PPSA 2021 - Komentarz - Hauser, Wierzbowski

PRAWO O POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI
ADMINISTRACYJNYMI. KOMENTARZ
PROF. DR HAB. ROMAN HAUSER,

PROF. DR HAB. MAREK WIERZBOWSKI
WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2021
WYDANIE 7
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7
Notka Wydawnictwa C.H. BeckZmiany w art. 12b, art. 12b ust 1, art. 12b ust 2, art. 12b ust 3, art. 12b ust
4, art. 12b ust 5, art. 37 ust 1a, art. 37a, art. 46 ust 2a, art. 46 ust 2b, art. 46 ust 2c, art. 46 ust 2d, art. 47 ust
3, art. 47 ust 4, art. 48 ust 3a, art. 49a, art. 54 ust 1a, art. 65, art. 65 ust 1, art. 65 ust 2, art. 65 ust 3, art. 66,
art. 66 ust 1, art. 66 ust 2, art. 67 ust 3, art. 70 ust 1, art. 74a, art. 75 ust 2, art. 77 ust 1a, art. 83 ust 5,
art. 156 ust 2a, art. 65a, art. 65a ust 1, art. 65a ust 2, art. 65a ust 3, art. 65a ust 4, art. 65a ust 5, art. 65b
wprowadzone przez Dz.U. 2020, Nr 265, poz. 2320 przeniesione do tekstu jednolitego.
Wstęp
Oddawana do rąk Czytelników publikacja stanowi już siódme, uzupełnione i zaktualizowane wydanie Komen-
tarza do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który ukazał się po raz pierwszy na
rynku wydawniczym w 2011 r. Jest to jeden z trzech komentarzy przygotowanych pod redakcją prof. Romana
Hausera – byłego prezesa NSA i prof. Marka Wierzbowskiego. Trylogia obejmuje całość postępowań, przez jakie
może przechodzić sprawa administracyjna, tj. postępowanie regulowane przez KPA, postępowanie przed sądami
administracyjnymi i postępowanie egzekucyjne w administracji.
W aktualnym wydaniu komentarza do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uwzględ-
nione wszelkie zmiany wprowadzone do komentowanego aktu.
Przeanalizowane i omówione zostały również przepisy ustawy z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych
(ustawa podpisana przez Prezydenta RP). Wprowadzane ustawą o doręczeniach elektronicznych zmiany zmierzają
do usprawnienia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uzupełnienie i finalne dostosowanie przepisów
do wymogów wynikających z postępu technologicznego oraz konieczności przyjęcia rozmaitych ograniczeń po-
wiązanych z globalnym stanem pandemii. Powinno to pozwolić w najbliższym czasie na kompleksową obsługę
postępowań sądowoadministracyjnych w drodze elektronicznej, co może wpłynąć na ich przyspieszenie, a także
stanowić znaczące ułatwienie dla społeczeństwa.
W komentarzu w szerokim zakresie wykorzystane zostało najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, pochodzące również z okresu ograniczonego funkcjono-
wania sądów, ze względu na pandemię COVID-19.
Prezentowany Komentarz różni się od większości opracowań dostępnych obecnie na rynku księgarskim. Przede
wszystkim należy wskazać, że oprócz zagadnień klasycznie podejmowanych w komentarzach do procedury są-
dowoadministracyjnej, praca zawiera uwagi dotyczące uwarunkowań tej procedury wynikających z obowiązywa-
nia w naszym kraju prawodawstwa Unii Europejskiej. Zamiarem Autorów było przygotowanie pracy o walorach
głównie praktycznych. Stąd w szerszym zakresie poddano analizie najistotniejsze orzecznictwo sądowe.
Praca jest dziełem licznego zespołu Autorów. Wywodzą się oni spośród sędziów NSA oraz ze środowiska
akademickiego. Unikalną cechą tego komentarza jest fakt, że niemal każdy jego fragment ma przynajmniej trzech
Autorów, którzy kolejno pracowali nad tekstem, aby zapewnić jego poprawność i aktualność. Taki system pracy
w praktyce prawie nie występuje – zazwyczaj tekst Autora jest tylko przedmiotem opracowania redakcyjnego re-
daktora tomu. Przyjęliśmy, jak w innych opracowaniach tworzących wspomnianą trylogię komentarzy, że Autorzy
poszczególnych części tej publikacji odpowiadają za swoje dzieło, w tym merytoryczną treść komentarzy, prezen-
towane stanowisko prawne oraz formę wypowiedzi.
Będziemy wdzięczni za wszelkie uwagi dotyczące przekazywanego Państwu Komentarza.
Praca obejmuje stan prawny na dzień 18.11.2020 r.
Redaktorzy
1009098 923162092
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Jagielski/Gołaszewski
Art. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach
z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy
stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Sprawa sądowoadministracyjna........................................................................................ 2
III. Postępowanie sądowe (przed sądami administracyjnymi)............................................... 8
IV. Przepisy odrębne i szczególne regulujące postępowanie sądowoadministracyjne........... 11
V. Nowelizacje Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi............................. 20
VI. Zagadnienia intertemporalne........................................................................................... 24
VII. Naruszenie art. 1 PPSA jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA................................ 25
I. Wstęp
1 1. Prawna regulacja postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 1 PPSA określa zakres regulacji
komentowanej ustawy, jednakże jego treść normatywna nie ma charakteru samodzielnego. Dla ustalenia zakre-
su przedmiotowego oraz pełnego kształtu (przebiegu) postępowania przed sądami administracyjnymi niezbędne
jest bowiem sięgnięcie również do innych norm, zawartych w dalszych przepisach komentowanej ustawy (przede
wszystkim w art. 2–5 PPSA) oraz w regulacjach szczególnych i odrębnych (Nb 27–56).
II. Sprawa sądowoadministracyjna

2 1. Pojęcie (definicja) sprawy sądowoadministracyjnej – wątpliwości konstytucyjne. Konstrukcja przed-
miotowego zakresu zastosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparta jest na pojęciu
sprawy sądowoadministracyjnej, przy czym ze względu na podobieństwo art. 1 PPSA do art. 1 KPC w piśmien-
nictwie (por. J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie, s. 345 i n.) podejmuje się próby wyodręb-
niania spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu materialnym (sprawy z zakresu kontroli działalności admi-
nistracji publicznej) oraz w znaczeniu formalnym (inne sprawy, do których przepisy Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych).
Zabieg ten budzi wątpliwości przede wszystkim z punktu widzenia art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym
NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują – w zakresie określonym w ustawie – kontrolę działalności admi-
nistracji publicznej, w tym orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów
normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Treść art. 184 w zw. z art. 177 Konstytucji RP (domniemanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez
sądy powszechne) musi bowiem prowadzić do wniosku, że przedmiotem właściwości rzeczowej sądów admini-
stracyjnych, wyznaczającym zakres stosowania przepisów komentowanej ustawy, mogą być wyłącznie sprawy z
zakresu kontroli działalności administracji publicznej, czyli sprawy sądowoadministracyjne w znaczeniu ma-
terialnym.
Na tym tle w doktrynie podnosi się nawet, że art. 1 PPSA w części, w jakiej przewiduje stosowanie przepisów
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozstrzygania innych spraw, do których jego przepisy
stosuje się z mocy ustaw szczególnych (spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu formalnym), jest niezgodny
z art. 184 Konstytucji RP [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 21–22].
Wniosek taki wydaje się jednak za daleko idący, choć nie z uwagi na to, że art. 177 Konstytucji RP stanowi
podstawę do przekazywania sądom administracyjnym w drodze ustawodawstwa zwykłego spraw wykraczających
poza zakres art. 184 Konstytucji RP (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych, s. 568), gdyż tak nie
jest, ale ze względu na wynik systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 1–5 PPSA w zw. z art. 184 Konstytucji
RP, który, po pierwsze, musi uwzględniać dyrektywę zachowania jednolitości systemu prawnego, a po drugie –
ma charakter nadrzędny wobec rezultatów interpretacji językowej (M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 234 i n.).
1009098 923162092
Należy zatem przyjąć, że pomimo wadliwej redakcji art. 1 PPSA, niepotrzebnie wzorowanej na przepisie art. 1
KPC, każda sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 PPSA jest sprawą z zakresu kontroli ad-
ministracji publicznej, co wyraźnie potwierdzają relacje systemowe i funkcjonalne pomiędzy treścią przepisów
art. 1–5 PPSA oraz art. 184 Konstytucji RP.
3 2. Zasada numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministracyjnych. Zabieg polegający na wyodrębnie-
niu dwóch kategorii spraw sądowoadministracyjnych – o charakterze materialnym i formalnym – oprócz tego, że
budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, wydaje się również zbędny ze względów teoretycznych.
Przepis art. 1 PPSA – inaczej niż art. 1 KPC odwołujący się do kategorii stosunku cywilnoprawnego – wy-
znacza bowiem, w zestawieniu z art. 3–5 PPSA, przedmiotowy zakres zastosowania komentowanej ustawy przez
odniesienie się do konkretnych sfer oraz form działalności administracji publicznej.
O ile więc, w świetle art. 1 KPC oraz art. 177 Konstytucji RP, można uznać, że katalog rodzajów spraw cywil-
nych ma charakter otwarty, o tyle na gruncie art. 1–5 PPSA i art. 184 Konstytucji RP należy przyjąć, że w obecnym
stanie prawnym mamy do czynienia z zasadą numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, li-
mitowaną liczbą form działania administracji publicznej poddanych kognicji sądów administracyjnych (por. przede
wszystkim art. 3 § 2, 2 I 3a PPSA, który, dopełniając regulację art. 1 PPSA, wskazuje konkretne formy prawne
z zewnętrznej sfery działalności administracji publicznej, czyli decyzje, postanowienia, akty prawa miejscowego
itd., podlegające kontroli sądów administracyjnych).
4 3. Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej a przepis art. 1 PrUSA. Odtworzeniu treści pojęcia "sprawa
sądowoadministracyjna" nie sprzyja również redakcja art. 1 § 1 PrUSA, zgodnie z którym sądy administracyjne
sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompeten-
cyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwo-
ławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Literalne brzmienie art. 1 PrUSA wskazuje bowiem, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość
(art. 4 PPSA) wprawdzie mieści się w zakresie wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administra-
cyjne, ale nie stanowi kontroli działalności administracji publicznej, co nie da się pogodzić z regulacją art. 166 ust.
3 w zw. z art. 184 Konstytucji RP.
Trzeba wobec tego przyjąć, że redakcja art. 1 § 1 PrUSA jest wadliwa, natomiast sprawy dotyczące roz-
strzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość wymienione w art. 4 PPSA są sprawami z zakresu kontroli
działalności administracji publicznej, czyli sprawami sądowoadministracyjnymi w rozumieniu art. 1 PPSA [tak
samo T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 22].
5 4. Sprawy rozpoznawane przez sądy administracyjne na mocy odrębnych ustaw (przepisów szczególny-
ch). Przyjęcie, zgodnie z kanonami wykładni systemowej i funkcjonalnej, że każda sprawa sądowoadministracyjna
w rozumieniu art. 1 PPSA jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej, może prowadzić do pewnych
trudności interpretacyjnych w związku z treścią art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 PPSA.
Pierwszy z tych przepisów przekazuje do właściwości NSA sprawy rozpoznawane przez ten sąd na mocy od-
rębnych ustaw, przy czym w praktyce chodzi tutaj o dwie kategorie spraw – sprawy ze skarg na przewlekłość
postępowania sądowoadministracyjnego (art. 4 ust. 3 PrzwelU) oraz sprawy dyscyplinarne sędziów sądów ad-
ministracyjnych (art. 48 PrUSA; na temat trzeciej kategorii – spraw powołania do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego Sądu Najwyższego, które przejściowo – z mocy nieaktualnego już brzmienia art. 44 ustawy z 12.5.2011
r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 84 ze zm. – były przekazane do właściwości NSA,
zob. dwa poprzednie wydania niniejszego komentarza, uwagi do art. 1).
Z kolei art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 PPSA przewiduje, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi (wniosku –
art. 64 § 3 PPSA; sprzeciwu od decyzji – art. 64b § 1 PPSA) z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadmini-
stracyjnej, jeżeli w sprawie tej sąd powszechny uznał się już poprzednio za niewłaściwy, co skutkuje tym, że w
trybie przepisów komentowanej ustawy może de lege lata zostać rozpoznana sprawa niebędąca sprawą z zakresu
kontroli administracji publicznej, czyli sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PPSA.
6 5. Wyjątkowy charakter spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne na mocy odrębnych ustaw
(przepisów szczególnych). Wyjątkowy charakter przytoczonych w Nb 5 regulacji nie zmienia jednak tego, że
każda sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 PPSA w zw. z art. 184 Konstytucji RP jest sprawą z
zakresu kontroli administracji publicznej (Nb 2).
Jako chybione należy w związku z tym ocenić te argumenty, które w nadmienionych w Nb 4–5 kategoriach
spraw upatrywałyby spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu formalnym.
7 6. Sprawy ze skarg na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Sprawy ze skarg na prze-
wlekłość postępowania sądowoadministracyjnego są, zgodnie z art. 8 ust. 2 PrzewlU, rozpoznawane przez NSA
na podstawie przepisów tej ustawy, a jedynie posiłkowo i odpowiednio stosuje się do nich regulację Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Ponadto postępowanie w sprawach ze skarg na przewlekłość ma charakter pomocniczy względem postępo-
wania sądowoadministracyjnego (por. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, 2011, s. 10), wobec czego
392316209 1009098
pośrednio dotyczy kontroli działalności administracji publicznej, stanowiąc jedną z gwarancji jej efektywnej re-
alizacji przez sądy administracyjne.
W tej sytuacji sprawy ze skarg na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego – o ile w ogóle można
uznawać je za sprawy sądowoadministracyjne w rozumieniu art. 1 PPSA – muszą być traktowane jako mieszczące
się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej.
8 7. Sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych. Sprawy dyscyplinarne sędziów sądów admi-
nistracyjnych, jakkolwiek na mocy art. 48 PrUSA należą do właściwości NSA, to stosownie do art. 29 i 49 PrUSA
są rozpoznawane w trybie przepisów PrUSP oraz SNU, która zresztą w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej
sędziów odsyła do regulacji Prawa o ustroju sądów powszechnych (por. T. Kuczyński, w: M. Masternak-Kubiak,
T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, 2009, s. 245–251 i 292–298).
Sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych pozostają zatem poza przedmiotowym zakresem re-
gulacji komentowanej ustawy i w związku z tym nie mogą być w ogóle uznawane za sprawy sądowoadministra-
cyjne w rozumieniu art. 1 PPSA.
9 8. Sprawy niebędące sprawami z zakresu kontroli administracji publicznej. Najwięcej kontrowersji wzbu-
dzają sprawy niebędące sprawami z zakresu kontroli administracji publicznej, do których rozpoznania sąd admi-
nistracyjny jest zobligowany w przypadku ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 58 § 4 w zw. z art. 58 §
1 pkt 1 PPSA.
Przywołane przepisy stanowią fragment szerszej regulacji dotyczącej rozstrzygania sporów kompetencyjnych,
która – w pełni trafnie – jest w literaturze oceniana krytycznie [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 320–329 i dokonany tam przegląd stanowisk literatury].
Zgodnie z art. 58 § 4 PPSA sąd administracyjny nie może odrzucić skargi (wniosku – art. 64 § 3 PPSA; sprze-
ciwu od decyzji – art. 64b § 1 PPSA) z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, jeżeli w sprawie
tej sąd powszechny uznał się już poprzednio za niewłaściwy.
Należy jednak pamiętać, że z uwagi na ustanowione w art. 177 Konstytucji RP domniemanie właściwości są-
dów powszechnych – a konkretnie sądów cywilnych – w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości sąd powszechny,
odrzucając pozew (wniosek) na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 KPC (ewentualnie w zw. z art. 13 § 2 KPC) z powodu
niedopuszczalności drogi sądowej, ma obowiązek – na podstawie przeprowadzonej analizy regulacji kompeten-
cyjnych, w tym art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1–5 PPSA – wskazać konkretny inny sąd lub organ właściwy do
rozstrzygnięcia sprawy oraz uzasadnić swoje stanowisko (por. wyr. TK z 9.6.1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4,
poz. 50; por. wyr. SN z 17.12.1997 r., I CKN 370/97, OSNC 1998, Nr 7–8, poz. 116; post. SN z 21.5.2002 r., III
CK 53/02, OSNC 2003, Nr 2, poz. 31 oraz post. SN z 19.12.2003 r., III CK 319/03, OSNC 2005, Nr 2, poz. 31),
które stosownie do art. 394 § 1 in principio i art. 3981 § 1 KPC podlega kontroli sądu wyższej instancji oraz SN.
Prawdopodobieństwo zatem, że w praktyce sprawa niebędąca sprawą z zakresu administracji publicznej, czyli
sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PPSA, zostanie rozpoznana w trybie przepisów komentowanej
ustawy, jest bardzo znikome.
Jeżeliby już jednak doszło do takiej sytuacji, należy przyjąć, że w dalszym ciągu nie mamy do czynienia ze
sprawą sądowoadministracyjną, o jakiej mowa w art. 1 PPSA, tylko ze sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konsty-
tucji RP, która na mocy szczególnej regulacji art. 58 § 4 PPSA podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny w
trybie przepisów komentowanej ustawy, zapewniających w tym przypadku realizację konstytucyjnego prawa do
sądu, które w całym systemie prawnoprocesowym stanowi wartość nadrzędną.
Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w brzmieniu art. 58 § 4 PPSA, zgodnie z którym sąd administra-
cyjny nie może odrzucić skargi (wniosku – art. 64 § 3 PPSA; sprzeciwu od decyzji – art. 64b § 1 PPSA) z powo-
du niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, jeżeli w sprawie tej sąd powszechny uznał się już poprzed-
nio za niewłaściwy. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji, gdy istnieje podstawa do odrzucenia skargi (wniosku –
art. 64 § 3 PPSA; sprzeciwu od decyzji – art. 64b § 1 PPSA) z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości
sądu administracyjnego – czyli nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PPSA – a konieczność
rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy – niebędącej sprawą z zakresu kontroli administracji
publicznej – wynika tylko i wyłącznie ze szczególnej regulacji art. 58 § 4 PPSA.
Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym w postanowieniu WSA w Olsztynie z 21.6.2011 r. (I
SO/Ol 2/11, Legalis, z krytyczną glosą T. Lewandowskiego, Lex/el. 2011), w którym przyjęto, że sąd administra-
cyjny nie może odrzucić skargi w sprawie, w której sąd powszechny przyjął brak drogi sądowej tylko wtedy, jeśli
stwierdzi, że skarga dotyczy takich działań lub bezczynności administracji, o których jest mowa w art. 3 PPSA, a
równocześnie nie dotyczy spraw, o których mowa w art. 5 PPSA. Stanowisko to jest błędne, a zarazem sprzeczne z
art. 58 § 4 PPSA, bowiem w przypadku uznania się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy
(art. 199 § 1 pkt 1 KPC), jest to po myśli art. 58 § 4 PPSA wystarczająca przesłanka do zainicjowania postępo-
wania przed sądem administracyjnym, w szczególności właśnie wówczas, gdy sprawa nominalnie nie należy do
właściwości tego sądu (nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PPSA).
1009098 923162094
Prawidłowo w związku z tym orzekł NSA w postanowieniu z 19.9.2012 r. (I OSK 1816/12, ONSAiWSA 2013,
Nr 3, poz. 56), że do przyjęcia, iż sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie, konieczne jest wydanie
przez ten sąd postanowienia o odrzuceniu pozwu (wniosku) właśnie z uwagi na niepodleganie danej sprawy
kognicji tego sądu. Natomiast odrzucenie pozwu (wniosku) z innej przyczyny lub zwrot pisma procesowego nie
świadczy o uznaniu się przez sąd powszechny za niewłaściwy. W takiej sytuacji nie można zatem przyjąć, że w
sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 58 § 4 PPSA.
10 9. Sądowa kontrola administracji (nadzór judykacyjny nad działalnością administracji). Przyjmując jed-
nolity charakter pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, należy podkreślić, że chodzi tutaj o sprawę z zakresu
(sądowej) kontroli administracji publicznej. Granice tej kontroli, a tym samym zakres przedmiotowy regulacji
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczają w sposób zamknięty przepisy art. 3–5 PPSA
(zasada numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministracyjnych).
Kontrolę sądowoadministracyjną określa się jako zewnętrzną, ograniczoną, samoistną, fachową i bezpo-
średnią (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 19), a jedynym kryterium tej kontroli jest, co do zasady,
kryterium legalności (art. 1 § 2 PrUSA).
Warto jednak zauważyć, że chociaż działalność sądów administracyjnych tradycyjnie utożsamiana jest z kon-
trolowaniem administracji publicznej, a termin "kontrola sądowa" ma już walor historyczny, pod względem funk-
cjonalnym sądy administracyjne sprawują w istocie nadzór judykacyjny nad wskazanymi ustawowo formami
działania administracji publicznej (por. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, 2006, s. 11–25).
Stąd też zamiast posługiwania się formułą sądowej kontroli administracji, w odniesieniu do działalności sądów
administracyjnych powinno się w zasadzie mówić o nadzorze judykacyjnym, tak jak czyni się to obecnie w przy-
padku SN (por. art. 183 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 1 lit. a SNU), którego funkcja względem orzecznictwa
sądów powszechnych jest analogiczna do funkcji sprawowanej przez sądy administracyjne wobec wskazanych
ustawowo form działania administracji publicznej. Powyższy postulat okazuje się tym bardziej aktualny po doda-
niu do komentowanej ustawy art. 145a PPSA oraz zmianie art. 149 PPSA (w zakresie wprowadzenia elementów
merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, co – czyniąc ponownie analogię do funkcji SN względem
orzecznictwa sądów powszechnych – można porównać z zakresem kompetencji orzeczniczych SN określonych, w
sprawach cywilnych, przede wszystkim w sposób kasacyjny w art. 39815 KPC, natomiast jedynie wyjątkowo re-
formatoryjnie w art. 39816 KPC; jeśli więc w takiej sytuacji mówi się, zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP oraz
art. 1 pkt 1 lit. a SNU, o nadzorze nad działalnością sądów powszechnych w zakresie orzekania, to konsekwentnie
powinno się również mówić o nadzorze judykacyjnym sądów administracyjnych nad działalnością administracji
publicznej w zakresie określonym w art. 3–5 PPSA).
Dodać wypada, że wątpliwości może również wzbudzać użyta w komentowanym przepisie – za szeroka –
formuła "sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej", bowiem dopiero sięgnięcie do art. 3 §
2–3 PPSA pozwala ustalić rzeczywisty – węższy w stosunku do przytoczonej formuły – zakres przedmiotowy
spraw z zakresu działalności administracji publicznej poddanych kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne.
Stąd też, mając także na uwadze ugruntowane koncepcje doktrynalne (por. J. Jagielski, Kontrola administracji
publicznej, 2006, s. 83–85 i 126–137), wypada uznać, że komentowany przepis prawidłowo powinien posługiwać
się terminem "sprawy z zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej".
11 10. Administracja publiczna – znaczenie (ujęcie) przedmiotowe. Pojęcie administracji publicznej użyte zo-
stało w art. 1 PPSA – dla określenia granic sprawy sądowoadministracyjnej – w znaczeniu przedmiotowym, a za-
tem chodzi tutaj o administrację publiczną rozumianą jako działalność organów państwowych, w tym rządowych, a
także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych
im ustawowo zadań publicznych [J. Lang, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008, s. 15–16] w
formach wskazanych w art. 3 PPSA.
Trzeba przy tym zastrzec, że nie zawsze działalność powyższych organów (podmiotów) będzie miała charakter
administracyjny (wykonywania administracji publicznej), by tytułem przykładu wspomnieć tutaj prawomocne po-
stanowienie WSA w Warszawie z 30.5.2016 r. (IV SAB/Wa 187/16, Legalis), w którym przyjęto, że kompetencja
publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, przypisywana
Prezesowi Rady Ministrów – Rządowemu Centrum Legislacji, nie odnosi się przedmiotowo do zakresu działania
administracji publicznej jako elementu władzy wykonawczej w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP (por. też
post. WSA w Warszawie z 3.8.2016 r., IV SA/Wa 1585/16, Legalis; nieco odmiennie w tej kwestii – ze wskaza-
niem, że ogłoszenie aktu normatywnego jest działaniem z zakresu administracji publicznej – wypowiedział się
natomiast NSA w post. z 25.4.2017 r., I OSK 126/17, Legalis, z glosą Z. Kmieciaka, MoP 2017, Nr 13).
Podobnie w zakresie działalności administracyjnej nie mieszczą się wszelkie przejawy działania organów ad-
ministracji publicznej podlegające kwalifikacji jako czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilne-
go (por. post. NSA z 21.2.1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, Nr 4, poz. 182; uchw. NSA z 17.6.1997 r., FPS
2/97, ONSA 1997, Nr 4, poz. 147). Z innych przykładów można jeszcze w tym miejscu wskazać działanie orga-
nu jednostki samorządu terytorialnego – będącej zarządcą lub właścicielem terenu, na którym zlokalizowana jest
592316209 1009098
droga wewnętrzna – polegające na umieszczeniu na tej drodze znaku drogowego, które także nie jest działaniem
z zakresu administracji publicznej (zob. post. WSA w Rzeszowie z 5.12.2007 r., II SA/Rz 714/07, Legalis z glosą
M. Kobaka i P. Zaborniaka, ST 2008, Nr 10, s. 72–80).
Sądy administracyjne sprawują nadzór judykacyjny nie tylko nad działalnością organów administracyjnych
w znaczeniu ustrojowym, lecz także nad działalnością organów administracyjnych w znaczeniu funkcjonalnym,
które ze względu na swoją formę organizacyjną, status własnościowy oraz podstawowy przedmiot działalności
co do zasady nie mieszczą się – bezpośrednio – w strukturze administracyjnej państwa (organy zakładów admini-
stracyjnych, państwowych osób prawnych, samorządów zawodowych, organizacji społecznych, podmiotów nie-
publicznych itp.), natomiast jedynie prawnie określony wycinek ich działalności polega na wykonywaniu admini-
stracji w znaczeniu przedmiotowym (wykonywaniu działalności administracyjnej; zob. też post. NSA z 10.11.1992
r., II SA 2068/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 69, z glosą B. Adamiak, OSP 1994, Nr 10, poz. 196; uchw. SN z 23.7.1992
r., III AZP 9/92, OSNCP 1994, Nr 7–8, poz. 147).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, inaczej niż poprzednio obowiązująca ustawa o NSA,
nie zawiera definicji legalnej organu administracji publicznej, a zatem należy przyjąć, że ilekroć mamy do czynienia
z powierzeniem na mocy ustawy jakiemukolwiek podmiotowi realizacji zadań (funkcji) publicznych w jednej z
form określonych w art. 3 PPSA, podmiot ten staje się organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów
komentowanej ustawy, a postępowanie sądowoadministracyjne jest wówczas w pełni dopuszczalne.
Na tym tle wypada zwrócić uwagę na trzy następujące kwestie, które są istotne z praktycznego punktu widzenia:
1) po pierwsze, zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje, co do zasady, aktów
Prezydenta RP (w zakresie problematyki obywatelstwa polskiego zob. uchw. NSA z 9.11.1998 r.,
OPS 4/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 6 oraz J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, 2016, s. 98–101 oraz
149 i n.; z kolei w odniesieniu do spraw dotyczących powołania do pełnienia urzędu na stanowisku
sędziego zob. post. NSA z 7.12.2017 r., I OSK 857/17, Legalis, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2018,
Nr 5, poz. 54, podsumowujące utrwaloną linię orzeczniczą NSA w tym zakresie; warto jednak nad-
mienić, że omawiana reguła nie ma zastosowania w sprawach dotyczących dostępu do informacji
publicznej);
2) po drugie, zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje, co do zasady, czynno-
ści kontrolnych (a szerzej działalności kontrolnej) Najwyższej Izby Kontroli (por. wyr. NSA z
13.1.2011 r., II GSK 1050/09, Legalis; szerzej w tych kwestiach por. natomiast J. Jagielski, Kon-
trola administracji publicznej, 2006, s. 31–34 i 61–63);
3) po trzecie wreszcie, zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje, co do zasady,
czynności podejmowanych w ramach procedury wyborczej przez Państwową Komisję Wyborczą
(por. post. NSA z 20.12.2011 r., I OSK 2221/11, Legalis).
Trzeba jednak odnotować, że brak możliwości odwołania się do sądu administracyjnego od orzeczeń komisa-
rza wyborczego i Państwowej Komisji Wyborczej dotyczących podziału gminy na okręgi wyborcze wzbudził
obiekcje NSA, który postanowieniem z 10.12.2013 r. (II OSK 2421/13, Legalis) wystąpił do Trybunału Konstytu-
cyjnego z dwoma pytaniami prawnymi odnoszącymi się do tych kwestii. Pierwsze z tych pytań dotyczyło tego, czy
przepis art. 17 § 1 i 2 w zw. z art. 420 § 1 KodeksWyb – w zakresie, w jakim powierza właściwemu komisarzowi
wyborczemu wydanie postanowienia o podziale gminy na okręgi wyborcze – jest zgodny z art. 94 i art. 87 ust.
2 w zw. z art. 169 ust. 2 oraz art. 171 ust. 2 i art. 184 Konstytucji RP. Drugie z pytań NSA dotyczyło natomiast
tego, czy przepis art. 420 § 2 KodeksWyb – w zakresie, w jakim wyłącza przysługiwanie środka prawnego od
orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 w
zw. z art. 169 ust. 2 Konstytucji RP.
Sprawa została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym za sygnaturą P 5/14 i rozstrzygnięta wyrokiem z
6.4.2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1232), w którym Trybunał orzekł, że art. 420 § 2 zd. 2 KodeksWyb jest niezgodny
z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
W rezultacie NSA w postanowieniu z 29.9.2016 r. (II OSK 1110/16, Legalis) uchylił postanowienie sądu pierw-
szej instancji odrzucające skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej podjętą w przedmiocie odwołań od
postanowienia komisarza wyborczego dotyczącego podziału gminy na okręgi wyborcze, co stanowiło konsekwen-
cję przyjęcia przez NSA – w ślad za przywołanym wyrokiem TK z 6.4.2016 r. (P 5/14, Dz.U. z 2016 r. poz. 1232) –
że skarga do sądu administracyjnego na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej jest w omawianej sytuacji
dopuszczalna (zob. też post. NSA z 21.5.2018 r., II OZ 584/18, Legalis z glosą W. Kręcisza, ZNSA 2018, Nr 4).
Dodatkowo wypada również w tym miejscu wskazać, że:
– w dwóch prawomocnych postanowieniach WSA w Warszawie z 18.10.2013 r. (V SA/Wa
1524/13, Legalis oraz V SA/Wa 1546/13, Legalis), odmówiono (co do zasady) uznania za organ
administracji publicznej Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej, jak też samego Insty-
tutu (por. także post. NSA z 5.2.2014 r., II GSK 90/14, Legalis);
– zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Prezes Krajowej Izby Odwoławczej, ani sama Krajo-
wa Izba Odwoławcza nie są w ogóle organami administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonal-
1009098 923162096
nym ani w znaczeniu ustrojowym; zob. np. post. NSA z 27.9.2011 r., II GSK 1842/11, Wspólnota
2011, Nr 43, s. 48);
– do organów administracji publicznej (w jakimkolwiek znaczeniu) nie zalicza się również Kra-
jowej Rady Sądownictwa (zob. art. 2 i 28–45c ustawy z 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądow-
nictwa, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 84 ze zm.; por. wyr. NSA z 22.4.1993 r., II SA 2577/92, ONSA
1995, Nr 1, poz. 1; wyr. NSA z 5.11.1992 r., II SA 207/92, ONSA 1994, Nr 2, poz. 45; wyr. SN
z 27.3.2002 r., III KRS 2/02, OSNAPiUS 2002, Nr 21, poz. 535 oraz wyr. TK z 19.11.2009 r., K
62/07, Dz.U. Nr 202, poz. 1567);
– w postanowieniu WSA w Warszawie z 10.6.2011 r. (IV SO/Wa 19/11, ZNSA 2011, Nr 6, poz.
168) wskazano, że Główny Sąd Łowiecki nie jest organem administracji publicznej ani w znacze-
niu funkcjonalnym, ani w znaczeniu ustrojowym;
– judykatura konsekwentnie również odmawia (przy obiekcjach jednak ze strony doktryny) sta-
tusu organów administracji publicznej komisjom regulacyjnym rozstrzygającym sprawy przenie-
sienia na rzecz gmin żydowskich lub kościołów własności nieruchomości przejętych przez pań-
stwo (zob. np. post. NSA z 26.9.1991 r., I SA 768/91, Wspólnota 1992, Nr 10, s. 21; wyr. NSA z
20.12.2007 r., II OSK 1570/06, ONSAiWSA 2008, Nr 6, poz. 116);
– nie są także organami administracji publicznej kasy zapomogowo-pożyczkowe (zob. wyr.
NSA z 22.8.2007 r., I OSK 1705/06, Legalis);
– do kategorii organów administracji publicznej nie należą ponadto organy Unii Europejskiej
rozstrzygające sprawy indywidualne w drodze decyzji, nawet gdy decyzje te dotyczą interesu praw-
nego jednostki opartego na przepisach prawa polskiego; organy te w rozstrzyganiu spraw należą-
cych do ich właściwości stosują bowiem wspólnotowe (unijne) przepisy proceduralne, które regu-
lują również kwestie związane z zaskarżaniem wydawanych rozstrzygnięć.
12 11. Pojęcie "sprawy" w przepisach PPSA. Chociaż termin "sprawa sądowoadministracyjna" ma w art.
1 PPSA swoją definicję legalną o charakterze nawiasowym, w dalszych przepisach ustawy występuje on tylko
kilkakrotnie (por. art. 2, 15 § 1 pkt 3, art. 26 § 1, art. 32 i 125 § 1 pkt 2 PPSA).
Znacznie częściej natomiast Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się terminem
"sprawa", przy czym niestety ustawodawca – podobnie jak na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego
(por. T. Woś, Pojęcie "sprawy", s. 329 i n.) – używa tego pojęcia w zupełnie odmiennych znaczeniach, zacierając
niekiedy zasadniczą różnicę pomiędzy sprawą administracyjną a sprawą sądowoadministracyjną.
13 12. Pojęcie "sprawy" w znaczeniu materialnoprawnym. Termin "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym,
a zatem równoważnym określeniu sprawy sądowoadministracyjnej na gruncie art. 1 PPSA jako przedmiotu
postępowania sądowoadministracyjnego, występuje m.in. w art. 58 § 1 pkt 1, art. 59, 90, 112, 120, 125 § 1 pkt
1, art. 132, 173 § 1, art. 179 in fine, art. 182 § 1, art. 183 § 1, art. 185 § 1, art. 281 i 282 § 2 PPSA.
14 13. Pojęcie "sprawy" w znaczeniu procesowym. W znaczeniu procesowym, a zatem na oznaczenie postępo-
wania w sprawie sądowoadministracyjnej, termin "sprawa" został użyty m.in. w art. 6, 18 § 1 ab initio, art. 20 §
1, art. 21, 22 § 1, art. 33 § 1b i § 2 zd. 3, art. 37 § 2, art. 46 § 3, art. 51, 66 § 1, art. 72 § 1, art. 91 § 1, art. 94, 110,
127 § 1, art. 138, 141 § 2, art. 156 § 3, art. 161 § 1 pkt 2, art. 163 § 2 zd. 3, art. 179a, art. 199 i 299 § 1 PPSA.
15 14. Pojęcie "sprawy" używane na oznaczenie sprawy administracyjnej. Prawo o postępowaniu przed sąda-
mi administracyjnymi równie często posługuje się terminem "sprawa" na określenie sprawy administracyjnej
(sprawy z zakresu administracji publicznej), w szczególności w rozumieniu art. 1 pkt 1 KPA (sprawa indywi-
dualna).
Z tego typu sytuacją mamy do czynienia m.in. na gruncie art. 3 § 2 pkt 2, 4a i 6, art. 5, 15 § 2 in fine, art. 18 §
1 pkt 6a ab initio i pkt 7, art. 52 § 1–4, art. 53 § 1 i 3, art. 57a, 61 § 3 zd. 3, art. 115 § 1, art. 116 § 2, art. 117 § 1 i
2, art. 119 pkt 3, art. 134 § 1, art. 135, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145a § 1 i 3, art. 147 § 2, art. 149,
154 § 1 oraz art. 286 § 1 i 2 PPSA.
16 15. Akta "sprawy". W przepisach komentowanej ustawy wielokrotnie spotykamy również termin "akta spra-
wy", przy czym używany jest on zarówno na oznaczenie akt sprawy sądowoadministracyjnej, czyli akt sądo-
wych (por. m.in. art. 12a, 37 § 1, art. 70 § 2, art. 74 § 1, art. 179, 235, 290 § 1 i art. 299 § 3 PPSA), jak też akt
administracyjnych, czyli akt wytworzonych przez organ administracyjny (por. art. 54 § 2 i art. 286 § 1 PPSA).
Terminem "akta sprawy" Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa niekiedy również
zbiorczo akta sądowe i akta administracyjne (por. m.in. art. 108, 133 § 1 i art. 179 PPSA).
Taka niejednolitość terminologiczna staje się również źródłem problemów praktycznych – przykładowo w
postanowieniu z 16.6.2010 r. (I OZ 395/10, Legalis) NSA wskazał (na tle problematyki dotyczącej opłaty kance-
laryjnej), że dysponentem akt administracyjnych – również w czasie, gdy znajdują się one w sądzie administra-
cyjnym w związku z prowadzonym postępowaniem – jest organ administracji publicznej i to w gestii tego orga-
nu pozostają kwestie związane z uzyskiwaniem przez strony odpisów, również uwierzytelnionych, z akt sprawy
administracyjnej, co reguluje art. 73 i 74 KPA. Pogląd ten, w aspekcie praktycznym, może wzbudzać obiekcje,
bowiem wiąże się z koniecznością wypożyczania i przesyłania akt pomiędzy sądem a organem, w efekcie czego
792316209 1009098
uzyskanie kopii lub odpisów z akt administracyjnych w okresie, gdy znajdują się one w sądzie, może okazać się
nadmiernie czasochłonne w relacji do wagi i istoty tego typu czynności. Bez wątpienia jednak tego typu wątpliwo-
ści mają swoje źródło w braku precyzyjnej regulacji dotyczącej pozycji (sytuacji) akt administracyjnych na etapie
postępowania sądowoadministracyjnego.
17 16. Pojęcie "sprawy" używane na oznaczenie kwestii proceduralnej. Pojęcie "sprawy" bywa także używane
w przepisach komentowanej ustawy na określenie konkretnych kwestii proceduralnych, które mogą wyniknąć w
toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. art. 20 § 3, art. 61 § 4, art. 195 § 2, art. 249a, 252 § 3,
art. 258 § 2 pkt 7, art. 260 i 261 PPSA).
Z tego punktu widzenia wydaje się, że de lege ferenda ustawodawca powinien – zarówno w postępowaniu są-
dowoadministracyjnym, ale też w innych rodzajach postępowań (cywilnym, administracyjnym itd.) – precyzyjnie
rozgraniczać pojęcie "sprawy" (służące do opisu przedmiotu postępowania w znaczeniu materialnoprawnym)
od pojęcia "kwestii (procesowej, proceduralnej)", które powinno być używane wyłącznie w odniesieniu do za-
gadnień stricte procesowych (wpadkowych), wynikających w toku postępowania w związku z jego przebiegiem
(celem zilustrowania problemów praktycznych, jakie niesie za sobą obecny – mało precyzyjny – stan przepisów
procesowych w omawianym zakresie, por. post. SN z 8.7.1998 r., III CZP 17/98, OSNC 1999, Nr 1, poz. 19; post.
SN z 13.6.1998 r., III CZP 13/98, Legalis; uchwały SN: z 26.9.1996 r., III CZP 107/96, OSNC 1997, Nr 2, poz.
14; z 6.3.1998 r., III CZP 70/97, OSNC 1998, Nr 9, poz. 132; z 30.4.1998 r., III CZP 10/98, OSNC 1998, Nr 10,
poz. 154; zob. także uchw. SN z 30.3.1999 r., III CZP 62/98, OSNC 1999, Nr 10, poz. 166, z glosą T. Radkiewicza,
Rej. 2000, Nr 6, s. 120).
18 17. Pojęcie "sprawy" używane na oznaczenie spraw niebędących sprawami z zakresu kontroli admini-
stracji publicznej. Wreszcie art. 58 § 4, art. 172 i 285k § 3 PPSA posługują się terminem "sprawa" na oznaczenie
spraw, które nie są sprawami z zakresu kontroli administracji publicznej, czyli sprawami sądowoadministracyjny-
mi w rozumieniu art. 1 PPSA.
19 18. Ocena stanu prawnego w zakresie używanej terminologii. Brak szerszego wykorzystania w przepisach
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu "sprawa sądowoadministracyjna", którego defi-
nicję legalną ustawodawca stworzył w art. 1 PPSA, jak również dowolność w posługiwaniu się terminem "spra-
wa", prowadzącą do jego wieloznaczności, należy ocenić zdecydowanie krytycznie, tym bardziej że pojęcie sprawy
sądowoadministracyjnej służy określeniu zakresu przedmiotowego komentowanej ustawy i z tego punktu widze-
nia ma zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu oceny granic dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej
(art. 58 § 1 pkt 1 PPSA).
20 19. Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w ujęciu teoretycznym – odesłanie. O pojęciu sprawy sądo-
woadministracyjnej w ujęciu teoretycznym por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne,
2017, s. 37–43; K. Sobieralski, Z problematyki sprawy sądowoadministracyjnej, s. 603–614; T. Kiełkowski, Sprawa
administracyjna, s. 152 i n.; J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, s. 344–364; M.
Kamiński, O istocie pojęcia sprawy, s. 7 i n.; K. Klonowski, Kompetencje sądów administracyjnych, s. 572–589;
M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji, s. 337 i n.; J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administra-
cyjnego, s. 90–92 oraz 257 i n.; tenże, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego, s. 173 i n.
21 20. Kwalifikacja poszczególnych rodzajów spraw jako spraw sądowoadministracyjnych – odesłanie. Na
temat kwalifikacji w orzecznictwie poszczególnych rodzajów spraw jako spraw sądowoadministracyjnych por.
komentarz do art. 58.
III. Postępowanie sądowe (przed

sądami administracyjnymi)
22 1. Pojęcie postępowania sądowego (dwuinstancyjność). Drugim obok sprawy sądowoadministracyjnej ele-
mentem określającym przedmiotowy zakres regulacji komentowanej ustawy jest użyte w art. 1 PPSA pojęcie po-
stępowania sądowego.
Termin ten musi być rozumiany zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem już z art. 1 PPSA wynika, że
postępowanie sądowoadministracyjne jest co najmniej dwuinstancyjne i dalsze przepisy komentowanej usta-
wy zawsze muszą uwzględniać ten standard konstytucyjny zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym.
W obecnym stanie prawnym, z uwagi na przyjętą konstrukcję skargi kasacyjnej (art. 173 i n. PPSA), zgłasza-
ne są w tym zakresie zastrzeżenia (por. T. Szewc, Konstytucyjność skargi kasacyjnej, s. 22 i n.), pomimo że TK
pozytywnie – i to dwukrotnie – przesądził kwestię zgodności art.174 PPSA z art. 45 i 176 ust. 1 Konstytucji RP
(wyr. TK z 20.9.2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108 oraz post. TK z 19.10.2010 r., SK 8/09, OTK-A
2010, Nr 8, poz. 94). Szerzej w tych kwestiach por. komentarze do art. 173 i 174.
1009098 923162098
Warto ponadto w tym miejscu odnotować art. 151a § 3 PPSA, zgodnie z którym od wyroku uwzględniają-
cego sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA nie przysługuje skarga kasacyjna. W histo-
rii obowiązywania komentowanej ustawy jest to pierwszy przypadek wyłączenia zaskarżalności skargą kasacyjną
określonej kategorii wyroków WSA.
Z uwagi na odmienność – w zakresie sposobu osadzenia w toku instancji – instytucji sprzeciwu od decyzji
(wprowadzonej w PPSA) względem zażalenia, o którym mowa w art. 3941 § 11 KPC, oraz skargi przewidzianej w
art. 539a i n. KPK, można mieć wątpliwości co do zgodności art. 151a § 3 PPSA z art. 176 ust. 1 Konstytucji
RP. Trzeba bowiem dostrzec, że zażalenie oraz skarga, przewidziane – odpowiednio – w postępowaniu cywilnym
i karnym, mają charakter środków incydentalnych (wpadkowych), będących częścią – szerszego – dwuinstan-
cyjnego postępowania sądowego (należy wspomnieć, że środki te przysługują od orzeczeń sądu drugiej instancji).
W PPSA sprzeciw od decyzji został natomiast wykreowany nie jako środek zaskarżenia (odwoławczy), tylko
samodzielny środek prawny wszczynający (inicjujący) nowe postępowanie sądowoadministracyjne w całej
sprawie, która – poprzez regulację art. 3 § 2a PPSA – została ponadto wykreowana jako odrębny i samodzielny
rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej. Wyłączenie w tej sytuacji zaskarżalności skargą kasacyjną wyroków
WSA uwzględniających sprzeciw od decyzji – niezależnie od zrozumiałych intencji ustawodawcy dotyczących
przyjęcia takiego właśnie rozwiązania oraz ich oceny, nawet aprobującej – budzi najdalej idące obiekcje w zesta-
wieniu z treścią zarówno art. 173 § 1 PPSA, jak i samego art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraża przecież
regułę o charakterze bezwzględnym.
Jedynie na marginesie pozostaje wobec tego wspomnieć, że sytuacja przedstawiałaby się zgoła inaczej, gdyby –
zachowując zaskarżalność skargą kasacyjną wyroków WSA uwzględniających sprzeciw od decyzji – ustawodawca
ograniczył przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) dopuszczalności takiej skargi kasacyjnej bądź zmodyfiko-
wał stosowanie w takich przypadkach art. 61 § 6 oraz art. 152 § 1 PPSA w ten sposób, aby zapadły wyrok WSA
mógł być niezwłocznie wykonany, ergo postępowanie administracyjne toczyło się od tej chwili dalej (względnie
w grę wchodziłyby również inne rozwiązania realizujące co do zasady ten sam cel ustawodawcy, jednak w sposób
zdecydowanie mniej kontrowersyjny z punktu widzenia zgodności z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP).
23 2. Realizacja gwarancji konstytucyjnych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w zakre-
sie wynikającym z art. 184 Konstytucji RP – powinno wypełniać postanowienia art. 45 oraz 77 ust. 2 Konstytucji
RP, a zatem w obszarze kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością
administracji publicznej) regulacje komentowanej ustawy muszą stanowić gwarancję realizacji konstytucyjnego
prawa do ochrony naruszonych wolności lub praw na drodze sprawiedliwego i jawnego postępowania przed wła-
ściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem.
Przepisy komentowanej ustawy muszą być koherentne z innymi regulacjami procesowymi, tak aby żadna spra-
wa dotycząca indywidualnych uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa administracyjnego nie pozostawała
poza zakresem drogi sądowej.
Równocześnie wynikające z art. 184 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądów administracyjnych w
rozstrzyganiu spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działal-
nością administracji publicznej) implikuje potrzebę dokonywania wykładni przepisów Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi – warunkowaną dodatkowo postulatem in dubio pro libertate – w sposób zmierzający
do objęcia zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego jak największej liczby spraw są-
dowoadministracyjnych, do których rozpoznawania postępowanie to z natury rzeczy jest najlepiej dostosowane i
najwłaściwsze (por. M. Masternak-Kubiak, w: M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów admi-
nistracyjnych, 2009, s. 17; por. uwagi zawarte w uzasadnieniu uchw. NSA z 8.11.1999 r., OPS 12/99, ONSA 2000,
Nr 2, poz. 47; zob. też wyr. NSA z 20.12.2018 r., I FSK 18/17, Legalis, w którym trafnie uwypuklono, że istotą
sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostek w stosunkach z administracją publiczną
oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów; podstawową funkcją
sądownictwa administracyjnego jest zatem ochrona praw podmiotowych jednostki).
24 3. Rodzaje postępowania sądowoadministracyjnego. W sensie jurydycznym pod pojęciem postępowania
rozumie się uregulowany przez prawo ciąg czynności procesowych podejmowanych przez uprawnione do tego
podmioty w celu wywołania określonych skutków prawnych (realizacji celu danego postępowania). Tak też należy
rozumieć termin "postępowanie sądowoadministracyjne". Przebieg tego postępowania, co do zasady, został unor-
mowany w przepisach komentowanej ustawy.
W doktrynie zwykło się przy tym wyodrębniać ogólne postępowanie sądowoadministracyjne, odrębne
(szczególne) postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i spo-
rów o właściwość, a także postępowania pomocnicze dotyczące m.in. nałożenia grzywny na organ administracji
publicznej, odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt oraz podejmowania uchwał przez NSA (por. B. Ada-
miak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 97; P. Gołaszewski, Postępowanie
administracyjne, 2011, s. 10).
992316209 1009098
W praktyce powyższy podział ma znaczenie przede wszystkim ze względu na rodzaj środka prawnego pro-
wadzącego do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym, z uwagi na tryb wszczęcia te-
go postępowania (por. art. 52–54 i 64 § 1 PPSA). Ogólne postępowanie sądowoadministracyjne co do zasady
jest inicjowane w drodze skargi (sprzeciwu od decyzji), a zatem za pośrednictwem organu administrującego
(art. 50 i n., ewentualnie w zw. z art. 64b § 1 PPSA), natomiast postępowanie odrębne i postępowania pomocni-
cze wszczyna się przeważnie przez złożenie odpowiedniego wniosku bezpośrednio w sądzie administracyjnym
(art. 63–64 PPSA).
25 4. Model jurysdykcji sądowoadministracyjnej. Przyjęty na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi model jurysdykcji sądowej w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej
(nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej) jest modelem orzekania weryfikacyjnego
(rewizyjnego), którego zakres przedmiotowy opiera się na zasadzie numerus clausus rodzajów spraw sądowo-
administracyjnych, limitowanej liczbą form działania administracji publicznej poddanych kognicji sądów admi-
nistracyjnych (art. 3–4 PPSA), uzupełnionej zasadą enumeracji negatywnej (art. 5 PPSA; por. jednak art. 8 ust.
2 ustawy z 11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 860, oraz podjęte na
tle tego przepisu: uchw. NSA z 10.4.2006 r., I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69; uchw. SN z 29.11.2007
r., III CZP 106/07, OSNC 2008, Nr 12, poz. 134; uchw. SN z 18.11.2009 r., II PZP 7/09, OSNAPiUS 2010, Nr
7–8, poz. 82).
Co do zasady jedyną przesłanką ograniczającą sferę kognicji sądów administracyjnych, która nie podlega
dalszej dyferencjacji, jest rodzaj formy działania organu administrującego (zasada numerus clausus rodzajów
spraw sądowoadministracyjnych), nie zaś merytoryczna treść tego działania – inaczej, niż to miało miejsce w
okresie od 1980 do 1990 r., kiedy NSA był uprawniony do orzekania wyłącznie we wskazanych ustawowo kate-
goriach spraw obejmujących jedynie wybrane obszary działalności administracyjnej państwa (zasada enumeracji
pozytywnej).
Oparcie postępowania sądowoadministracyjnego na modelu jurysdykcji weryfikacyjnej (rewizyjnej) powodu-
je, że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego (por. jednak wyjątek wy-
nikający z art. 106 § 3 i 5 PPSA), ograniczając się do badania poprawności trybu gromadzenia oraz oceny mate-
riału dowodowego przez organ administracyjny, jak również nie rozstrzyga sprawy administracyjnej (sprawy z
zakresu administracji publicznej) co do istoty, tzn. nie ingeruje merytorycznie w treść stosunku administracyjno-
prawnego, a co najwyżej uchyla zaskarżony akt lub czynność w całości lub w części bądź też stwierdza w odpo-
wiednim zakresie nieważność (bezskuteczność) tego aktu lub czynności (art. 145–150 PPSA; por. jednak wyjątki
wynikające z art. 145 § 3, art. 145a, 146 § 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 1b, a także art. 154 § 2 PPSA, które wpro-
wadzają elementy merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne; zob. też wyr. WSA w Gliwicach z
27.2.2019 r., I SA/Gl 898/18, Legalis oraz wyr. WSA w Poznaniu z 13.11.2019 r., II SA/Po 237/19, Legalis).
Przyjęte rozwiązanie jest zgodne z art. 7 i 10 Konstytucji RP statuującymi zasady legalizmu i praworządności
oraz trójpodziału i równowagi władz, w świetle których trudno byłoby zaakceptować (jako zasadę) inną regulację,
w szczególności dopuszczającą (na szeroką skalę) bezpośrednie kształtowanie przez sądy administracyjne upraw-
nień i obowiązków obywateli (osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie ustawowo zastrzeżo-
nym do kompetencji organów administrujących. Byłaby to zresztą sytuacja, w której sądy administracyjne zamiast
sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (nad-
zoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej), stanowiącego wyłączny przedmiot ich działania,
wkraczałyby w sferę władzy wykonawczej, realizując zadania polegające na administrowaniu, co w świetle obec-
nych unormowań konstytucyjnych jest niedopuszczalne (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 173 Konstytucji RP; R. Hau-
ser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, s. 25 i n.).
26 5. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na za-
sadach prawdy materialnej, kontradyktoryjności, równości stron, dyspozycyjności (skargowości), bezpo-
średniości, ustności i pisemności oraz koncentracji materiału procesowego [szerzej w tych kwestiach por. M.
Romańska, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2008, s. 106–126]. W kontekście problematyki
zasad postępowania sądowoadministracyjnego na szczególną uwagę zasługują dwie kwestie.
Po pierwsze, wszczęcie tego postępowania – tradycyjnie utożsamiane z inicjatywą adresata aktu lub czynności
organu administracji publicznej (art. 50 i n., art. 64c § 1 oraz art. 63 PPSA), a więc z zasadą skargowości – wyjąt-
kowo może również nastąpić z urzędu (dotyczy to postępowania pomocniczego w razie zaginięcia lub zniszczenia
akt – art. 289 § 1 PPSA).
Po drugie natomiast, zasada dyspozycyjności materialnej, kształtująca zakres rozporządzania przez strony
przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego oraz wyznaczająca granice wpływu stron na przedmiotowy
zasięg tego postępowania, ma różny zakres zastosowania w postępowaniu przed WSA (w pierwszej instancji)
oraz w postępowaniu przed NSA (w drugiej instancji).
O ile bowiem WSA, zgodnie z art. 134 § 1 PPSA (por. jednak art. 57a PPSA oraz pozostałe wyjątki), co do
zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli orzeka w grani-
cach całej sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej), o tyle NSA, stosownie do treści
1009098 9231620910
art. 183 PPSA, rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod
rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, a zatem co do zasady jest związany zarzutami skargi kasacyjnej
(podstawami kasacyjnymi), i to tylko w zakresie zaskarżenia obejmującym – zgodnie z wolą skarżącego – całość
lub część kwestionowanego orzeczenia (por. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, 2011, s. 100).
IV. Przepisy odrębne i szczególne regulujące

postępowanie sądowoadministracyjne
27 1. Przepisy KPC, KPA i OrdPU w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jakkolwiek regulacja postę-
powania sądowoadministracyjnego oparta na przepisach komentowanej ustawy po raz pierwszy od czasu reakty-
wowania sądownictwa administracyjnego w 1980 r. ma charakter autonomiczny, tzn. niezależny od uregulowań
zawartych w KPA oraz KPC (na tle poprzedniego stanu prawnego por. w tych kwestiach A. Skoczylas, Odesłania
w postępowaniu), to jednak nie jest zupełnie samodzielna. Pamiętać w związku z tym należy o różnicach zacho-
dzących pomiędzy przepisami odrębnymi, które mogą być współstosowane z przepisem odsyłającym, a przepi-
sami szczególnymi, których stosowanie wyłącza możliwość zastosowania przepisu odsyłającego.
W pierwszej kolejności trzeba wskazać na art. 106 § 5, art. 296 § 2 i art. 300 PPSA, które odsyłają do odpo-
wiedniego stosowania przepisów KPC regulujących postępowanie dowodowe oraz międzynarodowe postępo-
wanie cywilne (por. J. Ciszewski, Postępowanie w zakresie obrotu zagranicznego, s. 10 i n. oraz P. Gołaszewski,
Podstawowe zagadnienia międzynarodowego prawa postępowania administracyjnego, s. 221 i n.), a także na art.
65 § 2 PPSA, który stanowi, że do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez pocztę stosuje się tryb dorę-
czania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (por. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 6.5.2020 r.
w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, Dz.U. poz. 819),
oraz na art. 228 PPSA, zgodnie z którym koszty sądowe oraz grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem
administracyjnym podlegają egzekucji sądowej prowadzonej w trybie przepisów części trzeciej KPC (szerzej w
tych kwestiach por. uwagi do wskazanych przepisów ustawy). Pośrednio do stosowania art. 730 i n. KPC (doty-
czących zabezpieczenia roszczeń) w postępowaniu sądowoadministracyjnym odsyłają także art. 35a PrBud oraz
art. 58 ust. 3 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r.
poz. 2410 ze zm.).
Ponadto także przepisy art. 22 § 1 pkt 1 in fine i art. 22 § 2 i 3 KPA oraz art. 19 § 1 pkt 5–7 i § 2 OrdPU
– mimo iż zostały ulokowane w odrębnych aktach prawnych – należy zaliczyć do norm regulujących odrębne
postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość
(por. też komentarz do art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 PPSA).
28 2. Przepisy ustaw ustrojowych (samorządowych) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sposób
wyjątkowo niepełny Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie w sprawach
ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rzą-
dowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji
publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów tych jednostek (art. 3 § 2 pkt 5–7 i art. 147–148 PPSA).
Przebieg postępowania w tych kategoriach spraw regulują bowiem równolegle przepisy art. 93–94, 98, 101 i
101a SamGminU, art. 81 i 85–88 SamPowiatU, art. 82, 86–88, 90–91 SamWojU oraz art. 63–64 ustawy z 23.1.2009
r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464), które na dodatek nie są
należycie skorelowane z unormowaniami komentowanej ustawy (por. np. uchw. NSA z 2.4.2007 r., II OPS 2/07,
ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60), co wywołuje wiele problemów teoretycznych i praktycznych (szerzej w tych
kwestiach por. T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego, cz. 1, s. 15 i n.; cz. 2, s. 34 i n.).
Trafnie zatem regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w omawianej kategorii spraw jest w piśmien-
nictwie oceniana krytycznie.
29 3. Przepisy wprowadzające Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dalszym ciągu,
choć obecnie zdecydowanie już okazjonalnie, w postępowaniach toczących się w wybranych sprawach sądowo-
administracyjnych mogą znajdować zastosowanie przepisy art. 97, 99, 100, 102a, 103 i 105 PWPPSA.
30 4. Przepisy innych ustaw odrębnych. Szczególne miejsce, jeżeli chodzi o wskazanie ustaw odrębnych, które
uzupełniają przepisy komentowanej ustawy o dodatkowe normy regulujące przebieg postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego, zajmują art. 3 § 3 oraz art. 50 § 2 PPSA.
Istnieje duża liczba norm odrębnych (szczególnych), do których odsyłają wskazane przepisy, przewidujących
kontrolę sądów administracyjnych w sprawach innego rodzaju aniżeli wymienione w art. 3 § 2 PPSA, jak również
przyznających legitymację skargową szerokiej grupie podmiotów niewymienionych w art. 50 § 1 PPSA.
W stanie prawnym sprzed 1.6.2017 r. T. Woś trafnie podnosił, że: "(...) część przepisów szczególnych, które
przewidują możliwość zaskarżenia określonego aktu lub czynności do sądu administracyjnego należy ocenić jako
1192316209 1009098
zbędne [podkr. – P.G.], ponieważ wskazane tam przejawy działalności organów administracji publicznej w rozu-
mieniu art. 1 [PPSA – P.G.] są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 tej ustawy, a więc
potwierdzają one jedynie kompetencję tego sądu. (...) W związku z powyższym takiego typu unormowania szczegó-
łowe – występujące w licznych przepisach – powtarzające regułę ogólną wynikającą z postanowień art. 3 § 2 [PPSA
– P.G.], są zbędne i należy je ocenić negatywnie" [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 102].
Stanowisko powyższe, jak zaznaczono, zostało sformułowane w czasie, gdy środkiem zaskarżenia decyzji do
sądu administracyjnego była wyłącznie skarga. Obecnie natomiast pogląd ten należy poddać rewizji, bowiem sko-
ro ogólna regulacja Prawa o postępowania przed sądami administracyjnymi przewiduje możliwość zaskarżenia
decyzji skargą lub sprzeciwem od decyzji, natomiast równolegle funkcjonuje szereg przepisów szczególnych, któ-
re wskazują wyłącznie na możliwość zaskarżenia decyzji (bez względu na jej charakter) skargą do sądu admini-
stracyjnego, to musi to prowadzić do wniosku, że w takich sytuacjach również decyzje wydane na podstawie
art. 138 § 2 KPA będą zaskarżalne skargą do sądu administracyjnego, a nie sprzeciwem od decyzji. Przy-
kładowo można tutaj wskazać na art. 68 ust. 6b PrAdw oraz art. 31 ust. 2b RadPrU, z których wprost wynika, że
od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej
(Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych) służy skarga do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni
od dnia doręczenia decyzji (por. też uchw. NSA z 25.3.2013 r., II GPS 1/13, ONSAiWSA 2013, Nr 4, poz. 60).
Szerzej na temat przepisów odrębnych (szczególnych), do których odsyłają art. 3 § 3 oraz art. 50 § 2 PPSA,
oraz zakresu ich zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym por. komentarze do art. 3 i 50.
31 5. Wyjątkowy charakter przepisów odrębnych i szczególnych regulujących przebieg postępowania sądo-
woadministracyjnego – zasady wykładni. Istnieje również liczna grupa przepisów, które modyfikują lub wyłą-
czają stosowanie poszczególnych regulacji komentowanej ustawy w odniesieniu do trybu rozpoznawania skarg
wymienionych w art. 3 § 2 PPSA.
Przepisy te mają charakter wyjątków od ogólnych reguł zawartych w komentowanej ustawie, a zatem ich
wykładnia jako leges speciales musi mieć charakter ścisły, a niekiedy nawet zwężający (exceptiones non sunt
extendendae).
32 6. Służba żołnierzy zawodowych – niezaskarżalność wybranych decyzji. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z
11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 860) nie podlegają zaskarżeniu
do sądu administracyjnego decyzje administracyjne wydawane w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnie-
nia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji, mianowania na stopień
wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej, a także dotyczące delego-
wania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową.
Unormowanie to stanowi wyjątek względem wynikającej z art. 3 § 2 pkt 1 PPSA zasady zaskarżalności w
trybie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne wszystkich rodzajów decyzji, niezależnie od
ich przedmiotu (Nb 25) (w tych kwestiach por. też argumentację przedstawioną w uchw. NSA z 10.4.2006 r., I OPS
3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69; uchw. SN z 29.11.2007 r., III CZP 106/07, OSNC 2008, Nr 12, poz. 134,
a także uchw. SN z 18.11.2009 r., II PZP 7/09, OSNAPiUS 2010, Nr 7–8, poz. 82).
33 7. Egzekucja administracyjna – niezaskarżalność postanowienia w sprawie odmowy wyłączenia spod
egzekucji rzeczy lub prawa. Nie podlegają również zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostateczne posta-
nowienia organu egzekucyjnego w sprawie odmowy wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji
administracyjnej. Osobie, której żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje na-
tomiast prawo żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji administracyjnej w drodze powództwa
ekscydencyjnego przewidzianego na tę okoliczność w postępowaniu cywilnym (art. 842 KPC).
Unormowanie to stanowi wyjątek względem wynikającej z art. 3 § 2 pkt 3 PPSA zasady zaskarżalności
w trybie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne postanowień wydanych w postępowaniu
egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
34 8. Modyfikacje dotyczące trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Szereg przepisów zawarty-
ch w ustawach odrębnych modyfikuje tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego wynikający z art. 52–
54 PPSA, wskazując inne terminy wniesienia skargi, przekazania jej przez organ sądowi oraz rozpoznania jej
1009098 9231620912
przez sąd, a niekiedy przewidując nawet obowiązek złożenia skargi bezpośrednio w sądzie administracyjnym.
Chodzi tutaj o następujące uregulowania:
1) art. 7 ust. 3–4 ustawy z 25.10.1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe
i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 143,
poz. 661 ze zm.);
2) art. 16a ust. 3 i 4 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z
2019 r. poz. 2137);
3) art. 6 ust. 4 i 5 SamKolOdwołU;
4) art. 65 ustawy z 28.8.1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 105 ze zm.);
5) art. 4a ust. 2, art. 6c ust. 6, art. 141a ust. 5, art. 141b ust. 3, art. 144 ust. 5, art. 145 ust. 4 i art.
147 ust. 3 PrBank;
6) art. 21 DostInfPubU;
7) art. 28 ust. 2 ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpie-
czeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 306 ze
zm.);
8) art. 20 ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.);
9) art. 25 ust. 6 i art. 41 ust. 5 ustawy z 23.1.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1366 ze zm.);
10) art. 6 ust. 5 ustawy z 7.5.2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień
wolnościowych w latach 1956–1989 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 678);
11) art. 31 ust. 2 ustawy z 17.7.2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i
innych substancji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1077);
12) art. 9a ust. 6, art. 72c ust. 9, art. 73 ust. 6 i art. 74c ust. 8 ustawy z 5.11.2009 r. o spółdzielczych
kasach oszczędnościowo-kredytowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1643 ze zm.);
13) art. 2 ust. 6 ustawy z 18.3.2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw
energii oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych pro-
wadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (t.j.
Dz.U. z 2016 r. poz. 2012 ze zm.);
14) art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji
inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 933 ze zm.);
15) art. 384 i 493 KodeksWyb;
16) art. 315 ust. 7 ustawy z 11.9.2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 895 ze zm.);
17) art. 103 ust. 2 ustawy z 11.5.2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze
publicznym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1415);
18) ustawy powołane w Nb 38–39 i 42–43.
35 9. Modyfikacje dotyczące skarg na bezczynność. Szczególną regulację w zakresie dopuszczalności skargi
na bezczynność do sądu administracyjnego zawiera art. 60 ust. 6 ustawy z 17.5.1989 r. o stosunku Państwa do
Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1347) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z
30.6.1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.
Dz.U. z 2014 r. poz. 1712).
Zgodnie z powołanymi przepisami skarga do sądu administracyjnego na niewydanie decyzji wojewody stwier-
dzającej przejście własności nieruchomości lub ich części na rzecz Kościoła Katolickiego lub Kościoła Ewangelic-
ko-Metodystycznego jest dopuszczalna po upływie dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego.
Wynika stąd, że skarga na bezczynność wniesiona przed upływem tego terminu powinna zostać odrzucona
przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PPSA, co stanowi wyjątek względem ogólnej regulacji komentowanej
ustawy dotyczącej skarg na bezczynność (por. P. Gołaszewski, Bezczynność organu administracji, s. 78–101).
36 10. Modyfikacje dotyczące (wstrzymania) wykonalności aktów lub czynności zaskarżanych do sądu ad-
ministracyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 27 ust. 3 ustawy z 5.9.2016 r. o usługach zaufania oraz identyfika-
cji elektronicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1173), przepisu art. 61 § 2 pkt 1 PPSA nie stosuje się do decyzji: 1) o
wykreśleniu kwalifikowanego dostawcy usług zaufania z rejestru; 2) o wykreśleniu wpisu kwalifikowanej usługi
zaufania z rejestru, a także 3) zawierającej żądanie niezwłocznego unieważnienia kwalifikowanego certyfikatu
przez kwalifikowanego dostawcę usług zaufania.
Z kolei art. 26 ust. 1 ustawy z 24.7.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie
sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 191 ze zm.) przewiduje wyłączenie stosowania art. 61 § 3–6 PPSA
w sprawach ze skarg na decyzje: 1) o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej; 2)
1392316209 1009098
o pozwoleniu na budowę dla takiej inwestycji; 3) o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji takiej inwestycji
oraz 4) o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości.
Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy z 10.6.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwa-
rantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze zm.), do postępowania
dotyczącego skarg na decyzje zarządu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego nie stosuje się art. 61 § 2 i 3 PPSA.
Zakres zastosowania art. 61 PPSA został natomiast zmodyfikowany w odniesieniu do skarg na decyzje o po-
zwoleniu na budowę (art. 35a PrBud; por. zawarte tam odesłanie do odpowiedniego stosowania przez sąd admi-
nistracyjny przepisów art. 730 i n. KPC regulujących cywilne postępowanie zabezpieczające; por. również analo-
giczną regulację zawartą w art. 58 ust. 3 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyj-
nych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.) oraz skarg na decyzje KNF o nałożeniu kary pieniężnej na towarzystwo
emerytalne (art. 204b ust. 3 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, t.j. Dz.U. z 2020 r.
poz. 105 ze zm.).
Z kolei art. 9 GospNierU przewiduje, że w sprawach dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania
praw do nieruchomości (uregulowanych w dziale III GospNierU) – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art.
97 ust. 3 pkt 1, art. 122, 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i 132 ust. 1a GospNierU – wykonanie decyzji następuje
po upływie czternastu dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu
administracyjnego, przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z
urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.
Dalsze modyfikacje zakresu zastosowania art. 61 PPSA wynikają z następujących regulacji prawnych:
1) art. 16a ust. 3 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019
r. poz. 2137);
2) art. 6 ust. 4 SamKolOdwołU;
3) art. 400r ust. 9 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1219 ze zm.);
4) art. 169 ust. 1 zd. 2 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi-
nansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.);
5) art. 239e–239j OrdPU;
6) art. 35 ust. 1 ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego
skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1866 ze zm.);
7) art. 103 ust. 4 ustawy z 11.5.2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze
publicznym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1415);
8) art. 58 ust. 3–4 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.);
9) art. 31 ust. 1 ustawy z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwe-
stycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 933 ze zm.);
10) art. 38 ust. 1 ustawy z 29.6.2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów
energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1537 ze zm.);
11) art. 64 ustawy z 11.7.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności
finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.);
12) art. 31 ust. 1 ustawy z 24.2.2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej
Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1073 ze zm.);
13) art. 84 ustawy z 10.5.2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
234 ze zm.);
14) art. 36 ust. 1 ustawy z 22.2.2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w
sektorze naftowym (Dz.U. poz. 630 ze zm.);
15) art. 29 ust. 1 ustawy z 19.7.2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i
Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (Dz.U. poz. 1589 ze zm.);
16) art. 35 ust. 1 ustawy z 9.8.2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów zewnętrznych
(Dz.U. poz. 1924 ze zm.);
17) art. 15zzzj ust. 6 KoronawirusU.
37 11. Modyfikacje dotyczące zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada jawności po-
stępowania sądowoadministracyjnego, mająca podstawę w art. 45 Konstytucji RP oraz zapisana wprost w art.
10 i 90 PPSA, doznaje istotnego ograniczenia za sprawą przepisówart. 36 ust. 12–14 ustawy z 18.12.1998 r. o
Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz.U. z 2019 r.
poz. 1882 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2–5 (również w zw. z art. 69 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 5) OchrInfU; por. także
uchwałę NSA z 17.4.2012 r. (I OPS 1/12, ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 59) oraz wyrok TK z 23.5.2018 r. (SK
8/14, OTK-A 2018, poz. 34, z omówieniem I. Chojnackiej, M. Nowickiego, ZNSA 2018, Nr 4) – szerzej w tych
kwestiach zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 10.
1009098 9231620914
Regulacje te stanowią wyjątki względem ogólnych reguł zawartych w art. 55 § 2, art. 90 i n. oraz art. 141–
142 PPSA i w tym zakresie modyfikują przebieg postępowania sądowoadministracyjnego.
Dodatkowe ograniczenia zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego wprowadzono również w
związku z epidemią koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) w art. 15zzs4 KoronawirusU – zob. Nb 41 oraz
38 12. Kompleksowe modyfikacje przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego (tzw. specustawy). W
obowiązującym stanie prawnym mamy również do czynienia z takimi ustawami odrębnymi, w szczególności re-
gulującymi proces inwestycyjno-budowlany dotyczący przedsięwzięć o charakterze publicznym, które w sposób
kompleksowy modyfikują przebieg postępowania sądowoadministracyjnego na różnych jego etapach. Chodzi
tutaj o następujące przepisy:
1) art. 9ac i 9r ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 ze zm.);
2) art. 11g ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania
i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.);
3) art. 35–36 ustawy z 7.9.2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce
Nożnej UEFA EURO 2012 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1372 ze zm.);
4) art. 12–13 ustawy z 12.2.2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji
w zakresie lotnisk użytku publicznego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1380 ze zm.);
5) art. 34–36 ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skro-
plonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1866 ze zm.);
6) art. 58 ust. 3–7 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze zm.);
7) art. 37–39 ustawy z 29.6.2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów
energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1537 ze zm.);
8) art. 25 ust. 5 i art. 26–27 ustawy z 24.7.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych
inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 191 ze zm.);
9) art. 30 ust. 4 i art. 31–32 ustawy z 24.2.2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej
łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1073 ze zm.);
10) art. 95 ustawy z 10.5.2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
234 ze zm.);
11) art. 15–16, art. 33 ust. 4 i art. 34 ustawy z 5.7.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji
inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.);
12) art. 35 ust. 6, art. 36 i 37 ust. 2 ustawy z 22.2.2019 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych
inwestycji w sektorze naftowym (Dz.U. poz. 630 ze zm.);
13) art. 28 ust. 5, art. 29 i 30 ust. 2 ustawy z 19.7.2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Mu-
zeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku (Dz.U. poz.
1589 ze zm.);
14) art. 34 ust. 6 i art. 35–36 ustawy z 9.8.2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy portów ze-
wnętrznych (Dz.U. poz. 1924 ze zm.).
Przytoczone regulacje mają charakter wyjątkowy względem ogólnych unormowań wynikających z art. 52–
54, 61 i 145 PPSA (a po części także z art. 115–122 oraz 152 PPSA) i w tym zakresie wyłączają bądź istotnie
modyfikują stosowanie tych przepisów.
39 13. Modyfikacje wynikające z przepisów regulujących sytuacje (stany) nadzwyczajne. Istnieje również
grupa przepisów dotyczących sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, które wprowadzają odrębności w sposobie
stosowania ogólnej regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba tutaj wskazać na
następujące unormowania:
1) art. 2–4 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i są-
dowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.);
2) art. 15 ustawy z 11.8.2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem
skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz.
907 ze zm.);
3) art. 21 ust. 6 ustawy z 29.8.2002 r. o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowód-
cy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej
(t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1932);
4) art. 17 ust. 6 i art. 20 ust. 6 ustawy z 21.6.2002 r. o stanie wyjątkowym (t.j. Dz.U. z 2017 r.
poz. 1928);
5) art. 4 ust. 2–4 ustawy z 24.6.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem
skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.).
1592316209 1009098
Przepisy te zawierają unormowania szczególne względem art. 52–54 PPSA, a po części modyfikują sposób
stosowania art. 149 PPSA, rozszerzając także zakres podmiotowego zwolnienia od kosztów sądowych wynikający
z art. 239 PPSA.
40 14. Odesłanie. Szerzej na temat zakresu poszczególnych wyjątków wyłączających bądź modyfikujących sto-
sowanie ogólnej regulacji zawartej w PPSA – zob. komentarz do przepisów PPSA wskazanych w Nb 32–39.
41 15. Modyfikacje związane z epidemią koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). W związku z epidemią
koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w przepisie art. 15zzs4 KoronawirusU przewidziano szczególne roz-
wiązania dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, polegające na tym, że:
1) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego
z powodu epidemii koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) oraz w ciągu roku od odwołania
ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozpra-
wy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA może rozpoznać skargę kasacyjną na
posiedzeniu niejawnym (w składzie trzech sędziów), jeżeli wszystkie strony w terminie czter-
nastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie nie-
jawne wyrażą na to zgodę (ponieważ przedmiotem tej zgody, przybierającej postać pisma strony
w rozumieniu art. 45 PPSA, jest – verba legis – "skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne",
nie zaś samo odbycie tego posiedzenia, zgoda ta może być odwołana wyłącznie do czasu wydania
zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, tak jak wynika to z ogólnej reguły
odwołalności czynności procesowych do chwili wywołania przez nie zamierzonego skutku proce-
sowego; późniejsze odwołanie omawianej zgody – po wydaniu zarządzenia o skierowaniu sprawy
na posiedzenie niejawne, a przed jego terminem lub tym bardziej po tej dacie – jest zatem bezsku-
teczne procesowo);
ostatniego z nich, WSA oraz NSA przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych
umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem ob-
razu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba
że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagroże-
nia dla zdrowia osób w niej uczestniczących; warto przy tej okazji dostrzec, że przepisy o postępo-
waniu sądowoadministracyjnym – a konkretnie art. 101 i 102 PPSA – co do zasady nie przewidują
utrwalania obrazu ani dźwięku z przebiegu czynności procesowych (wyjątko dopuszczając jedynie
utrwalenie dźwięku), wobec czego brak jest przepisów, które określałyby (szczegółowe) zasady
utrwalania oraz przechowywania przez sądy administracyjne obrazu i dźwięku, o których
mowa w art. 15zzs4 ust. 2 KoronawirusU (problem ten nie występuje w ogóle, względnie wystę-
puje w dużo mniejszym stopniu w postępowaniach cywilnym i karnym – por. art. 158 i 235 KPC
oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 2.3.2015 r. w sprawie zapisu dźwięku albo obrazu
i dźwięku z przebiegu posiedzenia jawnego w postępowaniu cywilnym, Dz.U. poz. 359 ze zm., i
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24.2.2010 r. w sprawie urządzeń i środków technicz-
nych umożliwiających przeprowadzenie dowodu na odległość w postępowaniu cywilnym, Dz.U.
Nr 34, poz. 185, a także art. 147 KPK i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 11.1.2017 r.
w sprawie utrwalania obrazu lub dźwięku dla celów procesowych w postępowaniu karnym, Dz.U.
poz. 93; przywołane ostatnio przepisy nie mają natomiast odpowiedników w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym);
3) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego (na którym sąd
orzeka w składzie trzech sędziów), jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadze-
nie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób
w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim
przekazem obrazu i dźwięku.
42 16. Modyfikacje dotyczące zakresu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Osobnego zwrócenia
uwagi wymagają ponadto trzy regulacje odrębne, mieszczące się co do zasady w grupie przepisów, do których
odsyła art. 3 § 3 PPSA, jednakże normujące postępowanie sądowoadministracyjne w sposób istotnie odbiegający
od ogólnych reguł zawartych w komentowanej ustawie.
Chodzi tutaj o:
1) art. 30–30g ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2019
r. poz. 1295 ze zm.; por. M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków, s. 31 i n.);
2) art. 27–31 ustawy z 9.1.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (t.j. Dz.U. z 2015
r. poz. 113), przy czym przepisy te stosuje się wyłącznie do postępowań, które zostały wszczęte i
1009098 9231620916
niezakończone przed 14.12.2016 r. (art. 68 ust. 1 w zw. z art. 72 ustawy z 21.10.2016 r. o umowie
koncesji na roboty budowlane lub usługi, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1528 ze zm.);
3) art. 59–61 ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2020 r.
poz. 1944 ze zm.).
Przepisy te nie tylko modyfikują tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego wynikający z art. 52–
54 PPSA, ale przede wszystkim wprowadzają odstępstwo od wyrażonej w art. 134 § 1 PPSA zasady braku zwią-
zania WSA zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przewidując, że sąd rozstrzyga sprawę
wyłącznie w granicach zaskarżenia wskazanych w skardze (art. 30c ust. 1 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia
polityki rozwoju, art. 30 ust. 1 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, a także art. 61 ust. 1 ustawy o
publicznym transporcie zbiorowym).
43 17. Modyfikacje wynikające z przepisów określających zasady rozdziału funduszy unijnych na lata 2014–
2020. Daleko idących modyfikacji doznaje również postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach toczących
się na podstawie ustawy z 11.7.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finanso-
wanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.).
Przepis art. 61 ustawy z 11.7.2014 r. przewiduje bowiem, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatyw-
nej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie
wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 PPSA (zob. jednak post. NSA z 30.8.2017 r., II GSK
2577/17, Legalis, z glosą R. Poździka, OSP 2018, Nr 10, poz. 107). Skarga taka musi być wniesiona w terminie
czternastu dni od dnia otrzymania stosownej informacji, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie (złożoną
w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii) bezpośrednio do WSA. Skarga podlega wpisowi stałemu. Sąd
rozpoznaje skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym może pozostawić ją bez rozpa-
trzenia, uwzględnić bądź oddalić (z przyczyn wskazanych w art. 61 ust. 8 ustawy z 11.7.2014 r.), jak też postępo-
wanie może zostać umorzone.
Skargę kasacyjną, wraz z kompletną dokumentacją, może wnieść bezpośrednio do NSA wnioskodawca lub
właściwa instytucja w terminie czternastu dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia WSA. Na rozpoznanie skargi
kasacyjnej NSA ma trzydzieści dni (jest to oczywiście termin instrukcyjny).
W zakresie nieuregulowanym w przepisach ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spój-
ności do postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się odpo-
wiednio przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o
których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, z wyłączeniem jednak art. 52–55, 61 § 3–6, art. 115–122, 146, 150 i
152 PPSA (por. też wyr. WSA w Lublinie z 15.11.2017 r., III SA/Lu 337/17, Legalis).
44 18. Akty wykonawcze (rozporządzenia). Regulacje dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego znaj-
dują się również w wielu aktach wykonawczych wydanych przede wszystkim na podstawie komentowanej ustawy,
ale nie tylko.
Warto w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP unormowania każdego z
tych rozporządzeń powinny się mieścić w granicach szczegółowych upoważnień ustawowych oraz uwzględniać
wytyczne wynikające z ich treści (por. wyr. TK z 7.3.2006 r., SK 11/05, OTK-A 2006, Nr 3, poz. 27, dotyczący
niezgodności § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych
zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm., z art.
221 PPSA i art. 2 Konstytucji RP; zob. też post. NSA z 30.11.2011 r., I OZ 961/11, Legalis, w którym sąd orzekł,
że d. § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych
w sprawach sądowoadministracyjnych, Dz.U. Nr 221, poz. 2192, jest zgodny z normą upoważniającą do wydania
tego rozporządzenia, czyli z przepisem art. 236 PPSA; stanowisko to zachowuje obecnie aktualność pod rządami
obowiązującego aktualnie § 2 OpłKancAdmR).
45 19. Rozporządzenie dotyczące akt sądowych. Na podstawie art. 12a § 8 PPSA Prezydent RP wydał roz-
porządzenie z 27.5.2019 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądowoadministracyjnych w woje-
wódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. poz. 1004), które zastąpiło
obowiązujące poprzednio rozporządzenie Prezydenta RP z 18.4.2011 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami
spraw sądowoadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sadzie Administracyj-
nym (Dz.U. Nr 89, poz. 505).
46 20. Rozporządzenia regulujące właściwość sądów administracyjnych. W wykonaniu fakultatywnego upo-
ważnienia zawartego w art. 13 § 3 PPSA wydane zostały następujące rozporządzenia:
1) rozporządzenie Prezydenta RP z 25.4.2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wo-
jewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do
spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Dz.U. Nr 72, poz. 653);
2) rozporządzenie Prezydenta RP z 13.8.2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom
Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru woje-
1792316209 1009098
wództwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Admi-

nistracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926);
jewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej In-
formacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1773; rozporządzenie to zastąpiło – obowią-
zujące do 28.2.2017 r. – rozporządzenie Prezydenta RP z 28.8.2008 r. w sprawie przekazania roz-
poznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania
ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych
oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Dz.U. Nr 163, poz. 1016);
jewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora
Transportu Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.);
5) rozporządzenie Prezydenta RP z 15.5.2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przeka-
zania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu
działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. poz. 604).
Przepisy przytoczonych rozporządzeń wprowadzają odstępstwa od reguł wynikających z art. 13 § 2 i art.
14 PPSA (por. komentarze do art. 13 i 14).
47 21. Rozporządzenie dotyczące sposobu oraz warunków przekazywania skargi wraz z odpowiedzią na
skargę oraz aktami sprawy do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 54 § 5 PPSA Prezydent RP wydał
rozporządzenie z 27.5.2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania
skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. poz. 1003).
48 22. Rozporządzenie dotyczące kosztów wynagrodzenia mediatora i zwrotu wydatków związanych z prze-
prowadzeniem mediacji. W wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 116d § 2 PPSA wydane zostało rozpo-
rządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.6.2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i pod-
legających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. poz. 1087).
49 23. Rozporządzenie dotyczące ulg w zakresie należności orzeczonych w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym. Na podstawie art. 229 § 2 PPSA wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r.
w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub
rozłożenia na raty nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyj-
nym (Dz.U. Nr 221, poz. 2194).
50 24. Rozporządzenie regulujące wysokość i zasady pobierania wpisu w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 233 PPSA Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z
16.12.2003 r. wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).
51 25. Rozporządzenie dotyczące opłaty kancelaryjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W wy-
konaniu art. 236 PPSA wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie wysokości opłat
kancelaryjnych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. poz. 1090), które zastąpiło obowiązujące poprzed-
nio rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach sądo-
woadministracyjnych (Nr 221, poz. 2192).
52 26. Rozporządzenie dotyczące przyznawania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Na podstawie art. 256 PPSA Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z 19.8.2015 r. wzór i sposób udostęp-
niania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi oraz sposób dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U.
poz. 1257 ze zm.).
Powyższe rozporządzenie zastąpiło – obowiązujące do sierpnia 2015 r. – rozporządzenie Rady Ministrów z
16.12.2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie
prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątko-
wego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U. Nr 227, poz. 2245).
53 27. Regulaminy wewnętrznego urzędowania WSA i NSA. Spośród rozporządzeń wydanych na podstawie
Prawa o ustroju sądów administracyjnych warto, z punktu widzenia problematyki proceduralnej, zwrócić uwagę
na dwa akty:
1) rozporządzenie Prezydenta RP z 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania woje-
wódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177; poprzednio obowiązywało w tym zakresie
rozporządzenie Prezydenta RP z 18.9.2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódz-
kich sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 169, poz. 1646 ze zm.);
2) rozporządzenie Prezydenta RP z 4.7.2020 r. – Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjne-
go (Dz.U. poz. 1202; poprzednio obowiązywała w tym zakresie uchwała Zgromadzenia Ogólnego
Sędziów NSA z 8.11.2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Są-
1009098 9231620918
du Administracyjnego, M.P. Nr 86, poz. 1007 ze zm., a jeszcze wcześniej uchwała Zgromadzenia
Ogólnego Sędziów NSA z 9.2.2004 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczel-
nego Sądu Administracyjnego, M.P. Nr 11, poz. 176 ze zm.; w odniesieniu do tych uchwał, ze
względu na ich podjęcie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA, pewne wątpliwości nasuwała
kwestia zgodności wybranych przepisów tych aktów – adresowanych do podmiotów spoza struk-
tury NSA – z art. 2, 87 ust. 1 i art. 93 Konstytucji RP).
Przytoczone przepisy uzupełniają bowiem regulację Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
stanowiąc podstawę podejmowania wielu czynności procesowych przez sąd (przewodniczącego), a niekiedy rów-
nież bezpośrednie źródło uprawnień lub obowiązków dla stron (uczestników) tego postępowania.
Zobacz także rozporządzenie Prezydenta RP z 25.4.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów admi-
nistracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652 ze zm.), które ma znaczenie
z punktu widzenia prawidłowego stosowania art. 13 § 2 i art. 59 PPSA.
54 28. Przepisy odrębne regulujące koszty postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do przepisów
regulujących koszty postępowania przed sądami administracyjnymi w postępowaniu tym znajdują również zasto-
sowanie unormowania zawarte w:
1) dziale 2 tytułu III KSCU;
2) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwo-
kackie (Dz.U. poz. 1800 ze zm.);
3) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z
2019 r. poz. 18);
4) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265);
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 68);
6) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 16.8.2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności
doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1687);
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego ustano-
wionego z urzędu (Dz.U. poz. 1688);
8) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28.4.2017 r. w sprawie opłat za czynności rzeczni-
ków patentowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1431);
9) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 9.3.2018 r. w sprawie określenia wysokości wyna-
grodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie
cywilnej (Dz.U. poz. 536);
10) ustawie z 25.11.2004 r. o zawodzie tłumacza przysięgłego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1326);
11) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 24.1.2005 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności
tłumacza przysięgłego (Dz.U. Nr 15, poz. 131 ze zm.);
12) rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29.1.2013 r. w sprawie należności przy-
sługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery bu-
dżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. poz. 167);
13) rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 25.3.2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz spo-
sobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, mo-
tocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271 ze zm.);
14) rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 8.1.1997 r. w sprawie szczegółowych zasad
udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz
ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz.U. Nr 2, poz. 14 ze zm.).
55 29. Przepisy odrębne regulujące udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasady
udziału prokuratora w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uregulowane także w dziale XII
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7.4.2016 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych
jednostek organizacyjnych prokuratury (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1206 ze zm.).
56 30. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a przepisy szczególne i odrębne – podsumo-
wanie. Jakkolwiek zatem zgodnie z brzmieniem komentowanego przepisu Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej i bez
wątpienia stanowi podstawową regulację w tej materii o charakterze stricte autonomicznym, to jednak istnieje
również szeroka grupa przepisów odrębnych (szczególnych) zawartych w ustawach i rozporządzeniach, które w
różnym zakresie uzupełniają, modyfikują lub wyłączają stosowanie poszczególnych unormowań komentowanej
ustawy.
1992316209 1009098
W praktyce częstym, a zarazem podstawowym problemem jest brak należytej spójności przepisów szczegól-
nych z uregulowaniami komentowanej ustawy (Nb 30), jak również powielanie w aktach odrębnych unormowań
wynikających już z brzmienia konkretnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co
w wielu przypadkach prowadzi do powstawania całkowicie zbędnych superfluum (Nb 30).
Ponadto znaczna liczba ustaw, do których odsyłają art. 3 § 3 i art. 50 § 2 PPSA, jak również wiele wyjątków
wpływających na kształt postępowania w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 PPSA (Nb 30–43) sprawia,
że stosując przepisy komentowanej ustawy, należy zawsze mieć na względzie unormowania wynikające z aktów
prawnych regulujących tę dziedzinę spraw, której w konkretnym przypadku dotyczy skarga do sądu administra-
cyjnego.
V. Nowelizacje Prawa o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi
57 1. Zakres i daty wejścia w życie zmian wprowadzanych ustawami nowelizującymi. Komentowana ustawa
weszła w życie 1.1.2004 r. i doczekała się już od tego czasu następujących 45 nowelizacji:
1) na podstawie art. 3 ustawy z 17.6.2004 r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz nie-
których innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.), która weszła w życie 1.9.2004 r., dokonano
nowelizacji art. 287 PPSA;
2) na podstawie art. 13 ustawy z 22.4.2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o
udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych inny-
1009098 9231620920
ch ustaw (Dz.U. Nr 94, poz. 788), która w tym zakresie weszła w życie 14.6.2005 r., dodano pkt
4 w art. 5 PPSA;
3) na podstawie art. 82 nieobowiązującej już ustawy z 8.7.2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu
Państwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1313 ze zm.), która weszła w życie 15.3.2006 r., znowelizowano
art. 175 § 2 PPSA;
4) na podstawie art. 1 ustawy z 22.9.2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 208, poz. 1536), która weszła w życie 6.12.2006 r., dokonano
5) na podstawie art. 3 ustawy z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o
zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590), która weszła w życie 1.7.2007 r.,
dodano pkt 4a w art. 3 § 2 PPSA oraz znowelizowano art. 52 § 3, art. 146 § 1 i art. 149 PPSA;
6) na podstawie art. 9 ustawy z 24.5.2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 818), która weszła w życie 20.7.2007 r., dokonano nowelizacji
art. 5 pkt 4 PPSA;
7) na podstawie art. 5 ustawy z 9.5.2007 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 831), która weszła w życie 7.10.2007 r., uchylono
§ 3 w art. 37 PPSA;
8) na podstawie art. 8 ustawy z 24.10.2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 216, poz. 1367), która w tym zakresie weszła w życie 1.1.2009 r., dodano
pkt 5 w art. 5 PPSA;
sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433), która weszła w życie 16.4.2009 r., dokonano
sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 144, poz. 1179), która weszła w życie 19.9.2009 r., dodano
§ 4 w art. 18 PPSA;
11) na podstawie art. 8 ustawy z 23.10.2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania doku-
mentów (Dz.U. Nr 216, poz. 1676 ze sprost.), która weszła w życie 1.1.2010 r., znowelizowano
art. 37 § 1 oraz art. 48 PPSA;
l2) na podstawie art. 1 ustawy z 23.10.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736), która weszła w życie 8.1.2010 r., w art. 18 §
1 dodano pkt 6a oraz uchylono § 4 tego przepisu;
13) na podstawie art. 12 ustawy z 9.10.2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie 31.3.2010
r., dokonano nowelizacji art. 265 PPSA;
14) na podstawie art. 2 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów admini-
stracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36,
poz. 196), która weszła w życie 10.4.2010 r., dodano art. 12a, art. 14a, § 2 w art. 24, § 2 w art.
72, § 3 w art. 244, § 3 w art. 252, § 3 w art. 272 oraz dział VIIa PPSA, uchylono art. 23 i art.
221 PPSA, a także znowelizowano art. 65 § 2, art. 124 § 1 pkt 5, art. 232 § 1, art. 234 § 2, art. 244 §
2, art. 272 § 2, art. 299 i 300 PPSA;
15) na podstawie art. 4 ustawy z 10.6.2010 r. o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 122, poz. 826), która weszła w życie 7.8.2010 r., dokonano
nowelizacji art. 175 § 3 pkt 1 PPSA;
16) na podstawie art. 8 ustawy z 24.9.2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 197, poz. 1307), która weszła w życie 9.11.2010 r., dodano art.
8 § 2 PPSA, a także znowelizowano art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 92, art. 173 § 2, art.
175 § 2, art. 177 § 2, art. 239 pkt 2 oraz art. 264 § 2 PPSA;
17) na podstawie art. 146 ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019
r. poz. 742), która weszła w życie 2.1.2011 r., znowelizowano art. 96 § 1 PPSA;
18) na podstawie art. 2 ustawy z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-
cyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr
6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie 11.4.2011 r., dokonano nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8, art.
2192316209 1009098
32, art. 51, art. 54 § 1 i 3, art. 57 § 1 pkt 2 i § 3, art. 87 § 3, art. 149, art. 153, art. 154 § 1, art.
200 oraz art. 239 pkt 1 PPSA (por. P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne, s. 562 i n.);
19) na podstawie art. 14 ustawy z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169), która weszła w życie
17.5.2011 r., znowelizowano (rozbudowano) art. 54 § 3, art. 149 i art. 154 § 2 PPSA;
20) na podstawie art. 1 ustawy z 25.3.2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409),
która weszła w życie 12.7.2011 r., dodano § 2 w art. 149 oraz znowelizowano art. 229 § 1 i art.
239 pkt 1 PPSA (por. także P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne, s. 562 i n.).
W Dzienniku Ustaw z 2012 r. poz. 270 ogłoszono tekst jednolity Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, który doczekał się następujących, dalszych zmian (nowelizacji):
21) na podstawie art. 6 ustawy z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101), która weszła w życie 5.11.2012 r., znowelizowano
art. 205 § 1 i 3 PPSA (a także uchylono rozporządzenia dotyczące wynagrodzeń biegłych, które
obowiązywały wcześniej również w postępowaniu sądowoadministracyjnym);
22) na podstawie art. 153 ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1041),
która weszła w życie 1.1.2013 r., dokonano nowelizacji art. 65 § 1 i 2, art. 73 § 1–3 oraz art.
83 § 3 PPSA;
23) na podstawie art. 1 ZmPPSA2015, która weszła w życie 15.8.2015 r., znowelizowano art. 3 §
2 pkt 3, 4 i 8, art. 6, art. 15 § 2, art. 18 § 1 pkt 6a, art. 25 § 1, art. 33 § 2, art. 35 § 1, art. 42 §
2, art. 46 § 3, art. 48 § 2, art. 52 § 3, art. 54 § 2 i 3, art. 61 § 6, art. 66 § 1, art. 72 § 1,
art. 79 § 1, art. 83 § 4, art. 104, 112, 120, 125 § 1 pkt 1, art. 128 § 2, art. 130 § 1, art. 131,
134 § 1, art. 140, 141 § 1, 146, 149 § 1 i 2, art. 151, 152, 153, 154 § 1, art. 163 § 2, art. 169,
173 § 1, art. 176, 182, 188, 193, 194 § 1 pkt 3, art. 197 § 2, art. 206, 210, art. 232 § 1 pkt
1, art. 234 § 2, art. 243 § 2, art. 252 § 3, art. 253, 254 § 1, art. 256 pkt 1, art. 258 § 1 i §
2 pkt 7, art. 258 § 3, art. 260, 261, 263, 276, 280 § 1, art. 281, 282 § 2, art. 285 oraz art. 286 §
1 PPSA, a ponadto dodano nowe przepisy art. 3 § 2 pkt 9, art. 20 § 4, art. 22 § 4, art. 30 § 2,
art. 33 § 1a i 1b, art. 35 § 4, art. 49 § 4, art. 54 § 4, art. 57 § 1 pkt 4, art. 57a, 58 § 1 pkt 5a,
art. 66 § 3, art. 79 § 4, art. 119 pkt 3 i 4, art. 139 § 5, art. 141 § 2a, art. 145 § 3, art. 145a,
149 § 1a i 1b, art. 154 § 7, art. 155 § 3, art. 157 § 1a, art. 167a, 177 § 3–6, art. 178a, 179a,
art. 181 § 2, art. 194 § 1 pkt 1a, 1b i 5a, art. 195 § 3, art. 234 § 4, art. 239 § 1 pkt 1 lit. g
i h, art. 239 § 2, art. 249a, 250 § 2, art. 252 § 1a oraz art. 258 § 4 PPSA; w ramach omawianej
nowelizacji przyjęto regułę intertemporalną natychmiastowego skutku działania ustawy nowej, w
związku z czym przepisy znowelizowane ZmPPSA2015 stosujemy w nowym brzmieniu również
w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. przed 15.8.2015
r.), z następującymi wyjątkami: art. 3 § 2 pkt 3, 4 i 8, art. 33 § 1a i 1b, art. 33 § 2, art. 52 § 3,
art. 54 § 2, 3 i 4, art. 57 § 1 pkt 4, art. 57a, art. 134 § 1, art. 149 § 1, 1a, 1b i 2, art. 173 § 1, art. 176,
art. 177 § 3–5, art. 181 § 2, art. 182, art. 193, art. 197 § 2, art. 254 § 1 oraz art. 260 PPSA – te
bowiem normy w znowelizowanym kształcie znajdują zastosowanie wyłącznie w postępowaniach
wszczętych po dacie wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. od 15.8.2015 r.);
24) na podstawie art. 1 ustawy z 9.7.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. poz. 1191), która weszła w życie 1.9.2015 r., dodano art. 177a PPSA
(przepis ten znajduje zastosowanie również do skarg kasacyjnych wniesionych przed 1.9.2015 r., w
stosunku do których postępowanie kasacyjne nie było w tej dacie prawomocnie zakończone; warto
dodać, że wprowadzenie omawianej zmiany stanowiło wykonanie wyroku TK z 8.4.2014 r., SK
22/11, Dz.U. z 2014 r. poz. 543);
25) na podstawie art. 15 ustawy z 10.7.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1311 ze zm.), która weszła w
życie 22.9.2015 r., znowelizowano art. 83 § 3 oraz art. 299 PPSA;
26) na podstawie art. 17 ustawy z 10.7.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszech-
nych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1224 ze zm.), która weszła w życie 1.1.2016 r.,
znowelizowano art. 24 § 1 PPSA;
27) na podstawie art. 51 nieobowiązującej już ustawy z 10.7.2015 r. o administracji podatkowej
(Dz.U. poz. 1269 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie 1.1.2016 r., dodano § 5 w art.
35 PPSA;
28) na podstawie art. 2 ustawy z 17.3.2016 r. o zmianie ustawy o pracownikach sądów i prokuratu-
ry, ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy o zmianie ustawy –
Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, ustawy o administracji podatkowej
1009098 9231620922
oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 394), która weszła w życie 25.3.2016 r., dokonano noweliza-
cji art. 265 PPSA.
Uwzględniając liczbę oraz zakres powyższych nowelizacji, w Dzienniku Ustaw z 2016 r. poz.
718 ogłoszono tekst jednolity Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który do-
czekał się kolejnych, dalszych zmian:
29) na podstawie art. 2 ustawy z 13.5.2016 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz nie-
których innych ustaw (Dz.U. poz. 846), która weszła w życie 15.7.2016 r., znowelizowano art. 3 §
2 pkt 4a, art. 57a i 146 § 1 PPSA (poszerzając zakres kognicji sądów administracyjnych o sprawy
ze skarg na opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających);
30) na podstawie art. 353 ustawy z 10.6.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie
gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze zm.),
która weszła w życie 9.10.2016 r., dodano § 4 w art. 124 oraz § 2 w art. 129 PPSA (dotychczasową
treść tego ostatniego przepisu oznaczając jako art. 129 § 1 PPSA);
31) na podstawie art. 113 ustawy z 15.12.2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Pol-
skiej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 726 ze zm.), która weszła w życie 1.1.2017 r., dokonano zmiany
przepisów art. 28 § 2, art. 175 § 2 i art. 264 § 2 PPSA;
32) na podstawie art. 4 ustawy z 30.11.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów po-
wszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2103), która w tym zakresie weszła w życie
6.1.2017 r., znowelizowano art. 265 PPSA;
33) na podstawie art. 71 ustawy z 16.11.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Ad-
ministracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), która weszła w życie 1.3.2017 r., znowelizowano
art. 3 § 2 pkt 4 oraz dodano § 6 w art. 35 PPSA;
34) na podstawie art. 9 ZmPPSA2017, która weszła w życie 1.6.2017 r., znowelizowano art. 52 § 2 i
3, art. 53 § 1, 2 i 3, art. 54 § 3, art. 116 i 230 § 2 PPSA, a ponadto dodano nowe przepisy art. 3 §
2a, art. 53 § 2a, 2b i 4, art. 54a, 64a–64e, 116a–116e, 119 pkt 5, 151a, 182 § 2a i art. 182a PPSA
oraz uchylono art. 52 § 4, art. 57 § 1 pkt 4 PPSA; w ramach omawianej nowelizacji przyjęto
regułę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem
wejścia w życie ZmPPSA2017 (tj. do 1.6.2017 r.) stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym; powyższe (znowelizowane lub nowe)
przepisy znajdują zatem zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wszczętych po dacie wejścia
w życie ZmPPSA2017 (tj. od 1.6.2017 r.).
W Dzienniku Ustaw z 2017 r. poz. 1369 ogłoszono po raz kolejny tekst jednolity Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym dokonano następujących zmian (no-
welizacji):
35) na podstawie art. 2 ustawy z 21.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1136), która
weszła w życie 14.7.2017 r., zmieniono art. 95 PPSA;
36) na podstawie art. 1 ustawy z 8.6.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. poz. 1370), która weszła w życie 14.7.2017 r. (ze skutkiem natychmia-
stowego działania prawa nowego), dodano art. 28 § 3 i art. 175 § 2a PPSA, uchylono art. 28 §
2 zd. 2 i art. 287 PPSA oraz znowelizowano art. 175 § 1 i art. 194 § 4 PPSA;
37) na podstawie art. 79 ustawy z 6.3.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przed-
siębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 650), która w tym
zakresie weszła w życie 30.4.2018 r., dodano § 3 w art. 8 PPSA oraz zmieniono art. 173 § 2 i
art. 264 § 2 PPSA.
Uwzględniając powyższe nowelizacje, w Dzienniku Ustaw z 2018 r. poz. 1302 ogłoszono tekst
jednolity Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który doczekał się kolejnych,
dalszych zmian:
38) na podstawie art. 91 (ze skutkiem natychmiastowego działania prawa nowego w postępowania-
ch będących w toku – art. 129) ustawy z 5.7.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem
osoby fizycznej (Dz.U. poz. 1629 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie 25.11.2018 r., do-
dano pkt 7 w art. 124 § 1 oraz pkt 5 i 6 w art. 128 § 1 PPSA, a ponadto dokonano nowelizacji
art. 124 § 2 oraz art. 128 § 1 pkt 1 i § 2 PPSA;
39) na podstawie art. 8 ustawy z 15.6.2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz
edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1467), która w tym zakresie
weszła w życie 1.1.2019 r., dodano § 1a w art. 246 PPSA;
40) na podstawie art. 1 (ze skutkiem natychmiastowego działania prawa nowego w sprawach bę-
dących w toku – art. 2) ustawy z 9.11.2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed
2392316209 1009098
sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 11), która weszła w życie 4.3.2019 r., dodano nowe
przepisy art. 13 § 2a, art. 28 § 4, art. 53 § 2 zd. 2 i art. 54 § 2 zd. 2 PPSA oraz znowelizowano
art. 5 pkt 4 PPSA;
41) na podstawie art. 4 ustawy z 10.1.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności pod-
miotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 183 ze zm.),
która w tym zakresie weszła w życie dopiero 31.5.2019 r., dokonano nowelizacji art. 12a, art. 55 §
1 i 3, art. 65 § 1 i 3, art. 220 § 1, art. 236 oraz 299 § 6 PPSA, a ponadto dodano nowe przepisy
art. 12b, 37 § 1a, art. 37a, art. 46 § 2a–2d, art. 47 § 3 i 4, art. 48 § 3a, art. 49a, art. 54 § 1a i § 2a–
2c, art. 74a, art. 77 § 1a, art. 83 § 5, art. 220 § 3a oraz art. 235a PPSA; w powyższym zakresie do
postępowań wszczętych i niezakończonych do 31.5.2019 r. stosujemy nadal przepisy dotychcza-
sowe (tj. w brzmieniu sprzed 31.5.2019 r.), z tym że w postępowaniach tych strona może dokonać
wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego sądu obsługującego po-
stępowanie sądowe oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej;
42) na podstawie art. 1 i 2 ZmPPSA2019, która weszła w życie 31.5.2019 r., dodano nowe przepisy
art. 12b § 5, art. 49b, art. 54 § 5 i 6, art. 66 § 1a, art. 74a § 2 zd. 2, art. 75 § 2 (dotychczasową
treść tego przepisu oznaczając jako art. 75 § 1), art. 100 § 2 zd. 2, art. 101 § 3, art. 137 § 5, art.
143 § 2 (dotychczasową treść tego przepisu oznaczając jako art. 143 § 1 PPSA), art. 156 § 2a oraz
art. 286 § 1a PPSA, a ponadto dokonano zmiany art. 12a § 5, art. 12b, art. 37 § 1a, art. 37a, art.
45, 46 § 2, 2a i 2d, art. 48 § 3, 3a, 4, art. 49a, art. 54 § 2, art. 55, art. 66 § 1, art. 70 § 1, art. 74a
§ 3 pkt 2 i § 9, art. 205 § 4 i art. 286 § 2 PPSA oraz uchylono art. 54 § 2a–2c PPSA (te ostatnie
przepisy nie zdążyły w związku z tym wejść w życie); w ramach omawianej nowelizacji przyję-
to regułę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed
dniem 31.5.2019 r. stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
w brzmieniu dotychczasowym (tj. sprzed 31.5.2019 r.), z tym że w postępowaniach tych strona
może dokonać wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego sądu ob-
sługującego postępowanie sądowe oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środków komunikacji
elektronicznej, a jednocześnie do pierwszego pisma wniesionego przez stronę (uczestnika) w danej
sprawie po 31.5.2019 r. stosuje się art. 46 § 2 PPSA (określający wymogi formalne pism stron i
uczestników) w nowym brzmieniu, tj. obowiązującym od 31.5.2019 r.
W Dzienniku Ustaw z 2019 r. poz. 2325 ogłoszono po raz kolejny tekst jednolity Prawa o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w którym dokonano następujących zmian (no-
welizacji):
43) na podstawie art. 113 ustawy z 16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego
opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych (Dz.U. poz. 2200), która w tym
zakresie weszła w życie 29.11.2019 r., dodano pkt 1a w art. 125 § 1 PPSA;
44) na podstawie art. 3 ustawy z 16.10.2019 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności pod-
miotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2294), która w
tej części weszła w życie 22.12.2019 r., zmieniono art. 74a § 12 PPSA;
45) na podstawie art. 7 ustawy z 11.9.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070), która w tym zakresie weszła w życie
30.7.2020 r., zmieniono art. 3 § 2 pkt 3 PPSA (przy czym poprzednie brzmienie tego przepisu
stosuje się nadal do postępowań sądowoadministracyjnych wszczętych i niezakończonych przed
dniem 30.7.2020 r. – art. 25 i 29 ustawy nowelizującej).
VI. Zagadnienia intertemporalne

58 1. Dwa aspekty problematyki intertemporalnej. Jeśli chodzi o regulacje przejściowe związane z wejściem
w życie komentowanej ustawy, to należy wyróżnić dwa aspekty tego zagadnienia.
59 2. Postępowanie sądowoadministracyjne. Po pierwsze wypada wskazać na unormowania dotyczące stricte
postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie zasadą jest, że sprawy, w których skargi zostały wnie-
sione do NSA przed 1.1.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe
WSA na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem stoso-
wania dotychczasowych przepisów o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 PWPPSA; por. także art. 99 i
102a PWPPSA). Jednocześnie w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzecze-
1009098 9231620924
niem NSA wydanym przed 1.1.2004 r. również orzekają właściwe WSA na podstawie przepisów Prawa o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi.
60 3. Postępowanie administracyjne (skarga do sądu administracyjnego). Po drugie natomiast (zważywszy
m.in. na ciągły jeszcze dopływ do sądów administracyjnych tzw. spraw reprywatyzacyjnych) należy rozważyć,
jak na tle komentowanej ustawy przedstawia się zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego
w sprawach, w których postępowanie administracyjne pozostawało w toku w dniu 1.1.2004 r. O ile więc nie
powinno budzić żadnych wątpliwości, że skarga taka jest dopuszczalna w sprawach, w których postępowanie
administracyjne zostało wszczęte po 1.9.1980 r., zaś jedynie do wydania decyzji doszło już po 1.1.2004 r., o
tyle problematyczna może się wydawać sytuacja, w której postępowanie administracyjne wszczęto jeszcze przed
1.9.1980 r. (przypadki takie wciąż zdarzają się w praktyce), natomiast decyzja zapadła już po 1.1.2004 r. Powstaje
bowiem pytanie o zakres oddziaływania art. 14 ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), który stanowił, że
zaskarżeniu do sądu administracyjnego (ówczesnego NSA) podlegają wyłącznie decyzje wydane w sprawach, w
których postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 1.9.1980 r.
Powyższy, a przy tym analogiczny problem powstał już wcześniej, wraz z wejściem w życie dnia 1.10.1995
r. ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i wówczas w
uchwale NSA z 15.5.2000 r. (OPS 21/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 135) zajęto stanowisko, że skarga do sądu
administracyjnego (ówczesnego NSA) na decyzję administracyjną w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w
życie ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), tj. przed 1.9.1980 r., i zakończonej wydaniem decyzji po wejściu w
życie ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), tj. po 1.10.1995
r. – jest dopuszczalna (por. też post. SN z 11.5.2000 r., III RN 165/99, OSNAPiUS 2001, Nr 8, poz. 255).
Przytoczony pogląd zachowuje również aktualność pod rządami Prawa o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi, zatem wypada skonkludować, że w sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczęto jeszcze
przed 1.9.1980 r., natomiast wydanie decyzji nastąpiło już po 1.1.2004 r., skarga do sądu administracyjnego jest
dopuszczalna na ogólnych zasadach wynikających z unormowań komentowanej ustawy.
VII. Naruszenie art. 1 PPSA jako

podstawa skargi kasacyjnej do NSA
61 1. Niesamoistny charakter naruszenia. Naruszenie art. 1 PPSA może być kwestionowane w skardze kasacyj-
nej do NSA w granicach drugiej z podstaw kasacyjnych – obejmującej naruszenie przepisów postępowania, które
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA) – ale w zasadzie niesamoistnie, tylko w powią-
zaniu z art. 2, odpowiednią częścią art. 3, 4 lub 5 i art. 58 § 1 pkt 1 PPSA oraz w zestawieniu z zarzutem naruszenia
właściwych przepisów prawa materialnego określających rodzaj formy działania organu administracji publicznej
w danej sprawie (zob. w tej kwestii wyr. NSA z 4.12.2013 r., II OSK 2647/13, Legalis oraz wyr. NSA z 13.12.2016
r., II GSK 1264/15, Legalis). Nieco zbyt ogólne wydaje się zatem stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 14.3.2012
r. (II GSK 121/11, Legalis), w którym przyjęto, że art. 1 PPSA może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie
dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi (por.
też wyroki NSA: z 6.8.2010 r., II FSK 492/09, Legalis; z 13.6.2017 r., II FSK 1275/15, Legalis; z 29.8.2017 r., II
GSK 3340/15, Legalis; z 5.1.2018 r., I OSK 554/16, Legalis; z 22.11.2019 r., II GSK 2976/17, Legalis).
62 2. Naruszenie jednolitości (spójności) orzecznictwa. Kontrola administracji publicznej sprawowana przez
sądy administracyjne, która prowadzi do wydawania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach doty-
czących tego samego podmiotu, narusza art. 1 w zw. z art. 170 PPSA (wyr. NSA z 30.1.2014 r., II FSK 47/12,
POP 2014, Nr 2, poz. 32). W związku z tym należy przyjąć, że w sytuacji, gdy przed wydaniem wyroku inny skład
sądu administracyjnego w prawomocnym orzeczeniu dokonał oceny prawnej stanu faktycznego zbieżnego ze sta-
nem faktycznym przyjętym w rozpoznawanej sprawie, to zgodnie z art. 1, 141 § 4 i art. 170 PPSA Naczelny Sąd
Administracyjny obowiązany jest odnieść się do tej oceny, gdyż wynika to z obowiązku przedstawienia przez niego
w uzasadnieniu stanu faktycznego spawy i jego oceny prawnej (wyr. NSA z 30.1.2014 r., II FSK 865/12, Legalis).
63 3. Przepis art. 1 PPSA a ustalenia faktyczne WSA. Przepis art. 1 PPSA (podobnie jak art. 3 § 1 PPSA) ma
charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym, w związku z czym
nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości działania WSA w zakresie poczynionych przez ten sąd
ustaleń faktycznych (wyroki NSA: z 8.9.2011 r., II OSK 1301/10, Legalis; z 5.1.2018 r., I OSK 554/16, Legalis;
z 17.10.2019 r., II OSK 2956/17, Legalis).
64 4. Przepis art. 1 PPSA a źródła interesu prawnego. W wyroku z 14.3.2012 r. (II GSK 122/11, Legalis) oraz
w wyroku z 22.3.2012 r. (II GSK 123/11, Legalis) NSA przyjął, że art. 1 PPSA (w zestawieniu z art. 2 PPSA,
2592316209 1009098
art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 KPA) nie mieści się w grupie przepisów, z których można wywieść istnienie
interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 KPA.
1009098 9231620926
Art. 2 Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Sądowa kontrola administracji (nadzór judykacyjny nad działalnością administracji)..... 2
A. Modele sądowej kontroli administracji (nadzoru judykacyjnego nad działalnością
administracji).............................................................................................................. 2
B. Rola sądów powszechnych w kontroli (nadzorze judykacyjnym) nad działalnością
administracji............................................................................................................... 3
C. Dopuszczalność drogi postępowania przed sądami administracyjnymi (drogi sądo-
woadministracyjnej)................................................................................................... 7
D. Niedopuszczalność drogi postępowania przed sądami administracyjnymi (drogi są-
dowoadministracyjnej)............................................................................................... 8
E. Droga sądowoadministracyjna a jurysdykcja krajowa sądów administracyjnych....... 9
F. Droga sądowoadministracyjna a właściwość sądów administracyjnych..................... 10
G. Sądy administracyjne.................................................................................................. 10
III. Naruszenie art. 2 PPSA jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA................................. 11
I. Wstęp
1 1. Droga sądowoadministracyjna. Przepis art. 2 PPSA określa pojęcie drogi sądowoadministracyjnej, pod
którym należy rozumieć możliwość (dopuszczalność) wystąpienia o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądo-
woadministracyjnej do sądu administracyjnego.
2 2. Sprawa sądowoadministracyjna – odesłanie. Na temat pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej por. ko-
mentarz do art. 1, Nb 2–21.
II. Sądowa kontrola administracji (nadzór

judykacyjny nad działalnością administracji)
A. Modele sądowej kontroli administracji (nadzoru

judykacyjnego nad działalnością administracji)
3 1. Sprawa sądowoadministracyjna a właściwość sądu administracyjnego. Samo stwierdzenie, że dana spra-
wa ma charakter sądowoadministracyjny w rozumieniu art. 1 PPSA, tzn. że jest sprawą z zakresu kontroli admi-
nistracji publicznej, nie jest wystarczające do uznania, że do rozpoznania takiej sprawy właściwy jest sąd admi-
nistracyjny.
4 2. Sądowa kontrola administracji (nadzór judykacyjny nad działalnością administracji) a sądownictwo
administracyjne. Zestawiając ze sobą normy zawarte w art. 177 i 184 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że o ile
do właściwości sądów administracyjnych mogą należeć wyłącznie sprawy dotyczące kontroli działalności admini-
stracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej), natomiast wykluczone jest
rozpoznawanie przez te sądy innych kategorii spraw (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych,
s. 568), o tyle nic nie stoi na przeszkodzie, aby z mocy przepisów szczególnych określone rodzaje spraw sądo-
woadministracyjnych były poddane kognicji sądów powszechnych (pod pewnymi warunkami, o których mowa
poniżej).
Stąd też należy odróżniać pojęcie sądowej kontroli administracji od pojęcia sądownictwa administracyj-
nego, bowiem pozostają one ze sobą w zakresowym stosunku nadrzędności, tzn. termin "sądowa kontrola admi-
nistracji" jest nadrzędny względem pojęcia sądownictwa administracyjnego w tym sensie, że sądową kontrolę
administracji mogą – obok sądów administracyjnych – wykonywać również sądy powszechne (J. Jagielski, Kon-
trola administracji publicznej, 2006, s. 128–129).
5 3. Mieszany model sądowej kontroli administracji (nadzoru judykacyjnego nad działalnością admini-
stracji). Mówiąc o sądowej kontroli administracji, mamy na myśli określony model tej kontroli, w którym jest ona
wykonywana bądź wyłącznie przez sądownictwo powszechne, bądź wyłącznie przez sądownictwo administracyj-
1009098 923162092
ne, bądź też przez sądy powszechne i administracyjne, czyli według systemu mieszanego (J. Jagielski, Kontrola
administracji publicznej, 2006, s. 129).
W świetle obecnego stanu prawnego należy przyjąć, że w Polsce mamy do czynienia z mieszanym systemem
sądowej kontroli administracji, co oznacza, że kontrola ta jest sprawowana zarówno przez sądy administracyjne,
jak i przez sądy powszechne, przy czym zasadą jest wykonywanie sądowej kontroli działalności administracji pu-
blicznej przez sądy administracyjne (domniemanie właściwości sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw
sądowoadministracyjnych – por. M. Masternak-Kubiak, w: M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju
sądów administracyjnych, 2009, s. 17), natomiast jako wyjątkowe należy traktować sytuacje, w których do spra-
wowania tego rodzaju kontroli powołane są z mocy przepisów szczególnych sądy powszechne.
W doktrynie podkreśla się przy tym, że sądy powszechne mogą sprawować kontrolę administracji publicznej
jedynie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez przepisy obowiązującego prawa [por. A. Wiktorowska, w:
M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008, s. 319].
6 4. Cechy modelu sądowej kontroli administracji (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administra-
cji) wykonywanej przez sądy administracyjne – odesłanie. Na temat zasadniczych cech modelu wykonywania
działalności kontrolnej (nadzorczej) przez sądy administracyjne por. komentarz do art. 1, Nb 25.
B. Rola sądów powszechnych w kontroli (nadzorze

judykacyjnym) nad działalnością administracji
7 1. Przegląd stanowisk dotyczących roli sądów powszechnych w kontroli (nadzorze judykacyjnym) nad
działalnością administracji. Jeżeli chodzi o udział sądów powszechnych w sprawowaniu kontroli działalności
administracji publicznej, to kwestia ta jest w piśmiennictwie ujmowana niejednolicie.
T. Woś rozróżnia w tym zakresie kontrolę bezpośrednią i pośrednią wskazując, że "z kontrolą bezpośrednią
[podkr. – P.G.] mamy do czynienia wówczas, kiedy sądy powszechne zostały na mocy szczególnego przepisu usta-
wowego upoważnione do rozpoznania skargi lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej", natomia-
st "w przypadku pośredniej [podkr. – P.G.] kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy powszech-
ne (…) sąd powszechny nie rozpoznaje środków prawnych od decyzji administracyjnych, ale z mocy wyraźnego
przepisu ustawowego w sposób wiążący orzeka o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, w od-
niesieniu do których wcześniej została wydana decyzja administracyjna" [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 30–32].
Do kategorii kontroli bezpośredniej i pośredniej odwołuje się również J. Jagielski, z tą jednak różnicą, że to,
co T. Woś określa osobno mianem kontroli bezpośredniej oraz kontroli pośredniej, J. Jagielski traktuje zbiorczo
jako kontrolę bezpośrednią [podobnie A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008,
s. 319], natomiast pod pojęciem kontroli pośredniej rozumie on "oceny wyrażane w stosunku do działań admini-
stracji i aktów przez nią wydawanych przez sądy powszechne przy okazji rozpatrywania przez nie spraw karnych
czy cywilnych" (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, 2006, s. 137).
Trzeba też odnotować stanowisko J. Borkowskiego, który to, co T. Woś nazywa kontrolą bezpośrednią, określa
jako odwoławcza funkcja sądu powszechnego, natomiast w odniesieniu do kontroli pośredniej w rozumieniu
przyjętym przez T. Wosia mówi o czasowej niedopuszczalności drogi sądowej (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J.
Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 350).
Z kolei A. Kabat stwierdza, że "w określonych sprawach, które mają swój początek w postępowaniu admini-
stracyjnym, (…) można przekazać [te – P.G.] sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi. Przy-
jęcie jednak takiego toku postępowania powinno być oparte na założeniu, że sądowi powszechnemu powierza się
dalsze załatwienie spraw mających swój początek w postępowaniu administracyjnym, a nie sprawowanie kontroli
działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji" (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 12).
8 2. Sprawy sądowoadministracyjne a sprawy cywilne w znaczeniu materialnym i formalnym. Przytoczone
stanowisko A. Kabata znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadku spraw cywilnych o charakterze materialnym
w rozumieniu art. 1 KPC (sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa
pracy), przekazanych we wstępnym stadium na drogę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 2 § 3 KPC
i rozpoznawanych ostatecznie przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego.
Ze względu natomiast na przedmiotowe ujęcie pojęcia "administracja publiczna" w art. 1 PPSA (por. Nb 11 w
komentarzu do tego przepisu) pogląd A. Kabata nie może dotyczyć spraw sądowoadministracyjnych, które wy-
392316209 1009098
łącznie ze względu na powierzenie ich rozpoznawania z mocy przepisu szczególnego sądom powszechnym (cy-
wilnym) stają się sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym na gruncie art. 1 KPC (inne sprawy, do których
przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych).
9 3. Odmienności w zakresie modeli jurysdykcji sądowej. Różnica pomiędzy rozpoznaniem sprawy z zakre-
su kontroli działalności administracji publicznej (sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 PPSA) w
postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz w postępowaniu cywilnym sprowadza się w istocie do odmienno-
ści przyjętego w tych postępowaniach modelu jurysdykcji sądowej, który w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym ma co do zasady charakter stricte weryfikacyjny (rewizyjny; por. jednak wyjątki wynikające z art. 145 §
3, art. 145a, 146 § 2, art. 149 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 1b, a także art. 154 § 2 PPSA, które wprowadzają elementy
merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne), natomiast w postępowaniu cywilnym – jako całości – jest
modelem pełnego orzekania (merytorycznym).
10 4. Granice pomiędzy administrowaniem a sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Sprawa sądowoad-
ministracyjna (w rozumieniu art. 1 PPSA) na skutek przekazania jej do rozpoznania w postępowaniu cywilnym nie
zmienia przez to swojego charakteru materialnego, pozostając sprawą dotyczącą kontroli jednej z form działania
organu administracji publicznej, co powoduje, że sąd powszechny (cywilny) – wyposażony w instrumenty mery-
torycznego oddziaływania na treść aktu lub czynności podjętej przez organ administrujący, wynikające z przyję-
tego w postępowaniu cywilnym modelu orzekania – kształtuje bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki obywateli
(osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie ustawowo zastrzeżonym do kompetencji organów
administrujących.
Widać to dosyć wyraźnie na przykładzie art. 47931a § 3 KPC, który upoważnia SOKiK do zmiany w całości
lub w części zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK oraz do wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy,
pomimo że sprawa antymonopolowa ma charakter administracyjnoprawny i jako taka mieści się w zakresie dzia-
łania Prezesa UOKiK (por. M. Szydło, Ł. Błaszczak, Sprawa antymonopolowa, s. 118 i n.).
Może zatem powstawać pytanie o zgodność z art. 10, 173 i 175 ust. 1 Konstytucji RP tych regulacji ustawowy-
ch, które de lege lata przewidują zaskarżanie do sądu powszechnego (cywilnego) decyzji wydawanych w sprawach
stricte administracyjnych oraz dopuszczają możliwość merytorycznej ingerencji sądu powszechnego (cywilnego)
w treść takich decyzji.
Mamy bowiem wówczas do czynienia z kompetencją sądów powszechnych do wydawania orzeczeń (wyro-
ków, postanowień) odpowiadających pod względem funkcji i treści decyzjom administracyjnym o charakterze re-
formatoryjnym, zastępujących zaskarżone decyzje, a zatem dochodzi do nakładania się na siebie w tych samych
sprawach i w tym samym zakresie przedmiotowym dwóch zupełnie odrębnych sfer działalności państwa – admi-
nistrowania oraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
11 5. Charakter i zakres działalności sądów powszechnych wykonywanej wobec administracji. Cytowany
wcześniej (pod Nb 7–8) pogląd A. Kabata może zatem uchodzić za trafny wyłącznie przy założeniu, że sprawy ma-
jące swój początek w postępowaniu administracyjnym i przekazane do dalszego załatwienia przez sąd powszechny
są to sprawy cywilne o charakterze materialnym w rozumieniu art. 1 KPC (sprawy ze stosunków z zakresu prawa
cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy) przekazane we wstępnym stadium na drogę postępo-
wania administracyjnego zgodnie z art. 2 § 3 KPC i rozpoznawane ostatecznie przez sąd powszechny w trybie
postępowania cywilnego.
Jeżeli natomiast chodzi o sprawy sądowoadministracyjne w rozumieniu art. 1 PPSA, a zatem o sprawy z zakresu
kontroli działalności administracji publicznej wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, to ze względu
na obowiązującą zasadę trójpodziału władzy (art. 10 i 173 Konstytucji RP) objęcie ich kognicją sądów powszech-
nych (cywilnych) jest możliwe wyłącznie pod warunkiem, że sądy te nie będą uprawnione do ingerowania w me-
rytoryczną treść aktów lub czynności organów administracyjnych.
W przeciwnym wypadku kompletnemu zatarciu ulegają różnice pomiędzy orzeczeniem sądowym a decyzją
administracyjną, jak również traci znaczenie rozróżnianie stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawny-
ch w aspekcie właściwych dla nich mechanizmów konkretyzacji norm oraz odpowiadających im form ochrony
prawnej, nie wspominając już o podniesionych wcześniej wątpliwościach natury konstytucyjnej związanych z na-
ruszeniem zasady trójpodziału władzy.
12 6. Związki sądownictwa powszechnego z kontrolą administracji (nadzorem judykacyjnym nad admini-
stracją). Uwzględniając całokształt dotychczasowych uwag, można wyróżnić trzy rodzaje sytuacji powstających
na tle związków sądownictwa powszechnego z kontrolą działalności administracji publicznej (nadzorem judyka-
cyjnym nad działalnością tej administracji).
13 7. Sprawy cywilne w znaczeniu materialnym rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym – kon-
tynuacja postępowania przed sądem powszechnym. Po pierwsze, możemy mieć do czynienia ze sprawami ma-
jącymi swój początek w postępowaniu administracyjnym i przekazanymi do dalszego załatwienia przez sąd po-
wszechny, jeżeli są to sprawy cywilne o charakterze materialnym w rozumieniu art. 1 KPC (sprawy ze stosun-
ków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy) przekazane we wstępnym sta-
1009098 923162094
dium na drogę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 2 § 3 KPC i rozpoznawane ostatecznie przez sąd
powszechny w trybie postępowania cywilnego (P. Osowy, Postępowanie administracyjne, s. 72 i n.).
W tym przypadku nie są to sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu
art. 184 Konstytucji RP, co ma również takie uzasadnienie, że sprawy te nie wynikają pod względem materialnym
ze stosunków prawa administracyjnego, lecz jedynie z przyczyn formalnych są na wstępnym etapie rozpoznawane
w trybie postępowania administracyjnego. W tej grupie wypada wskazać na następujące kategorie spraw:
1) sprawy dotyczące rozgraniczenia nieruchomości (art. 33 i 34 ustawy z 17.5.1989 r. – Prawo
geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.);
2) sprawy dotyczące odszkodowań związanych z zajęciem nieruchomości na zakwaterowanie
przejściowe lub utworzeniem strefy niebezpieczeństwa (art. 76 ustawy z 22.6.1995 r. o zakwate-
rowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.);
3) sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste (art. 78–81 GospNierU; zob.
jednak uchw. NSA z 25.11.2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014, Nr 2, poz. 20, w której przy-
jęto, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wie-
czystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – art. 78 ust.
2 GospNierU, można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekło-
ść proceduralną samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art.
50 § 1 PPSA oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP; NSA orzekł ponadto w dwóch postanowieniach
z 13.2.2014 r., I OSK 1725/12, Legalis oraz I OSK 1726/12, Legalis, że sądy administracyjne są
również właściwe w sprawach skarg na postanowienia SKO dotyczące m.in. odmowy wszczęcia
postępowania aktualizacyjnego z uwagi na nieterminowe złożenie przez użytkownika wieczystego
wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w in-
nej wysokości; to samo dotyczy również postanowień SKO wydawanych w przedmiocie przywró-
cenia terminu do złożenia takiego wniosku – zob. uchw. NSA z 17.12.2018 r., I OPS 2/18, Legalis,
z glosą W. Piątka, OSP 2019, Nr 7–8, poz. 81, w której wprost wskazano, że na postanowienie SKO
o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej
z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasad-
niona w innej wysokości – wydane na podstawie art. 59 § 1 KPA w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust.
7 GospNierU – przysługuje skarga do sądu administracyjnego; najogólniej zaś omawiane za-
gadnienie NSA przedstawił w wyr. z 14.4.2011 r., I OSK 931/10, Legalis oraz wyr. z 26.1.2012
r., I OSK 6/12, Legalis, z których wynika, że treść art. 79 ust. 7 GospNierU oznacza, iż w trakcie
postępowania wywołanego wnioskiem o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego – kończącego się wydaniem orzeczenia, od którego służy sprzeciw do
sądu powszechnego – może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych (wpadkowych),
których dotyczy właśnie odpowiednie stosowanie przepisów KPA oraz, w tym zakresie, właści-
wość sądu administracyjnego; zob. też wyr. NSA z 11.8.2017 r., I OSK 2806/15, Legalis);
4) sprawy dotyczące odszkodowań z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomo-
ści w związku z ochroną zasobów środowiska (art. 131 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony
środowiska, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.);
5) sprawy dotyczące odszkodowań za straty majątkowe poniesione w następstwie ogranicze-
nia wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu nadzwyczajnego (art. 5–6 ustawy z
22.11.2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu
nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela, Dz.U. Nr 233, poz. 1955);
6) sprawy dotyczące odszkodowań związanych m.in. z wykonywaniem pozwolenia wodno-
prawnego albo dokonaniem zgłoszenia wodnoprawnego, a także uniemożliwieniem bądź istot-
nym ograniczeniem korzystania z nieruchomości lub zagospodarowania terenu w związku z
prowadzeniem gospodarki wodnej (art. 468–471 ustawy z 20.7.2017 r. – Prawo wodne, t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 310 ze zm.);
7) sprawy dotyczące odszkodowań związanych z przejęciem nieruchomości na cele realizacji
inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (art. 27 ust. 2 i art. 33 ust. 2 ustawy z
29.6.2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz
inwestycji towarzyszących, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1537 ze zm.);
8) sprawy dotyczące odszkodowań związanych z ograniczeniem sposobu korzystania z nieru-
chomości objętej uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub uchwałą o ustale-
niu lokalizacji inwestycji towarzyszącej bądź przywróceniem takiej nieruchomości do stanu po-
przedniego (art. 35 ust. 4 i 7 oraz art. 36 ustawy z 5.7.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu
592316209 1009098
i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
219 ze zm.);
9) sprawy dotyczące wynagrodzenia stanowiącego ekwiwalent nabytych przez Skarb Państwa
uprawnień wynikających z autorskich praw majątkowych do programu komputerowego obsłu-
gującego sądowe systemy informatyczne (art. 175g PrUSP);
10) sprawy dotyczące wynagrodzenia stanowiącego ekwiwalent nabytych przez Skarb Państwa
uprawnień wynikających z autorskich praw majątkowych do programu komputerowego obsłu-
gującego komornicze systemy informatyczne (art. 162 ustawy z 22.3.2018 r. o komornikach są-
dowych, Dz.U. z 2020 r. poz. 121 ze zm.).
W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 31.3.2011 r. (III CZP 112/10, OSNC 2011, Nr 7–8, poz. 75) SN
przesądził natomiast, że przepisy art. 160 § 4 i 5 KPA nie znajdują obecnie zastosowania również w sprawach
roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją ostateczną wydaną przed 1.9.2004 r., której nieważność lub
wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po tej dacie (zob. też uchw. SN z 20.1.2015 r., III CZP 78/14, OSNC
2015, Nr 6, poz. 66).
We wszystkich powyższych sprawach właściwą drogą weryfikacji wydanych decyzji (milczenia organu) nie jest
ani droga administracyjna, ani sądowoadministracyjna, tylko środki prawne przysługujące na drodze cywilnej
– w postaci powództwa lub wniosku inicjującego postępowanie nieprocesowe – które nie są przedmiotem regulacji
prawnoadministracyjnej (występują poza postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Należy
przy tym pamiętać o uchwale NSA z 8.11.1999 r. (OPS 12/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 47), w której, powołując
się na art. 184 Konstytucji RP, wyraźnie stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów
powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie załatwiane są przez organy administracyjne, właściwość
sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do
rozpoznania.
14 8. Odwoławcza funkcja sądu powszechnego (kontrola bezpośrednia). Po drugie, występują sprawy będące
sprawami z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 PPSA i art. 184 Konstytucji
RP, a zatem sprawy pod względem materialnym (wynikające ze stosunków prawa administracyjnego) i formalnym
(rozpoznawane w trybie i formach właściwych dla działania administracji) mające charakter administracyjny, a
w efekcie sądowoadministracyjny, które ze względu na istnienie wyraźnej podstawy prawnej zawartej w akcie
normatywnym z zakresu prawa administracyjnego są rozpatrywane przez sądy powszechne na drodze postępowa-
nia cywilnego.
Jest to jedyny przypadek, gdy ze względu na brzmienie art. 177 i 184 Konstytucji RP sądy powszechne są
uprawnione do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP.
Takie sytuacje określimy mianem kontroli bezpośredniej sądów powszechnych nad działalnością admini-
stracji publicznej [por. J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, 2004, s. 411–412], przy czym warunkiem
przekazania sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 PPSA i art. 184 Konstytucji RP do trybu postę-
powania cywilnego jest (powinno być) to, aby sąd powszechny (cywilny) nie był uprawniony do ingerowania w
merytoryczną treść aktu lub czynności organu administracyjnego, lecz jedynie sprawował w tym zakresie funkcję
rewizyjną (Nb 9–11).
De lege lata do omawianej grupy sytuacji trudno byłoby jednoznacznie zaliczyć którąkolwiek regulację praw-
ną, bowiem obowiązujące unormowania przeważnie nie spełniają ostatniego ze wskazanych warunków. Z tym
zastrzeżeniem, wobec braku innej możliwości zaklasyfikowania tego rodzaju uregulowań w ramach przyjętego
podziału, trzeba tutaj wskazać następujące przepisy:
1) art. 83 i n. SysUbSpołU (zob. też art. 15zv KoronawirusU) oraz art. 4778–47714a KPC (por. tak-
że post. NSA z 10.1.2012 r., I OSK 2444/11, Legalis oraz uchw. NSA z 11.6.2013 r., I OPS 1/13,
OSP 2013, Nr 12, poz. 118, w której wskazano, że od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 SysUbSpołU w przedmiocie nieważności decy-
zji, w tym odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie
przysługuje skarga do sądu administracyjnego; w takiej sytuacji stronie służy natomiast odwołanie
1009098 923162096
do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych – zob. uchw. SN z 23.3.2011 r., I UZP 3/10,
OSNAPiUS 2011, Nr 17–18, poz. 233; por. też post. SN z 25.7.2012 r., II UK 333/11, Legalis);
2) art. 81 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1076 ze zm.) oraz art. 47928–47935 KPC;
3) art. 30 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 833 ze zm.) oraz
art. 47946–47956 KPC;
4) art. 206 PrTelekom oraz art. 47957–47967 KPC;
5) art. 129 ust. 2 PrPoczt oraz art. 47957–47967 KPC;
6) art. 13b ust. 2–4 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 ze
zm.) oraz art. 47968–47978 KPC;
7) art. 27f ustawy z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.) oraz art. 47979–47988 KPC;
8) art. 38 ustawy z 28.11.2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 463 ze
zm.);
9) art. 56 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 361 ze zm.);
10) art. 20 § 4–5, art. 22 § 5 oraz art. 37 § 2 KodeksWyb;
11) art. 16, 20 ust. 4–5, art. 25 ust. 4–5 i art. 26e ustawy z 24.7.2015 r. – Prawo o zgromadzeniach
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 631).
Na tle unormowań przywołanych w punktach 2–7 powyżej warto również odnotować, że w orzecznictwie za-
rysowała się pewna rozbieżność w kwestii istnienia (dopuszczalności) drogi sądowoadministracyjnej w sprawach
dotyczących skarg na bezczynność organów regulacyjnych lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez
te organy. O ile bowiem w uchwale NSA z 23.2.2010 r. (II GPS 6/09, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 56) wyrażono
negatywne stanowisko w tej kwestii (odnośnie do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki), o tyle np. w postano-
wieniu z 22.5.2012 r. (II GSK 620/12, Legalis) NSA przychylił się do (wyrażanego już wcześniej w judykaturze)
poglądu, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie
postępowania administracyjnego przez Prezesa UOKiK w sprawie z zakresu ochrony konkurencji. Argumentacja
przytaczana na poparcie tego drugiego stanowiska zdaje się być bardziej przekonująca [w tych kwestiach zob.
szerzej A. Kowalski, Sąd właściwy, s. 236 i n., a także motywy przedstawione przez NSA w uchw. z 25.11.2013 r.,
I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014, Nr 2, poz. 20, w której przyjęto, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktuali-
zacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona
w innej wysokości (art. 78 ust. 2 GospNierU) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność
(przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w
zw. z art. 50 § 1 PPSA oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP; por. też uzasadnienie uchw. NSA z 17.12.2018 r.,
I OPS 2/18, ONSAiWSA 2019, Nr 2, poz. 15, z glosą W. Piątka, OSP 2019, Nr 7–8, poz. 81].
15 9. Kontrola pośrednia (uboczna) sprawowana przez sądy powszechne. Trzecim rodzajem związku wystę-
pującego pomiędzy sądownictwem powszechnym oraz kontrolą działalności administracji publicznej, który po-
dobnie jak sytuacja pierwsza (Nb 13) nie mieści się w kategorii kontroli działalności administracji publicznej w
rozumieniu art. 184 Konstytucji RP, jest kontrola pośrednia mająca podstawy w przepisach prawa cywilnego lub
karnego, niewymagająca szczególnej podstawy administracyjnoprawnej [J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo admini-
stracyjne, 2004, s. 411–412].
Od dwóch poprzednich sytuacji omawiana grupa przypadków różni się przede wszystkim tym, że funkcja kon-
trolna nie ma tutaj charakteru samoistnego, lecz przyjmuje postać okazjonalną (uboczną).
Do zakresu kontroli pośredniej można zatem zaliczyć zagadnienie związania sądu cywilnego decyzją admi-
nistracyjną (por. uchw. SN z 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008, Nr 3, poz. 30), w obrębie którego mamy
do czynienia z wypracowaną w nauce postępowania cywilnego koncepcją tzw. bezwzględnej nieważności decy-
zji administracyjnej (S. Hanausek, "Związanie" sądu cywilnego, s. 3 i n.; T. Wiśniewski, O aktualności koncepcji
bezwzględnej nieważności, s. 14 i n.), jak również problematykę przestępstw urzędniczych, która łączy się nie-
odzownie z kontrolą administracji publicznej, jednakże w znaczeniu całkowicie odmiennym od przyjętego w art.
184 Konstytucji RP.
C. Dopuszczalność drogi postępowania przed sądami

administracyjnymi (drogi sądowoadministracyjnej)
16 1. Dodatnia (pozytywna) przesłanka procesowa. Istnienie drogi sądowoadministracyjnej, rozumianej ja-
ko możliwość (dopuszczalność) wystąpienia o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej do
792316209 1009098
sądu administracyjnego, stanowi dodatnią (pozytywną) przesłankę procesową o charakterze bezwzględnym.

Od wystąpienia tej przesłanki zależy zatem dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego w każdym jego stadium.
Z kolei brak omawianej przesłanki, określany jako niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, który
nie może być w toku postępowania sanowany ani przez strony, ani przez sąd, powoduje, że postępowanie przed
sądem administracyjnym w ogóle nie ma prawa się toczyć.
17 2. Badanie z urzędu przez sąd. Ponieważ dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej stanowi przesłan-
kę procesową, której brak skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt
1 PPSA), sąd bierze pod rozwagę jej istnienie z urzędu w każdym stanie sprawy, a zatem od momentu wszczęcia
postępowania aż do chwili jego prawomocnego zakończenia.
D. Niedopuszczalność drogi postępowania przed sądami

administracyjnymi (drogi sądowoadministracyjnej)
18 1. Ujemna (negatywna) przesłanka procesowa. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może
mieć charakter pierwotny (uprzedni) lub wtórny (następczy), zależnie od tego, czy droga postępowania przed
sądem administracyjnym jest niedopuszczalna już w momencie jego wszczęcia, czy też stan taki następuje dopiero
na dalszym etapie postępowania.
19 2. Pierwotna (uprzednia) niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej i jej skutki procesowe. W
przypadku pierwotnej (uprzedniej) niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej sąd zawsze odrzuca skargę
(sprzeciw od decyzji, wniosek), niezależenie od tego, w którym momencie postępowania dochodzi do ujawnienia
się tej okoliczności.
Jeżeli następuje to na etapie postępowania przed WSA, sąd ten odrzuca skargę (sprzeciw od decyzji, wniosek)
na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PPSA (odpowiednio w zw. z art. 64 § 3 lub art. 64b § 1 PPSA).
Jeżeli natomiast pierwotna (uprzednia) niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ujawni się dopiero
w postępowaniu odwoławczym przed NSA, sąd ten postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz
odrzuca skargę, sprzeciw od decyzji lub wniosek (art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 PPSA).
20 3. Następcza (wtórna) niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej i jej skutki procesowe. Przy na-
stępczym (wtórnym) braku dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej postępowanie przed sądem administra-
cyjnym ulega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA (ewentualnie w zw. z art. 193 PPSA, gdy chodzi
o postępowanie odwoławcze przed NSA).
W przypadku jednak gdyby do wystąpienia okoliczności powodującej następczą niedopuszczalność drogi są-
dowoadministracyjnej doszło na etapie postępowania przed WSA, a sąd ten mimo to kontynuowałby postępowa-
nie, wydając wyrok, to w razie wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku NSA postanowieniem uchyla takie
orzeczenie oraz umarza postępowanie w sprawie (art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 PPSA).
21 4. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej a prawomocne zakończenie postępowania. Stwier-
dzenie wystąpienia uprzedniej (pierwotnej) lub następczej (wtórnej) niedopuszczalności drogi sądowoadministra-
cyjnej już po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego powoduje konieczność sko-
rzystania ze szczególnego środka nadzoru judykacyjnego przewidzianego w art. 172 PPSA lub z nadzwyczajnego
środka zaskarżenia w postaci skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285k
§ 3 PPSA).
Zgodnie z art. 172 PPSA NSA unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie,
która ze względu na przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania, i odrzuca
skargę (odpowiednio sprzeciw od decyzji lub wniosek), jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie
przewidzianym w ustawie (szerzej w tej kwestii por. komentarz do art. 172).
Stosowanie zaś do art. 285k § 3 PPSA, jeżeli sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecz-
nictwu sądów (administracyjnych) w chwili orzekania, NSA – stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem
– unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzuca skargę (odpowiednio
sprzeciw od decyzji lub wniosek).
22 5. Wyraźna podstawa prawna (istnienia) drogi sądowoadministracyjnej. Ze względu na wynikający z Kon-
stytucji RP charakter sądownictwa administracyjnego oraz sposób określenia granic jego kognicji przyjmuje się,
na gruncie art. 77 ust. 2 w zw. z art. 177 i 184 Konstytucji RP, istnienie domniemania drogi postępowania przed
sądami powszechnymi i SN (por. komentarz do art. 1, Nb 9). Istnienie drogi sądowoadministracyjnej musi mieć
zatem zawsze wyraźną podstawę prawną w konkretnym przepisie ustawowym.
23 6. Droga sądowoadministracyjna w sprawach niebędących sprawami z zakresu kontroli administracji
publicznej. Na szczególną uwagę zasługuje regulacja zawarta w art. 58 § 4 PPSA, bowiem dotyczy ona sytuacji,
1009098 923162098
w których sąd administracyjny jest zobowiązany wszcząć i prowadzić postępowanie pomimo braku istnienia drogi
sądowoadministracyjnej. Kwestie związane ze specyfiką tego unormowania zostały omówione w komentarzu do
art. 1, Nb 9.
24 7. Przypadki niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej – odesłanie. Na temat kwalifikacji w
orzecznictwie poszczególnych sytuacji jako przypadków niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej por.
E. Droga sądowoadministracyjna a
jurysdykcja krajowa sądów administracyjnych
25 1. Stosunek drogi sądowoadministracyjnej do jurysdykcji krajowej sądów administracyjnych. Droga są-
dowoadministracyjna, w tym kwestia jej dopuszczalności, stanowi zagadnienie odrębne względem problematyki
jurysdykcji krajowej sądów administracyjnych.
Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają bowiem zakres kognicji sądów ad-
ministracyjnych – wyznaczający granice drogi sądowoadministracyjnej – wyłącznie od strony przedmiotowej
(zob. art. 3–5 PPSA). Przepisy te nie definiują natomiast w żadnym miejscu "organu, którego działanie, bezczyn-
ność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", względnie "organu administracji pu-
blicznej, którego działalność została zaskarżona" (por. art. 13 § 2 i art. 32 PPSA). Jedynie intuicyjnie wiadomo,
że chodzi tutaj o polski organ administracyjny (nie wynika to bowiem wprost z żadnego przepisu prawa), co nie
wyklucza jednak wystąpienia (potencjalnej) sytuacji, w której zaskarżono by do polskiego sądu administracyjnego
akt lub czynność mieszczącą się w katalogu form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2, 2a i 3 PPSA,
tyle że pochodzącą od organu administracyjnego państwa obcego (szerzej na ten temat zob. P. Gołaszewski, Pod-
stawowe zagadnienia międzynarodowego prawa postępowania administracyjnego, s. 221 i n.).
26 2. Jurysdykcja krajowa sądów administracyjnych. Kluczowy w omawianym zakresie art. 300 PPSA stano-
wi, że przepisy z zakresu międzynarodowego prawa procesowego cywilnego stosuje się odpowiednio w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym, jednak wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi. W zakresie problematyki jurysdykcyjnej nasuwają się w związku tym dwa możliwe
do przyjęcia rozwiązania.
Po pierwsze, można przyjąć, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera wprawdzie
wyraźnych norm jurysdykcyjnych, jednak reguły dotyczące tej problematyki należy wyprowadzić z przepisów o
właściwości miejscowej sądów administracyjnych. Innymi słowy jeśli na terenie Polski istnieje sąd administra-
cyjny właściwy miejscowo dla danej sprawy sądowoadministracyjnej – co w świetle treści art. 13–15 PPSA jest
bezsporne w odniesieniu do wszystkich kategorii spraw z zakresu sądowej kontroli działalności polskich organów
administracyjnych – to istnieje również jurysdykcja polskich sądów administracyjnych dla takiej sprawy (a więc w
istocie dla wszystkich kategorii spraw z zakresu sądowej kontroli działalności polskich organów administracyjny-
ch). W braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego nie jest to jednak jurysdykcja wyłączna, natomiast brak moż-
liwości rozstrzygnięcia przez polski sąd administracyjny sprawy dotyczącej kontroli działalności obcego organu
administracyjnego (i odpowiednio brak możliwości rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny państwa obcego
sprawy dotyczącej kontroli działalności polskiego organu administracyjnego) wynika z istnienia w tym zakresie
immunitetu państwa jako odrębnej instytucji prawnej ograniczającej (w aspekcie prawnomiędzynarodowym) za-
kres władzy jurysdykcyjnej polskich (i odpowiednio obcych) sądów administracyjnych. Kontroli sądowoadmini-
stracyjnej są bowiem, co do zasady, poddawane akty de iure imperii organów administrujących danego państwa, a
więc akty władcze, które nawet według łagodniejszej teorii ograniczonego (funkcjonalnego) immunitetu państwa
nie podlegają władzy jurysdykcyjnej sądów państw obcych.
Na gruncie art. 300 PPSA możliwa jest ponadto również druga interpretacja sprowadzająca się do tego,
że skoro Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odnosi się wprost (wyraźnie) do kwestii
jurysdykcyjnych, a więc mamy tutaj do czynienia ze sprawami nieuregulowanymi w tej ustawie, to w myśl
art. 300 PPSA powinny w tym zakresie znajdować odpowiednie zastosowanie przepisy części czwartej Kodeksu
postępowania cywilnego. Jurysdykcję krajową polskich sądów administracyjnych w odniesieniu do wszystkich
kategorii spraw z zakresu sądowej kontroli działalności polskich organów administracyjnych dałoby się w tej sytu-
acji wywieść z odpowiedniego zastosowania art. 1103 KPC, przy czym – tak samo jak w przypadku pierwszej z
zaprezentowanych wyżej interpretacji – byłaby to jurysdykcja zwykła, z uwagi na brak ustawowego zastrzeżenia
jej wyłącznego charakteru. Brak natomiast możliwości rozstrzygnięcia przez polski sąd administracyjny sprawy
dotyczącej kontroli działalności obcego organu administracyjnego (i odpowiednio brak możliwości rozstrzygnię-
cia przez sąd administracyjny państwa obcego sprawy dotyczącej kontroli działalności polskiego organu admini-
stracyjnego) również w przypadku obecnie omawianej interpretacji wynika z istnienia immunitetu państwa jako
992316209 1009098
odrębnej instytucji prawnej ograniczającej (w aspekcie prawnomiędzynarodowym) zakres władzy jurysdykcyjnej

polskich (i odpowiednio obcych) sądów administracyjnych. Kontroli sądowoadministracyjnej są bowiem, jak było
to już wspomniane, poddawane przede wszystkim akty de iure imperii organów administrujących danego państwa,
a więc akty władcze, które nawet według łagodniejszej teorii ograniczonego (funkcjonalnego) immunitetu państwa
nie podlegają władzy jurysdykcyjnej sądów państw obcych.
Jak widać, oba zaprezentowane rozwiązania (interpretacje) dotyczące problematyki jurysdykcyjnej w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym prowadzą do jednakowego wniosku o tym, że jurysdykcja krajowa sądów admi-
nistracyjnych jedynie pozornie ma charakter wyłączny. Jest to bowiem jurysdykcja zwykła, której ramy (ogra-
niczone do kontroli działalności polskich organów administracyjnych) są wyznaczone immunitetem wszystkich
państw obcych, niepozwalającym na prowadzenie przez polski sąd administracyjny kontroli aktów de iure impe-
rii organów administracyjnych państw obcych (aktów władczych państw obcych). Reguła ta działa oczywiście
również w drugą stronę, wyłączając dokonywanie sądowej kontroli działań (władczych) polskich organów admi-
nistracyjnych przez sądy administracyjne państw obcych.
27 3. Odesłanie. Szerzej na temat problematyki jurysdykcyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym
konsekwencji procesowych przyjęcia każdej z przedstawionych wyżej interpretacji, zob. P. Gołaszewski, Podsta-
wowe zagadnienia międzynarodowego prawa postępowania administracyjnego, s. 221 i n.
F. Droga sądowoadministracyjna a
właściwość sądów administracyjnych
28 1. Stosunek drogi sądowoadministracyjnej do właściwości sądów administracyjnych. Pojęcie drogi są-
dowoadministracyjnej ma charakter nadrzędny względem pojęcia właściwości sądu administracyjnego. Ob-
razowo można stwierdzić, że droga sądowoadministracyjna jest sumą zakresów właściwości (przede wszystkim
rzeczowej) wszystkich sądów administracyjnych.
Przynależność sprawy sądowoadministracyjnej do kompetencji (jurysdykcji) sądów administracyjnych (istnie-
nie drogi sądowoadministracyjnej) nie oznacza, że sprawę tę może rozpoznać którykolwiek sąd administracyjny.
Powinien to być sąd właściwy miejscowo, rzeczowo i funkcyjnie. Kwestie te regulują art. 3 PrUSA oraz art. 13–
15, 59 i 183 § 2 pkt 6 PPSA (por. komentarze do tych przepisów), przy czym warto już teraz zauważyć, że w obrę-
bie sądownictwa administracyjnego mamy do czynienia z domniemaniem właściwości WSA (art. 13 § 1 PPSA).
Nadrzędność pojęcia drogi sądowoadministracyjnej względem pojęcia właściwości sądu administracyjnego ma
również wpływ na porządek (kolejność) wstępnych czynności procesowych sądu.
Ponieważ istnienie drogi sądowoadministracyjnej stanowi przesłankę procesową, której brak pierwotny
(uprzedni) skutkuje odrzuceniem skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji lub wniosku – art. 58 § 1 pkt 1 PPSA,
ewentualnie w zw. z art. 64 § 3 lub art. 64b § 1 PPSA), natomiast niewłaściwość sądu pociąga za sobą jedynie
konieczność przekazania sprawy właściwemu sądowi administracyjnemu (art. 59 PPSA), nie może ulegać wątpli-
wości, że sąd w pierwszym rzędzie powinien ustalić, czy droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna, a
dopiero później badać swoją właściwość.
G. Sądy administracyjne
29 1. Rodzaje sądów administracyjnych. W art. 184 Konstytucji RP mowa jest o sprawowaniu kontroli działal-
ności administracji publicznej przez NSA oraz inne sądy administracyjne. Zgodnie z art. 2 PrUSA sądami admi-
nistracyjnymi są NSA oraz wojewódzkie sądy administracyjne. W świetle brzmienia komentowanego przepisu
do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są zatem NSA oraz WSA.
30 2. Pojęcie sądu (administracyjnego). Pojęcie sądu może być używane w znaczeniu ustrojowym, konkretnej
jednostki organizacyjnej lub funkcjonalnym [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne, 2008, s. 127].
W omawianym kontekście por. także rozporządzenie Prezydenta RP z 25.4.2003 r. w sprawie utworzenia wo-
jewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652 ze
zm.), które odgrywa istotną rolę z punktu widzenia prawidłowego stosowania art. 13 § 2 i art. 59 PPSA.
31 3. Konstytucyjna pozycja NSA. Warto zauważyć, że art. 175 ust. 1 Konstytucji RP – zgodnie z którym wy-
miar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują SN, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz są-
dy wojskowe – nie przesądza kwestii istnienia NSA. Funkcjonowanie tego sądu zostało jednak zagwarantowane
1009098 9231620910
konstytucyjnie, ale dopiero w art. 184 Konstytucji RP, który wprost wymienia z nazwy NSA jako sąd odrębny
od innych sądów administracyjnych.
32 4. Jednolitość kategorii sądów administracyjnych – konsekwencje praktyczne. Z uregulowań Konstytucji
RP wynika, że o ile SN ma charakter autonomiczny względem sądownictwa powszechnego, a zatem nie jest sądem
powszechnym, o tyle kategoria sądów administracyjnych jest jednolita, co oznacza, że NSA jest jednym z sądów
administracyjnych. Znajduje to odzwierciedlenie w brzmieniu art. 2 PrUSA oraz art. 2 PPSA.
W praktyce ta różnica ma znaczenie np. z punktu widzenia treści udzielanych pełnomocnictw procesowych.
Wskazanie w pełnomocnictwie, że obejmuje ono prawo reprezentowania strony "przed sądami powszechnymi",
nie uprawnia pełnomocnika do występowania przed SN w postępowaniu cywilnym (por. uchw. SN z 5.6.2008 r., III
CZP 142/07, OSNC 2008, Nr 11, poz. 122), natomiast udzielenie przez stronę pełnomocnictwa do reprezentowania
jej "przed sądami administracyjnymi" obejmuje swoim zakresem umocowanie dla pełnomocnika do występowania
w imieniu strony zarówno w postępowaniu przed WSA, jak i na etapie postępowania przed NSA (na temat
zakresu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym por. komentarz do art. 39).
III. Naruszenie art. 2 PPSA jako

podstawa skargi kasacyjnej do NSA
33 1. Niesamoistny charakter naruszenia. Naruszenie art. 2 PPSA może być kwestionowane w skardze kasa-
cyjnej do NSA w granicach drugiej z podstaw kasacyjnych – obejmującej naruszenie przepisów postępowania,
które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA) – ale w zasadzie nie samoistnie, tylko w
powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 PPSA, a w zakresie, w jakim strona kwestionuje sądowoadministracyjny charakter
danej sprawy, również w zestawieniu z zarzutem naruszenia art. 1, odpowiedniej części art. 3, 4 lub 5 PPSA oraz
zarzutem naruszenia właściwych przepisów prawa materialnego określających rodzaj formy działania organu ad-
ministracji publicznej w tej sprawie (por. także wyr. NSA z 14.3.2012 r., II GSK 121/11, Legalis).
34 2. Przepis art. 2 PPSA a źródła interesu prawnego. W wyroku z 14.3.2012 r. (II GSK 122/11, Legalis) oraz
w wyroku z 22.3.2012 r. (II GSK 123/11, Legalis) NSA przyjął, że art. 2 PPSA (w zestawieniu z art. 1 PPSA,
art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 KPA) nie mieści się w grupie przepisów, z których można wywieść istnienie
interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 KPA.
1192316209 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Jagielski/Stankiewicz
Art. 3
§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone
w ustawie.
§ 2.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach
skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2)Utracił moc z dniem 28 grudnia 2017 r. rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu
administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia
sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodar-
czej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2017 r.
sygn. akt SK 37/15 (Dz.U. poz. 2451). postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które
służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3)Art. 3 § 2 pkt 3 w brzmieniu ustawy z dnia 11.09.2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), która wchodzi w życie
30.07.2020 r. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysłu-
guje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień
lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach
postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych
w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z
późn. zm.Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2019 r. poz. 924, 1018,
1495, 1520, 1553, 1556, 1649, 1655, 1667, 1751, 1818, 1978, 2020 i 2200.), postępowań, o których mowa w
dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019
r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych
ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie
zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów admini-
stracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmo-
wane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub prze-
wlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w
pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w usta-
wie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w
działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których
mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
§ 2a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art.
138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują
sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
1009098 923162092
Spis treści
I. Sądowa kontrola administracji publicznej jako forma sprawowania wymiaru sprawiedli-
wości przez sądy administracyjne................................................................................... 3
II. Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne....... 5
A. Decyzje administracyjne............................................................................................. 5
B. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażale-
nie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty........... 8
C. Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym............. 10
D. Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej....................................... 11
E. Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych
sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających..... 20
F. Akty prawa miejscowego............................................................................................ 22
G. Inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmo-
wane w sprawach z zakresu administracji publicznej............................................... 23
H. Akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego........................ 24
I. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określony-
ch w art. 3 § 2 pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku
określonym w art. 3 § 2 pkt 4a................................................................................. 24
J. Bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w innych sprawach........... 26
III. Orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2
KPA.................................................................................................................................. 26
IV. Sprawy objęte kognicją na podstawie regulacji szczególnych......................................... 26
I. Sądowa kontrola administracji publicznej

jako forma sprawowania wymiaru
sprawiedliwości przez sądy administracyjne
1 1. Sądowa kontrola administracji publicznej – założenia podstawowe. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji
RP sądy administracyjne, obok sądów powszechnych oraz sądów wojskowych, sprawują wymiar sprawiedliwości.
Stanowią one wyodrębnioną część władzy sądowniczej, opartą na systemie orzekania w trybie dwuinstancyjnym.
Przepisy ustawy zasadniczej nie określają jednocześnie, co należy rozumieć przez pojęcie sprawowania wymiaru
sprawiedliwości. W doktrynie prawa konstytucyjnego spotkać można natomiast próbę definicji tego terminu. B.
Naleziński, dokonując podsumowania doktryny w tym względzie, wskazuje, że sprawowanie wymiaru sprawiedli-
wości to "działalność polegająca na rozwiązywaniu sytuacji spornych powstających na gruncie obowiązujących
norm prawnych, przez podmiot niezaangażowany w spór, który rozstrzyga te sytuacje wykorzystując środki przy-
musu państwowego" [por. B. Naleziński, w: P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne, 2004, s. 336]. Podobny po-
gląd wyraża M. Zubik, który twierdzi (wysuwając na pierwszy plan zakres przedmiotowy tego pojęcia), że istotą
"sprawowania wymiaru sprawiedliwości" jest rozstrzyganie sporów prawnych (M. Zubik, Sprawowanie wymiaru
sprawiedliwości, s. 7). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości jest więc działalnością polegającą na władczym
rozstrzyganiu sporów co do istnienia lub treści stosunku prawnego, opartym na wyznaczonych przepisami pra-
wa powszechnie obowiązującego "granicach ingerencji" w istniejący spór. Dla istoty podjętego w tym miejscu
problemu ważkie staje się również brzmienie art. 177 Konstytucji RP. Stanowi on bowiem, że sądy powszech-
ne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla
właściwości innych sądów. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości
sprawowanego przez te sądy zostały określone bezpośrednio w art. 184 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem
Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kon-
trolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami
uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Przedmiotem
wymiaru sprawiedliwości w zakresie objętym właściwością sądów administracyjnych stają się więc konflikty w
sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, czyli spory co do zgodności z prawem działania organu
administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień lub obowiązków
podmiotów niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej (M.
Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, s. 16).
2 2. Sposób określenia zakresu przedmiotowego kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że
ustawa zasadnicza zawiera w art. 184 jednocześnie odesłanie do ustawodawstwa zwykłego, którego zadaniem je-
st ścisłe określenie "sprawowania wymiaru sprawiedliwości" poprzez "sądową kontrolę działalności administra-
392316209 1009098
cji publicznej", wykonywaną przez wspomniany pion sądownictwa w Polsce. Norma prawna zawarta w art. 3 §
1 PPSA stanowi wyłącznie powtórzenie cytowanego bezpośrednio powyżej art. 184 zd. 1 Konstytucji RP. Realiza-
cja obowiązku określonego w ustawie zasadniczej nastąpiła w tym względzie przede wszystkim w art. 3 § 2 PPSA
poprzez enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu admini-
stracyjnego (ewentualnie wskazanie bezczynności organu w niektórych sprawach, jako podstawy do wniesienia
skargi), jak również poprzez generalne odesłanie do innych aktów prawnych, które mogą rozszerzyć zakres
kognicji sądu na inne sprawy (por. art. 3 § 3 PPSA).
3 3. Zakres kontroli. W przypadku sądów administracyjnych sprawowanie wymiaru sprawiedliwości polega
więc w głównej mierze na badaniu zgodności z prawem wyliczonych w art. 3 § 2 pkt 1–7 PPSA przypadków
aktywności organów administracji, podejmowanej w różnorodnych formach, zarówno w sprawach indywidual-
nych, jak i generalnych. Tym samym wymienione enumeratywnie przypadki wydawania aktów lub podejmowania
czynności z zakresu administracji publicznej, które podlegają kognicji sądu administracyjnego, objęte zostały są-
dową kontrolą działalności administracji publicznej. Do zakresu tejże kontroli włączyć można jeszcze przypadki
bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, jaka może powstać w trakcie podejmowania
przez organ określonego aktu administracyjnego lub czynności w sprawach indywidualnych (por. art. 3 § 2 pkt
8 PPSA). Poza tym sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne (poza wymienioną powy-
żej sferą kontroli działalności administracji publicznej) jest oparte na możliwości orzekania przez sądy admini-
stracyjne o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych
organów administracji rządowej, a także na rozstrzyganiu sporów kompetencyjnych między organami samorządu
terytorialnego i administracji rządowej (por. komentarze do art. 4 oraz do art. 15).
4 4. Wyliczenie. Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na
różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2 oraz 2a PPSA. W
ujęciu przedmiotowym kontrolą objęto bardzo zróżnicowane formy działania administracji – od aktów stoso-
wania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji – por. art. 3 § 2 pkt 1–
4a, jak również sprzeciwy od decyzji kasatoryjnej – por. art. 3 § 2a), aż po akty stanowienia prawa (akty prawa
miejscowego, inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków, w końcu również akty nadzoru
nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego – por. art. 3 § 2 pkt 5–7 PPSA). Wskazać jed-
nak trzeba, że niektóre z poniższych kategorii opisane zostały w sposób ogólny, pojemny i umożliwiający w dro-
dze orzecznictwa podporządkowanie kontroli sądów administracyjnych rozmaitych form działania administracji,
niemieszczących się bezpośrednio w innych przesłankach określających kognicję sądu, jednakże wpływających
w zasadniczy sposób na treść relacji państwo–podmiot sfery zewnętrznej (chodzi tutaj zwłaszcza o treść art. 3 §
2 pkt 4 PPSA). Kontrolą objęto w końcu także bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez
organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (por. art. 3 § 2 pkt 8 PPSA). Ewentualne rozszerzenie zakresu
kontroli sądów administracyjnych może nastąpić na podstawie art. 3 § 3 PPSA, który dopuszcza możliwość okre-
ślenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji tychże sądów. Nowelizacja komento-
wanej ustawy, która weszła w życie 1.7.2007 r., na podstawie art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 16.11.2006 r. o zmianie
ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590), wprowadziła
do katalogu zawartego w § 2 komentowanego przepisu dodatkowy punkt przewidujący rozszerzenie kontroli na
pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
5 5. Wyłączenie. Wskazać należy, że na mocy art. 5 PPSA dokonano wyłączenia spod kontroli działalności są-
dów administracyjnych niektórych rodzajów aktów administracyjnych o charakterze wewnętrznym, a także pew-
nych przejawów działań administracji mających walor zewnętrzny.
6 6. Zakres przedmiotowy kognicji sądów administracyjnych a poprzednio obowiązujące przepisy. Zna-
mienny wydaje się fakt, że tak określony przez ustawodawcę w komentowanej ustawie zakres przedmiotowy kon-
troli działalności sądów administracyjnych, który obowiązuje od 1.1.2004 r., jest w swej istocie zbieżny z zakre-
sem kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie obowiązującej poprzednio ustawy z
11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a konkretnie art. 16 tejże ustawy. Zauważalna jest wyłącznie
pewna zmiana treści kontroli sprawowanej wobec innych aktów lub czynności indywidualnych z zakresu admini-
stracji publicznej (problematyka ta zostanie poruszona w komentarzu do art. 3 § 2 pkt 4, Nb 43–48).
7 7. Zakres przedmiotowy kognicji – poglądy doktryny. W literaturze przedmiotu słusznie zauważa się, że tak
określony przez ustawodawcę w art. 3 PPSA zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej statu-
uje w gruncie rzeczy domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego każdej aktywności podmiotu
wykonywanej w prawnej formie działania administracji (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych,
s. 571). Tego typu domniemanie może zostać obalone dopiero poprzez wyraźną i niebudzącą wątpliwości regulację
normatywną, wskazującą inny sąd (należący do innego pionu sądownictwa) jako właściwy w danej sprawie (tam-
że). Należy przychylić się do tego poglądu. M. Jaśkowska powołuje się w tym względzie również na orzeczenia
NSA, w których uznano za podlegające kognicji sądownictwa administracyjnego prawne formy działania podej-
mowane przez organy w sprawach wynikających ze stosunku pracy, które de facto należą do kompetencji sądów
1009098 923162094
powszechnych (por. post. NSA z 20.4.2005 r., I OSK 178/05, Legalis; wyr. NSA z 14.9.2005 r., I OSK 326/05,
Legalis; por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych, s. 571).
8 8. Kryterium kontroli. Sprawy należące do kompetencji organów administracji publicznej są zasadniczo kon-
trolowane – na podstawie kryterium legalności – na drodze postępowania sądowego w dwuinstancyjnym postę-
powaniu sądowoadministracyjnym. Podejmowana przez sądy administracyjne tzw. sprawa sądowoadministracyj-
na różni się tym od sprawy administracyjnej (należącej do właściwości organów administracji), że nie polega na
merytorycznym rozstrzygnięciu określonej kwestii przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa
materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, lecz na zniesieniu działania lub
bezczynności niezgodnej z prawem (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administra-
cyjne, s. 21 i n.).
9 9. Wyłączenie drogi sądowoadministracyjnej. Ustawodawca wyłącza niektóre rodzaje spraw administracyj-
nych konkretyzowanych początkowo władczo w formie decyzji spod kontroli sądownictwa administracyjnego,
powierzając je jurysdykcji sądów powszechnych. W tym ostatnim przypadku sąd powszechny, rozpatrując środki
weryfikacyjne od decyzji organów administracji, "przejmuje sprawę do rozpoznania", wydając następnie rozstrzy-
gnięcie o charakterze merytorycznym, a nie kasacyjnym. W chwili obecnej w powyższym modelu dochodzi m.in.
do weryfikacji rozstrzygnięć Prezesa UOKiK oraz części rozstrzygnięć organów regulacyjnych (Prezesa URE,
Prezesa UKE, Prezesa UTK). Zasygnalizowana tutaj problematyka poruszona zostanie nieco szerzej w pkt II.A
komentarza do niniejszego przepisu (Nb 11–18).
10 10. Status ustrojowy podmiotu wydającego rozstrzygnięcie a kognicja sądu administracyjnego. Nie ulega
wątpliwości, że przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej są przejawy aktywności określonych
podmiotów z zakresu administracji publicznej. Dotyczy to zarówno działania w formie aktów indywidualnych, jak
i generalnych (oraz, co oczywiste, wskazywanej w art. 3 § 2 pkt 8 PPSA bezczynności organów w sprawach indy-
widualnych). Nieistotny będzie więc, z punktu widzenia skutecznego poddania kontroli działalności administra-
cji publicznej, rzeczywisty status ustrojowy podmiotu podejmującego się aktywności dającej się podporządkować
jednemu z przepisów art. 3 § 2, 2a oraz 3 PPSA. W związku z tym nie jest istotne, czy podmiot wykonujący admi-
nistrację publiczną jest organem administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, czy też wykonuje jedynie
zadania przyznane mu na zasadzie zlecenia z zakresu administracji (głównie na podstawie norm ustawowych).
W tym ostatnim przypadku chodzi np. o organy samorządu zawodowego (radcowskiego, adwokackiego, notarial-
nego, lekarzy, pielęgniarek i położnych), stowarzyszenia (np. Polski Związek Łowiecki) lub też nawet podmioty
tworzone na podstawie norm prawa prywatnego, jak chociażby spółki prawa handlowego (Giełda Papierów War-
tościowych S.A., Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych S.A. i in.).
II. Formy działania administracji publicznej

kontrolowane przez sądy administracyjne
A. Decyzje administracyjne
11 1. Decyzja jako przedmiot kontroli sądowej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 PPSA przedmiotem skargi
do sądu administracyjnego mogą być przede wszystkim decyzje administracyjne. W tym zakresie ustawodawca
posłużył się więc klauzulą generalną, która umożliwia objęcie kognicją sądownictwa administracyjnego każdej
decyzji administracyjnej wydawanej w jednym z różnorodnych trybów opartych przede wszystkim na KPA, Ord-
PU, a także na innych, szczególnych procedurach administracyjnych. Kontroli sprawowanej przez sądy admini-
stracyjne podlegają więc wszystkie decyzje administracyjne, z wyjątkiem tych, które zostały wyłączone przepisa-
mi ustaw szczególnych (por. bardziej szczegółowo Nb 18). Przepis ten – zgodnie z orzecznictwem sądowym –
podlega ścisłej wykładni (por. uchw. NSA z 10.4.2006 r., I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69, z glosą
aprobującą W. Tarasa, OSP 2006, Nr 12, poz. 136).
12 2. Przyporządkowanie określonego aktu niniejszemu przepisowi. Mimo normatywnie określonej w art. 3 §
2 pkt 1 PPSA klauzuli generalnej, która mogłaby sugerować poddanie orzecznictwu wielu wydawanych przez
organy administracji aktów, to jednak przyporządkowanie przynajmniej niektórych z nich kognicji sądu admini-
stracyjnego na podstawie pkt 1 może już budzić uzasadnione wątpliwości. Problem wynikający z powyższego
rozwiązują w gruncie rzeczy dwie kwestie. Po pierwsze, orzecznictwo przyjmuje zasadę domniemania działania
administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, kiedy rozstrzyga o sytuacji prawnej podmiotu sfe-
ry zewnętrznej (mimo pewnych wątpliwości, wynikających z niezrozumienia istoty orzecznictwa – o czym poniżej
– również doktryna przyjmuje ten pogląd). I dalej, zgodnie z orzecznictwem, o charakterze prawnym czynności
podejmowanych przez organy administracji publicznej nie decyduje ich nazwa, lecz treść, stąd też kryterium kwa-
592316209 1009098
lifikującym akt organu administracji (a właściwie każdego podmiotu wykonującego administrację publiczną) do
kategorii decyzji administracyjnej jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidu-
alnych adresatów, niepodporządkowanych podmiotowi wydającemu takie rozstrzygnięcie. Zdaniem SN użycie tej
czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to – zgodnie z art.
104 KPA – akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji
państwowej (por. wyr. SN z 18.10.1985 r., II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). Stosownie do stanowiska
wyrażonego przez NSA organy administracji załatwiają sprawy przez wydawanie decyzji, o których mowa w art.
104 KPA, ale tylko w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 pkt 1 KPA), co
oznacza, że ta forma działania organów ma wynikać z przepisów prawa materialnego (por. wyr. NSA z 7.9.1982
r., SA/Wr 363/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 82).
Po drugie zaś, istotne z punktu widzenia możliwej wykładni komentowanego przepisu może okazać się również
brzmienie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Wskazuje on bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy
administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności
z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając
na uwadze konieczność zapewnienia możliwości poddania sądowej kontroli administracji jak najszerszej grupy
aktów oraz czynności z zakresu administracji publicznej, podejmowanych w obrocie prawnym, wskazać należy, że
umieszczenie tak szerokiej klauzuli w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA pozwala, w sytuacji niemożności zaliczenia danego aktu
podejmowanego w sferze zewnętrznej do kategorii decyzji administracyjnych, umieścić właśnie w tej ostatniej,
normatywnej kategorii kognicji określone formy działania administracji. Kategoria ta wydaje się dosyć szeroka,
chociaż i w tym przypadku prowadzona analiza skuteczności zaskarżania rozmaitych aktów administracyjnych
(które nie są decyzjami administracyjnymi) może budzić pewne wątpliwości.
13 3. Domniemanie formy decyzji – ewolucja orzecznictwa. W wyrokach NSA na początku jego działalności
orzeczniczej przyjmowano, że forma decyzji administracyjnej powinna wynikać bezpośrednio z przepisów prawa
administracyjnego bądź to w sposób wyraźny, bądź dorozumiany (por. m.in. wyr. NSA z 27.4.1981 r., SA 767/81,
ONSA 1981, Nr 1, poz. 36, z glosą Z. Janowicza, OSPiKA 1983, Nr 3, poz. 50, a następnie glosami B. Adamiak i J.
Jendrośki, OSPiKA 1983, Nr 5, poz. 109). Przyjmowany początkowo – zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie
– pogląd o domniemaniu decyzji administracyjnej jako formy działania administracji, w braku wyraźnego sprecy-
zowania kategorii formy działania przez ustawodawcę, ulegał pewnym przekształceniom, jak się wydaje jednak
– wynikającym z niezrozumienia przyjętego orzeczenia i opinii glosatorów (por. ewolucję poglądów orzecznictwa
i doktryny w tym względzie opisaną przez J. Borkowskiego, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania
administracyjnego, 2009, s. 370 i n.). Kwestia ta najpełniej ujawniła się na tle uchwały NSA z 15.11.1999 r. (OPK
24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54) oraz uchwały NSA z 15.11.1999 r. (OPK 25/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 55).
Krytyka sądu dotyczyła w tej materii przede wszystkim faktu, że – zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny –
domniemania konieczności wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie nie da się wywieść z prawa pozy-
tywnego (por. m.in. I. Skrzydło-Niżnik, Normy strukturalno-organizacyjne, s. 111–113). Tymczasem pogląd praw-
ny wyrażony w cytowanym powyżej wyroku NSA z 27.4.1981 r. (jak i poglądy popierających wówczas jego treść
glosatorów) wskazuje wyłącznie na to, że przyjmowane w ten sposób przez sąd domniemanie ma zabezpieczać
podmiot sfery zewnętrznej (obywatela, przedsiębiorcę i innych) przed arbitralną odmową wydania decyzji przez
organy w sytuacji, gdy norma prawa materialnego pozwalająca na taką konkretyzację nie przewiduje wprost, że
powinno to nastąpić w proceduralnej formie decyzji administracyjnej. Poprzeć należy stanowisko wyrażone przez
J. Borkowskiego, że zarówno w początkach orzecznictwa NSA, jak i współcześnie "nie chodzi o to, aby domnie-
manie decyzji służyło wypieraniu innych prawnych form działania administracji w sprawach indywidualnych, lecz
o naprawianie błędów i niedopatrzeń prawodawczych, o zabieg wykładni korygującej, który otwiera drogę nie
tylko do samej konkretyzacji prawa lub obowiązku jednostki przez organ administracyjny, lecz również zapewnia
jej prawo do sprawiedliwego procesu, gdyż decyzja (…) wydawana jest (…) z zespołem gwarancji procesowych
i zawarowaniem drogi weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy w trybie administracyjnym i kontroli sądowej" (sic!)
(por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2009, s. 374). Należy
poprzeć przedstawiony powyżej pogląd.
14 4. Decyzja administracyjna – definicja. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu admini-
stracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sfor-
malizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie KPA lub innych procedur szczególnych (w tym
m.in. Ordynacji podatkowej). O ile KPA (ani też Ordynacja podatkowa) nie formułuje wprawdzie legalnej definicji
decyzji administracyjnej, o tyle jednak analiza niektórych jego przepisów pozwala określić, co nią jest. Zgodnie z
art. 104 KPA organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu
stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób
kończą sprawę w danej instancji (§ 2). W świetle tych postanowień za decyzję administracyjną można uznać tylko
takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku admini-
stracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawne-
go o charakterze proceduralnym (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, s. 22–23). Zgodnie z definicją
1009098 923162096
sformułowaną w doktrynie decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu
administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną
konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie [M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w:
M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008, s. 282]. W uzasadnieniu uchwały NSA z 12.10.1998 r. (OPS
6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3) oraz uchwały NSA z 15.11.1999 r. (OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54)
wyrażono trafny pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administra-
cyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także przez
wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala",
"przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę").
15 5. Forma decyzji. Jeśli przyjąć za uzasadnione przedstawione w Nb 12 domniemanie wydania decyzji admini-
stracyjnej w sprawie indywidualnej na podstawie normy prawa materialnego, to należy się jeszcze odnieść do kwe-
stii prawidłowości takiego aktu wydawanego na podstawie sformalizowanych przepisów KPA. Zauważyć trzeba,
że decyzja administracyjna jako kwalifikowany rodzaj aktu administracyjnego powinna zawierać wymienione
w art. 107 KPA składniki. Dodać należy w tym miejscu, że KPA wymienia w tym przepisie dziewięć elementów
o charakterze obligatoryjnym. Brak jednego lub kilku takich składników w treści pisma kierowanego do podmiotu
sfery zewnętrznej mogłoby skutkować niemożnością uznania go za decyzję administracyjną (a w konsekwencji
poddaniu kognicji sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 PPSA). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że zgodnie z
utrwaloną linią orzecznictwa NSA pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są
decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 KPA, jeśli tylko zawierają minimum
elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie
organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby
reprezentującej organ administracji (por. wyr. NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9, poz. 169, z
glosą J. Borkowskiego, tamże).
16 6. Zakres zaskarżenia decyzji. Jak się wydaje, zaskarżenie decyzji może się ograniczać wyłącznie do za-
kwestionowania jej uzasadnienia faktycznego lub też prawnego (por. posiadający nadal znaczenie pod rządami
komentowanej ustawy wyrok NSA z 30.6.1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51, z glosą J. Zimmerman-
na, NP 1985, Nr 5, s. 153 i n., oraz wyr. WSA w Lublinie z 19.10.2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, Nr 2, poz. 15,
z glosą J. Borkowskiego, tamże; podobnego zdania są również A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 24 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 27).
17 7. Rozgraniczenie decyzji i innych aktów z zakresu administracji. Pewne trudności mogą być również
związane z próbą delimitacji decyzji administracyjnych z innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji
publicznej, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Problematyka ta zostanie
poruszona szczegółowo w pkt II.B (Nb 19–26) komentowanego przepisu. Warto jednak w tym miejscu wskazać,
że w orzecznictwie sądów administracyjnych coraz częściej zauważa się odchodzenie przez ustawodawcę od for-
my decyzji administracyjnej przy określaniu sytuacji administracyjnoprawnej danych podmiotów. W uzasadnieniu
uchwały NSA z 23.6.1997 r. (OPK 1/97, ONSA 1997, Nr 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca
coraz częściej rezygnuje z kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych
zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi – na rze-
cz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyza-
cji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administra-
cyjnej, natomiast mogą się pojawić akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem
jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) okre-
ślonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot,
którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, ma za-
pewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć do sądu administracyjnego takie akty i czynności,
a także bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tych sprawach. Może również żądać,
aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów
prawa (art. 146 PPSA). W praktyce zdarza się, że granice pomiędzy takimi aktami (czynnościami) się zacierają.
Można to choćby prześledzić na tle uchwały NSA z 4.2.2008 r. (I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21)
wskazującej, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie
§ 1 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28.7.2003 r. w sprawie wysokości opłat
za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze
aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA
(por. glosy krytyczne do tej uchwały: Z. Kmieciaka, OSP 2008, Nr 5, poz. 51 oraz K. Defecińskiej-Tomczak i K.
Kubiaka, PiP 2008, Nr 6, s. 133; glosa aprobująca A. Skoczylasa, OSP 2008, Nr 7–8, poz. 89).
18 8. Wyłączenie kontroli sądowoadministracyjnej niektórych rozstrzygnięć organów administracji. Wska-
zać należy, że przepisy szczególne wyłączają możliwość kontroli działalności administracji publicznej spra-
wowanej wobec rozstrzygnięć wydawanych w odniesieniu do niektórych organów administracji publicznej.
Sytuacja powyższa dotyczy przede wszystkim rozstrzygnięć Prezesa UOKiK podejmowanych w ramach tzw. po-
792316209 1009098
stępowania antymonopolowego, jak również tzw. organów regulacyjnych (Prezesa URE, Prezesa UKE, Prezesa
UTK), od których decyzji przysługuje środek weryfikacyjny w postaci odwołania w trybie KPC do Sądu Okręgo-
wego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na założonym ewentualnym etapie weryfika-
cji powyższych spraw administracyjnych zostają one przekształcone w sprawy o charakterze cywilnoprawnym.
Podobnie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych wydawa-
nych przez oddziały ZUS, podlegają następnie weryfikacji przez sądy cywilnoprawne – sądy pracy i ubezpieczeń
społecznych.
B. Postanowienia wydane w postępowaniu

administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące
postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty
19 1. Postanowienia podlegające kognicji. Literalne brzmienie art. 3 § 2 pkt 2 PPSA wskazuje, że kognicji
sądów administracyjnych podlegają niektóre postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego.
Ustawodawca określił, że chodzi tutaj o postanowienia, które są poddane weryfikacji na podstawie zażalenia
przed organem wyższego stopnia, lub też, w jakiś sposób "zamykają" postępowanie administracyjne. Do grupy
tych postanowień zalicza się postanowienia:
1) na które służy zażalenie;
2) kończące postępowanie, a także
3) rozstrzygające sprawę co do istoty.
Podkreślić należy w tym miejscu, że chodzi tutaj o postanowienia wydawane w toku postępowania administra-
cyjnego, jurysdykcyjnego normowanego treścią KPA, jak również Ordynacji podatkowej oraz niektóre postano-
wienia wydawane na podstawie upoważnień zawartych w przepisach materialnego prawa administracyjnego (któ-
re nie mogą być jednak traktowane jako decyzje administracyjne noszące jedynie nazwę postanowień). Kognicji
sądów na podstawie komentowanego art. 3 § 2 pkt 2 PPSA podlegają wyłącznie postanowienia kwalifikowane jako
akty administracyjne wydawane na podstawie norm zawartych w wymienionych powyżej dwóch ustawach proce-
duralnych. Z kolei inne postanowienia wydawane na podstawie rozwiązań określonych w przepisach materialno-
prawnych mogą podlegać kognicji sądów, chociażby w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 PPSA (por. Nb 37–38).
Wskazać należy, że kognicji sądów podporządkowane są więc postanowienia (akty administracyjne o charakterze
incydentalnym), które wydawane są w toku postępowań administracyjnych, zakończonych z reguły wydaniem de-
cyzji administracyjnych i poddanych następnie sądowej kontroli administracji na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 PPSA.
20 2. Wyłączenia postanowień wydawanych w niektórych szczególnych postępowaniach administracyjny-
ch. Kognicji sądów administracyjnych nie podlegają postanowienia wydawane przez Prezesa UOKiK w toku tzw.
postępowania antymonopolowego, normowanego w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, gdyż podda-
ne są weryfikacji Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (por. Nb 19).
Podobnie spod kognicji tychże sądów wyłączone są postanowienia wydawane w toku postępowania administra-
cyjnego przez Prezesa URE, Prezesa UKE oraz Prezesa UTK.
21 3. Postanowienia, na które służy zażalenie. Pierwszą grupą postanowień poddanych kognicji sądownictwa
administracyjnego są postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 KPA na wydane w toku
postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi (identyczne brzmienie ma również
art. 236 § 1 OrdPU). Oznacza to, że kognicji sądów administracyjnych podlegają wyłącznie enumeratywnie wy-
liczone postanowienia, którym ustawodawca przypisał możliwość poddania weryfikacji na drodze specyficznego
środka administracyjnoprawnego zwanego zażaleniem. Wskazać można chociażby na następujące rodzaje posta-
nowień w KPA, od których przysługuje zażalenie: postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub odmo-
wie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. art. 31 § 2 zd. 2 KPA), postanowienie
o przekazaniu sprawy organowi właściwemu (art. 65 § 1 KPA), postanowienie o zajęciu stanowiska w sprawie
przez organ współdziałający w danym postępowaniu administracyjnym (art. 106 § 5 KPA), postanowienie o za-
twierdzeniu ugody (art. 119 § 1 KPA), postanowienie o ukaraniu grzywną z powodu niewykonania wezwania do
stawiennictwa (art. 88 § 1 KPA) i inne. Na gruncie Ordynacji podatkowej wskazać można z kolei na kilka przykła-
dowych postanowień, na które służy zażalenie: postanowienie o potrąceniu niektórych zobowiązań podatkowych
lub zaległości podatkowych (art. 64 § 6a OrdPU), postanowienie w sprawie zaliczenia wpłaty na rzecz zaległości
podatkowych (art. 62 § 4 OrdPU), postanowienie w sprawie połączenia kilku postępowań (art. 166 § 2 OrdPU)
i inne. Zażaleniu nie podlegają np. postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego (czy też
postępowania podatkowego) w sprawie przeprowadzenia dowodu. Tego typu postanowienia podlegają weryfika-
cji na podstawie wniesionego odwołania od decyzji (łącznie z decyzją administracyjną). Do tego ostatniego typu
1009098 923162098
postanowień (niepodlegających kognicji sądowej) należy zaliczyć postanowienia wydawane w toku postępowania
wyjaśniającego.
22 4. Postanowienia kończące postępowanie. Postanowienia odgrywają rolę z punktu widzenia dalszego biegu
postępowania w sprawie. Ich wydanie (wynikające z rozmaitych przyczyn) uniemożliwia dokończenie postępo-
wania administracyjnego bądź też realizację administracyjnego toku instancji przez wniesienie odwołania. W li-
teraturze przedmiotu podkreśla się, że kategoria postanowień kończących postępowanie ma "mniejsze znaczenie
dla zakreślenia kręgu postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego" [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 57]. W opinii NSA zwrot "postanowienie kończące postępowanie" zawarty w art. 3 §
2 pkt 2 PPSA jest zarezerwowany wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np.
stwierdzających niedopuszczalność odwołania), a nie tylko rozstrzygających określone kwestie, jakie wynikają z
jego toku (por. post. NSA z 7.3.2006 r., II GSK 352/05, Legalis). Tym samym nie ma możliwości kwestionowania
na podstawie komentowanego przepisu postanowień rozstrzygających jedynie określoną kwestię wynikającą w
toku postępowania i ustawodawca nie przesądza jednocześnie o braku możliwości jego kwestionowania w drodze
odrębnego środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku nie zachodzi więc również
możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego od tego rodzaju postanowień (tamże). Do postanowień koń-
czących postępowanie zaliczyć można chociażby: postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania
(lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), np. w związku z wniesieniem odwołania od decyzji – por. art.
127 § 3 KPA; postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy) – por. art. 129 § 2 KPA; postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (lub
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Za postanowienie tego typu orzecznictwo NSA uznało np. postanowie-
nie wydane przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zwrocie odwołania wykonawcy od oddalenia lub od-
rzucenia protestu przez zamawiającego (wydanego na podstawie art. 185 ust. 3 ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo
zamówień publicznych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) (por. wyr. NSA z 21.12.2005 r., II GSK 295/05,
ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 74). Podobny charakter – według stanowiska NSA – ma postanowienie o odmowie
przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego. Służy na nie bowiem skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 PPSA (por.
wyr. NSA z 12.6.2008 r., I OSK 876/07, Legalis). W orzecznictwie NSA przyjęto również pogląd, że kontroli sądu
podlega postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej treści, nie zaś samo
zaświadczenie (por. wyr. NSA z 23.3.2001 r., II SA 259/00, niepubl.).
23 5. Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W przepisach prawa można napotkać postanowienia,
które rozstrzygają sprawę co do istoty (poddane kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 in
fine PPSA). Przydatne dla interpretacji tego przepisu może się okazać brzmienie art. 123 § 2 KPA, który stanowi,
że postanowienie może rozstrzygać o istocie sprawy, o ile przepisy KPA tak stanowią. Wskazać należy, że w opinii
części doktryny żadne z postanowień wydawanych na podstawie KPA nie może podlegać omawianej kategorii. I
tak np. wyrażany jest pogląd, że podstawa prawna do wydania tego typu postanowień może wynikać wyłącznie
z przepisów materialnoprawnych [por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 20; T. Woś, w: T. Woś (red.),
Prawo o postępowaniu, 2011, s. 58; B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy, s. 523 i 524]. W
opinii części doktryny za taki rodzaj postanowienia należy uznać wydawane na podstawie norm proceduralnych
postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 KPA) (tak np. J. Zimmermann, No-
we rodzaje postanowień, s. 62; zupełnie odmiennie natomiast B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks
postępowania administracyjnego, 2009, s. 542; B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy, s.
521). Przychylić się należy do stanowiska odmawiającego waloru rozstrzygającego co do istoty postanowienia
wydawanego na podstawie art. 149 § 1 KPA (por. R. Stankiewicz, Postanowienia organu administracji, s. 171).
Całkowicie niepodważalnie za postanowienia nieposiadające takiego charakteru doktryna uznaje postanowienie
o zatwierdzeniu ugody (art. 119 § 1 KPA) (por. m.in. J. Borkowski, Zakres przedmiotowy, s. 41; W. Dawidowi-
cz, Jeszcze o przedmiotowym zakresie, s. 68; J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień, s. 65; B. Majchrzak,
Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy, s. 520; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępo-
wania administracyjnego, 2008, s. 722). Podobnie za postanowienie rozstrzygające o istocie sprawy nie może być
uznane postanowienie o zajęciu stanowiska w sprawie przez organ współdziałający w danym postępowaniu admi-
nistracyjnym (art. 106 § 5 KPA) (por. J. Świątkiewicz, Z problematyki współdecyzji, s. 772; J. Zimmermann, Nowe
rodzaje postanowień, s. 60; B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające o istocie sprawy, s. 519). W tych dwóch
ostatnich przypadkach, przynajmniej z punktu widzenia skuteczności poddania tychże postanowień kognicji sądu
administracyjnego, nie stanowi to poważniejszego problemu, ponieważ obydwa podlegają kognicji z tego powodu,
że przysługuje na nie zażalenie. Wszystkie trzy wskazane powyżej postanowienia wynikające z KPA A. Kabat
zalicza do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a tym samym podlegających kognicji sądów admi-
nistracyjnych (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 27). W żaden sposób nie można jednak przychylić się do przyjmowanego stanowiska.
24 6. Postanowienia szczególne unormowane poza KPA. Można jednak wskazać grupę postanowień szczegól-
nych (nienormowanych bezpośrednio w KPA), które będą podlegać kognicji sądu z tego powodu, że mają walor
992316209 1009098
"postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty" (por. szerzej R. Stankiewicz, Postanowienia organu admini-
stracji, s. 172). I tak np. ustawodawca w ramach procedury legalizacji samowoli budowlanej, uregulowanej w
art. 48, 48a, 48b i 49 PrBud, przewidział następujące rodzaje postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty:
postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 PrBud); postanowienie ustalające
wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 PrBud) – wszystkie powyższe postanowienia rozstrzygają o istocie
sprawy w części (por. cytowana powyżej glosa K. Defecińskiej-Tomczak, s. 725). Podobnie za kolejne postanowie-
nie rozstrzygające o istocie sprawy w Prawie budowlanym może być uznany akt wydawany na podstawie art. 9 ust.
2 tej ustawy – postanowienie w przedmiocie udzielenia bądź odmowy wyrażenia zgody na odstępstwo od
przepisów techniczno-budowlanych (podobnie por. w tym zakresie E. Radziszewski, Prawo budowlane, s. 32; W.
Szwajdler, w: W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany, s. 244; B. Majchrzak, Postanowienia
rozstrzygające o istocie sprawy, s. 523).
25 7. Brak kognicji. Nie należy zaliczać do postanowień podlegających kognicji sądu administracyjnego posta-
nowień administracyjnych, nawet wypełniających zawarte w art. 3 § 2 pkt 2 PPSA przesłanki, kiedy przepisy
ustaw przewidują rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie aktu administracyjnego określanego
mianem postanowienia [por. podobnie T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2011, s. 58]. Zgodnie z
poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu przywołane tam postanowienia stanowią decyzje administracyjne
(tamże). I tak np. do tego typu postanowień może być zaliczane postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót
budowlanych wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 PrBud.
26 8. Brak kognicji – orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie odmawia
również niektórym postanowieniom wydawanym przez organy administracji publicznej przymiotu postanowień
podlegających skardze na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 PPSA. Zdaniem NSA brak jest uzasadnionych podstaw do ob-
jęcia kontrolą działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne postanowień Urzędu
Patentowego o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu toczącym się na wniosek innej strony. Tym
samym na postanowienia wydawane na podstawie art. 257 w zw. z art. 255 PrWłPrzem w kwestii dopuszczenia
do udziału w postępowaniu nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. post. NSA z 20.3.2007 r., II GSK
232/06, Legalis).
C. Postanowienia wydane w postępowaniu

egzekucyjnym i zabezpieczającym
27 1. Zakres przedmiotowy przepisu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 3 PPSA zakresem kognicji sądów administra-
cyjnych objęto również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które
służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postano-
wień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
Zgodnie z art. 17 § 1 EgzAdmU, o ile przepisy tejże ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowa-
ne przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego
następuje w formie postanowienia. Na postanowienie takie służy zażalenie, jeżeli ustawa o postępowaniu egzeku-
cyjnym w administracji lub KPA tak stanowią.
28 2. Przykłady zaskarżalnych zażaleniem postanowień w postępowaniu egzekucyjnym. Jak podkreśla się
w literaturze przedmiotu, w postępowaniu egzekucyjnym postanowieniami, od których przysługuje zażalenie, są
zarówno sprawy o istotnym znaczeniu dla uczestników tego postępowania, jak i kwestie drugorzędne [por. T. Woś,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2011, s. 58]. Szczegółowa analiza przepisów ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji wskazuje, że w chwili obecnej istnieje niemalże trzydzieści postanowień, na któ-
re służy zażalenie w postępowaniu egzekucyjnym, które mogą być poddane kognicji sądu administracyjnego na
podstawie art. 3 § 2 pkt 3 PPSA. Jako przykład wskazać można chociażby na następujące postanowienia organu
egzekucyjnego: postanowienie w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego
przysługujące zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu organem egzekucyjnym (art. 23 § 8 EgzAdmU);
postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego przysługujące wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem
egzekucyjnym (art. 29 § 2 EgzAdmU); postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub
prawa majątkowego osobie roszczącej sobie prawo do rzeczy lub prawa majątkowego (art. 40 § 1 EgzAdmU) i inne.
1009098 9231620910
D. Inne akty lub czynności z

zakresu administracji publicznej
29 1. Zakres przedmiotowy. Kategoria aktów lub czynności z zakresu administracji jest zróżnicowana. Komen-
towany przepis wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji szeregu rozmaitych aktów lub
czynności podejmowanych w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego komento-
wanego przepisu jest traktowane w literaturze przedmiotu jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji
w sprawach indywidualnych regulowanych przez poddanie kognicji sądów administracyjnych (J.P. Tarno, Prawo
o postępowaniu, 2008, s. 33). Z tym poglądem należy się zgodzić.
30 2. Nowelizacja przepisu ustawą z 13.5.2016 r. Ustawa z 13.5.2016 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podat-
kowa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 846 – wejście w życie 15.7.2016 r.) wprowadziła również zmia-
ny do komentowanego przepisu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA zakresem kognicji sądów administracyjnych
objęto również inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w KPA, postępowań określonych w działach IV, V i VI
OrdPU oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W chwili obecnej nie jest już
więc możliwe zaskarżanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa, w tym takich, jak pozostawienie podania bez rozpoznania. Zmiana ta nawiązuje
do stanowiska przyjmowanego w doktrynie, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej
może mieć wpływ na standard ochrony zabiegających o nią podmiotów.
31 3. Nowelizacja przepisu ustawą z 16.11.2016 r. Artykuł 3 § 2 pkt 4 w brzmieniu ustawy z 16.11.2016 r. (Dz.U.
poz. 1948) uległ kolejnym zmianom, polegającym na dalszym ograniczeniu kognicji sądów administracyjnych wo-
bec niektórych aktów i czynności z zakresu administracji. Zgodnie z tą nowelizacją, która weszła w życie 1.3.2017
r., kognicja sądów administracyjnych obejmuje również inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu
administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem
aktów lub czynności podjętych również w ramach postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 KASU.
Przepis ten dotyczy więc aktów lub czynności podejmowanych w ramach postępowań kontroli celno-skarbowej,
audytu i czynności audytowych.
32 4. Zakres poprzedniej regulacji. Nawiązując do brzmienia art. 16 ust. 1 pkt 4 NSAU stanowiącego "odpo-
wiednik" obecnie obowiązującego art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, wskazać należy, że poprzednia regulacja w tym względzie
miała dodatkowe kwalifikatory pozwalające podporządkować akty lub czynności z zakresu administracji, inne
niż decyzje lub postanowienia, kognicji sądu administracyjnego. Odnosiła się ona bowiem do "uprawnienia" lub
"obowiązku", a także "przyznania, stwierdzenia albo uznania", co zawężało zakres rzeczywistej kontroli nad tymi
formami działań administracji. Podkreśla się więc w literaturze przedmiotu, że nowa ustawa rozszerzyła zakres
środków podlegających kognicji sądu na podstawie komentowanego przepisu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępo-
waniu, 2008, s. 31).
33 5. Przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający kognicji. Przedmiotem skargi do
sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które:
1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 §
2 pkt 1–3;
2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały
wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6;
3) muszą mieć charakter publicznoprawny;
4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. post. NSA z
28.11.2005 r., I OSK 1756/06, Legalis).
Elementy powyższe określane są w literaturze przedmiotu jako "konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art.
3 § 2 pkt 4" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 31 i 32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości,
s. 9). W podobnym kierunku podąża również orzecznictwo sądów administracyjnych z okresu późniejszego (por.
m.in. wyr. WSA w Olsztynie z 20.9.2006 r., II SA/Ol 456/06, Legalis).
34 6. Rozróżnienie decyzji od innych aktów lub czynności. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega
wyłącznie akt lub czynność inna niż określona w art. 3 § 2 pkt 1–3, a więc niemająca charakteru decyzji lub po-
stanowienia (por. także zachowujący nadal aktualność pogląd M. Bogusza, Pojęcie aktów lub czynności, s. 180).
Rozróżnienie decyzji administracyjnych od innych aktów podlegających kognicji sądowoadministracyjnej może
jednak w pewnych sytuacjach być dosyć trudne (por. R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności, s. 42 i 43). Przepro-
wadzenie bowiem ścisłej delimitacji obu grup aktów administracyjnych (a więc takich, które podlegają kognicji
sądów na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub 4) jest skomplikowane, co wynika również z głosów doktryny w tej sprawie.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wynika to z tego, że przyjęte w ustawie kryterium dla określenia zakresu
1192316209 1009098
przedmiotowego aktów lub czynności poddanych kognicji na podstawie tego przepisu ("inne akty lub czynności"
od wymienionych w punktach poprzednich tego paragrafu) może wywoływać trudności w praktycznej kwalifikacji
danych form działania administracji (por. m.in. B. Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 9). Jak zaznaczono to
już w komentarzu do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 (Nb 12 powyżej), decyzja administracyjna stanowi autorytatywną
konkretyzację normy administracyjnego prawa materialnego w trybie regulowanym przepisami proceduralnymi
(w tym KPA).
Artykuł 3 § 2 pkt 4 PPSA wskazuje natomiast możliwość zaskarżalności innej grupy aktów administracyjnych
(takich, które nie są decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami), które dotyczą uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa. Poprzeć należy pogląd wyrażony przez B. Adamiak, że zakres przedmiotowy
aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepi-
sów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wy-
magają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B.
Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 12). Jak się wydaje, podstawowe znaczenie dla przeprowadzenia przed-
miotowej delimitacji pomiędzy aktami dającymi się przyporządkować kognicji sądów administracyjnych na pod-
stawie art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 PPSA ma więc to, czy norma prawa administracyjnego wymaga konkretyzacji przy
wykorzystaniu sformalizowanej procedury administracyjnej (KPA, OrdPU). Z obu grup należy bez wątpienia
wyłączyć przepisy prawa, które kształtują uprawnienia lub obowiązki bezpośrednio z mocy prawa. Jako przykład
można wskazać chociażby przepisy ustawy z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1397 ze
zm.), nakładające z mocy prawa obowiązki w zakresie zameldowania, wymeldowania oraz posiadania dowodu
osobistego. Ukształtowanie treści obowiązku lub uprawnienia w tym zakresie wyłącza konieczność wydawania
aktów administracyjnych.
35 7. Przesłanka pierwsza. Akt lub czynność z zakresu administracji, podlegające kognicji na podstawie art. 3 §
2 pkt 4 PPSA, powinny być podejmowane wyłącznie w sprawach indywidualnych (por. szerzej R. Stankiewicz,
Inne akty lub czynności, s. 43 i 44). Zauważalne jest bowiem, że ustawodawca dokonał ścisłego rozgraniczenia ak-
tów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (zaskarżanych do sądu administracyj-
nego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5–7 PPSA). Brak kwestionowania powyższej przesłanki dominuje w orzecznictwie
sądów administracyjnych (por. m.in. post. NSA z 28.11.2006 r., I OSK 1756/06, Legalis; wyr. NSA z 25.1.2006 r.,
II GSK 346/05, Legalis) oraz powstałej w tym zakresie literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak, Z problematyki
właściwości, s. 7 i n.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 32). Nieco odmienne stanowisko prezentuje nato-
miast M. Jaśkowska, która wskazuje, że wspomniane akty lub czynności nie muszą być podejmowane w sytuacjach
konkretnych ani w stosunku do konkretnego adresata (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych,
s. 587 i n.). Autorka dostrzega możliwość przyjęcia szerszej interpretacji zakresu kognicji sądownictwa admini-
stracyjnego w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 PPSA przy takim właśnie podejściu do omawianego kryterium
i przyjmuje jednocześnie, że "zbyt wąska" (obowiązująca) wykładnia wspomnianego przepisu byłaby sprzeczna
z wykładnią systemową i ograniczałaby prawo do sądu (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych, s.
589). Uwagi powyższe czyni w kontekście postanowienia NSA z 2.12.2003 r. (II SA/Kr 1437/03, niepubl.), w któ-
rym Sąd uznał, że znak drogowy jest aktem o charakterze generalnym, który określa abstrakcyjnie sytuację każ-
dego uczestnika ruchu, ale jednocześnie może określać w zindywidualizowany sposób sytuację prawną jednostki.
Należy się w tym względzie zgodzić z M. Jaśkowską, że tak wąska interpretacja tej przesłanki uniemożliwia w
gruncie rzeczy objęcie kognicją sądu takich czynności, jak prawo do korzystania z urządzeń publicznych, otwarcie
lub zamknięcie drogi publicznej, ustawienie zakazu kąpieli czy też znaku drogowego (M. Jaśkowska, Właściwość
sądów administracyjnych, s. 589). Jak się wydaje, jedynie wyraźne wskazanie w treści art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, że
kognicji sądu podlegają również akty lub czynności adresowane w sposób generalny, rozwiałoby zapewne istnie-
jącą wątpliwość w tym względzie (por. także R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności, s. 44).
36 8. Przesłanka druga. Akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiąz-
ków wynikających z przepisów prawa mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 §
2 pkt 4 PPSA, o ile mają charakter publicznoprawny (por. także A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 30). W orzecznictwie sądów administracyjnych po-
dejmowanym pod rządami komentowanej ustawy przyjmuje się w związku z tym, że jednym z podstawowych
kryteriów determinujących zakres dopuszczalności skargi na taki akt lub czynność jest kryterium "publicznopraw-
nego charakteru rozstrzygnięcia" organu (por. uchw. NSA z 29.3.2006 r., II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, Nr 4,
poz. 95, z glosą częściowo aprobującą M. Szubiakowskiego, OSP 2006, Nr 11, poz. 122 – Sąd odmówił uznania za
czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PPSA pisma zawierającego odmowę udzielenia prowadzącemu zakład pracy
chronionej przez samorząd województwa pożyczki – ze zdaniem odrębnym trzech sędziów składu; por. także post.
WSA we Wrocławiu z 24.8.2006 r., I SA/Wr 1347/05, POP 2007, Nr 1, poz. 8) – sąd odmówił uznania za czyn-
ność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, pisma naczelnika urzędu skarbowego zawierającego odmowę zwrotu
nadpłaty wraz z odsetkami osobie, która zapłaciła podatek za podatnika. Podobnie w wyroku NSA z 1.2.2005 r.
(FSK 1714/04, Legalis) stwierdzono, że zakresem kognicji sądów administracyjnych nie może być objęta ocena
prawna umowy cywilnoprawnej zawartej przez stronę skarżącą z kontrahentem. Sąd odmówił również uznania za
1009098 9231620912
czynności o charakterze publicznoprawnym (a więc podlegającym kognicji sądu) np.: czynność udziału w zawar-
ciu aktu notarialnego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego lub też czynność negocjacyjną poprzedzającą
zawarcie takiej umowy cywilnoprawnej (por. post. NSA z 21.2.1997 r., I SA 264/97, ONSA 1997, Nr 4, poz. 182).
37 9. Przesłanka trzecia. Dany akt lub czynność powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 PPSA musi istnieć ścisły
związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji
uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (por. post. NSA z 16.11.2006 r., II GSK 193/06,
Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., I OSK 194/12, Legalis). Pogląd wyrażany jednogłośnie w orzecznictwie sądów
administracyjnych nie jest jednak przyjmowany bezspornie w doktrynie. A contrario, w stosunku do orzeczeń sądu
administracyjnego, zarówno w trakcie obowiązywania poprzednio obowiązującej ustawy o NSA z 1995 r., jak i pod
rządami PPSA, wskazuje się (choć nie jest to pogląd dominujący), że uprawnienie lub obowiązek, o których mowa
w przepisie obejmującym kognicję innych aktów lub czynności z zakresu administracji, może wynikać również
pośrednio z przepisu prawa (tak np. E. Łętowska w glosie do wyr. NSA z 14.12.2002 r., II SA/Gd 4182/01, OSP
2003, Nr 10, poz. 135; podobnie J. Zimmermann w glosie do post. NSA z 24.3.1998 r., II SA 1155/97, OSP 1999,
Nr 9, poz. 164 oraz M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności, s. 181). Natomiast odmiennego zdania jest T. Woś
[w: T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2007, s. 61; tenże, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2011, s. 60–61]. Wyrazem tego zróżnicowania poglądów jest postanowienie WSA w Bydgoszczy z 15.7.2005 r. (II
SAB/Bd 23/04, OSP 2006, Nr 3, poz. 30 z aprobującą glosą M. Bogusza, tamże), w którym sąd uznał za czynność
podlegającą kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA czynności materialno-techniczne określone przepisem
art. 164 § 2 i 3 PrUSP, polegające na dokonaniu przez prezesa właściwego sądu zawiadomienia ławników o wy-
borze, odebraniu od nich ślubowania, wpisaniu ich na listę ławników i wydaniu im legitymacji. Zarówno poglą-
dy doktryny kwestionujące ścisły związek uprawnienia lub obowiązku z przepisem prawa, jak i to odosobnione
orzeczenie sądu administracyjnego nie wydają się w pełni zgodne z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy kon-
struującego ten przepis.
38 10. Rola orzecznictwa. Tak zbudowany przepis art. 3 § 2 pkt 4 PPSA wpływa na to, że rzeczywisty zakres
aktów lub czynności poddanych na jego podstawie kognicji sądów administracyjnych jest w pierwszym rzędzie
uzależniony od dorobku orzecznictwa. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez J.P. Tarno, że tak jak
dotychczas, w dalszym ciągu będą przeważały orzeczenia sądowe wskazujące, jakie działania administracji nie są
aktami lub czynnościami w rozumieniu komentowanego przepisu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 33).
39 11. Przykłady aktów podlegających kognicji. Poniżej są zaprezentowane przykłady "aktów z zakresu admi-
nistracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", podlegających
kognicji sądownictwa administracyjnego:
1) ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 Do-
stInfPubU (por. wyr. NSA z 5.2.2008 r., I OSK 581/07, Legalis – zdaniem Sądu tego typu akt
stwierdza obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość i nie ma przy tym charakteru po-
stanowienia);
2) akt właściwego ministra orzekający o unieważnieniu postępowania konkursowego na
funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej, przeprowadzonego na podstawie art. 21 ust.
4 i 5 nieobowiązującej ustawy z 25.7.1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (t.j. Dz.U. z
2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.) może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez osobę,
która wygrała unieważniony konkurs (por. post. NSA z 11.12.2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA
2007, Nr 2, poz. 28);
3) wynik kontroli celno-skarbowej (art. 62 i n. KASU) może podlegać kognicji sądu administra-
cyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę określonych obowiązków (por. wyr. NSA z
17.1.2006 r., II GSK 202/05, Legalis);
4) postanowienie naczelnika urzędu skarbowego o przedłużeniu terminu do dokonania zwro-
tu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym, wydane w czasie kontroli podatkowej na
podstawie art. 87 ust. 2 zd. 2 ustawy z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2020
r. poz. 106 ze zm.) (por. post. NSA z 10.7.2013 r., I FSK 1133/13, OSP 2014, Nr 2, poz. 15);
5) uchwała w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury (post. NSA z 2.3.2012 r., II OSK
2693/11, Legalis);
6) akt potwierdzający wykorzystanie terenu na cele lądowiska (wyr. NSA z 20.3.2012 r., II
OSK 2/11, Legalis);
7) orzeczenie komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w zakresie do-
tyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do
służby (post. WSA w Warszawie z 13.1.2016 r., II SA/Wa 2079/15, Legalis; wyr. WSA w Warsza-
wie z 16.2.2016 r., II SA/Wa 1319/15, Legalis);
8) opinia właściwego zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej dotycząca potrzeby
wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 71b ust. 3 (nie obowiązuje)
1392316209 1009098
ustawy z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1327) i w § 2 ust. 1 pkt 5 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z
18.9.2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w pu-
blicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz.U. Nr 173, poz. 1072) (wyr. WSA w
Szczecinie z 17.2.2010 r., II SA/Sz 1180/09, ZNSA 2012, Nr 1, s. 130–136);
9) odmowa pozytywnego załatwienia zgłoszenia o dokonanie wpisu do rejestru związków
międzygminnych, o którym mowa w art. 68 SamGminU (zob. wyr. NSA z 27.10.2015 r., II OSK
269/15, OSP 2016, Nr 7–8, poz. 75, z glosą W. Chróścielewskiego, tamże, s. 1046 i n.);
10) rozstrzygnięcie w przedmiocie postępowania kwalifikacyjnego na specjalizację lekarską
(zob. wyr. WSA w Gliwicach z 5.12.2018 r., III SA/Gl 841/18, Legalis);
11) pismo starosty o odmowie uwzględnienia wniosku o udostępnienie danych z ewidencji
gruntów i budynków oraz wydania wypisów z operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 5 ustawy z
17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. z 2020 r. poz. 276 ze zm. – por. wyr. NSA
z 20.11.2019 r., I OSK 2895/18, Legalis);
40 12. Niektóre rodzaje postanowień. Również postanowienia, na które nie służy zażalenie (wydawane na
podstawie aktów materialnego prawa administracyjnego), mogą być w niektórych okolicznościach traktowane
jako akty podlegające kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA (por. post. NSA z
17.11.2005 r., OSK 1371/04, Legalis – w tym orzeczeniu NSA za akt taki uznał postanowienie wydane przez
wojewodę na podstawie art. 44 ustawy z 7.7.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr
15, poz. 139 ze zm.).
41 13. Kwestia poddania kognicji aktu Prezydenta RP w sprawie nadania obywatelstwa. Rozważenia wy-
maga problem ewentualnego poddania kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA aktu
Prezydenta RP w sprawie nadania obywatelstwa polskiego (art. 18 ustawy z 2.4.2009 r. o obywatelstwie polskim,
t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 347)). Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, akt ten ma typowo administracyjny cha-
rakter, jednakże nie podlega jakimkolwiek procedurom weryfikacyjnym [J. Jagielski, w: M. Wierzbowski (red.),
Prawo administracyjne, 2008, s. 149]. Brak możliwości poddania kognicji sądu administracyjnego aktu nadania
obywatelstwa potwierdza obecnie treść art. 10 o obywatelstwie polskim, zgodnie z którym w sprawach o nadanie
obywatelstwa polskiego nie stosuje się zasadniczo przepisów KPA oraz PPSA. W literaturze przedmiotu podkreśla
się jednakże pewne wątpliwości z kwalifikowaniem aktów Prezydenta RP do form działania administracji podle-
gających kognicji sądowej [J. Jagielski, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008, s. 149 oraz po-
wołana tam uchw. NSA z 9.11.1998 r., OPS 4/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 6]. Dosyć jednoznacznie wypowiedział
się w tym względzie W. Chróścielewski, który zauważył, że "akt nadania czy też odmowy nadania obywatelstwa
polskiego spełnia wszelkie przesłanki materialnoprawnej definicji decyzji administracyjnej" (W. Chróścielewski,
Organ administracji publicznej, s. 63). W podobnym tonie wypowiadała się B. Adamiak, uznając Prezydenta RP
za "inny organ państwowy" w znaczeniu art. 1 pkt 2 KPA (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie
postępowanie administracyjne, 2000, s. 71). Powyższe wypowiedzi zostały podjęte przed uchwaleniem w 2009
r. ustawy o obywatelstwie polskim. Nie ma wątpliwości, że wspomniana instytucja jest swoistym władczym roz-
strzygnięciem, do podejmowania którego "państwo czerpie tytuł z samej jego suwerenności wewnętrznej i ze-
wnętrznej" (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, 1998, s. 78). Jednakże na podstawie obowiązującego w chwili
obecnej stanu prawnego akty Prezydenta RP w sprawie nadania obywatelstwa nie podlegają kognicji sądów
administracyjnych. Otwartą kwestią pozostaje poddanie w przyszłości kognicji sądów administracyjnych tego
typu aktów Prezydenta RP.
42 14. Zaświadczenia lub poświadczenia. W doktrynie podkreśla się, że nowego spojrzenia wymaga również
kwestia zaliczania do wymienionych aktów (tym samym podlegających kognicji sądu na mocy komentowanego
przepisu) różnego rodzaju zaświadczeń oraz poświadczeń. I tak np. B. Adamiak zauważa konieczność poddania ko-
gnicji sądu administracyjnego różnego rodzaju zaświadczeń i poświadczeń wydawanych na podstawie art. 51 i
52 ŚOZŚrPubU (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 11). Akty te potwierdzają prawo do świadczeń
opieki zdrowotnej przysługującej uprawnionemu (tamże). Wskazać można również na inne akty zwane w ŚOZŚr-
PubU skierowaniem do leczenia uzdrowiskowego (art. 33 ŚOZŚrPubU) oraz zleceniem wydanym przez leka-
rza ubezpieczenia zdrowotnego lub felczera ubezpieczenia zdrowotnego na przejazd środkami transportu
sanitarnego (art. 41 ust. 3 ŚOZŚrPubU). Jak się wydaje, również tego typu akty mogą podlegać kognicji na pod-
stawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA.
43 15. Przykłady aktów niepodlegających kognicji. Orzecznictwo wyklucza poddanie niektórych aktów z za-
kresu administracji publicznej kognicji sądów administracyjnych. Tym samym nie podlegają jej m.in.:
1) wystąpienie pokontrolne, które – nie wykraczając poza ramy określone w art. 33 ust. 1 ustawy
z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1706) – wskazuje wyłącznie na
stwierdzone uchybienia i zawiera wnioski o ich usunięcie (por. post. NSA z 29.5.2007 r., II GSK
29/07, Legalis; zdaniem Sądu takie wystąpienie zawiera jedynie ustalenia i związane z nimi wnio-
ski, które ze swej istoty nie tworzą nowej sytuacji prawnej kontrolowanego. Spoczywający na kon-
1009098 9231620914
trolowanym lub jednostce nadrzędnej obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrol-

ne nie mieści się w związku z tym w pojęciu obowiązków w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 PPSA,
gdyż nie występuje tu wymagany związek z kwestionowanym aktem). Podobnie w orzecznictwie
potraktowano wystąpienie pokontrolne wydane w związku ze zwrotem dotacji oświatowej na pod-
stawie ustawy z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (por. post. NSA z 12.8.2016 r., II GSK 2250/16,
Legalis);
2) ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania i rozszerzenia koncesji na
rozpowszechnianie programów radiowych (por. post. NSA z 6.6.2006 r., II GSK 74/06, ONSA-
iWSA 2007, Nr 2, poz. 29);
3) ogłoszenie przez Prezesa UKE wyników przetargu (art. 118c PrTelekom) (post. NSA z
13.11.2007 r., II GSK 209/07, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 81);
4) interpretacje standardów i nomenklatur statystycznych wykonywane przez organy staty-
styki państwowej (uchw. NSA z 20.11.2006 r., II FPS 3/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 5);
5) akt będący postanowieniem zawierający odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na
podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U.
z 2017 r. poz. 2168 ze zm. – akt archiwalny) (por. uchw. NSA z 13.1.2014 r., II GPS 3/13, Legalis;
zauważyć należy, że ta uchwała wydana została przy zdaniach odrębnych części sędziów; była
również glosowana – por. W. Piątek, A. Skoczylas, Glosa do uchw. NSA z 13.1.2014 r., II GPS 3/13,
ZNSA 2014, Nr 5, s. 168 i n.);
6) akt wydany w zakresie oceny projektów współfinansowanych ze środków pomocowych
UE (por. wyr. WSA w Warszawie z 10.1.2012 r., V SA/Wa 2382/11, Legalis);
7) orzeczenie komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych w zakresie do-
tyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń
ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych (por.
wyr. WSA w Warszawie z 16.2.2016 r., II SA/Wa 1319/15, Legalis; jednak skarga przysługuje na
inny typ orzeczeń tych komisji lekarskich – por. w tym zakresie uwagi zawarte w Nb 37);
8) protokół kontroli zabytku, o którym mowa w art. 39 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabyt-
ków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.) (por. post. NSA z 26.5.2020 r.,
II OSK 3330/19, Legalis).
44 16. Inne akty niepodlegające kognicji sądu administracyjnego. Uchwała komisji konkursowej o odmowie
dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podsta-
wie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8.4.2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na
stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr
60, poz. 373 ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA (por. uchw. NSA z 13.4.2015 r.,
I OPS 5/14, Legalis).
Do aktów niepodlegających kognicji sądu administracyjnego literatura przedmiotu zalicza również oceny z
egzaminów oraz świadectw, zaliczeń semestrów, przyznania egzaminu komisyjnego (B. Adamiak, Z proble-
matyki właściwości, s. 12). Do tego typu aktów nie zalicza się także tzw. aktów wewnątrzzakładowych, które nie
kształtują prawa do korzystania ze świadczeń zakładu i nie regulują uprawnień lub obowiązków wynikających z
przepisów prawa (B. Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 12). Do tego typu aktów w orzecznictwie nie zalicza
się również aktu delegacji (odwołania z delegacji) sędziego (por. wyr. NSA z 18.10.2013 r., I OSK 320/13, Legalis).
45 17. Pojęcie czynności z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Należy w tym miejscu odnieść się do kwestii określenia po-
jęcia "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z prze-
pisów prawa", które mogą podlegać kognicji na podstawie komentowanego przepisu. Czynności są działaniami
faktycznymi, które najczęściej określa się w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne. Zalicza się
do nich m.in. czynności rejestracji. Podejmowanie czynności rejestracji przewiduje wiele ustaw – chodzi tutaj
o czynności rejestracji polegające na wpisie, odmowie wpisu, jak i zmianie treści wpisu. Wymienić należy cho-
ciażby czynność rejestracji działalności gospodarczej przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, dokonywaną
na podstawie art. 17 ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) (wpis
do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej). Podobnie art. 8 ust. 1 ustawy z 5.12.1996 r.
o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 514 ze zm.) nie wprowadza obowiązku wydania
decyzji o wpisie do rejestru lekarzy, a jest to czynność techniczna (czynność wpisu do rejestru lekarzy). Wszyst-
kie wymienione powyżej czynności rejestracyjne będą niewątpliwie podlegać kognicji sądów administracyjnych
na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Nawiązując do powyższego, zauważyć należy również, że w ostatnich latach
ustawodawca tworzy coraz więcej rejestrów, wpisów, wykazów i ewidencji (por. szerzej J. Jagielski, Wpisy do
rejestrów, s. 455 i n.). W sytuacji gdy wpis do nich nie jest dokonywany w drodze wydania decyzji administracyj-
nej, zakładać należy poddanie takich czynności w szerokim stopniu kognicji sądu administracyjnego.
W ostatnim czasie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za czynność podlegającą kognicji na podstawie ko-
mentowanego przepisu czynność potwierdzenia skierowania bądź odmowy potwierdzenia skierowania na le-
1592316209 1009098
czenie uzdrowiskowe, podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ŚOZŚrPubU (por. uchw. NSA z 16.12.2013 r.,
II GPS 2/13, Legalis).
Odrębną kwestią pozostaje możliwość poddania kognicji sądów administracyjnych czynności wpisu do reje-
strów danych z zakresu wjazdów, pobytu i wyjazdu cudzoziemców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na
szczególną uwagę zasługuje czynność wpisu do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest
niepożądany (art. 434 i n. ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.). Jak się
wydaje, dokonanie tego typu wpisu powinno podlegać kognicji sądu administracyjnego.
46 18. Czynności podlegające kognicji sądów administracyjnych. W przeciwieństwie do aktów, które mają
charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pism, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie
działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków,
jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. m.in. M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicz-
nej, s. 168). Orzecznictwo sądów administracyjnych zalicza do kategorii "czynności z zakresu administracji pu-
blicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" rozmaite czynności, głównie o
charakterze materialno-technicznym. Wskazać można następujące przykłady czynności, które według orzecznic-
twa podlegają kognicji sądownictwa administracyjnego:
1) usunięcie danych z Krajowego Rejestru Karnego (por. wyr. NSA z 20.3.2003 r., II SA
2558/02, ONSA 2004, Nr 1, poz. 35);
2) wykreślenie z rejestru podatników VAT z zastosowaniem trybu określonego w art. 96 ust.
9 ustawy z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 106 ze zm.) (por.
wyr. NSA z 28.8.2013 r., I FSK 1266/12, POP 2013, Nr 6, poz. 126);
3) umieszczenie na liście aplikantów, a następnie mianowanie aplikantem sądowym (por. po-
st. NSA z 11.1.2008 r., I OSK 1587/07, Legalis);
4) wydanie dziennika budowy (post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, Nr
4, poz. 97, z glosą aprobującą K. Defecińskiej-Tomczak, OSP 2007, Nr 7–8, poz. 80; wyr. WSA w
Opolu z 5.3.2015 r., II SAB/Op 81/14, Legalis);
5) wydanie paszportu (por. wyr. NSA z 6.9.2001 r., V SAB 315/00, MoP 2002, Nr 12, s. 562);
6) zatrzymanie karty czytelnika biblioteki (por. post. WSA w Warszawie z 16.3.2004 r., I SA
1806/03, Legalis);
7) ustalenie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych wynikające z art. 111 ust.
4 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2277 ze zm.) (por. uchw. NSA z 23.6.1997 r., OPK 1/97, ONSA 1997, Nr 4, poz. 149);
8) sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie
rachunku za czynność (por. post. NSA z 24.1.2012 r., I OSK 52/12, Legalis);
9) czynność refundacji składki na ubezpieczenie społeczne podejmowana na podstawie ustawy
z 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych
(post. NSA z 12.10.2011 r., II GSK 1893/11, Legalis);
10) kwalifikacja określonej osoby do zawarcia umowy najmu dokonana w drodze uchwały
zarządu gminy (post. NSA z 17.3.2008 r., I OSK 53/08, Legalis – w orzeczeniu Sąd podkreślił,
że tego typu uchwała stanowi czynność poddaną kognicji NSA, gdyż nie rodzi ona bezpośrednio
skutków cywilnoprawnych, stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie
umowy cywilnoprawnej, oraz że dominują w niej elementy władztwa publicznego z zakresu go-
spodarowania mieniem samorządowym);
11) czynność wypłaty zasiłku dla bezrobotnego (por. wyr. NSA z 14.8.2002 r., II SA/Gd 4182/01,
OSP 2003, Nr 10, poz. 135);
12) odmowa zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu, która została pobrana na podstawie art. 77 ust.
3 ustawy z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) (por. post.
NSA z 11.5.2007 r., I OSK 573/07, Legalis – Sąd podkreślił w swoim orzeczeniu, że obowiązek
uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa; uchw. NSA z
4.2.2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21 z glosami krytycznymi: Z. Kmieciaka,
OSP 2008, Nr 5, poz. 51 oraz K. Defecińskiej-Tomczak i K. Kubiaka, PiP 2008, Nr 6, s. 133 i
glosą aprobującą A. Skoczylasa, OSP 2008, Nr 7–8, poz. 89; por. podobne orzeczenia w nowszym
orzecznictwie: wyr. NSA z 16.6.2011 r., I OSK 1561/10, Legalis; wyr. NSA z 16.6.2011 r., I OSK
1571/10, Legalis; post. NSA z 17.8.2016 r., I OZ 878/16, Legalis);
13) przekazanie podania strony do załatwienia organowi wyznaczonemu w trybie art. 26 § 2
KPA (post. NSA z 27.10.2005 r., II OSK 1133/05, OSP 2006, Nr 7–8, poz. 83 – w opinii Sądu jest
1009098 9231620916
to czynność materialno-techniczna dotycząca prawa strony wynikającego wprost z art. 65 § 1 zd.

1 KPA – wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, tamże);
14) czynność odmowy wpisu zastawu skarbowego, dokonywana na podstawie art. 41 § 1 OrdPU
(por. wyr. NSA z 8.12.2015 r., II FSK 27/14, Legalis);
15) wpisanie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków określonego budynku do woje-
wódzkiej ewidencji zabytków (post. NSA z 6.9.2016 r., II OSK 1771/16, Legalis);
16) czynność zameldowania (wyr. NSA z 26.9.2017 r., II OSK 2534/16, Legalis; wyr. WSA w
Poznaniu z 3.12.2015 r., IV SA/Po 483/15, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 29.11.2016 r., III
SA/Kr 824/16, Legalis);
17) czynność wydania tablic rejestracyjnych pojazdu lub ich wtórników na podstawie
art. 73 ust. 1 ustawy z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 110 ze
zm.) (wyr. WSA w Łodzi z 7.2.2008 r., III SA/Łd 756/07, Legalis; wyr. NSA z 23.4.2009 r., I OSK
616/08, Legalis);
18) czynność zwrotu prawa jazdy (wyr. WSA w Gdańsku z 19.10.2017 r., III SAB/Gd 38/17,
Legalis);
19) zwrot nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (wyr. NSA z
22.9.2005 r., II GSK 167/05, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 10.5.2005 r., II SA/Kr 1512/02,
Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2005 r., III SA/Gl 361/04, Legalis; uchw. NSA z 4.2.2008
r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21);
20) ustalenie numeru porządkowego nieruchomości (wyr. NSA z 1.2.2008 r., I OSK 6/07, Le-
galis; wyr. WSA w Warszawie z 5.8.2008 r., IV SA/Wa 629/08, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 15.6.2011 r., IV SA/Wa 988/11, Legalis);
21) opinia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej dotycząca potrzeby wczesnego
wspomagania rozwoju dziecka, o której mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7.9.1991 r. o systemie
oświaty – od 1.9.2017 r. podstawą wydawania tego rodzaju opinii jest art. 127 ust. 10 ustawy z
14.12.2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) (wyr. NSA z 1.9.2010 r.,
I OSK 892/10, Legalis; wyr. WSA w Szczecinie z 17.2.2010 r., II SA/Sz 1180/09, ZNSA 2012,
Nr 1);
22) wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków (wyr. WSA w Warszawie z 9.10.2014 r.,
VII SA/Wa 1446/14, Legalis);
23) wpis zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków (uzasadnienie post. NSA
z 6.9.2016 r., II OSK 1771/16, Legalis);
24) odesłanie uproszczonego projektu organizacji ruchu drogowego w celu wprowadzenia po-
prawek w trybie § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23.9.2003 r. w
sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nad-
zoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 784) (zob. wyr. WSA w Białymstoku z
21.10.2014 r., II SA/Bk 619/14, OSP 2015, Nr 11, poz. 102, z glosą J. Chmielewskiego, tamże,
s. 1512 i n.);
25) czynność zwrotu przez Komisję Kwalifikacyjną dla Nurków wniosku o przeprowadzenie
egzaminu, dokonana na podstawie § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25.6.2010
r. w sprawie szkolenia i egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do wykonywania
prac podwodnych (Dz.U. Nr 126, poz. 856 ze zm.); zdaniem NSA czynność taka uniemożliwia
wnioskodawcy przystąpienie do egzaminu otwierającego drogę do uzyskania dyplomu kierownika
prac podwodnych (post. NSA z 9.1.2020 r., II GSK 971/19, Legalis);
26) czynność polegająca na wpisie do ewidencji zwolnienia z obowiązku pełnienia czynnej
służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (post. NSA z 2.10.2019 r.,
II OSK 2725/19, Legalis;
27) czynność ogłoszenia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie wyni-
ków przeprowadzenia czynności niezbędnych do usunięcia naruszeń stanowiących przyczynę
unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości (post. NSA z 4.7.2019 r., II GSK 601/19,
Legalis).
47 19. Wpis na listę oczekujących na udzielenie świadczenia zdrowotnego. W literaturze przedmiotu podkreśla
się również, że za czynność w rozumieniu komentowanego przepisu uważać należy wpis na listę oczekujących na
udzielenie świadczenia zdrowotnego lub skreślenia z listy na podstawie art. 20 ŚOZŚrPubU. Podobny charakter
będzie też miała czynność udostępnienia dokumentacji medycznej lub odmowy jej udostępnienia na podsta-
wie art. 26 i 27 ustawy z 6.11.2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 849 ze
zm.). Orzeczenia dotyczące charakteru prawnego czynności udostępniania bądź zakazu udostępniania dokumenta-
cji medycznej zapadały na podstawie nieobowiązującego już art. 18 ust. 3 ustawy z 30.8.1991 r. o zakładach opieki
zdrowotnej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) (por. m.in. wyr. NSA z 19.5.2003 r., OSA 1/03, ONSA 2003,
1792316209 1009098
Nr 4, poz. 114; tak m.in. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości, s. 14). Orzecznictwo w tym zakresie
zachowuje jednakże pełną aktualność w nowym stanie prawnym w tym zakresie.
W orzecznictwie wskazano również, że czynność materialno-techniczna, jaką jest zatwierdzenie projektu
organizacji ruchu na drodze mieści się w katalogu przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, a zatem
podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyr. WSA w Warszawie z 28.2.2012 r., VII SA/Wa 1461/11,
Legalis).
48 20. Czynności niepodlegające kognicji sądów administracyjnych. Kognicji na podstawie art. 3 § 2 pkt
4 PPSA nie podlegają:
1) rozkaz personalny (por. post. NSA z 28.11.2006 r., I OSK 1756/06, Legalis). W opinii Sądu
rozkaz taki nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa,
w związku z tym nie wpływa on na prawa lub obowiązki skarżącego wynikające z przepisów prawa
(w tym sensie nie dotyczy on tych praw i obowiązków);
2) czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu. Według stanowiska wy-
rażonego w orzecznictwie czynność polegająca na postawieniu znaku (bądź jej zaniechanie) jest
czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu. Czynność postawienia znaku drogo-
wego musi być poprzedzona czynnością zatwierdzenia jego rodzaju i ustawienia, wynikającą ze
sformalizowanego zarządzenia organizacji ruchu. Postawienie znaku drogowego jest więc wyłącz-
nie czynnością wykonawczą do czynności materialno-technicznej, jaką jest zatwierdzenie organi-
zacji ruchu i tego typu czynność może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. po-
stanowienia NSA z 11.10.2011 r.: I OSK 1767/11, Legalis i I OSK 1766/11, Legalis; por. podobnie
post. NSA z 16.11.2011 r., I OSK 2003/10, Legalis). W podobny sposób w orzecznictwie potrak-
towano czynność montowania progów zwalniających na drogach wewnętrznych (por. post. WSA
w Olsztynie z 9.12.2015 r., II SA/Ol 1155/15, Legalis);
3) czynność dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej polegająca na wykreśleniu
spółki wodnej z katastru wodnego (por. post. NSA z 14.2.2012 r., II OSK 152/12, Legalis);
4) czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie przepisów działu
VIII KPA (art. 221–256 KPA) odnoszące się do skarg i wniosków (por. post. NSA z 16.11.2006
r., II GSK 193/06, Legalis; post. NSA z 9.11.2006 r., I OZ 1133/06, Legalis; post. NSA z 1.2.2007
r., I OSK 395/06, Legalis; post. NSA z 19.1.2012 r., II GZ 593/11, Legalis);
5) czynności komisji konkursowej, podejmowane na podstawie nieobowiązującego już rozpo-
rządzenia Ministra Nauki z 10.9.2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkurso-
wego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej (Dz.U.
Nr 101, poz. 1101) (por. post. NSA z 11.12.2006 r., I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 28);
6) czynność prawidłowego prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej (post. NSA z
21.12.2005 r., I OSK 1210/05, Wspólnota 2007, Nr 36, s. 31). W opinii Sądu czynność taka jest
poza kognicją sądów administracyjnych, nie dotyczy bowiem aktów czy też czynności związanych
z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów. Rozstrzygnięcie to nie pozbawia skarżące-
go ochrony sądowej. Jeżeli nie znalazł on w Biuletynie poszukiwanych informacji, mógł złożyć
wniosek o ich udzielenie w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 DostInfPubU oraz ewentualną skargę na bez-
czynność organu w zakresie informacji udzielanej na wniosek;
7) czynność Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych polegająca na wystąpieniu do
przewodniczącego właściwej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finan-
sów publicznych z wnioskiem o ukaranie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
(art. 104 ust. 1 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.) (por. post. WSA w Warszawie z 11.4.2012 r.,
V SA/Wa 363/12, Legalis);
8) czynność polegająca na podpisaniu przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości i
beneficjenta cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie projektu w ramach określonego dzia-
łania Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (por. wyr. NSA z 3.12.2015 r., II GSK
3159/15, Legalis);
9) czynności Instytutu Pamięci Narodowej polegające na utworzeniu i prowadzeniu Biulety-
nu Informacji Publicznej (wyr. NSA z 20.11.2008 r., I OSK 611/08, Legalis; zob. także glosę do
tego wyroku M. Bogusza, GSP – Prz.Orz. 2009, Nr 3);
10) czynność Prezesa Rady Ministrów polegająca na zatwierdzeniu ostatecznej listy zadań
związanych z dofinansowaniem w ramach funduszu dróg samorządowych wynikająca z reali-
zacji zadań określonych w ustawie z 23.10.2018 r. o Funduszu Dróg Samorządowych (t.j. Dz.U. z
2020 r. poz. 1430 ze zm.) (post. NSA z 29.5.2020 r., I GSK 500/20, Legalis);
11) czynność polegająca na ustaleniu negatywnego wyniku egzaminu kwalifikacyjnego dla
kandydatów na diagnostów oraz powiadomieniu o tym, stosownie do treści § 15 ust. 1 pkt 2 roz-
1009098 9231620918
porządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 28.11.2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowa-

nia diagnostów oraz wzorów dokumentów z tym związanych (Dz.U. poz. 1836 ze zm.) (post. NSA
z 18.6.2020 r., II GSK 344/20, Legalis);
12) czynność głosowania nad uchwałą, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania prze-
strzennego, jak też uchwałą w sprawie przeprowadzenia sposobu głosowania nad taką uchwałą
(post. NSA z 11.12.2019 r., II OSK 3664/19, Legalis).
49 21. Czynność materialno-techniczna doręczenia pisma w toku postępowania administracyjnego. Za czyn-
ność podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie komentowanego przepisu nie może być uznana
również – w opinii NSA – czynność materialno-techniczna doręczenia pisma w toku postępowania admini-
stracyjnego. Według Sądu zobowiązanie organu administracji tylko do dokonania czynności materialno-technicz-
nej, jaką jest doręczenie, nie może być dokonywane w ramach kompetencji sądu administracyjnego, zakreślonych
w art. 3 § 2 pkt 1 i 8 w zw. z art. 149 PPSA (por. wyr. NSA z 25.9.2007 r., II FSK 1094/06, Legalis – orzeczenie
dotyczyło postępowania podatkowego, jednak jego skutki odnoszą się bez wątpienia również do postępowania
administracyjnego normowanego przepisami KPA).
Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również w podobny sposób w stosunku do czynności dorę-
czenia decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu
spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3 i 4a PPSA (por.
post. NSA z 28.8.2019 r., II OSK 2269/19, Legalis). Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA
– przepis ten odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki
prawne. Czynność doręczenia ani nie przyznaje, ani nie stwierdza, ani nie uznaje żadnych uprawnień i obowiąz-
ków. Nie stanowi ona również załatwienia sprawy administracyjnej. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że
od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość do-
ręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi.
50 22. Zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy wydane na podstawie przepisów KPA. Zawiadomienie o
sposobie załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 237 § 3 i art. 238 KPA, jest czynnością materialno-techniczną,
od której nie wnosi się ani środka odwoławczego, ani skargi do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie
tego typu skarg cechuje się bowiem tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adre-
sowanych do skarżącego, jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia
okoliczności podniesionych w skardze. W rezultacie działania administracji publicznej tego typu skargi nie pod-
legają kontroli sądów administracyjnych (por. post. WSA w Olsztynie z 18.12.2014 r., II SA/Ol 1226/14, Legalis).
51 23. Inne czynności. Kwestią dyskusyjną pozostaje poddanie kognicji sądów administracyjnych na podstawie
komentowanego przepisu niektórych czynności podejmowanych w ramach procedur kontrolnych wobec ad-
ministracji. Zasadniczo w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane jest stanowisko, że skarga do sądu na
czynności kontrolne NIK jest niedopuszczalna z uwagi na fakt, że działania takie nie wykazują cech pozwalających
na uznanie ich za wykonywanie administracji publicznej (por. m.in. post. NSA z 13.6.1997 r., III SA 828/97, Glosa
1998, Nr 4, s. 16–17). Z poglądem tym zgadza się zasadniczo J. Jagielski, który wskazuje, że "(…) nie można
stawiać znaku równości między czynnościami kontrolnymi a bezpośrednim administrowaniem i traktować ich w
tej samej płaszczyźnie kategorialnej" (por. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, 2018, s. 61). Autor ten
zauważa jednak, że problem zaskarżalności działań kontrolnych NIK do sądu administracyjnego traktować należy
jako oddzielny i szerszy problem, dla którego rozstrzygnięcia jedyną determinantą nie może być stanowisko w
kwestii relacji kategorii kontroli i administrowania. Problem powyższy, zdaniem J. Jagielskiego, "(…) wymaga
kompleksowego rozważenia i rozpatrzenia wielorakich aspektów i merytorycznych racji nawiązujących do takich
dylematów, jak np. celowość sądowej kontroli działalności NIK, sposób jej ujęcia, konsekwencje dla prowadzenia
tej kontroli" (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, 2018, s. 61). Otwarta pozostaje więc kwestia poddania
niektórych czynności w ramach procedur kontrolnych kognicji sądownictwa administracyjnego.
52 24. Wyłączenie czynności kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych. Należy wska-
zać, że NSA w jednym ze swoich orzeczeń odmówił uznania za czynność kontrolną poddaną kognicji sądowo-
administracyjnej czynności kontroli przestrzegania przepisów ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 847 ze zm.) przeprowadzaną przez właściwy miejscowo organ Służby Celnej (por. post. NSA
z 4.10.2011 r., I OSK 1522/11, Legalis).
53 25. Kontrola działalności gospodarczej u przedsiębiorcy w kontekście skargi do sądu administracyjnego.
Zgodnie z wyrokiem TK z 20.12.2017 r. (SK 37/15, OTK-A 2017, poz. 90). Artykuł 3 § 2 pkt 2 PPSA, rozumiany
jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zaża-
lenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z 2.7.2004
r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 – akt archiwalny), jest niezgodny z art. 45 ust.
1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Trybunał wskazał, że przedmiot postępowania kontrolnego (ustalenie, czy przedsiębiorca nie narusza prawa
w ramach wykonywania działalności gospodarczej) oraz cel postępowania (ochrona publicznoprawnych intere-
sów państwa) wykluczają jednoznacznie cywilnoprawny charakter tego postępowania. W ocenie TK wszczęcie
1992316209 1009098
postępowania kontrolnego w trybie przepisów zawartych w wówczas obowiązującym rozdziale 5 ustawy o swo-
bodzie działalności gospodarczej niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania (ingerencji) organów władzy
publicznej wobec jednostki. Postępowanie to wpływa na określenie sytuacji prawnej kontrolowanego podmiotu.
Prowadzić ono może bowiem do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego (podatkowego) i wyda-
nia określonej decyzji administracyjnej (podatkowej). Końcowy wynik postępowania kontrolnego (tj. sporządze-
nie protokołu kontroli i wnioski w nim zawarte) jednostronnie kształtuje sytuację prawną kontrolowanego przed-
siębiorcy, tzn. skutkuje tym, czy zostanie wobec niego wszczęte stosowne postępowanie administracyjne (podat-
kowe). Postanowienie w przedmiocie sprzeciwu kontrolowanego wobec wszczęcia i wykonywania kontroli, jak
i postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, mają bez
wątpienia charakter władczy – wywołują one bowiem bezpośrednie skutki prawne w zakresie praw podmiotu kon-
trolowanego. Trybunał zauważył, że powyższe postanowienia posiadają charakter rozstrzygnięć organów admini-
stracji publicznej w rozumieniu art. 184 zd. 1 Konstytucji RP. Treść tych postanowień nie jest adresowana wyłącz-
nie do organu kontroli, przeciwnie – ich adresatem jest również kontrolowany przedsiębiorca, który skorzystał z
przepisanych środków prawnych w przedmiocie zakwestionowania podjętych (prowadzonych) wobec niego czyn-
ności kontrolnych. Postanowienia wydane w następstwie wniesienia sprzeciwu przez przedsiębiorcę (niezależnie
od ich treści) nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji. Już samo przyznanie
przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie świadczy o tym, że ustawodawca założył,
iż akt taki może naruszać sferę prawną podmiotu, któremu wskazany środek zaskarżenia przysługuje. Trybunał
przypomniał również o zdaniu odrębnym sędziów NSA J. Drachala i B. Dautera do uchwały z 13.1.2014 r. (II
GPS 3/13, ONSAiWSA 2014, Nr 4, poz. 55), którzy wskazywali, że postanowienia tego typu "tworzą po stronie
przedsiębiorcy prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by administracja zachowała
wobec niego gwarantowane prawem standardy".
Poglądy powyższe pozostają – jak się wydaje – aktualne pod rządami nowej ustawy z 6.3.2018 r. – Prawo przed-
siębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) – por. w tym zakresie art. 59 ustawy – Prawo przedsiębiorców.
54 26. Zmiany wprowadzone przepisami dotyczącymi organizacji Krajowej Administracji Skarbowej.
Zgodnie z art. 71 pkt 1 ustawy z 16.11.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skar-
bowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) wprowadza się zmiany w treści komentowanego przepisu. Z dniem wejścia w
życie przytoczonego aktu normatywnego (tj. 1.3.2018 r.) kognicji sądów administracyjnych nie podlegają już akty
lub czynności podjęte w ramach postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 KASU. Chodzi o akty i
czynności podejmowane w ramach kontroli celno-skarbowej oraz czynnościach audytowych prowadzonych
przez organy Krajowej Administracji Skarbowej.
Ustawa z 16.11.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprowadziły również zmiany niektórych
przepisów OrdPU. Zgodnie z art. 14b § 1, w brzmieniu ustalonym art. 38 pkt 6 lit. a ustawy – Przepisy wprowadza-
jące ustawę o KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, na wniosek zainteresowanego, wydaje w jego in-
dywidualnej sprawie interpretacje przepisów prawa podatkowego. W myśl art. 22 ust. 2 KASU Dyrektor Krajowej
Informacji Skarbowej wykonuje zadania na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z treścią art. 14j
§ 1 OrdPU kompetencja taka nadal należy także do wójtów, burmistrzów (prezydentów miast), starostów lub mar-
szałków województw, którzy wydają tę interpretację stosownie do swojej właściwości. Stosownie do brzmienia
art. 14h OrdPU w sprawach dotyczących interpretacji indywidualnej stosuje się odpowiednio m.in. art. 143 Ord-
PU, który dopuszcza możliwość upoważnienia przez organ podatkowy pracowników kierowanej jednostki do za-
łatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie. Zgodnie z art. 143 § 2 pkt 4 OrdPU Dyrektor Krajowej
Informacji Skarbowej może zatem upoważnić pracowników Krajowej Informacji Skarbowej do wydawania inter-
pretacji indywidualnych w jego imieniu i w ustalonym zakresie.
Artykuł 14e § 1 pkt 1 OrdPU przewiduje możliwość zmiany m.in. wydanej interpretacji indywidualnej. Upraw-
nienie takie przysługuje tylko Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. O potrzebie zmiany wydanej interpre-
tacji rozstrzyga Szef Krajowej Administracji Skarbowej, który działa w tym wypadku z urzędu. Zmieniona inter-
pretacja indywidualna stanowi także interpretację, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4a PPSA.
E. Pisemne interpretacje przepisów prawa

podatkowego wydawane w indywidualnych
sprawach, opinie zabezpieczające i
odmowy wydania opinii zabezpieczających
55 1. Podstawa prawna. Podstawę prawną do dokonywania pisemnych interpretacji przepisów prawa podatko-
wego stanowią art. 14a–14c OrdPU. Powyższym aktom prawnym znane są dwa rodzaje interpretacji – tzw. inter-
1009098 9231620920
pretacje ogólne, wydawane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych celem zapewnienia jed-
nolitego stosowania prawa podatkowego przez organy podatkowe, przy uwzględnieniu orzecznictwa sądów oraz
TK lub TSUE (są one zamieszczane w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów oraz Biuletynie Informacji Pu-
blicznej). Inną kategorią interpretacji podatkowych są tzw. interpretacje indywidualne, dokonywane przez Dy-
rektora Krajowej Informacji Skarbowej (zmiana w tym zakresie nastąpiła 1.3.2017 r.; poprzednio kompetencję w
tym zakresie posiadał minister właściwy do spraw finansów publicznych) w zakresie podatków państwowych oraz
przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie podatków lokalnych, na pisemny wniosek zainteresowane-
go, wydawane w jego indywidualnej sprawie (szeroko o interpretacjach indywidualnych M. Ślifirczyk, Urzędowe
interpretacje prawa podatkowego, s. 63 i n.). Kompetencje takie, zapisane w ustawie, posiadają również starości
oraz marszałkowie województw, jednak zarówno samorząd powiatowy, jak i samorząd województwa nie posiada
obecnie kompetencji w zakresie nakładania podatków lokalnych. Z tej przyczyny te dwa ostatnie organy w chwili
obecnej nie mogą korzystać z powyższych kompetencji.
56 2. Zmiany w zakresie przedmiotowym komentowanej instytucji. Ustawa z 10.7.2015 r. o administracji
podatkowej (Dz.U. poz. 1269 ze zm., nie obowiązuje) wprowadziła istotne ograniczenia zakresu przedmiotowego
interpretacji indywidualnych. Stosownie do dodanego § 2a do art. 14b OrdPU przedmiotem wniosku o interpretację
indywidualną nie mogą być przepisy prawa podatkowego regulujące właściwość oraz uprawnienia i obowiązki
organów podatkowych.
57 3. Osoby uprawnione do złożenia wniosku o interpretację indywidualną. Podmiotami, które mogą wystąpić
z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej interpretacji prawa podatkowego i zostać stroną postępowania,
są:
1) podatnicy, płatnicy, inkasenci, osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania oraz podatnik
niezależnie od tego, czy interpretacja dotyczy ich obecnej, czy też przyszłej sytuacji;
2) osoby, u których wystąpiła lub może wystąpić zaległość podatkowa w rozumieniu art. 52 §
1 OrdPU;
3) osoby planujące utworzenie spółki (w sprawach związanych z określoną przyszłą sytuacją po-
datkową tej spółki);
4) przedsiębiorcy zamierzający utworzyć oddział lub przedstawicielstwo (w sprawach związanych
z przyszłą sytuacją podatkową tego oddziału lub przedstawicielstwa) (por. szerzej w tym zakresie
J. Brolik, Strona i organy postępowania administracyjnego, s. 60 i n.).
Z dniem 1.1.2016 r. wprowadzono do OrdPU art. 14r regulujący instytucję tzw. wniosku wspólnego. Zgodnie z
§ 1 tego artykułu, z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej może wystąpić dwóch lub więcej zaintereso-
wanych uczestniczących w tym samym zaistniałym stanie faktycznym albo mających uczestniczyć w tym samym
zdarzeniu przyszłym. Zainteresowani mają obowiązek wskazać we wniosku wspólnym jeden podmiot, który jest
stroną postępowania w sprawie interpretacji, oraz składają stosowne oświadczenie (§ 2). Interpretację indywidu-
alną lub postanowienie w sprawie doręcza się podmiotowi wskazanemu jako strona. Pozostałym zainteresowanym
doręcza się odpis interpretacji lub postanowienia (§ 3).
58 4. Zakres wniosku o interpretację indywidualną. Wniosek o interpretację indywidualną może dotyczyć za-
istniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej
obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego oraz
do zaprezentowania własnego stanowiska w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo zdarzenia przy-
szłego. Wnioskujący o wydanie interpretacji indywidualnej składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności
karnej za fałszywe zeznania, że elementy stanu faktycznego objęte wnioskiem o wydanie interpretacji w dniu zło-
żenia wniosku nie są przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania
kontrolnego organu kontroli skarbowej oraz że w tym zakresie sprawa nie została rozstrzygnięta co do jej istoty
w decyzji lub postanowieniu organu podatkowego lub organu kontroli skarbowej. W razie złożenia fałszywego
oświadczenia wydana interpretacja indywidualna nie wywołuje skutków prawnych. Interpretacja indywidualna
zawiera ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Można odstąpić od uzasad-
nienia prawnego, jeżeli stanowisko wnioskodawcy jest prawidłowe w pełnym zakresie. W razie negatywnej oceny
stanowiska wnioskodawcy interpretacja indywidualna zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uza-
sadnieniem prawnym. Interpretacja indywidualna zawiera jednocześnie pouczenie o prawie wniesienia skargi do
sądu administracyjnego. Przedmiotem kognicji sądów administracyjnych mogą być wyłącznie pisemne interpre-
tacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.
59 5. Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Artykuł 3 § 2 pkt 4a PPSA, dopuszczający moż-
liwość poddania kognicji sądu administracyjnego w stosunku do pisemnych interpretacji przepisów prawa podat-
kowego wydawanych w indywidualnych sprawach, dodany został przez art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z 16.11.2006 r.
o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590) i
wszedł w życie 1.7.2007 r.
60 6. Sposób kontroli interpretacji podatkowych. Kontroli sądowoadministracyjnej, pod względem zgodności
z prawem, podlega rozstrzygnięcie organu wydane w przedmiocie interpretacji prawa podatkowego co do jego
2192316209 1009098
zakresu i sposobu zastosowania. Jest to postępowanie szczególne, w którym organ obowiązany jest odnieść się do
stanowiska wnioskodawcy w danej sprawie, w odniesieniu do określonego stanu faktycznego, a więc do regulacji
prawnych znajdujących w tym konkretnym stanie faktycznym zastosowanie. I w takim też zakresie powinna być
dokonywana kontrola sądu administracyjnego (por. wyr. NSA z 16.1.2015 r., I FSK 81/14, Legalis).
61 7. Kontrola poprawności merytorycznej. Sąd administracyjny, sprawując na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 PPSA
kontrolę działalności administracji publicznej, w sprawach skarg na decyzje administracyjne wydane na podstawie
art. 14b § 5 OrdPU jest zobowiązany do kontroli takich decyzji również z punktu widzenia poprawności mery-
torycznej dokonanych w nich interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania prawa podatkowego (por. uchw.
NSA z 8.1.2007 r., I FPS 1/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 27, z glosami A. Bartosiewicza i R. Kubackiego,
Glosa 2007, Nr 2, s. 126 oraz T. Michalika, OSP 2008, Nr 2, poz. 39).
62 8. Zakres związania sądu. Wnioskowy charakter postępowania o wydanie indywidualnej interpretacji podat-
kowej prowadzi do konkluzji, że organ wydający interpretację jest związany merytorycznie zakresem problemu
prawnego, jaki strona przedstawia we wniosku (wyr. NSA z 10.3.2010 r., II FSK 1557/08, ONSAiWSA 2011, Nr
5, poz. 102).
63 9. Niestosowanie zasady reformationis in peius. Unormowanie zawarte w art. 134 § 2 PPSA o zakazie refor-
mationis in peius nie ma zastosowania w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego indywidualnej inter-
pretacji przepisów prawa podatkowego (por. uchw. NSA z 7.7.2014 r., II FPS 1/14, Legalis oraz uchw. NSA z
26.11.2009 r., II FSK 1016/08, Legalis). Takie stanowisko spotkało się z krytyką w literaturze przedmiotu (por. w
tym zakresie m.in. J. Suwaj, Glosa do wyr. NSA z 26.11.2009 r., II FSK 1016/08, ZNSA 2011, Nr 3, s. 161 i n.).
64 10. Sądowa kontrola interpretacji podatkowych. Sąd, kontrolując zgodność z prawem wydanej interpretacji,
nie stosuje norm wywiedzionych przez organ podatkowy z przepisów prawnych będących przedmiotem interpre-
tacji prawa podatkowego (wyr. NSA z 17.5.2016 r., II FSK 1108/14, Legalis).
65 11. Opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Artykuł 3 § 2 pkt 4a PPSA zmie-
niono treścią ustawy z 13.5.2016 r. (Dz.U. poz. 846), która weszła w życie 15.7.2016 r. Od tego dnia przedmiotem
kognicji sądów administracyjnych staje się również wydanie i odmowa wydania tzw. opinii zabezpieczających.
Mają one zabezpieczać podatnika przed zastosowaniem wobec niego klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania, w
zakresie planowanej konstrukcji prawnej opisanej we wniosku. Są one wydawane przez Szefa Krajowej Admini-
stracji Skarbowej (art. 119y § 1 OrdPU). Ten organ również odmawia w określonych okolicznościach ich wydania
(art. 119y § 2 OrdPU).
Kwestia wydawania opinii zabezpieczających normowana jest w art. 119w–119zf OrdPU.
F. Akty prawa miejscowego

66 1. Przedmiot kontroli. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 PPSA przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą
być akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów admini-
stracji rządowej. Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy prawa powszechnie obo-
wiązującego na określonej części terytorium państwa. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejsco-
wego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 94 Konstytu-
cji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej – na podstawie i w granica-
ch upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania
tychże organów.
67 2. Rodzaje aktów prawa miejscowego poddane kontroli. Tak szeroki i normatywnie zróżnicowany zbiór
przepisów umożliwiających poddanie kognicji sądu administracyjnego (ujęcie kognicji w komentowanej ustawie
i jednocześnie w innych ustawach) wskazuje na następujące kategorie aktów prawa miejscowego:
1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych or-
ganów administracji rządowej;
2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w
art. 3 § 2 pkt 5 PPSA, podejmowane z zakresu administracji publicznej.
68 3. Czynności organu jednostki samorządu terytorialnego. Szczególne regulacje odnoszące się do możliwo-
ści poddania kognicji sądu administracyjnego określonych czynności organu jednostki samorządu terytorial-
nego znajdują się w ustawach kreujących ustrój samorządu terytorialnego. I tak np. wskazać można na rozwiązania
zawarte w art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 SamGminU, art. 87 ust. 1 SamPowiatU czy też art. 90 ust. 1 Sam-
WojU. Zgodnie z powyższymi przepisami każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepi-
sem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym
wezwaniu organu samorządu gminy, powiatu lub województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia –
zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Podobną regulację zawiera art. 63 ust. 1 ustawy z 23.1.2009 r. o
wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464), który dopuszcza możliwość
1009098 9231620922
zaskarżenia przepisów aktów prawa miejscowego wydawanych przez wojewodę lub organy niezespolonej admini-
stracji rządowej. Nieco odmienny charakter mają przepisy samorządowych ustaw ustrojowych, które umożliwiają
w pewnych okolicznościach zaskarżanie do sądu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego przez organy
nadzorcze. Wskazać należy tutaj art. 93 ust. 1 SamGminU, art. 81 ust. 1 SamPowiatU oraz art. 82c SamWojU.
Przepisy powyższe traktować należy jako lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 PPSA. Powyższe regulacje
ustaw samorządowych przewidują możliwość zaskarżania niektórych aktów wydawanych przez organy jednostek
samorządu terytorialnego przez organy nadzorcze, jednakże tylko wówczas, gdy nie stwierdziły one ich nieważ-
ności w ustawowo określonym terminie. Zgodzić się należy z M. Jaśkowską, że wspomniane ustawy ustrojowe
nie przewidują, iż zaskarżalne akty muszą mieć charakter aktów prawa miejscowego, co oznacza, że zakres przed-
miotowy tychże przepisów jest szerszy niż komentowanego art. 3 § 2 pkt 5 PPSA (por. M. Jaśkowska, Właściwość
sądów administracyjnych, s. 591).
69 4. Pierwszeństwo ustaw samorządowych. Należy się zgodzić z opinią wyrażoną przez D. Dąbek, że "ustala-
jąc wzajemny stosunek tych ustaw szczególnych do regulacji ustaw sądowoadministracyjnych, należy stwierdzić,
że zgodnie z ogólnymi regułami wykładni przepisy zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych i ustawie
o administracji rządowej, jako przepisy szczególne, mają pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami ustaw sądo-
woadministracyjnych" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, s. 274). Przepisy szczególne ustaw ustrojowych będą miały
zastosowanie wtedy, gdy ustawy sądowoadministracyjne regulują dane kwestie odmiennie albo też w ogóle dane
kwestie pomijają (D. Dąbek, Prawo miejscowe, s. 274).
70 5. Cel kontroli. Kontrola działalności administracji publicznej, do której powołane zostały sądy administra-
cyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 PPSA) niezależnie od
ich uchylenia po wniesieniu skargi do sądu. Celem tej kontroli jest bowiem ocena zgodności aktu prawa miej-
scowego z prawem od chwili jego uchwalenia (wyr. WSA w Lublinie z 18.6.2008 r., II SA/Lu 320/08, Legalis).
G. Inne akty organów jednostek samorządu

terytorialnego i ich związków podejmowane w
sprawach z zakresu administracji publicznej
71 1. Zakres przedmiotowy. Przedmiotem kognicji sądu administracyjnego mogą się stać również inne akty or-
ganów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, jeśli podejmowane są w sprawach z zakresu admini-
stracji publicznej (por. art. 3 § 2 pkt 6 PPSA).
72 2. Regulacja PPSA a inne ustawy. W literaturze przedmiotu podnosi się swoisty brak harmonizacji powoła-
nego przepisu z odpowiednimi regulacjami samorządowych ustaw ustrojowych (a konkretnie art. 101 SamGminU
oraz art. 87 SamPowiatU). Brak podobnych regulacji w ustawie o samorządzie województwa. Zauważa się, że
pierwszeństwo nad postanowieniami art. 3 § 2 pkt 6 PPSA mają wskazane powyżej przepisy będące w zasadzie
lex specialis w stosunku do tego pierwszego [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 91].
Poprzeć należy stanowisko wyrażone przez M. Jaśkowską, że w przedmiotowej sytuacji w stosunku do ustawy o
samorządzie województwa zachodzić będzie możliwość zaskarżania takich aktów na podstawie komentowanego
przepisu (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych, s. 593).
73 3. Uchwały i zarządzenia organów gminy. Kognicji sądów administracyjnych na podstawie komentowanego
przepisu podlegać mogą zarówno uchwały, jak i zarządzenia organów gminy. Akty te mogą mieć charakter zarówno
indywidualny, jak i generalny.
74 4. Uchwały o charakterze indywidualnym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 8.2.2006 r. (II OSK 856/05, Legalis)
uchwały rady gminy o charakterze aktu indywidualnego podlegają kontroli sądu administracyjnego na podstawie
art. 3 § 2 pkt 6 PPSA. Uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszcze-
nia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego
pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji pu-
blicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 PPSA (por. uchw. NSA z 21.7.2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008,
Nr 6, poz. 90).
75 5. Uchwała ogłoszona w niewłaściwy sposób. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, która nie
została we właściwy sposób ogłoszona, nie spełnia kryteriów niezbędnych dla prawa miejscowego, ale uznawana
była przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a także organ nadzoru nad samorządem terytorialnym, za
obowiązujący akt prawa wewnętrznego, podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt
6 PPSA (por. wyr. NSA z 21.12.2005 r., I OSK 1191/05, Legalis).
2392316209 1009098
H. Akty nadzoru nad działalnością

jednostek samorządu terytorialnego
76 1. Zakres przedmiotowy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 PPSA właściwość sądów administracyjnych obejmuje
również sprawowanie kontroli wobec aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
77 2. Rodzaje kontrolowanych aktów. Kontroli sądu administracyjnego na podstawie komentowanego przepisu
podlegają: orzeczenia o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, organu związku lub też związku mię-
dzygminnego; orzeczenia o stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta); wska-
zanie wydania uchwały przez organ gminy, powiatu lub województwa z naruszeniem prawa; zawieszenie przez
Prezesa Rady Ministrów organów gminy, powiatu lub województwa i ustanowienie zarządu komisarycznego; wy-
danie przez wojewodę zarządzenia zastępczego; odwołanie przez Prezesa Rady Ministrów organu wykonawczego
gminy, powiatu lub województwa w przypadku powtarzającego się naruszania przez te organy Konstytucji RP lub
ustaw i wyznaczenie osoby pełniącej funkcje tego organu do czasu wyboru nowego organu wykonawczego oraz
ustalenie budżetu gminy, powiatu lub województwa.
78 3. Rodzaje aktów nadzorczych poddanych kognicji. Kontroli poddaje się akty nadzorcze wydawane na pod-
stawie:
1) art. 89, 91, art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1, art. 98a ust. 3 SamGminU;
2) art. 77b, 79, art. 83 ust. 2, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1, art. 85a ust. 3 SamPowiatU;
3) art. 80a, 82, art. 84 ust. 1, art. 86 ust. 1 oraz art. 86a ust. 3 SamWojU;
4) art. 63 ust. 1 ustawy z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 1464);
5) art. 11 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
2137).
79 4. Niemożliwość poddania kognicji sądu nadzorczych aktów Sejmu. Kontroli sądu administracyjnego nie
podlegają w żadnym przypadku uchwały Sejmu o rozwiązaniu organów stanowiących samorządu.
I. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–
4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania
w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a
80 1. Zakres przedmiotowy. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w spra-
wach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przy-
padkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1–4 PPSA. Kognicja sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczyn-
ność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje brak należytego zaangażowania organu w załatwienie
indywidualnej sprawy na etapie poprzedzającym formalny upływ terminu do jej załatwienia, szczególnie w związ-
ku z niezasadnym wykorzystaniem instrumentów wydłużających termin albo go wstrzymujących (wyr. NSA z
24.10.2018 r., I OSK 1913/18, Legalis).
W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu,
lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie (por. m.in. wyr. NSA z 5.2.2020 r., I OSK
1443/19, Legalis). Jak wskazuje J.P. Tarno, w przypadku skargi na bezczynność "właściwość [sądów administra-
cyjnych – przyp. aut.] dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub
czynności w sprawach indywidualnych" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 40).
W literaturze przedmiotu zwracano uwagę na brak ustawowej definicji obu pojęć, która powinna być zawarta
w KPA (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 114; por. także A. Korzeniowska-Polak, Dylematy nowe-
lizacji, s. 9–12).
Należy mieć na uwadze, że nowelizacja komentowanej ustawy wprowadzona ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) dokonała zmiany treści komentowanego w tym miejscu art. 3 §
2 pkt 8 PPSA. Ustawodawca zdecydował się dodać, jako przesłankę złożenia skargi do sądu administracyjnego,
obok bezczynności administracji również przewlekłość prowadzenia postępowania. Bezczynność (niezałatwie-
nie sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub przepisach szczególnych), jak również przewlekłość postę-
powania (prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy) zostały ostatecznie zde-
1009098 9231620924
finiowane w wyniku nowelizacji KPA dokonanej na podstawie ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) (por. art. 37 § 1 pkt 1 i 2 KPA).
Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się więc tym, że o ile
w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo
nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku
organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów KPA, przez co nie dochodzi do wydania roz-
strzygnięcia. Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzeczenie NSA, w którym stwierdza
się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpo-
znanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie
można mu zarzuć bezczynności (por. wyr. NSA z 13.5.2011 r., I OSK 711/11, Wspólnota 2011, Nr 24, s. 31). W
tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozoro-
wane", w tym sensie, że organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania
dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania admini-
stracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale
lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym) (podobnie por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postę-
powania administracyjnego, s. 115).
81 2. Rodzaje aktów i czynności a stan bezczynności. Na podstawie komentowanego przepisu skarga przysłu-
guje w sprawach, w których wydawane są decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1–3 PPSA), oraz w spra-
wach, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej
(pkt 4), jak również pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach
(pkt 4a). Nie ma więc wątpliwości, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez
organy, wskazana w art. 3 § 2 pkt 8 PPSA, jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do
sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1–4a PPSA (B. Adamiak, w: B. Adamiak,
J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2007, s. 378).
82 3. Częściowe rozpoznanie wniosku. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać
na częściowym rozpoznaniu wniosku strony (wyr. NSA z 18.5.2011 r., I OSK 26/11, Legalis).
83 4. Znaczenie instytucji. Skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewle-
kłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię
przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formę działania organów administracji publicz-
nej (por. post. NSA z 14.9.2011 r., II GSK 787/10, Legalis).
84 5. Istota postępowania przed sądem w sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach skarg na bezczynność jest ustosunkowanie
się przez sąd do istniejącego w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania stanu bezczynności organu lub
przewlekłego prowadzenia postępowania, polegającego na zobowiązaniu tego organu do wydania w określonym
terminie aktu lub interpretacji albo dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiąz-
ku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
sąd odnosi się do zarzutu strony postępowania polegającego na wskazaniu, że organ podejmuje czynności w toku
postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy.
85 6. Skarga do sądu na bezczynność a odmowa wydania aktu. Wniesienie skargi na bezczynność jest do-
puszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej
czynności, lecz także wtedy, gdy organ odmawia wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obo-
wiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyr. NSA z
14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, niepubl.; wyr. NSA z 5.11.1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 13; wyr. NSA
z 18.5.2011 r., I OSK 26/11, Legalis).
86 7. Wyczerpanie drogi administracyjnej. W przypadku skargi na bezczynność organu wynikającej z braku
wydania w określonym ustawowo terminie decyzji lub postanowienia lub też w przypadku skargi na przewlekłe
prowadzenie postępowania skarżący jest obowiązany przed wniesieniem skargi wyczerpać środek przewidziany
w art. 37 KPA (w chwili obecnej, po uchwaleniu nowelizacji KPA z 7.4.2017 r., środkiem tym jest ponaglenie
na bezczynność lub przewlekłość organu prowadzącego postępowanie, kierowane do organu wyższego stopnia
lub do tego samego organu, o ile nie można wyznaczyć organu wyższego stopnia wobec organu pozostającego w
bezczynności lub przewlekłości). Nie dotyczy to sytuacji, gdy w bezczynności pozostaje minister lub też ten sam
organ przewlekle prowadzi postępowanie. W świetle art. 34 ust. 3 NSAU konieczne było, w przypadku skargi na
bezczynność polegającą na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności nakazanej prawem, wyczerpanie środka
prawnego określonego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Obowiązujące wówczas przepisy stanowiły,
że środek ten należy wykorzystać w sprawie będącej przedmiotem skargi przed wniesieniem jej do sądu. Obowią-
zek wykorzystania procesowych środków przedsądowych powiązany był zatem ze sprawą będącą przedmiotem
skargi sądowej, nie zaś ze sposobem zachowania się organu w danej sytuacji procesowej. Stosownie natomiast
do art. 52 § 3 PPSA, w sytuacji gdy prawo nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem
skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu
2592316209 1009098
na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł
się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. To uregulowanie
wskazuje wyraźnie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest warunkiem wniesienia skargi sądowej tylko
na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Nie ma zatem podstaw, by ten warunek rozciągać na
bezczynność polegającą na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a PPSA
(por. J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony, s. 100 i n.; por. także wyr. NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05,
Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 14.10.2008 r., II SAB/Bk 29/08, Legalis).
J. Bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie

postępowania w innych sprawach
87 1. Bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w innych sprawach. Zauważyć należy przede
wszystkim, że pkt 9 został dodany do art. 3 § 2 komentowanej ustawy na skutek jej nowelizacji dokonanej przez
ZmPPSA2015. Zmianę tę zaproponował Senat na ostatnim etapie prac legislacyjnych nad tą nowelizacją. W trak-
cie prac w Senacie wskazano, że dokonywana nowelizacja art. 3 § 2 pkt 8 w praktyce będzie ograniczać zakres
kognicji sądów administracyjnych poprzez wyłączenie pewnych kategorii postępowań z zakresu art. 3 § 2 pkt 3 i
4. Tym samym mogłoby dojść do ograniczenia możliwości skarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadze-
nia postępowania, gdyż art. 3 § 2 pkt 8, będący podstawą takich skarg, odsyła m.in. do pkt 3 i 4. Senatorowie
podkreślili przy tym, że ustanowiony brak możliwości wniesienia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt
3 nie jest istotny, gdyż z zakresu pkt 3 wyłączono postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego
zarzutu oraz postanowienia, których przedmiotem jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu.
Wymienione postanowienia są postanowieniami incydentalnymi (wpadkowymi) i ewentualna opieszałość organu
przy wydawaniu tych postanowień może być skarżona w ramach głównego postępowania egzekucyjnego czy za-
bezpieczającego (por. Uzasadnienie do uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 19.3.2015 r. w sprawie ustawy
o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, s. 1). Wskazano jednocześnie, że
wyłączenie możliwości wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypad-
kach wyłączonych z zakresu pkt 4, pozbawi strony ochrony w tym zakresie. Dlatego Senat postanowił dodać pkt 9,
który będzie stanowił podstawę do "zaskarżania opieszałości organów" w postępowaniach wyłączonych z zakresu
pkt 4 (por. Uzasadnienie do uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 19.3.2015 r. w sprawie ustawy o zmianie
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, s. 2).
III. Orzekanie w sprawach sprzeciwów od

decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 KPA
88 1. Sprzeciw na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego wydaną w trybie KPA. Nowelizacja komento-
wanej ustawy dokonana na podstawie ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administra-
cyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) wprowadziła do katalogu normatywnego kognicji sądu
administracyjnego orzekanie w sprawach tzw. sprzeciwu od decyzji organu odwoławczego wydanej na podsta-
wie art. 138 § 2 KPA (tzw. decyzji kasatoryjnej). Sprzeciw służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest
uzasadnienie decyzji kasatoryjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postę-
powania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania
art. 136 KPA. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście
należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).
89 2. Charakter instytucji. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, w przeciwieństwie do skargi, jest rozpoznawany
w szczególnej, skróconej procedurze sądowoadministracyjnej. Procedura ta opisana została w art. 64b–64e PPSA
(zob. komentarze do wymienionych przepisów).
IV. Sprawy objęte kognicją na

podstawie regulacji szczególnych
90 1. Kognicja sądowa w przepisach szczególnych. Należy zacytować opinię wyrażoną przez R. Hausera i A.
Kabata, że w świetle regulacji konstytucyjnych oraz art. 3 § 3 PPSA kognicją sądów administracyjnych obejmuje
1009098 9231620926
się wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę działalności administracji pu-
blicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, s. 25 i n.). T. Woś podkreśla, że komen-
towany przepis spełnia w głównej mierze funkcje informacyjne, wskazując, iż obok skarg poddanych właściwości
sądów administracyjnych z mocy § 2 tego artykułu przewiduje skargi nietypowe, rzadziej występujące i odbiega-
jące swoją konstrukcją od tych pierwszych [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 108 i 109].
91 2. Przykłady aktów poddanych kontroli. Sądowej kontroli działalności administracji publicznej poddano
zarówno rozmaite akty z zakresu administracji publicznej (niebędące decyzjami), jak i czynności. Kontroli tej
podlegają więc m.in.:
1) uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego odrzucające wnioski
mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego;
2) akty nadzoru nad działalnością organów samorządu zawodowego (w tym radców prawnych,
adwokatów, notariuszy, lekarzy, architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów i innych);
3) akty nadzoru nad bankami, zakładami ubezpieczeniowymi oraz instytucjami kredytowymi;
4) akty nadzoru nad niektórymi fundacjami (w tym Zakładem Narodowym im. Ossolińskich oraz
Centrum Badania Opinii Społecznej);
5) orzeczenia w sprawach dyscyplinarnych (w tym dotyczących funkcjonariuszy celnych, funk-
cjonariuszy Służby Więziennej, funkcjonariuszy Straży Granicznej);
6) orzeczenia organów administracji w sprawach o charakterze cywilnoprawnym;
7) prawomocne orzeczenia oraz postanowienia Głównej Komisji Orzekającej, które kończą po-
stępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych;
8) uchwały organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego odrzucające wniosek
mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego;
9) odmowa udzielenia informacji przewidzianej w art. 4 PrPras.
Zakresem sądowej kontroli działalności administracji publicznej objęte jest w chwili obecnej ponad osiem-
dziesiąt spraw wskazanych w przepisach szczególnych. Wskazać jednak należy, że w wielu przypadkach istnienie
tychże przepisów "dubluje" kognicję sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 oraz 3 PPSA. Rozwiązanie
takie ma zapewne – w zamierzeniu ustawodawcy – sprzyjać wyeliminowaniu sytuacji, w których dochodziłoby
do kwestionowania możliwości poddania kognicji sądów administracyjnych niektórych aktów lub czynności z za-
kresu administracji.
2792316209 1009098
Art. 4 Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu tery-
torialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej,
oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Prawna regulacja rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość)...................... 2
III. Spory kompetencyjne a spory o właściwość................................................................... 3
IV. Charakterystyka sporów kompetencyjnych (o właściwość)............................................ 4
V. Rodzaje spraw, w których występują spory kompetencyjne (o właściwość).................... 6
VI. Postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość)...... 7
VII. Relacje pomiędzy postępowaniem w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjny-
ch (o właściwość) a postępowaniem administracyjnym.................................................. 11
I. Wstęp
1 1. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) jako sprawa sądowoadministracyjna. Przepis
art. 4 PPSA, odczytywany w zestawieniu z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 PrUSA, wyznacza fragment
kognicji sądów administracyjnych obejmujący sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli admi-
nistracji publicznej w sprawach dotyczących rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między or-
ganami administracji publicznej.
Tym samym sprawy wymienione w art. 4 PPSA są sprawami sądowoadministracyjnymi w rozumieniu
art. 1 PPSA (por. komentarz do art. 1, Nb 4).
II. Prawna regulacja rozstrzygania

sporów kompetencyjnych (o właściwość)
2 1. Fragmentaryczny charakter regulacji art. 4 PPSA. Regulacja komentowanego przepisu nie ma charak-
teru wyczerpującego, co oznacza, że problematyka rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość zo-
stała unormowana także w przepisach odrębnych, przede wszystkim w KPA oraz w OrdPU.
3 2. Regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej. Zgodnie
z art. 1 pkt 3 KPA Kodeks ten normuje postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między
organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między innymi organami
państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy są one z mocy prawa lub na podstawie porozumień powołane do
załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych.
Kwestie z tym związane zostały uregulowane w art. 22–23 KPA, jednakże trudno mówić, aby przepisy te
normowały w sposób pełny odrębne postępowanie administracyjne w sprawach sporów o właściwość (por. odpo-
wiednio art. 19–20 OrdPU).
Z pewnością natomiast Kodeks postępowania administracyjnego oraz Ordynacja podatkowa (a konkretnie przy-
toczone przepisy KPA i OrdPU) stanowią "odrębną ustawę" w rozumieniu art. 4 PPSA.
4 3. Regulacja zawarta w Konstytucji RP oraz w Prawie o ustroju sądów administracyjnych. Należy rów-
nież pamiętać o art. 166 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym spory kompetencyjne między organami samo-
rządu terytorialnego i organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne, a także o art. 1 PrUSA,
który stanowi, że do zakresu działania sądów administracyjnych należy rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i
o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i
między tymi organami a organami administracji rządowej.
Sądem właściwym w omawianym zakresie jest zawsze NSA (art. 15 § 1 pkt 4 PPSA). Sądy administracyjne
pierwszej instancji nie mają natomiast uprawnień do rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość). Roz-
strzygnięcie NSA zapada w szczególnym (odrębnym) postępowaniu jednoinstancyjnym (por. R. Hauser, J. Dra-
chal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, s. 39 i n.).
1009098 923162092
III. Spory kompetencyjne a spory o właściwość

5 1. Różnice pojęciowe – rodzaje podmiotów uczestniczących w sporze. Na tle przytoczonych regulacji wyła-
nia się zagadnienie dotyczące różnicy pomiędzy pojęciem "spór kompetencyjny" a terminem "spór o właściwość".
W literaturze przyjmuje się dosyć jednolicie, że fundamentum divisionis ma tutaj charakter wyłącznie podmio-
towy, a zatem o tym, czy mamy do czynienia ze sporem o właściwość, czy ze sporem kompetencyjnym, decyduje
jedynie organizacyjne usytuowanie organu w strukturze aparatu administracyjnego.
Jeżeli zatem spór toczy się pomiędzy dwoma organami jednostek samorządu terytorialnego, dwoma samorzą-
dowymi kolegiami odwoławczymi, organem jednostki samorządu terytorialnego a samorządowym kolegium od-
woławczym bądź też pomiędzy dwoma organami administracji rządowej, to wówczas mamy do czynienia ze spo-
rem o właściwość.
Jeśli natomiast spór powstaje pomiędzy organem administracji rządowej a samorządowym kolegium odwoław-
czym bądź pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej, to w takiej
sytuacji jest to spór kompetencyjny (por. post. NSA z 22.2.2012 r., I OW 205/11, Legalis).
6 2. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami. W zakresie pojęć "spór o właściwość"
oraz "spór kompetencyjny" nie mieszczą się natomiast spory pomiędzy organami administracji publicznej a sądami
(powszechnymi, administracyjnymi itd.).
W tych kwestiach por. art. 66 § 3 i 4 KPA, art. 58 § 4 PPSA oraz art. 1991 KPC (por. też J. Zimmermann, Z
problematyki sporów kompetencyjnych, s. 47 i n.).
7 3. Zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach sporów kompetencyjnych i sporów o właściwo-
ść. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje rozstrzyganie wszystkich sporów kompetencyjnych, a zatem
sporów pomiędzy organami administracji rządowej a samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz pomiędzy
organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 KPA i art. 4 PPSA),
jak również rozstrzyganie sporów o właściwość pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz po-
między organami jednostek samorządu terytorialnego w przypadku braku wspólnego dla nich organu wyższego
stopnia (art. 22 § 1 pkt 1 KPA), z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 22 § 1 pkt 2–4 KPA (por. post.
NSA z 21.1.2011 r., I OW 171/10, Legalis).
8 4. Podmioty właściwe w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość. O ile
zatem do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego właściwy jest zawsze sąd administracyjny, o tyle w przypadku
sporów o właściwość możliwe są dwie sytuacje.
Jeżeli spór o właściwość toczy się pomiędzy dwoma organami administracji rządowej bądź pomiędzy dwoma
organami jednostek samorządu terytorialnego posiadającymi wspólny dla nich organ wyższego stopnia w rozu-
mieniu art. 17 pkt 1 KPA, wówczas rozstrzygnięcie sporu następuje wyłącznie na drodze administracyjnej na
podstawie regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. post. NSA z 2.2.2011 r., II OW
100/10, Legalis).
Jeśli natomiast spór wywiązuje się pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego przy braku wspól-
nego dla nich organu wyższego stopnia, to w takiej sytuacji właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest sąd admini-
stracyjny.
Ze względu na fakt, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego
jest, co do zasady – zgodnie z art. 17 pkt 1 KPA – samorządowe kolegium odwoławcze, o tym, czy pozostające w
sporze organy jednostek samorządu terytorialnego mają wspólny dla nich organ wyższego stopnia, decydują przede
wszystkim przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17.11.2003 r. w sprawie obszarów właściwości
miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) (por. też post. NSA z 11.7.2008
r., II OW 25/08, Legalis).
9 5. Spory o właściwość pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Nieco problematyczna może
się wydawać sytuacja, w której w sporze o właściwość pozostają dwa samorządowe kolegia odwoławcze, a
to z tej przyczyny, że w świetle art. 5 § 2 pkt 6 in fine KPA mieszczą się one w kategorii organów jednostek
samorządu terytorialnego, natomiast w art. 4 PPSA ustawodawca wyodrębnił je jako oddzielną grupę podmiotów
występujących samodzielnie obok organów jednostek samorządu terytorialnego.
Ewentualna niezgodność w tym zakresie jest jednak pozorna, bowiem w świetle regulacji art. 22 § 1 pkt 1 oraz
art. 17 pkt 1 KPA nie może budzić wątpliwości, że zgodnie z tymi unormowaniami dwa samorządowe kolegia
odwoławcze nigdy nie mają wspólnego dla nich obu organu wyższego stopnia, a zatem spór pomiędzy nimi
rozstrzyga zawsze sąd administracyjny, co w pełni koresponduje z treścią art. 4 PPSA.
Należy ponadto zauważyć, że definicja zawarta w art. 5 § 2 pkt 6 in fine KPA – kwalifikująca samorządowe
kolegium odwoławcze jako organ jednostki samorządu terytorialnego – ma charakter definicji legalnej o charak-
terze wewnętrznym, której zakres zastosowania ogranicza się wyłącznie do przepisów KPA i w żaden sposób
392316209 1009098
nie rozciąga się na uregulowania komentowanej ustawy, co powoduje, że ustawodawca trafnie oddzielił w art.
4 PPSA samorządowe kolegia odwoławcze od organów jednostek samorządu terytorialnego [odmiennie w powyż-
szej kwestii T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 109].
10 6. Spory kompetencyjne pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi a organami administracji
rządowej. W piśmiennictwie i orzecznictwie pewną wątpliwość nasuwała kwestia, czy ze względu na redakcję
art. 4 PPSA sądy administracyjne są właściwe do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między samorządowymi
kolegiami odwoławczymi a organami administracji rządowej.
W tym zakresie należy udzielić odpowiedzi jednoznacznie twierdzącej (tak samo A. Kabat, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 45–46 oraz R. Hauser, A. Kabat,
Właściwość sądów administracyjnych, s. 25; por. też post. NSA z 30.9.2004 r., OW 105/04, ONSAiWSA 2005,
Nr 4, poz. 81 oraz post. NSA z 10.6.2011 r., I OW 45/11, Legalis).
11 7. Źródła sporów kompetencyjnych (o właściwość) – spory kompetencyjne (o właściwość) a rodzaje wła-
ściwości organów. Zasadniczo spór kompetencyjny (o właściwość) jest sporem dotyczącym właściwości organów
wynikającej z ustawy, przy czym nie chodzi tutaj tylko o samą ustawę, ale także o przepisy aktów wykonawczych,
ewentualnie także aktów prawa miejscowego.
Może tu również chodzić o właściwość wyznaczaną przepisami porozumień administracyjnych zawieranych
pomiędzy organami, jeżeli zawarcie takiego porozumienia jest według przepisów aktu ustawowego dopuszczalne
(zob. post. NSA z 24.10.2006 r., II OW 32/06, Legalis; por. jednak post. NSA z 7.12.2009 r., I OW 140/09, Legalis
oraz post. NSA z 18.1.2010 r., I OW 181/09, Legalis, w których wyrażono pogląd, że spory pomiędzy starostami
powstałe na gruncie nieobowiązujących już art. 86 ust. 3 i 4 oraz art. 86a ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej,
t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, nie są sporami kompetencyjnymi – o właściwość).
Spory kompetencyjne (o właściwość) nie powstają natomiast w sytuacjach, w których właściwość organów
ma charakter delegacyjny, a zatem wynika ze wskazania dokonanego przez inny organ administracji publicznej
w ramach przysługującej temu organowi kompetencji (por. np. art. 26 § 2 zd. 2 i 3 oraz § 3, art. 27 § 2 i 3, a także
art. 150 § 2 KPA).
IV. Charakterystyka sporów

kompetencyjnych (o właściwość)
12 1. Istota oraz rodzaje sporów kompetencyjnych (o właściwość). Istotą sporu kompetencyjnego (o właści-
wość) jest sytuacja, w której zachodzi rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji pu-
blicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J.
Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 117).
Powstanie sporu kompetencyjnego (o właściwość) może mieć zatem miejsce wyłącznie w przypadku, gdy
co najmniej dwa organy uznają się za właściwe (spór pozytywny) bądź za niewłaściwe (spór negatywny) do
rozstrzygnięcia sprawy tożsamej ze względu na występujące w niej podmioty (strony), prawa lub obowiązki
tych podmiotów podlegające konkretyzacji, a także podstawę prawną i podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (por.
post. NSA z 24.4.2008 r., II OW 6/08, Legalis; post. NSA z 11.1.2010 r., II OW 78/09, Legalis; post. NSA z
26.8.2011 r., II OW 64/11, Legalis; post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 13/11, Legalis; post. NSA z 10.1.2012 r., II
OW 150/11, Legalis oraz post. NSA z 11.1.2012 r., II OW 123/11, Legalis).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 6.5.2011 r. (I OW 17/11, Legalis), spór o właściwość może
dotyczyć kompetencji do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej jako całości, nie zaś rozstrzygnięcia, któ-
ry z organów jest właściwy do przeprowadzenia poszczególnych czynności procesowych w jej ramach, w tym
przeprowadzenia dowodów.
13 2. Niedopuszczalność abstrakcyjnego sporu kompetencyjnego (o właściwość). Wniosek o rozstrzygnięcie
sporu kompetencyjnego (o właściwość) mający charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego przypadku, na-
leży uznać za niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (post. NSA z 21.10.2008 r.,
II OW 48/08, ONSAiWSA 2009, Nr 3, poz. 53; por. też post. NSA z 4.3.2008 r., I OW 137/07, Legalis oraz post.
NSA z 30.10.2007 r., I OW 77/07, Legalis). Pogląd ten NSA podtrzymał również w postanowieniu z 12.1.2012 r.
(II GW 7/11, Legalis) oraz w postanowieniu z 30.3.2012 r. (I OW 7/12, Legalis).
14 3. Konkretny charakter sporu kompetencyjnego (o właściwość). O sporze kompetencyjnym (o właściwość)
możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji
w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i
stanu prawnego sprawy (post. NSA z 10.3.2006 r., II OW 84/05, Legalis; por. także post. NSA z 5.4.2011 r., II OW
13/11, Legalis oraz post. NSA z 23.8.2011 r., II OW 62/11, Legalis).
1009098 923162094
W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego,
na podstawie jakich przepisów (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość
sprawy. Trudno bowiem mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) w sytuacji, kiedy dwa organy odnoszą
się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kom-
petencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych
organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. post. NSA z 24.7.2007 r., II OW 25/07,
niepubl.; post. NSA z 22.3.2011 r., II OW 98/10, Legalis; post. NSA z 10.1.2012 r., II OW 150/11, Legalis oraz
post. NSA z 23.5.2013 r., II OW 15/13, Legalis).
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może polegać na wyszukiwaniu przez sąd właści-
wej podstawy materialnoprawnej do rozpoznania i rozstrzygnięcia danego zdarzenia prawnego, albowiem to organ
administracji publicznej właściwy jest do ustalenia rodzaju sprawy, a tym samym podstawy materialnoprawnej jej
rozstrzygnięcia (por. post. NSA z 3.7.2007 r., I OW 23/07, niepubl.).
15 4. Wymóg skonkretyzowania stanu faktycznego stanowiącego podstawę sporu kompetencyjnego (o wła-
ściwość). Wystąpienie do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) musi być
poprzedzone ustaleniami organów obejmującymi stan faktyczny sprawy, bowiem ustalenia w tym zakresie stają
się podstawą analizy przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie (por. post. NSA z 27.6.2007 r., II
OW 14/07, niepubl.; post. NSA z 4.7.2006 r., I OW 6/06, Legalis; post. NSA z 23.8.2011 r., II OW 62/11, Legalis
oraz post. NSA z 5.3.2013 r., II OW 187/12, Legalis).
16 5. Ciężar ustalenia konkretnego stanu faktycznego. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego,
z którego organ administracji publicznej wyprowadza wniosek, że nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy,
daje mu podstawę do przekazania żądania organowi właściwemu jego zdaniem w sprawie, a następnie – jeśli i ten
organ uzna się za niewłaściwy – do wystąpienia do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego
(o właściwość) (por. post. NSA z 21.7.2011 r., I OW 57/11, Legalis).
Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do
którego wpłynęło podanie z żądaniem załatwienia określonej sprawy (post. NSA z 23.5.2006 r., I OW 15/06,
Legalis; por. też post. NSA z 30.9.2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46 oraz post. NSA z 3.12.2009
r., I OW 126/09, Legalis).
17 6. Konkretny przedmiot sporu kompetencyjnego (o właściwość). Przedmiot sporu kompetencyjnego (o wła-
ściwość) powinien być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpo-
znana. Wtedy tylko istnieje możliwość wskazania przez NSA właściwego organu na podstawie art. 15 § 2 PPSA
(post. NSA z 16.2.2004 r., OW 39/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 17; por. też post. NSA z 14.2.2006 r., II OW 76/05,
Legalis; post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 13/11, Legalis; post. NSA z 23.8.2011 r., II OW 62/11, Legalis; zob. rów-
nież post. NSA z 18.12.2013 r., I OW 205/13, Legalis).
18 7. Spór kompetencyjny (o właściwość) jako spór o prawo. Spór kompetencyjny (o właściwość) jest sporem o
prawo, jakie w danej sytuacji należy zastosować. Zanim to jednak może nastąpić, organy będące w sporze powinny
ustalić jednoznacznie stan faktyczny sprawy, czyli przedmiot sprawy, w jakiej ten spór zaistniał (por. post. NSA
z 3.12.2009 r., I OW 126/09, Legalis oraz post. NSA z 24.4.2013 r., II GW 9/13, Legalis).
W sporze kompetencyjnym (o właściwość), o którego rozstrzygnięcie organy zwracają się do NSA, musi być
zgoda pomiędzy tymi organami co do przedmiotu tego sporu, a zatem nie może być rozbieżności w zakresie
ustaleń dotyczących stanu faktycznego (por. post. NSA z 14.3.2008 r., II OW 1/08, Legalis; post. NSA z 6.1.2010
r., II GW 6/09, Legalis, a także post. NSA z 10.2.2010 r., I OW 183/09, Legalis).
19 8. Ustalanie stanu faktycznego stanowiącego podstawę sporu kompetencyjnego (o właściwość). Przyto-
czone poglądy – ugruntowane w orzecznictwie – wzbudzają jednak pewną wątpliwość z punktu widzenia art. 65 §
1 KPA, względnie również art. 66 § 1 i 2 KPA – stanowiących częste źródło sporów kompetencyjnych (o właści-
wość), w sprawach rozstrzyganych w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Jest bowiem oczywiste, że we wstępnej fazie postępowania administracyjnego – kiedy co do zasady powinny
znajdować zastosowanie powyższe przepisy KPA – nie ma jeszcze ustalonego stanu faktycznego sprawy (chyba że
strona przedstawia wszystkie niezbędne dowody bądź też znajdują się one w dyspozycji organu i możliwe jest ich
niezwłoczne wykorzystanie), a tym samym nie ma możliwości wskazania w pełni adekwatnych przepisów prawa
materialnego, na podstawie których nastąpi końcowe rozstrzygnięcie sprawy.
Równocześnie prowadzenie przez organ postępowania ze świadomością, że odbywa się to z naruszeniem prze-
pisów o właściwości, może prowadzić do naruszenia art. 19 KPA, a w efekcie do wydania nieważnej decyzji
(art. 156 § 1 pkt 1 KPA).
Rozwiązanie omawianego problemu musi polegać zatem na przyjęciu, że stosowanie przez organ art. 65 § 1
KPA, względnie również art. 66 § 1 i 2 KPA, jest dopuszczalne także w dalszych (późniejszych) stadiach postę-
powania administracyjnego, w szczególności po zgromadzeniu materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycz-
nego sprawy, a podejmowane przez organ do tego czasu czynności procesowe odbywają się niejako w okoliczno-
ściach wynikających z art. 23 KPA (w omawianym kontekście por. brzmienie art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 i 2 KPA
592316209 1009098
nadane tym przepisom przez ustawę z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.).
Należy przy tym pamiętać, że jeżeli przed skierowaniem do NSA wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompeten-
cyjnego (o właściwość) jeden z organów załatwił sprawę – w rozumieniu art. 104 KPA – wówczas nie ma już
podstaw do wszczęcia postępowania sądowego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu (post. NSA z 27.4.2007 r., II
OW 10/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 30; por. też post. NSA z 11.3.2008 r., I OW 139/07, Legalis oraz post.
NSA z 12.1.2012 r., II GW 7/11, Legalis).
20 9. Nieaktualność sporu kompetencyjnego (o właściwość). Jeżeli jeden z organów pozostających w nega-
tywnym sporze kompetencyjnym rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał rozstrzygnięcie, spór kompetencyjny
przestał być aktualny, a wszczęte postępowanie o rozstrzygnięcie sporu, które stało się bezprzedmiotowe, podle-
ga umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 15 § 2 PPSA (post. NSA z 5.1.2005 r., OW 149/04,
ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 125; por. też post. NSA z 27.4.2007 r., II OW 10/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz.
30 oraz post. NSA z 15.3.2011 r., I OW 188/10, Legalis).
V. Rodzaje spraw, w których występują

spory kompetencyjne (o właściwość)
21 1. Funkcjonalny związek między zakresem kognicji sądów administracyjnych a przedmiotem sporów
kompetencyjnych (o właściwość). Mając na względzie, że spór kompetencyjny (o właściwość) może powstać
wyłącznie w odniesieniu do konkretnej sprawy, w dalszej kolejności należy wyjaśnić, na tle jakiego rodzaju spraw
występują spory, o których mowa w komentowanym przepisie.
W literaturze dominuje w tym zakresie w pełni trafne zapatrywanie, że jedynie dopatrzenie się funkcjonalnego
związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przed-
miotem sporów kompetencyjnych (o właściwość) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA
wynikająca z art. 4 PPSA (K. Defecińska-Tomczak, Glosa do post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, OSP 2007,
Nr 7–8, poz. 80; por. także post. NSA z 17.11.2009 r., I OW 180/09, Legalis).
22 2. Sprawa administracyjna. Z istoty sporu kompetencyjnego (o właściwość), o którym mowa w art. 4 PPSA,
wynika, że spór ten może mieć miejsce wyłącznie w takiej sytuacji prawnej, w której istnieje materialnopraw-
na podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. post. NSA z
7.8.2009 r., I OW 98/09, Legalis; post. NSA z 7.9.2010 r., I OW 89/10, Legalis; post. NSA z 26.1.2011 r., II OW
1/11, Legalis oraz post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 26/11, Legalis).
Jeżeli zatem wnoszący podanie żąda od organu wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie, w której mają
zastosowanie przepisy prawa cywilnego, to nie może być mowy o sporze, o którym mowa w art. 4 PPSA, jeżeli nie
ma przepisu szczególnego, który przewidywałby właściwość administracji w tej sprawie (post. NSA z 14.12.2005
r., II OW 79/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 75). Komentowany przepis nie przewiduje bowiem rozstrzygania
przez NSA sporów kompetencyjnych (o właściwość) wynikających na tle spraw cywilnych (por. post. NSA z
28.10.2005 r., I OW 215/05, Legalis; post. NSA z 18.6.2008 r., I OW 55/08, Legalis; post. NSA z 4.7.2008 r.,
I OW 31/08, Legalis oraz post. NSA z 16.2.2009 r., I OW 202/08, Legalis). Stanowisko to zostało podtrzymane
przez NSA również w postanowieniu z 26.8.2011 r. (II OW 64/11, Legalis) oraz w postanowieniu z 24.1.2012
r. (I OW 163/11, Legalis), a także w postanowieniu z 14.6.2012 r. (I OW 66/12, Legalis). W ślad za tym NSA
w postanowieniu z 24.9.2013 r. (I OW 181/13, Legalis) przyjął, że jeżeli powiaty nie mogą porozumieć się w
sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, to sporu między nimi
nie rozstrzyga sąd administracyjny.
Ponadto, jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 27.9.2011 r. (I OZ 721/11, Legalis), sąd ten nie ma kompetencji
do podważania ostatecznej uchwały Sądu Najwyższego w przedmiocie ważności wyboru Prezydenta Rzeczypo-
spolitej.
23 3. Sprawa indywidualna. Spór kompetencyjny (o właściwość), o którym mowa w art. 4 PPSA, może dotyczyć
wyłącznie sprawy indywidualnej, a zatem odnoszącej się do konkretnego adresata oraz konkretnych okoliczności.
W praktyce oznacza to, że spory kompetencyjne (o właściwość) mogą powstawać przede wszystkim na tle
spraw rozstrzyganych w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a PPSA (por. post. NSA z 28.10.2005 r., I OW
215/05, Legalis; post. NSA z 21.9.2007 r., II FW 1/07, Legalis, a także post. NSA z 5.4.2011 r., II OW 26/11,
Legalis; tak samo R. Hauser, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, s. 130).
24 4. Sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Utracił obecnie aktualność pogląd wyrażony w
postanowieniu NSA z 16.1.1995 r. (I SA 40/95, ONSA 1995, Nr 3, poz. 148), według którego spory kompetencyjne
(o właściwość) mogą dotyczyć wyłącznie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyj-
1009098 923162096
nej (por. jednak post. NSA z 18.1.2010 r., I OW 181/09, Legalis; post. NSA z 29.2.2012 r., II GW 11/11, Legalis;
zob. również post. NSA z 17.12.2013 r., I OW 211/13, Legalis).
25 5. Zajęcie stanowiska w trybie art. 106 KPA. Przepisy art. 22 § 2 KPA oraz art. 4 PPSA uzasadniają rozstrzy-
ganie przez sąd administracyjny sporu kompetencyjnego między organem jednostki samorządu terytorialnego a
organem administracji rządowej co do tego, który z tych organów jest właściwy do przedstawienia stanowiska w
trybie art. 106 KPA (post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 58/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 117).
26 6. Akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Przepis art. 4 PPSA ma zastosowanie również w
sprawach, w których podejmowane są akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, dotyczące uprawnienia
lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, Nr
4, poz. 97, z glosą K. Defecińskiej-Tomczak, OSP 2007, Nr 7–8, poz. 80).
27 7. Wydanie zaświadczenia. Jako dopuszczalne należy ocenić rozstrzygnięcie przez sąd sporu kompetencyj-
nego (o właściwość) powstałego na tle sprawy dotyczącej wydania zaświadczenia w trybie przepisów działu VII
KPA (odpowiednio działu VIIIa OrdPU).
28 8. Sprawa egzekucyjna. Przepis art. 4 PPSA ma zastosowanie także w odniesieniu do sporów kompetencyj-
nych (o właściwość) powstających na tle spraw załatwianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji
(K. Defecińska, Spory o właściwość, s. 56 i n.).
29 9. Bezczynność (przewlekłość proceduralna) organu. Nie jest natomiast rozpoznawana w ramach postę-
powania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego bezczynność organu administracji publicznej (post. NSA z
18.8.2005 r., OW 26/05, Legalis), co obecnie – po zmianach wprowadzonych ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) – należy odnieść również do przewlekłego prowadzenia postępowania
przez organ.
30 10. Skargi i wnioski. Rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi
złożonej w trybie przepisów działu VIII KPA nie mieści się w zakresie kognicji NSA (post. NSA z 18.2.2005
r., OW 166/04, Legalis; post. NSA z 18.2.2009 r., I OW 14/09, Legalis, a także post. NSA z 12.1.2012 r., I OW
189/11, Legalis).
31 11. Zaliczka alimentacyjna. Zagadnienie dotyczące trybu składania wniosku o ustalenie prawa do zaliczki
alimentacyjnej na dzieci nie może być rozstrzygane na drodze sporu kompetencyjnego pomiędzy organami (post.
VI. Postępowanie w sprawach rozstrzygania

sporów kompetencyjnych (o właściwość)
32 1. Odrębne (szczególne) postępowanie sądowoadministracyjne – ogólna charakterystyka. Postępowanie
w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) – mające status odrębnego postępowania są-
dowoadministracyjnego (por. komentarz do art. 1, Nb 24) – pozbawione jest samodzielnej regulacji normatywnej.
Zgodnie z art. 15 § 2 PPSA do rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) stosuje się odpowiednio
przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem przepisy działu III PPSA, przy
czym spory, o których mowa w komentowanym przepisie, są rozstrzygane na wniosek w drodze postanowienia
wskazującego organ właściwy do rozpoznania sprawy. Wskutek zmian wprowadzonych przez ZmPPSA2015 po-
stanowienie to jest wydawane na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co stanowi wyjątek od
ogólnej reguły przewidzianej w art. 16 § 2 PPSA.
Sądem wyłącznie właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) jest NSA – art. 15 §
1 pkt 4 PPSA – co oznacza, że postępowanie w sprawach rozstrzygania tych sporów jest jednoinstancyjne.
33 2. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość).
Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość) jest wnio-
skiem w rozumieniu art. 63–64 PPSA, a zatem jego złożenie powinno następować bezpośrednio do NSA.
Z zastrzeżeniem art. 64 § 2 PPSA do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie
stanowi inaczej (art. 50–62 w zw. z art. 64 § 3 PPSA).
Postępowanie dotyczące sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie może zostać wszczęte przez NSA z urzędu
(por. post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 97).
34 3. Podmioty legitymowane do złożenia wniosku. Podmioty legitymowane do złożenia wniosku o rozstrzy-
gnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) przez NSA określa – w sprawach unormowanych w Kodeksie
postępowania administracyjnego (sprawy indywidualne załatwiane w ogólnym postępowaniu administracyjnym
oraz sprawy dotyczące wydawania zaświadczeń) – art. 22 § 3 KPA, a zatem są to: strona (zainteresowany), organ
792316209 1009098
pozostający w sporze, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw spra-
wiedliwości, Prokurator Generalny oraz RPO. Katalog ten ma charakter zamknięty.
W pozostałych przypadkach podmiotami legitymowanymi do zainicjowania przed NSA postępowania w spra-
wie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokura-
tor, RPO, RPD oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli uczestniczy w sprawie
dotyczącej innej osoby, a ponadto inny podmiot, któremu ewentualnie przepisy odrębne przyznają prawo wnie-
sienia wniosku (art. 50 w zw. z art. 64 § 3 PPSA).
W omawianych kwestiach por. szerzej A. Skoczylas, Podmioty legitymowane do złożenia wniosku, s. 9 i n. oraz
tenże, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, s. 148–183.
35 4. Wniosek organu wyższego stopnia nad organem pozostającym w sporze. Wniosek o rozpatrzenie sporu
kompetencyjnego (o właściwość) złożony przez organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w sporze nie
może zastąpić wniosku tego ostatniego organu i jako taki podlega odrzuceniu (por. post. NSA z 13.5.2008 r., II
OW 13/08, Legalis).
36 5. Struktura podmiotowa postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwo-
ść). Zależnie od tego, jaki podmiot występuje do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o
właściwość), różnie kształtuje się struktura podmiotowa omawianego postępowania.
W praktyce najczęściej wnioskodawcą jest jeden z organów pozostających w sporze, wobec czego stronami
postępowania przed NSA są wówczas spierające się organy.
Jeżeli jednak inicjatorem postępowania będzie inny legitymowany do tego podmiot, to po drugiej stronie wy-
stąpią wszystkie (dwa lub więcej) pozostające w sporze organy, a zatem będziemy mieli do czynienia ze swoistym
współuczestnictwem biernym tych organów o charakterze jednak wyłącznie formalnym (por. też K. Defeciń-
ska-Tomczak, Glosa do post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 60/05, OSP 2007, Nr 7–8, poz. 80).
37 6. Strona postępowania administracyjnego jako wnioskodawca. Interesujący wydaje się przypadek, gdy o
rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) przez NSA wnioskuje strona postępowania administracyj-
nego lub zainteresowany uzyskaniem zaświadczenia (art. 22 § 3 pkt 1 KPA) bądź osoba powołująca się na swój
interes prawny w rozstrzygnięciu sporu (art. 50 § 1 w zw. z art. 64 § 3 PPSA).
Powstaje wówczas zagadnienie dotyczące tego, czy przed złożeniem wniosku do NSA podmiot taki powinien
wyczerpać środki zaskarżenia służące mu w postępowaniu, w którym powstał spór, bądź też, czy w przypadku
braku takich środków podmiot ten powinien zastosować się odpowiednio do dyspozycji art. 52 PPSA.
Za przyjęciem takiej wykładni może przemawiać regulacja art. 64 § 3 w zw. z art. 15 § 2 PPSA, która nakazuje
stosować do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) odpowiednio przepisy o skardze,
czyli art. 50–62 PPSA, w tym również art. 52 PPSA.
Jednocześnie jednak przeciwko przedstawionej interpretacji przemawiają reguły celowościowe oraz zasady
ekonomiki postępowania, wobec czego do kwestii dopuszczalności stosowania art. 52 PPSA w odniesieniu do
wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) należy ustosunkować się raczej negatywnie.
38 7. Wnioski innych podmiotów. W każdym przypadku gdy strona (zainteresowany) biorąca udział w postępo-
waniu przed organem w sprawie, w której ma miejsce spór kompetencyjny (o właściwość), nie jest inicjatorem
wniosku o rozstrzygnięcie tego sporu przez NSA, natomiast z wnioskiem takim występuje inny legitymowany
do tego podmiot, tj. organ pozostający w sporze, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister
właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny, RPO lub inny podmiot mający w zgłoszeniu wniosku
interes prawny, wówczas stronę (zainteresowanego) biorącą udział w postępowaniu przed organem w sprawie, w
której ma miejsce spór kompetencyjny (o właściwość), należy traktować jako uczestnika na prawach strony w
postępowaniu przed NSA dotyczącym rozstrzygnięcia zaistniałego sporu – por. art. 33 § 1 w zw. z art. 15 § 2 PPSA.
39 8. Kwestia suspensywności wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). Teoretycz-
nie można przyjąć – stosując odpowiednio art. 61 § 1 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 PPSA – że wystąpienie
z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) nie wstrzymuje dalszego prowadzenia
postępowania w sprawie, w której powstał spór.
Trzeba jednak pamiętać o art. 23 KPA, zgodnie z którym do czasu rozstrzygnięcia sporu organ administracji
publicznej, na obszarze właściwości którego wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze
względu na interes społeczny lub słuszny interes obywatela i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia
sporu.
Należy przyjąć, że dyrektywa wynikająca z art. 23 KPA dotyczy również przypadków, w których toczy się
postępowanie przed NSA w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość).
1009098 923162098
Analogiczne stanowisko powinno dotyczyć innych rodzajów spraw niż załatwiane w trybie przepisów Ko-
deksu postępowania administracyjnego, bowiem trudno racjonalnie oczekiwać, aby organ przystępował do zała-
twienia danej sprawy zanim się rozstrzygnie – wywołująca spór – kwestia jego właściwości w takiej sprawie.
40 9. Cofnięcie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). Za dopuszczalne należy
uznać cofnięcie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) na podstawie art. 60 w zw. z
art. 64 § 3 i art. 15 § 2 PPSA.
41 10. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (o właściwość) przez NSA na posiedzeniu niejawnym. Spra-
wy z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) NSA rozpoznaje, stosownie do art. 15 §
2 PPSA, na posiedzeniu niejawnym, jednak w składzie trzech sędziów, co stanowi wyjątek od ogólnej reguły
wynikającej z art. 16 § 2 PPSA (są to zmiany wprowadzone przez ZmPPSA2015).
Nie ma jednak przeszkód, aby NSA rozstrzygnął spór kompetencyjny (o właściwość) na rozprawie. Umoż-
liwia to bowiem art. 90 § 2 w zw. z art. 15 § 2 PPSA, który pozwala sądowi skierować sprawę na posiedzenie
jawne (rozprawę) także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W takiej sytuacji
o terminie rozprawy należy zawiadomić wnioskodawcę oraz pozostałe podmioty, których udział w danej sprawie
jest konieczny (art. 91 i 93 w zw. z art. 15 § 2 PPSA).
42 11. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) w postępowaniu mediacyjnym lub uproszczo-
nym. Nie jest wykluczone rozpoznanie sprawy dotyczącej rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość)
w trybie przepisów o postępowaniu mediacyjnym bądź uproszczonym (art. 115–122 w zw. z art. 15 § 2 PPSA).
43 12. Rozstrzygnięcia NSA wydawane w sprawach dotyczących sporów kompetencyjnych (o właściwość).
Postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość) może się zakończyć – oprócz sy-
tuacji, w których NSA wskazuje postanowieniem organ właściwy do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 PPSA) –
odrzuceniem bądź oddaleniem wniosku. Warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w przed-
miocie rozstrzygnięcia sporu jest przy tym istnienie sporu kompetencyjnego (o właściwość) w znaczeniu praw-
nym (por. post. NSA z 21.9.2011 r., II OW 75/11, Legalis).
Jak ponadto wyjaśnił NSA w postanowieniu z 9.3.2010 r. (I OW 205/09, Legalis), sąd ten, rozpoznając wnio-
sek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) i stosując odpowiednio przepisy działu III PPSA o
postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jest władny uchylić postanowienia i decyzje wydane
we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy wniosek.
44 13. Odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). Wniosek o rozstrzy-
gnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) podlega odrzuceniu w przypadkach określonych w art. 58 § 1 oraz
art. 220 § 3 w zw. z art. 64 § 3 PPSA, a zatem wówczas, gdy nie są spełnione warunki formalne lub fiskalne bądź
inne przesłanki dopuszczalności rozpoznania tego wniosku.
W postanowieniu z 28.9.2006 r. (I OW 38/06, Legalis) NSA przyjął, że do pism, od których pobiera się wpis,
należy – stosownie do art. 230 § 1 w zw. z art. 64 § 3 PPSA – także wniosek złożony na podstawie art. 4 PPSA o
rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość), w związku z czym, jeżeli od wniosku takiego – pomimo
wezwania – nie uiszczono należnego wpisu, podlega on, na podstawie art. 220 § 3 w zw. z art. 64 § 3 PPSA,
odrzuceniu.
45 14. Odrzucenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) – rozwinięcie. Wniosek
o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny zarówno wówczas, gdy przed
sądem administracyjnym toczy się sprawa ze skargi na postanowienie o przekazaniu sprawy (art. 65 § 1 oraz
art. 66 § 1 i 2 KPA) lub sprawa ta została prawomocnie osądzona – art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 PPSA – jak
też wówczas, gdy na postanowienie o przekazaniu sprawy wniesiono zażalenie w postępowaniu administracyjnym,
które zostało następnie uchylone przez organ wyższego stopnia – art. 58 § 1 pkt 6 PPSA (post. NSA z 30.9.2005
r., II OW 39/05, Legalis).
Ze względu na zmiany wprowadzone ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.
18 ze zm.) powyższy pogląd zachowuje aktualność jedynie w ograniczonym zakresie (w tych kwestiach por. sze-
rzej P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne, s. 562 i n.). Jak trafnie zauważył zarazem NSA w postanowieniu
z 26.1.2012 r. (II OW 149/11, Legalis), od 11.4.2011 r. przekazanie podania organowi właściwemu nie następuje
już w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Taka regulacja ustawodawcy nie czyni jednak bezprzed-
miotowym postępowania sądowego w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na posta-
nowienie o przekazaniu podania (wydane przed 11.4.2011 r.). Jest to spowodowane tym, że niedopuszczalność
merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 65 § 1 KPA z powodu zmiany
prawa nie oznacza, że sprawa ta nie powinna zostać zakończona w sposób formalny (np. poprzez jej umorzenie).
Postanowienie tego rodzaju może zostać wydane jedynie przez organ właściwy, co powoduje, że w odniesieniu do
postępowań pozostających w toku 11.4.2011 r. zachodzi konieczność wskazania organu właściwego w sprawie.
46 15. Oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). Oddalenie wniosku o
rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) następuje natomiast w przypadkach, gdy jest on niezasad-
992316209 1009098
ny, a zatem wówczas, gdy pomimo dopuszczalności takiego wniosku brak jest merytorycznych podstaw do jego
uwzględnienia (art. 151 w zw. z art. 15 § 2 PPSA).
47 16. Niewłaściwość NSA do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość) z przyczyn podmio-
towych. Stwierdzenie przez NSA swojej niewłaściwości do rozpoznania sporu kompetencyjnego (o właściwo-
ść) z przyczyn podmiotowych, tj. w sytuacji gdy spór ten nie mieści się w granicach wyznaczonych przepisem
art. 4 PPSA (Nb 5–9), skutkuje odrzuceniem wniosku o rozstrzygnięcie tego sporu a limine, bez potrzeby badania,
czy spór ten podlega kognicji sądu administracyjnego ze względu na sprawę, w której został wniesiony (por. post.
NSA z 2.8.2005 r., I OW 106/05, Legalis; post. NSA z 27.10.2016 r., I OW 165/16, Legalis, a także post. NSA
z 16.7.2020 r., I OW 53/20, Legalis).
48 17. Wniosek podmiotu nielegitymowanego. W postanowieniu z 16.3.2004 r. (OW 19/04, Legalis) NSA traf-
nie przyjął, że wniosek o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego (o właściwość) zgłoszony przez nielegitymowany
podmiot (w rozpatrywanej sprawie chodziło o organ wyższego stopnia nad organem pozostającym w sporze) pod-
lega oddaleniu (por. też post. NSA z 29.1.2009 r., II OW 89/08, Legalis).
49 18. Niedopuszczalność wniosku abstrakcyjnego. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o wła-
ściwość) mający charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego przypadku, należy uznać za niedopuszczalny
w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PPSA, a zatem podlega on odrzuceniu (post. NSA z 21.10.2008
r., II OW 48/08, ONSAiWSA 2009, Nr 3, poz. 53; por. też post. NSA z 19.9.2001 r., II SA 1945/01, niepubl.; z
12.8.2005 r., II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 5; post. NSA z 7.7.2009 r., II GW 1/09, Legalis i post.
Odmiennie w tej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniu z 17.10.2006 r. (II OW 27/06, niepubl.),
przyjmując, że w sytuacji gdy organy administracji publicznej nie wyjaśniają, co jest w istocie przedmiotem sprawy
i czy można ją rozstrzygnąć decyzją administracyjną, a wniosek skarżącego i inne jego pisma kierowane do sądu
i do organów administracji publicznej pogłębiają wątpliwości w tym zakresie, wniosek o rozstrzygnięcie sporu
kompetencyjnego (o właściwość) powinien zostać oddalony. Podobnie, za oddaleniem wniosku w takiej sytuacji,
NSA opowiedział się w postanowieniu z 16.2.2004 r. (OW 39/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 17).
50 19. Spór pomiędzy dwoma organami niewłaściwymi. Naczelny Sąd Administracyjny oddala wniosek w
sytuacji, gdy spór kompetencyjny (o właściwość) toczy się między organami, z których żaden nie jest właściwy
do rozpoznania sprawy objętej sporem (kompetentny w tej sprawie jest inny organ administracji publicznej).
Jeżeli żaden z organów pozostających w sporze nie jest właściwy do rozpoznania sprawy objętej sporem, nie
jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie – jako właściwego – innego organu, który nie uczestniczy w tym
postępowaniu (post. NSA z 8.6.2004 r., OW 35/04, niepubl.; post. NSA z 9.6.2006 r., II OW 12/06, niepubl.; post.
NSA z 4.12.2008 r., I OW 137/08, Legalis; por. też post. NSA z 17.1.2012 r., II OW 138/11, Legalis; post. NSA z
29.2.2012 r., II GW 11/11, Legalis, jak również post. NSA z 13.3.2012 r., I OW 204/11, Legalis).
51 20. Odrzucenie a oddalenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). Mając na
względzie pewne rozbieżności, jakie występują w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie ustalenia
katalogu przypadków, w których wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) podlega od-
rzuceniu bądź oddaleniu przez sąd, należy przyjąć, że w sytuacjach, w których ze względu na rodzaj podmiotów
(np. dwa organy administracji rządowej) lub rodzaj sprawy (np. sprawa cywilna) spór nie mieści się w granicach
art. 4 PPSA, wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu podlega odrzuceniu przez sąd (por. też post. NSA z 16.7.2020
Odrzucenie wniosku dotyczy także przypadków, w których już na podstawie wstępnego badania wniosku staje
się oczywiste, że sporu bądź w ogóle nie ma, bądź też nie są jednoznacznie określone jego podmioty, jak również
pozostałych sytuacji wyczerpujących normę art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (w szczególności chodzi tutaj
o nieuzupełnienie braków formalnych wniosku oraz o przypadki występowania stanu powagi rzeczy osądzonej
bądź zawisłości sprawy).
Odrzucenie wniosku powinno również następować wówczas, gdy wniosek pochodzi od podmiotu oczywiście
nielegitymowanego, co nie obejmuje przypadków, w których konieczne jest dokonanie przez sąd oceny interesu
prawnego wnioskodawcy, bowiem wówczas – w razie stwierdzenia braku takiego interesu – powinno dojść do
oddalenia wniosku, a nie do jego odrzucenia.
Postanowienie oddalające wniosek powinno ponadto zapaść w sytuacji, gdy pod względem podmiotowym
i przedmiotowym potencjalny spór mieści się w granicach wynikających z art. 4 PPSA, tzn. uczestniczą w nim
organy wymienione w tym przepisie oraz dotyczy on sprawy wynikłej na tle jednej z form działania wskazanych
1009098 9231620910
w art. 3 § 2 pkt 1–4a PPSA, jednakże przedmiot tego sporu nie jest na tyle dokładnie sprecyzowany pod względem
prawnym i faktycznym, aby można było mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość) w jednej – tej samej
(tożsamej) – sprawie (por. Nb 12–18 i 49).
52 21. Postanowienia sygnalizacyjne. W odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach roz-
strzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) dopuszczalne jest wydawanie postanowień sygnalizacyjnych
na mocy art. 155 w zw. z art. 15 § 2 PPSA.
53 22. Prawomocność i rektyfikacja rozstrzygnięć NSA wydawanych w sprawach dotyczących sporów kom-
petencyjnych (o właściwość). Rozstrzygnięcia NSA wydawane na skutek rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie
sporu kompetencyjnego (o właściwość) uzyskują prawomocność formalną, moc wiążącą oraz powagę rzeczy
osądzonej na ogólnych zasadach wynikających z art. 168–171 w zw. z art. 15 § 2 PPSA.
Rozstrzygnięcia te podlegają również rektyfikacji w trybie art. 156–159 w zw. z art. 15 § 2 PPSA.
54 23. Niedopuszczalność reasumpcji rozstrzygnięć NSA wydawanych w sprawach dotyczących sporów
kompetencyjnych (o właściwość). Postanowienia NSA wydawane w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompe-
tencyjnego (o właściwość) nie podlegają natomiast reasumpcji w trybie art. 165 w zw. z art. 15 § 2 PPSA, bowiem
nie są to postanowienia niekończące postępowania w sprawie. Orzeczenia te niewątpliwie kończą odrębne postę-
powanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość), zatem nie ma możliwości ich uchyle-
nia lub zmiany na podstawie art. 165 w zw. z art. 15 § 2 PPSA.
VII. Relacje pomiędzy postępowaniem w sprawach

rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o
właściwość) a postępowaniem administracyjnym
55 1. Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy – kontynuacja postępowania ad-
ministracyjnego. W sytuacji gdy sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem stwierdził nieważność decyzji
organu, uznając, że organ naruszył przepisy o właściwości, a zarazem sąd ten wskazał, jaki organ jest właściwy
do rozpoznania sprawy, wówczas organ rozpatrujący ponownie sprawę musi brać pod uwagę fakt istnienia i treść
prawomocnego orzeczenia sądu, a co za tym idzie, w takim przypadku niedopuszczalne jest wystąpienie przez
organ z wnioskiem do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość), ponieważ kwestia właści-
wości organu została już rozstrzygnięta powołanym prawomocnym wyrokiem sądu (por. post. NSA z 18.12.2007
Ewentualny wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość) złożony w powyższej sytuacji
podlega odrzuceniu (por. też post. NSA z 4.6.2008 r., I OW 26/08, Legalis). Stanowisko powyższe zostało pod-
trzymane w dwóch postanowieniach NSA z 1.2.2013 r. (II GW 20/12, Legalis oraz II GW 21/12, Legalis).
56 2. Uznanie się przez organ za niewłaściwy do załatwienia sprawy – przekazanie podania innemu orga-
nowi. Odrębnego zwrócenia uwagi wymaga mechanizm powstawania sporów kompetencyjnych (o właściwość)
na skutek stosowania przez organy w ogólnym postępowaniu administracyjnym normy art. 65 § 1 KPA, względ-
nie art. 66 § 1 i 2 KPA (w tym zakresie por. zmiany w brzmieniu wskazanych przepisów wprowadzone ustawą z
3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).
Należy podkreślić, że jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy
i przekazał podanie na podstawie art. 65 § 1 KPA innemu organowi (odpowiednio wskazał inny organ w trybie
art. 66 § 1 i 2 KPA), wówczas organ, któremu podanie zostało przekazane (odpowiednio organ wskazany w trybie
art. 66 § 1 i 2 KPA) – jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym – nie może przekazać podania z powrotem
organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu
na podstawie art. 4 PPSA (por. post. NSA z 14.12.2005 r., II OW 59/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 98). Jak
podkreślił przy tym NSA w postanowieniu z 18.3.2011 r. (II OW 95/10, Legalis), przekazanie podania innemu
organowi w trybie art. 65 § 1 KPA jest niezbędnym warunkiem wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu
kompetencyjnego (sporu o właściwość) (por. też post. NSA z 26.1.2011 r., II OW 1/11, Legalis).
57 3. Pozostałe kwestie. W związku z nowelizacją art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 i 2 KPA dokonaną ustawą z 3.12.2010
r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sąda-
mi administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) utraciły obecnie znaczenie i aktualność poglądy dotyczą-
ce wzajemnych relacji pomiędzy odrębnym (szczególnym) postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym
rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość) a postępowaniem wywołanym skargą do WSA na posta-
nowienia wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 65 § 1 lub art. 66 § 1 i 2 KPA
(na temat sytuacji przejściowych por. P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne, s. 562 i n.; a także post. NSA z
26.1.2012 r., II OW 149/11, Legalis).
1192316209 1009098
W omawianej kwestii – na tle poprzedniego stanu prawnego – por. postanowienie NSA z 29.8.2007 r. (II OW
12/06, niepubl.) oraz postanowienie NSA z 12.10.2006 r. (II OW 22/06, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 63, z apro-
bującą glosą M. Szubiakowskiego, OSP 2007, Nr 7–8, s. 513 i n.), a także postanowienie NSA z 30.9.2005 r. (II
OW 39/05, Legalis).
Na ten temat zob. szerzej B. Adamiak, Rola sporów o właściwość, s. 10 i n.; por. postanowienie NSA z 24.4.2008
r. (II OW 6/08, Legalis) oraz postanowienie NSA z 11.3.2008 r. (I OW 120/07, Legalis).
1009098 9231620912
Art. 5
Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:
1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji

publicznej;
2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;
3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji pu-
blicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;
4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz:

a) o których mowa w art. 2 pkt 2–5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr
810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy)
(Dz.Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.Zmiany wymienionego rozporządzenia zostały ogło-
szone w Dz.Urz. UE L 258 z 04.10.2011, str. 9, Dz.Urz. UE L 58 z 29.02.2012, str. 3, Dz.Urz. UE L
182 z 29.06.2013, str. 1, Dz.Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1 oraz Dz.Urz. UE L 114 z 04.05.2018, str.
39.),
b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego
Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA)
– strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozu-
mieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i człon-
ków ich rodzin (Dz.U. z z 2019 r. poz. 293);
5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów.
Spis treści
I. Sprawy z zakresu działalności administracji publicznej nieobjęte zakresem kognicji są-
dów administracyjnych.................................................................................................... 2
II. Sprawy dotyczące wewnętrznej sfery działania administracji.......................................... 4
A. Wstęp........................................................................................................................... 4
B. Sprawy dotyczące zależności o charakterze organizacyjnym..................................... 4
C. Sprawy dotyczące zależności o charakterze służbowym i osobowym........................ 7
III. Sprawy dotyczące wiz i zezwoleń wydawanych przez konsulów................................... 10
IV. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w sprawach objętych zakresem art.
5 PPSA.............................................................................................................................. 12
I. Sprawy z zakresu działalności administracji publicznej

nieobjęte zakresem kognicji sądów administracyjnych
1 1. Enumeracja negatywna. Zakres kognicji sądów administracyjnych oparty jest na zasadzie numerus clausus
rodzajów spraw sądowoadministracyjnych – limitowanej liczbą form działania administracji publicznej podda-
nych kognicji sądów administracyjnych – oraz enumeracji negatywnej wyjątków, co wprost wynika z regulacji
art. 3–5 PPSA (por. komentarz do art. 1, Nb 25).
Komentowany przepis określa, w sposób enumeratywny, kategorie spraw wyłaniających się na tle działalno-
ści administracji publicznej, a więc mieszczących się nominalnie (wyjściowo) w pojęciu sprawy sądowoadmini-
stracyjnej (w rozumieniu art. 1 PPSA), jednak nienależących do właściwości sądów administracyjnych i pozosta-
jących w związku z tym poza zakresem drogi sądowoadministracyjnej, oczywiście z zastrzeżeniem dalszych
wyjątków wynikających z przepisów odrębnych.
2 2. Służba żołnierzy zawodowych. Przepisem szczególnym, który ogranicza zakres kognicji sądu administra-
cyjnego, jest art. 8 ust. 2 ustawy z 11.9.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2020 r.
poz. 860), zgodnie z którym skarga do sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach:
wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub
do dyspozycji; mianowania na stopień wojskowy; przeniesienia do innego korpusu osobowego lub innej grupy
osobowej; skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką służbową. Na tle powołanego przepisu
zapadła uchwała NSA z 10.4.2006 r. (I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69), w której przyjęto, że przepis
1009098 923162092
ten nie ma zastosowania do skargi na zawarte w decyzji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe rozstrzygnięcie o
należnym żołnierzowi uposażeniu (por. aprobującą glosę W. Tarasa do wskazanej uchwały, OSP 2006, Nr 12, poz.
136). W tych kwestiach por. też argumentację przedstawioną w uchw. SN z 29.11.2007 r., III CZP 106/07, OSNC
2008, Nr 12, poz. 134 oraz uchw. SN z 18.11.2009 r., II PZP 7/09, OSNAPiUS 2010, Nr 7–8, poz. 82).
3 3. Obywatelstwo. Innym przykładem regulacji odrębnej ograniczającej zakres kognicji sądów administracyj-
nych jest przepis art. 10 ust. 1 ustawy z 2.4.2009 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 347), który
wyłącza kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach o nadanie i wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa
polskiego zastrzeżonych do kompetencji Prezydenta RP (szerzej zob. J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, 2016,
s. 98 i n.).
4 4. Egzekucja administracyjna – odmowa wyłączenia rzeczy lub prawa spod egzekucji. Nie podlegają rów-
nież zaskarżeniu do sądu administracyjnego ostateczne postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie odmowy
wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji administracyjnej. Osobie, której żądanie wyłączenia
rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje natomiast prawo żądania zwolnienia ich od zabezpiecze-
nia lub egzekucji administracyjnej w drodze powództwa ekscydencyjnego przewidzianego na tę okoliczność w
postępowaniu cywilnym (art. 842 KPC).
Unormowanie to stanowi wyjątek względem wynikającej z art. 3 § 2 pkt 3 PPSA zasady zaskarżalności w
trybie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne postanowień wydanych w postępowaniu eg-
zekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
5 5. Procedura planistyczna (uwagi lub wnioski do studium bądź planu zagospodarowania przestrzenne-
go). Zgodnie z art. 7 PlanZagospU rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) albo marszałka woje-
wództwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospo-
darowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących pla-
nu zagospodarowania przestrzennego województwa – nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
6 6. Rozgraniczenie drogi sądowoadministracyjnej i cywilnej. Pomimo rozgraniczenia przez ustawodawcę
drogi sądowej przed sądami powszechnymi oraz przed sądami administracyjnymi (oprócz powołanych art. 177 i
184 Konstytucji RP por. też art. 58 § 4 PPSA, art. 66 § 4 KPA oraz art. 1991 KPC) w praktyce pojawiają się niekiedy
problemy dotyczące kwalifikacji poszczególnych rodzajów spraw, a co za tym idzie, określenia właściwego
trybu ich rozstrzygnięcia.
Przykładem mogą być tutaj sprawy o zwrot nieruchomości w trybie art. 33–34 dekretu z 8.3.1946 r. o mająt-
kach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), które w postanowieniu NSA z 10.5.2006 r.
(I OSK 497/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 43) zostały zaliczone do drogi postępowania cywilnego, a nie sądo-
woadministracyjnego, bądź też sprawy dotyczące rozstrzygania, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w
skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.9.1944 r. o przeprowadzeniu
reformy rolnej (t.j. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), zaliczone z kolei przez NSA do drogi administracyjnej
i sądowoadministracyjnej, a nie do drogi cywilnej (por. uchw. NSA z 5.6.2006 r., I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006,
Nr 5, poz. 123; uchw. NSA z 10.1.2011 r., I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 23; uchw. SN z 18.5.2011 r.,
III CZP 21/11, OSNC 2011, Nr 12, poz. 133; por. post. TK z 1.3.2010 r., P 107/08, OTK-A 2010, Nr 3, poz. 27).
W ostatnim czasie problem rozgraniczenia drogi sądowoadministracyjnej i cywilnej był przedmiotem rozważań
NSA przede wszystkim na tle spraw dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste. Naczelny Sąd
Administracyjny orzekł w tym zakresie, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu
użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust.
2 GospNierU) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie
postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 PPSA
oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP (uchw. NSA z 25.11.2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014, Nr 2, poz.
20). Następnie zaś NSA orzekł, że sądy administracyjne są również właściwe w sprawach skarg na postanowienia
(wpadkowe) SKO dotyczące m.in. odmowy wszczęcia postępowania aktualizacyjnego z uwagi na nieterminowe
złożenie przez użytkownika wieczystego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona
albo jest uzasadniona w innej wysokości (dwa postanowienia NSA z 13.2.2014 r.: I OSK 1725/12, Legalis oraz
I OSK 1726/12, Legalis). To samo dotyczy również postanowień SKO wydawanych w przedmiocie przywrócenia
terminu do złożenia takiego wniosku – zob. uchwałę NSA z 17.12.2018 r. (I OPS 2/18, ONSAiWSA 2019, Nr 2,
poz. 15, z glosą W. Piątka, OSP 2019, Nr 7–8, poz. 81), w której wprost wskazano, że na postanowienie SKO o
odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowa-
nia wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości – wydane
na podstawie art. 59 § 1 KPA w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 GospNierU – przysługuje skarga do sądu
administracyjnego (ponadto zob. też wyr. NSA z 14.4.2011 r., I OSK 931/10, Legalis; post. NSA z 26.1.2012 r.,
I OSK 6/12, Legalis; wyr. NSA z 11.8.2017 r., I OSK 2806/15, Legalis).
392316209 1009098
Z innych orzeczeń dotyczących problematyki rozgraniczenia drogi sądowoadministracyjnej i cywilnej, jakie

zapadły w ostatnim czasie, można również wskazać uchwałę NSA z 24.2.2014 r. (II GPS 4/13, ONSAiWSA 2014,
Nr 5, poz. 69), w której przyjęto, że zawiadomienie o nieumieszczeniu przedsiębiorcy na liście, o której mowa w
art. 5 ust. 3 ustawy z 28.6.2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających
z realizacji udzielonych zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 227 ze zm.), nie podlega kontroli sądu
administracyjnego (por. też wyr. NSA z 24.1.2017 r., I OSK 308/16, Legalis).
7 7. Ścisła wykładnia art. 5 PPSA. Ze względu na wyjątkowy charakter normy zawartej w art. 5 PPSA wykład-
nia tego przepisu powinna przebiegać w sposób ścisły, a nawet ścieśniający (exceptiones non sunt extendendae;
por. też post. NSA z 2.4.2014 r., I OSK 689/14, Legalis), przy uwzględnieniu jednak zawartego w art. 177 Konsty-
tucji RP ogólnego domniemania drogi sądowej przed sądami powszechnymi oraz wynikającego z art. 184 Konsty-
tucji RP szczególnego domniemania drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej przed
sądami administracyjnymi. Szerzej co do tych kwestii por. komentarze do art. 1–2 oraz uwagi przedstawione w
uzasadnieniu uchwały NSA z 10.4.2006 r. (I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69).
8 8. Nowelizacje art. 5 PPSA. Przepis art. 5 PPSA był czterokrotnie nowelizowany i w obecnym brzmieniu
obowiązuje od 4.3.2019 r.
Pierwszej zmiany, polegającej na dodaniu pkt 4 (w brzmieniu już nieobowiązującym), dokonano ustawą z
22.4.2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rze-
czypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 94, poz. 788), która w omawianym zakresie weszła
w życie 14.6.2005 r.
Kolejna nowelizacja, również dotycząca pkt 4 komentowanego przepisu – na skutek której punkt ten 20.7.2007
r. otrzymał zmienione brzmienie – nastąpiła ustawą z 24.5.2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 818).
Następnie ustawą z 24.10.2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
216, poz. 1367) dodano w art. 5 PPSA – z dniem 1.1.2009 r. – pkt 5 w jego obecnym brzmieniu.
Wreszcie ustawą z 9.11.2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2019 r. poz. 11), która weszła w życie 4.3.2019 r., znowelizowano art. 5 pkt 4 PPSA w ten sposób, że
jego dotychczasową treść oznaczono jako art. 5 pkt 4 lit. b PPSA, natomiast nowy (dodany) art. 5 pkt 4 lit. a PPSA
przewiduje, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez konsulów, o których mowa w
art. 2 pkt 2–5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego
Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy; Dz.Urz. UE L Nr 243, s. 1 ze zm.).
Ogólna uwaga musi być zatem taka, że od czasu wejścia w życie Prawa o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi katalog spraw wyłączonych spod zakresu kognicji sądów administracyjnych uległ (co do zasady,
z zastrzeżeniem ostatniej nowelizacji komentowanego przepisu) rozszerzeniu.
II. Sprawy dotyczące wewnętrznej

sfery działania administracji
A. Wstęp
9 1. Wewnętrzna sfera działania administracji. Sprawy wymienione w art. 5 pkt 1–2 PPSA charakteryzują
się tym, że dotyczą wewnętrznej sfery działania administracji, w ramach której wyróżnia się dwie dziedziny –
pierwszą, dotyczącą zależności między przełożonym a podwładnym (zależności służbowe i osobowe), oraz dru-
gą, odnoszącą się do relacji zachodzących pomiędzy organami w strukturze administracji rządowej i pomiędzy
organami rządowymi a organami samorządu terytorialnego (zależności organizacyjne) (por. I. Lipowicz, Pojęcie
sfery wewnętrznej, s. 86 i n.).
B. Sprawy dotyczące zależności

o charakterze organizacyjnym
10 1. Kierownictwo w strukturze aparatu administracyjnego. Sprawy wymienione w art. 5 pkt 1 PPSA bez
wątpienia dotyczą zależności o charakterze organizacyjnym, a identyfikacja tego rodzaju spraw musi być doko-
nywana według norm prawnoustrojowych, zarówno o charakterze powszechnie obowiązującym, jak i wewnątrz-
1009098 923162094
administracyjnym, określających pozycję ustrojową poszczególnych organów administracji publicznej oraz cha-
rakter więzi prawnych występujących pomiędzy tymi organami.
Ponieważ w komentowanym przepisie mowa jest o sprawach wynikających z nadrzędności lub podległości
organizacyjnej pomiędzy organami administracji publicznej, należy wskazać, że tego typu zależności są charak-
terystyczne wyłącznie dla stosunków pomiędzy organami, opartych na zasadzie kierownictwa i występujących
przede wszystkim w obrębie administracji scentralizowanej, w szczególności tam, gdzie mamy do czynienia
z hierarchicznym, tj. służbowym i osobowym, podporządkowaniem organów [por. M. Wierzbowski, A. Wikto-
rowska, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2008, s. 92–97; J. Jagielski, P. Gołaszewski, Kierow-
nictwo, czyli co?, s. 149–159].
W obecnym stanie prawnym o nadrzędności lub podległości organizacyjnej pomiędzy organami administracji
publicznej możemy mówić przede wszystkim w obrębie administracji rządowej – por. art. 146 ust. 3, art. 148 pkt
2 i art. 149 ust. 1 Konstytucji RP, art. 5 i 33–35 ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
1171 ze zm.), art. 4, 8 ust. 4, art. 9 ust. 4, art. 22 ust. 3, art. 23 ust. 3a, art. 23b ust. 3, art. 23c ust. 2, art. 24 ust. 4,
art. 27 ust. 3, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 3, art. 33b i 34 ust. 1 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji
rządowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1220), art. 8 ust. 1 (ewentualnie w zw. z art. 11) oraz art. 51 pkt 1 ustawy
z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464), a także
przepisy regulujące ustrój i organizację poszczególnych centralnych organów administracji rządowej, organów
administracji rządowej zespolonej i niezespolonej oraz organów inspekcji specjalnych i nietypowych podmiotów
administrujących (np. agencji rządowych).
Mając na uwadze przytoczone unormowania, można stwierdzić, że sprawy wynikające z nadrzędności lub pod-
ległości organizacyjnej pomiędzy organami administracji publicznej dotyczą takich kwestii, jak wydawanie wy-
tycznych, poleceń służbowych, zarządzeń, instrukcji, żądań – czyli aktów administracyjnych i normatywnych
(aktów administracyjnych indywidualnych i generalnych) o charakterze wewnętrznym – oraz decydowanie o
obsadzie personalnej podległych organów (zob. np. wyr. NSA z 3.11.2010 r., I OSK 1067/10, Legalis, dotyczący
odwołania Szefa CBA, a także post. NSA z 21.10.1981 r., II SA 670/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 102; post. NSA
z 16.1.1991 r., II SA 807/90, OSP 1992, Nr 4, poz. 93; zob. też post. NSA z 16.11.1999 r., I SA 1614/99, ONSA
2000, Nr 4, poz. 168 oraz post. NSA z 22.1.2008 r., I OSK 4/08, Legalis; por. szerzej J. Jagielski, P. Gołaszewski,
Kierownictwo, czyli co?, s. 149–159; ciż, Wybrane zagadnienia pozycji prawnej starosty, s. 113–129).
Sprawy dotyczące działań podejmowanych wewnątrz aparatu administracyjnego w ramach przysługujących
poszczególnym organom kompetencji kierowniczych, co do zasady, pozostają również poza zakresem ogólnego
postępowania administracyjnego – art. 3 § 3 pkt 1 KPA [zob. szerzej P. Gołaszewski, K. Wąsowski, w: R. Hauser,
M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2020, art. 3, Nb 17–24].
Przykładem spraw, które ze względu na treść art. 5 pkt 1 PPSA nie są objęte kognicją sądów administracyjnych,
są również sprawy dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość w ramach art. 22 § 1 KPA w zakresie, w jakim
do rozstrzygnięcia sporu jest powołany organ administracji publicznej (dotyczy to przede wszystkim sporów
pomiędzy organami administracji rządowej), a nie sąd administracyjny (por. też komentarz do art. 4).
Należy natomiast podkreślić, że z relacją nadrzędności lub podległości organizacyjnej pomiędzy organami
administracji publicznej nie mamy do czynienia (co do zasady bowiem terminologia używana w tym zakresie przez
obowiązujące przepisy jest dalece nieprecyzyjna) w przypadkach, gdy więzi pomiędzy poszczególnymi organami
mają charakter nadzorczy lub kontrolny bądź też przyjmują postać koordynacji. Wyłączenie przewidziane w art.
5 pkt 1 PPSA nie dotyczy zatem tego typu sytuacji.
11 2. Organy wykonujące zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W postanowieniu NSA z
16.11.1999 r. (I SA 1614/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 168) wyjaśniono, że akt ministerialny skierowany do starosty
wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w dziedzinie gospodarki nieruchomościami nie
jest decyzją administracyjną, ale aktem wewnętrznym, skierowanym przez organ naczelny do organu samorzą-
dowego stopnia powiatowego wykonującego zlecone przez ustawę zadania administracji rządowej, co oznacza, że
sprawa dotycząca wydania takiego aktu nie mieści się ani w zakresie ogólnego postępowania administracyjnego
(art. 3 § 3 pkt 1 KPA), ani w zakresie właściwości sądów administracyjnych (art. 5 pkt 1 PPSA; zob. też J. Jagielski,
P. Gołaszewski, Wybrane zagadnienia pozycji prawnej starosty, s. 113–129).
12 3. Organy (podmioty) podległe Ministrowi Obrony Narodowej. Relacja zachodząca między Ministrem
Obrony Narodowej a Radą Nadzorczą Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest relacją nadrzędności i podległości
organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjny-
mi, o której mowa w art. 3 § 3 pkt 1 KPA, wobec czego sąd administracyjny, zgodnie z art. 5 pkt 1 PPSA, nie
jest właściwy do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie odwołania członka Rady Nadzorczej Wojskowej Agencji
Mieszkaniowej (post. NSA z 22.1.2008 r., I OSK 4/08, Legalis).
13 4. Organy (podmioty) podległe Prezesowi Rady Ministrów. W postanowieniu z 21.4.2010 r. (II SA/Wa
22/10, Legalis) WSA w Warszawie przyjął, że pomiędzy Prezesem Rady Ministrów a Szefem Centralnego Biura
Antykorupcyjnego występuje stosunek nadrzędności i podległości organów państwowych, co z kolei wskazuje,
że wydanie aktu odwołania ze stanowiska Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego należy do kategorii spraw
592316209 1009098
wynikających z nadrzędności i podległości wymienionych organów administracji publicznej, które to sprawy są

objęte wyłączeniem spod zakresu właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 1 PPSA. Powyższe
stanowisko zaaprobował następnie NSA w wyroku z 3.11.2010 r. (I OSK 1067/10, Legalis), nawiązując przy tym
do zbliżonych (a wręcz analogicznych) więzi organizacyjnych zachodzących pomiędzy Prezesem Rady Ministrów
oraz Szefami Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Z tego punktu widzenia znaczenie po-
wyższych orzeczeń może być jeszcze szersze, bowiem może się rozciągać także na inne organy, wchodzące przede
wszystkim w skład administracji rządowej, pozostające w relacjach nadrzędności lub podległości organizacyjnej.
14 5. Podległość instytucji kultury ich organizatorowi (stosunki między organami oraz zakładami admini-
stracyjnymi). W postanowieniu z 5.4.2017 r. (II OZ 299/17, Legalis, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2017, Nr 9, poz.
87) NSA zwrócił uwagę, że przepis art. 5 pkt 1 PPSA stanowi podstawę wyłączenia dopuszczalności drogi sądowej
przed sądem administracyjnym w sferze wewnętrznego działania administracji publicznej z uwagi na zachodzące
między organami administracji publicznej zależności organizacyjne, które mogą występować nie tylko pomiędzy
organami administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ale także funkcjonalnym, co pozwala rozszerzyć to
pojęcie na jednostki organizacyjne działające w formie zakładów administracyjnych.
Na tym tle NSA doszedł w przywołanym postanowieniu do konkluzji, że powiązanie organizacyjne istnieją-
ce między organizatorem oraz instytucją kultury wskazuje, że akt organizatora w przedmiocie przekształcenia
(w tym połączenia) instytucji kultury jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie podlega kontroli
sądu administracyjnego. Akt o przekształceniu (w tym połączeniu) instytucji kultury ma bowiem charakter aktu
organizacyjnego, którego jedynym skutkiem jest przekształcenie jednostek organizacyjnych podległych organi-
zatorowi. Z poglądem tym koresponduje stanowisko NSA, zgodnie z którym akty założenia, przekształcenia lub
likwidacji szkół i tym podobnych placówek publicznych nie są decyzjami administracyjnymi, lecz aktami orga-
nizacyjnymi o charakterze ogólnym, gdyż nie rozstrzygają spraw indywidualnych (zob. post. NSA z 8.5.1992 r.,
I SA 541/92, ONSA 1992, Nr 3–4, poz. 87).
W ocenie zatem NSA – wypowiedzianej już konkretnie na tle stanu faktycznego, jaki legł u podstaw posta-
nowienia z 5.4.2017 r. (II OZ 299/17, Legalis) – państwowe instytucje kultury są jednostkami organizacyj-
nie podporządkowanymi Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Określając bowiem relację ministra
właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego wobec instytucji kultury, ustawa z 25.10.1991 r. o organi-
zowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 194 ze zm.) posługuje się pojęciem podle-
głości, stanowiąc w art. 7a i 7b o podległych temu ministrowi ośrodkach i instytucjach kultury. Zgodnie natomiast
z art. 8 przywołanej ustawy ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych organizują działalność kulturalną,
tworząc państwowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem sta-
tutowym. Co więcej, minister jako podmiot tworzący państwową instytucję kultury, określany w tej ustawie mia-
nem organizatora, wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i
siedzibę, a także decyduje, czy dana instytucja jest instytucją artystyczną. Organizator zapewnia ponadto instytucji
kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w któ-
rym działalność ta jest prowadzona, nadaje statut instytucji kultury, powołuje i odwołuje jej dyrektora, może po-
łączyć, podzielić lub współprowadzić instytucje kultury, a także powierzyć prowadzenie instytucji kultury innemu
podmiotowi bądź ją zlikwidować. Wobec powyższego, nawet samodzielność instytucji kultury jako osoby praw-
nej, jak również przyznane jej władztwo zakładowe, nie zmieniają charakteru więzi prawnej istniejącej między
państwową instytucją kultury oraz Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wyrażającej się w uprawnieniu
organizatora do jednostronnego, władczego i prawnie wiążącego wpływania na działalność jednostek kultury. Ze
względu na zakres władztwa organizacyjnego oraz różnorodne środki oddziaływania, stosunki zachodzące między
tymi podmiotami oparte są na zasadzie kierownictwa, nie przyjmując postaci wyłącznie nadzorczej, kontrolnej
czy też koordynującej.
W tej sytuacji NSA w omawianym postanowieniu z 5.4.2017 r. (II OZ 299/17, Legalis, z glosą Z. Kmieciaka,
OSP 2017, Nr 9, poz. 87) nie zakwalifikował zarządzenia o połączeniu instytucji kultury (wydanego przez or-
ganizatora i prowadzącego do utworzenia jednej instytucji kultury, w skład której wchodzą załogi oraz mienie na-
leżące do instytucji kultury podlegających połączeniu) jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Naczelny
Sąd Administracyjny przypomniał bowiem, że akt administracyjny poddany kontroli sądu administracyjnego na
podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PPSA musi mieć charakter zewnętrzny, a więc musi być skierowany do indywidualnego
podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmu-
jącemu daną czynność. Z taką zaś sytuacją, w ocenie NSA, nie mamy do czynienia w przypadku aktu odnoszącego
się do przekształcenia organizacyjnego (połączenia) instytucji kultury, gdyż akt taki nie reguluje – wynikających z
przepisów prawa – uprawnień lub obowiązków podmiotów spoza wewnętrznej struktury administracji publicznej.
Szczególny charakter prawny aktów podejmowanych w sferze wewnętrznej działania administracji publicznej
uzasadnia natomiast ograniczenie prawa do sądu na podstawie art. 5 pkt 1 PPSA. Prawo do sądu nie obejmuje
bowiem sporów, w które nie jest uwikłany chociażby jeden podmiot prawa prywatnego, a taki właśnie charakter
wykazują w szczególności spory zachodzące wewnątrz aparatu administracyjnego, a więc m.in. sprawy ze stosun-
1009098 923162096
ków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej (por. wyr. TK z 9.6.1998
r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50).
Omawiane postanowienie NSA z 5.4.2017 r. (II OZ 299/17, Legalis, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2017, Nr 9,
poz. 87) wpisuje się, co do zasady, w dotychczasowy nurt orzecznictwa, jednak zasługuje na szczególną uwagę z
tego względu, że wprost obejmuje zakresem zastosowania art. 5 pkt 1 PPSA sprawy wynikające z nadrzędności
i podległości organizacyjnej między organami oraz zakładami administracyjnymi (rozszerzając na te zakłady
pojęcie "organu administracji publicznej" użyte w art. 5 pkt 1 PPSA). Warto w związku z tym, przypominając
potrzebę ścisłej wykładni komentowanego przepisu (por. Nb 7 powyżej), zwrócić uwagę na różnicę, jaka zachodzi
pomiędzy treścią art. 5 pkt 1 PPSA, gdzie mowa jest o "nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach
między organami administracji publicznej", oraz brzmieniem art. 3 § 3 pkt 1 KPA, który stanowi o "nadrzędności i
podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami or-
ganizacyjnymi", do których bez wątpienia wypada zaliczyć zakłady administracyjne. Tej odmienności nie można
jednak przypisywać znaczenia rozstrzygającego, szczególnie jeśli zważy się, że z mocy art. 3 § 4 KPA sprawy doty-
czące nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwo-
wymi jednostkami organizacyjnymi zostały wyłączone nawet spod zakresu zastosowania przepisów działu VIII
KPA regulujących postępowanie skargowo-wnioskowe. Byłoby zatem czymś niezrozumiałym, a przede wszystkim
systemowo i funkcjonalnie ułomnym, gdyby w przedmiotowej kategorii spraw nie można było korzystać z odfor-
malizowanego postępowania skargowo-wnioskowego (nie wspominając już o innych rodzajach postępowania ad-
ministracyjnego), natomiast – równocześnie – publiczne jednostki organizacyjne (w tym zakłady administracyjne)
dysponowałyby w tego rodzaju sprawach niczym nieskrępowanym dostępem do sądu administracyjnego.
Trzeba natomiast odnotować, że zakłady administracyjne wykazują różny stopień samodzielności prawnej,
skąd zresztą wyprowadza się ich podział na zakłady samoistne oraz niesamoistne. Nie można wobec tego w
sposób uniwersalny przyjąć, że w każdym przypadku pomiędzy organem administracji publicznej oraz zakładem
administracyjnym będzie występowała więź organizacyjna o charakterze kierowniczym, a nie np. jedynie nadzor-
czym. Stąd też postanowienie NSA z 5.4.2017 r. (II OZ 299/17, Legalis, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2017, Nr 9,
poz. 87) musi być z rozwagą wykorzystywane w innych, podobnych sprawach, gdyż nie jest wykluczone, że w
określonych sytuacjach – w szczególności wówczas, gdy zakład administracyjny jest jedynie nadzorowany lub
kontrolowany przez organ administracji publicznej – przepis art. 5 pkt 1 PPSA nie znajdzie zastosowania.
15 6. Nadzór nad samorządem terytorialnym. Sprawy dotyczące nadzoru nad organami samorządu terytorial-
nego w zakresie wynikającym z przepisów rozdziału 10 SamGminU, rozdziału 8 SamPowiatU, rozdziału 7 Sam-
WojU oraz z art. 3 § 2 pkt 7 PPSA należą do właściwości sądów administracyjnych, a zatem droga sądowoad-
ministracyjna w tych sprawach jest w pełni dopuszczalna (zob. też post. NSA z 15.9.2015 r., II OSK 1585/15,
Legalis, dotyczące dopuszczalności skargi wojewody na uchwałę rady gminy w przedmiocie ustalenia wynagro-
dzenia wójta gminy).
C. Sprawy dotyczące zależności o

charakterze służbowym i osobowym
16 1. Władztwo organizacyjne (kierownictwo wykonawcze). Sprawy wymienione w art. 5 pkt 2–3 PPSA doty-
czą natomiast zależności wewnątrzadministracyjnych o charakterze służbowym i osobowym (zob. też post. NSA z
2.4.2014 r., I OSK 689/14, Legalis, dotyczące obowiązku dokonywania ścisłej wykładni przywołanych przepisów).
W zakresie tego typu zależności mieszczą się przede wszystkim kwestie dotyczące tzw. władztwa organiza-
cyjnego w aparacie administracyjnym (kierownictwa wykonawczego w jednostkach organizacyjnych administra-
cji publicznej), czyli wyróżniania ludzi, ich nagradzania i karania oraz pociągania do odpowiedzialności służbowej
i dyscyplinarnej, wydawania poleceń (zarządzeń, instrukcji), motywowania do wydajnej pracy, bieżącego zarzą-
dzania i oceny wyników pracy, a ponadto również kwestie dotyczące opieki i wychowania, podnoszenia kwalifika-
cji i kultury oraz ochrony zdrowia pracowników (zob. post. NSA z 21.6.2007 r., I OSK 333/07, Legalis, dotyczące
skierowania na szkolenie oraz wyr. WSA w Warszawie z 26.10.2011 r., II SA/Wa 1760/10, Legalis, w którym
wskazano, że wyróżnienie jest aktem o charakterze wewnętrznym, wynikającym jedynie z podległości służbowej).
Jednocześnie przyjmuje się, że kwestie dotyczące nawiązania, zmiany lub rozwiązania stosunku pracy
wykraczają poza zakres podległości służbowej, a tym samym tego typu sytuacji nie dotyczy art. 5 pkt 2 PPSA
(por. też wyr. NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9, poz. 169; wyr. NSA z 1.7.2004 r., II SA
4031/03, Legalis; post. NSA z 14.4.2005 r., OSK 916/04, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 30.4.2007 r., II SAB/
Wa 186/06, Legalis; por. uchw. NSA 5.12.2011 r., I OPS 4/11, ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz. 20 oraz wyr. WSA
w Warszawie z 29.10.2019 r., II SAB/Wa 303/19, Legalis).
792316209 1009098
Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 8.3.2007 r. (I SA/Wa 1190/06, Legalis), sprawą wynikającą z
podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych
treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych.
17 2. Polecenie służbowe i inne akty wewnętrzne o charakterze służbowym. Typowym aktem administracyj-
nym, który ze względu na swój służbowo-osobowy przedmiot oraz wewnętrzny charakter nie podlega kognicji są-
dów administracyjnych, jest polecenie służbowe zarówno indywidualne, jak i ogólne, a także inne rozstrzygnięcia
zapadłe na tle wykonania lub odmowy wykonania takiego polecenia.
Innym przykładem spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, które
wyłączone zostały spod zakresu właściwości sądów administracyjnych, są sprawy dotyczące m.in. przenoszenia
i zwalniania ze stanowisk, zawieszania w czynnościach służbowych, ustalania uposażenia oraz poszczególnych
jego składników oraz realizacji innych uprawnień i obowiązków wynikających z treści stosunku służbowego.
Warto jednak zauważyć, że niekiedy rozstrzygnięcia w powyższych sprawach zapadają w drodze decyzji ad-
ministracyjnych i wówczas takie decyzje podlegają – na ogólnych zasadach – zaskarżeniu do sądu administra-
cyjnego (por. np. art. 218 ustawy z 9.4.2010 r. o Służbie Więziennej, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 848 ze zm. oraz
art. 32 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.), co ma również znaczenie z tego względu,
że stosownie do art. 3 § 3 pkt 2 KPA przepisów tego Kodeksu, co do zasady, nie stosuje się w sprawach wynikają-
cych z podległości służbowej pracowników organów i państwowych (samorządowych) jednostek organizacyjnych
[zob. szerzej P. Gołaszewski, K. Wąsowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania admini-
stracyjnego, 2020, art. 3, Nb 22].
W uchwale NSA z 9.12.2013 r. (I OPS 4/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 35) NSA orzekł, że stosownie do
§ 7 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 4.8.2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariu-
szom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 143,
poz. 1034; obecnie już uchylonego) w zw. z art. 125 ust. 1 i 2 ustawy z 24.5.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 27 ze zm.), odmowa przyznania funkcjonariu-
szowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagrody rocznej następuje w formie decyzji administracyjnej
(rozkazu personalnego).
W omawianym zakresie należy również wspomnieć dwie uchwały NSA, które zapadły 5.12.2011 r. W pierw-
szej z nich (I OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz. 18) wyjaśniono, że na postanowienie dyrektora zakładu
karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydane
na podstawie § 8 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21.11.1996 r. w sprawie
opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 138, poz. 643), nie przysługuje skarga do sądu admi-
nistracyjnego. W drugiej uchwale (I OPS 3/11, ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz. 19) NSA natomiast wskazał, że na
decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza
opinii służbowej, wydanej na podstawie § 15 ust. 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Prezesa Rady Mini-
strów z 7.10.2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz.U. Nr 172, poz. 1405 ze zm.) (rozporządzenie to zo-
stało następnie zastąpione rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 3.3.2011 r. w sprawie opiniowania funk-
cjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej, t.j. Dz.U. z 2014 r.
poz. 46 ze zm.), skarga do sądu administracyjnego również nie przysługuje.
W analogicznym duchu wypowiedział się NSA w postanowieniu z 7.5.2010 r. (I OSK 725/10, Legalis), w
którym przyjęto, że sprawy z zakresu opinii o służbie należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego
rodzaju jednostek i służb (art. 5 pkt 2 PPSA; tak też WSA w Olsztynie w wyr. z 17.3.2015 r., II SA/Ol 130/15,
Legalis). Ochronie prawnej podlega natomiast istnienie oraz istotne elementy stosunku służbowego.
Powyższa linia orzecznicza znalazła kontynuację także w wyroku WSA w Warszawie z 6.7.2017 r. (II SA/Wa
355/17, Legalis), z którego wynika, że sytuację funkcjonariuszy regulują zarówno indywidualne akty o charakterze
zewnętrznym (odpowiadające cechom decyzji, a więc w sposób jednostronny i władczy określające status funk-
cjonariusza, jego obowiązki lub uprawnienia i wywołujące skutki "na zewnątrz"), jak również akty o charakterze
wewnętrznym. Te ostatnie nie tylko nie mają adresata usytuowanego na zewnątrz struktury organu, lecz także nie
wywołują skutków w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Sporządzenie opinii, będącej wyrazem oceny
przełożonego co do postawy, sposobu pełnienia służby, przydatności na zajmowanym stanowisku oraz perspek-
tyw awansu, nie wykracza poza sferę wewnętrzną działania służby mundurowej (militarnej). Również kontro-
la prawidłowości sporządzonej opinii, czy to spowodowana odwołaniem, czy też podjęta z urzędu nie wykracza
poza sferę zależności zachodzącej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi w ramach wykonywania obowiązków
służbowych. W związku z tym na rozstrzygnięcie (opinię służbową), o którym mowa w § 8 ust. 6 rozporządzenia
Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30.8.2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 1102 ze zm.), nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
18 3. Służba policjantów i celników. Sprawy udzielania zezwoleń na podjęcie przez policjanta zajęcia zarobko-
wego poza służbą należą do spraw wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi,
a tym samym, na mocy art. 5 pkt 2 PPSA, są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych (por. post. NSA
1009098 923162098
z 26.4.2006 r., I OSK 303/06, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 179, dotyczące udzielenia zezwolenia na podjęcie
przez policjanta zajęcia zarobkowego poza służbą; zob. także wyr. WSA w Bydgoszczy z 11.1.2011 r., II SA/Bd
1320/10, Legalis oraz wyr. WSA w Warszawie z 7.12.2017 r., II SA/Wa 495/17, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 4.10.2011 r. (I OSK 1522/11, Legalis), również czynność dyrektora izby
celnej polegająca na czasowym określeniu miejsca pełnienia służby nie ma charakteru decyzji administracyjnej,
lecz jest aktem o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej pracownika i nie podlega ko-
gnicji sądu administracyjnego (por. też post. SN z 7.2.2006 r., I PK 156/05, OSNPiUS 2007, Nr 1–2, poz. 12, w
którym w tego typu sprawach wyłączono również drogę postępowania cywilnego).
Z kolei w wyroku WSA w Warszawie z 29.10.2019 r. (II SAB/Wa 303/19, Legalis) wskazano bardziej ogólnie,
że podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących
podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych (mundurowych). Znaczny zakres takiej
podległości sprawia, że w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla
stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej
podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych jest dobrowolne. Każdy, kto dobrowolnie przystępuje
do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograni-
czenie prawa do sądu. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego
przełożonym prawa decydowania o awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu
wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb, o których mowa w art. 5 pkt 2 PPSA.
19 4. Delegowanie sędziów przez Ministra Sprawiedliwości. W orzecznictwie do aktów kierownictwa we-
wnętrznego, niepodlegających kognicji sądów administracyjnych z mocy art. 5 pkt 2 PPSA, zaliczono akty Mini-
stra Sprawiedliwości dotyczące delegowania bądź odwołania z delegacji sędziego. Jak wyjaśnił NSA w posta-
nowieniu z 18.10.2013 r. (I OSK 320/13, Legalis), są to akty kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji
sądowej mające na celu realizację polityki kadrowej w wymiarze sprawiedliwości. Są to więc akty o charakterze
organizacyjnym, służące zaspokajaniu potrzeb kadrowych. Delegacja sędziego bądź odwołanie go z delegacji sta-
nowi akt Ministra Sprawiedliwości o charakterze wewnętrznym, dotyczący obsady personalnej w podległych są-
dach (zob. też uchw. SN z 28.1.2014 r., BSA-4110-4/13, OSNC 2014, Nr 5, poz. 49; uchw. SN z 17.7.2013 r., III
CZP 46/13, OSNC 2013, Nr 12, poz. 135; post. SN z 24.9.2014 r., III KRS 27/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 15.11.2012 r., II SA/Wa 1450/12, Legalis).
W wyroku z 30.1.2013 r. (II SA/Wa 1918/12, Legalis) WSA w Warszawie wskazał jednak, że relacja między
Ministrem Sprawiedliwości a sędzią nie ma charakteru wynikającego z nadrzędności i podległości organiza-
cyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej ani też wynikającego z podległości służbowej
między przełożonymi i podwładnymi. Szczególne uprawnienia i obowiązki Ministra Sprawiedliwości wobec sę-
dziego nie oznaczają bowiem istnienia podległości służbowej między Ministrem a sędzią (por. też wyr. NSA z
25.5.2016 r., I OSK 805/16, Legalis).
20 5. Odwołanie żołnierza zawodowego z misji zagranicznej. Z ustalonej w orzecznictwie sądów administra-
cyjnych praktyki wynika również, że sprawy dotyczące odwołania żołnierzy zawodowych do kraju z pełnienia
służby poza granicami państwa posiadają przymiot spraw wynikających z podległości służbowej, co powoduje
wyłączenie ich spod kognicji sądów administracyjnych (por. np. post. NSA z 15.9.2009 r., I OSK 1129/09, Legalis
oraz post. NSA z 24.11.2009 r., I OSK 1546/09, Legalis).
21 6. Mianowanie na stanowisko lub powołanie do pełnienia funkcji. Sądy administracyjne nie są właściwe
w sprawach mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej,
chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (zob. też post. NSA z 2.4.2014 r.,
I OSK 689/14, Legalis).
Podzielić należy pogląd J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 55), że ustalając swoją właściwość w
sprawie, sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać, czy z przepisu, na który powołuje się skarżący, wynika
obowiązek powołania lub mianowania, i tylko w przypadku udzielenia w tym zakresie negatywnej odpowiedzi
odrzucić skargę, przy czym w ramach badania dopuszczalności wniesionej skargi sąd nie może badać, czy przepis
powołany przez skarżącego ma zastosowanie w jego sprawie, gdyż ta kwestia należy już do zakresu badania za-
sadności skargi (por. też wyr. WSA w Warszawie z 1.7.2004 r., II SA 4031/03, Legalis).
W kwestiach dotyczących obowiązku mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w
organach administracji publicznej – wynikającego z przepisów prawa – por. przede wszystkim art. 40–51 ustawy
z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 265 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z 21.11.2008 r. o
pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282), art. 3 i n. ustawy z 16.9.1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 537), a ponadto przepisy regulujące stosunki służbowe w poszcze-
gólnych częściach (ogniwach) aparatu administracyjnego (por. np. post. NSA z 6.2.1995 r., II SA 136/95, ONSA
1996, Nr 1, poz. 38).
22 7. Odmowa mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji. Trafnie zwraca uwagę T. Ku-
czyński (Rozgraniczenie dróg sądowych, s. 296), że wyłączenie właściwości sądu administracyjnego w sprawach
odmowy powołania do pełnienia funkcji (odmowy mianowania na stanowisko) w organach administracji publicz-
992316209 1009098
nej uzasadnia, a contrario, uznanie właściwości sądu administracyjnego w sprawach dokonanego już, a na-
stępnie kwestionowanego powołania (por. też wyr. NSA z 21.6.2007 r., II GSK 61/07, Legalis, z glosą T. Ku-
czyńskiego, OSP 2008, Nr 10, poz. 106; a także dwa postanowienia NSA z 12.10.2011 r.: I OSK 1705/11, Legalis
oraz I OSK 1934/11, Legalis; zob. również post. NSA z 2.4.2014 r., I OSK 689/14, Legalis).
Jak wskazał przy tym NSA w wyroku z 24.1.2017 r. (I OSK 308/16, Legalis), związanie wyrokiem SN może
odnosić się tylko do takich kwestii, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia tego sądu (w zakresie jego kompe-
tencji). Wiążący charakter ma zatem kwalifikacja przedmiotu żądania, jako objętego właściwością sądów admi-
nistracyjnych zgodnie z art. 5 pkt 3 PPSA. Jej podstawą jest uznanie, że sprawa dotyczy mianowania, którego
obowiązek wynika z przepisów prawa. Stanowisko SN nie ma natomiast waloru wiążącego w zakresie, w jakim
uprawnienie do rozpoznania sprawy należy do właściwości sądów administracyjnych. W konsekwencji ocena, ja-
ką formę prawnoadministracyjną powinno przyjąć rozstrzygnięcie w sprawie i czy było ono poprawne, należy do
wyłącznej właściwości sądów administracyjnych.
23 8. Dyrektor szkoły. Sprawa powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podlega kognicji sądów administracyj-
nych (post. NSA z 14.4.2005 r., OSK 916/04, Legalis; por. wyr. WSA w Warszawie z 30.4.2007 r., II SAB/Wa
186/06, Legalis).
24 9. Straż Graniczna. Odwołanie ze stanowiska Zastępcy Komendanta Głównego Straży Granicznej, jako de-
cyzja administracyjna, nie jest wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 PPSA (wyr.
NSA z 1.7.2004 r., II SA 4031/03, Legalis).
25 10. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W uchwale NSA z 5.12.2011 r. (I OPS 4/11, ONSAiWSA 2012,
Nr 2, poz. 20), do której zdanie odrębne złożyła B. Adamiak, NSA zajął stanowisko, że pisemne zgłoszenie przez
funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z 24.5.2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 27 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego
ma zastosowanie art. 61 KC, wobec czego sprawy tego rodzaju nie należą do drogi administracyjnej i sądowoad-
ministracyjnej.
26 11. Straż miejska. Regulacja dotycząca stosunku pracy strażnika gminnego, określona w ustawie z 29.8.1997
r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1795), nie pozwala uznać, że nawiązanie i rozwiązanie stosunku
pracy z takim strażnikiem poddane jest kognicji sądów administracyjnych (zob. post. NSA z 7.5.2015 r., I OSK
1118/15, Legalis, z glosą P. Szustakiewicza, ST 2017, Nr 9, s. 88–93).
27 12. Sprawy dyscyplinarne. W całości należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Bia-
łymstoku z 30.11.2004 r. (II SAB/Bk 25/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 113), że sądy administracyjne sprawują
kontrolę orzecznictwa dyscyplinarnego wyłącznie wówczas, gdy przepisy szczególne tak stanowią (tak samo
NSA w post. z 16.12.2005 r., I OSK 1152/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 73).
Przykładowo można tutaj wskazać art. 138 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.),
art. 136b ust. 5 ustawy z 12.10.1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 305 ze zm.), art. 124j ustawy
z 24.8.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1123 ze zm.), art. 318 ustawy z 20.7.2018 r.
– Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.).
T. Kuczyński (Rozgraniczenie dróg sądowych, s. 299–300) zwrócił ponadto uwagę na pewną, jego zdaniem,
prawidłowość regulacyjną, według której sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli orzeczeń dyscy-
plinarnych zapadłych na tle niepracowniczych stosunków pracy, w przeciwieństwie do sądów powszechnych,
które taką kontrolę sprawują na gruncie stosunków pracowniczych.
28 13. Sprawy dyscyplinarne – rozwinięcie. Postępowanie wszczęte przed właściwą komisją dyscyplinarną na
podstawie art. 118 ust. 2 ustawy z 24.8.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1123 ze
zm.) jest postępowaniem dyscyplinarnym i na orzeczenie kończące to postępowanie w drugiej instancji stronie
służy skarga do sądu administracyjnego zgodnie z art. 124j tej ustawy (uchw. NSA z 10.1.2011 r., I OPS 4/10,
ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 24).
29 14. Odpowiedzialność porządkowa. Spod zakresu właściwości sądów administracyjnych wyłączona jest po-
nadto odpowiedzialność w sprawach dotyczących kontroli orzeczeń wydawanych w przedmiocie odpowiedzial-
ności porządkowej, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych.
III. Sprawy dotyczące wiz i zezwoleń

wydawanych przez konsulów
30 1. Wydawanie wiz i zezwoleń przez konsulów. Jeżeli chodzi o sprawy wskazane w art. 5 pkt 4 i 5 PPSA, to
zgodnie z art. 34 pkt 2 i 3 ustawy z 25.6.2015 r. – Prawo konsularne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 195 ze zm.) konsul
– na podstawie odrębnych przepisów – udziela wiz oraz wydaje zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach
małego ruchu granicznego.
1009098 9231620910
Ustawa – Prawo konsularne, która weszła w życie 1.11.2015 r., w dziale III (art. 50–104) uregulowała w sposób
kompleksowy postępowanie przed konsulem. Na unormowanie to składają się przepisy ogólne (w tym dotyczące
stron postępowania i ich pełnomocników, właściwości konsulów, odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt –
art. 50–57), a ponadto przepisy regulujące załatwianie spraw (art. 58–62), terminy (art. 63–65) i doręczenia (art. 66–
71), jak również problematykę dotyczącą wszczęcia postępowania (art. 72–77), dowodów (art. 78–80), decyzji
i postanowień (art. 81–87), odwołań, zażaleń i wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 88–94; organem
wyższego stopnia w stosunku do konsula w rozumieniu KPA jest minister właściwy do spraw zagranicznych,
chyba że przepis szczególny stanowi inaczej), a także wznowienia postępowania (art. 95–101) oraz wydawania
zaświadczeń (art. 102–104).
Samo pojęcie wizy użyte w komentowanym przepisie należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20–22 ustawy z
12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.).
Trzeba również pamiętać, że regulacja komentowanego przepisu koresponduje w omawianym zakresie z tre-
ścią art. 3 § 2 pkt 4 KPA, zgodnie z którym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się
do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów
konsularnych [zob. szerzej P. Gołaszewski, K. Wąsowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępo-
wania administracyjnego, 2020, art. 3, Nb 11–16].
Przepis art. 5 PPSA nie dotyczy natomiast wiz wydawanych przez inne organy niż konsulowie (np. przez
wojewodów), które to wizy – jako że udziela się ich w formie decyzji administracyjnych – są na ogólnych zasadach
objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych.
Do problematyki działalności konsulów nawiązał także NSA w postanowieniu z 8.5.2012 r. (I OSK 884/12,
Legalis), wskazując, że nawet w przypadku, gdy konsul działa w formach właściwych dla wykonywania admi-
nistracji publicznej, np. wydając wizy, działalność ta została wyłączona spod kognicji sądów administracyjnych
(por. jednak Nb 31 poniżej). Jak zaznaczył przy tym NSA, poza zakres właściwości sądów administracyjnych wy-
kraczają również działania konsulatu generalnego Rzeczypospolitej Polskiej związane z udzieleniem obywatelowi
polskiemu pomocy w wyjaśnieniu interesujących go faktów. Trzeba jednak zaznaczyć, że konsulowie (podobnie
zresztą jak ambasadorzy) są objęci podmiotowym zakresem zastosowania ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do infor-
macji publicznej, ich działalność zaś – w części, w jakiej nie jest objęta ustawowo chronioną tajemnicą – mieści
się w zakresie przedmiotowym tej ustawy. Decyzje, o których mowa w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, jak też
bezczynność w udzielaniu informacji publicznej, w przypadku konsulów (ambasadorów) podlegają zatem kognicji
sądów administracyjnych na ogólnych zasadach. Inną sprawą był natomiast brak możliwości wskazania w takiej
sytuacji właściwego WSA zgodnie z art. 13 § 2 PPSA, bowiem mamy tutaj do czynienia z organem zewnętrz-
nym, którego siedziba mieści się poza granicami kraju. Trudności występujące dotąd w tym zakresie, które mogły
być rozwiązywane z wykorzystaniem art. 59 § 2 zd. 1 PPSA, ustały jednak wraz z wejściem w życie 4.3.2019 r.
ustawy z 9.11.2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019
r. poz. 11), która przyjęła zasadę, że właściwy do rozpoznania skargi na działalność konsula jest WSA, na
którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw zagranicznych
(czyli WSA w Warszawie; art. 13 § 2a PPSA), natomiast czynności za konsula w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych (art. 28 § 4 PPSA; por też zmienione
art. 52 § 3 i art. 54 § 2 PPSA).
31 2. Członek rodziny obywatela państwa Unii Europejskiej. Członkiem rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 4 usta-
wy z 14.7.2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium
obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 293), do którego
odsyła komentowany przepis, jest cudzoziemiec będący lub niebędący obywatelem UE (jako obywatela UE nale-
ży rozumieć obywatela państwa członkowskiego UE, obywatela państwa członkowskiego EFTA – strony umowy
o Europejskim Obszarze Gospodarczym, oraz obywatela Konfederacji Szwajcarskiej), pozostający małżonkiem
obywatela UE, bezpośrednim zstępnym obywatela UE lub jego małżonka, w wieku do 21 lat lub znajdującym
się na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka, bądź też bezpośrednim wstępnym obywatela UE lub jego
małżonka, znajdującym się na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka.
Wizy wydawane przez konsulów na rzecz powyższej kategorii osób mieszczą się w zakresie kognicji sądów
administracyjnych (na zasadzie wyjątku wprowadzonego w art. 5 pkt 4 PPSA od ogólnej reguły niezaskarżalności
do sądu administracyjnego wiz udzielanych przez konsulów), co – z uwagi na objęcie wynikającym z art. 5 pkt
4 PPSA wyłączeniem drogi sądowej cudzoziemców będących członkami rodzin obywateli polskich – wzbudziło
wątpliwość NSA, który postanowieniem z 28.6.2016 r. (II OSK 1346/16, Legalis) zwrócił się do TSUE z pytaniem
prejudycjalnym dotyczącym tego, czy art. 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr
810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.Urz. UE L Nr 243,
s. 1), z uwagi na motyw 29 preambuły do kodeksu wizowego i art. 47 akapit 1 Karty praw podstawowych Unii
Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2012 r. Nr 326, s. 391), należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo
członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu.
1192316209 1009098
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił bowiem uwagę, że wyłączenie sądowej kontroli decyzji odmawiającej
wydania cudzoziemcowi wizy przez konsula budzi wątpliwości pod względem spełnienia wymogu zapewnienia
skutecznego środka zaskarżenia decyzji odmawiającej przyznania cudzoziemcowi uprawnienia wywodzonego z
prawa unijnego. Rozpoznanie środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji wizowych
konsula następuje bowiem przez ten sam organ (czyli konsula) w szczególnym postępowaniu administracyj-
nym, uregulowanym w dziale III (art. 50–104) Prawa konsularnego, co – zdaniem NSA – może stać w sprzeczno-
ści z art. 47 akapit 1 Karty praw podstawowych (gwarantującym prawo do skutecznego środka prawnego przed
sądem) oraz unijnymi zasadami równoważności i skuteczności (ograniczającymi autonomię proceduralną państw
członkowskich).
Powyższe wątpliwości NSA zostały generalnie podzielone przez TSUE, który w wyroku z 13.12.2017 r.
(C-403/16, Soufiane El Hassani v. Minister Spraw Zagranicznych, ECLI:EU:C:2017:960, z omówieniem A. Wró-
bla, P. Wróbla, ZNSA 2018, Nr 1) orzekł, że artykuł 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy, zmienionego rozporządzeniem
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 610/2013 z 26.6.2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych
Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek usta-
nowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szczegółowe zasady należą do
porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności.
Procedura ta musi gwarantować na pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu (zob. też post.
NSA z 19.2.2018 r., II OSK 1346/16, Legalis, z glosą R. Puchty, PiP 2019, Nr 8).
Następstwem wyroku TSUE z 13.12.2017 r. (C-403/16, Soufiane El Hassani v. Minister Spraw Zagranicznych,
ECLI:EU:C:2017:960, z omówieniem A. Wróbla, P. Wróbla, ZNSA 2018, Nr 1) jest ostatnia nowelizacja komen-
towanego art. 5 pkt 4 PPSA, polegająca na objęciu zakresem kognicji sądów administacyjnych także wiz wy-
dawanych przez konsulów, o których mowa w art. 2 pkt 2–5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(WE) Nr 810/2009 z 13.7.2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy) (Dz.Urz. UE
L Nr 243, s. 1 ze zm.). Będą to zatem:
1) wiza wydawana przez państwo członkowskie, zezwalająca na tranzyt przez terytorium państw
członkowskich lub planowany pobyt na terytorium państw członkowskich nieprzekraczający 90
dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu, bądź zezwalająca na tranzyt przez międzynarodową
strefę tranzytową portów lotniczych państw członkowskich;
2) wiza jednolita, którą jest wiza w rozumieniu pkt 1 powyżej, ważna na całym terytorium państw
członkowskich;
3) wiza o ograniczonej ważności terytorialnej, którą jest wiza w rozumieniu pkt 1 powyżej,
ważna na terytorium jednego lub kilku, lecz nie wszystkich, państw członkowskich;
4) tranzytowa wiza lotniskowa, którą jest wiza w rozumieniu pkt 1 powyżej, uprawniająca do
tranzytu przez międzynarodową strefę tranzytową jednego lub kilku portów lotniczych państw
członkowskich.
IV. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej

w sprawach objętych zakresem art. 5 PPSA
32 1. Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny. Skarga wniesiona w sprawie wymienionej w art. 5 PPSA
podlega odrzuceniu przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PPSA z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowo-
administracyjnej w tej kategorii spraw.
Należy jednak pamiętać, że odrzucenie skargi w omawianej sytuacji niesie za sobą skutki wynikające z art.
1991 KPC bądź z art. 66 § 4 KPA. Szerzej w tych kwestiach por. komentarze do art. 1 i 58.
1009098 9231620912
Art. 6 Sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do
czynności procesowych i skutków ich zaniedbań.
Spis treści
I. Zasada udzielania pomocy stronom (uczestnikom) postępowania sądowoadministracyj-
nego.................................................................................................................................. 2
II. Realizacja zasady udzielania pomocy stronom (uczestnikom) w postępowaniu sądowo-
administracyjnym............................................................................................................. 3
A. Udzielanie pouczeń w toku postępowania................................................................. 3
B. Przesłanki, przedmiot, treść i zakres pouczeń udzielanych w toku postępowania...... 4
III. Naruszenia zasady udzielania pomocy stronom (uczestnikom) w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym........................................................................................................ 8
A. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom (uczestnikom) postępowania jako
podstawa skargi kasacyjnej....................................................................................... 8
B. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom (uczestnikom) jako przyczyna nie-
ważności postępowania sądowoadministracyjnego................................................... 8
C. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom (uczestnikom) jako podstawa
wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego.............................................. 8
IV. Pouczenia w dalszych przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi (konkretnych sytuacjach procesowych).................................................................. 9
I. Zasada udzielania pomocy stronom (uczestnikom)

postępowania sądowoadministracyjnego
1 1. Obowiązek udzielania pouczeń. Przepis art. 6 PPSA nakłada na sąd administracyjny – limitowany uzasad-
nioną potrzebą – obowiązek ["sąd administracyjny (…) udziela (podkr. – P.G.)"] udzielania stronom występującym
w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń
w zakresie potrzebnych czynności procesowych, skutków tych czynności oraz skutków ewentualnych zaniedbań
w podjęciu takich czynności.
Komentowany przepis został znowelizowany ustawą ZmPPSA2015 poprzez uzupełnienie zakresu jego nor-
mowania o doradców podatkowych i rzeczników patentowych, a także usunięcie oczywistej omyłki występu-
jącej w starym brzmieniu art. 6 PPSA (zob. poprzednie wydania niniejszego komentarza). Błędnie natomiast –
najpewniej wskutek przeoczenia ustawodawcy – omawiana norma nie odnosi się do Prokuratorii Generalnej
Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie na skutek dokonanej nowelizacji zmianie uległa treść zasady udzielania pomocy stronom
(uczestnikom) postępowania, bowiem obecnie sąd (przewodniczący) został zobowiązany do udzielania stronom
(uczestnikom) – wyłącznie w razie wystąpienia uzasadnionej potrzeby – niezbędnych pouczeń, a nie "potrzebnych
wskazówek", jak było to w poprzednim stanie prawnym. Wypada przyjąć, że zmiany dokonane w brzmieniu ko-
mentowanego przepisu są przejawem dążenia przez ustawodawcę do zwiększenia kontradyktoryjności postępo-
wania sądowoadministracyjnego oraz zawężenia (uściślenia) wykładni art. 6 PPSA, czyli – w efekcie – ograni-
czenia aktywności sądu (przewodniczącego) w zakresie udzielania stronom (uczestnikom) pouczeń (wskazówek)
w zakresie potrzebnych czynności procesowych, skutków tych czynności oraz skutków ewentualnych zaniedbań
w podjęciu takich czynności.
Omawiana zasada udzielania pomocy stronom (uczestnikom) ma zarazem, o czym należy pamiętać, pewną
tradycję w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyrażona została wprost w ustawie z 11.5.1995 r. o Naczel-
nym Sądzie Administracyjnym, gdzie w art. 59 postanowiono, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym
(NSA) stosuje się odpowiednio art. 9 KPA, wprowadzający obowiązek należytego i wyczerpującego informowania
stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków
będących przedmiotem postępowania (por. R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo admi-
nistracyjne, s. 54 i n.).
2 2. Zasada równouprawnienia stron postępowania sądowoadministracyjnego. Jak przyjmuje się w piśmien-
nictwie, uregulowanie zawarte w art. 6 PPSA ma służyć zapewnieniu realizacji zasady równouprawnienia stron w
postępowaniu przed sądami administracyjnymi [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne, 2008, s. 118–120; a także post. NSA z 23.9.2011 r., II OSK 1895/11, Legalis].
Należy jednak zauważyć, że o ile ta funkcja komentowanego przepisu nie budzi zasadniczych wątpliwości,
gdy w tej samej sprawie występują jednocześnie strony reprezentowane przez adwokatów, radców prawnych, do-
1009098 923162092
radców podatkowych lub rzeczników patentowych oraz strony pozbawione takiego zastępstwa, o tyle pewne nie-
jasności powstają, jeżeli chodzi o zakres stosowania art. 6 PPSA w sytuacjach, gdy żadna ze stron nie jest zastę-
powana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. Potencjalnie bowiem
istnieje wówczas ryzyko, że sąd będzie zastępował strony w samodzielnym podejmowaniu przez nie czynności
procesowych, co w skrajnych przypadkach może prowadzić do zaprzeczenia zasady kontradyktoryjności, na
której oparte jest postępowanie sądowoadministracyjne.
Trzeba w związku z tym podkreślić, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zostało wyłączo-
ne działanie reguły ignorantia iuris nocet, co powinno stanowić istotną wskazówkę dla sądu (przewodniczącego)
przy dokonywaniu oceny w zakresie konieczności udzielania stronom pouczeń oraz przy formułowaniu treści ta-
kich pouczeń (por. wyr. NSA z 22.2.2007 r., II FSK 266/06, Legalis oraz wyr. NSA z 20.9.2007 r., II GSK 255/07,
Legalis).
3 3. Zasady pouczania stron (uczestników) działających bez fachowych pełnomocników. W sytuacjach gdy
żadna ze stron nie jest zastępowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika paten-
towego, wszystkie strony powinny być pouczane w jednakowym – co nie oznacza, że w takim samym, gdyż sy-
tuacja procesowa poszczególnych stron może być różna – zakresie.
4 4. Zakres pouczania skarżącego (uczestnika) oraz organu. Ponieważ stronami postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego są, zgodnie z art. 32 PPSA, skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, należy również zastanowić się, czy obie te kategorie podmiotów
zasługują na równomierną ochronę przez sąd (przewodniczącego) w zakresie wynikającym z art. 6 PPSA.
Literalne brzmienie komentowanego przepisu wskazuje de lege lata na konieczność udzielenia w tej kwestii
odpowiedzi pozytywnej, bowiem w art. 6 PPSA mowa jest ogólnie o stronach, które nie są reprezentowane przez
adwokata lub radcę prawnego.
Rozwiązanie takie, zaczerpnięte z art. 5 KPC, na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego budzi jednak
zasadnicze kontrowersje, gdyż z natury rzeczy organ administracyjny jest tą stroną, która ma na bieżąco zapew-
nioną fachową obsługę prawną i tylko w gestii organu pozostaje to, czy w postępowaniu przed sądem administra-
cyjnym jest on reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, czy też nie (w tej kwestii zob. też – nieco
odmiennie – W. Piątek, Zasada równości stron, s. 24 i n.).
Wątpliwości w omawianym zakresie nasuwają się ponadto w odniesieniu do spraw, w których przedmiotem
skargi jest decyzja administracyjna (co odpowiednio dotyczy również postanowienia administracyjnego), bowiem
powstaje wówczas sytuacja, w której organ – sam na etapie postępowania administracyjnego zobowiązany do in-
formowania skarżącego o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiąz-
ków (art. 9 KPA) – w postępowaniu przed sądem – w sytuacji, w której wyłącznie z własnej woli nie korzysta z
zastępstwa radcy prawnego (adwokata) pomimo dysponowania na bieżąco fachową obsługą prawną – powinien
de lege lata być traktowany przez sąd na równi ze skarżącym jako podmiot, który nie musi posiadać pełnego ro-
zeznania prawnego w zakresie podejmowanych przez siebie czynności procesowych.
Wobec powyższego rozwiązanie przyjęte w art. 6 PPSA – w zakresie dotyczącym organu – należy ocenić ne-
gatywnie. Nie wydaje się bowiem uzasadnione traktowanie organu jako strony, której świadomość prawna oraz
dostępność fachowej pomocy prawnej jest – obiektywnie – taka sama jak skarżącego. Omawianej niedoskonało-
ści komentowanego przepisu nie usunięto jednak niestety w ramach obszernej nowelizacji dokonanej przez ZmP-
PSA2015.
II. Realizacja zasady udzielania pomocy stronom

(uczestnikom) w postępowaniu sądowoadministracyjnym
A. Udzielanie pouczeń w toku postępowania

5 1. Adresaci pouczeń. Pouczenia powinny być udzielane stronom, a zatem – ze względu na treść art. 12 PPSA –
dotyczy to również uczestników postępowania (tak samo obligatoryjnych – art. 33 § 1 PPSA, jak i fakultatywnych
– art. 33 § 1a–2 PPSA).
6 2. Podmioty udzielające pouczeń. Obowiązek udzielania pouczeń został nałożony na sąd administracyjny,
jednak adresatem tego obowiązku jest również przewodniczący wydziału (§ 32–34 RegWewnUrzWSAR) oraz
przewodniczący składu orzekającego, który kieruje rozprawą (art. 98 PPSA), a także wydaje zarządzenia poza
rozprawą, co może również dotyczyć sędziego sprawozdawcy (por. art. 16 § 3 PPSA i § 36–37 RegWewnUrz-
WSAR).
392316209 1009098
De lege ferenda wydaje się natomiast, że podmiotem ustawowo zobowiązanym do udzielania stronom pouczeń
w zakresie wynikającym z art. 6 PPSA powinien być, ze względu na charakter tych czynności, wyłącznie prze-
wodniczący (wydziału, składu orzekającego). Tej niedoskonałości komentowanego przepisu również bowiem nie
usunięto w ramach obszernej nowelizacji dokonanej przez ZmPPSA2015.
7 3. Brak uprawnienia organu do udzielania pouczeń. Do udzielania pouczeń w trybie komentowanego prze-
pisu nie jest uprawniony organ administracyjny, który podejmuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym czyn-
ności wynikające z art. 54 PPSA (por. post. NSA z 29.5.2008 r., I FSK 631/08, Legalis).
W związku z tym praktycznie wyłączona jest możliwość pouczenia strony o uprawnieniu przysługującym jej
stosownie do art. 55 § 1 PPSA, co może budzić pewne wątpliwości z punktu widzenia należytego zagwarantowania
stronie jej prawa do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki.
Równocześnie, skoro wpływ skargi wniesionej bezpośrednio do sądu administracyjnego nie stanowi złożenia
skargi w rozumieniu art. 54 § 1 PPSA, to na tym etapie nie działa ochrona stron przed konsekwencjami nieznajo-
mości prawa i zasada udzielania pomocy stronom wyrażona w art. 6 PPSA (post. NSA z 26.6.2008 r., I OZ 463/08,
Legalis).
8 4. Forma procesowa udzielanych pouczeń. Udzielanie pouczeń w trybie art. 6 PPSA stanowi element kie-
rownictwa postępowaniem, a zatem nie przyjmuje formy ani postanowienia, ani zarządzenia, jako że sąd (prze-
wodniczący), pouczając stronę, nie rozstrzyga bezpośrednio o jej uprawnieniach lub obowiązkach procesowych.
9 5. Utrwalenie pouczenia w protokole. Okoliczność udzielenia stronie pouczenia w toku posiedzenia jawne-
go, jak również treść tego pouczenia wraz z oznaczeniem strony, której zostało ono udzielone, powinny zostać
odnotowane w protokole posiedzenia (art. 101 § 1 pkt 2 PPSA). Treść pouczeń powinna być przy tym wyraźna,
precyzyjna i zrozumiała dla stron, o czym przewodniczący – jeśli jest to uzasadnione okolicznościami – powinien
się upewnić (por. post. NSA z 13.4.2011 r., I FSK 189/11, Legalis oraz post. NSA z 9.12.2014 r., II FZ 1878/14,
Legalis, w którym podkreślono, że strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnej lub niedo-
kładnej treści pouczenia, wywołującej wątpliwości co do sposobu działania w zakresie objętym pouczeniem).
Strona może żądać sprostowania w powyższym zakresie protokołu posiedzenia na ogólnych zasadach wyni-
kających z art. 103 PPSA.
Zamieszczenie w protokole treści pouczenia udzielonego stronie umożliwia ponadto kontrolę przez NSA pra-
widłowości stosowania w toku postępowania art. 6 PPSA, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia oceny
ważności postępowania pod kątem zapewnienia stronie możności obrony jej praw (art. 183 § 2 pkt 5 PPSA; por.
Nb 32).
10 6. Utrwalenie pouczenia w piśmie sądowym. Pouczenia udzielane stronie w związku z czynnościami podej-
mowanymi przez sąd (przewodniczącego) na posiedzeniu niejawnym powinny znajdować odzwierciedlenie w
treści pism sądowych (zawiadomień, wezwań, doręczeń, orzeczeń) kierowanych do strony.
11 7. Niezaskarżalność pouczeń – zastrzeżenia do protokołu. Czynności sądu (przewodniczącego) polegające
na udzielaniu stronom pouczeń nie podlegają zaskarżeniu w drodze odrębnych środków prawnych (por. post.
NSA z 5.1.2011 r., II FZ 687/10, Legalis).
Nie wyłącza to jednak uprawnienia stron do zgłaszania w tym zakresie zastrzeżeń do protokołu stosownie
do art. 105 PPSA, np. w sytuacji, gdy w ocenie jednej ze stron sąd (przewodniczący) nadużywa art. 6 PPSA na
korzyść drugiej strony (innego uczestnika).
B. Przesłanki, przedmiot, treść i zakres

pouczeń udzielanych w toku postępowania
12 1. Dopuszczalność udzielania pouczeń. Dopuszczalność udzielenia przez sąd (przewodniczącego) pouczenia
w trybie art. 6 PPSA została uzależniona od wystąpienia dwóch przesłanek.
Po pierwsze, strona musi występować w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego
lub rzecznika patentowego (przesłanka obiektywna), natomiast po drugie – musi istnieć uzasadniona według
okoliczności sprawy potrzeba udzielenia stronie pouczenia, co należy już do oceny sądu lub przewodniczącego
(przesłanka subiektywna).
13 2. Brak reprezentacji strony (uczestnika) przez fachowego pełnomocnika. Z faktu, że do zastosowania
przez sąd (przewodniczącego) art. 6 PPSA konieczne jest, aby strona występowała w sprawie bez adwokata, rad-
cy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego wynika, że sąd (przewodniczący) może udzielać
stronom pouczeń w trybie komentowanego przepisu zarówno wtedy, gdy występują one w postępowaniu samo-
dzielnie, jak i wówczas, gdy są reprezentowane przez niefachowych pełnomocników, których katalog określa
art. 35 PPSA (z wyłączeniem oczywiście radcy prawnego, adwokata, doradcy podatkowego lub rzecznika paten-
towego).
1009098 923162094
Niedopuszczalne jest również pouczanie przez sąd (przewodniczącego) w trybie art. 6 PPSA prokuratora,
RPO, RPD lub RMŚP (osób reprezentujących te urzędy), jeżeli biorą oni udział w postępowaniu na prawach
strony.
14 3. Zakres temporalny reprezentacji strony (uczestnika) przez fachowego pełnomocnika. Strona jest re-
prezentowana w postępowaniu przez radcę prawnego (adwokata, doradcę prawnego, rzecznika patentowego) od
momentu dołączenia przez niego pełnomocnictwa do akt sprawy sądowoadministracyjnej (co powinno na-
stąpić przy pierwszej czynności procesowej) lub złożenia przez stronę ustnego oświadczenia o udzieleniu pełno-
mocnictwa zamieszczonego w protokole posiedzenia sądu (art. 37 PPSA) do czasu wygaśnięcia pełnomocnictwa
i ewentualnie – zależnie od przyczyny wygaśnięcia – zawiadomienia o tym fakcie sądu (por. przede wszystkim
art. 42–43 PPSA).
W tych granicach czasowych rozciąga się zakaz udzielania przez sąd (przewodniczącego) pouczeń stronie
w trybie art. 6 PPSA, bowiem w tym czasie strona ma zapewnione fachowe zastępstwo radcy prawnego lub adwo-
kata (co odpowiednio należy odnieść również do doradcy podatkowego i rzecznika patentowego) (por. szerzej J.
Sługocki, Adwokat i radca prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 303).
Sąd (przewodniczący) powinien zwracać uwagę na powyższe okoliczności przede wszystkim w sprawach, w
których strona udziela lub cofa pełnomocnictwo w toku postępowania, a szczególnie wówczas, gdy sytuacje takie
występują wielokrotnie w tej samej sprawie.
15 4. Przedmiot udzielanych pouczeń. Zgodnie z utrwalonym poglądem, który należy podzielić, wskazówki
i pouczenia sądu powinny dotyczyć wyłącznie dokonywanych przez stronę czynności procesowych na danym
etapie postępowania i w powstałej sytuacji procesowej (zob. też post. NSA z 12.12.2012 r., I FZ 514/12, Legalis;
post. NSA z 17.1.2013 r., II GSK 1909/11, Legalis; por. wyr. NSA z 16.1.2018 r., II OSK 1/17, Legalis).
Sąd nie ma natomiast obowiązku udzielania pouczeń co do wszelkich możliwych zachowań, powinien jedynie
się ograniczyć do wskazówek celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i zapewnienia
gwarancji procesowych strony. Tylko w tym zakresie można mówić o uzasadnionej według okoliczności sprawy
potrzebie udzielenia stronie pouczenia (por. post. NSA: z 8.12.2008 r., I OZ 889/08, Legalis; z 19.3.2009 r., II OZ
260/09, Legalis; z 27.10.2009 r., I OZ 1005/09, Legalis; z 28.4.2011 r., II OZ 365/11, Legalis; z 25.3.2011 r., II
FSK 571/11, Legalis; z 27.9.2011 r., II OSK 1925/11, Legalis; z 29.1.2013 r., II OZ 28/13, Legalis; zob. ponadto
wyr. NSA: z 8.1.2016 r., I OSK 1358/14, Legalis oraz z 7.9.2018 r., II OSK 1435/17, Legalis).
16 5. Treść udzielanych pouczeń. Pouczenia i wskazówki sądu (przewodniczącego) powinny uwzględniać wła-
ściwości stron (kryterium podmiotowe) – w tym przede wszystkim stopień wykształcenia i zaradności życiowej
oraz doświadczenie w występowaniu przed sądem administracyjnym – a także stopień skomplikowania sprawy
(kryterium przedmiotowe).
17 6. Zakres udzielanych pouczeń. Przedmiotem pouczenia udzielanego przez sąd (przewodniczącego) w trybie
art. 6 PPSA mogą być wyłącznie kwestie związane z bieżącymi czynnościami procesowymi dostępnymi dla
stron w danym momencie postępowania. W szczególności chodzi tutaj o dopuszczalność, legalność, treść, formę
oraz czas, miejsce i przesłanki dokonania konkretnej czynności procesowej, a także o ewentualne opłaty związane
z tą czynnością (por. P. Osowy, Aktywność informacyjna sądu, s. 107 i n.; zob. też post. NSA z 18.10.2018 r., II
OZ 1017/18, Legalis).
Użyte w komentowanym przepisie określenie "niezbędne pouczenia" (w dawnym brzmieniu "potrzebne wska-
zówki") interpretowane musi być w ten sposób, że chodzi o wskazówki (pouczenia), bez których strona niekorzy-
stająca z pomocy prawnej pozbawiona byłaby wpływu na proces i przez to nie mogłaby zrealizować swoich
uprawnień (por. post. NSA z 19.1.2010 r., II OSK 1956/09, Legalis; post. NSA z 28.4.2011 r., II OZ 365/11,
Legalis; post. NSA z 17.4.2013 r., I OZ 272/13, Legalis).
Wykluczone jest natomiast informowanie stron o czynnościach procesowych sądu (przewodniczącego) w spo-
sób wskazujący z góry na kierunek rozstrzygnięcia sprawy (por. wyr. NSA z 20.9.2007 r., II GSK 255/07, Legalis
oraz post. NSA z 27.3.2012 r., II FZ 169/12, Legalis).
Sąd (przewodniczący) nie ma również obowiązku informowania stron o zmianach (nowelizacjach) przepisów
prawa procesowego (zob. wyr. NSA z 8.5.2018 r., I GSK 675/18, Legalis).
18 7. Pouczenia dotyczące ustanowienia fachowego pełnomocnika (przyznania prawa pomocy). Dopuszczal-
ne jest pouczenie strony w trybie art. 6 PPSA o zasadności ustanowienia fachowego pełnomocnika (adwokata, rad-
cy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego). W postanowieniu z 6.12.2012 r. (I OSK 1073/12,
Legalis) NSA przyjął, że udzielenie takiego pouczenia jest determinowane oceną, czy strona, dokonując w toku
postępowania konkretnych czynności, rozpoznaje ich znaczenie, a także stopniem skomplikowania sprawy. Z po-
stanowienia NSA z 17.12.2018 r. (I FZ 334/18, ONSAiWSA 2020, Nr 5, poz. 77), wynika ponadto, że adresowane
do strony (uczestnika) na podstawie art. 177 § 4 zd. 3 PPSA pouczenie o terminie wniesienia skargi kasacyjnej w
przypadku doręczania stronie (uczestnikowi) odpisu opinii o braku podstaw do wniesienia takiej skargi, powinno
dodatkowo zawierać – stosownie do art. 6 PPSA – informację o wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez
podmiot, o którym mowa w art. 175 PPSA, oraz o skutku w postaci jej odrzucenia, gdy ten wymóg nie zostanie
dochowany.
592316209 1009098
Sąd (przewodniczący) może również pouczyć stronę (uczestnika) o możliwości zgłoszenia wniosku o przy-
znanie prawa pomocy (art. 243 i n. PPSA).
W postanowieniach z 2.12.2010 r. (I FSK 933/10, Legalis oraz I FSK 936/10, Legalis) NSA wprost wyjaśnił, że
chociaż żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stawia sądom bezwzględnego
wymogu pouczania stron o możliwości i trybie ubiegania się o przyznanie prawa pomocy, to jednak w sytuacji
gdy strona daje jednoznacznie wyraz temu, że chciałaby z takiej możliwości skorzystać, w świetle art. 6 PPSA sąd
powinien pouczyć stronę o prawidłowym trybie dokonywania czynności procesowych zmierzających do skorzy-
stania z tego uprawnienia, w tym przede wszystkim o prawidłowej formie złożenia wniosku o przyznanie prawa
pomocy. Trzeba jednak zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 16.9.2011 r. (II OSK 1798/11, Legalis), w którym
podkreślono, że sąd, pouczając stronę o terminie do dokonania czynności procesowej i nie wskazując przy tym, że
dni tego terminu powinny być liczone "kalendarzowo", nie narusza art. 6 PPSA.
19 8. Zawiadomienie o rozprawie – zakres pouczeń. Jeżeli WSA w zawiadomieniu o rozprawie informuje stronę
o tym, że jej obecność nie jest obowiązkowa, to konsekwentnie powinien ją pouczyć, że na rozprawie może za-
paść wyrok, który nie będzie podlegał doręczeniu, a którego zaskarżenie będzie możliwe po uprzednim złożeniu
wniosku o jego uzasadnienie w terminie siedmiu dni od ogłoszenia tego wyroku – art. 6 w zw. z art. 141 § 2 PPSA
(por. post. NSA z 29.12.2005 r., II FZ 776/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 76; post. NSA z 19.4.2006 r., II OZ
391/06, Legalis, a także post. NSA z 19.3.2009 r., I OZ 251/09, Legalis). Sąd ma w tym zawiadomieniu pouczyć
stronę o skutkach niestawienia się na rozprawie, a nie o trybie i terminie zaskarżenia wyroku, co byłoby na
tym etapie postępowania przedwczesne (por. post. NSA z 7.1.2009 r., I OZ 933/08, Legalis). W związku z tym nie
ma również obowiązku pouczania strony w wezwaniu na rozprawę, gdy nie jest jeszcze (i nie może być) znana
treść rozstrzygnięcia sądu, o konieczności wniesienia opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnie-
nia wyroku oddalającego skargę (zob. post. NSA z 13.1.2009 r., II GZ 335/08, Legalis). Wykluczone jest bowiem
informowanie stron o czynnościach procesowych sądu w sposób wskazujący z góry na kierunek rozstrzygnięcia
sprawy (post. NSA z 27.3.2012 r., II FZ 169/12, Legalis). Zob. też post. NSA z 15.2.2013 r., II OZ 80/13, Legalis.
Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że pouczenie strony (uczestnika) zawarte w zawiadomieniu o terminie
rozprawy, poprzez wskazanie alternatywnego biegu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie pisemnego uza-
sadnienia wyroku oddalającego skargę, bez jednoczesnego precyzyjnego wskazania, w jakich sytuacjach doręcza
się stronie odpis sentencji wyroku z urzędu, może być dla strony mylące i okoliczność ta pozwala w określonych
sytuacjach na przyjęcie, że strona (uczestnik) w tym przypadku nie ponosi winy w uchybieniu terminowi do zło-
żenia przedmiotowego wniosku (post. NSA z 11.12.2012 r., II OZ 1083/12, Legalis).
20 9. Pouczenie cudzoziemca o prawie do bezpłatnego tłumacza. O prawie do bezpłatnego korzystania z
pomocy tłumacza (art. 5 § 2 PrUSP) sąd administracyjny powinien poinformować cudzoziemca, stosownie do
art. 6 PPSA, w każdym wypadku, gdy mogą zachodzić uzasadnione wątpliwości dotyczące władania przez niego
w wystarczającym stopniu językiem polskim (por. wyr. NSA z 30.10.2008 r., II OSK 1097/07, ONSAiWSA 2009,
Nr 5, poz. 90).
21 10. Pouczenie o skutkach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek
stron. Podzielić należy również stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 22.2.2013 r. (I GSK 132/13, Le-
galis), zgodnie z którym waga konsekwencji grożących stronie w przypadku niezgłoszenia wniosku o podjęcie
zawieszonego na zgodny wniosek stron postępowania, zobowiązuje sąd (przewodniczącego) do zastosowania
w tym przypadku zasady udzielania informacji, o której mowa w art. 6 PPSA (zob. też post. NSA z 12.10.2016
r., II OZ 1077/16, Legalis).
22 11. Niejasne oświadczenia strony (uczestnika) – pouczenie. Sąd, mając wątpliwości co do rzeczywistych
zamiarów skarżącego, wobec niejasnej odpowiedzi na wezwanie, może ponownie wezwać skarżącego do określe-
nia, jak ma potraktować jego pismo, pouczając stronę o skutkach prawnych dokonywanych czynności, stosownie
do art. 6 PPSA. Z faktu, że strona nieumiejętnie formułuje swoje stanowisko, nie można wywodzić negatywnych
konsekwencji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profe-
sjonalny (post. NSA z 3.7.2008 r., II OZ 700/08, Legalis).
Co do zasady jednak nie jest obowiązkiem sądu (przewodniczącego) nadawanie właściwego znaczenia wnio-
skom i oświadczeniom składanym przez stronę (por. post. SN z 21.12.1998 r., III CKN 985/98, OSNC 1999, Nr
5, poz. 104).
23 12. Przywrócenie terminu – zakres pouczeń. Wynikający z art. 6 PPSA obowiązek informowania przez sąd
(przewodniczącego) stron postępowania o czynnościach procesowych i skutkach prawnych tych czynności nie
obejmuje pouczania o treści przepisów przewidujących przywrócenie terminu, bowiem sąd nie jest zobowią-
zany do szczegółowego instruowania strony co do wszelkich możliwych zachowań (por. post. NSA z 22.1.2008
r., II GZ 3/08, Legalis; post. NSA z 24.4.2008 r., I FZ 117/08, Legalis; post. NSA z 19.12.2008 r., I OZ 919/08,
Legalis oraz post. NSA z 5.1.2010 r., I OZ 1166/09, Legalis). Stanowisko to należy uznać za ugruntowane, jako że
zostało potwierdzone również w postanowieniu NSA z 25.8.2011 r. (II FZ 393/11, Legalis) oraz w postanowieniu
NSA z 30.9.2011 r. (II FSK 1977/11, Legalis), a ponadto w postanowieniu NSA z 26.1.2012 r. (II FSK 2392/11,
1009098 923162096
Legalis), postanowieniu NSA z 12.4.2012 r. (I FZ 71/12, Legalis) oraz postanowieniu NSA z 6.2.2015 r. (II FSK
3331/14, Legalis).
Odmienny i odosobniony pogląd wyraził natomiast NSA w postanowieniu z 17.9.2014 r. (I OZ 741/14, Legalis),
przyjmując, że wynikający z art. 6 PPSA obowiązek informowania przez sąd stron postępowania o czynnościach
procesowych i skutkach prawnych tych czynności obejmuje także pouczenie o treści przepisów przewidujących
przywrócenie terminu.
24 13. Brak podstaw do udzielania pouczeń dotyczących środków dowodowych. W postanowieniu z 12.3.2013
r. (I OSK 2326/12, Legalis) NSA trafnie wskazał, że oczekiwanie, by sąd sugerował stronie zgłoszenie środków
(wniosków) dowodowych, jest zbyt daleko idące. W szczególności należy to odnieść do sytuacji, w których chodzi
o zgłoszenie konkretnych środków (wniosków) dowodowych, a nie jedynie o ogólne pouczenie stron (uczestników)
o przysługującym im w toku postępowania uprawnieniu do zgłaszania wniosków dowodowych.
25 14. Brak podstaw do udzielania pouczeń dotyczących odroczenia rozprawy. Jak wywiódł NSA w wyroku
z 8.1.2016 r. (I OSK 1358/14, Legalis), na podstawie art. 6 PPSA sąd nie ma obowiązku udzielania stronie pouczeń
dotyczących przyczyn odroczenia rozprawy oraz trybu ich wykazywania (dokumentowania). Obowiązek sądu od-
nosi się bowiem wyłącznie do pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania.
26 15. Zakaz udzielania pouczeń dotyczących prawa materialnego. Pouczenia udzielane przez sąd (przewod-
niczącego) w trybie art. 6 PPSA nie mogą dotyczyć norm prawa materialnego. Dotyczy to również zmian (nowe-
lizacji) przepisów prawa (nie tylko zresztą materialnego), o których sąd (przewodniczący) nie ma obowiązku in-
formowania stron (zob. odpowiednio wyr. NSA z 8.5.2018 r., I GSK 675/18, Legalis).
27 16. Zakaz korygowania czynności stron zdziałanych niezgodnie z pouczeniem. Należy podkreślić, że w
przypadku gdy strona nie skorzysta ze wskazówek udzielonych jej przez sąd zgodnie z art. 6 PPSA, sąd nie bę-
dzie mógł – wbrew woli strony – orzec w taki sposób, w jaki orzekłby, gdyby strona działająca bez fachowego
pełnomocnika skorygowała swoje czynności procesowe zgodnie z treścią pouczenia sądu (P. Osowy, Aktywność
informacyjna sądu, s. 107 i n.).
28 17. Pouczenia w postępowaniu mediacyjnym. Trafnie zwraca uwagę J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu,
2008, s. 57), że art. 6 PPSA powinien być szczególnie starannie i szeroko stosowany w toku postępowania media-
cyjnego (art. 115–118 PPSA).
Jak przyjął jednak NSA w postanowieniu z 12.5.2011 r. (I OZ 332/11, Legalis), sąd administracyjny nie ma
obowiązku poinformowania (pouczenia) strony o samej możliwości przeprowadzenia mediacji.
29 18. Problem pouczania stron (uczestników) o obowiązku ponoszenia opłaty kancelaryjnej za sporządze-
nie i doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Kwestia pouczania stron (uczestników) o obowiązku po-
noszenia opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem, a także o skutkach
nieuiszczenia tej opłaty wzbudziła wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich, który w pismach: z 24.8.2015 r. do
Ministra Sprawiedliwości (VII.510.24.2015.MO) oraz z 19.1.2016 r. do Prezesa NSA (V.510.234.2015.TS) zwrócił
uwagę, że informowanie przez sąd stron (uczestników) o konieczności uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydanie
odpisu orzeczenia z uzasadnieniem – jednak bez pouczenia ich, że nawet w przypadku niewniesienia tej opłaty
żądany odpis zostanie im doręczony – może prowadzić do tego, że osoby, których nie stać na uiszczenie opłaty
kancelaryjnej, pozostają w przeświadczeniu, że nieopłacenie wniosku o wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnie-
niem spowoduje pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania, co w konsekwencji uniemożliwi im zaskarżenie
wyroku sądu pierwszej instancji do NSA.
Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył ponadto w swoim wystąpieniu, że sądy nie zawsze uprzedzają strony
(uczestników), że zaniechanie wniesienia opłaty kancelaryjnej za wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem
będzie w konsekwencji skutkować jej ściągnięciem w trybie egzekucji sądowej, jak też nie udzielają stronom
(uczestnikom) informacji o możliwości złożenia wniosku o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty opłaty
kancelaryjnej od wniosku o wydanie odpisu wyroku z uzasadnieniem. Zdaniem Rzecznika powoduje to, że osoby,
których nie stać na uiszczenie opłaty kancelaryjnej z uwagi na niskie dochody oraz trudną sytuację majątkową lub
rodzinną, nie wiedzą o tym, że mogą skorzystać z ulg w uiszczeniu tej opłaty.
W konkluzji powyższych uwag Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że udzielanie stronom
(uczestnikom) dodatkowych pouczeń i wskazówek dotyczących skutków niewniesienia opłaty kancelaryjnej, o
której mowa w art. 234 § 2 PPSA, oraz uprawnienia do wnioskowania o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na
raty tej opłaty, wpłynęłoby korzystnie na sytuację procesową osób o niskich dochodach oraz tych, które nie są w
stanie uiścić tej opłaty z innych, obiektywnych przyczyn.
792316209 1009098
III. Naruszenia zasady udzielania pomocy stronom

(uczestnikom) w postępowaniu sądowoadministracyjnym
A. Naruszenie zasady udzielania pomocy

stronom (uczestnikom) postępowania
jako podstawa skargi kasacyjnej
30 1. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia zasady udzielania pomocy stronom (uczestnikom) postępo-
wania sądowoadministracyjnego. Ze względu na fakt, że art. 6 PPSA nakłada na sąd (przewodniczącego) obo-
wiązek udzielania stronom wskazówek i pouczeń, naruszenie go może być kwestionowane przez strony w skar-
dze kasacyjnej w ramach zarzutów obejmujących naruszenie przepisów postępowania, pod warunkiem jednak, że
uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA).
Skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 6 PPSA wymaga zatem wykazania przez
stronę, że gdyby w konkretnym momencie postępowania udzielono jej dokładnego pouczenia co do możliwości
podjęcia określonej czynności procesowej, to istniałaby realna w okolicznościach tego postępowania możliwość
podjęcia tej czynności przez stronę, a ponadto dokonanie tej czynności zmieniłoby bieg postępowania w taki spo-
sób, że rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu byłoby innej treści aniżeli to, które w rzeczywistości zapadło.
31 2. Dopuszczalność zarzutu kasacyjnego – zgłoszenie zastrzeżenia do protokołu. Należy równocześnie pod-
kreślić, że dopuszczalność zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 6 PPSA nie jest co do zasady
uzależniona od uprzedniego zgłoszenia przez stronę zastrzeżenia w trybie art. 105 PPSA (chyba że np. zarzut taki
zgłasza w swojej skardze kasacyjnej druga strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika).
W wyroku z 16.3.2009 r. (I OSK 1261/08, Legalis) NSA wskazał ponadto, że zarzut naruszenia art. 6 PPSA
powinien być połączony z zarzutem naruszenia innej normy prawnej, przy jednoczesnym wykazaniu, że prze-
pisy te zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
B. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom

(uczestnikom) jako przyczyna nieważności
32 1. Nieważność postępowania. Naruszenie art. 6 PPSA może również stanowić przyczynę nieważności postę-
powania w przypadkach, gdy na skutek wadliwego stosowania przez sąd (przewodniczącego) komentowanego
przepisu strona została pozbawiona możliwości ochrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 PPSA), a zatem pomimo
istnienia uzasadnionej potrzeby nie została w odpowiednim czasie i we właściwym zakresie pouczona co do ko-
nieczności lub zasadności podjęcia konkretnej czynności procesowej, której w związku z tym zaniechała na sku-
tek braku dostatecznego rozeznania w przepisach proceduralnych, w efekcie czego doszło do pozbawienia strony
możliwości ochrony jej praw.
33 2. Zakres orzekania NSA. Omawiana kwestia ma istotne znaczenie praktyczne, bowiem stosownie do
art. 183 § 1 w zw. z art. 186 PPSA NSA bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania i w razie jej
stwierdzenia uchyla orzeczenie także w części niezaskarżonej.
C. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom

(uczestnikom) jako podstawa wznowienia
34 1. Wznowienie postępowania. W przypadku gdy postępowanie zostało prawomocnie zakończone, ustalenie,
że strona z powodu naruszenia przez sąd (przewodniczącego) art. 6 PPSA była pozbawiona możności działania
w tym postępowaniu, może w określonych sytuacjach stanowić podstawę wznowienia postępowania (art. 271 pkt
1 PPSA).
1009098 923162098
IV. Pouczenia w dalszych przepisach Prawa o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(konkretnych sytuacjach procesowych)
35 1. Pouczenia dotyczące konkretnych sytuacji procesowych. Należy również pamiętać, że obowiązek udzie-
lania stronom pouczeń w konkretnych sytuacjach procesowych wprowadzają także dalsze przepisy Prawa o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi, czyli art. 46 § 2d, art. 49 § 1, art. 70 § 2, art. 74a § 3 pkt 2, art. 140 §
1–3, art. 163 § 2 i art. 210 § 1.
36 2. Błędne pouczenie dotyczące wniesienia środka zaskarżenia. Zważywszy na podobieństwo art. 140 PPSA
oraz art. 327 KPC, wypada przyjąć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowuje aktualność pogląd
wyrażony w uchwale połączonych Izb Cywilnej oraz Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych SN z
22.11.2011 r. (III CZP 38/11, OSNC 2012, Nr 5, poz. 56), w której – rozstrzygając zagadnienie prawne dotyczące
tego, czy brak pouczenia lub błędne pouczenie strony postępowania działającej bez fachowego pełnomocnika o
dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia powoduje, że termin do wniesienia tego środka
nie rozpoczyna biegu – przekonująco wywiedziono, iż niepouczenie lub błędne pouczenie strony działającej bez
fachowego pełnomocnika o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia nie ma wpływu
na rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia tego środka.
W tym duchu wypowiedział się również NSA w postanowieniu z 5.6.2012 r. (II OZ 474/12, Legalis), stwier-
dzając, że błędne pouczenie strony o przysługujących środkach odwoławczych nie może powodować, że stronie
przysługuje inny środek odwoławczy, niż wynika to z przepisów ustawy. Jeżeli natomiast na skutek błędnych
działań sądu administracyjnego strona uchybi terminowi do złożenia środka odwoławczego, to jest uprawniona
do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, co pozwoli na
uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybień powstałych bez winy strony.
992316209 1009098
Art. 7 Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy
i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.
Spis treści
I. Zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego............................................... 2
II. Realizacja zasady szybkości w postępowaniu sądowoadministracyjnym......................... 3
A. Zagadnienia ogólne..................................................................................................... 3
B. Rozprawa i jej przebieg (odroczenie rozprawy)......................................................... 4
C. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.............................................. 5
D. Sposób działania stron (uczestników) postępowania przed sądem administracyj-
nym............................................................................................................................. 5
E. Uwarunkowania prawno-organizacyjne...................................................................... 5
III. Środki przeciwdziałania naruszeniom zasady szybkości postępowania sądowoadmini-
stracyjnego........................................................................................................................ 6
A. Naruszenie zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego jako podsta-
wa skargi kasacyjnej.................................................................................................. 6
B. Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego............................. 6
I. Zasada szybkości postępowania

sądowoadministracyjnego
1 1. Źródła (podstawy) zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 7 PPSA sta-
tuuje zasadę szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, która ma swoje odniesienie zarówno w art. 45 ust.
1 Konstytucji RP, jak też w art. 6 ust. 1 EKPCz (zob. też post. NSA z 7.3.2012 r., II FSK 1809/09, Legalis oraz
wyr. NSA z 13.9.2018 r., II FSK 550/18, Legalis).
2 2. Sposób wykładni przepisów mających wpływ na szybkość postępowania sądowoadministracyjnego. Z
faktu, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada szybkości postępowania, wynika,
że wszystkie regulacje komentowanej ustawy dopuszczające podejmowanie czynności, na skutek których docho-
dzi do przedłużenia postępowania, mają charakter wyjątków od wspomnianej zasady i jako takie powinny być
interpretowane w sposób ścisły, a nawet zawężający (por. wyr. NSA z 11.7.2008 r., II OSK 752/07, Legalis).
Dotyczy to przede wszystkim przepisów regulujących odroczenie rozprawy (art. 99, 109–110 i 187 § 1 PPSA)
oraz fakultatywne zawieszenie postępowania (art. 125–126 PPSA; por. uchw. NSA z 24.11.2008 r., II FPS 4/08,
ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 62; post. NSA z 9.9.2008 r., II GZ 196/08, Legalis; post. NSA z 13.4.2010 r., I GSK
746/09, Legalis; post. NSA z 2.4.2012 r., II FZ 182/12, Legalis; zob. też post. NSA z 15.12.2010 r., I GZ 398/10,
Legalis; wyr. NSA z 8.1.2016 r., I OSK 1358/14, Legalis; wyr. NSA z 24.8.2017 r., II FSK 1849/15, Legalis; wyr.
NSA z 20.2.2019 r., II OSK 825/17, Legalis; wyr. NSA z 18.12.2019 r., II OSK 341/18, Legalis), jak również
art. 139 § 1 PPSA dopuszczającego odroczenie ogłoszenia orzeczenia (por. wyr. NSA z 1.3.2007 r., OSK 1964/04,
Legalis). Zobacz też postanowienie NSA z 28.3.2014 r. (II FZ 437/14, POP 2014, Nr 4, poz. 62) oraz dodany przez
ZmPPSA2015 art. 141 § 2a PPSA.
3 3. Terminowość czynności procesowych. Zasada szybkości postępowania wymaga, aby organy procesowe
dokonywały czynności w zakreślonych ustawowo terminach bezwzględnych (por. np. art. 141 § 1 PPSA), nato-
miast wtedy, gdy terminy takie nie zostały oznaczone – podejmowały działania procesowe bez zbędnej zwłoki
(por. np. art. 62 i 179 zd. 2 PPSA).
Równocześnie organy procesowe są zobligowane do czuwania nad terminowością czynności podejmowanych
przez strony – w celu zapewnienia możliwie sprawnego przebiegu postępowania, a w efekcie szybkiego rozstrzy-
gnięcia sprawy.
4 4. Zasada szybkości postępowania sądowoadministracyjnego a jego rzetelność i uprawnienia stron. Je-
dynym, aczkolwiek nader istotnym, ograniczeniem zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego je-
st to, aby tempo działania sądu nie wpływało negatywnie na merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy
oraz na realizację uprawnień stron do ochrony ich praw przed sądem (por. wyr. NSA z 2.4.2008 r., I OSK 549/07,
Legalis; post. NSA z 9.9.2008 r., II GZ 196/08, Legalis; post. NSA z 13.4.2010 r., I GSK 746/09, Legalis; wyr.
NSA z 1.3.2007 r., OSK 1964/04, Legalis; zob. też post. NSA z 18.5.2012 r., I OPP 12/12, Legalis).
1009098 923162092
II. Realizacja zasady szybkości w

postępowaniu sądowoadministracyjnym
A. Zagadnienia ogólne
5 1. Zakres zastosowania zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego. Trafnie zwraca uwagę
J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 59), że przez pojęcie "są"d użyte w komentowanym przepisie należy
rozumieć także przewodniczącego wydziału oraz przewodniczącego składu orzekającego, natomiast występu-
jący w art. 7 PPSA termin "pierwsze posiedzenie" oznacza zarówno posiedzenie niejawne, jak i posiedzenie jaw-
ne, w tym przede wszystkim rozprawę.
Wydaje się ponadto, że w zakresie wynikającym z art. 54 § 2 PPSA adresatem komentowanej normy jest także
organ administracji publicznej, bowiem czynności związane z przekazaniem sądowi skargi wraz z aktami sprawy
są podejmowane już w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
6 2. Kolejność rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne. Zgodnie z § 32 RegWewnUrzWSAR spra-
wy rozpoznaje się według kolejności ich wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej lub prezes sądu
zarządzi rozpoznanie sprawy bądź określonych spraw poza ustaloną w ten sposób kolejnością. Nieco odmienną –
i bardziej szczegółową – regulację zawiera natomiast obecnie § 26 ust. 2 RegNSAR, zgodnie z którym przewod-
niczący wydziału w NSA przydziela sędziom sprawy według kolejności ich wpływu, z wyłączeniem:
1) spraw, które podlegają rozpoznaniu poza kolejnością na podstawie przepisów szczególnych
oraz w przypadku, gdy Prezes Izby NSA – w uzasadnionym przypadku – zarządził rozpoznanie
sprawy poza kolejnością wpływu (§ 26 ust. 5 RegNSAR);
2) skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz skarg na niewykonanie
wyroku;
3) spraw rozpatrywanych przez sąd po uprzednim przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania
WSA;
4) spraw pozostających ze sobą w związku (art. 111 PPSA);
5) spraw, w których odroczono posiedzenie;
6) spraw o udzielenie cudzoziemcowi ochrony i zobowiązanie cudzoziemca do powrotu;
7) spraw dotyczących świadczeń z zakresu pomocy społecznej, świadczeń pielęgnacyjnych, za-
siłków dla opiekunów oraz usług opiekuńczych;
8) spraw dotyczących statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych;
9) spraw dotyczących świadczeń w drodze wyjątku;
10) spraw dotyczących zwolnienia ze służby i wypowiedzenia stosunku służbowego;
11) spraw dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej udzielanej poza granicami kraju oraz refun-
dacji leków, kosztów leczenia i badań diagnostycznych;
12) spraw dotyczących potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej osób bezdomnych.
Sprawy powyższe przewodniczący wydziału w NSA przydziela sędziom z zachowaniem odrębnej kolejności
ich wpływu.
Ponadto obowiązuje wiele przepisów szczególnych, które wprowadzają terminy instrukcyjne rozpoznawania
przez sądy określonych kategorii spraw, co oznacza, że sprawy takie powinny być rozpatrywane z pominięciem
ogólnej zasady rozstrzygania spraw według kolejności ich wpływu do sądu (por. komentarz do art. 1, Nb 34).
Warto dodać, że w piśmiennictwie wysunięto swego czasu postulat, aby taką szczególną regulacją objąć rów-
nież sprawy ze skarg na bezczynność organów administracji publicznej (por. P. Gołaszewski, Bezczynność or-
ganu, s. 100–101), co po zmianach wprowadzonych ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowa-
nia administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr
6, poz. 18 ze zm.) należało odnieść również do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Obecnie
postulat ten doczekał się realizacji, bowiem art. 119 pkt 4 PPSA (dodany przez ZmPPSA2015) przewiduje takie
właśnie rozwiązanie (zob. też § 26 ust. 2 pkt 2 RegNSAR).
7 3. Kierowanie spraw do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym. Z punktu widzenia realizacji zasady
szybkości postępowania sądowoadministracyjnego istotne znaczenie ma właściwe i precyzyjne dokonanie przez
przewodniczącego wydziału orzeczniczego oceny w zakresie możliwości skierowania sprawy do rozpoznania w
postępowaniu uproszczonym (§ 32 ust. 2 RegWewnUrzWSAR oraz art. 119–122 PPSA).
392316209 1009098
Przewodniczący wydziału orzeczniczego, w ramach czynności wstępnych, powinien dążyć do ustalenia, czy w
sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 119 PPSA, a w przypadku stwierdzenia takiej okoliczności powinien
niezwłocznie kierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie przepisów o postępowaniu
uproszczonym. Tylko takie działanie odpowiada postulatowi szybkości postępowania sądowoadministracyjnego.
8 4. Autokontrola oraz postępowanie mediacyjne. Realizacji zasady szybkości postępowania sądowoadmini-
stracyjnego mogą także służyć takie instytucje procesowe, jak autokontrola (art. 54 § 3, art. 179a i 195 § 2 PPSA)
oraz postępowanie mediacyjne (art. 115–118 PPSA).
B. Rozprawa i jej przebieg (odroczenie rozprawy)

9 1. Przeprowadzenie rozprawy. Przeciwdziałanie długotrwałości postępowania wymaga ponadto właściwe-
go przeprowadzenia rozprawy i sprawnego jej kierownictwa – art. 98, 106 i 111–113 PPSA (por. wyr. SN z
7.2.2000 r., I CKN 321/98, OSNC 2000, Nr 10, poz. 178).
10 2. Moment ustanowienia pełnomocnika i sposób jego działania. Okoliczność, że dopiero na posiedzeniu
sądu skarżący zdecydowali się ustanowić pełnomocnika, nie może stanowić podstawy do odroczenia rozprawy
przed sądem administracyjnym, bowiem odroczenie rozprawy stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 7 PPSA
(por. wyr. WSA w Warszawie z 31.7.2007 r., IV SA/Wa 886/07, Legalis).
To samo powinno w zasadzie dotyczyć sytuacji, w której fachowy pełnomocnik strony składa na rozprawie peł-
nomocnictwo, informując sąd, że zostało mu ono udzielone przez stronę w jednym z ostatnich dni przed rozprawą,
a zarazem wnosi o odroczenie z tego powodu rozprawy (taka sytuacja narusza ponadto zasady etyki zawodowej
odpowiednio adwokatów lub radców prawnych).
W wyroku z 19.12.2005 r. (II OSK 304/05, Legalis) NSA wprost wskazał, że do pełnomocnika ustanowione-
go w sprawie należy dołożenie należytej staranności, by postępowanie sądowe przebiegało sprawnie, wobec
czego powtarzające się przypadki niemożności wzięcia przez niego udziału w rozprawie powinny prowadzić stro-
nę, która ustanowiła takiego pełnomocnika, bądź do jego zmiany, bądź też do rozważenia możliwości udzielenia
pełnomocnictwa substytucyjnego.
11 3. Długotrwała choroba strony (uczestnika) a odroczenie rozprawy. W uchwale z 11.12.2013 r. (III CZP
78/13, OSNC 2014, Nr 9, poz. 87) Sąd Najwyższy przyjął, że nieobecność strony (uczestnika) wywołana długo-
trwałą chorobą nie uzasadnia odroczenia rozprawy, jeżeli w okolicznościach sprawy wniosek o odroczenie rozpra-
wy stanowi nadużycie praw procesowych. Dotyczy to przede wszystkim tych sytuacji, w których strona wyczer-
pująco odniosła się na piśmie do przedmiotu sprawy oraz stanowiska drugiej strony (pozostałych uczestników),
a zarazem nie ustanowiła pełnomocnika.
Wziąwszy pod uwagę zbieżność regulacji prawnej obowiązującej w omawianej materii w postępowaniu cy-
wilnym oraz sądowoadministracyjnym, wypada przyjąć, że powyższa reguła zachowuje aktualność również na
gruncie komentowanej ustawy.
12 4. Dowody uzupełniające. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełnia-
jących z dokumentów (art. 106 § 3 i 5 PPSA) ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni.
Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić,
o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie
naruszy art. 7 PPSA (por. wyr. NSA z 12.5.2006 r., I OSK 1124/05, Legalis oraz wyr. NSA z 13.10.2011 r., I OSK
377/11, Legalis). Przyjmuje się przy tym jednolicie, że celem przeprowadzenia przez sąd uzupełniającego dowodu
z dokumentu nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan
faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. przede wszystkim wyr.
NSA z 6.10.2005 r., II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 45; pogląd ten jest ugruntowany w późniejszym
orzecznictwie).
13 5. Wyjątkowy charakter odroczenia rozprawy. Rozprawa powinna być tak przygotowana i przeprowadzo-
na, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania (§ 48 RegWewnUrzWSAR oraz §
46 RegNSAR). Podkreślił to również NSA w wyroku z 1.3.2007 r. (OSK 1964/04, Legalis), wprost wskazując, że
odroczenie posiedzenia sądowego (rozprawy) może mieć miejsce tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych
ustawą.
14 6. Stwierdzenie i utrwalenie przyczyn odroczenia rozprawy. Przyczyny odroczenia rozprawy (ewentualnie
innego posiedzenia) powinny zostać precyzyjnie odnotowane w protokole posiedzenia jawnego (rozprawy) lub
w notatce urzędowej, jeżeli odroczeniu uległo posiedzenie niejawne.
Strona może żądać sprostowania w tym zakresie protokołu posiedzenia na ogólnych zasadach wynikających
z art. 103 PPSA.
Wskazanie w protokole (notatce urzędowej) przyczyny odroczenia posiedzenia umożliwia ponadto kontrolę
przez NSA prawidłowości stosowania w toku postępowania art. 99, 109–110 i 187 § 1 PPSA, a tym samym doko-
1009098 923162094
nanie oceny stopnia realizacji przez organy procesowe zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego
wyrażonej w art. 7 PPSA.
Na temat konkretnych przyczyn uzasadniających odroczenie rozprawy por. komentarze do art. 99, 109–110 i
187.
C. Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny

15 1. Zakres oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu orzeczenia a zasada szybkości postępowania sądo-
woadministracyjnego. Z uwagi na nakaz szybkiego załatwienia sprawy sąd administracyjny pierwszej instancji,
uwzględniając skargę niezależnie od jej zarzutów, jest zobowiązany ocenić także zarzuty podniesione w skardze,
zwłaszcza wtedy, gdy uchylenie się od ich oceny może spowodować przedłużenie ostatecznego załatwienia spra-
wy, z którą skarżący zwrócił się do sądu administracyjnego (wyr. NSA z 15.2.2012 r., II OSK 2490/11, Legalis;
por. także wyr. NSA z 3.7.2012 r., II FSK 2591/10, Legalis).
D. Sposób działania stron (uczestników)

postępowania przed sądem administracyjnym
16 1. Przestrzeganie terminów procesowych. Z punktu widzenia stron zasada szybkości postępowania sądowo-
administracyjnego ma znaczenie przede wszystkim tam, gdzie przepisy komentowanej ustawy zakreślają stronom
terminy zawite na dokonanie poszczególnych czynności procesowych (por. np. art. 53 § 1, art. 177 § 1, art. 194 §
2 PPSA).
Należy pamiętać, że zgodnie z art. 85 PPSA czynność procesowa podjęta przez stronę po upływie terminu
jest bezskuteczna.
Ze względu na obowiązywanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady szybkości tego postę-
powania zarówno regulacja art. 84 PPSA umożliwiająca wydłużanie terminów sądowych, jak i przepisy art. 86 i
n. PPSA dotyczące przywrócenia terminu, jako wyjątki od wskazanej zasady, muszą podlegać wykładni ścisłej,
a nawet zawężającej.
17 2. Niesumienne lub oczywiście niewłaściwe postępowanie strony. W przypadkach niesumiennego lub oczy-
wiście niewłaściwego postępowania strony, co obejmuje m.in. działania podejmowane przez stronę w celu bez-
podstawnego przedłużenia postępowania, a szerzej rzecz ujmując – wszystkie przypadki tzw. obstrukcji proceso-
wej, sąd jest uprawniony do włożenia na stronę obowiązku zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części
niezależnie od wyniku sprawy (art. 208 PPSA).
Ze względu na obowiązywanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady szybkości postępowania wy-
rażonej w komentowanym przepisie należy postulować, aby sądy korzystały z powyższej możliwości w każdej
sytuacji, gdy w ocenie sądu działanie strony miało na celu bezzasadne przedłużenie postępowania.
E. Uwarunkowania prawno-organizacyjne
18 1. Uwaga ogólna. Realizacja zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego ma również swój
aspekt prawno-organizacyjny, który znajduje odzwierciedlenie normatywne w przepisach rozporządzeniu Prezy-
denta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów ad-
ministracyjnych.
19 2. Organizacja pracy sądu i wydziału. Stosownie do § 19 ust. 1 pkt 2 i 4 RegWewnUrzWSAR prezes sądu
organizuje pracę sądu oraz podejmuje działania mające na celu usprawnienie organizacji i techniki pracy sądu.
Z kolei § 21 ust. 1 i 2 pkt 2, 5–7 i 9 RegWewnUrzWSAR przewiduje, że przewodniczący wydziału powinien
usprawniać organizację i technikę pracy wydziału, nadzorować wyznaczanie terminów posiedzeń przez sędziów,
kontrolować zasadność odraczania rozpraw oraz bieg spraw, w których postępowanie jest przewlekłe, a także
sprawować kontrolę terminowości sporządzania uzasadnień orzeczeń.
20 3. Ustalanie terminów rozpraw. Zgodnie natomiast z § 26 ust. 1 i 2 RegWewnUrzWSAR do przewodniczą-
cego wydziału należy również ustalanie terminów rozpraw na kolejne okresy trzymiesięczne.
592316209 1009098
W odniesieniu do postępowania przed NSA por. analogiczną regulację § 22 pkt 2, § 23 pkt 1–4, § 24 pkt 4–
6 oraz § 25–27 RegNSAR.
21 4. Uchybienia w zakresie sprawności postępowania sądowoadministracyjnego. Dodatkowo należy pamię-
tać o tym, że stosownie do art. 22 § 3 PrUSA prezes sądu – w przypadku stwierdzenia uchybienia w zakresie
sprawności postępowania sądowego – może zwrócić na nie uwagę oraz zażądać usunięcia skutków uchybienia.
III. Środki przeciwdziałania naruszeniom zasady

szybkości postępowania sądowoadministracyjnego
A. Naruszenie zasady szybkości

22 1. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego.
Naruszenie art. 7 PPSA może być kwestionowane w skardze kasacyjnej do NSA w granicach drugiej z podstaw
kasacyjnych – obejmującej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spra-
wy (art. 174 pkt 2 PPSA) – ale w zasadzie nie samoistnie, tylko w powiązaniu z zarzutem naruszenia innego
przepisu komentowanej ustawy regulującego tryb dokonywania konkretnej czynności procesowej.
W praktyce stosunkowo trudno jest wskazać przypadki, w których nawet przewlekłe prowadzenie postępowania
przez sąd administracyjny mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Najprędzej sytuacje takie mogą wystąpić
tam, gdzie nie doszło do wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. art. 61 PPSA), a równocześnie skarga
została uwzględniona przez WSA, czyli doszło do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub
czynności, który w międzyczasie zdążył już wywołać określone skutki prawne.
Omawiana kwestia z proceduralnego punktu widzenia jest jednak wysoce problematyczna, a sformułowanie
skutecznego zarzutu kasacyjnego opartego na naruszeniu zasady szybkości postępowania sądowoadministracyj-
nego wydaje się niezwykle trudne.
B. Skarga na przewlekłość
23 1. Prawna regulacja skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Środkiem prawnym,
który ma zapewniać stronom (uczestnikom) ochronę przed przewlekłością postępowania sądowoadministracyjne-
go, jest skarga na przewlekłość postępowania uregulowana w ustawie z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa
strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez proku-
ratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (szerzej zob. P. Gołaszewski, Sporządzanie środków
zaskarżenia, s. 707 i n.).
Oczywiste przy tym jest, na co jednak warto zwrócić uwagę w kontekście zmienionego brzmienia art. 2 ust.
2 oraz treści dodanego art. 12 ust. 7 PrzewlU, że mówimy tutaj o przewlekłości tylko i wyłącznie postępowania
sądowoadministracyjnego, pozostawiając całkowicie z boku kwestię czasu trwania postępowania administracyj-
nego prowadzonego uprzednio (wcześniej) przez organy administracyjne. Ta z pozoru jasna reguła może jednak
w praktyce nastręczać pewnych trudności, a to za sprawą pośredniego trybu wnoszenia skarg do sądu administra-
cyjnego (art. 54 PPSA; odpowiednio dotyczy to sprzeciwu od decyzji – art. 64c § 2 PPSA), o czym będzie jeszcze
mowa pod Nb 24 poniżej.
24 2. Przedmiot skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem omawianej
skargi, na co wskazuje sama jej nazwa, jest przewlekłość postępowania, którą art. 2 ust. 1 PrzewlU definiuje jako
naruszenie prawa strony (uczestnika) do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie
zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie (zarówno co do jej istoty, jak i w
inny sposób) trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo
dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego.
Jednocześnie z wytycznych zawartych w art. 2 ust. 2 PrzewlU wynika, że dla stwierdzenia, czy w sprawie do-
szło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności pod-
jętych przez sąd w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie (co do jej istoty
1009098 923162096
lub w inny sposób). Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas trwania postępowania od
jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także
charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony (uczestnika postępowania), która
wniosła skargę, rozstrzygniętych w sprawie zagadnień oraz zachowanie się stron (uczestników postępowania), a
w szczególności strony (uczestnika postępowania), która zarzuciła przewlekłość postępowania (zob. też postano-
wienia NSA: z 26.11.2004 r., GPP 1/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 97; z 27.4.2005 r., I FPP 6/05, niepubl.;
z 30.11.2010 r., II GPP 4/10, Legalis; z 21.10.2011 r., I OPP 77/11, Legalis; z 29.5.2013 r., I FPP 8/13, Legalis;
z 25.7.2013 r., II OPP 23/13, Legalis; z 22.12.2014 r., I OPP 100/14, Legalis; wyr. NSA z 27.10.2016 r., I OSK
1781/16, Legalis). Ponadto, w myśl art. 1 ust. 3 PrzewlU, przepisy tej ustawy stosuje się zgodnie ze standardami
wynikającymi z EKPCz, co oznacza konieczność wykorzystywania przy rozpoznawaniu skarg na przewlekłość
także dorobku orzeczniczego ETPC.
W kontekście tak określonego przedmiotu skargi na przewlekłość rysują się – z punktu widzenia postępowania
sądowoadministracyjnego – dwa spostrzeżenia.
Po pierwsze, postępowanie to, ze względu na przyjęty w nim model orzekania weryfikacyjnego (kasacyjnego),
z natury rzeczy nie zmierza do wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Te czynności zaś przysparzają zwykle są-
dom najwięcej trudności i są najbardziej czasochłonne. Już zatem tylko z tego względu zasadne jest bardziej ry-
gorystyczne spojrzenie na kwestię przewlekłości postępowania przed sądami administracyjnymi niż postępowania
cywilnego lub karnego, ponieważ tutaj w istocie badaniu powinna podlegać wyłącznie kwestia tego, czy postępo-
wanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności prawnych, które są istotne dla
rozstrzygnięcia sprawy.
Po drugie natomiast, formułując uzasadnienie skargi na przewlekłość, należy kierować się przywołanymi
wyżej wytycznymi, które wynikają z art. 2 ust. 2 PrzewlU, ponieważ prawidłowo sformułowana skarga powinna
wykazywać istnienie konkretnych przesłanek wskazanych w tym przepisie, uzasadniających stwierdzenie prze-
wlekłości postępowania (podkreślić w związku z tym należy, że w postępowaniu ze skargi na przewlekłość postę-
powania sąd nie ocenia prawidłowości rozstrzygnięć wydanych w sprawie; kwestie merytoryczne dotyczące
istoty sprawy, w której wniesiono skargę na przewlekłość postępowania, mogą być podnoszone jedynie we wła-
ściwym po temu postępowaniu odwoławczym – por. np. post. NSA z 6.10.2011 r., I OPP 74/11, Legalis oraz post.
NSA z 7.3.2014 r., I OPP 18/14, Legalis).
Jak przy tym wyjaśnił SN w uchwale z 28.3.2013 r. (III SPZP 1/13, OSNAPiUS 2013, Nr 23–24, poz. 292), w
postępowaniu ze skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuza-
sadnionej zwłoki ocenie pod kątem przewlekłości podlegają zarzuty skarżącego odnoszące się do przebiegu
postępowania, od jego wszczęcia do prawomocnego zakończenia, niezależnie od tego, na jakim etapie tego
postępowania skarga została wniesiona (art. 5 ust. 1 PrzewlU).
Obecnie powyższa reguła została wprost wypowiedziana w treści art. 2 ust. 2 PrzewlU, co aktualizuje kwestię
daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba wobec tego wskazać, że wszczęcie tego postępo-
wania następuje wraz z wniesieniem skargi za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub prze-
wlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono (odpowiednio dotyczy to sprzeciwu od decyzji – art. 64c § 2 PPSA).
Czynności wstępne, o których mowa w art. 54 PPSA (odpowiednio – art. 64c PPSA), podejmowane przez organ
administracyjny, należą zatem do postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym muszą być wliczane do
okresu jego trwania ustalanego zgodnie z art. 2 ust. 2 PrzewlU i to niezależnie od tego, na jakim etapie postępo-
wania doszło do wniesienia skargi na przewlekłość.
W ślad za powyższym trzeba jednak dostrzec pewną nieścisłość (a być może nawet lukę) w przepisach Prze-
wlU. Skoro bowiem czynności wstępne przed organem administracyjnym, o których mowa w art. 54 PPSA (od-
powiednio – art. 64c PPSA), należą do postępowania sądowoadministracyjnego (a więc wliczają się do czasu jego
trwania), teoretycznie można sobie wyobrazić sytuację, w której strona (uczestnik postępowania) – niezależnie od
środków przewidzianych w art. 55 PPSA – zechce już na tym etapie skorzystać ze skargi na przewlekłość postę-
powania. Powstaje wówczas pytanie o dopuszczalność takiego działania, bowiem art. 4 ust. 3 PrzewlU nie prze-
widuje (wprost) takiej sytuacji, stanowiąc ogólnie o "postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym".
Wydaje się jednak – przy uwzględnieniu roli procesowej organu administracyjnego w okolicznościach opisanych
w art. 54 PPSA (odpowiednio – art. 64c PPSA), a także argumentu systemowego a rubrica odwołującego się do
faktu umieszczenia tego przepisu w dziale III PPSA zatytułowanym "Postępowanie przed wojewódzkim sądem
administracyjnym" – że w przypadku powstania przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego, związanej
z wadliwą realizacją przez organ obowiązków procesowych wskazanych w art. 54 PPSA (odpowiednio – art. 64c
PPSA; ergo jeszcze na tym etapie sprawy), skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego po-
winna być w takiej sytuacji dopuszczalna (niezależnie od instrumentów przewidzianych w art. 55 PPSA).
Dodać ponadto wypada, że udział organu administracyjnego we wstępnej fazie postępowania sądowoadmini-
stracyjnego (w zakresie opisanym w art. 54 lub 64c PPSA) aktualizuje dodatkowy problem stosowania art. 12 ust.
7 PrzewlU, który przewiduje, że jeżeli do przewlekłości postępowania doszło w postępowaniu przed więcej niż
jednym organem, sąd – przyznając sumę pieniężną, o której mowa w tym przepisie – wskazuje, w jakiej części
792316209 1009098
wypłaty dokonuje dany organ (odpowiedzialny za powstanie lub przyczynienie się do przewlekłości). Rodzi się
więc pytanie, czy jeżeli przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego – wszczętego w momencie wnie-
sienia skargi do organu, którego działanie lub bierność zaskarżono (art. 54 i 64c PPSA) – jest udziałem tego właśnie
organu, może on zostać obciążony przez sąd obowiązkiem wypłaty (części) sumy pieniężnej w trybie art. 12 ust.
7 PrzewlU. Rzecz jest tym bardziej skomplikowana i niejasna, że sumę pieniężną przyznaje się od Skarbu Państwa
(art. 12 ust. 4 PrzewlU), zaś jej wypłaty dokonuje co do zasady właściwy sąd administracyjny z własnych środków
budżetowych (art. 12 ust. 5 pkt 1 PrzewlU). W tych realiach prawnych nie wydaje się zatem możliwe obciążenie
organu, o którym mowa w art. 54 lub art. 64c PPSA (tym bardziej jeśli jest to organ samorządowy, a nie państwo-
wy), obowiązkiem zapłaty jakiejkolwiek części sumy pieniężnej przewidzianej w art. 12 PrzewlU.
Powyższe prowadzi jednak do wniosku, że kwestia odpowiedzialności organów administracyjnych za działania
(lub ich brak) przewidziane w art. 54 lub art. 64c PPSA nie mieści się (w aspekcie roszczeń finansowych strony
skarżącej) w zakresie zastosowania żadnych przepisów regulujących problematykę przewlekłości proceduralnej.
Na tym etapie sprawy nie stosuje się już bowiem przepisów regulujących postępowanie administracyjne (podat-
kowe), wobec czego wykluczone są przewidziane tam instrumenty przeciwdziałania bierności organu (ze skargą
do sądu administracyjnego włącznie). Z drugiej strony organ nie ponosi również w omawianym zakresie odpo-
wiedzialności na gruncie przepisów PrzewlU (taka odpowiedzialność spoczywa bowiem na wojewódzkim sądzie
administracyjnym). W skrajnej zaś sytuacji można wyobrazić sobie nawet (noszące znamiona nadużycia prawa)
działanie strony skarżącej, która nie podejmuje czynności, o których mowa w art. 55 § 1 i 2 PPSA, po czym domaga
się stwierdzenia przewlekłości postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym – powstałej jednak na
skutek opieszałych działań bądź wręcz zaniechań organu, którego sąd (orzekający o przyznaniu sumy pieniężnej)
nie może nawet pociągnąć do odpowiedzialności finansowej w trybie art. 12 ust. 7 PrzewlU. Takie rozwiązanie
wydaje się zdecydowanie ułomne.
25 3. Wymogi formalne skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga na przewle-
kłość postępowania powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma strony (w formie tradycyjnej lub
elektronicznej) wynikającym z art. 45–48 PPSA.
Należy jednak zaznaczyć, że w skardze na przewlekłość wskazuje się wyłącznie podmiot wnoszący tę skargę
oraz Skarb Państwa – prezesa właściwego WSA lub Prezesa NSA, ponieważ to są jedyne strony postępowania
wywołanego omawianą skargą (zob. art. 10 ust. 1 i 3 PrzewlU). Nie wskazuje się natomiast pozostałych stron i
uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zgodnie z treścią skargi miała wystąpić przewle-
kłość.
Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 2 PrzewlU, skarga na przewlekłość postępowania powinna obligatoryjnie za-
wierać:
1) żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczy (zob. też
art. 12 ust. 2 PrzewlU);
2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie (w tym zakresie, o czym była już mowa,
należy kierować się ściśle treścią przesłanek wynikających z art. 2 ust. 2 PrzewlU).
Fakultatywnymi elementami skargi na przewlekłość są natomiast (art. 6 ust. 3 PrzewlU):
1) żądanie wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym terminie
odpowiednich czynności (zalecenie to nie może wkraczać w zakres oceny faktycznej i prawnej
sprawy; w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest również wydanie przez sąd rozpoznają-
cy skargę na przewlekłość takiego zalecenia z urzędu, zatem w tym zakresie wniosek strony lub
uczestnika nie jest wymagany – art. 12 ust. 3 PrzewlU);
2) żądanie zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości od 2000 do 20 000 zł (w tym
wypadku wniosek strony bądź uczestnika wnoszącego skargę jest niezbędny, ponieważ sąd nie
może orzec o przyznaniu zadośćuczynienia z urzędu – zob. art. 12 ust. 4 PrzewlU), przy czym wy-
sokość sumy pieniężnej, w powyższych granicach, powinna wynosić nie mniej niż 500 zł za każdy
rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania do-
tyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500
zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie
dla strony (uczestnika postępowania), która swoją postawą nie przyczyniła się w sposób zawinio-
ny do wydłużenia czasu trwania postępowania. Jednocześnie na poczet tej sumy zalicza się kwoty
przyznane już stronie (uczestnikowi postępowania) tytułem sumy pieniężnej w tej samej sprawie.
Określając dokładną wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć
na uwadze również wartość przedmiotu sporu, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, a
także czas trwania tej przewlekłości (por. post. NSA z 12.8.2008 r., II OPP 11/08, Legalis oraz post.
NSA z 4.9.2008 r., II FPP 4/08, Legalis).
26 4. Brak bezwzględnego przymusu adwokacko-radcowskiego. Należy przyjąć, choć jest to niekiedy dysku-
towane, że skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego nie jest objęta przymusem adwokac-
ko-radcowskim wynikającym z art. 175 PPSA. Wyjątkowy charakter normy art. 194 § 4 PPSA, przy tym jedynie
1009098 923162098
odpowiednio stosowanej w odniesieniu do skargi na przewlekłość (art. 8 ust. 2 PrzewlU), nie uzasadnia tego typu
ograniczenia w wypadku omawianego środka.
27 5. Wymogi fiskalne skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Opłata stała od skar-
gi na przewlekłość postępowania, określona w art. 17 ust. 1 PrzewlU, wynosi obecnie 200 zł i jest opłatą sądową
(wpisem) w rozumieniu art. 211 i 212 § 1 PPSA, do której mają zastosowanie reguły przewidziane w art. 219–
220 PPSA (zob. post. NSA z 16.11.2005 r., I GPP 2/05, Legalis). Wynika stąd, że opłatę tę należy uiścić przy wno-
szeniu omawianej skargi do sądu, zaś ewentualne braki w tym zakresie, jeśli nie zostaną uzupełnione w terminie,
prowadzą do odrzucenia tej skargi (por. odpowiednio art. 235a i 220 § 3a PPSA w zw. z art. 8 ust. 2 PrzewlU co
do opłaty kancelaryjnej za wydruki skargi na przewlekłość wniesionej w formie dokumentu elektronicznego oraz
rygoru jej odrzucenia w razie nieuiszczenia tej opłaty).
Zgodnie z art. 17 ust. 3 PrzewlU, sąd, uwzględniając lub odrzucając skargę na przewlekłość, zwraca wnoszą-
cemu z urzędu uiszczoną od niej opłatę (o której mowa w art. 17 ust. 1 PrzewlU; nie dotyczy to natomiast opłaty
kancelaryjnej przewidzianej w art. 235a PPSA w zw. z art. 8 ust. 2 PrzewlU).
28 6. Podmioty uprawnione do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.
Uprawnionym do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego jest "skarżący oraz
uczestnik postępowania na prawach strony" (art. 3 pkt 6 PrzewlU), przy czym ze względu na brak pełnej spójności
z terminologią użytą w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy przyjąć, że chodzi
tutaj o każdego skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 i 2 PPSA oraz o każdego z uczestników postępowania, o
których mowa w art. 33 § 1–2 PPSA (por. jednak art. 64b § 3 PPSA, który wyłącza stosowanie art. 33 PPSA w
sprawach ze sprzeciwu od decyzji, co automatycznie przekłada się na zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych
do wniesienia skargi na przewlekłość w tej kategorii spraw).
Należy natomiast zaznaczyć, że ze skargą na przewlekłość postępowania nie może wystąpić – będący przecież
stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 32 PPSA) – organ, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym (por. też zmieniony art. 12 ust. 4 in fine PrzewlU, w którym wprost wskazano, że nie przyznaje
się sumy pieniężnej w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez Skarb Państwa albo państwowe jednostki
sektora finansów publicznych; w tym zakresie można również podeprzeć się argumentacją wykluczającą dopusz-
czalność skargi Skarbu Państwa o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – zob. np. post.
SN z 10.7.2013 r., I CNP 55/12, OSNC 2014, Nr 4, poz. 42).
29 7. Termin do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy nie
określają wprost terminu do wniesienia skargi na przewlekłość, jednak z art. 5 ust. 1 in fine PrzewlU wynika, że
skargę tę wnosi się w toku postępowania, w którym zgodnie z treścią skargi miała wystąpić przewlekłość, a więc
do czasu jego prawomocnego zakończenia. Skargę wniesioną później uznaje się za niedopuszczalną (zob. post.
NSA z 15.3.2011 r., II FPP 2/11, Legalis). Słusznie jednak zwraca się uwagę w literaturze, że skarga na przewlekłość
może być wniesiona również w postępowaniu, które toczy się na skutek wznowienia postępowania w sprawie.
Drugie ograniczenie odnośnie do terminu wniesienia skargi na przewlekłość wynika z art. 14 ust. 1 PrzewlU,
ponieważ w przypadku uwzględnienia bądź oddalenia takiej skargi skarżący może wystąpić z nową skargą na
przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego w tej samej sprawie dopiero po upływie dwunastu miesię-
cy od momentu uwzględnienia pierwszej skargi. Skarga wcześniejsza jest niedopuszczalna (por. jednak art. 14 ust.
2 PrzewlU, zgodnie z którym w przypadku odrzucenia skargi na podstawie art. 9 ust. 1 PrzewlU strona lub uczest-
nik postępowania mogą wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie bez ograniczenia czasowego wynikającego
z art. 14 ust. 1 PrzewlU).
30 8. Tryb wniesienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Ustawodawca przyjął
tryb (względnie) pośredni wniesienia skargi na przewlekłość, ponieważ składa się ją do sądu, w którym toczy się
postępowanie obarczone zgodnie z treścią skargi przewlekłością, a więc do właściwego WSA lub wprost do NSA.
W myśl art. 4 ust. 3 PrzewlU, jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed WSA lub NSA, właściwy
do jej rozpoznania jest NSA, który rozpatruje ją na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosując
uzupełniająco przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące postępowania
zażaleniowego (art. 194 i n. PPSA).
31 9. Rozstrzygnięcia NSA w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga skargę na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego w for-
mie postanowienia, w którym:
1) uwzględniając skargę, stwierdza, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła
przewlekłość postępowania oraz z urzędu zwraca wnoszącemu uiszczoną opłatę (art. 12 ust. 2 w
zw. z art. 17 ust. 3 PrzewlU), a ponadto:
a) na żądanie wnoszącego skargę lub z urzędu zaleca sądowi rozpoznającemu sprawę odno-
śnie do istoty podjęcie odpowiednich czynności (nie wkraczając w zakres oceny faktycznej
992316209 1009098
i prawnej sprawy, co należy uwzględnić, formułując w skardze wniosek w tym zakresie –

art. 12 ust. 3 PrzewlU);
b) na żądanie wnoszącego skargę przyznaje mu sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20
000 złotych (art. 12 ust. 4 PrzewlU), przy czym wysokość sumy pieniężnej, w powyższych
granicach, wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępo-
wania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość po-
stępowania; sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychcza-
sowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla strony (uczestni-
ka postępowania), która swoją postawą nie przyczyniła się w sposób zawiniony do wydłuże-
nia czasu trwania postępowania; na poczet tej sumy zalicza się kwoty przyznane już stronie
(uczestnikowi postępowania) tytułem sumy pieniężnej w tej samej sprawie;
2) oddala skargę na przewlekłość, jeśli jest ona niezasadna (co dotyczy tych przypadków, w
których NSA nie dopatrzył się w sprawie, której dotyczy skarga, przewlekłości postępowania są-
dowoadministracyjnego – zob. art. 12 ust. 1 PrzewlU).
Rozstrzygnięcie NSA powinno zapaść w terminie dwóch miesięcy, licząc od daty złożenia skargi na przewle-
kłość (art. 11 PrzewlU). Rozstrzygnięcie to nie podlega dalszemu zaskarżeniu.
32 10. Niedopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli natomia-
st skarga na przewlekłość okaże się niedopuszczalna, następuje jej odrzucenie, przy czym dokonuje tego NSA
(art. 9 w zw. z art. 4 ust. 3 PrzewlU). Trzeba od razu zastrzec, że na postanowienie NSA odrzucające skargę na
przewlekłość (na podstawie art. 9 PrzewlU), nie przysługuje zażalenie ani żaden inny środek zaskarżenia (zob.
post. NSA z 30.3.2005 r., FPP 13/04, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 18).
Do przyczyn uzasadniających odrzucenie skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego na-
leży przede wszystkim zaliczyć:
1) niezachowanie jej szczególnych wymogów formalnych określonych w art. 6 ust. 2 PrzewlU
(dyskusyjna jest natomiast kwestia, czy w zakresie ogólnych wymogów formalnych wynikających
z art. 6 ust. 1 PrzewlU w zw. z art. 45–48 PPSA dopuszczalne jest, na zasadzie odesłań i odpowied-
niego stosowania właściwych przepisów, zastosowanie trybu przewidzianego w art. 49 PPSA; jak
sądzę, pogląd taki jest do obrony) – odrzucenie następuje wówczas a limine;
2) nieopłacenie skargi na przewlekłość (art. 220 § 3 i 3a PPSA w zw. z – odpowiednio –
art. 17 ust. 1 lub art. 8 ust. 2 PrzewlU) – odrzucenie następuje wówczas po wezwaniu wnoszącego
skargę do jej opłacenia;
3) wniesienie skargi po prawomocnym zakończeniu postępowania, w którym zgodnie ze skargą
miała nastąpić przewlekłość – odrzucenie następuje wówczas a limine;
4) wniesienie skargi na przewlekłość w tej samej sprawie przed upływem dwunastu miesięcy
od momentu uwzględnienia bądź oddalenia pierwszej (poprzedniej) skargi (art. 9 ust. 2 w zw. z
art. 14 ust. 1 PrzewlU) – odrzucenie następuje wówczas a limine; rygor ten nie dotyczy natomia-
st przypadku wcześniejszego odrzucenia pierwszej (poprzedniej) skargi na podstawie art. 9 ust.
1 PrzewlU, bowiem strona lub uczestnik postępowania może wówczas wystąpić z nową skargą w
tej samej sprawie bez ograniczenia czasowego wynikającego z art. 14 ust. 1 PrzewlU (zob. art.
14 ust. 2 PrzewlU);
5) wniesienie skargi przez podmiot nieuprawniony (art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 PrzewlU)
– odrzucenie następuje wówczas a limine.
Ponadto odrzucenie skargi na przewlekłość może również nastąpić, jeśli z innych przyczyn okazałaby się ona
niedopuszczalna (art. 178 w zw. z art. 197 PPSA w zw. z art. 8 ust. 2 PrzewlU).
33 11. Wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy (rozpoznanie poza kolejnością wpływu) jako "nie-
zbędny warunek" uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego. W ostat-
niej kolejności wypada zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej NSA dość szeroko utorował sobie drogę po-
gląd, że "niezbędnym warunkiem" uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego
jest uprzednie skorzystanie przez stronę (uczestnika) z wniosku o przyspieszenie rozpoznania sprawy (roz-
poznanie jej poza kolejnością wpływu), złożonego w trybie § 32 RegWewnUrzWSAR (odpowiednio § 26 ust.
2 pkt 1 i ust. 5 RegNSAR; por. np. post. NSA z 5.3.2013 r., I OPP 11/13, Legalis oraz post. NSA z 16.4.2014 r.,
II FPP 1/14, Legalis).
Stanowisko to wydaje się do pewnego stopnia dyskusyjne, bowiem nie znajduje bezpośredniego oparcia w
przepisach PrzewlU, zaś analizowane przez pryzmat przesłanek określonych w przepisach tej ustawy, nasuwa
wątpliwości co do zgodności z jej przepisami. Przecież konieczność oczekiwania na rozpoznanie sprawy określoną
ilość czasu, jedynie przez wzgląd na liczbę wpływających do sądu spraw i, w ślad za tym, chronologiczną kolejność
ich załatwiania, nie wyklucza tego, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, np. z uwagi na złą organizację
sądu (wydziału) i podejmowanych w nim czynności, co w efekcie prowadzi do tego, że sprawy są wprawdzie
1009098 9231620910
załatwiane według kolejności ich wpływu, jednak odbywa się to przewlekle (wolniej niż mogłoby to mieć miejsce
w przypadku sprawniejszej organizacji pracy sądu bądź wydziału).
W efekcie do stanowiska, w myśl którego "niezbędnym warunkiem" uwzględnienia skargi na przewlekłość po-
stępowania sądowoadministracyjnego jest uprzednie skorzystanie przez stronę (uczestnika) z wniosku o przyspie-
szenie rozpoznania sprawy (rozpoznanie jej poza kolejnością wpływu), złożonego w trybie § 32 RegWewnUrz-
WSAR (odpowiednio § 26 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 RegNSAR), należy odnieść się z rezerwą. Pogląd ten opiera się
bowiem na dyskusyjnym założeniu o maksymalnie sprawnym działaniu sądu (wydziału) przy załatwianiu spraw
według kolejności ich wpływu, które w praktyce wcale nie musi odpowiadać rzeczywistości i może zostać sku-
tecznie podważone.
1192316209 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Jagielski/Cherka
Art. 8
§ 1. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowa-
niu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli we-
dług ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypad-
ku przysługują im prawa strony.
§ 2. Rzecznik Praw Dziecka może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę,
skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego
ochrona praw dziecka. W takim przypadku przysługują mu prawa strony.
§ 3. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a
także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego
oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy w rozumieniu
ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495). W takim przypadku
przysługują mu prawa strony.
1 1. Ochrona praworządności oraz praw i wolności człowieka. Instytucja ustanowiona w przepisieart. 8 PPSA
jest konsekwencją instytucji udziału prokuratora i RPO w postępowaniu administracyjnym (dział IV KPA "Udział
prokuratora" oraz art. 14 pkt 4 RPOU). Skoro bowiem prokurator i RPO mogą uczestniczyć w postępowaniu ju-
rysdykcyjnym przed organami administracji, naturalnym tego dopełnianiem jest przyznanie im tego samego prawa
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto udział tych organów jest instytucją znaną również pro-
cedurze cywilnej (art. 7 KPC). Niewątpliwą ratio legis tych rozwiązań jest wzmocnienie ochrony praworządności
oraz praw i wolności człowieka, poprzez umożliwienie udziału w postępowaniach tym organom państwa, któ-
re zobowiązane są do działania w interesie społecznym i interesie obywateli. Jak podkreśla WSA w Lublinie
w wyroku z 17.12.2013 r. (II SA/Lu 438/13, Legalis): "Prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w
sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym – ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela.
Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do
tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu". Potwierdzają to zresztą przesłanki udziału w postępowaniu
sądowoadministracyjnym obu wymienionych w art. 8 organów.
Przepis art. 8 PPSA określa owe przesłanki w sposób maksymalnie ogólny. Prokurator i RPO mogą bowiem
wziąć udział w postępowaniu, wnieść skargę, skargę kasacyjną oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli
według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku
przysługują im prawa strony. Przepis pozostawia więc ocenę zasadności udziału w postępowaniu wyłącznej i nie-
zależnej ocenie tych organów i nie podlega żadnej ocenie ze strony sądu administracyjnego (por. E. Łętowska,
Glosa do wyr. NSA z 1.7.1999 r., SA/Bk 208/99, OSP 2000, Nr 1, s. 55).
2 2. Przepisy szczególne. Trzeba jednak zaznaczyć, że pomimo iż przepis formułuje przesłanki udziału w postę-
powaniu obu organów w sposób łączny i tożsamy, przy jego interpretacji należy mieć na uwadze kontekst ustro-
jowy obu instytucji – prokuratora i RPO. Podkreślił to WSA w Szczecinie w wyroku z 1.12.2011 r. (II SA/Sz
1134/11, Legalis), stwierdzając, że wspólne określenie uprawnień prokuratora i RPO nie oznacza, że z pola widze-
nia należy stracić kompetencje tych organów wynikające z przepisów doprecyzowujących ich pozycję w systemie
władz publicznych. Działania prokuratora oraz RPO związane są z różnymi zadaniami i kompetencjami, jakie pod-
mioty te realizują. Podstawą uczestnictwa w postępowaniu prokuratora, jako organu powołanego w celu ochrony
praworządności (zob. zwłaszcza art. 2 ProkU) będzie zatem pierwsza z wymienionych przesłanek. Całokształt za-
dań RPO jako naczelnego organu ochrony praw człowieka i obywatela (art. 208 Konstytucji RP) wskazuje z kolei
jednoznacznie, że dla RPO druga przesłanka musi mieć decydujące znaczenie przy ocenie zasadności własnego
udziału w danym postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jest bowiem oczywiste, że podstawowym zada-
niem RPO jest ochrona wolności i praw człowieka i obywatela unormowanych nie tylko w Konstytucji RP, lecz
także uregulowanych w innych aktach normatywnych. Ponadto RPO jest właściwy także w przypadku naruszenia
praw i wolności człowieka regulowanych w rozdziale II Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i art. 50 § 1 PPSA (wyr.
NSA z 5.6.2012 r., II OSK 747/12, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 8.11.2012 r., III SA/Wr 407/12, Legalis).
Należy jednak pamiętać, że komentowany przepis wyraża tylko ogólną zasadę udziału obu organów w po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto istnieją w ustawie liczne przepisy szczególne ustanawia-
jące konkretne rozwiązania procesowe, reżim prawny uczestnictwa obu organów w toczącym się postępowaniu
(art. 18 § 1 pkt 6, art. 24 § 1 i 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 74a § 10, art. 92, 97 § 1, art. 101 § 1 pkt 1,
art. 138, 173 § 2, art. 175 § 2, art. 177 § 2, art. 239 § 1 pkt 2, art. 264 § 2, art. 296 § 1). Ponadto w § 1 wprowadza
szczególne kompetencje dla RPO i RPD (art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2) oraz dla Prokuratora Generalnego
(art. 264 § 2, art. 265, 285b, art. 285g) oraz prokuratora Prokuratury Krajowej (art. 265).
3 3. Legitymacja procesowa. Zakres legitymacji procesowej prokuratora i RPO stanowił przedmiot orzekania
sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.3.2008 r. (II OSK 385/07, Legalis) wska-
1009098 923162092
zał, że legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikająca z przepisów Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 8 i 50), nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy
idzie o prawo wniesienia skargi przez prokuratora, jeżeli tylko skarga wnoszona jest w sprawie należącej do drogi
postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym uzależnianie inicjatywy w tym zakresie od zaistnienia
dodatkowych szczególnych przesłanek do takiego działania nie znajduje uzasadnienia prawnego (wyr. WSA z
29.1.2013 r., II SA/Lu 1054/12, Legalis; wyr. NSA z 3.9.2015 r., II GSK 1245/14, Legalis). Podobną zasadę pod-
kreślił NSA w wyroku z 13.10.2006 r. (I OSK 978/06, Legalis) w stosunku do RPO, wskazując, że legitymacja tego
organu do złożenia skargi do sądu administracyjnego regulowana jest wyłącznie przez przepisy komentowanej
ustawy i nie może ulegać ograniczeniom na podstawie innych przepisów (w tym przypadku art. 101 ust. 1 SamG-
minU). Wskazane poglądy judykatury potwierdzają tezę o tym, że udział prokuratora i RPO w postępowaniu przed
sądami administracyjnymi uzależniony jest jedynie od ich własnego uznania. Jak wskazuje H. Wichlińska-Polak,
"to prokurator w ramach swoich kompetencji decyduje, czy weźmie udział w konkretnym postępowaniu sądowym.
Decyduje i o tym, czy weźmie udział w całym postępowaniu, czy też w określonym jego stadium. Dopuszczalne jest
zatem przystąpienie prokuratora do sprawy zawisłej w WSA ze skargi innego uprawnionego podmiotu. Podstawę
prawną zgłoszenia przez prokuratora udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi art. 8 PPSA, przy
czym zgłoszenie to może nastąpić w formie pisma do sądu bądź ustnie, na rozprawie do protokołu sądowego" (H.
Wichlińska-Polak, Zarys metodyki pracy prokuratora, s. 128). Należy uznać, że również RPO może zgłosić swój
udział w postępowaniu zarówno w formie pisma, jak też ustnie do protokołu sądowego.
4 4. Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd pośrednio różni-
cujący sytuację prawną obu organów, w zależności od tego, czy uczestniczyły one w postępowaniu jurysdykcyj-
nym przed organami administracji, poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne. Wskazano bowiem, że
w takiej sytuacji organ biorący wcześniej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi przed
wniesieniem skargi do sądu administracyjnego wyczerpać środki odwoławcze przewidziane w przepisach KPA
(por. H. Wichlińska-Polak, Zarys metodyki pracy prokuratora, s. 128–141). Wydaje się jednak, że w świetle treści
art. 52 § 1 in fine PPSA, wyraźnie uniezależniającej uprawnienie RPO i prokuratora do wniesienia skargi do sądu
administracyjnego od wymogu wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu jurysdykcyjnym, stanowisko
powyższe jest zbyt daleko idące.
5 5. Sytuacja procesowa prokuratora i RPO. Sytuacja procesowa prokuratora i RPO (także w świetle orzecz-
nictwa) jest różna w zależności od tego, czy podmioty te brały udział w postępowaniu administracyjnym, czy nie.
Dotyczy to zarówno terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak i obowiązku wyczerpania trybu
odwoławczego. Na przykład w wyroku z 21.11.2006 r. (II OSK 1298/05, Legalis) NSA podkreślił, że prokurator
może wnieść skargę także wówczas, gdy od decyzji organu pierwszej instancji nie wniesiono odwołania, ale tylko
wtedy, gdy prokurator ten nie brał udziału w postępowaniu (zob. także komentarz do art. 52). Podkreślić ponadto
należy, że zgodnie z uchwałą NSA z 3.7.2017 r. (I OPS 1/17, Legalis) prokurator (inny podmiot z pozycją jego
zrównany), który, działając na prawach strony, zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w
nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępo-
wania sądowoadministracyjnego. Prokurator, uczestnicząc w postępowaniu przed sądem administracyjnym, działa
bowiem w celu ochrony interesu publicznego, ogólnego, a nie interesu własnego. Nie reprezentuje on i nie broni
wyłącznie interesu wybranego podmiotu prywatnego nawet gdy popiera wnioski procesowe jednej ze stron proce-
su. Nie jest tym samym związany w postępowaniu z którąkolwiek ze stron, zachowując całkowitą autonomię w
zgłaszaniu wniosków i zarzutów oraz kreowaniu taktyki procesowej. Prokurator (również RPO i RPD, Rzecznik
Małych i Średnich Przedsiębiorców) nie może być zatem zakwalifikowany jako podmiot ponoszący koszty postę-
powania związane ze swoim udziałem w sprawie. Nie jest on stroną stosunku administracyjnoprawnego (w jego
różnych odmianach), który jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w rozpatrywanej sprawie
sądowoadministracyjnej.
6 6. Rzecznik Prawa Dziecka. W wyniku nowelizacji PPSA na mocy ustawy z 24.9.2010 r. o zmianie ustawy
o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 197, poz. 1307) uprawnienia analogiczne do
uprawnień prokuratora i RPO w postępowaniu sądowoadministracyjnym zyskał RPD. Podstawę jego uczestnictwa
w postępowaniu stanowi konieczność ochrony praw dziecka, którą to przesłankę ocenia sam Rzecznik. Do pozycji
procesowej RPD znajdą zastosowanie ustalenia dotyczące pozycji RPO, z oczywistą modyfikacją uwzględniającą
zakres jego działania. Należy jednak mieć na względzie, że RPD nie przysługują uprawnienia takie jak prokura-
torowi bądź RPO w postępowaniu administracyjnym, co wpływa na ocenę jego pozycji przed sądami administra-
cyjnymi (zob. Nb 4 i 5).
7 7. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Na mocy nowelizacji PPSA dokonanej ustawą z 6.3.2018 r.
– Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej
(Dz.U. poz. 650), w związku z powołaniem Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – nowej instytucji o
charakterze gwaranta instytucjonalnego zasad i praw wyrażonych w ustawie z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców
(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), do art. 8 PPSA dodano § 3, zgodnie z którym podmiot ten może wziąć
udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o
392316209 1009098
wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub
średniego przedsiębiorcy w rozumieniu wskazanej powyżej ustawy – Prawo przedsiębiorców. Zgodnie z założe-
niem ustawodawcy, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców ma zajmować się ochroną praw mikroprzedsię-
biorców oraz małych i średnich przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w Polsce, a także dba-
niem o rozwój przedsiębiorczości w ogóle poprzez podejmowanie odpowiednich działań, dlatego też koniecznym
było wprowadzenie rozwiązań umożliwiających temu podmiotowi aktywne uczestnictwo również w postępowaniu
sądowoadministracyjnym.
1009098 923162094
Art. 9 Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu
w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.
1 1. Brak definicji organizacji społecznej. Komentowana ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "orga-
nizacja społeczna". Stąd przy ustalaniu jego konotacji sięga się często pomocniczo do definicji zawartej w art.
5 § 2 pkt 5 KPA oraz orzecznictwa wypracowanego na jej gruncie. Powyższe oznacza, że co do zasady za organi-
zację społeczną w rozumieniu komentowanej ustawy należy uznać "wszelkie trwałe zrzeszenie osób fizycznych i
prawnych powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, mające stałą więź organizacyjną
[oraz – przyp. aut.] niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak
i samorządowej" [M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 172]. Tak pojętą organizacją
społeczną będzie zatem także stowarzyszenie zwykłe. Nie będzie nią natomiast, przykładowo:
1) komitet rodzicielski (uchw. SN z 7.7.1966 r., III PZP 11/66, OSNCP 1966, Nr 11, poz. 189);
2) społeczny komitet pracowników powołany w celu realizacji we własnym zakresie budownictwa
mieszkaniowego (post. SN z 10.4.1985 r., I CZ 89/84, OSNCP 1986, Nr 1–2, poz. 16);
3) komitet budowy świetlicy (uchw. SN z 1.12.1987 r., III CZP 71/87, OSNCP 1989, Nr 5, poz.
70);
4) jednostka pomocnicza gminy, tj. przykładowo osiedle (wyr. SN z 20.9.2002 r., III RN 144/01,
OSNAPiUS 2003, Nr 15, poz. 349), czy dzielnica (post. NSA z 18.12.2012 r., II OZ 1107/12,
Legalis).
2 2. Fundacje. Największe kontrowersje przy definiowaniu pojęcia organizacji społecznej w rozumieniu komen-
towanej ustawy budzi kwestia statusu fundacji. Na gruncie powołanego wyżej art. 5 § 2 pkt 5 KPA przyjęto, że
jako organizację społeczną należy traktować podmiot typu korporacyjnego (zob. uzasadnienie wskazanego powy-
żej wyr. SN z 20.9.2002 r., III RN 144/01, OSNAPiUS 2003, Nr 15, poz. 349). Wspomniany pogląd podzielił
NSA w postanowieniu z 12.1.1993 r. (I SA 1762/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 75) oraz w wyroku z 22.10.2004 r.
(OSK 731/04, Legalis). Jego zasadność została jednak następnie przez NSA zakwestionowana w postanowieniu
z 29.6.2005 r. (II FSK 153/05, Legalis) oraz w uchwale z 12.12.2005 r. (II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2,
poz. 37, z glosami aprobującymi: I. Skrzydło-Niżnik, PS 2006, Nr 2, poz. 128; A. Zielińskiego, PiP 2006, Nr 8,
s. 122; J.P. Tarno, ZNSA 2006, Nr 4, s. 150 oraz J. Repla, ZNSA 2006, Nr 1, s. 158, a także glosą krytyczną T.
Bąkowskiego, GSP – Prz.Orz. 2007, Nr 2, poz. 53).
W świetle powołanej uchwały NSA z 12.12.2005 r. fundacja (chodziło o Helsińską Fundację Praw Człowieka)
jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 PPSA i jako taka może zgłosić swój udział
w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej
osoby. Na poparcie swego stanowiska NSA podniósł argument, że na gruncie przepisów konstytucyjnych, przede
wszystkim wziąwszy pod uwagę katalog form samoorganizowania się obywateli zawarty w art. 12 Konstytucji RP,
nie ma wystarczających podstaw do twierdzenia, że zasadniczą, konstytutywną cechą organizacji społecznej jest
kryterium korporacyjne (kryterium zrzeszenia osób). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że przyznanie
fundacji statusu organizacji społecznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie podważa ratio legis
instytucji przewidzianej w art. 25 § 4 oraz art. 33 § 2 PPSA, która stanowi umożliwienie organizacji społecznej
przedstawienia własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, z wykorzystaniem środków procesowych przy-
sługujących stronie. Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu analizowanej uchwały podniesiono też argument,
że uznanie fundacji za organizację społeczną mieści się w tzw. szerokiej definicji tego rodzaju organizacji, wypra-
cowanej w doktrynie (E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992; tenże, Status administra-
cyjnoprawny obywatela, s. 35; W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 65).
Wspomniana wyżej uchwała NSA spotkała się z raczej pozytywnym oddźwiękiem w doktrynie (zob. przywo-
łane wyżej cztery glosy aprobujące). Niemniej warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że zajęte w niej stanowisko
było także przedmiotem krytyki. I tak, w zdaniu odrębnym do wspomnianej uchwały z 12.12.2005 r., autorstwa
B. Adamiak i M. Rzążewskiej, wskazano, że zaproponowana w niej rozszerzająca wykładnia pojęcia organizacji
społecznej narusza prawo jednostki do sprawiedliwej procedury sądowej, poprzez zapewnienie nadmiernej repre-
zentacji podmiotom działającym w interesie społecznym. Podkreślono też, że takiej interpretacji nie sposób wy-
wieść z art. 12 Konstytucji RP, wyraźnie odróżniającego korporacyjną formę organizacji społeczeństwa od jej for-
my zakładowej. Tak zarysowany pogląd podzielił T. Bąkowski we wskazanej wyżej glosie krytycznej do uchwały,
argumentując w szczególności, że wykładnia systemowa art. 12 Konstytucji RP (tj. oddzielenie "fundacji" spójni-
kiem "ora"z od katalogu podmiotów o charakterze korporacyjnym, zakończonego w sposób wyraźny przy użyciu
wyrażenia dopełniającego) nie pozwala na zakwalifikowanie fundacji do użytej w powołanym przepisie kategorii
"dobrowolnych zrzeszeń".
Biorąc powyższe pod uwagę, trzeba zatem stwierdzić, że mimo istniejących kontrowersji zarówno w doktrynie,
jak i orzecznictwie przeważa obecnie pogląd, przede wszystkim za sprawą analizowanej uchwały z 12.12.2005
r., przyznający fundacji status organizacji społecznej w rozumieniu komentowanej ustawy (wyr. WSA w
1009098 923162092
Warszawie z 17.6.2016 r., VI SA/Wa 746/16, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 21.3.2016 r., IV SA/Wa 3847/15,
Legalis; wyr. NSA z 18.2.2014 r., II OSK 2299/12, Legalis; post. NSA z 13.6.2014 r., I OZ 464/13, Legalis; wyr.
NSA z 12.12.2017 r., II OSK 1523/16, Legalis).
3 3. Kontrola społeczna. Na tle stosowania wskazanych przepisów pojawiło się z kolei doniosłe zagadnienie
praktyczne, sprowadzające się do pytania, czy sąd administracyjny, rozpoznając wniosek organizacji społecznej,
która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym, powinien brać pod uwagę tylko, czy sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, czy
także badać istnienie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 KPA. W postanowieniu z 28.9.2009 r. (II GZ
55/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 23) NSA wskazał, że w świetle przepisów komentowanej ustawy brak jest
podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 KPA w postępowaniu o do-
puszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie
do art. 33 § 2 PPSA. Jednak sąd administracyjny, rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie
art. 33 § 2 PPSA wniosek takiej organizacji o dopuszczenie jej do udziału w sprawie, powinien badać, czy udział
ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania – tj. zapewnieniu kontroli spo-
łecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający daną sprawę ma więc prawo, niezależnie od mniej lub bardziej
szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji do udziału
w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej. Zdaniem NSA sąd administracyjny, rozpoznający wniosek
organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć
zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art.
33 § 2 PPSA, realizuje cel publiczny, dla którego została powołana. W ocenie NSA nie jest więc dopuszczalna
taka wykładnia art. 33 § 2 PPSA, według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany
do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją
społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej dzia-
łalności (zob. B. Adamiak, Glosa do post. NSA z 28.9.2009 r., II GZ 55/09, OSP 2010, Nr 11, poz. 108).
Na gruncie orzecznictwa NSA pogląd ten początkowo sprowadzano do relacji pomiędzy ustawą – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi a KPA. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że organizacja
społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA, może zgłosić
swój udział w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję administracyjną w sprawie innej osoby na podstawie
art. 33 § 2 PPSA, jeżeli sprawa ta dotyczy zakresu jej statutowej działalności i gdy przemawia za tym interes spo-
łeczny, jak stanowi art. 31 § 1 KPA. Pogląd ten sformułowano w dwóch postanowieniach NSA z 19.8.2004 r. (OZ
340/04, ONSA 2004, Nr 3, poz. 52 oraz OZ 339/04, Legalis), a także, przykładowo, w postanowieniu z 29.12.2005
r. (II OZ 907/05, Legalis), postanowieniach NSA z 2.3.2006 r. (II OZ 233/06, Legalis) oraz z 8.10.2007 r. (II OZ
951/07, Legalis), postanowieniu z 10.9.2008 r. (I OSK 440/08, Legalis) czy postanowieniu NSA z 14.10.2008 r.
(II OZ 1042/08, Legalis).
Wspomniana linia orzecznicza zyskała przy tym aprobatę u części przedstawicieli doktryny (A. Skoczylas, M.
Swora, Organizacje społeczne, s. 33–34). Z jej krytyką wystąpili jednak J. Zimmermann (Glosa do post. NSA z
19.8.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, Nr 4, s. 211–212) i D. Sylwestrzak (Glosa do post. NSA z 19.8.2004 r., OZ
340/04, PS 2006, Nr 6, s. 169). Pierwszy z nich podkreślał, że postępowanie administracyjne i postępowanie przed
sądami administracyjnymi to ze swej istoty dwa odrębne postępowania, a dla zamiennego posługiwania się wypra-
cowanymi na ich gruncie instytucjami lub instrumentami procesowymi brak jest obecnie jakiejkolwiek podstawy
prawnej. D. Sylwestrzak dodatkowo wskazywała, że stosowanie art. 31 § 1 KPA w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym było uzasadnione wyłącznie w zw. z art. 59 NSAU. Na zupełność regulacji komentowanej ustawy
zwracał też uwagę W. Chróścielewski (Strony i uczestnicy postępowania, s. 32).
Na akceptację zasługuje pogląd przedstawiony przez NSA w powołanym już wyżej postanowieniu NSA z
28.9.2009 r. (II GZ 55/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 23). O ile bowiem wprost w przepisach PPSA nie wy-
stępuje przesłanka interesu społecznego, który legitymowałby przystąpienie organizacji społecznej do postępowa-
nia sądowoadministracyjnego i nie należy wywodzić jej z przepisu art. 31 § 1 KPA, szanując kompleksowość i
autonomię regulacji procedury sądowoadministracyjnej, o tyle istnienie tej przesłanki wywodzić należy z funkcji
sądownictwa administracyjnego polegającej na realizacji celu publicznego wyrażającego się w kontroli legalności
działań administracji. Tym samym podlega ona badaniu przez sąd celem zweryfikowania, czy udział organizacji
społecznej służy zapewnieniu kontroli społeczeństwu (realizacji celu publicznego) nad konkretnym postępowa-
niem sądowoadministracyjnym.
Nie służy bowiem interesowi wymiaru sprawiedliwości ani stronom ograniczenie przesłanek dostępu organi-
zacji społecznych do postępowania jedynie do aspektu formalnego, tj. zgodności zakresu statutowej działalności
organizacji z przedmiotem danej sprawy sądowoadministracyjnej (post. NSA z 26.10.2016 r., I OZ 1181/16, Le-
galis; post. NSA z 9.9.2016 r., II OZ 834/16, Legalis; post. NSA z 25.8.2016 r., I OZ 935/16, Legalis; post. NSA z
29.11.2017 r., I OZ 1680/17, Legalis). Podejście takie grozi "automatyzmem" w dopuszczaniu organizacji, co może
szkodzić realizacji zasady szybkości postępowania, tudzież uderzać w sferę realizacji interesów indywidualnych
stron. Strony bowiem powinny być chronione przed swoistym "wścibstwem" organów takiej organizacji czy też
392316209 1009098
chęcią wywarcia presji przez bezpodstawne upublicznienie sprawy (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkow-
ski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2009, s. 207–208). Oparcie dostępu do postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego wyłącznie na kryterium formalnym może też prowadzić do sytuacji, w której organizacja społeczna
w postępowaniu reprezentować będzie jedynie partykularne interesy swoich członków, a nie interes społeczny.
Oczywiście to od charakteru sprawy zależy dopuszczalność takiego stanu rzeczy (interes jednostki może pokrywać
się z interesem społecznym). Niemniej, jak słusznie wywiódł NSA, sąd, mając na względzie ustrojowe i aksjolo-
giczne podstawy sądownictwa administracyjnego, powinien ad casum weryfikować, czy przystąpienie organiza-
cji społecznej do danego postępowania przysłuży się zapewnieniu kontroli społecznej tegoż postępowania, a tym
samym czy jest zasadne.
Stanowisko takowe zgodne jest z rekomendacją Komitetu Ministrów Rady Europy Rec (2004)20 w sprawie
sądowej kontroli aktów administracyjnych z 15.12.2004 r. [Recommendation Rec(2004)20 of the Committee of
Ministers to member states on judicial review of administrative acts adopted by the Committee of Ministers on
15 December 2004 at the 909th meeting of the Ministers’ Deputies], zachęcającą państwa do przyznawania prawa
do wniesienia skargi do sądu także stowarzyszeniom lub innym osobom i ciałom, ale nie wszystkim, lecz tylko
tym, które są uprawnione do "ochrony interesu zbiorowego" (zasada 2a rekomendacji).
4 4. Organizacja społeczna jako skarżący lub uczestnik postępowania. Organizacja społeczna może mieć w
postępowaniu przed sądem administracyjnym status skarżącego (art. 50 § 1 PPSA) lub uczestnika postępowania
(art. 33 § 2 PPSA).
Organizacja społeczna może złożyć skargę do sądu administracyjnego (na "zwykłych" zasadach, tj. zasadach
określonych w art. 52 § 1 oraz art. 53 § 1 PPSA) w następujących przypadkach:
1) gdy ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 in principio PPSA;
2) gdy sprawa dotyczy interesów prawnych innych osób, a organizacji społecznej przysługiwał na
etapie postępowania administracyjnego w tej sprawie status podmiotu na prawach strony (art. 50 §
1 in fine PPSA).
W charakterze uczestnika organizacja społeczna może natomiast przystąpić do danego postępowania, jeżeli:
1) wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego i brała udział w toczącym się uprzednio
postępowaniu administracyjnym, ale nie wniosła skargi (art. 33 § 1);
2) wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, ale nie brała udziału w toczącym się
uprzednio postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 2 in principio);
3) wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego innych osób, a sprawa dotyczy zakresu
jej statutowej działalności (art. 33 § 2 in fine; zob. jednak w tym zakresie rozważania zawarte w
Nb 3 niniejszego komentarza).
5 5. Koszty sądowe. Organizacje społeczne nie korzystają z generalnego zwolnienia od obowiązku pono-
szenia kosztów sądowych. Rada Ministrów nie skorzystała też na dzień dzisiejszy z delegacji zawartej w art.
240 PPSA, przyznającej jej kompetencję do wydania rozporządzenia w przedmiocie zwolnienia organizacji spo-
łecznych od obowiązku uiszczania wpisu w ich własnych sprawach prowadzonych w związku z działalnością na-
ukową, oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz pomocy i opieki społecznej (zob. też post. NSA z 28.4.2005 r.,
II OZ 183/05, Legalis; post. NSA z 3.10.2014 r., II OZ 1036/14, Legalis; post. NSA z 23.4.2020 r., II GZ 119/20,
Legalis).
1009098 923162094
Art. 10 Rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Spis treści
I. Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego................................................ 2
II. Realizacja zasady jawności w postępowaniu sądowoadministracyjnym.......................... 2
A. Posiedzenia jawne....................................................................................................... 2
B. RegWewnUrzWSARPosiedzenia niejawne................................................................ 3
C. Obligatoryjne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.................................. 3
D. Posiedzenia jawne i niejawne a epidemia koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19) 4
E. Dostęp do akt sprawy................................................................................................. 5
F. Ochrona informacji niejawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.............. 6
I. Zasada jawności postępowania

sądowoadministracyjnego
1 1. Źródła (podstawy) zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 10 PPSA sta-
tuuje zasadę jawności postępowania sądowoadministracyjnego, która ma swoje odniesienie zarówno w art.
45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i w art. 6 ust. 1 EKPCz. Zasada ta ma ponadto oparcie w treści art. 42 § 2 i 3 PrU-
SP w zw. z art. 29 PrUSA, w myśl których sądy rozpoznają i rozstrzygają sprawy w postępowaniu jawnym, zaś
rozpoznanie sprawy w postępowaniu niejawnym lub wyłączenie jawności postępowania jest dopuszczalne jedynie
na podstawie przepisów ustaw. Reguły te zostały również odzwierciedlone na gruncie procesowym, w przepisach
komentowanej ustawy.
2 2. Reguły jawności posiedzeń oraz skutki ich naruszenia. Zgodnie z art. 90 PPSA, jeżeli przepis szczególny
nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie.
Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega
rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Nigdy natomiast nie może mieć miejsca sytuacja odwrotna, tzn. w braku przepisu szczególnego nie jest do-
puszczalne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Takie uchybienie może bowiem prowadzić do nie-
ważności postępowania ze względu na pozbawienie strony możności obrony jej praw (por. art. 183 § 2 pkt 5 i art.
271 pkt 2 PPSA), a także ze względu na sprzeczność składu orzekającego z przepisem art. 16 § 1 PPSA, w sytuacji
gdy sprawa na posiedzeniu jawnym podlegałaby rozpoznaniu w składzie trzech sędziów (art. 183 § 2 pkt 4 PPSA).
II. Realizacja zasady jawności w

A. Posiedzenia jawne
3 1. Protokół posiedzenia jawnego. Stosownie do art. 101 § 1 pkt 1 PPSA w protokole należy zamieścić
wzmiankę co do jawności posiedzenia, a także oznaczyć imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora,
stron (uczestników – art. 12 PPSA), jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełno-
mocników. To samo powinno dotyczyć osoby reprezentującej RPO, RPD lub RMŚP.
Nie ma natomiast obowiązku zamieszczania w protokole imion i nazwisk osób, które biorą udział w posiedze-
niu w charakterze publiczności, aczkolwiek praktyka taka – niekiedy stosowana przez sądy – jest dopuszczalna. W
szczególności zaś przewodniczący uprawniony jest do stwierdzenia, czy na sali przebywają w charakterze publicz-
ności wyłącznie osoby pełnoletnie, bowiem tylko takie osoby mają wstęp na posiedzenie jawne (art. 95 PPSA).
W przypadku gdy posiedzenie odbywa się przy drzwiach zamkniętych, w protokole należy odnotować imiona
i nazwiska osób zaufania, ze wskazaniem, po której ze stron występują (art. 97 § 1 PPSA).
Strona może żądać sprostowania w powyższym zakresie protokołu posiedzenia na ogólnych zasadach wyni-
kających z art. 103 PPSA.
1009098 923162092
Wskazanie w protokole danych osób biorących udział w posiedzeniu umożliwia ponadto NSA kontrolę pra-
widłowości realizowania przez organy procesowe zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego wyra-
żonej w art. 10 PPSA i odzwierciedlonej w wielu dalszych przepisach komentowanej ustawy regulujących sposób
dokonywania poszczególnych czynności procesowych.
4 2. Podmioty (osoby) uprawnione do udziału w posiedzeniach jawnych. Na posiedzenia jawne wstęp ma-
ją – poza stronami (uczestnikami – art. 12 PPSA) i osobami wezwanymi – tylko osoby pełnoletnie, przy czym
przewodniczący może zezwolić na obecność na posiedzeniu małoletnim (art. 95 § 1 PPSA). Zgodnie z art. 139 §
2 PPSA ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym.
5 3. Wyłączenie jawności postępowania. Jawność postępowania sądowoadministracyjnego może zostać wyłą-
czona w trybie art. 96 PPSA poprzez tzw. rozpoznanie sprawy przy drzwiach zamkniętych, jednakże w takich
wypadkach ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie odbywa się publicznie (art. 97 § 2 PPSA),
przy czym przewodniczący (sędzia sprawozdawca) może wówczas zaniechać podania ustnie zasadniczych moty-
wów rozstrzygnięcia (art. 139 § 3 PPSA).
6 4. Wydawanie kart wstępu oraz udział mediów. W razie przewidywanego udziału w posiedzeniu licznej
publiczności przewodniczący wydziału orzeczniczego może zarządzić wydawanie kart wstępu.
Prezes sądu może wyznaczyć na sali rozpraw odpowiednie miejsce dla sprawozdawców radia, telewizji i
innych środków przekazu (§ 43 RegWewnUrzWSAR; § 40 ust. 2 RegNSAR).
B. RegWewnUrzWSARPosiedzenia niejawne
7 1. Przedmiot posiedzeń niejawnych i zapadające na nich orzeczenia. Na posiedzeniach niejawnych mo-
gą być przede wszystkim rozpoznawane kwestie proceduralne wynikające w toku postępowania (por. np. art.
131 PPSA). Zmiany wprowadzone przez ZmPPSA2015 znacznie przy tym rozszerzyły zakres kwestii procedu-
ralnych rozstrzyganych na posiedzeniach niejawnych (por. przede wszystkim art. 22 § 4, art. 33 § 1b, art. 79 § 1,
art. 112 i 260 § 3 PPSA).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza również możliwość podejmowania na po-
siedzeniu niejawnym rozstrzygnięć w przedmiocie odrzucenia skargi (art. 58 § 3 PPSA) lub skargi kasacyjnej
(art. 178 i 180 PPSA) oraz umorzenia postępowania (art. 161 § 2 PPSA), jak również możliwość merytorycznego
rozpoznania i rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym istoty sprawy, co może mieć miejsce w postępowaniu
uproszczonym (art. 120 PPSA; zob. też wyr. NSA z 14.11.2019 r., I GSK 1490/18, Legalis), a także w postępo-
waniu kasacyjnym w sytuacjach określonych w art. 182 PPSA. W wyniku zmian wprowadzonych przez ZmP-
PSA2015 na posiedzeniu niejawnym następuje również rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (o właściwość)
przez NSA.
W powyższych przypadkach orzeczenie kończące postępowanie (wyrok, postanowienie) zapada na posiedze-
niu niejawnym i w związku z tym nie jest ogłaszane, a jedynie jego odpisy doręcza się stronom (uczestnikom –
art. 12 PPSA) na piśmie (por. art. 139 § 4 i art. 142 § 1 PPSA). Jednocześnie wyrok wydany na posiedzeniu nie-
jawnym podlega niezwłocznie publicznemu udostępnieniu w sekretariacie sądu przez okres 14 dni (art. 139 §
5 PPSA). Wypada przyjąć, wziąwszy pod uwagę strukturę organizacyjną poszczególnych sądów administracyjny-
ch, że wyrok taki będzie udostępniany przez wydziały informacji sądowej, jak należy przy tym założyć, poprzez
wywieszenie jego odpisu na tablicy ogłoszeń (informacyjnej). Reguły tej nie stosuje się natomiast do postanowień
zapadających na posiedzeniach niejawnych (odpowiednie stosowanie do postanowień przepisów o wyrokach –
art. 166 PPSA – polega w tym przypadku na niestosowaniu art. 139 § 5 PPSA, którego zakres obejmuje wyłącznie
wyroki wydawane na posiedzeniu niejawnym; kwestia doręczania postanowień zapadających na posiedzeniach
niejawnych została bowiem wyczerpująco uregulowana w art. 163 § 2 i 3 PPSA).
8 2. Podmioty (osoby) uprawnione do udziału w posiedzeniach niejawnych. Na posiedzenia niejawne wstęp
mają tylko osoby wezwane (art. 95 § 2 PPSA).
C. Obligatoryjne rozpoznanie
sprawy na posiedzeniu niejawnym
9 1. Wyjątki od zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada jawności postępowa-
nia sądowoadministracyjnego doznaje istotnego ograniczenia za sprawą przepisów art. 36 ust. 12–14 ustawy z
18.12.1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 1882 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2–5 (również w zw. z art. 69 ust. 2) i art. 72 ust. 1 pkt 5 OchrInfU.
392316209 1009098
W sytuacjach określonych wskazanymi przepisami sąd administracyjny obligatoryjnie rozpoznaje sprawę na

posiedzeniu niejawnym bez możliwości skierowania jej na rozprawę oraz z wyłączeniem stosowania art. 106 §
2 PPSA.
10 2. Uzasadnienie i doręczenie wyroku. Wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się wówczas tyl-
ko w przypadku uwzględnienia skargi, przy czym odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się wyłącznie Prezeso-
wi Instytutu Pamięci Narodowej, natomiast skarżącemu doręcza się sam odpis wyroku bez uzasadnienia. Nieco
inaczej w tym zakresie przedstawia się sytuacja na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych, bowiem
przepis art. 38 ust. 3 OchrInfU nie reguluje sporządzania uzasadnienia wyroku przez WSA, ponieważ uzasadnienie
wyroku w sprawach, o których mowa w art. 37 tej ustawy, sporządza się według zasad określonych w art. 141 § 1 i
2 PPSA (tak trafnie uchw. NSA z 17.4.2012 r., I OPS 1/12, ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 59). Uzasadnienia tego
nie doręcza się natomiast skarżącemu (osobie uprawnionej do obsady stanowiska), a jedynie właściwemu organo-
wi odwoławczemu (z urzędu lub na wniosek tego organu). W wyroku z 23.5.2018 r. (SK 8/14, OTK-A 2018, poz.
34, z omówieniem I. Chojnackiej, M. Nowickiego, ZNSA 2018, Nr 4) TK orzekł jednak, że art. 38 ust. 3 OchrInfU
– w zakresie, w jakim przewiduje doręczenie skarżącemu odpisu wyroku sądu administracyjnego bez tej części
uzasadnienia, której utajnienie nie jest konieczne dla ochrony informacji niejawnych – jest niezgodny z art.
45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Po wydaniu wyroku sąd administracyjny niezwłocznie zwraca akta Instytutowi Pamięci Narodowej (właści-
wemu organowi).
D. Posiedzenia jawne i niejawne a epidemia

koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19)
11 1. Ograniczenia jawności postępowania sądowoadministracyjnego w związku z epidemią koronawiru-
sa SARS-CoV-2 (COVID-19). Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego doznaje ponadto ogra-
niczeń w związku z epidemią koronawirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). W przepisie art. 15zzs4 KoronawirusU
przewidziano bowiem w tym zakresie szczególne rozwiązania dotyczące postępowania sądowoadministracyjne-
go, polegające na tym, że:
ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozpra-
wy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, NSA może rozpoznać skargę kasacyjną na
posiedzeniu niejawnym (w składzie trzech sędziów), jeżeli wszystkie strony w terminie czter-
nastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie nie-
jawne wyrażą na to zgodę (ponieważ przedmiotem tej zgody, przybierającej postać pisma strony
w rozumieniu art. 45 PPSA, jest – verba legis – "skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne",
nie zaś samo odbycie tego posiedzenia, zgoda ta może być odwołana wyłącznie do czasu wydania
zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, tak jak wynika to z ogólnej reguły
odwołalności czynności procesowych do chwili wywołania przez nie zamierzonego skutku proce-
sowego; późniejsze odwołanie omawianej zgody – po wydaniu zarządzenia o skierowaniu sprawy
na posiedzenie niejawne, a przed jego terminem lub tym bardziej po tej dacie – jest zatem bezsku-
teczne procesowo);
ostatniego z nich, WSA oraz NSA przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń techniczny-
ch umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem
obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu,
chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego
zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących; warto przy tej okazji dostrzec, że przepisy
o postępowaniu sądowoadministracyjnym – a konkretnie art. 101 i 102 PPSA – co do zasady nie
przewidują utrwalania obrazu ani dźwięku z przebiegu czynności procesowych (wyjątkowo do-
puszczając jedynie utrwalenie dźwięku), wobec czego brak jest przepisów, które określałyby
(szczegółowe) zasady utrwalania oraz przechowywania przez sądy administracyjne obrazu
i dźwięku, o których mowa w art. 15zzs4 ust. 2 KoronawirusU [problem ten nie występuje w
ogóle, względnie występuje w dużo mniejszym stopniu w postępowaniach cywilnym i karnym –
por. art. 158 i 235 KPC oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 2.3.2015 r. w sprawie
zapisu dźwięku albo obrazu i dźwięku z przebiegu posiedzenia jawnego w postępowaniu cywil-
1009098 923162094
nym (Dz.U. poz. 359 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24.2.2010 r. w sprawie
urządzeń i środków technicznych umożliwiających przeprowadzenie dowodu na odległość w po-
stępowaniu cywilnym (Dz.U. Nr 34, poz. 185), a także art. 147 KPK i rozporządzenie Ministra
Sprawiedliwości z 11.1.2017 r. w sprawie utrwalania obrazu lub dźwięku dla celów procesowych
w postępowaniu karnym (Dz.U. poz. 93); przywołane ostatnio przepisy nie mają natomiast odpo-
wiedników w postępowaniu sądowoadministracyjnym];
3) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego (na którym sąd
orzeka w składzie trzech sędziów), jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadze-
nie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób
w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim
przekazem obrazu i dźwięku.
E. Dostęp do akt sprawy

12 1. Zasady dostępu do akt sprawy. Obok posiedzeń sądowych zagadnieniem mającym istotne znaczenie z
punktu widzenia realizacji zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia dostępu do akt
sprawy.
Mając na względzie przysługujące każdemu prawo dostępu do dotyczących go dokumentów i zbiorów danych
(art. 51 ust. 3 Konstytucji RP), należy podkreślić, że strony (uczestnicy) postępowania mają nieograniczony –
z zastrzeżeniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz przepisów regulujących organizację pracy w
sądzie – dostęp do akt sprawy, przy czym dotyczy to zarówno akt sądowoadministracyjnych (w każdym czasie),
jak i akt administracyjnych (w czasie, gdy akta te znajdują się w sądzie w związku z ich przekazaniem przez
organ w trybie art. 54 § 2 PPSA).
Zadania związane z udostępnianiem stronom akt spraw wykonują, co do zasady, wydziały informacji sądowej
(§ 5 ust. 1 pkt 1 RegWewnUrzWSAR; § 9 ust. 1 pkt 1 RegNSAR).
13 2. Uprawnienia stron (uczestników) dotyczące dostępu do akt sprawy. Nowelą z 12.2.2010 r. o zmianie
ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), obowiązującą od 10.4.2010 r., wprowadzono regułę (art. 12a § 4 PPSA), że
akta sprawy, rozumiane w kategoriach instytucji procesowej, udostępnia się stronom postępowania (uczestnikom
– art. 12 PPSA). Strony mają prawo je przeglądać i otrzymywać z nich odpisy, kopie lub wyciągi. To ograniczenie
nie wyłącza jednak korzystania z dostępu do określonych dokumentów zawartych w aktach sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 234 § 1 PPSA za wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie
akt sprawy pobiera się opłatę kancelaryjną, której wysokość określa rozporządzenie Rady Ministrów z 3.6.2019
r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. poz. 1090; zob. szerzej
uwagi przedstawione w komentarzu do art. 234).
14 3. Dostęp do akt sprawy dla osób niebędących stronami (uczvestnikami) postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego. Osoby niebędące stroną (uczestnikiem) w postępowaniu przed sądem administracyjnym mogą
przeglądać akta sprawy, w przypadkach przewidzianych w przepisach odrębnych, po uprzednim potwierdzeniu
tego uprawnienia przez przewodniczącego wydziału (uzyskaniu jego zgody; § 21 ust. 2 pkt 4 RegWewnUrzWSAR;
§ 24 pkt 3 RegNSAR).
Wypada dostrzec, że obecne regulaminy wewnętrznego urzędowania WSA oraz NSA inaczej formułują prze-
słankę dostępu do akt sprawy osób, które nie są stroną (uczestnikiem) postępowania sądowoadministracyjnego.
W poprzednim stanie prawnym zgoda przewodniczącego w tym zakresie była uzależniona od wykazania przez
osobę niebędącą stroną (uczestnikiem) postępowania "uzasadnionej potrzeby przejrzenia ak"t. Obecnie natomiast
wyrażanie takiej osobie zgody na przejrzenie akt sprawy następuje w przypadkach przewidzianych w przepisach
odrębnych (które trudno jednoznacznie wskazać – por. jednak np. art. 5–11 RODO lub art. 5 ust. 3 DostInfPubU;
zob. też wyr. NSA z 1.12.2011 r., I OSK 1550/11, Legalis), co niewątpliwie zawęża możliwość dostępu osobom
trzecim do akt sprawy.
W sytuacji odmowy udzielenia przez przewodniczącego wydziału dostępu (wglądu) do akt sprawy należy do-
puścić możliwość zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia przez osobę zainteresowaną w drodze pisma (skar-
gi, wniosku) do prezesa sądu, który w ramach sprawowanego przez siebie nadzoru administracyjnego nad działal-
nością sądu władny jest dokonać weryfikacji stanowiska zajętego przez przewodniczącego wydziału i ewentualnie
592316209 1009098
nakazać udostępnienie akt sprawy osobie zainteresowanej ich przejrzeniem (por. art. 22 PrUSA i wydane na jego
podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z 18.9.2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wykonywania nadzoru
nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 169, poz. 1645 oraz art. 35 PrUSA).
15 4. Dostęp do akt sprawy w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W zakresie i trybie wy-
nikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej treść dokumentów znajdujących się w akta-
ch postępowań sądowoadministracyjnych może być przedmiotem udostępniania osobom niebiorącym udziału w
tych postępowaniach.
Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 2 RegWewnUrzWSAR oraz § 9 ust. 1 pkt 2 RegNSAR udostępnianie informacji
publicznej o działalności sądu należy do wydziałów informacji sądowej (por. także art. 235 PPSA oraz § 1 ust.
6 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach sądo-
woadministracyjnych, Dz.U. poz. 1090).
F. Ochrona informacji niejawnych w

16 1. Dopuszczalność sądowej kontroli przesłanek utajnienia informacji. Elementem akt sprawy w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym mogą być również dokumenty zawierające informacje niejawne, tj. opatrzone
jedną z klauzul przewidzianych w ustawie z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W praktyce tego typu
sytuacje występują najczęściej w sprawach dotyczących odmowy udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne
jest wobec tego wskazanie na niekwestionowany i jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmo-
wany pogląd o dopuszczalności sądowej kontroli przesłanek utajnienia informacji w ramach tych wszystkich
kategorii spraw, których następstwem są – objęte kognicją sądów administracyjnych (por. art. 3 § 2 I 3 PPSA) –
akty będące konsekwencją przyznania klauzuli tajności (por. przede wszystkim post. NSA z 8.12.2000 r., II SA
1568/00, Legalis; wyr. NSA z 5.6.2012 r., I OSK 527/12, Legalis; wyr. NSA z 14.9.2010 r., I OSK 1047/10, Legalis;
wyr. NSA z 14.11.2003 r., II SA 2794/03, OSG 2004, Nr 10, poz. 135; wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2011 r.,
II SA/Wa 1734/10, Legalis; wyr. NSA z 6.7.2017 r., I OSK 932/16, Legalis; zob. też wyr. TK z 15.10.2009 r., K
26/08, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 135; tak samo M. Jaśkowska, Nadawanie klauzuli tajności, s. 22–30).
Jak przy tym słusznie zwrócono uwagę w orzecznictwie, stroną (bądź uczestnikiem) postępowania w takich
sprawach powinien, co do zasady, być również organ administracji, który był jednocześnie podmiotem upraw-
nionym do przyznania, zmiany lub zniesienia klauzuli tajności i mógłby przedstawić materialnoprawne prze-
słanki utajnienia oznaczonej informacji (dokumentu).
17 2. Ochrona informacji niejawnych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Dopuszczalność kon-
troli przesłanek utajnienia informacji w ramach prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych każe zwró-
cić uwagę na tryb, w jakim się to odbywa.
Jako bowiem, że na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi nie obowiązuje odpowiednik roz-
porządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9.9.2017 r. w sprawie sposobu postępowania z protokołami przesłuchań
i innymi dokumentami lub przedmiotami, na które rozciąga się obowiązek zachowania w tajemnicy informacji
niejawnych albo zachowania tajemnicy związanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji (Dz.U. poz. 1733), trzeba
w tym zakresie odwołać się przede wszystkim do art. 85 § 4 PrUSP w zw. z art. 29 PrUSA, zgodnie z którym wobec
osoby pełniącej urząd na stanowisku sędziego postępowania sprawdzającego przewidzianego w ustawie o ochro-
nie informacji niejawnych się nie przeprowadza. Przed przystąpieniem do pełnienia obowiązków sędzia zapoznaje
się natomiast z przepisami o ochronie informacji niejawnych i składa oświadczenie o znajomości tych przepisów.
Informacje niejawne mogą być udostępnione sędziemu tylko w zakresie niezbędnym do pełnienia urzędu na sta-
nowisku sędziowskim, pełnienia powierzonej funkcji lub wykonywania powierzonych czynności. Jednocześnie
należy zwrócić uwagę na art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. e oraz art. 2 pkt 1 OchrInfU, w myśl których sądy administracyjne
są jednostkami organizacyjnymi w rozumieniu tej ustawy i są objęte zakresem jej zastosowania.
W efekcie należy przyjąć, że dostęp do dokumentów zawierających informacje niejawne, znajdujących się w
aktach sądowych, jak też tryb postępowania z tymi dokumentami, odbywa się w toku postępowania sądowoad-
ministracyjnego na zasadach określonych w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Dotyczy to zarówno
samego sądu (składu orzekającego), jak i stron (uczestników) postępowania. Strony (uczestnicy), a względnie
ich pełnomocnicy, mogą zatem uzyskać dostęp do znajdujących się w aktach sądowych dokumentów stanowiących
informacje niejawne wyłącznie wówczas, jeśli posiadają stosowne certyfikaty (poświadczenia) uprawniające do
dostępu do danej kategorii dokumentów niejawnych.
Słusznie w tej sytuacji przyjął NSA w wyroku z 14.9.2010 r. (I OSK 1047/10, Legalis), że przyznane z mocy
ustawy upoważnienie sędziego (składu orzekającego) do zapoznania się z informacjami niejawnymi realizowane
być musi z zachowaniem warunków zapewniających ochronę wiadomości objętych tajemnicą, a więc zagwa-
1009098 923162096
rantowana co do zasady w procedurze sądowej jawność rozprawy i uzasadnienia wyroku oraz dostęp stron do akt
sprawy doznać muszą ograniczeń w takim rozmiarze, jaki jest konieczny do realizacji dyrektyw ustawy o ochronie
informacji niejawnych (por. też wyr. NSA z 30.8.2012 r., I OSK 397/12, Legalis oraz wyr. NSA z 29.6.2016 r., II
OSK 2554/14, Legalis, w którym, po pierwsze, zwrócono uwagę na to, że treść art. 12a § 2 PPSA nie świadczy
o tym, że sąd administracyjny ma obowiązek udostępniania stronom i uczestnikom postępowania także tej części
akt postępowania, w których znajdują się dokumenty niejawne, natomiast po drugie wskazano, że w sprawozdaniu
sądu oraz w uzasadnieniu wyroku nie mogą zostać ujawnione dowody, którym nadano klauzulę tajności – zawarte
w niejawnej części akt sprawy – zaś tego rodzaju działanie sądu nie może być uznane za naruszenie prawa).
792316209 1009098
Art. 11 Ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia

przestępstwa wiążą sąd administracyjny.
Spis treści
I. Rozszerzona prejudycjalność wyroku karnego (prejudycjalność sensu largo)................... 2
II. Zakres związania sądu administracyjnego wyrokiem karnym.......................................... 3
III. Prejudycjalność wyroku karnego sensu stricto................................................................ 7
IV. Prejudycjalność wyroku karnego a sądowa kontrola stosowania prawa materialnego
przez organy administracji publicznej............................................................................. 8
V. Brak związania sądu karnego orzeczeniem sądu administracyjnego................................ 8
I. Rozszerzona prejudycjalność wyroku

karnego (prejudycjalność sensu largo)
1 1. Istota rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego. Przepis art. 11 PPSA wprowadza na gruncie postę-
powania sądowoadministracyjnego instytucję rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego (prejudycjalności
sensu largo) wzorowaną na art. 11 KPC.
W komentowanym przepisie chodzi o te przypadki, w których istnienie wyroku karnego nie jest konieczną
przesłanką rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, natomiast ma wiążącą moc dowodową w zakresie
zawartych w wyroku karnym ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o administra-
cyjnoprawnych skutkach zdarzeń [por. T. Ereciński, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. 1,
2006, s. 101].
2 2. Specyfika rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ze względu na kasacyjny (rewizyjny) model orzekania sądów administracyjnych (por. komentarz do art. 1, Nb
25) komentowany przepis, pomimo jego podobieństwa do art. 11 KPC, pełni w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym odmienną rolę aniżeli art. 11 KPC w procedurze cywilnej.
Ponieważ sąd administracyjny, poza wyjątkowymi przypadkami przewidzianymi w art. 106 § 3 i 5 PPSA, nie
dokonuje własnych ustaleń faktycznych, ograniczając się do badania poprawności trybu gromadzenia oraz oce-
ny materiału dowodowego przez organ administracyjny, jak również nie rozstrzyga sprawy administracyjnej
(sprawy z zakresu administracji publicznej) co do istoty, tzn. nie ingeruje merytorycznie w treść stosunku admini-
stracyjnoprawnego (por. jednak art. 145a § 3, art. 146 § 2, art. 149 § 1b i art. 154 § 2 PPSA), związanie sądu ad-
ministracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 PPSA należy rozumieć w ten sposób, że przepis
ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego
wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami karnego
wyroku skazującego (wyroki NSA: z 12.2.2009 r., II GSK 727/08, Legalis; z 25.2.2015 r., I GSK 231/13, Legalis; z
16.9.2015 r., I GSK 40/14, Legalis; z 14.6.2016 r., I FSK 1928/14, Legalis; z 8.2.2017 r., II GSK 3731/16, Legalis;
z 6.6.2017 r., I OSK 2439/15, Legalis; tak też wyr. WSA w Gliwicach z 7.8.2018 r., I SA/Gl 504/18, Legalis).
Adresatami komentowanego przepisu są zatem pośrednio organy administracji publicznej, zaś sąd nie może
czynić tym organom zarzutów naruszenia przepisów o przebiegu i wynikach postępowania dowodowego w sytu-
acji, gdy organy te przyjmują za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia zgodne z tymi, które zadecydowały o wyda-
niu wyroku skazującego za przestępstwo (wyr. WSA w Bydgoszczy z 22.3.2005 r., II SA/Bd 1157/04, Legalis, z
krytyczną glosą R. Sawuły, ZNSA 2006, Nr 4–5, s. 194–196; por. wyr. WSA w Warszawie z 18.4.2008 r., III SA/
Wa 176/08, Legalis; por. też wyr. NSA z 8.9.2009 r., II FSK 560/08, Legalis oraz wyr. NSA z 16.2.2011 r., I FSK
255/10, Legalis; a także wyr. NSA z 12.3.2014 r., I OSK 393/13, Legalis oraz wyr. NSA z 1.4.2015 r., I FSK 54/14,
Legalis; tak też WSA w Kielcach z 9.11.2017 r., I SA/Ke 543/17, Legalis).
Jednocześnie działanie art. 11 PPSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym sprawia, że sąd będzie musiał
uznać za błędne ustalenia organów, o ile nie będą korespondowały z zasadą związania ustaleniami prawomocnego
wyroku skazującego [tak trafnie M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 137–138; por.
też wyr. WSA w Olsztynie z 11.3.2010 r., I SA/Ol 91/10, Legalis oraz wyr. NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2256/12,
Legalis].
W wyroku z 30.1.2019 r. (VIII SA/Wa 818/18, Legalis) WSA w Warszawie zwrócił ponadto uwagę, że bez-
skuteczne jest powoływanie się przez organy na art. 11 PPSA w celu odstąpienia od zastosowania bezwzględnie
obowiązującego art. 153 PPSA, bowiem pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi kolizja, zaś norma art. 11 PPSA
nie ma prymatu nad normą art. 153 PPSA. Pogląd ten jest kontrowersyjny i może być trudny do obrony w zesta-
wieniu z przesłankami (granicami) tożsamości "sprawy", o której mowa w art. 153 PPSA, a także zasadą aktual-
ności (podstawy orzekania) w postępowaniu administracyjnym (podatkowym). Do tego należy też dostrzec, że
1009098 923162092
związanie organu lub sądu wynikające z art. 11 i 153 PPSA ma dwa odrębne źródła w postaci dwóch różnych
wyroków – sądu karnego i administracyjnego – wobec czego ani ocena prawna (wskazania co do dalszego postę-
powania) sądu administracyjnego nie może (całkowicie) ustępować ustaleniom (faktycznym) co do popełnienia
przestępstwa zawartym w skazującym wyroku karnym, ani te ustalenia (faktyczne) nie mogą być traktowane per
non est w zestawieniu z oceną prawną (wskazaniami co do dalszego postępowania) sądu administracyjnego, w
szczególności wówczas, gdy mamy do czynienia z oceną i wskazaniami tego sądu wypowiedzianymi w stanie fak-
tycznym i prawnym, w którym skazujący wyrok sądu karnego jeszcze nie zapadł (w tym zakresie zob. też przepisy
art. 125 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 PPSA, których prawidłowe stosowanie powinno zapobiegać ewentualnej kolizji
art. 11 i 153 PPSA).
3 3. Skutki rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego dla organów podatkowych. Organ podatkowy –
dla oceny nierzetelności przedstawionych dowodów, tj. dla uznania określonych faktur za fikcyjne – bierze pod
uwagę, na podstawie art. 11 PPSA, prawomocny wyrok skazujący sądu karnego ustalający jednoznacznie, że do-
kumenty przedstawione w postępowaniu podatkowym zostały sporządzone w okolicznościach popełnienia prze-
stępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 271 § 1 i 3 KK) (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 23.3.2009
r., I SA/Wr 1006/08, Legalis; zob. także wyr. WSA w Łodzi z 27.4.2010 r., I SA/Łd 668/09, Legalis oraz wyr.
WSA we Wrocławiu z 19.10.2010 r., I SA/Wr 717/10, Legalis, dotyczące zakresu związania organów podatkowy-
ch ustaleniami sądu karnego co do wystawiania przez podatnika fikcyjnych bądź nierzetelnych faktur VAT).
Bardziej ogólnie w powyższych kwestiach wypowiedział się NSA w wyroku z 30.8.2017 r. (I FSK 2274/15,
Legalis), wskazując, że sąd administracyjny musi uwzględnić w swoim orzekaniu prawomocny wyrok ska-
zujący, a co najistotniejsze – nie ma prawa do jego kwestionowania czy dezawuowania w jakikolwiek inny sposób
ustaleń wynikających z takiego wyroku. Innymi słowy źródłem takich ustaleń pozostaje wówczas tylko i wyłącznie
wyrok karny. Powoduje on niedopuszczalność ferowania odmiennych od niego ocen na podstawie jakiegokolwiek
innego materiału dowodowego zebranego w danej sprawie poddawanej osądowi sądu administracyjnego, nawet
gdyby w świetle tego materiału jako zasadne mogły jawić się ustalenia organów podatkowych odmienne od tych,
które wynikają z wyroku sądu karnego (zob. też wyr. NSA z 17.1.2019 r., I FSK 273/17, Legalis).
II. Zakres związania sądu

administracyjnego wyrokiem karnym
4 1. Wyroki skazujące wydane w postępowaniu karnym. Sąd administracyjny jest związany ustaleniami za-
wartymi wyłącznie w prawomocnym wyroku skazującym wydanym w postępowaniu karnym.
Nie wiążą sądu administracyjnego, a przez to także organów administracji publicznej, ustalenia zawarte w
wyrokach karnych nieprawomocnych, uniewinniających lub umarzających postępowanie (warunkowo oraz
bezwarunkowo; tak trafnie wyr. WSA w Rzeszowie z 4.2.2014 r., I SA/Rz 1127/13, Legalis; wyr. NSA z 12.3.2014
r., I OSK 393/13, Legalis; wyr. NSA z 3.7.2018 r., II GSK 2826/16, Legalis; wyr. NSA z 26.7.2018 r., II GSK
2786/16, Legalis), jak również ustalenia wynikające z orzeczeń skazujących wydanych przez inne organy niż sąd
karny (tj. inne niż sąd powszechny, sąd wojskowy, Trybunał Stanu), a także ustalenia wynikające z orzeczeń ska-
zujących wydanych poza postępowaniem karnym (tj. z orzeczeń dyscyplinarnych oraz z orzeczeń w sprawach
o wykroczenia; tak trafnie wyr. WSA w Krakowie z 4.9.2013 r., III SA/Kr 1673/12, Legalis oraz wyr. WSA w
Krakowie z 29.8.2018 r., III SA/Kr 524/18, Legalis; por. też wyr. WSA w Warszawie z 14.9.2006 r., VI SA/Wa
1363/06, Legalis; wyr. WSA w Kielcach z 3.9.2009 r., I SA/Ke 329/09, Legalis; wyr. NSA z 22.2.2011 r., II FSK
1592/09, Legalis; wyr. NSA z 8.4.2011 r., II FSK 2070/09, Legalis; wyr. NSA z 19.6.2012 r., II OSK 517/11,
Legalis; wyr. WSA w Opolu z 24.8.2016 r., I SA/Op 271/16, Legalis; wyr. NSA z 21.9.2017 r., II GSK 3708/15,
Legalis oraz wyr. NSA z 27.1.2016 r., I OSK 939/14, Legalis, w którym wyrażono pogląd, że pomimo ulokowania
w innej ustawie, przepis art. 365 § 1 KPC powinien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne;
por. też wyr. WSA w Szczecinie z 6.6.2019 r., II SA/Sz 283/19, Legalis).
5 2. Znaczenie uniewinniającego wyroku karnego dla sądu administracyjnego. Uniewinniający wyrok sądu
karnego nie jest wiążący dla sądu administracyjnego w tym sensie, że sąd administracyjny może zaakceptować
ustalenia organu administracji odmienne od tych, które legły u podstaw wydania przez sąd karny wyroku uniewin-
niającego (por. wyr. WSA w Warszawie z 4.8.2005 r., V SA/Wa 1493/05, Legalis; wyr. NSA z 22.2.2011 r., II FSK
1592/09, Legalis; wyr. WSA w Rzeszowie z 4.2.2014 r., I SA/Rz 1127/13, Legalis; wyr. NSA z 18.10.2016 r., II
FSK 916/16, Legalis; zob. też wyr. NSA z 10.5.2017 r., I GSK 159/17, Legalis; wyr. NSA z 25.5.2017 r., II FSK
1340/15, Legalis; wyr. NSA z 6.9.2017 r., I FSK 2310/15, Legalis; wyr. NSA z 19.10.2017 r., I FSK 49/16, Legalis;
wyr. NSA z 19.6.2019 r., I FSK 721/17, Legalis; wyr. NSA z 8.10.2019 r., II GSK 893/17, Legalis; wyr. NSA z
26.11.2019 r., II GSK 1268/17, Legalis; wyr. NSA z 17.1.2020 r., II GSK 2002/17, Legalis).
392316209 1009098
Jak słusznie jednak zauważył NSA w wyroku z 11.1.2012 r. (I OSK 1376/11, Legalis), nie oznacza to, że sąd
administracyjny nie powinien uwzględniać tej okoliczności (tj. wyroku uniewinniającego) w całokształcie ustaleń
faktycznych, gdy bada legalność zaskarżonej decyzji (odpowiednio dotyczy to oczywiście również innych aktów
lub czynności poddanych kontroli sądu administracyjnego). Z kolei w wyroku z 12.3.2014 r. (I OSK 393/13, Lega-
lis) NSA dodał, że wydanie wyroku uniewinniającego nie pozbawia organu możliwości oceny określonego czynu
lub zachowania z punktu widzenia etyki lub pragmatyki służbowej obowiązującej osobę uniewinnioną (por. też
wyr. NSA z 7.3.2018 r., II OSK 1217/16, Legalis oraz wyr. NSA z 13.12.2018 r., I FSK 109/17, Legalis, w których
zwrócono uwagę, że uniewinniający wyrok sądu karnego podlega ocenie tak jak każdy dowód w postępowaniu
– odpowiednio – administracyjnym lub podatkowym).
6 3. Wyrok nakazowy. W obecnym stanie prawnym, ustalonym ustawą z 10.1.2003 r. o zmianie ustawy – Ko-
deks postępowania karnego, ustawy – przepisy wprowadzające Kodeks postępowania karnego, ustawy o świadku
koronnym oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 17, poz. 155), należy przyjąć, że w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym moc wiążącą ma również wyrok nakazowy (por. art. 500–507 KPK) wprowa-
dzony w miejsce nakazu karnego.
7 4. Postanowienia wydane w postępowaniu w sprawach nieletnich. Nie wiążą natomiast sądu administracyj-
nego postanowienia wydane w postępowaniu w sprawach nieletnich, w których zastosowano środki wychowawcze
(por. uchw. SN z 15.9.1986 r., III CZP 44/86, OSPiKA 1987, Nr 11–12, poz. 219, z glosą T. Erecińskiego, tamże).
8 5. Wyroki wydane w trybie skazania bez rozprawy lub dobrowolnego poddania się karze. Ustalenia pra-
womocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu karnym w trybie art. 335 KPK (skazanie bez roz-
prawy) wiążą sąd administracyjny (wyr. WSA w Białymstoku z 7.2.2007 r., I SA/Bk 242/06, Legalis).
To samo dotyczy skazującego wyroku karnego wydanego w okolicznościach określonych w art. 387 KPK
(dobrowolne poddanie się karze) – por. wyrok SN z 5.3.2009 r. (III CSK 484/08, Legalis), który zachowuje aktual-
ność na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego (por. też wyr. WSA we Wrocławiu z 19.10.2010 r., I SA/
Wr 717/10, Legalis; wyr. NSA z 3.7.2014 r., I FSK 1105/13, Legalis; wyr. WSA w Bydgoszczy z 9.12.2015 r., I SA/
Bd 492/15, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29.8.2019 r., I SA/Go 522/19, Legalis i wyr. WSA
w Gorzowie Wielkopolskim z 24.10.2019 r., I SA/Go 529/19, Legalis; zob. szerzej H. Gajewska-Kraczkowska, P.
Suchocki, Dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, s. 35–40).
9 6. Wyroki skazujące wydane w postępowaniu karnym przed sądem państwa Unii Europejskiej. Wiążące
dla sądu administracyjnego są także ustalenia prawomocnego wyroku skazującego wydanego w postępowaniu
karnym przed sądem państwa Unii Europejskiej.
Problemem tym zajmował się SN w wyroku z 27.3.2013 r. (V CSK 185/12, OSP 2014, Nr 3, poz. 30, z glosą
K. Piaseckiego, tamże), w którym kluczowym zagadnieniem było rozstrzygnięcie, czy prawomocny wyrok skazu-
jący sądu karnego włoskiego, a szerzej – sądu karnego państwa Unii Europejskiej, za czyn podlegający ściganiu
karnemu w Polsce, wiąże na podstawie art. 11 KPC, co odpowiednio należy odnieść również do art. 11 PPSA.
Rozważając powyższe zagadnienie, SN trafnie zwrócił uwagę, że jeśli prawomocne orzeczenie karne sądu pań-
stwa Unii Europejskiej zapadło po 1.5.2004 r., tj. po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, to wydanie takiego
orzeczenia nastąpiło już w czasie, kiedy Polska była związana art. 54 Traktatu wykonawczego do Układu z Schen-
gen z 14.6.1995 r. (Dz.Urz. WE L z 2000 r. Nr 239, s. 19 ze zm.), który od chwili wejścia w życie traktatu am-
sterdamskiego stał się częścią acquis communautaire Unii Europejskiej (por. wyr. SN z 2.6.2006 r., IV KO 22/05,
OSNKW 2006, Nr 7–8, poz. 75 oraz wyr. SN z 29.3.2011 r., III KK 365/10, OSNKW 2011, Nr 7, poz. 58). Zgodnie
z art. 54 tego Traktatu osoba, której proces zakończył się wydaniem prawomocnego wyroku na obszarze jednej
Umawiającej się Strony, nie może być ścigana na obszarze innej Umawiającej się Strony za ten sam czyn, pod
warunkiem że została nałożona i wykonana kara lub jest ona w trakcie wykonywania, lub nie może być już wyko-
nana na mocy przepisów prawnych skazującej Umawiającej się Strony. To oznacza, przy uwzględnieniu art. 114 §
3 pkt 3 KK, że prawomocny wyrok sądu karnego państwa Unii Europejskiej stoi na przeszkodzie ściganiu karnemu
sprawcy w Polsce za przypisany jemu tym wyrokiem czyn. Powstała bowiem na przyszłość w sprawie o ten sam
czyn przesłanka rzeczy osądzonej (res iudicata – art. 17 § 1 pkt 7 KPK). Zarazem użyte w art. 54 Traktatu sformu-
łowanie "za ten sam czy"n odnosi się do natury czynów, a nie do ich prawnej kwalifikacji. Odmienna kwalifikacja
prawna tego samego czynu nie stanowi przeszkody do zastosowania art. 54 Traktatu. Najważniejszym kryterium
dla ustalenia tożsamości czynu w świetle art. 54 Traktatu jest kryterium tożsamości zdarzenia, rozumianego jako
całość, na którą składają się wszystkie związane ze sobą okoliczności dotyczące danego zdarzenia.
W rezultacie Sąd Najwyższy słusznie przyjął, że konsekwencją skazania w postępowaniu karnym przez sąd
państwa Unii Europejskiej prawomocnym wyrokiem jest niemożność wszczęcia w Polsce postępowania karnego
(w rozumieniu art. 17 § 1 pkt 7 KPK, z uwagi na negatywną przesłankę powagi rzeczy osądzonej). To zaś stanowi
podstawę do rozszerzenia obowiązywania art. 11 KPC na wyroki zagraniczne w drodze prowspólnotowej wykładni
tego przepisu.
Taką prowspólnotową wykładnię należy również zastosować w odniesieniu do art. 11 PPSA, co oznacza, że
sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego wydanego (po 1.5.2004 r.)
w postępowaniu karnym przed sądem państwa Unii Europejskiej (zob. też wyr. NSA z 14.6.2017 r., II OSK
1009098 923162094
1849/16, Legalis, w którym – nie odnosząc się jednak wprost do art. 11 PPSA – podzielono ustalenie, że okolicz-
ność skazania skarżącego wyrokiem sądu w Wielkiej Brytanii z 2014 r. za dwa umyślne przestępstwa określone
w Criminal Justice Act 1988, polegające na spowodowaniu lżejszego uszkodzenia ciała i kierowaniu gróźb karal-
nych, jest dla polskich organów administracji wiążące i – w okolicznościach rozpatrywanej przez NSA sprawy –
nakazywało odmówić wydania pozwolenia na broń).
Jak można sądzić, powyższa reguła ma istotne znaczenie przede wszystkim dla spraw podatkowych, dla spraw
dotyczących wykonywania różnego rodzaju działalności gospodarczej lub zawodowej, a także dla spraw uznawa-
nia w Polsce zagranicznych kwalifikacji. Nie wyłącza to oczywiście stosowania tej reguły również w odniesieniu
do wszystkich pozostałych kategorii spraw sądowoadministracyjnych.
10 7. Rozstrzygnięcia prokuratorskie (odmowa wszczęcia śledztwa lub dochodzenia, umorzenie postępowa-
nia przygotowawczego oraz treść aktu oskarżenia). Sąd administracyjny nie jest związany jakimkolwiek po-
stanowieniem prokuratora (tak wprost wyr. NSA z 26.7.2018 r., II GSK 5513/16, Legalis). W wyroku z 8.10.2007
r. (I FSK 877/06, Legalis) NSA wskazał, że zawartą w postanowieniu o odmowie wszczęcia śledztwa ocenę proku-
ratora co do celu kampanii reklamowej uznać należy za poczynioną wyłącznie na użytek postępowania prowadzo-
nego przez prokuratora i w związku z tym ocena ta nie może być wiążąca dla organów podatkowych i sądu admi-
nistracyjnego. W wyroku z 7.3.2018 r. (II OSK 1217/16, Legalis) NSA zwrócił jednak uwagę, że art. 11 PPSA nie
zakazuje uznania, że w okolicznościach danej sprawy inne orzeczenie niż wyrok skazujący nie może być uwzględ-
nione na potrzeby ustalenia określonego faktu w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym fakt
umorzenia postępowania przygotowawczego w sprawie kradzieży drzew ma takie znaczenie, że postanowienie
wydane w tym przedmiocie nie wiąże wprawdzie sądu administracyjnego, ale nie powinno być pominięte w usta-
laniu prawidłowego stanu faktycznego sprawy (por. też wyr. NSA z 16.4.2009 r., II GSK 841/08, Legalis, także
dotyczący postanowienia prokuratora o umorzeniu postępowania przygotowawczego, oraz wyr. NSA z 3.7.2019
r., II GSK 321/17, Legalis, nawiązujący do umorzenia postępowania karnego w ogólności).
Przepis art. 11 PPSA nie wiąże również żadnych skutków procesowych (w szczególności w postaci związa-
nia sądu) z ustaleniami poczynionymi przez prokuratora w akcie oskarżenia. Nie stoi to zarazem na przeszkodzie
możliwości wykorzystania materiału dowodowego i poczynionych w toku postępowania karnego ustaleń w po-
stępowaniu administracyjnym (podatkowym) lub sądowoadministracyjnym (zob. wyr. NSA z 7.5.2014 r., II FSK
2985/13, Legalis).
11 8. Umorzenie postępowania karnego w ramach amnestii. Umorzenie postępowania karnego w trybie prze-
pisów ustawy o amnestii powoduje, że ustalenia sądu karnego nie są wiążące dla sądu administracyjnego, mimo
uznania oskarżonego winnym popełnienia przestępstwa (wyr. SN z 20.11.1990 r., I PR 249/90, PS 1992, Nr 4 z
omówieniem J. Gudowskiego, tamże).
12 9. Zatarcie skazania. Ze względu na charakter i funkcję art. 11 PPSA należy przyjąć, że skazujący wyrok karny
– w zakresie ustaleń co do popełnienia przestępstwa – zachowuje moc wiążącą także w razie zatarcia skazania
(por. też wyr. NSA z 18.1.2017 r., II OSK 1036/15, Legalis).
Odmienny pogląd wypada natomiast wyrazić w odniesieniu do przypadków tzw. prejudycjalności wyroku kar-
nego sensu stricto (por. Nb 20–23).
13 10. Ustalenia co do popełnienia przestępstwa zawarte w wyroku karnym. Sąd administracyjny, a pośrednio
również organ administracji publicznej, jest związany wyłącznie zawartymi w sentencji skazującego wyroku
karnego (por. art. 413 KPK) ustaleniami co do popełnienia przestępstwa (por. wyr. NSA z 13.3.2009 r., II OSK
355/08, Legalis; wyr. NSA z 26.3.2010 r., I FSK 587/09, Legalis; wyr. NSA z 24.2.2012 r., I FSK 630/11, Legalis;
wyr. NSA z 8.7.2015 r., I FSK 844/14, Legalis; wyr. NSA z 21.12.2016 r., II OSK 828/15, Legalis; wyr. NSA z
16.3.2018 r., I FSK 922/16, Legalis, a także wyr. NSA z 4.12.2018 r., I FSK 12/17, Legalis).
Chodzi tutaj zatem o ustalenia – faktyczne – dotyczące podmiotu przestępstwa (osoby sprawcy), czynu
przypisanego oskarżonemu oraz przedmiotu przestępstwa, a także miejsca i czasu jego popełnienia (por. wyr.
NSA z 8.3.2011 r., II OSK 484/10, Legalis; wyr. NSA z 8.4.2011 r., II FSK 2070/09, Legalis; wyr. NSA z 30.4.2013
r., I FSK 914/12, Legalis; wyr. NSA z 13.6.2014 r., II FSK 93/14, Legalis; wyr. NSA z 6.11.2015 r., II FSK 2013/13,
Legalis; wyr. NSA z 19.7.2017 r., I FSK 2204/15, Legalis, a także wyr. NSA z 8.12.2016 r., II OSK 668/15, Legalis,
w którym wskazano, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego, mającego za przedmiot
określenie formy woli popełnienia przez skarżącego przestępstwa, wobec czego zarzut naruszenia przepisów po-
stępowania, wynikający z nieocenienia materiału dowodowego pod kątem tego, czy w kontrolowanym przypadku
w rzeczywistości doszło do popełnienia przez skarżącego przestępstwa w formie winy nieumyślnej, należało uznać
za oczywiście nieuprawniony; por. też wyr. NSA z 4.2.2020 r., II OSK 825/18, Legalis).
Inne ustalenia faktyczne sądu karnego, dotyczące okoliczności ubocznych i zawarte w uzasadnieniu wyroku
karnego, nie są wiążące dla sądu administracyjnego (chyba że chodzi o ustalenia stanowiące konieczną prze-
słankę określenia przestępstwa przypisanego oskarżonemu w sentencji wyroku; zob. też wyr. NSA z 17.5.2018 r.,
I OSK 2010/17, Legalis oraz wyr. NSA z 6.2.2019 r., II GSK 5272/16, Legalis).
Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z 25.7.2006 r. (I FSK 425/05, Legalis), wskazując, że sąd administracyjny
jest uprawniony do oceny – tak jak i innych dowodów w sprawie – ustaleń sądu karnego zawartych w uzasadnieniu
592316209 1009098
wyroku tego sądu. Uzasadnienie nie ma bowiem mocy wiążącej, ponieważ jest jedynie przejawem dochodzenia
do rozstrzygnięcia (por. także wyr. NSA z 11.2.2009 r., II FSK 1598/07, Legalis; post. NSA z 8.4.2011 r., I FSK
790/10, Legalis; wyr. NSA z 8.4.2011 r., II FSK 2070/09, Legalis; wyr. NSA z 27.1.2012 r., II FSK 1307/10,
Legalis; wyr. NSA z 19.6.2012 r., II OSK 517/11, Legalis; wyr. NSA z 25.4.2018 r., II FSK 2590/17, Legalis, a
także wyr. WSA w Warszawie z 23.1.2019 r., VIII SA/Wa 816/18, Legalis).
Na tle powyższego wypada zatem przyjąć, że sąd administracyjny nie może np. uchylić się od merytorycznej
oceny wysokości zobowiązania podatkowego skarżącego (prawidłowości obliczenia tego zobowiązania) w każdej
sytuacji, gdy uprzednio w stosunku do (tego samego) skarżącego zapadł w postępowaniu karnoskarbowym wyrok
skazujący go w związku z podaniem w deklaracji błędnej (zaniżonej) kwoty podatku. Dla sądu karnego kwestia
merytorycznego sposobu obliczenia zobowiązania podatkowego w określonej wysokości stanowi bowiem jedynie
przesłankę rozstrzygnięcia, która – w zakresie, w jakim ma charakter prawny, a więc wynika z przyjętej wykładni
przepisów prawa podatkowego – nie mieści się w ramach sentencji wyroku skazującego w postępowaniu karno-
skarbowym (dotyczącego podania w deklaracji błędnej kwoty podatku) i w rezultacie nie wchodzi w zakres wyni-
kającego z art. 11 PPSA związania sądu administracyjnego (a pośrednio organów podatkowych) tym wyrokiem.
Słusznie zatem dostrzegł NSA w wyroku z 9.7.2019 r. (I GSK 1328/18, Legalis), że sąd administracyjny jest zobo-
wiązany do wzięcia pod uwagę jedynie ustaleń co do popełnienia przestępstwa zawartych w prawomocnym wy-
roku skazującym wydanym w postępowaniu karnym, co oznacza, że skorzystanie z innych dowodów zgromadzo-
nych w tym postępowaniu zostało pozostawione do oceny sądu administracyjnego (por. też wyr. NSA z 17.1.2020
r., II GSK 1999/17, Legalis).
14 11. Przestępstwo. Przestępstwem na gruncie art. 11 PPSA jest zbrodnia lub występek w rozumieniu art. 7 KK.
15 12. Okoliczności wyłączające karalność. Nie stanowi ustalenia co do popełnienia przestępstwa w rozumieniu
art. 11 PPSA – a tym samym nie wiąże sądu administracyjnego – stwierdzenie przez sąd karny, że oskarżony
dopuścił się czynu przestępnego, jeżeli sąd karny ustala jednocześnie istnienie okoliczności wyłączającej karalność
(np. niepoczytalność sprawcy, działanie w granicach obrony koniecznej, stan wyższej konieczności).
16 13. Podważanie ustaleń skazującego wyroku karnego przez stronę (uczestnika) postępowania sądowoad-
ministracyjnego. Sprawca przestępstwa skazany prawomocnie w procesie karnym – uczestnicząc w postępowaniu
przed sądem administracyjnym w charakterze strony (uczestnika) – nie może podważać ustaleń wyroku sądu kar-
nego skazującego go za popełnienie przestępstwa, jak również nie może skutecznie podnosić zarzutu pozbawienia
go możności obrony w procesie karnym (por. wyr. SN z 17.6.2005 r., III CK 642/04, Legalis).
17 14. Skazujący wyrok karny dotyczący osoby niebędącej stroną (uczestnikiem) postępowania sądo-
woadministracyjnego. Niedopuszczalne jest ograniczanie prejudycjalności wyroków karnych w rozumieniu
art. 11 PPSA wyłącznie do wyroków skazujących wydanych wobec podmiotu występującego jako strona postępo-
wania przed organem administracji, a następnie przed sądem administracyjnym (por. wyr. NSA z 19.11.2009 r.,
I FSK 1178/08, Legalis; wyr. NSA z 26.3.2010 r., I FSK 587/09, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 24.9.2013 r.,
I SA/Po 201/13, Legalis oraz wyr. NSA z 3.7.2014 r., I FSK 1105/13, Legalis; zob. też wyr. NSA z 4.10.2017 r.,
II FSK 2380/15, Legalis).
Zarówno organy, jak i sąd, zobowiązane są uwzględniać także ustalenia co do popełnienia przestępstwa zawarte
w skazujących wyrokach karnych dotyczących osób niebędących stronami postępowania administracyjnego
(sądowoadministracyjnego), jeżeli jest to konieczne i uzasadnione w okolicznościach danej sprawy administra-
cyjnej lub sądowoadministracyjnej (por. wyr. NSA z 1.4.2008 r., I FSK 433/07, Legalis; wyr. NSA z 30.1.2009
r., I FSK 1819/07, Legalis; wyr. NSA z 13.7.2010 r., I FSK 1149/09, Legalis; wyr. NSA z 30.4.2013 r., I FSK
914/12, Legalis; pogląd ten wyrażono również w wyr. NSA z 12.6.2012 r., II FSK 2412/10, Legalis; w wyr. NSA
z 19.9.2012 r., I FSK 1461/11, Legalis; w wyr. NSA z 3.7.2014 r., I FSK 1105/13, Legalis oraz w wyr. WSA w
Warszawie z 8.4.2015 r., III SA/Wa 280/15, Legalis; zob. też wyr. WSA w Łodzi z 27.7.2016 r., I SA/Łd 461/16,
Legalis; post. WSA w Rzeszowie z 4.8.2016 r., I SA/Rz 399/16, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 5.7.2017 r.,
I SA/Gl 1625/16, Legalis oraz wyr. WSA w Krakowie z 27.9.2017 r., III SA/Kr 299/17, Legalis).
Jak podał przy tym wprost NSA w wyroku z 23.1.2018 r. (I FSK 892/16, Legalis), przepis art. 11 PPSA, sta-
nowiąc o związaniu sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia
przestępstwa, nie odnosi tego związania tylko do wyroku skazującego podatnika, będącego stroną danego postę-
powania podatkowego, a następnie sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że tego rodzaju wyrokiem sąd admini-
stracyjny jest związany także co do ustaleń dotyczących popełnienia przestępstwa przez inne osoby, np. kon-
trahentów strony skarżącej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie prejudycjalności wyroków karnych wyłącznie
do wyroków skazujących podmiot występujący jako strona postępowania przed organami podatkowymi, a następ-
nie przed sądem administracyjnym (por. też wyr. NSA z 30.4.2018 r., I FSK 1010/16, Legalis, w którym przyjęto,
że jeżeli kontrahent skarżącego został prawomocnie skazany za przestępstwo polegające na wystawieniu na rzecz
skarżącego nierzetelnych faktur, które nie potwierdzały rzeczywistych zdarzeń gospodarczych, oznacza to, że pod-
miot ten nie dostarczył skarżącemu wskazanych w tych fakturach towarów i w tym zakresie sąd administracyjny
1009098 923162096
jest związany prawomocnym wyrokiem skazującym wydanym w postępowaniu karnym, zaś skutki tego wyroku
odnoszą się także do skarżącego na płaszczyźnie podatkowej; zob. także wyr. WSA we Wrocławiu z 24.5.2018
r., I SA/Wr 1008/17, Legalis).
18 15. Naruszenie art. 11 PPSA jako podstawa skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 11 PPSA może być kwe-
stionowane w skardze kasacyjnej do NSA w granicach drugiej z podstaw kasacyjnych – obejmującej naruszenie
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA).
W szczególności zarzut kasacyjny może dotyczyć naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.
11 PPSA w sytuacjach, gdy sąd bądź zaaprobował ustalenia organu administracji publicznej nieuwzględniające
okoliczności wynikających z prawomocnego wyroku skazującego wydanego przez sąd karny, bądź też zakwestio-
nował ustalenia, które zostały poczynione w toku postępowania przed organem administracji w sposób zgodny z
treścią skazującego wyroku karnego.
19 16. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadkach gdy orzeczenie w sprawie sądo-
woadministracyjnej zostało oparte na ustaleniach prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestęp-
stwa (art. 11 PPSA), a następnie, już po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu administracyjnego, wyrok karny zo-
stał uchylony, istnieje możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do art. 273 §
1 pkt 1 PPSA (zob. komentarz do tego przepisu; por. też wyr. NSA z 25.4.2013 r., II FSK 1776/11, Legalis).
III. Prejudycjalność wyroku karnego sensu stricto

20 1. Istota prejudycjalności sensu stricto wyroku karnego. Oprócz prejudycjalności sensu largo przyznanej w
postępowaniu sądowoadministracyjnym skazującym wyrokom karnym na mocy art. 11 PPSA, w przepisach ko-
mentowanej ustawy mamy również do czynienia z przypadkami, w których wyrok karny ma moc prejudycjalną
w ścisłym tego słowa znaczeniu (sensu stricto), tzn. rozstrzygnięcie sprawy karnej ma wiążące znaczenie dla
rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a inaczej mówiąc, określone skutki na gruncie postępowania są-
dowoadministracyjnego (administracyjnego) zależą od uprzedniego stwierdzenia, że zostało popełnione określone
przestępstwo.
21 2. Uchylenie decyzji lub postanowienia wydanych w wyniku przestępstwa lub opartych na sfałszowanych
dowodach. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PPSA sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję lub posta-
nowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W przypadkach, w których naruszenie to znajduje swoją podstawę w art. 145 § 1 pkt 2 KPA (decyzja wydana
została w wyniku przestępstwa; w odniesieniu do postanowień por. też art. 126 KPA), a w określonych sytuacjach
także w art. 145 § 1 pkt 1 KPA (dowody, na których oparto rozstrzygnięcie, okazały się fałszywe), sąd w celu
uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia musi uprzednio ustalić, że miało miejsce – stwierdzone prawo-
mocnym wyrokiem sądu karnego – przestępstwo, w wyniku którego doszło do wydania zaskarżonej decyzji lub
postanowienia.
Nie ma natomiast potrzeby czynienia powyższych ustaleń w przypadku wydawania przez sąd wyroku stwier-
dzającego nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA w zw. z art. 156 § 1 pkt
6 KPA, bowiem wówczas wystarczające jest ustalenie sądu, że zaskarżona decyzja lub postanowienie jedynie wy-
wołałyby – potencjalnie – czyn zagrożony karą.
W odniesieniu do decyzji (postanowień) wydawanych w postępowaniu podatkowym zob. odpowiednio
art. 240 § 1 pkt 1 i 2 OrdPU w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PPSA oraz art. 247 § 1 pkt 8 OrdPU w zw. z art.
145 § 1 pkt 2 PPSA.
22 3. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadkach gdy orzeczenie sądu administra-
cyjnego zostało oparte na dokumencie przerobionym lub podrobionym (co przeważnie wymaga ustalenia na dro-
dze karnej) bądź też zostało uzyskane za pomocą przestępstwa, możliwe jest wznowienie postępowania sądowo-
administracyjnego (art. 273 § 1 pkt 1 i 2 PPSA).
Z powodu przestępstwa można jednak żądać wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy czyn został
ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało
umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów (art. 274 PPSA).
W takiej sytuacji ustalenie tego, czy czyn przestępny – mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej – został popełniony, będzie stosownie do art. 274 in fine PPSA należało do sądu administracyjnego, co
wydaje się nieco problematyczne z uwagi na ograniczone możliwości dowodowe tego sądu. Szerzej w powyższych
kwestiach por. komentarze do art. 273–274.
23 4. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze
karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, sąd z urzędu może zawiesić
postępowanie (por. wyr. NSA z 21.4.2005 r., FSK 2250/04, Legalis).
792316209 1009098
Jeżeli postępowanie karne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wy-
znaczy termin do wszczęcia tego postępowania, a w innych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu
o wszczęcie postępowania karnego (art. 125 § 1 pkt 2 i § 2 PPSA; por. komentarz do tego przepisu).
Uprawnienie sądu do zawieszenia postępowania w omawianej sytuacji dotyczy zarówno przypadków, w któ-
rych istnienie wyroku karnego nie jest konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej
(art. 11 PPSA), jak również przypadków, w których wyrok karny ma moc prejudycjalną sensu stricto, tzn. roz-
strzygnięcie sprawy karnej ma wiążące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej (por. np. art.
273 § 1 pkt 1 i 2 PPSA).
IV. Prejudycjalność wyroku karnego a sądowa

kontrola stosowania prawa materialnego
przez organy administracji publicznej
24 1. Okoliczność popełnienia przestępstwa jako przesłanka przyznania lub cofnięcia uprawnienia (obo-
wiązku) z zakresu materialnego prawa administracyjnego. Prejudycjalność wyroków karnych – zarówno sen-
su largo, jak i sensu stricto – ma także istotne znaczenie przy rozpoznawaniu przez organy administracji i sądy
administracyjne spraw, w których przepisy materialnego prawa administracyjnego uzależniają przyznanie lub
cofnięcie określonych uprawnień (obowiązków) od ustalenia na drodze karnej, że zostało popełnione przestęp-
stwo i w związku z tym oskarżonemu wymierzono określony rodzaj kary lub środka karnego (por. np. art. 95 ust.
1 ustawy z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
2277 ze zm.; art. 29 pkt 4 i 6 in fine RadPrU; por. też wyr. NSA z 14.6.2017 r., II OSK 1849/16, Legalis).
V. Brak związania sądu karnego

orzeczeniem sądu administracyjnego
25 1. Orzeczenie sądu administracyjnego a postępowanie karne. Sąd karny – wbrew temu, co pozornie mo-
głoby wynikać z art. 170 PPSA – nie jest związany orzeczeniem sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z
art. 8 § 1 KPK sąd karny rozstrzyga samodzielnie zagadnienia faktyczne i prawne oraz nie jest związany rozstrzy-
gnięciem innego sądu lub organu.
26 2. Zagadnienie konstytutywnego charakteru orzeczeń sądów administracyjnych. Ze względu na brak kon-
stytutywnego charakteru orzeczenia sądów administracyjnych – co do zasady – pozostają również poza zakresem
wyjątku przewidzianego w przepisie art. 8 § 2 KPK, który przewiduje związanie sądu karnego prawomocnymi
rozstrzygnięciami innych sądów kształtującymi prawo lub stosunek prawny (w tym kontekście por. jednak regu-
lację art. 146 § 2 i art. 154 § 2 PPSA; zob. też wyr. WSA w Łodzi z 3.4.2019 r., I SA/Łd 739/18, Legalis, w
którym przyjęto, że samodzielność jurysdykcyjna sądu karnego – wynikająca z art. 8 § 1 KPK – nie uprawnia tego
sądu do dokonywania dowolnych ustaleń w zakresie obowiązku podatkowego; skoro bowiem ustalenie istnienia
tego obowiązku oraz wysokości podatku należy do organów skarbowych pod kontrolą sądu administracyjnego,
to zapadające w postępowaniu podatkowym decyzje należy traktować jako rozstrzygnięcia kształtujące stosunek
prawny w rozumieniu art. 8 § 2 KPK i uznawać je za wiążące w postępowaniu karnym).
Reguły tej nie powinien również zmieniać przepis art. 145a PPSA, choć jego § 3 w zakresie, w jakim orze-
czenie sądu administracyjnego będzie dotyczyło uprawnień lub obowiązków administracyjnych kształtowanych w
sposób konstytutywny, a więc takich, które w normalnym toku rzeczy powinny być przedmiotem wydanych przez
organ decyzji lub postanowienia o charakterze konstytutywnym, może wywoływać pewne wątpliwości na gruncie
postępowania karnego (art. 8 § 2 KPK). Z brzmienia art. 145a § 3 PPSA wynika wprawdzie, że sąd administra-
cyjny jedynie "stwierdza istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku", co sugerowałoby deklaratoryj-
ny charakter takiego orzeczenia, jednak nie sposób nie dostrzec, że jeśli uprawnienie lub obowiązek nie wynika
bezpośrednio z przepisów prawa, zaś decyzja (postanowienie), która powinna być wydana przez organ, nie ma
charakteru deklaratoryjnego, orzeczenie sądowe zapadłe w warunkach art. 145a § 3 PPSA zyskuje w istocie, w
szczególności z punktu widzenia obrotu prawnego, wymiar konstytutywny (szerzej w tych kwestiach zob. uwagi
przedstawione w komentarzu do art. 145a).
Powyższe wątpliwości należy odpowiednio odnieść również do nowego art. 149 § 1b PPSA (zob. komentarz
do tego przepisu).
1009098 923162098
Art. 12 Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępo-
wania.
1 1. Wyjątki od reguły. Wykładnia systemowa komentowanego przepisu przesądza, że stanowi on w istocie

o trzech odrębnych kategoriach podmiotów, a mianowicie: stronie (art. 32 PPSA), uczestniku postępowania na
prawach strony (art. 33 § 1 i 1a PPSA) oraz uczestniku postępowania (art. 33 § 2 PPSA). Konstytuuje on zatem
generalną regułę – jeżeli w przepisach szczególnych ustawy określone zostały prawa i obowiązki strony, to takie
same prawa i obowiązki przysługują również uczestnikom postępowania na prawach strony oraz uczestnikom
postępowania. Od tej reguły istnieją jednak wyjątki – niektóre uprawnienia przysługują bowiem tylko skarżącemu
(art. 60, 115 § 1, art. 200–202 PPSA), inne zaś jedynie organowi administracji, będącemu stroną postępowania
(art. 54 § 2 i 3, art. 61 § 2, art. 204 pkt 1 PPSA). Wyjątki owe muszą znajdować wyraźną podstawę prawną w
przepisach komentowanej ustawy.
2 2. Skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 173 § 2 PPSA, potwierdził
działanie reguły z art. 12 PPSA w przypadku prawa do wniesienia skargi kasacyjnej – służy ono również uczestni-
kom postępowania w rozumieniu art. 33 PPSA, pomimo że nie są oni wymienieni wprost w katalogu podmiotów
legitymowanych do wniesienia skargi kasacyjnej z art. 173 § 2 (wyr. NSA z 22.1.2009 r., I OSK 171/08, Legalis;
post. NSA z 9.8.2012 r., II FZ 572/12, Legalis; wyr. NSA z 4.11.2015 r., II GSK 1706/15, Legalis; post. NSA z
13.7.2016 r., II OSK 2292/15, Legalis; post. NSA z 9.1.2019 r., II OSK 1262/18, Legalis).
3 3. Organ administracji publicznej. Organ administracji publicznej powołany do wydania decyzji administra-
cyjnej nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, a tym samym
uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego, którego na mocy art. 12 PPSA traktuje się jako stronę
tego postępowania (wyr. NSA z 28.2.2012 r., II OSK 2377/10, Legalis; wyr. NSA z 24.10.2014 r., I OSK 2228/13,
Legalis; post. WSA w Warszawie z 20.2.2018 r., IV SA/Wa 325/18, Legalis). Stanowisko to potwierdził także
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29.10.2009 r. (K 32/08, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 139), uznając za zgodne z
Konstytucją RP pozbawienie gminy prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym, dotyczącym sprawy, w której organ tej gminy rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierw-
szej instancji. Organ gminy, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie ma zatem legitymacji do zaskarżenia
decyzji zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Powyższe wiąże się z regułą niepo-
łączalności ról procesowych (wyr. NSA z 21.1.2020 r., II OSK 564/18, Legalis).
1009098 923162092
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Wiktorowska/Rząsa
Art. 12a
§ 1. Dla każdej sprawy z zakresu, o którym mowa w art. 1, tworzy się akta. Akta są tworzone w postaci
elektronicznej lub papierowej.
§ 2. Akta w postaci elektronicznej są przetwarzane z wykorzystaniem systemu elektronicznego zarządzania

dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
§ 3. Akta w postaci papierowej są przetwarzane w tej postaci oraz z wykorzystaniem systemu elektronicz-
nego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.
§ 4. Akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzy-
mywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt.
§ 5. Sąd, w odniesieniu do akt w postaci elektronicznej, udostępnia stronom akta sprawy w swoim systemie
teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lu-
tego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2019 r. poz.
700, 730, 848 i 1590).
§ 5a. Pełnomocnik, w celu uzyskania dostępu do akt sprawy w postaci elektronicznej, przed uwierzytelnie-
niem w sposób, o którym mowa w § 5, podaje sądowi swój numer PESEL, jeżeli jest obowiązany do jego
posiadania albo posiada go, nie mając takiego obowiązku.
§ 6. Akta wszystkich zakończonych prawomocnie spraw sądowoadministracyjnych przechowuje się we wła-

ściwym sądzie administracyjnym przez okres niezbędny ze względu na rodzaj i charakter sprawy oraz zna-
czenie materiałów zawartych w aktach jako źródła informacji.
§ 7. Po okresie przechowywania w sądzie akta sprawy podlegają przekazaniu do właściwych archiwów pań-
stwowych albo zniszczeniu.
§ 8.
Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia:
1) sposób tworzenia i przetwarzania akt, o których mowa w § 1;
2) warunki i tryb przechowywania i przekazywania akt wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczel-

nego Sądu Administracyjnego;
3) warunki i tryb niszczenia akt, o których mowa w § 1 i w pkt 2, po upływie okresu ich przechowywania.
§ 9. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, wydając rozporządzenie, o którym mowa w § 8, uwzględni w szcze-

gólności warunki elektronicznego zarządzania dokumentacją, w rozumieniu przepisów, o których mowa w
§ 2 i 3, rodzaje spraw oraz właściwe zabezpieczenie akt przed dostępem osób nieuprawnionych, utratą tych
akt lub ich zniszczeniem.
Spis treści
I. Uwagi wprowadzające........................................................................................................ 2
II. Zasady zakładania, prowadzenia i przechowywania akt................................................... 3
III. Zasady udostępniania akt stronom postępowania............................................................ 5
IV. Udostępnianie akt lub dokumentów znajdujących się w aktach podmiotom innym niż
strony................................................................................................................................ 9
I. Uwagi wprowadzające
1 1. Przedmiot regulacji. Komentowany przepis został dodany przez art. 2 pkt 1 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie
ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196). Z dniem 31.5.2019 r. art. 12a PPSA uległ istotnej modyfikacji m.in. w związku
z wejściem w życie art. 4 pkt 1 ZmInformPodPublU14. Należy odnotować, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ZmInform-
PodPublU14 do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 4 (czyli PPSA),
1009098 923162092
wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego przepisu, stosuje się przepisy dotychczasowe,
z tym że w postępowaniach tych strona może dokonać wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu telein-
formatycznego wykorzystywanego przez sąd do obsługi doręczeń oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środ-
ków komunikacji elektronicznej). W art. 12a PPSA uregulowano w istocie dwa odrębne zagadnienia. Przede
wszystkim chodzi o zasady tworzenia, prowadzenia i przechowywania akt spraw sądowoadministracyjnych. Za-
gadnieniom tym poświęcono art. 12a § 1–3 oraz § 6–9 PPSA. Jest to w znacznej części problematyka ustrojowa
związana z wewnętrzną organizacją sądów administracyjnych i sekretariatów tych sądów. W sądownictwie po-
wszechnym podstawowe zasady prowadzenia i przechowywania akt reguluje art. 53 PrUSP. Rzeczony przepis w
istotnych fragmentach zawiera rozwiązania zbliżone do tych przyjętych w sądownictwie administracyjnym. Mo-
że to prowadzić do wniosku, że kwestie tworzenia i przechowywania akt powinny być uregulowane w ustawie –
Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a nie w ustawie normującej postępowanie sądowoadministracyjne.
Drugą kwestią uregulowaną w art. 12a są zasady udostępniania akt. Zagadnieniu temu poświęcono art. 12a § 4–
5a PPSA. Jest to problematyka stricte procesowa, mająca przy tym istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji
uprawnień stron postępowania sądowoadministracyjnego.
2 2. Możliwe rozumienia zakresu pojęcia "akta". Jedną z konsekwencji wyróżnienia rzeczonych dwóch materii
uregulowanych w art. 12a PPSA jest odmienne rozumienie zakresu pojęcia "akta" występującego na gruncie
tego przepisu. Odnośnie do zagadnień związanych z zakładaniem, prowadzeniem i przechowywaniem akt będą to
właściwe akta sądowe (tj. akta założone przez sąd administracyjny w związku z wszczęciem danego postępowania
przed tym sądem). W zakresie obowiązku udostępniania akt, o którym mowa w art. 12a § 4 i 5 PPSA, będzie
tu chodzić natomiast o właściwe akta sądowe oraz wszelkie dołączone do nich akta administracyjne lub sądowe
(szerzej na temat zasad udostępniania akt administracyjnych dołączonych do akt sądowych zob. Nb 12–14 poniżej).
Odpowiednio możemy zatem na gruncie art. 12a PPSA wyróżnić akta sądowe sensu stricto oraz akta sądowe
sensu largo.
II. Zasady zakładania, prowadzenia i przechowywania akt

3 1. Definicja akt sensu stricto. Przez akta sprawy, o których mowa w art. 12a § 1 PPSA, rozumieć należy upo-
rządkowany zbiór dokumentów wytworzonych przez sąd administracyjny oraz nadesłanych przez strony lub inne
podmioty w związku z rozpoznaniem danej sprawy sądowoadministracyjnej. W skład tak rozumianych akt spra-
wy nie wchodzą akta administracyjne nadesłane przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem
skargi, ani inne dołączone akta administracyjne lub sądowe (por. np. post. NSA z 20.12.2016 r., I OZ 1915/16,
Legalis).
4 2. Akty wykonawcze. Przed 31.5.2019 r. szczegółowe kwestie dotyczące zakładania, prowadzenia i prze-
chowywania akt spraw sądowoadministracyjnych regulowało, wydane na podstawie dotychczasowego art. 12a
§ 5 PPSA, rozporządzenie Prezydenta RP z 18.4.2011 r. w sprawie sposobu postępowania z aktami spraw sądo-
woadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.
Nr 89, poz. 505). Z dniem 31.5.2019 r. wspomniane rozporządzenie utraciło moc. W dniu 27.5.2019 r. Pre-
zydent RP, na podstawie art. 12a § 8 PPSA, wydał rozporządzenie w sprawie sposobu postępowania z akta-
mi spraw sądowoadministracyjnych w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Admini-
stracyjnym (dalej: PostAktaR). Wskazać tu należy również na zarządzenie Nr 14 Prezesa NSA z 6.8.2015 r.
w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych (tekst jednolity tego zarządzenia dostępny
jest pod adresem http://www.nsa.gov.pl/zarzadzenia-prezesa-nsa/zasady-biurowosci-w-sadach-administracyjny-
ch,news,39,221.php; dalej: ZasBiurSAdmZ). Akt ten, wydany na podstawie art. 11 PrUSA, reguluje m.in. zakła-
danie i prowadzenie akt w sądach administracyjnych (zob. § 20–37 ZasBiurSAdmZ). Należy zauważyć, że zakres
spraw uregulowanych w ZasBiurSAdmZ oraz zakres spraw przekazanych do określenia we wspomnianym rozpo-
rządzeniu Prezydenta RP częściowo się pokrywają. Oczywiście ewentualne sprzeczności są tutaj rozstrzygane przy
zastosowaniu reguły lex superior derogat legi inferiori.
5 3. Zasady zakładania akt. Zasady zakładania akt zostały przede wszystkim uregulowane w § 2–5 PostAk-
taR. Zgodnie z § 2 ust. 1 PostAktaR tworzenie akt sprawy następuje na podstawie zarządzenia przewodniczącego
wydziału. Z kolei w § 2 ust. 2 tego rozporządzenia przewidziano, że wyboru pomiędzy postacią elektroniczną a
papierową tworzenia akt danej sprawy dokonuje przewodniczący wydziału w zarządzeniu, o którym mowa w ust.
1, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 11 PrUSA. W przypadku utworzenia akt danej sprawy
w postaci elektronicznej nie jest możliwe dokonanie zmiany sposobu ich tworzenia na postać papierową. Wnio-
skując a contrario, należy przyjąć, że dopuszczalna jest zmiana postaci papierowej akt na postać elektroniczną.
Niedopuszczalna jest jest natomiast operacja odwrotna. Ostateczną decyzję w kwestii postaci akt podejmuje
przewodniczący wydziału, który przy podejmowaniu decyzji powinien uwzględniać zasady biurowości w sądach
administracyjnych ustalone przez Prezesa NSA.
392316209 1009098
Podobnie kwestię tę reguluje § 20 ZasBiurSAdmZ. Otóż akta zakłada się na podstawie zarządzenia przewod-
niczącego wydziału w przedmiocie zarejestrowania skargi lub wniosku o wszczęcie postępowania oraz założenia
akt sprawy.
Zarządzenie dotyczące pisma wszczynającego postępowanie zamieszcza się na oddzielnej karcie, którą włącza
się do akt bezpośrednio przed tym pismem. Warto dodać, że sygnatura akt składa się z oznaczeń cyfrowych i litero-
wych określających w szczególności: wydział orzeczniczy właściwy do rozpoznania sprawy, skrótowe oznaczenie
repertorium (zob. § 69 oraz 78 ZasBiurSAdmZ) i numer, pod którym sprawa została wpisana do tego repertorium,
a także wskazanie ostatnich dwóch cyfr roku, w którym akta sprawy założono. Karty akt powinny być połączone w
sposób zapewniający zachowanie ich integralności i kompletności przy wykorzystaniu powszechnych technik ar-
chiwizacyjnych oraz w sposób umożliwiający dokonanie ich sprawnego przekształcenia do postaci elektronicznej.
Dokumentację w aktach sprawy gromadzi się w porządku chronologicznym. Dla spraw rozpoznawanych łącz-
nie prowadzi się jedne akta pod jedną sygnaturą. Jeżeli dla poszczególnych spraw rozpoznawanych łącznie były
założone osobne akta, należy je połączyć i prowadzić pod numerem akt najwcześniej założonych (szerzej na ten
temat zob. § 20–29 ZasBiurSAdmZ).
6 4. Forma i przetwarzanie akt. W obowiązującym do 31.5.2019 r. art. 12a § 1 zd. 2 PPSA przewidziano moż-
liwość tworzenia i przetwarzania akt z wykorzystaniem technik informatycznych. Użycie wówczas przez ustawo-
dawcę partykuły "także" prowadziło do wniosku, że forma elektroniczna akt sprawy ma tylko charakter subsy-
diarny wobec formy tradycyjnej. Innymi słowy, akta sprawy w formie papierowej musiały być prowadzone także
w przypadku utworzenia i prowadzenia akt sprawy z wykorzystaniem technik informatycznych (por. J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2012, s. 71). W stanie prawnym obowiązującym od 31.5.2019 r. akta sprawy są tworzone
w postaci elektronicznej lub papierowej (art. 12a § 1 PPSA). Otóż od tej chwili akta w postaci elektronicznej
stały się w pełni niezależną formą prowadzenia akt. Innymi słowy utworzenie akt w postaci elektronicznej nie
obliguje już sądu do równoległego prowadzenia akt w postaci papierowej. Komentowany przepis nie wskazuje
wprost, czy któraś z form prowadzenia akt sprawy jest preferowana przez ustawodawcę. Wydaje się, że wskaza-
nie takie można odczytać, powołując się na systematykę art. 12a PPSA oraz cel ZmInformPodPublU14. W świe-
tle tych okoliczności można przyjąć, że w zamierzeniu ustawodawcy podstawową rolę powinna pełnić forma
elektroniczna akt. Dodatkowym argumentem na rzecz wspomianej preferencji ustawodawcy jest systematyka
przyjęta w PostAktaR. Otóż szczegółowy sposób tworzenia i przetwarzania akt spraw w postaci elektronicznej
uregulowano w rozdziale 2 tego aktu prawnego, zaś aktom w postaci papierowej poświęcono rozdział 3 (na zna-
czenie postanowień PostAktaR w ustaleniu preferencji ustawodawcy zwrócono uwagę w piśmiennictwie – zob. P.
Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 26). Zgodnie z § 3 ust. 1 PostAktaR na akta sprawy w postaci
elektronicznej składają się:
1) dokumenty elektroniczne otrzymane przez sąd;
2) dokumenty elektroniczne wytwarzane przez sąd;
3) dokumenty przekształcone z postaci papierowej do postaci elektronicznej
– wraz z metadanymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a NarZasArchU.
Należy dodać, że metadane, w rozumieniu ust. 1, przechowuje się wraz z dokumentami, których one dotyczą
(§ 3 ust. 2 PostAktaR).
Zgodnie z art. 12a § 2 PPSA akta prowadzone w postaci elektronicznej będą przetwarzane z wykorzystaniem
systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym
i archiwach. Chodzi tu w szczególności o art. 6 ust. 1a NarZasArchU. W świetle tego przepisu chodzi o system
będący systemem wykonywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzyga-
nia spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci elektronicznej z wykorzystaniem systemu teleinfor-
matycznego, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2b NarZasArchU. System ten w
uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy Nr 1637, VII kadencja Sejmu, s. 23), określany
jest również skrótem "EZ"D. Należy wskazać, że zgodnie z § 2 pkt 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.1.2011
r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i
zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14, poz. 67 ze sprost.) przez system EZD rozumie się system
teleinformatyczny do elektronicznego zarządzania dokumentacją umożliwiający wykonywanie w nim czynności
kancelaryjnych, dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw oraz gromadzenie i tworzenie dokumentów elek-
tronicznych. Do systemu EZD nawiązuje się również w postanowieniach ZasBiurSAdmZ (zob. § 13 ust. 1 oraz
§ 38 ust. 1a). Z regulacją tą koresponduje § 3 ust. 3 PostAktaR, zgodnie z którym dokumenty, o których mowa
w ust. 1, wraz z ich metadanymi, przetwarzane są z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego sądu, spełnia-
jącego wymogi określone w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2b NarZasArchU. Aktualnie chodzi tu o
rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30.10.2006 r. w sprawie szczegółowego sposobu
postępowania z dokumentami elektronicznymi (Dz.U. Nr 206, poz. 1518). Należy wskazać, że szerzej problema-
tykę systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w kontekście postępowania sądowoadministracyjengo
1009098 923162094
omawia m.in. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania przed sądami administracyjnymi a jego zasady
ogólne, Warszawa 2020 (zob. zwłaszcza rozdz. IV.5).
Zgodnie z art. 12a § 3 PPSA akta w postaci papierowej są przetwarzane w tej postaci oraz z wykorzystaniem
systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym
i archiwach. W powoływanym wyżej uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy Nr 1637, VII ka-
dencja Sejmu, s. 25) zaznaczono równocześnie, że ustawa nie wprowadza przepisów nakładających obowiązek
digitalizacji akt administracyjnych przekazanych do sądu w postaci papierowej. W EZD będą zamieszczane
co najmniej metadane pism w postaci papierowej oraz pisma, które sąd otrzymał w formie dokumentu elektronicz-
nego. Zgodnie z § 6 PostAktaR dokument elektroniczny, w celu dołączenia do akt sprawy w postaci papierowej,
przekształca się do postaci papierowej poprzez sporządzenie uwierzytelnionego wydruku zwizualizowanego do-
kumentu, zawierającego w szczególności:
1) jednoznaczny identyfikator tego dokumentu umożliwiający odnalezienie pierwowzoru w sys-
temie teleinformatycznym sądu;
2) datę wykonania wydruku;
3) podpis upoważnionego pracownika sądu dokonującego wydruku.
Należy dodać, że w odniesieniu do akt sądowych prowadzonych w postaci papierowej wprowadzono obowią-
zek dokonania ich odwzorowania cyfrowego, które zamieszcza się w systemie EZD, w związku z przedstawieniem
akt wraz ze środkiem odwoławczym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (§ 38 ust. 1a ZasBiurSAdmZ). W
przypadku akt sądowych prowadzonych w postaci papierowej obowiązek sporządzenia ich odwzorowań cyfrowy-
ch będzie zachodził również w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie akt w systemie teleinformatycznym
sądu (§ 85a ZasBiurSAdmZ). Należy podkreślić, że wspomniany obowiązek sporządzenia odwzorowań cyfro-
wych dotyczy wyłączenie dokumentów znajdujących się w aktach sądowych sensu stricto, a nie akt admini-
stracyjnych dołączonych do tych akt.
Kończąc rozważania dotyczące zakładania i przetwarzania akt, należy zauważyć, że zagadnienie formy pro-
wadzenia akt (tj. w wersji papierowej lub wersji elektronicznej) trzeba odróżnić od formy pism składanych przez
strony. Otóż również w odniesieniu do akt prowadzonych w formie papierowej od 31.5.2019 r. strona będzie mogła
skutecznie złożyć pismo w formie dokumentu elektronicznego (zob. m.in. art. 12b PPSA).
7 5. Zasady przechowywania akt. Rozporządzenie Prezydenta RP wydane na podstawie art. 12a § 8 PPSA
określa również zasady przechowywania i niszczenia akt (zob. § 7–19 PostAktaR). Zachowano dotychczasowe
zasady podziału akt na kategorię A oraz kategorię B. Akta spraw kategorii A przechowuje się w sądzie przez okres
30 lat, a po upływie tego okresu przekazuje się do właściwego archiwum państwowego. Z kolei akta kategorii
B przechowuje się w sądzie przez 10 lat (gdy postępowanie zakończyło się wydaniem wyroku) albo przez 5 lat
(gdy postępowanie zakończyło się w inny sposób), zaś po upływie tych okresów przechowywania w sądzie akta te
podlegają zniszczeniu. Warto odnotować, że w § 9 PostAktaR uregulowano również zasady prowadzenia ksiąg i
urządzeń ewidencyjnych spraw sądowoadministracyjnych stanowiących repertoria i skorowidz w postaci elektro-
nicznej, w systemie teleinformatycznym sądu.
III. Zasady udostępniania akt stronom postępowania

8 1. Podmiotowy zakres zastosowania art. 12a § 4 PPSA. Komentowany przepis, w § 4, przyznaje prawo do-
stępu do akt sprawy wyłącznie stronom postępowania sądowoadministracyjnego. Dodajmy już w tym miejscu,
że stronami postępowania sądowoadministracyjnego są nie tylko skarżący i organ, którego działanie lub bezczyn-
ność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, lecz także uczestnicy tego postępowania
(art. 12 w zw. z art. 32 i 33 PPSA). Prawa strony mogą przysługiwać również prokuratorowi, RPO, RPD oraz RMŚP
(art. 8 PPSA). Ewentualna odmowa udostępnienia akt sprawy następuje w formie zarządzenia przewodniczącego,
które jest przedstawiane stronie do wiadomości. Na zarządzenie to zażalenie nie przysługuje (por. np. post. WSA w
Warszawie z 28.2.2008 r., II SA/Wa 1251/07, Legalis oraz M. Kowalski, w: R. Hauser, J. Drachal (red.), Metodyka
pracy, s. 1103). Zasadność odmowy udostępnienia akt może być natomiast poddana kontroli w ramach nadzoru
administracyjnego sprawowanego przez prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz Prezesa NSA.
9 2. Relacja art. 12a § 4 PPSA do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kontrowersje wywołuje za-
gadnienie, czy strony mogą domagać się udostępnienia im dokumentów z akt sprawy, powołując się na Do-
stInfPubU. Odnotować należy pogląd, zgodnie z którym powołana ustawa nie znajdzie tu zastosowania. Uzasad-
nieniem takiego stanowiska ma być treść art. 1 ust. 2 DostInfPubU (por. np. wyr. WSA w Warszawie z 12.11.2013
r., II SAB/Wa 278/13, Legalis oraz wyr. NSA z 24.10.2012 r., I OSK 1284/11, Legalis i cyt. tam orzecznictwo;
H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji, s. 173). Naszym zdaniem bardziej przekonujący jest jednak
pogląd przeciwny. Innymi słowy strona może domagać się udostępnienia jej poszczególnych dokumentów z
akt sprawy, również powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, w art. 1 ust.
592316209 1009098
2 DostInfPublU jest mowa o nienaruszeniu przepisów innych ustaw, a nie o niestosowaniu tej ustawy w przypad-
kach regulacji określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Dodajmy, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem rangi konstytucyjnej (art. 61 Konstytucji RP).
Ergo, ewentualne wątpliwości interpretacyjne, dotyczące przepisów ustawy realizującej to prawo, nie powinny być
rozstrzygane na rzecz poglądów ograniczających zakres jej zastosowania. Po drugie, w art. 2 ust. 1 DostInfPubU
przewidziano, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje "każdemu". Ustawodawca nie czyni zatem
rozróżnienia na osoby trzecie (niezwiązane formalnie z daną sprawą administracyjną lub sądową) oraz na osoby
mogące mieć dostęp do danych informacji zawartych w aktach takiej sprawy na innej podstawie prawnej, w tym
na podstawie uprawnień wynikających z przepisów regulujących poszczególne procedury. Po trzecie, trudno po-
godzić z wykładnią logiczną, systemową i celowościową pogląd, że strona, jako podmiot bezpośrednio zaintere-
sowany w wyniku danej sprawy, pozbawiona byłaby możliwości skorzystania z mniej sformalizowanego, a tak-
że związanego często z obowiązkiem poniesienia niższych kosztów, trybu dostępu do dokumentów zawartych w
aktach sprawy, w której uczestniczy. Dodać warto, że prezentowany tu kierunek wykładni koresponduje ze stano-
wiskiem NSA wyrażonym w uzasadnieniu do uchwały z 9.12.2013 r. (I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz.
37). W orzeczeniu tym zwrócono m.in. uwagę, że przyjęcie, iż strona postępowania, której żywotnych interesów
dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do dokumentów z akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby
działające w trybie art. 10 DostInfPubU, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konsty-
tucji RP. Równocześnie należy zaznaczyć, że nie jest możliwe swoiste mieszanie dwóch omówionych trybów
dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy. Innymi słowy udostępnienie tych dokumentów stronie
postępowania sądowoadministracyjnego następuje albo na zasadach przewidzianych w komentowanym przepisie,
albo na zasadach przewidzianych w DostInfPubU. Dotyczy to w szczególności wymogów formalnych wniosku,
sposobu jego realizacji oraz kosztów udostępnienia.
10 3. Zasada wewnętrznej jawności postępowania. Jednym z podstawowych przejawów zasady wewnętrznej
jawności postępowania sądowego jest, obok prawa do udziału w rozprawie, prawo strony do dostępu do akt spra-
wy. Prawo to jest również jedną z podstawowych gwarancji rzetelnej procedury sądowej (art. 45 ust. 1 Kon-
stytucji RP; por. J.P. Tarno, w: System Prawa Administracyjnego, t. 10, 2016, s. 216–217). Znajomość akt sprawy
warunkuje rzeczowe przygotowanie pism procesowych oraz wystąpień na rozprawie. Dostęp do akt sprawy umoż-
liwia również stronie realną kontrolę ocen formułowanych przez sąd i ewentualne podważanie tych ocen w ramach
środków zaskarżenia. W tym sensie prawo do dostępu do akt jest również elementem wzmacniającym prawo do
zaskarżenia orzeczeń sądowych wydanych w pierwszej instancji (art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP).
11 4. Konstytucyjne podstawy prawa dostępu do akt. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi do
10.4.2010 r. brak było wyraźnego przepisu przyznającego stronie prawo do dostępu do akt sprawy, na wzór re-
gulacji obowiązujących w postępowaniu cywilnym (zob. art. 9 § 1 zd. 2 oraz art. 525 KPC). Dodanie w 2010 r.
art. 12a § 2 PPSA nie oznacza, że przed 10.4.2010 r. strona nie miała zagwarantowanego dostępu do akt sprawy
sądowoadministracyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że prawo strony do dostępu do akt sprawy wynika
bezpośrednio z przepisów rangi konstytucyjnej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Chodzi tu w szczególności o art.
45 ust. 1, art. 51 ust. 3 oraz art. 61 Konstytucji RP [por. np. uzasadnienie uchw. NSA z 8.10.2018 r., I OPS 1/18,
Legalis; M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne,
2007, s. 80; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 147–148]. Uchwalenie ustaw refor-
mujących sądownictwo administracyjne nastąpiło już pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. i w istocie zbędne
było dodatkowe zapisywanie tego prawa w ustawie. Ponadto wyrażoną w art. 10 PPSA zasadę, że rozpoznanie
sprawy odbywa się jawnie, należy rozumieć szeroko, jako obejmującą zarówno jawność zewnętrzną, jak i jawność
wewnętrzną postępowania (lege non distinguente).
12 5. Zakres dokumentów podlegających udostępnieniu. Przyjąć należy, że w postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi przez pojęcie akt sprawy, które podlegają udostępnieniu stronom, trzeba rozumieć także akta
administracyjne nadesłane przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 3 w zw. z art. 133 §
1 PPSA; por. wyr. NSA z 28.8.2008 r., II OSK 1533/07, Legalis). Prawo wglądu do akt sprawy obejmuje również
wszelkie inne akta administracyjne czy sądowe dołączone do głównych akt sądowych na zarządzenie prze-
wodniczącego (zob. art. 62 pkt 1 PPSA). Skoro bowiem dokumenty zebrane w tych aktach mają służyć sądowi
administracyjnemu do oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności, to strona, co do zasady (tj. z uwzględ-
nieniem innych regulacji ustawowych), nie może być pozbawiona, zgodnie z zasadą jawności i rzetelnej procedury
sądowej, prawa do poznania treści tych dokumentów. Konkluzja ta jest tym bardziej uzasadniona, jeżeli uwzględni
się dodatkowo dwie okoliczności. Po pierwsze, akta sprawy administracyjnej dołączone do akt sądowych odgry-
wają podstawową rolę w kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania (aktu lub czynności) albo bezczyn-
ności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego, s.
56). Jest to logiczna konsekwencja zasady, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktyczne-
go, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Podstawą do ustalenia rzeczonego stanu fak-
tycznego są zaś dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych. Po drugie, wynikającą z art. 55 § 2 PPSA
możliwość wydania wyroku na podstawie odpisu skargi ocenić należy jako rozwiązanie pozbawione praktycznego
1009098 923162096
znaczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 83). W aspekcie spraw dotyczących dostępu do infor-
macji publicznej należy podkreślić, że skarżący, powołując się na art. 12a § 4 PPSA, nie może uzyskać dostępu
do dokumentów przekazanych sądowi przez organ administracji publicznej, a zawierających informację publicz-
ną, o udostępnienie której toczy się spór. W tych sprawach udostępnienie tej części akt sprawy, w której znajdują
się żądane informacje publiczne, oczywiście niweczyłoby przedmiot postępowania i czyniłoby je bezprzedmioto-
wym z uwagi na faktyczne zrealizowanie roszczenia skarżącego (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do
dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności jego skargi). W takich sprawach należy postulować, aby organ,
przekazując dokumentację do sądu administracyjnego, wskazał, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostęp-
nienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia (por. np. wyr. NSA z 11.12.2018
r., I OSK 2906/16, Legalis oraz wyr. NSA z 27.3.2018 r., I OSK 2487/16, Legalis).
13 6. Dwa aspekty prawa do dostępu do akt. Na prawo do dostępu do akt składają się dwa podstawowe upraw-
nienia. Po pierwsze, prawo przeglądania akt w sekretariacie sądu lub w czytelni akt albo poprzez system telein-
formatyczny sądu. Po drugie, prawo otrzymywania odpisów, wyciągów lub kopii dokumentów z akt sprawy.
Kopie, w odróżnieniu od odpisów i wyciągów, to dokumenty lub wydruki z akt sprawy niepoświadczone za zgod-
ność z oryginałem przez pracownika sekretariatu sądu. Z prawa do otrzymywania odpisów, kopii i wyciągów wy-
nika również prawo do sporządzania notatek przez stronę, a także prawo do utrwalania treści akt metoda-
mi cyfrowymi przez samą stronę (argumentum a maiori ad minus). Chodzi tu w szczególności o wykonywanie
fotokopii akt lub ich filmowanie.
14 7. Konstytucyjna zasada jawności. Każde ze wskazanych wyżej uprawnień powinno być realizowane z
uwzględnieniem obowiązywania konstytucyjnej zasady jawności. Innymi słowy prawo do dostępu do akt sprawy
jest uprawnieniem strony, którego ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z wyraźnych regulacji rangi usta-
wowej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W szczególności w drodze aktów niższego rzędu, a zwłaszcza aktów kie-
rownictwa wewnętrznego (np. zarządzeń prezesów sądów lub przewodniczących wydziałów), nie można wprowa-
dzać dodatkowych warunków czy obostrzeń w zakresie dostępu strony do akt (np. w zakresie technik utrwalania).
Z drugiej jednak strony prawo otrzymywania odpisów, wyciągów lub kopii może być – w zupełnie wyjątkowych
przypadkach – ocenione jako nadużycie prawa (szerzej na temat instytucji nadużycia uprawnień procesowych
zob. np. P. Przybysz, Nadużycie prawa, s. 204–205; H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, s. 136; M.G. Plebanek,
Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012). Ogólnie rzecz ujmując, z nadużyciem
prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych niż
przewidziane przez ustawodawcę. Innymi słowy chodzi o zachowanie, które formalnie jest zgodne z literą prawa,
lecz sprzeciwia się jego sensowi i dlatego nie może zasługiwać na ochronę (por. np. post. NSA z 12.7.2016 r., I OZ
605/16, Legalis oraz post. NSA z 30.8.2017 r., I OZ 1081/17, Legalis). Przykładowo wskazać tu można na nieuza-
sadnione okolicznościami (np. utratą wcześniej otrzymanych dokumentów lub inną ważną przyczyną) składanie
kolejnych wniosków o wykonanie kopii tych samych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, zwłaszcza w
sytuacji, gdy żądane dokumenty są obszerne (co wiąże się z koniecznością czasowego zaniechania wykonywania
innych obowiązków przez pracownika sekretariatu). Raz jeszcze należy jednak podkreślić, że odmowa wykonania
kopii może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych, tj. gdy jest oczywiste, że żądanie strony nie służy w jaki-
kolwiek sposób realizacji zasady jawności wewnętrznej. W tym kontekście wydaje się zbyt daleko idący pogląd
sformułowany w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z 13.8.2013 r. (II SA/Łd 669/13, Legalis), gdzie nadużycia
prawa dopatrzono się w żądaniu skserowania całych akt administracyjnych z tego tylko powodu, że strona może
wcześniej przejrzeć akta w sekretariacie i zażądać wykonania kserokopii wybranych kart.
15 8. Wniosek strony o wydanie odpisów, kopii lub wyciągów z akt. Wniosek strony o wydanie jej odpi-
sów, kopii lub wyciągów powinien spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism w postępowaniu sądowym
(zob. art. 46 PPSA), jednak nie wymaga on dołączenia odpisu dla pozostałych stron. Wymóg dołączenia odpisu
(art. 47 PPSA) nie dotyczy bowiem pisma, które nie ma znaczenia dla innych stron postępowania (por. np. uzasad-
nienie uchw. SN z 27.10.2005 r., III CZP 65/05, OSNC 2006, Nr 3, poz. 50). Wniosek taki nie podlega ocenie pod
względem celowości, nie ma również znaczenia, czy strona otrzymała już uprzednio żądane dokumenty. Wniosko-
dawca zobligowany jest jednak wykazać swą tożsamość, wskazać konkretne dokumenty, których odpisów (wy-
ciągów, kopii) wydania się domaga, jak również uiścić, zgodnie z art. 234 PPSA, opłatę kancelaryjną. Nieuisz-
czenie opłaty kancelaryjnej w należnej wysokości, mimo bezskutecznego upływu terminu na uzupełnienie braku-
jącej opłaty, skutkuje pozostawieniem wniosku o wydanie odpisu, wyciągu lub kopii bez rozpoznania (art. 220 §
1 PPSA). Odmiennie uregulowano jednak skutki nieuiszczenia opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie
uzasadnienia i doręczenie orzeczenia z uzasadnieniem zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia
orzeczenia (art. 234 § 2 PPSA). Należy odnotować, że zgodnie z obowiązującym od 31.5.2019 r. art. 235a PPSA
opłatę kancelaryjną pobiera się również za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektro-
nicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej
do odbioru pism. Wysokość tej opłaty została określona w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 236 PPSA.
Zgodnie z art. 220 § 3a PPSA skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania wno-
792316209 1009098
szone w formie dokumentu elektronicznego, od których pomimo wezwania nie została uiszczona opłata, o której
mowa w art. 235a, podlegają odrzuceniu przez sąd.
16 9. Podmioty upoważnione do realizacji prawa dostępu do akt w imieniu strony. Z uprawnienia dostępu
do akt sprawy strona może skorzystać osobiście lub przez pełnomocnika. Powstaje pytanie, czy pełnomocnikiem
w takim przypadku może być wyłącznie jedna z osób wymienionych w art. 35 PPSA. Wydaje się, że wiele argu-
mentów natury językowej, systemowej i funkcjonalnej przemawia za przyjęciem poglądu, że ograniczenia wpro-
wadzone w art. 35 PPSA nie mają zastosowania do czynności polegających na realizacji prawa do dostępu
do akt sprawy. W szczególności nie są to czynności procesowe rozumiane jako czynności prawne zmierzające
do wywołania określonych skutków prawnych w postępowaniu, lecz wyłącznie czynności faktyczne rodzące okre-
ślone obowiązki tylko po stronie sekretariatu sądu. Proponowana wykładnia znajduje dodatkowe potwierdzenie
w art. 36 PPSA, który, regulując typy pełnomocnictw procesowych, mówi wyłącznie o prowadzeniu spraw oraz
czynnościach w postępowaniu. Wgląd w akta sprawy nie jest przecież ani prowadzeniem sprawy, ani też czynno-
ścią w postępowaniu (tzn. nie pozostaje w związku z tokiem postępowania). Oczywiste jest w końcu, że wykładnia
taka znacząco ułatwia stronom dostęp do akt sprawy, a tym samym wzmacnia konstytucyjne prawo do jawnej pro-
cedury sądowej oraz obniża koszty prowadzenia postępowań sądowych. Dodać warto, że w podobnym kierunku
wypowiedział się SN w uchwale z 27.2.2008 r. (III CZP 135/07, OSNC 2009, Nr 2, poz. 25). W uzasadnieniu tej
uchwały SN stwierdził: "nie ma także przeszkód, aby w celu uzyskania niezbędnych odpisów (kopii) strona posłu-
żyła się inną osobą niż jej pełnomocnik, gdyż ustanowione w art. 87 KPC ograniczenia podmiotowe nie dotyczą
podejmowania działań czysto faktycznych, technicznych lub manipulacyjnych". Naszym zdaniem rzeczony pogląd
SN znajduje, mutatis mutandis, zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W podobnym kie-
runku wypowiedział się M. Kowalski, w: R. Hauser, J. Drachal (red.), Metodyka pracy, s. 1099.
17 10. Akta sądowe a akta administracyjne. Z szerokiego zakresu znaczeniowego definicji pojęcia akt sprawy
sądowoadministracyjnej, przyjętej w związku z realizacją prawa strony do jawnego postępowania sądowego, nie
wynika jednak uprawnienie sądu administracyjnego do urzędowego potwierdzania faktów lub stanu prawnego na
podstawie posiadanych czasowo akt administracyjnych (sąd administracyjny nie może, przykładowo, wydać za-
świadczenia o ostateczności decyzji administracyjnej). Podobnie sąd administracyjny nie może również wydać
odpisów lub kopii z akt sprawy administracyjnej. Kompetencje te przysługują organowi administracji publicz-
nej, do którego należą dane akta administracyjne (zob. art. 73 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 KPA; por. post. NSA z
16.6.2010 r., I OZ 395/10, Legalis). Jeżeli strona złoży wniosek o wydanie zaświadczenia w okresie, w którym
akta sprawy administracyjnej znajdują się w sądzie administracyjnym, to wniosek ten organ powinien rozpoznać
na podstawie akt zastępczych, a jeżeli ich nie sporządził – po wypożyczeniu akt z sądu administracyjnego. To samo
dotyczy wydania przez sąd zwykłych kopii z akt administracyjnych (zgodnie z uchw. NSA z 8.10.2018 r., I OPS
1/18, Legalis, strona na podstawie art. 73 § 1 KPA może domagać się od organu sporządzenia kopii dokumentacji
zgromadzonej w aktach sprawy) oraz uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt administracyjnych. Podobnie w
sytuacji, w której strona domaga się udostępnienia jej dołączonych do akt dokumentów zawierających informacje
niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych dokumentów, które organ administracji
publicznej wyłączył ze względu na ważny interes państwowy (art. 74 § 1 KPA), sąd administracyjny powinien
poinformować stronę o możliwości zwrócenia się o udzielenie jej takiego dostępu do organu administracji publicz-
nej, który akta wytworzył (por. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji, s. 169 i cyt. tam piśmiennic-
two). Rozstrzygnięcie organu w sprawie udostępnienia stronie takich akt następuje w formie zaskarżalnego posta-
nowienia (art. 74 § 1 KPA), które może być przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, w
ramach którego możliwe jest w szczególności badanie, czy klauzula tajności żądanych informacji nadana została
w sposób prawidłowy (por. np. wyr. NSA z 17.9.2015 r., I OSK 1507/14, niepubl.). Reasumując, realizacja prze-
widzianego w art. 12a § 4 PPSA prawa dostępu strony do akt sprawy musi następować z uwzględnieniem
innych regulacji ustawowych, w tym art. 74 KPA oraz postanowień OchrInfU. Szerzej na temat dostępu do
akt administracyjnych i sądowych zawierających informacje niejawne zob. np. wyrok NSA 13.7.2020 r. (II OSK
933/20, Legalis), wyrok NSA z 6.2.2019 r. (II OSK 3109/18, niepubl.), wyrok NSA z 6.2.2019 r. (II OSK 3002/18,
niepubl.), wyrok NSA z 18.7.2018 r. (I OSK 2248/16, niepubl.), wyrok NSA z 29.6.2016 r. (II OSK 2554/14, Le-
galis), wyrok NSA z 13.12.2012 r. (I OSK 820/12, niepubl.), wyrok NSA z 17.6.2011 r. (I OSK 491/11, Legalis),
uzasadnienie wyroku TK z 23.5.2018 r. (SK 8/14, OTK-A 2018, poz. 34); J. Chlebny, Odmowa dostępu do akt,
s. 98 i n.; A. Krakała, Ochrona informacji niejawnych, s. 99 i n.; M. Kowalski, w: R. Hauser, J. Drachal (red.),
Metodyka pracy, s. 1109–1112. Z ustaleń zawartych w powołanych orzeczeniach wynika po pierwsze, że sąd ad-
ministracyjny powinien dysponować wszystkimi dokumentami stanowiącymi informacje niejawne lub wyłączone
z akt sprawy z uwagi na ważny interes państwowy. Po drugie, brak dostępu strony do tych dokumentów na etapie
postępowania sądowego nie narusza co do zasady konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), a
także wiążących Polskę umów międzynarodowych oraz prawa unijnego, przy czym istotne jest, aby strona została
powiadomiona o zasadniczej treści względów leżących u podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji.
18 11. Forma udostępnienia akt stronom. Jeżeli chodzi o udostępnianie stronom akt sprawy w postaci elek-
tronicznej, to sąd zobowiązany jest zapewnić realizację tych czynności w swoim systemie teleinformatycznym,
1009098 923162098
po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących

zadania publiczne (zob. art. 12a § 5 PPSA). Co do zasady chodzi tu o sposoby uwierzytelniania wskazane w art. 20a
ust. 1 InformPodPublU. Przy czym do czasu przyłączenia systemu teleinformatycznego sądów administracyjnych
do węzła krajowego identyfikacji elektronicznej uwierzytelnienie strony wymaga użycia:
1) profilu zaufanego albo
2) danych weryfikowanych za pomocą kwalifikowanego certyfikatu podpisu elektronicznego
(art. 6 ZmPPSA2019).
Należy dodać, że zgodnie z art. 12a § 5a PPSA, pełnomocnik, w celu uzyskania dostępu do akt sprawy w
postaci elektronicznej, przed uwierzytelnieniem w sposób, o którym mowa w § 5, podaje sądowi swój numer PE-
SEL, jeżeli jest obowiązany do jego posiadania albo posiada go, nie mając takiego obowiązku. Wydaje się, że
nie ma przeszkód, aby rzeczona identyfikacja mogła następować również przez zastosowanie innych technologii
stosowanych przez sąd w związku z treścią art. 20a ust. 2 InformPodPublU [por. P. Pietrasz, w: A. Skoczylas, P.
Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, art. 12a, Nb 9; szerzej na temat wzajemnych relacji art. 20a ust.
1 oraz 2 InformPodPublU zob. np. G. Szpor, w: G. Szpor, Cz. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji, 2015,
art. 20a, teza 2]. Warto podkreślić, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy Nr 3260, Sejm VIII
kadencji, s. 7) wskazano, że w przypadku akt w postaci elektronicznej nie będzie zachodziła potrzeba wydawania
w szczególności kopii lub wyciągów z tych akt, skoro, po uprzednim uwierzytelnieniu, strona będzie miała moż-
liwość samodzielnej realizacji tych czynności bezpośrednio w systemie teleinformatycznym sądu. Jeżeli chodzi
o dostęp do akt prowadzonych w postaci papierowej, to będzie on co do zasady realizowany na dotychczaso-
wych zasadach, tj. w sekretariacie sądu lub w czytelni akt. Należy stwierdzić, że nie ma przeszkód ustawowych,
aby dokumenty z akt sądowych sprawy prowadzonej w postaci papierowej były udostępniane stronom w drodze
elektronicznej, jeżeli strona o to wnosi. Możliwość taką przewidziano w § 85a ZasBiurSAdmZ. Zgodnie z tym
przepisem udostępnianie stronom postępowania sądowego akt w postaci elektronicznej bądź odwzorowań cyfro-
wych akt prowadzonych w postaci papierowej następuje bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w ciągu 5 dni
roboczych od dnia złożenia wniosku o udostępnienie akt w systemie teleinformatycznym sądu. Trzeba zauważyć,
że prawo strony do otrzymania odwzorowań cyfrowych akt sądowych prowadzonych w postaci papierowej wynika
pośrednio również z § 22 pkt 8 RegNSAR. Należy wskazać, że udostępnienie stronom postępowania sądowego
akt w postaci elektronicznej bądź odwzorowań cyfrowych akt prowadzonych w postaci papierowej następuje za
pośrednictwem systemu PASSA – Portalu Akt Sądowych Sądów Administracyjnych. Portal ten dostępny jest pod
adresem: https://portal.nsa.gov.pl/sessions/signin. Zasady dostępu i korzystania z tego portalu zostały w sposób
szczegółowy, opisane w "Zasadach korzystania z portalu Passa", które są dostępne pod adresem: https://portal.n-
sa.gov.pl/help/regulations (dostęp: 29.10.2020 r.).
19 12. Skutki procesowe naruszenia prawa strony dostępu do akt. Dostęp do akt sprawy ma istotne znaczenie
dla realizacji przez stronę jej praw procesowych, w tym prawa strony do formułowania zarzutów i wniosków. Dla-
tego też w sprawach cywilnych przyjmuje się, że nieudostępnienie stronie akt sprawy w określonych sytuacjach
może nawet prowadzić do pozbawienia jej możności obrony swych praw i tym samym uzasadniać zarzut nieważ-
ności postępowania (por. np. post. SN z 21.8.1972 r., I CZ 134/71, OSNCP 1973, Nr 5, poz. 83; szerzej na temat
tej przesłanki nieważności w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zob. np. G. Rząsa, Nieważność po-
stępowania, s. 205–316). Naszym zdaniem również w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można wyklu-
czyć, że uniemożliwienie dostępu do akt sprawy może spowodować pozbawienie strony możności obrony jej
praw. Z uwagi jednak na kontrolny charakter tego postępowania oraz ograniczenia w postępowaniu dowodowym
prowadzonym przed sądem administracyjnym, sytuacje takie będą miały miejsce zupełnie wyjątkowo. Zauwa-
żyć należy ponadto, że postępowanie przed sądami administracyjnymi z reguły poprzedzone jest dwuinstancyjnym
postępowaniem administracyjnym, natomiast osoby będące stronami tego postępowania powinny być w posiada-
niu orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej, a także powinny mieć prawo wglądu do akt sprawy
administracyjnej (art. 73 § 1 KPA). Niemniej jednak strona będzie mogła próbować wykazać w skardze kasacyjnej,
że w konkretnym przypadku naruszenie art. 12a § 4 PPSA stanowiło uchybienie przepisom postępowania, które
w realiach danej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 174 pkt 2 PPSA).
IV. Udostępnianie akt lub dokumentów znajdujących

się w aktach podmiotom innym niż strony
20 1. Udostępnienie akt przez przewodniczącego wydziału. Przewidziane w art. 12a § 4 PPSA prawo dostępu
do akt sprawy przyznano stronom postępowania (zob. art. 8, 12 oraz 32 i 33 PPSA). Mając na uwadze okoliczność,
że art. 12a § 4 PPSA ma charakter gwarancyjny i potwierdza tylko konstytucyjną zasadę jawności postępowania
992316209 1009098
sądowego, to nieuzasadniona byłaby wykładnia a contrario zakładająca, że inne podmioty niż strony nie mogą
uzyskać dostępu do akt sprawy. Zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) czynność udostępnienia akt
osobom innym niż strony musi mieć jednak podstawę prawną przynajmniej w postaci aktu wydanego na podsta-
wie ustawy. W odniesieniu do wojewódzkich sądów administracyjnych § 21 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Prezy-
denta Rzeczypospolitej Polskiej z 18.9.2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów ad-
ministracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646 ze zm.) przewidywał, że do obowiązków przewodniczącego wydziału
należało wyrażenie zgody na przejrzenie akt sprawy osobom niebędącym stroną w postępowaniu, które wykażą
uzasadnioną potrzebę przejrzenia akt. Analogiczne rozwiązanie przewidziane było w § 21 pkt 3 RegWewnUrz-
NSA. Przykładowo na mocy tego przepisu osoby, które status uczestnika uzyskują na mocy postanowienia sądu
administracyjnego [art. 33 § 2 PPSA; por. np. E. Bojanowski, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne,
2008, s. 246], mogły dokonać uprzedniego wglądu do akt sprawy. Warto dodać, że podobna regulacja obowiązuje
na gruncie cywilnego postępowania nieprocesowego (zob. np. art. 525 KPC) oraz w postępowaniu karnym (zob.
art. 156 § 1 i 5 KPK). W obowiązującym od 15.8.2015 r. rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z
5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. poz. 1177)
zagadnienie udostępnienia akt innym podmiotom niż strony uregulowano odmiennie. Otóż zgodnie z § 21 ust.
2 pkt 4 RegWewnUrzWSAR do obowiązków przewodniczącego wydziału należy wyrażanie zgody na przejrzenie
akt sprawy osobom niebędącym stroną w postępowaniu, w przypadkach przewidzianych w przepisach odrębnych.
Zatem już nie ogólna przesłanka "uzasadnionej potrzeby przejrzenia ak"t, ale wyłącznie przepis odrębny może
stanowić podstawę do udostępnienia akt podmiotowi innemu niż strona. Analogicznej zmiany dokonano w odnie-
sieniu do akt znajdujących się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. § 21 pkt 3 nieobowiązującego już
RegWewnUrzNSA w brzmieniu nadanym § 1 pkt 5 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA z 23.9.2015
r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA, M.P. poz. 922). Trzeba wskazać,
że zgodnie z § 24 pkt 3 RegNSAR przewodniczący wydziału orzeczniczego kieruje pracą wydziału, a w szcze-
gólności potwierdza uprawnienie do przejrzenia akt sprawy osobom niebędącym stroną w postępowaniu, w przy-
padkach przewidzianych w przepisach odrębnych. Zarządzenie przewodniczącego wydziału w sprawie udostęp-
nienia akt może podlegać kontroli w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów (zob.
art. 22 PrUSA). Na marginesie warto podnieść, że w odniesieniu do sądów administracyjnych nie występują kon-
trowersje, w tym natury konstytucyjnej, wokół możliwości zażądania do wglądu akt przez podmioty realizujące
nadzór nad działalnością administracyjną tych sądów. Dodajmy, że uprawnienie takie mieści się niewątpliwie w
pojęciu "wglądu w czynności" właściwego sądu administracyjnego (zob. art. 22 ust. 1 PrUSA). Przede wszystkim
wymaga podkreślenia, że w przypadku sądów administracyjnych nie ma ryzyka pośredniej ingerencji władzy wy-
konawczej (tzn. Ministra Sprawiedliwości) w działania władzy sądowniczej w związku z realizacją wspomnianego
nadzoru. Otóż nadzór ten wykonywany jest przez Prezesa NSA oraz prezesów wojewódzkich sądów administra-
cyjnych (art. 12 oraz 22 PrUSA), a Ministrowi Sprawiedliwości lub innemu organowi władzy wykonawczej nie
przysługują tu jakiekolwiek uprawnienia nadzorcze.
21 2. Zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyżej wskazano, że zarówno strona, jak i
osoby trzecie mogą domagać się udostępnienia im dokumentów z akt sprawy sądowoadministracyjnej, powołując
się na przepisy DostInfPubU. Za utrwalone należy w szczególności uznać stanowisko, że przepisy proceduralne
regulujące zasady udostępniania akt sądowych, administracyjnych i prokuratorskich nie wyłączają a limine
uprawnień osób innych niż strona, wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. np. wyr.
NSA z 16.12.2005 r., OSK 1782/04, Legalis; wyr. NSA z 18.9.2008 r., I OSK 194/08, Legalis; wyr. WSA w Kra-
kowie z 19.12.2008 r., II SAB/Kr 64/07, Legalis; wyr. NSA z 18.4.2012 r., I OSK 790/12, Legalis). Równocześnie
należy podkreślić, że akta sprawy zawierają zarówno dokumenty stanowiące informację publiczną, jak i takie,
które takiej informacji nie stanowią. Dlatego też w trybie DostInfPubU nie można domagać się udostępnienia
akt sprawy jako całości, tj. pewnego zbioru dokumentów lub informacji, a tylko konkretnie wskazanych we
wniosku dokumentów lub informacji z tych akt stanowiących informację publiczną (por. np. uchw. NSA z
9.12.2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 37; wyr. NSA z 22.9.2016 r., I OSK 376/15, Legalis; wyr.
NSA z 8.2.2018 r., I OSK 1508/16, Legalis).
1009098 9231620910
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wiktorowska/Wojciechowska/Pietrasz
Art. 12b
§ 1. Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny
został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a.
§ 2. W postępowaniu dokumenty elektroniczne wnosi się do sądu administracyjnego przez elektroniczną

skrzynkę podawczą, a sąd doręcza takie dokumenty stronom za pomocą środków komunikacji elektronicz-
nej na warunkach określonych w art. 74a.
§ 3.
Sąd administracyjny w celu doręczania pism w postępowaniu przekształca postać otrzymanych od stron
pism:
1) w przypadku otrzymanego pisma w formie dokumentu elektronicznego, przez sporządzenie uwierzytel-

nionego wydruku, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust.
3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne,
jeżeli strona nie stosuje środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism;
2) w przypadku otrzymania pisma w postaci papierowej, poprzez sporządzenie uwierzytelnionej kopii w

formie dokumentu elektronicznego, jeżeli strona stosuje środki komunikacji elektronicznej do odbioru pism.
§ 4. Przepisy dotyczące zastosowania środków komunikacji elektronicznej stosuje się odpowiednio do orga-
nów, do których lub za pośrednictwem których składane są pisma w formie dokumentu elektronicznego.
§ 5. Sąd, doręczając stronie pierwsze pismo w sprawie w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego,
informuje stronę o warunkach wnoszenia oraz doręczania pism przez sąd za pomocą środków komunikacji
elektronicznej.
Spis treści
I. Komentarz do przepisu w brzmieniu obowiązującym....................................................... 2
II. Komentarz do art. 161 pkt 2 i 9 DorElektrU (przepisów przejściowych regulujących
wejście w życie zmian do PPSA) oraz do zmian art. 12b PPSA wprowadzonych usta-
wą o doręczeniach elektronicznych................................................................................. 3
I. Komentarz do przepisu w brzmieniu obowiązującym

1 1. Cel wprowadzenia art. 12b PPSA. W związku z uchwaleniem ZmInformPodPublU14 z dniem 31.5.2019
r. wszedł w życie art. 12b PPSA. Zgodnie z założeniem ustawodawcy wprowadzana regulacja ma na celu przy-
spieszenie realizacji niektórych czynności w ramach prowadzonych postępowań sądowoadministracyjnych, a tym
samym usprawnienie ich przebiegu. Środkiem do realizacji tego celu ma być zwiększenie liczby i jakości usług
świadczonych drogą elektroniczną, jak też ich dostępności dla zainteresowanych podmiotów. Przyjęte rozwiązania
mają pomóc zaoszczędzić nie tylko czas obywateli, ale również środki finansowe.
Komentowany przepis uzyskał aktualne brzmienie na skutek zmian art. 4 ZmInformPodPublU14 dokonanych
przez art. 2 ZmPPSA2019, które weszły w życie również 31.5.2019 r.
Ta nowelizacja, według jej projektodawców, jest wynikiem doświadczeń związanych z budową systemu tele-
informatycznego, który będzie wykorzystywany do obsługi postępowania przez wszystkie sądy administracyjne w
Polsce. Stronom i uczestnikom postępowania ma on umożliwić m.in. korzystanie w ich sprawach z elektronicznej
komunikacji z sądem. Natomiast sądom ma zapewnić możliwość prowadzenia akt w postaci elektronicznej, zaś
sędziom i pracownikom sądów administracyjnych w zamierzeniu pozwolić na optymalizację pracy (uzasadnienie
projektu o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw,
druk sejmowy Nr 3260, Sejm VIII kadencji).
2 2. Dopuszczalność podpisu elektronicznego. Zgodnie z przepisem art. 12b § 1 PPSA warunek formy pisem-
nej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 §
2a PPSA. Regulacja ta wprowadziła więc możliwość składania pism procesowych w formie dokumentu elektro-
1009098 923162092
nicznego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymogi dotyczące podpisu zawarte są w art. 46 § 2a
PPSA (por. komentarz do art. 46, Nb 12).
3 3. Dopuszczalność formy elektronicznej. W przepisie art. 12b § 2 PPSA dopuszczono możliwość wnoszenia
dokumentów elektronicznych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wnoszenie ich następuje przez elektro-
niczną skrzynkę podawczą (ESP), do stosowania której zostały zobowiązane sądy. Dokumenty elektroniczne (e-
pisma) mają być następnie doręczone przez sąd stronom za pomocą środków komunikacji elektronicznej na wa-
runkach określonych w art. 74a PPSA. Przepis ten zawiera przesłanki dopuszczalności elektronicznego doręczenia
(por. art. 74a PPSA).
4 4. Ciężar doręczenia pism procesowych. W art. 12b § 3 PPSA ustawodawca nałożył na sądy administracyjne
obowiązek przekształcenia pism stron w celu ich tradycyjnego albo elektronicznego doręczenia pozostałym stro-
nom postępowania. Jednocześnie należy zauważyć, że ustawodawca zmodyfikował brzmienie tego przepisu przez
art. 2 ZmPPSA2019, który wszedł w życie 31.5.2019 r.
W przypadku, w którym strona nie stosuje środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd ma obo-
wiązek doręczyć jej pismo wniesione do niego w formie dokumentu elektronicznego – w formie papierowej. Po
otrzymaniu pisma w formie elektronicznej, sąd zobowiązany jest do sporządzenia uwierzytelnionego wydruku, a
następnie jego doręczenia stronie. Pierwotnie w zakresie uwierzytelnionego wydruku prawodawca odsyłał do wy-
druku, o którym mowa w art. 47 § 3 PPSA (por. komentarz do art. 47, Nb 13). Jednak na skutek zmiany brzmienia
art. 12b § 3 pkt 1 PPSA (przez art. 2 ZmPPSA2019) chodzi o uwierzytelniony wydruk z zachowaniem wymogów
określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 InformPodPublU.
Natomiast w sytuacji, w której strona stosuje środki komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd pismo
wniesione do niego w formie papierowej, po uprzednim sporządzeniu uwierzytelnionej kopii w formie dokumentu
elektronicznego, doręcza jej w formie tej kopii.
Zatem to w gestii sądu pozostaje przetworzenie formy papierowej w formę dokumentu elektronicznego oraz
przetworzenie dokumentu elektronicznego w uwierzytelniony dokument w formie papierowej w zależności od
tego, czy strona korzysta ze środków komunikacji elektronicznej, czy nie.
5 5. Odpowiednie stosowanie regulacji w stosunku do organów. Na podstawie art. 12b § 4 PPSA przepisy do-
tyczące zastosowania środków komunikacji elektronicznej stosuje się odpowiednio do organów, do których lub za
pośrednictwem których składane są pisma w formie dokumentu elektronicznego. Oznacza to, że przepisy o środ-
kach komunikacji elektronicznej mają zastosowanie nie tylko do sądów administracyjnych, ale także do organów,
do których bezpośrednio składane są pisma w formie elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym
(np. wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności – art. 61 § 2 PPSA) albo za pośrednictwem których
składane są pisma w formie elektronicznej do sądu w tym postępowaniu (np. skarga – art. 54 PPSA, wniosek o
przywrócenie terminu do wniesienia skargi – art. 87 § 3 PPSA).
6 6. Informacja strony. Na podstawie art. 2 ZmPPSA2019 do art. 12b PPSA z dniem 31.5.2019 r. został dodany
§ 5. Przewiduje on, że sąd, doręczając stronie pierwsze pismo w sprawie w formie innej niż forma dokumentu
elektronicznego, informuje stronę o warunkach wnoszenia pism oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środków
komunikacji elektronicznej.
Dodanie tego unormowania ma na celu rozpowszechnienie wiedzy na temat informatyzacji i zachęcenie stron
do korzystania ze środków komunikacji elektronicznej (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy – Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy Nr 3260, Sejm VIII kaden-
cji). Regulacja ta to kolejny krok na drodze społeczeństwa informatycznego służąca w zamierzeniu zwiększeniu
poziomu kultury prawnej.
Ważną regulację zawiera również art. 5 pkt 1 ZmPPSA2019. Przewiduje ona, że do postępowań prowadzonych
na podstawie przepisów PPSA, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej,
stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniach tych strona może dokonać wyboru wnoszenia pism
za pośrednictwem systemu teleinformatycznego sądu obsługującego postępowanie sądowe oraz ich doręczania
przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
7 7. Zmiana. Komentowany przepis jest przedmiotem prac legislacyjnych zainicjowanych przez rząd ustawą
z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (druk sejmowy Nr 239, http://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/na-
zwa/239 u/$file/239 u.pdf, dostęp: 24.11.2020 r.).
Zmiana art. 12b PPSA (art. 96 pkt 1 DorElektrU) zakłada jego nowelizację dotyczącą wszystkich paragrafów,
która jest omówiona poniżej – zob. Nb 8–13.
II. Komentarz do art. 161 pkt 2 i 9 DorElektrU

(przepisów przejściowych regulujących wejście w
392316209 1009098
życie zmian do PPSA) oraz do zmian art. 12b PPSA

wprowadzonych ustawą o doręczeniach elektronicznych
8 1. Zakres wprowadzanych zmian i wejście w życie przepisów ustawy z 18.11.2020 r. o doręczeniach elek-
tronicznych, nowelizujących, dodających oraz uchylających poszczególne przepisy PPSA. Zmiany w PPSA
wprowadza art. 96 DorElektrU. Z postanowień art. 166 pkt 3 DorElektrU wynika, że art. 96 pkt 18 tej ustawy
wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Przepis ten dodaje art. 94 § 2 PPSA, regulujący przepro-
wadzenie posiedzenia jawnego przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jego przeprowadzenie na od-
ległość. Z kolei z postanowień 166 pkt 11 DorElektrU wynika, że art. 96 pkt 1–17 i 19 DorElektrU, czyli pozostałe
przepisy wprowadzające zmiany w PPSA, wchodzą w życie z dniem 1.10.2029 r. Dodać należy, że art. 96 pkt 1–
17 i 19 DorElektrU nowelizują, dodają lub uchylają poszczególne przepisy PPSA. Oznacza to, że poszczególne
przepisy PPSA nowelizowane, dodawane lub uchylane na podstawie art. 96 pkt 1–17 i 19 DorElektrU wchodzą
w życie lub tracą moc z dniem 1.10.2029 r.
9 2. Zakres zmian i wejście w życie art. 12b PPSA. Zmiany treści art. 12b PPSA wynikające z art. 96 pkt
1 DorElektrU, zasadniczo dotyczą trzech kwestii, a mianowicie: wyeliminowania w art. 12b § 1, 3 pkt 1 oraz
§ 5 niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma", nowego brzmienia
art. 12b § 2 oraz nowego brzmienia art. 12b § 4.
10 3. Wyeliminowanie w art. 12b § 1, 3 pkt 1 oraz w § 5 PPSA niekonsekwencji prawodawcy w zakresie
posługiwania się pojęciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania
informacji (tekstem, dźwiękiem, graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze,
elektronicznie). W aktualnym stanie prawnym na gruncie PPSA dochodzi bowiem do sytuacji, w której ustawo-
dawca w tym samym akcie prawnym przyjmuje zbliżone znaczenie, a nawet tożsamość określeń "postać" oraz
"forma". Mając na uwadze znaczenia słownikowe określenia "postać", zgodnie z którymi jest to m.in. zewnętrzna,
postrzegalna zmysłowo forma czegoś (Słownik języka polskiego, https://sjp.pwn.pl/szukaj/posta%C4%87.html,
dostęp: 27.10.2020 r.), działanie takie może być uzasadnione. Jeżeli jednak uwzględnimy regułę interpretacji języ-
kowej, zgodnie z którą zwrotów (terminów) brzmiących odmiennie nie należy rozumieć jednolicie, lecz odmiennie
(por. T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, s. 167), można mieć pewne wątpliwości odnośnie do
poprawności takiej praktyki legislacyjnej (por. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 350).
Zasadnie wskazuje się w nauce, że forma oznacza sposób wyrażenia informacji lub też treści za pomocą pisma
(forma pisemna), za pomocą dźwięku (forma audialna), za pomocą dźwięku i obrazu (forma audiowizualna), za
pomocą obrazu (forma graficzna). W tych przypadkach nie ma znaczenia rodzaj czy też materiał nośnika wskaza-
nych informacji i treści. Również zdecydowanie zgodzić należy się z twierdzeniem, że pisemność oznacza warunek
wyrażenia pismem, czyli tekstem składającym się m.in. z liter, cyfr oraz ze znaków specjalnych, utrwalonym na
każdym nośniku umożliwiającym odtworzenie treści i formy tekstu (por. G. Szpor, Administracyjnoprawne pro-
blemy informatyzacji, s. 721). Z kolei postać to materialne, "namacalne", intuicyjne wyobrażenie nośnika infor-
macji. Nośnik może być zatem papierowy, metalowy, kamienny, plastikowy. W przypadku postaci elektronicznej
nośnik ma drugorzędne znaczenie. Postać wiąże się z elektronicznym zapisem i odczytem, przy czym elektronicz-
nej informacji nie da się odczytać bez użycia elektronicznych urządzeń i odpowiedniego oprogramowania [por. K.
Wojsyk, Dlaczego informatyka w administracji publicznej, s. 148 i n.; szerzej na temat dokumentu w postaci elek-
tronicznej zob. D. Szostek, w: J. Gołaczyński, D. Szostek (red.), Informatyzacja postępowania cywilnego, s. 87].
W odniesieniu do dokumentu postać wiąże się z techniką jego sporządzenia [por. D. Szostek, w: J. Gołaczyński,
D. Szostek (red.), Informatyzacja postępowania cywilnego, s. 83].
Określenie "postać" występuje w art. 12a § 1, 2, 3, 5 PPSA. W przepisach tych pojęcie to wiąże się ze sposobem
utrwalenia informacji, czyli dotyczy technologii zastosowanego nośnika informacji. Przepisy te wskazują na akta
w postaci papierowej i elektronicznej. W tym samym znaczeniu użyto pojęcia "postać" w art. 12b § 3 pkt 2 PPSA
("pismo w postaci papierowej"), w art. 47 § 3 PPSA ("kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytel-
nionych wydruków"). Z kolei określenie "forma" występuje w połączeniu ze zwrotem "dokument elektroniczny"
("forma dokumentu elektronicznego") w następujących przepisach: art. 12b § 3 pkt 1 i § 5, art. 37 § 1a, art. 37a, 46 §
2a, 2c, 2d, art. 47 § 3, 4, art. 48 § 3a, art. 49a, 54 § 1a, art. 74a § 1 pkt 1, § 2, 3 pkt 1, § 6, 9, 12, art. 75 § 2, art. 77 § 1a,
art. 83 § 5 PPSA. W tych przypadkach znaczenie tego zwrotu jest zbliżone do wskazanego wyżej pojęcia "postać".
W przypadkach tych mowa o pismach, do których odnosi się zwrot "forma dokumentu elektronicznego". Chodzi
zatem o zaakcentowanie nie sposobu wyrażenia informacji, ale technicznego ujęcia zapisu informacji, który w tych
przypadkach jest elektroniczny (por. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 351 i n.).
Techniczny sposób przekazania oraz utrwalenia informacji nie może być utożsamiany ze sposobem wyrażenia
woli organów procesowych oraz stron postępowania w związku z dokonywaniem czynności procesowych. W tym
zakresie ustawodawca powinien wyraźnie uregulować, że czynność procesowa dokonana tradycyjnie, a zatem w
postaci papierowej, powinna zawierać podpis (podpis własnoręczny). Natomiast elektroniczna czynność proceso-
1009098 923162094
wa, dokonana z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej, powinna zawierać podpis elektroniczny. W
związku z powyższym można dojść do wniosku, że na gruncie przepisów regulujących procedurę sądowoadmi-
nistracyjną w związku z dokonywaniem czynności procesowych pojęcia "forma" oraz "postać" należy rozumieć
w przedstawionym niżej znaczeniu. "Forma" powinna oznaczać sposób wyrażenia informacji czy też treści za
pomocą pisma, dźwięku itp. Natomiast "postać" powinna precyzować techniczny sposób utrwalenia informacji.
Pojęcia te powinny mieć zatem wyłącznie techniczne znaczenie, abstrahujące od formy czynności prawnych oraz
form działania organów władzy państwowej (por. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 351 i n.).
Nasuwa się zatem wątpliwość odnośnie do poprawności użycia w art. 12b § 3 pkt 1 i 2, art. 37 § 1a, art. 37a, 46 §
2a, 2c, 2d, art. 47 § 3, 4, art. 48 § 3a, art. 49a, 54 § 1a, art. 74a § 1 pkt 1, § 2, 3 pkt 1, § 6, 9, 12, art. 75 § 2, art. 77 § 1a,
art. 83 § 5 PPSA określenia "forma" w połączeniu ze zwrotem "dokument elektroniczny". Wydaje się, że poprawne
byłoby użycie zamiast tego określenia "postać" (por. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 351 i
n.).
Z powyższymi rozważaniami koresponduje uzasadnienie projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych w
zakresie dotyczącym zmian w związku z różnorodnością pojęciową w obszarze określania formy załatwiania spra-
wy. Wskazano mianowicie, że "forma pisemna" odnosi się do sposobu wyrażenia treści (w formie pisemnej, czyli
za pomocą znaków pisma), a "forma dokumentu elektronicznego" – do sposobu utrwalenia treści. Mając na uwa-
dze, że dokument elektroniczny to dane, które wcale nie muszą być wyrażone pismem w postaci elektronicznej, ale
może to być też nagranie dźwiękowe, nagranie wideo, baza danych, grafika wektorowa itd., wymienienie w jednym
zdaniu dokumentu elektronicznego obok formy pisemnej, powszechnie rozumianej jako pismo sporządzone na pa-
pierze i odręcznie podpisane, nie tylko zaburza logikę przepisu, ale też powoduje konieczność wprowadzenia spe-
cjalnych wymagań doprecyzowujących przeznaczonych dla określonych rodzajów dokumentów elektronicznych
i – co za tym idzie – licznych przepisów szczegółowych. Bez takiego doprecyzowania można bowiem rozumieć,
że ogólną zasadą dla załatwiana spraw jest sporządzanie pism w postaci papierowej podpisanych własnoręcznym
podpisem lub wykorzystanie jakiegokolwiek dokumentu elektronicznego, który wcale nie musi być pismem. Ina-
czej to ujmując – można wnieść odwołanie od decyzji zapisane jako nagranie dźwiękowe w pliku w formacie mp3.
Takie podejście może dotyczyć w praktyce każdego dokumentu elektronicznego, dla którego nie określono wzoru
ustalającego w szczególności, że musi on być wyrażony za pomocą znaków pisma (z uzasadnienia projektu ustawy
o doręczeniach elektronicznych, s. 90; druk sejmowy Nr 239, IX kadencja Sejmu).
Według projektodawców intencję projektowanych zmian w tym obszarze odzwierciedla następująca reguła:
"Sprawy załatwiane są na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci
papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifi-
kowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym" (z uzasadnienia projektu ustawy
o doręczeniach elektronicznych, s. 90; druk sejmowy Nr 239, IX kadencja Sejmu).
11 4. Nowe brzmienie art. 12b § 2 PPSA. Zmienione brzmienie art. 12b § 2 PPSA w części dotyczącej wno-
szenia pism do sądu przewiduje, że w postępowaniu pisma utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się do sądu
administracyjnego na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 2 DorElektrU, zwany dalej
"adresem do doręczeń elektronicznych". Z kolei z fragmentu dotyczącego doręczania pism przez sąd wynika, że
doręczanie pism utrwalonych w postaci elektronicznej następuje także na adres do doręczeń elektronicznych na
zasadach określonych w art. 65a.
Nowelizacja usuwa zatem wątpliwości dotyczące adresu elektronicznego, na który powinny być wnoszone oraz
doręczane pisma drogą elektroniczną. Zauważyć należy, że w nowym brzmieniu komentowanego przepisu posłu-
żono się zdefiniowanym pojęciem "adres do doręczeń elektronicznych", które znajduje zastosowanie w przypadku
wnoszenia pism drogą elektroniczną do sądu, jak również w przypadku doręczania takich pism stronom przez sąd.
Podkreślenia zatem wymaga podwójna funkcjonalność takiego adresu.
Zgodnie z art. 2 pkt 2 DorElektrU adres do doręczeń elektronicznych jest to adres elektroniczny, o którym
mowa w art. 2 pkt 1 ŚwiadUsłElektU, podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elek-
tronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych
usług. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 1 ŚwiadUsłElektU adres elektroniczny to oznaczenie systemu teleinformatyczne-
go umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty
elektronicznej.
Projektodawcy, wyjaśniając definicję adresu do doręczeń elektronicznych, wskazali, że jest to adres elektro-
niczny, pod którym "kryje si"ę jednoznacznie zidentyfikowany (dzięki czemu możliwa jest identyfikacja nadawcy
przed wysłaniem danych oraz adresata przed dostarczeniem danych) podmiot publiczny lub podmiot niepublicz-
ny, w tym osoba fizyczna, korzystający z jednej z usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego świadczonej
przez dostawcę usług zaufania działającego na rynku polskim, tzn. publicznej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego świadczonej przez operatora wyznaczonego lub kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego świadczonej przez kwalifikowanego dostawcę usług zaufania (z uzasadnienia projektu ustawy o
doręczeniach elektronicznych, s. 44; druk sejmowy Nr 239, IX kadencja Sejmu).
592316209 1009098
Zgodnie z art. 2 pkt 8 DorElektrU publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego oznacza usługę
rejestrowanego doręczenia elektronicznego, o której mowa w art. 3 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europej-
skiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z 23.7.2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odnie-
sieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz. UE
L Nr 257, s. 73; dalej: rozporządzenie eIDAS), świadczoną przez operatora wyznaczonego. W myśl postanowień
art. 3 pkt 36 rozporządzenia eIDAS usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego oznacza usługę umożliwia-
jącą przesłanie danych między stronami trzecimi drogą elektroniczną i zapewniającą dowody związane z posługi-
waniem się przesyłanymi danymi, w tym dowód wysłania i otrzymania danych, oraz chroniącą przesyłane dane
przed ryzykiem utraty, kradzieży, uszkodzenia lub jakiejkolwiek nieupoważnionej zmiany.
Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 37 rozporządzenia eIDAS kwalifikowana usługa rejestrowanego doręczenia elek-
tronicznego oznacza usługę rejestrowanego doręczenia elektronicznego, która spełnia wymogi określone w art.
44, czyli:
1) są świadczone przez co najmniej jednego kwalifikowanego dostawcę usług zaufania;
2) z dużą dozą pewności zapewniają identyfikację nadawcy;
3) zapewniają identyfikację adresata przed dostarczeniem danych;
4) wysłanie i otrzymanie danych jest zabezpieczone zaawansowanym podpisem elektronicznym
lub zaawansowaną pieczęcią elektroniczną kwalifikowanego dostawcy usług zaufania w taki spo-
sób, by wykluczyć możliwość niewykrywalnej zmiany danych;
5) każda zmiana danych niezbędna do celów wysłania lub otrzymania danych jest wyraźnie wska-
zana nadawcy i adresatowi danych;
6) data i czas wysłania, otrzymania i wszelkiej zmiany danych są wskazane za pomocą kwalifiko-
wanego elektronicznego znacznika czasu.
W przypadku przesyłania danych między co najmniej dwoma kwalifikowanymi dostawcami usług zaufania
wymogi określone w pkt 1–6 mają zastosowanie do wszystkich kwalifikowanych dostawców usług zaufania.
Definicję publicznej usługi hybrydowej zawiera art. 2 pkt 7 DorElektrU. Publiczna usługa hybrydowa stanowi
usługę pocztową, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 PrPoczt, świadczoną przez operatora wyznaczonego, jeże-
li nadawcą przesyłki listowej jest podmiot publiczny. Natomiast w myśl postanowień art. 2 ust. 1 pkt 3 PrPoczt
usługę pocztową stanowi, wykonywane w obrocie krajowym lub zagranicznym, zarobkowe przesyłanie przesyłek
pocztowych przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, jeżeli na etapie przyjmowania, przemiesz-
czania lub doręczania przekazu informacyjnego przyjmują one fizyczną formę przesyłki listowej. Wynikające z
art. 96 DorElektrU zmiany w PPSA nie przewidują zastosowania publicznej usługi hybrydowej w doręczaniu pism
przez sąd administracyjny.
Znowelizowany art. 12b § 2 PPSA w części dotyczącej doręczania pism utrwalonych w postaci elektronicznej
odsyła do zasad określonych w art. 65a (zob. komentarz do art. 65a).
Nasuwa się wątpliwość w odniesieniu do znaczenia użytego w art. 12b § 1 i 2 PPSA zwrotu "pismo utrwalo-
ne w postaci elektronicznej". W ustawie o doręczeniach elektronicznych nie zdefiniowano tego pojęcia. Jedynie
przykładowo należy wskazać, że w art. 14 § 1a KPA, dodanym przez art. 61 pkt 1 lit. b DorElektrU, zawarto sfor-
mułowanie, zgodnie z którym "(…) Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym.
Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem za-
ufanym lub podpisem osobistym albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracyjnego ze wska-
zaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią". Wątpliwość interpretacyjna dotyczy udzielenia odpo-
wiedzi na pytanie, czy pismem utrwalonym w postaci elektronicznej jest wyłącznie pismo, które powstało w tej
postaci, czy również pismem takim jest skan pisma pierwotnie sporządzonego w postaci papierowej, czyli jego
odwzorowanie cyfrowe. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie, zasadne wydaje się przyjęcie szerszego
znaczeniowo pojęcia pisma w postaci elektronicznej, obejmującego również skan pisma pierwotnie sporządzonego
w postaci papierowej. Za taką wykładnią przemawiają w szczególności art. 37 § 1a oraz art. 74a § 12 PPSA, a także
zmienione przez ustawę o doręczeniach elektronicznych art. 37 § 1a oraz art. 65b PPSA, w których przewidziano
możliwość wnoszenia do sądu oraz doręczania przez sąd odpisów dokumentów oraz odpisów pism, które to odpisy
sporządzono w postaci elektronicznej.
12 5. Nowe brzmienie art. 12b § 4 PPSA. W postępowaniu sądowoadministracyjnym niektóre pisma mogą być
wnoszone przez skarżących do sądu za pośrednictwem organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Można tu wskazać na skargę, wniosek o przywrócenie ter-
minu do wniesienia skargi, sprzeciw lub wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu oraz wniosek
o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Uregulowania wymaga zatem zagadnienie wnoszenia w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym pism utrwalonych w postaci elektronicznej do tych organów oraz ich dalszego
przekazywania do sądu administracyjnego.
Uwzględniając przedstawione wyżej ratio legis tej regulacji, nasuwają się pewne wątpliwości dotyczące zmie-
nionego brzmienia art. 12b § 4 PPSA. Po pierwsze, nie wiadomo dlaczego w przepisie tym posłużono się zwrotem
nawiązującym do składania pisma. W przepisach PPSA pisma "wnosi si"ę do sądu (a nie "składa si"ę), w tym
1009098 923162096
również za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postepowanie jest przedmiotem
skargi. Po drugie, nasuwa się pytanie, dlaczego w zakresie składania (wnoszenia) pism w postaci elektronicznej
za pośrednictwem organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przed-
miotem skargi, zmieniona regulacja odsyła do odpowiedniego stosowania przez te organy przepisów dotyczących
doręczeń elektronicznych, a nie dotyczących wnoszenia pism do sądu administracyjnego. Można ponadto rozwa-
żać, czy jest to odesłanie do ustawy o doręczeniach elektronicznych, czy też do przepisów PPSA regulujących
doręczenia elektroniczne. Z postanowień art. 96 DorElektrU wynika, że na gruncie PPSA doręczenia elektroniczne
reguluje art. 65a oraz art. 65b. Taka konstrukcja odesłania powoduje, że do wnoszenia pism w postaci elektronicznej
za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi,
nie będą miały zastosowania w szczególności zasady wnoszenia i podpisywania pisma w postaci elektronicznej
do sądu administracyjnego (zob. dotychczasowe brzmienie art. 46 § 2a–2d PPSA oraz nowe brzmienie tych prze-
pisów wprowadzone przez DorElektrU) oraz zasady potwierdzania przez sąd administracyjny wniesienia pisma
w formie dokumentu elektronicznego (zob. dotychczasowe brzmienie art. 49a PPSA oraz jego nowe brzmienie
wprowadzone przez DorElektrU). Na marginesie można zaznaczyć, że w dotychczasowym oraz w zmienionym
art. 83 § 5 PPSA uregulowano zasady ustalania daty wniesienia pisma w postaci elektronicznej w przypadku do-
konania tej czynności do sądu oraz do organu administracyjnego.
Zauważyć należy, że w znowelizowanym brzmieniu art. 12b § 2 PPSA uregulowano wyłącznie wnoszenie pism
do sądu administracyjnego na adres elektroniczny. W przepisie tym nie ma mowy o wnoszeniu pism do organu
administracyjnego lub za jego pośrednictwem. Ponadto w PPSA oraz w ustawie o doręczeniach elektronicznych,
jeżeli chodzi o wnoszenie drogą elektroniczną pism za pośrednictwem organów administracyjnych, uregulowano
wyłącznie wnoszenie skargi (zob. dotychczasowe brzmienie art. 54 § 1a PPSA oraz jego nowe brzmienie wpro-
wadzone przez DorElektrU), a pośrednio, na podstawie art. 64b § 1 PPSA – sprzeciwu. Poza regulacją pozostaje
natomiast kwestia wnoszenia drogą elektroniczną innych pism, które mogą być wnoszone za pośrednictwem or-
ganu administracyjnego lub do tego organu.
Dodać też trzeba, że wnoszenie pism w postaci elektronicznej do sądu administracyjnego (organu administra-
cyjnego) łączy z doręczaniem pism w postaci elektronicznej przez sąd to, że czynność wniesienia pisma do sądu
oraz doręczenia pisma przez sąd powinna nastąpić na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art.
2 pkt 1 DorElektrU. Ponadto dowód otrzymania, o którym mowa w art. 41 DorElektrU, stanowi potwierdzenie
doręczenia (wniesienia) pisma w postaci elektronicznej do sądu (zob. znowelizowany art. 49a PPSA), natomiast
dzień wystawienia dowodu otrzymania wyznacza skutek doręczenia pism przez sąd (zob. znowelizowany art. 65a
§ 3 PPSA).
13 6. Artykuł 12b PPSA a przepisy dostosowujące w DorElektrU. Zgodnie z art. 155 ust. 7 DorElektrU sądy
administracyjne są obowiązane stosować przepisy ustawy w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem
publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej od dnia 1.10.2029
r. Zastanawiający jest obowiązek stosowania przepisów w zakresie doręczania korespondencji z wykorzystaniem
publicznej usługi hybrydowej, skoro, jak już zaznaczono, przepisy ustawy procesowej nie przewidują takiego spo-
sobu doręczania pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy przyjąć, że użyty w tym przepisie zwrot
"w zakresie doręczania korespondencji na gruncie PPS"A oznacza zarówno wnoszenie pism do sądu, jak również
doręczania pism przez sąd.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na pewną niekonsekwencję ustawodawcy w zakresie posługiwania się
pojęciami doręczenia (korespondencji lub pisma) oraz wniesienia (pisma, dokumentu elektronicznego) zarówno
na gruncie PPSA, jak też na gruncie DorElektrU oraz ustaw procesowych (zob. na ten temat szerzej komentarz
do art. 49a).
Z art. 155 ust. 7 DorElektrU koresponduje z kolei art. 147 DorElektrU. W myśl postanowień art. 147 ust.
1 DorElektrU doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę
podawczą w ePUAP do innego podmiotu publicznego posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePU-
AP jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego
doręczenia elektronicznego do dnia 30.9.2029 r. Przepis ten dotyczy wnoszenia pism do sądu administracyjnego
przez podmiot publiczny posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP i w tym zakresie koresponduje
z art. 12b § 2 in principio PPSA. Ponadto przepis ten dotyczy również doręczania pism przez sąd administracyjny
podmiotom publicznym i w tym zakresie koresponduje z art. 12b § 2 in fine oraz z art. 65a § 1 pkt 1 oraz § 3 PPSA.
W dalszej kolejności, zgodnie z art. 147 ust. 2 DorElektrU, doręczenie korespondencji nadanej przez osobę
fizyczną lub podmiot niebędący podmiotem publicznym, będące użytkownikami konta w ePUAP, które nie posia-
dają adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, do podmiotu publicznego
posiadającego elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP, w ramach usługi udostępnianej w ePUAP, jest rów-
noważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego, do czasu zaistnienia obowiązku stosowania niniejszej ustawy, o którym mowa w art. 152, przez
ten podmiot publiczny, w tym również sąd administracyjny. Chociaż w przytoczonym przepisie mowa jest o do-
792316209 1009098
ręczaniu korespondencji, na gruncie przepisów PPSA, w tym również art. 12b § 2 in principio PPSA, chodzi o
czynność wniesienia do sądu administracyjnego dokumentu utrwalonego w postaci elektronicznej.
Wreszcie zgodnie z art. 147 ust. 3 DorElektrU doręczenie korespondencji nadanej przez podmiot publiczny
posiadający elektroniczną skrzynkę podawczą w ePUAP do osoby fizycznej lub podmiotu niebędącego podmio-
tem publicznym, o których mowa w ust. 2, stanowiącej odpowiedź na podanie lub wniosek złożone przez osobę
fizyczną w ramach usługi udostępnionej w ePUAP, jest równoważne w skutkach prawnych z doręczeniem przy
wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Przepis ten dotyczy doręczania pism
przez sąd osobom fizycznym oraz podmiotom niebędącym podmiotami publicznymi i w tym zakresie korespon-
duje z art. 12b § 2 in fine PPSA oraz z art. 65a § 1 i 2 PPSA.
Z art. 147 ust. 4 DorElektrU wynika, że w przypadkach, o których mowa w ust. 147 ust. 1–3 DorElektrU,
urzędowe poświadczenie odbioru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 InformPodPublU, jest równoważne dowodowi
otrzymania, o którym mowa w art. 41 DorElektrU (szerzej na temat dowodu otrzymania zob. komentarze do art. 49a
oraz 65a).
1009098 923162098
Art. 13
§ 1. Wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne z wyjątkiem

spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego.
§ 2. Do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości
ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.
§ 2a. Wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący
ministra właściwego do spraw zagranicznych, jest właściwy do rozpoznania skargi na działalność konsula.
§ 3. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przekazać wojewódzkiemu sądo-

wi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego woje-
wódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości.
1 1. Zasada domniemania kompetencji. Przepis § 1 określa generalnie właściwość rzeczową wojewódzkich

sądów administracyjnych. Należą do niej wszystkie sprawy sądowoadministracyjne niezastrzeżone dla właściwo-
ści Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sądownictwie administracyjnym obowiązuje więc zasada domniema-
nia kompetencji w sprawach sądowoadministracyjnych na rzecz wojewódzkich sądów administracyjnych.
Wyliczenie spraw, do których rozpoznania właściwy jest NSA, zawiera art. 15 PPSA.
Właściwość miejscowa uregulowana jest w § 2 komentowanego artykułu, według którego do rozpoznania
sprawy właściwy jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości siedzibę ma organ
administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Naczelny Sąd Administracyjny rozwinął w swo-
im orzecznictwie rozumienie tego przepisu, wskazując, że dotyczy on również siedziby organu podmiotu wyko-
nującego funkcje zlecone administracji publicznej (post. NSA z 3.11.2011 r., I OZ 812/11, Legalis; post. NSA
z 3.2.2012 r., I OZ 49/12, Legalis; post. NSA z 18.9.2013 r., II GZ 508/13, Legalis). Wskazać ponadto należy,
że obecnie, z racji powołania odrębnych sądów administracyjnych pierwszej instancji dla każdego województwa,
obszar właściwości miejscowej poszczególnych WSA pokrywa się z terytorium odpowiednich województw. Wy-
jątki od tej reguły ustanowić może Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w drodze rozporządzenia, wydawanego na
podstawie delegacji zawartej w § 3 komentowanego artykułu. Przepis ten pozwala Prezydentowi przekazać okre-
ślony rodzaj spraw z właściwości jednego wojewódzkiego sądu administracyjnego do właściwości innego woje-
wódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli przemawiają za tym względy celowości. Na podstawie tej dość szeroko
sformułowanej delegacji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał dotychczas siedem rozporządzeń:
1) rozporządzenie z 25.4.2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim są-
dom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do spraw Kom-
batantów i Osób Represjonowanych (Dz.U. Nr 72, poz. 653). Jako że siedzibą Kierownika Urzę-
du do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest Warszawa, w przypadku zastosowania
generalnej reguły właściwości miejscowej, sprawy z zakresu działania tego urzędu rozpoznawał-
by tylko WSA w Warszawie. Przepisy rozporządzenia wprowadzają regułę szczególną, na podsta-
wie której właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych w tych sprawach ustala się według
miejsca zamieszkania osoby skarżącej. Wskazać jednak należy, że Naczelny Sąd Administracyjny
w postanowieniu z 22.2.2008 r. (II OZ 126/08, ZNSA 2008, Nr 5, s. 181) wyjaśnił, że przepis §
1 przedmiotowego rozporządzenia nie ma zastosowania w przypadku, kiedy stroną skarżącą jest
organizacja społeczna występująca w sprawie dotyczącej interesu innej osoby;
2) rozporządzenie z 13.8.2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym
w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i
świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Pozna-
niu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926). Rozporządzenie to przekazało sprawy z obszaru woje-
wództw lubuskiego i świętokrzyskiego do właściwości nowo utworzonych wojewódzkich sądów
administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim i w Kielcach;
dom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finan-
sów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubez-
pieczenia Społecznego (Dz.U. Nr 163, poz. 1016). Akt ten został uchylony na mocy rozporządze-
nia z 22.2.2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administra-
cyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 1773), w którym rozpoznawanie niektórych, wyliczonych spraw z zakresu
działania trzech organów wymienionych w tytule przywołanego rozporządzenia, zostało przekaza-
ne do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, na których obszarze właściwości skar-
1009098 923162092
żący zamieszkuje lub ma siedzibę. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione przez rozporzą-
dzenie z 14.10.2019 r. (Dz.U. poz. 1999) w § 1 poprzez rozszerzenie katalogu spraw z zakresu dzia-
łania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, których rozpoznanie przekazuje się wojewódzkim
sądom administracyjnym, na obszarze których strona skarżąca zamieszkuje lub na siedzibę;
dom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu
Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.), które następnie zostało zmienione rozporządzeniem
z 15.5.2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym woje-
wódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora
Transportu Drogowego (Dz.U. poz. 604). Wspomniane rozporządzenie odnosi się do przekazania
spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar
pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze strona
skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.
2 2. Etap badania właściwości. Podczas badania przez sąd swojej właściwości miejscowej i rzeczowej bez zna-
czenia pozostają okoliczności dotyczące istnienia podmiotu, którego stwierdzenia bezczynności domaga się skar-
żący, jak również ustalenia, czy jest on organem administracji publicznej zobowiązanym do udzielenia informa-
cji publicznej w świetle przepisów DostInfPubU. Ustalenia w tym zakresie następują bowiem dopiero na etapie
badania skargi pod względem formalnym oraz podczas jej ewentualnego merytorycznego rozpoznania (post. NSA
z 12.4.2012 r., I OZ 227/12, Legalis; post. WSA w Warszawie z 24.7.2013 r., II SAB/Wa 221/13, Legalis).
3 3. Właściwość WSA w sprawach skarg na decyzję konsula. W wyniku nowelizacji PPSA na mocy ustawy
z 9.11.2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz.
11), do omawianego artykułu dodano § 2a stanowiący, że wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze
właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw zagranicznych, jest właściwy do roz-
poznania skargi na działalność konsula. Jak wynika z uzasadnienia do projektu przywołanej ustawy zmieniającej
(druk sejmowy Nr 2908, Sejm VIII kadencji), jej celem jest dostosowanie polskiego porządku prawnego do zale-
ceń Komisji Europejskiej przedstawionych polskiemu rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa
w art. 258 TFUE oraz do orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13.12.2017 r. (C-403/16, So-
ufiane El Hassani v. Minister Spraw Zagranicznych, ECLI:EU:C:2017:960). Zmiany te mają kompleksowo uregu-
lować sprawy związane z sądową kontrolą decyzji wizowych podejmowanych przez konsula. Mając na względzie
uniknięcie rozproszenia kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych w rozpoznawaniu skarg na decyzje
konsula w sprawach wiz, zaproponowano określenie właściwości miejscowej poprzez dodanie do komentowane-
go przepisu § 2a wskazującego, że do rozpoznania skargi na działalność konsula właściwy jest wojewódzki sąd
administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra właściwego do spraw
zagranicznych. Należy wskazać, że organami, których decyzje odmowne będą przedmiotem skargi, są wszyscy
konsulowie RP, którzy mają swoje siedziby w poszczególnych okręgach konsularnych za granicą, co oznacza, że
dla zapewnienia jednolitej praktyki orzeczniczej celowe jest oznaczenie jednego wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego dla rozpatrywania skarg.
392316209 1009098
Art. 14 Wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do
ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szcze-
gólny stanowi inaczej.
1 1. Zasada ciągłości właściwości WSA. Komentowany przepis ustanawia zasadę ciągłości właściwości woje-
wódzkiego sądu administracyjnego. Właściwość ustala się ostatecznie w momencie wniesienia skargi i nie może
ulec zmianie aż do końca trwania postępowania, niezależnie od ewentualnych nowych okoliczności, mających
wpływ na ustalenie właściwości sądu. Istotny dla niniejszego przepisu moment wniesienia skargi ustalają przepisy
art. 83 § 3 i 4 PPSA, precyzujące termin wniesienia pism procesowych w postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi. Kluczowe znaczenie ma jednak ewentualna zmiana właściwości miejscowej z uwagi na dosyć częste
zmiany siedzib niektórych organów administracji, działających w ramach specjalnego podziału administracyjnego,
niepokrywającego się z granicami zasadniczych jednostek podziału terytorialnego państwa (w tym województw).
1009098 923162092
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Jagielski/Cherka/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski
Art. 14a Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny nie może z powodu przeszkody rozpoznać sprawy lub pod-
jąć innej czynności, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech
sędziów, inny wojewódzki sąd administracyjny.
1 1. Uzasadnienie wprowadzenia regulacji. Komentowany przepis dodany został do PPSA przez art. 2 pkt
2 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), która weszła w życie 10.4.2010 r. W
uzasadnieniu projektu tej ustawy, wniesionym przez Prezydenta RP, wskazano, że "nowelizacja ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje wyłącznie niezbędne zmiany lub uzupełnienia, wynikają-
ce z orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających niezgodność przepisów z Konstytucją RP, zobowiązań
przyjętych przez Polskę w wyniku ratyfikowanych umów międzynarodowych i przystąpienia do Unii Europejskiej
oraz z potrzeby doprecyzowania przepisów, które wywoływały rozbieżności w orzecznictwie, niedające się usunąć
w drodze wykładni sądowej, na które zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich" (druk sejmowy Nr 2001, Sejm
VI kadencji). Uzasadnienie szczegółowe do projektowanego (i przyjętego w niezmienionym kształcie) przepisu
art. 14a PPSA głosiło, że dodanie tego przepisu podyktowane jest potrzebą wyznaczenia innego sądu w sytuacji,
gdy sąd właściwy z powodu przeszkody, wynikającej np. z klęski żywiołowej, nie może rozpoznać sprawy. Na-
czelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że przepis ten służy zapewnieniu możliwości rozpoznania sprawy,
w szczególności w sytuacji wyłączenia sędziów z mocy art. 18 § 1 pkt 6a PPSA, a nie rozstrzyganiu sporów kom-
petencyjnych (post. NSA z 11.1.2011 r., II GW 13/10, Legalis).
2 2. Zaistnienie przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie sprawy. Dla wykładni i stosowania dodanego
art. 14a PPSA może mieć istotne znaczenie orzecznictwo sądów powszechnych dotyczące art. 44 KPC, wyznacza-
jące kierunki jego interpretacji. I tak, SN wskazał, że do wyznaczenia innego sądu nie wystarcza okoliczność, że
za rozpoznaniem sprawy przez ten inny sąd przemawiają względy celowości, albowiem przepis uzależnia wyzna-
czenie innego sądu niż właściwy od dalej idącej przesłanki, mianowicie od tego, żeby sąd właściwy nie mógł z
powodu przeszkody rozpoznać sprawy (zob. post. SN z 7.11.1975 r., I CO 14/75, OSNCP 1976, Nr 10, poz. 217).
W innym orzeczeniu wskazano, że okresowe utrudnienia związane z dojazdami do sądu miejscowo właściwego
do rozpoznania sprawy nie uzasadniają oceny, że zachodzą przesłanki do wyznaczenia innego sądu (zob. post.
SN z 22.2.1982 r., I CO 3/82, Legalis). W istocie zatem nowa regulacja obejmuje jedynie sytuacje (przeszkody)
obiektywnie istniejące, wynikające z działania siły wyższej (vis maior). Naczelny Sąd Administracyjny natomiast
skupił się dotychczas na przypadkach niemożności rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny z powodu wy-
łączenia wszystkich sędziów, wskazując ten fakt jako typową przyczynę wyznaczenia innego sądu do rozpatrzenia
sprawy (post. NSA z 21.2.2012 r., II GW 2/12, Legalis; post. NSA z 21.2.2012 r., II GW 3/12, Legalis; post. NSA
z 2.2.2016 r., II OW 8/16, Legalis; post. NSA z 7.12.2015 r., II OW 145/15, Legalis; post. NSA z 7.8.2018 r., II
OW 122/18, Legalis; post. NSA z 10.10.2018 r., I OW 161/18, Legalis).
3 3. Norma o charakterze ustrojowym. Orzecznictwo SN odnosiło się również do charakteru prawnego unor-
mowania art. 44 KPC. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przepis art. 44 KPC nie ma charakteru
normy procesowej, a jest normą o charakterze ustrojowym (uchw. SN z 11.9.2014 r., III CZP 66/14, OSNC 2015, Nr
6, poz. 71). Oznacza to, że decyzja sądu przełożonego o wyznaczeniu innego sądu do rozpoznania sprawy nie jest
faktem procesowym, lecz aktem o charakterze organizacyjno-administracyjnym (zob. uchw. SN z 21.2.1972
r., III CZP 76/71, OSNCP 1972, Nr 9, poz. 152; post. SN z 25.7.1984 r., I CZ 84/84, Legalis).
4 4. Przepisy ustaw szczególnych związanych z COVID-19. Szczególny tryb wyznaczania sądu właściwe-
go do rozpoznawania określonych kategorii spraw wprowadzono na mocy ZmKoronawirusU, która weszła w
życie 31.3.2020 r., uchwalonej w związku z rozprzestrzenianiem się na terytorium Rzeczypospolitej Polski zaka-
żeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (dalej jako COVID-19). Stosownie do treści art. 14a
ust. 3 i 5 KoronawirusU, dodanego przez ZmKoronawirusU, w przypadku całkowitego zaprzestania czynności
przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu COVID-19, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł
wyznaczyć inny wojewódzki sąd administracyjny jako właściwy do rozpoznawania spraw pilnych, tj. spraw,
w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz spraw wniosków o wstrzymanie wy-
konania aktu lub czynności, należących do właściwości sądu, który zaprzestał czynności – mając na względzie za-
pewnienie prawa do sądu oraz warunki organizacyjne sądów. Wyznaczenia dokonywano na czas oznaczony, wy-
nikający z przewidywanego okresu zaprzestania czynności. Dokonując wyznaczenia sądu właściwego do rozpo-
znawania spraw pilnych należących do właściwości sądu, który zaprzestał czynności, Prezes NSA miał możliwość
wskazania także spraw innych niż pilne należących do właściwości tego sądu, do których rozpoznawania będzie
właściwy sąd wyznaczony. Prezes właściwego sądu mógł zarządzić rozpoznanie każdej sprawy jako pilnej, jeżeli
jej nierozpoznanie mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi lub zwierząt, poważną
szkodę dla interesu społecznego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a także gdy wy-
magało tego dobro wymiaru sprawiedliwości. Sąd, który całkowicie zaprzestał czynności z powodu COVID-19,
przekazywał akta spraw pilnych wszczętych i niezakończonych sądowi wyznaczonemu. Sąd wyznaczony w opi-
1009098 923162092
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Jagielski/Cherka/Jaskułowska/Rypina/Wierzbowski
sanym trybie jako sąd właściwy rozpoznawania spraw pilnych pozostał właściwy do zakończenia postępowania
w danej instancji.
Na marginesie należy wskazać, że oprócz tej możliwości wyznaczania sądu właściwego do rozpoznawania
określonych kategorii spraw, celem zabezpieczenia funkcjonowania w okresie epidemii wymiaru sprawiedliwości
sprawowanego przez sądy administracyjne, na mocy art. 14b ust. 3 KoronawirusU, dodanego przez ZmKorona-
wirusU, wprowadzono ponadto możliwość delegowania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego
sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego lub sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego
zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w innym sądzie administracyjnym, na czas określony, do rozpoznawania
spraw pilnych, tj. spraw, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz spraw wnio-
sków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, jeżeli z powodu COVID-19 – wymagało tego dobro wymiaru
sprawiedliwości. Co warto podkreślić, występowała tu konieczność uzyskania zgody sędziego delegowanego.
5 5. Utrata mocy szczególnej regulacji. Wskazać należy, że przepisy art. 14a ust. 3 i 5 oraz art. 14b ust. 3 Ko-
ronawirusU obowiązywały do 4.9.2020 r. (zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 KoronawirusU art. 14–14b utraciły moc
po upływnie 180 dni od dnia wejścia w życia przedmiotowej ustawy).
392316209 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Wiktorowska/Wajda
Art. 15
§ 1.
Naczelny Sąd Administracyjny:
1) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do prze-

pisów ustawy;
2) podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało roz-
bieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;
3) podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w

konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;
4) rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4;
5) rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych
ustaw.
§ 2. Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do
właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio prze-
pisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Na-
czelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do
rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Spis treści
I. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego................................................ 2
II. Pozostałe uwagi................................................................................................................. 5
I. Zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego

1 1. Enumeratywny charakter wyliczenia z art. 15 PPSA. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi przyjmuje domniemanie kompetencji wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 13 PPSA).
Komentowany przepis określa enumeratywnie (przez wyliczenie kategorii spraw) zakres właściwości NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy wyłącznie do takich spraw sądowoadministracyjnych, które
zostały wymienione w przepisach komentowanej ustawy albo też w przepisach innych ustaw. Tym samym
NSA właściwy jest wyłącznie w takich sprawach, w których jego właściwość wynika bezpośrednio i wprost z
przepisów prawa; co jest wynikiem przyjętego przez prawodawcę domniemania odnośnie do właściwości woje-
wódzkich sądów administracyjnych. Rozwiązanie takie jest wynikiem przyjętego przez prawodawcę ogólnego za-
łożenia odnośnie do podziału kompetencji pomiędzy WSA i NSA. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 PrUSA NSA
sprawuje nadzór nad działalnością WSA w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności
rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne
oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy innych ustaw.
2 2. Kategorie spraw leżących we właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kompetencje NSA
określone w art. 15 PPSA mogą być podzielone, z punktu widzenia charakteru sprawy sądowoadministracyjnej,
na następujące rodzaje:
1) kompetencje charakterystyczne dla sądu odwoławczego (art. 15 § 1 pkt 1 PPSA);
2) kompetencje charakterystyczne dla sądu sprawującego nadzór judykacyjny (art. 15 § 1 pkt 2 i
3 oraz art. 172 PPSA);
3) kompetencje charakterystyczne dla sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 15 § 1 pkt
4 i 5 w zw. z art. 15 § 2 PPSA).
3 3. Naczelny Sąd Administracyjny sądem wyższej instancji. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 PPSA NSA rozpoznaje
środki odwoławcze (skarga kasacyjna – art. 173 PPSA; zażalenie – art. 194 PPSA) od orzeczeń wydanych przez
WSA. Wskazuje to na rolę NSA jako sądu odwoławczego, co związane jest z wprowadzeniem dwuinstancyjnego
modelu sądownictwa administracyjnego (por. szerzej A. Wiktorowska, Pozycja prawna sądów administracyjnych,
s. 408; E. Ochendowski, Zakres kontroli sądów administracyjnych, 2011, s. 78; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie
administracyjne, 2007, s. 224; post. NSA z 14.4.2004 r., GSK 68/04, MoP 2004, Nr 9, s. 391).
1009098 923162092
Podkreślenia wymaga fakt, że komentowana ustawa nie przewiduje możliwości rozpoznawania środków od-
woławczych od orzeczeń wydanych przez NSA. Tym samym od orzeczeń wydanych przez NSA nie przysługuje
żaden środek odwoławczy. Orzeczenia takie stają się orzeczeniami prawomocnymi z chwilą ich ogłoszenia (por.
post. NSA z 4.4.2008 r., II GZ 187/07, Legalis; post. NSA z 27.5.2008 r., II GSK 254/07, Legalis; wyr. WSA w
Warszawie z 24.8.2005 r., IV SA/Wa 446/05, Legalis).
4 4. Zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych. Jednym z podstawowych
zadań realizowanych przez NSA jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych
(tak też R. Hauser, Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, s. 81). Trwałość linii orzecznictwa
sądowego jest wartością samą w sobie, tworzy bowiem stan pewności prawnej w zakresie stosowania określonych
przepisów (por. wyr. NSA z 20.1.2005 r., FSK 1319/04, Prz. Pod. 2006, Nr 3, s. 53). Podstawowym instrumentem
prawnym wykorzystywanym w procesie realizacji powyższego zadania jest podejmowanie przez NSA tzw. uchwał
abstrakcyjnych oraz tzw. uchwał konkretnych.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 PPSA NSA jest władny podejmować uchwały wyjaśniające przepisy prawne, któ-
rych stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (uchwały abstrakcyjne), oraz
uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadmini-
stracyjnej (uchwały konkretne). Jest to kompetencja charakterystyczna dla sądu sprawującego nadzór judykacyjny
(tak też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 49; A. Kabat, Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjne-
go, s. 65; por. także post. NSA z 12.8.2008 r., I OSK 1216/07, Legalis). Poważne wątpliwości prawne występują,
gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu
możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Dotyczy to więc kwalifikowanych wątpliwości. Podstawą
do przyjęcia, że wystąpiła ta przesłanka, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w
orzecznictwie sądów administracyjnych, aczkolwiek w przypadku uchwał konkretnych owa rozbieżność nie jest
koniecznym elementem skutecznego wniosku o podjęcie uchwały (por. szerzej post. NSA z 11.12.2017 r., I FPS
4/17, Legalis).
Uchwały abstrakcyjne to uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych z zakresu prawa material-
nego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z
taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy sądy administracyjne, orzekając w konkretnych sprawach charak-
teryzujących się koniecznością zastosowania tych samych norm do tożsamego stanu faktycznego, będą wydawały
różne rozstrzygnięcia, jak również gdy sądy administracyjne będą wydawały w przedmiotowych sprawach iden-
tyczne rozstrzygnięcia, ale oparte na odmiennej wykładni norm prawa (por. A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego, s. 9; post. NSA z 30.10.2007 r., II GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 6). Tym samym
przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej orzekania, al-
bo te przepisy, które, stanowiąc taką podstawę prawną, nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie. Formułując
wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca powinien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo
wskazać zakres tego wniosku, czyli wskazać przepisy spełniające powyższe przesłanki – muszą to być przepisy,
które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawie (por. post. NSA z 1.4.2019 r., I OPS 4/17, Legalis).
Przedmiotem uchwał abstrakcyjnych są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku
z postępowaniem sądowoadministracyjnym toczącym się w konkretnej sprawie. Uchwały takie podejmowane są
wyłącznie na wniosek enumeratywnie wymienionych podmiotów, takich jak: Prezes Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznik Praw Obywatelskich,
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecznik Praw Dziecka (por. szerzej komentarze do art. 264–269).
Uchwały konkretne to uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wąt-
pliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Takie uchwały podejmowane są przez NSA na wniosek
konkretnego składu orzekającego, który na gruncie danej sprawy wyraził wątpliwości dotyczące wykładni kon-
kretnych norm prawa i jako takie związane są z konkretną sprawą sądowoadministracyjną (por. szerzej komentarze
do art. 264–269; por. także post. NSA z 16.1.2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72). Inicjatywę
do wystąpienia o podjęcie takiej uchwały posiada wyłącznie skład orzekający, a nie ma jej np. wnoszący środek
prawny (por. szerzej post. NSA z 8.2.2011 r., II OZ 49/11, Legalis).
Uchwały NSA mają jedynie charakter interpretacyjny i nie stanowią źródeł prawa ani nie zmieniają obowiązu-
jącego stanu prawnego (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 7.7.2008 r., I SA/Wr 208/08, Legalis).
5 5. Nadzór judykacyjny. Do środków nadzoru judykacyjnego NSA należy również orzekanie o unieważnieniu
prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (por. szerzej komentarz do art. 172).
6 6. Rozpoznawanie sporów kompetencyjnych. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 PPSA NSA rozpoznaje spory
kompetencyjne, o których mowa w art. 4 PPSA (por. post. SN z 20.12.2001 r., III RN 162/00, OSNAPiUS 2002,
Nr 10, poz. 228; post. NSA z 23.12.2008 r., II OW 58/08, Legalis; post. NSA z 22.2.2008 r., II OW 74/07, Legalis;
post. NSA z 12.6.2008 r., I OW 23/08, Legalis).
O sporze kompetencyjnym można mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stano-
wisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś
sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. szerzej post. NSA z 22.2.2008 r., II OW 74/07, Le-
392316209 1009098
galis; post. NSA z 14.3.2008 r., II OW 1/08, Legalis; post. NSA z 4.7.2006 r., I OW 6/06, Legalis; post. NSA z
14.12.2005 r., II OW 46/05, Legalis; post. WSA w Opolu z 4.10.2011 r., II SA/Op 491/11, Legalis; post. NSA z
27.1.2011 r., II OW 86/10, Legalis; post. NSA z 25.1.2011 r., I OW 175/10, Legalis). Przez spór należy rozumieć
sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór
pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny), przy
czym żaden z organów, pozostając w sporze, nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie sta-
nowiska przez ten właściwy. Ponadto warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie
stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana
przedmiotowa sprawa przez właściwy organ (por. szerzej post. NSA z 14.1.2015 r., I OW 208/14, Legalis).
W roli sądu pierwszej instancji NSA występuje zatem w sprawach dotyczących sporów o właściwość między
organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między
organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W tym zakresie NSA wyposa-
żony jest w kompetencje charakterystyczne dla sądu administracyjnego pierwszej instancji. Do rozstrzygania tych
sporów stosuje się odpowiednio normy o postępowaniu przed WSA (art. 15 § 2 PPSA). Odpowiednie stosowanie
przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie
jego zastosowania (por. post. NSA z 16.4.2009 r., I OW 43/09, Legalis; post. NSA z 24.3.2009 r., I OW 47/09,
Zgodnie z art. 15 § 2 PPSA NSA rozstrzyga spór kompetencyjny – na wniosek, złożony przez uprawniony
podmiot – w drodze postanowienia przez wskazanie organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy.
Kwestia legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie sporu o właściwość pomiędzy organami
jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 KPA), jak również w przypadku sporu o właściwość pomiędzy
organem jednostek samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej (art. 22 § 2 KPA) jest przedmiotem
regulacji art. 22 § 3 KPA. Legitymację do żądania rozpatrzenia powyższego sporu mają wyłącznie takie podmioty,
jak: strona, organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej pozostający w spo-
rze, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator
Generalny, RPO, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, RPD (por. także post. NSA z 7.9.2005 r., I OW
153/05, Legalis; A. Skoczylas, Podmioty legitymowane do złożenia wniosku, s. 9). Wśród podmiotów legitymo-
wanych nie ma organu wyższego stopnia, dlatego też należy przyjąć, że wniosek tego organu do sądu administra-
cyjnego nie może zastąpić wniosku organu lub organów pozostających w sporze (por. post. NSA z 13.5.2008 r., II
OW 13/08, Legalis; post. NSA z 16.3.2004 r., OW 19/04, Legalis).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępo-
waniu sądowym, a ponadto zawierać określenie żądania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i or-
ganów, a także spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych. Uzasadnienie tego wniosku należy
do jego istotnych elementów konstrukcyjnych, a brak uzasadnienia stanowi brak materialny – w przeciwieństwie
do braków formalnych, które można uzupełniać (por. post. NSA z 23.11.2007 r., II OW 57/07, Legalis).
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mający charakter abstrakcyjny, oderwany od konkretnego
przypadku, jest niedopuszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (por. post. NSA z
21.10.2008 r., II OW 48/08, ONSAiWSA 2009, Nr 3, poz. 53).
Przy formułowaniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego trzeba uwzględnić przede wszystkim
dwa następujące założenia: po pierwsze – wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu musi być poprzedzone
ustaleniami i rozważaniami pozwalającymi na stwierdzenie, że przy wykorzystaniu wszelkich metod wykładni
organ, do którego wpłynęło żądanie rozpoznania sprawy, nie jest właściwy, po drugie – przedmiot sporu powinien
być na tyle precyzyjnie sformułowany, aby można było określić sprawę, która ma być rozpoznana (por. post. NSA
z 23.8.2011 r., II OW 62/11, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór kompetencyjny w składzie trzech sędziów na posiedzeniu nie-
jawnym. Kwestia ta została doprecyzowana w treści postanowień ZmPPSA2015 (por. szerzej R. Hauser, Wstępne
założenia nowelizacji, s. 17–32). Ratio jej wprowadzenia była dotychczasowa praktyka NSA, która pokazała, że
rozpoznawanie sporów kompetencyjnych na rozprawach jest działaniem niecelowym i nie służy realizacji celów,
których ochronie desygnowane są sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając spór kompetencyjny, nie może się ograniczać wyłącznie do ana-
lizy przepisów prawa materialnego bezpośrednio rozdzielających kompetencje między organami będącymi w spo-
rze. Konieczne jest również ustalenie znaczenia normy kompetencyjnej przez odwołanie się do innych, pozaję-
zykowych reguł wykładni, przede wszystkim zaś – do wykładni systemowej i celowościowej (por. post. NSA z
23.5.2006 r., II FW 2/06, OSP 2007, Nr 3, poz. 27; post. NSA z 18.12.2007 r., I OW 40/07, Legalis). Przy rozpo-
znawaniu sporów kompetencyjnych sąd administracyjny nie analizuje natomiast bliżej stanu faktycznego sprawy,
aby nie ograniczać organów w samodzielnym ich rozstrzyganiu (por. post. NSA z 12.12.1991 r., II SA 941/91,
ST 1992, Nr 3, s. 61, z glosą R. Sawuły, tamże; post. NSA z 4.4.2008 r., II GW 10/07, Legalis). Naczelny Sąd
1009098 923162094
Administracyjny rozpoznaje sprawę sporu kompetencyjnego przy uwzględnieniu stanu prawnego istniejącego w
dacie orzekania (por. szerzej post. NSA z 23.12.2008 r., II OW 70/08, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór o właściwość postanowieniem, w którego treści wskazuje
organ właściwy do rozpoznania sprawy. Postanowienie NSA rozstrzygające spór o właściwość jest wiążące dla
organów pozostających w sporze. W przypadku sporu negatywnego organ wskazany jako organ właściwy jest zo-
bligowany wszcząć postępowanie, natomiast organ wskazany jako niewłaściwy nie może wszcząć postępowania
i musi pozostać bezczynny w danej sprawie administracyjnej. Podobnie w przypadku sporu pozytywnego organ
wskazany jako organ właściwy jest zobligowany wszcząć postępowanie, natomiast organ wskazany jako niewła-
ściwy nie może wszcząć postępowania i musi pozostać bezczynny w danej sprawie administracyjnej. Jeżeli po-
stępowanie w danej sprawie było już prowadzone niejako równolegle przez organy pozostające w sporze pozy-
tywnym, organ wskazany jako organ niewłaściwy obowiązany jest umorzyć postępowanie. Niezastosowanie się
przez organ niewłaściwy do powyższego wymogu jest kwalifikowaną wadą postępowania, która rodzi konieczność
stwierdzenia nieważności wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 KPA
(por. np. wyr. SN z 27.3.2002 r., III RN 225/01, Legalis; post. NSA z 21.3.2014 r., I OW 307/13, Legalis; post.
NSA z 20.2.2014 r., I OW 279/13, Legalis; post. NSA z 16.12.2013 r., II OW 115/13, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny oddali wniosek o rozpoznanie sporu, jeżeli żaden z organów w nim wystę-
pujących nie jest właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (por. post. NSA z 18.5.2007 r., II OW 45/06,
Legalis). Podobnie NSA oddali wniosek w sytuacji, gdy jeden z organów pozostających w sporze o właściwość
wyda decyzję administracyjną w sprawie i równocześnie nie cofnie wniosku o rozpoznanie sporu. Wreszcie NSA
oddali wniosek, gdy stwierdzi, że spór o właściwość nie istnieje (por. post. NSA z 4.7.2006 r., I OW 6/06, Legalis)
czy też ma charakter wyłącznie potencjalny (por. post. NSA z 21.10.2008 r., II OW 48/08, ONSAiWSA 2009, Nr
3, poz. 53; post. NSA z 5.8.2008 r., II OW 27/08, Legalis; post. NSA z 30.10.2007 r., I OW 77/07, Legalis).
Jeżeli przed skierowaniem do NSA wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jeden z organów załatwi
sprawę w rozumieniu art. 104 KPA, nie ma podstaw do wszczęcia sporu (tak post. NSA z 20.9.2008 r., II GW 3/07,
ONSAiWSA 2008, Nr 6, poz. 93; post. NSA z 27.4.2007 r., II OW 10/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 30; por.
także post. NSA z 28.2.2007 r., I OW 94/06, Legalis; post. NSA z 8.12.2005 r., II OW 54/05, Legalis; post. NSA
z 5.6.2003 r., I SA 482/03, Legalis).
Postanowienie NSA w sprawie sporu o właściwość nie podlega zaskarżeniu w drodze wniesienia zażalenia.
Prawodawca, mając na uwadze fakt, że orzeczenie to nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i jego wy-
łączną rolą jest uniemożliwienie powstania negatywnej sytuacji przewlekłości postępowania administracyjnego w
rezultacie wystąpienia sporu o właściwość, trafnie uznał brak potrzeby unormowania środków odwoławczych od
takiego orzeczenia (tak też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 74).
7 7. Rozpoznawanie innych spraw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 5 PPSA NSA jest właściwy również do rozpo-
znawania innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw. Przepis z art. 15 § 1 pkt
5 PPSA statuuje możliwość rozszerzenia zakresu właściwości NSA przez prawodawcę zwykłego w treści innych
– niżeli PPSA – ustaw. Przepis z art. 15 § 1 pkt 5 PPSA ma charakter wyjątku od ogólnej zasady zamkniętego
katalogu właściwości NSA i jako taki musi być wykładany w sposób ścisły. Oznacza to, że prawodawca z instytucji
z art. 15 § 1 pkt 5 PPSA powinien korzystać z umiarem.
Właściwość NSA do rozpoznawania innych spraw przewiduje przykładowo art. 4 ust. 3 PrzewlU. Zgodnie z
nim NSA jest właściwy w sprawach skarg dotyczących przewlekłości postępowania sądowoadministracyjne-
go przed sądami obu instancji. W powyższym zakresie NSA wyposażony jest w kompetencje charakterystyczne
dla sądu administracyjnego pierwszej instancji. Do rozstrzygania tych spraw stosuje się odpowiednio normy o
postępowaniu przed WSA (art. 15 § 2 PPSA).
Na podstawie art. 48 PrUSA NSA jest natomiast właściwy do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych sędziów
sądów administracyjnych w pierwszej i drugiej instancji. W powyższym zakresie NSA wyposażony jest w kom-
petencje charakterystyczne dla sądu administracyjnego pierwszej instancji. Do rozstrzygania tych spraw stosuje
się odpowiednio normy o postępowaniu przed WSA (art. 15 § 2 PPSA).
II. Pozostałe uwagi

8 1. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd ostatniej instancji. Wypada podkreślić, że PPSA nie zawiera
przepisu, który dopuszczałby możliwość rozpoznawania skargi kasacyjnej bądź zażalenia od orzeczeń wydany-
ch przez NSA. Przyjęcie takiego rozwiązania wynika z obranego przez ustrojodawcę modelu sądownictwa ad-
ministracyjnego i założenia, że orzeczenia NSA stają się prawomocne z chwilą ich wydania (por. post. NSA z
18.10.2011 r., II GZ 274/10, Legalis; post. NSA z 22.2.2011 r., II GZ 224/10, Legalis).
9 2. Wyłączenie rozpoznawania sporu dotyczącego wskazania organu właściwego do rozpoznania skargi
składanej na mocy przepisów działu VII KPA. Rozpoznanie sporu dotyczącego wskazania organu właściwego
592316209 1009098
do rozpoznania skargi składanej w trybie postępowania w sprawach przyjmowania i rozpatrywania skarg i wnio-
sków (dział VII KPA) nie mieści się w zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA
z 18.2.2005 r., OW 166/04, Legalis).
10 3. Wyłączenie rozpoznawania sporów kompetencyjnych pomiędzy WSA. Określona w art. 15 § 1 PPSA
właściwość rzeczowa i funkcjonalna NSA nie obejmuje uprawnienia do rozstrzygania sporów kompetencyjnych
między WSA. Uprawnienia tego nie można także wyprowadzać w drodze analogii z innych obowiązujących prze-
pisów. Brak regulacji w zakresie rozstrzygania sporów kompetencyjnych między sądami nie jest bynajmniej efek-
tem istnienia uzasadniającej stosowanie analogii luki w prawie, lecz wynikiem świadomego działania ustawodaw-
cy (por. post. NSA z 11.1.2011 r., II GW 13/10, Legalis).
11 4. Rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 PPSA; odpowiednie stosowanie. Do rozstrzygania spo-
rów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu
Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw, stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódz-
kim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4 PPSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga
na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje
sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
12 5. Wyłączna kompetencja sądów unijnych w sprawach dotyczących pomocy publicznej. W utrwalonym
orzecznictwie TSUE (por. wyr. TSUE z 4.3.2020 r., C-586/18, Buonotourist Srl v. Komisja Europejska, EC-
LI:EU:C:2020:152; wyr. TSUE z 4.3.2020 r., C-587/18, CSTP Azienda della Mobilità SpA v. Komisja Europejska,
ECLI:EU:C:2020:150) przyjmuje się to, że sądy krajowe – w tym sądy administracyjne – powinny powstrzymać się
w szczególności od wydawania orzeczeń sprzecznych z decyzją Komisji Europejskiej. Jednocześnie przyjmuje się
to, że w odwrotnej sytuacji, w której sąd krajowy wydał orzeczenie dotyczące środka państwowego przed wyda-
niem decyzji przez Komisję Europejską, okoliczność ta nie może stanowić przeszkody w wykonywaniu przez Ko-
misję wyłącznej kompetencji powierzonej jej przez TFUE w zakresie oceny zgodności środków pomocy z rynkiem
wewnętrznym. Wykonywanie takiej kompetencji oznacza, że Komisja może zbadać na podstawie art. 108 TFUE,
czy środek stanowi pomoc państwa, którą powinno się jej zgłosić zgodnie z ust. 3 tego artykułu, w sytuacji gdy
władze państwa członkowskiego uznały, że środek ten nie spełnia przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 TFUE,
także wówczas, gdy władze te zastosowały się w tym względzie do oceny sądu krajowego. Wskazana wyżej zasada
wyłącznej kompetencji Komisji obowiązuje w krajowym porządku prawnym w związku z zasadą pierwszeństwa
prawa Unii.
13 6. Prawomocność orzeczeń sądów administracyjnych. Z art. 15 § 1 PPSA, w którym wyliczono kompetencje
Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wynika to, aby w świetle tej ustawy Sąd ten był właściwym sądem do
stwierdzania prawomocności orzeczeń (por. post. NSA z 20.2.2018 r., II FSK 1836/10, Legalis). W powyższym
kontekście należy przypomnieć to, że ZmPPSA2015 zmieniono art. 169 PPSA, wprowadzając zasadę, że prawo-
mocność orzeczenia stwierdzana jest wyłącznie przez wojewódzki sąd administracyjny. Stwierdzenie prawomoc-
ności dotyczy zarówno orzeczeń sądów pierwszej instancji, jak i NSA (por. post. NSA z 20.2.2018 r., II FSK
1837/10, Legalis).
1009098 923162096
Art. 16
§ 1. Sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi
inaczej.
§ 2. Sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa
stanowi inaczej.
§ 3. Zarządzenia poza rozprawą wydaje przewodniczący.
1 1. Zakres stosowania. Komentując powyższy przepis, należy na pierwszym miejscu wskazać zakres jego sto-
sowania. Artykuł 2 PrUSA definiuje, że sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wo-
jewódzkie sądy administracyjne. Dlatego też, podmiotowo, w tych i tylko w tych organach sądowych komen-
towany przepis znajdzie swoje zastosowanie. Warto również zwrócić uwagę na zakres znaczeniowy pojęcia "sę-
dziego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 13.10.2006 r. (I OSK 1341/05, Legalis) oraz z 27.2.2008
r. (I OSK 1447/07, MoP 2008, Nr 6, s. 282) przychylił się do stanowiska, że pojęcie użyte w art. 16 § 1 PPSA
dotyczy również asesora, który, tak jak sędzia, ma akt mianowania. Należy jednak pamiętać, że do 1.1.2016 r. w
sądach administracyjnych nie orzekali asesorzy. Taki stan rzeczy był konsekwencją wyroku Trybunału Konstytu-
cyjnego z 24.10.2007 r. (SK 7/06, Dz.U. Nr 204, poz. 1482) zapadłego w sprawie asesorów orzekających w sądach
powszechnych. Trybunał stwierdził, że regulacja zawarta w art. 135 § 1 PrUSP nie zapewnia asesorom realnej i
efektywnej niezawisłości wymaganej przez art. 45 ust. 1 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym ogranicza
gwarancje jednostki do rozpoznania jej sprawy przez niezależny i niezawisły sąd, co implikuje jej niezgodność z
Konstytucją RP. Zgodnie z sentencją wyroku, wszedł on w życie po osiemnastu miesiącach od dnia ogłoszenia w
Dzienniku Ustaw RP, tj. 5.5.2009 r., jednak już wcześniej (4.3.2009 r.) na skutek interwencji legislacyjnej ustawo-
dawcy zakwestionowany przepis utracił moc (uchylony na mocy art. 60 pkt 12 ustawy z 23.1.2009 r. o Krajowej
Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Dz.U. z 2009 r. Nr 26, poz. 157; t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1366 ze zm.). Mocą
ustawy z 10.7.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw
(Dz.U. poz. 1224 ze zm.), która weszła w życie 1.1.2016 r., powrócono do instytucji asesora sądowego, również na
gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie ze znowelizowanym art. 5 § 3 PrUSA asesorów sądo-
wych do pełnienia urzędu powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownic-
twa. Asesorzy sądowi są powoływani na pięć lat, z wyznaczeniem miejsca służbowego (siedziby) asesora sądo-
wego w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Podstawowym celem omawianej nowelizacji ustawy – Prawo o
ustroju sądów powszechnych było zapewnienie lepszej realizacji prawa podmiotowego określonego w art. 45 ust.
1 Konstytucji RP – do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ma to zostać osiągnięte właśnie poprzez wprowadzenie do systemu prawa
instytucji asesora sądowego, z jednoczesnym ukształtowaniem jej w sposób zapewniający standardy ustrojowe.
2 2. Wyjątki. Zasadą ustanowioną na mocy komentowanego przepisu jest orzekanie przez sądy administracyjne
w składzie trzech sędziów. Od zasady tej przewidziane są jednak wyjątki, z których pierwsze wskazane są już
przez § 2 i 3 komentowanego przepisu. Dla ustanowienia kolejnych dopuszczalna jest wyłącznie droga ustawowa.
Treść § 2 statuuje zasadę orzekania na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Także tu wyjątki
dopuszczalne są tylko na mocy przepisów rangi ustawowej. Komentowana ustawa przewiduje ów wyjątek w art.
22 § 2 i 4. Zgodnie z tym przepisem o wyłączeniu sędziego (także przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wy-
łączenie sędziego, który nie zawiera podstaw wyłączenia albo oparty jest na tych samych okolicznościach) orzeka
się na posiedzeniu niejawnym, ale w składzie trzech sędziów. Zaznaczyć należy ponadto, że po wejściu w życie
ZmPPSA2015 Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na posiedzeniach niejawnych w składzie trzyosobowym
również sprawy dotyczące sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między
samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami
administracji rządowej (art. 15 § 2 PPSA). Wobec powyższego kolegialność składów sędziów jest zapewniona i
dotyczy przede wszystkim rozprawy. Na posiedzeniach niejawnych jest bowiem zasadą orzekanie przez sąd
w składzie jednoosobowym, co od wspomnianej nowelizacji ZmPPSA2015 nie dotyczy jednak postępowania
uproszczonego (art. 120 PPSA).
3 3. Skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej,
co zazwyczaj czyni w składzie trzech sędziów, do przejęcia sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów
na mocy art. 187 § 3 PPSA. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę
kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Zgodnie ze zmianą art. 182 § 2 PPSA, która weszła w życie 15.8.2015 r., rozpoznanie skargi kasacyjnej na
posiedzeniu niejawnym następuje ponadto, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w
1009098 923162092
terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posie-
dzeniu niejawnym NSA orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w przywołanym
§ 2, w składzie trzech sędziów.
4 4. Uchwały NSA. Naczelny Sąd Administracyjny może podejmować uchwały mające na celu wyjaśnienie
przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych lub
zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowo-
administracyjnej (art. 15 § 1 pkt 2 i 3 PPSA). Czyni to w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym
składzie (art. 264 § 1 PPSA). Trzeba jednak podkreślić, że podejmowanie wyżej wskazanych uchwał nie jest orze-
kaniem w sprawie w znaczeniu sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
5 5. Przepisy ustaw szczególnych związanych z COVID-19. Szczególny tryb związany ze zmianą składu sądu
administracyjnego wprowadzono na mocy aktów prawnych uchwalonych w związku z rozprzestrzenianiem się
na terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 (dalej jako
COVID-19). Stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 1 KoronawirusU, dodanego przez ustawę z 14.5.2020 r. (Dz.U.
poz. 875 ze zm.) zmieniającą niniejszą ustawę z dniem 16.5.2020 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia
epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego
z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała
przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu nie-
jawnym. Powyższa regulacja znajdzie zastosowanie w przypadku, w którym wszystkie strony w terminie czternastu
dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenia niejawne wyrażą na to zgo-
dę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Podkreślenia ponadto wymaga, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 KoronawirusU przewodniczący może zarządzić
przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wy-
maganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczący-
ch i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na
posiedzeniu niejawnym w tych sytuacjach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
392316209 1009098
Art. 17
§ 1. Wyznaczanie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym

określają regulaminy wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych, wydane na podstawie odrębnej
ustawy.
§ 2. Zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczest-
niczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych.
1 1. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. W kwestii wyznacza-

nia składu orzekającego komentowany przepis odsyła do regulacji ustawy – Prawo o ustroju sądów administra-
cyjnych.
Zgodnie z art. 23 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 i 5 PrUSA Prezydent RP ustala, w drodze rozporządzenia, regula-
min określający szczegółowo tryb wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, w któ-
rym określa m.in. tryb wyznaczania składów orzekających w dostosowaniu do specjalizacji orzeczniczej sędziów
i wpływu spraw oraz przypadki wyznaczania składów orzekających w drodze losowania z ustaleniem zasad loso-
wania. W obowiązującym stanie prawnym Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów admini-
stracyjnych określa rozporządzenie Prezydenta RP z 5.8.2015 r. Wyznaczaniu składów orzekających poświęcony
jest jego rozdział 5. Co do zasady składy te wyznacza przewodniczący wydziału (zob. § 26 pkt 1 w zw. z § 23 pkt
1 i § 25 RegWewnUrzWSAR). W drodze wyjątku do wyznaczenia składu orzekającego dochodzi w drodze
losowania. Zarządzenie w tym przedmiocie przewodniczący wydziału wydaje:
1) w sprawie przekazanej sądowi do ponownego rozpoznania;
2) w razie wyłączenia sędziego;
3) w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania (§ 28 ust. 1).
Niezależnie od powyższego sędzia sprawozdawca może wystąpić z wnioskiem do prezesa sądu o wyznaczenie
składu orzekającego w drodze losowania, jeżeli przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy (§ 28 ust.
2 RegWewnUrzWSAR).
2 2. Regulamin NSA. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 43 PrUSA wprowadzonym przez ustawę z 20.12.2019
r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 190 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie w dniu 7.7.2020 r., Prezydent RP, po
zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, określa w drodze rozporządzenia regulamin
Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przedmiotowym dokumencie ustala się liczbę stanowisk sędziowskich w
Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie mniejszą niż 120, w tym liczbę wiceprezesów tego Sądu oraz liczbę sę-
dziów w poszczególnych izbach, a także wewnętrzną organizację Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zasady
wewnętrznego postępowania, biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania Naczelnego
Sądu Administracyjnego, jego izb i organów, specyfikę postępowań prowadzonych przed Naczelnym Sądem oraz
liczbę i rodzaj rozpoznawanych spraw. Wskazać należy, że przed zmianą art. 43 PrUSA regulamin wewnętrznego
urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwalany był przez Zgromadzenie Ogólne Naczelnego Sądu
Administracyjnego i następnie podlegał ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski". Jak natomia-
st wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej art. 43 PrUSA (druk sejmowy Nr 69), wprowadzona
regulacja miała na celu ujednolicenie systemowo znanych już polskiemu ustawodawstwu przepisów dla jednostek
najwyższych w strukturach sądownictwa. Zgodnie z art. 4 SNU regulamin działania Sądu Najwyższego ustala-
ny jest przez Prezydenta RP w drodze rozporządzenia. Ujednolicenie systemowych rozwiązań prawnych pozwoli
na usunięcie rozdźwięku panującego pomiędzy Naczelnym Sądem Administracyjnym i Sądem Najwyższym. W
ocenie ustawodawcy brak jest bowiem podstaw konstytucyjnych do różnicowania tych sądów. Znowelizowany
art. 43 PrUSA wskazuje zakres regulacji regulaminu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Obowiązujący regulamin NSA przyjęty został rozporządzeniem Prezydenta RP z 4.7.2020 r. Kwestię wyzna-
czania składów orzekających zawarte są rozdziale 6 RegNSAR. Co do zasady przewodniczący wydziału w zarzą-
dzeniu o wyznaczeniu posiedzenia jawnego albo niejawnego w składzie trzech sędziów wskazuje skład orzekający,
w tym przewodniczącego składu orzekającego oraz sędziego sprawozdawcę, zgodnie ze szczegółowymi zasadami
przydziału spraw poszczególnym sędziom, o których mowa w § 25 ust. 1 RegNSAR, oraz planem posiedzeń za-
twierdzonym przez Prezesa Izby na podstawie § 23 pkt 3 RegNSAR. Jeżeli z przyczyn losowych albo przeszkód
prawnych konieczna jest zmiana składu orzekającego, przewodniczący wydziału, po zatwierdzeniu przez Prezesa
Izby, wskazuje innego sędziego. Dodać warto, że zgodnie z § 29 ust. 1 RegNSAR przewodniczący wydziału za-
rządza wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania w przypadku wyłączenia sędziego oraz w sprawie
ze skargi o wznowienie postępowania. Sędzia sprawozdawca może również wystąpić z wnioskiem do Prezesa
Izby o wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania, jeżeli przemawiają za tym szczególnie uzasadnione
względy.
3 3. Zmiana składu orzekającego. Wyznaczanie składu orzekającego należy na gruncie komentowanego prze-
pisu odróżnić od zmiany tego składu. Ta ostatnia ma przy tym charakter wyjątku. Zgodnie bowiem z art. 17 §
1009098 923162092
2 PPSA może ona nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orze-
kającym z powodu przeszkód prawnych. Powyższe oznacza, że na gruncie komentowanej ustawy obowiązuje
(także już po ogłoszeniu wyroku – zob. art. 158 PPSA) zasada trwałości składu orzekającego. Może ona doznać
uszczerbku tylko w przypadku zaistnienia jednej z dwóch przewidzianych ustawą przesłanek, podlegających inter-
pretacji właściwej dla wyjątków, a zatem zakazowi wykładni rozszerzającej. Jako pierwszą z powołanych przesła-
nek ustawodawca wymienia przyczyny losowe. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim chorobę sędziego oraz
szczególne okoliczności wynikające z jego sytuacji rodzinnej. Za przyczyny losowe nie można natomiast uznać
sytuacji powstałych na skutek złej organizacji pracy wydziału. Drugą przesłanką wskazaną w art. 17 § 2 PPSA są
przeszkody natury prawnej, tj. przejście sędziego w stan spoczynku, jego śmierć albo rezygnacja ze stanowiska.
Jeżeli do zmiany składu orzekającego doszło przy braku przesłanek wskazanych w powołanym przepisie, wów-
czas konieczne staje się odroczenie rozprawy i dokonanie konwalidacji zarządzenia w tej kwestii wydanego przez
przewodniczącego wydziału (w kwestii interpretacji przepisu art. 17 § 2 PPSA zob. P. Piszczek, Zasada trwałości
składu orzekającego, s. 163).
W tym miejscu należy też wskazać, że zmiana składu orzekającego w trybie art. 17 § 2 PPSA i w okoliczno-
ściach w nim wskazanych powinna mieć formę zmiany zarządzenia przewodniczącego wydziału w przedmiocie
wyznaczenia tego składu. Nie wystarczy, by dokonała się ona w drodze odręcznej korekty tekstu takiego zarządze-
nia, co eo ipso nie wypełnia jednak przesłanki nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 PPSA (tj.
przesłanki sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa – zob. wyr. NSA z 13.1.2006 r., II OSK 1301/05,
Legalis; także wyr. NSA z 27.11.2008 r., I FSK 1679/07, Legalis, w którym wskazano, że uchybienie przepisów w
zakresie wyznaczania składów orzekających nie może być uznane za przesłankę nieważności postępowania wy-
mienioną w przepisie art. 183 § 2 pkt 4 PPSA).
Przy ustalaniu składu sędziowskiego należy mieć na uwadze wszystkich sędziów danego sądu administracyj-
nego, a nie tylko sędziów jednego wydziału, w którym sprawa jest rozpoznawana. W razie niemożności podjęcia
postępowania z powodu braku dostatecznej liczby sędziów NSA wyznacza inny sąd (art. 22 § 3 PPSA).
4 4. Przepisy ustaw szczególnych związanych z COVID-19. W celu zabezpieczenia funkcjonowania w okresie
epidemii wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, na mocy art. 14b ust. 3 Korona-
wirusU, dodanego przez ustawę z 31.3.2020 r. (Dz.U. poz. 568), która weszła w życie w dniu 31.3.2020 r., wpro-
wadzono możliwość delegowania przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego sędziego Naczelnego Sądu
Administracyjnego lub sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiąz-
ków sędziego w innym sądzie administracyjnym, na czas określony, do rozpoznawania spraw pilnych, tj. spraw, w
przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz spraw wniosków o wstrzymanie wyko-
nania aktu lub czynności, jeżeli z powodu COVID-19 wymagało tego dobro wymiaru sprawiedliwości. Co warto
podkreślić, występowała tu konieczność uzyskania zgody sędziego delegowanego. Wskazać należy, że przepis
art. 14b ust. 3 KoronawirusU obowiązywał jedynie do 4.9.2020 r. (zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 KoronawirusU
art. 14–14b utraciły moc po upływnie 180 dni od dnia wejścia w życia przedmiotowej ustawy).
392316209 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Wiktorowska/Zalasińska
Art. 18
§ 1.
Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach:
1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje
na jego prawa lub obowiązki;
2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia
i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;
3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;
5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze
sprawą;
6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego
z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako
prokurator;
6a) dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postę-
powaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu admi-
nistracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w
sprawie;
7) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej.
§ 2. Powody wyłączenia trwają także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa, przysposobienia, opieki

lub kurateli.
§ 3. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może
orzekać co do tej skargi.
§ 4. (uchylony)
Spis treści
I. Instytucja procesowa wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Uwagi ogólne................................................................................................................... 2
II. Przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy............................................................... 3
I. Instytucja procesowa wyłączenia sędziego w

postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi ogólne
1 1. Charakter instytucji wyłączenia sędziego. Instytucja wyłączenia sędziego, uregulowana w art. 18–
24 PPSA (dział I rozdział 5 PPSA), stanowi procesową gwarancję bezstronności sądu w konkretnym postępowaniu
sądowoadministracyjnym. Przepisy te mają zapewnić niezależność sędziego zarówno od organów państwa, jak i
od stron postępowania [por. np. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 245], co stanowi
realizację konstytucyjnie chronionego prawa do sądu. Unormowania dotyczące wyłączenia sędziego, pomimo ich
zamieszczenia w ustawie procesowej, mają w istocie charakter ustrojowy (por. uchw. SN z 6.3.1998 r., III CZP
70/97, OSNC 1998, Nr 9, poz. 132).
2 2. Instytucja wyłączenia sędziego jako gwarancja procesowa. Zgodnie z przyjętą konstrukcją instytucji wy-
łączenia sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyczyny wyłączenia zostały podzielone na dwie
grupy: przesłanki skutkujące wyłączeniem sędziego z mocy prawa oraz przesłanki uzasadniające wyłączenie na
wniosek. Wskazany dychotomiczny podział podstaw wyłączenia sędziego przyjęty został również w innych ko-
dyfikacjach proceduralnych w prawie polskim (por. art. 48–49 KPC oraz art. 40–41 KPK). W orzecznictwie ad-
1009098 923162092
ministracyjnym akcentuje się szczególny charakter komentowanych przepisów: "instytucja wyłączenia sędziego
zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie
sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stro-
nami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu
sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować
wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy" (por. post. NSA
z 19.12.2006 r., II GW 8/06, Legalis). W innym orzeczeniu NSA wskazał, że instytucja wyłączenia sędziego, jako
forma realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu, ma zapewniać budowanie zaufania społecznego do
organów sprawujących wymiar sprawiedliwości, co sprawia, że postępowanie musi być prowadzone tak, aby nie
stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uze-
wnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej (por. post. NSA z 5.5.2009 r., II OSK 683/08, Legalis).
3 3. Wyłączenie sędziego a prawo do sądu. Instytucja wyłączenia sędziego stanowi realizację zasady wynika-
jącej z art. 45 Konstytucji RP (por. B. Banaszak, Konstytucyjne ujęcie, s. 17), wyrażonej również w art. 6 ust.
1 EKPCz oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19.12.1966 r. (Dz.U.
z 1977 r. Nr 38, poz. 167), która stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy
przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (zob. też post. NSA z 29.6.2012 r., II OZ 559/12, Legalis). W świetle
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, składają
się cztery elementy:
1) prawo dostępu do sądu;
2) prawo do właściwej procedury (zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności);
3) prawo do wiążącego rozstrzygnięcia sprawy oraz
4) prawo do odpowiedniego ukształtowania (pod względem podmiotowym) sądu (por. np. wyr.
TK z 26.2.2008 r., SK 89/06, OTK-A 2008, Nr 1, poz. 7).
Instytucja wyłączenia sędziego traktowana jest jako jedno z rozwiązań składających się na szczegółowy, pro-
ceduralny aspekt prawa do sądu – bezstronność sędziowską (por. np. wyr. TK z 16.3.1999 r., SK 19/98, OTK
1999, Nr 3, poz. 36). Z tak rozumianym prawem do sądu nierozerwalnie związana jest niezawisłość sędziowska,
na którą składa się z kolei kilka istotnych elementów, do których należą:
1) bezstronność w stosunku do uczestników postępowania;
2) niezależność od organów (instytucji) pozasądowych;
3) samodzielność sędziego wobec władz i innych organów sądowych;
4) niezależność od wpływu grup nacisku, w tym zwłaszcza partii politycznych oraz mediów;
5) wewnętrzna niezależność sędziego (tak np. w uzasadnieniu wyr. z 24.6.1998 r., K 3/98, OTK
1998, Nr 4, poz. 52).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że wyłączenie sędziego służyć ma m.in. realizacji
zewnętrznych znamion niezawisłości (por. post. TK z 25.11.2008 r., K 5/08, OTK-A 2008, Nr 9, poz. 159).
4 4. Instytucja wyłączenia sędziego w orzecznictwie TK. Problematyka wyłączenia sędziego na gruncie róż-
nych kodyfikacji proceduralnych w prawie polskim była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konsty-
tucyjnego. W szczególności Trybunał wypowiadał się na ten temat w wyroku z 14.10.2008 r. (SK 6/07, OTK-
A 2008, Nr 8, poz. 137), podkreślając dwoisty charakter niezawisłości sędziowskiej: "z jednej strony jest ona
"niezbywalną cechą władzy sądowniczej", a z drugiej – indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do
pełnienia tej funkcji (por. np. wyroki TK z: 27.1.1999 r., K 1/98; 26.6.2006 r., SK 55/05; oraz orzeczenia ETPC z:
15.11.2001 r. w sprawie Werner p. Polsce, skarga Nr 26760/95; 25.2.1997 r. w sprawie Findlay p. Wielkiej Bryta-
nii, skarga Nr 22107/93; 28.9.1995 r. w sprawie Procola p. Luksemburgowi, skarga Nr 14570/89; 8.2.2000 r. w
sprawie McGonnell p. Wielkiej Brytanii, skarga Nr 28488/95). Istotą pierwszego z tych wymiarów bezstronności,
tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywi-
ście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego
odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wy-
miaru sprawiedliwości (…) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności" (por. wyr. TK z 20.7.2004 r., SK
19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze
dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika
postępowania".
II. Przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy

5 1. Przesłanki bezwzględnego wyłączenia. Artykuł 18 PPSA zawiera katalog przesłanek przesądzających o
tym, że sędzia staje się nieodpowiedni do orzekania (iudex inhabilis) w sprawie, na której tle przyczyny te się ujaw-
niły. Wskazane przyczyny traktowane są jako przesłanki bezwzględnego wyłączenia, z uwagi na związek sędziego
392316209 1009098
z przedmiotem lub podmiotem postępowania. Zostały one sformułowane w sposób enumeratywny, a więc tworzą
katalog zamknięty, który nie powinien być interpretowany rozszerzająco [por. J.P. Tarno, w: W. Chróścielewski,
J.P. Tarno, P. Dańczak, Postępowanie administracyjne, 2018, s. 509; M. Jaśkowska, w: M. Jaśkowska, M. Master-
nak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, 2007, s. 146; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2016, s. 245; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2011, s. 83]. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy dotyczące wyłączenia sędziego
stanowią gwarancję procesową bezstronności sędziego i nie powinny być wykorzystywane do innych celów, jak
np. do przewlekania postępowania sądowego. Dlatego stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów tylko dla
usunięcia pozorów braku bezstronności powinno być ostrożne, wyważone i racjonalne (post. NSA z 25.1.2012 r.,
I OZ 42/12, Legalis; por. post. NSA z 31.1.2012 r., II FSK 1241/10, Legalis).
6 2. Przesłanki ogólne wyłączenia. Przyczyny wyłączenia wskazane w art. 18 § 1 pkt 1–3 PPSA są ogólnymi,
typowymi przesłankami bezwzględnymi występującymi we wszystkich procedurach – cywilnej, karnej, admini-
stracyjnej oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Chodzi tu o uczestnictwo w postępowaniu w charak-
terze strony bądź pozostawanie ze stroną w związku małżeńskim, relacjach pokrewieństwa, powinowactwa,
przysposobienia, opieki lub kurateli. Stanowi to realizację zasady nemo iudex in sua propria causa. Również
pełnienie funkcji pełnomocnika procesowego jednej ze stron stanowi bezwzględną przesłankę wyłączenia we
wszystkich wskazanych postępowaniach. W literaturze przyjmuje się, że wystarczy sam fakt umocowania (por.
B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego, s. 49). Wskazuje się ponadto, że w art. 18 § 1 pkt 4 PPSA chodzi rów-
nież o pełnomocnictwa, o których mowa w art. 35 PPSA oraz art. 33 KPA (por. A. Kabat, w: B. Dauter, B. Grusz-
czyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 84). Kolejną przesłankę bezwzględnego
wyłączenia wskazuje art. 18 § 1 pkt 5 PPSA. Dotyczy on wypadków, gdy sędzia świadczył usługi prawne dla
jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą, przez co należy rozumieć m.in. wykonywanie
ekspertyz czy opinii prawnych.
7 3. Niezgodność art. 18 § 1 pkt 6 PPSA z Konstytucją RP. W wyroku z 14.10.2008 r. (SK 6/07, OTK-A 2008,
Nr 8, poz. 137) Trybunał orzekł niezgodność art. 18 § 1 pkt 6 PPSA z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w
jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się
po wznowieniu postępowania administracyjnego jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej de-
cyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym. Przepis ten utracił moc we wskazanym zakresie
z dniem 24.10.2008 r. W uzasadnieniu TK wskazał, że podzielił wątpliwości skarżącej co do orzekania przez tego
samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą
wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego. W opinii Trybunału Kon-
stytucyjnego okoliczność tę należało zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a
priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagroże-
nie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że – niezależnie od faktycznych
okoliczności danej sprawy – może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego. Potraktowa-
nie jej jako okoliczności "tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w
danej sprawie", przy równoczesnym uzależnieniu wyłączenia sędziego od inicjatywy samego zainteresowanego
lub stron postępowania (art. 19 PPSA), nie byłoby wystarczającą gwarancją prawa do rozpatrzenia sprawy przez
bezstronny sąd. W rezultacie TK przyjął, że art. 18 § 1 pkt 6 PPSA w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wy-
łączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania
administracyjnego jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym
postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
8 4. Uzupełnienie art. 18 PPSA o § 4. Ustawą z 16.7.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 144, poz. 1179) zmieniającą niniejszą ustawę z dniem 19.9.2009 r. w art.
18 dodano § 4 w brzmieniu: "Sędzia, który orzekał w postępowaniu sądowym w sprawie skargi na decyzję, nie
może orzekać w postępowaniu sądowym dotyczącym tej samej sprawy po wznowieniu postępowania administra-
cyjnego". W uzasadnieniu projektu (druk sejmowy Nr 2073, Sejm VI kadencji) wskazano, motywując zasadność
uzupełnienia art. 18 PPSA o § 4, że "§ 1 tego artykułu obejmuje jedynie sytuacje, w których przedmiotem orzeczenia
jest decyzja administracyjna, natomiast paragrafem tym nie jest objęte postępowanie sądowe, które toczy się po
wydaniu prawomocnego orzeczenia w sprawie tej decyzji. Świadczy o tym treść § 3, którego przedmiot regulacji
stanowi nakaz wyłączenia sędziego w postępowaniu sądowym toczącym się po wydaniu prawomocnego orzeczenia
w sprawie decyzji. Przedmiotem projektowanej zmiany jest postępowanie sądowe toczące się po wydaniu prawo-
mocnego orzeczenia w sprawie decyzji, stąd adekwatnym jest dodanie do art. 18 dodatkowego paragrafu, a nie
dokonywanie zmian w ramach § 1". Artykuł 18 § 4 PPSA został jednak uchylony ustawą z 23.10.2009 r. o zmianie
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736), która weszła w życie
8.1.2010 r.
9 5. Interpretacje dotyczące art. 18 § 1 pkt 6 PPSA; przesłanka wyłączenia z art. 18 § 1 pkt 6a PPSA;
nowelizacja z 2009 r. Ustawą z 23.10.2009 r. – o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736) w art. 18 w § 1 po pkt 6 dodano pkt 6a w brzmieniu: "dotyczących skargi
1009098 923162094
na decyzję albo postanowienie, jeżeli w tej sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie". W uzasadnieniu projektu wskazano na funkcjonujące w systemie prawnym co najmniej
dwie odmienne interpretacje dotycząceart. 18 § 1 pkt 6 PPSA. Pierwsza opiera się na literalnym brzmieniu tego
przepisu i wąskim rozumieniu sformułowania "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia". Tak przyjął NSA
np. w wyroku z 13.1.2006 r. (II FSK 168/05, Legalis), stwierdzając, że postępowanie zwykłe i postępowanie w
sprawie uchylenia, po wznowieniu postępowania, orzeczenia wydanego w trybie zwykłym są odrębnymi i samo-
istnymi sprawami administracyjnymi, których przedmiotem są inne zagadnienia, wobec czego orzekanie w nich
tych samych sędziów nie powinno budzić wątpliwości. Zgodnie z drugą interpretacją art. 18 § 1 pkt 6 PPSA okre-
ślenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należałoby rozumieć szerzej, jako odnoszące się do
sytuacji, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie uczestniczy w wydaniu
wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w
którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona. Tak przyjął
NSA np. w wyroku z 19.4.2005 r. (OSK 1491/04, Legalis), w którym stwierdził, że postępowanie jurysdykcyjne i
postępowanie nadzwyczajne są odrębnymi postępowaniami sądowymi. Sąd przyjął w związku z tym, że art. 18 §
1 pkt 6 PPSA należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji, gdy sędzia brał udział w postępowaniu
przed niższą i wyższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w
wydaniu orzeczenia, a później uczestniczy w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt mogący, w
określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i do wzruszenia decyzji, której
dotyczyło pierwsze orzeczenie. Rozbieżność w orzecznictwie powstająca na tle art. 18 § 1 pkt 6 PPSA uzasadnia,
zdaniem projektodawców, rozszerzenie katalogu dotyczącego przesłanek wyłączenia sędziego o sytuację, w której
ten sam sędzia orzeka w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego,
jeżeli wcześniej brał udział lub był w składzie orzekającym w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawia-
nym postępowaniu.
10 6. Przesłanka wyłączenia z art. 18 § 1 pkt 6a PPSA. Przyczyna wyłączenia określona w pkt 6a nie dotyczy
przypadków, w których przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność (post. NSA z 14.6.2012 r., II OZ 496/12, Lega-
lis). W związku z tym nawet w sytuacji tożsamości przedmiotu zaskarżenia uprzednie wydanie wyroku lub posta-
nowienia kończącego postępowanie w sprawie bezczynności nie stanowi podstawy do wyłączenia takiego sędzie-
go z mocy ustawy. Dla wskazania zakresu wyłączenia podstawowym czynnikiem jest ustalenie zakresu pojęcia
"sprawy", o której mowa w przepisie, w jej znaczeniu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i
przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. "Tożsamość elemen-
tów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa
to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej" (wyr. NSA z 10.2.2012 r.,
I tak, w wyroku NSA z 17.1.2013 r. (I FSK 2125/11, Legalis) przyjęto, że przepis art. 18 § 1 pkt 6 i 6a PPSA nie
może być podstawą prawną do wyłączenia sędziego z mocy ustawy w sprawie kontroli legalności decyzji podjętej
po wznowieniu postępowania podatkowego w sytuacji, gdy ten sam sędzia wcześniej orzekał w zakresie braku
zasadności skargi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej. Zatem uczestnictwo, w ocenie NSA,
sędziego w składach wyrokujących w przedmiocie dwóch różnych trybów nadzwyczajnych, weryfikujących tę
samą wymiarową decyzję ostateczną, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego na
podstawie art. 183 § 2 pkt 4 PPSA.
Niniejsza przesłanka wyłączenia została doprecyzowana na mocy ZmPPSA2015, zgodnie z którą na podstawie
art. 18 § 1 pkt 6a PPSA sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub
postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym,
jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji
albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku
lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Przepis art. 18 § 1 pkt 6a PPSA nie znajduje jednak
zastosowania w postępowaniu autokontrolnym, o którym mowa w art. 179a PPSA (wyr. NSA z 9.6.2017 r., I OSK
564/16, CBOSA).
11 7. Przesłanki szczególne wyłączenia. Artykuł 18 PPSA zawiera ponadto przesłanki szczególne, które nie zo-
stały uwzględnione w innych postępowaniach. Chodzi tu o przesłankę z art. 18 § 1 pkt 7 PPSA – udział w roz-
strzyganiu sprawy w organach administracji publicznej. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że
"sędzia jest wyłączony w sprawie na podstawie art. 18 § 1 pkt 7 PPSA, jeżeli wcześniej brał udział w rozstrzyga-
niu konkretnej, indywidualnej sprawy, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym, w organach
administracji publicznej" (por. post. NSA z 16.3.2004 r., GZ 4/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 7). Przy czym samo
przypuszczenie, że sędzia orzekał w tej sprawie, nie wystarcza do zastosowania art. 18 ust. 1 pkt 7 PPSA (por.
wyr. NSA z 28.7.2005 r., FSK 2000/04, Legalis). W innym wyroku z 17.11.2004 r. (GSK 865/04, ONSAiWSA
2005, Nr 4, poz. 71), NSA przyjął, że "z samego faktu pełnienia w urzędzie organu administracji publicznej funkcji
administracyjnych, polegających w szczególności na wyznaczaniu składów orzekających w indywidualnych spra-
wach z zakresu administracji publicznej, nie można wyprowadzać wniosku, że funkcja ta obejmuje również "udział
592316209 1009098
w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej w rozumieniu art. 18 § 1 pkt 7 PPS"A". Przesłanka
z art. 18 § 1 pkt 7 PPSA dotyczy raczej sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydawaniu decyzji administracyjnej
jako organ lub z upoważnienia organu. Należy przy tym brać pod uwagę różnicę pomiędzy udziałem w rozstrzy-
ganiu konkretnej indywidualnej sprawy, mogącym polegać na dokonaniu wykładni prawa w tej właśnie konkretnej
indywidualnej sprawie, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym, a wypowiedzią na temat zna-
czenia określonego przepisu prawnego, sformułowaną w innej sprawie bądź skierowaną do adresatów określonych
w sposób abstrakcyjny (por. wyr. NSA z 4.7.2006 r., I GSK 2548/05, Legalis).
12 8. Skutki naruszenia przepisów o wyłączeniu sędziego. Udział w postępowaniu sędziego podlegającego wy-
łączeniu z mocy ustawy powoduje nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 PPSA), a ponadto może uzasadniać
wznowienie postępowania (art. 271 pkt 1 PPSA), jeżeli strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła
domagać się wyłączenia w drodze zwyczajnych środków prawnych.
1009098 923162096
Art. 19 Niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wnio-
sek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego
bezstronności w danej sprawie.
1 1. Wyłączenie na żądanie. Komentowany przepis określa odrębne od wskazanych w art. 18 PPSA przyczyny
wyłączenia sędziego, które może nastąpić na wniosek strony lub na żądanie sędziego. Tak zwane względne prze-
słanki wyłączenia nie zostały jednak w art. 19 PPSA określone w sposób wyczerpujący. Przepis ten odnosi się
do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej
sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus).
W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego
o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy (J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego, s. 233).
Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może
skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa
oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (post. NSA z 14.6.2012 r., I OZ 420/12, Legalis).
Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może
wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie
w postępowaniu sądowym (zob. wyr. TK z 13.12.2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134). Ratio legis
przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować
w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu okre-
ślonej sprawy" (wyr. TK z 20.7.2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67).
2 2. Nowelizacja art. 19 PPSA. Artykuł 19 PPSA w pierwotnym brzmieniu stanowił: "Niezależnie od przyczyn
wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli między nim a jedną ze
stron lub jej przedstawicielem zachodzi stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości co do bez-
stronności sędziego". Aktualne brzmienie art. 19 PPSA zostało wprowadzone na mocy art. 1 ustawy z 22.9.2006 r. o
zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 208, poz. 1536), zmieniającej
niniejszą ustawę z dniem 6.12.2006 r. Stosunek osobisty między sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem
stał się zatem tylko jedną z podstaw wyłączenia na mocy art. 19 PPSA.
Nowelizacja art. 19 PPSA nastąpiła w wyniku wyroku TK z 13.12.2005 r. (SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz.
134), w którym przepis ten został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez pominięcie w jego
treści podstaw wyłączenia sędziego umożliwiających uwzględnienie i ocenę wszelkich okoliczności, które mogą
wywoływać wątpliwości co do bezstronności sędziowskiej w sprawie. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził m.in.,
że "mechanizmy służące realizacji konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu, której jeden z elementów realizowany
jest za pomocą instytucji wyłączenia sędziego, powinny godzić wartość, jaką jest niezależność sędziego od stron
postępowania czy innych jego uczestników, z realnym zapewnieniem stronie możliwości urzeczywistnienia tego
prawa poprzez wpływ na postępowanie za pomocą takich instrumentów procesowych, które pozwolą na elimina-
cję jakichkolwiek uzasadnionych w oczach postronnego obserwatora wątpliwości co do bezstronności sędziego.
W konsekwencji o potrzebie zastosowania instytucji wyłączenia nie może decydować jedynie zasadność in casu
zarzutu braku obiektywizmu z punktu widzenia konkretnego sędziego, ale ocena, czy dla postronnego obserwatora
także – jak się wskazuje w orzecznictwie Sądu Najwyższego – z punktu widzenia strony, "zachodzą wystarczające
okoliczności, które mogą budzić wątpliwości co do bezstronności sędziego". W ocenie Trybunału Konstytucyjnego
w niniejszej sprawie dla właściwej i pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do sądu ustawodawca powinien tak
ukształtować instytucję wyłączenia sędziego (zarówno w ramach katalogu przyczyn bezwzględnych czy względny-
ch), aby umożliwiała ona objęcie wszelkich sytuacji, które mogłyby prowadzić do powstania, o ile nie u samej
strony (na co wskazuje orzecznictwo), to co najmniej u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora uzasadnionych
wątpliwości co do bezstronności sędziego".
3 3. Przesłanki wyłączenia. Artykuł 19 PPSA nie zawiera katalogu przyczyn, wskazując jako przesłankę do-
puszczalności wyłączenia ogólne sformułowanie zaistnienia okoliczności uprawdopodobniającej uzasadnioną
wątpliwość co do bezstronności danego sędziego w konkretnej sprawie. Pozwala to na niezbędne uelastycznienie
oceny podstaw wyłączenia. Przesłanką wyłączenia jest więc "wątpliwość co do bezstronności", która jest "uzasad-
niona" w świetle określonych "okoliczności". Zasadność wniosku o wyłączenie na podstawie art. 19 PPSA zależy
więc od okoliczności faktycznych w konkretnej sprawie, które w sposób obiektywny uzasadniają wątpliwość co
do bezstronności. W literaturze rozumie się przez to "takie przyczyny, które pozostają w związku przyczynowym
między ich wystąpieniem a powstaniem sądu (oceny), że prawdopodobne jest, iż w tych okolicznościach sędzia
może okazać się nieobiektywny" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 94).
4 4. Bezstronność sędziego. Bezstronność sędziego polega na tym, że traktuje on uczestników postępowa-
nia równorzędnie, a więc "kieruje się obiektywizmem, nie stwarzając korzystniejszej sytuacji dla żadnej ze stron
czy uczestników postępowania, zarówno w trakcie toczącej się przed sądem sprawy, jak i orzekania (por. wyr. z
27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 3). W literaturze podkreśla się, że bezstronność sędziego jest ściśle
związana z obiektywizmem w rozstrzyganiu danej sprawy, a więc wolnego od emocjonalnego stosunku do sprawy
1009098 923164712
będącej przedmiotem rozstrzygnięcia bądź też emocjonalnego stosunku do strony (por. Z. Tobor, T. Pietrzykowski,
Bezstronność jako pojęcie prawne, s. 273). Wątpliwości co do bezstronności mogą wynikać z emocjonalnego zaan-
gażowania sędziego w odniesieniu do strony, gdzie jako przykład wskazuje się przyjaźń, nienawiść, więź rodzinną,
powiązania majątkowe i gospodarcze lub ujawnioną niechęć czy sympatię do strony albo faworyzowanie jednej
ze stron (por. post. SN z 28.8.1996 r., I PO 8/96, OSNAPiUS 1997, Nr 4, poz. 59). Brak bezstronności może się
np. wiązać ze stosunkiem koleżeństwa, uczestnictwem w spotkaniach towarzyskich, konfliktem, sprzecznością lub
zbieżnością interesów, niechęcią, wrogością, użyciem przez sędziego na rozprawie ironicznych lub polemicznych
form wypowiedzi świadczących o tym, że sędzia zajął już zdecydowane stanowisko, wyrażeniem wcześniej opinii o
sprawie w środkach społecznego przekazu (por. R. Stefański, Wyłączenie sędziego, s. 110–111). Nie każda jednak
znajomość będzie uzasadniać wyłączenie sędziego na wniosek strony (np. kontakty urzędowe w związku z wykony-
waniem przez sędziego obowiązków zawodowych). Z uzasadnioną wątpliwością mamy natomiast do czynienia, gdy
sędzia dał temu wyraz, czy to w wypowiedzi, czy to w zachowaniu wskazującym na jego "kierunkowe nastawienie"
do rozpoznawanej sprawy. Gdy sędzia zatem traktował jedną ze stron nieuprzejmie lub lekceważąco, np. pozwa-
lał sobie na ironiczne uwagi pod jej adresem, wyrażał się o niej negatywnie na rozprawie bądź poza rozprawą,
demonstrował brak wiary w trafność jej oświadczeń, podstawa wyłączenia jest oczywista" (por. A. Gaberle, Glosa
do wyr. SN z 29.8.2006 r., KK 107/05, OSP 2007, Nr 6, poz. 71).
5 5. Uzasadniona wątpliwość. Wyłączenie sędziego, o którym mowa w art. 19 PPSA, ma zapewnić obiekty-
wizm sądu i nie może być traktowane jako możliwość eliminowania w postępowaniu sędziów, których strona
uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu swoich interesów (por. post. NSA z 22.2.2008 r., II
FZ 60/08, ONSAiWSA 2008, Nr 6, poz. 97). Nie może tym samym służyć umożliwieniu stronie wybierania skła-
dów sędziowskich według jej subiektywnego odczucia (por. post. NSA z 8.5.2009 r., II FZ 128/09, Legalis). W
szczególności nie stanowi uzasadnionej wątpliwości co do bezstronności przeświadczenie strony co do tego, że
sędzia prowadzi proces wadliwie, zwłaszcza nieobiektywnie czy też stronniczo. Strona może bowiem "zwalczać"
nieprawidłowe, jej zdaniem, orzeczenie wydane przez sąd pierwszej instancji, wykorzystując przysługujące jej
środki odwoławcze (por. post. NSA z 6.8.2009 r., II OZ 648/09, Legalis). Podobnie subiektywny pogląd strony
co do trafności orzeczenia podjętego z udziałem danego sędziego nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego od
rozpoznania danej sprawy (por. np. post. NSA z 26.1.2012 r., I FZ 15/12, niepubl.). Nieuzasadniony jest również
wniosek o wyłączenie sędziego na tej podstawie, że sędzia orzeka w różnych sprawach tych samych podmiotów
(por. wyr. NSA z 15.4.2008 r., II OSK 392/08, Legalis). Ponadto sam fakt, że sędzia, którego wyłączenia domaga
się skarżący, był sprawozdawcą w innej sprawie z jego udziałem, nie stanowi wystarczającej przesłanki wyłączenia
sędziego na podstawie art. 19 PPSA (por. post. NSA z 29.6.2012 r., II OZ 559/12, Legalis).
6 6. Skutki naruszenia art. 19 PPSA. Naruszenie art. 19 PPSA nie powoduje nieważności postępowania, a co za
tym idzie, nie może być traktowane jako przyczyna wznowienia postępowania. Jest to jednak naruszenie przepisów
postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 PPSA.
7 7. Wyłączenie całego składu. Przepisy komentowanej ustawy dotyczące wyłączenia sędziego nie przewidują
możliwości wyłączenia całego sądu. Może do tego jednak doprowadzić wyłączenie wszystkich sędziów na podsta-
wie odrębnych wniosków o wyłączenie. W niektórych wypadkach przyczyny wyłączenia nie muszą być zindywi-
dualizowane w stosunku do każdego sędziego objętego danym wnioskiem. Może się bowiem okazać, że wszyst-
kich tych sędziów dotyczy jedna przyczyna wyłączenia.
8 8. Treść wniosku o wyłączenie sędziego. Oprócz elementów formalnych wskazanych w art. 46 § 1 PPSA
wniosek o wyłączenie sędziego powinien zatem zawierać: oznaczenie sędziego przez wskazanie jego imienia i
nazwiska, a także podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie i powołanie okoliczności lub dowodów uprawdo-
podabniających istnienie tej przyczyny (post. NSA z 25.6.2020 r., II GZ 142/20, Legalis). W sytuacji gdy wnio-
sek o wyłączenie nie odpowiada wymogom formalnym, wojewódzki sąd administracyjny wzywa do uzupełnienia
braków pisma przez wskazanie sędziów, których przedmiotowy wniosek dotyczy, podanie przyczyn uzasadniają-
cych wyłączenie oraz powołanie okoliczności lub dowodów uprawdopodabniających istnienie przyczyn wyłącze-
nia w odniesieniu do każdego z sędziów. W razie gdyby "w odpowiedzi na to zarządzenie skarżący nie uzupełnił
brakujących danych, nie wskazał bowiem imiennie sędziów, których dotyczy wniosek ani też nie podał żadnych
okoliczności uzasadniających wyłączenie, to w takiej sytuacji, skoro skarżący nie zastosował się do powyższego
zarządzenia, za zasadne uznać należy pozostawienie bez rozpoznania przez sąd pierwszej instancji wniosku o wy-
łączenie sędziów" (por. post. NSA z 12.6.2008 r., I OZ 368/08, Legalis). W innym postanowieniu NSA przyjął
jednak, że "brak uzasadnienia, a tym bardziej przekonywującego uzasadnienia wniosku nie jest brakiem formal-
nym podlegającym uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 PPSA, lecz skutkuje tylko odmową jego uwzględnienia" (por.
post. NSA z 4.4.2008 r., I OZ 227/08, Legalis).
392316471 1009098
Art. 20
§ 1. Wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu posiedzenia w sądzie,
w którym sprawa się toczy, uprawdopodabniając przyczyny wyłączenia.
§ 2. Strona, która przystąpiła do rozprawy, powinna uprawdopodobnić ponadto, że przyczyna wyłączenia

dopiero później powstała lub stała się jej znana.
§ 3. Do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie sędzia może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki.
§ 4. Wniosek o wyłączenie sądu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym.
1 1. Tryb postępowania w sprawie wyłączenia sędziego. Zgodnie z art. 18 oraz 19 PPSA wyłączenie sędziego
może nastąpić: z mocy ustawy, na żądanie sędziego lub na wniosek strony. "W pierwszych dwóch przypadkach
sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia, a w trzecim – jeżeli sędzia uznaje
wniosek strony o wyłączenie za uzasadniony" (por. B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego, s. 51). Komento-
wany przepis reguluje postępowanie w przedmiocie wyłączenia sędziego na wniosek, który może złożyć każda
ze stron w rozumieniu art. 12 PPSA. Zgodnie z art. 20 § 2 PPSA, jeżeli wniosek z przyczyn wskazanych w art.
19 PPSA zostanie przedstawiony po zgłoszeniu zarzutów formalnych lub wdaniu się w spór, strona jest zobowią-
zana uprawdopodobnić, że przyczyna wyłączenia powstała dopiero później lub stała się później znana składają-
cemu wniosek (por. A. Krawiec, Wyłączenie sędziego, s. 64). W szczególności wniosek o wyłączenie sędziego
orzekającego w sądzie administracyjnym pierwszej instancji nie może być zgłaszany w postępowaniu przed NSA
(por. wyr. SN z 1.7.1998 r., I PKN 222/98, OSNAPiUS 1999, Nr 15, poz. 483). Wniosek zgłoszony z przyczyn
określonych w art. 18 PPSA może być zgłoszony w każdym stadium postępowania.
2 2. Zgłoszenie wniosku. Wniosek o wyłączenie sędziego zgłaszany jest na piśmie lub ustnie do protokołu na
posiedzeniu sądu. W wypadku formy pisemnej musi on odpowiadać wymogom z art. 46 PPSA, a dodatkowo za-
wierać wskazanie sędziego, podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie i powołanie okoliczności lub powodów
uprawdopodobniających istnienie tej przyczyny (por. np. post. NSA z 19.8.2009 r., I OZ 669/09, Legalis; post. NSA
z 8.7.2009 r., I OZ 705/09, Legalis). W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli wniosek dotyczy większej liczby
sędziów, wszyscy oni muszą być oznaczeni przez wskazanie imion i nazwisk, a przyczyny wyłączenia powinny
być odniesione do każdego z nich (post. SN z 21.4.2004 r., III CO 2/04, OSNC 2004, Nr 12, poz. 207).
3 3. Uzasadnienie wniosku o wyłączenie sędziego. Ważnym elementem wniosku o wyłączenie jest podanie
przyczyny wyłączenia konkretnego sędziego oraz okoliczności, które uprawdopodobnią jej istnienie. To bowiem na
stronie wnioskującej o wyłączenie sędziego spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia przyczyn wyłączenia (post.
NSA z 30.6.2009 r., II GZ 144/09, Legalis). Sąd nie ma kompetencji do wnikania i badania z urzędu osobistych
związków sędziego ze stronami sporu sądowego, o ile sędzia lub któraś ze stron nie złoży stosownego wniosku
(por. post. NSA z 16.3.2004 r., GZ 4/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 7). Wnioskodawca powinien więc wskazać
okoliczności w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego.
Osobiste przeświadczenie skarżącego o braku kompetencji nie uzasadniaja wniosku (por. post. NSA z 13.11.2007
r., II OZ 1134/07, Legalis). Przyjmuje się więc, że podstawą wyłączenia sędziego nie może być jedynie twierdzenie
skarżącego, że dany sędzia wykazuje stronniczość – konieczne jest wskazanie konkretnych okoliczności, czy to
określonych enumeratywnie w art. 18 PPSA, czy też innych, z których wynika, że istnieją wątpliwości co do
bezstronności sędziego, lub też wykazanie wystąpienia jednej z przyczyn (por. post. NSA z 14.5.2008 r., I OZ
328/08, Legalis).
Okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi
faktycznie wystąpić oraz być uzasadniona, co się wiąże z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji (por. np.
post. NSA z 30.6.2009 r., I OZ 686/09, Legalis). Oznacza to, że nie może ona mieć charakteru potencjalnego (post.
NSA z 6.3.2012 r., II OZ 86/12, Legalis). W związku z tym wniosek, w którym nie podano konkretnych faktów
mogących uzasadniać wątpliwość co do bezstronności sędziego, wyrażając jedynie osobiste przeświadczenie o
jego braku kompetencji, podlega oddaleniu (por. post. NSA z 4.4.2012 r., I OZ 217/12, Legalis). Nie jest również
wystarczająca sama podejrzliwość strony bądź utrata wiary w bezstronność sędziego wynikająca z urojeń lub prze-
czuleń strony – w szczególności niesprecyzowanych co do osoby. Jak przyjął NSA w postanowieniu z 15.9.2008
r. (II FZ 397/08, Legalis), "nie ma znaczenia subiektywne przekonanie strony o braku bezstronności sędziego wy-
znaczonego do rozpoznawania jej sprawy, jak też orzekającego w danej jednostce organizacyjnej, lecz konieczne
jest wskazanie poważnych powodów, które obiektywnie spowodowałyby utratę zaufania, co do bezstronności sę-
dziego". W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że "niedopuszczalne jest formułowanie zarzutów o generalnym
braku bezstronności danego sędziego w oderwaniu od specyfiki i okoliczności konkretnej sprawy. Przede wszystkim
okoliczność, iż uzasadnienie wydanego przez sąd postanowienia nie jest dostatecznie zrozumiałe dla skarżącego,
nie stanowi podstawy do wyłączenia sędziego" (por. post. NSA z 8.5.2008 r., I OZ 186/08, Legalis). Również to, że
sędzia reprezentuje pogląd prawny niekorzystny dla strony, że wydaje odmienne z jej oczekiwaniami rozstrzygnię-
1009098 923164712
cia, nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego i taka sytuacja nie może być oceniana, jako okoliczność mogąca
wywołać wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (por. post. NSA z 6.8.2009 r., II OZ 651/09,
Legalis; por. post. SN z 26.3.1997 r., III AO 5/97, OSNAPiUS 1997, Nr 24, poz. 502).
4 4. Czynności zachowawcze. Zgodnie z art. 20 § 3 PPSA do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie sę-
dzia może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki, co oznacza, że może on dokonywać tylko tych czynno-
ści, których niewykonanie lub opóźnienie w wykonaniu może wpłynąć negatywnie na pozycję prawną strony w
postępowaniu, uniemożliwiając lub utrudniając właściwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (por. post. NSA z
15.7.2009 r., II OZ 617/09, Legalis). W praktyce oznacza to, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie powinno prowa-
dzić do odroczenia rozprawy do czasu jego rozpatrzenia. Do czynności niecierpiących zwłoki należą np. czynności
związane z nadaniem zażaleniu dalszego biegu (por. post. NSA z 10.7.2008 r., II OZ 744/08, Legalis). W literaturze
przyjmuje się, że czynności podejmowane wbrew art. 20 § 3 PPSA nie powodują nieważności postępowania, ale
mają charakter uchybień procesowych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA), jeżeli
wniosek o wyłączenie sędziego zostanie uwzględniony [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowa-
niu, 2016, s. 265; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 77].
5 5. Zmiany na podstawie ZmPPSA2015. Na podstawie ZmPPSA2015 w art. 20 dodano § 4 w brzmieniu:
"Wniosek o wyłączenie sądu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym". Celem tego
przepisu jest przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uniemożliwienie jego blokowania
przez składanie wniosku o wyłączenie sądu.
392316471 1009098
Art. 21 Sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej podstawie swojego wyłączenia i wstrzymać się od
udziału w sprawie.
1 1. Obowiązek zawiadomienia sądu o podstawie wyłączenia. Obowiązek sędziego zawiadomienia sądu o

zachodzącej podstawie swojego wyłączenia może dotyczyć zarówno bezwzględnych, jak i względnych podstaw
wyłączenia. Literalne brzmienie art. 21 PPSA odnosi się do wypadków wyłączenia na żądanie sędziego. Może on
mieć jednak zastosowanie również do wypadków, gdy pojawia się wątpliwość co do istnienia przesłanek wyłącze-
nia z art. 18 PPSA. W obu wypadkach z chwilą zawiadomienia sędzia powinien powstrzymać się od udziału w
sprawie do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości przez sąd w trybie art. 22 PPSA.
2 2. Ocena względnych przesłanek wyłączenia. Przyjmując, że sędzia powinien zawiadomić sąd o zachodzącej
podstawie swojego wyłączenia także w odniesieniu do przesłanek z art. 19 PPSA, należy zauważyć, że bezstron-
ność powinna być tu rozumiana przede wszystkim jako wolność sędziego od emocjonalnego stosunku do sprawy i
musi dotyczyć całego toku postępowania sądowoadministracyjnego. Jest to jednak trudne, gdyż emocje są natural-
nym elementem ludzkiego życia i z tego względu sędzia, tak jak każdy, jest na emocje podatny (por. E. Łętowska,
Dekalog dobrego sędziego, s. 231 i n.). W literaturze przyjmuje się, że "sędzia, respektując zarówno racje prawne,
jak i racje etyczne, związane z w pełni niezawisłym i bezstronnym orzekaniem, dbając o standard obiektywizmu
sędziowskiego, sędziowskiej prawości, musi zwrócić się ku swemu sumieniu. Musi zastanowić się, czy nie należy
wyłączyć się z rozstrzygania sprawy; towarzyszy temu pogłębiona refleksja nad sensem sędziowskiej niezawisło-
ści" (por. A. Gomułowicz, Glosa do post. NSA z 22.2.2008 r., II FZ 60/08, OSP 2008, Nr 12, poz. 133). Cechy
jego osobowości niemal w pierwszej kolejności wpływają na obiektywność i świadome poczucie praworządności
sędziego (por. J. Mokry, Osobowość sędziego a niezawisłość sędziowska, s. 212 i n.). W duchu odpowiedzialno-
ści za wymiar sprawiedliwości sędzia powinien każdorazowo rozważyć zasadność zawiadomienia o zachodzącej
podstawie jego wyłączenia.
3 3. Zażalenie na postanowienie o odmowie wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że zażalenia na za-
rządzenie wzywające do uiszczenia wpisu od zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia sędziów nie mogą
uzasadniać podnoszone zarzuty dotyczące zasadności wniosku o wyłączenie sędziów, w szczególności naruszenia
art. 21 PPSA, gdyż zarzuty te podlegają rozpoznaniu dopiero w toku merytorycznego rozpoznania zażalenia na
postanowienie o odmowie wyłączenia sędziów (por. post. NSA z 18.9.2008 r., II OZ 940/08, Legalis).
1009098 923164712
Art. 22
§ 1. O wyłączeniu sędziego rozstrzyga sąd administracyjny, w którym sprawa się toczy.
§ 2. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym, po złożeniu wyjaśnienia
przez sędziego, którego wniosek dotyczy.
§ 3. W razie gdy sąd administracyjny, o którym mowa w § 1, nie może podjąć postanowienia z powodu braku
dostatecznej liczby sędziów, Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza inny sąd do rozpoznania wniosku.
§ 4. Ponowny wniosek o wyłączenie sędziego niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych samych
okolicznościach, podlega odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy. Postanowie-
nie wydaje sąd w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym.
1 1. Postanowienie o odmowie wyłączenia. O wyłączeniu sędziego rozstrzyga sąd administracyjny, w którym

sprawa się toczy, w drodze postanowienia. Postanowienie to jest wydawane na posiedzeniu niejawnym przez skład
trzech sędziów. Jeżeli sąd nie może wydać postanowienia z powodu braku dostatecznej liczby sędziów (np. gdy
wniosek o wyłączenie dotyczy większej liczby sędziów danego sądu), Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczy
inny sąd do rozpoznania tego wniosku (zob. np. post. NSA z 21.8.2020 r., II FW 1/20, Legalis). Przyjmuje się
ponadto, że skoro NSA jest właściwy do wyznaczenia innego sądu do rozpoznania wniosku o wyłączenie sędzie-
go, to tym samym jest właściwy do wyznaczenia innego wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania
sprawy, jeżeli na skutek wyłączenia wszystkich sędziów sądu właściwego do rozpoznania sprawy sąd ten nie może
jej rozpoznać (por. post. NSA z 5.8.2005 r., II OW 41/05, Legalis).
Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 6 PPSA zaskarżalne zażaleniem jest jedynie postanowienie oddalające wniosek o wy-
łączenie. Na postanowienie o odrzuceniu wniosku o wyłączenie sędziego, wydane na podstawie art. 22 § 4 PPSA,
zażalenie nie przysługuje (por. post. NSA z 6.7.2016 r., II OZ 566/16, Legalis). Na postanowienie w sprawie roz-
strzygnięcia żądania sędziego o jego wyłączenie od rozpoznania sprawy również nie przysługuje zażalenie (por.
uchw. SN z 20.6.1969 r., III CZP 33/69, OSNCP 1970, Nr 3, poz. 42).
Postanowienie o wyłączeniu sędziego wydaje się po złożeniu wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek do-
tyczy. Sędzia może złożyć wyjaśnienia na piśmie bądź ustnie do protokołu. W orzecznictwie utrwalony jest po-
gląd, że "autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądają-
ca wyłączenia zaprzecza prawdziwości, obowiązana jest wskazać i udowodnić okoliczności, które by podważały
wiarygodność oświadczenia sędziego" (por. post. SN z 25.8.1971 r., I CZ 121/71, OSNCP 1972, Nr 3, poz. 55; por.
też post. NSA z 27.8.2009 r., I OZ 803/09, Legalis).
2 2. Zmiana na podstawie ZmPPSA2015. Na podstawie ZmPPSA2015 w art. 22 dodano § 4 w brzmieniu: "Po-
nowny wniosek o wyłączenie sędziego niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych samych okoliczno-
ściach, podlega odrzuceniu bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy. Postanowienie wydaje sąd
w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym". Niniejszy przepis ma ograniczać możliwość składania ko-
lejnych wniosków o wyłączenie sędziego, jeżeli nie zawierają one odpowiedniego uzasadnienia lub oparte są one
na tych samych okolicznościach, co rozstrzygnięte wcześniej wnioski. Celem tego przepisu jest przeciwdziałanie
przedłużaniu postępowania sądowoadministracyjnego.
1009098 923164712
Art. 23 (uchylony)
1 1. Derogacja. Przepis został uchylony przez art. 2 pkt 3 ustawy z 12.2.2010 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 196) zmie-
niającej komentowaną ustawę z dniem 10.4.2010 r.
1009098 923164712
Art. 24
§ 1. Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się odpowiednio do wyłączenia protokolanta, referendarza sądo-
wego oraz prokuratora.
§ 2. Wniosek o wyłączenie prokuratora przekazuje się odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu.
1 1. Odpowiednie stosowanie przepisów o wyłączeniu sędziego. Przepisy o wyłączeniu sędziego znajdują od-
powiednie zastosowanie w odniesieniu do protokolanta, referendarza sądowego oraz prokuratora, mają za-
pewnić obiektywizm i bezstronność szeroko rozumianego wymiaru sprawiedliwości. W odniesieniu do tych osób
odpowiednie stosowanie mają zarówno przepisy dotyczące wyłączenia z mocy ustawy, jak i na wniosek stron. W
stosunku do referendarza omawiane przepisy mają zastosowanie głównie w zakresie dotyczącym postępowania
mediacyjnego i innych czynności sędziowskich.
W związku z wyrokiem TK z 24.10.2007 r. (SK 7/06, OTK-A 2007, Nr 9, poz. 108), który uchylając art. 135 §
1 PrUSP, stwierdził, że jest on niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustawą z 10.7.2015 r. o zmianie ustawy
– Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1224) ustawodawca wyłączył
stosowanie odesłania, o którym mowa art. 24 § 1 PPSA, do asesorów sądowych, co wynikało z wcześniejszego
brzmienia tego przepisu.
Wniosek o wyłączenie wskazanych osób składany jest sądowi, ale rozstrzygany w drodze administracyjno-służ-
bowej, co sprawia, że podlega on rozpoznaniu przez organ nadrzędny dla funkcjonariusza, którego dotyczy
(por. W. Czerwiński, Reforma sądownictwa, s. 90), a więc bezpośredniego przełożonego (por. post. NSA z 3.3.2005
r., II OZ 29/05, Legalis). W doktrynie pojawiają się głosy, według których otwarta jest kwestia, kto wyłącza proku-
ratora (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 101). Rozwiązaniem tych wątpliwości miałaby być zmiana
art. 24 PPSA, w którym dodany został § 2 ("Wniosek o wyłączenie prokuratora przekazuje się odpowiedniemu
prokuratorowi nadrzędnemu"), proponowana w prezydenckim projekcie z 21.12.2007 r. zmiany ustawy – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk
sejmowy Nr 2001, Sejm VI kadencji). Trzeba jednak stwierdzić, że w orzecznictwie już wcześniej przyjmowano,
iż wniosek o wyłączenie prokuratora przekazuje się odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu. W postanowie-
niu NSA z 3.3.2005 r. (II OZ 29/05, Legalis) sąd zauważył, że: "do takiej konstatacji prowadzi zastosowanie w
drodze wykładni systemowej przepisu art. 54 KPC, stosownie do którego m.in. wniosek o wyłączenie prokuratora
sąd przekazuje odpowiedniemu organowi nadrzędnemu".
1009098 923164712
Art. 25
§ 1. Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed
sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).
§ 2. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobo-
wości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej.
§ 3. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli
przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień
lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku
wynikających z przepisów prawa.
§ 4. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w
zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
1 1. Zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Przepisy niniejsze definiują na
potrzeby postępowania przed sądami administracyjnymi zdolność sądową oraz określają, jakim podmiotom ona
służy. Artykuł 25 § 1 PPSA określa zdolność sądową jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym
jako strona. Jest to więc cecha podmiotu prawa, pozwalająca mu na udział w postępowaniu i skuteczną obronę
swoich praw w charakterze strony przed sądem administracyjnym. Bez wątpienia zdolność sądowa jest również
przymiotem uczestnika postępowania, gdyż jak wskazuje art. 12 PPSA, ilekroć w jej przepisach jest mowa o stro-
nie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Zdolność sądową posiadają także prokurator oraz RPO
i RPD, a także Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (por. art. 8 PPSA). Ustawą ZmPPSA2015 rozsze-
rzono definicję zdolności sądowej poprzez dodanie organu administracji jako podmiotu mającego zdolność sądo-
wą. Zgodnie z treścią uzasadnienia do projektu wyżej wskazanej ustawy (druk sejmowy Nr 1633) wprowadzenie
zdolności sądowej organów administracji publicznej miało na celu jednoznaczne wskazanie, że organy te mają
zdolność występowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto ustawa wprowadza zasadę, że pełnomocnikiem
organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten
organ jednostki organizacyjnej. Uznać należy zatem, że dotychczasowa definicja była zredagowana zbyt wąsko,
pomijała bowiem zdolność sądową organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo-
wania jest przedmiotem skargi.
2 2. Katalog podmiotów. Zdolność sądową w postępowaniu przed sądami administracyjnymi posiadają:
1) osoby fizyczne i osoby prawne (§ 1);
2) organy administracji publicznej (§ 1);
3) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz
organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2);
4) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa do-
puszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązku lub przyznania uprawnień oraz skiero-
wania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązku
wynikających z przepisów prawa (§ 3);
5) organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej
działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4).
3 3. Moment nabycia zdolności prawnej. Posiadanie zdolności sądowej przez osoby fizyczne i osoby prawne
jest naturalną konsekwencją ich podmiotowości prawnej i posiadania zdolności prawnej (zob. art. 8 i 33 KC).
Osoby fizyczne posiadają zdolność sądową zawsze, od urodzenia aż do śmierci. Osoby prawne, co do zasa-
dy, zdobywają zdolność sądową w momencie uzyskania osobowości prawnej i od tego właśnie momentu mo-
gą skutecznie występować jako strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. post. WSA w Lublinie z
25.9.2007 r., I SA/Lu 136/07, Legalis, wyr. NSA z 6.7.2017 r., II OSK 837/17, Legalis, post. WSA w Krakowie
z 21.12.2016 r., II SA/Kr 1108/16, Legalis).
4 4. Stationes fisci i stationes communis. Wymienione w § 2 komentowanego przepisu państwowe jednost-
ki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (stationes fisci) działają w formach przewidzianych przede
wszystkim w przepisach ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych, czyli jako jednostki budżetowe. Analo-
gicznie zorganizowane są również nieposiadające osobowości prawnej samorządowe jednostki organizacyjne (sta-
tiones communis), dysponujące wyodrębnioną częścią majątku jednostki samorządu terytorialnego jako samorzą-
dowe zakłady budżetowe. Tego typu jednostki organizacyjne mogą być adresatami praw i obowiązków wynikają-
cych z decyzji administracyjnych organów władzy publicznej i w konsekwencji służy im zdolność sądowa, umoż-
liwiająca obronę własnych praw przed sądami administracyjnymi.
5 5. Inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Przepis § 3 komentowanego artykułu
przyznaje zdolność sądową także innym niż państwowe i samorządowe jednostkom organizacyjnym nieposiada-
1009098 923164712
jącym osobowości prawnej. Przesłanką stwierdzenia posiadania przez nie przymiotu zdolności sądowej jest fakt
prawnego dopuszczenia możliwości przyznania im określonych praw lub nałożenia na nie obowiązków w
postępowaniu administracyjnym. Co do zasady jednostki wskazane przez przepis § 3 są tożsame z jednostka-
mi organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, o których
mowa w art. 331 KC. Są nimi np. spółki osobowe (art. 8 KSH), spółka kapitałowa w organizacji (art. 11 KSH),
wspólnota mieszkaniowa (art. 6 WłLokU). Należy jednak pamiętać, że nie zachodzi całkowita tożsamość między
podmiotami zdefiniowanymi w art. 331 KC a podmiotami z art. 25 § 3 PPSA. Na podstawie § 3 komentowanego
przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych przyznaje również zdolność sądową prasie jako zespołowi ludzi,
nawet jeśli nie posiada on osobowości prawnej (art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 1 PrPras) (por. wyr. WSA w Gdańsku z
20.1.2005 r., II SAB/Gd 66/04, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 5.12.2012 r., II SAB/Gd 79/12, Legalis). Naczel-
ny Sąd Administracyjny orzekł również, że spółce cywilnej służy zdolność sądowa jako jednostce organizacyjnej
nieposiadającej osobowości prawnej (zob. wyr. NSA z 9.1.2008 r., I GSK 352/07, Legalis).
Judykatura podkreśla również, że jednostki organizacyjnej, o której mowa w § 3 komentowanego przepisu, nie
można w żadnym przypadku traktować jako osoby fizycznej, nawet jeżeli podmiot ten jest jednoosobowy (por.
postanowienia NSA z 23.7.2007 r.: II FSK 628/07, Legalis; II FSK 629/07, Legalis; II FSK 630/07, Legalis; II
FSK 631/07, Legalis).
6 6. Organizacje społeczne. Największe problemy interpretacyjne pojawiają się na tle użytego w § 4 terminu
"organizacja społeczna". Komentowana ustawa nie definiuje tego terminu ani nie odsyła w tym zakresie do
żadnego innego aktu prawnego. Z całą pewnością jednak przyznanie organizacjom społecznym zdolności sądowej
jest konsekwencją przyznania im prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym interesów
prawnych innych osób (por. art. 31 KPA). Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyj-
muje więc za przesłankę uznania zdolności sądowej organizacji społecznej fakt powiązania przedmiotu sprawy z
jej celami statutowymi. Należy uznać, że organizacja społeczna będzie posiadała zdolność sądową wówczas, gdy
przepisy dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym, którego wynik jest przedmiotem kontroli w
postępowaniu przed sądem administracyjnym. Za takim rozumieniem przepisu art. 25 § 4 PPSA przemawia unor-
mowanie z art. 50 § 1 PPSA, które uprawnia organizację społeczną do wniesienia skargi do sądu administracyjne-
go, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. post. NSA z 24.9.2008 r., II OZ 959/08, Legalis).
Jednakże NSA opowiedział się również za dopuszczalnością udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym
takiej organizacji społecznej, która nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, pod warunkiem jednak
że sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności i przemawia za tym interes społeczny, jak stanowi art. 31 § 1
KPA (post. NSA z 19.8.2004 r., OZ 340/04, ONSA 2004, Nr 3, poz. 52; post. NSA z 29.12.2005 r., II OZ 907/05,
Legalis; post. NSA z 2.3.2006 r., II OZ 233/06, Legalis; post. NSA z 14.10.2008 r., II OZ 1042/08, Leglias, post.
NSA z 10.9.2008 r., I OSK 440/08, Legalis). Warto podkreślić, że statutowa działalność organizacji społecznej
musi mieć swój zdefiniowany przedmiot, niepolegający jedynie na reprezentowaniu interesów prawnych innych
osób. Musi ona mieć zatem konkretnie określony zakres, który będzie obejmował przedmiot danej sprawy sądo-
woadministracyjnej (wyr. NSA z 12.6.2019 r., II FSK 1994/17, Legalis). Co istotne, udział organizacji społecznej
w sprawie innych osób nie może służyć interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wy-
maganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indy-
widualnych i działaniem organów administracji (por. post. NSA z 29.4.2013 r., II FZ 174/13, Legalis; wyr. NSA
z 13.1.2015 r., II GSK 588/14, Legalis).
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przymiot organizacji społecznej, której służy zdolność są-
dowa, nie przysługuje radzie rodziców, jako że jest ona organizacją społeczną jedynie w ramach systemu oświaty
(zob. post. NSA z 15.9.2000 r., I SA 943/00, Legalis; post. NSA z 14.6.2012 r., I OZ 421/12, Legalis; post. NSA
z 16.2.2009 r., I OSK 121/09, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2017 r., I OSK 2996/15, Legalis).
Jak wskazał WSA w Gdańsku, na skutek wstąpienia do postępowania sądowoadministracyjnego organizacja
społeczna staje się uczestnikiem postępowania, w żadnym zaś razie nie może zostać kolejną stroną skarżącą. Skar-
żącym może być jedynie podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który z tego upraw-
nienia skorzystał, tj. wniósł skargę do sądu (zob. wyr. WSA w Gdańsku z 24.5.2007 r., II SA/Gd 451/06, Legalis).
Należy również zaznaczyć, że zakład (wydzielona część przedsiębiorstwa) spółki jawnej nie ma w postępowaniu
sądowoadministracyjnym zdolności sądowej (wyr. NSA z 30.9.2014 r., I FSK 1322/13, Legalis).
7 7. Brak zdolności sądowej. Komentowana ustawa wymienia konsekwencje braku zdolności sądowej skarżą-
cego, które mogą być różne w zależności od momentu ujawnienia tego braku. Brak zdolności sądowej może więc
skutkować odrzuceniem skargi lub wniosku (art. 58 § 1 pkt 5 PPSA), obligatoryjnym zawieszeniem postę-
powania z urzędu (art. 124 § 1 pkt 1 PPSA), nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 PPSA) lub stano-
wić przesłankę do wznowienia postępowania (art. 271 pkt 2 PPSA). Wszystkie te unormowania potwierdzają,
że zdolność sądowa jest konieczną przesłanką dla skutecznego działania podmiotu w postępowaniu przed sądem
administracyjnym.
392316471 1009098
Art. 26
§ 1. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową)

mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje
społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25.
§ 2. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępo-

waniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie.
1 1. Definicja zdolności procesowej. Komentowany przepis wprowadza definicję legalną zdolności proceso-
wej. Co do zasady należy przez nią rozumieć prawo podmiotu wyposażonego w zdolność sądową do samodzielne-
go podejmowania czynności procesowych przed sądami administracyjnymi (post. NSA z 3.12.2013 r., I OSK
2428/13, Legalis; post. NSA z 27.4.2017 r., I OSK 123/17, Legalis). Tam, gdzie ustawodawca wprowadza przymus
reprezentacji przez zawodowego pełnomocnika (np. przy sporządzeniu skargi kasacyjnej – art. 175 PPSA), zdol-
ność procesowa obejmuje jednak wyłącznie prawo dokonania wyboru oraz ustanowienia takiego pełnomocnika
(zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 68–69).
Zdolność procesowa nie jest przy tym uprawnieniem do występowania w charakterze strony w konkretnej
sprawie, lecz stanowi ogólną kwalifikację danego podmiotu jako takiego, który może osobiście (z zachowaniem,
jak już wskazano wyżej, przepisów o tzw. przymusie adwokackim) podejmować czynności procesowe. Powyższe
oznacza, że brak legitymacji formalnej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu sądowym (np. brak legity-
macji formalnej upadłego do występowania w charakterze strony postępowania dotyczącego masy upadłości) nie
może być przy tym utożsamiany z brakiem po jego stronie zdolności procesowej (zob. wyr. NSA z 11.10.2005 r.,
FSK 2449/04, Pal. 2007, Nr 3–4, s. 291; post. WSA w Krakowie z 4.2.2016 r., I SA/Kr 1674/15, Legalis; wyr.
NSA z 18.2.2015 r., II OSK 1841/13, Legalis; post. WSA w Krakowie z 4.2.2016 r., I SA/Kr 1673/15, Legalis).
2 2. Brak zdolności procesowej. Zdolność procesowa osób fizycznych, z uwagi na jej ścisłą korelację ze zdol-
nością do czynności prawnych w rozumieniu KC, stanowi pochodną zakresu posiadania zdolności do czynności
prawnych. Na gruncie art. 26 PPSA możemy przy tym w istocie mówić wyłącznie o podziale dychotomicznym, tj.:
1) o pełnej zdolności procesowej, która przysługuje osobom fizycznym posiadającym pełną zdol-
ność do czynności prawnych, bez względu na ich cechy psychofizyczne [np. faktyczną chorobę
umysłową – tak post. SN z 26.8.1970 r., I CZ 84/70, OSNCP 1971, Nr 5, poz. 90; wyr. NSA z
2.12.2014 r., II FSK 3047/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 12.5.2015 r., III SA/Wa 3078/14,
Legalis; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 175; odmiennie wyr. SN
z 8.4.1970 r., II PR 223/69, Legalis] oraz
2) o braku zdolności procesowej.
Ta ostatnia przejawia się przy tym na dwa sposoby (post. WSA w Opolu z 9.2.2009 r., II SA/Op 235/08, Legalis):
a) poprzez całkowity brak zdolności procesowej – w przypadku osób pozbawionych zdolności
do czynności prawnych, tj. osób ubezwłasnowolnionych całkowicie lub takich, które nie ukończyły
13. roku życia – zob. art. 12 KC,
b) poprzez brak zdolności procesowej osób ubezwłasnowolnionych częściowo lub małoletni-
ch, którzy ukończyli lat 13 (art. 15 KC), w sprawach wynikających z czynności prawnych, któ-
rych nie mogą podejmować samodzielnie.
Do wskazanych wyżej czynności prawnych, których osoby ubezwłasnowolnione częściowo lub małoletnie,
które ukończyły lat 13, nie mogą podejmować samodzielnie, zakwalifikować przy tym w praktyce należy zarówno
wniesienie skargi do sądu administracyjnego, jak i większość czynności procesowych podejmowanych w postę-
powaniu przed tym sądem (zob. post. WSA we Wrocławiu z 29.10.2004 r., II SAB/Wr 10/04, Legalis; post. WSA
w Gdańsku z 31.5.2004 r., II SA/Gd 1419/01, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 16.11.2009 r., IV SA/Gl 423/09,
Legalis, post. WSA w Rzeszowie z 9.11.2017 r., II SA/Rz 792/17, Legalis; post. WSA w Warszawie z 9.11.2018
r., I SA/Wa 1185/18, Legalis). Powyższe stanowi natomiast prostą konsekwencję wąskiego zakresu unormowania
zawartego w art. 20–22 KC.
3 3. Tymczasowe dopuszczenie strony niemającej zdolności procesowej. W myśl art. 31 § 2 i 3 PPSA sąd może
dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności procesowej, z zastrzeżeniem że przed upływem
wyznaczonego terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę.
Jeżeli braki powyższe nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, sąd zniesie postępowanie w zakresie, w
jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie (zob. post. WSA w Opolu
z 21.9.2009 r., II SAB/Op 22/09, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 24.3.2016 r., II SA/Po 1062/15, Legalis; post.
NSA z 20.8.2013 r., I FSK 1435/13, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 22.8.2018 r., I SA/Po 1414/16, Legalis;
post. WSA w Rzeszowie z 9.7.2019 r., II SA/Rz 447/19, Legalis).
1009098 923164712
Art. 27 Osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je podejmować tylko przez
swojego przedstawiciela ustawowego.
1 1. Pozbawienie i ograniczenie zdolności do czynności prawnych. Komentowany przepis znajduje zastoso-

wanie zarówno w odniesieniu do osób w ogóle pozbawionych zdolności do czynności prawnych, jak i do osób w
niej ograniczonych, w zakresie spraw wynikających z czynności, których nie mogą one dokonywać samodzielnie
(post. WSA w Gliwicach z 3.6.2009 r., IV SA/Gl 10/09, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 31.5.2004 r., II SA/Gd
1419/01, Legalis). W drodze wykładni celowościowej jego dyspozycję rozszerza się również na osoby nieobecne
reprezentowane z racji swej nieobecności przez kuratora [art. 184 § 1 KRO; tak M. Romańska, w: T. Woś (red.),
Prawo o postępowaniu, 2005, s. 176].
2 2. Przedstawiciel ustawowy. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 96 KC przedstawicielem ustawowym
jest osoba, której umocowanie do działania w cudzym imieniu opiera się na ustawie. O tym, komu w okoliczno-
ściach konkretnej sprawy przysługiwać będzie przedstawicielstwo ustawowe, decydują zatem przepisy prawa
materialnego. I tak, przedstawicielstwo ustawowe względem osoby pozbawionej pełnej zdolności do czynności
prawnych przysługuje, w zależności od sytuacji, jej rodzicom (art. 98 KRO), jej opiekunom ustanowionym przez
sąd (art. 175 KRO), jej kuratorom (art. 157 KRO) lub jej doradcy tymczasowemu (art. 549 § 2 KPC). Osobę ma-
łoletnią, jako przedstawiciele ustawowi, reprezentują w szczególności rodzice – łącznie lub samodzielnie jedno z
nich (post. NSA z 3.12.2013 r., I OSK 2428/13, Legalis; post. WSA w Krakowie z 18.1.2008 r., II SA/Kr 410/06,
Legalis).
W tym kontekście kwestią kontrowersyjną pozostaje zakres umocowania kuratora osoby ubezwłasnowolnionej
częściowo do działania za nią w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd Najwyższy stanął mianowicie
na stanowisku, że wspomniane umocowanie dotyczy reprezentacji we wszelkich sprawach wynikłych z czynności,
których osoba ubezwłasnowolniona częściowo nie może podejmować samodzielnie, choćby postanowienie sądu
opiekuńczego o powołaniu kuratora nie zawierało wyraźnego upoważnienia w tym zakresie (post. SN z 8.9.1970
r., II CZ 115/70, OSNCP 1971, Nr 6, poz. 104; post. SN z 30.9.1977 r., III CRN 132/77, OSNCP 1978, Nr 11, poz.
204). Pogląd ten spotkał się z krytyką doktryny argumentującej, że z samego faktu powołania kuratora dla osoby
ubezwłasnowolnionej częściowo nie wynika per se jego upoważnienie do działania za taką osobę w procesie (tak
W. Siedlecki, Przegląd orzecznictwa SN, PiP 1972, Nr 2, s. 99; K. Korzan, Glosa do post. SN z 8.9.1970 r., II CZ
115/70, PiP 1972, Nr 11, s. 161; H. Mądrzak, Glosa do post. SN z 8.9.1970 r., II CZ 115/70, NP 1973, Nr 5, s. 787).
W świetle dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą osoba ubezwłasnowolniona
częściowo (ograniczona w zdolności do czynności prawnych) co do zasady nie może samodzielnie podejmować
żadnych czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. komentarz do art. 26), należy
się jednak w tym miejscu przychylić raczej do tezy prezentowanej w powołanych wyżej postanowieniach SN.
W świetle tego, co powiedziano wyżej, zasadne jest twierdzenie, że art. 27 PPSA przyznaje przedstawicielom
ustawowym zdolność procesową (ale już nie sądową) w sprawach osób pozostających pod ich opieką lub kuratelą
(post. WSA w Warszawie z 16.6.2009 r., I SA/Wa 633/08, Legalis; post. NSA z 3.11.2009 r., I OSK 1471/09,
Legalis; B. Dauter, B. Guszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 71–72).
3 3. Brak umocowania. Jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel usta-
wowy, sąd administracyjny odrzuca skargę (art. 58 § 1 pkt 5 PPSA). W myśl art. 31 § 2 i 3 PPSA sąd może jednak
dopuścić tymczasowo do czynności osobę niemającą należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem że
przed upływem wyznaczonego terminu brak ten zostanie uzupełniony, a czynności zatwierdzone przez powo-
łany do tego podmiot. Sąd nie ma przy tym obowiązku wzywania wspomnianej osoby do wskazania przedstawi-
ciela ustawowego w sytuacji, gdy i tak doszło do przekroczenia terminu do wniesienia skargi (zob. post. WSA w
Bydgoszczy z 18.3.2009 r., II SA/Bd 999/08, Legalis).
Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 1 PPSA utrata zdolności procesowej w toku postępowania lub śmierć przedstawiciela
ustawowego stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania z urzędu.
1009098 923164712
Art. 28
§ 1. Osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępo-
waniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu.
§ 2. Za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ jednostki organizacyjnej, z której dzia-
łalnością wiąże się postępowanie, lub organ jednostki nadrzędnej.
§ 3.
W zakresie określonym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Pol-
skiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1265, 1309 i 2020) za:
1) organy administracji rządowej,
2) państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
3) Skarb Państwa
– czynności w postępowaniu podejmuje Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej.
§ 4. Za konsula czynności w postępowaniu podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych.
1 1. Reprezentowanie osób prawnych. Niniejszy przepis wskazuje podmioty realizujące legitymację proceso-
wą obdarzonych zdolnością sądową osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowo-
ści prawnej. Wspomnianych podmiotów, których czynności traktowane są tak jak czynności samych wskazany-
ch wyżej osób prawnych lub jednostek organizacyjnych, nie należy przy tym utożsamiać z przedstawicielami
tych osób lub jednostek – ci ostatni działają bowiem w imieniu reprezentowanego i z bezpośrednim dla niego
skutkiem (zob. B. Dauter, B. Guszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 72–
73 oraz powołany tam wyr. SN z 12.3.1997 r., II CKN 24/97, Legalis; wyr. SA w Gdańsku z 7.4.2016 r., III AUa
1787/15, Legalis oraz art. 67 KPC stanowiący odpowiednik komentowanego przepisu w regulacji procedury cy-
wilnej). Osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej dokonują w postępowaniu
czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Jeżeli organy te lub osoby nie mogą
podejmować działań, to jest to podstawa do zawieszenia postępowania (post. NSA 11.9.2014 r., II OZ 910/14,
Legalis; wyr. NSA z 14.10.2014 r., II GSK 750/13, Legalis; post. NSA z 3.2.2016 r., II GSK 572/14, Legalis).
2 2. Legitymacja do reprezentowania osób prawnych. Wymogi posiadania zdolności sądowej oraz zdolności
procesowej zaliczane są do tzw. przesłanek procesowych. Okoliczności te sąd bierze z urzędu pod uwagę w każdym
stanie sprawy (post. NSA z 25.9.2014 r., I FSK 298/13, Legalis). Określenie organów upoważnionych do działania
w imieniu danej jednostki organizacyjnej wynika bądź z aktów prawnych powołujących do życia taką jednostkę
lub regulujących jej funkcjonowanie, bądź – w przypadku braku stosownych regulacji ustawowych – z aktów
określających wewnętrzną strukturę wspomnianej jednostki i kompetencje jej organów, tj. najczęściej ze statutu
(zob. wyr. NSA z 27.6.2008 r., I OSK 1367/07, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 14.9.2016 r., II SA/Gd 383/16,
Legalis; post. WSA w Gdańsku z 11.5.2017 r., II SA/Gd 168/17, Legalis). Tytułem przykładu, organem właściwym
do działania w imieniu gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta; szerzej zob. E. Jabłońska, Glosa do wyr.
WSA w Warszawie z 20.3.2007 r., IV SA/Wa 2239/06, PPP 2009, Nr 7–8, s. 175), a w imieniu samorządowego
kolegium odwoławczego działa jego prezes (zob. post. NSA z 14.9.2006 r., II OSK 843/05, ONSAiWSA 2007,
Nr 1, poz. 6; wyr. WSA w Poznaniu z 15.10.2015 r., IV SAB/Po 74/15, Legalis; wyr. NSA z 11.4.2018 r., II GSK
4209/16, Legalis).
Państwowa jednostka organizacyjna nie może działać za państwową osobę prawną (zob. post. SN z 24.10.1974
r., II CR 923/74, OSPiKA 1975, Nr 5, poz. 70).
3 3. Skarb Państwa. W sprawach, w których stroną jest Skarb Państwa, sąd powinien sam ustalić właściwą statio
fisci, jeżeli została ona wadliwie oznaczona przez skarżącego (zob. post. SN z 15.7.1983 r., IV PZ 24/83, OSPiKA
1984, Nr 11, poz. 237; wyr. SN z 11.1.1974 r., II CR 685/73, OSNCP 1975, Nr 1, poz. 10; wyr. SN z 29.7.1970
r., II CR 301/70, OSNCP 1971, Nr 3, poz. 55). Zgodzić się jednak należy z poglądem, że kompetencja sądu w
tym zakresie ogranicza się do wskazania jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dane postępo-
wanie. To, czy czynności w tym postępowaniu zdecyduje się podejmować również (względnie – wyłącznie)
organ jednostki nadrzędnej nad wspomnianą, pozostawione jest co do zasady decyzji takiej jednostki [tak
M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 178].
4 4. Zastępstwo Prokuratorii Generalnej. Ustawą z 15.12.2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospoli-
tej Polskiej (Dz.U. poz. 2261) do § 2 komentowanego przepisu dodano zd. 2, zgodnie z którym za Skarb Pań-
stwa czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym podejmuje Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej
1009098 923164712
Polskiej. Następnie mocą ustawy z 8.6.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (Dz.U. poz. 1370), powrócono do poprzedniego brzmienia § 2 komentowanego przepisu. Jak wynika
z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy Nr 1563, Sejm VII kadencji), podczas zmiany redak-
cji § 2 nie uwzględniono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 przywołanej ustawy o Prokuratorii Ge-
neralnej, Prokuratoria Generalna może przed sądami administracyjnymi podejmować czynności także za organy
administracji rządowej oraz za państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Powyższe
uprawnienie zostało uwzględnione w nowo dodanym § 3 PPSA. Zmiana polegająca na skreśleniu § 2 zd. 2 ko-
mentowanego przepisu miała zatem charakter redakcyjny i polegała na przeniesieniu dotychczasowej treści § 2 zd.
2 do § 3 w art. 28 PPSA.
5 5. Zastępstwo ministra właściwego do spraw zagranicznych. Na mocy ustawy z 9.11.2018 r. o zmianie usta-
wy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 11) do komentowanego przepisu dodano
§ 4, zgodnie z którym za konsula czynności w postępowaniu podejmuje minister właściwy do spraw zagraniczny-
ch. Jak wynika z uzasadnienia do projektu przywołanej ustawy zmieniającej (druk sejmowy Nr 2908, Sejm VIII
kadencji), jej celem jest dostosowanie polskiego porządku prawnego do zaleceń Komisji Europejskiej przedsta-
wionych polskiemu rządowi w ramach procedury naruszeniowej, o której mowa w art. 258 TFUE oraz do wyroku
TSUE z 13.12.2017 r. (C-403/16, Soufiane El Hassani v. Minister Spraw Zagranicznych, ECLI:EU:C:2017:960).
Zmiany te mają kompleksowo uregulować sprawy związane z sądową kontrolą decyzji wizowych podejmowanych
przez konsula. Ze względu na liczbę organów, których decyzje będą przedmiotem zaskarżenia, zdecydowano, że w
sprawach wiz dla cudzoziemców za konsulów czynności w postępowaniu będzie podejmował minister właściwy
do spraw zagranicznych, który zapewni prawidłowy udział strony w postępowaniu (art. 28 § 4 PPSA). Należy
wskazać, że zgodnie z przyjętymi założeniami konsul nadal ma pozostać stroną, a jego udział dotyczy m.in. sfor-
mułowania wkładu zawierającego szczegółowy opis stanu faktycznego sprawy, a także opis istotnych okoliczno-
ści, które miały wpływ na wydanie decyzji w sprawie.
6 6. Aktualny odpis z KRS. W odniesieniu do podmiotów podlegających obowiązkowi wpisu do Krajowego
Rejestru Sądowego dokumentem poświadczającym uprawnienie do działania w ich imieniu jest aktualny odpis z
tego rejestru (zob. post. NSA z 29.10.2007 r., I FSK 1274/07, Legalis; post. NSA z 17.10.2007 r., I FSK 927/07,
Legalis; post. WSA w Gdańsku z 19.5.2016 r., I SA/Gd 355/16, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 30.11.2015
r., III SA/Wr 1051/15, Legalis; post. WSA w Warszawie z 29.5.2018 r., IV SA/Wa 923/18, Legalis). Podlega on
badaniu w zakresie składu osobowego organu zarządzającego, sposobu reprezentacji oraz daty wydania (zob. post.
WSA we Wrocławiu z 6.10.2008 r., I SA/Wr 766/08, Legalis). Przez odpis aktualny należy przy tym rozumieć taki,
który zawiera aktualne, prawdziwe dane odnośnie do osób uprawnionych do reprezentowania danego podmiotu na
dzień udzielenia pełnomocnictwa (zob. post. NSA z 2.6.2009 r., II GSK 374/09, Legalis; post. WSA w Krakowie
z 13.3.2015 r., II SAB/Kr 11/15, Legalis). Dopuszczalne jest przy tym zarówno złożenie oryginału takiego odpisu,
jak i jego uwierzytelnionej kserokopii (art. 37 PPSA; uchw. SN z 30.3.2006 r., III CZP 14/06, OSNC 2006, Nr 10,
poz. 165; post. SN z 24.2.2016 r., I CZ 131/15, Legalis). Nie wystarczy jednak złożenie go w innej sprawie (nawet
w przypadku poinformowania o tym sądu – zob. post. NSA z 10.3.2010 r., I GSK 70/10, Legalis; post. NSA z
10.3.2010 r., I GSK 69/10, Legalis; post. NSA z 5.11.2009 r., I FSK 1174/09, Legalis; post. NSA z 24.9.2009 r., II
FSK 1586/09, POP 2009, Nr 6, poz. 79; wyr. NSA z 14.4.2005 r., I GSK 89/05, Legalis; post. NSA z 2.9.2013 r.,
I FSK 1373/13, Legalis, czy zachowujący aktualność wyr. NSA z 20.3.2001 r., V SA 2663/00, Legalis).
Jeżeli skarżący nie przedstawił dokumentu poświadczającego, że skarga została złożona przez osobę upraw-
nioną do jego reprezentacji, sąd powinien w wezwaniu do uzupełnienia braków wskazać rodzaj takiego dokumen-
tu. Jeżeli sądowi przedstawiono aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, nie może on bez dodatkowego
uzasadnienia żądać przedstawienia – dodatkowo – odpisu pełnego z takiego rejestru (zob. post. NSA z 16.4.2008
r., I FSK 442/08, Legalis; post. NSA z 26.8.2009 r., II FSK 1442/08, Legalis). Co istotne, możliwość samodziel-
nego pobrania przez sąd wydruku komputerowego aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Krajowego
Rejestru Sądowego nie czyni wezwania do uzupełnienia braku w postaci odpisu z KRS zbędnym. Podkreślić bo-
wiem należy, że to na stronie, stosownie do treści art. 29 PPSA., spoczywa obowiązek wykazania umocowania do
działania w jej imieniu (post. NSA z 31.7.2020 r., II FZ 272/20, Legalis).
7 7. Podmioty niepodlegające obowiązkowi wpisu do KRS. W przypadku podmiotów niepodlegających obo-
wiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego rodzaj dokumentu poświadczającego umocowanie do ich re-
prezentacji ustala się na podstawie treści odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, przykładowo,
dla wykazania się prawem do samodzielnego reprezentowania izby notarialnej prezes rady takiej izby powinien
przedstawić uchwałę walnego zgromadzenia notariuszy tej izby o wyborze członków jej rady oraz uchwalony przez
tę radę regulamin wewnętrzny (zob. wyr. NSA z 22.2.2007 r., II FSK 265/06, Legalis).
392316471 1009098
Art. 29 Przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać
swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.
1 1. Umocowanie do czynności. Komentowany przepis nie precyzuje, jaki dokument ma zostać przedłożony
przez podmiot wskazany w art. 28 PPSA celem wykazania posiadanego umocowania. Jako że obowiązkiem sądu
jest badanie takiego dokumentu pod względem jego zgodności z prawem i autentyczności, powinien być on jednak
tego rodzaju, by wspomniane badanie nie wiązało się z koniecznością podejmowania przez ten sąd szeregu daleko
idących działań (zob. post. NSA z 27.4.2007 r., II FSK 615/06, Legalis; wyr. NSA z 20.4.2006 r., II FSK 581/05,
POP 2007, Nr 1, poz. 1; post. NSA z 26.2.2016 r., I FSK 2117/15, Legalis; post. NSA z 19.7.2016 r., II GZ 704/16,
Legalis). Złożenie pełnomocnictwa – bez wykazania stosownym dokumentem, że udzieliła go osoba umocowana
do reprezentowania strony – nie wypełnia warunków formalnych umożliwiających nadanie skardze prawidłowego
biegu (zob. post. NSA z 15.5.2014 r., II FSK 949/14, Legalis). Zaznaczyć należy, że brak dokładnego sprecyzo-
wania przez sąd, o jaki konkretnie dokument chodzi, tj. akt notarialny stanowiący umowę o ustanowieniu odrębnej
własności lokali bądź odpis z księgi wieczystej, nie zmienia tej oceny (wyr. NSA z 17.4.2019 r., II OZ 343/19,
Legalis).
2 2. Aktualny odpis z KRS. Jak już wskazano w komentarzu do art. 28, w odniesieniu do podmiotów podle-
gających obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego dokumentem poświadczającym uprawnienie do
działania w ich imieniu jest aktualny odpis z tego rejestru (zob. post. NSA z 29.10.2007 r., I FSK 1274/07, Legalis;
post. NSA z 17.10.2007 r., I FSK 927/07, Legalis; post. NSA z 12.2.2015 r., II GSK 69/15, Legalis). Podlega
on badaniu w zakresie składu osobowego organu zarządzającego, sposobu reprezentacji oraz daty wyda-
nia (zob. post. WSA we Wrocławiu z 6.10.2008 r., I SA/Wr 766/08, Legalis). Przez odpis aktualny należy przy
tym rozumieć taki, który zawiera aktualne, prawdziwe dane odnośnie do osób uprawnionych do reprezentowania
danego podmiotu na dzień udzielenia pełnomocnictwa (zob. post. NSA z 2.6.2009 r., II GSK 374/09, Legalis).
Dopuszczalne jest przy tym zarówno złożenie oryginału takiego odpisu, jak i jego uwierzytelnionej kserokopii
(art. 37 PPSA; uchw. SN z 30.3.2006 r., III CZP 14/06, OSNC 2006, Nr 10, poz. 165; post. SN z 24.2.2016 r., I CZ
131/15, Legalis). Przyjmuje się jako prawidłowe również przełożenie wydruku komputerowego, gdyż z zgodnie z
art. 4 ust. 4aa KRSU pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych i pełnych informacji o podmiotach
wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Cen-
tralną Informację, tj. odpisów odpisy, wyciągów i zaświadczeń oraz udzielanych informacji z Krajowego Rejestru
Sądowego. Nie wystarczy jednak złożenie odpisu z KRS w innej sprawie (nawet w przypadku poinformowania o
tym sądu – zob. post. NSA z 10.3.2010 r., I GSK 70/10, Legalis; post. NSA z 10.3.2010 r., I GSK 69/10, Legalis;
post. NSA z 5.11.2009 r., I FSK 1174/09, Legalis; post. NSA z 24.9.2009 r., II FSK 1586/09, POP 2009, Nr 6,
poz. 79; wyr. NSA z 14.4.2005 r., I GSK 89/05, Legalis; post. NSA z 2.9.2013 r., I FSK 1373/13, Legalis, czy
zachowujący aktualność wyr. NSA z 20.3.2001 r., V SA 2663/00, Legalis). Nie wystarczy również samo powołanie
się na fakt przewidzianego prawem ogłoszenia dokonanego w KRS wpisu w Monitorze Sądowym i Gospodarczym
(zob. wyr. NSA z 7.1.2009 r., I GSK 147/08, Legalis; post. NSA z 26.9.2013 r., I GSK 1346/13, Legalis; post.
NSA z 14.1.2015 r., I FSK 2007/14, Legalis). Należy podkreślić, że możliwość samodzielnego pobrania przez
sąd wydruku komputerowego aktualnych informacji o podmiotach wpisanych do Krajowego Rejestru Sądowego
nie czyni wezwania do uzupełnienia braku w postaci odpisu z KRS zbędnym (post. NSA z 31.7.2020 r., II FZ
272/20, Legalis). Obowiązek wykazania umocowania spoczywa bowiem na stronie skarżącej, a rolą sądu nie jest
wyręczanie strony w zakresie wykazania istnienia umocowania do jej reprezentacji przed sądem administracyjnym
(zob. post. NSA z 9.5.2018 r., II GZ 156/18, Legalis; post. NSA z 23.10.2015 r., II OSK 2456/15, Legalis; post.
WSA w Warszawie z 18.6.2020 r., VII SA/Wa 191/20, Legalis).
3 3. Brak aktualnych danych w rejestrze. Jako że rejestracja danych dotyczących reprezentacji podmiotu w
KRS należy do czynności o charakterze deklaratoryjnym, w przypadku gdy zmiana tego rodzaju nie została w
nim jeszcze ujawniona, dla stanowczego ustalenia sposobu prawidłowej reprezentacji wystarczy, gdy osoba prawna
wylegitymuje się w postępowaniu przed sądem administracyjnym uchwałą o zmianie statutu, znowelizowanym
ujednoliconym tekstem statutu albo tekstem nowo przyjętego statutu (zob. post. NSA z 19.6.2008 r., I OZ 80/08,
Legalis). Co więcej, jeżeli sądowi przedstawiono aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, nie może on bez
dodatkowego uzasadnienia żądać przedstawienia – dodatkowo – odpisu pełnego z takiego rejestru (zob. post. NSA
z 16.4.2008 r., I FSK 442/08, Legalis; post. NSA z 26.8.2009 r., II FSK 1442/08, Legalis; post. NSA z 9.7.2014
r., II GZ 354/14, Legalis).
4 4. Wezwanie do uzupełnienia braków. Jeżeli skarżący nie przedstawił dokumentu poświadczającego, że skar-
ga została złożona przez osobę uprawnioną do jego reprezentacji, sąd powinien w wezwaniu do uzupełnienia bra-
ków wskazać rodzaj takiego dokumentu. Nie jest to jednak konieczne. Nie oznacza też, że w okolicznościach
konkretnej sprawy nie będzie możliwe i uzasadnione przedłożenie dokumentów innych niż wskazane w wezwaniu
(zob. wyr. NSA z 7.1.2009 r., I GSK 147/08, Legalis).
5 5. Podmioty niepodlegające obowiązkowi wpisu do KRS. W przypadku podmiotów niepodlegających obo-
wiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego rodzaj dokumentu poświadczającego umocowanie do ich re-
1009098 923164712
prezentacji ustala się na podstawie treści odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, przykładowo, dla
wykazania się prawem do samodzielnego reprezentowania izby notarialnej prezes rady takiej izby powinien przed-
stawić uchwałę walnego zgromadzenia notariuszy tej izby o wyborze członków jej rady oraz uchwalony przez tę
radę regulamin wewnętrzny (zob. wyr. NSA z 22.2.2007 r., II FSK 265/06, Legalis). W tym miejscu należy zgodzić
się z poglądem prezentowanym w odniesieniu do organów administracji publicznej, że w sytuacji, gdy informacja
o pełnieniu funkcji przez daną osobę została zamieszczona w dzienniku urzędowym, należy uznać tę okoliczno-
ść za powszechnie znaną (art. 106 § 4 PPSA) i odstąpić od zastosowania wymogu zawartego w komentowanym
przepisie (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 76).
6 6. Niedopełnienie obowiązku z art. 29 PPSA jako brak formalny. Kontrowersyjna pozostaje kwestia skut-
ków prawnych niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 29 PPSA. W wyroku z 19.11.2004 r. (FSK
1243/04, Legalis; zob. także post. NSA z 20.8.2013 r., I FSK 1435/13, Legalis) NSA stanął na stanowisku, że
wspomniane niedopełnienie należy uznać za brak w zakresie zdolności procesowej lub w składzie właściwych
organów, podlegający uzupełnieniu w sposób określony w art. 31 PPSA. Powołane stanowisko prezentowane jest
również przez przedstawicieli doktryny, którzy opowiadają się za kwalifikowaniem art. 31 PPSA jako przepisu
szczególnego względem art. 49 tej ustawy [tak B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 76; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 178; J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2004, s. 67]. Dominująca tendencja w najnowszym orzecznictwie NSA nakazuje jednak,
by niedopełnienie obowiązku z art. 29 PPSA traktować w kategoriach braku formalnego, usuwanego w trybie
przewidzianym w art. 49 § 1 PPSA, z zachowaniem wskazanego tam siedmiodniowego terminu (będącego
terminem ustawowym) i pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 PPSA; tak post. NSA z 19.8.2015
r., II OSK 1863/15, Legalis; post. NSA z 31.3.2015 r., II OSK 596/15, Legalis; post. NSA z 24.9.2013 r., II GSK
1690/13, Legalis; post. NSA z 31.7.2008 r., I FSK 1171/08, Legalis; post. NSA z 29.10.2007 r., I FSK 1274/07,
Legalis; post. NSA z 17.10.2007 r., I FSK 927/07, Legalis; post. NSA z 18.5.2006 r., I FSK 389/05, Legalis; post.
NSA z 6.4.2005 r., II GZ 19/05, Legalis; wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz.
91; post. NSA z 19.12.2018 r., II OZ 1331/18, Legalis; post. NSA z 30.1.2019 r., II OZ 13/19, Legalis; post. NSA
z 20.2.2019 r., II OZ 85/19, Legalis; post. NSA z 31.7.2020 r., II FZ 272/20, Legalis; post. NSA z 6.8.2020 r.,
II GZ 174/20, Legalis). Niepodobna bowiem przyjąć, by mogła otrzymać prawidłowy bieg skarga, której brak
może skutkować zniesieniem postępowania (zob. post. NSA z 16.1.2009 r., I GSK 148/08, Legalis; post. NSA z
24.9.2008 r., I FSK 1316/08, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 13.9.2011 r., III SA/Po 587/11, Legalis).
392316471 1009098
Art. 30
§ 1. Dla strony niemającej zdolności procesowej, która nie ma przedstawiciela ustawowego, jak również dla
strony niemającej organu powołanego do jej reprezentowania, sąd na wniosek strony przeciwnej ustanowi
kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynność niecierpiącą zwłoki. Postanowienie
sądu może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. Postanowienie, o którym mowa w § 1, może wydać referendarz sądowy.
1 1. Brak należytej reprezentacji. Na gruncie postępowania cywilnego odpowiednikiem komentowanego prze-

pisu jest art. 69 KPC. U jego podstaw aksjologicznych leży potrzeba zapewnienia stronie postępowania administra-
cyjnego możliwości podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki w sytuacji, gdy strona przeciwna nie jest należycie
reprezentowana, tj. w sytuacji uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 PPSA.
2 2. Czynność niecierpiąca zwłoki. Przez czynność niecierpiącą zwłoki należy rozumieć taką czynność, która
na danym etapie postępowania musi być natychmiast podjęta, ponieważ późniejsze jej dokonanie grozi stronie
zamierzającej jej dokonać poważnymi konsekwencjami procesowymi (post. SN z 3.10.1972 r., I CZ 55/72,
OSNCP 1973, Nr 5, poz. 89). Ocena, czy konkretna czynność jest czynnością niecierpiącą zwłoki, pozostawiona
jest w wyłącznej gestii sądu, przy czym należy zgodzić się z poglądem, że w przypadku powstania szkody w
wyniku błędu w takiej ocenie zastosowanie znajdzie przepis art. 417 KC [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.),
3 3. Uprawnienia kuratora. Uprawnienia kuratora ustanowionego z wniosku strony skierowanego do sądu na
podstawie art. 30 PPSA odpowiadają uprawnieniom kuratora ustanowionego przez sąd opiekuńczy, ale gasną z
chwilą dokonania czynności, dla której został on powołany [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postę-
powaniu, 2005, s. 179].
4 4. Zażalenie. Na postanowienie o odmowie ustanowienia kuratora na podstawie art. 30 PPSA nie przysługuje
(w świetle art. 194 § 1 PPSA) zażalenie. Z punktu widzenia koniecznej ochrony praw strony w postępowaniu są-
dowoadministracyjnym zasadne wydaje się przyjęcie za J.P. Tarno, że na postanowienie sądu przysługuje skarga
kasacyjna na podstawie art. 173 § 1 PPSA (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 68; odmiennie B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 78).
5 5. Postanowienie referendarza sądowego w przedmiocie ustanowienia kuratora. Ustawą ZmP-
PSA2015 art. 30 PPSA rozszerzono o § 2, zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie ustanowienia kurato-
ra może również wydać referendarz sądowy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ZmPPSA2015 (druk sejmo-
wy Nr 1633), wprowadzenie przedmiotowej zmiany miało na celu powierzenie referendarzom sądowym znacznie
szerszego zakresu czynności procesowych, które dotąd były przypisane sędziom, chociaż nie są ściśle związane
z realizacją zadań wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 167a PPSA od postanowień referendarza sądowego
w przedmiocie ustanowienia kuratora przysługuje sprzeciw. Sprzeciw ten rozpoznaje sąd, w którym wydano za-
skarżone orzeczenie.
6 6. Brak zastosowania w praktyce. Komentowany przepis bardzo rzadko znajduje zastosowanie w praktyce.
Jako zasadniczy powód takiego stanu rzeczy należy wskazać trudność z zakwalifikowaniem konkretnej czyn-
ności w postępowaniu przed sądem administracyjnym jako niecierpiącej zwłoki. W piśmiennictwie wskazuje
się tutaj – ewentualnie – niektóre przypadki uruchomienia postępowania mediacyjnego (art. 115–116 PPSA) czy
uproszczonego (art. 119 PPSA). Zgodzić się również należy, że jedynie wyjątkowo ma miejsce sytuacja, w której
brak należytej reprezentacji zachodziłby po stronie organu administracji publicznej, a to on jest co do zasady jedną
ze stron postępowania przed sądem administracyjnym (zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 77–78).
1009098 923164712
Art. 31
§ 1. Jeżeli braki w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów dają
się uzupełnić, sąd wyznaczy odpowiedni termin. W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela
ustawowego powinno nastąpić z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego.
§ 2. Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności sądowej lub procesowej albo
osobę niemającą należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego
terminu braki będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę.
§ 3. Jeżeli braków powyższych nie można uzupełnić albo nie zostały one w wyznaczonym terminie uzupeł-
nione, sąd zniesie postępowanie, w zakresie w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda
odpowiednie postanowienie.
1 1. Skutki braku zdolności sądowej lub procesowej. Komentowany przepis normuje tryb postępowania w
sytuacji wystąpienia pierwotnego (tj. takiego, który ujawnił się w momencie rozpoczęcia postępowania) braku w
zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów. W przypadkach gdy tego rodzaju
braki mają charakter wtórny (do ich zaistnienia dochodzi już w toku procesu), skutkują one zawieszeniem lub
umorzeniem postępowania [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 180].
2 2. Wezwanie do uzupełnienia braku. Sąd administracyjny na każdym etapie postępowania ma obowiązek
badać, czy strona jest wyposażona w zdolność sadową i procesową (art. 25 i 26 PPSA). W razie stwierdzenia
nieprawidłowości, które mają charakter usuwalny, sąd zobowiązuje stronę do usunięcia braków w tym zakresie w
wyznaczonym terminie (wyr. NSA z 3.12.2013 r., II FSK 3149/12, Legalis; post. WSA w Warszawie z 11.13.2018
r., III SA/Wa 2043/17, Legalis; post. WSA w Warszawie z 30.10.2019 r., III SA/Wa 1281/19, Legalis). Z treści
art. 31 PPSA wynika, że sąd jest zobowiązany wezwać stronę do uzupełnienia braku w zakresie zdolności sądowej
tylko wtedy, gdy daje się on uzupełnić. Sytuacja taka ma miejsce, gdy nabycie zdolności sądowej wiąże się z do-
konaniem określonej czynności – np. wpisu do właściwego rejestru – a samo dokonanie tej czynności uzależnione
jest od woli (aktywności) podmiotu niemającego zdolności sądowej. Problem ten nie dotyczy z natury rzeczy osób
fizycznych (tak post. NSA z 15.5.2007 r., II FSK 261/07, Legalis).
3 3. Tożsamość stron. Komentowany przepis stanowi odpowiednik regulacji zawartej w art. 70 i 71 KPC. Należy
zgodzić się z poglądem powstałym na gruncie orzecznictwa sądów powszechnych dotyczącego tych przepisów,
że konieczną przesłanką dla uzupełnienia braków w zakresie zdolności sądowej jest zachowanie tożsamości stron.
Inaczej rzecz ujmując, brak zdolności sądowej nie może być uzupełniony przez wstąpienie do postępowania
innego podmiotu w miejsce tego, który zdolności sądowej nie ma i mieć nie może. Następca procesowy posiada
bowiem odrębną od swego poprzednika procesowego zdolność sądową [tak M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 180; W. Broniewicz, Glosa do uchw. SN z 1.12.1987 r., III CZP 71/87, OSP 1990, Nr 11–
12, poz. 366; odmiennie SN w powołanej uchw. z 1.12.1987 r., III CZP 71/87, OSNCP 1989, Nr 5, poz. 70].
4 4. Termin sądowy. Termin dla usunięcia braku, o którym mowa w art. 31 § 1 PPSA, jest terminem sądowym,
a zatem może być skracany lub przedłużany. Wyznaczenie terminu następuje w formie postanowienia (zob. post.
SN z 4.10.1966 r., II CZ 117/66, OSNCP 1967, Nr 2, poz. 40). Niewydanie takiego postanowienia nie zwalnia przy
tym sądu z obowiązku wydania z urzędu postanowienia o zawieszeniu postępowania w razie zaistnienia ku temu
ustawowych przesłanek (zob. post. SN z 31.1.2003 r., IV CKN 1765/00, OSNC 2004, Nr 5, poz. 74; post. SA w
Białymstoku z 2.10.2013 r., I ACz 1193/13, Legalis).
5 5. Zniesienie postępowania. Pojęcie zniesienia postępowania, jakim ustawodawca posłużył się w art. 31 §
3 PPSA, oznacza uznanie tego postępowania za niebyłe (w całości lub w części), zarówno w zakresie czynności
procesowych stron, jak i czynności sądu (zob. W. Broniewicz, Zniesienie postępowania, s. 39 i n.; J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2004, s. 69). Trzeba przy tym zgodzić się, że wspomniane pojęcie, powtórzone za art.
71 KPC, jest nieadekwatne w odniesieniu do postępowania przed sądem administracyjnym, gdzie nieznana jest
instytucja zniesienia postępowania (tak W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania, s. 42; B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 81).
6 6. Inne skutki. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 31 § 3 PPSA może również zaistnieć potrzeba wy-
dania przez sąd – alternatywnie – postanowienia:
1) o odrzuceniu skargi (art. 58 § 1 pkt 5 PPSA);
2) o umorzeniu postępowania (art. 161 § 1 pkt 2 lub 3 PPSA);
3) o zawieszeniu postępowania (art. 124 § 1 pkt 1 PPSA).
Wskazać tym samym należy, że wydawanie jakichkolwiek merytorycznych orzeczeń wzglę-
dem podmiotu, który już w trakcie postępowania nie miał zdolności sądowej, a brak ten jest nie-
usuwalny, jest niezgodne z prawem (post. NSA z 10.1.2019 r., I FZ 384/18, Legalis).
7 7. Odesłanie. Odnośnie do relacji między art. 31 PPSA a art. 29 tej ustawy zob. komentarz do art. 29.
1009098 923164712
Art. 32 W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego dzia-
łanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
1 1. Zasada równości stron. W piśmiennictwie podnosi się, że komentowany przepis eksplikuje zasadę kon-
tradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 69) i
wynikającą stąd istotną różnicę pomiędzy nim a postępowaniem administracyjnym, zasadzającą się na charakterze
relacji stron. O ile bowiem dotychczasowy stosunek jednostki i organu opierał się na nierówności podmiotów,
charakterystycznej dla stosunku administracyjnoprawnego, będącego przedmiotem postępowania jurysdykcyjne-
go prowadzonego przez organy administracji, o tyle przed sądem są one stronami sprawy sądowoadministracyjnej,
mającej za przedmiot kontrolę rozstrzygnięcia organu administracji, zapadłego w postępowaniu jurysdykcyjnym.
Zasada równości stron, będąca elementem kontradyktoryjności, determinuje taką samą możliwość dochodzenia
przez nie swoich racji oraz dysponowania w takim samym stopniu gwarancjami procesowymi w sprawie sądowo-
administracyjnej [zob. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, 2007, s. 404].
Nie jest jednak ona w pełni realizowana. Jak wskazuje doktryna (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 82), na skarżącym i organie ciążą
różne obowiązki i przysługują im różnego rodzaju uprawnienia wynikające z ich odmiennej sytuacji procesowej
(np. dotyczące obowiązku organu wniesienia odpowiedzi na skargę i nadesłania akt sprawy – art. 54 § 2 PPSA,
czy uprawnienia skarżącego do wnioskowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu – art. 61 § 3 PPSA).
2 2. Definicje. Przepis art. 32 PPSA nie znajduje swego odpowiednika w przepisach regulujących postępowa-
nie cywilne. Pojęcia, do których się odnosi w swej treści, doczekały się odrębnych opracowań. Chodzi tu przede
wszystkim o definicje skarżącego i organu, którego czynności dotyczy skarga. Przez pojęcie skarżącego rozumie
się podmiot wskazany w art. 50 PPSA, który skorzystał ze swego uprawnienia do wniesienia skargi (zob.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 70). Co ważne, wniesienie skargi kreuje strony procesowe i poprzez
akt ten określony zostaje organ – przeciwnik skarżącego. Obecna regulacja postępowania sądowoadministracyj-
nego nie zawiera przy tym definicji legalnej organu administracji. W świetle orzecznictwa przyjęto, że organem
administracji jest wyodrębniona część aparatu administracji publicznej, działająca w imieniu i na rachunek
państwa lub innego podmiotu władzy publicznej. Organ taki umocowany jest do stosowania środków władczy-
ch, działając w ramach ustawowo przyznanych mu kompetencji (zob. wyr. WSA w Warszawie z 13.10.2006 r.,
VI SA/Wa 1324/06, niepubl.). Zakres podmiotowy pojęcia organu powinno określać się jednak szerzej – poprzez
kryterium wykonywania administracji publicznej (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie
administracyjne, 2007, s. 389; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 70; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 83–84), co skutkuje uznaniem
za organ w rozumieniu komentowanego przepisu, obok organów administracji rządowej oraz samorządowej, także
innych organów państwowych, jednostek organizacyjnych i podmiotów prywatnych wykonujących administrację,
w formach prawnych charakterystycznych dla administracji publicznej.
Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest strona, którą w postępowaniu przed sądem administra-
cyjnym jest skarżący, oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest
przedmiotem skargi. Należy podzielić przy tym stanowisko B. Dautera (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, art. 285b), że w praktyce stronami w postępowaniu wszczętym
skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia będą podmioty, które zostały wykazane
w komparycji kwestionowanego orzeczenia sądu administracyjnego (post. NSA z 15.5.2014 r., I FNP 2/14, Lega-
lis; post. NSA z 27.6.2014 r., I FNP 3/14, Legalis; post. NSA z 20.5.2014 r., I FNP 4/14, Legalis).
3 3. Prezydent RP. Nawet przy tak szerokim ujęciu bezsporne pozostaje, że Prezydent RP nie może zostać
uznany za organ administracji w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia
ta była rozważana przez NSA w świetle przepisów Małej Konstytucji oraz ustawy o NSA, a pogląd wówczas
sformułowany zachowuje aktualność również w aktualnym stanie prawnym. W uchwale z 9.11.1998 r. (OPS 4/98,
ONSA 1999, Nr 1, poz. 6) NSA stwierdził, że Prezydent RP jako głowa państwa – organ usytuowany poza strukturą
administracji publicznej – nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi i w konsekwencji jego działania nie mogą być przedmiotem skargi do sądu
administracyjnego (zob. także post. NSA z 20.3.2013 r., I OSK 3129/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2013 r., I OZ
56/13, Legalis).
4 4. Następstwo prawne. Status strony przysługuje wyłącznie organowi administracji, który wydał zaskarżony
akt lub zaniechał wymaganej czynności. Inny organ nie jest uprawniony do wstąpienia w postępowanie sądowo-
administracyjne (zob. wyr. NSA z 3.12.2009 r., II OSK 1269/09, Legalis). Nie dotyczy to oczywiście sytuacji
procesowych wynikających z następstwa prawnego w sferze organizacji administracji publicznej.
5 5. Skarga wojewody na uchwałę. W sprawach ze skargi wojewody na uchwałę organu stanowiącego jed-
nostki samorządu terytorialnego stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest organ stanowiący, który taką
1009098 923164712
uchwałę wydał, a nie organ wykonawczy, który reprezentuje jednostkę samorządu na zewnątrz (zob. wyr. WSA
w Lublinie z 25.11.2008 r., III SA/Lu 250/08, Legalis).
6 6. Strony sporu kompetencyjnego. Strony sporu kompetencyjnego nie są stronami w rozumieniu komento-
wanego przepisu (zob. post. NSA z 4.6.2008 r., I OW 28/08, Legalis).
392316471 1009098
Art. 33
§ 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postę-
powania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
§ 1a. Jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej
są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób
publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania
sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli
przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania.
§ 1b. Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a
żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie
o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
§ 2. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu
administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja spo-
łeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej
działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopusz-
czenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
1 1. Brak odpowiednika w KPC. Jest to kolejny przepis związany z charakterem postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego mającego na celu kontrolę legalności rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyj-
nym, stąd nie znajduje swojego odpowiednika w regulacji postępowania cywilnego.
2 2. Uczestnicy postępowania na prawach strony. Komentowany przepis tworzy odrębną kategorię podmio-
tów postępowania, różną od stron. Określa ich mianem uczestników. Kategoria ta nie jest jednak jednolita i wy-
stępuje w dwóch rodzajach: uczestników na prawach strony (§ 1 i 1a) oraz innych uczestników (§ 2). Na
podstawie art. 12 PPSA wszystkich uczestników traktuje się jak strony. Na tym tle nazwa uczestników opisanych
w § 2 stanowi superfluum. Oba rodzaje uczestników dysponują bowiem takimi samymi prawami procesowymi
(zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 71). W stanie prawnym sprzed nowelizacji wprowadzonej ZmP-
PSA2015 różnica między nimi polegała na sposobie dopuszczenia ich do postępowania. Uczestnicy na prawach
strony (§ 1) wstępowali do niego z mocy prawa, natomiast inni uczestnicy wnioskowali o dopuszczenie, o którym
rozstrzygał sąd (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 85; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 71). Zmiana art. 33 PPSA polegała na
dodaniu do niego § 1a i 1b, co prowadzi do konieczności wyodrębnienia dwóch podgrup uczestników postępowa-
nia z mocy samego prawa. Pierwszą z nich (§ 1) będą tworzyć osoby, którym udział w postępowaniu gwarantuje
ich wcześniejszy status procesowy w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku sąd z urzędu zadba
o to, aby mogły one korzystać z uprawnień procesowych, także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dru-
gą podgrupę (§ 1a) tworzą natomiast osoby biorące udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym
ustawodawca przewiduje możliwość zawiadamiania o aktach lub innych czynnościach organu prowadzącego po-
stępowanie przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania. Warunkiem koniecznym uznania tych
osób za uczestników na prawach strony jest złożenie wniosku o przystąpienie do postępowania przed rozpoczę-
ciem rozprawy.
Zgodnie z § 1b, jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w §
1 i 1a, a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie
o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na rzeczone postanowienie przysługuje zażalenie.
3 3. Cechy uczestników na prawach stron. Istota treści komentowanego przepisu sprowadza się do określenia
katalogu podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania. Wskazane w przepisie kategorie uczestników,
oprócz innego sposobu wejścia do postępowania, różnią się jeszcze cechami, które muszą wykazać, by zostały
zakwalifikowane do danego typu. W związku z tym wyróżnienie podmiotów, o których mowa w podgrupie § 1,
opiera się na takich ich cechach, jak:
1) uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, które jest przedmiotem kontroli sądowej;
2) niewniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z postępowaniem administracyj-
nym, w którym brały udział;
3) wynik sprawy administracyjnej, o której mowa wyżej, dotyczy ich interesu prawnego.
Sytuację uczestników na prawach strony opisanych w drugiej z podgrup (§ 1a), która została dodana ZmP-
PSA2015, charakteryzuje natomiast:
1) uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, będącym przedmiotem kontroli sądowej, w
którym ustawodawca na mocy przepisów szczególnych przewidział możliwość zawiadamiania
1009098 923164712
stron postępowania o aktach lub innych czynnościach organu administracji przez obwieszczenie
lub w inny sposób publicznego ogłaszania;
2) niewniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z postępowaniem administracyj-
nym, w którym brały udział;
3) wynik sprawy administracyjnej, o której mowa wyżej, dotyczy ich interesu prawnego;
4) złożenie wniosku o przystąpienie do postępowania przed rozpoczęciem rozprawy.
Z kolei cechami uczestników z § 2 są:
1) brak udziału w postępowaniu administracyjnym, które jest przedmiotem danej kontroli są-
dowej;
2) wynik sprawy administracyjnej, w której nie brały udziału, dotyczy ich interesu prawnego;
lub
3) posiadanie statusu organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 PPSA, występującej
w sprawach innych osób;
4) sprawa sądowoadministracyjna dotyczy zakresu statutowej działalności danej organizacji.
Do powyższego wyliczenia cech należy poczynić stosowne komentarze. Przede wszystkim pojęcie "postępo-
wania administracyjnego" należy interpretować szeroko, jako postępowanie przed organem administracji publicz-
nej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 71), a wręcz kierować się przedmiotowym kryterium podda-
nia danej procedury kontroli sądowoadministracyjnej (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 85). Pojęcie interesu prawnego, o którym mowa
wyżej, ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej
stanowiącej podstawę ustalenia przez organ uprawnienia lub obowiązku (zob. post. NSA z 4.4.2014 r., I OZ 238/14,
Legalis; post. NSA z 3.9.2014 r., II OZ 783/14, Legalis). Zatem, aby podmiot został dopuszczony do udziału w
postępowaniu w charakterze uczestnika, musi wykazać istnienie normy prawa materialnego przewidującej w okre-
ślonym stanie faktycznym i w odniesieniu do tego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności
(zob. wyr. NSA z 15.4.1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, Nr 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego,
tamże; post. NSA z 18.10.2004 r., FZ 321/04, Legalis; post. NSA z 29.4.2010 r., II OZ 369/10, Legalis; post.
NSA z 11.2.2010 r., I OSK 122/10, Legalis; post. WSA w Lublinie z 20.1.2010 r., II SA/Lu 795/09, Legalis; M.
Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005,
s. 86). W stanie prawnym sprzed nowelizacji wprowadzonej ZmPPSA2015 interes prawny badany był przez sąd
tylko w przypadku uczestników, o których mowa w § 2 in principio. W przypadku uczestników z § 1 badanie
interesu prawnego uznawano za zbędne, gdyż osoby te wstępowały do postępowania sądowoadministracyjnego
z mocy prawa. Należy mieć na uwadze, że zgodnie ze zmianą art. 33 PPSA, wprowadzoną przez dodanie § 1b,
jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w § 1 i 1a, a żądają
one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie
dopuszczenia do udziału w sprawie. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W związku z powyższym sąd upo-
ważniony został do weryfikowania statusu uczestników postępowania także tych osób, których dotyczy § 1.
Z kolei organizacje społeczne, o których mowa w § 2 in fine, występują w sprawach innych osób, w charakterze
rzecznika interesu społecznego. Kategoria interesu prawnego jest wobec tego w tym przypadku nieadekwatna, a
badaniu sądowemu podlegają cele statutowe organizacji w zestawieniu z przedmiotem konkretnej sprawy sądo-
woadministracyjnej (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 71).
4 4. Podstawowy cel przepisu. Oceniając spełnienie warunków dopuszczenia organizacji społecznej do postę-
powania na gruncie art. 33 § 2 PPSA, sąd administracyjny powinien badać, czy udział ten służy podstawowemu
celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania – tj. zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowa-
niem. Jak zauważa NSA, "organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowo-
administracyjnym, jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Zatem tylko wyprowa-
dzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej
przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym" (zob. post.
NSA z 3.7.2014 r., II OZ 662/14, Legalis). Sąd rozpoznający daną sprawę ma więc prawo, niezależnie od mniej
lub bardziej szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji
do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej. Dokonując wykładni art. 33 § 2 PPSA, należy
wskazać, że:
1) organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym musi spełniać warunki formalnoprawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązują-
cymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statu-
towej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej;
2) udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, tj.
sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji";
3) sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopusz-
czenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość
392316471 1009098
rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 PPSA,

realizuje cel publiczny, dla którego została powołana.
W ocenie NSA nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2, według której sąd administracyjny byłby (nie-
jako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że
jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny
z zakresem jej statutowej działalności (zob. post. NSA z 28.9.2009 r., II GZ 55/09, Legalis, z aprobującą glosą B.
Adamiak, OSP 2010, Nr 11, poz. 108; także post. NSA z 9.9.2016 r., II OZ 834/16, Legalis; post. NSA z 15.4.2016
r., I OSK 758/16, Legalis).
Przesłanki dopuszczalności do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym "organizacji społecznej"
tkwią więc – w ocenie NSA – także już w samej istocie tej organizacji. Co istotne, statutowa działalność organizacji
społecznej musi mieć swój zdefiniowany przedmiot, niepolegający jedynie na reprezentowaniu interesów prawny-
ch innych osób. Musi ona mieć tym samym konkretnie określony zakres, który będzie obejmował przedmiot danej
sprawy sądowoadministracyjnej (wyr. NSA z 12.6.2019 r., II FSK 1994/17, Legalis). Zdaniem NSA nie jest nato-
miast dopuszczalne stosowanie w tym zakresie art. 31 § 1 KPA [zob. post. NSA z 14.12.2009 r., II FZ 540/09, POP
2010, Nr 2, s. 146; post. NSA z 26.4.2012 r., II OZ 338/12, Legalis; J. Zimmerman, Glosa do post. NSA z 19.8.2004
r., OZ 340/04, OSP 2005, Nr 4, poz. 51, s. 211–212; D. Sylwestrzak, Glosa do post. NSA z 19.8.2004 r., OZ 340/04,
PS 2006, Nr 6, s. 169; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 87; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 184].
5 5. Zasady konstytucyjne. Wykładnia art. 33 § 2 zapewniająca szeroki dostęp do procesowej pozycji uczestnika
postępowania, a tym samym możliwości korzystania – na podstawie art. 12 PPSA – ze służących stronie uprawnień
procesowych, urzeczywistnia konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)
i prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) (post. NSA z 28.11.2005 r., II FZ 730/05, Legalis; post. NSA z 12.6.2008
r., II GZ 52/08, Legalis; post. NSA z 14.12.2009 r., II FZ 540/09, POP 2010, Nr 2, s. 146).
6 6. Stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie NSA w odniesieniu do kwestii tego, kto jest stroną po-
stępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wypowiedziano pogląd, że stroną tego postępowania nie
jest tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale też każdy, czyjego interesu
prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten należy uwzględnić, dokonując
wykładni § 2 komentowanego przepisu w świetle wskazanych wyżej zasad konstytucyjnych (zob. wyr. NSA z
12.1.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32; wyr. NSA z 13.10.2003 r., OSK 4/03, ONSA 2004, Nr
1, poz. 3; post. NSA z 12.6.2008 r., II GZ 52/08, Legalis; wyr. NSA z 19.11.2015 r., I OSK 421/14, Legalis; wyr.
NSA z 11.1.2018 r., II OSK 783/16, Legalis; wyr. NSA z 26.6.2019 r., II OSK 1744/18, Legalis).
7 7. Brak konkretnego terminu. Termin na wstąpienie uczestników, o których mowa w § 2 komentowanego
przepisu, nie jest określony w ustawie, co oznacza, że mogą oni zgłaszać wnioski o dopuszczenie do postępowania,
dopóki ono się toczy, tzn. do jego prawomocnego zakończenia w drugiej instancji [zob. M. Niezgódka-Medek, w:
B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 87–88; M. Romańska,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 184]. Natomiast uczestnicy wskazani w § 1 komentowanego
przepisu biorą udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym od momentu jego wszczęcia. Sąd ma obowiązek
ustalić ich krąg i zawiadomić ich o wszczęciu postępowania [zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 71;
M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 184]. Podmioty wskazane w § 1a, jeśli chcą uzyskać
status uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, w postępowaniu wszczętym na podstawie skargi innej
osoby, muszą natomiast przed rozpoczęciem rozprawy złożyć wniosek o przystąpienie do postępowania. Wniosek
ten musi być złożony przed rozpoczęciem rozprawy. Ustawodawca nie powiązał przy tym skuteczności zgłosze-
nia o przystąpieniu do postępowania z określonym rozstrzygnięciem sądowym, jak to ma miejsce w odniesieniu
do uczestników wymienionych w § 2. W konsekwencji wniosek o przystąpienie do postępowania, o ile zostanie
złożony w terminie i przez osobę, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, odniesie skutek. Wnio-
skodawcę, od chwili złożenia rzeczonego wniosku, będzie natomiast należało uważać za uczestnika na prawach
strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z § 1b sąd może jednak sprzeciwić się udziałowi osób
wymienionych w § 1 i 1a w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli uczestników, jeśli wynik postępowania
sądowego nie dotyczy ich interesu prawnego. Na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie.
8 8. Forma wniosku. Wniosek o dopuszczenie do postępowania uczestnika, o którym mowa w § 2, powinien
czynić zadość ogólnym wymaganiom pism procesowych z art. 46 i 47 PPSA, a ponadto wskazywać dowody
na spełnienie przesłanek dopuszczenia do postępowania (zob. post. NSA z 29.4.2010 r., II OZ 369/10, Legalis;
post. WSA w Lublinie z 20.1.2010 r., II SA/Lu 795/09, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Grusz-
czyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 88). Zgodnie ze zmianą wprowadzoną
ZmPPSA2015 w przypadku, o którym mowa w § 2, sąd rozstrzyga o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu
postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Jeżeli jest ono odmowne, to
przysługuje na nie zażalenie, wobec czego wymaga ono uzasadnienia [zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter,
1009098 923164714
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 89; M. Romańska, w: T. Woś

(red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 185].
9 9. Zażalenie. Wykładnia art. 33 § 2 zd. 2 PPSA prowadzi do wniosku, że skoro zażalenie służy wyłącznie na
postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, to już w przypadku
postanowienia o dopuszczeniu podmiotu w charakterze uczestnika zażalenie nie będzie przysługiwało. Postano-
wienie to może być natomiast przedmiotem kontroli na etapie ewentualnej skargi kasacyjnej (por. post. NSA z
21.2.2012 r., II OZ 73/12, Legalis; wyr. NSA z 25.3.2014 r., II GSK 145/13, Legalis; wyr. NSA z 10.1.2017 r.,
10 10. Interes prawny uczestnika. Jako że interes prawny uczestników musi wynikać z normy prawa material-
nego, to jego występowanie oznacza, że podmioty te mogły uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym. W
niektórych jednak rodzajach spraw administracyjnych istnieje ograniczony katalog podmiotów mogących brać w
nich udział. Wpływają one na zbiór podmiotów uprawnionych do wstąpienia do postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Przyjmuje się bowiem, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym może tylko
taki podmiot, który ma prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu administracyjnym (zob. M. Niezgód-
ka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 89).
Przykładem takich spraw są te dotyczące pozwoleń na budowę (zob. W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy po-
stępowania, s. 39; post. WSA w Poznaniu z 20.1.2009 r., II SA/Po 889/08, Legalis) czy nadzoru nad zgodnością
z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego [zob. post. NSA z 14.5.2010 r., II OZ 436/10, Legalis; po-
st. NSA z 14.5.2010 r., II OZ 437/10, Legalis; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s.
183]. Trudno wobec tego zgodzić się z tezą wyroku NSA z 25.1.2010 r. (I OSK 1266/09, NZS 2010, Nr 3, poz.
57), wedle której za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi burmistrza na rozstrzygnięcie
nadzorcze wojewody na podstawie § 1 komentowanego przepisu należy uznać dyrektora szkoły, wyłonionego
w drodze konkursu, który to został następnie unieważniony, a zarządzenie o unieważnieniu konkursu podlegało
ocenie w postępowaniu nadzorczym. Dyrektor nie był i nie mógł być uczestnikiem postępowania nadzorczego,
nie mógł też zainicjować kontroli sądowoadministracyjnej tegoż postępowania, wnosząc skargę. Jako że to wła-
śnie postępowanie, a nie procedura konkursowa, która doprowadziła do wyłonienia dyrektora, jest przedmiotem
kognicji sądu administracyjnego, nie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek koniecznych do dopuszczenia w
postępowaniu sądowoadministracyjnym dyrektora na prawach uczestnika, o którym mowa w § 1. Niewątpliwie
bowiem rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzorczym dotyczy sfery uprawnień dyrektora wyłonionego w
ramach postępowania konkursowego.
11 11. Przepisy szczególne. Istnieje grupa podmiotów, którym prawa strony w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym przysługują z mocy przepisów szczególnych, jak np. organy Inspekcji Ochrony Środowiska (szerzej J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 71–72).
12 12. Jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z uchwałą NSA z 19.5.2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003,
Nr 4, poz. 115) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie
indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też
w drodze porozumienia, wyłącza możliwość uzyskania przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w
trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorzą-
du terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem upraw-
nionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, popierane także
przez doktrynę (np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego, s. 32–44; M. Stahl, Samorząd tery-
torialny, s. 42–44; J.P. Tarno, Status prawny, s. 13–29), uniemożliwia uzyskanie statusu uczestnika na prawach
strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy przedmiotem kontroli jest akt wydany wskutek odwołania
wniesionego od rozstrzygnięcia organu jednostki samorządu terytorialnego (w pierwszej instancji). Uregulowanie
komentowanego przepisu dopuszczające powyższą interpretację było przedmiotem badania Trybunału Konstytu-
cyjnego, który nie stwierdził naruszenia przepisów Konstytucji (zob. wyr. TK z 29.10.2009 r., K 32/08, OTK-A
2009, Nr 9, poz. 139).
13 13. Zawiadomienie poprzez obwieszczenie lub publiczne ogłoszenie. Zgodnie z uzasadnieniem do ZmP-
PSA2015 (druk sejmowy Nr 1633) wprowadzenie § 1a ma na celu zniesienie obowiązku indywidualnego zawia-
damiania przez sąd wszystkich uczestników postępowania, jeżeli w toku postępowania administracyjnego strony
były zawiadamiane w trybie obwieszczenia lub publicznego ogłoszenia. Dotychczasowe regulacje nakładały na
sąd administracyjny bezwzględny obowiązek zawiadamiania wszystkich stron, pomimo że w postępowaniu admi-
nistracyjnym strony były zawiadamiane o aktach lub czynnościach w drodze obwieszczenia.
14 14. Tryb rozpatrywania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Zgodnie ze ZmPPSA2015 od
15.8.2015 r. rozpatrywanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu osób, które nie brały udziału w
postępowaniu administracyjnym, oraz organizacji społecznych odbywa się na posiedzeniu niejawnym w składzie
jednego sędziego. Dotychczasowe rozpatrywanie takich wniosków wydłużało postępowanie. W stanie prawnym
obowiązującym przed 15.8.2015 r. rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępo-
592316471 1009098
waniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 PPSA, następowało bowiem na posiedzeniu jawnym,
w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 PPSA (wyr. NSA z 10.1.2017 r., II OSK 897/15, Legalis).
1009098 923164716
Art. 34 Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez
pełnomocników.
1 1. Sposób działania przed sądem. Na gruncie regulacji procesu cywilnego komentowanemu przepisowi od-
powiada art. 86 KPC. Konstytuuje on zasadę wolnego wyboru sposobu działania przed sądem administracyj-
nym, będącą realizacją konstytucyjnego prawa do sądu, a doznającą ograniczeń na etapie postępowania przed NSA
na podstawie wyraźnego unormowania art. 175 PPSA (zob. wyr. NSA z 22.4.2005 r., FSK 1675/04, Legalis). W
związku z powyższym przepisy dotyczące pełnomocnictwa nie mogą być interpretowane w sposób ograniczający
prawo do sądu. Przykładowo zatem podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, należy
uznać za brak formalny, podlegający usunięciu w drodze wezwania strony do podpisania skargi (zob. post. NSA z
12.12.2005 r., I GSK 2703/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 77; post. NSA z 13.4.2016 r., II OZ 358/16, Legalis;
post. NSA z 23.3.2016 r., I FZ 15/16, Legalis).
Pojęcie działania przed sądem w rozumieniu art. 34 PPSA obejmuje przy tym podejmowanie wszelkich działań
prawnych związanych z prowadzeniem danej sprawy przed sądem administracyjnym (a zatem nie ogranicza się
wyłącznie do czynności procesowych dokonywanych przed obliczem tego sądu – zob. post. WSA w Lublinie z
16.3.2005 r., I SA/Lu 600/04, Legalis; post. NSA z 14.6.2012 r., II GZ 198/12, Legalis; post. NSA z 20.1.2015
Strona, która wyjeżdża poza miejsce swego zamieszkania w trakcie procesu, powinna tak zorganizować swoje
sprawy, z ustanowieniem pełnomocnika włącznie, by podczas jej nieobecności jej interesy nie doznały uszczerbku
(zob. post. NSA z 11.3.2009 r., II GZ 36/09, Legalis; post. NSA z 24.3.2004 r., FZ 13/04, niepubl.).
Strona może ustanowić więcej niż jednego pełnomocnika (zob. post. NSA z 20.8.2008 r., II FZ 325/08, Le-
galis). Brak jest jednak podstaw prawnych, żeby strona występowała w postępowaniu sądowoadministracyjnym
w podwójnej roli – strony skarżącej i własnego pełnomocnika (por. post. NSA z 11.10.2016 r., II OSK 2238/16,
Legalis).
2 2. Skutki działań pełnomocnika. Ustanowiony pełnomocnik nabywa uprawnienie do działania w imieniu i ze
skutkiem dla mocodawcy. Pozbawienie pełnomocnika strony możliwości obrony jej praw powoduje, że zaskarżo-
ny wyrok podlega uchyleniu, a ocena wydanego w nieważnym postępowaniu wyroku jest bezprzedmiotowa (zob.
wyr. NSA z 19.1.2009 r., II OSK 1897/07, Legalis; wyr. NSA z 11.7.2014 r., II FSK 2668/12, Legalis). Inaczej
rzecz ujmując, osoba reprezentowana przez pełnomocnika działa w taki sposób, jakby sama dokonywała czynno-
ści procesowych, tyle że przy wykorzystaniu profesjonalnej pomocy. Osoba ta ponosi zatem odpowiedzialność
związaną z wyborem jednostki, której zleciła pomoc prawną. Oznacza to, że skutki podejmowanych przez peł-
nomocnika działań i zaniechań obciążają jego mocodawcę (zob. post. NSA z 23.6.2008 r., I OZ 402/08, Le-
galis; wyr. NSA z 19.6.2007 r., II FSK 756/06, Legalis; post. SN z 22.3.1999 r., III CKN 76/99, Biul. SN 1999,
Nr 6, s. 11; post. NSA z 6.5.2015 r., I OZ 402/15, Legalis; post. NSA z 19.9.2012 r., I FZ 343/12, Legalis; post.
NSA z 12.4.2016 r., II GZ 315/16, Legalis; post. NSA z 4.8.2017 r., II GZ 588/17, Legalis). Przykładowo gdy
ustanowiono pełnomocnika, brak jest podstaw prawnych do doręczania pism, w tym zawiadomień o rozprawie,
bezpośrednio reprezentowanej przez niego stronie. Strona nie może się zatem skutecznie powoływać na fakt, że jej
pełnomocnik nie przekazał jej informacji o istnieniu takiego pisma czy o wyznaczonym terminie rozprawy (zob.
wyr. WSA w Warszawie z 20.3.2006 r., II SA/Wa 1907/05, Legalis; post. NSA z 7.10.2014 r., I GSK 1670/14,
Legalis). Przepisy dotyczące doręczeń mają charakter obligatoryjny. Jeżeli więc strona ustanowiła pełnomocnika
lub osobę upoważnioną do odbioru pism, doręczenia należy dokonywać wyłącznie tym podmiotom (zob. post.
NSA z 22.11.2012 r., II GZ 402/12, Legalis; post. NSA z 5.3.2014 r., II FSK 3630/13, Legalis). Na analogicznej
zasadzie, jeżeli pełnomocnik złożył skargę do sądu administracyjnego, jego mocodawca nie może złożyć jej po-
nownie (zob. post. WSA w Warszawie z 11.2.2008 r., IV SA/Wa 258/08, Legalis). A contrario, do momentu, w
którym pełnomocnictwo nie zostanie udzielone i nie dojdzie do ukształtowania jego zakresu, brak jest podstaw,
aby negatywnymi konsekwencjami działań takiego rzekomego pełnomocnika obarczać stronę postępowania (zob.
W. Kręcisz, Glosa do post. NSA z 19.3.2008 r., II FZ 105/08, Admin. 2008, Nr 2, s. 258). Brak bowiem podstaw
do powiadamiania przez sąd administracyjny pełnomocnika podmiotu zainteresowanego, który wprawdzie brał
udział w imieniu strony w postępowaniu administracyjnym, lecz nie ustanowił się jeszcze pełnomocnikiem w po-
stępowaniu sądowym poprzez złożenie do akt tego postępowania pełnomocnictwa do reprezentowania strony w
tym postępowaniu (por. wyr. NSA z 22.9.2016 r., II GSK 676/15, Legalis). Należy jednak podkreślić, że zgodnie
z art. 244 § 2 PPSA ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w
ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.
3 3. Tożsamość skutków prawnych czynności. Tożsamość skutków prawnych czynności dokonywanych przez
stronę i jej pełnomocnika nie powoduje, że podmioty te mogą być utożsamiane (zob. post. NSA z 7.10.2008 r.,
I OZ 756/08, Legalis). Za wadliwe trzeba zatem uznać wydawanie orzeczeń ze wskazaniem pełnomocnika jako
strony postępowania (post. NSA z 26.6.2008 r., II OZ 680/08, Legalis).
4 4. Treść oświadczenia. Zróżnicowany zakres opisanego w art. 268a KPA upoważnienia oraz pełnomocnictwa
sądowoadministracyjnego nie wyłącza jednak możliwości umocowania przez organ w jednym dokumencie okre-
1009098 923164712
ślonej osoby zarówno do podejmowania w jego imieniu czynności z zakresu postępowania administracyjnego, jak
i do reprezentowania organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Także samo oznaczenie takiego pisma
nie może stanowić przesłanki decydującej o jego kwalifikacji. Istotna w tym względzie jest treść tego rodzaju
oświadczenia (post. NSA z 20.5.2011 r., I OZ 357/11, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 27.9.2017 r., II SA/Wa
410/17, Legalis). Ponadto nawet jeżeli podpis osoby udzielającej pełnomocnictwa był niewyraźny, ale możliwe
było odczytanie, kto go złożył, sąd nie ma podstaw, by odrzucić skargę (post. NSA z 7.2.2014 r., II GSK 104/14,
Legalis).
392316471 1009098
Art. 35
§ 1. Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik
postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze
stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.
§ 2. Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, mo-
że być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i
samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.
§ 3. Osoba prawna lub zarząd spółki partnerskiej świadczący na podstawie odrębnych przepisów pomoc
prawną przedsiębiorcy, osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej, mogą udzielić pełnomocnictwa
procesowego – w imieniu podmiotu, któremu świadczą pomoc prawną – adwokatowi lub radcy prawnemu,
jeżeli zostały do tego upoważnione przez ten podmiot.
§ 4. Pełnomocnikiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są

przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki
organizacyjnej.
§ 5.
W sprawach:
1) w których sąd przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi
siedmiu sędziów,
2) w których sąd przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
3) skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach
– pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik jednostki organizacyjnej kierowa-
nej przez organ nadrzędny.
§ 6. Pełnomocnikiem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub Dyrektora Krajowej Informacji Skar-
bowej może być także funkcjonariusz lub pracownik urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw
finansów publicznych.
1 1. Osoby mogące być pełnomocnikami. Komentowany przepis stanowi funkcjonalny odpowiednik art. 87
KPC. Konstytuuje on zamknięty katalog podmiotów, które mogą zostać ustanowione pełnomocnikami strony w
postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyr. NSA z 7.1.2009 r., I GSK 307/08, Legalis; wyr. NSA z
21.2.2012 r., II OSK 2543/11, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 12.2.2010 r., IV SA/Gl 670/09, Legalis; post.
WSA w Gliwicach z 12.2.2010 r., IV SA/Gl 651/09, Legalis). Za uprawniony należy przy tym uznać porządkujący
podział wspomnianych podmiotów na:
1) pełnomocników profesjonalnych (adwokaci i radcy prawni);
2) pełnomocników nieprofesjonalnych (inni skarżący lub uczestnicy postępowania, małżonek
rodzeństwo, wstępni, zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia);
3) pełnomocników quasi-profesjonalnych (inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne)
(zob. J.P. Tarno, Pełnomocnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 400–401).
Osoby niewymienione w art. 35 PPSA nie mogą występować w charakterze pełnomocnika strony w postępo-
waniu przed sądem administracyjnym, chociażby udzielono im pełnomocnictwa do działania za mocodawcę na
podstawie art. 98 KC (zob. post. WSA w Gdańsku z 12.4.2006 r., II SA/Gd 15/06, Legalis). Sąd nie ma obowiązku
informowania osoby zgłaszającej się do postępowania jako pełnomocnik strony, że nie ma ona do tego uprawnień,
w sytuacji gdy osoba ta nie podejmuje w imieniu strony żadnych czynności procesowych. Reakcji procesowej sądu
wymaga dopiero podjęcie takiej czynności, a nie samo złożenie pełnomocnictwa (post. NSA z 13.11.2013 r., II
FZ 784/13, Legalis; wyr. NSA z 3.7.2014 r., II OSK 264/13, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 25.1.2017 r., VII
SA/Wa 589/16, Legalis).
2 2. Pełnomocnictwo. Orzecznictwo podkreśla, że uzyskanie pełnomocnictwa dla konkretnej sprawy sądowo-
administracyjnej jest konieczne także dla pełnomocnika profesjonalnego. Dla uzyskania przymiotu pełnomocnika
w konkretnej sprawie przez adwokata bądź radcę prawnego nie wystarczy bowiem sam wpis na listę adwokatów
lub radców prawnych (zob. post. NSA z 22.11.2005 r., II OSK 1295/05, Legalis). Podobnie adwokat nie staje się
pełnomocnikiem strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez sam fakt wyznaczenia go do peł-
nienia tej funkcji przez właściwą okręgową radę adwokacką (zob. wyr. NSA z 1.4.2009 r., I OSK 717/08, Legalis).
1009098 923164712
Co więcej, jeżeli z treści pełnomocnictwa wynika, że zostało ono udzielone konkretnej osobie jako adwokatowi,
to pełnomocnictwo takie wygasa z chwilą zaprzestania przez tę osobę wykonywania zawodu adwokata (zob.
post. NSA z 2.12.2008 r., I GZ 199/08, Legalis).
3 3. Członek rodziny. Pełnomocnikiem osoby fizycznej może zostać wyłącznie członek rodziny należący do
jednej z grup wskazanych w sposób wyraźny w art. 35 § 1 PPSA. W charakterze pełnomocnika nie może zatem
występować przykładowo:
1) teść (post. NSA z 12.4.2006 r., II OZ 397/06, Legalis);
2) kuzyn (post. WSA w Warszawie z 25.8.2017 r., I SA/Wa 340/17, Legalis);
3) zięć (post. WSA w Bydgoszczy z 30.8.2016 r., II SA/Bd 526/16, Legalis);
4) wuj (post. WSA w Białymstoku z 17.1.2006 r., II SA/Bk 996/05, Legalis);
5) wstępny niebędący rodzicem (post. WSA w Gliwicach z 10.3.2009 r., IV SA/Gl 893/08, Le-
galis).
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że członek rodziny może zostać pełnomocnikiem osoby
fizycznej, jedynie jeśli występuje ona we własnej sprawie, a nie gdy działa w imieniu osoby prawnej lub jednostki
organizacyjnej mającej zdolność sądową (np. organu administracji publicznej – postanowienia NSA z 10.9.2009 r.:
II FSK 429/09, Legalis i II FSK 428/09, Legalis; czy spółki prawa handlowego – post. NSA z 25.3.2009 r., II OSK
672/08, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 76, s. 195). Na tej samej zasadzie komornik sądowy, działając przed sądem
administracyjnym jako funkcjonariusz publiczny, nie może ustanowić pełnomocnikiem osób innych niż adwokat
lub radca prawny, w tym – małżonka osoby pełniącej funkcję komornika (zob. postanowienia NSA z 10.9.2009
r.: II FSK 429/09, Legalis i II FSK 428/09, Legalis).
4 4. Pełnomocnicy quasi-profesjonalni. W obowiązującym stanie prawnym do kategorii pełnomocników quasi-
profesjonalnych (tj. takich, których uprawnienie do występowania w charakterze pełnomocnika wynika z przepi-
sów szczególnych) należy zaliczyć:
1) prawników zagranicznych, o ile spełniają oni wymagania przewidziane przepisami ustawy z
5.7.2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej
Polskiej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 823);
2) doradców podatkowych – na podstawie art. 41 ust. 2 DorPodU oraz na podstawie art. 37 § 1,
art. 175 § 3 pkt 1, art. 244, 253 oraz 259 PPSA;
3) rzeczników patentowych – na podstawie art. 9 ust. 1 RzPatU oraz na podstawie art. 37 § 1,
art. 175 § 3 pkt 2, art. 244, 253 oraz 259 PPSA.
Pełnomocnikiem tego rodzaju nie może zostać natomiast funkcjonariusz służby celnej (wyr. NSA z 7.3.2006
5 5. Doradca podatkowy. Zakres uprawnień prawników zagranicznych, doradców podatkowych i rzeczników
patentowych do działania w charakterze pełnomocnika strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym
określają przepisy szczególne. W związku z tym, przykładowo, doradca podatkowy nie może być pełnomocni-
kiem:
1) w sprawach celnych (post. NSA z 20.11.2002 r., I SA/Gd 2305/02, Glosa 2003, Nr 4, poz. 32;
wyr. NSA z 14.7.2004 r., GSK 693/04, ONSA 2005, Nr 6, poz. 6; wyr. WSA w Poznaniu z 8.7.2008
r., III SA/Po 178/08, Legalis; post. WSA w Opolu z 14.4.2008 r., I SA/Op 38/08, Legalis);
2) w sprawach dotyczących kontroli legalności decyzji Ministra Finansów w przedmiocie
uznania gier za gry na automatach (post. NSA z 18.2.2005 r., II GZ 8/05, Legalis);
3) w sprawach o uznanie za osobę bezrobotną (post. NSA z 15.6.2005 r., I OZ 566/05, niepubl.).
Dyskusyjne pozostaje natomiast uznanie doradcy podatkowego za uprawnionego do występowania w charak-
terze pełnomocnika w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy
zażalenie (za dopuszczalnością takiego rozwiązania opowiada się NSA w uchw. z 29.6.2009 r., I FPS 1/09, ONSA-
iWSA 2009, Nr 5, poz. 82; tak również W. Sawczyn i K. Teszner w glosach do powołanej uchwały, odpowiednio –
OSP 2010, Nr 3, poz. 27; ZNSA 2010, Nr 1, poz. 174; odmiennie post. NSA z 13.1.2009 r., I FSK 1843/07, Legalis).
6 6. Funkcjonariusz i pracownik jednostki organizacyjnej. Pełnomocnikiem organu, którego działanie, bez-
czynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub
pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej.
7 7. Rozszerzenie kategorii osób mogących być pełnomocnikiem organu. Ustawą z 10.7.2015 r. o administra-
cji podatkowej (Dz.U. poz. 1269 ze zm.) do komentowanego przepisu dodano § 5, zgodnie z którym od 1.1.2016
r. w sprawach:
1) w których sąd przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnię-
cia składowi siedmiu sędziów,
2) w których sąd przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej,
3) skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych
sprawach
392316471 1009098
– pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej
przez organ nadrzędny.
Ponadto ustawą z 16.11.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.
poz. 1948) do komentowanego przepisu dodano § 6, zgodnie z którym pełnomocnikiem Szefa Krajowej Admini-
stracji Skarbowej lub Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej może być także funkcjonariusz lub pracownik
urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przywołana powyżej ustawa wpro-
wadzająca ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej weszła w życie 1.3.2017 r.
8 8. Braki formalne. Jak już wskazano w komentarzu do art. 34, zasadne w świetle konstytucyjnego prawa do
sądu jest uznanie podpisania skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, za brak formalny, podlega-
jący usunięciu w drodze wezwania strony do podpisania skargi (post. NSA z 13.4.2016 r., II OZ 358/16, Legalis;
post. NSA z 23.3.2016 r., I FZ 15/16, Legalis; post. NSA z 12.12.2005 r., I GSK 2703/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3,
poz. 77; zob. też uchw. SN z 20.12.1968 r., III CZP 93/68, OSNCP 1969, Nr 7–8, poz. 129; uchw. SN z 18.9.1992
r., III CZP 112/92, OSNCP 1993, Nr 5, poz. 75; odmiennie post. NSA z 18.12.2009 r., II OSK 260/09, Legalis;
uchw. SN z 28.7.2004 r., III CZP 32/04, OSNC 2006, Nr 1, poz. 2).
1009098 923164714
Art. 36
Pełnomocnictwo może być:
1) ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi;
2) do prowadzenia poszczególnych spraw;
3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu.
1 1. Katalog zamknięty. Komentowany przepis wprowadza zamknięty katalog pełnomocnictw dopuszczalnych

w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy go przy tym interpretować w powiązaniu z art. 39 PPSA,
zawierającym ustawową charakterystykę pełnomocnictwa ogólnego oraz pełnomocnictwa do prowadzenia po-
szczególnych spraw. W tym miejscu należy przede wszystkim wskazać, że zarówno pełnomocnictwo ogólne, jak i
pełnomocnictwo do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z mocy samego prawa umocowanie do dokony-
wania wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu. Zmiana zakresu takiego pełnomocnictwa
jest dopuszczalna, ale wymaga wyraźnego zaznaczenia w jego treści. Co więcej, pełnomocnik nie ma własnych,
niezależnych od treści pełnomocnictwa uprawnień do działania w procesie. Nie może on zatem zrzec się – wbrew
woli strony – niektórych ze swych obowiązków procesowych (postanowienia NSA z 22.1.2008 r.: II GZ 13/08,
Legalis; II GZ 12/08, Legalis i II GZ 11/08, Legalis; post. SN z 19.11.1998 r., III CZ 133/98, OSP 1999, Nr 12,
poz. 217).
2 2. Charakter wyraźny. Komentowana ustawa nie przewiduje instytucji pełnomocnictwa domniemanego,
wymagając poza wyjątkami określonymi w ustawie, aby jego udzielenie miało charakter wyraźny (zob. Z.R. Kmie-
cik, Zakres pełnomocnictwa, s. 5). Jak już wskazano w komentarzu do art. 35, zgodnie z art. 244 § 2 PPSA ustano-
wienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest
równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Wraz ze zmianą stanu prawnego w tym zakresie utracił znaczenie
pogląd, że wyznaczenie danej osoby na pełnomocnika przez właściwą okręgową izbę adwokacką (na tzw. pełno-
mocnika z urzędu) nie może spowodować u sądu domniemania, że pełnomocnictwo zostało tej osobie faktycznie
udzielone (wyr. NSA z 1.4.2009 r., I OSK 717/08, Legalis). Zasada wyraźnego udzielenia pełnomocnictwa nie
doznaje jednak uszczerbku w sytuacji, w której konkretna osoba fizyczna przedstawi akt administracyjny wyzna-
czający ją do pełnienia funkcji organu administracji publicznej wraz z notarialnym umocowaniem każdoczesnego
piastuna tej funkcji (względnie – określonego stanowiska) do działania w charakterze pełnomocnika w postępo-
waniach sądowoadministracyjnych (wyr. NSA z 7.4.2009 r., II OSK 162/09, Legalis).
3 3. Zakres pełnomocnictwa. O zakresie udzielonego pełnomocnictwa – co do zasady – decyduje strona. Może
ona również, występując przed sądem równocześnie z pełnomocnikiem, niezwłocznie odwoływać lub prostować
jego oświadczenia (art. 41 PPSA; post. NSA z 6.1.2009 r., II OZ 1339/08, Legalis). Odrzucenie skargi wyłącznie z
tego powodu, że pełnomocnictwo zostało formalnie udzielone w dacie późniejszej niż wniesienie skargi, stanowi
nadmierny rygoryzm, skutkujący ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu (post. NSA z 5.7.2005 r., II OSK
254/05, Legalis; podobnie post. NSA z 8.2.2012 r., I FSK 1839/11, Legalis).
4 4. Pełnomocnictwo ogólne. Skoro w świetle art. 36 pkt 1 PPSA w pełnomocnictwie ogólnym powinno być
wskazane, przed jakim sądem pełnomocnik jest umocowany do działania, to tym bardziej, udzielając pełnomocnic-
twa do działania w poszczególnych sprawach, należy zarówno wskazać taki sąd, jak i doprecyzować, o jaką kon-
kretnie sprawę chodzi, np. poprzez podanie daty i numeru skarżonej decyzji administracyjnej oraz nazwy organu
administracji publicznej, który ją wydał (post. NSA z 24.6.2008 r., I FSK 516/08, Legalis; post. NSA z 14.11.2011
r., II FSK 2588/11, Legalis; post. NSA z 26.6.2018 r., II FZ 280/18, Legalis). Nie ma przeszkód, by pełnomoc-
nictwo ogólne obejmowało możliwość występowania pełnomocnika we wszystkich sprawach mocodawcy przed
sądami administracyjnymi, a zatem zarówno przed sądami pierwszej instancji, jak i przed NSA. Pełnomocnictwo
takie musi w swojej treści zawierać co najmniej stwierdzenie, że zostało udzielone do prowadzenia spraw przed
sądami administracyjnymi (post. WSA w Warszawie z 3.6.2014 r., III SA/Wa 978/14, Legalis).
Udzielenie pełnomocnictwa ogólnego do występowania we wszystkich sprawach przed sądami powszech-
nymi wszystkich instancji nie wystarcza dla należytego umocowania pełnomocnika do działania w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, jako że te ostatnie nie są zaliczane do sądów powszechnych (wyr. NSA z 3.2.2006
r., II FSK 362/05, Legalis; post. NSA z 29.9.2010 r., II OSK 1828/10, Legalis; post. WSA w Warszawie z 3.6.2014
r., III SA/Wa 978/14, Legalis). Na tej samej zasadzie pełnomocnictwo do reprezentacji strony przed Sądem Naj-
wyższym nie jest tożsame z pełnomocnictwem do reprezentacji strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
(post. NSA z 30.3.2005 r., II OZ 116/05, Legalis; post. WSA w Bydgoszczy z 26.2.2018 r., I SA/Bd 18/18, Legalis).
Analogicznie, udzielenie pełnomocnictwa do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym nie wystarczy do
należytego umocowania pełnomocnika w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (post. NSA z 30.6.2008
r., I FSK 813/08, Legalis; post. NSA z 7.8.2014 r., I FSK 1175/14, Legalis; post. NSA z 3.3.2017 r., II FZ 98/17,
Legalis; post. NSA z 22.1.2019 r., II OZ 1406/18, Legalis). Udzielenie pełnomocnictwa wyłącznie do sporządze-
1009098 923164712
nia skargi kasacyjnej nie jest natomiast tożsame z udzieleniem pełnomocnictwa do jej wniesienia (post. NSA z
4.1.2007 r., II FSK 32/06, Legalis). "Użyte w pełnomocnictwie stwierdzenie: "do reprezentowania mnie (nas) przed
sądami administracyjnymi" bez ograniczenia tego zakresu w myśl przepisów art. 36 pkt 2 i art. 39 PPSA oznacza
umocowanie pełnomocnika nie tylko do sporządzenia i wniesienia skargi, ale także do sporządzenia i wniesienia
skargi kasacyjnej. Określenie to nie pozwala bowiem na ograniczenie zakresu pełnomocnictwa tylko do reprezen-
towania strony na rozprawie przed sądem, a nie do sporządzenia i wniesienia pism w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym w tym także skargi kasacyjnej" (por. post. NSA z 8.2.2012 r., I FSK 1839/11, Legalis). Jednocześnie
należy wskazać, że według NSA posłużenie się w pełnomocnictwie określeniem w liczbie pojedynczej "przed są-
dem administracyjnym" uprawnia jedynie do działania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji, ale nie
przed NSA (post. NSA z 19.7.2012 r., II FZ 571/12, Legalis; post. NSA z 10.7.2015 r., II FZ 483/15, Legalis).
392316471 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Jagielski/Cherka/Pietrasz
Art. 37
§ 1. Pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomoc-
nictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik
patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz
odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędo-
wego poświadczenia podpisu strony.
§ 1a. Jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały spo-
rządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w § 1, dokonuje się z
wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Od-
pisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektro-
nicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 usta-
wy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
§ 2. W toku sprawy pełnomocnictwo może być udzielone ustnie na posiedzeniu sądu przez oświadczenie
złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu.
§ 3. (uchylony)
Spis treści
I. Komentarz do przepisu w brzmieniu obowiązującym do 30.9.2029 r............................... 2
II. Komentarz do zmian art. 37 § 1a PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elek-
tronicznych....................................................................................................................... 6
I. Komentarz do przepisu w brzmieniu

obowiązującym do 30.9.2029 r.
1 1. Pierwsza czynność w sprawie. Komentowany przepis statuuje obowiązek wykazywania umocowania
przez pełnomocnika przy podejmowaniu jego pierwszej czynności w danej sprawie. Może to być czynność po-
legająca na wszczęciu postępowania przez wniesienie skargi lub kolejna czynność dokonana przez tego pełnomoc-
nika, który w trakcie trwania postępowania wstąpił do sprawy, np. po wydaniu wyroku przez sąd pierwszej instan-
cji, i składa wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia (post. NSA z 29.7.2010 r., II FSK 1377/10, Legalis).
2 2. Forma pisemna jako zasada. W zasadzie pełnomocnictwo powinno być udzielone w formie pisemnej (wyr.
NSA z 7.2.2007 r., I OSK 452/06, Legalis; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 75). Tak też będzie w
większości przypadków. Pełnomocnik wnoszący skargę (wniosek) do sądu administracyjnego nie może wykazać
swojego umocowania odmiennie niż w formie pisemnej. Nie da się bowiem "dołączyć do ak"t dokumentu w
innej formie. Z kolei forma ustna znajdzie zastosowanie już po zainicjowaniu postępowania sądowoadministra-
cyjnego [zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 75; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postę-
powania cywilnego, t. I, 2006, s. 417, na gruncie art. 89 KPC, zbliżonego w treści do komentowanego przepisu].
Skorzystać z niej można wyłącznie w czasie posiedzenia sądowego – zarówno rozprawy, jak i innego posiedzenia
(np. mediacyjnego, niejawnego, na które stronę wezwano) [M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 103; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2005, s. 191].
3 3. Pełnomocnictwo w formie dokumentu elektronicznego. Zgodnie ze zmianą wprowadzoną ustawą z
10.1.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz nie-
których innych ustaw w toku postępowania sądowoadministracyjnego możliwe będzie posługiwanie się odpisem
pełnomocnictwa lub odpisem innych dokumentów wykazujących umocowanie, które zostały sporządzone w for-
mie dokumentu elektronicznego. Do uwierzytelnienia wskazanych dokumentów, o których mowa w § 1 komen-
towanego przepisu, zastosowanie znajdą kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis potwierdzony profilem za-
ufanym ePUAP lub inne mechanizmy wymienione w art. 20a ust. 1 InformPodPublU, jeżeli zostały wprowadzone
przez sąd administracyjny. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów, wykazujących umocowanie
uwierzytelniane elektronicznie, będą sporządzane w formatach danych określonych w przepisach wydanych na
podstawie art. 18 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 37a PPSA również sam podpis pełnomocnictwa udzielonego w
formie dokumentu elektronicznego powinien mieć formę kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu
potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w
wyżej wspomnianym art. 20a ust. 2 InformPodPublU. Wprowadzenie zmiany do komentowanego przepisu ma
1009098 923164712
związek z nowelizacją art. 12a PPSA w zakresie prowadzenia przez sąd administracyjny akt sprawy. Mechani-
zmem wspierającym prowadzenie akt sprawy będzie system elektronicznego zarządzania dokumentacją (EZD).
W związku z powyższym przewidziano, że akta sprawy tworzone będą w postaci papierowej lub elektronicznej.
Zgodnie z uzasadnieniem do projektu przywołanej ustawy z 10.1.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji dzia-
łalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, zamierzonym efektem wpro-
wadzonych zmian ma być m.in. zwiększenie liczby i jakości usług świadczonych drogą elektroniczną, a także
ich dostępności dla zainteresowanych podmiotów, jak również przyspieszenie realizacji niektórych czynności w
ramach prowadzonych postępowań, zaoszczędzenie czasu wcześniej poświęcanego na osobiste stawiennictwo w
urzędzie oraz oszczędności finansowe dla obywatela, wynikające z załatwiania spraw drogą elektroniczną. Kolejną
nowelizacją PPSA dokonaną na mocy ZmPPSA2019, ze względu na brzmienie art. 20a ust. 2 InformPodPublU,
przeredagowano brzmienie art. 46 § 2a PPSA, usuwając z niego regulację dotyczącą możliwości zastosowania
innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 InformPodPublU. Wskazane w przywołanym przepisie:
"inne mechanizmy" stanowią bowiem jedynie środki identyfikacji elektronicznej i nie mogą być wykorzystywane
do podpisu dokumentów elektronicznych. W związku z powyższym w taki sam sposób zmodyfikowano również
art. 37 § 1a, art. 37a, 48 § 3a i art. 74a § 3 pkt 2 PPSA.
4 4. Własnoręczny podpis mocodawcy. Dokument pełnomocnictwa może być sporządzony dowolną techniką,
maszynowo lub ręcznie, jednakże podpis mocodawcy musi być własnoręczny (wyr. NSA z 7.2.2007 r., I OSK
452/06, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 11.5.2016 r., I SA/Po 588/16, Legalis; J.P. Tarno, Prawo o postępowa-
niu, 2004, s. 75; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2005, s. 103). Jeśli mocodawca nie może się podpisać, zastosowanie znajdzie art. 38 PPSA [zob. M.
Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 191–192]. Chodzi tu o napisany, własnoręczny znak,
który nie może zostać odtworzony lub odbity, albowiem w takiej sytuacji traci on walor "własnoręczności", stając
się kopią oryginalnego podpisu (wyr. NSA z 7.2.2007 r., I OSK 452/06, Legalis). Mając na uwadze powyższy
wymóg, wykluczyć należy możliwość wniesienia do sądu pełnomocnictwa za pomocą faksu, jeżeli złożony pod
pełnomocnictwem podpis mocodawcy utrwalony jest również w takiej formie (post. NSA z 12.3.2008 r., II GSK
272/08, Legalis). W tym kontekście nie budzi też wątpliwości niemożność wykazania umocowania telefonicznie
[por. post. SN z 3.7.2000 r., II UZ 75/00, OSNAPiUS 2002, Nr 7, poz. 172; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 192]. Własnoręczne złożenie podpisu nie oznacza, że musi on być czytelny [zob. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 75; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Nie-
zgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 102; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005,
s. 192; por. post. SN z 17.8.2000 r., II CKN 894/00, Biul. SN 2000, Nr 10, s. 14; H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.),
Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 420]. Wystarczy, że zostanie on złożony w formie zwykle używanej
przez sygnatariusza. Określony znak pisarski, użyty w roli podpisu, musi jednak umożliwiać identyfikację osoby,
od której pochodzi, a więc wykazywać cechy indywidualne i powtarzalne (zob. post. NSA z 26.11.2014 r., III
CZ 48/14, Legalis; post. NSA z 17.6.2009 r., IV CSK 78/09, Legalis; post. WSA w Warszawie z 4.1.2019 r., III
SA/Wa 2167/18, Legalis). Nie ma przy tym żadnych uzasadnionych powodów, aby podpis w rozumieniu przepi-
sów procesowych rozumieć inaczej niż podpis w rozumieniu przepisów prawa cywilnego materialnego, albowiem
przepisy komentowanej ustawy nie zawierają szczególnej regulacji dotyczącej podpisu (wyr. NSA z 7.2.2007 r.,
5 5. Pisemny akt pełnomocnictwa. Pisemny akt pełnomocnictwa nie musi zawierać daty jego sporządzenia (por.
post. SN z 10.7.2003 r., III CZP 54/03, Biul. SN 2003, Nr 7, s. 6). Wadliwa data lub jej brak na dokumencie
pełnomocnictwa nie wyczerpują bowiem przesłanek wadliwości umocowania (wyr. NSA z 11.4.2013 r., II FSK
1504/11, Legalis).
6 6. Podpis mocodawcy. Uwierzytelnienie odpisu oznacza, że jest on zgodny z oryginałem, nie dowodzi nato-
miast autentyczności podpisu mocodawcy [zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 102; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowa-
niu, 2005, s. 192]. W związku z tym, jeśli sąd nabierze podejrzeń co do autentyczności podpisu, może zażądać
jego urzędowego poświadczenia (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 75; M. Niezgódka-Medek, w: B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 103). Urzędowego po-
świadczenia podpisu mogą dokonać wyłącznie notariusze (art. 96 pkt 1 PrNot), a za granicą konsulowie (art. 28 ust.
1 pkt 2 ustawy z 25.6.2015 r. – Prawo konsularne, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 195 ze zm.).
Na uwierzytelnionym odpisie pełnomocnictwa nie muszą znajdować się czytelne kopie podpisu mocodawcy
(zob. post. NSA z 23.4.2014 r., II OSK 948/14, Legalis).
7 7. Brak podpisu mocodawcy. Nieopatrzenie pełnomocnictwa prawidłowym podpisem mocodawcy stanowi
jego brak formalny i skutkuje pozostawieniem dokonanej przez pełnomocnika czynności bez rozpoznania, tak
samo jak niezłożenie w ogóle pełnomocnictwa przy dokonaniu pierwszej czynności w sprawie. Wezwanie do
usunięcia tego braku kieruje się do pełnomocnika (post. NSA z 23.4.2009 r., II FSK 46/08, Legalis; post. NSA z
22.2.2008 r., II FSK 1658/06, Legalis; post. NSA z 28.9.2016 r., I FZ 282/16, Legalis). Na zarządzenie w sprawie
pozostawienia pisma bez rozpoznania służy zażalenie. Konsekwencją powyższych braków jest niedopuszczenie
392316471 1009098
przez sąd do działania w postępowaniu wadliwie ustanowionego pełnomocnika. W razie uzupełnienia braków w
terminie, także urzędowego poświadczenia podpisu, pełnomocnictwo wywołuje skutek od dnia wniesienia (zob. M.
s. 104; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 75). Jednak gdy owe braki wystąpią przy wnoszeniu skargi do
sądu, nieuzupełnienie ich w terminie skutkuje odrzuceniem skargi przez sąd (post. WSA w Gliwicach z 7.1.2010
r., IV SA/Gl 796/09, Wspólnota 2010, Nr 5, s. 45; post. NSA z 16.2.2005 r., FSK 990/04, Legalis; post. WSA w
Poznaniu z 6.12.2011 r., IV SA/Po 715/11, Legalis).
8 8. Przedłożenie pełnomocnictwa na etapie usuwania braków. W orzecznictwie występuje zróżnicowanie
poglądów co do tego, czy obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa na etapie usuwania braków formalnych skargi,
względnie dokumentów służących wykazaniu sposobu reprezentacji strony, należy rozumieć wyłącznie jako ich
dołączenie bez oceny skuteczności, która następuje na innych zasadach, czy też uznać za niewykonanie obowiązku
uzupełnienia braków formalnych skargi także sytuacje, w których pomimo przedstawienia dokumentów nie dowo-
dzą one skutecznego umocowania lub reprezentacji strony. Sygnalizowane rozbieżności obrazuje orzecznictwo
(np. wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 91; post. NSA z 12.4.2006 r., I OSK
70/06, Legalis; wyr. NSA z 20.12.2006 r., I FSK 29/06, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 53). W tym zakresie za
słuszną należy uznać pierwszą koncepcję. Kwestia skuteczności umocowania pełnomocnika strony stanowi odręb-
ne zagadnienie, odbywa się niezależnie i poza oceną dokonywaną w trybie uzupełniania braków formalnych skargi
(post. WSA w Krakowie z 31.10.2008 r., II SA/Kr 729/07, Legalis).
9 9. Odpis. Odpisem jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału, przy czym nie ma znaczenia, jaką
techniką sporządzony jest ten dokument – może to być zarówno kopia, jak i wydruk komputerowy. W przypad-
ku gdy odpis sporządzony jest w formie wydruku komputerowego, nie może on zawierać podpisu widniejącego
na oryginale dokumentu, a jedynie wskazanie imienia i nazwiska osoby, która ten podpis złożyła (post. NSA z
27.5.2008 r., II OSK 653/08, Legalis).
10 10. Uwierzytelnianie dokumentów. Od 1.1.2010 r. na mocy zmiany przepisów komentowanej ustawy, wpro-
wadzonej przez art. 8 pkt 1 ustawy z 23.10.2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów
(Dz.U. Nr 216, poz. 1676 ze sprost.), umożliwiono w szerszym niż dotychczas stopniu uwierzytelnianie odpisów
dokumentów przez profesjonalnych pełnomocników stron, należących do zawodów zaufania publicznego. Dzięki
temu adwokaci, radcowie prawni, rzecznicy patentowi oraz doradcy podatkowi mogą poświadczyć zgodność z
oryginałem już nie tylko odpisu pełnomocnictwa bezpośrednio im udzielonego, ale także wszelkich pozostałych
dokumentów wykazujących pierwotne źródło ich umocowania. Zmiana sprawia, że nieaktualna stała się teza
uchwały SN z 19.5.2004 r. (III CZP 21/04, Biul. SN 2004, Nr 5, s. 6), wedle której radca prawny umocowany na
podstawie dalszego pełnomocnictwa procesowego może uwierzytelnić jedynie odpis swego pełnomocnictwa. Ko-
mentowana ustawa nie daje jednak profesjonalnym pełnomocnikom stron generalnego prawa do uwierzytelniania
wszelkich dokumentów. Takie prawo przysługuje notariuszom (art. 96 pkt 2 PrNot). Uprawnienie profesjonalnych
pełnomocników do uwierzytelniania dokumentów wykazujących ich własne umocowanie w ramach i na potrze-
by postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy, stąd też powinno być interpretowane ściśle
(zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowa-
niu, 2005, s. 102). W tym zakresie powołana wyżej uchwała SN z 19.5.2004 r. zachowała swój walor. Podkreślenia
wymaga, że co do zasady samo uwierzytelnianie przy poświadczaniu pełnomocnictwa, nie ma na celu "zrównania
dokumentu pełnomocnictwa z dokumentem urzędowym", lecz jedynie wykazanie istnienia umocowania do działa-
nia. Zatem umieszczanie na poświadczeniu takich adnotacji, jak stwierdzenie miejsca i daty sporządzenia odpisu,
w przypadku pełnomocnictw nie ma większego znaczenia, w sytuacji gdy dla określonych celów dokument ten
nie musi spełniać cech "dokumentu urzędowego" w rozumieniu art. 48 § 3 i 4 PPSA (post. NSA z 15.2.2019 r.,
I GZ 27/19, Legalis).
11 11. Odpis z KRS. W orzecznictwie sądowym utrwalił się jeszcze przed wskazaną w punkcie powyższym no-
welizacją komentowanej ustawy pogląd, że uprawnienie do uwierzytelnienia przez profesjonalnych pełnomocni-
ków rozciąga się również na dokumenty potwierdzające umocowanie do działania w imieniu osoby prawnej, np.
odpis z KRS (post. NSA z 24.5.2006 r., I GSK 1066/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 32; post. NSA z 27.4.2007 r.,
II FSK 615/06, Legalis; post. WSA w Warszawie z 25.9.2007 r., V SA/Wa 1175/07, Legalis; post. NSA z 25.3.2010
r., I FSK 131/10, Legalis). Tym samym odpis z KRS nie może być uwierzytelniony przez inne osoby niż notariusz
(w każdej sprawie) lub adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy, któremu zostało
udzielone pełnomocnictwo (post. WSA w Warszawie z 31.5.2010 r., III SA/Wa 654/10, Legalis; post. WSA w
Warszawie z 31.5.2010 r., III SA/Wa 2251/09, Legalis).
12 12. Dokumenty niezbędne do wykazania umocowania. Pojęcie pełnomocnictwa w sensie dokumentu należy
rozumieć całościowo, jako komplet dokumentów niezbędnych do wykazania umocowania pełnomocnika do dzia-
łania za mocodawcę (post. NSA z 20.5.2009 r., I GSK 608/08, Legalis). W przypadku złożenia skargi przez peł-
nomocnika działającego w imieniu osoby prawnej przy dokonaniu pierwszej czynności, pełnomocnik jest obowią-
zany oprócz pełnomocnictwa dołączyć dokument wskazujący umocowanie osób upoważnionych do działania
w imieniu tej osoby prawnej (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
1009098 923164714
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 103). Ratio legis tych przepisów nakazuje stosować te same zasady
zarówno w przypadku składania pisma procesowego przez organ osoby prawnej, jak i przez ustanowionego przez
ten organ pełnomocnika (wyr. NSA z 22.4.2005 r., FSK 1675/04, Legalis; post. NSA z 18.5.2006 r., I FSK 389/05,
Legalis; post. NSA z 21.6.2011 r., II FSK 1266/11, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że
dokument zawierający umocowanie organu osoby prawnej do udzielenia pełnomocnictwa procesowego nie powi-
nien podlegać rygorom formalnym dalej idącym niż rygory dotyczące dokumentu pełnomocnictwa wynikające z
art. 37 § 1 PPSA (post. NSA z 24.5.2006 r., I GSK 1066/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 32).
13 13. Deklaratoryjny charakter podpisanego pełnomocnictwa. Wymóg z art. 37 § 1 PPSA dołączenia do akt
sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomoc-
nictwa poprzez jego potwierdzenie w zmaterializowanej, pisemnej formie. Oznacza to, że udzielone pełnomocnic-
two w takiej formie ma charakter deklaratoryjny. Nieuprawnione jest więc twierdzenie, że w momencie podpisania
skargi pełnomocnik nie był umocowany, skoro przedstawione pełnomocnictwo na piśmie miało datę późniejszą
(post. NSA z 5.12.2008 r., II FSK 1260/07, Legalis; por. post. SN z 10.7.2003 r., III CZP 54/03, Biul. SN 2003,
Nr 7, s. 6; wyr. NSA z 7.2.2014 r., I OSK 1770/12, Legalis; także post. SN z 11.3.2015 r., II CZ 110/14, Legalis).
Niedołączenie zatem pisemnego pełnomocnictwa jest usuwalnym brakiem formalnym i wymóg zawarty w tym
uregulowaniu spełnia pisemne potwierdzenie pełnomocnictwa również wówczas, gdy zostanie sporządzone po
wniesieniu skargi (post. NSA z 7.4.2006 r., II OSK 270/06, Legalis; post. NSA z 20.12.2005 r., II OSK 241/05,
Legalis). Jak słusznie stwierdził NSA, odrzucenie skargi wyłącznie z tego powodu, że pełnomocnictwo zostało
formalnie udzielone w dacie późniejszej niż wniesienie skargi, stanowi nadmierny rygoryzm powodujący ograni-
czenie konstytucyjnego prawa do sądu (post. NSA z 5.7.2005 r., II OSK 254/05, Legalis).
14 14. Pełnomocnictwo przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Wątpliwości budzi kwestia koniecz-
ności przedłożenia przez pełnomocnika pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że peł-
nomocnictwo zostało już przedłożone w postępowaniu administracyjnym i pełnomocnik nie dysponuje drugim
egzemplarzem pełnomocnictwa. Wydaje się, że w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym pełnomocnik
ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzysta z przyznanego mu umocowania do działania
w imieniu strony w tej samej sprawie także w postępowaniu przed sądem administracyjnym (post. NSA z 19.6.2012
r., II GSK 925/12, Legalis; post. NSA z 8.11.2013 r., I GSK 1712/13, Legalis; odmiennie post. NSA z 22.5.2014 r.,
I FSK 490/14, Legalis). Warunkiem skuteczności takiego pełnomocnictwa jest, aby w sposób jednoznaczny obej-
mowało ono umocowanie do działania w imieniu strony także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(post. NSA z 23.8.2011 r., II OSK 1541/11, Legalis; post. NSA z 17.6.2015 r., II GSK 1165/15, Legalis).
15 15. Pełnomocnictwo do każdej indywidualnej sprawy. Kontrowersje budzi wykładnia art. 37 § 1 PPSA w
przypadku, gdy w kilku sprawach sądowoadministracyjnych strony jej pełnomocnik legitymuje się pełnomocnic-
twem ogólnym. O ile bowiem nie jest możliwe, by sąd z urzędu wiedział, czy dany pełnomocnik złożył już w
którejś z wcześniejszych spraw strony swe pełnomocnictwo ogólne i czy pozostaje ono aktualne (post. NSA z
25.3.2010 r., I FSK 131/10, Legalis), o tyle, kiedy sąd bezsprzecznie posiada takową informację (strona zaskarżyła
jedną skargą kilka decyzji organu), powinien on uhonorować tego typu pełnomocnictwo i nie wzywać do złożenia
jego odpisów bądź oryginałów do każdej indywidualnej sprawy kontroli legalności danej decyzji. W orzecznictwie
natomiast dominuje pogląd, że należy złożyć pełnomocnictwo właśnie do każdej indywidualnej sprawy są-
dowoadministracyjnej (wyr. NSA z 14.4.2005 r., I GSK 89/05, Legalis; post. NSA z 20.3.2013 r., I OSK 503/13,
Legalis). Argumentami na jego poparcie są odrębność każdego postępowania sądowoadministracyjnego, co ozna-
cza, że odrębnie do wszystkich z nich powinna zostać wyrażona wola działania przez danego pełnomocnika (post.
NSA z 25.3.2010 r., I FSK 131/10, Legalis), oraz fakt, że sąd nie ma prawa uwierzytelniania pełnomocnictwa za
stronę, w związku z czym wykluczone jest sporządzenie kopii pełnomocnictwa znajdującego się w innych aktach
i dołączenie tej kopii do akt sprawy (post. NSA z 5.9.2008 r., I FSK 536/08, Legalis). Ten drugi argument zdeza-
wuował NSA, wskazując, że wraz z rozdzieleniem skarg sąd we własnym zakresie może sporządzić kserokopie
przedłożonego pełnomocnictwa i uwierzytelnić je, na takiej samej zasadzie, jak zgodnie z § 26 pkt 2 zarządzenia
Nr 11 Prezesa NSA z 27.11.2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych sporządził
uwierzytelnione odpisy skarg w celu założenia osobnych akt (post. NSA z 27.1.2009 r., II FSK 665/08, Legalis).
W powyższym kontekście należy zwrócić uwagę, że literalna wykładnia w tym wypadku art. 37 § 1 prowadzi
do zaprzeczenia przepisowi art. 36 pkt 1 PPSA. Wynika z niego wyraźne uprawnienie strony (uczestnika postę-
powania) do udzielenia pełnomocnictwa do prowadzenia wszystkich jej spraw przed sądami administracyjnymi.
Ponadto oznacza to obowiązek akceptacji tego rodzaju pełnomocnictwa przez te sądy, o ile spełnia ono wymogi
tej kategorii pisma. Wzywanie do złożenia pełnomocnictwa ogólnego (jego odpisu) odrębnie do każdej toczącej
się równolegle sprawy sądowoadministracyjnej strony zrównuje tę sytuację z przypadkiem, gdy strona udzieliła
pełnomocnictw do prowadzenia poszczególnych spraw. W żaden sposób nie wiedzie to do wykorzystania funkcjo-
nalności pełnomocnictwa ogólnego, zadośćuczynienia zasadom ekonomiki procesowej i szybkości postępowania,
ani nie usprawnia działań strony. Przeciwnie – pogarsza jej położenie i stanowi nadmierny rygoryzm, powodujący
ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd może
bowiem sporządzić odpisy pełnomocnictwa na potrzeby rozłączenia spraw we własnym zakresie. Strona natomiast
592316471 1009098
obowiązana jest uiścić opłatę skarbową od każdego złożonego dokumentu pełnomocnictwa lub jego odpisu. Tym
samym na jednostkę nakładany jest dodatkowy ciężar, którego uniknęłaby, gdyby respektowano jej pełnomocnic-
two ogólne. Zapewne nie taki był powód wyróżnienia przez ustawodawcę pełnomocnictwa ogólnego w art. 36 pkt
1 PPSA.
16 16. Opłata skarbowa. Złożone do akt pełnomocnictwo musi być opłacone, podlega bowiem opłacie skarbowej
zgodnie z ustawą z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1546 ze zm.). Nieopłacenie pełno-
mocnictwa wywołuje konsekwencje podatkowe wobec podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty skarbowej.
17 17. Pełnomocnictwo od prokurenta. Pod rządami ustawy z 9.9.2000 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz.U. z 2004
r. Nr 253, poz. 2532 ze zm.) pojawiła się wątpliwość, czy pełnomocnictwo udzielone przez prokurenta jest objęte
zwolnieniem od opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny wydał orzeczenie odmawiające zwolnienia (wyr. NSA z
22.12.2004 r., FSK 787/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 137), które spotkało się z krytyczną glosą J. Grykiela
(Glosa 2007, Nr 2, s. 78–87). Wątpliwości ostatecznie rozstrzygnął ustawodawca. W świetle unormowań nowej
ustawy o opłacie skarbowej z 2006 r. wszelkie pełnomocnictwa dalsze (substytucyjne) podlegają opłacie skarbo-
wej, niezależnie od tego, czy zostały ustanowione przez stronę (uczestnika postępowania), czy przez prokurenta.
Obowiązująca ustawa nie przewiduje zwolnienia od opłaty tego rodzaju pełnomocnictw (por. część IV kolumna
4 załącznika do ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej).
18 18. Stosunek wewnętrzny między mocodawcą a pełnomocnikiem. Z mocy samej umowy o zastępstwo pro-
cesowe (stosunek wewnętrzny) przyjmujący zlecenie nie jest umocowany do działania przed sądem w imieniu
strony, bowiem formą przewidzianą ustawowo dla pełnomocnictwa uprawniającego do podejmowania w imieniu
mocodawcy czynności, którego nie złożono ustnie do protokołu posiedzenia sądu, jest wyłącznie forma pisemna.
Zwrócić należy także uwagę na samodzielność (samoistność) pełnomocnictwa, która polega na tym, że może być
ono udzielone także niezależnie od istnienia wewnętrznego stosunku prawego między mocodawcą a jego peł-
nomocnikiem, np. umowy o pracę, umowy zlecenia, stosunku służbowego (post. WSA w Krakowie z 31.10.2008
r., II SA/Kr 729/07, Legalis).
19 19. Prawo pomocy. Na gruncie komentowanej ustawy po nowelizacji z 12.2.2010 r. (ustawa o zmianie ustawy
– Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-
mi, Dz.U. Nr 36, poz. 196), która weszła w życie 10.4.2010 r., ustanowienie przez sąd adwokata, radcy prawne-
go, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem
pełnomocnictwa (art. 244 § 2 PPSA). Oznacza to, że taki pełnomocnik nie jest obowiązany wykazywać swego
umocowania zgodnie z wymogiem art. 37 § 1 PPSA [por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, t. I, 2006, s. 418].
20 20. Nowelizacja art. 37 PPSA. Na mocy art. 4 pkt 3 ZmInformPodPublU14 dodano do przepisu § 1a, zgodnie
z którym, jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały spo-
rządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia dokonuje się z wykorzystaniem bezpieczne-
go podpisu elektronicznego weryfikowanego przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisu po-
twierdzonego profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art.
20a ust. 2 InformPodPublU, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny. Kolejną
nowelizacją PPSA dokonaną na mocy ZmPPSA2019, ze względu na brzmienie art. 20a ust. 2 InformPodPublU,
przeredagowano brzmienie art. 37 § 1a PPSA, usuwając z niego regulację dotyczącą możliwości zastosowania
innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 InformPodPublU. Wskazane w przywołanym przepisie
"inne mechanizmy" stanowią bowiem jedynie środki identyfikacji elektronicznej i nie mogą być wykorzystywane
do podpisu dokumentów elektronicznych (por. Nb 3).
21 21. Wejście przepisu w życie. Zgodnie z przepisem art. 8 ZmPPSA2019 art. 37 § 1a w opisanym brzmieniu
wszedł w życie z dniem 31.5.2019 r.
II. Komentarz do zmian art. 37 § 1a PPSA

22 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiana treści art. 37 § 1a PPSA wynikająca z art. 96 pkt 2 DorElektrU
dotyczy kwestii wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się poję-
ciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem, dźwię-
kiem, graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob. na ten
temat szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 10).
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 37 § 1a PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz
do art. 12b, Nb 8.
1009098 923164716
Art. 37a Pełnomocnictwo udzielone w formie dokumentu elektronicznego podpisuje się kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Spis treści
II. Komentarz do zmian art. 37a PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elektro-
nicznych............................................................................................................................ 2

1 1. Cel wprowadzenia art. 37a PPSA. Komentowany przepis został wprowadzony na mocy art. 4 pkt 4 ZmIn-
formPodPublU14. Jak wspomniano w komentarzu do art. 37, zmiany, które wprowadza ustawa o zmianie ustawy
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, stanowią
kolejny etap w procesie zmian legislacyjnych w obszarze informatyzacji i cyfryzacji, zapoczątkowanych w 2005
r. ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ideą przyświecającą nowej
ustawie jest uproszczenie otoczenia prawnego i stworzenie ułatwień dla obywateli. Wskazane w ustawie mecha-
nizmy i instrumenty prawne są konieczne dla rozwoju e-administracji i e-gospodarki (zob. uzasadnienie do
projektu ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz
niektórych innych ustaw, druk sejmowy Nr 1637). Kolejną nowelizacją PPSA, dokonaną na mocy ZmPPSA2019,
ze względu na brzmienie art. 20a ust. 2 InformPodPublU, przeredagowano brzmienie art. 46 § 2a PPSA, usuwa-
jąc z niego regulację dotyczącą możliwości zastosowania innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust.
2 InformPodPublU. Wskazane w przywołanym przepisie: "inne mechanizmy" stanowią bowiem jedynie środki
identyfikacji elektronicznej i nie mogą być wykorzystywane do podpisu dokumentów elektronicznych. W związku
z powyższym w taki sam sposób zmodyfikowano również art. 37 § 1a, art. 37a, 48 § 3a i art. 74a § 3 pkt 2 PPSA.
2 2. Wejście przepisu w życie. Zgodnie z przepisem art. 8 ZmPPSA2019 art. 37a w opisanym brzmieniu wszedł
w życie w dniu 31.5.2019 r.
II. Komentarz do zmian art. 37a PPSA wprowadzonych

ustawą o doręczeniach elektronicznych
3 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 37a PPSA wynikające z art. 90 pkt 3 DorElektrU dotyczą
wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i
"forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem, dźwiękiem, graficznie,
audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob. na ten temat szerzej
omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 10).
Na temat wejścia w życie art. 37a PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b,
Nb 8.
1009098 923164712
Art. 38 Za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pełnomocnictwo osoba przez nią upoważniona, z
wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała.
1 1. Artykuł 79 KC. Komentowany przepis wyłącza w odniesieniu do pełnomocnictwa do działania przed są-
dami administracyjnymi przepisy Kodeksu cywilnego określające sposób składania pisemnych oświadczeń woli
przez osoby niemogące pisać (art. 79 KC) podobnie jak odpowiadający mu treścią art. 90 KPC [por. H. Ciepła,
w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 421–422]. Mimo to, zastosowanie do pełno-
mocnictwa art. 79 KC nie będzie miało wpływu na jego ważność, gdyż reżim art. 79 KC, surowszy od komento-
wanego przepisu, przewiduje także podpisanie pełnomocnictwa przez inną osobę i wskazanie przyczyny niemoż-
ności złożenia podpisu przez mocodawcę.
2 2. Obiektywny charakter niemożności złożenia podpisu. Przepis art. 38 PPSA znajduje zastosowanie w sy-
tuacji, gdy strona (jak również uczestnik postępowania) nie może złożyć własnoręcznego podpisu na dokumencie
pełnomocnictwa. Niemożność złożenia podpisu musi mieć charakter obiektywny, tzn. być spowodowana przez
np. chorobę, kalectwo czy też brak umiejętności pisania. Za taką przyczynę nie można uznać nieobecności stro-
ny (np. spowodowanej wyjazdem) czy innej przemijającej niemożności złożenia podpisu (przyczyny sytuacyjne)
[zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowa-
niu, 2005, s. 104; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 193; J.P. Tarno, Prawo o po-
stępowaniu, 2004, s. 76].
3 3. Otwarty katalog osób uprawnionych. Krąg uprawnionych do złożenia podpisu zastępczego nie jest ogra-
niczony [zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o po-
stępowaniu, 2005, s. 104; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 193]. Nie może być
on zatem limitowany do osób wskazanych w art. 35 PPSA (por. post. WSA w Lublinie z 12.7.2010 r., II SA/Lu
420/10, Legalis, które zapadło na gruncie art. 46 § 4 PPSA zbliżonego treścią do komentowanego przepisu). Lite-
ralne brzmienie przepisu nie wyklucza, by osobą podpisującą się za mocodawcę była osoba przez niego umo-
cowana. W doktrynie podnosi się jednak, że w takim wypadku mogą zachodzić wątpliwości co do autentyczności
oświadczenia mocodawcy wykazanego dokumentem pełnomocnictwa (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 104–105).
4 4. Wymogi formalne. Dla ważności pełnomocnictwa udzielonego w omawianym trybie konieczne jest wska-
zanie na dokumencie pełnomocnictwa przez osobę składającą podpis zastępczy przyczyny braku podpisu moco-
dawcy oraz jednoznaczne oznaczenie osoby mocodawcy, w imieniu której się podpisała [zob. M. Romańska, w:
T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 193].
Osoba składająca podpis zastępczy może wykazać swoje umocowanie jedynie w formach przewidzianych w
przepisach Kodeksu cywilnego. Dopuścić należy możliwość weryfikacji przez sąd zasadności zastosowania ko-
mentowanego przepisu w ramach analogii z art. 37 § 1 in fine [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o po-
stępowaniu, 2005, s. 193].
Dla skuteczności pełnomocnictwa udzielonego w tym trybie nie ma istotnego znaczenia postawienie krzyżyków
na dokumencie pełnomocnictwa przez mocodawcę, natomiast ma znaczenie podpisanie tego dokumentu przez
osobę upoważnioną z podaniem przyczyny, dla której mocodawca sam go nie podpisał (zob. wyr. SN z 24.1.1968
r., I CR 631/67, OSNCP 1968, Nr 8–9, poz. 153).
Komentowany przepis jest zbliżony w treści do art. 46 § 4 PPSA, przez co orzecznictwo powstałe na gruncie
tego drugiego w znacznej mierze znajdzie zastosowanie także w sytuacji regulowanej przez komentowany przepis
(por. Nb 3).
1009098 923165342
Art. 39
Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie
do:
1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postę-
powania i postępowania wywołanego jej wniesieniem;
2) udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
3) cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie;
4) odbioru kosztów postępowania.
1 1. Zakres uprawnień pełnomocnika. Komentowany przepis określa zakres uprawnień pełnomocnika w przy-
padku udzielenia mu pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lub 2 PPSA. Ów modelowy zakres obowią-
zuje zawsze z mocy prawa, o ile osoby uczestniczące w akcie umocowania nie określiły innego zakresu lub w
ogóle nie odniosły się do tej kwestii w dokumencie pełnomocnictwa [por. post. SN z 19.11.1998 r., III CZ 133/98,
OSNC 1999, Nr 4, poz. 86, z glosami A. Zielińskiego, Pal. 1999, Nr 9–10, s. 209 i K. Zagrobelnego, OSP 1999,
Nr 12, poz. 217, zapadłe na gruncie art. 91 KPC, którego odpowiednikiem jest komentowany przepis; J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2004, s. 77; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 105; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s.
194; H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 423 i 426; również wyr. NSA
z 15.9.2006 r., I FSK 1200/05, Legalis].
Jak wyraźnie wynika z przepisu, pełnomocnik nie jest umocowany ex lege do podejmowania wskazanych dzia-
łań w przypadku, gdy dysponuje pełnomocnictwem do niektórych tylko czynności w postępowaniu.
2 2. Pełnomocnictwo szczególne. W przypadku pełnomocnictwa do prowadzenia poszczególnych spraw czas
trwania pełnomocnictwa pokrywa się z okresem prowadzenia sprawy, aż do jej prawomocnego zakończenia
(zob. post. NSA z 30.10.2008 r., II FZ 467/08, Legalis; post. NSA z 16.12.2015 r., II GZ 623/15, Legalis), ewen-
tualnie aż do zakończenia postępowania wznowionego (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
3 3. Wnoszenie środków odwoławczych. Z regulacji zawartej w pkt 1 komentowanego przepisu wynika, że
objęte nią pełnomocnictwo zawiera umocowanie do podejmowania wszystkich łączących się ze sprawą czynności
zarówno przed sądami wojewódzkimi, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Brak ograniczenia te-
go zakresu oznacza umocowanie pełnomocnika także do wnoszenia środków odwoławczych (zob. post. NSA z
15.12.2009 r., II OZ 1110/09, Legalis), w szczególności do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (zob. post.
NSA z 26.7.2007 r., II FZ 415/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 28; post. NSA z 9.7.2010 r., I FZ 261/10, Legalis;
post. NSA z 27.4.2009 r., I OZ 387/09, Legalis; post. NSA z 4.12.2007 r., I OSK 1751/07, Legalis; post. NSA z
24.6.2005 r., II OZ 389/05, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 106). Co za tym idzie, wyposażenie pełnomocnika w pełnomocnictwo
ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw determinuje obowiązek pełnomocnika do uiszczenia wpisu od
wnoszonej skargi kasacyjnej (zob. post. NSA z 16.9.2005 r., II OZ 747/05, Legalis; post. NSA z 27.11.2014 r., II
FZ 1797/14, Legalis) lub zażalenia (zob. post. NSA z 13.12.2005 r., II OZ 653/05, Legalis).
4 4. Pełnomocnictwo do występowania przed jednym sądem. Pełnomocnictwo, w którym wskazano sygnatu-
rę akt sprawy i sąd, który ją nadał, oznacza ograniczenie umocowania do występowania tylko przed tym sądem
(zob. post. SN z 4.2.2005 r., II CZ 179/04, Legalis), co implikuje, w przypadku ograniczenia pełnomocnictwa do
reprezentowania przed WSA brak umocowania do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej (zob. post. NSA z
14.11.2008 r., I OSK 1486/07, Legalis; post. NSA z 24.6.2015 r., I GZ 363/15, Legalis).
5 5. Otwarty katalog czynności. Ustawodawca w art. 39 pkt 1 PPSA określił zakres kompetencji pełnomocnika
poprzez podanie katalogu otwartego czynności, do których jest on upoważniony, ograniczając go jedynie zastrze-
żeniem, że wykonywana czynność łączyć się musi ze sprawą. Z uwagi na oczywisty związek nałożenia kary
porządkowej z toczącym się postępowaniem administracyjnym nie można uznać sprawy sądowoadministracyjnej,
mającej za przedmiot kontrolę postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, za oderwaną w sensie proceduralnym
od toczącego się postępowania administracyjnego, do występowania w którym pełnomocnik został umocowany
("do reprezentowania skarżącej przed organami podatkowymi i sądami administracyjnymi w sprawach z zakresu
podatku od nieruchomości"). Wobec tego zakres pełnomocnictwa ogólnego i do poszczególnych spraw obejmuje
również działanie w sprawach dotyczących kary porządkowej nałożonej w ramach postępowania głównego
(zob. post. NSA z 1.12.2009 r., II FSK 815/09, Legalis).
6 6. Obowiązek odbierania pism i wezwań. W ramach czynności procesowych, do których uprawniony jest
pełnomocnik, mieści się także umocowanie do odbierania – ze skutkiem w stosunku do strony – wszelkich pism
1009098 923165342
i wezwań sądowych, nie wyłączając wezwań do uiszczenia przewidzianych przez prawo opłat sądowych. Pełno-
mocnik nie może skutecznie uchylić się od obowiązku przyjęcia skierowanego do niego przez sąd wezwania do
uiszczenia opłaty związanej z podejmowaniem przez pełnomocnika czynności procesowych, chyba że co innego
wynika z zakresu udzielonego przez stronę pełnomocnictwa, a więc gdy sama strona ogranicza zakres pełnomoc-
nictwa do poszczególnych tylko czynności procesowych lub gdy sama – w ramach swoich własnych uprawnień,
których nie wyłącza fakt udzielenia pełnomocnictwa – podejmuje czynności procesowe obok pełnomocnika. Peł-
nomocnik nie ma własnych, niezależnych od treści pełnomocnictwa uprawnień do działania w procesie. Nie może
zatem własnym odwołaniem zrzec się – wbrew woli strony – niektórych swoich obowiązków procesowych,
w szczególności obowiązku przyjmowania wezwań do uiszczenia obciążających stronę opłat sądowych (zob. po-
stanowienia NSA z 22.1.2008 r.: II GZ 13/08, Legalis; II GZ 12/08, Legalis i II GZ 11/08, Legalis).
7 7. Prawo pomocy. Zakres pełnomocnictwa obejmujący wniesienie skargi o wznowienie postępowania i doko-
nywanie wszelkich czynności w ramach postępowania wywołanego jej wniesieniem powoduje, że bezprzedmio-
towe jest ustanowienie pełnomocnika z urzędu na potrzeby postępowania wznowionego, jeśli dla strony (uczest-
nika postępowania) ustanowiono już takiego pełnomocnika w postępowaniu pierwotnym (zob. post. NSA z
6.7.2010 r., II OZ 642/10, Legalis; post. NSA z 10.6.2010 r., II OZ 514/10, Legalis; post. NSA z 30.4.2010 r., II OZ
383/10, Legalis; post. NSA z 27.1.2010 r., II OZ 12/10, Legalis; post. NSA z 27.10.2009 r., II OZ 927/09, Legalis,
a także uchw. NSA z 2.12.2010 r., II GPS 2/10, Legalis). Zasada ta znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy
ustanowiony pełnomocnik sporządził opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, czy też gdy strona
(uczestnik), której przyznano prawo pomocy, wypowiedziała pełnomocnictwo ustanowionemu pełnomocnikowi.
Sąd bowiem orzeka o przyznaniu prawa pomocy, w tym o ustanowienie adwokata, co oznacza jedynie zwolnie-
nie strony (uczestnika postępowania) z konieczności opłacenia kosztów zastępstwa przez adwokata. Natomiast do
wskazania konkretnej osoby, która będzie tym pełnomocnikiem powołana, jest właściwa korporacja zawodowa,
a nie sąd administracyjny (zob. post. NSA z 16.6.2010 r., II OSK 1198/10, Legalis; post. NSA z 26.10.2009 r.,
II OZ 925/09, Legalis).
8 8. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Ustawodawca nie zdecydo-
wał się na nowelizację art. 39 pkt 1 PPSA i sformułowanie zakresu pełnomocnictwa uwzględniającego skargę o
stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia [dział VIIa PPSA, dodany ustawą z 12.2.2010 r.
o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), która weszła w życie 10.4.2010 r.] w taki sposób, jak zrobił to w przy-
padku skargi o wznowienie postępowania. W związku z tym nie sposób uznać, że w zakresie czynności łączących
się ze sprawą znajduje się uprawnienie do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocne-
go orzeczenia. Przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej wniesieniem tejże skargi jest odrębny od
przedmiotu sprawy, zakończonej orzeczeniem, które ma zostać uznane za niezgodne z prawem. Innymi słowy, są
to dwie różne sprawy, przez co wymagają osobnych pełnomocnictw.
9 9. Substytucja. Pełnomocnik dalszy (substytut) nie jest pełnomocnikiem pełnomocnika, lecz samodzielnym
pełnomocnikiem strony (uczestnika postępowania), ustanowionym jedynie przez pełnomocnika pierwotnego (zob.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 77). Zakres jego umocowania nie może być szerszy niż zakres umoco-
wania pełnomocnika pierwotnego, ale oznacza to też, że może być temu zakresowi równy. Ustanowienie substytuta
niesie ze sobą ten skutek, że strona (uczestnik postępowania) ma więcej niż jednego pełnomocnika w sprawie [zob.
post. SN z 8.8.2000 r., III CKN 1127/00, Legalis; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s.
194]. Należy przy tym pamiętać, że komentowana ustawa nie zna konstrukcji pełnomocnictwa kolektywnego. Jeśli
więc strona (uczestnik postępowania) udzieliła pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lub 2 PPSA, kilku
osobom, to każda z nich może samodzielnie ustanawiać substytutów. Konsekwencją wygaśnięcia pełnomocnic-
twa pełnomocnika pierwotnego jest wygaśnięcie udzielonych przez niego dalszych pełnomocnictw [por. H.
Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 423–424].
10 10. Zasady udzielania substytucji. Możliwość udzielania dalszego pełnomocnictwa (inaczej: substytucji) na
gruncie komentowanego modelu ustawowego jest ograniczona do przypadków, w których odrębne przepisy usta-
lają zasady dokonywania tej czynności. Do przepisów odrębnych należą tu:
1) ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze;
2) ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych;
3) ustawa z 11.4.2001 r. o rzecznikach patentowych.
Powyższe regulacje różnią się w szczegółach między sobą, dlatego też trudno mówić o jednolitym modelu sub-
stytucji. Sytuację komplikuje bardzo ogólne odesłanie zamieszczone w art. 39 pkt 2 PPSA. Z tego względu za zasa-
dy udzielania dalszego pełnomocnictwa należy uznać wszelką pozytywną regulację zamieszczoną we wskazanych
aktach prawnych. Prawo o adwokaturze stanowi jedynie, że adwokat może udzielić substytucji (art. 25 ust. 3), nie
precyzuje natomiast, komu może takowe pełnomocnictwo być udzielone. W procedurze cywilnej dylemat ten roz-
strzyga jednoznaczne sformułowanie art. 91 pkt 3 KPC (zob. uchw. SN z 14.10.2005 r., III CZP 70/05, OSNC 2006,
Nr 7–8, poz. 120). Na gruncie komentowanej ustawy brak podobnej regulacji. Z całokształtu unormowań Prawa
o adwokaturze wynika stanowisko, że podmiotami, którym adwokat może udzielić substytucji, są inni adwokaci.
392316534 1009098
Brak podstaw do uznania, że substytutem adwokata może być radca prawny (zob. W. Cajsel, J. Turczynowi-
cz-Kosmowska, Radca prawny, s. 91–100; A. Marcinkowski, Czy adwokat może udzielić pełnomocnictwa, s. 241–
258). Z kolei w ustawie o radcach prawnych w art. 21 ust. 1 wyraźnie wskazuje się, że radca prawny może ustano-
wić dalszego pełnomocnika w osobie innego radcy prawnego, adwokata oraz prawnika zagranicznego wykonują-
cego stałą praktykę w zakresie wynikającym z ustawy z 5.7.2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych
pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 823). Natomiast w przypadku rzeczników
patentowych ustanowienie substytuta możliwe jest, gdy będzie nim inny rzecznik patentowy (art. 9 ust. 2 RzPatU).
Warto w tym miejscu też wspomnieć o jeszcze jednej grupie zawodowej mającej uprawnienia do reprezentowania
stron przed sądami administracyjnymi, mianowicie o doradcach podatkowych. Ustawa o doradztwie podatkowym
z 5.7.1996 r. nie przewidywała możliwości udzielania substytucji przez doradców podatkowych, co powodowało,
że w praktyce napotykali oni pewne ograniczenia różnicujące ich pozycję względem przedstawicieli innych zawo-
dów prawniczych. Z uwagi na powyższe, ustawą z 10.6.2010 r. o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 122, poz. 826) dodano art. 41 ust. 5, zgodnie z którym doradca podatkowy może
udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu doradcy podatkowemu, adwokatowi lub radcy prawnemu.
Nie ma przeszkód, by w treści pełnomocnictwa samodzielnie określić zasady udzielania substytucji.
11 11. Substytucja jako wyjątek. Prima facie art. 39 pkt 2 PPSA umożliwia udzielanie substytucji wszystkim
podmiotom, które mogą być pełnomocnikiem w świetle art. 35 PPSA, jak się jednak okazuje, to przepisy wyżej
wskazanych ustaw determinują katalog podmiotów zdolnych do udzielania substytucji oraz takich, które mogą być
przez nie ustanowione substytutami. Trudno się zgodzić z poglądem, wedle którego adwokatom i radcom praw-
nym można udzielić substytucji w każdych warunkach (na zasadach ogólnych – J.P. Tarno, Prawo o postępowa-
niu, 2004, s. 77–78). Autor tego poglądu uznał, że można w drodze interpretacji art. 35 PPSA i ustaw korpora-
cyjnych przyjąć na gruncie komentowanej ustawy istnienie normy odpowiadającej swą treścią art. 91 pkt 3 KPC.
Ustawodawca jednak rozróżnił katalog podmiotów uprawnionych do reprezentowania strony (uczestnika) oraz ta-
kich, które mogą być ustanowione substytutami. Zarówno w procedurze cywilnej, jak i sądowoadministracyjnej
ten drugi katalog jest węższy od pierwszego. Wynika stąd, że substytucja ma być wyjątkiem, a nie zasadą. Stąd
też przepisy ją normujące powinny być wykładane ściśle. Tym bardziej nie ma miejsca na stosowanie analogii z
KPC. Wypada więc krytycznie ocenić koncepcję "uniwersalnych substytutów" na gruncie postępowania sądowo-
administracyjnego.
12 12. Aplikanci. Wskazane wyżej ustawy regulują także występowanie przed organami publicznymi i sądami
aplikantów: adwokackich, radcowskich i rzecznikowskich. Również i w tym wypadku regulacja nie jest jednoli-
ta i rodzi wątpliwości interpretacyjne. Uwidaczniają się one w rozbieżnych poglądach orzecznictwa i doktryny.
Spór sprowadza się do relacji między "zastępstwem" a "substytucją" i odpowiedzi na pytanie, czy zastępstwo jest
rodzajem substytucji, czy też są to odrębne konstrukcje prawne. Komentatorzy ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi uznają, że interpretacja art. 39 pkt 2 i odpowiednich przepisów ustaw korpora-
cyjnych pozwala na udzielanie pełnomocnictw dalszych aplikantom [zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 106–108; J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2004, s. 78; por. też H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s.
425]. Pogląd o odmienności zastępstwa i substytucji zaprezentował SN w uchwale z 28.6.2006 r. (III CZP 27/06,
OSNC 2007, Nr 3, poz. 42, z glosą G. Borkowskiego, PS 2008, Nr 6, s. 140–151). Wedle SN udzielenie dalszego
pełnomocnictwa powoduje, że substytuta oraz stronę łączy taki sam stosunek, jaki łączy stronę i pełnomocnika.
Zatem udzielenie substytucji oznacza, że strona ma dwóch lub więcej równorzędnych pełnomocników proceso-
wych. Ma to znaczenie zarówno w kwestii odpowiedzialności cywilnej, jak i w zakresie np. instytucji doręczenia.
Odmienna sytuacja zachodzi w przypadku zastępstwa adwokata przez aplikanta adwokackiego. Zastępca działa
jedynie z upoważnienia pełnomocnika i nigdy, jak substytut, nie wchodzi w jego miejsce. Zastępstwo jest insty-
tucją spełniającą przede wszystkim funkcje edukacyjne i służy przygotowaniu do zawodu [por. P. Telenga,
w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 135]. Koncepcję takową krytykuje G. Borkow-
ski jako kreującą sztuczne instytucje w rodzaju "zastępcy pełnomocnika w postępowaniu cywilnym" dokonujące-
go czynności procesowych "w imieniu pełnomocnika", a ze skutkiem dla strony. Aplikant jest bowiem zastępcą
adwokata w rozumieniu Prawa o adwokaturze, jednak występując przed sądem, jest na gruncie ustawy procedu-
ralnej substytutem, a więc dalszym pełnomocnikiem strony, w której imieniu dokonuje czynności procesowych.
Przyjęcie tego punktu widzenia rozwiewa również wątpliwości co do możliwości dokonywania przez aplikanta
adwokackiego (radcowskiego, rzecznikowskiego) czynności dyspozytywnych w imieniu strony, jak również po-
zwala uniknąć przykrych konsekwencji dla strony w postaci nieważności postępowania, z uwagi na nienależytą
reprezentację, w sytuacji gdy były aplikant, uzyskawszy wpis na listę adwokatów, stawi się na kolejną rozprawę na
podstawie istniejącego w aktach "upoważnienia dla aplikanta" (zob. G. Borkowski, Aplikant adwokacki, s. 101–
112). Zauważyć też należy, że sam ustawodawca wprowadza zamęt w rozumieniu omawianych pojęć. Przykłado-
wo art. 9 ust. 2 RzPatU nie budzi wątpliwości, że zastępowanie rzecznika przez aplikanta dokonuje się w ramach
substytucji. Podobne rozwiązanie funkcjonowało na gruncie ustawy o radcach prawnych w okresie od 1997 do
2005 r., tzn. przepis wprost dopuszczał udzielenie substytucji aplikantowi. Od 2005 r. regulacja zastępstwa radcy
1009098 923165344
prawnego przez aplikanta przyjęła rodzący kontrowersje model występujący w Prawie o adwokaturze. Niezależnie
od wskazanych wyżej zmian w ustawach korporacyjnych należy przyjąć, jako rozwiązanie najbardziej korzyst-
ne z punktu widzenia ochrony jednostki, że pozycja aplikanta odpowiada pozycji dalszego pełnomocnika
strony. W całej rozciągłości wypada więc podzielić powołane stanowisko G. Borkowskiego.
13 13. Zasady udzielania substytucji aplikantom. Niezależnie od powyższych problemów, aplikant stawający
przed sądem administracyjnym musi spełniać pewne wymogi kwalifikacyjne. Aplikant adwokacki uprawniony
jest do występowania przed WSA po sześciu miesiącach aplikacji, nie może jednak występować przed NSA
(art. 77 ust. 1 PrAdw). Może on też zastępować radcę prawnego na takich samych zasadach jak adwokata, jeśli radca
prawny jest wspólnikiem w spółce adwokacko-radcowskiej. Na skutek zmiany wprowadzonej ustawą z 13.6.2013
r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. poz. 829 ze zm.) aplikant adwokacki
może sporządzać i podpisywać pisma procesowe związane z występowaniem adwokata przed sądami, organami
ścigania i organami państwowymi, samorządowymi i innymi instytucjami – z wyraźnego upoważnienia adwokata,
z wyłączeniem apelacji, skargi kasacyjnej i skargi konstytucyjnej. Analogicznie ukształtowano uprawnienia apli-
kanta radcowskiego (art. 351 ust. 4 RadPrU). Przysługuje mu również symetryczne uprawnienie do zastępowania
adwokata, z wyjątkiem spraw, w których adwokat ten występuje w charakterze obrońcy w postępowaniu karnym
i w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe (art. 77 ust. 3 PrAdw). Z kolei aplikant rzecznikowski
po upływie osiemnastu miesięcy od rozpoczęcia aplikacji może zostać upoważniony przez rzecznika patentowego
kierującego aplikacją (patrona) do zastępowania go we wszystkich czynnościach (art. 36 ust. 1 RzPatU), w tym do
występowania przed NSA (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 78).
14 14. Opłata skarbowa. Od dokumentu stwierdzającego udzielenie dalszego pełnomocnictwa pobierana jest
opłata skarbowa. Obowiązek jej uiszczenia nie powstaje w przypadku upoważnienia aplikanta do zastępowania
odpowiednio adwokata, radcy prawnego czy rzecznika patentowego (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 2.4.2008 r.,
I SA/Gl 37/08, Legalis; wyr. WSA w Bydgoszczy z 27.11.2007 r., I SA/Bd 646/07, Legalis; E. Lemańska, Opłata
skarbowa od pełnomocnictwa, s. 53–73).
15 15. Modyfikacja zakresu umocowania. Jak już stwierdzono wyżej, zakres pełnomocnictwa zdefiniowany w
komentowanym przepisie może ulegać modyfikacji. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 39 pkt 3 PPSA dopuszczal-
ne jest zawężenie modelowego zakresu umocowania także w stosunku do innych elementów [zob. M. Romańska,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 194; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowa-
nia cywilnego, t. I, 2006, s. 423 i powołana tam literatura], choć reprezentowane jest też stanowisko popierające
wykładnię literalną [por. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 134]. Mo-
dyfikacji zakresu umocowania może dokonać tylko mocodawca (zob. uchw. SN z 23.11.1981 r., IV PZP 3/81,
OSNCP 1982, Nr 2–3, poz. 24). Taka zmiana wymaga wyraźnego wskazania w dokumencie pełnomocnictwa,
gdyż to na podstawie jego treści określony zostanie zakres danego pełnomocnictwa (zob. art. 40 PPSA) [post. SN
z 18.3.2005 r., III CZ 24/05, niepubl.; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 194].
16 16. Wyraźne ograniczenie zakresu pełnomocnictwa. Ograniczenie zakresu pełnomocnictwa przez wyłącze-
nie czynności związanych z zaskarżeniem orzeczeń w określonych instancjach musi być wyraźne, gdyż zasadą
jest, że pełnomocnictwo obejmuje z samego prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czyn-
ności (zob. post. SN z 11.7.2000 r., I PKN 418/00, OSNAPiUS 2002, Nr 5, poz. 114). Zarówno rozszerzenie, jak
i ograniczenie zakresu pełnomocnictwa powinno wyraźnie wynikać z treści udzielonego umocowania (post. SN
z 13.1.2016 r., V CSK 289/15, Legalis). Sprawą obojętną pozostaje już sam sposób takiego ograniczenia i odpo-
wiednie formuły słowne używane w praktyce w tym zakresie (zob. post. SN z 27.6.2002 r., IV CZ 41/02, Legalis).
Zmiany zakresu pełnomocnictwa można dokonać także po jego udzieleniu, w trakcie postępowania. Jednakże
skuteczność tej zmiany należy ocenić wedle zasad wskazanych w art. 42 § 1 PPSA [zob. M. Romańska, w: T. Woś
Na podstawie art. 39 pkt 4 PPSA pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do odbioru kosztów postępowania,
a nie ich zasądzenia na rzecz pełnomocnika (zob. wyr. WSA w Opolu z 18.10.2007 r., II SA/Op 227/07, Legalis).
592316534 1009098
Art. 40 Zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36,
ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego.
1 1. Szerszy i węższy zakres pełnomocnictwa. Komentowany przepis ma na celu określenie zasad interpreto-
wania treści pełnomocnictwa innego (zarówno szerszego, jak i węższego) niż odpowiadające modelom zdefinio-
wanym w art. 36 i 39 PPSA. Mocodawca może bowiem, zgodnie z zasadą, że stosunek pełnomocnictwa (w tym
pełnomocnictwa procesowego) jest oparty na szczególnym zaufaniu jego stron, chcieć dostosować do swoich po-
trzeb rozwiązanie zaproponowane przez ustawodawcę. Stąd też, per analogiam, komentowany przepis będzie miał
zastosowanie również do interpretacji treści pełnomocnictwa węższego niż zdefiniowane w ustawie procedu-
ralnej [zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 78; por. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postę-
powania cywilnego, 2008, s. 135, na kanwie art. 92 KPC, stanowiącego odpowiednik komentowanego przepisu].
2 2. Wymogi formalne. Modyfikacja modelowego rozwiązania musi być dokonana w taki sposób, aby z treści
dokumentu pełnomocnictwa jednoznacznie i wyraźnie można było zrekonstruować wolę mocodawcy (zob. M.
Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s.
108; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 78). Zakres w ten sposób określonego umocowania pełnomocni-
ka musi być ujawniony sądowi i pozostałym stronom (uczestnikom) postępowania w treści dokumentu pełno-
mocnictwa [zob. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 135]. W przypadku
zmiany treści pełnomocnictwa w toku postępowania zachodzi również konieczność poinformowania o tym sądu i
stron (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postę-
powaniu, 2005, s. 108; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 78). W przeciwnym razie czynności podjęte
przez pełnomocnika poza granicami umocowania, jeśli nie zostaną potwierdzone przez mocodawcę, są bezsku-
teczne. Tylko czynności podjęte przez osobę mogącą być pełnomocnikiem w sprawie zgodnie z art. 35 PPSA mogą
zyskać skuteczność poprzez potwierdzenie. Potwierdzenie czynności dokonanych przez osobę, która nie może być
pełnomocnikiem, jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 35 PPSA (por. uchw. SN z
28.7.2004 r., III CZP 32/04, OSNC 2006, Nr 1, poz. 2; zob. też uchw. SN z 20.12.1968 r., III CZP 93/68, OSNCP
1969, Nr 7–8, poz. 129).
3 3. Przepisy KC. Według komentowanego przepisu interpretacji pełnomocnictwa dokonuje się na podstawie
jego treści z uwzględnieniem przepisów prawa cywilnego. Zastosowanie w tym przypadku znajdą reguły wykładni
oświadczeń woli (art. 65 KC) oraz przepisy działu VI tytułu IV księgi pierwszej KC (art. 95–1098). W pojęciu
"przepisów prawa cywilnego" nie mieszczą się przepisy KPC. Komentowana ustawa reguluje w całości kwestie
pełnomocnictw i pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wobec czego nie ma podstaw do
jakiegokolwiek odwoływania się w tym zakresie do przepisów normujących procedurę cywilną (zob. post. WSA
w Warszawie z 3.6.2008 r., I SAB/Wa 34/08, Legalis).
4 4. Prokura. Szczególnym rodzajem pełnomocnictwa szerszego niż określone w art. 36 PPSA jest prokura.
Zakres prokury został zdefiniowany w art. 1091 KC. Prokurent może być pełnomocnikiem procesowym, dokony-
wać wszystkich czynności wskazanych w art. 39 PPSA, ustanawiać pełnomocników do niektórych czynności, a
także dokonywać innych czynności w sprawie, jakie są związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa [zob. M.
Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 194–195]. Uznać trzeba, że pomimo ustawowego
zdefiniowania zakresu prokury należy przedstawić sądowi i pozostałym stronom (uczestnikom) dokument stwier-
dzający fakt umocowania i jego zakres. Prokurent może być bowiem w pewnym stopniu ograniczony w swym
działaniu, np. prokura oddziałowa, prokura łączna [por. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, 2008, s. 135].
5 5. Postępowanie sądowoadministracyjne. Z treści szerszego pełnomocnictwa niż wskazane w art. 36 PPSA
musi wynikać, że obejmuje ono także postępowanie sądowoadministracyjne (zob. post. NSA z 18.6.2009 r., II
FSK 679/09, Legalis; post. NSA z 20.8.2008 r., II FZ 325/08, Legalis; post. NSA z 11.12.2008 r., I FSK 1888/08,
Legalis; post. NSA z 13.5.2008 r., II FSK 366/07, Legalis; wyr. NSA z 10.1.2007 r., II FSK 1552/05, Legalis;
post. NSA z 6.4.2006 r., II FSK 531/05, Legalis). W szczególności nie można uznać za właściwe umocowania
do "prowadzenia we wszystkich instancjach sprawy w postępowaniu administracyjnym" (postanowienia NSA z
4.1.2007 r.: II FSK 31/06, Legalis; II FSK 32/06, Legalis i II FSK 33/06, Legalis; post. WSA w Łodzi z 10.10.2018
r., III SA/Łd 510/18, Legalis).
1009098 923165342
Art. 41 Mocodawca stawający jednocześnie z pełnomocnikiem może niezwłocznie prostować lub odwoływać
oświadczenia pełnomocnika.
1 1. Rozbieżność oświadczeń. Komentowany przepis ma na celu rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy złożonymi

na tym samym posiedzeniu rozbieżnymi oświadczeniami pełnomocnika i jego mocodawcy [zob. P. Telenga, w:
A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 135 na tle art. 93 KPC, będącego odpowiednikiem
komentowanej regulacji], co służyć ma wedle składu orzekającego NSA "zabezpieczeniu podmiotowości strony"
(uczestnika postępowania) (zob. post. NSA z 6.1.2009 r., II OZ 1339/08, Legalis), a także ma na celu umożliwienie
mocodawcy weryfikowania czynności podjętych przez pełnomocnika (wyr. WSA w Warszawie z 4.6.2014 r., IV
2 2. Modyfikacja oświadczeń pełnomocnika. Zasadą wypływającą z art. 95 § 2 KC jest, że czynności pełno-
mocnika dokonane w granicach umocowania pociągają za sobą skutki takie same, jak gdyby mocodawca dokonał
ich samodzielnie. Tym samym zarówno wszelkie działania, jak i zaniechania pełnomocnika wywierają skutek bez-
pośrednio dla mocodawcy. Omawiany przepis stanowi wyjątek od tej zasady, pozwalając mocodawcy na ingeren-
cję w działania procesowe swego pełnomocnika (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 79). Mocodawca
może skorzystać z prawa prostowania lub odwołania oświadczeń pełnomocnika jedynie w przypadku gdy:
1) staje jednocześnie z pełnomocnikiem przed sądem;
2) sprostowanie lub odwołanie oświadczenia pełnomocnika nastąpi niezwłocznie po jego złoże-
niu.
Jako wyjątek, komentowany przepis musi być interpretowany ściśle, co dotyczy przede wszystkim powyżej
wskazanych przesłanek (por. post. SN z 14.1.1998 r., II UKN 595/98, Legalis).
3 3. Jednoczesne stawienie się przed sądem. Jednoczesne stawienie się strony (uczestnika postępowania) z
pełnomocnikiem ma miejsce wtedy, gdy oboje równocześnie są obecni na posiedzeniu sądowym (zob. J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2004, s. 79). Nie ma znaczenia, czy posiedzeniem tym jest rozprawa (najczęściej), czy inne
posiedzenie, także niejawne. Mocodawca i pełnomocnik nie muszą być równocześnie obecni przy czynności
procesowej – wystarczy, że mocodawca do końca posiedzenia poweźmie wiadomość, że pełnomocnik jej dokonał.
Interpretacja wymagająca jednoczesnej obecności obu przy dokonywaniu czynności procesowej [zob. M. Romań-
ska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 195] jest zbyt daleko idąca, nie odnajdując uzasadnienia
w treści przepisu.
4 4. Niezwłoczna reakcja. Niezwłoczność reakcji mocodawcy oznacza sprostowanie lub odwołanie oświadcze-
nia pełnomocnika przy pierwszej możliwej okazji, kiedy mocodawca ma głos, najpóźniej przed zamknięciem
posiedzenia sądowego, podczas którego pełnomocnik złożył oświadczenie podlegające sprostowaniu [por. H.
Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 428]. Korekta oświadczenia pełno-
mocnika może nastąpić tylko w czasie posiedzenia sądowego, co wyklucza dopuszczalność prostowania oświad-
czeń pełnomocnika pismem procesowym złożonym po posiedzeniu [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 195; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 79], choć występuje też stanowisko od-
mienne [por. uchw. SN z 26.4.1995 r., III CZP 43/95, OSNC 1995, Nr 5, poz. 122; H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.),
Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 428]. Generalnie rzecz ujmując, niezwłoczne sprostowanie będzie
miało miejsce, gdy nastąpi bezpośrednio po czynności pełnomocnika [zob. post. WSA w Krakowie z 21.5.2010 r.,
III SA/Kr 695/09, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2005, s. 109; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 195].
5 5. Oświadczenie woli i wiedzy. Oświadczenia pełnomocnika podlegające prostowaniu lub odwołaniu przez
mocodawcę należy rozumieć szeroko – jako oświadczenia woli, a także oświadczenia wiedzy [zob. M. Romańska,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 195; H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, t. I, 2006, s. 428].
6 6. Forma. Jeżeli pełnomocnik złożył oświadczenie na piśmie, to jego odwołanie może nastąpić także w tej
formie, choć z reguły powinno mieć formę ustną. Przepis nie pozwala na odwoływanie oświadczeń pełnomocnika
składanych na piśmie poza posiedzeniem sądowym.
7 7. Możliwość wycofania skargi. Zasadniczo strona (uczestnik postępowania) nie może niweczyć skutków
czynności procesowych, które podjął jej pełnomocnik, poza przypadkiem określonym w komentowanym przepi-
sie (post. WSA w Krakowie z 21.5.2010 r., III SA/Kr 695/09, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 109). Trzeba jednakże pamiętać,
że na mocy art. 60 PPSA skarżący może cofnąć skargę. Zatem jeżeli skargę złożył pełnomocnik skarżącego, to
mocodawca może ją wycofać.
8 8. Prymat stanowiska strony. W razie rozbieżności pomiędzy oświadczeniem strony (uczestnika postępowa-
nia) i jej pełnomocnika za wiążące należy uznać stanowisko strony [zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu,
2004, s. 79; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 195–196; H. Ciepła, w: K. Piasecki
(red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 428; P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania
1009098 923165342
Art. 42
§ 1. Wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia
zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony przeciwnej i innych uczestników – od dnia doręczenia
im tego zawiadomienia przez sąd.
§ 2. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wypowiedział pełnomoc-
nictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od
tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten
sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych.
1 1. Zakres. Powyższy przepis reguluje zasady wywierania skutku wypowiedzenia pełnomocnictwa na gruncie
postępowania sądowoadministracyjnego, a także określa wzorzec zachowania pełnomocnika, który wypowiedział
pełnomocnictwo.
2 2. Wymogi formalne. Wypowiedzenie pełnomocnictwa może nastąpić w każdym czasie w formie pisemnej
lub ustnej, utrwalonej w protokole, podobnie jak na gruncie art. 94 KPC [zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu,
2004, s. 80; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 430]. Mogą go do-
konać obie strony stosunku pełnomocnictwa [zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 110; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2005, s. 196; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 430; post. NSA z
9.4.2009 r., II FSK 1885/07, Legalis]. Jednakże wypowiedzieć pełnomocnictwo udzielone w ramach przyzna-
nego prawa pomocy może tylko mocodawca [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005,
s. 196; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 80; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, t. I, 2006, s. 431; post. SN z 3.6.1976 r., III CRN 64/76, OSNCP 1977, Nr 1, poz. 14; post. NSA z
22.10.2014 r., II FZ 1493/14, Legalis]. Oświadczenie o wypowiedzeniu powinno być sformułowane jasno i w
sposób niebudzący wątpliwości co do woli strony. Nie można domniemywać wypowiedzenia pełnomocnictwa.
Pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi nie wygasa też z chwilą samodzielnego dokonania przez stronę okre-
ślonej czynności lub ustanowienia przez nią innego pełnomocnika [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 196; post. NSA z 27.1.2006 r., II OZ 34/06, Legalis], a także nieobecności przy danej
czynności procesowej profesjonalnego pełnomocnika (zob. post. NSA z 8.12.2005 r., II OZ 1169/05, Legalis). Z
faktu, że skarżący złożył osobiście wniosek o przesłanie na jego adres orzeczenia wraz z uzasadnieniem również
nie można wywodzić, że doszło do wypowiedzenia pełnomocnictwa (post. NSA z 29.11.2018 r., II OZ 1241/18,
Legalis). Podobnie okoliczność, że pełnomocnik nie ma żadnego kontaktu ze stroną i nie kierował żadnych pism
do sądu, nie oznacza automatycznie, że nie jest on już pełnomocnikiem strony (zob. post. NSA z 7.8.2008 r., I OZ
582/08, Legalis). Wyjątkiem jest sytuacja, w której w tej samej sprawie strona zastępowana przez pełnomocnika
przyznanego z urzędu ustanowi pełnomocnika z wyboru. Wówczas będzie to równoznaczne z wypowiedzeniem
pełnomocnictwa pełnomocnikowi z urzędu [por. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywil-
nego, 2008, s. 136; Z. Krzemiński, Glosa do uchw. SN z 10.8.1990 r., III CZP 39/90, Pal. 1991, Nr 8–9, s. 74–77].
3 3. Wypowiedzenie pełnomocnictwa a rezygnacja z prawa do pomocy. Zauważyć jeszcze trzeba, że wypo-
wiedzenie pełnomocnictwa konkretnemu pełnomocnikowi nie może być utożsamiane z rezygnacją z prawa pomo-
cy (zob. post. NSA z 13.11.2009 r., II FZ 444/09, Legalis).
4 4. Termin. Mimo że komentowany przepis w § 1 określa czas, w jakim wypowiedzenie pełnomocnictwa przez
mocodawcę staje się skuteczne wobec sądu, to jednak przyjąć należy, że termin ten odnosi się również do sytu-
acji, gdy pełnomocnictwo zostało wypowiedziane przez pełnomocnika strony. Nie ma bowiem uzasadnienia dla
odmiennej regulacji skutków wypowiedzenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika niż określona w § 1 (por. post.
NSA z 9.4.2009 r., II FSK 1885/07, Legalis).
5 5. Zawiadomienie sądu. Odróżnić należy akt wypowiedzenia od zawiadomienia sądu o jego dokonaniu. Za-
wiadomienie sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa również może przybrać wskazane wyżej formy. W przypad-
ku formy pisemnej obowiązują wymogi art. 46 PPSA. Strona ma też obowiązek załączyć odpisy pisma dla pozo-
stałych stron i uczestników postępowania – art. 47 PPSA (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyń-
ski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 110). Strony i uczestnicy postępowania o
wypowiedzeniu zawiadamiani są przez sąd. Wydaje się jednak, że dopuszczalne jest odstępstwo od tej zasady w
przypadku zajścia przesłanek stosowania art. 66 § 1 PPSA. Zawiadomienie sądu w formie ustnej rodzi po stronie
sądu obowiązek przygotowania i doręczenia stosownych zawiadomień dla stron i uczestników, chyba że były
one obecne na posiedzeniu sądowym, w czasie którego o wypowiedzeniu pełnomocnictwa zawiadomiono sąd.
6 6. Zawiadomienie o wypowiedzeniu. Dokonać zawiadomienia o wypowiedzeniu pełnomocnictwa mogą za-
równo mocodawca, jak i były pełnomocnik [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s.
1009098 923165342
196; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,

2005, s. 110].
7 7. Data zawiadomienia. Dniem zawiadomienia sądu jest dzień, w którym sąd rzeczywiście powziął wiado-
mość o wypowiedzeniu pełnomocnictwa, co w wypadku zawiadomienia pisemnego oznacza dzień doręczenia
lub złożenia go w biurze podawczym sądu (zob. post. NSA z 29.1.2009 r., II FZ 633/08, Legalis; post. NSA z
30.1.2015 r., I FZ 471/14, Legalis). Słuszny jest pogląd wyłączający stosowanie do zawiadomienia art. 83 § 3 i
4 PPSA (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o po-
stępowaniu, 2005, s. 110), choć w orzecznictwie wystąpił pogląd uprawniający stronę do poinformowania sądu o
wypowiedzeniu pełnomocnictwa za pośrednictwem organu administracji, który wynika z zasady wnoszenia skargi
za pośrednictwem tegoż organu, zgodnie z art. 54 § 1 PPSA. Wówczas za datę zawiadomienia sądu o wypowiedze-
niu pełnomocnictwa – w rozumieniu komentowanego przepisu – należy uznać datę zawiadomienia organu (zob.
post. NSA z 23.7.2009 r., II FSK 832/08, Legalis).
8 8. Skutki niezawiadomienia sądu. Wypowiedzenie pełnomocnictwa rodzi jedynie skutki w sferze relacji po-
między mocodawcą a pełnomocnikiem (stosunek wewnętrzny). Dopiero zawiadomienie sądu o tej czynności spo-
woduje skutek na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego (stosunek zewnętrzny). Wobec tego, dopóki
zawiadomienie takie nie zostanie doręczone, dopóty dotychczasowy pełnomocnik jest uważany przez sąd za
upoważnionego do wszelkich czynności w granicach pełnomocnictwa ze skutkiem dla mocodawcy, bez wzglę-
du na to, czy pełnomocnictwo w stosunku wewnętrznym między pełnomocnikiem a mocodawcą już wygasło, czy
nie, jak również bez względu na relacje obydwu stron i sumienność w wykonywaniu obowiązków przez pełno-
mocnika. Dlatego mocodawca należycie dbający o własne interesy powinien niezwłocznie zawiadomić sąd o wy-
powiedzeniu pełnomocnictwa, gdyż od tej chwili skutki działania bądź niedziałania pełnomocnika spadają na mo-
codawcę (zob. post. NSA z 30.1.2015 r., I FZ 471/14, Legalis; post. WSA w Warszawie z 10.12.2019 r., VI SA/Wa
2053/19, Legalis). Ponadto oznacza to też, że strona nie może skutecznie powoływać się na wypowiedzenie peł-
nomocnictwa, jeśli o fakcie tym nie poinformowano sądu (zob. post. NSA z 3.12.2009 r., II OZ 1074/09, Legalis).
9 9. Konsekwencje wypowiedzenia pełnomocnictwa i zawiadomienia o tym sądu. Najważniejszą dla moco-
dawcy konsekwencją zawiadomienia sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa jest obowiązek tegoż sądu doręcza-
nia pism bezpośrednio stronie (art. 67 § 5 PPSA). Następstwa związane z wypowiedzeniem pełnomocnictwa
przez stronę obligują ją do przejęcia za pełnomocnika wszelkich obowiązków wynikających z toku czynności
procesowych lub wyznaczenie innego pełnomocnika w taki sposób, aby pozostało to bez wpływu na bieg wy-
znaczonych terminów procesowych (zob. post. NSA z 29.1.2009 r., II FZ 632/08, Legalis).
10 10. Uchybienie terminowi. Uchybienie terminowi do złożenia środka zaskarżenia przez stronę z tego powodu,
że stosowne orzeczenie doręczono pełnomocnikowi, o którym sąd nie wiedział, że nie jest już pełnomocnikiem
strony, nie podlega sanacji (zob. post. NSA z 19.6.2009 r., II OZ 518/09, Legalis; post. NSA z 27.5.2008 r., II OZ
523/08, Legalis; post. NSA z 7.8.2008 r., I OZ 582/08, Legalis; post. NSA z 6.2.2008 r., II GZ 15/08, Legalis; post.
NSA z 22.6.2011 r., I FZ 77/11, Legalis; post. NSA z 29.11.2018 r., II OZ 1241/18, Legalis). Podobnie okoliczno-
ść, że uczestnik postępowania wypowiedział pełnomocnictwo w czasie biegu terminu do wniesienia zażalenia na
doręczone orzeczenie, nie niweczy tego doręczenia, a więc nie rodzi obowiązku doręczenia uczestnikowi odpisu
orzeczenia z pouczeniem o sposobie jego zaskarżenia (por. post. SN z 12.2.2002 r., I CZ 227/01, Legalis oraz post.
SN z 18.2.2004 r., I CZ 180/03, Legalis).
11 11. Zastosowanie. Unormowanie art. 42 § 2 PPSA dotyczy działania pełnomocnika na przyszłość i tylko w
sytuacji, gdy to on sam wypowiedział pełnomocnictwo. Przepis nie znajduje zastosowania, gdy mocodawca wy-
powiedział pełnomocnictwo pełnomocnikowi (zob. post. NSA z 23.7.2009 r., II FSK 832/08, Legalis; post. NSA
z 27.5.2008 r., II OZ 523/08, Legalis).
12 12. Obowiązek działania za stronę po wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Regulacja § 2 komentowanego
przepisu koresponduje z treścią art. 27 ust. 2 PrAdw, wedle którego adwokat, wypowiedziawszy pełnomocnictwo,
obowiązany jest jeszcze przez dwa tygodnie pełnić swe obowiązki, jeżeli nie nastąpiło wcześniejsze objęcie spra-
wy przez innego adwokata lub zwolnienie ze strony klienta. Natomiast w ustawie o radcach prawnych oraz ustawie
o doradztwie podatkowym brak jest podobnie szczegółowych regulacji, zwłaszcza zakreślających termin do dzia-
łania na rzecz strony, z którą rozwiązano stosunek pełnomocnictwa (por. art. 22 RadPrU). Oznacza to, że termin
taki dla radców prawnych wyznaczy art. 42 § 2 PPSA. Podobnie jest w przypadku doradców podatkowych i
rzeczników patentowych. Zgodnie z § 2 doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wypowiedział pełno-
mocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie.
13 13. Skutek wypowiedzenia pełnomocnictwa. Skutek wypowiedzenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika
na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w art. 42 § 2 PPSA, należy oceniać wedle
zasad określonych w § 1 komentowanego przepisu (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 111). Termin, w którym pełnomocnik obowiązany
jest działać na rzecz strony po rozwiązaniu stosunku pełnomocnictwa, biegnie od dnia wypowiedzenia umocowa-
nia. Jeżeli termin ten upłynie wcześniej od wygaśnięcia skuteczności pełnomocnictwa wobec pozostałych stron i
uczestników postępowania (wedle zasad z § 1 komentowanego przepisu), to skutki braku działania pełnomocnika
392316534 1009098
spadają na mocodawcę [por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 431].
Aczkolwiek prezentowany jest też pogląd, że termin powyższy powinien rozpoczynać swój bieg od chwili, w
której oświadczenie o wypowiedzeniu pełnomocnictwa dotarło do mocodawcy [zob. M. Romańska, w: T. Woś
14 14. Możliwość natychmiastowego wypowiedzenia pełnomocnictwa. Istnieje możliwość wypowiedzenia peł-
nomocnictwa przez adwokata lub radcę prawnego ze skutkiem natychmiastowym, ale wyłącznie wtedy, gdy mo-
codawca wyrazi na to zgodę (zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 110).
15 15. Cofnięcie prawa pomocy. W razie cofnięcia przez sąd prawa pomocy przyznanego w zakresie całkowitym
pełnomocnictwo ustanowionego w ramach tego prawa pełnomocnika wygasa ex lege, odpada bowiem podstawa
jego udzielenia (por. art. 244 § 2 PPSA). W takim wypadku adwokat z urzędu będący pełnomocnikiem proceso-
wym strony może nadal występować w sprawie jako jej pełnomocnik, ale za jego i strony reprezentowanej zgodą;
obowiązany jest wtedy przedstawić sądowi stosowne pełnomocnictwo (por. uchw. SN z 10.8.1990 r., III CZP 39/90,
OSNCP 1991, Nr 2–3, poz. 26, z aprobującą glosą Z. Krzemińskiego, Pal. 1991, Nr 8–9, s. 74–77). Nie znajduje
wówczas zastosowania § 2 komentowanego przepisu. Wydaje się jednak, że sąd w drodze analogii z § 1 powinien
zawiadomić pozostałe strony i uczestników postępowania o wygaśnięciu pełnomocnictwa, fakt ten bowiem ma
wpływ np. na możliwość stosowania doręczeń w trybie art. 66 PPSA.
16 16. Wygaśnięcie substytucji. Wraz z wygaśnięciem pełnomocnictwa wygasa automatycznie udzielona
uprzednio substytucja. Jej byt prawny jest związany z istnieniem podstawowego pełnomocnictwa (zob. J.P. Tar-
no, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 80; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Nie-
zgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 111; Z. Krzemiński, Glosa do uchw. SN z 10.8.1990 r., III CZP
39/90, Pal. 1991, Nr 8–9, s. 74–77).
1009098 923165344
Art. 43 W razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa. Jednakże
pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania.
1 1. Zastosowanie. Przepis niniejszy stanowi dyrektywę działania pełnomocnika w sytuacji wygaśnięcia pełno-
mocnictwa w wyniku pozaprocesowego zdarzenia związanego z mocodawcą, które spowodowało ustanie jego
bytu prawnego (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2005, s. 111).
2 2. Śmierć strony. Przez pojęcie "śmierć strony" należy także rozumieć sytuacje uznania za zmarłego oraz
stwierdzenia zgonu [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 197].
3 3. Upadłość. Z chwilą ogłoszenia upadłości mocodawcy wygasają udzielone przez niego pełnomocnictwa,
zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, analogicznie jak na gruncie art. 96 KPC [por. post. SN z
7.11.2003 r., I CZ 127/03, OSP 2004, Nr 10, poz. 123; P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania
4 4. Chwila wygaśnięcia pełnomocnictwa. Co do określenia chwili wygaśnięcia pełnomocnictwa zarysowują
się dwa główne poglądy, podobnie jak to ma miejsce na gruncie procedury cywilnej [por. H. Ciepła, w: K. Piasecki
(red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 433–434 i powołana tam literatura; P. Telenga, w: A. Jakubecki
(red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 137]. Pierwszy zakłada, że pełnomocnictwo wygasa z chwilą
zawieszenia postępowania, przez co należy rozumieć datę wydania przez sąd postanowienia o zawieszeniu
postępowania, nie zaś datę doręczenia odpisu tego postanowienia pełnomocnikowi [zob. M. Romańska, w: T.
Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 197]. Drugi natomiast popiera literalną wykładnię art. 43 PPSA i
przyjmuje za chwilę wygaśnięcia pełnomocnictwa chwilę śmierci bądź utraty zdolności sądowej przez stronę
(zob. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2005, s. 111; wyr. NSA z 19.6.2008 r., II OSK 1864/06, Legalis; post. WSA w Krakowie z 28.5.2010 r., I SA/Kr
365/10, Legalis). Zaletą pierwszej interpretacji jest rozwiązanie problemu statusu pełnomocnika od chwili śmierci
mocodawcy do zawieszenia postępowania poprzez rozciągnięcie na ten okres obowiązywania pełnomocnictwa.
Trudno ją jednak pogodzić z brzmieniem przepisu, stąd też wypada przychylić się do drugiej interpretacji, pomimo
że w jej świetle pełnomocnik we wskazanym wyżej okresie jest sui generis podmiotem postępowania.
5 5. Pełnomocnik "procesowy". W zakresie normowania art. 43 mieszczą się zasadniczo wszyscy pełnomocnicy
dysponujący którymś z pełnomocnictw wskazanych w art. 36 PPSA. Komentowana ustawa nie definiuje pełno-
mocnictwa procesowego tak jak KPC. Na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-
mi występuje jedynie kategoria pełnomocnictwa obejmującego trzy zakresy umocowania (art. 36). W związku z
tym nie ma też definicji legalnej "pełnomocnika procesowego". Rodzi to taki skutek, że każdy pełnomocnik może
być określony pełnomocnikiem procesowym, bo działa na gruncie prawa proceduralnego, procesowego. Należy
jednak zastrzec, że pojęcie "procesowy" w postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza tyle, co "formalny,
proceduralny". Instytucja procesu, znana procedurze cywilnej, obca jest procedurze sądowoadministracyjnej, a
pojawiające się w języku ustawy określenia "procesowy" są pokłosiem tworzenia komentowanej ustawy przez
skopiowanie w znacznej mierze przepisów KPC. Powyższe oznacza więc brak podstaw normatywnych do uzna-
wania za pełnomocnictwo procesowe tylko tego, które jest określone w art. 36 pkt 1 i 2 PPSA. Oczywiście w
języku prawniczym można dokonać tego rodzaju przyporządkowania. Niemniej wypada podkreślić, że w komen-
towanym przepisie równie dobrze mogłoby nie być określenia "procesowy", bo i tak nie niesie ono za sobą żadne-
go ładunku normatywnego (odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 80). Jeśli ustawodawca chciał
uzyskać konstrukcję odpowiadającą rozwiązaniu art. 96 KPC, powinien był odesłać do art. 36 pkt 1 i 2 PPSA. Brak
podstaw zatem do odmówienia ważności czynnościom procesowym podjętym przez pełnomocnika uprawnione-
go do dokonywania tylko niektórych czynności, jeśli zmierzają one do zawieszenia postępowania. Może przecież
zdarzyć się, że był on jedynym pełnomocnikiem strony. Zresztą od chwili śmierci mocodawcy jest on swoistym
podmiotem postępowania o bardzo zawężonym, ustalonym ustawowo, zakresie działania, jego pełnomocnictwo
wygasło bowiem wraz ze śmiercią mocodawcy (por. Z. Krzemiński, Pełnomocnik w sądowym postępowaniu cy-
wilnym, Warszawa 1971).
6 6. Zmierzanie do zawieszenia postępowania. Słuszne jest stanowisko, wedle którego pełnomocnik w sytuacji
normowanej omawianym przepisem powinien ograniczyć swoje działania w postępowaniu wyłącznie do czynności
zmierzających do zawieszenia postępowania. Skoro pełnomocnik de facto działa już wówczas na rzecz następców
prawnych swego mocodawcy, nie będąc przez nich ustanowionym, nie powinien on postępować w sposób, który
mógłby determinować ich sytuację na gruncie podjętego postępowania [por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 112; por. P. Telenga, w: A.
Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 137]. Dlatego też poprzeć należy zapatrywania Sądu
Najwyższego, wedle których pełnomocnik może podejmować wyłącznie niezbędne czynności procesowe mające
nie tylko powodować, ale wręcz wyraźnie i bezpośrednio zmierzać jedynie do zawieszenia postępowania (post.
SN z 9.7.1997 r., II CKN 287/97, Legalis; wyr. SN z 11.12.2001 r., II UKN 657/00, OSNAPiUS 2003, Nr 18, poz.
448; post. NSA z 19.6.2008 r., II OSK 1864/06, Legalis, post. NSA z 13.10.2015 r., II FSK 2741/15, Legalis; post.
1009098 923165342
NSA z 9.8.2016 r., II FSK 547/16, Legalis; post. NSA z 18.9.2017 r., II FZ 518/17, Legalis; post. NSA z 15.3.2017
r., II OSK 2035/15, Legalis). Za jedną z takich czynności uznano złożenie skargi kasacyjnej na postanowienie,
w którym sąd umorzył postępowanie, zamiast je zawiesić [zob. post. SN z 6.8.1975 r., I CZP 114/75, OSNCP
1976, Nr 7–8, poz. 165, z glosą S. Dalki, OSPiKA 1977, Nr 7–8, poz. 131; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 197–198; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 80; M. Niezgódka-Medek, w: B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 112].
7 7. Inne czynności po wygaśnięciu pełnomocnictwa. Pełnomocnik nie może podejmować innych niż zmierza-
jące do zawieszenia postępowania czynności procesowych. W ich zakresie bowiem nie posiada on pełnomocnic-
twa, które wygasło (zob. wyr. NSA z 19.6.2008 r., II OSK 1864/06, Legalis; post. NSA z 13.10.2015 r., II FSK
2741/15, Legalis; post. NSA z 9.8.2016 r., II FSK 547/16, Legalis; post. NSA z 18.9.2017 r., II FZ 518/17, Legalis;
post. NSA z 15.3.2017 r., II OSK 2035/15, Legalis). Zatem pełnomocnik ustanowiony przez stronę, która w trakcie
postępowania zmarła, nie może w jej imieniu skutecznie złożyć wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasad-
nienia wyroku (zob. post. WSA w Krakowie z 28.5.2010 r., I SA/Kr 365/10, Legalis; post. NSA z 18.9.2017 r.,
II FZ 518/17, Legalis).
8 8. Sprawa ściśle związana z konkretną osobą. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego doty-
czącego przedmiotu sprawy ściśle związanego z konkretną osobą następuje śmierć tej właśnie osoby, wówczas
udzielone przez nią pełnomocnictwo wygasa. Nie zachodzi przewidziana w art. 43 zd. 2 PPSA konieczność dzia-
łania przez pełnomocnika procesowego do czasu zawieszenia postępowania, gdyż stosownie do art. 124 § 3 PPSA
postępowanie nie ulega zawieszeniu (zob. post. NSA z 13.11.2008 r., I OZ 837/08, Legalis).
9 9. Inne przypadki wygaśnięcia pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo wygasa także w wypadku śmierci pełno-
mocnika, utraty przez niego zdolności procesowej lub postulacyjnej [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 197; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s.
434]. Jeśli udzielił on dalszych pełnomocnictw, wygasają również i one.
392316534 1009098
Art. 44
§ 1. Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełno-
mocnictwa.
§ 2. Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je
złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin upłynął bezskutecznie,
sąd pominie czynności procesowe tej osoby.
1 1. Działanie bez umocowania. Komentowany przepis pozwala dopuścić pełnomocnika do działania w sprawie,
gdy nie jest on chwilowo w stanie zadośćuczynić wymogom z art. 37 § 1 lub art. 46 § 3 PPSA. Tym samym
zapobiega on nadmiernemu rygoryzmowi prawnemu i realizuje konstytucyjną zasadę dostępu obywatela do sądu.
2 2. Wyjątek od zasady. Komentowany przepis, jako wyjątek, musi być interpretowany ściśle (zob. wyr. WSA
w Warszawie z 25.1.2010 r., I SA/Wa 1415/09, Legalis). Nie jest dopuszczalne obchodzenie rygorów art. 37 § 1 lub
art. 46 § 3 PPSA poprzez wykorzystanie instytucji zatwierdzenia czynności dokonanych przez dopuszczonego na
podstawie art. 44 § 1 PPSA pełnomocnika zamiast lub obok wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku for-
malnego skargi (zob. post. WSA w Opolu z 5.4.2004 r., II SA/Wr 1225/01, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 53; post.
NSA z 26.9.2007 r., I FSK 1030/07, Legalis; post. NSA z 6.7.2010 r., I GZ 212/10, Legalis; M. Niezgódka-Medek,
w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 113).
3 3. Nieważne albo nieskuteczne pełnomocnictwo. Omawiany przepis swym zakresem obejmuje osoby, którym
w świetle komentowanej ustawy może służyć przymiot pełnomocnika, tj. wskazane w art. 35 PPSA oraz te, które
mogą być ustanowione substytutami (por. komentarz do art. 39, Nb 9–13) [zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu,
2004, s. 80; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 198; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dau-
ter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 113]. Dotyczy on sytuacji, w
której pełnomocnikowi (substytutowi) udzielono pełnomocnictwa, lecz ten nie jest w stanie chwilowo wykazać się
dokumentem potwierdzającym to zdarzenie, bądź też osoby, która w ogóle nie została umocowana [lecz może jej
służyć przymiot pełnomocnika – por. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s.
137; uwagi na tle art. 97 KPC]; nie zaś przypadku, gdy przedstawia on nieważne albo nieskuteczne pełnomoc-
nictwo (zob. post. WSA w Krakowie z 31.10.2008 r., II SA/Kr 729/07, Legalis). W każdym razie sąd z góry wie o
braku umocowania osoby, która ma działać w imieniu strony (por. post. SN z 28.8.2008 r., III CZP 22/08, Legalis).
4 4. Brak kwalifikacji prawnych do bycia pełnomocnikiem. W związku z powyższym omawiany przepis nie
może zostać zastosowany, jeśli osoba wnioskująca o tymczasowe dopuszczenie do postępowania nie posiada
wymaganej zdolności postulacyjnej, tj. nie należy do kręgu osób mogących być pełnomocnikiem w danej spra-
wie w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. K. Weitz, W kwestii następczego zatwierdzenia, s. 234–245).
Tym samym brak należytego umocowania pełnomocnika poprzez udzielanie pełnomocnictwa osobie niemającej
wymaganych przez przepisy komentowanej ustawy kwalifikacji prawnych do bycia pełnomocnikiem strony nie
może być usunięty w drodze zatwierdzenia przez stronę czynności procesowych, dokonanych przez tę osobę jako
pełnomocnika (por. uchw. SN z 28.7.2004 r., III CZP 32/04, OSNC 2006, Nr 1, poz. 2; wyr. SA w Warszawie z
7.2.2006 r., III AUa 912/05, OSA 2006, Nr 7, poz. 22; post. SN z 9.4.2015 r., II CSK 770/14, Legalis; także post.
NSA z 23.4.2009 r., II FSK 46/08, Legalis; post. NSA z 4.12.2018 r., II GZ 430/18, Legalis). Zatwierdzenie takie
nie usuwałoby braku istnienia pełnomocnictwa, bo takie strona nawet by udzieliła, ale w istocie powodowałoby
usankcjonowanie czynności procesowych podjętych przez osobę, której ustawa nie zezwala ich podejmować (zob.
wyr. SN z 20.8.2001 r., I PKN 586/00, OSNAPiUS 2003, Nr 14, poz. 335). Na gruncie orzecznictwa występuje
także starszy, odmienny pogląd [zob. uchw. SN z 20.12.1968 r., III CZP 93/68, OSNCP 1969, Nr 7–8, poz. 129; M.
Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 199; por. P. Telenga, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks
postępowania cywilnego, 2008, s. 138].
5 5. Czynność nagląca. Warunkiem dopuszczenia do udziału w czynności osoby niemogącej przedstawić peł-
nomocnictwa jest naglący charakter czynności, jaka ma być dokonana. Za takie należy uznać czynności, których
niedopełnienie w terminie może spowodować negatywne skutki dla strony (zob. post. NSA z 24.10.2008 r.,
II FSK 988/07, Legalis; odmiennie post. NSA z 6.7.2010 r., I GZ 212/10, Legalis). W piśmiennictwie ujmuje się
też czynność naglącą jako czynność, której zaniedbanie mogłoby przynieść szkodę stronie czy uczestnikowi po-
stępowania (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 81). Sąd ad casum bada konsekwencje niedokonania
czynności w określonym stadium sprawy. Jeżeli uzna, że nie ma konieczności podjęcia czynności w postępowa-
niu lub czynność nie ma naglącego charakteru, wezwie stronę do uzupełnienia braków formalnych zgodnie z art.
49 PPSA [zob. post. NSA z 20.7.2009 r., II FSK 772/08, Legalis, post. NSA z 19.5.2020 r., II GZ 131/20, Legalis;
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 81; por. H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywil-
nego, t. I, 2006, s. 435]. Zarówno na postanowienie sądu o dopuszczeniu strony, jak i odmowie dopuszczenia jej
do podjęcia czynności nagłej nie służy zażalenie. Nie oznacza to bynajmniej, że uznanie sądu jest w tej kwestii
dowolne. Powinien on dopuszczać osobę zgłaszającą się jako pełnomocnik za każdym razem, ilekroć stwierdzi, że
1009098 923165342
czynność wymaga bezwzględnego podjęcia i ma dla strony, z punktu widzenia jej procesowych interesów, istotne
znaczenie, choć należy zaznaczyć, że nie jest to obowiązkiem sądu [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2005, s. 198 i powołane tam orzecznictwo). Przykładem takiej czynności jest wniosek o sporzą-
dzenie uzasadnienia wyroku [por. orz. SN z 9.12.1935 r., II C 1823/35, OSN 1936, Nr 7, poz. 285; P. Telenga, w: A.
Jakubecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 137], czy też udział w rozprawie [zob. M. Romańska,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 199].
6 6. Czynności procesowe. Przepisy art. 44 PPSA odnoszą się do czynności procesowych, a więc do trwającego
postępowania sądowego, nie zaś do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem mowy o czyn-
nościach procesowych, gdy postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte (zob. post. WSA w Opolu z 5.4.2004
r., II SA/Wr 1225/01, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 53; post. NSA z 26.9.2007 r., I FSK 1030/07, Legalis; post.
NSA z 12.4.2012 r., I FSK 327/12, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 113).
7 7. Skuteczne wniesienie skargi. Fakt, że decyzja sądu o dopuszczeniu osoby, o której stanowi § 1 komento-
wanego przepisu, dotyczy czynności procesowych, naprowadza na dopuszczalność stosowania art. 44 PPSA już
w toku postępowania, a więc po skutecznym wniesieniu skargi. Także pozostałe przepisy proceduralne czy ma-
terialnoprawne nie stwarzają możliwości zatwierdzenia przez stronę czynności zdziałanej przez osobę nieumoco-
waną, polegającej na wniesieniu skargi (zob. post. WSA w Krakowie z 31.10.2008 r., II SA/Kr 729/07, Legalis).
8 8. Wniesienie skargi a czynność nagląca. Możliwość zatwierdzenia czynności przez stronę na gruncie art. 44 §
2 PPSA dotyczy tylko czynności dokonanych już w toku postępowania, a nie wniesienia skargi. Wniesienie skargi
nie jest bowiem "czynnością naglącą" w rozumieniu art. 44 § 1 PPSA (zob. post. NSA z 22.11.2006 r., I GSK
1278/06, Legalis; post. NSA z 12.4.2012 r., I FSK 327/12, Legalis; wyr. NSA z 10.1.2007 r., II FSK 1552/05,
Legalis; post. NSA z 16.12.2015 r., II FZ 898/15, Legalis; post. NSA z 4.9.2019 r., II OSK 2027/19, Legalis).
9 9. Termin sądowy. Zgodnie z treścią § 2 komentowanego przepisu, termin, o którym w nim mowa, jest termi-
nem sądowym. Może wobec tego być z ważnej przyczyny przedłużony lub skrócony (art. 84 PPSA) (zob. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 81). W postanowieniu dopuszczającym osobę do dokonania naglącej czyn-
ności sąd jest obowiązany oznaczyć termin do wykazania umocowana przez tę osobę [zob. M. Niezgódka-Medek,
w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 113; M. Romańska,
10 10. Uznanie czynności za niebyłe. Pominięcie czynności w przypadku bezskutecznego upływu terminu do
usunięcia braku w umocowaniu prowadzi do uznania ich za niebyłe. Owa sankcja nie powoduje tzw. upadku po-
stępowania, lecz tylko to, że dalsze postępowanie toczy się z udziałem samej strony lub jej pełnomocnika już
należycie umocowanego, jeśli strona go ustanowi [zob. wyr. NSA z 4.3.2008 r., II GSK 405/07, Legalis; wyr.
NSA z 6.11.2007 r., II OSK 1241/07, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 114; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2005, s. 198; por. post. SN z 19.3.1969 r., I CZ 106/68, OSNCP 1970, Nr 1, poz. 8; H. Ciepła, w: K. Piasecki (red.),
Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 436].
392316534 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wiktorowska/Wojciechowska
Art. 45 Pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane
poza rozprawą.
1 1. Definicja pisma. W art. 45 PPSA ustawodawca wprowadza definicję pisma strony w postępowaniu przed
sądami administracyjnymi. Pismo strony obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą. Pojęcia
wniosku i oświadczenia stron nie są już definiowane w ustawie. Prawodawca wskazuje w niej ich przykłady.
Komentowany przepis nie dotyczy pism sądowych, czyli kierowanych przez sąd do stron i innych uczestników
postępowania.
W wyroku z 1.3.2017 r. (II FSK 3133/16, Legalis) NSA wskazał, że każde pismo w postępowaniu sądowym
jest rodzajem komunikatu językowego, który – aby mógł zostać odczytany przez jego adresata – musi spełniać
szereg wymogów językowych związanych m.in. z regułami znaczeniowymi języka naturalnego oraz prawnego,
regułami gramatycznymi (syntaktycznymi), a także kryteriami pragmatycznymi.
2 2. Pojęcie wniosku. Pismo strony obejmujące wnioski może mieć różną nazwę – wniosku, żądania, skargi.
We wniosku zawarta jest propozycja rozstrzygnięcia sprawy skierowana do sądu (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 45, teza 1). Przez pojęcie wniosku rozumie się też
wszelkie żądania zgłaszane przez strony (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 124).
3 3. Przykłady wniosków. Przykładami wniosków w postępowaniu sądowoadministracyjnym są:
1) wniosek strony o wyłączenie sędziego (art. 19 PPSA);
2) wniosek o wyłączenie prokuratora (art. 24 § 2 PPSA);
3) wniosek strony o ustanowienie kuratora (art. 30 PPSA);
4) wniosek strony o przedłożenie oryginału dokumentu (art. 48 § 5 PPSA);
5) wniosek skarżącego o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 PPSA);
6) wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu
lub czynności (art. 61 § 2, 3 PPSA);
7) wniosek o wszczęcie postępowania (art. 63 PPSA);
8) wniosek osoby zainteresowanej o ustanowienie kuratora (art. 78 PPSA);
9) wniosek strony zainteresowanej o zniesienie postępowania (art. 81 PPSA);
10) wniosek strony o przedłużenie, skrócenie terminu sądowego (art. 84 PPSA);
11) wniosek strony o przywrócenie terminu (art. 86 § 1 PPSA);
12) wniosek strony o odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych (art. 96 § 2 PPSA);
13) wniosek stron o odroczenie posiedzenia (art. 99 PPSA);
14) wniosek stron o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (art. 106 § 3 PPSA);
15) wniosek strony o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego (art. 115 § 1 PPSA);
16) wniosek strony o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (art. 119 pkt
2 PPSA);
17) wniosek stron o zawieszenie postępowania (art. 126, 192 PPSA);
18) wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania (art. 129 PPSA);
19) wniosek strony o sporządzenie uzasadnienia wyroku w sprawie, w której oddalono skargę
(art. 141 § 2 PPSA);
20) wniosek o wymierzenie grzywny organowi (art. 145a § 3, art. 149 § 2 PPSA);
21) wniosek strony o sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnię wyroku (art. 157 § 1,
art. 159 PPSA);
22) wniosek strony o stwierdzenie prawomocności orzeczenia (art. 169 PPSA);
23) wniosek strony o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowień wojewódz-
kiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ
na rozstrzygnięcie sprawy (art. 191 PPSA);
24) wniosek strony o zwrot kosztów (art. 209 PPSA);
25) wniosek strony o przyznanie prawa pomocy (art. 243 § 1 PPSA);
26) wniosek strony o wszczęcie postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 289 §
1 PPSA);
27) wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (post. NSA z 9.9.2011 r., I OW 125/11, Le-
galis).
4 4. Podział wniosków. W piśmiennictwie wnioski dzieli się na: wszczynające postępowanie przed sądem admi-
nistracyjnym (np. wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny z art. 55 § 1 PPSA) i dotyczące wyłącz-
nie kwestii incydentalnych, związanych z prowadzonym już postępowaniem (np. żądanie skarżącego rozpoznania
sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi z art. 55 § 2 PPSA).
1009098 923165342
W postanowieniu z 15.1.2008 r. (II OZ 1376/07, Legalis) NSA wskazał, że wnioski, o których mowa w oma-
wianym przepisie, to wnioski zarówno formalne (np. wniosek o zawieszenie postępowania), jak i merytoryczne
dotyczące samego rozstrzygnięcia sprawy (np. żądanie uchylenia zaskarżonego aktu), czy też rozstrzygnięć ubocz-
nych (np. dotyczących kosztów postępowania).
5 5. Definicja oświadczenia. Oświadczenie to pismo zawierające wypowiedź strony będącą wyrazem jej woli,
twierdzeń czy poglądów, a także wiedzy o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (B. Dauter, w: B.
Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 45, teza 1). Definiowane jest także
jako zaprezentowanie zajmowanego przez stronę stanowiska w sprawie, wyrażające jej wolę lub wiedzę (por. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 124).
Oświadczenia przedstawiają stanowisko podmiotu, który je składa. Mogą to być zarówno oświadczenia woli,
np. w przypadku pełnomocnictwa, jak i wiedzy – stwierdzenia (post. NSA z 15.1.2008 r., II OZ 1376/07, Legalis).
6 6. Przykłady oświadczeń. Przykładami oświadczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym są:
1) oświadczenie strony obejmujące dane o stanie majątkowym i dochodach, oświadczenie strony
o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym,
doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym (art. 252 § 1 PPSA);
2) dodatkowe oświadczenie strony do jej oświadczenia zawartego we wniosku, o którym mowa
w art. 252 PPSA (art. 255 PPSA);
3) oświadczenia strony co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów
(art. 295 PPSA).
7 7. Przykłady pism. Pismami strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawierającymi wnioski i
oświadczenia strony, są np.:
1) skarga (art. 50 PPSA);
2) sprzeciw od decyzji z art. 138 § 2 KPA (art. 64a PPSA);
3) odpowiedź na skargę (art. 54 § 2 PPSA; por. wyr. NSA z 2.12.2011 r., II OSK 1733/10, Legalis);
4) skarga kasacyjna (art. 173 PPSA);
5) odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 179 PPSA);
6) zażalenie (art. 194 PPSA);
7) odpowiedź na zażalenie (art. 195 PPSA; por. post. NSA z 12.6.2008 r., II GZ 53/08, Legalis).
W literaturze wyrażony został pogląd, zgodnie z którym pismo procesowe Prokuratorii Generalnej zawierające
poglądy istotne dla sprawy rozpatrywanej przez sąd administracyjny, w której Prokuratoria Generalna nie bierze
udziału w postępowaniu, jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 PPSA. W konsekwencji pismo to powinno
spełniać wymogi formalne z art. 46 § 1 PPSA, a do jego oryginału powinny być dołączone odpisy w liczbie po-
zwalającej na doręczenie ich stronom postępowania i uczestnikom na prawach strony (art. 47 § 1 PPSA, Ł. Cieślak,
Udział Prokuratorii Generalnej, s. 56–64).
8 8. Kwalifikacja pisma. O kwalifikacji wniesionego przez stronę pisma decyduje jego treść, a nie tytuł (post.
NSA z 8.10.2010 r., II FZ 532/10, Legalis; post. NSA z 25.10.2010 r., II FZ 530/10, Legalis).
9 9. Składanie poza rozprawą. Dnia 31.5.2019 r. weszła w życie zmiana komentowanego przepisu dokonana
przez ZmPPSA2019, w wyniku której pisma stron w postępowania sądowym to wyłącznie wnioski i oświadczenia
składane przez strony poza rozprawą.
Powyższa nowelizacja do dotychczasowej treści komentowanego przepisu dodała sformułowanie "składane
poza rozprawą", przez co zyskuje on następujące brzmienie: "Pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony)
obejmuje wnioski i oświadczenia stron składane poza rozprawą".
Zdaniem Autorów tej zmiany wychodzi ona naprzeciw postulatom zapewnienia spójności systemu przez ujed-
nolicenie podejścia do procedur sądowych zarówno dla obywateli, jak i profesjonalnych pełnomocników, dostoso-
wując przepisy PPSA do regulacji obowiązujących w zakresie systemu teleinformatycznego obsługującego postę-
powanie cywilne. Podobnie jak ma to miejsce w procedurze cywilnej (art. 125 § 1 KPC), w rozumieniu art. 45 PPSA
w nowym brzmieniu pismami procesowymi są wyłącznie pisma kierowane do sądu poza rozprawą. Wszystkie
pisma procesowe składane na rozprawie stanowią tylko załączniki do protokołu. Założeniem postępowania jest
jego ustność, znajdująca wyraz w sposobie przeprowadzenia rozprawy. Poza rozprawą, co do zasady, obowiązu-
je forma pisemna. Składanie wniosków i oświadczeń ustnie do protokołu sądowego poza rozprawą możliwe jest
tylko wyjątkowo, w wypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy Nr 3260,
Sejm VIII kadencji).
Nowelizację w powyższym zakresie należy ocenić pozytywnie, tym bardziej że przyjęte rozumienie pism pro-
cesowych obowiązuje w procedurze cywilnej od 1.1.1965 r., czyli od daty wejścia w życie KPC.
10 10. Wyjątki od zasady bezpośredniego kierowania pisma do sądu. Pisma są co do zasady kierowane bez-
pośrednio do sądu. Wyjątek przewidziany jest np. w art. 54 § 1 PPSA stanowiącym, że skargę do sądu administra-
cyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są jej przedmiotem. Kolejnym
wyjątkiem jest art. 87 § 3 PPSA przewidujący, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi również
392316534 1009098
należy wnieść za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowa-
nia są przedmiotem skargi (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019,
art. 45, teza 2).
11 11. Obowiązek stosowania języka polskiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art.
5 ust. 1 ustawy z 7.10.1999 r. o języku polskim (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1480 ze zm.) podmioty wykonujące za-
dania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają
oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Zatem pisma w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym powinny być składane w języku polskim.
12 12. Regulacja zasad biurowości. Zasady biurowości w sprawach sądowych, w tym przyjmowania korespon-
dencji, reguluje zarządzenie Nr 14 Prezesa NSA z 6.8.2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach
administracyjnych (dostępne na stronie internetowej NSA, http://www.nsa.gov.pl/zarzadzenia-prezesa-nsa/zasa-
dy-biurowosci-w-sadach-administracyjnych,news,39,221.php, dostęp: 17.8.2020 r.).
13 13. Pisma obraźliwe. W piśmiennictwie zasadnie podnosi się, że jeśli treść pisma strony narusza powagę,
spokój lub porządek czynności sądowych albo ubliża sądowi, innemu organowi państwowemu lub osobom bio-
rącym udział w sprawie, sąd może ukarać winnego karą porządkową grzywny w wysokości do 3000 zł lub karą
pozbawienia wolności do czternastu dni na podstawie art. 49 § 1 PrUSP (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 45, teza 5). Stosowanie tego przepisu w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym jest możliwe w zw. z art. 29 PrUSA – przez wojewódzkie sądy administracyjne, natomiast
w zw. z art. 49 PrUSA i art. 10 § 1 SNU – przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zdaniem B. Dautera w praktyce problemy stwarzają pisma, które nie spełniają żadnych standardów, a zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem SN nie jest możliwe ukaranie autora pisma karą porządkową na podstawie art. 49 §
1 PrUSP. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13.6.2005 r. (I OZ 41/05, niepubl.) odmówił rozpo-
znania wniosku, podnosząc w uzasadnieniu, że użyte w treści wniosku obraźliwe wyrażenia pod adresem sądu i
sędziów wykluczają możliwość rozpoznania wniosku. Zdaniem Autora dla takiego rozstrzygnięcia brak jest pod-
stawy prawnej i uznaje on, że w tego rodzaju sytuacjach należy zachować tryb przewidziany w art. 49 § 1 i 2 w
zw. z art. 64 § 2 PPSA (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2019, art. 45, teza 5).
14 14. Akta sądowe. Wszelkie pisma strony (art. 45 PPSA) kierowane do sądu administracyjnego, a także dołą-
czone do nich załączniki, wchodzą w skład akt sądowych (wyr. NSA z 2.12.2011 r., II OSK 1733/10, Legalis).
Akta sądowe razem z aktami administracyjnymi stanowią akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 PPSA. Jeżeli
zachodzą rozbieżności między dokumentami przedstawionymi sądowi przez skarżącego a dokumentami znajdu-
jącymi się w aktach administracyjnych sprawy, to obowiązkiem sądu jest te rozbieżności wyjaśnić (por. wyr. NSA
z 11.10.2007 r., I OSK 901/07, Legalis).
15 15. Wnoszenie pism drogą elektroniczną. Kwestią wartą poruszenia jest również możliwość wnoszenia pism
do sądu w drodze elektronicznej. Aktualnie taka możliwość istnieje w związku z nowelizacją PPSA, która weszła
w życie 31.5.2019 r. Możliwość wnoszenia do sądu pism procesowych drogą elektroniczną została wprost prze-
widziana w PPSA (por. komentarz do art. 12b).
Na gruncie poprzedniego stanu prawnego nie było to jednak przesądzone. Jak zaznaczał wówczas B. Dauter,
mimo że komentowana ustawa nie stanowiła wprost o takiej możliwości, de lege lata nie można było przyjąć, że
pismo wniesione do sądu za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej nie wywoływało żadnych skutków
(B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 45, teza 8). Zgodnie
zaś z postanowieniem NSA z 24.7.2008 r. (I OPP 25/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 20) dla skuteczności pisma
wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne było późniejsze opatrzenie go własnoręcznym podpisem,
bowiem tylko taki podpis spełniał wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA (T. Lewandowski, Glosa do
post. NSA z 22.6.2010 r., I OZ 459/10, Lex/el. 2011; J. Stępień, Glosa do post. NSA z 21.10.2010 r., II FZ 447/10,
Pr. i Pod. 2012, Nr 8, s. 17–21; por. komentarz do art. 46).
1009098 923165344
Art. 46
§ 1.
Każde pismo strony powinno zawierać:
1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli usta-
wowych i pełnomocników;
2) oznaczenie rodzaju pisma;
3) osnowę wniosku lub oświadczenia;
4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;
5) wymienienie załączników.
§ 2.
Pismo strony powinno ponadto zawierać w przypadku:
1) gdy jest pierwszym pismem w sprawie:

a) oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów
stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
b) numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedsta-
wiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego
obowiązku, lub
c) numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer identyfikacyjny RE-
GON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej
strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym
rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania,
d) oznaczenie przedmiotu sprawy;
2) dalszych pism procesowych – sygnaturę akt.
§ 2a. W przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto
zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub
pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
§ 2b. Zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumen-
tu elektronicznego.
§ 2c. Pismo wnoszone w innej formie niż forma dokumentu elektronicznego, zawierające żądanie doręcza-
nia pism sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinno zawierać oznaczenie adresu elek-
tronicznego.
§ 2d. Jeżeli pismo, o którym mowa w § 2a, nie zawiera adresu elektronicznego, sąd przyjmuje, że właści-
wym jest adres elektroniczny, z którego nadano pismo wniesione w formie dokumentu elektronicznego, a
gdy wniesiono je w innej formie i zawiera ono żądanie, o którym mowa w § 2c, doręczenie pism przez sąd
następuje na adres wskazany zgodnie z § 2 pkt 1 lit. a, przy czym w pierwszym piśmie sąd poucza o warunku
podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej.
§ 3. Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik,
który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem.
§ 4. Za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem
przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała.
1009098 923165342
Spis treści
II. Komentarz do zmian a rt. 46 § 2a–2d PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach
elektronicznych................................................................................................................. 12

1 1. Wymagania ogólne pism procesowych. W treści art. 46 PPSA określone zostały warunki formalne, jakie
powinno spełniać pismo strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W art. 46 § 1 PPSA wskazano wymogi
każdego pisma strony, a w art. 46 § 2 pkt 1 PPSA – pierwszego pisma strony.
Warunki formalne z komentowanego przepisu stanowią, razem z art. 47 PPSA, wymagania ogólne przewidzia-
ne dla wszystkich pism procesowych (por. A. Skoczylas, Glosa do post. NSA z 16.3.2004 r., FSK 209/04, OSP
2004, Nr 6, poz. 73).
Tryb art. 49 PPSA – uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych – dotyczy wymogów wymienionych w
art. 46 i 47 PPSA (post. NSA z 31.8.2004 r., FZ 302/04, Prz. Pod. 2005, Nr 2, s. 60).
2 2. Oznaczenie sądu. Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 1 PPSA elementem formalnym pisma strony jest oznaczenie sądu,
do którego jest skierowane. Element ten ma umożliwić prawidłowe określenie właściwości sądu. Oznaczenie
sądu polega na wskazaniu jego nazwy i siedziby, np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, Naczelny
Sąd Administracyjny w Warszawie. Ustawodawca nie wymaga, aby strona wskazywała wydział sądu, do którego
kieruje swoje pismo.
Niewłaściwe oznaczenie sądu, np. Sąd Najwyższy zamiast NSA, nie stanowi podstawy do nadania pismu pra-
widłowego biegu (art. 49 PPSA) (por. uzasadnienie post. NSA z 16.3.2004 r., FSK 209/04, ONSA 2004, Nr 1,
poz. 13).
Ciekawy wydaje się pogląd wyrażony w literaturze, zgodnie z którym pismo oznaczone (zaadresowane) pra-
widłowo (tzn. do właściwego sądu za pośrednictwem odpowiedniego podmiotu), złożone w terminie w placówce
pocztowej, uważa się za pismo wniesione z zachowaniem terminu – niezależnie od błędnego zaadresowania ko-
perty (A. Bartosiewicz, Wniesienie pisma prawidłowo oznaczonego, s. 10).
3 3. Oznaczenie strony. Wśród elementów wskazanych w art. 46 § 1 pkt 1 PPSA jest także imię i nazwisko lub
nazwa stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników.
W pierwszej kolejności umieszcza się dane określające podmiot wnoszący pismo, w drugiej – dane strony
przeciwnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 132).
Imieniem i nazwiskiem określa się osoby fizyczne, a nazwą – podmioty niebędące osobami fizycznymi.
W wyroku z 10.3.2010 r. (I SA/Op 78/10, Legalis) WSA w Opolu przyjął, że złożenie podpisu pod skargą
ze wskazaniem z imienia i nazwiska skarżącego spełnia łącznie warunki formalne dotyczące zarówno złożenia
podpisu przez skarżącego, jak i oznaczenia strony postępowania.
Nazwa powinna być zgodna z danymi zawartymi we właściwym rejestrze (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 3).
W razie braku zdolności procesowej strony należy wskazać jej przedstawiciela ustawowego (por. B. Dauter,
w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 3; J.P. Tarno, Prawo o
Jeżeli stroną postępowania przed sądami administracyjnymi jest osoba fizyczna prowadząca działalność go-
spodarczą, wówczas należy wskazać jej imię i nazwisko, a dodatkowo można podać nazwę, pod jaką prowadzi
działalność gospodarczą.
Jeśli stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest spółka cywilna, to prawidłowe jej oznaczenie polega
na wskazaniu z imienia i nazwiska każdego ze wspólników oraz nazwy spółki cywilnej bądź określenia "spółka
cywilna".
Oznaczenie osoby prawnej jako strony polega na wskazaniu jej nazwy.
W razie działania przed sądami administracyjnymi przez stronę przez przedstawiciela ustawowego lub pełno-
mocnika należy wskazać ich imię i nazwisko (por. komentarz do art. 35). Informację tę podaje się niezależnie od
oznaczenia z imienia i nazwiska strony postępowania.
4 4. Oznaczenie rodzaju pisma. Na podstawie art. 46 § 1 pkt 2 PPSA strona zobowiązana jest do oznaczenia
rodzaju składanego przez nią pisma.
Oznaczenie rodzaju pisma polega na wskazaniu określenia zgodnego z treścią pisma i nazwą, jaką takie-
mu pismu nadają przepisy ustawy, np. skarga, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, wniosek
o sporządzenie uzasadnienia. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych
skutków procesowych, jeżeli z treści pisma wynika, jaki jest jego rodzaj. Każde pismo, niezależnie od tego, jakie
392316534 1009098
oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (por. post.
SN z 8.12.1997 r., III CKN 289/97, OSNC 1998, Nr 5, poz. 90; post. NSA z 1.7.2008 r., I OZ 470/08, Legalis; post.
NSA z 28.9.2010 r., I FZ 278/10, Legalis; post. NSA z 28.9.2010 r., I FZ 281/10, Legalis; post. NSA z 28.9.2011 r.,
II OZ 833/11, Legalis; post. NSA z 19.12.2012 r., II FZ 1022/12, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z 31.1.2018 r., II SA/Go 1076/17, Legalis; W. Trybka, Wnoszenie pism procesowych, s. 52–63).
Jeśli treść pisma nie odpowiada żadnemu z jego ustawowych rodzajów, należy je oznaczyć jako pismo strony
(por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 4).
Jeżeli konfrontacja oznaczenia pisma strony z jego treścią budzi wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów
strony, należy ją wezwać do uzupełnienia braków tego pisma pod rygorem wskazanym w art. 49 § 1 PPSA (por.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 132).
W postanowieniu z 25.10.2010 r. (II FZ 530/10, Legalis) NSA przyjął, że prawidłowe oznaczenie pisma jest
jednym z wielu elementów, które zgodnie z wymogami prawa powinny zawierać pisma kierowane do sądów ad-
ministracyjnych. Spośród wszystkich warunków formalnych określonych w PPSA prawidłowe oznaczenie pisma
należy uznać za ten element, którego brak nie jest na tyle istotny, aby uniemożliwił sądowi rozpoznanie rzeczywi-
stej intencji strony, którą komunikuje dane pismo, gdy spełnia ono pozostałe wymogi formalne określone w art.
46 PPSA.
5 5. Osnowa pisma. Osnowa wniosku lub oświadczenia to kolejny z elementów formalnych pisma strony
(art. 46 § 1 pkt 3 PPSA).
Osnowę wniosku lub oświadczenia stanowi merytoryczna treść, jaką one zawierają. Powinien z niej wynikać
zamiar wnoszącego pismo (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2019, art. 46, teza 5; post. NSA z 28.9.2010 r., I FZ 278/10, Legalis). Osnowa wniosku lub oświadczenia powinna
odzwierciedlać wniosek lub oświadczenie strony (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 132).
Osnowa wniosku powinna korelować z oznaczeniem rodzaju pisma (post. NSA z 28.9.2010 r., I FZ 278/10,
Legalis). Trudności interpretacyjne stwarza sytuacja, gdy treść pisma i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo
nie są zgodne z oznaczeniem pisma. W takich sytuacjach priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej
wynika intencja strony (post. NSA z 28.9.2010 r., I FZ 279/10, Legalis).
6 6. Podpis. Elementem formalnym pisma strony jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub
pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 PPSA).
Zgodnie z treścią art. 46 § 1 pkt 4 PPSA każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przed-
stawiciela ustawowego (por. post. NSA z 23.6.2008 r., I OZ 403/08, Legalis; post. NSA z 12.12.2013 r., II FSK
2953/13, Legalis; odmiennie P. Szkudlarek, Wymiana korespondencji, s. 271).
Na podstawie art. 46 § 4 PPSA za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upo-
ważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała. Zatem z tym wyjątkiem podpis
na piśmie strony powinien być własnoręczny (por. wyr. NSA z 10.11.2006 r., II FSK 1144/05, Legalis; post. NSA
z 25.10.2010 r., II FZ 524/10, Legalis; post. NSA z 15.5.2013 r., II FSK 2139/12, Legalis; post. NSA z 16.9.2014
Podpisem strony jest podpis w rozumieniu art. 78 KC, który operuje pojęciem własnoręcznego podpisu (por.
wyr. NSA z 10.11.2006 r., II FSK 1144/05, Legalis). Podpisem jest więc znak ręczny określonej osoby pozwalający,
dzięki indywidualnym cechom tego znaku, na jej identyfikację oraz zbadanie autentyczności podpisu (post. NSA
z 10.1.2013 r., I OZ 970/12, Legalis). Nie musi obejmować nazwiska, gdyż w praktyce obrotu stosowany jest
najczęściej pewien skrót (podpis nieczytelny będący "godłem" podpisu – por. uchw. SN z 28.4.1973 r., III CZP
78/72, OSNCP 1973, Nr 12, poz. 207; post. NSA z 25.10.2010 r., II FZ 524/10, Legalis; post. NSA z 27.5.2011 r.,
I OZ 368/11, Legalis; odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 132). Podpis nie musi być czytelny
(por. wyr. NSA z 10.11.2006 r., II FSK 1144/05, Legalis; post. NSA z 23.6.2008 r., I OZ 403/08, Legalis).
7 7. Umocowanie osób uprawnionych do działania w imieniu osób prawnych. W wyroku z 23.6.2005 r. (FSK
2640/04, MoPod 2005, Nr 7, s. 2) NSA uznał, że skarga do sądu administracyjnego powinna być podpisana w
sposób czyniący zadość zasadom reprezentowania podatnika ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym. W
przeciwnym razie skarga dotknięta jest brakiem formalnym uzasadniającym jej odrzucenie. Do pisma wnoszone-
go przez osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową powinien być dołączony wypis z
właściwego rejestru wykazujący umocowanie osób uprawnionych do działania w ich imieniu (art. 29 w zw. z art.
28 PPSA).
8 8. Podpis osoby niemogącej być pełnomocnikiem jako brak formalny skargi. Skarga jest dotknięta brakiem
formalnym, gdy zostanie podpisana przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem (wyr. NSA z 20.6.2013 r.,
I OSK 213/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II FSK 3634/13, Legalis; post. NSA z 17.4.2014 r., II FSK 557/14,
Legalis). Brak ten może podlegać usunięciu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 §
1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA (post. NSA z 2.8.2012 r., I OSK 1767/12, Legalis).
9 9. Faksymile, światłokopia. Mechanicznie odtworzony podpis, tzw. faksymile, nie spełnia wymogu wskaza-
nego w art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 57 § 1 PPSA (por. wyr. NSA z 10.11.2006 r., II FSK 1144/05, Legalis; post.
WSA w Poznaniu z 28.10.2008 r., III SA/Po 368/08, Legalis; post. NSA z 22.6.2010 r., I OZ 459/10, Legalis; W.
1009098 923165344
Trybka, Wnoszenie pism procesowych, s. 52–63). Również światłokopia podpisu nie spełnia wymogu opatrzenia
pisma podpisem (post. NSA z 14.12.2011 r., II OSK 2542/11, Legalis).
W postanowieniu z 8.6.2016 r. (I OZ 533/16, Legalis, z glosą J. Olszanowskiego, ZNSA 2017, Nr 1, s. 145–
152) NSA uznał, że odpis dokumentu, przesłany faksem czy będący kserokopią, wskazuje na złożenie podpisu
pod oryginałem pisma, wprowadzonego do nadawczego urządzenia elektronicznego, jakim jest faks. Uzyskany
w ten sposób odpis dokumentu nie zawiera stampili podpisu, bowiem na oryginale dokumentu strona złożyła wła-
snoręczny podpis. Tylko wówczas sąd powinien wezwać do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez na-
desłanie oryginału skargi, gdyby nabrał wątpliwości, czy podpis pochodzi od strony skarżącej.
10 10. Podpis elektroniczny. Dnia 31.5.2019 r. weszła w życie nowelizacja wprowadzająca art. 12b PPSA.
Oznacza to, że od tego dnia ustawodawca dopuszcza możliwość posługiwania się podpisem elektronicznym
w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Jednak w stanie prawnym obowiązującym do 6.10.2016 r. (czyli na gruncie ustawy z 18.9.2001 r. o podpisie
elektronicznym, t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 262 ze zm.; uchylonej ustawą z 5.9.2016 r. o usługach zaufania oraz
identyfikacji elektronicznej, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1173) w literaturze przyjęto, że podpis, o którym mowa w art.
46 PPSA, nie jest podpisem elektronicznym (por. P. Szkudlarek, Wymiana korespondencji, s. 271; B. Dauter, w: B.
Dauter, w: A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 46, teza 7). Pogląd o niedopuszczal-
ności posługiwania się podpisem elektronicznym w postępowaniu sądowoadministracyjnym podzielił NSA m.in.
w uchwale z 12.5.2014 r. (I OPS 10/13, Legalis), w której stwierdził, że art. 46 PPSA nie dopuszcza wniesienia do
sądu pisma opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z 18.9.2001 r.
o podpisie elektronicznym, w tym także za pośrednictwem organu administracji publicznej, za pomocą środków
komunikacji elektronicznej. Taka linia orzecznicza została utrzymana (post. NSA z 9.10.2014 r., I OZ 854/14,
Legalis; post. NSA z 22.10.2014 r., I OZ 884/14, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 7.12.2017 r., II SA/Po 864/17,
Legalis) i znajdowała potwierdzenie w wypowiedziach przedstawicieli doktryny (Z. Szonert, Z orzecznictwa Na-
czelnego Sądu Administracyjnego, s. 86–88). Już w postanowieniu z 24.7.2013 r. (I OZ 637/13, Legalis) NSA
zaznaczył, że z samego faktu obowiązywania ustawy z 2001 r. o podpisie elektronicznym nie można wywodzić, że
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalny jest sposób podpisywania pism podpisem elektro-
nicznym. W PPSA nie istniały bowiem przepisy przewidujące dopuszczalność podpisu elektronicznego (post. NSA
z 25.7.2012 r., I OSK 1640/12, Legalis; post. NSA z 22.8.2012 r., II OPP 11/12, Legalis; post. NSA z 25.4.2013 r.,
I OZ 216/13, Legalis) i z tego powodu podpis ten nie mógł być uznany w postępowaniu sądowoadministracyjnym
jako zastępujący własnoręczny podpis (post. NSA z 3.7.2013 r., I OZ 307/13, Legalis).
Jak zostało podkreślone w postanowieniu NSA z 11.12.2013 r. (I OZ 1177/13, Legalis), to wola ustawodawcy
decyduje o możliwości posługiwania się podpisem elektronicznym w postępowaniu przed sądem, poprzez wpro-
wadzenie stosownego zapisu w ustawie regulującej proces sądowy. W omawianym stanie prawnym nie można
przyjąć, aby posługiwanie się podpisem elektronicznym przez stronę postępowania sądowego w kontaktach z są-
dem administracyjnym było dopuszczalne, skoro ustawodawca tego wprost nie dopuścił. Z samego faktu obowią-
zywania ustawy o podpisie elektronicznym nie można wyprowadzić dopuszczalności posługiwania się podpisem
elektronicznym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mimo braku możliwości posługiwania się podpisem elektronicznym w poprzednim stanie prawnym, należy
zgodzić się z poglądem B. Dautera, że niedopuszczalne jest stwierdzenie, że pismo wniesione do sądu za pośred-
nictwem telefaksu lub poczty elektronicznej nie wywoływało żadnych skutków (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Ka-
bat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 46, teza 8). Wprawdzie pismo opatrzone bezpiecz-
nym podpisem elektronicznym przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu nie spełniało warunku formalnego pisma
procesowego z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA (post. NSA z 1.8.2013 r., II OZ 327/13, Legalis), jednak braki te mogły
być uzupełnione. Zgodnie z postanowieniem NSA z 24.7.2008 r. (I OPP 25/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz.
20) dla skuteczności pisma wnoszonego przez stronę drogą elektroniczną konieczne było późniejsze opatrzenie go
własnoręcznym podpisem. Tylko taki podpis spełniał wymagania wynikające z art. 46 § 1 pkt 4 PPSA (por. post.
NSA z 27.10.2009 r., II GPP 1/09, Legalis; post. NSA z 17.5.2010 r., I OZ 303/10, Legalis; post. WSA w Gdańsku
z 9.9.2010 r., II SA/Gd 573/10, Legalis; post. NSA z 17.3.2011 r., I OSK 380/11, Legalis; post. NSA z 13.5.2011 r.,
I OZ 341/11, Legalis; post. NSA z 8.9.2011 r., I OZ 652/11, Legalis; post. NSA z 8.9.2011 r., I OZ 657/11, Legalis;
post. NSA z 15.11.2011 r., II OZ 1091/11, Legalis; post. NSA z 16.11.2011 r., I OZ 831/11, Legalis; post. NSA z
21.12.2011 r., II FZ 447/11, Legalis; post. NSA z 19.10.2012 r., I OZ 808/12, Legalis; post. NSA z 9.1.2013 r., I OZ
969/12, Legalis; post. NSA z 19.2.2013 r., I OZ 114/13, Legalis; post. NSA z 17.12.2013 r., I OZ 1190/13, Legalis;
post. NSA z 18.12.2013 r., I OZ 1188/13, Legalis; post. NSA z 19.12.2013 r., II OZ 1189/13, Legalis). Wynikało
to z tego, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 3 InformPodPublU (Dz.U. z 2005 r. Nr 64, poz. 565),
przepisów tej ustawy nie stosowało się do sądów administracyjnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ponadto w przepisach PPSA nie było odpowiedników art. 57 § 5 pkt 1 i art. 63 § 3a KPA, dopuszczających moż-
liwość wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego, a pojęcie podpisu elektronicznego w ogóle nie
592316534 1009098
występowało. W konsekwencji w tym postępowaniu NSA nie był zobowiązany do posługiwania się w korespon-
dencji elektronicznej certyfikatami, o których była mowa w ustawie o podpisie elektronicznym (por. post. NSA
z 10.9.2008 r., I OZ 673/08, Legalis).
11 11. Wniesienie pisma procesowego drogą elektroniczną. W kontekście rozważań dotyczących podpisu elek-
tronicznego warto jednak zwrócić uwagę na zmianę brzmienia art. 2 ust. 3 InformPodPublU oraz dodanie do niej
art. 2 ust. 4 stanowiącego, że do sądów administracyjnych nie stosuje się jedynie przepisów rozdziału 4 tej usta-
wy. Zatem w pozostałym zakresie sądy administracyjne zobowiązane są do stosowania jej przepisów. Zdaniem
ustawodawcy brak jest bowiem możliwości uzasadnienia wyłączenia szerokiego kręgu podmiotów z obowiązku
stosowania ustawy i konieczne jest rozszerzenie kręgu podmiotów zobowiązanych do jej stosowania.
Chwilą wniesienia pisma procesowego drogą elektroniczną, jakkolwiek obarczonego brakiem formalnym okre-
ślonym w PPSA, jednak wskazującego na zachowanie terminu z art. 194 § 2 PPSA, będzie moment rzeczywistego
przesłania poczty elektronicznej, który zostanie odzwierciedlony u odbiorcy wiadomości w odpowiednim progra-
mie pocztowym. Informacja o potwierdzeniu transmisji danych, której częścią jest data doręczenia, znajduje się w
nagłówku każdego listu elektronicznego i to ona powinna decydować o terminowości wniesienia pisma proceso-
wego. Umieszczenie na piśmie procesowym prezentaty jest czynnością techniczną o charakterze pomocniczym i
nie można jej utożsamiać z faktem wniesienia pisma. Jest to jedynie urzędowa adnotacja o chwili dokonania przez
stronę czynności procesowej. Dlatego też o skuteczności wniesienia pisma procesowego nie może decydować mo-
ment sporządzenia prezentaty, zaś ograniczenie w tej sytuacji stronie skarżącej możliwości wniesienia pisma w
ostatnim dniu terminu do godziny urzędowania organu lub godziny urzędowania poczty polskiej może stanowić
naruszenie zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (post. NSA z 21.12.2011 r., II FZ
447/11, OSG 2012, Nr 10, poz. 65; wyr. WSA w Warszawie z 18.10.2017 r., II SA/Wa 800/17, Legalis; por. F.
Geburczyk, Szczegółowe wymogi formalne, s. 118–132).
12 12. Regulacja dotycząca podpisu elektronicznego. W związku z uchwaleniem ZmInformPodPublU14 oma-
wiany artykuł został uzupełniony o regulacje dotyczące podpisu elektronicznego. Modyfikacja ta weszła w życie
31.5.2019 r. i rozszerzyła treść obecnego artykułu o § 2a–2d. Jednocześnie należy zauważyć, że termin wejścia w
życie tych przepisów był dwukrotnie przesuwany w stosunku do pierwotnego, a także to, że brzmienie przepisu
art. 46 § 2a PPSA uległo zmianie, także w dniu 31.5.2019 r. w związku z wejściem w życie zmiany komentowanego
przepisu dokonanej przez ZmPPSA2019.
Omawiana nowelizacja ma charakter dostosowujący PPSA do nowych przepisów mających na celu usprawnie-
nie funkcjonowania e-administracji. Wprowadzone przez nią mechanizmy elektronicznego zarządzania dokumen-
tacją mają wspierać dotychczasowy sposób prowadzenia akt sprawy sądowej. Zmiana dopuszcza przede wszyst-
kim możliwość składania pism procesowych w formie dokumentu elektronicznego. Stanowić to będzie istotne
ułatwienie i udogodnienie dla stron postępowania sądowoadministracyjnego. Nowelizacja przyspieszy również
komunikację pomiędzy sądem i stroną postępowania (por. M. Kwietko-Bębnowski, Informatyzacja sądów admini-
stracyjnych, s. 42–48).
Zgodnie z finalnym brzmieniem art. 46 § 2a PPSA, gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu
elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przed-
stawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo
podpisem oobistym.
Na podstawie art. 46 § 2b PPSA zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wno-
szonych w formie dokumentu elektronicznego.
Nowelizacja zatem rozstrzygnęła istniejący w doktrynie spór dotyczący dopuszczalności podpisu elektro-
nicznego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. Nb 10), opowiadając się jednoznacznie za jego do-
puszczalnością. Wynika to z wprowadzenia wprost w przedmiotowej regulacji do PPSA zapisów o stosowaniu
podpisu elektronicznego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo w tym postępowaniu będzie
można więc wnosić w formie dokumentu elektronicznego i podpisać je kwalifikowanym podpisem elektronicz-
nym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Elementem koniecznym pisma w formie dokumentu elek-
tronicznego jest adres elektroniczny. Zatem dodatkowymi elementami pisma w postępowaniu sądowym stają się
podpis elektroniczny zapewniający uwierzytelnienie wnioskodawcy oraz adres poczty elektronicznej.
Ustawodawca w art. 46 § 2c PPSA dopuścił doręczanie pism sądu drogą elektroniczną. Przewidział on
mianowicie, że w przypadku pism zawierających żądanie doręczania pism sądu za pomocą środków komunikacji
elektronicznej wnoszonych w innej formie niż forma dokumentu elektronicznego, żądający powinien oznaczyć
adres elektroniczny.
Na podstawie art. 46 § 2d PPSA w sytuacji, w której pismo strony wnoszone w formie dokumentu elektronicz-
nego nie zawiera adresu elektronicznego, sąd przyjmuje, że właściwy jest adres elektroniczny, z którego nadano
pismo wniesione w formie dokumentu elektronicznego. Dzięki tej regulacji sąd będzie mógł przyjąć domniemanie,
że wysłanie przez stronę pisma z konkretnego adresu elektronicznego jest jednocześnie oświadczeniem, że adres
ten ma stać się adresem do doręczeń.
1009098 923165346
Natomiast zgodnie z dalszym brzmieniem art. 46 § 2d PPSA, gdy pismo wniesione w innej formie zawiera
żądanie doręczania pism sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, doręczenie pism przez sąd następuje
na adres wskazany zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 lit. a PPSA, czyli dotychczasową regulacją. Jednak o warunku
podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej sąd zobowiązany
jest pouczyć w swoim pierwszym piśmie.
13 13. Usunięcie braków formalnych pisma procesowego. Jeżeli pismo strony nie zawiera podpisu, należy usu-
nąć ten brak formalny zgodnie z art. 49 PPSA. Nie ma tu zastosowania tryb przewidziany w art. 31 PPSA, doty-
czący braków w zakresie zdolności sądowej lub procesowej albo w składzie właściwych organów, który nakazuje
– w razie nieuzupełnienia przedmiotowych braków – odrzucić skargę na postanowienie z art. 58 § 1 pkt 5 PPSA.
Zatem podstawą odrzucenia skargi w razie nieusunięcia braku podpisu jest art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 PPSA
(por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 6; por.
wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 91, z glosą M. Bogusza, E. Bojanowskiego,
M. Miłosza, GSP – Prz.Orz. 2006, Nr 4, poz. 11).
Brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony (art. 29 PPSA) stanowi brak formalny,
którego usunięcie w trybie art. 49 § 1 PPSA w odniesieniu do spółek prawa handlowego polega na przedstawie-
niu aktualnego odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego na dzień udzielenia umo-
cowania. Niewykonanie w terminie nałożonego przez sąd obowiązku przedstawienia tego dokumentu powoduje
odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (por. wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA
2005, Nr 5, poz. 91, z glosą M. Bogusza, E. Bojanowskiego, M. Miłosza, GSP – Prz.Orz. 2006, Nr 4, poz. 11; post.
NSA z 6.4.2005 r., II GZ 19/05, Legalis; wyr. NSA z 22.4.2005 r., FSK 1675/04, Legalis; post. NSA z 18.5.2006
r., I FSK 389/05, Legalis; post. NSA z 31.7.2008 r., I FSK 1171/08, Legalis; post. NSA z 17.10.2007 r., I FSK
927/07, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 6.10.2008 r., I SA/Wr 766/08, Legalis; post. NSA z 16.1.2009 r.,
I GSK 148/08, Legalis; post. NSA z 2.6.2009 r., II GSK 374/09, Legalis; post. WSA w Warszawie z 26.1.2010
r., IV SA/Wa 2060/09, Legalis; post. WSA w Warszawie z 12.2.2010 r., VI SA/Wa 42/10, Legalis; post. NSA z
10.3.2010 r., I GSK 62/10, Legalis; post. NSA z 5.10.2010 r., I FSK 1148/10, Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., II
GSK 1407/10, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r., I GSK 185/11, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r., I GSK 188/11,
Legalis; post. NSA z 29.5.2012 r., I FSK 531/12, Legalis; post. NSA z 23.5.2017 r., II GZ 367/17, Legalis, z glosą
J. Kopeć, OSP 2018, Nr 5, poz. 56; post. WSA w Łodzi z 27.3.2019 r., III SA/Łd 147/19, Legalis).
W postanowieniu z 27.10.2009 r. (II GSK 887/09, Legalis) NSA przyjął, że w zależności od tego, czy okolicz-
ności sprawy uzasadniają wątpliwości co do istnienia umocowania osób działających w imieniu osoby prawnej
w dacie składania pisma (np. upływu czasu między wystawieniem "aktualnego odpisu" przez Centralną Informa-
cję KRS a datą złożenia skargi), przewodniczący na etapie badania spełnienia wymogów formalnych pisma jest
uprawniony do wezwania strony – w trybie art. 49 § 1 PPSA – do stosownego wykazania tego umocowania. We-
zwanie do wykazania umocowania do działania w imieniu strony wymaga wyraźnego określenia w wezwaniu nie
tylko, jaki dokument stwierdzony brak uzupełni, ale i w jakim okresie poprzedzającym złożenie pisma powinien
zostać wydany (podobnie post. NSA z 30.6.2010 r., I GSK 313/10, Legalis).
W postanowieniu z 16.4.2008 r. (I FSK 442/08, Legalis) NSA uznał, że wezwanie do przedłożenia odpisu
zupełnego z KRS należy uznać za nadmierny rygoryzm, narażający też stronę na niepotrzebne koszty.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że brak jest podstaw do żądania odpisu z KRS w orygi-
nale lub kserokopii tego dokumentu, potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez notariusza (post. NSA z
27.10.2009 r., II GSK 887/09, Legalis).
14 14. Podpis zastępczy. Na podstawie art. 46 § 4 PPSA za stronę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo
osoba przez nią upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której strona sama się nie podpisała.
Unormowanie to zwane jest w doktrynie podpisem zastępczym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010,
s. 133).
Upoważnienie, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie wymaga szczególnej formy.
W literaturze podnosi się, że upoważnionym do złożenia podpisu za stronę może być każda osoba mająca pełną
zdolność do czynności prawnych (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2019, art. 46, teza 7).
W postanowieniu z 12.7.2010 r. (II SA/Lu 420/10, Legalis) WSA w Lublinie przyjął, że przepis art. 46 § 4 PPSA
nie wprowadza żadnych ograniczeń dotyczących osoby, która z upoważnienia strony składa za nią podpis. Upo-
ważnić do składania podpisu za stronę można więc także osobę, która w toku postępowania sądowoadministracyj-
nego nie może być pełnomocnikiem strony.
Regulacja art. 46 § 4 PPSA znajdzie zastosowanie, gdy strona nie może się podpisać z powodu trwałej przyczy-
ny (kalectwo, choroba, analfabetyzm). Przyczyny niemożności złożenia podpisu nie stanowi nieobecność strony.
792316534 1009098
Podpis zastępczy powinien zawierać imię i nazwisko osoby upoważnionej (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 46, teza 7; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s.
133; por. A. Marcinkowski, Jeszcze o znaczeniu podpisu, s. 107).
15 15. Wymienienie załączników do pisma. Wśród elementów formalnych z art. 46 § 1 pkt 5 PPSA jest element
nakazujący stronie wymienić załączniki do pisma. Wymieniając załączniki, należy wskazać ich liczbę i rodzaj.
Wymienienie załączników do pisma ma na celu sprawdzenie ich liczby i treści, a także czynione jest na wypa-
dek późniejszych ustaleń dowodowych (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2019, art. 46, teza 8).
Brak dowodu wyczerpania środków prawnych przed wniesieniem skargi nie stanowi braku formalnego pisma,
dlatego nie ma podstaw, aby z tego powodu sąd mógł zastosować art. 49 § 1 PPSA (por. wyr. NSA z 23.4.2010 r.,
I OSK 7/10, Legalis). Przeciwnie wypowiedział się WSA w Krakowie w postanowieniu z 8.1.2014 r. (II SAB/Kr
318/13, Legalis), stwierdzając, że brak w aktach organu dokumentu świadczącego o wyczerpaniu przez skarżącego
środków zaskarżenia stanowi podstawę do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi na
podstawie art. 49 § 1 PPSA.
16 16. Wymogi formalne pierwszego pisma w sprawie. Zgodnie z art. 46 § 2 PPSA, gdy pismo strony jest
pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku –
adresu do doręczeń lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy,
pisma zaś dalsze – sygnaturę akt.
Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 KC, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z
zamiarem stałego pobytu (por. post. NSA z 16.2.2011 r., I OW 9/11, Legalis). Należy zatem przyjąć, że decydujące
znacznie dla określenia adresu strony/pełnomocnika/przedstawiciela ustawowego ma faktyczne zamieszkiwanie,
nie zaś adres zameldowania (inaczej w tym zakresie wypowiada się B. Dauter, zdaniem którego wymóg oznaczenia
miejsca zamieszkania należy jednak interpretować, mając na uwadze zameldowanie – B. Dauter, w: B. Dauter, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 9).
Jeśli strona nie ma miejsca zamieszkania, wówczas powinna wskazać adres do doręczeń. Rozwiązanie to
zostało przyjęte w celu usunięcia trudności w doręczaniu pism w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
np. osobom bezdomnym (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2019, art. 46, teza 9; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 133).
Adresem do doręczeń może być adres poczty elektronicznej lub numer telefaksu (B. Dauter, w: B. Dauter, A.
Zdaniem B. Dautera w razie braku miejsca zamieszkania (zameldowania) jako adres do doręczeń wskazać
można adres do doręczeń skrytki pocztowej lub adres poste restante. W takim wypadku możliwe będzie doręczenie
w trybie art. 73 PPSA. Autor podnosi, że dotychczasowa praktyka Poczty Polskiej, która tego rodzaju doręczeń nie
realizuje, powinna być zmieniona w drodze wykładni przepisów dokonanej przez Prezesa NSA (por. B. Dauter, w:
B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, art. 46, teza 9). Odmiennie wypowiada
się w tym względzie J.P. Tarno, określając powyższy pogląd jako zbyt daleko idący (por. J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2011, art. 46, teza 9).
Siedzibę stron wskazują podmioty niebędące osobami fizycznymi. W przypadku podmiotów wpisanych do
KRS wskazuje się oznaczenie siedziby i adresu podmiotu ujawnionego w rejestrze.
Przedsiębiorca do pisma wszczynającego postępowanie w sprawie powinien załączyć wypis z rejestru wraz z
aktualnym adresem (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016,
art. 46, teza 9).
17 17. Oznaczenie przedmiotu sprawy jako wymóg formalny pierwszego pisma procesowego. Na podstawie
art. 46 § 2 PPSA ustawodawca zobowiązuje stronę wnoszącą pierwsze pismo w sprawie do oznaczenia przedmiotu
sprawy.
Prawidłowe określenie przedmiotu sporu ma wpływ na rodzaj postępowania w danej sprawie, a także ustalenie
wartości przedmiotu sporu, co jest niezbędne przy piśmie wszczynającym postępowanie, od którego pobiera się
wpis (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 12).
W art. 215 § 1 PPSA zawarty jest wymóg wskazania przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia. Jest on
spełniony nie tylko przez wyraźne określenie kwoty tej wartości przy wnoszeniu skargi lub w odpowiedzi na
wezwanie przewodniczącego do wskazania wartości, lecz także wówczas, gdy wartość wynika z treści skargi lub
z treści odpowiedzi na powyższe wezwanie (por. post. NSA z 2.7.2008 r., I GSK 885/07, Legalis).
18 18. Sygnatura akt. Dalsze pisma stron w postępowaniu powinny zawierać sygnaturę akt (art. 46 § 2 PPSA).
Ma to usprawnić postępowanie przed sądami administracyjnymi, ponieważ ułatwia przyporządkowanie pisma do
danej sprawy.
19 19. Zmiana art. 46 § 2 PPSA. Dnia 31.5.2019 r. weszła w życie zmiana komentowanego przepisu dokonana
przez ZmPPSA2019.
1009098 923165348
Zgodnie ze znowelizowanym art. 46 § 2 PPSA pismo strony powinno ponadto zawierać:

1) w przypadku gdy jest pierwszym pismem w sprawie:
a) oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby
i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,
b) numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej
przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go nie
mając takiego obowiązku, lub
c) numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer identyfika-
cyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfi-
kacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiąz-
ku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiada-
nia,
d) oznaczenie przedmiotu sprawy;
2) dalszych pism procesowych – sygnaturę akt.
Nowelizacja zmieniła brzmienie art. 46 § 2 PPSA zarówno stylistycznie – wprowadzając wyliczenie w postaci
punktów i liter, jak i merytorycznie – dodając nowe wymogi pisma strony w postaci unormowania zawartego w
pkt 1 lit. b i c. Zatem obecnie pismo strony powinno zawierać numer PESEL strony, będącej osobą fizyczną, a
także jej przedstawiciela ustawowego. W przypadku strony niebędącej osobą fizyczną w piśmie należy wskazać
numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w razie jego braku numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym
właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej (NIP).
Wprowadzenie wymogu wskazania numeru PESEL/REGON w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza
tym, że umożliwi płynne działanie systemu teleinformatycznego na terytorium całego kraju, przyczyni się niewąt-
pliwie do pewniejszej identyfikacji stron i uczestników postępowania oraz do zapewnienia bezpieczeństwa danych.
Warto zauważyć, że przyjęte rozwiązanie nie wprowadza początkowo zakładanego wymogu wskazania w pismach
stron numeru PESEL pełnomocników stron.
Na podstawie nowego art. 12a § 5a PPSA pełnomocnik, w celu uzyskania dostępu do akt sprawy w postaci
elektronicznej, przed uwierzytelnieniem, podaje sądowi swój numer PESEL, jeżeli jest obowiązany do jego posia-
dania albo posiada go, nie mając takiego obowiązku.
Zwrócić należy uwagę na przepis art. 5 pkt 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z jego treścią do pierwszego pisma
wniesionego przez stronę w danej sprawie po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepis art. 46 §
2 PPSA w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Oznacza on zatem, że wymóg wskazania numeru PESEL/KRS/
NIP/REGON dotyczy każdego pierwszego pisma wniesionego po wejściu w życie omawianych przepisów, nawet
jeśli nie jest to pierwsze, a kolejne pismo w sprawie.
20 20. Niepodanie numeru PESEL. Jak wynika z treści art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PPSA, obowiązkiem strony wno-
szącej pierwsze pismo do sądu jest podanie jej numeru PESEL, a także numeru PESEL jej przedstawiciela usta-
wowego. Niewywiązanie się z tego obowiązku stanowi brak formalny pisma, który podlega uzupełnieniu wsku-
tek wezwania sądu. Nieuzupełnienie braku formalnego skargi przez nieopatrzenie jej numerem PESEL skutkuje
odrzuceniem skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie
sądów administracyjnych (por. post. NSA z 10.12.2019 r., II OZ 1089/19, Legalis; post. NSA z 11.2.2020 r., II GZ
26/20, Legalis; post. NSA z 10.7.2020 r., II OZ 405/20, niepubl.; post. NSA z 14.7.2020 r., II OZ 458/20, Legalis;
post. NSA z 6.8.2020 r., II GZ 177/20, Legalis; post. NSA z 27.8.2020 r., II FZ 325/20, Legalis).
Odmienne stanowisko można spotkać w pojedynczych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, jed-
nak należy uznać je za dyskusyjne i ewentualnie uzasadnione szczególnymi okolicznościami indywidualnej spra-
wy sądowoadministracyjnej. W postanowieniu z 27.11.2019 r. (I GZ 366/19, Legalis) NSA uznał, że w okoliczno-
ściach konkretnej sprawy, gdy w aktach administracyjnych znajduje się numer PESEL strony wnoszącej skargę,
nie można uznać, że niepodanie tego numeru w skardze, będące naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PPSA, stanowi
brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 §
1 PPSA, niezasadne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w omawianym zakresie pod rygo-
rem jej odrzucenia (podobnie post. NSA z 6.8.2020 r., II GZ 177/20, Legalis).
21 21. Wymóg załączenia pełnomocnictwa. Zgodnie z art. 46 § 3 PPSA do pisma należy dołączyć pełnomocnic-
two lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych
dokumentów przed sądem. Przyjęte rozwiązanie koresponduje z zapisem art. 37 § 1 PPSA, na podstawie którego
pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z
podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa.
Skoro ustawodawca nałożył na sądy administracyjne obowiązek, by wyegzekwować wykazanie tego umoco-
wania przy pierwszej czynności procesowej, to realizacja tej powinności przez sąd pierwszej instancji nie może sta-
nowić podstawy do formułowania skutecznych zarzutów kasacyjnych (post. NSA z 21.12.2010 r., I FSK 1577/10,
Legalis).
992316534 1009098
Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzie-
lonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie
wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.
Na etapie wstępnego badania pisma procesowego brak pełnomocnictwa jest kwalifikowany jako brak formal-
ny, przy przyjęciu założenia, że brak pełnomocnictwa został spowodowany zwykłym przeoczeniem, tzn. pełno-
mocnictwo zostało udzielone, a jedynie nie został do pisma dołączony dokument to potwierdzający. Jeżeli zwykłe
pismo procesowe nie spełnia wymogów formalnych, przewodniczący ma obowiązek, zgodnie z art. 49 PPSA, we-
zwać stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez
rozpoznania (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do post. NSA z 23.6.2005 r., II OZ 519/05, OSP 2006, Nr 5, poz.
63; post. NSA z 15.4.2014 r., I GSK 577/14, Legalis).
Gdy wnoszącym skargę jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia bra-
ku formalnego skargi, czyli złożenia pełnomocnictwa, należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika –
art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 PPSA (por. post. WSA w Opolu z 5.4.2004 r., II SA/Wr 1225/01,
ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 53; post. NSA z 27.7.2005 r., I FSK 99/05, Legalis; post. NSA z 12.5.2006 r., II
OSK 43/06, Legalis; post. NSA z 22.2.2008 r., II FSK 1658/06, Legalis; post. NSA z 29.7.2010 r., II FSK 1377/10,
Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 23.11.2011 r., II SA/Łd 940/11, Legalis).
Omawiane zmienione w 2015 r. brzmienie przepisu nie tylko usprawniło postępowanie przed sądem admini-
stracyjnym (przez umożliwienie wniesienia wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa), ale wyeliminowało rozbież-
ności występujące w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego co do potrzeby we-
zwania pełnomocnika w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 37 § 1 PPSA celem złożenia nowego pełnomocnictwa do
występowania przed sądem administracyjnym w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika niewątpliwie jego prawo do
zastępowania strony. Część składów orzekających opowiadała się za potrzebą takiego działania (post. z 15.6.2011
r., II FSK 1004/11, Legalis), inne zaś uznawały je za zbędne (post. z 17.1.2011 r., II FSK 1824/10, OSP 2011, Nr
9, poz. 93; z 24.1.2011 r., II FSK 1825/10, Legalis; z 12.6.2014 r., I OSK 1190/14, Legalis; z 24.6.2014 r., II OSK
1636/14, Legalis; post. NSA z 7.10.2014 r., I GSK 1670/14, Legalis). Obecnie należy zgodzić się z B. Dauterem,
według którego nie może już nasuwać żadnych wątpliwości, że złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu admi-
nistracyjnym nie zwalnia z obowiązku złożenia go w postępowaniu sądowoadministracyjnym (B. Dauter, w: B.
Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 15).
22 22. Zwolnienie z obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo powinno dotyczyć sprawy za-
wisłej przed sądem administracyjnym. Zwalnia od obowiązku złożenia pełnomocnictwa sytuacja, gdy pełnomoc-
nik przedtem złożył to pismo w danej sprawie sądowoadministracyjnej, a nie w jakiejkolwiek sprawie (post. NSA
z 5.9.2008 r., I FSK 536/08, Legalis).
W wyroku z 7.10.2005 r. (FSK 2137/04, Legalis) NSA uznał, że od obowiązku określonego w art. 46 § 3 w zw.
z art. 37 § 1 PPSA nie zwalnia fakt, że pełnomocnictwo zostało złożone w innym postępowaniu (administracyj-
nym). W takiej sytuacji obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenie drugiego jego egzemplarza albo sporządze-
nie uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych (wyr.
NSA z 26.5.2006 r., II FSK 322/05, Legalis; por. wyr. NSA z 20.3.2001 r., V SA 2663/00, Legalis; post. NSA z
2.9.2013 r., I FSK 1373/13, Legalis). Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 15.6.2007 r. (II FSK
707/06, Legalis), stwierdzając, że od obowiązku określonego w art. 37 § 1 i potwierdzonego w art. 46 § 3 PPSA
nie zwalnia złożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym (do akt administracyjnych) (por. post.
WSA w Warszawie z 20.10.2010 r., III SA/Wa 1003/10, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., I GSK 934/10, Legalis;
post. NSA z 21.12.2010 r., I FSK 1576/10, Legalis; post. NSA z 21.12.2010 r., I FSK 1612/10, Legalis; post. NSA
z 1.12.2011 r., II OSK 2412/11, Legalis; post. NSA z 16.3.2012 r., I FSK 148/12, Legalis; wyr. NSA z 9.6.2016 r.,
II GSK 241/15, Legalis; odmiennie wyr. NSA z 25.4.2006 r., I OSK 450/06, Legalis). Analogiczna teza wynika z
postanowienia NSA z 26.5.2009 r. (II FSK 413/09, Legalis), wskazującego, że gdyby intencją ustawodawcy było
zwolnienie pełnomocnika skarżącego z przedkładania pełnomocnictwa w sytuacji, gdy znajduje się ono w aktach
administracyjnych, to regulację taką niewątpliwie zawarłby w PPSA.
Nie zwalnia również od obowiązku przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym
ani przedłożenie pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, ani złożenie tegoż dokumentu do innej spra-
wy sądowoadministracyjnej z upoważnieniem do występowania we wszystkich sprawach przed sądami admini-
stracyjnymi (post. NSA z 5.9.2008 r., I FSK 536/08, Legalis).
Artykuł 46 § 3 PPSA należy odczytywać w ten sposób, że chodzi o wcześniejsze złożenie pisma w postępowaniu
przed sądem administracyjnym do tej konkretnej sprawy (post. WSA w Warszawie z 20.10.2010 r., III SA/Wa
1001/10, Legalis).
1009098 9231653410
W wyroku z 9.6.2016 r. (II GSK 241/15, Legalis) NSA uznał, że skoro sąd pierwszej instancji nie wezwał do
usunięcia braku formalnego skargi polegającego na nieprzedłożeniu pełnomocnictwa do zastępowania skarżącego
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, postępowanie przed sądem było dotknięte wadą nieważności określoną
w art. 183 § 2 pkt 2 PPSA.
23 23. Pełnomocnictwo a jego uwierzytelniony odpis. Przepis art. 37 § 1 PPSA odróżnia pełnomocnictwo od
uwierzytelnionego jego odpisu, przewidując alternatywnie możliwość dołączenia do akt sprawy pełnomocnictwa
lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa. Skoro akta sprawy administracyjnej wraz ze skargą są jednocześnie
przesyłane do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ten – po stwierdzeniu braku dołączonego do skargi peł-
nomocnictwa – powinien z urzędu uwzględnić fakt, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się pełnomoc-
nictwo obejmujące możliwość występowania pełnomocnika w imieniu skarżących również przed wojewódzkim
sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym i wezwać pełnomocnika konkretnie o uwie-
rzytelniony odpis tego pełnomocnictwa. Przed wezwaniem i bezskutecznym upływem terminu do uzupełnienia
tego braku formalnego odrzucenie skargi należy uznać za przedwczesne i uczynione z naruszeniem art. 58 § 1 pkt
3 w zw. z art. 46 § 3 PPSA.
Na mocy przepisów komentowanej ustawy złożenie do innej sprawy sądowej lub administracyjnej pełnomoc-
nictwa, z którego treści wynika upoważnienie dla pełnomocnika występowania w innej sprawie, nie czyni zadość
wymaganiom przewidzianym w art. 37 § 1 i art. 46 § 3 PPSA. Strona obowiązana jest uzupełnić braki formalne pi-
sma i złożyć pełnomocnictwo (względnie odpis) w każdej indywidualnej sprawie (wyr. NSA z 14.4.2005 r., I GSK
89/05, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 22.4.2010 r., I SA/Gd 161/10, Legalis).
24 24. Dokument niespełniający wymogów pełnomocnictwa. Dokument pełnomocnictwa zawierający umoco-
wanie do działania w imieniu spółki jedynie przed "stosownymi urzędami, inspektoratami" nie spełnia wymogów
pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed sądem administracyjnym (post. WSA
we Wrocławiu z 30.10.2008 r., II SA/Wr 444/08, Legalis).
25 25. Obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego umocowanie mocodawcy. W wypadku złożenia
pisma do sądu administracyjnego przez pełnomocnika osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej mającej
zdolność sądową ma on obowiązek bez wezwania dołączyć do akt sprawy nie tylko pełnomocnictwo, stosownie
do art. 37 § 1 i art. 46 § 3 PPSA, ale także dokument stwierdzający umocowanie do reprezentacji strony przez
osobę, która udzieliła pełnomocnictwa – stosownie do art. 29 PPSA (post. NSA z 18.5.2006 r., I FSK 389/05,
Legalis; post. NSA z 31.7.2008 r., I FSK 1171/08, Legalis). Z uwagi na to, że brak należytej reprezentacji stanowi
jedną z przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, prawidłowe umocowanie pełnomocnika
nie może być domniemywane (post. NSA z 16.10.2012 r., I FSK 1242/12, Legalis). Stąd też konieczne jest dołą-
czenie do akt sprawy pełnomocnictwa, zgodnie z art. 37 § 1 i art. 46 § 3 PPSA, z którego w sposób jednoznaczny
będzie wynikało, że działający w sprawie pełnomocnik został umocowany do zastępowania w toku postępowania
sądowoadministracyjnego strony w przedmiotowym postępowaniu.
Złożenie pełnomocnictwa – bez wykazania stosownym dokumentem, że udzieliła go osoba umocowana do
reprezentowania strony – nie wypełnia warunków formalnych umożliwiających nadania skardze prawidłowego
biegu. Jak zaznaczył NSA w postanowieniu z 2.4.2012 r. (I FZ 68/12, Legalis), złożenie pełnomocnictwa nieczy-
niącego zadość ustawowym wymogom, tj. udzielonego niezgodnie z zasadami reprezentacji osoby prawnej, jest
w istocie równoznaczne z brakiem jego złożenia. Za niewypełnienie warunków formalnych – skutkujących odrzu-
ceniem skargi – nie można jednak uznać nieczytelności złożonego pełnomocnictwa. Pogląd ten wyraził NSA w
postanowieniu z 7.2.2014 r. (II GSK 104/14, Gazeta Prawna FiP 2014, Nr 33, s. 8), w którym stwierdził, że nawet
jeżeli podpis osoby udzielającej pełnomocnictwa w imieniu spółki był niewyraźny, ale możliwe było odczytanie,
kto go złożył, sąd nie ma podstaw, by odrzucić skargę.
Co więcej, wymagane umocowanie do dokonywania czynności w imieniu strony musi istnieć w dniu dokony-
wania tej czynności. Stosowny dokument z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego zawierać powi-
nien zatem wpisy aktualne na ten dzień (wyr. NSA z 7.1.2009 r., I GSK 147/08, Legalis).
Nieprzedłożenie pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie do reprezentowania strony, a czyniącego za-
dość zasadom reprezentowania osoby prawnej ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym, stanowi brak for-
malny skargi (art. 28 § 1 i art. 29 oraz art. 37 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 49 § 1 PPSA). Natomiast niewykonanie
w terminie nałożonego przez sąd obowiązku uzupełnienia takiego braku powoduje konieczność odrzucenia skargi
(art. 58 § 1 pkt 3 PPSA) (post. NSA z 29.10.2007 r., I FSK 1274/07, Legalis).
26 26. Pełnomocnictwo sprzed reformy sądownictwa. Jeżeli w aktach sądowych znajduje się pełnomocnictwo
wystawione przed reformą sądownictwa administracyjnego, wskazujące jedynie na Naczelny Sąd Administracyj-
ny, to jest ono ważne zarówno przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i Naczelnym Sądem Administra-
cyjnym (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 149).
27 27. Pełnomocnictwo substytucyjne. Dyspozycja art. 46 § 3 PPSA dotyczy także pełnomocnictwa substytucyj-
nego. Pełnomocnik substytucyjny powinien zatem złożyć do akt sprawy sądowoadministracyjnej oryginał doku-
mentu pełnomocnictwa substytucyjnego lub jego uwierzytelniony odpis oraz oryginał dokumentu pełnomocnictwa
1192316534 1009098
udzielonego osobie, która wystawiła pełnomocnictwo substytucyjne, lub jego uwierzytelniony odpis, chyba że ten
dokument został już złożony do akt sprawy (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2019, art. 46, teza 15; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 134). Pogląd ten podzielił NSA w
postanowieniu z 19.12.2013 r. (II FZ 1121/13, Legalis), w którym zaznaczył, że przedstawienie jedynie dokumen-
tu pełnomocnictwa substytucyjnego, a więc zawierającego oświadczenie pełnomocnika "podstawowego", nie jest
wystarczające do wykazania prawa substytuta do działania bezpośrednio w imieniu strony. Jego umocowanie do
reprezentacji strony (a także jego zakres) zawsze bowiem uzależnione jest od istnienia więzi między pełnomocni-
kiem "podstawowym" a mocodawcą.
Zgodnie z art. 37 § 1 zd. 2 PPSA adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mo-
gą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich
umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Przy przyjęciu
założenia, że "innym dokumentem wykazującym umocowanie" jest pełnomocnictwo udzielone przez pełnomocnika
stronie, należy przyjąć, że adwokaci, radcy prawni, rzecznicy patentowi i doradcy podatkowi są uprawnieni do
uwierzytelniania odpisów zarówno pełnomocnictwa udzielonego przez stronę pełnomocnikowi, jak i pełnomoc-
nictwa substytucyjnego udzielonego im przez pełnomocnika.
Wydaje się więc, że uchwała SN z 19.5.2004 r. (III CZP 21/04, OSNC 2005, Nr 7–8, poz. 118), zgodnie z
którą adwokat, radca prawny, a także rzecznik patentowy, którzy mogą sami uwierzytelniać odpisy udzielonego
pełnomocnictwa, jeżeli zostali umocowani na podstawie dalszego pełnomocnictwa procesowego, są uprawnieni
do uwierzytelnienia jedynie odpisu swego pełnomocnictwa, straciła aktualność na tle art. 37 § 1 zd. 2 PPSA (zob.
komentarz do art. 37, a także por. uchw. SN z 23.1.2009 r., III CZP 118/08, Legalis).
28 28. Prawo pomocy a pełnomocnictwo. W związku z nowelizacją art. 244 § 2 PPSA obecnie ustanowienie
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest rów-
noznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa. Zmiana ta zastąpiła poprzednie, stwarzające problemy w praktyce,
brzmienie tego przepisu, zgodnie z którym ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego stanowiło uprawnienie strony do udzielenia pełnomocnictwa wyznaczonemu adwokatowi,
radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu bez ponoszenia przez nią wynagrodzenia
i wydatków tych podmiotów. Zatem aktualnie profesjonalny pełnomocnik ustanowiony z urzędu w postępowaniu
sądowoadministracyjnym nie musi składać pełnomocnictwa do akt sprawy.
29 29. Warunki formalne pisma. Warunki formalne pisma z art. 46 PPSA dotyczą kolejnych pism strony w
postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wyjątkiem są oznaczanie miejsca zamieszkania i dołączonego wcześniej
do akt pełnomocnictwa, chyba że uległy zmianie (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2019, art. 46, teza 18).
30 30. Zmiana. Komentowany przepis jest przedmiotem prac legislacyjnych zainicjowanych przez rząd usta-
wą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (druk sejmowy Nr 239, http://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/na-
zwa/239 u/$file/239 u.pdf, dostęp: 24.11.2020).
Zmiana art. 46 PPSA (art. 96 pkt 4 DorElektrU) zakłada nowelizację jego § 2a–2d, która jest omówiona poniżej
– zob. Nb 31–34.
II. Komentarz do zmian a rt. 46 § 2a–2d PPSA

31 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 46 § 2a–2d PPSA wynikające z art. 96 pkt 4 DorElektrU
dotyczą zasadniczo trzech kwestii, a mianowicie: wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy
w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma", wprowadzenia pojęcia "adres do doręczeń elektronicz-
nych" oraz wprowadzenia pojęcia "bazy adresów elektronicznych".
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 46 § 2a–2d PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA –
komentarz do art. 12b, Nb 8.
32 2. Wyeliminowanie w art. 46 § 2a–2d PPSA niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się
pojęciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem,
dźwiękiem, graficznie, audiowizualnie), od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob.
na ten temat szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 10).
33 3. Wprowadzenie pojęcia "adres do doręczeń elektronicznych". W art. 46 § 2a, 2c i 2d PPSA w miejsce
pojęcia "adres elektroniczny" zaproponowano użycie zdefiniowanego pojęcia "adres do doręczeń elektronicznych"
(zob. na ten temat szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 11).
34 4. Wprowadzenie pojęcia "baza adresów elektronicznych". Znowelizowane brzmienie art. 46 § 2d PPSA nie
zmienia istoty zawartej w tej regulacji konstrukcji prawnej. Po nowelizacji, w przypadku, gdy pismo strony wno-
1009098 9231653412
szone w postaci elektronicznej nie zawiera adresu do doręczeń elektronicznych, sąd przyjmuje, że właściwym jest
adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów elektronicznych, o której mowa w art. 25 DorElektrU,
zwanej dalej "bazą adresów elektronicznych", albo adres do doręczeń elektronicznych, z którego nadano pismo.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 DorElektrU minister właściwy do spraw informatyzacji prowadzi, będącą rejestrem
publicznym, bazę adresów elektronicznych, w której gromadzone są adresy do doręczeń elektronicznych oraz
zapewnia utrzymanie i rozwój tej bazy, w tym:
1) zapewnia ochronę przed nieuprawnionym dostępem do bazy adresów elektronicznych;
2) zapewnia integralność danych przetwarzanych w bazie adresów elektronicznych;
3) zapewnia dostępność systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 58 ust. 1, dla pod-
miotów przetwarzających dane w bazie adresów elektronicznych;
4) przeciwdziała uszkodzeniom systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 58 ust. 1;
5) określa zasady bezpieczeństwa przetwarzanych danych, w tym danych osobowych;
6) określa zasady zgłaszania naruszenia ochrony danych osobowych;
7) zapewnia rozliczalność działań dokonywanych na danych w bazie adresów elektronicznych;
8) zapewnia poprawność danych przetwarzanych w bazie adresów elektronicznych.
W myśl postanowień art. 25 ust. 2 DorElektrU baza adresów elektronicznych jest zbiorem danych, o których
mowa w art. 26 tego aktu prawnego.
Według projektodawców stworzenie bazy adresów elektronicznych oznacza dla podmiotów publicznych uzy-
skanie natychmiastowego dostępu do adresów do doręczeń elektronicznych, w tym adresów do doręczeń elektro-
nicznych osób fizycznych i podmiotów niepublicznych, które zostały ujawnione w bazie adresów elektronicznych
albo na podstawie dobrowolnej decyzji (przez złożenie stosownego wniosku) tych osób bądź podmiotów albo re-
alizacji obowiązku wpisu, jak zakłada się to w przypadku przedsiębiorców wpisanych do Centralnej Ewidencji i
Informacji o Działalności Gospodarczej czy też podmiotów zarejestrowanych w Krajowym Rejestrze Sądowym,
a także adwokatów, notariuszy, radców prawnych, radców Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, do-
radców restrukturyzacyjnych oraz doradców podatkowych oraz rzeczników patentowych. Zgodnie z założeniami
każdy podmiot, zarówno publiczny, jak i niepubliczny, będzie mógł zgłosić do bazy adresów elektronicznych co
do zasady jeden adres do doręczeń elektronicznych, dzięki czemu podmiot publiczny uzyska dostęp do pewnej
informacji o adresie odbiorcy (z uzasadnienia projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, s. 26; druk sejmo-
wy Nr 239, IX kadencja Sejmu).
1392316534 1009098
Art. 47
§ 1. Do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto,
jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych.
§ 2. Odpisami w rozumieniu § 1 mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki
poczty elektronicznej.
§ 3. W przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołą-
cza się. W celu doręczania dokumentów stronom, które nie stosują środków komunikacji elektronicznej do
odbioru pism, sąd sporządza kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytelnionych wydruków,
z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia
17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
§ 4. Sąd, doręczając odpisy pism i załączników w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego, infor-
muje stronę o warunkach wnoszenia pism oraz ich doręczania przez sąd za pomocą środków komunikacji
elektronicznej.
Spis treści
II. Komentarz do zmian art. 47 § 3 i 4 PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elek-
tronicznych....................................................................................................................... 6

1 1. Wymagania ogólne pism procesowych. Elementy wskazane w art. 47 PPSA stanowią, razem z tymi wyni-
kającymi z art. 46 PPSA, wymagania ogólne przewidziane dla wszystkich pism procesowych (por. A. Skoczylas,
Glosa do post. NSA z 16.3.2004 r., FSK 209/04, OSP 2004, Nr 6, poz. 73; post. NSA z 14.9.2011 r., II OSK
1745/11, Legalis). Wymogi z art. 46 i 47 PPSA należy zatem traktować na równi (post. NSA z 26.8.2014 r., I OZ
671/14, Legalis).
Tryb art. 49 PPSA – uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych – dotyczy wymogów wymienionych w
art. 46 i 47 PPSA (post. NSA z 31.8.2004 r., FZ 302/04, Prz. Pod. 2005, Nr 2, s. 60).
2 2. Wymóg załączenia odpisów pisma i załączników. Strona zobowiązana jest do dołączenia do swojego pisma
jego odpisów oraz odpisów załączników dla pozostałych stron w celu ich doręczenia uczestnikom postępowania.
Strony mają obowiązek składania pism wraz z odpisami dla doręczenia ich stronie przeciwnej w celu wykona-
nia obowiązku zagwarantowania jawności postępowania. Jawność postępowania wobec stron to jawność akt są-
dowych, w tym jawność pism procesowych kierowanych przez strony do sądu. Jest ona jednym z wyrazów zasady
równego prawa do obrony realizowanej w ciągu całego postępowania sądowoadministracyjnego. Brak doręczenia
przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną,
może prowadzić do nieważności postępowania (wyr. NSA z 10.10.2006 r., I OSK 562/06, Legalis; wyr. NSA z
28.4.2020 r., II OSK 1986/19, Legalis).
Liczba odpisów pisma i odpisów załączników zależy od liczby uczestników w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym.
W postanowieniu z 22.9.2011 r. (I OZ 713/11, Legalis) NSA podkreślił, że nie można podzielić twierdzenia,
że PPSA nie wskazuje, ile egzemplarzy zażalenia ma przedłożyć strona postępowania. Obowiązek złożenia odpo-
wiedniej liczby odpisów zażalenia wynika bezpośrednio z treści art. 47 § 1 PPSA.
Sąd pierwszej instancji nie ma obowiązku wykazywania stronie w wezwaniu wydanym na podstawie art. 49 §
1 PPSA, kogo uznał za uczestników postępowania i jakiego interesu prawnego tych osób dotyczy wynik postępo-
wania (post. NSA z 11.8.2010 r., I OSK 1259/10, Legalis; post. NSA z 23.2.2012 r., II OSK 338/12, Legalis).
Kwestionowanie prawidłowości ustalenia przez sąd liczby stron i w efekcie niewykonanie wezwania sądu wią-
że się z powstaniem po stronie wnoszącej pismo ryzyka zastosowania rygoru określonego w wezwaniu (post. NSA
z 29.6.2011 r., II OZ 513/11, Legalis). Przy czym, wzywając do uzupełnienia braku w postaci odpisu skargi, sąd
nie ma obowiązku informowania strony ani tym bardziej udokumentowania, ilu uczestników bierze udział w po-
stępowaniu. Jeżeli strona chce taką informację uzyskać, może to zrobić, przeglądając akta sprawy (post. NSA z
14.9.2011 r., II OSK 1744/11, Legalis).
Niedołączenie przez skarżącego wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników – zgodnie z art. 47 §
1 PPSA jest brakiem formalnym skargi, o którym mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 PPSA (uchw. NSA: z
1009098 923165342
18.12.2013 r., I OPS 13/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 39; z 10.4.2014 r., II OSK 856/14, Legalis; z 4.6.2014
r., II GZ 263/14, Legalis; post. NSA z 15.1.2015 r., I OSK 3297/14, Legalis). Zgodnie z postanowieniem WSA w
Warszawie z 23.3.2010 r. (VII SA/Wa 193/10, Legalis) załączenie odpowiedniej liczby odpisów jest warunkiem
realizacji zasady równości stron postępowania przed sądem. Niedostarczenie kopii pisma uniemożliwia bowiem
sądowi doręczenie go jego uczestnikowi, który posiada uprawnienia do wypowiadania się w sprawie, również na
temat stanowiska zajętego przez skarżącego w złożonym piśmie. Niespełnienie warunku formalnego powoduje
zatem niemożność uzyskania stanowiska innych stron, co powoduje złamanie powyższej zasady (por. post. WSA
w Warszawie z 8.4.2014 r., II OSK 815/14, Legalis). Brak odpisów dla pozostałych stron i uczestników powoduje,
że pismo nie może otrzymać prawidłowego biegu (post. NSA z 28.11.2007 r., I OZ 882/07, Legalis; post. NSA z
1.7.2009 r., II OZ 559/09, Legalis; post. NSA z 23.11.2010 r., II OSK 2269/10, Legalis). Brak ten nie może być
usunięty przez sporządzenie odpisów skargi przez sąd (uchw. NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, ONSAiWSA
2014, Nr 3, poz. 39; post. NSA z 15.1.2015 r., I OSK 3297/14, Legalis; K. Celińska-Grzegorczyk, Glosa do uchw.
NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, OSP 2014, Nr 9, poz. 84; M. Kiełbowski, Glosa do uchw. NSA z 18.12.2013 r.,
I OPS 13/13, Pal. 2014, Nr 7–8, s. 129–133; M. Sieradzka, Glosa do post. NSA z 26.8.2014 r., I OZ 671/14, Lex/
el. 2015). Powyższy pogląd podziela B. Dauter, twierdząc ponadto, że każdorazowe nieuzupełnienie w terminie
braku formalnego skargi lub innego pisma wszczynającego postępowanie musi prowadzić do ich odrzucenia także
wtedy, gdy złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów pisma nastąpiło po wyznaczeniu terminu, o którym
mowa w art. 49 § 1 PPSA, ale przed odrzuceniem skargi (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2019, art. 47, teza 3).
Jedynie w sytuacji, w której strona wnosi jedno pismo w kilku sprawach, pod warunkiem że nie doręcza go
stronie przeciwnej, sąd może sporządzić we własnym zakresie odpisy pisma złożonego przez stronę celem dołą-
czenia ich do akt sprawy (post. NSA z 21.7.2011 r., I OSK 1143/11, Legalis).
Doręczenia pisma z załącznikami strony dokonuje sąd administracyjny (art. 65 § 1 PPSA). Jedynie profesjonal-
ni pełnomocnicy (adwokaci, radcowie prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Generalna
Rzeczypospolitej Polskiej) w toku sprawy mogą doręczać sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem
odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą (art. 66 § 1 PPSA).
3 3. Obowiązek dołączenia odpisu skargi. Z unormowania art. 49 § 1 PPSA wynika, że skarżący ma obowiązek
dołączenia do skargi jej odpisu dla organu administracji publicznej (por. post. WSA w Gliwicach z 12.2.2010 r.,
II SA/Gl 1002/09, Legalis).
Jednakże wymaganie spełnienia podstawowych warunków formalnych pisma nie może stanowić przykładu
"skrajnego formalizmu" (D. Lebowa, Glosa do post. NSA z 25.1.2008 r., II FZ 646/07, Admin. 2009, Nr 3, s. 237–
243). Z tego powodu w sytuacji gdy sąd dysponuje aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią organu na skargę,
a w sprawie poza skarżącym i organem nie występują inne strony ani uczestnicy, nie ma podstaw do przyjęcia, że
brak odpisu skargi uniemożliwia nadanie sprawie biegu. Oznacza to, że nie zachodzą przesłanki do wystosowania
wezwania, o którym mowa w art. 49 § 1 PPSA, a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §
1 pkt 3 PPSA (uzasadnienie post. NSA z 15.6.2005 r., FSK 2583/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 42; por. post.
NSA z 15.3.2006 r., I FSK 851/05, Legalis; odmiennie A. Hanusz, Glosa do post. NSA z 8.9.2006 r., II FZ 488/06,
OSP 2007, Nr 4, poz. 45, s. 279–280; post. WSA w Rzeszowie z 16.3.2010 r., II SA/Rz 1013/09, Wspólnota
2010, Nr 14, s. 26; post. NSA z 24.5.2012 r., II OSK 1166/12, Legalis). Należy jednak podkreślić, iż z samego
faktu, że pełnomocnik skarżących kwestionuje, iż w sprawie oprócz organu i skarżących występują jeszcze inni
uczestnicy postępowania, nie można wywieść wniosku, że jest on zwolniony ze sporządzenia przeznaczonych dla
nich odpisów pism (post. NSA z 29.6.2011 r., II OZ 513/11, Legalis).
W przypadku wniesienia skargi za pośrednictwem organu, który ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skar-
gę, brak odpisu skargi tylko dla doręczenia go organowi również nie jest brakiem, który uniemożliwia nadanie jej
prawidłowego biegu (post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2351/11, Legalis).
Jeśli jednak organ zawiadomi sąd, że skarżący nie złożył dla niego odpisu skargi, to stanowi to brak formalny
obligujący sąd do podjęcia działania z art. 49 § 1 PPSA, mającego na celu jego usunięcie (por. J.P. Tarno, Prawo
o postępowaniu, 2010, s. 137).
Jeśli pismo zostało wniesione za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej, niezbędną liczbę odpisów
takiego pisma może sporządzić sąd za pobraniem opłaty kancelaryjnej (B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
4 4. Przykłady zastosowania art. 47 § 1 PPSA. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają przykłady
pism, do których art. 47 § 1 PPSA znajduje zastosowanie. Zalicza się do nich sprzeciw od postanowienia wydanego
przez referendarza sądowego, skargę na działanie organów administracji publicznej oraz zażalenie.
W postanowieniu z 26.1.2006 r. (I OZ 7/06, Legalis) NSA uznał, że sprzeciw od postanowienia wydanego
przez referendarza sądowego jest pismem procesowym, zatem powinien czynić zadość wszystkim wymaganiom
stawianym takiemu pismu, w tym określonemu w art. 47 § 1 PPSA. Sprzeciw złożony bez odpisu (lub odpisów)
jest obarczony brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie, po uprzednim wezwaniu sądu, skutkuje odrzuceniem
sprzeciwu.
392316534 1009098
Kolejnym przykładem może być uchwała NSA z 18.12.2013 r. (I OPS 13/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 39),
stwierdzająca, że w przypadku złożenia skargi na działanie organów administracji publicznej – przez skarżącego
lub jego pełnomocnika – bez załączenia w terminie odpisów dla strony przeciwnej, sąd taką skargę odrzuca i w
ogóle jej nie analizuje.
Natomiast w postanowieniu z 29.1.2008 r. (II SA/Ol 684/07, OSG 2008, Nr 6, poz. 54) WSA w Olsztynie
stwierdził, że nie może budzić wątpliwości fakt, iż załączenie wymaganej liczby odpisów zażalenia stanowi jeden z
warunków skutecznego wniesienia tego środka zaskarżenia. Wymóg taki określa bowiem przepis art. 47 § 1 PPSA.
Nieuzupełnienie tego braku w wyznaczonym terminie powoduje, że stosownie do art. 178 w zw. z art. 197 § 2 PPSA
wojewódzki sąd administracyjny obowiązany jest odrzucić zażalenie (podobnie post. NSA z 18.1.2011 r., I OSK
2120/10, Legalis; post. NSA z 20.4.2011 r., I OZ 276/11, Legalis; post. NSA z 26.5.2011 r., II OZ 439/11, Legalis;
post. NSA z 9.9.2011 r., II OZ 754/11, Legalis).
Inaczej w tej kwestii wypowiada się Naczelny Sąd Administracyjny, twierdząc, że nie można uznać, że każde
nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do pozostawienia go bez rozpoznania bądź do od-
rzucenia go. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie unie-
możliwia nadanie pismu dalszego biegu. Braku odpisów zażalenia nie można zakwalifikować jako braku istotnego
(post. NSA z 30.10.2007 r., I OZ 800/07, Legalis; post. NSA z 24.1.2008 r., I OZ 10/08, Legalis; post. NSA z
24.1.2008 r., I OZ 11/08, Legalis; post. NSA z 27.6.2008 r., I OZ 430/08, Legalis; post. NSA z 22.7.2009 r., I OZ
733/09, Legalis; post. NSA z 30.4.2009 r., II OZ 376/09, Legalis; post. NSA z 22.7.2009 r., I OZ 732/09, Legalis;
post. NSA z 8.7.2010 r., I OZ 515/10, Legalis; post. NSA z 8.7.2010 r., I OZ 516/10, Legalis; post. NSA z 11.8.2010
r., II FSK 1383/10, Legalis; post. NSA z 25.8.2010 r., II OSK 1486/10, Legalis; post. NSA z 1.2.2012 r., I OZ 52/12,
Legalis; post. NSA z 30.8.2012 r., II GZ 280/12, Legalis). Brakiem istotnym nie jest także złożenie odpisu wniosku
o przywrócenie terminu, bez jego uwierzytelnienia, przy jednoczesnym dołączeniu do akt sprawy załączników
poświadczonych za zgodność z oryginałem (post. NSA z 24.4.2014 r., II FZ 529/14, Legalis). Analogicznie – w
postanowieniu z 19.11.2008 r. (I OZ 851/08, Legalis) – NSA ocenił brak odpisu skargi kasacyjnej, uznając, że nie
można go zakwalifikować jako braku istotnego, ponieważ sąd jest władny wykonać dodatkową kopię takiej skargi
we własnym zakresie, a tym samym nadać prawidłowy bieg złożonemu pismu (podobnie post. NSA z 14.6.2011 r.,
II OSK 1168/11, Legalis; odmiennie post. NSA z 15.9.2011 r., II OSK 1759/11, Legalis). Z kolei w postanowieniu
z 9.12.2009 r. (I OSK 1623/09, Legalis, z glosą P. Brzozowskiego, Lex/el. 2010) NSA przyjął, że niewykonanie
wezwania w zakresie nadesłania określonej liczby odpisów skargi nie oznacza samo przez się, że skarga podlega
odrzuceniu z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, ponieważ sąd pierwszej instancji władny jest wykonać
dodatkowe kopie skargi we własnym zakresie, a tym samym nadać prawidłowy bieg złożonemu pismu (podobnie
post. NSA z 14.6.2011 r., II OSK 1168/11, Legalis; odmiennie post. NSA z 15.9.2011 r., II OSK 1759/11, Legalis).
5 5. Wymóg przedłożenia odpisów w sprawach przyznania prawa pomocy. Obowiązek określony w art. 47 §
1 PPSA polegający na dołączeniu odpisów obciąża składającego pismo, jeżeli w sprawie występują jeszcze inne
strony. W sprawach dotyczących przyznania prawa pomocy stroną jest jedynie osoba ubiegająca się o przyznanie
tego prawa, gdyż to postępowanie dotyczy tylko jej interesów prawnych. Nie można zatem odrzucić zażalenia
na postanowienie w przedmiocie prawa pomocy, powołując się na nienadesłanie przez stronę jego odpisów dla
pozostałych uczestników postępowania (post. NSA z 24.6.2008 r., I OZ 412/08, Legalis).
Analogicznie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 7.3.2008 r. (I OZ 140/08, Legalis), uznając, że w
sprawach dotyczących przyznania prawa pomocy nie zachodzi potrzeba żądania od strony złożenia odpisów dla
innych stron.
Sprawy dotyczące przyznania prawa pomocy są zatem wyjątkiem od regulacji art. 47 § 1 PPSA, z której wynika
obowiązek polegający na dołączeniu odpisów pism procesowych, obciąża składającego pismo, jeżeli w sprawie
występują jeszcze inne strony. Stroną takiego postępowania jest bowiem jedynie osoba ubiegająca się o przyznanie
tego prawa, gdyż tylko jej interesów prawnych dotyczy postępowanie o przyznanie prawa pomocy. Nie zachodzi
zatem potrzeba żądania od strony złożenia dodatkowych odpisów dla innych stron (post. NSA z 8.11.2007 r., I OZ
817/07, Legalis; post. NSA z 9.11.2007 r., I OZ 741/07, Legalis; post. NSA z 9.11.2007 r., I OZ 750/07, Legalis;
post. NSA z 9.11.2007 r., I OZ 751/07, Legalis; post. NSA z 6.12.2007 r., I OZ 916/07, Legalis; post. NSA z
20.2.2008 r., I OZ 75/08, Legalis; post. NSA z 25.6.2008 r., I OZ 462/08, Legalis; post. NSA z 26.6.2008 r., I OZ
464/08, Legalis).
6 6. Wyłączenie części pisma i sporządzenie uwierzytelnionych odpisów. Jeżeli strona wnosi jedno pismo, w
którym zaskarża więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność, i następuje rozdzielenie skarg na podstawie
art. 57 § 3 PPSA, wówczas zgodnie z § 27 ust. 2 ZasBiurSAdmZ w miarę potrzeby wyłącza się karty niezbędne
do założenia osobnych akt lub sporządza w tym celu uwierzytelnione odpisy.
Należy przy tym zaznaczyć, że sąd może sporządzić we własnym zakresie odpisy pisma złożonego przez stronę,
ale wyłącznie w celu dołączenia ich do akt w sytuacji, gdy strona wnosi jedno pismo w kilku sprawach, nie zaś w
celu doręczenia go stronie przeciwnej (post. NSA z 11.10.2007 r., I OZ 753/07, Legalis; post. NSA z 11.10.2007
r., I OZ 754/07, Legalis; post. NSA z 15.10.2007 r., I OZ 771/07, Legalis; post. NSA z 6.12.2007 r., I OZ 913/07,
1009098 923165344
Legalis; post. NSA z 18.12.2007 r., II FZ 604/07, Legalis; post. NSA z 26.2.2008 r., II FZ 21/08, Legalis; post.
NSA z 26.2.2008 r., II FZ 22/08, Legalis; post. NSA z 26.2.2008 r., II FZ 23/08, Legalis).
Artykuł 47 § 1 PPSA nie przewiduje zatem obowiązku dołączenia odpisów pism przeznaczonych jedynie do
złożenia w aktach sądowych. Dotyczy to także sytuacji, gdy strona wnosi jedno pismo, oznaczając je jako wniesione
w kilku sprawach. Wobec wyraźnego stwierdzenia we wskazanym przepisie, że do pisma strony należy dołączyć
odpisy pisma dla doręczenia ich stronom (a nie w celu złożenia w aktach sądowych), sąd w celu włączenia tego
pisma do akt sądowych wszystkich rozdzielonych spraw powinien sporządzić odpisy pisma we własnym zakresie,
a nie wzywać stronę do złożenia odpisu pisma na podstawie art. 49 § 1 PPSA (post. NSA z 28.1.2005 r., FZ 639/04,
Legalis; post. NSA z 5.1.2006 r., II FSK 128/05, Legalis; post. NSA z 28.5.2010 r., I FZ 184/10, Legalis).
7 7. Pojęcie odpisu pisma. Odpisem pisma procesowego jest każdy dalszy jego egzemplarz, odwzorowany w
dowolnej technice, zgodny z oryginałem co do treści. Może to być kopia maszynowa, fotokopia, a także kopia
wykonana przy użyciu każdej innej techniki powielania, np. wydruk komputerowy (wyr. NSA z 5.3.2008 r., II
OSK 774/06, Legalis; post. NSA z 30.6.2009 r., II OSK 927/09, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 23.5.2013 r.,
II SA/Gd 274/13, Wspólnota 2013, Nr 14, s. 59). Istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej
treści składanego pisma (post. NSA z 18.11.2004 r., FSK 1214/04, Legalis; post. NSA z 23.6.2008 r., I OZ 407/08,
Legalis; post. NSA z 30.6.2009 r., II OSK 927/09, Legalis). Technika sporządzenia odpisu ma zatem drugorzędne
znaczenie (post. NSA z 18.1.2011 r., II OZ 1348/10, Legalis).
8 8. Poświadczenie odpisu za zgodność z oryginałem. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wskazuje się,
że odpis wymaga poświadczenia jego zgodności z oryginałem. Przez to poświadczenie osoba poświadczająca
przyjmuje odpowiedzialność za zgodność pisma z oryginałem. Uwierzytelnić pismo może strona, która jest jego
autorem lub jej pełnomocnik. Odpisy pisma nie muszą być podpisywane przez stronę. Założenie odwrotne spowo-
dowałoby, że nie byłby to odpis, lecz oryginał pisma, a takiego obowiązku ustawa na strony nie nakłada (por. B.
Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 47, teza 5; J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2010, s. 136; post. NSA z 30.6.2009 r., II OSK 927/09, Legalis; post. NSA z 18.1.2011 r., II
OZ 1348/10, Legalis; post. NSA z 28.2.2011 r., II FZ 677/10, Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2321/11,
Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2325/11, Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2331/11, Legalis;
post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2333/11, Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2336/11, Legalis; post. NSA
z 29.12.2011 r., I OSK 2337/11, Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2340/11, Legalis; post. z 29.12.2011 r.,
I OSK 2342/11, Legalis; post. z 29.12.2011 r., I OSK 2343/11, Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2345/11,
Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2348/11, Legalis; post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2351/11, Legalis).
Istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma bez potrzeby podpisywania
go (post. NSA z 26.1.2012 r., I FSK 2061/11, Legalis).
W postanowieniu z 27.11.2008 r. (I OSK 1409/08, Legalis) NSA uznał, że skoro pełnomocnik skarżącego nie
wykonał wezwania Sądu do przesłania odpisów skargi, w którym wyraźnie zaznaczono, że kopie powinny być
poświadczone za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisane – Wojewódzki Sąd Administracyjny ma
uzasadnione podstawy, aby odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA z powodu nieuzupełnienia braków
formalnych.
9 9. Uwierzytelnienie odpisów załączników. Zgodnie z art. 47 § 1 in fine PPSA, jeżeli w sądzie nie złożono
załączników w oryginale, strona dołącza po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych.
W doktrynie podnosi się, że uwierzytelnienia wymagają także odpisy załączników. Prawidłowe uwierzytel-
nienie załącznika uzależnione jest od tego, kto sporządził jego oryginał. Jako przykład wskazuje się odpis doku-
mentu urzędowego, który uwierzytelnić może notariusz (art. 96 pkt 2 PrNot). Za zgodność z oryginałem może
poświadczyć występujący w sprawie pełnomocnik strony będący adwokatem (art. 4 ust. 1b PrAdw), radcą praw-
nym (art. 6 ust. 3 RadPrU), rzecznikiem patentowym (art. 9 ust. 3 RzPatU) lub doradcą podatkowym (art. 41 ust.
4 DorPodU; B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 47, teza 6).
W postanowieniu NSA z 17.8.2017 r. (II GSK 2413/17, ONSAiWSA 2018, Nr 6, poz. 115) NSA uznał, że
odpowiednie zastosowanie art. 48 § 3 w zw. z art. 64 PPSA pozwala na uznanie, że wydruk pisma z adnotacją
skarżącego "za zgodność z oryginałem" w istocie odpowiada oryginałowi tego dokumentu.
10 10. Odpisy uwierzytelnione i nieuwierzytelnione. Odpisami w rozumieniu art. 47 § 1 PPSA mogą być także
uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej (art. 47 § 2 PPSA). Z przepisu tego
zatem wynika, że zarówno fotokopie, jak i wydruki poczty elektronicznej wymagają uwierzytelnienia przez stronę
(por. P. Szkudlarek, Wymiana korespondencji, s. 271).
Jednakże w literaturze dopuszcza się traktowanie jako odpisów również innego rodzaju wydruków, kopii, także
nieuwierzytelnionych (por. G. Radecki, w: R. Mikosz, G. Radecki, Ł. Strzępek, Pisma stron w postępowaniu, s.
31–32).
11 11. Braki formalne uniemożliwiające nadanie pismu biegu. Obowiązek określony w art. 47 § 1 i art. 49 §
1 PPSA, polegający na dołączeniu odpisów, obciąża składającego pismo, jeżeli brak w tym zakresie uniemożliwi
nadanie pismu procesowemu właściwego biegu (post. NSA z 12.11.2009 r., II OSK 1728/09, Legalis; M. Sieradzka,
Glosa do post. NSA z 26.8.2014 r., I OZ 671/14, Lex/el. 2015). Nie można uznać, że każde nieuzupełnienie braków
592316534 1009098
formalnych pisma będzie prowadziło do pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego
rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego
biegu (post. NSA z 27.6.2008 r., I OZ 430/08, Legalis; post. NSA z 19.11.2008 r., I OZ 851/08, Legalis; post. NSA
z 22.7.2009 r., I OZ 732/09, Legalis; post. NSA z 7.10.2009 r., I OZ 935/09, Legalis; post. NSA z 1.12.2009 r., II
OZ 1046/09, Legalis; post. NSA z 9.12.2009 r., I OSK 1623/09, Legalis, z glosą P. Brzozowskiego, Lex/el. 2010;
r., II FSK 1383/10, Legalis; post. NSA z 25.8.2010 r., II OSK 1486/10, Legalis; post. NSA z 16.3.2011 r., I OZ
152/11, Legalis; post. NSA z 14.6.2011 r., II OSK 1168/11, Legalis; post. NSA z 1.2.2012 r., I OZ 52/12, Legalis).
Należy podkreślić, że złożenie przez skarżącego wymaganych odpisów skargi przed odrzuceniem skargi, jed-
nak po upływie wyznaczonego terminu – o którym mowa w art. 49 § 1 PPSA – oznacza, że skarga nie może otrzy-
mać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (uchw. NSA z 18.12.2013 r.,
I OPS 13/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 39).
Sąd przed odrzuceniem skargi z uwagi na brak odpowiedniej liczby odpisów skargi powinien ocenić, kto jest
stroną postępowania i czy brak odpisów skargi w liczbie określonej w wezwaniu uniemożliwia nadanie skardze
dalszego biegu (post. NSA z 30.10.2008 r., II OSK 1563/08, Legalis; post. NSA z 5.5.2009 r., II OSK 654/09,
Legalis; post. NSA z 16.4.2010 r., I OSK 559/10, Legalis).
W uzasadnieniu wyroku z 23.11.2005 r. (I OSK 133/05, Legalis) NSA uznał, że w sytuacji, w której pełno-
mocnik strony nadesłał kopie pisma niepoświadczone za zgodność z oryginałem, lecz odpowiadające treści pisma
strony, odrzucenie pisma lub pozostawienie go bez rozpoznania byłoby dotknięte nadmiernym rygoryzmem, po-
nieważ nie ma przeszkód, aby pismo strony – mimo wskazanego niedociągnięcia – otrzymało prawidłowy bieg
(podobnie post. NSA z 8.6.2011 r., II OZ 484/11, Legalis; post. NSA z 14.2.2012 r., I OZ 84/12, Legalis).
12 12. Odesłanie. Por. komentarz do art. 234 § 1 dotyczącego obowiązku uiszczenia opłaty kancelaryjnej.
13 13. Nowelizacja art. 47 PPSA. Zgodnie z ZmInformPodPublU14 z dniem 31.5.2019 r. do art. 47 PPSA dodane
zostały § 3 i 4.
Zmiany te mają na celu usprawnienie nie tylko funkcjonowania e-administracji, ale i tradycyjnego postępowa-
nia przed sądem administracyjnym.
Przepis art. 47 § 3 PPSA przewiduje, że w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu
elektronicznego odpisów nie dołącza się. W celu doręczania dokumentów stronom, które nie stosują środków ko-
munikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzy-
telnionych wydruków, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 16 ust.
3 InformPodPublU.
Z kolei na podstawie art. 47 § 4 PPSA sąd, doręczając odpisy pism i załączników w formie innej niż forma
dokumentu elektronicznego, informuje stronę o warunkach wnoszenia pism oraz ich doręczania przez sąd za po-
mocą środków komunikacji elektronicznej.
Zniesienie ciążącego na stronach obowiązku dołączania odpisów pism, które zostały złożone w formie doku-
mentu elektronicznego, przyspieszy przebieg postępowania i przemawiają za nim względy ekonomiczne. Jedno-
cześnie brak obowiązku doręczania odpisów pism i załączników wyklucza możliwość wystąpienia braków formal-
nych dokumentu elektronicznego w postaci braku odpisów pisma. Eliminuje także konieczność wzywania strony
do uzupełnienia braków formalnych pisma.
W przypadku doręczania pism stronom niestosującym środków komunikacji elektronicznej sąd sporządza dla
nich kopie dokumentów elektronicznych w postaci uwierzytelnionych wydruków. Stanowi to znaczne ułatwienie
dla strony postępowania posługującej się środkami komunikacji elektronicznej.
Zmiana art. 47 PPSA (art. 96 pkt 5 DorElektrU) odnosi się do jego § 3 zd. 1 i § 4 i jest omówiona poniżej
– zob. Nb 15.
II. Komentarz do zmian art. 47 § 3 i 4 PPSA

15 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 47 § 3 i 4 PPSA wynikające z art. 96 pkt 5 DorElektrU
dotyczą wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami
"postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem, dźwiękiem,
graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob. na ten temat
1009098 923165346
szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 10). Podkreślić należy, że nowelizacja
art. 47 § 3 PPSA odnosi się wyłącznie do zd. 1 przepisu.
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 47 § 3 i 4 PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – ko-
mentarz do art. 12b, Nb 8.
792316534 1009098
Art. 48
§ 1. Strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał doku-
mentu w sądzie jeszcze przed rozprawą.
§ 2. Jeżeli dokument znajduje się w aktach organu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz w art. 194 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
– Ordynacja podatkowa, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ odpis lub wyciąg
z dokumentu. Sąd zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy sąd
uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie.
§ 3. Zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem
została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego
adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym lub radcą Prokuratorii Ge-
neralnej Rzeczypospolitej Polskiej.
§ 3a. Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, poświadczenie jego
zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 3, dokonuje się z wykorzystaniem kwalifikowanego podpisu
elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy dokumentów poświadczane elektro-
nicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18 usta-
wy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
§ 4. Zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie

pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatko-
wym lub radcą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter dokumentu urzędowego.
§ 5. Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd, na wniosek strony albo z urzędu, zażąda od
strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w § 3, przedłożenia oryginału tego dokumentu.
Spis treści
tronicznych....................................................................................................................... 5

1 1. Cel unormowania. Celem regulacji art. 48 PPSA jest sprawne przygotowanie rozprawy, bez konieczności
odraczania jej terminów.
2 2. Umiejscowienie regulacji w PPSA. Podnosi się w doktrynie, że treść tego przepisu bardziej uzasadnia
jego zamieszczenie w rozdziale "Posiedzenia sądowe" niż w rozdziale "Pisma w postępowaniu sądowym". Jego
umieszczenie w rozdziale 1 działu III PPSA powoduje, że to nie sąd, lecz przewodniczący wydziału lub sędzia
sprawozdawca decydują o tym, czy strona powinna złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą,
czy też nie (§ 37 RegWewnUrzWSAR). Z tego powodu wskazuje się na nieadekwatność użytego w przepisie
sformułowania "na żądanie sądu".
3 3. Nieprzedłożenie dokumentu powoływanego w treści pisma. Jeśli strona nie złoży dokumentu, na który
powołuje się w piśmie, to nie stanowi to takiego braku pisma, którego nieuzupełnienie skutkuje pozostawieniem
pisma bez rozpoznania. Pismu takiemu można nadać prawidłowy bieg. Zarządzenie wzywające do złożenia orygi-
nału dokumentu nie powinno zawierać rygoru, o którym mowa w art. 49 § 2 PPSA (por. B. Dauter, w: B. Dauter,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 48, teza 7).
Niepodporządkowanie się strony żądaniu sądu z art. 48 PPSA – mimo że dokument znajduje się w jej posiadaniu
– powoduje tylko ten skutek, że sąd ogranicza się do oceny, czy dana okoliczność może być uznana za udowodnioną
na podstawie treści przedłożonego odpisu tego dokumentu (wyr. NSA z 5.8.2005 r., OSK 1508/04, Legalis).
Zatem powody niezłożenia przez stronę dokumentu, na który powołuje się w piśmie, sąd ocenia przy meryto-
rycznym rozstrzyganiu sprawy. Jeśli strona nie jest w stanie złożyć oryginału dokumentu sporządzonego przez
organ państwowy, na który powołuje się w piśmie, np. nie będąc w jego posiadaniu i nie mając możliwości dys-
ponowania tym dokumentem, a oryginał takiego dokumentu jest niezbędny do rozpoznania sprawy, sąd może, na
1009098 923165342
podstawie art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 250 KPC, zażądać jego urzędowo poświadczonego odpisu lub wyciągu
i przeprowadzić z niego dowód na rozprawie (art. 106 § 3 PPSA) (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 153–154).
4 4. Rozszerzenie kręgu podmiotów uwierzytelniających odpisy pism. W związku z nowelizacją komento-
wanej ustawy, dokonaną ustawą z 23.10.2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U.
Nr 216, poz. 1676 ze sprost.), do art. 48 PPSA zostały dodane unormowania zawarte w jego § 2–5. Przyjęta zmiana
komentowanej ustawy oparta została na tych samych założeniach co zmiana KPA, Ordynacji podatkowej, KPC,
dokonana powyższą ustawą nowelizującą.
Celem przedmiotowej nowelizacji było odformalizowanie postępowania cywilnego, administracyjnego, sądo-
woadministracyjnego oraz podatkowego przez racjonalizację istniejącego obowiązku dołączania do akt sprawy
dokumentów oryginalnych lub ich odpisów notarialnych. Zmiana polegała na szerszym niż dotychczas umożliwie-
niu uwierzytelniania odpisów dokumentów przez profesjonalnych pełnomocników stron reprezentujących zawody
zaufania publicznego. Jej zamierzonym skutkiem było zmniejszenie uciążliwości polegającej na konieczności wy-
zbycia się przez strony postępowania, często na długi czas, dokumentów oryginalnych albo poniesienia kosztów
ich notarialnego uwierzytelniania bądź uzyskania ich urzędowych odpisów.
5 5. Żądanie przedłożenia odpisu, wyciągu lub oryginału pisma. Na podstawie art. 48 § 2 PPSA, jeżeli doku-
ment znajduje się w aktach organu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 KPA oraz w art. 194 § 1 i 2 OrdPU, wystar-
czy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ odpis lub wyciąg z dokumentu. Sąd zażąda udzielenia
odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy sąd uzna za konieczne przejrzenie oryginału
dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie.
Przez pojęcie sądu w doktrynie rozumie się zarówno przewodniczącego i sędziego sprawozdawcę, jak i skład
orzekający. Wezwania do złożenia dokumentu lub sporządzenia jego odpisu lub wyciągu sąd dokonuje w formie
postanowienia na rozprawie (art. 106 § 3 PPSA), zaś przewodniczący i sędzia sprawozdawca w formie zarządzenia
na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym. Dowód z dokumentu sąd przeprowadza na rozprawie (B. Dauter, w:
B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 48, teza 1).
Treść art. 48 § 2 PPSA odpowiada regulacji art. 76a § 1 KPA, art. 194a § 1 OrdPU i art. 250 KPC.
6 6. Możliwość złożenia odpisu dokumentu zamiast oryginału. Treść art. 48 § 3 PPSA stanowi odpowiednik
regulacji art. 76a § 2 KPA, art. 194a § 2 OrdPU i art. 129 § 2 KPC. Zgodnie z nią zamiast oryginału dokumentu
strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza
albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem
patentowym lub doradcą podatkowym. Od dnia 31.5.2019 r. do grona tych podmiotów poświadczających odpis
dołączył radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, co jest związane ze zmianą komentowanego
przepisu dokonaną przez ZmPPSA2019. Rozwiązanie to odformalizowało procedurę korzystania w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi z odpisów dokumentów. Ustawodawca rozszerzył w nim krąg podmiotów mo-
gących poświadczać dokumenty za zgodność z oryginałem do celów postępowania, włączając w krąg podmiotów
upoważnionych profesjonalnych pełnomocników będących również osobami zaufania publicznego. Podmiotem
poświadczającym może być, oprócz notariusza, tylko reprezentant określonego prawniczego zawodu zaufania pu-
blicznego będący jednocześnie pełnomocnikiem strony składającej dokument w konkretnej sprawie.
Jednocześnie z wprowadzonym unormowaniem art. 48 § 3 PPSA ustawodawca dodał do PrAdw – art. 4 ust.
1b, RadPrU – art. 6 ust. 3, RzPatU – art. 9 ust. 3 i DorPodU – art. 41 ust. 4, przyznając powyższym reprezentantom
prawo sporządzania poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem w zakresie określo-
nym odrębnymi przepisami. Poświadczenie powinno zawierać podpis pełnomocnika, datę i oznaczenie miejsca je-
go sporządzenia, a na żądanie – również godzinę dokonania czynności. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne
(dopiski, poprawki lub uszkodzenia), pełnomocnik stwierdza to w poświadczeniu.
W postanowieniu z 27.7.2010 r. (II FZ 331/10, Legalis) NSA stwierdził, że w przepisie art. 6 ust. 3 RadPrU wy-
raźnie ustawodawca stanowi o sporządzaniu poświadczeń odpisów dokumentów za zgodność z okazanym orygina-
łem w "zakresie określonym odrębnymi przepisami", czyli przede wszystkim odnosi to do postanowień art. 48 § 3 i
4 PPSA (odmiennie B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 48,
teza 8). Analogicznie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 24.2.2012 r. (II OSK 369/12, Legalis), uznając,
że w art. 4 ust. 1b PrAdw wyraźnie ustawodawca stanowi o sporządzaniu poświadczeń odpisów dokumentów za
zgodność z okazanym oryginałem w "zakresie określonym odrębnymi przepisami", czyli przede wszystkim odnosi
to do postanowień art. 48 § 3 i 4 PPSA.
Taka regulacja ma zapobiegać bezpodstawnemu kwestionowaniu poświadczonych odpisów, obliczonemu tylko
na przedłużanie postępowania.
392316534 1009098
Przykładem zastosowania niniejszego przepisu w praktyce jest postanowienie NSA z 7.6.2011 r. (II GSK
936/11, Legalis), w którym NSA zaznaczył, że dołączona do skargi dokumentacja jest kompletna, gdy w miejsce
oryginałów dołączono kopie dokumentów potwierdzone przez pełnomocnika strony w sposób określony w art.
48 § 2 i 3 PPSA.
7 7. Uprawnienie do potwierdzenia zgodności z oryginałem pisma. Określonego w art. 48 § 3 PPSA wymogu
nie spełnia złożenie dokumentu, którego zgodność z oryginałem została potwierdzona przez radcę prawnego nie-
występującego jako pełnomocnik strony w sprawie (post. NSA z 7.12.2010 r., I GSK 935/10, Legalis; post. NSA
z 30.3.2011 r., II GSK 403/11, Legalis).
Jeżeli strona nie ma pełnomocnika, o którym mowa w art. 48 § 3 PPSA, poświadczenia za zgodność może
dokonać jedynie notariusz (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019,
art. 48, teza 3).
Obowiązek przedłożenia pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje również w sytu-
acji, gdy pełnomocnictwo zostało już przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Zatem fakt, że w aktach
administracyjnych znajduje się oryginał pełnomocnictwa, sam z siebie nie uprawnia osoby, której zostało ono
udzielone, do dokonywania czynności, o których mowa w art. 48 § 3 PPSA, gdyż konieczne jest złożenie do akt
sądowych uwierzytelnionej kopii takiego dokumentu bądź nowego pełnomocnictwa (post. NSA z 7.12.2010 r.,
I GSK 936/10, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., I GSK 932/10, Legalis; odmiennie post. NSA z 17.1.2011 r., II
FSK 1824/10, OSP 2011, Nr 9, poz. 93; wyr. NSA z 19.6.2019 r., I OSK 2203/17, Legalis).
W sytuacji gdy strona – uzupełniając brak formalny skargi – nadesłała kserokopię aktualnego odpisu z KRS,
poświadczoną za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego, który wprawdzie dotychczas nie dokonał żadnej
czynności w postępowaniu przed sądem administracyjnym, ale którego pełnomocnictwo wskazujące na umoco-
wanie do występowania przed tym sądem znajduje się w aktach administracyjnych – to obowiązkiem sądu pierw-
szej instancji jest wezwanie tegoż pełnomocnika do uwierzytelnienia znajdującego się w aktach administracyjnych
pełnomocnictwa i złożenia tak uwierzytelnionego dokumentu do akt sądowych (post. NSA z 7.12.2010 r., I GSK
933/10, Legalis).
Określonego w przepisie art. 48 § 3 PPSA wymogu nie spełnia złożenie dokumentu, którego zgodność z ory-
ginałem została potwierdzona przez prezesa zarządu skarżącej spółki (post. NSA z 15.12.2010 r., II GSK 1407/10,
Legalis).
8 8. Odpowiedzialność karna za poświadczenie nieprawdy. Zdaniem projektodawców przyjęta regulacja, po-
szerzająca krąg uprawnionych do uwierzytelniania odpisów dokumentów, nie stwarza nadmiernego ryzyka nad-
użyć, ponieważ uzyskując status osób upoważnionych do poświadczania zgodności odpisów z oryginałem, profe-
sjonalni pełnomocnicy będą podlegać odpowiedzialności karnej za poświadczenie nieprawdy z art. 271 KK. Po-
nadto w stosunku do nich będzie wchodzić w grę zawodowa odpowiedzialność dyscyplinarna, w której sankcją
może być nawet pozbawienie prawa wykonywania zawodu.
Zdaniem M. Grego pełnomocnik, o jakim mowa w art. 48 § 3 PPSA, składając na odpisie dokumentu adnotację,
że jest on zgodny z oryginałem, wraz z innymi danymi wymaganymi przez ustawę, zaświadcza, że zapoznał się z
oryginalnym dokumentem, a następnie skopiował go celem wykorzystania w danym postępowaniu. Oznacza to,
że dokument oryginalny musi istnieć, a co więcej, powinien być w zasięgu danego pełnomocnika. Pomimo braku
ustawowego obowiązku prowadzenia repertorium Autorka postuluje ze względów czysto praktycznych prowadze-
nie przez profesjonalnych pełnomocników takich repertoriów dla celów wewnętrznych (M. Grego, Uwierzytelnia-
nie dokumentów, s. 96–110).
9 9. Nowelizacja art. 48 PPSA. Należy również zwrócić uwagę na nowelizację art. 48 PPSA wprowadzoną przez
ZmInformPodPublU14, która weszła w życie 31.5.2019 r.
Do art. 48 został dodany § 3a przewidujący, że jeżeli odpis dokumentu został sporządzony w formie dokumentu
elektronicznego, poświadczenie jego zgodności z oryginałem, o którym mowa w § 3, dokonuje się z wykorzysta-
niem kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego. Odpisy dokumentów
poświadczane elektronicznie sporządzane są w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podsta-
wie art. 18 InformPodPublU.
Wprowadzana zmiana jest związana z wprowadzeniem do PPSA możliwości składania pism w formie doku-
mentu elektronicznego.
10 10. Uwierzytelniony odpis dokumentu jako dokument urzędowy. Zawarte w odpisie dokumentu poświad-
czenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, rad-
cą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego (art. 48 §
4 PPSA). Charakter ten ma od 31.5.2019 r. również poświadczenie zgodności z oryginałem dokonane przez wy-
stępującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.
Jest to związane ze zmianą komentowanego przepisu dokonaną ustawą z 12.4.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw.
Treść komentowanego przepisu odpowiada regulacji art. 76a § 3 KPA, art. 194a § 3 OrdPU i art. 129 § 3 KPC.
1009098 923165344
Przyjęte unormowanie uprościło procedurę korzystania z uwierzytelnionych odpisów dokumentów przez za-
pisanie wprost w ustawie reguły, że poświadczenie za zgodność z oryginałem odpisu dokumentu ma charakter
dokumentu urzędowego.
Przedmiotowe poświadczenia odpisu dokumentu są dokumentami stwierdzającymi urzędowo istnienie doku-
mentu o określonej treści, na podobieństwo regulacji prawnej zawartej w art. 2 § 2 PrNot, zgodnie z którym czyn-
ności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. Oznacza
to, że sąd przeprowadzać będzie postępowanie dowodowe nie tyle z samego dokumentu prywatnego przedłożone-
go w urzędowo poświadczonej kopii, ile z dokumentu urzędowego, z którego – na podstawie usuwalnego domnie-
mania z art. 244 § 1 KPC – wyprowadza wniosek o istnieniu dokumentu prywatnego o treści tożsamej z przedło-
żonym poświadczeniem. Ukształtowana w ten sposób procedura dopuści możliwość kwestionowania przez strony
tak poświadczonych dokumentów.
11 11. Wymogi dotyczące dokumentów stanowiących dowód w sprawie. Wynikający z art. 48 PPSA wymóg
poświadczenia za zgodność z oryginałem przez występującego w sprawie adwokata, radcę prawnego, doradcę po-
datkowego lub rzecznika patentowego odnosi się do dokumentów powołanych przez stronę jako dowód w sprawie,
nie zaś do dokumentu pełnomocnictwa (post. NSA z 30.9.2010 r., II FSK 1751/10, POP 2011, Nr 2, poz. 29, s.
147; post. NSA z 26.1.2012 r., I FSK 2060/11, Legalis).
W postanowieniu z 15.9.2010 r. (I FZ 273/10, Legalis) NSA uznał, że umieszczanie na poświadczeniu takich
zapisów, jak stwierdzenie miejsca i daty sporządzenia odpisu, w przypadku pełnomocnictw nie ma większego zna-
czenia, skoro dla określonych celów dokument ten nie musi spełniać cech "dokumentu urzędowego" w rozumieniu
art. 48 § 3 i 4 PPSA w zw. z art. 6 ust. 3 RadPrU. Podawanie tych elementów nabiera innego znaczenia i wymiaru
w przypadku uwierzytelniania innych niż pełnomocnictwo dokumentów lub pełnomocnictw mogących być uzna-
nymi jako dokumenty urzędowe. Jeżeli dla celów postępowania przed sądem administracyjnym pełnomocnictwo
składane przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego nie musi spełniać warunków przewidzianych dla doku-
mentu urzędowego w rozumieniu przepisu art. 48 § 3 i 4 w zw. z art. 37 § 1 PPSA i art. 6 ust. 3 RadPrU, to wów-
czas za pozbawione podstaw prawnych należy uznać wzywanie tego pełnomocnika przez sąd administracyjny w
określonym trybie do uzupełnienia danego pełnomocnictwa o podanie miejsca sporządzenia jego poświadczenia
(podobnie post. NSA z 27.10.2010 r., II OSK 1389/10, Legalis i post. NSA z 26.1.2012 r., I FSK 2062/11, Legalis).
12 12. Żądanie przedłożenia oryginału dokumentu. Zgodnie z art. 48 § 5 PPSA, stanowiącym odpowiednik
regulacji art. 76a § 4 KPA, art. 194a § 4 OrdPU i art. 129 § 4 KPC, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami
sprawy, sąd, na wniosek strony albo z urzędu, zażąda od strony składającej odpis dokumentu, o którym mowa w
art. 48 § 3 PPSA, przedłożenia oryginału tego dokumentu.
Zatem gdy będzie to uzasadnione okolicznościami sprawy, organ prowadzący postępowanie może zażądać od
strony składającej odpis dokumentu jego oryginału.
Okolicznościami takimi będzie powzięcie przez sąd wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uznanie,
że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu. Wówczas sąd może zastosować art. 48 PPSA (post. NSA
24.3.2011 r., II GSK 376/11, Legalis; post. NSA z 7.12.2011 r., II GSK 2274/11, Legalis; post. NSA z 7.2.2012
Uzasadnieniem przedmiotowej regulacji jest to, że urzędowe poświadczenie nie ma mocy równej oryginałowi
dokumentu (B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 48, teza 6).
Zmiana art. 48 PPSA (art. 96 pkt 6 DorElektrU) dotyczy art. 48 § 3a zd. 1 i jest omówiona poniżej – zob. Nb 14.

14 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 48 § 3a PPSA wynikające z art. 96 pkt 6 DorElektrU
dotyczą kwestii wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się poję-
ciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem, dźwię-
kiem, graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob. na ten
temat szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 10).
Podkreślić należy, że nowelizacja art. 48 § 3a PPSA odnosi się wyłącznie do zd. 1 przepisu.
do art. 12b, Nb 8.
592316534 1009098
Art. 49
§ 1. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formal-
nych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygo-
rem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej.
§ 2. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący zarządza pozostawienie
pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie przysługuje zażalenie.
§ 3. Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia.
§ 4. Czynności, o których mowa w § 1 i 2, może wykonywać referendarz sądowy.
1 1. Cel postępowania naprawczego. Postępowanie przewidziane w art. 49 PPSA zwane jest naprawczym (post.
NSA z 13.5.2005 r., I OZ 437/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 6, z glosą M. Bogusza, GSP – Prz.Orz. 2007, Nr
1, poz. 67; P. Brzozowski, Glosa do post. NSA z 26.11.2008 r., I OSK 1401/08, GSP – Prz.Orz. 2009, Nr 1, poz.
17), a jego celem jest ostateczne umożliwienie nadania biegu pismu niespełniającemu wymogów formalnych.
Jak podkreślił NSA w postanowieniu z 27.4.2015 r. (II GSK 609/15, Legalis) celem wezwania do usunięcia
braków formalnych jest usunięcie tych braków, nie zaś wykonanie wezwania sądu do ich usunięcia, a sankcja z art.
58 § 1 PPSA związana jest z nieusunięciem braków formalnych, a nie z niewykonaniem wezwania do ich usunięcia.
2 2. Podmiot wzywający do uzupełnienia braków. Do uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych wzy-
wa stronę przewodniczący wydziału w formie zarządzenia, bowiem zgodnie z § 13 ust. 1a ZasBiurSAdmZ pismo
wpływające do sądu kierownik sekretariatu przedstawia przewodniczącemu wydziału, który wydaje zarządzenie
co do sposobu jego załatwienia.
Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia braków formalnych może także wydać sędzia sprawozdawca jako
przewodniczący posiedzenia, który na podstawie § 37 ust. 1 RegWewnUrzWSAR wydaje zarządzenia konieczne
do sprawnego rozpoznania sprawy, zapoznaje się z wnioskami stron w toku postępowania, decyduje o przepro-
wadzeniu w sprawie postępowania mediacyjnego lub uproszczonego, sprawdza, czy zarządzenia są terminowo i
należycie wykonane (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania, s. 63).
Warto zaznaczyć, że nowelizacja PPSA z 2015 r. rozszerzyła kompetencje referendarza sądowego w omawia-
nym zakresie. Zgodnie z § 33 ust. 3 RegWewnUrzWSAR przewodniczący wydziału orzeczniczego może powie-
rzyć referendarzowi sądowemu ustalenie, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony
wpis, a także wezwanie do usunięcia braków formalnych oraz wykonanie innych czynności z art. 49 § 4 PPSA.
Referendarz sądowy wydaje również zarządzenia w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy (por. Nb
27). W zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wnio-
sków, a także do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów może wydać referendarz sądowy (art. 258 §
1 i 2 pkt 5 PPSA). Wydaje on także zarządzenia o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania (art. 258 § 2 pkt
6 PPSA), na które służy sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie siedmiu dni od dnia do-
ręczenia zarządzenia (art. 259 § 1 PPSA). Po wniesieniu sprzeciwu, jeżeli wniosek zawiera braki formalne, o jego
pozostawieniu bez rozpoznania rozstrzyga sąd postanowieniem (art. 260 PPSA).
3 3. Braki pisma a bieg postępowania naprawczego. Uzupełnienie braków pisma powinno nastąpić przed nada-
niem pismu biegu. Jeżeli przewodniczący nadał pismu bieg mimo jego braków, np. skierował pismo na posiedzenie
niejawne mimo jego nieprawidłowego oznaczenia, to przewodniczący posiedzenia może zdjąć sprawę z wokandy
posiedzenia niejawnego i wezwać do uzupełnienia braków (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 49, teza 2; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 139).
Zdaniem P. Brzozowskiego trudno doszukać się jakiejkolwiek przeszkody do nadania skardze biegu, tylko dla-
tego, że nie zawiera ona dowodów wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Postę-
powanie naprawcze, o którym mowa w art. 49 § 1 PPSA, musi charakteryzować się dążeniem do nadania skardze
dalszego biegu. Jeśli brakuje dowodów na to, że przed wniesieniem skargi wyczerpano środki zaskarżenia, to brak
taki nie wyklucza nadania skardze dalszego, prawidłowego biegu i podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 58 § 1 pkt
6 PPSA, które nastąpić powinno na podstawie akt sprawy i ewentualnych dodatkowych wyjaśnień stron (P. Brzo-
zowski, Glosa do post. NSA z 26.11.2008 r., I OSK 1401/08, GSP – Prz.Orz. 2009, Nr 1, poz. 17).
4 4. Tryb naprawczy w przypadku niezachowania szczególnych warunków formalnych. Tryb art. 49 PPSA
znajdzie zastosowanie, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania wa-
runków formalnych ogólnych, określonych w art. 46 i 47 PPSA (post. NSA z 31.8.2004 r., FZ 302/04, Prz. Pod.
2005, Nr 2, s. 60), ale także szczególnych, przewidzianych dla niektórych pism, np. skargi (art. 57 PPSA), wnio-
sku, o którym mowa w art. 63 PPSA, skargi kasacyjnej (art. 176 PPSA), skargi o wznowienie (art. 279 PPSA), czy
przewidzianych w innych szczególnych ustawach (post. NSA z 1.12.2004 r., OSK 830/04, Legalis; post. NSA z
11.7.2008 r., II OZ 754/08, Legalis; post. NSA z 17.12.2009 r., II GSK 969/09, Legalis; post. NSA z 14.9.2011 r.,
II OSK 1745/11, Legalis; post. NSA z 8.11.2011 r., II OSK 2065/11, ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 68).
1009098 923165342
Przykładem innej ustawy szczególnej może być ustawa o samorządzie gminnym. W postanowieniu z 9.10.2008
r. (II SA/Op 517/08, Legalis) WSA w Opolu uznał, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez
organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 SamGminU trzydziesto-
dniowym terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu
uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez
załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za brak formalny tej skargi. Brak ten, w
świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, może być uzupełniony na wezwanie sądu, który wyznacza stronie
skarżącej termin siedmiu dni na uzupełnienie skargi pod rygorem jej odrzucenia. Fakt poinformowania radnych
zarówno o treści rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i o treści skargi wniesionej do sądu, a także okoliczność, że radni
nie kwestionowali skargi, nie może sanować braku formalnego skargi.
5 5. Brak zastosowania postępowania naprawczego. Artykuł 49 PPSA nie ma zastosowania do pism błędnie
skierowanych do sądu administracyjnego (post. NSA z 1.12.2004 r., OSK 830/04, Legalis; post. NSA z 11.7.2008
6 6. Procedura uzupełnienia braków pisma. Niezależnie od tego, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu
administracji publicznej, badania spełnienia warunków formalnych pisma dokonuje sąd, a nie organ (por. W.
Chróścielewski, Wszczęcie postępowania, s. 63).
Z uprawnienia wynikającego z art. 49 § 1 i 2 PPSA sąd może korzystać dopiero po przekazaniu sprawy przez
organ (por. Z. Czarnik, Zawieszenie postępowania, s. 5).
Artykuł 49 PPSA nie upoważnia sądu do samodzielnego uzupełniania braków, lecz wprost zobowiązuje do
wezwania strony w celu udzielenia stosownych informacji (wyr. NSA z 26.1.2006 r., II FSK 201/05, Legalis).
Jak podkreślił to NSA w postanowieniu z 30.3.2011 r. (II OSK 570/11, Legalis), sformułowanie zawarte w art.
49 § 1 PPSA oznacza, że jeżeli pismo dotknięte jest brakami formalnymi, to jest to wystarczającą i konieczną
przesłanką do wezwania strony do ich uzupełnienia. Sąd nie może podejmować za stronę czynności zmierzających
do uzupełnienia braków pisma niezależnie od tego, jak pismo jest obszerne.
7 7. Brak jednoznacznych wniosków procesowych. Jeżeli pismo procesowe strony nie zawiera jednoznacznych
wniosków procesowych, sąd nie może dokonywać wyboru lub oceny tych wniosków według własnego uznania
(nawet najbardziej korzystnego dla strony), lecz zobowiązany jest do wezwania strony, na podstawie art. 49 §
1 PPSA, do sprecyzowania wniosków objętych tym pismem (post. NSA z 22.2.2007 r., II OZ 140/07, ONSAiWSA
2008, Nr 2, poz. 27).
Za "niezachowanie warunków formalnych" w rozumieniu przepisu art. 49 § 1 PPSA należy uznać sytuację,
gdy pismo strony nie zawiera jednoznacznych wniosków procesowych, jednocześnie zaś brak jest możliwości
racjonalnego ustalenia, jakie jest żądanie wnoszącego to pismo (post. NSA z 11.2.2011 r., I OZ 97/11, Legalis;
8 8. Ponowne wezwanie do uzupełnienia braków. W praktyce istnieje czasem konieczność ponownego wzy-
wania strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma. Zdarza się bowiem, że mimo zastosowania się strony do
precyzyjnie sformułowanego wezwania, pismo nadal nie może otrzymać prawidłowego biegu. W takim przypadku
przewodniczący może wydać kolejne zarządzenie wzywające do uzupełnienia braków formalnych pisma, dopre-
cyzowując niejako poprzednie wezwanie w kontekście nadesłanych już przez stronę dokumentów. Nie może on
jednak zastosować rygoru z art. 49 § 2 zd. 1 PPSA. Stosowanie tego rygoru, jako skutku niezachowania przez
stronę wymagań, które nie wynikają wprost z treści wezwania, jest bezprawne (post. NSA z 29.5.2013 r., II GZ
242/13, Legalis). W postanowieniu z 3.7.2008 r. (II OZ 700/08, Legalis) NSA przewidział również możliwość po-
nownego wezwania, gdy zachodzą wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów skarżącego. W przypadku niejasnej
odpowiedzi na pierwsze wezwanie, sąd może ponownie wezwać skarżącego do określenia, jak ma potraktować
jego pismo, jednocześnie pouczając go o skutkach prawnych dokonywanych czynności, stosownie do art. 6 PPSA.
Z faktu, że skarżący nieumiejętnie formułował swoje stanowisko, nie można wywodzić negatywnych konsekwen-
cji, skoro skarga do sądu administracyjnego nie podlega rygorowi sporządzenia przez podmiot profesjonalny (por.
Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 17.9.2008 r. (II OSK 1219/08, Legalis), uznając, że jeżeli
osoba prawna w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi podpisanej przez jedną osobę
przesyła dokument wskazujący, że sposób jej reprezentacji, z którego wynika, że wyrażenie oświadczenia woli
w jego imieniu wymaga współdziałania dwóch osób, to sąd powinien wezwać stronę ponownie do uzupełnienia
braków formalnych skargi. Dopiero w przypadku nieuzupełnienia tego braku przez stronę skarga mogłaby podlegać
odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA.
Z kolei w wyroku z 17.11.2017 r. (I OSK 203/16, Legalis) NSA uznał, że w sytuacji gdy po wezwaniu do
przesłania pełnomocnictwa procesowego dla osoby, która w imieniu strony podpisała skargę, okaże się, że osoba
ta nie ma legitymacji do zastępowania strony, sąd zanim odrzuci skargę, powinien wezwać bezpośrednio stronę
do samodzielnego podpisania skargi i dopiero po bezskutecznym upływie terminu do dokonania tej czynności –
skargę odrzucić.
392316534 1009098
Analogiczne stanowisko zajął też NSA w postanowieniu z 25.9.2008 r. (I OZ 710/08, Legalis), stwierdzając,
że w sytuacji gdy niezłożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu było pierwszym
brakiem formalnym, a brak osobistego podpisu skarżącej na złożonym w wyniku wezwania sądu formularzu PPF
– kolejnym, do którego usunięcia skarżąca nie została wezwana, wbrew art. 257 i 49 § 1 PPSA, pozostawienie
wniosku bez rozpoznania było przedwczesne.
9 9. Przykłady braków usuwalnych w trybie postępowania naprawczego. Przykładami braków formalnych
podlegających usunięciu w trybie art. 49 PPSA są następujące sytuacje:
1) brak określenia stron postępowania;
2) brak osnowy wniosku lub oświadczenia (post. NSA z 27.5.2014 r., II GSK 1157/14, Legalis);
3) brak podpisu strony (post. NSA z 12.4.2006 r., I OSK 70/06, Legalis; post. WSA w Krakowie
z 26.7.2010 r., II SA/Kr 320/10, Legalis; post. NSA z 21.10.2011 r., I FSK 1397/11, Legalis; post.
NSA z 1.8.2012 r., II OSK 1807/12, Legalis; post. NSA z 12.12.2013 r., II FSK 2953/13, Legalis;
T. Lewandowski, Glosa do post. NSA z 22.6.2010 r., I OZ 459/10, Lex/el. 2011);
4) brak podpisu na skardze kasacyjnej, z której treści wynika, że sporządził ją wskazany z imienia
i nazwiska pełnomocnik należący do kategorii osób wymienionych w art. 175 § 1 i 3 PPSA albo
osoba wymieniona w art. 175 § 2 PPSA. W przeciwnym razie skarga kasacyjna podlega odrzuceniu
bez uzupełnienia. Uzupełnienie może też dotyczyć podpisania pisma przewodniego strony, do któ-
rego dołączono skargę kasacyjną sporządzoną przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatko-
wego lub rzecznika patentowego (por. B. Gruszczyński, Skarga kasacyjna, s. 17). W postanowieniu
z 3.12.2013 r. (II FZ 1082/13, Legalis) NSA podkreślił, że tryb z art. 49 PPSA jest możliwy do
zastosowania przy skardze kasacyjnej tylko do wyjaśnienia, czy osoba, która podpisała skargę ka-
sacyjną, jest umocowana do jej sporządzenia w świetle art. 175 PPSA;
5) brak oznaczenia przedmiotu sprawy (post. NSA z 19.7.2011 r., I OZ 524/11, Legalis). Jak za-
znaczył NSA w postanowieniu z 24.4.2013 r. (II GSK 531/13, Legalis), niewezwanie skarżącego
do doprecyzowania w zakresie wskazania decyzji, którą chce on zaskarżyć, stanowi uchybienie,
które może mieć wpływ na wynik sprawy. Również w sytuacji, gdy w treści skargi istnieje rozbież-
ność co do tego, które orzeczenie zostaje zaskarżone, sąd powinien, na podstawie art. 49 § 1 PPSA,
wezwać stronę o uzupełnienie dostrzeżonego braku lub wyjaśnienie powstałej rozbieżności (post.
NSA z 23.4.2013 r., II GSK 535/13, Legalis; post. NSA z 24.4.2013 r., II GSK 530/13, Legalis);
6) niewskazanie w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia (post. NSA z 2.7.2008 r., I GSK
885/07, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 15.3.2010 r., I SA/Gl 136/10, Legalis; post. NSA z
21.2.2012 r., II FSK 40/12, Legalis). Jednak w sytuacji, gdy sąd dysponuje informacją o wartości
przedmiotu zaskarżenia, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak podanej wartości przedmiotu za-
skarżenia w samej skardze uniemożliwia nadanie sprawie biegu (post. NSA z 10.2.2014 r., I FSK
2198/13, Legalis). W takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki do wystosowania wezwania, o którym
mowa w art. 49 § 1 PPSA, a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt
3 tej ustawy;
7) brak pełnomocnictwa (wyr. NSA z 22.4.2005 r., FSK 1675/04, Legalis; post. NSA z 27.7.2005
r., I FSK 99/05, Legalis; post. NSA z 7.4.2006 r., II OSK 270/06, Legalis; post. NSA z 12.5.2006
r., II OSK 43/06, Legalis; post. NSA z 23.1.2008 r., II GSK 361/07, Legalis; H. Knysiak-Molczyk,
Glosa do post. NSA z 23.6.2005 r., II OZ 519/05, OSP 2006, Nr 5, poz. 63; post. NSA z 17.10.2007
r., I FSK 927/07, Legalis; wyr. NSA z 19.3.2009 r., II OSK 390/08, Legalis; post. NSA z 13.5.2009
r., II FZ 124/09, Legalis; post. NSA z 15.4.2014 r., I GSK 577/14, Legalis; post. NSA z 5.3.2014
r., II OSK 520/14, Legalis);
8) błędy w dacie pełnomocnictwa – które z uwagi na fakt, że data udzielenia pełnomocnictwa
jest zbyt istotnym elementem badania prawidłowości umocowania, by można było przyjąć, że w
okolicznościach sprawy doszło w tym zakresie do oczywistej omyłki – podlegają wyjaśnieniu w
trybie z art. 49 § 1 PPSA (post. NSA z 16.4.2013 r., I FSK 554/13, Legalis);
9) brak odpisów pisma (post. NSA z 19.10.2007 r., II OZ 1037/07, Legalis; post. NSA z 29.12.2011
r., I OSK 2319/11, Legalis; uchw. NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3,
poz. 39; post. NSA z 8.4.2014 r., II OSK 815/14, Legalis; uchw. NSA z 10.4.2014 r., II OSK
856/14, Legalis; post. NSA z 4.6.2014 r., II GZ 263/14, Legalis; post. NSA z 15.1.2015 r., I OSK
3297/14, Legalis; post. NSA z 26.2.2015 r., II FZ 63/15, Legalis; P. Brzozowski, Glosa do post.
NSA z 9.12.2009 r., I OSK 1623/09, Lex/el. 2010; K. Celińska-Grzegorczyk, Glosa do uchw. NSA
z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, OSP 2014, Nr 9, poz. 84);
10) brak poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentacji (post. NSA z 7.2.2012 r., II GSK
2401/11, Legalis);
11) brak wskazania imienia i nazwiska sędziego oraz brak wskazania przyczyn jego wyłączenia
we wniosku o wyłączenie sędziego (post. NSA z 29.2.2008 r., I OZ 112/08, Legalis; post. NSA z
1009098 923165344
30.3.2010 r., II FZ 108/10, Legalis; post. NSA z 26.1.2012 r., II FZ 815/11, Legalis; por. post. NSA
z 4.4.2008 r., I OZ 227/08, Legalis; post. NSA z 12.6.2008 r., I OZ 368/08, Legalis; post. NSA z
29.1.2013 r., II GZ 21/13, Legalis; post. NSA z 9.1.2015 r., I OZ 1202/14, Legalis; post. NSA z
15.1.2015 r., II OZ 3/15, Legalis);
12) podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem (post. NSA z 12.12.2005
r., I GSK 2703/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 77; por. post. NSA z 8.4.2011 r., II OSK 597/11,
Legalis; post. NSA z 2.8.2012 r., I OSK 1767/12, Legalis; wyr. NSA z 20.6.2013 r., I OSK 213/12,
Legalis; post. NSA z 17.4.2014 r., II FSK 557/14, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II FSK 3634/13,
Legalis; M. Jaworska, Glosa do post. WSA w Gliwicach z 19.10.2010 r., IV SA/Gl 409/10, ZNSA
2012, Nr 5, s. 149–155);
13) brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony (art. 29 PPSA), który
stanowi brak formalny, a jego usunięcie w trybie art. 49 § 1 PPSA w odniesieniu do spółek kapi-
tałowych polega na przedstawieniu aktualnego odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Re-
jestru Sądowego; niewykonanie w terminie nałożonego przez sąd obowiązku przedstawienia tego
dokumentu powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (wyr. NSA z 9.2.2005
r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 91, z glosą M. Bogusza, E. Bojanowskiego, M.
Miłosza, GSP – Prz.Orz. 2006, Nr 4, poz. 11; por. post. NSA z 6.4.2005 r., II GZ 19/05, Legalis;
wyr. NSA z 22.4.2005 r., FSK 1675/04, Legalis; post. NSA z 18.5.2006 r., I FSK 389/05, Legalis;
post. NSA z 17.10.2007 r., I FSK 927/07, Legalis; post. NSA z 31.7.2008 r., I FSK 1171/08, Lega-
lis; post. WSA we Wrocławiu z 6.10.2008 r., I SA/Wr 766/08, Legalis; post. NSA z 16.1.2009 r.,
I GSK 148/08, Legalis; post. NSA z 2.6.2009 r., II GSK 374/09, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 26.1.2010 r., IV SA/Wa 2060/09, Legalis; post. WSA w Warszawie z 12.2.2010 r., VI SA/Wa
42/10, Legalis; post. NSA z 10.3.2010 r., I GSK 62/10, Legalis; post. NSA z 5.10.2010 r., I FSK
1148/10, Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., II GSK 1407/10, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r.,
I GSK 185/11, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r., I GSK 188/11, Legalis; post. NSA z 28.11.2012
r., I GSK 1463/12, Legalis). W postanowieniach z 26.9.2013 r. (I GSK 1346/13, Legalis) oraz z
11.12.2012 r. (II GSK 1731/12, Legalis) NSA dodatkowo podkreślił, że ciężar czynienia ustaleń,
czy osoba dokonująca czynności posiada stosowne umocowanie, nie może zostać przerzucony na
przewodniczącego bądź sąd;
14) niedopełnienie przez wnoszącego o przywrócenie terminu niedokonanej w terminie czynności
procesowej, polegające na niedołączeniu do składanego wniosku: pisma procesowego w postaci
skargi kasacyjnej (post. NSA z 13.5.2005 r., I OZ 437/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 6, z glosą
M. Bogusza, GSP – Prz.Orz. 2007, Nr 1, poz. 67; post. NSA z 16.6.2005 r., II OZ 422/05, Legalis;
post. NSA z 30.1.2008 r., II OZ 36/08, Legalis; post. NSA z 27.7.2010 r., I OZ 569/10, Legalis;
post. NSA z 25.9.2012 r., II GZ 327/12, Legalis), czy też wniosku o przyznanie prawa pomocy na
urzędowym formularzu (post. NSA z 25.10.2012 r., II OZ 946/12, Legalis; L. Kaligowska, Prawo
pomocy, s. 70–87; M. Bogusz, Glosa do post. NSA z 13.5.2005 r., I OZ 437/05, GSP – Prz.Orz.
2007, Nr 1, poz. 67, s. 67–74);
15) niezłożenie odpisu lub odpisów sprzeciwu od postanowienia wydanego przez referendarza są-
dowego (post. NSA z 26.1.2006 r., I OZ 7/06, Legalis);
16) brak wniosku co do rozstrzygnięcia w zażaleniu (post. NSA z 16.12.2010 r., II FZ 658/10,
Legalis; post. NSA z 19.12.2012 r., I FZ 530/12, Legalis);
17) niezachowanie określonego w art. 252 § 2 PPSA wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa
pomocy na urzędowym formularzu (uchw. NSA z 21.4.2008 r., I OPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr
5, poz. 74; post. NSA z 19.1.2012 r., II OZ 1372/11, Legalis; post. NSA z 24.1.2012 r., I FZ 523/11,
Legalis; post. NSA z 31.1.2012 r., I GZ 20/12, Legalis; post. NSA z 27.4.2012 r., II FZ 327/12,
Legalis; post. NSA z 24.10.2012 r., II OZ 906/12, Legalis; post. NSA z 21.11.2012 r., II FZ 895/12,
Legalis; post. NSA z 13.12.2012 r., II GZ 475/12, Legalis; post. NSA z 22.2.2013 r., I OZ 116/13,
Legalis; post. NSA z 8.4.2014 r., II GZ 149/14, Legalis; post. NSA z 16.7.2014 r., I FZ 181/14,
Legalis; post. NSA z 22.10.2014 r., II FZ 1404/14, Legalis; L. Kaligowska, Prawo pomocy, s. 70;
odmiennie W. Morys, Glosa do post. NSA z 10.4.2006 r., I FZ 100/06, ZNSA 2007, Nr 4);
18) niewypełnienie rubryki 4. formularza wniosku o przyznanie pomocy, zawierającej wskazanie,
o co wnosi wnioskodawca – zwolnienie od kosztów sądowych, częściowe zwolnienie od kosztów
sądowych, ustanowienie radcy prawnego, ustanowienie adwokata, ustanowienie doradcy podatko-
wego, ustanowienie rzecznika patentowego (por. L. Kaligowska, Prawo pomocy, s. 70).
Por. komentarze do art. 46 i 47.
10 10. Brak zastosowania trybu naprawczego do braków nienaprawialnych. Tryb właściwy dla usuwania
braków formalnych, określony w art. 49 PPSA, nie ma zastosowania do braków nienaprawialnych, niepodlegają-
cych usunięciu. Nie wzywa się również do uzupełnienia lub poprawienia pisma wszczynającego postępowanie,
592316534 1009098
jeżeli podlega ono odrzuceniu lub przekazaniu innemu organowi lub sądowi, chyba że bez tego nie można wydać
postanowienia o odrzuceniu tego pisma lub przekazaniu sprawy (post. SN z 12.1.1982 r., IV CZ 197/81, OSPiKA
1983, Nr 12, poz. 257; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 139–140). Jak zaznaczył NSA w postanowieniu
z 13.9.2013 r. (II FZ 790/13, Legalis), wezwanie do uzupełnienia braków zażalenia, jeśli z treści zażalenia i oko-
liczności złożenia zażalenia wynika konieczność jego odrzucenia, należy uznać za pozbawione celu. W związku
z tym, w sytuacji kiedy zażalenie jest obarczone brakiem nieusuwalnym, decydującym o jego niedopuszczalności
(np. wniesienie zażalenia z uchybieniem przewidzianego terminu), regulacje z art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt
3 i art. 197 § 2 oraz art. 193 PPSA nie mają zastosowania.
11 11. Przykłady braków nieusuwalnych w trybie postępowania naprawczego.
Brakami formalnymi nieusuwalnymi w trybie art. 49 PPSA są:
1) niewskazanie w skardze interesu prawnego uprawniającego do jej wniesienia (wyr. NSA z
17.2.2005 r., GSK 1342/04, Legalis);
2) brak wyczerpania środków zaskarżenia (wyr. NSA z 23.4.2010 r., I OSK 7/10, Legalis; odmien-
nie post. NSA z 18.1.2011 r., I OSK 2120/10, Legalis; post. WSA w Warszawie z 28.3.2013 r.,
I SAB/Wa 493/12, Legalis; por. P. Brzozowski, Glosa do post. WSA w Warszawie z 28.3.2013
r., I SAB/Wa 493/12, Lex/el. 2013; odmiennie post. WSA w Krakowie z 8.1.2014 r., II SAB/Kr
318/13, Legalis);
3) brak należytego uzasadnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 PPSA (post. NSA z
12.1.2012 r., II FZ 805/11, Legalis; post. NSA z 31.10.2012 r., I OZ 820/12, Legalis; post. NSA
z 3.4.2014 r., I FZ 64/14, Legalis);
4) kwestia skuteczności umocowania pełnomocnika strony (post. WSA w Krakowie z 31.10.2008
r., II SA/Kr 729/07, Legalis);
5) brak oświadczenia pełnomocnika, o którym mowa w § 20 rozporządzenia z 28.9.2002 r. w
sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej
pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.; akt archiwalny). Brak
taki wywołuje skutki materialnoprawne polegające na utracie prawa do wynagrodzenia. Nie stosuje
się do niego trybu uzupełnienia jego braków opisanego w art. 49 PPSA (wyr. NSA z 21.6.2006 r., II
FSK 862/05, Legalis; post. NSA z 28.8.2008 r., I OZ 615/08, Legalis; post. NSA z 25.3.2009 r., II
FZ 90/09, Legalis; post. NSA z 23.11.2010 r., II FSK 1821/10, Legalis; post. WSA we Wrocławiu
z 28.12.2011 r., I SA/Wr 392/11, Legalis);
6) niezachowanie wymogów szczególnych właściwych tylko dla skargi kasacyjnej, wymieniony-
ch w art. 176 PPSA po wyrazie "ora"z (czyli oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem,
czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasad-
nienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia
lub zmiany), uznaje się za braki istotne i nieusuwalne w trybie określonym w art. 49 § 1 w zw. z
art. 193 PPSA (post. NSA z 10.8.2004 r., FSK 969/04, Legalis; post. NSA z 10.11.2004 r., FSK
883/04, Legalis; post. NSA z 31.8.2004 r., FZ 302/04, Prz. Pod. 2005, Nr 2, s. 60; por. post. NSA
z 21.4.2006 r., I OZ 546/06, niepubl.; post. NSA z 18.12.2007 r., II FSK 1810/07, Legalis; post.
NSA z 29.5.2008 r., I FSK 443/07, Legalis; post. NSA z 10.12.2010 r., I GSK 407/09, Legalis; post.
NSA z 15.12.2010 r., I GSK 250/10, Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., I GSK 528/09, Legalis;
post. NSA z 15.12.2010 r., I GSK 1060/09, Legalis; post. NSA z 7.3.2011 r., I FSK 290/11, Legalis;
post. NSA z 9.3.2012 r., I OSK 1043/11, Legalis; post NSA z 15.6.2012 r., I FSK 691/12, Legalis);
7) niezachowanie przymusu adwokacko-radcowskiego przy sporządzeniu skargi kasacyjnej (post.
NSA z 18.6.2010 r., II OZ 571/10, Legalis; post. NSA z 18.3.2011 r., II GZ 108/11, Legalis; post.
NSA z 7.5.2014 r., II FZ 543/14, Legalis);
8) brak sformułowania w skardze kasacyjnej jednoznacznego wniosku co do rozstrzygnięcia, co
powoduje, że jest ona pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnoprawnych, a tym
samym jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (post. NSA z 14.6.2011 r., I FSK 912/11, Legalis;
post NSA z 15.6.2012 r., I FSK 691/12, Legalis; post. NSA z 29.6.2012 r., I OSK 2035/11, Legalis);
9) niezachowanie przymusu adwokacko-radcowskiego w odniesieniu do zażalenia na postanowie-
nie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (post. NSA z 24.5.2007 r., II OZ 464/07, niepubl.; post. NSA z
14.5.2010 r., II OZ 434/10, Legalis; post. NSA z 2.10.2012 r., II OZ 832/12, Legalis; post. NSA z
26.10.2018 r., I OZ 1011/18, Legalis; por. R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe, s. 7);
10) brak uzasadnienia wniosku o wyłączenie sędziego, który skutkuje odmową jego uwzględnienia
(post. NSA z 4.4.2008 r., I OZ 227/08, Legalis; por. post. NSA z 12.6.2008 r., I OZ 368/08, Legalis;
por. post. NSA z 29.2.2008 r., I OZ 112/08, Legalis; post. NSA z 26.1.2012 r., II FZ 815/11, Legalis);
11) brak wskazania we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności oko-
liczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szko-
dy lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – co do zasady nie jest to brak formalny
1009098 923165346
wniosku, lecz brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddale-
nie wniosku (post. NSA z 29.12.2011 r., I OZ 1075/11, Legalis; post. z 8.5.2014 r., II OZ 425/14,
Legalis; post. NSA z 14.1.2015 r., II OZ 1399/14, Legalis);
12) brak uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ uchwała nie jest elemen-
tem skargi – pisma procesowego. Stanowi jej podstawę, która powinna istnieć już w momencie
składania skargi przez wójta. Jej brak oznacza więc nie brak formalny skargi jako pisma proceso-
wego, lecz niewyrażenie przez gminę woli zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Taki brak nie
może zaś być usunięty w trybie art. 49 § 1 PPSA (por. T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania
sądowoadministracyjnego, s. 34);
13) przekazanie przez organ administracji sądowi niepełnych akt administracyjnych w trybie
art. 54 § 2 PPSA (post. NSA z 18.10.2012 r., II OSK 2545/12, Legalis);
14) niemożność ustalenia konkretnego momentu, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu
(post. NSA z 13.11.2013 r., II OZ 974/13, Legalis).
12 12. Braki uniemożliwiające nadanie biegu pismu. Przedmiotem wezwania kierowanego przez przewodni-
czącego do strony w trybie art. 49 § 1 PPSA może być tylko usunięcie takich braków, które uniemożliwiają
nadanie pismu prawidłowego biegu, tzn. wywołania przez pisma procesowe właściwych skutków procesowy-
ch zarówno w stosunku do sądu, jak i pozostałych podmiotów uczestniczących w postępowaniu (post. NSA z
15.6.2005 r., FSK 2583/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 42; post. NSA z 6.10.2010 r., I OZ 742/10, Legalis;
post. NSA z 10.8.2011 r., I OZ 583/11, Legalis; post. NSA z 30.3.2012 r., I OSK 677/12, Legalis; post. NSA z
27.2.2013 r., II OZ 104/13, Legalis). Zatem nie każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowa-
dziło do pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie
brak istotny, tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu (wyr. NSA z 23.11.2005
r., I OSK 133/05, Legalis; post. NSA z 30.5.2008 r., I OZ 352/08, Legalis; post. NSA z 27.6.2008 r., I OZ 430/08,
Legalis; post. NSA z 30.10.2008 r., II OSK 1563/08, Legalis; post. NSA z 19.11.2008 r., I OZ 851/08, Legalis; post.
NSA z 5.5.2009 r., II OSK 654/09, Legalis; post. NSA z 22.7.2009 r., I OZ 732/09, Legalis; post. NSA z 22.7.2009
r., I OZ 733/09, Legalis; post. NSA z 30.4.2009 r., II OZ 376/09, Legalis; post. NSA z 7.10.2009 r., I OZ 935/09,
Legalis; post. NSA z 1.12.2009 r., II OZ 1046/09, Legalis; post. NSA z 9.12.2009 r., I OSK 1623/09, Legalis, z
glosą P. Brzozowskiego, Lex/el. 2010; post. NSA z 16.4.2010 r., I OSK 559/10, Legalis; post. NSA z 11.8.2010 r.,
II FSK 1383/10, Legalis; post. NSA z 16.3.2011 r., I OZ 152/11, Legalis; post. NSA z 14.6.2011 r., II OSK 1168/11,
Legalis; post. NSA z 8.6.2011 r., II OZ 484/11, Legalis; post. NSA z 1.2.2012 r., I OZ 52/12, Legalis; post. NSA z
14.2.2012 r., I OZ 84/12, Legalis; post. NSA z 22.1.2013 r., II OSK 42/13, Legalis; post. NSA z 24.4.2014 r., II FZ
529/14, Legalis). Odmiennie w tym względzie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 26.2.2015 r. (II FZ 63/15,
Legalis), wskazując, że ustawodawca nie dokonał rozróżnienia na braki "istotne" i "nieistotne", a jedynie wskazał
na braki, które uniemożliwiają nadanie pismu prawidłowego biegu. Warto przy tym zaznaczyć, że ani art. 49 §
1, ani art. 58 § 3 PPSA nie uzależniają skutku nieuzupełnienia braków formalnych – do usunięcia których stronę
prawidłowo wezwano – od powodów ich nieusunięcia (post. NSA z 12.12.2013 r., II FSK 2953/13, Legalis).
13 13. Braki formalne niewpływające na bieg pisma. Przykładem braku formalnego pisma, który pozwala na
nadanie mu prawidłowego biegu, jest mylne oznaczenie rodzaju pisma (post. SN z 8.12.1997 r., III CKN 289/97,
OSNC 1998, Nr 5, poz. 90). W takiej sytuacji art. 49 § 1 PPSA nie będzie miał zastosowania. Również w razie
braku odpisu skargi dla organu, gdy w sprawie poza skarżącym i organem nie występują inne strony i uczestnicy
postępowania, a skarga wnoszona jest za pośrednictwem organu, brak taki nie jest brakiem uniemożliwiającym
nadanie biegu sprawie (post. NSA z 29.12.2011 r., I OSK 2351/11, Legalis), gdyż organ ma możliwość zapoznania
się z jej treścią i złożenia odpowiedzi na skargę (post. NSA z 24.5.2012 r., II OSK 1166/12, Legalis). Podobnie
gdy sąd dysponuje aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę organu, a w sprawie poza skarżącym i
organem nie występują inne strony ani uczestnicy, nie ma podstaw do wzywania skarżącego do złożenia odpisu
skargi (post. NSA z 15.6.2005 r., FSK 2583/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 42; wyr. NSA z 22.9.2005 r., II
GSK 117/05, Legalis; post. NSA z 15.3.2006 r., I FSK 851/05, Legalis). Tożsamy pogląd zaprezentował NSA w
postanowieniu z 25.6.2008 r. (II FSK 658/07, Legalis); zgodnie z nim oczywiste jest, że strona powinna stosować
się do wezwań sądu i przesyłać żądane dokumenty oraz uzupełniać braki, jednak odrzucenie skargi de facto z
powodu nieprzesłania podpisanego odpisu skargi – w sytuacji gdy strona jeden egzemplarz pisma złożyła – jest
dolegliwością zbyt daleko idącą. W sytuacji gdy sąd dysponował skargą, a w sprawie poza skarżącym i organem
podatkowym nie występowały inne strony ani uczestnicy, nie było podstaw do przyjęcia, że brak odpisu skargi
uniemożliwiał nadanie sprawie biegu. Z powyższego wynika, że nie zachodziły przesłanki do wystosowania we-
zwania, o którym mowa w art. 49 § 1 PPSA, a w konsekwencji do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt
3 PPSA. Tożsame stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 22.1.2013 r. (II OSK 42/13, Legalis), stwierdzając, że
brak jednego odpisu skargi nie może być zakwalifikowany jako brak istotny, z uwagi na fakt, że sąd jest władny
wykonać dodatkową kopię pisma we własnym zakresie, a tym samym nadać skardze prawidłowy bieg. Analogicz-
ny pogląd wyraził NSA w stosunku do braku odpisu zażalenia (post. NSA z 30.10.2007 r., I OZ 800/07, Legalis;
792316534 1009098
r., I OZ 430/08, Legalis; post. NSA z 22.7.2009 r., I OZ 733/09, Legalis; post. NSA z 30.4.2009 r., II OZ 376/09,
Legalis; post. NSA z 8.7.2010 r., I OZ 516/10, Legalis; post. NSA z 25.8.2010 r., II OSK 1486/10, Legalis; post.
NSA z 1.2.2012 r., I OZ 52/12, Legalis; post. NSA z 30.8.2012 r., II GZ 280/12, Legalis).
Artykuł 49 § 1 PPSA nie znajdzie też zastosowania w sytuacji, której dotyczy wyrok NSA z 30.1.2007 r. (I FSK
432/06, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w nim, że skoro pismo zawierało wykaz załączników, to
niedołączenie wskazanych przez stronę w tym piśmie załączników w postaci powoływanych w nim opinii staty-
stycznych trudno uznać za brak formalny tego pisma powodujący konieczność wezwania strony w trybie art. 49 §
1 PPSA do jego uzupełnienia. Nie jest to bowiem brak w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu, uniemożliwia-
jący nadanie temu pismu prawidłowego biegu (przeciwnie M. Sieradzka, Glosa do post. NSA z 26.8.2014 r., I OZ
671/14, Lex/el. 2015).
Okoliczność, że skarga kasacyjna nie zawiera wszystkich stron, nie stanowi podstawy do wezwania o jej uzu-
pełnienie (wyr. NSA z 10.1.2018 r., II GSK 508/16, Legalis).
14 14. Elementy wezwania. W wezwaniu do uzupełnienia lub poprawienia pisma strony powinny zostać zawarte:
1) wskazanie braków, jakie strona ma uzupełnić lub poprawić;
2) zakreślenie sposobu i terminu siedmiu dni na uzupełnienie lub poprawienie pisma;
3) określenie rygoru niezachowania przez stronę terminu odpowiedniego dla pisma, które podlega
uzupełnieniu (por. post. NSA z 18.3.2011 r., II FZ 87/11, Legalis).
Aktualne na gruncie art. 49 PPSA wydaje się stanowisko, jakie zajął SN w postanowieniu z 9.6.1999 r. (III RN
6/99, OSNAPiUS 2000, Nr 9, poz. 343), zgodnie z którym wezwanie do uzupełnienia braków pisma powinno być
tak jasne i niedwuznaczne, by u strony, do której zostało skierowane, nie powstała wątpliwość co do przedmiotu
wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Jeśli wezwanie do usunięcia braków
formalnych pisma budzi wątpliwości co do treści, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla
strony. Zatem niezachowanie wymagań wezwania pozbawia je sankcji.
Pogląd ten podzielił NSA w wyroku z 22.4.2005 r. (FSK 1675/04, Legalis) i w postanowieniu z 5.9.2006 r. (I
FZ 292/06, Legalis), a także w postanowieniach: z 3.6.2009 r. (II GSK 421/09, Legalis), z 28.10.2010 r. (II OZ
1075/10, Legalis), z 16.2.2011 r. (I GSK 146/11, Legalis), z 12.5.2011 r. (II GSK 682/11, Legalis) i z 23.1.2014
r. (II GZ 638/13, Legalis).
Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma powinno być opatrzone określonym przepisami prawa
rygorem, określającym następstwa, jakich należy się spodziewać w wypadku niezrealizowania wezwania w okre-
ślonym terminie (K. Celińska-Grzegorczyk, Glosa do uchw. NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, OSP 2014, Nr 9,
poz. 84; M. Kiełbowski, Glosa do uchw. NSA z 18.12.2013 r., I OPS 13/13, Pal. 2014, Nr 7–8, s. 129–133).
Tak m.in. w postanowieniu z 17.12.2014 r. (I FSK 1862/14, Legalis) NSA wskazał, że skoro stosowne przepisy
przewidują wydanie z Krajowego Rejestru Sądowego tylko odpisów pełnych lub aktualnych, to sąd administracyj-
ny, wzywając pełnomocnika strony o przedłożenie dokumentu, z którego wynikałoby upoważnienie osób udzie-
lających pełnomocnictwa do reprezentacji spółki w dacie jego udzielenia, nie może nałożyć na niego obowiązku
nieprzewidzianego tymi przepisami.
Formułując treść wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych, należy również mieć na względzie fakt,
czy strona jest w sprawie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, czy nie (post. NSA z 16.2.2011
r., I GSK 146/11, Legalis). W sytuacji gdy skargę wnosi osoba, która nie jest profesjonalnym pełnomocnikiem i
pomimo wezwania sądu nie jest w stanie wykazać, że jest podmiotem legitymowanym do występowania w cha-
rakterze pełnomocnika, przewodniczący, na podstawie art. 49 § 1 PPSA, powinien wezwać bezpośrednio stronę
do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie. Odrzucenie skargi złożonej przez nieprofesjo-
nalnego pełnomocnika, który w wyznaczonym terminie nie wykazał swoich uprawnień do reprezentowania stro-
ny, bez uprzedniego wezwania osobiście strony do podpisania pisma, jest zatem niedopuszczalne (post. NSA z
19.6.2013 r., II GSK 1024/13, Legalis).
Wezwanie do "udzielenia informacji" nie może być utożsamiane z wezwaniem do uzupełnienia braków for-
malnych pisma (post. NSA z 12.4.2011 r., II OZ 264/11, Legalis).
15 15. Rozbieżność między zarządzeniem a wezwaniem. Wykonanie zarządzenia o wezwaniu do usunięcia bra-
ków formalnych skargi ma charakter techniczny, tj. nie może być w nim modyfikowany (w tym precyzowany)
zakres stwierdzonych braków czy wskazany w zarządzeniu sposób ich uzupełnienia. W przypadku gdy wezwanie
w sposób istotny odbiega od treści zarządzenia, należy uznać, że jeśli strona nie wypełni wezwania w zakresie
wynikającym z wezwania, lecz niewynikającym z zarządzenia przewodniczącego, nie jest możliwe zastosowanie
art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (post. NSA z 26.11.2014 r., I FSK 1425/14, Legalis).
16 16. Interpretacja sposobu wykonania wezwania. Stronie wezwanej do usunięcia braków formalnych zło-
żonego pisma nie przysługuje jakikolwiek margines interpretacyjny odnośnie do sposobu wykonania wezwania,
jeżeli zawiera ono w sposób szczegółowy i wyraźny czynności, których wykonanie jest wymagane do nadania
sprawie dalszego biegu (post. NSA z 5.9.2008 r., I FSK 536/08, Legalis).
17 17. Termin na uzupełnienie lub poprawienie pisma. Termin siedmiu dni na uzupełnienie lub poprawienie
pisma jest terminem ustawowym, co oznacza, że nie może być skracany ani przedłużany. Może zostać on przywró-
1009098 923165348
cony na skutek złożenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków. Strona przekroczy termin, gdy nie
podejmuje czynności uzupełniających lub podejmuje je bezskutecznie, tzn. braki nie zostaną uzupełnione w całości
lub części (por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 49,
teza 11; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 140; post. NSA z 27.7.2005 r., I FSK 99/05, Legalis; post.
NSA z 20.12.2006 r., I FSK 29/06, POP 2007, Nr 5, poz. 69; post. NSA z 29.5.2009 r., I OZ 561/09, Legalis; post.
NSA z 8.7.2010 r., I OZ 510/10, Legalis; post. NSA z 11.5.2011 r., II FZ 159/11, Legalis; post. NSA z 29.12.2011
r., I OSK 2319/11, Legalis; por. M. Bogusz, Glosa do post. NSA z 13.5.2005 r., I OZ 437/05, GSP – Prz.Orz. 2007,
Nr 1, poz. 67). Niezachowanie warunków formalnych przy składaniu wniosku o przywrócenie terminu skutkuje
pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania (post. NSA z 16.7.2013 r., II FZ 529/13, Legalis).
18 18. Skutki wyznaczenia błędnego terminu. W sytuacji gdy zarządzenie wskazujące termin do uzupełnienia
braków formalnych skargi było błędne z uwagi na zakreślenie niewłaściwego terminu do usunięcia tych braków,
strona nie może zostać obciążona negatywnymi skutkami omyłki sądu. Skoro więc wpis od skargi uiszczony
został przed upływem zakreślonego przez sąd terminu, to uznać należało, że czynności tej dokonano prawidłowo
(post. NSA z 12.9.2008 r., II OSK 1204/08, Legalis).
19 19. Bezskuteczny upływ terminu. Siedmiodniowy termin na uzupełnienie braku formalnego skargi upływa
bezskutecznie w przypadku niepodjęcia, po powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru pisma, w terminie
nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo
w urzędzie gminy (post. WSA w Gliwicach z 1.9.2009 r., I SA/Gl 473/09, Wspólnota 2009, Nr 39, s. 44). Warto
jednak zwrócić uwagę na postanowienie z 29.7.2011 r. (I OZ 565/11, Legalis), w którym NSA stanął na stanowi-
sku, że niewłaściwe wykonanie (wykonanie z nieznacznym przekroczeniem terminu) wezwania do uzupełnienia
braków formalnych w postaci nadesłania brakującego odpisu skargi kasacyjnej nie może zamykać stronie prawa
do sądu. Byłoby to sprzeczne z prokonstytucyjną wykładnią przepisów procesowych, a tym samym naruszałoby
podstawowe zasady i swobody obywatelskie skarżącego.
20 20. Wyjątki od rygoru pozostawienia pisma bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia
pisma skierowane jest do strony pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi
inaczej. Takimi wyjątkami są np.:
1) art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, na podstawie którego sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wy-
znaczonym terminie jej braków formalnych. Zatem jeżeli braki dotyczą skargi, przewodniczący,
wzywając do uzupełnienia braków takiego pisma, poucza o rygorze odrzucenia skargi, a nie pozo-
stawienia pisma bez rozpoznania (post. NSA z 19.4.2007 r., II FSK 598/06, Legalis; post. NSA
z 17.12.2009 r., II GSK 969/09, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 11.2.2010 r., II SAB/Ol 1/10,
Legalis; post. z 26.1.2012 r., II OZ 11/12, Legalis);
2) art. 178 PPSA, zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu nie-
jawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną,
jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Skut-
kiem nieuzupełnienia braków jest, z mocy art. 178 PPSA, odrzucenie skargi kasacyjnej, a nie po-
zostawienie jej bez rozpoznania, jak to stanowi art. 49 § 2 PPSA (por. B. Gruszczyński, Skarga
kasacyjna, s. 17);
3) art. 197 § 2 w zw. z art. 178 PPSA, na podstawie którego wojewódzki sąd administracyjny
odrzuci na posiedzeniu niejawnym zażalenie wniesione po upływie terminu lub z innych przyczyn
niedopuszczalne, jak również zażalenie, którego braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym
terminie (por. post. WSA w Białymstoku z 5.10.2018 r., II SA/Bk 353/18, Legalis);
4) art. 276 PPSA, zgodnie z którym do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje
się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe
nie stanowią inaczej.
21 21. Niezaskarżalność wezwania do uzupełnienia braków formalnych zażalenia. Przepisy PPSA nie prze-
widują możliwości wniesienia zażalenia na zarządzenie przewodniczącego wzywające do uzupełnienia braków
formalnych zażalenia. Zażalenie wniesione w tym przedmiocie powinno podlegać odrzuceniu jako niedopuszczal-
ne (post. NSA z 12.10.2011 r., II OZ 899/11, Legalis).
22 22. Oświadczenie poprawiające lub uzupełniające skargę. Poprawienie lub uzupełnienie skargi może nastą-
pić również przez złożenie przez stronę skarżącą oświadczenia do protokołu, który sporządza sekretarz sądowy
(§ 34 RegWewnUrzWSAR).
23 23. Wezwanie do uzupełnienia skargi przez pełnomocnika, który nie złożył pełnomocnictwa. Gdy wno-
szącym skargę jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego
skargi, czyli złożenia pełnomocnictwa, należy skierować do wnoszącego pismo pełnomocnika – art. 49 § 1 i art.
46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 PPSA (post. WSA w Opolu z 5.4.2004 r., II SA/Wr 1225/01, ONSAiWSA 2004, Nr 3,
poz. 53; post. NSA z 12.5.2006 r., II OSK 43/06, Legalis; post. NSA z 22.2.2008 r., II FSK 1658/06, Legalis; post.
992316534 1009098
W wyroku z 2.10.2008 r. (II SA/Gd 312/08, Legalis) WSA w Gdańsku przyjął, że odrzucenie skargi wyłącznie
z tego powodu, że pełnomocnictwo (dołączone jako uzupełnienie braków formalnych skargi) zostało formalnie
udzielone w dacie późniejszej niż wniesienie tej skargi, byłoby nie tylko bezzasadne, ale i stanowiłoby nadmierny
i nieuzasadniony rygoryzm, powodujący ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu. Podobnie wypowiedział
się NSA w wyroku z 19.3.2009 r. (II OSK 390/08, Legalis), uznając, że uzupełnienie w terminie skargi wniesionej
przez pełnomocnika o brakujące pełnomocnictwo, zgodnie z jednoznaczną treścią art. 49 § 3 PPSA, powoduje, że
skarga wywołuje skutek od dnia jej wniesienia. Jest tak również wtedy, gdy w pełnomocnictwie zastrzeżono, że
jest ono ważne od dnia podpisania, a ten dzień jest późniejszy niż sporządzenie i wniesienie skargi (post. NSA z
19.6.2012 r., II GZ 211/12, Legalis).
24 24. Niezastosowanie się do wezwania sądu. Jeżeli strona nie uzupełniła lub nie poprawiła pisma w terminie,
przewodniczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania (art. 49 § 2 PPSA).
Pozostawienie pisma bez rozpoznania oznacza, że pismo nie wywiera żadnych skutków w sprawie (por. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 140), bowiem w ogóle nie dochodzi do jego rozpoznania, tj. do ustosun-
kowania się do treści wniosku (post. NSA z 15.4.2011 r., II OZ 277/11, Legalis).
Niezastosowanie się do wezwania sądu wystosowanego w trybie art. 49 § 1 PPSA prowadzi do formalnego
zakończenia sprawy, tj. pozostawienia określonego wniosku bez dalszego rozpoznania. Strona wezwana do uzu-
pełnienia określonych braków swojego pisma może albo je uzupełnić, dając podstawę do dalszego badania sprawy
przez sąd, albo też nie czynić tego i zwalczać zasadność wezwania do usunięcia braków w ewentualnym środku
odwoławczym. Kierowanie uwag polemicznych względem działań sądu nie może doprowadzić i nie doprowadzi
do zmiany jego stanowiska (post. NSA z 1.12.2011 r., I OZ 965/11, Legalis).
Pismo pozostawia się bez rozpoznania także wówczas, gdy strona nie uzupełniła choćby jednego z kilku braków
wskazanych w zarządzeniu. Podobnie zarządza się, jeśli pismo zostało uzupełnione, ale po zakreślonym terminie
(por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 49, teza 12; por.
post. NSA z 20.12.2006 r., I FSK 29/06, POP 2007, Nr 5, poz. 69). Analogicznie wypowiedział się NSA w uchwale
z 18.12.2013 r. (I OPS 13/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 39; K. Celińska-Grzegorczyk, Glosa do uchw. NSA z
18.12.2013 r., I OPS 13/13, OSP 2014, Nr 9, poz. 84) odnośnie do złożenia przez skarżącego wymaganych odpisów
skargi po upływie wyznaczonego terminu. Zgodnie z przytoczoną uchwałą uzupełnienie braków formalnych skargi
przed jej odrzuceniem, jednak po upływie terminu, o którym mowa w art. 49 § 1 PPSA, oznacza, że skarga nie
może otrzymać prawidłowego biegu i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA.
Powyższego stanowiska nie podziela J.P. Tarno, którego zdaniem, jeżeli braki formalne pisma zostały usunięte
po upływie wyznaczonego terminu, ale przed doręczeniem zarządzenia o pozostawieniu go bez rozpoznania, to
pismo należy traktować jako wniesione w dacie spóźnionego usunięcia braków formalnych (a contrario wobec
art. 49 § 3 PPSA). Pod tą datą powinno zostać ponownie zarejestrowane i poddane stosownym czynnościom (por.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 140–141).
25 25. Wezwanie do uzupełnienia skierowane bezpośrednio do strony. W postanowieniu z 13.1.2012 r. (II OSK
2634/11, Legalis) NSA przyjął, że uznanie, iż braki formalne skargi nie zostały uzupełnione przez pełnomocnika
strony, zobowiązuje sąd do bezpośredniego skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków skargi po-
przez jej podpisanie. Wykładnia art. 49 § 1 PPSA dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady prawa strony
do sądu prowadzi do konstatacji, że odrzucenie skargi bez bezpośredniego wezwania strony do jej podpisania w
określonym stanie prawnym wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 PPSA.
26 26. Zaskarżalność zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Na zarządzenie o pozostawieniu
pisma bez rozpoznania przysługuje zażalenie (art. 49 § 2 PPSA).
Podlega ono opłacie w postaci wpisu w kwocie 100 zł (§ 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w
sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm. w zw. z art. 230 § 1 i 2 i art. 233 PPSA; post. NSA z 22.12.2008 r., I FZ 503/08,
Legalis; post. NSA z 23.3.2011 r., I OZ 198/11, Legalis; post. NSA z 31.8.2011 r., I FZ 252/11, Legalis; post. NSA
z 30.1.2014 r., I OZ 36/14, Legalis).
Do zarządzenia przewodniczącego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, jako niekończącego postępowania
w sprawie, stosuje się art. 165 w zw. z art. 167 PPSA, na podstawie którego może ono zostać uchylone i zmienione
wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby było zaskarżone, a nawet prawomocne.
27 27. Skuteczność poprawionego lub uzupełnionego pisma. Na podstawie art. 49 § 3 PPSA pismo poprawio-
ne lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia, a nie w dacie ich usunięcia. Następuje
wówczas usunięcie braków pisma.
28 28. Czynności referendarza sądowego. Na podstawie dodanego w 2015 r. § 4 omawianego artykułu czynno-
ści wskazane w jego § 1 i 2 może wykonywać referendarz sądowy. Rozszerzenie uprawnień orzeczniczych refe-
rendarzy sądowych – przez umożliwienie im wzywania stron do uzupełnienia braków formalnych pisma lub jego
poprawienia oraz wydawania zarządzeń o pozostawieniu pisma bez rozpoznania – usprawnia, upraszcza i zapew-
nia szybkość postępowania przed sądem administracyjnym. Zgodnie z § 33 ust. 3 RegWewnUrzWSAR przewod-
niczący wydziału orzeczniczego może powierzyć referendarzowi sądowemu ustalenie, czy skarga czyni zadość
1009098 9231653410
wymaganiom formalnym, a także wezwania do usunięcia braków formalnych oraz wykonanie innych czynności
z art. 49 § 4 PPSA.
Wobec zarządzeń referendarza z art. 47 § 4 PPSA przysługuje sprzeciw do WSA w terminie siedmiu dni od dnia
doręczenia zarządzenia (art. 259 § 1 PPSA). W razie wniesienia sprzeciwu zarządzenie, przeciwko któremu został
on wniesiony, traci moc (art. 167a § 3 PPSA). Rozpoznając sprzeciw od zarządzenia i postanowień, o których mowa
w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA, sąd wydaje postanowienie, w którym zaskarżone zarządzenie lub postanowienie
referendarza sądowego zmienia albo utrzymuje w mocy (art. 260 PPSA).
1192316534 1009098
Art. 49a Sąd potwierdza wniesienie pisma w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej
skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z dnia 17 lu-
tego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na wskazany przez
wnoszącego adres elektroniczny.
Spis treści
II. Komentarz do zmian art. 49a PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elektro-
nicznych............................................................................................................................ 2

1 1. Uchwalenie art. 49a PPSA. Z dniem 31.5.2019 r. wszedł w życie art. 4 ZmInformPodPublU14 nowelizujący
PPSA m.in. przez dodanie do niej art. 49a.
Nowy przepis przewiduje potwierdzanie przez sąd wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego do
swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu
InformPodPublU, na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny.
W pierwotnym brzmieniu tego przepisu, a dokładnie jego zd. 2, sąd był zobowiązany do poinformowania w
treści urzędowego poświadczenia odbioru o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą środków komu-
nikacji elektronicznej, oraz do pouczenia o prawie strony do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków
komunikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 74a § 2 PPSA. Jednakże nowelizacja art. 49a PPSA, która we-
szła w życie także 31.5.2019 r., a została dokonana przez ZmPPSA2019, ograniczyła regulację komentowanego
przepisu tylko do zd. 1.
Według projektodawców tej zmiany na usunięcie zd. 2 z art. 49a PPSA miały wpływ ograniczenia informa-
tyczno-techniczne publicznie dostępnej platformy teleinformatycznej (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy Nr 3260,
Sejm VIII kadencji).
2 2. Ratio legis. Powyższa zmiana stanowi uzupełnienie nowelizacji PPSA w zakresie usprawnienia funkcjono-
wania e-administracji. Regulacja kwestii poświadczenia odbioru pisma procesowego w przypadku skorzystania
przez stronę z możliwości nadania dokumentu w formie elektronicznej usprawni postępowanie.
3 3. Zmiana. Komentowany przepis jest przedmiotem prac legislacyjnych zainicjowanych przez rząd ustawą
z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (druk sejmowy Nr 239, http://orka.sejm.gov.pl/opinie9.nsf/na-
Zmiana art. 49a PPSA (art. 96 pkt 7 DorElektrU) dotyczy całej treści tego przepisu i jest omówiona poniżej
– zob. Nb 4–7.
II. Komentarz do zmian art. 49a PPSA wprowadzonych

4 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 49a PPSA wynikające z art. 96 pkt 7 DorElektrU eli-
minują w tym przepisie niekonsekwencję prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma"
oraz przede wszystkim przewidują zupełnie nowy sposób potwierdzania wniesienia do sądu pisma w postaci elek-
tronicznej.
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 49a PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz
do art. 12b, Nb 8.
5 2. Wyeliminowanie w art. 49a PPSA niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami
szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 10).
6 3. Czynność regulowana przez znowelizowany art. 49a PPSA. Należy zauważyć, że chociaż w nowym
brzmieniu art. 49a PPSA mowa jest o potwierdzeniu doręczenia pisma w postaci elektronicznej do sądu, to w isto-
cie, patrząc z perspektywy pojęć, którymi posługuje się ustawa procesowa, przepis ten reguluje w rzeczywistości
potwierdzenie wniesienia pisma w postaci elektronicznej do sądu. Świadczy o tym m.in. umiejscowienie art. 49a
PPSA w rozdziale poświęconym pismom w postępowaniu sądowym.
1009098 923165342
Taki stan rzeczy wynika z przejęcia rozwiązań wynikających z ustawy o doręczeniach elektronicznych, w której
wykorzystano publiczną usługę rejestrowanego doręczenia elektronicznego, czyli usługę umożliwiającą przesłanie
danych między stronami trzecimi drogą elektroniczną i zapewniającą dowody związane z posługiwaniem się prze-
syłanymi danymi, w tym dowód wysłania i otrzymania danych, oraz chroniącą przesyłane dane przed ryzykiem
utraty, kradzieży, uszkodzenia lub jakiejkolwiek nieupoważnionej zmiany. Dzięki temu prawodawca wyznaczył
m.in. następujące cele projektu ustawy, a mianowicie: zapewnienie wszystkim – zarówno podmiotom publicznym,
jak i niepublicznym, w szczególności osobom fizycznym – możliwości korzystania z jednego, własnego adresu
do doręczeń elektronicznych, który będzie mógł być wykorzystany do korespondencji ze wszystkimi pozostałymi
podmiotami korzystającymi z usług rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz standaryzację usługi rejestro-
wanego doręczenia elektronicznego – tak aby w szczególności możliwa była skuteczna prawnie wymiana kore-
spondencji między wszystkimi podmiotami korzystającymi z publicznej lub kwalifikowanej usługi rejestrowanego
doręczenia elektronicznego.
Zatem z perspektywy przepisów ustawy o doręczeniach elektronicznych pojęcie doręczenia obejmuje czynność
doręczenia pisma w postaci elektronicznej przez podmiot publiczny, jak również czynność wniesienia takiego
pisma do tego podmiotu. Należy jednak zwrócić uwagę, że przeniesienie takiej konstrukcji wprost na grunt ustawy
procesowej może powodować negatywne konsekwencje wywołujące zbędne wątpliwości interpretacyjne związane
z niejednolitością terminologiczną na gruncie tego samego aktu prawnego. W PPSA ustawa odróżnia bowiem
czynność wniesienia pisma do sądu, która jest czynnością stron postępowania, od czynności doręczenia, która jest
zarezerwowana dla sądu.
Przykładowo należy wskazać, że w znowelizowanym art. 12b § 2 PPSA posłużono się zwrotem "pisma utrwa-
lone w postaci elektronicznej wnosi się do sądu administracyjnego na adres do doręczeń elektronicznych". Z kolei
w znowelizowanym art. 46 § 2a PPSA posłużono się zwrotem "pismo strony jest wnoszone w postaci elektronicz-
nej".
7 4. Sposób potwierdzenia doręczenia (wniesienia) pisma w postaci elektronicznej do sądu. W tym zakre-
sie art. 49a PPSA przewiduje, że potwierdzeniem doręczenia pisma w postaci elektronicznej do sądu jest dowód
otrzymania, o którym mowa w art. 41 DorElektrU.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 2 DorElektrU dowód otrzymania jest wystawiany po wpłynięciu korespondencji na
adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego, czyli również sądu administracyjnego. Natomiast zgod-
nie z art. 41 ust. 3 DorElektrU przez wpłynięcie dokumentu elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych
rozumie się zaistnienie warunków technicznych umożliwiających adresatowi odebranie doręczanego dokumentu.
Na marginesie należy dodać, że dowody otrzymania zgodnie ze standardem, o którym mowa w art. 26a ustawy
z 5.9.2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1173 ze zm.), wysta-
wia operator wyznaczony w ramach świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, co
wynika z art. 40 DorElektrU.
W dalszej kolejności warto zaznaczyć, że w art. 2 pkt 6 DorElektrU zdefiniowano pojęcie podmiotu publicz-
nego. Definicja ta jest odmienna od definicji podmiotu publicznego uregulowanej w art. 2 ust. 1 InformPodPublU.
Z art. 2 pkt 6 DorElektrU wynika, że do kategorii podmiotów publicznych zalicza się:
a) jednostkę sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 27.8.2009 r. o fi-
nansach publicznych,
b) inne niż określone w lit. a państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości praw-
nej,
c) inne niż określone w lit. a osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o
charakterze powszechnym, niemające charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty,
o których mowa w tym przepisie oraz w lit. a i b, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo
pośrednio przez inny podmiot:
– finansują je w ponad 50% lub
– posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
– sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
– mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzają-
cego,
d) związki podmiotów, o których mowa w lit. a–c, jeżeli realizują zadania publiczne,
e) komornika sądowego.
392316534 1009098
Zgodnie z art. 9 FinPubU sektor finansów publicznych tworzą:

1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej
i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
2a) związki metropolitalne;
3) jednostki budżetowe;
4) samorządowe zakłady budżetowe;
5) agencje wykonawcze;
6) instytucje gospodarki budżetowej;
7) państwowe fundusze celowe;
8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego
Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia
Społecznego;
9) Narodowy Fundusz Zdrowia;
10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
11) uczelnie publiczne;
12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
13) państwowe i samorządowe instytucje kultury;
14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w
celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych,
instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa han-
dlowego.
1009098 923165344
Art. 49b
1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może określić wzory dokumentów elektronicznych, które
mogą być wykorzystywane w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych.
2. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego udostępnia wzory dokumentów elektronicznych, o których

mowa w ust. 1, w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego.
1 1. Uchwalenie art. 49b PPSA. Dnia 31.5.2019 r. weszła w życie zmiana PPSA dokonana przez ZmPPSA2019.
Dodaje ona do ustawy art. 49b PPSA. Na jego podstawie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie upo-
ważniony do określenia wzorów dokumentów elektronicznych, które mogą być wykorzystywane w postępowaniu
w sprawach sądowoadministracyjnych. Należy zauważyć, że będzie to zależało od decyzji Prezesa i nie jest jego
obowiązkiem, ponieważ ustawodawca posłużył się sformułowaniem "może określić".
Jeżeli Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego określi wzory dokumentów elektronicznych, wówczas zo-
staje on – na podstawie wprowadzanej regulacji – zobowiązany do udostępnienia ich w Biuletynie Informacji Pu-
blicznej na stronie podmiotowej Naczelnego Sądu Administracyjnego.
2 2. Ratio legis. Według projektodawców wprowadzanej regulacji ma ona na względzie szybkość postępowania
sądowoadministracyjnego. Celem tego przepisu nie jest ich zdaniem zobligowanie strony do wnoszenia pism zgod-
nych z tymi wzorami, ale jedynie wprowadzenie dla nich pewnych ułatwień. Wyposażanie Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego w uprawnienie do opracowania wzorów dokumentów elektronicznych, które będą mogły
być wykorzystywane w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, tj. wzoru skargi administracyjnej,
ma stanowić duże ułatwienie dla uczestników postępowania (uzasadnienie projektu o zmianie ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy Nr 3260). Pogląd ten
wydaje się być zasadny.
1009098 923165342
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wiktorowska/Wajda
Art. 50
§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działal-
ności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu admi-
nistracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do
wniesienia skargi.
Spis treści
II. Legitymacja skargowa....................................................................................................... 3
III. Uwagi dodatkowe............................................................................................................ 13
1 1. Zasada ogólna skargowości. Zgodnie z przyjętą na gruncie polskiego sądownictwa administracyjnego za-
sadą ogólną skargowości do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego wymagane jest wystąpienie ze
stosownym żądaniem przez legitymowany podmiot (por. szerzej post. NSA z 8.3.2005 r., OSK 1229/04, Legalis;
post. WSA w Warszawie z 25.1.2008 r., VI SA/Wa 1958/07, Legalis; por. także W. Chróścielewski, Wszczęcie
postępowania, s. 63).
Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte przez wniesienie przez legitymowany pod-
miot skargi oraz – w pewnych, co wymaga zaakcentowania, wyjątkowych i wynikających z przepisów prawa,
przypadkach – na wniosek (por. komentarze do art. 63–64). Skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dyspo-
nuje legitymacją skargową – legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. W przypadku
niewykazania tego rodzaju legitymacji sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy PPSA nie
przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi (por. szerzej post. NSA z 24.11.2011 r., II OSK
2376/11, Legalis; wyr. NSA z 5.10.2010 r., I OSK 1551/10, Legalis). Przepisy określające legitymację skargową
powinny być wykładane w sposób ścisły (por. szerzej wyr. NSA z 30.8.2011 r., II OSK 523/11, Legalis), tym
samym wszystkie wątpliwości odnośnie do posiadania przez dany podmiot legitymacji skargowej powinny być
interpretowane in favorem braku tej legitymacji.
2 2. Skarga do sądu administracyjnego – informacje wprowadzające. Wniesienie skargi do sądu administra-
cyjnego jest pierwszą czynnością skarżącego, która stanowi wyraz jego woli odnośnie do poszukiwania na
drodze postępowania sądowoadministracyjnego ochrony swoich praw.
Postępowanie sądowoadministracyjne różni się od postępowania administracyjnego jego kontradyktoryjnością,
która polega na tym, że sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez upraw-
niony podmiot, a struktura tego postępowania jest ukształtowana jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem
przez dwa podmioty: skarżącego – czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej, i organ administracji pu-
blicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej
(por. szerzej post. NSA z 14.6.2011 r., II GZ 302/11, Legalis).
3 3. Konsekwencje procesowe wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ważne i skuteczne wniesienie
skargi do sądu administracyjnego wywołuje następujące skutki procesowe.
Po pierwsze, wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne. Po drugie, przenosi w pewnym sensie roz-
poznanie sprawy należącej do właściwości organów administracji publicznej przed sąd administracyjny. Po
trzecie, prowadzi do zmiany pozycji procesowej organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony
akt lub podjął zaskarżoną czynność. Po czwarte, rodzi uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego
aktu lub czynności przez organ administracji publicznej [por. szerzej J.P. Tarno, w: W. Chróścielewski, J.P.
Tarno, Postępowanie administracyjne, 2004, s. 443; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne, 2007, s.
221; A. Wróbel, w: K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, 2009, s. 273–274; T. Woś, w:
T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 55].
1009098 923165342
II. Legitymacja skargowa

4 1. Legitymacja skargowa – informacje wprowadzające. Na tożsamość sprawy sądowoadministracyjnej skła-
dają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Wyodrębnienie elementu podmiotowego jest istotne z tego wzglę-
du, że prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego działania lub zaniechania organu administracji publicznej
przysługuje jedynie legitymowanym podmiotom. Zatem spór o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania
rozstrzyga sąd administracyjny wyłącznie wtedy, gdy skargę o jego rozstrzygnięcie złożył podmiot mający legity-
mację skargową. Brak legitymacji skargowej powoduje to, że sąd administracyjny nie może przejść do rozstrzy-
gnięcia sporu o zgodność z prawem tego działania lub zaniechania, a następnie w wyniku tego rozstrzygnięcia
zastosować środków prawnych przewidzianych w komentowanej ustawie (por. szerzej wyr. NSA z 17.4.2007 r.,
Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub
czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do sta-
nu zgodnego z prawem [por. wyr. WSA w Warszawie z 28.6.2006 r., VI SA/Wa 609/06, Legalis; wyr. NSA z
11.3.2008 r., II GSK 433/07, Legalis; por. także T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009,
s. 273].
5 2. Legitymacja skargowa – podmioty legitymowane. Komentowana norma określa podmioty legitymowane
do wniesienia skargi. Uprawnienie takie przysługuje każdemu, kto ma w tym interes prawny, prokuratorowi,
RPO, RPD, organizacji społecznej, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 PPSA), a
także innym podmiotom, o ile przepisy ustawy tak stanowią (art. 50 § 2 PPSA) (por. także wyr. NSA z 9.10.2018
r., II OSK 2441/16, Legalis).
Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 PPSA, ma charakter materialny, z wyjątkiem
prokuratora, RPO, RPD i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach
formalnych (a więc jest to legitymacja formalna) (por. szerzej wyr. NSA z 1.2.2008 r., I OSK 5/07, Legalis; wyr.
NSA z 15.3.2007 r., II OSK 461/06, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 6.11.2009 r., II SA/Łd 522/09, Legalis; post.
NSA z 24.6.2008 r., I OZ 451/08, Legalis; wyr. NSA z 4.10.2018 r., I FSK 1433/16, Legalis).
Norma z art. 50 § 1 PPSA ma – na co wskazuje art. 50 § 2 PPSA – charakter lex generalis i znajduje zastosowanie
w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w innej ustawie (normie lex
specialis) (tak też post. NSA z 6.4.2006 r., II OSK 343/06, Legalis; por. także M. Gurdek, Glosa do wyr. TK z
13.3.2007 r., K 8/07, PPP 2007, Nr 10, s. 77; A. Kisielewicz, Wygaśnięcie mandatu radnego, s. 112).
6 3. Wykładnia pojęcia "każdy, kto ma w tym interes prawny". Wykorzystanie w treści art. 50 § 1 PPSA sfor-
mułowania "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje na intencję prawodawcy odnośnie do odejścia od
pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że nawet błędne uznanie określonego podmiotu
przez organ administracji publicznej za stronę postępowania nie pozbawia tego podmiotu prawa do wniesienia
skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję administracyjną wydaną w tym postępowaniu. Motywem
przyjęcia takiego rozwiązania był zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, który obejmuje liczne
akty i czynności wykonywane przez organ administracji publicznej poza sformalizowanym postępowaniem admi-
nistracyjnym (tak też J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA z 27.9.2000 r., II SA 2109/00, OSP 2001, Nr 6, s. 293;
A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009,
s. 160; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 151; W. Chróścielewski, Glosa do wyr. WSA w Warszawie z
27.1.2004 r., III SA 1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128; por. także wyr. NSA z 20.4.2007 r., II OSK 2019/06,
Legalis; wyr. NSA z 20.9.2006 r., I OSK 1274/05, Legalis; wyr. NSA z 17.5.2006 r., I OSK 888/05, Legalis).
Podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, kon-
kretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepi-
su prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną
sytuacją strony (por. szerzej wyr. NSA z 25.3.2014 r., II OSK 355/14, Legalis).
7 4. Interes prawny – charakterystyka. Interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach prawa. Istotą tego
interesu jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z
której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. szerzej wyr. WSA w War-
szawie z 17.7.2009 r., IV SA/Wa 718/09, Legalis; wyr. NSA z 18.11.2010 r., I OSK 860/10, Legalis; post. NSA z
8.11.2013 r., II GSK 1824/13, Legalis; wyr. NSA z 31.7.2013 r., II OSK 883/11, Legalis). W rezultacie o tym, czy
konkretny podmiot ma interes prawny do wniesienia skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej, decydują
zawsze przepisy prawa (por. wyr. NSA z 17.4.2009 r., II OSK 547/08, Legalis; wyr. NSA z 13.3.2009 r., II OSK
368/08, Legalis; wyr. NSA z 22.2.1984 r., I SA 1748/83, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z 17.10.2006 r., IV
SA/Wa 198/06, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 13.12.2007 r., II SA/Op 423/07, Legalis). Przy czym chodzi tutaj
zarówno o przepisy prawa materialnego, ustrojowego, jak i procesowego (por. szerzej post. NSA z 31.8.2011 r., II
OSK 1609/11, Legalis; wyr. NSA z 17.6.2011 r., II OSK 1083/10, Legalis; wyr. NSA z 17.9.2010 r., I OSK 856/09,
392316534 1009098
Legalis), które to przepisy należą do dowolnej gałęzi prawa (por. szerzej post. NSA z 12.7.2011 r., II OSK 1227/11,
Legalis; wyr. NSA z 18.3.2011 r., I OSK 741/10, Legalis; post. NSA z 26.3.2013 r., I GSK 290/13, Legalis).
Należy przy tym podkreślić to, że interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być
traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynno-
ści z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Nie zawsze zatem interes ten
będzie pokrywał się, nawet w przypadku gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem praw-
nym opartym na przepisach prawa materialnego – interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 KPA. Zawężenie
rozumienia pojęcia "interes prawny" użytego w art. 50 § 1 PPSA wyłącznie do przypadków, w których skarżący
dysponuje interesem wywodzonym z przepisów prawa materialnego, pozbawiałoby szereg podmiotów konstytu-
cyjnie zagwarantowanego prawa do sądu, a w konsekwencji ograniczałoby możliwości wzruszania decyzji obar-
czonych wadami kwalifikowanymi (art. 156 § 1 KPA) (tak wyr. WSA w Gdańsku z 16.4.2020 r., II SA/Gd 112/20,
Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2018 r., VII SA/Wa 1500/17, Legalis; wyr. NSA z 27.2.2018 r., II OSK
1130/16, Legalis).
Konieczne w tym miejscu jest podkreślenie tego, że interes prawny może być jak najbardziej wywodzony
z przepisów prawa, które zaliczane są do innej gałęzi prawa niż prawo administracyjne (zob. np. wyr. NSA z
14.3.2018 r., II OSK 1292/16, Legalis; wyr. NSA z 20.2.2018 r., I OSK 3329/15, Legalis). I tak przykładowo
interes prawny można wywodzić z przepisów prawa cywilnego, czego czytelnym przykładem jest interes prawny
osoby, która nie została "zaakceptowana" przez Komisję Nadzoru Finansowego jako spełniająca przesłanki z art.
22b PrBank i która zamierza poszukiwać ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jakkolwiek
osoba ta nie będzie – co jest wynikiem nieprawidłowej praktyki Komisji Nadzoru Finansowego – stroną tego
postępowania i adresatem tej decyzji, to będzie ona uprawniona zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. W tej
sytuacji interes prawny będzie wywodzony z przepisów ustawy – Kodeks cywilny dotyczących ochrony dóbr
osobistych (tj. z art. 23 w zw. z art. 24 KC). Interes ten istnieje wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z
którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (por. szerzej post.
NSA z 4.4.2013 r., I GSK 344/13, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 12.12.2013 r., II SAB/Gl 51/13, Legalis).
Od wykazania związku między chronionym przez przepis prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością
organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi do sądu. O istnieniu legitymacji
do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi
żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes ten we wniesieniu
skargi powinien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora
skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem
prawnym (por. wyr. WSA w Łodzi z 27.3.2012 r., II SA/Łd 35/12, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 26.11.2013
r., IV SA/Wr 401/13, Legalis).
W hipotetycznej sytuacji, gdy to skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale
nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego (mającymi stanowić pod-
stawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji), jego interes należy określić jako fak-
tyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji skargowej (zob. np. wyr. WSA w Poznaniu
z 4.12.2019 r., IV SA/Po 122/16, Legalis). Dla uznania legitymacji skargowej nie jest wystarczające wykazanie,
że akt narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Uwzględnienie skargi może mieć miej-
sce dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym
naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. szerzej wyr. WSA w Białymstoku z 23.8.2018 r., II SA/Bk
315/18, Legalis)
Legitymację określają bowiem przepisy prawa, a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami
(por. szerzej post. NSA z 24.6.2008 r., I OZ 451/08, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 5.3.2008 r., I SA/Wa
1598/07, Legalis).
Interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 PPSA, ma dotyczyć konkretnie określonej sprawy, w danym stanie
faktycznym, a nie być interesem potencjalnym, tj. nie można wywodzić uprawnienia przedstawiciela podatkowego
do wniesienia skargi w sprawie dotyczącej zwrotu nadwyżki podatku naliczonego nad należnym z hipotetycznej
możliwości dochodzenia przez organ w przyszłości, w odrębnie wszczętym postępowaniu, zapłaty podatku od tego
przedstawiciela podatkowego (post. NSA z 26.11.2014 r., I FSK 1659/14, Legalis).
Istoty interesu prawnego należy więc upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa. Może to być
norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępo-
waniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji
swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu
ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu
do stanu zgodnego z prawem (tak też W. Chróścielewski, Glosa do wyro. WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III
SA 1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128; wyr. NSA z 4.3.2011 r., II OSK 419/10, Legalis; W. Kisiel, Legitymacja
jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych, s. 33; T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadmini-
stracyjnego, s. 34; por. także wyr. NSA z 9.4.2008 r., II OSK 61/08, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 31.10.2008
1009098 923165344
r., II SA/Kr 410/08, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 1.7.2008 r., II SA/Ol 317/08, Legalis; wyr. NSA z 10.3.2008
r., II OSK 221/07, Legalis; wyr. NSA z 21.8.2008 r., II OSK 950/07, Legalis).
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między
obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związku polegającego na tym,
że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w
zakresie prawa. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w oko-
licznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. szerzej wyr. NSA z
11.12.2002 r., II SA 4000/01, Legalis; wyr. NSA z 24.11.2004 r., OSK 919/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 92;
wyr. NSA z 28.9.2011 r., II GSK 909/10, Legalis; wyr. NSA z 12.5.2011 r., I OSK 1043/10, Legalis).
Interes prawny musi charakteryzować się ponadto następującymi cechami: powinien być interesem wła-
snym, a przy tym indywidualnym. Skarżącym więc, czyli podmiotem, który ma interes prawny we wniesieniu
skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między
chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji
publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego.
Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na prze-
pisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ
prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze
skargi do sądu administracyjnego [tak też W. Chróścielewski, Glosa do wyr. WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III
SA 1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128; M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej, s. 35–36; A. Kabat,
Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 161; wyr.
NSA z 20.9.2006 r., I OSK 1274/05, Legalis; wyr. NSA z 27.1.2009 r., I OSK 197/08, Legalis; wyr. WSA we
Wrocławiu z 20.1.2011 r., I SA/Wr 1301/10, Legalis]. W rezultacie przykładowo osoba, którą w decyzji admini-
stracyjnej wskazano jako stronę, ale nią de facto nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym
mowa w art. 50 § 1 PPSA, skargę do sądu administracyjnego (tak wyr. WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III SA
1617/02, OSP 2005, Nr 11, poz. 128, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, tamże). Podmiotem mającym
interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest bowiem zarówno
osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający in-
teresu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (por. post. NSA z 13.6.2007
r., II FSK 1337/06, Legalis).
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego wyraża się w tym, że podmiot
ten działa we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego nań
obowiązku. Na rzecz innych osób mogą działać tylko: prokurator, RPO, RPD i niektóre organizacje społeczne. W
rezultacie podmiot posiadający udział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest uprawniony do wnie-
sienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę wydania spółce koncesji na świadczenie usług telekomunika-
cyjnych, ze względu na brak własnego interesu prawnego w sprawie (por. wyr. NSA z 3.6.1996 r., II SA 74/96,
ONSA 1997, Nr 2, poz. 89; wyr. WSA w Gdańsku z 17.7.2008 r., II SA/Gd 321/08, Legalis). Podobnie po rozwią-
zaniu spółki cywilnej osoba, która była wspólnikiem, nie jest legitymowana do wniesienia skargi do sądu admini-
stracyjnego na orzeczenia wydane w postępowaniu podatkowym w przedmiocie podatku od towarów i usług pro-
wadzonym wobec spółki cywilnej (por. szerzej wyr. WSA w Gdańsku z 14.10.2008 r., I SA/Gd 327/08, Legalis).
W sprawach, w których przedmiotem jest treść aktu stanu cywilnego, jak również zmiana imion i nazwisk, interes
prawny w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 PPSA przysługuje wyłącznie temu, kogo te sprawy bezpośrednio dotyczą
(w wyjątkowych przypadkach również następcom prawnym) (por. szerzej wyr. WSA w Gliwicach z 19.5.2008 r.,
II SA/Gl 1075/07, Legalis).
Interes prawny, którym legitymuje się skarżący, powinien być aktualny. Utrata przymiotu strony w rozu-
mieniu art. 28 KPA powoduje to, że skarżący traci interes prawny. W takim przypadku postępowanie sądowoad-
ministracyjne należy umorzyć (por. post. NSA z 15.2.2006 r., II OSK 825/05, Legalis). Jak trafnie podkreślił NSA
w wyroku z 30.8.2005 r. (OSK 1867/04, Legalis), interes prawny w tym, aby nie odraczano na 20 lat rozbiórki
bezprawnie wybudowanego domu, miał współwłaściciel działki, na której stał dom, jednakże utracił ten interes
w momencie zniesienia współwłasności. Podobnie trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 13.3.2008 r.
(IV SA/Wa 2089/07, Legalis), iż skoro jest niewątpliwe, że skarżący nie są obecnie ani właścicielami, ani też
użytkownikami wieczystymi przedmiotowego gruntu, a ich uprawnienia sprowadzają się do istnienia roszczenia
o odzyskanie prawa własności spornej nieruchomości, to nie posiadają oni czynnej legitymacji skargowej. Prze-
niesienie praw z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w toku postępowania sądowoadministracyjnego powo-
duje, że podmiot, który posiadał prawa uzyskane na mocy tej decyzji, traci je na rzecz tego podmiotu, na który
prawa te zostały przeniesione (por. szerzej wyr. NSA z 7.11.2006 r., II OSK 1285/05, Legalis; tak też: wyr. WSA
w Warszawie z 16.4.2009 r., VII SA/Wa 1577/08, Legalis). Rozwiązanie stosunku pracy z pracownikiem w trakcie
trwania postępowania odwoławczego i wydania przez organ wyższej instancji decyzji już w chwili podejmowania
przez pracownika pracy w innym zakładzie powoduje, że pierwotny pracodawca traci interes prawny do wniesienia
592316534 1009098
skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitar-

nego w przedmiocie choroby zawodowej (por. szerzej wyr. NSA z 8.10.2007 r., II OSK 1138/07, Legalis).
Osoba, którą w decyzji wskazano jako stronę, ale która stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w
ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 PPSA, skargę do sądu administracyjnego (por. szerzej
wyr. WSA w Poznaniu z 18.9.2013 r., II SA/Po 765/12, Legalis).
Następca prawny strony postępowania, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, posiada interes prawny
polegający na uprawnieniu do żądania właściwego uregulowania sfery praw i obowiązków, których to rozstrzy-
gnięcie dotyczy. Przy czym należy pamiętać, że na etapie postępowania sądowoadministracyjnego interes ten ma
charakter wyłącznie potencjalny. W pierwszej kolejności konieczne jest "zmaterializowanie" interesu prawnego
skarżącego w odpowiednim postępowaniu administracyjnym (por. post. WSA w Rzeszowie z 20.6.2007 r., II SA/
Rz 350/07, Legalis; post. NSA z 14.5.2008 r., II FSK 386/07, Legalis).
Osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się do-
kumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które
stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (por. post. NSA z 14.5.2008 r., II
FSK 386/07, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 26.11.2010 r., II SA/Wr 496/10, Legalis). Skoro gmina jest
spadkobiercą, to należy uznać, że to ona, a nie wójt, jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego
przez Prezesa KRUS w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne
rolników (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 23.11.2005 r., III SA/Wa 2179/05, Legalis).
Analizując pojęcie interesu prawnego, warto dodatkowo powołać się na postanowienie NSA z 19.1.2012 r. (II
OSK 2585/11, Legalis), w którego treści NSA wskazał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorial-
nego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość
dochodzenia zarówno przez tę jednostkę, jak i przez jej organ orzekający w określonej sprawie – w rozumieniu
art. 5 § 2 pkt 6 KPA – interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-
administracyjnego (por. także post. NSA z 22.9.2011 r., II GSK 1020/11, Legalis).
Istnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to kon-
sekwencję wyodrębnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 PPSA jako interesu we wniesieniu skargi.
Zatem WSA nie może opierać się w tym względzie wyłącznie na ustaleniach organów administracji publicznej
orzekających w sprawie w obu instancjach (tak wyr. NSA z 30.1.2007 r., II OSK 247/06, Legalis; wyr. NSA z
10.4.2008 r., II OSK 374/07, Legalis; wyr. NSA z 10.3.2008 r., II OSK 221/07, Legalis).
Pojęcie "strony" (art. 50 § 1 PPSA) jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszą-
cego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy
może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadmini-
stracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej
jako strony (por. szerzej wyr. NSA z 28.8.2013 r., I OSK 478/12, Legalis).
8 5. Interes prawny a nadużycie prawa. W systematyce komentowanej ustawy brak jest instrumentów, które
pozwalałyby na ochronę przed nadużywaniem przez osobę, która ma interes prawny, jej praw podmiotowych (tj.
w sytuacji, w której podmiot ten korzysta ze swoich praw i wolności niezgodnie z założeniami przyświecającymi
ustawodawcy tworzącemu gwarancje prawne dla tych wolności i prawa lub w sposób nieakceptowalny z punktu
widzenia pewnych fundamentalnych założeń aksjologicznych porządku społecznego (tak, charakteryzując insty-
tucję nadużycia prawa administracyjnego, J. Parchomiuk, Nadużycie prawa, s. XIX; zob. także A. Stępkowski,
Nadużycie prawa, s. 50; F. Longchamps de Bérier, Nadużycie prawa, s. 283). Zgodnie z postanowieniem NSA z
16.10.2015 r. (I OSK 1992/14, Legalis) "do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje praw-
nie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe przy-
znane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywa-
ne zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą
prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę" (por. także post. NSA z 16.7.2015 r., I OZ
855/15, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29.11.2016 r., I SAB/Wa 1448/16, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 8.8.2017 r., I SA/Wa 459/17, Legalis). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z
8.3.2016 r. (II SA/Wa 1851/15, Legalis) dopatrzył się naruszenia prawa w działaniu strony postępowania, której
celem było – na gruncie dostępu do informacji publicznej – "nie realizacja konstytucyjnych gwarancji praw oby-
wateli związanych ze sprawowaniem kontroli nad organami władzy publicznej, ale zdobycie informacji przydatny-
ch w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, które to informacje mogłyby być następczo wykorzystane do
swoistej walki gospodarczej z podmiotami konkurencyjnymi" (por. także wyr. WSA w Warszawie z 10.6.2016 r.,
II SA/Wa 2200/15, Legalis). Analogicznie WSA w Warszawie w postanowieniu z 26.4.2016 r. (I SA/Wa 254/16,
Legalis) wskazał to, że "sądowi znany jest z urzędu fakt, że ze względu na liczne pisma wnioskodawcy Kolegium
pozostawiło kolejne, powtarzające się żądania tej osoby, bez biegu. Wnioskodawca składał odwołania, wnioski o
ponowne rozpatrzenie sprawy i podania o udzielenie informacji publicznej. Prowadzi on bowiem korespondencję
z organem, inicjując tak liczną liczbę spraw, że jego działania sparaliżowały w istocie prace organu w bardzo po-
ważnym stopniu. Przy czym składane wnioski nie są nakierowane na ochronę jego uprawnień, lecz w dużej części
1009098 923165346
ich celem jest wszczęcie jak największej liczby postępowań". W istocie wyłączną barierą dla takiego nadużywania
będzie wyprowadzany z art. 102 TFUE zakaz tzw. złośliwego procesowania się (tzw. vexatious litigation), które
to złośliwe procesowanie się polega na wnoszeniu powództw lub inicjowaniu postępowań administracyjnych w
celu zablokowania wejścia na rynek lub zmuszenia do wycofania się z rynku konkurentów (por. szerzej S. Dudzik,
Procesowe nadużycie prawa, s. 17). Należy przy tym wyraźnie zastrzec to, że powołana zasada znajduje – zgod-
nie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – zastosowanie nie tylko w rama-
ch prawa materialnego, ale także procesowego; sądy unijne wielokrotnie bowiem orzekały o niedopuszczalności
środków prawnych będących wynikiem nadużycia uprawnień procesowych (zob. np. wyr. TSUE z 10.11.2011 r.,
C-126/10, Foggia v. Secretario de Estado dos Assuntos Fiscais, ECLI:EU:C:2011:718; wyr. TSUE z 5.3.1998 r.,
sprawy połączone C-199/94 P i C-200/95 P, Pevesa and Ispesco v. Komisja, ECLI:EU:C:1995:360). W powyższym
kontekście celowe jest wskazanie tego, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.12.2015 r. (II GSK 6/14,
Legalis) wskazał, że "prawo unijne – tak samo, jak i prawo krajowe – sprzeciwia się powoływaniu się na wynika-
jące z jego uregulowań, albo wyinterpretowane z niego przez TSUE, uprawnienia, w sytuacji gdy, polegać miałoby
to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy) pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom
w celu skorzystania z nich, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych oczekiwań i podstaw,
to jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie chronionych wartościach".
9 6. Brak interesu prawnego. Nie można mówić o istnieniu interesu prawnego w sytuacji, gdy strona wywo-
dzi jego istnienie z okoliczności nieistniejących już w momencie wniesienia skargi (por. szerzej wyr. NSA z
9.11.2009 r., I OSK 618/09, Legalis; wyr. WSA w Bydgoszczy z 8.5.2019 r., II SA/Bd 1219/18, Legalis).
Nieuzasadnione jest stanowisko, że poseł lub senator tylko z samego wykonywania swojego mandatu może
wywieść uprawnienie do wniesienia skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne (por. szerzej post.
Byli wspólnicy zlikwidowanej spółki jawnej jako osoby trzecie w rozumieniu Ordynacji podatkowej nie ma-
ją interesu prawnego w postępowaniu, które dotyczy zobowiązań (por. szerzej post. NSA z 26.3.2013 r., I GSK
293/13, Legalis).
10 7. Konsekwencje braku interesu prawnego. Osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochro-
ny na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a
limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowa-
nia, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. szerzej uchw.
NSA z 11.4.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62; post. NSA z 9.9.2004 r., OZ 399/04, ONSAiWSA
2005, Nr 2, poz. 42; wyr. NSA z 10.3.2011 r., II OSK 439/10, Legalis; post. NSA z 24.2.2011 r., II OSK 227/11,
Legalis).
Skierowanie decyzji przez organ do danego podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym
interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W
przypadku zaś stwierdzenia przez sąd wojewódzki braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje
to ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do
oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi (por. szerzej wyr. NSA
z 21.3.2013 r., I OSK 684/12, Legalis).
11 8. Interes prawny – ujęcie doktrynalne. W piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd ujmują-
cy interes prawny z art. 50 § 1 PPSA jako nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym [tak
np. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 122–123; T. Woś, Skarga, w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 274; J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne, s. 45; tenże,
Glosa do post. NSA z 19.8.2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, Nr 4, poz. 51; por. także wyr. NSA z 21.11.2006 r., II
GSK 227/06, OSP 2008, Nr 2, poz. 20; post. NSA z 15.5.2008 r., II GSK 389/07, Legalis].
12 9. Brak legitymacji skargowej – organ orzekający w sprawie, informacje wprowadzające. Legitymacji
skargowej nie mają organy, które orzekały w sprawie, i to niezależnie od tego, w której instancji. Przedmiot
sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją nie dotyczy bowiem interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa
on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 KPA i art. 50 § 1 PPSA, lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu
kompetencje (por. szerzej post. NSA z 20.11.2007 r., I OSK 1648/07, Legalis; wyr. NSA z 18.7.2007 r., I OSK
1211/06, Legalis; post. WSA w Warszawie z 18.8.2005 r., III SA/Wa 1152/05, Legalis; post. NSA z 12.7.2002 r., III
SA 393/01, Legalis; post. NSA z 19.10.2000 r., II SA/Gd 2159/00, niepubl.; wyr. NSA z 2.3.2006 r., II GSK 387/05,
Legalis; wyr. NSA z 9.1.2002 r., V SA 1460/01, ONSA 2003, Nr 2, poz. 61; post. NSA z 10.1.2012 r., I OSK
2428/11, Legalis; post. WSA w Warszawie z 17.10.2011 r., II SA/Wa 1927/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2011 r.,
II FSK 2515/10, Legalis). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który
wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej
uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Innymi słowy dopuszczenie do złożenia skargi przez
organ pierwszej instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa or-
gany administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach (por. szerzej post. WSA w Poznaniu z
25.2.2016 r., II SA/Po 108/16, Legalis). W rezultacie należy przyjąć to, że postępowanie sądowoadministracyjne
792316534 1009098
nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oce-
ny z punktu widzenia zgodności z prawem (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 28.2.2013 r., III SA/Kr 77/13,
Wspólnota 2013, Nr 10, s. 7). Organ pierwszej instancji nie może wnosić skargi do sądu na decyzję organu od-
woławczego (por. post. NSA z 2.3.2006 r., II GK 387/05, niepubl.; post. WSA w Gliwicach z 15.1.2007 r., I SA/
Gl 1589/06, Legalis; post. NSA z 8.9.2006 r., II OSK 141/06, Legalis). Organ ten nie ma bowiem interesu praw-
nego (por. post. WSA w Warszawie z 29.4.2013 r., VIII SA/Wa 317/13, Legalis). Przyjęcie odmiennego poglądu
prowadziłoby bowiem do niepożądanej sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy
administracji publicznej orzekające w sprawie, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do
prawidłowości poszczególnych decyzji (por. szerzej post. NSA z 19.6.2008 r., II OSK 813/08, Legalis).
Generalne przyznanie organowi, który wydał decyzję w sprawie w postępowaniu administracyjnym, przymiotu
skarżącego stanowiłoby zagrożenie dla fundamentalnych założeń formalnego prawa administracyjnego. Dopusz-
czenie możliwości wniesienia skargi przez organ, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie, nadawałoby bowiem te-
mu organowi dwojakie uprawnienia: władcze – w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, oraz uprawnienia strony kwe-
stionującej owo rozstrzygnięcie (por. post. WSA w Warszawie z 7.9.2004 r., III SA/Wa 1115/04, Legalis; post.
NSA z 19.6.2008 r., II OSK 813/08, Legalis; post. NSA z 1.9.2005 r., I OSK 788/05, Casus 2006, Nr 1, s. 1; por.
także L. Kiermaszek, Legitymacja skargowa, s. 24).
Nałożonych na organ zadań z zakresu administracji nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ inte-
resu prawnego (por. szerzej wyr. NSA z 7.12.2005 r., I OSK 521/05, Legalis; post. NSA z 15.12.2005 r., II FSK
43/05, Legalis).
Skoro zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa",
to organ administracji publicznej – z powodu braku odnoszącego się doń przepisu szczególnego przyznającego
albo odmawiającego legitymacji skargowej przed sądami administracyjnymi – nie może wywodzić uprawnienia do
podejmowania określonego, nieumocowanego prawnie, działania z przepisów ogólnych wyznaczających zakres
zadań organu (por. wyr. NSA z 24.10.2006 r., II OSK 1254/05, Legalis; por. także post. NSA z 24.5.2006 r., II
FSK 818/05, Legalis; wyr. NSA z 3.1.2006 r., II FSK 141/05, Legalis; wyr. NSA z 12.1.2011 r., I OSK 383/10,
Legalis). W rezultacie przyznanie organowi administracji publicznej statusu skarżącego jest zupełnie wyjątkowe i
wynika każdorazowo z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy, a nie z oceny posiadania przez organ admi-
nistracji publicznej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 KPA i art. 50 § 1 PPSA (por. wyr. WSA w Warszawie
z 9.11.2004 r., IV SA 4913/03, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 21.3.2006 r., IV SA/Wa 749/05, Legalis; por.
także K.J. Antkowiak, Organ gminy a jej interes prawny, s. 121; J. Dembczyńska, Gmina jako podmiot uprawniony
do wniesienia skargi, s. 133).
13 10. Brak legitymacji skargowej – organ orzekający w sprawie, informacje dodatkowe. Powierzenie or-
ganowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji
administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza
możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjne-
go lub też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ ten nie jest upoważniony do zaskarżenia decyzji
do sądu administracyjnego (por. post. WSA w Lublinie z 15.6.2010 r., II SA/Lu 363/10, Legalis; uchw. NSA z
9.10.2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, Nr 1, poz. 17; uchw. NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, Nr 4,
poz. 115; wyr. NSA z 16.2.2005 r., OSK 1017/04, Legalis; post. NSA z 1.2.2006 r., I OSK 386/05, Legalis; post.
WSA w Gdańsku z 13.7.2007 r., II SA/Gd 273/07, Legalis; wyr. NSA z 8.3.2007 r., II OSK 429/06, Legalis, z
glosą A. Plucińskiej-Filipowicz, Nieruchomości 2007, Nr 9, s. 14; wyr. NSA z 16.1.2007 r., I OSK 389/06, Legalis;
post. WSA w Rzeszowie z 11.1.2010 r., II SA/Rz 1006/09, Wspólnota 2010, Nr 5, s. 44; post. WSA w Olsztynie
z 29.12.2009 r., I SAB/Ol 6/09, Wspólnota 2010, Nr 4, s. 31; post. WSA w Warszawie z 17.10.2011 r., II SA/
Wa 1927/11, Legalis; post. NSA z 22.9.2011 r., II GSK 1020/11, Legalis; tak też: M. Stahl, Glosa do wyr. NSA z
1.6.2004 r., OSK 301/04, OSP 2005, Nr 2, s. 72; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego, s. 721; T. Woś, Glosa do
uchw. NSA z 19.5.2003 r., OPS 1/03, ST 2004, Nr 12, s. 79).
Jednak nie można stwierdzić, że gmina będąca właścicielem nieruchomości nie ma interesu prawnego we wnie-
sieniu skargi lub skargi kasacyjnej w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Legitymacja do wniesienia
skargi oparta na kryterium interesu prawnego, odnosi się bowiem do tych osób i instytucji, które na podstawie
konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wykażą związek między chronionym przez te przepisy
interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem
nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, to właśnie tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta ro-
la procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur
powiatowych, organ gminy (w tym wypadku: prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy
mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, które przez przepisy prawa materialnego zo-
stały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot
wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, bę-
dący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, który powinien wyłączyć się od wydania decyzji jako
1009098 923165348
organ pierwszej instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 KPA, decyzję tę wydał (por. post. NSA z 3.7.2008 r.,
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami pra-
wa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezen-
tujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy o postępowaniu
administracyjnym przyznają stronom tego postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu te-
rytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorzą-
du terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego też względu powierze-
nie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie
decyzji – niezależnie od tego, czy nastąpiło z mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia – wyłącza możliwość
dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego (tak post. NSA z
24.5.2006 r., II SK 818/05, niepubl.).
Gmina, której organ wykonawczy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, wydał indywidualną interpretację
na jej wniosek, jest legitymowana do wniesienia skargi, jeżeli ma w tym interes prawny (tak post. NSA z 10.4.2014
r., II FSK 542/14, POP 2014, Nr 3, poz. 46).
14 11. Brak legitymacji skargowej – organ współdziałający. Organ współdziałający z organem administracji
publicznej (art. 106 § 1 KPA) co do zasady pozbawiony jest legitymacji do wniesienia skargi do sądu admini-
stracyjnego na decyzję wydaną przez organ załatwiający sprawę (por. szerzej uchw. NSA z 22.9.2014 r., II GPS
1/14, Legalis, w której wskazano to, że na podstawie art. 10 § 1 i art. 16 § 3 PrNot w zw. z art. 106 i 28 KPA izbie
notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub
odwołania notariusza. Uchwała jednoznacznie podkreśla to, że instytucja współdziałania organów administracji
uregulowana w art. 106 KPA nie może mieć zastosowania w pełnym zakresie ze wszystkimi jej konsekwencjami do
sytuacji, w której organ samorządu notarialnego realizuje korporacyjne prawo sprawowania pieczy nad należytym
wykonywaniem zawodu notariusza poprzez wyrażanie opinii w kwestii powołania lub odwołania ze stanowiska
notariusza; tak też A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2009, s. 163; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 158; odmiennie uchw. SN z 6.2.1996 r.,
III AZP 26/95, OSNAPiUS 1996, Nr 12, poz. 164; por. także J. Borkowski, Glosa do uchw. SN z 6.2.1996 r., III
AZP 26/95, OSP 1997, Nr 1, s. 27).
15 12. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka. Prokurator, RPO i RPD posiadają
nieograniczoną przesłankami materialnoprawnymi legitymację do wniesienia skargi do sądu administra-
cyjnego. Podmioty te składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób. Jedyną podstawą legitymacji
skargowej prokuratora jest ochrona praworządności. Legitymacja skargowa RPO oparta jest wyłącznie na ochronie
wolności i praw człowieka i obywatela (tak też B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych,
s. 7). Natomiast legitymacja skargowa RPD oparta jest na ochronie praw dziecka.
Skarga do sądu administracyjnego jest dla prokuratora, RPO i RPD jednym z instrumentów umożliwiających
im realizację postawionych przed nimi przez prawodawcę celów i zadań. Skarga ta nie jest natomiast instrumentem
służącym ochronie ich interesu prawnego.
Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikająca z przepisów komentowa-
nej ustawy nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych, gdy chodzi o prawo wniesienia skargi, jeżeli tylko skarga
wnoszona jest w sprawie należącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym uzależnianie
inicjatywy w tym zakresie od zaistnienia dodatkowych szczególnych przesłanek takiego działania nie znajduje
jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego (por. szerzej wyr. NSA z 13.3.2008 r., II OSK 385/07, Legalis).
Z punktu widzenia procesowego w zasadzie obojętne jest, który z organów prokuratury dokonuje danej czyn-
ności, ponieważ wszystkie są czynnościami tej samej jednolitej instytucji. Każdy funkcjonariusz prokuratury, wy-
konując zleconą mu czynność, równocześnie reprezentuje prokuraturę jako całość i odwrotnie: każdy funkcjona-
riusz obciąża skutkami swojego działania całą prokuraturę. Zasada ta w ogólnym kształcie nie ogranicza roli pro-
kuratora na poszczególnych szczeblach (por. szerzej wyr. NSA z 26.2.2016 r., I OSK 569/14, Legalis).
Rzecznik Praw Obywatelskich posiada legitymację skargową w sprawach dotyczących zarówno osób fizycz-
nych, jak i innych podmiotów. Działalność RPO obejmuje bowiem wszystkie osoby fizyczne, korporacje prawa
prywatnego, a także inne osoby prawne, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim mogą mieć do nich odpowied-
nie zastosowanie konstytucyjne gwarancje podstawowych wolności oraz praw człowieka i obywatela (por. szerzej
wyr. SN z 5.4.2002 r., III RN 133/01, OSNAPiUS 2002, Nr 12, poz. 281; tak też J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw
Obywatelskich, s. 53–56).
Rzecznik Praw Dziecka posiada natomiast legitymację skargową w sprawach dotyczących osób fizycznych.
Wypada w tym miejscu podkreślić, że takiej legitymacji nie ma natomiast Rzecznik Małych i Średnich Przed-
siębiorców, co może być uznane za pewną niespójność systemową (mając na uwadze kompetencje Rzecznika Ma-
łych i Średnich Przedsiębiorców w przedmiocie wystąpienia o wydanie uchwały abstrakcyjnej).
16 13. Prokurator popierający skargę nieuprawnionego. Opowiedzenie się przez prokuratora biorącego udział
w postępowaniu sądowoadministracyjnym za uwzględnieniem skargi wniesionej przez podmiot nieuprawniony
992316534 1009098
nie jest równoznaczne z wniesieniem przez prokuratora skargi (por. szerzej wyr. NSA z 8.6.2005 r., FSK 1703/04,
Legalis).
17 14. Legitymacja organizacji społecznej. Organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w spra-
wach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki z art. 50 § 1 PPSA (por.
wyr. WSA w Warszawie z 30.11.2006 r., IV SA/Wa 1771/06, niepubl.; wyr. NSA z 22.3.2006 r., II FSK 563/05,
Legalis; wyr. NSA z 22.3.2006 r., II FSK 562/05, Legalis; wyr. NSA z 13.6.2008 r., II OZ 593/08, Legalis; po-
st. NSA z 4.7.2013 r., II OSK 1588/13, Legalis; post. NSA z 4.7.2013 r., II OSK 1589/13, Legalis; post. NSA z
13.12.2018 r., II GSK 1101/18, Legalis).
Niespełnienie chociażby jednego z warunków wymienionych w art. 50 § 1 PPSA powoduje, że organizacja
społeczna nie posiada legitymacji skargowej (por. szerzej wyr. NSA z 22.3.2006 r., II FSK 562/05, Legalis; post.
WSA w Warszawie z 21.7.2005 r., III SA 3014/03, Legalis; wyr. WSA w Bydgoszczy z 7.10.2008 r., I SA/Bd
285/08, Legalis).
Sam fakt udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest niewystarczający do uznania,
że ma ona legitymację do wniesienia skargi (por. szerzej wyr. NSA z 10.4.2008 r., II OSK 374/07, Legalis; wyr.
Po pierwsze, sprawa sądowoadministracyjna musi się mieścić w zakresie jej statutowej działalności. Sąd ad-
ministracyjny, badając spełnienie się powyższego warunku, nie jest związany stanowiskiem organu administracji
publicznej w tej kwestii. Jest więc władny uznać, że warunek ten nie jest spełniony również w sytuacji, gdy dana
organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony.
Po drugie, konieczne jest, by organizacja ta uczestniczyła w danym postępowaniu administracyjnym jako pod-
miot na prawach strony (tak też A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2009, s. 164; wyr. NSA z 22.3.2006 r., II FSK 536/05, Legalis). A zatem organizacja spo-
łeczna, która ograniczyła się do wyrażenia swojego stanowiska w sprawie administracyjnej w trybie art. 31 § 5
KPA, nie ma legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. post. NSA z 7.12.1983 r., II
SA 1605/83, ONSA 1983, Nr 2, poz. 104; post. NSA z 13.6.2008 r., II OZ 594/08, Legalis; post. WSA w Warsza-
wie z 2.7.2008 r., II SA/Wa 254/08, Legalis; wyr. NSA z 13.1.2011 r., II OSK 26/10, Legalis). Takie ukształtowa-
nie wymogów legitymacji pozwala na odróżnienie sytuacji wniesienia skargi w cudzej sprawie przez organizację
społeczną uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony od popierania skargi przez taką organizację, ale wnie-
sioną przez inny podmiot w celu ochrony swojego interesu prawnego (por. szerzej post. NSA z 4.10.2011 r., II
OSK 1959/11, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 11.2.2014 r., IV SA/Wa 2032/13, Legalis). Należy przy tym jed-
nakże pamiętać, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa
procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu
organizacji społecznej do postępowania administracyjnego, a obowiązany jest wykazać związek materialny statu-
towego celu z przedmiotem sprawy (por. szerzej post. NSA z 27.9.2013 r., II OSK 1005/12, Legalis).
W sytuacji gdy drugi z warunków nie zostanie spełniony, taka organizacja społeczna może się ubiegać o dopusz-
czenie jej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika (por. art. 33 § 2 PPSA;
por. także W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego, s. 36–37).
Zgodnie z art. 28 ust. 3 PrBud wykluczony jest udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony
w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym wyłączona została również
możliwość składania przez organizację społeczną skargi do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne i
postanowienia wydane w takim postępowaniu administracyjnym (por. post. NSA z 30.9.2005 r., II OSK 225/05,
Legalis).
Fundacja jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności w sprawach
dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (tak uchw.
NSA z 12.12.2005 r., II OPS 4/05, ZNSA 2006, Nr 1, s. 103–118, z aprobującymi glosami J.P. Tarny i J. Repela,
tamże; por. także wyr. NSA z 12.6.2007 r., II OSK 339/07, Legalis; odmiennie wyr. NSA z 22.10.2004 r., OSK
731/04, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 14.2.2013 r., II SA/Gd 58/12, Legalis).
Dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 SamGminU nie jest
wystarczające wyłącznie powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i
z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego (por. szerzej wyr. WSA
w Białymstoku z 23.6.2010 r., II SA/Bk 171/10, ONSAiWSA 2012, Nr 1, poz. 7).
18 15. Ustawowe rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administra-
cyjnego. Norma z art. 50 § 2 PPSA daje wyraźną podstawę prawną do rozszerzania – w drodze implementacji do
systemu prawa norm ustaw szczególnych – określonego w art. 50 § 1 PPSA kręgu podmiotów uprawnionych do
wniesienia skargi do sądu administracyjnego (tak też D. Dąbek, Sądowa kontrola prawa miejscowego, s. 85–86).
1009098 9231653410
Normami o walorze lex specialis – o których mowa w art. 50 § 2 PPSA – w relacji do normy z art. 50 § 1 PPSA
są m.in.:
1) art. 93 ust. 1 SamGminU uprawniający organ nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyj-
nego uchwały lub zarządzenia organu gminy (por. także wyr. WSA w Gdańsku z 16.4.2020 r., II
SA/Gd 112/20, Legalis);
2) art. 98 ust. 3 SamGminU uprawniający gminę lub związek międzygminny, których interes
prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, do złożenia do sądu administracyjnego
skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w
art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 SamGminU, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 SamGminU (por.
także M. Czyżewski, Glosa do wyr. NSA z 12.1.2005 r., OSK 1598/04, Admin. 2006, Nr 2, s. 110; A.
Kisielewicz, Wygaśnięcie mandatu radnego, s. 112; por. także post. WSA w Warszawie z 7.2.2007
r., VIII SA/Wa 49/07, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 14.1.2008 r., III SA/Wr 435/07, Legalis);
3) art. 98 ust. 3a SamGminU uprawniający radę gminy następnej kadencji do złożenia skargi do
sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące uchwały rady gminy,
doręczone po upływie kadencji rady;
4) art. 98a ust. 3 SamGminU uprawniający gminę lub związek międzygminny, których interes
prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone w rezultacie wydania zarządzenia za-
stępczego, jak również każdą osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarzą-
dzenie zastępcze, do złożenia skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie zastępcze;
5) art. 101 SamGminU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zo-
stały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu ad-
ministracji publicznej, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –
uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego (por. także M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia
i wzruszenia uchwały, s. 59; wyr. NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, Nr 1, poz. 2; wyr.
WSA w Gliwicach z 17.12.2007 r., III SA/Gl 1429/06, Legalis; wyr. NSA z 12.7.2006 r., II OSK
569/06, Legalis; wyr. NSA z 4.2.2005 r., OSK 1563/04, Legalis; post. NSA z 10.12.2010 r., I OSK
1333/10, Legalis). Norma ta nie ma zastosowania do określenia legitymacji do złożenia skargi do
sądu administracyjnego przez RPO, którego legitymacja regulowana jest w art. 50 § 2 PPSA (por.
szerzej wyr. NSA z 13.10.2006 r., I OSK 978/06, Legalis);
6) art. 101 SamGminU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zo-
stały naruszone bezczynnością gminy, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia
naruszenia – bezczynności do sądu administracyjnego;
7) art. 101a SamGminU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie
zostały naruszone przez podejmowane przez gminę czynności prawne lub faktyczne naruszające
prawa osób trzecich, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – tego
działania do sądu administracyjnego;
8) art. 85 ust. 3 SamPowiatU uprawniający organ nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyj-
nego uchwały organu powiatu;
9) art. 85 ust. 3 SamPowiatU uprawniający powiat lub związek powiatów, którego interes prawny,
uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, do złożenia skargi do sądu administracyjnego
na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art.
83 ust. 2 i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b SamPowiatU;
10) art. 85 ust. 3a SamPowiatU uprawniający radę powiatu następnej kadencji do złożenia skargi do
sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące uchwały rady powiatu,
doręczone po upływie kadencji rady;
11) art. 85a ust. 3 SamPowiatU uprawniający powiat lub związek powiatów, których interes praw-
ny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone w rezultacie wydania zarządzenia zastępcze-
go, jak również każdą osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie za-
stępcze, do złożenia skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie zastępcze;
12) art. 87 ust. 1 SamPowiatU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnie-
nie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z za-
kresu administracji publicznej, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naru-
szenia – uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego;
13) art. 87 SamPowiatU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zo-
stały naruszone bezczynnością powiatu, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunię-
cia naruszenia – bezczynności do sądu administracyjnego;
14) art. 88 SamPowiatU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zo-
stały naruszone przez podejmowane przez powiat czynności prawne lub faktyczne naruszające pra-
1192316534 1009098
wa osób trzecich, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – tego

działania do sądu administracyjnego;
15) art. 82c ust. 1 SamWojU uprawniający organ nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego
uchwały organu samorządu województwa;
16) art. 86 ust. 2 SamWojU uprawniający województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo
kompetencja zostały naruszone, do złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie
nadzorcze dotyczące województwa, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 84 ust. 2 i art.
85 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 80a SamWojU;
17) art. 86 ust. 2a SamWojU uprawniający sejmik województwa następnej kadencji do złożenia
skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące uchwały sej-
miku województwa, doręczone po upływie kadencji sejmiku;
18) art. 86a ust. 3 SamWojU uprawniający województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo
kompetencja zostały naruszone w rezultacie wydania zarządzenia zastępczego, jak również każdą
osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie zastępcze, do złożenia
skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie zastępcze;
19) art. 90 ust. 1 SamWojU uprawniający każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie
zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji
publicznej, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – tego przepisu
do sądu administracyjnego;
zostały naruszone bezczynnością województwa, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do
usunięcia naruszenia – bezczynności do sądu administracyjnego;
zostały naruszone przez podejmowane przez województwo czynności prawne lub faktyczne naru-
szające prawa osób trzecich, do zaskarżenia – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia narusze-
nia – tego działania do sądu administracyjnego;
22) art. 4 ust. 4 PrPras uprawniający redaktora naczelnego do wniesienia skargi do sądu administra-
cyjnego na odmowę udzielenia informacji prasie przez przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do
sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, o swojej działalności, o
ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa
do prywatności (por. także post. WSA w Warszawie z 30.10.2008 r., II SA/Wa 1885/07, Legalis);
23) art. 7 ust. 2 ustawy z 21.12.1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-wetery-
naryjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1140) uprawniający ministra właściwego do spraw rolnictwa
do zaskarżenia do sądu administracyjnego prawomocnej uchwały samorządu, podjętej w sprawach
przyznawania prawa wykonywania zawodu, pozbawiania prawa bądź zawieszania w prawie wy-
konywania tego zawodu z powodu niezdolności do jego wykonywania, lub stwierdzania utraty te-
go prawa;
24) art. 19 ust. 2 ustawy z 19.4.1991 r. o izbach aptekarskich (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1419) upraw-
niający ministra właściwego do spraw zdrowia do zaskarżenia do sądu administracyjnego prawo-
mocnej uchwały samorządu aptekarskiego w sprawach, o których mowa w art. 4, 18 ust. 3 i art.
18a ustawy o izbach aptekarskich;
25) art. 124j ustawy z 24.8.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1123 ze
zm.) uprawniający rzecznika dyscyplinarnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na
1009098 9231653412
orzeczenie komisji dyscyplinarnej drugiej instancji (por. także post. NSA z 5.10.2006 r., I OSK
1314/06, Legalis; post. WSA w Warszawie z 8.6.2006 r., II SA/Wa 355/06, Legalis);
26) art. 4a ust. 2 PrBank uprawniający podmiot uznany za podmiot dominujący lub za podmiot po-
siadający bliskie powiązania z bankiem do wniesienia do sądu administracyjnego skargi od decyzji
Komisji Nadzoru Finansowego rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;
27) art. 144 ust. 5 PrBank uprawniający bank do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji
Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie ustanowienia kuratora nadzorującego wykonanie pro-
gramu naprawczego;
28) art. 145 ust. 4 PrBank uprawniający radę nadzorczą banku do zaskarżenia do sądu administra-
cyjnego decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie ustanowienia zarządu komisarycznego
na czas realizacji programu naprawczego;
29) art. 147 ust. 3 PrBank uprawniający radę nadzorczą banku do złożenia do sądu administracyj-
nego skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu lub likwidacji banku;
30) art. 14c § 3 OrdPU uprawniający podmiot występujący o interpretację indywidualną do wnie-
sienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną interpretację indywidualną;
31) art. 20 ust. 1, art. 26 ustawy z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
741) uprawniający inicjatora referendum lokalnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego
na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub postanowienie komisarza
wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego;
32) art. 12 ust. 2 SamArchitektU uprawniający ministra właściwego do spraw budownictwa, lokal-
nego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do zaskarżenia do sądu
administracyjnego uchwał organów Krajowych Izb;
33) art. 26 pkt 2 i art. 38 pkt 2 SamArchitektU uprawniające rzeczników odpowiedzialności zawo-
dowej (krajowych i okręgowych) do składania skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpo-
wiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa;
34) art. 40 ust. 2 SamArchitektU uprawniający członków samorządu zawodowego do składania
skarg do sądu administracyjnego na uchwały Krajowej Izby;
35) art. 254 PrWłPrzem uprawniający Prezesa Urzędu Patentowego do wniesienia skargi do sądu
administracyjnego na rażąco naruszające prawo prawomocne orzeczenie Urzędu Patentowego koń-
czące postępowanie w sprawie (por. także wyr. NSA z 21.11.2006 r., II GSK 227/06, OSP 2008,
Nr 2, poz. 20; post. NSA z 15.5.2008 r., II GSK 389/07, Legalis; por. także H. Knysiak-Molczyk,
Glosa do wyr. NSA z 21.11.2006 r., II GSK 227/06, OSP 2008, Nr 2, poz. 20);
36) art. 316 ust. 5 DziałUbezpReasU uprawniający radę nadzorczą zakładu ubezpieczeń do wnie-
sienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o ustanowieniu
zarządu komisarycznego.
III. Uwagi dodatkowe

19 1. Solidarne wniesienie skargi. W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występuje instytucja
solidarnego wniesienia skargi, albowiem każdy ze skarżących, nawet jeśli skarga wnoszona jest w jednym pi-
śmie, reprezentuje własny interes prawny, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego (por. post. NSA
z 24.6.2008 r., I OZ 450/08, Legalis; post. NSA z 13.6.2008 r., II OZ 594/08, Legalis; post. NSA z 17.6.2008 r.,
II OZ 598/08, Legalis).
20 2. Niedopuszczalność skargi. Niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez podmiot niemający upoważnienia
do dokonania tej czynności w imieniu innej osoby, jeżeli osoba ta nie potwierdzi czynności wniesienia skargi (por.
szerzej post. WSA w Warszawie z 25.10.2007 r., IV SA/Wa 1234/07, Legalis).
21 3. Skarga zbiorowa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest znana instytucja skargi zbiorowej.
Za przyjęciem tego stanowiska przemawia konieczność posiadania interesu indywidualnego we wniesieniu skargi.
Od skargi zbiorowej należy odróżnić instytucję współuczestnictwa (por. szerzej komentarz do art. 51) i instytucję
połączenia kilku oddzielnych spraw do wspólnego rozpoznania (por. szerzej komentarz do art. 111).
22 4. Projektowana zmiana. Na mocy postanowień – będącej aktualnie w toku prac legislacyjnych – ustawy o
zmianie ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, ustawy o pracownikach urzędów państwowych
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w legitymację skargową zostanie wyposa-
żony również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (por. szerzej: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-mi-
nistrow/prace-legislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wykaz-prac-legislacyjny/r8400156,Projekt-ustawy-o-
zmianie-ustawy-o-Rzeczniku-Malych-i-Srednich-Przedsiebiorcow-us.html, dostęp: 27.10.2020 r.).
1392316534 1009098
Art. 51 Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących,
jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności or-
ganu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
1 1. Współuczestnictwo. Artykuł 51 PPSA statuuje instytucję współuczestnictwa kilku skarżących w jednej

sprawie. Instytucja ta oznacza, że po stronie skarżącej w danej sprawie może wystąpić więcej niż jeden uprawnio-
ny podmiot (por. szerzej wyr. NSA z 26.11.2013 r., II OSK 1508/12, Legalis; wyr. NSA z 24.9.2019 r., II GSK
232/19, Legalis). W judykaturze trafnie wskazuje się na to, że ze współuczestnictwem w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest kilka podmiotów, a ich skargi dotyczą
tego samego przedmiotu zaskarżenia (por. szerzej post. NSA z 3.12.2007 r., II FZ 602/07, Legalis; post. NSA
z 28.7.2009 r., I FZ 267/09, Legalis; wyr. NSA z 3.10.2008 r., II FSK 788/07, Legalis). Z uwagi na samodzielny
charakter legitymacji każdego z podmiotów skarżących i brak związania sądu administracyjnego zarzutami skargi
nie musi istnieć natomiast po stronie skarżących wspólność zarzutów i wniosków skarg [tak też T. Woś, Skarga,
Współuczestnictwo z art. 51 PPSA może mieć charakter współuczestnictwa materialnego lub formalnego [por.
szerzej B. Barut-Skupień, Współuczestnictwo procesowe, s. 66–84; por. także cyt. tam literaturę i T. Woś, Skarga,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 295–302; T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne, 2009, s. 151–152].
Współuczestnictwo materialne wyraża się wspólnością praw lub obowiązków współuczestników, natomiast
współuczestnictwo formalne zachodzi wtedy, gdy przedmiotem sporu są roszczenia lub zobowiązania tego samego
rodzaju oparte na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej.
Współuczestnictwo z art. 51 PPSA może wystąpić wyłącznie po stronie skarżących (por. szerzej wyr. NSA z
18.8.2010 r., I OSK 314/10, Legalis).
2 2. Uprawnienie strony. Skorzystanie z instytucji współuczestnictwa wprowadzonej omawianym przepisem
jest co do zasady uprawnieniem strony. Artykuł 51 PPSA stwarza bowiem kilku podmiotom uprawnionym do
wniesienia skargi jedynie możliwość, a nie obowiązek wspólnego występowania w sprawie. W postępowaniu
sądowoadministracyjnym każda osoba posiadająca interes prawny uprawniona jest do samodzielnego wniesienia
i popierania skargi przed sądem administracyjnym (por. szerzej wyr. NSA z 16.4.2008 r., II OSK 415/07, Legalis;
wyr. WSA w Lublinie z 6.12.2007 r., II SA/Lu 667/07, Legalis; post. NSA z 9.11.2011 r., I OZ 833/11, Legalis).
3 3. Wielopodmiotowość. Sytuacja, w której więcej niż jeden podmiot skarży to samo rozstrzygnięcie, rodzi
stan wielopodmiotowości po stronie skarżącej, a w relacjach między tymi podmiotami powstaje współuczest-
nictwo procesowe. Nie oznacza to jednak, że dokonanie czynności w postępowaniu sądowym przez jednego ze
współuczestników jest skuteczne wobec pozostałych podmiotów występujących po tej samej stronie postępowania
(por. szerzej post. NSA z 3.12.2007 r., II FZ 602/07, Legalis; wyr. NSA z 3.10.2008 r., II FSK 788/07, Legalis).
4 4. Opłata od pisma. Wynikająca z art. 214 § 2 PPSA zasada, że wnoszone pismo podlega jednej opłacie, ma
zastosowanie w przypadku współuczestnictwa materialnego, czyli wówczas, gdy dla kilku osób uprawnienia
lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Natomiast w przypadku współuczestnictwa
formalnego każda z osób wnoszących pismo uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swojego uprawnienia lub
obowiązku. Jedną opłatę wnosi się wówczas, gdy współuczestnictwo jest oparte na tym samym, a nie takim samym
prawie (por. szerzej post. NSA z 21.4.2009 r., II OZ 330/09, Legalis; post. NSA z 21.4.2009 r., II OZ 329/09,
Legalis; wyr. NSA z 16.4.2008 r., II OSK 415/07, Legalis).
5 5. Współuczestnictwo a połączenie kilku spraw do wspólnego rozpoznania. Instytucję współuczestnic-
twa należy odróżnić od instytucji połączenia kilku spraw do wspólnego rozpoznania (por. szerzej komentarz do
art. 111). W sytuacji gdy strony wniosły kilka skarg na tę samą decyzję, postanowienie, akt lub czynność albo
na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może uznać za zasadne połączenie kilku
spraw sądowoadministracyjnych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie normy z art. 111 PPSA
(por. szerzej komentarz do art. 111).
1009098 923165342
Art. 52
§ 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępo-
waniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatel-
skich lub Rzecznik Praw Dziecka.
§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje
żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
§ 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponow-
ne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do
wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie
sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest konsul.
§ 4. (uchylony)
Spis treści
II. Wyczerpanie środków zaskarżenia................................................................................... 2
1 1. Procedura wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Komentowany przepis określa procedurę wno-
szenia skargi do sądu administracyjnego, która opiera się na obowiązku uprzedniego wyczerpania przez skar-
żącego środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały mu one w postępowaniu przed organem administracji publicz-
nej, przy czym w przypadku takiego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w
gestii strony leży to, czy strona skorzysta z tego środka zaskarżenia, czy też wniesie skargę do sądu administracyj-
nego bez uprzedniego skorzystania z tego środka zaskarżenia. Obowiązek ten wynika z ogólnego założenia, że sąd
administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego (por. szerzej wyr. NSA z 2.3.2005 r., FSK 1655/04, Legalis; post. WSA w Kra-
kowie z 24.2.2014 r., III SAB/Kr 66/13, Legalis).
II. Wyczerpanie środków zaskarżenia

2 1. Wyczerpanie środków zaskarżenia. Stosownie do art. 52 § 1 PPSA skargę można wnieść dopiero po
wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile tylko służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem wła-
ściwym w sprawie (zob. np. wyr. WSA w Łodzi z 12.5.2020 r., II SAB/Łd 18/20, Legalis). Dopóki stronie przy-
sługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na ten akt lub czynność
do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne (zob. np. wyr. NSA z 29.10.2019 r., II OSK
2011/19, Legalis). To ostatnie nie dotyczy jednakże takiego środka zaskarżenia, jakim jest wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy (jak np. z art. 127 § 3 KPA). W przypadku tego środka zaskarżenia strona jest uprawniona
i zobowiązana zdecydować, czy skorzysta z tego środka zaskarżenia, a zatem czy złoży ona wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ, czy też od razu – nie korzystając ze wskazanego wyżej środka zaskar-
żenia – wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (argumentum ex art. 52 § 3 PPSA).
W myśl postanowień z art. 52 § 1 PPSA wymóg wyczerpania środków zaskarżenia nie ma zastosowania do
prokuratora, RPO i RPD (przy czym w wypadku prokuratora – co będzie przedmiotem poszerzonych rozważań
poniżej – w orzecznictwie sądowym istnieje spór odnośnie do wykładni komentowanego przepisu). Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z 4.5.2004 r. (OSK 55/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 1) – wypowiadając się w tej kwe-
stii na tle nieobowiązującego już art. 34 ust. 1 NSAU – stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ani przepisy ustawy z
20.6.1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm., która podobnie już nie obowiązuje), ani
inne akty prawne, w tym ustawa o NSA, nie przewidywały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie
zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał
udział. Prokuratorowi przysługiwały w tym zakresie prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania –
przed wniesieniem skargi (art. 34 ust. 1 i 3 NSAU) – trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego
naruszenia prawa) (tak też uchw. NSA z 10.4.2006 r., I OPS 6/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 68). Natomiast SN
w postanowieniu z 24.9.1997 r. (III RN 44/97, OSNAPiUS 1998, Nr 11, poz. 322) wskazał, że wyczerpanie toku
1009098 923165342
instancji nie jest warunkiem koniecznym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez prokuratora (tak
też uchw. NSA z 10.6.1996 r., OPS 2/96, ONSA 1997, Nr 1, poz. 1; wyr. WSA w Gliwicach z 5.5.2005 r., I SA/
Gl 61/05, Legalis). Jak się wydaje, to ostatnie stanowisko należy uznać za znajdujące oparcie w gramatycznej wy-
kładni art. 52 § 1 PPSA (por. także A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Me-
dek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 169–171; M. Masternak, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski,
Postępowanie sądowoadministracyjne, 2005, s. 104; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie ad-
ministracyjne, 2007, s. 434; J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich, s. 22–23).
Niewypełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w art. 52 § 1 PPSA skutkuje odrzuceniem skargi
jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PPSA (por. szerzej post. NSA z 25.9.2007 r., II GSK 136/07,
Legalis; post. WSA w Szczecinie z 16.3.2005 r., I SAB/Sz 6/04, niepubl.; post. WSA w Olsztynie z 18.9.2007 r.,
II SA/Ol 837/07, OSG 2008, Nr 10, poz. 87).
Nieskorzystanie przez stronę skarżącą z przysługującego jej prawa odwołania od decyzji organu pierwszej
instancji – w sytuacji gdy z uprawnienia tego skorzystały pozostałe strony, w rezultacie czego została wydana
decyzja ostateczna – nie może oznaczać, iż art. 52 § 1 PPSA stoi na przeszkodzie złożeniu przez nią skargi (por.
szerzej post. NSA z 27.3.2007 r., I GSK 1202/06, Legalis; wyr. NSA z 8.3.2005 r., OSK 1253/04, Legalis; wyr.
WSA w Warszawie z 14.2.2007 r., VI SA/Wa 2052/05, Legalis; post. WSA w Warszawie z 22.2.2005 r., I SAB/
Wa 176/04, Legalis).
3 2. Środek zaskarżenia i wyczerpanie środków zaskarżenia. Norma z art. 52 § 2 PPSA zawiera określenie
pojęć: "środek zaskarżenia" oraz "wyczerpanie środków zaskarżenia", o których mowa w art. 52 § 1 PPSA, przy
czym dodatkowych wskazówek interpretacyjnych dla zdefiniowania pojęcia "środek zaskarżenia" dostarcza też
norma z art. 52 § 3 PPSA.
Przez pojęcie "środek zaskarżenia" należy rozumieć zażalenie, odwołanie, ponaglenie lub wniosek o po-
nowne rozpatrzenie sprawy. Posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem "taki ja"k (może być to trakto-
wane jako synonim sformułowania "w szczególności") należy uznać za przejaw intencji ustawodawcy odnośnie do
wyłącznia przykładowego wyliczenia dopuszczalnych środków zaskarżenia [tak też W. Chróścielewski, Wszczęcie
postępowania, s. 65; A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2009, s. 171–172; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 167–168; por. także wyr. NSA z
14.2.2006 r., I FSK 588/05, Legalis; wyr. NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05, Legalis; post. NSA z 6.7.2006 r., I OSK
480/06, Legalis; post. WSA w Białymstoku z 1.6.2006 r., II SAB/Bk 33/06, Legalis; odmiennie T. Woś, Skarga, w:
T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 304]. W rezultacie do desygnatów pojęcia "środek zaskarżenia" będą
zaliczane: ponaglenie, które przysługuje na bezczynność lub przewlekłość z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 KPA (por. także
post. NSA z 30.4.2010 r., I OSK 698/10, OSG 2010, Nr 8, poz. 59; wyr. NSA z 11.2.2010 r., II OSK 128/10, Le-
galis; wyr. WSA w Opolu z 7.11.2005 r., II SAB/Op 13/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 104; wyr. WSA w War-
szawie z 14.7.2005 r., IV SAB/Wa 47/05, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 18.1.2010 r., IV SAB/Gl 65/09, OSG
2010, Nr 4, poz. 33; wyr. NSA z 29.10.2019 r., II OSK 2012/19, Legalis; na marginesie prowadzonych rozważań
celowe jest zaakcentowanie tego, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy,
gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie,
ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też
innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności (zob. np. wyr. WSA w Gliwicach z 8.1.2016 r., III SAB/Gl 28/15,
Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 13.6.2019 r., III SAB/Kr 33/19, Legalis). Dla zasadności skargi na bezczynność
nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w
szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy
też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (por.
szerzej wyr. WSA w Krakowie z 7.6.2013 r., II SAB/Kr 47/13, Legalis).
Jak trafnie wskazał NSA w uchwale z 25.11.2013 r. (I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014, Nr 2, poz. 20), w sprawie
z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuza-
sadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 GospNierU), można wnieść skargę do sądu admi-
nistracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego,
na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 PPSA oraz w zw. z art. 184 Konstytucji RP, jak również ponaglenie,
które przysługuje na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ podatkowy (por. art. 141 § 1 OrdPU; por. także
post. WSA w Białymstoku z 28.10.2004 r., II SAB/Bk 16/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 114; wyr. WSA w
Białymstoku z 4.12.2006 r., II SAB/Bk 14/06, Legalis).
Bezczynność nie występuje w sprawie, gdzie zostały wydane stosowne postanowienia o przedłużeniu terminu
załatwienia sprawy wskazujące przyczynę przedłużenia. Wydanie takich postanowień i doręczenie ich stronie po-
woduje, że nie mamy do czynienia z bezczynnością organu, gdyż o bezczynności organu można mówić w sytuacji,
gdy organ nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy (tak wyr. WSA w Łodzi z
8.4.2020 r., I SAB/Łd 2/20, Legalis).
392316534 1009098
Przez pojęcie wyczerpania środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje
żaden środek zaskarżenia (por. szerzej wyr. NSA z 4.12.1984 r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 116; post.
NSA z 27.3.2007 r., I GSK 1202/06, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 29.9.2009 r., VII SAB/Wa 81/09, Legalis).
Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia należy uznać za spełniony również wtedy, gdy odwołanie od decyzji
lub zażalenie na postanowienie złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu (por. szerzej wyr. NSA z 8.3.2005
r., OSK 1253/04, Legalis).
Raz jeszcze należy podkreślić, że w przypadku takiego środka prawnego zwyczajnego, jakim jest wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy, to w gestii strony leży decyzja, czy strona skorzysta z tego środka prawnego, czy
też wniesie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez uprzedniego skorzystania z tego środka.
4 3. Rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia. Dla wypełnienia warunku wyczerpania środków zaskar-
żenia bezwzględnie konieczne jest uprzednie rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia przez organ ad-
ministracji publicznej (por. także post. NSA z 13.5.2009 r., II GSK 947/08, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 9.3.2004 r., I SA 2813/03, Legalis; post. NSA z 14.2.2006 r., I FSK 588/05, Legalis; post. WSA w Łodzi z
31.3.2009 r., III SA/Łd 94/09, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 13.2.2009 r., II SA/Łd 857/08, Legalis; post. NSA z
7.12.2011 r., II FSK 2595/11, Legalis; post. NSA z 6.3.2013 r., II GSK 218/13, Legalis). W rezultacie należy z peł-
nym przekonaniem wskazać, że nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy
postanowienia organu pierwszej instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie
organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu
złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym
w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. post.
NSA z 6.2.2013 r., I OSK 116/13, Legalis; post. NSA z 6.2.2013 r., I OSK 111/13, Legalis).
Warunek wyczerpania środków zaskarżenia będzie spełniony, gdy przedmiotem skargi będzie postanowienie
o niedopuszczalności odwołania albo o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, jak również
w przypadku, gdy odwołanie od decyzji lub zażalenie na postanowienie organu administracji publicznej pierwszej
instancji złożyła inna strona niż skarżąca (por. szerzej wyr. NSA z 4.12.1984 r., SA/Lu 566/84, ONSA 1984, Nr 2,
poz. 116; uchw. NSA z 29.9.1997 r., FPS 7/97, ONSA 1998, Nr 1, poz. 2).
Samo pismo przewodniczącego rady o tym, że sprawa będzie rozpatrywana na najbliższej sesji, nie może być
uznane za formalne udzielenie odpowiedzi. Dopiero uchwała rady gminy może mieć taki charakter (tak post. NSA
z 23.6.2009 r., I OSK 696/09, Legalis).
Wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia w trybie art. 37 § 1 KPA nie jest wystarczającą przesłan-
ką dla wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność. Wniesienie skargi na bezczynność organu
administracji publicznej uzależnione jest bowiem od rozpatrzenia zażalenia w terminie nie późniejszym niż 30
dni od daty jego wniesienia do organu właściwego. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu otwiera drogę do
złożenia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 52 § 1 i 2 PPSA (por. szerzej post. WSA w Białymstoku
z 10.7.2012 r., II SAB/Bk 41/12, Legalis).
5 4. Uchylenie decyzji poprzedzającej decyzję ostateczną. Jakkolwiek zaskarżeniu do sądu administracyjnego
podlega jedynie decyzja ostateczna, to nie ma jakichkolwiek przeciwwskazań, by w treści skargi wnosić o
uchylenie decyzji ją poprzedzającej (por. szerzej post. NSA z 18.3.2011 r., I OSK 392/11, Legalis).
6 5. Wyjątki od obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia. Wyjątki od obowiązku wyczerpania środków
zaskarżenia z art. 52 § 1 PPSA przewidziane są tak w treści art. 52 § 3 PPSA, jak i przez niektóre ustawy (por.
np. art. 6c ust. 6, art. 141a ust. 5, art. 144 ust. 5 i art. 147 ust. 3 PrBank; art. 6 ust. 4 SamKolOdwołU; art. 31 ust.
3 RadPrU; por. także uchw. NSA z 30.10.2007 r., II GPS 3/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 1; art. 316 ust.
5 DziałUbezpReasU). I tak, zgodnie z art. 52 § 3 PPSA, prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu,
który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który
wydał decyzję, jest konsul.
7 6. Wyłączenie zastosowania. Norma z art. 52 § 3 PPSA nie znajduje zastosowania do składania skarg do sądu
administracyjnego na:
1) akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego;
2) inne akty stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podej-
mowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli skarga została wniesiona przez or-
gan nadzoru;
3) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (por. szerzej post.
NSA z 11.4.2006 r., I OSK 152/06, Legalis; post. NSA z 8.8.2006 r., II OSK 1009/06, Legalis);
4) skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. szerzej wyr.
NSA z 28.4.2016 r., II SAB/Ol 20/16, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 8.3.2016 r., II SAB/Po
7/16, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 15.10.2015 r., II SAB/Op 47/15, Legalis); wykładnia językowa
1009098 923165344
art. 52 § 3 PPSA prowadzi bowiem do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i
czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów;
5) decyzje administracyjne wydane przez konsula (art. 52 § 3 PPSA).
8 7. Wyłączenie warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Warunek wyczerpania środków zaskarżenia nie
znajduje zastosowania do uczestników postępowania w rozumieniu art. 33 PPSA.
9 8. Reakcja właściwego organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia na-
ruszenia prawa jest zatem konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają
funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia. Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby sko-
rygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do
usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 PPSA należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remon-
stracji), podanie o uchylenie lub zmianę w rozpatrywanej sprawie indywidualnej interpretacji prawa podatkowego,
wnoszonego do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Tak zatem we-
zwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i ewentualna odpowiedź na nie, należą do postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego i nie można uznawać ich za element jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, podatkowego,
czy też "interpretacyjnego" (por. wyr. NSA z 9.1.2020 r., II FSK 165/18, Legalis).
Z art. 53 § 2 PPSA wynika to, że reakcją organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być albo
odpowiedź na to wezwanie, albo pozostanie biernym w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na wezwanie (por.
szerzej wyr. WSA w Rzeszowie z 21.6.2011 r., I SA/Rz 277/11, Legalis).
10 9. Konsekwencje niewykorzystania przez stronę dostępnych środków zaskarżenia. Niewykorzystanie
przez stronę dostępnych środków zaskarżenia powoduje to, że skarga złożona do sądu administracyjnego zo-
staje oceniona jako niedopuszczalna, co z kolei skutkuje jej odrzuceniem (por. szerzej komentarz do art. 58 i
post. NSA z 25.1.2011 r., I OSK 78/11, Legalis; post. WSA w Łodzi z 24.8.2011 r., II SAB/Łd 32/11, Legalis).
11 10. Projekt nowelizacji. Na mocy postanowień – będącej aktualnie przedmiotem prac legislacyjnych – ustawy
o zmianie ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, ustawy o pracownikach urzędów państwowy-
ch oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do zakresu podmiotowego zastosowa-
nia instytucji z komentowanego artykułu zostanie dodany również Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców
(por. szerzej: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wy-
kaz-prac-legislacyjny/r8400156,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-Rzeczniku-Malych-i-
Srednich-Przedsiebiorcow-us.html, dostęp: 27.10.2020 r.).
592316534 1009098
Art. 53
§ 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie
albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.
§ 2. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na
akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym
skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać,
że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej
przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
§ 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po
wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
§ 3. W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziec-
ka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie
indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub
podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o
których mowa w § 2a.
§ 4. Termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona
wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę
odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą
przedmiotem skargi.
1 1. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego musi zostać
wniesiona w określonym terminie. Wniesienie jej w terminie stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności
skargi. Termin ten ma charakter terminu ustawowego (sąd administracyjny nie jest uprawniony do modyfikacji
jego długości), procesowego (sąd administracyjny w razie uchybienia terminowi przez skarżącego może go przy-
wrócić) i prekluzyjnego (sąd administracyjny uwzględnia jego upływ z urzędu i z tej przyczyny odrzuca wniesioną
skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 PPSA) [por. szerzej post. WSA w Warszawie z 12.12.2005 r., III SA/Wa
1962/05, Legalis; tak też T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 319; T. Woś, w: T. Woś
(red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 178].
2 2. Konsekwencje prawne niepouczenia strony o terminie i sposobie wniesienia skargi. Brak pouczenia
strony o terminie i sposobie zaskarżenia nie powoduje przedłużenia ustawowego terminu do wniesienia skargi,
może natomiast stanowić podstawę wniosku strony o przywrócenie terminu (por. szerzej post. WSA w War-
szawie z 14.10.2005 r., I SA/Wa 1625/04, Legalis). Strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału
w postępowaniu odwoławczym i której nie doręczono decyzji, gdyż organ odwoławczy nie uczynił jej adresatem
decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresata-
mi decyzji, wynikającym z art. 53 § 1 PPSA (por. szerzej post. WSA w Opolu z 15.5.2006 r., II SA/Op 65/06,
3 3. Terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – dla strony. W przypadku strony obowiązują
następujące terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego:
1) termin trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (w przypadku
skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie; zob. np.: post. NSA z 1.3.2011 r., I OSK
271/11, Legalis; post. NSA z 24.2.2011 r., I FSK 1485/10, Legalis; post. NSA z 24.2.2011 r., I FSK
1486/10, Legalis; post. NSA z 15.2.2011 r., II OSK 178/11, Legalis) albo aktu, o którym mowa
w art. 3 § 2 pkt 4a PPSA (tj. pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w
indywidualnej sprawie; opinii zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczającej);
2) termin trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu
innej czynności, o którym to akcie lub czynności jest mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Celowe jest
przy tym podkreślenie, iż w przypadku uchybienia tego terminu sąd po wniesieniu skargi może
uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę;
3) jakikolwiek czas, w przypadku innych aktów niżeli rozstrzygnięcie w sprawie albo akt, o którym
mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, lub akt lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA;
4) jakikolwiek czas, w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowa-
nia, przy czym konieczne jest uprzednie wniesienie ponaglenia do właściwego organu administra-
cji publicznej.
1009098 923165342
Wyłącznie strona jest dysponentem czasu, jaki został jej przyznany przez ustawodawcę do wniesienia skargi.
Co za tym idzie, to strona decyduje, w jakim momencie terminu wniesie skargę. Jeśli jej życzeniem jest dokonać
tej czynności w ostatnim dniu terminu, należy bezwzględnie umożliwić jej skorzystanie z tego prawa (por. szerzej
Określony w art. 53 § 1 PPSA termin jest terminem ustawowym, tj. nie może być skracany ani przedłużany
przez sąd, prekluzyjnym w tym znaczeniu, że jego upływ sąd uwzględnia z urzędu i z tej przyczyny odrzuca
wniesioną skargę, oraz terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest jego przywrócenie
skarżącemu (por. szerzej post. NSA z 25.9.2013 r., II GSK 1765/13, Legalis).
Miarodajna dla zachowania terminu do wniesienia skargi z art. 53 PPSA jest data nadania (złożenia) skargi
do organu właściwego w rozumieniu art. 54 § 1 PPSA (por. także post. WSA w Warszawie z 24.5.2006 r., III
SA/Wa 1515/06, Legalis; post. NSA z 25.1.2011 r., II FSK 2554/10, Legalis) albo do sądu administracyjnego. W
przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem nie-
właściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi.
O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje, w wypadku wniesienia skargi do niewłaściwego organu
administracji publicznej, data nadania skargi przez organ pod adres właściwego organu (por. szerzej post. NSA z
29.5.2008 r., I FSK 631/08, Legalis; wyr. NSA z 20.5.2008 r., II FSK 426/07, Legalis; post. NSA z 30.1.2008 r.,
II FSK 1724/06, Legalis; post. NSA z 12.1.2011 r., II OSK 2483/10, Legalis; post. NSA z 16.7.2013 r., II FSK
1775/13, Legalis; post. NSA z 30.1.2013 r., II GSK 24/13, Legalis). W wypadku zaś wniesienia skargi bezpośred-
nio do sądu administracyjnego termin do wniesienia skargi uważa się za zachowany. W takim wypadku sąd ten
niezwłocznie przesyła skargę do właściwego organu.
Skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna
(por. szerzej post. NSA z 12.1.2011 r., I OSK 2046/10, Legalis; post. NSA z 12.1.2011 r., I OSK 2060/10, Legalis;
wyr. NSA z 27.3.2019 r., I GSK 325/19, Legalis).
Wniosek o przyznanie prawa pomocy i ewentualne wyznaczenie pełnomocnika z urzędu pozostaje bez wpływu
na bieg terminu do wniesienia skargi. W przypadku wyznaczenia pełnomocnika z urzędu przyczyna uchybienia
terminowi do wniesienia skargi ustaje dopiero w dniu, w którym adwokat (radca prawny, doradca podatkowy,
rzecznik patentowy) miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi po zapoznaniu się z aktami sprawy, nie później
jednak niż dzień upływu trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go o wyznaczeniu do występowania w sprawie
(por. szerzej post. NSA z 26.4.2013 r., II FSK 435/13, Legalis).
4 4. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – dla prokuratora, Rzecznika Praw Obywa-
telskich lub Rzecznika Praw Dziecka. W przypadku prokuratora, RPO lub RPD termin do wniesienia skargi
wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej albo aktu, o którym
mowa w art. 3 § 2 pkt 4a PPSA, albo też odpowiednio sześć miesięcy od dnia, w którym skarżący dowiedział się
o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, albo wreszcie odpowiednio sześć miesięcy od dnia wejścia w życie
aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. W przypadku zaś skargi na bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania prokurator, RPO lub RPD może wnieść skargę w każdym czasie.
5 5. Wyłączenie stosowania terminów z art. 53 PPSA. Wskazane w treści art. 53 § 1–3 PPSA terminy nie
znajdują zastosowania do skargi na bezczynność, która może być wniesiona w dowolnym czasie, aż do chwili za-
łatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 17.2.2010
r., VII SAB/Wa 167/09, Legalis; post. NSA z 28.4.2010 r., I OSK 685/10, Legalis; post. NSA z 26.5.2011 r., I OSK
857/11, Legalis). W przypadku gdy skarga ta wnoszona jest przez skarżącego, skarżący zobowiązany jest uprzed-
nio wnieść ponaglenie do właściwego organu. Podobnie w przypadku gdy skarga wnoszona jest przez prokuratora,
RPO lub RPD, skarga może być wniesiona dopiero po uprzednim wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
6 6. Zmiana długości terminu z art. 53 PPSA. Na podstawie regulacji szczególnych termin z art. 53 PPSA
może ulec skróceniu albo wydłużeniu [por. szerzej art. 4a ust. 2, art. 6c ust. 5–6, art. 141a ust. 5, art. 141b ust.
3, art. 144 ust. 5, art. 145 ust. 4, art. 147 PrBank; art. 6 ust. 4 SamKolOdwołU; art. 316 ust. 5 DziałUbezpReasU;
art. 20 ust. 1, art. 24a ust. 3 i art. 26 ust. 1 ustawy z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
741)].
7 7. Wyłączenie stosowania. Terminy do wniesienia skargi, określone w art. 53 PPSA, nie mają zastosowania
do skargi wnoszonej na podstawie art. 154 PPSA (por. szerzej post. NSA z 23.2.2006 r., II OSK 52/06, ONSA-
iWSA 2006, Nr 4, poz. 100).
8 8. Projekt nowelizacji. Na mocy postanowień – będącej aktualnie przedmiotem prac legislacyjnych – ustawy
o zmianie ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, ustawy o pracownikach urzędów państwowy-
ch oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin sześciu miesięcy z § 3 komen-
towanego artykułu znajdzie zastosowanie również do Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (por. sze-
rzej: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wykaz-prac-
legislacyjny/r8400156,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-Rzeczniku-Malych-i-
392316534 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wiktorowska/Wajda/Pietrasz
Art. 54
§ 1. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.
§ 1a. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego
organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio.
§ 2. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami
sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia
jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula minister właściwy do spraw zagranicznych
przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w
postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania przez konsula.
§ 3. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w
zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.
W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje
nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewle-
kłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
§ 4. W przypadku, o którym mowa w art. 33 § 1a, organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowie-
dzią na skargę przez obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób zwycza-
jowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o treści tego przepisu.
§ 5. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób oraz szcze-
gółowe warunki przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu przez organ,
o którym mowa w § 1, oraz ministra właściwego do spraw zagranicznych przekazującego skargę wniesioną
za pośrednictwem konsula.
§ 6. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, wydając rozporządzenie, o którym mowa w § 5, uwzględni for-

mę lub postać, w której została wniesiona skarga, postać akt sprawy, której dotyczy skarga, oraz potrzebę
zachowania jednolitego standardu i bezpieczeństwa przekazywanych akt sprawy, skargi i odpowiedzi na
skargę.
Spis treści
tronicznych....................................................................................................................... 11

1 1. Pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Komentowany przepis statuuje pośredni tryb
wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, co stanowi powrót do rozwiązania stosowanego w sądownictwie
administracyjnym w latach 1980–1995 i odejście od rozwiązania przyjętego w – nieobowiązującej już – ustawie
z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Na korzyść modelu pośredniego trybu wnoszenia skargi
przemawiały względy praktyczne mające wpływ na sprawność i szybkość postępowania w sprawie. Kierowanie
skargi do sądu za pośrednictwem organu umożliwia opatrzenie jej wszelkimi informacjami niezbędnymi do
nadania skardze biegu, a także koniecznymi do rozpatrzenia przez sąd wniosku o wstrzymanie wykonania
zaskarżonego aktu lub czynności. Tryb bezpośredni odwleka bowiem w gruncie rzeczy możliwość korzystania
przez sąd administracyjny z instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub zawieszenia czynności or-
ganu, ponieważ sądowi – w sytuacji gdy nie dysponuje on aktami sprawy – na ogół trudno jest zbadać zasadność
złożonego w tej materii wniosku skarżącego [por. szerzej R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądow-
nictwo administracyjne, s. 95; A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2009, s. 178; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 181–182; T. Woś, Skarga, w: T.
Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 320–321; T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministra-
cyjne, 2009, s. 175–176; zob. także post. NSA z 26.1.2011 r., II FSK 2405/10, Legalis; post. NSA z 14.1.2011 r.,
II GSK 1525/10, Legalis; post. WSA w Warszawie z 4.10.2013 r., IV SA/Wa 2267/13, Legalis].
1009098 923165342
Przepisy ustaw odrębnych w relacji do komentowanej ustawy mogą jednak przewidywać wyjątki od modelu
pośredniego wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (por. szerzej art. 17 ust. 6 ustawy z 21.6.2002 r. o stanie
wyjątkowym. t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1928).
2 2. Konsekwencje bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wobec wynikającego z art.
54 § 1 PPSA wymogu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania w sprawie jest przedmiotem skargi, wniesienie skargi bezpośrednio do sądu jest
bezskuteczne i nie powoduje zachowania terminu wynikającego z art. 53 § 1 PPSA (por. szerzej post. NSA
z 11.3.2010 r., II FSK 2198/09, Legalis).
Wniesienie skargi bezpośrednio do sądu skutkuje tym, że sąd ten powinien ją przesłać właściwemu orga-
nowi administracji publicznej celem nadania jej biegu, nie jest zaś "inną przyczyną niedopuszczalności skargi",
o której mowa w przepisie art. 58 § 1 pkt 6 PPSA (por. szerzej post. NSA z 10.10.2007 r., II OSK 1433/07, Legalis;
post. WSA w Warszawie z 30.8.2007 r., IV SA/Wa 2318/06, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 3.8.2007 r., I SA/
Gd 520/07, Legalis; post. NSA z 28.2.2005 r., II FZ 21/05, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 18.1.2007 r., II SA/
Gl 385/06, OSP 2008, Nr 4, poz. 38; odmiennie post. NSA z 14.6.2007 r., II GSK 213/07, Legalis; post. WSA w
Gliwicach z 15.1.2007 r., IV SA/Gl 1452/06, Legalis).
W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu sąd ten przekazuje skargę właściwemu organo-
wi administracji publicznej. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania
skargi przez sąd na adres właściwego organu administracji publicznej, gdyż to właśnie przez złożenie skar-
gi do organu następuje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego (por. szerzej wyr. NSA z 3.12.2007 r.,
I OSK 248/07, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 3.6.2009 r., III SA/Gd 251/09, Legalis; post. WSA w Poznaniu
z 18.3.2008 r., IV SA/Po 46/08, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 8.3.2011 r., IV SA/Gl 202/11, Legalis). Przy
czym sąd nie ma ustawowego obowiązku dbałości o to, by skarga trafiła do organu w przepisanym terminie (por.
szerzej post. NSA z 7.5.2008 r., I OSK 505/08, Legalis; post. NSA z 18.12.2007 r., I OSK 1794/07, Legalis; post.
NSA z 18.10.2007 r., I OSK 1501/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 5.9.2007 r., VI SA/Wa 1194/07, Legalis;
post. WSA w Białymstoku z 29.3.2007 r., II SA/Bk 208/07, Legalis).
Błąd popełniony przez stronę, polegający na tym, że wniosła ona skargę bezpośrednio do sądu, zamiast
za pośrednictwem organu, podczas gdy została prawidłowo pouczona o wniesieniu środka odwoławczego,
nie spełnia przesłanki uprawdopodobnienia braku winy. Nieuwagi lub zaniedbania nie można bowiem kwali-
fikować jako braku winy (por. szerzej post. NSA z 6.5.2008 r., I OZ 307/08, Legalis).
Nie można utożsamiać wniesienia skargi za pośrednictwem organu z oddaniem jej po godzinach urzędowania
organu funkcjonariuszowi bądź innej osobie wykonującej prace związane z dozorem, a więc osobom nieupraw-
nionym do odbioru tego typu korespondencji (por. szerzej post. NSA z 1.10.2008 r., II OSK 1315/08, Legalis).
Dla oceny zachowania terminu nie można natomiast przyjąć daty nadania skargi do sądu lub do niewłaściwego
organu, bowiem na tym etapie postępowania nie można zastosować trybu przewidzianego w art. 65 KPA (por.
szerzej post. NSA z 12.1.2009 r., II OSK 1918/08, Legalis; post. NSA z 18.12.2008 r., II FSK 1352/07, Legalis;
post. WSA w Gliwicach z 29.7.2004 r., IV SA/Gl 547/04, Legalis; post. NSA z 30.9.2011 r., II FSK 1768/11,
Legalis; por. także post. WSA w Warszawie z 12.4.2006 r., III SA/Wa 1033/06, Legalis; post. NSA z 16.7.2013 r.,
II FSK 1775/13, Legalis; odmiennie A. Hanusz, Glosa do post. NSA z 8.9.2006 r., II FZ 488/06, OSP 2007, Nr 4, s.
279–280). Należy zatem przyjąć, że na tym etapie nie działa ochrona stron przed konsekwencjami nieznajomości
prawa ani zasada udzielania pomocy stronom wyrażona w art. 6 PPSA (por. szerzej post. NSA z 26.6.2008 r., I OZ
463/08, Legalis).
3 3. Data wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Datą wszczęcia postępowania sądowoadmini-
stracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działalność, bezczynność lub przewlekłość pro-
wadzenia postępowania są przedmiotem skargi (odmiennie A. Hanusz, Warunki kontradyktoryjności, s. 21 i
25–26).
4 4. Obowiązki organu, którego akt lub czynność jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Or-
gan, którego akt lub czynność jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, ma trzydzieści dni na udziele-
nie odpowiedzi na skargę oraz przesłanie jej właściwemu sądowi administracyjnemu wraz z kompletnymi i
uporządkowanymi aktami sprawy administracyjnej (por. np. post. WSA w Warszawie z 17.5.2010 r., II SO/Wa
25/10, Legalis; przepisy szczególne mogą określać inne terminy; por. np. art. 21 pkt 1 DostInfPubU). Należy przy
tym wyraźnie wskazać, że na mocy postanowień ZmPPSA2019 dla skarg wnoszonych za pośrednictwem konsula
prawodawca wprowadził autonomiczny termin na przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowa-
nymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (argumentum ex art. 54 § 2 PPSA). Prawodawca explicite wskazał to,
że termin ten liczony jest od dnia otrzymania skargi przez organ, którego akt lub czynność jest przedmiotem skargi
do sądu administracyjnego. De lege derogata termin ten liczony był od dnia wniesienia skargi do organu, a nie
od dnia jej otrzymania przez ten organ. W rezultacie organ ten nie dysponował pełnymi trzydziestoma dniami na
przygotowanie odpowiedzi na skargę i na jej przesłanie wraz z aktami sprawy do sądu administracyjnego. Dlatego
też w orzecznictwie podnoszono to, że termin ten powinien być liczony od dnia wpłynięcia skargi do organu, a
nie od dnia jej nadania. Przykładowo NSA w postanowieniu z 28.11.2013 r. (II FZ 939/13, Legalis) wskazał, iż
392316534 1009098
bieg trzydziestodniowego terminu na przekazanie skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 54 §
2 PPSA, liczony jest od momentu wpływu skargi do organu. Ratio legis uregulowania polega bowiem na tym, że
organ musi mieć zagwarantowane trzydzieści dni na zapoznanie się z zarzutami zawartymi w skardze, przeanali-
zowanie ich, przygotowanie własnego stanowiska w sprawie, które zawarte zostanie w odpowiedzi na skargę, oraz
skompletowanie akt postępowania administracyjnego, które przekazane będą do sądu. W ten sposób eliminowana
jest sytuacja, w której na skutek opieszałego działania operatora pocztowego lub jakichkolwiek innych nadzwy-
czajnych zdarzeń (np. zaginięcia przesyłki) organ już w momencie dotarcia przesyłki do jego siedziby pozostawał-
by w zwłoce. De lege lata organ ma pełne trzydzieści dni na przekazanie skargi sądowi administracyjnemu wraz
z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Początek tego terminu jest bowiem
wyznaczany przez datę rzeczywistego otrzymania skargi przez ten organ.
Do terminu z art. 54 § 2 PPSA nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu (art. 86 PPSA), ponieważ
udzielenie odpowiedzi na skargę jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem organu, którego prawidłowe
wykonanie warunkuje sprawny przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Niedopełnienie tego obowiązku
uprawnia sąd administracyjny do wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1 PPSA).
Odpowiedź organu na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 PPSA, musi więc spełniać wszel-
kie wymogi formalne stawiane przez prawodawcę wobec pism procesowych (por. szerzej art. 46 PPSA). Komen-
towany przepis nie określa wprawdzie, w jaki sposób ma być sformułowana treść odpowiedzi na skargę, jednak
z istoty tego pisma wynika, że organ powinien odnieść się do zarzutów i wniosków skargi. W treści odpowiedzi
na skargę nie mogą natomiast zostać ujęte elementy uzupełniające zaskarżoną decyzję przez zamieszczenie ocen i
rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 KPA powinny były się znaleźć w treści uzasadnienia prawnego i faktycznego
decyzji administracyjnej (por. szerzej wyr. NSA z 18.10.2005 r., I SA/Gd 257/03, Legalis; wyr. NSA z 27.4.1991
r., III SA 1838/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 45; wyr. NSA z 25.5.2001 r., III SA 2024/00, Legalis).
Odpowiedź organu na skargę jest pismem procesowym, które ani nie może uzupełniać zaskarżonego aktu lub
czynności, ani też nie jest pismem podlegającym zaskarżeniu. Odpowiedź na skargę jest niewątpliwie istotnym
pismem procesowym w sprawie, ale ani treść, ani też forma tego pisma nie mają wpływu na zaistnienie nieważności
postępowania, a wobec tego fakt, kto pismo to podpisał, nie może przesądzać o posiadaniu bądź nieposiadaniu
przez strony postępowania sądowego zdolności sądowej czy też procesowej (por. szerzej wyr. NSA z 27.6.2006
Przez pojęcie akt sprawy należy rozumieć nie tylko akta postępowania przeprowadzonego przez organ zobli-
gowany z art. 54 § 2 PPSA, ale i akta pozostałych postępowań administracyjnych w danej sprawie. W rezultacie
akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 PPSA, powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne
czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej spra-
wie. Akta te powinny być kompletne i uporządkowane. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej
i drugiej instancji przedkładane sądowi administracyjnemu powinny zawierać komplety oryginalnych dokumen-
tów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli spis
treści. Powinny one zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także
formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w
razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu – adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność
osobistego złożenia pisma. Okoliczność, że akta postępowań administracyjnych mają być kompletne i uporządko-
wane, pozytywnie wpływa na efektywność i sprawność postępowania sądowoadministracyjnego. Niespełnienie
powyższych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może
uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. szerzej wyr. WSA w Opolu
z 2.7.2009 r., II SA/Op 147/09, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 11.5.2009 r., III SA/Łd 559/08, Legalis; wyr. WSA
w Warszawie z 21.2.2008 r., VII SA/Wa 2170/07, Legalis; post. NSA z 30.8.2005 r., II OSK 610/05, Legalis; wyr.
WSA w Krakowie z 12.5.2011 r., II SA/Kr 1540/10, Legalis).
5 5. Skarga od decyzji wydanej przez konsula. Zgodnie z art. 54 § 2 PPSA w przypadku skargi wniesionej
za pośrednictwem konsula zastosowanie znajduje autonomiczna procedura. I tak, skarga taka jest przekazywana
niezwłocznie przez konsula do ministra właściwego do spraw zagranicznych, który to minister zobowiązany jest
przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ter-
minie sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania przez konsula. Powyższe rozwiązanie zasługuje na pozytywną
ocenę, jest ono bowiem wynikim podwójnie pośredniego trybu wnoszenia skargi w takim przypadku, tj. tego, że
skarga trafia do konsula, który nie przekazuje jej bezpośrednio do sądu administracyjnego, ale przekazuje ją do
ministra właściwego do spraw zagranicznych, który to organ dopiero przekazuje skargę do sądu administracyjnego
(wraz z z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę). Z uwagi na powyższe, ko-
nieczne było wydłużenie "podstawowego" terminu do przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi
aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego.
6 6. Obowiązek przekazania skargi – charakter. Obowiązek przekazania skargi wniesionej za pośrednictwem
organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, wraz z ak-
tami sprawy i odpowiedzią na skargę jest niezależny od tego, czy sąd administracyjny jest właściwy do roz-
1009098 923165344
poznania skargi (por. szerzej post. WSA w Gdańsku z 19.11.2007 r., II SO/Gd 5/07, ONSAiWSA 2009, Nr 4,
poz. 69).
Niedopełnienie obowiązku wynikającego z komentowanej normy, z uwagi na niedopuszczalność złożonej skar-
gi, nie usprawiedliwia nieprzekazania tej skargi sądowi administracyjnemu (por. szerzej post. NSA z 22.7.2008
r., I OZ 538/08, Legalis).
7 7. Instytucja samokontroli (autokontroli) organu. Norma z art. 54 § 3 PPSA reguluje instytucję samokon-
troli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji wła-
snego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu
administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z
prawem [por. szerzej A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2009, s. 180; T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 156, s. 187–
192; por. także wyr. WSA w Warszawie z 21.10.2009 r., VII SA/Wa 1185/09, Legalis; uchw. NSA z 5.7.1999 r.,
FPS 20/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 120; wyr. WSA w Krakowie z 25.6.2008 r., II SA/Kr 343/08, Legalis; post.
NSA z 25.10.2011 r., II GSK 2108/11, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 24.1.2019 r., I SA/Gl 930/18, Legalis].
Dzięki wyposażeniu organu w możliwość uwzględnienia, w zakresie swojej właściwości, skargi w całości w
terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania, możliwe jest szybsze rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministra-
cyjnej, a tym samym realizacja postulatów płynących z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 7 PPSA).
Celem autokontroli jest to, by sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją,
nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie
sprawy do sądu (tak wyr. WSA w Warszawie z 15.1.2008 r., I SA/Wa 1779/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 30.4.2007 r., IV SA/Wa 249/07, Legalis).
Przepis art. 54 § 3 PPSA nie może służyć eliminowaniu błędnych rozstrzygnięć, jeśli jednocześnie brak jest
podstaw do uwzględnienia skargi w całości (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 22.4.2008 r., VI SA/Wa 252/08,
Legalis).
Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest posiadanie przez organ administracji publicznej –
w dacie korzystania z tego uprawnienia – kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych.
Z uprawnienia tego nie może zatem skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda miał kompetencję
do rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej decyzji,
lecz utracił ją po jej wydaniu (por. szerzej post. NSA z 29.12.2009 r., II OW 73/09, Legalis).
8 8. Zakres zastosowania instytucji samokontroli (autokontroli). Zakresem samokontroli mogą być objęte
wszystkie formy działania administracji publicznej, które stosownie do art. 3 § 2 i 3 PPSA mogą być przed-
miotem skargi do sądu administracyjnego (zob. także wyr. NSA z 23.11.2010 r., I GSK 587/10, Legalis).
9 9. Warunek skorzystania z instytucji samokontroli (autokontroli). Warunkiem skorzystania z instytucji
samokontroli jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie przez
organ, że zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazana w treści skargi podstawa prawna są uzasadnione (por. szerzej
wyr. NSA z 11.5.2011 r., II OSK 811/10, Legalis; wyr. NSA z 11.5.2011 r., II OSK 810/10, Legalis; post. NSA z
10.12.2010 r., II FZ 503/10, Legalis; post. NSA z 11.5.2011 r., II OZ 401/11, Legalis; wyr. NSA z 10.12.2008 r., II
OSK 1575/07, Legalis; wyr. NSA z 11.9.2007 r., I OSK 1899/06, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 18.2.2004 r.,
III SA 1804/02, ONSA 2005, Nr 1, poz. 9; wyr. WSA w Warszawie z 3.4.2013 r., VIII SA/Wa 1023/12, Legalis; por.
także A. Kabat, Skarga do sądu administracyjnego, s. 33–44). Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu
art. 54 § 3 PPSA, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z
oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy
należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. szerzej wyr. WSA
w Krakowie z 31.3.2010 r., II SA/Kr 7/10, Legalis).
Organ, respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej sprowadzającą się do uwzględnienia skargi w
całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na pod-
stawie art. 138 KPA, a więc również w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wy-
jaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać
sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. szerzej wyr. NSA z 8.8.2008 r., II OSK 935/07, Legalis;
odmiennie wyr. WSA w Lublinie z 28.9.2010 r., III SA/Lu 255/10, Legalis).
W przypadku skargi na bezczynność organu przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć sytuację,
w której organ wydaje akt lub dokonuje czynności, przy czym bez znaczenia jest fakt, czy treść tego zachowania
organu jest zgodna z żądaniem skarżącego. Przez to zachowanie organ przestaje bowiem tkwić w bezczynności,
a tym samym zostaje osiągnięty cel skargi.
Podobnie w przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie "uwzględnieniem skargi w
całości" będzie sytuacja, w której organ rozstrzygnie sprawę co do istoty. Przy czym bez znaczenia pozostaje fakt,
czy treść tego rozstrzygnięcia będzie zgodna z żądaniem sformułowanym przez skarżącego. Wydając merytoryczne
rozstrzygnięcie, organ zakończy bowiem postępowanie w sprawie, a tym samym zostanie osiągnięty cel skargi,
592316534 1009098
jakim jest przymuszenie organu do rozstrzygnięcia sprawy i zakończenia przewlekłego postępowania (por. także
post. NSA z 8.11.2013 r., II OSK 2655/13, Legalis).
W sytuacji gdy organ w ramach autokontroli uwzględni skargę, zobowiązany jest w treści wydanego rozstrzy-
gnięcia określić, czy zaskarżone działanie, bezczynność lub też przewlekłe prowadzenie postępowania miały miej-
sce bez podstawy prawnej, czy też miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. szerzej wyr. WSA w Białym-
stoku z 4.6.2013 r., II SA/Bk 905/12, Legalis). Organ jest zatem zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne
naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania, zaniechania lub przewlekłego prowa-
dzenia postępowania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez
adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej, z tytułu dopuszczenia się przez organ administracji
publicznej rażącego naruszenia prawa, jak również dla ustalenia kwestii odpowiedzialności funkcjonariusza pu-
blicznego za zaistniałe naruszenia prawa – ustawa z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1169).
W sytuacji gdy organ w ramach autokontroli uwzględni skargę na decyzję, organ ten uchyli zaskarżoną decyzję
w całości i wyda decyzję, o której mowa w art. 138 KPA.
Jeżeli organ administracji publicznej nie uznaje za uzasadnione zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków,
kwestionując przedstawioną w treści skargi podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnię-
cia, lecz powinien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działają-
cego w trybie art. 54 § 3 PPSA, nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 PPSA) (por. szerzej wyr. NSA
z 5.2.2008 r., I OSK 581/07, Legalis).
Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 PPSA nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia
skargi. W przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skar-
dze oceny prawnej naruszeń prawa bądź nieuwzględnienia w całości wniosków, organ powinien zrezygnować z
wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. szerzej wyr. WSA
w Szczecinie z 2.1.2013 r., II SA/Sz 1043/12, Legalis).
10 10. Charakter normy z art. 54 § 3 PPSA. Norma z art. 54 § 3 PPSA stanowi samodzielną podstawę postę-
powania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach procedury samokontroli, jak rów-
nież samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę (por.
szerzej uchw. SN z 15.12.1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143; uchw. NSA z 5.7.1999 r., FPS
20/98, MoP 1999, Nr 9, s. 39; wyr. WSA w Warszawie z 12.7.2005 r., I SA/Wa 735/04, Legalis; wyr. WSA w
Warszawie z 13.12.2005 r., VII SA/Wa 851/05, Legalis; wyr. NSA z 4.3.2008 r., II OSK 123/07, Legalis; wyr.
NSA z 11.9.2007 r., I OSK 1899/09, niepubl.; tak też A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 181; tenże, Instytucja autokontroli, s. 315; K. Sobieralski,
Uprawnienia samokontrolne organu, s. 60–68; T. Kiełkowski, Uprawnienia autokontrolne organu, s. 184).
Kryteria oceny stosowanej przez organ administracji publicznej w trakcie samokontroli powinny odpowiadać
kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc samokontrola
powinna być skoncentrowana na ocenie legalności działania (lub braku działania) tego organu. Organ, korzystając z
instytucji samokontroli, nie jest związany granicami skargi, a więc może w ramach samokontroli stosować również
art. 135 PPSA, przy czym zakres zastosowania tej ostatniej instytucji jest limitowany granicami sprawy (por. szerzej
wyr. NSA z 5.2.2008 r., I OSK 581/07, Legalis; wyr. WSA w Rzeszowie z 13.4.2011 r., II SA/Rz 85/11, Legalis).
Żaden przepis nie ogranicza przy tym organu do działania opartego wyłącznie na materiale dowodowym ze-
branym w postępowaniu administracyjnym. Z obowiązujących przepisów nie wynika bowiem, by samokontrola
decyzji nie była dopuszczalna, gdy strona uzupełni materiał dowodowy w drugiej instancji albo załączy nowe do-
wody do skargi (por. szerzej wyr. NSA z 22.6.2007 r., II OSK 938/06, Legalis).
11 11. Uprawnienia organu w ramach stosowania instytucji samokontroli (autokontroli). Organ w ramach
stosowania instytucji samokontroli względem zaskarżonych decyzji administracyjnych jest uprawniony do orze-
czenia w sprawie administracyjnej przez jej rozstrzygnięcie co do istoty bądź też przez umorzenie postępo-
wania. W ramach samokontroli możliwe jest również, o ile takie żądanie zostało zawarte w treści skargi, uchylenie
zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [por. szerzej R. Mikosz, Skutki prawne
uwzględnienia, s. 7–21; A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2009, s. 182–183; por. także wyr. WSA w Warszawie z 21.3.2005 r., VII SA/Wz 373/04, niepubl.;
odmiennie T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 328–329; wyr. NSA z 1.3.2002 r., V
SA 7/01, niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z 2.8.2005 r., VII SA/Wa 1697/04, Legalis]. W przypadku prawnych
form działania administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4–6 PPSA uwzględnienie skargi powinno natomiast
prowadzić do uchylenia bądź zmiany aktu lub do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Możliwość skorzystania z instytucji samokontroli będzie wyłączona w przypadku skargi odnośnie do stwier-
dzenia nieważności aktu generalnego wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, organowi temu
nie przysługuje bowiem kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (por. szerzej Z. Kmieciak, Glosa
do wyr. WSA w Gliwicach z 18.1.2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, Nr 4, poz. 38, s. 252–254).
1009098 923165346
Ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 PPSA przez ten sam organ kolegialny
powinno nastąpić w innym niż dotychczas składzie osobowym (por. szerzej wyr. WSA w Lublinie z 17.2.2016 r.,
I SA/Lu 944/15, Legalis).
Decyzja wydana w trybie autokontroli pozostaje w ścisłym związku z decyzją drugoinstancyjną zmienioną
(uchyloną) przez decyzję autokontrolną, a w konsekwencji z całym postępowaniem administracyjnym w danej
sprawie. Decyzja autokontrolna zastępująca decyzję organu odwoławczego nie jest rozstrzygnięciem wydanym w
oderwaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skoro została wydana w toku instancji. Decyzja autokontrolna bowiem
zawsze będzie wydana na podstawie innego przepisu niż decyzja organu pierwszej instancji, z uwagi na fakt, że
podstawą wydania decyzji autokontrolnych jest art. 54 § 3 PPSA (por. szerzej post. NSA z 20.1.2011 r., II OZ
1369/10, Legalis).
W tym miejscu celowe jest przywołanie poglądu NSA, zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej
do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania
przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji
z okresu poprzedzającego; w tym przypadku nie zachodzi sytuacja autokontroli zaskarżonej uchwały rady gminy
w trybie art. 54 § 3 PPSA. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie uchwały ze
skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej
podjęcia (ex tunc) (por. szerzej post. NSA z 29.11.2012 r., II FSK 2735/12, Legalis).
12 12. Zastosowanie instytucji z art. 54 § 3 PPSA w sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych
interesach i do decyzji uznaniowych. Nie można a limine wykluczyć możliwości zastosowania art. 54 § 3 PPSA
w sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych interesach, jak również w odniesieniu do decyzji uzna-
niowych [tak też T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 329–330].
13 13. Uwzględnienie skargi po upływie terminu z art. 54 § 3 PPSA. W przypadku uwzględnienia skargi w
ramach samokontroli po upływie terminu określonego w art. 54 § 3 PPSA sam fakt wydania aktu lub podjęcia
czynności po dniu rozpoczęcia rozprawy nie może uzasadniać skargi. Kwestia, czy związane z tym naruszenie
prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA), będzie wymagała rozważenia na
tle okoliczności konkretnej sprawy (por. A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
14 14. Uwzględnienie skargi w całości. W razie uwzględnienia skargi przez organ w trybie samokontroli organ
jest zobligowany do przekazania właściwemu sądowi administracyjnemu skargi wraz z kompletnymi i upo-
rządkowanymi aktami sprawy i decyzją wydaną w trybie samokontroli (autokontroli) (por. szerzej R. Mikosz,
Konsekwencje uwzględnienia przez organ, s. 288–296; por. także post. NSA z 8.12.2005 r., II OZ 1197/05, OSG
2006, Nr 4, poz. 36; wyr. WSA w Rzeszowie z 23.4.2013 r., II SA/Rz 81/13, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z
3.4.2013 r., VIII SA/Wa 1023/12, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 20.3.2013 r., VIII SA/Wa 1030/12, Legalis;
odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 188). Organ zobligowany jest zrealizować ten obowiązek
w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi.
Z uwagi na fakt, że uwzględnienie skargi przez organ w drodze stosowania instytucji samokontroli będzie z
reguły prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, sąd administracyj-
ny, po otrzymaniu skargi i akt sprawy, umorzy postępowanie na mocy art. 161 § 1 pkt 3 PPSA (por. szerzej post.
WSA w Białymstoku z 19.3.2014 r., II SA/Bk 155/14, Legalis; wyr. WSA w Szczecinie z 25.2.2019 r., I SA/Sz
143/19, Legalis). Umarzając postępowanie, sąd administracyjny – zgodnie z art. 201 § 1 PPSA – zasądza na rzecz
skarżącego zwrot kosztów postępowania (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 13.4.2006 r., II SA/Wa 191/06,
Legalis). W takim przypadku skarżącemu należy się od organu także zwrot kosztów związanych z zastępstwem
procesowym profesjonalnego pełnomocnika (por. szerzej post. NSA z 29.9.2010 r., I GZ 279/10, Legalis).
Zakreślenie ram czasowych dla realizacji obowiązku organu odnośnie do przekazania właściwemu sądowi – w
razie uwzględnienia skargi przez organ w trybie samokontroli – skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi
aktami sprawy i decyzją wydaną w trybie samokontroli (autokontroli) miało na celu wyeliminowanie występujący-
ch w praktyce przypadków, gdy organy administracji publicznej w obliczu wydania w trybie art. 54 § 3 PPSA de-
cyzji nie przysyłały sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Rodziło to problem w
realizacji obowiązku zwrotu kosztów przysługujących skarżącemu od organu (por. szerzej komentarz do art. 201).
Bez kompletnych i uporządkowanych akt sprawy nie było bowiem możliwe, co do zasady, określenie wartości
przedmiotu zaskarżenia, która to wartość stanowi podstawę do obliczenia kosztów zastępstwa procesowego. Roz-
wiązanie to dyscyplinuje organ i zapobiega wystąpieniu przypadku, w którym sąd wydaje orzeczenie w obliczu
niedysponowania informacją o wydaniu decyzji autokontrolnej (samokontrolnej) (zob. np. wyr. NSA z 28.2.2019
r., I OSK 955/17, Legalis; wyr. WSA w Lublinie z 18.6.2019 r., II SA/Lu 116/19, Legalis).
15 15. Skarga na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane w trybie samokontroli. Na roz-
strzygnięcie organu administracji publicznej wydane w trybie samokontroli przysługuje skarga bezpośrednio
do sądu administracyjnego, bez potrzeby uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do
usunięcia naruszenia prawa (por. szerzej uchw. SN z 15.12.1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, Nr 10, poz. 143;
792316534 1009098
uchw. NSA z 20.3.1999 r., OPS 16/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 94; por. także K. Kaszubowski, Uwzględnienie przez
samorządowe kolegium odwoławcze skargi, s. 35; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu, s. 61).
Skorzystanie przez organ z uprawnienia do autokontroli, uregulowanego w art. 54 § 3 PPSA, nie oznacza
automatycznego zwolnienia organu z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 PPSA. W rezultacie zaniechanie
przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, po złożeniu wniosku na podstawie art. 55 § 1 PPSA,
wiązać się może, w zależności od okoliczności danej sprawy, z wymierzeniem organowi grzywny (por. szerzej
16 16. Wyłączenie stosowania instytucji samokontroli. Nie jest dopuszczalne skorzystanie z uprawnień auto-
kontrolnych w ponownym postępowaniu przed WSA prowadzonym na skutek kasatoryjnego orzeczenia NSA (por.
szerzej wyr. WSA w Warszawie z 28.6.2007 r., VII SA/Wa 827/07, Legalis).
W razie ustalenia, że zaskarżona uchwała rady gminy została wydana z istotnym naruszeniem prawa, uwzględ-
nienie skargi na podstawie art. 147 PPSA będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdza-
jący nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie
od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia
podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności
własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 PPSA, jest
tym samym wyłączona (por. szerzej wyr. WSA w Łodzi z 5.3.2013 r., II SA/Łd 1069/12, Legalis).
17 17. Niewykonanie obowiązku przekazania skargi sądowi. Organ, który dopuszcza się naruszenia przepisów
prawa, co wyraża się w niewywiązaniu się z obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpo-
wiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, nie może skutecznie zasłaniać się proble-
mami wewnętrznymi występującymi w jego działalności (por. szerzej post. NSA z 29.4.2005 r., I OZ 360/05,
Organ nie może dopuszczać się zwłoki w przekazaniu skargi sądowi administracyjnemu, powołując się
na dążenie do rzetelnego i całościowego wyjaśnienia okoliczności (por. szerzej post. NSA z 12.5.2009 r., I OZ
475/09, Legalis).
Niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 PPSA z uwagi na przeprowadzone postępowanie auto-
kontrolne nie usprawiedliwia nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu. Może być to wyłącznie okolicz-
ność łagodząca przy orzekaniu o wysokości kary grzywny (por. szerzej post. NSA z 28.11.2008 r., I OZ 879/08,
Legalis).
Podobnie zmiana osób piastujących funkcję organu nie może być traktowana jako okoliczność znosząca ist-
niejący po stronie organu obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w
terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 §
2 PPSA, w ustawowym terminie nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi
w jego funkcjonowaniu, czy też sesyjnym sposobem funkcjonowania (por. szerzej post. NSA z 5.5.2011 r., I OZ
311/11, Legalis).
Ponowny wniosek o wymierzenie grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 PPSA nie może być uznany za niedo-
puszczalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 4 w zw. z art. 64 § 3 PPSA tylko dlatego, że grzywna ta została organowi
już raz wymierzona, skoro organ nadal nie wywiązuje się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 PPSA. Nie
zachodzi w takiej sprawie stan tzw. powagi rzeczy osądzonej (por. szerzej post. NSA z 6.6.2012 r., I OZ 418/12,
OSP 2013, Nr 7–8, poz. 75).
18 18. Konsekwencje skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie prawnie skutecz-
nej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępo-
wania administracyjnego (por. szerzej wyr. WSA we Wrocławiu z 9.12.2009 r., I SA/Wr 1565/09, Legalis). W
powyższym kontekście celowe jest przypomnienie tego, że uruchomienie i przeprowadzenie nadzwyczajnego po-
stępowania administracyjnego z urzędu, po wszczęciu postępowania przed sądem administracyjnym, może się od-
być tylko w ramach trybu określonego w art. 54 § 3 PPSA, tj. samokontroli oraz ewentualnie trybu wskazanego
w art. 117 § 1 PPSA, tj. mediacji. Są to jedyne dopuszczone przez ustawodawcę drogi ingerencji przez organ w
postępowaniu przed sądem administracyjnym. Skoro natomiast wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nad-
zwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie trwania postępowania przed sądem nie jest przez ustawo-
dawcę wyraźnie wykluczone, to organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia,
stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (por. szerzej wyr. NSA z 7.6.2019 r., I FSK 860/17,
Legalis).
19 19. Ingerencja organu w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym. Każda ingerencja organu w
sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym wykraczająca poza dyspozycję wskazanego przepisu art. 54 §
3 PPSA jest niedopuszczalna, gdyż godzi w konstytucyjne prawo do sądu (por. szerzej wyr. WSA w Białymstoku
z 27.4.2011 r., I SA/Bk 59/11, Legalis).
20 20. Zawiadomienie o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez obwieszczenie. W przypad-
ku stosowania instytucji z art. 33 § 1a PPSA (por. szerzej komentarz do art. 33) obowiązkiem organu jest zawia-
domić o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę poprzez obwieszczenie w siedzibie tego organu i na
1009098 923165348
jego stronie internetowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości i pouczyć jednocześnie – w
treści obwieszczenia – o treści przepisu z art. 33 § 1a PPSA. Użycie przez prawodawcę w treści art. 54 § 4 PPSA
koniunkcji wskazuje na wolę prawodawcy odnośnie do dokonywania obwieszczeń równolegle przy wykorzystaniu
wszystkich wskazanych tamże technicznych metod obwieszczeń.
21 21. Skarga elektroniczna – uwagi ogólne. Możliwość szerokiego wykorzystania skargi elektronicznej jest
wynikiem wejścia w życie odpowiednich przepisów ustawy z 10.1.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji dzia-
łalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 183 ze zm.). Ra-
tio tej ostatniej regulacji jest m.in. zwiększenie wykorzystania środków komunikacji elektronicznej w postę-
powaniu administracyjnym i w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tym samym usprawnienie
biegu wymienionych postępowań.
Ustawa ta stanowi kolejny etap procesu zmian legislacyjnych w obszarze informatyzacji i cyfryzacji, zapocząt-
kowanych w 2005 r. ustawą o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Uchwalona
w 2005 r. ustawa była uważana za bardzo ważny, a nawet przełomowy krok w procesie przekształcania Rzeczypo-
spolitej Polskiej w nowoczesne państwo, które może sprostać wyzwaniom związanym z cyfryzacją. Powstawała w
trakcie prac nadzwyczajnej komisji powołanej w tym celu przez Sejm. Spojrzenie na ten akt prawny z kilkuletniej
perspektywy jego stosowania w praktyce pozwoliło na wyciągnięcie wniosków, które legły u podstaw proponowa-
nych obecnie zmian. Omawiane w niniejszym komentarzu zmiany determinowane były dużym oczekiwaniem spo-
łecznym, dotyczącym wprowadzenia usprawnień w zakresie funkcjonowania e-administracji, a także działaniami
naprawczymi, których wdrożenie wymagało podjęcia szybkich prac legislacyjnych. Przyjęte w poprzednim stanie
prawnym mechanizmy udostępniania usług przez podmioty publiczne, a także istniejące bariery prawne utrudnia-
ły bądź nawet uniemożliwiały inicjowanie przez uprawnione podmioty spraw urzędowych w drodze elektronicz-
nej. W związku z tym istniała potrzeba wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych, które ułatwiłyby świadcze-
nie usług drogą elektroniczną oraz kontakty uprawnionych podmiotów z administracją publiczną i pozwoliły na
wykorzystanie rozwiązań, które zostały zaprojektowane i stworzone w tym celu. Zmiany wprowadzone na mo-
cy postanowień wymienionej ustawy koncentrują się w szczególności na kwestiach dotyczących wprowadzenia
mechanizmów oraz instrumentów umożliwiających wykorzystanie, rozwój i usprawnienie funkcjonowania narzę-
dzi stworzonych w celu realizacji czynności administracyjnych drogą elektroniczną. Wymieniona ustawa stanowi
szczególnie ważny element procesu zmian legislacyjnych, które mają na celu stworzenie ram prawnych niezbęd-
nych do zbudowania spójnego i efektywnego systemu informacyjnego państwa w ramach budowania jednolitego
rynku cyfrowego. Zmiany wprowadzane wymienioną ustawą wpisują się w proces zmian systemowych, związa-
nych z wdrażaniem Europejskiej Agendy Cyfrowej, z której – w odniesieniu do e-administracji – wynika zobo-
wiązanie rządów europejskich, że do 2015 r. rozpowszechnią ukierunkowane na użytkownika, spersonalizowane
i wieloplatformowe usługi e-administracji. Ideą przyświecającą ustawie jest uproszczenie otoczenia prawnego i
stworzenie ułatwień dla obywateli i przedsiębiorców. Wskazane mechanizmy i instrumenty prawne są konieczne
dla rozwoju e-administracji i e-gospodarki. Stanowią one dowód zmian, jakie zachodzą w sposobie podejścia ad-
ministracji do obywatela. Świadczą o ukierunkowaniu na pomoc obywatelowi i umożliwienie mu bardziej spraw-
nych i efektywnych kontaktów z administracją. Rozwijanie nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych
pozytywnie wpływa na rozwój społeczeństwa cyfrowego, co jest szczególnie ważne przy tak szybkim tempie roz-
woju otaczającego świata.
Zmiany w treści PPSA dotyczą:
1) wprowadzenia rozwiązania, w którym mechanizmy elektronicznego zarządzania dokumentacją
będą wspierały dotychczasowy sposób prowadzenia akt sprawy sądowej;
2) zapewnienia stronie postępowania dostępu on-line do akt sprawy;
3) wprowadzenie możliwości składania pism procesowych w formie dokumentu elektronicznego
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
4) uregulowanie kwestii doręczania e-pism przez sądy administracyjne (trzy przesłanki dopusz-
czalności elektronicznego doręczenia: żądanie strony, zgoda strony, złożenie do sądu pisma w for-
mie dokumentu elektronicznego).
Efektem zmian wprowadzanych w drodze ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw ma być zwiększenie liczby i jakości usług świadczo-
nych drogą elektroniczną, a także ich dostępności dla zainteresowanych podmiotów, jak również przyspieszenie
realizacji niektórych czynności w ramach prowadzonych postępowań, zaoszczędzenie czasu wcześniej poświęca-
nego na osobiste stawiennictwo w urzędzie oraz oszczędności finansowe dla obywatela, wynikające z załatwiania
spraw drogą elektroniczną (por. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmio-
tów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy Nr 1637 z 21.8.2013 r.).
22 22. Skarga w formie elektronicznej. W myśl postanowień art. 54 § 1a PPSA skarga w formie dokumentu elek-
tronicznego jest równorzędna skardze wnoszonej w tradycyjnej papierowej postaci. Skarga taka będzie wnoszona
do elektronicznej skrzynki podawczej organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie
postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten potwierdza wniesienie skargi do swojej elektronicznej skrzyn-
992316534 1009098
ki podawczej przez przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu InformPodPublU. Urzędowym

poświadczeniem odbioru są dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmio-
towi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian do-
konanych w tych danych, określające: pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektro-
niczny lub który doręcza dokument; datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego
do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi
publicznemu; datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechani-
zmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 InformPodPublU – w odniesieniu do dokumentu doręczanego
przez podmiot publiczny; datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru. Dodatkowo w treści
urzędowego poświadczenia odbioru organ informuje stronę o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą
środków komunikacji elektronicznej, oraz poucza o prawie strony do rezygnacji z doręczania pism za pomocą
środków komunikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 74a § 2 PPSA (por. komentarz do art. 49a).
23 23. Przekazanie skargi w formie elektronicznej. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, która to skarga przyjmuje formę dokumentu elektronicznego,
przekazuje do właściwego sądu skargę i odpowiedź na skargę do jego elektronicznej skrzynki podawczej. Sąd
ten potwierdza wniesienie skargi do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez przesłanie urzędowego po-
świadczenia odbioru w rozumieniu InformPodPublU. Jeśli chodzi o przekazanie kompletnych i uporządkowanych
akt sprawy, forma ich przekazania jest uzależniona od ich postaci. I tak w przypadku, gdy akta sprawy, której
dotyczy skarga, są prowadzone przez organ w postaci elektronicznej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy
wraz z informacją o dokumentach, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w
postaci elektronicznej, oraz o sposobie i dacie ich przekazania sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej,
a w przypadku gdy ze względów technicznych nie jest to możliwe – na informatycznym nośniku danych. Organ
ten jednocześnie przekazuje sądowi dokumenty z akt sprawy, których treść nie jest w całości dostępna w aktach
sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, wskazując na elektroniczne akta sprawy przekazane sądowi w
sposób wyżej opisany. Natomiast w przypadku, gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez or-
gan, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, w postaci
papierowej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy oraz, jeżeli taka istnieje, zapisaną na informatycznych no-
śnikach danych dokumentację elektroniczną, której treść nie jest dostępna w postaci papierowej.
Możliwość przekazania sądowi akt sprawy na informatycznych nośnikach danych ma na celu zapewnienie
przekazania sądowi akt sprawy w postaci elektronicznej nawet wówczas, gdy ze względu na pojemność elektro-
nicznych skrzynek podawczych nie będzie możliwe ich przesłanie. Jednocześnie należy wskazać, że prawodawca
nie wprowadził obowiązku odnośnie do digitalizacji akt przekazanych do sądu w postaci papierowej.
24 24. Delegacja do wydania rozporządzenia. Na mocy postanowień z art. 54 § 5 i 6 PPSA zmienionych na mocy
postanowień ustawy z 12.4.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 934) do art. 54 PPSA zostało dodane upoważnienie dla Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu oraz szczegółowych
warunków przekazywania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, której ta skarga dotyczy, do sądu
administracyjnego przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest
przedmiotem skargi, oraz przez ministra właściwego do spraw zagranicznych przekazującego skargę wniesioną za
pośrednictwem konsula. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, wydając rozporządzenie, o którym mowa powyżej,
będzie zobowiązany uwzględnić formę lub postać, w której została wniesiona skarga, postać akt sprawy, której
dotyczy skarga, oraz potrzebę zachowania jednolitego standardu i bezpieczeństwa przekazywanych akt sprawy,
skargi i odpowiedzi na skargę. Uregulowanie tych kwestii w rozporządzeniu umożliwi szybkie dostosowywanie
regulacji prawnych do aktualnych wymogów technologicznych.
Realizacją wyżej powołanej delegacji ustawowej jest rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z
27.5.2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z ak-
tami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. poz. 1003). Rozporządzenie to określa
szczegółowy sposób oraz szczegółowe warunki przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na
skargę do sądu administracyjnego przez organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania jest przedmiotem skargi, oraz przez ministra właściwego do spraw zagranicznych przekazującego skargę
wniesioną za pośrednictwem konsula.
1009098 9231653410

25 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 54 § 1a PPSA wynikające z art. 96 pkt 8 DorElektrU
dotyczą zasadniczo dwóch kwestii, a mianowicie: wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy
w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma" oraz wprowadzenia pojęcia "adres do doręczeń elektro-
nicznych". Podkreślić należy, że nowelizacja art. 54 § a PPSA odnosi się wyłącznie do zd. 1 przepisu.
do art. 12b, Nb 8.
26 2. Wyeliminowanie w art. 54 § 1a PPSA niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się po-
jęciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem,
dźwiękiem, graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob.
27 3. Wprowadzenie pojęcia "adres do doręczeń elektronicznych". W art. 54 § 1a PPSA w miejsce pojęcia
"adres elektroniczny" zaproponowano użycie zdefiniowanego pojęcia "adres do doręczeń elektronicznych" (zob.
1192316534 1009098
Art. 54a
§ 1. Jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna stro-
na tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art.
54 § 2–4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym
niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę.
§ 2. Jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego
postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie za-
wiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis §
1 zdanie drugie stosuje się.
1 1. Kolizja pomiędzy wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy a skargą do WSA. Komentowany przepis
stanowi uzupełnienie i rozwinięcie materii z art. 52 § 3 PPSA. W treści komentowanego przepisu prawodawca
wskazał na pierwszeństwo zastosowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w relacji do skargi do
sądu administracyjnego. Należy przy tym wyraźnie zastrzec, że pierwszeństwo to – siłą rzeczy – będzie mogło
wystąpić wyłącznie w sytuacji, gdy w sprawie występuje wielość stron i dojdzie do kolizji pomiędzy wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ złożony przez jedną ze stron i skargą do wojewódzkiego sądu
administracyjnego pochodzącą od innej ze stron.
2 2. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed przekazaniem skargi przez organ do WSA.
W sytuacji, w której jedna ze stron wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która to skarga ak-
tualnie znajduje się w dyspozycji organu (argumentum ex art. 53 PPSA) i następnie inna strona tego postępowania
zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 KPA, to pierwszeństwo
w rozpoznaniu będzie miał środek prawny zwyczajny w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z art.
127 § 3 KPA. W takiej sytuacji organ ten nie zastosuje normy z art. 54 § 2–4 PPSA i wniesiona skarga zostanie
rozpoznana jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. np. wyr. WSA w Olsztynie z 27.2.2019 r., I SA/
Ol 658/18, Legalis). Obowiązkiem organu będzie przy tym zawiadomić skarżącego o zastosowaniu w odniesieniu
do jego skargi instytucji z art. 54a § 1 PPSA. Powiadomienie to musi nastąpić niezwłocznie.
3 3. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy po przekazaniu skargi przez organ do WSA. W
sytuacji, w której jedna ze stron wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, która to skarga została
przekazana już do wojewódzkiego sądu administracyjnego (argumentum ex art. 53 PPSA) i następnie inna strona
tego postępowania zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 KPA,
pierwszeństwo w rozpoznaniu będzie miał podobnie środek prawny zwyczajny w postaci wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 KPA. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest powiadomić o wyżej opisanej
okoliczności sąd. Powiadomienie to musi nastąpić niezwłocznie. Sąd po otrzymaniu rzeczonego powiadomienia
zobowiązany jest przekazać skargę wraz z aktami sprawy do organu. Organ po otrzymaniu skargi i akt sprawy
rozpozna skargę jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Obowiązkiem organu będzie
przy tym zawiadomić skarżącego o zastosowaniu w odniesieniu do jego skargi instytucji z art. 54a § 1 PPSA.
Powiadomienie to musi nastąpić niezwłocznie.
4 4. Akty i czynności podjęte przed dniem 1.6.2017 r. Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo
czynności dokonane przez organy administracji przed 1.6.2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu
do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skargi na akty podjęte lub czynności dokonane po tej dacie mogą być
wniesione do sądu bez zachowania tego trybu. Skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności
dokonane przez organy administracji przed 1.6.2017 r. powinny być złożone w określonym w przepisach PPSA
określonym terminie od tego wezwania (art. 53 § 2 PPSA w brzmieniu przed wejściem w życie art. 17 ust. 2 ZmP-
PSA2017). Stąd niemożliwe jest uzupełnienie braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa po wniesie-
niu skargi dotyczącej aktu podjętego albo czynności dokonanej przez organy administracji przed 1.6.2017 r. (por.
szerzej post. WSA w Poznaniu z 4.7.2019 r., II SA/Po 352/19, Legalis).
5 5. Orzecznictwo. Trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się to, że jeżeli w toku postę-
powania administracyjnego jedna ze stron postępowania skorzysta z przysługującego jej uprawnienia polegające-
go na wyborze środka zaskarżenia, o jakim mowa w art. 127 § 3 KPA bądź art. 52 § 3 PPSA, i złoży wniosek o
ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji procesowej, w odniesieniu do wszystkich stron postępowania
zastosowanie znajduje zasada wynikająca z art. 52 § 1 PPSA i zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega
decyzja wydana przez organ administracyjny na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższą regułę potwierdza treść art. 54a § 1 i 2 PPSA, ponieważ jednoczesne złożenie w określonym czasie
przez strony postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skargi do sądu administracyjnego na tę samą
decyzję administracyjną wymaga rozpoznania przez organ administracyjny skargi jak wniosku o ponowne rozpa-
trzenie sprawy. W art. 54a PPSA potwierdzono zatem pierwszeństwo drogi administracyjnej, gdyż w przypadku
złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron skargę do sądu administracyjnego drugiej
1009098 923165342
ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że w takiej sytuacji proce-
sowej znajduje zastosowanie ogólna reguła, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po
wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w
sprawie (art. 52 § 1 PPSA). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie
nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie
(art. 52 § 2 PPSA; zob. np. wyr. WSA w Gorzowie Wielkoposlkim z 22.4.2020 r., II SAB/Go 20/20, Legalis).
Kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 § 3 od decyzji SKO przewiduje właśnie środek odwoławczy w
postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. szerzej post. NSA z 17.1.2019 r., II OSK 3597/18, Legalis).
392316534 1009098
Art. 55
§ 1. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego
może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może
być wydane na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego
rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w
skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
§ 3. O rażących przypadkach naruszenia obowiązków, o których mowa w § 2 lub w art. 54 § 2, skład orze-
kający lub prezes sądu zawiadamia organy właściwe do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków.
1 1. Środki dyscyplinowania organu. Ratio legis komentowanej normy jest – z uwagi na przyjęty pośredni tryb
wnoszenia skargi – zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowa-
nia sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej. Odbywa się to przez dyscyplinowanie
organu do terminowego wykonywania obowiązków określonych w treści art. 54 § 2 PPSA.
2 2. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę. Wykonanie przez organ admini-
stracji publicznej obowiązków określonych w treści art. 54 § 2 PPSA wymaga przekazania sądowi administracyj-
nemu – w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi – skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi
aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 17.6.2013 r., III SO/Kr 13/13,
Legalis). Organ musi wykonać ten obowiązek w całości, co oznacza, że w wyznaczonym terminie ma przekazać
sądowi administracyjnemu skargę, akta sprawy i odpowiedź na skargę. Obowiązek ten istnieje niezależnie od tego,
czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie.
W sytuacji gdy organ wykona powyższy obowiązek jedynie częściowo (np. przekaże skargę, a nie przekaże
akt sprawy i odpowiedzi na skargę), to nie będzie można mówić o wykonaniu przez organ obowiązku z art. 54 §
2 PPSA. Tym samym do naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 PPSA dojdzie zarówno w sytuacji, gdy organ admi-
nistracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi nie przekaże skargi wraz z kompletnymi i
uporządkowanymi aktami sprawy i z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, jak i w sytuacji, gdy organ
we wskazanym powyżej terminie przekaże do sądu wyłącznie niektóre z dokumentów, do których przekazania
jest zobligowany (odmiennie post. NSA z 3.11.2009 r., II OZ 951/09, Wspólnota 2009, Nr 47, s. 44). Przy czym
brak załączenia przez organ odpowiedzi na skargę nie jest uchybieniem stanowiącym podstawę do nałożenia nań
grzywny. Brak ten jest bowiem w istocie zwykłym niedopatrzeniem w trakcie procedowania (por. szerzej post.
NSA z 3.11.2009 r., II OZ 951/09, Wspólnota 2009, Nr 47, s. 44).
Organ, nie dopełniając obowiązku z art. 54 § 2 PPSA, nie może skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrz-
nymi występującymi w jego działalności (por. szerzej post. NSA z 29.4.2005 r., I OZ 360/05, Legalis), jak również
specyficznym, np. sesyjnym sposobem swojego funkcjonowania (por. szerzej post. NSA z 25.7.2007 r., I OSK
986/07, Legalis) czy zaniedbaniami ze strony pracownika urzędu (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 28.4.2010
r., II SO/Kr 8/10, Wspólnota 2010, Nr 21, s. 42). Z kolei niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 PPSA
z uwagi na okoliczność, że akta sprawy pozostawały przy innej sprawie sądowoadministracyjnej – może jedynie
być okolicznością łagodzącą przy orzekaniu o wysokości kary grzywny (por. szerzej post. NSA z 16.10.2008 r.,
I OZ 688/08, Legalis).
3 3. Wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z literalną treścią art. 55 § 1 PPSA wymierzenie organowi grzyw-
ny w wysokości określonej w treści art. 154 § 6 PPSA może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Oznacza
to, że sąd administracyjny nie jest legitymowany do wymierzania organowi grzywny z urzędu, chociażby
nawet wielokrotne wezwania wystosowywane przez WSA do organu odnośnie do przekazania skargi sądowi nie
przynosiły pozytywnego rezultatu.
Legitymowanym do złożenia powyższego wniosku nie jest również uczestnik postępowania sądowoadmini-
stracyjnego w rozumieniu art. 33 PPSA i to mimo że, zgodnie z regulacją ze słownika ustawowego z art. 12 PPSA,
jest on traktowany na równi ze stroną.
Wniosek o wymierzenie grzywny powinien zawierać podstawę żądania oraz uzasadnienie, dlaczego wskazany
organ ma zostać płatnikiem grzywny (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 14.2.2007 r., I SO/Wa 59/06, Legalis).
Wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny organowi jest pismem (wnioskiem) wszczynającym odrębne po-
stępowanie w rozumieniu normy z art. 63 PPSA, od którego to wniosku – na podstawie normy z art. 230 § 1 PPSA
– pobiera się wpis sądowy [por. szerzej post. NSA z 30.7.2009 r., I OZ 756/09, Legalis; uchw. NSA z 7.4.2008 r., II
FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42; post. NSA z 11.10.2006 r., I FZ 298/06, Legalis; post. NSA z 25.2.2005
r., OZ 1620/04, Legalis; por. także J. Borkowski, Glosa do uchw. NSA z 7.4.2008 r., II FPS 1/08, OSP 2008, Nr 9, s.
615–615; W. Chróścielewski, Glosa do uchw. NSA z 7.4.2008 r., II FPS 1/08, ZNSA 2008, Nr 6, s. 132; odmiennie
post. NSA z 8.12.2005 r., II OZ 1197/05, Rej. 2006, Nr 9, s. 204; post. NSA z 10.8.2005 r., I OZ 803/05, Legalis;
Ł. Strzępek, Uprawnienia sygnalizacyjne, s. 104; T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009,
1009098 923166802
s. 335–339]. Wniosek ten podlega opłacie stałej w kwocie 100 zł (por. np. post. NSA z 7.9.2011 r., I OZ 646/11,
Legalis; post. NSA z 23.3.2011 r., I OZ 175/11, Legalis; post. NSA z 4.2.2011 r., I OZ 80/11, Legalis).
Skarżący może wystąpić z wnioskiem o wymierzenie grzywny w każdym czasie po upływie terminu określo-
nego w treści art. 54 § 2 PPSA. Wniosek o wymierzenie grzywny wnoszony jest przez skarżącego bezpośrednio
do sądu i nie musi być poprzedzony dodatkowym wezwaniem do wykonania obowiązku przedstawienia skargi,
aktu postępowania i odpowiedzi na skargę (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 11.12.2008 r., II SO/Kr 41/07,
Legalis).
Złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny na mocy art. 55 § 1 PPSA, w przypadku gdy nie została
złożona za pośrednictwem tego organu skarga do WSA, skutkuje odrzuceniem tego wniosku, gdyż w takiej sytuacji
organ nie miał obowiązku przesyłania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i kompletnymi i uporządkowa-
nymi aktami sprawy (por. szerzej post. WSA w Kielcach z 19.1.2009 r., II SO/Ke 20/08, Legalis; por. także post.
WSA w Warszawie z 18.12.2008 r., VI SO/Wa 35/08, Legalis; post. NSA z 16.2.2005 r., I OZ 1658/04, niepubl.).
Sąd nie jest zobligowany do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego.
Sąd bowiem "może" orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wy-
mierzenie organowi grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj.: przyczyny niewypełnie-
nia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz okoliczność, czy organ przed rozpatrzeniem wnio-
sku obowiązek wypełnił, wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi grzywny ma bowiem
na celu nie tylko dyscyplinowanie organu, lecz również ma stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa
jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (por. szerzej wyr. WSA we Wrocławiu z 6.2.2019
r., III SO/Wr 6/18, Legalis).
4 4. Postępowanie z wniosku o ukaranie organu grzywną a prawo pomocy. W postępowaniu z wniosku o
ukaranie grzywną wnioskodawcy przysługuje prawo ubiegania się o przyznanie prawa pomocy (tak też W.
Chróścielewski, Glosa do uchw. NSA z 7.4.2008 r., II FPS 1/08, ZNSA 2008, Nr 6, s. 132).
5 5. Grzywna dla organu – uwagi proceduralne. Grzywna jest wymierzana przez sąd administracyjny w drodze
wydania odpowiedniego postanowienia, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym (por. szerzej wyr. NSA
z 5.3.2008 r., II OSK 774/06, Legalis). Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny na
podstawie art. 55 § 1 PPSA jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 PPSA w terminie tam
przewidzianym (por. post. NSA z 19.11.2008 r., I OZ 850/08, Legalis; post. NSA z 23.4.2008 r., II OZ 344/08,
Legalis; post. NSA z 5.7.2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 156; post. NSA z 29.12.2010
r., I OZ 972/10, Legalis; post. NSA z 21.8.2013 r., I OZ 698/13, Legalis; post. NSA z 17.4.2013 r., I OZ 232/13,
Legalis; post. NSA z 19.2.2013 r., I OZ 68/13, Legalis). Sąd administracyjny, wymierzając organowi grzywnę,
nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym
przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 PPSA (por. post. NSA z
31.3.2009 r., I OZ 274/09, Legalis; post. NSA z 3.4.2008 r., II OSK 452/08, Legalis; wyr. NSA z 5.3.2008 r., II OSK
774/06, Legalis; post. NSA z 27.9.2011 r., I OZ 719/11, Legalis; post. NSA z 8.6.2011 r., II OZ 481/11, Legalis; post.
NSA z 26.1.2011 r., I OZ 39/11, Legalis). Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia użycie przez prawodawcę
słowa "może". Orzeczenie to ma zatem charakter uznaniowy (por. szerzej post. WSA w Poznaniu z 22.12.2011 r.,
IV SO/Po 9/11, Legalis; post. NSA z 15.11.2011 r., I OZ 841/11, Legalis; post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 207/11,
Legalis). Należy zatem dopuścić także sytuację, w której sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny
(por. post. NSA z 29.1.2013 r., II OZ 21/13, Legalis).
Górną granicą, w jakiej może zostać wymierzona grzywna, jest wysokość dziesięciokrotnego przeciętnego
wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głów-
nego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (por. szerzej komentarz do art. 154).
Na powyższe postanowienie przysługuje – z uwagi na fakt, że wymienione postanowienie jest postanowie-
niem kończącym postępowanie w sprawie – skarga kasacyjna (por. szerzej wyr. NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06,
Legalis; post. NSA z 5.7.2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 156; post. NSA z 29.9.2006 r., II
OSK 1565/06, Legalis; post. NSA z 16.11.2007 r., II OZ 1164/07, Legalis; post. NSA z 9.11.2007 r., I OZ 821/07,
Legalis; post. NSA z 8.11.2007 r., I OSK 1615/07, Legalis; post. NSA z 2.10.2007 r., II OZ 859/07, Legalis; post.
NSA z 2.10.2007 r., I OSK 1381/07, Legalis; tak też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 190–191; od-
miennie A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 185; por. także post. NSA z 13.3.2007 r., II GZ 31/07, OSG 2007, Nr 4, poz. 45).
Sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie
okoliczności, jak m.in. charakter, pozycja i sytuacja organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu
daje innym; waga uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzeba kształtowania autorytetu wymiaru
sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć
obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do
negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ
dyspozycji art. 54 § 2 PPSA (por. szerzej post. NSA z 17.1.2014 r., I OZ 1259/13, Legalis).
392316680 1009098
W sprawie o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 PPSA organ nie może skutecznie usprawiedliwiać
niedochowania trzydziestodniowego terminu z art. 54 § 2 PPSA okolicznościami własnego nieprawidłowego dzia-
łania (błędną oceną prawną sytuacji). Ciąży na nim bezwzględny obowiązek przesłania sądowi skargi, niezależnie
od tego, czy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, czy też nie. Okoliczność ta podlega bowiem
ocenie sądu, a nie organu (por. szerzej post. WSA w Białymstoku z 19.3.2013 r., II SO/Bk 6/13, Legalis). Podobnie
nie będą stanowić usprawiedliwienia trudności w zakresie działalności i organizacji pracy organu zobowiązanego
do przekazania skargi do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią w terminie (por. post. NSA z 3.12.2013 r.,
II GZ 687/13, Legalis).
Za dopuszczalne należy uznać orzeczenie przez sąd administracyjny o grzywnie w treści wyroku, bowiem
skoro sąd może uczynić to postanowieniem, to zamieszczenie takiego rozstrzygnięcia w wyroku nie powoduje jego
wadliwości co do formy (por. wyr. NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06, Legalis).
Orzeczenie WSA o ukaraniu grzywną podlega wykonaniu – bez opatrywania go klauzulą wykonalności – w
drodze egzekucji sądowej.
6 6. Prewencyjny i represyjny charakter grzywny. Ratio legis normy z art. 55 PPSA jest dyscyplinowanie or-
ganów administracji publicznej, a więc przede wszystkim realizacja funkcji prewencyjnej, jednakże rolą grzyw-
ny jest również ukaranie tego organu za jego nieprawidłowe działania, a tym samym realizacja funkcji repre-
syjnej (por. szerzej post. NSA z 6.1.2010 r., I OZ 1108/09, Wspólnota 2010, Nr 5, s. 44; post. NSA z 5.7.2006 r.,
II OSK 1024/06, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 156; post. NSA z 6.5.2008 r., II OZ 400/08, Legalis; post. WSA
w Łodzi z 13.11.2009 r., III SO/Łd 10/09, Wspólnota 2009, Nr 49, s. 44; post. NSA z 9.7.2008 r., II OZ 728/08,
Trafnie w judykaturze wskazuje się to, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 PPSA, jest nie tylko
pełnienie funkcji dyscyplinującej (mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim
obowiązku procesowego, o czym organ powinien pamiętać), ale również funkcji represyjnej. Ta druga funkcja służy
bowiem ochronie prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna
ta pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w
przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ
będzie wszak chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków
finansowych (por. szerzej wyr. WSA we Wrocławiu z 6.2.2019 r., III SO/Wr 6/18, Legalis).
Grzywna ma zatem charakter mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny (por. szerzej post. NSA z 6.5.2008 r.,
II OZ 402/08, Legalis; post. NSA z 10.4.2008 r., I OSK 309/08, Legalis; post. NSA z 3.4.2008 r., II OSK 452/08,
Legalis; post. NSA z 20.9.2007 r., I OSK 1267/07, Legalis; post. NSA z 4.11.2010 r., I OZ 836/10, Legalis; post.
NSA z 4.1.2011 r., I OZ 985/10, Legalis; post. NSA z 23.9.2011 r., II OZ 790/11, Legalis; post. NSA z 25.8.2011
r., I OZ 594/11, Legalis; post. NSA z 25.8.2011 r., I OZ 597/11, Legalis). Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego
charakteru grzywny wskazanej w art. 55 § 1 PPSA nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 §
2 PPSA (por. post. NSA z 25.4.2013 r., I OZ 278/13, Legalis).
7 7. Konsekwencje przekazania skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i z odpo-
wiedzią na skargę po złożeniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Należy wskazać, że dopełnienie
przez organ obowiązku z art. 54 § 2 PPSA po złożeniu odpowiedniego wniosku przez skarżącego nie będzie pro-
wadziło do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wymierzenia organowi grzywny (por. także post.
NSA z 9.2.2010 r., I OZ 78/10, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 13.12.2006 r., II SA/Ol 10/06, niepubl.; post.
NSA z 7.8.2007 r., II GZ 101/07, Legalis; post. NSA z 6.5.2005 r., II OZ 171/05, Legalis; odmiennie post. WSA
w Warszawie z 31.3.2006 r., III SO/Wa 5/06, Legalis; post. NSA z 30.11.2010 r., I OZ 895/10, Legalis; post. NSA
z 29.9.2010 r., II OZ 914/10, Legalis; post. NSA z 17.4.2013 r., I OZ 232/13, Legalis).
Jeżeli natomiast skarga została przekazana w ustawowym terminie, organ załączył do niej także swoją odpo-
wiedź oraz akta administracyjne, które wprawdzie były niekompletne, lecz ich braki organ uzupełnił niezwłocznie
po wezwaniu go przez sąd, to wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 PPSA należy uznać za nieuzasadnione
(por. szerzej post. NSA z 20.1.2011 r., I OZ 25/11, Legalis).
8 8. Następstwa prawne nieprzekazania sądowi administracyjnemu przez organ skargi pomimo wymie-
rzenia temu organowi grzywny. W treści art. 55 § 2 PPSA prawodawca określił następstwa prawne nieprzeka-
zania sądowi administracyjnemu przez organ skargi pomimo wymierzenia temu organowi grzywny. W takiej sy-
tuacji sąd administracyjny będzie mógł, na żądanie skarżącego, rozpoznać sprawę sądowoadministracyjną
wyłącznie na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Instytucja rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego
odpisu skargi znajdzie zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie
będzie budził wątpliwości, a tym samym, gdy sąd administracyjny uzna, że możliwe jest rozpoznanie sprawy bez
przekazania temu sądowi skargi przez organ administracji publicznej (por. szerzej post. NSA 15.11.2007 r., I OPP
38/07, Legalis). Sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym (por. szerzej komentarz do art. 121).
Pamiętając o tym, że norma z art. 55 § 2 PPSA przewiduje odstępstwo od ogólnej zasady, iż WSA orzeka na
podstawie akt sprawy (por. szerzej komentarz do art. 133; w tym miejscu należy przypomnieć to, że orzekanie
"na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę oko-
1009098 923166804
liczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy
zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący
się w aktach sprawy – por. szerzej wyr. NSA z 27.6.2019 r., I OSK 2153/17, Legalis), należy wskazać, że nor-
ma ta – podobnie jak wszelkie inne normy przewidujące wyjątki od zasad – musi być wykładana w zawężający
sposób. Regulacja z art. 55 § 2 PPSA znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy – zobligowany do tego
na podstawie normy z art. 54 § 2 PPSA – organ administracji publicznej nie przekaże sądowi administracyjnemu
skargi. Oznacza to, że instytucja z art. 55 § 2 PPSA nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy organ administracji
publicznej przekaże sądowi administracyjnemu samą skargę, bez kompletnych i uporządkowanych akt sprawy i
bez odpowiedzi na skargę.
Mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sytuacji WSA dokonywałby oceny sprawy wyłącznie na podstawie
materiału przedstawionego przez skarżącego, należy wskazać, że w praktyce funkcjonowania wojewódzkich są-
dów administracyjnych bardzo rzadko będzie występować sytuacja, gdy materiał ten będzie wystarczający do roz-
poznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym sytuacja, w której zastosowanie znajdzie
norma z art. 55 § 2 PPSA.
Wniesienie przez skarżącego skargi, wraz z żądaniem jej rozpoznania na podstawie nadesłanego do WSA od-
pisu skargi, przed rozpoznaniem przez WSA wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi
do WSA powoduje to, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu (por. szerzej
post. WSA w Warszawie z 2.10.2008 r., II SAB/Wa 130/08, Legalis).
9 9. Obowiązek zawiadomienia o rażącym naruszeniu obowiązków. Norma z art. 55 § 3 PPSA nakłada na
skład orzekający WSA lub prezesa WSA obowiązek zawiadomienia organów właściwych do rozpatrywania pety-
cji, skarg i wniosków, jeżeli naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 i w art. 55 § 2 PPSA, są rażące.
Zawiadomienie ma formę prawną postanowienia – w przypadku sygnalizacji dokonywanej przez skład orze-
kający w sprawie, lub formę zarządzania prezesa WSA – w sytuacji sygnalizacji dokonywanej przez prezesa
WSA [tak też T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 341; J.P. Tarno, Prawo o postępo-
waniu, 2008, s. 193]. Zawiadomienie to będzie kierowane do organu właściwego do rozpoznawania skarg (por.
szerzej art. 229 KPA).
10 10. Skarga elektroniczna. Mechanizmy zabezpieczające realizację obowiązku z art. 54 PPSA znajdują zasto-
sowanie również w przypadku skargi w formie dokumentu elektronicznego.
592316680 1009098
Art. 56 W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany,
uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega za-
wieszeniu.
1 1. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu

zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Prawodawca uznał za do-
puszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego także po wszczęciu postępowania administracyjnego w
celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. W przypadku wniesienia
skargi po wszczęciu wymienionego postępowania administracyjnego skarga taka nie będzie podlegała od-
rzuceniu (tak jak miało to miejsce w przyjętym w poprzednim stanie prawnym modelu jednoinstancyjnego są-
downictwa administracyjnego; por. szerzej art. 35 ust. 4 w połączeniu z art. 27 ust. 2 – nieobowiązującej już –
NSAU; por. także post. NSA z 1.6.1982 r., II SA 595/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 50; post. NSA z 19.12.1988 r.,
I SA 1244/88, Legalis), lecz sąd administracyjny, stosownie do postanowień art. 124 § 1 pkt 6 PPSA, zawiesi
z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne (por. szerzej post. NSA z 16.2.2009 r., II OZ 136/09, Legalis;
wyr. NSA z 15.1.2009 r., I FSK 1767/07, Legalis; post. NSA z 20.8.2008 r., II FZ 308/08, Legalis; wyr. NSA z
27.9.2011 r., II OSK 1794/10, Legalis).
Przepis art. 56 PPSA, zawierający zakaz dwutorowości postępowania, odnosi się wyłącznie do sytuacji, w
których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zo-
stanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu, którego dotyczy tryb nadzwyczaj-
ny. W przypadku zbiegu postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyj-
nego pierwszeństwo rozpatrzenia powinno mieć zawsze (bez względu na kolejność uruchomienia) postępowanie
administracyjne, nie tylko ze względu na skutki prawomocności wyroku sądu, polegające na tym, że wyrok ten
wiąże wszelkie organy państwowe, wykluczając możliwość wydania sprzecznego z nim rozstrzygnięcia przez or-
gan administracji (por. szerzej wyr. NSA z 12.3.2019 r., II OSK 231/19, Legalis; wyr. NSA z 28.2.2019 r., I GSK
1128/18, Legalis).
W konsekwencji należy wskazać to, że w myśl regulacji komentowanej ustawy wszczęcie nadzwyczajnego
postępowania administracyjnego stanowi wyłącznie przeszkodę czasową w rozpoznaniu skargi przez sąd
administracyjny (por. szerzej post. NSA z 25.4.2008 r., II OZ 118/08, Legalis; post. NSA z 3.4.2014 r., II GZ
153/14, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 6.6.2013 r., II SA/Ol 305/13, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 29.5.2013
r., I SA/Kr 450/13, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 26.9.2013 r., II SA/Op 263/13, Legalis). Prawodawca pozostawił
skarżącemu – co do zasady (por. komentarz do art. 60) – możliwość dokonania wyboru drogi weryfikacji zaskarżo-
nego aktu. Skarżący jest bowiem uprawniony do cofnięcia skargi złożonej do sądu administracyjnego, jak również
do wniesienia o umorzenie postępowania przed organem, prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, ze względu na
złożenie skargi do sądu administracyjnego [tak też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 194; odmiennie T.
Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 347–348].
Uregulowanie zawarte w art. 56 PPSA służyć ma zachowaniu pewności obrotu prawnego, poprzez zapobieżenie
możliwości powstania sytuacji, gdy w dwóch toczących się równolegle postępowaniach sądowych, dotyczących
tej samej decyzji, zapadną niedające się ze sobą pogodzić rozstrzygnięcia (tak post. NSA z 19.1.2012 r., II FZ
816/11, Legalis; wyr. NSA z 30.8.2011 r., II FSK 2441/10, Legalis).
Jeżeli strona skarżąca równocześnie ze skargą złożyła do sądu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to
sąd administracyjny zawiesza postępowanie sądowoadministracyjne (por. szerzej post. WSA w Gdańsku z 1.3.2010
r., I SA/Gd 67/10, Legalis).
Prawo nie zakazuje prowadzenia postępowania wznowieniowego wszczętego po złożeniu skargi do sądu. Ar-
tykuł 56 PPSA stanowi o sytuacji odmiennej, a więc takiej, w której skarga zostaje złożona już po wszczęciu po-
stępowania wznowieniowego. Wówczas postępowanie sądowoadministracyjne podlega zawieszeniu. Z treści tego
przepisu nie wynika reguła odwrotna, a więc zakazująca wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdy złożono
skargę.
Wnioskowi zmierzającemu do uruchomienia postępowania mającemu na celu wznowienie postępowania za-
kończonego ostateczną decyzją nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej decyzji i
to bez względu na etap, w jakim kontrola ta się znajduje (por. szerzej wyr. NSA z 7.6.2016 r., II GSK 2278/16,
Legalis; wyr. NSA z 15.12.2015 r., II GSK 602/14, Legalis). Toczące się postępowanie sądowe mające na celu
zbadanie legalności określonej decyzji podatkowej nie stoi na przeszkodzie uruchomieniu postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności tej decyzji ostatecznej, z zastrzeżeniem obowiązku wstrzymania toku postępowania nad-
zwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego (por. szerzej wyr. NSA z 21.1.2016
r., I GSK 1347/14, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 12.1.2016 r., I SA/Kr 1509/15, Legalis).
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmia-
ny, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd
1009098 923166802
rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie
art. 97 § 1 pkt 4 KPA do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (zob. szerzej
wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.4.2019 r., I SA/Go 60/19, Legalis).
2 2. Konsekwencje nieuwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanek zawieszenia
postępowania z art. 56 PPSA w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyj-
nego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Nieuwzględ-
nienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym przesłanek zawieszenia postępowania z art. 56 PPSA w razie
wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia
nieważności aktu lub wznowienia postępowania prowadzi do wadliwości wydanego w takich warunkach wyro-
ku. Natomiast odstąpienie przez organ od zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek strony w trybie
art. 155 KPA po wniesieniu skargi jest uchybieniem, którego waga zależy od rodzaju wydanego w postępowaniu
sądowoadministracyjnym orzeczenia (por. szerzej wyr. WSA w Krakowie z 11.1.2008 r., II SA/Kr 425/07, Legalis;
wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.2.2013 r., I SA/Go 16/13, Legalis).
3 3. Podjęcie zawieszonego postępowania sądowoadministracyjnego. Prawodawca nie zawarł w treści
art. 56 PPSA regulacji o charakterze lex specialis w relacji do unormowań dotyczących przesłanek podjęcia zawie-
szonego postępowania sądowoadministracyjnego (por. szerzej komentarz do art. 128). Oznacza to, że w sytuacji
zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 56 PPSA postępowanie to zostanie
podjęte przez sąd administracyjny z urzędu, gdy tylko ustanie przyczyna jego zawieszenia. Sąd administra-
cyjny podejmie więc postępowanie, gdy w sprawie zostanie zakończone rzeczone postępowanie administracyjne, a
w wypadku gdy wydany w tym postępowaniu akt administracyjny zostanie zaskarżony do sądu administracyjnego
– gdy zostanie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie tego aktu (por. szerzej wyr. WSA w
Poznaniu z 17.5.2011 r., III SA/Po 205/11, Legalis).
Przedmiotem podjętego postępowania będzie zaskarżony akt (akt, którego dotyczyła pierwotna skarga admi-
nistracyjna).
W sytuacji gdy postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 56 PPSA, doprowadzi do zmiany, uchy-
lenia, stwierdzenia nieważności aktu lub do wznowienia postępowania administracyjnego, sąd administracyjny
zgodnie z dyspozycją normy z art. 161 § 1 pkt 3 PPSA umorzy podjęte postępowanie w sprawie sądowoadmini-
stracyjnej jako bezprzedmiotowe.
4 4. Dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia
nieważności aktu lub wznowienia postępowania administracyjnego po wniesieniu przez skarżącego skargi
do sądu administracyjnego. Normy komentowanej ustawy nie określają kwestii, czy dopuszczalne jest wszczęcie
przez organ administracji publicznej – po wniesieniu przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego – postę-
powania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowa-
nia administracyjnego (zob. np. wyr. WSA w Warszawie z 8.10.2010 r., VII SA/Wa 735/10, Legalis). Mając na
uwadze cel procesowy instytucji z art. 56 PPSA, którym jest uniknięcie negatywnej sytuacji, gdy dana sprawa jest
niejako równolegle prowadzona dwutorowo, tzn. przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny,
jak również uwzględniając fakt, że to skarżący ma możliwość wyboru drogi weryfikacji zaskarżonego aktu, należy
uznać za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej – po wniesieniu przez skarżącego skar-
gi do sądu administracyjnego – postępowania administracyjnego mającego na celu zmianę, uchylenie, stwierdze-
nie nieważności aktu lub wznowienie postępowania administracyjnego. W rezultacie należy uznać, że wniesienie
prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie postę-
powania administracyjnego nakierowanego na zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wzno-
wienie postępowania administracyjnego [tak też A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 188; T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2009, s. 348–350; por. także uchw. NSA z 27.6.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, s. 130–131; wyr. WSA w
Olsztynie z 6.10.2009 r., II SA/Ol 660/09, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 15.11.2007 r., VI SA/Wa 1447/07,
Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 3.6.2005 r., II SAB/Wa 76/05, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 27.10.2005
r., VII SA/Wa 348/05, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 23.1.2006 r., VII SA/Wa 1138/05, Legalis; wyr. WSA we
Wrocławiu z 9.12.2009 r., I SA/Wr 1565/09, Legalis; wyr. NSA z 24.1.2007 r., I FSK 1259/06, Legalis; wyr. NSA
z 7.6.2006 r., II OSK 50/06, Legalis; wyr. WSA w Kielcach z 16.9.2010 r., I SA/Ke 418/10, Legalis; wyr. WSA
w Kielcach z 16.9.2010 r., I SA/Ke 419/10, Legalis; wyr. WSA w Bydgoszczy z 15.9.2010 r., I SA/Bd 504/10,
Legalis; wyr. NSA z 30.8.2011 r., II FSK 2443/10, Legalis; post. NSA z 22.2.2011 r., II OSK 185/11, Legalis;
odmiennie wyr. WSA w Łodzi z 21.9.2007 r., I SA/Łd 744/07, OSP 2008, Nr 12, poz. 134, z krytyczną glosą K.
Sobieralskiego, tamże; wyr. WSA w Warszawie z 29.4.2009 r., IV SA/Wa 325/09, Legalis].
Jeśli po wniesieniu skargi do sądu co do tej samej decyzji wszczęte zostało postępowanie administracyjne o
stwierdzenie jej nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończe-
nia postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 6.12.2006
r., VII SA/Wa 1405/06, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 27.5.2010 r., I SA/Kr 335/10, Legalis; K. Sobieralski,
392316680 1009098
Glosa do wyr. WSA w Łodzi z 21.9.2007 r., I SA/Łd 744/07, OSP 2008, Nr 12, s. 134; odmiennie Z.R. Kmiecik,
Zbieg środków prawnych, s. 20).
Wypada dodatkowo podkreślić to, że prawu do skorzystania przez stronę postępowania administracyjnego ze
wskazanej w art. 240 § 1 OrdPU formy kontroli decyzji ostatecznej poprzez złożenie stosownego wniosku i uru-
chomienia postępowania zmierzającego do wznowienia postępowania nie stoi na przeszkodzie prowadzona kon-
trola kwestionowanej decyzji przez sąd administracyjny, niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postę-
powanie sądowoadministracyjne. Ze względu na realizowaną przez sąd kontrolę nie jest jedynie możliwe prowa-
dzenie przez organ postępowania wznowieniowego i dlatego po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania
w sprawie zakończonej decyzją kontrolowaną przez sąd, postępowanie powinno zostać zawieszone aż do czasu
zakończenia kontroli sądowej.
Na marginesie prowadzonych rozważań celowe jest zwrócenie uwagi, że w orzecznictwie sądów administra-
cyjnych niejednokrotnie przyjmuje się stanowisko odmienne. I tak w niektórych orzeczeniach sądów administra-
cyjnych podnosi się to, że prawo nie zakazuje prowadzenia postępowania wznowieniowego wszczętego po zło-
żeniu skargi do sądu. Artykuł 56 PPSA stanowi o sytuacji odmiennej, a więc takiej, w której skarga zostaje zło-
żona już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Wówczas postępowanie sądowoadministracyjne podlega
zawieszeniu. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem – w ocenie sądu – reguła odwrotna, a więc zakazująca
wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdy złożono skargę (por. szerzej wyr. WSA w Gdańsku z 5.7.2016 r.,
I SA/Gd 242/16, Legalis).
Wniesieniu wniosku zmierzającego do uruchomienia postępowania mającego na celu wznowienie postępowa-
nia zakończonego ostateczną decyzją nie stoi na przeszkodzie prowadzona (tocząca się) kontrola sądowa tej de-
cyzji i to bez względu na etap, w jakim kontrola ta się znajduje (por. szerzej wyr. NSA z 7.6.2016 r., II GSK
2278/16, Legalis; wyr. NSA z 15.12.2015 r., II GSK 602/14, Legalis). Toczące się postępowanie sądowe mające
na celu zbadanie legalności określonej decyzji podatkowej nie stoi na przeszkodzie uruchomieniu postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji ostatecznej, z zastrzeżeniem obowiązku wstrzymania toku postę-
powania nadzwyczajnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego (por. szerzej wyr. NSA
z 21.1.2016 r., I GSK 1347/14, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 12.1.2016 r., I SA/Kr 1509/15, Legalis).
5 5. Konsekwencje zawieszenia postępowania administracyjnego dla zastosowania instytucji z art.
56 PPSA. Zawieszenie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 56 PPSA, nie stanowi przeszkody
w zastosowaniu przez sąd administracyjny dyspozycji tego przepisu (por. szerzej post. WSA w Gliwicach z
19.2.2008 r., III SA/Gl 807/07, Legalis).
1009098 923166804
Art. 57
§ 1.
Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga
dotyczy;
3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.
4) (uchylony)
§ 2. W przypadku, o którym mowa w art. 51, skargi mogą być wniesione w jednym piśmie.
§ 3. Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.
1 1. Skarga – wymogi formalne. Komentowany przepis określa wymagania formalne, jakim musi odpowiadać
skarga. W myśl postanowień normy z art. 57 PPSA skarga musi, po pierwsze, odpowiadać wszelkim wymaga-
niom, jakimi muszą charakteryzować się pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. szerzej ko-
mentarz do art. 46), oraz po drugie, zawierać dodatkowo takie elementy jak: wskazanie zaskarżonej decyzji,
postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania, bezczynności albo prze-
wlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego
[por. szerzej A. Wiktorowska, Pozycja prawna sądów, s. 426–427; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne,
s. 320–323; wyr. NSA z 23.4.2010 r., I OSK 7/10, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 5.9.2007 r., II SA/Gd 487/07,
Legalis; post. WSA w Gliwicach z 20.12.2010 r., IV SA/Gl 810/10, Legalis; post. NSA z 23.4.2013 r., II GSK
535/13, Legalis; post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.4.2020 r., I SA/Go 121/20, Legalis; post. NSA z
4.12.2019 r., II OSK 2317/19, Legalis].
Ponieważ skarga, jako pismo w postępowaniu sądowoadministracyjnym, stanowi jedną całość, kolejność
umieszczenia jej elementów nie decyduje o zachowaniu przez nią wymogów formalnych (por. szerzej post. NSA
z 31.1.2008 r., II FSK 1723/07, Legalis).
2 2. Wskazanie w skardze zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Zgodnie z art.
57 § 1 pkt 1 PPSA obligatoryjnym elementem skargi jest wskazanie w jej treści zaskarżonej decyzji, postanowienia,
innego aktu lub czynności, a więc precyzyjne określenie przez skarżącego działania albo zaniechania organu
administracji publicznej, które to działanie lub zaniechanie w ocenie skarżącego miało charakter nielegalny.
Wskazanie to – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest wiążą-
ce dla sądu administracyjnego (por. szerzej post. NSA z 25.1.2011 r., I OSK 74/11, Legalis; post. NSA z 13.1.2011
r., I OSK 2095/10, Legalis; post. NSA z 30.9.2011 r., II FSK 1944/11, Legalis; post. NSA z 23.9.2011 r., II OSK
1813/11, Legalis). Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego
przez stronę (por. szerzej post. NSA z 30.9.2010 r., I OSK 1523/10, Legalis).
W świetle art. 57 § 1 pkt 1 PPSA nie jest natomiast wymagane doręczenie sądowi administracyjnemu oryginału
skarżonego aktu lub jego odpisu (por. szerzej post. SN z 10.1.1997 r., III RN 54/96, OSNAPiUS 1997, Nr 16,
poz. 285).
Wymaganie wskazania zaskarżonej decyzji będzie spełnione również w przypadku, gdy strona po wyczerpa-
niu środków zaskarżenia wnosi skargę, w której osnowie jako przedmiot zaskarżenia wskazuje decyzję organu
pierwszej instancji, jeżeli z uzasadnienia tej skargi wynika, że chodzi o decyzję drugoinstancyjną. W takiej sytuacji
skarga nie będzie mogła zostać odrzucona jako niedopuszczalna z powodu niespełnienia warunków wynikających
z art. 52 PPSA (post. NSA z 26.6.2007 r., I OSK 883/07, Legalis).
Wymaganie wskazania zaskarżonej decyzji będzie spełnione również w przypadku, gdy strona jako przedmiot
zaskarżenia wskaże jedynie uzasadnienie decyzji, pod warunkiem że z treści skargi jednoznacznie wynika, z uza-
sadnieniem której decyzji strona się nie zgadza (por. szerzej post. NSA z 28.7.2009 r., I FSK 892/09, Legalis).
3 3. Oznaczenie w skardze organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłości prowadzonego po-
stępowania skarga dotyczy. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 2 PPSA kolejnym obligatoryjnym elementem skargi jest
oznaczenie w jej treści organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania
skarga dotyczy. Chodzi tutaj o maksymalnie precyzyjnie określenie przez skarżącego organu administracji pu-
blicznej, którego działanie lub zaniechanie jest przedmiotem skargi.
4 4. Określenie w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wreszcie zgodnie z art. 57 § 1 pkt
3 PPSA elementem obligatoryjnym skargi jest określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Oznacza to, że
1009098 923166802
skarżący jest zobligowany do wskazania przyczyny, której wystąpienie uzasadnia wniesienie skargi do sądu
administracyjnego (por. szerzej wyr. NSA z 11.5.2011 r., II OSK 805/10, Legalis).
Prawodawca nie wymaga przedstawienia w treści skargi kompleksowego i wyczerpującego wywodu prawnego
wskazującego na konkretne normy prawne, które zostały takim działaniem lub zaniechaniem organu naruszone.
Powyższy wymóg będzie spełniony, jeśli skarżący wskaże, chociażby w sposób nader ogólny, na czym – w jego
ocenie – polega naruszenie prawa lub interesu prawnego w skarżonym przypadku. Przyjęcie odmiennej interpre-
tacji normy z art. 57 § 1 pkt 3 PPSA, a tym samym uznanie, że w treści skargi należy precyzyjnie wskazać, jakie
konkretnie normy prawne zostały naruszone, stałoby w opozycji do, stanowiącego istotny element konstrukcyjny
konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, prawa do sądu (tak też wyr. NSA z 9.2.2007 r., I OSK
528/06, Legalis; wyr. NSA z 28.2.2006 r., I OSK 528/05, Legalis). W rezultacie skarżącego nie można wzywać
do uzupełnienia – w trybie określonym w ar. 49 PPSA – braku skargi, sprowadzającego się do nieokreślenia lub
niedostatecznie precyzyjnego określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, ponieważ uchybienie to – o ile
następuje – nie stoi w opozycji do uzyskania prawidłowego biegu przez skargę (tak też J.P. Tarno, Prawo o postę-
powaniu, 2008, s. 196).
5 5. Dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie ze stanem praw-
nym obowiązującym do 31.5.2017 r. w przypadkach, gdy skarga wnoszona jest po uprzednim wezwaniu na pi-
śmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (por. szerzej komentarz do art. 52), elementem obligato-
ryjnym skargi jest także dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wy-
móg ten usprawnia postępowanie sądowoadministracyjne, badanie przez sąd administracyjny tego, czy skarżący
wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa istotnie wydłuża bowiem proces rozpatrywania skargi. W
obliczu dysponowania przez sąd materialnym dowodem realizacji obowiązku, o którym jest mowa w art. 52 § 3 i
4 PPSA, sąd nie jest zobligowany w ramach postępowania sądowoadministracyjnego badać tej okoliczności, a tym
samym samo postępowanie sądowoadministracyjne jest sprawniejsze, z uwagi na należyte przygotowanie sprawy
na etapie czynności wstępnych sądu.
Niezałączenie do skargi dowodu wezwania do usunięcia naruszenia prawa będzie skutkować – po uprzednim
bezskutecznym wezwaniu do usunięcia tego braku (por. komentarz do art. 49) – odrzuceniem skargi.
6 6. Określenie w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia. Dodatkowym obligatoryjnym elementem skargi
może być – zgodnie z dyspozycją normy z art. 215 § 1 PPSA – w sytuacji gdy od wartości przedmiotu zaskarżenia
zależy wysokość opłaty, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia.
7 7. Inne wnioski skarżącego. W skardze mogą również zostać zawarte inne wnioski skarżącego, np. wniosek o
wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 2 pkt 1 PPSA), wniosek o przeprowadze-
nie postępowania mediacyjnego (art. 115 § 1 PPSA) czy też wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uprosz-
czonym (art. 119 pkt 2 PPSA i art. 121 w zw. z art. 55 § 2 PPSA).
8 8. Nieobowiązkowe elementy. W świetle art. 46 w połączeniu z art. 57 PPSA obligatoryjnym elementem
skargi nie jest natomiast przytoczenie w jej treści uzasadnienia skargi. Oznacza to, że jeżeli skarżący uzna to za
celowe, to może umieścić w treści skargi jej uzasadnienie, natomiast jeśli zaniecha umieszczenia uzasadnienia, nie
będzie to wywoływało dla niego jakichkolwiek negatywnych konsekwencji materialno- czy też formalnoprawnych.
Obligatoryjnym elementem skargi nie jest również wskazanie określenia żądań skarżącego. Wprawdzie zgodnie
z postanowieniami z art. 46 § 1 pkt 3 PPSA skarga powinna zawierać osnowę, jednakże do spełnienia tego wymogu
absolutnie wystarczające jest wskazanie, do osiągnięcia jakiego rezultatu zmierza skarżący.
Obligatoryjnym elementem skargi nie jest też dołączenie do skargi dowodu wyczerpania środków prawnych,
które służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, albo dowodu wystosowania
wezwania skierowanego do organu o usunięcie naruszenia prawa (por. szerzej wyr. NSA z 23.4.2010 r., I OSK
7/10, Legalis).
9 9. Wniesienie kilku skarg w jednym piśmie; rozdzielenie skarg. W sytuacji gdy w sprawie występuje kilku
uprawnionych i ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu, czynności, bezczynności lub
przewlekłego prowadzenia postępowania, mogą one być wniesione w jednym piśmie procesowym. Natomiast
gdy w jednej skardze zaskarżono więcej niż jeden akt, czynność lub bezczynność, przewodniczący zasądzi
rozdzielenie tych skarg (por. np. post. WSA w Gliwicach z 26.3.2007 r., II SA/Gl 120/07, Legalis; post. NSA
z 11.1.2012 r., II GSK 2390/11, Legalis; post. NSA z 12.9.2013 r., II GZ 425/13, Legalis). Rozdzielenie nastąpi
w formie zarządzenia przewodniczącego, na które to zarządzenie nie będzie przysługiwać zażalenie (por. szerzej
post. NSA z 2.11.2010 r., I FZ 349/10, Legalis). W każdym przypadku gdy strona w jednym piśmie zaskarży
kilka aktów, czynności, bezczynności lub przewlekłych prowadzeń postępowania, to sąd, do którego złożono takie
pismo, zobowiązany jest rozdzielić skargi, nadać każdej z nich odrębną sygnaturę, po czym orzekać w każdej z
nich indywidualnie (por. szerzej post. NSA z 20.9.2013 r., II GZ 447/13, Legalis; zob. także post. NSA z 24.7.2013
r., I OZ 603/13, Legalis; post. NSA z 24.7.2013 r., I OZ 607/13, Legalis; post. NSA z 24.1.2013 r., I OSK 34/13,
Legalis).
W sytuacji gdy w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt, czynność, bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania, obowiązek uiszczenia wpisu dotyczy każdej ze skarg objętych tym pismem. Wniesienie
392316680 1009098
wpisu bez wskazania, której skargi wpis dotyczy (na jaką uchwałę), nie pociąga za sobą żadnej prawnej możliwo-
ści, aby po wniesieniu pisma i uiszczeniu wpisu w nieprawidłowej wysokości przypisać wniesioną opłatę do którejś
ze skarg objętych tym pismem (por. szerzej post. WSA w Olsztynie z 26.3.2007 r., II SA/Ol 128/07, Legalis; post.
WSA w Olsztynie z 26.3.2007 r., II SA/Ol 126/07, Legalis; wyr. NSA z 19.5.2020 r., II GSK 139/20, Legalis).
W sytuacji rozdzielenia skarg brak jest podstaw do wzywania pełnomocnika strony skarżącej do nadesłania
pełnomocnictw odnoszących się do wszystkich powstałych po rozdzieleniu spraw, gdy dokument pełnomocnic-
twa nadesłany wraz ze skargą obejmował swym zakresem postępowania w sprawach związanych z zaskarżeniem
wszystkich wymienionych w skardze decyzji. W takiej sytuacji sąd we własnym zakresie powinien sporządzić
kserokopie przedłożonego pełnomocnictwa i uwierzytelnić je w celu założenia osobnych akt (tak post. NSA z
24.6.2008 r., I FSK 256/08, Legalis).
10 10. Brak konieczności wskazania przez skarżącego wszystkich uczestników postępowania. W art. 57 PPSA
nie ma wymogu wskazywania przez skarżącego wszystkich uczestników postępowania. Przerzucenie na skarżą-
cego obowiązku aktualizacji adresów uczestników postępowania i wskazywania następców prawnych osób zmar-
łych pod rygorem zawieszenia postępowania i następnie jego zawieszenia może prowadzić bowiem w istocie do
pozbawienia go prawa do sądu wskutek niemożności nadania sprawie dalszego biegu, a adresata decyzji, której
wykonanie w tej sprawie zostało wstrzymane z mocy prawa – możności zrealizowania zamierzonego działania
inwestycyjnego (por. szerzej post. NSA z 15.12.2004 r., OZ 795/04, Legalis).
11 11. Weryfikacja poprawności formalnej skargi. W sytuacji gdy sąd będzie miał jakiekolwiek wątpliwości
co do treści skargi, powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi stosownie do
postanowień z art. 49 § 1 PPSA. W myśl regulacji rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015
r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, przewodniczący wydziału
WSA – po wniesieniu skargi do WSA – niezwłocznie bada, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym
i czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych oraz do uiszczenia
wpisu, chyba że został złożony wniosek o przyznanie prawa pomocy (por. § 33 ust. 1 RegWewnUrzNSA). Przy
czym wezwanie do uiszczenia wpisu należy połączyć z wezwaniem do usunięcia braków formalnych skargi (por.
§ 33 ust. 2 RegWewnUrzNSA). W przypadku wezwania strony skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi
poprawienie lub uzupełnienie skargi może nastąpić również przez złożenie przez stronę skarżącą oświadczenia
do protokołu, który sporządza sekretarz sądowy (por. § 34 RegWewnUrzNSA). Jednakże w sytuacji, gdy z samej
treści skargi wynika, że podlega ona odrzuceniu, przewodniczący wydziału WSA przekaże sprawę sędziemu spra-
wozdawcy bez wzywania do uiszczenia wpisu (por. § 35 RegWewnUrzNSA).
1009098 923166804
Art. 57a Skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie,
opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie
naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zasto-
sowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną
podstawą prawną.
1 1. Skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnej sprawie

i opinię zabezpieczającą (odmowę wydania takiej opinii). Prawodawca wprowadził autonomiczne, w relacji
do rozwiązań ogólnych, rozwiązanie odnośnie do zarzutów w treści skargi na pisemne interpretacje przepisów
prawa podatkowego wydawane w sprawach indywidualnych, opinię zabezpieczającą oraz odmowę wydania opinii
zabezpieczającej. Artykuł 57a PPSA wprowadza wyjątek od zasady niezwiązania sądu granicami skargi, wyrażo-
nej w art. 134 § 1 PPSA. Sąd bada prawidłowość zaskarżonej interpretacji indywidualnej tylko z punktu widzenia
zarzutów skargi i wskazanej w niej podstawy prawnej. W szczególności sąd nie może podjąć żadnych czynności
zmierzających do ustalenia innych, poza wskazanymi w skardze, naruszeń prawa. W wypadku zaś ustalenia takich
wad w toku kontroli przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą nie może ich uwzględnić przy formuło-
waniu rozstrzygnięcia w sprawie (por. szerzej wyr. WSA w Białymstoku z 12.12.2019 r., I SA/Bk 547/19, Legalis;
wyr. WSA w Lublinie z 11.12.2019 r., I SA/Lu 622/19, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 4.12.2019 r., I SA/
Bk 543/19, Legalis; wyr. NSA z 26.11.2019 r., II FSK 45/18, Legalis).
2 2. Zarzuty w treści skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawaną w indy-
widualnej sprawie i opinię zabezpieczającą (odmowę wydania takiej opinii). Skarga na pisemną interpretację
przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania
takiej opinii może zostać oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, zarzucie dopusz-
czenia się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Niespeł-
nienie tego wymogu przez wnoszącego skargę będzie materializować po stronie sądu obowiązek zastosowania
instytucji z art. 49 PPSA (por. szerzej komentarz do art. 49).
3 3. Związanie sądu zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. W przypadku skargi z art. 57a PPSA sąd
administracyjny związany jest zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (por. szerzej wyr. WSA w Warsza-
wie z 8.1.2020 r., III SA/Wa 1706/19, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 5.11.2019 r., I SA/Gd 1408/19, Legalis).
Tym samym zawężono zakres kognicji sądu pierwszej instancji odnośnie do ich rozpoznawania. Wojewódzki sąd
administracyjny uprawniony jest bowiem jedynie do kontroli sądowej tych interpretacji w aspekcie zarzutów i
podstaw zaskarżenia. Zatem może tylko kontrolować, czy wskazane w skardze przepisy zostały naruszone przez
organ interpretacyjny i to w sposób określony w skardze. To postępowanie w zakresie granic rozstrzygania w istot-
ny sposób zbliżyło się do postępowania w zakresie rozpoznawania skarg kasacyjnych (por. szerzej wyr. NSA z
18.10.2018 r., I FSK 1778/16, Legalis).
4 4. Charakter przepisu. Komentowany przepis ma charakter wyjątku, co predestynuje sposób dokonywania
jego wykładni, która to wykładnia musi przyjąć postać wykładni ścisłej.
1009098 923166802
Art. 58
§ 1.
Sąd odrzuca skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie
osądzona;
5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie
działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej
stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 §
2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
§ 2. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania
przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym,
uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony.
§ 3. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
§ 4. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny
uznał się za niewłaściwy.
Spis treści
II. Przesłanki odrzucenia skargi przez sąd administracyjny.................................................. 3
1 1. Odrzucenie skargi przez sąd administracyjny – charakterystyka. Komentowany przepis określa prze-
słanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedo-
puszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpo-
znania i rozstrzygnięcia. Skarga będzie niedopuszczalna w sytuacji, gdy nie będzie wypełniała ustawowo określo-
nych wymagań (przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności), a więc nie będzie spełniała warun-
ków odnośnie do przedmiotu skargi, jej formy i treści. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową
rozpatrzenia sprawy i nadaniem jej dalszego biegu (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 28.11.2011 r., I SA/Kr
1166/11, Legalis).
W konsekwencji samo sporządzenie i przesłanie skargi nie daje gwarancji tego, że WSA się nią zajmie. Woje-
wódzki sąd administracyjny może bowiem skargę odrzucić, gdy pojawią się formalne przeszkody do jej rozpozna-
nia (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 18.3.2008 r., V SA/Wa 542/08, Legalis). Sąd z urzędu bada w pierwszej
kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia w świetle art. 58 §
1 PPSA (por. szerzej post. NSA z 3.1.2008 r., I OSK 1829/07, Legalis; post. WSA w Warszawie z 18.5.2006 r.,
III SA/Wa 1246/06, Legalis).
1009098 923166802
II. Przesłanki odrzucenia skargi

przez sąd administracyjny
2 1. Przesłanka braku właściwości sądu administracyjnego. Sąd administracyjny odrzuci skargę z uwagi na
brak właściwości tego sądu do rozpoznania danej sprawy. Nastąpi to w szczególności wtedy, gdy skarga będzie
dotyczyła aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz
art. 4 PPSA), sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 PPSA), jak również sprawy objętej właści-
wością sądów powszechnych (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 8.4.2011 r., I SA/Kr 209/11, Legalis; post.
Pomocne w określeniu, jakie sprawy należą do właściwości sądów administracyjnych, a jakie zostały z tej
właściwości wyłączone, jest przeanalizowanie orzecznictwa sądów administracyjnych w przedmiotowej materii.
I tak, sprawy nie należą do właściwości sądów administracyjnych, gdy:
1) skarga dotyczy podjętych przez właściwy miejscowo organ Służby Celnej czynności kontroli
przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych czy też formy ich przeprowa-
dzenia (post. NSA z 6.10.2010 r., II GSK 1133/10, Legalis);
2) skarga dotyczy zbycia nieruchomości będącej własnością gminy (post. WSA w Gdańsku z
10.6.2010 r., II SA/Gd 370/10, Legalis);
3) skarga dotyczy wystosowania, na podstawie art. 40 ust. 2 PrTelekom, wezwania do przedsta-
wienia uzasadnienia opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego na podstawie ponoszonych kosz-
tów (post. NSA z 14.9.2010 r., II GSK 787/09, Legalis);
4) skarga dotyczy orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie związku choroby (in-
walidztwa) ze służbą wojskową (wyr. WSA we Wrocławiu z 28.1.2010 r., IV SA/Wr 501/09, Le-
galis);
5) skarga dotyczy pisma, które nie zawiera rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jedynie
informuje zainteresowanego o zasadności obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z internatu
i wydania zawiadomienia o wymiarze opłat za to zakwaterowanie (post. WSA w Warszawie z
23.3.2007 r., II SA/Wa 179/07, Legalis);
6) skarga dotyczy pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które stanowi zawia-
domienie o przyjętym przez organ stanowisku, nie zaś rozstrzygnięcie administracyjne (post. WSA
w Gdańsku z 30.8.2007 r., II SA/Gd 296/07, Legalis);
7) skarga dotyczy uchwały rady gminy, podjętej w trybie postępowania skargowego regulowanego
przepisami działu VII rozdział 2 KPA, stanowiącej o sposobie załatwienia sprawy (post. NSA z
8.1.2008 r., II OSK 1838/07, Legalis);
8) skarga dotyczy bezczynności komornika sądowego prowadzącego egzekucję na podstawie
przepisów KPC (post. WSA w Białymstoku z 19.6.2008 r., II SAB/Bk 28/08, Legalis);
9) skarga dotyczy oceny na egzaminie maturalnym; ponieważ sprawa ustalenia oceny z egzami-
nu maturalnego nie podlega jurysdykcji administracyjnej, co uniemożliwia jednocześnie kontrolę
przez sąd administracyjny wszelkich pism i oświadczeń okręgowej komisji egzaminacyjnej doty-
czących ocen uzyskanych na egzaminie maturalnym (post. WSA w Warszawie z 28.7.2006 r., I SA/
Wa 2027/05, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 33);
10) skarga dotyczy wyniku kontroli, który nie dotyczy z kolei przyznania, stwierdzenia albo uzna-
nia uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa (post. WSA w Szczecinie z
24.11.2004 r., SA/Sz 1077/03, Legalis);
11) skarga dotyczy czynności Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej w zakresie przedłużenia
upoważnienia dla prowadzących kontrolę inspektorów kontroli skarbowej i określenia dłuższego
przewidywanego okresu trwania kontroli (post. WSA w Warszawie z 20.12.2005 r., III SA/Wa
3264/05, Legalis);
12) skarga dotyczy orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, o której mowa w art. 30a ust. 4 i 5 usta-
wy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2019
r. poz. 1541 ze zm.), w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia żołnierza i ustalenia związku
392316680 1009098
stwierdzonych schorzeń ze służbą wojskową do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia eme-

rytalnego (rentowego) (post. NSA z 29.5.2008 r., II OSK 667/08, Legalis);
13) skarga dotyczy postanowienia o wznowienie postępowania podatkowego (post. WSA w Szcze-
cinie z 20.4.2005 r., I SA/Sz 242/05, niepubl.);
14) skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy
wskazany przez stronę organ i która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz w
drodze umowy (post. NSA z 6.7.2004 r., OSK 547/04, ONSA 2004, Nr 3, poz. 51);
15) skarga została wniesiona na uchwałę rady gminy podjętą w trybie art. 229 pkt 3 KPA, która jest
odpowiedzią na skargę, a nie uchwałą w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA; ponieważ działalno-
ść organów państwa i organów administracji publicznej regulowana przepisami działu VIII KPA
dotyczącego skarg i wniosków obywateli nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych (post.
WSA w Warszawie z 3.2.2004 r., I SA 2226/03, Legalis);
16) skarga dotyczy orzeczenia w sprawach dyscyplinarnych prowadzonych wobec myśliwych na
podstawie przepisów ustawy z 13.10.1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1683)
(post. WSA w Białymstoku z 30.11.2004 r., II SAB/Bk 25/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 113);
17) skarga dotyczy bezczynności spółdzielni mieszkaniowej w sprawie udzielania informacji pu-
blicznej; ponieważ spółdzielnia nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takiej informacji
(post. NSA z 8.11.2005 r., I OSK 112/05, Legalis);
19) skarga dotyczy decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do
tego zasiłku, gdyż zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego sprawy te są zastrzeżone dla sądu
rejonowego (post. WSA w Warszawie z 10.11.2004 r., I SA/Wa 1591/04, Legalis);
20) sprawa, w której dokonano odmowy udzielenia informacji, opierała się m.in. na tajemnicy han-
dlowej przedsiębiorstwa konkurencyjnego wobec skarżącego (post. WSA w Krakowie z 10.1.2005
r., II SA/Kr 1396/04, Legalis);
21) sprawa dotyczy kwestii wydawania dla orzeczeń sądów zaświadczeń europejskiego tytułu eg-
zekucyjnego, która jest przedmiotem regulacji rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(WE) Nr 805/2004 z 21.4.2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego dla
roszczeń bezspornych (Dz.Urz. UE L Nr 143, s. 15 ze zm.), które to rozporządzenie nie ma zastoso-
wania do spraw sądowoadministracyjnych, w tym również do kosztów postępowania między stro-
nami zasądzonych w orzeczeniu sądu administracyjnego (post. NSA z 4.8.2008 r., I OSK 852/06,
ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 21);
22) sprawa dotyczy decyzji wojskowego organu emerytalnego w przedmiocie waloryzacji emery-
tury wojskowego (por. szerzej post. NSA z 7.9.2010 r., I OSK 1426/10, Legalis);
23) sprawa dotyczy nadzoru Komisji Nadzoru Audytowego indywidualnego wniosku osoby fizycz-
nej o dokonanie wpisu do rejestru biegłych rewidentów (por. szerzej post. WSA w Warszawie z
5.4.2011 r., VI SA/Wa 123/11, Legalis).
W sytuacji gdy sąd administracyjny po zweryfikowaniu swojej właściwości w sprawie stwierdzi, że właściwy
w danej sprawie jest inny sąd administracyjny, sąd ten przekaże daną sprawę – w drodze postanowienia – sądowi
właściwemu (art. 59 PPSA).
3 2. Wniesienie skargi po upływie terminu do jej wniesienia w połączeniu z brakiem przywrócenia terminu.
Sąd administracyjny odrzuci skargę, jeśli została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, a termin ten
nie został przywrócony. Sąd administracyjny, odrzucając skargę, jest zobligowany do precyzyjnego wskazania, że
odrzucenie skargi nastąpiło z uwagi na uchybienie terminowi (por. szerzej post. SN z 14.11.2002 r., III RN 16/02,
OSNAPiUS 2003, Nr 22, poz. 531). Sąd powinien przy tym przede wszystkim dokonać ustaleń wskazujących na
to, że istotnie strona nie zachowała terminu (por. szerzej post. NSA z 10.2.2011 r., II OSK 67/11, Legalis).
Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego dzia-
łalność lub bezczynność są przedmiotem skargi (odmiennie A. Hanusz, Warunki kontradyktoryjności, s. 21 i 25–
26).
W przypadku gdy skarga została wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego albo do niewłaściwego w
sprawie organu administracji publicznej, sąd ten (w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie) lub
organ zobligowane są do przekazania tej skargi organowi właściwemu w świetle art. 54 PPSA (por. szerzej post.
NSA z 28.2.2005 r., II FZ 21/05, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 18.1.2007 r., II SA/Gl 385/06, Legalis; por.
także art. 98 PWPPSA). W takiej sytuacji trudno jest mówić o postępowaniu sądowym (por. szerzej post. NSA z
11.7.2008 r., II OZ 754/08, Legalis). Czynnikiem decydującym o zachowaniu terminu do wniesienia skargi z art.
53 PPSA będzie data nadania pisma przez sąd administracyjny lub wspomniany niewłaściwy organ w sprawie (por.
szerzej post. WSA w Gdańsku z 3.6.2009 r., III SA/Gd 251/09, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 18.3.2008 r., IV
SA/Po 46/08, Legalis). Dla oceny zachowania terminu nie można natomiast przyjąć daty nadania skargi do sądu
lub do niewłaściwego organu, bowiem na tym etapie postępowania nie można zastosować trybu przewidzianego
1009098 923166804
w art. 65 KPA (por. post. WSA w Warszawie z 12.4.2006 r., III SA/Wa 1033/06, Legalis; odmiennie A. Hanusz,
Glosa do post. NSA z 8.9.2006 r., II FZ 488/06, OSP 2007, Nr 4, poz. 45, s. 279–280).
O tym, że termin nie został przywrócony, można mówić dopiero wtedy, gdy postępowanie wywołane wnio-
skiem o jego przywrócenie zostało zakończone prawomocnym postanowieniem (post. NSA z 11.1.2005 r., II GZ
134/05, Legalis; wyr. NSA z 18.2.2005 r., OSK 1041/04, Legalis).
4 3. Nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi przez skarżącego pomimo pra-
widłowego wezwania go do ich usunięcia. Sąd administracyjny odrzuci skargę z powodu nieuzupełnienia w
wyznaczonym terminie (por. szerzej art. 49 § 1 PPSA; termin ten jest terminem ustawowym, a co za tym idzie,
nie może być przedłużany ani skracany, może być natomiast przywrócony na zasadach ogólnych; por. także wyr.
NSA z 20.12.2006 r., I FSK 29/06, POP 2007, Nr 5, poz. 69; post. WSA w Opolu z 15.9.2008 r., II SA/Op 244/08,
Legalis) braków formalnych skargi przez skarżącego pomimo prawidłowego wezwania go do ich usunięcia
(por. szerzej post. WSA w Białymstoku z 14.10.2019 r., II SA/Bk 620/19, Legalis).
Naruszenie wymienionego terminu prowadzi do odrzucenia skargi niezależnie od przyczyn, których wystąpie-
nie doprowadziło do uchybienia terminowi (por. szerzej post. NSA z 12.1.2012 r., I GSK 1465/11, Legalis; post.
Przy czym chodzi tutaj wyłącznie o tzw. brak istotny, tzn. taki, którego występowanie stoi w opozycji do moż-
liwości nadania skardze dalszego biegu (tak też A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 192; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 203; por. także
wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 91). Takim istotnym brakiem formalnym
będzie przykładowo niewskazanie w treści skargi – wbrew wymogowi z art. 215 § 1 PPSA – wartości przedmio-
tu zaskarżenia, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, od której pobierany jest wpis
stosunkowy (por. szerzej post. WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r., III SA/Wr 517/08, Legalis; uchw. NSA z
28.1.2008 r., I FPS 7/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 24; post. NSA z 28.5.2007 r., II FPS 7/06, ONSAiWSA
2007, Nr 5, poz. 113; post. NSA z 12.7.2007 r., II FZ 661/06, Legalis; post. WSA w Warszawie z 10.1.2007 r., IV
SA/Wa 1893/06, Legalis). Do desygnatów pojęcia "istotny brak formalny skargi" będzie zaliczana również sytu-
acja, w której skarga została wniesiona przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej
osoby, która to organizacja pomimo wezwania jej do usunięcia braków skargi nie podała adresu strony postępo-
wania administracyjnego, której dotyczy zaskarżona decyzja. Będzie to także sytuacja, gdy pomimo wezwania nie
uiszczono należnego wpisu (por. szerzej post. WSA w Poznaniu z 14.1.2009 r., I SA/Po 1482/08, Legalis; post.
WSA w Warszawie z 13.11.2008 r., VI SA/Wa 1693/08, Legalis), oraz sytuacja, gdy skarga została nieprawidłowo
podpisana, co wyrażało się w szczególności w złożeniu nieczytelnego podpisu imienia (por. szerzej post. WSA w
Gliwicach z 3.3.2010 r., II SA/Gl 37/10, Wspólnota 2010, Nr 12, s. 26; post. WSA w Krakowie z 3.3.2014 r., III
SAB/Kr 78/13, Legalis; post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.4.2020 r., I SA/Go 120/20, Legalis).
Istotnym brakiem formalnym nie będzie natomiast brak skargi polegający na nienadesłaniu jej odpisu przezna-
czonego dla organu administracji, brak taki nie uniemożliwia bowiem nadania sprawie sądowoadministracyjnej
biegu (por. szerzej post. NSA z 5.5.2009 r., II OSK 654/09, Legalis; post. NSA z 30.10.2008 r., II OSK 1563/08,
Legalis; post. NSA z 15.3.2006 r., I FSK 851/05, Legalis; odmiennie post. WSA w Rzeszowie z 16.3.2010 r., II
SA/Rz 1013/09, Legalis; post. NSA z 8.4.2008 r., II OZ 296/08, Legalis). Brakiem takim nie będzie również po-
pełnienie omyłki w oznaczeniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy strona działa samodzielnie (por. szerzej post.
NSA z 9.1.2008 r., II GSK 505/07, Legalis). Należy dodatkowo wskazać, że brak pełnomocnictwa dla osoby, która
podpisała skargę, nie może automatycznie skutkować odrzuceniem skargi z tego powodu, że wezwany do uzupeł-
nienia braku formalnego skargi pełnomocnik braku tego nie usunął w terminie. W sytuacji braku pełnomocnictwa
osoby, która podpisała skargę, sąd obowiązany jest wezwać stronę do podpisania skargi w wyznaczonym terminie
pod rygorem jej odrzucenia (por. szerzej post. NSA z 2.10.2014 r., II GSK 2166/14, Legalis; post. NSA z 11.9.2013
Skarga podlega także odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, w sytuacji gdy brak formalny został
uzupełniony przez osobę, która nie była uprawniona do bycia pełnomocnikiem procesowym skarżącego, pomimo
uprzedniego poinformowania o tym skarżącego przez WSA (por. szerzej post. WSA w Szczecinie z 15.3.2005 r.,
I SA/Sz 873/04, niepubl.; wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1337/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 91).
Nie wzywa się do uzupełnienia braków formalnych skargi, jeżeli z jej treści wynika, że zaskarżony akt lub
czynność nie są objęte zakresem właściwości sądu administracyjnego, ponieważ w takiej sytuacji skardze można
nadać prawidłowy bieg, tzn. odrzucić ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PPSA (tak też J.P. Tarno, Prawo o postę-
powaniu, 2008, s. 202).
Wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego pisma procesowego musi być na tyle precyzyjne, aby
nie budziło wątpliwości, a zwłaszcza należy w nim dokładnie określić braki formalne oraz sposób ich usunięcia.
Niezachowanie tego wymagania uniemożliwia odrzucenie skargi (por. szerzej post. NSA z 27.4.2015 r., II GSK
609/15, Legalis).
Należy przy tym pamiętać o tym, że jeżeli wezwanie spółki działającej bez profesjonalnego pełnomocnika
do uzupełnienia braków formalnych skargi jest sformułowane nieprecyzyjnie, to obarczenie strony negatywnymi
592316680 1009098
konsekwencjami takiego pisma w postaci odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, zgodnie z którym
skarga, której braków formalnych pomimo wezwania nie uzupełniono, podlega odrzuceniu przez sąd, należy uznać
za naruszenie tego przepisu postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. szerzej post.
NSA z 26.2.2016 r., I FSK 2117/15, Legalis).
Odrzucenie skargi po upływie terminu wyznaczonego do uzupełnienia jej braków, gdy nie zostały zachowane
warunki postępowania w przypadku niemożności doręczenia pisma, stanowi rażące naruszenie art. 58 i 73 PPSA,
a w konsekwencji również konstytucyjnie gwarantowanego prawa strony do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)
(por. szerzej post. SN z 7.7.1999 r., III RN 27/99, OSNAPiUS 2000, Nr 12, poz. 457).
Celem przepisu art. 58 § 1 pkt 3 PPSA jest zdyscyplinowanie strony składającej skargę do podporządkowania
się sprawności postępowania sądowego. Należy jednak pamiętać, że niewłaściwe zastosowanie tego przepisu niesie
za sobą poważne konsekwencje prawne, może bowiem doprowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionego
prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Stąd też sąd administracyjny powinien stosować ten
przepis ze szczególną rozwagą (por. szerzej post. NSA z 11.1.2012 r., II FSK 2922/11, Legalis).
5 4. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Wezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego pi-
sma procesowego musi być na tyle precyzyjne, aby nie budziło wątpliwości. W wezwaniu należy dokładnie okre-
ślić braki formalne oraz sposób ich usunięcia. Niezachowanie tego wymagania uniemożliwia zastosowanie sank-
cji określonej w art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (por. szerzej post. NSA z 16.2.2011 r., I GSK 146/11, Legalis; post. NSA
z 7.12.2010 r., I GSK 932/10, Legalis; post. NSA z 24.9.2010 r., I FSK 889/10, Legalis; post. NSA z 24.9.2010
r., I FSK 890/10, Legalis).
6 5. Obowiązek sądu odnośnie do odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym termi-
nie braków formalnych skargi. Norma z art. 58 § 1 pkt 3 PPSA w sposób jednoznaczny przewiduje obowiązek
sądu odnośnie do odrzucenia skargi w przypadku nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych
skargi. Sąd administracyjny nie ma zatem kompetencji do uznania, że nieuzupełniony istotny brak formalny
skargi (np. brak pełnomocnictwa dla sporządzającego skargę doradcy podatkowego) może stać się innego rodza-
ju brakiem formalnym (np. brakiem podpisu strony pod skargą), który w dalszym ciągu podlegałby uzupeł-
nieniu (por. szerzej post. NSA z 25.11.2010 r., I FSK 916/10, Legalis).
Nie można jednak uznać, że każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji
pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Nie można bowiem zakwalifikować jako braku istotnego nie-
nadesłania na wezwanie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej w sytuacji,
gdy w aktach administracyjnych znajduje się odpis z Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzający uprawnie-
nie do udzielenia pełnomocnictwa w dacie, w której dokonano tej czynności prawnej (por. szerzej post. NSA z
24.9.2013 r., II GSK 1690/13, Legalis).
W powyższym kontekście celowe jest zwrócenie uwagi, że brakiem formalnym warunkującym możliwość
odrzucenia skargi nie będzie wskazanie błędnej sygnatury akt sprawy sądowej przy dokonywaniu wpłaty wpisu.
Wskazanie błędnej sygnatury akt sprawy sądowej przy dokonywaniu wpłaty, mimo że utrudnia zorientowanie się,
której sprawy dotyczy wpis, nie może prowadzić do odrzucenia skargi i tym samym zamknięcia drogi sądowej.
Ujemne skutki nieprawidłowego zaksięgowania wpłaty nie mogą dotykać skarżącego (por. szerzej post. NSA z
16.4.2013 r., II OSK 849/13, Legalis).
Podobnie niewykonanie wezwania w zakresie nadesłania określonej liczby odpisów skargi nie powoduje auto-
matycznie odrzucenia skargi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych (por. szerzej post. NSA z 22.1.2013
7 6. Sytuacja, gdy skarga dotyczy sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, która jest w toku lub została już
prawomocnie osądzona. Sąd administracyjny odrzuci skargę, jeżeli dotyczy ona sprawy pomiędzy tymi samymi
stronami, która jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (por. szerzej post. NSA z 13.12.2007 r., I OSK
1657/07, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 9.2.2007 r., II SAB/Gd 58/06, Legalis).
Przez pojęcie "pomiędzy tymi samymi stronami" należy rozumieć nie tylko sytuację tożsamości skarżącego i
strony przeciwnej (art. 32 PPSA), ale również sytuację tożsamości innych uczestników postępowania (tak też A.
Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s.
193; W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2004, s. 451; por. także
post. NSA z 3.7.2008 r., II GSK 255/08, Legalis).
Sprawą w toku będzie sprawa (z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych), która była zawisła przed
sądem powszechnym, a następnie została przekazana sądowi administracyjnemu w trybie art. 464 § 1 KPC. W
takiej sprawie nie można wszcząć nowego postępowania sądowoadministracyjnego między tymi samymi stronami
(por. szerzej post. WSA w Gliwicach z 20.1.2005 r., IV SAB/Gl 23/04, OSP 2006, Nr 7–8, poz. 84; post. NSA z
13.9.2011 r., I GSK 1077/11, Legalis).
Odrzuceniu będzie podlegała skarga w sprawie, w której ze względu na tożsamość przedmiotową (tożsamość
sprawy) i tożsamość podmiotową (tożsamość stron) wydany został prawomocny wyrok (tak też A. Kabat, Skarga,
w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 193–194; M.
Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej, s. 93–98; odmiennie T. Woś, Prawomocność orzeczeń, s. 60–62]. Nie można
1009098 923166806
natomiast przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona,
jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, ponieważ orzeczenie takie
oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (por. szerzej J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2008, s. 204; post. NSA z 24.3.2005 r., OSK 1665/04, Legalis).
Dla sądu badającego istnienie przesłanki wskazanej w art. 58 § 1 pkt 4 PPSA wiążący jest stan rzeczy w dacie
wniesienia skargi (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 21.11.2005 r., III SA/Wa 2274/05, Legalis).
8 7. Brak zdolności sądowej, zdolności procesowej. Sąd administracyjny odrzuci skargę, jeżeli wystąpią na-
stępujące braki, które nie zostaną uzupełnione: jeżeli jedna ze stron nie będzie posiadała zdolności sądowej
(art. 25 PPSA) albo jeżeli skarżący nie będzie posiadał zdolności procesowej (art. 26 PPSA), a nie będzie działał
za niego przedstawiciel; albo też jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą będą
zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie (por. szerzej post. NSA z 15.5.2007 r., II FSK 261/07, Legalis).
9 8. Brak naruszenia – stosownie do wymagań przepisu szczególnego – interesu prawnego lub uprawnienia
wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA. Sąd administracyjny odrzuci
skargę, jeśli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt
5 i 6 PPSA, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podstawa odrzucenia skargi, o
której jest mowa w art. 58 § 1 pkt 5a PPSA, znajduje zastosowanie wyłącznie w parze z przepisem szczególnym,
który to przepis wprowadza konieczność kwalifikowana naruszenia interesu prawnego lub uprawnień wnoszącego
skargę. Z opisaną sytuacją mamy do czynienia przykładowo na gruncie skargi na uchwały i akty organów jednostek
samorządu terytorialnego (zob. np. art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 SamGminU). Zaznaczenia wymaga,
że treść przepisu art. 58 § 1 pkt 5a PPSA narzuca obowiązek wniknięcia przez sąd w istotę sprawy widzianą
z perspektywy przepisu prawa materialnego mającego kształtować interes prawny lub uprawnienie wnoszącego
skargę.
10 9. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn. Sąd administracyjny odrzuci skargę również wtedy, gdy z
innych przyczyn jej wniesienie będzie niedopuszczalne. Do grupy tych przyczyn należą sytuacje:
1) gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego we-
zwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków
zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. szerzej post. NSA z 25.9.2007 r., II GSK
136/07, Legalis; post. NSA z 8.4.2002 r., IV SA 3595/01, Legalis; post. WSA w Białymstoku z
13.2.2007 r., II SA/Bk 770/06, Legalis; post. WSA w Warszawie z 9.3.2004 r., I SA 2813/03, Le-
galis; post. WSA w Poznaniu z 4.2.2009 r., IV SA/Po 343/08, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z
13.6.2019 r., I SA/Kr 225/19, Legalis);
2) gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot (por. szerzej post. NSA z 13.6.2007
r., II FSK 1337/06, Legalis; wyr. NSA z 16.2.2005 r., OSK 1017/04, Legalis; wyr. NSA z 7.12.2005
r., I OSK 521/05, Legalis; post. NSA z 28.3.2006 r., II OW 10/06, Legalis);
3) gdy skarga zostanie wniesiona przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem albo niemającą peł-
nomocnictwa, jeżeli strona nie potwierdzi tej czynności, po prawidłowym wezwaniu jej do takiego
działania (por. szerzej post. NSA z 29.10.2007 r., I FSK 1274/07, Legalis; post. NSA z 29.10.2007
r., I FSK 928/07, Legalis; wyr. NSA z 17.6.2005 r., I FSK 20/05, Legalis). Jednak odrzucenie skargi
wyłącznie z tego powodu, że pełnomocnictwo zostało formalnie udzielone w dacie późniejszej niż
wniesienie skargi, stanowi nadmierny rygoryzm powodujący ograniczenie konstytucyjnego prawa
do sądu (por. szerzej post. NSA z 5.7.2005 r., II OSK 254/05, Legalis);
4) gdy skargę wniesie osoba, której ustawa szczególna nie przyznaje w konkretnym wypadku le-
gitymacji skargowej;
5) gdy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia (por. szerzej post. NSA z 21.3.1991 r., SA/Wr 168/91,
ONSA 1991, Nr 1, poz. 28; post. NSA z 12.8.2005 r., II OW 25/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 5);
6) gdy skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została złożona przed
dniem, w którym orzeczenie uzyskało walor prawomocności (por. szerzej post. WSA w Białym-
stoku z 30.4.2007 r., II SA/Bk 256/07, Legalis);
7) gdy skarga na bezczynność została wniesiona po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie (por. sze-
rzej post. WSA w Gdańsku z 25.1.2006 r., II SAB/Gd 42/05, Legalis; post. WSA w Białymstoku
z 16.6.2005 r., II SAB/Bk 24/05, Legalis);
8) gdy skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze wniesiona została przed podjęciem uchwały w tym
przedmiocie (por. szerzej wyr. NSA z 15.2.2005 r., OSK 1142/04, Legalis);
9) gdy skarga została złożona po wniesieniu wniosku do właściwego organu administracji publicz-
nej o uzupełnienie decyzji (por. szerzej post. WSA w Gdańsku z 29.9.2004 r., II SA/Gd 914/01,
Legalis);
10) gdy skarga dotyczy bezczynności rady gminy w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu
do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy sporządzenie takiego
792316680 1009098
planu nie jest obowiązkowe w świetle art. 14 ust. 1 i 7 PlanZagospU (por. szerzej post. WSA w
Gdańsku z 24.8.2004 r., II SAB/Gd 48/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 40);
11) gdy skarga na bezczynność została skierowana do organu administracji publicznej, który nie
jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku, a ponadto sprawa nie podle-
ga rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (por. szerzej post. NSA z 6.7.2004 r., OSK
547/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 51);
12) gdy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego ma charakter abstrakcyjny, oderwany
od konkretnego przypadku (por. szerzej post. NSA z 21.10.2008 r., II OW 48/08, ONSAiWSA
2009, Nr 3, poz. 53);
13) gdy skarga dotyczy prawomocnego postanowienia NSA (por. szerzej post. NSA z 27.11.2007
14) gdy skarga dotyczy zawiadomienia organu o sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie
art. 227 KPA, niezależnie od tego, jaka forma zostanie nadana temu zawiadomieniu (por. szerzej
post. WSA w Rzeszowie z 26.9.2011 r., II SA/Rz 599/11, Legalis);
15) gdy skarga nie spełnia wszystkich przesłanek warunkujących rozpoznanie sprawy na podstawie
nadesłanego przez skarżącego odpisu skargi (art. 55 § 2 PPSA) (por. szerzej post. WSA w Warsza-
wie z 18.5.2011 r., II SAB/Wa 154/11, Legalis; uchw. NSA z 18.12.2013 r., PS 13/13, niepubl.).
Wypada podkreślić, że przesłanki niedopuszczalności skargi mają pierwszeństwo przed oko-
licznościami warunkującymi umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W razie bowiem
niedopuszczalności skargi postępowanie sądowe w ogóle nie może się toczyć, nie może zatem zo-
stać również umorzone (por. szerzej post. NSA z 27.6.2008 r., II OSK 923/08, Legalis);
16) gdy przedmiotem skargi jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA, a nie
wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Objęcie skargą takiego aktu skutkuje jej odrzuceniem
(por. szerzej post. NSA z 22.1.2014 r., II FSK 3510/13, Legalis; post. NSA z 4.7.2012 r., II GSK
1051/12, Legalis).
11 10. Odrzucenie skargi – istota. Odrzucenie skargi jest w istocie wyłącznie stwierdzeniem jej niedopuszczal-
ności i wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odrzucenie może zatem nastąpić na każdym
etapie postępowania, zarówno na rozprawie, jak i na posiedzeniu niejawnym, o ile tylko wystąpi jedna z przesłanek
enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 PPSA. Uznaniu sądu administracyjnego zostało pozostawione, czy od-
rzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu niejawnym (por. szerzej wyr. NSA z 5.10.2006 r., II OSK 747/06, Legalis).
12 11. Odrzucenie skargi – forma prawna. Sąd administracyjny odrzuci skargę postanowieniem, na które
przysługuje skarga kasacyjna do NSA (por. szerzej post. NSA z 7.2.2011 r., II FZ 26/11, Legalis; post. NSA z
29.10.2010 r., II FZ 494/10, Legalis). Postanowienie zamyka drogę do wydania wyroku w danej sprawie sądowo-
administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie mógł rozpoznać sprawy ze względu na brak chociażby
jednej z bezwzględnych przesłanek zaskarżenia (por. szerzej L. Żukowski, Glosa do post. NSA z 12.1.2000 r., II
SA/Wr 499/99, OSP 2000, Nr 12, poz. 182).
Odrzucenie skargi nie skutkuje powagą rzeczy osądzonej co do postanowienia odrzucającego skargę (por. sze-
rzej post. NSA z 23.6.2005 r., OSK 1708/04, Legalis).
13 12. Ratio normy z art. 58 § 4 PPSA. Norma z art. 58 § 4 PPSA zabezpiecza sprawność postępowania przed
wystąpieniem negatywnych konsekwencji tzw. negatywnego sporu o właściwość, co odbywa się przez wpro-
wadzenie reguły kolizyjnej mającej zastosowanie w przypadku powstania sporu. W sytuacji gdy sąd powszechny
uzna się za niewłaściwy do rozstrzygania danej sprawy i sprawa trafi do sądu administracyjnego, sąd ten nie może
odrzucić skargi, uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. szerzej R. Lewicka,
Realizacja prawa do sądu, s. 62 i n.; post. NSA z 7.3.2007 r., I OSK 220/07, Legalis; post. WSA w Olsztynie
z 21.6.2011 r., I SA/Ol 2/11, Legalis). Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z
6.10.2010 r. (II OSK 1912/10, Legalis), zgodnie z którym art. 58 § 4 PPSA stanowi szczególną podstawę właści-
wości sądu administracyjnego, nawet w przypadku gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego.
Do przyjęcia, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie, konieczne jest wydanie przez ten sąd
postanowienia o odrzuceniu pozwu właśnie z uwagi na niepodleganie danej sprawy kognicji tego sądu. Natomia-
st odrzucenie pozwu z innej przyczyny lub zwrot pisma procesowego nie świadczy o uznaniu się przez sąd po-
wszechny za niewłaściwy. W tej sytuacji nie można przyjąć, że w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 58 §
4 PPSA (por. szerzej post. NSA z 19.9.2012 r., I OSK 1816/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 56).
14 13. Konsekwencje odrzucenia skargi. Zasadą jest, że odrzucenie skargi czyni niemożliwym jej ponowne
wniesienie (por. szerzej post. NSA z 20.9.2011 r., I OZ 518/11, Legalis; odmiennie post. NSA z 12.4.2011 r., II
GSK 208/11, Legalis). Dopuszczalne jest jednak powtórne wniesienie skargi, która została odrzucona z uwagi na
uchybienie terminowi do jej wniesienia, o ile skarżącemu termin ten został przywrócony (por. szerzej post. NSA
z 23.6.2005 r., OSK 1708/04, Legalis; odmiennie post. NSA z 9.6.2008 r., II FZ 117/08, Legalis).
15 14. Zmiany wynikające ze ZmPPSA2015. Na mocy postanowień ZmPPSA2015 prawodawca w treści prze-
pisu art. 58 PPSA dodał w § 1 pkt 5a, w którym wskazuje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub upraw-
1009098 923166808
nienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PPSA, nie zostały naruszone
stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zmiana ta usunęła rozbieżność związaną z istnieniem podstawy
prawnej odrzucenia skargi, gdy przepis szczególny wprowadza konieczność kwalifikowanego naruszenia interesu
prawnego lub uprawnień wnoszącego skargę na takie akty.
992316680 1009098
Art. 59
§ 1. Jeżeli do rozpoznania sprawy właściwy jest inny sąd administracyjny, sąd, który stwierdzi swą niewła-
ściwość, przekaże sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu. Postanowienie sądu może zapaść na po-
siedzeniu niejawnym.
§ 2. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazanie sprawy. Nie
dotyczy to przekazania sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
§ 3. Czynności dokonane w sądzie niewłaściwym pozostają w mocy.
1 1. Przekazanie skargi do właściwego sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, do którego wpływa

skarga lub wniosek, jest zobligowany do zbadania swojej właściwości w danej sprawie sądowoadministracyjnej.
Komentowana norma znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy sąd administracyjny po dokonaniu powyższej weryfi-
kacji stwierdzi, że właściwy do rozpoznania sprawy jest inny sąd administracyjny. W takiej sytuacji sąd admi-
nistracyjny, który stwierdził brak swojej właściwości w danej sprawie, przekaże tę sprawę właściwemu sądowi
administracyjnemu (zob. także post. WSA w Białymstoku z 13.9.2011 r., II SA/Bk 422/11, Legalis).
Przekazanie sprawy właściwemu sądowi administracyjnemu nastąpi w drodze wydania odpowiedniego posta-
nowienia, na które przysługuje zażalenie (por. komentarz do art. 194).
Wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o prze-
kazaniu (por. szerzej post. WSA w Łodzi z 18.3.2009 r., III SA/Łd 98/09, Legalis).
Postanowienie o przekazaniu nie jest natomiast – zgodnie z dyspozycją normy z art. 59 § 2 PPSA – wiążące
dla NSA. Naczelny Sąd Administracyjny po otrzymaniu sprawy może zweryfikować, czy jest sądem właściwym
do rozpatrzenia danej sprawy sądowoadministracyjnej. W sytuacji gdy NSA stwierdzi brak swojej właściwości
do rozpatrzenia sprawy, będzie mógł przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi administracyjnemu, który jego
zdaniem jest właściwy do rozpatrzenia danej sprawy, przy czym sądem tym może być również sąd administracyjny,
który uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę do rozpatrzenia NSA (por. szerzej post. NSA z 19.1.2006 r.,
I OW 278/05, Legalis; post. WSA w Łodzi z 18.3.2009 r., III SA/Łd 98/09, Legalis).
2 2. Przekazanie skargi pomiędzy sądami administracyjnymi, a nie wydziałami w ramach danego sądu
administracyjnego. Komentowana norma dotyczy właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej sądów ad-
ministracyjnych, nie znajduje natomiast zastosowania do przekazywania danej sprawy pomiędzy poszczególnymi
wydziałami danego sądu administracyjnego.
3 3. Pozostanie w mocy czynności wykonanych w sądzie niewłaściwym. Prawodawca w celu zabezpieczenia
sfery praw i interesów stron postępowania sądowoadministracyjnego przed negatywnymi konsekwencjami uzna-
nia się przez sąd administracyjny za niewłaściwy w sprawie przyjął rozwiązanie, w którym czynności wykonane
w sądzie niewłaściwym pozostają w mocy. Tym samym strony postępowania sądowoadministracyjnego są chro-
nione przed swoistą przewlekłością postępowania sądowoadministracyjnego będącą rezultatem uznania się sądu
administracyjnego za niewłaściwy w sprawie. Nie można więc żądać powtórzenia czynności wykonanych przed
niewłaściwym w sprawie sądem administracyjnym, ponieważ pozostają one w mocy.
4 4. Procesowy charakter postanowienia z art. 59 PPSA. Postanowienie z art. 59 PPSA ma charakter wyłącz-
nie procesowy, w rezultacie niedopuszczalne jest wypowiadanie się przez sąd administracyjny w jego treści
odnośnie do oceny prawnej danej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie,
by sąd administracyjny właściwy w sprawie był związany oceną prawną dokonaną przez sąd administracyjny nie-
właściwy w sprawie.
Postanowienie z art. 59 PPSA może zapaść na posiedzeniu niejawnym, jak również w trakcie rozprawy, co
nastąpi wówczas, gdy dopiero na rozprawie wyjdzie na jaw brak właściwości danego sądu administracyjnego do
rozpoznania danej sprawy.
5 5. Skarga o wznowienie postępowania w sprawie, która została zakończona prawomocnym wyrokiem
NSA wydanym przed 1.1.2004 r. Skarga o wznowienie postępowania w sprawie, która została zakończona pra-
womocnym wyrokiem NSA wydanym przed 1.1.2004 r., podlega zgodnie z art. 103 PWPPSA przekazaniu w trybie
art. 59 PPSA do rozpatrzenia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie norm komentowanej
ustawy (por. szerzej post. NSA z 14.11.2006 r., II FSK 1358/06, Legalis).
1009098 923166802
Art. 60 Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za
niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub
czynności dotkniętych wadą nieważności.
1 1. Cofnięcie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym – ogólna charakterystyka. Prawodawca w

art. 60 PPSA wprowadził instytucję cofnięcia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Cofnięcie skar-
gi stanowi przejaw instytucji rozporządzalności formalnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (upraw-
nienia strony do rozporządzania czynnościami procesowymi w postępowaniu i całym tokiem postępowania) i jako
taka związana jest z realizacją na gruncie tego postępowania elementów zasady dyspozytywności.
Z komentowanego przepisu wynika, że skarżący może rozporządzać skargą po jej wniesieniu i ta czynność
skarżącego wiąże co do zasady sąd (por. szerzej post. NSA z 1.10.2010 r., I OSK 1595/10, Legalis; post. WSA
we Wrocławiu z 9.8.2011 r., IV SA/Wr 415/11, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 1.8.2011 r., II SA/Wr 413/11,
Legalis; post. NSA z 23.3.2011 r., I FSK 336/11, Legalis; post. NSA z 22.3.2011 r., I GSK 10/11, Legalis; post.
NSA z 15.3.2011 r., II OSK 862/10, Legalis; post. NSA z 20.10.2010 r., II OSK 1664/09, Legalis; post. NSA z
9.9.2010 r., I OSK 776/10, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 9.4.2014 r., IV SAB/Gl 29/14, Legalis).
Cofnięcie skargi sprowadza się do rezygnacji przez skarżącego z dochodzenia na drodze sądowej ochrony sfery
jego praw i interesów, a tym samym do rezygnacji z kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego i
realizacji uprawnień wynikających z zasady prawa do sądu. Skarżący jest uprawniony do skorzystania z instytucji
cofnięcia skargi od chwili wpływu skargi do organu administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie
jest przedmiotem skargi, do chwili wydania wyroku przez WSA (tak też post. WSA w Warszawie z 13.9.2004 r.,
III SA 2058/03, Legalis).
2 2. Cofnięcie skargi – forma. Cofnięcie skargi może przyjąć zarówno formę pisemną, jak i ustną – w takiej
sytuacji oświadczenie woli o cofnięciu skargi zostanie złożone do protokołu rozprawy. Skarżący, składając do sądu
administracyjnego oświadczenie woli o cofnięciu skargi, musi dokonać tego w sposób niebudzący wątpliwości
co do swoich faktycznych intencji oraz zamierzonych skutków faktycznych i prawnych, jakie planuje wywołać,
składając przedmiotowe oświadczenie woli. Oświadczenie skarżącego powinno być skierowane bezpośrednio do
sądu, aby możliwe było dokonanie oceny tegoż oświadczenia pod kątem jego skuteczności procesowej, a więc
czy zawarte w przepisie art. 60 PPSA dyspozycje zostały spełnione (por. szerzej post. NSA z 5.8.2005 r., II OSK
167/05, Legalis).
Oświadczenie o cofnięciu takiej skargi wszczyna odrębne postępowanie, mające charakter wpadkowy w sto-
sunku do postępowania głównego, a jedynymi uprawnionymi do zaskarżenia orzeczenia wydanego w tym postę-
powaniu są: osoba, która wniosła cofany środek zaskarżenia, oraz organ. Pozostali uczestnicy postępowania, którzy
nie wnieśli skargi, nie mają uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego na skutek oświadczenia o cofnięciu
tej skargi, nawet jeśli mają interes prawny w postępowaniu. Osoby takie, nie występując ze skargą, tracą możność
ingerowania w środek zaskarżenia wniesiony przez innych uczestników postępowania, a jedyną dostępną dla nich
drogą wzruszenia decyzji, w razie cofnięcia skargi, pozostają tryby nadzwyczajne w postępowaniu administracyj-
nym (por. szerzej post. NSA z 6.2.2013 r., I OSK 94/13, Legalis).
Cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony (rozumiana jako wyraz przyznanego prawa do rozporzą-
dzalności skargą) może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemoż-
liwiających nadanie jej dalszego biegu (por. szerzej post. WSA w Opolu z 8.4.2013 r., I SA/Op 155/13, Legalis).
3 3. Cofnięcie skargi – charakter. Cofnięcie skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest czynnością
procesową strony, której dopuszczalność i skuteczność są uzależnione od warunków przewidzianych przez pra-
wodawcę dla czynności procesowych w ogólności, jak i dla tego typu czynności procesowych. Skarga może być
cofnięta wyłącznie przez skarżącego, który ją wniósł do sądu administracyjnego.
Skarżący może cofnąć skargę wyłącznie wtedy, gdy wszczęła ona postępowanie sądowoadministracyjne, tzn.
WSA stwierdził, że skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków, które stałyby w opozycji do nadania jej dalszego
biegu. W sytuacji gdy skarga będzie zawierać wskazane braki (np. nie został uiszczony należny wpis; zob. np. post.
WSA w Białymstoku z 4.5.2020 r., II SA/Bk 126/20, Legalis), WSA odrzuci skargę (por. post. NSA z 10.6.1987
r., SA/Gd 537/87, OSP 1990, Nr 4, poz. 207; por. także post. NSA z 3.1.2008 r., I OSK 1829/07, Legalis).
Sąd nie może przystąpić do badania dopuszczalności cofnięcia skargi pod kątem przesłanek wskazanych w art.
60 PPSA w sytuacji, gdy decyzja objęta skargą została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie określonym
w art. 54 § 1 PPSA. Okoliczność ta nie będzie jednak oznaczać, że cofnięcie skargi jest niemożliwe, lecz to, że
cofnięcie takie będzie zawsze prawnie skuteczne (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 16.8.2007 r., III SA/Wa
1066/07, Legalis).
Sąd administracyjny nie ma obowiązku kontrolowania, czy oświadczenie pełnomocnika procesowego jest
zgodne z wolą lub interesem mocodawcy, ani uprawnienia do ingerencji w treść stosunku prawnego łączącego
mocodawcę z pełnomocnikiem. Rozbieżność intencji skarżącego i jego pełnomocnika może uzasadniać odpowie-
dzialność pełnomocnika wobec mocodawcy, natomiast nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej (por.
szerzej wyr. NSA z 22.3.2006 r., I FSK 769/05, Legalis).
1009098 923166802
Oświadczenie o cofnięciu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wszczyna odrębne postępowanie,

mające charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, a jedynymi uprawnionymi do zaskarżenia
orzeczenia wydanego w tym postępowaniu są: osoba, która wniosła cofany środek zaskarżenia, i organ admini-
stracji publicznej. Pozostali uczestnicy postępowania (ci, którzy nie wnieśli skargi) nie mają uprawnienia do za-
skarżenia orzeczenia wydanego na skutek oświadczenia o cofnięciu tej skargi, nawet jeśli mają interes prawny w
postępowaniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem bezwzględnie zasada dyspozycyj-
ności. Wynika z niej, że tylko skarżący może cofnąć skargę – a więc uczestnicy postępowania, który nie wnieśli
skargi, nie mają takiego uprawnienia. W konsekwencji nie mogą oni zaskarżyć postanowienia wydanego w wyniku
cofnięcia skargi (por. szerzej post. NSA z 13.1.2015 r., II OSK 3306/14, Legalis).
4 4. Konsekwencje cofnięcia pełnomocnictwa, jakie zostało udzielone w sprawie adwokatowi ustanowio-
nemu z urzędu, oraz oświadczenia strony o unieważnieniu czynności procesowej, jaką było wniesienie skar-
gi przez tego pełnomocnika. Wobec cofnięcia pełnomocnictwa, jakie zostało udzielone w sprawie adwokatowi
ustanowionemu z urzędu oraz oświadczenia strony o unieważnieniu czynności procesowej, jaką było wniesienie
skargi przez tego pełnomocnika, należy uznać, że zachodzi sytuacja cofnięcia wniesionego środka zaskarżenia
(por. szerzej post. NSA z 27.9.2011 r., I OSK 1542/11, Legalis).
5 5. Związanie sądu cofnięciem skargi. Cofnięcie skargi przez skarżącego jest co do zasady wiążące dla WSA.
Związanie sądu wolą skarżącego jest wynikiem przyjętej zasady, że skarżący może rozporządzać wniesioną
przez siebie skargą do czasu jej rozpoznania przez sąd pierwszej instancji (por. szerzej wyr. NSA z 8.10.2007
Instytucja ta jednak podlega kontroli sądu administracyjnego, skarżący ma zatem ograniczoną możliwość roz-
porządzania skargą. Sąd uzna bowiem cofnięcie skargi za niedopuszczalne, w sytuacji gdy ocena całokształtu
okoliczności sprawy sądowoadministracyjnej będzie prowadziła do sformułowania konkluzji, że cofnięcie skargi
zmierza do obejścia prawa albo spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważ-
ności (por. szerzej post. NSA z 20.12.2013 r., I OSK 1689/13, Legalis; post. NSA z 12.4.2019 r., II GSK 927/17,
Legalis).
Zgodnie z postanowieniami art. 58 KC czynnościami mającymi na celu obejście prawa są czynności, które
zawierają pozór zgodności z prawem. Do tej grupy będą zaliczane czynności, których treść nie zawiera wprawdzie
elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które przez te czynności mają być – w zamiarze podmiotów
wykonujących te czynności – wywoływane, naruszają zakazy lub nakazy wynikające z dyspozycji ustawowych.
W konsekwencji do grupy sytuacji, w których cofnięcie skargi zmierzałoby do obejścia prawa, należy zakwalifi-
kować takie sytuacje, gdy WSA w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości ustali, że faktycznym zamiarem
skarżącego jest osiągnięcie stanu, który stałby w opozycji do postulatów płynących z odpowiednich regulacji nor-
matywnych.
Wojewódzki sąd administracyjny uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne również wtedy, gdy w wyniku
wycofania skargi i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w obrocie prawnym pozostałaby decyzja
administracyjna dotknięta jedną z wad, których wystąpienie uzasadnia stwierdzenie nieważności tej decyzji i tym
samym wycofanie jej z obrotu prawnego (por. szerzej wyr. NSA z 10.7.1987 r., IV SA 337/87, ONSA 1987, Nr 2,
poz. 57). Przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności danej decyzji administracyjnej są określone w treści
odpowiednich przepisów prawnych, które stanowią materialno- lub formalnoprawną podstawę do jej wydania.
W sytuacji gdy WSA uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne z uwagi na stwierdzone wydanie zaskarżonej
decyzji z rażącym naruszeniem prawa, WSA jest zobligowany w wyczerpujący i niebudzący wątpliwości sposób
wykazać wystąpienie kwalifikowanej wady tej decyzji uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności (por. post. NSA
z 24.10.2006 r., II OSK 71/06, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 64).
Za nieuprawniony, w świetle regulacji z art. 60 PPSA, należy uznać pogląd wyrażony przez J.P. Tarno, zgodnie
z którym WSA uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli będą zachodziły przyczyny uzasadniające wzno-
wienie postępowania (por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 212). Przyjęcie takiego poglądu
stałoby, po pierwsze, w opozycji do postulatów płynących z literalnej wykładni normy z art. 60 PPSA, natomiast
po drugie – w zbyt drastyczny i niczym nieuzasadniony sposób ograniczałoby sferę uprawnień skarżącego [tak też
T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 373–374].
6 6. Cofnięcie skargi w części. Mając na uwadze ratio legis instytucji cofnięcia skargi, należy się opowiedzieć
za dopuszczalnością cofnięcia skargi w części, w sytuacji gdy skarga dotyczy co najmniej dwóch zagadnień,
które mogą być rozpatrywane w oderwaniu od siebie. W sytuacji gdy WSA uzna, że cofnięcie skargi w części
jest dopuszczalne, WSA umorzy wyłącznie w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, które będzie się
toczyć dalej wyłącznie w zakresie, w jakim skarga nie została cofnięta [tak też A. Kabat, Skarga, w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 196; T. Woś, Skarga, w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 375; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 211; por. także wyr. NSA
z 29.6.2005 r., FSK 2290/04, Legalis].
7 7. Cofnięcie cofnięcia skargi. Jeżeli po cofnięciu skargi, ale jeszcze przed wydaniem postanowienia o umorze-
niu postępowania przez sąd, skarżący zmieni zdanie i cofnie swoje wcześniejsze oświadczenie, należy tę czynność
392316680 1009098
uznać za prawnie dopuszczalną. Momentem granicznym jest w tym wypadku wydanie orzeczenia przez sąd co do
skargi (por. szerzej wyr. NSA z 19.4.2010 r., I OSK 50/10, Legalis).
8 8. Konsekwencje cofnięcia skargi dla postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji skutecznego
cofnięcia skargi WSA, stosownie do postanowień z art. 161 § 1 pkt 1 PPSA, umorzy postępowanie w drodze
wydania odpowiedniego postanowienia. Postanowienie to może zapaść również na posiedzeniu niejawnym (por.
komentarz do art. 161). Na powyższe postanowienie – z uwagi na fakt, że kończy ono postępowanie w sprawie –
przysługuje skarga kasacyjna (por. komentarz do art. 173).
Sąd administracyjny może odstąpić od obowiązku umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 PPSA
wyłącznie w przypadku ustalenia przez sąd sytuacji określonej w art. 60 zd. 3 PPSA (por. szerzej post. NSA z
24.10.2006 r., II OSK 71/06, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 64).
W razie skutecznego cofnięcia skargi przez stronę skarżącą nie jest wymagana dla umorzenia postępowania
zgoda uczestnika postępowania sądowego, który nie wniósł odrębnej skargi (por. szerzej post. WSA w Gdańsku
z 28.7.2004 r., II SA/Gd 1171/03, Legalis).
9 9. Konsekwencje cofnięcia skargi – wpis. Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego przez WSA jeszcze przed rozpoczęciem posiedzenia będzie uzasadniało zwrot skarżącemu – zgod-
nie z dyspozycją normy z art. 232 § 1 PPSA – odpowiednio, w zależności od momentu cofnięcia skargi, całości
albo części wniesionego wpisu. Natomiast w sytuacji gdy postanowienie to zostanie wydane po rozpoczęciu po-
siedzenia, wniesiony wpis nie będzie podlegał zwrotowi (por. szerzej komentarz do art. 232).
10 10. Rozpoznanie skargi pomimo jej skutecznego cofnięcia. Jeżeli przed WSA nastąpiło skuteczne cofnięcie
skargi, a mimo to sąd ten wydał wyrok, NSA na podstawie art. 189 PPSA uchyli taki wyrok i umorzy postępo-
wanie w drodze wydania postanowienia (por. szerzej wyr. NSA z 3.11.2004 r., OSK 631/04, Legalis; por. także
wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 551/04, Legalis).
11 11. Odpowiednie stosowanie art. 60 PPSA w postępowaniu kasacyjnym. Odpowiednie stosowanie w po-
stępowaniu kasacyjnym art. 60 PPSA oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego, w sytuacji
gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku, wydanego w postępowaniu sądowo-
administracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 PPSA NSA bierze pod rozwagę z
urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. szerzej post. NSA z 23.9.2010 r., I OSK 1517/10, Legalis;
post. NSA z 13.5.2009 r., II FSK 1230/08, Legalis; post. NSA z 27.6.2008 r., II FSK 573/07, Legalis; post. NSA
z 20.6.2008 r., II FSK 575/07, Legalis; wyr. NSA z 19.2.2016 r., I OSK 1384/14, Legalis).
Za dopuszczalne należy uznać cofnięcie skargi po uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji i przekazaniu
sprawy do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji sprawa sądowoadministracyjna powróci do WSA wraz ze
wszelkimi konsekwencjami, jakie są z tym związane, w zakresie dyspozytywnych czynności stron (por. także A.
Kabat, Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s.
196).
12 12. Odpowiednie zastosowanie art. 60 PPSA do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Jakkolwiek
w przepisie art. 60 PPSA jest mowa o skardze, to w świetle art. 64 § 3 PPSA będzie miał on odpowiednie zastoso-
wanie w przypadku cofnięcia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (por. szerzej post. NSA z 29.9.2011
Skarżący kasacyjnie może rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w
tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu. Natomiast odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym
art. 60 PPSA oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy cofnięcie
takiego środka zaskarżenia spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia wydanego w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 PPSA Naczelny Sąd
Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. szerzej wyr. NSA z
19.2.2016 r., I OSK 1384/14, Legalis; post. NSA z 20.8.2014 r., I OSK 831/14, Legalis).
13 13. Cofnięcie skargi przy braku wniesionego wpisu. Jeśli strona cofnie skargę przed uiszczeniem należne-
go wpisu, sąd administracyjny nie rozpatruje skuteczności cofnięcia skargi, lecz – w przypadku bezskutecznego
upływu terminu do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku wniesienia wpisu – odrzuca ją (por. szerzej
post. WSA w Łodzi z 2.3.2011 r., III SA/Łd 56/11, Legalis).
1009098 923166804
Art. 61
§ 1. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
§ 2.
W razie wniesienia skargi:
1) na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu
lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których
w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmia-
stowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania;
2) na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wy-
nikających z przepisów prawa – właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wy-
konanie aktu lub czynności w całości lub w części;
3) na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych orga-
nów administracji rządowej – właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wy-
konanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły
w życie.
§ 3. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wy-
konania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów
prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.
Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wnio-
sku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych
w granicach tej samej sprawy.
§ 4. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić
lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.
§ 5. Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym.
§ 6.
Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem:
1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę;
2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę.
1 1. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności – uwagi ogólne. Prawodawca w art. 61 PPSA
uregulował instytucję wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Zagadnienie wstrzymania wyko-
nania zostało uregulowane w komentowanej ustawie w sposób kompleksowy, w zgodzie z zasadami sformułowa-
nymi w Rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy Nr R/89/8 z 15.9.1989 r. o tymczasowej ochronie sądo-
wej w sprawach administracyjnych (por. szerzej W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Reforma sądownictwa
administracyjnego, s. 39). Zgodnie z art. 61 § 1 PPSA wniesienie skargi nie wstrzymuje co do zasady wykonania
zaskarżonego aktu lub czynności, nie ma więc charakteru bezwzględnie suspensywnego.
Przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki od tej zasady (por. np. art. 9 GospNierU; por. także post. WSA
w Gdańsku z 21.6.2004 r., II SA/Gd 231/04, Legalis).
W określonych okolicznościach organ wydający zaskarżony akt lub podejmujący zaskarżoną czynność może,
na wniosek strony lub z urzędu, wstrzymać wykonanie tego aktu lub tej czynności (art. 61 § 2 PPSA). Po prze-
kazaniu skargi sądowi administracyjnemu sąd ten będzie władny wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub
czynności na wniosek skarżącego, w sytuacji gdy będą zachodziły przesłanki enumeratywnie wymienione w treści
art. 61 § 3 PPSA. Wniesienie skargi nie pociąga więc za sobą automatycznego skutku, wyrażającego się w suspen-
sywności zaskarżonego aktu lub czynności (por. szerzej A. Wiktorowska, Pozycja prawna sądów, s. 427–428).
Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji stanowi odstępstwo od generalnej zasady jej wykonalności (por.
szerzej post. NSA z 18.4.2008 r., II FZ 68/08, Legalis). Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma na celu
ochronę strony przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności
(por. szerzej post. NSA z 12.10.2007 r., II FSK 1490/07, Legalis; wyr. NSA z 14.9.2007 r., I OSK 522/07, Legalis).
Instytucja ta nie może jednak w żadnym przypadku służyć tamowaniu biegu postępowań w innych sprawach i
1009098 923166802
opóźnianiu wydania rozstrzygnięć merytorycznych w tych sprawach (por. szerzej post. NSA z 2.6.2005 r., II OZ
510/05, Legalis).
Instytucja wstrzymania wykonania decyzji może dotyczyć wyłącznie takiej kategorii decyzji administracyjny-
ch, które mają przymiot wykonalności, tzn. stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne
lub uprawnienia (por. szerzej post. NSA z 1.12.2011 r., I FZ 403/11, Legalis; post. NSA z 16.11.2011 r., II OZ
1108/11, Legalis; post. NSA z 28.9.2011 r., II OZ 852/11, Legalis; post. NSA z 18.7.2013 r., II OZ 569/13, Legalis).
Celem tym nie jest natomiast ocena legalności zaskarżonej decyzji (tak trafnie post. NSA z 25.10.2011 r., II OZ
1019/11, Legalis). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonu-
jący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem za-
grożeń z art. 61 § 3 PPSA (por. szerzej post. NSA z 27.3.2014 r., II OZ 296/14, Legalis). Warunkiem zastosowania
ochrony tymczasowej jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopo-
dobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywo-
dzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności,
zaś sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowie-
nia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter kon-
kretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne
w stosunku do danego wnioskodawcy (por. szerzej post. NSA z 26.3.2014 r., II OZ 285/14, Legalis).
Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniające-
go skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. W przypadku orzeczenia uwzględniające-
go skargę zastosowanie znajdzie zasada z art. 152 PPSA (por. szerzej komentarz do art. 152). W przypadku zaś
orzeczenia oddalającego skargę w sprawie, w której uprzednio sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu lub
czynności, nie ma konieczności ponownego zwracania się o wstrzymanie wykonalności tego aktu lub czynności
do czasu prawomocnego zakończenia sprawy.
2 2. Przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez organ administracji pu-
blicznej i przez sąd administracyjny. Komentowany przepis przewiduje możliwość wstrzymania wykonania
zaskarżonego aktu lub czynności przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny. Organ jest
uprawniony do wstrzymania – na wniosek skarżącego lub z urzędu – wykonania zaskarżonego aktu lub
czynności do chwili przekazania skargi sądowi administracyjnemu. Może to wyjątkowo nastąpić również po
upływie terminu z art. 54 § 2 PPSA w sytuacji, gdy skarga, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie zo-
stały przekazane jeszcze sądowi. Sąd administracyjny jest natomiast uprawniony do wstrzymania – na wnio-
sek skarżącego – wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od chwili wpływu skargi do sądu.
Przedmiotem wstrzymania mogą być wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i
wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne (por. szerzej post. NSA
z 18.8.2009 r., II OZ 665/09, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 22.3.2005 r., II SA/Gd 2174/01, Legalis; post. NSA
z 19.5.2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000, Nr 11, poz. 164; post. NSA z 15.12.2004 r., OZ 805/04, Legalis; post.
NSA z 5.5.2005 r., I OZ 371/05, Legalis; post. NSA z 26.4.2013 r., II OZ 323/13, Legalis; post. NSA z 24.3.2014
r., II FZ 1578/13, Legalis; odmiennie wyr. NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSA 2004, Nr 2, poz. 32). Przez
pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy
zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonalność
dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy
określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i
mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot
jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. szerzej post. NSA z 19.2.2009 r., II FSK 136/09,
Legalis).
Co do zasady cechy wykonalności nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów upraw-
niających, które dla spowodowania określonego w nich stanu faktycznego lub prawnego nie wymagają żadnych
działań ze strony uprawnionych podmiotów, jak wreszcie większość postanowień [por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 216; T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 378–383; por. także
post. NSA z 23.7.2009 r., II FZ 282/09, Legalis; post. NSA z 17.7.2006 r., I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76;
post. NSA z 4.2.2005 r., II GZ 1/05, Legalis; odmiennie post. NSA z 18.2.2009 r., II OZ 146/09, Legalis].
Komentowany przepis odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, gdy będący przedmiotem skargi akt nie został
jeszcze wykonany (por. szerzej post. NSA z 16.4.2004 r., OZ 26/04, Legalis). Skoro bowiem postanowienie sądu
administracyjnego o wstrzymaniu wykonalności ma uchronić stronę przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu
lub czynności, to fakt wykonania niweczy cel zastosowania instytucji z art. 61 § 3 PPSA (por. szerzej post. NSA
z 19.6.2008 r., II OZ 621/08, Legalis).
Bezpośrednim adresatem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest, w zależ-
ności od wskazanej podstawy prawnej (art. 61 § 2 albo art. 61 § 3 PPSA), odpowiednio organ administracji pu-
blicznej albo sąd administracyjny. Jeżeli w podstawie prawnej wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czyn-
392316680 1009098
ności wnioskodawca wskazał art. 61 § 2 PPSA, wniosek podlega rozpoznaniu przez organ. Rozpoznanie wniosku
przez sąd w takiej sytuacji jest możliwe po wezwaniu strony do wypowiedzenia się, czy popiera ten wniosek przed
sądem, a jeśli tak – do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się
na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 PPSA (post. NSA z 22.7.2014 r., II FZ 713/14, Legalis).
W sytuacji gdy w podstawie prawnej wniosku powołano art. 61 § 2 PPSA i organ nie odniósł się do wniosku,
wniosek będzie mógł zostać rozpoznany przez sąd administracyjny po wezwaniu strony do uzupełnienia wniosku
o wskazanie odpowiedniej podstawy prawnej z art. 61 § 3 PPSA. W sytuacji gdy w podstawie prawnej wniosku
powołano art. 61 § 3 PPSA, adresatem wniosku będzie sąd administracyjny. Organ administracji publicznej będzie
uprawniony do wstrzymania wykonania aktu lub czynności z urzędu. Brak rozstrzygnięcia organu będzie powo-
dował, że rozpatrzeniem wniosku zajmie się sąd.
Bezprzedmiotowość wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności będzie skutkowała
oddaleniem wniosku.
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo jest oparty na zasadzie
skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w spra-
wie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości
kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. W dalszej części postę-
powaniem w tym przedmiocie rządzi zasada oficjalności, z którą wiążą się określone obowiązki sądu. Na etapie
rozpoznawania wniosku należy wziąć pod rozwagę również te okoliczności, które nie zostały powołane przez
skarżącego (por. szerzej post. NSA z 6.3.2014 r., I OSK 377/14, Legalis). Przepis art. 61 § 3 PPSA uprawnia sąd
do wstrzymania wykonania aktu, którego dotyczy skarga, oraz wszystkich aktów i czynności dotyczących tego
samego stosunku administracyjnoprawnego, co akt, którego skarga dotyczy. Nie jest prawidłowe twierdzenie, że
sąd, rozpoznając skargę na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji,
może na podstawie art. 61 § 3 PPSA wstrzymać wykonanie tej decyzji. W takim przypadku nie zachodzi tożsamość
stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z zaskarżonej decyzji. Akty te nie kształtują, nie zmieniają ani
nie znoszą tego samego stosunku administracyjnoprawnego (post. NSA z 28.1.2016 r., I FZ 559/15, Legalis).
3 3. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez organ admi-
nistracji publicznej i przez sąd administracyjny do decyzji kasatoryjnej. Przedmiotem ochrony tymczasowej,
jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, mogą być jedynie takie akty lub czyn-
ności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Decyzja kasatoryjna, a więc taka, którą uchylone
zostaje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, bo-
wiem w wyniku wydania takiej decyzji ostatecznej na stronie nie ciąży żaden obowiązek nadający się do dobro-
wolnego wykonania bądź kwalifikujący się do egzekucji (por. szerzej post. NSA z 6.10.2010 r., II GZ 281/10, Le-
galis; post. NSA z 20.5.2008 r., II FZ 171/08, Legalis; post. NSA z 23.4.2008 r., II OZ 345/08, Legalis; post. NSA
z 24.1.2008 r., II OZ 19/08, Legalis; post. NSA z 24.1.2008 r., II OSK 1799/07, Legalis; post. NSA z 17.1.2008
4 4. Zamknięty katalog przesłanek warunkujących skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania za-
skarżonego aktu lub czynności przez organ administracji publicznej i przez sąd administracyjny. Wstrzyma-
nie wykonania aktu lub czynności przez organ na podstawie art. 61 § 2 PPSA może nastąpić wyłącznie w jednej z
trzech tam wskazanych sytuacji (katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu
lub czynności jest zamknięty; por. szerzej post. NSA z 13.8.2009 r., I OZ 779/09, Legalis; post. NSA z 27.3.2014 r.,
II OZ 297/14, Legalis). Przy czym prawodawca nie wskazał pozytywnych przesłanek uzasadniających wstrzyma-
nie. Jedynie w pierwszej i trzeciej sytuacji określił przesłanki, których wystąpienie prowadzi do braku możliwości
wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
W przypadku skargi na decyzję i postanowienie wskazał, że do wstrzymania wykonania nie może dojść, gdy
zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postano-
wieniu rygoru natychmiastowej wykonalności, albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania
(por. np. art. 4a ust. 2 i art. 11 ust. 2 PrBank; art. 108 ust. 1 i 2 ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami
finansowymi, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 89 ze zm.; art. 14 ust. 2 i 3 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym,
t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1043 ze zm.; art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym, t.j. Dz.U. z
2019 r. poz. 2140 ze zm.).
Natomiast w przypadku skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
oraz na akty terenowych organów administracji rządowej do wstrzymania wykonania nie będzie mogło dojść
w sytuacji, gdy zaskarżony akt prawa miejscowego wszedł w życie.
W pozostałych sytuacjach uprawniony organ może wstrzymać – w ramach uznania administracyjnego – wy-
konanie zaskarżonego aktu lub czynności. Organ, wstrzymując wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, mo-
że więc uwzględnić wszelkie okoliczności uzasadniające to wstrzymanie podane przez skarżącego. Rozpoznając
przedmiotową kwestię, organ może się kierować zarówno wiarygodnością zarzutu wadliwości zaskarżonego aktu
lub czynności, jak i prawdopodobieństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwró-
cenia skutków (por. szerzej post. NSA z 14.2.2014 r., I OZ 94/14, Legalis). W szczególności wniosek powinien
1009098 923166804
zostać uwzględniony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny (por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o po-
stępowaniu, 2008, s. 217).
O wstrzymaniu całkowitym lub częściowym bądź też o odmowie wstrzymania organ rozstrzyga w drodze wy-
dania postanowienia, na które nie służy jakikolwiek środek zaskarżenia. Strona niezadowolona z postanowie-
nia organu o odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności może wnosić do sądu administracyjnego o
powtórne rozpoznanie tej kwestii. Podstawą prawną takiego wniosku będzie art. 61 § 3 PPSA. Skarżący i pozo-
stali uczestnicy postępowania są również uprawnieni do wystąpienia do sądu administracyjnego z wnioskiem o
odmienne, niż to uczynił organ administracji publicznej, rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonania aktu lub
czynności. Sąd administracyjny będzie mógł dokonać zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez organ wyłącznie
wtedy, gdy wystąpią przesłanki z art. 61 § 4 PPSA (por. szerzej post. NSA z 19.2.2008 r., I FZ 521/07, Legalis).
5 5. Wnioskowy charakter postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie wstrzymania wyko-
nania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Postępowanie przed sądem administracyjnym
w sprawie wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności może być prowadzo-
ne wyłącznie na wniosek skarżącego (por. szerzej post. NSA z 30.11.2004 r., GZ 121/04, Legalis; post. NSA z
18.10.2005 r., II OZ 910/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 44; post. NSA z 15.10.2008 r., I OZ 797/08, Legalis;
post. NSA z 15.10.008 r., II FZ 455/08, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 16.9.2009 r., I SA/Ol 570/09, Lega-
lis; post. WSA w Olsztynie z 14.9.2009 r., I SA/Ol 538/09, Legalis; odmiennie post. NSA z 6.12.2006 r., II OZ
1352/06, Legalis).
W interesie strony leży możliwie najbardziej wyczerpujące wykazanie przesłanek uzasadniających wstrzyma-
nie wykonania zaskarżonej decyzji, co dopiero otwiera sądowi drogę do uzupełnienia informacji udzielonych przez
wnioskodawcę o analizę akt sprawy (por. szerzej post. NSA z 10.2.2014 r., I FSK 76/14, Legalis; post. NSA z
15.1.2014 r., II FSK 2165/13, Legalis).
Przy braku odpowiedniego wniosku skarżącego sąd administracyjny nie będzie uprawniony do podjęcia po-
stępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet gdyby z aktu lub czynności
bezpośrednio wynikała oczywista szkoda lub też nieodwracalne konsekwencje. Sąd administracyjny nie jest rów-
nież uprawniony do wyjścia poza granice wniosku, jest natomiast uprawniony do uwzględnienia z urzędu okolicz-
ności uzasadniających wstrzymanie wykonania, jak również okoliczności stojących w opozycji do wstrzymania
wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. szerzej post. NSA z 31.3.2005 r., II OZ 155/05, Legalis).
Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie wszczyna postępowania w spra-
wie. Nie będzie więc możliwe jego odrzucenie. Wniosek stanowi pismo w toczącym się już postępowaniu, które
– w razie nieuzupełnienia ewentualnych braków – na podstawie zarządzenia przewodniczącego zostaje pozosta-
wione bez rozpoznania.
6 6. Przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonalności przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny
jest, na mocy art. 61 § 3 PPSA, związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, których wystąpienie
warunkuje możliwość wydania orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Do katalogu tych przesłanek należą: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo
spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użycie w art. 61 § 3 PPSA zwrotów nieostrych wiąże się
z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej (por. szerzej post. NSA z 2.6.2004 r., FZ 86/04,
Legalis; post. NSA z 16.4.2013 r., II OSK 856/13, Legalis). Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod
tymi pojęciami, ocena wystąpienia tych przesłanek za każdym razem należy więc do sądu. Ocena ta jest swobodna,
ale nie dowolna. Dlatego sąd, rozpoznając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, ma obowiązek za każdym
razem wskazać podstawę uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu
lub czynności (por. szerzej post. NSA z 14.11.2006 r., II FZ 598/06, Legalis).
Strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania aktu lub czynności.
Brak wskazania we wniosku konkretnej szkody grożącej skarżącemu na skutek wykonania decyzji uniemożliwia
jego merytoryczną ocenę (por. szerzej post. NSA z 4.10.2010 r., II FZ 460/10, Legalis).
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpre-
tować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy
zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu
pierwotnego (zob. np. post. WSA w Olszynie z 30.8.2018 r., I SA/Ol 475/18, Legalis). Będzie to miało miejsce
w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być
zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby
zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. szerzej post. NSA z 20.12.2004 r., GZ
138/04, Legalis; post. NSA z 15.12.2004 r., GZ 12/04, niepubl.; post. NSA z 19.5.2011 r., I OZ 358/11, Legalis;
post. NSA z 24.3.2011 r., I FZ 39/11, Legalis; post. NSA z 18.3.2011 r., II GSK 330/11, Legalis; post. NSA z
20.1.2012 r., II FZ 819/11, Legalis; post. NSA z 6.3.2014 r., I OZ 150/14, Legalis).
Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 PPSA, mogą być zarówno skutkami prawnymi,
jak i faktycznymi, a także równolegle prawnymi i faktycznymi. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub
trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunko-
592316680 1009098
wo dużym nakładzie sił i środków (por. szerzej post. NSA z 17.4.2009 r., I GSK 220/09, Legalis; post. WSA we
Wrocławiu z 14.10.2008 r., III SA/Wr 536/08, Legalis). Pojęcie trudnych do odwrócenia skutków będzie powią-
zane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron.
Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie sytuacji prawnej i faktycznej, w jakiej znajdują
się podmioty uprawnione lub obciążone, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (por.
szerzej J. Borkowski, Wstrzymanie wykonania decyzji, s. 677; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 219;
por. także post. WSA w Białymstoku z 3.8.2006 r., II SA/Bk 352/06, Legalis; post. NSA z 20.1.2009 r., II GZ
2/09, Legalis).
Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o
których mowa w art. 61 § 3 PPSA, należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt
administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony
(por. szerzej post. NSA z 14.12.2005 r., II OZ 1256/05, Legalis; post. NSA z 1.2.2010 r., II OZ 35/10, Wspólnota
2010, Nr 8, s. 26; post. NSA z 6.3.2014 r., I OZ 150/14, Legalis). Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną,
jest możliwe tylko na podstawie okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej,
można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż
zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. szerzej post. NSA z 27.11.2007 r., II OZ 1198/07, Legalis).
Chodzi tutaj o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub
wyegzekwowania świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. szerzej
post. NSA z 31.3.2009 r., I OZ 271/09, Legalis; post. NSA z 18.1.2008 r., II OZ 1402/07, Legalis; post. WSA w
Rzeszowie z 14.7.2008 r., I SA/Rz 332/07, Legalis; post. NSA z 5.3.2014 r., I FZ 37/14, Legalis).
Niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ma zagrażać skarżącemu i nie może
tym samym stanowić przesłanki uwzględnienia wniosku, jeżeli odnosi się ono do osób trzecich, niebędących nawet
uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego (por. szerzej post. NSA z 23.3.2007 r., I OZ 185/07, Legalis).
Sytuacją wypełniającą przesłanki z art. 61 § 3 PPSA będzie zatem przykładowo:
1) wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące zakończeniem prowadzonej działalności gospodar-
czej, a w konsekwencji utratą przez stronę skarżącą jedynego źródła utrzymania dla niej i dla jej
rodziny (por. szerzej post. NSA z 18.6.2004 r., FZ 136/04, Legalis);
2) sytuacja, w której potencjalna egzekucja należności podatkowych w sytuacji materialnej strony
skarżącej mogłaby doprowadzić do następstw trudnych do odwrócenia (por. szerzej post. WSA w
Gliwicach z 28.4.2010 r., III SA/Gl 924/10, Legalis);
3) sytuacja, w której wnoszący skargę prowadzą stosunkowo niewielkie przedsiębiorstwo prze-
wozowe o nieznacznych obrotach finansowych, które wobec próby ściągnięcia kwoty ponad 125
000 zł doprowadziłoby do niewypłacalności i w konsekwencji do upadłości przedsiębiorstwa oraz
pozbawienia źródła dochodów skarżących i zatrudnianych przez nich pracowników (por. szerzej
post. NSA z 17.4.2009 r., I GSK 220/09, Legalis);
4) wykonanie zaskarżonej decyzji przez spółkę, która jest przedsiębiorstwem użyteczności pu-
blicznej i w interesie ogółu mieszkańców leży jego nieprzerwana działalność polegająca na dostar-
czaniu wody i odprowadzaniu ścieków, której to decyzji ewentualne wykonanie wiązałoby się dla
spółki z dużym obciążeniem finansowym i mogłoby zagrozić realizacji inwestycji mającej istotne
znaczenie dla ogółu mieszkańców (por. szerzej post. NSA z 23.6.2008 r., I OSK 556/08, Legalis);
5) wystąpienie, spowodowanego postępowaniem egzekucyjnym, ryzyka likwidacji działalności
gospodarczej (por. szerzej post. NSA z 11.6.2008 r., II FZ 208/08, Legalis);
6) wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące sprzedażą nieruchomości w drodze licytacji (por.
szerzej post. NSA z 6.6.2005 r., II FSK 250/05, Legalis; post. NSA z 19.12.2013 r., II FSK 3358/13,
Legalis);
7) wystąpienie okoliczności wszczęcia wobec spółki postępowania egzekucyjnego, w granicach
którego organ egzekucyjny dokonał zajęcia ruchomości, tj. środków transportu, których dzierżawa
– na chwilę obecną – stanowi jedyny przedmiot działalności tejże spółki (por. szerzej post. NSA
z 23.4.2008 r., I SK 1507/07, niepubl.);
8) sytuacja, gdy realizacja planowanej inwestycji w granicy z nieruchomością skarżących grozi
wyrządzeniem znacznych szkód na ich terenie, polegających na uniemożliwieniu im korzystania
z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz narażeniu ich na uciążliwości związane z prowa-
dzonymi pracami budowlanymi, a w dalszej perspektywie na spadek wartości nieruchomości (por.
szerzej post. WSA w Poznaniu z 13.10.2008 r., II SA/Po 822/08, Legalis);
9) wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące koniecznością rozbiórki obiektu budowlanego (por.
szerzej post. NSA z 29.6.2009 r., II OSK 923/09, Legalis; post. NSA z 28.4.2005 r., II OZ 275/05,
1009098 923166806
niepubl.; post. NSA z 23.3.2011 r., II OSK 476/11, Legalis; post. NSA z 10.1.2012 r., II OSK
2619/11, Legalis);
10) wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie koniecznością dokonania modyfikacji opa-
kowania produktu (por. szerzej post. WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r., III SA/Wr 499/08, Le-
galis);
11) wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby doprowadzić do utraty płynności finansowej spółki,
a co za tym idzie pracę mogłoby utracić 30 osób (por. szerzej post. NSA z 17.6.2009 r., II FSK
980/09, Legalis; post. NSA z 17.11.2008 r., I FSK 1243/08, Legalis; post. NSA z 24.11.2011 r., II
OSK 1045/11, Legalis);
12) wykonanie zaskarżonej decyzji skutkujące koniecznością sprzedaży udziałów w spółce, odzy-
skanie poprzedniej pozycji jako udziałowca może bowiem okazać się niemożliwe, względnie gene-
rować dodatkowe koszty zakupu udziałów za kwoty przewyższające kwoty uzyskane z ich sprze-
daży (por. szerzej post. NSA z 10.3.2010 r., I FSK 1841/09, CBOSA);
13) wykonanie zaskarżonej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy uniemożliwi skarżącemu korzysta-
nie z własnego pojazdu i dowożenie ojca na niezbędne dla jego zdrowia zabiegi i kontrole do szpi-
tala, gdyż może to spowodować trudne do odwrócenia skutki związane z utratą zdrowia (por. sze-
rzej post. WSA w Krakowie z 11.7.2008 r., III SA/Kr 268/08, Legalis);
14) wykonanie zaskarżonej decyzji podatkowej, w sytuacji gdy zapłata wynikającego z zaskarżo-
nej decyzji zobowiązania byłaby możliwa, ale oznaczałaby wymuszoną sprzedaż aktywów spółki
obciążonej podatkiem na niekorzystnych warunkach, równoznacznych z niepowetowaną stratą dla
spółki (por. szerzej post. NSA z 24.6.2008 r., I FSK 981/08, Legalis);
15) wykonanie zaskarżonej decyzji nakładającej na spółkę, będącą przedsiębiorstwem użyteczno-
ści publicznej, obowiązku uregulowania należności wynikającej z wykonania zaskarżonej decyzji
przed rozstrzygnięciem sprawy, w sytuacji gdy spółka ta przystąpiła do realizacji znaczącej pod
względem finansowym inwestycji stanowiącej dla niej poważne obciążenie finansowe. W przeciw-
nym razie wykonanie decyzji mogłoby zagrozić realizacji wspomnianej inwestycji mającej istotne
znaczenie dla ogółu mieszkańców, nawet w przypadku późniejszego ewentualnego uchylenia za-
skarżonej decyzji i zwrotu tej kwoty (por. szerzej post. NSA z 23.6.2008 r., I OSK 556/08, Legalis);
16) wykazanie przez stronę ubiegającą się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że kwota
nałożonej na nią administracyjnej kary pieniężnej spowoduje znaczną szkodę, jak również trudne
do odwrócenia skutki, w postaci niemożności odzyskania odsetek od kredytu bankowego, który
musiałaby zaciągnąć, aby spłacić karę (por. szerzej post. NSA z 11.4.2008 r., II OZ 315/08, Legalis);
17) wykazanie przez stronę ubiegającą się o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, że cierpi na chorobę
wieńcową oraz korzysta z rehabilitacji po chorobie nowotworowej, jednocześnie ma na swoim
utrzymaniu uczącą się córkę (por. szerzej post. WSA w Gdańsku z 21.1.2008 r., I SA/Gd 1071/07,
Legalis);
18) końcowy okres ciąży skarżącej. Wykonanie w takiej sytuacji decyzji organów podatkowych
dotyczących odpowiedzialności podatkowej skarżącej w zakresie podatku od towarów i usług, a
w związku z tym powstały stres mogłyby doprowadzić do pogorszenia stanu zdrowia skarżącej,
pozostającej już teraz pod szczególną kontrolą ginekologiczno-położniczą, co mogłoby przełożyć
się z pewnością na stan zdrowia jej nienarodzonego dziecka (por. szerzej post. WSA w Poznaniu
z 9.4.2008 r., I SA/Po 421/08, Legalis);
19) fakt znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem
decyzji mogący spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa (por. szerzej post. NSA z
19.1.2012 r., I GSK 1473/11, Legalis; post. NSA z 11.1.2012 r., I GSK 1703/11, Legalis);
20) fakt, że strona mogłaby zbyć nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja administracyjna
o przywróceniu praw właścicielskich do nieruchomości wskutek stwierdzenia nieważności decyzji
komunalizacyjnej (por. szerzej post. NSA z 28.10.2011 r., I OZ 811/11, Legalis).
792316680 1009098
Sytuacją taką nie będzie natomiast:

1) fakt zmniejszenia dochodów z działalności gospodarczej oraz choroba wnioskodawcy i jego
małżonki (por. szerzej post. WSA w Olsztynie z 20.8.2009 r., I SA/Ol 503/09, Legalis);
2) będące wynikiem wykonania aktu spowolnienie realizacji inwestycji czy też istnienie innych
celów, na które spółka chciałaby przeznaczyć środki finansowe (por. szerzej post. NSA z 12.2.2009
3) okoliczność, że wykonanie badań lekarskich jest związane ze stratą czasu oraz koniecznością
udzielenia odpowiedzi z zakresu sfery życia osobistego (por. szerzej post. NSA z 2.7.2008 r., I OZ
482/08, Legalis);
4) prowadzenie postępowania w sprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. szerzej post.
NSA z 27.1.2009 r., II GZ 9/09, Legalis);
5) fakt zaistnienia samej obawy, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które
doprowadzą do wstrzymania procesu budowlanego (por. szerzej post. NSA z 7.11.2007 r., I OZ
815/07, Legalis);
6) okoliczność, że skarżący pozostaje bez pracy, w sytuacji gdy w toku egzekucji administracyjnej
zajęto zobowiązanemu świadczenie emerytalne i zajęcie to nie przekracza wysokości emerytury,
z której prowadzona jest egzekucja grzywny nałożonej mandatem karnym (por. szerzej post. NSA
z 29.10.2007 r., II FZ 485/07, Legalis);
7) fakt zmniejszenia ilości środków pozostających w dyspozycji dłużnika w efekcie zapłaty na-
leżności podatkowych (por. szerzej post. NSA z 19.6.2008 r., II FZ 248/08, Legalis);
8) uzyskanie decyzji o określeniu środowiskowych uwarunkowań zgody na modernizację stacji
bazowej telefonii komórkowej. Decyzja taka, ze względu na treść rozstrzygnięcia, jego zakres i
charakter prawny, nie powoduje bowiem bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 §
3 PPSA (por. szerzej post. NSA z 10.7.2008 r., II OZ 742/08, Legalis);
9) wydanie decyzji o wymeldowaniu, jako stwierdzającej jedynie pewien stan faktyczny. Celem
decyzji o wymeldowaniu jest bowiem doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu
osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i do-
prowadzeniu do zgodności miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania. Decyzja ta nie powo-
duje powstania ani utraty jakichkolwiek praw, tym samym nie może spowodować negatywnych
skutków. Potwierdza jedynie, że stałe miejsce pobytu osoby, niezależnie od przyczyn zmiany tego
miejsca, jest inne niż dotychczas (por. szerzej post. NSA z 5.6.2008 r., II OZ 584/08, Legalis);
10) wydanie postanowienia, na podstawie którego obniżono kwotę egzekucji w taki sposób, aby
możliwa była spłata zadłużenia i aby nie powstawały nowe zaległości w płatnościach za pobyt w
domu pomocy społecznej (por. szerzej post. NSA z 30.5.2008 r., II GZ 114/08, Legalis);
11) wydanie decyzji nakładającej obowiązek zapłacenia określonej kwoty pieniężnej (opłaty adia-
cenckiej). Decyzja taka nie może prowadzić bowiem do spowodowania trudnych do odwrócenia
skutków, gdyż uiszczenie kwoty pieniężnej ma ze swojej natury charakter odwracalny (por. szerzej
post. NSA z 30.1.2008 r., I OZ 28/08, Legalis);
12) okoliczność, że zaskarżona decyzja nieprawidłowo określa szerokość dojazdu do stanowisk
postojowych garaży skarżących, co może ograniczyć prawo własności skarżących (por. szerzej
post. NSA z 12.3.2008 r., II OSK 1137/07, Legalis);
13) okoliczność, że wykonanie orzeczenia o nałożeniu kary będzie związane z pogorszeniem sytu-
acji finansowej podmiotu ukaranego (por. szerzej post. NSA z 18.3.2011 r., II GSK 328/11, Legalis;
post. NSA z 19.1.2012 r., II GSK 2463/11, Legalis; post. NSA z 7.10.2011 r., II GSK 2001/11,
Legalis; post. NSA z 7.10.2011 r., II GSK 2014/11, Legalis; zob. także post. NSA z 1.12.2011 r.,
I FSK 1854/11, Legalis);
14) okoliczność, że adresat decyzji o cofnięciu pozwolenia na posiadanie broni jest przywiązany
emocjonalnie do broni, właściwości posiadanej broni i charakteryzuje się pasją do myślistwa (por.
szerzej post. WSA w Warszawie z 21.9.2011 r., II SA/Wa 1118/11, Legalis);
15) okoliczność, że wykonanie decyzji będzie prowadzić do cofnięcia uprawnienia do kierowania
pojazdami (por. szerzej post. WSA w Gliwicach z 12.9.2011 r., IV SA/Gl 1094/11, Legalis);
16) okoliczność, że wykonanie decyzji doprowadzi do egzekucji z rachunku bankowego i wykona-
nia świadczenia pieniężnego (por. szerzej post. NSA z 1.9.2011 r., II FSK 2030/11, Legalis; post.
NSA z 31.8.2011 r., I FZ 254/11, Legalis);
17) okoliczność, że wykonanie decyzji będzie prowadzić do wymeldowania strony ze stałego miej-
sca pobytu (por. szerzej post. NSA z 6.10.2011 r., II OSK 1996/11, Legalis);
18) ogólne twierdzenie strony o wywoływaniu przez decyzję administracyjną niepowetowanej
szkody dla skarżącego i jego rodziny oraz skutków trudnych do naprawienia (por. szerzej post.
1009098 923166808
NSA z 26.1.2012 r., II FZ 13/12, Legalis; post. NSA z 24.1.2012 r., II FSK 37/12, Legalis; post.
NSA z 18.1.2012 r., II FSK 3041/11, Legalis);
19) fakt, że inwestor może wybudować obiekt do czasu rozpoznania sprawy, której przedmiotem
jest kontrola legalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. szerzej post. NSA z
12.1.2012 r., II OZ 1361/11, Legalis).
Wypada na zakończenie podkreślić, że sąd, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w konkret-
nej sprawie, nie jest związany orzeczeniami zapadłymi w innych, nawet analogicznych, sprawach (por. szerzej
7 7. Konieczność wykazania przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających ziszczenie się przesła-
nek z art. 61 § 3 PPSA. Warunkiem wydania przez sąd administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania
zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających ziszczenie
się przesłanek z art. 61 § 3 PPSA (zob. np. post. WSA w Bydgoszczy z 31.1.2012 r., I SA/Bd 983/11, Legalis; post.
WSA w Krakowie z 1.12.2011 r., II SA/Kr 1628/11, Legalis).
Podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako
z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzy-
manie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. szerzej post. WSA
w Gorzowie Wielkopolskim z 13.9.2019 r., II SA/Go 554/19, Legalis). Domagając się wstrzymania wykonania
zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej
szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczno-
ści pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Podkreślenia wymaga,
że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich
dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Brak przy tym podstaw, aby żądać od
sądu poszukiwania argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu za samą stronę. Uprawdopo-
dobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie
skarżącej (por. szerzej post. WSA w Gdańsku z 23.4.2019 r., I SA/Gd 13/19, Legalis).
W treści wniosku należy w rezultacie wskazać na konkretne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykona-
nia (por. szerzej post. NSA z 4.3.2010 r., II OZ 178/10, Wspólnota 2010, Nr 12, s. 26; post. NSA z 11.3.2009 r., II
OZ 217/09, Wspólnota 2009, Nr 41, s. 44; post. NSA z 18.5.2004 r., FZ 65/04, Legalis; post. WSA w Krakowie z
11.7.2008 r., III SA/Kr 97/08, Legalis; post. NSA z 29.2.2012 r., II GSK 251/12, Legalis; post. NSA z 29.2.2012
r., II GSK 274/12; Legalis). A zatem należy przykładowo podać argumenty, które zdaniem skarżącego spowodują
wyrządzenie znacznej szkody (por. szerzej post. NSA z 7.8.2009 r., I OZ 761/09, Legalis; post. NSA z 7.8.2009 r.,
I OZ 762/09, Legalis; post. NSA z 21.12.2006 r., I FZ 525/06, Legalis; post. NSA z 17.11.2011 r., II OZ 1119/11,
Legalis; post. NSA z 20.11.2018 r., II FZ 638/18, Legalis). Przy czym okoliczności te muszą mieć charakter realny
(por. szerzej post. NSA z 22.4.2009 r., I OZ 367/09, Legalis; post. WSA w Łodzi z 17.10.2007 r., I SA/Łd 1132/07,
Legalis). Nie wystarczy przy tym samo oświadczenie wnioskodawcy – oświadczenie to powinno zostać poparte
dowodami źródłowymi (por. szerzej post. NSA z 30.3.2010 r., II FZ 68/10, Legalis; post. NSA z 18.3.2010 r., II
FSK 502/09, Legalis; post. NSA z 13.6.2008 r., I OZ 420/08, Legalis; post. NSA z 30.5.2008 r., I FZ 58/08, Legalis;
post. NSA z 22.4.2008 r., I FZ 649/07, Legalis). Wnioskodawca zobowiązany jest zatem do rzeczowego uzasad-
nienia swego wniosku przez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność
spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej (por. szerzej post. NSA z 24.6.2008 r., I FSK
986/08, Legalis; post. NSA z 17.6.2008 r., II OZ 600/08, Legalis).
Przepis art. 61 § 3 PPSA zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego
aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy zatem spoczywa obowiązek
jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. szerzej post.
NSA z 19.6.2008 r., II OZ 621/08, Legalis; post. NSA z 11.1.2008 r., I OZ 1002/07, Legalis; post. NSA z 22.3.2011
r., II GSK 372/11, Legalis; post. NSA z 22.3.2011 r., II GSK 373/11, Legalis).
Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wskaże okoliczności uzasadniający-
ch twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do od-
wrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony
tymczasowej przez sąd (por. szerzej post. NSA z 30.5.2008 r., I FSK 228/08, Legalis; post. NSA z 18.12.2013 r.,
II FSK 2654/13, Legalis; post. NSA z 18.12.2013 r., II FSK 2653/13, Legalis).
Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo
wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek
w ogóle nie uzasadnia, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności (por. szerzej post. NSA z
6.2.2009 r., II FZ 39/09, POP 2009, Nr 2, poz. 22; post. NSA z 25.7.2008 r., II OZ 766/08, Legalis; post. NSA z
26.7.2006 r., II FZ 452/06, Legalis; post. NSA z 25.6.2008 r., II OZ 648/08, Legalis).
W sytuacji braków we wniosku polegających na niepowołaniu jakichkolwiek okoliczności, które wskazy-
wałyby na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub wywołać trudne do od-
wrócenia skutki, należy wezwać skarżącego na mocy art. 49 § 1 PPSA do uzupełnienia wniosku w zakreślo-
992316680 1009098
nym terminie ze skutkami wymienionymi w tym przepisie (por. szerzej post. NSA z 18.1.2006 r., I OZ 1471/05,
Legalis; post. NSA z 4.3.2008 r., II OZ 173/08, Legalis). Należy jednak pamiętać, że w pewnych szczególnych sy-
tuacjach dopuszczalne będzie uwzględnienie wniosku niezawierającego dodatkowej argumentacji wnioskodawcy
(por. szerzej post. NSA z 10.3.2008 r., II OZ 202/08, Legalis; post. NSA z 6.12.2006 r., II OZ 1352/06, Legalis).
8 8. Brak związania sądu okolicznościami wskazanymi we wniosku. Sąd administracyjny, rozpoznając wnio-
sek, bierze pod uwagę nie tylko okoliczności w nim wskazane, ale też wszelkie okoliczności i dokumenty
znane sądowi z urzędu (por. post. NSA z 10.3.2008 r., II OZ 209/08, Legalis).
Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględ-
niać interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia
znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 PPSA, może
zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), lecz także po stronie innych uczestników po-
stępowania (por. post. NSA z 13.5.2009 r., II OZ 410/09, Legalis; post. NSA z 12.6.2008 r., II OZ 588/08, Legalis;
post. NSA z 10.2.2006 r., II OZ 102/06, OSP 2006, Nr 10, poz. 119; post. NSA z 20.4.2006 r., II OZ 407/06, Le-
galis; post. NSA z 21.1.2010 r., II OZ 1200/09, Wspólnota 2010, Nr 7, s. 44). Dokonana przez sąd administracyjny
ocena wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu
postanowienia (por. szerzej post. NSA z 30.9.2008 r., I OZ 730/08, Legalis).
Postanowienie sądu administracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter
fakultatywny, a więc sąd administracyjny nie jest zobligowany do wstrzymania wykonania nawet wtedy, gdy w
sprawie wystąpią przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania [por. szerzej post. NSA z 9.7.2004 r., FZ 163/04,
Legalis; odmiennie T. Woś, Skarga, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 390]. Rozstrzygnięcie to może
uwzględniać żądanie strony w całości lub w części.
Postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może być wydane na po-
siedzeniu niejawnym.
Postanowienie to jest wiążące dla sądu administracyjnego od chwili, w której zostało podpisane wraz z uza-
sadnieniem (por. szerzej art. 164 PPSA). Natomiast dla wszelkich pozostałych podmiotów staje się ono wiążące
z chwilą uprawomocnienia (por. szerzej art. 170 PPSA).
Na powyższe postanowienie przysługuje środek prawny w postaci zażalenia.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w trybie art. 61 § 3 PPSA nie może służyć tamowaniu
biegu postępowań w innych sprawach i opóźnianiu wydania rozstrzygnięć merytorycznych w tych sprawach (por.
szerzej post. NSA z 2.6.2005 r., II OZ 510/05, Legalis).
9 9. Postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności aktu lub czynności. Postanowienie w sprawie
wstrzymania wykonalności aktu lub czynności sąd administracyjny może zmienić lub uchylić w każdym czasie
w razie zmiany okoliczności. Oznacza to, że strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia powinna
wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek (por. szerzej post. NSA z 5.6.2008 r., II OZ
569/08, Legalis).
Postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może funkcjonować w obrocie, co
do zasady (wyjątki przewidziane są w przepisach szczególnych), do chwili wydania przez sąd administracyjny
orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Rozstrzygnięcia
podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają więc charakter
tymczasowy. Okres obowiązywania skutków takiego postanowienia nieodwołalnie kończy się odpowiednio po
wydaniu w sprawie orzeczenia uwzględniającego skargę albo po uprawomocnieniu się orzeczenia oddalającego
skargę. Postępowanie zatem w tym zakresie – po wydaniu w sprawie orzeczenia w pierwszej instancji – jest bez-
przedmiotowe, gdyż nie wywoływałoby żadnych skutków prawnych (por. szerzej post. NSA z 7.8.2008 r., II OZ
790/08, Legalis; post. WSA w Białymstoku z 5.2.2008 r., II SA/Bk 827/07, Legalis; post. NSA z 11.5.2011 r., II
Zgodnie z art. 61 § 4 PPSA postanowienie to może zostać zmienione lub uchylone przez sąd w każdym czasie
w razie zmiany okoliczności warunkujących jego podjęcie (por. szerzej post. NSA z 17.6.2008 r., I OZ 381/08,
Legalis). Norma z art. 61 § 4 PPSA może być stosowana przez sąd administracyjny z urzędu (por. szerzej post.
NSA z 31.3.2005 r., II OZ 155/05, Legalis). Na postanowienie wydane na podstawie normy z art. 61 § 4 PPSA
służy zażalenie.
10 10. Oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania – charakter. Oddalenie wniosku o wstrzymanie wyko-
nania decyzji nie tworzy powagi rzeczy osądzonej i nie uniemożliwia ponowienia wniosku (por. szerzej post.
NSA z 17.6.2008 r., I OZ 381/08, Legalis).
11 11. Rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydane lub podjęte
we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Prawodawca w art. 61 § 3 PPSA
przewidział rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydane lub podjęte we
wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 PPSA
będą objęte akty administracyjne wydane w pierwszej instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do
których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały
1009098 9231668010
wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wykazująca tożsamość

podmiotową i przedmiotową (por. szerzej uchw. NSA z 27.6.2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; post.
NSA z 18.1.2006 r., I OZ 1471/05, Legalis; post. NSA z 26.3.2014 r., II OZ 283/14, niepubl.; por. także A. Kabat,
Skarga, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 207–208).
12 12. Wstrzymanie wykonania decyzji w postępowaniu kasacyjnym. W postępowaniu kasacyjnym, wszczę-
tym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wy-
konania decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 PPSA (por. szerzej uchw. NSA z 16.4.2007 r., I GPS
1/07, Legalis; post. NSA z 30.9.2005 r., II OSK 1002/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 43; odmiennie J. Borkow-
ski, Wstrzymanie wykonania decyzji, s. 678–679).
13 13. Rozwiązania autonomiczne. Przepisy szczególne mogą wprowadzać inne rozwiązania w kwestii
wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. szerzej art. 6 ust. 4 zd. 3 SamKolOdwołU;
art. 147 ust. 3 PrBank; art. 9 GospNierU; art. 169 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dys-
cypliny finansów publicznych, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.; art. 35a PrBud).
14 14. Zmiany wynikające ze ZmPPSA2015. Na mocy postanowień ZmPPSA2015 prawodawca w treści prze-
pisu art. 61 § 6 PPSA wskazał, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd
orzeczenia uwzględniającego skargę lub uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Wskazana zmiana
nakierowana jest na doprecyzowanie tego, w którym momencie dochodzi do utraty mocy wstrzymania wykonania
zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu lub czynności. De lege lata ochrona tymczasowa upada w momencie
wydania wyroku przez sąd pierwszej instancji, zarówno uwzględniającego, jak i oddalającego skargę. W świetle
dokonanych zmian w przypadku uwzględnienia skargi wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc w
dniu wydania wyroku. W sytuacji natomiast wyroku oddalającego skargę wstrzymanie to traci moc dopiero z dniem
uprawomocnienia się tego wyroku. Wprowadzenie tej zmiany spowodowało to, że w przypadku oddalenia skargi
w sprawie, w której wcześniej sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, nie ma konieczności ponownego
zwracania się o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Natomiast w przypadku
wyroku uwzględniającego skargę zastosowanie znajdzie zasada wynikająca z art. 152 PPSA. Godna przywołania
w tym miejscu jest teza orzeczenia NSA, zgodnie z którą w świetle art. 61 § 4 PPSA i art. 61 § 6 tej ustawy
w brzmieniu nadanym mu przez ZmPPSA2015 skutki udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej przez organ
(art. 61 § 2 PPSA) rozciągają się również na etap kasacyjny postępowania sądowego (post. NSA z 21.1.2016 r.,
1192316680 1009098
Art. 62
Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia:
1) zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych do-
wodów;
2) wskazuje skład sędziowski orzekający w sprawie, wyznaczony w sposób, o którym mowa w art. 17;
3) wyznacza termin posiedzenia niejawnego lub rozprawy, w którym sprawa ma być rozpoznana.
1 1. Weryfikacja poprawności formalnej skargi. Komentowany przepis określa podstawowe obowiązki prze-
wodniczącego wydziału WSA lub też sędziego wyznaczonego przez przewodniczącego wydziału WSA we wstęp-
nym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Etap ten nakierowany jest na zweryfikowanie, czy skarga
odpowiada wszelkim wymogom formalnym, jak również czy od skargi został uiszczony wymagany wpis.
2 2. Wstępny etap postępowania sądowoadministracyjnego. Mówiąc o czynnościach podejmowanych na tzw.
wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, należy wskazać, że w myśl regulacji rozporządzenia
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5.8.2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów
administracyjnych przewodniczący wydziału WSA – po wniesieniu skargi do tego sądu – niezwłocznie bada,
czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do
usunięcia braków formalnych oraz do uiszczenia wpisu, chyba że został złożony wniosek o przyznanie prawa
pomocy (por. § 33 ust. 1 RegWewnUrzWSAR). Wezwanie do uiszczenia wpisu należy połączyć z wezwaniem
do usunięcia braków formalnych skargi (por. § 33 ust. 2 RegWewnUrzWSAR). W przypadku wezwania strony
skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi jej poprawienie lub uzupełnienie może nastąpić również przez
złożenie przez stronę skarżącą oświadczenia do protokołu, który sporządza sekretarz sądowy (por. § 34 RegWew-
nUrzWSAR). Jednak w sytuacji, gdy z samej treści skargi wynika, że podlega ona odrzuceniu, przewodniczący
wydziału WSA przekaże sprawę sędziemu sprawozdawcy bez wzywania do uiszczenia wpisu (por. § 35 RegWew-
nUrzWSAR). Stąd też w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że komentowany przepis dotyczy działalności prze-
wodniczącego wydziału. Jego treść reguluje wstępny etap postępowania przed sądem administracyjnym (por. sze-
rzej wyr. NSA z 18.7.2008 r., I OSK 727/07, Legalis).
3 3. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy. W przypadku złożenia wniosku o przyznanie prawa po-
mocy przewodniczący wydziału WSA przekazuje ten wniosek niezwłocznie sędziemu sprawozdawcy lub re-
ferendarzowi sądowemu, a jeżeli do załatwienia takich wniosków utworzony został odrębny wydział – temu
wydziałowi. Jeżeli postanowienie o przyznaniu prawa pomocy obejmuje ustanowienie adwokata, radcy prawne-
go, doradcy podatkowego albo rzecznika patentowego, przewodniczący wydziału WSA przekazuje niezwłocznie
właściwej okręgowej radzie adwokackiej, radzie okręgowej izby radców prawnych, Krajowej Radzie Doradców
Podatkowych albo Krajowej Radzie Rzeczników Patentowych odpis tego postanowienia oraz informację o miej-
scu zamieszkania (adresie do doręczeń) lub siedzibie strony. W przypadku gdy adwokat, radca prawny, doradca
podatkowy albo rzecznik patentowy został ustanowiony po wydaniu orzeczenia, od którego przysługuje środek
odwoławczy, przewodniczący wydziału WSA dołącza odpowiednią informację o treści orzeczenia, o tym, czy
uzasadnienie orzeczenia sporządza się z urzędu, czy na wniosek, czy został zgłoszony wniosek o sporządzenie
uzasadnienia orzeczenia oraz czy i kiedy orzeczenie z uzasadnieniem zostało doręczone stronie (por. § 36 ust. 2–
3 RegWewnUrzWSAR).
4 4. Skompletowanie akt. Mając na uwadze to, że w myśl postanowień z art. 62 pkt 1 PPSA na przewodniczą-
cym wydziału WSA lub na wyznaczonym sędzi ciąży obowiązek podejmowania działań nakierowanych na skom-
pletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów, należy wskazać
na szczególne uprawnienie tych podmiotów wynikające z treści Regulaminu wewnętrznego urzędowania woje-
wódzkich sądów administracyjnych. Jeżeli bowiem w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazanych w
skardze jako dowody, przewodniczący wydziału lub sędzia sprawozdawca wzywa stronę do złożenia odpi-
sów tych dokumentów, a na uzasadnione żądanie strony przeciwnej – również ich oryginałów (por. § 37 Re-
gWewnUrzWSAR).
Techniczny charakter przepisu art. 62 pkt 1 PPSA nie może stanowić podstawy do żądania przez stronę uzu-
pełnienia materiału dowodowego (por. szerzej post. WSA w Kielcach z 25.6.2007 r., II SA/Ke 261/07, Legalis).
Ewentualne uchybienia w zakresie zarządzenia skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a
w razie potrzeby także innych dowodów, mające miejsce na etapie przygotowania do rozprawy, nie mogą być
ocenianie jako istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy (tak trafnie wyr. NSA
z 22.11.2007 r., II OSK 1544/06, Legalis).
5 5. Przydział spraw sędziom wydziału. Przewodniczący wydziału WSA przydziela sprawy – co do zasady
– sędziom wydziału, wyznaczając sędziego sprawozdawcę w sprawie zgodnie ze szczegółowymi zasadami przy-
działu spraw sędziom określonymi przez kolegium sądu. Sędziego sprawozdawcę w kolejnych sprawach wniesio-
1009098 923166802
nych do sądu wyznacza się przez wskazanie sędziego według kolejności na podstawie alfabetycznej listy sędziów
wydziału. Przewodniczący wydziału WSA może wyznaczyć sędziego sprawozdawcę w kolejnych sprawach, od-
stępując od kolejności według alfabetycznej listy sędziów wydziału, jeżeli kolejne sprawy mogły być objęte jedną
skargą lub pozostają ze sobą w związku (por. § 26 RegWewnUrzWSAR). W sytuacji gdy z przyczyn losowych
konieczna jest zmiana składu orzekającego, przewodniczący wydziału WSA wyznacza innego sędziego według
kolejności z alfabetycznej listy sędziów wydziału (por. § 27 RegWewnUrzWSAR).
Przewodniczący wydziału WSA zarządza wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania w sprawie
przekazanej sądowi do ponownego rozpoznania w razie wyłączenia sędziego oraz w sprawie ze skargi o wznowie-
nie postępowania. Sędzia sprawozdawca może wystąpić do prezesa sądu z wnioskiem o wyznaczenie składu orze-
kającego w drodze losowania, jeżeli przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy (por. § 28 RegWew-
nUrzWSAR). Przewodniczący wydziału wyznacza niezwłocznie termin przeprowadzenia losowania. W przypad-
ku wniosku sędziego sprawozdawcy o wyznaczenie składu orzekającego w drodze losowania termin losowania
wyznacza się, jeżeli prezes sądu uwzględni wniosek. Skład orzekający w sprawie losuje się spośród wszystkich
sędziów wydziału, z wyłączeniem sędziów, którzy nie mogą brać udziału w składzie orzekającym z powodu prze-
szkód prawnych. Losowanie przeprowadza przewodniczący wydziału przy udziale protokolanta, który losuje kar-
ty z nazwiskami sędziów. Osobno losuje się skład orzekający oraz sprawozdawcę. Z przebiegu losowania sporzą-
dza się protokół losowania, który podpisują przewodniczący wydziału i protokolant. Protokół powinien zawierać
oznaczenie sprawy, imiona i nazwiska sędziów, spośród których losowano skład orzekający, imiona i nazwiska
wyznaczonych w drodze losowania sędziów składu orzekającego i sędziego sprawozdawcy oraz imiona i nazwiska
sędziów wyłączonych z losowania wraz z podaniem przyczyn tego wyłączenia. Protokół dołącza się do akt sprawy.
W razie konieczności dokonania zmiany w składzie orzekającym wyznaczonym w drodze losowania przeprowa-
dza się losowanie uzupełniające, do którego stosuje się wskazane powyżej zasady losowań (por. § 29 RegWew-
nUrzWSAR).
6 6. Ustalenie terminu rozpraw, składów orzekających i przewodniczących składów orzekających. Prze-
wodniczący wydziału WSA ustala terminy rozpraw na kolejne okresy trzymiesięczne oraz ustala składy orzekające
i przewodniczących składów orzekających na każde z tych posiedzeń. Na każdą z rozpraw są wyznaczane sprawy
według kolejności wpływu, w których sprawozdawcami są sędziowie składu orzekającego sądu rozpoznającego
sprawy na tym posiedzeniu, z uwzględnieniem spraw, które podlegają rozpoznaniu poza kolejnością. Jeżeli sprawa
podlega rozpoznaniu w składzie trzech sędziów, skład orzekający sądu wskazuje się w zarządzeniu o wyznaczeniu
rozprawy. Zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy wydaje przewodniczący wydziału lub sędzia sprawozdawca (por.
§ 26 RegWewnUrzWSAR).
Sprawy wniesione do sądu rozpoznaje się według kolejności ich wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi
inaczej (por. § 32 ust. 1 RegWewnUrzWSAR). Dodatkowo warto pamiętać, że w uzasadnionych przypadkach
prezes WSA może zarządzić rozpoznanie sprawy lub określonych spraw poza wskazaną powyżej kolejnością (por.
§ 32 ust. 3 RegWewnUrzWSAR).
W myśl regulacji z art. 62 pkt 2 i 3 PPSA na przewodniczącym wydziału WSA lub na wyznaczonym sędzi
ciąży obowiązek wskazania składu sędziowskiego w sprawie, który ma być wyznaczony w sposób określony w
art. 17 PPSA, a także obowiązek wyznaczenia terminu posiedzenia niejawnego lub rozprawy, w którym sprawa
ma być rozpoznana.
7 7. Założenie akt sprawy sądowoadministracyjnej. Akta zakłada się na podstawie zarządzenia przewodniczą-
cego wydziału WSA w przedmiocie zarejestrowania skargi lub wniosku o wszczęcie postępowania oraz założenia
akt (por. § 20 ust. 1 ZasBiurSAdmZ). Akta oznacza się sygnaturą i symbolem sprawy. Pisma nadesłane w toku
postępowania w sprawie dołącza się do akt w porządku chronologicznym, jednak dowody doręczenia wezwań i
zawiadomień zamieszcza się przed protokołem posiedzenia, którego dotyczą (por. § 28 ust. 1 ZasBiurSAdmZ).
8 8. Dodatkowe obowiązki. Powyższe obowiązki zostały uszczegółowione w treści § 37 RegWewnUrzWSAR,
zgodnie z którym sędzia sprawozdawca wydaje zarządzenia niezbędne do sprawnego rozpoznania sprawy, zapo-
znaje się z wnioskami stron w toku postępowania, decyduje o przeprowadzeniu w sprawie postępowania media-
cyjnego, kontroluje, czy zarządzenia są terminowo i należycie wykonane, kontroluje prawidłowość i sprawność
wykonywania czynności powierzonych referendarzom sądowym. W sprawach, w których skarżący lub organ zło-
żyli wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, oraz w sprawach, w których mimo braku takiego
wniosku zachodzą okoliczności wskazujące na celowość przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, postępo-
wanie mediacyjne przeprowadza sędzia sprawozdawca lub referendarz sądowy wyznaczony przez przewodniczą-
cego wydziału. W przypadku gdy w WSA utworzony jest odrębny wydział do załatwiania spraw w postępowaniu
mediacyjnym, postępowanie to przeprowadzane jest w tym wydziale. Na posiedzenie mediacyjne wzywa się stro-
ny do osobistego stawiennictwa. Za organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, powinna
stawić się osoba umocowana do przyjęcia ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy.
9 9. Uchybienia dotyczące trybu przygotowania sprawy sądowoadministracyjnej. Uchybienia dotyczące try-
bu przygotowania uregulowanego w art. 62 pkt 1 PPSA nie mogą być uznane za istotne naruszenia przepisów
392316680 1009098
postępowania, które to istotne naruszenia mają wpływ na wynik sprawy (por. szerzej wyr. NSA z 22.11.2007 r.,
10 10. Akta postępowania administracyjnego. Norma z art. 62 pkt 1 PPSA nie nakazuje przewodniczącemu
wydziału lub wyznaczonemu sędziemu kontrolować, czy organ administracji publicznej, przekazując sądowi wraz
ze skargą akta sprawy (art. 54 § 2 PPSA), przedstawił je kompletne, czy też nie. Obowiązek skompletowania
akt – wynikający z art. 62 pkt 1 PPSA – dotyczy w istocie akt sądowych i załączenia do nich akt postępowania
administracyjnego, przedstawionych wraz ze skargą, ewentualnie załączenia do nich pism stron lub załączników,
pism sądowych lub dokumentów, które sąd dopuścił jako dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por.
szerzej wyr. NSA z 6.4.2006 r., II FSK 571/05, Legalis; wyr. NSA z 17.6.2010 r., I OSK 326/10, Legalis; wyr. NSA
z 17.6.2010 r., II FSK 1885/09, Legalis; wyr. NSA z 17.6.2010 r., II FSK 1884/09, Legalis; wyr. NSA z 18.7.2008
r., I OSK 727/07, Legalis; wyr. NSA z 20.12.2007 r., II GSK 258/07, Legalis).
11 11. Niemożność żądania przez stronę uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie normy z art.
62 PPSA. Treść art. 62 pkt 1 PPSA wskazuje na techniczny charakter przepisu, który określa wyłącznie czyn-
ności przewodniczącego wydziału lub wyznaczonego sędziego, podejmowane w celu nadania biegu wniesionej
skardze. Z tego względu powołany przepis nie może stanowić podstawy do żądania przez stronę uzupełnienia
materiału dowodowego (por. szerzej post. WSA w Kielcach z 25.6.2007 r., II SA/Ke 261/07, Legalis). Przepis
art. 62 pkt 1 PPSA nie może stanowić podstawy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego
przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa uprawnienia przewodniczącego wydziału, które mają charakter
organizacyjno-formalny (por. szerzej wyr. NSA z 12.3.2015 r., I OSK 1095/13, Legalis).
1009098 923166804
Art. 63 Jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek.
1 1. Wniosek o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego – informacje ogólne. Komentowana nor-

ma określa jeden ze sposobów wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z regulacjami komen-
towanej ustawy postępowanie może być wszczęte na podstawie wniesionej skargi (art. 50 PPSA) (co jest zasadą),
na podstawie złożonego wniosku (art. 63 PPSA) oraz z urzędu (art. 289 § 1 PPSA).
2 2. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego – podstawa prawna. Zgodnie z normą z art.
63 PPSA postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek, jeżeli ustawy tak stanowią (zob. także M.
Jaśkowska, Przesłanki dopuszczalności postępowania, s. 151). Wykorzystanie przez prawodawcę sformułowania
"ustawy" wskazuje, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczynane na wniosek złożony zarówno
na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i na podstawie norm z innych
ustaw (por. szerzej post. NSA z 13.3.2007 r., II GZ 31/07, OSG 2007, Nr 4, poz. 45). Przykładowo postępowa-
nie sądowoadministracyjne w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji
rządowej a organami administracji samorządowej będzie mogło zostać wszczęte w wyniku złożenia rzeczonego
wniosku (por. szerzej art. 22 § 2 KPA oraz art. 19 § 1 pkt 4–6 OrdPU). Na marginesie prowadzonych rozważań
celowe jest podkreślenie tego, że charakter postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyłącza zasto-
sowanie art. 53 PPSA, ponieważ normy w nim zawartej nie da się odpowiednio odnieść do sytuacji sporu między
organami administracji (por. szerzej post. NSA z 12.12.2013 r., II OW 105/13, Legalis).
Krytycznie należy zatem się odnieść do poglądu wyrażonego przez T. Wosia, zgodnie z którym w myśl regu-
lacji z art. 63 PPSA dopuszczalne jest wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wtedy, gdy
ustawy inne niż komentowana tak stanowią [por. szerzej T. Woś, Wniosek o wszczęcie postępowania, w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 400–401]. Pogląd taki nie znajduje bowiem potwierdzenia w literalnej tre-
ści art. 63 PPSA. Można zasadnie domniemywać, że gdyby intencją prawodawcy było dopuszczenie możliwości
wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego na wniosek wyłącznie w sytuacjach, gdy stanowią o tym
regulacje inne niż przepisy komentowanej ustawy, prawodawca wskazałby na to expressis verbis (por. także wyr.
NSA z 9.10.2018 r., II OSK 2441/16, Legalis). Dla potwierdzenia krytycznej oceny poglądu T. Wosia warto wska-
zać na postanowienie NSA z 13.3.2007 r. (II GZ 31/07, OSG 2007, Nr 4, poz. 45; por. także uchw. NSA z 7.4.2008
r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), w którym sąd ten expressis verbis stwierdził, że nie można pra-
wodawcy przypisać woli ograniczenia zakresu stosowania art. 63 PPSA wyłącznie do wniosków wymienionych
w ustawach innych niż ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
3 3. Kwalifikacja pisma procesowego jako wniosku o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego.
Postępowanie sądowoadministracyjne będzie mogło zostać wszczęte w drodze złożenia wniosku w celu urucho-
mienia tego postępowania. Dyspozycją normy z art. 63 PPSA nie są zatem objęte wnioski składane wraz ze skargą
lub też w toku postępowania zainicjowanego wniesioną skargą. Oznacza to, że spośród wszystkich wniosków,
jakie mogą być składane przez szeroko rozumianych uczestników postępowania, wyłącznie niektóre będą
prowadziły do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym do zastosowania normy z art.
63 PPSA.
Czytelnym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie wniosku do kategorii wniosków prowadzących do
wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego będzie ocena wniosku na podstawie następujących przesła-
nek. Po pierwsze, czy wniosek jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie. Po drugie, czy od danego
wniosku pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Przy przyjęciu powyższego kryterium do grupy wniosków wsz-
czynających postępowanie sądowoadministracyjne będą zaliczane zatem takie wnioski, jak:
1) wniosek o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 PPSA);
2) wniosek prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w
sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyj-
nego w chwili orzekania (art. 172 PPSA);
3) wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony przed wszczęciem postępowania w sprawie
(art. 243 § 1 PPSA; zob. także post. NSA z 10.6.2010 r., I GZ 152/10, Legalis);
4) wniosek prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej
Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecz-
nika Praw Dziecka o podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez NSA (art. 264 PPSA);
5) wniosek o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt (art. 288 i 289 PPSA) (tak też B.
Dauter, Wniosek o wszczęcie postępowania, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 215–216; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s.
229–230; por. także post. NSA z 30.7.2009 r., I OZ 756/09, Legalis; post. NSA z 7.11.2008 r., I OZ
833/08, Legalis; uchw. NSA z 7.4.2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42; post.
NSA z 8.4.2008 r., I FZ 145/08, Legalis; post. NSA z 11.10.2006 r., I FZ 298/06, Legalis; post.
NSA z 17.5.2005 r., I OZ 455/05, Legalis; post. NSA z 12.8.2005 r., II OW 25/05, ONSAiWSA
1009098 923166802
2006, Nr 1, poz. 5; post. NSA z 8.12.2005 r., II OZ 1197/05, OSG 2006, Nr 4, poz. 36; post. NSA
z 10.1.2005 r., OZ 1018/04, Legalis).
Dyspozycja normy z art. 63 PPSA nie znajdzie natomiast zastosowania do takich wniosków (żądań), jak np.:
1) żądanie wyłączenia sędziego (art. 20 § 1 PPSA);
2) żądanie rozpoznania sprawy na podstawie odpisu skargi (art. 55 § 2 PPSA);
3) żądanie ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu (art. 78 PPSA);
4) żądanie sprostowania lub uzupełnienia protokołu (art. 103 PPSA);
5) wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego (art. 115 § 1 PPSA);
6) wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 PPSA);
7) żądanie sprostowania, uzupełnienia lub wykładni wyroku (art. 156–158 PPSA);
8) wniosek o rozpoznanie przez NSA postanowienia WSA (art. 191 PPSA);
9) wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (por. szerzej post. NSA z 21.5.2009 r.,
I GZ 52/09, Legalis).
4 4. Poglądy piśmiennictwa. W piśmiennictwie spotykane są różnorakie poglądy dotyczące kryterium pozwa-
lającego na zaliczenie danego wniosku do grupy wniosków prowadzących do wszczęcia postępowania sądowoad-
ministracyjnego. W rezultacie różna jest też kwalifikacja wniosków.
Zdaniem W. Chróścielewskiego takim kryterium może być zainicjowanie czynności sądu administracyjnego
w sytuacji, gdy w chwili składania wniosku nie toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym w
ogólności lub też przed sądem administracyjnym danej instancji (tzw. wniosek sensu largo). Według tego
kryterium do grupy wniosków z art. 63 PPSA będą należały:
2) wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi lub nie zamieścił w wy-
roku dodatkowego orzeczenia, które zobowiązany był zamieścić z urzędu (art. 157 § 1 PPSA);
3) wniosek Prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w
(art. 243 § 1 PPSA);
5) wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej
6) wniosek o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt (art. 288 i 289 PPSA).
Kryterium takim – zdaniem tego samego autora – może być również inicjowanie przez dany wniosek postę-
powania przed sądem, w sytuacji gdy skarga do sądu administracyjnego nie została jeszcze złożona lub też
nie została jeszcze sądowi przekazana przez organ administracji publicznej (tzw. wniosek sensu stricto). Przy
przyjęciu takiego kryterium do grupy wniosków z art. 63 PPSA należeć będą:
3) wniosek strony o przyznanie jej prawa pomocy, w sytuacji gdy zostaje on złożony przed wsz-
częciem postępowania (art. 243 § 1 PPSA) (por. szerzej W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowa-
nia, s. 73; zob. także tenże, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, 2004,
s. 433–431; J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie, s. 346).
Zdaniem B. Dautera kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie wniosku do kategorii wniosków prowadzą-
cych do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego będzie ocena wniosku według następujących przesła-
nek. Po pierwsze, czy od danego wniosku pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W myśl bowiem regulacji z art.
230 § 1 i 2 PPSA od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobie-
ra się wpis stosunkowy lub stały. Po drugie, czy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego, wydane w rezultacie
wniesionego wniosku, będzie kończyło postępowanie w sprawie zgodnie z art. 173 PPSA, czy też nie. Po trzecie,
392316680 1009098
jaki jest symbol repertorium danej sprawy. Według powyższych kryteriów do grupy wniosków wszczynających
postępowanie należą:
2) wniosek Prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w
(art. 243 § 1 PPSA);
5) wniosek o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt (art. 288 i 289 PPSA).
Natomiast T. Woś – z uwagi na przyjęte stanowisko, że norma z art. 63 PPSA dopuszcza wszczęcie postępowa-
nia sądowoadministracyjnego wyłącznie wtedy, gdy ustawy inne niż komentowana tak stanowią – do kategorii
wniosków wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne zalicza wyłącznie wniosek o rozpoznanie
sporu kompetencyjnego z art. 22 § 2 KPA [por. szerzej T. Woś, Wniosek o wszczęcie postępowania, w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 400–401].
5 5. Stanowisko orzecznictwa. Za dyskusyjne – w kontekście zaprezentowanych powyżej uwag – należy uznać
stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 3.3.2008 r. (I OZ 117/08, Legalis), zgodnie z którym wniosek o
przywrócenie terminu do wniesienia skargi wszczyna postępowanie sądowe w rozumieniu art. 63 PPSA.
Wątpliwości budzi również stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 17.5.2005 r. (I OZ 455/05, Legalis),
zgodnie z którym wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony jednocześnie ze skargą wszczyna postępowa-
nie na mocy art. 63 i 64 PPSA.
6 6. Przepis art. 63 PPSA a przepis art. 102 § 3 ProkU. Przepis z art. 102 § 3 ProkU nie stanowi o wszczynaniu
postępowania sądowoadministracyjnego (por. szerzej post. NSA z 20.2.2013 r., II FSK 234/13, Legalis).
1009098 923166804
Art. 64
§ 1. Wniosek składa się bezpośrednio do sądu.
§ 2. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać
określenie żądania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów, a także spełniać inne
wymagania określone w przepisach szczególnych.
§ 3. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
1 1. Uwagi wprowadzające. Komentowany przepis określa procedurę złożenia wniosku z art. 63 PPSA, jak
również wymagania formalne, jakim wniosek ten musi odpowiadać.
2 2. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego; data wszczęcia postępowania.
W myśl art. 64 § 1 PPSA wniosek wszczynający postępowanie sądowoadministracyjne składa się bezpośrednio
do sądu administracyjnego. Datą wszczęcia postępowania sądowego na wniosek będzie zatem dzień wniesienia
tego wniosku do sądu administracyjnego. Mając na uwadze postanowienia normy z art. 83 § 3 i 4 PPSA, należy
wskazać, że za równoważne wniesieniu wniosku do sądu administracyjnego należy uznać jego nadanie w polskiej
placówce pocztowej operatora pocztowego lub oddanie w polskim urzędzie konsularnym (por. szerzej komentarz
do art. 83). W przypadku żołnierzy za równoznaczne ze złożeniem wniosku w sądzie administracyjnym należy zaś
uznać złożenie go w dowództwie jednostki wojskowej. W przypadku członków załogi polskiego statku morskiego
– pozostawienie wniosku u kapitana statku. Natomiast w przypadku osoby pozbawionej wolności za równoznaczne
ze złożeniem wniosku w sądzie administracyjnym należy uznać pozostawienie wniosku w administracji zakładu
karnego (por. szerzej komentarz do art. 83).
3 3. Wymogi formalne. Wniosek musi czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym (por. szerzej komentarze do art. 45–49; zob. także post. NSA z 4.1.2008 r., II OW
87/07, Legalis) oraz dodatkowo zawierać takie elementy, jak określenie żądania, wskazanie jego podstaw, uza-
sadnienie żądania, oznaczenie stron organów oraz inne elementy, o ile przepisy szczególne będą tak stanowić
(jak ma to miejsce w przypadku wniosku o przyznanie prawa pomocy, który powinien być złożony na urzędowym
formularzu; por. szerzej komentarze do art. 252 i 256).
4 4. Poprawność formalnoprawna wniosku. Wniosek jest sprawdzany przez przewodniczącego pod kątem
występowania braków w jego treści. W razie pojawienia się braków formalnych mogą one zostać uzupełnione.
Pamiętając o zawartym w treści normy z art. 64 § 3 PPSA odesłaniu do odpowiedniego stosowania – o ile
ustawa nie stanowi inaczej – przepisów o skardze, należy wskazać, że nieuzupełnienie braków formalnych w
wyznaczonym terminie będzie prowadziło do odrzucenia wniosku (art. 58 § 1 pkt 3 PPSA; zob. także post. NSA
z 22.5.2009 r., I OW 175/08, Legalis; post. NSA z 24.8.2010 r., I OZ 619/10, Legalis).
5 5. Konsekwencje błędnego sformułowania treści wniosku. Jeżeli organ składający wniosek o rozstrzygnięcie
sporu kompetencyjnego nie sformułuje swego wniosku na tle konkretnej sprawy, w której doszło do sporu, NSA
nie może merytorycznie rozpoznać tego wniosku, gdyż orzeczenie sądu rozstrzygającego spór kompetencyjny nie
może być abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy. Wniosek taki należy uznać za niedopusz-
czalny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (por. szerzej post. NSA z 12.8.2005 r., II OW 25/05,
ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 5; por. także post. WSA w Gdańsku z 5.11.2004 r., III SA/Gd 551/04, Legalis).
6 6. Wpis od wniosku. Od wniosku wszczynającego postępowanie pobiera się wpis stały w wysokości 100 zł
(por. szerzej § 4 WysOpłR; por. także post. NSA z 28.9.2006 r., I OW 38/06, Legalis).
7 7. Odrzucenie wniosku. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności wniosku sąd odrzuca go postanowie-
niem na mocy art. 58 § 1 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (por. szerzej post. WSA w Gdańsku z 5.11.2004 r., III SA/Gd
551/04, Legalis; post. NSA z 21.10.2008 r., II OW 48/08, ONSAiWSA 2009, Nr 3, poz. 53; post. NSA z 24.6.2005
8 8. Cofnięcie wniosku. Jeżeli z treści pisma organu administracji publicznej, który zwrócił się o rozstrzygnięcie
sporu kompetencyjnego do NSA, wynika, że nie jest on już zainteresowany rozstrzygnięciem przedmiotowego
sporu, gdyż obecnie uznaje się za właściwy w danej sprawie, powinno to być rozumiane jako cofnięcie wniosku
o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. szerzej post. NSA z 3.9.2008 r., II OW 41/08, Legalis; post. NSA
z 27.10.2015 r., I OW 109/15, Legalis).
1009098 923166802
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Pietrasz/Jagielski/Piecha
Art. 64a Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od
niej sprzeciw, zwany dalej „sprzeciwem od decyzji”.
1 1. Ratio legis. Komentowany przepis, dodany na mocy ustawy z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks po-
stępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), wprowadza do PPSA nowy rodzaj
szczególnego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej, który został nazwany "sprzeciwem od decyzji". Insty-
tucja ta dotyczy tzw. decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 KPA. Zgodnie z tym przepisem
organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia
organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny
do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien
wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podobne rozwiązania prawne, związane z kontrolą orzeczeń o charakterze kasacyjnym, obowiązują w ustawa-
ch regulujących postępowanie przed sądami powszechnymi. Zgodnie z art. 3941 § 11 KPC stronie przysługuje
zażalenie do Sądu Najwyższego w razie uchylenia przez sąd drugiej instancji wyroku sądu pierwszej instancji i
przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zgodnie zaś z art. 539a § 1 KPK od wyroku sądu odwoławczego
uchylającego wyrok sądu pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania stronom przy-
sługuje skarga do Sądu Najwyższego. W literaturze wskazuje się, że tego rodzaju rozwiązanie, z uwagi na fakt, że
wprowadza mechanizm kontroli stosowania podstaw uchylenia orzeczenia i przekazania ich do ponownego roz-
poznania, spełnia dwie istotne funkcje. Po pierwsze, wpływa na przyspieszenie postępowania. Po drugie, spełnia
funkcję prewencyjną, albowiem przyczynia się do "powstrzymania sądów odwoławczych przed pochopną kasa-
toryjnością orzekania" [D. Świecki, w: J. Skorupka (red.), Kodeks postępowania karnego, 2016, s. 1235–1236].
Podobny pogląd, na gruncie wspomnianego rozwiązania funkcjonującego w ramach KPC, wyraziła również M.
Romańska, wskazując, że wydanie przez sąd drugiej instancji orzeczenia uchylającego wyrok sądu pierwszej in-
stancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania prowadzi do obowiązku ponownego merytoryczne-
go rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. To zaś może prowadzić do przedłużenia postępowania, co z kolei
wpływa na realizację uprawnienia strony do rozstrzygnięcia jej sprawy w rozsądnym terminie [por. M. Romańska,
Zażalenie do Sądu Najwyższego, s. 89; zob. także T. Ereciński, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cy-
wilnego, 2016, s. 172]. Podobny cel, jak się wydaje, ma realizować wprowadzona do PPSA instytucja sprzeciwu
od decyzji. Jak wskazuje się w uzasadnieniu do projektu ustawy ZmPPSA2017, intencją ustanowienia "sprzeciwu
od decyzji" oraz pozostałych przepisów rozdziału 3a (art. 64a–64e) jest zwiększenie efektywności i przyspieszenie
rozpatrywania spraw przed organami administracji publicznej (por. uzasadnienie do projektu ZmPPSA2017, druk
sejmowy Nr 1183, s. 61 i n.). Zamiarem ustawodawcy jest w tym przypadku przede wszystkim umożliwienie wy-
konywania przez sądy administracyjne kontroli w ograniczonym zakresie, obejmującym jedynie zasadność uchy-
lenia przez organ odwoławczy decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (szerzej zob. komen-
tarz do art. 64e). Wydaje się zatem, że, podobnie jak analogiczne środki zaskarżenia w KPC oraz KPK, sprzeciw od
decyzji ma w pierwszej kolejności pełnić funkcję prewencyjną – powstrzymania organów administracji publicznej
drugiej instancji przed pochopnym uchylaniem decyzji i przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia za-
miast jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny, wskazu-
jąc, że "sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej
funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy"
(wyr. NSA z 21.11.2018 r., II OSK 3069/18, Legalis). To zaś powinno (przynajmniej w założeniu) przyczynić
się do pełniejszej realizacji prawa jednostki do rozstrzygnięcia sprawy (tj. ostatecznego ukształtowania jej praw
lub obowiązków) w rozsądnym terminie. Co prawda ustanawiający prawo jednostki do "rozstrzygnięcia sprawy
w rozsądnym terminie" przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP expressis verbis odnosi ją do spraw rozstrzyganych
przez sądy, to jednak wydaje się, że prawo to rozciąga się także na postępowanie prowadzone przed organami
administracji publicznej (por. J. Dobkowski, Czy Kodeks postępowania administracyjnego statuuje prawo, s. 136).
Należy zwrócić uwagę na to, że nową instytucję procesową uregulowaną w przepisach o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi nazwano tak samo jak funkcjonujący już w tej procedurze środek zaskarżania postano-
wień referendarza, który uregulowano w art. 259 PPSA. Stanowi to naruszenie zasady homonimiczności poję-
ciowej wynikającej z § 10 TechPrawodR. Zgodnie z tym przepisem do oznaczenia jednakowych pojęć używa się
jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.
Wprowadzenie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej istotnie zmodyfikowało system zaskarżania działania admini-
stracji publicznej, w którym dotychczas funkcjonowały dwie konstrukcje prawne będące instrumentami urucha-
miającymi postępowania przed sądem administracyjnym, a mianowicie wniosek oraz skarga.
2 2. Przedmiot sprzeciwu – decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrze-
nia. Zgodnie z komentowanym przepisem przedmiotem sprzeciwu jest decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 KPA,
określana nazwą "decyzji kasatoryjnej" lub "decyzji kasacyjnej". Jest to decyzja wydawana przez organ drugiej in-
stancji w przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem odwołania została wydana z naruszeniem przepisów postę-
1009098 923166802
powania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W literaturze wska-
zuje się, że zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 KPA stanowi wyjątek od zasady
merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (zob. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski,
Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 621 i n.; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.),
Kodeks postępowania administracyjnego, 2017, s. 942; B. Dobkowska, B. Muzyczuk, Zasada dwuinstancyjności, s.
125; odmiennie A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 725–
726). Pogląd o wyjątkowym charakterze rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 KPA wyrażany
jest również w orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. np. wyr. NSA z 20.10.2016 r., II OSK 65/15, Lega-
lis; wyr. NSA z 24.8.2016 r., II OSK 2958/14, Legalis; wyr. NSA z 13.5.2015 r., II GSK 859/14, Legalis; wyr.
WSA w Gdańsku z 14.9.2016 r., II SA/Gd 733/15, Legalis). Jednocześnie w doktrynie zwraca się uwagę na to,
że uchylanie się przez organ odwoławczy od wykonywania kompetencji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy
poprzez nadużycie art. 138 § 2 KPA godzi w zasadę szybkości postępowania, zasadę dwuinstancyjności, pozba-
wiając stronę prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy wyższej instancji (B. Adamiak, w:
System Prawa Administracyjnego, t. 9, 2020, s. 344). W kontekście decyzji wydawanych na podstawie art. 138 §
2 KPA wskazuje się również, że ochrona zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może
być preferowana kosztem innych wartości procesowych, w tym wymagań szybkości i prostoty postępowania. Nie
powinna być również rozpatrywana w oderwaniu od mechanizmu ochrony interesów strony, jakim jest kontrola
decyzji wykonywana przez sądy (Z. Kmieciak, Zarys postępowania, s. 348).
Ustawodawca wskazuje również przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA. Z
przepisu tego wynika mianowicie, że organ odwoławczy uchyli decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpa-
trzenia wówczas, gdy decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana z naruszeniem przepisów postę-
powania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kwestie te zostaną
szerzej omówione w komentarzu do art. 64e.
Skutkiem wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA jest uchylenie decyzji bę-
dącej przedmiotem odwołania oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Nie rozstrzyga ona zatem o prawach i obowiązkach jednostki, co oznacza, że nie załatwia sprawy co do istoty.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, uchylenie decyzji pierwszej instancji w tym przypadku powoduje
"powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ
pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej" (wyr. NSA z 22.5.1991 r., IV SA 349/91,
OSP 1992, Nr 10, poz. 229; zob. także K. Sobieralski, Zagadnienie charakteru prawnego decyzji, s. 51).
Na marginesie można zauważyć, że KPA przewiduje również wydanie przez organ odwoławczy tzw. decyzji
kasacyjnej typowej. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 in fine organ drugiej instancji może w uzasadnionych
przypadkach uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w
całości lub w części. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, w świetle brzmienia komentowanego przepisu art. 64a PPSA,
nie może być jednak przedmiotem sprzeciwu. W takich przypadkach stronie przysługuje skarga do sądu admini-
stracyjnego.
3 3. Charakter sprzeciwu. Dla osiągnięcia celu, jakim jest przyspieszenie i zwiększenie efektywności rozpa-
trywania spraw przed organami administracji publicznej, służyć ma, jak już wspomniano, ustanowienie nowego
szczególnego środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji.
Z komentowanego przepisu wynika wprost, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem za-
skarżenia. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia bowiem obie instytucje zaskarżenia decyzji administracyjnych, co
wynika już z samego sformułowania "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 (…), skarga nie przysługuje, jed-
nakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw". Za takim rozróżnieniem przemawia
również fakt, że sprzeciw został uregulowany w odrębnym rozdziale 3a działu III PPSA.
Komentowany przepis wyraźnie wskazuje, że w przypadku wydania w postępowaniu ogólnojurysdykcyjnym
przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 KPA) stronie nie przysługuje, jak miało to miej-
sce dotychczas, skarga do sądu administracyjnego. Warto w tym miejscu jedynie wspomnieć, że możliwość za-
skarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej nie była kwestią oczywistą. Po wprowadzeniu rozwiązań
umożliwiających kontrolę legalności decyzji administracyjnych przez NSA, zgodnie z obowiązującym wówczas
przepisem art. 198 KPA, dopuszczalność wniesienia skargi na decyzję organu była warunkowana wyczerpaniem
toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Wobec takiego brzmienia przepisu SN w uchwale 7 sędziów
z 19.1.1983 r. (III AZP 7/82, OSNCP 1983, Nr 9, poz. 127) stwierdził, że istota decyzji kasacyjnej "wyraża się
przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne "załatwienie
sprawy". (…) Decyzja kasacyjna organu administracji państwowej charakteryzuje się ponadto tym, że kończy ona
postępowanie odwoławcze, utrzymując jednocześnie stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyj-
ne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową, "międzyinstancyjną", nie załatwia sprawy co
do istoty". W konkluzji swojego wywodu SN stwierdził, że wskazane swoiste cechy decyzji kasacyjnej stwarzają
podstawę do wysunięcia wniosku, że decyzja taka nie może być przedmiotem skargi do NSA. Stanowisko takie
SN wyraził również w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z 15.12.1984 r. (III AZP 1/84,
392316680 1009098
OSNCP 1985, Nr 10, poz. 144). Szerzej kwestie te opisuje M. Romańska (Zażalenie do Sądu Najwyższego, s.
92 i n.). O dopuszczalności wniesienia skargi do NSA na decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego
rozpatrzenia, przesądził dopiero ustawodawca w art. 16 ust. 1 pkt 1 NSAU, który stanowił, że sąd orzeka m.in. w
sprawach skarg na decyzje administracyjne (co oznaczało, że brak tutaj zróżnicowania co do treści decyzji) w zw.
z art. 34 ust. 2 NSAU, który stanowił, że "przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację,
w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie" (por. szerzej K. Sobieralski,
Zagadnienie charakteru prawnego decyzji, s. 52).
Jeśli chodzi o kwestię różnic pomiędzy skargą a sprzeciwem, można zauważyć, że skarga uruchamia kontro-
lę sądowoadministracyjną opartą na wynikającej z art. 134 § 1 PPSA zasadzie niezwiązania sądu administracyj-
nego zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Kontrola ta umożliwia sądowi pełną weryfikację legalności
działalności organów administracji publicznej (wyr. NSA z 16.9.2009 r., II FSK 562/08, Legalis). Prawidłowe
wniesienie skargi na decyzję administracyjną przez legitymowany podmiot otwiera zatem "pełne" postępowanie
sądowoadministracyjne. Zmierza ono bowiem do kontroli legalności decyzji administracyjnej zarówno pod kątem
prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym,
o czym świadczy m.in. przepis art. 145 PPSA. Ponadto, z uwagi na bezwzględny charakter normy ujętej w art.
134 § 1 PPSA, sąd ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia
prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od
żądań i zarzutów podniesionych w skardze, i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administra-
cyjnego, nawet gdy zarzut nie został podniesiony.
Sprzeciw natomiast jest odrębnym środkiem zaskarżenia. Odrębność ta zaznacza się przede wszystkim w czte-
rech obszarach. Po pierwsze, trzeba zauważyć, że w porównaniu do skargi znacznie zawężony jest przedmiot
sprzeciwu. Zgodnie z komentowanym przepisem sprzeciw może dotyczyć tylko decyzji administracyjnej, o której
mowa w art. 138 § 2 KPA.
Po drugie, wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie swoistego postępowania, ukierunkowanego na weryfi-
kację decyzji administracyjnej wyłącznie z uwzględnieniem kryteriów formalnoprawnych. Projektodawcy postę-
powanie to określili mianem postępowania wpadkowego o ograniczonym przedmiotowo zakresie odnoszącym się
tylko do kontroli kwestii formalnej (por. uzasadnienie do projektu ZmPPSA2017, druk sejmowy Nr 1183, s. 61 i
n.). Należy zgodzić się z twierdzeniem o ograniczonym zakresie kontroli w przypadku wniesienia sprzeciwu, gdyż
ten środek prawny służy w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek
uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. O takim cha-
rakterze sprzeciwu decyduje to, że w tym przypadku wynikająca z art. 134 § 1 PPSA zasada niezwiązania sądu
granicami skargi została istotnie ograniczona przez postanowienia art. 64e PPSA, który to przepis wyznacza zakres
kontroli sądu do oceny działania administracji z perspektywy istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej
(zob. szerzej na ten temat komentarz do art. 64e).
Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem, jakoby sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2
KPA, uruchamiał postępowanie wpadkowe, czyli incydentalne. Otóż ze swojej istoty każde postępowanie wpad-
kowe pozostaje w określonych relacjach z postępowaniem zasadniczym. Postępowanie wpadkowe mieści się w
granicach postępowania zasadniczego bądź związane jest z jego etapem przedprocesowym. Ponadto postępowanie
wpadkowe ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania zasadniczego. Nasuwa się zatem pytanie, w
stosunku do jakiego postępowania procedura uruchomiona sprzeciwem ma charakter pomocniczy i incydentalny.
Podkreślenia wymaga, że aktualnie sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, jest jedynym środ-
kiem prawnym służącym do uruchomienia kontroli sądu administracyjnego. Sprzeciw zatem stanowi instrument
realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w odniesieniu do decyzji kasacyjnej. Już z tego powodu nie można po-
stępowania prowadzonego na skutek wniesienia sprzeciwu traktować jak postępowania wpadkowego. Wniesienie
sprzeciwu uruchamia autonomiczne postępowanie przed sądem administracyjnym, prowadzone w celu zweryfiko-
wania zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem kryterium legalności. Inną natomiast
kwestią są zawężone granice sądowej kontroli w porównaniu do granic sądowej kontroli uruchomionej na skutek
wniesienia skargi.
Trzecią cechą, która odróżnia te środki zaskarżenia, jest fakt, że w wyniku wniesienia sprzeciwu sąd może,
zgodnie z art. 151a § 1 PPSA, uchylić decyzję w całości (w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 138 § 2 KPA)
albo zgodnie z art. 151a § 2 PPSA sprzeciw oddalić. Postępowanie będące następstwem wniesienia skargi na
decyzję inną niż określona w art. 138 § 2 KPA może natomiast zakończyć się w różny sposób. Sąd może skargę
oddalić w całości lub w części (art. 151 PPSA), może uchylić decyzję lub postanowienie w całości lub w części
(art. 145 § 1 pkt 1 PPSA), może również stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części
(art. 145 § 1 pkt 2 PPSA). Ponadto w ściśle określonych przypadkach sąd może orzec merytorycznie (art. 145a
PPSA). Ostatnia, czwarta cecha, wiąże się z wynikającym z art. 151a § 3 PPSA rozwiązaniem wprowadzającym
ograniczenie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego.
1009098 923166804
Sprzeciw od decyzji stanowi więc odrębny od skargi i w pewnym sensie wyjątkowy środek zaskarżenia decyzji
ostatecznej do sądu administracyjnego (zob. też T. Woś, J.G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej, s. 86).
4 4. Zastosowanie przepisu do decyzji kasacyjnej z art. 233 § 2 OrdPU. Analogiczne rozwiązanie polegające
na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia prze-
widuje również art. 233 § 2 OrdPU. Zgodnie z tym przepisem "organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję
organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie
sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (…").
Wydanie takiej decyzji przez organ podatkowy powoduje, jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, po-
nowne otwarcie etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, w którym to postępowaniu stronie przy-
sługuje pełnia praw do czynnego udziału w tym postępowaniu, które to uprawnienie realizować może osobiście
bądź za pomocą osób trzecich (wyr. NSA z 11.3.2008 r., I FSK 440/07, Legalis). Podobnie jak kompetencja prze-
widziana w art. 138 § 2 KPA, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na gruncie Ord-
PU ma charakter wyjątkowy. Jak stwierdził NSA, "wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponowne-
go rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy
podatkowej, toteż nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 233 § 2 Ordynacji podatkowej" (wyr. NSA z
23.8.2016 r., II FSK 1711/14, Legalis; wyr. NSA z 16.10.2014 r., I GSK 376/13, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z
14.1.2014 r., I SA/Gd 1439/12, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 4.12.2013 r., I SA/Po 507/13, Legalis).
Podobne są również przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 233 § 2 OrdPU. Zgodnie z
tym przepisem organ drugiej instancji uchyli decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia w przypadku,
w którym rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości
lub w znacznej części.
Pomimo znacznego podobieństwa decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, oraz decyzji, o której
mowa w art. 233 § 2 OrdPU, wobec tego drugiego rozstrzygnięcia nie jest możliwe wniesienie sprzeciwu z art.
64a PPSA. Przesądza o tym wyraźnie ustawodawca poprzez sposób sformułowania komentowanego przepisu, w
którym odwołuje się wprost tylko do art. 138 § 2 KPA. Problematyka ta nie została wyjaśniona w uzasadnieniu do
projektu ZmPPSA2017 (druk sejmowy Nr 1183). Trudno ocenić, czy sytuacja taka stanowi przeoczenie ustawo-
dawcy, czy też jest to celowe działanie. W tym przypadku mamy zatem do czynienia z sytuacją prawną, w której
zróżnicowano, w tak istotnej kwestii, jaką są zasady sądowej kontroli, decyzje kasacyjne wydawane w dwóch po-
stępowaniach: administracyjnym oraz podatkowym. Ze względu na podobieństwo konstrukcji prawnych oraz cha-
rakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 KPA oraz art. 233 § 2 OrdPU, a także mając na uwadze to, że
postępowanie podatkowe jest w istocie postępowaniem administracyjnym, tyle tylko, że dotyczącym szczególnego
charakteru spraw – obejmujących problematykę zobowiązań podatkowych, przyjęcie odmiennych zasad sądowej
kontroli tych decyzji, może budzić poważne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości.
5 5. Zastosowanie przepisu do postanowień kasacyjnych. Odrębną kwestią wymagającą objaśnienia jest pro-
blematyka możliwości wniesienia sprzeciwu od "postanowień kasacyjnych". Zgodnie bowiem z art. 144 KPA w
sprawach dotyczących zażaleń w dużej mierze znajdują zastosowanie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W
literaturze wyraźnie wskazuje się, że wobec wniesienia zażalenia na postanowienie organ odwoławczy musi za-
stosować odpowiednio m.in. przepis art. 138 KPA [por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postę-
powania administracyjnego, 2016, s. 636 i n.; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postę-
powania administracyjnego, 2017, s. 978 i n.]. Podobne stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie sądów admi-
nistracyjnych (zob. wyr. NSA z 9.11.2012 r., II GSK 1503/11, Legalis; wyr. NSA z 26.3.1998 r., II SA 137/98,
niepubl.; wyr. WSA w Warszawie z 3.4.2008 r., V SA/Wa 367/08, Legalis). Zasadniczą różnicą jest tutaj jednak
fakt, że organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, nie wydaje decyzji,
ale postanowienie (por. wyr. NSA z 29.5.2001 r., II SA 980/00, niepubl.; wyr. NSA z 26.3.1998 r., II SA 137/98,
niepubl.). Innymi słowy możliwe jest, aby organ drugiej instancji, rozpatrując zażalenie na postanowienie wydane
przez organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 KPA, wydał postanowienie o uchyleniu
postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stąd też zasadna jest ocena, czy wobec takiego
postanowienia możliwe jest zastosowanie szczególnego środka weryfikacji, jakim jest sprzeciw, o którym mowa
w art. 64a PPSA.
W naszej ocenie sprzeciw nie będzie przysługiwał od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na pod-
stawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 KPA. Argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że
ustawodawca w art. 64a PPSA wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych na podstawie tego
przepisu (tj. art. 138 § 2 KPA). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy PPSA wyraźnie rozróżniają
decyzję od postanowienia. Wskazuje na to już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 §
2 PPSA rozróżnia w pkt 1 i 2 decyzje administracyjne od postanowień). Podobne wyraźne rozróżnienie można
odnaleźć w art. 51 PPSA ("Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli
skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczyn-
ności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania" – podkr. autorzy), czy też w art. 57 § 1 pkt 1 PPSA
592316680 1009098
("Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie
zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności" – podkr. autorzy).
Zaprezentowany pogląd w zakresie braku możliwości wniesienia sprzeciwu z art. 64a PPSA wobec postano-
wień kasatoryjnych został przyjęty również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Składy orzekające wyraź-
nie wskazują, że za takim poglądem przemawiają argumenty tożsame z racjami wysłowionymi powyżej (por. po-
st. NSA z 16.2.2018 r., I OZ 130/18, Legalis; wyr. NSA z 25.5.2018 r., I OSK 1519/18, Legalis; wyr. NSA z
30.5.2018 r., I GSK 2146/18, Legalis; wyr. NSA z 13.12.2018 r., II FSK 2408/18, Legalis; wyr. WSA w Rzeszowie
z 12.9.2018 r., II SA/Rz 559/18, Legalis; wyr. WSA w Szczecinie z 14.6.2018 r., II SA/Sz 434/18, Legalis; wyr.
WSA w Lublinie z 5.6.2018 r., II SA/Lu 314/18, Legalis). Pogląd, w świetle którego w aktualnym stanie prawnym
sprzeciw z art. 64a PPSA nie przysługuje wobec postanowień kasatoryjnych czy decyzji wydawanych na podstawie
art. 233 § 2 OrdPU, spotkał się również z aprobatą innych autorów (por. np. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu
postępowania administracyjnego, s. 970; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw, s. 54 i n.).
6 6. Pogląd o dopuszczalności wnoszenia sprzeciwu wobec postanowień kasatoryjnych. Warto w tym miej-
scu odnotować jednostkowy pogląd, w świetle którego dopuszcza się możliwość wniesienia sprzeciwu od posta-
nowienia kasatoryjnego wydawanego na podstawie art. 138 § 2 KPA, a w konsekwencji w postępowaniu sądowo-
administracyjnym stosowania przepisów właściwych temu środkowi zaskarżenia. Przekonanie takie można spo-
tkać bowiem w jednostkowych przypadkach orzeczeń sądów administracyjnych (por. np. wyr. WSA w Lublinie z
8.8.2018 r., II SA/Lu 163/18, Legalis) jak również w nauce (por. W. Piątek, Glosa do post. NSA z 16.2.2018 r., I OZ
130/18, OSP 2018, Nr 12, poz. 130). Przywołany autor glosy swój pogląd opiera w zasadzie na dwóch istotnych
argumentach. Po pierwsze wskazuje on, że uznanie, jakoby postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 KPA (z
uwagi na odesłanie zawarte w art. 144 KPA) mogło być przedmiotem sprzeciwu, jest pożądane z prakseologiczne-
go, celowościowego punktu widzenia. Prawdą bowiem jest, że nowelizacja PPSA dokonana ZmPPSA2017 miała
na celu m.in. dążenie do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasacyjnych organów odwoławczych (por. W. Piątek,
Glosa do post. NSA z 16.2.2018 r., I OZ 130/18, s. 155). Gdyby zatem decydujące znaczenie dla postępowania sądu
administracyjnego miał cel regulacji (a nie literatlne brzmienie przepisu), należałoby proponowane rozwiązanie
dopuścić. Już w tym miejscu należy jednak wyraźnie zaznaczyć, że za odrzuceniem takiego sposobu postrzega-
nia sprzeciwu od decyzji przemawia sam tekst ustawy, o czym mowa była już wcześniej. Drugim argumentem
przedstawionym przez W. Piątka i przemawiającym za możliwością stosownia sprzeciwu od decyzji także do po-
stanowień kasatoryjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 KPA jest fakt, że zgodnie z art. 144 KPA "w
sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale [tj. w rozdziale 11 działu II KPA "Żażalenia" – przyp. auto-
rzy] do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań". Z przepisu tego przywołany Autor
wywodzi, że "w oparciu o tę samą regulację zapadają wszakże postanowienia kasacyjne organu odwoławczego.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. z mocy art. 144 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Artykuł 144 k.p.a.
jest przykładem odesłania merytorycznego o charakterze generalnym, ponieważ wskazuje konkretne przepisy do-
tyczące odwołań, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu sposobu wniesienia oraz rozstrzygnięcia zażalenia.
Skoro w art. 64a p.p.s.a. ustawodawca expressis verbis odsyła do art. 138 § 2 k.p.a., to nie ma dostatecznych racji,
by ograniczać obowiązywanie tego przepisu względem jego kodeksowego zastosowania" (W. Piątek, Glosa do post.
NSA z 16.2.2018 r., I OZ 130/18, s. 153). Z tego rodzaju argumentacją (nawet jeśli mogłaby być ona uzasadniana
względami prakseologicznymi) nie sposób się zgodzić. Trzeba mianowicie zwrócić uwagę, że odesłanie z art. 144
KPA jest odesłaniem obowiązującym na gruncie tego Kodeksu i nie może być ono niejako "przenoszone" na obszar
zupełnie innej regulacji proceduralnej, jaką jest PPSA. Innymi słowy odesłanie z art. 144 KPA nie może "rozciągać
si"ę na instytucje regulowane przepisami PPSA.
Stanowisko prezentowane przez W. Piątka nie uwzględnia zatem faktu, że mamy tu do czynienia z dwoma od-
rębnymi procedurami (postępowaniem administracyjnym i postępowaniem przed sądem administracyjnym), które
zostały uregulowane w odrębnych aktach prawnych – tj. w KPA i w PPSA. Nadanie takich tytułów ("kodeks" i
"prawo") ustawom oznacza, że zgodnie z § 9 TechPrawodR są one uznawane przez ustawodawcę za podstawowe
dla danej dziedziny. W efekcie trzeba uznać, że rozwiązania w nich zawarte są autonomiczne (stosowane są w tej
danej konkretnej dziedzinie, tu: w postępowaniu administracyjnym i odrębnie w postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi). W takim ujęciu wydaje się więc, że na gruncie PPSA nie może znaleźć zastosowania wskazane
odesłanie z art. 144 KPA, które jest odesłaniem wewnętrznym, ustanowionym na potrzeby procedury administra-
cyjnej. Nie może ono zatem wpływać na tryb postępowania przed sądem administracyjnym.
Z art. 144 KPA wynika bowiem jedynie, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące
odwołań. Tylko z tego względu odpowiednie zastosowanie znajdzie tu m.in. art. 138 KPA. Z tej okoliczności nie
wynika jednak, że postanowienie kasatoryjne objęte jest zakresem sprzeciwu od decyzji, który jest przecież insty-
tucją przewidzianą w PPSA, a nie w KPA, w ramach którego funkcjonuje odesłanie z art. 144. Pomimo więc tego,
że należy zgodzić się z W. Piątkiem, iż rozwiązanie, które wyklucza możliwość wniesienia "sprzeciwu od decyzji"
wobec postanowienia kasatoryjnego, trzeba uznać poniekąd za nieracjonalne, to jednak taka interpretacja wynika
wyraźnie z przepisów prawa. Ponadto w przypadku sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej mamy do czynienia z wy-
jątkiem od zasady, zgodnie z którą środkiem zaskarżenia decyzji jest skarga do sądu. Wyjątków od reguł ogólnych
1009098 923166806
nie należy natomiast interpretować rozszerzająco. Dodać również należy, że taka rozszerzająca wykładnia prowa-
dzi do zdecydowanego pogorszenia sytuacji procesowej uczestników postępowania sądowego (zob. komentarz do
art. 64b). Należy więc w naszej ocenie podtrzymać stanowisko, że środkiem zaskarżenia postanowienia kasatoryj-
nego wydanego na podstawie art. 138 § 2 KPA pozostaje skarga, a nie sprzeciw.
7 7. Skutki wniesienia sprzeciwu od postanowienia kasatoryjnego. Rozważania w zakresie dopuszczalności
wniesienia sprzeciwu od decyzji wobec postanowienia kasatoryjnego nie stanowią tylko rozważań ściśle teore-
tycznych, ale mają istotny wpływ na praktyczne aspekty postępowania strony oraz sądów administracyjnych. Pod-
trzymując pogląd o niedopuszczalności wniesienia sprzeciwu wobec postanowienia kasatoryjnego, należy zasta-
nowić się nad konsekwencjami wynikającymi chociażby z błędnego pouczenia zawartego w postanowieniu kasa-
toryjnym, w którym organ nieprawidłowo wskazałby, że stronie przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu (zamiast
prawidłowego pouczenia o prawie do wniesienia skargi w takim przypadku). W takiej sytuacji zastosowanie się
adresata postanowienia do błędnego pouczenia nie będzie miało zasadniczego negatywnego wpływu na jego pra-
wa i obowiązki. W rzeczywistości sprzeciw taki będzie bowiem skargą do sądu administracyjnego. Obowiązek
prawidłowego ustalenia charkteru pisma strony będzie należał tutaj do sądu (wszakże o treści pisma nie przesądza
jego nazwa, a treść). Jednak błędne ustalenie przez sąd, że pismo mające na celu uruchomić sądową kontrolę wobec
postanowienia kasatoryjnego stanowi sprzeciw (zamiast skargi), będzie rodziło poważne konsekwencje skutkujące
w efekcie nieważnością postępowania. Trzeba bowiem zauważyć, że co do zasady, w myśl art. 16 § 1 PPSA, sąd
administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Natomiast w przypadku rozpatrywania sprzeciwu od decyzji –
w myśl art. 64d § 1 PPSA sąd administracyjny rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie zaś z art.
16 § 2 PPSA, na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego. Kwalifikując środek zaskarżenia,
którego przedmiotem jest postanowienie kasatoryjne wydane na postawie art. 138 § 2 KPA jako sprzeciw z art. 64a
PPSA (zamiast zakwalifikować ten środek jako skargę), sąd rozpatruje sprawę w niewłaściwym składzie jednego
sędziego (w miejsce składu trzech sędziów). W konsekwencji należy przyjąć, że takie postępowanie obarczone
jest wadą uzasadniającą jego nieważność na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 PPSA (por. w tym zakresie wyr. NSA
z 25.5.2018 r., I OSK 1519/18, Legalis).
8 8. Wniesienie sprzeciwu a przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu
do sądu administracyjnego na decyzję, o której mowa w art. 138 § 2 KPA, nie stanowi zagadnienia wstępnego, o
którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że wniesienie skargi do sądu
administracyjnego na taką decyzję nie stanowi zagadnienia wstępnego (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego
postępowania administracyjnego, s. 100 i n. oraz wyroki WSA w Szczecinie: z 9.11.2005 r., II SA/Sz 621/04,
Legalis i z 12.5.2016 r., II SA/Sz 166/16, Legalis). Wniesienie sprzeciwu do sądu na kasacyjną decyzję organu
drugiej instancji przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji cechuje jedynie
pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy administracyjnej przez organ administracyjny. Wniesienie sprzeciwu
może wywołać tylko określone skutki procesowe.
792316680 1009098
Art. 64b
§ 1. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
§ 2. Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto
zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskar-
żoną decyzję.
§ 3. W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się.
1 1. Odpowiednie stosowanie przepisów; zakres odesłania. Komentowany przepis w § 1 nakazuje, aby do

sprzeciwu od decyzji (zakres odniesienia) stosować odpowiednio przepisy o skardze (przepisy stosowane), z tym
jednak zastrzeżeniem, że ustawa może stanowić inaczej.
W literaturze wskazuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów nie jest czynnością o jednolitym charakterze
i można tutaj wyodrębnić trzy podstawowe sposoby zastosowania danych przepisów do zakresu odniesienia. Po
pierwsze, można mówić o zastosowaniu przepisów stosowanych do zakresu odniesienia bez konieczności zmian w
ich dyspozycji. Po drugie, wyodrębnić trzeba przypadki, w których z uwagi na zakres odniesienia przepisy stoso-
wane wymagają dokonania określonych modyfikacji w dyspozycji przepisów stosowanych. Wreszcie po trzecie,
można wyodrębnić grupę przepisów stosowanych, które do danego zakresu stosowania nie mogą być zastosowane
(por. J. Nowacki, Studia z teorii prawa, s. 455–457; tenże, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, s. 370–371).
Pogląd taki jest przyjmowany w zasadzie powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyr.
NSA z 21.4.2015 r., II FSK 2400/14, Legalis; wyr. NSA z 14.2.2013 r., II FSK 420/12, Legalis; uchw. NSA z
14.1.2009 r., II GPS 6/08, Legalis).
Ustalając zakres odesłania, o którym mowa w art. 64b § 1 PPSA, należy zwrócić uwagę na jeden z podziałów
odesłań, którego kryterium jest umiejscowienie przepisów stosowanych (tj. tych, do których następuje odesłanie).
W tym sensie można mówić o odesłaniu wewnętrznym – odnoszącym się do przepisu lub przepisów zawartych w
tym samym akcie prawnym, jak i o odesłaniu zewnętrznym – kiedy przepis stosowany znajduje się w innym akcie
prawnym (por. A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 12). Wydaje się, że odesłanie,
o którym mowa w komentowanym przepisie, należy zaklasyfikować do kategorii odesłań wewnętrznych – trudno
byłoby bowiem stosować odpowiednio do sprzeciwu od decyzji przepisy innych aktów prawnych przewidujących
istnienie środka zaskarżenia określanego mianem skargi (np. przepisów KPC regulującego problematykę skargi
do Sądu Najwyższego). Stąd też wydaje się, że posługując się sformułowaniem "przepisy o skardze" i traktując
odesłanie jako odesłanie o charakterze wewnętrznym, ustawodawca przesądził, że przepisami stosowanymi w tym
przypadku będą przepisy regulujące problematykę skargi do sądu administracyjnego, znajdujące się w PPSA.
Należy jednak zwrócić uwagę, że w kontekście zawartego w art. 64b § 1 PPSA sformułowania "stosuje się
odpowiednio przepisy o skardze", uwzględniając nawet fakt, że omawiany przepis ustanawia odesłanie wewnętrz-
ne, problematyczne jest ustalenie rzeczywistego zakresu przepisów stosowanych (tj. przepisów, które znajdą od-
powiednie zastosowanie do sprzeciwu od decyzji). Wynika to z faktu nieprecyzyjnego skonstruowania przez usta-
wodawcę odesłania znajdującego się w komentowanym przepisie. Nie można bowiem jednoznacznie ustalić, czy
przepisy stosowane w tym wypadku to tylko przepisy art. 50–62 PPSA, znajdujące się w rozdziale 2 działu III tego
aktu prawnego, zatytułowanym "Skarga", czy też zastosowanie znajdą tutaj również i inne przepisy, których treść
odnosi się w pewien sposób do skargi (np. art. 8 § 1 i 2, art. 14, 18 § 1 pkt 6a oraz § 3, art. 32, 35 § 4, art. 39 pkt
3, art. 66 § 3, art. 87 § 3, art. 92 § 1, art. 106 § 1, art. 111 § 1, art. 118 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 135, 141 § 2 i 4,
art. 152 § 1, art. 157 § 1, art. 161 § 1, art. 171, 172, 200, 206, 209, 220 § 3, art. 247, 283, 299 § 2–4 PPSA).
Z powyższych względów uzasadnione jest, w naszej ocenie, wyrażenie wątpliwości co do konstytucyjności
komentowanego art. 64b § 1 PPSA z uwagi na naruszenie, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP, podstawowych
zasad dotyczących tworzenia prawa – przede wszystkim zasady określoności prawa oraz zasady poprawnej legi-
slacji. Przez zasadę określoności prawa należy rozumieć przede wszystkim należytą poprawność, precyzyjność i
jasność przepisów prawnych (zob. np. wyr. TK z 22.5.2002 r., K 6/02, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 33; orz. TK z
19.6.1992 r., U 6/92, OTK 1992, Nr 1, poz. 13).
Jeśli chodzi zaś o zasadę poprawnej legislacji, to warto zauważyć, że została ona również wywiedziona przez
Trybunał Konstytucyjny z przepisu art. 2 Konstytucji RP. Emanacją tej zasady są reguły tworzenia prawa określo-
ne w Zasadach techniki prawodawczej (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie "Zasad
techniki prawodawczej", t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z orzecznictwem ustawodawca nie jest bezpośred-
nio związany tym aktem, ale TK podkreśla, że nie powinien on odstępować od zawartych w nim zasad bez waż-
nych powodów. W TechPrawodR zostały bowiem skodyfikowane powszechnie uznawane reguły postępowania
legislacyjnego (por. orzeczenia TK: z 24.5.1994 r., K 1/94, OTK 1994, Nr 1, poz. 10; z 24.10.1995 r., K 14/95,
OTK 1995, Nr 2, poz. 12; wyroki TK: z 3.12.2002 r., P 13/02, OTK-A 2002, Nr 7, poz. 90; z 26.11.2003 r., SK
22/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 97 i z 29.10.2003 r., K 53/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 83). W tym zakresie należy
zauważyć, że § 156 ust. 2 i 3 TechPrawodR, który reguluje problematykę konstruowania odesłań, stanowi, że co do
1009098 923166802
zasady odesłanie powinno wskazywać jednoznacznie przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Wyjątek
od tej reguły przewidziano w § 156 ust. 4 TechPrawodR, w myśl którego "jeżeli daną instytucję prawną reguluje
się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów prawnych, do których się odsyła, nie jest możliwe, można
wyjątkowo odesłać do przepisów określonych przedmiotowo, o ile przepisy te dadzą się w sposób niewątpliwy
wydzielić spośród innych; przepis odsyłający formułuje się w postaci: "Do..... (określenie instytucji) stosuje się
odpowiednio przepisy o..... (przedmiotowe określenie przepisów)"". Cytowany przepis § 156 ust. 4 TechPrawodR
wskazuje, że wyjątkowo możliwe jest skonstruowanie odesłania do przepisów określonych przedmiotowo. Jedno-
cześnie w literaturze zauważa się, że odesłanie takie jest możliwe tylko wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione
trzy warunki: 1) instytucja jest uregulowana całościowo w danym akcie prawnym; 2) nie jest możliwe wyczerpu-
jące wymienienie przepisów stosowanych; 3) przepisy stosowane dają się wydzielić spośród innych w sposób nie-
budzący wątpliwości [zob. M. Kokoszczyński, w: J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej, s. 503 i n.].
W związku z trzecią przesłanką umożliwiającą zastosowanie odesłania do przepisów określonych przedmiotowo
wymagane jest jednak, aby redaktor tekstu prawnego przed sformułowaniem takiego odesłania sprawdził, "czy
przepisy, do których odsyła, można w sposób niebudzący wątpliwości wydzielić spośród innych" [S. Wronkowska,
w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, s. 304].
Biorąc pod uwagę powyższe, konstrukcja komentowanego art. 64b § 1 PPSA wydaje się nie odpowiadać co
najmniej wymogom określonym w § 156 ust. 4 TechPrawodR. Zauważyć należy, że w omawianej kwestii nie
jest niemożliwe wyczerpujące wymienienie przepisów stosowanych (tj. przepisów, do których ustawodawca chce
odesłać). Potwierdza to bowiem szczegółowe wyliczenie przepisów PPSA odnoszących się w swojej treści do
skargi do sądu administracyjnego dokonane przez autorów niniejszego komentarza.
Pomijając powyższe wątpliwości, w naszej ocenie należy uznać, że zakres odesłania, o którym mowa w art.
64b § 1 PPSA, jest szerszy i nie ogranicza się tylko do przepisów art. 50–62 zawartych w rozdziale 2 działu III
PPSA. Za taką oceną przemawiają zasadniczo następujące argumenty. Po pierwsze, komentowany przepis w §
3 wskazuje, że do postępowania wszczętego sprzeciwem nie stosuje się art. 33 PPSA. Wspomniany przepis został
umiejscowiony w rozdziale 2 działu II ustawy. Oznacza to, że ustawodawca poprzez wyraźne wyłączenie stoso-
wania przepisu umiejscowionego poza rozdziałem zatytułowanym "Skarga" przyjmuje, że odpowiednie zastoso-
wanie do sprzeciwu od decyzji przepisów o skardze obejmuje zakres szerszy niż przepisy art. 50–62 PPSA.
Drugi argument przemawiający za szeroką interpretacją odesłania z art. 64b § 1 PPSA ma charakter bardziej
złożony i związany jest zarówno z aspektem prakseologicznym, jak i aksjologicznym rozpatrywania przez sąd
administracyjny sprzeciwu od decyzji. Gdyby przyjąć wąską wykładnię odesłania, konieczne byłoby uznanie, że
do postępowania wszczętego sprzeciwem od decyzji nie znalazłby zastosowania m.in. przepis art. 18 § 1 pkt 6a
PPSA, regulujący wyłączenie sędziego w sprawach dotyczących skargi na określone decyzje lub postanowienia,
czy też art. 32 PPSA, który stanowi, że "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący
oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi
[podkr. – autorzy]".
Należy zwrócić uwagę, że przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią zwartą i usys-
tematyzowaną regulację, w której kluczowe znaczenie odgrywa instytucja skargi do sądu. To do tej instytucji od-
powiednio dostosowano poszczególne przepisy tej procedury, począwszy od regulacji o zakresie sądowej kontroli,
na doręczeniu pism w obrocie zagranicznym kończąc. Ewentualnie pojęcie "skargi" wykorzystano jako budulec
w poszczególnych normach prawnych, przede wszystkim regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem
administracyjnym. Wprowadzenie natomiast zupełnie nowego środka zaskarżenia decyzji kasacyjnych w postaci
sprzeciwu, który stanowi autonomiczną w stosunku do skargi konstrukcję prawną, wymagało, naszym zdaniem,
bardziej starannych zabiegów legislacyjnych celem swoistego "wkomponowania" nowych rozwiązań prawnych
do funkcjonujących już od dawna przepisów procedury przed sądami administracyjnymi – co jednak istotne –
skupionych na skardze do sądu. Skoro bowiem zgodnie z art. 3 § 2a PPSA sądy administracyjne orzekają także
w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 KPA, to nie można mieć wątpliwości,
że efekt odpowiedniego stosowania do sprzeciwu przepisów o skardze (art. 64b § 1 PPSA) powinien wiązać się
z umożliwieniem sądowi przeprowadzenia kontroli tej formy działania administracji publicznej według standar-
dów takich samych jak standardy kontroli pozostałych decyzji, chyba że ustawodawca wyraźnie uregulował w
tym zakresie odstępstwa. Mając na uwadze powyższe, w naszej ocenie, pomimo nieprawidłowego skonstruowa-
nia odesłania, o którym mowa w komentowanym art. 64b § 1 PPSA, należy przyjąć, że przepis ten odsyła do
"przepisów o skardze" w zakresie szerszym niż tylko do przepisów art. 50–62 PPSA. Pogląd o takim szerokim
zakresie odesłania z komentowanego art. 64b § 1 PPSA podzielił również w jednym ze swoich orzeczeń Naczel-
ny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z 26.10.2018 r. (II GZ 382/18, Legalis) Sąd ten stwierdził, że z art.
64b § 1 PPSA wynika, iż do sprzeciwu (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) należy stosować nie tylko "przepisy z
rozdziału 2 PPSA (skarga), lecz również przepisy regulujące postępowanie z nie"j. W konsekwencji uznano, że
w odniesieniu do sprzeciwu od decyzji zastosowanie znajduje m.in. art. 220 PPSA "dający podstawę do wezwa-
392316680 1009098
nia do uiszczenia wpisu sądowego oraz określający konsekwencje niewykonania tego wezwania". Szczegółowe
kwestie odpowiedniego stosowania poszczególnych przepisów o skardze do instytucji sprzeciwu od decyzji będą
omawiane w dalszej części opracowania.
2 2. Uczestnicy postępowania – wyłączenie stosowania art. 33 PPSA. W tym miejscu należy zauważyć, że
w sprawach wszczętych przez wniesienie sprzeciwu od decyzji nie znajdzie zastosowania przepis art. 33 PPSA,
o czym wprost stanowi przepis art. 64b § 3 PPSA. Oznacza to, że w takim postępowaniu w ogóle nie występuje
kategoria uczestników na prawach strony, którzy charakteryzują się następującymi cechami: byli uczestnikami
(stronami) postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja kasacyjna, nie wnieśli sprzeciwu
w związku z tym postępowaniem, a wynik sprawy dotyczy ich interesu prawnego (art. 33 § 1 PPSA). A zatem z
założenia postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte omawianym środkiem zaskarżenia jest postępowaniem,
w którym mogą występować tylko dwa podmioty – organ, którego decyzja kasatoryjna została zakwestionowana,
oraz podmiot wnoszący sprzeciw (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, s.
971). W podobny sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administrcyjny, który wskazał, że "charakterystyczną
cechą postępowania wyrażoną w art. 64b § 3 PPSA jest to, że w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decy-
zji przepisu art. 33 nie stosuje się. Co z kolei oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym
wniesieniem sprzeciwu ograniczony został krąg podmiotów biorących w nim udział, jedynie do skarżącego (wno-
szącego sprzeciw) i organu, który wydał zaskarżony ak"t (wyr. NSA z 26.2.2019 r., I OSK 270/19, Legalis; zob.
też wyr. NSA z 7.6.2018 r., II OSK 1319/18, Legalis).
Wyłączenie stosowania art. 33 PPSA w sprawach sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wydaje się dalece kontro-
wersyjne, zwłaszcza w przypadkach gdy w postępowaniu administracyjnym brały udział strony o sprzecznych in-
teresach. Powstrzymanie się przez jedną ze stron postępowania administracyjnego z wniesieniem do sądu sprze-
ciwu i jednoczesna aktywność w tym zakresie innej strony uruchamia postępowanie sądowe. Jednakże podmiot,
który nie wniósł sprzeciwu, jest w takim przypadku "poza postępowaniem" sądowym, gdyż ustawa wykluczyła
jego podmiotowość właśnie ze względu na bierną postawę w zakresie korzystania ze środka zaskarżenia. Pod zna-
kiem zapytania stoi zatem udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony postępowania administracyj-
nego, która nie jest zainteresowana wyeliminowaniem z obrotu decyzji kasacyjnej. Uniemożliwienie udziału w
takim postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym w istocie rozstrzyga się o sytuacji prawnej tego podmiotu
poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do istoty, prowadzi
wprost do pozbawienia możliwości obrony jej praw. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego następuje
w takim przypadku na skutek działania innego podmiotu, a ponadto o takiej aktywności innego podmiotu strona
postępowania administracyjnego niezainteresowana zaskarżeniem do sądu decyzji kasacyjnej nie jest informowa-
na. Jak już wskazano, strony postępowania administracyjnego, które nie wniosły sprzeciwu, nie będą miały żadnej
wiedzy o tym, że kwestia zasadności wydania decyzji kasacyjnej jest przedmiotem badania przez sąd administra-
cyjny. Z uwagi na fakt, że decyzja taka ma przymiot decyzji ostatecznej, a jej wykonania nie można wstrzymać
(szerzej zob. komentarz do art. 64c), następstwem jej wydania (nawet pomimo wniesienia sprzeciwu) powinno
być rozpoczęcie rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie mając wiedzy o wniesieniu sprzeciwu,
pozostałe strony, będąc zaangażowane w postępowanie przed organem pierwszej instancji, w przypadku uwzględ-
nienia sprzeciwu przez sąd będą z pewnością zaskoczone konsekwencjami wywołanymi takim orzeczeniem. Oko-
liczności te nie będą przyczyniały się do realizacji zasady zaufania jednostek do organu administracji publicznej
w ramach postępowania administracyjnego.
Z uwagi na omawiane ograniczenie kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego w orzecznictwie do-
bitnie podkreśla się, że oceniając wskutek wniesionego sprzeciwu decyzję kasatoryjną, sąd administracyjny nie
powinien dokonywać ocen merytorycznych, które mogłoby przesądzić o prawach podmiotów podczas ponownego
rozpatrywania sprawy czy to przez organ pierwszej, czy też drugiej instancji (por. wyr. NSA z 23.4.2020 r., II OSK
775/19, Legalis; wyr. NSA z 5.11.2019 r., II OSK 3238/19, Legalis).
3 3. Połączenie spraw zainicjowanych sprzeciwem od decyzji. Jak już wspomniano, postępowanie sądowo-
administracyjne uruchamiane sprzeciwem od decyzji w założeniu ma być postępowaniem dwupodmiotowym, w
którym nie występuje kategoria uczestników na prawach strony. Powstaje tu więc pytanie o sytuację, w której
kilku uprawnionych wniesie sprzeciw od konkretnej decyzji kasatoryjnej. W tym wypadku rozpoznający sprzeci-
wy sąd będzie miał podstawę do połączenia poszczególnych spraw (por. P. Gołaszewski, Nowelizacja Kodeksu
postępowania administracyjnego, s. 971). Powstaje tu jednak pytanie o konkretną podstawę prawną połączenia
spraw uruchomionych sprzeciwami wniesionymi przez kilka legitymowanych do takiego działania stron jednego
postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję kasatoryjną. Zgodnie bowiem z art. 111 § 1 PPSA
"sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub
także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą". Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że "sąd może za-
rządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także
rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku". Ustalenie podstawy prawnej połączenia spraw ze sprze-
ciwu w przypadku, w którym sprzeciwy te są wnoszone wobec konkretnej, jednej decyzji kasatoryjnej wywiera
istotne konsekwencje – w przypadku uznania, że właściwy jest tutaj § 1 omawianego przepisu, sąd powinien spra-
1009098 923166804
wy połączyć obligatoryjnie. Jeśli zaś w grę wchodzi § 2, to wówczas kwestia ta zostaje pozostawiona jego uznaniu.
W naszej ocenie w omawianym przypadku sąd ma na podstawie art. 111 § 1 PPSA obowiązek połączyć sprawy
powstałe na skutek wniesienia sprzeciwów wobec danej decyzji kasatoryjnej przez kilku (lub wszystkich) upraw-
nionych (tak również P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia, s. 408). Jak już wskazano wcześniej, do
postępowania ze sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (przy czym odesłanie to ma szeroki zakres
odnoszący się zarówno do samej skargi, jak i postępowania z niej), co oznacza, że zastosowanie może znaleźć
tutaj art. 51 PPSA (kilku uprawnionych może wnieść sprzeciw od decyzji w jednym piśmie). Jeśli zaś strony po-
stępowania administracyjnego wniosłyby odrębne sprzeciwy, to już tylko z praktycznego punktu widzenia nale-
żałoby sprawy te połączyć. Brak takiego zabiegu, zwłaszcza wówczas gdyby takie sprawy trafiły do odrębnych
składów orzekających, mógłby powodować szereg problemów (w tym nawet mogłoby dojść do sytuacji, w której
jeden skład uwzględniłby sprzeciw, a inny oddalił). Stąd też należy przyjąć obowiązek połączenia takich spraw na
podstawie art. 111 § 1 PPSA. Nie stoi temu na przeszkodzie "dwupodmiotowy układ postępowania ze sprzeciwu"
ani art. 64b § 3 PPSA, który w postępowaniu ze sprzeciwu wyłącza stosowanie art. 33 PPSA. Przepis ten odnosi
się bowiem tylko do tych stron postępowania administracyjnego, które nie skorzystały z prawa do zaskarżenia
decyzji kasatoryjnej.
4 4. Sytuacja procesowa uczestników postępowania administracyjnego na prawach strony. Wyłączenie
przez ustawodawcę stosowania przepisu art. 33 PPSA w sprawie wszczętej sprzeciwem oznacza, że nie przewiduje
się możliwości dopuszczenia do udziału w tych postępowaniach innych podmiotów, o których mowa w art. 33 §
2–4 PPSA.
Warto zwrócić uwagę, że wyłączenie możliwości udziału w postępowaniu sądowym organizacji społecznych
jako uczestników postępowania godzi w zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasad prawa do sądu
(szerzej zob. komentarz do art. 33). Nie oznacza to jednak, że organizacja społeczna, która na etapie postępowania
administracyjnego była uczestnikiem postępowania na prawach strony, nie może wnieść sprzeciwu od decyzji
kasacyjnej wydanej w tym postępowaniu. Artykuł 33 § 4 PPSA odnosi się bowiem tylko do sytuacji, w której
organizacja społeczna zgłasza chęć udziału w już toczącym się postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.
Dodatkowo trzeba zauważyć, że wyłączenie art. 33 PPSA nie wyklucza możliwości udziału w postępowaniu
sądowym dotyczącym rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich
czy Rzecznika Praw Dziecka. Udział tych podmiotów w postępowaniu sądowym znajduje bowiem podstawę w
art. 8 PPSA. Zgodnie z tym przepisem określone podmioty mogą wziąć udział w każdym postępowaniu, a zatem
również i w postępowaniach wszczętych sprzeciwem. Kwestia legitymacji skargowej tych podmiotów w zakresie
wniesienia sprzeciwu zostanie omówiona w komentarzu do art. 64c.
W tym miejscu należy wskazać na dość osobliwą sytuację, która może zaistnieć w związku z wyłączeniem
stosowania art. 33 PPSA. Otóż może się zdarzyć, że sprzeciw wniesie prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich,
Rzecznik Praw Dziecka lub organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących
interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast podmioty, któ-
re mają w tym interes prawny, pozostaną bierne w zakresie wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku stroną po-
stępowania przed sądem administracyjnym będą jedynie następujące podmioty: stojące na straży praworządności
(prokurator), stojące na straży praw obywatelskich (Rzecznik Praw Obywatelskich), stojące na straży praw dzieci
(Rzecznik Praw Dziecka) oraz broniące interesów prawnych innych osób (organizacja społeczna). Nie będzie na-
tomiast strony, która brałaby udział w takim postępowaniu ze względu na własne interesy prawne.
5 5. Wymogi formalne sprzeciwu. Komentowany art. 64b § 2 PPSA ustanawia wymogi formalne, które powi-
nien spełniać sprzeciw od decyzji. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy w tym zakresie znajdzie odpo-
wiednie zastosowanie przepis art. 57 PPSA. Przywołany przepis reguluje kwestię wymogów formalnych skargi do
sądu administracyjnego. Oceniając ten problem, należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 2 komentowanego art. 64b
sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać
wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję.
Należy zatem przyjąć, że przepis art. 64b § 2 PPSA stanowi przepis szczególny wobec art. 57 § 1 PPSA. Wobec
tego należy uznać, że przepis art. 57 § 1 PPSA nie znajdzie zastosowania do sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W
sprawach dotyczących sprzeciwu od decyzji, z uwagi na zakres, którego dotyczy, nie znajdzie również zastosowa-
nia przepis art. 57a PPSA. Przepis ten odnosi się bowiem tylko do skargi na pisemną interpretację przepisów prawa
podatkowego, opinię zabezpieczającą oraz odmowę wydania opinii zabezpieczającej.
Zgodnie z art. 64b § 2 PPSA sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu
sądowym. W tym zakresie ustawodawca wyraźnie wskazuje więc, że sprzeciw od decyzji powinien spełniać wy-
mogi przewidziane w art. 46 PPSA. Zgodnie z tą normą każde pismo strony powinno zawierać oznaczenie sądu, do
którego jest kierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocni-
ków. Kwestie te zostały już szczegółowo przedstawione w komentarzu do art. 46. W tej części opracowania należy
rozważyć tylko odrębności wynikające z istoty szczególnego rodzaju pisma, jakim jest sprzeciw od decyzji kasa-
cyjnej, i mogące pojawić się, na gruncie przepisu art. 64b § 2 w zw. z art. 46 PPSA, wątpliwości interpretacyjne.
592316680 1009098
Dokonując wykładni art. 64b § 2 PPSA, należy mieć również na względzie fakt wyłączenia stosowania w
sprawach wszczętych sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 PPSA. Kwestia ta ma bowiem istotne znaczenie w
praktycznym stosowaniu komentowanych przepisów.
W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę, że wnoszący pismo w postępowaniu sądowym, zgodnie z art.
46 § 1 pkt 1 PPSA, powinien oznaczyć strony, ich przedstawicieli ustawowych oraz pełnomocników. Należy jed-
nocześnie zwrócić uwagę na fakt, że sprzeciw od decyzji, co do zasady, zawsze będzie pierwszym pismem w
sprawie. W związku z tym dodatkowo powinien on zawierać, zgodnie z art. 46 § 2 PPSA, oznaczenie miejsca za-
mieszkania (adresu do doręczeń) lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz ozna-
czenie przedmiotu sprawy. Prawidłowe określenie stron oraz ich danych adresowych jest istotne w przypadku
postępowania sądowego inicjowanego skargą. Nawet bowiem jeśli pozostali adresaci decyzji nie wnieśli skargi,
stają się oni z mocy art. 33 § 1 PPSA uczestnikami postępowania. Sytuacja taka nie może jednak mieć miejsca
w przypadku wniesienia sprzeciwu z uwagi na wyłączenie w art. 64b § 3 PPSA stosowania przepisu art. 33 tej
ustawy. Niemniej jednak w świetle literalnego brzmienia komentowanego art. 64b § 2 PPSA, skoro sprzeciw po-
winien wprost czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, to należałoby przyjąć, że w piśmie wnoszącym
sprzeciw konieczne jest wskazanie wszystkich stron postępowania administracyjnego, w ramach którego została
wydana decyzja. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie również w kontekście zastosowania art. 47 § 1 PPSA, który
nakazuje stronie wnoszącej pismo dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom. Ponadto
wiąże się z istotną informacją dla sądu, kto może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Wydaje się
jednak, że wobec specyfiki postępowania ze sprzeciwu, a zwłaszcza ograniczenia kręgu uczestników tego postę-
powania (wyłączenie stosowania art. 33 PPSA), należy podzielić prezentowane w literaturze poglądy, stanowiące,
iż w przypadku wnoszenia sprzeciwu nie znajdzie zastosowania art. 46 § 1 pkt 1 PPSA w zakresie, w jakim odnosi
się do obowiązku wskazania innych podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, w ramach
którego organ wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 KPA. Z tego też względu nie może tu znaleźć zastosowania
art. 47 PPSA w zakresie, w jakim ustanawia obowiązek dołączenia do sprzeciwu odpisów sprzeciwu oraz załącz-
ników dla innych stron postępowania administracyjnego, w którym została wydana decyzja kasatoryjna.
Skoro bowiem w postępowaniu ze sprzeciwu nie stosuje się przepisu art. 33 PPSA, to nie istnieje potrzeba
doręczania odpisów sprzeciwu dla osób będących stronami w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano
decyzję na podstawie art. 138 § 2 KPA, a które z uprawnienia do wniesienia sprzeciwu nie skorzystały. W postę-
powaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą takie podmioty byłyby bowiem uczestnikami postępo-
wania sądowego w rozumieniu art. 33 § 1 PPSA, którego stosowanie w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem
zostało wyraźnie wyłączone.
A zatem w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja kasatoryjna,
występowało kilka stron, a tylko jedna z nich zdecydowała się na wniesienie sprzeciwu, to nie ma ona obowiązku
dołączania odpisów sprzeciwu dla pozostałych stron, a co za tym idzie – sąd administracyjny nie może wezwać jej
do uzupełnienia takiego braku. Skoro brak jest w takim postępowaniu sądowoadministracyjnym kategorii uczest-
ników postępowania (wyłączenie art. 33 PPSA), to zawsze będą istniały tylko dwie strony – wnoszący sprzeciw i
organ, którego decyzja jest przedmiotem zaskarżenia. Innymi słowy wnoszący sprzeciwu ma obowiązek dołączyć
tylko jeden odpis sprzeciwu od decyzji wraz z załącznikami – dla organu wydającego decyzję (por. P. Gołaszewski,
Sporządzanie środków zaskarżenia, s. 408–409).
Jeżeli zaś od jednej decyzji kasatoryjnej sprzeciw niezależnie od siebie wniosłoby kilka stron, to wówczas (z
uwagi na dwupodmiotowy charakter postępowania sądowoadministracyjnego) należy przyjąć, że mamy do czy-
nienia z kilkoma postępowaniami sądowoadministracyjnymi. W takim przypadku, jak była już o tym mowa, sąd
powinien zarządzić połącznie takich spraw na podstawie art. 111 § 1 PPSA.
W dalszej kolejności, zgodnie z art. 46 § 1 pkt 2 PPSA, wymagane jest oznaczenie rodzaju pisma. W przy-
padku sprzeciwu od decyzji oznaczenie to powinno, jak się wydaje, brzmieć: "sprzeciw od decyzji". Wydaje się, że
w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego pisma zatytułowanego "skarga", w którym kwestionowanym
przez wnoszącego to pismo działaniem organu administracyjnego jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2
KPA, sąd pismo takie powinien potraktować tak jak sprzeciw. Porównując przepisy regulujące elementy skargi
oraz sprzeciwu, czyli art. 57 § 1 i art. 64 § 2 PPSA, należy dojść do wniosku, że jedynym elementem sprzeciwu,
którego nie zawiera skarga, jest żądanie uchylenia decyzji. O rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie zło-
żonym do sądu administracyjnego nie decyduje jego tytuł nadany przez wnoszącego, ale treść pisma i intencja
wnoszącego. Zwrócenie uwagi na powyższą regułę wydaje się tym bardziej uzasadnione, że w postępowaniu są-
dowoadministracyjnym uregulowano dwa różne środki zaskarżenia odnoszące się do decyzji administracyjnych.
Ze względu jednak na to, że są to środki wykluczające się (niekonkurencyjne), sąd administracyjny w przypadku,
gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja określona w art. 138 § 2 KPA, niezależnie od zatytułowania pisma, po-
winien każdorazowo przyjmować, że ma do czynienia ze sprzeciwem. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego wskazuje się, że "w świetle art. 46 PPSA należy dojść do wniosku, że o charakterze prawnym
danego pisma strony przesądza jego treść, a spośród cech formalnych taki element jak tytuł pisma nie może prze-
sądzać o tym, czy dane pismo przynależy do określonej kategorii pism procesowych" (post. NSA z 25.10.2010 r., II
1009098 923166806
FZ 530/10, Legalis). Jeśli chodzi o pozostałe elementy sprzeciwu, to należy wskazać, że przepis art. 64b § 2 PPSA
wymienia wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną
decyzję.
6 6. Żądanie uchylenia decyzji. Zgodnie z komentowanym art. 64b § 2 PPSA sprzeciw powinien zawierać rów-
nież wskazanie zaskarżonej decyzji oraz żądanie jej uchylenia. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na istotną
różnicę pomiędzy skargą a sprzeciwem. Zakres żądania przedstawiony w skardze może być zróżnicowany. Skar-
żący może bowiem żądać uchylenia decyzji w całości lub w części rozstrzygnięcia, czy też tylko w części dotyczą-
cej jej uzasadnienia (co do możliwości uchylenia decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia zob. np. wyr. NSA
z 13.5.2016 r., I OSK 1828/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 7.10.2011 r., VII SA/Wa 1093/11, Legalis).
Pogląd taki prezentowany jest również w doktrynie (zob. np. J. Borkowski, Glosa do wyr. NSA z 28.6.1982 r., I SA
47/82, PiP 1985, Nr 1, s. 147–150). W odniesieniu do sprzeciwu komentowany przepis wyraźnie wskazuje zaś,
że sprzeciw musi zawierać "żądanie jej [tj. decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu – przyp. autorzy] uchylenia".
Nie oznacza to jednak, że wnoszący sprzeciw nie może żądać uchylenia decyzji tylko w określonej części. Z dru-
giej jednak strony należy pamiętać, że sąd administracyjny nie jest związany wnioskami sprzeciwu, co wynika z
odpowiedniego zastosowania art. 134 § 1 PPSA. Na marginesie wypada zauważyć, że w dotychczasowym stanie
prawnym judykatura dopuszczała uchylenie uzasadnienia nie tylko decyzji "merytorycznej", ale wyjątkowo rów-
nież decyzji kasacyjnych. Pogląd taki przedstawił NSA w przywołanym już wyroku z 13.5.2016 r. (I OSK 1828/14,
Legalis), stwierdzając, że "w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji wy-
łącznie odnośnie do jej uzasadnienia, nawet decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 KP"A.
Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że od sprzeciwu konieczne jest uiszczenie wpisu (szerzej zob. komentarz
do art. 230).
W przypadku stwierdzenia braków formalnych sprzeciwu odpowiednie zastosowanie znajdzie przepis
art. 49 PPSA.
7 7. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej w sprzeciwie. Z komentowanego przepisu wyni-
ka natomiast, że wnoszący sprzeciw nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji kasacyjnej. Po-
twierdza to treść art. 151a § 1 PPSA, zgodnie z którym sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w
całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 KPA. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o
wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 PPSA.
Wydaje się, że żądanie przez wnoszącego sprzeciw stwierdzenia nieważności decyzji zamiast uchylenia decyzji
nie powinno być traktowane przez sąd jako brak formalny. Ponadto, jak już wskazano, sąd administracyjny nie jest
związany wnioskami sprzeciwu, co wynika z odpowiedniego zastosowania art. 134 § 1 PPSA.
8 8. Cofnięcie sprzeciwu. Ustawodawca w przepisach art. 64a–64e PPSA nie reguluje możliwości cofnięcia
sprzeciwu przez skarżącego. Odpowiednie zastosowanie w tej materii znajduje niewątpliwie art. 60 PPSA, który
reguluje problem dopuszczalności cofnięcia skargi. Możliwość cofnięcia skargi przez skarżącego stanowi przejaw
instytucji rozporządzalności formalnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co należy odnosić również
do sprzeciwu (na temat rozporządzalności formalnej zob. szerzej komentarz do art. 60). Stosując do spraw wsz-
czętych sprzeciwem art. 60 PPSA odpowiednio, należy przyjąć, że cofnięcie sprzeciwu wiąże sąd. W wypadkach
określonych w przywołanym przepisie sąd może jednak uznać cofnięcie sprzeciwu za niedopuszczalne.
9 9. Wniesienie sprzeciwu a wstrzymanie wykonania decyzji. Pozostając przy problemie odpowiedniego sto-
sowania do sprzeciwu przepisów o skardze, warto zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 PPSA wniesienie skargi nie
wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przepis ten znajdzie zastosowanie w przypadku wniesienia sprzeciwu.
Oznacza to, że wniesienie sprzeciwu nie wstrzymuje wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA.
Powstaje jednak pytanie, czy w sprawach dotyczących sprzeciwu od decyzji będzie możliwe odpowiednie
zastosowanie art. 61 § 2–6 PPSA. Przepisy te regulują kwestie wstrzymania wykonalności aktów lub czynności
poddanych kontroli sądowoadministracyjnej – udzielenia tzw. ochrony tymczasowej. W utrwalonych poglądach
judykatury jednolicie przyjmuje się, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonalności decyzji kasacyjnych będących
przedmiotem kontroli sądowej. Jak stwierdził NSA, decyzja kasacyjna wydana na postawie art. 138 § 2 KPA nie
stanowi aktu podlegającego wykonaniu, ponieważ nie wywołuje "żadnych skutków materialnych, nie wiąże się
z obowiązkiem działania, zaniechania czy też znoszenia zachowania innych podmiotów", a w konsekwencji nie
jest możliwe wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji (zob. post. NSA z 19.5.2016 r., II OZ 511/16, Legalis;
podobnie post. NSA z 24.1.2014 r., II OZ 34/14, Legalis; post. NSA z 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Legalis; post. NSA
z 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Legalis). W związku z powyższym należy przyjąć, że przepisy art. 61 § 2–6 PPSA nie
znajdą zastosowania do postępowań wszczętych sprzeciwem od decyzji.
792316680 1009098
Art. 64c
§ 1. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji.
§ 2. Sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu
od decyzji.
§ 3. Termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona
wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzy-
wa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt
sprawy.
§ 4. Organ, o którym mowa w § 2, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządko-
wanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania. W przypadku, o którym mowa
w § 3, organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy
w terminie czternastu dni od dnia otrzymania wezwania.
§ 5. Organ, o którym mowa w § 2, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w
całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową
decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini-
stracyjnego.
§ 6. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 4, sąd na wniosek skarżącego może
orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być
wydane na posiedzeniu niejawnym.
§ 7. Jeżeli organ nie przekazał sądowi sprzeciwu od decyzji, mimo wymierzenia grzywny, sąd rozpoznaje
sprawę na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu sprzeciwu od decyzji.
1 1. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na fakt, że w rozdziale 3a działu III PPSA nie została
uregulowana kwestia legitymacji do wniesienia sprzeciwu, rozstrzygnięcie o zakresie podmiotowym tej legityma-
cji zgodnie z przepisem art. 64b § 1 PPSA wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów o skardze. Kwestię
legitymacji skargowej regulują art. 50 § 1 i § 2 PPSA. Stosując te przepisy odpowiednio, należy zatem przyjąć,
że uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw
Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka. Ponadto uprawniona do wniesienia sprzeciwu będzie w sprawach doty-
czących interesów prawnych innych osób organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności, jeżeli
brała udział w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja kasacyjna będąca przedmiotem
sprzeciwu (art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 PPSA).
Nie można również wykluczyć, że uprawnienie do wniesienia sprzeciwu będzie przysługiwać także innym pod-
miotom, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o czym mowa w art. 50 §
2 PPSA. Szerokie wyliczenie tego rodzaju podmiotów zostało zaprezentowane w komentarzu do art. 50. Należy
przy tym zaznaczyć, że w dużej mierze uprawnienie to odnosi się do zaskarżenia innych niż decyzje administracyj-
ne aktów. Wydaje się jednak, że sprzeciw, o którym mowa, może zostać wniesiony np. przez ministra właściwego
do spraw rolnictwa wobec uchwały Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej, na mocy której organ ten uchyli i
przekaże do ponownego rozpatrzenia uchwałę okręgowej rady lekarsko-weterynaryjnej w sprawie stwierdzenia
utraty wykonywania zawodu lekarza weterynarii (art. 6a w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z
21.12.1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 1140).
Niejako przy okazji omawiania kwestii legitymacji skargowej do wniesienia sprzeciwu trzeba zauważyć, że
zastosowanie w tych sprawach znajdzie również przepis art. 51 PPSA, który reguluje problematykę współuczest-
nictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z tym przepisem, stosowanym odpowiednio, kilku
uprawnionych do wniesienia sprzeciwu może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich sprzeciwy
dotyczą tej samej decyzji (zob. szerzej komentarz do art. 51).
2 2. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika
Praw Dziecka. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na art. 8 § 1 i 2 PPSA, który stanowi, że prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka posiadają w określonych przypadkach uprawnienie do wzięcia
udziału w postępowaniu, a także uprawnienie do wniesienia skargi. Ustawodawca nie wymienia w tym przepisie
expressis verbis możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Należy jednak zwrócić uwagę, że zakres
odesłania do przepisów o skardze z art. 64b § 1 PPSA trzeba rozumieć szerzej niż tylko odesłanie do rozdziału
2 działu III tej ustawy. Stąd też stosując do zakresu odniesienia (sprzeciwu) przepisy o skardze w szerokim ujęciu
(czy też postępowania ze skargi – por. komentarz do art. 64b), należy dojść do wniosku, że uprawnionymi do
wniesienia sprzeciwu, na podstawie art. 8 § 1 i 2 PPSA, są również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz
1009098 923166802
Rzecznik Praw Dziecka. Uprawnienie to służy jednak zgodnie z tym przepisem tylko wówczas, gdy podmioty te
ocenią, że wymaga tego ochrona określonych wartości (praworządności, praw człowieka i obywatela, praw dziec-
ka). W literaturze wskazano, że pogląd taki ma częściowo charakter prawotwórczy, "jednakże mając na uwadze
szczególny rodzaj wartości powierzonych opiece tych podmiotów [tj. prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich
oraz Rzecznika Praw Dziecka – przyp. autorzy], potrzeba przyznania im uprawnienia do wniesienia sprzeciwu jest
w pełni uzasadniona" (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2018, s.
269–270).
3 3. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Należy w
tym miejscu rozważyć jeszcze uprawnienie do "samoistnego" wniesienia sprzeciwu przez Rzecznika Małych i
Średnich Przedsiębiorców. Zgodnie bowiem z art. 8 § 3 PPSA Rzecznik ten może wziąć udział w każdym toczącym
się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, je-
żeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy czy małego lub średniego przedsiębiorcy.
W takim przypadku Rzecznikowi przysługują prawa strony. Redakcja tego przepisu (dodanego do PPSA na mocy
art. 79 pkt 1 ustawy z 6.3.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy
dotyczące działalności gospodarczej, Dz.U. poz. 650; ustawa ta weszła w życie z dniem 30.4.2018 r.) jest podobna
do redakcji art. 8 § 1 i 2 PPSA w zakresie konkretnych środków, jakie przysługują podmiotom chroniącym inte-
res społeczny czy konkretne wartości. Innymi słowy katalog środków w postępowaniu sądowoadministracyjnym
(czy też uprawniających do wszczęcia takiego postępowania), które przysługują prokuratorowi, Rzecznikowi Praw
Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka jest w zasadzie taki sam. Oczywiście trzeba tutaj uwzględnić różny
cel, w jakim podmioty te działają. Powyższe okoliczności (tj. charakter podmiotów wymienionych w art. 8 PPSA,
środki im przysługujące oraz przedział czasowy, w którym zostały one utworzone) powodują uzasadnione wąt-
pliwości, czy Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców przysługuje prawo do "samoistnego" wniesienia
sprzeciwu (a zatem w sytuacji, w której nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony).
Wątpliwość ta jest tym większa, że (jak już była o tym mowa) ustawodawca w art. 8 nie przyznaje tym podmiotom
wprost prawa do wniesienia sprzeciwu.
W literaturze wskazuje się, że Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (odmiennie niż prokurator, Rzecz-
nik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka) nie jest legitymowany do wniesienia sprzeciwu, jeśli wcześniej
nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Jako argument przemawiający za takim twierdzeniem wskazu-
je się fakt, że art. 8 § 3 PPSA został dodany przez ustawodawcę na mocy ustawy, która została uchwalona 6.3.2018
r. i weszła w życie 30.4.2018 r., a zatem już po wprowadzeniu do systemu prawa regulującego postępowanie są-
dowoadministracyjne nowego środka określanego mianem "sprzeciwu". W przeciwieństwie więc do uprawnień
RPO, RPD czy prokuratora ustawodawca (mając świadomość funkcjonowania tego nowego środka) wyraźnie nie
miał tu intencji przypisania temu podmiotowi uprawnienia do wnoszenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych wy-
dawanych w sprawach przedsiębiorców [zob. szerzej J.G. Firlus, w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Postępowanie są-
dowoadministracyjne, 2018, s. 141]. W naszej ocenie ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Po pierwsze,
za przypisaniem Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców legitymacji do wniesienia sprzeciwu z art. 64a
PPSA przemawia okoliczność, że stoi on na straży określonych istotnych z punktu widzenia państwa wartości.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 6.3.2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (Dz.U. poz. 648) podmiot
ten "stoi na straży praw mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności posza-
nowania zasady wolności działalności gospodarczej, pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej,
bezstronności i równego traktowania, zrównoważonego rozwoju oraz zasady uczciwej konkurencji i poszanowania
dobrych obyczajów oraz słusznych interesów przedsiębiorców". A zatem zadania, które są przez niego wykony-
wane, mają na celu m.in. ochronę "wolności działalności gospodarczej", a więc wolności jednostki gwarantowanej
przez art. 20 Konstytucji RP [szerzej na temat statusu Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zob. P. Rucz-
kowski, w: M. Wierzbowski (red.), Konstytucja biznesu, s. 379–381]. Przedmiotem działania Rzecznika jest więc
tu ochrona wolności o zasadniczym z punktu widzenia państwa ładunku aksjologicznym. Podobną wagę należy
przypisać chociażby wartościom chronionym przez Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka.
Już tylko z tego powodu wydaje się, że Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców należy przypisać możli-
wość wniesienia sprzeciwu. Gdyby odmówić mu tutaj legitymacji, przychodziłoby uznać, że wartość aksjologiczna
wolności gwarantowanej w art. 20 Konstytucji RP jest mniejsza niż innych wartości, do ochrony których powołani
zostali Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka. W naszej ocenie wagi tych wartości nie sposób
różnicować, tym bardziej że systemowo wolność gospodarcza gwarantowana jest już w art. 20 Konstytucji RP,
natomiast prawa obywatelskie zostały uregulowane w dalszych postanowieniach ustawy zasadniczej.
Po drugie, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przed-
siębiorców w zakresie ochrony praw przedsiębiorców Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania ad-
ministracyjnego, wnosić skargi i skargi kasacyjne do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postę-
powaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. Identyczne uprawnienia przysługują, Rzecznikowi Praw
Obywatelskich (art. 14 pkt 6 RPOU) oraz Rzecznikowi Praw Dziecka (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6.1.2000 r. o
Rzeczniku Praw Dziecka, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 141).
392316680 1009098
Po trzecie, za przyznaniem RMŚP legitymacji do "samoistnego" wniesienia sprzeciwu przemawia okoliczno-

ść, że w myśl art. 64b § 1 PPSA, "do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli
ustawa nie stanowi inaczej". Jak już wspomninano, w naszej ocenie zwrot zawarty w art. 64b § 1, nakazujący
do sprzeciwu stosować odpowiednio przepisy o skardze, należy rozumieć możliwie szeroko. Trzeba tu zwrócić
uwagę, że od uchwalenia PPSA to skarga zawsze stanowiła podstawowy środek prawny przysługujący jednostce
umożliwiający dokonanie sądowej kontroli działania administracji publicznej. Do tego skarga (i postępowanie w
przedmiocie skargi) zapewnia jednostce najpełniejszą ochronę w tym zakresie. Instytucja "sprzeciwu od decyzji"
została tylko wkomponowana (na marginesie można jedynie stwierdzić, że sposób wykonania tego zadania nie jest
w pełni zadowalający, co potwierdzają liczne wątpliwości co do stosowania komentowanych przepisów), w do-
tychczasowy, zasadniczy model tego postępowania. Można powiedzieć tutaj, że sprzeciw "korzysta" z przepisów
regulujących postępowanie ze skargi, które, jak już wspomniano, ma zapewniać najpełniejszą ochronę jednostce. Z
tego też względu wydaje się zupełnie uzasadnione przypisanie "rzecznikom chroniącym podstawowe wartości", w
tym RMŚP, relatywnie szerokiej legitymacji do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy
należy tutaj tak interpretować art. 64b § 1 PPSA, który nakazuje, aby do sprzeciwu odpowiednio stosować przepisy
o skardze, w tym przepisy do postępowania ze skargi, aby w każdym przypadku zapewnić możliwie najszerszą
możliwość (zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym) kwestionowania działań administracji pu-
blicznej.
Mając na uwadze powyższe, w naszej ocenie nie ma podstaw do odmówienia legitymacji do wniesienia sprze-
ciwu RMŚP, nawet jeśli nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję kasa-
toryjną.
4 4. Dopuszczalność wniesienia sprzeciwu. Z uwagi na brak w przepisach normujących sprzeciw od decyzji
przepisu analogicznego do art. 52 PPSA ocena warunków dopuszczalności wniesienia sprzeciwu powinna zostać
dokonana z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania przepisów o skardze. W tym zakresie należy w pierwszej
kolejności rozważyć, czy w omawianej kwestii, zgodnie z odesłaniem, o którym mowa w art. 64b § 1 PPSA, można
mówić o odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 52 tej ustawy. Przywołana norma ustanawia regułę, zgodnie z
którą wniesienie skargi do sądu administracyjnego możliwe jest jedynie wówczas, gdy w sprawie zostały wyczer-
pane środki zaskarżenia. W myśl art. 52 § 2 PPSA oznacza to sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden
środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. W tym zakresie należy zauważyć, że sprzeciw
przysługuje tylko i wyłącznie od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA. Decyzja taka wydawana jest tylko
w postępowaniu administracyjnym odwoławczym. Co za tym idzie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępo-
wania administracyjnego ustanowioną w art. 15 KPA, decyzja kasacyjna zawsze jest decyzją ostateczną. Oznacza
to, zgodnie z art. 16 § 1 KPA, że od tej decyzji nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na charakter sprzeciwu, jako szczególnego środka zaskarżenia odnoszą-
cego się tylko do decyzji kasacyjnych, zawsze w odniesieniu do strony postępowania administracyjnego mamy do
czynienia z wypełnieniem przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem
właściwym, o której mowa w art. 52 § 1 PPSA.
Powstaje w tym przypadku pytanie o możliwość wniesienia sprzeciwu przez stronę, która w postępowaniu
administracyjnym nie wniosła odwołania na decyzję organu pierwszej instancji, a wydanie decyzji kasacyjnej
było wynikiem odwołania innej strony lub podmiotu na prawach strony. Opierając się na orzecznictwie sądów
administracyjnych dotyczącym art. 52 PPSA, należy przyjąć, że okoliczność taka nie może stanowić przeszkody
do wniesienia przez taką stronę sprzeciwu od decyzji (por. post. NSA z 29.1.2015 r., II OSK 121/15, Legalis; wyr.
NSA z 10.10.2008 r., I GSK 1071/07, Legalis; wyr. NSA z 8.3.2005 r., OSK 1253/04, Legalis).
Warto zauważyć, że wspomniana regulacja, zawarta w art. 52 § 1 in fine PPSA, wskazuje, że wymóg wyczer-
pania środków zaskarżenia nie dotyczy sytuacji, gdy skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub
Rzecznik Praw Dziecka [kontrowersje dotyczące tego przepisu zostały omówione w komentarzu do art. 52; zob.
także T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 446–447]. Chodzi zatem o sytuację, w której decy-
zja będąca przedmiotem skargi nie była wcześniej kontrolowana w administracyjnym toku instancji. Przepis ten z
oczywistych przyczyn nie może znaleźć zastosowania do sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W takiej sytuacji brak
byłoby bowiem przedmiotu sprzeciwu, tj. decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, można dojść do wniosku, że w istocie jedynym warunkiem dopusz-
czalności wniesienia sprzeciwu jest wydanie przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej o cha-
rakterze kasacyjnym przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, tj. decyzji,
o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
Trzeba zwrócić również uwagę na swoisty rodzaj decyzji administracyjnej o charakterze kasacyjnym, która
ze swej istoty nie może, w naszej ocenie, być przedmiotem sprzeciwu. Chodzi tutaj o decyzje wydawane przez
Ministra Sprawiedliwości na skutek odwołania od uchwały organów samorządów zawodowych, o których mowa
w art. 68 ust. 6a PrAdw oraz w art. 31 ust. 2a RadPrU. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozpatrując sprawę
odwołania od uchwały o wpisie, Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do wydawania w tych przypadkach
decyzji reformatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 KPA. Pogląd ten, skądinąd trafny, wywodzony
1009098 923166804
jest z istoty samodzielności samorządów zawodowych oraz z faktu, że Minister Sprawiedliwości, będący w isto-
cie organem nadzorczym, nie może wyręczać organów samorządu w wykonywaniu ich ustawowych zadań (por.
uchw. NSA z 25.3.2013 r., II GPS 1/13, Legalis; wyr. NSA z 9.7.2015 r., II GSK 962/14, Legalis; wyr. NSA z
13.2.2014 r., II GSK 1833/12, Legalis; wyr. NSA z 8.4.2014 r., II GSK 264/13, Legalis; pogląd odmienny: wyr.
NSA z 26.6.2012 r., II GSK 1512/11, Legalis). Stanowisko wskazujące na brak kompetencji Ministra Sprawiedli-
wości do wydawania w omawianych sprawach decyzji reformatoryjnych prezentowane jest również w doktrynie
[por. E. Chustecka, Glosa do wyr. NSA z 10.6.2011 r., II GSK 240/11, R.Pr. 2013, Nr 1, s. 18–24; A. Gnacikowska,
Nadzór a niezależność, s. 53; J. Trela, w: P. Kruszyński (red.), Prawo o adwokaturze, s. 131–132; odmiennie S.
Gajewski, Glosa do uchw. NSA z 25.3.2013 r., II GPS 1/13, OSP 2013, Nr 10, poz. 102]. Rozstrzygając odwołanie
od uchwały o wpisie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej lub Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych,
Minister Sprawiedliwości może zatem utrzymać uchwałę w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 KPA), umorzyć postępowanie
odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 KPA) lub wydać decyzję kasacyjną uchylającą uchwałę i przekazującą sprawę do
ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 KPA). Należy jednak zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 68 ust. 6b PrAdw
oraz w art. 31 ust. 2b RadPrU od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz odpowied-
nio Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych służy skarga do
sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji. Wskazane przepisy stanowią zatem
lex specialis w stosunku do art. 64a § 1 PPSA. Stąd też w takim przypadku od decyzji Ministra Sprawiedliwości
sprzeciw nie jest dopuszczalny.
5 5. Termin wniesienia sprzeciwu. Uwzględniając, że zgodnie z art. 64b § 1 PPSA do sprzeciwu stosuje się
odpowiednio przepisy o skardze, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w sprawach tych nie znajdzie za-
stosowania przepis art. 53 PPSA, który ustanawia trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu admi-
nistracyjnego. Odpowiedniego zastosowania do sprzeciwu nie znajdą również odnoszące się do skargi przepisy
art. 54 PPSA. Zakres uregulowanych w przywołanych przepisach zagadnień został bowiem przez ustawodawcę
objęty odrębnymi, dedykowanymi sprzeciwowi, normami ujętymi w komentowanym art. 64c PPSA.
Zgodnie z art. 64c § 1 PPSA sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji
kasacyjnej. Zasadniczo powinien on zostać wniesiony za pośrednictwem organu, którego decyzja kasacyjna jest
przedmiotem tego sprzeciwu.
Niemniej jednak należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 64c § 3 PPSA termin czternastu dni uznaje
się za zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw został wniesiony bezpośrednio do sądu administracyjnego
z pominięciem organu, który wydał decyzję kasacyjną. Oznacza to, że ustawodawca, podobnie jak w przypadku
skargi do sądu, przyjął zasadę dwutorowości wnoszenia sprzeciwu, a mianowicie bezpośrednio do sądu oraz za
pośrednictwem organu, którego działanie jest kwestionowane sprzeciwem.
Omawiając problematykę terminu do wniesienia sprzeciwu, warto rozważyć również, czy odpowiednie zasto-
sowanie znajdzie w tym zakresie przepis art. 53 § 3 PPSA, który ustanawia szczególny, sześciomiesięczny termin
do wniesienia skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka. Termin ten
liczony jest od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. W naszej ocenie przepis ten nie znajdzie zastosowania w
zakresie, w jakim miałby odnosić się do wniesienia przez wskazane podmioty sprzeciwu od decyzji kasacyjnej.
Pomijając to, że, jak się wydaje, komentowany przepis reguluje kompleksowo termin wniesienia sprzeciwu, prze-
mawiają za tym również względy prakseologiczne. Brak wniesienia sprzeciwu przez stronę w terminie określonym
w art. 64c § 1 PPSA będzie prowadził do ponownego rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji. Nie
bez znaczenia jest tutaj również cel wprowadzenia tej nowej instytucji do PPSA. Jak już wskazano w komentarzu
do art. 64a, jedną z intencji ustawodawcy jest przyspieszenie rozpatrywania spraw w administracyjnym toku in-
stancji. Przyjęcie możliwości wniesienia sprzeciwu od decyzji przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich
czy Rzecznika Praw Dziecka w terminie sześciu miesięcy niweczyłoby ten zamysł ustawodawcy, zwłaszcza że
można się spodziewać, że sprawa administracyjna zostanie już w tym czasie załatwiona poprzez wydanie decyzji
ostatecznej. Wydaje się zatem, że w omawianej kwestii przepis art. 53 § 3 PPSA nie znajdzie zastosowania, a
termin do wniesienia sprzeciwu dla prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka oraz
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców został określony w komentowanym art. 64c § 1 PPSA i wynosi,
podobnie jak dla strony, czternaście dni od dnia doręczenia stronie decyzji kasacyjnej [zob też J.G. Firlus, w: H.
Knysiak-Sudyka (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2018, s. 140].
6 6. Wniesienie sprzeciwu za pośrednictwem organu. Podstawowym sposobem wniesienia sprzeciwu od de-
cyzji kasacyjnej, jest, zgodnie z art. 64c § 2 PPSA, jego wniesienie za pośrednictwem organu administracji publicz-
nej, który wydał decyzję kasacyjną będącą przedmiotem sprzeciwu. Zachowanie tego trybu wydaje się bardziej
korzystne z punktu widzenia szybkości postępowania. Wniesienie sprzeciwu za pośrednictwem organu wydające-
go decyzję kasacyjną stanowi dla tego organu impuls do skompletowania i przekazania sądowi uporządkowanych
akt sprawy w terminie czternastu dni od dnia otrzymania sprzeciwu. Ponadto organ może w tym czasie skorzystać
z uprawnienia do dokonania samokontroli, o czym wyraźnie stanowi przepis art. 64c § 5 PPSA.
7 7. Obowiązki organu w przypadku wniesienia sprzeciwu za pośrednictwem organu. W przypadku, w któ-
rym sprzeciw zostanie wniesiony za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasacyjną, zgodnie z treścią
592316680 1009098
art. 64c § 4 zd. 1 PPSA, organ taki ma obowiązek przekazać sądowi ten sprzeciw wraz z kompletnymi i uporząd-
kowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia otrzymania tego sprzeciwu. W tym przypadku obo-
wiązek ten wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Sformułowanie dotyczące "kompletnych i uporządkowanych
ak"t było przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, z uwagi na fakt, że ustawodawca posłużył się nim
w art. 54 § 2 PPSA. Nakaz przekazania "kompletnych i uporządkowanych ak"t oznacza, że akta administracyjne
"winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez
organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komple-
ty oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę
przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w
sprawie, w tym także formalnych, a szczególnie związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert
z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej
datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie
wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się or-
gan administracji" (tak wyr. WSA w Krakowie z 12.5.2011 r., II SA/Kr 1540/10, Legalis; podobnie wyr. WSA w
Krakowie z 24.9.2015 r., I SA/Kr 1191/15, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 2.7.2009 r., II SA/Op 147/09, Legalis;
wyr. WSA w Lublinie z 15.5.2009 r., I SA/Lu 111/09, Legalis).
Warto w tym zakresie zauważyć istotną różnicę pomiędzy treścią komentowanego art. 64c § 4 a art. 54 §
2 PPSA. Zgodnie z drugim z przywołanych przepisów organ administracji publicznej, przekazując sądowi skargę
wraz z aktami sprawy, przekazuje również odpowiedź na skargę. W przepisie art. 64c § 4 PPSA ustawodawca wy-
mogu takiego nie ustanawia. Różnica pomiędzy wskazanymi przepisami wydaje się nieprzypadkowa. Przyjmując
założenia racjonalności ustawodawcy, celem takiego sformułowania komentowanego przepisu było wyłączenie
obowiązku wniesienia przez organ odpowiedzi na sprzeciw. Intencją ustawodawcy było tutaj wyłączenie możli-
wości uzupełniania uzasadnienia decyzji kasacyjnej po jej wydaniu (por. uzasadnienie do projektu ZmPPSA2017,
druk sejmowy Nr 1183, s. 63 i n.). Wydaje się jednak, że brak obowiązku przekazania odpowiedzi na sprzeciw nie
stanowi zakazu sporządzenia takiej odpowiedzi przez organ administracyjny.
8 8. Samokontrola organu. Wniesienie sprzeciwu do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu admi-
nistracyjnego umożliwia zgodnie z art. 64c § 5 PPSA dokonanie przez organ samokontroli wydanej przez siebie
decyzji kasacyjnej. W tym przypadku organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję w sprawie. Upraw-
nienie to może zostać wykonane w terminie czternastu dni od dnia otrzymania przez organ sprzeciwu.
W tym zakresie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że przesłanką do zastosowania samokontroli jest
uwzględnienie sprzeciwu w całości. Oceniając tę przesłankę, należy mieć na uwadze fakt, że wnoszący sprzeciw
może żądać uchylenia decyzji w całości lub w części. Stąd też możliwość zastosowania samokontroli przez organ
odnosi się zarówno do przypadków, w których organ ten stwierdzi, że zasadne jest uchylenie decyzji kasacyjnej
będącej przedmiotem żądania w całości lub w części oraz wydanie nowej decyzji. Co więcej, warunkiem wyda-
nia nowej decyzji przez organ będzie wyraźne sformułowanie przez skarżącego żądania uchylenia tej decyzji w
całości lub w części. Pojawia się natomiast wątpliwość, czy organ administracyjny może skorzystać z uprawnie-
nia samokontrolnego w przypadku, gdy w sprzeciwie zażądano stwierdzenia nieważności decyzji. Wydaje się, że
nie będzie możliwe zastosowanie autokontroli w takiej sytuacji, gdyż wnoszący sprzeciw otrzymał uprawnienie
wyłącznie do żądania uchylenia decyzji, a ponadto sąd administracyjny został wyposażony w środek prawny w
postaci uchylenia decyzji kasacyjnej.
Komentowany art. 64c § 5 PPSA wskazuje wprost, że nowa decyzja, wydana w trybie samokontroli organu
wskutek wniesienia sprzeciwu, może być decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 lub 4 KPA.
Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 KPA, to decyzja, w której:
1) organ utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 KPA) albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty spa-
wy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części
(art. 138 § 1 pkt 2 KPA) albo
3) umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 KPA).
Możliwość wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 4 KPA odnosi się zaś do
sytuacji, w których przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą
środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli w wyniku analizy odwołania organ odwoławczy dojdzie do wniosku,
że w danym przypadku istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ ten uchyla decyzję i zobowiązuje
organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści (szerzej na ten temat zob. B. Adamiak, w: B.
Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 625–626).
Istotna, wymagająca odrębnego rozważenia kwestia pojawia się w przypadku zestawienia art. 64c § 5 z przepi-
sem art. 54 § 3 PPSA, który reguluje problematykę samokontroli organu w przypadku wniesienia skargi na decyzję.
W sytuacji, w której organ odwoławczy w całości uwzględnia skargę na zaskarżoną decyzję i wydaje nową decy-
zję, ustawodawca wyraźnie wskazuje, że odpowiednio stosuje się przepis art. 54 § 2 PPSA. Oznacza to obowiązek
przekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy oraz wydanej w następstwie samokontroli, nowej decy-
1009098 923166806
zji administracyjnej. Wskutek tego, jak wskazuje się w literaturze, sąd administracyjny stwierdza, że postępowanie
stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 PPSA [zob. komentarz do art. 54;
por. także: T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 487; K. Kaszubowski, Uwzględnienie przez
samorządowe kolegium odwoławcze, s. 36). Komentowany art. 64c § 5 PPSA nie ustanawia expressis verbis po-
dobnego obowiązku dla organu uwzględniającego w ramach samokontroli sprzeciw od decyzji kasacyjnej. Należy
również zauważyć, że z uwagi na fakt odrębnego uregulowania omawianych kwestii w przepisach "dedykowanych"
sprzeciwowi, w naszej ocenie, nie może znaleźć tu odpowiedniego zastosowania przepis art. 54 PPSA. Czy wobec
takiego stanu rzeczy można stwierdzić, że wydając decyzję w trybie samokontroli na podstawie art. 64c § 5 PPSA,
organ administracyjny nie ma obowiązku przekazać sprzeciwu do sądu administracyjnego? Wniesienie sprzeciwu
do organu, podobnie jak skarga, wywołuje szereg skutków procesowych, z których najważniejszym jest urucho-
mienie postępowania sądowoadministracyjnego. Od chwili wniesienia sprzeciwu zawiązuje się pomiędzy sądem
a organem oraz skarżącym nowy stosunek procesowy, nazywany niekiedy administracyjnoprawnym stosunkiem
sądowoprocesowym [tak J. Lang, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, 2015, s. 28]. Oznacza to, że
od chwili wniesienia sprzeciwu do właściwego organu (podobnie jak w przypadku skargi) to "sąd staje się "go-
spodarzem" postępowania, w którym organ administracji publicznej staje się stroną sporu o legalność podjętego
przez siebie aktu" [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 469 i n.; zob. także komentarz do
art. 54; J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami, 2012, s. 191; odmienny pogląd w tym zakresie przedstawia A.
Hanusz, Warunki kontradyktoryjności, s. 21 oraz 25–26]. W takim przypadku wydanie przez organ nowej decyzji
w trybie samokontroli jest działaniem organu podejmowanym niejako w zastępstwie sądu w ramach zawiązane-
go nowego stosunku procesowego [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 470]. Oznacza to,
że zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo dokonania przez organ samokontroli, wymaga
niewątpliwie interwencji gospodarza tego postępowania, czyli sądu administracyjnego. Stąd też należy dojść do
wniosku, że nawet pomimo braku przepisu analogicznego do art. 54 § 3 zd. 2 PPSA, w przypadku dokonania przez
organ samokontroli na skutek wniesienia sprzeciwu, organ ten powinien przekazać do sądu, zgodnie z art. 64c §
4 PPSA, sprzeciw, akta sprawy oraz nowo wydaną decyzję. W takiej sytuacji sąd będzie mógł zastosować przepis
art. 161 § 1 pkt 3 PPSA i wydać postanowienie o umorzeniu postępowania (tak również A. Kabat, w: B. Dauter,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2018, s. 274–275).
9 9. Wniesienie sprzeciwu bezpośrednio do sądu. Komentowany art. 64c PPSA w § 3 przewiduje możliwość
wniesienia sprzeciwu bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem termin, o którym mowa
w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost
do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję,
do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy.
Ustawodawca w art. 64c § 3 PPSA poprzez wprowadzenie fikcji prawnej, w związku z uznaniem terminu za
zachowany, pośrednio potwierdził możliwość wnoszenia sprzeciwu bezpośrednio do sądu administracyjnego. Jeśli
zatem sprzeciw został w ten sposób wniesiony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji,
zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu uznaje się, że termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany. W
przypadku wniesienia sprzeciwu bezpośrednio do sądu sąd ten niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną
decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Wezwany organ ma obowiązek,
zgodnie z art. 64c § 4 PPSA, przekazać sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy w terminie czternastu dni
od dnia otrzymania wezwania. W tym przypadku obowiązek ten wynika nie z mocy samego prawa, ale z wezwania
sądu.
10 10. Grzywna. W art. 64c § 6 PPSA ustawodawca przewiduje możliwość nałożenia przez sąd na organ grzywny
w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy (zob. szerzej komentarz do art. 154). Grzywna, o której mowa,
ma charakter prewencyjny oraz represyjny [por. w tym zakresie komentarz do art. 55; T. Woś wskazuje, że ma ona
charakter dyscyplinująco-restrykcyjny, T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 491]. Wydaje się,
że celem ustawodawcy jest umożliwienie sądowi zdyscyplinowania organu, który nie przekazał temu sądowi w
terminie właściwych dokumentów wymaganych do rozpoznania sprawy wszczętej sprzeciwem.
Grzywna może zostać wymierzona wyłącznie na wniosek skarżącego, co oznacza, że sąd nie jest legitymowany
do jej wymierzenia bez tego wniosku. Wymierzenie grzywny następuje w formie postanowienia, które może zostać
wydane na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na fakt, że kwestia ta została uregulowana w analogiczny sposób do
grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 PPSA, aktualne w tym zakresie są rozważania przedstawione w komentarzu
do przywołanego przepisu.
Sankcja w postaci nałożenia przez sąd grzywny, o której mowa art. 64c § 6 PPSA, dotyczy braku wypełnienia
przez organ obowiązków ustanowionych w § 4 tego przepisu. Możliwość wymierzenia grzywny aktualizuje się
zatem zarówno w sytuacji, w której obowiązkiem organu jest przekazanie sprzeciwu i akt sprawy w przypadku
wniesienia sprzeciwu za pośrednictwem organu, jak również przekazanie sądowi akt sprawy w sytuacji, w której
sprzeciw został wniesiony bezpośrednio do sądu.
11 11. Orzekanie przez sąd na podstawie odpisu sprzeciwu. Komentowany art. 64c PPSA w § 7 przewiduje
wyjątkowo możliwość orzekania przez sąd administracyjny w przedmiocie sprzeciwu, nawet jeśli organ nie prze-
792316680 1009098
każe sądowi sprzeciwu od decyzji. Podstawowym warunkiem zaktualizowania się omawianego uprawnienia jest
po pierwsze wymierzenie organowi grzywny. Drugą przesłanką wymaganą do ziszczenia się hipotezy normy usta-
nowionej w art. 64c § 7 PPSA jest okoliczność, że pomimo zastosowania tego środka organ w dalszym ciągu nie
przekazuje sądowi wymaganych akt.
Zasadniczą sprawą wydaje się kwestia, kiedy w rzeczywistości zaktualizuje się uprawnienie sądu do orzekania
na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu sprzeciwu od decyzji. Z samego brzmienia przepisu § 7 ko-
mentowanego art. 64c okoliczność ta nie wynika wprost. Podobna wątpliwość powstała na gruncie stosowania
art. 55 § 2 PPSA, który dopuszcza możliwość rozpoznania przez sąd sprawy na podstawie nadesłanego odpisu
sprawy, jeżeli organ pomimo wymierzenia grzywny nie przekazał sądowi skargi. W tym przypadku jednak roz-
poznanie sprawy jest dodatkowo warunkowane wnioskiem skarżącego. Jak wskazuje T. Woś, możliwość rozpa-
trzenia sprawy przez sąd w takiej sytuacji powstaje niezwłocznie po złożeniu przez skarżącego takiego wniosku
[por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 497]. Próbując niejako zastosować ten pogląd do
przepisu art. 64c § 7 PPSA, konieczne byłoby przyjęcie, że możliwość rozpoznania sprawy przez sąd na podstawie
nadesłanego przez skarżącego sprzeciwu powstawałaby z chwilą wydania postanowienia o wymierzeniu grzywny.
Pogląd taki wydaje się jednak zbyt daleko idący. W naszej ocenie zasadne byłoby odwołanie się w tym zakresie
do przepisów § 4 komentowanego art. 64c PPSA i przyjęcie, że po wymierzeniu grzywny organ powinien w ciągu
czternastu dni przekazać wymagane dokumenty sądowi. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu będzie skut-
kował możliwością wydania przez sąd rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie odpisu sprzeciwu.
Należy zwrócić uwagę, że w odróżnieniu od art. 55 § 2 PPSA komentowany przepis w § 7 ustanawia obowią-
zek sądu do rozpoznania sprawy w przypadku ziszczenia się przewidzianych tą normą przesłanek. Ustawodawca
posługuje się tu bowiem sformułowaniem "sąd rozpoznaje sprawę".
1009098 923166808
Art. 64d
§ 1. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpły-
wu sprzeciwu od decyzji.
§ 2. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie.
1 1. Posiedzenie niejawne. Wniesienie sprzeciwu, jak wskazano już w komentarzu do art. 64a, powoduje uru-
chomienie swoistego, autonomicznego postępowania przed sądem administracyjnym. Specyfika tego postępowa-
nia przejawia się m.in. tym, że zgodnie z komentowanym art. 64d § 1 PPSA rozpoznanie sprzeciwu następuje za-
sadniczo na posiedzeniu niejawnym. Oznacza to odstąpienie od dwóch istotnych zasad postępowania przed sądem
administracyjnym, które wszczynane jest w wyniku skargi – chodzi tutaj o ustanowioną w art. 10 PPSA zasadę
jawności postępowania sądowego oraz o zasadę rozpoznawania sprawy na rozprawie, o której mowa w art. 90 §
1 PPSA. Takie działanie ustawodawcy wydaje się konsekwencją dążenia do zapewnienia relatywnie sprawnego i
szybkiego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu.
Zgodnie z art. 16 § 2 PPSA sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędzie-
go, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przykładem takiej regulacji szczególnej jest np. przepis art. 120 PPSA, który
wskazuje, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jeśli chodzi o rozpoznanie sprawy w przedmiocie sprzeciwu, ustawodawca takich przepisów szczególnych nie
ustanowił, co oznacza, że zgodnie z art. 16 § 2 PPSA rozpoznanie sprzeciwu na posiedzeniu niejawnym nastąpi
w składzie jednego sędziego (zob. również komentarz do art. 64a, Nb 6). Pogląd taki został również wyrażony w
jednym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że "zgodnie z art. 64d § 1 PPSA
sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, przy czym przepis ten nie wskazuje, że roz-
poznanie tego środka na posiedzeniu niejawnym może odbyć się w składzie innym niż jednoosobowy" (wyr. NSA
z 25.9.2018 r., II OSK 2595/18, Legalis).
Rozpoznanie sprawy w przedmiocie sprzeciwu następuje w formie wyroku, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną
w art. 132 PPSA. W przypadku oddalenia sprzeciwu odpis sentencji wyroku należy, zgodnie z art. 139 § 4 PPSA,
doręczyć stronom (zob. uwagi dotyczące stron postępowania w przedmiocie sprzeciwu zawarte w komentarzu do
art. 64b). W przypadku uwzględnienia sprzeciwu stronie należy doręczyć odpis wyroku wraz z uzasadnieniem
(art. 142 § 1 PPSA).
2 2. Termin rozpoznania sprzeciwu. Zgodnie z komentowanym art. 64d § 1 PPSA rozpoznanie sprzeciwu od
decyzji przez sąd powinno nastąpić w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu. Nie ma, w naszej ocenie,
wątpliwości, że termin ten jest terminem instrukcyjnym.
Komentowany art. 64d § 1 PPSA budzi jednak pewne wątpliwości interpretacyjne. Należy zwrócić uwagę,
że ustawodawca posłużył się tu niejasnym sformułowaniem "dzień wpływu sprzeciwu". Ustalenie znaczenia tego
sformułowania ma istotne znaczenie z uwagi na fakt, że od zdarzenia, jakim jest "wpływ sprzeciwu", rozpoczyna
się bieg terminu trzydziestu dni do rozpoznania przez sąd sprawy.
Potoczne znaczenie sformułowania "dzień wpływu" oznacza w istocie dzień, w którym nastąpiło zdarzenie
powodujące po stronie określonego podmiotu jakieś przysporzenie (dzień wpływu środków pieniężnych na kon-
to; data wpływu przesyłki pocztowej). Przyjmując, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "dzień wpływu
sprzeciwu" w tym rozumieniu, można powiedzieć, że intencją prawodawcy było podkreślenie, że bieg terminu
trzydziestu dni na rozpatrzenie sprzeciwu rozpoczyna się dopiero z dniem, w którym sprzeciw znalazł się fizycznie
w sądzie (w pewnym sensie nastąpiło wspomniane faktyczne przysporzenie). Takie rozumienie sformułowania
"dzień wpływu sprzeciwu" prowadziłoby do przyjęcia, że termin trzydziestu dni na rozpatrzenie sprzeciwu nie roz-
poczyna swojego biegu z chwilą wniesienia sprzeciwu do organu, który dopiero przekazuje sądowi sprzeciw wraz
z aktami administracyjnymi. Należy jednak zauważyć, że w takich sytuacjach ustawodawca najczęściej posługuje
się sformułowaniem "dzień otrzymania". Jako przykład można tutaj podać chociażby art. 21 DostInfPubU. Zgod-
nie z przywołanym przepisem ustawodawca wskazuje, że termin rozpoznania przez sąd skargi dotyczącej sprawy
z zakresu objętego tą ustawą, wynosi trzydzieści dni "od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią".
3 3. Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Komentowany przepis w § 2 wskazuje, że sąd może
przekazać sprawę wynikłą w związku z wniesieniem sprzeciwu na rozprawę. Takie przekazanie sprawy spowoduje,
że sprzeciw będzie rozpoznawany zgodnie z przepisem art. 90 § 1 PPSA na posiedzeniu jawnym (rozprawie), a
wyrok rozstrzygający sprawę zostanie wydany przez skład trzech sędziów (art. 16 § 1 PPSA).
Komentowany przepis nie wskazuje przesłanek powodujących konieczność czy możliwość przekazania sprawy
dotyczącej sprzeciwu do rozpoznania na rozprawie. Jak zauważa T. Woś, odnosząc się do art. 122 PPSA, przekaza-
nie sprawy rozpoznawanej na posiedzeniu niejawnym na rozprawę będzie uzasadnione wówczas, gdy sąd dojdzie
do przekonania, że w postępowaniu konieczny jest udział strony [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2016, s. 718]. Kwestia ta, jak się wydaje, zostaje pozostawiona jednak uznaniu sądu.
1009098 923166802
Art. 64e Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o
której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
1 1. Granice rozpoznania sprzeciwu. Komentowany przepis ustanawia granice rozpoznania przez sąd sprzeci-
wu. Jak już wcześniej wspomniano (zob. komentarz do art. 64a), omawiany przepis art. 64e PPSA znacznie zawęża
granice rozpoznania przez sąd środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw. W tym przypadku taką nieprzekraczalną
granicę rozpoznania wyznacza "istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KP"A. Zasa-
dą postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem możliwość orzekania przez sąd w granicach danej sprawy
przy jednoczesnym braku związania zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 PPSA). Ten ostatni przepis stano-
wi podstawę do rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny "wszerz" (Z. Kmieciak, Glosa do wyr. WSA w
Gliwicach z 27.10.2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, Nr 3, poz. 25). Ze względu na bezwzględny charakter
normy ujętej w tym przepisie sąd ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek, wziąć pod uwagę wszel-
kie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,
niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego
aktu administracyjnego, nawet gdy zarzut nie został podniesiony (zob. J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy
sądowoadministracyjnej, s. 353; wyr. WSA w Warszawie z 25.2.2004 r., III SA 1456/02, POP 2005, Nr 3, s. 64).
W konsekwencji trafnie zwraca się uwagę, że niezwiązanie sądu administracyjnego pierwszej instancji granicami
skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu; te ostatnie będą za-
wsze szersze od zakresu zaskarżenia [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 788].
Komentowany przepis ogranicza w istocie zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania
decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KP"A. Artykuł 64e PPSA stanowi zatem lex specialis w stosunku do art. 134 §
1 PPSA.
Powyższe spostrzeżenie nie oznacza, że komentowany przepis powoduje całkowite wykluczenie działania
art. 134 § 1 PPSA. W ramach oceny, czy "istnieją przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2
KP"A, sąd nie jest związany zarzutami ujętymi w sprzeciwie, a zatem w tym wąskim zakresie ma obowiązek doko-
nania pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji. Ponadto teoretycznie sąd nie jest również
związany zarzutami. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 64b § 2 PPSA sprzeciw powinien zawierać żąda-
nie uchylenia decyzji, natomiast w przypadku uwzględnienia sprzeciwu jedyne rozstrzygnięcie, jakie przewiduje
art. 151a § 1 PPSA, to uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej.
2 2. Regulacje podobne w innych gałęziach prawa. Jak już wskazano w komentarzu do art. 64a, analogiczne
regulacje do omawianego "sprzeciwu od decyzji kasacyjnej" zostały zamieszczone w KPC oraz w KPK. W odnie-
sieniu do art. 3941 § 11 KPC wskazuje się, że SN, rozpatrując zażalenie na uchylenie przez sąd drugiej instancji
wyroku sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania (wyrok kasatoryj-
ny), nie stanowi środka prawnego służącego kontroli materialnoprawnej podstawy wyroku. Zażalenie takie skie-
rowane jest "przeciwko uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, a więc ocenie może
być poddany jedynie ewentualny błąd sądu odwoławczego przy kwalifikowaniu określonej sytuacji procesowej ja-
ko odpowiadającej powołanej podstawie orzeczenia kasatoryjnego" [A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks
postępowania cywilnego, 2017, s. 717]. Biorąc pod uwagę, że określoną w KPC przesłanką do wydania wyroku
kasatoryjnego jest zgodnie z art. 386 § 4 ustalenie, że sąd pierwszej instancji nie rozpoznał istoty sprawy albo gdy
wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, to rozpatrując omawiane zaża-
lenie, SN musi zbadać tylko, czy sąd odwoławczy prawidłowo zrozumiał pojęcie "nierozpoznania istoty sprawy
przez sąd pierwszej instancji" lub pojęcie "wymogu przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości" [M.
Michalska-Marciniak, w: A. Marciniak, K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. 2, 2016, s. 96].
Podobnie kwestię tę ujmuje T. Ereciński, wskazując, że "zażalenie na orzeczenie kasatoryjne sądu II instancji ma
służyć jedynie zbadaniu, czy powołana przez sąd przyczyna uchylenia odpowiada ustawowej podstawie", co wy-
raźnie trzeba oddzielić od merytorycznego badania stanowiska sądu drugiej instancji [T. Ereciński, w: T. Ereciński
(red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2016, s. 172].
Warto w tym miejscu zauważyć również, że zgodnie z art. 386 § 2 KPC "w razie stwierdzenia nieważności
postępowania sąd drugiej instancji uchyla zaskarżony wyrok, znosi postępowanie w zakresie dotkniętym nieważ-
nością i przekazuje sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania". Stąd też, jak wskazuje T.
Ereciński, "rozpoznając zażalenie na wyrok kasatoryjny sądu II instancji, Sąd Najwyższy musi także ocenić, czy
orzeczenie to nie zapadło w warunkach nieważności postępowania" [T. Ereciński, w: T. Ereciński (red.), Kodeks
postępowania cywilnego, 2016, s. 172].
Podobne poglądy wyrażane są w odniesieniu do skargi do Sądu Najwyższego, wnoszonej od wyroku sądu
odwoławczego, uchylającego wyrok sądu pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania
na gruncie art. 539a KPK. W tym wypadku również podkreśla się, że przedmiotem kontroli jest wyrok kasatoryjny
1009098 923166802
oceniany pod kątem podstaw do uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji. Zaznacza się przy tym, że SN w tym
przypadku "nie bada meritum sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez sąd pierwszej instancji" [D. Świecki,
w: J. Skorupka (red.), Kodeks postępowania karnego, 2016, s. 1237].
3 3. Postępowanie odwoławcze organu drugiej instancji. Komentowany przepis wskazuje, że sąd ocenia je-
dynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 KPA. W tym sensie następuje ograniczenie
sądu w zakresie, w jakim bada legalność decyzji administracyjnej. Nie jest on bowiem uprawniony do badania
meritum sprawy administracyjnej, ale w myśl komentowanego przepisu kontroli sądowej podlega tylko i wyłącznie
istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej.
Dla bliższego wyjaśnienia przedmiotu kontroli sądu administracyjnego konieczne jest omówienie przesłanek
do wydania decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego
rozpatrzenia.
W pierwszej kolejności należy tylko przypomnieć, że zasadą, którą powinien kierować się organ odwoławczy,
rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania, powinno być dążenie do wydania decyzji merytorycznej na
podstawie art. 138 § 1 KPA, natomiast zastosowanie przepisu art. 138 § 2 KPA stanowi tylko wyjątek od tej reguły
(szerzej kwestia ta została omówiona w komentarzu do art. 64a).
Postępowanie odwoławcze w administracyjnym toku instancji obejmuje całość sprawy. Jak wskazał NSA,
"istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kon-
troli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji" (wyr. NSA z
13.7.2016 r., II OSK 2768/14, Legalis; zob. także wyr. NSA z 10.12.2014 r., II OSK 1241/13, Legalis). Innymi
słowy organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć ponownie całą sprawę, bazując przede wszystkim na zgro-
madzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym, nie ograniczając się przy tym tylko do zarzutów
przedstawionych w odwołaniu. Jak wskazuje Z.R. Kmiecik, "rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy powin-
no mieć taki sam zakres i takie same podstawy faktyczne, jakimi powinno cechować się rozpoznanie sprawy w
postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W toku postępowania odwoławczego organ powinien zbadać prawidłowość
decyzji w każdym jej aspekcie i w oparciu o wszelkie niezbędne a możliwe do uzyskania materiały dowodowe" (Z.R.
Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego, s. 17). Należy tutaj jednak zwrócić uwagę,
że rozpoznanie całości sprawy przez organ odwoławczy nie oznacza obowiązku tego organu do przeprowadzenia
ponownego postępowania dowodowego. Jak zauważa przywoływany już Z.R. Kmiecik, "rozpatrzenie sprawy na-
leży tłumaczyć jako wnioskowanie o istnieniu lub nieistnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności,
na podstawie materiału dowodowego – co niekoniecznie musi wiązać się z przeprowadzeniem czynności dowodo-
wych – oraz wnioskowanie (rozstrzyganie) o skutkach prawnych tych okoliczności na podstawie przyjętej normy
prawnej" (Z.R. Kmiecik, Warunki i zakres prowadzenia postępowania dowodowego, s. 17).
Rozpatrując sprawę, organ odwoławczy może, zgodnie z art. 136 KPA, przeprowadzić dodatkowe postępowa-
nie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Trzeba jednak podkreślić, że ustawodawca zastrzega,
iż postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy ma charakter postępowania dodatkowego (uzu-
pełniającego). Organ ten jest w tym przypadku ograniczony ustanowioną w art. 15 KPA zasadą dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania admini-
stracyjnego, 2016, s. 611). Oznacza to, że przekroczenie granic "dodatkowego" postępowania dowodowego stano-
wiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając tym
samym stronę prawa do odwołania (zob. wyr. NSA z 20.10.2016 r., II OSK 65/15, Legalis; wyr. NSA z 24.5.2016
4 4. Przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 KPA. Przepis art. 138 § 2 KPA wyznacza dwie
przesłanki, których kumulatywne ziszczenie się powoduje obowiązek organu drugiej instancji do wydania decyzji
kasacyjnej. Po pierwsze, decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postę-
powania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jak wskazuje B. Adamiak, aktualizacja kompetencji organu drugiej instancji do wydania decyzji kasacyjnej
nastąpi w świetle tego przepisu w dwóch przypadkach – gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postę-
powania wyjaśniającego oraz gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób zo-
stały naruszone przepisy procesowe (np. czynności w postępowaniu zostały dokonane przez pracownika, który
powinien zostać wyłączony, strona nie mogła wziąć czynnego udziału w postępowaniu), w konsekwencji czego
cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewiarygodny (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski,
Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 620–621).
W obu przypadkach nie będzie możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z uwagi
na fakt, że sprowadzałoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, co z kolei
naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
5 5. Ocena przez sąd przesłanek z art. 138 § 2 KPA do wydania decyzji kasacyjnej. Komentowany przepis
wskazuje, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania przez
organ decyzji kasacyjnej. W związku z tym sąd powinien ustalić, czy okoliczności sprawy rozstrzyganej przez
organ odwoławczy wyczerpują znamiona określone w art. 138 § 2 KPA. Innymi słowy sąd powinien rozstrzygnąć,
392316680 1009098
czy organ prawidłowo ustalił okoliczności sprawy i czy te okoliczności wyczerpują hipotezę normy ustanowionej
w art. 138 § 2 KPA. W tym zakresie sąd powinien zbadać dwie zasadnicze kwestie, w zależności od okoliczności,
w których zapadła decyzja kasacyjna.
Jeśli organ odwoławczy ustalił, że konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej, z uwagi na fakt, że organ pierw-
szej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, to ocena sądu powinna sprowadzać się do wyjaśnie-
nia, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że organ pierwszej instancji rzeczywiście nie przeprowadził postę-
powania dowodowego. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego prowadzi bowiem w konsekwencji do
naruszenia przepisów postępowania przez ten organ. To zaś wyczerpuje przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Jeśli zaś postępowanie dowodowe zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone, to konieczne jest
ustalenie, czy postępowanie organu pierwszej instancji rzeczywiście zostało przeprowadzone w warunkach naru-
szenia przepisów postępowania – np. czy postępowania nie prowadził pracownik podlegający wyłączeniu na mocy
art. 24 KPA albo czy nie naruszono w sposób istotny prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, o którym
mowa w art. 10 KPA oraz w dalszych, szczegółowych przepisach tej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zebrany
materiał dowodowy może, jak już wspomniano, okazać się niewiarygodny, co w istocie powodowałoby sytuację
zbliżoną do tej, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadziłby postępowania dowodowego w ogóle.
Należy jednocześnie mieć na względzie, że przepisu art. 138 § 2 KPA nie sposób stosować w oderwaniu od
przepisu art. 136 KPA, który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania do-
wodowego. Dokonując oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, sąd powinien wziąć pod uwa-
gę, czy w danej sprawie możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego właśnie na podstawie art. 136 KPA.
Innymi słowy sąd powinien ustalić, czy zakres przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ drugiej
instancji w danym przypadku był na tyle szeroki, że jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy wykraczałoby
poza dodatkowy charakter tego postępowania, a co za tym idzie – naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postę-
powania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia
z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga od-
niesienia się do konkretnych okoliczności sprawy. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebrane-
go materiału dowodowego przed organem pierwszej instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych
organu odwoławczego, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej roz-
strzygnięcie" (wyr. WSA w Gdańsku z 9.8.2016 r., II SA/Gd 274/16, Legalis). Tylko stwierdzenie, że zakres wy-
maganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy "dodatkowego
postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie", może bowiem stanowić podstawę do wy-
dania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 KPA.
6 6. Ocena innych przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Dotychczasowe rozważania, dotyczące oceny
zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, koncentrowały się przede wszystkim na prze-
słankach określonych wyraźnie w art. 138 § 2 KPA. Warto zwrócić uwagę, że takie (w naszej ocenie nieco za-
wężone rozumienie komentowanego art. 64e PPSA) przyjmowane jest w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku
NSA z 15.1.2019 r. (I OSK 4292/18, Legalis) sąd stwierdził, że "stosownie do treści art. 64e PPSA rozpoznając
sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu pierwszej instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolo-
wania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 KPA, tj. istnienia
przesłanek do jej wydania. (…) Zgodnie zaś z art. 138 § 2 KPA organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została
wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na
jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę
przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" (podobnie wyr. NSA z 27.8.2018 r., II OSK 2226/18, Legalis; wyr. NSA z
10.5.2018 r., II OSK 1030/18, Legalis; wyr. NSA z 16.3.2018 r., II OSK 548/18, Legalis).
Warto zwrócić jednak uwagę, że ustawodawca nie ogranicza oceny sądu w postępowaniu zainicjowanym
sprzeciwem tylko do przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 KPA (czyli do weryfikacji, czy organ wyższe-
go stopnia prawidłowo ustalił, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i
jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Gdyby bowiem
taka była intencja ustawodawcy, przepis ten zostałby sformułowany w brzmieniu: "sąd ocenia jedynie istnienie
przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2". Analizowane brzmienie przepisu wskazuje zaś, że
sąd ma ocenić istnienie wszystkich przesłanek "do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KP"A. Oznacza
to, że sąd ma prawo ocenić nie tylko przesłanki wskazane w art. 138 § 2 KPA, ale również i inne odnoszące się
w danej sytuacji do wydania decyzji kasacyjnej. Gdyby bowiem ograniczyć możliwość rozpatrywania przez sąd
sprzeciwu tylko do okoliczności wymienionych w art. 138 § 2 KPA, sąd nie byłby upoważniony do zbadania, czy
w danej sprawie nie zachodzi np. naruszenie właściwości organu odwoławczego lub wystąpienie przesłanki po-
wodującej wyłączenie tego organu lub jego pracownika. Zarówno właściwość organu odwoławczego, jak również
brak przesłanek powodujących wyłączenie tego organu i jego pracownika wyznaczają zdolność prawną organu do
wydania każdej decyzji, w tym także decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
1009098 923166804
Warto w takim przypadku rozważyć również sytuację, w której organ odwoławczy nie zauważył, że organ
pierwszej instancji był organem niewłaściwym w sprawie (lub rozstrzygał sprawę, która w ogóle nie była sprawą
administracyjną z uwagi na brak normy materialnej upoważniającej do jej rozstrzygnięcia) i zastosował art. 138 §
2 KPA, albowiem pozornie zachodziły przesłanki do takiego rozstrzygnięcia. W takim przypadku obiektywnie nie
zachodziłyby przecież przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organo-
wi pierwszej instancji. Skoro zatem ustawodawca w art. 64e PPSA wskazuje, że sąd bada przesłanki do wydania
decyzji z art. 138 § 2 KPA, to kontrola sądu nie może ograniczyć się do przesłanek z art. 138 § 2 KPA, ale powinna
dotyczyć wszelkich okoliczności związanych z wydaniem takiej decyzji (w tym kontroli przepisów prawa mate-
rialnego w danej sprawie).
Zasadne wydaje się zatem przyjęcie, że komentowany przepis wskazuje, że sąd bada istnienie wszystkich
przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a nie tylko przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 KPA.
Podkreślenia również wymaga, że ocena przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA,
nie może odbywać się w oderwaniu od postanowień całego art. 138 KPA, regulującego zamknięty katalog decyzji
organu odwoławczego. Przykładowo należy zwrócić uwagę, że w przypadku, w którym decyzja organu pierwszej
instancji dotknięta jest wadą nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub naruszeniu
przepisów o właściwości, naruszeniu reguły res iudicata czy też wydaniu decyzji wobec osoby niebędącej stroną
w sprawie, organ odwoławczy powinien uchylić taką decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, czyli
wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA [por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks po-
stępowania administracyjnego, 2016, s. 623; K. Glibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępo-
wania administracyjnego, 2017, s. 939].
Można zatem zająć stanowisko, że wynikające z art. 64e PPSA zawężenie granic rozpoznania przez sąd środka
zaskarżenia, jakim jest sprzeciw, nie zostało przez ustawodawcę zakreślone wyłącznie postanowieniami art. 138 §
2 KPA. W pojęciu "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 KP"A mieszczą się zarówno
przesłanki pozytywne, jak też negatywne, mające bezpośredni wpływ na możliwość wydania takiej decyzji.
Zaprezentowany w niniejszym opracowaniu pogląd został przyjęty również przez Naczelny Sąd Administra-
cyjny, który w jednym ze swoich orzeczeń wyraźnie stwierdził, że "sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw
wniesiony na podstawie art. 64e PPSA, skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zasto-
sował art. 138 § 2 KPA, musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania na podstawie
art. 138 § 1 pkt 2 KPA. Taka sytuacja wystąpi, gdy decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności w
związku z jej wydaniem bez podstawy prawnej, z naruszeniem res iudicata lub z powodu jej skierowania do osoby
niebędącej stroną postępowania" (wyr. NSA z 22.1.2020 r., I GSK 2234/19, Legalis).
7 7. Treść decyzji kasacyjnej a zakres rozpoznania sprawy. Jeśli chodzi o samą treść decyzji kasacyjnej, to
można zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 KPA decyzja organu drugiej instancji, wydawana na podstawie tego
przepisu, obejmuje uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
pierwszej instancji. Dodatkowo przywołany przepis w zdaniu drugim nakazuje organowi odwoławczemu wskaza-
nie okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W tym kontekście w literaturze zarysowują się wątpliwości m.in. w zakresie rozumienia pojęcia "okoliczności,
które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy" – czy chodzi tutaj tylko o okoliczności fak-
tyczne, czy też organ drugiej instancji może wskazać również okoliczności prawne, które powinny być wzięte pod
uwagę przez organ pierwszej instancji? (zob. M. Bogusz, Problem związania organu, s. 30–31). Należy jednak
podkreślić, że kwestie te nie podlegają ocenie sądu administracyjnego rozpatrującego sprzeciw od decyzji. Pomi-
mo że wskazanie zakresu okoliczności faktycznych, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę,
jest pośrednio związane z przesłankami do wydania decyzji kasacyjnej, to jednak z uwagi na treść komentowanego
przepisu art. 64e PPSA nie podlegają one ocenie sądu przy rozpatrywaniu sprzeciwu od decyzji. Podobnie gdyby
nawet przyjąć możliwość wskazania przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej okoliczności prawnych, które
należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwagi na treści komentowanego przepisu, oko-
liczności te również nie podlegają ocenie sądu przy rozpatrywaniu sprzeciwu od decyzji.
8 8. Oddziaływanie sądowej oceny w zakresie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 §
2 KPA. Ocena taka powinna znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia sądu. Zgodnie z art. 153 PPSA ocena prawna i
wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie,
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że
przepisy prawa uległy zmianie. W użytym w art. 153 PPSA terminie "ocena prawna" mieści się przede wszystkim
wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawa-
nej sprawie. Wydaje się, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 PPSA, w przypadku orzeczenia wydanego na
skutek wniesienia do sądu sprzeciwu na decyzję kasacyjną powinna sprowadzać się wyłącznie do oceny w odnie-
sieniu do przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA.
592316680 1009098
Art. 65
§ 1. Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. –
Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników
lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy albo za pomocą środków komunikacji elektronicz-
nej, na warunkach określonych w art. 74a.
§ 2. Do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego, stosuje się tryb doręczania
pism sądowych w postępowaniu cywilnym, jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej.
§ 3. (uchylony)
Spis treści
II. Komentarz do zmian art. 65 PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elektronicz-
nych.................................................................................................................................. 4

1 1. Instytucja doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentowany przepis otwiera roz-
dział 4 działu III PPSA "Doręczenia", w którego treści prawodawca kompleksowo uregulował kwestię doręczeń
pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Celem instytucji doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie adresatowi
danego pisma zapoznania się z jego treścią, a zapewnienie prawidłowego doręczenia pism w postępowaniu
sądowoadministracyjnym stanowi jeden z warunków faktycznej realizacji podstawowych praw uczestników
Skutki procesowe wywołuje samo doręczenie pisma, natomiast z punktu widzenia procesowego obojętne jest
to, czy adresat pisma zapoznał się z jego treścią. Dla zaistnienia skutków procesowych czynności doręczenia istotne
jest wyłącznie stworzenie adresatowi możliwości zapoznania się z pismem procesowym, co odbywać się będzie
poprzez prawnie skuteczne doręczenie mu pisma.
Żaden przepis prawa nie nakłada na sąd obowiązku informowania strony o sposobach i konsekwencjach po-
szczególnych doręczeń (por. szerzej post. NSA z 28.5.2013 r., II FZ 248/13, Legalis).
2 2. Zasada oficjalności doręczeń w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawodawca na gruncie ko-
mentowanej ustawy przyjął ogólną zasadę oficjalności doręczeń, która oznacza dokonywanie doręczeń przez
sąd z urzędu, a obligatoryjność unormowań dotyczących doręczeń prowadzi do wyłączenia dyspozycji stron w
zakresie sposobu doręczeń pism [por. szerzej M. Masternak, Pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s.
131; T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 168]. Przyjęcie zasady oficjalności doręczeń w
postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzi do istotnego usprawnienia samego postępowania przez wyeli-
minowanie konieczności oczekiwania na odbiór danego pisma, a jednocześnie do zwiększenia poziomu ochrony
sfery praw i interesów adresatów pism.
Zgodnie z art. 65 § 1 PPSA doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą się odbywać
przy wykorzystaniu (za pośrednictwem) operatora pocztowego, pracowników sądu administracyjnego lub też przy
wykorzystaniu (za pośrednictwem) innych upoważnionych przez sąd osób lub organów albo za pomocą środków
komunikacji elektronicznej na warunkach określonych w art. 74a PPSA. Wybór formy doręczenia należy wyłącznie
do sądu.
3 3. Przedmiot doręczeń. Przedmiotem doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wszelkie
pisma sądowe (w odpisach), a także odpisy pism procesowych i odpisy załączników do pism procesowych.
Pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być dychotomicznie podzielone na pisma sądowe oraz
pisma procesowe. Do pierwszej kategorii będą zaliczane orzeczenia wydawane przez sądy administracyjne, pro-
tokoły, notatki, wezwania, zawiadomienia i inne pisma sądowe. Natomiast w kategorii pism procesowych mieścić
się będą pisma od stron postępowania.
4 4. Stosowanie przepisów dotyczących doręczeń w postępowaniu cywilnym. W myśl art. 65 § 2 PPSA do
doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez operatora pocztowego stosuje się tryb –
jeżeli normy rozdziału 4 działu III PPSA nie stanowią inaczej – doręczania pism sądowych w postępowaniu
cywilnym. Zważywszy że podstawowe reguły doręczania pism uregulowane zostały w rozdziale 4 działu III PPSA,
odwołanie z art. 65 § 2 tej ustawy dotyczy przepisów wykonawczych. Za przyjęciem powyższego stanowiska
przemawia, po pierwsze, całościowe uregulowanie najważniejszych elementów instytucji doręczenia na gruncie
1009098 923166802
komentowanej ustawy, oraz, po drugie, fakt, że prawodawca, w sytuacji gdy w ramach norm ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła do odpowiedniego stosowania norm ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego, robi to w sposób wyraźny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości (por. szerzej wyr. NSA
z 13.9.2006 r., II FSK 1154/05, Legalis; post. NSA z 19.1.2010 r., II OSK 1976/09, Legalis; post. NSA z 29.1.2010
r., II OZ 36/10, Legalis; por. także A. Wiktorowska, Pozycja prawna sądów, s. 429–430; Z.R. Kmiecik, Postępowanie
administracyjne, 2008, s. 272–274; M. Masternak, Pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 133).
Szczegółowe zasady doręczeń pism reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 6.5.2020 r. w sprawie
szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym.
Wymienione rozporządzenie reguluje m.in. szczegółowy tryb i sposób doręczania pism sądowych przeznaczo-
nych dla stron, ich pełnomocników oraz świadków, biegłych i innych osób biorących udział w postępowaniu przez
operatora pocztowego, osoby zatrudnione w sądzie czy też sądową służbę doręczeń. Pisma takie są wysyłane jako
przesyłka polecona za potwierdzeniem odbioru, przy czym do samej przesyłki dołącza się odpowiedni formula-
rz potwierdzenia odbioru, którego wzór stanowi załącznik Nr 1 do wymienionego rozporządzenia. Przesyłka jest
nadawana za pokwitowaniem w wykazie poleconych przesyłek pocztowych, którego wzór stanowi załącznik Nr
2 do wymienionego rozporządzenia. Odbierający przesyłkę potwierdza jej odbiór na formularzu potwierdzenia
odbioru, co następuje przez wpisanie daty otrzymania przesyłki i umieszczenie czytelnego podpisu zawierające-
go imię i nazwisko. Dodatkowo doręczający wpisuje datę doręczenia przesyłki, imię i nazwisko odbierającego,
zaznacza sposób doręczenia, co potwierdza własnoręcznym podpisem. Doręczający niezwłocznie po doręczeniu
przesyłki przekazuje formularz potwierdzenia odbioru placówce pocztowej operatora, która na pierwszej stronie
formularza potwierdzenia odbioru umieszcza odcisk datownika i odsyła je sądowi wysyłającemu.
Adresatem pisma jest podmiot, do którego dane pismo procesowe jest kierowane, natomiast odbierającym pod-
miot, który wyłącznie potwierdza odbiór pisma. W konkretnym przypadku adresat może być równocześnie odbie-
rającym (jest tak wówczas, gdy osobą potwierdzającą odbiór pisma jest osoba, do której pismo to jest kierowane);
możliwa jest też sytuacja, w której adresat i odbierający będą dwoma różnymi podmiotami.
Zgodnie z art. 3 pkt 12 PrPoczt operatorem pocztowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania dzia-
łalności pocztowej, na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych.
5 5. Przesłanie w jednej przesyłce pocztowej kilku pism sądowych. Dopuszczalne jest przesyłanie w jednej
przesyłce pocztowej kilku pism sądowych, jednak w momencie ich odbioru pisma powinny być traktowane
indywidualnie (por. post. SN z 20.4.2000 r., I CZ 38/00, Biul. SN 2000, Nr 5, s. 15; post. NSA z 18.1.2012 r., I FSK
2088/11, Legalis; post. NSA z 24.2.2011 r., I FSK 340/10, Legalis). Oznacza to, że w chwili odbioru pism osoba
dokonująca odbioru musi mieć zapewnioną możliwość weryfikacji kompletności przesyłki, tzn. zweryfikowania,
czy w skład przesyłki wchodzą wszystkie pisma procesowe, które miały się w niej znaleźć. Sąd administracyjny,
wysyłając kilka pism procesowych w jednej przesyłce, powinien zamieścić na przesyłce szczegółową informację
o łącznej liczbie pism procesowych zawartych w danej pojedynczej przesyłce. Pocztowy dowód doręczenia pisma
sądowego stanowi dokument potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanych w nim pism. Jeśli jednak adresat
przesyłki twierdzi, że nie doręczono mu niektórych pism wymienionych w formularzu, których przyjęcie pokwito-
wał, powinien ten fakt udowodnić (por. szerzej post. NSA z 31.3.2010 r., I FSK 1929/09, MoP 2010, Nr 9, s. 476).
Potwierdzenie podpisem odbioru przesyłki oznacza nie tylko potwierdzenie tego, że przesyłka została doręczona
osobie upoważnionej do jej odbioru w dacie wskazanej na formularzu odbioru, ale także to, że zawartość przesyłki
odpowiada tej wskazanej na formularzu (por. szerzej post. NSA z 20.11.2013 r., II OSK 2779/13, Legalis).
6 6. Niedopuszczalność doręczania pism za pośrednictwem skrytek pocztowych lub adresów dla doręczeń
poste restante. Nie jest dopuszczalne doręczanie pism za pośrednictwem skrytek pocztowych lub adresów do do-
ręczeń poste restante [odmiennie B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 219–220; post. NSA z 17.2.2009 r., II FZ 27/09, Legalis]. Ustawodawca
dopuścił bowiem korzystanie tylko z takich adresów do doręczeń, pod którymi będzie istniała realna moż-
liwość zastania adresata bądź innej osoby uprawnionej do odbioru przesyłki. Celem takiego uregulowania
było zagwarantowanie stronie możliwości rzetelnego dostarczenia jej wszelkich pism kierowanych do niej przez
sąd administracyjny (por. szerzej post. NSA z 26.7.2005 r., I FZ 341/05, Legalis; wyr. NSA z 2.3.2007 r., II OSK
411/06, Legalis; post. NSA z 6.10.2011 r., I FSK 1408/11, Legalis).
7 7. Potwierdzenie odbioru. Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym odbywają się za po-
twierdzeniem odbioru. W przypadku doręczeń przy wykorzystaniu klasycznych metod (np. za pośrednictwem ope-
ratora pocztowego) potwierdzeniem doręczenia będzie odpowiednio wypełniony formularz doręczenia (por. sze-
rzej post. NSA z 13.12.2007 r., I GZ 236/07, Legalis; post. NSA z 14.11.2007 r., I OZ 836/07, Legalis).
Dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na
przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co
392316680 1009098
zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co
zostało w nim stwierdzone (por. szerzej post. NSA z 28.8.2013 r., II FSK 2228/13, Legalis; post. NSA z 23.1.2013
r., I GSK 16/13, Legalis).
8 8. Warunek odnośnie do skuteczności doręczenia. Skuteczne doręczenie pism w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym może mieć miejsce wyłącznie przy zachowaniu trybu, metod i zasad doręczeń określonych w
treści komentowanej ustawy, a także w treści odpowiednich aktów wykonawczych do tej ustawy.
9 9. Równorzędny charakter doręczenia elektronicznego. Postanowienia ZmInformPodPublU14 istotnie
zwiększają możliwość wykorzystania środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym. Nastąpiło to poprzez wskazanie, że doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest równo-
rzędnym technicznym sposobem doręczeń w relacji do doręczenia tradycyjnego (pisma w postaci papierowej).
Jakkolwiek prawodawca dokonuje podziału na doręczenia nieelektroniczne i elektroniczne, to jednocześnie wska-
zuje to, że obie techniczne metody doręczeń są równorzędne i mogą znajdować zamienne zastosowanie.
II. Komentarz do zmian art. 65 PPSA wprowadzonych

10 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 65 PPSA wynikające z art. 96 pkt 9 DorElektrU wpro-
wadzają nowe zasady doręczania pism przez sąd administracyjny.
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 65 PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz
do art. 12b, Nb 8.
11 2. Zasada doręczania pism przez sąd na adres do doręczeń elektronicznych, czyli pism w postaci elek-
tronicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Analiza postanowień znowelizowanego art. 65 §
1 PPSA może prowadzić do wniosku o zbędności tej regulacji, gdyż zbliżoną treść zawiera projekt art. 12b §
2 in fine PPSA, z którego wynika, że sąd doręcza pisma w postaci elektronicznej stronom na adres do doręczeń
elektronicznych na zasadach określonych w art. 65a. Wniosek taki jest jednak niezasadny. Artykuł 65 PPSA jest
pierwszym z przepisów rozdziału 4 "Doręczenia" w dziale III. W znowelizowanym art. 65 § 1 PPSA zawarto
zasadę pierwszeństwa doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych, na zasadach określonych w art. 65a
tej ustawy. Taką wykładnię potwierdza zmieniony art. 65 § 2 PPSA przewidujący możliwość doręczania pism w
inny sposób dopiero w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, czyli na adres
do doręczeń elektronicznych. Uwzględniając postanowienia nowo dodanego art. 65b PPSA, w którym mowa jest
o pismach sądu, odpisach pism i załączników w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń, nasuwa się wniosek, że
przedmiotem doręczenia są pisma w postaci elektronicznej. Oznacza to, że pismami doręczanymi na adres do do-
ręczeń elektronicznych są pisma (dokumenty), które od początku powstały jako pisma elektroniczne oraz skany
(odwzorowania cyfrowe) pism (dokumentów), które pierwotnie sporządzono w postaci papierowej (zob. też omó-
wienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 11).
Zasada pierwszeństwa doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych koresponduje w określonym za-
kresie z art. 7 DorElektrU, zgodnie z którym wpis adresu do doręczeń elektronicznych do bazy adresów elektro-
nicznych jest równoznaczny z żądaniem doręczania korespondencji przez podmioty publiczne na ten adres. Zasada
ta nie ma charakteru bezwzględnego. Jako wyjątek można wskazać na art. 65a § 2 PPSA. Na temat znaczenia
pojęcia "baza adresów elektronicznych" zob. omówienie nowelizacji art. 46 § 2a–2d PPSA – komentarz do art. 46,
Nb 35.
12 3. Doręczanie pism w sposób inny niż na adres poczty elektronicznej. Doręczanie pism w sposób inny niż na
adres poczty elektronicznej odnosi się do pism w postaci papierowej. Kwestia ta została uregulowana w znoweli-
zowanym art. 65 § 2 PPSA, który nawiązuje do aktualnie obowiązującego art. 65 § 1 PPSA. Podkreślenia wymaga,
że doręczenie w sposób przewidziany w znowelizowanym art. 65 § 2 PPSA może nastąpić dopiero w przypadku
braku możliwości doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych. Zauważyć należy, że ustawodawca nie
sprecyzował "przypadków braku możliwości doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych". W szcze-
gólności nie ograniczył ich do sytuacji wystąpienia problemów technicznych. Należy zatem przyjąć, że to do sądu
należy ocena wystąpienia przypadku braku możliwości doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych.
Rozwiązanie takie należy ocenić pozytywnie.
Z sytuacją braku możliwości doręczenia pisma na adres do doręczeń elektronicznych możemy mieć do czy-
nienia np. w przypadku, gdy adresat nie posiada w ogóle adresu do doręczeń elektronicznych lub posiada taki
adres, ale nie można zastosować nowo dodanego art. 65a § 1 PPSA, gdyż strona będąca osobą fizyczną (nie będąca
przedsiębiorcą) nie wniosła do sądu pisma z adresu do doręczeń elektronicznych albo nie wskazała tego adresu jako
adres do doręczeń (art. 65a § 2 PPSA), albo nie dotyczy to doręczeń dla przedsiębiorców wpisanych do Centralnej
Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
1009098 923166804
Nie ma znaczenia, czy brak adresu do doręczeń elektronicznych pozostaje w zgodzie z prawem, czy też stanowi
naruszenie postanowień ustawy o doręczeniach elektronicznych, które nakładają na określone kategorie podmio-
tów obowiązek posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych po-
wiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Z sytuacją braku możliwości doręcze-
nia pisma na adres do doręczeń elektronicznych mamy również do czynienia w przypadku pojawienia się szeroko
rozumianych problemów technicznych, w tym przerw w transmisji danych.
13 4. Zasady doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego. Znowelizowany
art. 65 § 3 PPSA stanowi odwzorowanie obowiązującego art. 65 § 2 PPSA. Oznacza to, że w zakresie doręczania
pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego ustawa o doręczeniach elektronicznych nie wprowa-
dzania zmian.
Uwagi od redakcji:
Art. 65a dodany ustawą z dnia 18.11.2020 r. (Druk sejmowy Nr 239), która wchodzi w życie 1.10.2029 r.
Art. 65a. [Doręczenie pism] § 1. Sąd doręcza stronie pisma na adres do doręczeń elektronicznych:
1) wpisany do bazy adresów elektronicznych, a w przypadku pełnomocnika na adres do doręczeń elektronicz-
nych wskazany w piśmie, albo
2) powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono
pismo, jeżeli adres do doręczeń elektronicznych strony nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych.
§ 2. Doręczenia, o którym mowa w § 1, można dokonać wobec strony będącej osobą fizyczną tylko wtedy, gdy
wniosła ona pismo z adresu do doręczeń elektronicznych albo wskazała ten adres jako adres do doręczeń. Nie doty-
czy to doręczeń dla przedsiębiorców wpisanych do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
§ 3. Doręczenie pism przez sąd organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo-
wania zaskarżono, a także uczestniczącym w postępowaniu przed sądem prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Oby-
watelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców następuje na adres do
doręczeń elektronicznych danego podmiotu wpisany do bazy adresów elektronicznych.
§ 4. W przypadku doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, doręczenie jest skuteczne w dniu wystawienia
dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych.
§ 5. W przypadku nieodebrania pisma przez adresata doręczenie uważa się za dokonane w dniu określonym
w dowodzie otrzymania wystawionym automatycznie po upływie czternastu dni, licząc od dnia wpłynięcia pisma
na adres do doręczeń elektronicznych.
14 1. Zakres nowelizacji i wejście w życie. Nowy art. 65a PPSA, który został dodany przez art. 96 pkt 10 Do-
rElektrU, reguluje stronę techniczną doręczania pism w postaci elektronicznej. Jego wprowadzenie wiąże się z
wykreśleniem art. 74a PPSA.
Na temat wejścia w życie art. 65a PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b,
Nb 8.
15 2. Zasady doręczania wynikające z dodanego art. 65a § 1 PPSA. Regulacja ta zawiera trzy sposoby dorę-
czania pism w postaci elektronicznej.
Pierwszy sposób polega na doręczeniu stronie pisma na adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy
adresów elektronicznych (art. 65a § 1 pkt 1 in pincipio PPSA). Na temat znaczenia pojęcia "adres do doręczeń
elektronicznych" zob. szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 11. Z kolei na
temat pojęcia "baza adresów elektronicznych" zob. omówienie nowelizacji art. 46 § 2a–2d PPSA – komentarz do
art. 46, Nb 35.
Do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych powiązanego
z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego obowiązane są podmioty publiczne, co wynika z
art. 8 DorElektrU. Na temat pojęcia "podmiotu publicznego" zob. omówienie nowelizacji art. 49a – komentarz do
art. 49a, Nb 6. Na temat publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego zob. omówienie nowelizacji
art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 11.
592316680 1009098
Oprócz podmiotów publicznych do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów
elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną
usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego jest obowiązany na podstawie art. 9 ust. 1 DorElektrU:
1) adwokat wykonujący zawód;
2) radca prawny wykonujący zawód;
3) doradca podatkowy wykonujący zawód;
4) doradca restrukturyzacyjny wykonujący zawód;
5) rzecznik patentowy wykonujący zawód;
6) notariusz wykonujący zawód;
7) radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wykonujący czynności służbowe;
8) podmiot niepubliczny wpisany do rejestru, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli
rejestru przedsiębiorców;
9) podmiot niepubliczny wpisany do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodar-
czej, o której mowa w art. 2 ustawy z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności
Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1291 ze zm.).
Zaznaczyć jednak należy, że obowiązek ten nie dotyczy (art. 9 ust. 1 DorElektrU nie stosuje się) osób, o których
mowa w ust. 1 pkt 1–7, w przypadkach niewykonywania zawodu, zawieszenia prawa do wykonywania zawodu,
zawieszenia w czynnościach zawodowych, zawieszenia w czynnościach służbowych, zawieszenia stosunku pracy
lub zawieszenia praw wynikających z licencji, co wynika z art. 9 ust. 2 DorElektrU.
Natomiast podmiot niepubliczny inny niż podmioty określone w art. 9 DorElektrU może posiadać adres do
doręczeń elektronicznych powiązany z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifi-
kowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Definicję podmiotu niepublicznego zawiera art. 2 pkt
5 DorElektrU. Jest to osoba fizyczna lub podmiot inny niż podmiot, o którym mowa w pkt 6, czyli podmiot inny
niż podmiot publiczny. W ten sposób doręczenie następuje podmiotom publicznym oraz określonym podmiotom
niepublicznym.
Drugi sposób doręczenia polega na doręczeniu stronie pisma na adres do doręczeń elektronicznych powiązany z
kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, za pomocą której wniesiono pismo, jeżeli adres
do doręczeń elektronicznych strony nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych (art. 65a § 1 pkt 2 PPSA).
Na temat kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego zob. komentarz do art. 12b, Nb 11.
Zauważyć należy, że ten sposób doręczenia będzie mógł mieć zastosowanie, wyłącznie gdy przed próbą doręczenia
pisma na adres do doręczeń elektronicznych adresat wniósł do sądu pismo, korzystając z kwalifikowanej usługi
rejestrowanego doręczenia elektronicznego. W ten sposób doręczenie następuje wyłącznie podmiotom niepublicz-
nym. Zgodnie bowiem z art. 8 DorElektrU podmiot publiczny jest obowiązany do posiadania adresu do doręczeń
elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego do-
ręczenia elektronicznego. Natomiast podmioty niepubliczne, które zostały wymienione w art. 9 ust. 1 DorElektrU,
w tym m.in. pełnomocnicy profesjonalni oraz podmioty niepubliczne wpisane do rejestru, o którym mowa w art.
1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli rejestru przedsiębiorców, oraz podmioty niepubliczne wpisane do Centralnej Ewidencji
i Informacji o Działalności Gospodarczej na podstawie art. 9 ust. 1 DorElektrU, zostały zobowiązane do posiadania
adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą
rejestrowanego doręczenia. Jednak z art. 23 ust. 2 DorElektrU wynika, że podmiot niepubliczny, o którym mowa
w art. 9 ust. 1, może zrezygnować z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i powiązanej z
nią skrzynki doręczeń pod warunkiem jednoczesnego zapewnienia możliwości doręczania mu korespondencji na
adres do doręczeń elektronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego
wpisany do bazy adresów elektronicznych.
Z kolei trzeci sposób doręczenia dotyczy wyłącznie pełnomocnika i polega na doręczeniu pisma w postaci elek-
tronicznej na adres do doręczeń elektronicznych wskazany w piśmie (art. 65a § 1 pkt 1 in fine PPSA). Ten sposób
doręczania pism dotyczy pełnomocników bez względu na to, czy adresatem pisma jest pełnomocnik profesjonalny
(adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy) czy też inna osoba. Przypomnieć należy, że na
podstawie art. 9 ust. 1 DorElektrU do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych, wpisanego do bazy adresów
elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowa-
ną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego, jest obowiązany m.in. adwokat wykonujący zawód, radca
prawny wykonujący zawód, doradca podatkowy wykonujący zawód oraz rzecznik patentowy wykonujący zawód.
Oznacza to, że ewentualne niewskazanie w piśmie adresu do doręczeń elektronicznych nie stanowi przeszkody w
skutecznym doręczeniu pisma przez sąd tym podmiotom.
16 3. Zasady doręczania wynikające z art. 65a § 2 PPSA. Przepis ten ogranicza zasadę obowiązkowego do-
ręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych w stosunku do stron będących osobami fizycznymi, z wyłą-
czeniem przedsiębiorców wpisanych do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Otóż ta-
kim osobom fizycznym doręczanie pism na adres do doręczeń elektronicznych następuje tylko wtedy, gdy strona
wniosła pismo z adresu do doręczeń elektronicznych albo wskazała ten adres jako adres do doręczeń. W takim
1009098 923166806
przypadku samo posiadanie przez taką stronę adresu do doręczeń elektronicznych powiązanego z publiczną usługą
rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego
nie stanowi przesłanki do doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych.
Ze względu na to, że ustawa o doręczeniach elektronicznych zakłada jednocześnie uchylenie art. 74a PPSA,
który w ust. 2 zawiera regulacje dotyczące rezygnacji przez stronę z doręczania pism za pomocą środków komu-
nikacji elektronicznej, jedynym sposobem na rezygnację przez stronę będącą osobą fizyczną z odbioru pism do-
ręczanych drogą elektroniczną będzie rezygnacja z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 DorElektrU podmiot niepubliczny może zrezygnować z publicznej usługi rejestrowanego
doręczenia elektronicznego. Z art. 23 ust. 4 DorElektrU wynika, że rezygnacja z publicznej usługi rejestrowanego
doręczenia elektronicznego powoduje wykreślenie adresu do doręczeń elektronicznych powiązanego z publiczną
usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego z bazy adresów elektronicznych. Tylko zatem w taki sposób
strona będąca osobą fizyczną może pośrednio skutecznie zrezygnować z doręczania pism na adres elektroniczny
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wydaje się, że takie działanie jest nieadekwatne do celu.
Zastrzec jednak w tym miejscu należy, że uprawnienie do tak skonstruowanej rezygnacji z doręczania pism
drogą elektroniczną odnosi się wyłącznie do podmiotu niepublicznego i to takiego, który nie został wymieniony w
art. 9 ust. 1 DorElektrU, w którym wymieniono m.in. pełnomocników profesjonalnych oraz podmioty niepubliczne
wpisane do rejestru, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli rejestru przedsiębiorców, oraz podmioty
niepubliczne wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Na temat art. 9 DorElek-
trU zob. Nb 2. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 DorElektrU podmiot niepubliczny, o którym mowa w art. 9, może
zrezygnować z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i powiązanej z nią skrzynki doręczeń,
pod warunkiem jednoczesnego zapewnienia możliwości doręczania mu korespondencji na adres do doręczeń elek-
tronicznych powiązany z kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego wpisany do bazy adre-
sów elektronicznych. Oznacza to, że podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 9 ust. 1 DorElektrU, nie mogą
uwolnić się od obowiązku odbierania pism doręczanych drogą elektroniczną na adres do doręczeń elektronicznych.
17 4. Zasady doręczania wynikające z art. 65a § 3 PPSA. Wymienionym w tym przepisie podmiotom doręcze-
nie następuje na adres do doręczeń elektronicznych danego podmiotu, wpisany do bazy adresów elektroniczny-
ch. Można zastanawiać się nad sensem tego przepisu, gdyż taką samą normę można wyprowadzić z postanowień
art. 65a § 1 pkt 1 PPSA. Dodać należy, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie po-
stępowania zaskarżono, jest stroną postępowania. Natomiast pozostałe podmioty wymienione w art. 65a § 3 PPSA
są uczestnikami postępowania. Zgodnie jednak z art. 12 PPSA ilekroć w tej ustawie jest mowa o stronie, rozumie
się przez to również uczestnika postępowania. Wydaje się, że brzmienie art. 65a § 3 PPSA nawiązuje do obowią-
zującego przed nowelizacją art. 74a § 10 PPSA, tyle tylko, że sens tego ostatniego przepisu wiąże się z tym, że
w stanie prawnym obowiązującym przed 1.10.2029 r. adresatów, którym doręcza się pisma drogą elektroniczną,
można podzielić na dwie kategorie, a mianowicie takich, którym doręcza się pisma za ich przyzwoleniem, oraz
takich, którym doręcza się pisma bez konieczności wyrażenia przez nich zgody na ten sposób doręczania. W art.
74a § 10 PPSA wymienionym w tym przepisie podmiotom doręczanie pism drogą elektroniczną następuje bez ich
zgody. Zauważyć należy, że art. 65a § 3 PPSA nie wyczerpuje katalogu podmiotów, którym doręczanie pism nastę-
puje obligatoryjnie na adres do doręczeń elektronicznych. Przepis ten nie uwzględnia bowiem innych podmiotów
publicznych oraz podmiotów niepublicznych wymienionych w art. 9 ust. 1 DorElektrU, w tym w szczególności
pełnomocników profesjonalnych oraz podmiotów niepublicznych wpisanych do rejestru, o którym mowa w art.
1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli rejestru przedsiębiorców, oraz podmiotów niepublicznych wpisanych do Centralnej
Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
W dalszej kolejności warto dodać, że wszystkie wymienione w nowym art. 65a § 3 PPSA podmioty (w wyjąt-
kowych przypadkach oprócz organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
zaskarżono) są podmiotami publicznymi w rozumieniu art. 2 pkt 6 DorElektrU, a w konsekwencji na podstawie
art. 8 DorElektrU są zobowiązane do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów
elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Na temat definicji
pojęcia "podmiot publiczny" zob. omówienie nowelizacji art. 49a PPSA – komentarz do art. 49a, Nb 6.
Uwzględniając katalog podmiotów publicznych określony w art. 2 pkt 6 DorElektrU, nasuwa się spostrzeżenie,
że zbiór ten nie pokrywa się dokładanie ze zbiorem organów administracji publicznej, których działania podlegają
sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Jedynie przykładowo można tu wskazać na inne niż
wymienione w tym przepisie podmioty, w tym osoby fizyczne, wykonujące zadania publiczne, które zgodnie z
postanowieniami art. 4 pkt 1 DostInfPubU zobowiązano do udostępniania informacji publicznej i jednocześnie
nie zostały one ujęte w katalogu zawartym w art. 2 pkt 6 DorElektrU. Wydaje się jednak, że takie podmioty w
większości przypadków będą zobowiązane do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy
adresów elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwali-
fikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego na podstawie postanowień art. 9 ust. 1 pkt 8 i 9 Do-
rElektrU, jako podmioty niepubliczne wpisane do rejestru, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli re-
792316680 1009098
jestru przedsiębiorców, lub podmioty niepubliczne wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności
Gospodarczej, o której mowa w art. 2 ustawy z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności
Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1291 ze zm.).
18 5. Data skutecznego doręczenia pisma w postaci elektronicznej. W art. 65a § 4 PPSA uregulowano zasady
ustalania daty skutecznego doręczenia dokonywanego w sposób, o którym mowa w art. 65a § 1 PPSA. Analiza tego
ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że uregulowano w nim datę skutecznego doręczenia pisma w odniesieniu
do wszystkich (trzech) sposobów doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych.
Z art. 65a § 4 PPSA wynika, że skuteczne doręczenie pisma w postaci elektronicznej następuje w dniu wy-
stawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 DorElektrU. W zależności od tego, czy adresatem jest
podmiot niepubliczny lub podmiot publiczny, dowód otrzymania jest wystawiany w pierwszym przypadku – po
odebraniu korespondencji przekazanej na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego (art. 41 ust.
1 pkt 1 DorElektrU) oraz w drugim przypadku – po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicz-
nych podmiotu publicznego (art. 41 ust. 1 pkt 2 DorElektrU).
Przez odebranie dokumentu elektronicznego rozumie się każde działanie adresata posiadającego adres do do-
ręczeń elektronicznych, powodujące, że adresat dysponuje dokumentem, który wpłynął na ten adres, i może za-
poznać się z treścią odebranego dokumentu (art. 41 ust. 2 DorElektrU). Natomiast przez wpłynięcie dokumentu
elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych rozumie się zaistnienie warunków technicznych umożliwia-
jących adresatowi odebranie doręczanego dokumentu (art. 41 ust. 3 DorElektrU).
Zauważyć należy, że konstrukcja dowodu otrzymania, o której mowa w art. 41 DorElektrU, została w postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi wykorzystana jako miarodajna dla ustalenia daty doręczenia pisma przez
sąd oraz daty wniesienia pisma do sądu (organu), co wynika z nowego brzmienia art. 83 § 5 PPSA.
19 6. Fikcja doręczenia pisma w postaci elektronicznej. Konstrukcja fikcji doręczenia pisma drogą elektronicz-
ną uregulowana w nowym art. 65a § 5 PPSA diametralnie różni się od konstrukcji fikcji doręczenia uregulowanej
w obowiązującym przed 1.10.2029 r. art. 74a § 6–8 PPSA, opartym na dwukrotnym przesłaniu na adres elektro-
niczny adresata zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. W rozwiązaniu zawartym w art. 65a § 5 PPSA sąd
doręcza pismo na adres do doręczeń elektronicznych adresata. Jest to czynność jednorazowa. Pierwszym warun-
kiem zastosowania fikcji doręczenia jest wpłynięcie pisma na adres do doręczeń elektronicznych. Wpłynięcie pi-
sma na adres do doręczeń elektronicznych adresata wyznacza początek biegu czternastodniowego terminu, którego
upływ powoduje automatycznie wystawienie dowodu otrzymania i w konsekwencji skutek prawny doręczenia.
Bez wpłynięcia pisma na adres do doręczeń elektronicznych adresata nie może być zatem mowy o rozpoczęciu
biegu tego terminu, a w konsekwencji nie może mieć zastosowania fikcja prawna doręczenia pisma.
Konstrukcja projektowanego art. 65a § 5 PPSA koresponduje z art. 41 ust. 1 pkt 3 oraz z art. 42 ust. 2 DorElek-
trU. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 DorElektrU dowód otrzymania jest wystawiany po upływie czternastu dni od dnia
wpłynięcia korespondencji przesłanej przez podmiot publiczny na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu
niepublicznego, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu. Przypomnieć należy, że zgodnie z art.
41 ust. 3 DorElektrU przez wpłynięcie dokumentu elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych rozumie
się zaistnienie warunków technicznych umożliwiających adresatowi odebranie doręczanego dokumentu. Z kolei
zgodnie z art. 42 ust. 2 DorElektrU w przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 3, korespondencję uznaje
się za doręczoną w dniu następującym po upływie czternastu dni od wskazanego w dowodzie otrzymania dnia
wpłynięcia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego.
Uwzględniając zasady doręczania pism uregulowane w art. 65a § 1 PPSA oraz zasady ustalania daty skutecz-
nego doręczania pisma przewidziane w art. 65a § 4 PPSA, można dojść do wniosku, że fikcja doręczenia ma zasto-
sowanie wyłącznie do doręczeń dokonywanych podmiotom niepublicznym. Przypomnieć bowiem należy, że jeżeli
chodzi o doręczanie podmiotom publicznym, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 DorElektrU w przypadku doręczania
korespondencji przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego korespondencja
jest doręczona we wskazanej w dowodzie otrzymania chwili wpłynięcia korespondencji – w przypadku, o którym
mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2, czyli po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu
publicznego. Oznacza to, że w tej sytuacji już sam moment wpłynięcia pisma na adres do doręczeń elektronicznych
podmiotu publicznego bezpośrednio wyznacza skuteczność doręczenia pisma.
20 7. Zastrzeżenia odnośnie do konstytucyjności art. 65a § 5 PPSA. W toku prac legislacyjnych nad pro-
jektem ustawy o elektronizacji doręczeń oraz o zmianie niektórych innych ustaw (UD462) uwagi do tego doku-
mentu przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w piśmie z 28.2.2019 r., BO.60.7.2019 (https://legislacja.rcl.go-
v.pl/projekt/12321100/katalog/1256921412569214, dostęp: 31.8.2020 r.).
Jak zauważono w tym piśmie, obowiązująca obecnie regulacja wymaga – w razie braku skutecznego doręczenia
pisma w formie dokumentu elektronicznego – dokonania powtórnego zawiadomienia adresata. Dopiero w razie
jego bezskuteczności pismo uważa się za doręczone i następuje tzw. fikcja doręczenia. Trzeba też podkreślić, że
obecna regulacja zakłada, że doręczenie pisma w postaci elektronicznej ma miejsce tylko wówczas, gdy strona –
mówiąc najogólniej – wyraziła na to zgodę w sposób wyraźny lub dorozumiany (zob. art. 74a § 1 pkt 1–3 PPSA).
1009098 923166808
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że problematyka doręczeń w postępowaniu sądowym była
przedmiotem kilku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku z 17.9.2002 r. (SK 35/01,
OTK-A 2002, Nr 5, poz. 60) Trybunał stwierdził, że "realizacja zasady prawa do sądu w aspekcie prawa do uru-
chomienia przed sądem procedury zgodnej z wymogami sprawiedliwości nakłada (...) na prawodawcę obowiązek
takiego ukształtowania procedury zawiadamiania – również od strony technicznej – ażeby ograniczone zostało
ryzyko adresata pisma niepowzięcia wiadomości o piśmie". Ryzyko nieudatności doręczenia nie może być całko-
wicie przerzucone na adresata, gdyż w skrajnym wypadku może dojść do pozbawienia drogi sądowej (por. wyr.
TK z 15.10.2002 r., SK 6/02, OTK-A 2002, Nr 5, poz. 65). Z kolei w wyroku z 28.2.2006 r. (P 13/05, OTK-A 2006,
Nr 2, poz. 20) Trybunał odnotował, że przy ocenie problematyki doręczenia w postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi istotne znaczenie ma ukształtowanie tego postępowania i wynikające z niego w praktyce orzeczni-
czej tempo rozpoznawania spraw. W większości spraw orzeczenia są wydawane po pierwszym posiedzeniu sądu.
Brak zawiadomienia strony o rozprawie może więc – na co wskazał TK – uniemożliwić stronie przedstawienie
swoich racji, a także w praktyce zniweczyć prawo do wniesienia skargi kasacyjnej. Co więcej, może dojść do sy-
tuacji, gdy osoba, której dotyczy postępowanie, w ogóle się o nim nie dowie. W konsekwencji Trybunał, oceniając
art. 73 PPSA, uznał, że ustawa powinna wprowadzać obowiązek ponawiania zawiadomienia o przesyłce, tak aby
ograniczyć ryzyko jej niedotarcia do adresata.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny jako standard sprawiedliwości proceduralnej uznał zasadę,
zgodnie z którą tzw. fikcja doręczenia może być zastosowana w przypadku, gdy sąd co najmniej jednokrotnie
ponowił próbę doręczenia pisma. Ten standard jest respektowany przez art. 74a PPSA, natomiast nie spełnia go
proponowane brzmienie art. 65 § 5 PPSA [jest ono zbieżne z brzmieniem art. 65a § 5 PPSA, wynikającym z art.
96 pkt 10 DorElektrU – uwaga P.P.]. Wątpliwości konstytucyjne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego,
pogłębia okoliczność, że zgodnie z proponowaną regulacją znaczna część stron postępowań przed sądami admini-
stracyjnymi będzie zobowiązana do komunikowania się z sądem drogą elektroniczną. Wynika to z faktu, że przed-
siębiorcy będą mieli obowiązek posiadania elektronicznych skrzynek doręczeń [na gruncie przepisów ustawy o
doręczeniach elektronicznych wprowadza się obowiązek posiadania adresu do doręczeń elektronicznych – P.P.].
Odpada więc argument, że strona poprzez wyrażenie wprost lub w sposób dorozumiany zgody na wykorzystanie
w danym postępowaniu drogi elektronicznej godzi się tym samym na obniżenie standardu doręczenia zastępczego.
Należy podzielić przedstawione wyżej uwagi zgłoszone przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczące zgod-
ności zaproponowanej konstrukcji fikcji prawnej doręczenia elektronicznego z zasadą sprawiedliwości procedu-
ralnej. Przedstawione stanowisko NSA jest aktualne na gruncie art. 65a § 5 PPSA.
Uwagi od redakcji:
Art. 65b dodany ustawą z dnia 7.10.2020 r. (Druk sejmowy Nr 239), która wchodzi w życie 1.10.2029 r.
Art. 65b. [Wymogi pisma] Pisma sądu, odpisy pism i załączników w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń
doręczane przez sąd w postaci elektronicznej opatrzone są kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo kwali-
fikowaną pieczęcią elektroniczną.
21 1. Zakres nowelizacji i wejście w życie. Nowy art. 65b PPSA, który został dodany przez art. 96 pkt 10 Do-
rElektrU, wiąże się z wykreśleniem art. 74a PPSA, a w tym również jego § 12. Projektowany przepis stanowi
odwzorowanie postanowień art. 74a § 12 PPSA z uwzględnieniem poniżej omówionej modyfikacji.
Na temat wejścia w życie art. 65b PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b,
Nb 8.
22 2. Wyeliminowanie w art. 65b PPSA istniejącej w art. 74a § 12 PPSA niekonsekwencji prawodawcy
w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu
przekazania informacji (tekstem, dźwiękiem, graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji
(na papierze, elektronicznie) (zob. na ten temat szerzej omówienie nowelizacji art. 12b – komentarz do art. 12b,
Nb 10).
992316680 1009098
Art. 66
§ 1. W toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria Gene-
ralna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru
i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza
się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma
niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.
§ 1a. Przepis § 1 nie dotyczy pism wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, podlegających dorę-
czeniu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu, rzecznikowi patentowemu lub Prokuratorii
Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, którzy stosują środki komunikacji elektronicznej do odbioru pism.
§ 2. Doręczenie adresatowi może nastąpić także przez wręczenie mu pisma bezpośrednio w sekretariacie
sądu.
§ 3. Przepis § 1 nie dotyczy wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie
postępowania i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Spis treści
II. Komentarz do zmian art. 66 PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elektronicz-
nych.................................................................................................................................. 3

1 1. Wyjątek od zasady oficjalności doręczeń. Komentowany przepis kreuje szczególny przypadek doręczeń,
stanowiąc wyjątek od zasady oficjalności doręczeń (por. szerzej komentarz do art. 65). Wyjątek ten znajduje za-
stosowanie do pism procesowych, za wyjątkiem pism, o których jest mowa w art. 66 § 3 PPSA.
Ratio legis wprowadzenia do treści ustawy szczególnych trybów doręczeń była wola prawodawcy usprawnienia
instytucji doręczeń pism, a w rezultacie usprawnienia biegu całego postępowania.
Rozwiązanie to nie dotyczy przy tym – co zostało wyraźnie wyłączone w treści przepisu z art. 66 § 1a PPSA
– pism wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego, podlegających doręczeniu adwokatowi, radcy prawne-
mu, doradcy podatkowemu, rzecznikowi patentowemu, radcy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej,
którzy korzystają ze środków komunikacji elektronicznej do doręczeń. Tym samym przepis art. 66 § 1 PPSA
znajdzie zastosowanie wyłącznie do pism tradycyjnych (tj. papierowych). W przypadku zaś pism, o których jest
mowa w art. 66 § 1a PPSA, zastosowanie znajdzie reżim doręczeń elektronicznych.
2 2. Doręczanie pism pomiędzy fachowymi pełnomocnikami. W myśl postanowień art. 66 § 1 PPSA adwo-
kaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i radcowie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej
Polskiej mogą w toku sprawy doręczać sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i ozna-
czeniem daty lub przesyłką poleconą. Możliwość ta znajduje zastosowanie wyłącznie do pism procesowych,
za wyjątkiem pism wymienionych w art. 66 § 3 PPSA, takich jak skarga, skarga kasacyjna, zażalenie, sprzeciw,
skarga o wznowienie postępowania i skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
(por. szerzej wyr. NSA z 15.9.2009 r., I FSK 666/08, Legalis). Prawodawca wprowadził zatem ogólny obowiązek
doręczania pism sobie nawzajem przez profesjonalnych pełnomocników.
W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma
drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają
zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.
Profesjonalny pełnomocnik powinien mieć zapewnioną realną możliwość dokonania oceny, czy strona prze-
ciwna posiada pełnomocnika, którego zakres umocowania wywołuje określony w art. 66 § 1 PPSA obowiązek
bezpośredniego doręczania sobie pism przez zawodowych pełnomocników, i to bez podejmowania dodatkowych
czynności, np. przez nawiązanie w celu uzyskania stosownych informacji kontaktu z sądem. Możliwość taką nie-
wątpliwie zapewniłoby dysponowanie przez pełnomocnika odpisem pełnomocnictwa udzielonego pełnomocniko-
wi strony przeciwnej. Niemożność dokonania takiej oceny usprawiedliwia natomiast założenie przez pełnomocnika
profesjonalnego, że zastosowanie znajdzie ogólna reguła oficjalności doręczeń pism, tj. doręczeń przez sąd, niedo-
puszczalne jest bowiem wymaganie, by pełnomocnik "z ostrożności procesowej" uznawał, że w sprawie wystąpił
wyjątkowy przypadek, o którym mowa w art. 66 § 1 PPSA (tak wyr. NSA z 22.11.2017 r., I FSK 1378/17, Legalis).
1009098 923166802
Prowadzenie działalności przez adwokata zarówno w ramach kancelarii indywidualnej, jak i spółki partnerskiej,
powoduje, że siedziba spółki partnerskiej jest w rozumieniu art. 69 PPSA "miejscem pracy" adwokata będącego
pełnomocnikiem (por. szerzej post. NSA z 15.2.2011 r., I FZ 24/11, Legalis).
3 3. Pojęcie doręczeń "w toku sprawy". Użycie przez prawodawcę sformułowania "w toku sprawy" wskazuje
na jego intencję ograniczenia wykorzystania tego trybu doręczeń wyłącznie do postępowań sądowoadministra-
cyjnych będących w toku.
4 4. Pojęcie "doręczenie bezpośrednie". Do zakresu desygnatów pojęcia "doręczenie bezpośrednie" należy,
oprócz bezpośredniego przekazania pisma przez fachowego pełnomocnika innemu fachowemu pełnomocni-
kowi, również doręczanie pism za pośrednictwem innych osób fizycznych (np. pracowników kancelarii) czy
też instytucji (np. operatora pocztowego).
5 5. Potwierdzenie odbioru. Dla prawnej skuteczności takiego doręczenia pisma w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym bezwzględnie konieczne jest potwierdzenie odbioru pisma z oznaczeniem daty odbioru lub
przesyłką poleconą.
Do pisma procesowego wniesionego do sądu dołącza się dowód doręczenia drugiej stronie pisma albo dowód
jego wysłania przesyłką poleconą. Pisma, do których nie dołączono dowodu doręczenia albo dowodu wysłania
przesyłką poleconą, podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku.
6 6. Doręczenie pism adresatowi bezpośrednio w sekretariacie sądu. W myśl postanowień art. 66 § 2 PPSA
możliwe jest doręczanie pism adresatowi bezpośrednio w sekretariacie sądu, co odbywa się przez wręczenie pisma
adresatowi za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty odbioru lub przesyłką poleconą (por. § 6 ust. 2 ZasBiu-
rSAdmZ).
Powyższy tryb doręczeń dotyczy wszelkich pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czyli tak pism
procesowych, jak pism sądowych, i znajduje zastosowanie do nieograniczonego kręgu adresatów pism (stron po-
stępowania, jego uczestników itd.). Warunkiem koniecznym wykorzystania tego trybu doręczeń jest obecność ad-
resata w sekretariacie sądu, z zastrzeżeniem że sąd administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do
wzywania adresata do odbioru pisma w sekretariacie sądu.
Adresat pisma, dokonując odbioru, będzie musiał udokumentować wobec pracowników sekretariatu sądu swoją
tożsamość, a tym samym, że jest upoważniony do odbioru rzeczonego pisma.
7 7. Wyjątek od ogólnej zasady dokonywania doręczeń. W art. 66 § 3 PPSA prawodawca wprowadził wyją-
tek od ogólnej zasady z art. 66 § 1 PPSA, co nastąpiło poprzez wskazanie tego, że zasada ta nie dotyczy wnie-
sienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Należy przy tym wyraźnie zastrzec to, że przepis ten musi
być wykładany w sposób ścisły; w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się bowiem to, że
komentowany przepis nie dotyczy odpowiedzi na skargę, która nie stanowi pisma procesowego w rozumieniu tego
przepisu, lecz jest odrębnym rodzajem pisma organu. Zwrot odpowiedzi na skargę pozbawiłby sąd administracyjny
istotnego elementu postępowania obrazującego stanowisko organu. Nie byłoby to zatem korzystne dla właściwego
rozpoznania skargi. Jeżeli więc odpowiedź na skargę nie stanowi pisma procesowego, o jakim mowa w art. 66 §
1 PPSA, to niewymienienie jej w art. 66 § 3 jest tego konsekwencją (por. szerzej wyr. WSA w Kielcach z 22.6.2017
r., I SA/Ke 287/17, Legalis).
II. Komentarz do zmian art. 66 PPSA wprowadzonych

8 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiany treści art. 66 PPSA wynikające z art. 90 pkt 11 DorElektrU dotyczą
zasadniczo trzech kwestii, a mianowicie wprowadzenia jako zasady doręczania pism pomiędzy fachowymi pełno-
mocnikami w toku sprawy na wskazane adresy do doręczeń elektronicznych, odstąpienia od możliwości bezpo-
średniego doręczania pism w sekretariacie sądu oraz wyeliminowania w tym przepisie problemu niekonsekwencji
prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma".
do art. 12b, Nb 8.
9 2. Zasada doręczania pism pomiędzy fachowymi pełnomocnikami w toku sprawy na wskazane adresy do
doręczeń elektronicznych. Znowelizowany art. 66 § 1 PPSA wprowadza jako zasadę doręczanie pism pomiędzy
fachowymi pełnomocnikami w toku sprawy na wskazane adresy do doręczeń elektronicznych. Na temat adresu do
doręczeń elektronicznych zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 11. Przypomnieć
należy, że adwokaci, radcowie prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi (wykonujący zawód), a także rad-
cowie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wykonujący czynności służbowe, zobowiązani zostali do
posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych powiązanego z pu-
392316680 1009098
bliczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia
elektronicznego (zob. szerzej na ten temat komentarz do art. 65a). Podobnie jak w obowiązującej przed 1.10.2029
r. konstrukcji doręczania pism pomiędzy fachowymi pełnomocnikami w toku sprawy przedstawiona wyżej zasada
nie obejmuje określonej kategorii pism. W znowelizowanym art. 66 § 2 PPSA uregulowano odstępstwo od tej za-
sady, które dotyczy: wniesienia skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi kasacyjnej, odpowiedzi na skargę kasacyjną,
zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia. Zasygnalizować należy, że oprócz wyjątków wynikających z nowego brzmienia art. 66 §
2 PPSA ustawa nie przewiduje innych przypadków, w których doręczanie pism pomiędzy fachowymi pełnomoc-
nikami mogłoby następować w sposób inny niż na wskazane adresy do doręczeń elektronicznych.
Ponadto nowe brzmienie art. 66 § 1 PPSA spowodowało zbędność regulacji ujętej w obowiązującym przed
1.10.2029 r. art. 66 § 1a PPSA, który przewiduje wyjątek od zasady wynikającej z art. 66 § 1 PPSA w brzmieniu
obowiązującym przed 1.10.2029 r. w przypadku pism wnoszonych drogą elektroniczną, podlegających doręczeniu
pełnomocnikom profesjonalnym.
Można dojść do wniosku, że zmiana treści art. 66 § 1 PPSA spowoduje zastąpienie obowiązującej w tym prze-
pisie zasady doręczania pism w toku sprawy przez profesjonalnych pełnomocników za potwierdzeniem odbioru,
czyli w postaci papierowej, na zasadę doręczania pism w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicz-
nych.
10 3. Odstąpienie od możliwości bezpośredniego doręczania pism w sekretariacie sądu. W nowym brzmieniu
art. 66 PPSA zrezygnowano z możliwości bezpośredniego doręczania pism w sekretariacie sądu pomiędzy facho-
wymi pełnomocnikami, co wcześniej było dopuszczalne na podstawie 66 § 2 PPSA.
11 4. Wyeliminowanie w art. 66 PPSA niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami
1009098 923166804
Art. 67
§ 1. Jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się jej osobiście, a gdy nie ma ona zdolności
procesowej – jej przedstawicielowi ustawowemu.
§ 2. Pisma w postępowaniu sądowym lub orzeczenia dla osoby prawnej, jak również dla jednostki organi-
zacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich
przed sądem lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism.
§ 3. Pisma w postępowaniu sądowym dla przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do

rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów, doręcza się na adres podany w rejestrze, chyba że
strona wskazała inny adres dla doręczeń.
§ 4. W razie niemożności doręczenia w sposób określony w § 3, stosuje się odpowiednio art. 70 § 2.
§ 5. Jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym,
doręczenia należy dokonać tym osobom.
Spis treści
II. Komentarz do zmian art. 67 § 3 PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elektro-
nicznych............................................................................................................................ 4

1 1. Techniczne metody doręczeń. Prawodawca w treści komentowanej normy określił metody doręczeń pism
adresowanych do różnych adresatów.
2 2. Doręczenia osobom fizycznym. W przypadku osób fizycznych doręczeń pism w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym należy dokonywać osobiście, do ich rąk, co w praktyce ma się odbywać z zachowaniem wymo-
gów określonych w normach z art. 71–74 PPSA. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również wobec osób
fizycznych prowadzących tzw. jednoosobową działalność gospodarczą, jak również względem osób fizycznych
będących wspólnikami w spółce cywilnej (por. szerzej post. SN z 26.1.1993 r., III CRN 74/92, OSP 1993, Nr
10, poz. 193; por. także post. NSA z 28.2.2005 r., II FZ 37/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 117; post. NSA z
29.7.2008 r., I GZ 190/08, Legalis; post. NSA z 29.10.2008 r., I OZ 812/08, Legalis; por. także A. Wolińska, Zasady
doręczania pism sądowych przedsiębiorcom, s. 48).
W sytuacji gdy osoba fizyczna będąca stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie ma zdolności proce-
sowej, doręczenia dokonuje się do rąk jej przedstawiciela ustawowego. Mając na uwadze znaczenie instytucji do-
ręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w orzecznic-
twie SN, zgodnie z którym doręczenie dokonane do rąk osoby niemającej zdolności procesowej jest bezskuteczne,
chyba że zostanie zaakceptowane przez jej przedstawiciela ustawowego (por. szerzej post. SN z 8.9.1970 r., II CZ
115/70, OSNCP 1971, Nr 6, poz. 104).
3 3. Doręczenia osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. W
przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej pisma w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich przed sądem
lub też do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism (przy czym nie do przyjęcia jest nałożenie na or-
gan doręczający obowiązku sprawdzania tego, czy kwitujący odbiór przesyłki posiada formalne upoważnienie do
obioru pism; tak wyr. NSA z 16.1.2019 r., II GSK 4916/16, Legalis).
W pierwszym przypadku doręczenie nastąpi do rąk osoby, która wchodzi w skład organu danej osoby prawnej
lub też w skład organu danej jednostki organizacyjnej. Informacje na temat osób wchodzących w skład organów sąd
administracyjny będzie czerpał, co do zasady, z treści pism procesowych lub też – w razie braku takiej informacji
w treści pisma procesowego – z treści odpowiednich rejestrów sądowych (por. szerzej wyr. NSA z 17.7.2007 r.,
W drugim przypadku doręczenie nastąpi do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism (por. szerzej po-
st. NSA z 6.5.2008 r., II FSK 402/07, Legalis). Mając na uwadze konieczność dokonania potwierdzenia odbioru
pisma, należy wskazać, że w świetle regulacji z art. 67 § 2 PPSA nie jest dopuszczalne odbieranie pism przez
osobę fizyczną czynną w siedzibie danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości
prawnej, która to osoba nie jest pracownikiem odpowiednio tej osoby prawnej lub też tej jednostki organizacyjnej.
Prawodawca w treści normy z art. 67 § 2 PPSA wskazał bowiem expressis verbis, że chodzi o pracownika, a nie
1009098 923166802
o osobę czynną w lokalu siedziby. Należy mieć jednak na uwadze utrwalony w orzecznictwie sądowym (por. np.
post. SN z 5.8.1999 r., II CKN 509/99, OSNC 2000, Nr 2, poz. 42; post. NSA z 27.6.2007 r., I OSK 911/07, Lega-
lis) pogląd, zgodnie z którym upoważnienie pracownika do odbioru korespondencji może być udzielone w sposób
dorozumiany. Podmiot doręczający pismo może więc – co do zasady – skutecznie doręczyć pismo w siedzibie ad-
resata do rąk pracownika danej osoby prawnej czy też jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości praw-
nej, który to pracownik zobowiązał się do odbioru przesyłki, umieszczając przy tym jednocześnie na dowodzie
doręczenia własnoręczny podpis i pieczęć zatrudniającej go osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposia-
dającej osobowości prawnej. Domniemanie doręczenia polega na założeniu, że adresat przesyłki zapoznał się z jej
treścią ostatniego dnia tego terminu, a zatem z tą datą wiążą się również odpowiednie skutki procesowe, jak cho-
ciażby bieg terminu do złożenia odwołania. Domniemanie doręczenia pisma nie nastąpi tylko w razie niespełnienia
tak ukształtowanych warunków i tylko wówczas nie wywoła skutków prawnych dla strony dokonującej czynności
procesowej (por. szerzej post. NSA z 28.8.2013 r., II FSK 2228/13, Legalis; post. NSA z 5.3.2013 r., II FZ 40/13,
Legalis). Powyższe domniemanie ma charakter domniemania obalalnego (praesumptio iuris tantum). Okoliczność
braku uprawnienia pracownika do odbioru korespondencji w miejscu siedziby adresata musi zostać przynajmniej
uprawdopodobniona [tak też H. Knysiak-Molczyk, Doręczenia, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s.
407; por. także post. NSA z 28.2.2005 r., II FZ 37/05, Legalis]. Odebranie pisma przez pracownika osoby prawnej
(stowarzyszenia) w jej siedzibie rodzi domniemanie w zakresie umocowania do odbioru pism adresowanych do
zatrudniającej go jednostki, zwłaszcza gdy posługuje się on pieczęcią firmową. Domniemanie, że pracownik osoby
prawnej upoważniony jest do odbioru korespondencji w miejscu jej siedziby, może być wzruszone. Okoliczność
braku uprawnienia pracownika do odbioru korespondencji powinna być jednak przynajmniej uprawdopodobniona
(por. szerzej post. NSA z 9.7.2009 r., II FSK 1456/08, Legalis; post. NSA z 27.6.2007 r., I OSK 911/07, Legalis).
Odebranie pisma przez osobę nieuprawnioną nie wywiera skutku prawnego (por. szerzej post. SN z 27.9.1969
r., I CZ 89/69, Pal. 1970, Nr 12, s. 225).
Uchybienia pracownika lub przedstawiciela organu uprawnionego do reprezentowania osoby prawnej lub jed-
nostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej nie mają wpływu na skuteczność doręczenia, a skutki po-
wyższych uchybień obciążają adresata [por. szerzej post. SN z 5.10.1994 r., III ARN 54/94, OSNAPiUS 1994, Nr
12, poz. 187; por. także B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
4 4. Doręczenie pism kierowanych do przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do
rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku pism kierowanych do przedsiębiorców i
wspólników spółek handlowych, wpisanych do rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów (np. do Kra-
jowego Rejestru Sądowego, prowadzonego na podstawie ustawy z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym),
pisma doręcza się na adres podany w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres do doręczeń. Oznacza
to, że o ile sąd administracyjny nie dysponuje odmiennie wskazanym adresem do doręczeń, pisma kierowane do
wyżej wymienionych podmiotów będą doręczane na adres podany w odpowiednim rejestrze.
Przedsiębiorcy są zobligowani każdorazowo do pisma wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne
w sprawie załączyć aktualny wypis z rejestru wraz z aktualnym adresem do doręczeń (por. szerzej post. SN z
14.2.2000 r., II CKN 1152/99, OSNC 2000, Nr 7–8, poz. 149). Stosownie do art. 67 § 3 PPSA, pisma dla przedsię-
biorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów,
doręcza się na adres podany w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres do doręczeń. Zgodnie z art. 46 §
2 PPSA pismo strony będące pierwszym pismem w sprawie powinno zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania,
a w razie jego braku – adresu do doręczeń. Podany w piśmie adres należy traktować jako adres wskazany przez
stronę, który zgodnie z końcową częścią przepisu art. 67 § 3 PPSA ma pierwszeństwo przed adresem widniejącym
w KRS (por. szerzej post. NSA z 17.4.2014 r., I FSK 351/14, Legalis).
Wymienione podmioty są uprawnione do wskazania w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego od-
miennego – od określonego w odpowiednim rejestrze – adresu do doręczeń pism, który to adres, po jego wskaza-
niu, będzie adresem do doręczeń pism w danym postępowaniu.
W przypadku zmiany adresu do doręczeń na inny, niż to wynika z danych umieszczonych w rejestrze, nieak-
tualności adresu do doręczeń lub gdy adres wpisany do rejestru został wykreślony jako niezgodny z rzeczywistym
stanem rzeczy i nie został złożony wniosek o dokonanie wpisu aktualnego adresu, pismo sądowe pozostawia się
w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia [por. H. Knysiak-Molczyk, Doręczenia, w: T. Woś (red.), Prawo o postę-
powaniu, 2009, s. 408].
Przez adres podany w rejestrze, o którym mowa w art. 67 § 3 PPSA, należy rozumieć – w przypadku przedsię-
biorcy będącego spółką akcyjną – adres siedziby spółki, a nie adres jej oddziału (por. szerzej wyr. NSA z 17.7.2007
5 5. Doręczenie pełnomocnikowi procesowemu lub osobie upoważnionej do odbioru pism w postępowaniu
sądowym. W sytuacji gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego ustanowiła pełnomocnika procesowego
lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, prawnie skuteczne będzie doręczanie wszel-
kich pism w tym postępowaniu, od chwili udzielenia pełnomocnictwa lub upoważnienia, do rąk pełnomocnika
392316680 1009098
procesowego lub też do rąk osoby upoważnionej do odbioru pism (por. szerzej wyr. NSA z 19.1.2009 r., II OSK
1897/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 20.3.2006 r., II SA/Wa 1907/05, Legalis; post. NSA z 10.11.2011 r.,
I OZ 839/11, Legalis; post. NSA z 16.5.2013 r., II OZ 361/13, Legalis).
Pełnomocnik lub osoba upoważniona do odbioru pisma nie mogą skutecznie domagać się wysyłania korespon-
dencji wprost do strony (por. szerzej post. NSA z 19.12.2008 r., I OSK 507/08, niepubl.).
Wezwanie skierowane bezpośrednio do strony w sytuacji, gdy ma ona pełnomocnika, należy uznać za wezwanie
skierowane wadliwie, także w sytuacji, gdy zostało ono nadane przez sąd przed ustanowieniem pełnomocnika,
ale doręczone zostało skarżącemu po tej dacie (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 19.3.2007 r., IV SA/Wa
2072/06, Legalis; por. także post. NSA z 27.7.2004 r., FZ 186/04, Legalis).
Doręczenie dokonane pod adresem strony reprezentowanej przez pełnomocnika jest bezskuteczne wobec peł-
nomocnika, a więc nie wywiera skutku procesowego (por. szerzej post. NSA z 16.5.2013 r., II OZ 360/13, Legalis).
Doręczenie dokonane stronie na jej wniosek, chociaż ma ona pełnomocnika procesowego, wywołuje skutki
prawne tylko wówczas, gdy z jej wniosku wynika, że jednocześnie odwołuje ona udzielone pełnomocnictwo (por.
szerzej post. NSA z 22.12.2008 r., I FZ 504/08, Legalis).
Osobą upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być w zasadzie każdy
podmiot, który charakteryzuje się pełną zdolnością do czynności prawnych. Najczęściej będzie nią osoba fizyczna,
o której mowa w art. 35 PPSA. Mając na uwadze relację między pełnomocnikiem procesowym strony w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym i osobą upoważnioną w tym postępowaniu do odbioru pism, można domniemy-
wać, że w sytuacji równoległego występowania pełnomocnika i osoby upoważnionej do odbioru pism sąd admi-
nistracyjny będzie doręczał pisma tej ostatniej.
Jeśli strona w danym postępowaniu sądowoadministracyjnym ustanowiła kilku pełnomocników, obowiązana
jest jednocześnie określić, któremu z nich należy doręczać pisma. W przeciwnym razie, stosownie do art. 76 §
3 PPSA, sąd doręczy pismo jednemu z ustanowionych pełnomocników, który to pełnomocnik zostanie wybrany
przez sąd (por. szerzej post. NSA z 19.3.2009 r., I FSK 232/09, Legalis; post. SN z 22.4.1998 r., I CKN 856/97,
OSNC 1999, Nr 1, poz. 4; por. także B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
W sytuacji przewidzianej w art. 67 § 5 PPSA dokonanie doręczenia pisma w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym do rąk strony będzie prawnie bezskuteczne (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 20.3.2006 r., II SA/
Wa 1907/05, Legalis; por. także wyr. WSA w Warszawie z 19.3.2007 r., IV SA/Wa 2072/06, Legalis; post. NSA
z 3.3.2005 r., I FZ 9/05, Legalis). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że gdy wno-
szącym skargę jest pełnomocnik, który nie złożył pełnomocnictwa, wezwanie do uzupełnienia braku formalnego
skargi na podstawie art. 49 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 PPSA należy skierować do wnoszącego skargę
pełnomocnika (por. np. post. WSA w Opolu z 5.4.2004 r., II SA/Wr 1225/01, ONSA 2004, Nr 3, poz. 53; por. także
wyr. NSA z 3.4.2007 r., I GSK 1001/06, Legalis).
Obowiązek doręczania pism sądowych pełnomocnikowi procesowemu ustanowionemu z urzędu powstaje do-
piero z chwilą zawiadomienia sądu administracyjnego przez odpowiedni organ samorządu zawodowego o wyzna-
czeniu konkretnej osoby. Sąd administracyjny nie jest przy tym zobligowany do ponownego doręczania takiemu
pełnomocnikowi pism uprzednio doręczonych stronie postępowania sądowoadministracyjnego [por. szerzej post.
SN z 7.4.2005 r., I UZ 65/04, OSNAPiUS 2006, Nr 3–4, poz. 65; por. także H. Knysiak-Molczyk, Doręczenia, w:
Doręczenie dokonane w miejscu pracy adwokata, jakim jest jego kancelaria, do rąk osoby uprawnionej do od-
bioru pism nie uchybia przepisom postępowania cywilnego dotyczącym doręczeń pism sądowych. Upoważnienie
nie musi być udzielone na piśmie, można poprzestać na formie ustnej, można go też udzielić w sposób dorozumiany
(por. szerzej post. SN z 5.8.1999 r., II CKN 509/99, OSNC 2000, Nr 2, poz. 42). Niezłożenie przez skarżącego w
postępowaniu sądowoadministracyjnym wiarygodnego dowodu, z którego wynikałoby, że pokwitowania odbioru
przesyłki nie dokonał pracownik kancelarii, skutkuje przyjęciem, że doręczenie nastąpiło prawidłowo (por. szerzej
post. NSA z 4.1.2010 r., I FSK 1620/08, Legalis).
II. Komentarz do zmian art. 67 § 3 PPSA

6 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiana treści art. 67 § 3 PPSA wynikająca z art. 96 pkt 12 DorElektrU
dotyczy wprowadzenia obowiązku doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych. Na temat znaczenia
pojęcia "adres do doręczeń elektronicznych" zob. szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do
art. 12b, Nb 11.
1009098 923166804
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 67 § 3 PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz
do art. 12b, Nb 8.
7 2. Obowiązek posiadania adresu do doręczeń elektronicznych. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 9 ust.
1 pkt 8 DorElektrU do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych
powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestro-
wanego doręczenia elektronicznego jest obowiązany podmiot niepubliczny wpisany do rejestru, o którym mowa w
art. 1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli rejestru przedsiębiorców. Ponadto z nowego art. 19f ust. 1 KRSU, wprowadzonego
przez art. 83 pkt 1 DorElektrU, wynika, że wnioskodawca składający wniosek o wpis do rejestru, o którym mowa
w art. 1 ust. 2 pkt 1 KRSU, wskazuje obowiązkowo określone dane niezbędne do utworzenia adresu do doręczeń
elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego bądź określone da-
ne niezbędne do wpisu adresu do doręczeń elektronicznych powiązanego z kwalifikowaną usługą rejestrowanego
odręczenia elektronicznego do bazy adresów elektronicznych.
Natomiast z art. 19f ust. 2 KRSU wynika, że w przypadku gdy wnioskodawca składający wniosek o wpis do
rejestru, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1, posiada adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów
elektronicznych oraz dane, o których mowa w ust. 1, są aktualne, przepisu ust. 1 nie stosuje się. W takim przy-
padku wnioskodawca składa za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oświadczenie o posiadaniu adresu
do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych i aktualności danych zamieszczonych
w bazie adresów elektronicznych.
8 3. Wątpliwości interpretacyjne dotyczące znowelizowanych art. 67 § 3 oraz art. 65 § 1 i art. 65a § 1 PPSA.
Analiza postanowień art. 67 § 3 PPSA prowadzi do wniosku, że przepis ten wprowadza pewien wyjątek w stosunku
do wynikającej z art. 65 § 1 i art. 65a § 1 PPSA w powiązaniu z art. 9 ust. 1 pkt 8 DorElektrU generalnej zasady
doręczania pism na adres do doręczeń elektronicznych stronie będącej podmiotem niepublicznym wpisanym do
rejestru, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 KRSU, czyli rejestru przedsiębiorców. Otóż z art. 67 § 3 PPSA wprost
wynika, że jeżeli przedsiębiorca lub wspólnik spółki handlowej wskazał inny adres do doręczeń, jak się wydaje,
również elektroniczny (inny adres jest bowiem alternatywą dla zdefiniowanego adresu do doręczeń elektroniczny-
ch), to pisma należy przesyłać na ten inny adres do doręczeń wskazany przez te podmioty (stronę). Z pewnością z
przepisu tego nie można wyprowadzić wniosku, że wskazanie adresu innego niż elektroniczny (tzw. tradycyjnego)
uwalnia adresata od obowiązku odbioru korespondencji z sądu drogą elektroniczną.
Przepis ten (art. 67 § 3 PPSA) został niepotrzebnie zmieniony, a jego nowe brzmienie może wprowadzić wy-
łącznie zbędne zamieszanie. Jak się wydaje, po to ustawodawca stworzył konstrukcję prawną adresu do doręczeń
elektronicznych (zob. na ten temat szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 11)
oraz konstrukcję bazy adresów elektronicznych (zob. omówienie nowelizacji art. 46 § 2a–2d PPSA – komentarz
do art. 46, Nb 35), a także nałożył na określone kategorie podmiotów obowiązek posiadania adresu do doręczeń
elektronicznych, ażeby ujednolicić w pewnym zakresie zasady doręczeń pism drogą elektroniczną.
Należy ponadto mieć na uwadze, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 65 § 2 PPSA, w przypadku braku moż-
liwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, czyli na adres do doręczeń elektronicznych, sąd doręcza pisma
przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników
lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy. Mając na uwadze postanowienia art. 67 § 3 PPSA w
brzmieniu obowiązującym przed 1.10.2029 r., pisma w postępowaniu sądowym dla przedsiębiorców i wspólników
spółek handlowych, wpisanych do rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów, doręcza się na adres
podany w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres dla doręczeń. Przepis ten zawiera zatem odpowiedź na
pytanie, pod jakim adresem doręcza się pisma doręczane przez operatora pocztowego. Nowe brzmienie art. 67 §
3 PPSA oczywistej odpowiedzi na to pytanie nie zawiera.
592316680 1009098
Art. 68
§ 1. W dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze nocnej, doręczeń można dokonywać tylko w wyjątkowych
przypadkach, za uprzednim zarządzeniem prezesa sądu.
§ 2. Za porę nocną uważa się czas od godziny dwudziestej pierwszej do godziny siódmej.
1 1. Ograniczenie uciążliwości doręczeń. Ratio legis komentowanej normy było zredukowanie uciążliwości
doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. By uniknąć negatywnej sytuacji, w której doręczenie
pism jest istotnie uciążliwe dla adresata, prawodawca wprowadził ogólną zasadę niedopuszczalności doręczeń
pism w dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze nocnej.
Prawodawca, mając jednocześnie na uwadze konieczność realizacji ogólnego celu instytucji doręczeń w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym, określił wyjątki od ogólnej zasady nieuciążliwości doręczeń. W wyjątkowych
przypadkach, za uprzednim zarządzeniem prezesa sądu administracyjnego, doręczenia pism mogą być dokonywa-
ne również w dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze nocnej. Będzie to możliwe wyłącznie wtedy, gdy będzie
to podyktowane ważnym interesem strony lub też interesem społecznym. W przedmiotowej sytuacji doręczenie
będzie dokonywane za pośrednictwem pracownika sądu lub też innej upoważnionej przez sąd osoby lub organu.
Wątpliwe natomiast jest dokonywanie takiego doręczenia przez operatora pocztowego.
2 2. Dni wolne od pracy. Obowiązujące dni wolne od pracy określa ustawa z 18.1.1951 r. o dniach wolnych
od pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1920). Zgodnie z jej postanowieniami dniami wolnymi od pracy są wszystkie
niedziele oraz takie dni, jak: 1 stycznia – Nowy Rok; 6 stycznia – święto Trzech Króli; pierwszy i drugi dzień
Wielkiejnocy; 1 maja – święto państwowe; 3 maja – Święto Narodowe Trzeciego Maja; pierwszy dzień Zielonych
Świątek; dzień Bożego Ciała; 15 sierpnia – Wniebowzięcie Najświętszej Maryi Panny; 1 listopada – Wszystkich
Świętych; 11 listopada – Narodowe Święto Niepodległości; 25 grudnia – pierwszy dzień Bożego Narodzenia; 26
grudnia – drugi dzień Bożego Narodzenia. Zawarty we wskazanej ustawie katalog dni wolnych jest katalogiem
zamkniętym (por. szerzej post. NSA z 29.4.2009 r., II GZ 91/09, Legalis; post. NSA z 3.3.2008 r., II OZ 182/08,
Legalis). Nie są zatem dniami ustawowo wolnymi od pracy pozostałe dni wolne od pracy, w tym przede wszystkim
wolne soboty, przewidziane w przepisach Kodeksu pracy, jak również w innych aktach prawnych (tak uchw. SN
z 17.12.1987 r., III CZP 81/87, OSNCP 1989, Nr 5, poz. 73; post. SN z 28.11.1997 r., I CZ 144/97, OSNC 1998,
Nr 6, poz. 95; uchw. SN z 25.4.2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004, Nr 1, poz. 1; odmiennie post. NSA z 20.1.2015
3 3. Traktowanie danego dnia jako dnia wolnego od pracy przez niektórych pracodawców. W orzecznictwie
sądów administracyjnych przyjmuje się, iż to, że znaczna część pracodawców, w tym również urzędy, traktują
jakiś dzień, w drodze indywidualnych decyzji, jako wolny od pracy, nie daje podstaw do przyjęcia, że dzień ten jest
dniem ustawowo wolnym od pracy. Zarządzenia kierowników różnych jednostek organizacyjnych mają wyłącznie
charakter przepisów wewnętrznych i obowiązują tylko w tych jednostkach (por. szerzej wyr. NSA z 2.9.1999 r.,
SA/Sz 1498/98, niepubl.; wyr. NSA z 4.10.2006 r., II GSK 153/06, Legalis; post. NSA z 3.12.2009 r., II FZ 422/09,
Legalis).
4 4. Pora nocna. Za porę nocną w rozumieniu przepisów PPSA uważa się czas od godziny 21:00 do godziny 7:00.
1009098 923166802
Art. 69 Doręczenia dokonuje się w mieszkaniu, w miejscu pracy lub tam, gdzie się adresata zastanie.
1 1. Doręczenie właściwe. Komentowany przepis statuuje instytucję tzw. doręczenia właściwego pism w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym, tj. doręczenia pisma bezpośrednio adresatowi.
2 2. Wybór miejsca doręczenia. Wybór miejsca doręczenia należy do sądu, jednak wskazana w treści
art. 69 PPSA kolejność miejsc, w których ma się odbywać doręczenie właściwe, nie jest przypadkowa. Sąd admi-
nistracyjny, kierując się ogólną zasadą skuteczności i efektywności doręczeń z art. 65 PPSA, powinien dążyć do
tego, by doręczenia pism adresowanych do osób fizycznych były dokonywane przede wszystkim w mieszkaniu
adresata.
Pojęcie mieszkania powinno być rozumiane z uwzględnieniem aktualnego poziomu rozwoju życia społeczne-
go, a więc jako miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ujęciu praktycznym przez to
pojęcie należy rozumieć wskazany adres zamieszkania.
W sytuacji gdy doręczenie pisma w mieszkaniu adresata nie będzie możliwe, będzie mogło nastąpić w miejscu
pracy adresata. Przez to ostatnie pojęcie należy rozumieć zarówno zakład pracy, w którym adresat jest zatrudnio-
ny, jak też miejsce, w którym adresat pisma prowadzi tzw. jednoosobową działalność gospodarczą.
Doręczenie właściwe pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym adresatowi w miejscu jego pracy musi
nastąpić do rąk własnych (por. szerzej post. NSA z 23.4.2009 r., I OSK 402/09, Legalis; post. NSA z 29.8.2005 r.,
II FZ 515/05, niepubl.; post. NSA z 5.5.2005 r., FZ 651/04, Legalis). Podzielić należy pogląd SN, że pokwitowanie
odbioru pisma przez zakład pracy nie powoduje prawnie skutecznego doręczenia (por. szerzej post. SN z 1.2.1973
r., I CZ 72/72, OSNCP 1973, Nr 7–8, poz. 121).
Doręczyciel pisma nie jest przy tym zobowiązany do poszukiwania miejsca pracy adresata, jeżeli nie zostało
ono mu wskazane przez sąd administracyjny (por. szerzej post. SN z 27.1.1998 r., III CKN 620/97, OSNC 1998,
Nr 9, poz. 146).
Przy braku informacji o innym adresie do doręczeń niż adres zamieszkania adresata sąd administracyjny nie
jest zobligowany do poszukiwania innego adresu do doręczeń, np. adresu miejsca pracy adresata (por. szerzej post.
SN z 7.5.1997 r., II CKN 161/97, MoP 1998, Nr 3, s. 5).
W sytuacji gdy doręczenie pisma w mieszkaniu lub miejscu pracy okaże się niemożliwe, będzie mogło nastąpić
w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Doręczenie w miejscu, gdzie się adresata zastanie, będzie miało
zatem charakter wyjątkowy. W praktyce może być ono realizowane wyłącznie przez pracowników sądu lub przez
inne upoważnione przez sąd osoby (por. szerzej B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 227; post. NSA z 24.5.2005 r., I OZ 481/05, Legalis).
3 3. Dodatkowe kryterium dokonywania wyboru. Sąd administracyjny jest zobligowany do tego, by – pamię-
tając o ich kolejności ustalonej przez prawodawcę – z miejsc wskazanych w treści art. 69 PPSA zawsze wybie-
rać to, dla którego istnieje najwyższe prawdopodobieństwo skutecznego doręczenia pisma (por. np. post. SN
z 23.3.1966 r., I CZ 14/66, Legalis).
4 4. Niedopuszczalność doręczania pism adresowanych do osób fizycznych za pośrednictwem skrytek pocz-
towych lub adresów do doręczeń poste restante. Nie jest dopuszczalne doręczanie pism adresowanych do osób
fizycznych za pośrednictwem skrytek pocztowych lub adresów do doręczeń poste restante (odmiennie B. Dauter,
Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 219–
220). Ustawodawca dopuścił bowiem korzystanie tylko z takich adresów do doręczeń, w których będzie istniała
realna możliwość zastania adresata bądź innej osoby uprawnionej do odbioru przesyłki. Celem takiego uregulo-
wania było zagwarantowanie stronie możliwości rzetelnego dostarczenia jej wszelkich pism kierowanych do niej
przez sąd administracyjny (por. szerzej post. NSA z 26.7.2005 r., I FZ 341/05, Legalis).
1009098 923169782
Art. 70
§ 1. Strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie miejsca zamieszkania,
adresu do doręczeń, w tym adresu elektronicznego, lub siedziby.
§ 2. W razie zaniedbania tego obowiązku pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia,
chyba że nowy adres jest sądowi znany. O powyższym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia sąd powi-
nien pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu.
§ 3. Przepisu § 2 nie stosuje się do doręczenia skargi o wznowienie postępowania.
Spis treści
nicznych............................................................................................................................ 3

1 1. Efektywność doręczeń. Ratio legis komentowanej normy było zapewnienie efektywności doręczeń, a za-
tem i sprawności biegu postępowania sądowoadministracyjnego. Ma się to odbyć przez ograniczenie możliwości
swoistego dezorganizowania biegu tego postępowania wskutek uniemożliwiania – przez stronę postępowania czy
też jej przedstawiciela lub pełnomocnika – sądowi administracyjnemu skutecznego doręczenia pisma w tym po-
stępowaniu.
2 2. Obowiązek zawiadamiania sądu o każdej zmianie miejsca zamieszkania, adresu do doręczeń (w tym
adresu elektronicznego) lub siedziby; domniemanie prawidłowości ostatniego znanego sądowi adresu do
doręczeń. Prawodawca nałożył na strony i ich przedstawicieli obowiązek zawiadamiania sądu o każdej zmianie
miejsca zamieszkania, adresu do doręczeń (w tym adresu elektronicznego) lub siedziby. Uzupełnieniem tego obo-
wiązku jest zobligowanie sądu administracyjnego do poinformowania strony (jej przedstawiciela lub pełnomocni-
ka) o treści powyższego obowiązku i skutkach jego niedopełnienia.
Dodatkowo prawodawca wprowadził domniemanie prawidłowości ostatniego znanego sądowi adresu do do-
ręczeń (w tym adresu elektronicznego). W sytuacji gdy wskazane podmioty zaniedbają wykonania powyższego
obowiązku i sąd administracyjny nie zna nowego adresu do doręczeń, pismo pozostawia się w aktach sprawy ze
skutkiem doręczenia.
W judykaturze trafnie przyjmuje się to, że brak oczywistego oświadczenia strony, że zmienia adres do kore-
spondencji w powiązaniu z pouczeniem dotyczącym obowiązku informowania o zmianie adresu nie uprawnia sądu
administracyjnego do przyjęcia, że strona zmieniła swój adres do doręczeń (tak wyr. NSA z 26.1.2017 r., II OSK
1765/15, Legalis).
3 3. Zastosowanie obowiązku z art. 70 § 1 PPSA. Obowiązek z art. 70 § 1 PPSA znajduje zastosowanie wyłącz-
nie w toku postępowania sądowoadministracyjnego – od chwili doręczenia pouczenia zgodnie z art. 70 § 2 PPSA aż
do momentu prawomocnego zakończenia postępowania (tak też post. WSA w Warszawie z 28.2.2008 r., IV SA/Wa
207/08, Legalis). Oznacza to, że strony, ich przedstawiciele i pełnomocnicy (zarówno procesowi, jak i pełnomoc-
nicy do doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym przede wszystkim osoby upoważnione
do odbioru pism) nie są zobligowani do informowania sądu administracyjnego o każdej zmianie miejsca zamiesz-
kania, adresu do doręczeń lub siedziby nie tylko przed doręczeniem im pouczenia zgodnie z art. 70 § 2 PPSA, le-
cz także po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Przy wznowieniu postępowania
pierwsze doręczenie musi nastąpić pod aktualnym, rzeczywistym adresem strony, co wynika z faktu, że skarga o
wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie.
4 4. Obowiązek dokonywania pierwszego doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym do rąk
adresata. Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 5.6.2007 r. (II FSK 647/06, Le-
galis), zgodnie z którym pierwsze doręczenie w sprawie musi być dokonane do rąk adresata. Nie ma bowiem
pewności, że adres wskazany w piśmie jest prawidłowy, a ponadto sąd przy pierwszym doręczeniu powinien po-
uczyć stronę o obowiązku określonym w art. 70 § 1 PPSA i skutkach jego niedopełnienia [w tym zakresie por.
także H. Knysiak-Molczyk, Doręczenia, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 411–412; B. Dauter,
Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 229–
230; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 240].
5 5. Podmioty zobowiązane do realizacji obowiązku z art. 70 § 1 PPSA. W sytuacji gdy strona postępowania
sądowoadministracyjnego występuje samodzielnie, obowiązek zawiadomienia sądu administracyjnego o każdej
1009098 923169782
zmianie miejsca zamieszkania, adresu do doręczeń (w tym adresu elektronicznego) lub siedziby spoczywa bezpo-
średnio na niej. Jeżeli strona działa przez przedstawiciela ustawowego, obowiązek ten spoczywa na przedstawi-
cielu.
Podobnie rzecz się ma, gdy strona działa w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika –
obowiązek z art. 70 § 1 PPSA spoczywa wówczas na pełnomocniku. Pełnomocnik jest więc zobowiązany do
zawiadomienia o aktualnym miejscu swego zamieszkania lub siedziby właściwym dla doręczeń, nie ma natomiast
obowiązku zawiadamiać o aktualnym miejscu zamieszkania strony.
W sytuacji gdy prawa i interesy strony są reprezentowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez
kilku pełnomocników, obowiązek z art. 70 § 1 PPSA będzie spoczywał na pełnomocniku do doręczeń wskazanym
przez stronę.
Natomiast gdy strona będzie działała przez pełnomocnika i równolegle wyznaczy inną osobę jako upoważnioną
do odbioru pism w postępowaniu sądowym (swoistego pełnomocnika do doręczeń pism), obowiązek z art. 70 §
1 PPSA będzie spoczywał na tej ostatniej osobie i będzie dotyczył każdorazowej zmiany miejsca jej zamieszkania,
jej adresu do doręczeń lub adresu jej siedziby (por. szerzej wyr. NSA z 3.11.2005 r., FSK 2427/04, Legalis; por.
także post. SN z 22.7.2002 r., II UZ 46/02, OSNAPiUS 2003, Nr 2, poz. 6).
6 6. Forma i tryb zawiadomienia. Prawodawca w treści komentowanej ustawy nie określił, w jakiej formie i
w jakim trybie wymienione powyżej podmioty mają zawiadamiać sąd administracyjny o każdorazowej zmianie
adresu. Brak ustawowo zastrzeżonej formy zawiadomienia prowadzi do wniosku, że może się ono dokonać w for-
mie pisemnej, ale prawidłowe będzie również złożenie takiego zawiadomienia ustnie do protokołu (por. szerzej
§ 19 ust. 1 ZasBiurSAdmZ). Należy również przyjąć, że zgłoszenie to ma nastąpić niezwłocznie po wystąpieniu
zmiany adresu.
Nie jest natomiast konieczne dla uniknięcia skutku przewidzianego w art. 70 § 2 PPSA wskazanie nowego
adresu w osobnym piśmie procesowym, jeśli z akt sprawy wynika, że sąd dysponował zmienionym adresem przed
wysłaniem pisma na adres wskazany uprzednio (por. szerzej post. NSA z 5.9.2008 r., I OZ 662/08, Legalis).
Poinformowanie sądu administracyjnego o zmianie adresu wywołuje skutek procesowy wyłącznie w odniesie-
niu do danej sprawy sądowoadministracyjnej, nie wywiera natomiast skutków w obrębie innych spraw, w których
podmiot udzielający powyższej informacji bierze aktualnie udział (por. szerzej post. SN z 22.7.2002 r., II UZ 46/02,
OSNAPiUS 2003, Nr 2, poz. 6; por. także post. NSA z 17.5.2006 r., I OZ 656/06, Legalis).
7 7. Konsekwencje braku realizacji obowiązku z art. 70 § 1 PPSA. W przypadku zaniedbania realizacji obo-
wiązku określonego w art. 70 § 1 PPSA pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba
że nowy adres jest sądowi znany. W takiej sytuacji skutek doręczenia nastąpi z datą wydania zarządzenia przez
przewodniczącego bądź sędziego sprawozdawcę o pozostawieniu pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.
Jeśli w sytuacji zaniedbania przez stronę czy też przez inne zobowiązane podmioty zawiadomienia o zmianie
miejsca zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby sąd administracyjny z innych źródeł poweźmie wiadomość
o nowym adresie do doręczeń, to pisma powinny być doręczane pod tym nowym adresem, a domniemanie z art.
70 § 2 PPSA nie będzie miało zastosowania. Znajduje to uzasadnienie w respektowaniu przez sąd zasady ekonomii
procesowej i dążenia do przeciwdziałania przewlekaniu postępowania. Stosowanie takiej praktyki nie powoduje
obciążenia właściwego sądu żadnymi dodatkowymi obowiązkami, sprzyja natomiast pożądanej eliminacji nega-
tywnych następstw dla toku postępowania, a także obniżeniu do niezbędnego poziomu społecznych kosztów wy-
miaru sprawiedliwości (por. szerzej wyr. SN z 5.3.2002 r., I CKN 1079/00, Legalis).
8 8. Pozostawienie przesyłki w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia a przyjęcie domniemania faktycz-
nego doręczenia przesyłki. Pozostawienie przesyłki w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 70 § 2 PPSA)
i przyjęcie domniemania faktycznego doręczenia przesyłki, o którym mowa w art. 73 PPSA, stanowią odrębne
zasady doręczania pism w postępowaniu sądowym. Między nimi zachodzi taka zależność, że w przypadku zmiany
adresu nie można zastosować skutecznie doręczenia z art. 73 PPSA. Natomiast w sytuacji gdy strona nie zmieniła
adresu, lecz nie można było doręczyć jej pisma osobiście lub w sposób zastępczy, zastosowanie znajdzie art. 73,
a nie art. 70 § 2 PPSA (por. szerzej wyr. NSA z 8.11.2007 r., II OSK 410/07, Legalis).
9 9. Pouczenie. Pouczenie o treści art. 70 § 1 i 2 PPSA może zostać dokonane także w piśmie, które zostało
doręczone w trybie zastępczym (por. szerzej post. NSA z 18.1.2012 r., I FZ 855/11, niepubl.).

dotyczy wyłącznie wprowadzenia obowiązku zawiadamiania sądu o zmianie adresu do doręczeń elektronicznych.
W art. 70 § 1 PPSA w brzmieniu obowiązującym przed 1.10.2029 r. obowiązek ten dotyczy adresu elektronicznego.
392316978 1009098
Na temat znaczenia pojęcia "adres do doręczeń elektronicznych" zob. szerzej omówienie nowelizacji art. 12b PPSA
– komentarz do art. 12b, Nb 11.
do art. 12b, Nb 8.
1009098 923169784
Art. 71
§ 1. Doręczenia żołnierzom zasadniczej służby wojskowej dokonuje się za pośrednictwem dowódcy jednostki
wojskowej, w której żołnierz pełni służbę.
§ 2. Doręczenia osobom pozbawionym wolności dokonuje się za pośrednictwem administracji odpowiednie-

go zakładu.
1 1. Doręczenia pism żołnierzom zasadniczej służby wojskowej oraz osobom pozbawionym wolności. Ko-
mentowany przepis określa szczególny tryb doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, których ad-
resatami są żołnierze zasadniczej służby wojskowej oraz osoby pozbawione wolności. Przy czym wśród tych ostat-
nich znajdują się zarówno osoby skazane na karę pozbawienia wolności, jak też osoby tymczasowo aresztowane.
2 2. Doręczenia pism żołnierzom zasadniczej służby wojskowej. W przypadku pism w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym kierowanych do żołnierzy zasadniczej służby wojskowej sąd administracyjny wysyła je na
adres właściwej jednostki wojskowej, czyli tej, w której żołnierz ten pełni zasadniczą służbę wojskową. Obo-
wiązek przekazania pisma adresatowi ciąży na dowódcy jednostki. Ponieważ omawiana metoda doręczeń pism
znajduje zastosowanie wyłącznie do żołnierzy zasadniczej służby wojskowej, doręczenia pism żołnierzom zawo-
dowej służby wojskowej dokonuje się przy wykorzystaniu podstawowych metod doręczeń pism w postępowaniu
sądowoadministracyjnym. Z uwagi na przyjęcie modelu armii zawodowej, a tym samym zlikwidowanie zasadni-
czej służby wojskowej, praktyczne zastosowanie normy z art. 71 § 1 PPSA jest obecnie niemożliwe.
3 3. Doręczenia pism osobom pozbawionym wolności – uwagi wprowadzające. W przypadku osób tymczaso-
wo aresztowanych sąd administracyjny wysyła pismo na adres właściwego aresztu śledczego. Z kolei w przypadku
osób odbywających karę pozbawienia wolności sąd administracyjny wysyła pismo na adres właściwego zakładu
karnego. Administracja danego aresztu śledczego lub zakładu karnego jest natomiast zobowiązana do przekazania
pisma adresatowi.
4 4. Doręczenia pism osobom pozbawionym wolności – uwagi szczegółowe. W przypadku pism adresowanych
do osób pozbawionych wolności do przesyłki dołącza się dwa formularze potwierdzenia odbioru: dla adresata oraz
odpowiednio dla administracji właściwego aresztu śledczego (w przypadku osób tymczasowo aresztowanych) lub
właściwego zakładu karnego (w przypadku osób pozbawionych wolności) (por. szerzej § 2 ust. 3 w zw. z § 5 ust.
3 DorPismSądR).
Skutek doręczenia powstanie z chwilą potwierdzenia odbioru pisma przez jego rzeczywistego, faktycznego
adresata.
1009098 923169782
Art. 72
§ 1. Jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może doręczyć pismo dorosłemu domownikowi,
a gdyby go nie było – zarządcy domu lub dozorcy, jeżeli nie mają oni sprzecznych interesów w sprawie i
podjęli się oddania mu pisma.
§ 2. Jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru
pism.
1 1. Doręczenie zastępcze pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kierowanych do adresatów bę-

dących osobami fizycznymi – uwagi ogólne. Komentowany przepis określa instytucję tzw. doręczenia zastęp-
czego pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kierowanych do adresatów będących osobami fizycznymi.
Zasadą przyjętą na gruncie komentowanej ustawy jest doręczanie pism bezpośrednio adresatom do rąk własnych
(tzw. doręczenie właściwe, zwykłe, zwyczajne), jednakże niejednokrotnie dokonanie tego typu doręczenia będzie
istotnie utrudnione, a czasem wręcz niemożliwe. Prawodawca w celu zabezpieczenia skuteczności doręczeń pism
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w rezultacie w celu zabezpieczenia prawidłowego biegu całego po-
stępowania sądowoadministracyjnego, wprowadził do komentowanej ustawy instytucję doręczenia zastępczego.
Znajduje ona zastosowanie w sytuacji, gdy doręczenie właściwe jest niemożliwe z przyczyn obiektywnych (nie-
zamierzona nieobecność adresata w miejscu doręczenia, w chwili gdy doręczenie to następuje) lub też subiektyw-
nych (zamierzone przez adresata uniemożliwienie dokonania właściwego doręczenia pisma). Funkcją doręczenia
zastępczego jest zapewnienie szybkości postępowania i ochrona interesów stron, zwłaszcza tych o sprzecznych
interesach. Doręczenie zastępcze nie może natomiast być traktowane jako zamknięcie drogi sądowej do ochrony
interesów strony (por. szerzej post. NSA z 2.3.2011 r., I GSK 166/11, Legalis; post. NSA z 23.2.2011 r., II OSK
231/11, Legalis; post. NSA z 22.12.2010 r., II OSK 2423/10, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 21.10.2013 r.,
I SA/Wr 1046/13, Legalis).
2 2. Wykładnia zawężająca przepisu. Przepis art. 72 PPSA musi być interpretowany z zastosowaniem wykład-
ni zawężającej. O wyjątkowym charakterze regulacji art. 72 PPSA świadczy użycie w jej treści sformułowania
"pismo". Odstąpienie od liczby mnogiej (por. np. art. 67 PPSA) na rzecz liczby pojedynczej wskazuje (jak się
wydaje) na subsydiarny charakter instytucji doręczenia zastępczego z art. 72 PPSA i konieczność jej praktycznego
wykorzystywania subsydiarnie wraz z normą z art. 67 PPSA.
3 3. Zawężenie zastosowania wyłącznie do osób fizycznych. Użycie przez prawodawcę w art. 72 PPSA sfor-
mułowań "w mieszkaniu" oraz "w miejscu pracy" wskazuje na ograniczenie możliwości zastosowania instytucji
doręczenia zastępczego z art. 72 PPSA wyłącznie do osób fizycznych. Norma ta nie znajduje zastosowania w
przypadku niemożności doręczenia pisma osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowo-
ści prawnej. W takim przypadku zastosowanie znajdzie norma z art. 73 PPSA.
Regulacja z art. 72 PPSA będzie stosowana w uzupełnieniu dyspozycji normy z art. 67 PPSA. Oznacza to,
że gdy podjęta przez doręczyciela próba doręczenia właściwego pisma zgodnie z regulacjami zawartymi w treści
art. 67 PPSA okaże się bezskuteczna, organ będzie mógł skorzystać z zastępczego doręczenia przewidzianego w art.
72 PPSA. Warunkiem koniecznym wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym instytucji doręczenia
zastępczego z art. 72 PPSA jest wcześniejsza nieskuteczna próba doręczenia właściwego pisma adresatowi przy
wykorzystaniu instytucji doręczenia właściwego z art. 67 PPSA.
4 4. Przesłanki warunkujące możliwość doręczenia zastępczego. W świetle regulacji z art. 72 § 1 PPSA dorę-
czenie zastępcze jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy kumulatywnie zaistnieją cztery przesłanki: adresata
nie ma w mieszkaniu; pismo można doręczyć wyłącznie pełnoletniemu domownikowi, a gdyby go nie było – za-
rządcy domu lub dozorcy; osoba, do której rąk dokonuje się doręczenia zastępczego, nie może mieć sprzecznych
interesów w sprawie z adresatem pisma; osoba ta podjęła się doręczenia pisma (zob. np. wyr. NSA z 10.5.2011
Prawna skuteczność doręczenia zastępczego jest uzależniona od kumulatywnego wystąpienia powyższych
przesłanek (por. szerzej post. NSA z 21.12.2004 r., OZ 823/04, Legalis).
Mając na uwadze szczególny charakter doręczenia zastępczego, jego funkcje, a także okoliczność, że doręcze-
nie zastępcze nie może stanowić zamknięcia drogi do sądowej ochrony interesów strony, sąd administracyjny po-
winien uwzględnić wszystkie okoliczności związane z prawidłowością doręczenia dokonanego w sposób zastęp-
czy, a w szczególności, czy pismo dotarło do rąk adresata (por. szerzej post. NSA z 8.8.2008 r., II OZ 799/08,
Legalis).
1009098 923169782
Wystąpienie powyższych przesłanek może być rozważane dopiero wtedy, gdy pismo jest właściwie zaadreso-
wane. Nieprawidłowe lub niedokładne wskazanie adresu przez sąd administracyjny uniemożliwia dokonanie do-
ręczenia zastępczego [por. szerzej B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 231].
5 5. Nieobecność adresata. Co do pierwszej przesłanki, jaką jest nieobecność adresata w mieszkaniu, to ma mieć
ona charakter względny, czyli ma to być nieobecność w stosunku do osoby doręczającego. Przy czym przyczyna
nieobecności adresata we wskazanym miejscu i czasie pozostaje bez wpływu na skuteczność doręczenia.
Do stwierdzenia tej nieobecności absolutnie wystarczające jest uzyskanie przez podmiot dokonujący doręczenia
odpowiedniego oświadczenia domownika adresata. W uchwale całej Izby II z 18.10.1930 r. [Zbiór Orzeczeń SN
Izby II (Karnej) VI/1930] SN przyjął, że nałożenie obowiązku stwierdzenia bezwzględnej nieobecności adresata
stwarzałoby nadmierne trudności i prowadzić by mogło do obejścia prawa, gdy np. adresat ukrył się w domu (np.
na strychu), unikając prawidłowego doręczenia, lub przynajmniej nakazał domownikowi wprowadzenie w błąd
doręczającego przez zapewnienie, że adresata nie ma w domu. Wspomniane ukrycie się lub wprowadzenie w błąd
nie wyłącza "nieobecności" wobec doręczającego, tym bardziej że doręczający nie może przeszukiwać mieszkania
i ma przedsięwziąć jedynie zwykły wywiad w domu, informując się w ogólnie przyjęty sposób, czy zastał adresata.
Do stwierdzenia stanu nieobecności adresata wystarczy dokonanie jednorazowej pozytywnej weryfikacji wy-
stąpienia tego stanu.
Jeżeli doręczający nie zastanie adresata ani jego domownika w mieszkaniu adresata, niedopuszczalne jest do-
ręczenie pisma sądowego w miejscu pracy domownika adresata lub w miejscu, gdzie się domownika adresata za-
stanie (por. szerzej post. SN z 20.8.1969 r., I PZ 22/69, OSNCP 1970, Nr 6, poz. 110).
6 6. Doręczenie pełnoletniemu domownikowi, zarządcy domu lub dozorcy. Zgodnie z drugą z przesłanek
pismo może być doręczone pełnoletniemu domownikowi, a gdyby go nie było – zarządcy domu lub dozorcy
(por. np. wyr. NSA z 29.6.2005 r., FSK 2679/04, Legalis).
Pełnoletnim jest ten, kto ukończył osiemnaście lat, oraz ten, kto przed ukończeniem osiemnastu lat zawarł mał-
żeństwo. W ujęciu praktycznym istotnym problemem będzie stwierdzenie przez doręczającego faktu pełnoletności
domownika, należy bowiem zauważyć, że doręczający nie jest co do zasady uprawniony do kontrolowania tożsa-
mości domownika, a w rezultacie do sprawdzenia, czy domownik jest osobą pełnoletnią, czy nie. Należy przyjąć,
że w sytuacji gdy pismo odebrała osoba niepełnoletnia, która następnie przekazała je faktycznemu adresatowi, ta-
kie doręczenie zastępcze będzie prawnie skuteczne (por. także wyr. SN z 28.2.2002 r., III CKN 1316/00, Legalis).
Zdefiniowanie kategorii pojęciowej domownika rodzi istotne trudności [por. np. B. Dauter, Doręczenia, w: B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 232; H. Knysiak-Mol-
czyk, Doręczenia, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 415; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008,
s. 241]. Przykładowo w wyroku z 19.5.2006 r. (I OSK 362/05, Legalis) NSA wskazał, że nie można uznać, iż
zawiadomienie o terminie rozprawy przed sądem zostało stronie doręczone, gdy odebrał je cierpiący na chorobę
Alzheimera ojciec skarżącej, którego ponadto trudno uznać za domownika skarżącej, ponieważ jest on zameldo-
wany w innej miejscowości. Tym samym NSA uznał, że domownikiem jest osoba zameldowana w mieszkaniu
adresata pisma. Mając na uwadze obecną specyfikę życia społecznego, należy wskazać, że akceptacja powyższego
poglądu prowadziłaby do zbyt istotnego zawężenia desygnatów pojęcia "domownik". Z kolei NSA w postanowie-
niu z 28.8.2008 r. (I FZ 331/08, Legalis) stwierdził, że aby dana osoba mogła być uznana za domownika, nie musi
pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym z adresatem, co więcej – adresat nie musi wyrażać zgody na
odbieranie przez nią korespondencji. W rezultacie uprawnione jest stwierdzenie, że domownikiem adresata, w ro-
zumieniu art. 72 PPSA, jest osoba z nim zamieszkująca (por. także post. WSA w Warszawie z 23.6.2008 r., III SA/
Wa 867/08, Legalis). Podobnie w postanowieniu z 9.7.2008 r. (II OSK 986/08, Legalis; por. także post. z 31.1.2008
r., II OSK 68/08, niepubl.) NSA wskazał, że z uwagi na fakt, iż użytemu w art. 72 PPSA pojęciu "domownik"
ustawodawca nie nadał jakiegoś specyficznego znaczenia, trzeba mu więc zgodnie z regułami wykładni językowej
przypisywać treść, jaką ma w języku potocznym, a według Słownika języka polskiego pod red. M. Szymczaka
„domownik” to osoba stale mieszkająca w jakimś domu, człowiek mieszkający z kimś razem, np. członek rodziny,
współlokator czy pracownik domowy (por. także post. NSA z 20.8.2013 r., II OSK 1848/13, Legalis). Za zbyt za-
wężające ujęcie kategorii domownika należy natomiast uznać stanowisko wyrażone w postanowieniu z 13.11.1996
r. (III RN 27/96, OSNAPiUS 1997, Nr 11, poz. 187; tak też post. WSA w Opolu z 7.12.2009 r., II SA/Op 411/09,
Wspólnota 2010, Nr 1, s. 37), w którym SN expressis verbis wskazał, że status domowników adresata pisma ma-
ją zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego,
czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego
domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy lub sublokatorzy), chyba że
zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo.
Wprawdzie subsydiarny charakter instytucji doręczenia zastępczego wymaga dokonywania wykładni zawęża-
jącej normy z art. 72 § 1 PPSA, jednak z uwagi na obecną specyfikę życia społecznego przyjęcie zaprezentowanego
powyżej poglądu wydaje się rozwiązaniem nietrafionym. Akceptacja takiego restrykcyjnego charakteru pojęcia
"domownik" stałaby bowiem w opozycji do konieczności zapewnienia skuteczności i efektywności doręczeń pism
392316978 1009098
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tym samym w opozycji do podstawowych zasad, według których

mają się odbywać doręczenia. Z kolei za zbyt szerokie należy uznać rozumienie pojęcia "domownik" zawarte w
postanowieniu NSA z 28.2.1996 r. (SA/Ka 2074/95, Legalis; tak też post. NSA z 19.11.2010 r., I OSK 1848/10,
Legalis), zgodnie z którym domownik nie musi pozostawać we wspólnym gospodarstwie domowym z adresatem
pisma, a adresat nie musi wyrażać zgody na odbieranie przez niego korespondencji. W świetle powyższego po-
stanowienia domownikiem byłaby bowiem każda osoba, która znajdowałaby się w mieszkaniu adresata w chwili
doręczenia, co budzi wątpliwości (por. także wyr. WSA w Poznaniu z 18.3.2010 r., IV SA/Po 879/09, Legalis;
Mając na uwadze wskazane powyżej rozbieżności w orzecznictwie, jak również charakter i dynamikę zacho-
dzących procesów społecznych, które niejednokrotnie znacząco wyprzedzają prawodawstwo, należałoby – jak się
wydaje – opowiedzieć się za każdorazowym określaniem desygnatów pojęcia "pełnoletni domownik" na gruncie
konkretnego przypadku w ramach danej sprawy sądowoadministracyjnej, co miałoby się odbywać przy równocze-
snym zastosowaniu ogólnych kryteriów klasyfikacji wynikających z przytoczonych powyżej orzeczeń. Za przyję-
ciem tego stanowiska przemawia bowiem to, że wspomnianemu pojęciu ustawodawca nie nadał jakiegoś specy-
ficznego znaczenia, więc zgodnie z regułami wykładni językowej trzeba mu przypisywać treść, jaką ma w języku
potocznym.
"Zarządca domu" to osoba fizyczna, której w sposób wyraźny powierzono wykonywanie czynności związa-
nych z bieżącym zarządzaniem nieruchomością, przy czym wykonywanie tych czynności jest procesem o charak-
terze stałym i ciągłym. Natomiast przez pojęcie "dozorca" należy rozumieć osobę fizyczną, której powierzono
wykonywanie czynności związanych z bieżącym nadzorowaniem, dozorowaniem nieruchomości, przy czym wy-
konywanie tych czynności jest procesem o charakterze stałym i ciągłym. Mając na uwadze obecną specyfikę życia
społecznego, należy wskazać, że do desygnatów zbiorczej kategorii "zarządca domu" i "dozorca" mogą być za-
liczone osoby fizyczne wykonujące takie funkcje, jak recepcjonista, ochroniarz, konserwator, zarządca nierucho-
mości, administrator nieruchomości itp. (por. szerzej wyr. NSA z 13.3.2008 r., II OSK 214/07, Legalis).
Biorąc pod uwagę relacje, w jakich adresat pisma może pozostawać z pełnoletnimi domownikami, zarządcą
domu lub dozorcą, jak również gwarancyjny charakter normy z art. 72 § 1 PPSA, należy wskazać, że kolejność
podmiotów wymienionych w art. 72 § 1 PPSA nie jest przypadkowa. Oznacza to, że osoba doręczająca pismo w
sposób zastępczy musi w pierwszej kolejności podjąć próbę doręczenia zastępczego danego pisma pełnoletniemu
domownikowi adresata. W sytuacji gdy taka próba okaże się nieskuteczna, osoba doręczająca powinna następnie
spróbować doręczyć pismo w sposób zastępczy zarządcy domu lub dozorcy adresata tego pisma. Przestrzeganie
ustanowionej kolejności daje najdalej sięgającą gwarancję nie tylko samego przekazania pisma adresatowi przez
odbiorcę, ale również wykonania tej czynności w takim miejscu i terminie, które zapewnią adresatowi skuteczną
możliwość pełnej obrony swoich praw w postępowaniu administracyjnym.
Na zakończenie warto wskazać, że jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, zaniechania lub zaniedba-
nia domownika w zakresie możliwości odbioru pism sądowych obciążają stronę postępowania (por. post. NSA z
31.7.2008 r., I FZ 325/08, Legalis; post. NSA z 21.3.2012 r., II FZ 12/12, i post NSA z 25.11.2011 r., II FZ 623/11,
Legalis). Z faktu pozostawania we wspólnocie domowej wynika generalne domniemanie upoważnienia do odbio-
ru pism. Domniemanie to nie może zostać skutecznie obalone, jeśli adresat nie kwestionuje faktu, że domownik
zobowiązany był do przekazania takiej informacji adresatowi; ewentualne działania i zaniechania domownika ob-
ciążają w takiej sytuacji skarżącego (zob. post. NSA z 6.8.2020 r., II GZ 168/20, Legalis).
7 7. Brak sprzecznych interesów z adresatem pisma. Osoba, do której rąk doręczyciel dokonuje doręczenia
zastępczego, nie może mieć sprzecznych interesów w sprawie z adresatem pisma. Jak się wydaje, ustalenie przez
doręczającego faktu, że osoba odbierająca pismo w sposób zastępczy nie ma sprzecznych interesów w sprawie z
adresatem pisma, jest co najmniej utrudnione, o ile w ogóle możliwe. Podmiot dokonujący doręczeń nie ma bo-
wiem świadomości odnośnie do faktycznego obrazu sprawy i relacji między jej uczestnikami. W rezultacie pod-
miot ten, jeżeli nie uzyska z pewnych źródeł takich informacji, nie jest w stanie pozytywnie zweryfikować relacji
występującej w danej sprawie sądowoadministracyjnej między adresatem pisma a osobą, do której rąk podmiot
ten dokonuje doręczenia zastępczego. Podmiot doręczający powinien bezwzględnie zaniechać dokonania doręcze-
nia zastępczego do rąk osoby, której zachowanie się będzie budziło jego uzasadnione wątpliwości odnośnie do
relacji między tą osobą a adresatem pisma w danej sprawie, a tym samym będzie rodziło wątpliwości co do tego,
czy pismo zostanie faktycznie doręczone jego adresatowi. Oznacza to, że jeśli podmiot doręczający podejmie, na
podstawie zachowania tej osoby w chwili doręczenia zastępczego, jakiekolwiek wątpliwości dotyczące faktycznej
skuteczności doręczenia zastępczego z art. 72 § 1 PPSA, powinien bezwzględnie zaniechać doręczenia pisma do
rąk tej osoby.
8 8. Zobowiązanie się osoby, do której rąk doręczyciel dokonuje doręczenia zastępczego, do oddania pisma
faktycznemu adresatowi. Ostatnią z przesłanek warunkujących skuteczność doręczenia zastępczego z art. 72 §
1 PPSA jest zobowiązanie się osoby, do której rąk doręczyciel dokonuje doręczenia zastępczego, do oddania pi-
sma faktycznemu adresatowi. To zobowiązanie musi zostać wyrażone w sposób jasny i niebudzący wątpliwości u
1009098 923169784
podmiotu, który dokonuje doręczenia zastępczego (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie z 5.11.2009 r., VII SA/
Przesłanka ta nie będzie zatem spełniona zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba ta nie pokwituje odbioru przesyłki,
czyli nie złoży na potwierdzeniu odbioru własnoręcznego podpisu wskazującego, że pismo trafiło w jej ręce. W
takim przypadku powstaje domniemanie braku po stronie tej osoby woli oddania pisma bezpośrednio adresatowi,
a zatem nie zostaje spełniony podstawowy warunek z art. 72 § 1 PPSA. Pozostawienie w takiej sytuacji przez
doręczyciela pisma w rękach tej osoby nie będzie spełniało warunków doręczenia zastępczego, o którym mowa
w art. 72 § 1 PPSA, i nie pozwoli na przyjęcie domniemania, że pismo skutecznie dotarło do adresata i wywołało
skutki procesowe w nim określone. Z punktu widzenia realizacji powyższej przesłanki niezwykle ważne jest za-
chowanie osoby odbierającej korespondencję. Powinna ona zapewnić doręczającego, że podejmuje się przekaza-
nia przesyłki adresatowi. W sytuacji gdy podmiot doręczający poweźmie jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do
faktycznych intencji osoby odbierającej pismo, powinien zaniechać doręczenia zastępczego z art. 72 § 1 PPSA do
rąk tej konkretnej osoby.
Aby przesyłkę sądową można było uznać za skutecznie doręczoną w trybie doręczenia zastępczego, doręczyciel
powinien na przesyłce zaznaczyć, że odbierająca przesyłkę osoba podjęła się oddania jej adresatowi (por. szerzej
wyr. WSA w Warszawie z 5.11.2009 r., VII SA/Wa 1472/09, Legalis).
Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej, tzn. pełnoletniej, osobie,
która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. Jednocześnie już samo pobranie przez domow-
nika przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za
oświadczenie, że domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność dorę-
czenia pozostaje kwestia czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem
już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz po-
kwitowanie jej odbioru (por. szerzej wyr. NSA z 20.10.2006 r., II OSK 55/15, Legalis).
W sytuacji gdy podmiotem dokonującym doręczenia zastępczego jest pracownik operatora pocztowego, zgod-
nie z § 4 ust. 1 DorPismSądR osoba, do której rąk podmiot ten dokonuje doręczenia zastępczego, potwierdza odbiór
przesyłki na formularzu potwierdzenia odbioru, co następuje przez wpisanie daty otrzymania przesyłki i umiesz-
czenie czytelnego podpisu zawierającego imię i nazwisko. Doręczający wpisuje na formularzu potwierdzenia od-
bioru datę doręczenia przesyłki, imię i nazwisko odbierającego oraz zaznacza sposób doręczenia, co potwierdza
własnoręcznym podpisem (por. także post. SN z 12.6.1964 r., I CZ 51/64, OSNCP 1965, Nr 3, poz. 48). Na prze-
syłce doręczający wpisuje datę doręczenia, co potwierdza własnoręcznym podpisem. Następnie doręczający, nie-
zwłocznie po doręczeniu przesyłki, przekazuje formularz potwierdzenia odbioru placówce pocztowej operatora,
która na pierwszej stronie formularza potwierdzenia odbioru umieszcza odcisk datownika i odsyła je sądowi wy-
syłającemu.
9 9. Brak obowiązku poszukiwania osób, które byłyby gotowe oddać pismo adresatowi. Do obowiązków
doręczyciela nie należy poszukiwanie osób, które byłyby gotowe oddać korespondencję adresatowi. Przepisy ko-
mentowanej ustawy przewidują bowiem dodatkowe, w relacji do art. 72 PPSA, sposoby doręczeń (por. szerzej
10 10. Dopuszczalność doręczenia zastępczego również w miejscu pracy adresata. W świetle regulacji z art.
72 § 2 PPSA doręczenie zastępcze jest dopuszczalne również w miejscu pracy adresata pisma. Mając na uwadze
wyjątkowy charakter instytucji doręczenia zastępczego, należy wskazać, że może to mieć miejsce wyłącznie w
sytuacji, gdy kumulatywnie zostaną spełnione dwie przesłanki: adresata nie zastanie się w miejscu pracy oraz
pismo zostanie doręczone wyłącznie osobie upoważnionej do obioru pism.
Prawna skuteczność doręczenia zastępczego z art. 72 § 2 PPSA jest uzależniona od kumulatywnego spełnienia
się powyższych przesłanek (por. szerzej post. NSA z 21.12.2004 r., OZ 823/04, Legalis).
Pierwsza przesłanka, tj. pozytywne zweryfikowanie przez doręczającego faktu nieobecności adresata w miej-
scu pracy w chwili podjęcia próby doręczenia właściwego, powinna być rozumiana jako stwierdzenie przez osobę
dokonującą próby doręczenia właściwego faktu nieobecności adresata w miejscu jego pracy w chwili próby dorę-
czenia właściwego. Przez pojęcie nieobecności adresata należy rozumieć każde niezastanie przez doręczającego
adresata pisma w miejscu pracy, które jest dla doręczeń właściwe, w czasie podjęcia przez doręczającego próby
właściwego doręczenia pisma. Przyczyna nieobecności adresata we wskazanym miejscu i czasie pozostaje bez
wpływu na skuteczność doręczenia. Nieobecność adresata ma mieć charakter względny, czyli ma to być nieobec-
ność w stosunku do osoby doręczającego. Do stwierdzenia tej nieobecności absolutnie wystarczające jest uzyska-
nie przez podmiot dokonujący doręczenia odpowiedniego oświadczenia wiedzy od współpracownika adresata czy
też jakiejkolwiek osoby fizycznej czynnej w lokalu miejsca pracy adresata pisma.
Do stwierdzenia nieobecności adresata wystarczy dokonanie jednorazowej pozytywnej weryfikacji występo-
wania tego stanu.
Druga przesłanka wymaga, by doręczenie zastępcze nastąpiło do rąk osoby upoważnionej do odbioru pi-
sm. Osobą taką może być dowolna osoba upoważniona przez adresata do odbioru pism w jego imieniu w miejscu
pracy. Osobą tą może być dowolna osoba przebywająca w miejscu pracy adresata pisma w chwili dokonywania
592316978 1009098
przez osobę doręczającą próby doręczenia właściwego. Osoba ta może być zarówno pracownikiem pracującym
dla pracodawcy zatrudniającego adresata pisma, jak i osobą fizyczną, która nie jest zatrudniona przez tego praco-
dawcę i aktualnie, w chwili próby doręczenia właściwego, przebywa w miejscu pracy adresata. Mając na uwadze
konieczność pokwitowania przez tę osobę odbioru pisma, należy wskazać, że osoba ta musi dysponować pełną
zdolnością do czynności prawnych.
Dla ziszczenia się powyższej przesłanki konieczne jest to, by osoba ta legitymowała się odpowiednim ważnym
pełnomocnictwem – wystawionym przez adresata pisma – do odbioru pism w jego imieniu. Doręczyciel powi-
nien bezwzględnie zweryfikować fakt, czy osoba ta jest rzeczywiście upoważniona do odbioru pism. Oznacza to,
że doręczyciel powinien otrzymać od tej osoby wgląd do ważnego pełnomocnictwa stanowiącego pośrednią pod-
stawę prawną do dokonania doręczenia zastępczego. W sytuacji gdy osoba taka nie będzie w stanie przedstawić
odpowiedniego pełnomocnictwa, doręczyciel powinien bezwzględnie zaniechać próby doręczenia zastępczego.
W sytuacji gdy pracownik uprawniony do odbioru pism w imieniu osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej
nieposiadającej osobowości prawnej, która jest pracodawcą danego adresata pisma, nie został upoważniony przez
tego adresata do odbioru pism również w jego imieniu, doręczenie do rąk takiego pracownika będzie bezskuteczne.
Uchybienia osoby upoważnionej do odbioru pism w imieniu adresata nie mają wpływu na skuteczność dorę-
czenia, a skutki powyższych uchybień obciążają adresata (por. szerzej post. SN z 5.10.1994 r., III ARN 54/94,
OSNAPiUS 1994, Nr 12, poz. 187; por. także B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Odebranie pisma przez osobę nieuprawnioną jest bezskuteczne prawnie (por. szerzej post. SN z 27.9.1969 r.,
I CZ 89/69, Pal. 1970, Nr 12, s. 225).
W sytuacji gdy podmiotem dokonującym doręczenia zastępczego jest pracownik operatora publicznego lub
operatora w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe, zgodnie z § 4 ust. 1 DorPismSądR osoba, do której rąk podmiot
ten dokonuje doręczenia zastępczego, potwierdza odbiór przesyłki na formularzu potwierdzenia odbioru, co nastę-
puje przez wpisanie daty otrzymania przesyłki i umieszczenie czytelnego podpisu zawierającego imię i nazwisko.
Doręczający wpisuje na formularzu potwierdzenia odbioru datę doręczenia przesyłki, imię i nazwisko odbierają-
cego oraz zaznacza sposób doręczenia, co potwierdza własnoręcznym podpisem (por. także post. SN z 12.6.1964
r., I CZ 51/64, OSNCP 1965, Nr 3, poz. 48). Na przesyłce doręczający wpisuje datę doręczenia, co potwierdza
własnoręcznym podpisem. Następnie doręczający, niezwłocznie po doręczeniu przesyłki, przekazuje formularz
potwierdzenia odbioru placówce pocztowej operatora, która na pierwszej stronie formularza potwierdzenia odbio-
ru umieszcza odcisk datownika i odsyła je sądowi wysyłającemu.
11 11. Domniemanie doręczenia z art. 72 § 1 i 2 PPSA – charakter. Domniemanie doręczenia z art. 72 § 1 i
2 PPSA ma charakter domniemania, które może zostać obalone, gdy adresat wykaże, że pisma w ogóle mu nie
doręczono lub też nie doręczono w tym terminie, w którym potwierdzony został jego odbiór (zob. np. post. NSA
z 15.12.2010 r., II GZ 402/10, Legalis; post. NSA z 16.2.2011 r., I GSK 153/11, Legalis).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesy-
łek, jak również prawidłowo poczynione na zwróconych do nadawcy przesyłkach adnotacje pracowników poczty,
korzystają z domniemania prawdziwości, jako dokument urzędowy. Podważenie dokumentu zwrotnego potwier-
dzenia odbioru jest równoważne z obaleniem domniemania doręczenia zastępczego i uniknięciem skutków, jakie
z tego wynikają (por. post. NSA z 19.8.2020 r., II GZ 178/20, Legalis). Domniemanie to może być obalone w
sytuacji, gdy doręczenie zastępcze było wadliwe. W orzecznictwie spotykany jest pogląd, zgodnie z którym do-
mniemanie doręczenia może zostać obalone również wówczas, gdy doręczenie było prawidłowe, ale pismo nie
dotarło do rąk adresata (por. szerzej post. WSA w Kielcach z 29.8.2008 r., II SA/Ke 309/08, Legalis; por. także
post. WSA w Kielcach z 29.9.2008 r., II SA/Ke 311/08, Legalis; post. NSA z 13.9.2005 r., II OZ 761/05, Legalis;
post. NSA z 23.2.2011 r., II OSK 231/11, Legalis; post. NSA z 28.1.2011 r., II FZ 11/11, Legalis).
Obalenie powyższego domniemania stanowi podstawę do przywrócenia terminu adresatowi.
O braku winy można mówić wtedy, gdy doręczenie zastępcze okazało się wadliwe, jak i wówczas, gdy dorę-
czenie zastępcze okazało się prawidłowe, ale pismo nie dotarło do rąk adresata.
Skoro warunkiem uznania pisma za doręczone na skutek upływu ustawowego terminu jest jego przechowywa-
nie w placówce pocztowej – co ma miejsce w sytuacji niemożności jego doręczenia adresatowi osobiście lub za
pośrednictwem dorosłego domownika, administracji domu, dozorcy domu – w połączeniu z dwukrotnym pozo-
stawieniem adresatowi zawiadomienia o miejscu przechowywania lub złożenia przesyłki, to za oczywiste uznać
należy, że brak rzetelnej informacji co do sposobu spełnienia tego warunku oznacza niemożliwość przyjęcia fikcji
prawnej, że doręczenie takie nastąpiło. Wadliwości nierzetelnej informacji dotyczącej sposobu awizowania prze-
syłki nie konwaliduje złożone ex post oświadczenie doręczyciela o możliwości awizowania przesyłki w inny spo-
sób, tj. pozostawienia zawiadomienia (awiza) w innym z przewidzianych ustawowo miejsc. Bez znaczenia dla
skuteczności wskazywanego sposobu awizowania przesyłki pozostają też przyczyny leżące u podstaw nierzetelnej
informacji (omyłka pisarska, świadomie wprowadzenie w błąd czy brak należytej staranności ze strony doręczy-
ciela) (por. szerzej wyr. NSA z 8.12.2015 r., II FSK 2869/13, Legalis).
1009098 923169786
Fikcja prawna doręczenia przewidziana w art. 73 PPSA jest skuteczna w tym znaczeniu, że pociąga za sobą
wszelkie skutki doręczenia, które to doręczenie jest oparte na domniemaniu, że zawiadomienie o złożeniu pisma
w urzędzie pocztowym dotarło do rąk adresata. Oznacza to, że skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie
zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebra-
ne. Domniemanie doręczenia pisma nie nastąpi zatem w razie niespełnienia warunków określonych w art. 73 §
2 i 3 PPSA i nie wywoła skutków prawnych dla strony dokonującej czynności procesowej. Aby zatem przyjąć, że
nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości doręczenia w trybie określonym w art. 73 PPSA, z dowodu do-
ręczenia powinno wynikać: jaka była przyczyna, z powodu której nie dokonano doręczenia "właściwego", że za-
wiadomienie o przesyłce dwukrotnie umieszczono w jednym z miejsc wymienionych w art. 73 § 2 oraz że upłynął
czternastodniowy termin przechowywania przesyłki (por. szerzej wyr. NSA z 8.10.2018 r., I FZ 227/18, Legalis).
Obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono, prowadziłoby do nie-
uzasadnionego podważenia instytucji z art. 73 PPSA. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domnie-
manie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w
skrzynce pocztowej lub zaginęło (por. szerzej post. NSA z 10.10.2013 r., II GZ 558/13, Legalis; post. NSA z
15.2.2016 r., II FSK 1762/15, Legalis).
12 12. Data doręczenia zastępczego. Datą doręczenia pisma doręczanego w sposób zastępczy na podstawie nor-
my z art. 72 § 1, jak również z art. 72 § 2 PPSA, jest dzień przyjęcia pisma przez osobę, do rąk której podmiot
doręczający dokonał doręczenia zastępczego.
13 13. Wydanie przesyłki pocztowej innej osobie niżeli adresat. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 lit. b PrPoczt
przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia przed-
stawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa
udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego w placówce pocztowej. Nato-
miast zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 3 lit. b PrPoczt przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante,
może być także wydana ze skutkiem doręczenia osobie pełnoletniej zamieszkałej z adresatem, jeżeli adresat nie
złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia w zakresie doręczenia przesyłki rejestrowanej w placówce pocztowej,
po złożeniu na piśmie oświadczenia o zamieszkiwaniu razem z adresatem.
792316978 1009098
Art. 73
§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 65–72, pismo składa się na okres
czternastu dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe
albo w urzędzie gminy, dokonując jednocześnie zawiadomienia określonego w § 2.
§ 2. Zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo
w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej
skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym
jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje
czynności zawodowe.
§ 3. W przypadku niepodjęcia pisma w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiado-
mienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawia-
domienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy.
§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1.
1 1. Doręczenie zastępcze pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym – uniwersalny charakter in-

stytucji. Komentowana norma statuuje instytucję uniwersalnego doręczenia zastępczego pism w postępowaniu
sądowoadministracyjnym. W sytuacji gdy doręczenie zastępcze pisma kierowanego do adresata będącego osobą
fizyczną z art. 72 PPSA okaże się niemożliwe, jak również w sytuacji, gdy niemożliwe okaże się doręczenie wła-
ściwe pisma kierowanego do adresata, który to adresat nie jest osobą fizyczną, takie pismo – po uprzednim zawia-
domieniu adresata o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru odpowiednio w placówce pocz-
towej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia – składa się na okres
czternastu dni w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy, po upływie których przyjmuje się fikcję doręczenia
pisma (zob. np. post. NSA z 19.10.2011 r., I GZ 163/11, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 28.2.2013 r., II SA/
Wr 12/13, Legalis).
Doręczenie uregulowane w art. 73 PPSA może mieć miejsce w razie niemożności doręczenia pisma w sposób
właściwy lub zastępczy. Fikcja prawna doręczenia przewidziana w art. 73 PPSA jest skuteczna w tym znaczeniu,
że pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia, które to doręczenie jest oparte na domniemaniu, że zawiadomienie
o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym dotarło do rąk adresata. Oznacza to, że skuteczność doręczenia dokona-
nego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które
może być odebrane. Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej, w myśl art. 73 § 2 PPSA, powinno
nastąpić przez jego umieszczenie w skrzynce oddawczej. Dopiero gdy ten sposób zawiadomienia nie jest możliwy,
informację należy umieścić w jednym z miejsc wskazanych w powołanym przepisie (por. szerzej wyr. WSA w
Poznaniu z 15.11.2019 r., I SA/Po 188/19, Legalis).
Instytucja fikcji doręczenia w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy
fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Strona miała jednak możliwość odbioru przesyłki, ale z niej nie skorzy-
stała (por. szerzej post. NSA z 9.3.2011 r., II OSK 368/11, Legalis). Domniemanie doręczenia pisma nie nastąpi
zatem w razie niespełnienia warunków określonych w art. 73 § 2 i 3 PPSA i nie wywoła skutków prawnych dla
strony dokonującej czynności procesowej. Aby więc przyjąć, że nie ma żadnych wątpliwości co do prawidłowości
doręczenia w trybie określonym w art. 73 PPSA, z dowodu doręczenia powinno wynikać: jaka była przyczyna, z
powodu której nie dokonano doręczenia "właściwego"; że zawiadomienie o przesyłce dwukrotnie umieszczono w
jednym z miejsc wymienionych w art. 73 § 2 oraz że upłynął czternastodniowy termin przechowywania przesyłki
(tak wyr. NSA z 8.10.2018 r., I FZ 227/18, Legalis).
Zasadniczym celem realizowanym przez instytucję doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA jest zabezpieczenie
prawidłowego biegu postępowania sądowoadministracyjnego, co odbywa się przez istotne zredukowanie ryzyka
wystąpienia zakłócenia tego biegu w rezultacie uchylania się przez adresata od odbioru pism w tym postępowaniu
(por. szerzej post. NSA z 22.3.2011 r., II GSK 356/11, Legalis). Aby jednak można było mówić o właściwej re-
alizacji powyższych gwarancji, procedura doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA musi zostać wyczerpana w spo-
sób ścisły. Zatem przykładowo, przedwczesny zwrot korespondencji do sądu (np. w ostatnim dniu terminu do jej
odebrania przez stronę z placówki pocztowej) uniemożliwia przyjęcie domniemania, że mimo nieobecności strony
korespondencja została jej skutecznie doręczona (por. szerzej wyr. NSA z 28.8.2009 r., I OSK 1375/08, Legalis;
post. NSA z 21.12.2004 r., OZ 823/04, Legalis).
2 2. Aktualne brzmienie art. 73 PPSA. Obecne brzmienie normy z art. 73 PPSA zostało ustalone w drodze no-
welizacji ustawą z 12.2.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 53, poz. 433), a następnie nowelizacji ustawą z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1113 ze
zm.). Pierwsza z nowelizacji była konsekwencją wyroku TK z 28.2.2006 r. (P 13/05, OTK-A 2006, Nr 2, poz. 20),
w którym TK stwierdził, że art. 73 PPSA (w jego brzmieniu przed wymienioną nowelizacją) jest – w zakresie,
1009098 923169782
w jakim ustanawia siedmiodniowy termin przechowywania pisma procesowego i nie wymaga ponawiania zawia-
domienia adresata o złożeniu tego pisma – niezgodny z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem TK z nakazu
ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności wynika w szczególności obo-
wiązek takiego unormowania zasad doręczania pism sądowych, aby nie naruszać prawa do wysłuchania i do oso-
bistego udziału w czynnościach procesowych. Realizacja zasady prawa do sądu nakłada bowiem na prawodawcę
obowiązek takiego ukształtowania procedury zawiadamiania – również od strony technicznej – ażeby ograniczone
zostało ryzyko adresata pisma niepowzięcia wiadomości o piśmie złożonym w urzędzie pocztowym (por. szerzej
wyr. TK z 17.9.2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002, Nr 5, poz. 60). Ustanowienie siedmiodniowego terminu odbioru
przesyłki od dnia jej awizowania, bez równoczesnego wprowadzenia obowiązku powtórzenia zawiadomienia o
przesyłce, pociąga za sobą ryzyko, że pismo sądowe nie dotrze do adresata bez jego winy, a jednocześnie uchylenie
się przez zainteresowanego od negatywnych skutków doręczenia w trybie art. 73 PPSA może być bardzo trudne.
W ocenie TK termin odbioru przesyłki awizowanej nie może być nadmierne krótki, powinien jednak odpowiadać
wymogom sprawności proceduralnej. Ustawa powinna ustanawiać wymóg ponawiania zawiadomienia o przesył-
ce, tak aby tym samym ograniczyć do minimum ryzyko jej niedotarcia do adresata. Zasada zaufania jednostki do
państwa i prawa wymaga bowiem takiego uregulowania doręczeń w postępowaniach prowadzonych przez organy
władzy publicznej, aby jednostka, która działa w dobrej wierze i dokłada należytej staranności, nie była zaskaki-
wana negatywnymi konsekwencjami doręczenia pisma w sytuacji, w której bez własnej winy nie była w stanie
zaznajomić się z jego treścią.
3 3. Doręczenie zastępcze z art. 73 PPSA – charakter. Doręczenie zastępcze z art. 73 PPSA ma subsydiarny
charakter w relacji do doręczeń właściwych i zastępczych z art. 65–72 PPSA. W przypadku doręczeń pism kie-
rowanych do adresatów będących osobami fizycznymi doręczenie zastępcze z art. 73 PPSA będzie mogło mieć
miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy doręczenie właściwe z art. 65–69 PPSA w pierwszej kolejności, a następnie
doręczenie zastępcze pisma z art. 72 PPSA okazały się niemożliwe. Natomiast w przypadku doręczeń pism kiero-
wanych do adresatów niebędących osobami fizycznymi doręczenie zastępcze z art. 73 PPSA będzie mogło nastąpić
wyłącznie w sytuacji, gdy doręczenie właściwe pisma z art. 65–69 PPSA okazało się niemożliwe.
O szczególnym subsydiarnym charakterze instytucji doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA świadczy fakt wy-
korzystania w treści przepisu z art. 73 PPSA sformułowania "pismo". Użycie przez prawodawcę w art. 73 PPSA
– przy definiowaniu przedmiotu doręczeń zastępczych – liczby pojedynczej pozwala na sformułowanie konkluzji
o wyjątkowym, pomocniczym charakterze instytucji doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA.
Wykładnia komentowanej normy powinna być dokonywana z zachowaniem wymogów charakterystycznych
dla wykładni zawężającej.
Dokonanie doręczenia zastępczego pisma z art. 73 PPSA, które nie było poprzedzone próbą dokonania do-
ręczenia zwykłego, będzie działaniem nielegalnym i jako takie prawnie bezskutecznym (por. szerzej post. SN z
25.8.1999 r., III CKN 621/99, OSNC 2000, Nr 3, poz. 52).
4 4. Przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA. Zastosowanie w postępowaniu sądowo-
administracyjnym normy z art. 73 PPSA wymaga kumulatywnego zaistnienia kilku przesłanek. Po pierwsze, w
przypadku adresatów pism będących osobami fizycznymi instytucja ta może być stosowana dopiero w sytuacji, gdy
doręczenie właściwe z art. 65–69 PPSA, a następnie doręczenie zastępcze z art. 72 PPSA okazały się niemożliwe.
Natomiast w przypadku adresatów pism niebędących osobami fizycznymi doręczenie zastępcze z art. 73 PPSA
może być wykorzystywane wyłącznie w sytuacji, gdy doręczenie właściwe z art. 65–69 PPSA okazało się nie-
możliwe. Po drugie, konieczne jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres czternastu dni w placówce
pocztowej, w przypadku doręczania pisma przez pracownika operatora pocztowego, albo też w urzędzie gminy – w
przypadku doręczania pisma przez inny niż pracownik operatora publicznego lub operatora w rozumieniu ustawy
– Prawo pocztowe, podmiot doręczający. Po trzecie, wymagane jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz
z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia,
odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy. Po czwarte wreszcie, konieczne jest, w przypadku
niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możli-
wości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.
5 5. Wyczerpanie innych metod doręczenia. Warunkiem koniecznym wykorzystania instytucji doręczenia za-
stępczego z art. 73 PPSA jest kompletne wyczerpanie innych możliwości doręczenia (doręczenia właściwego czy
też doręczenia zastępczego).
6 6. Pozostawienie pisma na przechowanie przez okres czternastu dni. Drugą przesłanką warunkującą możli-
wość wykorzystania instytucji doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA jest pozostawienie pisma na przechowanie
przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, w przypadku doręczania pisma przez pracownika operato-
ra pocztowego, albo też w urzędzie gminy – w przypadku doręczania pisma przez inny niż pracownik operatora
pocztowego, podmiot doręczający.
Zgodnie z art. 3 pkt 15 PrPoczt pod pojęciem placówki pocztowej należy rozumieć jednostkę organizacyjną
operatora pocztowego lub agenta pocztowego, w której można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub
która doręcza adresatom przesyłki pocztowe lub kwoty pieniężne określone w przekazach pocztowych, albo inne
392316978 1009098
wyodrębnione i oznaczone przez operatora pocztowego miejsce, w którym można zawrzeć umowę o świadczeniu
usługi pocztowej lub odebrać przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym.
Przez pojęcie placówki pocztowej należy rozumieć placówkę pocztową obsługującą obszar terytorialny, na
którym adresat pisma ma miejsce zamieszkania lub miejsce siedziby.
Jeśli chodzi o pojęcie urzędu gminy, to należy przez to rozumieć działający w obszarze terytorialnym gminy
aparat pomocniczy wójta (por. szerzej art. 33 ust. 1 SamGminU).
Przez pojęcie "urząd gminy" należy rozumieć urząd gminy działający na obszarze terytorialnym gminy, na
którym adresat pisma ma miejsce zamieszkania lub miejsce siedziby.
W sytuacji gdy podmiotem doręczającym pismo będzie pracownik operatora pocztowego, pismo zostanie zło-
żone w placówce pocztowej. Natomiast w sytuacji gdy podmiotem doręczającym pismo będzie inny podmiot niż
pracownik operatora pocztowego, pismo takie zostanie złożone w urzędzie gminy.
Zgodnie z dyspozycją normy z art. 73 PPSA pismo składa się w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy na
okres czternastu dni. Tym samym dana placówka pocztowa lub dany urząd gminy są zobligowane do przechowy-
wania tak złożonego pisma przez okres wymienionych czternastu dni od dnia złożenia tamże pisma przez podmiot
doręczający.
7 7. Umieszczenie zawiadomienia. Trzecią przesłanką warunkującą możliwość wykorzystania instytucji dorę-
czenia zastępczego z art. 73 PPSA jest umieszczenie w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe,
na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego
pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe – zawiadomienia o złożeniu pisma wraz
z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od
dnia pozostawienia zawiadomienia.
Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy (tzw. awizo) co do zasady powin-
no być umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej, a dopiero gdy to jest niemożliwe, na drzwiach mieszkania
adresata, w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, lub na drzwiach biura czy też innego pomieszczenia, w
którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Na zwrotnym dowodzie doręczenia powinna znaleźć się in-
formacja o miejscu pozostawienia zawiadomienia, a skuteczność doręczenia przez awizo warunkuje stwierdzenie,
że adresat w sposób niebudzący wątpliwości został zawiadomiony o nadejściu przeznaczonego dla niego pisma
oraz o miejscu, w którym może je odebrać. Brak tego zawiadomienia, jak również wątpliwość, czy dotarło ono
do adresata, powoduje uznanie doręczenia za bezskuteczne (por. szerzej post. NSA z 10.10.2013 r., II GZ 558/13,
Legalis).
Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 73 PPSA zależy w szczególności od prawidłowego zawia-
domienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane (por. szerzej post. NSA z 26.8.2008 r., II OSK
1080/08, Legalis; post. NSA z 2.8.2013 r., II FSK 2472/11, Legalis).
Podmiot dokonujący doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA powinien w treści wskazanego zawiadomienia
zawrzeć takie elementy, jak: informacja o pozostawieniu pisma do odbioru; precyzyjne wskazanie miejsca (tzn.
szczegółowe określenie nazwy danej instytucji i jej dokładnego adresu), w którym pismo może być odebrane;
wskazanie, że pismo może być odebrane w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w
miejscu określonym w treści art. 73 § 1 PPSA; oraz szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania
pisma w tak wyznaczonym terminie. Dla uwiarygodnienia autentyczności dokonanego zawiadomienia właściwe
będzie jego sporządzenie na specjalnym, przeznaczonym do tego celu, oficjalnym formularzu zawiadomienia.
Skuteczność doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA jest uzależniona od zawiadomienia adresata o tym, gdzie
złożono skierowane do niego pismo. Doręczyciel musi zatem określić na tzw. zwrotce, gdzie umieścił zawiado-
mienie o pozostawieniu pisma na okres siedmiu dniu w stosownej placówce pocztowej (por. szerzej post. NSA
z 16.5.2008 r., I OZ 334/08, Legalis; post. NSA z 19.1.2011 r., I GSK 1037/10, Legalis; post. NSA z 18.1.2011
r., I GSK 1000/10, Legalis; post. NSA z 14.1.2011 r., I GSK 994/10, Legalis; post. NSA z 18.12.2013 r., II FZ
770/13, Legalis).
Dla wywołania skutków doręczenia awiza konieczne jest odnotowanie przez doręczyciela na przesyłce sądo-
wej i formularzu potwierdzenia odbioru czynności określonych w art. 73 PPSA i w § 6–7 DorPismSądR, a także
czynności podjętych przez placówkę pocztową operatora (§ 7 ust. 2, 3 i § 8 ust. 2 i 3 DorPismSądR) (por. szerzej
post. NSA z 13.11.2007 r., II GSK 400/07, Legalis).
W przypadku gdy podmiotem doręczającym jest pracownik operatora pocztowego, zawiadamia on – zgodnie z
§ 6 DorPismSądR – adresata o pozostawieniu przesyłki przy wykorzystaniu odrębnego formularza, którego wzór
stanowi załącznik Nr 3 do wymienionego rozporządzenia. Po pozostawieniu zawiadomienia o możliwości odbioru
przesyłki we właściwej placówce pocztowej operatora doręczający dokonuje adnotacji o niedoręczeniu przesyłki
na formularzu potwierdzenia odbioru oraz adnotacji "awizowano dni"a na przesyłce i składa swój podpis. Następnie
oddaje przesyłkę niezwłocznie do właściwej placówki pocztowej operatora. Placówka ta potwierdza przyjęcie
od doręczającego awizowanej przesyłki przez umieszczenie na niej odcisku datownika i podpisu przyjmującego
pracownika.
1009098 923169784
Użycie przez prawodawcę w treści normy z art. 73 § 2 PPSA sformułowania "umieszcza się w oddawczej
skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe (…") wskazuje, że doręczenie zastępcze z art. 73 PPSA będzie prawnie
skuteczne wyłącznie wtedy, gdy podmiot dokonujący doręczenia zachowa określoną w art. 73 § 2 PPSA kolejność
miejsc, w których ma umieścić zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru
w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Oznacza to, że powyższe zawiadomienie
powinno być co do zasady umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej. Obecnie, z uwagi na wprowadzenie
normatywnego obowiązku instalowania oddawczych skrzynek pocztowych, jak również istniejący powszechny i
łatwy dostęp do tych oddawczych skrzynek pocztowych (por. szerzej art. 40 w zw. z art. 66 PrPoczt), umieszczenie
zawiadomienia przez podmiot doręczający w innych niż oddawcza skrzynka pocztowa miejscach – określonych
w treści art. 73 § 2 PPSA – będzie działaniem o charakterze wyjątkowym, zarezerwowanym dla przypadków, w
których z pewnych przyczyn oddawcze skrzynki pocztowe będą niedostępne dla podmiotu dokonującego doręczeń.
Pozostawienie zawiadomienia w innym miejscu niż miejsca określone w treści art. 73 § 2 PPSA będzie ex lege
prowadziło do prawnej bezskuteczności doręczenia zastępczego.
8 8. Powtórne zawiadomienie. Ziszczenie się ostatniej z przesłanek skuteczności doręczenia zastępczego z art.
73 PPSA uzależnione jest od wystąpienia przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w art. 73 §
2 PPSA. W razie niepodjęcia przesyłki w tym terminie pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości
odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu
pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy.
Powyższa przesłanka oznacza, że na podmiocie dokonującym doręczenia ciąży obowiązek dokonania powtór-
nego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. Przy czym obowiązek ten musi być faktycznie realizowany
w okresie zawierającym się między momentem upływu siódmego dnia, licząc od dnia pozostawienia pierwszego
zawiadomienia, i momentem upływu czternastego dnia, licząc od daty pierwszego zawiadomienia. Należy postu-
lować, by podmiot doręczający realizował powyższy obowiązek na początku tak wyznaczonego okresu, a tym
samym, by adresatowi została zapewniona faktyczna możliwość dokonania odbioru pisma z placówki pocztowej
lub urzędu gminy (por. wyr. NSA z 9.1.2008 r., II OSK 1816/06, Legalis; por. także post. NSA z 18.7.2006 r., II
FZ 346/06, Legalis).
Osoba dokonująca powtórnego zawiadomienia powinna w treści takiego zawiadomienia zawrzeć takie elemen-
ty, jak: informacja o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru; precyzyjne wskazanie miejsca (szczegółowe
określenie nazwy danej instytucji i jej dokładnego adresu), w którym pismo może być odebrane; wskazanie, że pi-
smo może być odebrane w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, przy czym
– jak się wydaje – będzie się to odbywało przez precyzyjne wskazanie daty dokonania pierwszego zawiadomienia i
wskazania na obowiązujący termin czternastu dni; oraz szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania
pisma w tak wyznaczonym terminie. Dla uwiarygodnienia autentyczności powyższego zawiadomienia właściwe
będzie jego sporządzenie na specjalnym, przeznaczonym do tego celu, oficjalnym formularzu zawiadomienia.
W przypadku gdy podmiotem doręczającym jest pracownik operatora pocztowego, zawiadamia on – zgodnie z
§ 6 DorPismSądR – adresata o pozostawieniu pisma sądowego przy wykorzystaniu odrębnego formularza, którego
wzór stanowi załącznik Nr 3 do wymienionego rozporządzenia (por. także post. NSA z 4.2.2009 r., II FSK 1123/08,
Legalis).
Powtórne zawiadomienie będzie, jak się wydaje, umieszczane w miejscach określonych w art. 73 § 2 PPSA.
Brak powyższego zawiadomienia, jak również jego umieszczenie w innym miejscu, będą ex lege prowadziły do
bezskuteczności doręczenia zastępczego z art. 73 PPSA.
9 9. Data doręczenia zastępczego. W sytuacji kumulatywnego spełnienia się powyższych przesłanek, gdy za-
wiadomiony we właściwy sposób adresat pisma nie dokona jego odbioru odpowiednio z placówki pocztowej lub
z urzędu gminy, doręczenie uważa się za dokonane z upływem czternastu dni od daty złożenia pisma (por. szerzej
post. NSA z 25.6.2008 r., II FZ 189/08, Legalis). W takim przypadku za datę doręczenia pisma uważa się dzień,
w którym upłynął wskazany czternastodniowy termin (por. szerzej post. NSA z 10.7.2008 r., II OSK 992/08,
Legalis; post. NSA z 18.7.2006 r., II FZ 346/06, Legalis; post. NSA z 14.1.2011 r., I GSK 998/10, Legalis; post.
NSA z 3.12.2010 r., I GSK 921/10, Legalis).
W przypadku gdy podmiotem doręczającym był pracownik operatora pocztowego, przesyłkę niepodjętą w
terminie placówka pocztowa operatora opatruje na przesyłce adnotacją "nie podjęto w terminie" oraz odciskiem
datownika i odsyła niezwłocznie wraz z formularzem potwierdzenia odbioru sądowi wysyłającemu.
Termin czternastodniowy, o którym mowa w art. 73 PPSA, nie biegnie od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie,
tylko od następnego dnia (por. szerzej post. NSA z 1.8.2014 r., II FZ 767/14, Legalis).
Przewidziana w art. 73 PPSA instytucja doręczenia zastępczego pism rodzi domniemanie prawne (praesump-
tio iuris), że pismo zostało skutecznie doręczone jego adresatowi. Norma z art. 73 PPSA wprowadza swoistą fik-
cję prawną doręczenia, które w tym przypadku ma charakter doręczenia zastępczego (por. szerzej post. NSA z
2.3.2011 r., I GSK 167/11, Legalis; post. NSA z 19.1.2011 r., I GSK 1037/10, Legalis; post. NSA z 20.1.2011 r.,
I GSK 1038/10, Legalis). Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami
płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem
592316978 1009098
wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki,
jak doręczenie właściwe pisma adresatowi.
Obalenie domniemania doręczenia zastępczego jest możliwe, jeśli adresat pisma wykaże, że dane wynikające
z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością. Procedurą zmierzającą do obalenia domniemania jest prze-
prowadzenie procedury reklamacyjnej (post. NSA z 27.11.2013 r., II GSK 2225/13, Legalis; wyr. NSA z 12.5.2006
r., II FSK 709/05, Legalis). Domniemanie to może zostać obalone również w sytuacji, gdy wystąpiła przeszkoda
w zachowaniu terminu odbioru pisma, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych
warunkach wysiłku (por. post. NSA z 19.12.2007 r., I OZ 963/07, Legalis).
Do obalenia domniemania doręczenia nie jest natomiast wystarczające samo twierdzenie strony, że nie zostało
jej doręczone ani pismo sądowe, ani awizo (por. post. NSA z 17.5.2006 r., I OZ 654/06, niepubl.; post. NSA z
9.3.2011 r., II OSK 368/11, Legalis). Nie jest również możliwe skuteczne wzruszenie prawidłowego doręczenia
zastępczego z art. 73 PPSA przez odwoływanie się do przesłanki braku winy w niepodjęciu awiza (por. wyr. NSA
z 10.12.2008 r., I FSK 1338/07, Legalis).
10 10. Odbiór pisma przed upływem terminu czternastu dni; odbiór po upływie terminu czternastu dni. W
sytuacji gdy adresat pisma odbierze je, odpowiednio, z placówki pocztowej lub z urzędu gminy, przed upływem
ustalonego w treści art. 73 PPSA czternastodniowego terminu, datą doręczenia będzie dzień odbioru pisma przez
adresata w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy (por. np. uchw. SN z 10.5.1971 r., III CZP 10/71, OSNCP
1971, Nr 11, poz. 187; post. SN z 22.1.2001 r., I PZ 83/00, OSNAPiUS 2002, Nr 18, poz. 439).
Z kolei późniejszy odbiór pisma nie obala wynikającego z przepisu art. 73 § 1 PPSA domniemania doręczenia.
Nie zmienia to zatem zakresu skutków prawnych tego trybu doręczenia (por. szerzej post. NSA z 9.6.2010 r., I FZ
188/10, Legalis). Dniem doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 73 PPSA, jest bowiem dzień, w którym
bezskutecznie upłynął ustawowo przewidziany termin odbioru pisma sądowego (art. 73 § 1 i 4 PPSA) prawidłowo
złożonego w pocztowej placówce oddawczej, a nie dzień późniejszego faktycznego wydania go w tej placówce
adresatowi (por. szerzej post. NSA z 28.11.2012 r., II FZ 942/12, Legalis).
Późniejsze doręczenie – na żądanie strony – pisma, którego wcześniej ona nie odebrała, nie obala domniemania
doręczenia jej tego pisma w trybie określonym w art. 73 PPSA i wynikających z tego tytułu skutków prawnych
(por. post. NSA z 16.11.2004 r., GZ 104/04, Legalis; por. także post. NSA z 16.11.2004 r., GZ 103/04, Legalis;
post. NSA z 14.2.2013 r., II FZ 36/13, Legalis).
11 11. Przetrzymanie pisma przez operatora. Odebranie na żądanie strony pisma, po upływie terminu, o którym
mowa w art. 73 § 3 PPSA, na skutek bezprawnego jego przetrzymywania przez operatora pocztowego, nie niweczy
skutków doręczenia pisma w trybie art. 73 PPSA (por. szerzej post. NSA z 15.2.2016 r., II FSK 1762/15, Legalis).
1009098 923169786
Art. 74
§ 1. Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, zwraca się je sądowi z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i
datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją dołącza się do akt sprawy.
§ 2. W przypadku, o którym mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego
przyjęcia przez adresata.
1 1. Uniemożliwienie adresatom uniknięcia skutków procesowych doręczenia pisma. Komentowana norma

zabezpiecza prawidłowy bieg postępowania sądowoadministracyjnego, co odbywa się dzięki wyeliminowaniu ne-
gatywnych konsekwencji odmowy przyjęcia pisma przez jego adresata. Norma z art. 74 PPSA uniemożliwia ad-
resatom uniknięcie skutków procesowych doręczenia pisma, co odbywa się przez przyjęcie ogólnego rozwiąza-
nia, że odmowa przyjęcia pisma nie ma wpływu na prawny skutek jego doręczenia. Oznacza to, że adresat
pisma może się wprawdzie uchylić od jego przyjęcia, nie jest natomiast uprawniony do uchylenia się od skutków
prawnych doręczenia pisma w drodze odmowy jego przyjęcia. Adresat pisma musi więc się liczyć z negatywnymi
skutkami procesowymi unikania przyjmowania pism sądowych (por. szerzej post. SN z 15.5.1998 r., I PKN 128/98,
OSNAPiUS 1999, Nr 11, poz. 370). Brak fikcji prawnej doręczenia w trybie art. 73 PPSA może być wykazany,
gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością i nie mógł w
ogóle odebrać przesyłki pocztowej. Jedną z możliwości wykazania braku skuteczności fikcji prawnej doręczenia,
o której mowa w art. 73 PPSA, jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej (post. NSA z 15.2.2016 r., II FSK
1761/15, Legalis).
2 2. Warunek zastosowania instytucji z art. 74 PPSA. Treść art. 74 PPSA ma zastosowanie wyłącznie w
sytuacji odmowy przyjęcia pisma zarówno przez jego adresata, jak i przez osobę uprawnioną do odbioru
pism w jego imieniu. Norma ta nie znajdzie zastosowania do odmowy przyjęcia pisma przez inne osoby niż
adresat pisma czy też osoba uprawniona do odbioru pism w jego imieniu (np. pełnoletni domownik, zarządca domu
lub dozorca; por. szerzej komentarz do art. 72). W sytuacji gdy wskazane inne osoby odmówią odbioru pisma,
zastosowanie znajdzie norma z art. 73 PPSA.
3 3. Konsekwencje odmowy przyjęcia pisma. W sytuacji gdy adresat pisma odmawia jego przyjęcia, pismo
to zwraca się sądowi administracyjnemu wraz z odpowiednią adnotacją, w której treści zostaną zawarte takie ele-
menty, jak informacja o odmowie przyjęcia pisma przez adresata i data odmowy. Z uwagi na hipotezę normy z art.
74 PPSA przyczyna odmowy przyjęcia pisma przez adresata nie ma jakiegokolwiek wpływu na skutki procesowe
dokonania odmowy, istotny jest wyłącznie sam fakt dokonania przez adresata pisma odmowy jego przyjęcia.
Skuteczność domniemania doręczenia pisma w trybie określonym w art. 74 PPSA jest uzależniona od wyko-
nania przez podmiot doręczający wszelkich czynności wskazanych w dyspozycji komentowanej regulacji.
W razie odmowy przyjęcia pisma przez adresata podmiot doręczający jest zobligowany do zwrócenia pisma
sądowi administracyjnemu wraz z odpowiednią adnotacją, w której treści zostaną zawarte takie elementy, jak
informacja o odmowie przyjęcia pisma przez adresata i data odmowy.
W sytuacji gdy powyższe czynności zostaną wykonane przez podmiot doręczający, można i należy przyjąć
domniemanie, że pismo to zostało doręczone adresatowi w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata.
4 4. Data doręczenia pisma. Dla ustalenia daty doręczenia czynnikiem decydującym będzie data umieszczona
przez doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Jeśli doręczającym jest pracownik operatora poczto-
wego, to – zgodnie z § 11 ust. 1 DorPismSądR – w przypadku gdy doszło do odmowy przyjęcia przesyłki, do-
ręczający na formularzu potwierdzenia odbioru wpisuje datę czynności i zaznacza przyczynę niedoręczenia, co
potwierdza własnoręcznym podpisem.
5 5. Dołączenie pisma wraz z adnotacją do akt sprawy. Pismo, którego przyjęcia adresat odmówił, wraz z
odpowiednią adnotacją, w której treści zostaną zawarte takie elementy, jak informacja o odmowie przyjęcia pisma
przez adresata i data odmowy, dołącza się do akt sprawy. Pismo to wraz z adnotacją stanowi dowód prawnie
skutecznego doręczenia (por. szerzej § 7 ust. 1 ZasBiurAdmZ).
6 6. Potwierdzenie transmisji danych. Norma z art. 74 PPSA nie będzie miała zastosowania przy doręczeniu
pisma za pośrednictwem telefaksu lub poczty elektronicznej. W obu wypadkach dla zaistnienia prawnych konse-
kwencji doręczenia wystarczające będzie potwierdzenie transmisji danych.
1009098 923169782
Art. 74a
§ 1.
Doręczenie pism przez sąd następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona spełniła
jeden z następujących warunków:
1) wniosła pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu lub
organu, za pośrednictwem którego składane jest pismo;
2) wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi adres elektroniczny;
3) wyraziła zgodę na doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazała sądowi adres elektroniczny.
§ 2. Jeżeli strona zrezygnuje z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, sąd doręcza
pismo w sposób określony dla pisma w formie innej niż forma dokumentu elektronicznego. Oświadczenie
o rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej składa się w formie doku-
mentu elektronicznego.
§ 3.
W celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd przesyła na adres elektroniczny adresata
zawiadomienie zawierające:
1) informację, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego, wraz ze wskazaniem
adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać dokument i pod którym powinien dokonać potwier-
dzenia doręczenia dokumentu;
2) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji adresata pod wska-
zanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym wykorzystywanym przez sąd do obsługi
doręczeń, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru kwalifikowanym pod-
pisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
§ 4. Zawiadomienie, o którym mowa w § 3, może być automatycznie tworzone i przesyłane przez system
teleinformatyczny sądu, a odbioru tego zawiadomienia nie potwierdza się.
§ 5. Datą doręczenia pisma jest data podpisania przez adresata pisma urzędowego poświadczenia odbioru
w sposób, o którym mowa w § 3 pkt 2.
§ 6. W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd, po upływie siedmiu dni, li-
cząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma.
§ 7. Do powtórnego zawiadomienia stosuje się przepisy § 3 i 4.
§ 8. W przypadku nieodebrania pisma, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc
od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia.
§ 9. W przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone sąd umożliwia adre-
satowi pisma dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego w systemie teleinformatycznym
sądu przez okres co najmniej trzech miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego
za doręczone oraz do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień, o któ-
rych mowa w § 3 i 6.
§ 10. W przypadku pism doręczanych uczestniczącym w postępowaniu przed sądem prokuratorowi, Rzecz-
nikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organowi, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, sąd przesyła pismo bezpośrednio do elektronicznej
skrzynki podawczej podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za urzędowym poświadczeniem odbioru.
§ 11. Datą doręczenia pism, o których mowa w § 10, jest data określona w urzędowym poświadczeniu od-
bioru.
§ 12.Art. 74a § 12 w brzmieniu ustawy z dnia 16.10.2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2294), która wchodzi w życie
22.12.2019 r. Pisma sądu, odpisy pism i załączników w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń, doręczane
1009098 923169782
przez sąd w formie dokumentu elektronicznego, są opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym

albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną.
Spis treści
I. Uwagi wstępne................................................................................................................... 3
II. Geneza instytucji doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy wy-
korzystaniu środków komunikacji elektronicznej........................................................... 3
III. Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy wykorzystaniu środ-
ków komunikacji elektronicznej – istota......................................................................... 4
IV. Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy wykorzystaniu środ-
ków komunikacji elektronicznej – przesłanki skorzystania z instytucji.......................... 4
V. Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy wykorzystaniu środ-
ków komunikacji elektronicznej – obligatoryjny charakter instytucji............................. 5
VI. Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy wykorzystaniu środ-
ków komunikacji elektronicznej; doręczenie właściwe i zastępcze – warunki technicz-
ne...................................................................................................................................... 5
VII. Pozostałe uwagi.............................................................................................................. 6
VIII. Komentarz do art. 96 pkt 14 DorElektrU, uchylającego art. 74a PPSA....................... 7
I. Uwagi wstępne
1 1. Doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej. Norma z art. 74a PPSA statuuje
możliwość dokonywania przez sąd administracyjny doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy
wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej. Norma ta szczegółowo określa sytuacje, w których takie do-
ręczenia pisma, adresowanego do strony tego postępowania, mogą mieć miejsce, jak również określa sposób do-
konywania takich doręczeń tak w sposób właściwy, jak i zastępczo, jak wreszcie określa instytucję potwierdzenia
doręczenia elektronicznego.
Ustawa przewiduje dwa techniczne sposoby doręczania dokumentu elektronicznego przez sąd. Pierwszy spo-
sób – znajdujący zastosowanie do stron postępowania – to procedura dwuetapowa. W pierwszym etapie odbiorca
pisma otrzymuje na swój adres elektroniczny zawiadomienie o możliwości odebrania pisma w systemie teleinfor-
matycznym wraz z niezbędnymi pouczeniami w tym przedmiocie. W drugim etapie odbiorca po wejściu na poda-
ny w zawiadomieniu adres znajdzie się w systemie teleinformatycznym sądu i po uwierzytelnieniu się otrzymuje
doręczane pismo. Drugi techniczny sposób – znajdujący zastosowanie do podmiotów publicznych, jak prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organ administracji publicznej – polega na przesłaniu
doręczanego pisma na adres elektronicznej skrzynki podawczej tego podmiotu – odbiorcy pisma.
Pisma sądu, odpisy pism i załączników w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń, doręczane przez sąd w for-
mie dokumentu elektronicznego, opatrzone są bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą
ważnego kwalifikowanego certyfikatu albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną.
II. Geneza instytucji doręczeń pism w

postępowaniu sądowoadministracyjnym przy
wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej
2 1. Geneza i rozwój instytucji. Ratio legis wprowadzenia do postępowania sądowoadministracyjnego insty-
tucji doręczeń pism przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej jest stały rozwój technik i metod
komunikacji międzyludzkiej, który rodzi konieczność uwzględniania tych nowych rozwiązań w funkcjonowaniu
sądów administracyjnych.
Norma z komentowanego artykułu jest elementem w ramach kolejnego etapu procesu zmian legislacyjnych
w obszarze informatyzacji i cyfryzacji. Zmiana ta była determinowana dużym oczekiwaniem społecznym, doty-
czącym wprowadzenia usprawnień w zakresie funkcjonowania sądów administracyjnych. Konieczne było wpro-
wadzenie nowych rozwiązań prawnych, które ułatwiłyby świadczenie usług drogą elektroniczną oraz kontakty
uprawnionych podmiotów z sądem administracyjnym. W praktyce chodziło tutaj o wprowadzenie mechanizmów
oraz instrumentów umożliwiających wykorzystanie, rozwój i usprawnienie funkcjonowania narzędzi stworzonych
w celu realizacji czynności drogą elektroniczną.
392316978 1009098
III. Doręczenia pism w postępowaniu

sądowoadministracyjnym przy wykorzystaniu
środków komunikacji elektronicznej – istota
3 1. Środki komunikacji elektronicznej. Komentowany przepis statuuje możliwość dokonywania doręczeń pi-
sm przez sąd administracyjny przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej. Określenie środków ko-
munikacji elektronicznej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ŚwiadUsłElektU. Środkami komunikacji elektronicz-
nej są rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia pro-
gramowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji da-
nych między systemami teleinformatycznymi. W myśl art. 2 pkt 3 ŚwiadUsłElektU system teleinformatyczny
to zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie,
przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego
dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo
telekomunikacyjne. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 43 PrTelekom telekomunikacyjnym urządzeniem końcowym
jest urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci.
4 2. Środki komunikacji elektronicznej – desygnaty. Pomocny w określeniu desygnatów tworzących katego-
rię środków komunikacji elektronicznej może być wyrok WSA w Warszawie z 5.12.2006 r. (III SA/Wa 1836/06,
Legalis), w którego treści WSA wskazał, że do tej kategorii nie może być zaliczana transmisja faksowa i jed-
nocześnie dookreślił, co należy rozumieć przez pojęcie "rozwiązania techniczne", w tym urządzenia teleinfor-
matyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się
na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi (zob. także wyr.
WSA w Warszawie z 16.4.2008 r., II SA/Wa 1038/07, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 4.10.2007 r., II SA/Gl
291/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 11.6.2007 r., III SA/Wa 3823/06, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 5.12.2006 r., III SA/Wa 1836/06, Legalis). Zgodnie z art. 2 pkt 4 ŚwiadUsłElektU, przez świadczenie usługi
drogą elektroniczną rozumie się wykonanie usługi świadczonej bez jednoczesnej obecności stron (na odległość),
poprzez przekaz danych na indywidualne żądanie usługobiorcy, przesyłanej i otrzymywanej za pomocą urządzeń
do elektronicznego przetwarzania, włącznie z kompresją cyfrową, i przechowywania danych, która jest w całości
nadawana, odbierana lub transmitowana za pomocą sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy – Prawo tele-
komunikacyjne. W art. 2 pkt 3 ŚwiadUsłElektU ustawodawca stanowi, że system teleinformatyczny oznacza ze-
spół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania, zapewniający przetwarzanie i prze-
chowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych poprzez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla
danego rodzaju sieci urządzenia końcowego w rozumieniu ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Faks nie jest urzą-
dzeniem informatycznym, gdyż przez tego rodzaju urządzenia należy rozumieć komputery wyposażone w pamięć
umożliwiającą zapisywanie i odtwarzanie danych. Wysyłanie informacji pomiędzy urządzeniami faksowymi nie
może być uznane za komunikowanie się za pomocą urządzeń tworzących zespół teleinformatyczny. Z tego powodu
ten rodzaj komunikowania się, na podstawie art. 2 pkt 4 ŚwiadUsłElektU a contrario, nie może być uznany za
świadczenie usług drogą elektroniczną, gdyż nie odbywa się on za pośrednictwem systemu teleinformatycznego,
a to z kolei przesądza o tym, że taki sposób przesyłania pism nie może być stosowany w postępowaniu admini-
stracyjnym.
IV. Doręczenia pism w postępowaniu

środków komunikacji elektronicznej
– przesłanki skorzystania z instytucji
5 1. Przesłanki skorzystania z doręczenia przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej. Pra-
wodawca w art. 74a PPSA w restrykcyjny sposób określił ramy wykorzystania przez sądy administracyjne insty-
tucji doręczeń pism z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej. W ten sposób mogą być doręczane –
o ile tylko spełnione są przesłanki z art. 74a § 1 PPSA – wszelkie pisma w postępowaniu administracyjnym, które
są adresowane do strony tego postępowania.
6 2. Wola strony postępowania odnośnie do wykorzystania doręczeń elektronicznych. Ta forma doręczania
pism może być wykorzystywana wyłącznie w sytuacji, gdy: strona postępowania wniosła pismo w formie doku-
1009098 923169784
mentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu lub organu, za pośrednictwem którego skła-
dane jest pismo; strona postępowania wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi adres elektroniczny;
strona wyraziła zgodę na doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazała sądowi adres elektroniczny.
Dla skorzystania z tej formy doręczeń wymagana jest zatem zgoda strony postępowania sądowoadministracyj-
nego. Zgoda ta może być wyrażona bezpośrednio i wprost, jak również w sposób pośredni. Należy przy tym pa-
miętać, że zgoda ta może być wyrażona wyłącznie z własnej inicjatywy strony postępowania sądowoadministra-
cyjnego, tj. w sytuacji gdy strona sama o to wystąpi.
Sąd administracyjny jest więc limitowany istnieniem odpowiedniego działania strony postępowania, które to
działanie przyjmuje postać złożenia w danym postępowaniu pisma w formie dokumentu elektronicznego przez
elektroniczną skrzynkę podawczą sądu administracyjnego, wystąpienia do sądu o takie doręczenie albo wyrażenie
zgody na takie doręczenie. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może doręczyć pisma stronie z wykorzystaniem
środków komunikacji, o ile strona uprzednio nie wniosła w tym postępowaniu pisma w formie dokumentu elek-
tronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu, nie wystąpiła do sądu o doręczenie elektroniczne, czy
też nie wyraziła zgody na doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Treść art. 74a PPSA
jednoznacznie wskazuje na to, że wola strony postępowania odnośnie do doręczania jej pism w postępowaniu za
pomocą środków komunikacji elektronicznej musi być wyrażona w sposób wyraźny i jednoznaczny, może być
przy tym wyrażona pośrednio.
7 3. Charakter woli strony postępowania. Wola strony postępowania odnośnie do doręczania pism w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym za pomocą środków komunikacji elektronicznej ma charakter odwołalny. Strona
jest uprawniona na mocy art. 74a PPSA do odwołania w każdej chwili wyrażonej zgody na takie doręczenie i tym
samym do wyrażenia braku woli odnośnie do dalszego doręczania jej pism w postępowaniu za pomocą środków
komunikacji elektronicznej (na mocy postanowień ZmPPSA2019; oświadczenie o rezygnacji z doręczania pism za
pomocą środków komunikacji elektronicznej będzie składane w formie dokumentu elektronicznego). Odwołanie
zgody jest wiążące dla sądu administracyjnego. W obliczu odwołania zgody sąd administracyjny doręcza każde
kolejne pismo kierowane w tym postępowaniu administracyjnym do tej strony w sposób określony dla pisma w
formie innej niż forma dokumentu elektronicznego. Strona ta jest uprawniona do ponownego wyrażenia w tym
postępowaniu zgody, o której jest mowa w art. 74a § 1 PPSA. Oczywiście również ta powtórna zgoda może być
w każdym czasie odwołana.
V. Doręczenia pism w postępowaniu

środków komunikacji elektronicznej
– obligatoryjny charakter instytucji
8 1. Obligatoryjny charakter. Użycie przez prawodawcę w art. 74a § 1 PPSA sformułowania "doręczenie na-
stępuje (…") wskazuje na to, że wybór tej metody dokonywania doręczeń pism w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym pozostawiony został woli strony postępowania. Oznacza to, że w sytuacji gdy sąd administracyjny
dysponuje wyraźnym żądaniem strony postępowania albo wyraźną zgodą strony odnośnie do dokonywania dorę-
czeń pism w postępowaniu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, sąd ten w świetle regulacji z art. 74a §
1 PPSA jest zobligowany do dokonywania doręczeń za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Sąd odmawia
doręczania pism w sposób określony w art. 74a PPSA wyłącznie wówczas, gdy wystąpią obiektywne okoliczności
uniemożliwiające mu doręczenie za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
VI. Doręczenia pism w postępowaniu

środków komunikacji elektronicznej; doręczenie
właściwe i zastępcze – warunki techniczne
9 1. Doręczenie właściwe – warunki techniczne. Szczegółowe techniczne warunki dokonywania doręczeń za
pomocą środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zostały określone w treści
art. 74a § 3–6 PPSA. W celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego sąd przesyła na adres elek-
592316978 1009098
troniczny adresata zawiadomienie zawierające: informację, że adresat może odebrać pismo w formie dokumen-
tu elektronicznego, wraz ze wskazaniem adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać dokument i pod
którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia dokumentu; pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a
w szczególności sposobu identyfikacji adresata pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinforma-
tycznym sądu, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru bezpiecznym podpisem
elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym
profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów (jak np. kwalifikowana pieczęć elek-
troniczna), o których mowa w art. 20a ust. 2 InformPodPublU, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone
przez sąd administracyjny (przy czym wraz z wejściem w życie postanowień ZmPPSA2019 będzie chodziło tutaj
o pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji adresata pod wskazanym
adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym wykorzystywanym przez sąd do obsługi doręczeń, oraz
informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru kwalifikowanym podpisem elektronicznym,
podpisem zaufanym albo podpisem osobistym). Zawiadomienie to może być automatycznie tworzone i przesyłane
przez system teleinformatyczny sądu. Strona postępowania nie potwierdza odbioru zawiadomienia. Datą doręcze-
nia pisma jest data podpisania przez tę stronę urzędowego poświadczenia odbioru bezpiecznym podpisem elektro-
nicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu, podpisem potwierdzonym profilem
zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 InformPodPu-
blU, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny.
10 2. Doręczenie zastępcze. W sytuacji niemożności doręczenia właściwego pisma za pomocą środków komu-
nikacji elektronicznej zastosowanie znajdzie instytucja doręczenia zastępczego z art. 74a § 6–9 PPSA. Dla sku-
teczności doręczenia zastępczego konieczne jest kumulatywne spełnienie się czterech przesłanek. Po pierwsze,
doręczenie właściwe pisma w formie dokumentu elektronicznego okazało się być nieskuteczne. W praktyce cho-
dzi tutaj o sytuację, w której adresat pisma nie dokonał jego odbioru. Po drugie, pismo to musi pozostawać do
odbioru pod adresem elektronicznym, z którego to adresat może pobrać pismo i pod którym powinien on dokonać
potwierdzenia doręczenia pisma, który to adres wskazany jest w treści pierwotnego zawiadomienia o możliwości
odbioru pisma, przez okres czternastu dni. Po trzecie, w przypadku nieodebrania tego pisma sąd administracyjny
zobligowany jest przesłać powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma po upływie siedmiu dni,
licząc od dnia wysłania pierwotnego zawiadomienia o wysłaniu pisma w formie dokumentu elektronicznego. Po
czwarte wreszcie, w przypadku powtórnego nieodebrania pisma, pismo to uważa się za skutecznie doręczone z
chwilą upływu czternastu dni, liczonych od dnia przesłania pierwotnego zawiadomienia o możliwości odebrania
pisma w formie dokumentu elektronicznego.
Kumulatywne spełnienie się wymienionych przesłanek rodzi domniemanie skutecznego doręczenia pisma do
adresata. Datą, w której następuje skutek doręczenia zastępczego, jest chwila upływu czternastu dni, liczonych od
dnia przesłania pierwotnego zawiadomienia o możliwości odebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego.
Domniemanie to ma charakter domniemania obalalnego i może zostać obalone przy wykorzystaniu przeciwdowo-
du.
W przypadku uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone sąd umożliwia adresatowi
pisma w swoim systemie teleinformatycznym dostęp do treści pisma w formie dokumentu elektronicznego oraz
do informacji o dacie uznania pisma za doręczone oraz o datach wysłania pierwotnego i wtórnego zawiadomienia.
Przyjęta przez prawodawcę w treści art. 74a § 6–9 PPSA instytucja doręczenia zastępczego pisma w formie
dokumentu elektronicznego upraszcza proces doręczania oraz zapobiega celowemu przedłużaniu tego procesu,
poprzez nieodbieranie dokumentu przesyłanego środkami komunikacji elektronicznej.
Zawiadomienie o możliwości odebrania dokumentu elektronicznego w systemie teleinformatycznym sądu ad-
ministracyjnego, jak również powtórne zawiadomienie będzie przesyłane na adres elektroniczny odbiorcy. Zawia-
domienie to może być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny sądu. Strona postę-
powania nie potwierdza odbioru zawiadomienia.
VII. Pozostałe uwagi

11 1. Doręczenia pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy wykorzystaniu środków komunika-
cji elektronicznej – pisma doręczane uczestniczącym w postępowaniu przed sądem prokuratorowi, RPO i
RPD oraz organowi. W przypadku pism doręczanych uczestniczącym w postępowaniu przed sądem prokuratoro-
wi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka oraz organowi, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, sąd przesyła pismo bezpośrednio do elektronicznej skrzyn-
ki podawczej podmiotu publicznego w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących
zadania publiczne, za urzędowym poświadczeniem odbioru. Datą doręczenia takich pism jest data określona w
urzędowym poświadczeniu odbioru.
1009098 923169786
VIII. Komentarz do art. 96 pkt

14 DorElektrU, uchylającego art. 74a PPSA
12 1. Zakres zmian i wejście w życie. Artykuł 74a PPSA w brzmieniu obowiązującym przed 1.10.2029 r. reguluje
zasady doręczania pism drogą elektroniczną. Uchylenie tego przepisu wiąże się z jednoczesnym wprowadzeniem
art. 65a oraz 65b PPSA.
Na temat wejścia w życie art. 96 pkt 14 DorElektrU, uchylającego art. 74a PPSA, zob. omówienie nowelizacji
art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 8.
792316978 1009098
Art. 75
§ 1. Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach.
§ 2. Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia mogą być doręczane w formie dokumentu elektronicznego
zawierającego dane z systemu teleinformatycznego sądu.
Spis treści
nicznych............................................................................................................................ 2

1 1. Pozostawienie oryginałów pism sądowych i pism procesowych w aktach sądowych danej sprawy są-
dowoadministracyjnej; doręczenie elektroniczne. Komentowana norma wprowadza dwie zasady.
Po pierwsze, ogólną zasadę, że oryginały pism sądowych i pism procesowych pozostają w aktach sądowych
danej sprawy sądowoadministracyjnej. Stronom i innym uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego pi-
sma sądowe i procesowe będą doręczane wyłącznie w postaci odpisów. Do grupy wymagań formalnych, jakie
muszą spełniać pisma procesowe, należy dołączanie odpisów pism w celu doręczenia ich stronom postępowania
sądowoadministracyjnego.
Po drugie, ogólną zasadę doręczeń elektronicznych, zgodnie z którą pisma w postępowaniu sądowym i orze-
czenia mogą być doręczane w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane z systemu teleinformatycz-
nego sądu.
2 2. Brak załączników do pisma. Niedołączenie do odpowiedzi na skargę organu podatkowego odpisów załącz-
ników przeznaczonych dla strony, o których mowa w art. 75 PPSA, narusza prawo strony do rzetelnego procesu i
może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 PPSA, zwłaszcza gdy załączniki zostały dopusz-
czone jako dowód na rozprawie, w której nie uczestniczył pełnomocnik strony, a później stanowiły podstawę usta-
leń faktycznych przyjętych w uzasadnieniu wyroku (por. szerzej wyr. NSA z 26.6.2007 r., I FSK 1056/06, Legalis).
3 3. Pisma przewodnie; urzędowe formularze. Niektóre pisma sądowe, np. orzeczenie oraz wszystkie pisma
procesowe stron, doręcza się wraz z odpowiednimi pismami przewodnimi, sporządzonymi co do zasady na urzę-
dowych formularzach. Pozostałe pisma sądowe przesyła się na urzędowych formularzach lub według zasad kore-
spondencji urzędowej (por. szerzej B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 239–240).
4 4. Pojęcie "orzeczenie". Przez "orzeczenie" rozumie się także zarządzenia przewodniczącego, choć z reguły
nie są one doręczane stronom w sensie dosłownym w odpisie, lecz stanowią podstawę kierowanych do strony
wezwań [tak też H. Knysiak-Molczyk, Doręczenia, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 419; J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 245].
5 5. Doręczenie elektroniczne. W przypadku doręczenia elektronicznego pisma doręczane są – co oczywiste –
w formie dokumentu elektronicznego, który to dokument musi zawierać dane z systemu teleinformatycznego sądu
(co pozwala na łatwe potwierdzenie autentyczności danego pisma).

dotyczy wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami
do art. 12b, Nb 8.
1009098 923169782
Art. 76
§ 1. Pełnomocnikowi kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników.
§ 2. Uprawnionemu przez kilku uczestników postępowania do odbioru pism w postępowaniu sądowym do-
ręcza się po jednym egzemplarzu dla każdego uczestnika.
§ 3. Jeżeli jest kilku pełnomocników jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich.
1 1. Odpisy pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawodawca w treści normy z art. 76 PPSA

sprecyzował, komu i ile odpisów pism należy doręczyć w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
2 2. Sytuacja gdy kilka osób działa w postępowaniu sądowoadministracyjnym za pośrednictwem jednego
pełnomocnika. W sytuacji gdy kilka osób działa w postępowaniu sądowoadministracyjnym za pośrednictwem
jednego pełnomocnika, działaniem wystarczającym i jednocześnie koniecznym do wypracowania skutków praw-
nych doręczenia jest skuteczne doręczenie temu pełnomocnikowi jednego egzemplarza pisma i po jednym
egzemplarzu każdego z załączników do tego pisma. Ograniczenie liczby egzemplarzy pism i załączników do
jednego pozwala na zredukowanie kosztów związanych z postępowaniem sądowoadministracyjnym i równocze-
śnie – z uwagi na fakt, że interesy wszystkich wskazanych osób są reprezentowane przez jednego pełnomocnika
– nie prowadzi do naruszenia chronionej sfery praw i interesów uczestników postępowania sądowoadministracyj-
nego. Należy przy tym wskazać, że w judykaturze trafnie przyjmuje się to, iż w świetle przepisów PPSA brak
jest podstaw do wzywania strony postępowania przed sądem administracyjnym, reprezentowanej przez więcej niż
jednego pełnomocnika, do wskazywania, który pełnomocnik tę stronę reprezentuje. Z art. 76 § 3 PPSA wynika, że
strona może mieć więcej niż jednego pełnomocnika oraz że w takim przypadku pisma doręcza się jednemu z nich
(por. szerzej wyr. NSA z 22.8.2018 r., II OSK 2083/16, Legalis).
3 3. Sytuacja gdy kilku uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczy ten sam podmiot
na swojego pełnomocnika do doręczeń. Jeżeli kilku uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wy-
znaczy ten sam podmiot na swojego pełnomocnika do doręczeń (podmiot uprawniony do odbioru pism w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym), należy temu pełnomocnikowi do doręczeń dostarczyć po jednym egzemplarzu
każdego pisma i po jednym egzemplarzu każdego załącznika do pisma dla każdego z wymienionych uczest-
ników postępowania sądowoadministracyjnego. Pełnomocnik do doręczeń jest bowiem zobligowany do prze-
kazania swoim mocodawcom po jednym egzemplarzu każdego pisma w postępowaniu i po jednym egzemplarzu
każdego z załączników do takiego pisma.
4 4. Sytuacja gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego będzie miała równolegle kilku pełnomoc-
ników i równocześnie nie określi tego, który z pełnomocników jest pełnomocnikiem do doręczeń. W sytuacji
gdy strona postępowania sądowoadministracyjnego będzie miała równolegle kilku pełnomocników i równocze-
śnie nie określi (w treści odpowiedniego pełnomocnictwa, na rozprawie, w piśmie procesowym lub w inny jedno-
znaczny sposób), który z pełnomocników jest pełnomocnikiem do doręczeń (podmiotem uprawnionym do odbioru
pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym), to wyboru pełnomocnika, któremu należy doręczyć pismo,
dokona sąd administracyjny (por. szerzej post. SN z 30.1.1973 r., I CZ 163/72, OSNCP 1973, Nr 11, poz. 202;
post. NSA z 19.3.2009 r., I FSK 232/09, Legalis; post. NSA z 26.5.2008 r., I FZ 188/08, Legalis; post. NSA z
26.6.2008 r., I FZ 257/08, Legalis; post. NSA z 19.10.2010 r., II OZ 1043/10, Legalis; post. NSA z 22.6.2012 r.,
I FSK 671/12, Legalis).
Wybór dokonany przy pierwszym doręczeniu nie ma charakteru wiążącego; sąd administracyjny, kierując
się skutecznością i efektywnością doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jest uprawniony do
doręczania pism każdorazowo innemu pełnomocnikowi (por. szerzej post. SN z 30.1.1973 r., I CZ 163/72, OSNCP
1973, Nr 11, poz. 202; por. także post. SN z 22.4.1998 r., I CKN 856/97, OSNC 1999, Nr 1, poz. 4; post. NSA
z 26.5.2008 r., I FZ 188/08, Legalis).
1009098 923169782
Art. 77
§ 1. Odbierający pismo potwierdza odbiór i jego datę własnoręcznym podpisem. Jeżeli tego nie może lub nie
chce uczynić, doręczający sam oznacza datę doręczenia oraz przyczyny braku podpisu.
§ 1a. Potwierdzenie odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego następuje w sposób określony w
art. 74a § 5 lub 10.
§ 2. Doręczający stwierdza na potwierdzeniu odbioru sposób doręczenia, a na doręczonym piśmie zaznacza

dzień doręczenia i opatruje to stwierdzenie swoim podpisem.
Spis treści
II. Komentarz do do art. 96 pkt 16 DorElektrU, uchylającego art. 77 § 1a PPSA................. 3

1 1. Potwierdzenie doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentowany przepis określa
sposób potwierdzenia doręczeń pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Artykuł 77 § 1 PPSA wprowadza
zasadę, zgodnie z którą odbierający pismo potwierdza zarówno sam odbiór, jak i datę faktycznego odbioru danego
pisma, co odbywa się w drodze złożenia przez odbierającego własnoręcznego podpisu na odpowiednim formularzu
doręczenia (zwrotnym potwierdzeniu odbioru) i równolegle poprzez stwierdzenie przez doręczającego sposobu
doręczenia na zwrotnym potwierdzeniu odbioru i opatrzenie powyższego stwierdzenia własnoręcznym podpisem
doręczającego. Przy czym potwierdzenie odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego następuje w sposób
określony w art. 74a § 5 lub 10 PPSA.
Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki sądowej jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt
i datę doręczenia. Służy mu więc domniemanie prawdziwości i (autentyczności), które może zostać obalone przez
stronę (por. szerzej post. NSA z 2.10.2012 r., II OZ 820/12, Legalis).
2 2. Znaczenie własnoręcznego podpisu dla potwierdzenia doręczenia pisma w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym. Własnoręczny podpis odbierającego pismo potwierdza nie tylko odbiór pisma, ale i datę jego
doręczenia (por. post. NSA z 3.9.2008 r., I OSK 1033/08, Legalis; post. SN z 12.6.1964 r., I CZ 51/64, OSNCP
1965, Nr 3, poz. 48).
3 3. Stwierdzenie daty odbioru pisma. Dla stwierdzenia daty odbioru pisma przez adresata, który na zwrotnym
potwierdzeniu odbioru wpisał datę otrzymania pisma i umieścił swój podpis oraz ewentualnie pieczęć, jedynie
miarodajna jest ta właśnie data, nie zaś data umieszczona wbrew wymogom określonym w treści norm z art. 77 § 1 i
2 PPSA przez doręczającego (por. szerzej post. SA w Łodzi z 19.2.1992 r., I ACz 27/92, OSA 1993, Nr 10, poz. 73).
4 4. Pojęcie "odbierający". Użycie przez prawodawcę w treści normy z art. 77 § 1 PPSA sformułowania "od-
bierający" precyzyjnie wskazuje, że norma ta znajduje zastosowanie i w przypadku doręczeń właściwych, i w
przypadku doręczenia zastępczego z art. 72 PPSA.
5 5. Obowiązki doręczającego. W przypadku gdy doręczającym jest pracownik operatora pocztowego, jest on
– zgodnie z § 4 ust. 2 DorPismSądR – zobligowany do wpisania daty doręczenia przesyłki oraz imienia i nazwiska
odbierającego, a także zaznaczenia sposobu doręczenia i potwierdzenia powyższych danych własnoręcznym pod-
pisem. Doręczający niezwłocznie po doręczeniu przesyłki przekazuje formularz potwierdzenia odbioru placówce
pocztowej operatora, która na pierwszej stronie formularza potwierdzenia odbioru umieszcza odcisk datownika i
odsyła je sądowi wysyłającemu.
6 6. Wpływ braku potwierdzenia przez odbierającego daty doręczenia na skuteczność doręczenia pisma
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmiennictwie i orzecznictwie kwestią sporną jest, czy brak
potwierdzenia przez odbierającego daty doręczenia powoduje bezskuteczność doręczenia. Zgodnie z jednym ze
stanowisk brak potwierdzenia przez odbierającego daty doręczenia prowadzi do bezskuteczności doręczenia (por.
szerzej post. SN z 13.1.1959 r., I CZ 3/59, OSPiKA 1960, Nr 1, poz. 9; por. także M. Sorysz, Doręczenie i jego
wpływ na bieg terminów, s. 690; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 246; B. Dauter, Doręczenia, w: B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 242). Z kolei zgodnie
z drugim poglądem, który należy w pełni podzielić, brak potwierdzenia przez odbierającego daty doręczenia nie
powoduje bezskuteczności doręczenia. W takim wypadku za datę doręczenia należy przyjąć datę podaną na
datowniku pocztowym urzędu oddawczego [por. szerzej H. Knysiak-Molczyk, Doręczenia, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2009, s. 421].
1009098 923169782
W przypadku gdy odbierający nie potwierdził daty doręczenia, a istnieje możliwość precyzyjnego i oficjalnego
ustalenia tej daty, zaniedbanie to nie powinno wywierać negatywnego wpływu na prawną skuteczność doręczenia,
a w rezultacie na bieg postępowania sądowoadministracyjnego.
7 7. Zachowanie doręczyciela w obliczu sytuacji, gdy odbierający pismo nie może lub nie chce potwierdzić
odbioru pisma. Prawodawca określił w treści art. 77 PPSA sposób zachowania się doręczyciela w sytuacji, gdy
odbierający pismo nie może lub nie chce potwierdzić odbioru pisma. W takiej sytuacji doręczający jest zobligo-
wany do samodzielnego oznaczenia daty doręczenia pisma, do wskazania przyczyny braku podpisu odbierającego,
a także do stwierdzenia na potwierdzeniu odbioru sposobu doręczenia i opatrzenia potwierdzenia odbioru własno-
ręcznym podpisem.
Jeżeli podmiotem doręczającym jest pracownik operatora pocztowego, jest on – zgodnie z § 11 ust. 1 i 2 DorPi-
smSądR – zobligowany do dokonania adnotacji o przyczynie niedoręczenia przesyłki na formularzu potwierdzenia
odbioru, umieszczenia na nim daty i potwierdzenia powyższych informacji własnoręcznym podpisem. Placówka
pocztowa operatora potwierdza przyjęcie od doręczającego przesyłki przez umieszczenie na niej odcisku datowni-
ka i podpisu przyjmującego pracownika. Następnie placówka niezwłocznie odsyła przesyłkę wraz z formularzem
potwierdzenia odbioru sądowi wysyłającemu.
Zaniedbanie przez doręczającego zaznaczenia na doręczonym piśmie sądowym dnia doręczenia i opatrzenia
tego stwierdzenia swoim podpisem nie pozbawia doręczenia skutków prawnych (por. szerzej uchw. SN z 25.1.1968
r., III PZP 46/67, OSNCP 1968, Nr 7, poz. 119).
8 8. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki sądowej. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi prze-
syłki sądowej stanowi urzędowy dokument, który potwierdza fakt i datę doręczenia. Z uwagi na jego urzędowy
charakter służą mu domniemania prawdziwości i autentyczności, które to domniemania są obalalne (por. szerzej
post. SN z 19.12.1963 r., II CZ 134/63, OSNCP 1965, Nr 1, poz. 5; por. także uchw. SN z 25.1.1968 r., III PZP
46/67, OSNCP 1968, Nr 7, poz. 119; por. także post. SN z 30.4.1998 r., III CZ 51/98, OSNC 1998, Nr 11, poz. 189).
Dowód doręczenia przesyłki jest jedynym dowodem na okoliczność jej doręczenia adresatowi, tym samym nie
może być zastąpiony, w szczególności przez dowód z przesłuchania pracownika sądu na okoliczność, że dowód ten
znajdował się w aktach sprawy, a następnie zaginął (por. szerzej post. SN z 24.6.1974 r., III CRN 62/74, Legalis).
9 9. Domniemanie doręczenia. Gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym okaże się, że z powodu upły-
wu czasu nie można na podstawie dostępnej dokumentacji pocztowej potwierdzić faktu doręczenia przesyłki po-
leconej adresatowi, to należy przyjąć (przy istniejącym potwierdzeniu nadania), że doręczenie nastąpiło. Stopień
wiarygodności tezy, że do doręczenia doszło, jest bowiem znacząco większy niż stopień prawdopodobieństwa,
że do takiego doręczenia z jakichś nadzwyczajnych powodów nie doszło (por. szerzej wyr. WSA w Poznaniu z
16.11.2004 r., II SA/Po 4352/01, Legalis).
10 10. Doręczenie elektroniczne – potwierdzenie. W przypadku doręczeń elektronicznych potwierdzenie ich
dokonania będzie odbywać się w sposób określony w treści art. 74a § 5 lub 10 PPSA (por. szerzej komentarz do
art. 74a).
II. Komentarz do do art. 96 pkt

16 DorElektrU, uchylającego art. 77 § 1a PPSA
11 1. Zakres zmian i wejście w życie. Artykuł 77 § 1a PPSA, w brzmieniu obowiązującym przed 1.10.2029 r.,
reguluje zasady potwierdzania odbioru doręczanego pisma w formie dokumentu elektronicznego. Uchylenie tego
przepisu wiąże się z jednoczesnym wykorzystaniem w zmienianych przez ustawę o doręczeniach elektronicznych
przepisach PPSA konstrukcji dowodu otrzymania, uregulowanej w art. 41 DorElektrU. Na temat dowodu otrzy-
mania zob. szerzej komentarz do nowego art. 65a, Nb 5.
Na temat wejścia w życie art. 96 pkt 16 DorElektrU, uchylającego art. 77 § 1a PPSA, zob. omówienie noweli-
zacji art. 12b PPSA – komentarz do art. 12b, Nb 8.
392316978 1009098
Art. 78 Jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne pismo w
postępowaniu sądowym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw, doręczenie może
do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora
ustanowionego na wniosek osoby zainteresowanej przez sąd orzekający.
1 1. Doręczenia pism adresowanych do strony, której miejsce pobytu nie jest znane. Komentowana norma
reguluje kwestię doręczeń pism adresowanych do strony, której miejsce pobytu nie jest znane. W przypadku gdy
nie jest znane miejsce zamieszkania strony lub miejsce, w którym strona chociażby okresowo przebywa, i miejsc
takich pomimo podjęcia odpowiednich starań nie można ustalić, nie jest możliwe dokonanie skutecznego praw-
nie doręczenia takiej stronie jakichkolwiek pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytu-
acji skarga, inne pismo w postępowaniu sądowoadministracyjnym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia
obrony jej praw będą mogły być doręczane wyłącznie do rąk kuratora (curator absentis).
Ratio legis normy z art. 78 PPSA jest zapewnienie należytego poziomu ochrony sfery praw i interesów strony
postępowania sądowoadministracyjnego, której miejsce pobytu nie jest znane.
2 2. Konsekwencje rozpoznania sprawy bez ustanowienia, pomimo wniosku osoby zainteresowanej oraz
istnienia przesłanek z art. 78 PPSA, kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu strony. Rozpoznanie sprawy
bez ustanowienia, pomimo wniosku osoby zainteresowanej oraz istnienia przesłanek z art. 78 PPSA, kuratora dla
nieznanej z miejsca pobytu strony powoduje pozbawienie jej możliwości obrony praw, a w rezultacie nieważność
postępowania (por. szerzej wyr. SN z 16.12.1994 r., I PRN 33/94, OSNAPiUS 1995, Nr 9, poz. 109).
3 3. Przesłanka ustanowienia kuratora. Przesłanką ustanowienia kuratora w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym jest brak wiadomości o miejscu pobytu strony, która jest znana sądowi administracyjnemu co do
tożsamości. Niedopuszczalne jest ustanowienie kuratora dla strony, która jest podmiotem niezidentyfikowanym
co do tożsamości w obrębie danego postępowania.
4 4. Ograniczenia zastosowania instytucji. Instytucja kuratora ma zastosowanie wyłącznie do strony, nie
znajduje natomiast zastosowania do organizacji społecznej, która w imieniu strony postępowania administracyj-
nego wnosi skargę do sądu administracyjnego (por. szerzej post. NSA z 10.8.2001 r., I SAB 108/01, niepubl.). Po-
wyższy pogląd NSA należy rozciągnąć również na osoby, które nie brały udziału w postępowaniu administracyj-
nym i zgłosiły swój udział w charakterze uczestnika, ale nie zostały jeszcze w drodze stosownego postanowienia
dopuszczone do udziału w sprawie (por. szerzej B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 242).
5 5. Ustanowienie kuratora na wniosek. Ustanowienie kuratora przez sąd administracyjny może nastąpić wy-
łącznie na odpowiedni wniosek osoby zainteresowanej (przez to pojęcie należy rozumieć stronę i podmioty na
prawach strony w myśl art. 12 PPSA; por. szerzej post. NSA z 19.2.2008 r., I SK 1894–1895/07, niepubl.; post.
NSA z 13.2.2009 r., II OZ 128/09, Legalis; post. NSA z 10.9.2010 r., II OZ 845/10, Legalis). Kurator nie może być
ustanowiony przez sąd administracyjny z urzędu. Warunkiem koniecznym ustanowienia kuratora w postępowaniu
sądowoadministracyjnym jest poczynienie przez sąd administracyjny starań w celu ustalenia miejsca pobytu stro-
ny; dopiero w sytuacji, gdy taka weryfikacja nie doprowadzi do ustalenia miejsca pobytu strony, możliwe będzie
ustanowienie kuratora przez sąd administracyjny.
6 6. Forma prawna ustanowienia kuratora. Sąd administracyjny będzie rozstrzygał o ustanowieniu kuratora
w formie postanowienia – na które nie przysługuje środek zaskarżenia – na posiedzeniu jawnym w składzie wła-
ściwym dla rozpoznania sprawy.
7 7. Osoba kuratora. Prawodawca nie sprecyzował, kto może być kuratorem. Można domniemywać, że wybór
konkretnej osoby jako kuratora musi odbywać się z uwzględnieniem rodzaju i charakteru obowiązków ciążących na
kuratorze. Kuratorem w miarę możliwości należy ustanowić osobę bliską stronie albo obeznaną ze stanem sprawy
(np. pracownika sądu). W sprawach skomplikowanych pod względem faktycznym lub prawnym kuratorem powi-
nien zostać adwokat, radca prawny, w sprawach podatkowych – doradca podatkowy, a w sprawach dotyczących
własności przemysłowej – rzecznik patentowy (por. szerzej B. Dauter, Doręczenia, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
8 8. Obowiązki kuratora. Tak ustanowiony kurator nie jest wyłącznie kuratorem dla doręczeń pism w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym. Bezwzględnym obowiązkiem takiego kuratora jest podejmowanie w imieniu
i na rzecz nieobecnej strony wszelkich czynności w postępowaniu, które są niezbędne dla ochrony sfery praw i
interesów tej strony w całym okresie biegu postępowania (por. np. wyr. SN z 26.9.1997 r., II CKU 82/97, Prok. i
Pr. 1998, Nr 2, s. 36). Do obowiązków kuratora należy również podjęcie wszelkich starań w celu ustalenia miejsca
pobytu strony i nawiązania z nią kontaktu.
9 9. Uprawnienia kuratora – ograniczenie do konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego.
Uprawnienia kuratora są ograniczone do konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego i trwają do jego
zakończenia albo do zgłoszenia się w postępowaniu strony, jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W
sytuacji gdy w trakcie postępowania żaden z wymienionych powyżej podmiotów się nie ujawni, kurator będzie
działał w danym postępowaniu do chwili uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie.
1009098 923169782
Przedstawiciel strony ustanowiony w trybie art. 34 § 1 KPA nie może reprezentować jej przed sądem admini-
stracyjnym. Kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu może być ustanowiony w trybie art. 78 w zw. z art. 79 §
1 PPSA tylko na wniosek osoby zainteresowanej. Przedstawiciel dla osoby nieobecnej nie jest osobą zaintereso-
waną w rozumieniu art. 78 PPSA, gdyż nie należy do żadnej kategorii podmiotów mogących być stroną lub uczest-
nikiem na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. szerzej wyr. NSA z 19.9.2017 r.,
10 10. Varia. Jeżeli pełnomocnik skarżącego nie poda aktualnego adresu zamieszkania uczestnika postępowania
ani nie wystąpi z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla tego uczestnika, postępowanie toczyć się nie może. Pod-
lega ono zawieszeniu (por. szerzej post. NSA z 10.9.2010 r., II OZ 845/10, Legalis).
11 11. Kurator jako osoba zainteresowana. Kuratora działającego w postępowaniu administracyjnym (podat-
kowym) należy traktować jako osobę zainteresowaną w rozumieniu art. 78 PPSA, skoro postanowienie sądu ro-
dzinnego o ustanowieniu kuratora dotyczy tylko postępowania administracyjnego (podatkowego), i gdy ta osoba
wystąpi z wnioskiem o ustanowienie kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie ma przeszkód do
ustanowienia jej kuratorem (tak wyr. WSA w Gliwicach z 9.1.2019 r., I SA/Gl 342/18, Legalis).
392316978 1009098
Art. 79
§ 1. Sąd ustanowi kuratora, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni, że miejsce pobytu strony nie jest znane.
Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. O ustanowieniu kuratora przewodniczący ogłosi publicznie w budynku sądowym i urzędzie właściwej

gminy, w sprawach zaś większej wagi, gdy uzna to za potrzebne, także w prasie.
§ 3. Z chwilą doręczenia pisma kuratorowi doręczenie staje się skuteczne. Sąd może jednak uzależnić sku-
teczność doręczenia od upływu oznaczonego terminu od dnia wywieszenia obwieszczenia w budynku sądo-
wym.
§ 4. Czynności, o których mowa w § 1–3, może wykonywać referendarz sądowy.
1 1. Przesłanki ustanowienia kuratora. Komentowana norma stanowi uzupełnienie regulacji z art. 78 PPSA
(por. szerzej komentarz do art. 78) w zakresie określenia przesłanek ustanowienia kuratora (curator absentis). Wa-
runkiem koniecznym ustanowienia kuratora przez sąd administracyjny jest uprawdopodobnienie przez wniosko-
dawcę, że miejsce pobytu strony nie jest znane, a tym samym pozytywne zweryfikowanie przez sąd, że istnieją
wszelkie podstawy niezbędne do przyjęcia, że miejsce pobytu strony nie jest znane.
2 2. Istnienie podstawy do zasadnego przyjęcia przez sąd administracyjny, że miejsce pobytu strony nie
jest znane. Wnioskodawca jest zobligowany do wykazania, że istnieją podstawy do zasadnego przyjęcia przez sąd
administracyjny, iż miejsce pobytu strony nie jest znane. Wnioskodawca będzie musiał wskazać na wystąpienie
okoliczności, które będą uzasadniały przyjęcie powyższego wniosku przez sąd administracyjny. Okoliczności te
będą się wyrażały we wskazaniu, że pomimo podjętych prób ustalenie miejsca pobytu strony okazało się niemoż-
liwe. Wnioskodawca będzie musiał przede wszystkim wykazać, że pomimo dołożenia wielu starań na podstawie
dostępnych urzędowych rejestrów i informacji o miejscu pobytu strony miejsca tego nie udało mu się ustalić.
Ocena wystąpienia powyższych okoliczności będzie dokonywana przez sąd, co jest o tyle ważne, że tak nieuza-
sadnione nieustanowienie kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i nieuzasadnione jego ustano-
wienie będzie mogło mieć istotny wpływ na ważność prowadzonego postępowania (por. np. wyr. SN z 16.12.1994
r., I PRN 33/94, OSNAPiUS 1995, Nr 9, poz. 109).
Nie będzie można uznać za uprawdopodobnienie wyłącznie samego twierdzenia wnioskodawcy, że nie jest mu
znane aktualne miejsce zamieszkania czy też miejsce pobytu strony (por. szerzej wyr. SN z 30.6.1997 r., II CKU
71/97, Prok. i Pr. 1997, Nr 12, s. 38).
W sytuacji gdy sąd administracyjny poweźmie jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do zaistnienia przesłanek
ustanowienia kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, sąd ten będzie uprawniony do przeprowadzenia
z urzędu odpowiednich dowodów w celu ustalenia miejsca pobytu strony.
Przesłanką ustanowienia kuratora w trybie art. 79 PPSA jest brak wiadomości o miejscu pobytu (adresie) strony
postępowania. Nie można w tym trybie ustanowić kuratora dla strony, która nie ma w ogóle adresu zamieszkania
– jeżeli chodzi o osobę fizyczną, bądź siedziby – w przypadku osoby prawnej, czyli lokalu, w którym funkcjonują
organy tej osoby prawnej (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 11.10.2007 r., I SA/Wa 140/04, Legalis).
3 3. Postanowienie. Sąd administracyjny ustanowi kuratora w drodze odpowiedniego postanowienia, które zo-
stanie wydane na posiedzeniu niejawnym.
4 4. Ustanowienie kuratora w obliczu nieziszczenia się przesłanki warunkującej możliwość jego ustanowie-
nia. Ustanowienie kuratora w sytuacji braku dostatecznego uprawdopodobnienia tego, że miejsce pobytu strony
nie jest znane, będzie powodowało nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (por. szerzej wyr. SN z
16.12.1994 r., I PRN 33/94, OSNAPiUS 1995, Nr 9, poz. 109; por. także post. SN z 8.4.1998 r., III CKU 12/95,
Prok. i Pr. 1998, Nr 11–12, poz. 44).
5 5. Ogłoszenie. O ustanowieniu kuratora przewodniczący ogłosi równocześnie publicznie w budynku sądowym i
urzędzie właściwej gminy. Jeżeli przewodniczący uzna, z uwagi na charakter sprawy, że ogłoszenie o ustanowieniu
kuratora powinno mieć szerszy zasięg, to stosowne ogłoszenie będzie zamieszczone również w prasie, przy czym
– w zależności od charakteru sprawy – może to być zarówno prasa lokalna, jak i ogólnokrajowa.
Ogłoszenie nastąpi w formie zarządzenia, w którego treści należy powołać postanowienie sądu administracyj-
nego o ustanowieniu kuratora.
W orzecznictwie SN prezentowane jest stanowisko (por. szerzej uchw. SN z 21.3.1966 r., III CO 1/66, OSNCP
1966, Nr 9, poz. 145), że w przypadku zmiany osoby kuratora nie ma już konieczności dokonywania ogłoszeń.
Mając na uwadze cel procesowy realizowany przez instytucję ogłoszenia z art. 79 PPSA, należy wskazać, że przy-
toczony pogląd SN wydaje się wysoce dyskusyjny. Można zasadnie zakładać, że jednym z istotnych motywów
publikacji ogłoszenia o ustanowieniu kuratora jest intencja sądu administracyjnego poinformowania strony, cho-
1009098 923169782
ciażby przypadkowego, o ustanowieniu kuratora. W sytuacji gdy liczba ogłoszeń będzie większa, automatycznie
większe będzie też prawdopodobieństwo, że strona postępowania dowie się o ogłoszeniu, a tym samym o ustano-
wieniu kuratora.
6 6. Skuteczność doręczenia pisma kuratorowi. Doręczenie pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym
stanie się prawnie skuteczne z chwilą doręczenia pisma kuratorowi. Z racji wystąpienia uzasadnionych po-
wodów, takich jak np. charakter sprawy, sąd administracyjny może uzależnić prawną skuteczność doręczenia od
upływu oznaczonego terminu od dnia obwieszczenia o ustanowieniu kuratora w budynku sądowym.
7 7. Uprawnienia referendarza sądowego. Czynności sądowe, o których jest mowa w komentowanym artykule,
mogą być wykonywane także przez referendarza sądowego.
8 8. Zmiany wynikające ze ZmPPSA2015. Na mocy postanowień ZmPPSA2015 zgodnie z art. 79 § 1 PPSA
to sąd ustanowi kuratora, jeżeli wnioskodawca uprawdopodobni, że miejsce pobytu strony nie jest znane. Usta-
nowienie kuratora nastąpi w formie prawnej postanowienia, które zostanie wydane na posiedzeniu niejawnym.
Równocześnie prawodawca wskazuje, że czynności, o których jest mowa w art. 79 PPSA, mogą być wykonywane
przez referendarza sądowego.
392316978 1009098
Art. 80 Przepisy o doręczeniu stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, i ustanowieniu dla niej kuratora
stosuje się również do jednostek organizacyjnych, które nie mają organów albo których organy są nieznane
z siedziby.
1 1. Odpowiednie stosowanie przepisów z art. 78–79 oraz 81 PPSA. Komentowana regulacja odsyła do od-
powiedniego stosowania norm z art. 78–79 oraz art. 81 PPSA do jednostek organizacyjnych, które nie mają or-
ganów albo których organy są nieznane z siedziby (por. szerzej komentarze odpowiednio do art. 78–79 i 81). W
konsekwencji regulacji z art. 25 PPSA norma z art. 80 PPSA znajduje zastosowanie do państwowych i samorzą-
dowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a także do innych jednostek organiza-
cyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jed-
nostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia
albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, w sytuacji gdy wymienione jednostki
organizacyjne nie będą miały organów, jak również w sytuacji, gdy wprawdzie jednostki te będą posiadały odpo-
wiednie organy, ale nie będzie znane miejsce siedziby tych organów. Oznacza to, że curator absentis może być
powoływany, po pierwsze, w sytuacji gdy jednostka organizacyjna nie ma, z dowolnych przyczyn (np. z uwagi na
odwołanie dotychczasowych organów i niepowołanie nowych), odpowiednich organów, jak również, po drugie, w
sytuacji gdy jednostka organizacyjna ma wprawdzie ustanowione odpowiednie organy, ale sądowi administracyj-
nemu, z dowolnych przyczyn (np. z uwagi na fakt zmiany siedziby tych organów bez jednoczesnego wskazania
miejsca nowej siedziby), nie jest znane miejsce siedziby tych organów.
2 2. Znaczenie ustanowienia kuratora dla sprawności postępowania. Z uwagi na to, że wymienione jednostki
organizacyjne – w myśl postanowień art. 28 § 1 PPSA – dokonują czynności w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym przez organy albo przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu, brak odpowiednich organów lub
też brak informacji o miejscu siedziby tych organów mógłby potencjalnie prowadzić do dezorganizowania całego
postępowania sądowoadministracyjnego. Ustanowienie przez sąd, w obliczu zaistnienia powyższej sytuacji, kura-
tora pozwoli na sprawne prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego.
1009098 923169782
Art. 81 Gdy okaże się, że żądanie ustanowienia kuratora lub wywieszenia pisma nie było uzasadnione, sąd
zarządzi doręczenie pisma w sposób właściwy, a w miarę potrzeby zniesie na wniosek strony zainteresowanej
postępowanie przeprowadzone z udziałem kuratora lub po wywieszeniu pisma w budynku sądowym.
1 1. Ratio regulacji. Ratio legis komentowanej normy była świadomość prawodawcy odnośnie do szczególnej
rangi procesowych uprawnień strony. Prawodawca, mając na uwadze fakt, że uprawdopodobnienie, o którym mo-
wa w art. 79 PPSA, będzie zawsze wyłącznie uprawdopodobnieniem, a w rezultacie będzie zawsze w swojej treści
zawierało pewien margines niepewności co do rzeczywistego obrazu sytuacji i stanu rzeczy, jak również mając
na uwadze fakt, że w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego istotnej zmianie mogą ulec okolicz-
ności, na podstawie których sąd administracyjny ustanowił kuratora procesowego dla strony, uznał, że w każdym
wypadku, gdy tylko doszło do nieuzasadnionego ustanowienia kuratora, sąd administracyjny będzie zobligowany
do zarządzenia doręczenia pisma w sposób właściwy.
2 2. Zniesienie postępowania. Zniesienie postępowania będzie następowało w drodze wydania przez sąd admi-
nistracyjny odpowiedniego – niezaskarżalnego w drodze zażalenia – postanowienia, które jest podejmowane na
wniosek strony zainteresowanej. Stroną zainteresowaną będzie nie tylko podmiot, dla którego był ustanowiony
kurator, ale także pozostałe strony postępowania i pozostali jego uczestnicy, jeśli tylko w ich interesie leży znie-
sienie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie dotkniętym wadą.
Zniesienie postępowania sprowadza się do wskazania, które z czynności przeprowadzonych z udziałem kura-
tora lub po wywieszeniu pisma w budynku sądowym podlegają unieważnieniu.
3 3. Wniosek o zniesienie postępowania. Wniosek o zniesienie postępowania może być skutecznie zgłoszony
przez prawidłowo wezwaną stronę przy pierwszej czynności podejmowanej w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. Powyższe postanowienie będzie stanowiło podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania są-
dowoadministracyjnego z udziałem strony, dla której uprzednio błędnie ustanowiono kuratora.
1009098 923169782
Art. 82 Bieg terminu wyznaczonego przez sąd lub przewodniczącego (termin sądowy) rozpoczyna się od
ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub zarządzenia, a gdy ustawa przewiduje doręczenie z urzędu
– od jego doręczenia.
1 1. Uwagi ogólne. Komentowana norma stanowi wprowadzenie do treści rozdziałów 5 i 6 działu III PPSA, które
zawierają kompleksową regulację terminów procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Normy te
znajdują zastosowanie wyłącznie do terminów procesowych. Nie odnoszą się do terminów prawa materialnego i to
nawet w sytuacji, gdyby terminy te statuowały ramy czasowe do dochodzenia uprawnienia na drodze postępowania
sądowoadministracyjnego czy też zostały umieszczone w treści PPSA (np. pięcioletni termin, z upływem którego
wygasa możliwość żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego – art. 278 PPSA; por. także uchw.
NSA z 14.10.1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 56).
2 2. Terminy prawa materialnego i prawa procesowego. Terminem prawa materialnego jest czas, w którym
może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji prawa mate-
rialnego lub bezpośrednio z mocy prawa (por. np. B. Adamiak, Czynności procesowe w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 404; M. Masternak, Pisma
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 140–142).
Przez pojęcie "termin procesowy" w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozumieć czas, w którym
ma lub może być podjęta w ramach tego postępowania pewna czynność, która wywołuje określone skutki proce-
sowe [por. np. H. Knysiak-Molczyk, Terminy, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 425; B. Dauter,
Terminy, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 248].
O tym, czy mamy do czynienia z terminem prawa materialnego, czy procesowego, przesądza cel, jakiemu dany
termin służy. W przypadku gdy celem tym jest kształtowanie praw i obowiązków podmiotów w ramach stosunku
prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego, terminy, po których upływie następuje wygaśnięcie praw
lub obowiązków materialnoprawnych, czy niemożność uzyskania takich praw lub nałożenia obowiązków, mają
charakter terminów prawa materialnego (por. szerzej wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.4.2011 r., II SA/
Go 65/11, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.4.2011 r., II SA/Go 80/11, Legalis).
3 3. Terminy prawa materialnego a terminy prawa procesowego. Różnica między terminami materialnym i
procesowym sprowadza się do skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego prowadzi
do wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny material-
nej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie
dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Uchybienie terminu procesowego wywołuje natomiast skutek
prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu. Bezsku-
teczność czynności procesowej może prowadzić do zamknięcia drogi sądowej, co prowadzi do uniemożliwienia
podjęcia obrony interesu prawnego przez jednostkę, a zatem do weryfikacji materialnej ukształtowanych praw w
wyniku działania administracji publicznej (por. szerzej B. Adamiak, Czynności procesowe w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 404–405).
4 4. Terminy ustawowe i sądowe. W ramach postępowania sądowoadministracyjnego można wyróżnić – według
kryterium sposobu wyznaczenia terminu – terminy ustawowe i sądowe.
Przez pojęcie "termin ustawowy" należy rozumieć termin, którego długość została wskazana i określona
przez prawodawcę w treści ustawy lub aktu wykonawczego wydanego na podstawie ustawy i który nie może
być przez sąd administracyjny ani skrócony, ani też wydłużony (np. termin do wniesienia skargi kasacyjnej –
art. 177 § 1 PPSA). Z kolei zdefiniowany w art. 82 PPSA termin sądowy jest to termin, który został wyznaczony (z
reguły w dniach, miesiącach, latach) przez sąd administracyjny lub przez przewodniczącego (np. termin do złożenia
pełnomocnictwa lub przedstawienia zatwierdzenia przez stronę czynności dokonanej przez osobę działającą bez
pełnomocnictwa – art. 44 § 2 PPSA; termin do złożenia załącznika do protokołu – art. 104 PPSA).
Terminy procesowe ustanawiane są dla czynności podejmowanych w danym postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym przez jego strony i innych jego uczestników, jak również dla czynności podejmowanych w tym postępo-
waniu przez sąd administracyjny lub jego przewodniczącego. Przy czym dla sądu administracyjnego lub przewod-
niczącego terminy procesowe będą miały walor wyłącznie instrukcyjny, a tym samym ich uchybienie nie będzie
dawało, co do zasady, jakichkolwiek uprawnień stronom postępowania. Nie oznacza to jednak, że terminy te mogą
być przez sąd lub przewodniczącego swobodnie uchybiane, bowiem ich przestrzeganie jest przedmiotem kontroli
w ramach nadzoru nad działalnością sądu administracyjnego.
5 5. Termin sądowy. Norma z art. 82 PPSA zawiera definicję legalną pojęcia "termin sądowy", jak również
precyzyjnie określa moment, w którym rozpoczyna bieg termin sądowy wyznaczony przez sąd lub przewodniczą-
cego. Bieg terminu sądowego rozpoczyna się, co do zasady, od ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub
zarządzenia, natomiast gdy ustawa przewiduje konieczność doręczenia z urzędu – od dnia doręczenia.
6 6. Termin sądowy – długość. Decyzję w zakresie ustalenia długości terminów sądowych prawodawca pozo-
stawił w gestii sądu administracyjnego lub przewodniczącego, którzy mogą, co do zasady, określić długość terminu
w dowolny sposób. W sytuacji gdy prawodawca wprowadza do treści komentowanej ustawy pewne dodatkowe
1009098 923169782
wymogi odnośnie do wyznaczenia terminu sądowego, podmioty te muszą je bezwzględnie respektować w całości
(taka sytuacja ma miejsce w przypadku wyznaczenia terminu do uiszczenia opłaty sądowej dla osoby mającej miej-
sce zamieszkania lub siedzibę za granicą; termin ten nie może być krótszy niż dwa miesiące – art. 220 § 2 PPSA).
Wyznaczając terminy, sąd lub przewodniczący powinni mieć na uwadze okoliczności danej sprawy sądowo-
administracyjnej oraz konieczność zapewnienia sprawnego i prawidłowego biegu postępowania sądowoadmini-
stracyjnego.
Przez pojęcie "sąd administracyjny" należy rozumieć sąd administracyjny właściwy do orzekania w danej spra-
wie sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny będzie wyznaczał terminy sądowe w formie postanowienia wy-
dawanego co do zasady na rozprawie lub – w wypadkach określonych w treści ustawy – na posiedzeniu niejawnym.
Przez pojęcie "przewodniczący" należy rozumieć przewodniczącego posiedzenia lub przewodniczącego wy-
działu. Przewodniczący o terminie sądowym będzie rozstrzygał w drodze wydania odpowiedniego zarządzenia w
trakcie – co do zasady – posiedzenia niejawnego.
7 7. Pewny charakter terminu. Ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu do dokonania czynności procesowej,
z którym ustawa łączy istotny skutek procesowy, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. szerzej post.
8 8. Charakter terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Dokonując wyjaśnienia wątpliwości, które zaist-
niały w praktyce, należy wskazać, że termin do wniesienia skargi kasacyjnej nie jest terminem sądowym, a za-
tem nie znajduje do niego zastosowania regulacja przewidująca możliwość przedłużenia lub skrócenia terminu
(art. 84 PPSA). Termin ten jest terminem ustawowym (por. szerzej post. NSA z 17.5.2011 r., II OZ 397/11, Le-
galis).
392316978 1009098
Art. 83
§ 1. Terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2.
§ 2. Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień
terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy.
§ 3. Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia
23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi
powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim
Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
§ 4. To samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę
pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi pol-
skiego statku morskiego u kapitana statku.
§ 5. Datą wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego jest określona w urzędowym poświadczeniu
odbioru data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego organu.
Spis treści
nicznych............................................................................................................................ 7

1 1. Obliczanie terminów procesowych. Komentowana norma statuuje zasadę obliczania terminów proceso-
wych (tak ustawowych, jak i sądowych) w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Terminy te oblicza się we-
dług przepisów prawa cywilnego (a więc zgodnie z zasadami określonymi w art. 111–116 KC) z jednoczesnym
zastrzeżeniem konieczności uwzględnienia normy z art. 83 § 2 PPSA (por. A. Wiktorowska, Pozycja prawna
sądów, s. 432; post. WSA we Wrocławiu z 20.12.2010 r., I SA/Wr 1254/10, Legalis; post. WSA we Wrocławiu
z 20.12.2010 r., I SA/Wr 1330/10, Legalis).
Prawodawca w treści art. 83 PPSA określił także alternatywne – w relacji do tradycyjnego wnoszenia pisma do
sądu – możliwości jego skutecznego złożenia w terminie, przy czym niektóre z tych możliwości mają ograniczone
zastosowanie, wyłącznie do konkretnych osób znajdujących się w konkretnej sytuacji prawnej i faktycznej.
Implementacja nowego brzmienia przepisu z art. 83 § 3 PPSA do treści PPSA (nowelizacja z 10.7.2015 r., Dz.U.
poz. 1311 ze zm.) nakierowana była na zrównanie skutków złożenia pisma procesowego w placówce pocztowej
operatora wyznaczonego w Polsce i placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne
w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (w rozumieniu art. 2 pkt 13 dyrektywy Parlamentu Europej-
skiego i Rady 97/67/WE z 15.12.1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocz-
towych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, Dz.Urz. WE L z 1998 r. Nr 15, s. 14 ze zm.) oraz Konfederacji
Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umo-
wy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. De lege derogata mieliśmy do czynienia bowiem z sytuacją, w której
równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu jest wyłączenie złożenia pisma procesowego w placówce pocztowej
operatora wyznaczonego w Polsce. Na mocy postanowień wskazanej nowelizacji mamy zaś do czynienia z sytu-
acją, w której zarówno złożenie pisma procesowego w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w Polsce,
jak i złożenie pisma procesowego w placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w
innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Euro-
pejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, jest
równoznaczne z wniesieniem go do sądu administracyjnego.
Przepis z art. 83 § 3 PPSA uwzględnia zmiany wprowadzone na mocy postanowień ustawy z 23.11.2012 r. –
Prawo pocztowe. Ustawa ta dostosowała przepisy krajowe do dyrektywy 97/67/WE, ale nie odnosiła się do wska-
zanej wyżej sprzeczności przepisu art. 83 § 3 PPSA w jego poprzednim brzmieniu z postanowieniami Traktatu.
De lege derogota mieliśmy zatem do czynienia z niepożądaną sytuacją, w której dochodziło do pewnej formy
dyskryminacji placówek pocztowych operatorów świadczących pocztowe usługi powszechne w innym państwie
członkowskim Unii Europejskiej (w rozumieniu art. 2 pkt 13 dyrektywy 97/67/WE) oraz Konfederacji Szwajcar-
skiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Eu-
1009098 923169782
ropejskim Obszarze Gospodarczym. W przypadku złożenia pisma w takiej placówce datą jego nadania był bowiem
nie moment jego faktycznego nadania w danej placówce pocztowej, ale moment przekazania przesyłki pocztowej
polskiemu operatorowi wyznaczonemu w rozumieniu PrPoczt przez pocztowego operatora świadczącego poczto-
we usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (w rozumieniu art. 2 pkt 13 dyrektywy
97/67/WE) oraz Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym
Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Ostatnia nowelizacja doprowadziła do
wyeliminowania tego przejawu dyskryminacji, który niewątpliwie stał w opozycji do zasad, na których oparta zo-
stała konstrukcja jednolitego rynku. Różnicowanie placówek pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu
PrPoczt i placówek pocztowych operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie człon-
kowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumie-
nia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym nie ma bowiem jakiego-
kolwiek uzasadnienia aksjologicznego. De lege lata mamy do czynienia z sytuacją, w której nadanie (z zachowa-
niem terminu) przesyłki pocztowej w jakiejkolwiek placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi
powszechne na terenie Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego
Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym jest równo-
znaczne z wniesieniem tego pisma w dacie jego nadania do sądu administracyjnego.
Złożenie korespondencji u operatora pocztowego, który nie jest operatorem wyznaczonym, w przypadku wpły-
wu odwołania do organu po upływie 14 dni na skuteczne dokonanie tej czynności, nie daje podstaw do meryto-
rycznego rozpoznania środka zaskarżenia, lecz kończy się na etapie odwoławczym wydaniem rozstrzygnięcia o
charakterze procesowym. Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w spra-
wie sądowoadministracyjnej w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozu-
mieniu art. 83 § 3 PPSA w zw. z art. 178 ust. 1 PrPoczt nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo
dostarczono sądowi po jego upływie. To samo odnosi się do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w
postępowaniu administracyjnym (por. szerzej wyr. WSA we Wrocławiu z 11.7.2017 r., II SA/Wr 854/16, Legalis).
2 2. Obliczanie terminów procesowych – zasady. Przy obliczaniu terminów w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym należy stosować następujące zasady:
1) termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. Do biegu takiego termi-
nu nie wlicza się dnia, w którym miało miejsce zdarzenie, od którego ma się liczyć bieg terminu
(por. szerzej post. NSA z 18.1.2008 r., II FZ 667/07, Legalis). Oznacza to, że jeśli, przykładowo,
doręczenie stronie postępowania sądowoadministracyjnego pisma nastąpiło 5.1.2010 r. i sąd admi-
nistracyjny wyznaczył tej stronie dziesięciodniowy termin na dokonanie pewnej czynności proce-
sowej, to termin ten upłynął 15.1.2010 r. wraz z wybiciem północy.
W tym miejscu warto za NSA wskazać, że siedmiodniowy termin obejmuje wszystkie kolejne
dni, bez wyłączenia sobót, niedziel i innych dni ustawowo wolnych od pracy. Dni ustawowo wolne
od pracy "przedłużają" termin, jeżeli przypadają na jego koniec, a nie w jego trakcie (por. szerzej
post. NSA z 1.12.2011 r., I OZ 964/11, Legalis);
2) termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, któ-
ry nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostat-
nim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Oznacza to, że jeśli, przykładowo, do-
ręczenie pisma stronie postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło w piątek 5.1.2013 r. i sąd
administracyjny wyznaczył tej stronie tygodniowy termin na dokonanie pewnej czynności proce-
sowej, to termin ten upłynął wraz z wybiciem północy w kolejny piątek, czyli 12.1.2013 r. I tak
np. gdy doręczenie pisma stronie postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło 5.1.2013 r. i
sąd administracyjny wyznaczył tej stronie miesięczny termin na dokonanie pewnej czynności pro-
cesowej, to termin ten upłynął wraz z wybiciem północy 5.2.2013 r. W innym przykładzie, gdy
doręczenie pisma stronie postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło 5.1.2012 r. i sąd ad-
ministracyjny wyznaczył tej stronie roczny termin na dokonanie pewnej czynności procesowej, to
termin ten upłynął wraz z wybiciem północy 5.1.2013 r. Natomiast gdy doręczenie pisma stronie
postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło 31.1.2013 r. i sąd administracyjny wyznaczył tej
stronie miesięczny termin na dokonanie pewnej czynności procesowej, to termin ten upłynął wraz
z wybiciem północy 28.2.2013 r.;
3) jeżeli termin jest oznaczony na początek, środek lub koniec miesiąca, rozumie się przez to
odpowiednio pierwszy, piętnasty lub ostatni dzień miesiąca;
4) termin półmiesięczny jest równy piętnastu dniom;
5) jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana,
miesiąc liczy się za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć;
6) jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni
dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (por. szerzej wyr.
NSA z 7.10.2005 r., FSK 2191/04, Legalis). Oznacza to, że jeśli np. strona postępowania sądo-
392316978 1009098
woadministracyjnego 5.1.2010 r. otrzymała pismo, w którym sąd administracyjny wyznaczył jej

czterodniowy termin na dokonanie tej czynności, to termin ten upłynął wraz z wybiciem północy
11.1.2010 r. Gdyby prawodawca nie wprowadził powyższej zasady, termin ten upłynąłby wraz z
wybiciem północy 9.1.2010 r., ale ponieważ 9.1.2010 r. była sobota, a 10.1.2010 r. – niedziela
[dzień ustawowo wolny od pracy; zgodnie z art. 1 ustawy z 18.1.1951 r. o dniach wolnych od pracy
(t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1920) dniami wolnymi od pracy są wszystkie niedziele oraz takie dni,
jak: 1 stycznia – Nowy Rok; 6 stycznia – święto Trzech Króli; pierwszy i drugi dzień Wielkiej
Nocy; 1 maja – święto państwowe; 3 maja – Święto Narodowe Trzeciego Maja; pierwszy dzień
Zielonych Świątek; dzień Bożego Ciała; 15 sierpnia – Wniebowzięcie Najświętszej Maryi Panny;
1 listopada – Wszystkich Świętych; 11 listopada – Narodowe Święto Niepodległości; 25 grudnia
– pierwszy dzień Bożego Narodzenia; 26 grudnia – drugi dzień Bożego Narodzenia], bieg terminu
upłynął wraz z wybiciem północy 11.1.2010 r.
Należy podkreślić fakt zrównania przez prawodawcę przy obliczaniu terminów w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym soboty z dniem ustawowo wolnym od pracy. Wymaga zwrócenia uwagi, że w przypadku doręczeń
pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym sobota jest traktowana tak samo, jak każdy dzień roboczy. Jak się
wydaje, za przyjęciem rozwiązania z art. 83 § 2 PPSA przemawia potrzeba zapewnienia maksymalnego poziomu
ochrony sfery praw i interesów stron oraz uczestników postępowania zobligowanych do dotrzymania terminów
wyznaczonych w tym postępowaniu. Prawodawca miał na uwadze to, że sobota jest dniem, w którym zazwyczaj
nie działają urzędy i sądy, a tym samym dopełnienie terminu kończącego się wraz z upływem soboty mogłoby być
niejednokrotnie istotnie utrudnione (por. także wyr. WSA w Warszawie z 7.3.2005 r., VI SA/Wa 976/04, Legalis;
post. WSA we Wrocławiu z 11.7.2008 r., III SA/Wr 349/08, Legalis).
W postanowieniu z 29.4.2009 r. (II GZ 91/09, Legalis) NSA przyjął, że nieuprawnione jest twierdzenie, że
powszechne, zwyczajowe skracanie czasu pracy w dzień poprzedzający 25 grudnia i traktowanie go na potrzeby
usług transportu publicznego jako dnia świątecznego można uznać za przyczynę uprawdopodobniającą brak winy
strony w uchybieniu terminu. Wiążące są postanowienia ustawy, które nie przewidują, by 24 grudnia był dniem
wolnym od pracy.
3 3. Zachowanie terminu. W przypadku pism procesowych termin uważa się za zachowany, jeśli dane pismo
wpłynie do sądu administracyjnego przed upływem wyznaczonego terminu. Może to nastąpić na jeden z kilku
sposobów.
Po pierwsze, pismo może zostać złożone w biurze podawczym sądu administracyjnego czy też w jakim-
kolwiek jego wydziale, nawet niewłaściwym do podjęcia dalszych czynności sądowych (por. szerzej post. SN z
24.6.2002 r., I PZ 55/02, OSNAPiUS 2004, Nr 7, poz. 125; post. WSA w Poznaniu z 3.7.2008 r., IV SA/Po 89/08,
Legalis). W takiej sytuacji o dacie jego złożenia, a tym samym o zachowaniu bądź też naruszeniu terminu będzie
decydowała data prezentaty pisma (por. szerzej post. NSA z 18.1.2008 r., II FSK 1590/06, Legalis).
Po drugie, pismo może zostać oddane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumie-
niu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe. Zgodnie z art. 3 pkt 13 PrPoczt operatorem wyznaczonym jest
operator pocztowy, czyli przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu
do rejestru operatorów pocztowych, obowiązany do świadczenia usług powszechnych. Pod pojęciem polskiej pla-
cówki pocztowej należy rozumieć znajdującą się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jednostkę organizacyjną
operatora wyznaczonego, w której można zawrzeć umowę o świadczenie usługi pocztowej lub która doręcza ad-
resatom przesyłki pocztowe lub kwoty pieniężne określone w przekazach pocztowych, albo inne wyodrębnione i
oznaczone przez operatora wyznaczonego miejsce, znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w któ-
rym można zawrzeć umowę o świadczeniu usługi pocztowej lub odebrać przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną
określoną w przekazie pocztowym.
Pod pojęciem "polskiego urzędu pocztowego" należy rozumieć również placówkę dowolnego operatora pocz-
towego, mającego siedzibę na terenie Polski oraz który uzyskał stosowne zezwolenie Prezesa Urzędu Komunikacji
Elektronicznej na świadczenie usług pocztowych (por. szerzej post. NSA z 19.2.2013 r., I OSK 20/13, Legalis).
W myśl postanowień art. 83 § 3 PPSA dla zachowania terminu pismo może zostać oddane także w placówce
pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Eu-
ropejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym han-
dlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Ratio wprowadzonej zmiany jest to, że w
wielu ustawach z zakresu prawa administracyjnego i podatkowego ustawodawca zdecydował się równoważnie
traktować uprawnienia i obowiązki materialnoprawne podmiotów mających obywatelstwo, siedzibę lub miejsce
zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej oraz Konfederacji Szwajcarskiej lub pań-
stwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim
Obszarze Gospodarczym – np. art. 55 ust. 2 ustawy z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1580 ze
zm.). Nie jest zatem zasadne różnicowanie uprawnień tych podmiotów w zakresie procedury stosowanej przed
sądami administracyjnymi.
1009098 923169784
W powyższej sytuacji data wniesienia pisma do sądu administracyjnego będzie wynikała z dowodu nadania
– co należy zaakcentować – właściwie zaadresowanej przesyłki pocztowej (por. post. NSA z 8.7.2009 r., II GSK
post. NSA z 7.11.2006 r., I GSK 386/06, Legalis; wyr. NSA z 30.9.2004 r., GSK 744/04, Legalis; post. WSA w
Warszawie z 4.10.2011 r., IV SA/Wa 1444/11, Wspólnota 2011, Nr 43, s. 48; post. NSA z 14.1.2011 r., II OZ
1360/10, Legalis). Jak przyjął NSA w postanowieniu z 7.4.2009 r. (II GSK 223/09, Legalis), nadanie pisma w
sposób określony w art. 83 § 3 PPSA jest czynnością procesową, z której wynika konieczność zadbania przez
zainteresowaną osobę o otrzymanie dowodu nadania pisma. Warunek ten spełnia z pewnością nadanie pisma w
postaci przesyłki rejestrowanej. Nadanie pisma listem zwykłym w praktyce pozbawia zainteresowanego urzędo-
wego dowodu dokonania tej czynności, aczkolwiek nie wyklucza możliwości przeprowadzenia innych dowodów
mających na celu wykazanie terminowości jej wykonania. Nie będzie dowodem nadania kserokopia listu zwykłego
(por. też post. NSA z 12.4.2007 r., II FSK 497/06, Legalis) czy też oświadczenie strony, że dopełniła czynności w
terminie (por. szerzej post. NSA z 31.3.2005 r., II OZ 133/05, Legalis).
Brzmienie art. 83 § 3 PPSA nie uzasadnia przyjęcia poglądu, że oddanie pisma listonoszowi przebywającemu
poza siedzibą urzędu jest równoznaczne z oddaniem pisma w urzędzie pocztowym. Ustawa wyraźnie precyzuje
bowiem miejsce oddania pisma, z którym wiąże skutek w postaci wniesienia go do sądu (por. szerzej post. NSA z
17.7.2006 r., I FZ 273/06, Legalis). W przypadku gdy pismo zostało nadane w zagranicznym urzędzie pocztowym,
to o zachowaniu terminu nie będzie decydowała data nadania go za granicą, lecz data przekazania pisma polskiemu
urzędowi pocztowemu lub też polskiemu urzędowi konsularnemu (por. szerzej post. SN z 12.5.1978 r., IV CR
130/78, OSPiKA 1979, Nr 4, poz. 76; por. także post. WSA w Warszawie z 14.2.2006 r., III SA/Wa 2457/05,
Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 11.7.2008 r., III SA/Wr 496/07, Legalis; post. WSA w Krakowie z 26.6.2008
r., III SA/Kr 577/08, Legalis).
Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie sądowoadministra-
cyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 PPSA
w zw. z art. 178 ust. 1 PrPoczt, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po
jego upływie. To samo odnosi się do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu admi-
nistracyjnym (por. szerzej wyr. WSA w Łodzi z 4.12.2015 r., II SA/Łd 624/15, Legalis; uchw. NSA z 9.10.2015
r., I OPS 1/15, Legalis).
Po trzecie wreszcie, pismo może zostać oddane w polskim urzędzie konsularnym. W takim przypadku data
wniesienia pisma do sądu administracyjnego będzie wynikała z dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma
w urzędzie konsularnym (por. np. post. NSA z 22.8.2008 r., I FSK 1042/08, Legalis).
Jedynie nadanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub polskim urzędzie konsularnym jest wystarczające
dla uznania, że został zachowany termin do jego złożenia. Natomiast w sytuacji, gdy strona składa pismo w za-
granicznym urzędzie pocztowym, niezależnie od tego czy urząd ten znajduje się na terenie Unii Europejskiej, czy
też poza jej granicami, o zachowaniu terminu nie decyduje data nadania za granicą, lecz data przekazania pisma
polskiemu urzędowi pocztowemu lub polskiemu urzędowi konsularnemu (por. szerzej post. NSA z 16.10.2013 r.,
II GSK 188/13, Legalis).
Przyjmuje się, że pismo przesłane za pomocą elektronicznych środków komunikowania się na odległość, ta-
kich jak telefaks czy poczta elektroniczna, jest wniesione do sądu administracyjnego w dacie uwidocznionej w
prezentacie uczynionej przez upoważnionego pracownika sądu (por. szerzej post. SN z 29.1.2003 r., I CZ 192/02,
OSNC 2004, Nr 4, poz. 64; post. NSA z 10.2.2011 r., II OZ 62/11, Legalis).
4 4. Nadanie pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym. W sytuacji gdy wnoszący składa pismo w zagra-
nicznym urzędzie pocztowym, niezależnie od tego czy urząd ten znajduje się na terenie UE, czy też poza jej gra-
nicami, o zachowaniu terminu nie decyduje data nadania za granicą, lecz data przekazania pisma polskiemu
urzędowi pocztowemu lub polskiemu urzędowi konsularnemu (por. szerzej post. NSA z 6.10.2010 r., I OSK
1567/10, Legalis).
5 5. Oddanie pisma. Oddanie pisma w sposób określony w art. 83 § 3 PPSA jest czynnością procesową (por.
szerzej post. NSA z 1.9.2011 r., I OZ 621/11, Legalis).
6 6. Żołnierze; osoby pozbawione wolności. Uregulowanie zawarte w normie z art. 83 § 4 PPSA ma charak-
ter wyjątkowy i jako takie znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób, które zostały w nim enumeratywnie
wymienione (tak też post. WSA w Gliwicach z 15.1.2009 r., IV SA/Gl 465/08, Legalis).
W przypadku żołnierzy prawnie skuteczne, a więc z dochowaniem terminu, złożenie pisma będzie mogło na-
stąpić również przez złożenie tego pisma przed upływem wyznaczonego terminu procesowego w dowództwie
jednostki wojskowej. Data wniesienia pisma do sądu administracyjnego będzie wynikała z dowodu złożenia wła-
ściwie zaadresowanego pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej. Przez pojęcie "dowództwo jed-
nostki wojskowej" należy rozumieć dowództwo tej jednostki, w której wnoszący pismo pełni służbę (por. szerzej
W przypadku osób pozbawionych wolności (odbywających karę pozbawienia wolności, jak również tymcza-
sowo aresztowanych; por. szerzej post. NSA z 24.9.2008 r., II OSK 1291/08, Legalis; post. WSA w Warszawie
592316978 1009098
z 20.7.2005 r., III SA/Wa 1730/05, ONSAiWSA 2007, Nr 6, poz. 128) prawnie skuteczne złożenie pisma będzie
mogło również nastąpić przez złożenie tego pisma, przed upływem wyznaczonego terminu procesowego, w admi-
nistracji odpowiednio zakładu karnego lub aresztu śledczego. Przy czym data wniesienia tego pisma do sądu
administracyjnego będzie wynikała z dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma przez osobę pozbawioną
wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego.
Natomiast w przypadku członków załogi polskiego statku morskiego prawnie skuteczne złożenie pisma bę-
dzie mogło również nastąpić przez złożenie tego pisma, przed upływem wyznaczonego terminu procesowego, u
kapitana tego statku. Przy czym data wniesienia takiego pisma do sądu administracyjnego będzie wynikała z
dowodu złożenia właściwie zaadresowanego pisma przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana
tego statku.
7 7. Podmioty pośredniczące. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem strona postępowania sądo-
woadministracyjnego nie może być obciążana ujemnymi konsekwencjami nienależytego wykonania zleco-
nych przez nią zadań przez podmioty pośredniczące. W przypadku składania pisma do sądu za pośrednictwem
innego podmiotu (np. Poczty Polskiej czy polskiego konsulatu) o zachowaniu terminu decyduje data wniesienia
tego pisma do podmiotu pośredniczącego, a nie moment wpływu tego dokumentu do właściwego sądu (art. 83 §
3 i 4 PPSA) [por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 251 i cyt. tam orzecznictwo; tak też W. Morys,
Skutki procesowe bezpośredniego wniesienia skargi, s. 41–44; B. Dauter, Terminy, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 254; odmiennie H. Knysiak-Molczyk, Terminy,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 428–429; post. NSA z 14.6.2007 r., II GSK 104/07, Legalis].
Natomiast w przypadku uiszczania opłat sądowych przelewem o zachowaniu terminu dokonania wpłaty decy-
duje data przyjęcia polecenia przelewu przez bank, pod warunkiem że przelew ten w dniu jego przyjęcia lub w
terminie uiszczenia opłaty miał pokrycie na rachunku zleceniodawcy (tak post. SN z 27.1.1969 r., I PZ 76/68,
OSNCP 1969, Nr 9, poz. 167; wyr. NSA z 20.1.2006 r., II FSK 167/05, Legalis; post. NSA z 14.6.2007 r., II GSK
104/07, Legalis).
8 8. Wniesienie pisma za pośrednictwem – zachowanie terminu. O zachowaniu terminu dotyczącego pism
wnoszonych za pośrednictwem będzie decydować data wniesienia (oddania we właściwym urzędzie) skargi do
organu administracji publicznej (art. 54 § 1 PPSA), skargi kasacyjnej albo zażalenia do WSA (art. 177 § 1 w zw.
z art. 198 PPSA).
9 9. Obliczanie terminów w przypadku współuczestnictwa. W sytuacji występowania współuczestnictwa pro-
cesowego bieg poszczególnych terminów procesowych należy liczyć osobno dla każdego współuczestnika.
10 10. Zmiany treści art. 83 PPSA wchodzące w życie 31.5.2019 r. – uwagi ogólne. Na mocy postanowień z art.
4 pkt 14 ZmInformPodPublU14 prawodawca wskazał, iż w przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego
datą wniesienia tych pism jest data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego
organu, określona w urzędowym poświadczeniu odbioru (por. szerzej komentarz do art. 49a).
11 11. Zmiany wynikające ze ZmPPSA2015. Na mocy postanowień ZmPPSA2015 prawodawca rozszerzył za-
stosowanie przepisu na sytuacje złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez
osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi pol-
skiego statku morskiego u kapitana statku.
12 12. Zmiany w związku z COVID-19. Przy obliczaniu biegu terminów procesowych i sądowych uwzględnić
należy wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu tych terminów związane z rozprzestrzenianiem się na
terytorium Rzeczypospolitej Polski zakażeń i choroby COVID-19, które nastąpiło w okresie od 31.3.2020 r. do
23.5.2020 r. włącznie (7 dni od daty wejścia w życie ZmKoronawirusU3.0). Wstrzymania rozpoczęcia oraz za-
wieszenia biegu terminów dokonano na mocy ZmKoronawirusU, która weszła w życie 31.3.2020 r. Zgodnie z
dodanym przez ZmKoronawirusU art. 15zzs KoronawirusU, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu
epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowy-
ch, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres.
Artykuł 15zzs KoronawirusU został uchylony przez ZmKoronawirusU3.0. Stan epidemii w związku z zagro-
żeniem COVID-19 wprowadzono rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na ob-
szarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 491 ze zm.) i obowiązuje on w okresie od 20.3.2020
r. do odwołania. W myśl art. 15zzs KoronawirusU (dodanego na mocy ZmKoronawirusU, ale uchylonego przez
ZmKoronawirusU3.0) wskazane w tym artykule terminy biegnące w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu
31.3.2020 r., uległy więc zawieszeniu od 31.3.2020 r., natomiast te z terminów, które miałyby rozpocząć swój bieg
po dniu 31.3.2020 r., biegu tego nie rozpoczynały do czasu odwołania stanu epidemii (oraz ewentualnie odwołania
stanu zagrożenia epidemicznego, jeżeli taki stan zostanie ponownie ogłoszony po stanie epidemii). Na uznanie
nie zasługuje pogląd, że przepisy ZmKoronawirusU dotyczące wstrzymania rozpoczęcia oraz zawieszenia biegu
terminów miały moc wsteczną i w związku z tym wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów na-
stąpiło w dniu 13.3.2020 r., tj. w dniu wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego na mocy rozporządzenia
Ministra Zdrowia z 13.3.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epi-
demicznego (Dz.U. poz. 433). Odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), stanowiącej
1009098 923169786
jeden z istotnych elementów państwa prawnego, nie może być domniemywane, lecz musi każdorazowo wynikać z
konkretnej wypowiedzi ustawodawcy (tak np. w uzasadnieniu wyr. NSA z 26.10.2017 r., II GSK 24/16, Legalis). W
art. 101 ZmKoronawirusU ustawodawca wprost wskazał, w jakim zakresie regulacja ta ma moc wsteczną. Należy
zakładać, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy objęte było nadanie tej ustawie mocy wstecznej również
w zakresie, w jakiej jej przepisy statutowały wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to
wprost sformułowane w art. 101 ZmKoronawirusU.
Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów nie dotyczyło terminów w rozpoznawanych przez
sądy sprawach pilnych, tj. sprawach, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd, oraz
sprawach wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, terminów w sprawach wyboru lub powołania
organów, których kadencje są określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, terminów wyborów do orga-
nów jednostek samorządu terytorialnego oraz terminów w sprawach wniosków i pytań prawnych do Trybunału
Konstytucyjnego. Dodatkowo, w myśl art. 15zzt KoronawirusU, przepisów statuujących wstrzymanie rozpoczęcia
oraz zawieszenie biegu terminów nie stosowało się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziała-
niem i zwalczaniem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ocena spełnienia tych przesła-
nek wyłączających wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu wskazanych w art. 15zzs ust. 1 Koronowiru-
sU terminów powinna wynikać z każdorazowej oceny charakteru danej sprawy oraz biegnących w związku z tą
sprawą terminów, tj. czy rzeczywiście są one (lub były) związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalcza-
niem COVID-19 oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zawieszenie biegu terminów należy odróżnić
od instytucji zawieszenia postępowania, uregulowanej w art. 123 i n. PPSA. Podczas zawieszenia postępowania
sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzy-
manie wykonania aktu lub czynności. Czynności podejmowane przez strony, a niedotyczące tych przedmiotów,
wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania. Wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów
procesowych i sądowych nie wyklucza natomiast przeprowadzania nowych czynności, a jedynie czasowo znosi
powinność dokonania tych czynności w określonym terminie. Czynności dokonane w okresie wstrzymania rozpo-
częcia i zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych są skuteczne. Ponadto, mimo opisywanego wstrzy-
mania rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów w związku z epidemią COVID-19, sąd, przed którym toczyło się
dane postępowanie, mógł wyznaczyć stronie termin do dokonania czynności lub zarządzić bieg terminu określo-
nego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy niż przewidziany ustawą, jeżeli wymagał tego interes
publiczny lub ważny interes strony. Strona oraz uczestnik postępowania byli obowiązani do dokonania czynno-
ści w wyznaczonym terminie, a w przypadku zarządzenia biegu terminu następowały skutki, które ustawa wiąże
z upływem terminu. Zgodnie z art. 15zzs ust. 11 KoronowirusU, zaprzestanie czynności przez sąd prowadzący
postępowanie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie mogło natomiast być podstawą
wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do
rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W konsekwencji należy wnioskować, że w takim przypadku
nie istniała możliwość skorzystania ze środków przeciwdziałania naruszeniom zasady szybkości postępowania są-
dowoadministracyjnego (zob. więcej o środkach przeciwdziałania naruszeniom zasady szybkości postępowania
sądowoadministracyjnego w komentarzu do art. 7). Przepisy statuujące zawieszenie oraz wstrzymanie rozpoczęcia
biegu terminów zostały ostatecznie uchylone jeszcze przed odwołaniem stanu epidemii. Powyższe nastąpiło na
mocy ZmKoronawirusU3.0. Na mocy art. 68 ZmKoronawirusU3.0 rozstrzygnięto ponadto, że terminy, których
bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs KoronowirusU, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia
w życie ZmKoronawirusU3.0 (tj. w dniu 24.5.2020 r.), natomiast terminy, których bieg na mocy ww. przepisu zo-
stał zawieszony – biegną dalej od tej daty. Nie oznacza to jednak, że omawiane przepisy przestały mieć jakiekol-
wiek znaczenie, bowiem w okresie obowiązywania wywołały zamierzone w nich skutki prawne i stan ten będzie
respektowany także na przyszłość.
W konsekwencji należy wskazać, że wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów zgodnie z
art. 15zzs KoronowirusU miało miejsce w okresie od 31.3.2020 r. do 23.5.2020 r. (włącznie). Terminy, których
początek biegu przypadał na ten okres, rozpoczną swój bieg w dniu 24.5.2020 r. W przypadku natomiast terminów,
które rozpoczęły swój bieg przed 31.3.2020 r., w okresie od 31.3.2020 r. do 23.5.2020 r. (włącznie) nastąpiło
jedynie zawieszenie ich biegu. W konsekwencji przy obliczaniu zachowania danego terminu należy uwzględnić:
okres biegu danego terminu przed 31.3.2020 r. oraz okres biegu danego terminu od dnia 24.5.2020 r.

dotyczy zasadniczo dwóch kwestii, a mianowicie wyeliminowania w tym przepisie problemu niekonsekwencji
792316978 1009098
prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami "postać" i "forma" oraz doprecyzowania daty wniesienia pisma
w postaci elektronicznej.
do art. 12b, Nb 8.
14 2. Wyeliminowanie w art. 83 § 5 PPSA niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się po-
jęciami "postać" i "forma". Problem ten odnosi się do odróżnienia sposobu przekazania informacji (tekstem,
dźwiękiem, graficznie, audiowizualnie) od technicznego utrwalenia informacji (na papierze, elektronicznie) (zob.
15 3. Doprecyzowanie daty wniesienia pisma w postaci elektronicznej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 83 §
5 PPSA datą wniesienia pisma w postaci elektronicznej jest określona w dowodzie otrzymania, o którym mowa
w art. 41 DorElektrU, data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego organu.
Odwołanie się w tym przepisie do konstrukcji dowodu otrzymania, uregulowanej w art. 41 DorElektrU, umożliwia
rozliczanie terminów realizacji czynności wniesienia pisma do sądu lub organu administracyjnego, którego dzia-
łanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Na temat dowodu otrzy-
mania zob. szerzej komentarz do nowego art. 65a, Nb 5.
Zauważyć należy, że konstrukcja dowodu otrzymania, o której mowa w art. 41 DorElektrU, została w postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi wykorzystana jako miarodajna dla ustalenia daty wniesienia pisma do
sądu (organu) oraz daty doręczenia pisma przez sąd, co wynika z postanowień art. 65a § 4 PPSA.
1009098 923169788
Art. 84 Przewodniczący może z ważnej przyczyny przedłużyć termin sądowy z urzędu lub na wniosek strony
zgłoszony przed upływem terminu, a także skrócić termin sądowy na wniosek strony.
1 1. Zmiana długości terminów sądowych. Zgodnie z dyspozycją normy z art. 84 PPSA terminy sądowe mogą
być, z ważnej przyczyny, przedłużane z urzędu lub też na wniosek strony, a także mogą być skracane, co
może mieć miejsce jedynie na wniosek strony. Przedłużenie lub skrócenie terminu należy zawsze wyłącznie do
przewodniczącego, który ocenia, czy w danym przypadku zachodzi ważna przyczyna, o której mowa w przepisie.
2 2. Ważna przyczyna. Warunkiem koniecznym przedłużenia lub skrócenia terminu przez przewodniczącego
jest wystąpienie ważnej przyczyny, a więc pojawienie się w postępowaniu okoliczności, które prowadzą odpo-
wiednio do utrudnienia lub uniemożliwienia dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie bądź też
do konieczności skrócenia terminu sądowego, a tym samym niejako rodzą potrzebę przyspieszenia biegu postępo-
wania sądowoadministracyjnego.
Kryterium ważności mające uzasadniać przedłużenie terminu oznacza przyczynę, która w konkretnej sytuacji,
związanej zarówno z tokiem sprawy, jak i okolicznościami zewnętrznymi, utrudnia lub uniemożliwia dokonanie
określonej czynności w wyznaczonym terminie (por. szerzej post. WSA w Rzeszowie z 4.8.2008 r., II SA/Rz
357/08, Legalis).
3 3. Wniosek o zmianę długości terminu sądowego. Strona, składając wniosek, musi w jego treści wskazać na
okoliczności, których wystąpienie uzasadnia przedłużenie albo skrócenie terminu sądowego. Wniosek musi być
złożony przed upływem terminu sądowego, o którego przedłużenie albo skrócenie strona wnioskuje.
Wniosek o przedłużenie terminu złożony po upływie terminu, o którego przedłużenie strona wnosi, może być
traktowany jako wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast wniosek o skrócenie terminu złożony po upływie
terminu, o którego skrócenie strona wnosi, jest bezprzedmiotowy.
4 4. Rozstrzygnięcie w sprawie zmiany długości terminu sądowego. Rozstrzygnięcie przewodniczącego w
sprawie przedłużenia lub skrócenia terminu – przyjmujące formę postanowienia lub zarządzenia – jest niezaskar-
żalne.
5 5. Niemożność zmiany długości terminów ustawowych. Zgodnie z art. 84 PPSA przedłużenie terminu jest
dopuszczalne wyłącznie w przypadku terminów sądowych. Instytucja ta nie ma natomiast zastosowania do ter-
minów ustawowych, terminy takie nie mogą być przedłużane (por. szerzej post. NSA z 11.5.2011 r., II FZ 159/11,
Legalis).
1009098 923169782
Art. 85 Czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna.
1 1. Ratio przepisów rozdziału 6. Rozdział 6 działu III PPSA określa dwie instytucje postępowania sądowoad-
ministracyjnego, czyli skutki prawne uchybienia terminu w postępowaniu oraz instytucję przywrócenia terminu.
Ratio legis implementacji do systemu prawa instytucji przywrócenia terminu było wyeliminowanie negatywnych
konsekwencji uchybienia terminu przez stronę, w sytuacji gdy uchybienie to nastąpiło bez winy strony.
2 2. Uchybienie terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uchybienie terminu w postępowaniu
sądowoadministracyjnym będzie miało miejsce wtedy, gdy w trakcie trwania terminu wyznaczonego do dokonania
określonej czynności procesowej strona obowiązku tego nie dopełni, przy czym bez znaczenia pozostają okolicz-
ności, które doprowadziły do takiego stanu rzeczy. Okoliczności te, a tym samym kwestia zawinienia strony lub też
braku zawinienia, będą miały natomiast wpływ na ewentualne przywrócenie terminu przez sąd administracyjny.
Artykuł 85 PPSA znajduje zastosowanie do wszelkich terminów procesowych (tak ustawowych, jak sądowych)
w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie znajduje natomiast zastosowania do terminów materialnoprawnych
(por. szerzej uchw. NSA z 14.10.1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 56).
3 3. Bezskuteczność czynności podjętej po upływie terminu. Czynność w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym podjęta przez stronę (przez to pojęcie należy rozumieć również uczestników postępowania; por. szerzej
art. 12 PPSA) po upływie terminu jest czynnością ex lege bezskuteczną (zob. także post. WSA we Wrocławiu z
27.1.2014 r., I SA/Wr 2287/13, Legalis). Uchybienie terminu przez stronę może, w przypadkach określonych w
treści odpowiednich norm prawnych, generować dodatkowe skutki dla strony.
Zgodnie z art. 208 PPSA uchybienie terminu może również prowadzić do nałożenia przez sąd administracyjny
na stronę, która dopuściła się tego uchybienia, dodatkowego obowiązku zwrotu kosztów postępowania stronie
przeciwnej, jeśli tylko sąd zakwalifikuje uchybienie tego terminu jako niesumienne lub oczywiście niewłaściwe
postępowanie strony (por. szerzej komentarz do art. 208).
Z kolei zgodnie z art. 49 PPSA nieuzupełnienie braków formalnych pisma w terminie siedmiu dni rodzi skutek
w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania. Natomiast na mocy art. 178 PPSA w przypadku nieuzupełnienia
braków skargi kasacyjnej w wyznaczonym terminie skutkiem uchybienia tego terminu będzie odrzucenie skargi
kasacyjnej.
Brak wniesienia wpisu od pisma, pomimo odpowiedniego wezwania przewodniczącego i wyznaczenia terminu
do uzupełnienia tego braku, spowoduje – zgodnie z art. 220 § 3 PPSA – skutek w postaci odrzucenia pisma przez
sąd administracyjny [por. szerzej H. Knysiak-Molczyk, Uchybienie i przywrócenie terminu, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2009, s. 123–124].
4 4. Czynności podjęte z wyprzedzeniem. Komentowany przepis nie znajduje zastosowania do czynności pro-
cesowych podjętych w postępowaniu sądowoadministracyjnym z wyprzedzeniem terminu, tj. przed wyznaczeniem
terminu do dokonania danej czynności. Czynność podjęta wcześniej, chociażby była wadliwa, może wywoływać
rezultaty prawne. W takim wypadku wadliwość czynności będzie mogła być konwalidowana w trybie określonym
w art. 49 § 1 PPSA (por. szerzej post. NSA z 23.9.2005 r., I OZ 927/05, niepubl.).
5 5. Wpłata wpisu po terminie. Nie zasługuje na akceptację pogląd, że wpłacenie wpisu po terminie, lecz przed
odrzuceniem zażalenia, niejako konwaliduje ten brak i tym samym powoduje niemożność odrzucenia tego środka
prawnego, z uwagi na fakt, że "drobne niedopatrzenie" zostało naprawione (por. szerzej post. NSA z 25.6.2009
r., I FZ 235/09, Legalis).
1009098 923169782
Art. 86
§ 1. Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na
jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego
przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujem-
nych skutków w zakresie postępowania sądowego.
§ 3. Na postanowienie o przywróceniu terminu albo o odmowie jego przywrócenia przysługuje zażalenie.
Spis treści
II. Przesłanki przywrócenia terminu w postępowaniu sądowoadministracyjnym................. 2
III. Przywrócenie terminu – forma prawna rozstrzygnięcia.................................................. 10
1 1. Instytucja przywrócenia terminu – ratio. Zasadniczym celem przywrócenia terminu jest wyeliminowanie
negatywnych skutków jego uchybienia, w sytuacji gdy do uchybienia doszło w rezultacie okoliczności niezawinio-
nych przez uczestnika postępowania, zobligowanego do dokonania pewnej czynności procesowej w oznaczonym
czasie (por. szerzej post. NSA z 6.9.2004 r., FZ 129/04, niepubl.; post. NSA z 14.2.2005 r., FZ 707/04, Legalis;
Racjonalny prawodawca jest w pełni świadomy, że niejednokrotnie do uchybienia terminu w postępowaniu
sądowoadministracyjnym może dojść z uwagi na wystąpienie przyczyn obiektywnych, niezawinionych przez pod-
miot dopuszczający się uchybienia (zob. np. post. NSA z 8.3.2011 r., II OZ 142/11, Legalis; post. NSA z 25.1.2011
Intencją ustawodawcy przy tworzeniu przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu było umożli-
wienie stronie obrony swoich praw czy interesów w sytuacji, gdy upływ terminów procesowych wywołał dla niej
negatywne skutki prawne, przy jednoczesnym założeniu, że strona dołożyła wszelkich możliwych starań, aby ta-
kich negatywnych konsekwencji uniknąć. Pierwszorzędne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie ter-
minu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym ma ustalenie, że fakt uchybienia przez stronę terminu
nie nastąpił z jej winy (por. post. NSA z 23.8.2013 r., II OZ 663/13, Legalis; post. NSA z 15.11.2013 r., I OSK
2265/13, Legalis).
2 2. Instytucja przywrócenia terminu – zastosowanie. Przywróceniu terminu podlegają wyłącznie terminy
procesowe, zarówno ustawowe, jak i sądowe, nie podlegają natomiast przywróceniu terminy o charakterze mate-
rialnoprawnym (por. szerzej uchw. NSA z 14.10.1996 r., OPK 19/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 56) oraz terminy
przewidziane dla dokonania oznaczonych czynności o charakterze sądowym.
II. Przesłanki przywrócenia terminu w

3 1. Katalog przesłanek. Zgodnie z art. 86 w zw. z art. 87 PPSA do przywrócenia terminu przez sąd administra-
cyjny konieczne jest kumulatywne wystąpienie kilku przesłanek (zob. np. post. NSA z 20.1.2011 r., I GZ 13/11,
Legalis; post. NSA z 20.1.2011 r., I GZ 16/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2011 r., I GZ 5/11, Legalis). Po pierwsze,
musi wystąpić uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu procesowego. Po drugie, uchybienie termi-
nu ma powodować dla strony ujemne skutki w zakresie postępowania sądowego. Po trzecie, pismo z wnioskiem
o przywrócenie terminu ma zostać wniesione do sądu, w którym dana czynność procesowa miała być dokonana
(lub też, w sytuacjach określonych w art. 87 § 3 PPSA, pismo to ma być złożone za pośrednictwem właściwego
organu administracji publicznej), w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (por. art.
87 PPSA). Po czwarte wreszcie, równocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu należy dokonać
czynności, dla wykonania której termin był określony [por. art. 87 PPSA; por. także A. Wiktorowska, Pozycja
prawna sądów, s. 432–433; Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, 2008, s. 276; M. Masternak, Pisma w
1009098 923169782
postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 145–149; T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009,

s. 172–174].
4 2. Przesłanka braku winy w uchybieniu terminu – uwagi wprowadzające. W świetle art. 86 i 87 PPSA
warunkiem przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności jest spełnienie łącznie nastę-
pujących przesłanek: złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przeszkody,
która uniemożliwiła dochowanie terminu, dokonanie jednocześnie czynności, której w zakreślonym terminie nie
dokonano, uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony oraz powstanie w wyniku uchy-
bienia terminu ujemnych dla strony skutków procesowych.
Artykuł 86 § 1 zd. 1 PPSA stanowi, że jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu są-
dowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Oznacza to, że przywrócenie ter-
minu do dokonania określonej czynności procesowej uzależnione jest od kryterium braku winy. Chodzi o to, że
strona, która nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym, musi wykazać dołożenie szczególnej
staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Sąd powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, któ-
rej można wymagać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Zajęcie stanowiska odmiennego, uwzględ-
niającego subiektywny miernik staranności, wprowadziłoby do stosunków procesowych element niepewności. W
doktrynie i orzecznictwie do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się np. przerwę w komunikacji,
powódź, pożar, inną katastrofę, nagłą chorobę strony, jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, która nie
pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, mylne poinformowanie strony przez sąd o terminie i trybie wniesienia
środka zaskarżenia [tak H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 381; post. NSA z
9.7.2020 r., II GZ 166/20, Legalis).
Brak jest w ustawie kryteriów, według których sąd administracyjny powinien oceniać zachowanie podmiotu
uchybiającego terminu jako nienoszącego znamion winy. Oznacza to, że sąd administracyjny, oceniając fakt
wystąpienia powyższej przesłanki, będzie brał pod uwagę wszelkie okoliczności wystąpienia uchybienia (por.
np. post. NSA z 8.8.2006 r., II FZ 367/06, Legalis; post. NSA z 29.9.2011 r., II GZ 441/11, Legalis).
W orzecznictwie i w literaturze przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z
uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik sta-
ranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy (zob. np. post. NSA z 23.3.2011
r., II OZ 196/11, Legalis; post. NSA z 11.2.2011 r., II OZ 77/11, Legalis; post. NSA z 9.10.2013 r., II FZ 872/13,
Legalis; post. NSA z 8.4.2014 r., II OZ 328/14, Legalis; post. NSA z 22.11.2013 r., I OSK 2550/13, Legalis; post.
NSA z 8.8.2013 r., I OZ 676/13, Legalis). Przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy
strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (zob. np. post. NSA z 11.1.2012 r., I GZ 232/11, Legalis; post.
NSA z 21.6.2011 r., II FZ 286/11, Legalis; post. NSA z 19.12.2013 r., II GZ 752/13, Legalis; post. NSA 22.11.2013
r., II FZ 988/13, Legalis). Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z 4.11.2011 r. (I OZ 823/11, Legalis), nega-
tywnej przesłanki zawinienia, która wyłącza możliwość przywrócenia terminu, należy upatrywać w zaniechaniu
przez wnioskodawcę tych wszystkich czynności, które przy dołożeniu przez niego należytej staranności zapobie-
głyby konsekwencjom, jakie ustawodawca wiąże z upływem terminów do dokonania określonych czynności pro-
cesowych (por. szerzej post. NSA z 19.12.2013 r., II GZ 752/13, Legalis; post. NSA z 18.12.2013 r., I OZ 1199/13,
Legalis). Zatem przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek prze-
szkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (por. szerzej
23.7.2007 r., I OZ 738/09, Legalis; post. NSA z 29.5.2009 r., II FZ 115/09, Legalis; post. NSA z 13.1.2012 r.,
I GSK 1544/11, Legalis; post. NSA z 12.1.2012 r., I GSK 1546/11, Legalis; post. NSA z 9.2.2011 r., II FZ 656/10,
Legalis; post. NSA z 9.2.2011 r., II FZ 657/10, Legalis; post. NSA z 27.10.2011 r., II OZ 1064/11, Legalis; post.
NSA z 28.9.2011 r., II FZ 508/11, Legalis; post. NSA z 10.3.2011 r., I OZ 147/11, Legalis; post. NSA z 10.3.2011
Obowiązek wykazania należytej staranności w uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu danego terminu
ciąży na podmiocie składającym wniosek o przywrócenie terminu. W orzecznictwie przyjmuje się, że uprawdo-
podobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym wobec dowodu i jako taki nie daje pewności,
lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie (por. szerzej wyr. NSA z 4.6.2002 r.,
II SA/Ka 1977/00, Legalis; post. NSA z 12.10.2011 r., II FZ 584/11, Legalis; post. NSA z 12.10.2011 r., II FZ
585/11, Legalis; post. NSA z 6.3.2014 r., I OZ 153/14, Legalis).
Uprawdopodobnienie istnienia tej przesłanki (brak winy) jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego
słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fak-
cie. Pojęcie uprawdopodobnienia sprowadza się do: postępowania zmierzającego do stwierdzenia istnienia lub
nieistnienia określonego zdarzenia, czynności podjętej w ramach postępowania, wyniku tego postępowania bądź
wreszcie do zastępczego środka dowodowego. Z tego powodu uprawdopodobnienie określane jest jako ułatwione
postępowanie dowodowe, postępowanie zmierzające do uwiarygodnienia twierdzeń, surogat, namiastka dowodu
bądź środek zastępczy dowodu niedający pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia
392316978 1009098
o jakimś fakcie (por. szerzej post. NSA z 24.1.2013 r., II FZ 1028/12, Legalis; post. NSA z 24.6.2014 r., I GZ
154/14, Legalis; post. NSA z 6.3.2014 r., I OZ 153/14, Legalis; post. NSA z 22.11.2013 r., II FZ 989/13, Legalis).
Nie chodzi tutaj o przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, jednak podmiot ubiegający
się o przywrócenie terminu powinien dołożyć wszelkich starań i wysiłków w celu wyjaśnienia przyczyn swojego
uchybienia (por. szerzej post. NSA z 12.3.2009 r., II GZ 47/09, Legalis). Instytucja uprawdopodobnienia jest dalece
mniej rygorystyczna niż udowodnienie danej okoliczności (por. szerzej post. NSA z 6.10.2011 r., II OZ 894/11,
Legalis; post. NSA z 23.3.2011 r., II OZ 197/11, Legalis; post. NSA z 22.11.2013 r., II FZ 989/13, Legalis) i w ujęciu
praktycznym oznacza, że podmiot zobowiązany powinien jedynie w sposób wiarygodny uzasadnić okoliczności,
które spowodowały niemożność dokonania czynności w terminie, bez konieczności wykazywania ich w sposób
ostateczny (por. szerzej post. NSA z 5.10.2011 r., I OZ 745/11, Legalis).
Wprawdzie przepis z art. 86 § 1 PPSA nie określa, według jakich kryteriów należy ocenić zachowanie strony
oraz wskazane przez nią okoliczności mające świadczyć o braku winy w niedochowaniu terminu. Ocena ta nie
może jednak być dowolna. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich
okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać
od strony dbającej należycie o własne interesy, i przy braniu pod uwagę także uchybień spowodowanych nawet
niewielkim niedbalstwem (por. szerzej post. NSA z 12.6.2008 r., II OZ 580/08, Legalis; post. NSA z 20.9.2011 r.,
II FZ 456/11, Legalis; post. NSA z 18.3.2011 r., II FZ 88/11, Legalis; post. NSA z 19.12.2013 r., II GZ 752/13,
Legalis). Sąd administracyjny jest zobligowany do uzasadnienia, z jakich względów uznał, że strona uchybiła
terminowi do dokonania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sposób zawiniony czy też bez
swojej winy (por. szerzej post. NSA z 27.1.2009 r., II FZ 15/09, Legalis).
Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać
pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także
okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się
w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w
stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź
innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe (por. szerzej post. NSA
z 19.12.2013 r., II GZ 752/13, Legalis; post. NSA z 18.9.2013 r., II OZ 762/13, Legalis; post. NSA z 12.9.2013
Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, polega na dopełnieniu
przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Oceniając
wystąpienie tej przesłanki, sąd powinien przyjąć obiektywny miernik staranności, której można wymagać od każ-
dego należycie dbającego o swoje interesy. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy
strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Innymi słowy
jedynie zaistnienie wyjątkowych, nieprzewidywalnych i niezależnych od strony okoliczności, których nie mogła
usunąć w terminie do dokonania danej czynności, może uzasadniać jego przywrócenie. Nieznajomość prawa pro-
cesowego nie może być uznawana za usprawiedliwioną przeszkodę uniemożliwiającą dokonanie czynności, gdyż
już ze swej istoty jest ona zawiniona przez stronę (por. szerzej post. WSA w Krakowie z 19.10.2016 r., III SA/
Kr 884/16, Legalis).
Mówiąc o winie przy uchybieniu terminu, należy wskazać, że zakres tego pojęcia obejmuje również winę osób
trzecich upoważnionych przez danego uczestnika postępowania do dokonania określonej czynności procesowej w
postępowaniu. Jak przyjął NSA, w przypadku gdy strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika,
jego brak winy jest warunkiem przywrócenia terminu przez sąd, bowiem to na nim spoczywa obowiązek zadbania
o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Dla przyjęcia winy pełnomocnika wystarczy nawet
lekkie niedbalstwo (por. szerzej post. NSA z 31.3.2009 r., I FZ 69/09, Legalis; post. NSA z 11.1.2012 r., I GZ
231/11, Legalis; post. NSA z 11.5.2011 r., I OZ 324/11, Legalis; post. WSA w Krakowie z 15.4.2019 r., II SA/
W sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik (np. radca prawny), kryterium braku
winy w uchybieniu terminu powinno być oceniane z uwzględnieniem miernika staranności wymaganego przy do-
konywaniu czynności przez profesjonalnego pełnomocnika, i to niezależnie od tego, czy pełnomocnik miał do-
konać danej czynności samodzielnie, czy też jej wykonanie powierzył osobom trzecim nieposiadającym waloru
profesjonalizmu (por. szerzej post. SN z 5.2.1999 r., III CKN 1042/95, niepubl.; wyr. SN z 21.2.2002 r., I PKN
903/00, OSNAPiUS 2002, Nr 19, poz. 11; post. NSA z 28.2.2005 r., FZ 329/04, Legalis; post. WSA w Krakowie
z 17.1.2008 r., III SA/Kr 498/07, Legalis; post. NSA z 25.1.2012 r., II OZ 2/12, Legalis; post. NSA z 14.9.2011
r., I OZ 667/11, Legalis; post. NSA z 9.9.2011 r., II FZ 425/11, Legalis; post. NSA z 12.9.2013 r., II FZ 717/13,
Legalis; post. NSA z 28.4.2020 r., II GZ 69/20, Legalis).
1009098 923169784
Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in. stany nadzwyczajne, takie jak: problemy
komunikacyjne, klęski żywiołowe czy nagła choroba strony lub pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie
się inną osobą czy też mylne poinformowanie strony przez sąd o terminie i trybie wniesienia środka zaskarżenia
(por. szerzej post. NSA z 28.3.2014 r., II FZ 279/14, Legalis).
5 3. Przesłanka braku winy w uchybieniu terminu – przypadki wystąpienia. Analiza orzeczeń sądów admi-
nistracyjnych prowadzi do konkluzji, że z sytuacją braku zawinienia będziemy mieli do czynienia, w sytuacji gdy:
1) strona – działająca w postępowaniu osobiście – była chora i z uwagi na chorobę nie miała moż-
liwości podjęcia danej czynności procesowej osobiście lub za pośrednictwem innych osób (por.
szerzej post. NSA z 28.5.2008 r., I GZ 143/08, Legalis; post. NSA z 27.7.2006 r., II FZ 386/06,
Legalis; wyr. SN z 19.5.1976 r., IV PRN 8/76, Legalis; post. SN z 3.1.1974 r., II CO 18/73, Legalis;
post. NSA z 18.9.2008 r., II OZ 947/08, Legalis). Przy czym należy pamiętać, że choroba stanowi
przesłankę przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jednak muszą
zostać spełnione określone warunki. Przede wszystkim choroba musi mieć charakter niespodzie-
wany (lub musi wystąpić nagłe pogorszenie stanu zdrowia, którego nie dało się przewidzieć; zob.
np. post. NSA z 9.11.2011 r., I GZ 173/11, Legalis; post. NSA z 25.10.2011 r., II FZ 551/11, Le-
galis; post. NSA z 27.9.2011 r., II OZ 846/11, Legalis). Poza tym musi zostać przedstawione za-
świadczenie, że stan zdrowia w danym okresie uniemożliwiał prowadzenie spraw i dokonywanie
czynności (por. szerzej post. NSA z 17.3.2009 r., I OZ 211/09, Legalis; post. NSA z 7.4.2008 r.,
II FZ 111/08, Legalis; post. NSA z 23.1.2008 r., I OZ 9/08, Legalis). Samo zwolnienie lekarskie
nie jest zatem potwierdzeniem braku winy strony w uchybieniu terminu, niekoniecznie wyklucza
bowiem możliwość dokonania czynności procesowej przez stronę bądź zlecenia tego innej osobie,
zwłaszcza gdy z treści zwolnienia lekarskiego wynika możliwość chodzenia (por. szerzej post. NSA
z 26.6.2008 r., I OZ 428/08, Legalis);
2) pełnomocnik strony miał zalecenie leżenia w trakcie choroby, co zostało potwierdzone zwolnie-
niem lekarskim (por. szerzej post. NSA z 27.6.2008 r., I OZ 430/08, Legalis; post. NSA z 25.1.2012
r., I OZ 46/12, Legalis);
3) strona dokonała operacji bankowej z użyciem pieniądza elektronicznego, która nie została zre-
alizowana, i strona przedstawi wynik odpowiedniej procedury reklamacyjnej (por. szerzej post.
NSA z 8.8.2007 r., II FZ 400/07, OSP 2008, Nr 6, poz. 64);
4) strona, dokonując przelewu bankowego, pomyliła się przy wpisywaniu wielocyfrowego numeru
konta bankowego, czego rezultatem było uiszczenie wpisu na inny rachunek bankowy (por. szerzej
post. SN z 19.3.2003 r., I CZ 18/03, Legalis; odmiennie post. NSA z 19.2.2009 r., II OZ 154/09,
Legalis; post. WSA w Szczecinie z 13.4.2005 r., I SA/Sz 907/04, niepubl.);
5) sąd administracyjny błędnie pouczył o przysługujących środkach zaskarżenia (por. szerzej po-
st. NSA z 8.12.2004 r., OZ 713/04, Legalis; post. WSA w Warszawie z 14.10.2005 r., I SA/Wa
1625/04, Legalis; post. NSA z 7.8.2007 r., II GZ 101/07, Legalis; post. NSA z 25.8.2011 r., II OSK
1545/11, Legalis; post. NSA z 18.3.2011 r., II FZ 90/11, Legalis; wyr. NSA z 12.12.2019 r., II GSK
1444/19, Legalis);
6) doszło do uchybienia w zakresie doręczenia adresatowi przesyłki z wezwaniem do uzupełnienia
braków skargi (por. szerzej post. NSA z 13.3.2007 r., II FSK 239/06, Legalis);
7) nie dochowano terminu z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorą matką, a na-
stępnie obowiązkami związanymi z jej pogrzebem, przy czasowej zbieżności tych wydarzeń z ter-
minem złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i wniosku o przywrócenie terminu
dokonania tej czynności (por. szerzej post. NSA z 9.1.2008 r., II GZ 210/07, Legalis);
8) opóźnienie powstało w rezultacie działalności podmiotów pośredniczących w przekazaniu wpi-
su na konto sądu, i to nawet wówczas, gdy wpłata w kasie lub na rachunek podmiotu pośredni-
czącego w przekazaniu pieniędzy miała miejsce ostatniego dnia terminu (por. szerzej post. NSA z
5.3.2009 r., II OSK 313/09, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 2.9.2009 r., I SA/Ol 113/09, Legalis);
9) uchybienie terminu dotyczy osoby niesłyszącej, która z uwagi na charakter swojej niepełno-
sprawności i bezpośrednio związane z tym faktem trudności w komunikacji międzyludzkiej, dzia-
łając bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a jedynie posiłkując się niezbędnym wsparciem
obecnego na rozprawie tłumacza migowego, nie była w stanie zrozumieć udzielonego jej w ten
sposób pouczenia sądu (por. szerzej post. WSA we Wrocławiu z 27.6.2008 r., IV SA/Wr 604/07,
Legalis);
10) do uchybienia terminu doszło w rezultacie nieumyślnej omyłki wyznaczonego adwokata, przy
czym samo uchybienie nastąpiło w istocie nie z winy profesjonalnego pełnomocnika, a raczej na
skutek nieszczęśliwego zbiegu okoliczności i wadliwego działania programu komputerowego uży-
592316978 1009098
wanego do ewidencji pism w kancelarii (por. szerzej post. NSA z 27.9.2011 r., I OZ 723/11, Le-
galis);
11) do uchybienia terminu doszło w rezultacie nagłej choroby prezesa spółki (spółki będącej stro-
ną postępowania), która miała miejsce podczas pobytu tego prezesa za granicą, a istnienie tejże
choroby zostało potwierdzone stosownym dokumentem (por. szerzej post. NSA z 13.9.2011 r., II
OZ 777/11, Legalis);
12) nie można mówić o winie strony w uchybieniu terminu do wniesienia skargi w wypadku, gdy
strona złożyła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednak w niewłaściwym organie
administracji, mieszczącym się pod tym samym adresem i w tym samym budynku co organ właści-
wy, a kierownik organu właściwego przekazał skargę według właściwości już po upływie terminu
do jej wniesienia (por. szerzej post. NSA z 10.6.2008 r., II FZ 204/08, Legalis);
13) pełnomocnik jest usprawiedliwiony, jeśli uchybił terminowi do złożenia wniosku o sporządze-
nie uzasadnienia wyroku, z powodu przewlekłej choroby swojego mocodawcy (por. szerzej post.
NSA z 3.9.2013 r., II OZ 696/13, Legalis);
14) uznanie przez operatora pocztowego swojej odpowiedzialności za niewłaściwe doręczenie prze-
syłki przemawia za przyjęciem, że skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do
dokonania czynności procesowej (por. szerzej post. NSA z 13.2.2014 r., II GZ 36/14, Legalis; post.
NSA z 13.2.2014 r., II GZ 35/14, Legalis);
15) do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie
jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (por. szerzej post. NSA z 22.11.2013 r., II FZ
988/13, Legalis);
16) nagła choroba może być uznana za przyczynę usprawiedliwiającą uchybienie terminu jedynie
wówczas, gdy choroba ta stanowi niemożliwą do przezwyciężenia przyczynę niedochowania ter-
minu. Konieczne jest w takim przypadku wykazanie przez wnioskodawcę, że jego choroba była
takiego rodzaju, że nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, a tym bardziej jej rodzaj czy ob-
jawy uniemożliwiały osobiste działanie (por. szerzej post. NSA z 22.11.2013 r., II OZ 1053/13,
Legalis; post. NSA z 13.8.2013 r., II OZ 649/13, Legalis). Należy przy tym jednak pamiętać, że nie
każda choroba jest przeszkodą do dokonania określonej czynności procesowej. Jest nią z reguły
nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą. Nawet taka choroba, która wy-
maga leżenia, nie uzasadnia przywrócenia terminu, jeżeli przykładowo strona mogła nadać pismo
w ustawowym terminie, korzystając z pomocy domowników (por. szerzej post. NSA z 5.9.2013 r.,
II FZ 746/13, Legalis; zob. także post. NSA z 10.6.2015 r., II GZ 265/15, Legalis).
O braku winy można zatem mówić wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody przezwyciężyć nawet przy użyciu
największego wysiłku (por. szerzej post. NSA z 31.3.2009 r., II GZ 66/09, Legalis; post. NSA z 17.2.2009 r., I OZ
90/09, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 30.6.2008 r., III SA/Gl 1759/07, Legalis; post. NSA z 13.6.2008 r., I OZ
post. NSA z 6.10.2011 r., II OZ 897/11, Legalis; post. NSA z 21.6.2011 r., II FZ 287/11, Legalis; post. NSA z
21.6.2011 r., II FZ 288/11, Legalis; post. NSA z 21.6.2011 r., II FZ 289/11, Legalis; post. NSA z 28.3.2011 r., I FZ
40/11, Legalis; post. NSA z 12.2.2014 r., I OZ 78/14, Legalis; post. NSA z 4.2.2014 r., II OZ 97/14, Legalis; post.
NSA z 18.12.2013 r., I OZ 1199/13, Legalis). W rezultacie przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu
terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły
stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez
stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu (por. szerzej post. NSA z 31.1.2014
r., I OZ 52/14, Legalis; post. NSA z 22.1.2014 r., II OZ 10/14, Legalis; post. NSA z 19.12.2013 r., II GZ 752/13,
Legalis).
Nie można poczytać za zawinione działania strony polegającego na zwlekaniu z dokonaniem czynności proce-
sowej do ostatniego dnia terminu. Jeśli zdarzenie uniemożliwiające dochowanie terminu nastąpiło w ostatnim dniu
biegu terminu, musi być ono uznane za okoliczność usprawiedliwiającą przywrócenie terminu i nie można czynić
stronie zarzutu, że mogła czy powinna była czynności tej dokonać wcześniej [por. szerzej post. NSA z 26.2.2009 r.,
1009098 923169786
II OZ 178/09, Legalis; post. SN z 9.10.1986 r., IV PZ 82/86, OSNCP 1988, Nr 1, poz. 15; post. SN z 20.3.1969 r., III
CRN 461/68, Legalis; por. także H. Knysiak-Molczyk, Uchybienie i przywrócenie terminu, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2009, s. 437; odmiennie SN w post. z 10.6.1999 r., III CKN 392/99, OSNC 2000, Nr 1, poz. 11].
6 4. Brak wystąpienia przesłanki braku winy w uchybieniu terminu. Natomiast z sytuacją wystąpienia winy
osoby, która dopuściła się uchybienia terminu, będziemy mieli do czynienia w takich przypadkach, jak:
1) pełnomocnik dopuścił się uchybienia polegającego na przesłaniu innych odpisów skargi niż
żądane przez sąd (por. szerzej post. NSA z 20.2.2009 r., II OZ 166/09, Legalis);
2) pełnomocnik bezczynnie oczekiwał na kserokopię akt sprawy w trakcie biegu terminu do zło-
żenia środka odwoławczego i po jego upływie (por. szerzej post. NSA z 28.4.2020 r., II GZ 69/20,
Legalis);
3) strona nie odbierała korespondencji kierowanej na adres przez nią wskazany (por. szerzej post.
NSA z 10.6.2008 r., II FZ 169/08, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 856/11, Legalis);
4) strona omyłkowo skierowała skargę kasacyjną bezpośrednio do NSA (por. szerzej post. NSA
z 27.6.2008 r., II FZ 196/08, Legalis);
5) do uchybienia terminu doszło w rezultacie zaniedbania osoby, której powierzono wykonanie
czynności, do której zobowiązany był skarżący (por. szerzej post. NSA z 26.6.2008 r., II OZ 678/08,
Legalis);
6) skarżący utożsamił okres trzydziestu dni do złożenia skargi z terminem jednego miesiąca (por.
szerzej post. NSA z 2.3.2007 r., II OZ 163/07, Legalis);
6) skarżący był przekonany, że wyrok wraz z uzasadnieniem zostanie mu przesłany z urzędu (por.
szerzej post. NSA z 1.2.2005 r., FZ 713/04, Legalis);
7) strona popełniła błąd polegający na tym, że wniosła skargę bezpośrednio do sądu, zamiast za
pośrednictwem organu, mimo że została prawidłowo pouczona o wniesieniu środka odwoławczego
(por. szerzej post. NSA z 6.5.2008 r., I OZ 307/08, Legalis);
8) skarżący – prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą – uchybił terminu z uwagi na
fakt, że był zajęty załatwianiem innych spraw (por. szerzej post. NSA z 29.5.2008 r., II OZ 521/08,
Legalis);
9) w miejscu zamieszkania wnioskodawcy brak było urzędu pocztowego, w którym mógłby on za-
sięgnąć informacji o dacie doręczenia decyzji, której domownik odbierający korespondencję strony
nie pamiętał, a która konieczna jest do ustalenia terminu do wniesienia skargi (por. szerzej post.
NSA z 9.6.2008 r., II FZ 197/08, Legalis);
10) podanie przez pełnomocnika jako adresu do doręczeń wyłącznie nazwy i adresu spółki, w której
pełnomocnik pracuje, bez podania własnego nazwiska (por. szerzej wyr. NSA z 5.5.2004 r., FZ
651/04, Legalis i post. NSA z 5.5.2005 r., FZ 652/04, Legalis);
11) niewłaściwe zorganizowanie pracy kancelarii przez pełnomocnika polegające na odbiorze kie-
rowanej do pełnomocnika korespondencji przez osoby trzecie przebywające pod adresem kance-
larii (por. szerzej post. NSA z 26.8.2009 r., II GZ 184/09, Legalis; post. NSA z 31.3.2009 r., I FZ
69/09, Legalis; post. NSA z 17.2.2009 r., II FZ 30/09, Legalis; post. NSA z 5.12.2008 r., II FZ
305/08, Legalis; post. NSA z 14.12.2011 r., II GZ 527/11, Legalis; post. NSA z 8.11.2011 r., II FZ
660/11, Legalis; post. NSA z 26.10.2011 r., II GZ 467/11, Legalis; post. NSA z 17.4.2019 r., I GZ
96/19, Legalis; post. NSA z 30.1.2019 r., I OZ 15/19, Legalis);
12) niewłaściwe zorganizowanie obsługi biurowo-administracyjnej spółki, wobec której został zło-
żony wniosek o ogłoszenie upadłości, a spółka ta od dłuższego czasu pozbawiona jest obsługi biu-
rowej, pracowników i majątku, w tym siedziby (por. szerzej post. NSA z 27.5.2009 r., I GZ 63/09,
Legalis; post. NSA z 17.2.2009 r., II OZ 139/09, Legalis; post. NSA z 9.12.2008 r., II GZ 305/08,
Legalis);
13) wystąpił brak kontaktów profesjonalnego pełnomocnika z klientem w sytuacji, gdy pełnomoc-
nik ten prowadzi własną kancelarię i zatrudnia w niej pracowników, którym ma możliwość zlecić
podjęcie właściwej czynności (por. szerzej post. NSA z 24.3.2009 r., II OZ 256/09, Legalis);
14) pełnomocnik nie miał możliwości skontaktowania się z klientem (por. szerzej post. NSA z
29.8.2008 r., I OZ 622/08, Legalis);
15) do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie, dla którego nie przewidzia-
no przymusu adwokackiego, doszło wyłącznie z tej przyczyny, że strona oczekiwała na zakończe-
nie procesu ustanowienia dla niej pełnomocnika z urzędu (por. szerzej post. WSA w Rzeszowie z
792316978 1009098
11.9.2008 r., II SA/Rz 260/08, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 27.6.2008 r., IV SA/Wr 566/07,
Legalis);
16) strona była błędnie przekonana, że otrzymała wezwanie w innej dacie, niż to rzeczywiście na-
stąpiło (por. szerzej post. NSA z 31.7.2008 r., I FZ 324/08, Legalis);
17) wystąpienie okoliczności, że pełnomocnik nie poinformował strony o konieczności uiszczenia
wpisu od skargi, a kontakt z nim był utrudniony z powodu choroby (por. szerzej post. WSA w
Poznaniu z 26.6.2008 r., II SA/Po 319/08, Legalis);
18) podmiot zobligowany do respektowania terminu niewłaściwie zrozumiał wyczerpujące i jasne
pouczenia zawarte w treści decyzji (por. szerzej post. NSA z 17.6.2008 r., II OZ 597/08, Legalis);
19) do uchybienia terminu doszło wskutek wykorzystania przez osobę prowadzącą sprawy księgo-
we zaległego urlopu wypoczynkowego, czego skutkiem był fakt, że przez okres prawie dwóch mie-
sięcy spółka pozbawiona była osoby odpowiedzialnej za prowadzenie zarówno spraw księgowych,
jak i za odbiór korespondencji spółki (por. szerzej post. NSA z 23.9.2008 r., II FZ 364/08, Legalis;
post. NSA z 16.9.2008 r., II FZ 259/08, Legalis; post. NSA z 28.10.2005 r., II FZ 672/05, Legalis);
20) wniesienie skargi do niewłaściwego organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy skarżącemu do-
ręczono decyzję zawierającą prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu
administracyjnego (por. szerzej post. WSA w Gliwicach z 20.10.2004 r., IV SA/Gl 647/04, ONSA-
iWSA 2005, Nr 6, poz. 116);
21) udział w uroczystościach religijnych przez profesjonalnego pełnomocnika strony w dniu, który
nie był uznany za ustawowo wolny od pracy (por. szerzej post. NSA z 30.9.2004 r., FZ 346/04,
Legalis);
22) fakt przebywania w areszcie śledczym i braku dostępu do literatury prawniczej (por. szerzej
post. NSA z 20.10.2004 r., FZ 432/04, Legalis);
23) stwierdzony w piśmie sporządzonym przez lekarza fakt choroby wymagającej leżenia, w sytu-
acji gdy chory mógł skorzystać z pomocy domowników przy dokonywaniu danej czynności pro-
cesowej (por. szerzej post. NSA z 15.12.2004 r., OZ 809/04, Legalis; post. NSA z 1.2.2005 r., FZ
713/04, Legalis);
24) nieoddanie przesyłki uprawnionej osobie w ramach wewnętrznych struktur adresata, w sytuacji
gdy spółka zdecydowała się upoważnić konkretną osobę do odbioru korespondencji (por. szerzej
post. NSA z 28.2.2005 r., FZ 329/04, Legalis; podobnie post. NSA z 31.3.2005 r., II FZ 155/05,
Legalis; post. NSA z 16.5.2005 r., II FZ 264/05, niepubl.; post. NSA z 4.1.2012 r., II OZ 1334/11,
Legalis);
25) uchybienie terminu, w sytuacji gdy osoba zobligowana do jego respektowania mieszka w ma-
łej miejscowości, a termin upływał w trakcie tzw. długiego weekendu (por. szerzej post. NSA z
28.1.2005 r., FZ 645/04, Legalis);
26) sytuacja, w której osoba zobligowana do respektowania terminu przedkładała obowiązki za-
wodowe ponad konieczność dopilnowania terminu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy
(por. szerzej post. NSA z 14.3.2005 r., II FZ 105/05, niepubl.);
27) sytuacja, w której podmiot nie odbierał kierowanej do niego korespondencji, a tym samym
wykazał się brakiem należytej dbałości o swoje sprawy (por. szerzej post. NSA z 19.4.2005 r., II
FZ 172/05, niepubl.; por. także post. NSA z 28.6.2006 r., II FZ 335/06, Legalis);
28) nienadanie przesyłki pocztowej do sądu administracyjnego z uwagi na zamknięcie urzędu pocz-
towego, przy jednoczesnym braku wykazania, że w tym dniu zamknięte były wszystkie urzędy
pocztowe w danej miejscowości i nie istniała inna możliwość nadania przesyłki (por. szerzej post.
NSA z 23.9.2005 r., I OZ 928/05, Legalis);
29) brak odpowiedniej wiedzy prawniczej i przekonanie o braku konieczności złożenia do akt spra-
wy pełnomocnictw na etapie postępowania sądowego (por. szerzej wyr. NSA z 11.2.2003 r., I SA
4162/01, MoP 2003, Nr 8, s. 340);
30) podeszły wiek i ogólny zły stan zdrowia (por. szerzej wyr. NSA z 29.6.2007 r., II OK 479/07,
niepubl.; post. NSA z 23.4.2008 r., II OZ 346/08, Legalis);
31) istnienie wątpliwości co do treści pisma pochodzącego od sądu, w sytuacji gdy strona mogła
usunąć wątpliwości, kontaktując się z sekretariatem sądu (por. szerzej post. NSA z 27.7.2004 r.,
FZ 176/04, niepubl.);
32) istnienie błędnego przekonania strony, że otrzymała wezwanie w innej dacie, niż to rzeczywi-
ście nastąpiło (por. szerzej post. NSA z 28.5.2004 r., FZ 93/04, niepubl.);
33) awaria sprzętu komputerowego uniemożliwiająca sporządzenie pisma w formie elektronicznej
(por. szerzej post. NSA z 9.9.2008 r., I FZ 317/08, Legalis);
34) udanie się strony na zaplanowany urlop i jej nieobecność wywołana tym faktem (por. szerzej
post. NSA z 17.7.2006 r., I FZ 283/06, Legalis); czy też nieobecność skarżącego przez 25 dni w
1009098 923169788
miejscu zamieszkania, gdzie skarżący nie zapewnił jednocześnie skutecznego odbioru korespon-
dencji, podczas gdy prowadzenie osobiście obsługi biurowej własnej firmy wymaga od profesjo-
nalnego podmiotu, jakim jest skarżący, zapewnienia skuteczności tej obsługi, w szczególności jeśli
chodzi o odbiór i obieg korespondencji podczas nieobecności osoby kierującej przedsiębiorstwem
(por. szerzej post. NSA z 9.7.2020 r., II GZ 166/20, Legalis);
35) częste przebywanie strony poza stałym miejscem zamieszkania i niezorganizowanie przez nią
odbioru korespondencji w taki sposób, aby uniknąć ewentualnych ujemnych skutków procesowych
związanych z niemożnością jej osobistego doręczenia. Podobnie niezamieszkiwanie pod podanym
w aktach adresem, a tym samym niemożność odebrania korespondencji sądowej, świadczy o braku
należytej staranności, której można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy (por.
szerzej post. NSA z 13.6.2011 r., II FZ 189/11, Legalis);
36) wskazywana przez skarżącego okoliczność, że silne wzburzenie treścią odpowiedzi na skargę
spowodowało, że nie zauważył, że doręczono mu wraz z tą odpowiedzią zarządzenie wzywające
do uiszczenia wpisu (por. szerzej post. NSA z 1.12.2008 r., II OZ 1264/08, Legalis);
37) zaniechanie przekazywania stronie korespondencji przez osobę upoważnioną przez tę stronę do
odbioru korespondencji (por. szerzej post. NSA z 11.1.2012 r., II GZ 546/11, Legalis);
38) fakt, że dorosły domownik, który dokonał odbioru korespondencji, nie przekazał jej do rąk
adresata we właściwym czasie, nie podając przy tym rzeczywistej daty odbioru (por. szerzej post.
NSA z 25.11.2011 r., I OZ 870/11, niepubl.);
39) niewłaściwie ułożone wzajemne osobiste relacje wspólników spółki jawnej, które skutkują bra-
kiem działań tego podmiotu w stosunkach zewnętrznych (por. szerzej post. NSA z 3.11.2011 r.,
I FZ 268/11, Legalis);
40) strona, która wywodzi to, że nieodebranie przesyłki nadanej z sądu nastąpiło z winy poczty, nie
dokonała zgłoszenia reklamacyjnego ani nie zażądała od pracownika poczty okazania jej potwier-
dzenia odbioru przesyłki (por. szerzej post. NSA z 25.10.2011 r., II FZ 552/11, Legalis);
41) pełnomocnik – co jest oparte wyłącznie na jego twierdzeniu, a nie jest poparte opinią lekarską –
twierdzi, że jest w złym stanie zdrowia i ma złe samopoczucie uniemożliwiające mu podejmowanie
racjonalnych decyzji (por. szerzej post. NSA z 19.10.2011 r., II GZ 468/11, Legalis);
42) wadliwe prowadzenie korespondencji, czy też wynikające z prowadzenia licznych postępowań
trudności w katalogowaniu otrzymywanych przez stronę pism (por. szerzej post. NSA z 5.10.2011
43) brak poinformowania sądu o zmianie adresu nie może stanowić przesłanki do przywrócenia
terminu w postępowaniu administracyjnym (por. szerzej post. NSA z 16.5.2013 r., II GSK 678/13,
Wspólnota 2013, Nr 14, s. 6);
44) zawierzenie przez profesjonalnego pełnomocnika zapiskom pracowników poczty odnośnie do
terminu przewidzianego w przepisach dla dokonywania czynności procesowych (por. szerzej post.
NSA z 13.12.2013 r., I GZ 556/13, Legalis);
45) błędne wniesienie skargi do niewłaściwego podmiotu (por. szerzej post NSA z 13.6.2013 r.,
I OZ 469/13, Legalis);
46) nadmiar obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, trudna sytuacja ma-
jątkowa i osobista, jak również przystąpienie do egzaminu maturalnego i zawodowego nie mogą
stanowić podstawy do przywrócenia terminu do złożenia skargi (por. szerzej post. NSA z 4.3.2014
r., II GZ 75/14, Legalis);
47) sam wyjazd na urlop, jako okoliczność wcześniej zaplanowana, nie wyłącza winy w uchybieniu
terminu (por. szerzej post. NSA z 25.2.2014 r., I OZ 103/14, Legalis);
48) błąd pisarski sprowadzający się do błędnego oznaczenia adresu adresata (organu odwoław-
czego) poprzez wskazanie całkowicie innej ulicy i numeru budynku (por. szerzej post. NSA z
20.2.2014 r., II FZ 229/14, Legalis);
49) sytuacja, gdy uchybienie terminu strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika
spowodowane jest nieobecnością jedynej osoby upoważnionej do reprezentowania spółki. Jedyny
członek zarządu powinien bowiem podjąć niezbędne czynności, by jego nieobecność nie uniemoż-
liwiała funkcjonowania spółki. Na profesjonalnym pełnomocniku również ciąży obowiązek takiej
organizacji pracy, aby uniemożliwić powstanie zaniedbań w związku ze świadczoną pomocą praw-
ną (por. szerzej post. NSA z 29.10.2013 r., II GZ 581/13, Legalis);
50) brak możliwości kontaktu z mocodawcą nie jest okolicznością usprawiedliwiającą. Okoliczno-
ści związane z realizacją stosunku wewnętrznego pełnomocnictwa, tj. relacje między mocodawcą
992316978 1009098
i pełnomocnikiem, pozostają bez wpływu na bieg terminów procesowych (por. szerzej post. NSA
z 2.10.2013 r., I OZ 858/13, Legalis);
51) nieprawidłowe przyporządkowanie skargi do koperty przez pracownika pełnomocnika świad-
czy o niedołożeniu należytej staranności, stanowiąc błąd, za który pełnomocnik, i tym samym stro-
na, ponosi winę (por. szerzej post. NSA z 26.9.2013 r., I FZ 351/13, Legalis);
52) sam fakt występowania schorzeń – nawet ciężkich – u zainteresowanego przywróceniem termi-
nu nie przemawia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika wymaganej staranności, do stwier-
dzenia braku winy w uchybieniu terminu (zob. np. post. NSA z 17.2.2015 r., I OZ 104/15, Legalis;
post. NSA z 12.2.2015 r., I OZ 91/15, Legalis). Nie wynika bowiem z niego automatycznie, że
dana osoba znalazła się w sytuacji nagłej, musiała leżeć w łóżku i nie mogła posłużyć się pomocą
innych osób (w szczególności domownika lub pełnomocnika). Fakt choroby (a także złamania ręki)
nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i
nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią (por. szerzej post. NSA z 4.9.2013
53) w przypadku przelewu bankowego decydujące znaczenie dla zachowania terminu ma data zło-
żenia przez stronę jego dyspozycji, ale jedynie wówczas, gdy w dacie tej istnieje pokrycie na ra-
chunku bankowym. Należyta dbałość w prowadzeniu własnych spraw wymaga, aby przed zlece-
niem płatności skarżący sprawdził stan konta bankowego, z którego ma być dokonany przelew za
wpis od skargi i następnie zweryfikował, czy wysokość środków znajdujących się na tym koncie
jest wystarczająca dla dokonania skutecznego przelewu (por. szerzej post. NSA z 13.8.2013 r., I FZ
299/13, Legalis);
54) powołanie się w sposób ogólnikowy we wniosku o przywrócenie terminu na trudności w zna-
lezieniu odpowiedniego profesjonalnego pełnomocnika (bez wskazywania np. konkretnych pełno-
mocników i dat, w których się z nimi kontaktował) nie stanowią realizacji przesłanki z art. 87 §
1 PPSA (por. szerzej post. NSA z 22.1.2014 r., II OZ 8/14, Legalis);
55) fakt zapomnienia nie może zostać uznany za przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, gdyż
ze swej istoty zakłada brak działania, brak prób przezwyciężenia – jest bezczynnością (por. szerzej
post. NSA z 7.6.2013 r., II FZ 70/13, Legalis);
56) osoba prowadząca działalność gospodarczą przejmuje negatywne konsekwencje wszelkich
działań swoich pracowników, w tym także nieterminowe doręczenie korespondencji. Błędne poin-
formowanie spółki o dacie faktycznego doręczenia wezwania sądu do uzupełnienia braku formal-
nego skargi nie może być potraktowane jako okoliczność wyłączająca winę w rozumieniu art. 87 §
2 PPSA, której skutkiem byłoby przywrócenie terminu do dokonania wymaganej przepisami usta-
wy czynności procesowej (por. szerzej post. NSA z 4.7.2013 r., II GZ 321/13, Legalis);
57) wpisanie błędnego adresu na kopercie, które skutkuje niemożnością doręczenia korespondencji
(por. szerzej post. NSA z 21.3.2017 r., II GZ 194/17, Legalis; post. WSA w Kielcach z 18.9.2017
r., II SA/Ke 219/17, Legalis).
Do ustalenia winy w uchybieniu terminowi konieczna jest każdorazowo ocena wszystkich okoliczności sprawy,
które towarzyszyły stronie i spowodowały, że uchybiła ona terminowi do dokonania wymaganej prawem czynności
procesowej (por. szerzej post. NSA z 18.5.2011 r., II OZ 412/11, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r., II GZ 80/11,
Legalis).
7 5. Powstanie dla strony postępowania negatywnych skutków w zakresie tego postępowania. Drugą prze-
słanką warunkującą możliwość przywrócenia uchybionego terminu jest powstanie dla strony postępowania nega-
tywnych skutków w zakresie tego postępowania. Nie będzie zatem możliwe przywrócenie terminu, w sytuacji gdy
jego uchybienie nie wywołało negatywnych dla podmiotu dopuszczającego się uchybienia konsekwencji proceso-
wych, jak również mogłyby być one usunięte w inny sposób niż w drodze przywrócenia uchybionego terminu.
III. Przywrócenie terminu –

forma prawna rozstrzygnięcia
8 1. Postanowienie sądu administracyjnego o przywróceniu uchybionego terminu. Sąd administracyjny roz-
strzyga o przywróceniu uchybionego terminu postanowieniem, które może zostać wydane również na posie-
dzeniu niejawnym.
Postanowienie oddalające wniosek o przywrócenie terminu nie jest prawomocnym orzeczeniem kończącym
postępowanie w sprawie. Postępowanie o przywrócenie terminu jest jedynie postępowaniem wpadkowym wzglę-
dem głównego nurtu postępowania. Celem tego postępowania nie jest rozstrzyganie ani o zasadności roszczeń do-
1009098 9231697810
chodzonych przez stronę, ani też o dopuszczalności wyrokowania w sprawie, lecz jedynie ocena zasadności wnio-
sku o przywrócenie terminu – w tym zbadanie, czy zaniechanie dokonania czynności procesowej w przepisanym
terminie było spowodowane okolicznościami niezawinionymi przez stronę (por. szerzej post. NSA z 3.3.2005 r.,
Odrzucenie skargi wniesionej po terminie, w przypadku gdy został złożony wniosek o przywrócenie terminu,
możliwe jest dopiero po prawomocnym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu (por. szerzej wyr. NSA z
18.2.2005 r., OSK 1041/04, Legalis).
1192316978 1009098
Art. 87
§ 1. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana,
w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu.
§ 2. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu.
§ 3. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego
działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi.
§ 4. Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie.
§ 5. Po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach
wyjątkowych.
1 1. Przesłanki przywrócenia uchybionego terminu. W myśl postanowień art. 86 w zw. z art. 87 PPSA do
przywrócenia terminu przez sąd administracyjny konieczne jest kumulatywne zaistnienie kilku przesłanek (zob.
np. post. NSA z 15.10.2013 r., II GZ 562/13, Legalis). Wystąpić więc musi uprawdopodobnienie braku winy w
uchybieniu terminu procesowego, uchybienie terminu ma powodować dla strony ujemne skutki w zakresie postę-
powania sądowego, pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu ma zostać wniesione do sądu, w którym dana
czynność procesowa miała być dokonana (lub też – w sytuacjach określonych w art. 87 § 3 PPSA – wniosek wno-
szony jest za pośrednictwem właściwego organu administracji publicznej), w ciągu siedmiu dni od czasu ustania
przyczyny uchybienia terminu i wreszcie – równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu należy dokonać
czynności, dla której wykonania termin był określony.
2 2. Wniosek podmiotu, który uchybił terminowi. Warunkiem koniecznym przywrócenia uchybionego terminu
jest wniosek podmiotu, który uchybił terminowi, przy czym wniosek ten musi być wniesiony do właściwego sądu
w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny tego uchybienia (por. szerzej post. NSA z 20.3.2009 r., I OZ
252/09, Legalis; post. WSA w Warszawie z 16.10.2008 r., I SAB/Wa 33/08, Legalis).
Brak jest w PPSA kryteriów, według których sąd administracyjny powinien oceniać zachowanie podmiotu
uchybiającego terminu jako nienoszącego znamion winy. Oznacza to, że sąd administracyjny, oceniając fakt wy-
stąpienia powyższej przesłanki, będzie brał pod uwagę wszelkie okoliczności wystąpienia uchybienia (por. np.
post. NSA z 8.8.2006 r., II FZ 367/06, Legalis; post. NSA z 29.9.2011 r., II GZ 441/11, Legalis). Przede wszyst-
kim sąd będzie oceniał, czy uprawdopodobnione zostały okoliczności uzasadniające brak winy w niedochowaniu
terminu (post. NSA z 4.12.2019 r., I GZ 396/19, Legalis).
W sytuacji gdy wniosek dotyczy przywrócenia terminu do wniesienia skargi, wnosi się go za pośrednictwem
organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Ten
ostatni wniosek musi być również wniesiony w ciągu siedmiu dni, liczonych od chwili ustania przyczyny uchy-
bienia terminu.
W myśl postanowień art. 87 PPSA przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić na wniosek strony (przez
to pojęcie należy rozumieć każdego uczestnika postępowania, który dopuścił się uchybienia terminu), jej przed-
stawiciela ustawowego, pełnomocnika, kuratora ustanowionego do reprezentowania strony w postępowaniu, pro-
kuratora, RPO oraz RPD.
W sytuacji gdy podmiotem składającym wniosek jest przedstawiciel ustawowy strony, jej pełnomocnik lub
kurator, wniosek powinien wskazywać na brak własnej winy w uchybieniu terminu, a nie brak winy po stronie
osoby reprezentowanej (por. szerzej post. NSA z 18.6.2008 r., II OZ 601/08, Legalis; post. SN z 9.5.1960 r., 4 CR
559/59, OSNCK 1960, Nr 4, poz. 120).
Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu jest wymagany wtedy, gdy strona, nie negując faktu uchybienia
terminowi, wskazuje przyczyny usprawiedliwiające spóźnienie. Natomiast w sytuacji gdy strona twierdzi, że doko-
nała czynności w terminie, a sąd błędnie uznał, że dokonała spóźnionej czynności procesowej, prawidłowe będzie
wniesienie zażalenia w celu uchylenia aktu wydanego z naruszeniem prawa (por. szerzej post. NSA z 27.5.2008
r., II GZ 107/08, Legalis; post. NSA z 22.11.2005 r., II OZ 1107/05, Legalis).
3 3. Niedopuszczalność przywrócenia terminu z urzędu. Niemożliwe jest przywrócenie terminu przez sąd
administracyjny z urzędu (por. szerzej post. NSA z 23.2.2005 r., FZ 753/04, niepubl.; post. NSA z 31.5.2011 r.,
4 4. Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu – wymogi formalne. Pismo z wnioskiem o przywrócenie
terminu musi odpowiadać wszelkim warunkom formalnym pisma procesowego (por. szerzej komentarz do art. 46)
oraz musi jasno i precyzyjnie wskazywać intencję wnioskodawcy odnośnie do przywrócenia uchybionego termi-
nu procesowego (por. szerzej post. NSA z 25.7.2006 r., I FZ 304/06, niepubl.). Wniosek taki nie może negować
faktu uchybienia terminu i musi wskazywać na przyczyny usprawiedliwiające to uchybienie, a więc okoliczności
uprawdopodobniające brak winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu (por. szerzej post. NSA z 21.8.2009 r., II
1009098 923169782
FZ 238/09, Legalis; post. NSA z 22.11.2005 r., II OZ 1107/05, Legalis). Konieczne jest zatem uzasadnienie wnio-
sku okolicznościami, które wskazują, że strona nie miała możliwości dokonania czynności w wyznaczonym ter-
minie (por. szerzej post. NSA z 27.1.2009 r., II OZ 50/09, Legalis). Kryterium uprawdopodobnienia braku winy
polega bowiem w istocie na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokony-
waniu czynności procesowej (por. szerzej post. NSA z 5.12.2008 r., II FZ 305/08, Legalis). Wypada podkreślić,
że uprawdopodobnienie nie oznacza udowodnienia, wymaga natomiast wiarygodnej argumentacji wskazującej na
fakt istnienia niedającej się usunąć przeszkody w uchybieniu terminu, i to trwającej w sposób ciągły aż do dnia
dokonania czynności procesowej (por. szerzej post. NSA z 5.8.2008 r., II GZ 161/08, Legalis; P. Wajda, Instytucja
przywrócenia uchybionego terminu, s. 36–38; post. NSA z 12.2.2014 r., I OZ 78/14, Legalis; post. NSA z 4.2.2014
W treści pisma wnioskodawca musi również wskazać okoliczności uzasadniające dopuszczalność wniosku z
uwagi na zachowanie terminu. Wniosek o przywrócenie terminu powinien zatem powoływać okoliczności wska-
zujące na brak winy strony w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku
(por. szerzej post. NSA z 14.5.2010 r., II OZ 440/10, Wspólnota 2010, Nr 23; post. NSA z 11.6.2008 r., II FZ
163/08, Legalis).
Wniosek strony o przywrócenie terminu, któremu uchybił pełnomocnik procesowy, musi wskazywać na brak
winy w uchybieniu terminu ze strony pełnomocnika (por. szerzej post. NSA z 18.6.2008 r., II OZ 601/08, Legalis).
W sytuacji gdy pismo to nie będzie spełniać wymagań formalnych, jakimi muszą się charakteryzować wszelkie
pisma procesowe, lub będzie zawierał inne braki, powinny one zostać uzupełnione w trybie określonym w art.
49 PPSA.
5 5. Termin wniesienia wniosku. Wymienione pismo z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu musi
zostać wniesione do właściwego sądu administracyjnego (lub też, w sytuacjach określonych w art. 87 § 3 PPSA,
za pośrednictwem właściwego organu administracji publicznej) w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny
uchybienia terminu (por. np. post. NSA z 16.10.2009 r., II FZ 389/09, Legalis). Wniosek o przywrócenie terminu
kierowany jest bezpośrednio do sądu. Z tego względu błędem jest wskazanie w nagłówku pisma, że jest ono kiero-
wane do sądu za pośrednictwem organu. Mylne oznaczenie adresata powoduje, że o dokonaniu czynności decyduje
data jego wpływu do sądu lub nadesłania pod adres sądu przez organ (por. szerzej post. NSA z 3.12.2013 r., II
GZ 688/13, Legalis). Termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest terminem zawitym i nie podlega
ani skracaniu, ani też przedłużaniu (por. szerzej post. NSA z 17.11.2008 r., II OSK 1716/08, Legalis; post. NSA z
7.3.2006 r., II FZ 104/06, Legalis; post. NSA z 28.2.2005 r., II FZ 1/05, Legalis; odmiennie B. Dauter, Uchybienie
i przywrócenie terminu, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 261).
Datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest także data uzyskania
przez zainteresowaną osobę wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli strona nie
wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od daty uzyskania
wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu (por. szerzej post. NSA z 12.3.2014 r.,
Jeżeli na podstawie okoliczności sprawy nie da się jednoznacznie ustalić, czy termin określony w art. 87 §
1 PPSA został zachowany, należy rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu merytorycznie (por. szerzej post.
NSA z 28.6.2006 r., II OZ 661/06, Legalis).
W sytuacji gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, termin do złożenia wniosku o przywrócenie
terminu będzie liczony od chwili, gdy pełnomocnik dowiedział się o uchybieniu terminu i mógł dokonać zamie-
rzonej czynności procesowej, natomiast dla obliczenia tego terminu bez znaczenia jest data, w której sama strona
dowiedziała się o tym i mogła tej czynności dokonać (por. szerzej post. SN z 10.9.1971 r., I CZ 138/71, OSPiKA
1972, Nr 3, poz. 50; por. także post. NSA z 27.7.2004 r., FZ 183/04, niepubl.).
Zgodnie z utrwalonym poglądem NSA dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia
skargi kasacyjnej, jest dzień, w którym pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia skargi kasacyjnej po
zapoznaniu się z aktami sprawy, nie później jednak niż dzień upływu trzydziestu dni od dnia zawiadomienia go
o wyznaczeniu do postępowania w sprawie (por. szerzej wyr. NSA z 8.6.2006 r., I FZ 198/06, Legalis; por. także
6 6. Przedwczesny wniosek. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nadany w czasie
gdy jeszcze biegł termin do jej wniesienia, jest wnioskiem przedwczesnym. Przywrócenie terminu może nastąpić
jedynie w przypadku uchybienia mu (por. szerzej post. WSA w Warszawie z 27.6.2008 r., III SA/Wa 85/08, Legalis;
7 7. Spóźniony wniosek. W przypadku gdy wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności jest spóź-
niony, a więc złożony po upływie siedmiu dni od momentu ustania przyczyny uchybienia terminu, stosownie do
art. 88 PPSA podlega odrzuceniu (por. szerzej post. NSA z 13.6.2008 r., I OZ 376/08, Legalis; post. NSA z
5.12.2014 r., I OZ 1125/14, Legalis).
392316978 1009098
Brak wniosku o przywrócenie uchybionego terminu czyni bezskutecznym zażalenie na postanowienie o odrzu-
ceniu skargi kasacyjnej z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia (por. szerzej post. NSA z 31.1.2005
r., FZ 754/04, Legalis).
8 8. Dokonanie czynności procesowej. Warunkiem koniecznym przywrócenia uchybionego terminu jest do-
konanie przez uczestnika postępowania występującego z wnioskiem, równocześnie ze złożeniem tego wniosku,
czynności, której nie wykonał w terminie, o którego przywrócenie występuje.
Wniosek o przywrócenie uchybionego terminu bez równoczesnego dokonania czynności procesowej dotknięty
jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu (por. szerzej post. SN z 30.1.2002 r., III CZ 140/01, Legalis;
por. także post. NSA z 13.5.2005 r., I OZ 437/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 6; post. NSA z 10.10.2005 r., II FZ
582/05, Legalis; post. NSA z 15.12.2005 r., I FZ 648/05, niepubl.; post. NSA z 8.5.2008 r., I OZ 319/08, Legalis;
post. NSA z 11.4.2013 r., II GZ 172/13, Legalis; post. NSA z 14.2.2013 r., I OZ 93/13, Legalis).
Przez pojęcie "dokonać czynności" należy rozumieć czynność niewadliwą lub czynność obarczoną brakiem
formalnym, który może zostać usunięty.
9 9. Konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek. Kumulatywne zaistnienie przesłanek określonych w
treści art. 86 i 87 PPSA będzie stanowiło podstawę faktyczną i prawną do wydania przez sąd administracyjny
postanowienia o przywróceniu wnioskodawcy terminu do dokonania pewnej czynności procesowej w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym. Natomiast w sytuacji, gdy którakolwiek ze wskazanych przesłanek nie wystąpi, sąd
administracyjny oddali wniosek o przywrócenie terminu.
10 10. Ograniczenie czasowe. Możliwość przywrócenia uchybionego terminu została, co do zasady, ograniczona
rocznym terminem liczonym od dnia uchybionego terminu. Po jego upływie przywrócenie uchybionego terminu
może nastąpić wyłącznie w wyjątkowym przypadku. Przez "wyjątkowy przypadek" należy rozumieć okoliczność
nadzwyczajną, która uniemożliwiła stronie dokonanie czynności w normalnym trybie (por. szerzej post. NSA z
5.3.2013 r., II OZ 109/13, Legalis). Z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji z art. 87 § 5 PPSA sąd administra-
cyjny, dokonując wykładni pojęcia przypadku wyjątkowego, ma się kierować wykładnią zawężającą (por. szerzej
post. NSA z 23.1.2013 r., II FSK 2870/12, Legalis). Niezaistnienie wyjątkowego przypadku skutkuje odrzuceniem
wniosku jako niedopuszczalnego (por. szerzej post. NSA z 27.11.2013 r., II FZ 1116/13, Legalis).
11 11. Pogląd piśmiennictwa. Zasygnalizowania wymaga pogląd wyrażony przez B. Dautera, który podnosi, że
w sytuacji gdy strona wnosi jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu i zażalenie na postanowienie o odrzu-
ceniu zaskarżonego środka, w pierwszej kolejności sąd administracyjny powinien rozpoznać środek zaskarżenia, a
dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do dokonania czynności – wnio-
sek o przywrócenie terminu (por. szerzej B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego, s. 195). Wydaje się, że w
świetle norm komentowanej ustawy legitymowany będzie pogląd, że w takiej sytuacji sąd administracyjny powi-
nien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania formułowanych żądań [tak też H. Knysiak-Molczyk, Uchybienie i
przywrócenie terminu, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 441; por. także post. NSA z 25.5.2004 r.,
FZ 61/04, niepubl.; wyr. NSA z 2.3.2005 r., FSK 1700/04, Legalis].
12 12. Konsekwencje wystąpienia z wnioskiem w obliczu nieuchybienia terminowi. Postępowanie w sprawie
z wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, gdy strona nie uchybiła
terminowi do dokonania tej czynności, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (por. szerzej komentarz do
art. 161 i post. NSA z 6.4.2011 r., II FZ 92/11, Legalis).
1009098 923169784
Art. 88 Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na
posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
1 1. Konsekwencje wniesienia wniosku spóźnionego lub z mocy ustawy niedopuszczalnego. Zanim sąd admi-
nistracyjny przystąpi do badania okoliczności uprawdopodobniających brak winy w uchybieniu terminu, zobowią-
zany jest uwzględnić treść przepisu art. 88 PPSA, zgodnie z którym spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny
wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym (por. szerzej post. NSA z 15.11.2011 r., II
OZ 1090/11, Legalis; post. NSA z 5.2.2013 r., II OZ 47/13, Legalis). Sąd, odrzucając wniosek na podstawie normy
z art. 88 PPSA, nie ocenia przesłanek uprawdopodobniających brak winy w uchybieniu terminowi do dokonania
czynności procesowej (por. szerzej post. NSA z 25.10.2011 r., I OZ 789/11, Legalis).
2 2. Spóźniony wniosek. Wniosek o przywrócenie terminu będzie wnioskiem spóźnionym w sytuacji, gdy został
wniesiony po upływie siedmiodniowego terminu określonego w art. 87 § 1 PPSA (termin ten jest liczony od
chwili ustania przyczyny uchybienia terminu, a nie od daty, w której strona postępowania sądowoadministracyj-
nego dowiedziała się o uchybieniu terminu; zob. np. post. NSA z 15.11.2011 r., II OZ 1090/11, Legalis; post. NSA
z 19.1.2012 r., I GSK 1555/11, Legalis; post. NSA z 25.1.2011 r., II GZ 30/11, Legalis; post. WSA w Białymstoku
z 5.2.2019 r., I SA/Bk 650/18, Legalis; post. NSA z 23.8.2018 r., I OZ 795/18, Legalis).
3 3. Treść wniosku. Wniosek w przedmiocie przywrócenia terminu musi być sporządzony na tyle jednoznacz-
nie, aby z jego treści sąd mógł wywieść, że strona uchybiła terminowi, odnosząc to uchybienie do określonej daty.
W przypadku gdy z treści wniosku nie da się wyprowadzić faktu uchybienia terminu do złożenia wniosku o przy-
wrócenie terminu, wniosek zostanie rozpoznany na rozprawie. Dla oceny, czy wniosek o przywrócenie terminu
został złożony prawidłowo, tj. z zachowaniem terminu, konieczne jest ustalenie daty ustania przyczyny uchybienia
terminu (por. szerzej post. NSA z 19.10.2010 r., I FZ 284/10, Legalis).
Jeśli z treści wniosku nie wynika jednoznacznie fakt uchybienia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie
terminu, postanowienie o jego odrzuceniu nie może zostać podjęte na posiedzeniu niejawnym, konieczne jest wy-
znaczenie rozprawy.
4 4. Wniosek przedwczesny. W rozumieniu komentowanego artykułu wniosek o przywrócenie terminu do do-
konania czynności procesowej złożony przed upływem terminu do dokonania tej czynności jest niedopuszczalny
z mocy ustawy (por. szerzej post. NSA z 18.9.2008 r., II FZ 391/08, Legalis; post. NSA z 9.9.2008 r., I GZ 191/08,
Legalis).
Jednoczesne złożenie zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi oraz wniosku o przywrócenie terminu
do uzupełnienia braków skargi nie powinno prowadzić do odrzucenia tego wniosku na podstawie art. 88 PPSA
jako niedopuszczalnego. W takim przypadku wniosek o przywrócenie terminu podlega rozpoznaniu po uprawo-
mocnieniu się orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej (por. szerzej
5 5. Wniosek niedopuszczalny. Niedopuszczalność wniosku o przywrócenie terminu powinna wynikać jedno-
znacznie z jego treści. Wniosek o przywrócenie terminu będzie niedopuszczalny, gdy wystąpi brak ustawowych
warunków jego dopuszczalności, co będzie miało miejsce w następujących sytuacjach: gdy uchybienie terminu nie
powoduje dla strony postępowania sądowoadministracyjnego ujemnych skutków w zakresie tego postępowania
(por. szerzej art. 86 § 2 PPSA); gdy wniosek dotyczy terminu, który nie podlega przywróceniu (np. wniosek o przy-
wrócenie terminu materialnoprawnego), albo też terminu związanego z upływem określonej fazy postępowania
sądowoadministracyjnego (np. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania); gdy
nie nastąpiło uchybienie terminowi; gdy wniosek nie dotyczy terminu procesowego; gdy z uwagi na stan sprawy
przywrócenie terminu stało się nieaktualne (por. szerzej post. NSA z 18.9.2008 r., II FZ 391/08, Legalis; post. NSA
z 9.9.2008 r., I GZ 191/08, Legalis; post. NSA z 10.7.2008 r., II OZ 736/08, Legalis; post. NSA z 19.10.2010 r., II
FZ 428/10, Legalis; post. NSA z 22.1.2013 r., II GZ 519/12, Legalis; por. także D. Lebowa, Glosa do post. NSA
z 25.1.2008 r., II FZ 646/07, Admin. 2009, Nr 3, s. 237).
6 6. Odrzucenie wniosku. Wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi, która
została odrzucona, a postanowienie to uprawomocniło się do dnia rozpoznawania wniosku, powinien być odrzu-
cony jako niedopuszczalny (por. szerzej post. NSA z 11.7.2008 r., II OZ 753/08, Legalis).
7 7. Postanowienie o odrzuceniu wniosku. Postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu sąd
administracyjny wyda na posiedzeniu niejawnym (por. np. post. NSA z 11.8.2006 r., II FZ 82/06, niepubl.). Na
postanowienie to przysługuje zażalenie.
8 8. Uprawnienie sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, odrzucając wniosek o przywrócenie terminu
do dokonania czynności, nie musi określić dokładnej daty dziennej ustania przyczyny jego uchybienia. Ważne,
aby ustalił, że przyczyna uchybienia terminu ustała wcześniej niż na siedem dni przed złożeniem wniosku o przy-
wrócenie terminu do jej dokonania (por. szerzej post. NSA z 13.10.2010 r., I OZ 769/10, Legalis).
1009098 923170872
Art. 89 Zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie ani wykonania
orzeczenia. Sąd może jednak, stosownie do okoliczności, wstrzymać postępowanie lub wykonanie orzecze-
nia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W razie uwzględnienia wniosku sąd może
natychmiast przystąpić do rozpoznania sprawy.
1 1. Wyjątkowy charakter instytucji przywrócenia uchybionego terminu. Instytucja przywrócenia terminu

ma ze swojej natury charakter wyjątkowy i jako taka nie powinna wpływać hamująco na bieg postępowania czy
też hamować wykonania orzeczenia, w czym zawiera się ratio legis komentowanego przepisu.
Prawodawca – mając równolegle na uwadze fakt, że w specyficznych sytuacjach zgłoszenie wniosku o przy-
wrócenie terminu może stawiać pod znakiem zapytania celowość kontynuowania postępowania lub też celowość
wykonania orzeczenia – wprowadził jednocześnie wyjątki od powyższej ogólnej zasady.
2 2. Wstrzymanie biegu postępowania lub wstrzymanie wykonania orzeczenia. Sąd administracyjny uzy-
skał, na mocy art. 89 PPSA, uprawnienie do wstrzymania – w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu
– biegu postępowania lub do wstrzymania wykonania orzeczenia. Może to nastąpić zarówno z urzędu, jak i na
wniosek strony. W tym ostatnim przypadku strona będzie składała odpowiedni wniosek wraz z wnioskiem o przy-
wrócenie uchybionego terminu. Sąd administracyjny będzie rozstrzygał o wstrzymaniu postępowania lub wykona-
niu orzeczenia stosownie do okoliczności. Wykorzystanie przez prawodawcę tak szerokiej formuły, jaką jest for-
muła "stosownie do okoliczności", wskazuje na intencję prawodawcy odnośnie do potrzeby tworzenia maksymal-
nie elastycznych rozwiązań, które będą dopasowane do wymogów praktyki obrotu społecznego i gospodarczego.
Oznacza to, że sąd administracyjny wstrzyma bieg postępowania lub też wykonanie orzeczenia w każdej sytuacji,
gdy takie rozstrzygnięcie będzie, jego zdaniem, uzasadnione w konkretnej sytuacji. Sąd administracyjny, wydając
przedmiotowe rozstrzygnięcie, musi wziąć pod uwagę prawne i faktyczne konsekwencje zarówno wstrzymania
biegu postępowania (odpowiednio: wstrzymania wykonania orzeczenia), jak i kontynuowania jego biegu (odpo-
wiednio: braku wstrzymania wykonania orzeczenia), a po ich wzajemnym zbilansowaniu wybrać to z rozwiązań,
które w danym przypadku w większym stopniu będzie służyło realizacji postulatów płynących z celów postępo-
wania sądowoadministracyjnego.
Wstrzymanie biegu postępowania lub wykonania orzeczenia będzie miało miejsce przede wszystkim w sytuacji,
gdy z treści wniosku o przywrócenie terminu będzie jasno wynikało, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że
wniosek ten zostanie uwzględniony.
3 3. Wydanie postanowienia na posiedzeniu niejawnym. Postanowienie o wstrzymaniu biegu postępowania
lub wstrzymaniu wykonania orzeczenia może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Postanowienie takie jest nieza-
skarżalne. Nie podlega ono uzasadnieniu, ponieważ nie służy na nie zażalenie (por. szerzej a contrario art. 163 §
2 PPSA). Postanowienie to może być uchylane lub zmieniane w każdym czasie w rezultacie zmiany okoliczności
sprawy (por. szerzej art. 165 PPSA).
4 4. Uprawnienie sądu administracyjnego. W sytuacji uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu sąd
administracyjny może natychmiast przystąpić do rozpoznania sprawy, nawet mimo tego, że na postanowienie o
przywróceniu terminu przysługuje zażalenie (por. szerzej art. 86 § 3 PPSA). Sąd administracyjny, przystępując
do rozpoznania sprawy, powinien mieć na uwadze skutek ewentualnego uchylenia postanowienia o przywróceniu
terminu i oddalenia wniosku o jego przywrócenie.
1009098 923170872
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wierzbowski/Zalasińska/ Jaskułowska/Rypina
Art. 90
§ 1. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje
sprawy na rozprawie.
§ 2. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa
podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
1 1. Jawność postępowania. Posiedzenie sądu określane jest w literaturze jako "posiedzenie, na którym skład
(lub sędzia orzekający jednoosobowo) przeprowadza przepisane prawem czynności wywołujące skutki prawne dla
uczestników postępowania" [por. E. Bojanowski, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne, 2010, s. 264].
Artykuł 90 PPSA stanowi wyraz zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art.
10 PPSA, będącej z kolei formą realizacji konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego (art. 45 ust.
1 i 2 Konstytucji RP). Odbycie posiedzenia niejawnego jest wyjątkiem i musi znajdować wyraźną podstawę
ustawową (wyr. NSA z 23.4.2020 r., II OSK 1906/19, Legalis). W świetle przyjętych standardów konstytucyjnych
minimalne wymogi w zakresie rzetelnej, sprawiedliwej procedury wyznacza z jednej strony nakaz podmiotowego,
a nie przedmiotowego traktowania uczestników postępowania, z drugiej zaś – zakaz arbitralnego działania sądu.
W wyroku z 30.5.2007 r. (SK 68/06, OTK-A 2007, Nr 6, poz. 53) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wymogi
te konkretyzują:
1) nakaz wysłuchania stron;
2) konieczność ujawnienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia w stopniu umożliwiają-
cym weryfikację sposobu myślenia sądu, a tym samym unikanie dowolności czy wręcz arbitralno-
ści sądu;
3) zapewnienie przewidywalności dla uczestników postępowania przez odpowiednią spójność i
wewnętrzną logikę mechanizmów, którym jest poddany.
Gwarancję braku arbitralności stanowi zaś:
1) udział zainteresowanych podmiotów w postępowaniu;
2) zasada jawności postępowania oraz
3) wydawanie rozstrzygnięć zawierających rzetelne, weryfikowalne uzasadnienie.
Wyłączenie jawności jest dopuszczalne, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeń-
stwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informacje
niejawne (por. art. 96 PPSA).
2 2. Wyłączenie jawności. Zgodnie z wymogami komentowanych przepisów wyłączenie jawności może nastą-
pić jedynie w ściśle określonych przypadkach [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie ad-
ministracyjne, 2017, s. 487]. Natomiast posiedzenia jawne, zgodnie z art. 90 § 1 PPSA, co do zasady przyjmują
formę rozprawy. W literaturze przyjmuje się, że "rozprawa" jest określeniem procesowym i służy merytoryczne-
mu załatwieniu sprawy w danej instancji, obejmując ciąg sformalizowanych czynności od jej otwarcia aż do za-
mknięcia (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2011, s. 293; por. też wyr. NSA z 5.10.2006 r., II OSK 747/06, Legalis]. Rozprawa jest również rozumiana jako
kwalifikowana postać posiedzenia sądowego, w której mamy do czynienia z podmiotowo-przedmiotową formą
skupienia wszystkich elementów niezbędnych do zakończenia postępowania orzeczeniem sądu [por. E. Bojanow-
ski, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne, 2010, s. 265]. W wyjątkowych przypadkach posiedzenie
jawne nie musi przybierać formy rozprawy (por. np. art. 116 § 1 i 2, art. 139 § 2 PPSA) (por. wyr. NSA z 6.12.2006
r., II FSK 1519/05, Legalis). Jednocześnie komentowana ustawa przewiduje sytuacje, gdy wyznaczenie rozprawy
jest obligatoryjne: rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA (art. 181 PPSA) i rozstrzygnięcie dopuszczalności
wznowienia, jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zacho-
wany (art. 281 PPSA). Rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w
jednym dniu, bez potrzeby jej odraczania (§ 48 RegWewnUrzWSAR). Dopuszczalne są jednak sytuacje, gdy me-
rytoryczne rozpoznanie sprawy w danej instancji – ze szczególnych względów – będzie obejmowało więcej niż
jedną rozprawę (por. art. 109–110 PPSA) (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 248). "Trybem właści-
wym do rozpoznania wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym o dopuszczenie do udziału w charakterze
1009098 923170872
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wierzbowski/Zalasińska/ Jaskułowska/Rypina
uczestnika podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym jest posiedzenie jawne" (post. NSA
z 14.5.2010 r., II OZ 436/10, ONSAiWSA 2011, Nr 3, poz. 53).
3 3. Postępowanie niejawne. Jak przyjmuje H. Knysiak-Molczyk, w świetle przepisów komentowanej ustawy
na posiedzeniu niejawnym sąd może:
1) zbadać dopuszczalność skargi, skargi kasacyjnej (zażalenia) oraz skargi o wznowienie postę-
powania (por. art. 58 § 3, art. 178 i 180, 280 § 1 PPSA);
2) rozpoznać wnioski skarżącego zgłoszone w toku postępowania, dotyczące kwestii incydental-
nych (por. np. art. 22 § 2, art. 30, 55 § 1, art. 61 § 5, art. 131, 156 § 2, art. 157 § 2, art. 158, 258 §
2 pkt 7, art. 260 § 3, art. 284 PPSA);
3) rozstrzygnąć z urzędu pewne kwestie incydentalne (por. np. art. 59 § 1, art. 131, 156 § 2,
art. 161 § 2, art. 196, 224, 258 § 2 pkt 8, art. 259 § 2 PPSA);
4) w wyjątkowych przypadkach rozpoznać skargę, zażalenie oraz skargę kasacyjną merytorycznie
(por. np. art. 120, 133 § 1, art. 182 § 1 i 2, art. 195 § 2, art. 197 § 1, PPSA) [por. H. Knysiak-Molczyk,
4 4. Inne przypadki skierowania na postępowanie niejawne. W świetle art. 90 § 2 PPSA sąd może skierować
sprawę na posiedzenie jawne także w tych wypadkach, gdy podlega ona rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Następuje to w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie wskazuje się, że decy-
zja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę należy zawsze do uznania sądu i ewentualne wnioski stron
postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por. np. post. NSA z 9.9.2008 r., I FZ 337/08, Legalis).
Przewidziana w art. 90 § 2 PPSA możliwość wyznaczenia posiedzenia jawnego jest uprawnieniem sądu, a nie jego
obowiązkiem (post. NSA z 13.2.2014 r., II GSK 2272/13, Legalis).
5 5. Wyłączenie jawności posiedzeń oraz możliwości przeprowadzania rozpraw w związku z COVID-19;
"zdalne" rozprawy. Na mocy art. 15zzs ust. 6 KoronawirusU, dodanego przez ZmKoronawirusU, wyłączono
możliwość przeprowadzania rozpraw oraz posiedzeń jawnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego
lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Powyższe nie miało zastosowania do rozpraw i posiedzeń
jawnych przeprowadzanych w sprawach pilnych, tj. sprawach, w przypadku których ustawa określa termin ich
rozpatrzenia przez sąd, oraz sprawach wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
Artykuł 15zzs KoronawirusU uchylono przez ZmKoronawirusU3.0, która weszła w życie w dniu 16.5.2020
r. Równocześnie, na mocy ZmKoronawirusU3.0 dodano nowy art. 15zzs4 ust. 2 KoronawirusU, w którym okre-
ślono sposób przeprowadzania rozpraw przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administra-
cyjny w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu CO-
VID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich. Zgodnie ze wskazanym przepisem, w tym okresie
rozprawy będą zasadniczo przeprowadzane przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowa-
dzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Osoby uczestniczące w
takiej rozprawie nie będą musiały przebywać w budynku sądu. Od powyższej zasady istnieć będzie jednak wyjątek
– rozprawa będzie mogła odbyć się w tradycyjnej formie ("na miejscu") w przypadku, gdy jej przeprowadzenie
bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.
Powyższe nasuwa oczywiste pytanie o to, kto i w jakim trybie będzie oceniać, czy wskazane nadmierne zagrożenie
dla zdrowia występuje. Powyższych wątpliwości ustawodawca nie rozstrzyga. Należy więc uznać, że w praktyce
będzie to zadanie przewodniczącego składu sądu. W tym miejscu nasuwa się kolejna wątpliwość, czy będzie on
miał rzeczywistą możliwość dokonania tej oceny i na jakich przesłankach powinien się w tym zakresie oprzeć.
Dalej ustawodawca wskazuje, że przewodniczący będzie mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawne-
go, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby
wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odle-
głość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taki kształt regulacji rodzi istotne ryzyko naru-
szeń zasady jawności rozpraw. Należy wskazać w szczególności, że nadmierne zagrożenie dla zdrowia jest poję-
ciem niedookreślonym, a brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim
przekazem obrazu i dźwięku może wynikać chociażby z problemów technicznych leżących po stronie nieprzygo-
towanych do przeprowadzania "zdalnych" rozpraw sądów. Ponadto ustawa w żaden sposób nie precyzuje, kiedy
przeprowadzenie rozprawy jest konieczne, pozostawiając tę kwestię do rozstrzygnięcia przewodniczącemu.
392317087 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wiktorowska/Zalasińska
Art. 91
§ 1. Posiedzenia sądowe wyznacza przewodniczący z urzędu, ilekroć wymaga tego stan sprawy.
§ 2. O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia.
Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie.
Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach
pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni.
§ 3. Sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich
osobiście albo przez pełnomocnika.
1 1. Wyznaczenie rozprawy. Wyznaczenie rozprawy należy do prerogatyw zarówno przewodniczącego wydzia-

łu (§ 26 ust. 3 RegWewnUrzWSAR), jak też przewodniczącego składu orzekającego, który działa w tym zakresie
z urzędu. Przewodniczący wydziału ustala terminy posiedzeń dla całego wydziału, uwzględniając liczbę sędziów
oraz wymiar orzekania przez sędziego na rozprawie. Natomiast terminy posiedzeń niejawnych może wyznaczać
sędzia sprawozdawca. W przypadku rozpraw, zgodnie z § 26 ust. 1 RegWewnUrzWSAR, to przewodniczący wy-
działu ustala ich terminy na kolejne okresy trzymiesięczne oraz składy orzekające i przewodniczących składów
orzekających na każde z tych posiedzeń. Natomiast na każdą z rozpraw są wyznaczane sprawy według kolejności
wpływu, w których sprawozdawcami są sędziowie składu orzekającego sądu rozpoznającego sprawy na tym posie-
dzeniu, z uwzględnieniem spraw, które podlegają rozpoznaniu poza kolejnością (§ 26 ust. 2 RegWewnUrzWSAR).
Jeżeli sprawa podlega rozpoznaniu w składzie trzech sędziów, skład orzekający sądu wskazuje się w zarządzeniu
o wyznaczeniu rozprawy wydawanym przez przewodniczącego wydziału lub sędziego sprawozdawcę (§ 26 ust.
3 RegWewnUrzWSAR). Zasadniczo terminy posiedzeń są wyznaczane z urzędu, co nie stoi na przeszkodzie, aby
w uzasadnionych przypadkach strona wnioskowała o ustalenie ich we wskazanym przez siebie czasie, choć nie
jest to dla sądu wiążące.
2 2. Terminy posiedzeń. Z przepisów szczególnych mogą wynikać wymagania dotyczące rozpatrzenia spraw
w określonym terminie. Na przykład art. 35 ust. 1 ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu
regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1554 ze zm.) stanowi, że
w sprawach, o których mowa w tej ustawie, przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie piętnastu
dni od dnia otrzymania skargi, a sąd administracyjny powinien rozpatrzyć skargę w terminie trzydziestu dni od
dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 2 powołanej ustawy termin
rozpatrzenia skargi kasacyjnej wynikającej z realizacji inwestycji w zakresie terminalu wynosi dwa miesiące od
jej wniesienia. Podobnie terminy wprowadza art. 35 ustawy z 7.9.2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju
Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1372 ze zm.) w odniesieniu do
skarg rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012 oraz
art. 20 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w
ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) w odnie-
sieniu do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku. Natomiast art. 6 ustawy
z 7.5.2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956–1989 (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 678) stanowi, że od decyzji o przyznaniu oraz odmowie przyznania świadczenia pieniężnego
przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przysługuje skarga do sądu admini-
stracyjnego na zasadach i w trybie określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi, którą sąd powinien rozpatrzyć w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Rozpatrzenia skargi w
trzydziestodniowym terminie wymaga również przepis art. 61 ust. 5 ustawy z 11.7.2014 r. o zasadach realizacji
programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2020
r. poz. 818 ze zm.).
3 3. Zawiadomienie o posiedzeniu. O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogło-
szenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie
o następnym posiedzeniu. Do zawiadomienia o terminie ogłoszenia orzeczenia strony nieobecnej na rozprawie
nie ma zastosowania art. 91 § 2 PPSA (post. NSA z 21.10.2011 r., II OPP 34/11, Legalis). Zgodnie z § 49 ust.
1 RegWewnUrzWSAR w razie odroczenia posiedzenia ogłasza się stronom i innym osobom zainteresowanym,
obecnym na posiedzeniu, termin następnego posiedzenia, chyba że niezwłoczne wyznaczenie następnego terminu
nie jest możliwe. Natomiast w przypadku ogłoszenia następnego terminu posiedzenia poucza się strony i inne oso-
by zainteresowane o tym, które z nich mają obowiązek stawić się na następne posiedzenie bez osobnego wezwa-
nia, oraz o skutkach niestawiennictwa. Na żądanie należy wydać pismo wskazujące termin stawienia się w sądzie.
Osoby nieobecne na posiedzeniu wzywa się na następne posiedzenie lub zawiadamia o nim na zasadach ogólny-
ch. Tak więc zawiadomienie przez ogłoszenie może dotyczyć jedynie osób obecnych na posiedzeniu, na którym
przewodniczący wyznacza termin następnego posiedzenia, co zostaje utrwalone w protokole z rozprawy, w któ-
rym zawarte są informacje dotyczące osób obecnych na tym posiedzeniu. W pozostałych przypadkach niezbędne
1009098 923170872
jest zawiadomienie strony na piśmie, co następuje przez doręczenie jej wezwania na posiedzenie (por. post. SN z
22.8.1984 r., I CZ 92/84, Legalis). Pisemne zawiadomienie odnosi się również do terminu pierwszego posiedzenia
w sprawie. Wadliwe doręczenie zawiadomienia może skutkować odroczeniem rozprawy (por. art. 109 PPSA). Na
tle KPC przyjmuje się, że stronie nieobecnej na odraczanym posiedzeniu należy zawsze doręczyć zawiadomienie,
chyba że odroczenie dotyczy jedynie ogłoszenia orzeczenia (por. uchw. SN z 25.6.1968 r., III CZP 62/68, OSNCP
1969, Nr 3, poz. 41). Tym samym nie jest również konieczne zawiadamianie stron o przedłużeniu terminu do
ogłoszenia wyroku w przypadku, o którym mowa w art. 139 § 1 zd. 4 PPSA (por. wyr. NSA z 8.12.2005 r., II
Zgodnie z art. 91 § 2 PPSA zawiadomienie pisemne powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed
posiedzeniem, a w przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. Każdorazowo ocena, czy
mamy do czynienia z pilnym przypadkiem, należy do przewodniczącego lub sędziego sprawozdawcy. Niedopusz-
czalne jest dalsze skracanie terminów (por. wyr. SN z 6.6.1980 r., II CR 118/80, OSPiKA 1982, Nr 5, poz. 63).
Niedochowanie wskazanych terminów stanowi uchybienie procesowe, które może mieć wpływ na wynik sprawy
[por. A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2010, s. 292], gdyż strona mogłaby w
ten sposób zostać pozbawiona możności obrony swych praw. Jednocześnie udział stron w postępowaniu jest do-
browolny, a więc stanowi jej prawo, a nie obowiązek. Nie dotyczy to postępowania mediacyjnego, w którym po-
siedzenie mediacyjne odbywa się z udziałem stron (art. 116 § 2 PPSA). Obowiązkowe stawiennictwo strony może
również wynikać z zarządzenia sądu. Przyjmuje się przy tym, że "słowo "zarządzić" oznacza, że rozstrzygnięcie w
tej kwestii może podjąć jednoosobowo przewodniczący składu lub sędzia sprawozdawca. Natomiast rozstrzygnię-
cie składu orzekającego w tej sprawie zapada w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie" (por.
4 4. Zawiadomienie pełnomocnika. Jeżeli strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, to tylko jego nale-
ży zawiadomić o posiedzeniu. W tych wypadkach zawiadomienie pełnomocnika przez stronę, a nie przez sąd, o
terminie rozprawy stanowić będzie naruszenie przepisów postępowania (por. post. SN z 8.5.1974 r., II CR 168/74,
OSNCP 1974, Nr 8, poz. 136). Co więcej, równoczesny udział w rozprawie strony i ustanowionego pełnomocni-
ka jest możliwy, ale doręczenie zawiadomienia o rozprawie bezpośrednio stronie jest bezskuteczne w stosunku
do jej pełnomocnika, a zatem bezskuteczne również procesowo (por. wyr. WSA w Warszawie z 20.3.2006 r., II
SA/Wa 1907/05, Legalis). Nie wywołuje skutku doręczenia telefoniczne zawiadomienie kancelarii pełnomocnika
o terminie rozprawy (por. post. SN z 12.10.1982 r., I CZ 108/82, Legalis). W przypadku gdy strona ustanowiła
kilku pełnomocników, dla skuteczności zawiadomienia wystarczy zawiadomienie jednego z nich (por. wyr. SN z
22.9.1982 r., II CR 177/82, OSPiKA 1983, Nr 6, poz. 122, z glosą W. Siedleckiego, tamże). W literaturze przyjmuje
się, że jeżeli strona nie podniosła zarzutów związanych z niezawiadomieniem jej pełnomocnika o rozprawie i nie
żądała odpowiedniego zastrzeżenia w protokole rozprawy, nie pozbawia jej to prawa podniesienia stosownego
zarzutu w tym względzie w późniejszym terminie [por. A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks postępowania
5 5. RPO, RPD i prokurator. Zawiadomienie o terminie rozprawy powinno być doręczone również Rzeczni-
kowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i prokuratorowi (por. art. 92 PPSA). Naruszenie tego
obowiązku nie stanowi jednak przyczyny nieważności postępowania, ponieważ nie pozbawia strony możności
obrony swych praw (por. wyr. SN z 30.1.1967 r., II PR 284/66, ONSCP 1967, Nr 9, poz. 159).
392317087 1009098
Art. 92
§ 1. Postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecz-
nika Praw Dziecka, jeżeli wnieśli skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem.
§ 2. Nieobecność prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka na rozprawie
nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez sąd.
1 1. Uprawnienia RPO, RPD oraz prokuratora w postępowaniu. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik
Praw Dziecka oraz prokurator mogą wstąpić do postępowania przez złożenie stosownego oświadczenia, w którym
zgłaszają swój udział w postępowaniu przed sądem [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie
administracyjne, 2017, s. 487]. Zgodnie z art. 14 pkt 6 RPOU Rzecznik Praw Obywatelskich może zwrócić się o
wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych
postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. Przyjmuje się, że oświadczenie, o którym mowa w
art. 92 § 1 PPSA, może być złożone na piśmie bądź ustnie do protokołu. Wstąpienie do postępowania może być
połączone z dokonaniem określonej czynności w sprawie, np. złożeniem pisma procesowego (por. B. Dauter, w:
B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 298). W literaturze
podkreśla się samodzielną pozycję RPO i prokuratora w postępowaniu przed sądem administracyjnym: "Nie są
[oni – przyp. aut.] związani stanowiskiem, jakie zajęli w początkowej fazie postępowania, np. w skardze do sądu
administracyjnego, i zawsze mogą je zmienić" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 278). Podobnie
powinien być traktowany RPD.
2 2. Nieobecność na rozprawie. Zgodnie z art. 92 § 2 PPSA udział prokuratora, RPO lub RPD nie wstrzymuje
rozpoznania sprawy przez sąd. Nie może mieć tu zastosowania art. 91 § 3 PPSA odnoszący się do obowiązku
osobistego stawiennictwa (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
3 3. Status w postępowaniu. Ze statusu RPO, prokuratora oraz RPD w postępowaniu przed sądem administra-
cyjnym wynika, że mogą oni w każdym czasie "wystąpić ze sprawy". Decyzja ta jest wiążąca dla sądu (por. J.P.
4 4. Wzmocnienie kompetencji RPD. Nowelizacja art. 92 PPSA dokonana ustawą z 24.9.2010 r. o zmianie
ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 197, poz. 1307), która weszła w ży-
cie 9.11.2010 r., miała na celu wzmocnienie kompetencji RPD poprzez przyznanie mu stosownych uprawnień
do udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz występowania do Sądu Najwyższego o wy-
jaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub wywołujących rozbieżności w praktyce, a
także wnoszenia kasacji albo skargi kasacyjnej.
5 5. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Zgodnie z projektem z 21.9.2020 r. ustawy o zmianie usta-
wy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Nr projektu UD49), proponuje się dodanie do komento-
wanego przepisu, a w konsekwencji przyznanie stosownych uprawnień w toku postępowania sądowoadministra-
cyjnego, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Zmiana ta jest obecnie przedmiotem konsultacji między-
resortowych i miałaby wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy.
1009098 923170872
Art. 93
W zawiadomieniu o posiedzeniu oznacza się:
1) imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamianego oraz adres zawiadamianego;
2) sąd oraz miejsce i czas posiedzenia;
3) skarżącego oraz przedmiot sprawy;
4) cel posiedzenia;
5) skutki niestawiennictwa.
1 1. Wymagania formalne zawiadomienia. Komentowany przepis określa warunki formalne, jakim powinno
odpowiadać zawiadomienie o posiedzeniu. Prawidłowe zawiadomienie powinno zawierać następujące elementy:
imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamianego oraz jego adres, sąd oraz miejsce i czas posiedzenia, skar-
żącego oraz przedmiot sprawy, cel posiedzenia, skutki niestawiennictwa. Regulamin wewnętrznego urzędowania
wojewódzkich sądów administracyjnych doprecyzowuje, że dla każdej sprawy wyznaczonej na rozprawę określa
się godzinę rozpoczęcia jej rozpoznania, z uwzględnieniem przypuszczalnego czasu trwania spraw, które ją po-
przedzają, oraz możliwości dojazdu do sądu osób zamieszkałych poza siedzibą sądu, a także, w miarę możliwości,
uzasadnionych wniosków w tym przedmiocie, zgłoszonych przez strony, ich pełnomocników lub przedstawicieli
(§ 38 RegWewnUrzWSAR). W praktyce zawiadomienie ma postać formularza sądowego. Dla skuteczności za-
wiadomienia musi on być prawidłowo wypełniony. W orzecznictwie wskazuje się, że zamieszczenie innych niż
przewidziane w art. 93 PPSA informacji w zawiadomieniu o rozprawie bądź pouczeń, w tym o konieczności i
terminie wniesienia wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w przypadku oddalenia skargi, pozbawione
jest podstaw prawnych (por. post. WSA w Gdańsku z 16.1.2009 r., II SA/Gd 332/08, Legalis).
2 2. Uchybienie wymaganiom formalnym zawiadomienia. Spełnienie wskazanych warunków formalnych wa-
runkuje prawidłowość zawiadomienia. Uchybienia w tym zakresie mogą powodować nieważność postępowania
(pozbawienie strony możności obrony swych praw), a w innych wypadkach mogą mieć wpływ na wynik sprawy
(por. uzasadnienie wyr. SN z 8.2.1991 r., I CR 791/90, Legalis). W orzecznictwie przyjmuje się (post. NSA z
29.12.2005 r., II FZ 776/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 76), że jeżeli wojewódzki sąd administracyjny w zawia-
domieniu o rozprawie informuje stronę o tym, że jej obecność nie jest obowiązkowa, to konsekwentnie powinien ją
pouczyć, że na rozprawie może zapaść wyrok, który nie będzie podlegał doręczeniu, a którego zaskarżenie będzie
możliwe po uprzednim złożeniu wniosku o jego uzasadnienie w terminie siedmiu dni od ogłoszenia tego wyroku
(art. 6 w zw. z art. 107 i art. 141 § 2 PPSA).
1009098 923170872
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Wiktorowska/Zalasińska/Pietrasz
Art. 94 Posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sądowym, a poza tym budynkiem tylko wówczas, z
zachowaniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa, gdy czynności sądowe muszą być wykonane w innym
miejscu albo gdy odbycie posiedzenia poza budynkiem sądowym ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przy-
czynia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów.
Spis treści
II. Komentarz do art. 94 § 2 PPSA w brzmieniu nadanym ustawą o doręczeniach elektro-
nicznych............................................................................................................................ 2

1 1. Miejsce posiedzenia. Zgodnie z przyjętą generalną zasadą posiedzenia sądu obywają się w budynku tego
sądu. Artykuł 94 PPSA jest odpowiednikiem art. 151 KPC, z tym zastrzeżeniem że uzupełniony został o sformu-
łowanie "z zachowaniem wymagań dotyczących bezpieczeństwa". W procedurze cywilnej podobnie przyjmuje się,
że posiedzenia sądowe odbywają się poza sądem jedynie wyjątkowo, gdy jest to uzasadnione względami koniecz-
ności bądź celowości. Wskazuje się przy tym, że "względy konieczności zachodzą np. w razie potrzeby dokonania
oględzin nieruchomości, ruchomości, której wielkość przekracza możliwość sprowadzenia do sądu, przesłuchania
osoby, która ze względu na stan zdrowia nie może osobiście stawić się w sądzie itp. Względy celowości mogą
przemawiać za odbyciem posiedzenia sądowego poza budynkiem sądu, kiedy np. w sprawie trzeba przesłuchać
znaczną liczbę świadków, mieszkających w jednej miejscowości, położonej poza siedzibą sądu" [por. A. Zieliński,
w: A. Zieliński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2010, s. 294]. Mając na względzie charakter postępowania
sądowoadministracyjnego oraz ograniczoną możliwość prowadzenia postępowania dowodowego, wydaje się, że
co do zasady wskazane przesłanki konieczności i celowości nie będą występować, co czyni ten przepis częściowo
martwym.
2 2. Wydziały zamiejscowe. Odrębną kwestią jest orzekanie wydziałów zamiejscowych, o których mowa w art.
16 § 2 PrUSA. Na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 16.12.2005 r. w sprawie utworzenia Wydziału Zamiej-
scowego w Radomiu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (Dz.U. Nr 256, poz. 2144 ze zm.)
utworzono Wydział Zamiejscowy w Radomiu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który od
1.1.2007 r., czyli rozpoczęcia działalności orzeczniczej, rozpoznaje sprawy należące do właściwości Wojewódz-
kiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skarg na akty i czynności terenowych organów administracji rzą-
dowej (nie ma to zastosowania w sprawach funkcjonariuszy Policji zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych
Policji w innych powiatach niż wymienione) podjęte w jednostkach organizacyjnych tych organów, które mają
siedziby w powiatach: białobrzeskim, grójeckim, kozienickim, lipskim, przysuskim, radomskim, szydłowieckim,
zwoleńskim oraz w mieście Radom, jeżeli ich kierownicy lub inni pracownicy są upoważnieni do podejmowania
aktów i czynności w imieniu organu, organów wymienionych powiatów oraz ich związków, organów gmin w tych
powiatach oraz ich związków, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu oraz innych organów nie-
wymienionych powyżej, w przypadku gdy strona skarżąca ma miejsce zamieszkania lub siedzibę w wymienionych
powiatach lub w przypadku usytuowania nieruchomości, z którą związany jest przedmiot sprawy w tych powiatach.
II. Komentarz do art. 94 § 2 PPSA w brzmieniu

nadanym ustawą o doręczeniach elektronicznych
3 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiana art. 94 PPSA dokonana art. 96 pkt 18 DorElektrU spowodowała,
że dotychczasową treść art. 94 PPSA oznaczono jako § 1 i jednocześnie dodano § 2.
do art. 12b, Nb 8.
4 2. Istota art. 94 § 2 PPSA. Dodany przez art. 96 pkt 18 DorElektrU do art. 94 PPSA nowy § 2 wprowadza do
postępowania sądowoadministracyjnego konstrukcję prawną odmiejscowionego (zdalnego) posiedzenia jawnego,
potocznie określanego mianem e-rozprawy. Regulacja ta stanowi kolejny krok w informatyzacji postępowania
sądowoadministracyjnego. Jej wprowadzenie nawiązuje do ujętej w preambule Konstytucji RP zasady zapewnie-
nia działaniu instytucji publicznych, a zatem również sądom administracyjnym, rzetelności i sprawności. Prze-
1009098 923170872
pis ten jest wyrazem realizacji tej zasady konstytucyjnej. Jednocześnie art. 94 § 2 PPSA może przyczynić się do
swoistego udrożnienia realizacji zasady prawa do sądu, a w konsekwencji do wykreowania nowej jakości zasady
prawa do sądu, wynikającej z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Informatyzacja postępowania sądowo-
administracyjnego, której niewątpliwym przejawem jest wprowadzenie komentowanego przepisu, może wpłynąć
również na efektywność ochrony udzielanej przez sądy administracyjne, poprzez zapewnienie nieskrępowanego i
wolnego od nadmiernych uciążliwości dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Ponadto wpływa na unowocześnienie
konstrukcji prawa do sądu, w tym poprzez dostosowanie jej do społecznych i technologicznych realiów (por. P.
Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 613 i n.).
5 3. Zarządzenie o przeprowadzeniu zdalnego posiedzenia jawnego. Z art. 94 § 2 PPSA wynika, że to prze-
wodniczący zarządza przeprowadzenie zdalnego posiedzenia jawnego. Ustawa nie precyzuje, czy czynności takiej
dokonuje przewodniczący składu sędziowskiego, czy też przewodniczący wydziału. Z art. 62 PPSA, regulującego
obowiązki przewodniczącego wydziału, wynika, że przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia dokonuje
czynności związanych ze sprawowaniem funkcji kierowniczej w administracji sądowej, w tym w szczególności
wyznacza termin posiedzenia niejawnego lub rozprawy. Z zagadnieniem tym bezpośrednio wiąże się również roz-
strzygnięcie o wyborze formy rozprawy jawnej następujące w zarządzeniu o przeprowadzeniu zdalnego posiedze-
nia jawnego. Dlatego też czynność zarządzenia zdalnego posiedzenia jawnego należy zarezerwować przewodni-
czącemu wydziału.
W dalszej kolejności należy wskazać, że zdalne posiedzenie jawne nie jest zasadą, ale wyjątkiem od zasady
przeprowadzenia posiedzenia jawnego w siedzibie sądu, co wynika z art. 94 § 1 PPSA. Ponadto zarządzenie o
przeprowadzeniu zdalnego posiedzenia jawnego pozostawiono uznaniu przewodniczącego wydziału, co wyrażono
sformułowaniem "przewodniczący może zarządzić". Dodać należy, że ustawa nie wprowadziła żadnych przesłanek,
którymi powinien kierować się przewodniczący wydziału, wydając zarządzenie o zdalnym posiedzeniu jawnym.
Wydanie zarządzenia o przeprowadzeniu zdalnego posiedzenia jawnego, jak się wydaje, powinno być poprze-
dzone uzgodnieniami z administracją innego sądu, który ma udostępnić pomieszczenia w celu przeprowadzenia
zdalnego posiedzenia jawnego.
6 4. Zdalne posiedzenie jawne a posiedzenie jawne w siedzibie sądu. Artykuł 94 § 2 PPSA wprowadza no-
wy sposób przeprowadzenia posiedzenia jawnego, a mianowicie zdalnie. Jest to sposób alternatywny w stosunku
do przeprowadzenia postępowania jawnego w budynku sądu prowadzącego postępowanie. Charakterystyczne dla
zdalnego posiedzenia jawnego jest odmiejscowienie udziału w posiedzeniu jawnym, a w konsekwencji również
odmiejscowienie czynności procesowych oraz czynności faktycznych podejmowanych przez strony, uczestników
postępowania oraz pełnomocników. Odmiejscowienie oznacza, że czynności te dokonywane są na odległość, poza
budynkiem sądu prowadzącego postępowanie. Przeprowadzenie posiedzenia jawnego w siedzibie sądu oznacza
natomiast, że wszystkie wyżej wymienione podmioty dokonują wymienione czynności w trakcie posiedzenia jaw-
nego w siedzibie sądu.
Zdalne posiedzenie jawne może być przeprowadzone w sądzie pierwszej instancji, jak również, za sprawą
art. 193 PPSA, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
7 5. Ograniczone odmiejscowienie zdalnego posiedzenia jawnego. Można wskazać na dwie płaszczyzny ogra-
niczenia odmiejscowienia zdalnego posiedzenia jawnego, o którym mowa w art. 94 § 2 PPSA. Pierwsza płaszczy-
zna tego ograniczenia dotyczy składu sędziowskiego sądu. Otóż członkowie składu sędziowskiego przebywają w
trakcie posiedzenia w budynku sądu administracyjnego na sali rozpraw. Natomiast pozostałe osoby, czyli strony,
uczestnicy postępowania oraz pełnomocnicy nie muszą przebywać w budynku sądu prowadzącego postępowanie.
W tym miejscu należy zwrócić na drugą płaszczyznę ograniczenia odmiejscowienia. Odmiejscowienie w tym przy-
padku nie oznacza, że pozostałe osoby, czyli strony, uczestnicy postępowania oraz pełnomocnicy biorący udział
w zdalnym posiedzeniu jawnym mogą przebywać gdziekolwiek, czyli np. na plaży, w galerii handlowej, w restau-
racji lub na budowie. W tym zakresie ustawodawca zasadnie ograniczył miejsce, w którym muszą przebywać takie
osoby. Zgodnie z art. 94 § 2 PPSA miejscem takim jest "budynek innego sądu" i tylko w tym miejscu podmioty te
mogą dokonywać czynności procesowych. W komentowanym przepisie ustawodawca nie zastrzegł, że chodzi tu o
budynek innego sądu administracyjnego, nie można zatem wykluczyć wykorzystania pomieszczeń w budynkach
np. sądów powszechnych. Wydaje się, że w takim przypadku możliwość przeprowadzenia zdalnego posiedzenia
jawnego zależy wyłącznie od możliwości technicznych związanych z transmisją danych (obrazu i dźwięku) po-
między sądem administracyjnym prowadzącym postępowanie a innym sądem, w którym przebywają uczestnicy
postępowania lub ich pełnomocnicy. Wydaje się, że nie ma przeszkód, ażeby w tym samym zdalnym posiedzeniu
czynności procesowe podejmowane przez podmioty biorące w nim udział zdalny dokonywane były w nawet w
kilku budynkach innych sądów. W tym przypadku barierą mogą okazać się wyłącznie kwestie techniczne związane
z możliwością jednoczesnego kontaktowania się sądu prowadzącego postępowanie z budynkami innych sądów.
Ograniczenie miejsca, w którym mogą przebywać uczestnicy i pełnomocnicy w trakcie posiedzenia jawnego
przed sądem administracyjnym wyłącznie do budynku innego sądu jest uzasadnione co najmniej z dwóch powo-
dów. Po pierwsze, w takim przypadku to sąd administracyjny prowadzący postępowanie odpowiada w całości za
aspekty techniczno-organizacyjne przeprowadzenia zdalnie posiedzenia. Sąd ten zatem powinien współpracować
392317087 1009098
zwłaszcza w zakresie kwestii technicznych z innym sądem, w którego budynku mają przebywać osoby biorące
udział w zdalnym posiedzeniu jawnym. To sąd administracyjny (we współpracy z innym sądem) musi zapewnić
odpowiedni sprzęt techniczny umożliwiający transmisję obrazu i dźwięku w czasie rzeczywistym. To sąd zapew-
nienia odpowiednie pomieszczenie, w którym osoba biorąca udział w zdalnym posiedzeniu jawnym będzie prze-
bywać. Takie rozwiązanie niewątpliwe stanowi ułatwienie dla osób uczestniczących w zdalnym posiedzeniu, gdyż
ciężar jego organizacji spoczywa w całości na sądzie. Strona, uczestnik postępowania czy pełnomocnik muszą
tylko stawić się w odpowiednim terminie w wyznaczonym miejscu. Po drugie, uwzględniając powagę sądu, nie
jest do zaakceptowania udział kogokolwiek w zdalnym posiedzeniu jawnym przed sądem, gdy jednocześnie osoba
taka przebywa w miejscu nieadekwatnym do sytuacji, np. na hałaśliwej ulicy albo w tym samym czasie wykonuje
inne czynności, np. robi zakupy itp. Obowiązek przebywania w budynku innego sądu eliminuje takie sytuacje i
gwarantuje zachowanie powagi sądu. Ponadto zapewnienie ciszy i spokoju umożliwia niezakłócone i prawidłowe
dokonywanie czynności procesowych.
Należy zwrócić uwagę, że komentowany przepis udział w zdalnym posiedzeniu jawnym zagwarantował wy-
łącznie uczestnikom. Niewątpliwie uprawnienie to dotyczy również stron oraz pełnomocników. Uprawnienie to
nie odnosi się natomiast do publiczności. Publiczność, jeżeli chce obserwować przebieg posiedzenia jawnego, po-
winna przebywać w budynku sądu administracyjnego prowadzącego postępowanie.
8 6. Możliwość prowadzenia posiedzenia jawnego hybrydowego. Wychodząc z założenia, że zdalne posie-
dzenie jawne z jednej strony służy realizacji ochrony praw jednostki, a z drugiej strony ma usprawnić przebieg
postępowania sądowoadministracyjnego, zasadne wydaje się dopuszczenie przeprowadzenia hybrydowego posie-
dzenia jawnego. W takim przypadku część uczestników postępowania bierze udział w posiedzeniu jawnym w spo-
sób zdalny, czyli online, natomiast pozostali są obecni na sali rozpraw w sądzie administracyjnym prowadzącym
postępowanie.
9 7. Aspekty organizacyjno-techniczne zdalnego posiedzenia jawnego. Zdalne posiedzenie jawne nie niweczy
obowiązku wywołania sprawy, wynikającego z § 46 ust. 1 RegWewnUrzWSAR.
Komentowany przepis nie wyjaśnia, czy osoba przebywająca w budynku innego sądu powinna być w wyzna-
czonym w tym budynku pomieszczeniu sama, czy też w obecności innej osoby, która potwierdziłaby, że transmisja
odbywa się rzeczywiście z budynku innego sądu. Wydaje się, że przewodniczący składu sędziowskiego powinien
ustalić, w jakim pomieszczeniu przebywa osoba biorąca udział w zdalnym posiedzeniu. Nie doprecyzowano rów-
nież zagadnienia weryfikacji tożsamości osoby uczestniczącej w zdalnym posiedzeniu. Nie można wykluczyć w
takim przypadku konieczności okazania dowodu tożsamości do kamery.
Komentowany przepis precyzuje, że użycie urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie na od-
ległość posiedzenia jawnego wiąże się z transmisją przebiegu czynności procesowych dokonywanych w sali
sądowej sądu prowadzącego postępowanie do miejsca pobytu uczestników postępowania, czyli do budynku innego
sądu, oraz z miejsca pobytu uczestników postępowania do sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie.
Zauważyć należy, że ustawodawca nie zastrzegł, tak jak uczyniono to w art. 15zzs4 ust. 2 KoronawirusU, że
przeprowadzenie posiedzenia jawnego na odległość powinno nastąpić z jednoczesnym bezpośrednim przekazem
obrazu i dźwięku. W komentowanym przepisie posłużono się wyłącznie słowem "transmisja", nie precyzując, czy
ma to być transmisja obrazu, dźwięku czy obrazu i dźwięku, a zatem transmisja audiowizualna. Nie zastrzeżono, że
transmisja ma stanowić bezpośredni przekaz, czyli że ma nastąpić w czasie rzeczywistym. Mając na uwadze cha-
rakter transmitowanych czynności, można dojść do wniosku, że w tym przypadku mamy do czynienia z transmisją
audiowizualną w czasie rzeczywistym. Tylko taka organizacja zdalnego posiedzenia jawnego umożliwi wszystkim
podmiotom postępowania sądowoadministracyjnego biorącym udział w posiedzeniu dokonywanie czynności pro-
cesowych w sposób zgodny z prawem i sprawnie.
Komentowany przepis nie reguluje problematyki standardów technicznych dotyczących w szczególności jako-
ści transmisji, jak również standardów w zakresie bezpieczeństwa transferu danych, w tym również bezpieczeń-
stwa przetwarzanych danych osobowych. Nie oznacza to, że sąd administracyjny nie jest w tym zakresie związany
jakimikolwiek standardami. W tej kwestii należy zwrócić uwagę w szczególności na przepisy wykonawcze wyda-
ne na podstawie art. 18 InformPodPublU.
10 8. Składanie przez uczestników postępowania dokumentów w trakcie zdalnej rozprawy. Częstą praktyką
jest składanie w toku rozprawy przez uczestników postępowania różnego rodzaju pism procesowych, w tym za-
łączników do protokołu rozprawy na podstawie art. 104 PPSA, a także składanie pełnomocnictw. Dokonywanie
tych czynności przez uczestników biorących udział w zdalnej rozprawie w budynku innego sądu niż sąd admini-
stracyjny prowadzący postępowanie może okazać się istotnie utrudnione, a nawet niemożliwe. Zauważyć miano-
wicie należy, że w przypadku gdy posiedzenie sądu odbywa się wyłącznie w budynku sądu administracyjnego,
uczestnicy postępowania przekazują wymienione dokumenty sądowi bezpośrednio na rozprawie. W takim przy-
padku sąd ma możliwość dokonania wstępnej weryfikacji autentyczności składanych dokumentów, a w dalszej
kolejności zapoznania się z ich treścią. Ponadto można dojść do wniosku, że w momencie przekazania dokumen-
1009098 923170874
tu sądowi następuje jego złożenie do akt. Dopiero złożenie dokumentu na nośniku papierowym oznacza, że sąd
dysponuje takim dokumentem.
Uwzględniając powyższe spostrzeżenia, można dojść do wniosku, że w przypadku uczestnika postępowania
biorącego udział w zdalnym posiedzeniu jawnym w budynku innego sądu niż sąd administracyjny prowadzący
postępowanie zdecydowanie lepszym sposobem składania pism jest ich wniesienie przed rozprawą w sposób okre-
ślony w art. 12b § 2 PPSA, czyli przez elektroniczną skrzynkę podawczą.
11 9. Postępowanie dowodowe a zdalne posiedzenie jawne. Nasuwa się wątpliwość, czy sąd administracyjny
może w toku zdalnej rozprawy przeprowadzić postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 PPSA, jeżeli
wniosek w tym zakresie złożył w toku rozprawy uczestnik znajdujący się w budynku innego sądu, przedstawiając
jednocześnie dokument, który ma być przedmiotem dowodu.
Przed udzieleniem odpowiedzi na tak postawione pytanie trzeba uwzględnić niezwykle pojemny charakter
pojęcia dokument, którym posługuje się art. 106 § 3 PPSA, w którym znajduje się również dokument elektroniczny,
a także dokumenty zawierające zapis obrazu, dźwięku albo obrazu i dźwięku. Wydaje się, że nie można z góry
wykluczyć przeprowadzenia na odległość dowodu z dokumentu, a zwłaszcza z dokumentów zawierających zapis
obrazu, dźwięku albo obrazu i dźwięku, a takich dokumentów nie da się w postępowaniu sądowoadministracyjnym
a priori wykluczyć (por. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 447 i n.).
12 10. Ogłoszenie wyroku a zdalne posiedzenie jawne. Z art. 139 § 1 PPSA wynika zasada, zgodnie z którą
ogłoszenie wyroku powinno nastąpić na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. W takim przypadku, ze
względu na to, że w komentowanym przepisie mowa jest o zdalnym posiedzeniu jawnym, a nie tylko o zdalnej
rozprawie, należy dojść do wniosku, że również ogłoszenie wyroku może mieć miejsce w toku posiedzenia jawnego
przeprowadzonego zdalnie. Jeżeli jednak sąd odroczy ogłoszenie wyroku na czas do czternastu dni, oznacza to, że
jego ogłoszenie nastąpi już po zamknięciu posiedzenia jawnego. Ogłoszenie wyroku w takim przypadku następuje
poza posiedzeniem jawnym, co oznacza, że nie może być dokonane w sposób zdalny, określony w art. 94 § 2 PPSA.
13 11. Utrwalanie przebiegu zdalnego posiedzenia jawnego. Zgodnie z art. 100 PPSA z przebiegu posiedzenia
jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół (§ 1). Ponadto z posiedzenia niejawne-
go sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie wydano orzeczenia (§ 2). Spisywanie protokołu oraz sporządzanie
notatki urzędowej oznacza, że dokonanie tych czynności powinno nastąpić w formie pisemnej. Stanowisko to po-
twierdza art. 102 PPSA, zgodnie z którym przebieg czynności protokołowanych może być ponadto utrwalony za
pomocą aparatury dźwiękowej, o czym należy przed uruchomieniem aparatury uprzedzić wszystkie osoby uczest-
niczące w czynności (por. P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 458 i n.).
Powyższe spostrzeżenie oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie przewiduje się możliwości
sporządzenia protokołu za pomocą urządzenia rejestrującego dźwięk albo obraz i dźwięk, co przewiduje natomiast
art. 158 § 3 KPC. Zaznaczyć należy, że funkcji takiego protokołu nie spełnia utrwalanie czynności protokołowa-
nych za pomocą aparatury dźwiękowej na podstawie art. 102 PPSA. Jest to jedynie dodatkowy sposób utrwalania
przebiegu czynności protokołowanych na zasadach ogólnych, czyli zgodnie z art. 100 i 101 PPSA. Skorzystanie z
aparatury dźwiękowej nie zwalnia od obowiązku sporządzenia protokołu, o którym mowa w art. 100 PPSA [zob.
komentarz do art. 104 w poprzednim wydaniu niniejszego komentarza: M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasiń-
ska, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz,
Warszawa 2019, s. 550].
Artykuł art. 94 § 2 PPSA nie powoduje żadnych modyfikacji w zakresie protokołowania rozprawy. W szcze-
gólności fakt prowadzenia posiedzenia jawnego zdalnie nie wiąże się z obowiązkiem jej utrwalania w sposób okre-
ślony w art. 102 PPSA.
14 12. Problemy techniczne w trakcie zdalnego posiedzenia jawnego. Nie można wykluczyć wystąpienia w
trakcie zdalnego posiedzenia jawnego problemów technicznych, w szczególności związanych z zakłóceniami w
transmisji jego przebiegu. Okoliczność wystąpienia problemów technicznych, w tym takich zakłóceń, powinna
mieć odzwierciedlenie w protokole z przebiegu posiedzenia jawnego, co w dalszej kolejności powinno pozwolić na
ewentualną ocenę charakteru zakłóceń i ich wpływu na dokonywane czynności procesowe oraz zgłaszane żądania,
wnioski, a także składane wyjaśnienia. Nie można wykluczyć sytuacji, w której problemy techniczne w postaci
zakłóceń w transmisji mogą nawet pozbawić stronę możności obrony swych praw, co może mieć daleko idące
konsekwencje w postaci nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 PPSA). W przypadku niemożliwości prze-
prowadzenia zdalnego posiedzenia jawnego ze względu na problemy techniczne rozprawa powinna być odroczona.
15 13. Relacje pomiędzy art. 94 § 2 PPSA a art. 15zzs4 ust. 2 KoronawirusU. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 Ko-
ronawirusU w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powo-
du COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczel-
ny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przepro-
wadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej
uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych
urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W pierwszej kolejności
592317087 1009098
należy wskazać, że przepis ten ma charakter epizodyczny. Ponadto, w odróżnieniu od komentowanego przepisu,
dotyczy tylko rozprawy, a nie posiedzenia jawnego. Wreszcie art. 15zzs4 ust. 2 KoronawirusU jako zasadę prze-
widuje przeprowadzenie odmiejscowionej rozprawy, zaś wyjątek wiąże się z ustaleniem, że przeprowadzenie roz-
prawy w siedzibie sądu prowadzącego postępowanie nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej
uczestniczących.
1009098 923170876
Art. 95
§ 1. Na posiedzenia jawne wstęp na salę sądową mają – poza stronami i osobami wezwanymi – tylko osoby
pełnoletnie. Przewodniczący może zezwolić na obecność na posiedzeniu małoletnim.
§ 2. Na posiedzenia niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane.
1 1. Zasada jawności. Treść komentowanego przepisu odpowiada art. 152 KPC. Przyjęta regulacja stanowi kon-
kretyzację zasady jawności, statuując tzw. jawność wobec publiczności (por. T. Misiuk-Jodłowska, w: J. Jodłow-
ski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, 2009, s. 353). J.P. Tarno wska-
zuje, że wyłączenie jawności może mieć miejsce:
1) tylko w odniesieniu do publiczności albo
2) zarówno w stosunku do osób postronnych, jak i wobec stron (lub tylko stron wezwanych) (por.
2 2. Obecność osób pełnoletnich. Pełnoletnia jest osoba fizyczna, która ukończyła lat osiemnaście (art. 10 § 1
KC), jak też małoletni przez zawarcie małżeństwa (art. 10 § 2 KC).
3 3. Karty wstępu na salę rozpraw. Zgodnie z § 43 RegWewnUrzWSAR w razie przewidywanego udziału w
posiedzeniu licznej publiczności, przewodniczący wydziału może zarządzić wydawanie kart wstępu na salę roz-
praw. W tych wypadkach prezes sądu może wyznaczyć na sali rozpraw odpowiednie miejsce dla sprawozdawców
radia, telewizji i innych środków przekazu.
4 4. Stawiennictwo osób wezwanych. Na posiedzenia niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane. Przyjmuje
się, że wezwanie na posiedzenie niejawne określonych osób nie powoduje, że posiedzenie to traci swój niejaw-
ny charakter (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 282). Komentowany przepis uzależnia wezwanie
określonej osoby na posiedzenie niejawne jedynie od uznania sądu prowadzącego to postępowanie, w związku z
tym nie można od sądu skutecznie domagać się, aby wezwał określoną osobę na takie posiedzenie i domagać się
przeprowadzenia na nim postępowania dowodowego, które miałoby podważyć zebrany w aktach sprawy materiał
dowodowy, odbierając od strony stosowne wyjaśnienia, a więc stosując środek dowodowy, który nie jest znany
procedurze sądowoadministracyjnej (post. NSA z 19.4.2012 r., II OSK 871/12, Legalis).
5 5. Zmiana art. 95 PPSA. Zmiana dokonana na podstawie ustawy z 21.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy
Nr 1248, Sejm VIII kadencji) umożliwia małoletnim udział w posiedzeniach jawnych przed sądem administra-
cyjnym. Analogiczna zmiana została dokonana w art. 152 KPC. Możliwość taka była wcześniej przewidziana w
procedurze karnej tj. w art. 356 § 2 KPK, który umożliwia małoletnim obecność na rozprawie za zezwoleniem
przewodniczącego.
6 6. Zezwolenie na obecność małoletniego na posiedzeniu. Zezwolenie na obecność małoletniego na posie-
dzeniu powinno być wydane przez przewodniczącego składu orzekającego, w formie zarządzenia, od którego na
mocy art. 114 PPSA będzie przysługiwało odwołanie do sądu orzekającego. Zarządzenia w przedmiocie zezwo-
lenia na udział małoletniego w posiedzeniu jawnym wydane poza rozprawą są niezaskarżalne (art. 198 PPSA).
Jednak na podstawie art. 165 w zw. z art. 167 PPSA przewodniczący może je uchylić lub zmienić wskutek zmiany
okoliczności sprawy.
7 7. Granica wiekowa. Ustawodawca nie określił dolnej granicy wiekowej małoletnich, których obecność może
być dopuszczona na rozprawie. Pozwoli to na udzielanie rodzicom z małymi dziećmi zezwolenia na wstęp na salę
rozpraw.
1009098 923170872
Art. 96
§ 1. Sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamkniętych, jeżeli publiczne
rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy
mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informacje niejawne.
§ 2. Sąd na wniosek strony zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli wymaga tego
ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Postępowanie dotyczące tego wniosku
odbywa się przy drzwiach zamkniętych. Postanowienie w tym przedmiocie sąd ogłasza publicznie.
1 1. Przesłanki wyłączenia jawności. Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konstytucji RP wyłączenie jawności rozprawy
może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochro-
nę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok jednak ogłaszany jest publicznie. Uchylenie
jawności może dotyczyć całego posiedzenia lub jego części, w zależności od okoliczności sprawy. "Rozstrzygnię-
cie w tej kwestii zapada w postaci niezaskarżalnego postanowienia. Wpisuje się je do protokołu bez spisywania
odrębnej sentencji, natomiast ze wskazaniem ustawowej podstawy wyłączenia jawności" (por. J.P. Tarno, Prawo
o postępowaniu, 2012, s. 283). Należy mieć przy tym na uwadze, że posiedzenie przy drzwiach zamkniętych jest
posiedzeniem jawnym, ale z ograniczoną jawnością w stosunku do publiczności [por. M. Jędrzejewska, K. Weitz,
w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2009, s. 449].
2 2. Obligatoryjne wyłączenie jawności. Zgodnie z art. 96 § 1 PPSA obligatoryjne wyłączenie jawności roz-
poznawania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym może nastąpić ze względu na moralność, bezpie-
czeństwo państwa lub porządek publiczny, a także gdy mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informa-
cje niejawne [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, 2017, s. 487]. W
tych wypadkach sąd z urzędu bada, czy istnieją wskazane przesłanki, i wyłącza jawność posiedzenia. Nie wyklucza
to możliwości złożenia stosownego wniosku przez strony postępowania.
3 3. Wyłączenie na wniosek. W wypadku gdy wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny
interes prywatny, sąd może na wniosek wyłączyć jawność posiedzenia. W uzasadnieniu wniosku nie wystarczy
jednak samo powołanie ogólnie sformułowanych w art. 96 § 2 PPSA podstaw wyłączenia, ale konieczne jest przed-
stawienie w tym względzie przekonującej argumentacji. Może być ona związana np. z potrzebą ochrony tajemni-
cy zawodowej, czy odnosić się do okoliczności, które przemawiają za uznaniem, że rozpoznanie na posiedzeniu
jawnym może być hańbiące dla strony. B. Dauter podaje, że okolicznością niedającą podstaw do wyłączenia jest
fakt, iż akta sprawy objęte są klauzulą "tajemnica skarbowa" (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 304). Ocena zasadności wyłączenia ze względu na
powołane okoliczności należy do sądu. Postanowienie w tym przedmiocie sąd ogłasza publicznie.
4 4. Naruszenie niejawności rozprawy. Zgodnie z art. 241 § 2 KK, kto rozpowszechnia publicznie wiadomości
z rozprawy sądowej prowadzonej z wyłączeniem jawności, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo
pozbawienia wolności do lat dwóch.
1009098 923170872
Art. 97
§ 1. Podczas posiedzenia odbywającego się przy drzwiach zamkniętych mogą być obecni na sali: strony, ich
przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, prokurator oraz osoby zaufania po dwie z każdej strony.
§ 2. Ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie odbywa się publicznie.
1 1. Zakres zastosowania ograniczenia jawności. Ograniczenie jawności posiedzeń przeprowadzanych przy

drzwiach zamkniętych nie dotyczy stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, prokuratora oraz
osób zaufania. Przy czym pod pojęciem strony można również rozumieć organizację społeczną, która została
dopuszczona w charakterze uczestnika postępowania. W warunkach, o których mowa w art. 92 PPSA, podczas
posiedzenia dopuszczalna jest ponadto obecność Rzecznika Praw Obywatelskich, prokuratora i Rzecznika Praw
Dziecka.
2 2. Ogłoszenie orzeczenia. Publiczne ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie dotyczy tylko
jego sentencji. Zgodnie z art. 139 § 3 zd. 3 PPSA po ogłoszeniu sentencji przewodniczący lub sędzia sprawozdawca
podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, może jednak tego zaniechać, jeżeli sprawa była rozpoznawana
przy drzwiach zamkniętych.
1009098 923170872
Art. 98
§ 1. Przewodniczący otwiera, prowadzi i zamyka posiedzenia, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do
zadawania pytań i ogłasza orzeczenia.
§ 2. Przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylić pytanie, jeżeli
uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne.
1 1. Kierownictwo posiedzenia. Zgodnie z przyjętą zasadą kierownictwo formalne posiedzenia należy do prze-
wodniczącego składu orzekającego. Polega ono przede wszystkim na otwarciu, prowadzeniu i zamknięciu posie-
dzenia, udzielaniu głosu, zadawaniu pytań i upoważnianiu do zadawania pytań oraz ogłoszeniu orzeczenia.
2 2. Wywołanie. Otwarcie rozprawy poprzedza wywołanie, którego brak lub nieprawidłowość może wpływać
na ważność postępowania. W literaturze przyjmuje się, że "wywołanie sprawy ma na celu powiadomienie stron
o przystąpieniu do rozpoznania ich sprawy oraz sprawdzenie obecności stron, a w przypadku ich niestawiennic-
twa prawdziwości ich zawiadomienia" (por. T. Misiuk-Jodłowska, w: J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Mi-
siuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, 2009, s. 357). Do momentu wywołania mówimy o okresie "przed
rozpoczęciem posiedzenia" (por. post. SN z 18.2.1982 r., IV CZ 15/82, OSPiKA 1983, Nr 1, poz. 62, z glosą W.
Siedleckiego, tamże).
3 3. Czynności po otwarciu rozprawy. Jedną z pierwszych czynności następujących po otwarciu rozprawy jest
sprawdzenie obecności oraz zbadanie prawidłowości zawiadomienia osób nieobecnych. W razie uchybień w
tym zakresie sąd ma obowiązek odroczenia rozprawy zgodnie z art. 109 PPSA [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierz-
bowski (red.), Postępowanie administracyjne, 2011, s. 437], pod rygorem nieważności postępowania (art. 183 §
2 pkt 5 PPSA). Ze szczególną sytuacją mamy do czynienia, gdy istnieje rozbieżność między godziną rozpoczęcia
rozprawy określoną w wokandzie i zawiadomieniu o rozprawie. W tych przypadkach, jeżeli "negatywnych następ-
stw dla udziału stron nie można usunąć przez przesunięcie godziny rozpoczęcia, należy wyprowadzić z tego kon-
sekwencje co do odroczenia, a jeżeli rozprawa już się odbyła i zostało ogłoszone orzeczenie, nie jest dopuszczalne
otwarcie rozprawy na nowo" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego, s. 216). W orzecznictwie
wskazuje się m.in., że zawiadomienie strony o innym terminie niż ten, w którym doszło do rozpoznania sprawy,
uchybia zasadom wyrażonym w art. 91 § 2 oraz art. 93 pkt 2 PPSA i należy je zakwalifikować jako rażącą wadli-
wość postępowania stanowiącą o jego nieważności (art. 183 § 2 pkt 5 PPSA) (wyr. NSA z 25.10.2005 r., FSK
2405/04, Legalis).
Zgodnie z § 46 ust. 1 RegWewnUrzWSAR po wywołaniu sprawy, sprawdzeniu obecności stron i pełnomoc-
ników oraz po sprawozdaniu sędziego sprawozdawcy przewodniczący udziela głosu stronom. Pierwszy zabiera
głos skarżący, a potem organ. Poza tym kolejność zabierania głosu ustala przewodniczący. Przepis § 46 ust.
2 RegWewnUrzWSAR przewiduje, że każda ze stron przemawia tylko raz, chyba że przewodniczący uzna dal-
szą wypowiedź strony za potrzebną. Ponadto w literaturze przyjmuje się, że przewodniczący posiedzenia może
odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylić pytanie, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub
zbyteczne (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 283). Na tle KPC przyjmuje się, że pytania zbytecz-
ne to te, które nie pozostają w związku ze sprawą (art. 227 KPC) lub wykraczają poza tezę dowodową (art. 236
KPC), a niewłaściwe to te, które np. uchybiają powadze sądu lub naruszają godność stron [por. A. Zieliński, w:
A. Zieliński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2010, s. 296]. Termin "nadużycie głosu" jest odnoszony rów-
nież do sytuacji, w których "wypowiedzi naruszają powagę, spokój lub porządek czynności sądowych, ale może
1009098 923170872
zachodzić również wówczas, gdy przemawiający wykracza poza kwestie istotne dla sprawy lub przedstawia je w
formie uwłaczającej stronie przeciwnej lub innym osobom" [por. M. Jędrzejewska, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.),
Kodeks postępowania cywilnego, 2009, s. 450].
4 4. Uprawnienia przewodniczącego. Uprawnienia przewodniczącego, jako osoby kierującej posiedzeniem, są
doprecyzowane w Regulaminie wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak np.:
1) przewodniczący składu orzekającego zapewnia, aby:
a) członkowie składu orzekającego zapoznali się z aktami sprawy przed posiedzeniem,
b) posiedzenie rozpoczęło się punktualnie i przebiegało w sposób niezakłócony,
c) w toku posiedzenia nie pominięto okoliczności koniecznych do wyjaśnienia sprawy i jej
sprawnego zakończenia,
d) podczas narady omówiono wszystkie wyłaniające się zagadnienia i aby rozstrzygnięte
zostały wszystkie wnioski stron (§ 41 RegWewnUrzWSAR);
2) po wywołaniu sprawy, sprawdzeniu obecności stron i pełnomocników oraz po sprawozdaniu
sędziego sprawozdawcy przewodniczący udziela głosu stronom (§ 46 RegWewnUrzWSAR);
3) podczas narady i głosowania może być obecny – oprócz członków składu orzekającego – je-
dynie protokolant, chyba że przewodniczący uzna jego obecność za zbędną (§ 50 RegWewnUrz-
WSAR);
4) protokół posiedzenia sądu sporządza pracownik sekretariatu, aplikant lub praktykant wyzna-
czony przez przewodniczącego wydziału lub kierownika sekretariatu, pod kierunkiem przewodni-
czącego posiedzenia (§ 51 RegWewnUrzWSAR);
5) poprawki i uzupełnienia treści protokołu omawia się w końcowej części protokołu, przed jego
podpisaniem, albo w osobnej wzmiance podpisanej przez protokolanta i przewodniczącego posie-
dzenia (§ 52 RegWewnUrzWSAR).
5 5. Zamknięcie rozprawy. Przewodniczący zamyka rozprawę, kiedy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną
(por. art. 113 § 2 PPSA). "Rozprawa może być otworzona na nowo tylko w drodze postanowienia sądu, natomiast
powinna zostać otworzona, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu" (por. J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2012, s. 283). Zamknięcie rozprawy powoduje dwojakie skutki procesowe: dla stron (por.
art. 210 § 1 PPSA) oraz dla sądu (por. art. 139 § 1 PPSA).
392317087 1009098
Art. 99 Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny.
1 1. Przesłanki odroczenia. Przyjęta konstrukcja komentowanego przepisu sprawia, że odroczenie posiedzenia

może nastąpić na wniosek lub z urzędu, przy czym zawsze musi za tym przemawiać ważna przyczyna, która pod-
lega ocenie sądu. Słusznie przyjmuje się jednak, że gdy sąd stwierdzi, że istnieje wskazana ważna przyczyna, jest
zobowiązany odroczyć rozpoznanie sprawy (por. orz. SN z 18.12.1951 r., C 1556/51, OSNCK 1953, Nr 1, poz.
22). Natomiast nawet zgodny wniosek stron, który oznacza wyrażenie takiej woli przez wszystkich uczestników
postępowania, nie jest dla sądu wiążący (por. post. WSA w Łodzi z 17.1.2008 r., II SA/Łd 829/07, Legalis). Od-
roczenia rozprawy nie może uzasadniać, w szczególności, chęć złożenia w przyszłości przez skarżącego bliżej
nieokreślonych dokumentów (wyr. WSA w Kielcach z 22.1.2020 r., II SA/Ke 897/19, Legalis). Jak przyjął NSA
w wyr. z 11.1.2005 r. (GSK 856/04, Legalis), to również do sądu należy ocena skutków ewentualnego odroczenia
rozprawy, bowiem jedną z zasad postępowania sądowoadministracyjnego jest zasada ekonomii procesowej. Oce-
nie sądu nie podlegają jednak przypadki uzasadniające odroczenie na podstawie art. 109 i 110 PPSA. Odroczenie
posiedzenia następuje w drodze niezaskarżalnego postanowienia, które wpisuje się do protokołu bez spisywania
odrębnej sentencji, wskazując jednakże przyczynę odroczenia.
2 2. Wniosek pełnomocnika substytucyjnego. W wyroku NSA z 18.5.2007 r. (I OSK 255/07, Legalis) sąd przy-
jął, że wymagania z art. 99 PPSA nie spełnia wniosek złożony przed rozprawą, w którym pełnomocnik substytu-
cyjny pełnomocnika z urzędu wniósł o odroczenie rozprawy z powodu braku możliwości należytego przygotowa-
nia się do niej, wobec zbyt krótkiego terminu. Sąd przyjął, że do dnia rozprawy pełnomocnik z urzędu dysponował
okresem półtoramiesięcznym do przygotowania się do sprawy, a pełnomocnik substytucyjny okresem siedmiu dni,
a więc był to czas w pełni wystarczający do zapoznania się z aktami nieskomplikowanej, prostej sprawy. Okolicz-
nością uzasadniającą odroczenie rozprawy jest w szczególności złożenie na rozprawie pisma strony, które istotnie
modyfikuje jej skargę, jeżeli strona przeciwna zgłosi potrzebę ustosunkowania się do niego.
3 3. Ogłoszenie o terminie następnego posiedzenia. Zgodnie z § 49 RegWewnUrzWSAR w razie odroczenia
posiedzenia ogłasza się stronom i innym osobom zainteresowanym obecnym na posiedzeniu termin następnego
posiedzenia, chyba że niezwłoczne wyznaczenie następnego terminu nie jest możliwe. W przypadku ogłoszenia
następnego terminu posiedzenia poucza się strony i inne osoby zainteresowane o tym, które z nich mają obowiązek
stawić się na następne posiedzenie bez osobnego wezwania, oraz o skutkach niestawiennictwa. Na żądanie należy
wydać pismo wskazujące termin stawienia się w sądzie. Osoby nieobecne na posiedzeniu wzywa się na następne
posiedzenie lub zawiadamia o nim na zasadach ogólnych.
1009098 923170872
Art. 100
§ 1. Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół.
§ 2. Z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie wydano orzeczenia. Notatka urzę-
dowa może być utrwalona w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzona kwalifikowanym podpisem elek-
tronicznym.
1 1. Charakter prawny protokołu. Protokół stanowiący sprawozdawczy dokument urzędowy z posiedzenia

jawnego, wchodzący w skład akt sądowych, stwierdza istnienie lub nieistnienie istotnych dla sprawy faktów [por.
A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2010, s. 297]. Celem protokołu jest zapew-
nienie możliwości odtworzenia w każdym stanie sprawy dokładnego przebiegu posiedzenia. Protokół jest więc
formą udokumentowania wszystkich istotnych dla przebiegu postępowania i rozstrzygnięcia sprawy zdarzeń, ze-
znań, oświadczeń i twierdzeń, co jednak w razie jego braku nie wyłącza możliwości wykazania w inny sposób,
że czynność sądowa została dokonana (por. W. Siedlecki, Glosa do uchw. SN z 17.10.1978 r., III CZP 62/78, NP
1980, Nr 4, s. 151).
2 2. Protokół jako dokument urzędowy. Podpisany protokół jest dokumentem urzędowym korzystającym z
domniemania prawdziwości. W związku z tym niedopuszczalne jest przyjęcie, że przebieg postępowania był in-
ny niż spisany w protokole – bez uprzedniego sprostowania lub uzupełnienia jego treści. Z charakteru dokumen-
tu urzędowego wynika również, że stanowi on dowód, iż przebieg postępowania, złożone w trakcie rozprawy ze-
znania, oświadczenia i twierdzenia, a także zapadłe rozstrzygnięcia miały taki kształt, jaki został w nim udoku-
mentowany, przy czym wskazanej mocy dowodowej nabiera on dopiero z chwilą podpisania (por. post. NSA z
23.11.2006 r., II FZ 608/06, niepubl.).
3 3. Osoba sporządzająca protokół. Zgodnie z § 51 RegWewnUrzWSAR protokół ten sporządza pracownik
sekretariatu, aplikant lub praktykant wyznaczony przez przewodniczącego wydziału lub kierownika sekretariatu,
pod kierunkiem przewodniczącego posiedzenia. Zgodnie z art. 24 PPSA protokolanta dotyczą odpowiednio prze-
pisy o wyłączeniu sędziego, co sprawia, że nie powinien on dokonywać czynności urzędowych np. w sprawie, w
której sam jest stroną (por. art. 18 w zw. z art. 24 PPSA). Możliwe są dwie techniki protokołowania: system chro-
nologiczny, polegający na dokonywaniu samodzielnie przez protokolanta wiernego zapisu posiedzenia, albo sys-
tem reasumpcyjny, polegający na dyktowaniu przez przewodniczącego treści protokołu [por. M. Jędrzejewska, K.
Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2009, s. 452]. Natomiast § 52 RegWewnUrzWSAR
stanowi, że skreśleń i poprawek w protokole dokonuje się tak, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, a
poprawki i uzupełnienia treści protokołu omawia się w końcowej części protokołu, przed jego podpisaniem, albo
w osobnej wzmiance podpisanej przez protokolanta i przewodniczącego posiedzenia.
4 4. Protokół z posiedzenia niejawnego. Z posiedzenia niejawnego nie spisuje się protokołu, chyba że na posie-
dzeniu tym wysłuchano wezwane przez sąd osoby lub dokonano innych czynności procesowych. Zgodnie z wy-
mogami wypływającymi z zasady pisemności z posiedzenia niejawnego sporządza się natomiast notatkę. Powinna
ona zawierać datę, określenie przedmiotu tego posiedzenia i podpis przewodniczącego. Ustawą ZmPPSA2019 w
art. 100 § 2 dodano zd. 2 w brzmieniu: "Notatka urzędowa może być utrwalona w systemie teleinformatycznym
sądu i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym" (druk sejmowy Nr 3260). Dopuszczenie możliwości
sporządzania notatki urzędowej w formie elektronicznej oraz jej podpisywania kwalifikowanym podpisem elektro-
nicznym wynika z realizacji podstawowego celu powołanej ustawy, jakim jest elektronizacja postępowania przed
sądami administracyjnymi.
5 5. Podpisanie protokołu. Protokół podpisuje się bezpośrednio po zakończeniu posiedzenia, a w wyjątkowy-
ch przypadkach – najpóźniej w ciągu trzech dni po zakończeniu posiedzenia. Nabiera on mocy dokumentu urzę-
dowego dopiero wraz z jego podpisaniem, stanowiąc dowód tego, "że przebieg postępowania, złożone w jego toku
zeznania, oświadczenia i twierdzenia, a także zapadłe w nim rozstrzygnięcia miały taki kształt, jaki został w nim
udokumentowany" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 285).
1009098 923170872
Art. 101
§ 1.
Protokół powinien zawierać:
1) oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron,
jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy
i wzmiankę co do jawności;
2) przebieg posiedzenia, w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wy-
danych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sentencji orze-
czenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; zamiast po-
dania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze;
3) czynności stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
§ 2. Protokół podpisują przewodniczący i protokolant.
§ 3. Protokół może być utrwalony w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzony kwalifikowanym pod-
pisem elektronicznym.
1 1. Wymagania formalne protokołu. Komentowany przepis zawiera wymagania formalne, jakim powinien
odpowiadać protokół, o którym mowa w art. 100 PPSA. I tak, prawidłowo sporządzony protokół powinien za-
wierać: oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron,
jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i
wzmiankę co do jawności; przebieg posiedzenia, w szczególności wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarzą-
dzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej
sentencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole treści samego rozstrzygnięcia; za-
miast podania wniosków i twierdzeń można w protokole powołać się na pisma przygotowawcze; czynności stron
mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
2 2. Opis przebiegu posiedzenia. Jak wskazuje J.P. Tarno, protokół powinien dokładnie odzwierciedlać przebieg
postępowania, a w szczególności obejmować:
1) wszystkie istotne wnioski i twierdzenia stron,
2) treść wydawanych orzeczeń, jeżeli nie wymagają spisania odrębnych sentencji, a w przypadku
pozostałych orzeczeń wzmiankę o ich ogłoszeniu,
3) wszystkie czynności stron mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, np. wniosek o zasą-
dzenie kosztów postępowania czy cofnięcie skargi (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012,
s. 286).
W praktyce protokół sporządza się na urzędowym formularzu. Istotne jest odnotowanie odpowiedniej
wzmianki dotyczącej jawności posiedzenia. Stosowna wzmianka powinna zostać również zamieszczona, gdy do-
kument złożony do akt sprawy w toku posiedzenia może być zwrócony po ukończeniu postępowania (§ 47 Re-
gWewnUrzWSAR). W przypadku gdy zwraca się złożony dokument, należy dołączyć do akt sprawy jego ksero-
kopię albo opisać go w protokole.
3 3. Wnioski i twierdzenia stron w protokole. Protokół nie musi zawierać streszczenia wywodów stron, ale
wystarczy, jeśli obejmie wnioski i twierdzenia stron związane z przedmiotem postępowania, mające znaczenie dla
rozstrzygnięcia sprawy (zob. np. post. NSA z 7.11.2011 r., I OSK 1002/11, Legalis). Protokół powinien zawierać
jedynie najistotniejsze fragmenty wypowiedzi stron, mające znaczenie w sprawie (post. NSA z 25.4.2012 r., II OSK
64/12, Legalis). Komentowany przepis nie może być rozumiany w ten sposób, że protokół rozprawy powinien od-
zwierciedlać wszystkie oświadczenia i twierdzenia stron w ich dosłownym i szczegółowym brzmieniu (post. NSA
z 25.1.2011 r., II FSK 2059/10, Legalis). Wystarczające jest, gdy protokół odzwierciedla czynności podejmowane
na posiedzeniu z udziałem stron w nim uczestniczących (post. NSA z 27.3.2012 r., I OSK 1385/11, Legalis).
4 4. Podpisanie protokołu. Protokół podpisują przewodniczący i protokolant. Powinni oni zweryfikować je-
go treść przed podpisaniem, najlepiej w dniu posiedzenia (por. post. NSA z 11.5.2005 r., FZ 510/04, Legalis).
Jak stanowi § 51 ust. 2 RegWewnUrzWSAR, protokół podpisuje się bezpośrednio po zakończeniu posiedzenia,
a w wyjątkowych przypadkach – najpóźniej w ciągu trzech dni po zakończeniu posiedzenia. W literaturze przyj-
muje się, że w praktyce można mówić jednak o wyjątkowych okolicznościach, np. gdy posiedzenie zakończyło
się bardzo późno lub niemożliwe było wydrukowanie protokołu ze względu na awarię systemu informatycznego
(por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s.
291). Zmiana przewidziana w art. 1 pkt 9 ZmPPSA2019 dopuszcza możliwość utrwalenia protokołu w systemie
teleinformatycznym sądu i opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
1009098 923170872
Art. 102 Przebieg czynności protokołowanych może być ponadto utrwalony za pomocą aparatury dźwięko-
wej, o czym należy przed uruchomieniem aparatury uprzedzić wszystkie osoby uczestniczące w czynności.
1 1. Nagrywanie rozprawy. Przebieg czynności protokołowanych może być również utrwalony za pomocą apa-
ratury dźwiękowej. W komentowanej ustawie zrezygnowano z możliwości spisywania protokołu pismem steno-
graficznym. Utrwalenie przebiegu posiedzenia za pomocą aparatury dźwiękowej nie zwalnia jednak z określonego
w art. 100 obowiązku sporządzenia protokołu (por. uchw. SN z 3.12.1971 r., III CZP 75/71, OSNCP 1972, Nr 4,
poz. 64). Przyjmuje się, że warunkiem użycia aparatury dźwiękowej jest wcześniejsze uprzedzenie o tym fakcie
osób biorących udział w czynności sądu. Taśmy z utrwalonym przebiegiem posiedzenia stanowią uzupełnienie
protokołu [por. M. Jędrzejewska, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2009, s. 454].
2 2. Obowiązek sporządzenia protokołu. Skorzystanie z aparatury dźwiękowej nie zwalnia od obowiązku spo-
rządzenia protokołu, o którym mowa w art. 100 PPSA. Z tego względu użyteczność możliwości protokołowania
w postaci aparatury dźwiękowej jest znikoma, gdyż w żaden sposób nie usprawnia postępowania. Komentowany
przepis nie przewiduje również możliwości protokołowania za pomocą środków audiowizualnych, które byłoby
niewątpliwie bardziej konkurencyjne względem tradycyjnego protokołu.
1009098 923170872
Art. 103 Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później
jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia
przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia.
1 1. Kontrola protokołu. Protokół podlega kontroli stron postępowania, które mogą żądać jego sprostowania
(np. zmiany, wykreślenia) lub uzupełnienia. Stosowne żądanie powinno zostać zgłoszone na następnym posie-
dzeniu sądu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono ten
protokół. W orzecznictwie wskazuje się, że przewidziany w komentowanym przepisie termin złożenia wniosku
o sprostowanie protokołu ma charakter terminu ustawowego (sąd nie może go skrócić ani przedłużyć) i preklu-
zyjnego (jego upływ sąd uwzględnia z urzędu) bez względu na treść wniosku (por. post. WSA we Wrocławiu z
9.4.2008 r., II SA/Wr 375/06, Legalis). Jednocześnie art. 103 PPSA nie wiąże możliwości wystąpienia z wnioskiem
o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu z otrzymaniem odpisu tego protokołu (por. wyr. NSA z 14.8.2007 r.,
2 2. Termin wniosku o uzupełnienie i sprostowanie protokołu. Zdaniem J.P. Tarno pominięcie w treści ko-
mentowanego przepisu uregulowania zawartego w art. 160 KPC, który stanowi, że korekta protokołu z rozprawy,
po której zamknięciu nastąpiło wydanie wyroku, jest możliwa dopóty, dopóki akta sprawy znajdują się w sądzie,
nakazuje przyjąć, że po ogłoszeniu wyroku przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalne uzupełnienie i prosto-
wanie protokołu z rozprawy w tym trybie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 288). Należy jednak
zgodzić się z B. Dauterem (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2011, s. 315), który twierdzi, że komentowany przepis nie uzależnia żądania sprostowania lub uzu-
pełnienia protokołu od faktu ogłoszenia orzeczenia w sprawie, a żądanie strony może mieć miejsce nawet po upra-
womocnieniu się orzeczenia, jeżeli zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 103 PPSA. Sąd nie może
przejść do merytorycznego rozpoznania wniosku o uzupełnienie protokołu rozprawy bez formalnego rozpoznania
wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku (por. post. NSA z 23.6.2008 r., I OZ 405/08, Legalis).
3 3. Skreślenia i poprawki w protokole. Zgodnie z § 52 RegWewnUrzWSAR skreśleń i poprawek w protokole
dokonuje się tak, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, a poprawki i uzupełnienia treści protokołu
omawia się w końcowej części protokołu, przed jego podpisaniem, albo w osobnej wzmiance podpisanej przez
protokolanta i przewodniczącego posiedzenia. Zgodnie z orzecznictwem ukształtowanym na tle przepisów KPC
przyjmuje się, że strona, która zaniechała żądania sprostowania (zmiany, pominięcia, wykreślenia) lub uzupełnienia
protokołu z rozprawy, nie może podnosić zarzutu naruszenia art. 160 KPC w postępowaniu odwoławczym ani też
nie może skutecznie podnosić w tych postępowaniach zarzutu co do treści protokołu (por. wyr. SN z 18.1.2001
r., V CKN 184/00, Legalis).
4 4. Odwołanie od zarządzenia w zakresie odmowy sprostowania lub uzupełnienia protokołu. Odwołanie od
zarządzenia przewodniczącego nie jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 194 PPSA. Na postanowienie
sądu w przedmiocie sprostowania protokołu stronie nie przysługuje zażalenie (por. post. NSA z 11.5.2005 r., II FZ
510/04, niepubl.; post. SN z 3.8.1972 r., II PR 211/72, OSNCP 1972, Nr 11, poz. 210).
1009098 923170872
Art. 104 W toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń
można zamieścić w załączniku do protokołu. Gdy stronę zastępuje adwokat, radca prawny, doradca podat-
kowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym
terminie.
1 1. Rola załączników do protokołu. Jak przyjmuje SN, załącznik do protokołu rozprawy nie ma znaczenia au-
tonomicznego: jego rola jest pomocnicza w stosunku do obowiązującej zasady ustności rozprawy. Powinien ogra-
niczać się do zreferowania i streszczenia ustnych wywodów i wniosków przedstawionych uprzednio na rozprawie
(por. wyr. SN z 13.11.2003 r., I CK 229/02, Biul. SN 2004, Nr 4, s. 9). Przyjmuje się, że "załącznik do protokołu ma
na celu uzupełnienie jego treści przez bardziej precyzyjne utrwalenie wypowiedzi składanych na posiedzeniu" [por.
M. Jędrzejewska, K. Weitz, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2009, s. 455; por. wyr. NSA z
19.10.2006 r., I FSK 104/06, Legalis]. W ocenie NSA załącznik ten może zawierać wyłącznie treści pozbawione
charakteru dowodu i nie ma znaczenia autonomicznego (por. wyr. NSA z 8.12.2004 r., GSK 847/04, Legalis). Jak
przyjmuje się w doktrynie, "załącznik może jedynie uzupełniać protokół co do jego treści, przez bardziej precyzyjne
utrwalenia wypowiedzi składanych na posiedzeniu" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 290). Treść
załącznika do protokołu musi odpowiadać zgłoszonej na rozprawie wypowiedzi. Z tego względu przewodniczący
powinien zbadać zgodność załącznika z rzeczywistym przebiegiem posiedzenia (por. A. Zieliński, Załącznik do
protokołu, s. 25).
2 2. Obowiązek złożenia załącznika do protokołu. W stanie prawnym do dnia wejścia w życie ZmP-
PSA2015 przewodniczący mógł nałożyć na stronę reprezentowaną przez adwokata lub radcę prawnego obowiązek
złożenia załącznika do protokołu w wyznaczonym terminie. Załącznik złożony po tym terminie sąd pomija.
3 3. Obowiązki doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Przyjmowano (por. B. Dauter, w: B. Dau-
ter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 318), że żądanie złożenia za-
łącznika do protokołu przewodniczący może również skierować do doradcy podatkowego (w sprawach obowiąz-
ków podatkowych) i do rzecznika patentowego (w sprawach własności przemysłowej). Tymczasem zdaniem J.P.
Tarno obowiązku, o którym mowa w art. 104 zd. 2 PPSA, nie można było rozciągać w drodze wykładni rozsze-
rzającej na podmioty, które nie zostały wymienione w tym przepisie. W związku z tym regulacja ta nie dotyczyła
przypadku, gdy stronę zastępuje doradca podatkowy lub rzecznik patentowy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowa-
niu, 2012, s. 289–290).
4 4. Zmiana na podstawie ZmPPSA2015. Wątpliwości interpretacyjne powstałe na tle art. 104 PPSA rozstrzy-
gnęła zmiana dokonana na podstawie ZmPPSA2015, która mówi wprost, że w przypadkach gdy stronę zastępuje
adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia ta-
kiego załącznika w wyznaczonym terminie.
1009098 923170872
Art. 105 Strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić
uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Stronie,
która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powoływania się na takie uchybienia w dalszym toku
postępowania, chyba że chodzi o przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod roz-
wagę z urzędu, albo gdy strona uprawdopodobni, iż nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy.
1 1. Cel zastrzeżenia do protokołu. Komentowany przepis odpowiada treści art. 162 KPC, na którego tle SN
przyjął, że celem tej regulacji jest zapobieganie nielojalności procesowej przez zobligowanie stron do zwracania
na bieżąco uwagi sądu na wszelkie uchybienia procesowe w celu ich niezwłocznego wyeliminowania i niedopusz-
czenie do celowego tolerowania przez strony takich uchybień z zamiarem późniejszego wykorzystania ich w środ-
kach odwoławczych (por. wyr. SN z 4.10.2006 r., II CSK 229/06, Legalis). Zgodnie z podkreślanym ratio legis
tego przepisu chodzi o zapobieganie przewlekaniu postępowania przez wyłączenie możliwości powoływania się
na uchybienia procesowe w każdym stanie sprawy [por. A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks postępowa-
nia cywilnego, 2010, s. 303]. Z tego względu również na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi
strony mogą w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne – na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę sądu na
uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. Artykuł 105 PPSA stanowi
więc formę zobowiązania do aktywności stron postępowania w celu wyeliminowania uchybień postępowania (por.
2 2. Forma zastrzeżenia do protokołu. Zastrzeżenie wpisuje się do protokołu niezależnie od tego, czy zosta-
ło zgłoszone na piśmie, czy ustnie w czasie posiedzenia (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Ka-
bat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 319). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli strona
skarżąca zawarła w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów, którą jej pełnomocnik poparł na rozprawie, to
sąd pierwszej instancji powinien był ustosunkować się do tego wniosku przez wydanie na rozprawie stosownego
postanowienia, a gdy tego nie uczynił, pełnomocnik strony powinien był zwrócić uwagę sądu na to uchybienie,
wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu (por. wyr. NSA z 11.1.2007 r., II FSK 129/06, Legalis; por. wyr.
3 3. Skutki niezłożenia zastrzeżenia do protokołu. Jeżeli strona nie zgłosiła zastrzeżenia, nie przysługuje jej
prawo powoływania się na te uchybienia w dalszym toku postępowania. Zachowanie niniejszego uprawnienia
(z wyjątkiem sytuacji, gdy przepisy postępowania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu,
albo gdy strona uprawdopodobni, że nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy) wymaga – poza dochowaniem termi-
nu zgłoszenia zastrzeżenia – wskazania tego uchybienia z wyczerpującym przytoczeniem naruszonych przepisów
postępowania wraz z wnioskiem o wpisanie tak sformułowanego zastrzeżenia do protokołu. Niewpisanie zastrze-
żenia do protokołu powoduje utratę podnoszonych zarzutów (por. wyr. SN z 10.8.2006 r., V CSK 237/06, Biul.
SN 2006, Nr 11, s. 17). Zgodnie z art. 105 zd. 2 PPSA reguła ta nie ma zastosowania do przepisów postępo-
wania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, a więc tych, które powodują nieważność
postępowania (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępo-
waniu, 2011, s. 320). W literaturze przyjmuje się ponadto, że prekluzję wynikającą z tego przepisu należy odnieść
do tego rodzaju uchybień procesowych, które, nie powodując nieważności postępowania, mogą mieć wpływ na
wynik sprawy (por. T. Misiuk-Jodłowska, w: J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz,
Postępowanie cywilne, 2009, s. 354).
4 4. Wyjątek w zakresie skutków niezłożenia zastrzeżenia do protokołu. Jeżeli strona powołuje się na art.
105 in fine PPSA, a więc na to, że nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy, powinna ten fakt uprawdopodobnić. W
literaturze wskazuje się, że brak winy występuje np. wtedy, gdy strona nie brała udziału w posiedzeniu z przyczyn
niezależnych od siebie lub gdy jest niezaradna, a występuje bez profesjonalnego pełnomocnika (por. J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2010, s. 263).
1009098 923170872
Art. 106
§ 1. Po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia
na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi.
§ 2. Po złożeniu sprawozdania, strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają ustnie swoje żądania
i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych
żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolej-
ności.
§ 3. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest
to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania
w sprawie.
§ 4. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony.
§ 5. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postę-
powania cywilnego.
1 1. Przebieg rozprawy przed sądem administracyjnym. Komentowany art. 106 § 1–2 PPSA reguluje kwestię
przebiegu rozprawy przed sądem administracyjnym, przyjmując, że po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna
się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględ-
nieniem zarzutów skargi. Ponadto po złożeniu sprawozdania strony – najpierw skarżący, a potem organ – zgłaszają
ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i
faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez
siebie kolejności.
Odpowiednie przepisy dotyczące przebiegu rozprawy znalazły się również w Regulaminie wewnętrznego urzę-
dowania wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym w czasie rozpraw sędziowie używają togi
jako stroju urzędowego, a sędzia przewodniczący na rozprawie – także łańcucha z wizerunkiem orła według wzo-
ru ustalonego dla godła państwowego (§ 42 RegWewnUrzWSAR). Przewodniczący zajmuje miejsce środkowe
za stołem sędziowskim, a pozostali sędziowie obok przewodniczącego; jeżeli w składzie orzekającym uczestni-
czy prezes lub wiceprezes sądu, przewodnictwo należy do niego, chyba że zarządzi inaczej (§ 45 RegWewnUrz-
WSAR). Prokurator i skarżący zajmują miejsce przed stołem sędziowskim po prawej stronie, a strona przeciwna
oraz uczestnicy postępowania – po lewej stronie. Protokolant zajmuje miejsce przy stole sędziowskim po lewej
stronie sądu. Zgodnie z § 46 RegWewnUrzWSAR po wywołaniu sprawy, sprawdzeniu obecności stron i pełno-
mocników oraz po sprawozdaniu sędziego sprawozdawcy, przewodniczący udziela głosu stronom. Pierwszy za-
biera głos skarżący, a potem organ. Poza tym kolejność zabierania głosu ustala przewodniczący posiedzenia. Każda
ze stron przemawia tylko raz, chyba że przewodniczący uzna dalszą wypowiedź strony za potrzebną. Sprawozda-
nie sędziego, wskazujące na przedmiot sprawy, treść zaskarżonego aktu lub czynności i motywy rozstrzygnięcia,
następnie zarzuty i uzasadnienie skargi, a na końcu treść odpowiedzi na skargę, powinno się opierać na aktach
sprawy i w żaden sposób, nawet pośrednio, nie powinno sugerować sposobu jej rozstrzygnięcia (por. J.P. Tarno,
2 2. Postępowanie dowodowe. Zgodnie z przyjętą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi pod-
stawą orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy
administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Ponadto sąd może brać pod
uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 PPSA), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 §
3 PPSA). Wynika to m.in. ze wskazanej w art. 133 § 1 PPSA zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie
akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w
dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji. Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd
administracyjny jest więc ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest
ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem postępowania dowodowego nie jest
ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z
regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy pra-
wa materialnego do poczynionych ustaleń (por. np. wyr. NSA z 24.3.2009 r., I OSK 441/08, Legalis; wyr. NSA
z 20.1.2010 r., II FSK 1306/08, Legalis). W związku z tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie
ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione
wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orze-
czenia i w jaki sposób zostały ocenione (por. wyr. NSA z 16.5.2008 r., II OSK 554/07, Legalis). Stąd art. 106 §
3 PPSA nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy podatkowe i nie może służyć
zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyr. WSA w Łodzi z 29.4.2009 r., I SA/Łd
1009098 923170872
10/09, Legalis). Trafnie ujął to WSA w Warszawie, który stwierdził: "dołączenie dopiero do skargi kasacyjnej do-
wodów, które zgodnie z zasadą kontradyktoryjności powinny być przedstawione przez uczestnika postępowania w
postępowaniu administracyjnym i które nie zostały przedstawione organowi przed wydaniem decyzji, jest spóźnio-
ne i nie może być brane pod uwagę przy ocenie decyzji organu. Przenoszenie ciężaru prowadzenia postępowania
dowodowego na sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z rolą tego sądu, która nie polega na rozstrzyganiu
spraw administracyjnych i sprowadza się do kontrolowania decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z
prawem" (por. wyr. WSA z 10.10.2007 r., VI SA/Wa 1116/07, Legalis). Skorzystanie z przeprowadzenia dowodu
uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu (wyr. NSA z 3.7.2012 r., II FSK 2591/10,
Legalis).
W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w
art. 106 § 3 PPSA, ma jedynie charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd administra-
cyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne
do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. wyr.
NSA z 11.5.2009 r., I OSK 699/08, Legalis). Prowadzenie dowodów uzupełniających zależy od uznania sądu (por.
wyr. NSA z 20.1.2009 r., II GSK 670/08, Legalis), przy czym sąd, ustalając stan faktyczny, sprawdza jedynie, czy
organy administracji nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób
wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (por. wyr. NSA z
12.4.2007 r., I FSK 379/06, Legalis). Z tego też względu nie może on uzupełniać braków postępowania wyjaśnia-
jącego przeprowadzonego przez organ administracji, gdyż jego kompetencje obejmują jedynie dokonanie oceny
postępowania wyjaśniającego organów administracji i na tej podstawie – oddalenie skargi bądź jej uwzględnienie
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny (por. wyr. NSA z 28.1.2009 r., II
OSK 1327/07, Legalis). Jednocześnie to, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na rozprawie rozpo-
czyna się od sprawozdania sędziego, nie ma żadnego związku z kwestionowaniem przyjętego przez ten sąd stanu
faktycznego sprawy i przeprowadzeniem, lub nie, dowodów (por. wyr. NSA z 6.5.2008 r., II FSK 816/07, Legalis).
W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wy-
daniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd uwzględnia jednak nowe fakty lub dowody,
które istniały w dacie wydania decyzji, a nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżona decy-
zja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, na taką jednak podstawę
wydania skarżonego wyroku w sprawie nie wskazano (por. wyr. NSA z 20.10.2009 r., II OSK 1618/08, Legalis).
Sformułowanie "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości", o których mowa w art. 106 § 3 PPSA, odnosi
się do istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do istotnych
wątpliwości związanych z uzasadnieniem stanu faktycznego (por. wyr. NSA z 4.11.2005 r., I FSK 239/05, Legalis).
Przyjmuje się więc, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z do-
kumentów, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną
decyzją, pod warunkiem że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego
przedłużenia postępowania w sprawie (por. np. wyr. NSA z 7.2.2008 r., II GSK 392/07, Legalis). Natomiast o istot-
nych wątpliwościach, w rozumieniu art. 106 § 3 PPSA, zgodnie z rozumieniem przyjętym w orzecznictwie, można
mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne,
przy czym dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyr. NSA z 6.6.2008
r., I OSK 874/07, Legalis). Zasadniczo więc dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem
sądu (por. np. wyr. NSA z 2.9.2008 r., II GSK 318/08, Legalis), jednak przeprowadzenie tego dowodu jest nie-
zbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości (por. wyr.
WSA w Gliwicach z 27.5.2008 r., I SA/Gl 812/07, Legalis). Sąd administracyjny, badając przesłanki procesowe
dopuszczalności dowodu uzupełniającego, powinien dokonać wstępnej kwalifikacji, czy dany dokument będący
środkiem dowodowym lub źródłem dowodu pozwoli na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu faktów nie-
zbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (por. A. Hanusz, Dowód z dokumentu, s. 45).
Artykuł 106 § 3 PPSA wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym nowych dowodów – nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie
dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oce-
niony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie przyjmuje się, że
pojęcie dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na mocy odesłania w art. 106 § 5 PPSA, należy
interpretować w kontekście art. 244 i 245 KPC. W szczególności w wyroku NSA z 25.11.2009 r. (II GSK 219/09,
Legalis) przyjęto, że: "zdjęcie satelitarne pozyskane w sprawie z portalu ZUMI nie stanowi ani dokumentu urzę-
dowego, ani też dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 244 i 245 KPC. (…) zdjęcie takie może stanowić inny
środek dowodowy, zwłaszcza dopuszczony w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej,
i w konsekwencji może się ono też stać elementem sprawy ocenianym przez sądy administracyjne (w ramach na-
stępczej kontroli działalności organów administracyjnych)". Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie takie-
go nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (wyr. NSA z 9.10.2009 r., I OSK
1524/08, Legalis). W związku z tym dopuszczenie wniosku dowodowego wymaga co najmniej przekonania sądu
392317087 1009098
o wystąpieniu istotnej wątpliwości co do określonego faktu, mieszczącego się w granicach rozpatrywanej sprawy
i wskazania konkretnego dokumentu, który miałby być przedmiotem oceny sądu (por. wyr. NSA z 3.1.2008 r., II
OSK 1770/06, Legalis). Ponadto postępowanie dowodowe jest ograniczone do możliwości przeprowadzenia do-
wodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego – art. 106 § 3 PPSA nie daje przy tym wystarczają-
cych podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie
ma charakter opinii biegłego, czy dowodu z oględzin (por. wyr. NSA z 6.2.2008 r., II OSK 1932/06, Legalis; por.
też wyr. NSA z 4.10.2006 r., II OSK 1221/05, Legalis; wyr. NSA z 25.2.2005 r., FSK 1640/04, Legalis z glosą
częściowo krytyczną Z. Kmieciaka, OSP 2005, Nr 12, poz. 143). Sąd nie może również przeprowadzić dowodu
uzupełniającego z publikacji prasowej (por. wyr. NSA z 13.6.2007 r., II OSK 1051/06, ONSA 2008, Nr 4, poz. 69).
Także opinia prawnopodatkowa dołączona do skargi kasacyjnej nie może być traktowana jak dowód w sprawie,
lecz może być uznana jedynie za uzupełnienie argumentacji (por. post. NSA z 16.9.2005 r., FSK 1973/04, MoPod
2005, Nr 10, s. 2). Również analiza prawna sporządzona przez kancelarię prawniczą nie stanowi dowodu z doku-
mentu w rozumieniu art. 106 § 3 PPSA (por. wyr. NSA z 20.12.2005 r., FSK 2671/04, Legalis). Podobnie nie jest
dowodem opinia urbanistyczna, gdyż ma ona raczej walor stanowiska rzeczoznawcy (por. wyr. NSA z 14.6.2005 r.,
OSK 1673/04, Legalis). Nie może być nim także wyrok sądu administracyjnego zapadły w innej sprawie (por. wyr.
WSA w Łodzi 18.10.2007 r., I SA/Łd 377/07, Legalis). Podobnie za dowody nie mogą być uznane odpisy wyro-
ków NSA (por. wyr. WSA w Warszawie z 20.4.2007 r., V SA/Wa 411/07, Legalis). Dokument, o którym mowa w
art. 106 § 3 PPSA, może być dopuszczony jedynie na nośniku informacji umożliwiającym zapoznanie się z jego
treścią. Tym samym może to być zatem fotokopia, która stanowi dokument pochodny od dokumentu oryginalnego,
stąd nie można odmówić waloru dokumentu tylko z tego powodu, że nie została zaopatrzona w adnotację o jej
zgodności z oryginałem (por. wyr. NSA z 2.8.2017 r., II FSK 1496/17, Legalis). Reasumując, zgodnie z art. 106 §
3 PPSA przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów, jest niedopuszczalne,
co sprawia, że przepis ten wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym nowych dowodów (por. wyr. NSA z 21.2.2008 r., II OSK 76/07, Legalis). Przy czym w postępowaniu
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 PPSA. Wpraw-
dzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie
art. 193 PPSA stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jed-
nak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 PPSA (zob. np. wyr. NSA z 28.5.2020 r.,
I GSK 2235/19, Legalis). "Odpowiednie" stosowanie przepisów polega bowiem na zastosowaniu przepisu (lub
jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (zob. wyr. NSA z 31.1.2018 r., II GSK
3114/16, Legalis).
3 3. Dowody uzupełniające. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 PPSA może być skutecznie podniesiony tylko wów-
czas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że
zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyr.
NSA z 13.5.2009 r., II FSK 1886/07, Legalis). Komentowany przepis ma bowiem na celu przeprowadzenie przez
sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jedynie w sytuacji, gdy wniosko-
wany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (wyr. NSA
z 14.3.2012 r., II GSK 228/11, Legalis).
4 4. Fakty powszechnie znane. Fakty, o których mowa w art. 106 § 4 PPSA, określane są jako "zjawiska przyro-
dy, okoliczności i zdarzenia, które z założenia powinny być znane każdemu dorosłemu, rozsądnemu, charakteryzu-
jącemu się przeciętnymi wartościami człowiekowi" [por. A. Zieliński, w: A. Zieliński (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, 2010, s. 412]. Fakt powszechnie znany nie wymaga dowodu, jest to fakt notoryczny, którego nie
można obalić dowodem przeciwnym (wyr. NSA z 29.2.2012 r., I OSK 134/12, Legalis). Za fakty powszechnie
znane mogą być uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, a więc kryterium oceny, czy dany fakt ma
charakter faktu notoryjnego, musi być obiektywne, a o tym, czy dany fakt spełnia te kryteria w znaczeniu proce-
sowym, decyduje wyłącznie sąd (wyr. NSA z 19.1.2012 r., II FSK 1298/10, Legalis). Za powszechnie znane uważa
się np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalne
i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie (por. wyr. NSA z 13.10.2006 r., II FSK 1311/05, Legalis).
W innym wyroku NSA przyjął, że fakty powszechnie znane to fakty, o których istnieniu każdy wie lub łatwo się
może dowiedzieć z powszechnie dostępnych źródeł (por. wyr. NSA z 25.4.2006 r., I OSK 360/05, Legalis). W
orzecznictwie przyjmuje się jednak, że np. nie są faktami powszechnie znanymi zasady funkcjonowania w latach
50. tzw. gospodarki planowej (por. wyr. NSA z 23.11.2006 r., I OSK 29/06, Legalis). Również dane o sytuacji
finansowej organów pomocy społecznej nie mogą być traktowane jako wiedza powszechnie znana (por. wyr. NSA
z 3.4.2008 r., I OSK 916/07, Legalis). Natomiast w przypadku prowizji stosowanej w obrocie nieruchomościa-
mi uznanie jej za fakt powszechnie znany, abstrahując od zasadności takiego zaliczenia, nie przesądza jeszcze o
tym, że dane te mogą być uwzględnione w konkretnej sprawie podatkowej, bez przeprowadzenia postępowania
wyjaśniającego w tym zakresie, chociażby ze względu na jej zmienny charakter i zróżnicowanie (por. wyr. NSA z
15.2.2008 r., II FSK 113/07, Legalis). W innym wyroku sąd przyjął, że za fakt powszechnie znany nie może być
1009098 923170874
uznane stwierdzenie, że wagi dynamiczne stosowane do ważenia pojazdów są wysoce niedokładne (por. wyr. NSA
z 25.9.2007 r., I FSK 1245/06, Legalis).
5 5. Stosowanie przepisów KPC. Zgodnie z art. 106 § 5 PPSA do postępowania dowodowego, o którym mowa
w 106 § 3 PPSA, stosuje się odpowiednio przepisy KPC. Dopiero jednak gdy sąd dopuści uzupełniający dowód
z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 PPSA, stosuje się odpowiednio przepisy KPC dotyczące dowodów (por.
wyr. NSA z 3.6.2005 r., FSK 1638/04, Legalis; por. też wyr. NSA z 26.9.2006 r., I OSK 1305/05, Legalis). Nie
ulega wątpliwości, że w normatywnym kontekście odesłania do KPC (art. 227–257 KPC w zw. z art. 106 § 5 PPSA)
szczególny charakter postępowania dowodowego prowadzonego przed sądem administracyjnym ograniczony jest
do dowodów z dokumentów urzędowych i prywatnych (por. wyr. NSA z 26.9.2007 r., I GSK 2434/06, Legalis).
Przepisy KPC, jak przyjął NSA w wyroku z 26.9.2006 r. (I OSK 1305/05, Legalis), są więc stosowane "odpowied-
nio i tylko co do przebiegu postępowania dowodowego, a nie co do jego zakresu czy roli, bowiem inne są funkcje
sądu administracyjnego i sądu powszechnego. Przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może mieć
miejsce wyjątkowo i ma wyłącznie uzupełniający charakter, a ogranicza się do dowodów z dokumentów (art. 106 §
3 PPSA). W żadnym razie nie ma do niego zastosowania zasada z art. 217 § 1 KP"C. Nie ma więc zastosowania
np. art. 278 § 1 KPC. Odpowiednie stosowanie przepisów KPC sprawia m.in., że złożenie wniosku dowodowego
obliguje sąd do wydania postanowienia z wpisaniem jego treści do protokołu, a więc gdy strona oferuje w trakcie
postępowania sądowego dowody z dokumentów, sąd nie może ich pominąć, chyba że uzna, iż nie są one niezbędne
do wyjaśnienia istotnych wątpliwości lub też spowodowałoby to nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie
(por. wyr. NSA z 17.1.2007 r., I OSK 287/06, Legalis). W szczególności w postępowaniu sądowoadministracyjnym
przyjmuje się, zgodnie z art. 245 KPC w zw. z art. 106 § 5 PPSA, że formalna moc dowodowa nie przesądza o
tzw. mocy materialnej tego dokumentu, czyli kwestii ważności i skuteczności prawnej, a przede wszystkim praw-
dziwości oświadczenia, bowiem dokument prywatny nie jest sam przez się dowodem rzeczywistego stanu rzeczy
(por. wyr. NSA z 3.2.2006 r., I OSK 387/05, Legalis).
Zasadniczo z naruszeniem art. 106 § 5 PPSA mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody
uzupełniające, a dokonując tego, uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej (por. wyr. NSA z 25.9.2007
r., I FSK 1245/06, Legalis). Zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 227–
257 KPC – może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 2 PPSA) wówczas, kiedy sąd
administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 §
3 PPSA (por. wyr. NSA z 30.9.2005 r., FSK 2282/04, Legalis). Natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 5 PPSA
w zw. z art. 233 § 1 KPC może okazać się skuteczny tylko w przypadku wykazania, że zastosowane przez sąd
pierwszej instancji kryteria oceny wiarygodności dowodów były oczywiście błędne (por. wyr. NSA z 27.6.2005
r., OSK 1576/04, Legalis).
592317087 1009098
Art. 107 Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.
1 1. Skutki nieobecności na rozprawie. Zasadą przyjętą na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego

jest to, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Do-
tyczy ona jednak stron i pełnomocników, którzy zostali prawidłowo zawiadomieni. Z tej reguły orzecznictwo wy-
wodzi brak obowiązku stawienia się strony na rozprawie, nie zaś prawo pozbawienia strony prawa do uczestnic-
twa w rozprawie, gdy nieobecność należy do kategorii usprawiedliwionych, a więc takich, o których mowa w art.
109 PPSA (por. wyr. NSA z 2.4.2008 r., I OSK 549/07, Legalis). Komentowany przepis wprowadza domniema-
nie, że nieobecność prawidłowo zawiadomionej strony na rozprawie należy uznać za równoznaczną z wnioskiem
o rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność (post. NSA z 11.5.2011 r., II FZ 205/11, Legalis). Zasada, o której
mowa w art. 107 PPSA, dotyczy więc wyłącznie stron prawidłowo zawiadomionych. Ich absencję można uznać
za równoznaczną z wnioskiem o rozpoznanie sprawy pod ich nieobecność. Niektórzy autorzy przyjmują, że usta-
wodawca przyjął w tym względzie określoną fikcję takiej właśnie woli stron (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 329). Konsekwentnie jednak, jeżeli
wojewódzki sąd administracyjny w zawiadomieniu o rozprawie informuje stronę o tym, że jej obecność nie jest
obowiązkowa, to powinien pouczyć ją, że na rozprawie może zapaść wyrok, który nie będzie podlegał doręczeniu
i którego zaskarżenie będzie możliwe po uprzednim złożeniu wniosku o jego uzasadnienie w terminie siedmiu dni
od ogłoszenia tego wyroku, zgodnie z art. 6 w zw. z art. 141 § 2 PPSA (por. post. NSA z 29.12.2005 r., II FZ
776/05, ONSAiWSA 2003, Nr 6, poz. 76).
2 2. Wezwanie do osobistego stawiennictwa. Jeżeli sąd wzywa stronę do osobistego stawiennictwa ze względu
na konieczność dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, to jej nieobecność mimo prawidłowego zawiadomienia wy-
klucza możliwość kontynuowania rozprawy. Jak przyjmuje B. Dauter, rozprawa ta może się jednak odbyć, jeżeli
sąd z określonych przyczyn uzna, że osobiste stawiennictwo nie jest już uzasadnione (por. B. Dauter, w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 329).
1009098 923170872
Art. 108 W razie nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony
przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach
sprawy.
1 1. Przebieg rozprawy pod nieobecność stron. Zgodnie z przyjętą zasadą udział w rozprawie jest prawem, a
nie obowiązkiem strony (por. wyr. SN z 17.2.2004 r., III CK 290/02, Legalis; wyr. NSA z 1.4.2008 r., I OSK 545/07,
Legalis), chyba że sąd zobowiązał stronę do osobistego stawiennictwa. Nieobecność strony lub jej pełnomocnika
nie wstrzymuje wprawdzie rozpoznania sprawy (art. 107 PPSA), choć kontynuowanie rozprawy rodzi obowiązek
przewodniczącego lub wyznaczonego przez niego sędziego sprawozdawcy przedstawienia jej wniosków, twier-
dzeń i dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Sędzia może odczytać pisma procesowe strony lub ograni-
czyć się do ich streszczenia, nie dokonując jednak ich oceny. Ważne jest, aby w toku ich referowania nie były
one komentowane ani też opatrywane uwagami co do ich trafności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012,
s. 297). Należy bowiem pamiętać, że art. 19 PPSA będzie miał zastosowanie do wszelkich okoliczności, które
mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie
podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). W literaturze przyjmuje się, że
samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić
przyczynę jego wyłączenia ze sprawy (por. J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego, s. 233).
1009098 923173672
Art. 109 Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze
stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub
inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli
o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.
1 1. Odroczenie rozprawy. Zasadą przyjętą na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, wynikającą z

art. 107 PPSA, jest to, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania
sprawy. Z powyższej reguły wywieść należy jedynie brak obowiązku stawienia się na rozprawie przez stronę, nie
zaś prawo sądu pozbawienia strony prawa do uczestnictwa w rozprawie w przypadkach, gdy nieobecność należy
do kategorii usprawiedliwionych, a więc takich, o których mowa w art. 109 PPSA (por. wyr. NSA z 2.4.2008
r., I OSK 549/07, Legalis). W tych przypadkach odroczenie rozprawy jest podyktowane przyczynami, których
wystąpienie jest niezależne od woli i zachowania strony, a jednocześnie uniemożliwia jej obronę swego interesu;
wydanie orzeczenia mimo wystąpienia tych przyczyn prowadzi do nieważności postępowania, chyba że strona lub
jej pełnomocnik wniosą o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012,
s. 298). Artykuł 109 PPSA stanowi tym samym gwarancję prawa do obrony (por. post. NSA z 9.9.2008 r., II OSK
1182/08, Legalis).
2 2. Zawiadomienie o terminie następnego posiedzenia. Zgodnie z § 48 RegWewnUrzWSAR zasadą jest, że
rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odra-
czania. Wobec zaistnienia przesłanek, o których mowa w komentowanym przepisie, w razie odroczenia posiedze-
nia ogłasza się stronom i innym osobom zainteresowanym, obecnym na posiedzeniu, termin następnego posiedze-
nia, chyba że niezwłoczne wyznaczenie następnego terminu nie jest możliwe (§ 49 ust. 1 RegWewnUrzWSAR). W
przypadku ogłoszenia następnego terminu posiedzenia poucza się strony i inne osoby zainteresowane o tym, które
z nich mają obowiązek stawić się na następne posiedzenie bez osobnego wezwania, oraz o skutkach niestawiennic-
twa. Na żądanie należy wydać pismo wskazujące termin stawienia się w sądzie. Osoby nieobecne na posiedzeniu
wzywa się na następne posiedzenie lub zawiadamia o nim na zasadach ogólnych (§ 49 ust. 2 RegWewnUrzWSAR).
3 3. Usprawiedliwiona nieobecność jako podstawa odroczenia. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że po-
twierdzona zaświadczeniem lekarskim choroba strony lub jej pełnomocnika, uniemożliwiająca stawienie się
w sądzie, jest znaną sądowi przeszkodą w rozumieniu przepisu art. 109 PPSA, co w zasadzie w każdym przypad-
ku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy. Należy jednak dodać, że choroba, na którą powołuje się
strona lub jej pełnomocnik, musi być nie tylko znaną sądowi przeszkodą, ale i przeszkodą, której nie można
przezwyciężyć. Dopiero łączne spełnienie tych warunków stanowi podstawę do odroczenia rozprawy (por. wyr.
NSA z 2.12.2008 r., II OSK 1500/07, Legalis; por. też wyr. NSA z 27.5.2008 r., II FSK 472/07, Legalis). Z tego
względu w literaturze przyjmuje się, że usprawiedliwienie niestawiennictwa z powodu choroby stron, ich przed-
stawicieli ustawowych, pełnomocników, świadków i innych uczestników postępowania wymaga przedstawienia
zaświadczenia potwierdzającego niemożność stawienia się na wezwanie lub zawiadomienia sądu, wystawionego
przez lekarza sądowego (por. T. Misiuk-Jodłowska, w: J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska,
K. Weitz, Postępowanie cywilne, 2009, s. 358). W związku z tym krótkotrwałe zwolnienie lekarskie stwierdzające
niezdolność do pracy z jednoczesnym wskazaniem lekarskim: "chory może chodzić" złożone przy wniosku o od-
roczenie rozprawy bez jednoczesnego przedstawienia jakichkolwiek innych okoliczności, które uniemożliwiałyby
skarżącemu udział w rozprawie, nie daje podstaw do zastosowania art. 109 PPSA (wyr. NSA z 29.9.2011 r., I OSK
1607/10, Legalis). Również w sytuacji, gdy dzień rozprawy był ostatnim dniem zwolnienia lekarskiego, a skarżą-
cy w trakcie trwania tego zwolnienia, przed terminem rozprawy, bez przeszkód dokonywał innych czynności w
sądzie, choroba, której to zwolnienie dotyczy, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę odroczenia (por.
wyr. NSA z 7.4.2005 r., OSK 1401/04, Nieruchomości 2006, Nr 8, s. 15). Jak przyjął NSA w wyroku z 16.7.2010
r. (II FSK 314/09, Legalis), w przypadku powtarzających się zwolnień lekarskich uzasadniających wniosek strony
skarżącej o odroczenie rozprawy sąd ma obowiązek podjęcia próby przezwyciężenia tej znanej mu przeszkody
w sposób umożliwiający stronie obronę jej praw, tymczasem udział skarżącej na rozprawie nie jest jedyną formą
realizacji tego prawa. Nie może być tak, że to skarżący staje się "gospodarzem" postępowania sądowoadministra-
cyjnego, a jego zły stan zdrowia uniemożliwia zakończenie postępowania.
4 4. Nieobecność pełnomocnika uzasadniająca odroczenie. Nieobecność pełnomocnika strony spowodowa-
na kolizją terminu rozprawy przed sądem administracyjnym z terminem rozprawy przed innym sądem stanowi
przeszkodę, której nie można przezwyciężyć, a która uzasadnia odroczenie rozprawy (por. wyr. NSA z 1.4.2008
r., I OSK 548/07, Legalis). Przy czym chodzi o nieobecność pełnomocnika wywołaną kolizją terminu rozprawy z
terminami innych rozpraw, o której pełnomocnik strony zawiadomił sąd, wskazując jednocześnie na niemożność
ustanowienia substytuta (por. wyr. NSA z 10.6.2005 r., OSK 754/04, Legalis), z którą będziemy mieli do czynienia
m.in. w sytuacji, gdy strona udzieliła mu pełnomocnictwa bez prawa substytucji (por. wyr. NSA z 27.7.2006 r., II
OSK 237/06, Legalis). Należy jednak przyjąć za poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 19.12.2005 r. (II OSK
304/05, Legalis), że do pełnomocnika należy dołożenie należytej staranności, by postępowanie sądowe przebiegało
sprawnie, stąd też powtarzające się przypadki niemożności wzięcia udziału w rozprawie powinny prowadzić stro-
1009098 923173672
nę, która ustanowiła pełnomocnika, do jego zmiany bądź do rozważenia możliwości udzielenia pełnomocnictwa
substytucyjnego.
5 5. Nieobecność strony postępowania uzasadniająca odroczenie. Inaczej traktowana jest w orzecznictwie
nieobecność strony postępowania wobec wyznaczenia jej terminu rozprawy przed innym sądem w innej sprawie.
W ocenie NSA okoliczność, że strona ma inne obowiązki związane ze sprawą toczącą się przed sądem powszech-
nym i w związku z tym zachodzi kolizja terminów, sama w sobie nie może powodować konieczności odroczenia
rozprawy przez WSA bez wykazania braku możliwości podzielenia się obowiązkami związanymi z uczestnictwem
w rozprawach bądź ustanowienia pełnomocnika (por. wyr. NSA z 2.10.2007 r., II OSK 1291/06, Legalis; odmien-
nie wyr. NSA z 1.4.2008 r., I OSK 548/07, Legalis). Również pobyt skarżących za granicą nie może być przyjęty
jako podstawa do odroczenia rozprawy kasacyjnej w świetle art. 193 w zw. z art. 109 PPSA, gdyż nie można go
uznać za przeszkodę, której nie można przezwyciężyć (por. wyr. NSA z 31.5.2005 r., FSK 1806/04, Legalis).
6 6. Charakter okoliczności uzasadniających odroczenie. Artykuł 109 PPSA stanowi, że nieobecność strony
lub jej pełnomocnika uzasadniająca odroczenie musi być wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną
znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. W tym zakresie NSA przyjął, że np. wyjazd plano-
wany przez pełnomocnika kilka miesięcy wcześniej na okres, na który wyznaczono termin rozprawy, nie stanowi
przeszkody, której nie można przezwyciężyć (por. wyr. NSA z 13.12.2005 r., II FSK 87/05, Legalis). W orzecz-
nictwie przyjmuje się, że przez nadzwyczajne wydarzenie należy rozumieć niedające się przewidzieć zdarzenia sił
przyrody lub inne nagłe zdarzenia, które uniemożliwiają stawiennictwo na rozprawie, np. powódź, zamieć śnieżna,
katastrofa kolejowa, śmierć osoby bliskiej (por. wyr. WSA w Poznaniu z 11.7.2008 r., II OSK 752/07, Legalis). I
tak, gwałtowna śnieżyca w listopadzie mogłaby być uznana za nadzwyczajne wydarzenie uniemożliwiające stronie
przybycie w terminie na rozprawę, pod warunkiem jednak, że okoliczność ta byłaby sądowi znana (por. wyr. NSA
z 29.6.2005 r., II GSK 86/05, Legalis).
7 7. Obowiązki dotyczące usprawiedliwiania nieobecności. Komentowany przepis odpowiada w znacznej czę-
ści treści art. 214 § 1 KPC. Do art. 109 PPSA nie zostały jednak przeniesione § 2 i 3 art. 214 KPC, co czyni tę
regulację mniej restrykcyjną. Przepisy te stanowią, że sąd może skazać na grzywnę stronę, jeżeli powołała się w
złej wierze na nieprawdziwe okoliczności, które skutkowały odroczeniem rozprawy, a także pełnomocnika strony,
jeżeli nieprawdziwe okoliczności, które skutkowały odroczeniem rozprawy, zostały przez niego powołane w złej
wierze. Zrezygnowano również z wprowadzenia wyrażonego expressis verbis obowiązku wystawiania zaświad-
czeń, uzasadniających niestawiennictwo z powodu choroby przez lekarza sądowego, tak jak ma to miejsce w art.
2141 KPC. W orzecznictwie odnaleźć można jednak orzeczenia, w których sąd dopuścił nakładanie na stronę obo-
wiązku usprawiedliwienia swojej nieobecności na rozprawie z przyczyn zdrowotnych zaświadczeniem lekarskim
wydanym przez lekarza z listy biegłych sądowych (por. np. wyr. NSA z 24.5.2006 r., II OSK 864/05, Legalis).
392317367 1009098
Art. 110 Rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądo-
wym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron.
1 1. Obligatoryjne odroczenie rozprawy. Komentowany przepis stanowi odrębną od art. 109 PPSA podstawę
obligatoryjnego odroczenia rozprawy. Ma on zastosowanie wówczas, gdy sąd stwierdzi konieczność rozszerzenia
zakresu podmiotowego uczestników postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego,
s. 218). W orzecznictwie przyjmuje się, że sąd może zawiadomić o toczącym się postępowaniu również osobę,
która dotychczas nie brała udziału w sprawie w charakterze strony, aby umożliwić stronie zgłoszenie udziału w
postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 PPSA (por. wyr. NSA z 12.1.2006 r., II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006,
Nr 3, poz. 86). Naruszenie art. 110 PPSA może być traktowane jako uchybienie mogące mieć wpływ na treść
rozstrzygnięcia (por. wyr. SN z 9.7.1971 r., II CR 220/71, OSNCP 1972, Nr 1, poz. 19).
1009098 923173672
Art. 111
§ 1. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpo-
znania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą.
§ 2. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego
rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku.
1 1. Łączenie spraw. Połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed sądem administracyjnym w celu
ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, o którym mowa w komentowanym przepisie, ma charakter
techniczny i jest podyktowane ekonomią procesową (por. post. NSA z 12.12.2005 r., I GSK 2703/05, ONSA-
iWSA 2006, Nr 3, poz. 77). Ponadto może ono nastąpić wyłącznie w odniesieniu do spraw, które toczą się przed
tym samym sądem (por. wyr. SN z 4.5.1978 r., IV PR 95/78, OSNCP 1979, Nr 2, poz. 35). Połączenie kilku od-
dzielnych spraw może nastąpić, jeżeli:
1) mogły być objęte jedną skargą (obligatoryjne połączenie spraw do łącznego rozpoznania lub
także rozstrzygnięcia);
2) pozostają one ze sobą w związku (fakultatywne połączenie spraw do łącznego rozpoznania
lub także rozstrzygnięcia).
Połączenia spraw dokonuje się na podstawie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (por. post. NSA
z 5.6.2007 r., II OZ 480/07, niepubl.; wyr. SN z 25.7.1978 r., IV CZ 115/78, OSNCP 1979, Nr 6, poz. 123). Po-
łączone sprawy otrzymują jedną sygnaturę i są rozpoznawane pod numerem sprawy, która pierwsza wpłynęła do
sądu, przy czym sygnaturę spraw połączonych umieszcza się w nawiasie na okładce akt sprawy (§ 26 ZasBiu-
rSAdmZ). Jak trafnie przyjmuje B. Dauter, prowadzenie jednych akt pod jedną sygnaturą nie ma zastosowania do
spraw połączonych na podstawie art. 111 PPSA tylko do łącznego rozpoznania (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 338).
W literaturze przyjmuje się, że obligatoryjne połączenie spraw sądowoadministracyjnych do łącznego rozpo-
znania będzie miało miejsce, gdy tożsamy przedmiot działania lub bezczynności organu wykonującego admini-
strację publiczną zaskarżyło kilku uprawnionych do wniesienia skargi, natomiast fakultatywne połączenie spraw
będzie miało miejsce, gdy sprawy sądowoadministracyjne pozostają ze sobą w związku (por. B. Adamiak, J. Bor-
kowski, Metodyka pracy sędziego, s. 172). Zdaniem J.P. Tarno może to być dowolny związek, pod warunkiem że
czyni racjonalnym łączne rozpoznanie lub nawet także rozstrzygnięcie sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępo-
waniu, 2012, s. 302). W szczególności połączenie spraw do wspólnego rozpoznania jest niecelowe, gdy brak jest
w sprawach tożsamości podstaw prawnych zaskarżonych decyzji, które dotyczą odmiennych zagadnień prawnych
(por. post. NSA z 3.4.2008 r., II FSK 56/08, Legalis). B. Dauter przyjmuje natomiast, że sprawy mogą być ze
sobą w związku faktycznym lub prawnym – związek faktyczny dotyczy w szczególności materiału dowodowego
sprawy (okoliczności faktycznych), a związek prawny odnosi się do treści stosunków prawnych łączących różne
podmioty (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2011, s. 340).
2 2. Charakter połączenia. Zarządzenie połączenia kilku oddzielnych spraw na podstawie art. 111 § 1 lub
2 PPSA w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia nie powoduje powstania jednej nowej sprawy.
Jeżeli połączenie dotyczy także rozstrzygnięcia, to sąd wydaje w sprawie jeden wyrok, ale jest to jeden wyrok
w znaczeniu formalnoprawnym, w rozumieniu art. 132 PPSA, co do formy orzeczenia. W znaczeniu materialno-
prawnym rozstrzyga on każdą z połączonych spraw (por. post. NSA z 4.10.2006 r., I GZ 192/06, Legalis). Jak
przyjęto w orzecznictwie, połączenie na podstawie art. 111 § 2 PPSA dwóch spraw do wspólnego rozpoznania nie
pozbawia ich odrębności i nie zmienia faktu, że są to samodzielne sprawy sądowoadministracyjne (por. np. wyr.
NSA z 12.4.2005 r., FSK 1561/04, Legalis). W powołanej sprawie NSA przyjął, że jeśli skarga kasacyjna formułuje
podstawy kasacyjne przewidziane przez art. 174 PPSA, nie adresując ich do konkretnych rozstrzygnięć, to zwią-
zanie granicami skargi kasacyjnej nie pozwala sądowi, aby dokonywał przyporządkowania konkretnych zarzutów
do jednego z dwóch rozstrzygnięć podjętych w zaskarżonym wyroku. Należy mieć jednocześnie na uwadze, co
wskazuje się w literaturze, że "naruszenie obowiązku obligatoryjnego połączenia spraw sądowoadministracyjnych
obwarowane jest przesłanką nieważności, gdy sąd w tożsamej przedmiotowo sprawie prowadzi oddzielne postę-
powania sądowoadministracyjne, albo po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy sądowoadministracyjnej" (por.
B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego, s. 172).
3 3. Rozłączenie spraw. Przed wydaniem orzeczenia w sprawie, jeżeli sąd uzna to za celowe, można rozłączyć
sprawy połączone uprzednio w celu wspólnego rozpoznania lub rozstrzygnięcia. Na postanowienie o rozłączeniu,
które wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji, nie przysługuje zażalenie (por. B. Dauter, w: B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 338). W tych przypad-
kach, zgodnie z § 27 ZasBiurSAdmZ, sprawę wyłączoną wpisuje się do właściwego repertorium, nadaje się nowy
1009098 923173672
numer porządkowy i sygnaturę tej sprawy umieszcza się na okładce akt w nawiasie. Oznaczyć należy również
numer porządkowy sprawy, z której dana sprawa została wyłączona.
392317367 1009098
Art. 112 W razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewod-
niczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy, sąd może orzec o wymierze-
niu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedze-
niu niejawnym. Przepis art. 55 § 3 stosuje się odpowiednio.
1 1. Skutki uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu. Komentowany przepis stanowi
podstawę wymierzenia grzywny organowi administracji w formie postanowienia. Przesłanką jego zastosowania
jest niewykonanie przez ten organ obowiązku nałożonego w drodze prawomocnego postanowienia sądu, wydane-
go w toku postępowania sądowoadministracyjnego i w związku z rozpoznaniem sprawy niekończącego postępo-
wania (por. odnośnie do wykonywania orzeczeń sądowych R. Hauser, W. Ryms, Nowe instytucje dyscyplinowania
administracji, s. 17–27). Przesłanką wymierzenia grzywny w tym trybie jest wniosek strony oraz świadome nie-
stosowanie się organu do postanowienia sądu, mimo braku ku temu przeszkód faktycznych lub prawnych (por.
B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 341).
Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 10 PPSA na niniejsze postanowienie służy zażalenie. Nie przysługuje ono jednak na
postanowienie o oddaleniu wniosku o wymierzenie grzywny (por. post. NSA z 6.1.2005 r., OZ 942/04, Legalis).
2 2. Przypadki wymierzenia grzywny. W szczególności brak wywiązania się przez organ z obowiązku odpo-
wiedzi na postanowienie sygnalizacyjne sądu administracyjnego, wydane na podstawie art. 155 PPSA, może skut-
kować wymierzeniem grzywny w trybie art. 112 PPSA (por. post. WSA w Lublinie z 7.9.2005 r., III SA/Lu 399/05,
ZNSA 2006, Nr 1, s. 131). Odstąpienie od wiążącej oceny prawnej sądu nie stanowi uchylania się od zastosowania
do orzeczenia sądowego (por. wyr. NSA z 27.3.2001 r., I SA 2519/00, niepubl.). W innym wyroku sąd przyjął,
że: "jeżeli zarządzenie przewodniczącego wydziału WSA dotyczące zwrócenia organowi akt sprawy w celu ich
skompletowania, ułożenia w porządku chronologicznym i ponumerowania, nie zostało należycie wykonane i w
nadesłanych ponownie aktach zabrakło podstawowych dowodów ilustrujących sytuację materialną skarżącego,
niezbędnych w sprawie o umorzenie jego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres prowa-
dzonej działalności gospodarczej to na podstawie tak niekompletnych akt sprawy Sąd pierwszej instancji nie mógł
dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji i zasadnie ją uchylił, rezygnując ze swoich uprawnień przewidzia-
nych w art. 112 PPSA, które mógł wykorzystać po spełnieniu określonych w nim wymogów. Sąd nie miał również
obowiązku wyjaśniania organowi i jego pełnomocnikowi, co obejmują akta sprawy administracyjnej przekazywane
mu w trybie art. 54 § 2 PPS"A (por. wyr. NSA z 21.11.2007 r., II GSK 131/07, Legalis).
3 3. Wysokość grzywny. Chociaż w literaturze zauważa się, że przepis ten mówi o "wymierzeniu grzywny",
natomiast art. 194 § 1 pkt 10 PPSA stanowi, że zażalenie przysługuje na postanowienia, których przedmiotem jest
"ukaranie grzywną", to jednak należy w tym przypadku uznać te zwroty za równoważne (por. J.P. Tarno, Prawo
o postępowaniu, 2010, s. 273). Sąd, określając wysokość grzywny z art. 55 § 1 PPSA, uwzględnia zarówno okres
opóźnienia organu w nadesłaniu akt i wymaganych dokumentów, jak i wynikające z tego konsekwencje polegające
na naruszeniu norm konstytucyjnych – art. 7 i 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. post. WSA w Warszawie z 18.8.2004
r., III SA/Wa 972/04, Legalis).
4 4. Funkcja grzywny. W orzecznictwie wskazuje się, że wymierzenie grzywny przez sąd administracyjny na-
leży do tych środków dyscyplinujących, które jednocześnie kompensują stronie brak stosownego działania organu
administracji (por. post. WSA w Warszawie z 18.8.2004 r., III SA/Wa 972/04, Legalis).
5 5. Zmiana na podstawie ZmPPSA2015. Zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem komentowanego przepisu
na podstawie ZmPPSA2015 postanowienie w przedmiocie orzeczenia grzywny może być wydane na posiedzeniu
niejawnym. Została wprowadzona możliwość wymierzenia grzywny także w sytuacji niewykonania przez organ
zarządzeń przewodniczącego. Ponadto, wskutek rezygnacji z odpowiedniego stosowania art. 55 § 1 PPSA, sąd ma
możliwość wymierzenia takiej grzywny z urzędu.
1009098 923173672
Art. 113
§ 1. Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.
§ 2. Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający
dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zby-
teczne.
1 1. Zamknięcie rozprawy. "Rozprawa" jest określeniem procesowym i służy merytorycznemu załatwieniu

sprawy w danej instancji, obejmując ciąg sformalizowanych czynności od jej otwarcia aż do zamknięcia (por. B.
Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 343; por.
też wyr. NSA z 5.10.2006 r., II OSK 747/06, Legalis). Przewodniczący składu orzekającego zamyka rozprawę w
drodze zarządzenia, jeżeli sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, kierując się m.in. zasadą ekonomii pro-
cesowej (art. 7 PPSA). Przepis ten reguluje zatem jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego
i ma charakter jedynie porządkowy (wyr. NSA z 7.5.2020 r., I OSK 1145/19, Legalis). Orzeczenie podlegające
ogłoszeniu na rozprawie sporządza się i ogłasza bezpośrednio po zamknięciu rozprawy i naradzie, chyba że sąd
odroczył ogłoszenie orzeczenia na inny dzień (§ 53 ust. 1 RegWewnUrzWSAR).
2 2. Dostateczne wyjaśnienie sprawy. W orzecznictwie przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mo-
wa w przepisie art. 113 § 1 PPSA, rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego istnieją-
cego w rozpatrywanej sprawie, lecz stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd
oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też nie (por. np. wyr. NSA z 19.6.2009 r., I FSK 388/08,
Legalis). W orzecznictwie wskazuje się również, że "dostateczne wyjaśnienie sprawy" dotyczy możliwości wyda-
nia wyroku z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy administracyjnej, nie
zależy zaś od stopnia wyjaśnienia sprawy z punktu widzenia prawdy materialnej (wyr. NSA z 4.10.2011 r., II OSK
1528/11, Legalis). Sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, w szczególności gdy zostały rozpoznane przedstawione
przez stronę środki dowodowe (por. wyr. NSA z 19.12.2007 r., I OSK 1755/06, Legalis). W związku z tym nie
może być mowy o naruszeniu art. 113 PPSA, jeżeli strona nie zgłaszała w postępowaniu sądowym wniosków do-
wodowych, a zatem regulacja ta nie nadaje się na samodzielną podstawę kasacyjną (por. wyr. NSA z 17.10.2006 r.,
I FSK 56/06, Legalis). Komentowany przepis ma bowiem charakter techniczny, a więc może zostać naruszony
tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby
podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do roz-
strzygnięcia, bądź wtedy, gdyby nie zachodziła sytuacja z art. 113 § 2 PPSA, a więc np. nie wskazano dowodu
koniecznego do przeprowadzenia, lecz powołano się na tę podstawę prawną do wydania zarządzenia (por. wyr.
3 3. Otwarcie rozprawy na nowo. Artykuł 133 § 1 PPSA stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu roz-
prawy i na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego
w dniu wydania zaskarżonej decyzji (por. wyr. NSA z 11.1.2012 r., I FSK 447/11, Legalis). Prawomocność (i w
konsekwencji prekluzja) nie obejmuje więc okoliczności powstałych po zamknięciu rozprawy poprzedzających
wydanie wyroku, w związku z czym okoliczności tego rodzaju mogą stanowić podstawę środków odwoławczych i
powództw, a zatem zamknięcie rozprawy wyznacza granicę sprekludowania stanu faktycznego (por. wyr. WSA w
Poznaniu z 9.4.2008 r., IV SA/Po 18/08, Legalis). Należy mieć jednak na uwadze, że art. 133 § 2 PPSA dopuszcza
otwarcie rozprawy na nowo. Zdaniem J.P. Tarno ma to miejsce w szczególności, gdy w toku narady sędziowskiej
okaże się, że nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione (J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 305). B. Dauter przyjmuje jednak, że w wyjątkowych wypadkach sąd może
przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów poza rozprawą, jeżeli są one znane stronom, a więc mogły się
one wypowiedzieć co do nich przed zamknięciem rozprawy, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu jest
w ocenie sądu zbyteczne (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2011, s. 343). Ponowne przeprowadzenie rozprawy konieczne jest również, jeżeli sędzia, który
brał udział w zamkniętej rozprawie, nie może uczestniczyć w wydawaniu wyroku (por. J.P. Tarno, Prawo o postę-
powaniu, 2012, s. 305). Jednocześnie pisma wpływające do sądu w związku z daną sprawą są dołączane do akt
postępowania, co nie oznacza, że każde pismo strony, które wpłynie po zamknięciu rozprawy, zobowiązuje sąd do
otwarcia rozprawy (por. wyr. NSA z 25.5.2006 r., II GSK 43/06, Legalis). Inną przyczyną uzasadniającą otwarcie
zamkniętej rozprawy jest pojawienie się w trakcie narady składu orzekającego wątpliwości co do konstytucyjności
przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, a w konsekwencji decyzja o wystąpieniu z pytaniem prawnym do
TK w trybie art. 193 Konstytucji RP.
4 4. Postanowienie o otwarciu rozprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro ani przepis art. 133 § 2 i
3, ani też art. 139 § 1 PPSA nie wskazują rodzaju posiedzenia, na którym powinno być podjęte postanowienie o
otwarciu rozprawy, gdy istotne okoliczności uzasadniające jej otwarcie ujawniły się między terminem ogłoszenia
1009098 923173672
postanowienia o odroczeniu ogłoszenia wyroku a jego ogłoszeniem, to oznacza to, że zgodnie z art. 90 § 1 PPSA
powinno ono być wydane na posiedzeniu jawnym (por. wyr. NSA z 6.12.2006 r., II FSK 1519/05, Legalis).
5 5. Skutki naruszenia art. 113 PPSA. W wyroku z 1.2.2006 r. (I OSK 723/05, Legalis) NSA przyjął: "przepis
art. 113 § 1 PPSA, który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez sąd, że sprawa
jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy". Reguluje on jedynie jedną z kom-
petencji przewodniczącego, która wynika z jego funkcji. Natomiast dla skuteczności skargi kasacyjnej opartej na
zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 174 pkt 2 PPSA, konieczne jest ustalenie, że to naruszenie do-
tyczyło istotnych przepisów postępowania, gdyż tylko naruszenie takich przepisów mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy. (…) powołany przepis nie ma istotnego charakteru". Niniejsze orzeczenie spotkało się z oceną kry-
tyczną w literaturze. W szczególności zdaniem J.P. Tarno art. 174 pkt 2 PPSA nie daje podstaw do zróżnicowania
przepisów o istotnym i nieistotnym charakterze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 306).
392317367 1009098
Art. 114 Od orzeczeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strony mogą odwołać się, do czasu
zamknięcia rozprawy, do sądu orzekającego.
1 1. Zaskarżanie zarządzeń przewodniczącego. Od zarządzeń przewodniczącego składu orzekającego rozpo-

znającego, wydawanych w toku rozprawy, strona może się odwołać do całego składu orzekającego. Przez tok roz-
prawy należy rozumieć okres od otwarcia rozprawy do momentu jej zamknięcia. Rozstrzygnięcie składu orzeka-
jącego następuje w drodze postanowienia. Jak przyjmuje B. Dauter, jest ono niezaskarżalne, a więc nie wymaga
uzasadnienia, nie doręcza się go stronom, a wiąże od chwili jego ogłoszenia (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 324). W literaturze przyjmuje się,
że odwołanie wnoszone w trybie art. 114 PPSA jest szczególnym środkiem zaskarżenia, który nie musi spełniać
innych wymagań niż te, które są przewidziane dla pisma strony, a także może być złożone ustnie do protokołu (por.
np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 344). Wystarczy, jeśli z treści odwołania wynika, że strona nie zga-
dza się z wydanym zarządzeniem i wnosi o jego rozpoznanie przez skład orzekający [por. H. Knysiak-Molczyk, w:
T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 416]. Możliwość odwołania przysługuje stronie, jak też innym pod-
miotom występujących w charakterze uczestników postępowania (organizacja społeczna, prokurator, RPO, RPD).
1009098 923173672
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Jagielski/Cherka
Art. 115
§ 1. Na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone
postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawny-
ch sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego
prawa.
§ 2. Postępowanie mediacyjne może być prowadzone mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego
postępowania.
1 1. Geneza przepisu. Postępowanie mediacyjne stanowi istotne novum w polskim postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Inspiracją dla jego wprowadzenia były liczne akty prawne i zalecenia powstałe na pozio-
mie Wspólnoty Europejskiej i Rady Europy, a także analogiczne rozwiązania zastosowane w innych państwa-
ch kontynentu. Należy wspomnieć w pierwszej kolejności rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy Nr
R (81) 7 z 14.5.1981 r. o środkach ułatwiających dostęp do wymiaru sprawiedliwości [Rec R (81) 7 z 14.5.1981
r.] oraz rekomendację Nr R (86) 12 z 16.9.1986 r. dotyczącą środków zapobiegających nadmiernemu obciążeniu
sądów i ograniczających to obciążenie [Rec R (86) 12 z 16.9.1986 r.]. Akty te zawierały wytyczne i rekomendacje
dotyczące wymiaru sprawiedliwości w ogólności. Kluczowe znaczenie dla mediacji i koncyliacji w sądownictwie
administracyjnym miała natomiast rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z 5.9.2001 r. Nr R (2001) 9 o
alternatywnych środkach rozstrzygania sporów sądowych między władzami administracyjnymi a osobami (strona-
mi) prywatnymi [Rec (2001) 9 z 5.9.2001 r.]. W myśl tego aktu w ramach koncyliacji osoby prywatne mają prawo
przedstawiania propozycji co do uchylenia, zmiany lub cofnięcia już wydanego aktu, natomiast istotą mediacji
jest pośredniczenie w poszukiwaniu konsensu (ułatwianie stronom porozumienia) (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i
koncyliacja, s. 133). Wymienione akty nie mają oczywiście charakteru wiążącego i stanowią dla państw-członków
Rady Europy formę soft-law. Wdrażanie zalecanych rozwiązań m.in. w Polsce motywowane było również tym, że
zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy oparte były na pozytywnych doświadczeniach amerykańskich.
2 2. Postępowanie mediacyjne a uproszczone. Przepisy rozdziału 8 działu III PPSA wprowadzają do polskiego
prawa dwie konstrukcje, których celem jest rozwiązanie sporu sądowoadministracyjnego w inny sposób niż na
drodze ogólnej procedury sądowej – postępowanie mediacyjne oraz postępowanie uproszczone. O ile jednak po-
stępowanie uproszczone stanowi (jak sama nazwa wskazuje) alternatywną formę tejże procedury, o tyle mediacja
jest bez wątpienia alternatywną formą rozwiązywania sporów w ścisłym tego słowa znaczeniu (zob. Z. Kmieciak,
Mediacja i koncyliacja, s. 151). Mediację można uznać za instytucję zbliżoną do autokontroli. Tu organ ma
nawet szerszą możliwość zmiany swojego rozstrzygnięcia, ponadto czyni to w ścisłym porozumieniu ze stroną
(adresatem rozstrzygnięcia). Celem mediacji jest więc umożliwienie organowi weryfikacji własnej wiedzy o spra-
wie, w tym prawidłowości rozstrzygnięcia (czynności), którą podjął (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie mediacyjne i
uproszczone, s. 25). Sam przepis § 1 komentowanego przepisu ujmuje cel postępowania mediacyjnego jako wyja-
śnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposo-
bu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Przez wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i
prawnych sprawy należy przy tym rozumieć podjęcie tych argumentów (faktycznych i prawnych), które prowadzą
do przyjęcia ustaleń satysfakcjonujących obie strony i skutkujących w konsekwencji bezprzedmiotowością sprawy
zawisłej przed sądem (zob. B. Dauter, Postępowanie mediacyjne, s. 46–49).
3 3. Wniosek o wszczęcie mediacji. Komentowany przepis określa sposób wszczęcia postępowania mediacyj-
nego. Jak wskazuje § 1, co do zasady postępowanie to wszczynane jest na wniosek skarżącego lub organu,
złożony przed wyznaczeniem rozprawy.
Przepis nie precyzuje, w jakim piśmie procesowym należy zawrzeć wniosek, dlatego w grę wchodzi jakiekol-
wiek jednoznaczne co do żądania pismo złożone przed wyznaczeniem rozprawy. Termin ten jest terminem zawi-
tym. O przeprowadzenie postępowania mediacyjnego można więc wnioskować w samej skardze, jak również w
odpowiedzi na skargę, można również złożyć taki wniosek odrębnym pismem. Złożenie wniosku po otrzymaniu
przez stronę zawiadomienia o rozprawie skutkować będzie jego odrzuceniem. Nawet jednak w sytuacji, kiedy sąd
wyznaczył już termin rozprawy, ma on obowiązek uwzględnić wniosek o przeprowadzenie postępowania media-
cyjnego. Elementem decydującym o skuteczności takiego wniosku powinno być udokumentowanie przez stronę
składającą lub jej pełnomocnika, że skierowała go na adres sądu przed faktyczną datą doręczenia zawiadomienia o
przeprowadzeniu rozprawy (zob. R. Stankiewicz, Radca prawny w postępowaniu mediacyjnym, s. 14). Natomiast
jeżeli wniosek został złożony poprawnie, lecz według sądu nie jest zasadny, zostanie wówczas oddalony. Oddale-
nie wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego następuje w drodze postanowienia, na które zażalenie
nie przysługuje (co potwierdził NSA w post. z 6.3.2009 r., I OZ 143/09, Legalis oraz w wyr. NSA z 14.9.2010 r., II
GSK 840/09, Legalis; wyr. NSA z 6.4.2017 r., II GSK 1963/15, Legalis). W sytuacji stwierdzenia przez sąd bra-
ku potrzeby przeprowadzenia postępowania mediacyjnego wniosek strony powinien zostać załatwiony w drodze
postanowienia. Na postanowienie w tej sprawie nie służy zażalenie i ewentualne uchybienie sądu w tym zakresie
1009098 923173672
należy ocenić jako niemające wpływu na wynik sprawy, a więc niestanowiące usprawiedliwionej podstawy skargi
kasacyjnej (zob. wyr. NSA z 8.4.2015 r., II OSK 2143/13, Legalis).
Wyjątkowo, w myśl § 2 komentowanego przepisu, postępowanie mediacyjne może zostać przeprowadzone z
urzędu. Wchodzą tu w grę sytuacje, kiedy sąd uznaje przeprowadzenie mediacji za celowe, a żadna ze stron nie
wystąpiła ze stosownym wnioskiem. Wydaje się, że brak w § 2 sformułowania "przed wyznaczeniem rozprawy"
oznacza, że sąd może skierować sprawę do postępowania mediacyjnego zarówno po wyznaczeniu rozprawy, jak
też na samej rozprawie (zob. A. Harla, Sprawy podlegające mediacji, s. 21–24). Wszczęcie postępowania media-
cyjnego z urzędu może również nastąpić w sytuacji, w której jedna ze stron złożyła wniosek na podstawie § 1 ko-
mentowanego przepisu, jednak z przekroczeniem terminu zawitego. Sąd musi wówczas odrzucić taki wniosek, co
nie przeszkadza – jeśli tylko uzna wniosek za zasadny – aby wówczas wszczął postępowanie mediacyjne z urzędu.
4 4. Problematyka instytucji mediacji. W judykaturze pojawił się przy tym pogląd, że sąd administracyjny nie
może uczestniczyć ("mediować") między skarżącym a organem administracji publicznej w sporze, którego
istotą jest zarzut niezgodności z prawem aktu lub czynności tego organu, który to spór sąd ten powinien
rozstrzygać (zob. post. WSA we Wrocławiu z 10.11.2009 r., IV SA/Wr 423/09, Legalis). Pogląd ten może jednak
budzić wątpliwości, gdyż de facto wyklucza on możliwość przeprowadzenia mediacji w jakiejkolwiek sprawie. W
postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady rozpatrywane są bowiem spory między organami admini-
stracji a adresatami ich rozstrzygnięć co do zgodności tych rozstrzygnięć z prawem. Doktryna wskazuje na tym tle
zasadniczy problem dotyczący samej istoty mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. H. Knysiak-Mol-
czyk i T. Woś wskazują, że "instytucja mediacji pozostaje w sprzeczności z istotą sądownictwa administracyjnego,
która wyklucza możliwość mediacji przez sąd administracyjny w kwestii zgodności z prawem aktu stosowania tego
prawa przez organ administracyjny". Skoro – jak wskazują ci Autorzy – sąd administracyjny orzeka o zgodności
z prawem działań administracji, nie powinien uczestniczyć w sporze o tę zgodność jako mediator (zob. H. Kny-
siak-Molczyk, T. Woś, Sądownictwo administracyjne, s. 8).
5 5. Poinformowanie strony. Sąd administracyjny nie ma obowiązku informowania strony o możliwości prze-
prowadzenia mediacji (post. NSA z 12.5.2011 r., I OZ 332/11, Legalis).
6 6. Charakter fakultatywny mediacji. Przeprowadzenie postępowania mediacyjnego ma charakter fakulta-
tywny. W sytuacji gdy sąd uzna brak potrzeby takiego postępowania, wniosek strony powinien być załatwiony w
drodze postanowienia. Na postanowienie w takiej sprawie nie służy jednak zażalenie (wyr. NSA z 14.9.2010 r.,
II GSK 840/09, Legalis; post. NSA z 10.6.2015 r., II FZ 346/15, Legalis).
7 7. Mediacja w praktyce. W dotychczasowej praktyce sądowej wnioski o przeprowadzenie postępowania me-
diacyjnego występują rzadko. W 2017 r. wszczęto tylko jedno nowe postępowanie mediacyjne, nie załatwiono
zaś w tym trybie żadnej sprawy. W 2018 r. wszczęto natomiast sześć postępowań mediacyjnych, jedną sprawę
załatwiono. Przyczyny tego zjawiska można upatrywać w szybkości i sprawności rozpoznawania spraw w trybie
zwykłym. Wynoszący obecnie 6–12 miesięcy okres rozpoznania większości spraw spowodował brak zaintereso-
wania postępowaniem mediacyjnym (Informacja o działalności sądów administracyjnych w 2018 r., druk sejmowy
Nr 86). W tym stanie rzeczy postępowanie mediacyjne nie spełnia założeń, dla których zostało wprowadzone, tj.
przyspieszenia postępowania.
392317367 1009098
Art. 116
§ 1. Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany przez strony.
§ 2. W przypadku postępowania mediacyjnego, o którym mowa w art. 115 § 2, jeżeli strony nie dokonały
zgodnego wyboru mediatora, sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznacza mediatora posiadającego odpo-
wiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. Po skierowaniu
sprawy do mediacji przewodniczący wydziału niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe stron
oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada.
§ 3. Mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta
z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu
instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa
sądu okręgowego.
Spis treści
I. Komentarz do artykułu w brzmieniu obowiązującym do 31.5.2017 r................................ 2
II. Komentarz w brzmieniu obowiązującym od 1.6.2017 r................................................... 2
I. Komentarz do artykułu w brzmieniu

obowiązującym do 31.5.2017 r.
1 1. Mediator. Rolą prowadzącego postępowanie mediacyjne jest pozostawanie poza sporem i zachowywanie
neutralności w sporze między stronami, co nie może oznaczać postawy biernej. Mediator powinien wskazywać
zaistniałe problemy i podpowiadać stronom możliwe rozwiązania. W optymalnym układzie funkcję mediatorów
powinny pełnić osoby, które, poza szczególnym rozeznaniem w sprawie, mają odpowiednie fachowe przygotowa-
nie z zakresu psychologii mediacji (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja, s. 158). Obowiązkiem prowadzącego
mediację sędziego lub referendarza jest również czuwanie nad tym, aby rozwiązania proponowane i przyjmowane
przez strony były zgodne z obowiązującym prawem.
2 2. Pełnomocnik organu. Udział stron w postępowaniu mediacyjnym jest konieczny dla jego prawidłowego
przeprowadzenia i wynika z samej istoty mediacji. Organ administracji powinien być reprezentowany przez osobę
odpowiednio umocowaną do jego reprezentowania, najlepiej również upoważnioną do podejmowania w imieniu
organu aktów będących przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.
3 3. Moc dokumentu urzędowego. Protokół sporządzony w toku postępowania mediacyjnego wymaga dla swej
ważności podpisów stron i osoby prowadzącej to postępowanie. Podpisany zyskuje moc dokumentu urzędowe-
go.
II. Komentarz w brzmieniu obowiązującym od 1.6.2017 r.

4 1. Mediator. Rolą prowadzącego postępowanie mediacyjne jest pozostawanie poza sporem i zachowywanie
neutralności w sporze między stronami, co nie może oznaczać postawy biernej. Mediator powinien wskazywać
zaistniałe problemy i podpowiadać stronom możliwe rozwiązania. W optymalnym układzie funkcję mediatorów
powinny pełnić osoby, które, poza szczególnym rozeznaniem w sprawie, mają odpowiednie fachowe przygotowa-
nie z zakresu psychologii mediacji (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja, s. 158).
5 2. Mediator wybierany przez strony. Ustawa z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego oraz niektórych innych ustaw wprowadza istotną zmianę w zakresie osoby prowadzącej postępo-
wanie mediacyjne – zgodnie z nowelizacją art. 116 § 1 PPSA postępowanie mediacyjne prowadzone jest przez
mediatora wybranego przez strony, a nie jak dotychczas przez sędziego lub referendarza sądowego wyznaczone-
go przez przewodniczącego wydziału. W doktrynie za sprzeczną z istotą mediacji uznaje się sytuację, w której
strony postępowania sądowoadministracyjnego nie mają w istocie żadnego wpływu na wybór osoby mediatora.
Negatywnie ocenia się także brak uregulowania uprawnień i obowiązków mediatora w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym. Co więcej, dotychczasowe regulacje nie wymagały od referendarza czy sędziego jakichkolwiek
szczególnych kwalifikacji w tym zakresie, a ewentualne doświadczenie czy autorytet nie pozwalają na zaangażo-
wanie jako mediatora osoby trzeciej (zob. P. Waszkiewicz, Zasady mediacji, s. 405). Sędziowie oraz referendarze
sądowi w sądach administracyjnych często nie byli przygotowani do prowadzenia mediacji, a umiejętność popro-
1009098 923173672
wadzenia posiedzenia mediacyjnego w taki sposób, aby strony pozostające w sporze rozpoczęły rzeczową dyskusję
i wymianę poglądów, jest zadaniem niełatwym, wymagającym znajomości technik mediacyjnych i wiedzy psy-
chologicznej. Ponadto fakt uprzedniego prowadzenia postępowania mediacyjnego może wywołać wątpliwości co
do bezstronności sędziego, który ma następnie brać udział w rozstrzyganiu sprawy (zob. W. Federczyk, Mediacja
w postępowaniu administracyjnym, s. 153–155). W uzasadnieniu do projektu ZmPPSA2017 podobnie wskazano,
że jedną z przyczyn, dla których mediacje przed sądami administracyjnymi nie spełniały swojej funkcji w stopniu,
w jakim pierwotnie zakładano, był fakt prowadzenia ich przez sędziego albo referendarza sądowego, a nie osobę
trzecią. Z powyższych przyczyn ustawodawca zaproponował wdrożenie klasycznego modelu mediacji, w którym
mediator nie jest zaangażowany w rozstrzyganie sprawy w razie niepowodzenia postępowania mediacyjnego (zob.
uzasadnienie do ZmPPSA2017, druk sejmowy Nr 1183).
6 3. Wyznaczenie mediatora przez sąd. Zgodnie z nowelizacją PPSA w przypadku postępowania mediacyjne-
go prowadzonego mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postępowania (art. 115 § 2 PPSA), jeżeli
strony nie dokonały zgodnego wyboru mediatora, sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznaczy mediatora posiada-
jącego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. Ustawa
zatem zakłada pierwszeństwo wyboru osoby mediatora przez strony postępowania sądowoadministracyjnego,
co należy ocenić pozytywnie. Po skierowaniu sprawy do mediacji przewodniczący wydziału niezwłocznie prze-
kazywał będzie mediatorowi dane kontaktowe stron oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów
i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada (znowelizowany art. 116 § 2 PPSA). Powyższa regulacja stano-
wi podstawę do niezwłocznego przekazania przez przewodniczącego mediatorowi danych kontaktowych stron,
co umożliwi sprawny przebieg postępowania mediacyjnego. Ponadto, zgodnie z nowym brzmieniem art. 116 §
3 PPSA, mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z
pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji
i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowe-
go. W komentowanej regulacji nie wprowadzono ograniczenia możliwości odmowy prowadzenia mediacji przez
stałego mediatora, np. wyłącznie z ważnych powodów. Z brzmienia znowelizowanego art. 116 § 3 PPSA wynika,
że sąd, kierując strony do mediacji, nie może wskazać do jej przeprowadzenia ośrodka mediacyjnego. Mediacji
nie może także prowadzić osoba prawna ani jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną. W komentowanej
regulacji nie przewidziano dodatkowych wymagań co do osoby mediatora. Zaakcentować należy, że w nowelizacji
PPSA nie wykluczono wprost możliwości prowadzenia mediacji przez sędziów w stanie czynnym, tak jak ma to
miejsce w postępowaniu cywilnym (art. 1832 § 2 KPC).
7 4. Pełnomocnik organu. Udział stron w postępowaniu mediacyjnym jest konieczny dla jego prawidłowego
przeprowadzenia i wynika z samej istoty mediacji. Organ administracji powinien być reprezentowany przez osobę
odpowiednio umocowaną do jego reprezentowania, najlepiej również upoważnioną do podejmowania w imieniu
organu aktów będących przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.
8 5. Moc dokumentu urzędowego. Protokół sporządzony w toku postępowania mediacyjnego wymaga dla swej
ważności podpisów stron i osoby prowadzącej to postępowanie. Podpisany zyskuje moc dokumentu urzędowe-
go. Ustawa ZmPPSA2017 wprowadza odrębne postanowienia dotyczące protokołu z postępowania mediacyjnego
w dodanym art. 116e PPSA.
392317367 1009098
Art. 116a Mediator powinien zachować bezstronność przy prowadzeniu mediacji i niezwłocznie ujawnić
okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności, w tym odpowiednio okoliczności,
o których mowa w art. 18.
1 1. Zasada bezstronności mediatora. Regulacja art. 116a PPSA została dodana przez ZmPPSA2017. Komen-
towany przepis wprowadza jedną z podstawowych zasad mediacji, tj. zasadę bezstronności mediatora. Powyższą
zasadę należy określić jako niezwiązanie mediatora w żaden sposób z żadną ze stron i nieopowiadanie się po żad-
nej z nich (zob. P. Waszkiewicz, Zasady mediacji, s. 163). Mediator powinien zachować bezstronność, starając się
w równy sposób pomagać wszystkim stronom konfliktu (zob. W. Federczyk, Mediacja w postępowaniu admini-
stracyjnym, s. 33). Należy przy tym wskazać, że tożsame regulacje dotyczące wymogu bezstronności mediatora
przewiduje art. 1833 § 1 i 2 KPC, zgodnie z którym mediator powinien zachować bezstronność przy prowadzeniu
mediacji oraz niezwłocznie ujawnić stronom okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do jego bez-
stronności.
2 2. Przesłanki wyłączające bezstronność mediatora. Mediator w postępowaniu sądowoadministracyjnym po-
winien ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności, w tym odpowiednio
za takie okoliczności należy uznać przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy (art. 18 PPSA). W kon-
sekwencji mediator w szczególności nie powinien prowadzić mediacji w sprawach:
1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy
oddziałuje na jego prawa lub obowiązki;
2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwar-
tego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;
3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;
5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi zwią-
zane ze sprawą;
6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność ak-
tu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w
których występował jako prokurator lub też brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach admi-
nistracji publicznej.
Analogicznie jak w przypadku wyłączenia sędziego (art. 18 § 2 PPSA) powody wyłączenia mediatora trwają
także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli.
3 3. Standardy prowadzenia mediacji. Wydaje się, że mediator w postępowaniu sądowoadministracyjnym
powinien również przestrzegać "Standardów prowadzenia mediacji i postępowania mediatora", uchwalonych
26.6.2006 r. przez Społeczną Radę do spraw Alternatywnych Metod Rozwiązywania Konfliktów i Sporów przy
Ministrze Sprawiedliwości. Zgodnie z ww. Standardami mediator nie przychyla się do racji żadnej ze stron; pro-
wadzi mediację w taki sposób, aby ewentualna nierównowaga między stronami nie wpływała na przebieg mediacji
ani na jej ostateczny rezultat. Ponadto mediator m.in. nie podejmuje się mediacji lub wyłącza się z jej kontynu-
owania, jeżeli uzna, że istnieje konflikt interesów o charakterze profesjonalnym lub osobistym ze stronami lub ich
pełnomocnikami. Mediator ujawnia stronom wszelkie z nimi związki o charakterze zawodowym lub prywatnym
i uwzględnia ich stanowisko w tym zakresie. W sytuacji gdy mediator nie jest w stanie prowadzić mediacji w
bezstronny sposób, zobowiązany jest do wycofania się z postępowania mediacyjnego (Standard III).
4 4. Instytucja wyłączenia mediatora. Nie wydaje się konieczne wprowadzenie do PPSA instytucji wyłączenia
mediatora, mając na uwadze, że strona, która poweźmie wątpliwość co do bezstronności mediatora, może nie
wyrazić zgody na prowadzenie mediacji. Nawet bowiem w mediacji wszczętej z urzędu każda ze stron może
odmówić udziału w tym postępowaniu. Zaznaczenia wymaga, że brak ujawnienia okoliczności wpływającej na
bezstronność mediatora może zostać uznany za nienależyte wykonywanie obowiązków przez stałego mediatora,
stanowiące jedną z podstaw do skreślenia stałego mediatora z listy przez prezesa sądu okręgowego (art. 157c §
1 pkt 5 PrUSP).
1009098 923173672
Art. 116b Mediator ma prawo do przeglądania akt sprawy i otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z
tych akt, chyba że strona w terminie tygodnia od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia kierującego
strony do mediacji nie wyrazi zgody na przeglądanie przez mediatora akt sprawy.
1 1. Dostęp do akt sprawy przez mediatora. Regulacja art. 116b PPSA została wprowadzona ZmPPSA2017 i
umożliwia mediatorowi przeglądanie akt sprawy oraz otrzymywanie odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt.
Strona w terminie tygodnia od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia kierującego strony do mediacji może
jednak nie wyrazić zgody na przeglądanie przez mediatora akt sprawy. Zbliżoną regulację w zakresie dostępu do
akt sprawy przez mediatora przewiduje art. 1839 § 2 KPC, zgodnie z którym mediator ma prawo do zapoznania
się z aktami sprawy, chyba że strona w terminie tygodnia od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia kieru-
jącego strony do mediacji nie wyrazi zgody na zapoznanie się mediatora z aktami. Zakres uprawnień mediatora
w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest szerszy niż przewidziany w postępowaniu cywilnym, albowiem
ustawa w art. 116b PPSA wprost przewiduje, że mediator ma prawo nie tylko do przeglądania akt, ale również
otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt.
2 2. Niewyrażenie zgody na wgląd do akt. Wydaje się, że sąd zgodnie z zasadą udzielania pomocy stronom,
wynikającą z art. 6 PPSA, powinien pouczyć strony niereprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika o
możliwości niewyrażenia zgody na zapoznanie się przez mediatora z aktami sprawy. Mediator powinien przystąpić
do przeglądania akt dopiero po upływie tygodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Ustawodawca nie uregu-
lował kwestii, do kogo strona powinna skierować oświadczenie o niewyrażeniu zgody na zapoznanie się mediatora
z aktami sprawy. Zasadne wydaje się, aby informację w tym zakresie otrzymał zarówno sąd, jak i mediator oraz
druga strona. Brak konieczności wyrażania przez sąd uprzedniej zgody na zapoznanie się z aktami sprawy przez
mediatora należy ocenić pozytywnie, albowiem konieczność przykładowo wydania odrębnego postanowienia w
tym zakresie prowadziłaby do zbędnego przedłużenia postępowania mediacyjnego. Przed wejściem w życie usta-
wy z 10.9.2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wspieraniem polubownych metod rozwiązywania
sporów (Dz.U. poz. 1595) z dniem 1.1.2016 r. KPC przewidywał wymóg uprzedniego wyrażenia zgody przez sąd
na zapoznanie się z aktami sprawy przez mediatora, co spotkało się z uzasadnioną krytyką w doktrynie [zob. R.
Morek, A. Budniak-Rogala, w: E. Marszałkowska-Krześ (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2017, art. 1839].
1009098 923173672
Art. 116c
§ 1. Postępowanie mediacyjne nie jest jawne.
§ 2. Mediator, strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu mediacyjnym są obowiązani zachować w
tajemnicy fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że strony postanowią
inaczej.
§ 3. Propozycje ugodowe, ujawnione fakty lub oświadczenia złożone w toku postępowania mediacyjnego nie
mogą być wykorzystywane po jego zakończeniu, z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu
postępowania mediacyjnego.
1 1. Tajemnica mediacji. Regulacja art. 116c PPSA została wprowadzona ZmPPSA2017. Komentowany przepis
normuje jedną z podstawowych zasad niejawności postępowania mediacyjnego. Zasada jawności postępowania
sądowoadministracyjnego wynika z art. 45 Konstytucji RP oraz art. 90 § 1 PPSA, w myśl których, jeżeli przepis
szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zasada ta
dotyczy wyłącznie postępowania sądowego i z tych względów postępowanie mediacyjne nie może być traktowane
jako wyjątek od reguły jawności postępowania sądowego [zob. R. Morek, w: E. Gmurzyńska, R. Morek (red.),
Mediacje, s. 59]. W doktrynie wskazuje się, że jedną z cech odróżniających mediację od innych form rozwiązywa-
nia sporów jest objęcie całego postępowania poufnością, która ma zapewnić uczestnikom postępowania poczucie
bezpieczeństwa (zob. P. Waszkiewicz, Zasady mediacji, s. 163). Komentowaną regulację należy ocenić pozytyw-
nie, albowiem wyłączenie jawności postępowania zapewnia odpowiednie warunki do prowadzenia mediacji oraz
umożliwia znalezienie rozwiązania korzystnego dla uczestniczących w mediacji stron. Bez wątpienia poufność
jest jedną z głównych przyczyn powodzenia mediacyjnego sposobu rozwiązywania sporów, jak również stanowi
gwarancję dobrowolnego wyboru mediacji przez strony. Obowiązek zachowania tajemnicy z przebiegu postępo-
wania mediacyjnego obejmuje nie tylko strony, ale również osoby trzecie, które brały udział w tym postępowaniu.
Tożsamą regulację w zakresie niejawności postępowania mediacyjnego przewiduje art. 1834 § 1 KPC. Mediator,
strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu mediacyjnym są obowiązane zachować w tajemnicy fakty, o
których dowiedziały się w związku z prowadzeniem mediacji. Strony mogą jednak zwolnić mediatora i inne osoby
biorące udział w postępowaniu mediacyjnym z tego obowiązku (art. 1834 § 2 KPC). Bezskuteczne jest powoływa-
nie się w toku postępowania przed sądem lub sądem polubownym na propozycje ugodowe, propozycje wzajem-
nych ustępstw lub inne oświadczenia składane w postępowaniu mediacyjnym (art. 1834 § 3 KPC).
2 2. Wyłączenie tajemnicy mediacji. W § 2 komentowanej regulacji, analogicznie jak w art. 1834 § 2 KPC,
przewidziano możliwość wyłączenia przez strony obowiązku zachowania w tajemnicy faktów, o których mediator,
strony i inne osoby dowiedziały się w związku z prowadzeniem mediacji. Możliwość odstąpienia od zasady po-
ufności została przewidziana wyłącznie dla stron, natomiast PPSA nie określa sytuacji, w których mediator mógł-
by ujawnić tajemnicę mediacji. W przypadku naruszenia tajemnicy mediacji przez mediatora oraz wyrządzenia
szkody ponosi on odpowiedzialność odszkodowawczą wobec stron. Regulacja art. 116c § 3 PPSA, zgodnie z którą
propozycje ugodowe, ujawnione fakty lub oświadczenia złożone w toku postępowania mediacyjnego nie mogą
być wykorzystywane po jego zakończeniu, z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu postępowania
mediacyjnego, stanowi gwarancję dla strony, że jej propozycje i oświadczenia składane w toku postępowania me-
diacyjnego nie zostaną wykorzystane przeciwko niej przez drugą stronę na wypadek niedojścia do porozumienia.
1009098 923173672
Art. 116d
§ 1. Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji,

chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez wynagrodzenia. Koszty wynagrodzenia i zwrotu wy-
datków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywają strony.
§ 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, wysokość wy-
nagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego oraz wydatki mediatora podlegające
zwrotowi, biorąc pod uwagę rodzaj sprawy oraz sprawny przebieg postępowania mediacyjnego, a także
niezbędne wydatki związane z prowadzeniem mediacji.
1 1. Wynagrodzenie mediatora. Regulacja art. 116d PPSA została dodana przez ZmPPSA2017. Komentowa-
ny przepis wprowadza prawo do wynagrodzenia mediatora oraz obowiązek jego pokrycia przez strony. Tożsamą
regulację w zakresie wynagrodzenia mediatora przewiduje art. 1835 KPC, zgodnie z którym mediator ma prawo
do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na pro-
wadzenie mediacji bez wynagrodzenia. Wynagrodzenie i zwrot wydatków również obciążają strony. W doktry-
nie wskazuje się, że problematyka wynagrodzenia mediatora związana jest z zasadą neutralności, albowiem po-
wiązanie wynagrodzenia z wynikiem mediacji powoduje, że mediator przestaje być neutralny, nawet nieświado-
mie dążąc do danego rozwiązania. Uzależnienie wynagrodzenia mediatora od okoliczności zawarcia porozumienia
lub ustalenie modelu wynagrodzenia jako procentu kwoty stanowiącej wartość spornej kwoty może powodować
wspieranie przez mediatora stanowiska danej strony korzystniejszego dla niego finansowo (zob. P. Waszkiewicz,
Zasady mediacji, s. 164).
2 2. Delegacja ustawowa. Komentowana regulacja art. 116d PPSA w § 2 zawiera delegację ustawową do okre-
ślenia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej w drodze rozporządzenia wysokości wyna-
grodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego oraz wydatki mediatora podlegające zwrotowi.
Powyższa delegacja jest zbliżona do regulacji obowiązujących w postępowaniu cywilnym, w którym wysokość
wynagrodzenia mediatora ustalona jest w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 20.6.2016 r. w spra-
wie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu cywilnym (Dz.U.
poz. 921), wydanym na podstawie art. 981 § 4 KPC. Wysokość wynagrodzenia mediatora w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym powinna zostać ustalona z uwzględnieniem rodzaju sprawy, mając na uwadze konieczność
zapewnienia sprawnego przebiegu postępowania mediacyjnego, a także niezbędne wydatki związane z prowadze-
niem mediacji. Aktualnie obowiązującym aktem prawnym tym zakresie jest rozporządzenie Ministra Spraw We-
wnętrznych i Administracji z 2.6.2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydat-
ków mediatora w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. poz. 1087).
1009098 923173672
Art. 116e
§ 1. Mediator sporządza protokół z przebiegu postępowania mediacyjnego.
§ 2.
Protokół z przebiegu postępowania mediacyjnego zawiera:
1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
2) imię i nazwisko (nazwę) skarżącego, oznaczenie organu, a także ich adresy;
3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;
4) dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
5) podpis mediatora oraz skarżącego i organu.
§ 3. Mediator niezwłocznie doręcza odpis protokołu z przebiegu postępowania mediacyjnego stronom oraz
sądowi, przed którym toczy się postępowanie.
1 1. Elementy protokołu z mediacji. Regulacja art. 116e PPSA została wprowadzona ZmPPSA2017. Komen-
towany przepis nakłada na mediatora obowiązek sporządzenia protokołu z przebiegu postępowania mediacyjnego,
zawierającego:
1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
2) imię i nazwisko (nazwę) skarżącego, oznaczenie organu, a także ich adresy;
3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;
4) dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
5) podpis mediatora oraz skarżącego i organu.
Regulacja ta jest zbliżona do postanowień art. 18312 KPC, przewidującego wymóg sporządzenia przez media-
tora protokołu, w którym oznacza się miejsce i czas przeprowadzenia mediacji, a także imię, nazwisko (nazwę) i
adresy stron, imię i nazwisko oraz adres mediatora, a ponadto wynik mediacji. Protokół podpisuje mediator, jeżeli
jednak strony zawarły ugodę, zamieszcza się ją w protokole albo załącza się do niego. Strony przez podpisanie
ugody wyrażają zgodę na wystąpienie do sądu z wnioskiem o jej zatwierdzenie, o czym mediator informuje strony.
W postępowaniu cywilnym mediator doręcza stronom odpis protokołu. Komentowana regulacja art. 116e PPSA
uwzględnia specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem protokół z postępowania mediacyjnego
zawiera dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, na podstawie których następnie organ
uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy
(art. 117 § 1 PPSA). Protokół podpisywany jest przez mediatora, skarżącego oraz organ w celu potwierdzenia
przyjęcia przez nich uzgodnień z postępowania mediacyjnego. Komentowanym przepisem na mediatora nałożono
obowiązek przekazania stronom i sądowi, przed którym toczy się postępowanie, protokołu z przebiegu postępo-
wania mediacyjnego.
2 2. Ustalenia w postępowaniu mediacyjnym. Ustalenia zawarte w protokole nie przybierają postaci formalnej
ugody między stronami, wywołującej skutki materialne czy procesowe. W doktrynie wskazuje się na dwa możliwe
rodzaje ustaleń – pierwszym sposobem załatwienia sprawy jest wycofanie skargi, drugim natomiast zobowiązanie
organu do podjęcia odpowiednich działań w wyniku tzw. samokontroli. Postępowanie mediacyjne może oczywi-
ście skończyć się ustaleniem polegającym na stwierdzeniu braku zgody co do sposobu załatwienia sprawy (zob.
P. Waszkiewicz, Zasady mediacji, s. 407). Protokół nie podlega formalnemu zatwierdzeniu przez sąd. W doktrynie
podnosi się, że biorąc pod uwagę wątpliwości co do wiążącego charakteru uzgodnień, celowe byłoby wprowadze-
nie zmiany, zgodnie z którą mediacja kończyłaby się formalnym zawarciem ugody, wiążącej strony postępowania
sądowoadministracyjnego (zob. W. Federczyk, Mediacja w postępowaniu administracyjnym, s. 169). Jeżeli jednak
strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, podlega ona rozpoznaniu przez sąd (art. 117 §
2 PPSA).
1009098 923173672
Art. 117
§ 1. Na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym, organ uchyla lub zmienia zaskarżony
akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej wła-
ściwości i kompetencji.
§ 2. Jeżeli strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, podlega ona rozpoznaniu przez sąd.
1 1. Wynik postępowania mediacyjnego. W zależności od wyniku mediacji komentowany przepis przewiduje

podjęcie stosownych działań przez organ administracji na podstawie dokonanych ustaleń albo obowiązek rozpo-
znania sprawy przez sąd. Charakter prawny ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym wzbudza jednak
spore kontrowersje. Według T. Wosia komentowany przepis nie zawiera żadnych uprawnień autorewizyjnych or-
ganu administracyjnego, a jedynie normę odsyłającą do środków weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym lub
trybie autokontroli (zob. T. Woś, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, s. 29). Z kolei J.P. Tarno stwier-
dza, że już sam wynik postępowania mediacyjnego jest aktem o charakterze proceduralnym, zobowiązującym bez-
pośrednio organ do wydania nowego aktu lub podjęcia czynności w sprawie (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępo-
waniu, 2004, s. 178). J. Borkowski zauważa natomiast, że postępowanie mediacyjne jest swoistym przedłużeniem
okresu pozostawionego organowi, którego akt lub czynność zaskarżono, do ewentualnego uwzględnienia skargi,
na podstawie przyjętego ustalenia (zob. J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie, s. 346). Zdaniem
Z. Kmieciaka podjęte w wyniku mediacji ustalenia tworzą podstawę do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego aktu
albo wykonania lub podjęcia innej czynności. Tym samym załatwienie sprawy w granicach obowiązującego prawa
jest więc wówczas identyczne z autoweryfikacją zapadłego aktu (dokonanej czynności) albo podjęciem działania,
o które zabiega skarżący (por. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja, s. 151).
W świetle powyższego, oraz uwzględniając systemową wykładnię komentowanego przepisu, można sformu-
łować pogląd, że ustalenia zapadłe w wyniku mediacji nie mają charakteru materialnoprawnego, stanowią formal-
noprawną podstawę do podjęcia przez organ administracji działań zmierzających do weryfikacji zajętego pierwot-
nie przez ten organ stanowiska. Innymi słowy przedmiotowe ustalenia są dla organu administracji podstawą do
podjęcia nowego rozstrzygnięcia, same zaś w sobie nie są jeszcze rozstrzygnięciem. Weryfikacja, o której mowa,
nie będzie zatem odnosić się jedynie do decyzji dotkniętych wadami opisanymi w art. 145 § 1 PPSA, ale także
decyzji dotkniętych wadami nieistotnymi lub nawet decyzji zgodnych z prawem (zob. B. Dauter, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 280).
2 2. Skutki uchylenia lub zmiany aktu lub czynności. Pamiętać należy, że dokonując wspomnianej weryfika-
cji, organ administracji musi działać w zakresie swojej właściwości i kompetencji. Tym samym wydane przez
organ "nowe" rozstrzygnięcie, zastępując zaskarżony akt lub czynność (poprzez ich uchylenie lub zmianę) i na
nowo kształtując sytuację prawną, musi obejmować kwestie należące do przedmiotu sprawy (i objęte zakresem
rozstrzygnięcia), które nie zostały objęte postępowaniem mediacyjnym (por. wyr. NSA z 14.12.2007 r., I FSK
269/06, Legalis).
3 3. Skarga. Bez wątpienia natomiast ustalenia dokonane w wyniku mediacji są dla organu wiążące. Przepisy
komentowanej ustawy nie zawierają unormowań, które przesądzałyby o związaniu tymi ustaleniami strony postę-
powania – adresata zaskarżonego aktu. Skarżący dysponuje więc pełną swobodą w zakresie oceny skutków postę-
powania mediacyjnego. Może skorzystać z przyznanego mu w art. 118 § 1 PPSA prawa wniesienia skargi na akt
wydany na podstawie ustaleń nawet wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami mediacji. Inną kwestią pozostaje
oczywiście merytoryczna zasadność takiej skargi, kwestionującej de facto wynik mediacji.
4 4. Brak porozumienia. Jeżeli mediacja nie przyniesie pożądanego rezultatu w postaci osiągnięcia konsensusu
między stronami co do sposobu załatwienia sprawy, sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd. Postępowanie przed
sądem może ulec zawieszeniu na czas trwania mediacji na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA.
1009098 923173672
Art. 118
§ 1. Na akt wydany na podstawie ustaleń, o których mowa w art. 117 § 1, można wnieść skargę do woje-
wódzkiego sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia aktu albo wykonania lub
podjęcia czynności. Skargę sąd rozpoznaje łącznie ze skargą wniesioną w sprawie na akt lub czynność, w
której przeprowadzono postępowanie mediacyjne.
§ 2. Jeżeli skarga na akt lub czynność wydane lub podjęte na podstawie ustaleń, o których mowa w art. 117 §
1, nie zostanie wniesiona albo skarga ta zostanie oddalona, sąd umarza postępowanie w sprawie, w której
przeprowadzono postępowanie mediacyjne.
1 1. Skarga do WSA. Nowe rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 117 § 1 PPSA na podstawie ustaleń zapadły-
ch w postępowaniu mediacyjnym może być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Załatwienie
sprawy na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym nie pozbawia zatem strony skarżącej kon-
stytucyjnego prawa do sądu oraz sądowej weryfikacji wydanego przez organ administracji publicznej aktu (zob.
wyr. NSA z 20.12.2006 r., I FSK 296/06, Legalis). Komentowany przepis nie ogranicza przy tym kręgu podmiotów
uprawnionych do wniesienia przedmiotowej skargi. Oznacza to, że uprawnionym do jej wniesienia jest każdy,
kto ma w tym interes prawny, prokurator, RPO, RPD oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej
działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu admi-
nistracyjnym, jak również inne podmioty, którym ustawa przyznaje prawo do wniesienia skargi (art. 118 § 1 w
zw. z art. 50 § 1 i 2 PPSA).
2 2. Przyczyny wniesienia skargi. Wydanie przez organ decyzji po przeprowadzeniu przez wojewódzki sąd
administracyjny postępowania mediacyjnego, nawet zgodnej z ustaleniami tego postępowania, nie wyklucza skargi
na tę decyzję. Skarga świadczy o niezadowoleniu strony z wydanej decyzji, pomimo iż akceptowała ona ustalenia
postępowania mediacyjnego. Oznacza to, że rozpoznając skargę na taką decyzję, wojewódzki sąd administracyjny
powinien ją traktować tak jak wszystkie inne skargi, a zatem zbadać wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie
ograniczać się jedynie do tego, czy decyzja odpowiada ustaleniom tego postępowania (zob. wyr. NSA z 16.1.2008
3 3. Odniesienie się do całości zarzutów. Sąd rozpoznaje skargę łącznie ze skargą wniesioną w sprawie na
akt lub czynność, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne. Unormowanie to służy ochronie intere-
sów skarżącego, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne odnosi się dzięki temu do całości zarzutów skarżące-
go, który ma wobec tego pewność, że uruchomienie procedury mediacyjnej nie wpłynie na zakres udzielonej mu
ochrony (zob. Z. Kmieciak, Postępowanie mediacyjne i uproszczone, s. 18–44).
4 4. Umorzenie postępowania. Jeżeli skarga, o której mowa w § 1 komentowanego przepisu, nie została wnie-
siona albo została oddalona, sąd umarza postępowanie w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie media-
cyjne. Artykuł 118 § 2 PPSA znajdzie również zastosowanie, jeżeli sąd administracyjny prawomocnie odrzuci
skargę na rozstrzygnięcie wydane na podstawie ustaleń postępowania mediacyjnego (zob. post. WSA we Wrocła-
wiu z 3.3.2008 r., I SA/Wr 642/07, Legalis). Wynika stąd, że dokonanie ustaleń mediacyjnych i podjęcie na ich
podstawie stosownych działań nie zamyka jeszcze postępowania sądowego w sprawie. Sąd umorzy to postępo-
wanie dopiero wtedy, gdy druga skarga nie zostanie wniesiona lub będzie oddalona (zob. A. Niecikowska, Nowy
model sądownictwa apelacyjnego, s. 26–34).
1009098 923173672
Art. 119
Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:
1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postę-
powania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym
podstawę do wznowienia postępowania;
2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozosta-
łych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia
rozprawy;
3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zaża-
lenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postano-
wienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
1 1. Potrzeba przyspieszania postępowania. Postępowanie uproszczone przed sądami administracyjnymi ure-

gulowane jest ramowo w art. 119–122 PPSA. Zasadniczym celem wprowadzenia przedmiotowej instytucji do sys-
temu prawnego była – podobnie jak w przypadku mediacji – potrzeba przyspieszenia postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego. W przeciwieństwie do mediacji postępowanie uproszczone nie jest jednak alternatywną formą
rozwiązywania sporów w ścisłym znaczeniu (zob. Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja, s. 151), a jedynie wa-
riantem postępowania sądowego.
2 2. Ustawa o NSA. Postępowanie uproszczone w komentowanej ustawie jest instytucją na tyle odmienną od
tej regulowanej przepisami KPC, że trudno mówić tu o odwzorowaniu czy też powieleniu rozwiązań znanych
postępowaniu cywilnemu. Ustawodawca oparł się tu raczej na przepisach NSAU, która zawierała pierwowzór
obecnego postępowania uproszczonego, przewidując możliwość skierowania sprawy na posiedzenie niejawne
w przypadku, gdy decyzja będąca przedmiotem postępowania była w sposób oczywisty dotknięta wadą, o której
mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3 i 4 KPA. Obecna ustawa wyraźnie rozszerzyła jednak katalog przesłanek umożliwia-
jących skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym.
3 3. Fakultatywny charakter trybu uproszczonego. Sprawa sądowoadministracyjna może zostać rozpoznana
w trybie uproszczonym w następujących przypadkach skarg:
1) na decyzję lub postanowienie, jeżeli są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §
1 KPA lub w innych przepisach, albo zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do
wznowienia postępowania (art. 119 pkt 1 PPSA);
2) na wszystkie zaskarżalne akty, czynności oraz bezczynność organu administracji, jeżeli strona
zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych
stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia
rozprawy (art. 119 pkt 2 PPSA);
3) gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na któ-
re służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co
do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które
służy zażalenie (art. 119 pkt 3 PPSA);
4) gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
(art. 119 pkt 4 PPSA);
5) na wszystkie zaskarżalne akty i czynności oraz bezczynność organu administracji, jeżeli organ
administracyjny nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia mu grzywny, a stan faktyczny i
prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (art. 121 w zw. z art. 55 §
2 PPSA).
Ustawa ZmPPSA2017, w dodanym art. 119 pkt 5 PPSA, wprowadza także możliwość rozpoznania w trybie
uproszczonym skargi na decyzję wydaną w administracyjnym postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w
dziale II w rozdziale 14 KPA, dodanym wyżej wskazaną ZmPPSA2017.
Tryb uproszczony ma zatem charakter fakultatywny. Przy jego stosowaniu konieczna jest kompleksowa analiza
odnośnie do spełnienia wskazanych w przepisie przesłanek. Należy w tym miejscu zgodzić się z opinią, że przy
kierowaniu sprawy do trybu uproszczonego trzeba z dużą starannością ocenić, czy rozpoznanie w trybie uprosz-
czonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne prze-
prowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania
1009098 923173672
przez organ wykonujący administrację publiczną. Nawet gdy strona wnosi o zastosowanie trybu uproszczonego,
a pozostałe strony nie sprzeciwiły się temu, żądając przeprowadzenia rozprawy, sąd musi brać pod uwagę realiza-
cję funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi (zob. B. Adamiak, J. Borkowski,
Metodyka pracy sędziego, s. 67).
Sam fakt skierowania wielowątkowej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie stanowi o naru-
szeniu przez sąd administracyjny art. 119 PPSA (zob. wyr. NSA z 18.10.2013 r., II OSK 698/13, Legalis).
4 4. Skierowanie sprawy z urzędu do rozpoznania w trybie uproszczonym. Sąd może z urzędu skierować
sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym tylko w przypadku stwierdzenia wad zaskarżonej decyzji lub
postanowienia, wymienionych w art. 119 pkt 1 PPSA. Przez sformułowanie "inne przepisy" należy obecnie rozu-
mieć art. 247 OrdPU, który zawiera katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji organu podatkowego.
Przepis art. 119 pkt 1 PPSA wyraźnie ogranicza też możliwość rozpoznania w trybie uproszczonym wyłącznie
spraw dotyczących decyzji i postanowień. Skargi na pozostałe akty i czynności, mogące być przedmiotem postę-
powania przed sądem administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2–8 PPSA), nie mogą więc być rozpatrywane w tym trybie.
W literaturze przedmiotu tak wąski zakres spraw możliwych do rozpoznawania w trybie uproszczonym z urzędu
spotkał się przy tym z pewną krytyką. Podnoszono, że w bardzo wielu sprawach, w których skarga zarzuca tylko
drobne uchybienia formalne, brak jest możliwości prowadzenia postępowania uproszczonego z urzędu (zob. B.
Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 285).
Trudno w takim przypadku mówić bowiem o realizacji przez komentowaną regulację zakładanych przez ustawo-
dawcę celów w postaci przyspieszenia i uproszczenia postępowania.
5 5. Sędzia sprawozdawca. Nie jest zrozumiałe w świetle treści art. 119 pkt 1 PPSA, kto decyduje o skiero-
waniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Należy jednak przyjąć, w świetle postanowień
regulaminu WSA, że jest to kompetencja sędziego sprawozdawcy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka
pracy sędziego s. 67; B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postę-
powaniu, 2005, s. 285).
6 6. Wniosek strony. Sprawa sądowoadministracyjna może być rozpatrzona w trybie uproszczonym również
wówczas, gdy zawnioskuje o to strona, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od złożenia tego
wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Prawo do złożenia wniosku służy stronie – należy więc przyjąć,
że może to uczynić każdy uczestnik postępowania przed WSA, a więc skarżący, organ, uczestnik postępowania,
a także podmioty, o których mowa w art. 33 § 2 PPSA (zob. B. Dauter, Postępowanie uproszczone, s. 59–61).
Artykuł 119 pkt 2 PPSA nie zawiera ograniczenia przedmiotowego spraw, które mogą być rozpatrzone w trybie
uproszczonym – oznacza to, że na wniosek strony rozpatrzeniu w tym trybie mogą podlegać nie tylko skargi na
postanowienia i decyzje administracyjne, ale również pozostałe sprawy podlegające zaskarżeniu do wojewódzkie-
go sądu administracyjnego.
7 7. Skarga na postanowienie oraz skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania. Sprawa sądowoad-
ministracyjna może być rozpatrzona w trybie uproszczonym również wtedy, gdy przedmiotem skargi jest posta-
nowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie,
a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzeku-
cyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, oraz wówczas, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zmiana ta została wprowadzona ustawą ZmPPSA2015. Zgodnie z
treścią uzasadnienia możliwość rozpatrywania tych spraw w trybie uproszczonym skróci czas ich rozpatrywania,
co ma szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, oraz wyeli-
minuje konieczność kierowania na rozprawę spraw dotyczących skarg na postanowienia wpadkowe.
8 8. Termin do złożenia wniosku. Wniosek strony może zostać zawarty od razu w skardze do sądu administra-
cyjnego (zob. wyr. WSA w Warszawie z 15.6.2010 r., I SAB/Wa 53/10, Legalis) albo w odrębnym piśmie proce-
sowym spełniającym wszystkie wymogi określone w art. 46 PPSA. Przepisy nie precyzują terminu do złożenia
takiego wniosku. Jako że istotą postępowania uproszczonego jest brak przeprowadzania rozprawy, uzasadnione
wydaje się zastosowanie per analogiam art. 115 § 1 PPSA dotyczącego mediacji, w myśl którego wniosek może
zostać złożony przed wyznaczeniem rozprawy. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" przesądza o tym, że
złożenie wniosku o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nie obliguje sądu do zastosowania tego trybu (zob.
post. WSA w Gdańsku z 16.10.2009 r., III SA/Gd 302/09, Legalis; wyr. NSA z 18.10.2013 r., II OZ 902/13, Legalis;
wyr. NSA z 14.11.2019 r., I GSK 1490/18, Legalis). Nawet jeżeli druga strona nie zażąda w przewidzianym ter-
minie czternastu dni przeprowadzenia rozprawy, sąd może odmówić rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym
z powodów merytorycznych. Sąd może również skierować sprawę do rozpoznania na rozprawie także wówczas,
gdy rozpoznaje ją w trybie uproszczonym (art. 122 PPSA). Można zatem uznać, że ten ostatni przypadek znajdzie
zastosowanie wtedy, gdy merytoryczna konieczność przeprowadzenia rozprawy wyjdzie na jaw dopiero podczas
posiedzenia sądu w trybie uproszczonym. Jeżeli konieczność taka jest oczywista od samego początku, sąd odmówi
wnioskowi strony i od razu skieruje sprawę do rozpoznania na rozprawie. Sprawa może zostać rozpoznana w trybie
uproszczonym na wniosek skarżącego również wówczas, gdy organ administracyjny nie przekazał sądowi skargi
392317367 1009098
mimo wymierzenia mu grzywny, jeżeli stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych
wątpliwości (art. 121 w zw. z art. 55 § 2 PPSA; zob. komentarz do art. 121).
1009098 923173674
Art. 120 W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sę-
dziów.
1 1. Posiedzenie niejawne. Istotą trybu uproszczonego jest brak przeprowadzania rozprawy. Zgodnie ze zmianą
art. 120 PPSA, wprowadzoną ustawą ZmPPSA2015, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zapada na posiedzeniu
niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznawanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowi wyjątek od
konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 Konstytucji RP i powtórzonej dla
potrzeb postępowania sądowoadministracyjnego w art. 10 PPSA. Stworzenie takiego wyjątku nie powoduje jednak
żadnego systemowego zagrożenia dla praw strony – przesądzają o tym analizowane już (por. komentarz do art. 119)
przesłanki umożliwiające skierowanie sprawy do trybu uproszczonego. Ponadto przepis art. 122 PPSA pozwala
sądowi rozpatrującemu sprawę w trybie uproszczonym skierować ją na rozprawę, gdy tylko stwierdzi, że zachodzą
do tego merytoryczne podstawy. Wydaje się, że sąd powinien skorzystać z art. 122 również wówczas, gdy widzi
podstawy do oddalenia skargi.
2 2. Moc wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym ma tę samą
moc co wyrok wydany na rozprawie. Odpis sentencji wyroku, a gdy uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu
– odpis sentencji wyroku wraz z uzasadnieniem doręcza się zatem wszystkim stronom. W sprawach, w których
skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia
doręczenia sentencji wyroku (art. 141 § 2 PPSA). W takiej sytuacji odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko
tej stronie, która złożyła wniosek (art. 142 § 2 PPSA). Sąd jest związany wydanym na posiedzeniu niejawnym
wyrokiem od podpisania sentencji wyroku – art. 144 PPSA (zob. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 288).
3 3. Uprawnienia stron. Żaden przepis nie zawiera ograniczeń uprawnień procesowych stron w trybie uprosz-
czonym. Należy zatem wnioskować, że stronie przysługują wszystkie uprawnienia określone w przepisach ogól-
nych. Po skierowaniu sprawy do trybu uproszczonego można więc np. wycofać skargę, czy też wnioskować o
wyłączenie sędziego.
1009098 923173672
Art. 121 Sprawa może być również rozpoznana w trybie uproszczonym w przypadku, o którym mowa w
art. 55 § 2.
1 1. Ostateczny środek dyscyplinujący. Jak już zostało wspomniane w komentarzu do art. 119, przepisy ustawy
przewidują jeszcze jeden przypadek, kiedy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Artykuł 55 §
2 PPSA stanowi, że w sytuacji, kiedy organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może
na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny
przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. W myśl komentowanego przepisu w takim przy-
padku sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Instytucja zawarta w treści art. 121 PPSA ma na celu
dyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania sądowi skargi wraz z aktami
sprawy (zob. wyr. NSA z 14.11.2007 r., II GSK 238/07, Legalis). Należy podkreślić, że zastosowanie unormowania
art. 121 PPSA stanowi niejako ostateczny środek dyscyplinujący, gdyż wchodzi w grę dopiero po uprzednim wy-
mierzeniu organowi grzywny. Doktryna wskazuje również, że rozpoznanie takiej sprawy merytorycznie w postę-
powaniu uproszczonym nie zawsze jest pożądane z punktu widzenia interesów zarówno skarżącego, jak i organu.
Merytoryczne rozpatrywanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oznacza w takim przypadku rozpoznawanie jej
na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a strony miałyby ograniczoną możliwość obrony swoich praw
(zob. J. Tarno, J. Wyporska, Gwarancje procesowe strony, s. 687).
1009098 923173672
Art. 122 Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na roz-
prawie.
1 1. Przekazanie sprawy do rozpoznania z urzędu, jak i na wniosek strony. Komentowany przepis stanowi
zabezpieczenie przed sytuacją, w której sprawa skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym wymaga jed-
nak przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może wówczas przekazać ją
do rozpoznania na rozprawie. Jak wspomniano w komentarzu do art. 119, sąd skorzysta z art. 122 PPSA przede
wszystkim wtedy, gdy potrzeba rozpatrzenia sprawy na rozprawie zostanie stwierdzona już po skierowaniu jej do
trybu uproszczonego. Przekazanie do rozpoznania na rozprawie może dotyczyć zarówno spraw skierowanych do
trybu uproszczonego z urzędu, jak i na wniosek strony – choć oczywiście w tym pierwszym przypadku jest to
mniej prawdopodobne. Sąd może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie zarówno z własnej inicjatywy,
jak i na wniosek strony – wniosek taki jednak nie wiąże sądu, a skierowanie sprawy na rozprawę nie może być
automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie (zob. wyr. WSA w Krakowie z 9.5.2016 r., II SAB/
Kr 59/16, Legalis). Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu,
któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów,
którymi powinien kierować się, stosując art. 122 PPSA. Celem regulacji zawartej w art. 122 PPSA było bowiem
stworzenie możliwości wyeliminowania tych wszystkich przypadków, w których skierowanie sprawy do rozpo-
znania w postępowaniu uproszczonym było, z różnych powodów, wadliwe (wyr. NSA z 23.4.2020 r., I FSK 508/20,
Legalis). Przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które
zażalenie nie przysługuje (zob. B. Dauter, Postępowanie uproszczone, s. 59–61).
1009098 923173672
Art. 123 Postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd wskutek
siły wyższej.
Spis treści
I. Uwagi ogólne na temat instytucji zawieszenia.................................................................. 2
II. Zawieszenie postępowania z mocy prawa........................................................................ 3
I. Uwagi ogólne na temat instytucji zawieszenia

1 1. Istota i skutki zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania jest następstwem wystąpienia prze-
szkody uniemożliwiającej jego prowadzenie. Przeszkoda ta ma charakter przemijający, usuwalny (post. NSA
z 26.11.2013 r., II OZ 927/13, Legalis). Charakteryzuje się ją także jako przeszkodę o charakterze przejściowym
W odróżnieniu od odroczenia posiedzenia, które dotyczy przeszkód krótkotrwałych powodujących potrzebę lub
konieczność jego przesunięcia w czasie (art. 109, 110 PPSA), zawieszenie postępowania związane jest z przeszko-
dami powodującymi konieczność lub celowość czasowego wstrzymania biegu sprawy (por. M. Niezgódka-Medek,
w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 123, teza 1; J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2010, s. 294; post. NSA z 23.9.2010 r., II OZ 858/10, Legalis).
W razie zawieszenia postępowania sprawa jest zawisła, wstrzymany jest natomiast tok postępowania i poza
czynnościami, o których mowa w art. 127 § 3 PPSA, nie są podejmowane żadne czynności procesowe.
Zastosowanie instytucji zawieszenia wymaga, aby postępowanie sądowoadministracyjne było w toku. Zawie-
szenie nie może dotyczyć postępowania prawomocnie zakończonego (post. NSA z 23.9.2010 r., II OZ 858/10,
Legalis; post. NSA z 9.8.2011 r., I OSK 1089/10, Legalis).
Skutki zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania administracyjnego są takie same.
Zawieszenie postępowania narusza zatem jego ciągłość, odsuwając w czasie rozstrzygnięcie sprawy (por.
G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 590–592; zob. J.
Skowronek, Instytucja zawieszenia postępowania, s. 91–115).
Celem zawieszenia jest zabezpieczenie prawidłowości postępowania, ochrona interesów stron i uczestników
postępowania [por. S. Dmowski, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 694].
W ocenie NSA, którą wyraził w wyroku z 16.10.2019 r. (II GSK 2487/16, Legalis), usprawiedliwieniem dla
zawieszenia postępowania są względy celowości, sprawiedliwości oraz ekonomii procesowej skorelowane z na-
kazem wynikającym z art. 7 PPSA. Zasadność zawieszenia postępowania powinna być w każdym przypadku wni-
kliwie oceniona w celu ustalenia, czy w danej sprawie uzasadnione jest odstąpienie od zasady szybkiego roz-
poznania sprawy (podobnie wyr. z 30.11.2016 r., II OSK 2466/16, Legalis; wyr. NSA z 24.8.2017 r., II FSK
1849/15, Legalis; wyr. NSA z 6.3.2018 r., I OSK 2836/17, Legalis). Również według wyroku NSA z 4.10.2017 r.
(I OSK 3182/15, Legalis) przesłanki zawieszenia postępowania sąd powinien oceniać w kontekście konieczności
rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu
rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania są-
dowoadministracyjnego (art. 7 PPSA; pod. wyr. WSA w Łodzi z 14.11.2018 r., III SA/Łd 711/18, Legalis).
2 2. Rodzaje zawieszenia postępowania. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak w postępo-
waniu administracyjnym, wyróżnia się zawieszenie z mocy prawa – art. 123 PPSA, zawieszenie obligatoryjne z
urzędu – art. 124 PPSA, zawieszenie fakultatywne z urzędu – art. 125 PPSA, zawieszenie na zgodny wniosek stron
– art. 126 PPSA [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, 2017, s. 491–
492]. Uściślając, w postępowaniu administracyjnym ustawodawca wyróżnia: zawieszenie obligatoryjne (art. 97
KPA) oraz zawieszenie fakultatywne, inaczej zawieszenie na żądanie strony (art. 98 KPA).
3 3. Przedmiot zawieszenia. Zawieszeniu podlega zarówno postępowanie przed sądem pierwszej instancji
(art. 123–131 PPSA), jak i przed sądem drugiej instancji (art. 192 PPSA).
Należy zauważyć, że art. 192 PPSA przewiduje, że z wyjątkiem przypadków określonych w art. 123–125 PPSA,
postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ulega zawieszeniu jedynie na zgodny wniosek stron
(por. komentarz do art. 192).
4 4. Częściowe zawieszenie postępowania. Przepisy PPSA nie przewidują możliwości zawieszenia postępowa-
nia w części (post. NSA z 3.2.2012 r., II OZ 52/12, Legalis).
5 5. Zbieżność podstaw zawieszenia postępowania. W razie stwierdzenia istnienia przesłanki skutkującej ob-
ligatoryjnym zawieszeniem postępowania sądowego nie zachodzi konieczność rozważenia zaistnienia przesłanki
dającej podstawę do fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego (post. WSA w Olsztynie z 25.3.2010 r.,
I SA/Ol 95/10, Legalis). Również w razie pokrywania się podstaw zawieszenia na zgodny wniosek stron i jednej z
1009098 923174302
przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu, pierwszeństwo ma przesłanka zawieszenia postępowania z urzędu

(post. NSA z 17.11.2010 r., I OSK 1832/10, Legalis; post. NSA z 19.8.2011 r., I FSK 982/11, Legalis).
II. Zawieszenie postępowania z mocy prawa

6 1. Istota zawieszenia postępowania z mocy prawa. Zawieszenie z art. 123 PPSA stanowi rodzaj zawieszenia
z mocy prawa, które nie wymaga wydania postanowienia. Przesłanką tego zawieszenia jest wystąpienie siły
wyższej, wskutek której sąd zaprzestaje czynności postępowania. Zawieszenie następuje w chwili zaprzestania
czynności postępowania przez sąd.
Takie rozwiązanie ustawodawcze uzasadnia faktyczną niemożność wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie
zawieszenia postępowania przez sąd [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 505].
W literaturze wskazuje się również, że samo wystąpienie przypadku siły wyższej nie uzasadnia stosowania
przepisu art. 123 PPSA, jeśli nie wpłynęło ono na zaprzestanie podejmowania czynności w sądach lub też gdy oba
zdarzenia pozostawały bez wzajemnego związku. Regulacja ta nie może być stosowana także, gdyby na skutek
siły wyższej nie zaprzestał działalności sąd jako taki, lecz powyższy stan odnosiłby się tylko do jednego sędziego
lub niektórych sędziów (A. Partyk, Epidemia, s. 42–52).
7 2. Definicja siły wyższej. Pojęcie siły wyższej nie jest definiowane w komentowanej ustawie.
Siła wyższa stanowi zdarzenie zewnętrzne, nadzwyczajne, niemożliwe do zapobieżenia. Zakłóca ona dzia-
łanie sądu jako organu. Jej przykładami są takie zdarzenia, jak: wojna, katastrofa, stan wojenny, stan wyjątkowy,
stan klęski żywiołowej, zamach terrorystyczny, awaria techniczna (szerzej Z. Czarnik, Podstawy zawieszenia po-
stępowania, s. 80–87).
Siła wyższa może dotyczyć całego funkcjonowania sądu lub tylko jego częściowego funkcjonowania związa-
nego z realizacją funkcji orzeczniczej [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 505].
W piśmiennictwie rozważany jest problem, czy każde krótkotrwałe zaprzestanie czynności, spowodowane np.
powodzią czy śnieżycą, wywołuje skutek zawieszenia postępowania. J.P. Tarno uznaje, że nie wywołuje ono ta-
kiego skutku, o ile nie pociąga za sobą upływu terminu procesowego. W takim przypadku nawet krótkotrwałe
zaprzestanie czynności sądu pociąga za sobą konieczność wydania postanowienia o podjęciu postępowania [por.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 294; szerzej S. Dmowski, w: K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, t. I, 2006, s. 696].
8 3. Podjęcie zawieszonego postępowania. Podjęcie postępowania następuje po ustaniu przyczyny jego zawie-
szenia z urzędu przez sąd. Sporna wśród przedstawicieli doktryny jest forma podjęcia postępowania. Z jednej
strony uznaje się, że konieczne jest wówczas wydanie postanowienia na podstawie art. 128 § 1 PPSA (por. M.
Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 123, teza 2;
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 294). Z drugiej strony przyjmuje się, że nie ma takiej konieczności,
skoro nie było wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania, przy czym wydanie postanowienia o podjęciu
wywoływałoby skutek ex tunc, od chwili ustania przyczyny zawieszenia [por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.),
Postępowanie sądowoadministracyjne, 2015, s. 239]. Ze względu na literalne brzmienie art. 128 § 1 PPSA należy
przychylić się do pierwszego z komentowanych poglądów, zgodnie z którym podjęcie postępowania wymaga wy-
dania postanowienia. Należy podzielić także zdanie M. Romańskiej, która podnosi, że jest to celowe ze względu
na utrwalenie okoliczności podlegających kontroli sprawności postępowania [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.),
9 4. Wpływ nieuwzględnienia zawieszenia postępowania na wynik sprawy. Co do zasady nieuwzględnienie
przez sąd faktu zawieszenia z mocy prawa z powodu siły wyższej i rozpoznanie sprawy bez wydania postanowie-
nia o podjęciu postępowania nie stanowi uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjątkiem
jest sytuacja, w której nieuwzględnienie tego faktu doprowadziło do niemożności dokonania czynności proceso-
wej przez stronę z uwagi na upływ przewidzianego terminu [szerzej S. Dmowski, w: K. Piasecki (red.), Kodeks
postępowania cywilnego, t. I, 2006, s. 696].
392317430 1009098
Art. 124
§ 1.
Sąd zawiesza postępowanie z urzędu:
1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty
przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedsta-
wiciela, z zastrzeżeniem § 3;
2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej
działanie;
3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwy-
czajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu;
4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu
wchodzącego w skład masy upadłości;
5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu
albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
6) w przypadku, o którym mowa w art. 56;
7) jeżeli zarządca sukcesyjny przestał pełnić tę funkcję albo zarząd sukcesyjny wygasł, w przypadku gdy
postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego.
§ 2. W przypadkach wymienionych w § 1 pkt 1, 4 i 7 zawieszenie ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowo-

dowały. Zdarzenia te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy.
§ 3. Nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie
do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego.
§ 4. Sąd zawiesza, na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, postępowanie, którego stroną jest
podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym
Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U.
z 2019 r. poz. 795, z późn. zm.Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U.
z 2019 r. poz. 730, 1495, 1655, 1798, 2020 i 2217.), w przypadku gdy jest to niezbędne do prawidłowego pro-
wadzenia przymusowej restrukturyzacji, w tym zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji.
1 1. Istota obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W art. 124 PPSA zawarta jest instytucja obligatoryj-
nego zawieszenia postępowania z urzędu. Zwana jest ona także zawieszeniem w ścisłym znaczeniu (por. komen-
tarz do art. 123, Nb 2). Przesłanki jej zastosowania związane są z: sytuacją stron uniemożliwiającą prowadzenie
postępowania (art. 124 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, § 4 PPSA), taką sytuacją ich przedstawicieli ustawowych (art. 124 §
1 pkt 1, 3 PPSA) albo zarządcy sukcesyjnego (art. 124 § 1 pkt 7 PPSA), postępowaniami przed innymi organami
(art. 124 § 1 pkt 5, 6 PPSA).
W razie zaistnienia którejkolwiek ze wskazanych w art. 124 § 1 PPSA przesłanek zawieszenie postępowania
sądowoadministracyjnego jest obligatoryjne i następuje z urzędu bez wdawania się przez sąd w ocenę tych
przesłanek czy badanie celowości zawieszenia postępowania (wyr. NSA z 4.10.2011 r., II OSK 1954/11, Legalis;
podobnie post. NSA z 9.10.2009 r., I OSK 116/09, Legalis; post. NSA z 15.7.2010 r., II OSK 775/09, Legalis;
post. NSA z 13.1.2011 r., I OSK 1464/10, Legalis; post. NSA z 8.2.2011 r., II GZ 444/10, Legalis; post. NSA z
23.2.2011 r., II GZ 2/11, Legalis; post. NSA z 17.6.2011 r., II OSK 1891/09, Legalis; post. NSA z 28.6.2011 r., II
OSK 896/11, Legalis; post. NSA z 8.7.2011 r., II OSK 1016/10, Legalis; post. NSA z 6.10.2011 r., I OSK 1678/10,
Legalis; post. NSA z 18.10.2011 r., I OSK 1986/10, Legalis; post. NSA 4.11.2011 r., II OSK 1828/09, Legalis;
post. NSA z 2.2.2012 r., I OSK 1986/10, Legalis; post. NSA z 9.3.2012 r., II OZ 161/12, Legalis; post. NSA z
23.3.2012 r., I OSK 1165/11, Legalis). Sąd jest zatem zobowiązany do zawieszenia postępowania, co wynika z
brzmienia przepisu "zawiesza" (post. NSA z 28.11.2007 r., II OZ 1201/07, Legalis).
Niewypełnienie tego obowiązku mimo istnienia podstawy zawieszenia może spowodować nieważność postę-
powania – art. 183 § 2 pkt 1 lub 5 PPSA albo naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na
wynik sprawy – art. 174 pkt 2 PPSA (por. post. NSA z 18.1.2005 r., OSK 757/04, Legalis; wyr. NSA z 21.4.2005
r., FSK 2250/04, Legalis; wyr. NSA 17.5.2007 r., II FSK 771/06, Legalis; wyr. NSA z 15.1.2009 r., I FSK 1767/07,
1009098 923174302
Obligatoryjne zawieszenie przez sąd z urzędu postępowania w sprawie nie powoduje przewlekłości postępo-
wania i nie narusza prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki
(post. NSA z 13.4.2012 r., II OPP 8/12, Legalis).
Do rozpoznawania kwestii związanych ze sprawą, takich jak zasadność zawieszenia postępowania sądowego, w
tym na podstawie art. 124 § 1 PPSA, sąd administracyjny przechodzi po przesądzeniu, że skarga jest dopuszczalna
oraz spełnia wszystkie wymogi tego pisma, formalne i fiskalne, a w konsekwencji brak jest podstaw do odrzucenia
skargi na podstawie art. 58 lub 220 § 3 PPSA (post. NSA z 11.4.2018 r., I FZ 25/18, Legalis).
2 2. Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 PPSA sąd za-
wiesza postępowanie z urzędu w razie wystąpienia następujących sytuacji dotyczących strony: jej śmierci, utraty
zdolności procesowej, utraty zdolności sądowej. Natomiast skutek ten nastąpi w razie następujących okoliczności
dotyczących przedstawiciela ustawowego strony: jego śmierci, utraty zdolności procesowej, utraty charakteru ta-
kiego przedstawiciela.
Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 32 PPSA.
Bez znaczenia dla pozycji strony jest to, czy w sprawie wnosiła ona uwagi lub wnioski (post. NSA z 9.7.2010
Przepisy dotyczące zawieszenia będą stosowane także do uczestnika postępowania, bowiem na podstawie
art. 12 PPSA, ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępo-
wania (art. 33 PPSA).
Potwierdza to postanowienie NSA z 17.5.2011 r. (II OSK 847/10, Legalis) wskazujące, że z uwagi na śmierć
uczestnika postępowania zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania sądowego, a także postanowienie NSA
z 5.2.2008 r. (II OZ 62/08, Legalis). Wynika z niego, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt
1 PPSA jest uprawnione wyłącznie z powodu śmierci osoby spełniającej przesłanki, o których mowa w przepisach
art. 32 i 33 § 1 PPSA (por. post. NSA z 18.3.2008 r., II GZ 29/08, Legalis; post. NSA z 9.10.2009 r., I OSK 116/09,
Legalis; post. NSA z 4.11.2010 r., II OZ 1093/10, Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., I OSK 857/10, Legalis;
post. NSA z 5.1.2011 r., I OSK 1319/08, Legalis; post. NSA z 20.5.2011 r., II OSK 632/10, Legalis; post. NSA
z 27.5.2011 r., I OZ 55/11, Legalis; post. NSA 10.6.2011 r., I OSK 1319/08, Legalis; post. NSA z 21.7.2011 r.,
I OSK 1297/10, Legalis; post. NSA z 20.3.2012 r., I OSK 536/12, Legalis).
Przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską są rodzice (art. 98 § 1 KRO),
a dziecka przysposobionego – przysposabiający (art. 98 § 1 w zw. z 121 § 1 w zw. z art. 123 § 1 KRO).
Zawieszenie postępowania przez sąd na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 PPSA może mieć miejsce
wówczas, gdy osoba zmarła była wcześniej stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli jej śmierć nastąpiła
zanim wszczęto postępowanie administracyjne, wówczas brak jest podstaw do uznania jej za uczestnika postępo-
wania sądowego na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 PPSA i tym samym do zawieszenia postępowania
sądowoadministracyjnego (por. post. NSA z 29.11.2004 r., OZ 874/04, niepubl.; post. NSA z 7.11.2007 r., I OZ
816/07, Legalis). Teza ta znajduje również potwierdzenie w postanowieniu NSA z 26.11.2013 r. (II OZ 927/13,
Legalis, z aprobującą glosą D. Mróz-Krysty, Lex/el. 2014), w którym Sąd podkreślił, że śmierć uczestnika postę-
powania co do zasady jest podstawą do zawieszenia postępowania z urzędu, ale tylko wówczas, gdy zdarzenie to
nastąpi w jego toku.
3 3. Śmierć strony: umorzenie a zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 124 § 3 PPSA śmierć strony nie
spowoduje zawieszenia postępowania, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków
ściśle związanych z osobą zmarłego. Wówczas sąd wyda postanowienie o umorzeniu postępowania (art. 161 §
1 pkt 2 PPSA).
Przykładem takich sytuacji są postępowania, których przedmiot dotyczy obywatelstwa, zmiany imion i nazwi-
sk, pozwolenia na broń (por. post. NSA z 13.11.2008 r., I OZ 837/08, Legalis), świadczeń z pomocy społecznej
(post. NSA z 5.1.2012 r., I OSK 2434/11, Legalis), skierowania na badania lekarskie (post. NSA 16.5.2012 r.,
Z kolei nie jest taką sytuacją postępowanie dotyczące wywłaszczenia, ponieważ jego przedmiot nie odnosi się
wyłącznie do praw i obowiązków związanych z osobą zmarłego, a tylko wówczas postępowanie sądowe podlega-
łoby umorzeniu (post. NSA z 26.2.2008 r., I OSK 215/07, Legalis).
Natomiast w razie śmierci strony w postępowaniu, którego przedmiot nie odnosi się wyłącznie do praw i obo-
wiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, sąd zawiesza postępowanie. Przykładem takiej sytuacji może być
sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu zamiennego budynku i pozwolenia na budowę (post. NSA z 11.3.2011
4 4. Śmierć strony jako podstawa zawieszenia. Sąd jest zobligowany do zawieszenia postępowania w sprawie
z chwilą uzyskania informacji o śmierci strony (uczestnika – art. 12 PPSA; post. NSA z 7.2.2008 r., II OZ 70/08,
Legalis). Jeżeli spadkobiercy strony (uczestnika) nie chcą być stroną w sprawie, to oświadczenie takie może być
podstawą wniosku o podjęcie postępowania w sprawie (por. post. NSA z 22.12.2004 r., OZ 901/04, Legalis; post.
WSA w Białymstoku z 29.6.2010 r., II SA/Bk 354/10, Legalis).
392317430 1009098
Sąd zazwyczaj uzyskuje informację o śmierci strony (uczestnika) z adnotacji doręczyciela "adresat nie żyje"
na potwierdzeniu odbioru pisma wysłanego do strony lub informacji udzielonej przez inną stronę czy uczestnika
postępowania.
Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania z powodu stwierdzenia, że strona skarżąca czy też uczest-
nik postępowania zmarli (art. 124 § 1 pkt 1 PPSA), sąd nie może mieć wątpliwości, czy zaistniała podstawa do
zawieszenia postępowania, a zatem niewystarczające jest oparcie rozstrzygnięcia jedynie na adnotacji doręczyciela
przesyłki, a przed wydaniem rozstrzygnięcia sąd powinien zwrócić się do właściwego urzędu stanu cywilnego o
nadesłanie odpisu aktu zgonu strony (post. NSA z 9.7.2010 r., II OZ 693/10, Legalis; post. NSA z 16.7.2010 r.,
II OZ 686/10, Legalis). W postanowieniu z 23.1.2013 r. (I OZ 6/13, Legalis) NSA zwrócił uwagę, że tylko taki
dokument potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że strona postępowania zmarła, podczas gdy adnotacja
poczty na zwrotnym poświadczeniu odbioru jest jedynie informacją umożliwiającą podjęcie czynności wyjaśnia-
jących. Ponadto akt zgonu zawiera dokładną datę śmierci strony, której ustalenie jest niezbędne z uwagi na regu-
lację zawartą w art. 124 § 2 PPSA oraz zbadanie, czy zmarła osoba w ogóle była stroną postępowania sądowego.
5 5. Obowiązek ustalenia następców prawnych. W razie śmierci strony sąd wzywa zarządzeniem skarżących,
organ, uczestników do ustalenia następców prawnych zmarłej strony. Ponadto przepis art. 124 § 1 pkt 1 PPSA ob-
liguje sąd do zawieszenia postępowania w sprawie w przypadku śmierci stron i to niezależnie od podjęcia ewentu-
alnych czynności mających na celu doprowadzenie do zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłej
strony (post. NSA z 26.8.2011 r., II OZ 682/11, Legalis).
Następca prawny wchodzi bezpośrednio w prawa i obowiązki strony, bez konieczności zawieszenia postępo-
wania (por. wyr. NSA z 10.10.2007 r., I OSK 1124/07, Legalis). Wydanie postanowienia o zawieszeniu postępo-
wania sądowego z powodu braku możliwości ustalenia następców prawnych uczestnika postępowania powinno
być poprzedzone podjęciem przez sąd czynności zapewniających stronom inicjatywę w tym względzie oraz usta-
leniem, czy uczestnik ten rzeczywiście miał interes prawny uzasadniający jego udział w tym postępowaniu (por.
post. NSA z 15.2.2005 r., OZ 1479/04, Legalis).
Rodzice, będący przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską, mogą utracić
charakter przedstawiciela w razie osiągnięcia przez dziecko pełnoletności, ponieważ do tego momentu dziecko
pozostaje pod władzą rodzicielską (art. 92 KRO), lub pozbawienia władzy rodzicielskiej (art. 111 KRO).
6 6. Moment zawieszenia postępowania z art. 124 § 1 pkt 1 PPSA. Zawieszenie postępowania na podstawie
art. 124 § 1 pkt 1 PPSA ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały, a zatem jest skuteczne ex tunc. Zda-
rzenia te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy (art. 124 § 2 PPSA).
W razie podejmowania czynności procesowych w czasie od nastąpienia przedmiotowych zdarzeń do ogłoszenia
lub podpisania postanowienia o zawieszeniu postępowania uważa się je za niebyłe (por. M. Niezgódka-Medek, w:
7 7. Braki w składzie organu jako podstawa zawieszenia. Jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej
będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, sąd zawiesza postępowanie z urzędu (art. 124 §
1 pkt 2 PPSA).
W postanowieniu z 1.4.2011 r. (II OZ 226/11, Legalis) NSA stwierdził, że przesłanka zawieszenia postępowa-
nia sądowego wskazana w przepisie art. 124 § 1 pkt 2 PPSA zachodzi wyłącznie w sytuacji, gdy braki w składzie
organów nie mają pierwotnego charakteru, co oznacza, że muszą powstać w toku prowadzonego przez sąd postę-
powania. Podobnie wskazał NSA w postanowieniu z 30.9.2014 r. (I FZ 315/14, Legalis), stwierdzając, że zawie-
szenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 PPSA ma zastosowanie wtedy, gdy skargę wnosił podmiot,
który miał zdolność procesową w momencie dokonywania tej czynności procesowej, lecz ową zdolność następnie
utracił. Z sytuacją taką możemy mieć do czynienia np. w razie zmian personalnych w zarządach spółek, spółdzielni.
Z kolei w wyroku z 14.10.2014 r. (II GSK 750/13, Legalis) NSA, zgodnie z art. 124 § 1 pkt 2 PPSA orzekł, że sąd
zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki
uniemożliwiające jej działanie. Zrealizowanie się powyższej hipotezy obliguje sąd do zawieszenia postępowania.
Do sądu należy jedynie ocena, czy ustalone okoliczności pozwalają uznać, że opisany brak rzeczywiście zaistniał.
Warunek zawieszenia postępowania zawarty w art. 124 § 1 pkt 2 PPSA realizuje brak prezesa zarządu, jak też i
jakiegokolwiek członka zarządu. Brak zarządu spółki uniemożliwia bowiem jej prawidłowe funkcjonowanie (post.
Natomiast jeżeli spółka umocowała do działania w swoim imieniu prokurenta samoistnego, który jest upraw-
niony do jednoosobowego działania, a umocowanie to nie wygasa wskutek odwołania całego zarządu (art. 1097
KC), to nie zachodzą w składzie jednostki organizacyjnej braki uniemożliwiające jej działanie, o których mowa
w art. 124 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 § 1 PPSA (post. NSA z 17.5.2016 r., II OZ 475/16, ONSAiWSA 2017, Nr
4, poz. 60).
Analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z 31.8.2016 r. (I GSK 342/16, Legalis), wskazując, że niepo-
siadanie w toku procesu zarządu przez spółkę z o.o. nie daje podstaw do stwierdzenia braku należytej reprezentacji
1009098 923174304
i w konsekwencji uznania o nieważności postępowania, gdy spółka ma prokurenta. Interesy, które chroni art. 183 §
2 pkt 2 PPSA, są w takim przypadku zabezpieczone przez działania prokurenta.
Interesujący pogląd wyraził NSA w wyroku z 31.8.2016 r. (I GSK 332/16, Legalis), uznając, że niedopuszczal-
ne jest używanie uprawnień procesowych do celów innych od odpowiadających ich przeznaczeniu. Każde prawo
podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego.
Jednak prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem społecznym danego prawa, czyli zgodnie z celem,
ze względu na który zostało mu ono przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą
prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę. Świadomie dokonywanie czynności, któ-
rych celem jest blokowanie rozpoznania sprawy, a mających postać "żonglowania" funkcjami w spółce, stanowią
działania zmierzające do nadużycia prawa procesowego w postaci zawieszenia postępowania.
Podziela go także NSA w wyroku z 31.8.2016 r. (I GSK 342/16, Legalis), stwierdzając, że jeżeli prawdziwą
intencją spółki – zawoalowaną instytucją zawieszenia postępowania – było uzyskanie efektu w postaci niedopusz-
czenia do wydania orzeczeń kończących postępowanie, wbrew sensowi instytucji zawieszenia postępowania, to
zachowanie takie, choć zgodne z literą prawa, nie może zasługiwać na ochronę. Takie działania w końcowym
efekcie mogą prowadzić do zablokowania wyrokowania i związanych z tym konsekwencji. Zaaprobowanie takiego
zachowania podatnika naruszałoby zasadę państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP (por. wyr. NSA z 15.9.2016
art. 124 § 1 pkt 2 PPSA następuje z chwilą ogłoszenia postanowienia na rozprawie (art. 144 w zw. z art. 166 PPSA)
bądź podpisania go wraz z uzasadnieniem (art. 164 PPSA), a zatem jest skuteczne ex nunc.
9 9. Nadzwyczajne wydarzenie jako podstawa zawieszenia. Instytucja obligatoryjnego zawieszenia postępo-
wania z urzędu będzie stosowana w razie znajdowania się strony lub jej przedstawiciela ustawowego w miejsco-
wości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu (art. 124 § 1 pkt 3 PPSA).
Nadzwyczajne wydarzenie pozbawiające stronę lub jej przedstawiciela ustawowego komunikacji z sądem może
przybrać postać katastrofy, klęski żywiołowej.
art. 124 § 1 pkt 3 PPSA następuje w chwili ogłoszenia postanowienia na posiedzeniu jawnym (art. 144 w zw. z
166 PPSA) bądź podpisania go wraz z uzasadnieniem (art. 164 PPSA), a zatem jest skuteczne ex nunc.
11 11. Postępowanie upadłościowe jako podstawa zawieszenia. Jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte
postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości, sąd zawiesza
postępowanie z urzędu (art. 124 § 1 pkt 4 PPSA).
Dyspozycja art. 124 § 1 pkt 4 PPSA jest skutkiem stanu, w którym upadły utracił legitymację procesową (wyr.
Postępowanie upadłościowe toczy się na podstawie ustawy z 28.2.2003 r. – Prawo upadłościowe (zob. J. Jaś-
kiewicz, O kolizji postępowania sądowoadministracyjnego, s. 36–49). Masą upadłości staje się majątek upadłego
z dniem ogłoszenia upadłości. Masa upadłości służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego (art. 61 PrUpad).
Sąd powinien w takiej sytuacji procedować z udziałem syndyka, a nie z udziałem upadłego. Jeżeli proceduje z
udziałem upadłego, a nie z udziałem syndyka, wydany w takich warunkach wyrok dotknięty jest wadą nieważności
(wyr. NSA z 11.4.2018 r., I FSK 820/16, Legalis). Przepis art. 124 § 1 pkt 4 PPSA znajdzie zastosowanie w
razie ogłoszenia upadłości strony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może natomiast mieć
zastosowania w sytuacji, gdy upadłość podmiotu ogłoszono przed wszczęciem postępowania sądowego, a skarga
została wniesiona przez syndyka (por. post. NSA z 10.5.2004 r., FZ 12/04, Legalis).
Na podstawie art. 124 § 1 pkt 4 PPSA i art. 144 PrUpad sąd administracyjny jest zobligowany do zawieszenia
postępowania ze względu na powzięcie wiadomości o powołaniu syndyka masy upadłości w postępowaniu upa-
dłościowym obejmującym likwidację majątku skarżącej, będącej stroną postępowania sądowoadministracyjnego,
gdy brak jest wyraźnego przystąpienia syndyka do postępowania (wyr. WSA w Rzeszowie z 14.11.2017 r., I SA/
Rz 570/17, Legalis; wyr. WSA w Lublinie z 2.5.2018 r., I SA/Lu 1028/17, Legalis).
W wyroku z 20.2.2008 r. (I FSK 135/07, Legalis) NSA uznał, że postępowanie nie ulegnie także zawieszeniu w
razie ogłoszenia upadłości po wniesieniu skargi, jeśli w dalszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wystę-
puje syndyk masy upadłości popierający stanowisko upadłego. Celem art. 124 § 1 pkt 4 PPSA jest umożliwienie
syndykowi masy upadłości wstąpienia do postępowania sądowego. Nie może ono być zawieszone dłużej niż do
czasu zgłoszenia udziału przez syndyka.
W orzecznictwie sądów powszechnych dotyczącym art. 174 § 1 pkt 4 KPC – odpowiednika komentowanego
przepisu – uznaje się, że przez wszczęcie postępowania upadłościowego należy rozumieć ogłoszenie upadłości.
Dłużnik traci w tym momencie prawo dysponowania swoim majątkiem, który wchodzi wówczas w skład masy
upadłości zarządzanej przez syndyka. Termin "przedmiot" zaś nie tylko oznacza rzeczy w rozumieniu art. 45 i 46
KC, lecz obejmuje także wierzytelności i inne prawa majątkowe (por. post. SA w Poznaniu z 12.5.1993 r., I ACz
319/93, PS – wkł. 1994, Nr 5, poz. 30).
592317430 1009098
Natomiast NSA przyjął pogląd, że zobowiązanie podatkowe (w podatku od towarów i usług) nie może być
uznane za przedmiot wchodzący w skład masy upadłościowej i w związku z tym nie ma podstaw do zawieszania
postępowania przed sądem pierwszej instancji w przedmiocie zaliczenia wpłat w tymże podatku na poczet zale-
głości, jeśli po złożeniu skargi przez spółkę zostanie wydane postanowienie ogłaszające jej upadłość (por. post.
NSA z 29.10.2004 r., FZ 442/04, Legalis, z glosą krytyczną J. Pałysa, Jur. Pod. 2009, Nr 1, poz. 73–81).
Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 13.12.2011 r. (II GSK 2287/11, Legalis), wskazując, że nie
ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącą
spółkę kary pieniężnej, jeśli po wniesieniu skargi zostanie wydane postanowienie ogłaszające jej upadłość.
W literaturze na tle stanu prawnego obowiązującego do 31.12.2015 r. (nowelizacja PrUpad dokonana ustawą z
15.5.2015 r. – Prawo restrukturyzacyjne, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 814 ze zm.) kwestią sporną było, czy zawieszenie
na podstawie art. 124 § 1 pkt 4 PPSA dotyczy zarówno ogłoszenia upadłości likwidacyjnej, jak i upadłości ukła-
dowej [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 503; odmiennie Z. Czarnik, Podstawy
zawieszenia postępowania, s. 196–197; J. Jaśkiewicz, O kolizji postępowania sądowoadministracyjnego, s. 41–
42; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 124,
teza 6]. Natomiast od 1.1.2016 r. pojęcie "postępowanie upadłościowe" należy odnosić jedynie do postępowania
uregulowanego w PrUpad.
art. 124 § 1 pkt 4 PPSA ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały, a zatem jest skuteczne ex tunc. Zdarzenia
te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy (art. 124 § 2 PPSA).
13 13. Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego jako podstawa zawieszenia. Sąd zawiesza postępowa-
nie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyj-
nemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) (art. 124 § 1 pkt 5 PPSA).
Wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt
5 PPSA (post. NSA z 27.4.2012 r., I FSK 54/12, Legalis).
Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatyw-
nego z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie
prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem na podstawie art. 193 Konstytucji RP.
Sąd, w razie wątpliwości co do zgodności aktu niższego rzędu z przepisami aktu wyższego rzędu, wydaje po-
stanowienie o wystąpieniu z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W postanowieniu tym uzasadnia
powyższe wątpliwości, a ponadto wskazuje, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie prawne może mieć wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Postanowienie o wystąpieniu z pytaniem
prawnym skład orzekający przedstawia Trybunałowi Konstytucyjnemu wraz z aktami sprawy za pośrednictwem
prezesa sądu (§ 59 RegWewnUrzWSAR).
Sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, tylko jeśli poweźmie zasadnicze wątpliwości, może uznać za zasadne
przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie
sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego
domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, a zarzut skargi kasacyjnej
naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego przez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów
nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (por. wyr. NSA z 21.12.2004 r., OSK 971/04, Legalis).
W postanowieniu z 4.7.2008 r. (I OZ 494/08, Legalis) NSA uznał, że z uwagi na wiążący charakter orzecze-
nia Trybunału Konstytucyjnego do czasu uzyskania stanowiska Trybunału postępowanie przed sądem nie może
się toczyć, a z uwagi na długotrwałość tego postępowania jedynie instytucja zawieszenia postępowania pozwala
na zachowanie jego prawidłowego toku, przy czym podkreślić należy, że zawieszenie postępowania z przyczyn
określonych w art. 124 § 1 pkt 5 PPSA jest obligatoryjne i następuje z urzędu, a więc celowość zawieszenia po-
stępowania w tym przypadku w ogóle nie podlega ocenie sądu. Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu
z 21.4.2010 r. (II GZ 70/10, Legalis), stwierdzając, że nie jest rzeczą NSA ocena zasadności wystąpienia woje-
wódzkiego sądu administracyjnego z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Stanowisko to znajduje
również potwierdzenie w postanowieniu NSA z 12.7.2011 r. (I OZ 494/11, Legalis).
14 14. Pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako podstawa zawieszenia. Sąd
zawiesza także postępowanie z urzędu w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego
Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Obowiązek ten został wprowadzony do postępowania sądowoad-
ministracyjnego ustawą z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), która weszła w życie 10.4.2010 r.
Nowelizacja ta wynikała z konieczności dostosowania komentowanej ustawy do rozwiązań wynikających z przy-
stąpienia Polski do Unii Europejskiej, a w szczególności z art. 267 i 256 ust. 3 TFUE, w zakresie występowania
przez sądy administracyjne z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
1009098 923174306
Zawierając w katalogu z art. 124 § 1 PPSA przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, jaką jest
wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ustawodawca uwzględ-
nił postulaty przedstawicieli doktryny, którzy sygnalizowali potrzebę znowelizowania we wskazanym zakresie
komentowanej ustawy w celu uzupełnienia tej luki prawnej (por. C. Mik, Zasady ustrojowe europejskiego prawa
wspólnotowego, s. 36–37; por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o po-
stępowaniu, 2019, art. 124, teza 9; odmiennie J. Skrzydło, Konieczne zmiany w prawie polskim, s. 91), zważywszy
że unormowania unijne nie odnoszą się do kwestii procedury krajowej związanej z kierowaniem pytań prejudy-
cjalnych (por. M. Szubiakowski, Glosa do wyr. NSA z 21.10.2004 r., FSK 571/04, OSP 2005, Nr 9, poz. 107).
Przedmiotowa zmiana dostosowała także stan prawny do orzecznictwa sądów administracyjnych, z których
wynikało, że jeśli w trakcie postępowania pojawi się zagadnienie wykładni prawa wspólnotowego albo ważności
aktu organu Unii Europejskiej, które jest niezbędne do wydania orzeczenia, wówczas wojewódzki sąd administra-
cyjny może, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – jako sąd, od którego rozstrzygnięcia prawo wewnętrzne
nie przewiduje środków zaskarżenia – jest zobowiązany przedstawić tę kwestię do rozstrzygnięcia Europejskiemu
Trybunałowi Sprawiedliwości (obecnie TSUE) (por. post. WSA w Warszawie z 22.6.2005 r., III SA/Wa 679/05,
Legalis; wyr. NSA z 28.7.2004 r., GSK 310/04, ONSA 2004, Nr 3, poz. 73).
Wystąpienie do TSUE z pytaniem prawnym skierowanym w toku postępowania prowadzonego przed NSA w
związku z wniesieniem na podstawie art. 44 ust. 1a z 12.5.2011 r. ustawy o KRS (stan prawny z obowiązującym
wówczas t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1360 ze zm.) odwołania od uchwały KRS, z uwagi na treść art. 44 ust. 3 tej
ustawy, nie wywołuje skutku, o którym mowa w art. 124 § 1 pkt 5 PPSA, a stanowi jedynie podstawę do odroczenia
posiedzenia (post. NSA z 21.11.2018 r., II GOK 2/18, Legalis; post. NSA z 23.11.2018 r., II GOK 17/18, niepubl.;
post. NSA z 23.11.2018 r., II GOK 18/18, niepubl.).
15 15. Pytanie prawne jako podstawa fakultatywnego zawieszenia. W sytuacji gdy pytanie prawne dotyczą-
ce interpretacji przepisów prawa unijnego zostało zadane Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości (obecnie
TSUE) przez inny sąd w innej sprawie, niemożliwe jest zastosowanie jako podstawy zawieszenia postępowania
przepisu art. 124 § 1 pkt 5 PPSA (post. NSA z 23.2.2011 r., II GZ 1/11, Legalis). Wskazana okoliczność zadania
pytania prawnego w innym postępowaniu wypełnia dyspozycję art. 125 § 1 pkt 1 PPSA (post. NSA z 12.4.2011
16 16. Tryb pytania prejudycjalnego kierowanego do TSUE. Wnioski sądów administracyjnych do TSUE przy-
bierają, na mocy art. 160 PPSA, formę postanowień, a ich podstawa prawna wywodzi się bezpośrednio z powo-
łanego wyżej art. 267 TFUE. Ponieważ prawo wspólnotowe nie stawia żadnych szczególnych wymagań co do
formy kierowanego do Trybunału pytania prejudycjalnego, S. Biernat sugeruje, ażeby polskie sądy korzystały z
noty informacyjnej ETS z 2005 r. zawierającej rady co do sposobu formułowania pytań i ich uzasadnienia oraz
niezbędnych informacji, które powinny być zawarte we wniosku (por. S. Biernat, Pytania prejudycjalne, s. 30).
Postanowienie zawierające powyższy wniosek do TSUE nie jest zaskarżalne. Jednakże w razie wydania po-
stanowienia o zawieszeniu postępowania z powodu skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału, na takie
postanowienie przysługiwało zażalenie na podstawie pierwotnie art. 194 § 1 pkt 3 PPSA (obecnie przepis uchylo-
ny), a obecnie przysługuje na podstawie art. 131 PPSA. Przy tym NSA rozpatrujący zażalenie na postanowienie o
zawieszeniu postępowania nie ma uprawnienia do oceny zasadności czy celowości zainicjowania procedury pre-
judycjalnej przez sąd niższej instancji i nie może wiążąco zobowiązać sądu niższej instancji do wycofania pytania
prejudycjalnego. Równocześnie w postępowaniu przed NSA strona nie będzie miała żadnej możliwości zaskarże-
nia postanowienia NSA o zwróceniu się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym (M. Taborowski, Glosa do wyr.
TSUE z 16.12.2008 r., C-210/06, Lex/el. 2009; por. post. NSA z 13.4.2011 r., II GZ 175/11, Legalis).
Sąd nie jest związany wnioskiem strony postępowania o skierowanie w trybie prejudycjalnym pytania do Eu-
ropejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie TSUE) (por. wyr. NSA z 28.7.2004 r., GSK 310/04, ONSA 2004,
Nr 3, poz. 73; odmiennie W. Varga, Glosa do wyr. ETS z 26.9.1996 r., C-327/94, Lex/el. 2012).
W orzecznictwie NSA wyrażany jest pogląd, że formę rozstrzygnięcia wniosku strony o wystąpienie do Euro-
pejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS, obecnie TSUE) o wydanie orzeczenia wstępnego, jak również ewen-
tualną formę przekazania sprawy do ETS określa procedura krajowa: ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi. Choć komentowana ustawa nie reguluje wprost trybu postępowania w sprawie pytań prejudy-
cjalnych, to za podstawę wniosku strony należy uznać art. 106 § 2 PPSA, natomiast podstawą działania sądu z
urzędu lub pozytywnej odpowiedzi na wniosek strony powinien być wprost przepis art. 267 TFUE (wyr. NSA z
21.10.2004 r., FSK 571/04, ONSAiWSA 2005, Nr 3, poz. 52, z glosami E. Łętowskiej, OSP 2005, Nr 5, poz. 71;
M. Szubiakowskiego, OSP 2005, Nr 9, poz. 107; A. Skóry, GSP 2005, Nr 4, poz. 2; M. Bogusza, E. Bojanowskiego,
M. Miłosza, GSP 2006, Nr 4, poz. 11).
art. 124 § 1 pkt 5 PPSA następuje z chwilą ogłoszenia postanowienia na posiedzeniu jawnym (art. 144 w zw. z art.
18 18. Wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym jako podstawa zawieszenia.
Przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu jest sytuacja, o której mowa w art. 56 PPSA, a zatem postępowanie
792317430 1009098
sądowe podlega zawieszeniu w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w
celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania (art. 124 § 1 pkt 6 PPSA).
Obligatoryjne wstrzymanie biegu postępowania sądowego następuje wyłącznie w przypadku, gdy nadzwyczaj-
ne postępowanie administracyjne rozpoczęło się jeszcze zanim strona zainicjowała postępowanie przed sądem ad-
ministracyjnym (post. NSA z 20.12.2006 r., II FSK 1711/06, Legalis). Natomiast wszczęcie postępowania admini-
stracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie
kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia skutkuje obowiązkiem organu zawieszenia takiego postępowania do
czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowoadministracyjnego (uchw. NSA z 5.6.2017 r., II GPS
1/17, Legalis).
W wyniku wcześniejszego uruchomienia postępowania nadzorczego zaskarżony akt może zostać wyelimino-
wany z obrotu prawnego przez jego zmianę, uchylenie lub stwierdzenie nieważności, co będzie skutkować zmianą
przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego i w konsekwencji jego umorzeniem (art. 161 § 1 pkt 3 PPSA).
Natomiast w razie niepomyślnego dla skarżącego wyniku postępowania nadzorczego stwierdzonego w ostatecznej
decyzji lub innym akcie wydanym w ramach nadzoru wystąpi przesłanka do podjęcia zawieszonego postępowania
(por. wyr. NSA z 15.1.2009 r., I FSK 1767/07, Legalis).
Uregulowanie zawarte w art. 56 PPSA ma służyć zachowaniu pewności obrotu prawnego przez zapobieżenie
możliwości powstania sytuacji, gdy w dwóch toczących się równolegle postępowaniach sądowych, dotyczących
tej samej decyzji, zapadną niedające się ze sobą pogodzić rozstrzygnięcia (post. NSA z 19.1.2012 r., II FZ 816/11,
Legalis).
Sąd administracyjny zawiesza postępowanie sądowe w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępo-
wania administracyjnego m.in. w celu wznowienia postępowania w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia,
a nie każdej innej, choćby związanej z tą, która jest rozpatrywana przez sąd (wyr. NSA z 22.1.2008 r., II OSK
1880/06, Legalis).
W postanowieniu z 16.4.2014 r. (II FZ 415/14, Legalis) NSA wskazał wprost, że w przypadku postępowania
ze skargi o wznowienie postępowania sądowego – z uwagi na to, że art. 276 PPSA odsyła do odpowiedniego
stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji – zastosowanie mają art. 56 i 124 § 1 pkt
6 PPSA.
19 19. Moment zawieszenia postępowania z art. 124 § 1 pkt 6 PPSA. Podobnie jak w opisanych wyżej przy-
padkach zawieszenia postępowania, omówionych w Nb 7, 9, 13 i 14, zawieszenie postępowania na podstawie
art. 124 § 1 pkt 6 PPSA następuje z chwilą ogłoszenia postanowienia na rozprawie (art. 144 w zw. z art. 166 PPSA)
bądź podpisania go wraz z uzasadnieniem (art. 164 PPSA), a zatem jest skuteczne ex nunc.
Przy zawieszeniu postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 PPSA, w przypadku gdy została uruchomiona
kontrola sądowa wobec decyzji ostatecznej wydanej w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa
w art. 56 PPSA, ustanie przyczyny zawieszenia następuje po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowo-
administracyjnego (post. NSA z 19.1.2012 r., II FZ 816/11, Legalis; post. NSA z 8.2.2012 r., II FZ 11/12, Legalis;
post. NSA z 8.2.2012 r., II FZ 39/12, Legalis). Analogicznie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 1.3.2012
r. (II FZ 123/12, Legalis), stwierdzając, że w przypadku, gdy została uruchomiona kontrola sądowa wobec aktu
wydanego w ramach postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 56 PPSA, nadal istnieją przesłanki
do obligatoryjnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 PPSA.
20 20. Ustanie zarządu sukcesyjnego jako podstawa zawieszenia. Przesłanką zawieszenia postępowania z urzę-
du jest – w przypadku gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego – przestanie pełnienia tej
funkcji przez zarządcę sukcesyjnego albo wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego (art. 124 § 1 pkt 7 PPSA).
Ta nowa przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego została dokonana ustawą z 5.7.2018
r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej. Ustawa ta reguluje zasady tymczasowego zarzą-
dzania przedsiębiorstwem przedsiębiorcy wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą na podsta-
wie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), po jego śmierci oraz kon-
tynuowania działalności gospodarczej wykonywanej przy użyciu tego przedsiębiorstwa (art. 1 pkt 1 ZarządSuk-
cU). Celem regulacji, według jej projektodawców, jest zapewnienie przedsiębiorcom będącym osobami fizyczny-
mi, warunków do zachowania ciągłości funkcjonowania przedsiębiorstwa po ich śmierci, przy uwzględnieniu, że
przedsiębiorstwo należy postrzegać jako dobro prawne mające nie tylko wartość majątkową i gospodarczą, ale
także społeczną. Zarząd sukcesyjny to – zdaniem projektodawców – tymczasowy zarząd przedsiębiorstwem po
śmierci jego właściciela, czy inaczej – prowadzenie przedsiębiorstwa w spadku (uzasadnienie projektu ustawy z
5.7.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej, druk sejmowy Nr 2293, Sejm VIII ka-
dencji).
Do ustanowienia zarządu sukcesyjnego na podstawie art. 6 ust. 1 ZarządSukcU konieczne jest: powołanie za-
rządcy sukcesyjnego, zgoda osoby powołanej na zarządcę sukcesyjnego na pełnienie tej funkcji, dokonanie wpisu
do CEIDG. Zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, ale na rachunek właściciela przedsiębiorstwa w spad-
ku – następców prawnych przedsiębiorcy (art. 21 ust. 1 ZarządSukcU). Zarządca może, ale nie musi być przedsię-
biorcą. Na zarządcę sukcesyjnego może być powołana osoba fizyczna mająca pełną zdolność do czynności praw-
1009098 923174308
nych (art. 8 ust. 1 ZarządSukcU). Podstawowym sposobem ustanowienia zarządu sukcesyjnego jest powołanie
zarządcy sukcesyjnego przez przedsiębiorcę za życia (art. 9 ust. 1 ZarządSukcU).
Umocowanie zarządcy do udziału w postępowaniach w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjny-
ch związanych z działalnością przedsiębiorstwa jest konsekwencją zasady, że zarządca sukcesyjny działa w imieniu
własnym, ale na rachunek następców prawnych przedsiębiorcy. Według Autorów projektu zarządca sukcesyjny
będzie mógł wstąpić w miejsce zmarłej strony w postępowaniach w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub
dziedzicznych, związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa strony, jeżeli dana sprawa wynika z prowadzenia
przedsiębiorstwa strony (uzasadnienie projektu ustawy z 5.7.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem
osoby fizycznej, druk sejmowy Nr 2293, Sejm VIII kadencji).
Zmiany w procedurze sądowoadministracyjnej umożliwiają zarządcy sukcesyjnemu występowanie w postępo-
waniach przed sądem administracyjnym dotyczących przedsiębiorstwa, wszczętych przed ustanowieniem zarządu
sukcesyjnego.
W mocy pozostanie zasada, zgodnie z którą śmierć strony powoduje obligatoryjnie zawieszenie postępowania.
Jednocześnie, na wniosek zarządcy sukcesyjnego lub na wniosek innej strony postępowania, sąd podejmie postę-
powanie z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli postępowanie to dotyczy spraw wynikających z prowadzenia
przedsiębiorstwa zmarłej strony, a w szczególności jeżeli przedmiotem postępowania jest decyzja związana z dzia-
łalnością prowadzoną z wykorzystaniem przedsiębiorstwa (uzasadnienie projektu ustawy z 5.7.2018 r. o zarządzie
sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej, druk sejmowy Nr 2293, Sejm VIII kadencji).
Jeżeli jednak postępowanie sądowoadministracyjne toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, a zarządca
przestał pełnić tę funkcję albo nastąpiło wygaśnięcie zarządu sukcesyjnego, to stanowi to przesłankę zawieszenia
tego postępowania.
Na podstawie art. 53 ZarządSukcU zarządca przestaje pełnić tę funkcję z:
1) dniem śmierci;
2) dniem ograniczenia lub utraty zdolności do czynności prawnych;
3) chwilą odwołania;
4) upływem terminu, o którym mowa w art. 57 ust. 2 ZarządSukcU (terminu dwóch tygodni od
złożenia oświadczenia o rezygnacji przez zarządcę sukcesyjnego z pełnienia tej funkcji), a jeżeli
wcześniej powołano kolejnego zarządcę sukcesyjnego – z chwilą powołania kolejnego zarządcy
sukcesyjnego;
5) dniem uprawomocnienia się orzeczenia o zakazie, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ZarządSukcU,
czyli zakazie prowadzenia określonej działalności gospodarczej, obejmującym działalność gospo-
darczą wykonywaną przez przedsiębiorcę lub działalność gospodarczą w zakresie zarządu mająt-
kiem,
– jednak nie później niż z dniem wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego.
Z kolei zarząd sukcesyjny wygasa w razie zaistnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, zawar-
tych w art. 59 ZarządSukcU. Zgodnie z tym przepisem zarząd sukcesyjny wygasa z:
1) upływem dwóch miesięcy od dnia śmierci przedsiębiorcy, jeżeli w tym okresie żaden ze spad-
kobierców przedsiębiorcy nie przyjął spadku ani zapisobierca windykacyjny nie przyjął zapisu win-
dykacyjnego, którego przedmiotem jest przedsiębiorstwo albo udział w przedsiębiorstwie, chyba
że zarządca sukcesyjny działa na rzecz małżonka przedsiębiorcy, któremu przysługuje udział w
przedsiębiorstwie w spadku;
2) dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, zarejestrowania ak-
tu poświadczenia dziedziczenia albo wydania europejskiego poświadczenia spadkowego, jeżeli je-
den spadkobierca albo zapisobierca windykacyjny nabył przedsiębiorstwo w spadku w całości;
3) dniem nabycia przedsiębiorstwa w spadku w całości przez jedną osobę, z art. 3 pkt 3 Zarzą-
dSukcU, czyli osobę, która nabyła przedsiębiorstwo w spadku albo udział w przedsiębiorstwie w
spadku;
4) upływem miesiąca od dnia wykreślenia zarządcy sukcesyjnego z CEIDG, chyba że w tym okre-
sie powołano kolejnego zarządcę sukcesyjnego;
5) dniem ogłoszenia upadłości przedsiębiorcy;
6) dniem dokonania działu spadku obejmującego przedsiębiorstwo w spadku;
7) upływem dwóch lat od dnia śmierci przedsiębiorcy.
Zaistnienie jednej z powyższych przesłanek zobowiązuje sąd do zawieszenia postępowania z urzędu.
art. 124 § 1 pkt 7 PPSA ma skutek od dnia zdarzeń, które je spowodowały, a zatem jest skuteczne ex tunc. Zdarzenia
te nie wstrzymują jednak wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiły po zamknięciu rozprawy (art. 124 § 2 PPSA).
992317430 1009098

22 22. Postępowanie restrukturyzacyjne jako podstawa zawieszenia. Od 9.10.2016 r. obowiązuje, dodany do
art. 124 PPSA, § 4. Zmiana ta została dokonana art. 353 pkt 1 ustawy z 10.6.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwa-
rancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze
zm.). Zgodnie z dodanym przepisem sąd na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zawiesza postępowa-
nie, którego stroną jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy o Bankowym Funduszu
Gwarancyjnym, w przypadku gdy jest to niezbędne do prawidłowego prowadzenia przymusowej restrukturyzacji,
w tym zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji (art. 124 § 4 PPSA). Ustawodawca wprowadził
w ten sposób obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, dokonywane na wniosek Fun-
duszu, w którym podmiot w restrukturyzacji jest stroną postępowania przed sądami administracyjnymi.
23 23. Moment zawieszenia postępowania z art. 124 § 4 PPSA. Zawieszenie postępowania na podstawie
art. 124 § 4 PPSA następuje w chwili ogłoszenia postanowienia na posiedzeniu jawnym (art. 144 w zw. z art.
24 24. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jako podstawa zawieszenia. W postanowieniu z 1.3.2010
r. (I SA/Gd 67/10, Legalis) WSA w Gdańsku przyjął, że sąd zawiesza postępowanie sądowoadministracyjne także
wówczas, gdy strona skarżąca równocześnie ze skargą złożyła do sądu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji
organu odwoławczego.
25 25. Forma zawieszenia postępowania. Sąd zawiesza postępowanie postanowieniem, na które przysługuje
zażalenie do NSA (art. 131 PPSA). W związku z tym, że na to postanowienie przysługuje środek zaskarżenia,
wymaga ono uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
26 26. Niezaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zażalenie przysługuje tylko w
wypadku, gdy ustawa tak stanowi. Zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania sądowoad-
ministracyjnego nie zostało wskazane w zamkniętym katalogu postanowień zaskarżalnych, a zatem ten środek za-
skarżenia stronie nie przysługuje (por. wyr. NSA z 5.7.2007 r., I FSK 1010/06, Legalis; wyr. NSA z 25.1.2008 r.,
I OSK 1984/06, Legalis; post. NSA z 22.4.2008 r., I FZ 644/07, Legalis; post. NSA z 29.7.2008 r., II GZ 149/08,
Legalis; post. NSA z 21.8.2008 r., II GZ 150/08, Legalis; post. NSA z 15.9.2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA
2009, Nr 2, poz. 22; post. NSA z 13.1.2009 r., II GZ 301/08, Legalis; post. NSA z 27.1.2009 r., II GZ 10/09,
Legalis; post. NSA z 28.1.2009 r., II GZ 15/09, Legalis; post. NSA z 6.2.2009 r., II GZ 25/09, Legalis; wyr. NSA
z 17.3.2009 r., I FSK 33/08, Legalis; post. NSA z 30.7.2009 r., II GZ 165/09, Legalis; post. NSA z 18.5.2010 r.,
II OZ 407/10, Legalis; post. NSA z 20.10.2010 r., II OZ 1047/10, Legalis; post. NSA z 16.11.2010 r., II GSK
937/09, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., II FZ 669/10, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., II FZ 670/10, Legalis;
post. NSA z 17.5.2011 r., II OZ 399/11, Legalis; post. NSA z 24.2.2012 r., II OZ 105/12, Legalis; post. NSA z
16.10.2012 r., II GZ 359/12, Legalis; wyr. NSA z 8.5.2013 r., I OSK 2148/11, Legalis; odmiennie J.P. Tarno, Prawo
o postępowaniu, 2010, s. 308). Stanowisko to znalazło potwierdzenie w postanowieniu NSA z 16.10.2012 r. (II
GZ 358/12, Legalis).
W takiej sytuacji – zgodnie z art. 163 § 2 zd. 2 PPSA – stronie nie doręcza się postanowienia wraz z uzasad-
nieniem.
1009098 9231743010
Art. 125
§ 1.
Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu:
1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, są-
dowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości
Unii Europejskiej;
1a)Art. 125 § 1 pkt 1a dodany ustawą z dnia 16.10.2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2200), która wchodzi w życie
29.11.2019 r. jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącej się procedury rozstrzygania sporów
dotyczących podwójnego opodatkowania w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 16 października 2019 r.
o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień
cenowych (Dz.U. poz. 2200);
2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej;
3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych
zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu;
4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście.
§ 2. Jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od
wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach może zwrócić się
do właściwego organu.
1 1. Klasyfikacja przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania. Ustawodawca zawarł w art.

125 PPSA instytucję zawieszenia fakultatywnego z urzędu [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Po-
stępowanie administracyjne, 2017, s. 454]. Przesłanki z art. 125 § 1 pkt 1, 2 i 4 PPSA nazywane są w piśmiennic-
twie zawieszeniem w ścisłym znaczeniu, a z art. 125 § 1 pkt 3 PPSA określane są jako spoczywanie postępowania
[por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 503].
Inna klasyfikacja omawianych podstaw zawieszenia postępowania wskazuje, że przesłanki z art. 125 § 1 pkt
1 i 2 PPSA to przyczyny prejudycjalne w szerokim znaczeniu tego słowa, natomiast z art. 125 § 1 pkt 3 i 4 PPSA
to przyczyny wynikające z niedziałania stron (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 300).
Nową przesłanką zawieszenia jest przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1a PPSA, która obowiązuje od 29.11.2019 r.
2 2. Ocena przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia którejś z przesłanek
wskazanych w art. 125 PPSA sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione.
Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 PPSA oraz ich
wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu.
Zawieszenie postępowania w przypadku określonym w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA jest fakultatywne, a o zawie-
szeniu postępowania decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (post. WSA
w Łodzi z 31.3.2010 r., I SA/Łd 285/10, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 19.4.2010 r., I SA/Ol 96/10, Legalis;
post. WSA w Rzeszowie z 8.7.2010 r., I SA/Rz 287/10, Legalis; post. NSA z 7.10.2010 r., II GSK 822/09, Legalis;
post. NSA z 19.10.2010 r., II FSK 912/10, Legalis; post. NSA z 2.3.2011 r., II GZ 4/11, Legalis; post. NSA z
27.6.2011 r., II FZ 264/11, Legalis; post. NSA z 3.7.2014 r., II OSK 1696/14, Legalis; post. NSA z 21.10.2014 r.,
II FSK 24/14, Legalis; post. NSA z 27.1.2015 r., II OZ 34/15, Legalis; wyr. NSA z 14.6.2016 r., II OSK 2465/14,
Legalis; wyr. NSA z 7.9.2016 r., I OSK 463/16, Legalis; wyr. NSA z 12.9.2017 r., I FSK 2089/15, Legalis; wyr.
NSA z 17.1.2018 r., II GSK 2792/17, Legalis; wyr. WSA w Rzeszowie z 5.6.2018 r., I SA/Rz 249/18, Legalis;
wyr. NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3271/17, Legalis). Uznanie sądu w tym zakresie nie może być dowolne, gdyż
musi on rozważyć, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie (post. NSA z
25.3.2005 r., I FZ 134/05, Legalis; post. NSA z 28.7.2011 r., II OZ 660/11, Legalis; post. NSA z 15.3.2012 r.,
I GZ 35/12, Legalis; post. NSA z 2.4.2012 r., II FZ 182/12, Legalis; post. NSA z 9.9.2014 r., II GSK 1940/13,
Legalis; post. NSA z 25.9.2014 r., I FZ 250/14, Legalis; wyr. NSA z 25.1.2018 r., I OSK 689/16, Legalis; post. NSA
z 16.10.2018 r., II GSK 843/17, Legalis; post. NSA z 16.10.2018 r., II GSK 843/17, Legalis). Sposób wykładni
art. 125 § 1 pkt 1 PPSA nie może prowadzić do tworzenia nowych podstaw zawieszenia postępowania (wyr. NSA
z 14.6.2016 r., II OSK 2465/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 18.12.2018 r., VII SA/Wa 1035/18, Legalis).
Dokonując interpretacji pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania",
należy uwzględniać cel kontroli sądów administracyjnych (post. NSA z 14.9.2010 r., I FZ 258/10, Legalis; post.
NSA z 19.10.2010 r., II FSK 912/10, Legalis). Jak podkreślił NSA w postanowieniu z 26.3.2013 r. (I FZ 59/13,
1009098 923174302
Legalis), kluczowe w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA jest słowo "zależy". Jeśli coś bowiem zależy od pewnej sytuacji, to
sytuacja ta decyduje o tym lub ma na to decydujący wpływ. Jak zaznaczył NSA, nie chodzi jednak o jakikolwiek
wpływ, ale o wpływ przewidziany prawem.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 125 § 1 pkt 1 PPSA nie daje podstaw do
przyjęcia, że w sprawie zachodzi nieuzasadniona przewlekłość postępowania (post. NSA z 30.11.2010 r., II GPP
4/10, Legalis).
W związku z fakultatywnym charakterem zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 PPSA w
przypadku, gdy sąd nie skorzysta z możliwości zawieszenia, to aby rozpoznanie skargi było wadliwe, musi wy-
stąpić naruszenie innych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Przykładem takiej sytuacji jest niedo-
statecznie ustalony stan faktyczny. W przypadku braku wykazania takich dodatkowych naruszeń, fakultatywność
zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn z art. 125 § 1 PPSA skutkuje tym, że sąd admini-
stracyjny, nie zawieszając postępowania sądowego, nie narusza prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ
na wynik sprawy (wyr. NSA z 3.4.2019 r., I OSK 1453/17, Legalis).
3 3. Kwestia prejudycjalna jako podstawa zawieszenia. Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA sąd może za-
wiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowa-
nia administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem
Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zatem warunkiem zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego jest
to, aby postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne, sądowe, przed TK lub TSUE było w toku, a więc
było wszczęte i nie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem (por. post. WSA w Krakowie z 22.6.2010
r., II SA/Kr 483/10, Legalis; post. NSA z 2.12.2011 r., I OSK 2230/11, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 5.2.2014
r., IV SAB/Po 100/13, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 5.2.2014 r., IV SAB/Po 100/13, Legalis; post. NSA z
3.7.2014 r., II GSK 1038/13, Legalis; post. NSA z 22.7.2014 r., II GZ 299/14, Legalis).
Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnię-
cie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przed-
miotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada
istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwe-
stią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnie-
nia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej (wyr. NSA z 8.7.2008 r., II OSK 792/07, Legalis;
por. wyr. NSA z 26.10.2005 r., I FSK 230/05, Legalis; post. NSA z 13.1.2011 r., I GZ 460/10, Legalis; post. NSA z
28.7.2011 r., II OZ 660/11, Legalis; post. NSA z 17.11.2011 r., II FZ 673/11, Legalis; wyr. NSA z 29.11.2011 r., II
GSK 1176/10, Legalis; post. NSA z 26.10.2012 r., II OSK 1811/11, Legalis; post. NSA z 23.4.2013 r., I FZ 24/13,
Legalis; post. NSA z 16.5.2013 r., I GZ 157/13, Legalis; post. NSA z 20.5.2013 r., I FZ 150/13, Legalis; wyr. WSA
w Warszawie z 13.11.2013 r., VII SA/Wa 992/13, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 8.7.2014 r., III SA/Gl 402/14,
Legalis; wyr. NSA z 10.9.2014 r., II OSK 560/13, Legalis; wyr. NSA z 18.9.2018 r., I OSK 2668/16, Legalis). Ina-
czej mówiąc, przymiot zagadnienia wstępnego ma rozstrzygnięcie warunkujące wydanie orzeczenia merytorycz-
nego (wyr. WSA w Warszawie z 18.4.2018 r., VII SA/Wa 2075/17, Legalis). W postanowieniu z 13.11.2009 r. (I
SA/Lu 502/09, Legalis) WSA w Lublinie przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) rozumie przeszkodę
powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia
możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego
wynik (podobnie post. NSA z 11.8.2011 r., I OSK 1335/11, Legalis; post. NSA z 24.10.2011 r., II FZ 615/11, Lega-
lis; post. NSA z 22.12.2011 r., II FZ 824/11, Legalis; post. NSA z 26.9.2012 r., II FSK 185/11, Legalis; post. NSA
z 8.1.2014 r., II GSK 1544/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II GSK 2055/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r.,
II GSK 818/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II GSK 806/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II GSK 2063/12,
Legalis; post. NSA z 24.9.2014 r., II GSK 2189/13, Legalis).
Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, musi więc być realny, rzeczywisty, faktyczny,
bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie. Wpływ pośredni nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w
trybie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA. Postępowanie w sprawie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie
główne. Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności (por. Z. Czarnik, Glosa
do uchw. NSA z 24.11.2008 r., II FPS 4/08, OSP 2009, Nr 7–8, poz. 82; post. NSA z 20.5.2008 r., II FZ 200/08,
Legalis; post. NSA z 23.10.2008 r., II GZ 249/08, Legalis; post. NSA z 15.5.2009 r., II OSK 417/09, Legalis; wyr.
NSA z 25.9.2009 r., I FSK 1072/08, Legalis; post. NSA z 19.10.2010 r., II FSK 912/10, Legalis; post. NSA z
27.6.2011 r., II FZ 264/11, Legalis; wyr. NSA z 29.11.2011 r., II GSK 1176/10, Legalis; post. NSA z 26.9.2012 r.,
II FZ 821/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II GSK 806/12, Legalis; post. NSA z 5.2.2014 r., II GSK 818/12,
Legalis; post. NSA z 3.7.2014 r., II GSK 815/13, Legalis; post. NSA z 3.7.2014 r., II GSK 1033/13, Legalis;
post. NSA z 16.7.2014 r., II OZ 683/14, Legalis; post. NSA z 19.8.2014 r., I OSK 2859/13, Legalis; wyr. WSA w
Gorzowie Wielkopolskim z 13.8.2015 r., II SA/Go 69/15, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 27.9.2018 r., I SA/Ol
422/18, Legalis; wyr. NSA z 27.11.2018 r., II FSK 3154/16, Legalis; wyr. NSA z 19.3.2019 r., II OSK 1175/17,
Legalis).
392317430 1009098
Samo merytoryczne powiązanie rozpoznawanej sprawy z innymi nie oznacza, że wniosek o zawieszenie po-
stępowania na podstawie komentowanego przepisu jest zasadny (post. NSA z 19.11.2014 r., II FSK 3178/14, Le-
galis), czy nie oznacza automatycznie zasadności wniosku o zawieszenie postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt
1 PPSA (wyr. WSA w Krakowie z 14.12.2016 r., II SA/Kr 1130/16, Legalis; wyr. NSA z 5.10.2017 r., II FSK
2323/15, Legalis).
Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane
jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje zaś w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie
decyzji mogą mieć wpływ jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd
(wyr. NSA z 15.9.2017 r., I GSK 613/17, Legalis; wyr. NSA z 10.1.2018 r., II OSK 1435/16, Legalis; wyr. WSA
w Krakowie z 11.4.2018 r., II SA/Kr 228/18, Legalis).
Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformu-
łowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem materialnym albo czy przed wydaniem tego aktu
nie doszło do uchybień formalnych, które mogłyby mieć wpływ na jego treść (post. NSA z 24.4.2014 r., II FZ
289/14, Legalis). Nie uzasadniają zatem zawieszenia postępowania względy ekonomii procesowej, stąd nie ma
podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń koniecznych do
rozstrzygnięcia sprawy (wyr. NSA z 8.5.2007 r., II OSK 694/06, Legalis; wyr. NSA z 19.4.2006 r., I FSK 845/05,
Legalis; post. NSA z 12.3.2008 r., II FSK 1922/07, Legalis; post. NSA z 19.4.2010 r., II OZ 333/10, Legalis;
post. NSA z 9.7.2010 r., II OSK 846/10, Legalis; post. NSA z 30.9.2010 r., II FZ 438/10, Legalis; post. NSA z
20.10.2010 r., II FSK 1127/10, Legalis; post. NSA z 16.2.2011 r., II FZ 6/11, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z
29.6.2011 r., I SA/Gl 13/11, Legalis; post. NSA z 15.9.2011 r., II FZ 470/11, Legalis; post. NSA z 24.10.2011 r., II
FZ 615/11, Legalis; wyr. NSA z 29.11.2011 r., II GSK 1176/10, Legalis; wyr. NSA z 24.2.2012 r., II OSK 2380/10,
Legalis; post. NSA z 18.4.2013 r., II OZ 286/13, Legalis; post. NSA z 14.1.2014 r., II OZ 1222/13, Legalis; post.
NSA 6.2.2014 r., II OZ 109/14, Legalis; post. NSA z 9.9.2014 r., II GSK 1936/13, Legalis). Na konieczność wy-
stąpienia braku kompetencji sądu – przed którym toczy się postępowanie – do samodzielnego rozpatrzenia danego
zagadnienia prawnego zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 11.9.2013 r. (II FZ 788/13, Legalis). Konieczność
ta została wskazana przez NSA również w: postanowieniu z 30.1.2013 r. (II FZ 3/13, Legalis), postanowieniu z
11.12.2012 r. (II FZ 941/12, Legalis), wyroku z 30.5.2012 r. (II FSK 2355/10, Legalis), wyroku z 27.6.2014 r. (II
FSK 1761/12, Legalis). Zgodnie z nimi, art. 125 § 1 pkt 1 PPSA ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający
nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postę-
powania sądowego.
Jednocześnie należy podkreślić, że zagadnienie wstępne, które ujawniło się w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym, nie jest tożsame z kwestią, która mogła mieć charakter wstępny dla postępowania administracyjnego,
poprzedzającego postępowanie przed sądem administracyjnym (w przypadku gdy skarga dotyczy decyzji lub po-
stanowień wydanych w takim sformalizowanym postępowaniu), ponieważ inny jest cel obu tych postępowań (wyr.
4 4. Oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania. Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny braku
koniecznego związku przyszłego rozstrzygnięcia TK z możliwością rozpatrzenia skargi w postępowaniu sądowo-
administracyjnym w granicach zakreślonych przez art. 183 PPSA musi skutkować oddaleniem wniosku o zawie-
szenie postępowania (por. post. NSA z 20.10.2010 r., II FSK 1127/10, Legalis).
5 5. Fakultatywność zawieszenia. W wyroku z 28.4.2010 r. (I FSK 241/09, Legalis) NSA uznał, że sąd może, ale
nie musi, zawiesić postępowanie w przypadku istnienia tzw. przyczyny prejudycjalnej. Stanowisko to NSA pod-
trzymał m.in. w postanowieniu z 18.4.2013 r. (II OZ 286/13, Legalis), podkreślając, że zawieszenie postępowania
określone w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA ma charakter fakultatywny (podobnie post. NSA z 3.7.2014 r., II GSK 814/13,
Legalis; post. NSA z 12.8.2014 r., I OSK 1888/14, Legalis; post. NSA z 9.9.2014 r., II GSK 1940/13, Legalis;
post. NSA z 25.9.2014 r., I FZ 250/14, Legalis; post. NSA z 30.9.2014 r., II FSK 2381/12, Legalis; post. NSA z
21.10.2014 r., II FSK 24/14, Legalis; post. NSA z 27.1.2015 r., II OZ 34/15, Legalis; wyr. NSA z 4.12.2019 r., II
FSK 258/18, Legalis). Oznacza to, że ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który, wydając
postanowienie w tej kwestii, powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy,
czy też nie. Również w wyroku z 14.4.2011 r. (II FSK 2144/09, Legalis) NSA podkreślił, że przepis art. 125 § 1 pkt
1 PPSA nie wprowadza obowiązku, a tylko możliwość zawieszenia postępowania (podobnie wyr. WSA w Byd-
goszczy z 13.3.2019 r., I SA/Bd 957/18, Legalis). Natomiast w postanowieniu z 30.11.2011 r. (I OZ 708/11, Lega-
lis) NSA, poza zwróceniem uwagi na fakultatywny charakter podstaw zawieszenia postępowania, położył nacisk
na fakt, że względy celowościowe decydujące o zawieszeniu postępowania nie mogą być brane pod uwagę w ode-
rwaniu od zasady szybkości postępowania (por. post. NSA z 5.6.2014 r., II OZ 530/14, Legalis). Fakultatywność
zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 PPSA skutkuje tym,
że nie można mówić o naruszeniu prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy sąd
administracyjny nie zawiesi postępowania sądowego, mimo wystąpienia przesłanki określonej przywołanym prze-
pisem (wyr. NSA z 30.9.2014 r., II FSK 2381/12, Legalis; wyr. NSA z 13.5.2016 r., I OSK 1888/14, ONSAiWSA
1009098 923174304
2017, Nr 5, poz. 91; wyr. NSA z 25.5.2017 r., II OSK 2083/15, Legalis; wyr. NSA z 4.10.2017 r., I OSK 3182/15,
Legalis; wyr. NSA z 29.6.2018 r., II FSK 1929/16, Legalis; wyr. NSA z 29.6.2018 r., II FSK 1994/16, Legalis).
6 6. Przykłady zagadnienia wstępnego. Przykłady podstaw zawieszenia z art. 125 § 1 pkt 1 PPSA są następu-
jące:
1) wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego – w którym podważana jest prawidłowość
wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – jest przesłanką zawiesze-
nia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego prawidłowości wydanego pozwolenia na
budowę dla tej samej inwestycji. Rozpoznanie tej kwestii ma bowiem istotne znaczenie dla sposobu
rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. post. NSA z
30.11.2005 r., II OZ 1083/05, Legalis; post. NSA z 31.5.2005 r., II OZ 417/05, Legalis);
2) zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie decyzji o wa-
runkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesłanką zawieszenia postępowania sądowo-
administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę (post. NSA z 1.3.2005 r., OZ 1601/04,
Legalis);
3) rozstrzygnięcie wydane na skutek rozpoznania przez SN skargi kasacyjnej, wywiedzionej od
postanowienia sądu okręgowego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, może mieć wpływ na
orzeczenie wydane w sprawie decyzji komunalizacyjnej kontrolowanej w postępowaniu sądowym
(post. NSA z 17.5.2011 r., I OSK 1080/10, Legalis);
4) żądanie zawieszenia postępowania sądowego przez pełnomocnika skarżącej strony oparte na
oświadczeniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wyr. NSA
z 13.3.2014 r., II GSK 5/13, Legalis).
7 7. Przykłady spraw niestanowiących zagadnienia wstępnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym
występują następujące przykłady sytuacji nieuznawanych za zagadnienia prejudycjalne:
1) fakt podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania prze-
strzennego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla sądowej kontroli zgodności z prawem tre-
ści pierwotnej uchwały w sprawie tego planu (post. NSA z 15.5.2009 r., II OSK 1774/08, Legalis;
podobnie wyr. NSA z 4.12.2019 r., II OSK 3081/18, Legalis);
2) kontrola mająca być przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego nie stanowi zagadnie-
nia wstępnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA (post. NSA z 15.9.2011 r., II OSK
1100/11, Legalis);
3) brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA w spra-
wie dotyczącej rezerwacji częstotliwości do czasu prawomocnego zakończenia postępowania są-
dowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej odmowy unieważnienia postępowania przetargowe-
go (post. NSA z 10.8.2010 r., II GZ 61/10, Legalis);
4) toczące się postępowanie przygotowawcze, choć będące jednym z etapów postępowania karne-
go, również nie może być zaliczone do żadnej z kategorii postępowań wymienionych w art. 125 §
1 pkt 1 PPSA. Dopiero od wyniku postępowania przygotowawczego (śledztwa lub dochodzenia)
zależy wszczęcie postępowania sądowego, którego toczenie się można byłoby rozważać w katego-
riach zagadnienia wstępnego (wyr. WSA w Warszawie z 16.12.2010 r., IV SA/Wa 849/09, Legalis);
5) postępowanie prowadzone przez organ administracyjny w trybie art. 54 § 3 PPSA, czyli admi-
nistracyjnej samokontroli decyzji zaskarżonej do sądu, nie daje sądowi administracyjnemu podstaw
do zawieszenia postępowania na mocy art. 125 § 1 pkt 1 PPSA (wyr. NSA z 17.4.2007 r., I FSK
1470/06, Legalis);
6) postępowanie wszczęte w sprawie legalizacji robót budowlanych nie jest postępowaniem, o
którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, od którego mogłoby zależeć rozstrzygnięcie sprawy w
przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego (por. post. NSA z 19.9.2008 r., II OSK
1021/08, Legalis);
7) postępowanie nadzwyczajne nie jest prejudykatem, a zawieszenie postępowania sądowego w
związku z prowadzeniem postępowania nadzwyczajnego jest możliwe tylko w wypadku wniesie-
nia skargi do sądu po wszczęciu wspomnianego postępowania administracyjnego (wyr. WSA w
Gorzowie Wielkopolskim z 27.2.2013 r., I SA/Go 16/13, Legalis);
8) nie ma zależności o charakterze prejudycjalnym pomiędzy postępowaniem podatkowym i kar-
noskarbowym, tym bardziej takiej zależności brak pomiędzy postępowaniem karnoskarbowym a
postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym badana jest m.in. zgodność z prawem roz-
strzygnięć organów podatkowych (post. NSA z 19.12.2012 r., I FSK 1243/12, Legalis);
9) postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontrolowana jest decyzja w przedmiocie
łącznego zobowiązania pieniężnego na dany rok, nie jest kwestią wstępną wobec postępowania, w
592317430 1009098
którym kontroli podlega decyzja wymierzająca podatek rolny, leśny i od nieruchomości na kolejny
rok (wyr. WSA w Kielcach z 21.11.2019 r., I SA/Ke 335/19, Legalis).
8 8. Kryteria oceny przesłanek zawieszenia. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego
na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości
przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem
(art. 145 § 1 pkt 7, art. 145a KPA; art. 240 § 1 pkt 7 i 8 OrdPU), jak i przesłanek wznowienia postępowania
sądowoadministracyjnego (art. 272 PPSA) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym już toczącym się postę-
powaniu (post. NSA z 30.8.2012 r., II GZ 266/12, Legalis; post. NSA z 20.12.2012 r., II FZ 962/12, Legalis; post.
NSA z 31.10.2013 r., II FSK 637/13, Legalis; post. WSA w Poznaniu z 29.1.2014 r., IV SAB/Po 108/13, Legalis;
post. NSA z 3.7.2014 r., II GSK 1039/13, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 28.2.2017 r., I SA/Gl 1157/16, Legalis;
wyr. WSA w Poznaniu z 19.2.2020 r., II SA/Po 758/19, Legalis). Ustalenie, że określona okoliczność mogłaby w
przyszłości stanowić podstawę wznowienia postępowania podatkowego lub sądowego, uzasadniałoby zawieszenie
postępowania. Jednocześnie możliwość zainicjowania postępowania wznowieniowego nie może być traktowana
jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt
1 PPSA (post. NSA z 3.7.2014 r., II GSK 1044/13, Legalis). Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione
względami celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej w kontekście konieczności rozpo-
znania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyr. NSA z 23.1.2007 r., II OSK 702/06, Legalis; post. NSA z 20.5.2008
r., II FZ 200/08, Legalis; post. NSA z 13.6.2008 r., I FZ 221/08, Legalis; post. NSA z 9.9.2008 r., II GZ 196/08,
Legalis; post. NSA z 26.11.2008 r., II FZ 509/08, Legalis; post. NSA z 15.5.2009 r., II OSK 417/09, Legalis; post.
WSA w Warszawie z 18.6.2009 r., III SA/Wa 3321/08, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 18.3.2010 r., I SA/Ol
41/10, Legalis; post. NSA z 1.7.2010 r., II OZ 620/10, Legalis; post. NSA z 26.8.2010 r., II FZ 362/10, Legalis;
post. NSA z 31.8.2010 r., II GZ 199/10, Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., I GZ 401/10, Legalis; post. NSA z
20.4.2011 r., II GZ 201/11, Legalis; post. NSA z 24.8.2011 r., II FZ 390/11, Legalis; post. NSA z 25.8.2011 r., II
FZ 458/11, Legalis; post. NSA z 25.10.2011 r., II OZ 988/11, Legalis; post. NSA z 17.11.2011 r., II FZ 673/11,
Legalis; post. NSA z 22.12.2011 r., II FZ 704/11, Legalis; post. NSA z 12.1.2012 r., II FZ 832/11, Legalis; post.
NSA z 7.3.2012 r., II FSK 1809/09, Legalis; post. NSA z 30.1.2013 r., II FZ 3/13, Legalis; post. NSA z 20.5.2013 r.,
I FZ 152/13, Legalis; post. NSA z 28.5.2014 r., II GSK 515/13, Legalis; wyr. NSA z 24.4.2015 r., II FSK 1510/14,
Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 3.3.2016 r., V SA/Wa 1004/15, Legalis; wyr. NSA z 16.10.2018 r., II GSK
2487/16, Legalis; post. NSA z 16.10.2018 r., II GSK 2487/16, Legalis; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A.
Kwestie te należy jednak rozpatrywać indywidualnie. Z jednej bowiem strony przedstawiciele doktryny pod-
noszą, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trakcie
trwania postępowania przed sądem powinno skutkować zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia nad-
zwyczajnego postępowania administracyjnego (por. Z.R. Kmiecik, Zbieg środków prawnych, s. 20). Z drugiej zaś
reprezentanci judykatury wskazują, że w przypadku gdy istnieją instrumenty prawne umożliwiające stronie eli-
minację rozstrzygnięć wydanych na podstawie niezgodnych z Konstytucją przepisów (np. wniosek o wznowie-
nie postępowania), zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wydaje się niecelowe, albowiem równie
istotne jest to, aby sprawa została rozpoznana bez nieuzasadnionej zwłoki (por. post. NSA z 28.3.2006 r., I FZ
99/06, Legalis; post. NSA z 12.6.2006 r., I FZ 164/06, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 26.11.2009 r., I SA/Ol
645/09, Legalis; post. NSA z 20.4.2010 r., II FZ 569/09, Wspólnota 2010, Nr 19, poz. 43; post. NSA z 27.7.2010
r., I GSK 263/10, Legalis; post. NSA z 20.5.2013 r., I FZ 152/13, Legalis). Stanowisko to znajduje potwierdzenie
również w postanowieniu NSA z 1.8.2012 r. (II OZ 635/12, Legalis), w którym Sąd podkreślił, że prawo strony
do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej bez nieuzasadnionej zwłoki należy uznać za priorytetowe. W in-
nym postanowieniu (z 7.6.2013 r., II FZ 114/13, Legalis) NSA wskazał, że zawieszenie postępowania wydaje się
być niecelowe również, gdy dotychczasowa ocena danego zagadnienia dokonana przez Trybunał Konstytucyjny
pozwala przewidywać, że rozstrzygnięcie w sprawie nie będzie miało wpływu na dane postępowanie.
9 9. Postępowanie przed Sądem Najwyższym jako podstawa zawieszenia. Samo złożenie wniosku o wnie-
sienie kasacji do Sądu Najwyższego nie wszczyna żadnego postępowania sądowego, a jak wynika z art. 125 §
1 pkt 1 PPSA, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego
toczącego się postępowania sądowego. Zatem zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na
prejudycjalny charakter innego postępowania – np. przed Sądem Najwyższym – może nastąpić jedynie wtedy, gdy
to drugie postępowanie jest już w toku (wyr. WSA w Kielcach z 25.5.2017 r., II SA/Ke 184/17, Legalis).
10 10. Rozbieżność stanowisk dotyczących pytania prawnego jako podstawy zawieszenia. Zagadnienie za-
wieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA z powodu toczącego się postępowania przed Try-
bunałem Konstytucyjnym jest różnie interpretowane w literaturze i orzecznictwie.
Jak wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim, brak wątpliwości dotyczących konstytucyjności mających
zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego stoi na przeszkodzie zawieszeniu postępowania (wyr. z
19.8.2010 r., I SA/Go 593/10, Legalis).
1009098 923174306
Jednak margines uznaniowości, jaki pozostawiono sądowi orzekającemu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA
w sprawie zawieszenia postępowania, nie może być postrzegany jako możliwość dokonania przez skład orzekający
"przedsądu" w zakresie zasadności i skuteczności wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego (por. post.
NSA z 17.7.2008 r., II GZ 134/08, Legalis).
W postanowieniu z 5.3.2010 r. (I SA/Lu 40/10, Legalis) WSA w Lublinie uznał, że w sytuacji, gdy sprawowanej
przez Trybunał Konstytucyjny kontroli zgodności z Konstytucją poddane zostały przepisy materialnego prawa
podatkowego, stanowiące o treści rozstrzygnięcia podatkowego zaskarżonego do sądu administracyjnego, nie może
budzić wątpliwości, że wynik sprawy sądowoadministracyjnej zależy (może zależeć) od orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z 10.3.2010 r. (III SA/Po 72/10, Legalis) przy-
jął, że jeśli inny sąd skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności przepisów
tożsamych z tymi, na których oparta została zaskarżona decyzja, to wniosek strony o zawieszenie postępowania
ze względów celowościowych znajduje oparcie w przepisie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA (podobnie post. WSA w Po-
znaniu z 24.10.2008 r., I SA/Po 432/08, Legalis). W piśmiennictwie podnosi się, że art. 125 PPSA nie zawiera
podstawy do spoczywania sprawy z powodu oczekiwania z rozpatrzeniem jej na dzień utraty mocy obowiązującej
niekonstytucyjnego przepisu albo inicjatywę ustawodawcy. Prowadziłoby to do niepożądanej niepewności i prze-
wlekłości postępowania i kłóciło z zasadą ekonomii procesowej, zasadą sprawności postępowania czy obowiąz-
kiem terminowego załatwienia każdej sprawy (por. W. Morys, Glosa do wyr. TK z 19.6.2008 r., P 23/07, ZNSA
2009, Nr 3, poz. 129). Z kolei w postanowieniu z 13.4.2010 r. (I GSK 746/09, Legalis) NSA stwierdził, że za-
wieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego
nie powinno być traktowane jako naruszenie zasady ekonomii procesowej. Pierwszą bowiem zasadą, i to zasadą
naczelną, jest zasada państwa prawa. W państwie prawa liczą się przede wszystkim: stabilność orzecznicza sądów
administracyjnych, trwałość i nienaruszalność prawomocnych wyroków, spójność systemu prawnego i konstytu-
cyjna eliminacja wadliwych aktów normatywnych (podobnie post. NSA z 15.12.2010 r., I GZ 410/10, Legalis;
post. NSA z 15.12.2010 r., I GZ 402/10, Legalis; post. NSA z 28.5.2014 r., II GSK 515/13, Legalis; post. NSA
3.7.2014 r., II GSK 816/13, Legalis; post. NSA z 3.7.2014 r., II GSK 1045/13, Legalis; por. P. Brzozowski, Glosa
do post. NSA z 28.3.2006 r., I FZ 99/06, Lex/el. 2007). Analogicznie NSA orzekł w odniesieniu do Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej w postanowieniu z 29.4.2011 r. (II FZ 141/11, Legalis). Zasada pierwszeństwa
prawa wspólnotowego jest powodem, dla którego zgodnie z postanowieniem NSA z 25.9.2014 r. (I FZ 250/14,
Legalis) zawieszeniu podlega postępowanie do czasu wydania orzeczenia przez TSUE w analogicznej sytuacji.
Istotne jest, że zagadnienie rozpatrywane przez TSUE może mieć zarówno rzeczywisty, jak i potencjalny wpływ
na rozstrzygnięcie zawieszanej sprawy. Jeżeli strona powołuje się na ochronę przed Trybunałem Konstytucyjnym,
wskazując na prowadzenie postępowania ze skarg konstytucyjnych w tożsamym zakresie, należy tej drodze przy-
znać pierwszeństwo (post. NSA z 7.6.2011 r., I OSK 548/11, Legalis; post. NSA z 7.6.2011 r., I OSK 808/11, Lega-
lis). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z 19.12.2012 r. (II FZ 1015/12, Legalis) oraz z 19.11.2013
r. (I OSK 1741/13, Legalis) słusznie jednak zwrócił uwagę na fakultatywny charakter przesłanek do zawieszenia
postępowania, sformułowanych w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA. Z uwagi na to nie można wywodzić obowiązku sądu
do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w związku z wystąpieniem wątpliwości co do zgodności
aktu prawnego z Konstytucją w innej sprawie sądowoadministracyjnej i zawisłością tejże sprawy przed Trybuna-
łem Konstytucyjnym (podobnie wyr. WSA w Gliwicach z 14.5.2014 r., I SA/Gl 1576/13, Legalis). Jak słusznie
zauważył NSA w postanowieniu z 25.11.2011 r. (II GSK 1254/10, Legalis), skoro do obligatoryjnego zawiesze-
nia postępowania dochodzi, gdy sąd – po powzięciu zasadniczych wątpliwości co do konstytucyjności przepisu
– przedstawi pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu, to fakultatywne zawieszenie postępowania jest uzasadnione
wyłącznie, gdy sąd orzekający w innej sprawie podzieli te wątpliwości (por. post. NSA z 19.11.2013 r., I OSK
1741/13, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 14.5.2014 r., I SA/Gl 1576/13, Legalis; wyr. NSA z 17.1.2018 r., II
GSK 2792/17, Legalis). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA jest zatem zależne od
uznania sądu. Analogiczne stanowisko zajął WSA w Szczecinie w wyroku z 10.4.2014 r. (I SA/Sz 807/13, Lega-
lis) i WSA w Warszawie w wyroku z 3.3.2016 r. (V SA/Wa 1004/15, Legalis).
Warto w tym miejscu również zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 28.3.2014 r. (II FSK 3286/13, Legalis),
stwierdzające, że postępowanie wszczęte na skutek pisma Marszałka Sejmu o wyjaśnienie wątpliwości nie może
zostać uznane za postępowanie przed TK, od którego wyniku – zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 PPSA – zależy roz-
poznanie sprawy przez NSA.
11 11. Pojęcie postępowania sądowego. W obecnym stanie prawnym komentowany przepis uwzględnia postę-
powanie przed TSUE wśród katalogu postępowań sądowych, obligujących sąd do zbadania przesłanek do fakulta-
tywnego zawieszenia postępowania. Jednocześnie orzecznictwo już wcześniej uznało postępowanie prowadzone
przed TSUE za postępowanie sądowe, które mieściło się w pojęciu "postępowania sądowego", użytym w art. 125 §
1 pkt 1 PPSA (post. NSA z 19.4.2011 r., II GZ 190/11, Legalis; post. NSA z 6.7.2011 r., II FZ 278/11, ONSAiWSA
2012, Nr 6, poz. 99 z glosą Z. Czarnika i L. Żukowskiego, OSP 2012, Nr 7–8, poz. 73; oraz z glosą W. Kręcisza,
792317430 1009098
ZNSA 2012, Nr 6, s. 159–169; post. NSA z 15.2.2012 r., II GSK 1546/10, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., II GSK
13/11, Legalis; post. NSA z 5.4.2013 r., I GSK 1442/11, Legalis; post. NSA z 12.4.2013 r., I GSK 1066/11, Legalis).
Mimo że przed ZmPPSA2015 w art. 125 § 1 pkt 1 PPSA nie wymieniono wprost TSUE, nie przesądzało
to o braku podstawy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od
wyniku postępowania toczącego się przed TSUE, gdyż jest to sąd wspólnotowy w znaczeniu ustrojowym (post.
NSA z 26.1.2012 r., II GSK 1448/10, Legalis). Opierając się na art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, brak jest zatem podstaw,
aby ograniczyć wykładnię pojęcia "postępowanie sądowe" jedynie do postępowań toczących się przed krajowymi
instytucjami (post. NSA z 6.7.2011 r., II FZ 278/11, ONSAiWSA 2012, Nr 6, poz. 99, z glosą Z. Czarnika i L.
Żukowskiego, OSP 2012, Nr 7–8, poz. 73; oraz z glosą W. Kręcisza, ZNSA 2012, Nr 6, s. 159–169).
W sytuacji gdy pytanie prawne dotyczące interpretacji przepisów prawa unijnego zadane zostało TSUE przez
inny sąd w innej sprawie, to okoliczność zadania pytania prawnego w innym postępowaniu wypełnia dyspozycję
art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, a nie przepisu art. 124 § 1 pkt 5 PPSA (post. NSA z 12.4.2011 r., II GZ 163/11, Legalis).
Prowadzone w odrębnej sprawie postępowanie przed TSUE uzasadnia zawieszenie postępowania sądowoad-
ministracyjnego tylko wówczas, gdy podjęte w tejże sprawie rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie
dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma zostać zawieszona (post. NSA z 28.1.2011
r., I FSK 219/10, Legalis; a także wyr. WSA w Poznaniu z 16.1.2019 r., IV SA/Po 909/18, Legalis; wyr. NSA z
22.11.2019 r., I OSK 877/18, Legalis).
12 12. Mediacja jako podstawa zawieszenia. Zdaniem B. Dautera podstawę do zawieszenia postępowania przed
sądem administracyjnym w trybie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA daje podjęcie mediacji, jeżeli wynik sprawy zawisłej
przed sądem będzie zależał od realizacji ustaleń zawartych w postępowaniu mediacyjnym, niezależnie od tego, czy
zawieszenie postępowania w takiej sytuacji może zawsze wystąpić na zgodny wniosek stron, które zdecydowały
się na przeprowadzenie mediacji, na podstawie art. 126 PPSA (por. B. Dauter, Postępowanie mediacyjne, s. 46).
Odmiennie w tym zakresie wypowiedział się NSA w wyroku z 6.1.2009 r. (II GSK 601/08, Legalis), wskazując,
że skoro po skierowaniu sprawy do mediacji strony wniosły zgodnie o zawieszenie postępowania i zawieszenie
nastąpiło, to z mocy art. 127 § 3 w zw. z art. 129 PPSA przez co najmniej trzy miesiące trwać powinien stan bez-
czynności sądu. Nie jest przy tym dopuszczalne podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron bez
wniosku którejkolwiek ze stron (z urzędu). Zgodnie z art. 127 § 3 PPSA w okresie zawieszenia sąd nie podejmuje
żadnych czynności poza wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. W tym przepisie ustawodawca nie wymienia
prowadzenia postępowania mediacyjnego, a zatem w okresie zawieszenia postępowania, w tym na zgodny wniosek
stron, mediacja nie powinna być prowadzona.
13 13. Postępowanie w innej sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawa zawieszenia. Zawieszenie po-
stępowania sądowoadministracyjnego będzie dopuszczalne i uzasadnione, jeżeli w tym samym sądzie toczy się
sprawa, której rozstrzygnięcie będzie miało decydujący wpływ na orzeczenie w sprawie zawieszonej (por. post.
NSA z 7.10.2010 r., II GSK 822/09, Legalis; post. NSA z 28.1.2011 r., I FSK 219/10, Legalis).
14 14. Zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości a zawieszenie postępowania. M. Niezgódka-Medek
wskazuje na szerokie, ale zasadne, interpretowanie w praktyce sądowej pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy
od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodzące poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postę-
powania. Jej zdaniem uwidacznia się to w tych wypadkach, gdy zawieszenie postępowania następuje z uwagi na
skierowanie na tle innej sprawy zawisłej przed sądem lub z powodu rozbieżności występujących w orzecznictwie
zagadnienia prawnego w celu podjęcia stosownej uchwały przez skład rozszerzony NSA – art. 15 § 1 pkt 2 i 3,
art. 187, 269 PPSA (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępo-
waniu, 2019, art. 125, teza 4; por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 300; post. NSA z 6.7.2004 r., FSK
174/04, MoPod 2004, Nr 8, s. 3; post. WSA w Krakowie z 22.6.2010 r., I SA/Kr 751/10, Legalis; post. WSA w
Krakowie z 13.7.2010 r., I SA/Kr 882/10, Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., I GZ 400/10, Legalis; post. NSA z
5.4.2011 r., II GZ 141/11, Legalis; por. post. NSA z 31.8.2011 r., II FZ 329/11, Legalis).
Interpretacja ta została jednak krytycznie oceniona przez NSA, który w uchwale z 24.11.2008 r. (II FPS 4/08,
ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 62, z glosą Z. Czarnika, OSP 2009, Nr 7–8, poz. 82) stwierdził, że art. 125 § 1 pkt
1 PPSA nie stanowi podstawy do zawieszenia z urzędu przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania do
czasu prawomocnego zakończenia postępowania w innej sprawie tego samego rodzaju, w której zapadło już orze-
czenie, ale zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z 16.5.2006 r., I FZ 154/06,
Legalis; post. NSA z 28.2.2012 r., I GZ 27/12, Legalis; post. NSA z 6.3.2012 r., II OSK 304/12, Legalis; post.
NSA z 7.10.2014 r., I GZ 401/14, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 28.2.2018 r., III SAB/Łd 83/17, Legalis; zob. B.
Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego, s. 206). Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 18.12.2006
r. (II FZ 746/06, Legalis), uznając, że przedłożenie przez skład orzekający NSA składowi siedmiu sędziów tego
Sądu do rozpoznania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości nie stanowi dla wojewódzkiego sądu
administracyjnego podstawy do zawieszenia, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, postępowania sądowego w
innej sprawie.
Rozważając kwestię zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, sąd w przypadku sprawy
dotyczącej postępowania egzekucyjnego toczącego się na mocy prawomocnej decyzji organu podatkowego, która
1009098 923174308
została zakwestionowana w trybie stwierdzenia nieważności oraz (lub) wznowienia postępowania, mając na uwa-
dze zasady celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, powinien dążyć do jak najszybszego
rozpoznania sprawy (por. post. NSA z 26.8.2010 r., II FZ 362/10, Legalis; post. NSA z 20.5.2008 r., II FZ 200/08,
Legalis; post. NSA z 13.6.2008 r., I FZ 221/08, Legalis; post. NSA z 15.5.2009 r., II OSK 417/09, Legalis; wyr.
WSA w Olsztynie z 26.11.2009 r., I SA/Ol 645/09, Legalis; post. NSA z 19.10.2010 r., II FSK 912/10, Legalis;
post. NSA z 5.4.2011 r., II GZ 152/11, Legalis; post. NSA z 20.4.2011 r., II GZ 201/11, Legalis; post. NSA z
15.6.2011 r., II FZ 207/11, Legalis; post. NSA z 24.8.2011 r., II FZ 390/11, Legalis; post. NSA z 17.11.2011 r., II
FZ 673/11, Legalis; post. NSA z 12.1.2012 r., II FZ 832/11, Legalis).
15 15. Podwójne opodatkowanie. Do katalogu przesłanek zawieszenia fakultatywnego z urzędu od 29.11.2019
r. dołączyła przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1a PPSA. Przepis ten został dodany do PPSA przez art. 113 ustawy z
16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich poro-
zumień cenowych (Dz.U. poz. 2200).
Celem wprowadzonej ustawy jest wdrożenie dyrektywy Rady (UE) 2017/1852 z 10.10.2017 r. w sprawie me-
chanizmów rozwiązywania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania w Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE L
Nr 265, s. 1). Ustawa ta określa sposób i tryb rozstrzygania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz
zawierania uprzednich porozumień cenowych.
Na podstawie dodanego do PPSA art. 125 § 1 pkt 1a sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzy-
gnięcie sprawy zależy od wyniku toczącej się procedury rozstrzygania sporów dotyczących podwójnego opodat-
kowania prowadzonej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z 16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących po-
dwójnego opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych. Zgodnie z tym ostatnim przepisem
przez procedury rozstrzygania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania rozumie się procedurę:
a) rozstrzygania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania między państwami członkow-
skimi Unii Europejskiej;
b) wzajemnego porozumiewania się, prowadzoną na podstawie umów o unikaniu podwójnego
opodatkowania;
c) eliminowania podwójnego opodatkowania w przypadku korekty zysku podmiotów powiązany-
ch.
16 16. Postępowanie karne lub dyscyplinarne jako podstawa zawieszenia postępowania. Sąd może zawiesić
postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby
wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej (art. 125 § 1 pkt 2 PPSA). Z treści komento-
wanego przepisu wynika, że prawodawca nie wymaga, aby postępowanie w sprawie czynu mogącego stanowić
podstawę postępowania było wszczęte. Jednak art. 125 § 1 pkt 2 PPSA należy interpretować w związku z treścią
art. 125 § 2 PPSA stanowiącego, że jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a
jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypad-
kach może się zwrócić do właściwego organu.
W piśmiennictwie wskazuje się, że według powyższej regulacji, zanim zostanie wydane postanowienie o za-
wieszeniu postępowania na omawianej podstawie, sąd powinien podjąć działania z art. 125 § 2 PPSA, ponieważ
jeśli strona nie złoży wniosku, niecelowe byłoby zawieszanie postępowania sądowoadministracyjnego (por. M.
Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 125, teza 5).
17 17. Braki formalne pisma jako podstawa zawieszenia. Instytucja fakultatywnego zawieszenia z urzędu bę-
dzie stosowana, jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego
innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu (art. 125 § 1 pkt 3 PPSA).
Wskazane braki formalne związane są z regulacją art. 46 § 2 PPSA, stanowiącego, że gdy pismo strony jest
pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku –
adresu do doręczeń lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy,
pisma zaś dalsze – sygnaturę akt. Konstrukcja omawianej podstawy zawieszenia wiąże się także z art. 70 § 1 PPSA,
zgodnie z którym strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie miejsca swojego
zamieszkania, adresu do doręczeń, w tym adresu elektronicznego, lub siedziby (por. art. 299 § 1 PPSA).
Zatem jeżeli skarżący nie wskazał adresu lub wskazał zły adres, to wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia
tego braku pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania (art. 49 § 1 PPSA) może się okazać niewykonalne,
a co za tym idzie – niemożliwe będzie zastosowanie przepisów art. 49 § 2, art. 58 § 1 pkt 3 i art. 70 § 2 PPSA.
Wówczas sąd administracyjny może zawiesić postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 3 PPSA.
Podkreślenia wymaga to, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na brak adresu
lub błędne jego podanie przez skarżącego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy braki te związane są ze skargą jako
pierwszym pismem w sprawie (por. Z. Czarnik, Zawieszenie postępowania, s. 5).
Zawieszenie postępowania, o jakim mowa w art. 125 § 1 pkt 3 PPSA, może mieć miejsce, jeżeli na skutek braku
lub wskazania złego adresu strony skarżącej lub niewykonania przez tę stronę innych zarządzeń nie można nadać
sprawie dalszego biegu. Co więcej, omawiany przepis odnosi się do adresu skarżącego, a nie innych (ewentualnych)
uczestników postępowania (post. NSA z 23.1.2009 r., II OSK 1966/08, Legalis; post. NSA z 25.8.2010 r., II FZ
992317430 1009098
302/10, Legalis; post. NSA z 19.7.2012 r., II OSK 1725/12, Legalis; post. NSA z 9.10.2012 r., II OZ 850/12,
Legalis).
W postanowieniu z 3.2.2012 r. (II OZ 52/12, Legalis) NSA uznał, że niewykonanie zarządzenia o wezwaniu
skarżącego do podania informacji dotyczących uczestników postępowania, a w szczególności dotyczących daty
ich zgonu, miejsca zgonu oraz imion rodziców, w terminie 30 dni od doręczenia zarządzenia, nie może stanowić
podstawy do zawieszenia postępowania zgodnie z art. 125 § 1 pkt 3 PPSA. Niewykonanie zarządzenia w tym
przedmiocie nie sprawia bowiem, że sprawie nie można nadać dalszego biegu. Żądane od strony skarżącej infor-
macje sąd może bowiem uzyskać, zwracając się do właściwego według ostatniego miejsca zamieszkania zmarłego
urzędu stanu cywilnego.
Analogicznie NSA wypowiedział się w postanowieniu z 11.3.2009 r. (II OZ 216/09, Legalis) w kontekście
nieudzielenia odpowiedzi na zarządzenie sądu zobowiązujące skarżących do udzielenia informacji odnośnie do
następców prawnych w zakreślonym terminie jako powodujące to, że sąd nie może nadać sprawie dalszego biegu.
18 18. Niemożność nadania sprawie dalszego biegu jako podstawa zawieszenia. Zawieszenie postępowania
będzie także możliwe, jeżeli na skutek niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie
dalszego biegu.
Chodzi tu o sytuacje dotyczące braków w zakresie zdolności sądowej lub procesowej skarżącego albo braków
w składzie właściwych organów skarżącego – art. 31 PPSA (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 125, teza 6).
Brak wskazania następców prawnych uczestników postępowania powoduje, że sprawie nie można nadać dal-
szego biegu (por. post. NSA z 19.6.2008 r., II OZ 624/08, Legalis).
Przesłanka zawieszenia postępowania sądowego wskazana w art. 125 § 1 pkt 3 PPSA występuje wówczas,
gdy zostały wyczerpane wymagane w danych okolicznościach czynności sądu zmierzające do nadania sprawie
dalszego biegu, a więc zobowiązanie stron do wskazania adresu uczestnika postępowania, a także w razie potrzeby
pouczenie o prawie do złożenia wniosku o ustanowienie kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu – art. 6,
78, 79 PPSA (por. post. NSA z 10.1.2005 r., OZ 988/04, Legalis; post. NSA z 29.7.2010 r., II OZ 730/10, Legalis;
post. NSA z 20.9.2011 r., II OZ 792/11, Legalis; por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 302).
Zarządzenia wskazane w art. 125 § 1 pkt 3 PPSA nie mogą się odnosić do obowiązku ustalania przez strony
adresów czy miejsc zamieszkania (siedzib) stron procesu sądowoadministracyjnego. Treścią takiego orzeczenia
mogą być tylko takie nakazy, które wynikają z przepisów prawa i nie pozostają w sprzeczności z podstawowymi
zasadami, choćby zasadą równości stron (post. NSA z 23.1.2009 r., II OSK 1965/08, Legalis; post. NSA z 9.10.2012
r., II OZ 850/12, Legalis; por. Z. Czarnik, Zawieszenie postępowania, s. 5, 17–18).
Przerzucenie na skarżącego obowiązku aktualizacji adresów uczestników postępowania i wskazywania następ-
ców prawnych osób zmarłych pod rygorem zawieszenia postępowania i następnie jego zawieszenie (art. 125 §
1 pkt 3 PPSA) może prowadzić w istocie do pozbawienia go prawa do sądu przez niemożność nadania sprawie
dalszego biegu (por. post. NSA z 15.12.2004 r., OZ 795/04, OSP 2006, Nr 4, poz. 44, z glosą P. Zaborniaka, L.
Żukowskiego, tamże).
19 19. Niewykonanie zarządzenia lub postanowienia. Przesłanka z art. 125 § 1 pkt 3 PPSA odnosi się do skar-
żącego.
Podstawą zawieszenia postępowania nie może być zatem niewykonanie zarządzeń lub postanowień przez or-
gan, np. niezłożenie odpowiedzi na skargę. Brak taki nie uniemożliwia nadania sprawie biegu, a w stosunku do
organu sąd może rozważyć zastosowanie art. 112 PPSA (por. Z. Czarnik, Zawieszenie postępowania, s. 5).
20 20. Śmierć pełnomocnika jako podstawa zawieszenia. W razie śmierci pełnomocnika sąd może zawiesić
postępowanie z urzędu, chyba że strona działa przed sądem osobiście (art. 125 § 1 pkt 4 PPSA).
H. Knysiak-Molczyk krytycznie ocenia tę regulację, ponieważ – jak podkreśla – korzystanie z usług pełnomoc-
nika jest uprawnieniem strony, nie zaś jej obowiązkiem. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 4 PPSA sąd nie może zawie-
sić postępowania z urzędu, gdy strona jest osobiście obecna na rozprawie. Skoro śmierć pełnomocnika wywołuje
skutek ex tunc, to niezasadne jest, zdaniem Autorki, uzależnianie skutku w postaci zawieszenia postępowania od
zdarzenia późniejszego, którym jest stawiennictwo lub nieobecność strony na rozprawie. Możliwość zawieszenia
postępowania powinna istnieć z mocą wsteczną, tak jak w wypadkach wymienionych w art. 124 § 1 pkt 1 PPSA,
ponieważ strona mogła nie dokonać określonych czynności procesowych, z negatywnym dla siebie skutkiem, z
uwagi na śmierć pełnomocnika [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne,
2004, s. 252].
21 21. Zaskarżalność postanowienia o zawieszeniu. Sąd zawiesza postępowanie postanowieniem, na które przy-
sługuje zażalenie do NSA (art. 131 PPSA). W związku z tym, że na to postanowienie przysługuje środek zaskar-
żenia, wymaga ono uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
22 22. Niezaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia. Od postanowienia o odmowie zawieszenia
postępowania sądowoadministracyjnego stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, ponieważ nie został on wska-
zany w zamkniętym katalogu postanowień zaskarżalnych (por. wyr. NSA z 5.7.2007 r., I FSK 1010/06, Legalis;
wyr. NSA z 25.1.2008 r., I OSK 1984/06, Legalis; post. NSA z 22.4.2008 r., I FZ 644/07, Legalis; post. NSA z
1009098 9231743010
29.7.2008 r., II GZ 149/08, Legalis; post. NSA z 21.8.2008 r., II GZ 150/08, Legalis; post. NSA z 15.9.2008 r.,
II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22; post. NSA z 13.1.2009 r., II GZ 301/08, Legalis; post. NSA z
27.1.2009 r., II GZ 10/09, Legalis; post. NSA z 28.1.2009 r., II GZ 15/09, Legalis; post. NSA z 6.2.2009 r., II GZ
25/09, Legalis; wyr. NSA z 17.3.2009 r., I FSK 33/08, Legalis; post. NSA z 30.7.2009 r., II GZ 165/09, Legalis;
16.11.2010 r., II GSK 937/09, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., II FZ 669/10, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r.,
II FZ 670/10, Legalis; post. NSA z 17.5.2011 r., II OZ 399/11, Legalis; post. NSA z 24.2.2012 r., II OZ 105/12,
Legalis; post. NSA z 16.10.2012 r., II GZ 358/12, Legalis; post. NSA z 16.10.2012 r., II GZ 359/12, Legalis; wyr.
NSA z 8.5.2013 r., I OSK 2148/11, Legalis; odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 308).
1192317430 1009098
Art. 126 Sąd może również zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron.
1 1. Zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Instytucja zawarta w art. 126 PPSA określana jest
jako zawieszenie na zgodny wniosek stron [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie admi-
nistracyjne, 2017, s. 492]. Nazywa się ją także spoczywaniem postępowania [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.),
Prawo o postępowaniu, 2009, s. 503; por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 303].
Dopiero po wyeliminowaniu innej podstawy zawieszenia, można oprzeć postanowienie o zawieszeniu postę-
powania na zgodnym wniosku stron (post. NSA z 25.5.2011 r., II FSK 1/11, Legalis). W razie pokrywania się pod-
staw zawieszenia na zgodny wniosek stron i jednej z przesłanek zawieszenia postępowania z urzędu pierwszeństwo
ma przesłanka zawieszenia postępowania z urzędu (post. NSA z 17.11.2010 r., I OSK 1832/10, Legalis; post. NSA
z 19.8.2011 r., I FSK 982/11, Legalis).
2 2. Uznanie sądu przy uwzględnieniu wniosku stron. Zgodny wniosek stron o zawieszenie postępowania
jest podstawą do wydania przez sąd postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowoadministracyjnego. Od
uznania sądu zależy uwzględnienie tego wniosku.
Brak poparcia wniosku o zawieszenie postępowania przez jedną ze stron uniemożliwia sądowi wydanie po-
stanowienia o zawieszeniu postępowania, chyba że wskazane przez stronę wnioskującą powody przemawiające
za zawieszeniem postępowania dają mu podstawę do działania z urzędu (post. NSA z 5.5.2008 r., I FSK 482/08,
Legalis).
3 3. Przyczyny zawieszenia postępowania. Ustawodawca nie wskazuje przyczyn, z powodu których strony
mogą wnioskować o zawieszenie postępowania w trybie art. 126 PPSA.
W piśmiennictwie jako przykład takiej przyczyny podaje się chęć przeprowadzenia mediacji w sprawie będącej
przedmiotem skargi (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 303).
Por. komentarz do art. 125, Nb 11.
4 4. Okres zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na zgodny wnio-
sek stron nie może trwać krócej niż trzy miesiące, zgodnie bowiem z art. 129 PPSA w razie zawieszenia postępo-
wania na zgodny wniosek stron sąd postanowi podjąć postępowanie, na wniosek którejkolwiek z nich, nie wcze-
śniej niż po upływie trzech miesięcy od zawieszenia postępowania. Zatem zawieszenie postępowania sądowoad-
ministracyjnego na zgodny wniosek stron będzie trwało najkrócej trzy miesiące.
Jeżeli, na co wskazuje uzasadnienie wniosku stron o zawieszenie postępowania, przerwanie toku postępowania
ma nastąpić na krótszy okres niż trzymiesięczny, sąd nie zawiesza postępowania na podstawie art. 126 PPSA, lecz
na podstawie art. 99 PPSA może odroczyć posiedzenie.
Maksymalny okres zawieszenia postępowania na komentowanej podstawie wynika z art. 130 § 1 pkt 1 PPSA
i wynosi trzy lata od daty postanowienia o zawieszeniu.
5 5. Forma wniosku. Forma wniosku stron o zawieszenie postępowania może być pisemna, może to być również
wniosek ustny złożony do protokołu na posiedzeniu sądu.
6 6. Zgoda wszystkich stron. Przesłanką formalną wniosku o zawieszenie postępowania z art. 126 PPSA jest
zgoda wszystkich stron postępowania sądowoadministracyjnego.
Wola stron jest określana w orzecznictwie sądowym jako podstawowa przyczyna zawieszenia postępowania w
trybie art. 126 PPSA. Nie jest nią jakieś zdarzenie, które stanowi przeszkodę w prawidłowym procesowaniu (wyr.
7 7. Zgoda uczestników postępowania. Zdaniem J.P. Tarno, wykładnia art. 126 w zw. z art. 12 PPSA wskazuje,
że zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron wymaga również zgody uczestników postępowania (por.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 304; odmiennie Z. Czarnik, Podstawy zawieszenia postępowania, s.
304–305).
8 8. Ocena wniosku pod względem zgodności z prawem. W literaturze wskazuje się na obowiązek sądu polega-
jący na zbadaniu, czy wniosek o zawieszenie postępowania nie zmierza do obejścia prawa lub nie spowoduje prze-
dłużenia pozostawania w obrocie prawnym aktu lub czynności dotkniętej wadą nieważności. W razie stwierdzenia
takich okoliczności wniosek należy oddalić, bowiem podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek
stron jest możliwe na podstawie art. 129 PPSA jedynie na żądanie którejś z nich [por. J.P. Tarno, Prawo o postępo-
waniu, 2010, s. 303; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 252; M.
Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 126, teza 2].
Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W postanowieniu z
11.5.2010 r. (III SA/Łd 156/10, Legalis) WSA w Łodzi uznał, że określenie "sąd może zawiesić postępowanie"
(art. 126 PPSA) oznacza, że postanowienie o zawieszeniu postępowania sąd wydaje w przypadkach, gdy uzna to
za celowe i stwierdzi, że czynność stron polegająca na złożeniu wniosku nie zmierza do obejścia prawa (por. post.
NSA z 26.10.2011 r., II OSK 236/11, Legalis; wyr. NSA z 14.6.2016 r., II OSK 2465/14, Legalis; post. WSA w
Szczecinie z 7.11.2018 r., I SA/Sz 539/18, Legalis).
9 9. Zbieżność podstaw zawieszenia. Gdy strony złożą wniosek o zawieszenie postępowania, a występuje inna
przyczyna obligująca sąd do zawieszenia postępowania lub umożliwiająca mu to na podstawie przesłanek z art.
1009098 923174302
124 § 1 lub z art. 125 § 1 PPSA, postępowanie powinno być zawieszone na tych ostatnich podstawach [por. H.
Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 252; J.P. Tarno, Prawo o po-
stępowaniu, 2010, s. 303–304].
10 10. Wydanie postanowienia. Jeżeli strony zgłoszą wniosek pisemnie, sąd może wydać postanowienie w przed-
miocie zawieszenia na posiedzeniu niejawnym (art. 131 zd. 1 PPSA). W razie zgłoszenia go na rozprawie po-
stanowienie zostanie na niej ogłoszone.
11 11. Zaskarżalność postanowienia zawieszającego postępowanie. Sąd zawiesza postępowanie postanowie-
niem, na które przysługuje zażalenie do NSA (art. 131 PPSA). W związku z tym, że na to postanowienie przysłu-
guje środek zaskarżenia, wymaga ono uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
12 12. Niezaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia. Od postanowienia o odmowie zawieszenia
postępowania sądowoadministracyjnego stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, ponieważ nie został on wska-
16.11.2010 r., II GSK 937/09, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., II FZ 669/10, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r.,
II FZ 670/10, Legalis; post. NSA z 17.5.2011 r., II OZ 399/11, Legalis; post. NSA z 24.2.2012 r., II OZ 105/12,
Legalis; post. NSA z 16.10.2012 r., II GZ 358/12, Legalis; post. NSA z 16.10.2012 r., II GZ 359/12, Legalis; wyr.
NSA z 8.5.2013 r., I OSK 2148/11, Legalis; odmiennie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 308).
392317430 1009098
Art. 127
§ 1. W przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron lub niemożności nadania sprawie
dalszego biegu, zawieszenie wstrzymuje tylko bieg terminów sądowych, które biegną dalej dopiero od dnia
podjęcia postępowania.
§ 2. We wszystkich innych przypadkach zawieszenia żadne terminy nie biegną i zaczynają biec dopiero od
początku od dnia podjęcia postępowania. Terminy sądowe należy w miarę potrzeby wyznaczyć na nowo.
§ 3. Podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie
postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Czynności podejmowane przez strony, a nie
dotyczące tych przedmiotów, wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania.
1 1. Skutki zawieszenia postępowania. W art. 127 § 1 i 2 PPSA ustawodawca określił, że skutkiem zawieszenia
postępowania jest wstrzymanie biegu terminów, a w art. 127 § 3 PPSA wskazał, jakie czynności ma obowiązek
podjąć sąd podczas zawieszenia postępowania.
2 2. Wstrzymanie biegu terminów. Zawieszenie postępowania wstrzymuje wyłącznie bieg terminów sądo-
wych, jeżeli nastąpiło na skutek zgodnego wniosku stron (art. 126 PPSA) lub niemożności nadania sprawie dal-
szego biegu (art. 125 § 1 pkt 3 PPSA). Terminy te biegną dalej dopiero od dnia podjęcia postępowania (art. 127 §
1 PPSA). Terminy sądowe to terminy wyznaczone przez sąd lub przewodniczącego (art. 82 PPSA).
Należy rozważyć, czy w razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 126 bądź art. 125 § 1 pkt 3 PPSA
następuje wstrzymanie biegu terminów ustawowych.
W postanowieniu z 13.10.2011 r. (II OZ 966/11, Legalis) NSA stwierdził, że w przypadku obligatoryjnego
zawieszenia postępowania nie biegną żadne terminy – ani sądowe, ani ustawowe – i zaczynają biec dopiero od
początku od dnia podjęcia postępowania. Takim terminem będzie m.in. termin do wniesienia skargi kasacyjnej,
wynikający z art. 177 § 1 PPSA.
W literaturze z kolei podnosi się, że przyjęcie rozwiązania z art. 127 PPSA ma uniemożliwić stronom postępo-
wania, a przede wszystkim skarżącym, wykorzystywanie instytucji zawieszenia postępowania do modyfikowania
biegu terminów ustawowych, np. terminu przedawnienia (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 127, teza 2; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 305).
Wydaje się zatem, że w czasie zawieszenia postępowania wstrzymany jest bieg terminów ustawowych o cha-
rakterze proceduralnym. Natomiast zawieszenie nie powoduje wstrzymania biegu terminów ustawowych o cha-
rakterze materialnym.
3 3. Wstrzymanie biegu terminów przy zawieszeniu postępowania z urzędu. W pozostałych przypadkach
zawieszenia, czyli w razie obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu (art. 124 PPSA), a także zawiesze-
nia fakultatywnego z urzędu opartego na przesłankach z art. 125 § 1 pkt 1, 1a, 2 i 4 PPSA, jego skutkiem jest
wstrzymanie biegu terminów zarówno sądowych, jak i ustawowych, które zaczynają biec dopiero od początku
od dnia podjęcia postępowania (art. 127 § 2 PPSA).
4 4. Wyznaczanie terminów sądowych. Ustawodawca przewiduje, że terminy sądowe należy w miarę potrzeby
wyznaczyć na nowo (art. 127 § 2 PPSA).
5 5. Czynności podejmowane w czasie zawieszenia. Zgodnie z art. 127 § 3 PPSA podczas zawieszenia postępo-
wania sąd wykonuje wyłącznie czynności mające na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania
aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 PPSA. Czynności stron postępowania niedotyczące tych, które
mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, wywołują skutki dopiero
od dnia podjęcia postępowania.
Jak zauważa Z. Czarnik, art. 127 § 3 PPSA zakazuje podejmowania przez sąd administracyjny czynności w
ramach postępowania rozpoznawczego. Skutkiem tej regulacji jest stwierdzenie, że żaden sąd nie może w czasie
zawieszenia postępowania podejmować czynności, które zmierzałyby do rozpoznania sprawy sądowoadministra-
cyjnej, a więc dawałyby podstawę do wydania wyroku. Tylko w takim zakresie należy widzieć treść analizowanego
przepisu. Reguły w nim wyrażonej nie można przenosić na inne postępowania, które toczyć się mogą przy okazji
rozpoznania skargi. Do takich postępowań należy zaliczyć sprawę przyznania prawa pomocy (Z. Czarnik, Glosa
do post. NSA z 9.10.2009 r., I OPP 52/09, OSP 2009, Nr 7–8, poz. 72).
W okresie zawieszenia postępowania nie powinna być prowadzona mediacja (wyr. NSA z 6.1.2009 r., II GSK
601/08, Legalis).
1009098 923174302
Art. 128
§ 1.
Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności:
1) w razie śmierci strony – od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo za-
rządcy sukcesyjnego w sprawach wynikających z prowadzenia jego przedsiębiorstwa, albo ustanowienia we
właściwej drodze kuratora spadku;
2) w razie utraty zdolności sądowej – od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego;
3) w razie braku przedstawiciela ustawowego – od dnia jego ustanowienia;
4) gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orze-
czenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze
postępowanie;
5) jeżeli zarządca sukcesyjny, z którego udziałem toczyło się postępowanie, przestał pełnić tę funkcję – od
dnia zgłoszenia się lub wskazania kolejnego zarządcy sukcesyjnego;
6) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego – od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych
zmarłego.
§ 2. Jeżeli w ciągu roku od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie zgłoszą się lub
nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłego, a postępowanie nie zostanie podjęte z udziałem zarządcy
sukcesyjnego, sąd może z urzędu zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że
kurator taki już wcześniej został ustanowiony. Czynność tę może wykonać referendarz sądowy.
1 1. Przyczyny podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd podejmie postępowanie z urzędu w razie ustania
przyczyny jego zawieszenia. W art. 128 § 1 PPSA ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do
podjęcia zawieszonego postępowania. Wskazane w przepisie zdarzenia dotyczą podstaw obligatoryjnego zawie-
szenia postępowania z urzędu (art. 124 PPSA) oraz zawieszenia fakultatywnego z urzędu (art. 125 PPSA). Nie
odnoszą się one do zawieszenia na zgodny wniosek stron (art. 126 PPSA), ponieważ na podstawie art. 129 PPSA
sąd postanowi je podjąć na wniosek którejkolwiek z nich.
Sąd zobowiązany jest z urzędu do podjęcia zawieszonego postępowania, jeżeli na podstawie jakichkolwiek
okoliczności mających związek z przebiegiem postępowania dojdzie do wniosku, że przyczyna zawieszenia innego
postępowania odpadła w świetle art. 128 § 1 PPSA (post. NSA z 29.11.2006 r., II GSK 353/06, Legalis).
2 2. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu śmierci strony. W razie śmierci strony, czyli przesłanki
obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu z art. 124 § 1 pkt 1 PPSA, sąd postanowi podjąć postępowanie
z urzędu od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo zarządcy sukcesyjnego w spra-
wach wynikających z prowadzenia jego przedsiębiorstwa, albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora
spadku (art. 128 § 1 pkt 1 PPSA).
Zatem do podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania dojdzie z chwilą zgłoszenia się lub ustalenia albo
następców prawnych zmarłego, albo zarządcy sukcesyjnego.
Dokumentem potwierdzającym, kto jest spadkobiercą zmarłej strony postępowania sądowoadministracyjnego,
jest odpis prawomocnego postanowienia właściwego sądu (post. NSA z 14.6.2011 r., II OSK 651/10, Legalis).
Następcą prawnym zmarłego w rozumieniu art. 128 § 1 pkt 1 PPSA nie jest osoba, na rzecz której uczyniono
zapis windykacyjny, chyba że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy przedmiotu zapisu (post. NSA z 1.10.2018
r., II FSK 3643/15, ONSAiWSA 2019, Nr 6, poz. 100).
Zarządca sukcesyjny – por. komentarz do art. 124.
Na podstawie art. 128 § 2 PPSA, jeżeli w ciągu roku od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępo-
wania nie zgłoszą się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłego, a postępowanie nie zostanie podjęte z
udziałem zarządcy sukcesyjnego, sąd może z urzędu zwrócić się do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku,
chyba że kurator ten już wcześniej został ustanowiony.
Obecne brzmienie powyższej regulacji jest wynikiem nowelizacji dokonanej ustawą z 5.7.2018 r. o zarządzie
sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej. Według jej projektodawców rozwiązanie to ma na celu zagwa-
rantowanie efektywnego prowadzenia spraw przedsiębiorstwa przy jednoczesnej ochronie praw spadkobierców.
Ma służyć ochronie interesu publicznego, zwłaszcza w przypadkach, gdy decyzja albo inny akt lub czynność admi-
nistracji dotyczą obowiązku przedsiębiorcy (uzasadnienie projektu ustawy z 5.7.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym
przedsiębiorstwem osoby fizycznej, druk sejmowy Nr 2293, Sejm VIII kadencji).
1009098 923174302
Od 15.8.2015 r. czynność tę – zwrócenie się o ustanowienie kuratora spadku – może wykonać również refe-
rendarz sądowy. Znowelizowane rozwiązanie usprawniło przebieg postępowania przed sądem administracyjnym
przez rozszerzenie kompetencji referendarza sądowego o kolejne czynności. Zwiększenie uprawnień referendarzy
sądowych jest jednoznaczne z eliminacją potrzeby angażowania sędziego czy przewodniczącego wydziału do wy-
stępowania o ustanowienie kuratora spadku, co ma przełożenie na szybkość przebiegu postępowania.
Zgodnie z art. 666 § 1 KPC do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę sąd czuwa nad całością spadku, a
w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku. Na podstawie art. 667 KPC kurator spadku powinien starać się
ustalić, kto jest spadkobiercą, i zawiadomić spadkobierców o otwarciu spadku. Kurator spadku zarządza majątkiem
spadkowym pod nadzorem sądu spadku.
Kurator spadku będzie miał zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli zaskarżony
akt lub czynność dotyczy majątku spadkowego (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 128, teza 3; por. R. Talaga, Obowiązek ponoszenia kosztów sądowy-
ch, s. 87–95).
Niezwrócenie się, na mocy art. 128 § 2 PPSA, do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku po wyczerpa-
niu przez sąd administracyjny czynności zmierzających do ustalenia kręgu następców prawnych zmarłej strony
lub uczestnika postępowania we własnym zakresie naraża sąd administracyjny na usprawiedliwiony zarzut prze-
wlekłości postępowania w rozumieniu przepisów ustawy z 17.6.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i
postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (por. post. NSA z 9.10.2009 r., I OPP 52/09, ONSAiWSA
2010, Nr 6, poz. 101 z glosą Z. Czarnika, OSP 2010, Nr 7–8, poz. 72).
W wyroku z 16.5.2018 r. (I SA/Lu 996/17, Legalis) WSA w Lublinie uznał, że kurator sądowy ma prawo do
udziału w postępowaniu sądowym – wszczętym jeszcze za życia spadkodawcy – bez dodatkowego zezwolenia
sądu spadku.
3 3. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu utraty zdolności sądowej. Jeżeli postępowanie było za-
wieszone na skutek utraty zdolności sądowej, czyli przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu
z art. 124 § 1 pkt 1 PPSA, sąd podejmie postępowanie z urzędu od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego
(art. 128 § 1 pkt 2 PPSA).
Ustalenie następcy prawnego pod tytułem szczególnym nie daje podstawy do podjęcia postępowania na ko-
mentowanej podstawie (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Jeżeli zatem postanowieniem ustalono następców prawnych skarżącego, to tym samym ustały przyczyny uza-
sadniające zawieszenie postępowania (post. NSA z 12.8.2011 r., II FSK 588/10, Legalis).
W postanowieniu z 3.4.2017 r. (II OPS 1/08, Legalis) NSA uznał, że ogólnym następcą prawnym Komisji
Majątkowej, realizującej zadania w postępowaniu regulacyjnym, polegające na przywracaniu kościelnym osobom
prawnym własności upaństwowionych nieruchomości, nie jest minister właściwy do spraw wyznań religijnych
oraz mniejszości narodowych i etnicznych.
4 4. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu braku przedstawiciela ustawowego. Gdy postępowanie
zawieszono z powodu braku przedstawiciela ustawowego, czyli przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępo-
wania z urzędu z art. 124 § 1 pkt 1 PPSA, jego podjęcie przez sąd z urzędu nastąpi od dnia jego ustanowienia
(art. 128 § 1 pkt 3 PPSA).
5 5. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodów z art. 124 § 1 pkt 2–4 PPSA. Jeżeli sąd zawiesił postę-
powanie z urzędu z powodu braków w składzie organów jednostki organizacyjnej uniemożliwiających jej działanie
(art. 124 § 1 pkt 2 PPSA), wówczas sąd je postanowi podjąć, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej,
będącej stroną, uzupełnione zostaną braki uniemożliwiające jej działanie (post. NSA z 6.9.2012 r., I OSK 1565/10,
Legalis).
Przyczyna zawieszenia postępowania z urzędu z art. 124 § 1 pkt 4 PPSA, czyli zawieszenia następującego w
momencie powzięcia wiadomości o powołaniu syndyka masy upadłości w postępowaniu upadłościowym obejmu-
jącym likwidację majątku upadłego, będącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego, trwa do momen-
tu wyraźnego wstąpienia syndyka masy upadłości do postępowania i zajęcia przez niego stanowiska procesowe-
go. Dopiero wówczas możliwe jest podjęcie postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 1 PPSA (post. NSA z
31.3.2015 r., II FZ 116/15, Legalis).
Prawomocne umorzenie postępowania upadłościowego uzasadnia podjęcie zawieszonego postępowania (post.
NSA z 27.2.2020 r., II GSK 1175/14, Legalis; post. NSA z 27.2.2020 r., II GSK 2616/14, Legalis).
6 6. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu kwestii prejudycjalnej. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy
zależy od wyniku innego postępowania, czyli przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu z
art. 125 § 1 pkt 1 PPSA, sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu od dnia uprawomocnienia się orzeczenia
kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie
(art. 128 § 1 pkt 4 PPSA).
392317430 1009098
Postępowanie zawieszone zostaje podjęte, gdy postępowanie administracyjne, z powodu którego nastąpiło za-
wieszenie, zostanie ostatecznie zakończone, a w przypadku zaskarżenia aktu wydanego w tym postępowaniu do
sądu administracyjnego – zostanie zakończone postępowanie sądowoadministracyjne (wyr. NSA z 3.3.2011 r.,
I OSK 1514/10, Legalis; post. NSA z 28.11.2011 r., II FZ 581/11, Legalis).
Prawomocne postanowienie sądu, od którego zależy dalszy bieg postępowania sądowoadministracyjnego, jest
niezbędne do podjęcia zawieszonego postępowania na gruncie art. 128 § 1 pkt 4 PPSA (post. NSA z 4.8.2009 r.,
Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zagadnienie prawne, od którego uzależnione jest rozstrzy-
gnięcie w sprawie, konieczne jest podjęcie postępowania z urzędu (post. NSA z 15.1.2010 r., II FSK 444/08, Le-
galis; post. NSA z 15.1.2010 r., II FSK 1210/09, Legalis; post. NSA z 27.1.2011 r., II FSK 1512/09, Legalis; post.
NSA z 1.2.2011 r., II FSK 1264/09, Legalis; post. NSA z 4.2.2011 r., II FSK 1243/09, Legalis; post. NSA z 7.2.2011
r., II FSK 1097/09, Legalis; post. NSA z 26.3.2012 r., I FSK 1301/10, Legalis).
W przypadku odmowy przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej przez Sąd Najwyższy postępowanie sądo-
woadministracyjne zawieszone z uwagi na tę skargę kasacyjną podlega podjęciu (post. NSA z 15.9.2011 r., I OSK
1080/10, Legalis).
Wobec faktu, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała, tj. TK podjął rozstrzygnięcie w kwestii skierowa-
nego pytania prawnego, konieczne jest podjęcie postępowania z urzędu (post. NSA z 25.1.2011 r., I FSK 246/08,
Legalis). Ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania nastąpi także w razie wydania przez TK
postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w przedmiocie py-
tania zawartego w postanowieniu NSA (post. NSA z 25.1.2011 r., I FSK 457/08, Legalis; post. NSA z 7.2.2011
W postanowieniu z 16.2.2012 r. (I FSK 628/10, Legalis) NSA stwierdził, iż z uwagi na okoliczność, iż przyczy-
na zawieszenia postępowania ustała, gdyż Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał rozstrzygnięcie w
kwestii zakreślonej w pytaniu prejudycjalnym, należało podjąć zawieszone postępowanie z urzędu (por. post. NSA
z 20.12.2010 r., I FSK 1996/08, Legalis; post. NSA z 28.1.2011 r., I FSK 341/09, Legalis; post. NSA z 7.2.2011
r., I FSK 686/09, Legalis; post. NSA z 7.2.2011 r., I FSK 748/08, Legalis; post. NSA z 7.2.2011 r., I FSK 965/08,
Legalis; post. NSA z 15.2.2011 r., I FSK 1275/08, Legalis; post. NSA z 25.11.2010 r., I FSK 990/09, Legalis;
post. NSA z 28.9.2011 r., I FSK 1023/10, Legalis; post. NSA z 16.2.2012 r., I FSK 771/10, Legalis; post. NSA z
16.2.2012 r., I FSK 14/11, Legalis; post. NSA 23.2.2012 r., II FSK 1352/10, Legalis; post. NSA z 27.2.2012 r., I FSK
51/10, Legalis; post. NSA z 27.2.2012 r., I FSK 129/11, Legalis; post. NSA z 24.4.2012 r., I FSK 538/11, Legalis).
7 7. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu przestania pełnienia funkcji przez zarządcę sukcesyj-
nego. Jeżeli zarządca sukcesyjny, z którego udziałem toczyło się postępowanie, przestał pełnić tę funkcję, wów-
czas sąd podejmie postępowanie od dnia zgłoszenia się lub wskazania kolejnego zarządcy sukcesyjnego (art. 128 §
1 pkt 5 PPSA).
Przesłanki przestania pełnienia funkcji przez zarządcę ustawodawca określa w art. 53 ZarządSukcU – por.
komentarz do art. 124, Nb 20.
8 8. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego. W sytuacji, w której
zawieszenie postępowania nastąpiło z powodu wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, sąd podejmie postępowanie od
dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego (art. 128 § 1 pkt 6 PPSA).
Zarząd sukcesyjny wygasa w razie zaistnienia przesłanki z art. 59 ZarządSukcU – por. komentarz do art. 124,
Nb 20.
9 9. Podjęcie postępowania zawieszonego z powodu wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administra-
cyjnego. W razie zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 PPSA, czyli w sytuacji,
gdy po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub
wznowienia postępowania została wniesiona skarga do sądu, sąd podejmie zawieszone postępowanie z urzędu,
kiedy orzeczenie wydane w trybie nadzwyczajnym przed organem administracji publicznej stanie się ostateczne.
Jeżeli zaskarżony akt został wyeliminowany z obrotu prawnego albo został uczyniony przedmiotem merytorycz-
nego rozpoznania, a nadzorcze postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją odmowną, sąd umorzy po-
stępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 306).
10 10. Obowiązek podjęcia postępowania przy braku podstaw do jego zawieszenia. W literaturze przedmiotu
wskazuje się na aktualność orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego art. 180 KPC, będącego odpowiedni-
kiem komentowanego przepisu, zgodnie z którym sąd jest zobowiązany do podjęcia postępowania z urzędu nie
tylko gdy ustaną przyczyny, dla których je zawieszono, ale także wówczas, gdy nie było podstaw do zawieszenia
postępowania (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2019, art. 128, teza 2; post. SN z 7.10.1955 r., IV CZ 185/55, PiP 1957, Nr 3, s. 649; post. SN z 3.3.1977 r., I CZ
20/77, OSNCP 1977, Nr 12, poz. 238; uchw. SN z 25.2.1985 r., III CZP 86/84, OSNCP 1985, Nr 11, poz. 168;
post. NSA z 7.10.2011 r., I OSK 1297/10, Legalis; post. NSA z 13.4.2012 r., I FSK 1239/10, Legalis; post. NSA z
18.7.2012 r., I OSK 2420/11, Legalis). W postanowieniu z 29.5.2013 r. (I FPP 8/13, Legalis) NSA także poruszył
kwestię podjęcia postępowania mimo braku spełnienia się okoliczności, z uwagi na którą je zawieszono. Zdaniem
1009098 923174304
NSA, jeżeli sytuacja taka ma miejsce, po czym następuje rozpoznanie skargi i wydanie wyroku, może to świadczyć
o tym, że zawieszenie nie było słuszne. Wówczas należałoby przyjąć, że okres nieuzasadnionej zwłoki trwał już
od zawieszenia postępowania sądowego.
11 11. Wniosek o podjęcie postępowania. Wniosek o podjęcie postępowania w sprawie jest środkiem do wzru-
szenia ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego (wyr. NSA z 20.1.2012 r., II
OSK 2092/10, Legalis).
12 12. Forma podjęcia postępowania. Sąd podejmuje postępowanie w formie postanowienia, które może zapaść
na posiedzeniu niejawnym (art. 131 zd. 1 PPSA). Postanowienie to, jako wydane na posiedzeniu niejawnym, sąd
doręcza z urzędu stronom (art. 163 § 2 zd. 1 PPSA).
13 13. Niezaskarżalność postanowienia o podjęciu postępowania. Zgodnie z art. 131 PPSA na postanowienia
o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, przysługuje zażalenie. Należy
podzielić pogląd NSA wyrażony w postanowieniu z 9.7.2008 r. (II OZ 731/08, Legalis), że przepisy komentowanej
ustawy nie dają podstawy do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania.
W związku z powyższym nie wymaga ono uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
14 14. Zawieszenie postępowania a rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zawieszenie postę-
powania nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy. Podejmowanie czynności
zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania (art. 127 § 3 PPSA) dotyczy nie tylko sądu, lecz także
stron postępowania współdziałających z sądem, a zatem strona ma prawo korzystania z pomocy profesjonalnego
pełnomocnika przy podejmowaniu tych czynności (por. post. NSA z 9.10.2009 r., I OPP 52/09, ONSAiWSA 2010,
Nr 6, poz. 101, z glosą Z. Czarnika, OSP 2010, Nr 7–8, poz. 72).
592317430 1009098
Art. 129
§ 1. W razie zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron sąd postanowi podjąć postępowanie na
wniosek którejkolwiek z nich, nie wcześniej niż po upływie trzech miesięcy od zawieszenia postępowania.
§ 2. W razie zawieszenia na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego postępowania, o którym mowa

w art. 124 § 4, sąd postanowi podjąć postępowanie na wniosek tego Funduszu.
1 1. Podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron. Jeśli postępowanie zawieszono na pod-
stawie art. 126 PPSA, czyli na zgodny wniosek stron, wówczas jego podjęcie jest możliwe wyłącznie na wniosek
którejś ze stron. Sąd w takim przypadku nie ma możliwości podjęcia zawieszonego postępowania z urzędu.
Według J.P. Tarno wniosek o podjęcie postępowania może także pochodzić od uczestników postępowania (J.P.
Środkiem do wzruszenia ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest wła-
śnie wniosek o podjęcie postępowania w sprawie (wyr. NSA z 20.1.2012 r., II OSK 2092/10, Legalis).
2 2. Okres zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron. Na podstawie art. 129 § 1 PPSA podjęcie
postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron może nastąpić nie wcześniej niż po upływie trzech miesięcy
od zawieszenia postępowania. Maksymalny okres zawieszenia postępowania na komentowanej podstawie wynika
z art. 130 § 1 PPSA i wynosi trzy lata od daty postanowienia o zawieszeniu.
3 3. Wiążący charakter wniosku o podjęcie postępowania. W literaturze przedmiotu podnosi się, że sposób
sformułowania art. 129 § 1 PPSA wskazuje, że w razie zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, wnio-
sek strony o podjęcie postępowania jest dla sądu wiążący. Sąd będzie uprawniony do odmowy podjęcia postępo-
wania jedynie w wypadku złożenia wniosku po upływie trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu (art. 130 §
1 pkt 1 PPSA) albo istnienia również innej przesłanki zawieszenia postępowania (por. M. Niezgódka-Medek, w:
B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 129, teza 1; J.P. Tarno, Prawo o
4 4. Złożenie wniosku o podjęcie postępowania przed upływem minimalnego okresu jego zawieszenia. M.
Niezgódka-Medek stwierdza, że w razie złożenia przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania
przed upływem trzech miesięcy od zawieszenia jego pozytywne załatwienie będzie dopuszczalne po upływie tego
terminu. Przy tym Autorka dopuszcza wydanie przez sąd postanowienia o podjęciu postępowania przed upływem
przedmiotowego terminu, z zastrzeżeniem że powinien on w postanowieniu określić datę, z jaką nastąpi podjęcie
(por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowa-
niu, 2011, s. 386). Natomiast zdaniem J.P. Tarno wcześniej złożony wniosek wywoła skutki dopiero po upływie
trzymiesięcznego terminu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 306).
5 5. Podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek BFG. Ustawodawca wprowadził (ustawą z 10.6.2016 r.
o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji,
Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze zm.) do art. 129 PPSA § 2, obowiązujący od 9.10.2016 r., zgodnie z którym w razie
zawieszenia na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego postępowania, o którym mowa w art. 124 § 4 PPSA,
sąd postanowi podjąć postępowanie na wniosek tego Funduszu.
6 6. Forma podjęcia zawieszonego postępowania. Sąd podejmuje postępowanie w formie postanowienia, które
może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 131 zd. 1 PPSA). Postanowienie to, jako wydane na posiedzeniu
niejawnym, sąd doręcza z urzędu stronom (por. art. 163 § 2 zd. 1 PPSA).
7 7. Niezaskarżalność postanowienia o podjęciu postępowania. Przepisy komentowanej ustawy nie dają pod-
stawy do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania (por. post. NSA z
9.7.2008 r., II OZ 731/08, Legalis; por. art. 131 PPSA). W związku z jego niezaskarżalnością nie wymaga ono
uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
8 8. Zaskarżalność postanowienia o odmowie podjęcia postępowania. Na postanowienie, którego przedmio-
tem jest odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, przysługuje zażalenie (art. 131 PPSA). Takie postano-
wienie wymaga uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
1009098 923174302
Art. 130
§ 1.
Sąd umarza zawieszone postępowanie:
1) jeżeli wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron albo z przyczyn wskazany-
ch w art. 125 § 1 pkt 3, nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu;
2) w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową, a w każdym razie
po upływie trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu z tej przyczyny;
3) w razie śmierci strony, po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania
z tej przyczyny.
§ 2. Umorzenie zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym powoduje uprawo-

mocnienie się orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
1 1. Przypadki umorzenia postępowania. W art. 130 § 1 PPSA w kolejnych punktach ustawodawca wskazuje
przypadki, w których sąd umarza zawieszone postępowanie.
2 2. Niezgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania w terminie. Umorzenie zawieszonego postępowania na
zgodny wniosek stron (art. 126 PPSA) powinno nastąpić w razie niezgłoszenia wniosku o jego podjęcie w ciągu
trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 130 § 1 pkt 1 PPSA).
Należy umorzyć także postępowanie zawieszone z urzędu z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 3 PPSA,
czyli związanych z niewskazaniem lub wskazaniem złego adresu skarżącego lub niewykonaniem przez skarżącego
innych zarządzeń i niemożnością nadania sprawie dalszego biegu, jeśli wniosek o jego podjęcie nie został zgło-
szony w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu (art. 130 § 1 pkt 1 PPSA).
W powyższych sytuacjach sąd zobligowany jest do umorzenia postępowania w przypadku niezgłoszenia sto-
sownego wniosku. Dla konieczności umorzenia postępowania bez znaczenia pozostają okoliczności dotyczą-
ce przyczyn niezgłoszenia tego wniosku przed upływem przedstawionego trzyletniego terminu (post. NSA z
15.1.2009 r., I OSK 1525/08, Legalis).
Na uwagę zasługuje również postanowienie NSA z 18.2.2014 r. (II FSK 4/14, Legalis), w którym Sąd zaznaczył,
że niewzruszenie w odpowiednim czasie podstawy zawieszenia postępowania skutkuje brakiem możliwości jej
kwestionowania w skardze kasacyjnej.
3 3. Data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Ustawa ZmPPSA2015 zastąpiła w art. 130 §
1 pkt 1 sformułowanie "data postanowienia", "datą wydania postanowienia", a zatem w sposób, w jaki to pojęcie
interpretowano w doktrynie. W razie wydania postanowienia o zawieszeniu na posiedzeniu niejawnym okres trzech
lat liczy się od daty jego podpisania (art. 164 PPSA). Jeśli zaś zapadło na rozprawie, przedmiotowy okres liczony
jest od daty ogłoszenia postanowienia o zawieszeniu (art. 144 w zw. z art. 166 PPSA).
Nie ma znaczenia okoliczność, w jakiej dacie postanowienie to się uprawomocniło (por. post. SN z 25.10.1974
r., III PRN 45/74, OSNCP 1975, Nr 4, poz. 70).
4 4. Złożenie wniosku o podjęcie postępowania po upływie terminu. Z jednej strony w literaturze podnosi
się, że zgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania po upływie terminu trzech lat jest bezskuteczne. Sąd wydaje
wówczas postanowienie o umorzeniu postępowania o charakterze deklaratoryjnym, stwierdzając fakt, że z upły-
wem trzech lat od daty zawieszenia postępowanie uległo umorzeniu [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.),
Postępowanie sądowoadministracyjne, 2004, s. 254]. Zatem przywrócenie tego terminu jako materialnego jest nie-
dopuszczalne. Jednocześnie wskazuje się, że w razie złożenia wniosku po upływie trzyletniego terminu sąd może
przywrócić termin do jego złożenia na podstawie art. 86 i 87 PPSA. Dopiero gdy sąd nie przywróci terminu do jego
złożenia, może zapaść postanowienie o odmowie podjęcia postępowania, a postępowanie w sprawie, na podstawie
art. 130 § 1 PPSA, zostanie umorzone (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2011, s. 386, 387).
W postanowieniu z 20.10.2010 r. (II GSK 737/09, Legalis) NSA przyjął, że konsekwencją zaistnienia w postę-
powaniu sądowym definitywnego braku ogólnego następcy prawnego strony nie jest zawieszenie postępowania na
mocy art. 124 § 1 pkt 1 PPSA, lecz jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA. Przykładem takiej sytu-
acji jest wykreślenie spółki z o.o. z Krajowego Rejestru Sądowego. Nie ma wówczas innego podmiotu (następcy
prawnego), przejmującego aktywa i pasywa spółki, która utraciła swój byt prawny, a tym samym utraciła zdolno-
ść sądową (post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 2716/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 2717/05, Legalis;
post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 2719/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 2720/05, Legalis; post. NSA z
I GSK 2979/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3175/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3223/05,
Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3273/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3274/05, Legalis; po-
1009098 923174302
st. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3278/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3279/05, Legalis; post. NSA z
Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3331/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3405/05, Legalis; post.
NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3412/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 3423/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006
r., I GSK 3425/05, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 25/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 38/06,
Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 67/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 71/06, Legalis; post. NSA
z 8.6.2006 r., I GSK 72/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 73/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK
74/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 75/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 87/06, Legalis; post.
NSA z 8.6.2006 r., I GSK 223/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006 r., I GSK 224/06, Legalis; post. NSA z 8.6.2006
5 5. Umorzenie postępowania zawieszonego w razie braku następcy prawnego strony. Kolejnym przypad-
kiem umorzenia postępowania na podstawie art. 130 § 1 pkt 2 PPSA jest sytuacja, gdy sąd stwierdzi brak następcy
prawnego strony, która utraciła zdolność sądową (art. 124 § 1 pkt 1 PPSA), a w każdym razie po upływie trzech
lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu z tej przyczyny.
Za aktualne należy uznać orzecznictwo zapadłe na gruncie art. 182 § 1 zd. 2 KPC, odpowiednika art. 130 §
1 PPSA, zgodnie z którym nie ma on zastosowania w wypadku, gdy utrata zdolności sądowej strony będącej osobą
fizyczną nastąpiła na skutek jej śmierci (por. post. SN z 20.2.1968 r., I CR 696/62, OSNCP 1969, Nr 2, poz. 28).
W piśmiennictwie uznaje się zatem, że przepis ten ma zastosowanie do osób prawnych i jednostek organiza-
cyjnych nieposiadających zdolności prawnej, ponieważ ustanie bytu takich jednostek wywołuje konsekwencję w
postaci utraty zdolności sądowej. Wskazywana była także do 15.8.2015 r., powstała na tle komentowanego unor-
mowania, luka prawna dotycząca niemożności zakończenia postępowania zawieszonego z powodu śmierci strony
(art. 124 § 1 pkt 1 PPSA) w razie niezgłoszenia się jej następców prawnych i braku podstaw do wystąpienia do sądu
spadku o ustanowienie kuratora spadku (art. 128 § 2 PPSA). W postępowaniu cywilnym została ona uzupełniona
dodaniem do art. 182 § 1 KPC regulacji, zgodnie z którą sąd także umorzy postępowanie w razie śmierci strony po
upływie lat pięciu od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny (nowelizacja KPC dokonana
ustawą z 2.7.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U.
Nr 172, poz. 1804; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2019, art. 130, teza 3).
6 6. Śmierć strony jako podstawa umorzenia postępowania. Ustawa ZmPPSA2015 wprowadziła do podstaw
umorzenia postępowania dodatkową przesłankę – art. 130 § 1 pkt 3 PPSA, zgodnie z którym sąd umarza postę-
powanie w razie śmierci strony, po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowa-
nia z tej przyczyny. Podstawa ta jest wzorowana na art. 182 § 1 KPC. Zmiana stanowi wypełnienie wskazywanej
przez przedstawicieli doktryny luki prawnej (por. Nb 5), polegającej na niemożności zakończenia postępowania
zawieszonego z powodu śmierci strony (art. 124 § 1 pkt 1 PPSA) w razie niezgłoszenia się jej następców prawnych
i braku podstaw do wystąpienia do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku (art. 128 § 2 PPSA). Zmiana ta
umożliwi zakończenie spraw, które przez wiele lat są zawieszone z uwagi na dotychczasowy brak możliwości ich
umorzenia. Należy jednocześnie pamiętać, że aktualnie treść art. 128 § 2 PPSA została poszerzona o sytuację, w
której postępowanie nie zostało podjęte z udziałem zarządcy sukcesyjnego.
7 7. Prejudycjalność postanowienia o zawieszeniu postępowania. Prawomocne postanowienie o zawieszeniu
postępowania – zawierające przyczynę zawieszenia – ma prejudycjalny charakter dla umorzenia postępowania
(post. WSA w Warszawie z 16.6.2010 r., I SA/Wa 348/10, Legalis).
8 8. Uprawomocnienie orzeczenia WSA. Na podstawie art. 130 § 2 PPSA umorzenie zawieszonego postępo-
wania przed NSA powoduje uprawomocnienie się orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
9 9. Wydanie postanowienia. Postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania może zapaść na posiedze-
niu niejawnym (art. 131 zd. 1 PPSA). Wówczas sąd doręcza je z urzędu stronom (art. 163 § 2 zd. 1 PPSA).
10 10. Zaskarżalność postanowienia o umorzeniu postępowania. Na postanowienie o umorzeniu postępowania
przysługuje zażalenie do NSA (art. 194 § 1 pkt 1b PPSA). Jako zaskarżalne wymaga ono uzasadnienia (art. 163 §
2 zd. 2 PPSA).
392317430 1009098
Art. 131 Postanowienie w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania może zapaść na
posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania
przysługuje zażalenie.
1 1. Artykuł 131 PPSA jako przepis szczególny. Artykuł 131 zd. 1 PPSA stanowi przepis szczególny wobec
art. 90 § 1 PPSA przewidującego, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne,
a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Na podstawie komentowanego przepisu możliwe jest wydanie
postanowienia w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i umorzenia postępowania na posiedzeniu niejawnym.
Postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym sąd ma obowiązek doręczyć stronom z urzędu (art. 163 §
2 zd. 1 PPSA).
2 2. Możliwość wydania postanowienia na rozprawie. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia, podjęcia i
umorzenia postępowania może zostać wydane także na rozprawie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010,
s. 308).
3 3. Zmiana art. 131 PPSA. Zgodnie z ZmPPSA2015 do art. 131 PPSA dodano zd. 2, stwierdzające, że na po-
stanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie. Jednocześnie
skreślono pkt 3 w art. 194 § 1 PPSA, stanowiący, że na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie
postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, przysługuje zażalenie.
Według projektodawców zmiana usuwa rozbieżności w interpretacji art. 194 § 1 pkt 3 PPSA, którego literalna
treść wskazywała, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie
o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. A contrario – zażalenie nie przysługuje na postanowienie o od-
mowie zawieszenia postępowania i na postanowienie o podjęciu postępowania. Tymczasem w doktrynie prezen-
towana była odmienna interpretacja powyższego artykułu (zob. Nb 5), wskazująca, że zażalenie nie przysługuje
wyłącznie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W nowelizacji omawianego przepisu usta-
wodawca podzielił zatem wykładnię przewidującą zaskarżalność w drodze zażalenia postanowienia o zawieszeniu
postępowania i postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, a zatem postanowień tamu-
jących bieg rozpoznania sprawy. Natomiast obecnie w kategorii niezaskarżalnych postanowień znalazły się posta-
nowienie o odmowie zawieszenia postępowania i postanowienie o podjęciu postępowania.
4 4. Zaskarżalność postanowienia zawieszającego postępowanie. Zawieszenie postępowania (art. 124, 125,
126 PPSA) następuje postanowieniem, na które przysługuje zażalenie do NSA (art. 131 zd. 2 PPSA). Jako że jest
ono zaskarżalne, wymaga uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 123 PPSA nie jest wymagane wydanie postanowienia,
ponieważ jego przesłanką jest wystąpienie siły wyższej, wskutek której sąd zaprzestaje czynności postępowania.
Zawieszenie następuje w chwili zaprzestania czynności postępowania przez sąd (por. komentarz do art. 123).
W kontekście zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania warto wskazać, że kwestia przyczyn
zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego nie może być przedmiotem zarzutu strony w środku odwo-
ławczym od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (wyr. NSA z 24.7.2018 r., II OSK 2022/16, Legalis).
5 5. Niezaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia. Na postanowienie o odmowie zawieszenia po-
stępowania sądowoadministracyjnego stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, ponieważ nie został on wska-
16.11.2010 r., II GSK 937/09, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., II FZ 669/10, Legalis; post. NSA z 7.12.2010 r., II
FZ 670/10, Legalis; post. NSA z 17.5.2011 r., II OZ 399/11, Legalis; post. NSA z 24.2.2012 r., II OZ 105/12, Lega-
lis; post. NSA z 16.10.2012 r., II GZ 358/12, Legalis; post. NSA z 16.10.2012 r., II GZ 359/12, Legalis; wyr. NSA z
8.5.2013 r., I OSK 2148/11, Legalis). Nie wymaga ono uzasadnienia jako niezaskarżalne (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
1009098 923174302
Odmienny pogląd w kwestii zaskarżalności tego postanowienia wyraził J.P. Tarno, którego zdaniem postano-
wienie o odmowie zawieszenia postępowania jest zaskarżalne w drodze zażalenia (por. J.P. Tarno, Prawo o po-
stępowaniu, 2010, s. 308). Jednak w kontekście zmiany komentowanego przepisu (zob. Nb 3) wydaje się być on
nieaktualny.
6 6. Niezaskarżalność postanowienia o podjęciu postępowania. Przepisy komentowanej ustawy nie dają pod-
stawy do zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. W związku z tym nie
wymaga ono uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
7 7. Zaskarżalność postanowienia o odmowie podjęcia postępowania. Jeżeli przedmiotem postanowienia jest
odmowa podjęcia zawieszonego postępowania, to przysługuje na nie zażalenie (art. 131 zd. 2 PPSA). Postano-
wienie to, jako zaskarżalne, wymaga uzasadnienia (art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
8 8. Zaskarżalność postanowienia o umorzeniu postępowania. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest
zaskarżalne w drodze zażalenia do NSA (art. 194 § 1 pkt 1b PPSA). Jako zaskarżalne wymaga ono uzasadnienia
(art. 163 § 2 zd. 2 PPSA).
392317430 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz
Art. 132 Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem.
1 1. Zagadnienia wstępne. Przepisy rozdziału 10 działu III PPSA regulują podstawowe zagadnienia odnoszące
się do problematyki wydawania orzeczeń sądowych – kształtują tym samym stadium orzekania sądu pierwszej
instancji. Powołane normy (art. 132–167 PPSA) określają możliwości orzecznicze sądu, a więc przesłanki, formę
oraz treść, jaką powinno przybrać orzeczenie wydane po rozpoznaniu skargi in merito.
2 2. Rodzaje orzeczeń sądowych. Orzeczenia sądowe mogą przybrać formę wyroków lub postanowień.
3 3. Wyrok sądu pierwszej instancji. Zgodnie z brzmieniem komentowanego przepisu "sąd rozstrzyga sprawę
wyrokiem". Wyrok jest więc orzeczeniem służącym merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy przez sąd admini-
stracyjny. "W rozstrzygnięciu o charakterze merytorycznym sąd administracyjny orzeka o przedmiocie tego postę-
powania. W ten sposób wykonuje w stosunku do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej, będącej przedmiotem
tego postępowania, podstawową funkcję jako organu sprawującego wymiar sprawiedliwości" [por. T. Woś, w: T.
Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 763].
4 4. Przedmiot wyroku. Przedmiotem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego – jak to stanowi
art. 132 PPSA – jest rozstrzygnięcie sprawy, a więc sprawy sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 tej
ustawy, tj. badanie zgodności z prawem określonej działalności organu administracji publicznej, czyli sprawy w
znaczeniu materialnoprawnym (por. uchw. NSA z 23.5.2005 r., I OPS 3/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 110).
5 5. Rozstrzygnięcie o zgodności z prawem. W wyroku sąd wypowiada się co do tego, czy zaskarżony akt lub
czynność organu administracji są zgodne z prawem, czy też nie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010,
s. 308; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2020, s. 474). W dalszej
kolejności sąd rozstrzyga w wyroku o konsekwencjach, jakie wywołuje stwierdzone naruszenie prawa.
6 6. Rozstrzygnięcie co do istoty. Wyrok rozstrzyga sprawę, tzn. rozstrzyga sprawę co do istoty, a więc sąd
w wyroku uwzględnia skargę (art. 145–150 PPSA) lub ją oddala (art. 151 PPSA).
7 7. Forma prawna rozstrzygania sporów między organami. Rozstrzyganie sporów o właściwość między
organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów
kompetencyjnych między organami tych jednostek a organami administracji rządowej następuje przez wydanie
postanowienia (por. art. 15 § 2 in fine PPSA).
8 8. Zarządzenia niebędące orzeczeniami. Do orzeczeń sądowych ustawodawca nie zaliczył zarządzeń sądu,
zarządzeń przewodniczącego oraz zarządzeń referendarza sądowego. Komentowana ustawa przewiduje jednak, że
przepisy jej rozdziału 10 w dziale III stosuje się do zarządzeń przewodniczącego (art. 167 PPSA).
1009098 923174302
Art. 133
§ 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obo-
wiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu
uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.
§ 2. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo.
§ 3. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknię-
ciu.
1 1. Zagadnienia wstępne. Komentowana ustawa przyjmuje, że wyrok w postępowaniu sądowoadministracyj-

nym może zostać wydany – co do zasady – wyłącznie po przeprowadzeniu rozprawy. Wyjątki dotyczą tzw. postę-
powań uproszczonych (art. 119–121 PPSA). Katalog sytuacji, w których możemy rozpatrywać sprawy w trybie
uproszczonym, został rozszerzony na podstawie ZmPPSA2015.
2 2. Wydanie wyroku po zamknięciu rozprawy. Zwrot "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy" nie ozna-
cza, że obowiązkiem sądu jest faktyczne wydanie wyroku bezpośrednio po jej zamknięciu, a przed kolejną rozpra-
wą sądowoadministracyjną przewidzianą w zaplanowanej na dany dzień wokandzie (odmiennie A. Kabat, w: B.
Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2020, s. 475). Ustawodawca przewiduje bowiem,
że w sprawach zawiłych sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku (zob. komentarz do art. 139). Instytucja ta ma
więc gwarantować, że wyrok zostanie wydany na podstawie całokształtu akt sprawy, po wyjaśnieniu wszelkich
ewentualnych wątpliwości, które mogły się również pojawić podczas posiedzenia, na którym zamknięto rozprawę.
3 3. Orzekanie na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu
lub podjęcia czynności. Sąd administracyjny orzeka na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego, istniejącego
w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji, wynikającego z akt sprawy
(por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 310; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2020, s. 476). Oznacza to, że rozpoznanie przez sąd konkretnego stanu faktycznego sprawy,
wynikającego z akt administracyjnych, pozwala na stwierdzenie, czy organ zastosował normy prawa obowiązujące
w danym stanie faktycznym oraz czy zastosował je prawidłowo. Potwierdza to orzecznictwo. Zgodnie z jednym z
orzeczeń NSA art. 133 § 1 PPSA określa moment decydujący dla oceny stanu sprawy przez sąd administracyjny
przy wydawaniu orzeczenia. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, sąd ocenia ją,
biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydawania decyzji lub podejmowania czynności (por.
wyr. NSA z 25.9.2019 r., I OSK 22/18, Legalis; wyr. NSA z 17.2.2011 r., II GSK 239/10, Legalis; wyr. NSA z
3.9.2013 r., I OSK 2828/12, Legalis).
4 4. Orzekanie na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgroma-
dzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu
instancji.
Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w art. 133 § 1 zd. 1 PPSA, oznacza, że sąd przy ocenie
legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw
jej wydania (por. m.in. wyr. NSA z 10.1.2019 r., II GSK 1840/18, Legalis; wyr. NSA z 12.9.2018 r., I GSK 1095/18,
Legalis; wyr. NSA z 10.7.2014 r., I GSK 463/13, Legalis; wyr. NSA z 11.2.2014 r., II GSK 1594/12, Legalis;
wyr. NSA z 9.12.2010 r., I GSK 3/10, Legalis; wyr. NSA z 14.12.2011 r., II FSK 1214/10, Legalis). A contrario,
określony w art. 133 § 1 PPSA obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia przez
sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyr. NSA z 10.7.2014 r., I GSK 463/13, Legalis; wyr. NSA
z 28.3.2013 r., I FSK 683/12, Legalis).
Zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny jest kształtowany na podstawie materiału faktycznego
i dowodowego, który legł u podstaw wydania zaskarżonego aktu administracyjnego i znajduje się w nadesłanych
przez organ aktach sprawy (por. wyr. NSA z 26.5.2020 r., I OSK 211/19, Legalis; wyr. NSA z 17.9.2018 r., II
OSK 3359/17, Legalis; wyr. NSA z 22.1.2014 r., II GSK 1828/12, Legalis; wyr. NSA z 9.9.2005 r., FSK 1925/04,
Legalis). Jak wskazał NSA, ani potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku, ani też ocena ustalonego w sprawie
stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane przez zarzut naruszenia art. 133 § 1 PPSA (por. wyr. NSA
z 11.2.2014 r., II GSK 1594/12, Legalis).
Komentowany przepis nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu fak-
tycznego. Tym samym zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału do-
wodowego dokonanej przez organ podatkowy oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej
oceny nie może stanowić jego naruszenia, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (wyr. NSA
z 30.4.2020 r., I OSK 3351/19, Legalis; wyr. NSA z 24.5.2018 r., I GSK 1025/16, Legalis; wyr. NSA z 14.6.2016
r., I GSK 829/14, Legalis; wyr. NSA z 2.12.2010 r., I GSK 806/10, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wydanie orzeczenia "na
podstawie akt sprawy" i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. także komentarz do art. 141, Nb
1009098 923174302
10–12). Tak rozumiana powinność – zdaniem Sądu – obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do
rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą. Jak-
kolwiek nie ma jednej, obiektywnej miary wypełniania owego obowiązku, pewne jest, że do jego naruszenia docho-
dzi wówczas, gdy w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności, twierdzenia i argumenty istotne
dla przeprowadzonej oceny prawnej zostały pominięte albo rozważone tylko w części (por. wyr. NSA z 18.7.2018
r., II FSK 2053/16, Legalis; wyr. NSA z 6.8.2013 r., II FSK 2431/11, Legalis).
Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 PPSA są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi admini-
stracyjnemu akta administracyjne (por. wyr. NSA z 18.1.2017 r., II GSK 4670/16, Legalis; wyr. NSA z 22.1.2014
r., II GSK 1828/12, Legalis; wyr. NSA z 9.9.2005 r., FSK 1925/04, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 10.1.2013
r., I SA/Ol 646/12, Legalis). Do pojęcia "akta sprawy" w rozumieniu komentowanego przepisu należy włączyć
pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności ma-
terialnoprawnych oraz proceduralnych, pozwalającą na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie,
jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę zgodności z prawem podjętego rozstrzy-
gnięcia (por. wyr. NSA z 27.3.2007 r., I FSK 549/06, Legalis). Pojęcie "akta sprawy" nie może być ograniczone
tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą, gdyż
obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do nich w sposób formalny przez wydanie
postanowienia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 160 PPSA (wyr. NSA z 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, Legalis; wyr.
NSA z 8.12.2006 r., II FSK 1113/05, Legalis). Naruszeniem przepisu art. 133 § 1 PPSA jest natomiast uwzględ-
nienie w treści zaskarżonego wyroku pisma złożonego przez dyrektora izby skarbowej po zamknięciu rozprawy
sądowej (wyr. NSA z 1.3.2011 r., II FSK 1924/09, CBOSA).
5 5. Obowiązki sądu w przypadku braku całości akt sprawy. Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe
jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Sąd powinien więc dysponować kompletem akt sprawy przesłanych
przez organ, którego decyzji dotyczy skarga. Jeśli sąd w dacie orzekania nie dysponował kompletnymi aktami spra-
wy, to nie powinien orzekać w sprawie i powinien wezwać organ do uzupełnienia akt (por. wyr. NSA z 27.10.2016
r., II OSK 160/15, Legalis; wyr. NSA z 19.3.2013 r., II OSK 2231/11, Legalis; wyr. NSA z 23.6.2006 r., II OSK
918/05, Legalis). Wyłącznie pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego
zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA
z 23.8.2016 r., I FSK 946/16, Legalis; wyr. NSA z 9.12.2010 r., I OSK 993/10, Legalis).
6 6. Skutki wydania wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy. Wydanie przez wojewódzki sąd admini-
stracyjny wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy administracyjnej, mimo dostrzeżenia przez sąd tego braku
i niewystąpienia do organu o uzupełnienie akt, stanowi naruszenie art. 133 § 1 PPSA i skutkuje przekazaniem
sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania (por. wyr. NSA z 23.8.2016 r., I FSK 946/16, Legalis).
7 7. Zasada orzekania przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy. Zadaniem sądu administracyj-
nego jest w rezultacie ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) i znajdujący się w
przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy
jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego (por. wyr. NSA z 25.9.2018 r., I OSK 814/18, Legalis;
wyr. NSA z 9.9.2005 r., FSK 1925/04, Legalis). Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji
przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają
sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie pod-
jęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 27.2.2018 r., I OSK 951/16, Legalis;
wyr. NSA z 9.12.2010 r., I OSK 993/10, Legalis).
8 8. Wyjaśnianie stanu faktycznego przez sąd administracyjny. Sąd pierwszej instancji rozpatruje sprawę na
podstawie stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd
administracyjny pierwszej instancji nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycz-
nego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej (zob. uchw.
NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, Legalis). Za naruszające art. 133 PPSA uznać należy samodzielne ustalenie
przez sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania decyzji
przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyr. NSA z 12.6.2014 r.,
I GSK 67/13, Legalis; wyr. NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 35).
9 9. Niedopuszczalność dokonywania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny
nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają
prawu (por. wyr. NSA z 30.1.2020 r., I GSK 1613/18, Legalis; wyr. NSA z 23.1.2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA
2008, Nr 2, poz. 31). Z tego też względu sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedyny
wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 PPSA, dopuszczający przeprowadzenie dowodu z dokumentu wy-
łącznie dla wyjaśnienia istotnej wątpliwości i pod warunkiem nieprzedłużenia postępowania. Sąd administracyjny
może również w trakcie rozstrzygania sprawy wziąć pod uwagę fakty powszechnie znane, nawet w przypadku
niepowołania się na nie przez strony (por. post. NSA z 20.6.2018 r., II OSK 944/18, Legalis; wyr. NSA z 28.5.2013
r., II OSK 271/12, Legalis; wyr. NSA z 4.1.2011 r., II OSK 2004/09, Legalis). Określony w art. 106 § 3 PPSA
392317430 1009098
wyjątek nie odnosi się do postępowania prowadzonego przed NSA, przed którym, co do zasady, prowadzenie po-
stępowania dowodowego jest niedopuszczalne.
10 10. Wyjątek. Wyjątek od zasady określonej w art. 133 § 1 PPSA nakazującej sądowi rozstrzygać na podstawie
akt sprawy przewidziano jedynie w art. 55 § 2 PPSA, który w okolicznościach wskazanych w tym przepisie zezwala
sądowi administracyjnemu na rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi ze względu na nieprzekazanie
akt sprawy (por. komentarz do art. 55).
11 11. Obowiązek sądu ustosunkowania się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i wniosków. Brak usto-
sunkowania się do wszystkich zarzutów i wniosków strony skarżącej (a nawet pominięcie niektórych okoliczności
w uzasadnieniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny) powoduje, że sąd pierwszej instancji nie jest
w stanie prawidłowo ocenić, czy ustalenia faktyczne dokonane przez skarżony organ administracji publicznej
odpowiadają prawu. Tym samym sąd nie dopełnia prawidłowo swojego obowiązku kontroli działalności admini-
stracji publicznej (por. wyr. NSA z 19.5.2016 r., II GSK 43/15, Legalis; wyr. NSA z 19.1.2010 r., II OSK 1841/09,
Legalis).
12 12. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastą-
piła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu w procesie orzekania przez
sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą admini-
stracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje
zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyr. NSA z 28.11.2018 r., I FSK 2099/16, Legalis; wyr. NSA z 24.8.2010
1009098 923174304
Art. 134
§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz
powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
§ 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skut-
kujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
1 1. Granice rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i
wnioskami zawartymi w skardze złożonej przez legitymowany podmiot. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakre-
sie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem
ich zgodności z prawem (art. 1 PPSA). Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część
zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (por. post. NSA z 19.1.2016 r., II GSK
3532/15, Legalis; wyr. NSA z 13.4.2007 r., II GSK 384/06, Legalis).
Wskazać należy, że na podstawie ZmPPSA2015 dokonano pewnych zmian w niniejszym artykule. Paragraf
1 komentowanego artykułu przeszedł zmianę ograniczającą stosowanie tejże instytucji. Zgodnie z tym przepisem
sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną
podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd jest bowiem związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą
prawną w przypadku skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej
sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (por. komentarz do art. 57a).
2 2. Niezwiązanie granicami skargi. Regulacja art. 134 § 1 PPSA o braku związania sądu administracyjnego
zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną) oznacza m.in. możliwość dokonania oceny za-
skarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń
i zarzutów. Ta ocena musi być jednak dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w
skardze rozstrzygnięciu (por. wyr. NSA z 15.5.2014 r., II GSK 1038/14, Legalis; wyr. NSA z 27.7.2004 r., OSK
628/04, Legalis). Tym samym istnieje możliwość, że sąd uchyli treść zaskarżonego aktu lub czynności z powo-
du innych uchybień niż te, które wskazał wnoszący skargę. Możliwe będzie również stwierdzenie nieważności
zaskarżonego aktu przez sąd. Sąd jest więc uprawniony uwzględnić z urzędu inne zarzuty i orzec odmiennie od
wniosków skargi (por. wyr. NSA z 20.3.2007 r., II GSK 349/06, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 6.5.2004 r.,
I SA 2027/02, Legalis).
3 3. Ocena zgodności z prawem. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza jednak, że sąd może czynić przed-
miotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności
(por. m.in. wyr. NSA z 13.2.2019 r., I GSK 1200/18, Legalis; wyr. NSA z 11.4.2018 r., II GSK 1998/16, Legalis;
wyr. NSA z 10.8.2011 r., II OSK 1086/11, Legalis; wyr. NSA z 6.9.2011 r., I OSK 1487/10, Legalis; wyr. NSA z
22.9.2011 r., II OSK 1390/10, Legalis; wyr. NSA z 23.2.2012 r., II GSK 12/11, Legalis). Oznacza ono natomiast,
że sąd pierwszej instancji ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżone-
go aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest jednocześnie
związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami
i żądaniami (wyr. NSA z 24.5.2016 r., I GSK 1555/14, Legalis; wyr. NSA z 9.6.2015 r., I GSK 444/15, Legalis;
wyr. NSA z 22.9.2011 r., II OSK 1390/10, Legalis).
W świetle § 1 komentowanego artykułu sąd pierwszej instancji nie ma jednak obowiązku badania wszelkich
aspektów sprawy, a więc także takich, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obo-
wiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyr. NSA z 26.5.2020 r., I GSK 301/20,
Legalis; wyr. NSA z 13.12.2017 r., II GSK 3669/17, Legalis; wyr. NSA z 31.5.2016 r., II GSK 2858/14, Legalis;
wyr. NSA z 7.6.2011 r., II OSK 533/11, Legalis). Nie stanowi zatem wyjścia poza granice sprawy nieodniesienie
się przez sąd do wszystkich określających istotę sprawy zarzutów skargi (por. wyr. NSA z 27.11.2018 r., II GSK
3873/16, Legalis). Rozpatrując skargę, sąd ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, które określają
istotę sprawy i mają wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przepis art. 134 § 1 PPSA jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie
musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu.
Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdy w postępowaniu admini-
stracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić,
bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego
(por. wyr. NSA z 16.3.2016 r., I GSK 1867/14, Legalis; wyr. NSA z 13.2.2014 r., II GSK 1923/12, Legalis).
4 4. Okoliczności powstałe po wydaniu zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji nie jest uprawniony do
rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub
podjęciu zaskarżonej czynności (por. wyr. NSA z 5.4.2019 r., II FSK 1888/17, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2017 r.,
II OSK 706/16, Legalis; wyr. NSA z 26.1.2012 r., II FSK 1617/10, Legalis).
1009098 923174302
Naruszenie wynikającego z art. 134 § 1 PPSA obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu ad-
ministracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, nawet gdy określony zarzut nie
został podniesiony w skardze, nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na
mocy art. 273 § 2 PPSA (por. wyr. NSA z 24.2.2005 r., OSK 1088/04, Legalis).
5 5. Pogląd doktryny. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez J.P. Tarno, że jeżeli wnoszący skargę
zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu pierwszej in-
stancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 312).
6 6. Granice zaskarżenia a granice rozpoznania sprawy. Powyższe skutkuje tym, że granice zaskarżenia
aktu lub czynności nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd. Te ostatnie mogą
być bowiem często szersze od zakresu zaskarżenia (por. wyr. NSA z 23.3.2016 r., II GSK 2340/14, Legalis; wyr.
NSA z 11.4.2007 r., II OSK 610/06, Legalis). Co wynika z treści art. 134 § 1 PPSA, granice rozpoznania sprawy
przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej, która w komentowanym
przepisie powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania
sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego,
w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (por. wyr. NSA z 5.12.2018 r., I OSK 3090/15,
Legalis; wyr. NSA z 15.11.2006 r., II OSK 1353/05, Legalis). Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza,
że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której
wniesiono skargę. Użyte w art. 135 PPSA określenie "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" jest w istocie
tożsame z występującym w art. 134 § 1 PPSA określeniem "w granicach danej sprawy" (por. wyr. NSA z 11.2.2016
r., I GSK 405/15, Legalis; wyr. NSA z 27.4.2010 r., II GSK 1005/08, Legalis).
7 7. Orzecznictwo. O ile w komentowanym przepisie wskazuje się wyraźnie, że sąd nie jest związany zarzutami
i wnioskami zawartymi w skardze, o tyle w orzecznictwie podkreślano, że sąd administracyjny ma obowiązek
zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się tego strona skarżąca, formułując konkretne
zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany
jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów –
przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością
sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i doko-
nanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (por. wyr. NSA z 28.11.2019 r., II GSK 940/19, Legalis; wyr.
NSA z 24.10.2019 r., II GSK 505/19, Legalis; wyr. NSA z 22.11.2018 r., I OSK 4034/18, Legalis; wyr. NSA z
31.1.2012 r., II GSK 1502/10, Legalis; wyr. NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07, Legalis).
8 8. Granice sprawy administracyjnej a ponowne badanie sprawy. Przy ponownym zbadaniu sprawy przez
sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 PPSA, podlegają niejako zawężeniu do
granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 PPSA. Tak więc sąd
administracyjny pierwszej instancji, ponownie badając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 oraz
art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 PPSA (por. wyr. NSA z
26.4.2016 r., II GSK 2427/14, Legalis; wyr. NSA z 20.9.2006 r., II OSK 1117/05, Legalis).
9 9. Zakaz reformationis in peius. Komentowany przepis w § 2 statuuje zasadę zakazu reformationis in peius
– zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego lub inaczej – zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialno-
prawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Ustalenie, co jest "niekorzystne" dla strony w toku postępowania
sądowoadministracyjnego może okazać się w pewnych przypadkach utrudnione. W literaturze przedmiotu pod-
kreśla się, że stosowanie komentowanej instytucji w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wywoływać
wiele trudności. Po pierwsze, wyrażany jest pogląd, że zakaz reformationis in peius znajduje swoją zasadność
w "procedurach merytorycznych" (np. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie KPA), po
drugie zaś, ustalenie rzeczywistej "niekorzyści" w prawie administracyjnym jest znacznie utrudnione (por. J. Zim-
mermann, Polskie sądownictwo administracyjne, s. 42). Można spotkać również stanowisko podkreślające wręcz
konieczność wyeliminowania z konstrukcji postępowania sądowoadministracyjnego komentowanej zasady [por.
T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 794–795]. Jak trafnie zauważa J. Zimmermann, "ustalenie
w konkretnym przypadku, co dla której strony jest więcej lub mniej korzystne może być wykluczone" (por. J. Zim-
mermann, Polskie sądownictwo administracyjne, s. 42; podobnie tenże, Zakaz reformationis in peius, s. 363). W
literaturze przedmiotu podkreśla się, że stosowanie komentowanej instytucji w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym może wywoływać wiele trudności. Należałoby przychylić się do tego ostatniego poglądu.
10 10. Pojęcie "niekorzyści". Obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości ozna-
cza, że sąd pierwszej instancji nie może orzec o niezgodności z prawem niezaskarżonej części aktu (por. wyr. NSA
z 1.4.2015 r., I OSK 2826/14, Legalis). Tego typu orzeczenie spowodowałoby działanie na niekorzyść skarżącego.
Zgodzić się należy z J. Zimmermannem, że "niekorzyść" związana z wykorzystaniem komentowanej instytucji
określonej obecnie w art. 134 § 2 PPSA nie powinna być związana z zarzutami zawartymi w skardze oraz
treścią merytoryczną skargi. Powinna być bowiem "ona odnoszona do treści i samego obowiązywania zaskar-
żonego orzeczenia" (por. nadal aktualne uwagi zgłoszone jeszcze pod rządami ustawy o NSA z 1995 r. – J. Zim-
mermann, Zakaz reformationis in peius, s. 364). Można również wskazać, że pojęcie "niekorzyści" w rozumieniu
392317430 1009098
komentowanego przepisu może się odnosić do pewnych "przewidywań" sądu odnośnie do rozstrzygnięcia sprawy
przez organ administracji po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżony akt lub czynność. Jak się wydaje, zakaz
reformationis in peius nie znajduje zastosowania w przypadku uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli sąd
dojdzie do wniosku, że "powrót sprawy" do trybu administracyjnego będzie skutkował wydaniem nowego roz-
strzygnięcia, mniej korzystnego od dotychczasowego.
11 11. Ograniczenia. Zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność do-
tknięte są naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. W powyższej sytuacji sąd jest obowiązany
skargę uwzględnić, mimo że nie leży to w interesie prawnym skarżącego. Jak słusznie wskazuje się w literaturze
przedmiotu, "ograniczenie zasady reformationis in peius podyktowane jest koniecznością ochrony nie tylko subiek-
tywnego, ale i obiektywnego porządku prawnego. Nie leży bowiem w interesie ogólnym, aby w obrocie prawnym
funkcjonowały akty dotknięte tak ciężkimi naruszeniami prawa, że powodują ich nieważność z mocą ex tunc" (por.
1009098 923174304
Art. 135 Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów
lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy,
której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
1 1. Zagadnienia wstępne. Na podstawie komentowanego przepisu, po zaistnieniu określonych okoliczności, sąd

pierwszej instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym rozstrzygnięć w nich wydanych) w
granicach danej sprawy bez względu na to, w jakim trybie to postępowanie się toczy. Chodzi więc o wszystkie akty
lub czynności podjęte w danej sprawie, a nie tylko o konkretny, zaskarżony akt lub czynność będące przedmiotem
bezpośredniej kontroli sądu administracyjnego. Komentowany przepis uszczegóławia więc zasadę niezwiązania
wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten sąd do orzekania także o aktach lub
czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach
prowadzonych w danej sprawie administracyjnej. Przepis ten w żadnym jednak wypadku nie upoważnia sądu do
dokonywania samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie i organ nie może oczekiwać, że sąd administracyjny
dokona samodzielnych ustaleń na podstawie akt administracyjnych, i to jeszcze przy niekompletnym wyjaśnieniu
stanu faktycznego (por. wyr. NSA z 12.7.2013 r., I OSK 1347/12, Legalis; wyr. NSA z 9.10.2007 r., II OSK 1331/06,
Legalis).
2 2. Przesłanki zastosowania instytucji. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w komentowanym
przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie
lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach
danej sprawy (por. wyr. NSA z 9.2.2016 r., I FSK 1494/15, Legalis).
3 3. Rozszerzenie. Należy się w pełni zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, że dopiero
stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej daje mu przewi-
dzianą w art. 135 PPSA możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków, w celu usunięcia narusze-
nia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym uchylenia decyzji organu pierwszej
instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą) (por. wyr. NSA z 15.3.2018 r., II OSK 1324/16, Legalis; wyr. NSA
z 13.3.2014 r., II GSK 21/13, Legalis; wyr. NSA z 20.11.2007 r., II FSK 1310/06, Legalis).
4 4. Wyłączenie zastosowania art. 135 PPSA – orzecznictwo. Artykuł 135 PPSA może być przez sąd stosowany
wyłącznie w sytuacji, kiedy dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy (por. post. NSA z 24.1.2008 r., I OSK
8/08, Legalis). Przepis art. 135 PPSA nie znajduje zastosowania w przypadku oddalenia skargi (por. wyr. NSA z
6.10.2017 r., I GSK 2013/15, Legalis; wyr. NSA z 13.3.2014 r., II GSK 21/13, Legalis; wyr. NSA z 22.11.2007
Przepis art. 135 PPSA określający zakres orzekania sądu pierwszej instancji, w przypadku gdy organ naruszył
prawo, nie może mieć zastosowania w sprawie, w której skarga została oddalona na podstawie art. 151 tejże ustawy
(por. wyr. NSA z 11.3.2020 r., I OSK 2217/18, Legalis; wyr. NSA z 8.6.2016 r., I OSK 3479/15, Legalis; wyr. NSA
z 28.7.2004 r., OSK 678/04, Legalis).
Kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia
odwołania (art. 134 KPA) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 PPSA w stosunku do decyzji objętej tym
odwołaniem (por. wyr. WSA w Gliwicach z 27.10.2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, Nr 3, poz. 25). Zgodzić
się należy z opinią Z. Kmieciaka wyrażoną w glosie aprobującej do powyższego orzeczenia, że: "nie może być
wątpliwości co do tego, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wy-
znacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem. (...) Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą
środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej
zaskarżonym aktem, "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Objęcia zakresem orzekania także
decyzji zapadłej w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadnić koniecznością końcowego zała-
twienia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania" (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyr. WSA w Gliwicach
z 27.10.2004 r., II SA/Ka 2352/02, OSP 2007, Nr 3, poz. 25).
Wskazanie na naruszenie art. 135 PPSA nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej.
Komentowany przepis stanowi bowiem uprawnienie adresowane przez ustawodawcę do sądu administracyjnego,
nie zaś do wnoszącego skargę na określony akt lub czynność organu administracji publicznej.
Warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 PPSA jest ustalenie, że
stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności
wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jeżeli warunek
ten nie zostanie spełniony, stosowanie przez sąd art. 135 PPSA będzie wyłączone (por. wyr. NSA z 25.8.2015 r.,
II GSK 211/14, Legalis; wyr. NSA z 1.6.2010 r., II GSK 591/09, Legalis).
Przepis art. 135 PPSA nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym ze
skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obo-
wiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego
w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybu-
cyjnego (por. wyr. NSA z 20.3.2008 r., II FSK 165/07, Legalis).
1009098 923174302
Za niedopuszczalne należy uznać domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten na mocy art. 135 PPSA
doprowadził do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze względu na wydanie przez TK orzeczenia o nie-
konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu (por. wyr. NSA z 22.11.2007 r., II FSK
1367/06, Legalis).
5 5. Pojęcie sprawy. Zakres pojęcia sprawy, użytego w art. 135 PPSA, wymaga ustalenia na potrzeby każdego
indywidualnego przypadku. Innymi słowy, w komentowanym akcie prawnym brak jest dostatecznych przesłanek,
które pozwalałyby zbudować uniwersalną definicję "sprawy". Mając jednak na względzie poglądy zarówno dok-
tryny, jak i judykatury, za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy
szeroko. U podstaw tego wniosku leży fakt, że pojęcie "sprawa", jakim operuje przywołany wyżej przepis, nie-
wątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala
zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także ak-
ty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które – poprzedza-
jąc zaskarżone – warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu
(por. wyr. NSA z 16.5.2018 r., II OSK 2941/17, Legalis; wyr. NSA z 20.5.2008 r., II FSK 456/07, Legalis).
6 6. Głębokość orzekania. Przepis art. 135 PPSA normuje tzw. głębokość orzekania i daje sądowi administra-
cyjnemu podstawę do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych
w granicach sprawy, której skarga dotyczy, pod warunkiem że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.
W przepisie pojęcie sprawy występuje w znaczeniu proceduralnym, a zatem w sytuacji podjęcia aktów w różnych
w znaczeniu materialnym sprawach, które jednak dotyczyłyby tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, sąd
administracyjny może lub wręcz ma obowiązek wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami
prowadzonymi w granicach danej sprawy. Powyższy przepis, rozumiany w taki właśnie sposób, stwarza podstawy
do kontroli innych postępowań i wydanych w tych postępowaniach aktów [por. wyr. NSA z 17.4.2008 r., II OSK
413/07, Legalis; wyr. NSA z 11.5.2010 r., II FSK 46/09, Legalis; por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępo-
waniu, 2016, s. 798–801].
7 7. Poglądy doktryny. Sąd administracyjny ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć, czy nie zachodzą przesłanki
uzasadniające zastosowanie komentowanej instytucji. J.P. Tarno zauważa, że zgłoszenie przez uczestnika postę-
powania wniosku o zastosowanie art. 135 PPSA nie jest co prawda wiążące dla sądu, ale "wniosek ten powinien być
wzięty pod rozwagę i jeżeli jest trafny, musi być uwzględniony" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 318).
392317430 1009098
Art. 136 Wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca
bezpośrednio wydanie wyroku.
1 1. Znaczenie przepisu. Przepis powyższy można zaliczyć do najpełniej realizujących zasadę bezpośredniości.
Wyrok w danej sprawie sądowoadministracyjnej może zostać wydany – tylko i wyłącznie – przez ten sam skład
sędziowski, który uczestniczył w zamkniętej rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku.
2 2. Brak zasady ciągłości rozprawy sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniu
sądowoadministracyjnym nie obowiązuje zasada zakładająca ciągłość rozprawy sądowej. Oznacza to, że postę-
powanie sądowoadministracyjne w danej sprawie może się toczyć na kilku rozprawach. Co istotne, w każdej z
tych rozpraw może uczestniczyć inny skład. Z punktu widzenia obowiązywania komentowanego przepisu wyrok
powinien być jednak wydany wyłącznie przez skład sędziowski uczestniczący w rozprawie bezpośrednio poprze-
dzającej wydanie wyroku (art. 136 in fine PPSA).
3 3. Konsekwencje naruszenia przepisu. Naruszenie tego przepisu prowadzi do nieważności postępowania
sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 4 PPSA; zob. wyr. NSA z 26.9.2019 r., II OSK 2774/19, Legalis).
Niemożność wydania wyroku przez skład orzekający uczestniczący w zamkniętej rozprawie powoduje koniecz-
ność ponownego otworzenia zamkniętej rozprawy.
Posłużenie się przez sąd fragmentem uzasadnienia z innego rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego nie może
świadczyć o naruszeniu art. 136 PPSA (zob. wyr. NSA z 9.3.2017 r., I FSK 1689/14, Legalis).
4 4. Inne. Niezgodność z oryginałem pierwotnie doręczonego stronie odpisu wyroku wskazującego na inny skład
niż faktycznie orzekający nie może być uznana za naruszenie przepisów o składzie sądu, skoro faktycznie wyrok
został wydany i podpisany przez sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa poprzedzająca wydanie wyroku (por.
1009098 923174302
Art. 137
§ 1. Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest
tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne.
Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami roz-
strzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku.
§ 2. Przewodniczący zbiera głosy sędziów, poczynając od najmłodszego stażem na stanowisku sędziego sądu
administracyjnego, sam zaś głosuje ostatni. Sprawozdawca, jeżeli jest wyznaczony, głosuje pierwszy. Wyrok
zapada większością głosów. Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisy-
waniu sentencji zgłosić zdanie odrębne i obowiązany jest uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem uzasad-
nienia. Zdanie odrębne może dotyczyć także samego uzasadnienia.
§ 3. Zgłoszenie zdania odrębnego podaje się do wiadomości, a jeżeli członek składu orzekającego, który
zgłosił zdanie odrębne, wyraził na to zgodę, także jego nazwisko.
§ 4. Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu.
§ 5. Wyrok może być utrwalony w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzony kwalifikowanym podpisem
elektronicznym.
1 1. Narada niejawna. W niejawnej naradzie uczestniczą sędziowie biorący udział w rozprawie bezpośrednio
poprzedzającej wyrokowanie (por. art. 136 PPSA).
2 2. Zdanie odrębne sędziego. Zgodnie z rozwiązaniem zawartym w art. 137 § 2 PPSA zdanie odrębne sędziego
może zostać zgłoszone zarówno do sentencji, jak i do uzasadnienia wyroku. Rozwiązanie to stanowi novum w
stosunku do zbieżnych rozwiązań zawartych w KPC, które nie przewidują możliwości zgłaszania zdania odrębnego
w stosunku do uzasadnienia wyroku przez sędziego.
3 3. Podpis pod sentencją wyroku. Podpisanie sentencji wyroku przez wszystkich członków składu sędziow-
skiego jest wymogiem bezwzględnym i następuje przed jego ogłoszeniem. W konsekwencji powyższego nie jest
dopuszczalne uzupełnienie brakujących podpisów członków składu po odczytaniu sentencji wyroku (zob. wyr.
NSA z 14.5.2009 r., II GSK 964/08, Legalis).
4 4. Skutki braku podpisu sędziego pod wyrokiem. Brak podpisu chociażby jednego sędziego, który brał
udział w wydaniu wyroku, jest przesłanką nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 4 PPSA). Nieczytelny pod-
pis sędziego, niepozwalający na jego identyfikację na podstawie samego własnoręcznego znaku graficznego, nie
jest równoznaczny z brakiem podpisu pod wyrokiem (zob. wyr. NSA z 14.5.2009 r., II GSK 964/08, Legalis).
Wskazanie imion i nazwisk sędziów biorących udział w wydaniu wyroku jest elementem sentencji, zgodnie z art.
138 PPSA.
5 5. Czas trwania narady niejawnej. Przepisy nie określają minimalnego czasu trwania niejawnej narady przed
ogłoszeniem wyroku, a skład orzekający zapoznaje się ze sprawą przed otwarciem rozprawy i przed otwarciem
ponownego posiedzenia jawnego w sprawie. Dlatego krótki czas narady sam przez się nie jest równoznaczny z na-
ruszeniem standardów wymiaru sprawiedliwości demokratycznego państwa prawnego (por. wyr. NSA z 3.6.2009
6 6. Wyrok w formie elektronicznej. Zgodnie z art. 137 § 5 PPSA wyroki wydawane przez sądy administracyjne
mogą być sporządzane również w formie elektronicznej w ramach systemu teleinformatycznego sądu. Ta wprowa-
dzona wskutek nowelizacji przepisów PPSA zmiana stanowi dopełnienie regulacji mających na celu kompleksową
elektronizację postępowań przed sądami administracyjnymi. Komentowany tu § 5, wraz z art. 143 § 2 i art. 156 §
2a, umożliwia pełną skuteczność art. 12a § 1 PPSA. Zgodnie z tym ostatnim akta sądowe mogą być prowadzone
również w wersji elektronicznej, a wyrok, jego uzasadnienie i ewentualne sprostowanie stanowią bezsprzecznie
część tych akt. Na marginesie warto zaznaczyć, że projektodawca ustawy nowelizującej błędnie wskazuje w jej
uzasadnieniu (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 12.4.2019 r., druk sejmowy Nr 3260, Sejm VIII kadencji, s.
6), że zmiana ta jest konieczna ze względu na prawne ograniczenie formy akt sądowych wyłącznie do jednej po-
staci – papierowej albo elektronicznej. W art. 12a § 1 PPSA użyty został spójnik "lu"b, stanowiący o alternatywie
łącznej i niejako możliwości równoczesnego skorzystania z obu dopuszczalnych form.
7 7. Kwalifikowany podpis elektroniczny. Wyrok sporządzony w formie elektronicznej, w ramach systemu
teleinformatycznego sądu, musi być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Co prawda ustawo-
dawca używa w komentowanym przepisie liczby pojedynczej, jednak nie powinno budzić wątpliwości w świetle
art. 137 § 4 oraz art. 183 § 2 pkt 4, że każdy wyrok powinien być zatwierdzony kwalifikowanymi podpisami elek-
tronicznymi wszystkich sędziów tworzących skład orzeczniczy, biorących udział w jego wydaniu. Inna interpre-
tacja komentowanego przepisu uniemożliwiałaby skuteczną weryfikację, czy osoby wydające wyroki w imieniu
Rzeczypospolitej Polskiej były do tego uprawnione w danym czasie i w danej sprawie sądowoadministracyjnej.
1009098 923174302
Art. 138 Sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta
oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i
nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu.
1 1. Elementy składowe sentencji wyroku. Przepis wskazuje elementy składowe sentencji wyroku, których
umieszczenie w jego treści uznać należy za obligatoryjne.
2 2. Obowiązek zawarcia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia co do całości zaskarżonej decyzji. Zgodnie
z art. 138 PPSA sentencja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazano, że w sentencji
powinno się znaleźć rozstrzygnięcie zupełne, czyli takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy (por.
wyr. NSA z 6.6.2017 r., II FSK 535/17, Legalis; wyr. NSA z 10.3.2016 r., II GSK 2485/14, Legalis; wyr. NSA z
12.12.2007 r., I OSK 306/07, Legalis). Należy w pełni poprzeć ten pogląd. Postępowaniu sądowoadministracyjne-
mu nie jest znana bowiem występująca chociażby w art. 317 KPC instytucja tzw. wyroku częściowego, która może
być zastosowana przez sąd cywilny wówczas, kiedy tylko część żądania lub niektóre z żądań pozwu cywilnego
nadają się do rozstrzygnięcia.
3 3. Oznaczenie skarżącego. Oznaczając skarżącego, sąd ma na uwadze zdolność sądową osób fizycznych,
prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej. Dla przykładu, w przypadku prowadzenia przez
określoną osobę fizyczną przedsiębiorstwa w ramach działalności gospodarczej opartej na wpisie do ewidencji
działalności gospodarczej, skarżącym może być tylko ta osoba fizyczna, nie zaś spółka cywilna (por. wyr. NSA
z 12.9.2012 r., II GSK 1096/12, Legalis).
4 4. Stwierdzenie co do wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego. Za niezbędną część
wyroku należy uznać stwierdzenie co do wykonalności zaskarżonego, a wyeliminowanego z obrotu prawnego
rozstrzygnięcia administracyjnego (por. komentarz do art. 152).
5 5. Rozstrzygnięcie co do kosztów postępowania. Zgodnie z art. 200 PPSA w wyroku może być również
zawarte rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania.
6 6. Rozbieżności co do treści sentencji wyroku i jego uzasadnienia. W razie rozbieżności występujących w
treści sentencji wyroku oraz treści uzasadnienia, o zakresie rozstrzygnięcia powinna decydować sentencja wyroku,
a nie jego uzasadnienie, które de facto powinno odpowiadać treści sentencji (por. wyr. NSA z 6.11.2019 r., II GSK
1788/18, Legalis; wyr. NSA z 12.4.2017 r., I OSK 1824/15, Legalis; wyr. NSA z 8.4.2011 r., I OSK 811/10, Legalis).
1009098 923174302
Art. 139
§ 1. Ogłoszenie wyroku powinno nastąpić na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Jednakże w spra-
wie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do czternastu dni. W postanowieniu o odroczeniu
sąd powinien wyznaczyć termin ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Ter-
min ten może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni.
§ 2. Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie wstrzymuje ogłoszenia.
Jeżeli ogłoszenie było odroczone, może go dokonać jednoosobowo przewodniczący lub jeden z sędziów skła-
du orzekającego.
§ 3. Ogłoszenia wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji. W czasie ogłaszania wyroku wszyscy obecni,
z wyjątkiem sądu, stoją. Po ogłoszeniu sentencji przewodniczący lub sędzia sprawozdawca podaje ustnie
zasadnicze powody rozstrzygnięcia, może jednak tego zaniechać, jeżeli sprawa była rozpoznawana przy
drzwiach zamkniętych.
§ 4. Odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia
wyroku nie sporządza się z urzędu.
§ 5. Wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym, podlega niezwłocznie publicznemu udostępnieniu w sekre-

tariacie sądu, przez okres czternastu dni.
1 1. Ogłoszenie wyroku. Zasadą jest, że ogłoszenie wyroku powinno nastąpić bezpośrednio po niejawnej nara-
dzie sędziów zamykającej rozprawę. Sąd może jednak odroczyć ogłoszenie wyroku na inny dzień. Przesłanką od-
roczenia ogłoszenia wyroku jest istnienie tzw. sprawy zawiłej. Maksymalny termin odroczenia wydania wyroku
nie może przekroczyć dwudziestu jeden dni (przy czym konieczne jest wówczas jego przedłużenie po pierwszy-
ch czternastu dniach). Przedłużenie terminu publikacyjnego na posiedzeniu wyznaczonym do ogłoszenia orzecze-
nia, o którym strony były zawiadomione, nie wymaga innego zawiadomienia oprócz ogłoszenia (por. wyr. NSA
z 8.12.2005 r., II FSK 25/05, Legalis).
2 2. Publiczne udostępnienie wyroku w sekretariacie. Nowelizacja PPSA dokonana na podstawie ZmP-
PSA2015 wprowadziła § 5 do komentowanego artykułu. Zgodnie z jego treścią, wyrok wydany na posiedzeniu
niejawnym podlega niezwłocznie publicznemu udostępnieniu w sekretariacie sądu przez okres czternastu dni. Po-
wyższa zmiana koresponduje z treścią art. 45 ust. 2 Konstytucji RP, który przewiduje zasadę publicznego ogłasza-
nia wyroków. Rozszerzenie możliwości wydawania przez sądy administracyjne wyroków na posiedzeniu niejaw-
nym uzasadnia uregulowanie takiej procedury. Udostępnienie wyroku w sekretariacie sądu przez czternaście dni
zapewni w sposób pełny realizację powołanej zasady konstytucyjnej. Powyższy przepis wzorowany jest na art.
418a KPK.
3 3. Postanowienie o odroczeniu ogłoszenia wyroku. Odroczenie ogłoszenia wyroku następuje w drodze po-
stanowienia, w którym sąd wyznacza termin ogłoszenia wyroku. Postanowienie jest ogłaszane niezwłocznie po
zamknięciu rozprawy. Jest to nic innego, jak określony, odrębny sposób zawiadomienia o terminie publikacji orze-
czenia. Zawiadomienie takie jest wystarczające bez względu na to, czy strona była, czy też nie była obecna na
rozprawie – pod warunkiem że została należycie o niej zawiadomiona (por. wyr. NSA z 17.7.2007 r., II OSK
1017/06, Legalis).
1009098 923174302
Art. 140
§ 1. Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego
obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udziela wskazówek co do terminu i sposobu wniesienia
środka odwoławczego.
§ 2. Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego,
która na skutek pozbawienia wolności była nieobecna przy ogłoszeniu wyroku, sąd z urzędu w ciągu tygodnia
od ogłoszenia wyroku doręcza odpis jego sentencji z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia środka
odwoławczego.
§ 3. Jeżeli sąd doręcza odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym stronie działającej bez
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego poucza ją o terminie i sposo-
bie wniesienia środka odwoławczego.
1 1. Rozszerzenie katalogu pełnomocników profesjonalnych. Nowelizacja dokonana ZmPPSA2015 rozsze-

rzyła katalog pełnomocników, których udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji faktycznie zwal-
nia sąd od udzielania stronie wskazówek co do ochrony praw podmiotowych w trakcie podejmowania kolejnych
czynności procesowych przez stronę.
2 2. Znaczenie instytucji. Komentowany przepis nakłada obowiązek pouczenia o terminie i sposobie wniesienia
środka odwoławczego na przewodniczącego składu sędziowskiego (§ 1 lub 2 i 3). Przewodniczący ani sąd nie
mają obowiązku pouczania o przysługującym stronie środku odwoławczym, jeśli strona była reprezentowana przez
nieobecnego adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.
3 3. Brak pouczenia. Zgodzić się należy z J.P. Tarno, że "brak stosownego pouczenia lub błędne pouczenie nie
może szkodzić stronie. Jeżeli w wyniku tego strona uchybiła terminowi do wniesienia środka odwoławczego, to jest
to podstawa do przywrócenia tego terminu" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 326).
4 4. Nieobecność strony a udzielenie informacji o sposobie zaskarżania wyroku. Jeżeli wojewódzki sąd ad-
ministracyjny w zawiadomieniu o rozprawie informuje stronę o tym, że jej obecność nie jest obowiązkowa, to
konsekwentnie powinien pouczyć ją, że na rozprawie może zapaść wyrok, który nie będzie podlegał doręczeniu, a
którego zaskarżenie będzie możliwe po uprzednim złożeniu wniosku o jego uzasadnienie w terminie siedmiu dni
od ogłoszenia tego wyroku (art. 6 w zw. z art. 107 i art. 141 § 2 PPSA) (por. post. NSA z 29.12.2005 r., II FZ
776/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 76).
5 5. Zakres pouczenia o środkach zaskarżenia. Przez środek odwoławczy, w myśl art. 140 PPSA, należy rozu-
mieć skargę kasacyjną. Nie można natomiast uznać, że wskazany przepis dotyczy wniosku o uzupełnienie wyroku
(por. post. NSA z 12.1.2005 r., FZ 487/04, Legalis).
1009098 923174302
Art. 141
§ 1. Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo
podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgło-
szony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasad-
nienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku.
§ 2a. W sprawie zawiłej, w razie niemożności sporządzenia uzasadnienia w terminie, o którym mowa w § 1 i
2, prezes sądu może przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłuższy niż trzydzieści dni.
§ 3. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu nie-

jawnym.
§ 4. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych
w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w
wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie
powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
1 1. Zagadnienia wstępne. Podkreślić należy w tym miejscu, że warunkiem koniecznym wniesienia skargi ka-
sacyjnej od orzeczenia sądu pierwszej instancji jest doręczenie stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (por.
komentarz do art. 177 § 1). Od powyższego uzależniona jest więc możliwość prawidłowego wniesienia środka za-
skarżenia w stosunku do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie każdy jednak wyrok wojewódz-
kiego sądu administracyjnego jest uzasadniany z urzędu. W przypadku uwzględnienia skargi obowiązkiem sądu
pierwszej instancji jest sporządzenie jego uzasadnienia w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo
podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym.
Natomiast w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się wyłącznie na wniosek
strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku.
Na podstawie ZmPPSA2015 dodano do komentowanego artykułu § 2a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie
zawiłej, w razie niemożności sporządzenia uzasadnienia w terminie, prezes sądu może przedłużyć ten termin na
czas oznaczony, nie dłuższy niż trzydzieści dni. Przepis ten jest wzorowany na regulacjach zawartych w sądow-
nictwie powszechnym.
2 2. Wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia jako wniosek o jego doręczenie. Wniosek o sporzą-
dzenie uzasadnienia orzeczenia należy traktować jednocześnie jako wniosek o jego doręczenie (por. post. NSA z
8.9.2009 r., II GZ 196/09, Legalis; post. NSA z 11.4.2006 r., I OZ 460/06, Legalis).
3 3. Ustawowy termin do zgłoszenia wniosku o uzasadnienie wyroku. Siedmiodniowy termin do zgłoszenia
wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę jest terminem ustawowym, który nie może być
przedłużany ani skracany, może być zaś przywrócony na wniosek strony (por. post. NSA z 18.4.2008 r., II OZ
338/08, Legalis).
4 4. Wysłanie pocztą wniosku o sporządzenie uzasadnienia przed ogłoszeniem wyroku. Fakt wysłania pocztą
wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu przed wydaniem tego wyroku nie prowadzi do dyskwalifikacji
tego wniosku, gdy wpłynął on do sądu w terminie siedmiu dni od ogłoszenia wyroku. W takiej sytuacji wniosek o
sporządzenie uzasadnienia wyroku nie powinien być uznany za przedwczesny (por. post. NSA z 3.10.2012 r., I OZ
5 5. Sporządzenie uzasadnienia wyroku z urzędu. W sytuacji, gdy wyrok wydany przez wojewódzki sąd ad-
ministracyjny uwzględnia skargę jedynie w części, oddalając ją jednocześnie w pozostałym zakresie, uzasadnie-
nie wyroku powinno być sporządzone z urzędu również w odniesieniu do tej części, która dotyczy oddalenia
skargi (zob. post. NSA z 22.1.2015 r., I OZ 16/15, Legalis; por. wyr. NSA z 20.6.2006 r., I OSK 184/06, Legalis).
6 6. Omyłkowe doręczenie stronie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego z uzasadnieniem bez
jej wniosku a dopuszczalność skargi kasacyjnej. Omyłkowe doręczenie stronie orzeczenia wojewódzkiego sądu
administracyjnego z uzasadnieniem bez jej wniosku, określonego w art. 141 § 2 PPSA, uniemożliwia tej stronie
wniesienie skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia w trybie art. 177 § 1 tej ustawy (por. post. NSA z 2.9.2016 r.,
II OZ 830/16, Legalis; post. NSA z 1.3.2005 r., II GZ 9/05, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 94).
7 7. Zarzut wadliwego uzasadnienia wyroku; naruszenie zasad prawidłowego uzasadniania wyroku przez
sąd administracyjny. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania
przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu
i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze między stronami (por. wyr. NSA z 17.11.2015 r., II GSK
1636/15, Legalis; wyr. NSA z 27.9.2007 r., II FSK 9/07, Legalis). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporzą-
1009098 923174302
dzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne lub niezgodne z prawem
(por. wyr. NSA z 24.6.2016 r., II GSK 2818/14, Legalis; wyr. NSA z 3.3.2008 r., II OSK 154/07, Legalis).
Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej
wyjaśnienia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienie
przyjętego przez sąd sposobu wykładni i zastosowania. Ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia
przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntowne-
go odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy nie może zastąpić przebiegu operacji
logicznej, rezultatem której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu
prawnego w okolicznościach danego stanu faktycznego sprawy (zob. wyr. NSA z 24.6.2016 r., II GSK 2818/14,
Legalis; wyr. NSA z 24.1.2014 r., II GSK 1799/12, Legalis).
Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy, można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powo-
dów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępo-
wania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które
do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 141 § 2 PPSA, naruszenie
tego przepisu przez sąd tylko wówczas może zostać uwzględnione przez NSA, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja
jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli
kasacyjnej (por. wyr. NSA z 14.12.2018 r., II GSK 4718/16, Legalis; wyr. NSA z 15.11.2018 r., II GSK 1486/18,
Legalis; wyr. NSA z 24.2.2016 r., II GSK 1349/14, Legalis; wyr. NSA z 10.7.2014 r., I GSK 191/13, Legalis; wyr.
Przepis art. 141 § 4 PPSA można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie
ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada
ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu,
albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia po-
winna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i, w razie ewentualnej kontroli instancyjnej, Naczelnemu
Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnię-
ciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obo-
wiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej
nie powinno budzić wątpliwości NSA, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że
wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyr. NSA
z 30.4.2020 r., I OSK 3351/19, Legalis; wyr. NSA z 10.3.2020 r., I OSK 951/19, Legalis; wyr. NSA z 19.5.2016
r., II GSK 2469/14, Legalis; wyr. NSA z 25.1.2013 r., II OSK 1751/11, Legalis).
Naruszeniem art. 141 § 4 PPSA może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę
zaleceń co do dalszego postępowania bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną,
niemożliwe do wykonania (por. wyr. NSA z 27.1.2016 r., I OSK 1294/15, Legalis; wyr. NSA z 21.7.2015 r., II
GSK 1489/14, Legalis; wyr. NSA z 24.1.2013 r., II FSK 1103/11, Legalis). Również za wadliwe należy uznać
uzasadnienie odnoszące się do sprawy – zarówno w zakresie przedstawionego stanu faktycznego, jak i podstawy
prawnej rozstrzygnięcia – która nie została objęta sentencją wyroku (wyr. NSA z 24.1.2013 r., II GSK 1944/11,
Legalis).
8 8. Rola prawidłowej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Prawidłowo skonstruowa-
ne uzasadnienie jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów środka zaskarżenia (por. wyr. NSA z
4.2.2015 r., II GSK 2203/13, Legalis; wyr. NSA z 4.4.2013 r., II OSK 2357/11, Legalis). Co więcej, mimo że czyn-
ność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter,
sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie speł-
niające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego
kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce,
i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyr. NSA z 15.9.2010 r., I OSK
1456/09, Legalis).
9 9. Zalecenia co do uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało
z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem (por. wyr. NSA z 27.5.2020 r.,
I GSK 1770/19, Legalis; wyr. NSA z 20.5.2020 r., I GSK 1805/19, Legalis; post. NSA z 11.5.2016 r., II GSK
1551/16, Legalis; wyr. NSA z 10.9.2013 r., II OSK 1260/13, Legalis). Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecz-
nictwie wymagane jest, aby uzasadnienie stanowiło konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę,
a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych. Powinno być zwięzłe i jednocześnie prze-
konujące. Nie może być przeładowane rozwlekłą argumentacją, w tym wywodami formułowanymi zamkniętym
językiem prawniczym, a także obszernymi wywodami naukowymi. Ma to być motywacja realna, odpowiednia
do danej sprawy, konkretnych decyzji i potrzeb stanu danej sprawy, a nie pozorna (por. wyr. NSA z 26.5.2020
392317430 1009098
r., I GSK 301/20, Legalis; wyr. NSA z 12.7.2016 r., I OSK 2426/14, Legalis; wyr. NSA z 28.4.2016 r., II GSK
10 10. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu spra-
wy, o którym mowa w art. 141 § 4 PPSA, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ
administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Nie wystarczy ograniczyć się
do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierw-
szej instancji, a które nie (por. wyr. NSA z 28.7.2016 r., I GSK 639/15, Legalis; wyr. NSA z 12.5.2005 r., FSK
2123/04, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 9). Obowiązek taki oznacza nie tylko powinność przedstawienia przebiegu
postępowania, ale przede wszystkim konieczność przytoczenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd (por. post.
NSA z 29.4.2005 r., I FZ 159/05, Legalis). "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" nakazuje więc przyjąć zarówno
zwarty opis tego, co się działo w sprawie w postępowaniu przed organami administracji, jak i przedstawienie stanu
faktycznego sprawy przyjętego przez sąd administracyjny w danej sprawie (por. wyr. NSA z 28.7.2016 r., I GSK
638/15, Legalis; wyr. NSA z 2.2.2006 r., I OSK 404/05, Legalis; wyr. NSA z 31.1.2013 r., II FSK 1241/11, Legalis).
11 11. Wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku sądu powinno stronom oraz ewentualnie
przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez NSA pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i pozna-
nie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 27.5.2020 r., I GSK 1770/19, Legalis;
wyr. NSA z 20.5.2020 r., I GSK 1805/19, Legalis; wyr. NSA z 9.3.2016 r., II GSK 301/16, Legalis; wyr. NSA z
13.1.2012 r., I FSK 1696/11, Legalis).
12 12. Uzasadnienie wyroku. Treść przepisu art. 141 § 4 PPSA zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem są-
du sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesio-
nych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (por. wyr. NSA
z 24.2.2016 r., II GSK 1349/14, Legalis; wyr. NSA z 6.9.2005 r., FSK 2099/04, Legalis; wyr. NSA z 13.12.2005
r., II FSK 81/05, Legalis; wyr. NSA z 6.1.2006 r., II FSK 133/05, Legalis; wyr. NSA z 2.2.2007 r., II FSK 128/06,
Legalis; wyr. NSA z 27.9.2007 r., II FSK 8/07, Legalis).
13 13. Braki w zakresie uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej.
Uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA przesądzono, że przepis art. 141 § 4 PPSA może stanowić sa-
modzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia
(uchw. NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; por. podobnie wyr. NSA z 13.12.2017 r.,
II OSK 524/17, Legalis; wyr. NSA z 28.7.2016 r., I GSK 639/15, Legalis; wyr. NSA z 11.1.2012 r., I FSK 358/11,
Legalis; wyr. NSA z 2.2.2012 r., I GSK 898/10, Legalis). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 PPSA nie moż-
na natomiast skutecznie zwalczać stanowiska sądu dotyczącego wykładni bądź zastosowania prawa materialnego
(por. wyr. NSA z 24.4.2014 r., I GSK 190/12, Legalis; wyr. NSA z 5.7.2011 r., I OSK 1266/10, Legalis).
14 14. Kwestionowanie treści uzasadnienia; treść uzasadnienia wyroku a naruszenie przepisów prawa pro-
cesowego. Na podstawie art. 141 § 4 PPSA można kwestionować również kompletność (elementy) uzasadnienia,
a nie tylko jego prawidłowość merytoryczną (por. wyr. NSA z 26.5.2020 r., II OSK 3321/19, Legalis; wyr. NSA
z 27.11.2019 r., II GSK 1018/19, Legalis; wyr. NSA z 8.6.2016 r., II FSK 1380/14, Legalis; wyr. NSA z 6.3.2013
Uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wyroku
(art. 141 § 4 PPSA), należy traktować jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA, mogące mieć istotny wpływ
na wynik sprawy i w konsekwencji umożliwiać wniesienie skargi kasacyjnej od takiego wyroku (por. wyr. NSA z
25.5.2005 r., FSK 1940/04, Legalis). Należy jednak zauważyć, że NSA w jednym ze swoich wyroków stwierdził
również, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 PPSA będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie
z innymi uchybieniami sądu, zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi (por. wyr. NSA z 10.6.2010 r., I GSK
892/08, Legalis; wyr. NSA z 29.4.2005 r., FSK 1947/04, Legalis). Jeżeli mimo że strona skarżąca podnosiła kwe-
stie sporne w piśmie procesowym zawierającym odpowiedź na skargę, sąd nie ustosunkował się do nich w sposób
pozwalający poznać motywy rozstrzygnięcia, oznacza to, że sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzy-
gnięcia (por. wyr. NSA z 27.3.2013 r., I GSK 1788/11, Legalis; wyr. NSA z 3.10.2006 r., II FSK 1306/05, Legalis).
15 15. Wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Zgodnie z treścią art. 141 § 2 zd. 1 PPSA wniosek stro-
ny jest konieczny do sporządzenia uzasadnienia w przypadku oddalenia skargi przez sąd administracyjny. Samo
dokonanie opłaty kancelaryjnej na poczet wydania wyroku z uzasadnieniem nie może być traktowane na równi
z wniesieniem pisma procesowego, jakim jest wniosek o sporządzenie uzasadnienia, i nie wywołuje analogiczny-
ch skutków procesowych. Tak więc, jeśli złożono wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z uchybieniem
terminu, to jest to czynność bezskuteczna, nawet jeśli wniosek ten został opłacony przed upływem ustawowego
terminu (por. post. NSA z 17.10.2019 r., II GZ 217/19, Legalis; post. NSA z 27.1.2005 r., FZ 466/04, Legalis).
16 16. Obowiązek szczegółowego uzasadnienia wyroku. Sąd administracyjny ma obowiązek – w każdym przy-
padku – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji gdy przyjmując ocenę sprawy dokonaną
przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej.
1009098 923174304
Wskazania co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego mają zapobiegać

powtórzeniu się błędów organu w prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza tych, które spowodowały uwzględnie-
nie skargi. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią też z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą
one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełniony-
ch oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w
postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyr. NSA z 20.5.2010 r.,
I FSK 856/09, Legalis). Nie może być uznane za wystarczające jedynie stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku sądu
pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegó-
łowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej za-
stosowaniem. Uzasadnienie opierające się natomiast na ogólnikach, odesłaniach i założeniach problemowych nie
spełnia wymogów stawianych przez powołany art. 141 § 4 PPSA (por. wyr. NSA z 9.4.2015 r., II GSK 494/14,
Legalis; wyr. NSA z 9.2.2006 r., I GSK 1447/05, Legalis). Przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska
sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających (por. wyr. NSA z 9.4.2015 r.,
II GSK 2545/14, Legalis; wyr. NSA z 31.3.2006 r., II FSK 462/05, Legalis).
17 17. Naruszenie art. 141 § 4 PPSA. Artykuł 141 § 4 PPSA można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzecze-
nia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podej-
mując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia
któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji
orzeczenia (por. wyr. NSA z 23.6.2020 r., II GSK 3070/17, Legalis; wyr. NSA z 19.3.2012 r., II GSK 85/11, Legalis).
18 18. Wskazania w uzasadnieniu co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 PPSA nakazuje zamiesz-
czenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi
sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Zgodnie z poglądem wyrażonym w jednym z
orzeczeń sądu administracyjnego wymóg ten należy uznać za zachowany, nawet jeśli uzasadnienie zaskarżonego
wyroku nie zawiera wprawdzie typowego w takich przypadkach stwierdzenia sprowadzającego się do formuły, ja-
kie czynności należy podjąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ale wynika to w sposób oczywisty z treści uza-
sadnienia tego wyroku. Dzieje się tak, jeśli wskazano w uzasadnieniu, jakiego rodzaju decyzja powinna być wyda-
na przy rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 127 § 3 KPA (por. wyr. NSA z 12.12.2019 r., I OSK 1654/19,
Legalis; wyr. NSA z 12.4.2016 r., II GSK 2431/14, Legalis; wyr. NSA z 1.2.2005 r., OSK 1695/04, Legalis).
19 19. Wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej w uzasadnieniu wyroku. Szczególne znaczenie w każ-
dym uzasadnieniu wyroku ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (por. wyr. NSA
z 2.11.2005 r., I FSK 263/05, Legalis). Wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się
na przepisy danej ustawy bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tejże ustawy (por. wyr. NSA z 29.9.2017
r., I OSK 236/17, Legalis; wyr. NSA z 8.1.2008 r., I OSK 1893/06, Legalis). Braki w zakresie wyjaśnienia podsta-
wy prawnej rozstrzygnięcia i poprzestanie na stwierdzeniu, że nie doszło do naruszenia prawa, pozbawiają stronę
możliwości skutecznego zwalczania stanowiska sądu (por. wyr. NSA z 23.3.2018 r., II GSK 1273/16, Legalis).
20 20. Doręczenie niekompletnego uzasadnienia wyroku. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które
może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania
sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego
sprawy, i to nawet wtedy, gdy strona – jak deklaruje – mogła przypuszczać, czym sąd się kierował (por. wyr. NSA
z 5.2.2020 r., I OSK 3799/18, Legalis; wyr. NSA z 13.7.2016 r., I OSK 348/15, Legalis; wyr. NSA z 7.2.2006 r.,
21 21. Skutki nieodniesienia się w uzasadnieniu wyroku do części zarzutów skargi. Skoro uzasadnienie wy-
roku sądu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera stanowiska wobec części zarzutów skargi, to brak możliwości
przyjęcia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyr. NSA z 7.10.2015
r., I OSK 1300/15, Legalis; wyr. NSA z 5.4.2005 r., FSK 616/04, Legalis).
22 22. Wymogi uzasadnienia wyroku. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku
nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu
łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyr. NSA z 8.4.2008 r., II FSK 1695/06, Legalis; wyr. NSA z 19.1.2012
23 23. Granice wymogów uzasadnienia wyroku. Regulacja prawna z art. 141 § 4 zd. 2 PPSA nie nakłada na
wojewódzki sąd administracyjny obowiązku podania w uzasadnieniu wyroku wskazań zawierających wytyczne
dotyczące podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym stan
faktyczny sprawy nie został dokładnie ustalony (por. wyr. NSA z 9.3.2016 r., II OSK 1668/14, Legalis; wyr. NSA
z 21.12.2004 r., GSK 1135/04, Legalis).
24 24. Skutki braku zawarcia w wyroku uwzględniającym skargę wytycznych dla organu administracji. Je-
żeli w razie uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie wyroku ma zawierać wska-
zania, o których mowa w tym przepisie. Jeśli jednak z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika, w czym sąd
upatruje wadliwości uchylonego aktu prawnego, to niezawarcie odrębnych wskazówek co do dalszego prawidło-
592317430 1009098
wego postępowania nie będzie naruszało komentowanego przepisu (por. wyr. NSA z 16.9.2008 r., II OSK 1082/07,
25 25. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wyroku z urzędu. W sprawie, w której sąd uchylił lub stwierdził
nieważność zaskarżonego aktu w jednej części, a w pozostałej oddalił skargę, uzasadnienie wyroku należy spo-
rządzić z urzędu (art. 141 § 1 PPSA), przy czym musi ono obejmować zarówno część uzasadniającą skargę, jak i
część uwzględniającą skargę (por. post. NSA z 2.12.2004 r., OZ 600/04, Legalis).
26 26. Oczywista omyłka w uzasadnieniu wyroku. Oczywista omyłka w uzasadnieniu wyroku co do numeru
przepisu prawnego nie stanowi istotnego naruszenia przepisu art. 141 § 1 PPSA (por. wyr. NSA z 30.11.2004 r.,
GSK 866/04, Legalis).
27 27. Zasady sporządzania uzasadnienia wyroku przez sąd administracyjny a przepisy o ochronie infor-
macji niejawnych. Przepis art. 38 ust. 3 OchrInfU nie reguluje sporządzenia uzasadnienia wyroku przez woje-
wódzki sąd administracyjny, ponieważ uzasadnienie wyroku w sprawach, o których mowa w art. 37 tej ustawy,
sporządza się według zasad określonych w art. 141 § 1 i 2 PPSA (por. uchw. NSA z 17.4.2012 r., I OPS 1/12,
28 28. Obowiązek uiszczenia opłaty kancelaryjnej od odpisu wyroku pomimo cofnięcia wniosku przez stro-
nę. Za odpis orzeczenia z uzasadnieniem doręczony na skutek wniosku zgłoszonego w terminie siedmiu dni od dnia
ogłoszenia wyroku pobiera się opłatę kancelaryjną. W sytuacji gdy opłata nie została uiszczona, przewodniczący
zarządza jej ściągnięcie od strony, która złożyła wniosek, nawet w przypadku późniejszego cofnięcia żądania (post.
29 29. Wniosek o doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem zgłoszony przed jego ogłoszeniem. Wniosek o
doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem zgłoszony przed ogłoszeniem wyroku jest przedwczesny, nie wywołuje
skutków procesowych i jest powodem do wydania postanowienia o odmowie sporządzenia uzasadnienia wyroku
(post. NSA z 30.7.2013 r., II GZ 459/13, MoP 2013, Nr 17, s. 900).
1009098 923174306
Art. 142
§ 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu doręcza się każdej stronie.
§ 2. Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku z uzasadnieniem do-
ręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek.
1 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczany jest stronom jedynie wówczas,
gdy sporządzenie uzasadnienia następuje z urzędu. W sprawach, w których doszło do oddalenia skargi, uzasad-
nienie sporządza się na wniosek strony. W rezultacie brak wniosku strony o sporządzenie uzasadnienia powoduje
niemożność samodzielnego działania sądu w tym względzie (por. post. NSA z 18.5.2006 r., I OZ 676/06, niepu-
bl.). Sytuacja ta może dotyczyć również współmałżonków, z których tylko jeden złożył wniosek o sporządzenie
uzasadnienia (zob. post. NSA z 24.9.2015 r., II FSK 2579/15, Legalis).
2 2. Sporządzanie uzasadnienia wyroku z urzędu a łączne rozpoznanie spraw. Obowiązek sporządzenia uza-
sadnienia wyroku z urzędu wynikający z art. 141 § 1 PPSA dotyczy także sytuacji, w której na podstawie art. 111 §
2 PPSA sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia kilka oddzielnych spraw pozostających w
związku i w niektórych z nich skargi oddalił. W takim przypadku przepis art. 141 § 2 PPSA nie ma zastosowania
(por. uchw. NSA z 11.12.2006 r., I FPS 3/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 1). Odpis wyroku z uzasadnieniem
doręcza się wówczas wszystkim stronom.
3 3. Zdanie odrębne. W przypadku złożenia zdania odrębnego doręczeniu podlega wyłącznie uzasadnienie za-
padłego wyroku, nie zaś uzasadnienie zdania odrębnego.
1009098 923174302
Art. 143
§ 1. Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli którykolwiek z
sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny sędzia składu orzekającego zaznacza na
wyroku przyczynę braku podpisu.
§ 2. Uzasadnienie wyroku może być utrwalone w systemie teleinformatycznym sądu i opatrzone kwalifiko-
wanym podpisem elektronicznym.
1 1. Istota instytucji. Komentowany przepis dotyczy sposobu podpisywania uzasadnienia wyroku sądu admini-
stracyjnego. Jego sporządzanie odbywa się już po ogłoszeniu i podpisaniu sentencji wyroku, stąd też konieczna jest
oddzielna regulacja sposobu postępowania w tym zakresie. W zdaniu 1 w ramach § 1 ustawodawca wprowadza
zasadę analogiczną do sposobu podpisywania samej sentencji wyroku (por. komentarz do art. 137). Uzasadnienie
wyroku w postępowaniu sądowodministracyjnym powinno być bowiem podpisane przez wszystkich sędziów bio-
rących udział w wydaniu wyroku. Dopiero w zdaniu drugim komentowanego § 1 prawodawca statuuje odstępstwo
od tej zasady, znajdujące zastosowanie wówczas, gdy którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia.
Jak słusznie wskazuje P. Szustakiewicz, wyjątek ten może dotyczyć tylko jednego sędziego [por. P. Szustakiewicz,
w: P. Szustakiewicz, A. Skoczylas (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, art. 143, s. 256]. Nie jest więc dopuszczalne,
aby uzasadnienie zostało podpisane tylko przez jednego sędziego, przy jednoczesnym stwierdzeniu niemożności
złożenia podpisu przez pozostałych dwóch.
Jeżeli pod doręczonym uzasadnieniem znajdują się wyłącznie dwa podpisy, bez wskazania przyczyny braku
trzeciego z wymaganych podpisów, uzasadnienie takie należy uznać za nieprawidłowo podpisane, w konsekwencji
czego nie mogło dojść do prawidłowego doręczenia wyroku wraz z uzasadnieniem. W takim przypadku nie można
mówić o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, a ewentualne jej wniesienie należy uznać za
przedwczesne (por. post. NSA z 6.12.2019 r., I GSK 1513/18, Legalis; post. NSA z 20.2.2018 r., II GSK 3654/17,
Legalis). Naruszeniem komentowanego przepisu jest również naniesienie adnotacji lub pieczęci o niemożności
złożenia podpisu przez jednego z sędziów, jednak bez wskazania konkretnej przyczyny zaistniałej sytuacji (por.
post. NSA z 6.12.2019 r., I GSK 1513/18, Legalis; post. NSA z 19.10.2017 r., II GSK 2048/16, Legalis).
Wyjątek tego rodzaju nie znajduje zastosowania do podpisów składanych pod sentencją wyroku w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym.
2 2. Uzasadnienie w formie elektronicznej. Zgodnie z art. 143 § 2 PPSA uzasadnienie wyroku może być spo-
rządzane również w wersji elektronicznej w ramach systemu teleinformatycznego sądu. Możliwość ta, wprowa-
dzona na skutek nowelizacji przepisów PPSA, jest uzupełnieniem szeregu regulacji pozwalających na ewentualną
kompleksową elektronizację postępowań prowadzonych przed sądami administracyjnymi. Komentowany tu § 2,
wraz z art. 137 § 5 i art. 156 § 2a, umożliwia pełną skuteczność art. 12a § 1 PPSA. Zgodnie bowiem z tym ostatnim
akta sądowe mogą być prowadzone również w wersji elektronicznej, a uzasadnienie, podobnie jak sam wyrok i
ewentualne sprostowanie, stanowi bezsprzecznie ich część. Jak się jednak wydaje, o możliwości skorzystania
z formy elektronicznej uzasadnienia będzie decydowała forma przyjęta dla sporządzania samego wyroku
(inaczej P. Pietrasz, Informatyzacja polskiego postępowania, s. 456–457).
3 3. Kwalifikowany podpis elektroniczny. Uzasadnienie sporządzone w formie elektronicznej w ramach sys-
temu teleinformatycznego sądu musi być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Co prawda usta-
wodawca używa w komentowanym przepisie liczby pojedynczej, jednak nie powinno budzić wątpliwości w myśl
§ 1 zd. 1, że uzasadnienie powinno być zatwierdzone kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi wszystkich
sędziów składu orzeczniczego, biorących udział w wydaniu wyroku. Oczywiście zastosowanie może znaleźć tu
również wyjątek zawarty w § 1 zd. 2, jednak ze względu na charakter podpisu elektronicznego wydaje się, że sy-
tuacja ta będzie wykorzystywana znacznie rzadziej. Jeżeli zdolności techniczne systemu teleinformatycznego sądu
na to pozwolą, nieobecny sędzia będzie mógł złożyć podpis po zalogowaniu się do systemu poza budynkiem sądu.
W przypadku gdy jeden z sędziów nie będzie mógł jednak złożyć podpisu elektronicznego, wobec braku regulacji
analogicznej do art. 156 § 2a PPSA, stosowna wzmianka o niemożności złożenia podpisu powinna pojawić się na
końcu uzasadnienia jeszcze przed złożeniem pierwszego z kwalifikowanych podpisów elektronicznych. W prze-
ciwnym przypadku konieczne będzie utworzenie nowego dokumentu elektronicznego wyposażonego w dodatko-
wą informację i ponowne złożenie podpisów przez pozostałych sędziów. Zasadne, de lege ferenda, wydaje się
wprowadzenie regulacji podobnej do wspomnianego już art. 156 § 2a PPSA, która pozwalałaby na sporządzenie
wzmianki o niemożności złożenia podpisu przez jednego z sędziów (wraz z podaniem powodu) w formie odręb-
nego dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
1009098 923183652
Art. 144 Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na
posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku.
1 1. Związanie sądu wyrokiem. Komentowany przepis wskazuje na moment, w którym następuje związanie
sądu wydanym wyrokiem.
2 2. Zmiana wyroku. Zawarte w tej regulacji rozwiązanie kreujące stan związania sądu wydanym wyrokiem od
chwili jego ogłoszenia oznacza, że zmiana tego wyroku jest możliwa tylko w razie wniesienia środka odwoław-
czego (por. wyr. NSA z 9.11.2005 r., I OSK 218/05, Legalis).
3 3. Kwestia prawidłowości orzeczenia podpisanego, lecz nieogłoszonego. Za wymagającą analizy należy
uznać kwestię prawidłowości orzeczenia podpisanego, lecz nieogłoszonego – w sytuacji, gdy ustawa przewidu-
je obowiązek jego ogłoszenia, oraz orzeczenia niepodpisanego, ale ogłoszonego. Zgodnie z art. 144 w zw. z art.
166 PPSA sąd jest związany wydanym postanowieniem od chwili jego ogłoszenia, a jeśli postanowienie zostało
wydane na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji postanowienia. Jeśli zatem postanowienie jest wy-
dawane na posiedzeniu jawnym, moc wiążącą nadaje mu ogłoszenie. Postanowienie podpisane, ale nieogłoszone,
nie jest prawnie skuteczne i może być przez sąd zmienione. Należy się przychylić do opinii H. Knysiak-Molczyk,
że postanowienie nieogłoszone, choć podpisane – w sytuacji, gdy ustawa wymaga jego ogłoszenia – jest postano-
wieniem nieistniejącym (por. H. Knysiak-Molczyk, Przesłanki dopuszczalności zażalenia, s. 116).
1009098 923183652
Art. 145
§ 1.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny okre-
ślone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone
w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
§ 2. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Ko-
deksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prze-
pisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną
decyzję lub postanowienie.
§ 3. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania

administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.
Spis treści
I. Uwagi ogólne...................................................................................................................... 2
II. Naruszenie prawa materialnego........................................................................................ 3
III. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.... 4
IV. Naruszenie przepisów postępowania............................................................................... 5
V. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia....................................................... 6
VI. Decyzja lub postanowienie wydane z naruszeniem prawa.............................................. 6
VII. Postanowienia wydane w innych postępowaniach niż uregulowane w KPA i EgzAd-
mU.................................................................................................................................... 7
VIII. Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd administracyjny..................... 7
IX. Nowelizacja PPSA na podstawie ZmPPSA2015............................................................. 8
I. Uwagi ogólne
1 1. Uprawnienia sądu. Komentowana regulacja należy do grupy przepisów (zawartych w art. 145–151 PPSA),
których zadaniem jest wyznaczenie uprawnień sądu administracyjnego w zakresie orzekania w danej sprawie,
wszczętej na skutek złożenia skargi. Przedmiotowy przepis kształtuje zakres orzekania w odniesieniu do skarg
na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 PPSA) oraz postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 PPSA).
2 2. Kryterium legalności. Skoro jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącym do sądów admini-
stracyjnych jest zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia, sąd uchyli zaskarżony akt administra-
cyjny w okolicznościach ściśle wskazanych przez art. 145 PPSA. Jeżeli natomiast okoliczności te nie występują,
sąd ma obowiązek oddalić skargę. Nie mogą zaś być brane pod uwagę względy słusznościowe (por. wyr. NSA z
18.4.2007 r., II FSK 1708/06, Legalis).
3 3. Orzekanie kasacyjne i wyjątki. Wskazane w art. 145 PPSA uprawnienia mają – co do zasady – charakter
kasacyjny. Oznacza to, że w sprawie będącej przedmiotem orzekania sąd administracyjny nie może rozstrzygnąć
co do istoty sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego aktu. Sąd utrzyma w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie albo
też wyeliminuje je z obrotu prawnego, jeżeli jest ono sprzeczne z prawem. Wyjątki przewidują wyłącznie art. 145a
§ 3 w zw. z § 1, art. 146 § 2, art. 149 § 1b oraz art. 154 § 2 PPSA, które umożliwiają wydanie rozstrzygnięcia
o charakterze reformatoryjnym. W przypadku wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego
(w całości lub części) i jednoczesnego stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego,
art. 145 § 3 PPSA nakłada na sąd administracyjny obowiązek umorzenia takiego postępowania administracyjnego
(zob. Nb 28–35).
4 4. Treść sentencji. Zgodzić się należy z J.P. Tarno, że "treść sentencji [wyroku w danej sprawie – przyp. aut.]
zależy od przedmiotu skargi, od kierunku rozstrzygnięcia oraz od zastosowanej sankcji" (por. J.P. Tarno, Prawo
1009098 923183652
o postępowaniu, 2010, s. 339). Wyłącznie w przypadku, gdy sąd wydaje wyrok nieuwzględniający skargi, treść
sentencji jest taka sama, bez względu na przedmiot skargi (tamże).
5 5. Wyrok. Po rozpatrzeniu skargi sąd orzeka w formie wyroku. Jeżeli sąd odmawia uwzględnienia skargi,
czyni to przez jej oddalenie (por. komentarz do art. 150). Natomiast wówczas, gdy sąd uznaje skargę za zasadną,
dostrzegając w zaskarżonym akcie naruszenie prawa, orzeka o skutkach prawnych tego naruszenia. Komentowany
przepis przewiduje różnorodne kierunki ukształtowania wyroku przez sąd, w sytuacji gdy po przeprowadzonej
rozprawie zdecyduje się uwzględnić skargę – wśród nich można wskazać przede wszystkim działanie polegające
na zastosowaniu środków prowadzących do uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 PPSA) lub stwierdzenia nieważności
zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 2). W powyższych przypadkach, gdy sąd stwierdzi ponadto podstawę do umo-
rzenia postępowania administracyjnego, zobligowany jest umorzyć jednocześnie takie bezprzedmiotowe postępo-
wanie administracyjne (art. 145 § 3 PPSA). Innym kierunkiem ukształtowania wyroku przez sąd jest ograniczenie
się jedynie do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa bez orzekania o skutkach związanych z usunięciem
z obrotu prawnego określonego aktu (art. 145 § 1 pkt 3 PPSA).
6 6. Uwzględnienie skargi. Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie może nastąpić w całości albo
w części. Oznacza to, że po przeprowadzeniu postępowania sąd może się przychylić do wniosków zawartych w
skardze w pełnym lub ograniczonym zakresie. Przy czym uznać należy za słuszny pogląd J.P. Tarno, że uwzględ-
nienie skargi i podjęcie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w części moż-
liwe jest tylko wówczas, gdy pozostała część aktu (zgodna z prawem i niepodlegająca ewentualnemu uchyleniu)
charakteryzuje się "samodzielnością w obrocie prawnym" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 337).
Oznacza to, że sąd może stwierdzić nieważność części aktu, o ile część niepodlegająca stwierdzeniu nieważno-
ści będzie mogła w sposób odrębny, autonomiczny wywoływać określone skutki prawne. Jeżeli przedmiotem za-
skarżonej decyzji były dwa odrębne rozstrzygnięcia, a sąd pierwszej instancji uznał zasadność skargi w części co
do pierwszego rozstrzygnięcia, to powinien on zaskarżoną decyzję uchylić w zakwestionowanej części, nie zaś
w całości. Uchylając bowiem zaskarżoną decyzję w całości, sąd pierwszej instancji w istocie wyeliminowałby z
obrotu prawnego zaskarżoną decyzję także w części, którą uznał za zgodną z prawem i ustaloną w zgodności z
przepisami postępowania (por. wyr. NSA z 24.9.2015 r., II OSK 162/14, Legalis; wyr. NSA z 3.6.2008 r., I GSK
704/07, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 3.12.2014 r., IV SA/Po 775/14, Legalis).
7 7. Podstawa uwzględnienia skargi. Podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postano-
wienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt określonych przepisów prawa (por. art. 145 §
1 pkt 1 lit. a–c PPSA) – w przypadku naruszenia prawa materialnego i procesowego musi ono wiązać się z wpływem
na wynik sprawy. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifikator dla określania
podstaw uchylania decyzji w związku z naruszeniem przepisów o charakterze proceduralnym. Naruszenie prze-
pisów proceduralnych może bowiem nastąpić wyłącznie, jeżeli wpływ na wynik sprawy był istotny (art. 145 §
1 pkt 1 lit. c PPSA).
II. Naruszenie prawa materialnego

8 1. Naruszenie prawa materialnego. Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA sąd może uchylić
w całości lub w części zaskarżony akt, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na
wynik sprawy. Komentowany przepis nie wyjaśnia jednocześnie, jak należy rozumieć przesłankę zastosowania
tej instytucji. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez T. Wosia, że chodzi tutaj o możliwe naruszenie
nie tylko norm administracyjnego prawa materialnego, ale również norm innych gałęzi prawa, o ile stanowiły
podstawę do wydania decyzji administracyjnej [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 835].
9 2. Formy naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może polegać na:
1) błędnej wykładni prawa (błędne ustalenie przez organ wydający decyzję lub postanowienie,
że dany przepis obowiązuje albo też nie obowiązuje w danej sprawie, jak również dokonanie błęd-
nej interpretacji treści lub znaczenia danego przepisu);
lub też
2) niewłaściwym zastosowaniu prawa (organ wydający decyzję lub postanowienie co prawda
prawidłowo ustalił treść normy prawnej, jednak błędnie ją zastosował do ustalonego w konkretnej
sprawie stanu faktycznego – tzw. błąd subsumcji) [por. m.in. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2016, s. 835]. Wskazuje się również w literaturze przedmiotu, że naruszenie prawa
materialnego może polegać na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania za-
skarżonej decyzji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 337).
10 3. Wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie prawa materialnego skutkuje uchyleniem decyzji. W świetle
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego może nastąpić
tylko wtedy, gdy miało ono wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, że
392318365 1009098
gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. W
przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego,
niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z 11.2.2020 r., II GSK 1409/19,
Legalis; wyr. NSA z 5.4.2017 r., II GSK 2234/15, Legalis; wyr. NSA z 10.7.2007 r., I OSK 1092/06, Legalis;
podobnie wyr. NSA z 26.3.2010 r., I FSK 392/09, Legalis). W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 PPSA w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które według
sądu pierwszej instancji zostały naruszone, NSA musi najpierw ocenić, czy doszło do wytkniętego naruszenia norm
materialnoprawnych, tylko bowiem pozytywne ustalenia w tym zakresie uprawniają do dalszej oceny obejmującej
wpływ naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy administracyjnej (zob. wyr. NSA z 18.11.2010 r., II GSK
974/09, Legalis).
11 4. Braki w uzasadnieniu wyroku. Nie spełnia dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA wymienienie w uza-
sadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego bez stwierdzenia, którym przepisom i w jaki
sposób uchybił organ, wydając określoną decyzję, oraz jaki wpływ to naruszenie miało na treść podlegającej
ocenie decyzji (por. wyr. NSA z 10.4.2018 r., I OSK 34/18, Legalis; wyr. NSA z 17.1.2014 r., I FSK 4/13, Legalis;
wyr. NSA z 15.3.2006 r., II OSK 634/05, Legalis).
III. Naruszenie prawa dające podstawę do

wznowienia postępowania administracyjnego
12 1. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa dające podstawę do wzno-
wienia postępowania administracyjnego – jako podstawa uchylenia aktu administracyjnego wynikająca z art. 145 §
1 pkt 1 lit. b PPSA – następuje w związku z zaistnieniem przesłanek zawartych w art. 145 § 1 oraz art. 145a
§ 1 KPA (przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego). Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić
decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej ze wskazanych tam przesłanek, chyba że zachodzą
okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub 2 KPA (tzw. negatywne przesłanki uchylenia decyzji w wyniku wzno-
wienia postępowania) (por. m.in. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyj-
nego, 2016, s. 678; por. także uwagi zawarte w Nb 23–24).
13 2. Podział przesłanek. W literaturze przedmiotu pojawił się pogląd (uwzględniony następnie w niektórych
orzeczeniach sądu administracyjnego), że w ramach zawartych w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 KPA przesłanek
umożliwiających wznowienie postępowania na potrzeby stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PPSA wskazane prze-
pisy KPA można podzielić na takie, które wiążą się z naruszeniem prawa (procedury), i na przesłanki, którym nie da
się przypisać tej cechy. J. Zimmermann wskazuje, że spośród przesłanek zawartych w art. 145 § 1 KPA wyłącznie
część jest miarodajna dla sądu administracyjnego w trakcie uchylania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
PPSA. Zdaniem cytowanego Autora do przesłanek tych zalicza się przesłanki zawarte w pkt 1–4 oraz 6 art. 145 §
1 KPA. A contrario do przesłanek uniemożliwiających uchylenie przez sąd administracyjny decyzji na podstawie
komentowanego przepisu zaliczyć należy więc przesłanki zawarte w pkt 5 oraz 7–8 art. 145 § 1 KPA (por. J. Zim-
mermann, Glosa do wyr. NSA z 6.1.1999 r., III SA 4728/97, OSP 2000, Nr 1, poz. 16; por. także wyr. NSA z
25.11.2005 r., I FSK 306/05, Legalis; wyr. NSA z 20.1.2006 r., I FSK 518/05, Legalis). W literaturze przedmiotu
(i w orzecznictwie) można też spotkać pogląd odmienny, wyraźnie wskazujący, że wystąpienie wszystkich prze-
słanek zawartych w art. 145 § 1 KPA daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie
komentowanego przepisu. Stanowisko to podzielają T. Woś, B. Adamiak oraz R. Kiełkowski [por. T. Woś, w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 841; tenże, Prawomocność decyzji, s. 41; B. Adamiak, w: B. Adamiak, J.
Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 649 i n.; T. Kiełkowski, Naruszenie prawa, s. 59 i n.].
Pogląd ten podzielany jest również w orzecznictwie (por. w tym zakresie wyr. NSA z 1.3.2016 r., II GSK 2147/14,
Legalis; wyr. NSA z 18.2.2016 r., II GSK 1227/14, Legalis; wyr. NSA z 16.1.2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA
2006, Nr 2, poz. 39; wyr. NSA z 14.11.2006 r., II OSK 1321/05, Legalis). Poprzeć należy to drugie stanowisko.
Sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić akt, jeśli stwierdzi wystąpienie którejkolwiek z przesłanek
wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 KPA.
14 3. Obowiązkowa ocena. Stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do
wznowienia postępowania – co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PPSA – musi
być powiązane z oceną, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem
skargi (por. wyr. NSA z 6.7.2006 r., II OSK 919/05, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 7).
15 4. Niekonstytucyjność podstawy prawnej. Skutkiem orzeczenia TK o niekonstytucyjności przepisu stano-
wiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. Jest bowiem zasadą, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi występowanie w
sprawie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyr. NSA z 18.2.2016 r., II GSK 1227/14,
1009098 923183654
Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 21.6.2006 r., III SA/Gd 282/06, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 16.5.2013
r., I SA/Wa 318/13, Legalis). Rozstrzygnięcia oparte na niekonstytucyjnym przepisie mogą stanowić podstawę do
wznowienia postępowania administracyjnego, a więc na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PPSA także do uchylenia
przez sąd decyzji (por. wyr. WSA w Warszawie z 28.10.2004 r., VI SA/Wa 1025/04, Legalis).
IV. Naruszenie przepisów postępowania

16 1. Naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może być związane z następu-
jącymi wadami stosowania regulacji proceduralnych:
1) niedopełnieniem przez organ prowadzący postępowanie obowiązków określonych przepisami
procesowymi;
2) uniemożliwieniem stronie postępowania skorzystania z zawartych w regulacjach procedural-
nych uprawnień;
3) błędną wykładnią poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ.
17 2. Istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA decyzja lub postanowie-
nie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny
wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie komentowanego przepisu
jest więc nie tylko wskazanie przepisów proceduralnych, którym organ uchybił, ale również wykazanie praw-
dopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów proceduralnych na wynik sprawy administracyjnej po-
dejmowanej w zaskarżonym akcie przez organ (por. wyr. NSA z 25.8.2020 r., II GSK 5/18, Legalis; wyr. NSA z
28.7.2016 r., I OSK 401/15, Legalis; wyr. NSA z 11.1.2006 r., II GSK 332/05, Legalis; por. wyr. NSA z 6.5.2008
r., I OSK 801/07, Legalis). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść art. 145 § 1 pkt 1 lit.
c PPSA nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odnosi się on do takich przypadków naruszenia przepisu pro-
cedury administracyjnej, które – gdyby nie wystąpiły – to najprawdopodobniej skutkowałyby inną treścią decyzji
(zob. wyr. NSA z 25.6.2020 r., I GSK 540/20, Legalis).
W związku z powyższym można wskazać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje ko-
nieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie
hipotezy normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA, w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów
postępowania przez organ administracji mającego istotny charakter. Jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów
postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu (por. wyr. NSA z 6.4.2016
r., II GSK 2511/14, Legalis; wyr. NSA z 16.2.2005 r., FSK 1471/04, Legalis). Tę jakościową różnicę sąd admini-
stracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie istotne naruszenie
przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawa materialnego w konkretnej sprawie (por.
wyr. NSA z 23.5.2013 r., I FSK 916/12, Legalis; wyr. NSA z 20.5.2005 r., FSK 1959/04, Legalis). W związku z
powyższym trudno uznać za prawidłowe stanowisko, że komentowana ustawa nie wymaga, aby naruszenie prze-
pisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, a wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ
na wynik sprawy. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA, gdy nie ma absolutnej
pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych,
jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa pro-
cesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony
akt niejako na wszelki wypadek.
Wadliwe doręczenie, które nie spowodowało negatywnego dla strony skutku w postaci niemożności wniesie-
nia odwołania przez pełnomocnika, nie stanowi uchybienia procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.
c PPSA, ze względu na brak istotnego wpływu na wynik sprawy.
18 3. Naruszenie art. 10 § 1 KPA. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 KPA przez niezawiadomienie strony o
zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca
go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych
(por. wyr. NSA z 25.2.2020 r., II GSK 3788/17, Legalis; wyr. NSA z 14.12.2017 r., II GSK 3699/17, Legalis;
wyr. NSA z 6.5.2016 r., II GSK 2905/14, Legalis; wyr. NSA z 14.5.2015 r., II GSK 938/14, Legalis; wyr. NSA z
18.5.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, Nr 6, poz. 157).
19 4. Sprzeczność przepisu rozporządzenia z ustawą. W razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu
rozporządzenia z ustawą podstawę uchylenia decyzji stanowi – co do zasady – norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
lub c PPSA. Ocena sądu administracyjnego, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego
przepis rozporządzenia jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą, oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania
takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naru-
szeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. W takim przypadku w sprawie, której
przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia
592318365 1009098
prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 PPSA (por. wyr. NSA z 18.2.2016 r., II GSK 1227/14, Legalis; wyr. NSA
z 16.1.2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 39).
20 5. Uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Uwzględniając skargę na decyzję, sąd może ją uchylić
w części dotyczącej uzasadnienia (por. wyr. NSA z 10.9.2019 r., I GSK 1145/19, Legalis; wyr. WSA w Lublinie z
19.10.2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, Nr 2, poz. 15, z glosą aprobującą J. Borkowskiego, tamże). Uzasadnie-
nie jest jednym z elementów decyzji określonych w art. 107 KPA tworzących jej całościową strukturę i podlega
łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji (por. szerzej na temat roli uzasadnienia jako składnika decyzji ad-
ministracyjnej: J. Zimmermann, Motywy decyzji i jej uzasadnienie, Warszawa 1981; por. także m.in. J. Borkowski,
w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 2016, s. 518–519). Uzasadnienie decyzji
rzutuje wprost na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzyga-
jącą sprawę co do istoty. Zdaniem NSA uprawnienia kasacyjne sądu administracyjnego określone w art. 145 i
151 PPSA nie dopuszczają możliwości uchylenia części uzasadnienia decyzji i przekazania sprawy do ponownego
rozpatrzenia organowi w celu zamieszczenia w ponownie wydanej decyzji argumentacji dotyczącej zastosowania
dodatkowej podstawy unieważnienia znaku towarowego (por. wyr. NSA z 10.9.2019 r., I GSK 1145/19, Legalis;
wyr. NSA z 24.9.2015 r., II OSK 193/14, Legalis; wyr. NSA z 10.12.2004 r., GSK 775/04, Legalis).
V. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia

21 1. Przyczyny określone w art. 156 KPA lub innych przepisach. Stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt
2 PPSA sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowie-
nia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 KPA lub w innych przepisach. Jak się
wydaje, dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu wystarczy wykazanie zaistnienia jakiejkolwiek z prze-
słanek zawartych w art. 156 § 1 KPA albo też innych przepisach dających podstawę do stwierdzenia nieważności
decyzji, bez konieczności wykazywania rzeczywistego wpływu zaistniałej wady na treść rozstrzygnięcia.
22 2. Brak potrzeby merytorycznej oceny. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika,
że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów
zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyr. NSA z 10.2.2016 r., II OSK 1416/14, Legalis; wyr. NSA
z 15.9.2011 r., II GSK 777/10, Legalis).
VI. Decyzja lub postanowienie

wydane z naruszeniem prawa
23 1. Brak eliminacji z obrotu prawnego. Orzeczenie, którym sąd administracyjny stwierdził, że decyzja została
wydana z naruszeniem prawa, nie eliminuje takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, jak dzieje się to w przy-
padku stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyr. NSA z 22.4.2008 r., I OSK 693/07, Legalis).
24 2. Występowanie przesłanek negatywnych. Instytucja określona w art. 145 § 1 pkt 3 PPSA umożliwiająca
stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa jest swoistym ewenementem na tle innych
procedur sądowych – cywilnej i karnej (w żadnej z nich bowiem nie występuje). Stwierdzenie wydania decyzji z
naruszeniem prawa jest następstwem ustalenia, że są one dotknięte wadą kwalifikowaną (stanowiącą podstawę do
wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a jednocześnie stwierdzenia określonych w KPA
przesłanek uniemożliwiających wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego (por. uchw. NSA z 9.11.1998 r.,
OPK 4/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 13; wyr. NSA z 26.8.2016 r., I OSK 1801/15, Legalis). Takie orzeczenie sąd
wydaje w sytuacji, gdy co prawda wykaże możliwość wystąpienia jednej z przesłanek umożliwiających wznowie-
nie postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże zachodzą przewidziane prze-
pisami KPA tzw. negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie nowej decyzji merytorycznej po wznowieniu
postępowania lub też stwierdzenie nieważności decyzji. Orzeczenie sądu na podstawie powyższego przepisu na-
stąpi, jeżeli zachodzą przyczyny określone w KPA. Tym samym przepis powyższy odnosi się do postanowień
art. 151 § 2 w zw. z art. 146 KPA oraz art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 KPA (zob. wyr. NSA z 26.8.2016 r., I OSK
1801/15, Legalis).
1009098 923183656
VII. Postanowienia wydane w innych

postępowaniach niż uregulowane w KPA i EgzAdmU
25 1. Uwzględnienie odpowiednich przepisów postępowania. Stosownie do brzmienia art. 145 § 2 PPSA w
sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu niż uregulowane w KPA i w przepisach
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepis § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących
postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.
26 2. Dodatkowe przesłanki pozytywne i negatywne rozstrzygnięcia. Sąd w przypadku tego typu decyzji lub
postanowień, przed zastosowaniem odpowiedniej formy rozstrzygnięcia wskazanej w art. 145 § 1 PPSA, powinien
upewnić się, czy oprócz występowania przesłanek pozytywnych danego rozstrzygnięcia, nie zachodzą również
dodatkowe przesłanki pozytywne, a także negatywne, określone w odrębnych od KPA przepisach, regulujących
dane postępowanie.
27 3. Postępowanie podatkowe jako przykład "innego postępowania". Przykładem innego postępowania, o
którym mowa w komentowanym przepisie, może być postępowanie podatkowe w sprawach uregulowanych w
Ordynacji podatkowej. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję ostateczną, wydaną na podstawie przepisów OrdPU,
chcąc stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA, musi w ramach swoich rozważań ocenić,
czy taka decyzja dotknięta jest jedną z wad wskazanych w art. 247 § 1 OrdPU (przesłanki pozytywne), a ponadto
ustalić, czy został w ogóle spełniony warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji ostatecznej określony w art. 249 § 1 OrdPU (przesłanka negatywna). Odmienne stanowisko
oznaczałoby przyznanie na rzecz sądu szerszych kompetencji niż kompetencje organów, a komentowany przepis
byłby zbędny (por. wyr. NSA z 10.7.2007 r., I FSK 1439/06, Legalis).
VIII. Umorzenie postępowania

administracyjnego przez sąd administracyjny
28 1. Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd. W przypadku gdy sąd, uchylając decyzję lub
postanowienie w całości albo w części (art. 145 § 1 pkt 1 PPSA) albo stwierdzając nieważność decyzji lub po-
stanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 PPSA), stwierdzi dodatkowo występowanie podstawy do
umorzenia postępowania administracyjnego, zobowiązany jest do jednoczesnego umorzenia takiego postępowania
administracyjnego.
29 2. Instytucja obligatoryjnego umorzenia postępowania z art. 105 § 1 KPA. Komentowany przepis jest prze-
niesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania
administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 KPA. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej,
wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu będzie więc zastępowało rozstrzygnięcie
organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w
całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty [por. M. Dyl, w: R. Hauser,
M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2019, art. 105].
Umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd powinno być środkiem ostatecznym, stosowanym wy-
łącznie w przypadku, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administra-
cji publicznej (por. wyr. NSA z 9.9.1998 r., IV SA 1634/96, niepubl.; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z
16.10.2014 r., II SA/Go 690/14, Legalis).
30 3. Obowiązek zbadania występowania przesłanek do umorzenia. Obligatoryjny charakter umorzenia postę-
powania administracyjnego przez sąd (w przypadku stwierdzenia podstawy do jego umorzenia) należy rozumieć
jako nałożony na sąd administracyjny obowiązek zbadania występowania przesłanek do umorzenia postępowania
administracyjnego w każdym przypadku, gdy sąd uchyli decyzję lub postanowienie w całości albo w części na
podstawie art. 145 § 1 pkt 1 PPSA albo stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części
na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA.
Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny
bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (np. wyr. NSA z 17.10.2018 r., II FSK 2489/16, Legalis).
31 4. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa bezprzed-
miotowość oznacza, że nie występuje któryś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje niemoż-
liwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (por. wyr. NSA z 9.3.2000 r., IV SA 12/98, niepubl.;
wyr. NSA z 21.11.2014 r., II GSK 1785/13, Legalis). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z
braku istnienia przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej w danym postępowaniu administracyjnym (por.
wyr. WSA w Warszawie z 29.8.2007 r., VII SA/Wa 774/07, Legalis). "Bezprzedmiotowość przedmiotowa może
792318365 1009098
wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów
prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji" [por. M.
Dyl, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 529–530]
lub np. brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W przypadku zaś bezprzedmiotowości podmiotowej
brak jest elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego [szerszy komentarz: M. Dyl, w: R. Hauser,
M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, 2015, art. 105, s. 531–532]. Niedopuszczalno-
ść prowadzenia postępowania o ograniczenie własności nieruchomości w trybie art. 124 GospNierU skutkowało
uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku, zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz
umorzeniem postępowania administracyjnego (zob. wyr. NSA z 16.3.2016 r., I OSK 1473/14, Legalis).
32 5. Umorzenie postępowania w całości albo w części. Ze względu na możliwość uchylenia decyzji lub posta-
nowienia oraz możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia przez sąd w całości albo w części
również umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd może mieć miejsce odpowiednio w całości albo w
części. Sąd nie może bowiem swoją decyzją pozbawiać strony rozstrzygnięcia choćby części sprawy administra-
cyjnej co do jej istoty, o ile ze względu na charakter sprawy istnieje w ogóle możliwość podjęcia merytoryczne-
go rozstrzygnięcia tylko w części sprawy administracyjnej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny powinien
oddzielnie badać przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego w odniesieniu do każdej samodziel-
nej części sprawy administracyjnej. A contrario, umorzenie postępowania administracyjnego przez sąd w całości
może nastąpić, wyłącznie jeżeli odpowiednie przesłanki zaistnieją w odniesieniu do każdej samodzielnej części
sprawy administracyjnej.
33 6. Rezygnacja z przekazywania sprawy organowi w celu umorzenia postępowania. Przed nowelizacją na
podstawie ZmPPSA2015 sąd, uznając, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego,
musiał przekazać sprawę organowi administracji publicznej w celu wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Rozwiązanie to powodowało jednak bezzasadne wydłużenie postępowania i okresu oczekiwania strony na jego
zakończenie. Ze względu na ekonomikę procesową obecne rozwiązanie (wprowadzone nowelizacją na podstawie
ZmPPSA2015) należy co do zasady ocenić pozytywnie. Wyrok sądu w omawianych sytuacjach w sposób defini-
tywny zakończy sprawę administracyjną bez ponownego angażowania organu administracji publicznej.
34 7. Skarga kasacyjna. Nie można jednak zapomnieć, że decyzja organu o umorzeniu postępowania wywołuje
analogiczne skutki, jak każda decyzja merytoryczna, w tym zapewnia możliwość zastosowania zwykłych i nad-
zwyczajnych środków prawnych i ochronę sądowoadministracyjną (por. wyr. NSA z 4.5.2016 r., I OSK 120/15,
Legalis; wyr. NSA w Gdańsku z 24.4.1998 r., I SA/Gd 1279/96, Legalis). W przypadku zaś umorzenia postępo-
wania administracyjnego w całości lub w części przez sąd decyzja taka staje się częścią wyroku, od którego może
służyć wyłącznie skarga kasacyjna do NSA. Nowe rozwiązanie, eliminując ponowne postępowanie przed orga-
nem administracyjnym, niewątpliwie przyczynia się do przyspieszenia całego postępowania i uzyskania finalnego
rozstrzygnięcia.
35 8. Niemożliwość umorzenia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Ze względu na brzmienie
art. 145 § 3 PPSA i obligatoryjny charakter umorzenia postępowania administracyjnego przez sąd, wydaje się, że
konstrukcja ta nie obejmie instytucji fakultatywnego umorzenia postępowania przez organ, przewidzianej w art.
105 § 2 KPA. Zgodnie z tym przepisem organ może umorzyć postępowanie na wniosek strony, na której żądanie
postępowanie zostało wszczęte, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z inte-
resem społecznym. Komentowany przepis art. 145 § 3 PPSA nie upoważnia natomiast sądu do rozstrzygnięcia na
etapie postępowania sądowoadministracyjnego o wniosku strony w zakresie umorzenia postępowania administra-
cyjnego. Wniosek taki, jeżeli zostanie złożony, nie wiąże sądu administracyjnego i będzie służył jedynie sygnali-
zacji istnienia przesłanki do umorzenia postępowania. Sąd ma obowiązek umorzenia postępowania administracyj-
nego, wyłącznie gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości lub w części.
IX. Nowelizacja PPSA na podstawie ZmPPSA2015

36 1. Nowelizacja na podstawie ZmPPSA2015. W wyniku nowelizacji PPSA na podstawie ZmPPSA2015 doda-
no do komentowanego przepisu § 3. Kierując się zasadą ekonomiki procesowej, ustawodawca postanowił umoż-
liwić umarzanie przez sądy administracyjne postępowań administracyjnych w przypadku uchylenia przez
sąd decyzji lub postanowienia (w całości lub w części) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 PPSA lub stwierdzenia
nieważności decyzji lub postanowienia (w całości lub w części) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA, przy jed-
noczesnym zaistnieniu pozytywnych przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Po nowelizacji,
w powyższych przypadkach, wyrok sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o zakończeniu
postępowania w tzw. inny sposób, tj. bez rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
1009098 923183658
Art. 145a
§ 1. W przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościa-
mi sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując
sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
§ 2. O wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1, właściwy organ zawiadamia sąd w termi-
nie siedmiu dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia sądu, może on orzec o wymierzeniu
organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu
niejawnym.
§ 3. W przypadku niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1, w określonym przez sąd
terminie, strona może wnieść skargę, żądając wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie
uprawnienia lub obowiązku. Sąd wyda orzeczenie w tym przedmiocie, jeżeli pozwalają na to okoliczności
sprawy. W wyniku rozpoznania skargi sąd stwierdza czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miej-
sce z rażącym naruszeniem prawa i może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi
grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Konstytucyjność art. 145a PPSA...................................................................................... 2
III. Zobowiązanie do wydania decyzji lub postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu
załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia...................................................................... 3
IV. Obowiązek zawiadomienia sądu administracyjnego........................................................ 4
V. Możliwość wydania orzeczenia merytorycznego.............................................................. 4
VI. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa........................................................................ 5
VII. Grzywna lub suma pieniężna dla skarżącego................................................................ 5
I. Wstęp
1 1. Wprowadzenie na podstawie ZmPPSA2015. Komentowany przepis został dodany do PPSA w ramach
nowelizacji ZmPPSA2015. Rozszerza on uprawnienia sądu administracyjnego w zakresie orzekania w sprawach
wszczętych na skutek wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji publicznej, wprowa-
dzając tym samym kolejny wyjątek od kasacyjnego charakteru dotychczasowych uprawnień. Wpisuje się to
w ogólnoeuropejską tendencję wyposażania sądów administracyjnych w uprawnienia do merytorycznego orzeka-
nia w sprawie i prowadzić ma do szybszego uzyskiwania finalnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez
stronę postępowania.
II. Konstytucyjność art. 145a PPSA

2 1. Artykuł 184 Konstytucji RP. Ze względu na aktualne brzmienie art. 184 Konstytucji RP (NSA oraz inne
sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.
Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i ak-
tów normatywnych terenowych organów administracji rządowej), a zwłaszcza jego pierwszego zdania, na etapie
prac sejmowych nad nowelizacją pojawiały się opinie dotyczące potencjalnej niekonstytucyjności rozwiązań
proponowanych w art. 145a. Zdaniem części doktryny sprawowanie przez NSA oraz inne sądy administracyjne
kontroli działalności administracji publicznej powinno ograniczać się jedynie do wyeliminowania z obiegu nie-
zgodnego z prawem aktu administracji. Wspomniana kontrola nie może zaś polegać na zastępowaniu go nowym
aktem sądu administracyjnego. Sąd powinien bowiem badać wyłącznie legalność działania administracji (a nie jego
celowość), wydawać orzeczenia o charakterze kasatoryjnym (a nie merytorycznym) i sprawować nad działalnością
administracji publicznej kontrolę, a nie nadzór [por. J. Jendrośka, J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne,
2007, s. 393].
3 2. Brak zakazu orzekania merytorycznego. W doktrynie, jak i na etapie prac sejmowych nad nowelizacją
PPSA, obecne były również poglądy odmienne. Zgodnie z jednym z nich "Konstytucja RP wcale nie zakazuje
ustawodawcy wyposażania sądów administracyjnych w kompetencje do orzekania merytorycznego. Co więcej,
1009098 923183652
można by wręcz twierdzić, że przydanie sądom administracyjnym kompetencji do znacznie szerszego niż obecnie
orzekania reformatoryjnego o wiele lepiej realizowałoby określone normy konstytucyjne, w szczególności zaś te
mówiące o prawie jednostek do sądu" (por. M. Szydło, Opinia do projektu ustawy, s. 7). Powyższy pogląd można
podzielić o tyle, o ile odnosi się on do przyjętego komentowanym przepisem orzekania reformatoryjnego w wa-
runkach "uzasadnionych okolicznościami sprawy", co należy rozumieć w ten sposób, że skorzystanie przez sąd z
tego rodzaju rozstrzygnięcia odnosi się do sytuacji, w których stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy. Ponadto,
w szczególności gdy podmiot kontrolujący (sądy administracyjne) nie jest organem organizacyjnie zwierzchnim
względem podmiotu kontrolowanego (organu administracji publicznej), "możliwość władczej korekty zachowań
podmiotów kontrolowanych" może być nazywana kontrolą (ze względu na swoiste znaczenie terminologii konsty-
tucyjnej), a nie nadzorem [por. J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, 2007, s. 376].
4 3. Istniejące wyjątki. Należy również podkreślić, że art. 145a PPSA nie powoduje zmiany reguły dotyczącej
kasatoryjnego charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, a jest wyłącznie poszerzeniem katalogu wyjątków
występujących już wcześniej w komentowanej ustawie (por. komentarz do art. 146, Nb 5–6 i komentarz do art. 154,
Nb 33–38).
III. Zobowiązanie do wydania decyzji lub

postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu
załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia
5 1. Zasada ogólna. Zgodnie z brzmieniem art. 145a § 1 PPSA w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny
decyzji lub postanowienia (w całości albo w części) ze względu na naruszenie przez organ administracji publicznej
prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA), a także w przypadku
stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia (w całości lub w części), gdy zachodzą przyczyny określone
w art. 156 KPA lub w innych przepisach, sąd obligatoryjnie powinien zobowiązać organ administracji publicznej
do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując przy tym sposób załatwienia sprawy
lub jej rozstrzygnięcie. Warunkami niezbędnymi do zaktualizowania się obowiązku sądu są jednak: występowa-
nie okoliczności sprawy, które uzasadniają taką decyzję (przesłanka ocenna), oraz fakt, że dane rozstrzygnięcie
nie jest pozostawione przez ustawodawcę uznaniu organu administracji publicznej (przesłanka bezwzględna).
Okolicznościami, które uzasadniają wskazanie przez sąd sposobu załatwienia sprawy, są niesporne okoliczności
faktyczne danej sprawy i niesporny stan prawny.
6 2. Okoliczności sprawy uzasadniające zobowiązanie organu przez sąd. Sąd administracyjny, w przypadku
uchylenia decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PPSA, a także w przypadku stwierdzenia
nieważności decyzji lub postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PPSA, zobligowany jest przez ustawodawcę
do dokonania dodatkowej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ocena ta ma na celu wskazanie
zasadności zobowiązania organu administracji publicznej na podstawie art. 145a § 1 PPSA. Wydaje się, że cha-
rakter ocenny tej przesłanki będzie wpływać na częstotliwość korzystania przez sądy z przyznanego uprawnienia,
podobnie jak to się dzieje z uprawnieniem przyznanym w art. 154 § 2 PPSA (por. komentarz do art. 154).
7 3. Charakter uznaniowy rozstrzygnięcia lub zaskarżonej decyzji. Bezwzględną przesłanką wyłączającą
możliwość skorzystania przez sąd z instytucji przewidzianej w art. 145a § 1 PPSA jest charakter uznaniowy za-
skarżonego rozstrzygnięcia lub decyzji (zob. wyr. NSA z 13.7.2017 r., II GSK 1038/17, Legalis). Uznanie admi-
nistracyjne umożliwia bowiem wydanie negatywnego rozstrzygnięcia, nawet przy jednoczesnym istnieniu słusz-
nego interesu strony. Jest to więc możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej konsekwencji
prawnych w danym stanie faktycznym sprawy (por. wyr. NSA z 29.5.2013 r., II GSK 430/12, Legalis), która nie
może być przejmowana i wykonywana przez sąd administracyjny.
8 4. Element sentencji wyroku. Zobowiązanie organu administracji publicznej do wydania decyzji lub posta-
nowienia w określonym czasie, ze wskazaniem sposobów załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, wydane na
podstawie art. 145a § 1 PPSA jest elementem sentencji wyroku. W związku z powyższym powinno ono podlegać
ogłoszeniu na posiedzeniu jawnym. Konieczne staje się ponadto, po ogłoszeniu sentencji wyroku, przywołanie
zasadniczych okoliczności sprawy, uzasadniających nałożenie zobowiązania. Powinny one ponadto znaleźć się
w pisemnym uzasadnieniu wyroku.
9 5. Niewykonanie zobowiązania jako podstawa merytorycznego orzeczenia sądu. Orzeczenie wydane przez
sąd na podstawie § 1 i jego niewykonanie przez organ administracji publicznej może stać się podstawą do później-
szego merytorycznego rozstrzygania sprawy przez sąd na podstawie art. 145a § 3 PPSA.
392318365 1009098
IV. Obowiązek zawiadomienia sądu administracyjnego

10 1. Zawiadomienie sądu o wydanej decyzji lub postanowieniu. W celu kontroli organów administracji pu-
blicznej, zobowiązanych przez sąd do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, ze wskazaniem
przez sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, ustawodawca nałożył na organ obowiązek zawia-
domienia sądu o ich wydaniu. Organ nie może zwolnić się z obowiązku powiadomienia sądu o wydaniu decyzji
lub postanowienia, powołując się na fakt, że sąd administracyjny powziął informację o wydaniu decyzji lub po-
stanowienia od strony postępowania lub w jakikolwiek inny sposób. Obowiązek nałożony na organ powinien być
zrealizowany bezpośrednio przez zobowiązany organ w terminie siedmiu dni, a powiadamianym sądem powinien
być sąd administracyjny, który na podstawie art. 145a § 1 PPSA zobowiązał organ do odpowiedniego działania.
11 2. Niezawiadomienie sądu. W przypadku niezawiadomienia sądu, może on orzec o wymierzeniu organowi
grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wy-
nagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego
Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wydaje się, że przez "niezawiadomienie sądu" należy
rozumieć nie tylko sytuację, w której organ wyda odpowiednią decyzję lub postanowienie, a nie powiadomi o tym
sądu, ale również zawiadomienie sądu z przekroczeniem ustawowego terminu. Inna interpretacja powodowa-
łaby pewnego rodzaju bezcelowość wyznaczenia przez ustawodawcę w art. 145a § 2 PPSA terminu siedmiu dni.
Postanowienie o nałożeniu grzywny organowi może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
12 3. Termin siedmiu dni. Przewidziany przez ustawodawcę termin jest terminem ustawowym, który nie pod-
lega skróceniu lub wydłużeniu. Zaczyna on biec od momentu wydania przez organ administracji publicznej decy-
zji lub postanowienia. Ze względu na konieczność wykonania przez zobowiązanego wyłącznie czynności o cha-
rakterze technicznym (powiadomienie właściwego sądu administracyjnego), zdaniem autorów, termin ten należy
uznać za wystarczający. Czynność ta najczęściej będzie sprowadzała się do przesłania odpowiedniej informacji
w formie listownej, przy czym zasadne wydaje się postulowanie, aby do zawiadomienia dołączana była również
kopia wydanej decyzji lub postanowienia.
13 4. Martwy przepis. Problematyczną kwestią jest natomiast sposób, w jaki sądy administracyjne miałyby się
dowiadywać o wydaniu decyzji lub postanowienia w przypadku niewykonywania przez organy administracji pu-
blicznej obowiązku informacyjnego. Pomimo upływu terminu wskazanego przez sąd w rozstrzygnięciu wydanym
na podstawie art. 145a § 1 PPSA, do momentu otrzymania stosownej informacji od organu albo wpływu skargi na
podstawie art. 145a § 3 PPSA, sąd nie wie, czy decyzja lub postanowienie zostały wydane. Wysoce prawdopodob-
na jest możliwość, że komentowany przepis (art. 145a § 2 PPSA) będzie martwą regulacją lub regulacją wykorzy-
stywaną wyłącznie do karania organów powiadamiających sądy administracyjne z przekroczeniem ustawowego
terminu siedmiu dni. Zasadna byłaby więc zmiana przez ustawodawcę momentu, od którego organ administracji
publicznej ma siedem dni na powiadomienie sądu. Zastąpienie zwrotu "w terminie siedmiu dni od dnia ich wyda-
nia" sformułowaniem "w terminie siedmiu dni od upływu terminu wskazanego przez sąd do wydania określonego
rozstrzygnięcia" pozwoliłoby na realne korzystanie z przewidzianego w § 2 uprawnienia przez sądy i byłoby ele-
mentem motywującym organy do wykonywania orzeczeń sądów. Ponadto zaproponowana zmiana umożliwiałaby
również wymierzenie grzywny w przypadku niewydania przez organ decyzji lub postanowienia i niewniesienia
przez stronę skargi, o której mowa w § 3, co przy obecnym brzmieniu komentowanego przepisu jest niemożliwe.
V. Możliwość wydania orzeczenia merytorycznego

14 1. Skarga na niewykonanie zobowiązania. Sąd administracyjny, zobowiązując organ do wydania decyzji lub
postanowienia i jednocześnie wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie (art. 145a § 1 PPSA),
wyznacza organowi administracji publicznej termin na podjęcie tych działań. W przypadku braku realizacji na-
łożonego obowiązku strona może wnieść do sądu skargę, żądając wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego
istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku.
15 2. Wyjątek od zasady kasatoryjnego orzekania. Jak wspomniano we wstępie, art. 145a § 3 PPSA jest ko-
lejnym wyjątkiem od zasady kasatoryjnego orzekania przez sądy administracyjne. W powyższym przypadku sąd
uprawniony jest do wydawania rozstrzygnięć merytorycznych, tj. orzeczeń rozstrzygających sprawę co do jej
istoty. W określonym w art. 145a § 3 PPSA przypadku sąd administracyjny przejmuje niejako funkcję organu
administracji, kształtując sytuację prawną strony wyrokiem sądowym.
16 3. Przesłanki do merytorycznego orzekania. Aby w ogóle mogło dojść do merytorycznego orzekania przez
sąd administracyjny na podstawie komentowanego przepisu, musi dojść wcześniej do kumulatywnego zaistnienia
przesłanek pozytywnych i negatywnych przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 PPSA oraz art. 145a
§ 1 i 3 PPSA. Ze względu na ich mnogość i częściowo ocenny charakter należy wskazać, że "wydawanie przez
1009098 923183654
sądy administracyjne orzeczeń merytorycznych (reformatoryjnych) będzie (…) wchodziło w grę w stosunkowo
ograniczonej liczbie przypadków i wolno chyba wyrazić przypuszczenie, że w praktyce nie będzie to zbyt częste"
[por. M. Szydło, Opinia do projektu ustawy o zmianie ustawy, s. 18]. Wyżej wymienione przesłanki obejmują:
1) wniesienie przez stronę postępowania skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji
publicznej;
2) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie i podjęcie dzia-
łania przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 PPSA;
3) niepozostawienie merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie uznaniu administracyjnemu
(władzy dyskrecjonalnej organu);
4) występowanie okoliczności sprawy (faktycznych lub prawnych) uzasadniających zobligowanie
organu administracji publicznej do określonego działania;
5) zobowiązanie organu administracji publicznej przez sąd administracyjny do wydania w okre-
ślonym terminie decyzji lub postanowienia, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej
rozstrzygnięcia;
6) niewydanie decyzji lub postanowienia w określonym przez sąd terminie;
7) wniesienie skargi przez stronę z żądaniem wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo
nieistnienie uprawnienia lub obowiązku;
8) występowanie okoliczności sprawy pozwalających w ocenie sądu na merytoryczne orzekanie.
Jeżeli dojdzie do kumulatywnego spełnienia powyższych przesłanek, sąd będzie zobligowany do wydania orze-
czenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku.
17 4. Charakter merytoryczny rozstrzygnięcia. Charakter merytoryczny rozstrzygnięcia wydanego na podsta-
wie art. 145a § 3 PPSA sprowadza się do stwierdzenia wyrokiem istnienia albo nieistnienia uprawnienia lub obo-
wiązku wnoszącej skargę strony postępowania administracyjnego. Można zaryzykować twierdzenie, że orzecze-
nie sądu będzie miało charakter niejako deklaratoryjny, ze względu na okoliczności, które sąd stwierdził przy
orzekaniu na podstawie art. 145a § 1 PPSA.
18 5. Wydanie decyzji lub postanowienia przez organ po wniesieniu skargi. Ewentualne działanie organu
administracji publicznej, polegające na wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa w art. 145a § 1 PPSA,
dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na podstawie art. 145a § 3 należy uznać za działanie niedopuszczalne,
niezgodne z zasadą praworządności (art. 6 KPA) oraz zasadą pogłębiania zaufania (art. 8 KPA). Ze względu na brak
w komentowanym przepisie postanowień analogicznych do art. 154 § 3 PPSA, w celu zapobiegania powyższym
zachowaniom organów, warto zastanowić się nad uznaniem skargi z art. 145a § 3 PPSA za kwalifikowaną odmianę
skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, przewidzianej w art. 149 PPSA
VI. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa

19 1. Obowiązek sądu. Niezależnie od uznania przez sąd administracyjny, że okoliczności sprawy pozwalają na
wydanie orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku, sąd, rozpoznając skar-
gę wniesioną przez stronę, zobowiązany jest stwierdzić, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z
rażącym naruszeniem prawa. Ewentualne potwierdzenie tego typu działania kreuje możliwość dochodzenia przez
stronę odszkodowania na podstawie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych
za rażące naruszenie prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa zdefiniowane zostało w art. 6 OdpFunkPublU.
VII. Grzywna lub suma pieniężna dla skarżącego

20 1. Grzywna lub suma pieniężna na rzecz skarżącego. Niezależnie od stwierdzenia, czy niewydanie decyzji
lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd może ponadto wymierzyć organowi grzywnę
w wysokości określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia
miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Staty-
stycznego na podstawie odrębnych przepisów, lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną
do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. do wysokości pięciokrotności przeciętnego wy-
nagrodzenia miesięcznego, o którym mowa powyżej.
592318365 1009098
Konstrukcja komentowanego przepisu wskazuje, że każda z wymienionych instytucji (grzywna oraz suma pie-
niężna dla skarżącego) mogą być zastosowane przez sąd administracyjny niezależnie od siebie, ale istnieje rów-
nież możliwość ich wspólnego zastosowania w celu podkreślenia niewłaściwego działania organu administracji
publicznej.
21 2. Samodzielny charakter. Podobnie jak w przypadku samego stwierdzenia przez sąd, czy niewydanie decyzji
lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny lub przyznanie od organu
na rzecz skarżącego sumy pieniężnej może mieć miejsce niezależnie od uznania przez sąd administracyjny, że
okoliczności sprawy pozwalają na wydanie orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub
obowiązku.
22 3. Z urzędu i na wniosek. Wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny lub przyznanie na rzecz
skarżącego sumy pieniężnej od organu może być zrealizowane przez sąd administracyjny z urzędu, jeżeli uzna
on, że okoliczności sprawy za tym przemawiają lub na wniosek skarżącego zawarty np. w skardze, o której mowa
w art. 145a § 3 PPSA.
23 4. Egzekucja grzywny jako dochodu budżetu państwa. Grzywny nałożone na organ administracji publicznej
na podstawie art. 145a § 2 i 3 PPSA stanowią, obok kosztów sądowych, dochód budżetu państwa i podlegają
egzekucji sądowej bez nadawania orzeczeniu klauzuli wykonalności (por. art. 228 PPSA w zw. z art. 758 i n. KPC
oraz komentarz do art. 228).
24 5. Wniosek de lege ferenda. Jako wniosek de lege ferenda należy zgłosić propozycję objęcia zakresem wyłą-
czenia z art. 229 § 1 PPSA również grzywien nakładanych na organ administracji publicznej na podstawie art. 145a
§ 2 i 3 PPSA. Należności ze wskazanych w art. 229 § 1 PPSA grzywien nie mogą być umarzane, nie można od-
raczać ich zapłaty oraz niemożliwe jest rozłożenie ich zapłaty na raty. Ze względu na fakt, że wszystkie wymie-
nione tam enumeratywnie przypadki dotyczą grzywien nakładanych na organy administracji publicznej, w celu
zapewnienia bezwzględnego stosowania się przez organy do prawa i ujednolicenia przepisów, zasadne wydaje się
dokonanie stosownej zmiany art. 229 § 1 PPSA.
1009098 923183656
Art. 146
§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt,
interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezsku-
teczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
§ 2. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać
uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis określa proceduralne skutki zakończenia postępowania sądo-
woadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na inne akty (niebędące decyzjami ani postanowieniami)
lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w
KPA oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI OrdPU, a także postępowań, do których mają zastosowanie
przepisy KPA lub OrdPU (art. 3 § 2 pkt 4 PPSA) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wyda-
wane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 §
2 pkt 4a PPSA).
2 2. Uwzględnienie skargi. Zgodzić się należy z opinią wyrażoną w literaturze przedmiotu, że zawarte w obu
paragrafach komentowanego przepisu niezależne od siebie i samodzielne podstawy służą wyrokowaniu w sytu-
acji, gdy sąd uwzględnia treść złożonej skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 lub 4a PPSA [T. Woś, w: T. Woś (red.),
Prawo o postępowaniu, 2016, s. 861; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 343 i 344].
3 3. Stwierdzenie bezskuteczności czynności. Artykuł 146 § 1 PPSA umożliwia wydanie orzeczenia przez sąd
w stosunku do skonkretyzowanych przez organ administracji uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu
prawa, które odnoszą się do zindywidualizowanego adresata (nie jest to jednak nigdy czynione w omawianym
przypadku w proceduralnej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia). Zgodnie z komentowanym prze-
pisem sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność (wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a PPSA), uchyla ten akt,
interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność
czynności.
"W przeciwieństwie do aktów, czynności nie są (co do zasady) skierowane wprost na wywołanie skutków praw-
nych, lecz osiągnięcie jakiegoś stanu rzeczy. W razie stwierdzenia przez sąd bezskuteczności czynności (art. 146 §
1 in fine) niezbędne jest wypowiedzenie się co do możliwości ich kontynuowania lub powtórnego podjęcia (wyko-
nania)" (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyr. NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, OSP 2005, Nr 4, poz. 50).
4 4. Odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 PPSA. Ustawodawca, w związku z częstym stosowaniem w
praktyce orzeczniczej analogii do art. 145 PPSA (odnoszącego się do decyzji i postanowień) w zakresie istoty
naruszenia prawa, postanowił wprost wskazać w art. 146 § 1 PPSA, że art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
Przez odpowiednie stosowanie przepisu należy rozumieć, w zależności od okoliczności faktycznych, możliwość
zastosowania przepisu wprost, bez najmniejszych modyfikacji, z niezbędnymi zmianami lub niemożliwość jego
zastosowania [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 960; wyr. NSA z 14.10.2014 r., II
GSK 837/13, Legalis; wyr. NSA z 15.7.2014 r., II GSK 1535/14, Legalis; wyr. NSA z 7.3.2014 r., II GSK 2090/12,
Legalis]. Odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1, w przypadku interpretacji indywidualnych, ma ogromne
znaczenie ze względu na częste występowanie nieznaczących naruszeń przepisów prawa w toku postępowania
oraz w samej interpretacji, które co do zasady nie wpływają na prawidłowość przedstawionego rozstrzygnięcia.
5 5. Uznanie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Z kolei art. 146 § 2 znajduje
zastosowanie wyłącznie w przypadku skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA. Nie może
on być natomiast stosowany w przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w
indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmów wydania opinii zabezpieczających. Komentowany
przepis umożliwia sądowi wydanie orzeczenia w odniesieniu do sytuacji, w której uprawnienie lub obowiązek
wynikają z przepisów prawa, a organ, będąc obowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania określonego
aktu (niebędącego decyzją ani postanowieniem), odmawia wydania takiego aktu lub podjęcia czynności z zakresu
administracji. W tym ostatnim przypadku sąd ma możliwość ustalenia w treści wyroku, jakie uprawnienie lub
obowiązek wynikają dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (por. wyr. NSA z 19.5.2003 r., OSA 1/03,
ONSA 2003, Nr 4, poz. 114; wyr. NSA z 8.12.2015 r., II FSK 99/14, Legalis).
6 6. Wyjątek od zasady kasatoryjnego orzekania. Opisana w art. 146 § 2 PPSA konstrukcja prawna jest ko-
lejnym wyjątkiem od zasady zakładającej kasacyjny model orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym
(podobnie w wyr. NSA z 4.4.2013 r., I OSK 2075/12, Legalis; wyr. NSA z 9.6.2011 r., I OSK 252/11, Legalis).
Sąd może bowiem w wyroku orzec o istnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Tym
samym wyrok sądu uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa zastępuje rozstrzygnię-
cie organu administracji (por. wyr. NSA z 4.4.2013 r., I OSK 2075/12, Legalis; wyr. NSA z 8.2.2011 r., I OSK
1747/10, Legalis). Jak słusznie zauważa T. Woś, "wyrok taki w istocie spełnia funkcje decyzji administracyjnej
1009098 923183652
wydawanej w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym" [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępo-
waniu, 2016, s. 863].
7 7. Bezczynność organu. Komentowana regulacja nie znajduje zastosowania do skarg dotyczących bezczyn-
ności organu (podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 344). W tym przypadku bowiem należy sto-
sować art. 149 PPSA.
8 8. Nowelizacja ZmPPSA2015. W wyniku nowelizacji PPSA na podstawie ZmPPSA2015 art. 146 PPSA otrzy-
mał nowe brzmienie. Ze względu na dotychczasowe stosowanie w praktyce orzeczniczej analogii do art. 145 PPSA
ustawodawca postanowił wprowadzić do art. 146 § 1 PPSA odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 145 §
1 pkt 1 PPSA. Ponadto, w związku z niemożnością stosowania art. 146 § 2 PPSA do skarg na interpretacje podat-
kowe, jego zakres został ograniczony do skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA.
9 9. Nowe brzmienie § 1. Ustawa z 13.5.2016 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. poz. 846) wprowadziła nowe brzmienie art. 3 § 2 pkt 4a PPSA, dodając do interpretacji podatkowych
kolejne kategorie aktów – opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. W konsekwencji
powyższej zmiany ustawodawca dokonał również nowelizacji art. 146 § 1 PPSA, nadając mu nowe brzmienie
(zob. komentarz do art. 3).
Wprowadzone zmiany zostały przez autorów uwzględnione w powyższym komentarzu.
392318365 1009098
Art. 147
§ 1. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność
tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli
przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
§ 2. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa
w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu
szczególnym.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis określa proceduralne skutki zakończenia postępowania sądo-
woadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na:
1) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów
administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 PPSA) oraz
2) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone powyżej,
podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 PPSA).
2 2. Ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy admi-
nistracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy
z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czynią zbędnym wydania przez sąd
wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak
więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni
bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnie-
niem skargi (por. wyr. NSA z 18.11.2014 r., II OSK 2377/14, Legalis; post. NSA z 7.12.2006 r., II OSK 1766/06,
Legalis). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czynią zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli
zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (por. post. NSA z
14.6.2016 r., II GSK 2563/16, Legalis; wyr. NSA z 4.3.2005 r., OSK 1290/04, Legalis). Jeśli w dacie orzekania
przez sąd administracyjny zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego został już uchylony, to nie
czyni to bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na jego treść. Przepisy te, w przypadku niestwierdzenia ich nie-
ważności, miałyby w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonego aktu, czyli od momentu
jego wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów go derogujących (por. podobnie wyr. WSA w Olsztynie
z 7.10.2008 r., II SA/Ol 458/08, Legalis).
3 3. Doprecyzowanie przesłanek w ustawach samorządowych. Doprecyzowanie przesłanek określających ko-
gnicję sądu administracyjnego w przypadku stosowania art. 147 PPSA następuje w poszczególnych ustawach sa-
morządowych, czyli ustawach: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódz-
twa.
4 4. Tryb podjęcia zaskarżonej uchwały. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu teryto-
rialnego obejmuje w pierwszym rzędzie kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały (por. wyr. NSA
z 15.1.2014 r., I OSK 2269/13, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2005 r., II OSK 341/05, Legalis).
5 5. Stwierdzenie nieważności aktu. W przypadku ustalenia przez sąd administracyjny, na skutek złożonej skar-
gi, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 PPSA bę-
dzie polegać na stwierdzeniu nieważności aktu. Wyrok stwierdzający nieważność aktu będzie wywierał skutki
ex tunc, a zatem z mocą wsteczną od dnia wydania [por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 345; T. Woś,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 864; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2016, s. 644; por. wyr. WSA w Lublinie z 26.3.2013 r., II SA/Lu 92/13, Legalis].
6 6. Ostateczny charakter wyroku. Ostateczny charakter wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej podjętej
na skutek złożenia skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 lub pkt 6 PPSA kształtują szczególne regulacje ustaw
samorządowych, a konkretnie art. 91 ust. 4 SamGminU, art. 79 ust. 4 SamPowiatU, art. 82 ust. 5 SamWojU.
7 7. Waga stwierdzonego naruszenia. To, czy sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonego aktu,
czy też ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jest uzależniona od ustalenia
rzeczywistej wagi stwierdzonego naruszenia (por. art. 91 ust. 4 SamGminU, art. 79 ust. 4 SamPowiatU, art. 82 ust.
2 SamWojU). Konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu uzależniona jest wyłącznie od
stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. A contrario nieistotne naruszenie prawa ogranicza treść sentencji wy-
roku do stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa. Sąd ograniczy się do stwierdzenia w wyroku kończącym
postępowanie, że dany akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie
nieważności decyzji.
8 8. Wzruszenie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, o któ-
rym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 PPSA, umożliwia osobom zainteresowanym wszczęcie postępowań zmierzający-
ch do wzruszenia wydanych na ich podstawie rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (por. art. 147 § 2 PPSA).
1009098 923183652
Art. 148 Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.
1 1. Uwzględnienie skargi na akt nadzoru. Artykuł 148 PPSA odnosi się do normatywnego określenia skut-
ków złożenia skargi na akt nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 3 §
2 pkt 7 PPSA). W przeciwieństwie do mechanizmu zawartego w art. 147 PPSA (por. komentarz do tego przepisu)
uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt nadzoru skutkuje uchyleniem tego aktu. Akt ten traci moc
od momentu wydania orzeczenia sądowego (ex nunc) – nie ma więc mocy wstecznej.
2 2. Uchylenie całości lub części aktu nadzoru. Jako dyskusyjny jawi się problem, czy na mocy komentowanego
przepisu dopuszczalne jest uchylenie tylko części czy całości wskazanego aktu. Podstawą do uchylenia tego aktu
jest każde naruszenie prawa, bez względu na jego charakter [por. m.in. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2020, s. 513; T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016,
s. 869].
Zgodnie z jednym z orzeczeń sądu administracyjnego, mimo że art. 148 PPSA wyraźnie tak nie stanowi, sąd
może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (por. wyr. NSA z 22.11.2019 r., I OSK 1410/19, Le-
galis; wyr. NSA z 15.11.2005 r., II OSK 235/05, Legalis; zob. też wyr. NSA z 13.3.2014 r., II GSK 12/13, Legalis).
Odmiennego zdania jest natomiast J.P. Tarno (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 347), który doko-
nując porównania tego artykułu z brzmieniem art. 145 i 147, zauważa, że o ile te dwa przepisy wyraźnie pozwalają
na wyeliminowanie z obrotu prawnego części aktów, o tyle brakuje odpowiedniego zapisu w art. 148 PPSA.
1009098 923183652
Art. 149
§ 1.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w spra-
wach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określo-
nych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów
prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez
organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu
uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpli-
wości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o
wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz
skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Spis treści
I. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania........... 2
II. Oddalenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania................. 3
III. Możliwość orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku........................................ 4
IV. Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego................. 4
V. Zmiany art. 149 PPSA....................................................................................................... 5
I. Uwzględnienie skargi na bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania
1 1. Zakres regulacji. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w spra-
wach, w których wydana ma być: decyzja administracyjna (art. 3 § 2 pkt 1 PPSA), postanowienie w postępowaniu
administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające
sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 PPSA), postanowienie w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 PPSA), inny niż określony powyżej akt lub czynność z zakresu administra-
cji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub
czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w KPA oraz postępowań określonych
w działach IV, V, i VI OrdPU, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy KPA lub OrdPU (art. 3 §
2 pkt 4 PPSA) albo uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wydania pisem-
nej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie, opinii zabezpieczających lub odmowy
wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a PPSA) powiązane jest ze zobowiązaniem organu do wydania
w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności, zobowiązaniem organu do stwierdzenia albo
uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także stwierdzeniem, że organ dopuścił
się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie.
2 2. Zobowiązanie do uznania uprawnienia lub obowiązku. Zobowiązanie organu do uznania uprawnienia lub
obowiązku wynikającego z przepisów prawa na podstawie art. 149 PPSA dotyczy jedynie sytuacji, gdy organ nie
wydaje decyzji lub postanowienia, lecz inny akt administracyjny określony w art. 3 § 2 pkt 4 (por. wyr. NSA z
4.10.2005 r., II GSK 134/05, Legalis).
3 3. Przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania pisemnych interpretacji przepisów prawa
podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowe-
go w indywidualnych sprawach ustawodawca słusznie zaznaczył, że możliwe jest wniesienie wyłącznie skargi na
przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 14o § 1 OrdPU w razie niewydania interpretacji
1009098 923183652
indywidualnej w terminie określonym w art. 14d OrdPU uznaje się, że w dniu następującym po dniu upływu termi-
nu do wydania interpretacji wydana została interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy
w pełnym zakresie. Z powyższych względów niemożliwe jest więc wystąpienie stanu bezczynności organu.
4 4. Pojęcie bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania. Na temat pojęć bezczynności oraz prze-
wlekłości prowadzenia postępowania – por. komentarz do art. 3.
5 5. Zakres zaskarżenia. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ
administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji,
postanowień oraz innych aktów lub czynności (por. post. WSA w Warszawie z 13.3.2007 r., II SAB/Wa 211/06,
Legalis).
6 6. Kompetencja organu do wydania aktu. Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania
przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej po-
stanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z
zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem
art. 149 PPSA nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności
lub aktu, lecz musi ona wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość.
W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 PPSA
bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ ad-
ministracji czynności lub aktu (por. wyr. NSA z 17.4.2015 r., II OSK 2483/14, Legalis; wyr. NSA z 30.1.2009 r.,
7 7. Podstawa rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przepro-
wadza kontroli określonego aktu lub czynności, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy,
rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (por. wyr. NSA z 20.1.2009 r., II OSK 812/08, Legalis;
wyr. NSA z 15.7.2010 r., II OSK 2051/09, Legalis; wyr. NSA z 29.9.2010 r., II GSK 827/09, Legalis).
8 8. Irrelewantność powodów bezczynności. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia,
z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne jest więc, czy
przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawi-
nione czy też niezawinione.
9 9. Brak postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu pozostawa-
nia w bezczynności, gdy organ ten nie prowadzi żadnego postępowania pozostającego w związku z zarzutem.
Innymi słowy, aby można było przyjąć, że dany organ administracji właściwy do rozpatrzenia sprawy kończącej
się wydaniem decyzji pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, w sprawie tej musi się toczyć postępowanie
administracyjne (por. wyr. NSA z 26.4.2012 r., II GSK 636/12, Legalis).
10 10. Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wy-
rokowania. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub
przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym ter-
minie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo
uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy
administracyjnej w dniu orzekania. Jednak jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności
lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ
dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przed nowelizacją PPSA na podstawie ZmPPSA2015, w przypadku gdy organ administracji publicznej wy-
dał akt albo dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd umarzał postępowanie jako
bezprzedmiotowe, nawet wówczas gdy organ działał z naruszeniem przewidzianego terminu (por. wyr. NSA z
5.1.2007 r., II OSK 132/06, Legalis).
Powyższy schemat był do czasu nowelizacji PPSA często wykorzystywany przez organy administracji publicz-
nej w celu uniemożliwienia uzyskania przez stronę skarżącą orzeczenia sądu stwierdzającego, że bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zamykało to
drogę do dochodzenia przez stronę odszkodowania na podstawie OdpFunkPublU.
II. Oddalenie skargi na bezczynność lub

przewlekłe prowadzenie postępowania
11 1. Oddalenie skargi. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż
do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub
podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub
392318365 1009098
przewlekłość postępowania, wyłącznie gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości
w momencie wniesienia skargi do sądu.
Jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to oznacza,
że brak jest podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności. Podkreślenia wymaga fakt, że podstawowym
celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego czy na bezczynność organu administra-
cji publicznej jest zdyscyplinowanie tego organu przez zwalczanie niepożądanego stanu, pod postacią braku
należytej aktywności organu oraz braku odpowiedniej dynamiki w ramach podejmowanych czynności (zob. wyr.
Stanowisko to zostało również podkreślone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, wyjaśniającej na podstawie art. 187 § 1 PPSA zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości – "wnie-
sienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania
poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd ad-
ministracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 PPS"A (zob. uchw. NSA z 22.6.2020 r.,
II OPS 5/19, Legalis). Przyjęcie odmiennego rozwiązania modyfikowałoby charakter skargi na bezczynność (lub
przewlekłe prowadzenie postępowania). Zamiast zmierzać do likwidacji bezczynności, jej podstawowym celem
stałaby się właściwie realizacja dążenia do uzyskania prejudykatu na potrzeby postępowania odszkodowawczego.
Bez znaczenia pozostaje to, że decyzję doręczono pełnomocnikowi strony po dacie wniesienia skargi na bez-
czynność. Istotna dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, jest data wyda-
nia decyzji, a nie jej faktycznego doręczenia stronie. Jednakże, niezwłocznie po jej wydaniu, decyzja powinna być
doręczona stronom w celu pełnego wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Wysłanie i doręczenie decyzji stronom
po dacie złożenia skargi, a jednocześnie po upływie niemal dwóch miesięcy od jej sporządzenia daje podstawę
do stwierdzenia bezczynności, aczkolwiek niemającej charakteru rażącego (zob. wyr. NSA z 28.6.2019 r., II OSK
641/19, Legalis).
12 2. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Sąd, stwierdzając w orzeczeniu, że organ dopuścił się bezczyn-
ności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w przypadku załatwienia sprawy administracyjnej przez
organ po wniesieniu przez stronę skargi do sądu, jednocześnie obowiązany jest wskazać, czy bezczynność organu
lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki sche-
mat postępowania zapewnia ochronę obywateli i umożliwia realne wykorzystanie instrumentów przewidziany-
ch w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa zdefiniowane zostało w art. 6 OdpFunkPublU.
III. Możliwość orzeczenia o

istnieniu lub nieistnieniu obowiązku
13 1. Orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność
lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz zobowiązania organu do wydania w określonym ter-
minie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 PPSA), a także zobowiązania organu do
stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 2 PPSA),
sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu takiego uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b PPSA).
Ustawodawca wprowadził w ten sposób kolejny wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co
do istoty sprawy. Sąd może jednak skorzystać z tego uprawnienia, tylko gdy pozwala na to charakter sprawy oraz
niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Musi on więc przed podję-
ciem decyzji rozważyć wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne takiego działania. Wyrok sądu orzekającego
o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej.
IV. Wymierzenie grzywny lub zasądzenie

sumy pieniężnej na rzecz skarżącego
14 1. Wymierzenie grzywny. Artykuł 149 § 2 PPSA przewiduje możliwość orzeczenia przez sąd z urzędu lub
na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. do wy-
sokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzed-
nim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na postawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis wprowadza możliwość
orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie
1009098 923183654
w pierwszej skardze do sądu administracyjnego. Jednocześnie, w przeciwieństwie do rozwiązań przewidzianych

w art. 154 PPSA, grzywna może być nałożona również przez sąd z urzędu.
15 2. Suma pieniężna na rzecz skarżącego. Ponadto, zgodnie z art. 149 § 2, sąd może zasądzić od organu na
rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 PPSA. Jest to rozwiązanie
analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 PPSA i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla
skarżącego za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Oba wspomniane przepisy
(art. 154 § 7 oraz art. 149 § 2 PPSA) wzorowane są na rozwiązaniu przewidzianym w art. 12 ust. 4 PrzewlU.
16 3. Funkcja grzywny i sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia
określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziała-
jących bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszko-
dowaniem z ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa,
mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej ad-
ministracji powinno być ostatecznością.
17 4. Równoczesne stosowanie. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie przepisu art. 149 §
2 PPSA i użycie przez ustawodawcę spójnika "lu"b omówione instytucje grzywny i zasądzenia określonej sumy
pieniężnej mogą być zarówno wykorzystywane przez sąd jednocześnie, jak i każda z nich może być zasądzona
oddzielnie. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powinien więc
wziąć pod uwagę całość okoliczności sprawy (w tym okres bezczynności lub przewlekłego postępowania) i podjąć
ewentualną decyzję o negatywnych skutkach finansowych dla organu administracji publicznej.
18 5. Dochód budżetu państwa. Grzywna nałożona na organ administracji publicznej na podstawie art. 149 §
2 PPSA stanowi, obok kosztów sądowych, dochód budżetu państwa i podlega egzekucji sądowej bez nadawania
orzeczeniu klauzuli wykonalności (por. art. 228 PPSA w zw. z art. 758 i n. KPC oraz komentarz do art. 228).
V. Zmiany art. 149 PPSA

19 1. Nowelizacja ZmPPSA2015. Po nowelizacji na podstawie ZmPPSA2015 art. 149 PPSA otrzymał nowe
brzmienie.
592318365 1009098
Art. 150 W sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145–148 sąd uwzględniając skargę
uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności.
1 1. Skarga na akt lub czynność z zakresu administracji. Komentowany przepis określa proceduralne skutki
zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą na akt lub czynność z zakresu
administracji. Artykuł 150 PPSA znajduje jednakże zastosowanie w stosunku do skarg składanych na określone
akty lub czynności nie na podstawie samej ustawy, lecz przepisów szczególnych.
2 2. Uchylenie lub stwierdzenie bezskuteczności aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi przez sąd admi-
nistracyjny skutkuje uchyleniem lub stwierdzeniem bezskuteczności aktu lub czynności. Wskazać jednak należy,
że przepisy szczególne mogą przewidywać inne skutki podjęcia postępowania sądowoadministracyjnego na pod-
stawie normatywnych rozwiązań przewidzianych w regulacjach szczególnych. I tak np. art. 20 ust. 3 ustawy z
15.9.2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 741) przewiduje, że wyrok sądu uwzględniający
skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W opinii T. Wosia cytowany
przepis stanowi swoiste lex specialis w stosunku do art. 150 PPSA [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postę-
powaniu, 2016, s. 879].
3 3. Stwierdzenie naruszenia prawa. Podstawą uchylenia aktu lub czynności, o której mowa w komentowanym
przepisie, jest kontrola stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa.
1009098 923183652
Art. 151 W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości
albo w części.
1 1. Oddalenie skargi. Jeżeli sąd administracyjny po przeprowadzonym postępowaniu – na skutek złożonej

skargi – nie dostrzega braku zgodności z prawem określonego aktu lub czynności, wówczas rozstrzyga sprawę,
wydając wyrok oddalający skargę.
Sąd może nie uwzględnić złożonej skargi w całości albo w części, co musi być odzwierciedlone w jego wyroku.
2 2. Oddalenie skargi w całości. W sentencji wyroku oddalającego skargę w całości nie ma wskazania, że sąd
zdecydował się utrzymać w mocy zaskarżony akt lub czynność, mimo że rezultatem wydania takiego wyroku jest
przede wszystkim właśnie utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu lub czynności [na ten aspekt słusznie zwraca
uwagę T. Woś, podkreślając, że "oddalenie skargi następuje w wyniku podjęcia przez sąd – niewyrażonego expres-
sis verbis, ale podjętego rzeczywiście – rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu lub czynności,
ponieważ w procesie kontroli nie stwierdził on istnienia żadnej z wad uzasadniających, w świetle norm odniesie-
nia, sformułowanie zwrotu o niezgodności ich z prawem" – por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2016, s. 880].
3 3. Oddalenie skargi w części. Wyrok oddalający skargę tylko w części jest przede wszystkim wyrokiem
uwzględniającym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1–2 PPSA część roszczenia przedstawionego w skardze do sądu
administracyjnego (zob. komentarz do art. 145, Nb 1–22). W sentencji wyroku, podobnie jak przy oddaleniu skargi
w całości, nie wskazuje się, że sąd utrzymuje w mocy część zaskarżanego aktu lub czynności.
4 4. Podstawa skargi kasacyjnej. Przepis art. 151 PPSA może stanowić przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej
określonego w art. 174 pkt 2 tej ustawy, ale tylko w powiązaniu z innymi przepisami postępowania, i to dopiero
ewentualne naruszenie przepisów powiązanych decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 (por. wyr. NSA
z 12.10.2018 r., I GSK 143/18, Legalis; wyr. NSA z 13.5.2016 r., I OSK 1828/14, Legalis; wyr. NSA z 26.7.2006
5 5. Niekonstytucyjność podstawy prawnej. Jeśli po usunięciu z systemu prawnego – w wyniku orzeczenia
TK – niekonstytucyjnego przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę zaskarżonego aktu, okaże się w
postępowaniu przed sądem administracyjnym, że stan faktyczny ustalony w sprawie pozwala na odniesienie go
do innego przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie doprowadzi do takiego samego wyniku sprawy,
to sąd administracyjny, oceniając zgodność z prawem tego aktu, ma podstawę do oddalenia skargi stosownie do
art. 151 PPSA (por. wyr. NSA z 18.11.2005 r., I FSK 288/05, Legalis).
6 6. Ocena sądu. W przypadku gdy sąd pierwszej instancji oddala skargę na podstawie art. 151 PPSA, ale wy-
raża w wyroku inną ocenę prawną niż podatkowy organ odwoławczy, to ocena ta jest wiążąca dla organów
podatkowych (por. wyr. NSA z 6.9.2006 r., II FSK 1115/05, Legalis).
7 7. Skarga kasacyjna. Przepis art. 151 PPSA ma charakter bardzo ogólny i przypisywanie jego naruszenia
sądowi pierwszej instancji nie wskazuje rodzaju naruszonych przepisów postępowania czy też prawa materialnego
przez organy podatkowe. Ogólnie tylko stwierdza o obowiązku oddalenia skargi, gdy ta jest nieuzasadniona. O tym
zaś, że jest niezasadna, przesądzać powinny inne przepisy prawa, które należy powołać w konstrukcji tego zarzutu
kasacyjnego w skardze kasacyjnej (por. wyr. NSA z 8.6.2016 r., I OSK 3378/15, Legalis; wyr. NSA z 10.5.2007 r., II
FSK 612/06, Legalis). Tym samym przepis art. 151 PPSA nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej
(por. wyr. NSA z 18.5.2020 r., I OSK 314/20, Legalis; wyr. NSA z 24.1.2019 r., I GSK 2587/18, Legalis; wyr. NSA
z 13.5.2016 r., I OSK 1828/14, Legalis; wyr. NSA z 1.9.2011 r., I OSK 1499/10, Legalis).
8 8. Wynikowy charakter przepisu. Przepis art. 151 PPSA jest przepisem wynikowym. Warunkiem jego zasto-
sowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń
prawa przez organy administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych
przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 13.5.2016 r., I OSK 1828/14,
9 9. Nowelizacja ZmPPSA2015. Na podstawie ZmPPSA2015 art. 151 PPSA otrzymał nowe brzmienie. Usta-
wodawca wprowadził jasną podstawę prawną, pozwalającą na zawarcie w sentencji orzeczenia częściowo uwzględ-
niającego skargę na decyzje lub postanowienie (wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1–2 PPSA), rozstrzygnię-
cia co do pozostałej części skargi. Wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w dużej mierze wskazy-
wało już art. 151 PPSA jako podstawę do oddalenia pozostałej (nieuwzględnionej) części skargi. Wprowadzona
zmiana w sposób logiczny dopełnia brzmienie art. 145 § 1 PPSA.
1009098 923183652
Art. 151a
§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 §
2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z
urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku
postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.
Spis treści
I. Uwagi ogólne...................................................................................................................... 2
II. Uwzględnienie sprzeciwu.................................................................................................. 2
III. Nieuwzględnienie sprzeciwu........................................................................................... 4
I. Uwagi ogólne
1 1. Instytucja sprzeciwu. Komentowany artykuł wyznacza uprawnienia sądu administracyjnego orzekającego
w sprawie wszczętej wskutek złożenia sprzeciwu, przysługującego stronie od wydanej na podstawie art. 138 § 2
KPA tzw. decyzji kasatoryjnej.
Sprzeciw od decyzji uchylającej w drugiej instancji zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do po-
nownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a więc od decyzji ostatecznej, niezawierającej jednak meryto-
rycznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, jest nowym szczegól-
nym środkiem zaskarżenia, inicjuje bowiem kontrolę sądową działania organu drugiej instancji w ograniczonym
zakresie. Ten ograniczony charakter kontroli wyraża się możliwością oceny wyłącznie zasadności skorzystania
przez organ administracji publicznej z instrumentu uregulowanego w art. 138 § 2 KPA, i wyklucza całościową
kontrolę legalności postępowania administracyjnego.
2 2. Funkcja sprzeciwu. Instytucja sprzeciwu ma na celu poprawę efektywności i skrócenie czasu potrzeb-
nego na uzyskanie przez stronę merytorycznego i ostatecznego rozstrzygnięcia o jej prawach bądź obowiązkach.
Rozwiązanie to ma przeciwdziałać pochopnemu korzystaniu przez organ odwoławczy z możliwości, jaką stwarza
art. 138 § 2 KPA, a tym samym ma przeciwdziałać zbędnemu przewlekaniu załatwiania sprawy. Instytucja sprze-
ciwu wpisuje się niewątpliwie we wcześniejsze zmiany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wprowadzone
do PPSA w 2015 r., mające na celu ochronę i wsparcie strony postępowania administracyjnego poprzez zagwaran-
towanie możliwie najszybszego uzyskania rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach. Szersze uwagi na temat
konstrukcji sprzeciwu znajdują się w komentarzu do art. 64a.
II. Uwzględnienie sprzeciwu

3 1. Uwzględnienie sprzeciwu. Zgodnie z komentowanym przepisem wojewódzki sąd administracyjny,
uwzględniając sprzeciw wniesiony przez stronę postępowania administracyjnego od decyzji kasatoryjnej, uchyla
w wyroku zaskarżoną decyzję w całości.
4 2. Przesłanki uwzględnienia sprzeciwu. Stosownie do art. 64e PPSA wojewódzki sąd administracyjny bada-
jący sprzeciw od decyzji administracyjnej ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej,
co, jak już była o tym mowa wyżej, w sposób znaczący ogranicza zakres sądowej kontroli działalności admini-
stracji. Sąd nie jest bowiem upoważniony w komentowanym przypadku do podjęcia pełnego badania legalności
postępowania administracyjnego, czy weryfikacji merytorycznej sprawy administracyjnej, a koncentruje się wy-
łącznie na dopuszczalności skorzystania przez organ drugiej instancji z kompetencji do wydania rozstrzygnięcia
kastoryjnego, tj. uchylającego zaskarżoną decyzję i kierującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ
pierwszej instancji (zob. wyr. NSA z 12.3.2020 r., II OSK 570/20, Legalis).
Rozpoznając sprzeciw, w pierwszej kolejności wojewódzki sąd administracyjny sprawdza kumulatywne speł-
nienie przesłanek z art. 138 § 2 KPA. Sprowadza się to do weryfikacji, czy wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej
nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy uznany przez organ za konieczny do wyjaśnienia zakres
sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd dokonuje oceny spełnienia powyższych przesłanek, mając
na uwadze określoną art. 136 KPA dopuszczalność przeprowadzenia lub zlecenia uzupełniającego postępowania
1009098 923183652
dowodowego przez organ drugiej instancji, a więc możliwości działania w ramach postępowania odwoławczego.
Należy jednak zaznaczyć, że przyjęte w art. 64e PPSA sformułowanie: "sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do
wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KP"A nie oznacza pozostawienia poza zainteresowaniem sądu pod-
stawowych kwestii związanych z legalnością działania organu drugiej instancji, w tym dotyczących właściwości
organu odwoławczego, czy przesłanek wyłączenia organu lub jego poszczególnych pracowników. Ogólnie rzecz
ujmując, sąd administracyjny powinien sprawdzić, czy działania organu pierwszej instancji faktycznie naruszyły
zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Szersze uwagi na temat badania przesłanek do wyda-
nia decyzji kasatoryjnej znajdują się w komentarzu do art. 64e.
5 3. Uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji w całości. Ze względu na charakter zaskarżonej decyzji ka-
satoryjnej sąd administracyjny, uwzględniając sprzeciw strony postępowania administracyjnego, ma obowiązek w
całości uchylić wspomniany akt administracyjny. Niemożliwe jest orzeczenie częściowe w tym obszarze, ponie-
waż sąd kontroluje przesłanki zastosowania konkretnej instytucji procesowej, a wadliwość jej zastosowania rzutuje
na całość rozstrzygnięcia.
6 4. Wymierzenie grzywny. Uwzględniając w wyroku sprzeciw od decyzji organu drugiej instancji, sąd admi-
nistracyjny może wymierzyć organowi administracji publicznej grzywnę w wysokości określonej w art. 154 §
6 PPSA, tj. grzywnę do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce
narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie od-
rębnych przepisów. Takie uregulowanie przez ustawodawcę wysokości potencjalnej grzywny pozwala na doko-
nywanie przez sąd administracyjny pewnego rodzaju skalowania naruszenia przepisów przez organ administracji
publicznej i adekwatnego doboru wysokości nałożonej grzywny.
Przyjęte nowelą rozwiązanie należy ocenić jako w pełni uzasadnione i oczekiwane, choć powinno być stoso-
wane przez sąd administracyjny o tyle wyjątkowo, o ile sąd stwierdzi, że skorzystanie przez organ odwoławczy
z decyzji kasatoryjnej było oczywiście nieusprawiedliwione lub służyło w istocie jedynie niezałatwieniu ostatecz-
nemu sprawy.
Artykuł 151a § 1 zd. 2, podobnie jak całość instytucji sprzeciwu, ma za zadanie pełnić rolę prewencyjną, po-
przez zniechęcanie organów drugiej instancji do nadmiernego wykorzystywania swoistych uprawnień kasacyjny-
ch. Grzywna może być wymierzona z urzędu lub na wniosek strony postępowania administracyjnego.
7 5. Brak środka odwoławczego – konstytucyjność. Zgodnie z § 3 komentowanego artykułu od wyroku
uwzględniającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA, nie przysługuje środek
odwoławczy. Ustawodawca wyłącza tym samym możliwość wniesienia skargi kasacyjnej do NSA w przypadku
przyznania, że organ drugiej instancji nie miał podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji i kierowania sprawy
do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uniemożliwienie wniesienia środka odwoławczego
od wydanego na omawianej podstawie wyroku ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania administracyj-
nego możliwości uzyskania w jak najkrótszym czasie merytorycznego i ostatecznego rozstrzygnięcia o jej prawa-
ch i obowiązkach. Rozwiązanie to nie powinno budzić niepokoju, gdy idzie o jego zgodność z Konstytucją RP.
Zgodnie bowiem z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w
pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady mogą być określone w ustawie i za takie należy uznać unormowanie
zawarte w art. 151a § 3 PPSA. W większości analizowanych przypadków sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych,
rozwiązanie to będzie uniemożliwiało organowi drugiej instancji przedłużanie postępowania sądowoadministra-
cyjnego i faktyczne odwlekanie wydania ostatecznej merytorycznej decyzji w postępowaniu odwoławczym. W
tym aspekcie przyjęty model postępowania należy uznać za uzasadniony wyjątek w rozumieniu art. 78 Konstytu-
cji RP, wprowadzony na korzyść stron postępowania administracyjnego i ograniczający wyłącznie organy admi-
nistracji publicznej będące częścią szeroko rozumianego aparatu państwowego. Powyższe uwagi dotyczą również
spraw administracyjnych, w których mamy więcej niż jedną stronę postępowania, w tym przede wszystkim strony
o sprzecznych interesach, zainteresowane odmiennym rozstrzygnięciem w ramach postępowania administracyjne-
go. Za nieuzasadnioną należy uznać obawę, że w takim przypadku rozwiązanie przyjęte w pierwszym zdaniu §
3 komentowanego artykułu w sposób znaczący ogranicza prawo strony do zaskarżenia orzeczenia wydanego w
pierwszej instancji przez wojewódzkie sądy administracyjne i nie powinno być traktowane jako uzasadniony wy-
jątek od środka ochrony prawnej gwarantowanego w Konstytucji RP. Orzeczenie to ma bowiem w istocie wymiar
jedynie procesowy, nie rozstrzyga merytorycznie w sprawie, lecz służy przybliżeniu ostatecznej, merytorycznej
wypowiedzi organu.
8 6. Zażalenie na postanowienie w przedmiocie grzywny. W przypadku wykorzystania przez sąd administra-
cyjny możliwości orzeczenia grzywny w wyroku uwzględniającym sprzeciw organ administracji publicznej może
skorzystać z uprawnienia do złożenia zażalenia na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie jej nałożenia.
392318365 1009098
III. Nieuwzględnienie sprzeciwu

9 1. Przesłanki oddalenia sprzeciwu. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny, że skorzystanie z
decyzji kasatoryjnej nastąpiło zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 KPA, tj. że decyzja w pierwszej instancji została
wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na
jej rozstrzygnięcie, sąd oddala sprzeciw złożony przez stronę postępowania administracyjnego.
10 2. Niemożliwość orzeczenia grzywny. Wojewódzki sąd administracyjny, oddalając sprzeciw od decyzji kasa-
toryjnej, nie ma rzecz jasna możliwości skorzystania z uprawnienia do nałożenia grzywny na organ administracji
publicznej. Wskazuje na to wykładnia literalna art. 151a § 1 PPSA i użycie przez ustawodawcę partykuły "ponad-
to" w zdaniu drugim, nawiązującej do uwzględnienia w wyroku sprzeciwu od decyzji. Wyrok oddalający sprzeciw
jest swoistym potwierdzeniem słuszności działania organu w drugiej instancji, a działanie o prawidłowym charak-
terze, niezależnie od złożonego wniosku, nie może wiązać się z karą dla organu działającego w interesie strony
postępowania administracyjnego i ochrony zasady dwuinstancyjności postępowania.
11 3. Skarga kasacyjna od wyroku sądu. W przypadku oddalenia przez wojewódzki sąd administracyjny sprze-
ciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA stronom postępowania sądowoadministracyjnego przy-
sługiwać będzie skarga kasacyjna do NSA, który stosownie do art. 182a PPSA zobowiązany jest do rozpoznania
środka zaskarżenia w terminie trzydziestu dni od dnia jego wpływu. Tego rodzaju rozwiązanie, zabezpieczając
stronę postępowania w jej konstytucyjnych prawach zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, ma
przeciwdziałać przewlekaniu ostatecznego merytorycznego załatwienia sprawy, przez co wpisuje się w przyjęte
przez ustawodawcę założenie, z którym wiąże się instytucja sprzeciwu. Podstawowym zarzutem skargi kasa-
cyjnej powinien być zarzut naruszenia art. 138 § 2 KPA. Norma z art. 151a § 1 PPSA ma charakter wynikowy i
jej naruszenie może zostać podniesione tylko łącznie z zarzutem naruszenia innych przepisów postępowania, a w
szczególności z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 KPA (zob. wyr. NSA z 29.1.2019 r., II OSK 3790/18, Legalis).
Szersze uwagi na temat skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw znajdują się w komentarzu do art. 182a.
1009098 923183654
Art. 152
§ 1. W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili
uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się do aktów prawa miejscowego.
Spis treści
I. Uwagi ogólne...................................................................................................................... 2
II. Zastosowanie..................................................................................................................... 2
III. Nowelizacja ZmPPSA 2015............................................................................................ 3
I. Uwagi ogólne
1 1. Skutki nieprawomocnego wyroku. Wyrok wydany przez wojewódzki sąd administracyjny jest nieprawo-
mocny i co do zasady nie powinien wywoływać do czasu uprawomocnienia się żadnych skutków prawnych ze
względu na możliwość jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej do NSA.
2 2. Określenie skutków uwzględnienia skargi. Na podstawie ZmPPSA2015 ustawodawca odmiennie niż do-
tychczas ukształtował skutki uwzględnienia skargi na akt lub czynność. Zrezygnowano z wcześniejszego kontro-
wersyjnego obowiązku określania przez sąd, czy i w jakim zakresie uchylony akt lub czynność nie mogą być wy-
konywane i zastąpiono go regułą ustawową niewywoływania przez uchylone akty lub czynności żadnych skutków
prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.
3 3. Ochrona tymczasowa. Nowe rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę jest przejawem tzw. ochro-
ny tymczasowej, obowiązującej pomiędzy uwzględnieniem przez sąd skargi a uprawomocnieniem się orzeczenia
w momencie upływu terminu trzydziestu dni (od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem) na
wniesienie skargi kasacyjnej do NSA (por. komentarz do art. 177). Ochrona ta ma charakter tymczasowy ze wzglę-
du na oczekiwanie na zaistnienie skutków związanych z prawomocnym orzeczeniem WSA, które znoszą potrzebę
jej zastosowania (por. R. Sawuła, Stosowanie art. 152, s. 73).
4 4. Wyjątek od zasady ochrony tymczasowej. W drodze wyjątku od ustawowej zasady sąd może postanowić
jednak, że zaskarżone akty lub czynności (pomimo uwzględnienia skarg) wywołują normalne skutki aż do upra-
womocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji.
5 5. Obligatoryjność badania okoliczności. Ze względu na konstrukcję komentowanego przepisu wydaje się, że
w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność sąd jest zobligowany do oceny zaistniałych okoliczności
sprawy i ewentualnego zastosowania odstępstwa od ustawowej zasady.
6 6. Element sentencji wyroku. Podjęte przez sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie, uwzględniające upraw-
nienie sądu wynikające z treści art. 152 § 1 PPSA, staje się elementem sentencji wyroku, w związku z czym to-
warzyszące mu rozstrzygnięcie odnośnie do dalszego wykonywania aktu lub czynności oraz ich zakresu podlega
ogłoszeniu na posiedzeniu jawnym. Konieczne staje się ponadto, po ogłoszeniu sentencji wyroku przez przewod-
niczącego lub sędziego sprawozdawcę, podanie zasadniczych motywów zastosowania art. 152 (por. art. 139 §
3 PPSA). Elementy wyjaśniające zastosowanie art. 152 PPSA powinny znaleźć się także w pisemnym uzasad-
nieniu wyroku.
7 7. Wykonalność aktu lub czynności a art. 61 § 3 PPSA. Jeżeli wykonanie aktu lub czynności zostało wcze-
śniej wstrzymane przez sąd na podstawie art. 61 § 3 PPSA (por. komentarz do art. 61 § 3), skutek wynikający z
postanowienia sądu o ich wykonalności następuje z chwilą ogłoszenia sentencji wyroku (bądź podpisania sen-
tencji wyroku na posiedzeniu niejawnym).
8 8. Dwuinstancyjność postępowania. Podobnie jak przed nowelizacją, aktualne pozostają poglądy w litera-
turze przedmiotu upatrujące zasadności istnienia komentowanego przepisu jako skutku wprowadzenia w 2004 r.
dwuinstancyjnego modelu sądownictwa administracyjnego [por. m.in. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010,
s. 355; A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s.
400; T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 883; R. Sawuła, Stosowanie art. 152, s. 71].
II. Zastosowanie
9 1. Zastosowanie przepisu. Komentowany przepis znajdzie zastosowanie wówczas, gdy sąd w wyroku orze-
czonym na podstawie przepisów komentowanej ustawy: uchyli decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1);
1009098 923183652
stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2); stwierdzi wydanie decyzji lub postanowie-
nia z naruszeniem przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 3); uchyli akt lub stwierdzi bezskuteczność czynności, o
których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (art. 146 § 1); stwierdzi nieważność uchwały lub aktu określonych w art.
3 § 2 pkt 5 i 6 albo stwierdzi, że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa (art. 147 § 1); uchyli akt nadzoru
nad organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 148 PPSA).
10 2. Akty prawa miejscowego. W komentowanym przepisie ustawodawca wprost wyłączył natomiast zastoso-
wanie omówionej zasady do aktów prawa miejscowego (por. art. 152 § 2 PPSA). Zagadnienie to, przed nowelizacją
PPSA przez ZmPPSA2015, spotykało się z licznymi wątpliwościami w doktrynie i orzecznictwie. Ustawodawca
w celu wyeliminowania rozbieżności interpretacyjnych postanowił przyznać rację stanowisku, że "w odniesieniu
do aktów prawa miejscowego będącymi źródłami prawa i to powszechnie obowiązującego nie ma zastosowania
instytucja wstrzymania wykonania aktu. Akty prawa miejscowego, jako akty stanowienia, a nie stosowania prawa,
nie podlegają bowiem wykonaniu, o jakim mowa w art. 152 cytowanej ustawy, lecz obowiązują" (por. wyr. WSA w
Krakowie z 16.6.2011 r., III SA/Kr 56/11, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 30.10.2013 r., II SA/Wr 657/13, Le-
galis; wyr. NSA z 7.10.2014 r., II OSK 846/14, Legalis). Analogiczne stanowisko zaprezentowali również A. Plu-
cińska-Filipowicz i T. Filipowicz (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz, Przepis art. 152 PostępSądAdmU).
11 3. Bezczynność organu. Komentowany przepis nie znajduje ponadto zastosowania do sytuacji, w których
sąd uwzględnia skargę złożoną na bezczynność organu administracji, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia na jego
podstawie powinien być zaskarżony akt lub czynność (podobnie R. Sawuła, Stosowanie art. 152, s. 72).
III. Nowelizacja ZmPPSA 2015

wodawca postanowił zmienić dotychczasową praktykę, polegającą na wskazywaniu przez sąd, czy zaskarżony
akt lub czynność nie mogą być wykonywane, do momentu uprawomocnienia się wyroku WSA uwzględniającego
skargę strony. Wprowadzona została ustawowa zasada, wskazująca, że w przypadku uwzględnienia skargi akt lub
czynność nie wywołują skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, a tylko w drodze wyjątku
sąd może postanowić inaczej. Ponadto, decyzją ustawodawcy, art. 152 § 1 PPSA nie znajduje zastosowania do
aktów prawa miejscowego. Praktyka stosowania komentowanego przepisu w WSA w dotychczasowym brzmie-
niu wskazywała, że "jego konstrukcja i sposób zastosowania nie jest jednolicie postrzegany, a jego stosowanie
napotyka istotne wątpliwości i rozbieżności", co podkreślał już R. Sawuła (por. R. Sawuła, Stosowanie art. 152,
s. 71). Istniejące w doktrynie i orzecznictwie rozbieżności dotyczyły m.in. kwestii, czy instytucja przewidziana w
art. 152 PPSA (w jego dotychczasowym brzmieniu) ma charakter obligatoryjny i czy rozstrzygnięcie, o którym
mowa w komentowanym przepisie, powinno być elementem każdego wyroku uwzględniającego skargę na akt lub
czynność. Na obligatoryjność omawianej instytucji zwracali uwagę przede wszystkim: J.P. Tarno (por. J.P. Tarno,
Prawo o postępowaniu, 2010, s. 356), Z. Kmieciak (Z. Kmieciak, Glosa do wyr. NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04,
OSP 2005, Nr 4, s. 209) oraz A. Kabat (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2009, s. 401). Podobny pogląd wyrażono m.in. w jednym z orzeczeń NSA (por. wyr. NSA
z 22.3.2017 r., II GSK 1497/15, Legalis; post. NSA z 2.2.2009 r., II OZ 914/08, Legalis). Dodatkowo w orzecz-
nictwie i doktrynie pojawiały się odmienne zdania w zakresie możliwości zastosowania komentowanego artykułu
do aktów prawa miejscowego.
Mając na uwadze brzmienie art. 152 PPSA po nowelizacji, wydaje się, że ustawodawca skutecznie rozwiał
występujące wątpliwości, a samą nowelizację należy uznać za pozytywny krok w kierunku wyeliminowania roz-
bieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
392318365 1009098
Art. 153 Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w spra-
wie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem
zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Spis treści
I. Uwagi ogólne...................................................................................................................... 2
II. Związanie organów i sądów............................................................................................. 2
I. Uwagi ogólne
1 1. Zakres regulacji. Efektywność kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zależy w dużej mierze od
merytorycznej poprawności i precyzji adresowanych do organów administracji wskazań objętych treścią wyroku.
Pozostają one w ścisłym związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego danego aktu lub czynności. Sformuło-
wanie wskazań przez sąd administracyjny zawartych w orzeczeniu staje się konsekwencją i dopełnieniem oceny
prawnej sądu, a jednocześnie miernikiem prawidłowości zajętego przez niego stanowiska w danej sprawie. Dla
osiągnięcia celu sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli nie wystarczy więc stwierdzić, że określone
działanie organu administracji publicznej jest niezgodne z prawem. Takiemu ustaleniu powinno jeszcze – co do
zasady – towarzyszyć wskazanie, jak przez wykonanie wyroku zapewnić stan zgodności z prawem. Bez wątpienia
kasacyjny charakter orzeczeń sądów administracyjnych kształtuje również treść art. 153 PPSA, który odnosi się
do kwestii związania adresata wyroku oceną prawną wyrażoną w nim przez sąd. W myśl jednego z orzeczeń
NSA rezultat kontroli sądowoadministracyjnej trzeba więc rozpatrywać w kontekście sposobu wykonania zapa-
dłego wyroku uwzględniającego skargę (por. wyr. NSA z 9.11.2007 r., II FSK 833/07, Legalis).
2 2. Ocena prawna sądu. Przez ocenę prawną należałoby rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów praw-
nych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena powyższa, jak i wskazania co do
dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie
wykazuje moc wiążącą (por. wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis; por. także wyr. NSA z 18.2.2011
r., II FSK 1902/09, Legalis; wyr. NSA z 20.1.2015 r., II GSK 2183/13, Legalis; wyr. NSA z 2.7.2019 r., II FSK
2844/17, Legalis). Słusznie wskazuje NSA w jednym ze swoich orzeczeń, że związanie oceną prawną powinno
być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatry-
wanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i
wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przy
tym – w ocenie NSA – przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i
postępowania (por. wyr. NSA z 18.5.2016 r., I OSK 2003/14, Legalis; post. NSA z 12.12.2007 r., II FZ 630/07,
Legalis). To zasługujące na pełną aprobatę stanowisko podziela w swoim komentarzu również J.P. Tarno (por.
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 359). Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy
wykładni przepisów prawnych oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku (por. wyr. WSA w War-
szawie z 19.9.2006 r., I SA 1859/05, niepubl.).
3 3. Zakres oceny prawnej. Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni
przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii
zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.
II. Związanie organów i sądów

4 1. Związanie oceną prawną. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści orzeczenia oraz wskazaniami co do
dalszego postępowania dotyczy zarówno organów administracji publicznej, jak i sądów.
5 2. Związanie sądów. Związanie sądów w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie mogą one
formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do
podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 4.12.2019 r., II GSK 3191/17, Legalis; wyr. NSA
z 13.11.2019 r., I OSK 651/18, Legalis; wyr. NSA z 13.8.2019 r., II GSK 2275/17, Legalis; wyr. NSA z 18.5.2016
r., I OSK 2003/14, Legalis; wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też wprost pogląd, że sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę
w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem
kolejnego rozpoznania (por. wyr. NSA z 28.4.2020 r., I OSK 896/19, Legalis; wyr. NSA z 8.10.2019 r., I OSK
1009098 923183652
4083/18, Legalis; wyr. NSA z 15.2.2007 r., II FSK 274/06, Legalis). Jak się wydaje, komentowany przepis ma
również istotne znaczenie dla realizacji zasady ekonomiki postępowania administracyjnego oraz postępowania
sądowoadministracyjnego.
6 3. Związanie organów. Związanie organów oceną prawną sądu administracyjnego obejmuje nie tylko organ,
którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzekania sądu, ale także każdy inny organ orzekający w
sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Jeżeli na skutek zmiany przepisów o właściwości organów
doszło do zmiany organu odwoławczego, to nowy organ odwoławczy nadal związany jest oceną prawną zawartą
w uzasadnieniu wyroku (por. wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis).
7 4. Skutki związania sądów. Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wy-
roku jest to, że stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia or-
ganu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim
orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wy-
rażonym wcześniej poglądem (wyr. NSA z 2.4.2008 r., I OSK 886/07, Legalis), chyba że w okresie pomiędzy wy-
daniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Niezastosowanie się przez
sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę
do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 PPSA (por. wyr. WSA w Warszawie z 2.10.2006 r.,
IV SA 1576/06, niepubl.). W opinii NSA zawartej w jednym z orzeczeń, w świetle treści art. 153 PPSA, ocena
prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie
tylko ten sąd oraz organ, lecz także NSA rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej
sprawie (por. wyr. NSA z 7.9.2018 r., II OSK 1283/17, Legalis; wyr. NSA z 8.1.2016 r., I OSK 1926/15, Legalis;
wyr. NSA z 18.12.2015 r., I OSK 1712/15, Legalis; wyr. NSA z 16.5.2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11,
poz. 119). Niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym,
do których zalicza się również pewność i stabilność stosunków prawnych, a także z art. 153 PPSA, byłoby więc
podważenie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpa-
trywaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (por.
wyr. NSA z 7.10.2014 r., II GSK 1297/13, Legalis; wyr. NSA z 20.1.2006 r., I FSK 505/05, Legalis). Stanowisko
to zostało uwzględnione przy nowelizacji PPSA na podstawie ZmPPSA2015, gdzie zastąpiono dotychczasowy
zwrot "ten są"d (mogący rodzić wątpliwości), zwrotem "a także sądy".
8 5. Zakres związania. Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym
zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu
sądowym, i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyr. NSA z 19.10.2007 r., II FSK
1128/06, Legalis). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów
prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania
określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu
oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz
zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 18.5.2016 r., I OSK 2003/14,
Legalis; wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis).
9 6. Wskazania a ocena prawna. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi
ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicz-
nej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyr. NSA z 28.4.2020 r., I OSK
896/19, Legalis; wyr. NSA z 6.5.2015 r., II OSK 2440/13, Legalis; wyr. NSA z 1.4.2014 r., I GSK 1233/12, Lega-
lis; wyr. NSA z 6.4.2006 r., I GSK 2395/05, Legalis). Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej
przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błę-
dom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku
działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
10 7. Tożsamość sprawy. Użyty w przepisie art. 153 PPSA zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj
o tożsamość sprawy oraz wyznaczające ją elementy zakreślające granice związania orzeczeniem sądu. Powinna
to być więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyr. NSA z 28.4.2020 r.,
I OSK 896/19, Legalis; wyr. NSA z 12.12.2018 r., I OSK 239/17, Legalis; wyr. NSA z 5.7.2013 r., I OSK 345/12,
Legalis; wyr. NSA z 3.4.2008 r., I FSK 1466/06, Legalis). W szczególności o tożsamości sprawy decyduje podstawa
powstania danego stosunku prawnego, tj. podstawa prawna i okoliczności faktyczne. Istotna zmiana któregoś z
tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z nową sprawą (por. wyr. NSA z 12.12.2018 r., I OSK 239/17,
Legalis; wyr. NSA z 20.3.2013 r., II OSK 2227/11, Legalis; wyr. NSA z 3.4.2008 r., II FSK 100/07, Legalis;
podobnie w wyr. NSA z 14.6.2007 r., I FSK 1390/06, Legalis).
11 8. Związanie sentencją i uzasadnieniem. Zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy
zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu
oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (wyr. NSA z 5.2.2008 r., II FSK 1649/06, Legalis).
12 9. Związanie wskazaniami. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępo-
wania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponow-
392318365 1009098
nego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego
rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por.
wyr. NSA z 8.4.2014 r., I FSK 2121/13, Legalis; wyr. NSA z 3.10.2006 r., I FSK 7/06, POP 2007, Nr 3, poz. 44;
por. także wyr. NSA z 25.1.2011 r., II GSK 95/10, Legalis).
13 10. Kontrola rozstrzygnięcia organu. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu spra-
wy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej
przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyr. NSA z 20.4.2011 r., II OSK
729/10, Legalis). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 PPSA w razie złożenia skargi powo-
duje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Co więcej, naruszenie zasady związania oceną prawną stanowi
kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu (por. wyr. NSA z
15.2.2007 r., II FSK 274/06, Legalis).
14 11. Skarga kasacyjna. Niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym prze-
pisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 6.12.2019
r., I GSK 1610/18, Legalis; wyr. NSA z 4.12.2015 r., I FSK 1277/14, Legalis; wyr. NSA z 13.9.2006 r., II FSK
1099/05, Legalis; por. także wyr. WSA w Warszawie z 2.10.2006 r., IV SA 1576/06, niepubl.).
15 12. Zmiana stanu prawnego. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wią-
żącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny
skutek, czyli ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia
sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia. Zmieniające się okoliczności
sprawy powodują nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 153 PPSA i
jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. wyr. NSA z 15.4.2005 r.,
OSK 1403/04, Legalis; podobnie wyr. NSA z 6.7.2011 r., I FSK 1042/10, Legalis).
16 13. Przewlekłość prowadzonego postępowania. Na skutek nowelizacji komentowanej ustawy wprowadzonej
ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do
dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ również w sprawach, w
których sąd stwierdził stan przewlekłości prowadzonego postępowania przez organ.
wodawca postanowił rozwiać ewentualne wątpliwości co do zakresu związania NSA oceną prawną dokonaną
przez sąd pierwszej instancji (wyrażoną w prawomocnym wyroku), w przypadku gdy NSA rozpatruje skargę kasa-
cyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (ocena legalności ponownego rozstrzygnięcia organu). Ponad-
to ustawodawca wprost wskazał, że ewentualne odstępstwo jest możliwe w przypadku zmiany przepisów prawa.
Komentowane zmiany wprost gwarantują, że co do zasady ocena prawna wynikająca z prawomocnego wyroku nie
ulegnie zmianie w kolejnych orzeczeniach sądowych w tej sprawie i są spójne z dotychczasowym orzecznictwem
NSA (por. wyr. NSA z 16.5.2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119).
1009098 923183654
Art. 154
§ 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub
załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia
lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okolicz-
ności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe
prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi
podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.
§ 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie
na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.
§ 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli
organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania,
uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego.
§ 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagro-

dzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego
Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
§ 7. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości
połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Spis treści
I. Uwagi ogólne...................................................................................................................... 2
II. Wniesienie skargi.............................................................................................................. 3
III. Grzywna........................................................................................................................... 4
IV. Suma pieniężna na rzecz skarżącego............................................................................... 5
V. Odszkodowanie.................................................................................................................. 5
VI. Orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku............................... 6
VII. Niewykonywanie postanowień....................................................................................... 7
VIII. Nowelizacja ZmPPSA2015........................................................................................... 7
I. Uwagi ogólne
1 1. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesienie skargi na podstawie komentowanego
przepisu związane jest z bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ i możliwe jest
w przypadku niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie
postępowania.
2 2. Niewykonanie wyroku. Przez pojęcie "niewykonanie wyroku" należy rozumieć pozostawanie w bezczyn-
ności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy de-
cyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyr. WSA w Warszawie z 8.5.2007 r., VII
SA/Wa 97/07, Legalis; por. także K. Gruszecki, Dyscyplinowanie organów administracji, s. 49). To samo dotyczy
stanu przewlekłości postępowania. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewle-
kłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez
sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności. Mamy z tym do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany przez
prawomocny wyrok sądu administracyjnego, w którym sąd ten uwzględnił skargę na bezczynność organu lub skar-
gę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a PPSA na podstawie
art. 149 PPSA i zobowiązał organ do wydania aktu we wskazanym przez siebie terminie bądź dokonania czynności
lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a organ administra-
cji publicznej tego obowiązku nie wykonał (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej,
s. 129).
3 3. Rodzaje "niewykonania wyroku". Niewykonanie wyroku sądu administracyjnego może polegać na pozo-
stawaniu w bezczynności, pozostawaniu w stanie przewlekłości w prowadzeniu postępowania, w podjęciu
1009098 923183652
lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administra-
cyjną lub w innej formie prawem przewidzianej.
4 4. Oddalenie skargi. Niedopuszczalne staje się wniesienie, na podstawie komentowanego przepisu, skargi na
niewykonanie wyroku, w przypadku gdy wyrokiem tym skargę oddalono (art. 58 § 1 pkt 6 PPSA).
II. Wniesienie skargi

5 1. Uprzednie wezwanie organu. Skuteczne wniesienie skargi na podstawie komentowanego przepisu jest uza-
leżnione wyłącznie od zaistnienia jednej przesłanki określonej w § 1 komentowanego przepisu. Jedynym bowiem
warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 154 § 1 PPSA jest uprzednie wezwanie właści-
wego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (por. także post. NSA z 15.4.2008 r., I OSK 283/08,
Legalis). Wezwanie to nie może być utożsamiane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które odnosi się do
zaskarżania określonych aktów i czynności (art. 52 § 4 PPSA); (por. post. NSA z 17.6.2008 r., I OSK 631/08, Le-
galis). Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi określone w art. 53 nie mają zastosowania do skargi wnoszonej
na podstawie art. 154 § 1 PPSA (por. post. NSA z 6.1.2010 r., II GSK 198/09, Legalis; post. NSA z 23.2.2006 r.,
II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 100; post. NSA z 17.6.2008 r., I OSK 631/08, Legalis).
6 2. Termin. Niewykonanie wyroku przez organ stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administra-
cyjnego nie jest ograniczone terminem do jej wniesienia. Oznacza to, że dopuszczalność wniesienia skargi na pod-
stawie komentowanego przepisu nie jest uwarunkowana upływem określonego czasu od dnia doręczenia orga-
nowi wezwania do wykonania wyroku. Jedynym zatem warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na podsta-
wie wskazanego art. 154 § 1 PPSA jest uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub zała-
twienia sprawy (por. post. NSA z 15.4.2008 r., I OSK 282/08, Legalis).
7 3. Uznanie uprawnienia lub obowiązku. Mając na uwadze treść art. 249 PPSA, można wskazać, że przez
uwzględnienie skargi na bezczynność, o której mowa w art. 154 § 1, należy rozumieć również wydanie orzeczenia
uznającego uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa (por. wyr. NSA z 15.4.2005 r., OSK 1389/04,
Legalis). To samo dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.
8 4. Niewykonanie wyroku w chwili wnoszenia skargi. Przepis art. 154 § 3 PPSA wskazuje, że stan w postaci
niewykonania wyroku musi istnieć w chwili złożenia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że ustawo-
dawca, mówiąc o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wskazuje na określoną okoliczność faktyczną
uzasadniającą żądanie ukarania organu grzywną (por. wyr. NSA z 4.10.2012 r., I OSK 765/12, Legalis; wyr. NSA
z 4.11.2011 r., II OSK 1797/11, Legalis; wyr. NSA z 24.5.2006 r., II GSK 384/05, Legalis).
9 5. Załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na
niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia. Załatwienie sprawy przez organ
(w zakresie istniejącej bezczynności) po wniesieniu skargi, o której mowa w art. 154 § 1 PPSA, nie jest istotne z
punktu widzenia dalszego prowadzenia sprawy sądowoadministracyjnej w granicach złożonej skargi na podstawie
komentowanego przepisu. Tym samym późniejsze dopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązków
wynikających z wcześniejszego wyroku zobowiązującego, a więc już po wniesieniu skargi, choć przed wydaniem
orzeczenia w sprawie, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Fakt powyższy
może jedynie mieć wpływ na ustalenie wysokości grzywny w ramach określonych przez art. 154 § 6 PPSA.
10 6. Niewykonanie wyroku w całości bądź w części. Artykuł 154 § 1 PPSA wskazuje, że niewykonanie wyroku
sądu administracyjnego może mieć miejsce w całości lub w części.
11 7. Termin załatwienia sprawy administracyjnej. Termin do wykonania przez organ administracji publicz-
nej wyroku sądu administracyjnego zaczyna biec od dnia doręczenia organowi tego wyroku (por. wyr. NSA z
26.4.2006 r., II GSK 35/06, Legalis). W związku z powyższym niewykonanie wyroku przez organ na podstawie
komentowanego przepisu nastąpi wówczas, gdy "nie ustosunkuje się on w pełni" do treści przedmiotowego wy-
roku sądu administracyjnego (wyda rozstrzygnięcie lub podejmie określoną czynność z zakresu administracji) po
doręczeniu wyroku w terminie uregulowanym w przepisach rozdziału 7 działu I KPA (art. 35–38 KPA) – w tzw.
terminie załatwienia sprawy administracyjnej.
12 8. Obligatoryjność orzeczenia. Jeżeli ziściły się warunki zawarte w art. 154 § 1 PPSA, sąd ma obowiązek
uwzględnić skargę złożoną na podstawie tego przepisu – sąd przychyla się do wniosku o nałożenie grzywny na
organ administracji publicznej, jeśli stwierdzi, że nie doszło do wykonania uprzedniego wyroku uwzględniającego
skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
392318365 1009098
III. Grzywna
13 1. Podstawa wymierzenia grzywny. Przepis art. 154 § 1 PPSA stanowi podstawę wymierzenia grzywny or-
ganowi administracji publicznej, który nie wykonał wyroku sądowego. Jak słusznie zauważa J.P. Tarno, przepis
ten jest przejawem "uprawnienia sądu o charakterze dyscyplinującym i represyjnym" (por. J.P. Tarno, Prawo o
14 2. Charakter grzywny. Grzywna wymierzana na podstawie komentowanego przepisu ma charakter repre-
syjny. Jej zadaniem jest dyscyplinowanie organów administracji publicznej, aby wykonywały w zgodny z prawem
sposób wyroki sądów administracyjnych (por. J. Gawron, Skutki niewykonywania orzeczenia, s. 96).
15 3. Przesłanki. Z przepisu art. 154 § 1 PPSA wynikają przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd
mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku uchy-
lającym zaskarżony akt. Wydanie rozstrzygnięcia lub podjęcie innej czynności objętej przedmiotem skargi już po
wniesieniu skargi, lecz przed dniem wyznaczenia rozprawy w sprawie skargi złożonej na podstawie komentowa-
nego przepisu, nie unicestwia możliwości orzeczenia przez sąd grzywny.
16 4. Związanie sądu. Żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowa-
nia sądowoadministracyjnego wykazane zostanie niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność
lub przewlekłe postępowanie organu. Stan ten musi istnieć co najmniej do dnia wniesienia skargi na podstawie
komentowanego przepisu. Jednak podzielić należy stanowisko sądu administracyjnego, że jeżeli skarżący cofnął
skargę w zakresie niewykonania wyroku (z powodu jego wykonania już po wniesieniu skargi), to należy przyjąć,
iż odpadła przyczyna, o której mowa w art. 154 § 1, skutkująca obowiązkiem wymierzenia grzywny (por. wyr.
WSA w Warszawie z 9.6.2005 r., VI SA/Wa 1877/04, Legalis).
17 5. Charakter konstytutywny. Orzeczenie wydawane w przedmiocie nałożenia grzywny przez sąd administra-
cyjny na podstawie art. 154 § 1 PPSA jest – obok orzeczenia wydawanego na podstawie art. 154 § 2 (orzeczenie
o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) – orzeczeniem o charakterze konstytutywnym.
18 6. Wysokość grzywny. Określenie w art. 154 § 6 PPSA jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości
grzywny oznacza, że sąd może orzec grzywnę w maksymalnej albo w niższej wysokości.
Zgodnie z treścią § 6 komentowanego przepisu wysokość grzywny ustalana jest do określonej wielokrotno-
ści (dziesięciokrotności) przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej, ogłoszone-
go przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor
Polski. Zgodnie z treścią komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11.2.2020 r. w sprawie przecięt-
nego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r. (M.P. poz. 174) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce
narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł (dla porównania w 2018 r. wynosiło ono 4585,03 zł).
19 7. Okoliczności sprawy. Przy ustalaniu wysokości grzywny nakładanej na organ na podstawie komentowanego
przepisu należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy związane z zaistniałym stanem braku wyko-
nania wyroku sądu administracyjnego, którego skutkiem jest wniesienie skargi na podstawie art. 154 PPSA.
Sąd powinien więc uwzględniać takie przesłanki, jak okres zwłoki organu związanej z niewykonaniem wyroku,
ewentualne trudności z wykonaniem wyroku i wydaniem rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności, do czego
zobowiązany został organ, bezczynność organu w innych postępowaniach, która została stwierdzona wyrokiem
sądowym poprzednio (zwłaszcza w sprawach podobnych rodzajowo). Sąd administracyjny wskazał w jednym ze
swych orzeczeń, że do przesłanek determinujących wysokość grzywny należy zaliczyć m.in. przyczyny niewy-
pełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 PPSA, okres, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to,
czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (por. wyr. NSA z 11.5.2018 r., I OSK 2230/17,
Legalis; post. NSA z 20.6.2008 r., I OZ 449/08, Legalis; podobnie post. NSA z 18.5.2011 r., I OZ 348/11, Legalis).
20 8. Zarobki piastuna organu. Ustalając wysokość wymierzonej grzywny, sąd administracyjny nie może mieć
na względzie zarobków osoby piastującej funkcję organu, którego skarga dotyczy (por. post. NSA z 20.6.2008 r.,
21 9. Oddalenie skargi. Prawomocny wyrok oddalający skargę o wymierzenie organowi grzywny stwarza stan
powagi rzeczy osądzonej w zakresie objętym wyrokiem. Oznacza to, że bezczynność organu co do niewykonania
wyroku w zakresie objętym wyrokiem oddalającym skargę została już prawomocnie rozstrzygnięta. Okoliczność
ta nie może być pominięta w toku rozpoznawania kolejnej skargi o wymierzenie grzywny. Istota rozwiązania
prawnego przyjętego w art. 154 PPSA polega na tym, że chociaż po oddaleniu skargi o wymierzenie organowi
grzywny nie jest wykluczone ponowne wniesienie takiej skargi w razie utrzymywania się stanu bezczynności
1009098 923183654
organu w zakresie niewykonania wyroku, to jednak w takim wypadku nie można pominąć konsekwencji, które
powoduje wcześniejszy wyrok oddalający skargę (por. wyr. NSA z 29.8.2007 r., II OSK 1694/06, Legalis).
22 10. Dochód budżetu państwa. Grzywna nakładana na organ administracji publicznej na podstawie
art. 154 PPSA stanowi, obok kosztów sądowych, dochód budżetu państwa i podlega egzekucji sądowej bez nada-
wania orzeczeniu klauzuli wykonalności (por. art. 228 PPSA w zw. z art. 758 i n. KPC).
23 11. Umorzenie grzywny. Artykuł 229 § 1 PPSA wyraźnie wskazuje, że niemożliwe jest umorzenie należności
z tytułu grzywny nałożonej na podstawie art. 154 § 1 PPSA, odraczanie jej zapłaty, jak również rozłożenie
zapłaty grzywny na raty.
24 12. Niewykonanie wyroku w części dotyczącej kosztów postępowania. Komentowany przepis nie stanowi
podstawy do wymierzenia grzywny, gdy organ administracji publicznej nie wykona wyroku w części dotyczącej
zwrotu zasądzonych na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA niewykonanie
wyroku w części dotyczącej kosztów postępowania nie może stanowić bezczynności organu administracji, o której
mowa w komentowanym przepisie (por. wyr. NSA z 27.5.2008 r., I OSK 154/08, Legalis).
IV. Suma pieniężna na rzecz skarżącego

25 1. Charakter regulacji. Artykuł 154 § 7 PPSA przewiduje kolejne uprawnienie sądu administracyjnego o
charakterze prewencyjno-represyjnym, mające na celu zagwarantowanie wykonywania wyroków uwzględnia-
jących skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
26 2. Wysokość sumy pieniężnej. Zgodnie z komentowanym przepisem, uwzględniając skargę dotyczącą wy-
mierzenia grzywny organowi, sąd może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego, sumę pieniężną do wy-
sokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. do wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagro-
dzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
27 3. Uprawnienie sądu. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 154 § 7 PPSA ustawodawca przewidział w ni-
niejszym przepisie uprawnienie, a nie obowiązek sądu w zakresie przyznania oznaczonej sumy pieniężnej. Sąd,
uwzględniając skargę dotyczącą wymierzenia grzywny organowi, powinien więc rozważyć, biorąc pod uwagę
wszystkie okoliczności danej sprawy (a zwłaszcza okres niewykonywania przez organ wyroku), zasadność takiego
dalszego działania. Mając na uwadze brzmienie art. 154 § 3 PPSA, wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy
przez organ po wniesieniu skargi nie stoi na przeszkodzie przyznaniu określonej sumy pieniężnej od organu na
rzecz skarżącego. Okoliczność taka powinna być jednak wzięta pod uwagę przy wyznaczaniu wysokości wspo-
mnianej sumy pieniężnej.
28 4. Niezależność rozstrzygnięcia. Wymierzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego powinno odbywać się
niezależnie od wysokości wymierzonej grzywny. Ustawodawca, wbrew pierwotnemu brzmieniu projektu ZmP-
PSA2015 (druk sejmowy Nr 1633), nie zdecydował się na powiązanie wysokości sumy pieniężnej z wysokością
wymierzonej grzywny, a z jej maksymalną wysokością wskazaną w art. 154 § 6 PPSA.
V. Odszkodowanie
29 1. Roszczenie o odszkodowanie. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy
roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w KC (por. art. 154 § 4 PPSA). W związku z powyższym
przy dochodzeniu odszkodowania od organu znajdują zastosowanie regulacje art. 417 § 1 i 2 oraz art. 4171 § 3 KC.
30 2. Niezależność roszczenia. Roszczenie odszkodowawcze wynikające z treści art. 154 § 4 PPSA może być
złożone niezależnie od wniesienia przez stronę skargi wynikającej z treści art. 154 § 1 PPSA. Oznacza to, że
złożenie skargi na podstawie art. 154 § 1 PPSA nie jest elementem koniecznym do otwarcia drogi dopuszczal-
ności cywilnoprawnego roszczenia o dochodzenie odszkodowania od organu administracji publicznej mającego
podstawę w art. 154 § 4 PPSA oraz odpowiednich regulacjach cywilnoprawnych. Zgodzić się należy z T. Wosiem,
że pomimo wyraźnego odwołania do KC, podmiot występujący z roszczeniem odszkodowawczym do organu nie
ma obowiązku uzyskania stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania decyzji,
co wynika bezpośrednio z art. 4171 § 3 KC [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 921–
922]. Artykuł 4171 § 3 KC wskazuje jednocześnie, że rozwiązania tego nie stosuje się, jeżeli "przepisy odrębne
stanowią inaczej". Słusznie podkreśla cytowany Autor, że za taki przepis należy uznać art. 154 § 5 in fine PPSA,
592318365 1009098
na mocy którego nie można uzależniać zobowiązania uprawnionego do otrzymania odszkodowania podmiotu od
potwierdzenia tego faktu we właściwym postępowaniu (tamże, s. 808).
31 3. Odszkodowanie za szkody rzeczywiste i utracone korzyści. Zawarte w KC uregulowania dotyczące przy-
znawania odszkodowań od organów administracji publicznej za niezgodne z prawem ich działanie na podstawie
posiadanych kompetencji nie ograniczają odszkodowania do damnum emergens (szkoda rzeczywista). Dochodzo-
ne odszkodowanie może bowiem również zawierać lucrum cessans (utracone korzyści), tj. utratę korzyści, jakiej
dany podmiot mógłby się spodziewać, gdyby organ w odpowiednim terminie wydał rozstrzygnięcie lub podjął
określoną czynność z zakresu administracji, do której był zobowiązany na mocy orzeczenia sądowego.
32 4. Brak wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu.
Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowa-
nia, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Oznacza to, że powództwo do sądu
powszechnego wnoszone na podstawie art. 154 § 5 PPSA powinno być poprzedzone postępowaniem organu w
sprawie przyznania odszkodowania, o którym mowa w art. 154 § 4 PPSA.
VI. Orzeczenie o istnieniu lub

nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku
33 1. Uprawnienie sądu. Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 2 PPSA sąd może – obok środków przewidzianych w
§ 1 niniejszego przepisu – ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku.
34 2. Niesamodzielność środka. Stosowanie art. 154 § 2 PPSA powinno być powiązane ze środkiem opisanym
w § 1 tego przepisu. Wskazuje na to użycie w komentowanym przepisie słowa "ponadto", które implikuje ko-
nieczność wymierzenia grzywny w sytuacji, gdy sąd chciałby orzec również merytorycznie.
35 3. Zastosowanie przepisu. Przepis art. 154 § 2 PPSA może znaleźć zastosowanie, o ile:
1) organ nie wykona wcześniejszego wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub prze-
wlekłe prowadzenie postępowania;
2) dojdzie jednocześnie do wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 (o czym
bezpośrednio powyżej);
3) o zastosowanie tejże instytucji wystąpi strona;
4) pozwala na to charakter sprawy (por. art. 154 § 2 in fine);
5) nie budzą uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego;
6) sąd postanowi skorzystać z przewidzianego uprawnienia (por. art. 154 § 2 in fine).
36 4. Charakter sprawy. Przepis art. 154 § 2 PPSA nie określa, w jakich okolicznościach "charakter sprawy
pozwala" na wydanie orzeczenia w komentowanym trybie. Za trafny należy uznać pogląd B. Dautera, że art. 154 §
2 PPSA może być stosowany wyłącznie w przypadkach merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach skar-
żącego – gdy sąd, uwzględniając wniosek strony w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PPSA (tj. w
sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej),
może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa lub też w sprawach niewykona-
nego wyroku wydanego na podstawie art. 149, w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu w zakresie
wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA [por. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2016, s. 665; dosyć podobnie T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 917]. Wart
przytoczenia jest również pogląd B. Adamiak, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu admini-
stracyjnego w sprawach, w których "(…) chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w
wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej" (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postę-
powanie administracyjne, 2009, s. 176).
37 5. Rażące naruszenie prawa. Ustawą z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy pu-
blicznych za rażące naruszenie prawa dodano zd. 2 do art. 154 § 2 PPSA. Sąd, stosując komentowaną instytucję,
dodatkowo stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naru-
szeniem prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa zostało zdefiniowane w art. 6 OdpFunkPublU.
38 6. Stosowanie przed NSA. Instytucja uregulowana w art. 154 § 2 PPSA może znaleźć zastosowanie wyłącznie
w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Nie jest możliwe odpowiednie stosowanie tego przepisu w
postępowaniu przed NSA (podobnie W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej, s. 172).
1009098 923183656
VII. Niewykonywanie postanowień

39 1. Zakres zastosowania przepisu. Zgodnie z brzmieniem komentowanego przepisu, konstrukcje prawne prze-
widziane treścią art. 154 PPSA nie znajdują zastosowania wobec niewykonywania przez organ administracji
publicznej postanowień sądów administracyjnych.
VIII. Nowelizacja ZmPPSA2015

40 1. Nowelizacja ZmPPSA2015. Ustawa ZmPPSA2015 wprowadziła zmiany, polegające na nadaniu nowego
brzmienia § 1 oraz dodaniu do komentowanego przepisu § 7. Ustawodawca z treści art. 154 § 1 PPSA postanowił
usunąć kwestie dotyczące bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchyla-
jącym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Zmiana ta podyktowana była równoczesną zmianą
art. 149 PPSA, obejmującego obecnie kompleksowe uregulowanie kwestii dotyczących rozstrzygania o skarga-
ch na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach
określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a PPSA.
Poprzez dodanie do komentowanego przepisu § 7 ustawodawca wzmocnił ochronę interesów skarżącego i
umożliwił sądowi przyznanie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej od organu administracji publicznej.
Rozwiązanie to wzorowane jest na instytucji przewidzianej w art. 12 ust. 4 PrzewlU.
792318365 1009098
Art. 155
§ 1. W razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mają-
cych wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe
organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach.
§ 2. Organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydzie-
stu dni sąd o zajętym stanowisku.
§ 3. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu or-
ganowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie wydaje się na posiedzeniu niejawnym.
Spis treści
I. Charakter instytucji sygnalizacji i jej stosowanie.............................................................. 2
II. Grzywna............................................................................................................................. 3
III. Nowelizacja ZmPPSA2015.............................................................................................. 3
I. Charakter instytucji sygnalizacji i jej stosowanie

1 1. Instytucja sygnalizacji o istotnych nieprawidłowościach. Instytucja tzw. sygnalizacji dotyczy tworzenia
określonych instrumentów usprawnienia i poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Korzysta się z nich
wówczas, gdy działanie organów administracji narusza standardy wyznaczone przepisami prawa (por. Ł. Strzępek,
Uprawnienia sygnalizacyjne, s. 113–114). Artykuł 155 PPSA dotyczy sygnalizacji jako uprawnienia sądu do
zawiadamiania o istotnych nieprawidłowościach ujawnionych w toku postępowania sądowego w związku z roz-
poznawaną sprawą. Uprawnienie to ma charakter fakultatywny. Wskazać trzeba w tym miejscu, że instytucja sy-
gnalizacji zawarta jest również w art. 55 § 3 PPSA. Ta ostatnia odnosi się jednak do sytuacji powiadamiania wła-
ściwych organów o nieprzekazaniu skargi do sądu administracyjnego i ma wymiar obligatoryjny (por. komentarz
do art. 55 § 3).
2 2. Negatywna ocena prawna w treści wyroku. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w literaturze przed-
miotu, że dokonanie oceny prawnej zachowania organu i następnie zamieszczenie jej w uzasadnieniu wyroku koń-
czącego postępowanie administracyjne nie wypełnia przesłanek komentowanego przepisu. W związku z po-
wyższym treść uzasadnienia nie stanowi tzw. sygnalizacji w myśl art. 155 PPSA. Oznacza to, że wyrażona przez sąd
administracyjny negatywna ocena prawna zachowania właściwego organu zawarta w treści wyroku (a w gruncie
rzeczy uzasadnienia wyroku) nie powoduje pojawienia się obowiązku organu dotyczącego reakcji na stwierdzone
uchybienia (por. m.in. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2020, s.
532; A. Skoczylas, Glosa do wyr. NSA z 11.10.2002 r., III SA 3514/00, OSP 2003, Nr 7–8, poz. 92).
3 3. Moment sygnalizacji. Sygnalizacja przeprowadzona na podstawie tego przepisu może być stosowana od
momentu wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego aż do chwili uprawomocnienia się orzeczenia
kończącego postępowanie w sprawie (por. wyr. NSA z 24.5.2006 r., II GSK 384/05, Legalis). Zgodnie jednak
z treścią (Nb 2) komentarza do tego przepisu, stwierdzenie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających
wpływ na ich powstanie powinno nastąpić w odrębnym od wyroku akcie.
4 4. Uzasadnienie sygnalizacji. Jak trafnie wskazuje J.P. Tarno, "wystąpienie z sygnalizacją będzie uzasadnione
w przypadku, gdy określone zachowanie organu sąd oceni jako rażąco naruszające obowiązujący porządek prawny
lub gdy przyjęty w organie sposób postępowania siłą rzeczy prowadzi do wydawania wadliwych rozstrzygnięć"
(por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 371).
5 5. Forma sygnalizacji. Sygnalizacja dokonywana jest w formie postanowienia wydawanego przez dany skład
orzekający sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie nie przysługuje zażalenie.
6 6. Obowiązek informacyjny. Informacja o uchybieniach organu administracji publicznej stwierdzonych w
toku postępowania sądowoadministracyjnego, o których informuje się właściwy organ lub jego organ zwierzchni,
nie wiąże formalnie adresata. Organ, do którego skierowano sygnalizację na podstawie komentowanego przepisu,
ma jednak obowiązek powiadomić sąd administracyjny o zajętym stanowisku w ciągu trzydziestu dni (por. §
2 komentowanego przepisu).
7 7. Nieskorzystanie z uprawnienia. Okoliczność, że skład orzekający nie wystąpił ze stosownym postanowie-
niem sygnalizacyjnym (będącym uprawnieniem sądu), nie może stanowić o naruszeniu prawa, o jakim mowa w
art. 174 pkt 2 PPSA (por. wyr. NSA z 24.5.2006 r., II GSK 384/05, Legalis). Analogiczne stanowisko należy przy-
jąć w sytuacji, gdy po dokonanej sygnalizacji i braku powiadomienia o zajętym przez organ stanowisku, sąd nie
1009098 923183652
zdecyduje się na wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 155 § 3 PPSA. Pogląd ten jest uzasadniony
ze względu na fakultatywność takiego działania sądu.
8 8. Kompetencja prezesa sądu. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 8 RegWewnUrzWSAR przekazywanie właściwym
organom administracji publicznej wystąpień składów orzekających o istotnych naruszeniach prawa lub okoliczno-
ściach mających wpływ na ich powstanie należy do kompetencji prezesa sądu.
II. Grzywna
9 1. Uprawnienie sądu do wymierzenia grzywny. Zgodnie z art. 155 § 3 PPSA w przypadku niezastosowania
się przez organ do obowiązku powiadomienia sądu dokonującego sygnalizacji o zajętym stanowisku w terminie
trzydziestu dni sąd może orzec o wymierzeniu takiemu organowi grzywny.
10 2. Wysokość grzywny. Grzywna wymierzana jest w wysokości określonej w art. 154 § 6 PPSA, tj. do wyso-
kości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzed-
nim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne
wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł.
11 3. Forma orzeczenia grzywny. Sąd orzeka o wymierzeniu kary organowi w drodze postanowienia, wydawa-
nego na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o ukaraniu organu grzywną, zgodnie z art. 194 § 1 pkt 10 PPSA,
przysługuje zażalenie do NSA, wnoszone w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia (por. komentarz
do art. 194).
12 4. Wymierzanie grzywny przed ZmPPSA2015. Przed dokonaniem nowelizacji komentowanej ustawy na
podstawie ZmPPSA2015 i dodaniem § 3 do art. 155 PPSA sądy administracyjne orzekały o wymierzeniu orga-
nowi grzywny na postawie art. 112 PPSA. Zgodnie bowiem z art. 112 PPSA, w razie uchylania się organu od
zastosowania się do postanowienia sądu podjętego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy sąd
może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 PPSA. W jednym z wyro-
ków sąd administracyjny wskazał wprost, że niedopełnienie przez organ administracyjny obowiązku odpowiedzi
na postanowienie sygnalizacyjne sądu administracyjnego, wydane na podstawie art. 155 PPSA, może skutkować
wymierzeniem organowi grzywny na mocy art. 112 PPSA (por. wyr. WSA w Lublinie z 7.9.2005 r., III SA/Lu
399/05, ZNSA 2006, Nr 1, s. 131).
13 5. Dochód budżetu państwa. Grzywna nałożona na organ administracji publicznej na podstawie art. 155 §
3 PPSA stanowi, obok kosztów sądowych, dochód budżetu państwa i podlega egzekucji sądowej bez nadawania
orzeczeniu klauzuli wykonalności (por. art. 228 PPSA w zw. z art. 758 i n. KPC oraz komentarz do art. 228).
14 6. Wniosek de lege ferenda. Jako wniosek de lege ferenda należy zgłosić propozycję objęcia zakresem wyłą-
czenia z art. 229 § 1 PPSA również grzywny nakładanej na organ administracji publicznej na podstawie art. 155 §
3 PPSA. Należności ze wskazanych tam grzywien nie mogą być umarzane, nie można odraczać ich zapłaty oraz
niemożliwe jest rozłożenie ich zapłaty na raty. Ze względu na fakt, że wszystkie wyłączone tam enumeratywnie
przypadki dotyczą grzywien nakładanych na organy administracji publicznej, w celu zapewnienia bezwzględnego
stosowania się do prawa zasadne wydaje się dokonanie stosownej zmiany art. 229 § 1 PPSA.
III. Nowelizacja ZmPPSA2015

15 1. Nowelizacja ZmPPSA2015. Na podstawie ZmPPSA2015 dodano § 3 do komentowanego art. 155 PPSA.
Ustawodawca tym samym wprowadził jasną podstawę prawną do ukarania organu administracji publicznej grzyw-
ną w przypadku niestosowania się do obowiązku przewidzianego w art. 155 § 2 PPSA.
392318365 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz/Pietrasz
Art. 156
§ 1. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne
oczywiste omyłki.
§ 2. Sprostowanie sąd może postanowić na posiedzeniu niejawnym. O sprostowaniu umieszcza się wzmiankę
na oryginale wyroku, a na żądanie stron także na udzielonych im odpisach. Dalsze odpisy powinny być
zredagowane w brzmieniu uwzględniającym postanowienie o sprostowaniu.
§ 2a. W przypadku wyroku, o którym mowa w art. 137 § 5, wzmianka o sprostowaniu ma formę dokumentu
elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
§ 3. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować
wyrok pierwszej instancji.
Spis treści
I. Uwagi ogólne...................................................................................................................... 2
II. Niedokładności, błędy pisarskie lub rachunkowe, inne oczywiste omyłki....................... 3
III. Forma i skutki.................................................................................................................. 4
IV. Komentarz do zmian art. 156 § 2a PPSA wprowadzonych ustawą o doręczeniach elek-
tronicznych....................................................................................................................... 4
I. Uwagi ogólne
1 1. Związanie wyrokiem. W konsekwencji postanowienia zawartego w art. 144 PPSA sąd jest związany wyro-
kiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od momentu podpisania
sentencji wyroku (por. komentarz do art. 144). Rozwiązanie powyższe zakłada więc, że od chwili związania wy-
rokiem jego sentencja może ulec zmianie, jednak tylko w przypadkach i na zasadach określonych w komentowanej
ustawie. Zmiana powyższa może być związana z zastosowaniem tzw. rektyfikacji wyroku dokonywanej przez
jego sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnię wyroku. Regulacja zawarta w komentowanym przepisie, jak i w
trzech kolejnych, zawiera instytucję tzw. rektyfikacji orzeczeń sądowych (por. art. 156–159 PPSA).
2 2. Oczywisty charakter. Wszystkie opisane w komentowanym artykule nieprawidłowości muszą mieć cha-
rakter oczywisty (por. post. NSA z 18.8.2020 r., II GZ 211/20, Legalis; post. NSA z 11.12.2018 r., II GSK 1306/16,
Legalis; post. NSA z 27.9.2011 r., I FSK 1208/10, Legalis; podobnie post. NSA z 19.10.2011 r., II OZ 974/11,
Legalis; post. NSA z 26.10.2011 r., I OZ 804/11, Legalis; post. NSA z 14.10.2014 r., II GZ 633/14, Legalis). Nie ma
oczywistego charakteru omyłka, której stwierdzenie wymaga głębszej analizy akt postępowania (por. post. NSA
z 28.6.2011 r., I OZ 447/11, Legalis).
3 3. Termin. Sprostowanie wyroku nie jest ograniczone żadnym terminem. Można go więc sprostować w każ-
dym czasie (również po uprawomocnieniu się wyroku) (por. podobnie B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M.
4 4. Sprostowanie z urzędu i na wniosek. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez J.P. Tarno, że
sprostowanie wyroku może nastąpić zarówno z urzędu (o czym wprost stanowi § 1 komentowanego przepisu),
jak i na żądanie strony (co wynika, zdaniem cytowanego Autora, z treści art. 159 PPSA) (por. J.P. Tarno, Prawo
5 5. Powstanie omyłki. Sprostowaniu może podlegać wyrok, w którym oczywista omyłka powstała z winy stro-
ny (tak również B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2020, s. 537;
odmienne stanowisko zajął SN w post. z 8.6.1977 r., IV PRN 4/77, Legalis). Należy jednak zgodzić się z poglądem,
że sprostowaniu podlega każda oczywista omyłka, niezależnie od tego, w jaki sposób i wskutek czego powstała.
1009098 923183652
II. Niedokładności, błędy pisarskie lub

rachunkowe, inne oczywiste omyłki
6 1. Rodzaje nieścisłości. Sprostowaniu mogą podlegać niedokładności, błędy pisarskie, rachunkowe lub inne
oczywiste pomyłki.
7 2. Komparycja i merytoryczna część. Sprostowaniu podlega zawartość komparycji wyroku, jak i jego mery-
torycznej części.
8 3. Zakres sprostowania. Sprostowanie wyroku nie może prowadzić do zmiany zawartego w nim rozstrzy-
gnięcia. Nie podlega więc sprostowaniu m.in. przeoczenie w sentencji orzeczenia jednego z zaskarżonych aktów
lub pominięcie rozstrzygnięcia w kwestii kosztów postępowania (por. post. NSA z 19.10.2017 r., II GSK 2131/17,
Legalis; post. NSA z 12.9.2013 r., II OSK 499/12, Legalis; post. NSA z 4.1.2008 r., I OSK 1545/06, Legalis). O
dopuszczalności sprostowania decyduje przede wszystkim wpływ omyłki na treść orzeczenia sądu (por. post.
NSA z 17.2.2016 r., I OSK 2948/15, Legalis; post. NSA z 22.12.2004 r., OZ 887/04, Legalis).
9 4. Niedokładność. Za niedokładność w rozumieniu komentowanego przepisu rozumie się niedokładne okre-
ślenie stron postępowania czy nieprawidłowe oznaczenie imienia (por. post. NSA z 30.12.2010 r., II FSK 1088/09,
Legalis).
10 5. Błąd pisarski. Błąd pisarski jest oczywistą omyłką wówczas, gdy jest widoczne, że wbrew zamierzeniu sądu
doszło do niewłaściwego użycia wyrazu lub oczywiście mylnej jego pisowni albo widocznie niezamierzonego
opuszczenia jednego lub więcej wyrazów (por. wyr. NSA z 23.4.2001 r., II SA 863/00, niepubl.; post. NSA
z 2.9.2016 r., II FZ 448/16, Legalis). Błąd pisarski to niewłaściwe użycie wyrazu, błąd gramatyczny czy mylna
pisownia (por. post. NSA z 2.9.2016 r., II FZ 448/16, Legalis; post. NSA z 30.12.2010 r., II FSK 1088/09, Legalis).
11 6. Błąd rachunkowy. Za błąd rachunkowy uznaje się błąd wynikający z niewłaściwego przeprowadzenia
badań arytmetycznych, a w szczególności błędne zsumowanie lub odjęcie poszczególnych pozycji (por. post.
NSA z 12.3.2020 r., II FSK 777/18, Legalis; post. NSA z 22.12.2004 r., OZ 887/04, Legalis).
Istnieje możliwość sprostowania w wyroku błędu rachunkowego, w tym polegającego na błędnym zsumowaniu
poszczególnych pozycji kosztowych (por. post. NSA z 30.11.2010 r., I FSK 1953/09, Legalis). Podobnie błąd pole-
gający na niewłaściwym obliczeniu w uzasadnieniu postanowienia o zwolnieniu skarżącego z obowiązku uiszcze-
nia połowy wpisu od skargi, wysokość połowy tego wpisu podlega sprostowaniu z urzędu na podstawie art. 156 w
zw. z art. 166 PPSA (por. post. NSA z 11.2.2011 r., II OSK 152/11, Legalis).
12 7. Oczywista omyłka. Oczywista omyłka to inne oczywiste, niemerytoryczne uchybienie (por. post. NSA z
30.12.2010 r., II FSK 1088/09, Legalis).
13 8. Bezsporność. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 1 PPSA wskazuje, że wszystkie opisane w nim
nieprawidłowości muszą mieć charakter bezsporny, a oczywistość wadliwości musi wynikać z samej natury
niedokładności, błędu lub omyłki, jak też z porównania z innymi, niebudzącymi wątpliwości, okolicznościami
(por. post. NSA z 1.10.2007 r., II FZ 494/07, Legalis).
14 9. Błędna data. Błędne podanie daty orzeczenia stanowi oczywistą omyłkę podlegającą sprostowaniu (por.
15 10. Sprostowanie a uzupełnienie. Pominięcie w sentencji wyroku niektórych roszczeń strony skarżącej może
być przedmiotem wniosku o uzupełnienie wyroku, nie może natomiast służyć za przesłankę sprostowania wyroku
(por. post. NSA z 22.12.2004 r., OZ 887/04, Legalis).
16 11. Mylne ustalenie faktu. Nie podlega sprostowaniu na podstawie art. 156 § 1 PPSA mylne ustalenie faktu,
chociażby zostało ono spowodowane przeoczeniem, żądanie bowiem sprostowania takiego uchybienia proceso-
wego nie może być w żadnym wypadku uważane za żądanie sprostowania oczywistej omyłki, lecz jest żądaniem
ponownego rozpoznania sprawy i zmiany orzeczenia (por. post. NSA z 15.9.2016 r., II FSK 3573/13, Legalis;
post. NSA z 29.7.2005 r., FSK 767/04, Legalis; post. NSA z 26.10.2011 r., I OZ 804/11, Legalis).
17 12. Zmiana podstawy orzeczenia. Jeżeli skarżący w istocie domaga się zmiany podstawy, na której orzekał
sąd, to takie żądanie nie mieści się w ramach instytucji sprostowania oczywistej omyłki przewidzianej w art.
156 § 1 PPSA (por. post. NSA z 4.4.2008 r., I OZ 221/08, Legalis).
18 13. Koszty postępowania. Przedmiotem sprostowania wyroku w części dotyczącej wysokości zasądzonych
kosztów postępowania nie mogą być te elementy wyroku, które wynikają z błędnej interpretacji przepisów pra-
wa i mylnego ustalenia rzeczywistych, utraconych przez stronę zarobków z powodu konieczności uczestnictwa w
rozprawach (por. post. NSA z 16.11.2007 r., II OZ 1165/07, Legalis).
392318365 1009098
III. Forma i skutki

19 1. Postanowienie. Rozstrzygnięcie w sprawie sprostowania wyroku przybiera formę postanowienia. Przysłu-
guje na nie zażalenie. Ostateczne postanowienie o sprostowaniu błędów i omyłek w decyzji ma ten skutek, że
po jego wydaniu decyzja musi być wykonana stosownie do treści zgodnej z postanowieniem, a w przypadku jej
zaskarżenia, również w trybach nadzwyczajnych, decyzja oceniana jest w treści, jaką miała po sprostowaniu (por.
wyr. WSA w Warszawie z 22.6.2005 r., I SA/Wa 769/04, Legalis). Zgodnie z art. 156 § 2 PPSA na oryginale
wyroku w aktach sądowych należy umieścić wzmiankę o sprostowaniu. Dodatkowo, na żądanie każdej ze stron
postępowania, należy umieścić stosowne adnotacje na wydanych im już wcześniej odpisach wyroków. Kolejne
wydawane odpisy powinny uwzględniać już brzmienie wynikające z postanowienia o sprostowaniu w wyroku nie-
dokładności, błędów pisarskich, błędów rachunkowych lub oczywistych omyłek.
20 2. Odpisy wyroków. Sporządzane odpisy wyroku (art. 142 § 1 PPSA) nie mogą mieć innej treści niż znaj-
dujący się w aktach sprawy wyrok, który został podjęty po zamknięciu rozprawy i ogłoszony stronom. Natomia-
st fakt wydania stronie odpisu wyroku zawierającego błędy pisarskie lub oczywiste omyłki nie daje podstaw do
sprostowania przez NSA wyroku sądu pierwszej instancji (art. 156 § 3 PPSA). Sprostowanie to może dotyczyć
bowiem wyroku, a nie wydanych stronom jego odpisów (por. wyr. NSA z 6.5.2005 r., FSK 2114/04, Legalis;
21 3. Sprostowanie postanowienia, zarządzenia lub orzeczenia NSA. W trybie art. 156 PPSA można również
prostować postanowienia oraz zarządzenia przewodniczącego, a ponadto zarządzenia i postanowienia wydawane
przez referendarzy sądowych (por. odpowiednie stosowanie przepisów na podstawie art. 166, 167 oraz 167a PPSA),
jak również orzeczenia NSA.
22 4. Wzmianka o sprostowaniu wyroku w formie elektronicznej. W przypadku wyroku wydanego w formie
elektronicznej w ramach systemu teleinformatycznego sądu, zgodnie z art. 156 § 2a PPSA, również wzmianka o
sprostowaniu powinna przyjąć formę dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elek-
tronicznym. Dokument z wcześniej podpisanym elektronicznie wyrokiem nie może być poddawany już później-
szej edycji, a więc wzmianka o sprostowaniu nie może być naniesiona bezpośrednio w ramach tego samego pliku.
Ustawodawca postanowił, że stosowna wzmianka będzie w tym przypadku oddzielnym dokumentem elektronicz-
nym w ramach akt sądowych danej sprawy sądowoadministracyjnej. Należy zadać w tym miejscu jednak pytanie
o racjonalność powyższego rozwiązania. Po przyjęciu sprostowania wyroku w aktach sądowych (prowadzonych
najprawdopodobniej w takim przypadku w formie elektronicznej) znajdzie się już postanowienie o sprostowaniu
w formie oddzielnego dokumentu elektronicznego. Elektroniczna metryka akt sądowych będzie więc pokazywała,
że stosowny dokument został wydany i dołączony do akt. Wydaje się, że w tym konkretnym przypadku mamy
do czynienia z niepotrzebnym mnożeniem odrębnych dokumentów elektronicznych. Rozwiązanie zaproponowane
w art. 156 § 2a PPSA byłoby na pewno bardziej pożądane przy stwierdzaniu niemożności podpisu uzasadnienia
wyroku przez jednego z sędziów (zob. uwagi do art. 143).
IV. Komentarz do zmian art. 156 § 2a PPSA

23 1. Zakres zmian i wejście w życie. Zmiana treści art. 156 § 2a PPSA wynikająca z art. 96 pkt 19 DorElektrU
dotyczy wyeliminowania w tym przepisie niekonsekwencji prawodawcy w zakresie posługiwania się pojęciami
Na temat wejścia w życie nowelizacji art. 156 § 2a PPSA zob. omówienie nowelizacji art. 12b PPSA – komen-
tarz do art. 12b, Nb 8.
1009098 923183654
Art. 157
§ 1. Strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu – a gdy wyroku nie doręcza się
stronie od dnia ogłoszenia – zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo
nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić
z urzędu.
§ 1a. Wniosek, o którym mowa w § 1, zgłoszony po upływie terminu, podlega odrzuceniu. Sąd może wydać
postanowienie na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym.
§ 3. Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie
kosztów.
1 1. Wniosek. Uzupełnienie wyroku możliwe jest wyłącznie po złożeniu stosownego wniosku w terminie okre-
ślonym w art. 157 § 1 PPSA. Niedopuszczalne jest uzupełnienie wyroku z urzędu (por. post. WSA w Rzeszowie
z 24.4.2013 r., II SA/Rz 854/12, Legalis).
2 2. Termin. Czternastodniowy termin do złożenia wniosku o uzupełnienie wyroku podlega przywróceniu na
zasadach ogólnych zawartych w komentowanej ustawie.
3 3. Wniosek złożony po terminie. Zgodnie z art. 157 § 1a PPSA wniosek o uzupełnienie wyroku zgłoszony po
upływie czternastodniowego terminu podlega odrzuceniu.
Ustawodawca, dodając w wyniku nowelizacji komentowanej ustawy przepis art. 157 § 1a, postanowił w sposób
klarowny określić skutki złożenia wniosku o uzupełnienie wyroku po upływie ustawowego terminu. Do tej pory,
w związku z brakiem jednoznacznej regulacji, zasada dotycząca odrzucania tego typu wniosków słusznie, w dużej
części doktryny i orzecznictwa, wywodzona była z faktu, że wniosek o uzupełnienie wyroku jest wnioskiem o
wszczęcie postępowania rektyfikacyjnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez T. Wosia (przyjętym w części
za J. Drachalem), podzielanym również wcześniej przez autorów niniejszego komentarza, wniosek o uzupełnie-
nie wyroku jest składany na podstawie art. 63 PPSA – tym samym należy uznać go za wniosek wszczynający
postępowanie sądowoadministracyjne [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2012, s. 820]. W
konsekwencji istniała możliwość odrzucenia przez sąd administracyjny takiego wniosku na podstawie art. 58 §
1 pkt 2 PPSA z powodu uchybienia terminowi wniesienia takiego wniosku (odmiennego zdania był B. Dauter,
który uważał, że wniosek na podstawie komentowanego przepisu nie jest składany na podstawie art. 63 PPSA i
podlega oddaleniu, a także J.P. Tarno, który dodatkowo dopuszczał możliwość złożenia zażalenia na postanowie-
nie o oddaleniu wniosku; por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2009, s. 422; por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 376; por. post. WSA w Rzeszowie z
7.12.2009 r., II SAB/Rz 42/08, Legalis). Przy założeniu jedności systemu prawnego, pogląd dotyczący odrzucenia
wniosku o uzupełnienie wyroku złożonego po upływie terminu mógł być również wywodzony z postanowień SN,
dotyczących analogicznego wniosku przewidzianego w art. 351 § 1 KPC (por. post. SN z 28.11.1989 r., I CZ
270/89, Legalis; por. post SN z 28.10.2004 r., III AO 18/03, Legalis), na co zwracał już uwagę T. Woś [por. T. Woś,
Zgodnie z art. 157 § 1a PPSA postanowienie o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie wyroku sąd może wydać
na posiedzeniu niejawnym.
4 4. Forma orzeczenia. Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że dotyczy wyłącznie
kosztów postępowania. Z tego względu o uzupełnieniu wyroku sąd orzeka na rozprawie, chyba że uzupełnienie
dotyczy zwrotu kosztów, o którym sąd może orzec na posiedzeniu niejawnym w formie postanowienia.
5 5. Zakres wniosku o uzupełnienie wyroku. Strona może żądać uzupełnienia wyroku co do rozstrzygnięcia
w przedmiocie wniesionej skargi lub też dodatkowych orzeczeń, które powinny znaleźć swoje miejsce w treści
wyroku, jednakże zostały pominięte przez sąd (podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 376).
6 6. Zmiana uzasadnienia. Wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany czy też uzupełnie-
nia treści merytorycznej jego uzasadnienia (por. post. NSA z 16.10.2019 r., II OZ 725/19, Legalis; post. NSA z
30.12.2015 r., I OSK 2948/15, Legalis; post. NSA z 7.12.2007 r., II OZ 1268/07, Legalis; post. NSA z 31.5.2011
r., I FSK 524/10, Legalis; post. NSA z 13.6.2011 r., II FSK 2344/10, Legalis). Nie jest więc możliwe uzupełnienie
wyroku w zakresie dotyczącym uzasadnienia (por. post. NSA z 27.1.2016 r., I OSK 568/14, Legalis; post. NSA
7 7. Koszty postępowania. Uzupełnienie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania następuje w tych
przypadkach, w których sąd nie orzekł o kosztach, mimo że strona żądała we właściwym czasie ich przyznania.
Jeżeli natomiast sąd orzekł o nich w jakimś zakresie, to stronie przysługuje zażalenie na takie postanowienie (por.
post. NSA z 26.6.2015 r., I OZ 323/15, Legalis; post. NSA z 7.3.2008 r., II FZ 681/07, Legalis). Brak umieszczenia
w treści wyroku rozstrzygnięć dotyczących wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu nie uzasadnia zastosowania
1009098 923183652
art. 158 PPSA (por. m.in. post. NSA z 28.5.2008 r., II GSK 77/08, Legalis; post. NSA z 3.6.2008 r., I OSK 279/08,
Legalis).
8 8. Tożsamość sądu. O uzupełnieniu wyroku może orzec wyłącznie sąd, który wydał wyrok (nie jest konieczne,
aby uczynił to ten sam skład orzekający, który wydał wyrok podlegający uzupełnieniu). Naczelny Sąd Admini-
stracyjny nie może uzupełnić wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.
9 9. Skarga kasacyjna. Od wyroku uzupełniającego wyrok przysługuje skarga kasacyjna.
10 10. Zażalenie. Od postanowienia o odmowie uzupełnienia wyroku nie przysługuje skarga kasacyjna (por. post.
Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 5a PPSA od postanowienia o odmowie uzupełnienia wyroku oraz postanowienia
o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie wyroku złożonego po terminie, przysługuje zażalenie (por. komentarz do
art. 194).
11 11. Nowelizacja ZmPPSA2015. Nowelizacja PPSA na podstawie ZmPPSA2015 wprowadziła uwzględnioną
w powyższym komentarzu zmianę, polegającą na dodaniu § 1a do dotychczasowego brzmienia art. 157 PPSA.
Ustawodawca wprowadził w ten sposób jasną podstawę prawną do odrzucania wniosków o uzupełnienie wy-
roku zgłoszonych po upływie terminu czternastodniowego. Dodatkowo, w wyniku jednoczesnej nowelizacji
art. 194 PPSA, ustawodawca dopuścił możliwość zaskarżania postanowienia o odmowie uzupełnienia wyroku oraz
postanowienia o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie wyroku złożonego po terminie w drodze zażalenia (por. ko-
mentarz do art. 194).
392318365 1009098
Art. 158 Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Postanowienie
w tym przedmiocie sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym.
1 1. Wykładnia wyroków. Komentowany przepis określa sposób dokonywania wykładni wyroków, której pod-
lega zarówno sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie.
2 2. Celowość wykładni. Konieczność dokonania wykładni konkretnego rozstrzygnięcia zachodzi wówczas, gdy
jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, a więc taki, który może budzić wątpliwości co do samego roz-
strzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu jego wykonania. Wykładnia orzeczenia powinna
więc zmierzać do usunięcia wątpliwości dotyczących treści rozstrzygnięcia, ale także skutków, jakie to orzecze-
nie ma wywołać (zob. post. NSA z 27.11.2018 r., I OZ 1153/18, Legalis; post. NSA z 11.9.2012 r., I OSK 698/12,
Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II GSK 1121/11, Legalis; post. NSA z 20.6.2008 r., II FSK 299/07, Legalis; post.
NSA z 23.6.2008 r., I OZ 406/08, Legalis). Uwzględnienie wniosku o dokonanie wykładni wyroku może nastąpić
jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywista wątpliwość co do istoty rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, a nie
ma stanowić udzielania odpowiedzi na kreowane przez stronę pytania (por. post. NSA z 17.3.2015 r., II GZ 896/14,
Legalis; post. NSA z 8.7.2014 r., I OSK 3043/13, Legalis; post. NSA z 10.2.2012 r., I OZ 78/12, Legalis; post.
3 3. Niekompletność orzeczenia. Potrzeba wykładni może być wyłącznie wynikiem wadliwego lub nie dość pre-
cyzyjnego sformułowania orzeczenia (por. post. NSA z 25.2.2005 r., OZ 1018/04, Legalis). W trybie art. 158 PPSA
sąd może wyjaśniać wątpliwości powstałe w wyniku niejasnego, a nie niekompletnego uzasadnienia orzeczenia.
Niedopuszczalne jest bowiem – na mocy komentowanego przepisu – uzupełnienie treści rozstrzygnięcia (por.
post. NSA z 21.11.2011 r., II OSK 1014/10, Legalis; post. NSA z 17.7.2006 r., I FZ 270/06, Legalis). Potrzeba
wyjaśnienia treści sentencji wyroku bądź jego uzasadnienia zachodzi bowiem wtedy, gdy jest ona niejednoznacz-
na lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (post. NSA z 17.3.2015 r., II GZ
4 4. Uzupełnienie treści uzasadnienia. Niedopuszczalne jest, na mocy art. 158 PPSA, uzupełnianie treści uza-
sadnienia wyroku. Wykładnia wyroku nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia przez
poszerzanie go o inne elementy (por. post. NSA z 9.1.2008 r., II OZ 1364/07, Legalis; post. NSA z 27.11.2014 r.,
I OZ 1097/14, Legalis). W postępowaniu wskutek wniosku o rozstrzygnięcie wątpliwości wyroku nie jest dopusz-
czalne domaganie się usunięcia merytorycznych błędów orzeczenia. W drodze wykładni nie można bowiem ani
zmienić rozstrzygnięcia, ani dokonać zasadniczych treściowo zmian polegających na reinterpretacji uzasadnienia
czy też jego poszerzenia o inne istotne zdaniem strony elementy (zob. post. NSA z 13.3.2012 r., II GSK 1121/11,
Legalis oraz post. NSA z 20.5.2011 r., I FZ 104/11, Legalis).
5 5. Braki w wyroku. Z samej istoty wykładni wyroku wynika, że może ona dotyczyć jedynie tego, co zostało
w nim zawarte. Niezrozumiały bądź nasuwający określone wątpliwości może być tylko konkretny fragment (frag-
menty) wyroku. Oczywiste jest bowiem, że nie może podlegać wykładni to, czego w wyroku (jego sentencji i
uzasadnieniu) w ogóle nie umieszczono, o czym sąd administracyjny się nie wypowiadał. W ramach wykładni
wyroku nie jest też dopuszczalne formułowanie przez sąd dodatkowych powodów podjętego rozstrzygnięcia bą-
dź zmiana uprzednio wskazanych motywów, jak również prowadzenie jakiejkolwiek polemiki w tych kwestiach,
a także tłumaczenie powodów przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy (por. post. NSA z 17.3.2015 r., II GZ
896/14, Legalis; post. NSA z 21.6.2011 r., I GSK 970/09, Legalis; post. WSA w Warszawie z 17.4.2008 r., III SA/
6 6. Wniosek o wykładnię wyroku. Wniosek o wykładnię wyroku powinien wskazywać przedmiot wątpli-
wości strony. Rozpatrując go, sąd jest władny jedynie rozstrzygać wątpliwości co do jego treści. Konieczność
usunięcia tych wątpliwości zachodzi wówczas, gdy treść orzeczenia została sformułowana w sposób niejasny i
budzący wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej czy sposobu jego wykonania
(por. post. NSA z 17.3.2015 r., II GZ 896/14, Legalis; post. NSA z 30.5.2008 r., I FSK 1501/06, Legalis). Strona
mająca wątpliwości co do treści wyroku w zakresie uzasadnienia powinna wskazać, który fragment uzasadnienia
jest dla niej niezrozumiały (por. post. NSA z 26.10.2004 r., FZ 309/04, Legalis; post. NSA z 30.1.2015 r., I OZ
66/15, Legalis).
7 7. Wątpliwości co do uzasadnienia. Wątpliwości co do uzasadnienia wyroku mogą być wyjaśniane w trybie
art. 158 PPSA jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do dokonania prawidłowej interpretacji sentencji orzecze-
nia. Przedmiotem wykładni uzasadnienia mogą być jedynie rzeczywiste wątpliwości co do istoty rozstrzygnię-
cia zawartego w sentencji, a nie udzielanie odpowiedzi na kreowane przez stronę pytania (por. post. NSA z
1009098 923183652
9.4.2019 r., II GSK 818/18, Legalis; post. NSA z 16.1.2008 r., I OZ 1011/07, Legalis; post. NSA z 5.3.2014 r.,
8 8. Dalsze prowadzenie postępowania. W ramach wykładni nie mieści się żądanie uzyskania wyjaśnień co do
dalszego prowadzenia postępowania (por. post. NSA z 20.10.2017 r., II GSK 302/17, Legalis; post. NSA z 9.1.2008
r., II OZ 1364/07, Legalis; post. NSA z 27.11.2014 r., I OZ 1097/14, Legalis).
9 9. Polemika z rozważaniami sądu. Za szczególnie pozbawione podstaw prawnych należy także uznać do-
maganie się przez stronę dokonania wykładni wyroku stanowiące w istocie polemikę z odmiennym, niż oczekiwała
strona, stanowiskiem sądu zaprezentowanym w orzeczeniu (por. post. NSA z 20.9.2012 r., II OSK 455/11, Legalis;
post. NSA z 10.3.2008 r., II FSO 1389/07, niepubl.).
10 10. Znaczenie wyrażeń prawnych i słów. Warto w tym miejscu wskazać również jedno z orzeczeń sądu
administracyjnego, w którym wskazano, że wniosek o wykładnię wyroku nie może zmierzać do wyjaśnienia
zawartych w uzasadnieniu orzeczenia wyrażeń prawnych i znaczenia słów ani do polemiki ze stanowiskiem
sądu orzekającego (por. post. NSA z 9.1.2008 r., II OZ 1364/07, Legalis; zob. również post. NSA z 10.2.2012 r.,
11 11. Tożsamość sądu. Artykuł 158 PPSA wymaga, aby rozstrzygnięcia dotyczącego wątpliwości co do treści
wyroku dokonał sąd, który wydał wyrok. Należy przez to rozumieć, że wykładni dokonuje w miarę możliwości ten
sam skład, który orzekał w sprawie. Przepis powyższy znajdzie odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu
przed NSA w związku z odesłaniem zawartym w art. 193 PPSA. Komentowany przepis jest wyjątkiem od zasady
wyrażonej w art. 16 § 2 i powtórzonej w art. 182 § 3 PPSA, że NSA na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie
jednego sędziego (chyba że chodzi o wykładnię wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczo-
nym) (por. post. NSA z 23.9.2011 r., II FSK 1224/10, Legalis; post. NSA z 18.9.2008 r., II FSK 364/07, Legalis).
12 12. Prawomocność a wykładnia. Sąd, który wydał wyrok, może dokonać wykładni wyroku nieprawomocnego
lub prawomocnego.
13 13. Wykładnia wyroku a wyjaśnienie powodów orzeczenia. Nie jest możliwe w postępowaniu o rozstrzy-
gnięcie wątpliwości wyjaśnienie przez sąd administracyjny powodów zajętego w sprawie stanowiska, które legło u
podstaw wydanego w sprawie wyroku. Wykładnia art. 158 PPSA nie może zmierzać do zmian merytorycznych
polegających na reinterpretacji uzasadnienia czy jego poszerzeniu o inne elementy istotne zdaniem wnio-
skodawcy (por. post. NSA z 17.4.2008 r., II OZ 312/08, Legalis).
392318365 1009098
Art. 159 Wniosek o sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnię wyroku nie ma wpływu na bieg terminu do
wniesienia środka zaskarżenia.
1 1. Wniosek o rektyfikację a przywrócenie terminu. Żądanie przywrócenia terminu do wniesienia środka

odwoławczego, uzasadnianego uprzednim złożeniem wniosku o rektyfikację wyroku, jest niemożliwe (zob. wyr.
2 2. Dopuszczalność połączenia wniosku ze skargą kasacyjną. Stosownie do brzmienia art. 156 § 3 PPSA
wskazującego, że NSA ma możliwość sprostowania wyroku sądu pierwszej instancji, za dopuszczalne należy uznać
połączenie wniosku o sprostowanie takiego wyroku ze skargą kasacyjną od tego wyroku.
1009098 923183652
Art. 160 Jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postano-
wienia.
1 1. Istota postanowienia. Postanowienie jest jednym z rodzajów orzeczeń wydawanych przez sąd administra-
cyjny.
2 2. Rola postanowień. Zadaniem postanowień w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest rozstrzyganie
kwestii incydentalnych pojawiających się w toku tegoż postępowania. Rozstrzygania o istocie sprawy dokonuje
się wyłącznie wyrokiem. Postanowienia rozstrzygają o istocie sprawy tylko w sytuacjach wyjątkowych, wyraźnie
wskazanych w komentowanej ustawie.
3 3. Brak wyraźnego wskazania. Zauważyć należy, że ustawodawca w komentowanej ustawie nie zawsze wy-
raźnie wskazuje, że w danej sprawie sąd wydaje postanowienia, mimo że tą formą właśnie powinien się posłużyć.
Sąd wydaje więc postanowienia wówczas, gdy w ustawie wskazano np., że "sąd może zarządzić" – art. 91 § 3,
art. 111 § 2; "przeprowadzić dowody" – art. 106 § 3; "wymierzyć" – art. 154; "zwróci" – art. 180; "może skazać"
– art. 293 § 1; "przedstawia do rozstrzygnięcia" – art. 269 § 1 oraz 3.
4 4. Postanowienie NSA. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej od
postanowienia WSA odrzucającego skargę wydaje orzeczenie w formie postanowienia – art. 184 albo art. 185 §
1 w zw. z art. 160 PPSA (por. uchw. NSA z 29.10.2007 r., II FPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 2).
1009098 923184232
Art. 161
§ 1.
Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:
1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle
związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy
wynik tego postępowania;
3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
§ 2. Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
Spis treści
I. Uwagi wstępne................................................................................................................... 2
II. Postanowienie o umorzeniu postępowania a odrzucenie skargi....................................... 2
III. Bezprzedmiotowość......................................................................................................... 3
IV. Wyłączenie zastosowania................................................................................................. 4
I. Uwagi wstępne
1 1. Charakter umorzenia postępowania. Jak wskazuje W. Chróścielewski, umorzenie postępowania polega na
przerwaniu i zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego, w tym również uchyleniu wszystkich czyn-
ności podjętych w przedmiotowym postępowaniu, oraz orzeczeniu o dalszym jego nieprowadzeniu (por. W. Chró-
ścielewski, Glosa do wyr. NSA z 23.11.1995 r., SA/Kr 95/95, OSP 1997, Nr 4, s. 197; podobnie J.P. Tarno, J.
Wyporska-Frankiewicz, Umorzenie postępowania, s. 295). Przyczyną tego stanu rzeczy jest wystąpienie w toku
tegoż postępowania zdarzeń, które uniemożliwiają zakończenie postępowania przez rozstrzygnięcie o istocie spra-
wy stanowiącej przesłankę wniesienia uprzednio skargi.
II. Postanowienie o umorzeniu

postępowania a odrzucenie skargi
2 1. Umorzenie postępowania. Umorzenie postępowania następuje przez wydanie postanowienia. Wydając
postanowienie o umorzeniu postępowania w danej sprawie sądowoadministracyjnej, sąd uwzględnia okoliczności,
które stanowią przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zgodzić się należy z B. Dauterem, że tego
typu postanowienia mają, co do zasady, charakter deklaratoryjny. Nie korzystają one z powagi rzeczy osądzonej,
nie stanowią więc przeszkody do ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli strona wystąpi ze stosownym żądaniem
(por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 197). Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na
posiedzeniu niejawnym (por. art. 161 § 2 PPSA). W każdym przypadku postanowienie o umorzeniu postępowa-
nia podlega obligatoryjnemu uzasadnieniu i jest doręczane stronom postępowania. Na postanowienie o umorze-
niu postępowania przysługuje skarga kasacyjna, gdyż jest to postanowienie kończące postępowanie (art. 173 §
1 PPSA). Na postanowienie oddalające wniosek o umorzenie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskar-
żenia.
3 2. Przypadki odrzucenia skargi. Braki formalne skargi, jej braki nieusuwalne, jak również nieopłacenie
skargi stanowią podstawę nie do umorzenia postępowania, lecz do odrzucenia skargi. Słusznie wskazał w jednym
ze swoich orzeczeń WSA w Białymstoku, że cofnięcie skargi może dotyczyć wyłącznie skargi, która została sku-
tecznie wniesiona, a więc sytuacji, w której postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte. Stąd niedo-
puszczalne jest umorzenie postępowania zainicjowane skargą dotkniętą brakiem uniemożliwiającym nadanie jej
dalszego biegu (por. post. WSA w Białymstoku z 6.2.2007 r., II SAB/Bk 5/07, Legalis; zob. post. WSA we Wro-
cławiu z 6.10.2014 r., I SA/Wr 313/14, Legalis).
1009098 923184232
III. Bezprzedmiotowość
4 1. Zaistnienie przyczyny w toku postępowania. Użycie w art. 161 § 1 pkt 3 PPSA zwrotu normatywnego
"stało się bezprzedmiotowe" oznacza, że chodzi w nim o przyczynę, która zaistniała dopiero w toku postępowania
sądowoadministracyjnego, po wniesieniu skargi do sądu (por. wyr. NSA z 4.4.2019 r., II OSK 1114/18, Lega-
lis; post. NSA z 7.9.2011 r., II GSK 1215/11, Legalis). Tym samym wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości
przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego, czyli pierwotny brak bezwzględnych przesłanek pro-
cesowych, stanowi przyczynę odrzucenia skargi (por. post. NSA z 14.9.2016 r., II GSK 3949/16, Legalis; post.
5 2. Przypadki bezprzedmiotowości. Umorzenie postępowania następuje z powodu jego bezprzedmiotowości.
Postępowanie przed sądem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia,
w następstwie których przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Słusznie zauważył NSA w jednym
ze swoich orzeczeń, że zdarzenia uzasadniające umorzenie postępowania muszą być przeszkodami o charakterze
trwałym, powodującym niemożność dalszego toku postępowania (por. post. NSA z 27.5.2008 r., II FSK 487/07,
Legalis).
6 3. Działanie organu po wniesieniu skargi na bezczynność. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 PPSA, do czasu noweli-
zacji na podstawie ZmPPSA2015, znajdował zastosowanie również wtedy, gdy po wniesieniu skargi na bezczyn-
ność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a PPSA – organ wydał akt lub dokonał czynności z
zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do
których pozostawał w bezczynności (por. uchw. NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63;
post. NSA z 14.11.2014 r., II GSK 2136/14, Legalis; por. również na ten temat J.P. Tarno, J. Wyporska-Frankiewicz,
Umorzenie postępowania, s. 300). Takie działanie organu uniemożliwiało uzyskanie przez stronę orzeczenia sądu,
potwierdzającego, że doszło do rażącej bezczynności lub przewlekłości postępowania (por. komentarz do art. 149).
7 4. Bezprzedmiotowość postępowania jako główne kryterium. Wszystkie przyczyny wskazane w treści
art. 161 § 1 PPSA wykazują cechy bezprzedmiotowości. Świadczy o tym konstrukcja art. 161 § 1, a zwłaszcza
jego pkt 3, który mówiąc o innych przyczynach bezprzedmiotowości, wskazuje na dwa poprzednie punkty tego
paragrafu jako wypełniające przesłankę bezprzedmiotowości postępowania.
8 5. Cofnięcie skargi. Zgodnie z brzmieniem art. 161 § 1 PPSA sąd umarza postępowanie, jeżeli skarżący sku-
tecznie cofnął skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd administracyjny, chyba że zmierza do obejścia prawa lub spo-
wodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (por. post. NSA z 16.11.2012
r., II OSK 2701/12, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 30.11.2004 r., V SA/Wa 2363/04, Legalis). Motywy będące
podstawą wycofania skargi nie są badane przez NSA (szerzej zob. Nb 16).
Możliwość skutecznego cofnięcia skargi wyłącza art. 189 PPSA (por. wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 551/04,
Legalis).
Złożenie przez syndyka masy upadłości oświadczenia, że nie wstępuje do zawieszonego postępowania sądo-
wego, zainicjowanego przez zażalenie złożone przez syndyka, jest równoznaczne z cofnięciem zażalenia i uzasad-
nia umorzenie postępowania zażaleniowego w świetle art. 161 § 1 pkt 1 PPSA w zw. z art. 144 ust. 1 PrUpad (zob.
9 6. Śmierć strony. Śmierć strony stanowiąca przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt
2 PPSA powinna zostać udokumentowana odpisem aktu zgonu załączonym do akt (por. B. Dauter, Metodyka pracy
sędziego, s. 200).
10 7. Inne przyczyny bezprzedmiotowości. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z in-
nych przyczyn zachodzi m.in. wtedy, kiedy w toku danego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie
istnieć przedmiot zaskarżenia (por. post. WSA w Gdańsku z 26.8.2015 r., II SA/Gd 250/15, Legalis; post. WSA
w Gliwicach z 5.2.2007 r., IV SA/Gl 927/06, Legalis).
11 8. Pozbawienie bytu prawnego zaskarżonej decyzji. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wte-
dy, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie zostaje pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym trybie ad-
ministracyjnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ – które-
go decyzja lub postanowienie zostało zaskarżone – z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 §
3 PPSA i uchylenia jej albo wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji (por.
post. WSA w Gdańsku z 26.8.2015 r., II SA/Gd 250/15, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 16.3.2007 r., III SA/
Gd 42/07, Legalis).
Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wydanej w postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność, skutkuje
bezprzedmiotowością postępowania skargowego i koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt
3 PPSA (por. post. NSA z 30.11.2005 r., II OSK 1272/05, Legalis).
392318423 1009098
Konsekwencją wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu jest bezprzedmiotowość postępowania sądowego w ro-

zumieniu art. 161 § 1 pkt 3 PPSA (por. wyr. NSA z 21.12.2005 r., II FSK 112/05, Legalis; zob. też argumentację
w uchw. NSA z 24.10.2011 r., I FPS 1/11, Legalis).
Postępowanie, w którym organ uchylił zaskarżone postanowienie w trybie art. 54 § 3 PPSA, podlega umorzeniu
przez sąd pierwszej instancji na mocy art. 161 § 1 pkt 3 PPSA (por. post. NSA z 4.9.2006 r., I OSK 1168/05,
Legalis).
12 9. Kompetencyjny spór negatywny. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy jeden z or-
ganów pozostających w kompetencyjnym sporze negatywnym rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał rozstrzy-
gnięcie, czyniąc tym samym spór kompetencyjny nieaktualnym (por. post. NSA z 25.2.2016 r., II OW 151/15,
Legalis; post. NSA z 5.1.2005 r., OW 149/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 125).
13 10. Umorzenie postępowania egzekucyjnego. Bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego
nie mogło z zasady spowodować – późniejsze niż zaskarżony akt – umorzenie postępowania egzekucyjnego, skoro
kontrola sądu administracyjnego dotyczy stanu z daty wydania objętego skargą aktu (por. wyr. NSA z 7.8.2008
14 11. Niedysponowanie pełnymi aktami sprawy. Umorzenie postępowania przez sąd pierwszej instancji, który
nie dysponował pełnymi aktami sprawy, w konsekwencji nie wyjaśniając, czy zaskarżone postanowienie zostało
doręczone stronie, stanowi naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 i 135 PPSA (por. wyr. NSA z 29.3.2006
15 12. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w części. Zgodzić się należy z J.P. Tarno oraz J.
Wyporską-Frankiewicz, że instytucja umorzenia postępowania ma zastosowanie również w stosunku do postępo-
wań wpadkowych prowadzonych w ramach postępowania ze skargi na akt lub czynność organu administracji pu-
blicznej, ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne może się stać bezprzedmiotowe także w części. Nie ma
więc przeszkód – zdaniem tych Autorów – aby w powyższym przypadku postępowanie umorzyć w tej części, w
której stało się bezprzedmiotowe (por. J.P. Tarno, J. Wyporska-Frankiewicz, Umorzenie postępowania, s. 302).
16 13. Zastosowanie przepisu przed NSA. Przepis art. 161 PPSA dotyczący umorzenia postępowania przed
sądem pierwszej instancji ma zastosowanie również w postępowaniu przed NSA (por. post. NSA z 16.5.2006 r., II
OSK 563/06, Legalis). Cofnięcie skargi kasacyjnej jest dla NSA wiążące i skutkuje umorzeniem postępowania.
Z uwagi na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej sąd ten nie jest władny badać zasadności cofnięcia (por.
post. NSA z 14.6.2016 r., I GSK 635/15, Legalis; post. NSA z 20.6.2007 r., II FSK 1721/06, Legalis). Naczelny
Sąd Administracyjny może również umorzyć postępowanie złożone na podstawie wniesienia zażalenia (post. NSA
z 21.7.2006 r., I OZ 1114/06, Legalis).
17 14. Skutek umorzenia postępowania przed NSA. Zauważyć jednak należy, że umorzenie postępowania przed
NSA nie wywołuje skutku w postaci umorzenia całości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przy-
padku umorzenie postępowania przed NSA skutkuje uprawomocnieniem się zaskarżonego orzeczenia (por. J.P.
Tarno, J. Wyporska-Frankiewicz, Umorzenie postępowania, s. 303–304). Nie dotyczy to oczywiście przypadków
orzekania przez NSA na podstawie art. 189 PPSA (por. komentarz do tego przepisu).
IV. Wyłączenie zastosowania

18 1. Wyłączenie zastosowania przepisu. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 PPSA nie ma zastosowania w przypadku,
gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 PPSA organ przekazał skargę
sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (por. uchw. NSA z 3.11.2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA
2010, Nr 1, poz. 2).
Przepis art. 161 § 1 pkt 3 PPSA nie ma ponadto zastosowania, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie
organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 PPSA organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią
na skargę (por. uchw. NSA z 3.11.2009 r., II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 2).
1009098 923184234
Art. 162 Rozstrzygnięcia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydanych na

posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji, jeżeli nie przysługuje
na nie zażalenie.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis dotyczy postanowień:

1) niekończących postępowania w sprawie;
2) wydanych na posiedzeniu jawnym;
3) na które nie przysługuje zażalenie.
2 2. Wpis do protokołu. W sytuacji wystąpienia tych trzech przesłanek treść postanowienia powinna zostać
wpisana do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji. Protokół jest podpisywany przez przewodniczącego
oraz protokolanta. Stanowi to wyjątek od zasady wskazującej, że orzeczenie powinno zostać podpisane przez
wszystkich sędziów je wydających.
3 3. Postanowienie niekończące postępowania w sprawie. Postanowienia niekończące postępowania w spra-
wie to postanowienia, które nie zamykają drogi do wydania wyroku. Tym samym dotyczą wyłącznie kwestii in-
cydentalnych.
4 4. Zażalenie na postanowienie WSA. Zażalenie przysługuje na postanowienia WSA w przypadkach przewi-
dzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia wyliczone w art. 194 § 1 PPSA. Zażalenia od postanowień WSA
rozpatruje NSA (por. komentarz do tego przepisu).
5 5. Posiedzenie jawne. Posiedzenie jawne jest przeprowadzane w formie rozprawy lub posiedzenia jawnego
niebędącego rozprawą (por. art. 90 § 1, art. 139 PPSA).
6 6. Odpowiednie stosowanie do zarządzeń przewodniczącego. Na podstawie art. 167 PPSA przepis
art. 162 stosuje się również do zarządzeń przewodniczącego.
1009098 923184232
Art. 163
§ 1. Postanowienia ogłoszone na rozprawie sąd uzasadnia, gdy podlegają one zaskarżeniu i doręcza stronom.
§ 2. Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysłu-
guje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając postanowienie należy
pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego.
§ 3. Uzasadnienie, o którym mowa w § 1 i 2, należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wydania
postanowienia.
1 1. Obowiązek uzasadnienia postanowienia. W przypadku gdy postanowienie ogłoszone na rozprawie lub

postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym jest zaskarżalne w drodze zażalenia lub skargi kasacyjnej, sąd
ma obowiązek je uzasadnić oraz doręczyć stronom.
2 2. Obecność w trakcie ogłoszenia postanowienia. Obowiązek uzasadnienia i doręczenia postanowień wymie-
nionych w art. 163 § 1 PPSA istnieje niezależnie od tego, czy strona była obecna w trakcie ogłoszenia postano-
wienia, czy też nie.
3 3. Strona bez pełnomocnika profesjonalnego. Doręczając postanowienie wydane na posiedzeniu niejaw-
nym stronie występującej w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika paten-
towego, sąd obowiązany jest pouczyć stronę o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej
albo zażalenia (środka odwoławczego).
Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, obowiązek pouczenia strony nie występuje natomiast w przypadku
doręczenia postanowień wydawanych na rozprawie. W związku z odpowiednim stosowaniem na podstawie
art. 166 PPSA przepisów o wyrokach (por. komentarze do art. 166 i 140) przewodniczący zobowiązany jest udzielić
stronie obecnej przy ogłoszeniu postanowienia i jednocześnie działającej bez adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego, wskazówek co do sposobu i terminów wniesienia środka odwoławczego.
Zbędne jest więc ponowne pouczanie strony przy doręczaniu postanowienia [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo
4 4. Środek zaskarżenia a środek odwoławczy. Trafnie zauważył NSA w jednym ze swoich orzeczeń, że usta-
wodawca celowo w art. 163 § 2 PPSA (zd. 2) użył określenia "środek zaskarżenia", które jest pojęciem zakresowo
szerszym niż "środek odwoławczy", który odnosi się wyłącznie do skargi kasacyjnej i zażalenia. Środek zaskarże-
nia obejmuje swym zakresem także sprzeciw, który nie jest środkiem odwoławczym (por. post. NSA z 11.1.2008
r., II FZ 571/07, Legalis). Pewnego rodzaju niekonsekwencja terminologiczna pojawiła się jednak w wyniku
nowelizacji komentowanego art. 163 § 2 na podstawie ZmPPSA2015. Ustawodawca, nadając nowe brzmienie
przepisowi, w zdaniu trzecim posłużył się pojęciem węższym ("środek odwoławczy"), obejmującym wyłącznie
skargę kasacyjną i zażalenie.
5 5. Uzasadnienie postanowienia. Przepis art. 141 PPSA regulujący kwestię sporządzania uzasadnienia wyroku
nie ma zastosowania w stosunku do postanowień, gdyż przepis art. 163 kwestię uzasadnienia postanowień reguluje
odrębnie (por. post. NSA z 20.12.2007 r., I OZ 901/07, Legalis).
Uzasadnienie postanowienia powinno być sporządzone w terminie siedmiu dni od dnia wydania postanowie-
nia.
6 6. Zrównanie uprawnień pełnomocników profesjonalnych. Na podstawie ZmPPSA2015 art. 163 § 2 PPSA
otrzymał nowe brzmienie. Ze względu na zrównanie uprawnień doradców podatkowych i rzeczników patento-
wych z uprawnieniami adwokatów i radców prawnych w zakresie wnoszenia skargi kasacyjnej ustawodawca po-
stanowił również o odpowiednim zrównaniu innych uprawnień i obowiązków, a także dostosowaniu przepisów
dotyczących występowania strony bez profesjonalnego pełnomocnika.
1009098 923184232
Art. 164 Postanowienie wydane na posiedzeniu niejawnym wiąże od chwili, w której zostało podpisane wraz
z uzasadnieniem; jeżeli sąd postanowienia nie uzasadnia, od chwili podpisania sentencji.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis dotyczy wyłącznie postanowień wydanych na posiedzeniu niejaw-
nym.
2 2. Data związania sądu treścią postanowienia. Artykuł 164 PPSA wskazuje datę związania sądu treścią po-
stanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym. Jest to moment podpisania postanowienia z uzasadnieniem
(por. post. NSA z 10.2.2016 r., II GZ 42/16, Legalis; post. NSA z 17.6.2014 r., I GZ 136/14, Legalis). Jeżeli nato-
miast sąd nie uzasadnia postanowienia, wiąże ono od chwili podpisania jego sentencji.
3 3. Związanie sądu postanowieniem. Związanie sądu wydanym postanowieniem skutkuje tym, że nie może
być ono uchylone lub zmienione przez ten sam sąd, który je wydał, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
1009098 923184232
Art. 165 Postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmia-
ny okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis odnosi się wyłącznie do postanowień niekończących postępowania
w sprawie.
2 2. Zmiana lub uchylenie postanowienia. Zmiana lub uchylenie postanowienia niekończącego postępowania
w sprawie na podstawie art. 165 PPSA możliwe jest do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w
sprawie. Natomiast wniosek o zmianę lub uchylenie takiego postanowienia wniesiony po prawomocnym zakoń-
czeniu postępowania w sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny (art. 58 § 1 pkt 6 PPSA) (por. post. NSA
z 12.6.2015 r., I OZ 590/15, Legalis; post. NSA z 18.4.2008 r., II OZ 336/08, Legalis).
3 3. Podstawa zmiany lub uchylenia postanowienia. Zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia uzasadniać mo-
gą jedynie zmiany okoliczności sprawy, o których mowa w art. 165 PPSA. Przez pojęcie "zmiany okoliczności
sprawy" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć wszelkie zmiany występujące zarówno w okolicznościach
faktycznych sprawy, jak i w obowiązującym prawie. Powinny to być jednak takie zmiany, które uzasadniają zmia-
nę dotychczasowego rozstrzygnięcia.
Ponowny wniosek złożony po uprawomocnieniu się postanowienia odmawiającego zwolnienia od kosztów
sądowych podlega merytorycznemu rozpoznaniu, jednak w przypadku braku zmiany okoliczności powinien być
oddalony (por. post. NSA z 30.5.2008 r., I FZ 215/08, Legalis; post. NSA z 8.8.2014 r., II OZ 746/14, Legalis).
4 4. Brak zastosowania. W sprawach o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (art. 61 § 3 PPSA) nie stosuje
się art. 165; przepis art. 61 § 4 stanowi samodzielną podstawę prawną, w myśl której sąd może zmienić lub
uchylić postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności w każdym czasie w razie zmiany okoliczności
(por. post. NSA z 9.9.2004 r., OZ 406/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 43).
5 5. Odmienna ocena sprawy. Nie jest dopuszczalna zmiana postanowienia, o jakiej mowa w art. 165 PPSA,
oparta tylko na odmiennej ocenie sprawy, bez wykazania przez stronę zmiany okoliczności (por. post. NSA z
3.1.2008 r., II OZ 1348/07, Legalis).
6 6. Postanowienie NSA. Postanowienie NSA wydane na skutek rozpoznania zażalenia na postanowienie sądu
pierwszej instancji kończy postępowanie w sprawie zażalenia i nie podlega zmianie w trybie art. 165 PPSA (por.
post. NSA z 30.9.2015 r., I OZ 1186/15, Legalis; post. NSA z 3.4.2007 r., II OZ 268/07, ONSAiWSA 2008, Nr
1, poz. 10).
1009098 923184232
Art. 166 Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
1 1. Odpowiednie stosowanie przepisów o wyrokach. Komentowany przepis wskazuje, że w sprawach doty-

czących postanowień, a nieuregulowanych bezpośrednio w komentowanej ustawie, stosuje się odpowiednio prze-
pisy dotyczące wyroków.
2 2. Istota postanowienia jako granica odpowiedniego stosowania przepisów o wyrokach. Jeśli określone
kwestie dotyczące wydawania postanowień nie zostały bezpośrednio uregulowane w komentowanej ustawie, sto-
sowanie przepisów dotyczących wyroków (mimo tak jednoznacznego brzmienia art. 166) jest możliwe tylko wów-
czas, gdy nie pozostają one w sprzeczności z istotą postanowienia jako formy orzeczenia sądowego [podobnie
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 388; T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 960].
3 3. Uzasadnienie postanowienia. Nie można uzasadnienia postanowienia oddalającego wniosek o wstrzymanie
wykonania zaskarżonej decyzji ograniczyć wyłącznie do stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art.
61 § 3 PPSA. Skoro ustawodawca nie określił, co powinno zawierać uzasadnienie postanowienia, to zgodnie z
art. 166 do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach (por. post. NSA z 8.12.2004 r., OZ 707/04,
Legalis).
4 4. Postanowienia w formie elektronicznej. Postanowienia mogą przybrać również formę elektroniczną w sys-
temie teleinformatycznym sądu. Dokument taki musi być opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
1009098 923184232
Art. 167 Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania regulacji

dotyczących orzeczeń do zarządzeń przewodniczącego. Artykuł 167 PPSA tworzy więc stosowne odesłanie w
przypadku wydawania zarządzeń przewodniczącego do konstrukcji właściwych proceduralnym aspektom wyda-
wania przez sąd administracyjny orzeczeń.
2 2. Odpowiednie stosowanie. Instytucja odesłań nie jest jednolita, na co wyraźnie wskazuje literatura przed-
miotu (por. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, s. 376–371). Zgodzić się należy z tezą jednego
z orzeczeń NSA, w którym wskazano, że przez pojęcie "odpowiednie stosowanie" użyte w treści art. 167 PPSA na-
leży rozumieć stosowanie wprost, bez jakichkolwiek zmian, oraz stosowanie z koniecznymi modyfikacjami,
a także wyłączenie stosowania, np. ze względu na szczególny charakter instytucji. Mając powyższe na uwadze,
trzeba przyjąć, że stosowanie w sposób zmodyfikowany przepisu art. 165 PPSA do zarządzeń przewodniczącego
powoduje, że mogą one być w szczególnych okolicznościach zmieniane lub uchylane także wtedy, gdy przewod-
niczący poweźmie nowe informacje o stanie sprawy odmienne od tych, które stały się podstawą wydania zarządze-
nia. W szczególności dotyczy to zarządzenia, w którym przewodniczący stwierdza, że określony środek prawny
został wniesiony w ustawowym terminie. W takim przypadku, jeżeli później, np. na podstawie akt administracyj-
nych, okaże się, że środek prawny nie został jednak wniesiony w terminie, przewodniczący może uchylić tego typu
zarządzenie (por. post. NSA z 25.1.2008 r., I OSK 20/08, Legalis; post. NSA z 19.8.2014 r., I OZ 659/14, Legalis).
3 3. Wielkość wpisu. Zarządzenie określające wielkość wpisu nie wymaga przy tym uzasadnienia, gdyż na mo-
cy art. 167 PPSA przepis art. 163 § 2 zd. 2, wymagający uzasadnienia doręczanych postanowień podlegających
zaskarżeniu, stosuje się jedynie odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego (post. NSA z 13.11.2012 r., II OZ
976/12, Legalis; post. NSA z 25.2.2005 r., I FZ 10/05, Legalis).
4 4. Zarządzenia przewodniczącego w formie elektronicznej. Zarządzenie przewodniczącego może przybrać
również formę elektroniczną w systemie teleinformatycznym sądu. Dokument taki musi być opatrzony kwalifiko-
wanym podpisem elektronicznym przewodniczącego.
1009098 923184232
Art. 167a
§ 1. Do zarządzeń oraz postanowień referendarza sądowego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące
zarządzeń przewodniczącego oraz postanowień sądu.
§ 2. Od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego, o których mowa w art. 30 § 1, art. 49 § 2 oraz art.
234 § 2, przysługuje sprzeciw. Sprzeciw rozpoznaje sąd, w którym wydano zaskarżone orzeczenie.
§ 3. W razie wniesienia sprzeciwu zarządzenie lub postanowienie, przeciwko któremu został on wniesiony,
traci moc.
§ 4. Sprzeciw wnosi się do sądu w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia stronie zarządzenia lub postano-
wienia referendarza sądowego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
§ 5. Sprzeciw wniesiony po upływie terminu sąd odrzuca.
§ 6. Sąd rozpoznaje sprawę jako sąd pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Zakres kompetencji referendarzy sądowych..................................................................... 2
III. Odpowiednie stosowanie przepisów................................................................................ 3
IV. Sprzeciw........................................................................................................................... 3
I. Wstęp
1 1. Nowelizacja ZmPPSA2015. Komentowany przepis został dodany przez ustawodawcę do PPSA w związ-
ku z rozszerzeniem zakresu kompetencji i koncepcją lepszego wykorzystywania kwalifikacji referendarzy sądo-
wych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na wzór sądownictwa powszechnego. Koncepcja ta ma przede
wszystkim na celu przeciwdziałanie nadmiernemu obciążeniu sędziów i zmniejszenie ich zaangażowania w
wykonywanie zadań pozaorzeczniczych.
Do czasu nowelizacji PPSA na podstawie ZmPPSA2015 czynności referendarzy sądowych w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym ograniczały się wyłącznie do prowadzenia postępowań mediacyjnych na podstawie
art. 116 § 1 PPSA oraz wykonywania czynności z zakresu postępowania o przyznanie prawa pomocy na podstawie
art. 258 PPSA.
II. Zakres kompetencji referendarzy sądowych

2 1. Kompetencje referendarzy sądowych. Obecnie ustawodawca zdecydował o przekazaniu referendarzom
sądowym w WSA dalszych czynności niesądowych, tj. czynności niekwalifikowanych jako "sprawowanie wymia-
1009098 923184232
ru sprawiedliwości" sensu stricto w rozumieniu EKPCz i nieograniczających prawa do sądu. Oprócz wspomnia-
nych już powyżej zadań, należą do nich m.in:
1) ustanawianie na wniosek strony przeciwnej kuratora dla strony niemającej zdolności proceso-
wej, która nie ma przedstawiciela ustawowego, jak również dla strony niemającej organu powoła-
nego do jej reprezentowania (por. komentarz do art. 30);
2) wzywanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma, które nie może otrzymać prawidło-
wego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych (por. komentarz do art. 49 § 1 i 4);
3) wydawanie zarządzeń o pozostawieniu pisma bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnie-
nia lub niepoprawienia przez stronę (por. komentarz do art. 49 § 2 i 4);
4) czynności związane z ustanowieniem kuratora dla osoby nieobecnej (por. komentarz do art.
79);
5) wnioskowanie do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku (por. komentarz do art. 128 § 2);
6) wydawanie postanowień o stwierdzeniu prawomocności orzeczenia WSA (por. komentarz do
art. 169);
7) zarządzanie ściągnięcia od strony opłaty kancelaryjnej (por. komentarz do art. 234);
8) wydawanie zarządzeń o zwrocie akt administracyjnych organowi w przypadku uprawomocnie-
nia się orzeczenia sądu pierwszej instancji, kończącego postępowanie (por. komentarz do art. 286 §
1).
Ponadto należy wspomnieć, że czynności z zakresu postępowania o przyznanie prawa pomocy zostały przeka-
zane, co do zasady, do wyłącznej kompetencji referendarzy sądowych (por. komentarz do art. 258).
Artykuł 167a PPSA wprowadza regulację ogólną, mającą zastosowanie do zarządzeń oraz postanowień refe-
rendarza sądowego.
III. Odpowiednie stosowanie przepisów

3 1. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących zarządzeń przewodniczącego oraz postanowień sądu.
W sprawach, w których komentowana ustawa przyznaje referendarzom sądowym uprawnienia do wydawania za-
rządzeń oraz postanowień (wymienionych powyżej), należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące zarządzeń
przewodniczącego oraz postanowień sądu, biorąc pod uwagę zastrzeżenia poczynione w art. 167a § 2–6 PPSA.
Jak słusznie wskazuje T. Woś, odpowiednie stosowanie przepisów "może oznaczać, że określony przepis znajdzie
zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji, z niezbędnymi modyfikacjami lub też nie znajdzie w ogóle zastoso-
wania" [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 960]. Zarządzenia i postanowienia referendarza
mogą przybrać również formę elektroniczną w systemie teleinformatycznym sądu. Dokument taki musi być opa-
trzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym referendarza sądowego.
IV. Sprzeciw
4 1. Sprzeciw od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego. Zgodnie z art. 167a § 2 PPSA od postano-
wienia referendarza sądowego w zakresie ustanowienia kuratora dla strony niemającej zdolności procesowej, która
nie ma przedstawiciela ustawowego, jak również dla strony niemającej organu powołanego do jej reprezentowania
(art. 30 § 1 PPSA) oraz od zarządzeń referendarza sądowego w zakresie pozostawienia pisma bez rozpoznania w
przypadku jego nieuzupełnienia lub niepoprawienia przez stronę (art. 49 § 2 PPSA), a także zarządzeń dotyczących
ściągnięcia od strony opłaty kancelaryjnej (art. 234 § 2 PPSA) przysługuje sprzeciw. Ustawodawca tym samym
utrzymał dotychczasową nazwę i konstrukcję tego środka zaskarżenia, przewidzianego już w art. 259 PPSA (por.
komentarz do art. 259). Z powyższych względów należy wskazać, że część dotychczasowych poglądów doktryny
i orzecznictwa, dotyczących art. 259 PPSA, będzie mogła mieć odpowiednie zastosowanie do komentowanego
art. 167a PPSA.
Brak charakteru dewolutywnego. Sprzeciw od zarządzeń i postanowień referendarza sądowego nie ma cha-
rakteru dewolutywnego, gdyż jest rozpoznawany przez WSA, przy którym działa referendarz sądowy, wydający
zaskarżalne zarządzenie albo postanowienie.
5 2. Termin siedmiu dni. Sprzeciw należy wnieść do WSA, przy którym działa referendarz sądowy, w termi-
nie siedmiu dni od dnia doręczenia stronie zarządzenia lub postanowienia. Jest to termin ustawowy (art. 167a §
4 PPSA), który nie podlega skróceniu lub wydłużeniu (na podstawie art. 84 PPSA). Może on być jednak przy-
wrócony na zasadach ogólnych, uregulowanych w art. 86–89 PPSA. Właściwy do rozpoznania wniosku o przy-
wrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu jest WSA, w którym składa się sprzeciw.
392318423 1009098
Przepis szczególny może jednak wskazywać inny termin wniesienia sprzeciwu.

6 3. Utrata mocy zarządzenia lub postanowienia. Zgodnie z art. 167a § 3 PPSA w przypadku wniesienia sprze-
ciwu zarządzenie lub postanowienie, przeciwko któremu został on wniesiony, traci moc. Wniesienie sprzeciwu
nie powoduje więc dokonywania przez sąd oceny zaskarżonego postanowienia lub zarządzenia, ale samodzielne
rozpoznanie sprawy "od nowa" przez WSA jako sąd pierwszej instancji (art. 167a § 6 PPSA). Podkreślić jednak
należy, że tylko skuteczne zaskarżenie zarządzenia lub postanowienia referendarza sądowego jest jednoznaczne
z jego traktowaniem jako "niebyłego".
7 4. Sprzeciw wniesiony po terminie. Wniesienie sprzeciwu po upływie terminu siedmiu dni od dnia doręczenia
stronie zarządzenia lub postanowienia referendarza sądowego i brak możliwości lub niedopuszczalność jego przy-
wrócenia na podstawie art. 86–89 PPSA, powoduje jego odrzucenie (art. 167a § 5 PPSA). Zgodnie z art. 85 PPSA
czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna.
8 5. Rozpoznanie sprawy przez sąd. O ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, w wyniku skutecznego wnie-
sienia sprzeciwu sprawę rozpoznaje sąd jako sąd pierwszej instancji.
1009098 923184234
Art. 168
§ 1. Orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy.
§ 2. Mimo niedopuszczalności odrębnego zaskarżenia nie stają się prawomocne postanowienia podlegające
rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy Sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano.
§ 3. Jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem ter-
minu do zaskarżenia, chyba że Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu rozpoznać sprawę także w
tej części.
1 1. Zakres regulacji. Komentowany przepis, wraz z kilkoma następnymi (art. 168–171 PPSA), zawartymi w
rozdziale 11 działu III, określa kwestie prawomocności orzeczeń. Prawomocność jest związana z ostatecznym
zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego.
2 2. Istota prawomocności. Prawomocność polegająca na wyłączeniu dalszego postępowania w sprawie jest
założeniem mocy wiążącej orzeczenia, sprowadzającej się do tego, że nikt nie może negować faktu wydania, jak
i treści orzeczenia (art. 170) oraz jego powagi rzeczy osądzonej (art. 171).
Prawomocnością orzeczeń objęto zarówno wyroki, postanowienia, jak i w określonym zakresie zarządzenia
przewodniczącego (co do tych ostatnich por. art. 167).
3 3. Prawomocność formalna i materialna. W piśmiennictwie prawniczym rozróżnia się prawomocność for-
malną oraz prawomocność materialną orzeczeń. Prawomocność formalna orzeczenia wiąże się z tą jego cechą,
która przejawia się w braku możliwości zaskarżenia go w drodze zastosowania zwyczajnych środków odwoław-
czych (zob. M. Kobak, Prawomocność formalna, s. 30). Z kolei prawomocność materialna polega na związaniu
sądu treścią orzeczenia (por. komentarz do art. 170).
4 4. Prawomocność w PPSA. Prawomocność orzeczeń w znaczeniu określonym w art. 168 § 1 PPSA ma cha-
rakter prawomocności formalnej i wiąże się z instytucją środków odwoławczych (do których należy zaliczyć
skargę kasacyjną i zażalenie). Orzeczenie sądu jest niezaskarżalne, jeśli:
1) upłynął termin do wniesienia środka zaskarżenia;
2) środek zaskarżenia od tego orzeczenia nie może być wniesiony z powodu jego braku lub stanu,
w którym orzeczenie jest ostateczne;
3) orzeczenie nie zostało zaskarżone przed upływem terminu do jego zaskarżenia.
Zgodzić się należy z B. Dauterem, że w pierwszym ze wskazanych przypadków do uprawomocnienia się orze-
czenia dochodzi jednak wyłącznie wówczas, gdy w sprawie rozpoczął bieg termin do wniesienia środka odwoław-
czego. W przeciwnym przypadku (np. w sytuacji, gdy stronie nie doręczono z urzędu orzeczenia sąd pierwszej
instancji) w ogóle nie dochodzi do sytuacji upłynięcia terminu do wniesienia środka odwoławczego (zob. B. Dau-
ter, Metodyka pracy sędziego, s. 550).
5 5. Prawomocność orzeczeń NSA. Orzeczenia NSA są prawomocne z chwilą ich podjęcia, bowiem nie przy-
sługują od nich żadne środki zaskarżenia (zob. post. NSA z 14.1.2013 r., II FSK 2647/12, Legalis; post. NSA z
5.12.2007 r., II GZ 96/06, Legalis). Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 168 § 2 PPSA, który wskazuje,
że mimo niedopuszczalności odrębnego zaskarżenia nie stają się prawomocne postanowienia podlegające rozpo-
znaniu przez NSA, gdy sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano. Przepis ten odnosi się do postanowień,
które na podstawie art. 191 PPSA będą mogły być rozpoznawane na warunkach w tym przepisie przewidzianych.
6 6. Sposób ustalania terminu uprawomocnienia się orzeczenia. W przypadku gdy orzeczenie doręczono kil-
ku stronom w różnym czasie, termin uprawomocnienia się orzeczenia należy liczyć od dnia upływu terminu do
wniesienia środka odwoławczego przewidzianego dla strony, której najpóźniej doręczono orzeczenie.
Za datę uprawomocnienia się orzeczenia należy uznać "pierwszy dzień, w którym od orzeczenia nie przysłu-
guje żaden środek odwoławczy" (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 550). W razie cofnięcia środka od-
woławczego zaskarżone orzeczenie uprawomocnia się z chwilą wydania przez NSA postanowienia o umorzeniu
postępowania kasacyjnego na podstawie art. 161 § 1 w zw. z art. 193 PPSA.
7 7. Prawomocność a doręczanie orzeczenia na wniosek strony. Odmiennie należy ustalać prawomocność
orzeczeń, jeżeli ich doręczenie następuje na wniosek strony. Zgodnie z brzmieniem art. 177 § 2 PPSA, jeżeli
orzeczenia nie doręcza się stronie, prokurator, RPO oraz RPD mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania
orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od dnia
doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
8 8. Koszty postępowania. Charakter wyroku nie daje możliwości stwierdzenia prawomocności w części doty-
czącej kosztów postępowania, w przypadku gdy skargą kasacyjną objęta jest ta część rozstrzygnięcia, która uchyla
zaskarżoną decyzję. W myśl art. 200 PPSA zwrot kosztów postępowania jest nierozerwalnie związany z uchyle-
1009098 923184232
niem zaskarżonej decyzji (post. NSA z 25.3.2014 r., I GSK 72/14, Legalis; post. NSA z 12.3.2008 r., II FZ 65/08,
Legalis).
9 9. Uchylenie prawomocności. Prawomocność orzeczenia może zostać uchylona na skutek:
1) przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia od przedmiotowego orzeczenia;
2) złożenia wniosku o uzasadnienie orzeczenia;
3) dokonania czynności polegającej na usunięciu braków formalnych środka zaskarżenia;
4) uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.
10 10. Wniosek o rektyfikację. Na datę uprawomocnienia się orzeczenia nie ma wpływu złożenie wniosku o
sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnię wyroku (por. art. 159 PPSA).
392318423 1009098
Art. 169
§ 1. Prawomocność orzeczenia stwierdza na wniosek strony oraz w przypadku, o którym mowa w art. 286 § 1,
wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Postanowienie doręcza się tylko stronie, która
złożyła wniosek.
§ 2. Postanowienie stwierdzające prawomocność orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego może

wydać referendarz sądowy.
1 1. Stwierdzenie prawomocności. Prawomocność orzeczenia jest – co do zasady – stwierdzana przez WSA

na podstawie złożonego przez stronę wniosku w tej sprawie. Sąd stwierdza prawomocność orzeczenia z urzędu
wyłącznie celem doręczenia takiego orzeczenia organowi administracji, do czego jest zobowiązany na podstawie
art. 286 § 1 PPSA.
2 2. Postanowienie sądu. Prawomocność orzeczenia stwierdza się postanowieniem, na które nie przysługuje
zażalenie. Poprzeć należy pogląd B. Dautera, że skoro orzeczenie uprawomocnia się z mocy samego prawa, to
postanowienie o stwierdzeniu prawomocności ma wyłącznie cechy deklaratoryjne. W konsekwencji data wydania
postanowienia będzie inna niż data uprawomocnienia się danego orzeczenia (zob. B. Dauter, Metodyka pracy
sędziego, s. 553).
3 3. Posiedzenie niejawne. W przedmiocie prawomocności orzeczenia sąd orzeka na posiedzeniu niejawnym w
składzie jednego sędziego. Postanowienie stwierdzające prawomocność orzeczenia WSA może wydać na posie-
dzeniu niejawnym również referendarz sądowy.
Postanowienie to najczęściej przybiera formę pieczęci na oryginale orzeczenia. Stronie, która złożyła wniosek
o stwierdzenie prawomocności orzeczenia, doręcza się odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.
4 4. Uprawomocnienie się orzeczenia. Orzeczenie uprawomocnia się, gdy żadna ze stron nie wniosła skargi
kasacyjnej, dopiero z upływem trzydziestu dni od dnia doręczenia ostatniej ze stron postępowania odpisu orzecze-
nia z uzasadnieniem, gdyż wówczas nie przysługuje już od niego środek odwoławczy. Wtedy też, zgodnie z art.
169 PPSA, może ono uzyskać stwierdzenie prawomocności (post. NSA z 12.6.2008 r., II OSK 511/08, Legalis).
5 5. Odciążenie NSA. W wyniku nowelizacji PPSA na podstawie ZmPPSA2015 art. 169 PPSA otrzymał nowe
brzmienie. Ustawodawca postanowił odciążyć NSA od obowiązku stwierdzania prawomocności (przed noweli-
zacją, dopóki akta sprawy znajdowały się w NSA, ten sąd odpowiedzialny był za stwierdzenie prawomocności
wyroku na wniosek strony), a także dopuścił na podstawie § 2 możliwość stwierdzania prawomocności orzeczeń
WSA przez referendarzy sądowych.
Wprowadzone zmiany mają zastosowanie również do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ZmP-
PSA2015.
1009098 923184232
Art. 170 Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne
organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
1 1. Zakres związania prawomocnością. Prawomocne orzeczenie sądu wiąże zarówno organy państwowe,
jak i wszystkie sądy. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu określona w komentowanym przepisie
wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia
sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających.
2 2. Skutki prawomocności. Skutek prawomocnego orzeczenia musi zawsze się przejawiać w jego skuteczno-
ści, rozumianej jako zdolność orzeczenia do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowo-
administracyjnym. W tym kontekście prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego nie może oddziaływać
wyłącznie na zakończone postępowanie administracyjne, lecz jego zakres wpływa również na związanie organów
i sądu w przypadku zamiaru ponownego wszczęcia postępowania (por. wyr. NSA z 13.11.2019 r., I OSK 651/18,
Legalis; wyr. NSA z 29.1.2016 r., II OSK 1336/14, Legalis; wyr. NSA z 24.3.2015 r., II GSK 2134/13, Legalis;
3 3. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu. Związanie podmiotów, o których mowa w komentowanym
przepisie, polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwa-
łej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach praw-
nych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu
kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Jak stwierdzono w jednym z wyroków NSA,
moc wiążąca wyroku określona w art. 170 PPSA oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwier-
dzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu zatem, w którym pojawia się dana kwestia, nie
może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem
w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby
muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyr. NSA z 24.3.2015 r., II GSK
4 4. Rola uzasadnienia orzeczenia. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować
się jego uzasadnieniem, w którym zawiera się tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia.
Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Kluczowe znaczenie może mieć
zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak również ocena tego
stanu (por. wyr. NSA z 25.5.2016 r., I OSK 2537/14, Legalis; wyr. NSA z 24.6.2014 r., I GSK 446/13, Legalis).
5 5. Związanie NSA. Ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym przez strony wyroku wojewódzkiego sądu
administracyjnego uchylającym zaskarżoną decyzję jest wiążąca nie tylko dla tego sądu oraz organu, którego
działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153), lecz także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 170)
rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego w tej
samej sprawie (por. wyr. NSA z 24.3.2015 r., II GSK 2134/13, Legalis; wyr. NSA z 24.11.2006 r., II FSK 1389/05,
6 6. Powaga rzeczy osądzonej. Przymiotu powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 170 PPSA nie ma ani
decyzja organu odwoławczego wydana w ramach autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy, ani postanowienie
sądu pierwszej instancji umarzające postępowanie sądowe na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 PPSA (por.
1009098 923184232
Art. 171 Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło
przedmiot rozstrzygnięcia.
1 1. Powaga rzeczy osądzonej. Powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzecze-
nia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej
samej sprawy (zob. M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej, s. 87).
Zarówno zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu admini-
stracyjnego odnosi się do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie (por.
wyr. NSA z 29.1.2019 r., I GSK 1054/18, Legalis; wyr. NSA z 24.6.2014 r., I GSK 446/13, Legalis; wyr. NSA z
10.8.2011 r., I OSK 1394/10, Legalis).
2 2. Związanie organu administracji publicznej. Mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądowego nie mo-
że podważyć organ administracji publicznej, prowadząc, po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowo-
administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyr. NSA z 1.4.2008 r., II
3 3. Zakres powagi rzeczy osądzonej. Prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w
związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 29.9.2010 r., I FSK 942/10, Legalis).
Powagą rzeczy osądzonej obejmuje się sentencję orzeczenia, jak również uzasadnienie orzeczenia (a w gruncie
rzeczy zawarte w uzasadnieniu motywy wydania wyroku o określonej treści – zob. wyr. NSA z 5.7.2016 r., I FSK
2081/14, Legalis; wyr. NSA z 25.2.2014 r., II GSK 1939/12, Legalis).
4 4. Wyroki późniejsze. Późniejsze wydane przez sąd administracyjny wyroki dotyczące określonej kwestii
prawnej nie mogą stanowić podstawy do obalenia prawomocnego wyroku sądu administracyjnego z tego względu,
że zawierają odmienny pogląd prawny (por. wyr. NSA z 1.4.2008 r., II OSK 311/07, Legalis).
5 5. Przedmiot rozstrzygnięcia. Poprzeć należy pogląd wyrażony przez J.P. Tarno, że dla delimitacji granic
powagi rzeczy osądzonej w danej sprawie podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia. Zdaniem tego
Autora "dla wyprowadzenia zakresu powagi rzeczy osądzonej trzeba zatem przyjąć kryterium jakim jest przedmiot
rozstrzygnięcia w związku ze skargą" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 393). Autor słusznie wska-
zuje, że "ustalenie tego zakresu należałoby oprzeć na treści rozstrzygnięcia" (tamże).
6 6. Wznowienie postępowania. Dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku sądu
administracyjnego oddalającym skargę zależy od tego, czy sądowi znane były przy oddaleniu skargi okoliczności
powołane następnie jako podstawa wznowienia postępowania. W sytuacji gdy strona powołuje się na okoliczności
i dowody nieznane sądowi przy oddaleniu skargi, a jednocześnie istniejące i nieznane organowi w dniu wydania
decyzji, a więc wskazuje na inny stan faktyczny niż przyjęty przez sąd, to wówczas organ administracji publicznej
uprawniony jest do wznowienia postępowania bez potrzeby wznawiania postępowania sądowego. Jednocześnie
w takiej sytuacji zmianie ulega przesłanka faktyczna decydująca o tożsamości sprawy (por. wyr. NSA z 5.3.2008
1009098 923184232
Art. 172 Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wyda-
ne w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego
w chwili orzekania i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym
w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do rozpoznania wniosku
stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej.
1 1. Klasyfikacja przepisu. Komentowany przepis zaliczyć należy do grupy szeroko rozumianych kompetencji
nadzorczych NSA, jakie znajdują podstawę w art. 3 § 2 PrUSA. Zgodnie z tym przepisem NSA sprawuje nadzór
nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawa-
mi, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające
zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy innych ustaw.
2 2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia WSA i NSA. Artykuł 172 PPSA kreuje możliwość unieważ-
nienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (orzeczenia sądu pierwszej instancji lub też orzeczenia
NSA).
3 3. Przesłanki unieważnienia. Możliwość zastosowania komentowanego przepisu jest uzależniona od trzech
czynników:
1) orzeczenie sądu administracyjnego powinno być prawomocne;
2) osoba lub przedmiot sprawy nie może podlegać kognicji sądów administracyjnych w chwi-
li orzekania;
3) brak jest środków przewidzianych w komentowanej ustawie, które mogłyby służyć do wzru-
szenia tego orzeczenia.
4 4. Wniosek Prezesa NSA. Postępowanie przed NSA w trybie art. 172 PPSA toczy się na wniosek Prezesa
NSA.
Zgodzić się należy z M. Romańską, że Prezes NSA może wnioskować zarówno o unieważnienie części orze-
czenia, jak i jego całości [zob. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 1014]. W takiej
sytuacji wyznaczony skład orzekający będzie związany zakresem wniosku.
5 5. Związanie wnioskiem. Związanie treścią wniosku oznacza również, że sąd w postępowaniu prowadzonym
na podstawie art. 172 nie może brać pod uwagę jakichkolwiek innych okoliczności niż te, które wskazał we wniosku
Prezes NSA.
6 6. Odpowiednie stosowanie przepisów o rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. Do rozpoznania wniosku sto-
suje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej (por. art. 172 zd. 3). Przez odpowiednie stosowanie
przepisu należy rozumieć, w zależności od okoliczności faktycznych, możliwość zastosowania przepisu wprost,
bez najmniejszych modyfikacji, z niezbędnymi zmianami, lub niemożliwość jego zastosowania [por. T. Woś, w: T.
Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, s. 960].
7 7. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W postępowaniu prowadzonym na podstawie
art. 172 PPSA znajduje odpowiednie zastosowanie przepis art. 187 PPSA umożliwiający wystąpienie do posze-
rzonego składu o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zdaniem A. Skoczylasa
ustawowe sformułowanie "w danej sprawie" (zawarte w art. 187 § 2) oznacza związanie uchwałą sądu orzekają-
cego w sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie budzące wątpliwości, aż do jej prawomocnego zakończenia, a
więc z wyłączeniem postępowania wywołanego wniesieniem skargi o wznowienie postępowania sądowoadmini-
stracyjnego oraz postępowania o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego prowadzonego
w trybie art. 172 PPSA (por. A. Skoczylas, Glosa do uchw. NSA z 15.12.2004 r., FPS 2/04, OSP 2005, Nr 6, poz. 72).
8 8. Skład sądu. Orzeczenie NSA unieważniające określone prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego
wydawane jest na rozprawie prowadzonej w składzie trzech sędziów.
9 9. Uwzględnienie wniosku. Orzeczenie uwzględniające wniosek zapada w formie postanowienia (por. art.
189 w zw. z art. 172 zd. 2 PPSA; zob. post. NSA z 27.4.2018 r., I GNP 1/18, Legalis). Odmienne zdanie w tym
przedmiocie prezentuje B. Dauter (zob. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postę-
powaniu, 2020, s. 585). Rozstrzygnięcie to zawiera w sentencji stwierdzenie o unieważnieniu danego orzeczenia
sądu administracyjnego i w dalszej kolejności – o odrzuceniu skargi.
10 10. Oddalenie wniosku. Oddalenie wniosku Prezesa NSA następuje natomiast w formie wyroku (por. art.
184 w zw. z art. 172 zd. 2 PPSA).
11 11. Niezaskarżalność. Orzeczenie wydane na podstawie art. 172 PPSA nie podlega zaskarżeniu w drodze
zwyczajnych środków zaskarżenia. W stosunku do takiego orzeczenia nie może znaleźć zastosowania tryb skargi
kasacyjnej, zażalenia ani też wznowienia postępowania.
12 12. Postępowanie odszkodowawcze. M. Adamczyk zauważa, że w komentowanej ustawie nie ma odrębnie
uregulowanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia są-
dowego. Orzeczenie NSA wydane w trybie art. 172 będzie więc miało walor prejudykatu potwierdzającego nie-
1009098 923184232
zgodność z prawem orzeczenia sądu administracyjnego na potrzeby ewentualnego postępowania odszkodowaw-

czego (zob. M. Adamczyk, Prejudycjalne ustalenie bezprawności, s. 40 i n.).
13 13. Okres początkowy obowiązywania przepisu. Zgodzić się należy z B. Dauterem, że przepis powyższy
znajduje zastosowanie do wyroków wydanych po 1.1.2004 r. [zob. B. Dauter, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2020, s. 585; podobnie M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu,
2016, s. 1016].
392318423 1009098
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Wiktorowska/Stankiewicz
Art. 173
§ 1. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępo-
wanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art.
220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
§ 2. Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i
Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
1 1. Dwuinstancyjność postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie przed sądami administracyj-

nymi jest dwuinstancyjne. Zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego statuują przepisy rangi konstytucyj-
nej (por. art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP). Od orzeczeń wydanych przez sądy pierwszej instancji (wyroków
i postanowień) przysługują przewidziane przez komentowaną ustawę środki odwoławcze: skarga kasacyjna i
zażalenie (por. A. Wiktorowska, Pozycja prawna sądów administracyjnych, s. 442, Nb 495–496).
2 2. Model postępowania. W polskim postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjęto model postępowania
kasacyjnego, co nie jest rozwiązaniem typowym dla innych państw europejskich (por. szerzej H. Knysiak-Molczyk,
Skarga kasacyjna, s. 86 i n.).
3 3. Charakter skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym przysługującym od wyda-
nego przez sąd pierwszej instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Skarga
kasacyjna przysługuje do NSA i odnosi się do orzeczeń nieprawomocnych wydanych przez sąd pierwszej instancji.
4 4. Niemożliwość zaskarżania orzeczeń sądu drugiej instancji. Skarga kasacyjna nie przysługuje natomiast
od orzeczeń sądu kasacyjnego.
5 5. Zaskarżenie wyroków skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku sądu pierw-
szej instancji wydanego w odniesieniu do wszystkich poddanych kognicji sądów administracyjnych na podstawie
art. 3 PPSA przejawów aktywności określonych podmiotów z zakresu administracji publicznej. Skardze kasacyjnej
podlegają więc zarówno wyroki uwzględniające skargę, jak i ją oddalające. Skarga kasacyjna przysługuje również
od wyroku sądu pierwszej instancji, w którym:
1) oddalono skargę o wznowienie postępowania lub
2) uwzględniono skargę o wznowienie postępowania i zmieniono zaskarżone orzeczenie albo też
je uchylono i skarga została odrzucona, albo postępowanie zostało umorzone (tak również H. Kny-
siak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 130).
6 6. Zaskarżanie niektórych postanowień skargą kasacyjną. Przez pojęcie "postanowienie kończące postę-
powanie" (w rozumieniu komentowanego przepisu) należy rozumieć postanowienie, które kończy całe postępo-
wanie lub też zamyka drogę do wydania wyroku w sprawie. Ich przeciwieństwem są postanowienia kończące po-
stępowanie w sprawie, które mogą być uchylane lub zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby
były zaskarżone, a nawet prawomocne (por. art. 165 PPSA). Do postanowień kończących postępowanie w spra-
wie, które dają podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na mocy § 1 art. 173, należy zaliczyć: postanowienie
o umorzeniu postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 161 PPSA), postanowienie odrzucające skargę o
wznowienie postępowania (art. 280 § 1 PPSA).
Zmiana wprowadzona do komentowanego artykułu w jego § 1 polega na wyłączeniu z postępowania kasa-
cyjnego spraw dotyczących kwestionowania postanowień o odrzuceniu skargi w przypadkach, gdy:
1) skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 PPSA);
2) nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 PPSA);
3) sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie
osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 PPSA);
4) skarga pomimo wezwania nie została prawidłowo opłacona (art. 220 § 3 PPSA).
Postanowienia wydawane w takich sytuacjach, mimo że kończą postępowanie, mają charakter ściśle proceso-
wy, a w praktyce zasadzają się na stosunkowo łatwo identyfikowalnych okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżanie za pomocą wysoce sformalizowanej skargi kasacyjnej nie jest celowe. Z podobną sytuacją mamy do
czynienia w odniesieniu do postanowień o umorzeniu postępowania, wydawanych na podstawie przesłanek ujęty-
ch w art. 161 § 1 PPSA. Uzasadnione jest zatem zaskarżanie takich postanowień w trybie zażaleniowym. Skutkuje
to wprowadzeniem odpowiednich zmian do art. 194 § 1 PPSA (nowe pkt 1a i 1b).
7 7. Inne środki zaskarżenia. Zgodnie z treścią art. 173 § 1 in fine PPSA przepisy odrębne mogą przewidywać
inny środek zaskarżenia w stosunku do orzeczeń, które powinny podlegać zaskarżeniu na drodze skargi
kasacyjnej – np. postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, na które służy zażalenie (art. 194 § 1 pkt 8 PPSA
nie podlega zaskarżeniu przy wykorzystaniu instytucji skargi kasacyjnej).
8 8. Brak możliwości zaskarżenia uzasadnienia. Nie podlega zaskarżeniu przy wykorzystaniu instytucji skargi
kasacyjnej uzasadnienie orzeczenia sądu lub jego część (por. m.in. post. NSA z 30.8.2005 r., OSK 1866/04, Lega-
lis). Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu
1009098 923184232
wyroku, lecz może to czynić, wyłącznie zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim rozstrzygnięcie
(wyr. NSA z 13.1.2016 r., II GSK 29/14, Legalis; wyr. NSA z 18.8.2017 r., II OSK 2946/15, Legalis). Odmienny
pogląd wyraził NSA w wyroku z 13.2.2018 r. (II FSK 345/16, Legalis), w którym wskazał, że przedmiotem zaskar-
żenia do NSA może być wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże wyrok to nie tylko sentencja,
lecz i uzasadnienie. Dlatego też należy uznać dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wyroku sądu pierwszoin-
stancyjnego. Trudno jednak zgodzić się z powyższym poglądem.
9 9. Niemożliwość bezpośredniego zaskarżenia aktów administracji bezpośrednio przy pomocy skargi ka-
sacyjnej. Komentowana ustawa, jak również inne akty normatywne nie zawierają przepisów przewidujących
możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od decyzji lub innych aktów organów administracji publicznej (post. NSA
z 25.2.2004 r., FSK 63/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 8). Skoro skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez
sąd pierwszej instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a jej celem jest poddanie
sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości tego orzeczenia, to podnoszone w treści skargi kasacyjnej zarzuty –
aby były skuteczne – muszą wskazywać na uchybienia sądu, a nie organów, co wynika z art. 173, 174 oraz 176 ko-
mentowanej ustawy. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie podlegają uzupełnieniu i czynią podniesiony
w ten sposób zarzut nieskutecznym (wyr. NSA z 12.5.2017 r., II FSK 299/17, Legalis).
10 10. Legitymacja procesowa do wniesienia skargi kasacyjnej. Prawo do wniesienia skargi kasacyjnej według
§ 2 komentowanego przepisu przysługuje stronie, prokuratorowi, RPO, Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsię-
biorców oraz RPD. Podmiotom tym przysługuje legitymacja skargowa. Obejmuje ona nie tylko prawo do wniesie-
nia skargi kasacyjnej, ale również określenia zakresu zaskarżenia orzeczenia oraz skutecznego wycofania skargi
kasacyjnej.
11 11. Przymiot strony. O tym, czy wnoszący skargę kasacyjną ma przymiot strony umożliwiający mu skuteczne
wniesienie skargi kasacyjnej, decydują przesłanki wskazane w art. 32 albo art. 33 w zw. z art. 50 PPSA. Naczelny
Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez
stronę (art. 173 § 2 PPSA) (por. uchw. NSA z 11.4.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 62). Naczelny
Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę. Interes prawny wnoszącego
skargę kasacyjną musi bowiem znajdować podstawę nie tylko w przepisach prawa materialnego powszechnie obo-
wiązującego, lecz także mieć swoje źródło w przepisach postępowania. Tym samym status strony postępowania
administracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Nie
można zatem przyjąć, że skarga kasacyjna została skutecznie wniesiona jedynie z tego powodu, że wojewódzki
sąd administracyjny zawiadomił określony podmiot o terminie rozprawy, a następnie doręczył temu podmiotowi
odpis wyroku wraz z uzasadnieniem (zob. wyr. NSA z 23.5.2017 r., I OSK 294/16, Legalis).
Zgodzić się należy z J.P. Tarno, że sąd kasacyjny nie może odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została
wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu
przed sądem pierwszej instancji i brał w nim udział jako strona. W tym przypadku NSA powinien oddalić skargę
kasacyjną, wskazując na brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego ten środek odwoławczy (por. J.P. Tarno,
12 12. Rozwinięcie. Określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że sąd pierwszej
instancji zawiadomił tę osobę o terminie rozprawy, a następnie doręczył jej odpis wyroku z uzasadnieniem. Tylko
podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed
sądem administracyjnym (por. wyr. NSA z 20.1.2009 r., II OSK 1879/07, Legalis).
13 13. Przekształcenia podmiotowe stron a następstwo procesowe. W toku postępowania sądowoadministra-
cyjnego może dochodzić do przekształceń podmiotowych, i to zarówno po stronie skarżącej, jak i przeciwnej (or-
ganu), jednak następstwo prawne czy też inne zmiany podmiotowe w postępowaniu muszą wynikać z prze-
pisów prawa. Nigdy nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy
ustawowe w tym względzie milczą (por. post. NSA z 16.12.2004 r., FSK 225/04, Legalis). Brak legitymacji do
wniesienia skargi kasacyjnej jest równoznaczny w skutkach z uznaniem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedli-
wionych podstaw (por. wyr. NSA z 20.5.2004 r., OSK 216/04, Legalis).
14 14. Utrata statusu strony a skarga kasacyjna. Wniosek o wszczęcie postępowania kasacyjnego przez pod-
miot, który był stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ale status ten utracił po za-
kończeniu pewnego etapu postępowania, a przed wszczęciem kolejnego, jest niedopuszczalny, gdyż złożony przez
podmiot niebędący stroną postępowania (por. post. NSA z 7.3.2006 r., I OSK 286/05, Legalis).
15 15. Uczestnictwo w postępowaniu sądowym w pierwszej instancji a możliwość złożenia skargi kasacyjnej.
Jeżeli skarżący nie skorzystał z przysługującego mu, stosownie do art. 33 § 2 PPSA, prawa zgłoszenia swojego
udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym, które przysługuje osobie niebiorącej udziału w po-
stępowaniu administracyjnym, jeśli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, to w takiej sytuacji
392318423 1009098
nie był on stroną postępowania, a co za tym idzie – nie mógł skutecznie wnieść skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA
z 13.12.2005 r., OSK 1390/04, Legalis).
16 16. Przesłanka skuteczności wniesienia skargi kasacyjnej. Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej następuje
jedynie w przepisanym prawem terminie po doręczeniu stronom odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (por.
w tym zakresie komentarz do art. 141).
17 17. Wniesienie kolejnej skargi kasacyjnej od tego samego rozstrzygnięcia. Wniesienie kolejnej skargi kasa-
cyjnej od tego samego rozstrzygnięcia, przez tę samą osobę, nie jest możliwe (post. WSA w Gdańsku z 27.12.2017
r., I SA/Gd 497/14, Legalis).
18 18. Legitymacja organizacji społecznej do wniesienia skargi kasacyjnej. Organizacja społeczna, która przy-
stąpiła do postępowania sądowego w sprawie ze skargi innego podmiotu na uchwałę właściwej rady, ma legityma-
cję do wniesienia skargi kasacyjnej także wtedy, gdy ten inny podmiot nie korzysta z prawa do wniesienia skargi
kasacyjnej (por. wyr. NSA z 19.6.2012 r., II OSK 836/12, Legalis).
19 19. Sformalizowany charakter skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskar-
żenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie związanie podstawami skargi kasacyjnej, spro-
wadzające się do tego, że zakres kontroli NSA określa autor skargi kasacyjnej, wskazując naruszenie konkretnego
przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede
wszystkim prawa domyślać się i uzupełniać zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnie-
niu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ NSA może wziąć pod uwagę tylko te
przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać,
czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy for-
mułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA nie polega bowiem
na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie (por. wyr. NSA z 19.1.2017 r., I FSK 892/15, Legalis).
1009098 923184234
Art. 174
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
1 1. Podstawy skargi kasacyjnej – wprowadzenie. Zakres weryfikacji orzeczeń sądowych oparty na instytucji
skargi kasacyjnej jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Wynika to z faktu, że nie każda wada orzeczenia
sądowego może stanowić przyczynę jej wniesienia. Z tego punktu widzenia w literaturze przedmiotu wskazuje się,
że skarga kasacyjna jest środkiem niepełnym (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 132).
2 2. Podstawy skargi kasacyjnej – definicja. Zgodnie z definicją zaproponowaną przez W. Piątka przez poję-
cie "podstaw skargi kasacyjnej" należy rozumieć "określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem
formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku WSA, prowadzących do uchylenia albo zmiany za-
skarżonego wyroku" (por. W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej, s. 49–50). Z kolei G. Rząsa określa to pojęcie
jako "uchybienia (naruszenia prawa)", które skarżący może powołać w tym środku zaskarżenia (por. G. Rząsa,
Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, s. 67).
3 3. Uszczegółowienie. Podstawy skargi kasacyjnej mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd pierwszej
instancji wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów,
które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane (por. wyr.
4 4. Niespełnienie warunku przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia. Warunek przytoczenia
podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd
kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego
naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania (por. post. NSA
z 12.7.2011 r., II OSK 1258/11, Legalis).
5 5. Podstawy wniesienia skargi kasacyjnej – wyliczenie. Komentowany przepis statuuje dwie odrębne pod-
stawy wniesienia skargi kasacyjnej. Stanowią je:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowa-
nie oraz
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy.
6 6. Odrębność określenia podstaw skargi kasacyjnej; sposób formułowania podstaw skargi kasacyjnej.
Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przy-
taczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (por. wyr. NSA z 21.2.2005 r., GSK
1310/04, Legalis).
Jako podstawę kasacyjną należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż sąd
nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku
(por. wyr. NSA z 4.12.2012 r., II OSK 2193/12, Legalis).
Wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, oznacza konieczność
określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada klika jed-
nostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (por. wyr. NSA
z 28.6.2013 r., II OSK 552/12, Legalis). Z treści skargi kasacyjnej, a mianowicie z jej podstaw kasacyjnych i ich
uzasadnienia, musi wynikać konkretny zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Sąd kasacyjny
nie jest uprawniony do domyślania się ani też uzupełniania za skarżącego zarzutów kasacyjnych. Nie wolno
mu też wiązać niepełnych wskazań kasatora z wcześniejszymi zarzutami stawianymi podczas postępowania przed
organami czy sądem pierwszej instancji. Treść skargi kasacyjnej sama w sobie musi być wystarczająca do zbadania
legalności zaskarżonego orzeczenia. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną
z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polega-
ło oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego
wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym
polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właści-
we zastosowanie (wyr. NSA z 12.3.2013 r., II GSK 2468/11, Legalis).
7 7. Model skargi kasacyjnej w poglądach orzecznictwa. Przyjęty model skargi kasacyjnej od momentu wej-
ścia w życie komentowanej ustawy był żywo dyskutowany w doktrynie – wzbudzał wiele wątpliwości i kontro-
wersji. Wskazać należy w tym miejscu również (co będzie w pewnym stopniu istotne dla dalszych wywodów), że
konstrukcja omawianej instytucji została w poważnym stopniu oparta przez ustawodawcę na odpowiedniej kon-
strukcji środka zaskarżenia zawartej w postępowaniu cywilnym. Poważne wątpliwości podnoszono zwłaszcza w
stosunku do sformułowania drugiej z podstaw wniesienia skargi kasacyjnej, zawartej w art. 174 pkt 2 PPSA. Prze-
1009098 923184232
pis ten był również przedmiotem badania przez TK. W wyroku TK z 20.9.2006 r. (SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8,
poz. 108) stwierdzono, że analizowany przepis jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust.
2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Do przedmiotowego wyroku TK odniesiono się również w dalszej
części komentarza do art. 174, w zakresie dotyczącym interpretacji drugiej przesłanki umożliwiającej wniesienie
skargi kasacyjnej, zawartej w pkt 2 tego przepisu.
8 8. Pierwsza podstawa skargi kasacyjnej. Pierwszą z przesłanek wniesienia skargi kasacyjnej jest naruszenie
prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez pojęcie "błędna wykład-
nia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni
rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (por. H. Knysiak-Mol-
czyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Z kolei przez pojęcie "niewłaściwe zastosowanie" prawa materialnego rozumie
się "błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada
abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej" (por. H. Knysiak-Mol-
czyk, Skarga kasacyjna, s. 225–226).
9 9. Sposób konstrukcji przesłanki pierwszej. Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego,
strona wnosząca skargę kasacyjną powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał
błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyr. NSA z 20.7.2011 r., II FSK 335/10, Legalis).
10 10. Ustalony stan faktyczny nieodpowiadający hipotetycznemu. Zarzut niewłaściwego zastosowania prze-
pisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi
hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (por. wyr. NSA z 20.7.2011 r., II FSK 335/10, Legalis).
11 11. Zarzut naruszenia przepisu niewymagającego interpretacji. Nie można podzielić stanowiska NSA pod-
jętego w kilku orzeczeniach, że przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej nie może być zarzut narusze-
nia przepisu niewymagającego interpretacji (przepisu w swej istocie jasnego) (por. wyr. NSA z 20.7.2004 r., FSK
154/04, ONSA 2004, Nr 2, poz. 35; wyr. NSA z 2.2.2006 r., II FSK 325/05, Legalis). Zdaniem sądu niemożliwo-
ść wniesienia skargi na podstawie tak sformułowanego zarzutu wynika z tego, że przyjęta w polskim porządku
prawnym zasada "wymaga, aby wykładnia prawa była dokonywana tylko w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych,
czyli niejasnego tekstu prawnego". Zgodzić się należy z opinią wyrażoną w tym względzie przez Z. Kmieciaka
oraz H. Knysiak-Molczyk, że przyjęcie powyższego poglądu zawężałoby granice skargi kasacyjnej, a wręcz godzi-
ło w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyr. NSA
z 20.7.2004 r., FSK 154/04, OSP 2005, Nr 6, poz. 73; H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 227). Słusznie
zauważa Z. Kmieciak, że "dopuszczenie się [przez sąd pierwszej instancji – przyp. aut.] błędu polegającego na
nieprawidłowej wykładni prawa dawałoby legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej, podczas gdy większego
kalibru uchybienie, sprowadzające się do pogwałcenia całkowicie zrozumiałej reguły zachowania, odpowiadające
wręcz znamionom "rażącego naruszenia prawa", już ni"e (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyr. NSA z 20.7.2004 r.,
FSK 154/04, OSP 2005, Nr 6, poz. 73). Rozwiązaniu temu brakowałoby więc jakiejkolwiek racjonalności.
12 12. Niemożliwość postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie. Na-
ruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspor-
nym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialne-
go (por. wyr. NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, Legalis). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe
zastosowanie nie może więc odnieść zamierzonego skutku, jeżeli jest oparty na kwestionowaniu stanu fak-
tycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną poglądu
w tej kwestii (por. wyr. NSA z 15.7.2011 r., I FSK 1128/10, Legalis; podobnie wyr. NSA z 22.7.2011 r., I OSK
1322/10, Legalis).
13 13. Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie – rozwinięcie. Naruszenie prawa ma-
terialnego przez niewłaściwe zastosowanie powinno być w swej istocie traktowane jako błąd polegający na nie-
prawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (tak Z. Kmieciak, Podstawy
skargi kasacyjnej, s. 21).
14 14. Uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Poprzeć należy w pełni stano-
wisko przyjęte w orzecznictwie, że jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa ma-
terialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa
prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować (por. wyr. NSA z
14.10.2005 r., I FSK 107/05, Legalis; podobnie wyr. NSA z 5.6.2006 r., I OSK 24/06, Legalis).
15 15. Zarzut obu wariantów naruszenia prawa materialnego w treści skargi kasacyjnej. Dopuszczalne jest
zarzucenie w treści skargi kasacyjnej obydwu form naruszenia prawa materialnego w sytuacji, gdy niewłaściwe
zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie sądowi
pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w następstwie której do-
szło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, wnoszący ten środek zaskarżenia powinien w pierwszej kolej-
ności wskazać, na czym polegał błąd sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej, i podać, jaka
powinna być właściwa wykładnia i dlaczego przyjęta przez sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastoso-
waniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyr. NSA z 15.2.2006 r., II GSK 388/05, Legalis; podobnie wyr. NSA
392318423 1009098
z 18.5.2007 r., I OSK 873/06, Legalis; wyr. NSA z 5.6.2006 r., I OSK 24/06, Legalis; opinię tę podziela również
B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s.
378; oraz H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 233; G. Rząsa, Podstawy skargi kasacyjnej, s. 64).
16 16. Naruszenie prawa materialnego – rozwinięcie. Zarzut naruszenia prawa materialnego może także po-
legać na niezastosowaniu danego przepisu prawa, który powinien być zastosowany (por. m.in. wyr. NSA z
19.12.2005 r., II OSK 299/05, Legalis). W takim przypadku jednak należy wskazać przepis właściwy jako podsta-
wę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego
rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 7.11.2007 r., I OSK 102/07, Legalis).
17 17. Niewłaściwa ocena prawna stanu faktycznego a możliwy zarzut naruszenia prawa materialnego. Nie-
właściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na nieuznaniu bądź uznaniu, istnienia bądź
nie – określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe
zastosowanie i jako taka nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 13.10.2004 r., FSK 548/04,
Legalis).
18 18. Naruszenie prawa materialnego jako podstawa skargi kasacyjnej a wyjaśnienie stanu faktycznego
sprawy. Obydwie formy naruszenia prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 PPSA, mogą się odnosić
jedynie do sytuacji, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób
niebudzący wątpliwości. W przeciwnym razie czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia prawa
materialnego jest co najmniej przedwczesne. Ponadto zarzutem naruszenia prawa materialnego skarżący nie może
zwalczać ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie (por. wyr. NSA z 13.2.2009 r., I OSK 414/08, Legalis).
19 19. Naruszenie prawa materialnego a niewłaściwe zastosowanie tego prawa. Poprzeć należy stanowisko
przedstawione w jednym z orzeczeń NSA, że zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego nie można utożsamiać
z zarzutem niewłaściwego zastosowania tego prawa. Wprawdzie w procesie stosowania prawa jego wykładnia
i zastosowanie mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak są one różnymi semantycznie i
prawnie pojęciami, odrębnie wskazanymi jako podstawy kasacyjne w przepisie art. 174 pkt 1 PPSA (por. wyr.
20 20. Ustalenia faktyczne w sprawie a zarzut naruszenia prawa materialnego. Ustalenia faktyczne nie mogą
być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie
prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan fak-
tyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania. Zatem kwe-
stionowanie stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Przy czym
powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed
organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych (por. wyr. NSA z 19.2.2009 r., II OSK 270/08, Legalis;
podobnie wyr. NSA z 22.7.2011 r., I OSK 1322/10, Legalis).
21 21. Zarzut naruszenia przepisów postępowania – orzecznictwo i poglądy doktryny. Najpoważniejsze wąt-
pliwości interpretacyjne w orzecznictwie wywoływała – i nadal wywołuje – druga z podstaw kasacyjnych, wska-
zana w treści art. 174 pkt 2 PPSA, czyli zarzut naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło
mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem poważnego sporu nadal jawi się odpowiedź na pytanie o to,
czy w treści skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2, jako zarzut umożliwiający skuteczne wniesienie tego
środka zaskarżenia można traktować naruszenie przepisów proceduralnych przed organem administracji publicz-
nej w trakcie podejmowania kwestionowanych następnie przed sądem pierwszej instancji rozstrzygnięć. Sposób
interpretacji tejże przesłanki był już przedmiotem wielu orzeczeń NSA podejmowanych od chwili wejścia w życie
komentowanej ustawy. W sposób wyczerpujący i ciekawy prezentuje cały zakres sporu o interpretację art. 174 pkt
2 PPSA J.P. Tarno w swoim komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
odnosząc się również do odmienności w rozumieniu zakresu możliwego zaskarżenia na podstawie tego przepisu,
jakie istniały i nadal istnieją w poszczególnych Izbach NSA (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 405 i
n.). Sam przepis art. 174 poddany został następnie kontroli konstytucyjności w powoływanym już wyroku TK z
20.9.2006 r. (SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108). Wydaje się jednak, że obecnie wątpliwości w tym zakresie
rozstrzyga, omawiana w dalszej części komentarza, uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r. (I OPS 10/09,
22 22. Wyrok TK z 20.9.2006 r. W wyroku z 20.9.2006 r. (SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108) TK wyraź-
nie podkreślił, że bezpośredniego przeniesienia konstrukcji zawartych w modelu postępowania cywilnego do ko-
mentowanej ustawy, odnośnie do kształtu podstaw skargi kasacyjnej, nie można uznać za rozwiązanie "doskona-
łe". Zdaniem TK w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń
pierwszoinstancyjnych. Inna jest także – w porównaniu z sądami w postępowaniu cywilnym – rola sądów admini-
stracyjnych, które jedynie kontrolują działalność administracji publicznej, a kontrolę tę sprawują przeważnie pod
względem zgodności z prawem. Nie stosują one prawa materialnego w taki sposób, jak czynią to sądy powszechne
lub wojskowe. Szczególna rola sądów administracyjnych przemawia za nakierowaniem podstaw środka odwoław-
czego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji na naruszenia prawa, jakie mogły mieć miejsce
w toku postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Trybunał Konstytucyjny zauważył jedno-
1009098 923184234
cześnie, że drugi aspekt omawianego zagadnienia dotyczy nie literalnego brzmienia kwestionowanych przepisów,
lecz ich pojmowania w procesie stosowania prawa. Uzasadniając zgodność art. 174 PPSA z wyżej wymienionymi
przepisami ustawy zasadniczej, TK stwierdził przede wszystkim, że "istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności
kwestionowanego przepisu (…) ma sens, jaki jego postanowieniom nadaje NSA w swoim orzecznictwie. (…) przy
ostatecznej ocenie konstytucyjności omawianego przepisu nie można abstrahować od wyraźnej już ewolucji, jaką
w tym zakresie przechodzi orzecznictwo NS"A. I dalej Trybunał powołał się na jeden z wyroków NSA podjętych w
poszerzonym składzie – w opinii TK o tym, jak obecnie NSA "pojmuje podstawy skargi kasacyjnej", świadczy tre-
ść uzasadnienia wyroku z 16.1.2006 r. (I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 39). W przedmiotowym wyroku
NSA wskazał, że zakres rozpoznania skargi kasacyjnej wyznacza strona ją wnosząca. Podstawy kasacyjne mogą
dotyczyć zarówno regulacji, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania
sprawy, jak też norm, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wska-
zane. Naruszenie przepisów postępowania może się odnosić zarówno do przepisów regulujących postępowanie
przed WSA, jak i do norm regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to – po
pierwsze – z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem
zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem
jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (por. treść wskazanego
wyżej orzeczenia NSA). W opinii TK przy takim rozumieniu przez NSA podstaw skargi kasacyjnej i obowiązku
odniesienia się przez sąd drugiej instancji do zarzutów podniesionych w tego rodzaju skardze, a także z uwagi
na kontrolę legalności, jaką sądy administracyjne sprawują nad działalnością administracji publicznej, kwestiono-
wany przepis art. 174 PPSA nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu. Nie ogranicza on bowiem możliwości
uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego.
23 23. Naruszenie przepisów stosowanych przez sąd pierwszej instancji. Komentowany przepis stał się jednak
ponownie przedmiotem wątpliwości, które wskazywały na inny (węższy) sposób interpretacji art. 174 pkt 2 PPSA.
W dwóch orzeczeniach podjętych przez NSA w 2007 r. wskazano bowiem, że podstawy skargi kasacyjnej okre-
ślone w art. 174 pkt 1 i 2 PPSA odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd
pierwszej instancji, a zatem nie można w tym przypadku powoływać się na naruszenie przepisów stosowanych
przez organ administracji publicznej, a ocenianych przez sąd. W szczególności podkreślono w tych orzeczeniach,
że podstawa skargi kasacyjnej wskazana w art. 174 pkt 2 PPSA może odnosić się do przepisów postępowania są-
dowoadministracyjnego (zawartych w komentowanej ustawie), a nie przepisów procedury administracyjnej (por.
wyr. NSA z 4.1.2007 r., II FSK 80/06, Legalis; wyr. NSA z 26.1.2007 r., II FSK 144/06, Legalis).
Przedstawiony w orzecznictwie NSA pogląd poprzedzało podobne w treści stanowisko doktryny wyrażone
w pierwszym komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wo-
sia, który ukazał się w 2005 r. [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 341].
Pogląd ten następnie znalazł szerokie poparcie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazywano, że powołując się na
art. 174 pkt 2 PPSA jako podstawę skargi kasacyjnej, wnoszący ten akt zaskarżenia powinien powoływać się na
naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (por. m.in. Z. Kmieciak, Dwuinstancyjne są-
downictwo administracyjne, s. 11 lub też B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2005, s. 455 i 456, czy w końcu K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd
naruszenie, s. 62 i n.). Pojawiły się jednak również głosy przeciwne, wskazujące, że treść art. 174 pkt 2 powinna
być traktowana szerzej, z uwzględnieniem możliwości powołania się na naruszenie przepisów proceduralnych w
postępowaniu przed organem administracji publicznej (por. m.in. G. Rząsa, Glosa do wyr. TK z 20.9.2006 r., SK
63/05, Prz. Sejm. 2008, Nr 4, s. 215 oraz W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego, s. 28).
Orzeczenia NSA wskazujące na wąskie ujmowanie podstaw kasacyjnych zawartych w art. 174 pkt 2 PPSA
zakwestionowane zostały następnie przez postanowienie TK z 12.2.2009 r. (Ts 56/07, OTK-B – suplement 2014,
Nr II, poz. 733), w którym potwierdzono szeroki sposób interpretacji tego przepisu. W konsekwencji rozbieżności
wynikających z orzecznictwa, jak również pojawiających się wątpliwości co do interpretacji art. 174 pkt 2 PPSA,
NSA zdecydował się po raz pierwszy w swej historii – na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1, 2 i 3 PPSA
– wydać w pełnym składzie uchwałę wyjaśniającą (por. uchw. NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA
2010, Nr 1, poz. 1). Przed pełnym składem NSA postawiono więc pytanie: czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz
art. 183 § 1 PPSA wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które – zdaniem
wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA roz-
poznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych
podstawach kasacyjnych?
24 24. Obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Na-
czelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako
wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd
administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 PPSA, obowiązek odniesienia
się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Powyższe stwierdzenie zawarte w uchwale
zostało następnie doprecyzowane w treści jej uzasadnienia. W pkt III.4 akapit 3 uzasadnienia uchwały znalazło się
592318423 1009098
bardzo znamienne stwierdzenie, że instytucja skargi kasacyjnej w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowoad-

ministracyjnym jest zgodna z przywołanymi konstytucyjnymi standardami przewidzianymi dla tego środka
zaskarżenia. Prawdziwość tej tezy zależy jednak od spełnienia przedstawionych warunków w procesie stosowania
prawa na płaszczyźnie postępowania sądowoadministracyjnego. Do treści uchwały trzech sędziów NSA zgłosiło
zdania odrębne.
25 25. Obowiązek rozpoznania zarzutu przez NSA. W opinii NSA podjętej w uchwale z 26.10.2009 r. wskaza-
no, że "(…) sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje,
że wojewódzkie sądy administracyjne są zobowiązane stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w spra-
wie sądowoadministracyjnej. Po drugie, są związane przepisami, które miały lub powinny mieć zastosowanie w
sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Tymi drugimi są związane
w tym sensie, że mają obowiązek sformułowania oceny prawnej (art. 153 PPSA), czy proces podjęcia decyzji sto-
sowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na sze-
reg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te
przepisy. W szczególności należy tu wymienić takie pytania, jak: Jaki jest stan faktyczny sprawy? Czy zastosowany
przepis obowiązywał w dacie wydania decyzji stosowania prawa? Jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu?
Jaki przepis powinien mieć zastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy? Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu
pierwszej instancji zostało sformułowane określone stanowisko i tego stanowiska dotyczy zarzut skargi kasacyjnej,
to nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek rozpoznać zasadność tego zarzutu. Do-
tyczy to również sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zajął stanowiska w określonej kwestii".
26 26. Wymagania konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia
przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń fak-
tycznych, odwołując się przy tym do źródeł dowodowych niepowołanych przez organ i sąd. Nie można bowiem
skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile
równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone roz-
strzygnięcie (por. wyr. NSA z 31.1.2013 r., I OSK 1171/12, Legalis).
27 27. Znaczenie naruszenia normy postępowania jako podstawy do wniesienia skargi kasacyjnej. Jak się
wydaje, przedstawiona w uchwale NSA z 26.10.2009 r. szeroka interpretacja podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt
2 PPSA nie może zaprzeczać takiemu konstruowaniu treści skargi kasacyjnej, w którym podstawowym przepi-
sem uzasadniającym skuteczne wniesienie przedmiotowego środka zaskarżenia jest zawsze konkretna nor-
ma proceduralna zawarta w komentowanej ustawie. Zwrócić uwagę należy chociażby w tym względzie na wyrok
NSA z 20.10.2017 r. (I OSK 139/16, Legalis), zgodnie z którym sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących
postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się
do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ admini-
stracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań,
pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy.
To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą
porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem
prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma cha-
rakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom PPSA.
Wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi
przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może
być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy",
nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd
administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może wiązać się z zarzutami naruszenia KPA w sposób
pośredni. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego
skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących
postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a
nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowa-
nia przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów,
kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnię-
cia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych
określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu
ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (wyr. NSA z 22.11.2018 r., I GSK
2081/18, Legalis).
1009098 923184236
Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera
wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc
zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (wyr.
28 28. Uchwała NSA a podstawa skargi kasacyjnej. Podstawą do skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej
może być brak uwzględnienia przez skład orzekający stanowiska zajętego w uchwale NSA podjętej na pod-
stawie art. 264 PPSA (por. A. Kabat, R. Hauser, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, s. 16).
29 29. Wykazanie "istotnego wpływu na wynik sprawy" jako podstawa zarzutu naruszenia przepisów postę-
powania. Skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 PPSA
wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienie
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z 9.12.2008 r., II GSK 544/08, Legalis). Błędne za-
kwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej,
gdyż postawiony zarzut pozbawiony jest niezbędnego elementu w postaci wskazania istotnego wpływu uchybienia
na wynik sprawy (por. post. NSA z 10.6.2008 r., II GSK 174/08, Legalis).
30 30. Rozszerzenie. Zawarty w art. 174 pkt 2 PPSA zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik spra-
wy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie
skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały
lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyr. NSA z 17.6.2011 r., II FSK 330/10, Legalis).
31 31. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa. Podstawą skargi
kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 PPSA mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do
rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (por. wyr. NSA z 21.1.2005 r., FSK 1369/04,
Legalis; wyr. NSA z 16.2.2005 r., FSK 1471/04, Legalis; wyr. NSA z 8.2.2007 r., I FSK 1412/06, Legalis; wyr. NSA
z 22.5.2020 r., II OSK 2633/19, Legalis). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PPSA nie odpowiada zarzutowi
kasacyjnemu określonemu w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy i przez to nie jest wystarczający do merytorycznego
rozpoznania skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę czy też uchylające zaskarżone postanowienie nie
jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c, lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających
wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić (por. wyr. NSA z
1.3.2005 r., FSK 1398/04, Legalis).
32 32. Konieczność szczegółowej oceny legalności zaskarżonego aktu. To, czy ocena legalności indywidualnego
aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 PPSA
(por. wyr. NSA z 13.1.2006 r., I FSK 467/05, Legalis).
33 33. Brak zarzutów natury procesowej a stan faktyczny przyjmowany w zaskarżonym wyroku. Brak za-
rzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan
faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji. Prawidłowość ustaleń stanu faktyczne-
go oraz ocenę tych ustaleń można bowiem zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępo-
wania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy
(art. 172 pkt 2 PPSA) (por. wyr. NSA z 28.6.2011 r., I OSK 166/11, Legalis).
34 34. Skarga kasacyjna a kwestie uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji. Dosyć częstą przyczyną
wskazywaną przez strony jako wypełniająca art. 174 pkt 2 jest naruszenie art. 141 § 4 PPSA, czyli regulacji od-
noszącej się do uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji (por. m.in. NSA z 7.3.2006 r., I OSK 990/05,
Legalis; wyr. NSA z 14.7.2006 r., II OSK 970/05, Legalis). Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 §
4 PPSA tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego bę-
dzie istniał "potencjalny związek przyczynowy". Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może sta-
nowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kon-
trolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy
rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 25.2.2009 r., I OSK 487/08, Legalis). Istotne w tym zakresie pozostaje również
orzeczenie NSA, w którym wskazano, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w
art. 141 § 4 PPSA, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale
także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 PPSA). Nie wystarczy ograniczyć się do stwierdze-
nia, co ustalił organ, lecz niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji,
a które nie (por. wyr. NSA z 12.5.2005 r., FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 9).
35 35. Mylność lub ogólnikowość uzasadnienia a podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Mylne uzasadnienie
prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji (wyr. NSA
z 8.8.2012 r., II GSK 662/11, Legalis). Lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję ad-
ministracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wska-
zówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, narusza prawo (por. wyr. NSA z
792318423 1009098
31.5.2004 r., FSK 119/04, Legalis), jednak ogólnikowość uzasadnienia wyroku nie może stanowić podstawy
do uwzględnienia skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 22.12.2004 r., OSK 966/04, Legalis).
36 36. Brak wskazania w wyroku co do dalszego postępowania a podstawy wniesienia skargi kasacyjnej.
Brak w wyroku wskazań co do dalszego postępowania stanowi również takie naruszenie art. 141 § 4 PPSA, które
może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwia bowiem organowi, którego decyzję sąd uznał (w części)
za wydaną z naruszeniem prawa, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. wyr. NSA z 6.1.2006 r., II
37 37. Oświadczenia woli jako element stanu faktycznego i ich nieuwzględnienie w orzeczeniu a podstawy
skargi kasacyjnej. Okoliczności towarzyszące złożeniu oświadczenia woli są elementami stanu faktycznego, któ-
rych nieuwzględnienie przez sąd może być podnoszone jedynie w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 PPSA (por.
38 38. Domniemywanie woli skarżącego przez sąd kasacyjny. Domniemywanie woli skarżącego powołania
jednej z podstaw kasacji nie daje się pogodzić zarówno z zasadą z art. 183 § 1 PPSA, jak i samą konstrukcją
szczególnego środka zaskarżenia, którym jest skarga kasacyjna do NSA (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyr. NSA z
25.2.2005 r., FSK 1640/04, OSP 2005, Nr 2, poz. 143).
39 39. Redakcja treści skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała
wątpliwości interpretacyjnych, gdyż wadliwe skonstruowanie jej podstaw uniemożliwia sądowi kasacyjnemu pod-
danie racji strony skarżącej merytorycznej kontroli i prowadzi do oddalenia skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z
14.2.2007 r., II FSK 268/06, Legalis).
40 40. Wykładnia prawa ustalona w danej sprawie przez NSA a możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od
orzeczenia sądu pierwszej instancji. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym
rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA (por. wyr.
41 41. Orzeczenie oddalające skargę; zasady podnoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 PPSA, lecz jest następstwem ustaleń
poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić.
Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury
sądowej. Dlatego zarzut taki może być uznany za skuteczny tylko wtedy, gdy następuje wskazanie konkretnych
przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyr. NSA z 22.1.2013 r., II GSK
2051/11, Legalis).
42 42. Zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego. Samo wskazanie, że uszczerbku doznała którakol-
wiek z zasad postępowania dowodowego, nie jest wystarczające, aby tego rodzaju zarzut okazał się skuteczny.
Dla celowego wykazania, że uchybiono zasadom, konieczne jest wytknięcie konkretnych nieprawidłowości w po-
stępowaniu i wykazanie, jakie przepisy postępowania podatkowego zostały w ten sposób naruszone (wyr. NSA z
31.1.2013 r., II FSK 1239/11, Legalis).
43 43. Zarzut skargi kasacyjnej a naruszenia mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna
ma zawierać zarzuty, zatem ma wskazywać przepisy naruszone przez sąd pierwszej instancji, ale jednocześnie
ma je uzasadniać, więc wyjaśniać, na czym polega naruszenie konkretnych przepisów objętych zarzutami. Brak
takiego uzasadnienia, odnoszonego wprost do przepisu, skutkuje nieskutecznością zarzutu, gdyż NSA nie może
domniemywać istoty naruszenia, zwłaszcza że przy zarzutach procesowych nie tylko należy wskazać naruszenie,
ale także trzeba wyjaśnić wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Konieczność takiego działania wynika z tego,
że nie wszystkie naruszenia prawa procesowego mogą być podstawą skutecznej skargi kasacyjnej. Z art. 174 pkt
2 PPSA wynika, że taką podstawą mogą być tylko te naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnię-
cie. Istotny wpływ ma wykazać strona w uzasadnieniu skargi, przy czym nie wypełnia tego warunku wymienienie
licznych przepisów ze stwierdzeniem, że ich naruszenie mogło mieć wpływ na orzeczenie. Spełnienie wymogu
ustawy w tym zakresie powinno polegać na wykazaniu, na czym polega naruszenie prawa, oraz skutku, jaki nastą-
piłby, gdyby tego naruszenia nie było. Dopiero tak ujęty zarzut procesowy może być podstawą oceny wyroku w
postępowaniu kasacyjnym (por. wyr. NSA z 18.10.2018 r., II GSK 3116/16, Legalis).
44 44. Skutki braków w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych. Braki w zakresie wskazania podstaw kasa-
cyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie meryto-
rycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (por. wyr. NSA z 28.6.2013 r., II OSK 552/12, Legalis).
45 45. Nadużycie prawa do skargi kasacyjnej. Polemika z oceną prawną i wskazaniami sądu administracyjnego
– na etapie kontroli przez ten sąd – sposobu wywiązania się przez właściwy organ z obowiązku wykonania zapa-
dłego uprzednio w sprawie wyroku jest niedopuszczalna i wykracza poza granice podstaw kasacyjnych określo-
nych w art. 174 PPSA. Jako taka może być zasadnie odbierana jako nadużycie prawa do skargi kasacyjnej (por.
46 46. Kontrola sądowa decyzji a brak powołania w skardze kasacyjnej właściwych podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych –
poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyj-
1009098 923184238
nego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów
sformułowanych przez skarżącego. Wskazanie nieodpowiednich podstaw skutkuje brakiem możliwości dokonania
oceny prawidłowości wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. W takich przypadkach skarga kasacyjna,
jeżeli nie ma podstaw do jej odrzucenia, podlega oddaleniu. Sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego
w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, a tym samym nie stosują przepisów procedury podatkowej, w tym
wskazanych w skardze kasacyjnej, nie zastępują one bowiem organów administracji w merytorycznym załatwieniu
sprawy (zob. wyr. NSA z 27.8.2014 r., I FSK 792/13, Legalis).
47 47. Prawidłowy sposób formułowania zarzutów kasacyjnych. Podstawy zarzutów kasacyjnych nie może
stanowić samo negowanie oceny istniejących dowodów bądź kwestionowanie opartych na nich ustaleń faktyczny-
ch. Podobnie nie może być skutecznym zabiegiem samo przedstawianie w kasacji własnej oceny dowodów. Podej-
mowane próby takich zabiegów stanowią niczym nieuprawnioną polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi
w skarżonym wyroku (zob. wyr. NSA z 21.1.2016 r., II OSK 1217/14, Legalis).
48 48. Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania a kolejność rozstrzygania. Je-
żeli w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w
zasadzie w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd prze-
pisów o charakterze procesowym. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w za-
skarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania
procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyr.
49 49. Formułowanie zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek
prawny. Prawidłowość sporządzenia skargi kasacyjnej wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych,
przez wymienienie przepisów, które autor skargi kasacyjnej uznał za naruszone, lecz także ich uzasadnienia w
sposób korespondujący z tymi zarzutami. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwi-
nięcie zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum, przez przedstawienie, w odniesieniu do uchybień
przepisom procesowym, wykazania, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Roz-
poznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny
Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze ka-
sacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych
zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia (por. wyr. NSA z 26.10.2018 r., I FSK 2080/16, Legalis).
50 50. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych. Błędne zastosowanie
(bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z
ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego dowiedzenia ich wa-
dliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zasto-
sowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (wyr. NSA z 28.4.2020 r., I OSK 119/19, Legalis).
51 51. Normy o charakterze "wynikowym" regulujące sposób rozstrzygnięcia skargi a samodzielne podstawy
rozstrzygnięcia skargi. Samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej nie może stanowić zarzut naruszenia art. 145 §
1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 PPSA. Normy te są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób
rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne
oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie na-
ruszenia innych przepisów proceduralnych, którym sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia pod-
staw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kon-
troli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej sąd dokonuje na podstawie
konkretych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
992318423 1009098
Art. 175
§ 1. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2–3.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca
Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych,
będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
§ 2a. Przepisu § 1 nie stosuje się także wtedy, gdy stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej
Rzeczypospolitej Polskiej, a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy administracji rządo-
wej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb Państwa podejmo-
wane są przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej.
§ 3.
Skarga kasacyjna może być sporządzona przez:
1) doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji ad-
ministracyjnej związanej z tymi obowiązkami;
2) rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej.
1 1. Przymus adwokacko-radcowski. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sfor-
malizowania – stąd wynika ustanowiony przez art. 175 § 1 PPSA tzw. przymus adwokacko-radcowski przy jej
sporządzaniu. W literaturze przedmiotu wprowadzenie komentowanego przepisu dostrzega się w dwuinstancyj-
ności postępowania sądowoadministracyjnego oraz konieczności zwiększenia efektywności wniesionego środka
zaskarżenia (por. m.in. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 422). R. Hauser wskazuje, że "kasacja musi
się ograniczyć wyłącznie do badania zagadnień jurydycznych i zarzutów przygotowanych przez profesjonalistów"
(por. R. Hauser, Reforma sądownictwa administracyjnego, s. 56).
2 2. Istota przymusu adwokacko-radcowskiego. Ustawowe określenie dopuszczalności sporządzenia skargi
kasacyjnej wyłącznie przez profesjonalnych pełnomocników prawnych jest więc związane z wysokimi wymogami
formalnymi skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 5.10.2004 r., FSK 195/04, Legalis; wyr. NSA z 2.7.2015 r., I FSK
756/14, Legalis; por. także B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 491). Istotą przymusu adwokacko-radcowskie-
go jest konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego – adwokata
lub radcę prawnego (art. 175 § 1 PPSA). Jak wskazał NSA w jednym ze swoich orzeczeń, "ze względu na wyma-
gania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej
podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on
na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej
odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego
orzeczenia" (wyr. NSA z 12.4.2019 r., I OSK 881/18, Legalis). Powyższy wymóg ma charakter materialnoprawny,
nie podlega tym samym sanowaniu (por. post. NSA z 8.9.2004 r., FSK 371/04, Legalis).
3 3. Sporządzenie skargi kasacyjnej. Przez sporządzenie skargi kasacyjnej rozumie się nie tylko jej napisa-
nie, ale także podpisanie, ponieważ to podpis wprost wskazuje osobę, która skargę sporządziła (por. post. NSA
z 15.5.2008 r., II GSK 503/07, Legalis). Co więcej, w opinii NSA jedynie podpis złożony pod skargą kasacyjną
potwierdza, z punktu widzenia sądu oceniającego jej dopuszczalność, że przy konstruowaniu tego środka zaskar-
żenia brał udział, zgodnie z obowiązkiem nałożonym przez art. 175 PPSA, uprawniony "fachowy podmiot" (por.
4 4. Skutki niewypełnienia przez skargę kasacyjną przymusu adwokacko-radcowskiego. Odrzuceniu pod-
lega skarga kasacyjna sporządzona przez osobę podającą, że jest magistrem prawa, bez wskazania, że jest adwoka-
tem lub radcą prawnym (por. post. NSA z 21.5.2002 r., OSK 169/04, Legalis). Brak wątpliwości, że osoba sporzą-
dzająca skargę kasacyjną powinna wyraźnie wskazać rodzaj wykonywanego zawodu uprawniającego do wnie-
sienia skargi kasacyjnej zgodnie z treścią art. 175 PPSA, jak również podać numer wpisu na listę, odpowiednio
adwokatów lub radców prawnych, umożliwiający jej zidentyfikowanie. W razie jakichkolwiek podejrzeń powzię-
tych przez sąd w zakresie prawdziwości danych identyfikujących osobę sporządzającą skargę lub posiadania przez
daną osobę uprawnień do wykonywania danego zawodu, sąd powinien podjąć czynności zmierzające do spraw-
dzenia ich wiarygodności. Z tego punktu widzenia nie można w pełni poprzeć stanowiska wyrażonego w jednym
z orzeczeń NSA, według którego posiadanie uprawnień do wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego
1009098 923184232
musi być udokumentowane wraz ze złożeniem skargi kasacyjnej lub przed upływem terminu do jej wniesienia
(por. post. NSA z 8.9.2004 r., FSK 371/04, Legalis).
5 5. Naruszenie art. 175 § 1–3 PPSA. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez stronę z naruszeniem art. 175 §
1–3 PPSA jest brakiem kasacji, który uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej (por. post. NSA z
28.1.2004 r., FSK 3/04, MoP 2004, Nr 5, s. 202).
6 6. Brak zachowania przymusu adwokacko-radcowskiego. Brak zachowania przymusu adwokacko-radcow-
skiego przy sporządzeniu skargi kasacyjnej jest brakiem, który nie podlega uzupełnieniu (por. post. NSA z
5.4.2006 r., II OZ 349/06, Legalis).
7 7. Niemożność sporządzenia skargi kasacyjnej przez aplikanta. Nie można uznać za prawidłowe sporzą-
dzenie skargi kasacyjnej przez aplikanta adwokackiego lub aplikanta radcowskiego na podstawie udzielonej sub-
stytucji przez adwokata (lub odpowiednio radcę prawnego). Skutki wniesienia skargi kasacyjnej przez aplikantów
na podstawie udzielonej substytucji będą tożsame ze skutkami sporządzenia skargi przez podmiot nieposiadający
stosownych uprawnień zawodowych. Skarga kasacyjna podlegać więc będzie odrzuceniu.
8 8. Złożenie skargi kasacyjnej przez kwalifikowanego pełnomocnika prawnego. Wymóg złożenia skargi
kasacyjnej przy uwzględnieniu instytucji przymusu adwokacko-radcowskiego oznacza, że złożenie jej w przewi-
dzianym komentowaną ustawą terminie jest możliwe wyłącznie przez osoby wskazane w art. 175 PPSA. Nie jest
więc dopuszczalne złożenie skargi kasacyjnej przez stronę z jednoczesnym złożeniem wniosku o przyznanie prawa
pomocy w zakresie całkowitym (w tym ustanowienie radcy prawnego). Takie działanie strony uznać należy za
skutkujące pojawieniem się nieusuwalnej wadliwości skargi kasacyjnej (post. NSA z 2.2.2004 r., GSK 9/04, MoP
2004, Nr 4, s. 155).
9 9. Odpowiedź na skargę kasacyjną a przymus adwokacko-radcowski. Z treści przepisu art. 179 PPSA
nie wynika, aby odpowiedź na skargę kasacyjną musiała być sporządzona przez podmiot określony w przepisie
art. 175 tej ustawy (por. wyr. NSA z 28.6.2005 r., FSK 1930/04, Legalis).
10 10. Wyjątki. Komentowany przepis przewiduje dwa wyjątki od ustanowionego w art. 175 § 1 PPSA przymu-
su adwokacko-radcowskiego. Po pierwsze, przymus ten nie obejmuje sędziów, prokuratorów, notariuszy, radców
Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, profesorów lub doktorów habilitowanych nauk prawnych bę-
dących stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem. Z przymusu adwokacko-radcowskiego zwolnione są w
tym zakresie również skargi kasacyjne sporządzane przez prokuratora, RPO oraz RPD (por. art. 175 § 2 PPSA).
Po drugie, przymus adwokacko-radcowski nie obejmuje skarg kasacyjnych wnoszonych przez:
1) doradcę podatkowego, wnoszącego skargę kasacyjną w sprawach obowiązków podatkowych,
lub
2) rzecznika patentowego, wnoszącego wskazany środek weryfikacyjny w sprawach własności
przemysłowej (art. 175 § 3 PPSA).
11 11. Odesłanie do innych przepisów. Pojęcia "profesor" i "doktor habilitowany nauk prawnych" powinny
być interpretowane według przepisów ustawy z 20.7.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 85 ze zm.).
12 12. Spełnienie wymagań z art. 35 PPSA przez niektórych pełnomocników. Sędziowie, prokuratorzy, no-
tariusze, profesorzy i doktorzy habilitowani nauk prawnych mogą być pełnomocnikami strony przy sporzą-
dzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej tylko w razie spełnienia wymagań ogólnych z art. 35 PPSA. Tym samym
przepis art. 175 § 2 PPSA stanowi wyjątek niepodlegający wykładni rozszerzającej w stosunku do zasad ogólnych
(por. post. WSA w Białymstoku z 25.9.2008 r., II SA/Bk 463/06, Legalis).
13 13. Prokurator w stanie spoczynku/notariusz. W świetle art. 175 § 2 PPSA przymus adwokacko-radcowski
nie obejmuje prokuratora w stanie spoczynku (por. wyr. NSA z 31.5.2005 r., II GSK 57/05, ONSAiWSA 2006,
Nr 1, poz. 109; post. NSA z 12.12.2006 r., II OZ 1388/06, Legalis), jak również emerytowanego notariusza (por.
14 14. Doradca podatkowy. Sporządzenie skargi kasacyjnej przez doradcę podatkowego w sprawach celnych
(mimo bezpośrednich związków z prawem podatkowym) jest niedopuszczalne i uzasadnia jej odrzucenie na pod-
stawie art. 178 PPSA (por. wyr. NSA z 14.7.2004 r., GSK 693/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 6; por. także post.
NSA z 14.4.2005 r., I GSK 488/05, Legalis). W literaturze przedmiotu podnosi się jednak, że takie rozwiązanie
wymaga nowelizacji komentowanego przepisu zmierzającej do umożliwienia doradcom podatkowym sporządza-
nia skarg kasacyjnych w sprawach celnych (por. w tym zakresie M. Szubiakowski, Pozycja doradcy podatkowego,
s. 32 i n.).
15 15. Poglądy doktryny. Zgodzić się należy z J.P. Tarno, że "wymaganie sporządzenia skargi kasacyjnej przez
adwokata lub radcę prawnego jest spełnione także w przypadku, gdy zostanie sporządzona przez osobę wpisaną
na listę adwokatów lub radców prawnych, chociaż zatrudnioną na innym stanowisku w organie administracji pu-
blicznej, pod warunkiem że zatrudnienie to nie stanowi podstawy do zawieszenia prawa do wykonywania zawodu"
(por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 424). Z tego powodu nie można zgodzić się z jednym z orzeczeń
NSA, że skargę kasacyjną w imieniu organu administracji publicznej może sporządzić adwokat lub radca praw-
392318423 1009098
ny bądź doradca podatkowy zajmujący stanowisko upoważniające go do działania jako organ (por. post. NSA z
8.9.2004 r., FSK 371/04, Legalis).
16 16. Orzecznictwo. Z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej z powodu
niedopełnienia wymogu sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego nie jest dopuszczalne
ponowne skorzystanie z prawa do wniesienia środka odwoławczego, bowiem prawo to zostało już skutecznie
"skonsumowane" (por. post. NSA z 11.3.2008 r., II GZ 40/08, Legalis).
17 17. Skarga o wznowienie postępowania a przymus adwokacko-radcowski. Skarga o wznowienie postępo-
wania zakończonego wyrokiem NSA jest również objęta przymusem adwokacko-radcowskim (art. 276 w zw. z
art. 175 § 1 PPSA). Niedopełnienie tego wymagania powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w
zw. z art. 193 i 276 PPSA (por. post. NSA z 9.3.2005 r., I GSK 359/05, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 98).
18 18. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej a przymus adwokacko-radcowski. Podkreślany
już powyżej związek ustanowionych w komentowanej ustawie wymogów sporządzenia skargi kasacyjnej z ist-
nieniem przymusu adwokacko-radcowskiego kreuje konstatację, że od profesjonalnego pełnomocnika można wy-
magać prawidłowego formułowania podstaw kasacyjnych i spełnienia pozostałych wymogów skargi kasacyjnej
określonych w art. 176. Naczelny Sąd Administracyjny – działający jako sąd kasacyjny – nie został wyposażony
w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, korygowania zarzutów strony skarżącej, czy też wyręczania stro-
ny przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej bądź ich uzasadnieniu (wyr. NSA z 2.7.2015 r., I FSK 756/14,
Legalis).
19 19. Gwarancje wynikające ze sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przy-
mus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób
odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej
rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasa-
cyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną,
w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw (wyr. NSA z 6.7.2018 r., I OSK 438/18, Legalis).
20 20. Projektowana zmiana. Wskazać należy w tym miejscu, że obecnie (listopad 2020 r.) w wykazie prac legi-
slacyjnych Rady Ministrów znajduje się projekt ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przed-
siębiorców, ustawy o pracownikach urzędów państwowych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (UD49). Przewiduje on taką zmianę komentowanego artykułu, który ustanowi Rzecznika Ma-
łych i Średnich Przedsiębiorców jako podmiot uprawniony do wnoszenia skarg kasacyjnych.
1009098 923184234
Art. 176
§ 1.
Skarga kasacyjna powinna zawierać:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
§ 2. Poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom
przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie
o zrzeczeniu się rozprawy.
1 1. Charakter skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym – aby mogła
zostać rozpoznana, musi odpowiadać wymogom, o których mowa w komentowanym przepisie.
2 2. Wymagania formalne związane z konstrukcją skargi kasacyjnej. W § 2 wyszczególniono elementy skar-
gi kasacyjnej, których pominięcie stanowi usuwalny brak formalny. Z uwagi na rozszerzenie możliwości rozpo-
znawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych (por. komentarz do art. 182) wymóg, aby już na etapie
wnoszenia takiej skargi strona określała, czy zrzeka się prawa do rozprawy, powinien w istotny sposób przyspie-
szyć rozpatrywanie skarg kasacyjnych.
Słusznie zauważają B. Dauter oraz J.P. Tarno, że przewidziane w art. 176 PPSA wymagania formalne można
podzielić na dwie kategorie: pierwszą tworzą wymagania o charakterze formalnym związane z koniecznością wy-
pełnienia przez wnoszącego pismo wymagań wskazanych w art. 45, 46 oraz 215 § 1 PPSA; drugą zaś – wymagania
o charakterze materialnym (konstrukcyjnym), przewidziane wyłącznie dla skargi kasacyjnej treścią art. 176 PPSA
(por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 493; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 428 – uwagi te
zgłoszono jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującego stanu prawnego w zakresie konstrukcji art. 176, jednak
zachowują one nadal pełną aktualność). Wskazać należy również, że pierwsza kategoria wymagań [wymagania
materialne (konstrukcyjne)] określonych w § 1 komentowanego artykułu ma charakter nieusuwalny. Oznacza to
w tym ostatnim przypadku, że niedopełnienie wymagań materialnych skutkuje odrzuceniem skargi (por. B. Dauter,
Metodyka pracy sędziego, s. 493). Niespełnienie wymagań określonych w § 2 ma charakter usuwalny (mogą one
zostać uzupełnione).
3 3. Uzupełnienie wymagań formalnych skargi kasacyjnej. Uzupełnienie wymagań formalnych określonych
w § 2 komentowanego artykułu następuje na podstawie art. 49 w zw. z art. 193 PPSA.
4 4. Brak podpisu pod skargą kasacyjną i inne braki. Brak podpisu osoby składającej skargę jest brakiem
usuwalnym. Z kolei brak wskazania, czy jest to podmiot uprawniony do sporządzenia skargi kasacyjnej, jest bra-
kiem nieusuwalnym, skutkującym odrzuceniem skargi (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 494).
5 5. Wymagania materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej. Wymaganiami materialnymi (konstrukcyj-
nymi), które zostały przewidziane wyłącznie dla skargi kasacyjnej są:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia;
2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
3) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia;
5) oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Skarga kasacyjna powinna ponadto czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać
wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
6 6. Charakter wymagań materialnych (konstrukcyjnych). Komentowana ustawa nie przewiduje trybu usu-
wania braków skargi kasacyjnej w zakresie tych wymogów, które są szczególne tylko dla tego rodzaju pism (por.
post. NSA z 10.11.2004 r., FSK 883/04, Legalis). Tym samym niezachowanie wymogów właściwych tylko dla
skargi kasacyjnej należy uznać za istotne i nieusuwalne braki w trybie określonym w art. 49 § 1 w zw. z art.
193 PPSA (por. m.in. wyr. NSA z 23.6.2009 r., I FSK 515/08, Legalis; post. NSA z 20.1.2010 r., I FSK 1977/08,
Legalis; wyr. NSA z 5.8.2010 r., I FSK 1353/09, Legalis; post. NSA z 10.12.2010 r., I GSK 407/09, Legalis; post.
NSA z 15.12.2010 r., I GSK 1060/09, Legalis; post. NSA z 7.3.2011 r., I FSK 290/11, Legalis; post. NSA z 9.3.2012
r., I OSK 1043/11, Legalis; podobnie post. NSA z 20.9.2011 r., I FSK 1370/10, Legalis). Niespełnienie wymagań
szczególnych przewidzianych w art. 176 PPSA nie podlega więc sanacji (por. post. NSA z 10.11.2004 r., FSK
884/04, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc skargi kasacyjnej uzupełniać, interpretować, ale w
przypadku stwierdzenia, że nie odpowiada ona wymogom przewidzianym w art. 176 PPSA, w części nienadającej
się do naprawienia w trybie art. 49 tej ustawy, odrzuca ją (por. post. NSA z 17.11.2004 r., OSK 523/04, Legalis).
1009098 923184232
Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną
nieskuteczną, uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyr.
7 7. Sposób redakcji skargi kasacyjnej i jej wadliwość. Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wąt-
pliwości interpretacyjnych (por. post. NSA z 10.2.2005 r., FZ 803/04, Legalis; wyr. NSA z 4.1.2008 r., II OSK
1788/06, Legalis; post. NSA z 29.5.2008 r., I FSK 443/07, Legalis; post. NSA z 11.6.2008 r., II FSK 876/08,
Legalis; post. NSA z 15.12.2010 r., I GSK 250/10, Legalis). Obowiązkiem strony składającej środek kasacyjny
jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości
interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest
władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów
skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (wyr. NSA z 17.10.2019 r., I GSK 1388/18, Legalis).
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji
zawartej w uzasadnieniu skargi i tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 PPSA, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej
należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (wyr. NSA z 25.1.2013 r.,
8 8. Brak możliwości zaskarżenia uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji. Nie ma w procedurze
sądowoadministracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego
części. Treść art. 176 PPSA stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uza-
sadnienia (por. post. NSA z 24.3.2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 126). Tym samym uzasad-
nienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu
skargą kasacyjną. Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w
uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić, wyłącznie zaskarżając wyrok (w całości lub w części) i zawarte w nim
rozstrzygnięcie (wyr. NSA z 13.1.2016 r., II GSK 29/14, Legalis). Strona, nie zgadzając się z częścią uzasadnienia
wyroku sądu pierwszej instancji, może je zakwestionować, zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby wery-
fikacji w trybie art. 184 i 185 PPSA (post. NSA z 21.2.2012 r., II FSK 1480/10, Legalis; post. NSA z 7.3.2013 r.,
II FSK 1376/11, POP 2013, Nr 5, poz. 96).
9 9. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia. Oznaczenie zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia dotyczy wy-
roku lub postanowienia WSA. Powinno wskazywać nazwę sądu, nazwę orzeczenia, datę jego wydania oraz sygna-
turę akt. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia powinno je jednoznacznie identyfikować. Zgodzić się należy z B.
Dauterem, że błąd co do któregoś z tych elementów oznaczenia może być sprostowany jako oczywista omyłka
pisarska (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 495).
10 10. Oznaczenie zakresu zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zgodnie z drugim, szczególnym
dla skargi kasacyjnej wymogiem konstrukcyjnym, obowiązkiem sporządzającego skargę jest wskazanie, czy jest
ono zaskarżone w całości czy w części. Brak spełnienia tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi, ponieważ
sąd nie jest uprawniony do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia. Zgodzić się jednak należy z poglądem
wyrażonym w orzecznictwie, że jeśli skarżący wnosi o uchylenie orzeczenia, nie ograniczając zakresu uchylenia, to
w istocie przedmiotem zaskarżenia staje się całe orzeczenie (por. post. NSA z 16.1.2006 r., I FZ 655/05, niepubl.).
11 11. Konsekwencje związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej
oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca
ten środek zaskarżenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga
prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność, co wynika z treści art. 176 PPSA, powo-
łania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie
zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istot-
ny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana
przez aąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia
prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego (wyr. NSA z 13.12.2019
12 12. Zaskarżenie orzeczenia w części. Zaskarżenie orzeczenia w drodze skargi kasacyjnej w części jest możliwe
tylko wówczas, gdy orzeczenie WSA zawiera wyodrębnione części, które umożliwiają odrębne zaskarżenie tej
części. Jak wskazano w orzecznictwie NSA, możliwość zaskarżenia wyroku "w części" wynikająca z art. 176 PPSA
dotyczy sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia są nie wszystkie z odrębnych rozstrzygnięć zawartych w tym
wyroku, a ponadto gdy ewentualne uchylenie wyroku w zaskarżonej części pozostanie bez wpływu na pozostałe
392318423 1009098
(tj. nieobjęte skargą kasacyjną) rozstrzygnięcia, poza orzeczeniem o kosztach (por. m.in. wyr. NSA z 9.7.2009 r.,
I FSK 859/08, Legalis; wyr. NSA z 4.2.2011 r., II GSK 215/10, Legalis).
13 13. Przytoczenie podstaw kasacyjnych. Wymogiem konstrukcyjnym o istotnym znaczeniu skargi kasacyjnej
jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
14 14. Okoliczności uzasadniające przyjęcie skargi do rozpoznania. Przedstawienie okoliczności uzasadnia-
jących przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania nie może się ograniczać do powtórzenia treści przepisu
art. 174 (por. post. NSA z 8.3.2004 r., FSK 159/04, Legalis; post. NSA z 15.3.2004 r., FSK 258/04, Legalis).
15 15. Przytoczenie podstaw kasacyjnych – rozszerzenie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć
należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, któ-
re – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Pozwala to uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów (por. wyr. NSA z 19.1.2012 r., II
GSK 1449/10, Legalis). Tym samym koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw
kasacyjnych z art. 174 PPSA, jest wskazanie, które przepisy (numer artykułu, podanie jednostki redakcyjnej) ja-
kiego aktu prawnego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik
sprawy. Ponadto – skoro zgodnie z art. 176 PPSA skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw
kasacyjnych – każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób,
aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób jednoznaczny wynikało, z jakich przyczyn skarżący za-
rzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa (zob. wyr. NSA z 31.10.2019
16 16. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak wskazano w jednym z orzeczeń NSA, trzeba wskazać indywi-
dualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie autora
skargi kasacyjnej naruszył sąd pierwszej instancji. Mimo że przepisy PPSA nie określają warunków formalnych,
jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie
trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać ar-
gumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (zob. wyr. NSA z 22.1.2020 r.,
17 17. Rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych
przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało, i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykład-
ni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania"
przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście
mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie powinno być również na tyle precyzyjne, aby pozwalało na
sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (por. wyr.
NSA z 26.1.2012 r., II FSK 1313/10, Legalis). Jak wskazał również NSA w jednym ze swoich orzeczeń, spełnienie
wymogów zawartych w art. 176 PPSA jest "doniosłym elementem skargi kasacyjnej". Wynika to z faktu, że NSA
pozbawiony jest prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów oraz stawiania hipotez w zakresie przepisu
stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. Jest to konsekwencją związania sądu granicami skargi kasacyjnej (por.
wyr. NSA z 14.2.2012 r., II FSK 1540/10, Legalis). Sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do precyzowania za
stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić woje-
wódzki sąd administracyjny (por. m.in. wyr. NSA z 10.12.2010 r., II FSK 1389/09, Legalis; wyr. NSA z 3.2.2012
r., I FSK 541/11, Legalis). Sąd nie może uściślać ani w jakikolwiek sposób korygować treści skargi (wyr. NSA
z 2.2.2012 r., I GSK 856/10, Legalis). Powyższe wynika również z przewidzianego przepisami PPSA przymusu
adwokacko-radcowskiego przy sporządzaniu skargi kasacyjnej (na element "profesjonalizmu" przy sporządzaniu
treści skargi kasacyjnej zwrócił uwagę NSA w wyr. z 21.4.2011 r., I OSK 49/11, Legalis).
18 18. Wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych naruszeń przepisów. Samo ogólnikowe wskazanie za-
rzutu, bez podania konkretnego przepisu, nie może być uznane za spełnienie wymagań skargi kasacyjnej (wyr.
NSA z 12.2.2020 r., II FSK 1894/19, Legalis). W skardze kasacyjnej należy określić, jakie błędy popełnił sąd
pierwszej instancji poprzez wymienienie konkretnych przepisów, które zostały naruszone. Tym samym przedsta-
wienie jedynie ogólnych stwierdzeń o nieprawidłowościach nie pozwala na uwzględnienie tych zarzutów
(por. wyr. NSA z 9.7.2009 r., II FSK 137/09, MoP 2009, Nr 11, s. 859). Zgodnie z art. 176 PPSA do autora skargi
należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez sąd
skarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w
odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy
przez sąd – w odniesieniu do przepisów procesowych.
19 19. Wskazanie w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów i stopnia ich naruszenia. Przytoczenie pod-
staw kasacyjnych powinno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego
i stopnia ich naruszenia. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 PPSA sąd drugiej instancji
jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (por. post.
NSA z 24.11.2004 r., OSK 948/04, Legalis; podobnie wyr. NSA z 19.1.2012 r., II GSK 1449/10, Legalis). Obo-
wiązkiem skarżącego jest więc ścisłe określenie jednostki redakcyjnej (lub kilku jednostek redakcyjnych) aktu
1009098 923184234
normatywnego, wobec stosowania którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (por. m.in. wyr. NSA z
5.10.2010 r., I GSK 125/09, Legalis; wyr. NSA z 23.11.2010 r., II FSK 1165/09, Legalis; wyr. NSA z 1.12.2010
r., II FSK 1507/09, Legalis; wyr. NSA z 8.12.2010 r., I GSK 619/09, Legalis; wyr. NSA z 19.7.2013 r., I OSK
2766/12, Legalis).
20 20. Odmienna ocena dowodów adresata orzeczenia sądu pierwszej instancji. Odmienna ocena dowodów i
wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez
wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik
sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 PPSA (por. wyr. NSA z 31.3.2004 r., OSK
59/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 10).
21 21. Wskazanie w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia przepisów. Nieodzownym elementem uzasadnie-
nia skargi kasacyjnej jest – poza przytoczeniem naruszonego przepisu – wskazanie sposobu jego naruszenia i
wyjaśnienie, na czym polega błędna wykładnia albo niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa i jak on
powinien być rozumiany albo stosowany (por. wyr. NSA z 3.12.2004 r., FSK 661/04, Legalis). W orzecznictwie
przyjęto jednak, że nie może to prowadzić do nałożenia na NSA obowiązku samodzielnej, merytorycznej oceny
prawnych wywodów uzasadnienia, i to w aspekcie obu możliwych sposobów naruszenia prawa materialnego, za-
miast dokonania oceny, czyja interpretacja (sądu czy organu podatkowego) jest prawidłowa bądź też czy właściwe
było zakwestionowanie przez sąd zastosowania prawa materialnego przez ten organ. Nie mieści się to w modelu
kasacji (por. wyr. NSA z 22.10.2004 r., FSK 727/04, Legalis).
22 22. Wskazanie w skardze kasacyjnej prawidłowej wykładni. Autor skargi kasacyjnej powinien wykazać
w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna
być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na
stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastoso-
wany (por. wyr. NSA z 15.2.2011 r., II OSK 328/10, Legalis). Wnoszący tenże środek weryfikacyjny, w zakresie
powyższego zarzutu, powinien sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać wła-
ściwe znaczenie interpretowanego przepisu (por. wyr. NSA z 25.8.2009 r., I GSK 1464/09, niepubl.; wyr. NSA z
15.7.2010 r., I OSK 217/10, Legalis). Sformułowanie w skardze kasacyjnej wniosku co do rozstrzygnięcia stanowi
jeden z najistotniejszych jej wymogów, który wyznacza granice zaskarżenia (por. post. NSA z 14.6.2011 r., I FSK
912/11, Legalis).
23 23. Niedopuszczalność odsyłania do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach organu lub sądu
pierwszej instancji. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest pismem sformalizowanym, wyznaczającym zakres
kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w niej do argumentacji i zarzutów zawartych w pismach do
organu lub sądu pierwszej instancji (por. wyr. NSA z 19.1.2009 r., I OSK 118/08, Legalis).
24 24. Niedopuszczalność odwoływania się do uzasadnienia skargi kasacyjnej w innej sprawie. Odwołanie
się w skardze kasacyjnej do uzasadnienia skargi kasacyjnej wniesionej w innej sprawie, nawet przez tę samą stronę,
nie spełnia wymogu materialnego w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. post. NSA z 16.4.2008 r.,
25 25. Brak możliwości autonomicznego działania sądu. Krytyczne uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi ka-
sacyjnej, niesformułowane w sposób umożliwiający dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych,
czyli bez podania, jakie przepisy i w jaki sposób zostały w tym przypadku naruszone przez NSA, powoduje, że w
świetle art. 183 PPSA sąd, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma prawa zastępować wnoszącego tę
skargę w dokonaniu subsumcji podanego stanu faktycznego do odpowiedniego unormowania zawartego w prawie
materialnym lub przepisach postępowania obowiązujących sąd administracyjny (por. wyr. NSA z 15.10.2004 r.,
26 26. Odmienna ocena dowodów a podstawy skargi kasacyjnej. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie
na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania prze-
pisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie
stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 PPSA (por. wyr. NSA z 16.3.2007 r., II FSK 402/06,
Legalis).
27 27. Brak uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Brak uzasadnienia zarzutu narusze-
nia przepisów postępowania oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art.
176 PPSA (por. wyr. NSA z 19.1.2005 r., GSK 1335/04, Legalis).
28 28. Wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia. Czwartym wymogiem materialnym skargi kasacyjnej, na
który wskazuje art. 176 PPSA, jest wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia. Brak w skardze kasacyjnej jedno-
znacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia, wymaganego przez art. 176, powoduje, że
skarga ta, pozbawiona jednego ze swych elementów konstrukcyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu
na podstawie art. 178 PPSA (post. NSA z 16.3.2004 r., FSK 209/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 13; post. NSA z
592318423 1009098
11.5.2004 r., FSK 916/04, Legalis; post. NSA z 10.11.2004 r., FSK 883/04, Legalis; post. NSA z 20.6.2007 r., II
FSK 630/06, Legalis; wyr. NSA z 18.2.2011 r., II FSK 1866/09, Legalis).
29 29. Oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany orzeczenia sądu pierwszej instancji. Ostatnim,
piątym wymogiem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest oznaczenie zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Brak oznaczenia tego elementu uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Zwrot "zaskarżam w całości" nie
określa żądania strony. Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych – sąd nie
może się domyślać intencji sporządzającego skargę (por. post. NSA z 28.5.2004 r., FSK 449/04, Legalis).
30 30. Inne. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków (por. post. NSA z 11.6.2008 r.,
II FSK 876/08, Legalis). Sąd nie może ani uściślać, ani korygować czy też formułować za stronę zarzutów skargi
kasacyjnej (por. wyr. NSA z 19.11.2004 r., FSK 1255/04, Legalis). Tym samym warunek przytoczenia podstaw
zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny
do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia (por. post.
1009098 923184236
Art. 177
§ 1. Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie
trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
§ 2. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla stron wiąże również prokuratora, Rzecznika Praw Obywa-
telskich i Rzecznika Praw Dziecka. Jeżeli jednak orzeczenia nie doręcza się stronie prokurator, Rzecznik
Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka mogą w terminie trzydziestu dni od dnia wydania orzeczenia
wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie trzydziestu dni od
dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
§ 3. W razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis
orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządze-
nie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełno-
mocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uza-
sadnieniem.
§ 4. Jeżeli pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi
kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w
tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd doręcza odpis opinii stronie.
Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd
poucza stronę, dokonując doręczenia.
§ 5. Przepisu § 4 zdanie trzecie nie stosuje się, jeżeli sąd stwierdzi, że opinia nie została sporządzona z zacho-
waniem zasad należytej staranności. W takim przypadku sąd zawiadamia o tym właściwą okręgową radę
adwokacką, radę okręgowej izby radców prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych lub Krajową
Radę Rzeczników Patentowych, która wyznacza innego pełnomocnika.
§ 6. W przypadku odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata,

radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego na wniosek, o którym mowa w § 3, bieg
terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie może rozpocząć się wcześniej niż od dnia doręczenia stronie
postanowienia, a jeżeli strona wniesie środek zaskarżenia na to postanowienie – wcześniej niż od dnia dorę-
czenia postanowienia kończącego postępowanie w tym przedmiocie.
1 1. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Artykuł 177 § 1 PPSA stanowi, że skargę kasacyjną wnosi się w
ustawowym terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem.
2 2. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej w przepisach szczególnych. Przepisy szczególne mogą przewi-
dywać krótszy termin do wniesienia skargi kasacyjnej niż określony w komentowanym przepisie. Jako przykład
należy podać czternastodniowy termin do wniesienia omawianego środka weryfikacyjnego od orzeczenia sądu
pierwszej instancji wydanego w przedmiocie referendum lokalnego (por. art. 20 ust. 2, art. 24a ust. 3 oraz art. 26 ust.
3 ustawy z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 741).
3 3. Niedopuszczalność wniesienia skargi kasacyjnej przed doręczeniem stronie odpisu wyroku z uzasad-
nieniem. Z brzmienia art. 177 PPSA wskazującego na moment doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnie-
niem jako uruchamiającego bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej wynika, a contrario, że termin do zło-
żenia skargi kasacyjnej nie może się rozpocząć, jeżeli doręczenie, o jakim mowa, nie nastąpi (por. post. NSA z
13.9.2006 r., II OZ 861/06, Legalis). Z tego względu skargę kasacyjną złożoną przed doręczeniem stronie orzecze-
nia sądu z uzasadnieniem należy potraktować jako czynność przedwczesną i z tego powodu niedopuszczalną (por.
post. NSA z 11.5.2005 r., I GSK 776/05, Legalis).
4 4. Doręczenie zastępcze a termin wniesienia skargi kasacyjnej. Nieodebranie pisma w zakreślonym termi-
nie powoduje jego zwrot do sądu i załączenie do akt jako doręczone. Od tego też dnia rozpoczyna się bieg trzy-
dziestodniowego terminu do wystąpienia ze skargą kasacyjną, wynikający z art. 177 § 1 PPSA. W świetle tych
okoliczności nie ma znaczenia fakt osobistego odebrania przez skarżącego w trakcie biegu tego terminu odpisu
skarżonego wyroku wraz z jego uzasadnieniem, bowiem termin do zaskarżenia liczony jest od momentu dorę-
czenia zastępczego (por. post. NSA z 30.5.2008 r., I OZ 353/08, Legalis).
5 5. Charakter terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej jest termi-
nem procesowym. Zgodnie z art. 83 § 1 PPSA do jego obliczania stosuje się przepisy prawa cywilnego. Brak pod-
staw do przyjęcia, że przeszkoda w dokonaniu czynności, choćby niezawiniona przez stronę, powodowała prze-
1009098 923184232
dłużenie terminu o okres trwania przeszkody w sposób zbliżony do zawieszenia biegu przedawnienia (por. post.
NSA z 11.3.2008 r., I GZ 11/08, Legalis).
6 6. Niedopuszczalność wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę, która nie wystąpiła o sporządzenie i do-
ręczenie uzasadnienia wyroku. Strona, która nie wystąpiła z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia wyroku, nie
może skutecznie wnieść skargi kasacyjnej, nawet w sytuacji gdy orzeczenie to zostało uzasadnione na wniosek
innej strony i jej skutecznie doręczone (por. post. NSA z 21.12.2007 r., II OZ 1327/07, Legalis; por. także post.
NSA z 29.1.2008 r., I OZ 21/08, Legalis; post. NSA z 30.6.2008 r., VI SA/Wa 78/08, Legalis). Tym samym omył-
kowe doręczenie stronie orzeczenia sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem bez jej wniosku, określonego w art.
141 § 2 PPSA, uniemożliwia tej stronie wniesienie skargi kasacyjnej od takiego orzeczenia w trybie art. 177 § 1 tej
ustawy (por. post. NSA z 1.3.2005 r., II GZ 9/05, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 94). Współuczestnictwo formalne
nie umożliwia skarżącemu wniesienia skargi kasacyjnej bez uprzedniego wystąpienia z wnioskiem o sporządzenie
uzasadnienia wyroku (por. post. NSA z 29.1.2008 r., I OZ 21/08, Legalis).
7 7. Pośredni tryb wnoszenia skargi kasacyjnej. Artykuł 177 PPSA przewiduje pośredni tryb wnoszenia skarg
kasacyjnych. Oznacza to, że strona zobowiązana jest do wniesienia skargi kasacyjnej do sądu, który wydał zaskar-
żony wyrok lub postanowienie.
8 8. Skutki omyłkowego wniesienia skargi kasacyjnej na adres innego sądu. Ze względu na regulację zawartą
w komentowanym przepisie wskazującą, że skargę kasacyjną należy wnieść do sądu, który wydał zaskarżony
akt lub postanowienie, nie można uznać za datę miarodajną dla ustalenia terminu wniesienia skargi kasacyjnej
daty nadania przesyłki na adres sądu, który nie jest dla tej czynności procesowej właściwy. Datą wniesienia
skargi kasacyjnej jest w tym przypadku dzień, w którym przesyłkę tę sąd niewłaściwy przekazał właściwemu
sądowi (por. post. NSA z 20.12.2006 r., II FSK 1718/06, Legalis; por. także post. WSA w Gdańsku z 28.1.2020
r., I SA/Gd 1460/19, Legalis). Tym samym skarga kasacyjna skierowana bezpośrednio do NSA wywoła skutki
prawne wtedy, gdy NSA przekaże ją właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przed upływem
trzydziestodniowego terminu przewidzianego w art. 177 § 1 PPSA. W przeciwnym razie, stosownie do treści
art. 178, skarga kasacyjna zostanie odrzucona jako wniesiona po upływie terminu. Omyłkowe skierowanie skargi
kasacyjnej bezpośrednio do NSA nie usprawiedliwia bowiem opóźnienia terminu przewidzianego w art. 177 §
1 PPSA (por. post. WSA w Białymstoku z 17.1.2008 r., II SA/Bk 661/07, Legalis). W sytuacji opisanej powyżej
NSA skieruje skargę drogą pocztową do sądu właściwego do jej wniesienia (post. WSA w Białymstoku z 4.12.2008
r., II SA/Bk 362/08, Legalis).
9 9. Skarga kasacyjna wnoszona przez kilku pełnomocników. Nie ma przeszkód, by skarga kasacyjna jako
środek odwoławczy składała się z dwóch pism procesowych wnoszonych oddzielnie przez dwóch pełnomoc-
ników strony skarżącej, pod warunkiem że każde z tych pism odpowiada wymaganiom ogólnym przewidzianym
dla pisma procesowego i wymaganiom szczególnym dla skargi kasacyjnej oraz pod warunkiem dochowania ter-
minu, o którym mowa w art. 177 § 1 PPSA (por. post. NSA z 31.1.2005 r., FSK 2700/04, Legalis).
10 10. Inne. W terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem strona może też uzu-
pełniać skargę kasacyjną o nowe podstawy. Później dopuszczalne jest jedynie przytaczanie nowego uzasadnie-
nia zgłoszonych wcześniej zarzutów, a nie uzupełnianie skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 9.11.2007 r., I OSK
1521/06, Legalis).
11 11. Bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej dla strony, której ustanowiono pełnomocnika z urzę-
du. W razie udzielenia prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika na
skutek wniosku zgłoszonego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 177 § 1 PPSA, termin ten biegnie
ponownie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu. Natomiast jeżeli wniosek strony nie zostanie
uwzględniony, to – zgodnie z treścią art. 177 § 6 – termin do wniesienia skargi kasacyjnej będzie biegł dopiero od
doręczenia stronie takiego postanowienia odmownego, z tym jednak zastrzeżeniem, że jego zaskarżenie odsuwa-
łoby jeszcze dodatkowo początek biegu omawianego terminu do czasu doręczenia stronie kolejnego negatywnego
rozstrzygnięcia sądu.
W myśl art. 177 § 4, w razie uznania przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu (a więc zarówno tego, o
którym mowa w art. 177 § 3, jak i pełnomocnika ustanowionego jeszcze w postępowaniu przed wojewódzkim
sądem administracyjnym – por. art. 251), że nie jest możliwe sporządzenie skargi kasacyjnej spełniającej wymogi
z art. 174, będzie on zobligowany poinformować o tym samą stronę, jak również właściwy sąd, przekazując temu
ostatniemu równocześnie dowód doręczenia stronie opinii w tym zakresie. Niemniej strona nadal będzie dyspo-
nowała terminem na zaskarżenie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, gdyż termin ów będzie liczony od dnia
doręczenia jej wspomnianej opinii.
12 12. Pełnomocnik z urzędu a termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Zaznaczyć należy, że ZmP-
PSA2015 wprowadziła również do komentowanego artykułu § 3–5. Zmiany te związane są z modyfikacją terminu
do wniesienia skargi w sytuacji wyznaczenia dla strony pełnomocnika z urzędu. W takiej sytuacji termin do wnie-
sienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcze-
śniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Taki pełnomocnik jest wyznaczany na
podstawie art. 253 PPSA.
392318423 1009098
W przypadku gdy pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 nie stwierdzi podstaw do wniesienia
skargi kasacyjnej, jego obowiązkiem jest złożyć w sądzie – w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej – sporzą-
dzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd dorę-
cza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie wówczas od dnia doręczenia
odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. W przypadku gdy sąd stwierdzi, że opinia nie
została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności, wówczas zawiadomi on o tym właściwy organ
samorządu zawodowego reprezentującego danego pełnomocnika. Organ samorządu wyznacza w takiej sytuacji
innego pełnomocnika.
W przypadku odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie pełnomocnika na
wniosek bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie może rozpocząć się wcześniej niż od dnia doręczenia
stronie postanowienia, a jeżeli strona wniesie środek zaskarżenia na to postanowienie – wcześniej niż od dnia
doręczenia postanowienia kończącego postępowanie w tym przedmiocie.
13 13. Złożenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej po terminie a kwestia zasad należytej
staranności. Przewidziany w art. 177 § 5 zd. 1 PPSA wymóg zachowania zasad należytej staranności odnosi się
wprost do samej czynności sporządzenia przez pełnomocnika z urzędu opinii o braku podstaw do wniesienia skargi
kasacyjnej i nie obejmuje swym zakresem kwestii zachowania terminu do złożenia takiej opinii w sądzie, o którym
stanowi § 4 tego artykułu. Mimo przekroczenia terminu, w jakim należało złożyć do sądu opinię, sąd ma obowiązek
doręczyć jej odpis stronie, o ile została opracowana z należytą starannością (profesjonalnie), co z kolei otwiera
bieg terminu na wniesienie skargi kasacyjnej przez stronę, ale już w ramach korzystania z pomocy pełnomocnika
ustanowionego z wyboru (zob. post. NSA z 17.12.2018 r., I FZ 334/18, Legalis).
14 14. Sądowe pouczenie co do prawa wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej. Adresowane do strony na
podstawie art. 177 § 4 zd. 3 PPSA pouczenie o terminie wniesienia skargi kasacyjnej w przypadku doręczania jej
odpisu opinii o braku podstaw do wniesienia takiej skargi, powinno dodatkowo zawierać – stosownie do art. 6 tej
ustawy – informację o wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez podmiot, o którym mowa w art. 175 PPSA,
oraz o skutku w postaci jej odrzucenia, gdy ten wymóg nie zostanie dochowany (zob. post. NSA z 17.12.2018 r.,
I FZ 334/18, Legalis).
1009098 923184234
Art. 177a Jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie
podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie
siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi.
1 1. Wprowadzenie przepisu. Komentowany przepis wprowadzono do PPSA na podstawie art. 1 ustawy z

9.7.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1191). Tym
samym ustawodawca wykonał treść wyroku TK z 8.4.2014 r. (SK 22/11, OTK-A 2014, Nr 4, poz. 37), w którym
uznano za niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 i 78 Konstytucji RP ustawy zasadniczej
art. 176 PPSA w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyj-
nej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznacze-
niem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Powyższy wyrok został poddany krytyce w literaturze przedmiotu.
Wskazywano, że, wydając przedmiotowy wyrok, Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł w wystarczający sposób
konieczności zapewnienia wysokiego poziomu sporządzanych środków odwoławczych oraz potrzeby zachowa-
nia spójności pomiędzy poszczególnymi konstrukcjami składowymi instytucji skargi kasacyjnej w PPSA (zob. W.
Piątek, Glosa do wyr. TK z 8.4.2014 r., SK 22/11, ZNSA 2014, Nr 4, s. 174–178).
2 2. Znaczenie regulacji. W chwili obecnej, jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań określonych w treści
art. 176 PPSA, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący składu ma obo-
wiązek wezwać stronę do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia
skargi kasacyjnej. Skutkiem powyższego jest konstatacja, że jedynym nieusuwalnym brakiem skargi kasacyjnej
jest brak przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.
1009098 923184232
Art. 178 Wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną
po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków
strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie.
1 1. Ocena formalnoprawna treści skargi kasacyjnej przez sąd pierwszej instancji. Pierwszą czynnością do-
konywaną przez WSA po wniesieniu skargi kasacyjnej jest zbadanie, czy skarga odpowiada wymogom formal-
nym. Sąd dokonuje więc oceny, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi wskazane w art. 175 i 176 PPSA (por. ko-
mentarz do tych przepisów). Zgodnie z § 57 RegWewnUrzWSAR w razie wniesienia skargi kasacyjnej przewod-
niczący wydziału bada, czy środek odwoławczy odpowiada wymaganiom formalnym oraz czy został uiszczony
wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych lub uiszczenia wpisu.
2 2. Przyczyny odrzucenia skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 178 PPSA przyczyną odrzucenia skargi kasa-
cyjnej jest:
1) wniesienie jej po upływie terminu;
2) nieuzupełnienie braków w wyznaczonym terminie;
3) niedopuszczalność skargi kasacyjnej.
3 3. Skutki braku przytoczenia w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Nieprzytoczenie w skardze ka-
sacyjnej podstaw kasacyjnych nie podlega sanacji i stwarza podstawę do odrzucenia skargi kasacyjnej (post. NSA
z 29.11.2012 r., I OSK 1397/11, Legalis).
4 4. Posiedzenie niejawne sądu pierwszej instancji a skarga kasacyjna. Zgodnie z § 57 ust. 2 RegWewnUrz-
WSAR, jeżeli w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej ma być wyznaczone posiedzenie niejawne (np. w związ-
ku z odrzuceniem skargi), przewodniczący wydziału przekazuje sprawę sędziemu sprawozdawcy.
5 5. Odesłanie. W kwestii dotrzymania terminu do wniesienia skargi kasacyjnej por. komentarz do art. 177.
6 6. Przywrócenie terminu do wniesienia skargi a postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej. W przy-
padku przywrócenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej sta-
je się bezprzedmiotowe (podobnie por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
7 7. Uzupełnienie braków skargi kasacyjnej. Uzupełnienie braków skargi kasacyjnej odnosi się tylko i wyłącz-
nie do wymogów określonych w art. 46 i 47 oraz art. 215 § 1 PPSA (por. komentarz do tych przepisów).
8 8. Niedopuszczalność zastosowania instytucji. Niedopuszczalna jest skarga kasacyjna wniesiona od orze-
czenia, od którego nie przysługuje omawiany środek weryfikacyjny, wniesiona przez podmiot niebędący stroną,
ewentualnie nie została wniesiona przez RPO, RPD, RMŚP lub prokuratora (por. art. 173 § 2) sporządzona przez
podmiot nieuprawniony (por. art. 175 PPSA); wniesiona przed doręczeniem odpisu orzeczenia z uzasadnieniem
(por. post. NSA z 11.5.2005 r., I GSK 776/05, Legalis; por. podobnie post. NSA z 28.2.2005 r., OZ 1609/04, Le-
galis; por. także komentarz do art. 177); niespełniająca wymagań zawartych w art. 176 PPSA (por. m.in. post. NSA
z 12.7.2004 r., FSK 1187/04, POP 2005, Nr 3, poz. 60; post. NSA z 16.3.2004 r., FSK 209/04, ONSA 2004, Nr
1, poz. 13).
9 9. Odrzucenie skargi kasacyjnej. Odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 178 PPSA może mieć miej-
sce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle
nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i 33 PPSA. Ten warunek nie jest spełniony, gdy skarga
kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej jak strona przez sąd pierwszej instancji. Wtedy ustalenie, że wnoszący
skargę kasacyjną nie jest stroną, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście posiadania przezeń
interesu prawnego w sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Badanie tej skargi od strony for-
malnoprawnej w tej sytuacji jest zdecydowanie niewystarczające. W takim przypadku skarga kasacyjna może być
oceniona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżenie wyroku przez wskazanie określo-
nych podstaw kasacyjnych jest ściśle związane z interesem prawnym wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyr. NSA
z 10.6.2005 r., OSK 519/04, Legalis).
10 10. Cechy konstrukcyjne skargi kasacyjnej a jej odrzucenie. Każda skarga kasacyjna powinna odpowia-
dać wymogom przewidzianym dla pism procesowych (formalnym) oraz wymogom o charakterze merytorycznym
(materialnym). Wymóg materialny dominuje nad formalnym i jego niespełnienie powoduje, że skarga kasacyjna
podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 PPSA (por. post. NSA z 25.5.2004 r., GSK 38/04, Legalis).
11 11. Brak sprecyzowania podstaw skargi kasacyjnej a jej odrzucenie. W skardze kasacyjnej należy sprecy-
zować, na której z podstaw określonych w przepisie art. 174 PPSA opiera się ta skarga. Brak tego wskazania spra-
wia, że skarga kasacyjna, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu (art. 180 w zw. z art. 178 PPSA) (por. post.
NSA z 14.5.2004 r., FSK 500/04, Legalis). W pełni należy się zgodzić z opinią wyrażoną w orzecznictwie, że ar-
gumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie może być utożsamiana z podstawami kasacyjnymi. Uza-
sadnienie skargi kasacyjnej jest wyłącznie rozwinięciem i uszczegółowieniem podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie
1009098 923225182
nie może być zatem odczytywane jako treść zawierająca, oprócz rozwinięcia i uszczegółowienia, inne podstawy
niż wskazane wcześniej jako podstawy skargi kasacyjnej (por. wyr. NSA z 25.9.2007 r., I OSK 510/07, Legalis).
12 12. Brak wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia. Brak wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia unie-
możliwia merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej. Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwo-
ści interpretacyjnych. Sąd nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, czego strona
skarżąca oczekuje (por. post. NSA z 11.5.2004 r., FSK 916/04, Legalis).
13 13. Rozwinięcie. Brak w skardze kasacyjnej jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego
wyroku, wymaganego przez art. 176 PPSA powoduje, że skarga ta, pozbawiona jednego ze swych elementów kon-
strukcyjnych, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 PPSA (por. post. NSA z 16.3.2004
r., FSK 209/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 13; post. NSA z 10.11.2004 r., FSK 883/04, Legalis).
14 14. Brak uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji a odrzucenie skargi kasacyjnej. Brak uzasadnienia
wyroku stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi kasacyjnej, uzasadniającą jej odrzucenie na podstawie
art. 178 PPSA (por. post. NSA z 7.7.2004 r., GZ 25/04, ONSA 2005, Nr 1, poz. 12).
15 15. Inne. Strona może skutecznie uzupełniać braki skargi kasacyjnej, właściwe tylko dla tego pisma, jedynie w
terminie zakreślonym do jej wniesienia. Po upływie tego terminu można jedynie przedstawiać nowe uzasadnienie
podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 PPSA) (por. post. NSA z 16.3.2004 r., FSK 209/04, ONSA 2004, Nr 1,
poz. 13).
16 16. Odrzucenie przez sąd pierwszej instancji skargi o wznowienie postępowania. Odrzucenie przez sąd
pierwszej instancji skargi o wznowienie postępowania jest, w rozumieniu art. 173 § 1 PPSA, postanowieniem
kończącym postępowanie w sprawie i w związku z tym przysługuje stronie skarga kasacyjna, a nie zażalenie. Za
powyższym przemawia również brzmienie art. 194 § 1 PPSA (por. post. NSA z 8.12.2004 r., OZ 713/04, Legalis).
392322518 1009098
Art. 178a Wojewódzki sąd administracyjny umorzy na posiedzeniu niejawnym postępowanie kasacyjne, je-
żeli strona skutecznie cofnęła skargę kasacyjną przed jej przedstawieniem wraz z aktami sprawy Naczelne-
mu Sądowi Administracyjnemu. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
1 1. Cel wprowadzenia regulacji. Jak podkreślono w uzasadnieniu do projektu zmian zawartych w ZmP-
PSA2015 w komentowanej ustawie, wprowadzenie art. 178a miało na celu "wydatne usprawnienie postępowania
w przypadku, gdy nastąpi cofnięcie skargi kasacyjnej na etapie pozostawania jeszcze sprawy w wojewódzkim
sądzie administracyjnym". Przyznanie uprawnienia do umorzenia postępowania kasacyjnego sądowi pierwszej in-
stancji eliminuje tym samym konieczność przekazywania akt sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i
oczekiwania na ich zwrot po formalnym rozstrzygnięciu tego sądu, co dotychczas było niezbędne do zakończenia
sprawy. Ponadto wtórnie spowoduje odciążenie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wydawania tego rodzaju
postanowień. Jak więc słusznie zauważa H. Knysiak-Sudyka, celem tego przepisu jest "przyspieszenie postępowa-
nia poprzez wyeliminowanie konieczności przedstawiania akt sprawy NSA w celu wydania przez ten sąd postano-
wienia o umorzeniu postępowania odwoławczego" [por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowa-
niu, 2016, s. 1084].
2 2. Zaskarżalność postanowień sądu pierwszej instancji. Postanowienia wydawane przez wojewódzkie sądy
administracyjne będą pochodną działania samych stron (skutecznego cofnięcia skargi kasacyjnej). Przewidziano
jednocześnie ich zaskarżalność w drodze zażalenia, co stanowi istotną gwarancję ochrony prawa strony do za-
skarżenia orzeczenia sądu na umorzenie postępowania kasacyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny.
3 3. Obowiązek doręczenia postanowienia. Stosownie do treści art. 163 § 2 PPSA postanowienie w przedmiocie
umorzenia postępowania kasacyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny powinno zostać doręczone wszyst-
kim stronom wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o trybie i sposobie wniesienia zażalenia.
1009098 923225182
Art. 179 Strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjne-
go odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Po upły-
wie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę ka-
sacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i
aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
1 1. Wprowadzenie. Wprowadzenie komentowanej instytucji do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi wiąże się najczęściej z koniecznością realizacji zasady kontradyktoryjności postępowania
przed NSA – chodzi o to, aby sąd drugiej instancji otrzymał akta zawierające już stanowiska obu stron (por. B.
Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 515).
2 2. Odpowiedź na skargę kasacyjną. Komentowany przepis w § 1 kreuje uprawnienie (nie obowiązek) strony
przeciwnej do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną jako
instytucja o charakterze fakultatywnym powinno być wykorzystywane przede wszystkim wówczas, gdy w treści
doręczonego odpisu skargi kasacyjnej strona przeciwna dostrzega błędy w rozumowaniu wnoszącego tenże środek
weryfikacyjny odnoszące się do treści zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji lub w ocenie prawidłowości
postępowania prowadzonego przez sąd pierwszej instancji. Wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną może zwró-
cić w jej treści uwagę na przemilczanie przez wnoszącego skargę niektórych aspektów związanych z przebiegiem
postępowania przed sądem pierwszej instancji lub też przemilczaniem istotnych faktów, które miały wpływ na
sposób wyrokowania. Przedmiotem odpowiedzi na skargę kasacyjną nie można natomiast uczynić wskazania na
nowe dowody lub fakty, gdyż zgodnie z art. 106 oraz 141 § 4 PPSA kontrola zaskarżonego wyroku przez sąd
drugiej instancji w zakresie ustalonego stanu faktycznego ogranicza się do badania, czy sąd pierwszej instancji
przyjął go bez naruszania poszczególnych regulacji komentowanej ustawy.
3 3. Charakter odpowiedzi. Odpowiedź na skargę jest pismem w rozumieniu art. 45 PPSA. Stąd też odpowiedź
na skargę powinna spełniać wymagania określone w art. 46 PPSA (por. komentarz do tych przepisów).
4 4. Braki formalne. W przypadku braków formalnych pisma zawierającego odpowiedź na skargę sąd nie wzy-
wa do ich uzupełnienia. Komentowana ustawa nie przewiduje bowiem możliwości odrzucenia takiego pisma.
5 5. Przesłanie stronie przeciwnej odpisu skargi kasacyjnej. W związku ze stosowaniem zd. 1 komentowa-
nego artykułu powstaje problem przesłania stronie przeciwnej odpisu skargi kasacyjnej. Należy bowiem podkre-
ślić, że o ile w komentowanej ustawie nie znajdujemy wyraźnego wskazania na konieczność przesłania przez sąd
odpisu skargi kasacyjnej stronie przeciwnej, o tyle obowiązek ten wynika pośrednio z treści art. 47 w zw. z art.
193 PPSA, gdyż do każdego pisma strony należy dołączyć m.in. jego odpisy w celu doręczenia ich stronom
6 6. Wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnosi się w terminie czter-
nastu dni od dnia doręczenia stronie przeciwnej odpisu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnosi
się do wojewódzkiego sądu administracyjnego, właściwego dla wniesienia skargi kasacyjnej od przedmiotowego
orzeczenia. Jak wskazano w jednym z orzeczeń NSA, nawet spóźnioną odpowiedź na skargę kasacyjną należy
dołączyć do akt sprawy, aby mogła ona zostać uwzględniona przez NSA przy rozpoznawaniu wniesionej przez
stronę skargi kasacyjnej, o ile została wniesiona przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie kasacyjne
7 7. Brak przymusu adwokacko-radcowskiego przy sporządzaniu odpowiedzi na skargę kasacyjną. W
przedmiocie sporządzania odpowiedzi na skargę kasacyjną na podstawie komentowanego przepisu – co potwier-
dza orzecznictwo sądu administracyjnego – brak jest konieczności spełnienia wymogu zawartego w art. 175 PPSA
(przymus adwokacko-radcowski) (por. wyr. NSA z 28.6.2005 r., FSK 1930/04, Legalis).
8 8. Sformułowanie przez oraz stanowiska w odpowiedzi na skargę. Stanowisko organu wyrażone w odpo-
wiedzi na skargę nie może stanowić uzupełnienia lub poprawienia wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia (wyr.
1009098 923225182
Art. 179a Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu woje-
wódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skar-
gi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na
wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie
rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
1 1. Istota instytucji. Komentowany przepis został wprowadzony do PPSA na podstawie art. 1 pkt 52 ZmP-
PSA2015 – zawiera on zupełnie nową regulację dotyczącą względnej dewolutywności skargi kasacyjnej. Jak wska-
zano w uzasadnieniu do ustawy nowelizującej, przedmiotowa regulacja wprowadza wyjątek od bezwzględnej
dewolutywności skargi kasacyjnej, podyktowana jest względami ekonomiki postępowania. W przypadkach
nią objętych nastąpi znaczne przyspieszenie czasu rozpoznawania skarg kasacyjnych, i to bez potrzeby angażowa-
nia NSA (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 9.4.2015 r., druk sejmowy Nr 1633, VII kadencja Sejmu; podobnie
por. R Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy, s. 27).
2 2. Przesłanki uwzględnienia skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie autokon-
troli. Uwzględnienie skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny pozostaje wyjątkiem od reguły po-
legającej na rozpatrywaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, dopuszczalnym jedynie w ra-
zie zaistnienia jednej z dwóch wymienionych w komentowanym przepisie przesłanek. Po pierwsze, możliwość
uwzględnienia skargi kasacyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie komentowanego przepisu
została uzależniona od dostrzeżenia przez wojewódzki sąd administracyjny jednej z przesłanek nieważności po-
stępowania, które zostały wymienione w art. 183 § 2 PPSA. Drugą przesłanką uwzględnienia skargi kasacyj-
nej będzie również uznanie przez wojewódzki sąd administracyjny, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście
usprawiedliwione. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wyjaśniono, że zwrot ten należy rozumieć w ten
sposób, że sąd "od razu", "na pierwszy rzut ok"a ocenia jako uzasadnione zarzuty i żądania zawarte we wniesio-
nym środku odwoławczym (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 9.4.2015 r., druk sejmowy Nr 1633, VII kadencja
Sejmu).
3 3. Tryb postępowania. Do uchylenia zaskarżonego wyroku lub postanowienia znajdują zastosowanie przepisy
rozdziału 1 działu IV PPSA, z uwzględnieniem specyfiki trybu autokontrolnego, polegającej na tym, że postępo-
wanie toczy się wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.
4 4. Rodzaj posiedzenia sądu w trybie stosowania art. 179a PPSA. Stosownie do art. 181 § 1 oraz art. 182 §
1–2 PPSA skarga kasacyjna będzie podlegała rozpoznaniu na rozprawie albo na posiedzeniu niejawnym.
5 5. Uwzględnienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 179a PPSA. Jak słusznie zauważa S. Piątek, "uchylenie
zaskarżonego wyroku lub postanowienia oraz ponowne rozpoznanie sprawy prowadzi do zastąpienia pierwotnego
orzeczenia WSA, które nie podlega już wzruszeniu w dalszym toku procesu" [zob. S. Piątek, w: P. Szustakiewicz
(red.), Prawo o postępowaniu, 2016, art. 179a, Nb 5].
6 6. Zastosowanie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 179a PPSA. Od
wyroku bądź postanowienia wydanego przez sąd pierwszej instancji na podstawie komentowanego przepisu przy-
sługuje skarga kasacyjna, którą może wnieść każda ze stron postępowania.
7 7. Stosowanie instytucji z urzędu. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu przez
H. Knysiak-Sudykę, że wojewódzki sąd administracyjny stosuje instytucję autokontroli z urzędu, co nie wyklucza
sformułowania w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku lub postanowienia i ponowne
rozpoznanie sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny [zob. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2016, s. 1087]. Wydaje się, że wniosek taki powinien zostać sformułowany przez wnoszącego
skargę kasacyjną w sposób wyraźny z podaniem przesłanki jej ewentualnego zastosowania przez sąd perwszej
instancji. Nie zwalnia to w żadnym razie wnoszącego skargę kasacyjną od sformułowania zakresu zaskarżenia
typowego dla skargi kasacyjnej.
8 8. Brak podpisu sentencji wyroku przez cały skład orzekający. Podpisanie sentencji wyroku przez cały skład
orzekający jest wymaganiem bezwzględnym, które nie może zostać uzupełnione. Brak podpisu sentencji przez cały
skład orzekający musi skutkować przyjęciem, że zachodzi nieważność postępowania uzasadniająca zastosowanie
art. 179a (zob. wyr. WSA w Krakowie z 18.8.2015 r., II SA/Kr 1691/14, Legalis).
1009098 923225182
Art. 180 Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasacyjną, jeżeli ulegała
ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia do-
strzeżonych braków.
1 1. Kontrola prawidłowości skargi kasacyjnej przez NSA. Komentowany przepis znajdzie zastosowanie w
chwili, gdy akta sprawy, w której wniesiono skargę kasacyjną, zostaną przekazane do NSA. Sąd drugiej instancji
dokonuje bowiem ponownej kontroli prawidłowości wniesienia skargi kasacyjnej. Stosownie do postanowień
§ 31 RegNSAR po przedstawieniu przez wojewódzki sąd administracyjny akt sprawy ze skargą kasacyjną prze-
wodniczący wydziału dokonuje wstępnego badania, czy spełnione zostały warunki formalne, a następnie wydaje
stosowne zarządzenia co do dalszego postępowania. W przypadku gdy przewodniczący wydziału stwierdzi, że
WSA nie dostrzegł braków skargi kasacyjnej powodujących jej niedopuszczalność, skieruje sprawę na posiedzenie
niejawne. Sąd na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednoosobowym (por. art. 182 § 3 PPSA).
2 2. Postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym
wyda postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, wówczas gdy stwierdzi, że wniesiona skarga kasacyjna nie
zawiera oznaczenia zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, brak
w niej przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, brak w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzecze-
nia z uzasadnieniem, brak w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego
uchylenia lub zmiany (we wszystkich powyższych wypadkach brak więc elementów, o których mówi art. 176 in
fine PPSA).
3 3. Podstawa prawna odrzucenia skargi kasacyjnej. Zgodzić się należy z B. Gruszczyńskim, że NSA, od-
rzucając skargę kasacyjną, zobowiązany jest powołać w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 178 w zw. z art.
180 PPSA [por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postę-
powaniu, 2009, s. 520].
4 4. Zwrócenie skargi do sądu pierwszej instancji. W przypadku gdy NSA na posiedzeniu niejawnym zauważy
istnienie w skardze kasacyjnej braków usuwalnych, zwraca skargę kasacyjną do WSA. Zwrot sprawy następuje
również w formie postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
5 5. Ostateczność postanowień o odrzuceniu i zwrocie skargi kasacyjnej. Postanowienia NSA wydane na
posiedzeniu niejawnym w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej oraz jej zwrotu sądowi pierwszej instancji są
prawomocne i nie podlegają zaskarżeniu.
6 6. Odrzucenie skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna może podlegać odrzuceniu również na
rozprawie, jeżeli poprzednio nie dostrzeżono jej uchybień formalnych.
7 7. Charakter rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia
skargi kasacyjnej nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie po-
wtórne wniesienie skargi, tym razem sporządzonej przez pełnomocnika. Istota jedynie tkwi w tym, by ponowne
wniesienie skargi nastąpiło w terminie i było dopuszczalne. Dopuszczalne jest wniesienie kolejnej skargi kasacyj-
nej w tej samej sprawie, jeżeli została ona wniesiona w terminie, jaki obowiązywał do wniesienia skargi kasacyjnej
8 8. Kwestia wyłączenia sędziego. Sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 PPSA od
badania w trybie art. 178 tej ustawy, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w
wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną (zob. uchw. NSA z 23.5.2005 r., I OPS 3/05, Legalis).
9 9. Ocena zgodności z Konstytucją odrzucenia skargi kasacyjnej bez wezwania do usunięcia braków.
Zgodnie z wyrokiem TK z 8.4.2014 r. (SK 22/11, OTK-A 2014, Nr 4, poz. 37) sąd konstytucyjny wskazał, że
odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia w niej
wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany jest nie-
zgodne z ustawą zasadniczą. W sentencji wyroku wskazano, że art. 180 w zw. z art. 178 i 176 PPSA w zakresie,
w jakim przewiduje odrzucenie, bez wezwania do usunięcia braków, skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu
zamieszczenia w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia
lub zmiany:
1) jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą przyzwoitej legislacji;
2) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 78 Konstytucji RP, a także z
wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego
przez nie prawa.
1009098 923225182
Art. 181
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów,
chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
§ 2. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając
skargę kasacyjną od postanowienia – wydaje postanowienie.
1 1. Skład sądu drugiej instancji. Przepis § 1 komentowanego artykułu reguluje wielkość składu rozpoznają-
cego skargę kasacyjną. Na rozprawie skargę kasacyjną rozpoznaje trzech sędziów.
2 2. Przekazanie składowi siedmiu sędziów. Wskazać należy – w odniesieniu do składu rozpoznającego oma-
wiany środek weryfikacyjny – że ewentualne przekazanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości
w konkretnej sprawie przez skład trzech sędziów składowi siedmiu sędziów może skutkować przejęciem sprawy
przez ten ostatni skład (por. komentarz do art. 187).
3 3. Rodzaje orzeczeń wydawanych przez sąd kasacyjny. Wprowadzenie do komentowanego artykułu § 2 na
podstawie ZmPPSA2015 ma wyłącznie charakter doprecyzowujący. Kwestia sposobu rozstrzygania w przypadku
złożenia skargi kasacyjnej od postanowienia w praktyce orzeczniczej budziła uzasadnione wątpliwości, czego wy-
razem jest uchwała NSA z 29.10.2007 r. (II FPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 2). W tej uchwale stwierdzono,
że NSA po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierwszej instancji odrzucającego
skargę wydaje orzeczenie w formie postanowienia. Wprowadzenie komentowanego paragrafu rozwiewa istniejące
wątpliwości interpretacyjne w tym względzie.
1009098 923225182
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/
Wiktorowska/Stankiewicz/Jaskułowska/Rypina/ Wierzbowski
Art. 182
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od posta-
nowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
§ 2. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona,
która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia
skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
§ 2a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
§ 3. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w

przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.
1 1. Wprowadzenie. Kwestia rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierwszej instancji koń-
czącego postępowanie w sprawie należy do dyskrecjonalnych uprawnień sądu. Zmiana w art. 182 § 2 PPSA ma na
celu poszerzenie zakresu rozpoznawania skarg kasacyjnych od wyroków na posiedzeniu niejawnym i to bez
względu na charakter podstaw kasacyjnych, a więc także przy naruszeniu prawa materialnego. Tym samym na
posiedzeniu niejawnym może być rozpoznana każda skarga kasacyjna, a forma posiedzenia zależy wyłącznie od
woli stron, a nie od zgłoszonych podstaw kasacyjnych.
2 2. Inicjatywa strony. Taki sposób orzekania nie pozostanie przy tym w dyspozycji Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego, lecz zależy wyłącznie od woli stron. Jest to bowiem możliwe, o ile strona wnosząca skargę kasacyj-
ną zrzeknie się w niej rozprawy (oświadczenie w tym przedmiocie albo wniosek przeciwny stanowić ma wymóg
formalny takiej skargi – art. 176), a pozostałe strony nie będą temu oponować.
3 3. Skład sądu. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Kwalifikowany skład sądu służyć ma zapewnieniu dokonania kontroli wyroku przy zachowaniu analogicznych
standardów, jak przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych od wyroków w pozostałych przypadkach objętych ustawą
(art. 181 PPSA).
4 4. Sposób zawarcia wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie niejawnym. Wniosek o rozpoznanie skargi
kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym może być zawarty zarówno w treści samej skargi kasacyjnej, jak i od-
rębnym piśmie skierowanym później. W tym ostatnim przypadku możliwość skutecznego złożenia wniosku w
tej sprawie zależy od tego, czy pismo procesowe z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym
wpłynie do sądu przed doręczeniem odpisu skargi kasacyjnej stronom, które jej nie wniosły (por. H. Knysiak-Mol-
czyk, Skarga kasacyjna, s. 305–306).
5 5. Żądanie przeprowadzenia rozprawy. Żądanie przeprowadzenia rozprawy może być przedstawione przez
inną stronę – w odpowiedzi na skargę albo w odrębnym piśmie procesowym.
6 6. Związanie wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem strony co do formy
posiedzenia. Z kolei wybór rodzaju posiedzenia, na którym zostanie rozpoznana skarga kasacyjna, pozostawiono
do uznania sądu w odniesieniu do skarg kasacyjnych od postanowień.
7 7. Posiedzenie niejawne jako forma rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławcze-
go. Nowelizacja komentowanej ustawy dokonana na mocy ZmPPSA2017 dodała do komentowanego artykułu §
2a, w którym wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkie-
go sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
8 8. Regulacje szczególne w zw. z COVID-19. Należy wskazać, że odrębną podstawę prawną do rozpoznania
skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym wprowadza art. 15zzs4 KoronawirusU, dodany przez ZmKoronawi-
rusU3.0, która weszła w życie 16.5.2020 r. Stosownie do art. 15zzs4 ust. 1 KoronawirusU, w okresie obowiązywa-
nia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od
odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub
inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie trzech sędziów, może
rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia dorę-
czenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Ponad-
to, także w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanie może znaleźć także przepis
art. 15zzs4 ust. 1 KoronawirusU, zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia
niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy
mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić
jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych
sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Aktualne pozostają tu wszelkie uwagi poczynione na ten temat
w komentarzu do art. 90.
1009098 923225182
Art. 182a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu ad-
ministracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu.
1 1. Termin na rozpoznanie skargi kasacyjnej do wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej.

Wprowadzenie do ustawy komentowanego przepisu jest konsekwencją przyjęcia krótkiego terminu na rozpatrzenie
sprzeciwu do decyzji kasatoryjnej wydanej przez organ odwoławczy na podstawie KPA. W art. 182a PPSA prze-
widziano trzydziestodniowy termin na rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu. Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy
nowelizującej (ZmPPSA2017), "w związku z ograniczonym zakresem przedmiotowym spraw ze sprzeciwu od de-
cyzji, termin ten jest wystarczający do rozpoznania skargi kasacyjnej w omawianym przypadku, a jednocześnie
konieczny, aby – przy zachowaniu prawa strony do zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego –
zapewnić odpowiednio szybkie zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego" (zob. uzasadnienie, s. 64).
1009098 923225182
Art. 183
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzę-
du pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjny-
ch.
§ 2.
Nieważność postępowania zachodzi:
1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub
przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany;
3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo
jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał
udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Admini-
stracyjny.
1 1. Istota regulacji. Komentowany przepis określa zakres związania sądu kasacyjnego granicami wniesio-
nego środka zaskarżenia.
2 2. Związanie granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach
skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami i wnioskami skargi. De facto związanie sądu
odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona skarżąca wyrok wyznacza zakres kontroli instan-
cyjnej (wyr. NSA z 10.10.2012 r., I OSK 1500/12, Legalis).
Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej
polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też
procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyr. NSA z 12.3.2013 r., I FSK
718/12, Legalis). Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasa-
cyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wnie-
sionej skardze kasacyjnej (wyr. NSA z 12.3.2013 r., II OSK 2118/11, Legalis). W konsekwencji sąd kasacyjny,
rozstrzygając w granicach środka odwoławczego, nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw
skargi kasacyjnej, a tym bardziej samodzielnego formułowania jej zarzutów (wyr. NSA z 20.7.2012 r., II FSK
74/11, Legalis). Związany granicami skargi kasacyjnej NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wy-
raźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyj-
ny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. wyr. NSA z 29.1.2008 r., II FSK 1603/06, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zaś
merytorycznie odnosi się wyłącznie do tych zarzutów, które zostały prawidłowo sformułowane. Samodzielnie nie
może bowiem poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wy-
rok. Nie jest również upoważniony do precyzowania z urzędu niejasnych zarzutów kasacyjnych (por. wyr. NSA z
6.2.2013 r., II OSK 1859/11, Legalis). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega więc m.in. na tym, że jeśli
strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub prawa procesowego, który jej zdaniem został
naruszony, to NSA nie jest władny badać, czy sąd administracyjny nie naruszył innego przepisu. Jeśli nawet
wyrok sądu administracyjnego jest wadliwy z punktu widzenia przepisów postępowania, to NSA nie może wadli-
wości usunąć, jeśli nie zostały postawione zarzuty naruszenia norm proceduralnych, chyba że zachodzi nieważność
postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 PPSA (por. wyr. NSA z 18.5.2004 r., FSK 155/04, Legalis). Oznacza
to, że NSA jest w pełni związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej i nie może z własnej
inicjatywy (z urzędu) poszukiwać innych niż podane w skardze wad zaskarżonego orzeczenia (por. wyr. NSA z
7.7.2004 r., FSK 261/04, Legalis).
Zgodnie z treścią art. 183 PPSA postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności powołanych podstaw
kasacyjnych, którymi NSA jest związany, a brak takich konkretnych podstaw i ich uzasadnienia uniemożliwia
kontrolę sądową kasacji (por. post. NSA z 9.2.2004 r., GSK 20/04, Legalis). Sąd nie może więc samodziel-
nie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyr. NSA z
14.10.2004 r., FSK 585/04, Legalis).
1009098 923225182
Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie ma prawa do zastępowania
wnoszącego tę skargę w dokonaniu subsumcji podanego stanu faktycznego do odpowiedniego unormowania za-
wartego w prawie materialnym lub przepisach postępowania obowiązujących sąd administracyjny (por. wyr. NSA
z 15.10.2004 r., FSK 595/04, Legalis).
Artykuł 183 § 1 PPSA nie uprawnia do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej,
rozszerzenia podstaw kasacyjnych czy też ich późniejszego powoływania (określenia, precyzowania) (por. post.
NSA z 13.5.2004 r., OSK 56/04, Legalis). Termin do wniesienia skargi kasacyjnej zamyka okres dopuszczalnego
formułowania podstaw kasacyjnych wyznaczających, zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 PPSA, granice badania sprawy
przez NSA (por. wyr. NSA z 20.11.2007 r., II GSK 223/07, Legalis).
3 3. Artykuł 183 PPSA a dalsze działania po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Po upływie
terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strona może jedynie przedstawiać nowe uzasadnienie podstaw kasacyj-
nych (art. 183 § 1 zd. 2) (por. m.in. post. NSA z 10.11.2004 r., FSK 883/04, Legalis; wyr. NSA z 4.1.2005 r., FSK
373/04, Legalis; wyr. NSA z 10.1.2005 r., OSK 870/04, Legalis; wyr. NSA z 20.9.2005 r., I OSK 41/05, Legalis). Z
treści art. 183 § 1 PPSA wynika, że w przepisie tym chodzi o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyj-
nych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem (por.
wyr. NSA z 7.6.2004 r., FSK 131/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 14). W toku postępowania przed NSA strona nie może
powoływać innych podstaw skargi kasacyjnej niż wskazane w samej skardze. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 2 strony
mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (por. post. NSA z 27.8.2004 r., FSK 408/04, Legalis).
4 4. Granice skargi kasacyjnej a nieważność postępowania. W świetle art. 183 PPSA NSA rozpoznaje sprawę
w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie
granicami skargi nie dotyczy więc nieważności postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami
skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i
wydanych w nim orzeczeń (por. wyr. NSA z 30.3.2004 r., GSK 10/04, MoP 2004, Nr 9, s. 392).
Nieważność postępowania następuje z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 PPSA.
Niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 PPSA, zachodzi w sprawach, których
przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3–5 PPSA (por. komentarz do tych przepisów).
Dla ewentualnej nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 3 PPSA nie ma znaczenia fakt,
która skarga została wniesiona do sądu jako pierwsza. Nie można więc skutecznie podnosić zarzutu nieważności
postępowania, powołując się na kolejność wniesionych skarg (por. post. NSA z 6.9.2011 r., I OZ 634/11, Legalis).
5 5. Odmienne uzasadnienia sądu kasacyjnego co do zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Związanie
NSA podstawami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie, aby ten sąd uwzględnił skargę w ramach powołanej
podstawy, ale z odmiennym uzasadnieniem (por. post. NSA z 13.12.2005 r., II FSK 774/05, Legalis).
6 6. Obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Przytoczenie pod-
staw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały
naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 §
1 PPSA, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por.
uchw. NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1).
7 7. Granice skargi a sposób wzruszenia zaskarżonego orzeczenia przez sąd kasacyjny. Wyrażona w ko-
mentowanym przepisie zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje związania NSA wnio-
skami skargi kasacyjnej co do sposobu wzruszenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyr. NSA z 19.5.2005 r., OSK
1514/04, Legalis).
8 8. Zasady związania granicami skargi kasacyjnej. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 PPSA uzasadnia
twierdzenie, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skon-
struowane. Określona w art. 183 § 1 PPSA zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związa-
nie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką NSA powinien,
a ściślej rzecz ujmując, może podjąć – działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu
stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia (wyr. NSA z 3.2.2016 r., II GSK 1691/14, Legalis).
9 9. Sposób odczytywania skargi kasacyjnej. Ewentualna wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest
czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi i tym samym może
być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz
art. 183 § 1 PPSA, w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów
przytoczonych w podstawach kasacyjnych (wyr. NSA z 25.1.2013 r., II FSK 1168/11, Legalis).
10 10. Dopuszczalność cofnięcia skargi kasacyjnej. Skoro NSA związany jest granicami skargi kasacyjnej, to
tym bardziej wiąże go "bra"k skargi kasacyjnej, czyli stan po jej cofnięciu. Wynikająca z art. 183 § 1 PPSA zasada
dyspozycyjności sprawia, że każde cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, i to bez zgody strony przeciwnej
(zob. wyr. NSA z 16.2.2016 r., II FSK 3777/13, Legalis).
11 11. Wymóg uwzględnienia w postępowaniu kasacyjnym orzeczenia TSUE prezentującego inną wykład-
nię przepisów unijnych stanowiących podstawę prawną decyzji. W sytuacji kiedy po wydaniu wyroku przez
wojewódzki sąd administracyjny zapadnie orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prezentujące
392322518 1009098
inną wykładnię przepisów unijnych niż przyjmowana w orzecznictwie sądów krajowych, które to przepisy miały
zastosowanie do skarżącej kasacyjnie strony, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd
Administracyjny, niezależnie od podstaw, na jakich została oparta skarga kasacyjna. Wypracowana przez TSUE
zasada skuteczności prawa unijnego, jak i konstytucyjna zasada ochrony zaufania do państwa, wywodzona z art.
2 Konstytucji RP, nakazują uwzględnienie w postępowaniu kasacyjnym dotyczącym wyroku wydanego w zakresie
postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności, orzeczenia TSUE, w którym Trybunał dokonał odmien-
nej wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji, ewidentnie sprzecznej z prawem unijnym, której
to nadano rygor natychmiastowej wykonalności (zob. wyr. NSA z 13.12.2016 r., I GSK 304/15, Legalis).
1009098 923225184
Art. 184 Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw
albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
1 1. Wprowadzenie. Oddalenie skargi kasacyjnej jest związane z brakiem uwzględnienia przez sąd żądań
zawartych w jej treści. Po jej rozpatrzeniu skarga kasacyjna uznawana jest za bezzasadną (oddalenie skargi na-
stępuje po jej merytorycznym rozpoznaniu). Należy wyraźnie odróżniać oddalenie skargi kasacyjnej od jej odrzu-
cenia. To ostatnie związane jest z wystąpieniem przesłanek uniemożliwiających rozpatrywanie skargi (sąd nie wy-
powiada się więc w ogóle co do jej zasadności) (co do instytucji odrzucenia skargi kasacyjnej por. komentarze
do art. 178 i 180).
2 2. Wiążący charakter oceny. W przypadku gdy NSA oddala skargę na podstawie art. 184 PPSA, ale wyraża
w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca (por. wyr. NSA z
11.7.2008 r., II OSK 831/07, Legalis; podobnie wyr. NSA z 18.8.2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5,
poz. 101, z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2005, Nr 2, poz. 18; por. także wyr. NSA z 20.9.2011 r., I FSK
1123/11, Legalis). Słusznie w związku z powyższym zauważył M. Kiełbus, że w sytuacji oddalenia skargi kasa-
cyjnej wyrok WSA, mimo swojej prawomocności, może jedynie w ograniczonym zakresie wpływać na przebieg
dalszego postępowania administracyjnego, w którym pierwszeństwo zyska wykładnia przepisów dokonana przez
NSA (por. M. Kiełbus, Jeśli korzystny wyrok okazuje się przegraną, s. 14).
3 3. Brak uzasadnionych podstaw. Słusznie wskazuje B. Gruszczyński, że pojęcie braku uzasadnionych pod-
staw, o jakich mowa w komentowanym przepisie, dotyczy podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i
2 PPSA (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępo-
waniu, 2009, s. 542).
4 4. Brak możliwości przyjęcia innego stanu prawnego przez sąd przy oddaleniu środka weryfikacji. Usta-
lenie, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia "odpowiada prawu" w rozumieniu art. 184 in fine
PPSA, odnosi się nie tylko do zawartego w sentencji tego orzeczenia rozstrzygnięcia, ale i determinującej jego
treść oceny prawnej (por. wyr. NSA z 11.4.2007 r., II FSK 716/06, Glosa 2007, Nr 3, s. 140). Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny, oddalając skargę, nie może przyjmować innego stanu faktycznego niż sąd pierwszej instancji.
5 5. Błędne uzasadnienie orzeczenia a możliwość oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny może,
na podstawie art. 184 in fine PPSA, oddalić skargę kasacyjną wyłącznie wtedy, gdy orzeczenie sądu pierwszej
instancji jest trafne, a tylko uzasadnienie błędne (wyr. NSA z 5.2.2008 r., I OSK 581/07, Legalis).
6 6. Prawomocność orzeczenia o oddaleniu skargi. Oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie komentowanego
przepisu powoduje, że orzeczenie staje się prawomocne. Brak więc możliwości dalszego podważania jego treści
przy użyciu innych środków zaskarżenia.
7 7. Orzeczenia sądu kasacyjnego. Oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku następuje w drodze wy-
roku, natomiast oddalenie skargi kasacyjnej od postanowienia następuje w drodze postanowienia (por. uchw. NSA
z 29.10.2007 r., II FPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 2).
8 8. Uzasadnienie orzeczenia oddalającego skargę kasacyjną. Orzeczenie NSA oddalające skargę kasacyjną
podlega uzasadnieniu.
9 9. Wyrok TK. Artykuł 184 PPSA jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2, 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2,
art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyr. TK z 20.9.2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108).
1009098 923225182
Art. 185
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie
w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a
gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie innemu sądowi.
§ 2. W razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie.
1 1. Charakter instytucji. Naruszenie prawa wskazane w art. 174 PPSA, a podniesione w treści skargi kasacyj-
nej, daje podstawę do wydania orzeczenia na mocy komentowanego przepisu. Tym samym orzeczenie takie jest
wydawane wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź też do naruszenia przepisów
postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to typowe orzeczenie o charakterze ka-
sacyjnym sądu drugiej instancji. Rozstrzygnięcie to stanowi podstawową formę uwzględnienia skargi kasacyjnej
i "jest niejako typowe dla postępowania wywołanego wniesieniem tego środka odwoławczego" (por. M. Kania,
Zwyczajne środki zaskarżenia, s. 158). Wyjątkiem od orzeczenia na podstawie art. 185 PPSA jest orzeczenie o
charakterze reformatoryjnym wydawane na mocy art. 188 PPSA.
2 2. Brak zakończenia sprawy sądowoadministracyjnej. Orzeczenie wydawane na podstawie komentowanego
przepisu nie kończy sprawy sądowoadministracyjnej, lecz jedynie otwiera drogę do ponownego jej rozpatrzenia.
3 3. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zastosowanie
komentowanego przepisu powoduje uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego
rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. Uchylenie orzeczenia przez sąd kasacyjny wywołuje więc skutki swoiste
dla następstw procesowych – mają one bowiem charakter wsteczny. Dochodzi mianowicie do sytuacji, w której
następuje powrót do stanu procesowego istniejącego przed wydaniem orzeczenia przez WSA. Nieaktualne staje
się więc orzeczenie tego ostatniego sądu.
4 4. Ważność czynności dokonanych przez sąd pierwszej instancji w sprawie, w której NSA uchylił wyrok.
Uchylenie orzeczenia WSA i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie niweczy czynności dokonanych
poprzednio przez sąd pierwszej instancji, a jedynie pozbawia skutków prawnych poprzednio wydane orzeczenie
(por. post. NSA z 17.5.2006 r., I OZ 657/06, niepubl.).
5 5. Możliwość uchylenia orzeczenia sądu pierwszej instancji w całości lub w części. Dopuszcza się możli-
wość uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części. Nie jest natomiast dopuszczalne uchylenie uza-
sadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji. Zakres przedmiotowego uchylenia przez sąd kasacyjny orzeczenia
sądu pierwszej instancji jest uzależniony od zakresu jego zaskarżenia oraz uznania przez sąd zasadności przesłanek
wskazanych w art. 174 PPSA.
6 6. Ograniczenie zakresu orzekania sądu ponownie rozpoznającego sprawę do granic skargi kasacyjnej.
W konsekwencji uchylenia przez sąd kasacyjny orzeczenia sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do po-
nownego rozpoznania nie dochodzi do sytuacji, w której staje się obowiązkowe przeprowadzenie całego postępo-
wania przed WSA w granicach pierwotnie wniesionej do tego sądu skargi. Sąd ponownie rozpatrujący skargę do-
konuje jej rozważenia w zakresie uchylonej przez NSA części orzeczenia. Potwierdza to również orzecznictwo
sądów administracyjnych. W jednym z wyroków NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponow-
nie sprawę, jest ograniczony nie mniej niż sąd kasacyjny oceniający sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko w zakresie wy-
tyczonym skargą kasacyjną (por. wyr. NSA z 16.10.2007 r., II FSK 1057/06, Legalis).
7 7. Niepełne uzasadnienie orzeczenia. Uzasadnienie orzeczenia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie
przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, uznać należy za do-
tknięte wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia (por. wyr. NSA z 30.8.2006 r., II OSK
1109/05, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny w toku postępowania kasacyjnego nie może dokonywać samo-
dzielnych ustaleń. Rolą NSA jest dokonywanie kontroli prawidłowości rozstrzygnięć sądu pierwszej instancji. A
zatem w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera istotnych ustaleń oraz stanowiska sądu co do podno-
szonych zarzutów, prowadzi do wniosku, że ocena rozstrzygnięcia nie daje się skontrolować (por. wyr. NSA z
12.5.2006 r., II FSK 624/05, Legalis).
8 8. Skład sądu. W razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji po wydaniu
orzeczenia na podstawie komentowanego przepisu sąd rozpoznaje sprawę w innym składzie (art. 185 § 2 PPSA).
Zgodzić się należy z B. Dauterem, że sąd kasacyjny przed przekazaniem sądowi pierwszej instancji sprawy do
ponownego rozpoznania powinien jednak zbadać, czy wypełnienie wymogu zawartego w § 2 komentowanego
przepisu będzie możliwe. Rozpoznanie bowiem sprawy przez ten sam skład sądu skutkować będzie nieważnością
postępowania. Jeśli więc ewentualne przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji uniemożliwia jej rozpozna-
nie przez inny skład, sąd kasacyjny powinien przekazać sprawę innemu WSA (por. B. Dauter, Metodyka pracy
sędziego, s. 520; podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 463).
1009098 923225182
Art. 186 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części nieza-
skarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.
1 1. Wprowadzenie. Sąd kasacyjny nie jest związany granicami zaskarżenia wynikającymi z treści wniesionej
skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim wchodzi w grę nieważność postępowania.
Sąd kasacyjny może więc badać orzeczenie w części niezaskarżonej pod kątem występowania uchybień okre-
ślonych w art. 183 § 2 PPSA, a w przypadku stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z przyczyn nieważności –
uchylić zaskarżone orzeczenie mimo braku w tym zakresie wniosku podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną [por.
H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 779].
2 2. Nieważność postępowania. Nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy wystąpi jedna z przesłanek
wskazanych w art. 183 § 2 PPSA.
3 3. Skutki uwzględnienia skargi kasacyjnej. Postanowienie wydane na podstawie art. 186 PPSA, odmiennie
niż art. 185 § 1, ogranicza rozstrzygnięcie tylko do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. post. NSA z 25.1.2006
4 4. Stwierdzenie prawomocności wyroku sądu pierwszej instancji w części niezaskarżonej skargą kasa-
cyjną. Ze względu na art. 186 w zw. z art. 183 § 1 PPSA sąd kasacyjny nie może na podstawie przepisu art. 169 tej
ustawy stwierdzić prawomocności wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji w części niezaskarżonej
skargą kasacyjną przed jej rozpoznaniem (post. NSA z 16.1.2008 r., II GSK 397/07, ONSAiWSA 2008, Nr 6,
poz. 95).
1009098 923225182
Art. 187
§ 1. Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpli-
wości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.
§ 2. Uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca.
§ 3. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów może przejąć sprawę do rozpoznania.
1 1. Istota regulacji. Zawarta w komentowanym przepisie instytucja ma służyć wyjaśnianiu zagadnień praw-
nych wywołujących wątpliwości o kwalifikowanym charakterze (budzących "poważne wątpliwości"), jakie mo-
gą się pojawić w toku postępowania przed sądem kasacyjnym. Przeprowadzona przez poszerzony skład sędziów
wykładnia ma doprowadzić do takiego zrekonstruowania normy prawnej, której skutkiem będzie jej "prawidłowe
rozumienie" (tak J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 465).
Przez pojęcie "stanowisko wyrażone w uchwale" należy rozumieć jedynie wykładnię wyrażoną w sentencji
uchwały i tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Podana w sentencji wykładnia,
która wykracza poza te granice, a także ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu uchwały niemająca bezpośredniego
związku ze stanowiskiem zawartym w sentencji uchwały – nie mają mocy wiążącej (por. wyr. NSA z 20.10.2011
2 2. Przedstawienie zagadnienia prawnego. Przepis art. 187 § 1 PPSA upoważnia wyłącznie skład orzekający
rozpoznający skargę kasacyjną do przedstawienia powiększonemu składowi zagadnienia prawnego do rozstrzy-
gnięcia w formie tzw. uchwały konkretnej, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 PPSA, a przesłanką do wystąpienia
jest wyłonienie się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości (por. post. NSA z 8.2.2011 r., II OZ
49/11, Legalis).
3 3. Zakres i charakter zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie prawne stano-
wiące przedmiot pytania powinno być sformułowane ogólnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych danej
sprawy w tym sensie, że nie może ani bezpośrednio, ani też pośrednio dotyczyć sposobu rozstrzygnięcia tej sprawy.
Zagadnienie to nie może sprowadzać się do postawienia pytania, które wymagałoby dokonania subsumcji przez
skład rozpoznający to zagadnienie prawne (por. post. NSA z 25.6.2007 r., I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 5,
poz. 115).
4 4. Charakter uchwał. Uchwały podjęte na podstawie komentowanego przepisu przez NSA w wyniku rozpo-
znania konkretnych pytań prawnych mają charakter indywidualnie wiążący (tzw. związanie bezpośrednie), ponie-
waż uchwała składu siedmiu sędziów NSA wiąże wyłącznie sąd kasacyjny w sprawie, w której przekazał on za-
gadnienie prawne do rozpoznania temu składowi. Uchwały podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku
rozpoznania konkretnych pytań prawnych mają więc charakter indywidualnie wiążący (związanie bezpośrednie)
(por. wyr. NSA z 23.1.2008 r., I OSK 1958/06, Legalis).
Skład orzekający NSA, przekazując w trybie art. 187 § 1 PPSA do wyjaśnienia zagadnienie prawne budzące
poważne wątpliwości, nie ma jakiejkolwiek podstawy prawnej do formułowania zagadnienia prawnego, które nie
ma ścisłego związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. W przeciwnym razie wystąpienie tego składu
miałoby charakter abstrakcyjny (por. post. NSA z 16.1.2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72, z
glosą aprobującą A. Kabata, Prok. i Pr. 2006, Nr 5, s. 30).
5 5. Bezwzględna moc uchwały. Uchwały podjęte przez NSA na podstawie komentowanego przepisu cechuje
również bezwzględność, ponieważ skład sądu, który przedstawił zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi posze-
rzonemu, nie może odstąpić od wykładni dokonanej przez ten ostatni. Bezwzględna moc uchwały podjętej na
mocy komentowanego przepisu wiąże sąd kasacyjny na każdym etapie postępowania. Zgodzić się należy z T. Wo-
siem, że moc wiążąca takiej uchwały nie może być przełamana nawet w trybie art. 269 § 1 PPSA [por. T. Woś, w:
6 6. Postanowienie składu orzekającego o przekazaniu zagadnienia prawnego. Przekazanie zagadnienia
prawnego do rozpoznania następuje poprzez wydanie postanowienia przez skład orzekający.
7 7. Skład sądu. Uchwała na mocy komentowanego przepisu podejmowana jest przez skład siedmiu sędziów
NSA.
8 8. Kierunki działania sądu. Poszerzony skład sędziów NSA, któremu przekazano w trybie art. 187 § 1 do
rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej, może:
1) podjąć uchwałę zawierającą rozstrzygnięcie tego zagadnienia;
2) odmówić podjęcia takiej uchwały;
3) przejąć sprawę do rozpoznania (art. 187 § 3 PPSA) (por. wyr. NSA z 8.2.2006 r., II GSK
54/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 96).
9 9. Zagadnienie prawne a stan faktyczny. Skoro zagadnienie prawne formułowane w indywidualnej sprawie
(art. 187 § 1) musi być ściśle osadzone w jej realiach faktyczno-prawnych, to niepodważenie tych realiów w skardze
1009098 923225182
kasacyjnej wyłącza możliwość sięgnięcia przez zadający pytanie sąd do tych okoliczności, które nie zostały objęte
kwestionowanymi ustaleniami, chociaż z punktu widzenia ujawniających się wątpliwości prawnych mają istotne
znaczenie (por. post. NSA z 16.1.2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72, z glosą aprobującą A.
Kabata, Prok. i Pr. 2006, Nr 5, s. 30).
10 10. Prawo do poszerzania argumentów skargi kasacyjnej; problematyka tzw. uchwał konkretnych.
Przedmiotem wystąpienia składu orzekającego NSA mogą być tylko takie wątpliwości prawne, które wyłonią się
przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej (zażalenia). Skład orzekający NSA, przedstawiając poważne wątpliwości
prawne do rozstrzygnięcia, powinien nawiązać bezpośrednio do okoliczności faktycznych sprawy oraz do przepi-
sów prawnych, które są źródłem wątpliwości, i jednocześnie wskazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w
sprawie. Za niedopuszczalne należy uznać zwrócenie się o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w sytuacji, gdy
występujące wątpliwości nie są bezpośrednio związane z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Pra-
widłowa wykładnia art. 187 § 1 PPSA uzasadnia również wyłączenie możliwości przedstawienia do wyjaśnienia
"wątpliwego" zagadnienia prawnego, które wprawdzie wystąpiło przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy, jednak
nie ma dla niej rozstrzygającego znaczenia (por. post. NSA z 11.6.2008 r., I FZ 177/08, Legalis).
11 11. Wykładnia sądowa uchwał NSA podjętych na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Z zawartego w
art. 187 § 2 PPSA unormowania nie wynika zakaz powoływania się przez sądy administracyjne na uchwały wy-
dane na tle konkretnych spraw. Uchwały podjęte na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 11.5.1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym formalnie utraciły moc wiążącą, jednak prezentowane w nich poglądy prawne
zachowały charakter wykładni sądowej, do której można sięgać do chwili obecnej (por. wyr. NSA z 17.1.2008 r.,
392322518 1009098
Art. 188 Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone
orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
1 1. Istota regulacji. Komentowany przepis umożliwia wydanie przez NSA orzeczenia o charakterze reforma-
toryjnym (rozstrzygającym co do istoty sprawy).
2 2. Stan faktyczny w orzeczeniu reformatoryjnym. Sąd kasacyjny, stosując art. 188 PPSA, powinien przyjąć
jako podstawę orzeczenia taki sam stan faktyczny, jaki przyjęto w zaskarżonym wyroku i orzec w sprawie na tych
samych zasadach co sąd pierwszej instancji.
3 3. Stosowanie art. 135 PPSA. W związku z przyznaniem sądowi kasacyjnemu uprawnień reformatoryjnych
na podstawie art. 188 PPSA wskazać należy, że sąd ten może również stosować w swoim orzeczeniu art. 135 (por.
wyr. NSA z 10.5.2005 r., FSK 2536/04, OSP 2006, Nr 7–8, poz. 80, z glosą aprobującą A. Skoczylasa, tamże).
4 4. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących postępowania przed sądem pierwszej instancji. W
trakcie orzekania na podstawie art. 188 PPSA sąd kasacyjny ma obowiązek stosować przepisy odnoszące się do
postępowania przed sądem pierwszej instancji zawarte w art. 145–151 PPSA zgodnie z odesłaniem z art. 193.
5 5. Wyprowadzanie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego. Wyprowadzenie wadliwych
wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez sąd pierwszej instancji, które skutkowało w efekcie od-
miennym niż podjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciem, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie
przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 PPSA.
1009098 923225182
Art. 189 Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed woje-
wódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w spra-
wie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
1 1. Istota regulacji. Komentowana regulacja znajdzie zastosowanie wówczas, gdy w toku postępowania przed
sądem kasacyjnym ujawni się niedostrzeżona przed sądem pierwszej instancji przesłanka skutkująca konieczno-
ścią odrzucenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem. Podstawy
do zastosowania omawianej instytucji wynikają z dostrzeżenia przez sąd kasacyjny przesłanek zawartych w art.
58 § 1 lub art. 161 PPSA (por. komentarze do tych przepisów). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że na skutek
wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w wymienionych regulacjach "droga do wydania wyroku [merytorycz-
nego – dop. aut.] była zamknięta" (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 472). H. Knysiak-Molczyk
nazywa tego typu orzeczenie orzeczeniem o charakterze merytoryczno-procesowym (por. H. Knysiak-Molczyk,
Skarga kasacyjna, s. 393). Sytuacja opisana w komentowanym przepisie będzie miała miejsce szczególnie wtedy,
gdy sąd kasacyjny stwierdzi nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 pkt 1–3 PPSA.
Z unormowania zawartego w komentowanym artykule wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiąza-
ny jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, z urzędu, bez konieczności podnoszenia w tym
zakresie zarzutów, dokonać kontroli skargi w aspekcie przesłanek odrzucenia skargi z art. 58 § 1, czy też
podstaw do umorzenia postępowania sądowego z art. 161 § 1. Zatem byłaby to ponowna ocena, która odnosiła-
by skutek w sytuacji niedostrzeżenia tych przesłanek przez wojewódzki sąd administracyjny (por. post. NSA z
28.3.2013 r., I FSK 719/12, Legalis).
2 2. Istnienie podstawy do odrzucenia skargi. W przepisie art. 189 PPSA znajduje się sformułowanie: "jeżeli
skarga ulegała odrzuceniu". Wskazuje to, że przepis ten odsyła do przypadków, w których już na etapie wnosze-
nia skargi do sądu pierwszej instancji istniała podstawa do odrzucenia tejże skargi, natomiast sąd ten, pomimo
obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 PPSA, skargi nie odrzucił (por. wyr. NSA z 20.1.2012 r., II FSK 1276/10,
Legalis).
3 3. Odpowiednie zastosowanie. Przepis art. 189 PPSA ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w których
istniały podstawy do odrzucenia wniosku o przywrócenie terminu określone w art. 88 PPSA (por. post. NSA
z 27.6.2006 r., II GZ 64/06, Legalis).
4 4. Charakter rozstrzygnięć. Na podstawie art. 189 PPSA sąd kasacyjny, wydając postanowienie, może:
1) uchylić wydane w sprawie orzeczenie i odrzucić skargę lub też
2) uchylić wydane w sprawie orzeczenie i umorzyć postępowanie przed sądem pierwszej instancji.
Każde z powyższych rozstrzygnięć odnosi się do "bytu prawnego zaskarżonego orzeczenia poprzez jego wy-
eliminowanie, zarazem jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne w sposób niemerytoryczny, nieodno-
szący się do kwestii legalności aktu lub czynności zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego" (por.
H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 394).
5 5. Możliwość orzekania a zakres zaskarżenia orzeczenia. Możliwość uchylenia orzeczenia sądu pierwszej
instancji i dalsze odrzucenie skargi bądź też umorzenie postępowania będą uzależnione od zakresu zaskarżenia
tego orzeczenia w treści skargi kasacyjnej. Jeśli więc wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył jedynie część orzecze-
nia sądu pierwszej instancji, ewentualne skutki zastosowania komentowanego przepisu mogą dotknąć wyłącznie
zaskarżonej części orzeczenia.
6 6. Niedopuszczalność uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu skargi kasacyjnej. W
świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w zw. z art. 193 PPSA jest dopuszczalne zastosowanie przez NSA z urzędu
art. 189 tej ustawy. Nie jest dopuszczalne uchylenie przez NSA na podstawie art. 189 w zw. z art. 193 i art. 197 §
2 PPSA postanowienia WSA o odmowie przywrócenia terminu i odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu jako
niedopuszczalnego lub spóźnionego (por. uchw. NSA z 8.12.2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz.
40, s. 64).
7 7. Uchylenie przez NSA orzeczenia sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do odrzu-
cenia wniosku o przywrócenie terminu. Uprzednie wydanie przez sąd pierwszej instancji postanowienia o przy-
wróceniu terminu do wniesienia skargi nie może stać na przeszkodzie wydaniu przez sąd kasacyjny, na mocy
art. 189 PPSA, orzeczenia, w którym sąd uchyli zaskarżone orzeczenie i odrzuci skargę, jeżeli w ocenie sądu przy-
wrócenie terminu nastąpiło z naruszeniem prawa, a skarga podlegała odrzuceniu (por. post. NSA z 27.1.2006 r.,
8 8. Możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wyroku sądu pierwszej instancji wskutek zajścia w
toku postępowania kasacyjnego okoliczności czyniącej bezprzedmiotowym postępowanie przed tym sądem.
Komentowany przepis znajduje zastosowanie w odniesieniu do podstaw umorzenia postępowania pierwszoinstan-
cyjnego tylko wtedy, gdy podstawy takie istniały w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wystą-
pienie później okoliczności odpowiadających takim podstawom nie stanowi przesłanki stosowania tego przepisu.
Ustawodawca nie przewidział bowiem mechanizmu pozwalającego na wyeliminowanie z obrotu prawnego wyro-
1009098 923225182
ku sądu pierwszej instancji skutkiem zajścia w toku postępowania kasacyjnego okoliczności czyniącej bezprzed-
miotowym postępowanie przed NSA (por. post. NSA z 23.10.2007 r., GSK 1475/04, Legalis).
392322518 1009098
Art. 190 Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie
przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po po-
nownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez
Naczelny Sąd Administracyjny.
1 1. Istota regulacji. Komentowany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa doko-
naną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Istotą związania oceną prawną
wyrażoną przez sąd odwoławczy jest niewątpliwie zapewnienie większej jednolitości orzecznictwa oraz ogra-
niczenie ponownego zaskarżenia orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji. Przesłanką takiego ure-
gulowania jest też założenie, że sąd odwoławczy ma możność dokonania trafniejszej oceny i wykładni przepisów
prawnych niż sąd pierwszej instancji (wyr. NSA z 18.6.2015 r., II FSK 3940/14, Legalis).
Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podsta-
wach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA (art. 190 in fine PPSA).
2 2. Zasada związania oceną prawną dokonaną przez NSA. Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 PPSA
należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa (por. wyr. NSA z 8.4.2014 r., II OSK 2686/12,
Legalis). Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji,
ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczel-
ny Sąd Administracyjny. Wystarczy, że sąd odwoławczy w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na
wskazany przepis i nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z zakresu
związania wykładnią można wykluczyć jedynie oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też
oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia
rozważań (zob. wyr. NSA z 12.8.2015 r., II FSK 1223/15, Legalis).
Skoro pojęcie "wykładnia prawa" użyte w komentowanym przepisie należy rozumieć wąsko jako ustalenie
znaczenia przepisów prawa, to związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje
zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego
ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia,
a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA
wykładnią prawa odnośnie do takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformu-
łowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu fak-
tycznego (por. wyr. NSA z 8.4.2014 r., II OSK 2686/12, Legalis).
Wykładnia prawa wyrażona w uprzednim wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej
sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyr. NSA z 4.7.2007
3 3. Wiążąca ocena prawna; podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Wiążącej oceny prawnej nie można
domniemywać – powinna ona wprost i jednoznacznie wynikać z motywów prawomocnego orzeczenia sądu (por.
4 4. Związanie wykładnią prawa. Z przepisu art. 190 zd. 1 PPSA wynika związanie wykładnią prawa tylko
przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nie również "przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie
tożsamej". Określenie "związanie wykładnią prawa" oznacza, że WSA nie jest związany oceną co do stanu fak-
tycznego sprawy (por. wyr. NSA z 16.10.2007 r., II OSK 1388/06, Legalis).
5 5. Możliwość odstąpienia od związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA przy ponownym rozpo-
znaniu sprawy. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może
w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:
1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ
zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy
stosować inną podstawę prawną (por. m.in. wyr. NSA z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, Legalis; wyr.
NSA z 3.9.2008 r., I OSK 1311/07, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 30.5.2005 r., III SA/Wa
1041/05, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 21.3.2007 r., III SA/Po 147/07, Legalis; wyr. WSA w
Warszawie z 30.6.2008 r., III SA/Wa 898/08, Legalis; wyr. NSA z 12.8.2015 r., II FSK 1223/15,
Legalis);
2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednak stan prawny (por. m.in.
wyr. NSA z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 21.3.2007 r., III SA/
Po 147/07, Legalis; wyr. NSA z 12.8.2015 r., II FSK 1223/15, Legalis);
3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni pra-
wa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej spra-
wy sądowoadministracyjnej (por. uchw. NSA z 30.6.2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr
5, poz. 75).
6 6. Związanie wykładnią prawa a ocena sądu kasacyjnego co do stanu faktycznego. Wykładnia prawa obej-
muje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym z określenia "związany jest wykładnią pra-
1009098 923225182
wa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd pierwszej instancji nie jest związany oceną sądu kasacyjnego co do stanu
faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. m.in. wyr. NSA 29.9.2011 r.,
I OSK 1130/11, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, Legalis; wyr. NSA z 12.8.2015
7 7. Związanie wykładnią NSA. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego na podstawie ko-
mentowanego przepisu oznacza w praktyce, że sąd administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, która została
mu przekazana przez sąd kasacyjny, na podstawie art. 185 § 1 PPSA nie może stosować postanowień art. 134 §
1 i art. 135 PPSA, a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty sformułowane na podstawie od-
miennej wykładni prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i
przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może
odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony
po ponownym jej rozpoznaniu uległ zasadniczej zmianie lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy
po wydaniu orzeczenia zmienił się stan sprawy (por. wyr. NSA z 10.9.2008 r., I OSK 1290/07, Legalis).
8 8. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa w przypadku stwierdzenia
niekonstytucyjności przepisu prawa przez TK. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę,
w której w międzyczasie doszło do zmiany stanu prawnego, w wyniku stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu
prawa przez Trybunał Konstytucyjny, nie jest już związany w myśl art. 190 PPSA swą wcześniejszą wykładnią
prawa (por. wyr. NSA z 28.5.2013 r., I GSK 1615/11, POP 2013, Nr 6, poz. 109).
9 9. Granice wykładni formułowanej przez NSA. Wykładnia prawa wiążąca sąd, któremu sprawa została prze-
kazana do ponownego rozpatrzenia, nie może wykraczać poza zakres kontroli i orzekania wyznaczony zasadą
związania granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że w wyroku kasacyjnym niedozwolone jest formułowanie
wykładni co do niezaskarżonych części orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz wychodzącej poza podstawy
zaskarżenia sformułowane w skardze kasacyjnej (por. wyr. WSA w Gliwicach z 12.3.2007 r., III SA/Gl 1672/06,
Legalis).
10 10. Kwalifikacja przez NSA charakteru pisma procesowego a związanie wykładnią prawa. Kwalifikacja
przez NSA charakteru pisma procesowego będącego przedmiotem skargi do WSA nie stanowi wykładni przepi-
sów prawa, lecz należy do sfery ustaleń stanu faktycznego, którymi sąd pierwszej instancji nie jest związany (por.
wyr. NSA z 8.1.2008 r., II GSK 293/07, Legalis).
11 11. Kolejna skarga kasacyjna. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można
oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasa-
cyjnej, albowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej (por. wyr. NSA z 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, Legalis).
12 12. Dopuszczalny zakres uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym.
Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych,
które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń,
które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc
– nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. wyr. NSA z 7.6.2013 r., II GSK 2251/11,
Legalis).
13 13. Możliwości zaskarżenia postanowienia o kosztach procesu orzeczonych po raz pierwszy przez NSA.
Artykuł 194 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 1 PPSA w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaskarżenia
orzeczenia o kosztach postępowania wydanego po raz pierwszy przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest zgodny
z art. 78 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyr. TK z 15.11.2016 r., SK 46/15, OTK-A 2016, poz. 87).
14 14. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie
przez NSA. Przepis art. 190 zd. 2 PPSA adresowany jest również do stron. Nie można bowiem oprzeć skargi
kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią
prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Oparcie skargi kasacyjnej, wbrew powyższemu zakazowi, na podstawach
sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w tej sprawie przez NSA nie może jednak spowodować odrzucenia
wspomnianej skargi w trybie art. 178 lub art. 180. Badanie zgodności podstawy kasacyjnej z treścią wykładni,
zawartej w orzeczeniu sądu, stanowi bowiem element merytorycznego rozpoznania sprawy. Jego wynikiem może
więc być – w razie dostrzeżenia zakazanej sprzeczności – oddalenie, a nie odrzucenie skargi kasacyjnej (zob. wyr.
392322518 1009098
Art. 191 Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia woje-
wódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy.
1 1. Istota regulacji. Na podstawie komentowanego przepisu istnieje możliwość objęcia zaskarżeniem w treści
skargi kasacyjnej postanowień niepodlegających weryfikacji w drodze zażalenia (co do instytucji zażalenia por.
art. 194–198 PPSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje te postanowienia na wniosek strony.
2 2. Zaskarżanie postanowień sądu pierwszej instancji. Warunkiem skutecznego złożenia takiego wniosku
jest wniesienie skargi kasacyjnej i wykazanie wpływu wydanego postanowienia na wynik sprawy (por. post.
3 3. Poglądy doktryny. Warto zacytować stanowisko H. Knysiak-Molczyk, że środek procesowy przewidziany
w art. 191 PPSA "jest ściśle powiązany z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej i zmierza do uchylenia zaskar-
żonego orzeczenia. Nie jest zatem potrzebne ani dopuszczalne formalne uchylanie postanowienia poddanego kon-
troli Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie omawianego przepisu" [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś
1009098 923225182
Art. 192 Z wyjątkiem przypadków określonych w art. 123–125, postępowanie przed Naczelnym Sądem Ad-
ministracyjnym ulega zawieszeniu jedynie na zgodny wniosek stron.
1 1. Istota regulacji. Artykuł 192 PPSA określa warunki umożliwiające zawieszenie postępowania przed sądem
kasacyjnym.
2 2. Przypadki zawieszenia postępowania przed sądem kasacyjnym. Zawieszenie postępowania przed sądem
kasacyjnym może się odbyć na podstawie art. 123–125 PPSA lub – poza przypadkami określonymi we wskazanych
przepisach – na zgodny wniosek stron. Zawieszenie postępowania może nastąpić z mocy prawa (na podstawie
art. 123) lub też z urzędu (art. 124–125).
3 3. Katalog przesłanek zawieszenia postępowania; związanie sądu wnioskiem stron. W jednym z orzeczeń
NSA wskazał, że zawieszenie postępowania przed sądem kasacyjnym powinno mieć miejsce jedynie w uzasad-
nionych przypadkach (por. post. NSA z 19.12.2006 r., II OSK 17/06, Legalis). Chodzi w tym przypadku o wy-
stąpienie przesłanek zawieszenia postępowania zawartych w art. 123–125. Zgodzić się należy z poglądem H. Kny-
siak-Molczyk, że w przypadku zgodnego wniosku stron co do zawieszenia postępowania sąd kasacyjny jest zwią-
zany treścią takiego wniosku [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 789].
4 4. Skutki zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania przed NSA wywołuje skutki zbieżne ze skut-
kami zawieszenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (por. art. 127–130).
1009098 923225182
Art. 193 Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,
do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem admini-
stracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie
trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasa-
cyjnej.
1 1. Istota regulacji. W postępowaniu przed sądem kasacyjnym obowiązują przepisy znajdujące bezpośrednio
zastosowanie do czynności proceduralnych w nim dokonywanych, jak i regulacje, które mogą być stosowane
odpowiednio. Komentowany przepis wskazuje na możliwość odpowiedniego stosowania norm regulujących po-
stępowanie przed sądem pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym przez NSA.
Uzasadnienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Na-
czelny Sąd Administracyjny ma możliwość ograniczenia wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie w stosunku
do wzorca przewidzianego w art. 141 § 4 PPSA. Uzyskał on bowiem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia,
zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku uspra-
wiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez wojewódzki sąd admi-
nistracyjny mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Stan faktyczny odnoszony do przytoczonych przepisów prawa
oraz wyjaśnianej podstawy prawnej będzie tym, który został przedstawiony i przyjęty w zaskarżonym wyroku sądu
pierwszej instancji.
2 2. Wskazanie przepisów stosowanych w postępowaniu kasacyjnym. Należy się zgodzić z B. Gruszczyńskim,
że przepisy znajdujące bezpośrednio zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym to nie tylko regulacje zawarte w
rozdziale 1 ("Skarga kasacyjna") działu IV ("Środki odwoławcze"), ale również niektóre inne, np. art. 59 § 2,
art. 130 § 2, art. 156 § 3, art. 169 in fine, 172 i 203–204 PPSA (por. B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
3 3. Odpowiednie stosowanie przepisów. Przepisy regulujące postępowanie przed sądem pierwszej instancji
stosuje się odpowiednio wówczas, gdy brak jest norm, które można stosować bezpośrednio. Artykuł 193 PPSA
tworzy więc stosowne odesłanie, gdy brak jest rozwiązań wyraźnie kreujących instytucje służące procedowaniu
przed sądem kasacyjnym. Instytucja odesłań nie jest jednolita, na co wyraźnie wskazuje literatura przedmiotu (por.
J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, s. 376–371). Odpowiednie stosowanie przepisów doty-
czących postępowania przed sądem pierwszej instancji w postępowaniu kasacyjnym będzie polegać na stosowa-
niu części przepisów bezpośrednio, niektórych zaś z pewnymi modyfikacjami nakładającymi konieczność ich
dostosowania do specyfiki postępowania przed NSA.
4 4. Przepisy znajdujące odpowiednie zastosowanie. W toku postępowania przed sądem kasacyjnym mogą
znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
regulujące następujące instytucje: doręczenia (art. 65–77), terminy (art. 82 i 83), posiedzenia sądowe (art. 91–114),
zawieszenie postępowania (art. 123–130), ogłoszenie wyroku (art. 139), zakaz reformationis in peius (art. 134 §
2), doręczenie odpisu wyroku (art. 142 § 1), doręczanie postanowień (art. 163).
5 5. Brak zastosowania przepisów. Przed sądem kasacyjnym nie znajdą zastosowania przepisy dotyczące po-
stępowania mediacyjnego i uproszczonego (art. 115–122).
6 6. Cofnięcie skargi. Artykuł 60 PPSA przewidujący możliwość cofnięcia skargi przez skarżącego oraz wa-
runki skutecznego cofnięcia skargi znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed sądem kasacyjnym
(art. 193). Jednakże cofnięcie skargi kasacyjnej jest dla NSA wiążące i skutkuje umorzeniem postępowania. Z
uwagi na zasadę związania granicami skargi kasacyjnej sąd ten nie jest władny badać zasadności cofnięcia (por.
7 7. Zakres odpowiedniego stosowania art. 61 § 3–5 PPSA. Przepis art. 152 PPSA wyłącza możliwość odpo-
wiedniego stosowania przepisów art. 61 § 3–5 przed NSA na podstawie art. 193 PPSA tylko w odniesieniu do tych
spraw, w których sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i wypowiedział się, czy i w jakim zakresie zaskarżony
akt lub czynność nie mogą być wykonane. W pozostałych sytuacjach przepisy art. 61 § 3–5 PPSA mają przed sądem
kasacyjnym odpowiednie zastosowanie (post. NSA z 9.8.2005 r., II FSK 885/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 8).
8 8. Wstrzymanie wykonania decyzji przez sąd kasacyjny. W postępowaniu kasacyjnym, wszczętym na skutek
wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji
na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 PPSA (por. uchw. NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007,
Nr 4, poz. 77).
9 9. Odpowiednie stosowanie niektórych regulacji dotyczących kosztów postępowania. W postępowaniu
przed sądem kasacyjnym znajduje odpowiednie zastosowanie art. 157 PPSA, z tym że okoliczność zasądzenia
przez NSA kosztów postępowania w wysokości niższej niż określiła to strona w swoim wniosku nie uzasadnia
żądania uzupełnienia wyroku (art. 157 § 1 w zw. z art. 193 PPSA). Wynika to z tego, że zasądzenie kosztów
postępowania nie oznacza, że sąd kasacyjny nie rozstrzygnął o całości skargi i dodatkowych orzeczeniach, które
1009098 923225182
powinny się znaleźć w orzeczeniu (por. post. NSA z 15.3.2005 r., GSK 1334/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz.
124; por. podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 480).
10 10. Zasady zwrotu kosztów postępowania przed NSA. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Admini-
stracyjnym wszczętym skargą kasacyjną obowiązują odmienne zasady co do zwrotu kosztów postępowania niż
w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W postępowaniu tym strony (skarżący i organ)
mają co do zasady zwrotu kosztów równe prawa. Koszty postępowania podlegają zatem zwrotowi w obie strony w
zależności od wyniku sprawy. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do zasądzenia kosztów postępowania jest
złożenie odpowiedniego żądania w terminie, o którym mowa w art. 210 § 1 PPSA (zob. wyr. NSA z 2.3.2016 r.,
11 11. Uzasadnienie wyroku przez NSA a przedstawienie pełnej relacji co do przebiegu sprawy. Uzasadnie-
nie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie
określony został zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasa-
cyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie
stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewi-
dzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 PPSA. Mając to na uwadze, NSA może zrezygnować z przedstawienia
pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na
celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji (wyr. NSA z 8.8.2018
392322518 1009098
Art. 194
§ 1.
Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu ad-

ministracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przed-
miotem jest:
1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu;
1a) odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4 oraz art. 220 § 3;
1b) umorzenie postępowania;
2) wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o
których mowa w art. 61;
3) (uchylony)
4) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku;
5) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa;
5a) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględnienia;
6) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego;
7) odrzucenie skargi kasacyjnej;
8) odrzucenie zażalenia;
9) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej;
10) ukaranie grzywną.
§ 2. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia.
§ 3. Zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz
zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe
uzasadnienie zażalenia.
§ 4. Zażalenie, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi kasacyjnej, powinno być sporządzone przez
adwokata lub radcę prawnego. Przepis art. 175 § 2–3 stosuje się odpowiednio.
1 1. Istota zażalenia. Zażalenie jest zwykłym środkiem odwoławczym, który przysługuje od wskazanych w
ustawie nieprawomocnych postanowień wydawanych przez sądy administracyjne pierwszej instancji. Posta-
nowienia są zaskarżalne w drodze zażalenia wówczas, gdy ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi tak przewiduje. Są też zaskarżalne postanowienia, o których mówi art. 194 § 1 pkt 1–10 PPSA.
2 2. Zażalenie na niektóre zarządzenia przewodniczącego. Zażalenie przysługuje również na niektóre zarzą-
dzenia przewodniczącego w przypadkach wskazanych w komentowanej ustawie.
3 3. Charakter zażalenia. Podobnie jak skarga kasacyjna zażalenie jest środkiem weryfikacyjnym o ostatecz-
nym charakterze, co oznacza, że jego rozpoznanie powoduje dalszą niemożność wnoszenia jakichkolwiek środ-
ków weryfikacyjnych. Od wyroków i postanowień wydanych przez sąd kasacyjny nie przysługuje żaden środek
1009098 923225182
odwoławczy. Orzeczenia te stają się prawomocne z chwilą ich wydania. Od prawomocnego orzeczenia przysługuje
jedynie skarga o wznowienie postępowania (por. komentarz do art. 270).
4 4. Wniesienie zażalenia na podstawie innych przepisów PPSA. Na podstawie innych niż art. 194 § 1 PPSA
przepisów możliwe jest wniesienie zażalenia na następujące postanowienia sądu pierwszej instancji:
1) postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika osoby,
która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, oraz organizacji społecznej (art. 33 §
2 PPSA);
2) postanowienie o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu do dokonania czynności
w postępowaniu sądowym (art. 86 § 3 PPSA);
3) postanowienie o odrzuceniu wniosku o przywrócenie terminu (art. 88 PPSA);
4) postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie kosztów sądowych, je-
żeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy (art. 227 § 1 PPSA);
5) postanowienie w sprawie sprzeciwu od postanowień i zarządzeń referendarza sądowego z za-
kresu prawa pomocy (art. 260 PPSA);
6) postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania orzeczenia zaskarżonego w drodze skargi o
wznowienie postępowania (art. 284 PPSA);
7) postanowienie w sprawie odtworzenia zaginionych akt lub postanowienie stwierdzające, że od-
tworzenie akt jest niemożliwe (art. 297 PPSA);
8) postanowienie o podjęciu dalszego postępowania po odtworzeniu zaginionych akt
(art. 298 PPSA).
5 5. Zarządzenia przewodniczącego, na które przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje również na na-
stępujące zarządzenia przewodniczącego:
1) zarządzenie w sprawie pozostawienia pisma bez rozpoznania, jeżeli strona nie uzupełniła lub
nie poprawiła pisma w terminie (art. 49 § 2 PPSA);
2) zarządzenie w sprawie kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do
istoty sprawy (art. 227 PPSA).
6 6. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane przez sąd drugiej instancji. Skoro przepis
art. 194 § 1 PPSA wyraźnie wskazuje, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia przysługuje stronom postępowa-
nia jedynie wobec stosownych orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a contrario należy stwierdzić, że
nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie NSA (por. post. NSA z 23.4.2008 r., I FSK 945/07, Legalis).
7 7. Wyłączenie zaskarżalności zażaleniem. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują możliwości wnie-
sienia zażalenia na zarządzenie przewodniczącego wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przy-
znanie prawa pomocy (por. post. NSA z 19.6.2008 r., I OZ 446/08, Legalis).
8 8. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zażalenie na po-
stanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne (por. post. NSA z 3.6.2008 r., II OZ 554/08,
Legalis).
9 9. Odwołania od zarządzeń przewodniczącego w przedmiocie sprostowania lub uzupełnienia protokołu
a zażalenie na postanowienie. Odwołania, o którym mowa w art. 103 PPSA, nie należy utożsamiać z zażaleniem
w rozumieniu art. 194 PPSA (por. post. NSA z 11.5.2005 r., FZ 510/04, Legalis).
10 10. Skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania. Odrzucenie
przez sąd pierwszej instancji skargi o wznowienie postępowania jest, w rozumieniu art. 173 § 1 PPSA, postano-
wieniem kończącym postępowanie w sprawie i w związku z tym przysługuje stronie skarga kasacyjna, a nie zaża-
lenie. Za powyższym przemawia również brzmienie art. 194 § 1 PPSA (por. post. NSA z 8.12.2004 r., OZ 713/04,
Legalis).
11 11. Skutki prawne niesporządzenia zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną przez fa-
chowego pełnomocnika. Niesporządzenie zażalenia na postanowienie odrzucające skargę kasacyjną przez adwo-
kata, radcę prawnego lub podmioty wskazane w art. 175 § 2 lub 3 PPSA jest nieusuwalnym brakiem powodują-
cym odrzucenie zażalenia na podstawie art. 178 w zw. z art. 197 § 2 (por. post. NSA z 18.10.2007 r., II FZ 548/07,
Legalis – teza ta zachowuje aktualność mimo nowelizacji art. 197).
12 12. Dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienia do NSA. W świetle art. 194 § 1 PPSA bezprzed-
miotowe, a przez to niedopuszczalne, są takie zażalenia, które wniesione zostały w sytuacji, gdy nie zostało pod-
392322518 1009098
jęte postanowienie, które mogłoby stanowić przedmiot zaskarżenia (por. post. NSA z 20.9.2005 r., I FZ 453/05,
Legalis).
13 13. Błędne nazwanie środka zaskarżenia a jego klasyfikacja. Błędne nazwanie przez stronę środka zaskar-
żenia (zamiast "zażalenie" wnoszący zatytułował pismo "skarga kasacyjna") nie ma wpływu na jego klasyfikację
14 14. Przywracalność terminu do wniesienia zażalenia. Termin do wniesienia zażalenia od postanowienia sądu
pierwszej instancji jest przywracalny na podstawie art. 86–88 PPSA.
15 15. Prawidłowe wniesienie zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zażale-
nie złożone bezpośrednio do NSA zamiast do właściwego sądu pierwszej instancji, wbrew pouczeniu co do wnie-
sienia środka odwoławczego, w istocie wniesione zostało po terminie (por. post. NSA z 14.5.2008 r., I OZ 325/08,
Legalis).
16 16. Wymogi formalne dla zażalenia. Zażalenie powinno spełniać warunki przewidziane dla pisma strony
(art. 46 PPSA). Zażalenie niespełniające wymogów formalnych może ulec konwalidacji na podstawie art. 49 §
1 w zw. z art. 197 § 2 PPSA.
17 17. Rozszerzenie regulacji ustawowej (nowelizacja). Zasadniczą zmianą wprowadzoną przez ZmP-
PSA2015 jest rozszerzenie katalogu postanowień zaskarżalnych przy pomocy instytucji zażalenia. Dodanie na
podstawie ZmPPSA2015 w art. 194 w § 1 nowych pkt 1a i 1b jest konsekwencją zmian zaproponowanych w
obrębie art. 173 § 1 PPSA polegających na wyłączeniu możliwości zaskarżenia skargą kasacyjną postanowień o
odrzuceniu skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4 i art. 220 § 3 oraz postanowień o umo-
rzeniu postępowania w ramach art. 161 § 1. Obecnie środkiem zaskarżenia inicjującym kontrolę instancyjną w tej
kategorii spraw było zażalenie, które odpowiada procesowemu charakterowi wyżej wymienionych rozstrzygnięć.
Wprowadzenie pkt 5a po nowelizacji komentowanej ustawy dokonanej przez ZmPPSA2015 jest z kolei kon-
sekwencją zmiany w art. 157, która przewiduje wydanie postanowienia o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie
wyroku w przypadku nieterminowego jego złożenia. Uznano, że tego rodzaju postanowienie o charakterze formal-
nym powinno być zaskarżalne, podobnie jak postanowienie merytoryczne negatywnie załatwiające taki wniosek.
18 18. Uchylenie jednej z przesłanek na podstawie ZmPPSA2015. Uchylenie § 1 pkt 3 komentowanego artykułu
wynika ze zmiany art. 131, która została dokonana poprzez dodanie w nim zd. 2. Brzmi ono: "Na postanowienie
o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie".
19 19. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze
pełnomocnika doradcy podatkowego. Nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszcze-
nia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze pełnomocnika doradcy podatkowego
(zob. post. NSA z 24.6.2004 r., GZ 10/04, Legalis).
20 20. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania sądowoad-
ministracyjnego. Nadal aktualne pozostaje twierdzenie o niemożliwości zażalenia postanowienia odmawiającego
zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. post. NSA z 7.12.2010 r., II FZ 669/10, Legalis).
21 21. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odrzucające wniosek o wyłączenie sędziego. Nie istnie-
je możliwość zażalenia postanowienia odrzucającego wniosek o wyłączenie sędziego (zob. post. NSA z 9.2.2011
22 22. Zażalenie na postanowienie w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej sporządzone z naruszeniem
przymusu radcowsko-adwokackiego. Niedopełnienie warunku wynikającego z art. 194 § 4 PPSA jest brakiem
nieusuwalnym powodującym odrzucenie zażalenia. Sąd nie ma obowiązku wzywać do uzupełnienia braku zaża-
lenia w przedmiocie sporządzenia go zgodnie z wymogiem wynikającym z powołanego art. 194 § 4, bowiem brak
ten nie podlega uzupełnieniu, a jego niespełnienie powoduje niedopuszczalność środka zaskarżenia (por. post. NSA
z 8.1.2008 r., I OZ 986/07, Legalis).
23 23. Środek odwoławczy przysługujący od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu po-
stępowania sądowego po 15.8.2015 r. Od postanowień kończących postępowanie przed wojewódzkim sądem ad-
ministracyjnym na podstawie art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 PPSA wydanych po 15.8.2015 r.
w sprawach wszczętych przed tym dniem przysługuje zażalenie (zob. post. NSA z 18.2.2016 r., II FZ 1043/15,
Legalis).
24 24. Skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi na skutek nieuiszczenia wpisu sądowego
wydanego po 15.8.2015 r. w sprawie wszczętej przed tą datą. Dopuszczalne jest rozpoznanie skargi kasacyjnej
złożonej od postanowienia o odrzuceniu skargi na skutek nieuiszczenia wpisu sądowego, wydanego po 15.8.2015
r. w sprawie wniesionej przed tą datą (zob. post. NSA z 4.12.2015 r., II OSK 2893/15, Legalis).
1009098 923225184
Art. 195
§ 1. Akta sprawy wraz z zażaleniem wojewódzki sąd administracyjny przedstawia Naczelnemu Sądowi Ad-
ministracyjnemu po doręczeniu zażalenia pozostałym stronom. Odpowiedź na zażalenie może być wniesiona
wprost do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie siedmiu dni od doręczenia zażalenia.
§ 2. Jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd ad-
ministracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę roz-
poznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogól-
nych.
§ 3. Jeżeli postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe przed przedstawieniem zażalenia wraz z
aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu
niejawnym umarza to postępowanie. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
1 1. Dewolutywny charakter instytucji. Zażalenie jest środkiem prawnym o charakterze dewolutywnym, co

oznacza, że w praktyce powinien je rozpatrywać inny organ sądowy niż ten, który wydał zaskarżone orzeczenie.
Co do zasady zażalenie jest rozpoznawane przez NSA – po przekazaniu akt sprawy przez sąd pierwszej instancji
– na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.
2 2. Obowiązek doręczenia stronom przeciwnym odpisu zażalenia. Obowiązek doręczenia stronom przeciw-
nym odpisu zażalenia ciąży na sądzie pierwszej instancji.
3 3. Termin na udzielenie odpowiedzi na zażalenie. Termin na udzielenie odpowiedzi na zażalenie wynosi
siedem dni. Termin ten biegnie od dnia doręczenia stronie odpisu zażalenia.
4 4. Forma odpowiedzi na zażalenie. Odpowiedź na zażalenie powinna przybrać formę pisma strony (powinno
więc spełniać wymogi wskazane w art. 46 PPSA). Nie wzywa się do uzupełnienia braków zauważonych w odpo-
wiedzi na zażalenie, ponieważ komentowana ustawa nie przewiduje możliwości jej odrzucenia (tak J.P. Tarno,
5 5. Charakter terminu na udzielenie odpowiedzi na zażalenie. Określony w art. 195 § 1 zd. 2 PPSA termin
do wniesienia odpowiedzi na zażalenie jest terminem ustawowym, a zatem nie może ulec przedłużeniu. Jed-
nocześnie jego uchylenie nie pociąga za sobą ujemnych skutków procesowych dla strony. Dlatego w wypadku
uchybienia temu terminowi nie ma zastosowania art. 85 PPSA, nie jest też konieczne ani dopuszczalne przywró-
cenie terminu (por. art. 86 § 2 PPSA). Odpowiedź na zażalenie jest pismem procesowym zawierającym wnioski
i oświadczenia strony (art. 45 PPSA), które można składać aż do chwili wydania orzeczenia (por. post. NSA z
12.6.2008 r., II GZ 53/08, Legalis).
6 6. Uprawnienia sądu pierwszej instancji wobec wniesionego zażalenia. Po dokonaniu kontroli zażalenia
pod kątem jego dopuszczalności, zachowania wymogów formalnych i dochowania terminu do jego wniesienia
sąd pierwszej instancji może zweryfikować zaskarżone postanowienie we własnym zakresie w trybie art. 195 §
2 PPSA lub powinien przekazać akta sprawy wraz z zażaleniem NSA celem jego merytorycznego rozpoznania (por.
post. NSA z 24.5.2006 r., II OZ 560/06, Legalis). Sąd pierwszej instancji może na posiedzeniu niejawnym uchylić
zaskarżone postanowienie i ponownie rozpoznać sprawę w zakresie rozstrzygniętym zaskarżonym postanowieniem
tylko w razie zaistnienia przesłanek określonych w art. 195 § 2 PPSA. Zgodzić się należy z H. Knysiak-Molczyk,
że przepis ten ma charakter szczególny i nie należy stosować wobec niego interpretacji rozszerzających [por. H.
Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 487].
7 7. Uprawnienia sądu pierwszej instancji w przypadku ustalenia nieważności. Sąd pierwszej instancji jest
uprawniony do uchylenia własnego postanowienia wynikającego z nieważności, jeżeli samodzielnie zauważył jego
nieważność, mimo braku wniosku strony w tym przedmiocie [podobnie por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.),
Prawo o postępowaniu, 2009, s. 487; odmiennie natomiast B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 498].
8 8. Możliwość umorzenia postępowania zażaleniowego przez sąd pierwszej instancji. Nowelizacja PPSA
dokonana przez uchwalenie ZmPPSA2015 dodała do komentowanego artykułu § 3. Zgodnie z jego treścią, jeże-
li postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe przed przedstawieniem zażalenia wraz z aktami sprawy
NSA, wówczas sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym umarza to postępowanie. Sąd pierwszej instancji
umarza więc to postępowanie, bez konieczności przekazywania zażalenia do NSA. Dodanie § 3 do art. 195 PPSA
miało na celu uzupełnienie luki, jaką jest brak regulacji prawnej dotyczącej sytuacji, gdy postępowanie zażaleniowe
stanie się bezprzedmiotowe jeszcze przed wojewódzkim sądem administracyjnym (np. strona złoży zażalenie na
postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a następnie zostanie wydany
wyrok uwzględniający skargę). Na powyższe postanowienie przysługuje zażalenie.
1009098 923226752
Art. 196 Wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do cza-
su rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
1 1. Próba definicji instytucji. Przez "wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia" rozumieć należy
wstrzymanie skutków prawnych, jakie to postanowienie ma wywołać (por. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie za-
żalenia, s. 61).
2 2. Charakter zażalenia. Zażalenie należy do środków prawnych o charakterze względnie suspensywnym.
Zasadniczo wniesienie zażalenia nie wstrzymuje bowiem wykonania zaskarżonego postanowienia. Wstrzymanie
wykonania zażalenia może jednak nastąpić na wniosek strony.
3 3. Uprawnienia sądu pierwszej instancji do wstrzymania wykonania postanowienia po wniesieniu zaża-
lenia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia decyduje sąd pierwszej instancji przed przekazaniem akt sądowi
kasacyjnemu.
4 4. Forma wniosku strony o wstrzymanie wykonania postanowienia. Wniosek strony w przedmiocie wstrzy-
mania postanowienia powinien być ujęty w treści pisma zawierającego zażalenie.
1009098 923226752
Art. 197
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym.
§ 2. Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyj-
nej, z wyłączeniem art. 185 § 2.
1 1. Cel regulacji. Komentowany przepis określa tryb rozpatrywania zażalenia przez sąd kasacyjny (§ 1) oraz
tworzy "normatywną konstrukcję" przepisów stosowanych w toku postępowania zażaleniowego (§ 2).
2 2. Charakter orzeczenia w przedmiocie rozstrzygnięcia zażalenia. Rozstrzygnięcie w postępowaniu zaża-
leniowym następuje w formie postanowienia.
3 3. Uzasadnienie trybu rozpoznania zażalenia. Rozpoznanie postępowania zażaleniowego przez sąd kasacyj-
ny na posiedzeniu niejawnym jest uzasadnione koniecznością szybkości postępowania.
4 4. Stosowanie innych przepisów w postępowaniu zażaleniowym. W postępowaniu zażaleniowym przed NSA
znajdą zastosowanie:
1) bezpośrednio przepisy art. 194–198 PPSA (regulujące instytucję zażalenia);
2) odpowiednio przepisy art. 173–193 (regulujące instytucję skargi kasacyjnej) na podstawie ko-
mentowanego przepisu oraz
3) na zasadzie "podwójnego odesłania" – przepisy regulujące postępowanie przed sądem pierw-
szej instancji.
Ukształtowanie instytucji zażalenia w komentowanej ustawie cechuje więc "konstrukcyjna niesamodzielność".
Zgodzić się należy z opinią R. Hausera, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących skargi kasacyjnej
w postępowaniu zażaleniowym nie powinno zmienić charakteru postępowania zażaleniowego (por. R. Hauser,
Postępowanie zażaleniowe, s. 10–12).
5 5. Brak związania treścią wniosku skarżącego. Sąd kasacyjny nie jest związany wnioskiem skarżącego co
do sposobu rozstrzygnięcia zażalenia.
6 6. Kasatoryjny charakter rozstrzygnięcia. Regułą jest, że w postępowaniu zażaleniowym sąd kasacyjny wy-
daje rozstrzygnięcie (postanowienie) o charakterze kasatoryjnym (por. art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 PPSA). W
razie przychylenia się do treści zażalenia sąd kasacyjny uchyla zaskarżone postanowienie w całości lub w części i
przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji ponownie roz-
strzygnie przedmiot zakwestionowanego postanowienia.
7 7. Skład osobowy sądu rozpoznającego zażalenie. W myśl art. 185 § 2 w zw. z art. 197 § 2 PPSA w razie
uwzględnienia zażalenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji sąd ten roz-
poznaje sprawę w innym składzie osobowym (por. post. NSA z 15.3.2005 r., I GZ 34/05, Legalis).
8 8. Odpowiednie stosowanie art. 188 PPSA. Odesłanie zawarte w art. 197 § 2 PPSA – nakazujące do postę-
powania toczącego się na skutek zażalenia stosować odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej – odnosi się rów-
nież do regulacji zawartej w art. 188. W postępowaniu zażaleniowym oznacza to, że w sytuacji gdy brak jest na-
ruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie
prawa materialnego, sąd kasacyjny może uchylić zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji i rozpoznać
merytorycznie zażalenie. Sąd odwoławczy merytorycznie rozstrzyga kwestie objęte zażaleniem, kierując się po-
trzebą usunięcia przeszkód hamujących sprawne i szybkie rozpoznanie sprawy (por. post. NSA z 21.12.2004 r.,
9 9. Przyznanie prawa pomocy w części. Jeżeli sąd pierwszej instancji, rozpoznając wniosek o przyznanie prawa
pomocy w zakresie całkowitym, orzeknie o przyznaniu tego prawa w części i nie oddali wniosku w pozostałej
części, to zainteresowanemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie do NSA (por. post. NSA
z 22.12.2004 r., OZ 866/04, Legalis).
10 10. Rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego. Kończąc postępowanie zażaleniowe, sąd kasacyjny może (stosując
art. 197 § 2) – na zasadzie odpowiedniego zastosowania przepisów dotyczących skargi kasacyjnej – wydać roz-
strzygnięcie na podstawie art. 184, 185 oraz 188. W postępowaniu zażaleniowym nie znajduje natomiast odpo-
wiedniego zastosowania art. 189 PPSA.
11 11. Obciążenie skarżącego kosztami postępowania zażaleniowego w przypadku oddalenia zażalenia. Brak
jest odesłania w art. 197 § 2 PPSA do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania
między stronami, które dawałoby podstawę do odpowiedniego stosowania – w przypadku oddalenia zażalenia
– art. 204 pkt 1, który pozwala obciążyć skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego, gdy oddalono skargę
kasacyjną na orzeczenie sądu pierwszej instancji (por. post. NSA z 31.1.2005 r., FZ 504/04, Legalis).
12 12. Orzecznictwo. W razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem posta-
nowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do po-
nownego rozpoznania nie ma zastosowania art. 185 § 2 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 PPSA (zob. uchw. NSA z
15.9.2010 r., I GPS 1/10, Legalis).
1009098 923226752
Art. 198 Przepisy niniejszego działu stosuje się odpowiednio do zażaleń na zarządzenia przewodniczącego,
jeżeli ustawa przewiduje wniesienie zażalenia.
1 1. Odesłanie. Co do możliwości zaskarżania zarządzeń przewodniczącego przy wykorzystaniu komentowane-

go środka prawnego por. art. 194–198 PPSA.
2 2. Autokontrola zarządzeń przewodniczącego. Przewodniczący w sądzie pierwszej instancji może dokonać
autokontroli swoich zarządzeń stosownie do art. 195 § 2 w zw. z art. 198 PPSA (por. post. NSA z 26.10.2005 r.,
3 3. Warunki formalne zażalenia wnoszonego od zarządzenia przewodniczącego. Zgodnie z art. 176 w zw.
z art. 197 § 2 i art. 198 PPSA zażalenie wnoszone od zarządzeń przewodniczącego wydziału WSA musi spełniać
wiele warunków formalnych przewidzianych dla pisma procesowego, a ponadto powinno zawierać oznaczenie
zaskarżonego zarządzenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw
zażalenia i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie bądź zmianę zarządzenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchy-
lenia bądź zmiany (por. post. NSA z 28.7.2005 r., II OZ 652/05, Legalis).
4 4. Brak możliwości zaskarżenia niektórych zarządzeń przewodniczącego. Przepisy komentowanej ustawy
nie przewidują możliwości zaskarżania zarządzeń przewodniczącego wydziału:
1) o doręczeniu stronie prawomocnego orzeczenia (por. post. NSA z 18.12.2007 r., I OZ 952/07,
Legalis);
2) w przedmiocie wezwania będącego w istocie wezwaniem do wykonania jego prawomocnego
zarządzenia w zakresie uiszczenia wpisu sądowego (por. post. NSA z 10.1.2008 r., I OZ 994/07,
Legalis);
3) wniesionych na zarządzenie wydane na podstawie art. 255 PPSA (por. post. NSA z 4.6.2008
r., II FZ 192/08, Legalis);
4) na zarządzenie przewodniczącego wzywające do uzupełnienia braków formalnych wniosku o
przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 19.6.2008 r., I OZ 446/08, Legalis).
1009098 923226752
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Jagielska/Jagielski/Gołaszewski
Art. 199 Strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szcze-
gólny stanowi inaczej.
Spis treści
I. Zasada samodzielnego ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania
sądowoadministracyjnego związanych z ich udziałem w sprawie.................................. 2
II. Pozostałe zasady ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania sądo-
woadministracyjnego........................................................................................................ 6
III. Kaucja aktoryczna w postępowaniu sądowoadministracyjnym....................................... 7
I. Zasada samodzielnego ponoszenia

przez strony (uczestników) kosztów
związanych z ich udziałem w sprawie
1 1. Zasada ponoszenia kosztów sądowoadministracyjnego i jej wykładnia. Artykuł 199 PPSA określa pod-
stawową zasadę ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą stro-
ny ponoszą samodzielnie koszty tego postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (podobne rozwiązanie
zawiera art. 520 § 1 KPC; por. również post. NSA z 6.9.2011 r., II OZ 747/11, Legalis; post. NSA z 18.11.2011 r.,
II GSK 776/10, Legalis, a także post. NSA z 27.10.2011 r., II OZ 1025/11, Legalis).
Wynika stąd, że wszystkie przepisy komentowanej ustawy powinny być interpretowane w sposób zapewniający
realizację powyższej zasady, natomiast wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania
sądowoadministracyjnego, wynikające z regulacji szczególnych (Nb 8–13), muszą być traktowane jako wyjątki
podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zwężającej (por. post. NSA z 16.11.2007 r., II OZ 1167/07, Legalis;
post. NSA z 27.11.2006 r., I FZ 534/06, Legalis; post. NSA z 19.8.2009 r., I FZ 290/09, Legalis oraz post. NSA z
3.11.2011 r., II OZ 1051/11, Legalis, w którym wprost podkreślono, że zasadą jest, iż to na stronie postępowania
ciąży obowiązek partycypowania w finansowaniu prowadzonego z jej inicjatywy procesu sądowego, a wyjątkiem
jest przerzucanie obowiązków w tym zakresie na Skarb Państwa; zob. też post. NSA z 14.7.2014 r., II FZ 685/14,
Legalis; wyr. NSA z 30.7.2014 r., II FSK 2905/13, Legalis; post. NSA z 23.2.2018 r., I OZ 162/18, Legalis; post.
NSA z 7.8.2018 r., I OZ 744/18, Legalis; por. wyr. NSA z 4.12.2019 r., I OSK 1057/18, Legalis).
W postanowieniu z 7.12.2007 r. (I FSK 1101/07, Legalis) NSA wprost wskazał, że na gruncie Prawa o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi cechą szczególną regulacji przewidujących uprawnienie strony, która
uzyskała korzystne dla siebie orzeczenie, do zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodze-
nia praw, jest kazuistyczny sposób ich sformułowania, wskazujący na to, że wolą ustawodawcy było precyzyjne
określenie sytuacji, gdy na stronę postępowania może być nałożony obowiązek zwrotu kosztów postępowania
stronie przeciwnej. Tego rodzaju regulacja nie może być interpretowana w sposób rozszerzający ani tym bardziej
uzupełniana w drodze analogii (por. też post. NSA z 15.4.2008 r., II FZ 106/08, Legalis; post. NSA z 29.5.2008 r.,
I FZ 202/08, Legalis oraz post. WSA we Wrocławiu z 4.7.2011 r., I SA/Wr 229/10, Legalis).
Opłaty sądowe stanowią rodzaj daniny publicznej, natomiast zwolnienia od ich ponoszenia stanowią odstęp-
stwo od konstytucyjnego obowiązku ich powszechnego i równego ponoszenia (art. 84 Konstytucji RP), dlatego
też zwolnienia te mogą być stosowane w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieją uzasadnione powody do prze-
rzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby na współobywateli (post. NSA z 20.10.2011 r., II FZ 533/11, Legalis;
post. NSA z 30.1.2012 r., II FZ 853/11, Legalis; post. NSA z 7.2.2012 r., I FZ 550/11, Legalis oraz post. NSA z
16.1.2014 r., II FZ 1569/13, Legalis).
Obowiązek ponoszenia kosztów postępowania nie może być przy tym rozumiany jako sprzeczny z przepi-
sami Konstytucji RP. W żadnym razie obowiązek ponoszenia kosztów postępowania sądowego nie świadczy o
naruszeniu prawa do sądu. Prawo to istnieje i pozwala stronie na dochodzenie jej słusznych roszczeń, a ustano-
wienie obowiązku ponoszenia kosztów sądowych umożliwia jego realizację. Ograniczona bowiem wielkość fun-
duszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawie-
dliwości jest przyjęcie procedury selekcji (zob. post. NSA z 10.11.2011 r., I OZ 840/11, Legalis; post. NSA z
14.1.2014 r., II FZ 1517/13, Legalis, a także post. NSA z 14.10.2014 r., I GZ 424/14, Legalis). Prawo pomocy
powinno być zatem udzielane przede wszystkim osobom bezrobotnym, samotnym, bez źródeł stałego dochodu i
bez majątku. Nie można, stosując prawo pomocy, chronić czy też wzbogacać majątku podmiotów prywatnych,
1009098 923226752
gdyż celem instytucji prawa pomocy jest zapewnienie dostępu do sądu osobom, którym brak środków finansowych
ten dostęp uniemożliwia (zob. np. post. NSA z 11.7.2012 r., II FZ 470/12, Legalis oraz post. NSA z 17.7.2014 r.,
2 2. Zakres podmiotowy art. 199 PPSA – strony i uczestnicy postępowania (podmioty na prawach strony).
Zakres podmiotowy art. 199 PPSA wyznacza pojęcie strony postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z art. 32 PPSA stronami postępowania przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, które-
go działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W stanie prawnym
obowiązującym od 4.3.2019 r. należy przy tym zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym czynności
w postępowaniu sądowoadministracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych (zob.
też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym (procesowym)
konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administracyjnym. To więc do konsula
jako strony (a nie ministra właściwego do spraw zagranicznych) należy odnosić zasadę samodzielnego ponoszenia
kosztów postępowania wynikającą z komentowanego art. 199 PPSA.
Ponadto, stosownie do art. 12 PPSA, ilekroć w komentowanej ustawie jest mowa o stronie, należy przez to ro-
zumieć także uczestnika postępowania, a zatem podmioty, o których mowa w art. 33 PPSA, czyli zarówno uczest-
ników obligatoryjnych (art. 33 § 1 PPSA), jak i uczestników fakultatywnych (art. 33 § 1a i 2 PPSA).
Na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą również występować prokurator, RPO,
RPD oraz RMŚP, przy czym podmioty te – co nie dotyczy jednak RMŚP – są zwolnione od kosztów sądowych
(por. art. 8 i 239 § 1 pkt 2 PPSA). Kontrowersyjna natomiast okazała się kwestia ponoszenia przez wskazane
podmioty kosztów postępowania (będących kategorią szerszą od kosztów sądowych – zob. Nb 6 oraz uwagi
przedstawione w komentarzu do art. 211–213), co w orzecznictwie najwyraźniej uwidoczniło się w odniesieniu do
prokuratora (w sprawach z jego udziałem). Zarysowały się bowiem w tym zakresie trzy główne nurty orzecznicze.
W pierwszym, a zarazem dominującym z tych nurtów, mieszczą się orzeczenia, w których odstąpiono od
obciążania prokuratora kosztami postępowania (w tym zasądzania od niego zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego, również z powołaniem się na art. 207 § 2 PPSA; zob. wyroki NSA: z 4.3.2014 r., I OSK 2868/13,
Legalis; z 25.6.2014 r., II OSK 168/13, Legalis; z 6.10.2015 r., II OSK 317/14, Legalis; z 15.1.2015 r., II FSK
3178/12, Legalis; z 21.1.2015 r., II FSK 3502/14, Legalis; z 26.2.2015 r., II OSK 2396/14, Legalis).
W ramach drugiego nurtu orzeczniczego prokurator był obciążany kosztami postępowania kasacyjnego na
podstawie art. 203 pkt 2 PPSA (zob. wyroki NSA: z 3.4.2014 r., II FSK 968/12, Legalis; z 2.12.2014 r., II GSK
1612/13, Legalis; z 26.2.2015 r., II OSK 2396/14, Legalis; z 29.12.2016 r., II OSK 2753/16, Legalis).
W trzecim nurcie orzeczniczym zasądzano od prokuratora zwrot kosztów postępowania za obie instancje
(w przypadkach stosowania art. 188 w zw. z art. 203 pkt 2 PPSA; wyroki NSA z 23.8.2013 r.: I OSK 896/13,
Legalis; I OSK 943/13, Legalis; I OSK 1005/13, Legalis oraz I OSK 1237/13, Legalis).
Powyższe rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych znalazły wyjaśnienie w uchwale NSA z
3.7.2017 r. (I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, Nr 6, poz. 95) o następującej treści: prokurator, który działając
na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 PPSA, zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił
w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami
Uzasadniając powyższe stanowisko, NSA zwrócił uwagę, że prokurator – korzystając z ustawowego zwolnienia
od kosztów sądowych – poza koniecznością poniesienia własnych kosztów związanych z udziałem w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym, nie powinien być obciążany także innymi kosztami (w tym kosztami postępowania),
których obowiązek pokrycia mógłby utrudniać realizację nadrzędnego celu jego działania, jakim jest ochrona pra-
worządności. Podstawowe znaczenie ma tutaj bowiem komentowany przepis art. 199 PPSA, w którym – zdaniem
NSA – chodzi nie o wszystkie strony (podmioty o statusie strony) uczestniczące w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym, ale o strony, które w tym postępowaniu toczą spór, czyli o organ administracji publicznej i podmiot,
w stosunku do którego skierowane były działania (akty, czynności) tego organu (lub ich brak, tak jak ma to miejsce
w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania). Prokurator nie może być zatem zakwalifikowany
jako podmiot ponoszący koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie. Nie jest on bowiem stroną
stosunku administracyjnoprawnego (w jego różnych odmianach), który – a ściślej, którego kontrola legalności –
jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego.
W omawianej uchwale z 3.7.2017 r. (I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, Nr 6, poz. 95) NSA zaznaczył jednocze-
śnie, że kwestia ewentualnego obciążenia prokuratora kosztami postępowania sądowoadministracyjnego aktu-
alizuje się dopiero w sytuacji, gdy podmiot ten występuje w tym postępowaniu w roli skarżącego.
Warto również dostrzec, że rozbieżności dotyczące ponoszenia przez prokuratora kosztów postępowania wy-
stępują także przy wykładni art. 106 KPC, który stanowi, że udział prokuratora w sprawie nie uzasadnia zasądze-
nia zwrotu kosztów na rzecz Skarbu Państwa ani od Skarbu Państwa. O ile bowiem przepis art. 106 KPC bywa
wykładany jako norma szczególna, wyłączająca rozstrzyganie o kosztach postępowania na rzecz i od Skarbu Pań-
stwa w każdym przypadku, gdy prokurator bierze udział w sprawie (zob. post. SN z 23.10.1973 r., II CZ 173/73,
Legalis; post. SN z 11.2.1977 r., I CZ 8/77, Legalis), to jednak dominująca jest obecnie koncepcja, wedle której
392322675 1009098
jedynie przystąpienie prokuratora do już toczącego się postępowania uzasadnia stosowanie art. 106 KPC. Je-
śli natomiast prokurator sam wytacza powództwo, orzekanie o kosztach procesu następuje na zasadach ogólnych
(zob. post. SN z 17.6.1966 r., I CZ 54/66, Legalis; wyr. SN z 5.5.1989 r., II CR 155/89, OSP 1990, Nr 7, poz. 270;
wyr. SN z 12.12.2002 r., II CKN 1190/00, Legalis; wyr. SN z 10.10.2003 r., II CK 116/02, Legalis; post. SN z
29.5.2015 r., II CSK 669/14, Legalis). Stanowisko do pewnego stopnia pośrednie, a zarazem najbliższe uchwale
NSA z 3.7.2017 r. (I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, Nr 6, poz. 95), wynika natomiast z postanowienia SN z 6.7.1966
r. (I CZ 62/66, Legalis, z glosami J. Klimkowicza i E. Wengerka, OSPiKA 1967, Nr 6, poz. 140), w którym przyjęto,
że norma art. 106 KPC odnosi się jedynie do takiego udziału prokuratora w sprawie, którego podstawę stanowi
art. 7 KPC, tj. do sytuacji, w której udział prokuratora w sprawie, czy to jako inicjatora postępowania sądowego,
czy też jako uczestnika już toczącego się postępowania, podyktowany jest względami ochrony praworządności,
praw obywateli lub interesu społecznego.
Przedstawione wyżej uwagi dotyczące prokuratora należy odpowiednio odnieść również do RPO, RPD oraz
RMŚP (na co wskazuje także treść uzasadnienia uchw. NSA z 3.7.2017 r., I OPS 1/17, ONSAiWSA 2017, Nr
6, poz. 95).
3 3. Ponoszenie kosztów przez podmiot ubiegający się o dopuszczenie do postępowania sądowoadministra-
cyjnego w charakterze uczestnika. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 20.5.2008 r. (II FZ 149/08, Legalis),
podmiot, w stosunku do którego wydano postanowienie odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu w
roli uczestnika, mimo że formalnie nie jest uczestnikiem, w ramach postępowania zmierzającego do wyjaśnienia
jego pozycji procesowej korzysta z uprawnień przysługujących uczestnikowi, z wszelkimi tego konsekwencjami,
także związanymi z obowiązkiem ponoszenia kosztów sądowych. W związku z powyższym sąd ma obowiązek
przesłać takiej osobie odpis niekorzystnego dla niej postanowienia z uzasadnieniem, a osoba ta jest uprawniona
orzeczenie to zaskarżyć i, korzystając z tego prawa, ma obowiązek opłacić tę czynność wpisem sądowym (por.
też wyr. NSA z 8.4.1998 r., V SA 1306/97, ONSA 1999, Nr 1, poz. 28 i komentarz do art. 200, Nb 7).
4 4. Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego a koszty postępowania. Ustawodawca celowo nie
uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, nawet je-
śli ten przed sądem pierwszej instancji był stroną skarżącą, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 PPSA,
zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny
tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia
kosztów postępowania. Wszelka nadinterpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest nie-
dopuszczalna (zob. post. NSA z 5.12.2012 r., II GSK 887/12, Legalis).
W ślad za tym, w postanowieniu z 14.3.2013 r. (II OZ 174/13, Legalis) NSA wyraźnie wskazał, że w przepisach
odnoszących się do postępowania przed WSA ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa proce-
sowego dla uczestnika postępowania, niezależnie od wyniku tego postępowania (zob. też wyr. NSA z 2.6.2015 r.,
5 5. Wątpliwości konstytucyjne dotyczące art. 199 PPSA. Zakres podmiotowy komentowanego przepisu stał
się źródłem wątpliwości konstytucyjnych WSA w Warszawie, który postanowieniami z 11.5.2011 r. (I SA/Wa
2454/10, Legalis) oraz z 12.5.2011 r. (I SA/Wa 2478/10, Legalis) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pyta-
niami prawnymi dotyczącymi stwierdzenia, czy art. 199 PPSA w zakresie, w jakim przewiduje, że koszty postę-
powania w wypadku oddalenia skargi ponosi obligatoryjnie organ oraz uczestnik postępowania (jeśli występuje
w sprawie), jest zgodny z art. 2, 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Najkrócej rzecz ujmując, w ocenie WSA
w Warszawie również w postępowaniu przed sądami pierwszej instancji powinna obowiązywać zasada odpowie-
dzialności za wynik procesu, bowiem aktualne brzmienie art. 199 PPSA – uniemożliwiające zasądzenie zwrotu
kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi czy to od skarżącego na rzecz organu, czy też od skarżącego
na rzecz uczestnika – w sposób nieuprawniony faworyzuje w omawianym zakresie skarżącego na etapie postępo-
wania przed WSA.
Powyższe pytania prawne WSA w Warszawie zostały połączone do wspólnego rozpoznania przez Trybunał za
sygnaturą TK P 44/11, po czym postępowanie w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem TK z 26.2.2014
r. (OTK-A 2014, Nr 2, poz. 26) z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jak bowiem wskazał Trybunał,
to na sądzie składającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy wykazania, w jaki
sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wsku-
tek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją RP. Analiza uzasadnień obu wy-
mienionych pytań prawnych w odniesieniu do spełnienia przesłanki funkcjonalnej prowadzi tymczasem w ocenie
Trybunału do konkluzji, że sądy pytające odniosły się jedynie do sytuacji, w której obie skargi zostaną oddalone.
Sądy pytające wystąpiły bowiem z pytaniami prawnymi w fazie postępowania, w której nie mogły jednoznacznie
stwierdzić, jakie będzie ostatecznie rozstrzygnięcie zawisłych przed nimi spraw. Konkluzja sądów pytających co
do zastosowania rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego była zatem jedynie hipotetyczna. Natomiast w sytu-
acji, w której obie skargi zostałyby uwzględnione, merytoryczne orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny
na skutek przedstawionych pytań prawnych nie znalazłoby zastosowania w postępowaniach toczących się przed
sądami pytającymi. Oznaczałoby to dokonanie przez Trybunał abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności kwestiono-
1009098 923226754
wanych norm, co jest niedopuszczalne w postępowaniu zainicjowanym pytaniami prawnymi. W efekcie, zdaniem
Trybunału, określając jedynie warunkowy wpływ orzeczenia TK na rozstrzygnięcie spraw zawisłych przed sądami
pytającymi, sądy te nie wykazały spełnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego.
Trybunał zauważył ponadto, że sądy pytające niewłaściwie określiły jako przedmiot pytania prawnego normę
zawartą w art. 199 PPSA. Z kwestionowanego przepisu nie wynika bowiem treść normatywna podana w petitum
obu pytań prawnych. Kwestia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na rzecz uczestnika tego
postępowania lub organu administracji jest unormowana nie w art. 199 PPSA, lecz w dalszych przepisach działu V
rozdziału 1 PPSA. Sądy pytające zakwestionowały przy tym przyjęty przez ustawodawcę model prawny dotyczący
rozkładu kosztów postępowania, zawarty w dalszych przepisach działu V rozdziału 1 PPSA, wyrażając pogląd, że
rozwiązania te powinny być odmienne, tzn. powinny w inny sposób normować rozłożenie kosztów postępowania
sądowoadministracyjnego między strony i uczestników postępowania. Zarzuty te dotyczą w istocie braku regula-
cji, które zdaniem sądów pytających, byłyby bardziej odpowiednie. Sądy pytające zarzuciły zatem zaniechanie
ustawodawcze, którego kontrola nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Trzeba zarazem odnotować, że do wskazanego postanowienia TK z 26.2.2014 r. (P 44/11, OTK-A 2014, Nr
2, poz. 26) zdanie odrębne zgłosiła T. Liszcz, która wskazała, że stanowisko zajęte przez Trybunał prowadzi do
wniosku, że jeśli wątpliwości prawne sądu dotyczą rozkładu kosztów postępowania, nie może on orzec o kosztach
w samym wyroku, gdyż dopiero po rozstrzygnięciu sprawy co do meritum mógłby on zwrócić się z pytaniem
prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie T. Liszcz jest to rozumowanie nadmiernie rygorystyczne w
ujmowaniu przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego, nieznajdujące oparcia ani w Konstytucji RP, ani w ustawie
o TK. Jak przy tym zwróciła uwagę T. Liszcz, sądy w omawianej sprawie słusznie uczyniły przedmiotem pytań
prawnych właśnie art. 199 PPSA, gdyż zakwestionowały wyrażoną w tym przepisie ogólną zasadę rozkładu tych
kosztów, według której strony "pozostają" przy swoich kosztach, a nie są one rozkładane stosownie do wyniku
postępowania, jak ma to miejsce w postępowaniu cywilnym, gdzie strona, która przegrała proces, ma co do zasady
obowiązek zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez stronę wygrywającą (art. 98 KPC).
6 6. Zakres przedmiotowy art. 199 PPSA – koszty postępowania. Zakres przedmiotowy komentowanego prze-
pisu wyznacza pojęcie kosztów postępowania.
Na koszty postępowania składają się koszty sądowe, czyli – zgodnie z art. 211–213 PPSA – opłaty sądo-
we (wpis – art. 230 PPSA, i opłata kancelaryjna – art. 234 PPSA) oraz zwrot wydatków (art. 211 w zw. z art.
213 PPSA), a ponadto koszty związane z działaniem pełnomocnika oraz koszty związane z działaniem strony
(art. 205 PPSA; por. także glosę R. Kubik do post. NSA z 26.5.2011 r., I FZ 129/11, ZNSA 2011, Nr 6, s. 191 i n.).
Na temat charakteru prawnego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, obowiązku ich zwrotu oraz
egzekucji tych kosztów zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 209, Nb 18–21.
Warto też zauważyć, że art. 205, ale również np. art. 200 PPSA, posługują się pojęciem kosztów celowych
(niezbędnych) do dochodzenia praw, podczas gdy w komentowanym przepisie jest mowa ogólnie o kosztach
postępowania. Oznacza to, że co do zasady strona ponosi we własnym zakresie wszystkie – zarówno celowe, jak i
niecelowe – koszty związane ze swym udziałem w postępowaniu, natomiast w wypadkach wskazanych w ustawie
przysługuje jej wyłącznie zwrot kosztów celowych (por. też komentarz do art. 205).
Słusznie zarazem zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z 29.4.2014 r. (III SA/Lu 923/13, Legalis), że
w ramach uregulowanej w rozdziale 1 działu V PPSA instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami
strona nie może domagać się zwrotu wszystkich kosztów, jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą admi-
nistracyjną, która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Omawiana instytucja odnosi się bowiem wy-
łącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do podlegających zwro-
towi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają się więc koszty poniesione w postępowaniu
przed organem administracji publicznej (zob. też wyr. WSA w Łodzi z 19.1.2018 r., III SA/Łd 1021/17, Legalis,
w którym trafnie w tej sytuacji wskazano, że koszty ustanowienia w postępowaniu administracyjnym kuratora dla
nieznanego z miejsca pobytu nie należą do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż zaliczają się
do kosztów postępowania administracyjnego).
7 7. Koszty postępowania odrębnego w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych (o właściwość).
Niekiedy stronę obciążają również te koszty postępowania, które w ogóle nie wiążą się z dochodzeniem praw.
Przykładowo, za ugruntowane należy uznać stanowisko, zgodnie z którym o dochodzeniu praw nie można
mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właściwość). W postępowa-
niu takim znajduje zastosowanie ogólny przepis art. 199 PPSA, co oznacza, że brak jest podstaw do orzekania o
zwrocie kosztów postępowania nawet w sytuacji, gdy sąd podzielił stanowisko strony, która złożyła wniosek o
rozstrzygnięcie sporu (por. np. post. NSA z 26.9.2007 r., I OW 62/07, niepubl.; post. NSA z 9.9.2008 r., II GW
4/08, Legalis; post. NSA z 8.11.2007 r., I OW 79/07, Legalis; post. NSA z 8.9.2011 r., I OW 99/11, Legalis; pogląd
ten jest również kontynuowany w nowszym orzecznictwie – zob. post. NSA z 1.2.2013 r., II GW 18/12, Legalis;
post. NSA z 26.2.2013 r., I OW 132/12, Legalis, a także postanowienia NSA z 12.3.2013 r.: II OW 137/12, Legalis
oraz II OW 138/12, Legalis).
592322675 1009098
II. Pozostałe zasady ponoszenia

przez strony (uczestników) kosztów
8 1. Przegląd zasad – regulacji szczególnych. Od zasady ponoszenia przez strony kosztów postępowania zwią-
zanych z ich udziałem w sprawie przepisy szczególne wprowadzają wyjątki.
Do wyjątków tych – oprócz art. 200, 201 § 1, art. 203 i 204 PPSA (zasada rezultatu, czyli odpowiedzialności
finansowej za wynik postępowania), art. 206 i 201 § 2 PPSA (por. także odesłanie zawarte w art. 207 § 1 PPSA;
zasada stosunkowego rozdziału kosztów postępowania), art. 207 § 2 PPSA (zasada słuszności w odniesieniu do
postępowania kasacyjnego) oraz art. 208 PPSA (zasada zawinienia) – należą ponadto art. 239 PPSA (zwolnienie
podmiotowo-przedmiotowe od kosztów sądowych; por. również post. NSA z 11.8.2011 r., II OZ 653/11, Legalis),
art. 243 i n. PPSA dotyczące przyznania stronie prawa pomocy, a także przepisy art. 220 § 4, art. 227 § 2, art. 234 §
3, art. 243 § 1, art. 261, jak również art. 222 PPSA (por. uwagi do wymienionych przepisów; por. też postanowienia
NSA: z 4.1.2011 r., II FZ 679/10, Legalis; z 1.7.2011 r., II OZ 548/11, Legalis; z 7.2.2012 r., I FZ 550/11, Legalis;
z 7.3.2012 r., II FZ 155/12, Legalis).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 18.10.2011 r. (II GZ 460/11, Legalis), w każdym uzasadnionym
przypadku, jeżeli koszty postępowania miałyby stanowić tamę do sądowego rozpoznania sprawy, sąd jest zobo-
wiązany do takiego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, które umożliwi stronie dostęp do sądu.
9 2. Sprawy z zakresu nadzoru nad samorządem. Zgodnie z art. 100 SamGminU postępowanie przed sądami
administracyjnymi w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością gminną jest wolne od opłat sądowych.
W świetle art. 212 § 1 PPSA oznacza to, że w postępowaniach takich nie pobiera się wpisu oraz opłaty kancela-
ryjnej. Analogiczne zwolnienie przewiduje art. 86 SamPowiatU oraz art. 87 SamWojU.
Dodatkowo należy zauważyć, że w świetle art. 6 w zw. z art. 384 i 493 KodeksWyb wolne od kosztów sądo-
wych (a więc zarówno od opłat sądowych, jak i od wydatków – por. art. 241 PPSA) jest również postępowanie są-
dowoadministracyjne w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta
miasta; por. też post. NSA z 29.9.2015 r., II OZ 868/15, Legalis).
10 3. Sprawy z udziałem podmiotów dyplomatycznych i konsularnych. Na podstawie art. 23 ust. 1 oraz
art. 34 lit. f Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 18.4.1961 r. (Dz.U. z 1965 r. Nr 37, poz.
232) przedstawiciel dyplomatyczny jest zwolniony od kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, z
wyjątkiem kosztów ponoszonych w postępowaniach dotyczących mienia nieruchomego, przy czym szef misji oraz
państwo wysyłające korzystają ze zwolnienia od kosztów w sprawach dotyczących pomieszczeń misji.
Na temat zakresu pojęć "przedstawiciel dyplomatyczny", "szef misji" oraz "pomieszczenia misji" por. definicje
legalne zawarte w art. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych.
Porównaj też analogiczne rozwiązania przyjęte w art. 32 ust. 1 oraz w art. 49 ust. 1 lit. f w zw. z art. 1 Konwencji
wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z 24.4.1963 r. (Dz.U. z 1982 r. Nr 13, poz. 98).
11 4. Sprawy z udziałem organizacji pożytku publicznego. W postanowieniu z 26.10.2007 r. (II FZ 541/07,
Legalis) NSA wyjaśnił, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego brak jest uregulowań wprowa-
dzających zwolnienie wynikające z art. 24 ust. 1 ustawy z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.) dla organizacji pożytku publicznego, a zatem w tym zakresie
zastosowanie znajduje ogólna reguła postępowania sądowoadministracyjnego wynikająca z art. 199 PPSA (por. też
post. NSA z 23.2.2012 r., II FZ 102/12, Legalis; zob. jednak uwagi przedstawione w tych kwestiach w komentarzu
do art. 239–240).
Jak wyjaśnił ponadto NSA w postanowieniu z 9.11.2011 r. (II OZ 1073/11, Legalis), Konwencja sporządzona
w Aarhus 25.6.1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do
sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) nie przewiduje zwolnienia
organizacji pożytku publicznego, działających w zakresie objętym Konwencją, z obowiązku uiszczania kosztów
sądowych.
12 5. Sprawy z zakresu rehabilitacji zawodowej. Zwolnienie od opłat, przewidziane w art. 31 ust. 1 RehZawU,
nie obejmuje zwolnienia od opłat sądowych (por. post. NSA z 26.4.2004 r., FZ 4/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 29).
13 6. Sprawy dotyczące tzw. mienia zabużańskiego. Sprawy z zakresu skarg na działania lub bezczynność or-
ganów w sprawach dotyczących rekompensat z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa
polskiego nie zostały wymienione w art. 239 PPSA. Nie istnieje też żadna norma szczególna, która wyłączałaby
obowiązek ponoszenia kosztów postępowania przez strony działające w takich sprawach (post. NSA z 20.9.2011
1009098 923226756
III. Kaucja aktoryczna w postępowaniu

sądowoadministracyjnym
14 1. Kaucja aktoryczna. Ciekawym zagadnieniem jest również kwestia, czy ze względu na normę odsyłającą
zawartą w art. 300 PPSA w postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdują odpowiednie zastosowanie
przepisy art. 1119 i n. KPC dotyczące kaucji aktorycznej, którą w tym wypadku byłby zobowiązany złożyć skar-
żący – niemający miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Polsce lub w innym państwie człon-
kowskim Unii Europejskiej – na żądanie organu (zob. szerzej w tych kwestiach P. Gołaszewski, Podstawowe
zagadnienia, s. 221 i n.).
15 2. Kaucja aktoryczna w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (przed WSA). W odniesieniu do postępowa-
nia przed WSA należy w omawianym zakresie udzielić odpowiedzi negatywnej, bowiem przepisy komentowanej
ustawy, co do zasady (por. jednak art. 208 PPSA), nie przewidują możliwości zasądzenia na tym etapie zwrotu
kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, a tym samym nie istnieje przedmiot, który miałaby zabez-
pieczać kaucja.
16 3. Kaucja aktoryczna w postępowaniu kasacyjnym (przed NSA). Nie można natomiast wykluczyć dopusz-
czalności żądania przez organ od skarżącego złożenia kaucji aktorycznej na etapie postępowania kasacyjnego,
jednakże wyłącznie w okolicznościach wynikających z odpowiednio stosowanego art. 1121 § 2 KPC w zw. z art.
300 PPSA.
Należy również pamiętać, że wiele umów międzynarodowych dwu- i wielostronnych wiążących Polskę wy-
łącza możliwość korzystania z instytucji kaucji aktorycznej.
792322675 1009098
Art. 200 W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu,
który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego
prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Spis treści
I. Ponoszenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku uwzględnie-
nia skargi (przez sąd pierwszej instancji)........................................................................ 2
A. Zasada rezultatu.......................................................................................................... 2
B. Sąd pierwszej instancji................................................................................................ 2
C. Uwzględnienie skargi.................................................................................................. 3
D. Podmiot uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów postępowania sądowoadmini-
stracyjnego oraz ich zakres....................................................................................... 3
E. Koszty postępowań wpadkowych (zażaleniowych).................................................... 4
F. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podsta-
wie art. 200 PPSA..................................................................................................... 5
II. Stosowanie art. 200 PPSA do sprzeciwu od decyzji........................................................ 5
I. Ponoszenie kosztów postępowania

sądowoadministracyjnego w przypadku
uwzględnienia skargi (przez sąd pierwszej instancji)
A. Zasada rezultatu
1 1. Jednostronny charakter zasady. Przepis art. 200 PPSA przewiduje odpowiedzialność finansową orga-
nu względem skarżącego za wynik postępowania na zasadzie rezultatu. W stanie prawnym obowiązującym od
4.3.2019 r. należy przy tym zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym czynności w postępowaniu
sądowoadministracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a
i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym (procesowym) konsula, który
– jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administracyjnym. To więc do konsula jako strony (a
nie ministra właściwego do spraw zagranicznych) należy odnosić zasadę odpowiedzialności finansowej organu za
wynik postępowania (zasadę rezultatu) wynikającą z art. 200 PPSA.
Omawiana reguła – również po nowelizacji komentowanego przepisu dokonanej z dniem 11.4.2011 r. przez
art. 2 pkt 10 ustawy z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) w zakresie zaskarżania
przewlekłości proceduralnej organu – działa wyłącznie w jedną stronę, co oznacza, że na podstawie komentowa-
nego przepisu sąd nie ma możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu
(por. wyr. NSA z 22.4.1998 r., SA/Sz 44/89, niepubl.; wyr. WSA w Olsztynie z 6.12.2007 r., II SA/Ol 950/07,
Wspólnota 2008, Nr 9, s. 47, a także wyr. WSA w Gliwicach z 23.9.2011 r., II SA/Gl 72/11, Legalis; na temat
wątpliwości dotyczących konstytucyjności powyższej reguły por. komentarz do art. 199, Nb 5).
2 2. Ustawowe zwolnienie od kosztów postępowania a zwrot wpisu. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z
28.2.2012 r. (I OZ 97/12, Legalis), w sytuacji gdy uiszczono wpis w sprawie, w której przysługuje ustawowe
zwolnienie od kosztów, zwrot tego wpisu przysługuje nie od strony przeciwnej, lecz ze środków WSA, na którego
konto ten wpis uiszczono.
B. Sąd pierwszej instancji

3 1. Uwzględnienie skargi przez WSA. Sądem pierwszej instancji jest – w rozumieniu komentowanego przepisu
– co do zasady WSA (por. art. 3 PrUSA oraz art. 13 i 15 PPSA).
4 2. Rozpoznanie i uwzględnienie skargi przez NSA. Literalnie zatem rzecz ujmując, w przypadku merytorycz-
nego rozpoznania i uwzględnienia skargi przez NSA na podstawie art. 188 PPSA, kiedy to NSA działa jako sąd
drugiej instancji, zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 200 PPSA
nie powinno być możliwe, gdyż w takiej sytuacji zastosowanie powinny znaleźć wyłącznie ogólne reguły doty-
czące postępowania kasacyjnego wynikające z art. 203–204 PPSA.
1009098 923226752
W orzecznictwie przyjęto jednak, że jeśli NSA, uchylając zaskarżony wyrok WSA, rozpoznał i uwzględnił
skargę na podstawie art. 188 PPSA, to oprócz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 PPSA) powi-
nien ponadto zasądzić zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed WSA
(art. 200 w zw. z art. 188 PPSA; por. wyr. NSA z 21.4.2004 r., FSK 7/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 23; post. NSA z
16.11.2007 r., II FSK 153/05, Legalis; wyr. NSA z 23.8.2018 r., I OSK 1498/17, Legalis).
C. Uwzględnienie skargi
5 1. Pojęcie skargi i wniosku. Termin "skarga" trzeba rozumieć w znaczeniu wnikającym z art. 50 i n. PPSA.
Norma art. 200 PPSA nie ma wobec tego zastosowania do skargi o wznowienie postępowania (zob. post.
NSA z 29.11.2010 r., II FZ 579/10, Legalis oraz wyr. NSA z 7.10.2014 r., II FSK 3241/13, Legalis).
Z uwagi na treść art. 64 § 3 PPSA należy przyjąć, że komentowany przepis znajduje ponadto zastosowanie
również w odniesieniu do wniosku.
Przykładowo zatem sąd, uwzględniając wniosek skarżącego złożony na podstawie art. 55 § 1 PPSA, jest upraw-
niony do zasądzenia na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wywołanego takim wnioskiem (por.
post. WSA w Gdańsku z 11.4.2008 r., II SO/Gd 9/07, Legalis).
Jednakże w postępowaniu w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (o właści-
wość) znajduje zastosowanie wyłącznie ogólny przepis art. 199 PPSA, co oznacza, że brak jest w takim przypadku
podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 PPSA nawet w sytuacji, gdy sąd
podzielił stanowisko strony, która złożyła wniosek o rozstrzygnięcie sporu (por. np. post. NSA z 26.9.2007 r., I
OW 62/07, niepubl.; post. NSA z 9.9.2008 r., II GW 4/08, Legalis; post. NSA z 8.11.2007 r., I OW 79/07, Legalis;
post. NSA z 8.4.2009 r., II OW 94/08, Legalis; por. taż post. NSA z 8.9.2011 r., I OW 99/11, Legalis; pogląd ten
jest również kontynuowany w nowszym orzecznictwie – zob. post. NSA z 1.2.2013 r., II GW 18/12, Legalis; post.
NSA z 26.2.2013 r., I OW 132/12, Legalis, a także postanowienia NSA z 12.3.2013 r.: II OW 137/12, Legalis oraz
II OW 138/12, Legalis) (por. też komentarz do art. 199, Nb 7).
Podobnie brak jest podstaw normatywnych pozwalających na zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosz-
tów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) w sprawie z wniosku o stwierdzenie prawomocności
orzeczenia (tak NSA w post. z 9.1.2013 r., I OZ 959/12, Legalis; zob. też post. NSA z 17.7.2014 r., II FZ 1075/14,
Legalis, w którym podkreślono, że wyjątek przewidujący odpowiedzialność finansową za wynik sprawy na podsta-
wie art. 200 PPSA jest związany z kontrolą legalności zaskarżonego aktu lub czynności, a nie ze wszystkimi czyn-
nościami i działaniami podejmowanymi przez strony lub uczestników postępowania sądowoadministracyjnego).
6 2. Wyroki uwzględniające skargę. Uwzględnienie skargi przez sąd pierwszej instancji oznacza wydanie jed-
nego z wyroków, o których mowa w art. 145–150 PPSA, jak również wyroku przewidzianego w art. 154 § 1–
3 PPSA bądź wyroku o treści wynikającej z przepisów odrębnych lub szczególnych (zob. przegląd tych regulacji
przedstawiony w komentarzu do art. 1; por. też post. NSA z 17.7.2014 r., II FZ 1074/14, Legalis).
Z uwagi na wynikającą z art. 134 § 1 PPSA zasadę braku związania sądu rozpoznającego sprawę w pierw-
szej instancji granicami skargi należy przyjąć, że komentowany przepis znajduje zastosowanie przede wszystkim
wówczas, gdy sąd w całości uchyla lub stwierdza nieważność, wydanie z naruszeniem prawa bądź bezskutecz-
ność zaskarżonej czynności albo aktu, ewentualnie uwzględnia w całości skargę na bezczynność lub przewlekłość
proceduralną organu, niezależnie od treści wniosków sformułowanych w tym zakresie przez skarżącego (por. wyr.
WSA w Opolu z 19.1.2005 r., I SA/Op 7/04, Legalis). Dotyczy to oczywiście również tych przypadków, gdy sąd,
uwzględniając skargę, orzeka na podstawie art. 135 PPSA.
W pozostałych przypadkach, w których sąd pierwszej instancji uwzględnia skargę jedynie częściowo, podstawę
orzekania o kosztach postępowania powinien stanowić art. 206 PPSA (por. uwagi do tego przepisu oraz post. NSA
z 21.2.2011 r., II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.).
D. Podmiot uprawniony do otrzymania zwrotu kosztów

postępowania sądowoadministracyjnego oraz ich zakres
7 1. Zwrot kosztów postępowania wyłącznie na rzecz skarżącego. W art. 200 PPSA ustawodawca wyraźnie
posłużył się określeniem "skarżący", co oznacza, że zwrot kosztów postępowania od organu (ani też od żadnej innej
strony) nie przysługuje uczestnikom postępowania, zarówno obligatoryjnym, jak i fakultatywnym (tak słusznie
NSA w post. z 14.3.2013 r., II OZ 174/13, Legalis; zob. też wyr. NSA z 2.6.2015 r., II OSK 2700/13, Legalis).
Zachowuje zatem aktualność stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 8.4.1998 r. (V SA 1306/97, ONSA 1999,
Nr 1, poz. 28), że osobom, których interesu dotyczy wynik postępowania sądowego, ale uczestniczącym w postę-
392322675 1009098
powaniu na prawach strony, nie przysługuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego, bez względu na wynik po-
stępowania sądowego. Reguła ta dotyczy oczywiście wyłącznie postępowania przed sądem pierwszej instancji
(w odniesieniu do tej kwestii na gruncie postępowania kasacyjnego por. komentarz do art. 203–204, Nb 6–7 i 10)
(por. też wyr. WSA w Olsztynie z 20.11.2007 r., II SA/Ol 728/07, Legalis).
W kwestii wątpliwości dotyczących konstytucyjności powyższego rozwiązania por. uwagi przedstawione w
komentarzu do art. 199, Nb 5.
8 2. Koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw. Skarżącemu przysługuje od organu wy-
łącznie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a zatem "niezbędnych kosztów
postępowania" w rozumieniu art. 205 PPSA (szerzej w tej kwestii por. komentarz do wskazanego przepisu; zob.
też wyr. WSA w Poznaniu z 6.12.2017 r., II SAB/Po 150/17, Legalis oraz wyr. WSA w Gliwicach z 25.11.2019
r., I SA/Gl 1240/17, Legalis).
9 3. Umorzenie postępowania a zwrot jego kosztów (wpisu). Trafnie zwraca uwagę J.P. Tarno (Prawo o po-
stępowaniu, 2008, s. 510), że art. 200 PPSA nie upoważnia sądu do orzeczenia o zwrocie przez organ kosztów
postępowania na rzecz strony skarżącej w sytuacji, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało umorzone
wobec cofnięcia przez nią skargi (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 PPSA). W takiej sytuacji znajduje zastosowanie
art. 232 § 1 pkt 1 PPSA dotyczący zwrotu na rzecz skarżącego uiszczonego przez niego wpisu.
E. Koszty postępowań wpadkowych (zażaleniowych)

10 1. Orzekanie o kosztach postępowań wpadkowych (zażaleniowych). Na podstawie art. 200 PPSA sąd roz-
strzyga również o kosztach postępowań wpadkowych, w szczególności wywołanych zażaleniami stron wniesio-
nymi i rozpoznanymi w toku sprawy.
Zgodnie z ugruntowanym poglądem w przypadku uwzględnienia skargi należy się skarżącemu od organu
także zwrot kosztów postępowania incydentalnego, chociażby w tym postępowaniu skarżący uległ organowi (por.
post. SN z 7.11.1966 r., I PZ 66/66, NP 1968, Nr 10, z glosami M. Piekarskiego i M. Wilewskiego, tamże; por. wyr.
NSA z 25.7.2005 r., II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 17; post. NSA z 12.10.2006 r., I GZ 232/06,
Legalis; post. NSA z 17.1.2012 r., I OZ 5/12, Legalis; post. NSA z 11.10.2012 r., I OZ 756/12, Legalis).
Jeśli natomiast skarga została oddalona, skarżący ponosi koszty swojego udziału w postępowaniach incy-
dentalnych (przede wszystkim zażaleniowych) we własnym zakresie, na ogólnych zasadach wynikających z art.
199 PPSA. Dotyczy to również sytuacji, w których skarżący wygrał postępowanie incydentalne, ale przegrał spra-
wę przed sądem pierwszej instancji (por. też post. NSA z 15.2.2007 r., II FZ 12/07, niepubl.).
Powyższe wynika z faktu, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują
możliwości orzekania przez NSA o zwrocie między stronami kosztów postępowania zażaleniowego w przypadku
uwzględnienia zażalenia (zob. post. NSA z 9.3.2012 r., I OZ 102/12, Legalis oraz post. NSA z 18.10.2017 r., I OZ
805/17, Legalis).
11 2. Uwzględnienie przez NSA skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi. Zgodnie z powyż-
szymi regułami w razie uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi po-
niesione przez skarżącego koszty postępowania kasacyjnego podlegają zaliczeniu do kosztów postępowania
niezbędnych do celowego dochodzenia praw i w przypadku uwzględnienia skargi mogą być zasądzone na rzecz
skarżącego od organu na podstawie art. 200 PPSA (por. wyr. NSA z 25.7.2005 r., II OSK 552/05, ONSAiWSA
2006, Nr 1, poz. 17 oraz post. NSA z 15.9.2011 r., I GSK 1181/11, Legalis). Wynika to z faktu, że przepisy art. 203 i
204 PPSA nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji
kończące postępowanie w sprawie (por. post. NSA z 12.7.2011 r., II OSK 1336/11, ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz.
26; post. NSA z 1.3.2012 r., II OSK 418/12, Legalis; por. też komentarz do art. 203–204, Nb 3–4).
Koszty związane z wniesieniem zasadnej (usprawiedliwionej) skargi kasacyjnej od postanowienia sądu pierw-
szej instancji odrzucającego skargę należy zaliczyć do niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu
art. 205 PPSA (zob. wyr. NSA z 23.10.2012 r., I OSK 1181/11, Legalis).
12 3. Zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przepisu art. 200 PPSA nie stosuje się w postępo-
waniu z wniosku adwokata o zwrot przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzę-
du (post. NSA z 4.10.2011 r., I OZ 715/11, Legalis oraz post. NSA z 24.5.2013 r., II FZ 169/13, Legalis). Kwestia
przyznania przez sąd wynagrodzenia na rzecz pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy uregulowa-
na została w osobnych przepisach art. 250 i 254 § 1 PPSA, przy czym należność pełnomocnika wypłacana jest
w tym wypadku z kasy sądu pierwszej instancji. Obowiązkiem jej zapłacenia nie może zostać obciążony organ,
będący stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
1009098 923226754
F. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania

sądowoadministracyjnego na podstawie art. 200 PPSA
13 1. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania na wniosek lub z urzędu. Sąd obligatoryjnie orzeka o zwro-
cie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w przypadku określonym w art. 200 PPSA, jeżeli złożony zostanie
w tym zakresie stosowny wniosek (art. 209 i 210 PPSA), co powinno nastąpić najpóźniej przed zamknięciem
rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku.
W praktyce należy postulować formułowanie takiego wniosku już w skardze, co pozwoli uniknąć nieprzewi-
dzianych okoliczności w toku postępowania.
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że ponieważ w sytuacji wskazanej w art. 120 PPSA wyrok WSA uwzględniający
skargę może zapaść na posiedzeniu niejawnym, sąd w takim wypadku, jeżeli strona nie jest reprezentowana
przez adwokata lub radcę prawnego, z urzędu orzeknie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego
(art. 210 § 2 w zw. z art. 209 PPSA).
Jeśli natomiast strona ustanowiła fachowego pełnomocnika, zwrot kosztów na jej rzecz może nastąpić wyłącz-
nie wówczas, gdy złożony został w tym zakresie stosowny wniosek, i to niezależnie od tego, czy sąd orzeka na
posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie (por. też uwagi do art. 209–210) (por. post. WSA w Gorzowie Wielko-
polskim z 26.3.2007 r., I SA/Go 95/07, Legalis).
Połączenie na podstawie art. 111 § 2 PPSA kilku oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania lub także
rozstrzygnięcia jest zabiegiem technicznym, który nie prowadzi do powstania jednej nowej sprawy, nie pozbawia
połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu, że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal sa-
modzielnymi sprawami. W konsekwencji zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie odrębnie w każdej
z połączonych spraw, a więc przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia nieuwzględniającego wartości przed-
miotu sporu w poszczególnych sprawach narusza art. 200, 209 i 111 § 2 PPSA (wyr. NSA z 12.7.2017 r., II OSK
2879/15, Legalis).
14 2. Uzasadnianie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania. W orzecznictwie trafnie również zwró-
cono uwagę, że postanowienie o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego w wyniku uwzględnienia
skargi przez WSA (art. 209 PPSA) wymaga podania w uzasadnieniu orzeczenia podstawy prawnej podjętego w
tym zakresie rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Obowiązek taki wynika z art. 166 w zw. z art. 141 § 4 PPSA,
zaś sąd zobowiązany jest szczegółowo przedstawić zarówno podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia w zakresie
kosztów postępowania, a także wskazać konkretne kwoty, jakie składają się na zasądzone koszty (zob. post. NSA
Jeśli więc sąd pierwszej instancji w sposób niezwykle enigmatyczny odnosi się w uzasadnieniu wyroku
do kwestii zasądzonych kosztów postępowania (ogranicza się do stwierdzenia, że zasądzono je na podstawie
art. 200 PPSA), to niewątpliwie takie uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 PPSA (post.
NSA z 25.5.2011 r., II FZ 191/11, Legalis; por. także post. NSA z 21.2.2011 r., II FZ 8/11, Legalis, z glosą J.
Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.).
W wyroku z 29.11.2017 r. (II OSK 261/17, Legalis) NSA zwrócił jednocześnie uwagę, że w sytuacji, w której
sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, jaka kwota w ramach zasądzonych od organu na rzecz
skarżących kosztach postępowania stanowi wpis, a jaka wynagrodzenie ich pełnomocnika – jednak z powołanych
podstaw prawnych orzeczenia o kosztach postępowania jasno wynika, że orzeczono je na podstawie art. 200 i 205 §
2 PPSA w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 CzRadPrR, a więc sąd ustalił pełnomocnikowi wynagrodzenie
w wysokości przewyższającej stawkę minimalną – stanowi to naruszenie art. 141 § 4 PPSA, jednak niemające
wpływu na treść rozstrzygnięcia.
II. Stosowanie art. 200 PPSA do sprzeciwu od decyzji

15 1. Odpowiednie stosowanie art. 200 PPSA. Zgodnie z art. 64b § 1 PPSA do sprzeciwu od decyzji stosuje się
odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Odesłanie to obejmuje zatem swoim zakresem
komentowany art. 200 PPSA, wobec czego aktualność w odniesieniu do sprzeciwu od decyzji zachowują, co do
zasady, przedstawione wyżej uwagi dotyczące uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji skargi na decyzję, które
należy stosować odpowiednio także w przypadku uwzględnienia przez ten sąd (na posiedzeniu niejawnym lub
rozprawie) sprzeciwu od decyzji.
16 2. Kwestia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o zwrocie kosztów postępowania zawarte w wy-
roku uwzględniającym sprzeciw od decyzji. Ze względu na regulację art. 151a PPSA, w myśl której skarga
kasacyjna przysługuje wyłącznie od wyroku WSA oddalającego sprzeciw od decyzji, powstaje pytanie, czy w
592322675 1009098
przypadku uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji – co uzasadnia zasądzenie zwrotu
kosztów postępowania od organu (art. 200 w zw. z art. 64b § 1 PPSA) – strona może zaskarżyć wydane w tym
przedmiocie postanowienie WSA, będące technicznie jednym z punktów wyroku uwzględniającego sprzeciw od
decyzji, w drodze zażalenia, o którym mowa w art. 194 § 1 pkt 9 PPSA.
Przeszkody w tym zakresie nie stanowi art. 151a § 3 PPSA, który – będąc przepisem wyjątkowym, a więc
podlegającym ścisłej wykładni – wyłącza jedynie zaskarżalność wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji.
Jako zatem, że postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania jest odrębnym orzeczeniem, które
tylko technicznie przyjmuje postać jednego z punktów wyroku (w tym przypadku uwzględniającego sprzeciw od
decyzji), nie można twierdzić, że – wyjątkowe – wyłączenie zaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw od
decyzji rozciąga się zarazem na odrębne orzeczenie, jakim jest postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów po-
stępowania. Powyższej oceny nie zmienia również okoliczność posłużenia się w treści art. 151a § 3 PPSA zwrotem
"nie przysługuje środek odwoławczy" (odnoszącym się jednak wyłącznie do kategorii "wyroku", co jasno wskazuje
jedynie na wyłączenie dopuszczalności skargi kasacyjnej), jak też umieszczenie w art. 151a § 3 PPSA zastrzeżenia,
w myśl którego "na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie", gdyż z fak-
tu, że to ostatnie zażalenie jest dopuszczalne, nie wynika jeszcze (w szczególności automatycznie), że wyłączone
zostało odrębne zażalenie na osobne postanowienie dotyczące zwrotu kosztów postępowania.
Cała rzecz zatem w wykładni art. 194 § 1 pkt 9 PPSA i odpowiedzi na pytanie, czy użyty tam zwrot "jeżeli
strona nie wnosi skargi kasacyjnej" dotyczy wyłącznie spraw, w których skarga kasacyjna jest dopuszczalna, a
strona jedynie nie korzysta z prawa do jej wniesienia, czy też przepis art. 194 § 1 pkt 9 PPSA może odnosić się
także do sytuacji, w których strona nie wnosi skargi kasacyjnej, bowiem ta jest po prostu niedopuszczalna.
Należy przychylić się do tego drugiego stanowiska, mając na uwadze, że art. 194 § 1 pkt 9 PPSA jako regułę
wprowadza zaskarżalność postanowień dotyczących zwrotu kosztów postępowania, zaś w drodze zastrzeżenia
stanowiącego, że "strona nie wnosi skargi kasacyjnej" przepis ten rozstrzyga wyłącznie – wyjątkowy – przypa-
dek zbiegu (konkurencji) środków zaskarżenia postanowienia o zwrocie kosztów postępowania. Słusznie zatem
wskazuje się w judykaturze, że w razie zamieszczenia w wyroku postanowienia, na które przysługuje zażalenie,
stronie służy środek prawny odpowiadający istocie wydanego orzeczenia, zgodnie z przedmiotem rozstrzygnięcia,
czyli zażalenie, wobec czego na zawarte w wyroku postanowienie o zwrocie kosztów postępowania stronie nie
przysługują dwa środki zaskarżenia: skarga kasacyjna od całego wyroku i zażalenie na postanowienie o kosztach
(por. post. SN z 18.4.2013 r., III CZP 15/13, OSNC-ZD 2014, Nr C, poz. 44), które jedynie mogą pozostawać
w zbiegu, o ile oba są dopuszczalne. Niedopuszczalność zatem skargi kasacyjnej wyłącza jedynie możliwość po-
wstania powyższego zbiegu środków zaskarżenia, natomiast nie pociąga za sobą (w szczególności automatycznie)
skutku w postaci niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o zwrocie kosztów postępowania zamieszczone-
go technicznie w wyroku (jako jeden z jego punktów).
Pozostaje w tej sytuacji uczynić konkluzję, że zażalenie na postanowienie dotyczące zwrotu kosztów po-
stępowania, zawarte w wyroku uwzględniającym sprzeciw od decyzji, jest z mocy art. 194 § 1 pkt 9 PPSA do-
puszczalne.
Jeśli natomiast intencją ustawodawcy było przyjęcie rozwiązania przeciwnego, to można jedynie stwierdzić,
że art. 151a § 3 PPSA otrzymał niewłaściwą treść, której nie da się "uszlachetnić" wykładnią systemową lub funk-
cjonalną tego przepisu, o czym wypada wspomnieć, gdyż nie można wykluczyć podejmowania w praktyce prób
przyjmowania (wbrew utrwalonym regułom dotyczącym postanowień stanowiących technicznie punkt sentencji
wyroku), że pojęcie "wyrok" użyte w art. 151a § 3 PPSA miałoby obejmować swoim zakresem nie tylko sam
wyrok, ale i – odrębne – postanowienie dotyczące zwrotu kosztów postępowania, czego nie sposób aprobować
bez zacierania fundamentalnej różnicy pomiędzy wyrokiem oraz postanowieniem jako samodzielnymi rodzajami
orzeczeń o rozłącznych przedmiotach, a w efekcie także przypisanych im środkach zaskarżenia.
1009098 923226756
Art. 201
§ 1. Zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny
określonej w art. 54 § 3.
§ 2. W razie umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 118 § 2, przepis art. 206 stosuje się
odpowiednio.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Ponoszenie (zwrot) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku je-
go umorzenia w ramach autokontroli.............................................................................. 2
III. Ponoszenie (zwrot) kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku je-
go umorzenia w ramach mediacji.................................................................................... 5
IV. Pozostałe kwestie dotyczące art. 201 PPSA.................................................................... 5
I. Wstęp
1 1. Zasada rezultatu. Artykuł 201 PPSA, wprowadzając odstępstwo od ogólnej reguły ponoszenia przez strony
kosztów związanych z ich udziałem w postępowaniu (art. 199 PPSA), rozwija wyrażoną w art. 200 PPSA zasadę
finansowej odpowiedzialności organu za wynik postępowania przed sądem pierwszej instancji (zasadę rezultatu),
o czym świadczy użycie w § 1 słowa "także" w sytuacji, gdy komentowany przepis następuje po art. 200 PPSA.
2 2. Koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. W art. 201 PPSA nie sprecyzowano rodzaju kosztów,
których zwrot przysługuje skarżącemu od organu, jednak należy w tym zakresie podzielić stanowisko NSA wyra-
żone w postanowieniu z 24.11.2008 r. (II OZ 1194/08, Legalis), że względy natury systemowej oraz celowościowej
przemawiają za przyjęciem, że komentowany przepis, tak jak art. 200 PPSA, dotyczy kosztów postępowania nie-
zbędnych do celowego dochodzenia praw, a nie tylko kosztów sądowych (w tych kwestiach zob. też komentarz
do art. 205; por. post. NSA z 30.10.2007 r., II OZ 1061/07, Legalis; post. NSA z 24.11.2008 r., II OZ 1194/08,
Legalis; post. NSA z 3.12.2009 r., II OZ 1075/09, Legalis; post. NSA z 9.12.2009 r., II FZ 525/09, Legalis; por.
też post. NSA z 29.9.2010 r., I GZ 278/10, Legalis). W postanowieniu z 3.3.2010 r. (I SAB/Wa 47/10, Legalis)
WSA w Warszawie słusznie zauważył, że takimi kosztami nie są koszty, których zwrot strona mogła uzyskać na
podstawie art. 232 PPSA.
Na temat samego charakteru prawnego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, obowiązku ich zwro-
tu oraz egzekucji tych kosztów zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 209, Nb 18–21.
3 3. Zakres zastosowania art. 201 PPSA. Komentowany przepis dotyczy dwóch sytuacji – pierwszej, gdy
organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość proceduralną zaskarżono, uwzględnia w całości skargę
do dnia rozpoczęcia rozprawy, wskutek czego następuje umorzenie przez sąd postępowania w sprawie (art. 54 §
3 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 PPSA; por. też dalsze uwagi dotyczące art. 64c § 5 PPSA), oraz drugiej, gdy nie
zostanie wniesiona skarga na akt lub czynność wydane lub podjęte przez organ na podstawie ustaleń poczynionych
w postępowaniu mediacyjnym albo skarga taka zostanie oddalona, a sąd umorzy wówczas – w całości lub w części,
zależnie od zakresu ustaleń między skarżącym a organem – postępowanie w sprawie, w której przeprowadzono
mediację (art. 118 § 2 PPSA) (zob. też post. NSA z 17.7.2014 r., II FZ 1074/14, Legalis).
II. Ponoszenie (zwrot) kosztów postępowania

jego umorzenia w ramach autokontroli
4 1. Uwzględnienie skargi przez organ – zwrot kosztów postępowania od organu. Za ugruntowany należy
uznać pogląd, że uwzględnienie skargi przez organ w drodze autokontroli (art. 54 § 3 PPSA) – jeszcze przed
przekazaniem skargi wraz z aktami administracyjnymi sądowi – nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskania
od organu zwrotu kosztów zastępstwa prawnego (por. np. post. NSA z 3.12.2009 r., II OZ 1075/09, Legalis; post.
NSA z 9.12.2009 r., II FZ 525/09, Legalis; post. NSA z 20.9.2011 r., I OZ 669/11, Legalis; post. NSA z 11.1.2012
r., I FZ 503/11, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 11.5.2017 r., IV SAB/Wr 60/17, Legalis; odmiennie jednak
NSA w post. z 17.1.2012 r., I OZ 5/12, Legalis).
1009098 923226752
O zwrocie kosztów orzeka w takiej sytuacji wyłącznie sąd, bowiem zakres uprawnień organu wyczerpuje się
w działaniach wymienionych w art. 54 PPSA (por. wyr. TK z 6.9.2001 r., P 3/01, OTK 2001, Nr 6, poz. 163; post.
WSA w Warszawie z 13.4.2006 r., II SA/Wa 191/06, Legalis, a także post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z
14.3.2007 r., I SA/Go 107/07, Legalis).
Nie jest jednak dopuszczalne wydanie przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie
art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 PPSA, w przypadku skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych, bez
uprzedniego uiszczenia przez skarżącego, dobrowolnie lub na skutek wezwania przewodniczącego (dokonanego
w trybie art. 220 PPSA), należnego wpisu od skargi (por. wyr. NSA z 16.9.2005 r., FSK 2174/04, Legalis).
Ponadto, jak przyjął NSA w postanowieniu z 6.6.2014 r. (II OZ 446/14, ONSAiWSA 2015, Nr 3, poz. 40), w
sytuacji gdy organ uwzględnił skargę na podstawie art. 54 § 3 PPSA przed przekazaniem skargi sądowi i wpis od
skargi nie został uiszczony przez skarżącego, sąd w postanowieniu o umorzeniu postępowania nie może nakazać
ściągnięcia wpisu od organu na podstawie art. 223 § 2 PPSA (zob. też post. WSA we Wrocławiu z 17.3.2016 r., II
SA/Wr 747/15, Legalis; post. WSA w Szczecinie z 30.9.2016 r., II SA/Sz 991/16, Legalis; post. WSA w Olsztynie
z 4.1.2017 r., II SA/Ol 1458/16, Legalis). Kwestia ta pozostaje jednak do pewnego stopnia sporna w orzecznictwie,
bowiem przyjmuje się również, że organ – w postanowieniu o umorzeniu postępowania – może zostać obciążony
obowiązkiem uiszczenia wpisu od skargi uwzględnionej w trybie autokontroli (zob. np. post. NSA z 25.6.2010 r.,
I OZ 489/10, Legalis; post. WSA w Krakowie z 15.1.2014 r., II SA/Kr 1412/13, Legalis; post. WSA we Wrocławiu
z 24.8.2015 r., III SA/Wr 382/15, Legalis).
Dominuje obecnie pierwsze z przytoczonych stanowisk, wyłączające stosowanie art. 223 § 2 PPSA w sprawach,
w których uwzględniono w ramach autokontroli nieopłaconą skargę, jednak ten pogląd nie przekonuje.
Z art. 199 PPSA wynika bowiem, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w spra-
wie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ma jednak przepisu, który (generalnie) zwalniałby skarżące-
go od uiszczania wpisu w przypadku uwzględnienia jego skargi w trybie autokontroli (w typowych okolicznościa-
ch skarżący ten wpis uiszcza, zaś zwrot wartości tego wpisu uzyskuje od organu na podstawie art. 201 § 1 PPSA).
Nie ma też przepisu, który wprowadzałby ogólne (przedmiotowe) zwolnienie od kosztów (opłat) sądowych (a w
szczególności od wpisu) w sprawach załatwianych w ramach autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 PPSA.
Sięgając z kolei do art. 220 § 1 i 3 PPSA oraz literalnie odczytując ten przepis, który jest skierowany do
sądu, a nie organu działającego w ramach art. 54 PPSA, należałoby dojść do wniosku, że w razie wniesienia
nieopłaconej i uwzględnionej w trybie autokontroli skargi, sąd nie powinien podjąć żadnej czynności procesowej i
taką skargę odrzucić. To jednak oznaczałoby konieczność odrzucenia przez sąd skargi, która już wcześniej została
uwzględniona (w całości) przez organ w ramach autokontroli (art. 54 § 3 PPSA). Z kolei w braku nawet odrzucenia
skargi ze względu na powyższą przeszkodę nie byłoby wówczas możliwe umorzenie przez sąd postępowania na
podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA, skoro sąd nie mógłby podjąć żadnej czynności na skutek nieopłaconej – choć
uwzględnionej w ramach autokontroli – skargi.
Dlatego też wypadałoby raczej przyjąć, że w razie uwzględnienia przez organ nieopłaconej skargi w trybie
autokontroli (art. 54 § 3 PPSA), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w takiej sprawie i jed-
nocześnie obciąża kosztami postępowania organ (art. 201 § 1 PPSA), od którego nakazuje w tej sytuacji ścią-
gnięcie należnego wpisu (nieuiszczonego przez skarżącego przy wnoszeniu skargi; art. 223 § 2 PPSA). W ten
sposób bowiem zachowane są reguły z art. 199 i 201 § 1 PPSA, a więc koszty sądowe (wpis) zostają poniesione
na rzecz sądu przez stronę (czyli organ), która – na zasadzie rezultatu – odpowiada w tym przypadku finansowo za
wynik postępowania. Z kolei skarżący nie jest wówczas bezpodstawnie wzbogacony, gdyż nie uzyskuje od organu
zwrotu wartości wpisu, którego wcześniej nie uiścił.
5 2. Zakres zwrotu kosztów postępowania. Ponieważ w sytuacji określonej w art. 54 § 3 PPSA uwzględnienie
skargi przez organ może nastąpić wyłącznie w całości, a zatem postępowanie sądowoadministracyjne powinno
wówczas zostać umorzone przez sąd również w pełnym zakresie (art. 161 § 1 pkt 3 PPSA), skarżącemu przysługuje
w takim wypadku od organu zwrot kosztów postępowania w pełnej wysokości.
Warto przy tym odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, pojawił
się pogląd, że w razie wyeliminowania przez organ zaskarżonego aktu lub czynności w trybie autokontroli wkład
pracy pełnomocnika skarżącego jest mniejszy niż w przypadku rozpoznania sprawy przez sąd na rozprawie, a zatem
prawidłowe jest zasądzanie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki
minimalnej, nawet jeśli skarżący domaga się zasądzenia wyższych kosztów (por. post. NSA z 30.9.2004 r., FZ
345/04, niepubl.; post. NSA z 17.3.2009 r., I GZ 3/09, Legalis; post. NSA z 29.2.2008 r., I OZ 114/08, Legalis;
Powyższego stanowiska nie sposób bezkrytycznie podzielić, bowiem ustalając wysokość kosztów zastępstwa
prawnego, sąd bierze pod uwagę nie tylko niezbędny nakład pracy pełnomocnika, ale także charakter sprawy
oraz przyczynienie się pełnomocnika do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Prowadzi to do konkluzji, że każ-
dorazowo kwestia kosztów należnych z tytułu zastępstwa procesowego powinna podlegać ocenie sądu na tle in-
dywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Nie ma zarazem generalnej przeszkody w tym, aby w sytuacjach,
w których pełnomocnik wniósł obszerną, a przede wszystkim wyczerpującą merytorycznie i w pełni uzasadnioną
392322675 1009098
skargę (skutkującą jej uwzględnieniem już na etapie autokontroli dokonanej w trybie art. 54 § 3 PPSA), wysokość
jego wynagrodzenia przekraczała wysokość stawek minimalnych (por. też post. NSA z 30.6.2009 r., I GZ 67/09,
Legalis; post. NSA z 6.5.2010 r., II GZ 87/10, Legalis).
6 3. Zwrot kosztów postępowania pomocniczego w sprawie wymierzenia grzywny. Przekazanie przez organ
do sądu skargi, akt i odpowiedzi na skargę po wniesieniu wniosku o ukaranie grzywną organu z powodu niewy-
konania tego obowiązku jest swego rodzaju uwzględnieniem wniosku, co uzasadnia przyznanie wnioskodawcy od
organu – na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 64 § 3 PPSA – zwrotu poniesionych kosztów postępowania (por.
post. WSA w Gdańsku z 11.4.2008 r., II SO/Gd 9/07, Legalis).
7 4. Podjęcie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na postanowienie o jego zawieszeniu –
koszty postępowania. Podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na jego za-
wieszenie jest w istocie uwzględnieniem skargi przez organ w całości, dlatego też zasadne było zwrócenie kosztów
stronie skarżącej, która zmuszona była je ponieść w celu dochodzenia swoich praw (por. post. WSA w Warszawie
z 4.9.2007 r., IV SA/Wa 730/07, Legalis). Działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego bezczynność,
które ową bezczynność usuwa, należy bowiem oceniać i kwalifikować jako działanie samokontrolne skutkujące
zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ale jednocześnie gwarantujące stronie skarżącej zwrot
poniesionych kosztów postępowania. Przegraną stroną jest bowiem organ, który – w wyniku wniesienia skargi
przez stronę – usunął stan niezgodności z prawem (post. WSA w Poznaniu z 16.12.2010 r., IV SAB/Po 64/10,
Legalis).
8 5. Wydanie decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność (przewlekłość) – koszty postępowania. Wydanie
żądanej decyzji administracyjnej przez organ już po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność tego organu –
o ile sąd uzna, że taka bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi oraz umorzy postępowanie sądowe jako
bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA – uzasadnia zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów
postępowania na podstawie art. 201 § 1 PPSA (por. post. WSA w Rzeszowie z 29.10.2008 r., II SAB/Rz 33/08,
Legalis; post. WSA w Warszawie z 13.4.2006 r., II SA/Wa 191/06, Legalis).
9 6. Autokontrola a utrata mocy zaskarżonej uchwały – koszty postępowania. Jeżeli bezprzedmiotowość po-
stępowania sądowego wynika z utraty mocy obowiązującej uchwały będącej przedmiotem skargi, a nie z uwzględ-
nienia skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 PPSA), brak jest podstaw prawnych do zasądzenia
zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego (por. post. WSA w Białymstoku z 5.7.2007
r., II SA/Bk 350/07, Legalis).
10 7. Autokontrola a cofnięcie skargi – koszty postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi w całości i
wydania przez organ decyzji w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 PPSA zwrot kosztów postępowania
przysługuje skarżącemu od organu, o czym stanowi wprost art. 201 PPSA. Cofnięcie skargi wskutek wydania przez
organ decyzji na podstawie art. 54 § 3 PPSA jest bezprzedmiotowe, a zatem w takiej sytuacji niedopuszczalne jest
rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów poprzez zwrot skarżącemu z kasy sądu – na podstawie art. 225 lub 232 PPSA –
kwoty uiszczonego i należnego w sprawie wpisu (por. post. WSA w Warszawie z 20.9.2006 r., III SAB/Wa 18/06,
Legalis). Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w trybie innym niż przewidziany w art. 54 §
3 PPSA i w konsekwencji cofnięcie skargi przez skarżącego nie rodzi w świetle art. 201 § 1 i 2 PPSA po stronie
skarżącej uprawnienia do żądania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego od organu administracji (post. WSA w
Gdańsku z 5.2.2004 r., II SA/Gd 1103/03, Legalis; por. też wyr. WSA w Gliwicach z 9.7.2019 r., III SAB/Gl 85/19,
Legalis, w którym powyższe reguły uogólniono w ten sposób, że umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §
1 pkt 1 PPSA, będące konsekwencją skutecznego cofnięcia skargi, nie daje podstaw do orzeczenia o zwrocie na
rzecz skarżącego kosztów postępowania, a jedynie do zwrotu wpisu od skargi, o ile cofnięcie skargi nastąpiło do
dnia rozpoczęcia rozprawy – art. 232 § 1 pkt 1 PPSA).
11 8. Autokontrola przy sprzeciwie od decyzji. Przepis art. 64c § 5 PPSA wprowadził odrębną od art. 54 §
3 PPSA regulację dotyczącą dokonywania przez organ autokontroli decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 KPA,
w przypadku wniesienia przez stronę sprzeciwu od takiej decyzji. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał w ko-
mentowanym przepisie – obok art. 54 § 3 PPSA – także art. 64c § 5 PPSA, wobec czego należy przyjąć, że art.
201 PPSA nie znajduje zastosowania w przypadku umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 64c
§ 5 PPSA.
Za takim stanowiskiem przemawia zarówno wyjątkowy charakter regulacji art. 201 PPSA, która dopuszcza
zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania jedynie w ściśle określonych w tym przepisie sytuacjach
umorzenia postępowania (co jest odstępstwem od ogólnej reguły obowiązującej w tym zakresie), jak też brak
możliwości odwołania się do odpowiedniego – poprzez art. 64b § 1 PPSA – stosowania art. 201 w zw. z art. 54 §
3 PPSA, skoro ustawodawca wprowadził odrębny względem art. 54 § 3 PPSA przepis art. 64c § 5 PPSA regulujący
problematykę autokontroli przy sprzeciwie od decyzji, a tym samym wyłączający możliwość i potrzebę stosowania
art. 54 § 3 PPSA w sprawach ze sprzeciwu od decyzji.
1009098 923226754
III. Ponoszenie (zwrot) kosztów postępowania

jego umorzenia w ramach mediacji
12 1. Umorzenie postępowania w ramach mediacji. W drugiej sytuacji objętej komentowanym przepisem, do-
tyczącej zwrotu kosztów na skutek umorzenia – w całości lub w części – postępowania sądowoadministracyjnego
w wypadkach wskazanych w art. 118 § 2 PPSA, sąd jest uprawniony zarówno do orzeczenia o zwrocie przez organ
na rzecz skarżącego kosztów postępowania w całości, jak też do miarkowania wysokości tych kosztów zgodnie
z art. 206 PPSA (por. uwagi do tego przepisu), o ile oczywiście skarżący nie zrzekł się zwrotu kosztów w toku
postępowania mediacyjnego.
13 2. Orzekanie o kosztach postępowania umorzonego w ramach mediacji – dwa rodzaje rozstrzygnięć.
Przepis art. 118 § 2 PPSA przewiduje dwa przypadki, w których następuje umorzenie postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego na skutek przeprowadzonej mediacji, co ma swoje konsekwencje w zakresie sposobu orzekania o
kosztach postępowania.
Niewniesienie skargi na akt lub czynność podjęte przez organ zgodnie z ustaleniami dokonanymi w postępo-
waniu mediacyjnym powoduje konieczność orzeczenia przez sąd o kosztach postępowania, w toku którego prze-
prowadzono mediację, wyłącznie na podstawie art. 201 § 2 PPSA.
Gdy natomiast skarżący wniósł skargę na akt lub czynność podjęte przez organ zgodnie z ustaleniami doko-
nanymi w postępowaniu mediacyjnym i doszło do oddalenia tej skargi, którą sąd rozpoznaje łącznie ze skargą
wniesioną w sprawie, w której przeprowadzono mediację (art. 118 § 1 zd. 2 PPSA), sąd orzeka o kosztach postę-
powania, w toku którego przeprowadzono mediację, na podstawie art. 201 § 2 PPSA, natomiast koszty postępo-
wania, w którym oddalono skargę na akt lub czynność podjęte przez organ zgodnie z ustaleniami dokonanymi w
postępowaniu mediacyjnym, skarżący ponosi, co do zasady, we własnym zakresie, stosownie do art. 199 PPSA.
14 3. Wynagrodzenie i zwrot wydatków mediatora. W art. 116d § 1 i 2 PPSA przewidziano, że koszty wyna-
grodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywają strony. Wysokość tych na-
leżności – uwzględniająca rodzaje spraw oraz sprawny przebieg postępowania mediacyjnego, a także niezbędne
wydatki związane z prowadzeniem mediacji – została określona w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z 2.6.2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora
w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. poz. 1087).
Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji są elementem kosztów
sądowych (art. 211 PPSA) i stanowią wydatki, o których mowa w art. 213 PPSA (zawarte tam wyliczenie, opa-
trzone zwrotem "w szczególności", ma bowiem charakter przykładowy), podlegające zaliczkowaniu na zasadach
określonych w art. 237–238 PPSA (por. komentarze do tych przepisów).
Mając zarazem na uwadze, że organ administracji publicznej jest "stroną" w rozumieniu art. 32 PPSA, a tym
samym również w rozumieniu art. 116d § 1 i 2 PPSA, wypada przyjąć, że sąd, orzekając na podstawie art. 201 §
2 PPSA o zwrocie przez organ kosztów na rzecz skarżącego w przypadku umorzenia postępowania w trybie
art. 118 § 2 PPSA, powinien swoim rozstrzygnięciem objąć także koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków zwią-
zanych z przeprowadzeniem mediacji, o których mowa w art. 116d § 1 i 2 PPSA (rozporządzeniu wydanym na
podstawie tych przepisów).
IV. Pozostałe kwestie dotyczące art. 201 PPSA

15 1. Brak podstaw do zwrotu kosztów w innych przypadkach umorzenia postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Poza przypadkami wymienionymi w art. 201 PPSA nie ma podstaw do zasądzania zwrotu kosztów po-
stępowania od organu na rzecz skarżącego, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało umorzone z inny-
ch przyczyn (por. art. 161 § 1 oraz art. 64c § 5 PPSA). Przykładowo więc w przypadku umorzenia przez sąd
postępowania na skutek cofnięcia skargi brak jest podstaw do zasądzania zwrotu kosztów od organu (por. jednak
art. 232 § 1 pkt 1 PPSA i uwagi do tego przepisu, a także post. NSA z 6.4.2011 r., II FZ 84/11, Legalis). To samo
dotyczy również cofnięcia skargi kasacyjnej (zob. post. NSA z 7.8.2014 r., II FSK 267/14, Legalis; post. NSA
z 27.8.2014 r., II FSK 211/14, Legalis, w których wyraźnie podkreślono, że jeżeli ustawodawca nie przewiduje
możliwości zasądzania na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku jego
umorzenia na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej, to niedopuszczalne jest uzupełnianie w tym zakresie ustawy w
drodze wykładni rozszerzającej lub analogii). Zob. też uwagi przedstawione pod Nb 10 powyżej.
16 2. Niedopuszczalność stosowania art. 201 PPSA w postępowaniu odrębnym w sprawach rozstrzygania
sporów kompetencyjnych (o właściwość). W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że
592322675 1009098
strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi
inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200–201 oraz 203–204 PPSA i tylko w tych wypadkach
sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów, w tym
komentowany art. 201 PPSA, nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kom-
petencyjnego (o właściwość) (post. NSA z 9.9.2008 r., II GW 4/08, Legalis).
17 3. Brak zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika. W przepisach art. 200–202 PPSA (a więc rów-
nież w komentowanej normie), odnoszących się do postępowania przed WSA, ustawodawca nie przewidział zwro-
tu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania, niezależnie od wyniku tego postępowania (zob.
post. NSA z 14.3.2013 r., II OZ 174/13, Legalis oraz wyr. NSA z 2.6.2015 r., II OSK 2700/13, Legalis).
18 4. Odesłanie. Por. też odpowiednio uwagi przedstawione w komentarzu do art. 200, Nb 13–14.
1009098 923226756
Art. 202
§ 1. Jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każ-
demu z nich odpowiednio do udziału w sprawie.
§ 2. Jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskar-
żenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Zasada rozdzielności kosztów postępowania.................................................................... 2
III. Zasada solidarnego zwrotu kosztów postępowania......................................................... 3
IV. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania w przypadku wielości skarżących............. 3
I. Wstęp
1 1. Wielość skarżących. Przepis art. 202 PPSA dotyczy sytuacji, w których kilku uprawnionych do wniesienia
skargi (sprzeciwu od decyzji) występuje w jednej sprawie – stosownie do art. 51 PPSA – w roli skarżących,
co może mieć miejsce wówczas, gdy ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynno-
ści albo bezczynności bądź przewlekłości proceduralnej organu. Skargi (sprzeciwy) takie, stosownie do art. 57 §
2 PPSA (ewentualnie w zw. z art. 64b § 1 PPSA), mogą być objęte jednym pismem, przy czym wniesienie skarg
(sprzeciwów od decyzji) w jednym piśmie nie przesądza o istnieniu wspólnych praw i obowiązków (post. NSA
z 6.10.2011 r., II OZ 931/11, Legalis; por. także post. NSA z 15.9.2011 r., II OZ 773/11, Legalis, w którym wyja-
śniono, że wniesienie skargi jednym pismem, podanie jednego adresu do doręczeń, jak też posiadanie tego samego
pełnomocnika w sprawie nie przesądza o istnieniu wspólnych praw i obowiązków).
2 2. Współuczestnictwo formalne i materialne. Treść art. 202 PPSA dostosowano do sytuacji, w których po
stronie skarżącej występuje współuczestnictwo formalne (§ 1) i materialne (§ 2), co jest o tyle ciekawe, że postępo-
wanie sądowoadministracyjne nie zna w zasadzie instytucji współuczestnictwa materialnego [por. M. Romańska,
w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2007, s. 140–143], a jedynie w art. 51 PPSA dopuszcza
– fakultatywnie – możliwość wniesienia przez kilku skarżących skarg (sprzeciwów od decyzji) w jednej sprawie
w sposób nieco zbliżony do reguł obowiązujących w przypadku współuczestnictwa formalnego w postępowaniu
cywilnym.
W orzecznictwie utrwalił się jednak zwyczaj używania terminów "współuczestnictwo materialne" i "współ-
uczestnictwo formalne", czego wyrazem jest ugruntowany już pogląd, że zasada, że wnoszone pismo podlega jed-
nej opłacie, ma zastosowanie wyłącznie w przypadku współuczestnictwa materialnego, tj. wówczas, gdy dla
kilku osób uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Natomiast w przypadku
współuczestnictwa formalnego każda z osób wnoszących pismo uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swoje-
go uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienia NSA: z 20.10.2011 r., II OZ 979/11, Legalis; z 20.10.2011 r., II
OZ 981/11, Legalis; z 6.10.2011 r.: II OZ 928/11, Legalis i II OZ 929/11, Legalis; z 20.9.2011 r., I OZ 682/11, Le-
galis; z 21.7.2011 r., II OZ 607/11, Legalis; z 5.1.2011 r., I OZ 980/10, Legalis; zob. również wyr. NSA z 19.12.2019
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 12.10.2011 r. (II OZ 943/11, Legalis), wspólne prawa i obo-
wiązki istnieją jedynie wówczas, gdy wynikają z tego samego tytułu prawnego, a czym innym jest podobieństwo
sytuacji faktycznej i prawnej skarżących.
II. Zasada rozdzielności kosztów postępowania

3 1. Przegląd sytuacji procesowych uzasadniających stosowanie art. 202 § 1 PPSA (brak wspólności praw
lub obowiązków). W § 1 komentowanego przepisu przyjęto zasadę rozdzielności zwrotu kosztów postępowania
stosownie do udziału w sprawie.
Tradycyjnie w piśmiennictwie podaje się jako przykład takiej sytuacji zaskarżenie przez kilku właścicieli od-
rębnych nieruchomości decyzji dotyczącej lokalizacji tzw. inwestycji liniowej. Generalnie zresztą, jeżeli każdy ze
skarżących jest stroną postępowania z tytułu posiadania prawa do odrębnej nieruchomości (lokalu), a nie jednej
wspólnej nieruchomości, to wówczas każdy ze skarżących ponosi oddzielne koszty postępowania (por. postano-
1009098 923226752
wienia NSA: z 21.7.2011 r., II OZ 608/11, Legalis; z 4.3.2011 r., II OZ 123/11, Legalis; z 12.10.2011 r., II OZ
944/11, Legalis; z 20.9.2011 r., I OZ 673/11, Legalis; z 20.10.2011 r., II OZ 979/11, Legalis).
Wymienić tutaj można także skargi kilku podmiotów na tę samą uchwałę organu jednostki samorządu tery-
torialnego (por. post. NSA z 15.9.2011 r., II OZ 775/11, Legalis, oraz – dotyczące miejscowego planu zagospoda-
rowania przestrzennego – postanowienia NSA z 12.10.2011 r.: II OZ 940/11, Legalis i II OZ 944/11, Legalis, a
także – dotyczące uchwały rady miasta w przedmiocie zmiany granic obwodu szkolnego – post. NSA z 9.11.2011
r., I OZ 833/11, Legalis) lub skargi osób ubiegających się o przyznanie dobra reglamentowanego (np. o powoła-
nie na stanowisko komornika sądowego), którym to dobro deficytowe nie zostało przyznane.
Uprawnienia lub obowiązki skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia, jaki stanowi decyzja w przed-
miocie ustalenia warunków zabudowy, nie są wspólne, jeżeli skarżący są właścicielami różnych lokali w nie-
ruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a nie są one przedmiotem współ-
własności skarżących. Inaczej mówiąc, prawa i obowiązki skarżących są takie same, ale nie są wspólne, bowiem
nie wynikają z tego samego tytułu prawnego. Nie ma przy tym istotnego wpływu na rozstrzygnięcie cel wspólny
wszystkim skarżącym (post. NSA z 16.3.2012 r., II OSK 501/12, Legalis). Brak jest bowiem uzasadnienia (pod-
staw) dla stosowania art. 202 § 2 PPSA z powołaniem się jedynie na wspólny cel skarżących, co potwierdził
również NSA w postanowieniu z 20.9.2011 r. (I OZ 673/11, Legalis) oraz w postanowieniu z 12.10.2011 r. (II OZ
941/11, Legalis).
Jak wyjaśnił ponadto WSA w Gdańsku w postanowieniu z 6.4.2004 r. (II SA/Gd 1781/03, Legalis), w powyż-
szych sytuacjach (tj. w przypadkach występowania "współuczestnictwa formalnego") udział skarżących w sprawie
zwrotu kosztów należy określić, odnosząc go do wartości przedmiotu zaskarżenia będącej podstawą ustalenia na-
leżnych kosztów postępowania. Warto przy tym pamiętać, że sąd nie może odmówić skarżącemu zwrotu kosztów
niezbędnych (celowych) w rozumieniu art. 205 PPSA.
III. Zasada solidarnego zwrotu kosztów postępowania

4 1. Przegląd sytuacji procesowych uzasadniających stosowanie art. 202 § 2 PPSA (wspólność praw lub
obowiązków). Z kolei w art. 202 § 2 PPSA przyjęto zasadę solidarnego zwrotu kosztów postępowania, co
odnosi się m.in. do zaskarżenia decyzji (lub innego aktu bądź czynności, a także bezczynności lub przewlekłości)
dotyczącej jednej nieruchomości przez kilku jej współwłaścicieli, którzy z tego tytułu, a więc z praw do jednej
nieruchomości, wywodzą swe uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania (post. NSA z 20.9.2011 r.,
I OZ 675/11, Legalis; por. też post. NSA z 4.3.2011 r., II OZ 123/11, Legalis; post. NSA z 7.6.2011 r., II OZ 467/11,
Legalis; postanowienia NSA z 20.9.2011 r.: I OZ 677/11, Legalis i I OZ 682/11, Legalis; postanowienia NSA z
20.10.2011 r.: II OZ 977/11, Legalis i II OZ 980/11, Legalis).
Zasada solidarnego zwrotu kosztów postępowania dotyczy także skarg na decyzje wydawane w postępowaniu
podatkowym w sprawach, w których przewidziana jest solidarna odpowiedzialność podatników. Przykładowo
w postanowieniu z 8.9.2006 r. (II FSK 530/05, Legalis) NSA przyjął, że z uwagi na fakt, iż skarżące spółki, bę-
dące stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, występowały jako podmioty solidarnie odpowiedzialne za
zapłatę podatku od czynności cywilnoprawnych, zwrot kosztów postępowania na ich rzecz powinien nastąpić z
uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 202 § 2 PPSA.
Zasady solidarnego zwrotu kosztów postępowania nie można łączyć ze współuczestnictwem formalnym (wyr.
IV. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania

w przypadku wielości skarżących
5 1. Opłaty sądowe. Należy również pamiętać, że stosownie do art. 214 § 2 PPSA pismo wnoszone przez kilka
osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie
rozliczanej – jako element kosztów postępowania – zgodnie z regułą wynikającą z art. 202 § 2 PPSA, natomiast
w przypadkach, gdy wprawdzie pismo zostało wniesione przez kilka osób, jednakże brak jest wspólności praw
lub obowiązków związanych z przedmiotem zaskarżenia, każda z tych osób uiszcza od pisma oddzielną opłatę
odpowiednio do zakresu swojego uprawnienia lub obowiązku, a ewentualny zwrot tej opłaty odbywa się zgodnie
z art. 202 § 1 PPSA. Szerzej w tych kwestiach por. także komentarz do art. 214.
392322675 1009098
Warto także odnotować w tym miejscu postanowienie NSA z 8.6.2006 r. (II OZ 612/06, Legalis), w którym
przyjęto, że w stosunku do skarżących, którzy są współuczestnikami materialnymi, sąd powinien zarządzić ścią-
gnięcie opłaty kancelaryjnej na podstawie art. 234 § 2 zd. 2 PPSA od obojga współuczestników solidarnie.
6 2. Niedopuszczalność orzekania o zwrocie kosztów pomiędzy współskarżącymi. Na podstawie
art. 202 PPSA nie jest możliwe orzekanie o zwrocie kosztów między współskarżącymi, którzy występują po tej
samej stronie procesowej.
7 3. Wniosek o zwrot kosztów postępowania. W przypadkach przewidzianych w art. 202 § 1 PPSA zwrot
kosztów postępowania poszczególnym skarżącym jest uzależniony od złożenia przez każdego z nich oddzielnego
wniosku w tym zakresie, z zastrzeżeniem art. 210 § 2 PPSA. Odnośnie natomiast do sytuacji, o których mowa
w art. 202 § 2 PPSA, należy przyjąć, że wystarczający jest wniosek co najmniej jednego ze współskarżących (z
zastrzeżeniem art. 210 § 2 PPSA), aby nastąpił na ich rzecz solidarny zwrot kosztów postępowania.
8 4. Brak zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika. W przepisach art. 200–202 PPSA (a więc rów-
nież w komentowanej normie), odnoszących się do postępowania przed WSA, ustawodawca nie przewidział zwro-
tu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania, niezależnie od wyniku tego postępowania (zob.
post. NSA z 14.3.2013 r., II OZ 174/13, Legalis oraz wyr. NSA z 2.6.2015 r., II OSK 2700/13, Legalis).
9 5. Przepis art. 202 PPSA a połączenie spraw do wspólnego rozpoznania (rozstrzygnięcia). Przepis
art. 202 PPSA dotyczy postępowania w jednej sprawie, a zatem nie znajduje zastosowania w przypadkach połą-
czenia oddzielnych spraw do wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia (art. 111 PPSA; por. też komentarz
do art. 230–231, Nb 8).
1009098 923226754
Art. 204
W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić nie-
zbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez:
1) organ – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;
2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.
Spis treści
I. Zwrot kosztów postępowania przed NSA.......................................................................... 2
II. Podmioty uprawnione do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego............................. 3
III. Rodzaje rozstrzygnięć NSA a zwrot kosztów postępowania........................................... 3
I. Zwrot kosztów postępowania przed NSA

1 1. Zasada rezultatu. Przepisy art. 203–204 PPSA określają sposób ponoszenia przez strony (uczestników)
kosztów postępowania kasacyjnego zgodnie z zasadą finansowej odpowiedzialności za wynik tego postępowania
(zasada rezultatu), która w tym przypadku – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem pierwszej instancji
(art. 200–201 PPSA) – znajduje pełne zastosowanie zarówno w sytuacji uwzględnienia, jak i oddalenia skargi
kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym została więc wyłączona ogólna reguła wynikająca z art. 199 PPSA do-
tycząca ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie.
Ukształtowane w ten sposób zasady ponoszenia przez strony (uczestników) kosztów postępowania kasacyjne-
go stały się przedmiotem skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej w TK za sygnantuą SK 95/19. W sprawie tej
Trybunał będzie orzekał o zgodności art. 203 pkt 2 PPSA z art. 2, 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
2 2. Wyjątki od zasady rezultatu. Kosztami postępowania kasacyjnego strony mogą być również, na zasadzie
wyjątku od komentowanych przepisów, obciążane przez sąd na mocy art. 206, 207 § 2 lub art. 208 PPSA (por.
uwagi do tych przepisów). W postępowaniu kasacyjnym, za sprawą odesłania zawartego w art. 207 § 1 PPSA,
znajduje ponadto odpowiednie zastosowanie art. 202 PPSA.
3 3. Skarga kasacyjna od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wskutek zaistniałej w orzecz-
nictwie rozbieżności poglądów NSA w uchwale z 4.2.2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wy-
jaśnił, że przepisy art. 203 i 204 PPSA nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postano-
wienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, czyli postanowienie o odrzuceniu skargi
lub umorzeniu postępowania (por. też w określonych sytuacjach art. 280 § 1 zd. 2 w zw. z art. 275 i 276 PPSA, a
także post. NSA z 15.4.2011 r., II GSK 545/11, Legalis), które stosownie do art. 173 § 1 PPSA podlega zaskarżeniu
skargą kasacyjną (por. też post. NSA z 12.10.2011 r., I OSK 1934/11, Legalis; post. NSA z 22.5.2012 r., II GSK
620/12, Legalis, a także post. NSA z 9.4.2014 r., I OSK 478/14, Legalis).
W takiej sytuacji strona wnosząca skargę kasacyjną ma możliwość odzyskania kosztów postępowania kasacyj-
nego po uwzględnieniu skargi przez WSA w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, a to wobec faktu, że koszty
te należy zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na podstawie art. 200 PPSA
(por. też komentarz do art. 200, Nb 10–11, a także post. NSA z 15.9.2011 r., I GSK 1181/11, Legalis oraz post.
W przypadku zgłoszenia przez stronę w skardze kasacyjnej od postanowienia kończącego postępowanie w
sprawie wniosku o zwrot kosztów (art. 210 § 1 PPSA) NSA w ogóle nie powinien rozstrzygać tego wniosku, po-
zostawiając orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego sądowi pierwszej instancji. W świetle art. 209 PPSA
brak jest bowiem podstaw do orzekania przez NSA w takiej sytuacji o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego
pomiędzy stronami (por. post. NSA z 30.9.2005 r., II OSK 702/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 16; post. NSA z
29.6.2011 r., II GSK 1064/11, Legalis; postanowienia NSA z 1.3.2012 r.: II OSK 418/12, Legalis i II OSK 429/12,
Legalis; post. NSA z 27.6.2011 r., II FSK 928/11, Legalis; odmiennie w tej kwestii J.P. Tarno, Prawo o postępo-
waniu, 2008, s. 516, który postuluje oddalenie wówczas wniosku strony o zwrot kosztów). Tymczasem powyższy
pogląd należy uznać za utrwalony w judykaturze.
4 4. Postępowanie zażaleniowe. Przepisy art. 203–204 PPSA nie mają również zastosowania w postępowa-
niu przed NSA toczącym się na skutek wniesienia przez stronę zażalenia. Przyjmuje się bowiem, że art. 197 §
2 PPSA nie zawiera odesłania do przepisów o zwrocie kosztów postępowania pomiędzy stronami (por. post. NSA
z 28.12.2004 r., FZ 414/04, Legalis; post. NSA z 15.2.2007 r., II FZ 12/07, niepubl.; post. NSA z 17.1.2008 r., II FZ
655/07, Legalis oraz post. NSA z 3.6.2008 r., II FZ 216/08, Legalis; por. też komentarz do art. 200, Nb 10–11 oraz
komentarz do art. 209, Nb 8). W związku z tym również domaganie się zasądzenia kosztów postępowania zaża-
1009098 923226752
leniowego przez stronę wnoszącą odpowiedź na zażalenie nie znajduje, na etapie wydawania orzeczenia w tym
postępowaniu incydentalnym, podstaw w obowiązujących przepisach (zob. post. NSA z 12.5.2011 r., II GZ 443/10,
Legalis; por. też komentarz do art. 200, Nb 10–11, komentarz do art. 205, Nb 40 oraz komentarz do art. 209, Nb 8).
5 5. Zwrot niezbędnych kosztów postępowania. Osobie uprawnionej przysługuje na podstawie komentowany-
ch przepisów wyłącznie zwrot niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 PPSA (szerzej w tej
kwestii por. komentarz do wskazanego przepisu). W postanowieniu WSA w Białymstoku z 8.11.2011 r. (II SA/Bk
821/10, Legalis) przyjęto, że postępowanie zażaleniowe jest wszczęte dopiero w momencie wniesienia zażalenia,
co powoduje, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie opinii
o braku podstaw do wniesienia zażalenia do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego podlegających
zasądzeniu na podstawie art. 204 PPSA. Natomiast wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony przeciw-
nej za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowi niezbędny koszt tego postępowania w
rozumieniu art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 PPSA (post. NSA z 27.5.2011 r., II OSK 388/10, Legalis; odmiennie
jednak NSA w post. z 6.4.2011 r., II OSK 124/11, Legalis; wątpliwości w tym zakresie wyjaśniła uchw. NSA z
19.11.2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 38, choć zob. też post. NSA z 27.8.2014 r., II FSK 367/14,
Legalis; por. wyr. NSA z 21.12.2016 r., II FSK 3581/14, Legalis; wyr. NSA z 28.9.2017 r., II FSK 2359/15, Legalis;
post. NSA z 19.6.2018 r., I FSK 1523/17, Legalis oraz wyr. NSA z 1.7.2020 r., I FSK 1832/17, Legalis).
II. Podmioty uprawnione do zwrotu

kosztów postępowania kasacyjnego
6 1. Strona, uczestnik, organ. Stroną, która wniosła skargę kasacyjną, może być, w świetle art. 203–
204 PPSA, zarówno skarżący, jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępo-
wania były przedmiotem skargi, a także uczestnik postępowania biorący udział w postępowaniu (art. 33 w zw. z
art. 12 PPSA; por. także wyr. NSA z 22.1.2009 r., I OSK 171/08, Legalis).
W stanie prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy ponadto zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgod-
nie z którym czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do
spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem
ustawowym (procesowym) konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administra-
cyjnym. To więc konsul (a nie minister właściwy do spraw zagranicznych) jest stroną, która – w rozumieniu
komentowanych przepisów – wniosła skargę kasacyjną, choć oczywiście skarga kasacyjna zostanie złożona przez
ministra właściwego do spraw zagranicznych jako reprezentanta procesowego konsula.
7 2. Uczestnicy niewnoszący skargi kasacyjnej. Należy pamiętać, mając na uwadze stanowisko wyrażone w
wyroku NSA z 8.4.1998 r. (V SA 1306/97, ONSA 1999, Nr 1, poz. 28), że określone w art. 203–204 PPSA zasady
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w ogóle nie dotyczą tych uczestników postępowania, zarówno obli-
gatoryjnych, jak i fakultatywnych, którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej (por. też post. NSA z 14.3.2013 r., II OZ
174/13, Legalis oraz wyr. NSA z 26.4.2019 r., II OSK 1156/18, Legalis).
III. Rodzaje rozstrzygnięć NSA

a zwrot kosztów postępowania
8 1. Uwzględnienie skargi kasacyjnej. Z uwzględnieniem skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 203 PPSA mamy
do czynienia wówczas, gdy zapada wyrok NSA, o którym mowa w art. 185 § 1, art. 188 lub 189 PPSA (por. też
art. 186 PPSA).
Warto jednak zauważyć, że o ile w przypadku wydania wyroku wskazanego w art. 185 § 1 PPSA NSA ogranicza
się wyłącznie do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 PPSA, o tyle w sytuacjach
wynikających z art. 188 i 189 PPSA zakres rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania powinien być
szerszy.
Jeśli zatem NSA, uchylając zaskarżony wyrok WSA, rozpoznał i uwzględnił skargę na podstawie
art. 188 PPSA, to oprócz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 PPSA) powinien zasądzić zwrot
kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed WSA (art. 200 w zw. z art. 188 PPSA;
por. wyr. NSA z 21.4.2004 r., FSK 7/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 23; wyr. NSA z 10.5.2005 r., FSK 2536/04, OSP
392322675 1009098
2006, Nr 7–8, poz. 80, z glosą A. Skoczylasa, OSP 2006, Nr 7–8, poz. 80, a także wyr. NSA z 23.8.2018 r., I OSK
1498/17, Legalis).
Z kolei uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku WSA na podstawie art. 189 PPSA powoduje dwojakiego
rodzaju konsekwencje:
1) w przypadku odrzucenia skargi – oprócz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
(art. 203 PPSA) – powinien również nastąpić z urzędu zwrot na rzecz skarżącego całości wpisu
od odrzuconej skargi (art. 232 § 1 pkt 1 PPSA);
2) w przypadku umorzenia postępowania NSA powinien ograniczyć się do orzeczenia o zwrocie
kosztów postępowania kasacyjnego (art. 203 PPSA).
9 2. Oddalenie skargi kasacyjnej. Z oddaleniem skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 204 PPSA mamy do czy-
nienia wówczas, gdy zapada wyrok, o którym mowa w art. 184 PPSA.
10 3. Sytuacje procesowe występujące na gruncie art. 203–204 PPSA. W efekcie na gruncie art. 203–204 PPSA
można w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać następujące sytuacje:
1) jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok WSA oddalający skargę, a NSA uwzględnił skar-
gę kasacyjną, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od organu przysługuje skarżącemu lub
uczestnikowi postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną, bądź też im
obu, jeżeli miała miejsce sytuacja, o której mowa w art. 202 § 1 lub 2 w zw. z art. 207 § 1 PPSA;
2) jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok WSA oddalający skargę i NSA oddalił skargę ka-
sacyjną, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje organowi (ale już nie uczestniko-
wi postępowania – wyr. NSA z 26.4.2019 r., II OSK 1156/18, Legalis) od skarżącego lub uczest-
nika postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną, bądź też od nich obu,
jeżeli miała miejsce sytuacja, o której mowa w art. 202 § 1 lub 2 w zw. z art. 207 § 1 PPSA;
3) jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok WSA uwzględniający skargę, a NSA uwzględnił
skargę kasacyjną, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego przysługuje organo-
wi lub uczestnikowi postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną, bądź
też im obu, jeżeli miała miejsce sytuacja, o której mowa w art. 202 § 1 w zw. z art. 207 § 1 PPSA
(tej konkretnie sytuacji procesowej dotyczy sprawa zarejestrowana w TK za sygnaturą SK 95/19, w
której wnoszący skargę konstytucyjną domaga się stwierdzenia niezgodności art. 203 pkt 2 PPSA
z art. 2, 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP);
4) jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok WSA uwzględniający skargę, a NSA oddalił skar-
gę kasacyjną, zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu lub uczestnika
postępowania, zależnie od tego, który z nich wniósł skargę kasacyjną, bądź też od nich obu, jeżeli
miała miejsce sytuacja, o której mowa w art. 202 § 1 w zw. z art. 207 § 1 PPSA.
Warto w tym miejscu odnotować, że przepisy art. 203–204 PPSA w ogóle nie regulują – dopuszczalnej i po-
jawiającej się w praktyce (por. wyr. NSA z 4.5.2005 r., FSK 1436/04, Legalis; wyr. NSA z 29.1.2010 r., I FSK
1716/08, Legalis; wyr. NSA z 16.9.2010 r., I OSK 1513/09, Legalis; wyr. NSA z 10.8.2010 r., II GSK 719/09, MoP
2010, Nr 18, s. 986) – sytuacji, gdy skargę kasacyjną wnosi skarżący (w rozumieniu art. 50 PPSA) od wyroku
WSA uwzględniającego skargę, co dotyczy przeważnie przypadków, w których w skardze kasacyjnej kwestiono-
wane są ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA (por.
art. 153 PPSA). Wydaje się, że wówczas zastosowanie powinny znajdować w szerokim zakresie art. 206 w zw.
z art. 207 § 1 lub art. 207 § 2 PPSA, tak aby skarżący, który wniósł skargę kasacyjną, nie ponosił konsekwencji
finansowych wadliwego działania WSA przede wszystkim wtedy, gdy skarga kasacyjna okazuje się mieć uzasad-
nione podstawy, jak i wówczas, gdy wprawdzie następuje jej oddalenie, jednak z powołaniem się na okoliczność,
że zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia (co w omawianej sytuacji jest w zasadzie
równoznaczne z podzieleniem przez NSA zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej; por. również jeszcze dalej
idące stanowisko przytoczone w Nb 14 oraz wyr. NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, Legalis).
11 4. Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji. Zgodnie z art. 151a PPSA skarga kasa-
cyjna przysługuje wyłącznie od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji, co przekłada się również na zakres
stosowania przepisów art. 203–204 PPSA w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od takiego wyroku.
W razie bowiem uwzględnienia skargi kasacyjnej zastosowanie znajdzie wówczas wyłącznie art. 203 pkt
1 PPSA (a więc to organ będzie zobowiązany do zwrotu skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego), na-
tomiast w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej w grę może wtedy wchodzić jedynie zastosowanie art. 204 pkt
1 PPSA (co oznacza, że to skarżący będzie musiał zwrócić organowi koszty postępowania kasacyjnego).
Dla porządku należy też dodać, że powyżej mowa jest wyłącznie o skarżącym (a nie szerzej o stronie lub
uczestniku), gdyż w art. 64b § 3 PPSA wyłączono stosowanie w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decy-
1009098 923226754
zji przepisu art. 33 PPSA, wobec czego skargę kasacyjną może wnieść tylko organ albo skarżący (natomiast nie
uczestnik postępowania) i w efekcie jedynie pomiędzy tymi podmiotami będzie następować rozliczenie kosztów
postępowania kasacyjnego.
12 5. Wadliwe orzeczenie przez WSA ponad żądanie skargi a zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Ciekawym zagadnieniem wydaje się kwestia dotycząca obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego
na podstawie art. 204 pkt 2 PPSA, w sytuacji gdy WSA, uwzględniając skargę, orzekł ponad jej żądanie na mocy
art. 135 PPSA, po czym nastąpiło uchylenie przez NSA wyroku sądu pierwszej instancji wyłącznie w części, w
której sąd ten wyrokował na podstawie wskazanego przepisu (art. 185 § 1 PPSA).
W takiej sytuacji powinien oczywiście znaleźć zastosowanie co najmniej art. 206 w zw. z art. 207 § 1 PPSA,
jednak najbardziej celowe wydaje się wówczas odstąpienie przez NSA od obciążania skarżącego kosztami
postępowania kasacyjnego w całości stosownie do art. 207 § 2 PPSA, bowiem brak jest racjonalnych przesłanek,
dla których skarżący, nie mając wpływu na głębokość rozpoznania sprawy przez WSA, miałby ponosić koszty
wadliwego rozstrzygnięcia tego sądu w zakresie niekwestionowanym w ogóle w skardze.
Powyższe uwagi odnoszą się również do sytuacji, w których WSA orzeka ponad żądanie skargi, korzystając z
ogólnej kompetencji wynikającej z art. 134 § 1 PPSA, po czym w tej konkretnie części następuje uchylenie wyroku
przez NSA na mocy art. 185 § 1 PPSA.
13 6. Umorzenie postępowania kasacyjnego a zwrot kosztów postępowania. Nie istnieje żadna podstawa praw-
na pozwalająca zasądzić koszty postępowania na rzecz strony przeciwnej w przypadku umorzenia postępowania
kasacyjnego (por. post. NSA z 20.9.2011 r., I FSK 1142/10, Legalis) na skutek cofnięcia wniesionej skargi ka-
sacyjnej (por. post. NSA z 19.2.2008 r., I FSK 819/06, Legalis; post. NSA z 7.8.2014 r., II FSK 267/14, Legalis, a
także post. NSA z 27.8.2014 r., II FSK 211/14, Legalis). Wnoszącemu przysługuje jednak w takiej sytuacji zwrot
uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (art. 232 § 1 pkt 1 PPSA).
W przypadku cofnięcia skargi kasacyjnej strona przeciwna ponosi we własnym zakresie, zgodnie z ogólną
regułą wynikającą z art. 199 PPSA, koszty sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (por.
post. NSA z 15.5.2008 r., I FSK 1373/07, Legalis; post. NSA z 27.8.2014 r., II FSK 367/14, Legalis).
14 7. Zwrot kosztów na rzecz organu – przedmiot zaskarżenia. W wyroku NSA z 29.9.2005 r. (FSK 2285/04,
Legalis) trafnie przyjęto, że zgodnie z art. 204 PPSA strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana do zwrotu
niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ tylko w przypadku, gdy zaskarżyła
skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, natomiast nie ma takiego obowiązku, gdy
przedmiotem zaskarżenia był wyrok sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję (zob. też wyr.
15 8. Prawo pomocy a zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Przyznanie prawa pomocy, nawet w zakresie
całkowitym, nie zwalnia strony (uczestnika) od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli taki obowiązek
wynika z art. 203–204 PPSA. Dlatego też przyznanie skarżącemu kasacyjnie prawa pomocy nie chroni go przed
odpowiedzialnością finansową za wynik postępowania kasacyjnego (post. NSA z 7.11.2017 r., II OSK 362/17,
Legalis; zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 248).
16 9. Wznowienie postępowania – zakres odpowiedniego stosowania przepisów o kosztach. W wyroku z
8.12.2016 r. (II FSK 3181/14, Legalis) NSA wskazał, że odesłanie zawarte w art. 276 PPSA nie odnosi się do
przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności do art. 203 i 204 PPSA.
17 10. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego. Sąd obligatoryjnie orzeka o zwrocie kosztów
postępowania kasacyjnego w przypadkach określonych w art. 203–204 PPSA, jeżeli złożony zostanie w tym za-
kresie stosowny wniosek (art. 209 i 210 PPSA), co powinno nastąpić najpóźniej przed zamknięciem rozprawy
przed NSA bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku.
W praktyce należy postulować formułowanie takiego wniosku już w skardze kasacyjnej, co pozwoli uniknąć
nieprzewidzianych sytuacji w toku postępowania. Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 31.5.2011 r. (I
FSK 524/10, Legalis), okoliczność zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w niższej niż należna wysokości
nie uzasadnia żądania uzupełnienia wyroku (w tych kwestiach por. także uwagi zawarte w uchw. SN z 30.11.2011
r., III CZP 69/11, OSNC 2012, Nr 4, poz. 48).
Szerzej w omawianych kwestiach por. także uwagi przedstawione w komentarzu do art. 200, Nb 13–14.
592322675 1009098
Art. 205
§ 1. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika,
który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty
przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek
stawiennictwa w sądzie.
§ 2. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego
zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wy-
datki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego
stawiennictwa strony.
§ 3. Przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu
ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r.
o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 785, z późn. zm.Zmiany tekstu jednolitego
wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2019 r. poz. 1043, 1469, 1553, 1655, 1802, 1815 i 2020.).
§ 4. Przepisy § 2 i 3 stosuje się odpowiednio do strony reprezentowanej przez doradcę podatkowego, rzecz-
nika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej.
Spis treści
I. Wstęp (uwagi ogólne)........................................................................................................ 2
II. Niezbędne koszty postępowania sądowoadministracyjnego niezależne od sposobu dzia-
łania i reprezentacji strony (uczestnika).......................................................................... 3
III. Niezbędne koszty postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez stro-
nę (uczestnika) osobiście lub za pośrednictwem niefachowego pełnomocnika............... 5
IV. Niezbędne koszty postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez stro-
nę (uczestnika) za pośrednictwem fachowego (profesjonalnego) pełnomocnika............ 7
I. Wstęp (uwagi ogólne)

1 1. Zakres zastosowania (regulacji) art. 205 PPSA. Przepis art. 205 PPSA określa, co wchodzi w skład nie-
zbędnych kosztów postępowania, a tym samym wskazuje, jakie konkretnie koszty podlegają zwrotowi w przy-
padkach wymienionych w art. 200–201, 203–204 (por. art. 207 § 1 PPSA) oraz w art. 208 PPSA, bądź też miar-
kowaniu zgodnie z art. 206 PPSA.
Komentowana norma była dwukrotnie nowelizowana i w aktualnym brzmieniu obowiązuje od 31.5.2019 r.
Zmiany objęły art. 205 § 4 PPSA (ZmPPSA2019, która weszła w życie 31.5.2019 r.), a poprzednio art. 205 § 1 i
3 PPSA, które w znowelizowanym – i wciąż aktualnym – brzmieniu obowiązują od 5.11.2012 r., tj. od daty wejścia
w życie art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. poz. 1101; zob. też Nb 9–10 poniżej).
Warto dodać, że przywołana ostatnio ustawa nowelizująca z 31.8.2012 r. nie zawiera przepisów intertemporal-
nych, a zatem należy przyjąć, że art. 205 § 1 i 3 PPSA w aktualnym brzmieniu stosuje się do wszystkich należności
z tytułu kosztów przejazdów do sądu oraz utraconego zarobku lub dochodu powstałych w związku z czynnościami
podjętymi od 5.11.2012 r., bez względu na to, czy postępowanie przed sądem administracyjnym, w którym doszło
do podjęcia takiej czynności, zostało wszczęte przed tą datą, czy później.
Wydaje się zarazem, że art. 10 omawianej ustawy nowelizującej z 31.8.2012 r. zawiera błąd, bowiem utrzy-
mywał w mocy także wydane na podstawie art. 16 dekretu z 26.10.1950 r. o należnościach świadków, biegłych
i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz. 445 ze zm.) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z
4.7.1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48, poz.
284 ze zm.), zastrzegając jednocześnie, że obowiązywało ono do czasu wejścia w życie nowych przepisów wyko-
nawczych wydanych na podstawie art. 89 ust. 5 KSCU oraz art. 618f § 5 KPK (nie później jednak niż do 5.5.2013
r.). Problem w tym, że takie przepisy wykonawcze nie zostały wydane, bowiem materia powołanego wyżej roz-
porządzenia została unormowana bezpośrednio na poziomie ustawy – odpowiednio w art. 618a–618l KPK oraz
art. 85–93 KSCU, zaś same przepisy art. 89 ust. 5 KSCU oraz art. 618f § 5 KPK zawierają delegację do wyda-
nia wyłącznie rozporządzenia dotyczącego wynagradzania biegłych, które zastąpi po części same przepisy art. 9–
12 dekretu z 26.10.1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym, a w pozosta-
łym zakresie wydane na podstawie art. 10 ust. 3 i art. 16 tego dekretu rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z
31.10.1983 r. w sprawie wynagradzania biegłych (tłumaczy) z zakresu daktylologii (Dz.U. Nr 64, poz. 292) oraz
1009098 923226752
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 18.12.1975 r. w sprawie kosztów przeprowadzenia dowodu z opinii

biegłych w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 46, poz. 254 ze zm.).
W rezultacie do 5.5.2013 r. istniał stan prawny, w którym – na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego
(podobnie zresztą jak cywilnego) – obowiązywały równolegle przepisy starego rozporządzenia Ministra Sprawie-
dliwości z 4.7.1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48,
poz. 284 ze zm.) oraz nowe przepisy działu 2 tytułu III KSCU.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie aktualne brzmienie art. 205 § 3 PPSA, wsparte dodatkowo regułami
wykładni systemowej oraz regułami kolizyjnymi, wypada jednak przyjąć, że w postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi, począwszy od 5.11.2012 r., powinny być stosowane wyłącznie zasady wynikające z przepisów
działu 2 tytułu III KSCU.
2 2. Koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 205 PPSA powinno się interpretować w
ten sposób, że sąd, rozstrzygając o kosztach postępowania, może zasądzić na rzecz strony nie tylko zwrot kosztów
wskazanych w tym przepisie, lecz także zwrot innych poniesionych przez stronę kosztów, jeżeli okażą się one
niezbędne do celowego dochodzenia praw (por. uchw. SN z 12.3.2003 r., III CZP 2/03, OSNC 2003, Nr 12, poz.
161, z aprobującą glosą A. Nowaka, Glosa 2004, Nr 10; zob. jednak postanowienia NSA z 13.3.2012 r.: II FZ
30/12, Legalis oraz II FZ 31/12, Legalis, w których NSA przyjął, że regulacja art. 205 § 2 PPSA ma charakter
wyczerpujący, a zatem przedstawiony tam katalog niezbędnych kosztów postępowania nie może być rozszerzany
na inne wydatki – w tym drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego – które są pokrywane przez
przyznawane pełnomocnikowi wynagrodzenie; tak też WSA w Lublinie w wyr. z 22.5.2014 r., III SA/Lu 935/13,
Legalis).
Niezbędność oraz celowość kosztów postępowania podlega ocenie sądu i jest uzależniona od konkretnych
okoliczności sprawy oraz od jej charakteru. Sąd zatem, wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępo-
wania, powinien rozważyć, czy czynność powodująca koszty była – według stanu na moment jej podjęcia przez
stronę – obiektywnie potrzebna do ochrony praw strony i czy poniesione w związku z tą czynnością przez stronę
koszty były obiektywnie konieczne, co dotyczy również ich wysokości (por. też post. NSA z 1.8.2014 r., II FZ
1167/14, Legalis).
3 3. Zakres niezbędnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego – dwie sytuacje procesowe. Za-
kres niezbędnych kosztów postępowania został ustalony odrębnie dla przypadków, gdy strona działa w postępo-
waniu osobiście lub przez pełnomocnika niebędącego adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub
rzecznikiem patentowym, i odrębnie w sytuacjach, gdy strona jest reprezentowana przez jednego z takich peł-
nomocników (por. komentarz do art. 35).
II. Niezbędne koszty postępowania

sądowoadministracyjnego niezależne od sposobu
działania i reprezentacji strony (uczestnika)
4 1. Koszty sądowe. Elementem niezbędnych kosztów postępowania niezależnym od tego, czy strona działa
samodzielnie, czy przez pełnomocnika (profesjonalnego lub niefachowego), są koszty sądowe, czyli opłaty są-
dowe (wpis i opłata kancelaryjna) oraz zwrot wydatków (por. uwagi do art. 211–213 oraz do wskazanych tam
przepisów).
Uiszczenie wpisu jest konieczne do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym w danej in-
stancji, a wartość wpisu stanowi, co do zasady, koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w rozumieniu
art. 205 PPSA (post. NSA z 27.4.2012 r., I OZ 290/12, Legalis). Nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie
przed organem administracji publicznej (względnie inna czynność lub akt tego organu), poprzedzające złożenie
skargi do sądu administracyjnego, zostało zainicjowane przez organ z urzędu, czy też na żądanie strony skierowane
do organu (zob. post. NSA z 4.11.2014 r., I GZ 482/14, Legalis). Zarazem jednak warto odnotować, że odstępując
w wyroku z 20.4.2004 r. (OSK 130/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 59) od zasądzenia zwrotu kosztów postępo-
wania kasacyjnego od strony na rzecz organu, NSA kierował się tym, że na skutek błędów popełnionych w swoim
postępowaniu organ ten przyczynił się do powstania kosztów, których zwrotu następnie dochodził (por. też wyr.
Trafnie zwraca ponadto uwagę H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 702,
z powołaniem się na post. SN z 15.9.1977 r., II CZ 81/77, OSNCP 1978, Nr 5–6, poz. 101], że wyłożone na
celową czynność procesową opłaty sądowe tytułem wpisu, których zwrot strona mogła uzyskać na podstawie
art. 232 PPSA, tracą charakter kosztów niezbędnych i dlatego strona wygrywająca nie może skutecznie żądać ich
392322675 1009098
zwrotu od przegrywającego przeciwnika (tak samo WSA w Warszawie w post. z 3.3.2010 r., I SAB/Wa 47/10,
Legalis).
Podobnie należy przyjąć, że ponieważ ze względu na treść art. 177 § 1 w zw. z art. 234 § 2 PPSA uiszczenie
opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku jest, w przypadku oddalenia skargi, ko-
nieczne do zainicjowania postępowania kasacyjnego, wartość tej opłaty stanowi, co do zasady, koszt niezbędny
do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 PPSA (por. jednak post. NSA z 1.8.2014 r., II FZ 1167/14,
Legalis).
5 2. Uchylenie przez NSA postanowienia o odrzuceniu skargi a niezbędne koszty postępowania. Zgodnie
z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem w razie uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej i uchylenia po-
stanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi przepis art. 203 PPSA nie ma zastosowania niezależnie
od zgłoszonego przez wnoszącego skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Strona
wnosząca skargę kasacyjną ma w takiej sytuacji możliwość odzyskania kosztów postępowania kasacyjnego po
uwzględnieniu jej skargi w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez WSA, jako że koszty te należy zaliczyć
do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na podstawie art. 200 PPSA (por. też ko-
mentarz do art. 203–204, Nb 3–4).
6 3. Opłata kancelaryjna. Do kosztów sądowych niezbędnych do celowego dochodzenia praw zalicza się rów-
nież poniesione przez stronę opłaty kancelaryjne, w szczególności obejmujące koszt uzyskania odpisów orzeczeń
z uzasadnieniami (zob. np. post. NSA z 17.5.2012 r., I FZ 133/12, Legalis). Pewne wątpliwości nasuwa natomiast
objęcie pojęciem niezbędnych kosztów postępowania opłat kancelaryjnych za wydawane stronie na podstawie akt
sprawy odpisy lub wyciągi (np. protokołu rozprawy), jeżeli strona nie czyni z nich faktycznego użytku w dalszym
toku postępowania, co niejako podważa niezbędny charakter poniesionych w celu ich uzyskania opłat (por. też
W świetle brzmienia komentowanego przepisu oraz art. 211–212 PPSA należy jednak uznać, że rozliczeniu
w ramach niezbędnych kosztów postępowania podlegają wszelkie opłaty kancelaryjne poniesione przez strony,
co nie pozbawia jednak sądu możliwości dokonania oceny w zakresie niezbędności (celowości) poniesienia tych
opłat (por. też post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6.2.2007 r., I SA/Go 16/07, Legalis; post. NSA z 1.8.2014
r., II FZ 1167/14, Legalis).
Słusznie przy tym zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 30.5.2012 r. (I FZ 146/12, Legalis), że skoro NSA,
zasądzając w wyroku podatnikowi zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględnił już uiszczoną przez
niego opłatę kancelaryjną, to WSA nie mógł zaliczyć tej kwoty ponownie przy zwrocie kosztów ponownego
postępowania w pierwszej instancji.
7 4. Koszty poniesione przed wszczęciem postępowania. W określonych przypadkach do niezbędnych kosz-
tów postępowania można także zaliczyć koszty poniesione przed jego wszczęciem. Dotyczy to w szczególności
sytuacji, gdy ze względu na treść art. 52–53 PPSA dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego jest uzależ-
niona od podjęcia dodatkowych, wcześniejszych czynności, związanych przede wszystkim z wezwaniem organu
do usunięcia naruszenia prawa. Koszty takie powinny być jednak szczególnie starannie udokumentowane (zob.
jednak wyr. WSA w Lublinie z 22.5.2014 r., III SA/Lu 935/13, Legalis).
Słusznie natomiast zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z 29.4.2014 r. (III SA/Lu 923/13, Legalis), że
przed organem administracji publicznej (zob. też wyr. WSA w Łodzi z 19.1.2018 r., III SA/Łd 1021/17, Legalis,
w którym trafnie w tej sytuacji wskazano, że koszty ustanowienia w postępowaniu administracyjnym kuratora dla
nieznanego z miejsca pobytu nie należą do kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż zaliczają się
do kosztów postępowania administracyjnego).
sądowych (art. 211 PPSA) i stanowią wydatki, o których mowa w art. 213 PPSA (zawarte tam wyliczenie, opa-
trzone zwrotem "w szczególności", ma bowiem charakter przykładowy), podlegające zaliczkowaniu na zasadach
określonych w art. 237–238 PPSA (por. komentarze do tych przepisów).
1009098 923226754
III. Niezbędne koszty postępowania

sądowoadministracyjnego prowadzonego
przez stronę (uczestnika) osobiście lub za
pośrednictwem niefachowego pełnomocnika
9 1. Koszty dojazdu i stawiennictwa oraz utracone zarobki (dochody). Do niezbędnych kosztów postępowa-
nia prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika niebędącego adwokatem, radcą prawnym, do-
radcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym zalicza się, oprócz kosztów sądowych (por. Nb 4), także koszty
przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek
stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 PPSA; por. też post. NSA z 1.8.2014 r., II FZ 1167/14, Legalis oraz wyr.
NSA z 13.12.2019 r., I OSK 1424/19, Legalis). Zdaniem części orzecznictwa, chodzi tutaj wyłącznie o przypadki
wynikające z art. 91 § 3 PPSA, gdy strona została zobowiązana przez sąd do stawienia się osobiście lub przez
pełnomocnika (stawiennictwo obowiązkowe; por. wyr. NSA z 5.7.2007 r., I FSK 1079/06, Legalis; postanowienia
NSA: z 13.10.2009 r., II GZ 222/09, Legalis; z 2.7.2010 r., II OZ 626/10, Legalis; z 19.10.2010 r., I OZ 788/10,
Legalis; z 14.11.2013 r., I OZ 1039/13, Legalis; z 6.2.2014 r., I GZ 15/14, Legalis; z 16.4.2014 r., II FSK 838/13,
Legalis; zob. też wyr. WSA w Białymstoku z 17.1.2017 r., II SAB/Bk 115/16, Legalis oraz wyr. NSA z 19.12.2017
Trzeba jednak odnotować również odmienny nurt orzecznictwa, zgodnie z którym komentowany przepis art.
205 PPSA w żaden sposób nie uzależnia możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od charakteru
stawiennictwa stron, wobec czego istnieje możliwość zasądzenia kosztów przejazdów do sądu, nawet jeśli sta-
wiennictwo nie było obowiązkowe (zob. postanowienia NSA: z 26.8.2010 r., I OZ 624/10, Legalis; z 11.9.2014 r.,
II OZ 896/14, Legalis; z 17.9.2014 r., I OZ 743/14, Legalis; z 26.11.2014 r., I OZ 1087/14, Legalis; z 10.11.2015
r., II OZ 77/15, Legalis; z 19.11.2014 r., II OZ 1216/14, Legalis; z 31.3.2016 r., II OZ 309/16, Legalis; z 23.6.2016
r., II OZ 820/14, Legalis; z 5.4.2017 r., I OZ 656/17, Legalis; por. też wyroki NSA: z 5.5.2015 r., II OSK 2502/14,
Legalis; z 10.11.2015 r., II OSK 169/15, Legalis; z 23.6.2016 r., II OSK 2503/14, Legalis).
Szerzej powyższe rozbieżności w orzecznictwie omawia także M. Janiszewska-Michalska, Zwrot kosztów po-
dróży, s. 125 i n.
Jak zwrócono przy tym uwagę w wyroku WSA we Wrocławiu z 6.6.2017 r. (IV SAB/Wr 51/17, Legalis), w
art. 205 § 1 PPSA jest mowa wyłącznie o zwrocie kosztów przejazdu do sądu, nie zaś do (siedziby) podmiotu,
za pośrednictwem którego skarga ma zostać wniesiona (tj. podmiotu, o którym mowa w art. 54 PPSA).
Z kolei w wyroku z 11.12.2018 r. (SK 25/16, OTK-A 2018, poz. 80) TK uznał, że art. 98 § 2 KPC – którego
odpowiednik w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi art. 205 § 1 PPSA – jest zgodny z art. 45 ust. 1 w
zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza stronie wygrywającej sprawę, niereprezentowa-
nej przez adwokata lub radcę prawnego (co odpowiednio wypada odnieść do doradcy podatkowego i rzecznika
patentowego), wysokość zwrotu kosztów przejazdu do sądu niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej
obrony. Zdaniem TK nie zachodzi w tym przypadku naruszenie zasady równości, ze względu na określenie mak-
symalnej kwoty zwrotu kosztów przejazdu, ani ograniczenie możliwości efektywnego dochodzenia praw przed
sądem. Spełnione są też minimalne wymogi prawidłowej legislacji. Trybunał zwrócił ponadto uwagę, że ustawo-
wy limit kosztów podlegających refundacji może pełnić istotną funkcję gwarancyjną, bowiem pozwala stronom
(uczestnikom) postępowania oszacować maksymalną wysokość zobowiązania z tego tytułu. Jest to tym ważniej-
sze, że powstanie i wysokość kosztów przejazdu do sądu wynika z okoliczności w dużej mierze niezależnych od
stron (uczestników) postępowania, z których część jest niemożliwa do przewidzenia (co dotyczy m.in. odległości
do sądu i liczby rozpraw w danej sprawie).
10 2. Zasady ustalania i wypłaty kosztów dojazdu (stawiennictwa) oraz utraconych zarobków (dochodów).
W aktualnym stanie prawnym, ustalonym ustawą z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101), która weszła w życie 5.11.2012 r., przysługujące stronie (dotyczy
to również uczestników postępowania – art. 12 PPSA) należności z tytułu kosztów przejazdów do sądu oraz utra-
conego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III
KSCU. Jako że art. 205 § 3 PPSA nie odsyła do odpowiedniego stosowania tych przepisów, należy przyjąć, że
wynikające z nich zasady stosuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprost, a więc bez modyfikacji.
Oznacza to, że:
1) stronie (uczestnikowi) przysługuje zwrot kosztów podróży – z miejsca jej zamieszkania do
miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu (zob. art. 91 § 3 PPSA) – w wyso-
kości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samo-
chodem lub innym odpowiednim środkiem transportu (pojęcie "odpowiedniości" innego środ-
592322675 1009098
ka transportu należy interpretować z uwzględnieniem dostępności miejsca, w którym strona lub

uczestnik ma się stawić, oraz czasu, w jakim ma to nastąpić). Górną granicę powyższych należno-
ści stanowi wysokość kosztów przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub
samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju określo-
na na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29.1.2013 r. w
sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządo-
wej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. poz. 167). Według tych samy-
ch zasad stronie (uczestnikowi) przysługuje zwrot kosztów noclegu oraz utrzymania w miejscu
wykonywania czynności sądowej;
2) stronie (uczestnikowi) przysługuje zwrot zarobku lub dochodu utraconego z powodu sta-
wiennictwa na wezwanie sądu (zob. art. 91 § 3 PPSA). Wynagrodzenie za utracony zarobek lub
dochód za każdy dzień udziału w czynnościach sądowych przyznaje się stronie (uczestnikowi) w
wysokości jej przeciętnego dziennego zarobku lub dochodu, przy czym w przypadku strony
(uczestnika) pozostającej w stosunku pracy przeciętny dzienny utracony zarobek oblicza się we-
dług zasad obowiązujących przy ustalaniu należnego pracownikowi ekwiwalentu pieniężnego za
urlop (zob. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 8.1.1997 r. w sprawie szczegó-
łowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas
urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop, Dz.U. Nr 2, poz. 14 ze zm.). Górną granicę po-
wyższych należności stanowi równowartość 4,6% kwoty bazowej dla osób zajmujących kierow-
nicze stanowiska państwowe, której wysokość, ustaloną według odrębnych zasad, określa ustawa
budżetowa na dany rok (w przypadku gdy ogłoszenie ustawy budżetowej nastąpi po dniu 1 stycznia
roku, którego dotyczy ustawa budżetowa, podstawę obliczenia należności za okres od 1 stycznia do
dnia ogłoszenia ustawy budżetowej stanowi kwota bazowa w wysokości obowiązującej w grudniu
roku poprzedniego).
Zwrot kosztów podróży oraz utraconego zarobku lub dochodu przysługuje stronie (uczestnikowi), jeżeli sta-
wiła się w miejscu dokonywania czynności sądowej, choćby czynność ta nie doszła do skutku (np. rozprawa
zostałaby odwołana). W wypadku gdy strona (uczestnik) zostanie wezwana w kilku sprawach na ten sam dzień,
przyznaje się jej omawiane należności tylko jeden raz.
Wszystkie przedstawione ostatnio zasady stosuje się odpowiednio do osoby towarzyszącej stronie (uczestni-
kowi), jeżeli strona (uczestnik) nie mogła stawić się na wezwanie sądu bez opieki takiej osoby.
Przedstawionych reguł nie stosuje się natomiast do osoby zatrudnionej w organie władzy publicznej, je-
żeli została wezwana do sądu w związku z tym zatrudnieniem. W tym przypadku osobie takiej służy prawo do
zwrotu omawianych należności na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z
29.1.2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządo-
wej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. poz. 167).
Należy podkreślić, że strona (uczestnik) jest zobowiązana należycie wykazać za pomocą rachunków, faktur
lub w inny prawnie dopuszczalny sposób wysokość poniesionych przez siebie kosztów podróży do sądu (w tym
ewentualnie również kosztów noclegu oraz utrzymania), a także wartość utraconego zarobku lub dochodu (por.
jednak post. NSA z 17.9.2014 r., I OZ 743/14, Legalis).
Zwrot kosztów podróży oraz utraconego zarobku lub dochodu następuje na wniosek strony (uczestnika) zło-
żony na piśmie (wówczas pismo takie powinno spełniać wymagania określone w art. 45–48 PPSA) lub ustnie
do protokołu posiedzenia (rozprawy) w terminie trzech dni od dnia zakończenia czynności sądowych (w szcze-
gólności rozprawy) z udziałem osoby uprawnionej do tych należności. Strona (uczestnik) powinna być pouczona
o prawie i sposobie zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów podróży bądź utraconego zarobku lub dochodu oraz o
skutkach niezachowania trzydniowego terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. Roszczenie o zwrot omawia-
nych należności przedawnia się z upływem trzech lat.
Przyznaną należność obejmującą zwrot kosztów podróży bądź utraconego zarobku lub dochodu należy wypła-
cić stronie (uczestnikowi) niezwłocznie. W wypadku niemożności niezwłocznej wypłaty należność przekazuje
się przekazem pocztowym lub przelewem bankowym bez obciążania strony (uczestnika) opłatą pocztową lub
kosztami przelewu.
Warto uzupełniająco dodać, że w świetle literalnego brzmienia art. 205 § 3 PPSA w zw. z art. 93 ust. 1 KSCU
można by dojść do wniosku, że czynności związane z ustalaniem i wypłatą kosztów podróży oraz utraconego za-
robku lub dochodu również w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą (bez ograniczeń) wykonywać refe-
rendarze sądowi. Z uwagi jednak na jednoznaczne brzmienie art. 258 § 1 PPSA poglądu takiego nie sposób byłoby
zaakceptować, wobec czego na gruncie postępowania przed sądami administracyjnymi należy wykluczyć co do
1009098 923226756
zasady dopuszczalność dokonywania czynności dotyczących ustalania i wypłaty omawianych należności przez re-
ferendarza sądowego (chyba że czynności te byłyby podejmowane w zakresie postępowania o przyznanie prawa
pomocy, bowiem wówczas mógłby ich dokonać referendarz).
11 3. Profesjonalny pełnomocnik jako strona lub jej pracownik. Strona, która nie była reprezentowana przez
adwokata lub radcę prawnego, nie może domagać się zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, jeżeli nie poniosła
wspomnianych kosztów, chociażby nawet sama była adwokatem lub radcą prawnym (por. post. SN z 19.1.1968
r., I CR 410/67, OSNCP 1968, Nr 8–9, poz. 152; post. Sądu Antymonopolowego z 1.7.1998 r., XVII Amz 2/98,
niepubl.; odmiennie post. SN z 16.8.1965 r., II PZ 29/63, NP 1966, Nr 9, poz. 1142).
Fakt posiadania kwalifikacji radcy prawnego w sytuacji zatrudnienia w organie administracji pozwala na re-
prezentowanie tego organu przed sądem administracyjnym na podstawie art. 35 § 2 PPSA, ale nie daje podstaw do
zastosowania przepisu art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 PPSA, jeśli pełnomocnik organu nie wystąpił w postępo-
waniu w charakterze radcy prawnego (por. wyr. NSA z 18.11.2004 r., FSK 910/04, Legalis).
12 4. Dojazd do sądu – uzyskanie uzasadnienia wyroku. Koszty dojazdu do sądu w celu uzyskania uzasadnienia
wyroku nie stanowią kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw (por. post. NSA z 3.7.2008 r., I OZ
498/08, Legalis). Por. jednak uwagi przedstawione w Nb 36–37.
13 5. Konsultacja prawna. Konsultacja prawna nie wchodzi w skład kosztów postępowania, które podlegają
zwrotowi (por. wyr. WSA w Warszawie z 31.8.2005 r., II SAB/Wa 134/05, Legalis). To samo dotyczy wydatku na
zakup ekspertyzy prawnej (por. wyr. WSA w Warszawie z 7.7.2004 r., III SA 855/03, Legalis; wyr. WSA w Opolu
z 25.10.2017 r., I SAB/Op 3/17, Legalis; zob. też post. NSA z 5.3.2008 r., I OZ 128/08, Legalis).
14 6. Nienależny wpis. Nienależnie uiszczony wpis nie stanowi kosztu niezbędnego do celowego dochodzenia
praw (por. post. NSA z 16.1.2008 r., II GZ 217/07, Legalis; w tej kwestii por. też komentarz do art. 225).
Również koszty uiszczone na podstawie uchylonego orzeczenia sądowego podlegają zwrotowi jako świad-
czenie nienależne i nie są zaliczane do kosztów postępowania wznowieniowego lub kasacyjnego (por. post. NSA
z 8.1.2008 r., I OSK 813/07, Legalis).
15 7. Opłaty za przelew bankowy. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście
nie należą też opłaty za przelew pobrane w związku z dokonaniem wpłaty wpisu od skargi, koszty dojazdu do
kancelarii prawnej celem uzyskania porady prawnej ani koszty udzielenia porad prawnych (por. wyr. WSA w
Warszawie z 5.3.2008 r., III SA/Wa 142/08, Legalis). Szerzej natomiast – również w odniesieniu do spraw, w
których działa fachowy pełnomocnik – WSA w Gliwicach wyjaśnił w wyroku z 18.12.2007 r. (III SA/Gl 1007/07,
Legalis), że w świetle art. 205 § 1 PPSA nie może być uwzględniony przez sąd wniosek o zwrot opłaty od przelewu
bankowego obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych. Stanowisko to znalazło również
potwierdzenie w wyroku WSA w Lublinie z 22.5.2014 r. (III SA/Lu 935/13, Legalis), z którego treści wynika, że
do kosztów postępowania nie zaliczają się ani prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną tytułem
zapłaty kosztów sądowych, ani też prowizja banku od przelewu obejmującego kwotę uiszczaną z tytułu opłaty
skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa.
16 8. Koszty odpisu z Krajowego Rejsetru Sądowego. Koszty uzyskania odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego
należą do wydatków zwykle wstępujących przy okazji postępowania sądowego i są elementem koniecznym do
wykazania umocowania osoby występującej w imieniu spółki, gdy ta występuje w sprawie bez profesjonalnego
zastępcy procesowego (co odpowiednio dotyczy także innych kategorii podmiotów wpisywanych do KRS). Nie
można więc tych kosztów zaliczyć na poczet wydatków pełnomocnika reprezentującego stronę (w rozumieniu
art. 205 § 2 PPSA) ani na poczet kosztów sądowych (post. NSA z 19.5.2017 r., II GZ 357/17, Legalis).
IV. Niezbędne koszty postępowania

sądowoadministracyjnego prowadzonego
przez stronę (uczestnika) za pośrednictwem
fachowego (profesjonalnego) pełnomocnika
17 1. Wynagrodzenie i wydatki fachowego pełnomocnika. Do niezbędnych kosztów postępowania strony re-
prezentowanej przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego zalicza
się, oprócz kosztów sądowych (por. Nb 4), także wynagrodzenie pełnomocnika, jego wydatki oraz koszty na-
kazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony w sytuacji określonej w art. 91 § 3 PPSA (w tej kwestii
por. Nb 9–10).
18 2. Wynagrodzenie adwokata. Wysokość stawek wynagrodzenia adwokata oraz sposób ich ustalania określa
obecnie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.
poz. 1800 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb
792322675 1009098
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 18)
(zob. też wyr. TK z 23.4.2020 r., SK 66/19, OTK-A 2020, poz. 13 oraz uwagi pod Nb 23 poniżej).
19 3. Wynagrodzenie radcy prawnego. Wysokość stawek wynagrodzenia radcy prawnego oraz sposób ich usta-
lania określa aktualnie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności
radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w
sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego
z urzędu (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 68).
20 4. Wynagrodzenie doradcy podatkowego. Wysokość stawek wynagrodzenia doradcy podatkowego oraz spo-
sób ich ustalania określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.8.2018 r. w sprawie wynagrodzenia za
czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1687) oraz rozpo-
rządzenie Ministra Sprawiedliwości z 16.8.2018 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopła-
conej pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego ustanowionego z urzędu (Dz.U. poz. 1688).
21 5. Wynagrodzenie rzecznika patentowego. Wysokość stawek wynagrodzenia rzecznika patentowego oraz
sposób ich ustalania określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 28.4.2017 r. w sprawie opłat za czynności
rzeczników patentowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1431).
22 6. Wynagrodzenie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 28 § 3 PPSA czynno-
ści w postępowaniu sądowoadministracyjnym za organy administracji rządowej, państwowe jednostki organiza-
cyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb Państwa może podejmować Prokuratoria Generalna Rzeczy-
pospolitej Polskiej. Brak jest jednak odrębnych przepisów (w szczególności w postaci osobnego rozporządzenia),
które określałyby wynagrodzenie za czynności Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, stąd też w art.
99 KPC przyjęto, że stronom reprezentowanym w postępowaniu cywilnym przez Prokuratorię Generalną Rzeczy-
pospolitej Polskiej zwraca się koszty w wysokości należnej według przepisów o wynagrodzeniu adwokata (czyli
zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie).
Kwestia wysokości kosztów zastępstwa strony (uczestnika) przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej
Polskiej w postępowaniu sądowoadministracyjnym do 31.5.2019 r. w ogóle nie była uregulowana. Dopiero bowiem
od tej daty obowiązuje (i jest stosowany wyłącznie w postępowaniach wszczętych po tej dacie, co wynika z art.
5 ZmPPSA2019) znowelizowany art. 205 § 4 PPSA, zgodnie z którym do strony (uczestnika) reprezentowanej
przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się odpowiednio art. 205 § 3 PPSA, przy czym
ten ostatni przepis stanowi o wynagrodzeniu "adwokata lub radcy prawnego".
W odróżnieniu od art. 99 KPC nie wiadomo zatem, czy wynagrodzenie Prokuratorii Generalnej Rzeczypospo-
litej Polskiej z tytułu zastępstwa wykonywanego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy ustalać
według przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwo-
kackie, czy też rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych.
Wątpliwość ta może w praktyce tracić na znaczeniu ze względu na tożsamość rozwiązań (wysokości stawek)
przyjętych w obu wymienionych rozporządzeniach, co jednak nie uchyla problemu określania właściwej podstawy
prawnej wynagrodzenia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym, szczególnie w sytuacjach, w których rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie i radców
prawnych różniłyby się od siebie. Dlatego też, dążąc do zachowania spójnej wykładni art. 99 KPC oraz art. 205 §
2 i 4 PPSA, należy opowiedzieć się za ustalaniem wysokości stawek wynagrodzenia Prokuratorii Generalnej Rze-
czypospolitej Polskiej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi według przepisów rozporządzenia Mi-
nistra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
23 7. Stawki wynagrodzenia fachowych pełnomocników. Wskazane rozporządzenia określają w stosunku do
adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych i rzeczników patentowych minimalne stawki kosz-
tów zastępstwa procesowego, dając sądowi możliwość ustalania wysokości tych kosztów na poziomie nieprzekra-
czającym sześciokrotności stawki minimalnej ani wartości przedmiotu sprawy, w zależności od nakładu pracy
pełnomocnika oraz charakteru (rodzaju i zawiłości) sprawy, a także wkładu pracy pełnomocnika w przyczynienie
się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (por. też komentarz do art. 210, Nb 9).
Stawkę minimalnego wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego należy ob-
liczyć od sumy wartości zaskarżenia (post. NSA z 21.6.2011 r., II GZ 308/11, Legalis; post. NSA z 28.7.2015 r.,
II OZ 723/15, Legalis; por. też wyr. NSA z 15.12.2017 r., II OSK 693/16, Legalis, dotyczący obliczania wynagro-
dzenia pełnomocnika w sprawach, w których skarga podlega wpisowi stałemu).
Jak z kolei przyjął NSA w postanowieniu z 6.5.2010 r. (II GZ 87/10, Legalis), na wysokość zasądzonej na
rzecz skarżącego opłaty z tytułu zastępstwa procesowego nie powinien mieć wpływu fakt, że organ uchylił dane
decyzje z innych przyczyn niż podnoszone w odnoszącej się do nich skardze, a tym samym wkład pełnomocnika
skarżącego w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy jest znikomy. Tak sformułowane stano-
wisko może jednak budzić zastrzeżenia, bowiem w opisanej sytuacji z pewnością nie ma podstaw do zasądzania
wielokrotności stawki minimalnej, ta ostatnia zaś, co do zasady, nie może ulec obniżeniu (w tych kwestiach por.
interesujące uwagi SN przedstawione w uchw. z 8.3.2012 r., III CZP 2/12, OSNC 2012, Nr 10, poz. 115; zob. też
1009098 923226758
zmieniony art. 250 § 2 PPSA oraz uchw. SN z 13.1.2017 r., III CZP 87/16, OSNC 2017, Nr 9, poz. 99, a także
§ 18 – odpowiednio – CzAdwR oraz CzRadPrR; por. także post. NSA z 11.7.2014 r., II FZ 917/14, Legalis oraz
post. NSA z 24.3.2015 r., I OZ 247/15, Legalis, w którym wprost wskazano, że nie ma możliwości zasądzenia
kosztów profesjonalnego zastępstawa procesowego poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości sta-
wek minimalnych).
W pełni trafnie natomiast NSA zwrócił uwagę w postanowieniu z 18.5.2011 r. (I OZ 346/11, Legalis) na to, że
zasądzając konkretną kwotę tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, sąd powinien precyzyjnie wskazać nie tylko
ogólne przepisy dotyczące tej kwestii, ale i konkretny przepis odpowiedniego rozporządzenia (w przypadku
pełnomocnika będącego adwokatem będzie to rozporządzenie z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwo-
kackie lub rozporządzenie z 3.10.2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomo-
cy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu; odpowiednio dotyczy to pozostałych kategorii pełnomocników).
Jeśli zaś zasądzone wynagrodzenie jest wyższe niż wskazane we właściwym rozporządzeniu stawki minimalne,
sąd powinien dodatkowo wskazać okoliczności zdecydowanie zwiększające nakład pracy niezbędnej do pra-
widłowej realizacji obowiązków pełnomocnika oraz uzasadniającej przyznanie wynagrodzenia przekraczającego
minimalną wysokość (zob. też post. NSA z 12.6.2012 r., II FZ 394/12, Legalis; post. NSA z 17.9.2014 r., I OZ
743/14, Legalis).
Ponadto z wyroku TK z 23.4.2020 r. (SK 66/19, OTK-A 2020, poz. 13) wynika, że obniżenie o połowę wyna-
grodzenia pełnomocnika wykonującego zastępstwo prawne na zasadzie prawa pomocy w stosunku do wynagro-
dzenia pełnomocnika z wyboru – w tej samej sprawie – jest niezgodne z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3,
art. 32 ust. 1 zd. 2 i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Stanowisko takie Trybunał wypowiedział w odniesieniu
do – nieobowiązującego już – § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie po-
noszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.
poz. 1801), który stanowił, że "opłatę ustala się w wysokości co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w
rozdziałach 2–4, przy czym nie może ona przekraczać wartości przedmiotu sprawy". W rezultacie, na zasadzie
art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 272 § 1 i 2 PPSA, dopuszczalne było wznowienie postępowań zakończo-
nych prawomocnie postanowieniami wydanymi w trybie art. 258 § 1 pkt 8 w zw. z art. 254 § 1 PPSA, przy czym
zarówno w sprawach toczących się na skutek wznowienia takich postępowań, jak i w sprawach wszczętych przed
2.11.2016 r. oraz dotychczas niezakończonych w danej instancji, przy zasądzaniu adwokatowi wynagrodzenia
za zastępstwo prawne wykonane w ramach prawa pomocy (kosztów nieopłaconej pomocy prawnej) zastosowa-
nie mają stawki maksymalne określone w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r.
w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z
urzędu (Dz.U. poz. 1801 ze zm.).
24 8. Określanie wysokości wynagrodzenia fachowych pełnomocników w konkretnych okolicznościach pro-
cesowych. Połączenie spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia nie może pozbawiać strony prawa do za-
sądzenia wynagrodzenia pełnomocnika strony w każdej z połączonych spraw, jednak "seryjny" charakter takich
spraw uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według stawki minimalnej (por. post. NSA z 30.9.2004
r., FZ 341/04, niepubl.). Na tym tle NSA w postanowieniu z 1.2.2011 r. (I GZ 23/11, Legalis) sformułował tezę, że
w sytuacji gdy wyrokiem rozstrzygnięto sprawy połączone do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 §
2 PPSA, doradca podatkowy, sporządzając opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, dokonał takiej
czynności we wszystkich połączonych i rozstrzygniętych wyrokiem sprawach niezależnie od tego, w ilu pismach
przedstawił swoje stanowisko. Dlatego też doradcy podatkowemu należy się wynagrodzenie za sporządzenie opinii
o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej w każdej z łącznie rozpoznanych i rozstrzygniętych spraw.
Odmienny pogląd NSA wyraził natomiast w postanowieniu z 11.6.2008 r. (I FZ 177/08, Legalis), stwierdzając,
że okoliczność, iż skarżący wniósł dziesięć skarg na decyzje wydane w sprawach o identycznym stanie faktycznym
i prawnym, jak również to, że stroną przeciwną jest ten sam organ administracji publicznej, nie ma wpływu na
określanie wysokości kosztów zastępstwa procesowego.
Z kolei w postanowieniu z 17.3.2009 r. (I GZ 3/09, Legalis) NSA przyjął, że umorzenie postępowania w trybie
samokontroli organu będzie miało wpływ na wysokość stawki określonej według (obecnie uchylonego) § 14 ust.
2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców praw-
nych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowio-
nego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) (por. odpowiednik tego przepisu w aktualnie obowiązujących
rozporządzeniach). Nakład pracy pełnomocnika będzie bowiem mniejszy niż w przypadku rozstrzygania sprawy
na rozprawie. Dlatego też w pełni uzasadnione jest zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego według stawek
minimalnych, o których mowa w (obecnie uchylonym) § 6 rozporządzenia z 28.9.2002 r. (por. odpowiednik tego
przepisu w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach). W podobnym tonie wypowiedział się NSA w postano-
wieniu z 29.9.2010 r. (II FZ 407/10, Legalis), wskazując po pierwsze, że w razie wyeliminowania decyzji w drodze
samokontroli (co skutkuje następnie umorzeniem postępowania sądowego) wkład pracy pełnomocnika jest mniej-
szy niż w razie rozstrzygania sprawy na rozprawie, oraz po drugie, że wniesienie skargi na bezczynność organu
podatkowego nie może być uznane za sprawę szczególnie zawiłą, uzasadniającą żądanie zasądzenia podwójnej
992322675 1009098
stawki minimalnej, o której mowa w (obecnie uchylonym) § 2 ust. 2 rozporządzenia z 28.9.2002 r. (por. odpo-
wiednik tego przepisu w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach). Krytycznie odnośnie do tak jednoznacznie
formułowanego stanowiska por. komentarz do art. 201, Nb 5.
25 9. Kolegialny sposób reprezentacji strony – wielość pełnomocników. W przypadku gdy strona jest w po-
stępowaniu reprezentowana przez kilku (co najmniej dwóch) pełnomocników, do niezbędnych kosztów postępo-
wania zalicza się wynagrodzenie i wydatki tylko jednego pełnomocnika. Stronie przysługuje uprawnienie do
wskazania, którego pełnomocnika wydatki i wynagrodzenie mają być przez sąd zaliczone do niezbędnych kosztów
postępowania (por. post. NSA z 20.11.2008 r., I FZ 433/08, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 28.6.2017 r.,
I SA/Bk 274/17, Legalis; por. też wyr. WSA w Lublinie z 30.1.2018 r., I SA/Lu 912/17, Legalis dotyczący opłaty
skarbowej od pełnomocnictwa substytucyjnego).
26 10. Reprezentacja wielu skarżących przez jednego pełnomocnika. Dotychczas przyjmowano, że sytuacja,
gdy kilku skarżących w tej samej sprawie (por. też art. 51 PPSA) jest reprezentowanych przez tego samego adwo-
kata (radcę prawnego), mimo że wystawili odrębne pełnomocnictwa, nie uzasadnia zasądzenia na rzecz każdego
ze skarżących oddzielnie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego (por. post. SN z 12.7.1980 r., II CZ 79/80, OSNCP
1981, Nr 2–3, poz. 37).
Obecnie jednak nie sposób pominąć tutaj dwóch uchwał SN: z 10.7.2015 r. (III CZP 29/15, OSNC 2016, Nr 6,
poz. 69) oraz z 8.10.2015 r. (III CZP 58/15, Biul. SN 2015, Nr 10, poz. 6–7), w których przyjęto, że współuczest-
nikom formalnym (co odpowiednio może dotyczyć skarżących, o których mowa w art. 51 PPSA; por. też art. 202 §
1 PPSA i uwagi do tego przepisu), reprezentowanym przez jednego pełnomocnika będącego adwokatem lub rad-
cą prawnym, należy się zwrot kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie tego pełnomocnika ustalone
odrębnie w stosunku do każdego ze współuczestników (tutaj odpowiednio skarżących). Sąd powinien jednak
obniżyć to wynagrodzenie, jeżeli przemawia za tym nakład pracy pełnomocnika, podjęte przez niego czynności
oraz charakter sprawy.
27 11. Wielokrotność stawki minimalnej. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 7.2.2005 r. (GSK 1374/04, Legalis),
nie jest wygórowany wniosek o przyznanie wynagrodzenia w granicach trzykrotnej wysokości stawki minimal-
nej, uzasadniony na rozprawie istnieniem ustawowych przesłanek podwyższenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy druga
strona przed wydaniem wyroku nie przedstawiła w tym zakresie żadnych zarzutów.
28 12. Opłata skarbowa od dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Do niezbędnych kosz-
tów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika
patentowego podlega zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skar-
bowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchw. SN z 12.3.2003 r., III CZP 2/03,
OSNC 2003, Nr 12, poz. 161, z aprobującą glosą A. Nowaka, Glosa 2004, Nr 10). Odpowiednio dotyczy to opłaty
skarbowej związanej ze złożeniem do akt sprawy pełnomocnictwa substytucyjnego (odmiennie w tej kwestii
WSA w Lublinie w wyroku z 30.1.2018 r., I SA/Lu 912/17, Legalis, z którego wynika, że obowiązujące przepisy
pozwalają na przyznanie zwrotu wydatków wyłącznie jednego profesjonalnego pełnomocnika, stąd też, ustalając
wymiar należnego zwrotu kosztów postępowania, sąd nie uwzględnia dodatkowej opłaty skarbowej uiszczonej od
pełnomocnictwa substytucyjnego). W wyroku z 22.5.2014 r. (III SA/Lu 935/13, Legalis) WSA w Lublinie zwrócił
natomiast uwagę, że do kosztów postępowania nie zalicza się prowizji banku od przelewu obejmującego kwo-
tę uiszczaną tytułem opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa (co odpowiednio należy odnieść
również do innych przypadków uiszczania opłaty skarbowej).
Z kolei w postanowieniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18.5.2017 r. (I SA/Go 440/16, Legalis) przyjęto,
że opłata skarbowa od pełnomocnictwa podlega zwrotowi tylko wtedy, kiedy została prawidłowo uiszczona, a
więc wpłacona do właściwego organu podatkowego. Jeżeli zatem opłatę skarbową uiszczono do niewłaściwego
organu, wówczas nie podlega ona zwrotowi.
29 13. Koszty korespondencji procesowej pełnomocnika. Do wydatków pełnomocnika niepodlegających za-
liczeniu na poczet jego wynagrodzenia należą również koszty korespondencji procesowej z sądem i pozostały-
mi stronami postępowania, zwłaszcza gdy korespondencja ta jest prowadzona w wykonaniu wezwania sądu lub
odbywa się w trybie wynikającym z art. 66 § 1 PPSA (por. post. NSA z 9.3.2016 r., I OZ 218/16, Legalis oraz
post. WSA w Warszawie z 9.2.2017 r., II SA/Wa 2173/15, Legalis). Nieco odmiennie w tej kwestii wypowiedział
się jednak WSA w Opolu w postanowieniu z 28.9.2005 r. (I SA/Op 73/05, Legalis) oraz NSA w postanowieniu
z 5.3.2008 r. (I OZ 128/08, Legalis), a także WSA w Lublinie w wyroku z 22.5.2014 r. (III SA/Lu 935/13, Lega-
lis) oraz WSA w Poznaniu w postanowieniu z 21.4.2017 r. (II SA/Po 135/16, Legalis) – na temat oceny takiego
stanowiska por. Nb 36–37.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (post. z 15.6.2012 r., II SA/Kr 1878/11, Legalis) zwrócił za-
razem uwagę na konieczność udokumentowania wydatków poniesionych przez pełnomocnika tytułem kosztów
korespondencji procesowej (dowodem są tutaj przeważnie potwierdzenia nadania listów poleconych, na których
1009098 9232267510
widnieje suma uiszczona za taką przesyłkę, względnie inne dokumenty potwierdzające, np. zakup znaczków pocz-
towych, nie wyłączając samych kopert, na których te ostemplowane znaczki zostały naklejone; por. też post. NSA
z 25.11.2015 r., I OZ 1507/15, Legalis).
30 14. Podatek VAT. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 13.4.2006 r. (II FZ 233/06, ONSAiWSA 2006, Nr 5,
poz. 127), do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata (radcę prawnego) usta-
nowionego w ramach prawa pomocy należy zaliczyć podatek od towarów i usług wynikający z § 2 ust. 3 rozpo-
rządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez
Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.)
(obecnie już uchylonego – por. jednak odpowiedniki tego przepisu w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach
dotyczących stawek adwokackich i radcowskich; zob. też uchw. SN z 3.12.2015 r., III CZP 90/15, Biul. SN 2015,
Nr 12, poz. 9–10, w której wskazano, że wynagrodzenie radcy prawnego ustanowionego z urzędu, zasądzone od
strony przeciwnej na rzecz strony reprezentowanej przez tego radcę, podlega podwyższeniu o należny podatek
od towarów i usług; tezę tę należy odpowiednio odnieść również do pozostałych kategorii fachowych pełnomoc-
ników; por. także wyroki NSA: z 2.10.2007 r., I FSK 1265/07, Legalis; z 22.10.2008 r., I FSK 1475/08, Legalis;
z 27.1.2011 r., I FSK 1312/10, OSP 2011, Nr 9, poz. 92).
Dla porządku trzeba także dodać, że podatek od towarów i usług (powiększający wynagrodzenie pełnomocnika
z wyboru) nie wchodzi w skład niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez pełnomocnika
z wyboru, o których mowa w art. 205 § 2 PPSA (por. dwie uchwały SN: z 10.2.1995 r., III CZP 4/95, OSNC 1995,
Nr 5, poz. 79 oraz z 25.1.2007 r., III CZP 95/06, OSNC 2007, Nr 12, poz. 179; zob. też post. SN z 27.11.2002 r.,
III CZP 13/02, OSNC 2004, Nr 1, poz. 6; post. SN 14.9.2012 r., I UZ 86/12, Legalis; post. SN z 24.9.2012 r., I UZ
84/12, Legalis; post. SN z 27.8.2014 r., SNO 16/14, Legalis).
Powyższe rozwiązanie było przedmiotem oceny w wyroku TK z 6.4.2016 r. (SK 67/13, Dz.U. z 2016 r. poz.
1234), w którym orzeczono, że art. 98 § 3 KPC (którego – niemal dosłownym – odpowiednikiem jest art. 205 §
2 PPSA) w zakresie, w jakim do niezbędnych kosztów postępowania podlegających zwrotowi od strony przegry-
wającej sprawę nie zalicza kwoty podatku od towarów i usług doliczonej do ustalonego według norm przepisany-
ch wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru reprezentującego stronę wygrywającą spór, jest zgodny z art. 45 ust.
1 Konstytucji RP.
31 15. Stawki wynagrodzenia fachowego pełnomocnika a liczba instancji. Jeżeli adwokat reprezentuje stronę
w obu instancjach, stawki wynagrodzenia odnoszą się do każdej instancji oddzielnie. Podobnie jeżeli orzeczenie
sądu administracyjnego pierwszej instancji zostanie uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, za
ponowny udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji przysługuje odrębne wynagrodzenie (por. post.
NSA z 12.2.2009 r., II FZ 38/09, Legalis; post. NSA z 20.3.2009 r., I FZ 42/09, Legalis; post. NSA z 1.9.2011 r.,
I OZ 613/11, Legalis; post. NSA z 25.3.2013 r., I FZ 1/13, MoP 2013, Nr 8, s. 395; zob. też post. NSA z 14.2.2014
r., II FZ 25/14, Legalis oraz wyr. WSA w Warszawie z 25.2.2016 r., III SA/Wa 3448/15, Legalis).
W postanowieniu z 14.10.2016 r. (I FZ 313/16, Legalis) NSA – zgadzając się z tym, że w przypadku uchylenia
orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz przekaznia sprawy do ponownego rozpoznania, za ponowny udział przed
sądem pierwszej instancji przysługuje pełnomocnikowi odrębne wynagrodzenie – zwrócił jednak uwagę, że po-
wyższe stanowisko nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy sprawa zostaje poddana merytorycznej ocenie WSA
po raz pierwszy dopiero na skutek orzeczenia NSA uchylającego wcześniejsze postanowienie WSA o odrzuceniu
skargi. Uchylenie przez NSA postanowienia o odrzuceniu skargi nie prowadzi bowiem do ponownego rozpozna-
nia sprawy, gdyż z uwagi na pierwotne stwierdzenie niedopuszczalności skargi sprawa nie była uprzednio rozpo-
znawana przez WSA co do jej istoty. Rozpoznania sprawy nie można tymczasem utożsamiać ze stwierdzeniem
niedopuszczalności skargi (i w efekcie jej odrzuceniem). Pełnomocnikowi należy się zatem w takich okoliczno-
ściach procesowych jedno wynagrodzenie za udział w postępowaniu (merytorycznym) ze skargi przed WSA oraz
odrębne wynagrodzenie za udział w postępowaniu odwoławczym przed NSA (w którym doszło do uchylenia
pierwotnego postanowienia WSA odrzucającego skargę).
32 16. Stwierdzenie prawomocności orzeczenia lub jego rektyfikacja. Udział w postępowaniu dotyczącym
sprostowania, wykładni lub uzupełnienia wyroku (postanowienia) należy do ogółu czynności adwokata (radcy
prawnego) w postępowaniu, wobec czego za te czynności nie należy się pełnomocnikowi osobne wynagrodze-
nie (por. orz. SN z 15.2.1935 r., C.II.921/34, Zb.Orz. SN 1935, Nr IX, poz. 363). W tym duchu wypowiedział
się również NSA w postanowieniu z 9.1.2013 r. (I OZ 959/12, Legalis), stwierdzając, że brak jest podstaw norma-
tywnych pozwalających na zasądzenie od organu, na rzecz skarżących, kosztów postępowania (w tym kosztów
zastępstwa procesowego) w sprawie o stwierdzenie prawomocności orzeczenia (tak samo post. NSA z 1.8.2014
33 17. Zapłata wynagrodzenia pełnomocnikowi a zwrot kosztów postępowania. Warunkiem zasądzenia zwro-
tu kosztów postępowania nie może być wcześniejsze, tj. przed zakończeniem postępowania w instancji, dokona-
nie przez stronę zapłaty umówionego wynagrodzenia pełnomocnikowi. Nic nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby
1192322675 1009098
profesjonalny pełnomocnik ustalił w umowie z klientem dowolny termin zapłaty wynagrodzenia (odmiennie A.
Nowak, Glosa do uchw. SN z 23.11.2000 r., III CZP 40/00, PS 2002, Nr 2).
34 18. Stawka wynagrodzenia fachowego pełnomocnika – składki na ubezpieczenie społeczne. Podstawą usta-
lenia wysokości stawki za czynności radcy prawnego podjęte przed sądem administracyjnym pierwszej instan-
cji w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu składek, wydaną na podstawie
art. 28 ust. 1 SysUbSpołU, był § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej
udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) (por. odpowiednik
tego przepisu w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach; post. NSA z 30.3.2006 r., II GZ 33/06, ONSAiWSA
2007, Nr 1, poz. 10).
35 19. Stawka wynagrodzenia fachowego pełnomocnika – renta planistyczna. W sprawie, w której przedmio-
tem zaskarżenia jest renta planistyczna, wynagrodzenie adwokata powinno być ustalone na podstawie (obecnie
już uchylonego) § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002
r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) (por. odpowiednik tego przepisu w aktualnie
obowiązujących rozporządzeniach; zob. też post. NSA z 27.2.2008 r., II OZ 148/08, Legalis).
36 20. Wydatki fachowego pełnomocnika. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 5.1.2007 r. (II FSK 1197/05, Legalis),
przepis art. 205 § 2 PPSA do niezbędnych kosztów postępowania zalicza także wydatki jednego radcy prawnego.
Należy przez to rozumieć wydatki jednego radcy prawnego, które ani nie są jego wynagrodzeniem, ani nie stanowią
elementu kosztów sądowych.
W dotychczasowym orzecznictwie dominował w tej kwestii pogląd, że wydatkiem pełnomocnika nie są koszty
podróży do sądu, bowiem za niezbędne ustawodawca uznał w tym zakresie tylko koszty nakazanego przez sąd
osobistego stawiennictwa strony (por. np. wyr. NSA z 5.7.2007 r., I FSK 1079/06, Legalis, w którym wprost wska-
zano, że w świetle art. 205 § 2 i 3 PPSA brak jest podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu
kosztów dojazdu jej pełnomocnika – radcy prawnego ustanowionego z wyboru; zob. też post. NSA z 20.3.2014
r., I FZ 32/14, Legalis; por. także wyr. WSA w Białymstoku z 17.1.2017 r., II SAB/Bk 115/16, Legalis, w którym
nieco mniej kategorycznie przyjęto, że skuteczne wnioskowanie o zwrot kosztów podróży jest możliwe tylko w
sytuacji, gdy sąd zarządzi osobiste stawiennictwo pełnomocnika strony).
Obecnie jednak stanowisko to należy poddać rewizji, a to w związku z uchwałą SN z 18.7.2012 r. (III CZP
33/12, OSNC 2012, Nr 2, poz. 14), w której – na tle analogicznych do komentowanego przepisu unormowań pro-
cedury cywilnej – przyjęto, że strona przegrywająca sprawę obowiązana jest zwrócić przeciwnikowi zastępo-
wanemu przez pełnomocnika będącego adwokatem (odpowiednio dotyczy to także innych kategorii fachowych
pełnomocników) koszty jego przejazdu do sądu, jeżeli w okolicznościach sprawy były one niezbędne do ce-
lowego dochodzenia praw (por. też post. SN z 8.4.2011 r., II CZ 137/10, OSNC-ZD 2011, Nr C, poz. 71 oraz
uchw. SN z 12.6.2012 r., III PZP 4/12, OSNAPiUS 2012, Nr 23–24, poz. 280). Ze względu na podobieństwo
art. 98 KPC, na tle którego zapadła przywołana uchwała, oraz art. 205 PPSA, należy postulować recypowanie
powyższego poglądu na grunt postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia NSA: z 20.4.2016 r.,
II GZ 302/16, Legalis; z 5.4.2017 r., I OZ 656/17, Legalis; z 27.6.2017 r., II GZ 455/17, Legalis; z 19.10.2017 r.,
II GZ 776/17, Legalis). Warto przy tym dodać, że pogląd ten został potwierdzony w uchwale SN z 29.6.2016 r.
(III CZP 26/16, MoP 2016, Nr 15, s. 788), w której doprecyzowano, że kosztami przejazdu do sądu pełnomocnika
będącego adwokatem lub radcą prawnym – jeżeli ich poniesienie było niezbędne i celowe – są koszty rzeczywi-
ście poniesione (a nie wyliczone na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29.1.2013 r.
w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce
sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, Dz.U. poz. 167, w związku z przepisami rozporządzenia Ministra
Infrastruktury z 25.3.2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania
do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy,
Dz.U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).
Trzeba zarazem pamiętać o konieczności udokumentowania przez pełnomocnika wydatków poniesionych
tytułem kosztów przejazdu do sądu, czy to poprzez przedstawienie biletów kolejowych lub lotniczych (por. post. SN
z 20.4.2011 r., I CZ 22/11, Legalis oraz post. SN z 25.10.2012 r., IV CZ 109/12, Legalis), czy też rachunków (faktur)
za przejazdy taksówką lub dojazd własny (koszty paliwa; zob. post. NSA z 19.10.2017 r., II GZ 776/17, Legalis).
Oczywiście weryfikacja tych dokumentów pod kątem oceny celowości i niezbędności poniesionych wydatków
należy każdorazowo do sądu rozpoznającego sprawę (zob. post. SN z 27.11.2002 r., III CZP 13/02, OSNC 2004,
Nr 1, poz. 6).
Na temat powyższych zagadnień zob. także M. Janiszewska-Michalska, Zwrot kosztów podróży, s. 125 i n.
1009098 9232267512
Do wydatków fachowego pełnomocnika, które ani nie są jego wynagrodzeniem, ani nie stanowią elementu
kosztów sądowych, należą także koszty uzyskania odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, które zwykle wstę-
pują przy okazji postępowania sądowego i są elementem koniecznym do wykazania skutecznego umocowania
pełnomocnika (post. NSA z 19.5.2017 r., II GZ 357/17, Legalis).
37 21. Kopiowanie akt sprawy i dokumentów. Adwokatowi lub radcy prawnemu nie przysługuje zwrot kosztów
kserowania pism procesowych wraz z załącznikami, bowiem koszty te pokrywa przyznane mu wynagrodzenie
(por. post. WSA w Lublinie z 10.3.2005 r., I SA/Lu 611/04, ZNSA 2005, Nr 1). Podobne stanowisko zajął WSA w
Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z 6.2.2007 r. (I SA/Go 16/07, Legalis), stwierdzając, że sporządzenie
kopii z całych akt sprawy nie jest konieczne dla prowadzenia postępowania i wniesienia skargi w takim stopniu, że
stanowi niezbędny koszt celowego dochodzenia przez stronę jej praw (zob. też wyr. WSA w Lublinie z 22.5.2014
r., III SA/Lu 935/13, Legalis; nieco inaczej natomiast WSA w Warszawie w wyroku z 12.5.2015 r., II SA/Wa
180/15, Legalis).
Tak kategoryczne poglądy mogą się wydawać nieco wątpliwe, szczególnie jeśli się zważy na wyodrębnienie w
komentowanym przepisie – obok wynagrodzenia pełnomocnika – także jego wydatków jako samodzielnego skład-
nika kosztów postępowania. Poglądy te są jednakże, co do zasady, aprobowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.
38 22. Opłata za przelew bankowy. W odniesieniu do spraw, w których działa fachowy pełnomocnik, w świetle
art. 205 § 1 PPSA, nie może być uwzględniony przez sąd wniosek o zwrot opłaty od przelewu bankowego obej-
mującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych (analogiczne stanowisko judykatura prezentuje w
sprawach opłat za przelewy dokonywane bezpośrednio przez stronę – por. uwagi przedstawione w Nb 15 oraz wyr.
WSA w Lublinie z 22.5.2014 r., III SA/Lu 935/13, Legalis).
39 23. Odpowiedź na skargę kasacyjną. W orzecznictwie problematyczna była wreszcie kwestia zaliczania do
niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wynagrodzenia i wydatków radcy prawnego (adwokata) z tytułu
sporządzenia przez niego odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Negatywne stanowisko w tym przedmiocie zajął NSA w postanowieniu z 16.6.2004 r. (FSK 93/04, MoPod
2004, Nr 12, z krytyczną glosą M. Bogusza, GSP – Prz.Orz. 2005, Nr 1–2), jak również w wyroku z 14.3.2007 r. (I
FSK 456/06, Legalis) oraz w wyroku z 22.11.2007 r. (I OSK 1603/06, Legalis). Pogląd ten nie spotkał się jednak z
aprobatą doktryny i orzecznictwa (choć trzeba odnotować jeszcze wyr. NSA z 6.4.2011 r., II OSK 124/11, Legalis,
kontynuujący tę linię orzeczniczą), natomiast jako dominujące zaczęło przeważać stanowisko, że sporządzenie
odpowiedzi na skargę kasacyjną należy traktować analogicznie do sporządzenia opinii o braku podstaw do
wniesienia takiej skargi, zaś stawki wymienione w (uchylonym już obecnie) § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez
Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z
2013 r. poz. 490 ze zm.) (por. odpowiedniki tego przepisu w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach) mają
zastosowanie także do kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (tak np. NSA w post. z 24.6.2008
r., I OSK 1427/07, Legalis; post. NSA z 9.7.2008 r., I OSK 924/07, Legalis, a także post. NSA z 27.5.2011 r., II
Powyższe rozbieżności zostały rozstrzygnięte w uchwale NSA z 19.11.2012 r. (II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013,
Nr 3, poz. 38), w myśl której art. 204 i 205 § 2–4 w zw. z art. 207 § 1 PPSA, wraz z właściwymi przepisami
odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów
za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przy ustalaniu
podstawy zwrotu kosztów za przygotowanie odpowiedzi na skargę kasacyjną należy zarazem brać pod uwagę
stawki analogiczne, jak przy sporządzaniu samej skargi kasacyjnej (zob. też post. NSA z 24.4.2014 r., I OSK
2033/13, Legalis; post. NSA z 27.8.2014 r., II FSK 367/14, Legalis; wyr. NSA z 21.12.2016 r., II FSK 3581/14,
Legalis; wyr. NSA z 10.1.2017 r., I FSK 1053/15, Legalis; wyr. NSA z 9.11.2018 r., I FSK 2070/16, Legalis; wyr.
Słusznie jednak NSA zwrócił uwagę w postanowieniu z 26.9.2007 r. (II FSK 1241/06, Legalis), że o odpowiedzi
na skargę kasacyjną w rozumieniu komentowanych przepisów można mówić wyłącznie wówczas, gdy została
ona złożona w terminie czternastu dni od daty doręczenia stronie odpisu skargi kasacyjnej. Wniesienie po tej
dacie pisma zatytułowanego "odpowiedź na skargę kasacyjną" nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art.
179 PPSA i powoduje, że jest to zwykłe pismo procesowe w sprawie, które nie uprawnia do zwrotu stosownych
kosztów postępowania (por. także interesujące uwagi w tych kwestiach zawarte w uchw. SN z 16.2.2012 r., III
CZP 1/12, OSNC 2012, Nr 10, poz. 114; zob. także wyr. SN z 2.3.2010 r., II PK 241/09, Legalis; wyr. NSA z
16.7.2008 r., II OSK 859/07, Legalis; wyr. NSA z 21.12.2016 r., II FSK 3581/14, Legalis; wyr. NSA z 28.9.2017
r., II FSK 2359/15, Legalis; wyr. NSA z 14.2.2018 r., II OSK 946/16, Legalis; post. NSA z 19.6.2018 r., I FSK
1523/17, Legalis).
Ponadto w wyroku z 23.1.2013 r. (I FSK 162/12, Legalis) NSA zaznaczył, że odpowiedź na skargę kasacyj-
ną, która nie zawiera merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej, pomimo złożenia tego
pisma procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika w ustawowym terminie, nie może stanowić podstawy
do zasądzenia z tego tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 i 205 § 2–4 w zw.
1392322675 1009098
z art. 207 § 1 PPSA wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną powinna bowiem zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej i
zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. Wobec tego odpowiedź na skargę
kasacyjną ograniczająca się do opisu przebiegu postępowania dyscyplinarnego i do wniosku o oddalenie skargi
kasacyjnej, niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniający-
ch przyznanie radcy prawnemu (a odpowiednio również pozostałym fachowym pełnomocnikom) opłaty (stawki
minimalnej) za jej sporządzenie (wyr. NSA z 4.5.2016 r., I OSK 489/15, Legalis oraz wyr. NSA z 7.7.2016 r.,
40 24. Postępowanie zażaleniowe. Jeśli natomiast chodzi o postępowanie zażaleniowe, to jest ono wszczęte do-
piero w momencie wniesienia zażalenia, co powoduje, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia wynagrodze-
nia radcy prawnego za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia zażalenia do niezbędnych kosztów
postępowania kasacyjnego podlegających zasądzeniu na podstawie art. 204 PPSA (post. WSA w Białymstoku z
8.11.2011 r., II SA/Bk 821/10, Legalis; zob. też post. SN z 22.3.2012 r., IV CZ 143/11, Legalis).
Dawniej przyjmowano również, że domaganie się zasądzenia kosztów postępowania zażaleniowego przez stro-
nę wnoszącą odpowiedź na zażalenie nie znajduje podstaw w przepisach (post. NSA z 12.5.2011 r., II GZ 443/10,
Legalis). W nowszym orzecznictwie zwrot kosztów postępowania zażaleniowego na rzecz strony, która w terminie
wniosła odpowiedź na zażalenie, uchodzi jednak za dopuszczalny (zob. postanowienia NSA: z 19.5.2015 r., I OZ
487/15, Legalis; z 28.7.2015 r., II OZ 723/15, Legalis; z 23.8.2016 r., I OZ 731/16, Legalis; z 13.9.2016 r., I OZ
930/16, Legalis).
41 25. Koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (uczestnika). Do niezbędnych kosztów
postępowania strony (uczestnika) reprezentowanej przez fachowego (profesjonalnego) pełnomocnika – obok jego
wynagrodzenia i wydatków, a także kosztów sądowych – zalicza się również koszty nakazanego przez sąd oso-
bistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 in fine PPSA). Chodzi tutaj zatem o przypadki zarządzenia przez sąd w
trybie art. 91 § 3 PPSA stawienia się strony (uczestnika) osobiście w miejscu dokonywania czynności procesowej.
Do kosztów tego stawiennictwa należy zaliczyć koszty przejazdów do sądu strony (uczestnika) oraz równowar-
tość jej zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie lub innym miejscu, w którym odbywa
się czynność procesowa. Zachowują tutaj zatem aktualność uwagi przedstawione już pod Nb 9–10 powyżej.
1009098 9232267514
Art. 206 Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w
całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku
do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.
Spis treści
I. Zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia) kosztów postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego..................................................................................................................... 2
A. Zakres zastosowania (regulacji) art. 206 PPSA.......................................................... 2
B. Przesłanki zastosowania art. 206 PPSA...................................................................... 3
C. Częściowe uwzględnienie skargi lub skargi kasacyjnej............................................. 3
D. Inne przyczyny miarkowania (stosunkowego rozdzielania) kosztów postępowania
sądowoadministracyjnego.......................................................................................... 4
II. Stosowanie art. 206 PPSA do sprzeciwu od decyzji........................................................ 5
I. Zasada miarkowania (stosunkowego rozdzielenia)

kosztów postępowania sądowoadministracyjnego
A. Zakres zastosowania (regulacji) art. 206 PPSA

1 1. Charakter prawny art. 206 PPSA i jego wykładnia. Przepis art. 206 PPSA wyraża zasadę miarkowania
kosztów postępowania (zasadę stosunkowego rozdzielenia tych kosztów) w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym.
Obecne brzmienie komentowanego przepisu zostało ustalone przez ZmPPSA2015. Zakres zastosowania
art. 206 PPSA jest obecnie szerszy niż przed nowelizacją, bowiem obejmuje również inne "uzasadnione przypad-
ki" oprócz częściowego uwzględnienia skargi (jak miało to miejsce wcześniej), a ponadto zezwala sądowi również
na całkowite odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (do tej pory było to możliwe jedynie w
części; zob. też wyr. NSA z 17.3.2017 r., II GSK 4787/16, Legalis oraz post. NSA z 25.1.2019 r., I GZ 502/18,
Legalis).
Omawiana regulacja zachowała jednakże swój wyjątkowy charakter, a jej zastosowanie wymaga od sądu
szczegółowego umotywowania swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu orzeczenia. Nie jest wystarczające samo
wskazanie przepisu art. 206 PPSA jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (por. też wyr.
WSA w Warszawie z 18.12.2008 r., V SA/Wa 2832/08, Legalis; wyr. NSA z 11.10.2007 r., I GSK 822/06, Legalis;
wyr. NSA z 17.3.2017 r., II GSK 4787/16, Legalis; post. NSA z 25.1.2019 r., I GZ 502/18, Legalis).
W postanowieniu z 21.2.2011 r. (II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i
n.) – jeszcze na gruncie poprzedniego brzmienia art. 206 PPSA – NSA wprost wyjaśnił, że norma zawarta w
art. 206 PPSA dotyczy zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania, a warunkiem ich miarkowania
jest częściowe uwzględnienie skargi (obecnie jest to tylko jedna z kilku przesłanek zastosowania komentowanej
normy). Tak sformułowany przepis pozwala na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do
uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot
kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi (por. post. NSA z 28.2.2017 r., II FZ 926/16, Legalis).
Dalej NSA podkreślił, że w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie
takiego rozstrzygnięcia (por. też post. NSA z 5.4.2017 r., II GZ 250/17, Legalis). Niepodjęcie rozważań w tym
względzie oznacza, przy uwzględnieniu skargi nawet w części, obowiązek zastosowania reguł wynikających z art.
200 PPSA. W konkluzji NSA trafnie wskazał, że nie można zatem skutecznie czynić sądowi zarzutu naruszenia
art. 206 PPSA poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sąd nie skorzystał z (fakultatywnego) uprawnienia
przewidzianego w tym przepisie.
2 2. Uznaniowe stosowanie art. 206 PPSA. Sąd stosuje komentowany przepis z urzędu według własnej, swo-
bodnej oceny okoliczności rozpatrywanej sprawy, niezależnie od wniosku strony w tym zakresie (zob. też post.
NSA z 15.12.2016 r., II GZ 1255/16, Legalis; post. NSA z 15.3.2017 r., II GZ 150/17, Legalis, a także post. NSA
z 5.4.2017 r., II GZ 250/17, Legalis; por. również komentarz do art. 210). Dopuszczalne jest jednak zajęcie przez
stronę stanowiska w kwestii zastosowania wobec niej art. 206 PPSA np. w sytuacji, gdy strona – poprzez zgłoszenie
żądania ewentualnego – bierze pod uwagę możliwość jedynie częściowego uwzględnienia przez sąd jej skargi lub
skargi kasacyjnej (por. też odpowiednio wyr. NSA z 23.5.2012 r., II OSK 365/11, Legalis). W ślad za powyższym
1009098 923226752
kontrola NSA dotycząca stosowania art. 206 PPSA przez sąd pierwszej instancji polega na weryfikacji, czy sąd ten
nie przekroczył granic uznania, jakie przyznaje mu art. 206 PPSA (post. NSA z 13.9.2016 r., I OZ 930/16, Legalis).
3 3. Stosowanie art. 206 PPSA w postępowaniu przed sądami obu instancji. Komentowany przepis znajduje
zastosowanie w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w przypadkach, o których mowa w art. 200 oraz
201 § 2 PPSA, a także w postępowaniu kasacyjnym (za sprawą odesłania zawartego w art. 207 § 1 PPSA).
Różnica polega jednak na tym, że WSA może miarkować wyłącznie wysokość kosztów postępowania należ-
nych skarżącemu od organu (por. art. 200–201 PPSA), natomiast NSA – za sprawą regulacji zawartej w art. 203 i
204 PPSA – ma możliwość miarkowania kosztów postępowania przypadających zarówno stronie, która wniosła
skargę kasacyjną, jak i stronie przeciwnej, w zależności od tego, czy skarga kasacyjna została uwzględniona, czy
oddalona, przy czym bez znaczenia jest w tej sytuacji, czy skargę kasacyjną wniósł organ, skarżący czy uczestnik
postępowania (por. także komentarz do art. 200, Nb 4, oraz komentarz do art. 201, Nb 5 i 12).
4 4. Stosowanie art. 206 PPSA a rodzaj wpisu. Przepis art. 206 PPSA znajduje zastosowanie zarówno w spra-
wach dotyczących należności pieniężnych, w których pobiera się wpis stosunkowy, jak i w pozostałych sprawach,
w których pobiera się wpis stały (art. 231 PPSA).
B. Przesłanki zastosowania art. 206 PPSA

5 1. Otwarty katalog przesłanek. W komentowanym przepisie jedynie przykładowo ("w szczególności") wska-
zano okoliczność uzasadniającą miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w
części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu (na temat pojęcia niewspół-
mierności kosztów względem wartości przedmiotu sporu por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 522; zob.
też wyr. WSA w Olsztynie z 1.9.2016 r., II SAB/Ol 54/16, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 3.11.2016 r., IV SAB/
Po 92/16, Legalis; post. NSA z 13.10.2016 r., II GZ 1007/16, Legalis oraz wyr. WSA w Krakowie z 17.10.2019
r., II SAB/Kr 350/19, Legalis).
Nawet jednak jeśli powyższa okoliczność zachodzi, sąd nie ma obowiązku miarkowania (stosunkowego roz-
dzielania) kosztów postępowania na podstawie art. 206 PPSA. Wynika to z faktu, że stosowanie tego przepisu
zostało pozostawione do uznania sądu, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby pomimo jedynie częściowego
uwzględnienia skargi (skargi kasacyjnej), a względnie zaistnienia innej przesłanki, sąd orzekł o zwrocie przez stro-
nę kosztów postępowania w pełnej wysokości (por. wyr. WSA w Warszawie z 18.12.2008 r., V SA/Wa 2832/08,
Legalis; post. NSA z 21.2.2011 r., II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.;
wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27.8.2015 r., II SAB/Go 26/15, Legalis; szerzej por. Nb 1).
Trzeba zarazem pamiętać, że pozostawienie przez ustawodawcę stosowania art. 206 PPSA do uznania sądu nie
może oznaczać dowolności w tym zakresie, z czym łączy się podkreślana już wcześniej potrzeba precyzyjnego
uzasadniania rozstrzygnięć wydawanych na podstawie komentowanego przepisu.
C. Częściowe uwzględnienie skargi lub skargi kasacyjnej

6 1. Uwzględnienie skargi (skargi kasacyjnej) w części. Przesłanką wymienioną wprost w komentowanym
przepisie, która warunkuje – aczkolwiek wyłącznie w sposób fakultatywny – zastosowanie przez sąd art. 206 PPSA,
jest częściowe uwzględnienie skargi lub skargi kasacyjnej w okolicznościach konkretnej sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej (por. wyr. NSA z 30.9.2008 r., II FSK 810/07, Legalis; post. NSA z 9.9.2005 r., I FZ 4/05, Legalis;
post. NSA z 21.2.2011 r., II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.).
Nie jest zatem możliwe wydanie przez sąd rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na podstawie komentowa-
nego przepisu w sytuacji określonej w art. 201 § 1 w zw. z art. 54 § 3 PPSA, bowiem wówczas uwzględnienie
skargi musi nastąpić w całości (zob. też post. NSA z 24.4.2013 r., I FZ 96/13, Legalis).
7 2. Porównanie skargi z wyrokiem sądu. Trafnie zauważa M. Niezgódka-Medek (w: B. Dauter, B. Gruszczyń-
ski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 613), że do oceny, czy nastąpiło częściowe
uwzględnienie skargi, niezbędne jest porównanie wskazanego przez skarżącego zakresu naruszenia prawa lub in-
teresu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności ze stanowiskiem sądu wynikającym z wyroku (tak samo J.
Jamiołkowski, Glosa do post. NSA z 21.2.2011 r., II FZ 8/11, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.). Jak zwrócił przy tym
uwagę WSA w Opolu w wyroku z 29.9.2015 r. (II SA/Op 187/15, Legalis), przesłanka częściowego uwzględnienia
skargi, wskazana w art. 206 PPSA, jest spełniona także w przypadku, gdy sąd uzna skargę za zasadną (zaskarżony
akt za wadliwy w stopniu uzasadniającym usunięcie go z obrotu prawnego), choć z całkowicie innych przyczyn
niż podniesione w skardze.
392322675 1009098
Nie sposób zatem podzielić poglądu NSA zawartego w wyroku z 20.5.2008 r. (II FSK 414/07, Legalis), że
posłużenie się przez ustawodawcę w art. 206 PPSA kryterium wartości przedmiotu sporu określanej na potrzeby
pobrania wpisu nakazuje wykładać pojęcie "częściowego uwzględnienia skargi" poza relacją treści rozstrzygnięcia
sądowego i treści żądania zamieszczonego w skardze.
Zgodzić natomiast można się z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 15.11.2016 r. (I SA/Bd 318/16, Legalis), w
którym przyjęto, że miarkowanie kosztów postępowania jest wynikiem uwzględnienia skargi w podanym procen-
cie (w odniesieniu do wartości przedmiotu sporu), który jest wskaźnikiem najbardziej weryfikowalnym przez
każdą ze stron sporu, bowiem wyliczonym matematycznie i niemającym cech dowolności (por. też wyr. WSA w
Gliwicach z 18.2.2020 r., I SA/Gl 1307/19, Legalis).
8 3. Przypadki częściowego uwzględnienia skargi (skargi kasacyjnej). Pod pojęciem częściowego uwzględ-
nienia skargi (art. 206 PPSA) należy rozumieć zarówno sytuację, w której sąd uchylił część zaskarżonej decyzji,
jak i sytuację, w której sąd, z uwagi na niepodzielność decyzji, uchylił decyzję w całości, jednak z treści uzasad-
nienia wyroku wynika, że tylko część zarzutów skargi została uwzględniona i że tylko one będą przedmiotem
rozważań przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed organem drugiej instancji (por. post. NSA z 18.2.2008 r., II
FZ 51/08, Legalis; post. NSA z 10.12.2009 r., I GZ 119/09, Legalis; wyr. WSA w Opolu z 29.9.2015 r., II SA/Op
187/15, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 10.5.2018 r., I SA/Gl 884/16, Legalis). Stanowisko to jest aprobowane
w doktrynie i orzecznictwie.
9 4. Stosunek procentowy wygranej i przegranej. Wysokość zasądzonych od strony (na rzecz strony) na pod-
stawie art. 206 PPSA kosztów postępowania, w przypadku ich stosunkowego rozdzielenia, powinna odpowiadać
procentowi wygrania bądź przegrania sprawy przez tę stronę (por. też wyr. WSA w Bydgoszczy z 15.11.2016 r.,
I SA/Bd 318/16, Legalis).
10 5. Koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw (miarkowanie wynagrodzenia fachowego pełnomoc-
nika). Ponieważ nie budzi wątpliwości, że komentowany przepis dotyczy kosztów postępowania niezbędnych
do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 PPSA, oczywiste jest, że obejmuje on swoim zakre-
sem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (zob. w tych kwestiach również
– odnośnie do pełnomocników ustanowionych w ramach prawa pomocy – post. NSA z 10.2.2014 r., I FPS 3/13,
Legalis; por. też post. NSA z 24.4.2013 r., I FZ 96/13, Legalis; wyr. WSA w Lublinie z 26.4.2017 r., II SAB/
Lu 30/17, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 16.11.2017 r., II SAB/Kr 201/17, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z
31.1.2018 r., II SAB/Gd 77/17, Legalis; wyr. NSA z 1.8.2018 r., I GSK 764/16, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 24.1.2019 r., VI SAB/Wa 45/18, Legalis).
D. Inne przyczyny miarkowania

(stosunkowego rozdzielania) kosztów
11 1. Inne uzasadnione przypadki. Począwszy od 15.8.2015 r., po nowelizacji dokonanej przez ZmPPSA2015,
komentowany przepis umożliwia sądowi odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (w całości lub
w części) także w innych uzasadnionych przypadkach oprócz częściowego uwzględnienia skargi (por. wyr. WSA
w Olsztynie z 1.9.2016 r., II SAB/Ol 54/16, Legalis oraz post. NSA z 25.1.2019 r., I GZ 502/18, Legalis). Pojęcie to
daje dużą swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle
konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku (zob. post. NSA z 13.9.2016 r., I OZ 930/16, Legalis; wyr.
WSA w Poznaniu z 3.11.2016 r., IV SAB/Po 92/16, Legalis; wyr. NSA z 17.3.2017 r., II GSK 4787/16, Legalis).
12 2. Oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku odpowiadającego prawu pomimo błędnego uzasadnienia.
Przykładem takiej sytuacji może być oddalenie skargi kasacyjnej w sytuacji, w której zaskarżony wyrok sądu
pierwszej instancji odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia (art. 206 w zw. z art. 207 § 1 PPSA). Wziąw-
szy bowiem pod uwagę znaczenie oceny prawnej i wytycznych, które są wyrażane w uzasadnieniu orzeczenia,
oddalenie skargi kasacyjnej może być w takich wypadkach, pomimo formalnej przegranej kasatora, równoznaczne
z podzieleniem przez NSA (wybranych) zarzutów kasacyjnych. To zaś, w omawianej sytuacji, nie powinno pro-
wadzić do obciążania skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania.
13 3. Zmiana linii orzeczniczej (precedensowy charakter sprawy). W wyrokach z 1.9.2017 r. (I OSK 2386/15,
Legalis; I OSK 2325/16, Legalis; I OSK 2180/15, Legalis oraz I OSK 2345/15, Legali) NSA – uchylając zaskar-
żone orzeczenia WSA i poprzedzające je decyzje organu – wprost wskazał na art. 206 PPSA jako podstawę do
odstąpienia od zasądzenia w całości kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ponieważ właściwość organu nad-
zoru w analogicznych do rozpoznawanej przez sąd sprawach nie była w przeszłości jednoznacznie oceniania w
1009098 923226754
orzecznictwie, co mogło dla organu administracji stanowić przyczynę (w rzeczywistości błędnego) uznania się
za właściwy organ nadzoru.
14 4. Nadużycie prawa skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnionym przypadkiem pozwalającym zasto-
sować sądowi administracyjnemu art. 206 PPSA może być powzięcie przez sąd administracyjny poważnych, uza-
sadnionych znanymi mu okolicznościami wątpliwości, czy wniesienie w sprawie skargi nie stanowi nadużycia
prawa.
Jak szczegółowo wyjaśniono to w postanowieniu NSA z 16.10.2015 r. (I OSK 1992/14, Legalis), nadużyciem
prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Jeśli zatem celem i funkcją postępowa-
nia przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bez-
czynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony, to wno-
szenie do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami oraz
kontroli legalności działania (bezczynności) administracji, a więc której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na
prawa lub obowiązki stron, może być oceniane pod kątem nadużycia prawa (zob. post. NSA z 13.9.2016 r., I OZ
930/16, Legalis).
Zakłada się bowiem, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie
naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. post. NSA z
18.3.2014 r., I OZ 175/14, Legalis). Podkreśla się przy tym słusznie, że ocena działań stron postępowania sądowo-
administracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak by mieć pewność,
że rzeczywiste prawo do sądu nie doznaje żadnego uszczerbku (zob. m.in. postanowienia NSA: z 26.7.2013 r., II
FZ 512/13, Legalis; z 19.12.2014 r., I OZ 1171/14, Legalis; z 3.2.2015 r., I OZ 61/15, Legalis; z 12.6.2015 r., I OZ
439/15, Legalis; z 17.3.2017 r., I OZ 571/17, Legalis).
Przykładowo zatem w wyroku z 16.8.2018 r. (II SAB/Go 39/18, Legalis) WSA w Gorzowie Wielkopolskim
wskazał, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 206 PPSA, jest przypadek sprawy sądowoadmi-
nistracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ,
niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądo-
wych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości,
czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasą-
dzenia kosztów zastępstwa procesowego (zob. też wyr. WSA w Warszawie z 21.11.2017 r., II SAB/Wa 235/17,
Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 7.12.2017 r., II SAB/Ol 72/17, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim
z 16.8.2018 r., II SAB/Go 49/18, Legalis). Stanowisko powyższe znalazło potwierdzenie w postanowieniu NSA
z 25.1.2019 r. (I GZ 502/18, Legalis).
Szerzej w omawianych kwestiach zob. też A. Bińczyk, Zakaz nadużycia praw procesowych, s. 73 i n.
15 5. Adwokat jako strona (uczestnik) postępowania sądowoadministracyjnego. W wyroku z 23.11.2017 r. (II
SAB/Łd 190/17, Legalis) WSA w Łodzi przyjął, że w rozpoznawanej przez ten sąd sprawie zachodzi uzasadniony
przypadek w rozumieniu art. 206 PPSA do odstąpienia od zasądzania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego,
bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy, a zwłaszcza korzystania z pomocy
profesjonalnego pełnomocnika, skoro skarżąca sama jest z zawodu adwokatem (co odpowiednio mogłoby do-
tyczyć także radców prawnych, doradców podatkowych i rzeczników patentowych; por. też wyr. WSA w Poznaniu
z 6.12.2017 r., II SAB/Po 150/17, Legalis oraz wyr. NSA z 1.8.2018 r., I GSK 764/16, Legalis).
16 6. Sprawy jednego rodzaju. Uzasadnionym przypadkiem miarkowania kosztów zastępstwa procesowego jest
okoliczność wniesienia skarg w wielu sprawach tożsamych co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez
co wymagających mniejszego nakładu pracy, np. skutkiem wykorzystania w takich sprawach przez (tego samego)
pełnomocnika jednego szablonu skargi (wyroki WSA w Warszawie: z 13.11.2019 r., IV SAB/Wa 1019/19, Legalis
oraz z 23.12.2019 r., III SA/Wa 722/19, Legalis; por. też wyr. WSA w Olsztynie z 27.2.2020 r., II SAB/Ol 3/20,
Legalis oraz uwagi przedstawione pod Nb 10 powyżej).
17 7. Odesłanie. Zob. także uwagi przedstawione w komentarzu do art. 232, Nb 9 oraz w komentarzu do art. 250,
Nb 3.
II. Stosowanie art. 206 PPSA do sprzeciwu od decyzji

18 1. Odpowiednie stosowanie art. 206 PPSA. Zgodnie z art. 64b § 1 PPSA do sprzeciwu od decyzji stosuje się
odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Odesłanie to obejmuje zatem swoim zakresem
komentowany art. 206 PPSA, wobec czego aktualność w odniesieniu do sprzeciwu od decyzji zachowują, co do
zasady, przedstawione wyżej uwagi dotyczące skargi (a za sprawą odrębnego odesłania zawartego w art. 207 §
1 PPSA – także odnoszące się do postępowania kasacyjnego).
592322675 1009098
Art. 207
§ 1. Przepisy art. 202, art. 205 i art. 206 mają odpowiednie zastosowanie w przypadkach, o których mowa
w art. 203 i art. 204.
§ 2. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępo-
wania kasacyjnego w całości lub w części.
Spis treści
I. Orzekanie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego na zasadzie słuszności.... 2
II. Zakres pojęcia przypadek szczególnie uzasadniony......................................................... 3
III. Stosowanie art. 207 PPSA w sprawach sprzeciwów od decyzji...................................... 5
I. Orzekanie o kosztach postępowania

sądowoadministracyjnego na zasadzie słuszności
1 1. Zakres przedmiotowy. Przepis art. 207 PPSA dotyczy wyłącznie postępowania kasacyjnego, co przede
wszystkim oznacza, że sąd pierwszej instancji (WSA), rozpoznając skargę, nie ma w wypadkach określonych w
art. 200 i 201 PPSA możliwości odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (w
całości lub w części) na zasadzie słuszności.
Trzeba jednak odnotować, że po dokonaniu przez ustawodawcę nowelizacji art. 206 PPSA zakresy zastosowa-
nia tego przepisu oraz komentowanej normy – w aspekcie przedmiotowym – częściowo pokrywają się (w obu
przepisach mowa jest bowiem o uzasadnionych przypadkach), w związku z czym odstąpienie przez sąd pierwszej
instancji od zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania (w całości lub w części), jakkolwiek nie
wchodzi w grę na podstawie art. 207 PPSA, to może być dopuszczalne na podstawie art. 206 PPSA. Co więcej, w
samym postępowaniu kasacyjnym znajduje zastosowanie zarówno art. 206 w zw. z art. 207 § 1 PPSA (stosowany
odpowiednio), jak i art. 207 § 2 PPSA (stosowany wprost).
Kwestią otwartą pozostaje w tej sytuacji wytyczenie granic pomiędzy "uzasadnionymi przypadkami", o który-
ch mowa w art. 206 PPSA, oraz "szczególnie uzasadnionymi przypadkami" przewidzianymi w art. 207 § 2 PPSA.
Wypada sądzić, w tym konkretnie aspekcie, że zakres zastosowania art. 207 § 2 PPSA jest węższy i obejmuje
mniejszą liczbę – za to bardziej doniosłych – sytuacji procesowych, niż przepis art. 206 PPSA.
Jak przyjął zarazem NSA w wyroku z 8.12.2016 r. (II FSK 3181/14, Legalis), odesłanie zawarte w art.
276 PPSA nie odnosi się do przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w szczególności
do art. 207 § 2 PPSA.
2 2. Odesłanie. Na temat odpowiedniego stosowania w postępowaniu kasacyjnym przepisów art. 202, 205 i
206 PPSA por. komentarze do tych przepisów.
3 3. Zasada słuszności. W art. 207 § 2 wprowadzono odstępstwo od wynikającej z art. 203 i 204 PPSA zasa-
dy pełnej odpowiedzialności finansowej za wynik postępowania (zasady rezultatu) na rzecz zasady słuszności.
Umożliwia ona NSA odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części na rzecz
strony wygrywającej, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki.
4 4. Wyjątkowy charakter zasady słuszności i jej wykładnia. Przepis art. 207 § 2 PPSA ma charakter wyjąt-
kowy, a zatem jego wykładnia musi przebiegać w sposób ścisły, a niekiedy wręcz zwężający.
Niedopuszczalne jest zatem, na podstawie komentowanej regulacji, obciążenie strony wygrywającej zwrotem
kosztów postępowania na rzecz strony przegrywającej (por. wyr. NSA z 20.2.2007 r., I OSK 1798/06, Legalis). Co
najwyżej sąd może odstąpić od zasądzenia od strony przegrywającej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
w całości i w ten sposób spowodować w efekcie powrót do ogólnej zasady wynikającej z art. 199 PPSA, zgodnie
z którą każda ze stron ponosi we własnym zakresie koszty swojego udziału w sprawie.
5 5. Uznaniowe stosowanie art. 207 § 2 PPSA. Sąd w wypadku określonym w art. 207 § 2 PPSA działa z
urzędu, w związku z czym wniosek strony – dotyczący zastosowania tego przepisu – nie jest w takiej sytuacji
konieczny (por. też komentarz do art. 210, Nb 1). Nie wyklucza to jednak zamieszczenia przez stronę w skardze
kasacyjnej lub w odpowiedzi na taką skargę, a także w późniejszym piśmie procesowym bądź też zgłoszenia ust-
nie na rozprawie stanowiska co do ewentualnej potrzeby zastosowania wobec niej zasady słuszności, gdyby w
postępowaniu kasacyjnym uzyskała ona niekorzystny dla siebie wynik (por. też wyr. NSA z 20.2.2007 r., I OSK
Zachowuje jednocześnie aktualność na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego pogląd wyrażony
przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 26.1.2012 r. (III CZ 10/12, OSNC 2012, Nr 7–8, poz. 98), w myśl które-
1009098 923226752
go ocena sądu, czy zachodzi wypadek szczególnie uzasadniony, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobod-
nym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem sądu oraz oceną okoliczności rozpoznawanej sprawy. W
związku z tym ocena ta może być podważona tylko wtedy, gdy jest rażąco niesprawiedliwa (zob. też wyr. NSA
z 29.9.2017 r., II FSK 2280/15, Legalis).
6 6. Uzasadnienie zastosowania art. 207 § 2 PPSA. W przypadku odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego w całości lub w części na podstawie komentowanego przepisu sąd powinien szczegóło-
wo umotywować swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu orzeczenia. Nie jest wystarczające samo wskazanie prze-
pisu art. 207 § 2 PPSA jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
W tym zakresie zachowują aktualność uwagi przedstawione na tle art. 206, Nb 1, w postanowieniu NSA z
21.2.2011 r. (II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.) oraz na tle art. 200, Nb
13–14, w postanowieniu NSA z 25.5.2011 r. (II FZ 191/11, Legalis).
II. Zakres pojęcia

"przypadek szczególnie uzasadnion"y
7 1. Uznaniowa ocena sądu. Przedmiotowy zakres zastosowania art. 207 § 2 PPSA wyznacza niedookreślone
pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony". Dokonanie oceny, czy dane sytuacje kwalifikują się jako szczegól-
nie uzasadnione przypadki, pozostawiono uznaniu sądu orzekającego w konkretnej sprawie (zob. też wyr. NSA
z 29.9.2017 r., II FSK 2280/15, Legalis).
W praktyce ustaliło się stanowisko, że stosując art. 207 § 2 PPSA należy uwzględnić całokształt okoliczności
konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza
postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (por. wyr. NSA z
20.2.2007 r., I OSK 1798/06, Legalis oraz wyr. NSA z 17.1.2008 r., I FSK 140/07, Legalis).
Trafnie jednak zwraca uwagę J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 523), że w zasadzie decydujące
znacznie ma tutaj charakter danej sprawy i postawa stron w konkretnym postępowaniu, a nie ich sytuacja majątko-
wa lub życiowa, która powinna być rozpatrywana wyłącznie w kontekście przepisów dotyczących prawa pomocy
(art. 243 i n. PPSA). Stąd też pewne wątpliwości może nasuwać stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z
1.9.2011 r. (II GSK 338/10, Legalis), w którym przyjęto, że jeżeli WSA przyznał skarżącemu prawo pomocy w
zakresie całkowitym, a więc zwolnił go z konieczności ponoszenia kosztów sądowych oraz ustanowił dla niego
adwokata, oceniając zaś sytuację majątkową skarżącego, sąd wskazał, że jego sytuacja materialna nie pozwala na
poniesienie przez niego jakichkolwiek kosztów postępowania sądowego, to w sprawie tej należało odstąpić od
zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony
przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 PPSA. Takiego poglądu wprost natomiast nie podzielił NSA w wyro-
ku z 29.9.2017 r. (II FSK 2280/15, Legalis), wskazując, że przyznanie stronie prawa pomocy nie implikuje
obowiązku odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części, bo-
wiem ustawodawca nie przewidział takich skutków, jak też inne są cele tych regulacji. Przyznanie prawa pomocy
ma umożliwić stronie nieposiadającej wystarczających środków finansowych dochodzenie jej praw przed sądem.
Przepis art. 207 § 2 PPSA znajduje natomiast zastosowanie, gdy sąd dopatrzy się szczególnych racji przemawia-
jących za odstąpieniem od zasady odpowiedzialności stron za wynik postępowania.
W wyroku z 1.12.2017 r. (II GSK 160/16, Legalis) NSA wyraził ponadto stanowisko, że przy ustalaniu, czy
w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 PPSA, należy również zbadać na-
kład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. W tym nurcie utrzymane są również wyroki NSA: z
17.11.2017 r. (II GSK 1701/16, Legalis); z 1.12.2017 r. (II GSK 125/16, Legalis); z 1.8.2018 r. (I GSK 764/16,
Legalis); z 25.10.2018 r. (II FSK 3041/16, Legalis oraz II FSK 3043/16, Legalis) i z 6.2.2020 r. (I GSK 703/17,
Legalis), z których wynika, że jeżeli z uwagi na powtarzalność spraw sporządzenie skargi kasacyjnej wymagało
od pełnomocnika skarżącej mniejszego (niż normalnie) nakładu pracy, to uzasadnione jest przyznanie wynagro-
dzenia w wysokości niższej od podstawowej (por. jednak w tych kwestiach uwagi przedstawione w komentarzu
do art. 205, Nb 23).
8 2. Śmierć skarżącego. W orzecznictwie przyjęto, że od zasądzenia kosztów można odstąpić na podstawie
art. 207 § 2 PPSA w przypadku śmierci skarżącego, bowiem jest to szczególna okoliczność uzasadniająca takie
odstąpienie (por. wyr. NSA z 18.9.2008 r., II OSK 1052/07, Legalis; por. także wyr. NSA z 25.9.2009 r., I FSK
643/08, Legalis).
9 3. Wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji. Jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do po-
stępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi
kasacyjnej uwzględnionej przez NSA, to brak dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła
392322675 1009098
skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 PPSA (por.
wyr. NSA z 17.1.2008 r., I FSK 140/07, Legalis).
10 4. Oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku odpowiadającego prawu pomimo błędnego uzasadnienia. Sz-
czególnym przypadkiem w rozumieniu komentowanego przepisu jest również sytuacja, gdy skarga kasacyjna
ma usprawiedliwione podstawy, jednak podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego
uzasadnienia odpowiada prawu (por. wyr. NSA z 20.1.2006 r., I OSK 345/05, Legalis).
11 5. Wadliwe działanie organu administracji – przyczynienie się do powstania kosztów postępowania. Od-
stępując w wyroku z 20.4.2004 r. (OSK 130/04, ONSAiWSA 2004, Nr 3, poz. 59) od zasądzenia zwrotu kosztów
postępowania kasacyjnego od strony na rzecz organu, NSA kierował się tym, że na skutek błędów popełnionych
w swoim postępowaniu organ ten przyczynił się do powstania kosztów, których zwrotu dochodzi (por. też wyr.
12 6. Uchybienia popełnione w postępowaniu kasacyjnym. W wyroku z 28.1.2005 r. (FSK 1324/04, Legalis)
NSA, mając na uwadze błędy popełnione przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, a także nieobecność pełno-
mocnika organu na rozprawie, postanowił, na podstawie art. 207 § 2 w zw. z art. 203 pkt 2 PPSA, odstąpić
od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz tego organu i oddalić jego wniosek o zwrot
kosztów postępowania sądowego.
Z kolei w wyroku z 4.5.2016 r. (I OSK 489/15, Legalis) NSA wskazał, że odpowiedź na skargę kasacyjną
powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej i zmierzającą do wykazania braku podstaw
uzasadniających jej uwzględnienie. W związku z tym odpowiedź na skargę kasacyjną ograniczająca się do opisu
przebiegu postępowania dyscyplinarnego i do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej, niezawierająca argumen-
tacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przyznanie radcy prawnemu za
jej sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W konsekwencji
oznacza to, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 PPSA,
przemawiający za odstąpieniem od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
13 7. Merytoryczne rozpoznanie skargi przez NSA. Na podstawie art. 207 § 2 PPSA sąd może odstąpić od
zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, biorąc pod uwagę okoliczność, że co prawda skarga kasacyjna została
uwzględniona, ale z powodu braku w zaskarżonym wyroku naruszeń przepisów postępowania rozpoznano też
skargę i w konsekwencji uchylono decyzje organów obu instancji (por. wyr. NSA z 17.3.2006 r., II OSK 654/05,
Legalis).
14 8. Połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skorzystanie z prawa wynikającego z art.
207 § 2 PPSA znajduje uzasadnienie, gdy wszystkie sprawy połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzy-
gnięcia miały tożsamy charakter i tym samym nie wymagały dodatkowego nakładu pracy pełnomocnika organu
przy ustosunkowywaniu się do zarzutów kasacyjnych (wyr. NSA z 20.12.2006 r., I FSK 854/05, Legalis; por. też
wyr. NSA z 28.8.2007 r., II FSK 1078/06, Legalis oraz wyr. NSA z 1.8.2018 r., I GSK 764/16, Legalis).
15 9. Wynagrodzenie pełnomocnika a charakter sprawy. W postanowieniu z 21.4.2005 r. (OSK 1621/04, Le-
galis) NSA przyjął także, że szczególnym przypadkiem w rozumieniu komentowanego przepisu jest sytuacja, gdy
wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego jest bardzo wysokie w porównaniu ze stopniem zawiłości
sprawy i nakładem pracy, jaki został poniesiony w związku ze sporządzeniem skargi kasacyjnej, a jednocześnie
nie ulega wątpliwości, że druga strona nie przyczyniła się w najmniejszym stopniu do podjęcia wadliwego orze-
czenia przez sąd pierwszej instancji.
16 10. Żądanie umorzenia zaległości podatkowej. Od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu administracji
podatkowej należy odstąpić w sytuacji, gdy dłużnik podatkowy domaga się umorzenia zaległości podatkowej,
a wysokość tej zaległości znacznie przekracza kwotę, jaką należałoby zasądzić na rzecz organu z tytułu ponie-
sionych przez ten organ kosztów postępowania kasacyjnego, i organ ten nie wskazał, że po wydaniu wyroku w
pierwszej instancji nastąpiło zaspokojenie wierzyciela podatkowego oraz że zobowiązany znajduje się w takiej
sytuacji materialnej, która pozwala na poniesienie kosztów postępowania kasacyjnego (por. wyr. NSA z 21.9.2006
17 11. Precedensowy charakter sprawy (zmiana linii orzeczniczej). Okolicznością uzasadniającą zastosowanie
art. 207 § 2 PPSA może być także precedensowy charakter rozpoznanej sprawy (por. orz. SN z 29.8.1973 r., I
PR 188/73, PUG 1973, Nr 12). Zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 206, Nb 13 oraz powołane tam
wyroki, w których odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania uzasadniono niejednolitością linii orzeczni-
czej, której zmiana mogła wpłynąć na (oceniony przez sąd jako błędny) sposób działania organu administracji.
18 12. Uwzględnienie skargi kasacyjnej z powodu nieważności postępowania. Sąd powinien również odstąpić
od zasądzenia kosztów postępowania, gdy uwzględnienie skargi kasacyjnej nastąpiło wyłącznie na skutek wzięcia
przez NSA pod rozwagę z urzędu jednej z okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 PPSA. Dotyczy to szczególnie
sytuacji, w których żadna ze stron nie powoływała się na nieważność postępowania (podobnie SN w orz. z 3.5.1966
r., II PR 115/66, OSPiKA 1967, Nr 1, poz. 8).
19 13. Mienie zabużańskie – uchybienia ustawodawcze. W wyroku z 27.9.2007 r. (I OSK 1374/06, Legalis) za
szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 207 § 2 PPSA NSA uznał fakt trwającego już dziesięciole-
1009098 923226754
cia nieuporządkowania legislacyjnego sytuacji Zabużan, co zmusza ich do poszukiwania ochrony prawnej na
drodze sądowej. W tych okolicznościach zasądzanie od nich kosztów postępowania na rzecz organów państwa,
które nie dopełniło ciążących względem nich obowiązków, byłoby – w ocenie sądu – swoistym paradoksem, a w
każdym razie działaniem nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym.
20 14. Iluzoryczność pomocy prawnej. Szczególny przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 PPSA, może również
polegać na iluzoryczności pomocy prawnej, przejawiającej się w ogólnikowości skargi, braku merytorycznych
zarzutów lub ich uzasadnienia oraz niepełnej wiedzy pełnomocnika w zakresie prowadzonej sprawy (post. NSA
z 19.3.2013 r., II FSK 1528/11, Legalis).
21 15. Pozostałe sytuacje procesowe. Skarżący nie powinien ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania
kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargi z powodów innych niż w
nich wskazane (wyr. NSA z 30.3.2017 r., II GSK 2196/15, Legalis).
Przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 207 § 2 PPSA, uzasadniający odstąpienie od zasądzenia
zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zachodzi również w sprawie, w której obie strony skarżące kasacyjnie
domagały się zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym jedna z nich nie złożyła odpowiedzi na
skargę kasacyjną i cofnęła swoją skargę kasacyjną dopiero na rozprawie (wyr. NSA z 26.5.2017 r., I OSK
1374/15, Legalis).
22 16. Odesłanie. Por. też komentarz do art. 203–204, Nb 12 i wskazany tam przykład szczególnie uzasadnionego
przypadku w rozumieniu komentowanego przepisu.
23 17. Państwowe (samorządowe) jednostki organizacyjne jako strony postępowania sądowoadministracyj-
nego. Warto na koniec zwrócić uwagę na wyrok NSA z 29.6.2006 r. (II FSK 842/05, ST 2008, Nr 1–2, z aprobu-
jącą glosą A. Bartosiewicza, tamże), w którym sąd przyjął, że celowościowa wykładnia art. 203 i 204 PPSA pro-
wadzi do wniosku, iż wynikająca z nich zasada odpowiedzialności stron za wynik postępowania odnosi się przede
wszystkim do modelu postępowania (w praktyce najczęściej występującego), w którym jedną ze stron jest obywa-
tel (względnie prywatna osoba prawna), a drugą państwo (reprezentowane przez odpowiedni organ). Chodzi bo-
wiem o wyrównanie, wynikającego z zainicjowanego procesu, uszczuplenia majątku odrębnych podmiotów. Gdy
natomiast stronami postępowania są jednostki organizacyjne Skarbu Państwa – co oznacza, że bez względu
na jego wynik ostatecznie tylko jeden podmiot (państwo) poniósłby ekonomiczny ciężar procesu – odstąpienie od
zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego jest zasadne i celowe.
Pogląd ten skrytykował J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 524–525), wskazując zasady finansowania
oraz rozliczania kosztów poszczególnych jednostek państwowych (samorządowych), i wydaje się, że krytyka ta
jest uzasadniona, szczególnie jeśli obok argumentów natury prawno-budżetowej zauważy się, że w prawie admi-
nistracyjnym, w tym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie występuje konstrukcja Skarbu Państwa,
która stanowi emanację państwa (jest właściwa) wyłącznie w obrocie cywilnoprawnym (zob. art. 34 KC, z którego
treści wprost wynika, że Skarb Państwa jest podmiotem – wyłącznie – stosunków cywilnoprawnych).
III. Stosowanie art. 207 PPSA w

sprawach sprzeciwów od decyzji
24 1. Odpowiednie stosowanie art. 207 PPSA. Komentowany przepis znajduje również zastosowanie w postę-
powaniu kasacyjnym, jeżeli zostało ono wywołane skargą kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji
(przypomnieć w tym miejscu należy, że z mocy art. 151a § 3 PPSA od wyroku uwzględniającego taki sprzeciw
skarga kasacyjna nie przysługuje). Aktualność w tym zakresie zachowują wobec tego, co do zasady, przedstawione
wyżej uwagi, które należy odpowiednio stosować także w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od wyroku
oddalającego sprzeciw od decyzji.
592322675 1009098
Art. 208 Niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może
włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów – w całości lub w części – wywołanych jej niesumiennym lub
oczywiście niewłaściwym postępowaniem.
Spis treści
I. Orzekanie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego na zasadzie zawinienia... 2
A. Zakres zastosowania (regulacji) art. 208 PPSA.......................................................... 2
B. Niesumienne lub oczywiście niewłaściwe działanie strony........................................ 3
II. Stosowanie art. 208 PPSA w sprawach sprzeciwów od decyzji....................................... 4
I. Orzekanie o kosztach postępowania

sądowoadministracyjnego na zasadzie zawinienia
A. Zakres zastosowania (regulacji) art. 208 PPSA

1 1. Uznaniowe stosowanie art. 208 PPSA. Przepis art. 208 PPSA wprowadza do postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego możliwość wydania przez sąd rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na zasadzie zawinienia.
Stosowanie komentowanego przepisu pozostawione zostało do uznania sądu, który analizując działanie strony
w toku postępowania w konkretnej sprawie, musi ocenić, czy kwalifikuje się ono jako niesumienne lub oczywiście
niewłaściwe. Nawet jednak pozytywna ocena w tym zakresie nie obliguje sądu do włożenia na stronę obowiązku
zwrotu kosztów postępowania niezależnie od wyniku sprawy, choć należy postulować, aby w takich przypadkach
tak właśnie się działo, co bez wątpienia przyczyni się do podniesienia sprawności postępowań przed sądami ad-
ministracyjnymi (por. też post. NSA z 14.9.2004 r., FZ 286/04, niepubl.).
2 2. Stosowanie art. 208 PPSA z urzędu. Sąd stosuje art. 208 PPSA z urzędu, a zatem niezależnie od tego, czy
strona zgłosiła wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i niezależnie od treści tego wniosku (por. też
komentarz do art. 210, Nb 1 oraz odpowiednio wyr. NSA z 23.5.2012 r., II OSK 365/11, Legalis).
3 3. Uzasadnienie zastosowania art. 208 PPSA. W przypadku włożenia na stronę obowiązku zwrotu kosz-
tów postępowania w całości lub w części na podstawie komentowanego przepisu sąd powinien szczegółowo
umotywować swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu orzeczenia. Nie jest wystarczające samo wskazanie przepisu
art. 208 PPSA jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
W tym zakresie zachowują aktualność uwagi przedstawione na tle art. 206, Nb 1, w postanowieniu NSA z
21.2.2011 r. (II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.) oraz na tle art. 200, Nb
13–14, w postanowieniu NSA z 25.5.2011 r. (II FZ 191/11, Legalis).
4 4. Stosowanie art. 208 PPSA w obu instancjach – wyjątkowy charakter przepisu. Komentowany przepis,
stanowiący wyjątek zarówno od ogólnej reguły ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych z ich
udziałem w sprawie (art. 199 PPSA), jak i od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania (za-
sady rezultatu – art. 200–201 i 203–204 PPSA), znajduje zastosowanie w postępowaniu przed sądem pierwszej
instancji oraz w postępowaniu kasacyjnym. Jednocześnie stosowanie art. 208 PPSA jest ograniczone wyłącznie
do postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem przepis ten dotyczy nagannego zachowania strony w postę-
powaniu sądowym, a nie administracyjnym (zob. post. NSA z 12.5.2010 r., II FSK 262/10, Legalis).
5 5. Wyroki i postanowienia. M. Niezgódka-Medek wskazuje, że art. 208 PPSA może znaleźć zastosowanie nie
tylko w wyroku, ale również w innym orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie, np. w postanowieniu o
umorzeniu postępowania lub o odrzuceniu skargi (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 617).
Pogląd ten jest trafny i nie koliduje z brzmieniem art. 209 PPSA, bowiem obciążenie strony zwrotem kosztów
postępowania na podstawie komentowanego przepisu jest całkowicie niezależne od wniosku strony, o którym
mowa w art. 209–210 PPSA.
6 6. Strona w rozumieniu art. 208 PPSA. Pojęcie "strony" na gruncie art. 208 PPSA należy rozumieć szeroko, z
uwzględnieniem art. 32, 50 oraz 33 w zw. z art. 12 PPSA (por. też wyr. NSA z 4.9.2008 r., I OSK 1437/07, Legalis).
Trzeba zarazem pamiętać, że w postępowaniach wywołanych sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 PPSA nie
stosuje się (por. art. 64b § 3 PPSA), co ma również wpływ na podmiotowy zakres zastosowania w tych sprawach
komentowanego art. 208 PPSA. W stanie prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy ponadto zwrócić uwagę
na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym za konsula podej-
muje minister właściwy do spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem
1009098 923226752
wyłącznie przedstawicielem ustawowym (procesowym) konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępo-
wania przed sądem administracyjnym. To więc do konsula (a nie ministra właściwego do spraw zagranicznych)
jako strony należy odnosić zasadę zawinienia wynikającą z art. 208 PPSA.
7 7. Koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Nie powinno budzić wątpliwości, że komentowa-
ny przepis dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art.
205 PPSA.
B. Niesumienne lub oczywiście

niewłaściwe działanie strony
8 1. Zakres przedmiotowy. W rozumieniu art. 208 PPSA niesumienne lub oczywiście niewłaściwe działanie
strony dotyczy jej zachowania w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, nie zaś przed tym postępowa-
niem lub poza nim (por. post. NSA z 28.2.2005 r., FZ 284/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 122). W postanowie-
niu z 12.5.2010 r. (II FSK 262/10, Legalis) NSA wprost wyjaśnił, że komentowany przepis dotyczy nagannego
zachowania strony (uczestnika) w postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym.
9 2. Strona zobowiązana do zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 208 PPSA sąd może włożyć
obowiązek zwrotu całości lub części kosztów postępowania również na stronę wygrywającą, jak też na współ-
uczestnika występującego po tej samej stronie procesowej (por. wyr. WSA w Rzeszowie z 13.11.2012 r., II SA/
Rz 865/12, Legalis, w którym przyjęto, że niewłaściwe postępowanie dwóch skarżących w stosunku do trzeciego
skarżącego uzasadnia obciążenie ich kosztami postępowania).
10 3. Niesumienne działanie strony. Niesumiennym działaniem strony są wszelkie jej zachowania, umyślne lub
nieumyślne, które bez uzasadnionych przyczyn wywierają negatywny wpływ na przebieg postępowania i jego
sprawność.
Niesumienne działanie strony dotyczy jej zachowania w trakcie postępowania sądowego, zaś adresatem normy
art. 208 PPSA jest sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że to sąd ma możliwość oceny zachowania strony i
dokonania w związku z tym określonego w komentowanym przepisie ukształtowania zwrotu kosztów (post. NSA
z 13.10.2009 r., II GZ 222/09, Legalis).
11 4. Oczywiście niewłaściwe działanie strony. Oczywiście niewłaściwym działaniem strony są wszelkie jej
zachowania o charakterze umyślnym, zmierzające w sposób ewidentny do przeszkodzenia prawidłowemu tokowi
postępowania, w tym w szczególności wszelka obstrukcja procesowa powodująca przedłużenie postępowania.
Oczywiście niewłaściwe działanie strony dotyczy jej zachowania w trakcie postępowania sądowego, zaś ad-
resatem normy art. 208 PPSA jest sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że to sąd ma możliwość oceny zachowa-
nia strony i dokonania w związku z tym określonego w komentowanym przepisie ukształtowania zwrotu kosztów
(post. NSA z 13.10.2009 r., II GZ 222/09, Legalis).
12 5. Uchylanie się przez organ od obowiązków procesowych. Przykładem niesumiennego, a w określonych
wypadkach oczywiście niewłaściwego postępowania strony jest uporczywe i celowe uchylanie się przez organ
od obowiązków określonych w art. 54 § 2 PPSA dotyczących przekazania skargi wraz z aktami sprawy sądowi
13 6. Spóźnione poinformowanie przez organ sądu o uwzględnieniu skargi w ramach autokontroli. Za co
najmniej niesumienne, a niekiedy oczywiście niewłaściwe, może być również uznane działanie organu polegające
na zawiadomieniu sądu w przeddzień rozpoczęcia rozprawy o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 54 § 3 PPSA,
jeśli uwzględnienie to nastąpiło znacznie wcześniej, w czasie gdy sąd podejmował już czynności procesowe, w
szczególności wiadome organowi, które w takiej sytuacji okazały się zbędne i bezcelowe.
14 7. Korzystanie przez stronę ze środków odwoławczych. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 7.12.2007 r. (I
FSK 1096/07, Legalis), skorzystanie przez stronę z ustawowo przewidzianych uprawnień do uruchomienia środ-
ków odwoławczych, jak również rezygnowanie z kontynuowania wszczętego postępowania przed sądem admini-
stracyjnym nie może być utożsamiane z niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem, o którym
mowa w art. 208 PPSA. Pogląd ten został podtrzymany również w późniejszym orzecznictwie (zob. post. NSA
z 28.5.2010 r., II FSK 1182/09, Legalis; post. NSA z 7.8.2014 r., II FSK 514/14, Legalis, a także post. NSA z
27.8.2014 r., II FSK 400/14, Legalis).
392322675 1009098
II. Stosowanie art. 208 PPSA w

sprawach sprzeciwów od decyzji
15 1. Odpowiednie stosowanie art. 208 PPSA. Komentowany przepis znajduje również zastosowanie w spra-
wach sprzeciwów od decyzji, jeżeli koszty postępowania w takiej sprawie zostały wywołane niesumiennym lub
oczywiście niewłaściwym postępowaniem strony. Aktualność w tym zakresie zachowują wobec tego, co do zasa-
dy, przedstawione wyżej uwagi, które należy odpowiednio stosować także w postępowaniach dotyczących sprze-
ciwów od decyzji, jeżeli ich koszty zostały wywołane niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym działaniem
strony.
1009098 923226754
Art. 209 Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę
oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204.
Spis treści
I. Zasada koncentracji kosztów postępowania sądowoadministracyjnego............................. 2
II. Orzeczenia zawierające rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministra-
cyjnego............................................................................................................................. 3
III. Charakterystyka rozstrzygnięć dotyczących kosztów postępowania sądowoadministra-
cyjnego............................................................................................................................. 4
I. Zasada koncentracji kosztów

1 1. Zakres przedmiotowy. Przepis art. 209 PPSA wprowadza do postępowania sądowoadministracyjnego za-
sadę koncentracji kosztów postępowania, która wyraża się w tym, że sąd obligatoryjnie – co do zasady na
wniosek strony, ale niekiedy także z urzędu (w tej kwestii por. uwagi do art. 210) – rozstrzyga o zwrocie kosztów
postępowania w następujących orzeczeniach (jest to katalog zamknięty):
1) w wyroku uwzględniającym skargę (art. 200 w zw. z art. 145–150 PPSA lub z art. 154 § 1–
3 PPSA bądź z przepisami szczególnymi wskazanymi w komentarzu do art. 1);
2) w wyroku uwzględniającym sprzeciw od decyzji (art. 200 w zw. z art. 151a § 1 w zw. z art.
64b § 1 PPSA);
3) w postanowieniu o umorzeniu postępowania wydawanym na skutek uwzględnienia przez
organ skargi w całości – co nie dotyczy jednak uwzględnienia sprzeciwu od decyzji (por. komentarz
do art. 201) – bądź podjęcia przez organ aktu lub czynności na podstawie ustaleń dokonanych w
postępowaniu mediacyjnym (art. 201 w zw. z art. 54 § 3 bądź w zw. z art. 118 § 2 PPSA);
4) w wyroku (postanowieniu) uwzględniającym bądź oddalającym skargę kasacyjną (odpo-
wiednio art. 203 w zw. z art. 185, 188 lub 189 PPSA bądź art. 204 w zw. z art. 184 PPSA).
Jak wynika z powyższego, komentowany przepis znajduje zastosowanie zarówno w postępowaniu przed są-
dem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu kasacyjnym do orzeczeń kończących w danej instancji sprawę,
w której dopuszczalny jest zwrot kosztów między stronami (uczestnikami).
2 2. Strona w rozumieniu art. 209 PPSA. Pojęcie "strony" na gruncie komentowanego przepisu należy rozu-
mieć szeroko, z uwzględnieniem art. 32, 50 oraz art. 33 w zw. z art. 12 PPSA (por. też wyr. NSA z 4.9.2008 r.,
I OSK 1437/07, Legalis). Trzeba zarazem pamiętać, że w postępowaniach wywołanych sprzeciwem od decyzji
przepisu art. 33 PPSA nie stosuje się (por. art. 64b § 3 PPSA), co ma również wpływ na podmiotowy zakres za-
stosowania w tych sprawach komentowanego art. 209 PPSA. W stanie prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r.
należy ponadto zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym czynności w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 §
2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym (procesowym) konsula, który – jako
organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administracyjnym. To więc do konsula (a nie ministra wła-
ściwego do spraw zagranicznych) jako strony trzeba odnosić reguły wynikające z komentowanego art. 209 PPSA,
przy czym oczywiście wniosek o zwrot kosztów będzie pochodził od ministra właściwego do spraw zagranicznych
jako reprezentanta procesowego konsula.
3 3. Koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw. Nie powinno budzić wątpliwości, że
komentowany przepis dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mo-
wa w art. 205 PPSA.
Słusznie przy tym zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z 29.4.2014 r. (III SA/Lu 923/13, Legalis), że
nistracyjną, która zwój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Omawiana instytucja odnosi się bowiem wy-
przed organem administracji publicznej (zob. też wyr. WSA w Łodzi z 19.1.2018 r., III SA/Łd 1021/17, Legalis).
egzekucji tych kosztów zob. uwagi przedstawione pod Nb 18–21 poniżej.
1009098 923226752
II. Orzeczenia zawierające rozstrzygnięcie o

kosztach postępowania sądowoadministracyjnego
4 1. Zamknięty katalog orzeczeń. Katalog orzeczeń, w których sąd obligatoryjnie rozstrzyga o zwrocie kosztów
postępowania, ma charakter zamknięty (zupełny), co oznacza, że o zwrocie kosztów nie można orzec w żadnym
innym rozstrzygnięciu aniżeli jedno z pięciu rodzajów orzeczeń wymienionych pod Nb 1. Pośrednio wynika to
także z ogólnej zasady wyrażonej w art. 199 PPSA, zgodnie z którą strona samodzielnie ponosi koszty postępowa-
nia związane ze swym udziałem w sprawie, a zatem zwrot kosztów pomiędzy stronami ma charakter wyjątkowy,
a przez to ograniczony.
5 2. Niedopuszczalność orzekania o zwrocie kosztów postępowania – reguła. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z
13.9.2006 r. (II FSK 1154/05, Legalis), brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie kosztów postępowa-
nia między stronami w innych orzeczeniach kończących postępowanie w danej instancji niż wymienione w art.
209 PPSA (por. też post. NSA z 20.5.2010 r., I FSK 511/10, Legalis; post. NSA z 26.8.2011 r., II OZ 660/11,
Legalis).
Przedstawiona regulacja prawna nie przewiduje możliwości zasądzenia zwrotu kosztów w razie uwzględnienia
lub oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. wyr. NSA z 25.7.2005 r.,
II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 17; post. NSA z 30.5.2008 r., II OSK 709/08, Legalis; post. NSA
z 21.12.2007 r., II OSK 1446/07, Legalis oraz post. NSA z 11.5.2010 r., II FZ 151/10, Wspólnota 2010, Nr 22, s.
26). W tej kwestii por. też komentarz do art. 200, Nb 10–11 oraz komentarz do art. 203–204, Nb 3–4.
Podobnie brak jest podstaw do orzekania o kosztach postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem
w (późniejszej) sprawie wywołanej skargą o wznowienie takiego postępowania (zob. wyr. NSA z 30.7.2014 r.,
6 3. Niedopuszczalność orzekania o zwrocie kosztów postępowania – konkretne sytuacje procesowe. W
sentencji postanowienia WSA o odrzuceniu skargi nie zamieszcza się rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
(por. post. WSA w Gliwicach z 18.9.2006 r., IV SA/Gl 442/06, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 78; por. post. WSA
w Opolu z 17.12.2007 r., II SA/Op 431/07, Legalis).
To samo dotyczy sentencji postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej (por. post. NSA z 7.9.2005 r., I FSK
672/05, Legalis), skargi o wznowienie postępowania oraz skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia.
Również umarzając postępowanie kasacyjne, NSA nie jest uprawniony do zasądzania jakichkolwiek kosztów
postępowania na rzecz strony przeciwnej (por. post. NSA z 20.9.2011 r., I FSK 1142/10, Legalis; post. NSA z
7.8.2014 r., II FSK 267/14, Legalis, a także post. NSA z 27.8.2014 r., II FSK 211/14, Legalis).
7 4. Postanowienia rozstrzygające spory kompetencyjne (o właściwość). W przedmiocie zwrotu kosztów po-
stępowania NSA nie orzeka także w postanowieniach dotyczących rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego lub o
właściwość (por. post. NSA z 23.2.2006 r., II OW 58/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 101; post. NSA z 8.4.2009
r., II OW 94/08, Legalis; pogląd ten jest również kontynuowany w nowszym orzecznictwie – zob. post. NSA z
1.2.2013 r., II GW 18/12, Legalis; post. NSA z 26.2.2013 r., I OW 132/12, Legalis, a także postanowienia NSA
z 12.3.2013 r.: II OW 137/12, Legalis oraz II OW 138/12, Legalis). W tej kwestii por. też komentarz do art. 199,
Nb 7 oraz komentarz do art. 200, Nb 5.
8 5. Orzeczenia wydawane w postępowaniu zażaleniowym. Na gruncie obowiązujących przepisów nie ma
również podstaw do rozstrzygania przez NSA o kosztach postępowania w orzeczeniach wydawanych na skutek
rozpoznania zażalenia od postanowienia sądu pierwszej instancji kończących postępowanie zażaleniowe (por. post.
NSA z 17.1.2008 r., II FZ 655/07, Legalis; post. NSA z 3.6.2008 r., II FZ 216/08, Legalis, a także post. NSA z
12.5.2011 r., II GZ 443/10, Legalis; por. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 203–204, Nb 4).
Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego powinno znaleźć się dopiero w wy-
roku (postanowieniu) kończącym postępowanie w sprawie w danej instancji, a więc w orzeczeniach wskaza-
nych w art. 200, 201, 203 lub 204 PPSA. Tak przyjął też NSA w postanowieniu z 31.1.2004 r. (FZ 504/04, Lega-
lis) oraz w postanowieniu z 15.2.2007 r. (II FZ 12/07, niepubl.). W tej kwestii por. także postanowienia NSA: z
14.9.2004 r. (FZ 266/04, niepubl.), z 24.6.2010 r. (II OZ 594/10, Legalis) i z 18.10.2017 r. (I OZ 805/17, Legalis)
oraz komentarz do art. 200, Nb 10–11 i komentarz do art. 205, Nb 40.
9 6. Orzekanie o kosztach postępowania w danej (konkretnej) sprawie oraz w przypadku wznowienia po-
stępowania sądowoadministracyjnego. Sąd nie może orzec w przedmiocie zwrotu kosztów sądowych poniesio-
nych w innej sprawie zakończonej wyrokiem. Koszty sądowe są ponoszone odrębnie w każdej sprawie wniesio-
nej do sądu i w ramach rozpoznawania konkretnej sprawy sąd rozstrzyga kwestię zwrotu kosztów, co wynika z art.
209 PPSA (por. wyr. WSA w Warszawie z 22.1.2008 r., III SA/Wa 1716/07, Legalis).
Na tym tle przyjęto również w orzecznictwie, że w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania
przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się
392322675 1009098
bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celo-
wego dochodzenia praw, przy czym w takim przypadku pod pojęciem niezbędnych kosztów postępowania należy
rozumieć koszty wynikające z udziału strony tylko w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania, gdyż
brak jest podstawy w przepisach regulujących zwrot kosztów do rozszerzania tego pojęcia na koszty poniesione
na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego, tj. w postępowaniu prowadzonym w trybie
zwykłym (zob. post. NSA z 29.11.2010 r., II FZ 579/10, Legalis oraz wyr. NSA z 30.7.2014 r., II FSK 2870/13,
Legalis).
10 7. Orzekanie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
W wyroku NSA nie orzeka o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy,
gdyż przepisy art. 209 i 210 PPSA mają zastosowanie tylko do zwrotu kosztów postępowania między stronami
(por. wyr. NSA z 17.7.2008 r., II OSK 842/07, Legalis; wyr. NSA z 10.12.2009 r., I OSK 289/09, Legalis; zob.
też wyr. NSA z 20.11.2007 r., I GSK 144/07, Legalis; wyr. NSA z 4.4.2008 r., II OSK 360/07, Legalis; post. NSA
z 23.4.2013 r., II FSK 2157/12, Legalis; post. NSA z 24.5.2013 r., II FZ 169/13, Legalis; wyr. NSA z 4.5.2016
r., I OSK 3285/14, Legalis; wyr. NSA z 5.10.2016 r., II OSK 3264/14, Legalis; wyr. NSA z 8.3.2017 r., I OSK
2010/16, Legalis).
O przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy (z urzędu) orzec po-
winien sąd pierwszej instancji, czyli WSA, w postępowaniu określonym w art. 258–261 PPSA (por. post. NSA
z 18.12.2007 r., II OSK 1435/06, Legalis; post. NSA z 9.7.2008 r., I OZ 344/08, Legalis; wyr. NSA z 16.4.2009
r., II OSK 1333/08, Legalis; wyr. NSA z 10.12.2009 r., I OSK 1332/09, Legalis). Powyższy pogląd wypada uznać
za utrwalony w orzecznictwie (zob. post. NSA z 9.2.2012 r., II OSK 1887/10, Legalis oraz post. NSA z 23.4.2013
r., II FSK 2157/12, Legalis; post. NSA z 24.5.2013 r., II FZ 169/13, Legalis oraz wyr. NSA z 16.1.2015 r., I OSK
2521/13, Legalis; por. też znowelizowane art. 250 i 254 § 1 PPSA oraz uwagi przedstawione w komentarzach do
tych przepisów).
III. Charakterystyka rozstrzygnięć dotyczących

11 1. Zasądzanie zwrotu kosztów postępowania bezpośrednio na rzecz strony (odstępstwa dotyczące Proku-
ratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej). Ponieważ w rozstrzygnięciu o kosztach postępowania sąd orzeka
o ich zwrocie pomiędzy stronami, zasądzenie tych kosztów powinno następować bezpośrednio na rzecz strony,
a nie na rzecz jej pełnomocnika (por. np. post. SN z 8.9.1982 r., I CZ 83/82, Legalis; wyr. NSA z 4.9.2008 r., I OSK
1437/07, Legalis, a także post. NSA z 29.2.2008 r., I OZ 114/08, Legalis; zob. też komentarz do art. 210, Nb 16).
Szczególna sytuacja występuje jednak w sprawach, w których czynności w postępowaniu – za organy admi-
nistracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb Państwa –
wykonuje Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej (art. 28 § 3 PPSA). Wówczas bowiem, z mocy
art. 32 ust. 4 ustawy z 15.12.2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
762 ze zm.), stosuje się odpowiednio reguły wynikające z art. 32 ust. 1–3 tej ustawy, co oznacza, że:
1) w sprawie, w której Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej wykonuje zastępstwo
organu administracji rządowej, państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości
prawnej lub Skarbu Państwa, wydatki i koszty postępowania ponosi ten organ, państwowa jed-
nostka organizacyjna lub podmiot reprezentujący Skarb Państwa, którego dotyczy przedmiot po-
stępowania (a nie Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej);
2) organ administracji rządowej, państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej lub podmiot reprezentujący Skarb Państwa nie ponosi kosztów zastępstwa wykonywa-
nego przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej;
3) koszty zastępstwa zasądzone lub przyznane organowi administracji rządowej (co w praktyce
może dotyczyć przede wszystkim postępowania kasacyjnego), państwowej jednostce organizacyj-
nej nieposiadającej osobowości prawnej lub Skarbowi Państwa w sprawie, w której zastępstwo
wykonuje Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitek Polskiej, przysługują Skarbowi Państwa –
Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Koszty te są egzekwowane przez Skarb Pań-
stwa – Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie tytułu egzekucyjnego za-
opatrzonego w klauzulę wykonalności wydaną na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej
Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa prawnego.
W praktyce zatem w przypadku zasądzenia kosztów postępowania od – zastępowanych przez Prokuratorię Ge-
neralną Rzeczypospolitej Polskiej – organu administracji rządowej, państwowej jednostki organizacyjnej niepo-
siadającej osobowości prawnej lub Skarbu Państwa, oznaczenie tej strony (uczestnika) w roztrzygnięciu o kosztach
1009098 923226754
powinno wskazywać wyłącznie jeden z tych podmiotów (ewentualnie z podaniem reprezentanta Skarbu Państwa,
gdy stroną lub uczestnikiem jest bezpośrednio Skarb Państwa). To te podmioty bowiem, zgodnie z art. 32 ust.
1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej są zobowiązane do poniesienia w całości kosztów
postępowania (w tym zasądzonych od organu administracji rządowej, państwowej jednostki organizacyjnej nie-
posiadającej osobowości prawnej lub Skarbu Państwa kosztów zastępstwa prawnego).
Z kolei w przypadku zasądzenia kosztów postępowania na rzecz – zastępowanych przez Prokuratorię General-
ną Rzeczypospolitej Polskiej – organu administracji rządowej, państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadają-
cej osobowości prawnej lub Skarbu Państwa, niezbędny jest podział rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów na
dwie części. Koszty postępowania powinny być zasądzone na rzecz samej strony lub uczestnika (a więc orga-
nu administracji rządowej, państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej lub Skarbu
Państwa, ze wskazaniem jego reprezentanta), natomiast koszty zastępstwa prawnego podlegają zasądzeniu na
rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej.
12 2. Orzekanie w formie postanowienia. Sąd orzeka w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania postanowie-
niem, które co do zasady przyjmuje (technicznie) postać odrębnego punktu sentencji orzeczenia wskazanego w
Nb 1.
Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego aktualność zachowuje pogląd wyrażony w uchwale SN z
30.11.2011 r. (III CZP 69/11, OSNC 2012, Nr 4, poz. 48), że w razie nieuwzględnienia wniosku strony o przyznanie
kosztów postępowania w całości, zbędne jest orzekanie o oddaleniu tego wniosku w pozostałej części.
W przypadkach gdy postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane przez WSA,
podlega ono zaskarżeniu zażaleniem, jeżeli strona nie składa skargi kasacyjnej (art. 194 § 1 pkt 9 i art. 227 PPSA),
lub ewentualnie samą skargą kasacyjną, jeśli jest ona wnoszona przez stronę.
13 3. Uzupełnienie orzeczenia w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Ponieważ art. 209 PPSA
nakłada na sąd obowiązek obligatoryjnego rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów postępowania w orzeczeniach wska-
zanych w Nb 1, brak takiego rozstrzygnięcia uprawnia stronę do zgłoszenia wniosku o uzupełnienie orzeczenia
w tym zakresie. Wniosek ten sąd może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym, a zatem jednoosobowo, wyda-
jąc stosowne postanowienie w przedmiocie uzupełnienia orzeczenia co do zwrotu kosztów (art. 157 w zw. z art.
166 PPSA).
W glosie do postanowienia WSA w Olsztynie z 9.6.2010 r. (II SAB/Ol 71/09, Legalis) P. Brzozowski zajął
stanowisko, że postanowienie oddalające wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów postępowania nie
podlega zaskarżeniu, gdyż jego przedmiotem jest wyłącznie kwestia istnienia podstaw do dokonania uzupełnienia.
W ocenie tego Autora zażalenie przysługuje natomiast jedynie na postanowienie sądu uzupełniające pierwotne
orzeczenie o zwrot kosztów postępowania. Pogląd ten, w zakresie wyłączającym zaskarżalność postanowienia od-
dalającego wniosek o uzupełnienie orzeczenia co do zwrotu kosztów postępowania, wydaje się nietrafny, bowiem
wypada zauważyć, że otrzymując wniosek o uzupełnienie orzeczenia w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów
postępowania, sąd, poza przesłankami formalnymi, musi zbadać trzy kwestie:
1) czy wniosek ten dotyczy uzupełnienia takiego rodzaju orzeczenia, w którym z urzędu należało
zamieścić rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów;
2) czy strona zgłosiła w terminie skuteczny wniosek o zwrot kosztów, względnie czy o zwrocie
kosztów należało orzec z urzędu (zwracam w tym miejscu uwagę, że czym innym jest orzeczenie
z urzędu o zwrocie kosztów, a czym innym – wskazane w punkcie 1 powyżej – zamieszczenie w
orzeczeniu z urzędu rozstrzygnięcia o kosztach wydanego na wniosek strony lub ex officio);
3) czy istnieją merytoryczne podstawy (w świetle art. 199–208 PPSA) do zasądzenia na rzecz
strony zwrotu kosztów postępowania. Ujemna ocena dwóch pierwszych przesłanek (jednej lub
obu) powinna skutkować odrzuceniem jako niedopuszczalnego wniosku o uzupełnienie orzecze-
nia, natomiast oddalenie takiego wniosku może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy wprawdzie
dwie pierwsze przesłanki zachodzą (są spełnione), jednak brak jest podstaw merytorycznych (w
świetle art. 199–208 PPSA) do zasądzenia na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania. Stąd zaś
wynika, że również w przypadku postanowienia oddalającego wniosek o uzupełnienie orzeczenia
co do zwrotu kosztów postępowania mamy do czynienia z postanowieniem wydanym "w przed-
miocie zwrotu kosztów postępowania", o którym mowa w art. 194 § 1 pkt 9 PPSA, co oznacza, że
takie postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem.
Jeśli natomiast sąd zamieści w wyroku dodatkowe orzeczenie odnośnie do zwrotu kosztów postępowania, to
weryfikacja tego orzeczenia będzie możliwa wyłącznie w drodze zażalenia, jeżeli strona nie składa skargi kasa-
cyjnej (art. 194 § 1 pkt 9 i art. 227 PPSA), ewentualnie w drodze samej skargi kasacyjnej, natomiast nie w drodze
wniosku o uzupełnienie wyroku (tak trafnie NSA w post. z 11.9.2008 r., I OZ 672/08, Legalis; por. też post. NSA
z 9.9.2005 r., I FZ 336/05, Legalis; por. też komentarz do art. 224). Słusznie więc przyjął NSA w postanowieniu z
592322675 1009098
31.5.2011 r. (I FSK 524/10, Legalis), że okoliczność zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w niższej niż
należna wysokości nie uzasadnia żądania uzupełnienia wyroku. W takiej sytuacji bowiem strona powinna skorzy-
stać z przysługujących jej środków zaskarżenia.
14 4. Sprostowanie orzeczenia o kosztach postępowania. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 16.11.2007 r. (II
OZ 1165/07, Legalis), przedmiotem sprostowania wyroku w części dotyczącej wysokości zasądzonych kosztów
postępowania nie mogą być te elementy wyroku, które wynikają z błędnej interpretacji przepisów prawa i mylnego
ustalenia rzeczywiście utraconych przez stronę zarobków z powodu konieczności uczestnictwa w rozprawach.
15 5. Sentencja postanowienia o kosztach postępowania. Treść sentencji postanowienia sądu o zwrocie kosz-
tów postępowania powinna wskazywać liczbowo kwotę kosztów podlegających zasądzeniu od strony obciążonej
przez sąd obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania.
16 6. Określenie wysokości wpisu w postanowieniu o kosztach postępowania. Postanowienie dotyczące zwrotu
kosztów postępowania powinno uwzględniać wpis w kwocie, jaka wynika z treści rozporządzenia Rady Ministrów
z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, bez względu na to, jaki wpis został faktycznie przez skarżącego uiszczony (por. post. NSA z
30.1.2008 r., I OZ 26/08, Legalis).
Należy przyjąć, że chodzi tutaj wyłącznie o przypadki, gdy skarżący uiścił wpis wyższy od należnego (w prze-
ciwnym wypadku zastosowanie powinien znaleźć art. 220 PPSA), wobec czego w takiej sytuacji nadpłacona część
wpisu powinna zostać zwrócona skarżącemu z urzędu na jego koszt stosownie do art. 225 PPSA (szerzej w tej
kwestii por. komentarz do tego przepisu).
17 7. Uzasadnienie postanowienia o kosztach postępowania. Trafnie wskazał NSA w postanowieniu z
21.10.2008 r. (I FZ 400/08, Legalis), że zgodnie z art. 106 w zw. z art. 141 § 4 PPSA uzasadnienie wyroku WSA
w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania sądowego musi zawierać podstawę prawną podjętego w tym
zakresie rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przeciwnym bowiem wypadku postanowienie w tym przed-
miocie uchyla się spod kontroli instancyjnej.
W tym zakresie zachowują również aktualność uwagi przedstawione na tle art. 206, Nb 1, w postanowieniu
NSA z 21.2.2011 r. (II FZ 8/11, Legalis, z glosą J. Jamiołkowskiego, Casus 2011, Nr 3, s. 50 i n.) oraz na tle art. 200,
Nb 14, w postanowieniu NSA z 25.5.2011 r. (II FZ 191/11, Legalis).
Ponadto trzeba także odnotować postanowienie NSA z 17.9.2014 r. (I OZ 743/14, Legalis), w którym zwrócono
uwagę, że w przeciwieństwie do wydatków profesjonalnego pełnomocnika, koszty postępowania nie muszą być
przez stronę koniecznie udokumentowane. Z tych względów sąd administracyjny, analizując wniosek o zwrot
kosztów postępowania, może oprzeć się na własnym doświadczeniu życiowym oraz obiektywnej ocenie racjonal-
ności i proporcjonalności wykazanych we wniosku wydatków. Weryfikacja ta powinna jednak znaleźć odbicie w
uzasadnieniu postanowienia sądu, stosownie do art. 141 § 4 w zw. z art. 166 PPSA.
W wyroku z 29.11.2017 r. (II OSK 261/17, Legalis) NSA zwrócił z kolei uwagę, że w sytuacji, w której sąd
pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazał, jaka kwota w ramach zasądzonych od organu na rzecz
skarżących kosztach postępowania stanowi wpis, a jaka wynagrodzenie ich pełnomocnika – jednak z powołanych
podstaw prawnych orzeczenia o kosztach postępowania jasno wynika, że orzeczono je na podstawie art. 200 i 205 §
2 PPSA w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 CzRadPrR, a więc sąd ustalił pełnomocnikowi wynagrodzenie
w wysokości przewyższającej stawkę minimalną – stanowi to naruszenie art. 141 § 4 PPSA, jednak niemające
wpływu na treść rozstrzygnięcia.
18 8. Charakter prawny kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz obowiązku ich zwrotu. Oce-
ny charakteru prawnego kosztów postępowania oraz roszczenia o ich zwrot dokonał SN w dwóch uchwałach: z
10.2.1995 r. (III CZP 8/95, OSNC 1995, Nr 6, poz. 88, z glosą A. Zielińskiego, Pal. 1996, Nr 1–2) oraz z 20.5.2011
r. (III CZP 16/11, OSNC 2012, Nr 1, poz. 3), zaś przedstawiona tam argumentacja – po jej przełożeniu na grunt
postępowania sądowoadministracyjnego – zachowuje w tym postępowaniu aktualność.
Odwołując się najpierw do uchwały SN z 10.2.1995 r. (III CZP 8/95, OSNC 1995, Nr 6, poz. 88, z glosą A.
Zielińskiego, Pal. 1996, Nr 1–2), trzeba zatem wskazać, że kształt i zasady instytucji kosztów postępowania są
regulowane są przez przepisy procesowe zawarte w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Koszty postępowania to nakłady pieniężne ponoszone przez strony (uczestników) w związku z tokiem postępo-
wania sądowego. Zgodnie z zasadami koncentracji i unifikacji tych kosztów, wyrażonymi m.in. w art. 209 PPSA,
rozstrzyga się o nich w wyrokach oraz postanowieniach wskazanych pod Nb 1. Orzeczenie sądu dotyczące kosz-
tów postępowania ma charakter konstytutywny. Sąd, przyznając stronie (uczestnikowi) zwrot kosztów postę-
powania, oznacza zarazem wysokość sumy tych kosztów. Z uwagi na nierozłączne powiązanie żądania zwrotu
kosztów z przebiegiem postępowania, w przepisie art. 210 PPSA przewidziana jest prekluzja roszczenia o zwrot
kosztów. Mianowicie wygasa ono, jeżeli strona (uczestnik) najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio
poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi tego roszczenia w stosownej postaci. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy
strona działa bez profesjonalego pełnomocnika, zaś sąd orzeka o kosztach postępowania z urzędu na posiedzeniu
niejawnym.
1009098 923226756
W razie pominięcia przez sąd w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania zainteresowanej stronie
(uczestnikowi) przysługuje jedynie wniosek o uzupełnienie wyroku (art. 157 PPSA), przy czym należy go złożyć
w terminie ustawowo określonym. Analogicznemu uzupełnieniu podlega również inne orzeczenie sądowe, a więc
niedotyczące istoty sprawy (np. postanowienie o umorzeniu postępowania), jeżeli tylko jego częścią składową po-
winno być również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, czego sąd nie uwzględnił. W wypadku natomiast, gdy
sąd orzekł w tej kwestii, lecz strona (uczestnik) nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, w grę wchodzi zażalenie.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że po zakończeniu postępowania nie można dochodzić w odrębnym
postępowaniu jakichkolwiek należności z tytułu kosztów tego postępowania. Nie można też korygować zasądzo-
nych prawomocnie sum (uchw. SN z 14.5.1965 r., III CO 73/64, OSNCP 1966, Nr 7–8, poz. 108). Ilekroć bowiem
ustawodawca decyduje się na dopuszczalność zmiany prawomocnie zasądzonych należności z tytułu kosztów w
wyniku zdarzeń, które wystąpiły po zakończeniu postępowania, tylekroć w sposób ewidentny to reguluje. Przy-
kładem są przepisy pozwalające na rozłożenie prawomocnie zasądzonych kosztów sądowych na raty, na odrocze-
nie terminu ich uiszczenia albo na ich umorzenie (art. 229 PPSA). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w
ramach określonej sprawy jest zatem definitywne, i to w tym sensie, że prawomocnie zasądzonych kwot nie
można zmieniać w odrębnym postępowaniu zarówno wtedy, gdy strona (uczestnik) powołuje się na zaszłości, tj.
na okoliczności zaistniałe już w toku rozpoznawania sprawy (np. gdy określony wydatek przez przeoczenie sądu
nie został uwzględniony przy rozliczaniu kosztów postępowania), ale również wówczas, gdy strona (uczestnik)
wskazuje na nowe okoliczności, powstałe (ujawnione) już po zakończeniu postępowania.
Jeżeli chodzi natomiast o wysokość kosztów postępowania (i ich poszczególnych składników), to – abstrahując
od ustawowego katalogu kosztów zwracalnych, jak i ich oceny z punktu widzenia niezbędności (art. 205 PPSA)
– sąd jest związany przepisami prawa, które dotyczą takich kwestii, jak opłaty, koszty stawiennictwa w sądzie,
wynagrodzenie fachowych pełnomocników itd. Wszystkie wchodzące tu w grę stawki, taryfy, ryczałty itp. mają
charakter urzędowy.
Wyłącznie prawnoprocesowa podstawa orzekania w zakresie kosztów postępowania sprawia zarazem, że rosz-
czenie o zwrot tych kosztów pozostaje do zasadniczego żądania skarżącego w stosunku akcesoryjności for-
malnej, a nie akcesoryjności materialnej. O akcesoryjności formalnej roszczenia dotyczącego zwrotu kosztów
postępowania świadczy też okoliczność, że powstaje ono z momentem rozpoczęcia sporu, bez względu na to, czy
żądanie zasadnicze ma wsparcie w prawie materialnym i czy może być realizowane na drodze sądowoadministra-
cyjnej.
Z powyższego wypływa wniosek, że instytucja kosztów postępowania jest instytucją prawną swoistą, o cha-
rakterze odrębnym i samodzielnym. Szczególne ujęcie normatywne tej instytucji nie pozwala na uzupełnienie jej
przepisami prawa materialnego, odnoszącymi się do tych kwestii, które zostały wyraźnie uregulowowane przez
ustawodawcę. W tym bowiem zakresie regulacja zawarta w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi cechuje się kompleksowością i zupełnością.
Powołując się z kolei na uchwałę SN z 20.5.2011 r. (III CZP 16/11, OSNC 2012, Nr 1, poz. 3), trzeba dostrzec,
że koszty stanowią jeden z nieodłącznych elementów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 199 i n. PPSA).
Należą one do dziedziny prawa publicznego i są unormowane w Prawie o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (a więc akcie prawa publicznego) w sposób samodzielny, autonomiczny i wyczerpujący, niekiedy
tylko znajdując dopełnienie w innych aktach (zob. uwagi w komentarzu do art. 1). Prawo procesowe (publiczne)
określa więc źródło i czas powstania żądania zwrotu kosztów postępowania, formę jego zgłoszenia, prekluzję i
jej termin, ustalane arbitralnie bariery limitujące zakres i wysokość żądania, a w końcu składniki kosztów postę-
powania. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają także, kiedy, na jakich zasa-
dach, w odniesieniu do kogo i o czym – rozstrzygając o kosztach postępowania – orzeka sąd. Niejednokrotnie,
na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 250, 254 § 1 i art. 258 § 1 pkt 8 PPSA), sąd kieruje
orzeczenie o kosztach postępowania także do osób innych niż strony lub uczestnicy (np. do pełnomocnika proce-
sowego ustanowionego w ramach prawa pomocy). Jest przy tym oczywiste, co wyraża powszechnie uznawana w
piśmiennictwie zasada akcesoryjności formalnej obowiązku zwrotu kosztów postępowania (por. też post. SN
z 3.6.1971 r., I CZ 57/71, OSPiKA 1972, Nr 6, poz. 105), że koszty postępowania mogą powstać wyłącznie w
związku z prowadzonym postępowaniem sądowym, a więc na forum publicznoprawnym. W związku z tym
nie budzi także wątpliwości, o czym była mowa już wyżej, że po zakończeniu postępowania nie można dochodzić
w odrębnym postępowaniu należności z tytułu kosztów postępowania poniesionych w zakończonej sprawie. Nie
można także dochodzić tych kosztów w czasie postępowania (przed wydaniem orzeczenia, o którym mowa pod
Nb 1) ani korygować kwot prawomocnie już zasądzonych tytułem kosztów postępowania.
Wymienione cechy kosztów postępowania, ich źródło oraz sposób orzekania o nich – w tym w szczególności
wszystkie istotne ograniczenia autonomii towarzyszącej zazwyczaj prawom o charakterze prywatnym – nakazu-
ją uznać, że stosunek prawny wynikający z obowiązku zwrotu kosztów postępowania, podobnie zresztą jak
wszystkie inne stosunki powstające w ramach postępowania sądowego między stronami (uczestnikami) i organem
procesowym oraz normowane przez to prawo, jest stosunkiem publicznoprawnym. Znamienne jest, że w kształ-
towaniu należności z tytułu kosztów najistotniejszą rolę odgrywa organ procesowy, a nie strony lub uczestnicy,
792322675 1009098
przy czym w niektórych wypadkach organ ten orzeka o kosztach postępowania z urzędu, bez wniosku zaintere-
sowanego (art. 210 § 2 PPSA). Sąd nie uwzględnia przy tym wszystkich poniesionych przez stronę (uczestnika)
kosztów, lecz ocenia ich celowość oraz niezbędność, jak też – gdy strona (uczestnik) jest zastępowana przez peł-
nomocnika będącego adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym – bierze pod
uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika i jego udział w wyjaśnieniu sprawy, a także jej charakter (art. 205 i
250 PPSA).
Publicznoprawna jest również natura kosztów postępowania. Ponoszenie, wysokość i celowość tych kosztów
jest podyktowana motywem publicznym – partycypacją w ponoszeniu przez państwo kosztów wymiaru sprawie-
dliwości. W piśmiennictwie wymienia się jeszcze funkcje: fiskalną, procesową, społeczną i ekonomiczną, które z
reguły spełniają także zadania publicznoprawne. Zasądzenie kosztów między stronami (uczestnikami), z uwzględ-
nieniem wyniku sprawy lub innych kryteriów ustanowionych w ustawie, nie zmienia przy tym istoty kosztów po-
stępowania, podobnie jak fakt, że wierzytelność z tytułu tych kosztów – uformowana w postępowaniu sądo-
wym według przepisów prawa publicznego – może znaleźć się w obrocie prywatnoprawnym. Podlega wów-
czas jego regułom, jednak z wyłączeniem tych reguł, których zastosowanie podważałoby naturę i funkcję kosztów
postępowania. Nie mogą być naruszone w szczególności przepisy zakazujące, po uprawomocnieniu się orzeczenia
o kosztach, modyfikacji ich wysokości (por. uchw. SN z 14.5.1965 r., III CO 73/64, OSNCP 1966, Nr 7–8, poz.
108). Nie ma natomiast zasadniczych przeszkód w stosowaniu do wierzytelności z tytułu kosztów postępowania,
które znalazły się w obrocie, przepisów o przedawnieniu roszczeń, o przelewie, o potrąceniu itp. (w uchw. SN z
10.2.1995 r., III CZP 8/95, OSNC 1995, Nr 6, poz. 88, z glosą A. Zielińskiego, Pal. 1996, Nr 1–2, wprost wskazano,
że po powstaniu należności pieniężnej z tytułu kosztów postępowania stosuje się do niej niektóre przepisy KC,
przy czym w rachubę wchodzą tutaj np. art. 125, 376, 406 i 498, a niekiedy nawet art. 405 i n. lub art. 415 KC,
które nie dotyczą jednak wysokości należnych stronie lub uczestnikowi kosztów postępowania).
Jak z powyższego zatem wynika, przynależność kosztów postępowania do sfery prawa publicznego nie oznacza
eo ipso, że wyłączone jest stosowanie do tych kosztów pewnych rozwiązań właściwych prawu prywatnemu. Mimo
istnienia granicy między prawem publicznym a prywatnym, w niektórych sytuacjach dopuszczalne jest wzajemne
sięganie poza tę granicę, przy czym przede wszystkim chodzi o sytuacje, w których w prawie publicznym – legi-
tymującym się mniejszym dorobkiem jurysprudencyjnym – występuje luka operacyjna, czyli niedostatek unor-
mowań umożliwiających stosowanie tego prawa, albo luka tetyczna, a więc w istocie oczywista, jednoznaczna
wadliwość prawa. Wówczas bowiem korzystanie przez analogię z unormowań prawa prywatnego może okazać się
nie tylko uzasadnione, ale wręcz konieczne.
W podsumowaniu pozostaje więc przyjąć, że koszty postępowania sądowoadministracyjnego (jako instytucja
prawa procesowego) mają charakter publicznoprawny, są ustalane przez sąd w sposób konstytutywny i defini-
tywny, zaś roszczenie o zwrot tych kosztów pozostaje do zasadniczego żądania skarżącego w stosunku akceso-
ryjności formalnej, a nie akcesoryjności materialnej. Jednocześnie do wierzytelności z tytułu kosztów postępo-
wania możliwe jest – w zakresie nieuregulowanym w Prawie o postępowaniu przed sądami admnistracyjnymi –
stosowanie wybranych przepisów prawa prywatnego (cywilnego), w szczególności dotyczących przedawnie-
nia roszczeń, przelewu lub potrącenia.
Dla porządku trzeba też odnotować, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się – kontrower-
syjny w świetle dotychczasowych uwag – pogląd, że orzeczenie tego sądu w części dotyczącej zasądzenia od or-
ganu na rzecz strony (a odpowiednio także od strony lub uczestnika na rzecz organu) kosztów postępowania ma ten
skutek, że rodzi między stronami cywilnoprawny stosunek zobowiązaniowy, w którym organ jest dłużnikiem, a
strona wierzycielem (lub odwrotnie; por. post. WSA w Białymstoku z 28.8.2008 r., I SA/Bk 133/08, Legalis; post.
WSA w Krakowie z 29.5.2009 r., I SA/Kr 1375/08, Legalis; zob. też uchw. SN z 10.2.1995 r., III CZP 8/95, OSNC
1995, Nr 6, poz. 88, z glosą A. Zielińskiego, Pal. 1996, Nr 1–2).
19 9. Brak odsetek od zasądzonych kosztów postępowania. Przepis art. 481 KC nie ma zastosowania do świad-
czeń pieniężnych zasądzonych prawomocnym orzeczeniem o kosztach postępowania, gdyż w tym zakresie natura
tych kosztów i ich normatywny kształt nie pozwalają na uzupełnienie obowiązującego uregulowania przepisami
prawa prywatnego (cywilnego; zob. uchw. SN z 31.1.1996 r., III CZP 1/96, OSNC 1996, Nr 4, poz. 57 oraz uchw.
SN z 20.5.2011 r., III CZP 16/11, OSNC 2012, Nr 1, poz. 3). Za powyższym przemawia dodatkowo treść – obo-
wiązujących od 7.11.2019 r. w postępowaniu cywilnym – przepisów art. 98 § 11–12 KPC (przewidujących szcze-
gólny rodzaj odsetek "w wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie w spełnieniu świadczenia pieniężnego"),
które nie mają swoich odpowiedników w komentowanej ustawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie
ma zatem podstaw do zasądzania ani dochodzenia (pobierania) odsetek od kwot przyznanych stronie (uczest-
nikowi) tytułem zwrotu kosztów tego postępowania.
20 10. Niedopuszczalność waloryzacji zasądzonych kosztów postępowania. Artykuł 3581 § 3 KC nie ma za-
stosowania do należności wynikających z prawomocnego rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, gdyż w tym
zakresie natura tych kosztów i ich normatywny kształt także nie pozwalają na uzupełnienie obowiązującego ure-
1009098 923226758
gulowania przepisami prawa prywatnego (cywilnego; zob. uchw. SN z 10.2.1995 r., III CZP 8/95, OSNC 1995,
Nr 6, poz. 88, z glosą A. Zielińskiego, Pal. 1996, Nr 1–2).
21 11. Egzekucja zasądzonych kosztów postępowania. W orzecznictwie przyjęto, że wykonywanie orzeczeń
sądów administracyjnych w części dotyczącej kosztów zasądzonych na rzecz strony (uczestnika) odbywa się w
drodze egzekucji sądowej, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, po stwierdzeniu prawo-
mocności orzeczenia sądu administracyjnego. Orzeczenie takie stanowi wówczas tytuł egzekucyjny w sądowym
postępowaniu egzekucyjnym, któremu klauzulę wykonalności nadaje sąd rejonowy właściwości ogólnej dłużni-
ka (art. 781 § 2 KPC), a po jej nadaniu orzeczenie staje się tytułem wykonawczym, podlegającym – w części
odnoszącej się do kosztów postępowania – wykonaniu przez komornika sądowego (post. WSA w Białymstoku z
28.8.2008 r., I SA/Bk 133/08, Legalis oraz post. WSA w Krakowie z 29.5.2009 r., I SA/Kr 1375/08, Legalis).
Pogląd ten, jakkolwiek użyteczny praktycznie, z teoretycznego punktu widzenia może wzbudzać kontrower-
sje. Po pierwsze, dyskusyjne jest leżące u podstaw tego poglądu założenie, że orzeczenie sądu administracyjnego
w części zasądzającej koszty postępowania rodzi między stronami cywilnoprawny stosunek zobowiązaniowy, w
którym strony stają się – odpowiednio – wierzycielem i dłużnikiem (akcesoryjność roszczenia o zwrot kosztów
postępowania ma bowiem charakter wyłącznie formalny, a nie materialny). Po drugie, w komentowanej ustawie
brak jest przepisu, który jako tryb ściągania zasądzonych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego prze-
widywałby drogę egzekucji sądowej (kwestii tej nie dotyczy bowiem art. 228 PPSA – zob. uwagi przedstawione w
komentarzu do tego przepisu). W konsekwencji po trzecie, brak jest przepisu szczególnego w rozumieniu art. 1 i
759 KPC, który wykonanie orzeczenia sądu administracyjnego w zakresie kosztów postępowania czyniłby cywil-
ną sprawą egzekucyjną w znaczeniu formalnym, podlegającą załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępo-
wania cywilnego regulujących sądowe postępowanie egzekucyjne. Po czwarte wreszcie, brak takiego przepisu
szczególnego (zawartego w komentowanej ustawie) nie pozwala w świetle art. 777 § 1 pkt 3 KPC na uznanie
orzeczenia sądu administracyjnego – w części odnoszącej się do kosztów postępowania – za tytuł egzekucyjny,
który na zasadzie art. 776 w zw. z art. 781 § 2 KPC mógłby stać się tytułem wykonawczym stanowiącym podstawę
egzekucji sądowej.
W efekcie wydaje się, że jedynie przyjęcie tezy o istnieniu w omawianym zakresie luki operacyjnej w prze-
pisach regulujących postępowanie sądowoadministracyjne może stwarzać pole do twierdzenia o podleganiu zasą-
dzonych kosztów tego postępowania egzekucji sądowej. Dalej jednak nie uchyla to zasadniczych kontrowersji wo-
kół tej kwestii, która de lege ferenda powinna znaleźć rozwiązanie w drodze uregulowania jej wprost w Prawie
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zbliżony problem dotyczy zresztą również trybu wykonywania
orzeczeń sądów administracyjnych zapadających na podstawie art. 145a § 3 lub art. 154 § 2 i 7 PPSA; szerzej na
ten temat zob. P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia, s. 489–490). Wzorcem dla takiego – brakują-
cego póki co w komentowanej ustawie – przepisu mógłby natomiast być np. art. 167 ust. 2 ustawy z 11.5.2017
r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1415), który
expressis verbis przewiduje, że prawomocne orzeczenie sądu dyscyplinarnego w zakresie kosztów postępowania,
w ramach którego została orzeczona kara pieniężna, stanowi tytuł egzekucyjny w rozumieniu art. 777 KPC i po
nadaniu mu klauzuli wykonalności przez sąd powszechny podlega wykonaniu w drodze egzekucji prowadzonej
w trybie Kodeksu postępowania cywilnego.
992322675 1009098
Art. 210
§ 1. Strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy
bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę
działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien
pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie.
§ 2. Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie
jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego.
W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Sytuacja strony (uczestnika) działającej osobiście lub za pośrednictwem niefachowego
pełnomocnika bądź Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej......................... 3
III. Sytuacja strony (uczestnika) reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika.............. 3
IV. Orzekanie na posiedzeniu niejawnym o zwrocie kosztów postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego..................................................................................................................... 4
V. Wniosek o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego................................ 4
VI. Termin zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. 5
VII. Pozostałe kwestie............................................................................................................ 5
I. Wstęp
1 1. Orzekanie na wniosek strony (uczestnika) o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego. Jakkol-
wiek sąd stosownie do art. 209 PPSA obligatoryjnie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania we wskazanych
tam orzeczeniach, co do zasady może to uczynić jedynie wówczas, gdy strona zgłosi stosowny wniosek w tym
zakresie (por. też post. NSA z 19.3.2010 r., I OZ 194/10, Legalis).
Wyjątek od tej reguły wprowadza art. 210 § 2 PPSA. Bez wniosku strony sąd może również orzec o kosztach
postępowania w przypadku określonym w art. 208 PPSA (por. uwagi do tego przepisu).
Natomiast przepisy art. 206 i 207 § 2 PPSA dotyczą sytuacji, w których wniosek strony o zwrot kosztów po-
stępowania został złożony (z zastrzeżeniem art. 210 § 2 PPSA), co dopiero umożliwiło sądowi wydanie rozstrzy-
gnięcia w przedmiocie kosztów postępowania polegającego na zasądzeniu wyłącznie części tych kosztów bądź
odstąpieniu – w całości lub w części – od ich zasądzania (por. także komentarz do art. 202, Nb 7).
2 2. Strona w rozumieniu art. 210 PPSA. Pojęcie "strony" na gruncie komentowanego przepisu należy rozumieć
szeroko, z uwzględnieniem art. 32, 50 oraz 33 w zw. z art. 12 PPSA (por. też wyr. NSA z 4.9.2008 r., I OSK
1437/07, Legalis). Trzeba zarazem pamiętać, że w postępowaniach wywołanych sprzeciwem od decyzji przepisu
art. 33 PPSA nie stosuje się (por. art. 64b § 3 PPSA), co ma również wpływ na podmiotowy zakres zastosowania w
tych sprawach komentowanego art. 210 PPSA. W stanie prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy ponadto
zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym za
konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister
ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym (procesowym) konsula, który – jako organ – pozostaje
stroną postępowania przed sądem administracyjnym. To więc do konsula (a nie ministra właściwego do spraw
zagranicznych) jako strony trzeba odnosić reguły wynikające z komentowanego art. 210 PPSA.
3 3. Koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw. Nie powinno budzić wątpliwości, że
komentowany przepis dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mo-
wa w art. 205 PPSA.
Słusznie zarazem zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z 29.4.2014 r. (III SA/Lu 923/13, Legalis), że
przed organem administracji publicznej (zob. też wyr. WSA w Łodzi z 19.1.2018 r., III SA/Łd 1021/17, Legalis).
1009098 923226752
II. Sytuacja strony (uczestnika) działającej osobiście

lub za pośrednictwem niefachowego pełnomocnika
bądź Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej
4 1. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony (uczestnika) działającej osobiście lub za
pośrednictwem niefachowego pełnomocnika bądź Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli
strona nie jest reprezentowana przez radcę prawnego, adwokata, doradcę podatkowego ani rzecznika patentowa-
nego (wypada dostrzec, że w art. 210 PPSA nie wymieniono Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej),
czyli działa w postępowaniu osobiście, bądź jest zastępowana przez pełnomocnika niefachowego (co wypada
także odnieść do zastępstwa wykonywanego przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej), jej sy-
tuacja w zakresie zwrotu kosztów postępowania jest różna w zależności od tego, czy rozstrzygnięcie o kosztach
następuje na posiedzeniu jawnym czy niejawnym.
W pierwszym przypadku sąd orzeka o zwrocie kosztów wyłącznie wówczas, gdy strona zgłosiła stosowny
wniosek w tym zakresie, przy czym sąd (przewodniczący) powinien pouczyć stronę o skutkach niezgłoszenia ta-
kiego wniosku w terminie określonym w art. 210 § 1 PPSA, co powinno zostać odnotowane w protokole rozprawy.
Na tym tle zarysował się pogląd, że strona nie traci jednak uprawnienia do żądania zwrotu kosztów postępo-
wania, jeżeli nie została pouczona przez sąd (przewodniczącego) o prawie zgłoszenia wniosku w tym zakresie
(por. post. WSA w Olsztynie z 4.1.2012 r., II SA/Ol 841/11, Legalis oraz glosa P. Brzozowskiego do post. WSA
w Olsztynie z 9.6.2010 r., II SAB/Ol 71/09, Legalis). Stanowisko to wydaje się nieuprawnione, zaś argumentów
w tym względzie (po przeniesieniu ich na grunt komentowanego przepisu) dostarcza uchwała połączonych Izb
Cywilnej oraz Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych SN z 22.11.2011 r. (III CZP 38/11, OSNC
2012, Nr 5, poz. 56), w której – rozstrzygając zagadnienie prawne dotyczące tego, czy brak pouczenia lub błędne
pouczenie strony postępowania działającej bez fachowego pełnomocnika o dopuszczalności, terminie i sposobie
wniesienia środka zaskarżenia powoduje, że termin do wniesienia tego środka nie rozpoczyna biegu – przekonu-
jąco wywiedziono, że niepouczenie lub błędne pouczenie strony działającej bez fachowego pełnomocnika o do-
puszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia nie ma wpływu na rozpoczęcie biegu terminu
do wniesienia tego środka.
Przekładając powyższą tezę na grunt omawianego problemu, wypadałoby zatem stwierdzić, że brak pouczenia
lub błędne pouczenie strony o skutkach niezgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania przed zamknię-
ciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie ma wpływu na zakończenie biegu (upływ)
powyższego terminu (z ustaniem którego strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów).
Obowiązek pouczenia dotyczy przy tym wyłącznie stron obecnych na rozprawie, wobec czego, jeżeli strona
– pomimo prawidłowego zawiadomienia – nie stawiła się na posiedzeniu, wskutek czego nie została pouczona o
skutkach niezgłoszenia w terminie wniosku o zwrot kosztów postępowania, sąd nie może orzec o zwrocie tych
kosztów na rzecz tej strony, chociażby istniały po temu przesłanki wynikające z art. 200–201 lub 203–204 PPSA
W przypadku natomiast gdy sąd wydaje rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na posie-
dzeniu niejawnym, wniosek strony pozbawionej reprezentacji adwokata lub radcy prawnego nie jest wymagany,
bowiem w takiej sytuacji sąd orzeka o zwrocie kosztów postępowania z urzędu (por. też post. NSA z 22.3.2007
III. Sytuacja strony (uczestnika)

reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika
5 1. Orzekanie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony (uczestnika) reprezentowanej przez fa-
chowego pełnomocnika. Jeżeli strona ustanowiła fachowego pełnomocnika w osobie adwokata, radcy prawnego,
doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (co nie dotyczy jednak Prokuratorii Generalnej Rzeczypospoli-
tej Polskiej, której nie wymieniono w art. 210 PPSA), zwrot kosztów postępowania na jej rzecz może nastąpić
wyłącznie wówczas, gdy złożony został w tym zakresie stosowny wniosek, i to niezależnie od tego, czy sąd orzeka
na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie (por. post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26.3.2007 r., I SA/
Go 95/07, Legalis).
392322675 1009098
IV. Orzekanie na posiedzeniu niejawnym o zwrocie

6 1. Przegląd sytuacji procesowych. Na posiedzeniu niejawnym sąd może orzekać o zwrocie kosztów postę-
powania w przypadkach określonych w art. 64d § 1 w zw. z art. 151a PPSA (rozpoznanie sprzeciwu od decyzji
– art. 200 w zw. z art. 64b § 1 PPSA), w art. 119–121 w zw. z art. 145–150 PPSA (postępowanie uproszczone –
art. 200 PPSA), w art. 161 w zw. z art. 54 § 3 lub w zw. z art. 118 § 2 (umorzenie postępowania – art. 201 PPSA; w
zakresie umorzenia będącego następstwem mediacji ewentualnie w zw. z art. 64b § 1 PPSA) oraz w art. 182 § 1–2a
(rozpoznanie skargi kasacyjnej – art. 203 i 204 PPSA). Porównaj także art. 285j zd. 2 PPSA dotyczący rozpoznania
skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
V. Wniosek o zwrot kosztów

7 1. Forma wniosku. Wniosek strony o zwrot kosztów postępowania może zostać zgłoszony w formie spisu
kosztów bądź w formie żądania zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych (ewentu-
alnie ze wskazaniem konkretnej podstawy prawnej tego żądania; zob. też post. NSA z 17.2.2012 r., I OZ 89/12,
Legalis).
8 2. Zakres wniosku. Zakres zgłoszonego przez stronę wniosku o zwrot kosztów postępowania wiąże sąd, co
oznacza, że jeśli strona domaga się zasądzenia wyłącznie kosztów sądowych bądź też wyłącznie kosztów zastęp-
stwa prawnego, rozstrzygnięcie sądu musi się ograniczać jedynie do tych składników (por. wyr. NSA z 1.9.2005
9 3. Spis kosztów postępowania. Sąd jest związany spisem kosztów złożonym przez adwokata lub radcę praw-
nego (odpowiednio doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego), jeżeli wynikające z tego spisu stawki wy-
nagrodzenia oraz pozostałe koszty i wydatki odpowiadają wysokości stawek (co do zasady minimalnych) przewi-
dzianych w przepisach wymienionych w komentarzu do art. 205 (por. też post. SN z 27.11.2002 r., III CZP 13/02,
OSNC 2004, Nr 1, poz. 6).
Związanie sądu nie dotyczy jednak spisu kosztów przedstawionego przez adwokata lub radcę prawnego usta-
nowionego w ramach przyznanego stronie prawa pomocy (por. uchw. SN z 10.8.1990 r., III CZP 40/90, OSNCP
1991, Nr 2–3, poz. 27).
Miarkowanie przez sąd z urzędu wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika jest zatem dopusz-
czalne wyłącznie w granicach wynikających z rozporządzeń wymienionych w komentarzu do art. 205, Nb 17–
21 (por. także uchw. SN z 8.3.2012 r., III CZP 2/12, OSNC 2012, Nr 10, poz. 115, której tezy i uzasadnienie za-
chowują aktualność na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego). Wyjątkowo jednak, jeżeli taka jest wola
strony i pełnomocnika, sąd może zasądzić koszty zastępstwa w wysokości niższej od stawek minimalnych albo
nie przyznać tych kosztów w ogóle (por. post. NSA z 15.4.2005 r., I GZ 46/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz.
121). Zobacz też art. 250 § 2 PPSA.
10 4. Forma spisu kosztów postępowania. Spis kosztów przybiera co do zasady formę pisemną, jednakże nie
jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45–49 PPSA, a tym samym nie musi spełniać warunków formalnych
przewidzianych dla pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Złożenie spisu kosztów może również nastąpić w formie ustnej, przez podyktowanie jego treści do protokołu
rozprawy.
Podobnie żądanie zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych może zostać zgłoszone przez
stronę zarówno w piśmie procesowym, jak i ustnie w toku rozprawy.
Warto jednak zwrócić w tym miejscu uwagę na postanowienie NSA z 17.2.2012 r. (I OZ 89/12, Legalis), w
którym stwierdzono, że spis kosztów powinien zostać przedstawiony przez stronę wraz z dokumentami potwier-
dzającymi poniesienie wydatków. Pogląd ten wydaje się za daleko idący, tym bardziej że nie ma bezpośredniego
oparcia w przepisach prawa. Niewątpliwie natomiast spis kosztów powinien znajdować pełne oparcie w treści
(zawartości) akt sprawy, co wynika z ogólnej reguły orzekania przez sądy administracyjne na podstawie tych akt
(art. 133 § 1 PPSA), która to reguła dotyczy również rozstrzygnięć wydawanych w przedmiocie (zwrotu) kosztów
11 5. Sposób zgłaszania wniosku o zwrot kosztów postępowania. W praktyce, niezależnie od tego, czy strona
jest reprezentowana przez radcę prawnego lub adwokata, czy też nie, należy postulować zgłaszanie już w piśmie
wszczynającym postępowanie w danej instancji wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm
przepisanych.
1009098 923226754
Nie wyklucza to oczywiście możliwości złożenia na dalszym etapie sprawy spisu kosztów, który w takiej
sytuacji sąd – orzekając o zwrocie kosztów postępowania – powinien brać pod uwagę w pierwszej kolejności.
VI. Termin zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów

12 1. Zamknięcie rozprawy. Moment zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia jest
terminem granicznym do zgłoszenia odpowiednio sformułowanego wniosku o przyznanie należnych kosztów
Zgodnie z art. 113 § 1 PPSA przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnio-
ną, a zatem wniosek o zwrot kosztów postępowania należy zgłosić najpóźniej w ramach wniosków zgłaszanych w
trybie art. 106 § 2 PPSA na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia.
Nie jest dopuszczalne zgłoszenie wniosku o zwrot kosztów na piśmie już po zamknięciu rozprawy, w sytuacji
gdy sąd przeprowadza jeszcze, na podstawie art. 113 § 2 PPSA – przed wydaniem orzeczenia – uzupełniający
dowód z dokumentów.
Okoliczność niezgłoszenia wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 PPSA, nie stanowi samodzielnej przesłanki
otwarcia rozprawy w trybie art. 133 § 3 PPSA. Należy jednak przyjąć, że w sytuacji gdy rozprawa z innych przyczyn
została otwarta na nowo, strona do czasu jej powtórnego zamknięcia może skutecznie zgłosić wniosek o zwrot
kosztów postępowania.
13 2. Zgłaszanie wniosku przed zamknięciem rozprawy w każdej instancji. Jak wyjaśnił NSA w postanowie-
niu z 29.3.2004 r. (GZ 6/04, Legalis), żądanie przyznania kosztów przez złożenie spisu kosztów albo zgłoszenie
wniosku o przyznanie kosztów według norm przepisanych powinno nastąpić przed zamknięciem rozprawy w po-
szczególnych instancjach pod rygorem utraty roszczenia o ich zwrot. Skutku tego nie uchyla późniejsze złożenie
ogólnego spisu kosztów za wszystkie instancje przed zamknięciem rozprawy poprzedzającej wydanie ostateczne-
go orzeczenia.
14 3. Niedopuszczalność przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania. Niedo-
puszczalne jest żądanie przywrócenia terminu do dokonania takiej czynności, jak złożenie wniosku o zwrot kosz-
tów, która stosownie do art. 210 § 1 PPSA może być przedsięwzięta najpóźniej do momentu zamknięcia rozprawy
bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. post. WSA w Gliwicach z 19.3.2007 r., IV SA/Gl 426/06,
ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 26; post. WSA w Gdańsku z 24.2.2017 r., III SA/Gd 1041/16, Legalis; post. NSA
z 10.5.2017 r., I OZ 827/17, Legalis).
Pogląd ten podzielają komentatorzy [z wyjątkiem H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowa-
niu, 2008, s. 708], co wydaje się w pełni trafne. Należy bowiem wskazać, pomijając w tym miejscu samą kwestię
charakteru terminu przewidzianego w art. 210 § 1 PPSA, że nawet przy założeniu, iż jest to termin zawity, jego
przywrócenie z zasady nie byłoby dopuszczalne z uwagi na brak spełnienia warunku w postaci aktualności czyn-
ności, której ten termin dotyczy, ze względu na stan postępowania w momencie złożenia wniosku o przywrócenie
terminu.
Tym samym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot kosztów postępowania sąd powi-
nien, na podstawie art. 88 PPSA, odrzucić jako niedopuszczalny.
VII. Pozostałe kwestie

15 1. Cofnięcie wniosku o zwrot kosztów postępowania. W postanowieniu z 26.6.2007 r. (I OSK 1758/06, nie-
publ.) NSA wskazał, że cofnięcie przez pełnomocnika strony uprzednio zgłoszonego wniosku o zwrot kosztów
postępowania powoduje, że strona traci uprawnienie do żądania zwrotu tych kosztów.
16 2. Orzekanie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
Przepis art. 210 § 1 PPSA odnosi się do zwrotu kosztów postępowania między stronami, nie ma natomiast zasto-
sowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną,
należnego od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 PPSA (por. np. post. NSA z 13.8.2008 r., I OZ 591/08, Legalis;
wyr. NSA z 16.4.2009 r., II OSK 1333/08, Legalis; wyr. NSA z 4.5.2016 r., I OSK 3285/14, Legalis). Powyższy
pogląd wypada uznać za utrwalony w orzecznictwie (zob. post. NSA z 9.2.2012 r., II OSK 1887/10, Legalis; po-
st. NSA z 23.4.2013 r., II FSK 2157/12, Legalis; post. NSA z 24.5.2013 r., II FZ 169/13, Legalis; wyr. NSA z
16.1.2015 r., I OSK 2521/13, Legalis; por. też wyr. NSA z 5.10.2016 r., II OSK 3264/14, Legalis oraz wyr. NSA z
592322675 1009098
8.3.2017 r., I OSK 2010/16, Legalis). W tej kwestii por. również komentarz do art. 209, Nb 10, a także art. 250 i
254 § 1 PPSA oraz uwagi przedstawione w komentarzach do tych przepisów.
17 3. Uzupełnienie orzeczenia. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 12.5.2008 r. (II FZ 134/08, Legalis), o
ile strona postępowania traci możliwość skutecznego żądania zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami
sądowymi obejmującymi opłaty sądowe oraz zwrot wydatków, jeżeli najpóźniej przed dniem zamknięcia rozprawy
nie wystąpi ze stosownym wnioskiem w tym przedmiocie, o tyle pełnomocnik ustanowiony w postępowaniu
sądowoadministracyjnym w ramach prawa pomocy – w przypadku braku w orzeczeniu kończącym postępowanie
w sprawie postanowienia sądu w przedmiocie zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu – ma prawo domagania się uzupełnienia orzeczenia w tym zakresie na zasadach
wynikających z art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 250 PPSA.
18 4. Uchybienie terminu do zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów postępowania a zwrot wpisu. W przypadku
uwzględnienia skargi stronie, która mimo pouczenia nie zgłosiła w terminie wniosku o przyznanie kosztów postę-
powania, nie przysługuje zwrot wpisu w trybie art. 232 PPSA (post. WSA w Krakowie z 1.12.2011 r., II SA/Kr
669/11, Legalis).
1009098 923226756
Art. 213
Do wydatków zalicza się w szczególności:
1) należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie;
2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykona-
nia czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Koszty sądowe................................................................................................................... 2
A. Pojęcie i zakres........................................................................................................... 2
B. Opłaty sądowe............................................................................................................. 3
C. Wydatki....................................................................................................................... 3
D. Koszty sądowe jako dochody budżetu państwa......................................................... 5
I. Wstęp
1 1. Koszty sądowe a koszty postępowania. Artykuły 211–213 PPSA określają, co wchodzi w skład kosztów
sądowych stanowiących element niezbędnych (celowych) kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 PPSA
(por. także glosę R. Kubik do post. NSA z 26.5.2011 r., I FZ 129/11, ZNSA 2011, Nr 6, s. 191 i n.). Ilekroć zatem sąd
orzeka w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami w części dotyczącej kosztów sądowych,
powinien badać, czy poszczególne należności zaliczają się do kosztów sądowych stosownie do regulacji komen-
towanych przepisów (zob. w tym kontekście post. NSA z 30.5.2012 r., I FZ 146/12, Legalis, w którym wyjaśniono,
że skoro NSA, zasądzając na rzecz strony zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, uwzględnił uiszczoną przez
tę stronę opłatę kancelaryjną, to WSA nie mógł zaliczyć tej kwoty ponownie przy zwrocie kosztów postępowania
sądowego).
Trafnie wobec tego zwrócił uwagę WSA w Lublinie w wyroku z 29.4.2014 r. (III SA/Lu 923/13, Legalis), że
w ramach instytucji zwrotu kosztów postępowania między stronami (obejmującej także koszty sądowe), strona nie
może domagać się zwrotu wszystkich kosztów, jakie kiedykolwiek poniosła w związku ze sprawą administracyjną,
która swój finał znalazła przed sądem administracyjnym. Instytucja zwrotu kosztów postępowania (a więc również
kosztów sądowych) odnosi się bowiem wyłącznie do kosztów, jakie strona ponosi w postępowaniu sądowo-
administracyjnym. Do podlegających zwrotowi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego nie zaliczają
się więc koszty ponoszone w postępowaniu przed organem administracji publicznej (zob. też wyr. WSA w Łodzi
z 19.1.2018 r., III SA/Łd 1021/17, Legalis, w którym trafnie w tej sytuacji wskazano, że koszty ustanowienia w
postępowaniu administracyjnym kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu nie należą do kosztów postępowania
sądowoadministracyjnego, gdyż zaliczają się do kosztów postępowania administracyjnego; tak też NSA w wyr. z
20.11.2018 r., I GSK 2568/18, Legalis).
2 2. Koszty sądowe a prawo do sądu. Wysokość kosztów sądowych oraz zasady i zakres zwolnień od obowiązku
ich ponoszenia powinny być ustalane w taki sposób, aby z jednej strony nie stanowiły nadmiernego ograniczenia
prawa do sądu i nie godziły tym samym w realizację gwarancji konstytucyjnych, a z drugiej strony stanowiły
zabezpieczenie przed nadużywaniem tego prawa i w ten sposób zapewniały niezbędny poziom sprawności oraz
efektywności postępowania sądowoadministracyjnego [szerzej w tej kwestii por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 708–709 i powoływane tam orzecznictwo; por. także post. NSA z 28.11.2011
r., I FSK 1633/11, Legalis; post. NSA z 30.1.2012 r., II FZ 844/11, Legalis; post. NSA z 12.9.2013 r., I FZ 316/13,
Legalis; post. NSA z 14.10.2014 r., I GZ 424/14, Legalis].
II. Koszty sądowe
A. Pojęcie i zakres
3 1. Opłaty sądowe i zwrot wydatków. Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków.
Opłata sądowa jest należnością zwrotną (niekoniecznie jednak ekwiwalentną), której zasady ponoszenia i wy-
sokość określają przepisy prawa, uiszczaną przy wniesieniu pisma do sądu administracyjnego; niejako w zamian za
1009098 923226752
tę opłatę następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej (zasada odpłatności wymiaru

sprawiedliwości).
Wydatki są kosztami czynności procesowych, które w przypadkach przewidzianych w przepisach są pokrywa-
ne przez sąd administracyjny (w znaczeniu instytucjonalnym) ze środków budżetu państwa albo z zaliczek wpła-
conych przez strony (uczestników). Zwrot wydatków oznacza natomiast konieczność zrekompensowania kosz-
tów wykładanych przez sąd administracyjny na poczet różnych należności (zasada tymczasowego ponoszenia
wydatków przez Skarb Państwa), zarówno przed ich wyłożeniem (w formie zaliczek wpłacanych przez stronę
lub uczestnika), jak i po wyłożeniu tych należności (obciążenie obowiązkiem zwrotu wydatków; zasada finanso-
wania wydatków przez strony i uczestników).
Zasadą jest, że koszty sądowe są ponoszone przez strony (uczestników postępowania) na rzecz sądu, chyba
że strona korzysta z ustawowego zwolnienia od tych kosztów (por. art. 239–242 i komentarze do tych przepisów
oraz wyjątki wskazane w komentarzu do art. 199, Nb 8–13) bądź też zostało jej przyznane, w odpowiednich gra-
nicach, prawo pomocy (por. art. 243 i n. oraz komentarze do tych przepisów), co jednak należy traktować w kate-
goriach wyjątków i adekwatnie do tego stosować w tym zakresie wykładnię ścisłą, a niekiedy wręcz zawężającą
(zob. też wyr. NSA z 30.7.2014 r., II FSK 2905/13, Legalis).
Wyjaśnić przy tym należy, że opłaty sądowe są, co do zasady, ponoszone pierwotnie i bezpośrednio przez
strony (uczestników), natomiast wydatki obciążają sąd, a strona (uczestnik) jest zobowiązana do ich zwrotu na
rzecz sądu, z zastrzeżeniem oczywiście obowiązku składania przez strony (uczestników) zaliczki na pokrycie wy-
datków (por. art. 238–239 i komentarze do tych przepisów).
Jak ponadto wskazał NSA w postanowieniu z 4.11.2014 r. (I GZ 482/14, Legalis), skoro postępowanie przed
WSA zainicjowane zostało skargą danego podmiotu, to jest on zobowiązany do poniesienia kosztów sprawy
sądowej. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, czy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z inicjatywy
organu (z urzędu), czy też na żądanie (wniosek) strony. Żądanie przeprowadzenia sądowej kontroli orzeczenia
administracyjnego zależy bowiem wyłącznie od woli strony – adresata decyzji lub innego aktu administracyjnego.
4 2. Kaucje na zabezpieczenie a koszty sądowe. Jak wskazuje H. Knysiak-Molczyk (Wstrzymanie wykonania
decyzji, s. 133 i n.), koncepcja dopuszczająca możliwość potraktowania kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwe-
stora z powodu wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35a PrBud) w kategoriach kosztów
sądowych jest niemożliwa do zaakceptowania.
Analogiczne stanowisko należy zająć w odniesieniu do kaucji zabezpieczenia przewidzianej w art. 58 ust. 3–
4 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2410 ze
zm.).
B. Opłaty sądowe
5 1. Wpis i opłata kancelaryjna. Opłatami sądowymi są wpis oraz opłata kancelaryjna. Wpis pobiera się od
pism wszczynających postępowanie w danej instancji i może on mieć charakter stały bądź też stosunkowy, jeżeli
przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne (por. art. 230–233 oraz art. 215–217 i komentarze do tych prze-
pisów). Można więc powiedzieć, że wysokość wpisu zależy zawsze od rodzaju sprawy, a w sprawach, w których
przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna – również od wartości tego przedmiotu (wysokości należności
pieniężnej).
Opłatę kancelaryjną pobiera się natomiast za czynności wskazane w art. 234–235a PPSA niezależnie od
tego, w jakiej sprawie dana czynność jest podejmowana (por. komentarz do tych przepisów; zob. też post. NSA
z 22.1.2015 r., II FZ 2120/14, Legalis).
6 2. Opłata od skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Opłata stała w
wysokości – obecnie – 200 zł, określona w art. 17 ust. 1 PrzewlU jest opłatą sądową w rozumieniu art. 211 i 212 §
1 PPSA, do której mają zastosowanie reguły przewidziane w art. 219–220 komentowanej ustawy (por. post. NSA
z 16.11.2005 r., I GPP 2/05, Legalis).
C. Wydatki
7 1. Przykładowe wyliczenie wydatków. Pojęcie wydatków zostało zdefiniowane przez przykładowe ("w szcze-
gólności") ich wyliczenie. Przyjmuje się, że oprócz należności tłumaczy i kuratorów oraz kosztów ogłoszeń, diet
i kosztów podróży do wydatków można również zaliczyć koszty opłat sądowych związanych z doręczaniem ko-
respondencji (por. uchw. SN z 26.4.2002 r., III CZP 23/02, OSNC 2003, Nr 6, poz. 75). To samo może dotyczyć
kosztów uzyskania przez sąd określonych dokumentów w przypadkach wskazanych w art. 106 § 3 i 5 PPSA.
392322675 1009098
Jak wyjaśnił natomiast NSA w postanowieniu z 14.10.2016 r. (I FZ 313/16, Legalis), wydatki w ogóle nie
odnoszą się do pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy. W komentowanym przepisie (a także
w art. 237–238 PPSA) chodzi bowiem o wydatki sądu administracyjnego, towarzyszące konkretnym czynnościom
procesowym, które są pokrywane przez strony w myśl zasady określonej w art. 199 PPSA. Na poczet wydatków
pobierane są zaliczki od strony wnoszącej o przeprowadzenie danej czynności, co może dotyczyć np. należności
tłumaczy, kuratorów, kosztów ogłoszeń, diet oraz kosztów podróży sędziów i pracowników sądowych. Nie moż-
na natomiast przyjąć, że do wydatków zaliczają się koszty ponoszone przez pełnomocnika świadczącego pomoc
prawną z urzędu, czy też koszty spółki towarzyszące wykazaniu umocowania dla jej prokurenta.
Wydaje się ponadto, że do kategorii wydatków ustawodawca powinien był zaliczyć również koszty wydruków
pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego – sporządzanych w celu ich doręczenia
stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism. Póki co jednak koszty te
objęto zakresem przedmiotowym opłaty kancelaryjnej (zob. nowy art. 235a PPSA, który wszedł w życie 31.5.2019
r., i uwagi przedstawione w komentarzu do tego przepisu).
8 2. Kuratorzy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możemy wyróżnić dwie grupy sytuacji związanych
z ustanowieniem i działaniem kuratora w tym postępowaniu.
Po pierwsze, w przypadkach przewidzianych w art. 31 § 1 oraz w art. 128 § 2 PPSA kurator może zostać
ustanowiony przez sąd opiekuńczy na wniosek sądu administracyjnego i wówczas należności związane z jego
udziałem w sprawie, o których mowa w art. 213 pkt 1 PPSA, będą ustalane na podstawie przepisów rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z 9.3.2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków
poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. poz. 536; zob. też post.
WSA w Warszawie z 9.2.2015 r., IV SA/Wa 1/13, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 23.5.2016 r., I SA/Gl 335/16,
Legalis; post. WSA w Rzeszowie z 7.9.2016 r., II SA/Rz 979/15, Legalis; post. WSA w Lublinie z 7.12.2016 r.,
III SA/Lu 40/16, Legalis; post. NSA z 30.1.2020 r., II FZ 17/20, niepubl.; wyr. WSA w Lublinie z 24.6.2020 r.,
II SA/Lu 737/19, Legalis).
Po drugie natomiast, kuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w przypadkach wskazanych w art.
30 oraz art. 78–81 PPSA – może samodzielnie ustanowić sąd administracyjny, co z kolei rodzi wątpliwość, czy
w takiej sytuacji również znajdują zastosowanie przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia obowiązujące w
postępowaniach toczących się przed sądami powszechnymi. Wydaje się, że wobec istnienia w tym zakresie luki
w przepisach można na zasadzie analogia legis uznać dopuszczalność stosowania przepisów tego rozporządzenia
także w przypadkach ustanowienia kuratora bezpośrednio przez sąd administracyjny (por. także art. 239 § 1 pkt
3 i komentarz do tego przepisu). Problemu tego nie rozwiązano bowiem w ramach przeprowadzonych w latach
2012–2013 zmian ustawodawczych dotyczących systemu kosztów sądowych (por. też post. NSA z 31.7.2014 r.,
I OZ 632/14, Legalis, w którym przyjęto, że określając kwotę należności kuratora, de lege lata sąd administracyjny
obowiązany jest ustalić ją samodzielnie, na podstawie np. przedłożonego wykazu kuratora).
9 3. Tłumacze. Wydatki obejmujące należności tłumaczy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, związane
np. z koniecznością przetłumaczenia dokumentów w sytuacjach przewidzianych w art. 106 § 3 i 5 PPSA bądź
wynikające z konieczności przetłumaczenia wystąpień stron (uczestników) w sytuacjach określonych w art. 106 §
2 lub art. 95 § 2 w zw. z art. 91 § 3 PPSA (por. post. WSA w Krakowie z 8.7.2015 r., II SA/Kr 1078/14, Legalis oraz
post. NSA z 2.9.2014 r., I GZ 307/14, Legalis), należy ustalać na podstawie przepisów ustawy z 25.11.2004 r. o
zawodzie tłumacza przysięgłego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1326) i wydanego na podstawie art. 16 ust. 2 tej ustawy
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24.1.2005 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności tłumacza
przysięgłego (Dz.U. Nr 15, poz. 131 ze zm.).
Utraciło natomiast moc rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 31.10.1983 r. w sprawie wynagradzania
biegłych (tłumaczy) z zakresu daktylologii (Dz.U. Nr 64, poz. 292), którego przepisy znajdowały zastosowanie
w przypadku konieczności przetłumaczenia wystąpień strony (uczestnika) głuchej, niemej lub głuchoniemej w
sytuacjach określonych w art. 106 § 2 lub art. 95 § 2 w zw. z art. 91 § 3 PPSA.
W stanie prawnym obowiązującym od 5.11.2012 r., ukształtowanym przez ustawę z 31.8.2012 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1101), nie ma podstaw do
stosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w zakresie wynagradzania tłumaczy przysięgły-
ch oraz biegłych (tłumaczy) z zakresu daktylologii – ani przepisów działu 2 tytułu III KSCU, ani tym bardziej
art. 618a–618l KPK. W praktyce będzie to stwarzało trudności, bowiem uchylone przepisy zarówno samego de-
kretu z 26.10.1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 49, poz.
445 ze zm.), jak i wydanych na podstawie tego dekretu rozporządzeń, dotyczyły wszystkich rodzajów postępowań
sądowych (w tym postępowania sądowoadministracyjnego), natomiast obecne (nowe) regulacje dotyczące zasad
przyznawania wynagrodzeń biegłym (tłumaczom) zostały przyporządkowane wyłącznie (a jednocześnie odrębnie)
do postępowania karnego i cywilnego, bez możliwości ich (choćby odpowiedniego) zastosowania w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym (zob. też wąski zakres odesłania zawartego w art. 205 § 3 PPSA, gdzie mowa
jest jedynie o wybranych należnościach stron).
1009098 923226754
Cała rzecz natomiast w tym, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24.1.2005 r. w sprawie wynagro-
dzenia za czynności tłumacza przysięgłego (Dz.U. Nr 15, poz. 131 ze zm.) nie reguluje wielu kwestii (o charakterze
stricte procesowym) związanych z samym trybem przyznawania wynagrodzenia tłumaczowi (biegłemu), a z kolei
nowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 89 ust. 5 KSCU oraz art. 618f § 5 KPK, które zastąpiły
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 31.10.1983 r. w sprawie wynagradzania biegłych (tłumaczy) z zakresu
daktylologii (Dz.U. Nr 64, poz. 292) w ogóle nie znajdą zastosowania w postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi. Taki stan rzeczy oznacza w praktyce pewne trudności z przyznawaniem wynagrodzeń tłumaczom
przysięgłym wykonującym czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także brak możliwości – wo-
bec braku podstawy prawnej – przyznania wynagrodzenia biegłemu (tłumaczowi) z zakresu daktylologii za czyn-
ności wykonane w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Należy oczekiwać rozwiązywania tych proble-
mów przez judykaturę w drodze sięgania, poprzez analogię, do przepisów wydanych w powyższych kwestiach na
użytek postępowania cywilnego i karnego. Z tej perspektywy trudno jednak o w pełni pozytywną ocenę zmian
wprowadzonych ustawą z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. poz. 1101).
10 4. Diety oraz koszty podróży. Wydatki obejmujące diety oraz koszty podróży należne sędziom i pracownikom
sądowym z powodu wykonywania czynności sądowych poza budynkiem sądowym określają następujące akty
prawne, będące przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 213 pkt 2 PPSA:
1) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29.1.2013 r. w sprawie należności przy-
sługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery bu-
dżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U. poz. 167);
2) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 25.3.2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz spo-
sobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, mo-
tocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz.U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).
Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 94 PPSA posiedzenia sądowe mogą się odbywać poza budyn-
kiem sądu tylko wówczas, gdy czynności sądowe muszą być wykonywane w innym miejscu niż budynek sądu albo
gdy odbycie posiedzenia poza budynkiem sądowym ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przyczynia się znacz-
nie do zaoszczędzenia kosztów. Dyrektywę tę sąd powinien mieć zawsze na względzie, oceniając, czy wydatki
przewidziane w art. 213 pkt 2 PPSA – stanowiące składnik kosztów sądowych – mają charakter celowy, a tym
samym mieszczą się w zakresie niezbędnych kosztów postępowania, o których mowa w art. 205 PPSA.
sądowych (art. 211 PPSA) i stanowią wydatki, o których mowa w art. 213 PPSA, podlegające zaliczkowaniu na
zasadach określonych w art. 237–238 PPSA (por. komentarze do tych przepisów).
12 6. Koszty ogłoszeń sądowych. Wydatki obejmujące koszty ogłoszeń są ustalane w wysokości wynikającej
z cenników obowiązujących w publikatorze, w którym jest dokonywane ogłoszenie. Wysokość tych kosztów po-
winna być udokumentowana rachunkiem (fakturą), który należy włączyć do akt sprawy.
D. Koszty sądowe jako dochody budżetu państwa

13 1. Uzupełniające stosowanie przepisów regulujących finanse publiczne. Zgodnie z art. 212 § 2 PPSA opłaty
sądowe są dochodami budżetu państwa. Dotyczy to również zwrotu przez strony (uczestników) wydatków po-
niesionych przez sąd (por. art. 228 PPSA). Oznacza to więc, że koszty sądowe – pobierane przez sądy administra-
cyjne będące jednostkami sektora finansów publicznych – stanowią dochody publiczne w rozumieniu art. 5 ust.
2 pkt 1 FinPubU, a tym samym pobór tych kosztów – w zakresie niewynikającym z przepisów Prawa o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi – jest objęty regulacją ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych oraz
ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019
r. poz. 1440 ze zm.). W tej kwestii por. też M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 622–623.
592322675 1009098
Art. 214
§ 1. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do
sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki.
§ 2. Pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskar-
żenia są wspólne, podlega jednej opłacie. W przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie
stosownie do swojego uprawnienia lub obowiązku.
Spis treści
I. Obowiązek uiszczenia kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym..... 2
A. Zakres przedmiotowy.................................................................................................. 2
B. Zakres podmiotowy..................................................................................................... 2
C. Wyjątki........................................................................................................................ 3
II. Współuczestnictwo a uiszczanie opłat sądowych w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym.............................................................................................................................. 3
A. Uwagi ogólne.............................................................................................................. 3
B. Zasada solidarnego uiszczania opłat sądowych.......................................................... 4
C. Zasada rozdzielnego uiszczania opłat sądowych........................................................ 5
III. Naruszenie art. 214 PPSA jako podstawa skargi kasacyjnej........................................... 6
I. Obowiązek uiszczenia kosztów sądowych

w postępowaniu sądowoadministracyjnym
A. Zakres przedmiotowy
1 1. Pojęcie kosztów sądowych. Kosztami sądowymi w rozumieniu komentowanego przepisu są – zgodnie z
art. 211–213 PPSA – opłaty sądowe (wpis – art. 230 PPSA, i opłata kancelaryjna – art. 234 PPSA) oraz zwrot
wydatków (art. 213 PPSA).
2 2. Pisma podlegające opłacie sądowej oraz skutki jej nieuiszczenia. Na temat rodzajów pism podlegających
opłatom sądowym (wpisowi lub opłacie kancelaryjnej) por. komentarz do art. 230–231, Nb 10–19 oraz komentarz
do art. 234, Nb 3.
Skutki nieuiszczenia przez stronę (uczestnika) opłaty sądowej określa art. 220 PPSA, wskazując, że sąd nie
podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata, a w przypadku nie-
uzupełnienia tej opłaty na wezwanie przewodniczącego pozostawi on pismo strony (uczestnika) bez rozpoznania
lub sąd je odrzuci (por. post. NSA z 16.6.2009 r., I OZ 613/09, Wspólnota 2009, Nr 30, s. 26).
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 20.1.2010 r. (II GSK 1084/09, ONSAiWSA 2011, Nr 1, poz. 7), pouczenie
strony przez właściwy organ o możliwości wniesienia skargi do WSA powinno zawierać także informację o pod-
leganiu skargi wpisowi sądowemu, ze wskazaniem wysokości i sposobu jego uiszczenia, pod rygorem odrzucenia
skargi. Póki co jednak praktyka organów administracji publicznej nie poszła w tym kierunku.
Jeśli natomiast strona cofnie skargę przed uiszczeniem należnego wpisu, sąd nie rozpatruje skuteczności
cofnięcia skargi, lecz odrzuca ją w przypadku bezskutecznego upływu terminu do jej opłacenia (post. WSA w
Łodzi z 2.3.2011 r., III SA/Łd 56/11, Wspólnota 2011, Nr 11, s. 45).
3 3. Pisma powodujące wydatki oraz skutki nieuiszczenia zaliczki na poczet wydatków. Na temat rodzajów
pism powodujących wydatki oraz trybu uiszczania zaliczki na ich pokrycie por. komentarz do art. 237, Nb 1 i 4.
Skutki nieuiszczenia przez stronę (uczestnika) zaliczki na wydatki reguluje art. 238 PPSA, zgodnie z którym
zaliczka ta zostanie tymczasowo wyłożona z części budżetu sądu administracyjnego, a następnie ściągnięta od
strony (uczestnika) zobowiązanej do jej uiszczenia.
B. Zakres podmiotowy
4 1. Uiszczenie kosztów sądowych przez stronę (uczestnika) lub osobę trzecią. W orzecznictwie sądowym
oraz w piśmiennictwie trafnie zaaprobowano pogląd, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego koszty
sądowe należne od strony (uczestnika) w związku z wnoszonym pismem mogą być skutecznie uiszczone również
1009098 923226752
przez osobę trzecią (por. uchw. SN z 12.4.1995 r., III CZP 40/95, OSNC 1995, Nr 7–8, poz. 113; post. SN z
2.12.1999 r., III RN 106/99, OSNAPiUS 2000, Nr 22, poz. 805; tak samo SN w post. z 8.8.2008 r., V CZ 51/08,
Legalis).
W sytuacji gdy wpisu od skargi dokonała osoba trzecia bez powołania danych dotyczących skarżącego, podając
jednak w tytule przelewu właściwą sygnaturę akt sądowych, można uznać, że osoba dokonująca tego przelewu
działała w interesie i na rzecz skarżącego (por. post. NSA z 17.6.2008 r., II OSK 765/08, Legalis).
Porównaj jednak wątpliwość wyrażoną w tym zakresie przez M. Niezgódkę-Medek (w: B. Dauter, B. Grusz-
czyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 626).
Jak zauważył przy tym NSA w postanowieniu z 12.1.2012 r. (I GZ 234/11, Legalis), przeciwko uwzględnieniu
wniosku o przyznanie prawa pomocy nie może przemawiać sama okoliczność, że opłata sądowa od skargi została
uiszczona z rachunku bankowego członka rodziny skarżącego.
C. Wyjątki
5 1. Zwolnienia od kosztów sądowych. Od obowiązku uiszczania przez strony (uczestników) kosztów sądowych
związanych z wniesieniem pisma podlegającego opłacie lub powodującego wydatki Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi przewiduje wiele wyjątków (por. art. 239, 220 § 4, art. 227 § 2, art. 243–245 oraz
art. 261 PPSA i komentarze do tych przepisów; art. 222 oraz 234 § 3 i komentarze do tych przepisów; por. też dalsze
wyjątki, wskazane w komentarzu do art. 199, Nb 8–10; por. post. NSA z 30.4.2009 r., I OSK 418/09, Legalis; post.
NSA z 18.7.2008 r., I OZ 527/08, Legalis; a także post. NSA z 17.1.2012 r., II FZ 747/11, Legalis).
W postanowieniu z 23.7.2009 r. (II FSK 1114/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że na podstawie przepisu art. 114 ust.
4 SysUbSpołU ZUS jest zwolniony od opłat sądowych, w tym również opłat od wniesienia skargi na postano-
wienie dyrektora izby skarbowej w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Z kolei w postanowieniu z 26.9.2007 r. (II OZ 816/07, niepubl.) NSA przyjął, że sprawy dotyczące komba-
tantów – jako że nie mieszczą się w pojęciu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 §
1 pkt 1 lit. e PPSA – podlegają ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 214 § 1 PPSA, zgodnie z którą do uiszczenia
kosztów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki.
Ponadto warto wskazać, że okoliczność, iż toczy się postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia
nieważności, zmiany bądź uchylenia orzeczenia, względnie wznowienia postępowania zakończonego takim orze-
czeniem, może co najwyżej spowodować zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli skarga została wniesiona po
wszczęciu wyżej wymienionego postępowania w trybie nadzwyczajnym (art. 56 PPSA), natomiast tego rodzaju
sytuacja nie zwalnia z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, w tym przede wszystkim wpisu od skargi (por.
II. Współuczestnictwo a uiszczanie opłat sądowych

A. Uwagi ogólne
6 1. Wniesienie pisma przez dwie lub więcej osób ("współuczestnictwo") w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym. W § 2 komentowanego przepisu uregulowano kwestie związane z wniesieniem przez dwie lub więcej
osób jednego pisma podlegającego opłacie. Treść tej regulacji, w szczególności w aspekcie obowiązku uiszczenia
wpisu, dostosowano do sytuacji, w których po stronie skarżącej występuje współuczestnictwo materialne (zd. 1)
i formalne (zd. 2).
Na marginesie odnotowania wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne nie zna w zasadzie instytu-
cji współuczestnictwa materialnego [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne,
2007, s. 140–143], a jedynie w art. 51 PPSA dopuszcza fakultatywnie możliwość wniesienia przez kilku skarżą-
cych skarg w jednej sprawie w sposób nieco zbliżony do reguł obowiązujących w przypadku współuczestnictwa
formalnego w postępowaniu cywilnym (por. też post. NSA z 12.6.2008 r., II OZ 589/08, Legalis).
W orzecznictwie utrwalił się jednak zwyczaj używania terminów "współuczestnictwo materialne" i "współ-
uczestnictwo formalne", czego wyrazem jest ugruntowany już pogląd, iż zasada, że wnoszone pismo podlega jed-
nej opłacie, ma zastosowanie wyłącznie w przypadku współuczestnictwa materialnego, tj. wówczas, gdy dla kil-
ku osób uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Natomiast w przypadku
współuczestnictwa formalnego każda z osób wnoszących pismo uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swojego
392322675 1009098
uprawnienia lub obowiązku (post. NSA z 20.10.2011 r., II OZ 979/11, Legalis; post. NSA z 20.10.2011 r., II OZ
por. też post. NSA z 6.10.2011 r., II OZ 928/11, Legalis; post. NSA z 6.10.2011 r., II OZ 929/11, Legalis; post. NSA
z 20.9.2011 r., I OZ 682/11, Legalis; post. NSA z 21.7.2011 r., II OZ 607/11, Legalis oraz post. NSA z 5.1.2011
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 12.10.2011 r. (II OZ 943/11, Legalis), wspólne prawa i obo-
wiązki istnieją jedynie wówczas, gdy wynikają z tego samego tytułu prawnego, a czym innym jest podobieństwo
sytuacji faktycznej i prawnej skarżących.
7 2. Wniosek kilku stron (uczestników) o podjęcie czynności połączonej z wydatkami. Przepis art. 214 §
2 PPSA nie odnosi się natomiast do sytuacji, w których kilka stron (uczestników) złożyło wniosek o podjęcie
czynności połączonej z wydatkami. Kwestie związane ze sposobem uiszczania w takich przypadkach zaliczki na
pokrycie wydatków reguluje art. 237 § 2 PPSA (por. komentarz do tego przepisu, Nb 8, a także post. WSA w
Krakowie z 8.7.2015 r., II SA/Kr 1078/14, Legalis).
B. Zasada solidarnego uiszczania opłat sądowych

8 1. Wspólność uprawnień lub obowiązków ("współuczestnictwo materialne"). Artykuł 214 § 2 zd. 1 PPSA
przyjmuje zasadę solidarnego uiszczania opłat sądowych w odniesieniu do sytuacji, w których uprawnienia
lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne (por. komentarz do art. 202, Nb 4), co oznacza,
że w takich przypadkach uiszczenie opłaty przez jedną z osób wnoszących pismo podlegające opłacie zwalnia
pozostałych wnoszących od obowiązku uiszczenia tej opłaty (por. post. NSA z 3.7.2008 r., II OZ 707/08, Legalis;
post. NSA z 26.5.2009 r., II OSK 767/09, Legalis; post. NSA z 24.1.2013 r., I OZ 20/13, Legalis; post. NSA z
24.9.2014 r., II GZ 292/14, Legalis; por. też post. NSA z 18.10.2018 r., II OZ 1022/18, Legalis). Trafnie więc przyjął
NSA w postanowieniu z 26.1.2011 r. (II OZ 11/11, Legalis), że skarżący – zobowiązani solidarnie – mogą uiścić
wpis razem (w częściach) albo może uiścić wpis (w całości) jedna osoba, bowiem istota solidarności polega na tym,
że zobowiązanie do uiszczenia solidarnie wpisu jest spełnione, jeśli wpis zostanie uiszczony jedynie we właściwej
kwocie (por. też post. NSA z 7.6.2011 r., II OZ 467/11, Legalis; post. NSA z 26.10.2011 r., I OZ 797/11, Legalis).
Na tym tle w piśmiennictwie zajęto stanowisko, że w przypadku wysyłania do współuczestników materialnych
wezwania do uiszczenia opłaty na podstawie art. 220 § 1 PPSA należy je przesłać do każdego ze współuczestni-
ków oddzielnie (imiennie) z pouczeniem, że uiszczenie opłaty przez któregokolwiek z nich zwalnia pozostałych
od tego obowiązku (tak również post. NSA z 16.5.2008 r., II OZ 477/08, Legalis; post. NSA z 26.5.2009 r., II OSK
767/09, Legalis; post. NSA z 5.1.2011 r., I OZ 980/10, Legalis; nieco odmiennie w tej kwestii wypowiedział się
jednak NSA w post. z 3.4.2008 r., I OZ 222/08, Legalis; por. też post. NSA z 8.6.2006 r., II OZ 612/06, Legalis
oraz post. NSA z 4.2.2015 r., I OZ 63/15, Legalis).
Odpowiednio zatem uiszczenie opłaty w okolicznościach wskazanych w art. 214 § 2 zd. 1 PPSA przez każdego
ze współuczestników materialnych z osobna powoduje powstanie nadpłaty, która podlega zwrotowi z urzędu w
trybie przewidzianym w art. 225 PPSA (por. także post. NSA z 26.10.2011 r., I OZ 797/11, Legalis).
W stosunku do skarżących, którzy są współuczestnikami materialnymi (art. 214 § 2 PPSA), sąd powinien
zarządzić ściągnięcie opłaty kancelaryjnej na podstawie art. 234 § 2 zd. 2 PPSA od obojga współuczestników
solidarnie (por. post. NSA z 8.6.2006 r., II OZ 612/06, Legalis).
Porównaj też postanowienie NSA z 23.11.2005 r. (II OZ 1039/05, Legalis), w którym wyjaśniono, że jeżeli
wpis od skarg uiszczany jest na wezwanie sądu, należy w wezwaniu poinformować pełnomocnika skarżących,
które ze skarg zostały uznane za podlegające opłacie wspólnej.
9 2. Kwestie formalne a wspólność uprawnień lub obowiązków. Wniesienie skargi jednym pismem, podanie
jednego adresu do doręczeń, jak również posiadanie tego samego pełnomocnika w sprawie nie przesądza o istnie-
niu wspólnych praw i obowiązków, o których mowa w art. 214 § 2 PPSA (por. postanowienia NSA: z 13.5.2008 r.,
II OZ 445/08, Legalis; z 29.4.2008 r., II OSK 559/08, Legalis; z 15.12.2008 r., II OZ 1305/08, Legalis; z 15.9.2011
r., II OZ 773/11, Legalis; z 6.10.2011 r., II OZ 931/11, Legalis; z 16.3.2012 r., II OSK 501/12, Legalis; z 1.3.2013
r., I OZ 123/13, Legalis). Kwestia łącznego lub osobnego rozpoznania skarg poszczególnych skarżących nie ma
znaczenia dla obowiązku uiszczenia wpisu od każdej z wniesionych przez nich skarg (post. NSA z 24.5.2018 r.,
1009098 923226754
C. Zasada rozdzielnego uiszczania opłat sądowych

10 1. Brak wspólności uprawnień lub obowiązków ("współuczestnictwo formalne"). Artykuł 214 § 2 zd.
2 PPSA wyraża natomiast zasadę rozdzielnego uiszczania opłat sądowych w odniesieniu do sytuacji, w których
uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia nie są wspólne (por. komentarz do art. 202, Nb 3).
Wówczas każdy ze współuczestników formalnych uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego uprawnienia
lub obowiązku (por. post. NSA z 18.6.2008 r., II OZ 615/08, Legalis; post. NSA z 5.1.2011 r., I OZ 980/10, Legalis;
post. NSA z 21.7.2011 r., II OZ 607/11, Legalis; post. NSA z 20.9.2011 r., I OZ 682/11, Legalis; post. NSA z
6.10.2011 r., II OZ 929/11, Legalis; post. NSA z 20.10.2011 r., II OZ 981/11, Legalis; post. NSA z 24.5.2018 r.,
Z uwagi na zaaprobowanie stanowiska przedstawionego pod Nb 4 za dopuszczalne należy uznać uiszczenie
opłaty przez jednego współuczestnika formalnego również od pism wniesionych przez pozostałych (por. też wyr.
WSA w Rzeszowie z 29.1.2009 r., II SA/Rz 692/07, Legalis).
11 2. Odesłanie do art. 202 PPSA. Na temat kwalifikacji konkretnych sytuacji procesowych w kategoriach współ-
uczestnictwa materialnego lub formalnego por. odpowiednio uwagi przedstawione w komentarzu do art. 202.
12 3. Własność i współwłasność nieruchomości a "współuczestnictwo" w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym. W postanowieniu z 6.1.2005 r. (OZ 968/04, Legalis) NSA przyjął, że jeżeli skarżący są właścicielami
różnych działek położonych jedynie na obszarze objętym zaskarżonym rozporządzeniem wojewody i działki te nie
są przedmiotem współwłasności skarżących, to ich prawa i obowiązki nie są wspólne, a w związku z tym zastoso-
wanie znajduje art. 214 § 2 zd. 2 PPSA (tak samo NSA w post. z 3.6.2008 r., II OZ 535/08, Legalis; por. też post.
NSA z 15.9.2011 r., II OZ 775/11, Legalis; post. NSA z 12.10.2011 r., II OZ 944/11, Legalis; post. NSA z 4.2.2014
r., II OZ 93/14, Legalis oraz post. NSA z 4.2.2014 r., II OZ 94/14, Legalis).
Trafnie zwraca uwagę H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 712], że odmien-
na sytuacja – skutkująca obowiązkiem uiszczenia jednej opłaty stosownie do art. 214 § 2 zd. 1 PPSA – zacho-
dziłaby wówczas, gdyby skarżący byli współwłaścicielami jednej nieruchomości położonej na obszarze objętym
działaniem zaskarżonego rozporządzenia wojewody (por. też post. NSA z 16.5.2008 r., II OZ 477/08, Legalis).
W postanowieniu z 16.3.2012 r. (II OSK 501/12, Legalis) NSA wyjaśnił z kolei, że uprawnienia lub obowiązki
skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia, jaki stanowi decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabu-
dowy, nie są wspólne, jeżeli skarżący są właścicielami różnych lokali w nieruchomości znajdującej się w obsza-
rze oddziaływania planowanej inwestycji, a nie są one przedmiotem współwłasności skarżących. Inaczej mówiąc,
jak podkreślił NSA, prawa i obowiązki skarżących są w tej sytuacji takie same, ale nie są wspólne, bowiem nie
wynikają z tego samego tytułu prawnego (zob. też post. NSA z 4.2.2014 r., II OZ 93/14, Legalis oraz post. NSA
z 4.2.2014 r., II OZ 94/14, Legalis).
Wnoszący skargę współwłaściciele tego samego lokalu mieszkalnego są zobowiązani do uiszczenia wpisu
solidarnego od skargi na decyzję stwierdzającą, że określona nieruchomość wraz z zabudowaniami nie podpada
pod działanie przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jeżeli natomiast każdemu ze skar-
żących przysługuje prawo własności do innego lokalu, uznać należy, że każdy z nich reprezentuje w sprawie
swój własny interes prawny, czego nie zmienia fakt, że cel, który chcą oni osiągnąć, zaskarżając decyzję stwier-
dzającą, iż określona nieruchomość wraz z zabudowaniami nie podlegała działaniu przepisów dekretu z 1944 r. o
przeprowadzeniu reformy rolnej, jest dla nich wspólny (por. post. NSA z 20.9.2011 r., I OZ 673/11, Legalis i post.
Wypada zatem przyjąć, że pismo wnoszone przez kilku skarżących podlega jednej opłacie zgodnie z dyspo-
zycją art. 214 § 2 PPSA, gdy wnoszą je skarżący będący współwłaścicielami jednej nieruchomości i z tego tytułu,
a więc z praw do jednej nieruchomości, wywodzą swe uprawnienia do posiadania statusu strony postępowania.
Jednakże każdy ze skarżących jako strona z tytułu posiadania prawa do odrębnych nieruchomości, a nie jednej
wspólnej nieruchomości, ponosi oddzielne koszty postępowania (por. post. NSA z 4.3.2011 r., II OZ 123/11, Lega-
lis; post. NSA z 20.10.2011 r., II OZ 977/11, Legalis; post. NSA z 21.7.2011 r., II OZ 608/11, Legalis; por. też post.
NSA z 7.6.2011 r., II OZ 467/11, Legalis; post. NSA z 20.9.2011 r., I OZ 675/11, Legalis; post. NSA z 20.9.2011
r., I OZ 682/11, Legalis, a także post. NSA z 12.10.2011 r., II OZ 944/11, Legalis).
13 4. Skargi na decyzje dotyczące inwestycji liniowych. Skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji odcinka kra-
jowej drogi ekspresowej złożone przez właścicieli różnych nieruchomości, mimo wniesienia ich w jednym piśmie,
podlegają odrębnemu wpisowi w pełnej wysokości, a obowiązek ten dotyczy każdego ze skarżących stosownie
do art. 214 § 2 zd. 2 PPSA, z tym zastrzeżeniem że w przypadku małżonków będących właścicielami jednej nie-
ruchomości uiszczenie wpisu przez jedno z nich zwalnia drugie z małżonków z tego obowiązku (por. post. NSA
z 25.4.2008 r., II OZ 371/08, Legalis).
14 5. Skargi członków wspólnoty mieszkaniowej (właścicieli lokali). Z kolei w postanowieniu z 2.6.2005 r.
(OSK 1637/04, Prok. i Pr. 2006, Nr 1, poz. 55) NSA wyjaśnił, że skoro skargi na tę samą decyzję organu nadzoru
592322675 1009098
budowlanego składają we własnym imieniu członkowie wspólnoty mieszkaniowej, którzy nie są reprezentowani
przez zarząd tej wspólnoty, to każdy z nich reprezentuje w sprawie własny interes prawny chroniony przepisem
prawa materialnego i nie zmienia tego fakt, że cel, który chcą osiągnąć, jest dla nich wspólny. W związku z tym
skargi wniesione w takiej sytuacji w jednym piśmie podlegają odrębnemu wpisowi w pełnej wysokości od każdej
ze skarg (art. 214 § 2 zd. 2 PPSA).
Również w postanowieniu NSA z 27.6.2008 r. (II OZ 684/08, Legalis) wyrażono – trafne – stanowisko, że o
wspólnych uprawnieniach można mówić wówczas, gdy jest to samo uprawnienie, a nie takie same uprawnienia
(por. post. NSA z 12.10.2011 r., II OZ 943/11, Legalis), i nie zmienia tego fakt, że cel, który strony (uczestnicy)
chcą osiągnąć, jest dla nich wspólny (por. też post. NSA z 20.6.2008 r., II OZ 628/08, Legalis). Brak jest bowiem
uzasadnienia (podstaw) stosowania art. 214 § 2 zd. 1 PPSA z powołaniem się jedynie na wspólny cel skarżących,
co potwierdził NSA w postanowieniach: z 20.9.2011 r. (I OZ 673/11, Legalis), z 12.10.2011 r. (II OZ 941/11,
Legalis), a także z 16.3.2012 r. (II OSK 501/12, Legalis).
15 6. Wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W postanowieniu z 31.10.2008 r.
(II SA/Ol 588/08, Legalis) WSA w Olsztynie zajął stanowisko, że w sprawie dotyczącej wznowienia postępowa-
nia dotyczącego warunków zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci wielorodzinnego budynku mieszkalne-
go na terenie pozostającym w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej wpis powinien być uiszczony
oddzielnie od skarg wniesionych przez każdego ze skarżących posiadającego spółdzielcze prawo do określonego
lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach tej spółdzielni, chociażby skargi zostały objęte jednym pismem
(art. 214 § 2 zd. 2 PPSA).
16 7. Skargi na bezczynność organu. Każdy ze skarżących, jako osoba dotknięta skutkami bezczynności burmi-
strza, legitymuje się własnym uprawnieniem do domagania się od organów administracji wypełniania ciążących
na nich obowiązków. W tej sytuacji nie występuje wspólność praw skarżących, o której mowa w art. 214 §
2 zd. 1 PPSA, a w związku z tym każdy ze skarżących jest obowiązany uiścić oddzielną opłatę (por. post. NSA
z 4.12.2007 r., I OZ 902/07, Legalis).
17 8. Skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli przedmiotem kontroli sądu ad-
ministracyjnego jest uchwała rady miasta w przedmiocie zmiany granicy obwodu szkolnego, a skarżącymi w
tej sprawie są nauczyciele i pracownicy gimnazjum oraz rodzic jednego z uczęszczających do tej szkoły uczniów,
nie można uznać, że ich uprawnienia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, a ich współ-
uczestnictwo ma charakter materialny (post. NSA z 9.11.2011 r., I OZ 833/11, Legalis). Również to, że zaskarżona
uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy wielu podmiotów i została
następnie przez te podmioty zaskarżona, nie oznacza, że nakłada na nich wspólne obowiązki albo uprawnienia
(post. NSA z 12.10.2011 r., II OZ 940/11, Legalis; post. NSA z 12.10.2011 r., II OZ 944/11, Legalis; por. też post.
18 9. Skarga kilku radnych na decyzję o umorzeniu postępowania. W razie wniesienia wspólnej skargi przez
kilku radnych na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na tej podstawie, że nie są oni stroną postępo-
wania administracyjnego, nie ma zastosowania art. 214 § 2 zd. 1 PPSA, ponieważ każdy ze skarżących ma własne
uprawnienie do zaskarżenia decyzji (por. post. NSA z 8.8.2006 r., II OZ 786/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 33;
por. też post. NSA z 8.6.2006 r., II OZ 612/06, Legalis).
Podobne stanowisko, dotyczące konieczności uiszczenia przez każdego z radnych oddzielnej opłaty (wpisu),
NSA zajął w postanowieniu z 28.8.2008 r. (II OZ 845/08, Wspólnota 2009, Nr 16, s. 28).
19 10. Zwolnienie od kosztów sądowych wyłącznie części skarżących. Fakt zwolnienia części skarżących od
kosztów sądowych nie oznacza – w okolicznościach wynikających z art. 214 § 2 zd. 1 PPSA – zwolnienia pozo-
stałych skarżących z obowiązku solidarnego poniesienia opłaty od wnoszonego pisma (por. post. NSA z 26.6.2008
r., II OZ 676/08, Legalis; post. NSA z 10.2.2009 r., II OZ 96/09, Legalis).
20 11. Koszty sądowe a skuteczność czynności procesowych "współuczestników". Normy zawarte w przepisie
art. 214 PPSA dotyczą jedynie kosztów sądowych i nie wpływają na skuteczność czynności w postępowaniu
sądowoadministracyjnym dokonywanych przez jednego współuczestnika tego postępowania w stosunku do pozo-
stałych współuczestników (zob. post. NSA z 21.3.2012 r., I OZ 183/12, Legalis).
III. Naruszenie art. 214 PPSA

21 1. Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 214 PPSA. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w
wyroku z 7.12.2005 r. (II OSK 285/05, Legalis), które należy podzielić, zarzut naruszenia art. 214 PPSA nie stanowi
podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 PPSA, bowiem naruszenie to, o ile nawet w rzeczywistości
miało miejsce, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
1009098 923226756
Art. 217 Do wartości przedmiotu zaskarżenia nie wlicza się odsetek i kosztów związanych z należnością
główną.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Należność pieniężna (dotyczący jej akt lub czynność) jako przedmiot zaskarżenia w
postępowaniu sądowoadministracyjnym.......................................................................... 3
A. Obowiązek wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia........................................... 3
B. Sposób (forma) wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia..................................... 3
C. Pisma wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne w danej instancji........... 4
D. Uchybienia w zakresie wskazywania (oznaczania) wartości przedmiotu zaskarżenia 4
E. Sprawdzenie (weryfikacja) wartości przedmiotu zaskarżenia.................................... 5
F. Odsetki i inne należności uboczne.............................................................................. 5
G. Zakres (granice) należności pieniężnej jako wartości przedmiotu zaskarżenia.......... 6
III. Wątpliwości praktyczne dotyczące określania (charakteru) przedmiotu zaskarżenia
oraz rodzaju należnego wpisu.......................................................................................... 6
I. Wstęp
1 1. Zakres regulacji. Przepisy art. 215–217 PPSA dotyczą problematyki określania oraz sposobu oznaczania
wartości przedmiotu zaskarżenia w sprawach sądowoadministracyjnych. Do prawidłowego ich stosowania nie-
zbędne jest równoległe sięgnięcie do art. 230–231 PPSA oraz do wydanego na podstawie art. 233 PPSA rozpo-
rządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.; por. uwagi do wskazanych
przepisów).
2 2. Dwie kategorie przedmiotów zaskarżenia. Na podstawie powyższych regulacji można wyróżnić dwie sy-
tuacje – pierwszą, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, oraz drugą, gdy przedmiotu
zaskarżenia nie da się określić w postaci należności pieniężnej.
Należy od razu podkreślić, że podział ten w wielu przypadkach powoduje w praktyce trudności we wskazaniu,
czy w danej sprawie mamy do czynienia z pierwszą czy z drugą sytuacją (por. uwagi przedstawione pod Nb 16–33).
Wypada przy tym w pełni zaaprobować stanowisko M. Niezgódki-Medek (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 628–629), że w postępowaniu przed sądem admi-
nistracyjnym przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 PPSA, a zatem okre-
ślenie "wartość przedmiotu zaskarżenia" użyte w art. 215–217 PPSA, szczególnie w odniesieniu do należności
pieniężnych (art. 216 PPSA), stanowi pewne uproszczenie i skrót myślowy. W rzeczywistości bowiem wartością
przedmiotu zaskarżenia w ujęciu komentowanych przepisów jest wartość uprawnienia lub obowiązku, w tym
w szczególności należności pieniężnej, którą ustala, określa lub której w inny sposób dotyczy zaskarżony akt lub
czynność (por. post. NSA z 30.1.2007 r., II GSK 3/07, Legalis; wyr. NSA z 29.7.2008 r., II GSK 250/08, Legalis;
post. NSA z 8.7.2009 r., I OZ 706/09, Legalis; post. NSA z 9.3.2010 r., I GSK 89/10, Legalis; por. też post. NSA
z 19.1.2011 r., I FZ 472/10, Legalis; post. NSA z 28.1.2011 r., II FSK 2656/10, Legalis; post. NSA z 30.8.2011 r.,
I FZ 224/11, Legalis; zob. ponadto uchw. NSA z 3.10.2016 r., I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, Nr 1, poz. 1).
Interesująco na tym tle przedstawia się również wywód zaprezentowany w postanowieniu NSA z 24.1.2013
r. (II FZ 1047/12, Legalis), gdzie czytamy, że dokonując literalnej wykładni komentowanych przepisów, należa-
łoby dojść do wniosku, iż w sprawach sądowoadministracyjnych każde pismo strony podlegałoby opłacie stałej,
gdyż przedmiotem zaskarżenia mogą być wyłącznie akty lub czynności organów administracji publicznej (a nie
należności pieniężne). Dlatego też "przedmiot zaskarżenia" należy rozumieć szerzej, jako przedmiot postępowania
objęty zaskarżonym aktem bądź czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 PPSA.
3 3. Przedmiot zaskarżenia a wpis stosunkowy. W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność
pieniężna, pobiera się wpis stosunkowy (art. 231 PPSA) w wysokości wynikającej z § 1 WysOpłR uzależnionej
od wartości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem lub czynnością (por. też post. NSA z 26.8.2011 r., II
GZ 387/11, Legalis oraz post. NSA z 10.1.2014 r., II FZ 1329/13, Legalis).
4 4. Przedmiot zaskarżenia a wpis stały. W pozostałych sprawach, w których przedmiot zaskarżenia nie da
się określić w postaci należności pieniężnej, pobiera się wpis stały w wysokości wynikającej z § 2 i 4 WysOpłR.
1009098 923226752
II. Należność pieniężna (dotyczący jej akt

lub czynność) jako przedmiot zaskarżenia
A. Obowiązek wskazania
wartości przedmiotu zaskarżenia
5 1. Wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia w piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej
instancji. W rozumieniu zatem art. 215 § 1 PPSA wysokość opłaty (wpisu) zależy od wartości przedmiotu zaskar-
żenia jedynie wówczas, gdy przedmiotem tym jest należność pieniężna, a zatem wyłącznie w takim przypadku
istnieje obowiązek wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia w piśmie wszczynającym postępowanie sądo-
we w danej instancji.
Innymi słowy obowiązek wynikający z art. 215 § 1 PPSA dotyczy wyłącznie sytuacji wskazanych w art.
216 PPSA, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, od wysokości której pobiera się wpis
stosunkowy. Wówczas jako wartość przedmiotu zaskarżenia należy wskazać wyrażoną w walucie polskiej kwotę
pieniężną równą całości lub części należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem lub czynnością, przy
czym należy pamiętać o zaokrągleniu tej kwoty wzwyż do pełnych złotych (art. 215 § 2 PPSA; por. też post. NSA
z 14.4.2010 r., I FZ 59/10, Legalis).
Niewskazanie w powyższym przypadku wartości przedmiotu zaskarżenia w piśmie wszczynającym postępowa-
nie w danej instancji stanowi brak formalny tego pisma, który powinien zostać uzupełniony w trybie art. 49 PPSA.
W razie nieuzupełnienia przez stronę (uczestnika) tego braku, środek prawny (skarga, sprzeciw od decyzji, wnio-
sek, skarga kasacyjna, zażalenie, skarga o wznowienie postępowania) objęty wniesionym pismem podlega odrzu-
ceniu (art. 58 § 1 pkt 3, art. 178 lub 180 odpowiednio w zw. z art. 64 § 3, art. 64b § 1, art. 197 § 2, art. 276 PPSA;
por. też post. NSA z 2.7.2008 r., I GSK 885/07, Legalis; post. NSA z 21.2.2012 r., II FSK 40/12, Legalis i post.
Ze względu na treść art. 285a § 4 oraz art. 285l PPSA w zw. z § 3 WysOpłR niejednoznacznie przedstawia się
na tym tle sytuacja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (por. komentarz do
art. 230–231, Nb 16 oraz szerzej P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu, s. 1093 i n.).
Strona, wnosząc skargę kasacyjną, może podać wartość przedmiotu zaskarżenia niższą niż w skardze, gdy
ogranicza na etapie środka odwoławczego wszczynającego postępowanie w drugiej instancji swoje żądanie do
niższej kwoty (post. NSA z 30.10.2014 r., I GZ 465/14, Legalis).
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 1.10.2014 r. (II FZ 1356/14, Legalis), zbyt rygorystyczne i formalistyczne
potraktowanie kwestii wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady
prawa do sądu, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
B. Sposób (forma) wskazania

6 1. Oznaczanie wartości przedmiotu zaskarżenia (kwestie formalne). Wymóg wskazania przez stronę war-
tości przedmiotu zaskarżenia, zawarty w art. 215 § 1 PPSA, jest spełniony nie tylko przez wyraźne określenie
kwoty tej wartości przy wnoszeniu skargi lub na wezwanie przewodniczącego, lecz także wówczas, gdy wartość
przedmiotu zaskarżenia wynika z treści skargi lub z treści odpowiedzi na powyższe wezwanie (por. post. NSA z
2.7.2008 r., I GSK 885/07, Legalis; to samo dotyczy odpowiednio pozostałych kategorii pism objętych obowiąz-
kiem wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia).
W postanowieniu z 31.1.2008 r. (II FSK 1723/07, Legalis) NSA trafnie wyjaśnił, że art. 215 § 1 PPSA nie
reguluje, w którym miejscu pisma procesowego i w jaki sposób powinna być wskazana wartość przedmiotu za-
skarżenia, lecz jedynie wymaga, żeby w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji
podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość opłaty. Ponieważ zatem skarga (lub
odpowiednio inne pismo), jako pismo w postępowaniu sądowym, stanowi jedną całość, kolejność umieszczenia
jej elementów nie decyduje o zachowaniu przez stronę wymogów formalnych.
W sytuacji gdy sąd pierwszej instancji dysponuje informacją o wartości przedmiotu zaskarżenia, nie ma
podstaw do przyjęcia, że brak podanej wartości przedmiotu zaskarżenia uniemożliwia nadanie sprawie biegu.
392322675 1009098
Oznacza to, że w takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki wystosowania wezwania, o którym mowa w art. 49 §
1 PPSA, a w konsekwencji – odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (to samo dotyczy odpowiednio
pozostałych kategorii pism objętych obowiązkiem wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia).
7 2. Rozdzielenie skarg objętych jednym pismem a oznaczenie wartości przedmiotu zaskarżenia. Sam fakt
rozdzielenia przez WSA wniesionego przez skarżącego pisma na trzy skargi odnoszące się do trzech decyzji organu
odwoławczego nie może spowodować skutku prawnego w postaci zniesienia uprzednio podanej w piśmie wartości
przedmiotu zaskarżenia, a w związku z tym WSA nie ma w takiej sytuacji podstaw prawnych do wzywania
skarżącego do podania wartości przedmiotu zaskarżenia (por. post. NSA z 13.6.2008 r., II FSK 583/07, Legalis; od-
powiednio dotyczy to również pozostałych rodzajów pism, w których podaje się wartość przedmiotu zaskarżenia).
8 3. Odesłanie do art. 230–231 oraz 233 PPSA. Na temat pojęć "wpis stosunkowy" i "wpis stały" oraz przypad-
ków, w których wpisy te są pobierane, co ma znaczenie z punktu widzenia obowiązku wynikającego z art. 215 §
1 PPSA, por. komentarze do art. 230–231 oraz art. 233.
C. Pisma wszczynające postępowanie

sądowoadministracyjne w danej instancji
9 1. Rodzaje pism. Pismami wszczynającymi postępowanie sądowe w danej instancji są, w rozumieniu art. 215 §
1 PPSA: skarga, sprzeciw od decyzji, wniosek, skarga kasacyjna, zażalenie, skarga o wznowienie postępo-
wania oraz skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Obowiązek wskazywania wartości przedmiotu zaskarżenia, o którym mowa w art. 215 § 1 PPSA, z gruntu nie
dotyczy jednak wniosku oraz zażalenia, bowiem od tych pism, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 WysOpłR,
pobiera się zawsze wpis stały w wysokości 100 zł.
Analogiczna sytuacja zachodzi w odniesieniu do sprzeciwu od decyzji, co obecnie wynika wprost z § 2 ust.
1 pkt 6a WysOpłR, zgodnie z którym od sprzeciwów od decyzji pobiera się wpis stały także w wysokości 100
zł. Przed 7.12.2017 r. przyjęte natomiast było, że sprawa dotycząca decyzji o charakterze kasacyjnym uchyla-
jącej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie
art. 138 § 2 i 4 KPA (odpowiednio art. 233 § 2 OrdPU) nie jest sprawą dotyczącą należności pieniężnej (por. po-
st. NSA z 4.3.2005 r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 118; post. NSA z 13.6.2008 r., II FZ 184/08,
Legalis; post. NSA z 12.1.2009 r., II FZ 574/08, Legalis; zob. też post. NSA z 3.11.2011 r., II FZ 636/11, Legalis;
post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 814/11, Legalis; post. NSA z 19.4.2012 r., II FZ 171/12, Legalis; post. NSA z
26.7.2010 r., II FSK 1436/10, Legalis; post. NSA z 16.2.2015 r., II FZ 15/15, Legalis oraz wyr. NSA z 14.1.2016 r.,
II FSK 3173/13, Legalis). W efekcie sprzeciw od decyzji zawsze podlegał wpisowi stałemu (bez względu na to,
czy postępowanie przed organem administracji meriti dotyczy należności pieniężnej), który obecnie wynosi 100
zł, natomiast przed 7.12.2017 r. jego wysokość była uzależniona od rodzaju (kategorii) sprawy, w jakiej doszło
do wydania decyzji kasatoryjnej zaskarżonej sprzeciwem. Skutek z punktu widzenia komentowanych przepisów
art. 215–217 PPSA jest natomiast taki, że w sprzeciwie od decyzji nie ma obowiązku wskazywania wartości
przedmiotu zaskarżenia.
D. Uchybienia w zakresie wskazywania

(oznaczania) wartości przedmiotu zaskarżenia
10 1. Niewłaściwa kwalifikacja przedmiotu zaskarżenia oraz jej skutki procesowe. W praktyce, na skutek
wspomnianych już trudności we wskazaniu, czy w danej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której przed-
miotem zaskarżenia jest należność pieniężna, a zatem czy należy pobrać wpis stały czy stosunkowy (por. również
uwagi przedstawione pod Nb 16–33), może się zdarzyć, że strona (uczestnik) nie wskazuje w piśmie wartości
przedmiotu zaskarżenia oraz uiszcza wpis stały, uznając, że zaskarżony akt lub czynność nie dotyczą należności
pieniężnej, natomiast ocena przewodniczącego dokonującego formalnego i fiskalnego badania pisma jest w tym
zakresie odmienna.
Wówczas, mając na uwadze § 33 ust. 2 RegWewnUrzWSAR, przewodniczący powinien wezwać wnoszącego
pismo łącznie do uiszczenia wpisu stosunkowego oraz usunięcia braku formalnego pisma poprzez wskazanie
wartości przedmiotu zaskarżenia.
Warto jednak zauważyć, że w takiej sytuacji zaskarżalne zażaleniem jest wyłącznie zarządzenie przewodniczą-
cego w przedmiocie wezwania wnoszącego pismo do uiszczenia brakującej części wpisu (art. 227 § 1 PPSA; por.
też komentarz do art. 220, Nb 9), natomiast zażalenie nie przysługuje od zarządzenia wydanego przez przewodni-
1009098 923226754
czącego w przedmiocie uzupełnienia braku formalnego wniesionego pisma przez wskazanie wartości przedmiotu
zaskarżenia, bowiem w tym zakresie zaskarżalne jest dopiero postanowienie sądu o odrzuceniu środka prawnego
objętego wniesionym pismem (por. art. 49 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 3, art. 178 lub 180 odpowiednio w zw. z art.
64 § 3, art. 64b § 1, art. 197 § 2, art. 276, 285f § 3 PPSA).
W praktyce zatem strona (uczestnik), chcąc uniknąć odrzucenia jej skargi, sprzeciwu od decyzji, wniosku,
skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postępowania lub skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia, powinna uzupełnić w terminie brak formalny wniesionego pisma, przez wskazanie
wartości przedmiotu zaskarżenia, natomiast równolegle może kwestionować w trybie art. 227 w zw. z art. 220 §
1 PPSA wysokość wpisu stosunkowego, do którego uiszczenia została wezwana (por. też post. NSA z 2.7.2008
Jeżeli natomiast strona (uczestnik) błędnie uiściła od pisma wpis stosunkowy zamiast wpisu stałego, oznaczając
zarazem w piśmie wartość przedmiotu zaskarżenia, to zależnie od tego, czy uiszczona kwota wpisu jest zbyt niska,
czy zbyt wysoka, albo przewodniczący podejmie czynności opisane w art. 220 PPSA, albo też nastąpi z urzędu
zwrot stronie (uczestnikowi) nadpłaty w trybie art. 225 PPSA. W tym przypadku, jako że wskazanie wartości
przedmiotu zaskarżenia nie jest wymagane, przewodniczący nie podejmuje żadnych czynności przewidzianych w
art. 49 PPSA.
E. Sprawdzenie (weryfikacja)
11 1. Sprawdzenie przez przewodniczącego (odesłanie do art. 218 PPSA). Podana przez stronę (uczestnika)
wartość przedmiotu zaskarżenia może podlegać sprawdzeniu przez przewodniczącego w trybie art. 218 PPSA (por.
komentarz do tego przepisu). Poza tą sytuacją wartość przedmiotu zaskarżenia wskazana przez stronę (uczestnika)
jest, co do zasady, wiążąca dla określenia wysokości należnej opłaty (zob. post. NSA z 11.3.2014 r., I GZ 50/14,
Legalis).
12 2. Niedopuszczalność weryfikowania wpisu od skargi (sprzeciwu od decyzji) na etapie postępowania ka-
sacyjnego. Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest możliwe ponowne ustalenie lub weryfikowanie wpisu od
skargi (sprzeciwu od decyzji) do sądu administracyjnego pierwszej instancji, gdyż wpis został już prawomocnie
ustalony i pobrany. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w tym zakresie odwoływać się w swoich usta-
leniach do skargi (sprzeciwu od decyzji), a w jej kontekście do treści decyzji administracyjnej, bowiem wysokość
pobranego wpisu jest uzależniona od wartości przedmiotu zaskarżenia wynikającego z treści orzeczenia sądu ad-
ministracyjnego pierwszej instancji, a nie z decyzji administracyjnej (por. post. NSA z 28.5.2007 r., II FPS 7/06,
ONSAiWSA 2007, Nr 5, poz. 113; post. NSA z 29.5.2012 r., II FZ 343/12, Legalis; post. NSA z 28.7.2015 r.,
W świetle powyższego za nietrafny wypada uznać pogląd wyrażony w postanowieniach NSA z 13.2.2014 r.
(I GZ 33/14, Legalis) oraz z 19.3.2014 r. (I GZ 56/14, Legalis), zgodnie z którym wpis od skargi kasacyjnej okre-
śla się, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji), który powinien był zostać
uiszczony według art. 231 PPSA i przepisów rozporządzenia z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegó-
łowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie tego, który faktycznie zo-
stał uiszczony od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji; tak też błędnie NSA w post. z 16.4.2013 r., II FSK
615/13, Legalis). O nietrafności przytoczonego stanowiska świadczy treść przepisów art. 218, 223 i 225 PPSA,
które nie pozwalają NSA swobodnie ingerować w kwestię wysokości wpisu pobranego przez WSA. Tym bardziej
zaś zakaz ten dotyczy sytuacji, w których wysokość wpisu jest elementem postanowienia sądu pierwszej instancji
rozstrzygającego o kosztach postępowania (zwrocie tych kosztów pomiędzy stronami). Nie sposób bowiem, aby
NSA weryfikował takie postanowienie – w zakresie wysokości wpisu pobranego od skargi (sprzeciwu od decyzji)
przez WSA – na etapie fiskalnego badania dopuszczalności skargi kasacyjnej (przy okazji ustalania wysokości
wpisu od skargi kasacyjnej; por. jednak post. NSA z 9.7.2015 r., I FSK 691/15, Legalis).
F. Odsetki i inne należności uboczne

13 1. Odsetki (inne należności uboczne) a wartość przedmiotu zaskarżenia. W przypadkach gdy przedmiotem
zaskarżenia jest należność pieniężna, a zatem wyrażona w walucie polskiej kwota pieniężna objęta zaskarżonym
aktem lub czynnością, do wartości przedmiotu zaskarżenia nie wlicza się odsetek i kosztów związanych z na-
leżnością główną, np. kosztów postępowania przed organem administracji (art. 217 PPSA). Dotyczy to również
592322675 1009098
sytuacji, gdy te odsetki lub koszty mogą być dochodzone w odrębnym postępowaniu w chwili wnoszenia pisma
podlegającego opłacie.
Jednakże gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność dotyczące wyłącznie odsetek, kosztów lub innych
należności ubocznych (akcesoryjnych), te właśnie kwoty są główną należnością pieniężną, która stosownie do
art. 216 PPSA stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia (tak wprost NSA w post. z 11.6.2008 r., II FZ 238/08,
Legalis; por. też post. NSA z 13.3.2009 r., II FZ 601/08, Legalis oraz post. NSA z 11.1.2012 r., I FZ 503/11, Legalis).
14 2. Odsetki (inne należności uboczne) jako część przedmiotu zaskarżenia. Skoro podatnik zaskarżył decyzję
dyrektora izby skarbowej zawierającą rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia wysokości zaliczki na podatek
dochodowy oraz odsetek od tej (niezapłaconej) zaliczki w całości, to suma tych kwot stanowi wartość przed-
miotu zaskarżenia, o której mowa w art. 216 PPSA (por. wyr. NSA z 30.1.2008 r., II FSK 1657/06, Legalis; post.
NSA z 10.1.2005 r., FZ 398/04, niepubl., a także post. NSA z 13.10.2015 r., II FZ 730/15, Legalis).
G. Zakres (granice) należności pieniężnej

jako wartości przedmiotu zaskarżenia
15 1. Zakwestionowana w skardze część należności pieniężnej jako wartość przedmiotu zaskarżenia. Zgod-
nie z uchwałą NSA z 28.1.2008 r. (I FPS 7/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 24, z glosą M. Bogusza, OSP 2009,
Nr 3), do której zdanie odrębne zgłosiło dwóch sędziów (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 31), w świetle przepisów
art. 231 w zw. z art. 215 i 216 PPSA wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności pienięż-
nej, która została zakwestionowana w skardze (por. także post. NSA z 13.5.2011 r., I FSK 507/11, Legalis; post.
NSA z 29.2.2012 r., II FZ 129/12, Legalis; post. NSA z 29.2.2012 r., II FZ 130/12, Legalis; post. NSA z 18.4.2012
r., II FZ 127/12, Legalis; post. NSA z 10.6.2013 r., I FZ 185/13, Legalis; zob. też post. NSA z 6.12.2012 r., I FZ
563/12, Legalis; post. NSA z 25.9.2014 r., I FZ 284/14, Legalis; post. NSA z 30.11.2015 r., II FZ 816/15, Legalis).
Reguła powyższa nie odnosi się natomiast do sprzeciwu od decyzji, bowiem sprawy dotyczące decyzji o cha-
rakterze kasacyjnym, uchylających rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponow-
nego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 i 4 KPA (odpowiednio art. 233 § 2 OrdPU) nie są sprawami dotyczą-
cymi należności pieniężnych (por. post. NSA z 4.3.2005 r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 118; post.
NSA z 13.6.2008 r., II FZ 184/08, Legalis; post. NSA z 12.1.2009 r., II FZ 574/08, Legalis; zob. też post. NSA
z 3.11.2011 r., II FZ 636/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 814/11, Legalis; post. NSA z 19.4.2012 r.,
II FZ 171/12, Legalis; post. NSA z 26.7.2010 r., II FSK 1436/10, Legalis; post. NSA z 16.2.2015 r., II FZ 15/15,
Legalis oraz wyr. NSA z 14.1.2016 r., II FSK 3173/13, Legalis). Dlatego też od sprzeciwu od decyzji pobiera się
wpis stały w wysokości 100 zł, co obecnie wynika wprost z § 2 ust. 1 pkt 6a WysOpłR.
III. Wątpliwości praktyczne dotyczące

określania (charakteru) przedmiotu
zaskarżenia oraz rodzaju należnego wpisu
16 1. Decyzje podatkowe określające wysokość straty. Przechodząc do omówienia trudności praktycznych
związanych ze wskazaniem, czy w danej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, można na
początek wymienić sprawy ze skarg na decyzje podatkowe określające wysokość straty.
Jakkolwiek w piśmiennictwie można spotkać pogląd, że wysokość straty stanowi samoistny przedmiot decyzji,
a tym samym – jako samodzielną należność pieniężną – należy ją podawać jako wartość przedmiotu zaskarżenia,
w orzecznictwie przeważył pogląd przeciwny.
W efekcie od skarg na decyzje określające wysokość straty w praktyce pobierany jest wpis stały, co oznacza
również, że strona (uczestnik) nie ma w tych przypadkach obowiązku podawania wartości przedmiotu zaskarżenia
zgodnie z art. 215 § 1 PPSA (por. M. Kulikowska, M. Piłaszewicz, Koszty w ustawie o postępowaniu, s. 9 i n.; por.
też post. NSA z 24.11.2006 r., II FZ 676/06, Legalis; post. NSA z 30.1.2007 r., II GSK 3/07, Legalis).
17 2. Sprawy podatkowe i celne. Kwestie związane z charakterem wpisu w sprawach podatkowych, a także
celnych są oceniane niejednoznacznie również w szerszym zakresie.
Zdaniem jednych autorów w tych kategoriach spraw wpis stały w zasadzie nie powinien być pobierany, bowiem
z natury rzeczy przedmiotem tych spraw są należności pieniężne (por. S. Babiarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis
stosunkowy, s. 154 i n.).
1009098 923226756
Inni autorzy podnoszą natomiast, że nie wszystkie decyzje podatkowe i celne wykazują bezpośredni związek
z należnością pieniężną, której dotyczą, a zatem wpis stały powinno się pobierać m.in. od decyzji wydawanych w
przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania ulg płatniczych, decyzji umarzających postępowanie w sprawie,
decyzji wydawanych w przedmiocie zabezpieczenia zobowiązań podatkowych (K. Stuła-Marcela, P. Łukasik, Wpis
stały, s. 22 i n.; por. też post. NSA z 17.2.2012 r., II FZ 119/12, Legalis).
Powyższa rozbieżność poglądów ma również oczywiste konsekwencje praktyczne z punktu widzenia obowiąz-
ku wynikającego z art. 215 § 1 PPSA (por. też post. NSA z 21.12.2006 r., I FZ 551/06, Legalis), dotyczące koniecz-
ności pobierania wpisu stałego od skargi na decyzję o zabezpieczeniu na majątku podatnika kwoty pieniężnej (w
ocenie sądu przedmiotem zaskarżenia nie jest w takim przypadku należność pieniężna; por. post. NSA z 15.5.2008
r., II FSK 1651/06, POP 2008, Nr 4, poz. 51).
Nie budzi natomiast co do zasady wątpliwości konieczność pobierania wpisu stosunkowego od tzw. decyzji
określających, wydawanych na podstawie art. 21 § 3 OrdPU (zob. post. NSA z 12.12.2013 r., I GSK 1011/13,
Legalis; post. NSA z 26.2.2014 r., I GZ 41/14, Legalis, a także post. NSA z 25.3.2014 r., I GZ 63/14, Legalis).
Jak wyjaśnił ponadto NSA w postanowieniu z 25.9.2013 r. (II FZ 740/13, Legalis), decyzja, w której określono
wyłącznie dochód w wysokości niepowodującej powstania zobowiązania podatkowego, nie może być uznana za
akt kreujący należność pieniężną bądź stwierdzający jej istnienie, a tym samym podlega wpisowi stałemu.
Z kolei w postanowieniu NSA z 1.8.2013 r. (II FZ 578/13, Legalis) przyjęto, że jeżeli skarga dotyczy zarówno
samej zasady opodatkowania określonego dochodu i zastosowanej stawki podatku, a dodatkowo także wyliczenia
dochodu, którego skarżący nie obliczył i nie zadeklarował samodzielnie, to wartością przedmiotu zaskarżenia dla
potrzeb wpisu sądowego jest wysokość tej kwestionowanej części określonego w decyzji zobowiązania podatko-
wego.
18 3. Decyzje podatkowe o charakterze kasatoryjnym i odmownym. Od skargi na decyzję kasatoryjną, o
której mowa w art. 233 § 2 OrdPU, należy uiścić wpis stały, bowiem w decyzji tej nie orzeka się o zasadności
żądania strony i dlatego ma ona tylko pośredni związek z należnością pieniężną (por. post. NSA z 4.3.2005 r.,
II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 118; post. NSA z 13.6.2008 r., II FZ 184/08, Legalis; post. NSA z
12.1.2009 r., II FZ 574/08, Legalis; post. NSA z 3.11.2011 r., II FZ 636/11, Legalis; zob. też post. NSA z 16.2.2015
r., II FZ 15/15, Legalis; wyr. NSA z 14.1.2016 r., II FSK 3173/13, Legalis; wyr. NSA z 12.10.2017 r., I OSK
901/17, Legalis).
Również od skargi na decyzję organu podatkowego odmawiającą umorzenia zaległości podatkowej pobiera
się wpis stały, o którym mowa w art. 231 zd. 2 PPSA, co oznacza, że w takim przypadku przedmiotem zaskarżenia
nie jest, w ocenie sądu, należność pieniężna (por. uchw. NSA z 26.10.2009 r., II FPS 2/09, POP 2010, Nr 1; por.
też post. NSA z 21.5.2009 r., I FZ 44/09, Legalis).
19 4. Decyzje podatkowe w sprawach dotyczących stwierdzenia nadpłaty. Od skargi na decyzję w przedmiocie
odmowy stwierdzenia nadpłaty w podatku akcyzowym należy uiścić wpis stosunkowy, co oznacza, że przedmio-
tem zaskarżenia jest w tym przypadku należność pieniężna (post. NSA z 24.4.2008 r., I FZ 165/08, Legalis; por.
też post. NSA z 3.3.2008 r., I FZ 80/08, Legalis). Pogląd ten uogólnił NSA w postanowieniu z 20.9.2011 r. (II FZ
487/11, Legalis), wskazując, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nadpłaty należny jest wpis stosunkowy.
Stanowisko to jest konsekwentnie kontynuowane w najnowszym orzecznictwie (zob. post. NSA z 18.7.2013 r., II
FZ 541/13, Legalis; post. NSA z 24.10.2013 r., II FZ 822/13, Legalis; post. NSA z 12.12.2013 r., II FSK 3058/13,
Legalis; post. NSA z 17.6.2014 r., I GZ 132/14, Legalis; zob. też post. NSA z 15.5.2013 r., II FZ 230/13, Legalis;
Przepis art. 216 PPSA nie zwalnia z obowiązku wskazywania wartości przedmiotu zaskarżenia w przypadku
zaskarżenia decyzji "wymiarowej" organu podatkowego, a jedynie wskazuje, jak prawidłowo określić wartość
przedmiotu zaskarżenia (post. NSA z 21.10.2011 r., II FSK 1888/11, Legalis).
20 5. Wartość celna a wartość podatku. W sprawie ze skargi na decyzję uznającą zgłoszenie celne za nieprawi-
dłowe w zakresie wartości celnej oraz określającej należny podatek od towarów i usług z tytułu importu towa-
rów pobiera się wpis stały od rozstrzygnięcia w sprawie celnej, a także wpis stosunkowy w sprawie podatku od
różnicy między kwotą podatków wskazaną w zgłoszeniu celnym a kwotą tych podatków określoną w zaskarżonej
decyzji, chyba że strona zakwestionowała inną wysokość podatków (por. post. NSA z 21.1.2008 r., I GSK 2039/06,
21 6. Cło jako należność pieniężna. Jak przyjął NSA w wyroku z 2.9.2008 r. (I GSK 1002/07, Legalis), jeżeli
strona skarży decyzję określającą wysokość cła (wysokość długu celnego), to przedmiotem zaskarżenia jest cło,
a więc należność pieniężna.
W konsekwencji, jeżeli decyzja określa kwotę cła, to skarga na decyzję w tym przedmiocie jest objęta wpisem
stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, art. 216 i 231 PPSA jest
należność pieniężna.
Dalej NSA wyjaśnił, że w sprawie celnej wartością przedmiotu zaskarżenia jest wartość tego, co w ramach
przedmiotu zaskarżonej decyzji jest przez stronę kwestionowane, a zatem, jeżeli skarga nie dotyczy pełnej wy-
sokości cła określonego w decyzji, tylko jej części, to wartością przedmiotu zaskarżenia na potrzeby wpisu
792322675 1009098
sądowego jest wysokość tej kwestionowanej części cła, bez względu na to, czy jest to wartość dodatnia czy
ujemna (por. także post. NSA z 13.5.2011 r., I FSK 507/11, Legalis).
Równocześnie w przywołanym wyroku NSA wyraził dezaprobatę dla stanowiska sądu pierwszej instancji, któ-
ry odrzucił skargę w sytuacji, gdy strona w celu nadania sprawie biegu uiściła kwotę wielokrotnie przekraczającą
wysokość opłaty należnej, a następnie, stosując się do wezwania o uzupełnienie braku formalnego skargi, podała
wartość przedmiotu zaskarżenia wyrażoną w procentach.
Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z 2.7.2008 r. (I GSK 877/07, Legalis), zwracając jednak uwa-
gę, że jeżeli decyzja określa kwotę cła, to skarga na tę decyzję objęta jest wpisem stosunkowym, natomiast
jeżeli decyzja w sprawie celnej dotyczy tylko określenia wartości celnej towarów, bez wskazania kwoty należ-
ności celnych, to skarga na decyzję w tym przedmiocie podlega wpisowi stałemu, ponieważ wartość celna nie
jest należnością pieniężną, lecz stanowi jedynie podstawę do określenia wysokości należności pieniężnych – cła i
podatku (por. też post. NSA z 7.10.2004 r., GZ 36/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 48; post. NSA z 27.5.2008
22 7. Sprawy z zakresu prawa budowlanego. W sprawie ze skargi na postanowienie wojewódzkiego inspektora
budowlanego wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku przedmiotem zaskarżenia jest
należność pieniężna, a zatem od skargi powinien być uiszczony wpis stosunkowy, w skardze zaś powinna zostać
wskazana wartość przedmiotu zaskarżenia (por. post. NSA z 30.11.2006 r., II OSK 1730/06, ONSAiWSA 2007,
Nr 4, poz. 81; por. post. NSA z 25.7.2007 r., II OZ 642/07, OSG 2007, Nr 11, poz. 117, z glosą P. Brzozowskiego,
Lex/el. 2007).
Z kolei w postanowieniu z tej samej daty (II OZ 641/07, OSG 2007, Nr 11, poz. 118) NSA przyjął, że posta-
nowienie kasacyjne, które uchyla postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i przekazuje sprawę organowi
pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, nie nakłada na skarżącego żadnego zobowiązania stanowiącego
należność pieniężną, która nie jest w takim przypadku przedmiotem zaskarżenia, wobec czego od skargi na takie
postanowienie pobiera się wpis stały.
23 8. Opłaty za korzystanie ze środowiska. Ustalenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska i
kwestia odroczenia terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska (por. art. 284 i n. ustawy z 27.4.2001
r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) to dwie różne sprawy, z których tylko przed-
miotem pierwszej są należności pieniężne, co uzasadnia pobranie wpisu stosunkowego w przypadku skargi do
sądu administracyjnego, natomiast druga decyzja dotyczy wartości niematerialnej (odroczenia terminu płatności),
co implikuje pobranie od skargi na tę decyzję wpisu stałego (por. post. NSA z 21.12.2004 r., OZ 824/04, Legalis).
24 9. Opłaty koncesyjne. W sprawie o zwrot opłaty koncesyjnej pobiera się wpis stosunkowy, bowiem przed-
miotem zaskarżenia jest w takim wypadku należność pieniężna (por. post. NSA z 16.12.2004 r., GZ 137/04, ONSA-
iWSA 2005, Nr 4, poz. 69).
25 10. Opłaty legalizacyjne. Opłata legalizacyjna stanowi należność pieniężną w rozumieniu art. 216 PPSA (por.
wyr. NSA z 14.4.2005 r., OSK 1384/04, Legalis; wyr. NSA z 13.12.2007 r., II OSK 1692/06, Legalis).
26 11. Opłaty sanacyjne. Od skargi na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spo-
żywczych zapadłą w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia był nakaz wycofania nawozu z obrotu oraz
nałożenie opłaty sanacyjnej, jako że przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, pobiera się wpis stosun-
kowy (por. post. NSA z 30.5.2008 r., II GZ 163/07, Legalis).
27 12. Stypendia oraz płatności dla rolników. W sprawach dotyczących przyznawania stypendiów socjalnych
lub za wyniki w nauce przedmiotem zaskarżenia jest prawidłowość ustalenia istnienia bądź nieistnienia upraw-
nienia do otrzymania tego stypendium, a nie kwota pieniężna. Skutkuje to zatem koniecznością pobierania w takich
sprawach wpisu stałego, co równocześnie wyłącza obowiązek podawania w pismach wszczynających postępowa-
nie w danej instancji wartości przedmiotu zaskarżenia zgodnie z art. 215 § 1 PPSA (por. post. NSA z 27.9.2007
Podobnie w sprawach ze skarg na decyzje odmawiające przyznania różnego rodzaju płatności mieszczący-
ch się w ramach pomocy udzielanej rolnikom ze środków unijnych i krajowych należy pobierać wpis stały,
ponieważ są to decyzje odmawiające przyznania określonego świadczenia, a nie decyzje o odmowie przyznania
świadczenia w określonej wysokości (por. post. NSA z 28.1.2011 r., II GZ 419/10, Legalis; post. NSA z 9.3.2011
r., II GZ 93/11, Legalis, a także post. NSA z 11.5.2011 r., II GZ 239/11, Legalis). W tych sytuacjach zatem rów-
nież wyłączony jest obowiązek podawania w pismach wszczynających postępowanie w danej instancji wartości
przedmiotu zaskarżenia.
28 13. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skoro decyzja w przedmiocie umorzenia
postępowania administracyjnego nie jest decyzją, której przedmiotem jest należność pieniężna w rozumieniu
art. 216 PPSA, to stosownie do art. 231 zd. 2 PPSA jest aktem wydanym "w innej sprawie", w której pobiera się
wpis stały (por. post. NSA z 11.4.2008 r., II FSK 327/07, Legalis; post. NSA z 14.7.2010 r., II GZ 150/10, Legalis
oraz post. NSA z 12.12.2012 r., I FZ 472/12, Legalis).
29 14. Należność pieniężna jako przedmiot zaskarżenia – dwie interpretacje (wąska i szeroka). Mając na
uwadze przedstawione wątpliwości praktyczne dotyczące tego, czy w danej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest
1009098 923226758
należność pieniężna, można w zasadzie przyjąć dwa sposoby – wąski oraz szeroki – interpretowania komentowa-
nych przepisów, w tym w szczególności art. 216 PPSA.
Wąska wykładnia tych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że należność pieniężna stanowi przedmiot
zaskarżenia wyłącznie wtedy, kiedy strona kwestionuje wysokość ustalonej lub określonej należności pieniężnej w
sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżonego aktu (czynności) było ustalenie bądź określenie wysokości tej należności.
W takim też kierunku zdaje się iść duża część orzeczeń sądów administracyjnych (por. np. post. NSA z 18.3.2010
r., II GZ 39/10, Legalis; post. NSA z 9.3.2011 r., II GZ 93/11, Legalis; post. NSA z 11.5.2011 r., II GZ 239/11,
Legalis, a także post. NSA z 28.1.2011 r., II GZ 419/10, Legalis).
Z kolei szeroka interpretacja omawianych przepisów wskazuje na to, że o należności pieniężnej jako wartości
przedmiotu zaskarżenia możemy mówić wówczas, gdy kwestionowana przez stronę jest zarówno sama zasada,
jak i wysokość należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem (czynnością). Za taką – szeroką – wykładnią
przemawia brzmienie art. 216 PPSA oraz § 1 WysOpłR, bowiem przepisy te odnoszą się ogólnie do kategorii
należności pieniężnych bez wskazywania, że chodzi wyłącznie o wysokość tych należności (por. też post. NSA z
19.1.2011 r., I FZ 472/10, Legalis).
Stąd też, mając dodatkowo na względzie ogólną regułę wynikającą z art. 134 § 1 PPSA dotyczącą braku zwią-
zania sądu granicami skargi, należałoby raczej przyjąć, że jeżeli zaskarżony akt (czynność) przyznaje lub odbiera
(ogranicza) uprawnienie bądź też nakłada lub zdejmuje (ogranicza) obowiązek, których przedmiotem jest skon-
kretyzowana w tym akcie (czynności) kwota pieniężna, to przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w
rozumieniu komentowanych przepisów, a zatem strona powinna uiścić od pisma wszczynającego postępowanie w
danej instancji wpis stosunkowy oraz oznaczyć w tym piśmie wartość przedmiotu zaskarżenia (por. też post.
r., I GZ 121/13, Legalis oraz uchw. NSA z 3.10.2016 r., I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, Nr 1, poz. 1).
Równocześnie jednak, z uwagi na zakres kognicji sądów administracyjnych, pojęcie należności pieniężnej –
występujące w art. 215–217 oraz 231 PPSA, a także w rozporządzeniu w sprawie wysokości oraz szczegółowych
zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – trzeba ograniczyć wyłącznie do należ-
ności o charakterze publicznoprawnym pobieranych na rzecz państwa lub jednostek samorządu terytorialnego
od obywateli (podatki, cła, opłaty, kary administracyjne, inne daniny itp.), w przedmiocie których organy admini-
stracyjne (podatkowe, celne) orzekają w formach prawnych poddanych kontroli sądów administracyjnych (por. też
post. WSA w Kielcach z 5.6.2008 r., II SA/Ke 237/08, Legalis).
Słusznie więc NSA wyjaśnił w powoływanym już postanowieniu z 2.7.2008 r. (I GSK 877/07, Legalis), że
jeżeli decyzja określa kwotę cła, to skarga na tę decyzję objęta jest wpisem stosunkowym, natomiast jeżeli decyzja
w sprawie celnej dotyczy tylko określenia wartości celnej towarów, bez wskazania kwoty należności celnych, to
skarga na decyzję w tym przedmiocie podlega wpisowi stałemu, ponieważ wartość celna nie jest należnością
pieniężną, lecz jedynie stanowi podstawę do określenia wysokości należności pieniężnych – cła i podatku (por.
też post. NSA z 7.10.2004 r., GZ 36/04, ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 48; post. NSA z 15.5.2008 r., II FSK 1651/06,
POP 2008, Nr 4, poz. 51).
30 15. Bezpośredni związek zaskarżonego aktu lub czynności z należnością pieniężną. Do omawianych po-
wyżej problemów NSA nawiązał również wprost w postanowieniu z 23.9.2008 r. (I FZ 239/08, Legalis), wskazu-
jąc, że wpis stosunkowy powinien zostać pobrany od skargi na akt, który w sposób bezpośredni wiąże się z
należnością pieniężną, przy czym bezpośredni związek między należnością pieniężną a obejmującym ją aktem
zachodzi wtedy, gdy w danym akcie organ konkretyzuje (z reguły określa wysokość) tę należność (por. też post.
NSA z 6.10.2011 r., I FZ 214/11, Legalis; post. NSA z 29.9.2011 r., II GZ 435/11, Legalis; post. NSA z 21.5.2013
r., I GZ 161/13, Legalis; post. NSA z 28.1.2014 r., II FZ 1495/13, Legalis; zob. także post. NSA z 27.5.2015 r.,
Dalej NSA wyjaśnił, że w przypadku zwrotu podatku od towarów i usług, niezależnie od wyboru metody
tego zwrotu, należy pobierać wpis stosunkowy, bowiem mamy wówczas do czynienia z należnością pieniężną.
31 16. Niedopuszczalność dodatkowej przesłanki – "kierunku roszczenia". Trafnie zwrócono również uwa-
gę w orzecznictwie, że skoro obowiązek uiszczania wpisu stosunkowego oraz podawania (oznaczania) wartości
przedmiotu zaskarżenia dotyczy – ogólnie określonych – spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należności
pieniężne, to nie można zaaprobować wprowadzania dodatkowej przesłanki (kwalifikatora) w postaci "kierunku
roszczenia", tzn. wyróżniającej takie sprawy, w których to organ podatkowy podnosi "roszczenie" o daną należność
pieniężną, a nie podatnik będący skarżącym, bądź też zachodzi sytuacja odwrotna (zob. post. NSA z 21.10.2013 r.,
II FZ 809/13, Legalis). Obowiązek uiszczania wpisu stosunkowego oraz podawania (oznaczania) wartości przed-
miotu zaskarżenia dotyczy bowiem wszystkich bez wyjątku spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należ-
ności pieniężne, a więc zarówno tych spraw, w których dana należność pieniężna jest dochodzona przez organ
podatkowy od podatnika (sytuacja wydania decyzji podatkowej), jak i tych spraw, w których dana należność jest
dochodzona przez podatnika od organu podatkowego, jako nienależycie zapłacony lub nadpłacony podatek
992322675 1009098
(sytuacja nadpłaty) (zob. post. NSA z 2.10.2013 r., II FZ 807/13, Legalis; post. NSA z 2.10.2013 r., II FZ 808/13,
Legalis, a także post. NSA z 24.10.2013 r., II FZ 802/13, Legalis).
32 17. Podsumowanie. Dobrą puentę dla przeprowadzonych wyżej rozważań stanowi pogląd wyrażony w posta-
nowieniach NSA z 16.5.2013 r. (I GZ 147/13, Legalis oraz I GZ 148/13, Legalis), w myśl którego wszędzie tam,
gdzie wobec indywidualnego podmiotu zapada rozstrzygnięcie kształtujące jego sytuację prawną w zakresie
jego praw lub obowiązków finansowych co do określonej kwoty, skarga na takie ostateczne rozstrzygnięcie
będzie podlegała wpisowi stosunkowemu.
33 18. Odesłanie do art. 230–231 oraz 233 PPSA. W pozostałym zakresie na temat rodzajów wpisów pobie-
ranych w poszczególnych rodzajach spraw – w zależności od charakteru przedmiotu zaskarżenia – por. szerzej
komentarze do art. 230–231 oraz 233.
1009098 9232267510
Art. 218 Przewodniczący może sprawdzić wartość przedmiotu zaskarżenia oznaczoną w piśmie i zarządzić
w tym celu dochodzenie.
Spis treści
I. Sprawdzenie wartości przedmiotu zaskarżenia.................................................................. 2
A. Zakres podmiotowy.................................................................................................... 2
B. Zakres przedmiotowy.................................................................................................. 2
C. Dochodzenie................................................................................................................ 4
II. Następstwa (skutki) sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia................................. 4
I. Sprawdzenie wartości przedmiotu zaskarżenia
A. Zakres podmiotowy
1 1. Kompetencja przewodniczącego. Przepis art. 218 PPSA wyposaża przewodniczącego w kompetencję do
sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia oznaczonej w piśmie oraz, w razie zaistnienia po temu podstaw,
zarządzenia w tym celu stosownego dochodzenia. Na temat pojęcia "wartość przedmiotu zaskarżenia" por. ko-
mentarz do art. 215–217.
2 2. Uznaniowy charakter kompetencji przewodniczącego. Sprawdzenie wartości przedmiotu zaskarżenia zo-
stało pozostawione do uznania przewodniczącego (por. też post. NSA z 10.8.2011 r., I FZ 216/11, Legalis oraz
post. NSA z 11.3.2014 r., I GZ 50/14, Legalis), jednak należy przyjąć, że działanie takie powinno następować
wyłącznie w przypadkach uzasadnionej wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia przez stronę (uczestnika)
tej wartości (por. post. NSA z 15.11.2011 r., II FZ 603/11, Legalis; post. NSA z 23.3.2012 r., II FZ 201/12, Legalis;
post. NSA z 6.5.2014 r., I GZ 100/14, Legalis oraz post. NSA z 9.3.2016 r., I FZ 4/16, Legalis).
Ponadto, z uwagi na treść art. 212 § 2 PPSA oraz ogólne obowiązki wynikające z przepisów o finansach pu-
blicznych oraz o dyscyplinie tych finansów (por. komentarz do art. 211–213, Nb 13), przewodniczący powinien
czuwać nad tym, aby skarżący prawidłowo oznaczali wartość przedmiotu zaskarżenia i uiszczali związany z nią
wpis stosunkowy w należytej wysokości.
3 3. Brak związania sądu wartością przedmiotu zaskarżenia podaną przez stronę (uczestnika). Jak trafnie
wyjaśnił NSA w postanowieniu z 13.6.2008 r. (II FSK 582/07, Legalis), sąd nie jest związany wartością przedmiotu
zaskarżenia przedstawioną w piśmie wszczynającym postępowanie w danej instancji. Jeśli zatem pełnomocnik
skarżącego określił w skardze wartość przedmiotu sporu, nie ma to wiążącego znaczenia. O tym bowiem, czy w
sprawie pobiera się wpis stały czy stosunkowy, decyduje jej przedmiot. Innymi słowy, wskazanie przez stronę
wartości przedmiotu zaskarżenia nie obliguje sądu do przyjęcia, że takowa istnieje, jeżeli z charakteru spornej
decyzji wynika co innego (post. NSA z 25.3.2011 r., II FZ 121/11, Legalis oraz post. NSA z 9.6.2016 r., I FZ
101/16, Legalis).
W razie gdy w wyniku sprawdzenia przewodniczący wydziału sądu administracyjnego zakwestionuje podaną
wartość przedmiotu zaskarżenia, ma obowiązek zarządzić uiszczenie opłaty w prawidłowej wysokości.
B. Zakres przedmiotowy
4 1. Należność pieniężna jako przedmiot zaskarżenia. Ponieważ komentowany przepis odnosi się do wartości
przedmiotu zaskarżenia oznaczonej w piśmie, należy przyjąć, że sprawdzenie tej wartości – wobec treści art. 215–
216 w zw. z art. 231 zd. 1 PPSA – może nastąpić wyłącznie w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest
należność pieniężna, skarżący zaś jest zobowiązany do uiszczenia wpisu stosunkowego. Tylko wówczas istnieje
bowiem obowiązek oznaczenia w piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji wartości przed-
miotu zaskarżenia (por. też post. NSA z 25.3.2011 r., II FZ 121/11, Legalis).
5 2. Wpis stały. Nie stanowi natomiast sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia w rozumieniu
art. 218 PPSA sytuacja, w której skarżący uiszcza od pisma wpis stały i w związku z tym nie oznacza w piśmie
wartości przedmiotu zaskarżenia, wskutek czego przewodniczący podejmuje działania, o których mowa w art.
1009098 923226752
220 § 1 oraz w art. 49 § 1 PPSA w zw. z § 33 ust. 2 RegWewnUrzWSAR. W tej kwestii por. też komentarz do
art. 215–217, Nb 10.
6 3. Wniosek, zażalenie lub sprzeciw od decyzji. Ponieważ stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 WysOpłR
wpis od wniosku oraz od zażalenia ma charakter stały, strona (uczestnik) nie ma w takich przypadkach obowiązku
podawania wartości przedmiotu zaskarżenia, co z kolei wyłącza możliwość stosowania art. 218 PPSA.
To samo odnosi się do sprzeciwu od decyzji, co obecnie wynika wprost z § 2 ust. 1 pkt 6a WysOpłR, zgodnie
z którym od sprzeciwów od decyzji także pobiera się wpis stały. Przed 7.12.2017 r. przyjęte natomiast było, że
sprawa dotycząca decyzji o charakterze kasacyjnym uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i prze-
kazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 i 4 KPA (odpowiednio art. 233 § 2 OrdPU)
nie jest sprawą dotyczącą należności pieniężnej (por. post. NSA z 4.3.2005 r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005, Nr
6, poz. 118; post. NSA z 13.6.2008 r., II FZ 184/08, Legalis; post. NSA z 12.1.2009 r., II FZ 574/08, Legalis; zob.
też post. NSA z 3.11.2011 r., II FZ 636/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 814/11, Legalis; post. NSA z
19.4.2012 r., II FZ 171/12, Legalis; post. NSA z 26.7.2010 r., II FSK 1436/10, Legalis; post. NSA z 16.2.2015 r., II
FZ 15/15, Legalis oraz wyr. NSA z 14.1.2016 r., II FSK 3173/13, Legalis). W efekcie sprzeciw od decyzji zawsze
podlegał wpisowi stałemu (bez względu na to, czy postępowanie przed organem administracji meriti dotyczy
należności pieniężnej), który obecnie wynosi 100 zł, natomiast przed 7.12.2017 r. jego wysokość była uzależniona
od rodzaju (kategorii) sprawy, w jakiej doszło do wydania decyzji kasatoryjnej zaskarżonej sprzeciwem. Skutek z
punktu widzenia komentowanego przepisu art. 218 PPSA jest natomiast taki, że ponieważ w sprzeciwie od decyzji
– z uwagi na jego podleganie wpisowi stałemu – nie ma obowiązku wskazywania wartości przedmiotu zaskarżenia,
to wyłączona jest również możliwość stosowania do sprzeciwu od decyzji art. 218 PPSA.
Ze względu na treść art. 285a § 4 oraz art. 285l PPSA w zw. z § 3 WysOpłR niejednoznacznie przedstawia się na
powyższym tle sytuacja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia – por. komentarz
do art. 230–231, Nb 16 oraz szerzej P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu, s. 1093 i n.
7 4. Brak wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia a jej sprawdzenie. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu
z 21.1.2008 r. (I GSK 2039/06, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 80), przepis art. 218 PPSA nie ma zastosowania,
gdy strona nie wskazała wartości przedmiotu zaskarżenia w skardze, również na wezwanie przewodniczącego,
bez względu na przyczyny niewskazania tej wartości. Takie działanie strony powinno prowadzić do odrzucenia
skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 2 oraz art. 215 PPSA (zob. też post. NSA z 21.10.2011 r., II
FSK 1888/11, Legalis). Procedura sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia z art. 218 PPSA może bowiem być
zastosowana dopiero wtedy, gdy przewodniczący wydziału dysponuje wartością przedmiotu zaskarżenia podaną
przez stronę i wartość ta budzi jego wątpliwości. Ustalenie wysokości wpisu bez posiadania wiedzy o wartości
przedmiotu zaskarżenia nie jest możliwe, co powoduje, że zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi
jest w takiej sytuacji przedwczesne (post. NSA z 10.2.2011 r., II FZ 32/11, Legalis oraz post. NSA z 7.7.2011 r.,
8 5. Moment sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia. Sprawdzenie wartości przedmiotu zaskarżenia
przez przewodniczącego powinno w zasadzie nastąpić we wstępnej fazie postępowania, co uzasadnia zarówno
systemowa wykładnia komentowanego przepisu, jak też treść art. 62 i 220 PPSA oraz § 33 i n. RegWewnUrzWSAR
(por. też post. NSA z 29.5.2012 r., II FZ 343/12, Legalis).
Należy jednak zwrócić uwagę na art. 223 § 1 PPSA, który daje przewodniczącemu możliwość sprawdzenia
wartości przedmiotu zaskarżenia oraz odpowiedniego zastosowania art. 220 PPSA również na dalszych etapach
postępowania. Regulacja art. 223 § 1 PPSA powinna być jednak traktowana jako wyjątek od ogólnej zasady, że
sprawdzenie wartości przedmiotu zaskarżenia powinno następować w stadium formalnego i fiskalnego badania
skargi na początku postępowania, jeszcze przed nadaniem jej dalszego biegu.
W postanowieniach z 29.5.2012 r. (II FZ 342/12, Legalis i II FZ 343/12, Legalis) NSA wprost wskazał, że na
etapie postępowania kasacyjnego nie jest możliwe ponowne ustalanie czy weryfikowanie wpisu od skargi. Stano-
wisko to potwierdził NSA w postanowieniu z 28.7.2015 r. (I FZ 304/15, Legalis), z którego wynika, że po wydaniu
orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji przewodniczącemu nie przysługuje uprawnienie do bada-
nia wartości przedmiotu sporu i weryfikowania wpisu od skargi w związku ze stwierdzeniem, że wartość ta jest
inna niż przyjęta na etapie wstępnego badania skargi.
9 6. Podstawy sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia. Powzięcie przez przewodniczącego uzasad-
nionych wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia może w za-
sadzie nastąpić wyłącznie wskutek porównania tej wartości z treścią zaskarżonego aktu (czynności) oraz z ma-
teriałem dokumentacyjnym zgromadzonym w toku postępowania poprzedzającego wydanie tego aktu (podjęcie
czynności), który powinien się znajdować w aktach administracyjnych sprawy (por. post. NSA z 15.11.2011 r., II
W sytuacji, w której przewodniczący dysponuje aktami sprawy przekazanymi przez organ stosownie do
art. 54 § 2 PPSA, dokonanie porównania nie nastręcza trudności.
392322675 1009098
Jeżeli jednak zachodzi przypadek wskazany w art. 55 § 2 PPSA, słusznie wskazuje się w piśmiennictwie na
potrzebę dostarczenia przez skarżącego sądowi, oprócz odpisu skargi, także kopii (odpisu) zaskarżonego aktu
lub czynności, tak aby przewodniczący mógł zająć stanowisko w kwestii prawidłowości oznaczenia przez stronę
wartości przedmiotu zaskarżenia.
C. Dochodzenie
10 1. Przebieg dochodzenia. Dochodzenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, polega na porównaniu
przez przewodniczącego wartości przedmiotu zaskarżenia podanej przez skarżącego w piśmie wszczynającym
postępowanie z treścią zaskarżonego aktu (czynności) oraz z materiałem dokumentacyjnym zgromadzonym w to-
ku postępowania poprzedzającego wydanie tego aktu (podjęcie czynności), znajdującym się w aktach administra-
cyjnych sprawy.
Ponadto przewodniczący ma możliwość zwrócenia się do skarżącego oraz do organu o udzielenie stosow-
nych wyjaśnień, jeżeli przeprowadzona analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy okaże się niewy-
starczająca (por. także post. NSA z 15.11.2011 r., II FZ 603/11, Legalis).
Pismo procesowe strony złożone wskutek otrzymania wezwania do określenia wartości przedmiotu zaskarżenia
nie może być potraktowane jako odmowa zastosowania się do tego wezwania, jeżeli nie określa ono wprost tej
wartości (por. post. NSA z 2.7.2008 r., I GSK 880/07, Legalis).
11 2. Forma procesowa wszczęcia dochodzenia oraz pozostałych czynności podejmowanych w jego toku.
Problematyczna wydaje się kwestia formy, w jakiej powinno nastąpić wszczęcie dochodzenia mającego na celu
sprawdzenie podanej przez stronę wartości przedmiotu zaskarżenia, oraz formy, w jakiej powinny następować
dalsze czynności w toku tego dochodzenia.
Brzmienie komentowanego przepisu – w zestawieniu z ogólną regułą dotyczącą podejmowania przez prze-
wodniczącego czynności procesowych w drodze zarządzeń – wskazuje, że przewodniczący powinien w obu opi-
sanych sytuacjach wydawać stosowne zarządzenia odpowiednio o wszczęciu dochodzenia oraz o wezwaniu stron
do udzielenia wyjaśnień. Rodzi to jednak – z punktu widzenia art. 227 oraz art. 163 § 2 w zw. z art. 167 PPSA
– problem dotyczący zaskarżalności tych zarządzeń oraz konieczności ich uzasadniania. Przyjmowana w orzecz-
nictwie szeroka wykładnia art. 227 PPSA mogłaby bowiem prowadzić do konkluzji, że wskazane zarządzenia są
wydawane "w przedmiocie kosztów sądowych", co z kolei prowadziłoby do wniosku o ich zaskarżalności.
Takie stanowisko nie wydaje się jednak trafne, w związku z czym należy opowiedzieć się za rozwiązaniem,
według którego jakkolwiek wszczęcie dochodzenia mającego na celu sprawdzenie podanej przez stronę wartości
przedmiotu zaskarżenia oraz dalsze czynności w toku tego dochodzenia powinny następować w formie zarządzeń
przewodniczącego, to jednak zarządzenia te nie są zaskarżalne zażaleniem na podstawie art. 227 PPSA.
Z tego punktu widzenia, mając na uwadze treść art. 163 § 2 w zw. z art. 167 PPSA, trudno zgodzić się z za-
prezentowaną w orzecznictwie tezą, że w sytuacji, gdy rzeczywista wartość przedmiotu zaskarżenia jest inna niż
ta wskazana w skardze, zarządzenie przewodniczącego wydane w trybie art. 218 PPSA powinno być opatrzone
stosownym uzasadnieniem (zob. np. post. NSA z 24.10.2012 r., I FZ 293/12, Legalis oraz post. NSA z 6.5.2014 r.,
I GZ 100/14, Legalis). Bardziej przekonuje natomiast teza, że jeśli ustalona wartość przedmiotu zaskarżenia jest
inna niż podana w piśmie (skardze) strony, uzasadnienia (zgodnie z art. 141 § 4 w zw. z art. 163 § 2, art. 166 i
167 PPSA) wymaga dopiero zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu, bowiem tylko tak wezwana stro-
na może poznać przyczynę ustalenia wysokości wpisu od kwoty innej niż wskazana przez stronę (post. NSA z
31.10.2013 r., II FZ 908/13, Legalis oraz post. NSA z 13.9.2017 r., I FZ 197/17, ONSAiWSA 2018, Nr 6, poz. 116).
II. Następstwa (skutki) sprawdzenia

12 1. Ustalenie wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia. W przypadku gdy przeprowadzone dochodzenie wy-
każe, że podana przez skarżącego wartość przedmiotu zaskarżenia jest zbyt niska, a w związku z tym również
wysokość uiszczonego wpisu stosunkowego jest niewystarczająca, przewodniczący podejmie czynności, o których
mowa w art. 220 § 1 PPSA (zob. też post. NSA z 24.10.2012 r., I FZ 293/12, Legalis).
W takiej sytuacji skarżącemu będzie oczywiście przysługiwało – na ogólnych zasadach wynikających z art.
227 PPSA (por. komentarz do tego przepisu) – zażalenie na zarządzenie przewodniczącego wzywające skarżącego
do uiszczenia wpisu stosunkowego w należytej wysokości.
13 2. Ustalenie niższej wartości przedmiotu zaskarżenia. Jeżeli natomiast w wyniku przeprowadzonego docho-
dzenia okaże się, że wskazana przez skarżącego wartość przedmiotu zaskarżenia jest zbyt wysoka, a wpis
1009098 923226754
został uiszczony w wysokości przekraczającej wartość wpisu należnego, przewodniczący powinien podjąć czyn-
ności zmierzające do zwrotu skarżącemu powstałej nadpłaty z urzędu w trybie art. 225 PPSA (por. komentarz
do tego przepisu).
14 3. Zaskarżalność zarządzenia wydanego w przedmiocie sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia.
Na zarządzenie przewodniczącego wydane w zakresie sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia nie przysłu-
guje zażalenie, bowiem możliwości zaskarżenia takiego zarządzenia nie przewiduje art. 227 § 1 PPSA (zob. też
post. NSA z 20.8.2013 r., I FZ 353/13, Legalis). Określenie przez przewodniczącego wartości przedmiotu zaskar-
żenia podlega natomiast kontroli wskutek zażalenia na odrębne zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu (por.
post. NSA z 6.5.2014 r., I GZ 100/14, Legalis; post. NSA z 6.5.2014 r., I GZ 101/14, Legalis; post. NSA z 26.6.2014
r., I GZ 181/14, Legalis oraz post. NSA z 1.10.2014 r., II FZ 1356/14, Legalis).
Zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu, w sytuacji, w której ustalona wartość przedmiotu zaskarżenia
jest inna niż podana w piśmie (skardze) strony, wymaga uzasadnienia zgodnie z art. 141 § 4 w zw. z art. 163 §
2, art. 166 i 167 PPSA, bowiem tylko w ten sposób wezwana strona może poznać przyczynę ustalenia wysokości
wpisu od kwoty innej niż wskazana przez stronę (zob. postanowienia NSA: z 31.10.2013 r., II FZ 908/13, Legalis
oraz z 13.9.2017 r., I FZ 197/17, ONSAiWSA 2018, Nr 6, poz. 116).
592322675 1009098
Art. 219
§ 1. Opłatę sądową należy uiścić przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie.
§ 2. Opłatę sądową uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek ban-
kowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Powstanie obowiązku (moment) uiszczenia opłaty sądowej............................................ 2
III. Sposoby uiszczania opłat sądowych................................................................................ 3
IV. Zaokrąglanie kwoty opłaty sądowej................................................................................ 6
V. Pozostałe kwestie............................................................................................................... 6
I. Wstęp
1 1. Opłaty sądowe. Opłatami sądowymi w rozumieniu komentowanego przepisu są – zgodnie z art. 212 §
1 PPSA – wpis (art. 230 PPSA) i opłata kancelaryjna (art. 234 PPSA).
2 2. Pisma podlegające opłatom sądowym. Na temat rodzajów pism podlegających wpisowi lub opłacie kan-
celaryjnej por. komentarz do art. 230–231, Nb 10–19 oraz komentarz do art. 234, Nb 3.
Skutki nieuiszczenia przez stronę (uczestnika) opłaty sądowej określa art. 220 PPSA, wskazując, że sąd nie
podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna opłata, a w przypadku nie-
uzupełnienia tej opłaty na wezwanie przewodniczącego pozostawi on pismo strony (uczestnika) bez rozpoznania
lub sąd je odrzuci (por. komentarz do tego przepisu; por. też post. NSA z 16.6.2009 r., I OZ 613/09, Wspólnota
2009, Nr 30, s. 26).
Jeśli jednak strona cofnie skargę (sprzeciw od decyzji) przed uiszczeniem należnego wpisu, sąd nie rozpatruje
skuteczności cofnięcia skargi (sprzeciwu od decyzji), lecz odrzuca ją z powodu bezskutecznego upływu terminu
do jej opłacenia (post. WSA w Łodzi z 2.3.2011 r., III SA/Łd 56/11, Wspólnota 2011, Nr 11, s. 45).
II. Powstanie obowiązku (moment)

uiszczenia opłaty sądowej
3 1. Wniesienie pisma do sądu. Obowiązek uiszczenia opłaty sądowej powstaje w momencie wniesienia pisma
do sądu, co może nastąpić zarówno poprzez złożenie pisma bezpośrednio w sądzie, jak też w trybach pośrednich
przewidzianych w art. 83 § 3 i 4 PPSA, czyli poprzez oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub konsu-
larnym bądź w dowództwie jednostki wojskowej (żołnierze), administracji zakładu karnego (osoby pozbawione
wolności) albo u kapitana statku (członkowie załogi polskiego statku morskiego).
Obowiązek uiszczenia w należnej wysokości opłaty sądowej od pisma podlegającego takiej opłacie powstaje z
mocy prawa. Zarządzenie przewodniczącego wzywające do opłacenia wpisu ma charakter deklaratoryjny i stano-
wi wyraz obowiązku informacyjnego sądu. Obowiązek uiszczenia opłaty nie jest konsekwencją wskazanego za-
rządzenia przewodniczącego, ale wiąże się z samym faktem wniesienia przez stronę pisma podlegającego opłacie
(post. WSA w Olsztynie z 14.4.2015 r., I SA/Ol 646/14, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 27.1.2011 r. (II GSK 25/11, Legalis), nie jest dopuszczalne dokonanie
zaliczenia nadpłaconego wpisu od skargi na poczet wpisu od skargi w jakiejkolwiek innej sprawie.
4 2. Upływ ustawowego terminu do wniesienia pisma. Jeżeli wniesienie pisma podlegającego opłacie jest ob-
warowane terminem ustawowym (art. 53 § 1, art. 64c § 1, art. 177 § 1, art. 195 § 2, art. 277, 285f § 1 PPSA),
wówczas opłata od takiego pisma powinna zostać uiszczona razem z jego wniesieniem, a najpóźniej w momencie
upływu terminu do wniesienia tego pisma (por. w odniesieniu do skargi kasacyjnej post. NSA z 22.2.2005 r., OZ
1343/04, Legalis).
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym (por. uchw. SN z
7.12.2006 r., III CZP 96/06, OSNC 2007, Nr 9, poz. 133), możliwa i dopuszczalna jest sytuacja, w której strona
(uczestnik) najpierw składa pismo podlegające opłacie, a dopiero później, przed upływem terminu do wniesienia
tego pisma, uiszcza od niego należną opłatę (tak samo NSA w post. z 28.1.2009 r., II FSK 1686/07, Legalis).
Oczywiście dotyczy to tylko tych przypadków, w których – już po wniesieniu pisma, a przed uiszczeniem przez
stronę (uczestnika) opłaty – nie zostaną podjęte przez przewodniczącego działania wskazane w art. 220 PPSA.
1009098 923226752
Powyższa reguła nie ma jednak zastosowania w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość pro-
ceduralną organu, bowiem w tych wypadkach nie ma w zasadzie terminu przewidzianego na wniesienie skargi
(por. post. WSA w Warszawie z 28.10.2008 r., IV SAB/Wa 142/08, Legalis).
5 3. Uiszczenie opłaty przed złożeniem skargi. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 16.10.2007 r. (II FSK
1037/06, Legalis), wniesienie opłaty przed złożeniem skargi do sądu, a więc przed terminem do jej uiszczenia, nie
może skutkować uznaniem, że skarga została prawidłowo opłacona.
6 4. Powtórne wniesienie środka zaskarżenia. W otwartym terminie wynikającym z art. 177 § 1 PPSA strona
może wnieść skargę kasacyjną, choćby jej skarga kasacyjna wniesiona uprzednio została odrzucona na podsta-
wie art. 220 § 3 z powodu jej nieopłacenia (por. post. SN z 26.3.2007 r., I UZ 51/06, OSNAPiUS 2008, Nr 11–
12, poz. 177). To samo dotyczy w zasadzie pozostałych środków zaskarżenia dostępnych w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym.
7 5. Przywrócenie terminu do uiszczenia opłaty. Termin do uiszczenia opłaty sądowej od pisma podlegającego
takiej opłacie może być przywrócony na ogólnych zasadach wynikających z art. 85–89 PPSA. Jako termin usta-
wowy nie podlega on jednak skracaniu lub przedłużaniu w trybie art. 84 PPSA. W tych kwestiach por. szerzej
komentarz do art. 220, Nb 5 oraz post. NSA z 18.11.2014 r. (I GSK 1820/14, Legalis). W postanowieniu z 22.1.2010
r. (I OZ 21/10, Legalis) NSA ponadto wskazał, że okoliczność w postaci braku jasnych regulacji ustawowych co
do rodzaju wpisu nie może być okolicznością usprawiedliwiającą brak winy w opłaceniu wpisu znakami opłaty
sądowej, a tym samym przywrócenie terminu do dokonania czynności w postaci uiszczenia tej opłaty.
8 6. Wniesienie skargi za pośrednictwem organu a uiszczenie opłaty sądowej. Wniesienie skargi w rozumie-
niu komentowanego przepisu następuje w momencie złożenia jej – bezpośrednio lub w trybach pośrednich prze-
widzianych w art. 83 § 3 i 4 PPSA – w organie, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu
postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 PPSA; por. jednak art. 54 § 3 oraz art. 64c § 3 PPSA).
W takiej sytuacji, jakkolwiek samo pismo (skarga) jest składane w organie, już w tym momencie należy uiścić
wpis do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy tego sądu (por. też post. NSA z
27.5.2008 r., I GSK 2347/06, Legalis; wyr. NSA z 29.7.2008 r., II GSK 250/08, Legalis; post. NSA z 19.12.2007
r., II OSK 1790/07, Legalis; post. NSA z 30.3.2010 r., I GSK 1085/08, Legalis).
III. Sposoby uiszczania opłat sądowych

9 1. Zasada ustawowego określenia sposobów uiszczania opłat sądowych. Zgodnie z § 2 komentowanego
przepisu opłatę sądową uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek ban-
kowy właściwego sądu. To wyliczenie sposobów uiszczania opłat sądowych ma charakter zamknięty (wyczerpu-
jący).
10 2. Niedopuszczalność posługiwania się znakami opłaty sądowej. Nie ma obecnie możliwości uiszczenia
wpisu lub opłaty kancelaryjnej za pomocą znaków opłaty sądowej (poprzez naklejenie ich na wnoszonym piśmie).
Pogląd ten jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. post. NSA z
7.4.2004 r., FZ 28/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 4; post. NSA z 31.5.2004 r., FSK 212/04, MoPod 2004, Nr
7, s. 2; post. NSA z 28.1.2010 r., I OZ 26/10, Legalis), a także został wyrażony w wyroku TK z 7.3.2006 r. (SK
11/05, OTK-A 2006, Nr 3, poz. 27), w którym Trybunał uznał, że art. 219 § 2 PPSA jest zgodny z Konstytucją RP,
podkreślając zarazem, iż wyeliminowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwości wnoszenia
opłat sądowych w formie znaków z napisem "opłata sądowa" nie stanowi utrudnienia prawa do sądu naruszającego
przepisy konstytucyjne (por. też post. NSA z 11.9.2008 r., II OSK 1187/08, Legalis).
Uiszczenie opłaty sądowej za pomocą znaków opłaty sądowej (poprzez naklejenie ich na wnoszonym piśmie)
skutkuje zwrotem tych znaków (ich wartości) stronie (uczestnikowi) oraz odrzuceniem lub pozostawieniem pi-
sma bez rozpoznania w trybie art. 220 PPSA, o ile oczywiście należna opłata nie zostanie uiszczona na wezwa-
nie przewodniczącego w jednej z form przewidzianych w art. 219 § 2 PPSA (por. post. NSA z 23.2.2005 r., FSK
1613/04, Legalis oraz post. NSA z 20.7.2010 r., II GZ 164/10, Legalis).
11 3. Oznaczenie uiszczanej opłaty sądowej. Zgodnie z § 5 ust. 1 WysOpłR przy uiszczaniu wpisu – zarówno
gotówką, do kasy właściwego sądu administracyjnego, jak i na rachunek bankowy tego sądu – należy wskazać ty-
tuł wpłaty, rodzaj pisma, od którego wpis jest uiszczany, oraz sygnaturę akt sądowych, pod którą zarejestro-
wano daną sprawę. To na wnoszącym opłatę sądową ciąży obowiązek wskazania w tytule przelewu takich danych,
które umożliwią sądowi ustalenie tytułu dokonanej wpłaty (post. NSA z 7.9.2012 r., II FSK 1817/12, Legalis).
W praktyce, w odniesieniu do skarg, sprzeciwów od decyzji oraz wniosków, czyli pism wszczynających po-
stępowanie sądowoadministracyjne w pierwszej instancji – jako że nie jest jeszcze wówczas znana sygnatura akt
sądowych – przyjęło się wymagać, aby skarżący podał dokładne oznaczenie zaskarżonego aktu (czynności)
przez precyzyjne wskazanie organu, który wydał ten akt (podjął czynność), daty jego wydania (podjęcia czyn-
ności) oraz numeru (znaku) tego aktu (czynności). W tych kwestiach por. też post. NSA z 24.6.2008 r. (I FSK
392322675 1009098
1060/08, Legalis), post. NSA z 9.1.2008 r. (I OSK 1858/07, Legalis); post. NSA z 8.1.2008 r. (II OSK 1444/07,
Legalis), post. NSA z 27.11.2008 r. (II FSK 1264/07, Legalis), a także post. NSA z 6.10.2009 r. (II FSK 1029/08,
Legalis).
Ponadto, jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 30.10.2010 r. (II FSK 1829/09, Legalis), niewskazanie sygna-
tury sądowej przy dokonywaniu wpłaty, mimo iż utrudnia identyfikację sprawy, której dotyczy wpis, nie może
prowadzić do odrzucenia środka zaskarżenia i tym samym zamknięcia drogi sądowej (tak samo NSA w postano-
wieniach: z 5.4.2013 r., II FSK 339/13, Legalis; z 9.1.2014 r., I OSK 2909/13, Legalis, a także z 28.5.2015 r., I FSK
781/15, Legalis). To samo dotyczy wskazania błędnej sygnatury akt sprawy sądowej przy uiszczaniu wpisu (post.
NSA z 7.9.2012 r., II FZ 1817/12, niepubl. oraz post. NSA z 13.7.2018 r., I GZ 207/18, Legalis). Ujemne skutki
nieprawidłowego zaksięgowania wpłaty nie mogą bowiem dotykać skarżącego (post. NSA z 16.4.2013 r., II OSK
849/13, Legalis; post. NSA z 18.12.2014 r., II GSK 2797/14, Legalis).
12 4. "Właściwy są"d do uiszczenia opłaty sądowej. W praktyce, na tle uiszczania wpisu od środków zaskarże-
nia składanych za pośrednictwem sądu pierwszej instancji do NSA, powstał problem dotyczący wykładni pojęcia
"właściwy są"d użytego w § 2 komentowanego przepisu.
Należy zatem wyjaśnić, że sądem właściwym do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej lub od zażalenia jest
WSA, do którego te pisma są wnoszone (art. 177 § 1 w zw. z art. 197 § 2 PPSA).
Zarazem jednak w orzecznictwie przyjęto, że dopuszczalne, w świetle art. 219 § 2 PPSA, jest również uisz-
czenie opłaty od skargi kasacyjnej lub od zażalenia bezpośrednio na rachunek bankowy NSA (por. post. NSA
z 3.9.2004 r., OZ 344/04, ONSA 2004, Nr 3, poz. 54; post. NSA z 10.11.2004 r., GZ 96/04, Legalis; post. NSA
z 16.11.2004 r., OZ 529/04, Legalis oraz post. NSA z 10.4.2014 r., II GSK 182/14, Legalis). Jakkolwiek można
dyskutować z poglądem zaprezentowanym w przytoczonych orzeczeniach – szczególnie, jeśli zważy się, że w art.
219 § 1 w zw. z art. 230 § 1 i 2 PPSA mowa jest wyraźnie o wniesieniu skargi kasacyjnej, a zatem o czynności
wskazanej w art. 177 § 1 PPSA, a nie o jej rozpoznaniu, o czym mowa dopiero w art. 181 i n. PPSA – to jednak
przyjęty w orzecznictwie kierunek wykładni komentowanych przepisów jest zgodny także ze stanowiskiem TK
wyrażonym w wyroku z 29.4.2008 r. (SK 11/07, OTK-A 2008, Nr 3, poz. 47) na tle – uchylonego już obecnie –
§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 31.1.2006 r. w sprawie sposobu uiszczania opłat sądowych
w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 27, poz. 199 ze zm.; por. też post. SN z 17.7.2008 r., II PZ 15/08, OSNAPiUS
2009, Nr 23–24, poz. 318).
Poza sporem jest natomiast to, że nie można uznać za skuteczne uiszczenia opłaty sądowej na rachunek
niewłaściwego WSA, bowiem w takiej sytuacji termin do uiszczenia opłaty jest zachowany tylko wówczas, gdy
niewłaściwy WSA dokona w terminie przeznaczonym dla strony (uczestnika) na uiszczenie opłaty sądowej prze-
lania wpłaconej mylnie kwoty na rachunek właściwego sądu administracyjnego [tak trafnie H. Knysiak-Molczyk,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 718; por. też post. NSA z 19.6.2008 r., II OSK 825/08, Lega-
lis; post. NSA z 17.7.2009 r., II FSK 1492/08, Legalis]. Pogląd ten NSA potwierdził również w postanowieniu
z 16.3.2011 r. (I GSK 311/11, Legalis), stwierdzając, że przy opłacie od skargi na decyzję (co obecnie dotyczy
odpowiednio sprzeciwu od decyzji) nie można twierdzić, że inny niż właściwy miejscowo sąd administracyjny jest
również właściwym sądem administracyjnym w rozumieniu art. 219 § 2 PPSA, skoro rozpoznanie skargi należy do
właściwości sądu właściwego ze względu na siedzibę organu wydającego decyzję (zob. też post. NSA z 22.6.2012
Jak ponadto zauważył NSA w postanowieniu z 18.11.2014 r. (I GSK 1820/14, Legalis), okoliczności wska-
zujące na omyłkę bądź brak winy przy uiszczeniu opłaty sądowej na rachunek niewłaściwego sądu mogą, co do
zasady, stanowić podstawę do wystąpienia przez stronę (uczestnika) z wnioskiem o przywrócenie terminu.
13 5. Przekaz pocztowy oraz wpłata gotówkowa w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. W przy-
padku uiszczenia przez stronę (uczestnika) opłaty sądowej przekazem pocztowym o zachowaniu terminu decyduje
data dokonania wpłaty w urzędzie pocztowym, która powinna zostać utrwalona w postaci właściwego stempla
na odcinku druku pocztowego przeznaczonego dla strony (uczestnika) (por. też uchw. SN z 21.1.2011 r., III CZP
115/10, Biul. SN 2011, Nr 1, s. 7 oraz post. NSA z 11.6.2014 r., I FSK 500/14, Legalis).
W razie powstania wątpliwości co do terminu uiszczenia opłaty strona (uczestnik) ma możliwość posłużenia
się tym dokumentem – mającym moc dokumentu urzędowego – w celu wykazania, że opłata została wniesiona w
konkretnej dacie z zachowaniem przepisanego terminu (por. też post. SN z 13.2.1998 r., III RN 118/97, OSNAPiUS
1998, Nr 24, poz. 699; post. NSA z 6.6.2008 r., I OSK 627/08, Legalis; post. NSA z 4.12.2007 r., I OSK 1748/07,
Legalis; post. NSA z 7.1.2010 r., II OSK 1957/09, Legalis).
W tym miejscu na uwagę zasługuje ponadto uchwała SN z 26.2.2014 r. (III CZP 112/13, Biul. SN 2014, Nr
2), w której SN rozważał, czy dniem uiszczenia opłaty sądowej wnoszonej za pośrednictwem polskiej placówki
pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe – przy wykorzysta-
niu usługi finansowej zlecenia przekazania środków pieniężnych na określony rachunek bankowy – jest dzień jej
wpłaty w formie gotówkowej w takiej placówce, czy dzień uznania rachunku bankowego prowadzonego dla sądu,
dochodząc finalnie do wniosku, że datą uiszczenia opłaty sądowej na rachunek bankowy sądu wnoszonej w posta-
ci wpłaty gotówkowej w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (Poczty Polskiej S.A.) jest data
1009098 923226754
przyjęcia tej wpłaty przez operatora (Pocztę Polską S.A.). Wziąwszy pod uwagę charakter argumentacji, jaką
posłużył się SN, a także przywołane w jego rozważaniach podstawy prawne, stanowisko powyższe należy ocenić
jako aktualne również na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.
14 6. Przelew bankowy. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, jeżeli uiszczenie opłaty sądowej
następuje w drodze przelewu bankowego, o zachowaniu terminu do wniesienia opłaty decyduje data złożenia
przez stronę zlecenia w banku (a w zasadzie data przyjęcia tego zlecenia przez bank), pod warunkiem że w tej
dacie, a przynajmniej przed upływem terminu do wniesienia opłaty, na rachunku składającego zlecenie (strony,
uczestnika lub osoby trzeciej – por. komentarz do art. 214, Nb 4) znajdowały się środki pieniężne wystarczające
na pokrycie zleconej do przelania opłaty sądowej (por. post. NSA z 12.5.2005 r., FSK 1403/04, ONSAiWSA
2006, Nr 1, poz. 10; wyr. NSA z 15.2.2006 r., II FSK 334/05, Legalis; post. NSA z 17.8.2009 r., II FSK 1840/08,
Legalis; post. NSA z 24.3.2011 r., I FSK 302/11, Legalis; zob. też post. NSA z 6.3.2013 r., I GSK 189/13, Legalis;
post. NSA z 5.4.2013 r., II FSK 339/13, Legalis; post. NSA z 20.5.2014 r., II FZ 528/14, Legalis; post. NSA z
2.10.2014 r., I GSK 1624/14, Legalis; post. NSA z 25.10.2018 r., II OZ 1068/18, Legalis).
Jeżeli jednak zlecenie dokonania przelewu bankowego tytułem uiszczenia opłaty sądowej zostało złożone przez
stronę (uczestnika) w banku zagranicznym, natomiast rachunek sądu administracyjnego został uznany kwotą tej
opłaty przez krajowy bank – korespondenta banku zagranicznego, to wówczas datą uiszczenia opłaty sądowej jest
dzień otrzymania przez bank krajowy polecenia rozliczeniowego przekazanego przez bank zagraniczny w
celu realizacji polecenia przelewu obejmującego kwotę opłaty sądowej (por. uchw. SN z 25.6.2003 r., III CZP
28/03, OSNC 2004, Nr 5, poz. 71; post. NSA z 14.6.2007 r., II GSK 104/07, Legalis).
W postanowieniu z 8.8.2006 r. (I FSK 1157/05, Legalis) NSA doprecyzował, że dniem, w którym uiszczono
wpis sądowy za pomocą elektronicznego środka komunikacji, jest dzień, w którym polecenie przelewu wpro-
wadzone zostało do urządzenia nadawczego w taki sposób, żeby bank mógł zapoznać się z jego treścią (pod wa-
runkiem że na rachunku bankowym zlecającego znajdują się środki pozwalające na realizację przelewu; zob. też
post. NSA z 8.8.2013 r., II GZ 469/13, Legalis). Wprost ujął to również NSA w postanowieniu z 10.9.2013 r. (I
GSK 1117/13, Legalis), wskazując, że datą uiszczenia wpisu sądowego za pomocą przelewu internetowego jest
dzień złożenia dyspozycji, a nie dzień jego realizacji (zob. też post. NSA z 2.10.2014 r., I GSK 1624/14, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 3.3.2008 r. (I FSK 100/08, POP 2008, Nr 3, poz. 36) NSA wyjaśnił, że w świetle
art. 219 § 2 PPSA datą uiszczenia wpisu w przypadku przelewu z państwa członkowskiego Unii Europejskiej
jest dzień przyjęcia zlecenia przelewu transgranicznego przez instytucję kredytową (bank) działającą na terytorium
państwa członkowskiego, gdzie zlecający ma rachunek, na którym znajdują się środki na pokrycie transakcji.
Data dokonania wpłaty w drodze przelewu bankowego powinna zostać utrwalona w postaci właściwej pie-
częci na potwierdzeniu przelewu przeznaczonym dla strony bądź też wynikać z treści potwierdzenia przelewu wy-
drukowanego przez stronę (uczestnika) z systemu komputerowego banku, która to forma nie wymaga ani podpisu,
ani stempla (por. art. 7 PrBank).
W razie powstania wątpliwości co do terminu uiszczenia opłaty strona (uczestnik) ma możliwość posłużenia się
tymi dokumentami – mającymi moc dokumentu urzędowego – w celu wykazania, że opłata została wniesiona w
konkretnej dacie z zachowaniem przepisanego terminu, przy czym tę okoliczność strona (uczestnik) może również
wykazywać innymi sposobami (por. uchw. SN z 16.12.1983 r., III CZP 47/83, OSNCP 1984, Nr 7, poz. 110; post.
NSA z 8.8.2007 r., II FZ 400/07, OSP 2008, Nr 6, poz. 64, z glosą A. Bartosiewicz, tamże).
Ewentualny błąd przy sporządzaniu dokumentu w postaci wydruku komputerowego potwierdzającego doko-
nanie przelewu bankowego na rachunek sądu tytułem wpisu od skargi nie może obciążać strony skarżącej w sy-
tuacji, gdy ta prawidłowo wypełniła polecenie przelewu (por. post. NSA z 12.10.2007 r., II FSK 1127/06, Legalis).
W powyższych kwestiach por. także glosę T. Lewandowskiego do post. NSA z 18.8.2010 r., I GSK 603/10,
Lex/el. 2011.
15 7. Instytucja finansowa niebędąca bankiem lub operatorem pocztowym (krajowa instytucja płatnicza).
W orzecznictwie zarysowała się natomiast rozbieżność stanowisk w kwestii tego, czy termin do wniesienia opłaty
jest zachowany również wówczas, gdy strona (uczestnik) zleciła przelew opłaty sądowej instytucji niebędącej
bankiem lub operatorem pocztowym, dopuszczonej jednak do obrotu w zakresie świadczenia tego typu usług na
podstawie właściwych przepisów prawa (na ten temat por. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s.
537–538).
W części orzeczeń NSA zdawał się udzielać w tym przedmiocie odpowiedzi pozytywnej, co oznacza, że uisz-
czenie w terminie wpisu za pośrednictwem instytucji dopuszczonej przez obowiązujące prawo do pośrednictwa w
zakresie dokonywania płatności jest w pełni dopuszczalne, a zarazem datą uiszczenia opłaty sądowej jest w takim
wypadku, analogicznie jak przy przelewach realizowanych przez banki, dzień złożenia przez stronę (uczestnika)
zlecenia (a w zasadzie data przyjęcia tego zlecenia przez instytucję pośredniczącą) mającego pokrycie finansowe,
chociażby sam przelew na rachunek sądu administracyjnego nastąpił już po upływie terminu do uiszczenia opłaty
sądowej (por. post. NSA z 20.5.2005 r., I OSK 34/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 79; post. NSA z 19.12.2007 r.,
II OSK 1790/07, Legalis; post. NSA z 31.8.2006 r., I FSK 1219/05, Legalis; post. NSA z 2.2.2007 r., II FSK 248/06,
Legalis; zob. też post. NSA z 6.6.2012 r., I OZ 413/12, Legalis oraz post. NSA z 5.4.2013 r., II OZ 237/13, Legalis).
592322675 1009098
O tym jednak, że powyższa kwestia pozostawała kontrowersyjna, świadczy odmienny pogląd wyrażony w po-
stanowieniu NSA z 27.6.2008 r. (I OZ 438/08, Legalis) oraz w wyroku NSA z 27.1.2010 r. (I OSK 47/10, Legalis;
tak samo NSA w post. z 19.11.2008 r., II FZ 504/08, Legalis), który sąd ten podtrzymał również w postanowieniach
z 20.4.2012 r. (I OSK 792/12, Legalis) oraz z 11.6.2014 r. (I FSK 500/14, Legalis), wskazując, że posłużenie się
pośrednikiem (agencją finansową) następuje na ryzyko i odpowiedzialność strony zobowiązanej do dokonania
wpłaty na rachunek sądu i to stronę obciążają ewentualne uchybienia pośrednika w bezzwłocznym przekazaniu
powierzonych mu środków finansowych. Dniem dokonania opłaty sądowej uiszczanej za pośrednictwem podmiotu
niebędącego bankiem (pocztą) nie jest więc dzień powierzenia temu podmiotowi funduszy niezbędnych do uisz-
czenia opłaty sądowej. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma data uznania rachunku bankowego prowadzo-
nego przez bank dla właściwego sądu.
Wobec powyższych – pogłębiających się w kolejnych latach – rozbieżności w orzecznictwie na tle tej istotnej
z proceduralnego punktu widzenia kwestii, która wiąże się ściśle z fiskalnymi aspektami prawa do sądu, zgłaszany
był (w poprzednich wydaniach niniejszego komentarza) postulat podjęcia przez NSA uchwały odpowiadającej na
pytanie dotyczące dnia, w którym zgodnie z art. 219 PPSA dokonana jest opłata sądowa w przypadku uiszczenia
jej przez stronę (uczestnika) za pośrednictwem instytucji niebędącej bankiem lub operatorem pocztowym, dopusz-
czonej do obrotu w zakresie świadczenia tego typu usług na podstawie właściwych przepisów prawa.
Postulatowi temu wyszedł naprzeciw NSA w postanowieniu z 5.9.2017 r. (I FZ 192/17, Legalis), w którym
przedstawiono do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA następujące zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości: "Czy za datę uiszczenia opłaty sądowej na rachunek bankowy sądu administracyjnego, stosownie do
art. 219 § 2 PPSA w przypadku dokonania jej za pośrednictwem innego niż banki lub Poczta Polska S.A. podmiotu,
działającego na podstawie ustawy z 19.8.2011 r. o usługach płatniczych (…), można uznać dzień przekazania
takiemu podmiotowi środków pieniężnych w odpowiedniej wysokości, czy też należy przyjąć, że datę taką stanowi
dzień uznania rachunku bankowego prowadzonego dla danego sądu?".
W odpowiedzi na powyższe pytanie prawne została podjęta uchwała NSA z 22.1.2018 r. (I FPS 3/17, ONSA-
iWSA 2018, Nr 4, poz. 59), z której wynika, że w przypadku uiszczania opłaty sądowej na rachunek bankowy
właściwego sądu administracyjnego, stosownie do art. 219 § 2 zd. 1 PPSA, za pośrednictwem krajowej instytu-
cji płatniczej w rozumieniu ustawy z 19.8.2011 r. o usługach płatniczych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 794 ze zm.),
dzień przekazania środków pieniężnych tej instytucji lub jej agentowi jest równoznaczny z dniem uiszczenia
opłaty, o ile doszło do uznania rachunku bankowego sądu należną kwotą.
W ten sposób doszło do ujednolicenia na potrzeby praktyki orzecznictwa sądów administracyjnych w powyż-
szym zakresie (por. np. post. NSA z 13.7.2018 r., I GZ 207/18, Legalis; post. NSA z 16.10.2018 r., II OZ 966/18,
Legalis; post. NSA z 20.2.2019 r., I FZ 223/17, Legalis; post. NSA z 5.9.2019 r., II OZ 699/19, Legalis), co należy
ocenić w pełni pozytywnie (zob. też post. SN z 18.12.2018 r., IV CZ 68/18, Legalis).
IV. Zaokrąglanie kwoty opłaty sądowej

16 1. Obowiązek zaokrąglania wzwyż wartości przedmiotu zaskarżenia oraz opłaty sądowej. Artykuł 219 §
2 zd. 2 PPSA wprost stanowi, że końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych.
Mając zatem na uwadze, że powinność ta ogranicza się wyłącznie do przypadków uiszczania przez stronę
(uczestnika) wpisu stosunkowego, należy mieć tutaj na względzie również przepis art. 215 § 2 PPSA, który na-
kazuje zaokrąglanie wzwyż do pełnych złotych oznaczenia wartości przedmiotu zaskarżenia.
W pierwszej kolejności trzeba zatem dokonywać zaokrąglenia wzwyż do pełnych złotych należności pieniężnej
stanowiącej wartość przedmiotu zaskarżenia, a dopiero później – jeżeli kwota wpisu stosunkowego, obliczona od
tak zaokrąglonej wartości przedmiotu zaskarżenia na podstawie § 1 WysOpłR nie wyraża się w pełnych złotych –
dokonywać zaokrąglenia również kwoty wpisu stosunkowego, także wzwyż do pełnych złotych.
17 2. Skutki braku zaokrąglenia opłaty sądowej. Brak zaokrąglenia opłaty sądowej, zgodnie z art. 219 § 2 zd.
2 PPSA, powoduje, że uiszczona przez stronę (uczestnika) tytułem tej opłaty kwota jest niższa od należnej,
co skutkuje koniecznością zastosowania przez przewodniczącego trybu przewidzianego w art. 220 PPSA (por.
komentarz do tego przepisu, Nb 4).
V. Pozostałe kwestie
18 1. Załączenie do pism dowodu (potwierdzenia) uiszczenia opłaty sądowej. Jakkolwiek nie wynika to wprost
z przepisów komentowanej ustawy, należy postulować, aby strony (uczestnicy) – zwłaszcza gdy są reprezentowane
przez profesjonalnych pełnomocników – załączały do pism podlegających obowiązkowi uiszczenia opłaty sądowej
1009098 923226756
dowód uiszczenia tej opłaty zarówno w celu lepszego zabezpieczenia swoich interesów, jak i – przede wszystkim
– w celu usprawnienia przebiegu wstępnego etapu postępowania przed sądem administracyjnym (zob. też post.
19 2. Wniosek o przyznanie prawa pomocy a bieg terminu do uiszczenia opłaty sądowej. Nie przerywa biegu
terminu do uiszczenia opłaty sądowej wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych złożony po prawomocnym
oddaleniu uprzednio złożonego wniosku w tym przedmiocie, jeżeli nie zachodzą nowe okoliczności uzasadniające
odmienną ocenę możliwości poniesienia kosztów sądowych przez stronę (post. NSA z 6.11.2007 r., II OZ 1068/07,
Legalis; post. NSA z 21.3.2012 r., II GZ 95/12, Legalis). W tych kwestiach por. szerzej komentarz do art. 220,
Nb 10–12.
20 3. Wniosek o przyznanie prawa pomocy a obowiązek uiszczenia wpisu. Po wezwaniu strony do uiszczenia
wpisu od złożonego pisma przyznanie jej prawa pomocy w zakresie zwolnienia od obowiązku uiszczenia tej opłaty
jest uzależnione od tego, czy strona złoży wniosek w tym przedmiocie w terminie otwartym do uiszczenia tego
wpisu. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy po upływie wyżej wymienionego terminu, nawet jeżeli
wniosek ten zostanie rozpoznany zgodnie z żądaniem strony, nie ma żadnego wpływu na obowiązek uiszczania
przez nią opłat, do których została wezwana na mocy prawomocnych zarządzeń w tym przedmiocie (post. NSA
z 17.2.2012 r., II OSK 213/12, Legalis).
21 4. Obowiązek uiszczenia wpisu a pełnomocnik strony. Fakt, że materialny obowiązek uiszczenia opłaty ciąży
na samej stronie, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku zapewnienia skuteczności czynności procesowej, doko-
nywanej w granicach pełnomocnictwa. Obowiązku tego nie należy utożsamiać z koniecznością uiszczenia opłaty
z własnych środków pełnomocnika, lecz z taką organizacją prowadzenia spraw strony w postępowaniu sądo-
wym, która zapewni skuteczne dochodzenie jej praw i interesów w przypadku choroby lub urlopu tego ostatnie-
go. Pełnomocnik powinien, kierując się logiką i doświadczeniem zawodowym związanym z prowadzeniem spraw
sądowych, czynić przewidywania co do przebiegu czynności procesowych. Brak porozumienia pomiędzy pełno-
mocnikiem a klientem w kwestii konieczności zabezpieczenia ze środków strony kwot na prowadzenie sprawy
sądowoadministracyjnej, należy uznać za brak staranności pełnomocnika, który ma obowiązek dbać o właści-
wą komunikację z klientem, w tym informować mocodawcę o konieczności ponoszenia kosztów sądowych (post.
NSA z 7.8.2012 r., II GZ 232/12, Legalis oraz post. NSA z 26.7.2013 r., II OZ 621/13, Legalis).
792322675 1009098
Art. 220
§ 1. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym
opłata, o której mowa w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa
wnoszącego pismo, aby pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu
dni od dnia doręczenia wezwania. W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje
zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania.
§ 2. Jeżeli pismo wniosła osoba zamieszkała lub mająca siedzibę za granicą, która nie ma w kraju przedsta-
wiciela, przewodniczący wyznaczy termin do uiszczenia opłaty nie krótszy niż dwa miesiące.
§ 3. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo we-
zwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.
§ 3a. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania wnoszone w formie do-
kumentu elektronicznego, od których pomimo wezwania nie została uiszczona opłata, o której mowa w art.
235a, podlegają odrzuceniu przez sąd.
§ 4. Zażalenie wniesione na zarządzenie przewodniczącego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania lub na

postanowienie sądu o odrzuceniu środków prawnych wymienionych w § 3, wolne jest od wpisu.
Spis treści
I. Obowiązek uiszczenia należnej opłaty od pisma składanego w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym................................................................................................................. 2
II. Wezwanie wnoszącego do uiszczenia należnej opłaty od pisma w postępowaniu sądo-
III. Pozostawienie pisma bez rozpoznania lub odrzucenie środka zaskarżenia na skutek
braku uiszczenia należnej opłaty od pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym. 8
IV. Pozostałe kwestie............................................................................................................. 10
I. Obowiązek uiszczenia należnej opłaty od pisma

składanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1 1. Opłaty sądowe. Opłatami w rozumieniu komentowanego przepisu są – zgodnie z art. 212 § 1 PPSA – wpis
(art. 230 PPSA) i opłata kancelaryjna (art. 234–235a PPSA).
Przedmiotowy zakres zastosowania art. 220 PPSA uległ z dniem 31.5.2019 r. poszerzeniu w związku z doda-
niem – na mocy art. 4 pkt 16 ZmInformPodPublU14 – nowego art. 235a PPSA (por. komentarz do tego przepisu),
który co do zasady jest stosowany w postępowaniach wszczynanych od 31.5.2019 r. Od tej daty również komen-
towany przepis obowiązuje w zmienionym kształcie, tj. art. 220 § 1 PPSA otrzymał nowe brzmienie: "Sąd nie
podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa
w art. 235a. W tym przypadku, z zastrzeżeniem § 2, 3 i 3a, przewodniczący wzywa wnoszącego pismo, aby pod
rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania.
W razie bezskutecznego upływu tego terminu przewodniczący wydaje zarządzenie o pozostawieniu pisma bez roz-
poznania", jak również stosowany jest nowy art. 220 § 3a PPSA w brzmieniu: "Skarga, skarga kasacyjna, zaża-
lenie oraz skarga o wznowienie postępowania wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, od których pomimo
wezwania nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 235a, podlegają odrzuceniu przez są"d. Wszystkie te
zmiany, zgodnie z art. 10 ust. 2 ZmInformPodPublU14 (w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 2 ZmPPSA2019),
dotyczą postępowań sądowoadministracyjnych wszczynanych od 31.5.2019 r., przy czym w sprawach wszczę-
tych i niezakończonych przed tą datą strona (uczestnik) również może dokonać wyboru wnoszenia pism za po-
średnictwem systemu teleinformatycznego sądu obsługującego postępowanie sądowe oraz doręczania tych pism
przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
2 2. Pisma podlegające opłatom sądowym. Na temat rodzajów pism podlegających wpisowi lub opłacie kan-
celaryjnej por. komentarz do art. 230–231, Nb 10–19 oraz komentarz do art. 234, Nb 3, a także komentarz do
art. 235a, Nb 1–2; por. też post. NSA z 29.10.2007 r. (II GW 8/07, Legalis), w którym sąd wprost wyjaśnił, że
1009098 923227432
przepis art. 220 PPSA znajduje zastosowanie do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (tak samo
post. NSA z 28.9.2006 r., I OW 38/06, Legalis; post. NSA z 8.12.2005 r., II OZ 1197/05, OSG 2006, Nr 4, poz. 36).
3 3. Zakaz podejmowania czynności na skutek nieopłaconego pisma oraz wyjątki od tej zasady. Zgodnie z
art. 220 § 1 PPSA zasadą jest, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została uisz-
czona należna opłata (zob. też post. NSA z 20.6.2012 r., II GZ 111/12, Legalis oraz post. NSA z 21.10.2016 r., I OZ
1189/16, Legalis). Jak przyjął NSA w postanowieniu z 29.5.2012 r. (II FZ 342/12, Legalis), przepis art. 220 PPSA
stosuje się wyłącznie przed wyznaczeniem rozprawy, jednak stanowisko to może uchodzić za zbyt ogólne, jeśli
zważy się na art. 223 § 1 PPSA, w myśl którego m.in. przepis art. 220 PPSA stosuje się odpowiednio również
wtedy, gdy obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia opłaty powstanie na skutek ustalenia wyższej wartości przed-
miotu zaskarżenia, albo cofnięcia przyznanego prawa pomocy, a więc na skutek zdarzeń, które mogą zaistnieć już
po wyznaczeniu rozprawy.
Od reguły, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie została uiszczona należna
opłata, przepisy komentowanej ustawy wprowadzają wiele wyjątków (por. art. 239, 220 § 4, art. 227 § 2, art. 243–
245 oraz 261 PPSA i komentarze do tych przepisów; art. 222 oraz 234 § 3 PPSA i komentarze do tych przepisów;
por. też dalsze wyjątki, wskazane w komentarzu do art. 199, Nb 8–10; por. post. NSA z 30.4.2009 r., I OSK 418/09,
W postanowieniu z 23.7.2009 r. (II FSK 1114/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że na podstawie przepisu art. 114 ust.
Trzeba jednak zauważyć, że okoliczność, iż toczy się postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia
czeniem, może co najwyżej spowodować zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli skarga wniesiona została po
sytuacja nie zwalnia od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym przede wszystkim wpisu od skargi (por.
4 4. Opłata sądowa w należytej wysokości. Należną opłatą w rozumieniu komentowanego przepisu jest opłata
uiszczona w wysokości wynikającej z unormowań rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie
wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz
rozporządzenia Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach
sądowoadministracyjnych (Dz.U. poz. 1090).
Jeżeli od pisma należy uiścić wpis stosunkowy, powinien on być obliczony w sposób wynikający z art. 215 §
2 w zw. z art. 219 § 2 zd. 2 PPSA, czyli zarówno wartość przedmiotu zaskarżenia, jak i wysokość wpisu stosun-
kowego powinny być zaokrąglone wzwyż do pełnych złotych (por. komentarz do art. 219, Nb 16–17).
Brak zaokrąglenia skutkujący uiszczeniem opłaty w wysokości niższej od należnej powinien implikować
wezwanie przez przewodniczącego osoby wnoszącej pismo, zgodnie z art. 220 § 1 PPSA, do uzupełnienia opłaty.
To samo dotyczy również sytuacji, w których strona (uczestnik) opłaciła wnoszone pismo jedynie w części (por.
post. NSA z 3.7.2008 r., II GSK 220/08, Legalis). Jednocześnie, jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 22.9.2011 r.
(II OZ 816/11, Legalis), częściowe uiszczenie wpisu przez stronę, będące reakcją na wezwanie do jego uiszczenia,
nie stanowi "należytej opłaty" w rozumieniu art. 220 § 1 PPSA (por. także post. NSA z 30.6.2011 r., II FSK 1459/11,
Legalis; zob. jednak post. NSA z 15.3.2016 r., II FZ 1035/15, Legalis, w którym przyjęto, że uiszczenie wpisu od
skargi w kwocie minimalnie niższej od należnej nie może powodować automatycznego odrzucenia skargi).
5 5. Sposoby i terminy uiszczania opłat sądowych. Na temat kwestii związanych ze sposobem uiszczania opłaty
od pisma oraz terminem do jej uiszczenia por. szerzej komentarz do art. 219, Nb 3–15.
Termin ten może być przywrócony na ogólnych zasadach wynikających z art. 85–89 PPSA (w tej kwestii por.
J.P. Tarno, Odrzucenie skargi kasacyjnej, s. 33 i n.; post. NSA z 15.1.2008 r., II FSK 1537/06, Legalis, a także
post. NSA z 18.11.2014 r., I GSK 1820/14, Legalis). Warto przy tym zaznaczyć, że strona składająca wniosek o
przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi – odrzuconej z powodu jego nieuiszczenia w terminie – nie
ma obowiązku złożenia nowej skargi razem ze wspomnianym wnioskiem (por. post. NSA z 25.1.2008 r., II FZ
646/07, ONSAiWSA 2008, Nr 6, poz. 96).
W przypadku gdy chodzi o termin przewidziany w art. 220 § 1 PPSA, to – jako termin ustawowy – nie podlega
on skracaniu ani przedłużaniu w trybie art. 84 PPSA (por. post. NSA z 4.7.2008 r., II OZ 721/08, Legalis).
Natomiast termin wynikający z § 2 komentowanego przepisu, mający charakter sądowy, może być skracany lub
wydłużany na podstawie art. 84 PPSA, jednakże wyłącznie w przedziale czasowym wynoszącym co najmniej dwa
miesiące (por. post. WSA w Warszawie z 4.12.2007 r., III SA/Wa 4344/06, Legalis, a także post. NSA z 2.7.2013
r., II FZ 196/12, Legalis, w którym wskazano, że skoro skarżący nie wykazał faktu zamieszkiwania za granicą,
to wezwanie do opłacenia wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne wniosku w terminie siedmiu dni
było prawidłowe; to samo dotyczy oczywiście również pozostałych pism objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty
sądowej).
392322743 1009098
Uiszczenie wpisu od skargi kasacyjnej (odpowiednio od innego pisma podlegającego opłacie) po terminie jest
równoznaczne z jego nieuiszczeniem, co na podstawie art. 220 § 3 PPSA skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej
(postanowienia NSA: z 14.4.2011 r., II FSK 443/11, Legalis; z 4.10.2011 r., II OSK 1985/11, Legalis; z 1.2.2011
r., II OSK 60/11, Legalis; z 14.6.2019 r., I GZ 182/19, Legalis).
6 6. Obowiązek uiszczenia należnej opłaty sądowej a czynności przewodniczącego (sądu). Zasadniczo, do
czasu uiszczenia przez wnoszącego należnej opłaty w prawidłowej wysokości, sąd nie powinien podejmować na
skutek wniesionego pisma żadnych czynności poza działaniami opisanymi w art. 220 PPSA, które są zastrzeżone
do kompetencji przewodniczącego wydziału (por. też post. NSA z 15.3.2012 r., I OZ 155/12, Legalis). Jak wyjaśnił
przy tym NSA w postanowieniu z 18.3.2011 r. (II OZ 192/11, Legalis), brak wskazania w zarządzeniu o wezwaniu
do uiszczenia wpisu sądowego od skargi nazwiska przewodniczącego wydziału, który podpisał to zarządzenie, nie
stanowi podstawy do jego uchylenia.
Dopóki strona (uczestnik) nie uzupełni braków fiskalnych wniesionego pisma, niedopuszczalne jest rozpozna-
wanie jakichkolwiek jej wniosków, w szczególności dotyczących wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub
czynności (por. post. WSA w Olsztynie z 30.3.2006 r., II SA/Ol 133/06, Legalis) bądź cofnięcia skargi (odpowied-
nio sprzeciwu od decyzji; post. NSA z 10.6.1987 r., SA/Gd 537/87, OSP 1990, Nr 4, poz. 207, z glosą J.P. Tarno,
tamże).
Jeśli strona cofnie skargę (odpowiednio sprzeciw od decyzji) przed uiszczeniem należnego wpisu, sąd nie
rozpatruje skuteczności cofnięcia skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji), lecz odrzuca ją w przypadku bez-
skutecznego upływu terminu do jej opłacenia (post. WSA w Łodzi z 2.3.2011 r., III SA/Łd 56/11, Wspólnota 2011,
Nr 11, s. 45).
Nie jest również dopuszczalne wydanie przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania na podstawie
art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 PPSA (lub w zw. z art. 64c § 5 PPSA), w przypadku skorzystania przez organ
z uprawnień autokontrolnych, bez uprzedniego uiszczenia przez skarżącego, dobrowolnie lub na skutek wezwania
przewodniczącego (dokonanego w trybie art. 220 PPSA), należnego wpisu od skargi (odpowiednio sprzeciwu od
decyzji; por. wyr. NSA z 16.9.2005 r., FSK 2174/04, Legalis; post. NSA z 11.1.2012 r., I FZ 503/11, Legalis; kwe-
stia ta jest jednak do pewnego stopnia dyskusyjna – zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 223, Nb 9).
Warto przy tym zaznaczyć, że wyjaśnienie, czy strona skarżąca jest prawidłowo reprezentowana przez peł-
nomocnika, wyprzedza ocenę, czy skarga (sprzeciw od decyzji) została należycie opłacona (por. post. NSA z
24.10.2006 r., I GSK 2212/06, Legalis; post. NSA z 29.5.2008 r., II OSK 675/08, Legalis; podobnie post. NSA
z 9.7.2008 r., II OZ 737/08, Legalis, w odniesieniu do kwestii legitymacji procesowej skarżącego do wniesienia
skargi).
Co oczywiste, rozpoznaniu przed wezwaniem strony (uczestnika) do uiszczenia należnej opłaty od pisma w
trybie art. 220 § 1 PPSA podlega również jej wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych (przyznanie prawa
pomocy) (por. post. SN z 8.10.1998 r., III RN 54/98, OSNAPiUS 1999, Nr 11, poz. 356).
Trzeba także odnotować stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 25.6.2008 r. (II FSK 600/07, Lega-
lis), zgodnie z którym w ramach wstępnej kontroli skargi (sprzeciwu od decyzji) przewodniczący w pierwszej
kolejności bada dopuszczalność złożonego pisma oraz właściwość sądu, następnie sprawdza, czy pochodzi ono
od legitymowanego podmiotu, a dopiero w dalszej kolejności podejmuje kontrolę skargi (sprzeciwu od decyzji)
w zakresie uiszczenia od niej wpisu sądowego.
Generalnie więc, mając na względzie treść art. 222 w zw. z art. 58 PPSA, należy stwierdzić, że przed ustale-
niem, czy od skargi (sprzeciwu od decyzji) została uiszczona należna opłata, i ewentualnym podjęciem działań
przewidzianych w art. 220 PPSA przewodniczący powinien zbadać wszystkie okoliczności, które mogą uzasad-
niać odrzucenie skargi (sprzeciwu od decyzji) a limine, a zatem powinien sprawdzić, czy nie istnieją przesłanki
odrzucenia skargi (sprzeciwu od decyzji) na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 6 PPSA.
Warte zwrócenia tutaj uwagi jest ponadto postanowienie NSA z 8.4.2014 r. (I OZ 223/14, Legalis), w którym
przyjęto, że sędzia, co do którego toczy się postępowanie dotyczące jego wyłączenia, może w myśl art. 20 § 3 PPSA
dokonywać tylko tych czynności, których niedokonanie lub opóźnienie w dokonaniu może wpłynąć negatywnie na
pozycję prawną strony w postępowaniu, uniemożliwiając lub utrudniając właściwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie
sprawy. Do czynności niecierpiących zwłoki należą czynności związane z nadaniem zażaleniu dalszego biegu,
w tym wezwanie do uiszczenia wpisu od zażalenia (art. 214 § 1 w zw. z art. 220 § 1 PPSA oraz § 2 ust. 1 pkt
7 WysOpłR).
7 7. Badanie fiskalne skargi. Zgodnie z § 33 RegWewnUrzWSAR po wpłynięciu skargi (odpowiednio sprzeci-
wu od decyzji) do sądu przewodniczący wydziału bada, czy od skargi (sprzeciwu od decyzji) został uiszczony na-
leżny wpis, i w razie potrzeby wzywa skarżącego – w trybie określonym w art. 220 PPSA – do uiszczenia wpisu.
Jeżeli skarga (sprzeciw od decyzji) zawiera również braki formalne, wezwanie do uiszczenia wpisu powinno
być połączone z wezwaniem do usunięcia braków formalnych skargi (sprzeciwu od decyzji). Trzeba jednak za-
strzec, że takiego łącznego wezwania może dokonać wyłącznie przewodniczący, co ma obecnie takie znaczenie,
że po nowelizacji dokonanej ZmPPSA2015 zarządzenia w przedmiocie wezwania strony do uzupełnienia braków
1009098 923227434
formalnych skargi może wydawać również referendarz sądowy (art. 49 § 1 i 4 PPSA), który jednak nie ma kom-
petencji do podejmowania jakichkolwiek czynności na gruncie art. 220 § 1 PPSA.
Wyjątkowo natomiast przewodniczący wydziału orzeczniczego przekazuje sprawę sędziemu sprawozdawcy
bez wzywania skarżącego do uiszczenia wpisu, jeżeli z treści skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) wynika,
że podlega ona odrzuceniu (por. § 35 RegWewnUrzWSAR w zw. z art. 222 PPSA).
II. Wezwanie wnoszącego do uiszczenia należnej opłaty

od pisma w postępowaniu sądowoadministracyjnym
8 1. Obowiązek wezwania wnoszącego do uiszczenia należnej opłaty (treść i forma wezwania). Brak uisz-
czenia należnej opłaty od pisma skutkuje koniecznością wezwania wnoszącego do jej uiszczenia w terminie sied-
miu dni (jeżeli wnoszący mieszka lub ma siedzibę za granicą, w terminie nie krótszym niż dwa miesiące – por.
post. WSA w Warszawie z 4.12.2007 r., III SA/Wa 4344/06, Legalis, w którym wyjaśniono, że wymóg ten speł-
nia również wyznaczenie terminu wynoszącego równe dwa miesiące) pod rygorem pozostawienia pisma bez roz-
poznania lub jego odrzucenia. Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 12.7.2013 r. (II FZ 151/13, Lega-
lis), podstawą do tego, aby skarżącemu przyznać termin tylko siedmiodniowy – zamiast dwumiesięcznego – nie
może być jedynie fakt ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika do doręczeń lub wskazanie adresu do kore-
spondencji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei w postanowieniu z 2.7.2013 r. (II FZ 196/12, Legalis)
NSA zwrócił uwagę, że skoro skarżący nie wykazał faktu zamieszkiwania za granicą, to wezwanie do opłacenia
wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne wniosku w terminie siedmiu dni było prawidłowe (to samo
dotyczy oczywiście również pozostałych pism objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej; zob. też post.
W aktualnym stanie prawnym, po uchyleniu z dniem 10.4.2010 r. art. 221 PPSA, powyższa reguła odnosi się
również do pism wnoszonych przez radców prawnych i adwokatów (zob. też post. NSA z 24.5.2018 r., I OZ
492/18, Legalis).
Wynikająca z art. 214 § 2 PPSA zasada, że wnoszone przez kilka osób pismo podlega jednej opłacie, ma
zastosowanie wyłącznie w przypadku współuczestnictwa materialnego, tj. wówczas, gdy dla kilku osób uprawnie-
nia lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne. Natomiast w przypadku współuczestnictwa
formalnego każda z osób wnoszących pismo uiszcza opłatę oddzielnie, stosownie do swojego uprawnienia lub
obowiązku. W sytuacji zatem występowania współuczestnictwa materialnego wezwanie do uiszczenia opłaty,
kierowane na podstawie art. 220 § 1 PPSA, należy wysłać do każdej z tych osób z pouczeniem, że uiszczenie opłaty
przez którąkolwiek z nich zwalnia pozostałe z tego obowiązku (post. NSA z 5.1.2011 r., I OZ 980/10, Legalis; por.
także w tych kwestiach komentarze do art. 202 i 214).
Jeżeli od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) nie został uiszczony należny wpis, to przewodniczący
wzywa skarżącego, aby pod rygorem odrzucenia skargi (sprzeciwu od decyzji) uiścił wpis w terminie siedmiu dni
od dnia doręczenia wezwania, przy czym w przypadku, gdy skarżący jest reprezentowany przez pełnomocnika –
to temu pełnomocnikowi doręcza się wezwanie do uiszczenia wpisu (post. NSA z 21.8.2013 r., I GSK 1053/13,
Legalis).
W wezwaniu przewodniczący powinien dokładnie oznaczyć kwotę, która powinna zostać wpłacona przez
wnoszącego, wskazać termin do jej uiszczenia oraz wyraźnie określić skutek nieuiszczenia tej kwoty wynikają-
cy z art. 220 § 1 lub 3 PPSA (por. orz. SN z 23.4.1952 r., C 691/52, OSNCK 1953, Nr 2, poz. 48; post. NSA z
25.10.2007 r., II FSK 1209/06, Legalis; post. NSA z 20.1.2012 r., I OZ 36/12, Legalis). Jak wyjaśnił NSA w posta-
nowieniu z 13.11.2013 r. (I FSK 1623/13, Legalis), wskazanie w zarządzeniu jedynie podstawy prawnej wysokości
wpisu, bez jednoznacznego wskazania całej jego wysokości, nie stanowi prawidłowego wezwania do uzupełnienia
wpisu (to samo dotyczy podania w zarządzeniu kwoty wpisu, która powinna zostać uzupełniona, bez wskazania
jednak łącznej kwoty wpisu należnego w sprawie, który powinien zostać uiszczony przez stronę – zob. post. NSA
z 3.7.2015 r., II OSK 1673/15, Legalis).
Braki w powyższym zakresie stanowią podstawę do uznania, że wezwanie jest bezskuteczne w tym sensie, że
niezastosowanie się do niego lub jego nieprawidłowe wykonanie nie powoduje dla strony ujemnych skutków
procesowych w postaci pozostawienia pisma bez rozpoznania lub odrzucenia objętego pismem środka prawnego
(por. post. NSA z 28.3.2006 r., II FSK 525/05, Legalis; wyr. NSA z 6.5.2005 r., FSK 2160/04, Legalis, a także post.
NSA z 9.12.2014 r., II FZ 1878/14, Legalis, w którym zwrócono uwagę, że niedokładność pouczenia, zawartego w
zarządzeniu o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, powoduje wątpliwości co do treści
oraz sposobu prawidłowego wykonania tego zarządzenia, a tym samym wyklucza możliwość odrzucenia skargi
kasacyjnej w sytuacji niezastosowania się do wskazanego w pouczeniu rygoru). W takiej sytuacji przewodniczący
powinien wydać powtórne – prawidłowe – zarządzenie w przedmiocie wezwania wnoszącego do uiszczenia na-
592322743 1009098
leżnej opłaty od pisma (zmienić poprzednie zarządzenie w trybie art. 165 w zw. z art. 167 PPSA) (por. wyr. SN z
9.6.1999 r., III RN 9/99, OSNAPiUS 2000, Nr 9, poz. 340; post. NSA z 12.9.2008 r., II OSK 1204/08, Legalis).
Trzeba jednak zaznaczyć, że na prawidłowość wezwania do uiszczenia wpisu sądowego nie ma wpływu kwestia
ewentualnej zasadności wniesionej do sądu administracyjnego skargi bądź też subiektywne poczucie pokrzywdze-
nia strony zaskarżoną decyzją (por. post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 211/11, Legalis; post. NSA z 14.9.2011 r., II
OZ 764/11, Legalis). Również trudna sytuacja materialna strony nie uzasadnia uchylenia zarządzenia o wezwaniu
do uiszczenia wpisu (post. NSA z 3.11.2011 r., II OZ 1057/11, Legalis).
Warto także odnotować stanowisko wyrażone przez NSA w postanowieniu z 27.7.2006 r. (I FSK 1091/05, Le-
galis), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne odrzucenie skargi (to samo dotyczy oczywiście również pozostałych
pism objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej) na podstawie art. 220 § 3 PPSA w sytuacji, gdy strona
w wyznaczonym terminie uiściła wpis w prawidłowej wysokości, choć innej, niż to wynika z treści zarządzenia
przewodniczącego.
Nie mniej istotny pogląd NSA wypowiedział w postanowieniu z 5.9.2014 r. (I GSK 1511/14, Legalis), w któ-
rym podkreślono, że odrzucenie skargi na podstawie art. 220 § 3 PPSA jest możliwe tylko wówczas, gdy strona
w terminie nie uiści wpisu sądowego, którego wysokość została wskazana w zarządzeniu przewodniczącego doty-
czącym wezwania do zapłaty tego wpisu. W postanowieniu o odrzuceniu skargi sąd nie jest bowiem uprawniony
do określania innej podstawy prawnej i wysokości wpisu niż te, które wynikają z prawomocnego zarządzenia
przewodniczącego (dotyczącego wezwana do uiszczenia wpisu), a także do czynienia stronie (uczestnikowi) za-
rzutu nieuiszczenia wpisu w tej innej (nowej) wysokości (określonej dopiero w postanowieniu o odrzuceniu skar-
gi). To samo dotyczy oczywiście również pozostałych pism objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej.
Trafnie zwrócił również uwagę NSA w postanowieniu z 8.11.2011 r. (I GSK 1135/11, Legalis), że jeżeli na-
stąpiły opóźnienia w postaci wpływu informacji o dokonanej opłacie do właściwego wydziału WSA, to ujemne
skutki prawne nie mogą dotykać skarżącego.
9 2. Zażalenie na zarządzenie przewodniczącego. Wydane na podstawie art. 220 § 1 PPSA zarządzenie prze-
wodniczącego w przedmiocie wezwania wnoszącego do uiszczenia należnej opłaty od pisma jest zaskarżalne za-
żaleniem na podstawie art. 227 § 1 PPSA (por. też post. SN z 5.12.2002 r., III CZ 110/02, Biul. SN 2003, Nr 4, s.
15 oraz uchw. SN z 28.5.2015 r., III CZP 25/15, OSNC 2016, Nr 5, poz. 60).
W postępowaniu zainicjowanym zażaleniem na zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu sąd odwoławczy
niezależnie od granic zażalenia bada z urzędu prawidłowość wezwania strony do uiszczenia wpisu sądowego
zarówno co do zasady, tj. czy strona ma w ogóle obowiązek uiszczenia wpisu (czy nie korzysta z ustawowego
zwolnienia od kosztów sądowych), jak i co do wysokości wpisu (por. post. NSA z 21.9.2011 r., I OZ 700/11,
Legalis; post. NSA z 15.3.2012 r., I OZ 154/12, Legalis; post. NSA z 10.4.2012 r., II FZ 287/12, Legalis).
Pewne wątpliwości wywołuje natomiast w orzecznictwie kwestia konieczności uzasadniania zarządzenia, o
którym mowa w art. 220 § 1 PPSA. Negatywne stanowisko w tym przedmiocie zajął NSA w postanowieniach:
z 25.2.2005 r. (I FZ 10/05, Legalis) oraz z 18.7.2006 r. (I OZ 1051/06, niepubl.), jednakże nie wydaje się ono w
pełni trafne.
Należy bowiem przyjąć, że zarządzenie przewodniczącego w przedmiocie wezwania wnoszącego do uiszczenia
należnej opłaty od pisma powinno być – stosownie do art. 163 § 2 w zw. z art. 167 PPSA – doręczone wnoszącemu
wraz z uzasadnieniem. Ze względu na etap postępowania, na jakim to zarządzenie jest wydawane, jego odpisu
nie doręcza się innym stronom (uczestnikom) (por. post. NSA z 25.6.2008 r., I OZ 414/08, Legalis). Samo uza-
sadnienie omawianego zarządzenia powinno wskazywać wyraźną podstawę prawną obowiązku uiszczenia opłaty
w wysokości konkretnie oznaczonej przez przewodniczącego oraz wyjaśniać zwięźle motywy takiego stanowiska
(zob. też post. NSA z 13.9.2017 r., I FZ 197/17, ONSAiWSA 2018, Nr 6, poz. 116, z którego wynika, że zarządzenie
wzywające do uiszczenia wpisu, wydane na podstawie art. 220 § 1 PPSA, w przypadku zakwestionowania przez
przewodniczącego wydziału podanej w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia, wymaga uzasadnienia, które nie
może ograniczać się wyłącznie do podania podstawy prawnej wyliczenia tej opłaty sądowej).
10 3. Wezwanie do uiszczenia należnej opłaty od pisma a wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie
zwolnienia od kosztów (opłat) sądowych. W sytuacji gdy strona (uczestnik) – już po doręczeniu jej wezwania
przewodniczącego do uiszczenia należnej opłaty od pisma, ale przed upływem terminu wynikającego z art. 220 §
1 lub 2 PPSA – złoży wniosek o zwolnienie od kosztów, wówczas to wezwanie traci aktualność i jeżeli nastąpi
odmowa zwolnienia od kosztów, wezwanie do uiszczenia należnej opłaty od pisma powinno być powtórzone
przez przewodniczącego po uprawomocnieniu się odmowy (por. post. NSA z 26.4.2005 r., II FZ 125/05, ONSA-
iWSA 2006, Nr 1, poz. 12; post. NSA z 4.3.2005 r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 118; post. NSA z
18.4.2004 r., II FZ 110/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 11; tak samo NSA w post. z 28.1.2009 r., II GZ 12/09,
Legalis; por. post. NSA z 28.5.2010 r., II FSK 1003/10, Legalis; post. NSA z 28.7.2011 r., II FSK 1409/11, Legalis;
post. NSA z 12.1.2012 r., II OZ 1359/11, Legalis; post. NSA z 26.1.2015 r., II OSK 66/15, Legalis).
Termin do wniesienia opłaty biegnie w takiej sytuacji od daty doręczenia nowego wezwania do uiszczenia
opłaty, a nie od daty doręczenia stronie odpisu postanowienia o odmowie zwolnienia jej od kosztów sądowych
ani nie od daty uprawomocnienia się postanowienia oddalającego wniosek o zwolnienie od kosztów (por. post.
1009098 923227436
NSA z 24.3.2010 r., I OSK 444/10, Legalis; post. NSA z 18.6.2009 r., I FZ 159/09, Legalis, a także post. NSA z
8.3.2012 r., II OSK 516/12, Legalis).
Jak zaznaczył NSA w postanowieniu z 7.10.2011 r. (II OSK 2051/11, Legalis), nie można natomiast zgodzić
się z poglądem, że sąd po wydaniu postanowienia o pozostawieniu wniosku o przyznanie prawa pomocy bez
rozpoznania powinien ponownie wezwać skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi, w sytuacji gdy postanowienie
to było nieprawomocne i przysługiwało od niego zażalenie do NSA w terminie siedmiu dni od jego doręczenia, o
czym skarżący został pouczony (to samo dotyczy odpowiednio również pozostałych pism objętych obowiązkiem
uiszczenia opłaty sądowej).
Ponowne złożenie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych dokonane w terminie określonym w powtór-
nym wezwaniu do uiszczenia wpisu, wystosowanym do strony po wydaniu prawomocnego postanowienia odma-
wiającego zwolnienia od kosztów, nie uchyla skutków tego prawomocnego rozstrzygnięcia dla toczącego się po-
stępowania. Sąd po zakończeniu postępowania z wniosku o przyznanie prawa pomocy i odmowie zwolnienia stro-
ny z obowiązku ponoszenia kosztów ma bowiem obowiązek, stosownie do art. 220 § 1 PPSA, ponownie wezwać
stronę do uiszczenia wpisu od zażalenia, wyznaczając ustawowy termin do dokonania tej czynności oraz wska-
zując rygor jej niewykonania. Jeżeli natomiast strona po doręczeniu jej takiego (powtórnego) wezwania, a przed
upływem siedmiodniowego terminu do zapłacenia należnych kosztów postępowania, wystąpi do sądu z ponow-
nym (kolejnym) wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, wówczas bieg terminu do opłacenia skargi nie zostaje
przerwany (zob. post. NSA z 21.3.2012 r., II GZ 95/12, Legalis; post. NSA z 18.6.2014 r., II FZ 764/14, Legalis;
post. NSA z 25.10.2018 r., II OZ 1058/18, Legalis oraz post. NSA z 29.10.2018 r., I FZ 259/18, Legalis).
Nie przerywa również biegu terminu do uiszczenia opłaty sądowej wniosek o zwolnienie od kosztów sądo-
wych złożony po prawomocnym oddaleniu uprzednio złożonego wniosku w tym przedmiocie, jeżeli nie zachodzą
nowe okoliczności uzasadniające odmienną ocenę możliwości poniesienia kosztów sądowych przez stronę (por.
post. NSA z 6.11.2007 r., II OZ 1068/07, Legalis; post. SN z 23.2.1999 r., I CKN 1064/97, OSNC 1999, Nr 9, poz.
153; tak samo NSA w post. z 23.3.2009 r., I FZ 60/09, Legalis; por. też post. NSA z 22.7.2010 r., II FSK 1349/10,
Legalis; post. NSA z 20.5.2014 r., II FZ 564/14, Legalis; post. NSA z 8.4.2014 r., II OSK 810/14, Legalis).
Z kolei spóźniony wniosek o przyznanie prawa pomocy, jak trafnie podnosi H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 720], z uwagi na swoją bezskuteczność w ogóle nie przerywa biegu terminu
do uiszczenia opłaty sądowej (tak samo WSA w Białymstoku w post. z 4.4.2008 r., II SA/Bk 836/07, Legalis).
Po wezwaniu strony do uiszczenia wpisu od złożonego pisma przyznanie jej prawa pomocy w zakresie zwol-
nienia od obowiązku uiszczenia tej opłaty jest uzależnione od tego, czy strona złoży wniosek w tym przedmio-
cie w terminie otwartym do uiszczenia wpisu. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy po upływie tego
terminu, nawet jeżeli wniosek ten zostanie rozpoznany zgodnie z żądaniem strony, nie ma żadnego wpływu na
obowiązek uiszczenia przez nią opłat, do których została wezwana na mocy prawomocnych zarządzeń wydanych
w tym przedmiocie (post. NSA z 13.1.2012 r., II OSK 2708/11, Legalis; post. NSA z 13.1.2012 r., II OSK 24/12,
Legalis oraz post. NSA z 29.11.2016 r., II GZ 1210/16, Legalis). Wniosek o przyznanie prawa pomocy wywiera
bowiem skutki prawne od daty jego wniesienia, natomiast nie obejmuje zwolnienia od kosztów, które strona miała
obowiązek uiścić przed jego złożeniem (por. post. NSA z 2.6.2011 r., I GSK 805/11, Legalis; post. NSA z 1.2.2011
r., II FSK 2664/10, Legalis, a także post. NSA z 12.9.2013 r., II OSK 2014/13, Legalis).
Po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu do uiszczenia wpisu od skargi, określonego w zarzą-
dzeniu przewodniczącego wydanym (ponownie) po oddaleniu przez NSA zażalenia na postanowienie WSA od-
mawiające przyznania stronie prawa pomocy, sąd pierwszej instancji powinien odrzucić skargę na mocy art. 220 §
3 PPSA (post. NSA z 7.2.2011 r., II FSK 2274/10, Legalis; odpowiednio dotyczy to innych rodzajów pism pod-
legających opłacie). Odrzucenie skargi (lub innego pisma) z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego przed rozpo-
znaniem wniosku o przyznanie prawa pomocy należy natomiast uznać za przedwczesne (tak trafnie NSA w post.
z 18.11.2011 r., II OSK 2375/11, Legalis; w post. z 16.4.2014 r., II OZ 390/14, Legalis). Słusznie bowiem zwrócił
uwagę NSA w postanowieniu z 19.5.2011 r. (I OZ 361/11, Legalis), że od zasadności wezwania do uiszczenia
wpisu zależy byt postępowania o przyznanie prawa pomocy w tym samym zakresie, a nie odwrotnie, i to zarówno,
gdy chodzi o sam obowiązek uiszczenia wpisu, jak i o jego wysokość.
11 4. Wezwanie do uiszczenia należnej opłaty od pisma a umorzenie postępowania dotyczącego przyznania
prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów (opłat) sądowych. Jeżeli po wezwaniu skarżących do uisz-
czenia wpisu od zażalenia sąd wszczyna postępowanie w przedmiocie przyznania prawa pomocy, to po umorzeniu
takiego postępowania konieczne jest ponowne wezwanie skarżących do uiszczenia wpisu od zażalenia (por.
12 5. Wezwanie do uiszczenia należnej opłaty od pisma a przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym.
Przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym już po wydaniu zarządzenia o wezwaniu wnoszącego do uisz-
czenia wpisu od skargi ma ten skutek, że mimo pozostawania w obrocie prawnym tego zarządzenia skarżący nie
792322743 1009098
ma obowiązku uiszczania wpisu od wniesionej skargi (por. post. NSA z 3.12.2007 r., II OZ 1230/07, Legalis;
post. NSA z 2.8.2011 r., I OZ 540/11, Legalis, a także post. NSA z 7.10.2011 r., I OZ 757/11, Legalis).
13 6. Wezwanie do uiszczenia należnej opłaty od pisma a wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Bez wpływu na bieg terminu do uiszczenia opłaty sądowej pozostaje złożenie przez stronę (uczestnika) wniosku
o przywrócenie terminu do jej uiszczenia (por. post. NSA z 27.5.2008 r., I FZ 234/08, Legalis).
Jednocześnie, jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 11.5.2005 r. (I GZ 79/05, Legalis), przed rozpoznaniem
wniosku strony (uczestnika) o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu sądowego nie jest dopuszczalne odrzu-
cenie skargi kasacyjnej z powodu nieuiszczenia tego wpisu (art. 86 § 1 w zw. z art. 220 § 3 PPSA oraz z art. 45 ust.
1 Konstytucji RP; por. też post. NSA z 21.9.2011 r., II GSK 1765/11, Legalis).
14 7. Częściowe uiszczenie opłaty sądowej. Częściowe uiszczenie opłaty przez stronę, stanowiące wypełnienie
wezwania do uzupełnienia braków fiskalnych skargi pod rygorem jej odrzucenia, nie stanowi "należnej opłaty", o
której mowa w art. 220 § 1 PPSA, w związku z czym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i
§ 3 w zw. z art. 220 § 1 i 3 PPSA (por. post. NSA z 12.12.2007 r., I FSK 819/07, Legalis; post. NSA z 3.7.2008 r., II
GSK 220/08, Legalis; post. NSA z 22.9.2011 r., II OZ 816/11, Legalis; post. NSA z 30.6.2011 r., II FSK 1459/11,
Legalis; zob. też post. NSA z 18.1.2013 r., II FSK 2970/12, Legalis). Jak wskazał przy tym NSA w postanowieniu
z 9.4.2014 r. (II OSK 824/14, Legalis), odrzucenie skargi z powodu nieuiszczenia pełnego wpisu od niej nie jest
nieuprawnionym ograniczeniem prawa do sądu. Powyższe uwagi dotyczą odpowiednio również pozostałych pism
objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej.
15 8. Skutki oddalenia zażalenia na zarządzenie przewodniczącego dotyczące wezwania do uiszczenia na-
leżnej opłaty od pisma. Trafnie wyjaśnił NSA w postanowieniu z 21.2.2006 r. (II GZ 14/06, Legalis), że po od-
daleniu zażalenia wniesionego przez stronę (uczestnika) w trybie art. 227 PPSA na zarządzenie przewodniczącego
wzywające do uiszczenia opłaty sądowej od wniesionego pisma (art. 220 § 1 PPSA) ponowne wzywanie strony
(uczestnika) do uiszczenia tej opłaty jest zbędne. Strona (uczestnik) powinna bowiem uiścić opłatę od wniesionego
pisma w terminie siedmiu dni od daty doręczenia jej postanowienia NSA pod rygorem odrzucenia pisma albo
pozostawienia go bez rozpoznania (tak samo NSA w post. z 10.4.2008 r., I OZ 242/08, Legalis; zob. też post. NSA
z 2.12.2015 r., II OZ 1226/15, Legalis).
Dodatkowo warto wskazać, że ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż pismo informujące o obowiązku
uiszczenia wpisu sądowego (po oddaleniu zażalenia wniesionego na zarządzenie ustalające wpis sądowy) nie
stanowi zarządzenia, o którym mowa w art. 220 § 1 PPSA, lecz wydane jest na podstawie art. 6 PPSA i nie może
być zaskarżone w drodze zażalenia (por. post. NSA z 6.6.2008 r., II OZ 574/08, Legalis; post. NSA z 6.5.2008
r., II OZ 405/08, Legalis; post. NSA z 13.12.2007 r., I OZ 946/07, Legalis; post. NSA z 12.10.2007 r., II OZ
992/07, Legalis; por. też post. NSA z 27.7.2010 r., II OZ 698/10, Legalis). Pogląd ten NSA podtrzymał również w
postanowieniu z 19.1.2011 r. (II FZ 714/10, Legalis) oraz w postanowieniu z 5.1.2011 r. (II FZ 687/10, Legalis),
a także w postanowieniu z 15.2.2011 r. (II FZ 4/11, Legalis) oraz w postanowieniu z 15.3.2012 r. (II OZ 186/12,
Legalis).
III. Pozostawienie pisma bez rozpoznania

lub odrzucenie środka zaskarżenia na skutek
braku uiszczenia należnej opłaty od pisma
16 1. Skutki procesowe braku uiszczenia należnej opłaty od pisma. Jeżeli wnoszący nie uiścił opłaty od pi-
sma w terminie wynikającym z zarządzenia przewodniczącego, a także nie zaskarżył tego zarządzenia zażaleniem,
przewodniczący – również w drodze zarządzenia – pozostawia pismo bez rozpoznania (art. 220 § 1 in fine
PPSA), chyba że jest nim objęta skarga, sprzeciw od decyzji, wniosek (zob. post. NSA z 30.7.2015 r., I OW
121/15, Legalis), skarga kasacyjna, zażalenie lub skarga o wznowienie postępowania, bowiem wówczas na-
stępuje ich odrzucenie przez sąd w drodze postanowienia (art. 220 § 3 i 3a PPSA, także w zw. z art. 64 § 3 oraz
art. 64b § 1 PPSA).
Nie jest jednak dopuszczalne odrzucenie środka zaskarżenia, gdy skarżący, wezwany do opłacenia wpisu od
skargi, zmarł w ostatnim dniu terminu do wykonania tego wezwania (post. NSA z 25.9.2015 r., II FSK 1550/15,
Legalis).
Uprawnień przewidzianych w art. 220 § 1 PPSA nie może wykonywać referendarz sądowy, co stanowi istot-
ną różnicę względem przepisu art. 49 § 1, 2 i 4 PPSA, na podstawie którego referendarz sądowy jest obecnie
– po nowelizacji dokonanej ZmPPSA2015 – uprawniony do wydawania zarządzeń dotyczących wzywania stron
1009098 923227438
(uczestników) do uzupełnienia braków formalnych pisma, jak też obejmujących pozostawienie pisma bez rozpo-
znania w przypadku nieuzupełnienia przez stronę (uczestnika) tych braków.
Przepisy art. 220 § 3 i 3a PPSA nie uzależniają w żadnym stopniu odrzucenia skargi, sprzeciwu od decyzji,
wniosku lub środków zaskarżenia od tego, czy należny wpis bądź opłata kancelaryjna, o której mowa w art. 235a
PPSA, nie zostały uiszczone z przyczyn zawinionych przez stronę, czy też strona nie ponosi winy za uchybienie
terminowi uiszczenia wpisu (opłaty kancelaryjnej przewidzianej w art. 235a PPSA). Stwierdzenie obiektywnej
okoliczności, jaką jest nieuiszczenie wpisu sądowego (opłaty kancelaryjnej przewidzianej w art. 235a PPSA) w
wymaganym terminie, jest wystarczającą przesłanką odrzucenia skargi, wniosku lub środków zaskarżenia (zob.
post. NSA z 24.2.2011 r., I OSK 251/11, Legalis oraz post. NSA z 20.3.2013 r., I FZ 49/13, Legalis).
Zarządzenie przewodniczącego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania lub postanowienie sądu wydane w
przedmiocie odrzucenia jednego z wymienionych środków prawnych podlega, stosownie do art. 163 § 2 – odpo-
wiednio w zw. z art. 167 PPSA, doręczeniu wszystkim stronom (uczestnikom) wraz z uzasadnieniem. Jeżeli
strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika
patentowego (co nie dotyczy już jednak Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, błędnie pominiętej w
art. 163 § 2 PPSA), należy ją pouczyć o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego.
17 2. Przepis art. 220 § 3 i 3a PPSA jako samodzielna podstawa odrzucenia skargi. Słusznie zauważa J.P.
Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 541–542), że przepis art. 220 § 3 PPSA stanowi samodzielną postawę
odrzucenia skargi w przypadku nieuiszczenia należnego od niej wpisu, a zatem brak takiego wpisu nie powinien
być kwalifikowany jako brak formalny skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 3 PPSA (por. też post. NSA z 22.11.2006
r., II FSK 1349/05, Legalis). To samo należy odnieść do odrzucenia skargi na podstawie art. 220 § 3a PPSA, co
dotyczy również pozostałych środków prawnych, do których przepisy o skardze stosuje się odpowiednio.
18 3. Zaskarżenie zarządzenia przewodniczącego lub postanowienia sądu – zwolnienie od wpisu. Zgodnie z
art. 220 § 4 PPSA zażalenie wniesione na zarządzenie przewodniczącego o pozostawieniu pisma bez rozpoznania
lub na postanowienie sądu o odrzuceniu środków prawnych wymienionych w § 3 wolne jest od wpisu (por. post.
NSA z 3.4.2012 r., II GZ 110/12, Legalis oraz post. NSA z 2.7.2013 r., II OZ 526/13, Legalis). Na tle tej regulacji
należy sformułować cztery zasadnicze uwagi.
Po pierwsze, wskutek zmian dokonanych ZmPPSA2015 usunięto – sygnalizowane we wcześniejszych wy-
daniach niniejszego komentarza – niespójności występujące poprzednio pomiędzy treścią art. 220 § 3 i 4 oraz
art. 173 § 1 PPSA, w efekcie czego regulacja komentowanego zaczęła przystawać do systemu środków zaskar-
żenia przewidzianych w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. także w tych
kwestiach post. NSA z 30.3.2010 r., II GZ 50/10, Legalis oraz post. NSA z 20.4.2010 r., I FZ 52/10, Legalis, wy-
dane jeszcze na tle poprzedniego stanu prawnego; por. też – zapadłe już po nowelizacji art. 173 § 1 PPSA – post.
NSA z 18.2.2016 r., II FZ 1043/15, Legalis, z którego wynika, że od postanowień kończących postępowanie przed
wojewódzkim sądem administracyjnym na podstawie art. 220 § 3 PPSA, wydanych po 15.8.2015 r. w sprawach
wszczętych przed tym dniem, przysługuje zażalenie).
Powyższy stan – i to po drugie – nie trwał jednak długo, bowiem przy okazji kolejnej nowelizacji dokonanej
ZmInformPodPublU14, dodającej z dniem 31.5.2019 r. nowy art. 220 § 3a PPSA, nie uwzględniono tego przepisu
(na skutek ewidentnego przeoczenia ustawodawcy) wśród wyjątków wymienionych w art. 173 § 1 PPSA (i odpo-
wiednio w art. 194 § 1 pkt 1a PPSA), w efekcie czego postanowienie o odrzuceniu skargi (wniosku, sprzeciwu od
decyzji, skargi o wznowienie postępowania) na podstawie art. 220 § 3a PPSA (z powodu braku uiszczenia należnej
opłaty kancelaryjnej) podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną do NSA, zgodnie z ogólną regułą, że – poza wyraźnie
wskazanymi w ustawie wyjątkami – to właśnie skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżania postanowień kończą-
cych postępowanie w sprawie, do których niewątpliwie zalicza się postanowienie o odrzuceniu skargi (wniosku,
sprzeciwu od decyzji, skargi o wznowienie postępowania) wydane na podstawie art. 220 § 3a PPSA.
Po trzecie, wątpliwości wywołuje brak rozszerzenia przez ustawodawcę odesłania zawartego w art. 220 §
4 PPSA również o § 3a komentowanego przepisu, który wszedł w życie 31.5.2019 r. Od tej daty, stosownie do
art. 220 § 3 i 4 PPSA, wolne od wpisu są bowiem zażalenia na postanowienie sądu o odrzuceniu skargi (odpo-
wiednio wniosku i sprzeciwu od decyzji), skargi kasacyjnej (skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia), zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania, od których mimo wezwania nie został
uiszczony należny wpis. Przepis art. 220 § 4 PPSA nie dotyczy natomiast zażaleń – na, wymienione w art. 220 §
3a PPSA, postanowienia sądu o odrzuceniu skargi kasacyjnej (skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem pra-
womocnego orzeczenia) bądź zażalenia – od których pomimo wezwania nie została uiszczona opłata kancelaryjna
przewidziana w art. 235a PPSA (tym bardziej zaś art. 220 § 4 PPSA nie dotyczy skarg kasacyjnych od postano-
wień odrzucających skargę, wniosek, sprzeciw od decyzji lub skargę o wznowienie postępowania na podstawie
art. 220 § 3a PPSA, skoro nie przysługuje wówczas w ogóle zażalenie – por. art. 173 § 1 i art. 194 § 1 pkt 1a
PPSA). Wydaje się zarazem, że zażalenia na postanowienia, o których mowa w art. 220 § 3a i 4 PPSA, mogą być
uznane za wolne od wpisu na mocy art. 227 § 2 PPSA, jednak nie zmienia to faktu, że przepisy art. 220 § 3, 3a i
4 PPSA pozostają w powyższym zakresie niespójne.
992322743 1009098
Po czwarte wreszcie, norma art. 220 § 4 PPSA stanowi swoiste superfluum ustawowe ze względu na treść
art. 227 § 2 PPSA, zgodnie z którym nie pobiera się opłat sądowych od zażaleń na zarządzenia przewodniczącego
oraz postanowienia sądu wydane w przedmiocie kosztów sądowych (nieco odmiennie NSA w post. z 17.4.2008
r., I FZ 51/08, Legalis).
Do omawianych tutaj kwestii odniósł się również NSA w postanowieniu z 29.7.2004 r. (OZ 120/04, ONSA
2004, Nr 2, poz. 34), w którym przyjęto, że art. 220 § 4 PPSA określa, w jakich sytuacjach zażalenia są wolne
od wpisu (nie pobiera się wpisu), natomiast nie określa, od jakich orzeczeń przysługuje zażalenie (por. też post.
19 4. Inne przyczyny pozostawienia pisma bez rozpoznania lub odrzucenia środka prawnego – obowiązek
uiszczenia opłaty od zażalenia. Strona (uczestnik) powinna uiścić opłatę sądową od zażalenia na postanowienie
odrzucające jej zażalenie z powodu jego niedopuszczalności, bowiem w takim wypadku brak jest podstaw do
przyjęcia, że zażalenie to jest wolne od wpisu na podstawie art. 220 § 4 PPSA. Przepis ten dotyczy wyłącznie
przypadków wniesienia zażalenia na postanowienie o odrzuceniu zażalenia z powodu jego nieopłacenia (por. post.
NSA z 26.10.2005 r., I OZ 1096/05, Legalis; post. NSA z 29.7.2008 r., II GZ 157/08, Legalis; post. NSA z 12.6.2008
r., II GZ 126/08, Legalis; post. NSA z 24.6.2008 r., II OZ 659/08, Legalis; zob. też post. NSA z 25.9.2012 r., II
OZ 804/12, ONSAiWSA 2013, Nr 3, poz. 57).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 27.5.2013 r. (I FZ 132/13, Legalis), ze wzajemnej relacji art. 220 § 3 i
4 PPSA wynika, że warunkiem zwolnienia od obowiązku uiszczenia kolejnej opłaty jest uprzednie wezwanie strony
do uiszczenia należnego wpisu, a następnie odrzucenie środka prawnego wymienionego w art. 220 § 3 PPSA z
powodu nieuzupełnienia tego braku. Zażalenie strony na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej ze względu
na jej wniesienie po terminie z art. 177 § 1 PPSA podlega natomiast ogólnemu przepisowi art. 220 § 1 PPSA, a
nie regulacji stanowiącej wyjątek od tej zasady, tj. art. 220 § 4 PPSA. W związku z tym konieczne jest wezwanie
strony do uiszczenia wpisu od wskazanego zażalenia, zgodnie z art. 220 § 1 PPSA.
20 5. Powtórne wniesienie skargi kasacyjnej (uprzednio nieopłaconej) w ustawowym terminie. W otwartym
terminie wynikającym z art. 177 § 1 PPSA strona może wnieść skargę kasacyjną, choćby jej skarga kasacyjna
wniesiona uprzednio została odrzucona na podstawie art. 220 § 3 z powodu jej nieopłacenia (por. post. SN z
26.3.2007 r., I UZ 51/06, OSNAPiUS 2008, Nr 11–12, poz. 177). To samo dotyczy w zasadzie pozostałych środków
zaskarżenia dostępnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
21 6. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Przepis art. 220 PPSA znaj-
duje również zastosowanie w odniesieniu do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-
czenia (zob. post. NSA z 4.9.2012 r., II FZ 588/12, Legalis). Na temat charakteru oraz wysokości opłaty (wpisu)
pobieranego od tej skargi por. komentarz do art. 230–231, Nb 16.
Nieopłaconą skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia WSA odrzuca na po-
siedzeniu niejawnym (art. 285f § 3 PPSA), jednakże dopiero po przeprowadzeniu czynności opisanych w komen-
towanym przepisie (w tym zakresie aktualne są wszystkie przedstawione dotychczas uwagi). Na postanowienie
WSA o odrzuceniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia z powodu jej nieopła-
cenia przysługuje stronie wolne od opłat sądowych zażalenie (art. 194 § 1 pkt 7 w zw. z art. 285l oraz z art. 220 §
4 PPSA). Szerzej na ten temat por. P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu, s. 1093 i n.
22 7. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis art. 220 § 3 PPSA
znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku skargi na przewlekłość, stosownie do art. 8 ust. 2 PrzewlU,
zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do postępowania toczącego się na skutek skargi
sąd stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu, którego doty-
czy skarga, czyli w tym przypadku obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. post. NSA z
12.6.2008 r., II GPP 1/08, Legalis; post. NSA z 17.3.2011 r., I OPP 12/11, Legalis).
IV. Pozostałe kwestie

23 1. Brak uiszczenia opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego dorę-
czenie. W przypadku gdy strona złożyła wniosek o doręczenie odpisu wyroku oddalającego skargę (odpowiednio
sprzeciw od decyzji) wraz z uzasadnieniem, a wymagana opłata kancelaryjna przy jego zgłoszeniu nie została
przez nią uiszczona, sąd nie może wezwać strony w trybie art. 220 PPSA do uiszczenia tej opłaty pod rygorem
pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W takiej sytuacji obowiązkiem sądu jest podjęcie działań zmierzających
do uiszczenia przez stronę opłaty kancelaryjnej za doręczenie jej odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, co oznacza,
że spoczywa na nim obowiązek wezwania strony do uiszczenia opłaty kancelaryjnej pod rygorem jej ściągnięcia
1009098 9232274310
na podstawie art. 234 § 2 PPSA (por. post. NSA z 28.7.2011 r., I OZ 510/11, Legalis oraz post. NSA z 18.5.2011
r., I GZ 107/11, Legalis, a także post. NSA z 13.1.2015 r., II GZ 766/14, Legalis).
24 2. Brak wpływu sytuacji materialnej wnoszącego pismo na dopuszczalność wezwania go do uiszczenia
należnej opłaty. Sytuacja materialna skarżącego nie ma wpływu na wykonanie wezwania do uiszczenia wpisu od
skargi nieopłaconej (lub innego pisma objętego obowiązkiem zapłaty wpisu), gdyż jedynie ewentualne postano-
wienie sądu zwalniające skarżącego od kosztów sądowych mogłoby uczynić takie wezwanie bezprzedmiotowym
(por. post. NSA z 11.7.2008 r., I OZ 534/08, Legalis; post. NSA z 4.12.2007 r., II OZ 1244/07, Legalis). Trudna
sytuacja materialna strony nie uzasadnia bowiem uchylenia zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu (post.
NSA z 3.11.2011 r., II OZ 1057/11, Legalis oraz post. NSA z 28.11.2012 r., II FZ 961/12, Legalis), jak też nie może
być rozstrzygana w toku rozpoznawania zażalenia na zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu (post. NSA z
9.5.2012 r., II OZ 360/12, Legalis).
Okoliczność tę sąd powinien mieć również na względzie, rozpoznając potencjalny wniosek skarżącego o przy-
wrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi (lub innego pisma objętego obowiązkiem zapłaty wpisu), w
którym skarżący powoływałby się na swoją trudną sytuację materialną, mającą w jego ocenie uniemożliwić mu
uiszczenie wpisu w terminie wynikającym z wezwania skierowanego do niego na podstawie art. 220 § 1 PPSA.
25 3. Niedopuszczalność udzielania ulg w zapłacie opłat sądowych. Nie istnieje prawna możliwość rozłożenia
wpisu od skargi na raty, jego umorzenia lub odroczenia terminu jego zapłaty. W tych kwestiach por. postanowienie
NSA z 15.12.2004 r. (GZ 126/04, Legalis), w którym przyjęto również, że z powyższych przyczyn niedopuszczalne
jest zażalenie na zarządzenie prezesa sądu administracyjnego odmawiające odroczenia zapłaty wpisu sądowego
(zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 229).
1192322743 1009098
Art. 221 (uchylony)
1 1. Uchylenie art. 221 PPSA. Przepis art. 221 PPSA został uchylony z dniem 10.4.2010 r. przez art. 2 pkt
8 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196).
1009098 923227432
Art. 222 Nie żąda się opłat od pisma, jeżeli już z niego wynika, że podlega ono odrzuceniu.
Spis treści
I. Zakres przedmiotowy (regulacji) art. 222 PPSA................................................................ 2
II. Odrzucenie pisma (objętego nim środka) a limine........................................................... 2
III. Obowiązek opłacenia skargi kasacyjnej lub zażalenia na postanowienie o odrzuceniu
pisma (objętego nim środka)........................................................................................... 3
I. Zakres przedmiotowy (regulacji) art. 222 PPSA

1 1. Wyjątkowy charakter art. 222 PPSA. Przepis art. 222 PPSA wprowadza wyjątek od ogólnych zasad wy-
nikających z art. 199 i 220 PPSA, według których sąd nie powinien podjąć żadnych czynności na skutek pisma, od
którego nie została uiszczona należna opłata. Ratio legis komentowanego przepisu jest jednak oczywista z uwagi
na brzmienie art. 232 § 1 pkt 1 PPSA, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały wpis uiszczony od pisma
odrzuconego (por. także post. NSA z 14.12.2004 r., OZ 771/04, Legalis; post. NSA z 22.3.2011 r., II OZ 181/11,
Legalis, a także post. NSA 14.5.2012 r., II FZ 360/12, Legalis).
2 2. Pisma (objęte nimi środki) podlegające odrzuceniu. Pismami w rozumieniu komentowanego przepisu są:
1) skarga, która podlega odrzuceniu w przypadkach wskazanych w art. 58 § 1 PPSA;
2) sprzeciw od decyzji, który podlega odrzuceniu w sytuacjach wskazanych w art. 58 § 1 w zw.
z art. 64b § 1 PPSA;
3) wniosek, który podlega odrzuceniu w sytuacjach wymienionych w art. 58 § 1 w zw. z art. 64 §
3 PPSA;
4) skarga kasacyjna i zażalenie, które podlegają odrzuceniu w przypadkach wymienionych w
art. 178 i 180 PPSA (odpowiednio w zw. z art. 197 § 2 PPSA);
5) skarga o wznowienie postępowania, która podlega odrzuceniu w wypadkach wskazanych w
art. 58 § 1 lub art. 178 i 180 w zw. z art. 276 PPSA, a także w art. 280 § 1 oraz art. 281 PPSA;
6) skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, która podlega
odrzuceniu w sytuacjach wymienionych w art. 285f § 3 oraz w art. 285h § 1 i 2 PPSA.
Nie został powyżej wymieniony, jako przyczyna odrzucenia pisma, art. 220 § 3 PPSA, bowiem oczywiste jest
– szczególnie obecnie, po uchyleniu art. 221 PPSA – że komentowany przepis dotyczy wyłącznie przypadków, w
których pismo podlega odrzuceniu z przyczyn innych aniżeli jego nieopłacenie przez stronę (uczestnika).
II. Odrzucenie pisma (objętego nim środka) a limine

3 1. Odrzucenie nieopłaconego pisma. Ponieważ odrzucenie każdego z pism wymienionych pod Nb 2 może
nastąpić zarówno a limine, jak i wskutek nieuzupełnienia przez stronę (uczestnika) w terminie braków tego pisma
na wezwanie przewodniczącego, należy wskazać, że komentowany przepis z zasady powinien dotyczyć przypad-
ków odrzucenia nieopłaconego pisma a limine.
Natomiast w sytuacjach, w których do oceny, czy pismo podlega odrzuceniu, konieczne jest podjęcie jakich-
kolwiek czynności, w tym w szczególności jeżeli następuje wezwanie strony (uczestnika) do uzupełnienia braków
pisma, należy zażądać od wnoszącego uiszczenia opłaty sądowej, a zatem nie stosuje się wówczas art. 222 PPSA.
Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, gdy okoliczności uzasadniające odrzucenie pisma wynikają bez-
pośrednio i jednoznacznie z jego treści, co potwierdził NSA w postanowieniu z 22.3.2011 r. (II OZ 181/11, Le-
galis), wskazując, że pismo nie podlega opłaceniu jedynie wówczas, gdy już bezpośrednio z jego treści wynika
(bez konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego), że istnieje podstawa do jego
odrzucenia. Wzywanie bowiem w takiej sytuacji do uiszczenia opłaty mijałoby się z celem, ponieważ wniesiony
wpis i tak podlegałby zwrotowi z urzędu (zob. też post. NSA z 15.10.2014 r., I OZ 862/14, Legalis).
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w treści § 33 ust. 2 RegWewnUrzWSAR, według którego we-
zwanie do uiszczenia wpisu należy połączyć z wezwaniem do usunięcia braków formalnych skargi (odpowiednio
sprzeciwu od decyzji).
Z kolei § 35 RegWewnUrzWSAR przewiduje, że przewodniczący wydziału orzeczniczego przekazuje sprawę
sędziemu sprawozdawcy, bez wzywania do uiszczenia wpisu, jeżeli z treści skargi (odpowiednio sprzeciwu od
decyzji) wynika, że podlega ona odrzuceniu.
4 2. Niedopuszczalność środka zaskarżenia. Nie pobiera się opłaty sądowej od zażalenia podlegającego odrzu-
ceniu z powodu nieprzysługiwania tego środka (por. post. SN z 6.11.1986 r., I CZ 132/86, OSNCP 1988, Nr 2–3,
1009098 923227432
poz. 39). To samo dotyczy innych przypadków wniesienia przez stronę (uczestnika) niedopuszczalnego w danej
sytuacji środka zaskarżenia.
5 3. Brak wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśnił WSA w Olsz-
tynie w postanowieniu z 30.3.2006 r. (II SA/Ol 133/06, Legalis), zbędne jest pobieranie wpisu sądowego, gdy
skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym
(por. też post. NSA z 4.4.2008 r., I OZ 228/08, Legalis, dotyczące niecelowości pobierania wpisu od skargi wnie-
sionej bezpośrednio na decyzję organu pierwszej instancji).
Powyższe stanowisko musi jednak obecnie – po zmianach wprowadzonych od 1.6.2017 r. – ulec częściowej
rewizji, a to w związku z wprowadzeniem nowych (zmienionych) przepisów art. 52 § 3 oraz art. 54a PPSA, które
przewidują, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W tej
zatem sytuacji komentowany art. 222 PPSA nie znajdzie zastosowania, pomimo braku wyczerpania przez stronę
środków zaskarżenia na drodze administracyjnej.
6 4. Uchybienie terminu (brak jego przywrócenia). Jeżeli sąd odrzuca wniosek o przywrócenie terminu do
wniesienia skargi złożonej z uchybieniem terminu i postanowienie takie się uprawomocnia, to niecelowe jest wzy-
wanie skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi, która i tak podlega odrzuceniu (por. post. NSA z 9.5.2008 r., II
7 5. Bezprzedmiotowość przyznania prawa pomocy. W przypadku gdy nieopłacone pismo (skarga) podle-
ga – z przyczyn innych niż brak opłaty – odrzuceniu a limine, co powinno skutkować zastosowaniem przez sąd
art. 222 PPSA, wniosek strony o przyznanie prawa pomocy jest bezprzedmiotowy, gdyż strona w takim wypad-
ku nie ponosi żadnych kosztów postępowania w związku z wniesionym pismem (skargą). Postępowanie z wniosku
o przyznanie prawa pomocy powinno zatem w takiej sytuacji zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na podsta-
wie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 222 i art. 64 § 3 PPSA (por. post. NSA z 9.3.2005 r., I GSK 359/05, ONSAiWSA
2005, Nr 5, poz. 98). Por. także uwagi przedstawione w komentarzu do art. 247.
III. Obowiązek opłacenia skargi kasacyjnej

lub zażalenia na postanowienie o
odrzuceniu pisma (objętego nim środka)
8 1. Obowiązek wniesienia opłaty (wpisu). Komentowany przepis w żadnym wypadku nie uchyla obowiązku
opłacenia przez stronę skargi kasacyjnej lub zażalenia od postanowienia wydanego w przedmiocie odrzucenia
pisma wymienionego pod Nb 2, od którego zaniechano poboru opłaty na podstawie art. 222 PPSA (tak też trafnie
NSA w post. z 17.9.2018 r., II GZ 315/18, ONSAiWSA 2019, Nr 3, poz. 53).
392322743 1009098
Art. 223
§ 1. Przepisy art. 220 i art. 222 stosuje się odpowiednio, gdy obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia opłaty
powstanie na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia, cofnięcia przyznanego prawa po-
mocy, albo uchylenia kurateli przed wyznaczeniem terminu rozprawy.
§ 2. Jeżeli nie została uiszczona należna opłata sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji
nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia
tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.
Spis treści
I. Zakres przedmiotowy (regulacji) art. 223 PPSA................................................................ 2
II. Wezwanie do uiszczenia lub uzupełnienia należnej opłaty przez stronę (uczestnika) po-
stępowania sądowoadministracyjnego............................................................................. 2
III. Ściągnięcie należnej (brakującej) opłaty od strony (uczestnika) postępowania sądowo-
administracyjnego............................................................................................................. 3
IV. Egzekucja nieuiszczonych opłat...................................................................................... 5
I. Zakres przedmiotowy (regulacji) art. 223 PPSA

1 1. Sytuacje procesowe objęte zakresem zastosowania art. 223 PPSA. Przepis art. 223 PPSA reguluje dwie
odrębne sytuacje związane z przypadkami, w których w toku postępowania ujawni się okoliczność powodująca
obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia przez stronę (uczestnika) należnej opłaty. Komentowany przepis służy
zatem zapewnieniu realizacji ogólnych zasad wynikających z art. 199, 214 § 1 oraz art. 220 § 1 PPSA.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23.2.2011 r. (II FZ 86/11, Legalis, z glosą aprobującą T.
Grzybowskiego, ZNSA 2011, Nr 3, s. 170 i n.) zwrócił uwagę, że § 1 i 2 art. 223 PPSA odnoszą się do innych faz
postępowania sądowoadministracyjnego. Pierwsza z tych norm dotyczy etapu przygotowania rozprawy po prze-
kazaniu akt sędziemu sprawozdawcy (o czym świadczy odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 220 PPSA).
Natomiast art. 223 § 2 PPSA odnosi się do fazy orzekania i ma zastosowanie w sytuacji, gdy nieuiszczenie na-
leżnej opłaty sąd stwierdzi na rozprawie poprzedzającej wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej
instancji lub na posiedzeniu niejawnym poprzedzającym wydanie takiego orzeczenia.
II. Wezwanie do uiszczenia lub uzupełnienia

należnej opłaty przez stronę (uczestnika)
2 1. Następczy brak należnej opłaty. Po pierwsze zatem strona – już po nadaniu wniesionemu przez nią pismu
właściwego biegu – może zostać wezwana przez przewodniczącego do uiszczenia lub uzupełnienia należnej opłaty
przy odpowiednim zastosowaniu art. 220 PPSA i ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z tego przepisu
w trzech sytuacjach:
1) na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia;
2) cofnięcia przyznanego prawa pomocy;
3) uchylenia kurateli przed wyznaczeniem terminu rozprawy.
Wyliczenie zawarte w § 1 komentowanego przepisu ma charakter zamknięty (enumeratywny) i dotyczy wy-
łącznie przypadków, w których obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia opłaty powstaje (następczo) w toku po-
stępowania, co oznacza, że jeżeli sąd, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 220 PPSA, podjął czynności na
skutek pisma, od którego już w momencie jego wniesienia nie została uiszczona należna opłata, to wówczas § 1 ko-
mentowanego przepisu nie znajduje zastosowania. W takiej sytuacji sąd powinien wprost zastosować art. 220 PPSA
lub ewentualnie, jeśli nie zdążył tego uczynić w odpowiednim czasie, § 2 komentowanej regulacji.
3 2. Ustalenie wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia. Konieczność uiszczenia lub uzupełnienia przez stro-
nę (uczestnika) należnej opłaty na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia wystąpi w przypadku
wskazanym w art. 218 PPSA (por. komentarz do tego przepisu). W zasadzie dotyczy to więc spraw, w których
przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, chociaż nie można wykluczyć, że wskutek sprawdzenia przez
przewodniczącego wartości przedmiotu zaskarżenia okaże się, że w sprawie, w której strona uiściła wpis stosun-
1009098 923227432
kowy, należało jednak uiścić wpis stały w wyższej wysokości. Stąd też wątpliwości nasuwa pogląd wyrażony w
wyroku WSA w Warszawie z 13.6.2012 r. (VIII SA/Wa 130/12, Legalis), w którym przyjęto, że wykładnia języko-
wa art. 223 § 1 PPSA prowadzi do wniosku, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tych sprawach, w których
należny wpis od skargi jest wpisem stałym, a to z tego względu, że w takich sprawach obowiązek uiszczenia lub
uzupełnienia opłaty nie jest związany z ustaleniem wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia.
Jak podał ponadto NSA w postanowieniu z 29.5.2012 r. (II FZ 342/12, Legalis), możliwość zmiany wartości
przedmiotu zaskarżenia (także w wyniku weryfikacji wartości przedmiotu sporu dokonanej przez przewodniczą-
cego), skutkującej zmianą wysokości wpisu, jest dopuszczalna do momentu wydania orzeczenia kończącego
postępowanie w danej instancji, przy czym po rozprawie ściągnięcie wyższego wpisu od pisma, którego wniesienie
rodziło obowiązek zapłaty opłaty sądowej w danej instancji, może nakazać już wyłącznie sąd wydający orzeczenie
kończące postępowanie w sprawie, wszczęte tym pismem (zob. też post. NSA z 28.7.2015 r., I FZ 304/15, Legalis).
4 3. Cofnięcie przyznanego prawa pomocy lub uchylenie kurateli. Konieczność uiszczenia lub uzupełnienia
przez stronę (uczestnika) należnej opłaty na skutek cofnięcia przyznanego prawa pomocy lub uchylenia kurateli
dotyczy przypadków, w których podmiot niemający obowiązku uiszczania kosztów sądowych (por. art. 239 § 1 pkt
3 i art. 249 PPSA oraz komentarze do tych przepisów) straci to uprawnienie w toku postępowania.
Gdy chodzi o przypadek uchylenia kurateli, obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia przez stronę (uczestnika)
należnej opłaty powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli nastąpi to przed wyznaczeniem terminu rozprawy, co słusznie
jest oceniane w literaturze krytycznie [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008,
s. 724].
III. Ściągnięcie należnej (brakującej) opłaty od strony

(uczestnika) postępowania sądowoadministracyjnego
5 1. Brak uiszczenia należnej opłaty do czasu orzeczenia sądu kończącego postępowanie w danej instancji.
Drugi przypadek uregulowany w komentowanym przepisie dotyczy sytuacji, w której – niezależnie od tego, czy
obowiązek uiszczenia przez stronę (uczestnika) należnej opłaty istniał od samego początku postępowania, czy
też obowiązek uiszczenia lub uzupełnienia tej opłaty powstał dopiero w toku postępowania – należna opłata
nie została uiszczona do czasu wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji
(nakaz ściągnięcia należnej opłaty sądowej na podstawie art. 223 § 2 PPSA nie ogranicza się bowiem do sytuacji
wskazanych w § 1 tego przepisu, tylko dotyczy każdego przypadku nieuiszczenia takiej opłaty; por. także post.
NSA z 23.2.2011 r., II FZ 86/11, Legalis, z glosą aprobującą T. Grzybowskiego, ZNSA 2011, Nr 3, s. 170 i n. oraz
Wówczas sąd, stwierdzając taką okoliczność, nakaże ściągnąć należną (brakującą) opłatę od strony, która zgod-
nie z art. 199–208 PPSA została obciążona obowiązkiem poniesienia kosztów postępowania (por. wyr. NSA z
26.6.2007 r., II FSK 736/06, Legalis oraz wyr. WSA w Krakowie z 24.8.2018 r., III SA/Kr 1368/17, Legalis).
Może to być zarówno strona, która pierwotnie była zobowiązana do uiszczenia opłaty (tak się stanie, co do
zasady, w przypadku oddalenia skargi lub skargi kasacyjnej), jak też strona przeciwna (tak z kolei się stanie, co
do zasady, w przypadku uwzględnienia skargi lub skargi kasacyjnej), z tym jednak zastrzeżeniem, że strona, na
której nie ciążył wcześniej obowiązek uiszczenia opłaty, a od której zasądzono zwrot kosztów postępowania na
rzecz jej przeciwnika, nie zwraca mu brakującej opłaty, natomiast jest zobowiązana wpłacić tę brakującą opłatę
na rachunek sądu, co powinno zostać odpowiednio zaznaczone w sentencji orzeczenia kończącego postępowanie
w danej instancji (oczywiście w takiej sytuacji pozostałą część zasądzonych od niej kosztów postępowania strona
powinna na ogólnych zasadach zwrócić bezpośrednio uprawnionemu przeciwnikowi) (por. też wyr. WSA w Kra-
kowie z 29.11.2010 r., I SA/Kr 818/10, Legalis, z glosą P. Brzozowskiego, Lex/el. 2011).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 4.4.2008 r. (II FZ 107/08, Legalis), w pierwszej instancji inną stroną, o
której mowa w art. 223 § 2 PPSA, w wypadku uwzględnienia skargi, będzie organ, który wydał zaskarżony akt lub
podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności (to samo po zmianach dokonanych ustawą z 3.12.2010
r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm., dotyczy również przewlekłości proceduralnej organu).
6 2. Brak uiszczenia opłaty w należnej wysokości. Przepis art. 223 § 2 PPSA posługuje się zwrotem "jeżeli
nie została uiszczona należna opłata", toteż z wykładni językowej tego przepisu wynika, że chodzi tu o każdy
przypadek nieuiszczenia opłaty w należnej wysokości, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy. Za taką inter-
pretacją przemawia dyrektywa wykładni językowej, wyrażająca się w paremii lege non distinguente nec nostrum
est distinguere (post. NSA z 23.2.2011 r., II FZ 86/11, Legalis, z glosą aprobującą T. Grzybowskiego, ZNSA 2011,
392322743 1009098
Nr 3, s. 170 i n.; zob. też wyr. WSA w Krakowie z 24.8.2018 r., III SA/Kr 1368/17, Legalis oraz wyr. NSA z
22.6.2020 r., II FSK 635/20, Legalis).
7 3. Zwolnienie od obowiązku uiszczenia opłaty a przepis art. 223 PPSA. Przepis art. 223 § 2 PPSA nie ma
zastosowania, gdy z racji przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych nie
można przyjąć, że na organie spoczywał obowiązek zwrotu nieponiesionych przez stronę kosztów (por. post. NSA
z 25.6.2008 r., II FZ 203/08, Legalis; por. też wyr. WSA w Lublinie z 14.12.2007 r., I SA/Lu 595/07, Legalis).
W glosie do wyroku WSA w Krakowie z 29.11.2010 r. (I SA/Kr 818/10, Lex/el. 2011) P. Brzozowski wprost
przyjął, że brak jest podstaw prawnych do tego, aby sąd w trybie art. 223 § 2 PPSA nakazywał ściągnąć od organu
kwotę pieniężną tytułem opłaty sądowej, od której skarżący był zwolniony. Opłata taka nie miała bowiem cechy
"należnej", gdyż nie było obowiązku jej uiszczenia (art. 239 § 1 pkt 4 PPSA), a żaden inny przepis prawa nie
uprawnia sądu do wydania nakazu jej ściągnięcia od organu (por. też art. 108 i 113 KSCU oraz uchw. SN z 28.4.2005
r., III CZP 22/05, OSNC 2006, Nr 3, poz. 47).
8 4. Zakwestionowanie wysokości wpisu po wydaniu wyroku a przepis art. 223 PPSA. W sytuacji gdy kon-
trowersyjna kwestia wysokości pobranego od strony należnego w sprawie wpisu nie była w toku całego postępo-
wania przez stronę podnoszona i wpis nie był wcześniej, w tym również w skardze kasacyjnej, kwestionowany,
lecz dopiero po wydaniu korzystnego dla strony wyroku kwestia ta została podniesiona, nie zachodzi potrzeba
korygowania pobranego wpisu sądowego na podstawie art. 223 § 2 (por. post. NSA z 29.1.2008 r., I OSK 1917/06,
Legalis).
9 5. Uwzględnienie skargi przez organ (autokontrola) a przepis art. 223 PPSA. Jak przyjął NSA w postano-
wieniu z 6.6.2014 r. (II OZ 446/14, ONSAiWSA 2015, Nr 3, poz. 40), w sytuacji gdy organ uwzględnił skargę
na podstawie art. 54 § 3 PPSA przed przekazaniem skargi sądowi i wpis od skargi nie został uiszczony przez
skarżącego, sąd w postanowieniu o umorzeniu postępowania nie może nakazać ściągnięcia wpisu od organu na
podstawie art. 223 § 2 PPSA (zob. też post. WSA we Wrocławiu z 17.3.2016 r., II SA/Wr 747/15, Legalis; po-
st. WSA w Szczecinie z 30.9.2016 r., II SA/Sz 991/16, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 4.1.2017 r., II SA/Ol
1458/16, Legalis). Kwestia ta pozostaje jednak do pewnego stopnia sporna w orzecznictwie, bowiem przyjmuje się
również, że organ – w postanowieniu o umorzeniu postępowania – może zostać obciążony obowiązkiem uiszczenia
wpisu od skargi uwzględnionej w trybie autokontroli (zob. np. post. NSA z 25.6.2010 r., I OZ 489/10, Legalis;
post. WSA w Krakowie z 15.1.2014 r., II SA/Kr 1412/13, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 24.8.2015 r., III
SA/Wr 382/15, Legalis).
Dominuje obecnie pierwsze z przytoczonych stanowisk, wyłączające stosowanie art. 223 § 2 PPSA w sprawach,
w których uwzględniono w ramach autokontroli nieopłaconą skargę, jednak ten pogląd nie przekonuje.
Z art. 199 PPSA wynika bowiem, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w spra-
wie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ma jednak przepisu, który (generalnie) zwalniałby skarżące-
go od uiszczania wpisu w przypadku uwzględnienia jego skargi w trybie autokontroli (w typowych okolicznościa-
ch skarżący ten wpis uiszcza, zaś zwrot wartości tego wpisu uzyskuje od organu na podstawie art. 201 § 1 PPSA).
Nie ma też przepisu, który wprowadzałby ogólne (przedmiotowe) zwolnienie od kosztów (opłat) sądowych (a w
szczególności od wpisu) w sprawach załatwianych w ramach autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 PPSA.
Sięgając z kolei do art. 220 § 1 i 3 PPSA oraz literalnie odczytując ten przepis, który jest skierowany do
sądu, a nie organu działającego w ramach art. 54 PPSA, należałoby dojść do wniosku, że w razie wniesienia
nieopłaconej i uwzględnionej w trybie autokontroli skargi, sąd nie powinien podjąć żadnej czynności procesowej i
taką skargę odrzucić. To jednak oznaczałoby konieczność odrzucenia przez sąd skargi, która już wcześniej została
uwzględniona (w całości) przez organ w ramach autokontroli (art. 54 § 3 PPSA). Z kolei w braku nawet odrzucenia
skargi ze względu na powyższą przeszkodę, nie byłoby wówczas możliwe umorzenie przez sąd postępowania na
podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PPSA, skoro sąd nie mógłby podjąć żadnej czynności na skutek nieopłaconej – choć
uwzględnionej w ramach autokontroli – skargi.
Dlatego też wypadałoby raczej przyjąć, że w razie uwzględnienia przez organ nieopłaconej skargi w trybie
autokontroli (art. 54 § 3 PPSA) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w takiej sprawie i jedno-
cześnie obciąża kosztami postępowania organ (art. 201 § 1 PPSA), od którego nakazuje w tej sytuacji ścią-
gnięcie należnego wpisu (nieuiszczonego przez skarżącego przy wnoszeniu skargi; art. 223 § 2 PPSA). W ten
sposób bowiem zachowane są reguły z art. 199 i 201 § 1 PPSA, a więc koszty sądowe (wpis) zostają poniesione
na rzecz sądu przez stronę (czyli organ), która – na zasadzie rezultatu – odpowiada w tym przypadku finansowo za
wynik postępowania. Z kolei skarżący nie jest wówczas bezpodstawnie wzbogacony, gdyż nie uzyskuje od organu
zwrotu wartości wpisu, którego wcześniej nie uiścił.
1009098 923227434
IV. Egzekucja nieuiszczonych opłat

10 1. Egzekucja sądowa. Opłaty zasądzone na podstawie art. 223 § 2 PPSA i nieuiszczone przez stronę (uczest-
nika) podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji sądowej bez nadawania orzeczeniu klauzuli wykonalności (por.
art. 228 PPSA i komentarz do tego przepisu).
592322743 1009098
Art. 224 Jeżeli w toku postępowania sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub też orze-
czeniem nie objął całej kwoty należnej z tego tytułu, postanowienie w tym przedmiocie wyda na posiedzeniu
niejawnym wojewódzki sąd administracyjny.
Spis treści
I. Uzupełnienie przez sąd rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie kosztów sądowych..... 2
II. Egzekucja nieuiszczonych kosztów sądowych................................................................. 3
I. Uzupełnienie przez sąd rozstrzygnięcia

wydanego w przedmiocie kosztów sądowych
1 1. Postanowienie sądu (treść, forma i zaskarżalność). Przepis art. 224 PPSA dotyczy sytuacji, w których
w toku postępowania albo przewodniczący nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych na podstawie
art. 220 § 1 i 2 lub art. 223 § 1 PPSA, albo też sąd nie objął orzeczeniem kończącym postępowanie w danej instancji
całej kwoty należnej z tego tytułu, co powinien był uczynić stosownie do art. 223 § 2 PPSA.
W takich przypadkach ustawodawca – mając na uwadze ogólne zasady wynikające z art. 199, 214 § 1 oraz
art. 228 PPSA – nałożył na WSA obowiązek wydania, już po zakończeniu postępowania, dodatkowego posta-
nowienia w powyższym przedmiocie na podstawie art. 224 PPSA. Postanowienie takie zapada na posiedzeniu
niejawnym, a zatem w składzie jednego sędziego. W praktyce, z uwagi na fakt, że postanowienie to jest wyda-
wane po zakończeniu postępowania, nie znajduje w tym zakresie zastosowania art. 90 § 2 PPSA, choć teoretycznie
nie jest to wykluczone.
Ponieważ postanowienie wydane na podstawie art. 224 PPSA jest zaskarżalne zażaleniem (Nb 3), jego odpi-
sy należy doręczyć wszystkim stronom (uczestnikom) wraz z uzasadnieniem stosownie do art. 163 § 2 PPSA.
W sytuacji gdy strona była reprezentowana w toku postępowania przez adwokata, radcę prawnego, doradcę po-
datkowego lub rzecznika patentowego, doręczenie odpisu postanowienia wydanego na podstawie art. 224 PPSA
powinno nastąpić, z uwagi na regulację art. 39 pkt 1 PPSA, do rąk tego pełnomocnika.
2 2. Uzupełnienie rozstrzygnięcia o kosztach sądowych a zwrot kosztów postępowania pomiędzy stronami.
Postanowienie, o którym mowa w art. 224 PPSA, WSA wydaje z urzędu, choć nie jest również wykluczony
wniosek strony w tym przedmiocie (por. Nb 4).
Rozpatrując relację pomiędzy komentowanym przepisem oraz art. 209–210 w zw. z art. 205 PPSA, należy
wskazać, że w rozstrzygnięciu dotyczącym zwrotu kosztów postępowania między stronami (art. 209–210 PPSA)
sąd ujmuje wyłącznie koszty sądowe poniesione przez strony, co jednoznacznie wynika z treści ostatnio wskaza-
nych przepisów. Natomiast na podstawie art. 224 PPSA sąd nakazuje ściągnięcie od strony niepobranych, a należ-
nych kosztów sądowych.
Jeżeli zatem postanowienie, o którym mowa w komentowanym przepisie, zapadnie już po wydaniu przez sąd
rozstrzygnięcia na podstawie art. 209–210 PPSA, sąd z urzędu, w trybie art. 165 PPSA – jeżeli sprawa nie została
jeszcze prawomocnie zakończona – powinien również dokonać zmiany wydanego wcześniej rozstrzygnięcia do-
tyczącego zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami (art. 209–210 PPSA) w zakresie określenia prawidło-
wej wysokości kosztów sądowych podlegających rozliczeniu, przy czym – co oczywiste – strona zobowiązana do
zwrotu kosztów postępowania na podstawie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 209–210 PPSA powinna
wpłacić brakującą część kosztów sądowych, ustalonych w trybie art. 224 PPSA, bezpośrednio na rachunek sądu.
3 3. Zażalenie na postanowienie sądu. Postanowienie, o którym mowa w art. 224 PPSA, podlega zaskarżeniu
zażaleniem stosownie do art. 227 § 1 PPSA. Zażalenie to jest wolne od opłat sądowych (art. 227 § 2 PPSA).
W pozostałym zakresie do zażalenia tego znajdują zastosowanie ogólne przepisy dotyczące formy, treści i trybu
wnoszenia zażaleń.
4 4. Uzupełnienie postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. W piśmiennictwie trafnie
przyjęto, że nie jest dopuszczalne wniesienie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępo-
wania (art. 209–210 PPSA) w części, w której sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, bowiem
w tym zakresie mamy do czynienia z orzeczeniem nieistniejącym.
W takiej sytuacji strona ma natomiast prawo żądać uzupełnienia orzeczenia sądu w trybie art. 224 PPSA i
dopiero od wydanego w ten sposób przez WSA postanowienia może wnieść zażalenie (por. H. Knysiak-Molczyk,
Przesłanki dopuszczalności zażalenia, s. 116 i n.).
5 5. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 224 PPSA przez NSA. W postanowieniu NSA z 15.5.2009 r. (II
OSK 1269/08, Legalis) przyjęto, że NSA – działając na podstawie art. 193 PPSA – zastosuje odpowiednio przepis
1009098 923227432
art. 224 PPSA, jeżeli w toku postępowania nie orzekł o ponoszeniu kosztów sądowych lub też orzeczeniem nie
objął całej kwoty należnej z tego tytułu.
Stanowisko to może się wydawać dyskusyjne (por. post. NSA z 2.12.2009 r., II GSK 1086/08, Legalis oraz
post. WSA w Olsztynie z 18.7.2014 r., I SA/Ol 496/14, Legalis), niemniej jeżeli uzna się jego prawidłowość,
podstawową konsekwencją jego przyjęcia będzie wyłączenie możliwości zaskarżenia przez strony (uczestników)
postanowienia NSA wydanego na podstawie art. 224 PPSA zażaleniem, o którym mowa w art. 227 § 1 PPSA (por.
też post. NSA z 13.12.2005 r., II FSK 774/05, Legalis).
II. Egzekucja nieuiszczonych kosztów sądowych

6 1. Egzekucja sądowa. Koszty sądowe zasądzone na podstawie art. 224 PPSA i nieuiszczone przez stronę
(uczestnika) podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji sądowej bez nadawania orzeczeniu klauzuli wykonalności
(por. art. 228 PPSA i komentarz do tego przepisu).
392322743 1009098
Art. 225 Opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu oraz różnicę między
kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków
zwraca się stronie z urzędu na jej koszt.
1 1. Zwrot kosztów sądowych z urzędu na rzecz strony (uczestnika) postępowania sądowoadministracyj-

nego (zakres zastosowania art. 225 PPSA). Przepis art. 225 PPSA przewiduje zwrot kosztów sądowych na rzecz
strony z urzędu w trzech – enumeratywnie wskazanych – sytuacjach:
1) gdy opłata sądowa została w całości lub w części uchylona postanowieniem sądu, co dotyczy
przypadków, kiedy uiszczono opłatę w wysokości wynikającej z zarządzenia przewodniczącego,
o którym mowa w art. 220 § 1 lub w art. 223 § 1 PPSA, bądź też z postanowienia sądu, o którym
mowa w art. 223 § 2 lub w art. 224 PPSA, a następnie nastąpiło uchylenie – w całości lub w części
– takiego orzeczenia;
2) gdy koszty pobrane są wyższe od kosztów należnych, co dotyczy przeważnie wypadków, kiedy
strona (uczestnik) uiszcza opłatę (wpis) w wysokości wyższej od należnej bądź też czyni to, mimo
że jest zwolniona od kosztów sądowych (szczegółowy przegląd takich sytuacji podaje M. Niezgód-
ka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 648–649; zob. też post. NSA z 23.6.2008 r., II OSK 860/08, Legalis; post. NSA z 27.4.2012
r., II FSK 1643/10, Legalis, a także post. NSA z 18.9.2013 r., II GZ 513/13, Legalis);
3) gdy na rachunku sądu znajduje się pozostałość zaliczki wpłaconej przez stronę (uczestnika) na
pokrycie wydatków, których wysokość okazała się niższa od kwoty przewidzianej pierwotnie przez
sąd (w tych kwestiach por. szerzej komentarze do art. 237–238; zob. też post. NSA z 27.8.2014
r., I GZ 278/14, Legalis).
2 2. Forma orzeczenia w przedmiocie zwrotu z urzędu kosztów sądowych. W piśmiennictwie zarysowała się
pewna rozbieżność poglądów w kwestii tego, czy o zwrocie kosztów na podstawie art. 225 PPSA orzeka przewod-
niczący w formie zarządzenia (tak M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 649; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 551), czy też sąd w
formie postanowienia [tak H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 725].
W praktyce, w szczególności z punktu widzenia stron (uczestników) postępowania, problem ten nie ma zasad-
niczego znaczenia, bowiem zarówno postanowienie sądu, jak i zarządzenie przewodniczącego podlegają w tym
przypadku uzasadnieniu (art. 163 § 2, ewentualnie w zw. z art. 167, PPSA), jak również oba są zaskarżalne –
wolnym od opłat sądowych – zażaleniem, stosownie do art. 227 § 1 i 2 PPSA.
Mając natomiast na uwadze pewne ogólne założenia teoretyczne, należałoby przyjąć, jako że czynności wska-
zane w komentowanym przepisie nie zostały wyraźnie zastrzeżone do kompetencji przewodniczącego, że o zwro-
cie kosztów na podstawie art. 225 PPSA powinien orzekać sąd w formie postanowienia, co można również uza-
sadniać brzmieniem art. 237 § 3 PPSA, według którego to sąd, a nie przewodniczący, nakazuje stronie (uczest-
nikowi) uzupełnienie zaliczki na wydatki, wobec czego – racjonalnie rzecz ujmując – również do sądu, a nie do
przewodniczącego, powinien należeć zwrot pozostałości zaliczki wpłaconej przez stronę (uczestnika) na pokry-
cie wydatków, przewidziany w art. 225 in fine PPSA. Podobny argument można wyprowadzić na tle art. 232 §
2 PPSA, który przewiduje, że o zwrocie na rzecz strony (uczestnika) uiszczonego wpisu z urzędu orzeka sąd w
formie postanowienia, a nie przewodniczący w drodze zarządzenia.
Powyższe stanowisko ma jednak istotną wadę – komentowany przepis nie przewiduje orzekania o zwrocie
kosztów sądowych na posiedzeniu niejawnym, co oznaczałoby, że w razie przyjęcia poglądu o konieczności wy-
dawania na podstawie art. 225 PPSA postanowienia sądu w wielu przypadkach należałoby – zważywszy na etap
postępowania, na którym znajduje zastosowanie komentowany przepis – wyznaczać w tym celu posiedzenie jawne
niebędące rozprawą, a postanowienie takie musiałoby zapadać w składzie trzech sędziów (por. art. 90 w zw. z art.
16 § 1 PPSA).
W efekcie, uwzględniając powyższe argumenty, na chwilę obecną należy raczej przychylić się do stanowiska
M. Niezgódki-Medek i J.P. Tarno, że o zwrocie kosztów na podstawie art. 225 PPSA rozstrzyga przewodniczący
w drodze zarządzenia. Kwestia ta jednak pozostaje dyskusyjna i pogląd przeciwny również może uchodzić za
uzasadniony.
3 3. Zwrot z urzędu na koszt strony (uczestnika). Ponieważ zwrot kosztów na podstawie art. 225 PPSA nastę-
puje na koszt strony, należy ją o tym pouczyć w zarządzeniu, o którym mowa pod Nb 2, wskazując, że zwracana
kwota zostanie pomniejszona o koszty jej przekazania (koszty przelewu bankowego lub przekazu pocztowego),
chyba że strona osobiście odbierze należną jej kwotę w kasie sądu w formie gotówkowej (w takiej sytuacji zwra-
cana kwota nie ulega pomniejszeniu; por. też wyr. NSA z 25.7.2005 r., II OSK 552/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1,
poz. 17).
1009098 923227432
Warto ponadto w tym miejscu przyłączyć się do stanowiska H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 725], że strona powinna być obciążana kosztami zwrotu nienależnie uiszczonych kosztów
sądowych nie w sytuacjach, gdy ich uiszczenie nastąpiło na skutek orzeczenia lub wezwania sądu (przewodniczą-
cego), lecz jedynie wówczas, gdy sama dobrowolnie te koszty uiściła.
4 4. Zwrot z urzędu wpisu od skargi uiszczonego z uchybieniem terminu. W postanowieniu z 18.3.2005 r.
(II SA/Rz 121/05, Legalis) WSA w Rzeszowie trafnie wyjaśnił, że zwrot wpisu od skargi uiszczonego po upływie
siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 220 § 1 PPSA następuje w trybie art. 225 PPSA, a więc na koszt
strony, nie zaś na zasadach określonych w art. 232 § 1 pkt 1 PPSA.
5 5. Zwrot z urzędu opłaty (wpisu) od "oczywiście uzasadnionego" zażalenia. Uznanie zażalenia za "oczywi-
ście uzasadnione" (art. 195 § 2 PPSA) oznacza brak podstawy do uiszczenia opłaty, a zatem art. 220 § 1 PPSA
nie ma zastosowania, w związku z czym pobrana wcześniej opłata podlega uchyleniu i zwrotowi stosownie do
art. 225 PPSA (por. post. NSA z 22.12.2004 r., FZ 374/04, Legalis; post. NSA z 31.1.2005 r., FZ 505/04, Legalis;
post. NSA z 23.6.2008 r., II OSK 860/08, Legalis).
6 6. Zwrot z urzędu części wpisu w sprawach sprzeciwów od decyzji. Szczególne rozwiązanie – wynikające
z początkowego (w okresie od 1.6.2017 r. do 6.12.2017 r.) braku określenia w WysOpłR wysokości wpisu od
sprzeciwu od decyzji – przyjęto w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27.11.2017 r. zmieniającym rozporządzenie w
sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. poz. 2263), które z dniem 7.12.2017 r. dodało do § 2 ust. 1 WysOpłR nowy pkt 6a, przewidujący – bez
względu na kategorię (rodzaj) sprawy – jeden wpis stały od sprzeciwu od decyzji w wysokości 100 zł.
Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27.11.2017 r., stronie zwraca się z urzędu (jednakże
nie na jej koszt) różnicę między wysokością wpisu pobranego w okresie od 1.6.2017 r. do 6.12.2017 r.:
1) w sprawie sprzeciwu od decyzji a wysokością wpisu należnego, określoną w § 2 ust. 1 pkt 6a
WysOpłR, tj. 100 zł;
2) od skargi kasacyjnej albo od skargi o wznowienie postępowania a wysokością wpisu należ-
nego, określoną w § 3 WysOpłR, wynoszącą połowę wpisu od sprzeciwu od decyzji, nie mniej
jednak niż 100 zł.
Roszczenie strony o zwrot nadpłaconej części wpisu od sprzeciwu od decyzji przedawnia się z upływem
trzech lat, przy czym termin ten należy liczyć od 7.12.2017 r. (art. 226 § 2 PPSA). Przedawnienie następuje zatem
7.12.2020 r.
7 7. Zwrot z urzędu opłaty kancelaryjnej. Nie sposób natomiast podzielić w pełni stanowiska zajętego w posta-
nowieniu NSA z 29.5.2008 r. (II FSK 370/07, Legalis), według którego w przepisach Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi nie przewidziano podstawy prawnej do zwrotu stronie uiszczonej opłaty kancelaryjnej.
Podstawę taką stanowi bowiem, w przypadkach w nim wskazanych, właśnie komentowany przepis art. 225 PPSA,
który odnosi się ogólnie do kosztów sądowych, w tym opłat sądowych, a zatem i do opłaty kancelaryjnej (por.
definicje z art. 211–212 PPSA).
8 8. Zakaz zaliczania nadpłaconej opłaty (wpisu) na poczet innych postępowań (spraw). Nie jest dopusz-
czalne dokonanie z urzędu zaliczenia nadpłaconego wpisu od skargi na poczet wpisu od skargi w jakiejkolwiek
innej sprawie (post. NSA z 27.1.2011 r., II GSK 25/11, Legalis).
9 9. Niedopuszczalność skargi na przewlekłość. W postępowaniu o zwrot kosztów sądowych po prawomocnym
zakończeniu sprawy skarga na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nie
przysługuje. Postępowanie takie nie jest bowiem postępowaniem, o którym mowa w art. 2 ust. 1 PrzewlU (post.
SN z 6.5.2011 r., III SPP 5/11, Legalis oraz post. NSA z 28.2.2018 r., II OPP 8/18, Legalis).
392322743 1009098
Art. 226
§ 1. Prawo do żądania kosztów sądowych przedawnia się z upływem trzech lat licząc od dnia, w którym
koszty należało uiścić.
§ 2. Prawo strony do żądania zwrotu opłaty sądowej lub zaliczki na pokrycie wydatków przedawnia się z
upływem trzech lat licząc od dnia powstania tego prawa.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Charakter prawny roszczeń dotyczących zwrotu kosztów sądowych............................... 2
III. Przedawnienie roszczeń dotyczących zwrotu kosztów sądowych................................... 3
I. Wstęp
1 1. Zakres regulacji. Przepis art. 226 PPSA określa termin przedawnienia roszczeń o zwrot kosztów sądo-
wych.
Językowa oraz systemowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że dotyczy on wyłącznie roszczeń sądu wzglę-
dem strony (uczestnika) – § 1, oraz strony (uczestnika) względem sądu – § 2, natomiast nie dotyczy roszczeń z
tytułu zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami, co do których WSA w Białymstoku w postanowieniu
z 28.8.2008 r. (I SA/Bk 133/08, Legalis) zajął stanowisko, że orzeczenie sądu administracyjnego w części doty-
czącej zasądzenia od organu na rzecz strony kosztów postępowania ma ten skutek, że rodzi między stronami cy-
wilnoprawny stosunek zobowiązaniowy, w którym organ (a w istocie Skarb Państwa lub jednostka samorządu
terytorialnego) jest dłużnikiem, a strona wierzycielem [to samo dotyczy sytuacji, w których zasądzenie zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego następuje od strony na rzecz organu, tyle że wówczas organ (a w istocie Skarb
Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) staje się wierzycielem, natomiast strona jest dłużnikiem; por. też
post. WSA w Krakowie z 29.5.2009 r., I SA/Kr 1375/08, Legalis; zob. jednak uwagi przedstawione w komentarzu
do art. 209, Nb 18–21].
II. Charakter prawny roszczeń

dotyczących zwrotu kosztów sądowych
2 1. Koszty sądowe jako należności publicznoprawne (niepodatkowe należności budżetowe). Ustalenia po-
wyższe mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia określenia charakteru prawnego roszczeń przewidzianych
w komentowanym przepisie, bowiem nakazują rozważyć, czy roszczenia wynikające z art. 226 PPSA również
mają charakter cywilnoprawny.
Stanowisko w tym przedmiocie powinno być negatywne, gdyż koszty sądowe stanowią dochody budżetu pań-
stwa (por. art. 212 § 2, art. 228 oraz 238 § 1 zd. 2 PPSA i komentarze do tych przepisów), a zatem są niepodatko-
wymi należnościami budżetu państwa o charakterze publicznoprawnym, wobec czego w odniesieniu do tych
kosztów nie znajdują zastosowania ani przepisy Kodeksu cywilnego, ani regulacje Kodeksu postępowania cywil-
nego [por. też uchw. SN z 22.10.2002 r., III CZP 65/02, OSNC 2003, Nr 7–8, poz. 100, w której na tle oceny
charakteru prawnego kosztów postępowania egzekucyjnego SN wyraźnie wskazał, że stosunek zachodzący w po-
stępowaniu egzekucyjnym pomiędzy wierzycielem (dłużnikiem) a komornikiem jako organem egzekucyjnym jest
stosunkiem o charakterze publicznoprawnym, a nie cywilnoprawnym, co odpowiednio należy odnieść do regulacji
art. 226 PPSA; zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 209, Nb 18–21].
W efekcie należy przyjąć, że każdy pozew dotyczący zasądzenia zwrotu kosztów sądowych relacji sąd–strona
(uczestnik) postępowania sądowoadministracyjnego powinien zostać odrzucony przez sąd cywilny na podstawie
art. 199 § 1 pkt 1 KPC z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (nie mamy wówczas w ogóle do czynienia
ze sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 KPC, bowiem roszczenie objęte takim pozwem nie wynika ze stosunku z
zakresu prawa cywilnego).
3 2. Egzekucja sądowa kosztów sądowych. M. Niezgódka-Medek (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 651) rozważa natomiast możliwość stosowania do kosztów
sądowych przepisów działu III OrdPU, powołując się na art. 2 § 2 tej ustawy, który nakazuje odpowiednie stoso-
1009098 923227432
wanie przepisów działu III OrdPU do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia
lub określenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe.
Takie rozwiązanie nie wydaje się wykluczone, jednak warto zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 228 PPSA koszty
sądowe podlegają egzekucji sądowej bez nadawania orzeczeniu klauzuli wykonalności, wobec czego – po ustaleniu
ostatecznej wysokości tych kosztów w ramach środków prawnych przysługujących sądowi oraz stronom (uczest-
nikom) na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zarówno sąd, jak i strona
(uczestnik) mogą wszcząć na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, bez nadawania mu
klauzuli wykonalności, egzekucję sądową w trybie przepisów części trzeciej Kodeksu postępowania cywilnego.
W art. 228 zd. 2 PPSA mowa jest bowiem ogólnie o tym, że egzekucji sądowej podlegają należności w postaci
kosztów sądowych, a zatem – racjonalnie rzecz ujmując – należy przyjąć, że oprócz przypadków wskazanych w art.
226 § 1 PPSA, w których to sąd egzekwuje od strony (uczestnika) należne opłaty lub dochodzi zwrotu wydatków,
również strona (uczestnik) w sytuacjach wskazanych w art. 225 lub w art. 232 § 1 w zw. z art. 226 § 2 PPSA
ma możliwość wyegzekwowania od sądu – w ten sam sposób – przysługujących jej należności na podstawie
prawomocnego orzeczenia, którego jest adresatem (oczywiście z zastrzeżeniem trybu przewidzianego w art. 1060
KPC). Szerzej w tych kwestiach zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 228.
III. Przedawnienie roszczeń

dotyczących zwrotu kosztów sądowych
4 1. Termin przedawnienia. Termin przedawnienia roszczeń dotyczących zwrotu kosztów sądowych wyno-
si trzy lata niezależnie od tytułu uiszczenia opłaty i charakteru prawnego strony procesowej (por. post. SN z
4.10.1973 r., II CZ 160/73, OSNCP 1974, Nr 6, poz. 115). Termin ten powinien być uwzględniany z urzędu.
Jest to termin materialnoprawny, który nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów art. 85–89 PPSA,
a zatem ewentualny wniosek o przywrócenie tego terminu sąd powinien, na podstawie art. 88 PPSA, odrzucić
jako niedopuszczalny.
Upływ wskazanego terminu skutkuje wygaśnięciem prawa sądu do żądania od strony (uczestnika) należnych
kosztów sądowych (§ 1) oraz prawa strony (uczestnika) do zwrotu nadpłaconej bądź nienależnie pobranej opłaty
sądowej lub zaliczki na pokrycie wydatków (§ 2).
Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że po wygaśnięciu powyższych uprawnień wskutek upływu trzyletnie-
go terminu przewidzianego w komentowanym przepisie uprawnienia te nie mogą być dochodzone na podstawie
żadnych innych przepisów, w szczególności o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 i n. KC), bowiem prowa-
dziłoby to do obejścia prawa.
5 2. Rozpoczęcie biegu przedawnienia. Jeżeli chodzi o moment, od którego biegnie trzyletni termin przedaw-
nienia roszczeń dotyczących zwrotu kosztów sądowych, to sytuacja w tym zakresie przedstawia się niejednolicie
i jest uzależniona od tego, jakie zdarzenie powoduje rozpoczęcie biegu wskazanego terminu.
6 3. Przedawnienie roszczeń sądu. Bieg przedawnienia prawa sądu do żądania od strony (uczestnika) należnych
kosztów sądowych (§ 1) rozpoczyna się od dnia, w którym koszty te należało uiścić (zob. np. post. NSA z
16.5.2018 r., I OZ 469/18, Legalis).
Uwzględniając zatem regulację art. 214 § 1 oraz art. 219 § 1 PPSA, należy przyjąć, że bieg przedawnienia
roszczeń, o których mowa w art. 226 § 1 PPSA, co do zasady rozpoczyna się od dnia wniesienia przez stronę
pisma podlegającego opłacie (por. też art. 83 § 3 i 4 PPSA). Dotyczy to również sytuacji, gdy strona opłaciła
wniesione pismo dopiero później, w wykonaniu zarządzenia przewodniczącego wydanego na podstawie art. 220 §
1 PPSA.
Jeżeli natomiast chodzi o bieg terminu przedawnienia roszczenia dotyczącego należności przypadających są-
dowi od strony (uczestnika) tytułem zwrotu wydatków, to należy przyjąć, że termin ten otwiera się z upływem
dnia wyznaczonego przez sąd stronie (uczestnikowi) na wpłacenie lub uzupełnienie zaliczki stosownie do
art. 237 § 3 PPSA, bowiem w rozumieniu art. 226 § 1 PPSA to właśnie ten dzień jest dniem, w którym wskazane
koszty należało uiścić, niezależnie od tego, czy i kiedy pokrył je tymczasowo sąd na podstawie art. 238 § 1 zd.
1 PPSA [nieco inaczej w tej kwestii H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 726].
7 4. Przedawnienie roszczeń strony (uczestnika). Bieg przedawnienia prawa strony (uczestnika) do żądania
od sądu zwrotu opłaty sądowej lub zaliczki na pokrycie wydatków (§ 2) rozpoczyna się od dnia powstania tego
prawa (zob. np. post. NSA z 28.2.2018 r., II OPP 8/18, Legalis).
Prawo to powstaje natomiast w różnych momentach, w zależności od rodzaju zdarzenia, które spowodowało
powstanie nadpłaty. Jeżeli zdarzeniem takim jest orzeczenie sądu (art. 225 in principio lub art. 232 PPSA; zob.
też post. NSA z 27.1.2006 r., II OZ 41/06, Legalis), bieg terminu przedawnienia należy liczyć od dnia uprawo-
392322743 1009098
mocnienia się orzeczenia sądu uchylającego opłatę lub skutkującego koniecznością zwrotu wpisu na rzecz strony
(uczestnika; por. post. WSA w Poznaniu z 20.6.2013 r., II SAB/Po 6/13, Legalis).
Szerzej na temat pozostałych zdarzeń powodujących rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia roszczenia prze-
widzianego w art. 226 § 2 PPSA por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 726–
727.
1009098 923227434
Art. 227
§ 1. Zażalenie przysługuje na zarządzenie przewodniczącego oraz postanowienie wojewódzkiego sądu admi-

nistracyjnego w przedmiocie kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty
sprawy.
§ 2. Od zażaleń, o których mowa w § 1, nie pobiera się opłat sądowych.
Spis treści
I. Zażalenie na postanowienie WSA (zarządzenie przewodniczącego) wydane w przed-
miocie kosztów sądowych............................................................................................... 2
II. Ustawowe zwolnienie od opłat sądowych postanowień WSA (zarządzeń przewodni-
czącego) wydawanych w przedmiocie kosztów sądowych............................................. 3
III. Wniesienie przez stronę (uczestnika) postępowania sądowoadministracyjnego środka
odwoławczego co do istoty sprawy................................................................................. 3
IV. Postanowienia WSA (zarządzenia przewodniczącego) niepodlegające zaskarżeniu na
podstawie art. 227 PPSA................................................................................................. 4
I. Zażalenie na postanowienie WSA

(zarządzenie przewodniczącego) wydane
w przedmiocie kosztów sądowych
1 1. Przedmiot zaskarżenia. Przepis art. 227 PPSA w sposób ogólny przewiduje możliwość wniesienia przez
stronę (uczestnika) zażalenia na każde postanowienie WSA lub zarządzenie przewodniczącego wydane w przed-
miocie kosztów sądowych na podstawie przepisów art. 211–263 PPSA (rozdziały 2–3 działu V PPSA) zarówno
wtedy, gdy strona (uczestnik) kwestionuje samą zasadę ponoszenia kosztów sądowych, jak i wówczas, gdy kwe-
stionuje ich wysokość (por. też uchw. SN z 28.5.2015 r., III CZP 25/15, OSNC 2016, Nr 5, poz. 60).
Szeroki sposób interpretowania komentowanego przepisu potwierdził NSA w postanowieniu z 17.10.2006 r. (II
OZ 1030/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 8, z glosą W. Morysa, ZNSA 2007, Nr 5–6), w którym trafnie przyjęto,
że art. 227 § 1 PPSA daje możliwość zaskarżania wszelkich zarządzeń przewodniczącego lub postanowień WSA
wydanych w przedmiocie kosztów sądowych (zob. także post. NSA z 2.8.2018 r., I OZ 740/18, Legalis oraz post.
W postanowieniu z 10.4.2012 r. (II FZ 287/12, Legalis) NSA zwrócił ponadto uwagę, że przy rozpatrywaniu
środka prawnego na zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu sąd odwoławczy, niezależnie od granic zaża-
lenia, kontroluje z urzędu prawidłowość wezwania strony (uczestnika) do uiszczenia wpisu. Kontrola ta obejmuje
kwestię wysokości wpisu, jak również obowiązku jego uiszczenia przez stronę (uczestnika).
2 2. Przepisy szczególne. Niezależnie od ogólnej reguły wynikającej z art. 227 PPSA wśród przepisów zawar-
tych w rozdziałach 2–3 działu V PPSA umieszczone zostały również regulacje szczególne potwierdzające w sytu-
acjach, których dotyczą, ogólną zasadę przyjętą w komentowanym przepisie (por. art. 220 § 4, art. 243 § 1 oraz
art. 261 PPSA i komentarz do tych przepisów; por. też post. NSA z 17.4.2008 r., I FZ 51/08, Legalis).
3 3. Zażalenie na postanowienie WSA o odrzuceniu sprzeciwu. Na postanowienie WSA, wydane na podstawie
art. 259 § 2 PPSA, o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie
odmowy przyznania prawa pomocy przysługuje zażalenie (por. uchw. NSA z 30.11.2009 r., I GPS 1/09, POP
2010, Nr 1; por. też post. NSA z 17.10.2006 r., II OZ 1030/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 8, z glosą W. Morysa,
ZNSA 2007, Nr 5–6).
4 4. Zarządzenia wzywające do wykonania obowiązku określonego w innym zarządzeniu – niedopuszczal-
ność zażalenia. Na pismo sądu, jakim jest wezwanie do wykonania prawomocnego zarządzenia przewodniczące-
go o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego, zażalenie nie przysługuje (por. post. NSA z 24.9.2008 r., I OZ
702/08, Legalis; por. też post. NSA z 13.12.2007 r., I OZ 946/07, Legalis oraz post. NSA z 10.2.2009 r., II OZ
88/09, Legalis). Pogląd ten został w judykaturze uogólniony w ten sposób, że zarządzenie wzywające do wyko-
nania obowiązku określonego w innym zarządzeniu nie mieści się w kategorii zarządzeń, o których mowa w art.
220 § 1 PPSA, a więc nie jest zaskarżalne na podstawie art. 227 PPSA (post. NSA z 19.1.2011 r., II FZ 714/10,
Legalis; por. też post. NSA z 15.2.2011 r., II FZ 4/11, Legalis; post. NSA z 11.1.2012 r., II GZ 545/11, Legalis).
W omawianym zakresie por. również uwagi przedstawione poniżej pod Nb 9–16.
5 5. Forma postanowień (zarządzeń) wydawanych w przedmiocie kosztów sądowych. Z treści komentowa-
nego przepisu wynika pośrednio, za sprawą art. 163 § 1 i 2 oraz art. 167 PPSA, że wszystkie postanowienia WSA
1009098 923227432
oraz zarządzenia przewodniczącego wydawane w przedmiocie kosztów sądowych, jako zaskarżalne zażaleniem,
z urzędu powinny zawierać uzasadnienie, a ich odpisy należy doręczyć wszystkim stronom (uczestnikom)
lub ich pełnomocnikom. Jeżeli strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, do-
radcę podatkowego lub rzecznika patentowego (co nie dotyczy już jednak Prokuratorii Generalnej Rzeczypospo-
litej Polskiej, błędnie pominiętej w art. 163 § 2 PPSA), należy ją pouczyć o dopuszczalności, terminie i sposobie
wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 227 PPSA (por. też post. NSA z 12.3.2008 r., I OZ 148/08, Legalis
oraz post. NSA z 13.9.2017 r., I FZ 197/17, ONSAiWSA 2018, Nr 6, poz. 116, z którego wynika, że zarządzenie
wzywające do uiszczenia wpisu, wydane na podstawie art. 220 § 1 PPSA, w przypadku zakwestionowania przez
przewodniczącego wydziału podanej w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia, wymaga uzasadnienia, które
nie może ograniczać się wyłącznie do podania podstawy prawnej wyliczenia tej opłaty sądowej).
II. Ustawowe zwolnienie od opłat sądowych

postanowień WSA (zarządzeń przewodniczącego)
wydawanych w przedmiocie kosztów sądowych
6 1. Zakres zwolnienia od opłat sądowych. Zażalenie, o którym mowa w komentowanym przepisie, jest wolne
od opłat sądowych. W pozostałym zakresie do zażalenia tego znajdują zastosowanie ogólne reguły dotyczące
formy, treści i trybu wnoszenia zażaleń wynikające z art. 194–198 PPSA.
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 23.9.2010 r. (I OZ 693/10, Legalis), w postępowaniu zażaleniowym do-
tyczącym zarządzenia obowiązku uiszczenia kosztów sądowych sąd odwoławczy, niezależnie od granic zażale-
nia, bada z urzędu prawidłowość wezwania strony do uiszczenia wpisu sądowego, zarówno co do zasady, tj. czy
strona ma taki obowiązek, bo nie korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, o których mowa w art.
239 pkt 1–3 PPSA, jak i co do wysokości wpisu (tak samo post. NSA z 21.9.2011 r., I OZ 700/11, Legalis; post.
NSA z 15.3.2012 r., I OZ 154/12, Legalis oraz post. NSA z 10.4.2012 r., II FZ 287/12, Legalis).
Warto przy tym pamiętać, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego zachowuje aktualność pogląd
wyrażony w uchwale SN z 30.11.2011 r. (III CZP 69/11, OSNC 2012, Nr 4, poz. 48), że w razie nieuwzględnienia
wniosku strony o przyznanie kosztów postępowania w całości, zbędne jest orzekanie o oddaleniu tego wniosku
w pozostałej części. W zakresie zatem, w jakim na tym tle będzie dopuszczalne zażalenie przewidziane w komen-
towanym przepisie, podlega ono wówczas ewentualnie oddaleniu, a nie odrzuceniu jako wniesione od orzeczenia
nieistniejącego.
7 2. Brak zwolnienia od opłat sądowych postanowień (zarządzeń) rozstrzygających o kosztach postępo-
wania. Zwolnienie przewidziane w art. 227 § 2 PPSA dotyczy jedynie postanowień (zarządzeń) wydawanych w
przedmiocie kosztów sądowych.
Wyłączanie zatem, na podstawie komentowanego przepisu, obowiązku uiszczenia opłaty sądowej (wpisu) w
przypadku zażaleń na postanowienia rozstrzygające o kosztach postępowania jest niedopuszczalne (por. post.
NSA z 10.7.2008 r., II FZ 284/08, Legalis; post. NSA z 29.7.2008 r., II GZ 157/08, Legalis). Pogląd ten znalazł
potwierdzenie również w postanowieniach NSA: z 26.5.2011 r. (I FZ 129/11, Legalis, z glosą R. Kubik, ZNSA
2011, Nr 6, s. 191 i n.), z 6.4.2011 r. (II GZ 159/11, Legalis) oraz z 10.1.2017 r. (I OZ 2042/16, Legalis), w których
przyjęto, że zwolnienie przewidziane w art. 227 § 2 PPSA dotyczy jedynie postanowień (zarządzeń) wydanych w
przedmiocie kosztów sądowych. Wyłączenie – na podstawie wskazanego przepisu – obowiązku uiszczenia opłaty
sądowej (wpisu) w przypadku zażaleń na postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania pozostawałoby w
sprzeczności z literalnym brzmieniem tej regulacji i systematyką aktu prawnego, prowadząc tym samym do za-
kwestionowania racjonalności rozwiązań prawnych przyjętych przez ustawodawcę (zob. też post. NSA z 26.8.2016
r., I OZ 889/16, Legalis oraz post. NSA z 5.7.2017 r., I OZ 1073/17, Legalis).
III. Wniesienie przez stronę (uczestnika)

środka odwoławczego co do istoty sprawy
8 1. Środek odwoławczy co do istoty sprawy. Jeżeli strona wnosi środek odwoławczy co do istoty sprawy,
wówczas może w nim zaskarżyć również postanowienie WSA lub zarządzenie przewodniczącego wydane w przed-
miocie kosztów sądowych. W takiej sytuacji obowiązuje termin do wniesienia skargi kasacyjnej lub zażalenia,
które podlegają opłaceniu na ogólnych zasadach.
392322743 1009098
IV. Postanowienia WSA (zarządzenia przewodniczącego)

niepodlegające zaskarżeniu na podstawie art. 227 PPSA
9 1. Oddalenie zażalenia na postanowienie (zarządzenie) wydane w przedmiocie kosztów sądowych. Trafnie
wyjaśnił NSA w postanowieniu z 21.2.2006 r. (II GZ 14/06, Legalis), że po oddaleniu zażalenia wniesionego przez
stronę (uczestnika) w trybie art. 227 PPSA na zarządzenie przewodniczącego wzywające do uiszczenia opłaty
sądowej od wniesionego pisma (art. 220 § 1 PPSA) ponowne wzywanie strony (uczestnika) do uiszczenia tej opłaty
jest zbędne. Strona (uczestnik) powinna bowiem uiścić opłatę od wniesionego pisma w terminie siedmiu dni
od daty doręczenia jej postanowienia NSA pod rygorem odrzucenia pisma albo pozostawienia go bez rozpoznania
(szerzej por. komentarz do art. 220, Nb 15).
10 2. Zarządzenia wzywające do wykonania obowiązku określonego w innym zarządzeniu. Zarządzenie bę-
dące w istocie zarządzeniem wzywającym do wykonania obowiązku określonego w prawomocnym zarządzeniu
o ustaleniu wysokości i wezwaniu do uiszczenia wpisu nie zostało wymienione w przepisach jako podlegające
zaskarżeniu. Tego rodzaju zarządzenie nie mieści się też w kategorii zarządzeń, o których mowa w art. 220 §
1 PPSA, nie jest więc zaskarżalne na podstawie art. 227 PPSA. W żadnym miejscu ustawa nie przewiduje moż-
liwości zaskarżenia takiego zarządzenia, w związku z czym zażalenie na takie zarządzenie podlega odrzuceniu
jako niedopuszczalne stosownie do art. 178 w zw. z art. 197 § 2 i art. 198 PPSA (por. post. NSA z 15.5.2009 r.,
II OZ 433/09, Legalis; post. NSA z 5.1.2011 r., II FZ 687/10, Legalis; post. NSA z 15.3.2012 r., II OZ 186/12,
Legalis; por. też komentarz do art. 220, Nb 15).
11 3. Zarządzenie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Zażalenie na zarządzenie przewodniczącego wy-
działu w zakresie pozostawienia pisma bez rozpoznania wydane na podstawie art. 49 § 2 PPSA nie podlega zwol-
nieniom od wpisu przewidzianym w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. m.in.
w art. 227 § 2 i art. 220 § 4 PPSA (post. NSA z 31.8.2011 r., I FZ 252/11, Legalis). Zażalenie takie podlega
wpisowi sądowemu zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 230 § 1 i 2 PPSA, zaś wysokość tego wpisu moż-
na określić, przyjmując w tym przypadku, że powinien on być wpisem minimalnym wynoszącym 100 zł (post.
NSA z 22.12.2008 r., I FZ 503/08, Legalis; por. też post. NSA z 23.3.2011 r., I OZ 198/11, Legalis; post. NSA
z 8.2.2011 r., II OZ 42/11, Legalis; post. NSA z 31.8.2011 r., I FZ 252/11, Legalis oraz post. NSA z 30.1.2014
12 4. Postanowienie w przedmiocie wyłączenia sędziego. Zażalenie na postanowienie WSA o oddaleniu wnio-
sku o wyłączenie sędziego nie należy do kategorii zażaleń wolnych od wpisu, tj. wyszczególnionych w art. 220 §
4, art. 227 § 2 oraz art. 261 PPSA, a także nie jest objęte tak przedmiotowym, jak i podmiotowym zwolnieniem
od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (post. NSA z 24.1.2012 r., I OZ 41/12, Legalis oraz post. NSA z
18.6.2013 r., II OZ 462/13, Legalis).
13 5. Postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu. Podobnie zażalenie na postanowienie o odmowie
przywrócenia terminu do uiszczenia wpisu od skargi nie należy do kategorii zażaleń wolnych od wpisu, tj. wy-
szczególnionych w art. 220 § 4, art. 227 § 2 oraz art. 261 PPSA, a także nie jest objęte tak przedmiotowym, jak
i podmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (zob. post. NSA z 30.1.2012 r., I FZ
516/11, Legalis).
14 6. Postanowienie o odrzuceniu zażalenia. Również zażalenie na postanowienie WSA o odrzuceniu zażalenia
z powodu uchybienia terminowi do jego wniesienia nie należy do kategorii zażaleń wolnych od wpisu oraz nie jest
objęte przedmiotowym i podmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (por. post.
NSA z 1.7.2008 r., II OZ 693/08, Legalis). Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 18.6.2008 r. (I
OZ 442/08, Legalis) dotyczącym zażalenia na postanowienie WSA o odrzuceniu zażalenia na postanowienie tego
sądu wydane w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej.
15 7. Pismo przewodniczącego dotyczące opłaty kancelaryjnej. W postanowieniu z 19.12.2007 r. (II OZ
1317/07, Legalis) NSA wyjaśnił z kolei, że na pismo przewodniczącego wydziału w WSA informujące skarżącego
o obowiązku uiszczenia opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku w ogóle nie przy-
sługuje zażalenie (por. też post. NSA z 27.5.2009 r., II OZ 462/09, Legalis).
16 8. Zarządzenie w przedmiocie sprawdzenia (określenia) wartości przedmiotu zaskarżenia. Na zarządzenie
przewodniczącego wydane w zakresie sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia nie przysługuje zażalenie,
bowiem możliwości zaskarżenia takiego zarządzenia nie przewiduje art. 227 § 1 PPSA (zob. post. NSA z 20.8.2013
r., I FZ 353/13, Legalis). Określenie przez przewodniczącego wartości przedmiotu zaskarżenia podlega natomiast
kontroli wskutek zażalenia na odrębne zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu (zob. post. NSA z 6.5.2014
r., I GZ 100/14, Legalis; post. NSA z 6.5.2014 r., I GZ 101/14, Legalis, a także post. NSA z 1.10.2014 r., II FZ
1356/14, Legalis).
17 9. Zarządzenie wzywające do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu.
Zażalenie na zarządzenie wzywające do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu
1009098 923227434
jest niedopuszczalne. Od zarządzenia tego nie przysługuje środek zaskarżenia, gdyż zarządzenie to nie mieści
się w kategorii zarządzeń, o których mowa w art. 220 § 1 i art. 227 § 1 PPSA (zob. post. NSA z 18.2.2015 r.,
18 10. Zarządzenia dotyczące ulg w zapłacie kosztów sądowych. Na zarządzenie w przedmiocie umorzenia
należności sądowych nie przysługuje zażalenie (zob. postanowienia NSA: z 15.5.2006 r., II FZ 258/06, niepubl.; z
9.1.2009 r., II FZ 615/08, Legalis; z 16.10.2018 r., I OZ 952/18, Legalis). Tak samo niedopuszczalne jest zażalenie
na zarządzenie o odmowie odroczenia terminu zapłaty wpisu (post. NSA z 15.12.2004 r., GZ 126/04, Legalis).
19 11. Wybrane postanowienia wydane na podstawie art. 220 § 3a PPSA. Zażalenie nie przysługuje w ogóle
na postanowienie o odrzuceniu skargi (wniosku, sprzeciwu od decyzji, skargi o wznowienie postępowania)
wydane na podstawie art. 220 § 3a PPSA z powodu braku uiszczenia należnej opłaty kancelaryjnej. Przepisu tego
nie uwzględniono bowiem (na skutek ewidentnego przeoczenia ustawodawcy) wśród wyjątków wymienionych w
art. 173 § 1 PPSA (i odpowiednio w art. 194 § 1 pkt 1a PPSA), w efekcie czego wskazane kategorie postanowień
podlegają zaskarżeniu skargą kasacyjną do NSA, zgodnie z ogólną regułą, że – poza wyraźnie wskazanymi w
ustawie wyjątkami – to właśnie skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżania postanowień kończących postępowanie
w sprawie, do których niewątpliwie zalicza się postanowienie o odrzuceniu skargi (wniosku, sprzeciwu od decyzji,
skargi o wznowienie postępowania) wydane na podstawie art. 220 § 3a PPSA, nieobjęte w tej sytuacji zakresem
regulacji komentowanego przepisu. Zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 220, Nb 18.
592322743 1009098
Art. 228 Grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem administracyjnym są także, oprócz kosztów są-
dowych, dochodami budżetu państwa. Należności te podlegają egzekucji sądowej bez nadawania orzeczeniu
klauzuli wykonalności.
Spis treści
I. Grzywny orzekane w postępowaniu sądowoadministracyjnym......................................... 2
II. Egzekucja kosztów sądowych oraz grzywien orzekanych w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym................................................................................................................. 2
I. Grzywny orzekane w postępowaniu

1 1. Grzywny jako dochód budżetu państwa. Zgodnie z art. 228 PPSA wszelkie grzywny orzeczone w postę-
powaniu sądowoadministracyjnym są – obok kosztów sądowych – dochodami budżetu państwa, co powoduje,
że do należności tych w zakresie niewynikającym z przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi stosuje się uregulowania z ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych oraz z ustawy z 17.12.2004 r. o
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440 ze zm.). Szerzej
w tej kwestii por. komentarz do art. 211–213, Nb 13 oraz komentarz do art. 238, Nb 2 i 5, a także M. Niezgód-
ka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 653.
2 2. Rodzaje grzywien. Grzywnami, o których mowa w komentowanym przepisie, są:
1) grzywny przewidziane w art. 55 § 1, art. 64c § 6, art. 112, 145a § 2 i 3, art. 149 § 2, art. 154 §
1, art. 155 § 3 oraz art. 293 PPSA;
2) grzywna wynikająca z art. 251 KPC w zw. z art. 106 § 3 i 5 PPSA;
3) grzywna wynikająca z art. 49–50 PrUSP w zw. z art. 29 PrUSA;
4) grzywna przewidziana w art. 2 ust. 3 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postępo-
wania administracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r.
(Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.);
5) grzywna przewidziana w art. 15 ust. 3 ustawy z 11.8.2001 r. o szczególnych rozwiązaniach
prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 907 ze zm.);
6) grzywna przewidziana w art. 4 ust. 3 ustawy z 24.6.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach zwią-
zanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.).
II. Egzekucja kosztów sądowych oraz grzywien

orzekanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym
3 1. Egzekucja sądowa. Artykuł 228 zd. 2 PPSA, posługując się wyrażeniem "należności t"e, w sposób oczywi-
sty nawiązuje do art. 228 zd. 1 PPSA, skąd wynikać musi wniosek, że egzekucji sądowej w trybie przepisów części
trzeciej Kodeksu postępowania cywilnego podlegają zarówno koszty sądowe w rozumieniu art. 211–213 PPSA,
jak i grzywny wskazane pod Nb 2.
Oznacza to, że oprócz przypadków, w których sąd egzekwuje od strony (uczestnika) należne opłaty lub
grzywny albo dochodzi zwrotu wydatków, również strona (uczestnik), w sytuacjach wskazanych w art. 225 lub w
art. 232 § 1 w zw. z art. 226 § 2 PPSA, ma możliwość wyegzekwowania od sądu – w ten sam sposób – przysługu-
jących jej należności na podstawie prawomocnego orzeczenia, którego jest adresatem, oczywiście z zastrzeżeniem
trybu przewidzianego w art. 1060 KPC (por. też komentarz do art. 226, Nb 1–3).
Na gruncie postępowania cywilnego Sąd Najwyższy przyjął w uchwałach z 10.10.2013 r. (III CZP 49/13, OSNC
2014, Nr 4, poz. 40) oraz z 13.12.2013 r. (III CZP 80/13, OSNC 2014, Nr 10, poz. 99), że organem właściwym
do reprezentacji Skarbu Państwa (podejmowania czynności za Skarb Państwa) w sprawach o egzekucję grzywien,
kar pieniężnych, opłat sądowych i kosztów postępowania jest prezes sądu. Ponadto w uchwale z 28.11.2012 r.
(III CZP 75/12, OSNC 2013, Nr 4, poz. 48) Sąd Najwyższy wyjaśnił również, że w postępowaniu egzekucyjnym
sędzia nie może być pełnomocnikiem sądu jako jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa. Przytoczone ustalenia
dotyczyły wprawdzie sądownictwa powszechnego, jednak – ze względu na treść zastosowanej przez Sąd Najwyż-
1009098 923227432
szy argumentacji oraz zawarte w Prawie o ustroju sądów administracyjnych odesłania do Prawa o ustroju sądów
powszechnych – ustalenia te zachowują pełną aktualność także w odniesieniu do sądów administracyjnych, ich
organów oraz sędziów.
4 2. Prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego jako tytuł egzekucyjny. Egzekucja kosztów sądowych
oraz grzywien odbywa się na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego, które jest tytułem
egzekucyjnym w rozumieniu art. 777 § 1 pkt 3 KPC.
W celu wszczęcia egzekucji nie jest wymagane nadanie takiemu orzeczeniu klauzuli wykonalności, a zatem
prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów sądowych
lub grzywny stanowi podstawę egzekucji, do której prowadzenia właściwy jest komornik sądowy lub sąd rejonowy
(art. 758 KPC).
Orzeczeniem w rozumieniu komentowanego przepisu jest, co do zasady, postanowienie sądu (również wów-
czas, jeżeli zostało zawarte w sentencji wyroku w formie odrębnego punktu), jednakże może nim być również
zarządzenie przewodniczącego w sytuacjach wskazanych w art. 225 (por. jednak komentarz do tego przepisu,
Nb 2) oraz w art. 234 § 2 zd. 2 PPSA.
Jak wyjaśnił wprost NSA w postanowieniu z 16.10.2009 r. (II OZ 878/09, Legalis), tytułem wykonawczym
uprawniającym do prowadzenia egzekucji jest prawomocne zarządzenie przewodniczącego o ściągnięciu opłaty
kancelaryjnej za wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (zob. też post. NSA z 7.12.2011 r., I OZ 979/11,
Legalis).
5 3. Niedopuszczalność nadania klauzuli wykonalności przez sąd administracyjny. Wniosek o nadanie przez
NSA klauzuli wykonalności orzeczeniu sądu administracyjnego jest niedopuszczalny, bowiem jego rozpoznanie
nie należy do kompetencji NSA (post. NSA z 12.1.2012 r., II GSK 879/10, Legalis). Jeśli zatem wniosek taki trafi
do sądu administracyjnego, podlega on odrzuceniu a limine jako niedopuszczalny (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art.
64 § 3 PPSA; por. też art. 781 § 2 KPC). Od wniosku takiego, jako oczywiście niedopuszczalnego, nie żąda się
wpisu (art. 222 PPSA).
6 4. Tytuły egzekucyjne przewidziane w przepisach szczególnych. Tytułami egzekucyjnymi podlegającymi
wykonaniu bez nadawania im klauzuli wykonalności są także orzeczenia sądów administracyjnych wydane na
podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i sądowego
w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.) oraz art. 15 ust. 3 ustawy z
11.8.2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia
2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 907 ze zm.).
Natomiast jeśli chodzi o orzeczenia sądów administracyjnych wydane w przedmiocie wymierzenia organowi
grzywny na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z 24.6.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem
skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.), to – najpewniej na skutek przeoczenia ustawodawcy,
który w tym zakresie tylko częściowo recypował rozwiązania przyjęte poprzednio w ustawach z 1997 i 2001 r. –
niezbędne jest dodatkowo zaopatrzenie tych orzeczeń w klauzulę wykonalności, którą nadaje sąd rejonowy
właściwy miejscowo dla siedziby organu (art. 781 § 2 KPC).
7 5. Egzekucja kosztów postępowania – odesłanie. Dla porządku należy dopowiedzieć, że czym innym jest
obowiązek zwrotu pomiędzy stronami koszów postępowania zasądzonych przez sąd administracyjny, a czym in-
nym prawo tego sądu do żądania od strony uiszczenia należnych kosztów sądowych, bądź prawo strony do zwrotu
nadpłaconych lub nienależnie pobranych kosztów sądowych (zob. też post. NSA z 9.11.2017 r., I OZ 1533/17,
Legalis). Komentowany przepis art. 228 PPSA dotyczy (obok grzywien) jedynie ostatnio wymienionych kosztów
sądowych, natomiast nie obejmuje w ogóle problematyki egzekucji kosztów postępowania zasądzonych pomiędzy
stronami. Na ten temat zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 209, Nb 21.
392322743 1009098
Art. 229
§ 1. Należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych oraz grzywien orzeczonych w postępowaniu przed
sądem administracyjnym, z wyjątkiem grzywien, o których mowa w art. 55 § 1, art. 149 § 2 oraz art. 154 § 1,
mogą być umorzone lub zapłata tej należności może być odroczona albo rozłożona na raty, jeżeli jej ściągnię-
cie byłoby połączone z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi skutkami.
§ 2. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania i
rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty należności określonych w § 1. W rozpo-
rządzeniu należy określić organy uprawnione do umarzania, odraczania, rozkładania na raty oraz cofania
odroczenia i rozłożenia na raty należności, okresy na jakie należności te mogą być odroczone lub rozłożone
na raty, zakres umorzenia, sposób udokumentowania wniosku przez dłużnika, a także przypadki, w których
należności mogą być umorzone z urzędu w całości lub w części.
Spis treści
I. Ulgi w zapłacie nieuiszczonych kosztów sądowych oraz grzywien w postępowaniu są-
dowoadministracyjnym.................................................................................................... 2
II. Udzielanie organom ulg w zapłacie grzywien.................................................................. 3
I. Ulgi w zapłacie nieuiszczonych kosztów sądowych oraz

grzywien w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1 1. Rodzaje ulg. Przepis art. 229 PPSA wprowadza możliwość udzielania stronom (uczestnikom) postępowania
sądowoadministracyjnego ulg w zapłacie wymagalnych, a nieuiszczonych kosztów sądowych lub grzywien,
które stosownie do art. 228 PPSA podlegają ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej.
Komentowana regulacja wprowadza trzy rodzaje ulg:
1) umorzenie należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych lub grzywien;
2) odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych lub grzy-
wien;
3) rozłożenie na raty należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych lub grzywien.
2 2. Uznaniowy charakter przyznawania ulg. Komentowany przepis ma charakter uznaniowy. Decydując o
udzieleniu stronie (uczestnikowi) ulgi w zapłacie nieuiszczonych kosztów sądowych lub grzywien, należy badać,
czy ich ściągnięcie byłoby połączone z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi
skutkami. Jak przy tym orzekł NSA w postanowieniu z 14.5.2013 r. (II OZ 356/13, Legalis), to na wnioskodawcy
ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się on w sytuacji materialnej uprawniającej do umorzenia należności
sądowej (co odpowiednio można odnieść także do pozostałych rodzajów ulg przewidzianych w komentowanym
przepisie; zob. też postanowienia NSA: z 19.4.2012 r., II FZ 329/12, Legalis; z 1.6.2012 r., II FSK 1851/10, Legalis;
z 13.9.2012 r., I OZ 671/12, Legalis).
Jednocześnie w postanowieniu z 1.7.2014 r. (I FZ 152/14, Legalis) NSA wskazał, że dla oceny podstaw do
umorzenia kosztów sądowych (co można odpowiednio odnieść także do pozostałych rodzajów ulg przewidzianych
w komentowanym przepisie) nie ma znaczenia ani to, czy skarżący reguluje ciążące na nim alimenty na dzieci, ani
to, w jaki sposób uregulował swoje stosunki z reprezentującym go w sprawie profesjonalnym pełnomocnikiem.
Strona będąca osobą fizyczną powinna bowiem partycypować w kosztach postępowania, jeżeli ma jakiekolwiek
środki majątkowe, nawet gdyby miało to nastąpić z uszczerbkiem koniecznym dla utrzymania strony i jej rodziny
(w tych kwestiach zob. szerzej uwagi przedstawione w komentarzu do art. 246).
3 3. Pojęcie kosztów sądowych w rozumieniu art. 229 PPSA. Kosztami sądowymi w rozumieniu komentowa-
nego przepisu są – zgodnie z art. 211–213 PPSA – opłaty sądowe (wpis – art. 230 PPSA, i opłata kancelaryjna –
art. 234 PPSA) oraz zwrot wydatków (art. 213 PPSA) (zob. też post. NSA z 1.6.2012 r., II FSK 1989/10, Legalis
oraz post. NSA z 22.1.2015 r., II FZ 2120/14, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 8.10.2013 r. (II FSK 2081/11, Legalis) NSA wyjaśnił, że kwotą kosztów postępo-
wania dysponuje przeciwna strona postępowania, na której rzecz sąd zasądził zwrot tych kosztów. Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości umorzenia przez sąd tego rodzaju kosztów.
Wprawdzie art. 229 § 1 PPSA zawiera podstawę do udzielania ulg w postaci umorzenia, odroczenia płatności lub
rozłożenia na raty należności pieniężnych, ale ulgi te dotyczą wyłącznie nieuiszczonych kosztów sądowych oraz
grzywien, które zostały orzeczone w postępowaniu sądowym. Są to więc należności strony uiszczane na rachunek
1009098 923227432
sądu administracyjnego. Zwrot kosztów postępowania między stronami nie mieści się natomiast we wskazanym
w art. 229 § 1 PPSA katalogu, bowiem są to rozliczenia finansowe pomiędzy stronami postępowania, w które –
poza orzeczeniem o zwrocie kosztów i wskazaniem ich wysokości – nie może ingerować sąd administracyjny.
4 4. Pojęcie grzywien w rozumieniu art. 229 PPSA. Grzywnami w rozumieniu komentowanego przepisu są
przede wszystkim grzywny przewidziane w art. 293 PPSA, art. 49–50 PrUSP w zw. z art. 29 PrUSA oraz art. 251
KPC w zw. z art. 106 § 3 i 5 PPSA, a ponadto także grzywny, o których mowa poniżej pod Nb 7–8.
Nie ma natomiast możliwości udzielania organom ulg w zapłacie grzywien przewidzianych w art. 55 § 1,
art. 149 § 2 i art. 154 § 1 PPSA (w tym zakresie por. uwagi przedstawione poniżej pod Nb 7).
5 5. Należności wynikające z mocy prawa. Przepis art. 229 PPSA odnosi się do nieuiszczonych należności
sądowych wskazanych w art. 219 § 1 PPSA, jednakże nie ma zastosowania do opłat, w stosunku do których obo-
wiązek ich uiszczenia powstaje z mocy prawa i których nieuiszczenie powoduje odrzucenie środka prawnego lub
pozostawienie pisma bez rozpoznania.
Nieuiszczonego wpisu od skargi nie można uznać za nieuiszczoną należność orzeczoną przez sąd (w rozumie-
niu art. 229 PPSA), nie istnieje też prawna możliwość rozłożenia wpisu od skargi na raty, jego umorzenia lub
odroczenia terminu jego zapłaty. W tych kwestiach por. postanowienie NSA z 15.12.2004 r. (GZ 126/04, Legalis).
6 6. Rozporządzenie wykonawcze. Szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz
cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu przed
sądem administracyjnym określa wydane w tej sprawie na podstawie art. 229 § 2 PPSA rozporządzenie Rady
Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty
oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu
przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 221, poz. 2194).
Proceduralne aspekty stosowania przepisów tego rozporządzenia omówił NSA w postanowieniach z 15.5.2006
r. (II FZ 258/06, niepubl.), a także z 9.1.2009 r. (II FZ 615/08, Legalis) oraz z 16.10.2018 r. (I OZ 952/18, Legalis),
w których przyjęto, że na zarządzenie prezesa sądu w przedmiocie umorzenia należności sądowych nie przy-
sługuje zażalenie (tak samo niedopuszczalne jest zażalenie na zarządzenie prezesa sądu o odmowie odroczenia
terminu zapłaty wpisu – por. post. NSA z 15.12.2004 r., GZ 126/04, Legalis).
II. Udzielanie organom ulg w zapłacie grzywien

7 1. Nowelizacja art. 229 PPSA – zakres udzielania organom ulg w zapłacie orzeczonych wobec nich grzy-
wien. Przepis art. 229 § 1 PPSA został znowelizowany ustawą z 25.3.2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która w omawia-
nym zakresie weszła w życie 12.7.2011 r.
Zgodnie z art. 1 pkt 2 powołanej ustawy nowelizującej, § 1 komentowanego przepisu otrzymał brzmienie:
"Należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych oraz grzywien orzeczonych w postępowaniu przed sądem
administracyjnym, z wyjątkiem grzywien, o których mowa w art. 55 § 1, art. 149 § 2 [podkr. – P.G.] oraz art. 154 §
1, mogą być umorzone lub zapłata tej należności może być odroczona albo rozłożona na raty, jeżeli jej ściągnięcie
byłoby połączone z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi skutkami".
Na skutek tej zmiany zawężeniu uległ przedmiotowy zakres zastosowania art. 229 PPSA, bowiem wyłą-
czona została możliwość umarzania, rozkładania na raty lub odraczania płatności grzywien wymierzonych orga-
nowi administracji publicznej w związku z naruszeniem obowiązku terminowego przekazania sądowi skargi wraz
z aktami sprawy (art. 55 § 1 PPSA) lub w związku z uwzględnieniem przez sąd skargi na bezczynność albo prze-
wlekłość proceduralną organu (art. 149 § 2 PPSA).
Dyskusyjne natomiast jest, czy wyłączenie przewidziane w znowelizowanym art. 229 § 1 PPSA powinno obej-
mować również grzywny, o których mowa w art. 112 PPSA. Wprawdzie są one wymierzane przez sąd organowi z
zastosowaniem art. 55 § 3 PPSA, jednak ich przedmiot został odrębnie (samodzielnie) określony w art. 112 PPSA.
Co więcej, wyłączenia przewidziane w komentowanym przepisie mają charakter wyjątków i – jako że odnoszą się
do grzywien wymierzanych w związku z konkretnymi działaniami lub zaniechaniami organów – nie powinny być
wykładane w sposób rozszerzający, prowadzący do objęcia zakresem tych wyłączeń także grzywien związanych
ze zdarzeniami niewymienionymi wprost w art. 229 § 1 PPSA.
Nie sposób jednak – mając na uwadze, że już wcześniejsze brzmienie komentowanego przepisu wyłączało spod
zakresu jego zastosowania grzywny orzeczone na podstawie art. 154 § 1 PPSA (Nb 4) – nie dostrzec, że intencją
ustawodawcy w ramach nowelizacji art. 229 § 1 PPSA dokonanej w 2011 r. było najwyraźniej doprowadzenie
do sytuacji, w której przewidziane w tym przepisie ulgi w zapłacie wymagalnych, a nieuiszczonych grzywien wy-
mierzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym będą dostępne wyłącznie dla skarżącego oraz uczestników
tego postępowania, natomiast z ulg tych nie będzie mógł korzystać organ administracji publicznej.
392322743 1009098
Wydaje się zatem, że pod rządami art. 229 § 1 PPSA w jego aktualnym brzmieniu nie powinno być moż-
liwości umorzenia, rozłożenia na raty lub odroczenia płatności grzywny wymierzonej organowi na podstawie
art. 112 PPSA. Należy jednak zastrzec, że możliwy do obrony jest również pogląd przeciwny, co stanowi wynik
pewnej niekonsekwencji, a być może braku należytej precyzji ustawodawcy przy dokonywaniu nowelizacji oma-
wianego przepisu.
Dalsze wątpliwości w omawianym zakresie występują również w związku z nowelizacją Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi dokonaną najpierw przez ZmPPSA2015, a następnie ZmPPSA2017. Nowelizacje
te nie objęły bowiem w ogóle komentowanego przepisu, choć zarazem sądy zyskały uprawnienie do nakładania na
organy grzywien w sytuacjach określonych w art. 64c § 6 PPSA (brak przekazania sądowi sprzeciwu od decyzji
wraz z aktami sprawy), art. 145a § 2 i 3 PPSA (brak zawiadomienia sądu o wykonaniu wyroku zobowiązującego
organ do wydania decyzji lub postanowienia określonej treści bądź brak realizacji tego obowiązku przez organ)
oraz art. 155 § 3 PPSA (brak zastosowania się przez organ do postanowienia sygnalizacyjnego sądu). W efekcie
– choć ratio legis art. 229 PPSA jest takie, aby przewidziane w tym przepisie ulgi w zapłacie wymagalnych, a
nieuiszczonych grzywien wymierzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym były dostępne wyłącznie dla
skarżącego oraz uczestników tego postępowania, natomiast z ulg tych nie mógł korzystać organ administracji
publicznej – powstała obecnie sytuacja, w której dopuszczalne jest umorzenie, rozłożenie na raty lub odroczenie
płatności grzywny wymierzonej organowi przez sąd na podstawie art. 64c § 6, art. 145a § 2 i 3 bądź art. 155 §
3 PPSA.
W tym stanie rzeczy wypada de lege ferenda oczekiwać wyraźnego wyłączenia spod zakresu zastosowania
komentowanego przepisu – obok grzywien, o których mowa w art. 55 § 1, art. 149 § 2 oraz art. 154 § 1 PPSA – także
grzywien przewidzianych w art. 64c § 6, art. 112, 145a § 2 i 3 oraz art. 155 § 3 PPSA. Dopiero wówczas będzie
można uznać, że regulacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w omawianym zakresie
spójna i należycie spełnia swoją funkcję.
8 2. Ulgi w zapłacie grzywien wymierzonych organom na podstawie przepisów szczególnych. Jakkolwiek
grzywny przewidziane w art. 2 ust. 3 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administra-
cyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.),
art. 15 ust. 3 ustawy z 11.8.2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków
powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 907 ze zm.), a także art. 4 ust.
3 ustawy z 24.6.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U.
Nr 123, poz. 835 ze zm.) mogą być wymierzane tylko organowi, nie zostały one wyłączone z zakresu stosowania
komentowanego przepisu. Oznacza to, że dopuszczalne jest umarzanie lub rozkładanie na raty tych grzywien, jak
również odraczanie terminu ich zapłaty na zasadach określonych w art. 229 PPSA.
1009098 923227434
Art. 231 Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pie-
niężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały.
Spis treści
I. Obowiązek uiszczenia wpisu od pism wszczynających postępowanie sądowoadministra-
cyjne w danej instancji.................................................................................................... 2
II. Rodzaje wpisów w postępowaniu sądowoadministracyjnym (wpis stosunkowy oraz
stały)................................................................................................................................. 2
III. Pisma wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne w danej instancji................ 4
IV. Wyjątki (zwolnienia) od obowiązku uiszczania wpisu w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym........................................................................................................................ 7
I. Obowiązek uiszczenia wpisu od pism wszczynających

postępowanie sądowoadministracyjne w danej instancji
1 1. Zakres regulacji oraz odesłanie. Przepisy art. 230–231 PPSA dotyczą problematyki pobierania wpisu od
pism wszczynających postępowanie sądowoadministracyjne w danej instancji. Do prawidłowego ich stosowania
niezbędne jest równoległe sięgnięcie do art. 215–217 PPSA oraz do przepisów wydanego na podstawie art.
233 PPSA rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (por. komentarze do wskazanych przepisów).
2 2. Wpis jako rodzaj opłaty sądowej i koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w postępowaniu
sądowoadministracyjnym. Wpis jest rodzajem opłaty sądowej (art. 212 § 1 PPSA), a zatem stanowi element
kosztów sądowych, które podlegają rozliczeniu w ramach rozstrzygania przez sąd o zasadach ponoszenia przez
strony (uczestników) kosztów postępowania (art. 199–210 PPSA).
Należy przyjąć, że ponieważ ze względu na treść art. 220 § 1 PPSA uiszczenie wpisu jest konieczne do zaini-
cjowania postępowania przed sądem administracyjnym w danej instancji, wartość wpisu stanowi, co do zasady,
koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 PPSA.
3 3. Ciężar i moment uiszczenia wpisu. Jako że wpis jest rodzajem opłaty sądowej, stosownie do art. 219 PPSA
należy go uiścić w sposób wskazany w tym przepisie przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego wpisowi
(katalog tych pism został omówiony pod Nb 10–19).
Materialny obowiązek uiszczenia opłaty sądowej (wpisu) ciąży na samej stronie postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego, co jednak nie zdejmuje z jej pełnomocnika obowiązku zapewnienia skuteczności czynności proce-
sowej, dokonywanej w granicach pełnomocnictwa. Obowiązku tego nie należy utożsamiać z koniecznością uisz-
czenia opłaty z własnych środków pełnomocnika, lecz z taką organizacją prowadzenia spraw strony w postępowa-
niu sądowym, która zapewni skuteczne dochodzenie jej interesów (zob. post. NSA z 13.9.2012 r., II FZ 689/12,
Wspólnota 2012, Nr 41–42, s. 8).
Skutki niedochowania powyższych wymogów określa art. 220 PPSA (por. komentarz do tego przepisu).
II. Rodzaje wpisów w postępowaniu

sądowoadministracyjnym (wpis stosunkowy oraz stały)
4 1. Wpis stały. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżnione zostały dwa rodzaje wpisów – stosun-
kowy oraz stały.
Pojęcia te mają charakter jurydyczny, a zatem o tym, czy mamy do czynienia z wpisem stałym czy stosunko-
wym, decyduje wyłącznie treść przepisów prawa. Dla ustalenia wysokości wpisu nie ma natomiast znaczenia
sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (post. NSA z 9.2.2011 r., II OZ 52/11, Legalis), bowiem
z treści art. 231 PPSA wynika, że charakter wpisu nie zależy od pozytywnego czy negatywnego rozstrzygnięcia
dla strony, ale od tego, czy sprawa dotyczy należności pieniężnej, czy nie (post. NSA z 11.1.2012 r., I FZ 503/11,
Legalis; por. też post. NSA z 28.1.2011 r., II FSK 2656/10, Legalis).
Wpis jest stały, jeżeli jego wysokość wynika kwotowo wprost z przepisu prawa. O wpisie stosunkowym
możemy natomiast mówić, gdy stanowi on procentową (ułamkową) część przedmiotu zaskarżenia, którą nale-
ży każdorazowo w danej sprawie wyliczyć według obowiązujących w tym zakresie reguł prawnych (por. też S. Ba-
biarz, P. Zaborniak, Wpis stały i wpis stosunkowy, s. 154 i n. oraz post. NSA z 22.4.2004 r., GSK 566/04, Legalis, z
glosą I. Krawczyka, MoP 2005, Nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że wpis stosunkowy od skargi nie może się stać
1009098 923227432
wpisem stałym od skargi kasacyjnej tylko dlatego, że łatwo jest go wyliczyć; por. post. NSA z 30.5.2008 r., I FZ
132/08, Legalis; post. NSA z 4.2.2005 r., OZ 1350/04, Legalis). Pogląd ten NSA potwierdził również w postano-
wieniu z 9.11.2011 r. (II FSK 2350/11, Legalis), wskazując, że wpis stosunkowy stanowi zawsze wyliczoną aryt-
metycznie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegó-
łowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, część przedmiotu zaskarżenia.
5 2. Wpis stosunkowy. Zgodnie z art. 231 PPSA wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przed-
miotem zaskarżenia są należności pieniężne, natomiast w innych sprawach pobiera się wpis stały.
Wysokość wpisów stosunkowego oraz stałego, a także katalog spraw, w których pobierany jest wpis stały,
określa wydane na podstawie art. 233 PPSA rozporządzenie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad
pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ujęciu art. 231 PPSA przez "sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne" należy
rozumieć te sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pie-
niężną bądź stwierdzające jej istnienie, natomiast przez "przedmiot zaskarżenia" należy rozumieć akt bądź czyn-
ność, o którym mowa w art. 3 § 2 i 3 PPSA (por. post. NSA z 2.4.2012 r., II FZ 289/12, Legalis). Jednocześnie,
zgodnie z art. 231 w zw. z art. 215 i 216 PPSA, wartość przedmiotu zaskarżenia stanowi tylko ta część należności
pieniężnej, która została zakwestionowana w skardze (por. post. NSA z 13.5.2011 r., I FSK 507/11, Legalis).
Warunkiem zastosowania art. 231 zd. 1 PPSA jest przy tym istnienie bezpośredniego związku pomiędzy aktem
lub czynnością będącą przedmiotem skargi a należnością pieniężną (por. post. NSA z 29.9.2011 r., II GZ 435/11,
Legalis; post. NSA z 28.1.2014 r., II FZ 1495/13, Legalis, a także post. NSA z 17.6.2014 r., I GZ 134/14, Legalis).
Szerzej na temat pojęcia należności pieniężnych jako przedmiotu zaskarżenia oraz problemów w zakresie okre-
ślenia rodzaju wpisu, jaki powinien być pobierany w konkretnych kategoriach spraw, por. komentarze do art. 215–
217 oraz do art. 233.
6 3. Należność pieniężna jako przedmiot zaskarżenia a rodzaj wpisu. Jeżeli w danej sprawie przedmiotem
zaskarżenia jest należność pieniężna, a przepisy nie przewidują wyjątku w postaci obowiązku uiszczenia w takim
przypadku wpisu stałego, od pisma należy uiścić wpis stosunkowy, oznaczając jednocześnie w tym piśmie wartość
przedmiotu zaskarżenia (art. 215 § 1 PPSA – por. uwagi do tego przepisu).
7 4. Wpis od skargi (sprzeciwu od decyzji) a wpis od skargi kasacyjnej. Jeżeli od skargi (sprzeciwu od decyzji)
pobiera się wpis stały, to również wpis od skargi kasacyjnej ma charakter stały (por. m.in. post. NSA z 19.2.2004
r., OSK 54/04, niepubl.).
Jeśli natomiast od skargi pobrany został wpis stosunkowy, to także skarga kasacyjna podlega opłaceniu wpisem
stosunkowym, co oznacza, że należy w niej podać wartość przedmiotu zaskarżenia stosownie do art. 215 § 1 PPSA.
Wynika to z faktu, że o charakterze wpisu od skargi kasacyjnej decyduje jego charakter na etapie wpisu
od skargi wnoszonej do WSA (co odpowiednio dotyczy też wpisu od sprzeciwu od decyzji; por. post. NSA z
28.1.2009 r., II GZ 13/09, Legalis; post. NSA z 8.12.2004 r., OZ 701/04, Legalis, a także post. NSA z 17.10.2012
r., I GZ 295/12, Legalis; zob. też uwagi przedstawione pod Nb 4).
Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest możliwe ponowne ustalenie lub weryfikowanie wpisu od skargi
do sądu administracyjnego pierwszej instancji (sprzeciwu od decyzji), gdyż wpis został już prawomocnie ustalony
i pobrany. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w tym zakresie odwoływać się w swoich ustaleniach do
skargi (sprzeciwu od decyzji), a w jej kontekście do treści decyzji administracyjnej, bowiem wysokość pobranego
wpisu jest uzależniona od wartości przedmiotu zaskarżenia wynikającego z treści orzeczenia sądu administracyj-
nego pierwszej instancji, a nie z decyzji administracyjnej (por. post. NSA z 28.5.2007 r., II FPS 7/06, ONSAiWSA
2007, Nr 5, poz. 113 oraz post. NSA z 29.5.2012 r., II FZ 343/12, Legalis).
W świetle powyższego za nietrafny wypada uznać pogląd wyrażony w postanowieniach NSA z 13.2.2014
r. (I GZ 33/14, Legalis) oraz z 19.3.2014 r. (I GZ 56/14, Legalis), zgodnie z którym wpis od skargi kasacyjnej
określa się, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji), który powinien był
zostać uiszczony według art. 231 PPSA i przepisów WysOpłR, a nie tego, który faktycznie został uiszczony od
skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji; tak też błędnie NSA w post. z 16.4.2013 r., II FSK 615/13, Legalis).
O nietrafności przytoczonego stanowiska świadczy treść przepisów art. 218, 223 i 225 PPSA, które nie pozwalają
NSA swobodnie ingerować w kwestię wysokości wpisu pobranego przez WSA. Tym bardziej zaś zakaz ten dotyczy
sytuacji, w których wysokość wpisu jest elementem postanowienia sądu pierwszej instancji rozstrzygającego o
kosztach postępowania (zwrocie tych kosztów pomiędzy stronami). Nie sposób bowiem, aby NSA weryfikował
takie postanowienie – w zakresie wysokości wpisu pobranego od skargi (sprzeciwu od decyzji) przez WSA –
na etapie fiskalnego badania dopuszczalności skargi kasacyjnej (przy okazji ustalania wysokości wpisu od skargi
kasacyjnej).
8 5. Wpis od skargi (sprzeciwu od decyzji) obejmującej więcej niż jeden akt lub czynność (połączenie spraw
do łącznego rozpoznania). Objęcie jedną skargą (sprzeciwem od decyzji) kilku decyzji pozostających ze sobą w
związku, nawet w przypadku zastosowania przez sąd art. 111 § 2 PPSA, nie ma wpływu na wysokość wpisu,
który należy pobrać od każdej sprawy odrębnie w pełnej kwocie (por. post. NSA z 16.4.2008 r., II OSK 415/07,
Legalis; post. NSA z 13.10.2011 r., II OZ 961/11, Legalis, a także post. NSA z 20.2.2014 r., II FZ 134/14, Legalis).
392322743 1009098
To samo dotyczy zasad pobierania wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku rozstrzygającego łącznie
kilka różnych spraw (por. post. NSA z 9.9.2008 r., I FZ 263/08, Legalis; post. NSA z 10.6.2008 r., II FZ 231/08,
Legalis, a także post. NSA z 12.7.2012 r., I FSK 847/12, Legalis).
W postanowieniu z 17.3.2010 r. (I GZ 63/10, Legalis) NSA wprost wyjaśnił, że połączenie spraw do łączne-
go rozpoznania lub także rozstrzygnięcia (art. 111 PPSA) nie uzasadnia zmniejszenia obciążenia finansowe-
go strony przez pobranie jednego wpisu. Pogląd ten jest kontynuowany w orzecznictwie, czego wyrazem może
być postanowienie NSA z 25.1.2011 r. (II GZ 22/11, Legalis), w którym podniesiono, że mimo połączenia spraw
do wspólnego rozpoznania nadal pozostają one sprawami odrębnymi, zatem skoro strona złożyła więcej niż jed-
ną skargę (sprzeciw od decyzji), to ciąży na niej obowiązek opłacenia wszystkich wniesionych do sądu skarg
(sprzeciwów od decyzji; por. post. NSA z 20.5.2011 r., II OZ 350/11, Legalis; post. NSA z 20.2.2014 r., II FZ
134/14, Legalis, a także post. NSA z 20.7.2018 r., I FSK 1148/18, Legalis).
9 6. Zakaz zaliczania nadpłaconego wpisu na poczet innych postępowań (spraw). Nie jest możliwe zaliczenie
wpisu od skargi kasacyjnej uiszczonego przez Ministra Finansów na poczet wpisu od skargi wniesionej przez
dyrektora izby celnej (por. post. NSA z 10.8.2004 r., FSK 917/04, Legalis; por. też post. SN z 21.2.2007 r., I CZ
1/07, Legalis).
Bardziej ogólną postać stanowisko to przyjęło w postanowieniu z 27.1.2011 r. (II GSK 25/11, Legalis), w
którym NSA wyjaśnił, że nie jest dopuszczalne dokonanie zaliczenia nadpłaconego wpisu od skargi (sprzeciwu
od decyzji) na poczet wpisu od skargi (sprzeciwu od decyzji) w jakiejkolwiek innej sprawie.
III. Pisma wszczynające postępowanie

sądowoadministracyjne w danej instancji
10 1. Rodzaje pism. Pismami wszczynającymi postępowanie sądowoadministracyjne w danej instancji są, zgodnie
z art. 230 § 2 PPSA, skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie
postępowania. Ponadto jednak do tej kategorii pism należy również zaliczyć wniosek oraz skargę o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Trzeba przy tym wyjaśnić, że od zażalenia oraz od wniosku pobiera się zawsze wpis stały w wysokości 100
zł, gdyż wynika to wprost z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz z § 4 WysOpłR (por. też post. NSA z 14.12.2007 r., I OZ 947/07,
Legalis). W postanowieniu z 22.12.2008 r. (I FZ 503/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że zażalenie na zarządzenie o
pozostawieniu pisma bez rozpoznania wydane w trybie art. 49 § 2 PPSA podlega wpisowi sądowemu zgodnie
z ogólną zasadą wyrażoną w art. 230 § 1 i 2 PPSA, przy czym wysokość wpisu w takiej sytuacji można określić
na podstawie art. 233 PPSA w minimalnej kwocie 100 zł (tak samo NSA w post. z 23.3.2011 r., I OZ 198/11,
Legalis; w post. z 8.2.2011 r., II OZ 42/11, Legalis; w post. z 31.8.2011 r., I FZ 252/11, Legalis oraz w post. z
30.1.2014 r., I OZ 36/14, Legalis).
Ponadto wypada odnotować stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 17.4.2009 r. (II OSK 537/09, Le-
galis), że w przypadku skargi na uzasadnienie decyzji wpis powinien zostać uiszczony zgodnie z przepisami
określającymi wysokość wpisu w sprawach ze skargi na decyzję.
11 2. Wniosek wszczynający postępowanie sądowoadministracyjne. Kwestia tego, że wpis stały w wysokości
100 zł pobiera się od wniosku wszczynającego postępowanie przed sądem administracyjnym, co do zasady, ze
względu na treść art. 64 § 3 PPSA oraz § 4 WysOpłR, nie budzi wątpliwości w piśmiennictwie i orzecznictwie.
12 3. Inne rodzaje wniosków w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegające obowiązkowi uiszcze-
nia wpisu. Rozbieżności pojawiają się natomiast na tle tego, które konkretnie rodzaje wniosków są objęte obo-
wiązkiem uiszczenia wpisu.
Do wniosków takich należy zaliczyć wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (por. post. NSA z
28.9.2006 r., I OW 38/06, Legalis), a także – wobec treści uchwały NSA z 7.4.2008 r. (II FPS 1/08, ONSAiWSA
2008, Nr 3, poz. 42, z glosą W. Chróścielewskiego, ZNSA 2008, Nr 6) – wniosek o wymierzenie organowi grzyw-
ny wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 PPSA, chociaż kwestia ta do tej pory budzi kontrowersje (por. też post. NSA
z 30.7.2009 r., I OZ 756/09, Legalis; post. NSA z 7.9.2011 r., I OZ 646/11, Legalis).
Wpis powinien być również pobierany od wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie odtworzenia zagi-
nionych lub zniszczonych akt, bowiem jest to samodzielne postępowanie przed sądem administracyjnym o cha-
rakterze pomocniczym (por. art. 288 i n. oraz komentarze do tych przepisów). Należy jednak zwrócić uwagę na art.
3 ust. 2 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i sądowego w związku z
1009098 923227434
usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.), zgodnie z którym postępowanie w
razie zaginięcia lub zniszczenia akt w zakresie dotyczącym odtworzenia akt sądowych zniszczonych lub zaginio-
nych wskutek powodzi jest wolne od kosztów sądowych.
13 4. Wnioski w postępowaniu sądowoadministracyjnym niepodlegające obowiązkowi uiszczenia wpisu. Nie
można natomiast uznać za podlegające odrębnemu wpisowi wniosków składanych wraz ze skargą albo w toku
postępowania, tj. np. o wyłączenie sędziego – art. 20 § 1 PPSA (por. też post. NSA z 24.1.2012 r., I OZ 41/12,
Legalis), o przywrócenie terminu do dokonania czynności – art. 86 § 1 PPSA (por. post. NSA z 21.5.2009 r., I GZ
52/09, Legalis), o wymierzenie grzywny na podstawie art. 112 PPSA.
W piśmiennictwie wyrażono również pogląd, który należy podzielić, że wolne od wpisu są także wnioski o
sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnię orzeczenia – art. 156–159 PPSA.
Ponadto, zgodnie z art. 71 ust. 10 OchrDanychU, od wniosku Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych
do sądu administracyjnego dotyczącego wystąpienia przez ten sąd z pytaniem prawnym na podstawie art. 267
TFUE w sprawie ważności decyzji Komisji Europejskiej, nie pobiera się opłaty sądowej, czyli – w myśl art. 212 §
1 PPSA – wpisu ani opłaty kancelaryjnej.
14 5. Pozostałe kwestie dotyczące pobierania wpisu od wniosków w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym. Pewną wytyczną w omawianym zakresie powinno w praktyce stanowić również to, które z postępowań ini-
cjowanych wnioskami są rejestrowane jako oddzielne sprawy posiadające własną sygnaturę akt sądowych.
Ponadto warto podkreślić, że obowiązkowi uiszczenia wpisu podlegają wyłącznie wnioski, o których mowa w
art. 63 PPSA, spełniające wymogi formalne wskazane w art. 64 § 2 PPSA, nie zaś wnioski w rozumieniu art. 45 w
zw. z art. 46 § 1 pkt 3 PPSA, które stanowią jedynie element pisma strony (uczestnika) składanego w postępo-
waniu sądowym.
Stąd też wpis należy się tylko od kwalifikowanego pisma strony w postaci wniosku o wszczęcie postępowania,
natomiast nie pobiera się wpisu od wniosków procesowych stanowiących w istocie fragment treści zwykłego pisma
strony (uczestnika) złożonego w toku postępowania (odpowiednio dotyczy to również wniosków procesowych
zawartych w skardze).
15 6. Wniosek Prezesa NSA o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Trafny jest
pogląd przyjmowany zgodnie w piśmiennictwie, że nie pobiera się wpisu od wniosków Prezesa NSA o unieważ-
nienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 172 PPSA) oraz o podjęcie uchwały abstrakcyjnej
(art. 264 § 2 i 3 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 PPSA), bowiem w takiej sytuacji mamy do czynienia z wnioskiem jednego
z organów NSA, a zatem postępowanie wszczynane jest w zasadzie z urzędu.
16 7. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Zgodnie z art. 285a § 4 PPSA
skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega opłacie stałej, a nieopłacenie
tej skargi skutkuje odrzuceniem jej przez sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 285f § 3 PPSA). Taka redakcja
wskazanego przepisu rodzi dwa zasadnicze problemy.
Po pierwsze, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zna pojęcia "opłata stała", bowiem
w świetle art. 211–212 w zw. z art. 230–231 PPSA w postępowaniu sądowoadministracyjnym mamy do czynienia
wyłącznie z opłatami sądowymi, z których jedną stanowi wpis stały.
Po drugie natomiast, w wydanym na podstawie art. 233 PPSA rozporządzeniu w sprawie wysokości oraz szcze-
gółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została określona wyso-
kość opłaty stałej, która stosownie do art. 285a § 4 PPSA miałaby być pobierana od skargi o stwierdzenie
W tej sytuacji prawidłowym rozwiązaniem wydaje się sięgnięcie – poprzez normę odsyłającą zawartą w art.
285l PPSA – do regulacji dotyczących skargi kasacyjnej, w tym konkretnie do § 3 WysOpłR, oraz przyjęcie, że
skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega opłaceniu wpisem wynoszącym
połowę wpisu od skargi do WSA złożonej w sprawie, w której następnie zapadło orzeczenie kwestionowane przez
stronę (uczestnika) w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W takim
przypadku jednak wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, wbrew treści
art. 285a § 4 PPSA, nie zawsze będzie miał charakter opłaty stałej (por. uwagę zawartą pod Nb 7 oraz szerzej
P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu, s. 1093 i n.).
Wypada jednak odnotować, że część komentatorów zajmuje stanowisko odmienne, wskazując – z odwołaniem
się do argumentów z zakresu wykładni systemowej – że w art. 285a § 4 PPSA chodzi w istocie o wpis stały (w
rozumieniu art. 212 § 1 w zw. z art. 230–231 PPSA), który powinien wynosić 200 zł (§ 2 ust. 6 WysOpłR).
17 8. Sprzeciw od decyzji. W wyniku dokonanej 1.6.2017 r. nowelizacji art. 230 § 2 PPSA do pism wszczyna-
jących postępowanie przed sądem administracyjnym, objętych obowiązkiem uiszczenia wpisu, zaliczony został
również sprzeciw od decyzji, o którym mowa w art. 64a i n. PPSA.
Pierwotnie jednak (do 7.12.2017 r.) w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości
oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie sprzeciwu
od decyzji (jako odrębnej kategorii pisma podlegającego wpisowi) nie występowało, wobec czego – poprzez ogólne
592322743 1009098
odesłanie zawarte w art. 64b § 1 PPSA – należało stosować do wpisu od sprzeciwu od decyzji odpowiednio
przepisy rozporządzenia dotyczące wpisu od skargi.
Na gruncie tych przepisów przyjęte natomiast jest, że sprawa dotycząca decyzji o charakterze kasacyjnym
uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia na pod-
stawie art. 138 § 2 i 4 KPA (odpowiednio art. 233 § 2 OrdPU) nie jest sprawą dotyczącą należności pieniężnej,
skąd wynikać musi wniosek, że w takiej sytuacji pobiera się wpis stały (por. post. NSA z 4.3.2005 r., II FZ 58/05,
ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 118; post. NSA z 13.6.2008 r., II FZ 184/08, Legalis; post. NSA z 12.1.2009 r., II FZ
574/08, Legalis; zob. też post. NSA z 3.11.2011 r., II FZ 636/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 814/11,
Legalis; post. NSA z 19.4.2012 r., II FZ 171/12, Legalis; post. NSA z 26.7.2010 r., II FSK 1436/10, Legalis; post.
NSA z 16.2.2015 r., II FZ 15/15, Legalis oraz wyr. NSA z 14.1.2016 r., II FSK 3173/13, Legalis).
Sprzeciw od decyzji od początku zatem podlegał wpisowi stałemu (bez względu na to, czy postępowanie
przed organem administracji meriti dotyczy należności pieniężnej), tyle że w okresie do 6.12.2017 r. wysokość tego
wpisu była uzależniona od rodzaju (kategorii) sprawy, w jakiej doszło do wydania decyzji kasatoryjnej zaskarżonej
sprzeciwem.
Dla porządku trzeba też przypomnieć, że początkowy brak stosownej regulacji (w tym przypadku dotyczącej
sprzeciwu od decyzji) w rozporządzeniu Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych
zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł przesądzać o braku obowiązku
uiszczania wpisu od sprzeciwu od decyzji. Obowiązek ten wynikał bowiem wprost z art. 230 § 1 i 2 PPSA, zaś
minimalną wysokość wpisu (wynoszącą 100 zł) określał bezpośrednio art. 233 PPSA (por. postanowienia NSA: z
31.8.2011 r., I FZ 252/11, Legalis oraz z 30.1.2014 r., I OZ 36/14, Legalis). Gdyby zatem w okresie przed 7.12.2017
r. nie stosować nawet do wpisu od sprzeciwu od decyzji odpowiednio przepisów tego rozporządzenia dotyczących
wpisu od skargi (choć takie rozwiązanie – co wykazano wyżej – było w świetle ogólnego odesłania z art. 64b
§ 1 PPSA uzasadnione), to i tak sprzeciw od decyzji musiałby być objęty wpisem stałym, tyle że wynoszącym
zawsze 100 zł.
Przejrzystość i praktyczna użyteczność powyższych rozwiązań była jednak poddawana w wątpliwość, w ślad
za czym postulowano wprowadzenie do rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz
szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrębnej kategorii wpisu
stałego od sprzeciwu od decyzji, ustalonego w jednakowej wysokości dla wszystkich kategorii (rodzajów) spraw
(zob. np. 5. wydanie niniejszego komentarza, uwagi do art. 231).
Naprzeciw temu postulatowi wyszło rozporządzenie Rady Ministrów z 27.11.2017 r. zmieniające rozporządze-
nie w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (Dz.U. poz. 2263), które dodało do § 2 ust. 1 WysOpłR nowy pkt 6a, przewidujący – bez względu na
kategorię (rodzaj) sprawy – jeden wpis stały od sprzeciwu od decyzji w wysokości 100 zł. Regulacja ta obowiązuje
od 7.12.2017 r.
18 9. Odpis skargi (sprzeciwu od decyzji) jako pismo wszczynające postępowanie sądowoadministracyjne
(art. 55 § 2 i art. 64c § 7 PPSA). Jak wskazuje J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 557), pismem wsz-
czynającym postępowanie sądowe w rozumieniu art. 230 § 2 PPSA może być również – w sytuacji, o której mowa
w art. 55 § 2 PPSA – odpis skargi nadesłany przez skarżącego.
Z poglądem tym trudno się jednak zgodzić, zważywszy na treść art. 54 PPSA oraz ugruntowane na tle tego
przepisu stanowisko, że postępowanie sądowoadministracyjne zostaje wszczęte w momencie złożenia skargi w
organie administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt (podjął zaskarżoną czynność).
Należy bowiem zauważyć, że skarżący uiszcza wpis od skargi w chwili jej złożenia za pośrednictwem
organu (art. 54 § 1 PPSA) i dopiero później – wskutek niewykonania przez organ obowiązków wynikających z art.
54 § 2 PPSA, nawet pomimo wymierzenia organowi grzywny przewidzianej w art. 55 § 1 PPSA – może zaistnieć
sytuacja, o której mowa w art. 55 § 2 PPSA.
Nadesłany sądowi przez skarżącego w trybie art. 55 § 2 PPSA odpis skargi nie podlega zatem wpisowi, bowiem
sama skarga powinna być już wcześniej – w momencie jej złożenia w organie – opłacona, co sąd ma możliwość
ustalić, nawet dysponując tylko odpisem tej skargi, skoro wpis od niej został uiszczony do kasy tego sądu lub na
jego rachunek bankowy (w tej kwestii por. art. 219 PPSA i komentarz do tego przepisu).
Powyższe uwagi – tyle że na tle art. 64c § 7 PPSA – zachowują odpowiednio aktualność również w odniesieniu
do (nadesłanego przez skarżącego) odpisu sprzeciwu od decyzji.
19 10. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Opłacie stałej w wyso-
kości – obecnie – 200 zł, określonej w art. 17 ust. 1 PrzewlU, podlega również skarga na naruszenie prawa strony
do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.
Wskazana opłata, jakkolwiek nie jest wpisem stałym w rozumieniu art. 230–231 PPSA, stanowi opłatę sądową
w rozumieniu art. 211 i 212 § 1 PPSA, do której mają zastosowanie reguły przewidziane w art. 219–220 komen-
towanej ustawy (por. post. NSA z 16.11.2005 r., I GPP 2/05, Legalis).
1009098 923227436
Słusznie przy tym wskazuje J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 558), że strona zwolniona od kosztów
sądowych bezpośrednio na podstawie ustawy lub z mocy postanowienia sądu korzysta ze zwolnienia również od
powyższej opłaty.
IV. Wyjątki (zwolnienia) od obowiązku uiszczania

wpisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym
20 1. Przepisy szczególne. Od obowiązku uiszczania przez strony (uczestników) wpisu od pisma wszczynającego
postępowanie w danej instancji Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje szereg wyjąt-
ków – por. art. 220 § 4, art. 227 § 2, art. 239, 243–245 oraz 261 PPSA i komentarze do tych przepisów; por. też
art. 222 oraz art. 234 § 3 PPSA i komentarze do tych przepisów; por. również dalsze wyjątki wskazane w komen-
tarzu do art. 199, Nb 8–10 (por. post. NSA z 30.4.2009 r., I OSK 418/09, Legalis; post. NSA z 18.7.2008 r., I OZ
527/08, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 23.7.2009 r. (II FSK 1114/08, Legalis), na podstawie przepisu art. 114 ust.
Trzeba jednak zauważyć, że okoliczność, iż toczy się postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia
czeniem, może co najwyżej spowodować zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli skarga została wniesiona po
sytuacja nie zwalnia od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym przede wszystkim wpisu od skargi (por.
21 2. Brak znaczenia trudnej sytuacji majątkowej strony dla ustalania wysokości wpisu. Utrwalony w orzecz-
nictwie jest słuszny pogląd, zgodnie z którym trudna sytuacja majątkowa strony nie ma żadnego znaczenia przy
ustalaniu wysokości wpisu sądowego, a podniesione przez stronę w tym zakresie okoliczności wskazujące na brak
środków do pokrycia ustalonego wpisu sądowego mogą stanowić przedmiot badania sądu wyłącznie w ramach
postępowania o przyznanie prawa pomocy w odpowiednim zakresie (por. np. post. NSA z 13.3.2008 r., II FZ 82/08,
Legalis oraz post. NSA z 15.1.2014 r., II FZ 1334/13, Legalis). Trudna sytuacja materialna strony nie uzasadnia
bowiem uchylenia zarządzenia o wezwaniu do uiszczenia wpisu (post. NSA z 3.11.2011 r., II OZ 1057/11, Legalis),
jak też nie może być rozstrzygana w toku rozpoznawania zażalenia na zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu
22 3. Odmowa przyznania prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych (wpisu). Prawomoc-
ność postanowienia w sprawie odmowy zwolnienia od kosztów sądowych oznacza obowiązek strony (uczestnika)
uiszczenia wymaganego wpisu. Od obowiązku tego nie zwalnia ponowne złożenie przez stronę (uczestnika) wnio-
sku o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 10.1.2008 r., II FZ 613/07, Legalis). Szerzej w tych kwestiach
por. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 220, Nb 10.
23 4. Odrzucenie zażalenia a obowiązek uiszczenia wpisu. Zażalenie na postanowienie WSA o odrzuceniu
zażalenia z powodu uchybienia terminu nie należy do kategorii zażaleń wolnych od wpisu oraz nie jest objęte
przedmiotowym i podmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (por. post. NSA z
1.7.2008 r., II OZ 693/08, Legalis). Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 18.6.2008 r. (I OZ 442/08,
Legalis) dotyczącym zażalenia na postanowienie WSA o odrzuceniu zażalenia na postanowienie tego sądu wydane
w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej.
24 5. Oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego a obowiązek uiszczenia wpisu. Z kolei w postanowieniu z
24.1.2012 r. (I OZ 41/12, Legalis) NSA wyjaśnił, że zażalenie na postanowienie WSA o oddaleniu wniosku o
wyłączenie sędziego nie należy do kategorii zażaleń wolnych od wpisu, tj. wyszczególnionych w art. 220 § 4,
art. 227 § 2 oraz art. 261 PPSA, a także nie jest objęte tak przedmiotowym, jak i podmiotowym zwolnieniem
od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 PPSA) (zob. też post. NSA z 18.6.2013 r., II OZ 462/13,
Legalis).
792322743 1009098
Art. 232
§ 1.
Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od:
1) pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy;
2) zażalenia na postanowienie w przedmiocie ukarania grzywną, jeżeli zażalenie zostało uwzględnione.
§ 2. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym.
Spis treści
I. Nowelizacje przepisu art. 232 PPSA.................................................................................. 2
II. Pisma podlegające odrzuceniu lub cofnięciu.................................................................... 2
III. Odrzucenie pisma............................................................................................................. 3
IV. Cofnięcie pisma do dnia rozpoczęcia rozprawy.............................................................. 3
V. Uwzględnienie zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną...................................... 4
VI. Zwrot z urzędu całości wpisu na rzecz strony................................................................ 4
I. Nowelizacje przepisu art. 232 PPSA

1 1. Kolejne (zmieniane) wersje przepisu art. 232 PPSA. Przepis art. 232 PPSA w obecnym brzmieniu, nada-
nym mu przez ZmPPSA2015, zgodnie z przepisem przejściowym art. 2 ZmPPSA2015 znajduje zastosowanie za-
równo do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 – w przypadkach, gdy pismo zo-
stało odrzucone lub cofnięte (do dnia rozpoczęcia rozprawy) już po tej dacie, jak też, co oczywiste, jest stosowany
w postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015.
Poprzednie brzmienie komentowanego przepisu wynikało z art. 2 pkt 9 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy
– Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr 36, poz. 196) i obowiązywało od 10.4.2010 r., znajdując zastosowanie zarówno do postępowań wsz-
czętych przed 10.4.2010 r. – w przypadkach gdy pismo zostało odrzucone lub cofnięte po 10.4.2010 r., jak też do
postępowań wszczętych w terminie późniejszym.
2 2. Aktualny zakres regulacji. Nowelizacja dokonana w 2010 r. znacznie uprościła brzmienie komentowanego
przepisu, w związku z czym obecnie stronie (uczestnikowi) przysługuje zwrot z urzędu całości uiszczonego wpisu
od pisma odrzuconego lub cofniętego, niezależnie od stadium postępowania, w którym takie odrzucenie lub
cofnięcie nastąpiło, z tym jednak zastrzeżeniem, że wskutek nowelizacji przeprowadzonej w 2015 r. zwrot z urzędu
całości uiszczonego wpisu od pisma cofniętego ma miejsce jedynie wówczas, gdy cofnięcie nastąpiło do dnia
rozpoczęcia rozprawy, a więc najpóźniej w tym dniu przed rozpoczęciem rozprawy w sposób określony w art.
106 § 1 PPSA (zob. uwagi przedstawione pod Nb 8–9 poniżej). W przeważającej części utraciło zatem aktualność
dotychczasowe orzecznictwo sądowe na tle art. 232 § 1 PPSA.
W kwestiach związanych ze zwrotem stronie (uczestnikowi) kosztów sądowych por. też art. 225 oraz 226 §
2 PPSA i komentarze do tych przepisów; por. B. Barut-Skupień, Obligatoryjny zwrot wpisu, s. 161 i n. (zawarte
tam uwagi również częściowo utraciły aktualność).
II. Pisma podlegające odrzuceniu lub cofnięciu

3 1. Rodzaje pism. Pismem w rozumieniu art. 232 § 1 pkt 1 PPSA jest: skarga, sprzeciw od decyzji, wniosek,
skarga kasacyjna, zażalenie, skarga o wznowienie postępowania oraz skarga o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia (zob. też post. NSA z 11.9.2012 r., II FSK 156/11, Legalis; post. NSA z
4.12.2012 r., II FSK 524/11, Legalis; post. NSA z 18.2.2014 r., I OZ 75/14, Legalis oraz post. NSA z 6.6.2014
1009098 923227432
III. Odrzucenie pisma

4 1. Podstawy odrzucenia. Według komentowanego przepisu z odrzuceniem pisma będziemy mieli do czynie-
nia w przypadkach wskazanych w art. 58 § 1 – także w zw. z art. 64 § 3 lub art. 64b § 1 PPSA, art. 178 i 180 –
również w zw. z art. 197 § 2 lub w zw. z art. 285l PPSA, art. 276 oraz 280–281 PPSA, a także art. 285f § 3 oraz
art. 285h § 1 i 2 PPSA.
Sąd jest zobligowany do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego, niezależnie od
tego, czy odrzucenie pisma nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, bowiem zawarte w art. 232 §
1 pkt 1 PPSA zastrzeżenie "do dnia rozpoczęcia rozprawy" dotyczy tylko umorzenia postępowania w związku z
cofnięciem pisma (o czym jest mowa pod Nb 8–9 poniżej; por. wyr. WSA w Gliwicach z 16.6.2020 r., I SA/Gl
280/20, Legalis).
5 2. Zwrot wpisu od skargi (sprzeciwu od decyzji) uiszczonego z uchybieniem terminu. W postanowieniu z
18.3.2005 r. (II SA/Rz 121/05, Legalis) WSA w Rzeszowie trafnie wyjaśnił, że zwrot wpisu od skargi (odpowiednio
sprzeciwu od decyzji) uiszczonego po upływie siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 220 § 1 PPSA na-
stępuje w trybie art. 225 PPSA, a więc na koszt strony, nie zaś na zasadach określonych w art. 232 § 1 pkt 1 PPSA.
Z kolei w postanowieniu z 1.12.2011 r. (II SA/Kr 669/11, Legalis) WSA w Krakowie przyjął, że w przypadku
uwzględnienia skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) stronie, która mimo pouczenia nie zgłosiła w terminie
wniosku o przyznanie kosztów postępowania, nie przysługuje zwrot wpisu w trybie art. 232 PPSA.
Z postanowienia NSA z 19.12.2012 r. (II FSK 1843/11, Legalis) wynika natomiast, że przepis art. 232 § 1 PPSA
nie reguluje zwrotu kosztów postępowania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika.
6 3. "Oczywiście uzasadnione" zażalenie. Uznanie zażalenia za "oczywiście uzasadnione" (art. 195 § 2 PPSA)
oznacza brak podstawy do uiszczenia wpisu, a zatem art. 220 § 1 PPSA nie ma zastosowania, w związku z czym po-
brana wcześniej opłata podlega uchyleniu i zwrotowi stosownie do art. 225 PPSA (por. post. NSA z 22.12.2004
r., FZ 374/04, Legalis; post. NSA z 31.1.2005 r., FZ 505/04, Legalis; post. NSA z 23.6.2008 r., II OSK 860/08,
Legalis). W takiej sytuacji komentowany przepis nie znajduje zastosowania.
7 4. Uwzględnienie zażalenia przez NSA. Przepis art. 232 § 1 PPSA nie przewiduje możliwości zwrotu stronie
(uczestnikowi) wpisu od zażalenia na postanowienie sądu pierwszej instancji w przypadku uwzględnienia tego
zażalenia przez NSA (por. post. NSA z 19.5.2005 r., FZ 645/04, Legalis).
IV. Cofnięcie pisma do dnia rozpoczęcia rozprawy

8 1. Rodzaje pism podlegających cofnięciu. Cofnięcie pisma zostało wprost uregulowane wyłącznie w odniesie-
niu do skargi (art. 60 PPSA), jednakże przez odesłanie zawarte w art. 64 § 3, art. 64b § 1 lub art. 193 PPSA i ewen-
tualnie dalej – przez odesłania wynikające z przepisów art. 197 § 2, art. 276 i 285l PPSA – regulację art. 60 PPSA
należy odpowiednio stosować w odniesieniu do wniosku, sprzeciwu od decyzji, skargi kasacyjnej, zażalenia,
skargi o wznowienie postępowania oraz skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-
czenia (zob. też post. NSA z 18.2.2014 r., I OZ 75/14, Legalis).
9 2. Ograniczenie czasowe dotyczące cofnięcia pisma. Po wejściu w życie ZmPPSA2015 zwrot z urzędu ca-
łości uiszczonego wpisu od pisma cofniętego ma miejsce jedynie wówczas, gdy cofnięcie nastąpiło do dnia roz-
poczęcia rozprawy, a więc najpóźniej w tym dniu przed rozpoczęciem rozprawy w sposób określony w art. 106 §
1 PPSA (por. też odpowiednio stosowane reguły wynikające z art. 111 § 1 i art. 112 w zw. z art. 110 KC; z tego
punktu widzenia można przyjąć, że komentowany przepis prawidłowo powinien posługiwać się sformułowaniem
"do momentu rozpoczęcia rozprawy", a nie określeniem "do dnia rozpoczęcia rozprawy", które może być mylące).
Powyższa reguła nie powinna w praktyce nastręczać trudności, jeżeli pismo cofające wniesiony środek znajdzie
się w sądzie przed wywołaniem sprawy (zostanie złożone bezpośrednio w biurze podawczym sądu). Ponieważ
jednak w omawianej sytuacji znajdują również zastosowanie przepisy art. 83 § 3 i 4 PPSA, mogą powstawać
wątpliwości dotyczące przypadków, w których strona zachowuje termin przewidziany w art. 232 § 1 pkt 1 PPSA,
składając pismo cofające wniesiony środek w sposób pośredni (przede wszystkim za pośrednictwem poczty).
W przypadku zatem cofnięcia skargi w sposób pośredni, jeśli przed dotarciem do sądu pisma cofającego skargę
(wniesionego w sposób wskazany w art. 83 § 3 i 4 PPSA przed wywołaniem sprawy) odbędzie się rozprawa, jed-
nak nie zostanie wydane rozstrzygnięcie, powinno dojść do otwarcia zamkniętej rozprawy (art. 133 § 2 PPSA)
i umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 1 PPSA. W ślad za tym, sąd na podstawie art. 232 §
1 pkt 1 PPSA powinien z urzędu zwrócić stronie uiszczony wpis od skargi. Jeśli natomiast przed dotarciem
do sądu pisma cofającego skargę (wniesionego w sposób wskazany w art. 83 § 3 i 4 PPSA przed wywołaniem
sprawy) odbędzie się rozprawa i dojdzie do wydania orzeczenia, stronie pozostaje wówczas jedynie wniesienie
skargi kasacyjnej, która powinna doprowadzić do wydania postanowienia uchylającego zaskarżone orzeczenie
392322743 1009098
i umarzającego postępowanie (art. 189 w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 PPSA). Wydaje się, że takie postanowienie
może zapaść również w trybie art. 179a PPSA. W omawianej sytuacji stronie także przysługuje zwrot z urzędu
uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 PPSA), choć zarazem nie można wykluczyć w takich okoliczno-
ściach potrzeby odstąpienia przez sąd od zasądzenia na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
(art. 206 i 207 PPSA), w szczególności wówczas, jeśli strona była świadoma terminu rozprawy i mogła dostarczyć
pismo cofające skargę bezpośrednio do sądu (złożyć takie pismo w biurze podawczym sądu), zamiast przesyłania
go sądowi w sposób pośredni (przede wszystkim pocztą). Można bowiem przyjąć, że w takiej sytuacji strona sama
spowodowała konieczność wszczęcia postępowania kasacyjnego i w związku z tym powinna ponieść jego koszty
(por. też wyr. NSA z 11.1.2006 r., II GSK 336/05, Legalis).
Powyższe reguły należy odpowiednio (art. 64b § 1 PPSA) odnieść również do cofnięcia sprzeciwu od decyzji.
W przypadku natomiast cofnięcia skargi kasacyjnej w sposób pośredni, jeśli przed dotarciem do NSA pisma
cofającego skargę kasacyjną (wniesionego w sposób wskazany w art. 83 § 3 i 4 PPSA przed wywołaniem sprawy)
odbędzie się rozprawa kasacyjna, jednak nie zostanie wydane rozstrzygnięcie, powinno dojść do otwarcia tej
rozprawy (art. 133 § 2 w zw. z art. 193 PPSA) i umorzenia postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 161 §
1 pkt 1 w zw. z art. 193 PPSA. W ślad za tym sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 PPSA powinien z urzędu
zwrócić stronie uiszczony wpis od skargi kasacyjnej. Jeśli natomiast przed dotarciem do NSA pisma cofającego
skargę (wniesionego w sposób wskazany w art. 83 § 3 i 4 PPSA przed wywołaniem sprawy) odbędzie się rozpra-
wa kasacyjna i dojdzie do wydania orzeczenia, orzeczenie takie staje się prawomocne. Trudno jednocześnie
wskazać podstawę do skorzystania w takiej sytuacji przez stronę z nadzwyczajnego środka zaskarżenia orzeczenia
wydanego przez NSA (jak wydaje się, można wówczas rozważać jedynie zastosowanie art. 273 § 2 PPSA, choć
jest to wysoce dyskusyjne). W efekcie problem stosowania art. 232 § 1 pkt 1 PPSA w omawianym przypadku, co
do zasady, w ogóle nie powstaje.
Wreszcie może również powstawać pytanie o stosowanie nowego brzmienia art. 232 § 1 pkt 1 PPSA do zaża-
lenia lub sprzeciwu od decyzji, które z zasady są rozpoznawane na posiedzeniu niejawnym (por. jednak art. 90 §
2 w zw. z art. 193 PPSA dopuszczający rozpoznanie zażalenia na rozprawie oraz art. 64d § 2 PPSA, zgodnie
z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie). Wypada
w związku z tym przyjąć, że zwrot stronie z urzędu uiszczonego wpisu od zażalenia lub sprzeciwu od decyzji
(art. 232 § 1 pkt 1 PPSA) może nastąpić wówczas, gdy cofnięcie zażalenia bądź sprzeciwu od decyzji nastąpiło do
momentu rozpoczęcia posiedzenia niejawnego, na którym to zażalenie (sprzeciw od decyzji) ma zostać rozpo-
znane. W tym zakresie zachowują odpowiednio aktualność przedstawione już wcześniej uwagi dotyczące wniesie-
nia do sądu pisma cofającego zażalenie (sprzeciw od decyzji) w sposób pośredni wskazany w art. 83 § 3 i 4 PPSA.
Nie ma ponadto przeszkód do zastosowania art. 232 § 1 pkt 1 PPSA również w okolicznościach wskazanych w
art. 195 § 3 PPSA.
W postanowieniu NSA z 13.8.2019 r. (I FSK 580/15, Legalis) wskazano natomiast, że rozpoczęcie rozprawy,
o którym mowa w art. 232 § 1 pkt 1 in fine PPSA, następuje w dniu złożenia sprawozdania przez sędziego ze
stanu sprawy na wyznaczonym w tym celu posiedzeniu sądu, zgodnie z art. 106 § 1 w zw. z art. 91 § 1 i 2 PPSA.
Dzień samego otwarcia posiedzenia sądu, na którym ma zostać przeprowadzona rozprawa w danej sprawie, nie
jest równoznaczny z dniem rozpoczęcia rozprawy, przed którym to terminem cofnięcie pisma warunkuje zwrot
całego wpisu uiszczonego od tego pisma.
V. Uwzględnienie zażalenia na
postanowienie o ukaraniu grzywną
10 1. Zwrot wpisu od zasadnego (skutecznego) zażalenia. Stronie (uczestnikowi) przysługuje również zwrot
całości wpisu od zażalenia na postanowienie w przedmiocie ukarania grzywną (por. art. 55 § 1, art. 112, 149 §
2 i art. 293 PPSA, art. 106 § 5 PPSA w zw. z art. 251 KPC oraz art. 49–50 PrUSP w zw. z art. 29 PrUSA; zob.
też art. 194 § 1 pkt 10 PPSA oraz komentarz do art. 228, Nb 2), jeżeli zażalenie to zostało uwzględnione (zob. też
Od takiego zażalenia pobiera się wpis stosunkowy, a obowiązek jego zwrotu wynika z faktu, że niewłaściwe
byłoby obciążanie strony (uczestnika) kwotą tego wpisu w sytuacji, gdy grzywna została orzeczona niezasadnie.
VI. Zwrot z urzędu całości wpisu na rzecz strony

11 1. Obligatoryjny zwrot wpisu z urzędu. Sąd jest zobowiązany do zwrotu z urzędu stronie całości wpisu od
pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy bądź od zażalenia na postanowienie o ukaraniu
1009098 923227434
grzywną, a zatem wniosek strony w tym przedmiocie nie jest wymagany, choć oczywiście w praktyce nie można
wykluczyć zgłoszenia przez stronę (uczestnika) takiego wniosku, gdy sąd nie wypełnia obowiązku ciążącego na
nim z mocy art. 232 PPSA (zob. też post. NSA z 18.2.2014 r., I OZ 75/14, Legalis).
12 2. Moment powstania obowiązku zwrotu wpisu. Obowiązek zwrotu całości wpisu powstaje z chwilą upra-
womocnienia się postanowienia sądu odrzucającego pismo lub umarzającego postępowanie na skutek cofnięcia
tego pisma bądź uwzględniającego zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną.
Od tego momentu rozpoczyna bieg trzyletni termin przedawnienia, w którym strona (uczestnik) może żądać
zwrotu uiszczonego wpisu (por. art. 226 § 2 i komentarz do tego przepisu).
13 3. Zwrot wpisu na koszt sądu. Ponieważ art. 232 nie zawiera zastrzeżenia analogicznego do określonego w
art. 225 PPSA ("zwrot następuje na koszt strony"), należy przyjąć, że koszty zwrotu stronie z urzędu całości
wpisu (opłatę za przelew bankowy lub przekaz pocztowy) ponosi sąd administracyjny.
Wpis może być również zwrócony stronie w formie gotówkowej bezpośrednio w kasie sądu administracyjnego,
na którego rachunek został uiszczony.
O fizyczne przekazanie kwoty uiszczonej tytułem wpisu w przypadku, gdy kwota ta nie została jeszcze zwró-
cona, wnioskodawca powinien zwrócić się do sądu, na rachunek którego kwota ta została uiszczona (post. NSA
z 19.9.2013 r., II OSK 1321/11, Legalis).
14 4. Forma orzeczenia o zwrocie wpisu z urzędu. Przyjmuje się, że co do zasady sąd powinien orzec o zwrocie
wpisu z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 PPSA w postanowieniu odrzucającym pismo lub umarzającym
postępowanie na skutek cofnięcia tego pisma (zob. też post. NSA z 11.12.2009 r., II OZ 1101/09, Legalis).
Jeżeli natomiast chodzi o przypadek wskazany w art. 232 § 1 pkt 2 PPSA, to wówczas orzeczenie w przedmiocie
zwrotu wpisu od zażalenia powinno zostać zawarte w postanowieniu sądu drugiej instancji uwzględniającym
to zażalenie.
W obu wymienionych sytuacjach brak jest natomiast podstaw do żądania uzupełnienia postanowienia od-
rzucającego pismo lub umarzającego postępowanie na skutek cofnięcia tego pisma bądź też postanowienia sądu
drugiej instancji uwzględniającego zażalenie na ukaranie grzywną w trybie art. 157 w zw. z art. 166 PPSA. Ko-
mentowany przepis nie nakłada bowiem na sąd obowiązku zamieszczenia w takich postanowieniach orzeczenia
w przedmiocie zwrotu stronie (uczestnikowi) wpisu z urzędu, o czym świadczy również treść art. 232 § 2 PPSA
(por. jednak post. NSA z 17.2.2012 r., I OZ 1084/11, Legalis).
15 5. Zażalenie na postanowienie sądu. W sytuacji, w której orzeczenie o zwrocie stronie (uczestnikowi) wpisu
z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 PPSA zostało zawarte w postanowieniu odrzucającym pismo lub uma-
rzającym postępowanie na skutek cofnięcia tego pisma, stronie (uczestnikowi) przysługuje od takiego orzeczenia
wolne od opłat sądowych zażalenie, jeżeli strona (uczestnik) nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy
(art. 227 PPSA).
Strona (uczestnik), która w omawianym przypadku kwestionuje postanowienie WSA o odrzuceniu skargi lub
umorzeniu postępowania w drodze skargi kasacyjnej (art. 173 § 1 PPSA), nie ma natomiast możliwości skorzysta-
nia równolegle z zażalenia przewidzianego w art. 227 PPSA.
Odpowiednio dotyczy to również wypadków złożenia przez stronę (uczestnika) zażalenia na postanowienie
o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 § 1 pkt 7 PPSA) lub zażalenia na postanowienie o ukaraniu grzywną
(art. 194 § 1 pkt 10 PPSA).
16 6. Dodatkowe (odrębne) postanowienie sądu. Jeżeli sąd nie orzeknie w przedmiocie zwrotu stronie (uczest-
nikowi) wpisu z urzędu w postanowieniu odrzucającym pismo lub umarzającym postępowanie na skutek cofnięcia
tego pisma bądź też w postanowieniu uwzględniającym zażalenie na ukaranie grzywną, to wówczas ma obowiązek
wydać w tym zakresie oddzielne postanowienie stosownie do treści art. 232 § 2 PPSA (inaczej, nietrafnie, NSA
w post. z 8.7.2005 r., I OZ 698/05, niepubl., w którym jako właściwą formę zwrotu wpisu z urzędu na podstawie
art. 232 PPSA wskazano zarządzenie przewodniczącego). Tak też przyjął NSA w postanowieniu z 12.1.2012 r.
(I OW 159/11, Legalis), wskazując, że skoro w postanowieniu o odrzuceniu wniosku nie zawarto orzeczenia o
zwrocie wpisu, to należy w tym przedmiocie wydać odrębne postanowienie, które może zapaść na posiedzeniu
niejawnym (zob. też post. NSA z 8.2.2012 r., I OW 182/11, Legalis oraz post. NSA z 31.5.2012 r., I OSK 40/11,
Legalis).
Wskazane postanowienie, jako że jest zaskarżalne wolnym od opłat sądowych zażaleniem na podstawie
art. 227 PPSA, z urzędu podlega uzasadnieniu oraz doręczeniu stronom (uczestnikom) lub ich pełnomocni-
kom w trybie art. 163 § 2 PPSA. Jeżeli strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę praw-
nego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (co nie dotyczy już jednak Prokuratorii Generalnej Rze-
czypospolitej Polskiej, błędnie pominiętej w art. 163 § 2 PPSA), należy ją pouczyć o dopuszczalności, terminie i
sposobie wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 227 PPSA.
Wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 232 § 2 PPSA, może nastąpić na posiedzeniu niejawnym, a
zatem w składzie jednego sędziego (por. post. NSA z 12.1.2012 r., I OW 159/11, Legalis).
17 7. Uzasadnienie postanowienia sądu. Niezależnie od tego, czy sąd zamieszcza orzeczenie w przedmiocie
zwrotu wpisu w postanowieniu odrzucającym pismo lub umarzającym postępowanie na skutek cofnięcia tego pi-
592322743 1009098
sma bądź w postanowieniu uwzględniającym zażalenie na ukaranie grzywną, czy też czyni to w oddzielnym po-
stanowieniu, wydanym na podstawie art. 232 § 2 PPSA, zawsze powinien zawrzeć w uzasadnieniu swojego orze-
czenia motywy posłużenia się normą art. 232 PPSA wraz ze wskazaniem, który konkretnie paragraf i punkt tego
przepisu stosuje w danej sytuacji.
18 8. Zakaz zaliczania nadpłaconego wpisu na poczet innych postępowań (spraw). Nie jest możliwe zaliczenie
wpisu od skargi kasacyjnej uiszczonego przez Ministra Finansów na poczet wpisu od skargi wniesionej przez
dyrektora izby celnej (por. post. NSA z 10.8.2004 r., FSK 917/04, Legalis; por. też post. SN z 21.2.2007 r., I CZ
1/07, Legalis).
Pogląd ten – nieco go uogólniając – NSA podtrzymał również w postanowieniu z 27.1.2011 r. (II GSK 25/11,
Legalis), w którym wyjaśniono, że nie jest dopuszczalne dokonanie zaliczenia nadpłaconego wpisu od skargi na
poczet wpisu od skargi w jakiejkolwiek innej sprawie.
1009098 923227436
Art. 233 Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania
wpisu. W rozporządzeniu należy uwzględnić, że wpis nie może być niższy niż sto złotych, wpis stosunkowy
nie może być wyższy niż 4% wartości przedmiotu zaskarżenia i nie może przekraczać stu tysięcy złotych,
a wpis stały wyższy niż dziesięć tysięcy złotych, oraz że wpis stały powinien być zróżnicowany w zależności
od rodzaju i charakteru sprawy.
Spis treści
I. Rozporządzenie wykonawcze określające wysokość oraz szczegółowe zasady pobiera-
nia wpisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym..................................................... 2
II. Wpis od skargi kasacyjnej (skargi o wznowienie postępowania) w postępowaniu sądo-
III. Rodzaje i wysokość wpisu w poszczególnych kategoriach spraw sądowoadministra-
cyjnych............................................................................................................................. 3
I. Rozporządzenie wykonawcze określające

wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania
wpisu w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1 1. Rozporządzenie wykonawcze. Na podstawie komentowanego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ra-
dy Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Na temat przyjętych w nim rozwiązań por.
szerzej M. Kulikowska, M. Piłaszewicz, Koszty w ustawie o postępowaniu, s. 9 i n.
2 2. Niezgodność § 5 ust. 2 WysOpłR z Konstytucją RP (wyrok TK). Z dniem 17.3.2006 r. § 5 ust. 2 WysOpłR
utracił moc na skutek wyroku TK z 7.3.2006 r. (SK 11/05, Dz.U. Nr 45, poz. 322) uznającego ten przepis za
niezgodny z art. 221 PPSA (obecnie również uchylonym) oraz z art. 2 Konstytucji RP.
II. Wpis od skargi kasacyjnej (skargi o wznowienie

postępowania) w postępowaniu sądowoadministracyjnym
3 1. Wpis od skargi (sprzeciwu od decyzji) a wpis od skargi kasacyjnej (skargi o wznowienie postępowania).
Pomimo że, zgodnie z § 3 WysOpłR, wpis od skargi kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie postępowania został
określony w wysokości połowy wpisu od skargi (nie mniej jednak niż 100 zł; odpowiednio dotyczy to obecnie
również sprzeciwu od decyzji), w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w odniesieniu do sytuacji,
gdy od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) pobiera się wpis stały, również wpis od skargi kasacyjnej ma
charakter stały (por. m.in. post. NSA z 19.2.2004 r., OSK 54/04, niepubl.), co ma doniosłe znaczenie praktyczne
chociażby z punktu widzenia art. 215 § 1 w zw. z art. 230–231 PPSA (por. komentarze do tych przepisów). W tych
kwestiach por. też postanowienie NSA z 16.12.2004 r. (GZ 137/04, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 69).
4 2. Obliczanie wpisu od skargi kasacyjnej (skargi o wznowienie postępowania). Jak przyjął NSA w posta-
nowieniu z 30.5.2008 r. (I FZ 200/08, Legalis), przez pojęcie "połowa wpisu od skargi", użytym w § 3 WysOpłR,
ustawodawca rozumie połowę wpisu należnego od skargi, a nie faktycznie uiszczonego w zawyżonej kwocie.
Oznacza to, że chodzi o wpis w kwocie właściwie obliczonej i pobranej. Reguła ta odnosi się odpowiednio do
sprzeciwu od decyzji.
Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest jednak możliwe ponowne ustalenie lub weryfikowanie wpisu od
skargi do sądu administracyjnego pierwszej instancji (sprzeciwu od decyzji), gdyż wpis został już prawomocnie
ustalony i pobrany. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w tym zakresie odwoływać się w swoich usta-
leniach do skargi (sprzeciwu od decyzji), a w jej kontekście do treści decyzji administracyjnej, bowiem wysokość
pobranego wpisu jest uzależniona od wartości przedmiotu zaskarżenia wynikającego z treści orzeczenia sądu ad-
ministracyjnego pierwszej instancji, a nie z decyzji administracyjnej (por. post. NSA z 28.5.2007 r., II FPS 7/06,
ONSAiWSA 2007, Nr 5, poz. 113; post. NSA z 29.5.2012 r., II FZ 343/12, Legalis).
W świetle powyższego za nietrafny wypada uznać pogląd wyrażony w postanowieniach NSA z 13.2.2014 r.
(I GZ 33/14, Legalis) oraz z 19.3.2014 r. (I GZ 56/14, Legalis), zgodnie z którym wpis od skargi kasacyjnej okre-
śla się, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji), który powinien był zostać
uiszczony według art. 231 PPSA i przepisów rozporządzenia z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegó-
1009098 923227432
łowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie tego, który faktycznie zo-
stał uiszczony od skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji; tak też błędnie NSA w post. z 16.4.2013 r., II FSK
615/13, Legalis). O nietrafności przytoczonego stanowiska świadczy treść przepisów art. 218, 223 i 225 PPSA,
które nie pozwalają NSA swobodnie ingerować w kwestię wysokości wpisu pobranego przez WSA. Tym bardziej
zaś zakaz ten dotyczy sytuacji, w których wysokość wpisu jest elementem postanowienia sądu pierwszej instancji
rozstrzygającego o kosztach postępowania (zwrocie tych kosztów pomiędzy stronami). Nie sposób bowiem, aby
NSA weryfikował takie postanowienie – w zakresie wysokości wpisu pobranego od skargi (sprzeciwu od decyzji)
przez WSA – na etapie fiskalnego badania dopuszczalności skargi kasacyjnej (przy okazji ustalania wysokości
wpisu od skargi kasacyjnej; por. jednak post. NSA z 9.7.2015 r., I FSK 691/15, Legalis).
III. Rodzaje i wysokość wpisu w poszczególnych

kategoriach spraw sądowoadministracyjnych
5 1. Rezerwacja częstotliwości w telekomunikacji. Skarga na decyzję dotyczącą rezerwacji częstotliwości
w telekomunikacji, o której mowa w art. 114 ust. 4 PrTelekom, nie jest skargą dotyczącą koncesji, zezwolenia
lub pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie telekomunikacji w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt
14 WysOpłR, a skoro nie jest wymieniona w § 2 ust. 3 tego rozporządzenia, to podlega wpisowi stałemu, o jakim
mowa w § 2 ust. 6 wskazanego rozporządzenia (post. NSA z 22.2.2006 r., II GZ 13/06, ONSAiWSA 2006, Nr
5, poz. 130).
6 2. Płatności dla rolników. Od skarg na decyzje administracyjne wydawane w przedmiocie płatności z tytułu
wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz od skarg na
decyzje nakładające na przedsiębiorcę rolnego sankcje pieniężne, a także innych decyzji określających kwotę
stanowiącą wartość przedmiotu sporu pobiera się wpis stosunkowy (por. wyr. NSA z 20.8.2008 r., II GSK 636/08,
Wspólnota 2009, Nr 17, s. 44). Nieco odmiennie w tych kwestiach wypowiedział się jednak NSA w postanowieniu
z 13.1.2009 r. (II GSK 1114/08, Legalis).
Należy też zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 12.3.2008 r. (II GZ 61/08, Legalis) dotyczące konieczności
pobierania wpisu stałego w sprawach ze skarg na decyzje o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów
rolnych oraz postanowienie NSA z 26.2.2009 r. (II GZ 297/08, Legalis) odnoszące się do konieczności pobierania
wpisu stałego w sprawach ze skarg na decyzje o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych i nałożeniu
sankcji.
W nowszym orzecznictwie przeważył pogląd, że w sprawach ze skarg na decyzje odmawiające przyznania
różnego rodzaju płatności mieszczących się w ramach pomocy udzielanej rolnikom ze środków unijnych i
krajowych należy pobierać wpis stały, ponieważ są to decyzje odmawiające przyznania określonego świadczenia,
a nie decyzje o odmowie przyznania świadczenia w określonej wysokości (por. post. NSA z 28.1.2011 r., II GZ
419/10, Legalis; post. NSA z 9.3.2011 r., II GZ 93/11, Legalis, a także post. NSA z 11.5.2011 r., II GZ 239/11,
Legalis).
7 3. Sprawy podatkowe. W postanowieniu NSA z 13.5.2008 r. (II FZ 140/08, Legalis) wyjaśniono, że zwrot "z
zakresu", o którym mowa w § 2 ust. 3 pkt 12 WysOpłR, wskazuje, że chodzi tutaj w szczególności o takie akty
prawne, których przedmiot wiąże się bezpośrednio z określeniem wysokości, terminu, miejsca czy też – jak w
przypadku decyzji dotyczącej umorzenia zaległości podatkowej – warunków zapłaty zobowiązania podatkowego
(por. też post. NSA z 28.1.2011 r., II FSK 2656/10, Legalis; post. NSA z 25.3.2011 r., II FZ 121/11, Legalis; post.
NSA z 29.9.2011 r., II GZ 435/11, Legalis; post. NSA z 28.1.2014 r., II FZ 1495/13, Legalis).
Wpis stosunkowy powinien zostać pobrany od skargi na taki akt, który w bezpośredni sposób wiąże się
z należnością pieniężną, zaś za bezpośredni związek pomiędzy należnością pieniężną a obejmującym ją aktem
należy uznać taką sytuację, gdy w danym akcie organ wprost określa tę należność (konkretyzuje ją). Stąd też w
przypadku zwrotu podatku od towarów i usług, niezależnie od wyboru metody tego zwrotu, należy pobierać
wpis stosunkowy. Sposób zadysponowania przez podatnika nadwyżką podatku naliczonego nad należnym nie
zmienia faktu, że decyzja podatkowa korygująca wysokość nadwyżki podatku naliczonego nad należnym (przy
zwrocie zarówno pośrednim, jak i bezpośrednim) określa wartość, która stanowi należność pieniężną (post. NSA
z 6.10.2011 r., I FZ 214/11, Legalis).
Szerzej na temat rodzajów wpisu pobieranych w sprawach podatkowych zob. uwagi przedstawione w komen-
tarzu do art. 215–217.
8 4. Lokalizacja drogi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest przede wszystkim decyzją z zakresu zago-
spodarowania przestrzennego i to wyznacza przedmiot sprawy, ponieważ pozostałe rozstrzygnięcia zawarte i wy-
nikające z takiej decyzji są jedynie konsekwencją określenia przeznaczenia nieruchomości pod drogę. Zatem skar-
392322743 1009098
ga wniesiona na taką decyzję objęta jest wpisem stałym w kwocie 500 zł (por. post. NSA z 25.4.2008 r., II OZ
371/08, Legalis).
9 5. Wywłaszczenie nieruchomości (odszkodowanie). W sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wy-
właszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust.
3 pkt 5 WysOpłR, także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania (por.
uchw. NSA z 20.5.2010 r., I OPS 14/09, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 55).
Jednak skarga wniesiona w sprawie, w której organ administracji orzekł w oddzielnej decyzji o ustaleniu i
przyznaniu określonej kwoty odszkodowania, objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarże-
nia w rozumieniu przepisów art. 215 § 1, art. 216 i 231 PPSA jest wówczas należność pieniężna (post. NSA z
14.7.2011 r., I OSK 214/11, Legalis) wynikająca z decyzji o ustaleniu odszkodowania posiadającej odrębny byt
prawny i wydanej w sprawie formalnie oraz materialnie odrębnej od sprawy dotyczącej wywłaszczenia, która to
decyzja bezpośrednio wiąże się z ustalanymi świadczeniami pieniężnymi, określając jedynie należność pieniężną
w postaci odszkodowania. Przy zaskarżeniu takiej odrębnej decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za wy-
właszczoną nieruchomość strona skarżąca zobowiązana jest do podania kwoty pieniężnej, o jaką – jej zdaniem
– należne odszkodowanie powinno być wyższe od przyznanego w decyzji. Wysokość wpisu nie zależy zatem od
wysokości (całego) odszkodowania ustalonego w takiej decyzji, lecz jedynie od zakwestionowanej części tego
odszkodowania (por. post. NSA z 7.4.2011 r., I OZ 237/11, Legalis; zob. też postanowienia NSA: z 12.10.2012
r., I OZ 774/12, Legalis; z 9.4.2015 r., I OZ 298/15, Legalis; z 20.5.2015 r., I OZ 488/15, Legalis; z 27.5.2015 r.,
I OZ 541/15, Legalis; z 7.7.2015 r., I OZ 753/15, Legalis; z 17.7.2015 r., I OZ 817/15, Legalis; z 12.11.2015 r.,
I OZ 505/16, Legalis; z 2.6.2016 r., I OZ 537/16, Legalis).
Powyższy pogląd budził jednak wątpliwości w orzecznictwie, gdyż oprócz stanowiska przytoczonego w aka-
picie poprzedzającym część składów orzekających NSA wyrażała odmienne zapatrywanie, wedle którego wydanie
odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie może być traktowane jako sprawa dotycząca tylko należności pieniężnej. W
ślad za tym przyjmowano, że od skargi na decyzję wydaną wyłącznie w przedmiocie ustalenia odszkodowania
związanego z wywłaszczeniem należy pobierać wpis stały. Podawano bowiem, że decyzja taka jest nierozerwalnie
związana z odjęciem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w następstwie jej wy-
właszczenia, niezależnie od tego, czy odszkodowanie to przyznawane jest jednocześnie z decyzją o wywłaszcze-
niu, czy też wydawane jest odrębne orzeczenie w tym przedmiocie. Samo zaś ustalenie odszkodowania traktowano
w tym przypadku jako akcesoryjne wobec wywłaszczenia, bez którego nie istnieje przedmiot ustalenia odszkodo-
wania (zob. postanowienia NSA: z 1.10.2014 r., I OZ 807/14, Legalis; z 15.12.2011 r., I OZ 843/11, Legalis; z
9.1.2013 r., I OZ 980/12, Legalis; z 14.5.2013 r., I OZ 357/13, Legalis; z 27.11.2013 r., I OZ 1145/13, Legalis; z
15.1.2014 r., I OZ 1247/13, Legalis; z 8.9.2015 r., I OZ 1022/15, Legalis; z 4.11.2015 r., I OZ 1411/15, Legalis;
por. też wyr. NSA z 14.7.2015 r., I OSK 2517/13, Legalis oraz wyr. NSA z 14.7.2015 r., I OSK 2531/13, Legalis).
Dostrzegając występującą w powyższym zakresie w orzecznictwie rozbieżność, NSA rozstrzygnął ją w uchwale
z 3.10.2016 r. (I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, Nr 1, poz. 1) w ten sposób, że przyjął, iż od skargi na decyzję
o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 GospNierU,
pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 PPSA (zob. też wyr. NSA z 8.3.2018 r., I OSK 934/16,
Legalis).
10 6. Sprawy z zakresu budownictwa i architektury. Wysokość wpisu sądowego nie jest uzależniona od war-
tości budynku, bowiem wpis w sprawach z zakresu budownictwa i architektury, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 WysO-
płR, ma charakter stały, niezależnie od wartości obiektu budowlanego, którego sprawa dotyczy.
Jak podał natomiast NSA w postanowieniu z 14.5.2014 r. (II OZ 455/14, Legalis), nawet wąskie rozumienie
spraw z zakresu budownictwa prowadzi do stwierdzenia, że skoro rozbiórka obiektu budowlanego regulowana
jest w ustawie z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane, to w sprawie skargi na wydanie nakazu rozbiórki należy pobrać
wpis w wysokości określonej dla spraw z zakresu budownictwa i architektury. Przypisanie konkretnej sprawy
do zakresu wymienionego w WysOpłR powinno być jak najbardziej precyzyjnie, odpowiadające najściślej stanowi
prawnemu sprawy oraz rozstrzyganemu problemowi prawnemu. Okoliczność, że budynek nie został wzniesiony
przez skarżących, nie ma wpływu na wysokość wpisu.
11 7. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo jej własności. W sprawie do-
tyczącej nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności wpis
na mocy § 2 ust. 3 pkt 5 WysOpłR ma charakter stały i wynosi 200 zł (post. NSA z 20.12.2007 r., I OZ 969/07,
Legalis).
12 8. Opłata adiacencka. Opłata adiacencka, jako pewna forma daniny publicznej, oznaczona została kwotowo,
a zatem od ustalonej i kwestionowanej przez stronę wysokości tej opłaty powinien być ustalony wpis stosunkowy
(por. wyr. WSA w Szczecinie z 12.3.2008 r., II SA/Sz 83/08, Legalis).
13 9. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniami wydanymi w postępowaniu
administracyjnym, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 WysOpłR, są postanowienia wydane w toku postępowania
1009098 923227434
administracyjnego, a nie postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty lub kończące postępowanie w sprawie
bądź też kończące postępowanie w jakimś zakresie (por. post. NSA z 30.11.2006 r., II OSK 1730/06, ONSAiWSA
2007, Nr 4, poz. 81).
Należy też zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 3.4.2008 r. (II OZ 283/08, Legalis), w którym przyjęto, że
wpis należny od skargi na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest wpisem stałym (por.
jednak uwagi przedstawione pod Nb 24 poniżej).
Podobnie w postanowieniu z 12.12.2012 r. (I FZ 472/12, Legalis) NSA wskazał, że jeżeli przedmiotem zaskar-
żenia jest postanowienie o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie nadania rygoru natych-
miastowej wykonalności decyzji, należny jest wpis stały.
14 10. Decyzje wydawane w sprawach podatkowych. Od skargi na decyzję organu podatkowego odmawia-
jącą umorzenia zaległości podatkowej pobiera się wpis stały, o którym mowa w art. 231 zd. 2 PPSA (por. uchw.
NSA z 26.10.2009 r., II FPS 2/09, POP 2010, Nr 1; post. NSA z 20.3.2012 r., II FZ 65/12, Legalis).
Sprawa ze skargi na decyzję o charakterze kasacyjnym uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji
i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 233 § 2 OrdPU nie jest sprawą z zakresu okre-
ślania wysokości zobowiązania podatkowego ani tym bardziej ustalania wysokości zobowiązania podatkowego
(podatku), skąd wynikać musi wniosek, że od skargi na taką decyzję należy pobrać wpis stały (por. post. NSA z
26.7.2010 r., II FSK 1436/10, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 814/11, Legalis; post. NSA z 19.4.2012 r.,
II FZ 171/12, Legalis; zob. też post. NSA z 16.2.2015 r., II FZ 15/15, Legalis oraz wyr. NSA z 14.1.2016 r., II
FSK 3173/13, Legalis). To samo należy odpowiednio odnieść do – obecnie – sprzeciwu od decyzji wydawanych
w ogólnym postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 i 4 KPA (por. też post. NSA z 3.11.2011
r., II FZ 636/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 814/11, Legalis; post. NSA z 19.4.2012 r., II FZ 171/12,
Legalis oraz wyr. NSA z 14.1.2016 r., II FSK 3173/13, Legalis).
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 5.1.2010 r. (I FSK 2002/09, Legalis), od skargi na postanowienie dyrektora
izby skarbowej, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie zaliczenia nadpłaty
podatkowej na zaległe zobowiązania podatkowe należy uiścić wpis stały (por. post. NSA z 17.10.2011 r., II FZ
573/11, Legalis; por. też post. NSA z 7.1.2011 r., II FSK 2598/10, Legalis; post. NSA z 10.2.2011 r., I GZ 28/11,
Legalis; post. NSA z 26.8.2011 r., II FSK 1964/11, Legalis oraz post. NSA z 20.9.2011 r., II FZ 487/11, Legalis;
odmiennie jednak NSA w post. z 17.6.2014 r., I GZ 134/14, Legalis).
Od skargi na decyzję w przedmiocie określenia wysokości dochodu na podstawie art. 21b OrdPU pobiera się
wpis stosunkowy zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 12 WysOpłR (post. NSA z 25.3.2011 r., II FZ 120/11, Legalis).
Natomiast od skargi na decyzję dotyczącą ulgi podatkowej pobiera się wpis stały (post. NSA z 30.1.2012 r.,
Trzeba też zwrócić uwagę na postanowienia NSA: z 28.12.2004 r. (FZ 568/04, Legalis) oraz z 25.3.2011 r. (II
FZ 121/11, Legalis) odnoszące się do pojęcia spraw z zakresu zobowiązań podatkowych, o których mowa w
§ 2 ust. 3 pkt 12 WysOpłR.
15 11. Odpowiedzialność osób trzecich za zaległości podatkowe. Od skargi na decyzję o odpowiedzialności
osób trzecich za zaległości podatkowe spółki pobiera się wpis stały, ponieważ wymieniona w tej decyzji wysoko-
ść kwoty zobowiązania zostaje ustalona w innym postępowaniu, a decyzja wydana w tym przedmiocie podlega
odrębnemu zaskarżeniu (por. post. NSA z 15.5.2008 r., II FZ 182/08, Legalis; post. NSA z 19.11.2008 r., I FSK
1678/08, Legalis; post. NSA z 16.1.2009 r., I FSK 1855/08, Legalis; post. NSA z 24.11.2009 r., II FSK 473/09,
Legalis; por. też post. NSA z 2.12.2008 r., I FZ 424/08, Legalis; post. NSA z 27.7.2010 r., I FZ 192/10, Legalis;
post. NSA z 28.1.2011 r., II FSK 2656/10, Legalis; zob. też post. NSA z 5.12.2013 r., I FZ 468/13, OSG 2014, Nr
4, poz. 22). Nieco inaczej jednak w odniesieniu do decyzji orzekającej o odpowiedzialności płatnika z tytułu
niepobranego i niewpłaconego podatku oraz określającej kwotę niepobranego i niewpłaconego podatku wypowie-
dział się NSA w postanowieniu z 19.8.2010 r. (II FZ 327/10, Legalis), wskazując, że od skargi na taką decyzję
należy pobrać wpis stosunkowy.
Decyzja w przedmiocie odpowiedzialności podatkowej członka zarządu spółki z o.o. dotyczy dochodzenia
należnych podatków, a nie ustalenia ich wysokości, w związku z czym skarga na tę decyzję podlega wpisowi
stałemu (por. post. NSA z 19.11.2008 r., I FSK 1678/08, Legalis).
16 12. Podatek od środków transportowych. Skarga na decyzję SKO, ustalająca zobowiązanie w podatku od
środków transportowych, podlega wpisowi stosunkowemu (post. NSA z 15.3.2012 r., II FZ 139/12, Legalis).
17 13. Wykreślenie wpisu z rejestru zastawów skarbowych. W sprawie, której przedmiotem jest wykreślenie
wpisów zastawów z rejestru zastawów skarbowych, pobiera się wpis stały (por. post. NSA z 25.4.2005 r., II FZ
177/05, niepubl.).
18 14. Decyzje wydawane w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. W odniesieniu do
rozwiązania przyjętego w § 2 ust. 5 WysOpłR należy zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 22.4.2004 r. (GSK
566/04, Legalis, z glosą I. Krawczyka, MoP 2005, Nr 3, s. 15).
592322743 1009098
Na tle tego przepisu NSA w postanowieniu z 29.5.2008 r. (I GSK 738/07, Legalis) wyjaśnił ponadto, że przepis
ten dotyczy sytuacji, w których przedmiotem skargi do sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, i nie
rozróżnia on tego, czy w sprawie przed wznowieniem postępowania występowała należność pieniężna, czy też nie
(por. też post. NSA z 21.9.2007 r., I FSK 556/07, Legalis).
19 15. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Wobec faktu, że wpro-
wadzając do postępowania sądowoadministracyjnego instytucję skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania
przez organ (por. ustawę z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), nie dokonano
równocześnie nowelizacji WysOpłR, należy przyjąć, że wpis stały od takiej skargi wynosi 200 zł, stosownie do
§ 2 ust. 6 WysOpłR.
Rozwiązanie takie jest oczywiście niespójne względem § 2 ust. 1 pkt 6 WysOpłR, który przewiduje, że od
skargi na bezczynność organu administracji publicznej pobiera się wpis stały w wysokości 100 zł (por. P. Goła-
szewski, Problemy intertemporalne, s. 562 i n.).
20 16. Zwrot nienależnie pobranej subwencji oświatowej. Skarga na decyzję zobowiązującą do zwrotu niena-
leżnie pobranej kwoty subwencji oświatowej podlega wpisowi stosunkowemu (post. NSA z 24.8.2011 r., II GZ
386/11, Legalis).
21 17. Rekompensata z tytułu normalizacji rachunkowości. Od skarg na decyzje w przedmiocie odmowy przy-
znania rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości pobiera się wpis stosunkowy (post. NSA z 26.8.2011
22 18. Rozdział funduszy unijnych na lata 2014–2020. Zgodnie z art. 61 ust. 2 zd. 2 ustawy z 11.7.2014 r. o
zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–
2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818) skarga wnoszona do sądu administracyjnego w przypadku nieuwzględnienia
protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, podlega wpisowi sta-
łemu. Ponieważ jednak w przepisach tej ustawy nie wskazano wysokości tego wpisu, pozostaje przyjąć, że będzie
to wpis stały w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 6 WysOpłR.
23 19. Zwrot opłaty za kartę pojazdu. Wpis sądowy od skargi na odmowę zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie
karty pojazdu lub jej wtórnika jest wpisem stałym określonym w § 2 ust. 1 pkt 2 WysOpłR, wynoszącym 200
zł (post. NSA z 15.5.2013 r., I OZ 361/13, Legalis; post. NSA z 28.1.2016 r., I OZ 48/16, Legalis; post. NSA z
17.8.2016 r., I OZ 878/16, Legalis; odmiennie natomiast NSA w postanowieniach z 28.10.2015 r.: I OZ 1373/15,
Legalis oraz I OZ 1374/15, Legalis).
24 20. Grzywna w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym. Od skargi na postanowienie o nałożeniu
grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym pobiera się wpis stosunkowy na podstawie
art. 231 PPSA oraz § 1 WysOpłR (post. NSA z 19.1.2018 r., II OZ 32/18, Legalis oraz post. NSA z 20.9.2018 r., II
OZ 761/18, Legalis; odmiennie natomiast, ze wskazaniem na wpis stały, wypowiedział się NSA w postanowieniach
z 8.6.2017 r.: II OZ 597/17, Legalis; II OZ 601/17, Legalis oraz II OZ 607/17, Legalis, a także w post. z 13.2.2018
r., II OZ 119/18, Legalis). Trafniejszy, przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w komentarzu do art. 215–
217, Nb 29, wydaje się pogląd pierwszy, wskazujący na konieczność pobierania w omawianym przypadku wpisu
stosunkowego.
25 21. Odesłanie do art. 215–217 oraz 230–231 PPSA. W pozostałym zakresie na temat rodzajów wpisów po-
bieranych w poszczególnych rodzajach spraw – w zależności od charakteru przedmiotu zaskarżenia – por. szerzej
komentarze do art. 215–217 oraz do art. 230–231.
1009098 923227436
Art. 234
§ 1. Za stwierdzenie prawomocności oraz wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów

na podstawie akt, pobiera się opłatę kancelaryjną, z zastrzeżeniem § 3.
§ 2. Opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek żądania zgłoszone-

go w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, pobiera się przy zgłoszeniu wniosku o sporządze-
nie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządza
ściągnięcie jej od strony, która złożyła wniosek, po uprzednim wezwaniu strony do jej uiszczenia. Przepisów
art. 220 nie stosuje się.
§ 3. Nie pobiera się opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, podlegający doręczeniu z
urzędu.
§ 4. Czynności, o których mowa w § 2, może wykonywać referendarz sądowy.
Spis treści
I. Opłata kancelaryjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zakres przedmiotowy
i podmiotowy................................................................................................................... 2
II. Uiszczanie opłaty kancelaryjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym................... 3
III. Opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego dorę-
czenie................................................................................................................................ 4
I. Opłata kancelaryjna w postępowaniu

sądowoadministracyjnym – zakres
przedmiotowy i podmiotowy
1 1. Opłata kancelaryjna jako rodzaj opłaty sądowej (konsekwencje procesowe). Opłata kancelaryjna, sto-
sownie do art. 212 § 1 PPSA, stanowi – obok wpisu – rodzaj opłaty sądowej, a zatem zgodnie z art. 219 PPSA
należy ją uiścić przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego tej opłacie gotówką w kasie sądu lub przelewem
na rachunek bankowy sądu. Nie jest dopuszczalne uiszczenie opłaty kancelaryjnej znakami opłaty sądowej.
W odniesieniu do stanu prawnego, który obowiązuje od 31.5.2019 r., powstaje na tym tle wątpliwość, w jaki
sposób strona (uczestnik) ma uiszczać opłatę kancelaryjną za wydruki pism i załączników wniesionych w for-
mie dokumentu elektronicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami
komunikacji elektronicznej do odbioru pism (zob. dodany art. 235a PPSA). O ile bowiem przy wnoszeniu pisma
drogą elektroniczną nie stanowi większego problemu określenie liczby pozostałych stron i uczestników, o tyle – na
etapie składania pisma (w szczególności we wstępnej fazie postępowania, ale także w przypadku zmian podmio-
towych w jego toku) – nie zawsze jest wiadomo, którzy z pozostałych stron i uczestników posługują się środkami
komunikacji elektronicznej do odbioru pism, a którzy z tych instrumentów nie korzystają. Co więcej, można mieć
wątpliwości, czy taką pełną wiedzą dysponował będzie sąd (przewodniczący), choćby w celu prawidłowego (ter-
minowego) zastosowania art. 220 PPSA (w aktualnym brzmieniu, które obowiązuje od 31.5.2019 r.), tj. określenia
– w odniesieniu do właściwej liczby niezbędnych wydruków – wysokości należnej opłaty kancelaryjnej. Wydaje
się bowiem, że taką wiedzę sąd (przewodniczący) będzie mógł pozyskać, jedynie stosując najpierw art. 47 § 4 w
zw. z art. 74a § 1 pkt 2 lub 3 PPSA. W efekcie pozostaje przyjąć, że wnosząc skargę (odpowiednio składając wnio-
sek), strona powinna postąpić tak, jakby żaden z uczestników nie korzystał ze środków komunikacji elektronicznej
i stosownie do tego uiścić opłatę kancelaryjną, o której mowa w art. 235a PPSA. Dopiero dalsza wymiana pism
pozwoli natomiast, w myśl art. 47 § 4 w zw. z art. 74a § 1 pkt 2 lub 3 PPSA, ustalić krąg stron i uczestników
posługujących się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism oraz tych, którzy z tego instrumentu nie
korzystają. Można mieć w tej sytuacji uzasadnione wątpliwości, czy obecna regulacja – za sprawą mechanizmu
uiszczania opłaty kancelaryjnej przewidzianej w art. 235a PPSA – rzeczywiście poprawi sprawność i szybkość
postępowania w zakresie doręczeń. Wreszcie zaś rysuje się bardziej ogólne pytanie, czy koszty wydruków pism i
załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego – sporządzanych w celu ich doręczenia stronom,
które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism – trafnie objęto zakresem przedmio-
towym opłaty kancelaryjnej, a nie zaliczono do wydatków.
2 2. Zakres podmiotowy. Opłaty kancelaryjnej nie uiszczają podmioty zwolnione od kosztów sądowych lub
tylko od opłat sądowych (por. post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 218/11, Legalis). Dotyczy to zarówno zwolnienia
1009098 923227432
ustawowego, jak i zwolnienia w ramach przyznanego prawa pomocy (por. post. NSA z 22.1.2015 r., II FZ 2120/14,
Legalis, w którym wprost wskazano, że jeżeli strona została zwolniona od kosztów sądowych w zakresie 1/2 części,
to obejmuje ono również zwolnienie od ponoszenia w 1/2 części opłaty kancelaryjnej). W pozostałych natomiast
przypadkach strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego są zobowiązani do wnoszenia opłaty
kancelaryjnej na ogólnych zasadach.
W stanie prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy przy tym zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgod-
nie z którym czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do
spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicie-
lem ustawowym (procesowym) konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem admini-
stracyjnym. To więc konsula jako stronę (a nie ministra właściwego do spraw zagranicznych) obciąża obowiązek
uiszczania opłaty kancelaryjnej.
3 3. Zakres przedmiotowy. Pismem podlegającym opłacie kancelaryjnej jest, stosownie do art. 219 § 1 w zw.
z art. 234–235 PPSA, pismo, którego treść obejmuje:
1) wniosek o stwierdzenie prawomocności orzeczenia (art. 169 PPSA; zob. też post. NSA z
1.8.2014 r., II FZ 1167/14, Legalis; post. NSA z 1.10.2014 r., II FZ 1314/14, Legalis, a także post.
NSA z 26.11.2014 r., II FZ 1543/14, Legalis, w których odmówiono zaliczenia opłaty kancelaryjnej
uiszczonej od wniosku o stwierdzenie prawomocności orzeczenia do niezbędnych kosztów postę-
powania w rozumieniu art. 205 PPSA; stanowisko takie jest co najmniej kontrowersyjne, zaś argu-
menty przytoczone na jego uzasadnienie nie przekonują w świetle treści i wykładni art. 205 PPSA
– zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do tego przepisu);
2) wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie – w przypadku zgłoszenia
tego wniosku w terminie siedmiodniowym od dnia ogłoszenia orzeczenia;
3) wniosek o wydanie na podstawie akt sprawy odpisów lub zaświadczeń bądź wyciągów lub
innych dokumentów;
4) wniosek o wydanie na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami
sprawy odpisów, wyciągów, kopii, wydruków, zaświadczeń lub innych dokumentów.
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 16.6.2010 r. (I OZ 395/10, Legalis), opłaty kancelaryjne odno-
szą się do opłat pobieranych za wydanie kserokopii wyłącznie z akt sądowych, a nie z akt administracyjnych.
Dysponentem akt administracyjnych jest organ administracji publicznej i to w gestii tego organu pozostają kwestie
związane z uzyskiwaniem przez strony odpisów, również uwierzytelnionych, z akt sprawy administracyjnej, co
reguluje art. 73 i 74 KPA (zob. też komentarz do art. 235).
Opłata kancelaryjna jest ponadto pobierana w sytuacjach wskazanych w art. 235a PPSA, który obowiązuje od
31.5.2019 r., a więc za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego spo-
rządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru
pism. W ten sposób przedmiotem opłaty kancelaryjnej stały się te same pisma (wnoszone elektroniczne), które
są objęte wpisem, co potwierdza również znowelizowana treść art. 220 PPSA. Przykładowo bowiem od skargi
(sprzeciwu od decyzji), ale też skargi kasacyjnej lub zażalenia, które składane są w formie elektronicznej, należy
uiść wpis (stały lub stosunkowy) oraz opłatę kancelaryjną za wydruki tych pism (wraz z załącznikami) sporządzane
w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism. W
ten sposób, poprzez dodanie art. 235a oraz nowelizację art. 220 PPSA, ustawodawca zaburzył tradycyjną regułę
rozłączności przedmiotów wpisu i opłaty kancelaryjnej jako odrębnych kategorii opłat sądowych (por. art. 212 §
1 PPSA). Każe to powtórnie wyrazić wątpliwość, czy koszty wydruków pism i załączników wniesionych w for-
mie dokumentu elektronicznego – sporządzanych w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami
komunikacji elektronicznej do odbioru pism – trafnie objęto zakresem przedmiotowym opłaty kancelaryjnej, a nie
zaliczono do wydatków.
II. Uiszczanie opłaty kancelaryjnej w

4 1. Wnoszenie opłaty kancelaryjnej. Z zastrzeżeniem § 2 komentowanego przepisu, który dotyczy wniosku
o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie w przypadku zgłoszenia takiego wniosku w terminie
siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia, do pozostałych pism podlegających opłacie kancelaryjnej wskazanych
pod Nb 3 znajduje zastosowanie art. 220 PPSA (por. post. NSA z 18.5.2011 r., I GZ 107/11, Legalis; post. NSA
z 28.7.2011 r., I OZ 510/11, Legalis).
Oznacza to, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek wniosku, od którego strona (uczestnik) – pomimo
istnienia takiego obowiązku – nie uiściła opłaty kancelaryjnej w należnej wysokości.
392322743 1009098
W takim przypadku przewodniczący wezwie stronę (uczestnika) do uiszczenia tej opłaty w terminie siedmio-
dniowym (jeżeli strona zamieszkuje za granicą – nie krótszym niż dwa miesiące) i w razie bezskutecznego upływu
tego terminu pozostawi wniosek strony (uczestnika) bez rozpoznania.
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 9.2.2012 r. (II OZ 58/12, Legalis), dla skuteczności wezwania
do uiszczenia opłaty kancelaryjnej nie ma obowiązku załączania odpisu zarządzenia. Wystarczy jedynie, że
w wezwaniu uprawniony pracownik przytoczy jego treść. Strona może się zapoznać z oryginałem zarządzenia,
przeglądając akta sprawy.
5 2. Zażalenie na zarządzenie przewodniczącego. Na zarządzenie przewodniczącego w przedmiocie wezwa-
nia do uiszczenia opłaty kancelaryjnej przysługuje stronie (uczestnikowi) wolne od opłat sądowych zażalenie na
podstawie art. 227 PPSA (por. komentarz do tego przepisu oraz uwagi do art. 220).
III. Opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie

uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie
6 1. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja strony (uczestnika) w
sytuacji, gdy stosownie do art. 141 § 2 PPSA składa ona wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego
doręczenie w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia (art. 234 § 2 PPSA) (por. post. NSA z post. NSA
z 18.5.2011 r., I GZ 107/11, Legalis; post. NSA z 28.7.2011 r., I OZ 510/11, Legalis).
Wprawdzie strona (uczestnik) jest wówczas również zobowiązana do uiszczenia opłaty kancelaryjnej w mo-
mencie złożenia takiego wniosku (art. 219 § 1 PPSA; por. też post. NSA z 6.8.2009 r., II OZ 653/09, Legalis),
jednakże gdyby tego nie uczyniła, przewodniczący nie ma możliwości wezwania strony (uczestnika) do wpłacenia
brakującej opłaty na podstawie art. 220 PPSA i ewentualnie pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania, natomiast
sąd nie może zaniechać sporządzenia uzasadnienia orzeczenia oraz jego doręczenia stronie (uczestnikowi) (por.
post. NSA z 24.4.2008 r., I FZ 89/08, Legalis; post. NSA z 28.10.2009 r., II FZ 453/09, Legalis; post. NSA z
27.1.2011 r., II OZ 21/11, Legalis; post. NSA z 2.2.2011 r., II OZ 19/11, Legalis; por. też post. NSA z 22.3.2011 r.,
II OZ 182/11, Legalis; post. NSA z 29.6.2011 r., II OZ 526/11, Legalis; post. NSA z 13.10.2011 r., II OZ 932/11,
Legalis, jak również post. NSA z 20.1.2012 r., II FZ 822/11, Legalis; post. NSA z 6.3.2013 r., II FZ 56/13, Legalis;
post. NSA z 13.1.2015 r., II GZ 766/14, Legalis).
W piśmiennictwie wskazuje się, że rozwiązanie przyjęte w art. 234 § 2 PPSA jest wyrazem ochrony prawa do
sądu, bowiem nie pozbawia strony (uczestnika) możliwości wniesienia skargi kasacyjnej w kontekście regulacji
art. 177 § 1 w zw. z art. 141 § 2 PPSA (por. post. NSA z 7.7.2004 r., GZ 25/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 12;
post. NSA z 27.1.2005 r., OZ 1234/04, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 46; por. też post. NSA z 21.12.2007 r., I OZ
971/07, Legalis oraz post. NSA z 6.3.2013 r., II FZ 56/13, Legalis; stanowisko to można uznać za ugruntowane,
bowiem jest na bieżąco kontynuowane również w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych). Zob. też
uwagi przedstawione pod Nb 16 poniżej.
7 2. Ściągnięcie nieuiszczonej opłaty kancelaryjnej. Jeżeli strona (uczestnik) nie uiściła należnej opłaty kan-
celaryjnej w okolicznościach, o których mowa w § 2 komentowanego przepisu, przewodniczący obligatoryjnie
zarządzi ściągnięcie tej opłaty od strony (uczestnika) (por. post. NSA z 21.5.2009 r., II OZ 427/09, Legalis; post.
NSA z 2.9.2011 r., I FZ 184/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2012 r., II FZ 820/11, Legalis; post. NSA z 28.2.2012 r.,
II OZ 112/12, Legalis). Jedyną przesłanką do wydania takiego zarządzenia jest nieopłacenie wniosku o doręczenie
odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (post. NSA z 4.2.2011 r., II OZ 37/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2012 r., II FZ
822/11, Legalis; por. też postanowienia NSA z 25.2.2011 r.: II FZ 33/11, Legalis i II FZ 34/11, Legalis). Przepis
art. 234 § 2 PPSA nie pozostawia przewodniczącemu swobody w zakresie orzekania o ściągnięciu nieuiszczonej
opłaty kancelaryjnej, nakładając na niego obowiązek podjęcia zarządzenia o ściągnięciu tej opłaty w drodze
egzekucji sądowej (post. NSA z 19.10.2011 r., I OZ 780/11, Legalis; post. NSA z 14.3.2012 r., II OZ 180/12,
Legalis; por. też post. NSA z 7.10.2011 r., II OZ 885/11, Legalis; post. NSA z 21.3.2012 r., II OZ 205/12, Legalis;
Zarządzenie przewodniczącego, jako że jest zaskarżalne wolnym od opłat sądowych zażaleniem na podstawie
art. 227 PPSA, z urzędu podlega uzasadnieniu oraz doręczeniu stronie (uczestnikowi) lub jej pełnomocnikowi
w trybie art. 163 § 2 w zw. z art. 167 PPSA. Jeżeli strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę
prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (co nie dotyczy już jednak Prokuratorii Generalnej
Rzeczypospolitej Polskiej, błędnie pominiętej w art. 163 § 2 PPSA), należy ją pouczyć o dopuszczalności, terminie
i sposobie wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 227 PPSA (por. też post. NSA z 23.9.2008 r., I OZ 685/08,
Legalis; post. NSA z 20.6.2008 r., II GZ 127/08, Legalis; odmiennie natomiast NSA w post. z 11.1.2012 r., II FZ
857/11, Legalis).
1009098 923227434
W stanie prawnym obowiązującym do 15.8.2015 r. przyjmowano, że art. 234 § 2 PPSA nie uprawniał przewod-
niczącego wydziału do wzywania strony do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie odpisu
wyroku wraz z uzasadnieniem (por. post. NSA z 29.6.2011 r., II OZ 538/11, Legalis; post. NSA z 20.9.2011 r.,
II FZ 345/11, Legalis). Uznawano zarazem, że ewentualne zarządzenie (pismo) o wezwaniu strony skarżącej do
uiszczenia tej opłaty nie jest obligatoryjne, lecz wynika z ekonomiki procesowej, pozwalając jednocześnie stronie
skarżącej na uiszczenie opłaty bez narażania się na ściąganie jej w drodze egzekucji (post. NSA z 20.1.2012 r., II
FZ 820/11, Legalis). W postanowieniu z 19.12.2007 r. (II OZ 1317/07, Legalis) NSA wyjaśniał przy tym, że na
pismo (zarządzenie) przewodniczącego wydziału w WSA informujące skarżącego o obowiązku uiszczenia opłaty
kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku nie przysługuje zażalenie (por. też post. NSA z
27.5.2009 r., II OZ 462/09, Legalis).
Sytuacja w omawianym zakresie uległa jednak zmianie, bowiem znowelizowany przez ZmPPSA2015 art. 234 §
2 PPSA przewiduje, że ściągnięcie od strony (uczestnika) opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie odpisu
wyroku wraz z uzasadnieniem następuje po uprzednim wezwaniu strony do jej uiszczenia. Ustawodawca nie
określił jednak bliżej warunków, na jakich to wezwanie ma być kierowane do strony (uczestnika), w tym w szcze-
gólności nie podał terminu, jaki powinien zostać wskazany w omawianym wezwaniu. W związku z tym należy
przyjąć, że to do przewodniczącego należy określenie powyższych kwestii, zaś wyznaczony przez niego termin
na uiszczenie opłaty kancelaryjnej ma w tej sytuacji charakter sądowy i jako taki może podlegać skróceniu lub
przedłużeniu w trybie art. 84 PPSA.
Dodać wypada, że w przypadku powyższej zmiany art. 234 § 2 PPSA ustawodawca posłużył się intertemporalną
regułą natychmiastowego skutku ustawy nowelizującej (por. art. 2 ZmPPSA2015), w związku z czym zmieniony
tryb ściągania opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem należy
od wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. od 15.8.2015 r.) stosować we wszystkich postępowaniach, zarówno tych
wszczętych przed jej wejściem w życie, jak i zainicjowanych po tej dacie, jeśli tylko po tym dniu zachodzi potrzeba
ściągnięcia od strony (uczestnika) nieuiszczonej opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku
wraz z uzasadnieniem.
8 3. Referendarz sądowy. W znowelizowanym przez ZmPPSA2015 stanie prawnym czynności przewidziane w
art. 234 § 2 PPSA dotyczące ściągnięcia od strony (uczestnika) nieuiszczonej opłaty kancelaryjnej za sporządze-
nie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem może wykonywać również referendarz sądowy. W myśl
art. 167a § 2 PPSA od zarządzenia referendarza sądowego służy w takiej sytuacji sprzeciw, którego wniesienie
skutkuje utratą mocy zarządzenia referendarskiego, zaś sprawa przechodzi wówczas do kompetencji przewodni-
czącego, który podejmuje czynności na ogólnych zasadach omówionych już pod Nb 7 powyżej.
Powyższe reguły znajdują od wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. od 15.8.2015 r.) zastosowanie we wszystkich
postępowaniach, zarówno tych wszczętych przed jej wejściem w życie, jak i zainicjowanych po tej dacie, jeśli
tylko po tym dniu zachodzi potrzeba ściągnięcia od strony (uczestnika) nieuiszczonej opłaty kancelaryjnej za spo-
rządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem.
9 4. Współuczestnictwo materialne. W stosunku do skarżących, którzy są współuczestnikami materialnymi
(art. 214 § 2 PPSA), sąd powinien zarządzić ściągnięcie opłaty kancelaryjnej na podstawie art. 234 § 2 zd. 2 PPSA
od obojga współuczestników solidarnie (por. post. NSA z 8.6.2006 r., II OZ 612/06, Legalis).
10 5. Opłata kancelaryjna w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W orzecz-
nictwie zarysowała się pewna rozbieżność, gdy idzie o pobieranie opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie
odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem w sprawach, które w trybie art. 111 PPSA zostały połączone do wspólnego
rozpoznania i rozstrzygnięcia. W postanowieniu z 20.2.2014 r. (II FZ 134/14, Legalis) NSA przyjął bowiem, że
jeżeli wniosek o sporządzenie odpisów wyroków obejmował dwie (połączone) sprawy, a strona nie była zwolniona
od kosztów sądowych, to jest zobowiązana do uiszczenia opłat kancelaryjnych od każdej z tych spraw. Z kolei
w postanowieniu z 9.10.2013 r. (II GZ 553/13, Legalis) NSA wskazał, że połączenie kilku oddzielnie prowadzo-
nych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia nie oznacza, że takie połączenie utworzyło z nich jedną
sprawę. Jednakże błędne byłoby pobranie opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia, przyjmując niejako, że każdy
odpis orzeczenia dotyczy jednej ze spraw sądowadministracyjnych.
Przychylić się wypada do drugiego z przytoczonych stanowisk, a to z tego względu, że istotą konstrukcji prze-
widzianej w art. 111 PPSA jest prowadzenie jednego postępowania w kliku (połączonych) sprawach (pod jed-
ną, najniższą spośród nadanych łączonym sprawom, sygnaturą akt), a więc podejmowanie jednych (tych samych)
czynności procesowych wywołujących automatycznie skutek w kilku (połączonych) sprawach. Jeśli zatem będące
przedmiotem opłaty kancelaryjnej sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem (wniosek skła-
dany w tej materii) jest czynnością procesową – jedną (tą samą) w kilku połączonych sprawach (objętych jednym
postępowaniem) – to nie powinno budzić wątpliwości, że strona (uczestnik) jest w takiej sytuacji zobowiązana do
uiszczenia wyłącznie jednej opłaty kancelaryjnej (tak też trafnie NSA w post. z 16.1.2015 r., II OZ 6/15, Legalis).
Reguła powyższa dotyczy oczywiście postępowań, w których sprawy połączono do wspólnego rozpoznania
i rozstrzygnięcia, a więc postępowań, w których (w sensie procesowym) zapada jeden wyrok, a w efekcie jest
sporządzane i doręczane jego jedno pisemne uzasadnienie.
592322743 1009098
Inaczej natomiast sytuacja przedstawia się, jeśli sprawy były jedynie rozpoznawane łącznie, po czym zapadły
w nich odrębne rozstrzygnięcia. Wówczas, jako że mamy do czynienia z większą (w sensie procesowym) liczbą
wyroków, opłatę kancelaryjną należy uiścić odrębnie za uzasadnienie i doręczenie każdego z nich.
11 6. Cofnięcie wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Brzmienie art. 234 §
2 PPSA jednoznacznie wskazuje, że opłata kancelaryjna – pobierana z chwilą złożenia wniosku – jest opłatą na-
leżną za odpis wyroku z uzasadnieniem doręczony na żądanie strony. Skuteczne cofnięcie wniosku (brak żądania)
wyklucza dopuszczalność wzywania skarżącego do pokrycia tej opłaty (por. post. NSA z 8.5.2008 r., II FZ
W postanowieniu z 8.4.2010 r. (II OZ 286/10, Legalis) NSA wprost wyjaśnił, że oświadczenie o cofnięciu
wniosku o sporządzenie uzasadnienia odnosi skutek prawny wobec sądu od dnia zawiadomienia go o tym. W
sytuacji gdy skarżący wycofał wniosek o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem przed
jego doręczeniem, odpadła podstawa prawna i faktyczna do żądania na tej podstawie od skarżącego uiszczenia
opłaty kancelaryjnej.
Odmienne i nietrafne (a co najmniej zbyt ogólne) stanowisko zajął jednak NSA w postanowieniu z 12.2.2013
r. (II GZ 59/13, Legalis), w którym przyjęto, że cofnięcie wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku z
uzasadnieniem nie zwalnia wnioskodawcy z obowiązku uiszczenia opłaty kancelaryjnej. Ze złożeniem wymienio-
nego wniosku do sądu związany jest wymóg jednoczesnego uiszczenia opłaty w kwocie 100 zł. Zatem rezygnacja
skarżącego z żądania sporządzenia i doręczenia mu odpisu wyroku z uzasadnieniem nie zmienia jego sytuacji w
ten sposób, że mógłby uniknąć przymusowego ściągnięcia opłaty, której nie uiścił (do stanowiska tego krytycznie
ustosunkował się Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 24.8.2015 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwo-
ści, VII.510.24.2015.MO).
12 7. Niedopuszczalność przesłania stronie (uczestnikowi) wyłącznie odpisu sentencji orzeczenia. Sąd, wzy-
wając stronę do uiszczenia opłaty kancelaryjnej na podstawie art. 234 § 2 PPSA, nie może następnie wysłać stronie
jedynie odpisu sentencji wyroku (por. post. NSA z 24.11.2006 r., II FZ 715/06, Legalis).
13 8. Spóźniony wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Zgłoszenie przez stronę
(uczestnika) wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie po upływie siedmiodniowego
terminu wynikającego z art. 141 § 2 PPSA należy – w przypadku gdy uzasadnienie takie zostało sporządzone –
potraktować jako wniosek o wydanie odpisu tego orzeczenia z uzasadnieniem, ze wszystkimi tego konsekwen-
cjami wynikającymi z art. 220 § 1 w zw. z art. 219 § 1 i art. 234 § 1 PPSA.
14 9. Skutki nieuiszczenia opłaty kancelaryjnej. Nieuiszczone należności przypadające od strony (uczestnika)
tytułem brakującej opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie –
złożonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia orzeczenia – mogą być przedmiotem ulg, o których mowa
w art. 229 PPSA (por. komentarz do tego przepisu oraz post. NSA z 26.6.2008 r., I FZ 254/08, Legalis).
Należności te, jeżeli nie zostaną przez stronę (uczestnika) uiszczone, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji
sądowej na podstawie prawomocnego zarządzenia przewodniczącego, o którym mowa w art. 234 § 2 zd. 2 PPSA
(por. post. NSA z 21.5.2009 r., II OZ 427/09, Legalis). W tym zakresie znajdują zastosowanie ogólne reguły wy-
nikające z art. 228 PPSA (por. komentarz do tego przepisu).
Warto w tym miejscu wskazać również na postanowienie NSA z 27.1.2005 r. (OZ 1234/04, ONSAiWSA 2006,
Nr 2, poz. 46), w którym przyjęto, że nieuiszczenie przez stronę, pomimo wezwania, opłaty kancelaryjnej od
wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku nie oznacza, że strona zrezygnowała z tego wniosku i tym samym nie
ma obowiązku uiszczania należnej od niego opłaty kancelaryjnej (post. NSA z 27.1.2011 r., II OZ 21/11, Legalis;
29.6.2011 r., II OZ 526/11, Legalis).
15 10. Odmowa sporządzenia uzasadnienia orzeczenia. W przypadku prawomocnej odmowy sporządzenia uza-
sadnienia orzeczenia (art. 141 § 3 w zw. z art. 194 § 1 pkt 4 PPSA) zwrot uiszczonej przez stronę (uczestnika)
opłaty kancelaryjnej następuje na jej rzecz z urzędu w trybie art. 225 PPSA (por. komentarz do tego przepisu).
Nie sposób zatem podzielić stanowiska NSA wyrażonego w postanowieniu z 29.5.2008 r. (II FSK 370/07,
Legalis), że w komentowanej ustawie nie przewidziano podstawy prawnej do zwrotu stronie uiszczonej opłaty
kancelaryjnej.
16 11. Opłata kancelaryjna a przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wyjaśnił NSA w posta-
nowieniu z 6.6.2008 r. (II OZ 572/08, Legalis), wpis sądowy od skargi nie zawiera opłaty kancelaryjnej za spo-
rządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę. Opłata ta jest odrębną od wpisu opłatą sądową, pobieraną
wyłącznie w przypadku zgłoszenia przez stronę w terminie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oddala-
jącego skargę (por. post. NSA z 25.2.2011 r., II FZ 34/11, Legalis; post. NSA z 5.4.2011 r., II GZ 87/11, Legalis,
a także post. NSA z 12.3.2014 r., II GZ 89/14, Legalis).
Z kolei w postanowieniu NSA z 15.5.2008 r. (II OZ 408/08, Legalis) przyjęto, że uiszczenie opłaty kancela-
ryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem jest obligatoryjne i wymagalne już tylko z tego powodu, że w
sprawie zostało sporządzone na wniosek strony uzasadnienie orzeczenia, bez względu na późniejsze decyzje strony
1009098 923227436
co do dalszego postępowania w sprawie (w szczególności dotyczące wniesienia środka zaskarżenia lub zaniecha-
nia tej czynności).
Jednakże żaden z obowiązujących przepisów nie obliguje sądu do pouczania strony o obowiązku ponoszenia
opłaty kancelaryjnej od odpisu wyroku wydanego na posiedzeniu jawnym jeszcze przed wydaniem tego orzecze-
nia. Zamieszczenie tej informacji w zawiadomieniu o rozprawie byłoby przedwczesnym działaniem, skoro złoże-
nie wniosku o uzasadnienie wyroku należy do uprawnień strony, z których może ona, lecz nie musi, skorzystać
(por. post. NSA z 13.1.2009 r., II GZ 335/08, Legalis).
Kwestia pouczania stron o obowiązku ponoszenia opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie odpi-
su orzeczenia z uzasadnieniem, a także o skutkach nieuiszczenia tej opłaty wzbudziła wątpliwości Rzecznika
Praw Obywatelskich, który w pismach z 24.8.2015 r. do Ministra Sprawiedliwości (VII.510.24.2015.MO) oraz z
19.1.2016 r. do Prezesa NSA (V.510.234.2015.TS) zwrócił uwagę, że informowanie przez sąd stron o konieczności
uiszczenia opłaty kancelaryjnej za wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem – jednak bez pouczenia ich, że
nawet w przypadku niewniesienia tej opłaty żądany odpis zostanie im doręczony – może prowadzić do tego, że
osoby, których nie stać na uiszczenie opłaty kancelaryjnej, pozostają w przeświadczeniu, że nieopłacenie wniosku
o wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem spowoduje pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania, co w kon-
sekwencji uniemożliwi im zaskarżenie wyroku sądu pierwszej instancji do NSA.
Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył ponadto w swoim wystąpieniu, że sądy nie zawsze uprzedzają stro-
ny, że zaniechanie wniesienia opłaty kancelaryjnej za wydanie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem będzie w kon-
sekwencji skutkować jej ściągnięciem w trybie egzekucji sądowej, jak też nie udzielają stronom informacji o
możliwości złożenia wniosku o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty opłaty kancelaryjnej od wniosku o
wydanie odpisu wyroku z uzasadnieniem. Zdaniem Rzecznika powoduje to, że osoby, których nie stać na uiszcze-
nie opłaty kancelaryjnej z uwagi na niskie dochody oraz trudną sytuację majątkową lub rodzinną, nie wiedzą o
tym, że mogą skorzystać z ulg w uiszczeniu tej opłaty.
W konkluzji powyższych uwag Rzecznik Praw Obywatelskich stanął na stanowisku, że udzielanie stronom
dodatkowych pouczeń i wskazówek dotyczących skutków niewniesienia opłaty kancelaryjnej, o której mowa w
art. 234 § 2 PPSA, oraz uprawnienia do wnioskowania o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty tej opłaty,
wpłynęłoby korzystnie na sytuację osób o niskich dochodach oraz tych, które nie są w stanie uiścić tej opłaty z
innych, obiektywnych przyczyn.
17 12. Opłata kancelaryjna jako koszt niezbędny do celowego dochodzenia praw w postępowaniu sądowo-
administracyjnym. Opłata kancelaryjna jest rodzajem opłaty sądowej (art. 212 § 1 PPSA), a zatem stanowi ele-
ment kosztów sądowych, które podlegają rozliczeniu w ramach rozstrzygania przez sąd o zasadach ponoszenia
przez strony (uczestników) kosztów postępowania (art. 199–210 PPSA; zob. jednak post. NSA z 1.8.2014 r., II
FZ 1167/14, Legalis; post. NSA z 1.10.2014 r., II FZ 1314/14, Legalis, a także post. NSA z 26.11.2014 r., II FZ
1543/14, Legalis).
Należy przyjąć, że ponieważ ze względu na treść art. 177 § 1 w zw. z art. 234 § 2 PPSA uiszczenie opłaty
kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku jest, w przypadku oddalenia skargi, konieczne do
zainicjowania postępowania kasacyjnego, wartość tej opłaty stanowi, co do zasady, koszt niezbędny do celowego
dochodzenia praw w rozumieniu art. 205 PPSA.
18 13. Opłata kancelaryjna a prawo pomocy. Zła sytuacja materialna nie ma wpływu na ocenę zasadności wy-
stosowanego do strony wezwania do uiszczenia opłaty za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku. Tego
typu argumenty strona powinna podnosić w postępowaniu dotyczącym przyznania prawa pomocy (por. post.
NSA z 5.12.2007 r., II GZ 182/07, Legalis; post. NSA z 16.11.2007 r., II FZ 576/07, Legalis; post. NSA z 23.7.2009
r., II FZ 288/09, Legalis; post. NSA z 25.2.2011 r., II FZ 34/11, Legalis; zob. też post. NSA z 8.8.2012 r., II OZ
670/12, Legalis).
Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w innych sprawach skarżący nieodpłatnie otrzymywał odpisy wyroków z
uzasadnieniem i odpisy protokołów rozpraw, ponieważ zakres przyznanego stronie prawa pomocy może być różny
w różnych sprawach (por. post. NSA z 11.8.2009 r., II FZ 269/09, Legalis).
W postanowieniu z 26.6.2008 r. (I FZ 254/08, Legalis) NSA zwrócił natomiast uwagę, że przesłanki dotyczą-
ce m.in. sytuacji rodzinnej, materialnej oraz wysokości dochodów, pozostają bez wpływu na istnienie obowiąz-
ku uiszczenia opłaty kancelaryjnej, mogą stanowić jedynie podstawę do ewentualnego umorzenia na wniosek
dłużnika należności sądowych, zgodnie z § 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie
szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia
na raty nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U.
Nr 221, poz. 2194).
19 14. Doręczenie z urzędu odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zgodnie z art. 234 § 3 PPSA nie pobiera się
opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegający doręczeniu z urzędu, a zatem w wypadkach
792322743 1009098
wskazanych w art. 141 § 1 w zw. z art. 64d § 1, art. 120, 142 § 1, art. 163 § 1 i 2 oraz art. 167 w zw. z art. 163 §
2 PPSA.
20 15. Wydanie odpisu wyroku z uzasadnieniem przez NSA w toku postępowania zażaleniowego. W toku
postępowania zażaleniowego NSA nie może zarządzić wydania odpisu wyroku z uzasadnieniem bez pobrania
stosownej opłaty kancelaryjnej (post. NSA z 28.7.2011 r., II OZ 645/11, Legalis).
1009098 923227438
Art. 235 Opłatę kancelaryjną pobiera się także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne
dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy.
1 1. Zbiory gromadzone poza aktami sprawy. Zbiorami gromadzonymi w sądzie poza aktami sprawy są zbiory
znajdujące się w archiwach zakładowych, wydziałach informacji sądowej oraz Biurze Orzecznictwa NSA.
2 2. Wysokość opłaty kancelaryjnej. Opłaty kancelaryjne za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświad-
czenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami
sprawy pobiera się w takiej samej wysokości jak za dokumenty wydawane z akt sprawy, co wynika z § 3 w
zw. z § 1 OpłKancAdmR, wydanego na podstawie art. 236 PPSA.
3 3. Kopie dokumentów z akt administracyjnych. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 16.6.2010 r. (I OZ
395/10, Legalis), opłaty kancelaryjne odnoszą się do opłat pobieranych za wydanie kserokopii z akt sądowych,
a nie z akt administracyjnych. Dysponentem akt administracyjnych jest organ administracji publicznej i to w jego
gestii pozostają kwestie związane z uzyskiwaniem przez strony odpisów, również uwierzytelnionych, z akt sprawy
administracyjnej, co regulują art. 73 i 74 KPA. Pogląd ten, w aspekcie praktycznym, może wzbudzać obiekcje,
bowiem wiąże się z koniecznością wypożyczania i przesyłania akt pomiędzy sądem a organem, w efekcie czego
uzyskanie kopii lub odpisów z akt administracyjnych w okresie, gdy znajdują się one w sądzie, może okazać się
nadmiernie czasochłonne w relacji do wagi i istoty tego typu czynności. Bez wątpienia jednak tego typu wątpliwo-
ści mają swoje źródło w braku precyzyjnej regulacji dotyczącej pozycji (sytuacji) akt administracyjnych na etapie
4 4. Kopie dokumentów a dostęp do informacji publicznej. Na temat zbiegu art. 235 PPSA z przepisami o do-
stępie do informacji publicznej por. rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 19.6.2007
r. (II SAB/Wa 18/07, Legalis). Zobacz też wyrok NSA z 23.10.2018 r. (I OSK 2860/16, Legalis), z którego wynika,
że jeżeli określony podmiot zgłasza żądanie wydania odpisu dokumentu sądowego, to nawet wówczas, gdy powo-
łuje się na przepisy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek poniesienia – w przypadku dokumentu
znajdującego się w zbiorach sądu administracyjnego – opłaty kancelaryjnej, o której mowa w art. 235 PPSA.
1009098 923227432
Art. 235a Opłatę kancelaryjną pobiera się również za wydruki pism i załączników wniesionych w formie
dokumentu elektronicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami
komunikacji elektronicznej do odbioru pism.
1 1. Nowy art. 235a PPSA obowiązujący od 31.5.2019 r. Z dniem 31.5.2019 r., stosownie do art. 4 pkt 16 ZmIn-
formPodPublU14, wszedł w życie przepis art. 235a komentowanej ustawy w brzmieniu: "Opłatę kancelaryjną
pobiera się również za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu elektronicznego sporządzane
w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji elektronicznej do odbioru pism".
2 2. Pobór i wysokość opłaty kancelaryjnej za wydruki pism i załączników wniesionych w formie doku-
mentu elektronicznego. Do poboru opłaty kancelaryjnej za wydruki pism i załączników wniesionych w formie
dokumentu elektronicznego znajdują zastosowanie reguły przedstawione już w komentarzu do art. 234, co wynika
z faktu, że omawiany przepis wprowadza wyłącznie nowy przedmiot opłaty kancelaryjnej, natomiast nie mody-
fikuje sposobu jej wnoszenia. Wysokość opłaty kancelaryjnej za wydruki pism i załączników wniesionych w for-
mie dokumentu elektronicznego została natomiast określona w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 236 PPSA.
3 3. Reguła intertemporalna. Opłata kancelaryjna za wydruki pism i załączników wniesionych w formie do-
kumentu elektronicznego jest pobierana w postępowaniach wszczynanych od 31.5.2019 r., a także w sprawach
rozpoczętych wcześniej, jeżeli niektóre strony dokonały wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu tele-
informatycznego sądu obsługującego postępowanie sądowe oraz doręczania tych pism przez sąd za pomocą środ-
ków komunikacji elektronicznej, co wynika z reguły intertemporalnej przyjętej w art. 10 ust. 2 ZmInformPodPu-
blU14 (w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 2 ZmPPSA2019), w myśl której do postępowań wszczętych i nieza-
kończonych do dnia wejścia w życie art. 4 ZmInformPodPublU14, stosować należało będzie przepisy dotychcza-
sowe (tj. obowiązujące do 30.5.2019 r.), przy czym w sprawach wszczętych i niezakończonych przed tą datą stro-
na (uczestnik) również może dokonać wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu teleinformatycznego
sądu obsługującego postępowanie sądowe oraz doręczania tych pism przez sąd za pomocą środków komunikacji
elektronicznej.
4 4. Odesłanie do art. 220 oraz 235 PPSA. Na temat rozwiązania przyjętego w art. 235a PPSA zob. też uwagi
przedstawione w komentarzu do art. 220 oraz art. 235.
1009098 923227432
Art. 236 Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat kancelaryjnych. W rozporzą-
dzeniu należy uwzględnić, że opłatę pobiera się za każdą stronę wydanego dokumentu, wysokość opłaty za
odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonego na wniosek nie może być wyższa niż dwieście złotych, a
wysokość opłaty za wydruki dokumentów elektronicznych nie może przekraczać rzeczywistych kosztów ich
tworzenia, oraz określić podwyższenie opłaty za wydanie dokumentu sporządzonego w języku obcym lub
zawierającego tabelę.
1 1. Rozporządzenie wykonawcze z 16.12.2003 r. Na podstawie komentowanego przepisu wydane zostało roz-

porządzenie Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach
sądowoadministracyjnych (Dz.U. poz. 1090), które określa wysokość opłaty kancelaryjnej i zastąpiło obowiązują-
ce poprzednio rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobie-
ranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. Nr 221, poz. 2192).
Przyjmuje się przy tym jednolicie, że wysokość opłaty kancelaryjnej jest stała i nie zależy od techniki sporzą-
dzenia odpisu żądanego dokumentu (por. post. SA w Białymstoku z 22.6.1999 r., I ACz 269/99, OSA 1999, Nr
10, poz. 44).
2 2. Delegacja ustawowa (kształt wytycznych). Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 29.7.2008 r. (II GZ
160/08, Legalis), brak jest podstaw do kwestionowania konstrukcji wytycznych zawartych w art. 236 PPSA. Co do
konkretnego rodzaju opłaty są one bowiem wystarczająco szczegółowo skonstruowane, a samo pozostawienie
Radzie Ministrów pewnego luzu w określeniu wysokości opłaty – przy wskazaniu na maksymalną kwotę tej opłaty
– nie może być traktowane jako istotny mankament w świetle wymagań art. 92 Konstytucji RP.
W ślad za powyższym NSA w postanowieniu z 30.11.2011 r. (I OZ 961/11, Legalis) orzekł również, że prze-
pis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych
w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. Nr 221, poz. 2192) – co aktualnie należy odnieść do § 2 obecnie
obowiązującego OpłKancAdmR – jest zgodny z normą upoważniającą do wydania tego rozporządzenia, czyli z
komentowanym przepisem art. 236 PPSA.
3 3. Nowelizacja art. 236 PPSA i kwestie intertemporalne. Komentowany przepis obecne brzmienie otrzymał,
stosownie do art. 4 pkt 17 ZmInformPodPublU14, z dniem 31.5.2019 r. W ślad za tym 13.6.2019 r. weszło w życie
aktualne rozporządzenie Rady Ministrów z 3.6.2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w
sprawach sądowoadministracyjnych, które – jak już wskazano wyżej – zastąpiło obowiązujące poprzednio rozpo-
rządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r.
Nowe zasady dotyczące pobierania opłaty kancelaryjnej dotyczą postępowań wszczynanych od 31.5.2019
r., a także spraw rozpoczętych wcześniej, jeżeli niektóre strony dokonały wyboru wnoszenia pism za pośrednic-
twem systemu teleinformatycznego sądu obsługującego postępowanie sądowe oraz doręczania tych pism przez
sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co wynika z reguły intertemporalnej przyjętej w art. 10 ust.
2 ZmInformPodPublU14 (w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 2 ZmPPSA2019), w myśl której do postępowań
wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie art. 4 ZmInformPodPublU14 stosować należy przepisy
dotychczasowe (tj. obowiązujące do 30.5.2019 r.), przy czym w sprawach wszczętych i niezakończonych przed
tą datą strona (uczestnik) również może dokonać wyboru wnoszenia pism za pośrednictwem systemu teleinfor-
matycznego sądu obsługującego postępowanie sądowe oraz doręczania tych pism przez sąd za pomocą środków
komunikacji elektronicznej.
1009098 923227432
Art. 237
§ 1. Strona, która wniosła o podjęcie czynności połączonej z wydatkami, obowiązana jest wpłacić zaliczkę
na ich pokrycie.
§ 2. Jeżeli wniosek złożyło kilka stron albo sąd zarządził wykonanie czynności z urzędu, zaliczkę powinny
wpłacić strony w częściach równych lub w innym stosunku według uznania sądu.
§ 3. Sąd oznaczy wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia. Jeżeli przewidywane wydatki okażą się większe
od wpłaconej zaliczki, sąd nakaże jej uzupełnienie.
Spis treści
I. Zaliczka na wydatki w postępowaniu sądowoadministracyjnym....................................... 2
II. Uiszczenie zaliczki na pokrycie wydatków w postępowaniu sądowoadministracyjnym.. 2
I. Zaliczka na wydatki w postępowaniu

1 1. Zaliczka na wydatki spowodowane czynnością strony (uczestnika). Przepis art. 237 PPSA stanowi roz-
winięcie ogólnych reguł wynikających z art. 199 oraz z art. 214 § 1 PPSA, według których strona (uczestnik) we
własnym zakresie jest zobowiązana uiścić koszty sądowe, jeżeli wnoszone przez nią pismo powoduje wydatki
(np. strona wnosi o ustanowienie kuratora, podjęcie czynności wymagającej udziału tłumacza przysięgłego lub
przeprowadzenie czynności poza budynkiem sądu; por. post. WSA w Warszawie z 3.4.2012 r., IV SA/Wa 1596/11,
Legalis; post. WSA w Warszawie z 13.6.2012 r., IV SA/Wa 1775/11, Legalis; post. NSA z 27.8.2014 r., I GZ
278/14, Legalis; post. NSA z 5.9.2014 r., I GZ 309/14, Legalis; zob. też post. WSA w Warszawie z 9.2.2015 r., IV
SA/Wa 1/13, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 23.5.2016 r., I SA/Gl 335/16, Legalis; post. WSA w Rzeszowie z
7.9.2016 r., II SA/Rz 979/15, Legalis; post. NSA z 29.11.2016 r., II GZ 1210/16, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 16.2.2017 r., IV SA/Wa 2169/16, Legalis; post. WSA w Rzeszowie z 28.3.2018 r., I SA/Rz 795/17, Legalis; zob.
też post. NSA z 25.6.2020 r., II GZ 150/20, Legalis).
W komentowanym przepisie, podobnie jak w art. 219 § 1 PPSA w odniesieniu do opłat sądowych, doprecy-
zowano tryb uiszczania zaliczki na pokrycie wydatków oraz moment, w którym zapłata tej zaliczki powinna na-
stąpić.
2 2. Zaliczka na wydatki wynikające z czynności zarządzonej przez sąd z urzędu. Z § 2 komentowanego
przepisu wynika, że możliwa jest również sytuacja, w której sąd z urzędu zarządza dokonanie czynności połączonej
z wydatkami (np. sąd z urzędu decyduje o przywołaniu tłumacza przysięgłego do udziału w posiedzeniu, na które
do osobistego stawiennictwa – w trybie art. 91 § 3 PPSA – wezwano stronę niewładającą językiem polskim). W
kwestii sposobu uiszczania przez strony (uczestników) zaliczki na przeprowadzenie takiej czynności por. Nb 8.
3 3. Pojęcie wydatków – odesłanie. Na temat pojęcia wydatków por. komentarz do art. 211–213, Nb 3 i 7–12.
II. Uiszczenie zaliczki na pokrycie wydatków

4 1. Treść postanowienia sądu. Zaliczkę na wydatki, inaczej niż opłatę sądową (art. 219 § 1 PPSA), uiszcza się
nie przy wniesieniu pisma powodującego wydatki, ale dopiero na podstawie postanowienia sądu oznaczającego
wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia.
Wynika to z faktu, że sąd dopiero na podstawie treści wniosku strony (uczestnika) dotyczącego podjęcia czyn-
ności połączonej z wydatkami oceni, jaka powinna być wysokość zaliczki wystarczająca na pokrycie tych wydat-
ków.
Wysokość zaliczki powinna być oznaczona przez sąd przez wskazanie konkretnej kwoty pieniężnej wyra-
żonej w walucie polskiej.
Termin wpłacenia zaliczki sąd powinien oznaczyć w dniach, tygodniach lub miesiącach, zgodnie z art.
83 PPSA.
5 2. Forma i zaskarżalność postanowienia sądu. Postanowienie sądu, o którym mowa w art. 237 § 3 PPSA,
jako że jest zaskarżalne wolnym od opłat sądowych zażaleniem na podstawie art. 227 PPSA, z urzędu podlega
1009098 923227432
uzasadnieniu oraz doręczeniu stronom (uczestnikom) lub ich pełnomocnikom w trybie art. 163 § 1 PPSA. Jeżeli
strona (uczestnik) nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika
podatkowego (co nie dotyczy już jednak Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, błędnie pominiętej
w art. 163 § 2 PPSA), należy ją pouczyć o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia zażalenia, o którym
mowa w art. 227 PPSA.
Wydaje się również, że gdy strona występuje w postępowaniu osobiście lub działa przez pełnomocnika nie-
fachowego, w postanowieniu wydanym na podstawie art. 237 § 3 PPSA powinno być także zawarte pouczenie
dotyczące skutków prawnych nieuiszczenia w terminie zaliczki na wydatki, przewidzianych w art. 238 PPSA.
Postanowienie, o którym mowa w art. 237 § 3 PPSA, może – jak się wydaje w świetle ogólnej reguły wynika-
jącej z art. 90 § 1 PPSA – zapaść wyłącznie na posiedzeniu jawnym (rozprawie), a zatem w składzie trzech
sędziów. W tym zakresie zresztą nie jest jasne, dlaczego – w ramach nowelizacji dokonanej ZmPPSA2015, po-
szerzającej znacznie kompetencje referendarzy sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym – czynności
przewidzianych w art. 237 § 3 PPSA nie przekazano do wykonywania referendarzom sądowym (nawet jeśli
nie obligatoryjnie, to przynajmniej fakultatywnie).
6 3. Uzupełnienie zaliczki na pokrycie wydatków. Jeżeli uiszczona przez stronę (uczestnika) zaliczka okaże się
niewystarczająca na pokrycie wydatków związanych z wnioskowaną czynnością, sąd – również w drodze posta-
nowienia – nakaże stronie (uczestnikowi) uzupełnienie tej zaliczki w wyznaczonym terminie (por. odpowiednio
Nb 4–5).
Z kolei w sytuacji, gdy zaliczka uiszczona przez stronę przewyższy wysokość poniesionych wydatków, po-
wstała w ten sposób nadpłata podlega z urzędu zwrotowi na rzecz strony (uczestnika) w trybie art. 225 PPSA
(por. komentarz do tego przepisu).
7 4. Termin na wpłacenie zaliczki na pokrycie wydatków. Termin do wpłacenia zaliczki na pokrycie wydatków
wyznaczony przez sąd stronie (uczestnikowi) ma charakter terminu sądowego, wobec czego może być skracany
lub wydłużany stosownie do art. 84 PPSA.
Teoretycznie termin ten może również podlegać przywróceniu, jednak w praktyce – z uwagi na treść
art. 238 PPSA – nie powinno to mieć miejsca.
8 5. Uiszczanie zaliczki w częściach. W przypadku gdy wniosek o dokonanie czynności połączonej z wydatkami
został złożony przez więcej niż jedną stronę (uczestnika) bądź też gdy sąd zarządził przeprowadzenie takiej
czynności z urzędu, strony (uczestnicy) powinny wpłacić zaliczkę w częściach równych lub w innym stosunku
według uznania sądu (art. 237 § 2 PPSA) (por. post. WSA w Szczecinie z 12.6.2012 r., I SA/Sz 161/11, Legalis).
Uznanie to nie ma jednak charakteru dowolnego, w związku z czym sąd, nakładając na strony (uczestników)
obowiązek uiszczenia zaliczki na pokrycie wydatków, powinien przede wszystkim mieć na względzie to, w inte-
resie której ze stron (uczestnika) jest dokonywana czynność połączona z wydatkami i jaki jest stopień tego interesu
(por. też post. WSA w Krakowie z 8.7.2015 r., II SA/Kr 1078/14, Legalis).
Dokonana w ten sposób ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia sądu
oznaczającego wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia na podstawie art. 237 § 3 PPSA.
392322743 1009098
Art. 238
§ 1. W razie niewpłacenia zaliczki przez strony stosownie do art. 237, kwotę potrzebną na pokrycie wydatków
wykłada się tymczasowo z części budżetu sądu administracyjnego. Wyłożona kwota jest należnością budżetu
państwa, którą zwraca strona zobowiązana do wpłacenia zaliczki.
§ 2. Przewodniczący wezwie stronę zobowiązaną do wpłacenia zaliczki, aby w terminie czternastu dni, a
jeżeli mieszka ona za granicą – w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż dwa miesiące, uiściła kwotę
wyłożoną z budżetu.
§ 3. W razie bezskutecznego upływu terminu, o którym mowa w § 2, sąd wyda na posiedzeniu niejawnym
postanowienie nakazujące ściągnięcie wyłożonej kwoty bez wstrzymania biegu postępowania.
§ 4. Przepisy § 1–3 nie mają zastosowania w przypadku, gdy niepodjęcie czynności, o której mowa w art.
237 § 1, stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania.
Spis treści
I. Brak uiszczenia przez stronę (uczestnika) zaliczki na poczet wydatków w postępowaniu
sądowoadministracyjnym................................................................................................. 2
II. Egzekucja nieuiszczonej zaliczki wyłożonej tymczasowo z budżetu sądu administra-
cyjnego............................................................................................................................. 3
I. Brak uiszczenia przez stronę

(uczestnika) zaliczki na poczet wydatków
1 1. Skutki procesowe. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, inaczej niż w procesie cywilnym (art. 1304
§ 5 KPC), nieuiszczenie przez stronę zaliczki na pokrycie wydatków stosownie do art. 237 PPSA nie powoduje
pominięcia przez sąd czynności połączonej z wydatkami i generalnie nie wpływa na bieg postępowania, z wy-
jątkiem sytuacji wskazanych w § 4, gdy brak uiszczenia przez stronę (uczestnika) zaliczki na dokonanie wydatków
skutkuje zawieszeniem postępowania.
Dotyczy to przypadków, w których niepodjęcie czynności połączonej z wydatkami, na których pokrycie nie
uiszczono zaliczki, stanowi przesłankę zawieszenia postępowania wynikającą z art. 124–125 PPSA (por. też
art. 234 § 2 zd. 2 i 3 PPSA i komentarz do tego przepisu).
2 2. Tymczasowe pokrycie nieuiszczonej zaliczki z budżetu sądu administracyjnego. Z zastrzeżeniem zatem
wyjątku wynikającego z § 4 komentowanego przepisu, jeżeli strona nie uiściła zaliczki na pokrycie wydatków
związanych z wnioskowaną czynnością, kwotę potrzebną na pokrycie tych wydatków wykłada się tymczasowo z
części budżetu sądu administracyjnego (por. też post. NSA z 29.11.2016 r., II GZ 1210/16, Legalis oraz post. WSA
w Warszawie z 18.4.2017 r., IV SA/Wa 1633/16, Legalis).
Wyłożona kwota jest należnością budżetu państwa, którą zwraca strona (uczestnik) zobowiązana do wpłace-
nia zaliczki.
W tym celu przewodniczący wezwie stronę (uczestnika) do uiszczenia w terminie czternastu dni kwoty wy-
łożonej przez sąd, a jeżeli strona (uczestnik) mieszka za granicą, w terminie nie krótszym niż dwa miesiące (zob.
też post. WSA w Warszawie z 6.8.2018 r., I SA/Wa 178/15, Legalis).
Termin czternastodniowy ma charakter ustawowy i nie podlega skracaniu lub wydłużaniu na podstawie
art. 84 PPSA.
Natomiast termin wyznaczony stronie zamieszkałej za granicą ma charakter sądowy, w związku z czym do-
puszczalne jest jego skracanie lub wydłużanie w trybie art. 84 PPSA. Oba te terminy teoretycznie mogą podlegać
przywróceniu.
3 3. Ściągnięcie nieuiszczonej zaliczki wyłożonej tymczasowo z budżetu sądu administracyjnego. W razie
bezskutecznego upływu terminów wskazanych pod Nb 2 sąd na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sę-
dziego, w drodze postanowienia nakazuje ściągnięcie od strony (uczestnika) kwoty wyłożonej tymczasowo z
części budżetu sądu administracyjnego (por. post. NSA z 3.8.2012 r., II OZ 640/12, Legalis; post. WSA w Krako-
wie z 8.7.2015 r., II SA/Kr 1078/14, Legalis; post. NSA z 29.11.2016 r., II GZ 1210/16, Legalis oraz post. NSA
z 21.1.2020 r., II FZ 862/19, Legalis).
1009098 923227432
Wydając takie postanowienie, sąd ogranicza się do zbadania wyłącznie trzech kwestii, czyli tego, czy wyłożono
tymczasowo środki na pokrycie zaliczki, którą strona (uczestnik) była zobowiązana uiścić w związku z zawnio-
skowaną czynnością powodującą wydatki, czy strona (uczestnik) została prawidłowo wezwana przez przewodni-
czącego do zwrotu tych środków oraz czy bezskutecznie upłynął termin ich zwrotu. Tak też trafnie orzekł WSA
w Krakowie w postanowieniu z 20.4.2012 r. (II SA/Kr 400/09, Legalis), w którym wskazano, że wydając na pod-
stawie art. 238 § 3 PPSA postanowienie nakazujące ściągnięcie wyłożonej przez wojewódzki sąd administracyjny
kwoty, sąd nie dokonuje oceny zasadności lub celowości nałożenia na zobowiązanego tej kwoty. Sąd bada je-
dynie warunki formalne wydania niniejszego postanowienia, a to zasądzenie kwoty, wezwanie zobowiązanego do
uiszczenia tej kwoty, jej tymczasowe poniesienie przez sąd i upływ terminu do jej uiszczenia zakreślony stronie
(uczestnikowi).
Postanowienie sądu, o którym mowa w art. 238 § 3 PPSA, jako że jest zaskarżalne wolnym od opłat sądowy-
ch zażaleniem na podstawie art. 227 PPSA, z urzędu podlega uzasadnieniu oraz doręczeniu stronom (uczest-
nikom) lub ich pełnomocnikom w trybie art. 163 § 2 PPSA. Jeżeli strona (uczestnik) nie jest reprezentowana
przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (co nie dotyczy już jednak
Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, błędnie pominiętej w art. 163 § 2 PPSA), należy ją pouczyć o
dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 227 PPSA.
4 4. Brak uprawnień referendarza sądowego. Nie jest jasne, dlaczego – w ramach nowelizacji dokonanej ZmP-
PSA2015, poszerzającej znaczenie kompetencje referendarzy sądowych w postępowaniu sądowoadministracyj-
nym – czynności, o których mowa w Nb 2 i 3 powyżej, nie przekazano do wykonywania referendarzom sądo-
wym (nawet jeśli nie obligatoryjnie, to przynajmniej fakultatywnie).
5 5. Ulgi w spłacie nieuiszczonej zaliczki wyłożonej tymczasowo z budżetu sądu administracyjnego. Strona
(uczestnik) zobowiązana do zwrotu kwoty wyłożonej tymczasowo z części budżetu sądu administracyjnego na
pokrycie zaliczki na wydatki związane z zawnioskowaną czynnością może się ubiegać o udzielenie ulgi w spłacie
tej kwoty na zasadach określonych w art. 229 PPSA.
Możliwe jest zatem umorzenie kwoty należnej od strony (uczestnika) tytułem zwrotu zaliczki, rozłożenie tej
kwoty na raty lub odroczenie terminu jej płatności.
II. Egzekucja nieuiszczonej zaliczki wyłożonej

tymczasowo z budżetu sądu administracyjnego
6 1. Egzekucja sądowa. Kwoty należne od strony (uczestnika) tytułem zwrotu zaliczki na wydatki związane
z zawnioskowaną przez stronę (uczestnika) czynnością, które nie zostaną przez stronę (uczestnika) uiszczone,
podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji sądowej na podstawie prawomocnego postanowienia sądu, o którym
mowa w art. 238 § 3 PPSA. W tym zakresie znajdują zastosowanie ogólne reguły wynikające z art. 228 PPSA
(por. komentarz do tego przepisu).
392322743 1009098
Art. 240 Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, zwolnić organizacje społeczne od obowiązku uisz-
czania wpisu w ich własnych sprawach, a także cofnąć to zwolnienie. Dotyczyć to powinno zwolnienia w
sprawach prowadzonych w związku z działalnością naukową, oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz po-
mocy i opieki społecznej.
Spis treści
I. Ogólne uwarunkowania zwolnienia od kosztów sądowych w postępowaniu sądowoad-
ministracyjnym................................................................................................................. 2
II. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych o charakterze przedmiotowym.................. 3
A. Uwagi ogólne.............................................................................................................. 3
B. Sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej........................................................... 4
C. Sprawy dotyczące statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i upraw-
nień przysługujących osobie bezrobotnej.................................................................. 5
D. Sprawy dotyczące chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń re-
habilitacyjnych........................................................................................................... 5
E. Sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych............................................... 6
F. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych............................................................... 6
G. Sprawy z zakresu powszechnego obowiązku obrony................................................. 8
H. Sprawy udzielania cudzoziemcom ochrony............................................................... 8
I. Sprawy dotyczące dodatków mieszkaniowych............................................................ 9
J. Inne sprawy nieobjęte ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych o charakte-
rze przedmiotowym................................................................................................... 10
III. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych o charakterze podmiotowym.................... 10
A. Zwolnienie podmiotowe obligatoryjne....................................................................... 10
B. Zwolnienie podmiotowe fakultatywne........................................................................ 13
C. Inne sprawy nieobjęte ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych o charakte-
rze podmiotowym...................................................................................................... 13
IV. Zwolnienie od kosztów sądowych w ramach prawa pomocy.......................................... 14
V. Zwolnienie od kosztów sądowych wynikające z przepisów odrębnych lub szczególnych 14
I. Ogólne uwarunkowania zwolnienia od kosztów

sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym
1 1. Wyjątkowy charakter zwolnienia od kosztów sądowych. Zakres oraz zasady udzielania zwolnień od obo-
wiązku ponoszenia kosztów sądowych kształtowane są w taki sposób, aby z jednej strony nie ograniczać nadmier-
nie dostępu do sądu i nie godzić tym samym w realizację gwarancji konstytucyjnych, a z drugiej – zabezpieczać
przed nadużywaniem prawa do sądu i w ten sposób zapewniać niezbędny poziom sprawności oraz efektywności
Za regułę – wyrażoną wprost w art. 199 PPSA – należy przyjąć obowiązek samodzielnego ponoszenia przez
strony kosztów postępowania, w tym kosztów sądowych (art. 205 PPSA), związanych z ich udziałem w sprawie,
co oznacza, że wszelkie odstępstwa w tym zakresie wynikające z regulacji szczególnych, w tym z art. 239 PPSA,
muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej, a niekiedy wręcz zawężającej (por. post. NSA
z 16.11.2007 r., II OZ 1167/07, Legalis; post. NSA z 27.11.2006 r., I FZ 534/06, Legalis; post. NSA z 24.4.2012
r., II OZ 326/12, Legalis oraz post. NSA z 20.10.2016 r., II OZ 1133/16, Legalis).
2 2. Pojęcie kosztów sądowych. Kosztami sądowymi w rozumieniu komentowanego przepisu są – zgodnie z
art. 211–213 PPSA – opłaty sądowe (wpis – art. 230 PPSA, i opłata kancelaryjna – art. 234 PPSA) oraz zwrot
wydatków (art. 213 PPSA). Na temat znaczenia tych pojęć oraz ich zakresu zob. uwagi przedstawione w komen-
tarzu do art. 211–213.
Podmiot korzystający ze zwolnienia od kosztów sądowych nie ma zatem obowiązku uiszczania żadnej ze wska-
zanych kategorii należności, chyba że zwolnienie to ma charakter jedynie częściowy (por. art. 245 § 3 i 4 PPSA
oraz komentarz do tego przepisu).
Równocześnie należy podkreślić, że zwolnienie od obowiązku uiszczania kosztów sądowych nie zwalnia stro-
ny od obowiązku ponoszenia pozostałych kosztów postępowania wskazanych w art. 205 PPSA (w tej kwestii
por. też art. 248 PPSA i komentarz do tego przepisu).
3 3. Rodzaje i zakres zwolnienia od kosztów sądowych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zwolnienie
od kosztów sądowych może mieć charakter ustawowy – obligatoryjny (art. 239 § 1 pkt 1–3 PPSA) lub fakulta-
tywny (art. 240 PPSA) – bądź też wynikać z postanowienia sądu (art. 239 § 1 pkt 4 PPSA).
1009098 923227432
Zwolnienie ustawowe obligatoryjne może mieć charakter przedmiotowy (art. 239 § 1 pkt 1 PPSA) lub pod-
miotowy (art. 239 § 1 pkt 2–3 PPSA), natomiast zwolnienie ustawowe – fakultatywne może mieć wyłącznie
charakter podmiotowy (art. 240 PPSA).
Z kolei zwolnienie od kosztów sądowych wynikające z postanowienia sądu może być przyznane w zakresie
całkowitym lub częściowym (art. 245 PPSA).
4 4. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych a prawo pomocy. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z
16.2.2005 r. (OZ 1477/04, Legalis), ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych nie można traktować jako
udzielonego stronie prawa pomocy. Teza ta w pełni koresponduje z przeprowadzoną wyżej klasyfikacją, z której
wyraźnie wynika, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego należy odróżniać zwolnienie od kosztów
sądowych wynikające z ustawy oraz z postanowienia sądu o przyznaniu prawa pomocy. Wypada zatem w tym
miejscu odnotować również treść art. 262 PPSA, zgodnie z którą przepisy o przyznaniu prawa pomocy dotyczące
zastępstwa prawnego, zawarte w oddziale 2 rozdziału 3 działu V PPSA, mają odpowiednie zastosowanie do stron
korzystających z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów sądowych.
Jeśli więc strona jest z mocy prawa zwolniona od konieczności ponoszenia kosztów sądowych, a mimo to składa
wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych w całości oraz o przyznanie pełnomocnika z urzędu, postępowanie w
zakresie zwolnienia od kosztów sądowych podlega umorzeniu (post. NSA z 11.5.2012 r., I OZ 319/12, Legalis), a
przyznanie prawa pomocy może obejmować jedynie wyznaczenie pełnomocnika z urzędu (post. NSA z 19.5.2011
Z kolei w postanowieniu z 5.4.2011 r. (II GZ 140/11, Legalis) NSA zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy stro-
na kwestionuje sam fakt podlegania obowiązkowi ponoszenia jakichkolwiek kosztów sądowych, to nawet gdyby
złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od tych kosztów, nie powinien on być rozpo-
znawany do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia, czy strona w ogóle podlega obowiązkowi ponoszenia kosztów
sądowych (por. post. NSA z 19.5.2011 r., I OZ 361/11, Legalis; post. NSA z 9.2.2012 r., I OZ 74/12, Legalis; post.
NSA z 23.9.2010 r., I OZ 693/10, Legalis; post. NSA z 21.9.2011 r., I OZ 700/11, Legalis; post. NSA z 15.3.2012
r., I OZ 154/12, Legalis; post. NSA z 10.4.2012 r., II FZ 287/12, Legalis).
5 5. Zwolnienie od kosztów sądowych a połączenie spraw do łącznego rozpoznania (i rozstrzygnięcia). W
postanowieniu z 7.5.2013 r. (II FZ 268/13, Legalis) NSA zwrócił uwagę, że połączenie spraw podyktowane wzglę-
dami technicznymi i ekonomią procesową nie pozbawia połączonych spraw ich odrębności i nie zmienia faktu,
że łącznie rozpoznawane i rozstrzygane sprawy są nadal samodzielnymi sprawami. W związku z tym nawet objęcie
jedną skargą kilku decyzji lub postanowień pozostających ze sobą w związku i ewentualne zastosowanie w takiej
sprawie art. 111 PPSA nie ma wpływu na wysokość kosztów sądowych. Na gruncie art. 239 PPSA oznacza to,
że kwestię zwolnienia od kosztów sądowych należy rozpatrywać w odniesieniu do każdej z połączonych spraw
z osobna, a więc niedopuszczalna jest sytuacja, w której zastosowanie przepisu art. 111 PPSA prowadziłoby do
rozszerzenia zakresu zwolnienia od kosztów sądowych wynikającego z art. 239 PPSA na te kategorie spraw, które
nie zostały wprost objęte tą ostatnią normą (tj. wymienione w komentowanym przepisie).
6 6. Uiszczenie wpisu w sprawie objętej zwolnieniem od kosztów sądowych. Jeżeli wpis uiszczono w sprawie,
w której przysługuje ustawowe zwolnienie od kosztów, zwrot tego wpisu przysługuje nie od strony przeciwnej,
lecz ze środków WSA, na konto którego ten wpis uiszczono (post. NSA z 28.2.2012 r., I OZ 97/12, Legalis).
II. Ustawowe zwolnienie od kosztów

sądowych o charakterze przedmiotowym
A. Uwagi ogólne
7 1. Sprawy i podmioty objęte ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych o charakterze przedmioto-
wym. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych o charakterze przedmiotowym obejmuje kategorie spraw są-
dowoadministracyjnych wskazane w art. 239 § 1 pkt 1 PPSA (w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 11 ustawy
z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm., która weszła w życie z dniem 11.4.2011 r.).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 21.1.2011 r. (II GZ 19/11, Legalis), ustawodawca, tworząc katalog zwol-
nień w art. 239 PPSA, wyszedł z założenia, że charakter sprawy przesądza o tym, że strona nie ma dostatecz-
nych środków nie tylko pozwalających na prowadzenie postępowania sądowego, ale i na zaspokojenie własnych
koniecznych potrzeb życiowych.
Od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w omawianym zakresie zwolniony jest wyłącznie skarżący w
rozumieniu art. 50 w zw. z art. 32 PPSA, co oznacza, że zwolnienie to nie obejmuje uczestników postępowania,
392322743 1009098
a także organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem za-
skarżenia (por. post. NSA z 5.12.2007 r., I OZ 919/07, Legalis).
Konstrukcja przyjęta w art. 239 § 1 pkt 1 PPSA wskazuje, że wynikające z tego przepisu zwolnienie od kosztów
sądowych przysługuje skarżącemu zarówno niezależnie od tego, która forma działania, bezczynności lub przewle-
kłości proceduralnej wymieniona w art. 3 § 2 i 3 PPSA stanowi przedmiot zaskarżenia, jak i niezależnie od rodzaju
środka prawnego wnoszonego przez skarżącego (skarga, sprzeciw od decyzji, wniosek, skarga kasacyjna, zażale-
nie, skarga o wznowienie postępowania, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia).
Zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych wynikające z art. 239 § 1 pkt 1 PPSA jest zwolnie-
niem całkowitym, co powoduje, że skarżący – w objętych tym przepisem kategoriach spraw – w ogóle nie uiszcza
kosztów sądowych (por. post. WSA w Warszawie z 14.7.2008 r., II SA/Wa 890/08, Legalis).
8 2. Katalog spraw objętych ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych o charakterze przedmioto-
wym. W piśmiennictwie zajęto co do zasady pozytywne stanowisko w kwestii doboru przez ustawodawcę katalo-
gu spraw wymienionych w art. 239 § 1 pkt 1 PPSA, zwracając uwagę, że takie rozwiązanie powinno zmniejszyć
liczbę wniosków o przyznanie prawa pomocy, a tym samym odciążyć w tym zakresie sądy (szerzej na ten temat
por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 573; H. Knysiak-Molczyk, Prawo pomocy, s. 79 i n.). Praktyka
orzecznicza pokazuje jednak, że niejednokrotnie występują trudności w zakwalifikowaniu konkretnej sprawy do
danej kategorii spraw wymienionych w art. 239 § 1 pkt 1 PPSA.
9 3. Czynniki decydujące o ustawowym zwolnieniu od kosztów sądowych o charakterze przedmiotowym.
W postanowieniu z 2.2.2007 r. (II OSK 65/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 80) NSA wyjaśnił, że o zwolnieniu
od obowiązku uiszczania kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 PPSA decyduje wyłącznie to, czy
przedmiot skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) dotyczy jednej ze spraw wymienionych w tym przepisie,
niezależnie od tego, czy stroną skarżącą jest osoba fizyczna czy inny podmiot oraz niezależnie od tego, czy skarżący
mógłby skutecznie ubiegać się o takie zwolnienie w ramach prawa pomocy.
B. Sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej

10 1. Zakres zwolnienia. W art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA ustawodawca przewidział zwolnienie od kosztów sądo-
wych dla strony skarżącej działanie, bezczynność lub przewlekłość proceduralną organu w sprawach z zakresu
pomocy i opieki społecznej.
11 2. Sprawy dotyczące świadczeń z pomocy społecznej. Jak wyjaśnił WSA w Olsztynie w postanowieniu
z 25.3.2010 r. (I SA/Ol 115/10, Legalis), sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej w rozumieniu przepisu
art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA obejmują skargi na działania (lub bezczynność bądź przewlekłość proceduralną)
organów administracji publicznej podejmowane (zaniechane) na podstawie ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy spo-
łecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876). Intencją ustawodawcy było zatem objęcie zwolnieniem od kosztów sądo-
wych spraw, w których strona skarży działania, bezczynność lub przewlekłość proceduralną organów administracji
publicznej dotyczące świadczeń, które ze względu na charakter oraz cel stanowią formę pomocy państwa
dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Większość tych spraw związana jest z
zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, najczęściej dotyczących trudnych sytuacji życiowych niezawi-
nionych przez stronę. Świadczenia z pomocy społecznej przysługują wtedy, gdy ich przyznanie uzasadniają z jed-
nej strony warunki materialne jednostki (rodziny), a z drugiej – nieporadność wnioskującego lub nieskuteczność
podjętych przez niego działań.
Sprawa dotycząca świadczenia wychowawczego jest zatem sprawą z zakresu pomocy i opieki społecznej, w
której skarżący z mocy samej ustawy jest zwolniony od uiszczania kosztów sądowych, stosownie do art. 239 §
1 pkt 1 lit. a PPSA (post. WSA w Opolu z 20.1.2017 r., II SA/Op 555/16, Legalis).
Podobnie w sprawach dotyczących ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz przyznania
takiej rodzinie środków finansowych skarżący są ustawowo zwolnieni od ponoszenia jakichkolwiek kosztów są-
dowych, a zatem nie mają obowiązku ich uiszczania (post. WSA w Gdańsku z 22.11.2013 r., III SA/Gd 537/13,
Legalis oraz post. WSA w Szczecinie z 20.1.2016 r., II SA/Sz 1473/15, Legalis).
Sprawa ze skargi stowarzyszenia na decyzję SKO w przedmiocie zwrotu dotacji nie mieści się natomiast w
katalogu ustawowych zwolnień przedmiotowych określonych w art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA.
Pewna rozbieżność ujawniła się ponadto w orzecznictwie na tle spraw dotyczących kwestionowania prawi-
dłowości przyznania (w tym uznania za nienależne) świadczeń z zakresu pomocy i opieki społecznej, zobowią-
zania do ich zwrotu oraz umorzenia (rozłożenia na raty) nienależnie pobranych świadczeń. Można bowiem spotkać
rozstrzygnięcia zaliczające tego rodzaju sprawy do zakresu zastosowania art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA (por. wyr.
WSA w Rzeszowie z 17.1.2017 r., II SA/Rz 1714/16, Legalis; wyr. WSA w Łodzi z 20.6.2017 r., II SA/Łd 69/17,
Legalis; post. NSA z 9.3.2018 r., I OZ 226/18, Legalis), jak i orzeczenia odmawiające skarżącemu zwolnienia od
kosztów sądowych w takich sprawach (zob. post. NSA z 27.6.2017 r., I OZ 1032/17, Legalis oraz post. NSA z
1009098 923227434
28.7.2017 r., I OZ 1170/17, Legalis). Ten ostatni pogląd może uchodzić za dyskusyjny, skoro w art. 239 § 1 pkt
1 lit. a PPSA mowa jest ogólnie o "sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej", a więc mogą tu wchodzić w grę
wszystkie sprawy tego rodzaju, co nie powinno uchybiać wyjątkowemu charakterowi komentowanego przepisu,
a w ślad za tym obowiązkowi ścisłej wykładni art. 239 PPSA.
12 3. Sprawy dotyczące kształcenia specjalnego. W postanowieniu z 1.9.2011 r. (I OZ 623/11, Legalis) NSA
wskazał, że również sprawy dotyczące kształcenia specjalnego nie są sprawami z zakresu pomocy i opieki spo-
łecznej, objętymi ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych o charakterze przedmiotowym (art. 239 § 1 pkt
1 lit. a PPSA).
C. Sprawy dotyczące statusu bezrobotnego,

zasiłków oraz innych należności i uprawnień
przysługujących osobie bezrobotnej
13 1. Zakres zwolnienia. W art. 239 § 1 pkt 1 lit. b PPSA ustawodawca przewidział zwolnienie od kosztów sądo-
wych dla strony skarżącej działanie, bezczynność lub przewlekłość proceduralną organu w sprawach dotyczący-
ch statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej.
Będą to zatem przede wszystkim sprawy ze skarg na działania (lub bezczynność bądź przewlekłość proceduralną)
organów administracji publicznej podejmowane (zaniechane) – we wskazanym wyżej zakresie – na podstawie
przepisów ustawy z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.
1409 ze zm.; zob. też post. NSA z 2.9.2010 r., I OZ 651/10, Legalis).
D. Sprawy dotyczące chorób zawodowych, świadczeń

leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych
14 1. Zakres temporalny zwolnienia. Strona skarżąca działanie organu w kategorii spraw wymienionych w art.
239 § 1 pkt 1 lit. c PPSA nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych już od momentu wszczęcia postępo-
wania sądowoadministracyjnego (wniesienia skargi) przez cały tok tego postępowania, zarówno przed sądem
pierwszej instancji – wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i przed sądem drugiej instancji – Naczelnym
Sądem Administracyjnym, bez konieczności wydawania w tym zakresie odrębnego orzeczenia (por. post. NSA z
7.5.2013 r., II FZ 267/13, Legalis).
15 2. Postępowanie egzekucyjne. Wierzyciel dochodzący składek na ubezpieczenie społeczne rolników w try-
bie postępowania egzekucyjnego w administracji korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na
podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. c PPSA (por. post. NSA z 16.12.2004 r., FZ 226/04, Legalis).
W orzecznictwie powstała natomiast rozbieżność dotycząca tego, czy sprawa dotycząca postępowania egzeku-
cyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest sprawą z
zakresu świadczeń leczniczych w rozumieniu art. 239 § 1 pkt 1 lit. c PPSA. Negatywne stanowisko w tej kwestii
zajął NSA w postanowieniu z 5.1.2016 r. (II OZ 1329/15, Legalis; por. też post. WSA w Poznaniu z 20.4.2017
r., II SAB/Po 45/17, Legalis). Pozytywnie natomiast odpowiedział NSA w postanowieniu z 17.3.2016 r. (II OZ
278/16, Legalis), przyjmując, że skarżący czynności egzekucyjne dotyczące obowiązku poddania się szczepieniom
ochronnym wynikającym z ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u
ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845) korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych wynikającego z art.
239 § 1 pkt 1 lit. c PPSA. Ten drugi pogląd, mając na uwadze stojącą za nim argumentację, może wydawać się
bardziej przekonujący, choć problem pozostaje do pewnego stopnia ocenny, a w rezultacie kontrowersyjny. Trud-
no bowiem odmówić racji także twierdzeniu wyeksponowanemu w pierwszym z przywołanych postanowień NSA
z 5.1.2016 r. (II OZ 1329/15, Legalis), że przepis art. 239 § 1 pkt 1 lit. c PPSA ma charakter wyjątku od ogólnej
reguły samodzielnego ponoszenia kosztów postępowania przyjętej w art. 199 PPSA, a wobec tego komentowana
norma powinna być interpretowana ściśle (wąsko) (zob. też cztery wyroki NSA z 15.1.2019 r.: II OSK 367/17,
Legalis; II OSK 368/17, Legalis; II OSK 369/17, Legalis; II OSK 370/17, Legalis).
16 3. Ulga podatkowa – dojazd na zabiegi rehabilitacyjne. Jeżeli określając wysokość podatku, organ ocenia,
czy skarżącemu przysługuje ulga podatkowa związana z dojazdem na niezbędne zabiegi rehabilitacyjne, to skar-
ga nie dotyczy żadnego z aktów administracyjnych, których przedmiotem jest świadczenie rehabilitacyjne (jego
przyznanie, odmowa przyznania czy pozbawienie), a tylko takich skarg dotyczy zwolnienie, o którym mowa w art.
239 § 1 pkt 1 lit. c PPSA (por. post. NSA z 7.5.2013 r., II FZ 269/13, Legalis).
592322743 1009098
E. Sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych

17 1. Zakres zwolnienia. Sprawą ze stosunku pracy lub stosunku służbowego, o której mowa w art. 239 § 1 pkt
1 lit. d PPSA, jest sprawa, której przedmiot ma swoją podstawę w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Wska-
zany przepis dotyczy zatem takich spraw, w których przedmiotem zaskarżonego działania, bezczynności lub prze-
wlekłości proceduralnej organu administracji publicznej jest określone rozstrzygnięcie, które wynika wprost ze
stosunku pracy lub stosunku służbowego albo którego podstawą jest stosunek pracy lub stosunek służbowy skar-
żącego (por. post. NSA z 8.1.2008 r., II FZ 643/07, Legalis; post. WSA w Łodzi z 11.7.2008 r., III SA/Łd 318/08,
Legalis; post. NSA z 14.7.2015 r., II OZ 674/15, Legalis; post. WSA w Łodzi z 11.7.2017 r., III SA/Łd 352/17,
Legalis, z którego wynika, że w pojęciu "spraw ze stosunków pracy i stosunków służbowych" mieści się sprawa,
w której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania
od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji, co oznacza, że sprawa ta podlega ustawowemu zwol-
nieniu od kosztów sądowych; podobnie sprawy ze skarg na decyzje wydane w trybie art. 266 KPA, orzekające o
odpowiedzialności pracowników organów administracji publicznej winnych błędnego wezwania strony, są objęte
zwolnieniem od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d PPSA).
18 2. Odmowa przydzielenia lokalu. Skarga na decyzję komendanta wojewódzkiego policji w przedmiocie od-
mowy przydzielenia lokalu mieszkalnego objęta jest, na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d PPSA, ustawowym zwolnie-
niem od kosztów sądowych (por. post. NSA z 30.7.2008 r., I OZ 558/08, Legalis).
19 3. Nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela, wymierzenie kary dyscyplinarnej oraz powołanie
sekretarza gminy. Sprawa o nadanie stopnia awansu zawodowego nauczyciela wiąże się z jego stosunkiem pracy
i jako taka korzysta ze zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, o których mowa w art. 239 § 1 pkt
1 lit. d PPSA (por. post. NSA z 5.1.2005 r., OZ 413/04, Legalis).
Analogiczny pogląd został w orzecznictwie wyrażony na tle spraw dotyczących wymierzenia kary dyscypli-
narnej wydalenia ze służby (por. post. WSA w Rzeszowie z 19.5.2006 r., II SA/Rz 45/06, Legalis) oraz podjęcia
uchwały w przedmiocie powołania sekretarza gminy (por. post. NSA z 21.9.2005 r., II OZ 827/05, Legalis).
20 4. Postępowania konkursowe. W uchwale NSA z 10.7.2006 r. (I OPS 7/05, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 2)
przyjęto, że rozstrzygnięcia Szefa Służby Cywilnej wydawane w postępowaniu konkursowym nie są podejmo-
wane w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych w rozumieniu art. 239 § 1 pkt 1 lit. d PPSA.
Również skarga na wynik postępowania konkursowego na wolne stanowisko strażnika miejskiego, przepro-
wadzanego na podstawie przepisów ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r.
poz. 1282), podlega opłacie sądowej (wpisowi) w postępowaniu sądowoadministracyjnym (post. NSA z 4.2.2015
21 5. Rehabilitacja zawodowa. Spór co do rozmiarów obowiązku nałożonego na pracodawców przez art. 21 ust.
1 RehZawU nie jest sprawą ze stosunku pracy i w takim przypadku nie znajduje zastosowania art. 239 § 1 pkt 1 lit.
d PPSA (por. post. NSA z 28.2.2005 r., FZ 706/04, Legalis).
22 6. Dostęp pracownika (funkcjonariusza) do akt kontroli NIK. Sprawa, której przedmiotem jest bezczynność
Prezesa NIK w zakresie udzielenia informacji publicznej w postaci udostępnienia wybranych stron z akt kontroli
przeprowadzonej w izbie celnej, nie dotyczy bezpośrednio stosunku służbowego skarżącego, który pracował w
wymienionej instytucji publicznej w czasie kontroli NIK, a więc nie należy do kategorii spraw wymienionych w
art. 239 § 1 pkt 1 lit. d PPSA (por. post. NSA z 17.9.2008 r., I OZ 676/08, Legalis).
23 7. Sprostowanie orzeczenia dotyczącego sprawy ze stosunku służbowego (pracy). Postępowanie wpadkowe
w przedmiocie odmowy sprostowania orzeczenia nie miałoby racji bytu w oderwaniu od postępowania w przed-
miocie zbadania zasadności zwolnienia policjanta. Dlatego też skargę złożoną w takim postępowaniu wpadko-
wym należy zakwalifikować jako złożoną w sprawie stosunku służbowego, od której strona skarżąca nie ma obo-
wiązku uiszczania kosztów sądowych (por. post. NSA z 20.6.2012 r., I OZ 435/12, Legalis).
24 8. Zaświadczenie dotyczące pracy w gospodarstwie rolnym. Sprawa dotycząca wydania zaświadczenia po-
świadczającego pracę w gospodarstwie rolnym korzysta ze zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowy-
ch, o którym mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit. d PPSA (zob. post. NSA z 8.2.2013 r., I OZ 74/13, Legalis).
F. Sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych

25 1. Zakres zwolnienia. Stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA, nie ma obowiązku uiszczania kosztów
sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach
z zakresu ubezpieczeń społecznych. Oznacza to, że w tych sprawach nie zachodzi konieczność rozpoznawania
wniosku strony skarżącej o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia jej od kosztów sądowych, gdyż strona
1009098 923227436
skarżąca jest zwolniona z obowiązku ponoszenia tych kosztów z mocy ustawy (por. post. NSA z 11.5.2012 r., I OZ
319/12, Legalis).
26 2. Sprawy kombatanckie. Sprawa, w której Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjono-
wanych dokonuje w drodze decyzji, na podstawie art. 117 ust. 4 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), oceny dokumentów i zeznań udowadnia-
jących okresy, o których mowa w dawnym art. 7 pkt 4 tej ustawy, jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych w
rozumieniu art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA (post. NSA z 3.4.2007 r., II OZ 267/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 29).
Z kolei w postanowieniu z 26.9.2007 r. (II OZ 816/07, niepubl.) NSA przyjął, że sprawy kombatanckie sta-
nowią odrębną kategorię spraw niemieszczących się w pojęciu spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych i jako
takie podlegają ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 214 § 1 PPSA, zgodnie z którą do uiszczenia kosztów sądowych
zobowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki.
27 3. Postępowanie egzekucyjne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność w kwe-
stii tego, czy sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydane w toku egzekucji administra-
cyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Ka-
sy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zaliczają się do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o
których mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA. W ślad za tym nie było jasne, czy na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e
PPSA z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postano-
wienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych
wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
Na ten temat NSA wypowiedział się np. w postanowieniu z 7.12.2010 r. (II GZ 361/10, Legalis), wskazując,
że zwolnienie od kosztów przewidziane w przepisie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA podyktowane jest potrzebą
uprzywilejowania sporów, które dotyczą uprawnień socjalno-bytowych i nie ma podstaw do obejmowania tym
zwolnieniem działań podjętych w postępowaniu egzekucyjnym. Tytuł wykonawczy jest bowiem dokumentem
urzędowym warunkującym wszczęcie postępowania egzekucyjnego, natomiast nie rozstrzyga sprawy administra-
cyjnej z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sprawa o stwierdzenie nieważności tego dokumentu nie jest sprawą z
zakresu ubezpieczeń społecznych i nie jest objęta zwolnieniem od kosztów sądowych wynikającym z art. 239 §
1 pkt 1 lit. e PPSA. Stanowisko wyłączające spod zakresu zastosowania tego przepisu sprawy ze skarg na postano-
wienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych
wystawianych przez organy ZUS lub KRUS zostało ponadto zaprezentowane m.in. w postanowieniach NSA: z
6.11.2008 r. (II GZ 275/08, Legalis), z 11.5.2011 r. (II GZ 241/11, Legalis), z 28.5.2012 r. (II FZ 399/12, Legalis).
Równocześnie w orzecznictwie był jednak obecny także pogląd przeciwny, opowiadający się za stosowaniem
zwolnienia od kosztów sądowych w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane
w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakład Ubez-
pieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Stanowisko to opierało się na założeniu,
że postępowanie egzekucyjne stanowi kolejny etap postępowania w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych,
mający na celu realizację ustawowego obowiązku ściągania składek na fundusz ubezpieczeń społecznych. Brak
jakichkolwiek wyróżników ustawowego wyrażenia "z zakresu ubezpieczeń społecznych" (użytego w art. 239 §
1 pkt 1 lit. e PPSA) ma – zgodnie z referowanym poglądem – wskazywać na to, że zwolnieniem objęto wszystkie
sprawy mieszczące się w tej kategorii, które wobec tego kwalifikują się do ustawowego zwolnienia strony skarżą-
cej od kosztów sądowych (tak NSA w postanowieniach: z 16.12.2004 r., FZ 226/04, Legalis; z 28.7.2010 r., II FZ
344/10, Legalis; z 25.5.2012 r., II GZ 173/12, Legalis; z 8.11.2012 r., II GZ 378/12, Legalis; por. też post. WSA
w Bydgoszczy z 4.5.2010 r., I SA/Bd 309/10, Legalis).
Omawianą powyżej rozbieżność, występującą w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych,
NSA rozstrzygnął w uchwale z 23.5.2016 r. (II GPS 2/15, ONSAiWSA 2016, Nr 5, poz. 70), przyjmując, że sprawy
ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytu-
łów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubez-
pieczenia Społecznego należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 §
1 pkt 1 lit. e PPSA, a w konsekwencji – na podstawie tego przepisu – z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych
zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku
egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.
28 4. Ubezpieczenie społeczne a zdrowotne. W przywołanej wyżej uchwale z 23.5.2016 r. (II GPS 2/15, ONSA-
iWSA 2016, Nr 5, poz. 70) NSA wyjaśnił dodatkowo drugą istotną dla praktyki kwestię, dotyczącą tego, czy do
kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA, zaliczają się
także sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego.
W dotychczasowym orzecznictwie można było bowiem spotkać zarówno pogląd, wedle którego pod pojęciem
"ubezpieczeń społecznych", o których mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA, nie należy rozumieć ubezpieczenia
zdrowotnego (tak NSA w post. z 13.3.2013 r., II GZ 74/13, Legalis oraz post. z 23.9.2014 r., II GZ 548/14, Legalis),
jak i stanowisko przeciwne, zakładające, że na gruncie art. 239 § 1 pkt 1 lit. e PPSA przez sprawę z zakresu
792322743 1009098
ubezpieczeń społecznych należy rozumieć także sprawę dotyczącą ubezpieczeń zdrowotnych (tak z kolei NSA w
post. z 28.7.2010 r., II FZ 344/10, Legalis oraz post. z 18.12.2012 r., II GZ 481/12, Legalis; por. też uchw. SN z
24.1.2007 r., III UZP 4/06, OSP 2008, Nr 4, poz. 47).
W uchwale NSA z 23.5.2016 r. (II GPS 2/15, ONSAiWSA 2016, Nr 5, poz. 70) akceptację znalazło drugie z
przytoczonych wyżej stanowisk, stąd też NSA rozstrzygnął przestawione mu do rozpoznania zagadnienie prawne
w ten sposób, iż przyjął, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 § 1 pkt 1 lit.
e PPSA, należą również sprawy dotyczące ubezpieczenia zdrowotnego.
G. Sprawy z zakresu powszechnego obowiązku obrony

29 1. Zakres zwolnienia. W art. 239 § 1 pkt 1 lit. f PPSA ustawodawca przewidział zwolnienie od kosztów sądo-
wych dla strony skarżącej działanie, bezczynność lub przewlekłość proceduralną organu w sprawach z zakresu
powszechnego obowiązku obrony. Będą to zatem przede wszystkim sprawy ze skarg na działania (lub bezczyn-
ność bądź przewlekłość proceduralną) organów administracji publicznej podejmowane (zaniechane) na podstawie
przepisów ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z
2019 r. poz. 1541 ze zm.).
H. Sprawy udzielania cudzoziemcom ochrony

30 1. Zakres zwolnienia. W art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA ustawodawca przewidział zwolnienie od kosztów sądo-
wych dla strony skarżącej działanie, bezczynność lub przewlekłość proceduralną organu w sprawach udzielania
cudzoziemcom ochrony, a więc w sprawach ze skarg na działania (lub bezczynność bądź przewlekłość procedu-
ralną) organów administracji publicznej podejmowane (zaniechane) na podstawie przepisów ustawy z 13.6.2003 r.
o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1666 ze
zm.).
31 2. Problemy intertemporalne. Przepis art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA został dodany przez ZmPPSA2015. Jedno-
cześnie z art. 2 powołanej ustawy nowelizującej wynika, że art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA stosuje się również do po-
zostających w toku postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, co rodzi zagadnienie intertemporalne
dotyczące tego, czy zwolnienie przewidziane w art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA rozciąga się również na koszty sądo-
we uiszczone już wcześniej w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 i prowa-
dzonych nadal po tej dacie. Z ogólnej konstrukcji komentowanego przepisu, w zestawieniu z art. 2 ZmPPSA2015,
zdaje się wynikać, że tak właśnie powinno być, skoro ustawowe przedmiotowe zwolnienie od kosztów sądowych
ma – jak była o tym mowa wcześniej – charakter obligatoryjny i całkowity (tj. obejmuje całe postępowanie od
momentu jego wszczęcia aż do chwili prawomocnego zakończenia takiego postępowania). Z drugiej strony taka
interpretacja prowadzi do wniosku o tzw. niewłaściwej retroaktywności art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA. Biorąc jed-
nak pod uwagę intencje ustawodawcy, jak też względy systemowe i aksjologiczne (podkreślane w orzecznictwie
TK dotyczącym problematyki intertemporalnej), przemawiające w tym wypadku na korzyść skarżących, wypada
uznać, że art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA obejmuje swoim zakresem również koszty sądowe uiszczone już wcze-
śniej w toku postępowań wszczętych przed wejściem w życie ZmPPSA2015, i kontynuowanych po tej dacie.
Zwrot tych kosztów na rzecz skarżących – jako różnicy pomiędzy kosztami pobranymi a kosztami należnymi –
powinien nastąpić w trybie art. 225 PPSA (por. komentarz do tego przepisu). Co zarazem oczywiste, w sprawach
wskazanych w art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA nie powinny być już pobierane od skarżących żadne dalsze (nowe)
koszty sądowe.
Rozwiązanie intertemporalne przyjęte w zakresie wejścia w życie art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA rodzi ponadto
– niedostrzeżony niestety w przepisach ZmPPSA2015 – problem dotyczący pozostających w toku postępowań w
sprawach udzielania cudzoziemcom ochrony, w których już wcześniej (przed wejściem w życie ZmPPSA2015)
przyznano stronom prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych. W nowym stanie prawnym
wydane uprzednio postanowienia dotyczące przyznania prawa prawa pomocy w tym zakresie stały się bowiem
bezprzedmiotowe, skoro strony postępowań w sprawach udzielania cudzoziemcom ochrony uzyskały ustawowe
zwolnienie od kosztów sądowych i to ze skutkiem natychmiastowym, tj. od daty wejścia w życie ZmPPSA2015.
Brak w przepisach nowelizujących przepisu przejściowego regulującego tę sytuację każe sięgnąć do art. 249 PPSA
oraz przyjąć, że pod pojęciem "okoliczności, na podstawie których" przyznano prawo pomocy, mieszczą się za-
równo okoliczności faktyczne, jak i prawne, a więc stan faktyczny i prawny. Jeśli zatem ten drugi, za sprawą wej-
ścia w życie ZmPPSA2015 i dodania art. 239 § 1 pkt 1 lit. g PPSA, uległ zmianie, ergo uległy zmianie (przestały
1009098 923227438
istnieć) okoliczności prawne, na podstawie których przyznano prawo pomocy (obejmujące zwolnienie od kosz-
tów sądowych), to obecnie powinno dojść do cofnięcia tego prawa – odpowiednio w całości lub w części – w
zakresie, w jakim obejmuje ono zwolnienie od kosztów sądowych.
I. Sprawy dotyczące dodatków mieszkaniowych

32 1. Zakres zwolnienia. W dodanym przez ZmPPSA2015 przepisie art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA ustawodawca
przewidział zwolnienie od kosztów sądowych dla strony skarżącej działanie, bezczynność lub przewlekłość pro-
ceduralną organu w sprawach dotyczących dodatków mieszkaniowych, a więc w sprawach ze skarg na działania
(lub bezczynność bądź przewlekłość proceduralną) organów administracji publicznej podejmowane (zaniechane)
na podstawie przepisów ustawy z 21.6.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2133).
33 2. Dotychczasowe orzecznictwo. Warto pamiętać, że w stanie prawnym obowiązującym do wejścia w życie
ZmPPSA2015 przyjmowano, że co prawda ówczesny przepis art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA nie przewidywał wprost
zwolnienia strony od kosztów w sprawie, której przedmiotem był dodatek mieszkaniowy, jednak z uwagi na
rodzaj tego świadczenia przyjmowano wykładnię celowościową i uznawano, że również strony skarżące działania,
bezczynność lub przewlekłość proceduralną organów w sprawach z zakresu dodatków mieszkaniowych korzystały
z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na podstawie dotychczasowego art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA
(por. post. NSA z 2.12.2005 r., I OZ 1329/05, Legalis; post. NSA z 16.12.2005 r., I OZ 1417/05, Legalis). W ślad
za tym NSA w postanowieniu z 19.10.2007 r. (I OZ 797/07, Legalis) wyjaśnił, że incydentalne postępowanie
dotyczące wyłączenia asesora ze składu orzekającego pozostawało w granicach postępowania zasadniczego w
przedmiocie dodatku mieszkaniowego, co sprawiało, że strona skarżąca i w takim wypadku była z mocy ustawy
zwolniona od kosztów sądowych (por. post. NSA z 1.7.2008 r., I OZ 469/08, Legalis).
Porównaj też postanowienie NSA z 16.2.2005 r. (OZ 1477/04, Legalis) oraz postanowienie WSA w Gdańsku z
9.9.2005 r. (III SO/Gd 113/05, Legalis), z krytyczną glosą K. Kaszubowskiego (GSP – Prz.Orz. 2007, Nr 3, poz. 3),
który podniósł, że dotychczasowy przepis art. 239 § 1 pkt 1 lit. a PPSA miał charakter wyjątku od ogólnej zasady
ponoszenia przez strony kosztów sądowych i jako taki nie powinien był podlegać wykładni rozszerzającej (por.
też A. Majzner, Instytucja ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, s. 37 i n.).
Obecnie występujące uprzednio kontrowersje wokół zwolnienia skarżących od kosztów sądowych w spra-
wach dotyczących dodatków mieszkaniowych zostały usunięte poprzez dodanie ZmPPSA2015 nowego przepisu
art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA, który wprost wprowadza ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych w sprawach
dotyczących dodatków mieszkaniowych.
34 3. Problemy intertemporalne. Jak wyżej wspomniano, przepis art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA został dodany
przez ZmPPSA2015. Jednocześnie z art. 2 ZmPPSA2015 wynika, że art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA stosuje się
również do pozostających w toku postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, co rodzi zagadnienie
intertemporalne dotyczące tego, czy zwolnienie przewidziane w art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA rozciąga się również
na koszty sądowe uiszczone już wcześniej w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmP-
PSA2015 i prowadzonych nadal po tej dacie. Z ogólnej konstrukcji komentowanego przepisu, w zestawieniu z art.
2 ZmPPSA2015, zdaje się wynikać, że tak właśnie powinno być, skoro ustawowe przedmiotowe zwolnienie od
kosztów sądowych ma – jak była o tym mowa wcześniej – charakter obligatoryjny i całkowity (tj. obejmuje
całe postępowanie od momentu jego wszczęcia aż do chwili prawomocnego zakończenia takiego postępowania). Z
drugiej strony taka interpretacja prowadzi do wniosku o tzw. niewłaściwej retroaktywności art. 239 § 1 pkt 1 lit.
h PPSA. Biorąc jednak pod uwagę intencje ustawodawcy, jak też względy systemowe i aksjologiczne (podkreśla-
ne w orzecznictwie TK dotyczącym problematyki intertemporalnej), przemawiające w tym wypadku na korzyść
skarżących, wypada uznać, że art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA obejmuje swoim zakresem również koszty sądo-
we uiszczone już wcześniej w toku postępowań wszczętych przed przed wejściem w życie ZmPPSA2015, i
kontynuowanych po tej dacie.
Zwrot tych kosztów na rzecz skarżących – jako różnicy pomiędzy kosztami pobranymi a kosztami należnymi –
powinien nastąpić w trybie art. 225 PPSA (por. komentarz do tego przepisu). Co zarazem oczywiste, w sprawach
wskazanych w art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA nie powinny być już pobierane od skarżących żadne dalsze (nowe)
koszty sądowe.
Rozwiązanie intertemporalne przyjęte w zakresie wejścia w życie art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA rodzi ponadto
– niedostrzeżony niestety w przepisach ZmPPSA2015 – problem odnoszący się do pozostających w toku postę-
powań w sprawach dotyczących dodatków mieszkaniowych, w których już wcześniej (przed wejściem w życie
ZmPPSA2015) przyznano stronom prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych. W nowym
stanie prawnym wydane uprzednio postanowienia dotyczące przyznania prawa pomocy w tym zakresie stały się
bowiem bezprzedmiotowe, skoro strony postępowań w sprawach dotyczących dodatków mieszkaniowych uzy-
skały ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych i to ze skutkiem natychmiastowym, tj. od daty wejścia w życie
992322743 1009098
ZmPPSA2015. Brak w przepisach nowelizujących przepisu przejściowego regulującego tę sytuację każe sięgnąć
do art. 249 PPSA oraz przyjąć, że pod pojęciem "okoliczności, na podstawie których" przyznano prawo pomocy,
mieszczą się zarówno okoliczności faktyczne, jak i prawne, a więc stan faktyczny i prawny. Jeśli zatem ten drugi,
za sprawą wejścia w życie ZmPPSA2015 i dodania art. 239 § 1 pkt 1 lit. h PPSA, uległ zmianie, ergo uległy
zmianie (przestały istnieć) okoliczności prawne, na podstawie których przyznano prawo pomocy (obejmujące
zwolnienie od kosztów sądowych), to obecnie powinno dojść do cofnięcia tego prawa – odpowiednio w całości
lub w części – w zakresie, w jakim obejmuje ono zwolnienie od kosztów sądowych.
J. Inne sprawy nieobjęte ustawowym zwolnieniem

od kosztów sądowych o charakterze przedmiotowym
35 1. Przewóz osób i bagażu. W postanowieniu z 28.2.2005 r. (FZ 763/04, Legalis) NSA wyjaśnił, że sprawy
dotyczące odroczenia terminu rozpoczęcia ewidencjonowania usług przewozu osób i bagażu taksówkami osobo-
wymi i bagażowymi przy zastosowaniu kasy rejestrującej dotyczą zobowiązań podatkowych, a tym samym nie
mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 239 § 1 pkt 1 PPSA.
36 2. Mienie zabużańskie. Analogiczne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z 20.9.2011 r. (I OZ 695/11, Le-
galis) odnośnie do spraw z zakresu skarg na działania lub bezczynność organów w sprawach dotyczących rekom-
pensat z tytułu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, stwierdzając, że sprawy te
nie zostały wymienione w art. 239 PPSA. Nie istnieje też żadna norma szczególna, która wyłączałaby obowiązek
ponoszenia kosztów postępowania przez strony działające w takich sprawach.
37 3. Warunki zabudowy. Z kolei w postanowieniu z 26.10.2011 r. (II OZ 1032/11, Legalis) NSA wskazał, że
sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy nie znajduje się w katalogu spraw objętych art. 239 § 1 pkt
1 PPSA.
38 4. Nadzór budowlany. Także sprawy ze skarg na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego
nie należą do spraw wymienionych w art. 239 PPSA (post. NSA z 23.1.2012 r., II OPP 37/11, Legalis).
39 5. Kwestie proceduralne. Zażalenie na postanowienie WSA o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego nie
jest objęte przedmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (post. NSA z 24.1.2012
r., I OZ 41/12, Legalis; post. NSA z 18.6.2013 r., II OZ 462/13, Legalis). To samo dotyczy postanowienia WSA
oddalającego wniosek o wyłączenie referendarza (post. NSA z 13.9.2012 r., I OZ 675/12, Legalis).
To samo dotyczy postanowienia WSA o odrzuceniu zażalenia z powodu uchybienia terminu do jego wniesie-
nia (por. post. NSA z 1.7.2008 r., II OZ 693/08, Legalis). Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z
18.6.2008 r. (I OZ 442/08, Legalis) dotyczącym zażalenia na postanowienie WSA o odrzuceniu zażalenia na po-
stanowienie tego sądu wydane w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej.
Jeżeli natomiast wniosek o wymierzenie grzywny – złożony w trybie art. 55 § 1 PPSA – dotyczy skargi,
wniesionej w jednej z kategorii spraw objętych przepisem art. 239 § 1 pkt 1 PPSA, to wnioskodawca nie ma
obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (post. NSA z 7.5.2014 r., I OZ 334/14, Legalis).
40 6. Kolizja postępowania sądowoadministracyjnego z nadzwyczajnymi trybami postępowania admini-
stracyjnego. Okoliczność, że toczy się postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności, zmia-
ny bądź uchylenia orzeczenia, względnie wznowienia postępowania zakończonego takim orzeczeniem, może co
najwyżej spowodować zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli skarga wniesiona została po wszczęciu wyżej
wymienionego postępowania w trybie nadzwyczajnym (art. 56 PPSA), natomiast tego rodzaju sytuacja nie zwalnia
od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym przede wszystkim wpisu od skargi (por. post. NSA z 20.1.2011
III. Ustawowe zwolnienie od kosztów

sądowych o charakterze podmiotowym
A. Zwolnienie podmiotowe obligatoryjne

41 1. Zakres zwolnienia. Zwolnienie podmiotowe – obligatoryjne – od kosztów sądowych dotyczy prokuratora,
RPO oraz RPD (art. 8 i 239 § 1 pkt 2 PPSA w brzmieniu obowiązującym od 9.11.2010 r. nadanym przez art. 8 pkt
9 ustawy z 24.9.2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 197,
poz. 1307), a także kuratora wyznaczonego do danej sprawy przez sąd orzekający (art. 30 i 78–81 PPSA) lub
1009098 9232274310
przez sąd opiekuńczy (art. 31 PPSA) (zob. też post. NSA z 11.9.2012 r., II OZ 725/12, Legalis). W postanowieniu
z 25.6.2020 r. (II GZ 150/20, Legalis) NSA podkreślił zarazem, że nie ma podstaw do przyjmowania, iż zwolnie-
nie określone w art. 239 § 1 pkt 3 PPSA powinno być odnoszone do każdego kuratora strony biorącej udział w
postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zwolnienie to należy bowiem interpretować ściśle, jako odnoszące się
wyłącznie do kuratorów, o których mowa w art. 30, 31 i 78–81 PPSA.
Zwolnienie podmiotowe o charakterze obligatoryjnym od kosztów sądowych nie obejmuje natomiast
RMŚP, który nie został wymieniony w art. 239 § 1 pkt 2 PPSA. Trudno jednoznacznie stwierdzić, czy
jest to celowy zabieg, czy też przeoczenie ze strony ustawodawcy (wydaje się, że to drugie – zob. bo-
wiem projekt ustawy o zmianie ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców, ustawy o pra-
cownikach urzędów państwowych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
UD 49 z wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, opublikowany na stronie interneto-
wej: https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wykaz-prac-
legislacyjny/r8400156,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-Rzeczniku-Malych-i-
W postanowieniu z 17.3.2010 r. (I OZ 187/10, Legalis) NSA przyjął z kolei, przepis art. 239 § 1 pkt 3 PPSA
powinien znaleźć odpowiednie zastosowanie także wobec kuratora spadku wyznaczonego w odrębnym postępo-
waniu przez sąd powszechny. Stanowisko to NSA podtrzymał także w postanowieniu z 18.2.2015 r. (I OZ 112/15,
Legalis), wprost wskazując, że niezasadne byłoby wprowadzanie podziału eliminującego z kręgu osób zwolniony-
ch od obowiązku ponoszenia kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym kuratora spadku tylko dlatego,
że jego ustanowienie następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym. Pogląd odmienny wyraził natomiast
R. Talaga, zdaniem którego przepis art. 239 PPSA wprowadza wyjątki od ogólnych reguł ponoszenia kosztów
sądowych, a tym samym nie może być stosowany rozszerzająco, co wyklucza możliwość ustawowego zwolnienia
kuratora spadku od kosztów sądowych. Ustawodawca bowiem w sposób świadomy dokonał podziału eliminują-
cego kuratora spadku z kręgu osób zwolnionych od obowiązku ponoszenia kosztów w postępowaniu przed sąda-
mi administracyjnymi. Gdyby intencją ustawodawcy było zwolnienie kuratora spadku od kosztów sądowych w
postępowaniu sądowoadministracyjnym, z pewnością znalazłoby to wyraz w odpowiednim sformułowaniu prze-
pisów komentowanej ustawy (R. Talaga, Obowiązek ponoszenia kosztów sądowych przez kuratora, s. 87 i n.; zob.
też odpowiednio post. NSA z 25.6.2020 r., II GZ 150/20, Legalis, także przyjmujące ścisłą wykładnię art. 239 §
1 pkt 3 PPSA).
Z kolei w postanowieniach z 7.8.2018 r. (I OZ 743/18, Legalis; I OZ 744/18, Legalis; I OZ 745/18, Legalis)
NSA przekonująco wyjaśnił, dlaczego Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, której
w ograniczonym zakresie przysługiwały uprawnienia prokuratora w postępowaniu administracyjnym i cywilnym
(d. art. 3 ust. 4 ustawy z 9.3.2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyj-
nych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2267 ze
zm.), co do zasady nie korzysta ze zwolenia od kosztów sądowych przewidzianego dla prokuratora w art. 239 §
1 pkt 2 PPSA. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił bowiem uwagę, że w sprawach ze skarg na decyzje (posta-
nowienia) Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich działa ona nie jako prokurator, ale jako
organ administracji publicznej (art. 3 ust. 3 ustawy z 9.3.2017 r.). Tymczasem ani w art. 239 PPSA, ani w innych
przepisach komentowanej ustawy nie wprowadzono zwolnień od kosztów sądowych dla organów administracji
publicznej, co jest wyrazem respektowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady równości stron, tj.
skarżącego oraz organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość proceduralna są przedmiotem skargi.
Przyjęta regulacja ma także na celu ograniczenie pochopnego uruchamiania przez organy administracji publicznej
środków odwoławczych, co wystąpiłoby, gdyby organy te były uprzywilejowane przy uiszczaniu kosztów sądo-
wych w stosunku do skarżących. Dodatkowo NSA w omawianych postanowieniach trafnie dostrzegł również, że z
mocy d. art. 3 ust. 4 ustawy z 9.3.2017 r. Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przysłu-
giwały uprawnienia prokuratora określone jedynie w Kodeksie postępowania administracyjnego, Kodeksie postę-
powania cywilnego oraz wybranych przepisach ustawy z 28.1.2016 r. – Prawo o prokuraturze, nie zaś w przepisach
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym w art. 239 § 1 pkt 2 PPSA, który w tej sytuacji
– tym bardziej po uchyleniu d. art. 3 ust. 4 ustawy z 9.3.2017 r. Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości
warszawskich – nie może znajdować zastosowania w odniesieniu do tej Komisji.
Omawiane zwolnienie ma charakter całkowity, a zatem podmioty korzystające z obligatoryjnego zwolnienia
od kosztów sądowych w ogóle nie mają obowiązku uiszczania tych kosztów (por. post. WSA w Warszawie z
14.7.2008 r., II SA/Wa 890/08, Legalis).
42 2. Problem Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Zrezygnowano natomiast z ustawowe-
go zwolnienia od kosztów sądowych Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, a w zasadzie –
z uwagi na charakter postępowania przed sądami administracyjnymi – organów administracji państwowej lub sa-
morządowej występujących w tym postępowaniu.
1192322743 1009098
W piśmiennictwie wskazuje się zarazem, że powołane organy mogą jednak, na ogólnych zasadach, korzystać
ze zwolnień przyznawanych w ramach prawa pomocy, jeżeli spełniają ku temu ustawowe przesłanki wynikające
– jak należy przyjąć – z art. 246 § 2 PPSA.
Na tle powyższego poglądu rodzi się jednak wątpliwość wynikająca z tego, że art. 246 § 2 PPSA został ewi-
dentnie dostosowany wyłącznie do kategorii podmiotów skarżących, a jego stosowanie w odniesieniu do organów,
których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem zaskarżenia, może
odbywać się wyłącznie przez uznanie, że podmiotem ubiegającym się o zwolnienie od kosztów sądowych jest
osoba prawna – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, bądź też jednostka organizacyjna niepo-
siadająca osobowości prawnej, co jednak w żaden sposób nie przystaje do podmiotowych założeń i struktury po-
stępowania sądowoadministracyjnego, w którym jako strona występuje organ administracji publicznej.
Ponadto nie sposób racjonalnie przyjmować, że jakikolwiek organ będzie w stanie skutecznie wykazać, że
Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego bądź też inna jednostka organizacyjna nieposiadająca oso-
bowości prawnej wchodząca w skład aparatu administracyjnego nie ma żadnych środków na poniesienie kosztów
postępowania.
W takich sytuacjach w grę może więc wchodzić w zasadzie wyłącznie częściowe zwolnienie tego typu pod-
miotów od kosztów sądowych. Trudno zatem w pełni zgodzić się z wyrażanymi w literaturze zapatrywaniami,
że w zakresie możliwości ubiegania się o przyznanie prawa pomocy organy administracji publicznej korzystają w
rzeczywistości z takich samych praw jak skarżący (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 681 i cyt. tam literatura).
43 3. Organizacje pożytku publicznego i inne organizacje pozarządowe. W art. 239 § 2 PPSA (dodanym przez
ZmPPSA2015) ustawodawca przewidział podmiotowe – obligatoryjne – zwolnienie od kosztów sądowych:
1) dla organizacji pożytku publicznego, działających na podstawie przepisów o działalności po-
żytku publicznego i wolontariacie – w ich sprawach własnych (por. post. NSA z 20.10.2016 r., II
OZ 1118/16, Legalis), jednakże z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organiza-
cje działalności gospodarczej. Pojęcie "własnej sprawy" w rozumieniu art. 239 § 2 PPSA należy
odnosić nie do wykonywanej przez organizację pożytku publicznego działalności statutowej, lecz
do pojęcia sprawy administracyjnej, w której skarga została wniesiona, ale w ramach indywidual-
nego interesu prawnego takiej organizacji. Sformułowanie "sprawa własna" dotyczy postępo-
wania, w którym w drodze indywidualnego aktu administracyjnego skierowanego do organizacji
pożytku publicznego (organizacji pozarządowej) organ władzy publicznej przyznaje lub nakłada
określone prawa lub obowiązki wynikające z norm materialnoprawnych (wyr. WSA w Warszawie
z 19.5.2017 r., II SA/Wa 2230/16, Legalis oraz wyr. NSA z 30.11.2018 r., I OSK 159/17, Legalis);
2) dla organizacji pozarządowych, tj. osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposia-
dających osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym funda-
cji i stowarzyszeń, niebędących jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy
o finansach publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku – w sprawach własnych
dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności po-
żytku publicznego i wolontariacie;
3) dla osób prawnych i jednostek organizacyjnych działających na podstawie przepisów o sto-
sunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do in-
nych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania,
jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego – w sprawach
własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o dzia-
łalności pożytku publicznego i wolontariacie;
4) dla stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego – w sprawach własnych dotyczący-
ch realizacji zleconego zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku pu-
blicznego i wolontariacie;
5) dla spółdzielni socjalnych – w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania
publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i wolontariacie;
6) dla spółek akcyjnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz klubów sportowych
będących spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z 25.6.2010 r. o sporcie (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1133), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość docho-
du na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udzia-
łowców, akcjonariuszy i pracowników – w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego
zadania publicznego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
44 4. Dotychczasowe orzecznictwo. Dodanie art. 239 § 2 PPSA zdezaktualizowało wcześniejsze orzecznictwo,
w którym – na gruncie poprzedniego stanu prawnego – utrwalił się w odniesieniu do organizacji pożytku publicz-
nego pogląd, że na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego nie korzystały one z ustawowego zwolnienia
od kosztów sądowych, lecz jedynie mogły ubiegać się, na ogólnych zasadach, o przyznanie im prawa pomocy w
1009098 9232274312
zakresie obejmującym takie zwolnienie (por. m.in. post. NSA z 1.3.2005 r., OZ 1646/04, Legalis; post. NSA z
15.4.2005 r., II OZ 228/05, Legalis; post. NSA z 11.12.2007 r., II OZ 1271/07, Legalis; post. NSA z 17.6.2008 r.,
II OZ 599/08, Legalis; post. NSA z 23.2.2012 r., II FZ 102/12, Legalis; post. NSA z 3.10.2014 r., II OZ 1036/14,
Legalis).
45 5. Problemy intertemporalne. Przepis art. 239 § 2 PPSA został dodany przez ZmPPSA2015. Jednocześnie
z art. 2 powołanej ustawy nowelizującej wynika, że art. 239 § 2 PPSA stosuje się również do pozostających w
toku postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, co rodzi zagadnienie intertemporalne dotyczące
tego, czy zwolnienie przewidziane w art. 239 § 2 PPSA rozciąga się również na koszty sądowe uiszczone już
wcześniej w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 i prowadzonych nadal po tej
dacie. Z ogólnej konstrukcji komentowanego przepisu, w zestawieniu z art. 2 ZmPPSA2015, zdaje się wynikać,
że tak właśnie powinno być, skoro ustawowe podmiotowe zwolnienie od kosztów sądowych ma charakter obli-
gatoryjny i całkowity (tj. obejmuje całe postępowanie od momentu jego wszczęcia aż do chwili prawomocnego
zakończenia takiego postępowania). Z drugiej strony taka interpretacja prowadzi do wniosku o tzw. niewłaściwej
retroaktywności art. 239 § 2 PPSA. Biorąc jednak pod uwagę intencje ustawodawcy, jak też względy systemowe
i aksjologiczne (podkreślane w orzecznictwie TK dotyczącym problematyki intertemporalnej), przemawiające w
tym wypadku na korzyść organizacji pożytku publicznego i innych organizacji pozarządowych, wypada uznać, że
art. 239 § 2 PPSA obejmuje swoim zakresem również koszty sądowe uiszczone już wcześniej w toku postę-
powań wszczętych przed wejściem w życie ZmPPSA2015 i kontynuowanych po tej dacie.
Zwrot tych kosztów – jako różnicy pomiędzy kosztami pobranymi a kosztami należnymi – powinien nastąpić
w trybie art. 225 PPSA (por. komentarz do tego przepisu). Co zarazem oczywiste, od podmiotów wskazanych w
art. 239 § 2 PPSA nie powinny być już pobierane żadne dalsze (nowe) koszty sądowe.
Rozwiązanie intertemporalne przyjęte w zakresie wejścia w życie art. 239 § 2 PPSA rodzi ponadto – niedo-
strzeżony niestety w przepisach ZmPPSA2015 – problem odnoszący się do pozostających w toku postępowań, w
których już wcześniej (przed wejściem w życie ZmPPSA2015) przyznano organizacjom pożytku publicznego
(innym organizacjom pozarządowym) prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych. W no-
wym stanie prawnym wydane uprzednio postanowienia dotyczące przyznania prawa pomocy w tym zakresie stały
się bowiem bezprzedmiotowe, skoro wskazane organizacje uzyskały ustawowe zwolnienie od kosztów sądowy-
ch i to ze skutkiem natychmiastowym, tj. od daty wejścia w życie ZmPPSA2015. Brak w przepisach nowelizują-
cych przepisu przejściowego regulującego tę sytuację każe sięgnąć do art. 249 PPSA oraz przyjąć, że pod pojęciem
"okoliczności, na podstawie których przyznano prawo pomocy" mieszczą się zarówno okoliczności faktyczne, jak
i prawne, a więc stan faktyczny i prawny. Jeśli zatem ten drugi, za sprawą wejścia w życie ZmPPSA2015 i dodania
art. 239 § 2 PPSA, uległ zmianie, ergo uległy zmianie (przestały istnieć) okoliczności prawne, na podstawie
których przyznano prawo pomocy (obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych), to obecnie powinno dojść do
cofnięcia tego prawa – odpowiednio w całości lub w części – w zakresie, w jakim obejmuje ono zwolnienie od
kosztów sądowych.
B. Zwolnienie podmiotowe fakultatywne

46 1. Zakres zwolnienia. Zwolnienie podmiotowe – fakultatywne – od kosztów sądowych dotyczy zwolnienia
organizacji społecznych od obowiązku uiszczania wpisu w ich własnych sprawach prowadzonych w związku z
działalnością oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz dotyczących pomocy i opieki społecznej (art. 240 PPSA).
Zwolnienie to nie może zatem dotyczyć sytuacji, w których organizacja społeczna występuje w postępowaniu
toczącym się w cudzej sprawie (por. art. 9, 25 § 4, art. 33 § 2, art. 50 § 1, art. 173 § 2 PPSA) (szerzej na ten temat
por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 682–684; zob. też post. NSA z 3.10.2014 r., II OZ 1036/14, Legalis oraz post. NSA z 20.10.2016 r., II
47 2. Brak rozporządzenia Rady Ministrów (fakultatywne upoważnienie do jego wydania). Zwolnienie or-
ganizacji społecznych od obowiązku uiszczania wpisu przewidziane w art. 240 PPSA może wynikać wyłącznie z
rozporządzenia Rady Ministrów. Takie rozporządzenie do chwili obecnej nie zostało wydane.
C. Inne sprawy nieobjęte ustawowym zwolnieniem

od kosztów sądowych o charakterze podmiotowym
48 1. Zagadnienia proceduralne. Zażalenie na postanowienie WSA o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędzie-
go nie jest objęte podmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych (post. NSA z 24.1.2012
1392322743 1009098
r., I OZ 41/12, Legalis). To samo dotyczy postanowienia WSA oddalającego wniosek o wyłączenie referendarza
(post. NSA z 13.9.2012 r., I OZ 675/12, Legalis) oraz postanowienia WSA o odrzuceniu zażalenia z powodu
uchybienia terminu do jego wniesienia (por. post. NSA z 1.7.2008 r., II OZ 693/08, Legalis). Podobnie wypowie-
dział się NSA w postanowieniu z 18.6.2008 r. (I OZ 442/08, Legalis) dotyczącym zażalenia na postanowienie WSA
o odrzuceniu zażalenia na postanowienie tego sądu wydane w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej.
49 2. Kolizja postępowania sądowoadministracyjnego z nadzwyczajnymi trybami postępowania admini-
stracyjnego. Okoliczność, że toczy się postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności, zmia-
ny bądź uchylenia orzeczenia, względnie wznowienia postępowania zakończonego takim orzeczeniem, może co
najwyżej spowodować zawieszenie postępowania sądowego, jeżeli skarga wniesiona została po wszczęciu wyżej
wymienionego postępowania w trybie nadzwyczajnym (art. 56 PPSA), natomiast tego rodzaju sytuacja nie zwalnia
od obowiązku uiszczania opłat sądowych, w tym przede wszystkim wpisu od skargi (por. post. NSA z 20.1.2011
50 3. Lasy Państwowe. Lasy Państwowe nie korzystają ze zwolnienia od obowiązku pokrycia kosztów postępo-
wania sądowoadministracyjnego (por. post. NSA z 29.1.2010 r., I OSK 49/10, Legalis).
51 4. Fundacje. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 21.8.2013 r. (II FZ 643/13, Legalis), żaden przepis Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zwolnienia fundacji z obowiązku ponoszenia
kosztów sądowych. Nie jest także takim szczególnym przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 15.2.1992 r. o podatku
dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1406 ze zm.), zgodnie z którym wolne od podatku są
dochody podatników, z zastrzeżeniem ust. 1c, których celem statutowym jest działalność naukowa, naukowo-tech-
niczna, oświatowa i inne – w części przeznaczonej na te cele.
52 5. Dostęp do informacji i decyzji dotyczących środowiska. W postanowieniu z 9.11.2011 r. (II OZ 1073/11,
Legalis) NSA przyjął, że Konwencja sporządzona w Aarhus z 25.6.1998 r. o dostępie do informacji, udziale społe-
czeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U.
z 2003 r. Nr 78, poz. 706 ze zm.) nie przewiduje zwolnienia organizacji pożytku publicznego, działających w za-
kresie objętym Konwencją, z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Trzeba jednak zauważyć, że w obecnym
stanie prawnym zwolnienie takie może mieć swoje źródło w art. 239 § 2 PPSA.
IV. Zwolnienie od kosztów

sądowych w ramach prawa pomocy
53 1. Postanowienie sądu o przyznaniu prawa pomocy. Oprócz zwolnienia od kosztów sądowych o charakterze
ustawowym możemy mieć również do czynienia z sytuacją, w której zwolnienie takie wynika z postanowienia
sądu przyznającego stronie prawo pomocy. Nawiasową definicję tego pojęcia daje art. 239 § 1 pkt 4 PPSA,
natomiast szczegółowe zasady i tryb przyznawania prawa pomocy określają przepisy art. 243 i n. PPSA (por.
komentarze do tych przepisów).
54 2. Zakres prawa pomocy a zwolnienie od kosztów sądowych. Warto przy tym zauważyć, że ze względu na
treść art. 245 § 3 PPSA przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym może obejmować tylko ustanowienie
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, co oznacza, że w takiej sytuacji
strona – pomimo przyznania jej prawa pomocy – nie korzysta ze zwolnienia od kosztów sądowych, o czym
należy pamiętać, dokonując wykładni art. 239 § 1 pkt 4 PPSA.
V. Zwolnienie od kosztów sądowych wynikające

z przepisów odrębnych lub szczególnych
55 1. Przepisy (ustawy) odrębne i szczególne. Zwolnienie od kosztów sądowych w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi może również wynikać z przepisów odrębnych lub szczególnych. Jak wyjaśnił bowiem NSA
w postanowieniu z 14.4.2005 r. (FSK 1688/04, Legalis), katalog zwolnień od obowiązku uiszczania kosztów
sądowych wynikający z art. 239 PPSA nie ma charakteru zamkniętego (wyczerpującego).
Powyższa teza została rozwinięta w postanowieniu NSA z 11.8.2011 r. (II OZ 653/11, Legalis), w którym
przyjęto, że niezależnie od zwolnień zawartych w art. 239 PPSA również przepisy ustaw szczególnych mogą
w odniesieniu do określonych podmiotów lub kategorii spraw przewidywać zwolnienia od obowiązku uiszczania
1009098 9232274314
kosztów sądowych. Jednakże te inne przepisy muszą wprost zawierać zwolnienie od obowiązku uiszczania kosz-
tów sądowych w ogóle lub w części w postaci opłat sądowych, co oznacza, że przepisy te mają mieć charakter
przepisów szczególnych w stosunku do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
56 2. Samorząd terytorialny. Zgodnie z art. 100 SamGminU postępowanie przed sądami administracyjnymi
w sprawach z zakresu nadzoru nad działalnością gminną jest wolne od opłat sądowych. W świetle art. 212 §
1 PPSA oznacza to, że w postępowaniach takich nie pobiera się wpisu oraz opłaty kancelaryjnej. Analogiczne
zwolnienie przewidują art. 86 SamPowiatU oraz art. 87 SamWojU (por. też post. NSA z 14.4.2005 r., FSK 1689/04,
Legalis; post. NSA z 21.9.2005 r., II OZ 827/05, Legalis; post. NSA z 14.12.2004 r., OZ 770/04, OwSS 2005, Nr
3, poz. 71 oraz post. NSA z 8.1.2015 r., II OZ 1375/14, Legalis).
Dodatkowo należy zauważyć, że w świetle art. 6 w zw. z art. 384 i 493 KodeksWyb wolne od kosztów sądo-
wych (a więc zarówno od opłat sądowych, jak i od wydatków – por. art. 241 PPSA) jest również postępowanie
sądowoadministracyjne w sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezy-
denta miasta; por. też post. NSA z 29.9.2015 r., II OZ 868/15, Legalis).
57 3. ZUS. W postanowieniu z 23.7.2009 r. (II FSK 1114/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że na podstawie przepisu
art. 114 ust. 4 SysUbSpołU ZUS jest zwolniony od opłat sądowych, w tym również opłat od wniesienia skargi
na postanowienie dyrektora izby skarbowej w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jednakże, jak
przyjęto w postanowieniu NSA z 18.8.2004 r. (FZ 247/04, niepubl.), zwolnienie to nie obejmuje skarg na decyzje w
przedmiocie określenia wysokości zaległości z tytułu należnych opłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób
Niepełnosprawnych.
58 4. Państwa obce oraz przedstawiciele dyplomatyczni i konsularni. Na podstawie art. 23 ust. 1 oraz art. 34 lit.
f Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 18.4.1961 r. (Dz.U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232) przed-
stawiciel dyplomatyczny jest zwolniony od kosztów sądowych, z wyjątkiem kosztów ponoszonych w postępo-
waniach dotyczących mienia nieruchomego, przy czym szef misji oraz państwo wysyłające korzystają ze zwol-
nienia od kosztów w sprawach dotyczących pomieszczeń misji.
Na temat zakresu pojęć "przedstawiciel dyplomatyczny", "szef misji" oraz "pomieszczenia misji" por. definicje
legalne zawarte w art. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych; por. też analogiczne rozwiązania
przyjęte w art. 32 ust. 1 oraz w art. 49 ust. 1 lit. f w zw. z art. 1 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych
z 24.4.1963 r. (Dz.U. z 1982 r. Nr 13, poz. 98).
59 5. Usuwanie skutków powodzi. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych (w rozumieniu art. 211–
213 PPSA) zostało również przewidziane w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postę-
powania administracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 80,
poz. 494 ze zm.).
60 6. Zakaz propagowania ustroju totalitarnego. Wolne od opłat sądowych są także pisma oraz postępowania
sądowe (co dotyczy też postępowania sądowoadministracyjnego) w sprawach dotyczących uwzględnienia w re-
jestrach, ewidencjach i dokumentach urzędowych zmiany nazwy dokonanej na podstawie ustawy z 1.4.2016
r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,
jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz.U.
z 2018 r. poz. 1103).
61 7. Rehabilitacja zawodowa. Zgodnie z postanowieniem NSA z 26.4.2004 r. (FZ 4/04, ONSA 2004, Nr 1, poz.
29) zwolnienie od opłat, przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 RehZawU, nie obejmuje zwolnienia od opłat sądowych.
62 8. Syndyk masy upadłości. Przepis art. 132 ust. 2 PrUpad nie stanowi podstawy do zwolnienia syndyka od opłat
sądowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż przepis ten w ogóle nie dotyczy postępowania
sądowoadministracyjnego (por. post. NSA z 10.3.2008 r., I FZ 522/07, Legalis; post. NSA z 11.6.2008 r., I FZ
203/08, Legalis; stanowisko to zachowuje aktualność również po zmianach Prawa upadłościowego).
1592322743 1009098
Art. 241 Zwolnienie od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w przepisie prawa lub w postanowieniu
sądu administracyjnego bez określenia zakresu tego zwolnienia – oznacza całkowite zwolnienie z obowiązku
wnoszenia zarówno opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków.
1 1. Reguła interpretacyjna. Przepis art. 241 PPSA wprowadza regułę interpretacyjną, zgodnie z którą zwolnie-
nie od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w przepisie prawa zawartym zarówno w komentowanej ustawie
(art. 239 PPSA), jak i w ustawie odrębnej (por. art. 6 KodeksWyb oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 17.7.1997 r. o
szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi
z lipca 1997 r., Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.), lub w postanowieniu sądu administracyjnego (art. 254 § 1 i art.
258 § 2 pkt 7 PPSA), bez określenia zakresu tego zwolnienia, oznacza całkowite zwolnienie zarówno z obowiązku
wnoszenia opłat sądowych, jak i ponoszenia wydatków (zob. też post. NSA z 2.9.2010 r., I OZ 651/10, Legalis).
Wniosek taki można jednak wyprowadzić również z treści art. 211 PPSA, który wprost określa, że koszty sądowe
obejmują opłaty sądowe oraz zwrot wydatków.
2 2. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warto odnotować, że spośród regu-
lacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedynie art. 239 stanowi ogólnie o zwolnieniu od
kosztów sądowych, natomiast pozostałe przepisy: art. 220 § 4, art. 227 § 2, art. 234 § 3, art. 240 zd. 1, art. 243 §
1 zd. 2 oraz art. 261 PPSA, przewidują zwolnienie wyłącznie od opłat sądowych lub od poszczególnych ich
rodzajów (wpisu – art. 220 § 4 i art. 240 zd. 1 PPSA, lub opłaty kancelaryjnej – art. 234 § 3 PPSA).
3 3. Przepisy odrębne i szczególne. Jeżeli chodzi o zwolnienia wynikające z ustaw odrębnych, to większość
z nich wprowadza wyłącznie zwolnienie od opłat sądowych – por. art. 100 SamGminU, art. 86 SamPowiatU,
art. 87 SamWojU (zob. też post. NSA z 17.1.2012 r., II FZ 747/11, Legalis), art. 114 ust. 4 SysUbSpołU oraz
art. 5 ust. 1 ustawy z 1.4.2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy
jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej
oraz pomniki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1103).
W zasadzie jedynie art. 6 KodeksWyb, art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach postępowania admini-
stracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. oraz przepisy Konwencji wiedeń-
skiej o stosunkach dyplomatycznych i Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych przewidują zwolnienie
od kosztów sądowych, a zatem to w tych przypadkach znajduje zastosowanie reguła interpretacyjna wynikająca
z art. 241 PPSA (w tych kwestiach por. też post. NSA z 26.4.2004 r., FZ 4/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 29).
Warto także odnotować postanowienie NSA z 12.3.2009 r. (II OZ 221/09, Legalis), w którym zwrócono uwagę,
że art. 241 PPSA dopuszcza możliwość zwolnienia od obowiązku uiszczania kosztów sądowych przez inne przepi-
sy prawa, jednak przepisy te muszą mieć charakter przepisów szczególnych w stosunku do Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi i muszą wskazywać wprost, że odnoszą się do opłat składających się na koszty
sądowe w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takim przepisem szczególnym nie jest art. 96 ust. 1 pkt
12 KSCU.
Również d. art. 3 ust. 4 ustawy z 9.3.2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji
reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2018
r. poz. 2267 ze zm.) nie stanowił przepisu szczególnego (ani odrębnego) w rozumieniu art. 241 PPSA (zob. posta-
nowienia NSA z 7.8.2018 r.: I OZ 743/18, Legalis; I OZ 744/18, Legalis oraz I OZ 745/18, Legalis).
4 4. Postanowienie sądu o przyznaniu prawa pomocy. Jeżeli zwolnienie od kosztów sądowych wynika z po-
stanowienia sądu przyznającego stronie prawo pomocy w tym zakresie, a w treści tego postanowienia nie określono
zakresu zwolnienia od kosztów sądowych, w szczególności ograniczając się do stwierdzenia, że zwalnia się stronę
od obowiązku ponoszenia tych kosztów, to stosownie do art. 241 PPSA strona jest wówczas całkowicie zwolniona
od kosztów sądowych, a zatem ani nie uiszcza opłat sądowych, ani nie ponosi wydatków (zob. też post. NSA z
27.6.2014 r., I OZ 495/14, Legalis).
5 5. Zakres temporalny zwolnienia. W postanowieniu WSA we Wrocławiu z 27.6.2005 r. (I SA/Wr 2578/02,
Legalis) wyjaśniono, że w przypadku uwzględnienia wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych zwolnienie to
działa od chwili jego zgłoszenia w danej sprawie, w której je przyznano, i obejmuje swoim zakresem wszelkie
przyszłe i potencjalne koszty sądowe, w tym również te opłaty sądowe, które mogą być następstwem (wynikiem)
zmian w obowiązującym ustawodawstwie (por. także komentarz do art. 243, Nb 31).
1009098 923228582
Art. 242 Wydatki za stronę zwolnioną od kosztów sądowych wykładane są z części budżetu sądu admini-
stracyjnego, w zakresie tego zwolnienia.
1 1. Wyjątkowy charakter regulacji. Przepis art. 242 PPSA stanowi wyjątek od ogólnej reguły wyrażonej w
art. 214 § 1 PPSA, zgodnie z którą do uiszczenia kosztów sądowych zobowiązany jest ten, kto wnosi do sądu
pismo powodujące wydatki. Jeżeli więc pismo takie składa strona zwolniona od kosztów sądowych bądź też sąd z
urzędu zarządza wykonanie czynności połączonej z wydatkami, do których poniesienia byłaby zobowiązana strona
zwolniona od kosztów sądowych, wówczas nie znajdują zastosowania przepisy art. 237–238 PPSA, natomiast
wydatki za stronę ponosi czasowo budżet państwa (por. też post. NSA z 21.7.2016 r., II FSK 1820/14, Legalis).
W takiej sytuacji o rozliczeniu wydatków sąd rozstrzyga w orzeczeniu kończącym postępowanie.
2 2. Źródło finansowania wydatków obciążających stronę zwolnioną od kosztów sądowych. Komentowany
przepis wskazuje wyraźnie, że wydatki za stronę zwolnioną od kosztów sądowych wykładane są z części budżetu
tego sądu administracyjnego, przed którym toczy się postępowanie z udziałem strony zwolnionej od kosztów
sądowych.
1009098 923228582
Art. 243
§ 1. Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczęciem postępowania lub
w toku postępowania. Wniosek ten wolny jest od opłat sądowych.
§ 2. (uchylony)
Spis treści
I. Ogólne uwarunkowania prawne dotyczące przyznania prawa pomocy............................. 2
II. Podmioty uprawnione (legitymowane) do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomo-
cy...................................................................................................................................... 3
III. Moment złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy................................................. 4
A. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy przed wszczęciem postępowania w
sprawie....................................................................................................................... 4
B. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w toku postępowania w sprawie...... 5
C. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy po prawomocnym zakończeniu po-
stępowania w sprawie................................................................................................ 6
IV. Ponowny (kolejny) wniosek o przyznanie prawa pomocy.............................................. 8
V. Skutki złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy..................................................... 9
VI. Pozostałe zagadnienia proceduralne dotyczące złożenia wniosku o przyznanie prawa
pomocy............................................................................................................................. 10
VII. Uchylenie art. 243 § 2 PPSA......................................................................................... 11
I. Ogólne uwarunkowania prawne

dotyczące przyznania prawa pomocy
1 1. Definicja, zakres i przesłanki prawa pomocy. Nawiasowa definicja prawa pomocy została zawarta w art.
239 § 1 pkt 4 PPSA, natomiast zakres, w jakim prawo to może być przyznane stronie, oraz przesłanki udzielenia
tego prawa określają art. 245–247 PPSA (por. komentarze do tych przepisów). Szerzej na temat historycznych
aspektów kształtowania się prawa pomocy oraz uwarunkowań funkcjonowania tej instytucji wynikających z Kon-
stytucji RP i z prawa międzynarodowego (europejskiego) por. H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o po-
stępowaniu, 2008, s. 744–746] oraz M. Niezgódka-Medek (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 686–687; por. też post. NSA z 4.8.2011 r., II OZ 647/11, Legalis).
2 2. Wyjątkowy charakter prawa pomocy. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z
którym udzielenie prawa pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest formą dofinansowania z
budżetu państwa i powinno sprowadzać się do przypadków, w których zdobycie przez stronę środków na sfinan-
sowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście niemożliwe (por. post. NSA z 15.3.2011 r., II GZ
83/11, Legalis; post. NSA z 28.10.2011 r., II OZ 1040/11, Legalis; post. NSA z 3.11.2011 r., II OZ 1051/11, Legalis;
post. WSA w Krakowie z 13.9.2011 r., II SA/Kr 1069/11, Legalis; zob. też post. NSA z 22.3.2012 r., II FZ 194/12,
Legalis oraz post. NSA z 16.1.2015 r., II OZ 1152/14, Legalis).
Ponadto opłaty sądowe, do których zalicza się wpis, stanowią rodzaj danin publicznych. Zwolnienie od pono-
szenia tego rodzaju danin stanowi odstępstwo od konstytucyjnego obowiązku ich powszechnego i równego pono-
szenia wynikającego z art. 84 Konstytucji RP. Dlatego też mogą być stosowane w sytuacjach wyjątkowych, gdy
istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru konkretnej osoby na współobywateli (por. np. post. NSA z
15.2.2006 r., II OZ 96/06, Legalis; post. NSA z 31.7.2008 r., II FZ 297/08, Legalis; post. NSA z 15.5.2008 r., I GZ
136/08, Legalis oraz post. NSA z 16.9.2014 r., I OZ 724/14, Legalis).
Instytucja prawa pomocy powinna być traktowana jako wyjątek od ogólnej zasady ustanowionej w art.
199 PPSA (por. post. NSA z 29.5.2008 r., I FZ 202/08, Legalis; post. NSA z 15.4.2008 r., II FZ 106/08, Legalis;
post. NSA z 1.7.2011 r., II OZ 548/11, Legalis; post. NSA z 28.10.2011 r., II OZ 1040/11, Legalis; zob. również
post. NSA z 3.4.2012 r., II FZ 247/12, Legalis; post. NSA z 16.1.2014 r., II FZ 1569/13, Legalis; post. NSA z
8.1.2015 r., II OZ 1361/14, Legalis, a także komentarz do art. 199).
Jednakże, jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 2.12.2010 r. (I FSK 933/10, Legalis), w sytuacji gdy strona
działająca bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego daje jednoznacznie
– choćby nieprawidłowo – wyraz temu, że chciałaby skorzystać z prawa pomocy, to w świetle art. 6 PPSA sąd
powinien pouczyć stronę o prawidłowym trybie dokonywania czynności procesowych zmierzających do skorzy-
stania z tego uprawnienia.
1009098 923228582
Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 30.10.2019 r. (III SA/Kr 600/19, Legalis) zwrócono uwagę, że w wy-
jątkowych przypadkach możliwe jest przyznanie w trybie art. 41 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 1876) – a więc w formie zasiłku stanowiącego ekonomicznie substytut prawa pomocy
– środków na sfinansowanie profesjonalnego pełnomocnika, którego zadaniem będzie sporządzenie i wniesienie
skargi kasacyjnej od wyroku WSA.
3 3. Bezwzględna zasada skargowości (urzędowe formularze). Prawo pomocy może być przyznane wyłącznie
na wniosek strony, nigdy natomiast z urzędu. Wniosek powinien być złożony na urzędowym formularzu, które-
go wzór określa załącznik do rozporządzenia wydanego na podstawie art. 256 PPSA (por. uwagi do tego przepisu,
a także komentarz do art. 252 oraz 255 i 257; por. też post. NSA z 16.6.2011 r., II FZ 130/11, Legalis; post. NSA
z 31.8.2011 r., I FZ 213/11, Legalis; post. NSA z 7.3.2012 r., I FZ 29/12, Legalis; post. NSA z 19.11.2014 r., I GZ
Wniosek o przyznanie prawa pomocy jest wolny od opłat sądowych, a jego rozpoznanie następuje przez refe-
rendarza sądowego lub – w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 258 § 4 PPSA) – przez WSA (w skła-
dzie jednego sędziego). Na temat trybu rozpatrywania tego wniosku por. komentarz do art. 254 oraz komentarze
do art. 255 i 257–261.
Jak wprost wyjaśnił NSA w postanowieniu z 3.9.2013 r. (I FZ 375/13, Legalis), w świetle art. 243 § 1 zd. 1 PPSA
postępowanie w przedmiocie prawa pomocy jest postępowaniem wnioskowym, podejmowanym na wniosek oso-
by, w której interesie jest wypełnienie przesłanek przyznania prawa ubogich. Oznacza to, że wyłączona jest na
gruncie omawianej instytucji zasada oficjalności, czyli działania sądu z urzędu (zob. też post. NSA z 4.4.2013
r., I FPP 6/13, Legalis).
4 4. Ciężar wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy. Samo oświadczenie strony
co do tego, że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej – zawarte w złożonym zażaleniu – nie jest wystarczające
do potraktowania tego zażalenia jako wniosku o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 15.6.2007 r., I OZ
427/07, Legalis; post. NSA z 14.10.2014 r., I GZ 424/14, Legalis). Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesła-
nek warunkujących zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika obciąża stronę, która powinna
wykazać i wyczerpująco uzasadnić okoliczności stanowiące podstawę jej żądania (por. post. NSA z 30.1.2012 r., II
FZ 10/12, Legalis; post. NSA z 5.10.2011 r., II FZ 541/11, Legalis; post. NSA z 30.1.2012 r., II FZ 803/11, Legalis;
post. NSA z 19.4.2012 r., I OZ 256/12, Legalis; post. NSA z 30.1.2014 r., II FZ 1477/13, Legalis; post. NSA z
16.9.2014 r., I FZ 281/14, Legalis, a także post. NSA z 19.11.2014 r., I GZ 513/14, Legalis).
5 5. Brak związania referendarza (sądu) wnioskiem (żądaniem wniosku) o przyznanie prawa pomocy.
Określony przez stronę zakres wniosku o przyznanie prawa pomocy nie jest dla referendarza (sądu) wiążący,
przy czym referendarz (sąd) – kierując się wyłącznie przesłankami wynikającymi z art. 246 PPSA – nie może
wyjść poza ramy wyznaczone treścią rubryki Nr 4 urzędowego formularza.
Odmienny pogląd, ze względu na charakter (cel, funkcję) oraz uwarunkowania formalne wniosku o przyzna-
nie prawa pomocy, a także z uwagi na ograniczone wymagania co do treści głównego pisma, jakim jest skarga
(art. 57 § 1 PPSA; odpowiednio sprzeciw od decyzji – art. 64b § 1 PPSA), oraz brak związania sądu jej granicami
(art. 134 § 1 PPSA; odpowiednio w zw. z art. 64b § 1 PPSA), nie wydaje się możliwy do zaakceptowania, tym bar-
dziej, że brak jest (w komentowanej ustawie) przepisu, który przewidywałby, iż rozpoznanie wniosku o przyznanie
prawa pomocy następuje "w granicach" tego wniosku (por. odpowiednio art. 738 KPC i post. SA we Wrocławiu
z 19.4.2012 r., I ACz 685/12, Legalis oraz post. SA w Krakowie z 24.1.2013 r., I ACz 2179/12, Legalis).
W przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy referendarz (sąd) powinien jednak, w miarę
możliwości, dążyć do uczynienia zadość konkretnym wskazaniom strony, przede wszystkim wynikającym z art.
244 § 3 PPSA (szerzej w tych kwestiach por. komentarz do art. 245, Nb 1 oraz komentarz do art. 252, Nb 7; por.
też post. NSA z 11.3.2005 r., I OZ 38/05, niepubl.; post. WSA w Warszawie z 11.4.2008 r., III SA/Wa 621/05,
Legalis, a także post. WSA w Warszawie z 22.2.2008 r., III SA/Wa 110/08, Legalis).
II. Podmioty uprawnione (legitymowane) do

złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy
6 1. Strony i uczestnicy postępowania. Do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy uprawniona
jest każda ze stron postępowania sądowoadministracyjnego (zob. też post. NSA z 25.4.2012 r., II OZ 328/12,
Legalis oraz post. NSA z 29.1.2015 r., I OZ 46/15, Legalis), czyli:
1) skarżący (art. 50 w zw. z art. 32 PPSA);
2) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przed-
miotem skargi [art. 32 PPSA; w stanie prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy tutaj zwró-
cić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym czynności w postępowaniu sądowoadministra-
392322858 1009098
cyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagranicznych (zob. też art. 13 § 2a i
art. 54 § 2 PPSA); minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym (procesowym)
konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administracyjnym, także
w rozumieniu komentowanego art. 243 PPSA];
3) uczestnik postępowania (art. 33 w zw. z art. 12 PPSA; w tym miejscu wypada zaznaczyć,
że osoba, o której mowa w nowym art. 33 § 1a PPSA, może złożyć wniosek o przyznanie pra-
wa pomocy najwcześniej wraz ze złożeniem wniosku o przystąpienie do postępowania; przepisu
art. 33 PPSA nie stosuje się natomiast w postępowaniach wywołanych sprzeciwem od decyzji –
art. 64b § 3 PPSA – wobec czego w tej kategorii spraw uczestnik z zasady nie będzie wnioskował
o przyznanie prawa pomocy).
Jak przy tym wyjaśniono już w komentarzu do art. 239–240, Nb 41, w praktyce – ze względu na treść przesła-
nek zawartych w art. 246 PPSA – organ może ubiegać się o przyznanie prawa pomocy co najwyżej w zakresie
częściowym.
W postanowieniu z 10.5.2017 r. (II SA/Op 129/17, Legalis) WSA w Opolu przyjął, że prawo pomocy nie
przysługuje kuratorowi strony skarżącej. Poglądu tego nie powinno jednak rozciągać się automatycznie na ku-
ratora spadku, który działa w postępowaniu w imieniu własnym (jednak na rzecz poszukiwanych spadkobierców;
zob. np. wyr. SN z 10.12.2009 r., III CSK 82/09, MoP 2010, Nr 23 oraz uchw. SN z 1.2.2011 r., III CZP 78/10,
OSNC 2011, Nr 6, poz. 61, z glosą M. Margońskiego, PPC 2012, Nr 1).
7 2. Wnioskodawca jako jedyna (wyłączna) strona postępowania o przyznanie prawa pomocy. Stroną po-
stępowania w sprawie o przyznanie prawa pomocy jest tylko ta strona, która wystąpiła z wnioskiem o przyzna-
nie tego prawa (por. m.in. post. NSA z 5.4.2007 r., II OZ 288/07, niepubl.; post. NSA z 7.3.2008 r., I OZ 140/08,
Legalis; post. NSA z 1.7.2008 r., II OZ 688/08, Legalis; post. NSA z 16.7.2008 r., II OZ 759/08, Legalis). Pogląd
ten ma obecnie wyraźne oparcie w dodanym 10.4.2010 r. przepisie art. 252 § 3 PPSA, który w tym też kierunku
został znowelizowany przez ZmPPSA2015 (w tych kwestiach por. też komentarz do art. 252, Nb 27 oraz komen-
tarz do art. 259, Nb 4–7).
8 3. Obowiązek uiszczenia kosztów sądowych (wpisu) przez małżonków a wniosek o przyznanie prawa po-
mocy (zasada indywidualnego rozpoznania wniosku). Okoliczność, że wpis sądowy ciąży na obojgu małżon-
kach, nie oznacza, że oboje muszą składać wniosek o przyznanie prawa pomocy. Przy prawie pomocy obowiązu-
je bowiem zasada indywidualnego rozpoznania wniosku i nie ma współuczestnictwa koniecznego małżonków
(por. post. NSA z 24.6.2009 r., II FZ 192/09, Legalis; por. też post. WSA w Gdańsku z 30.6.2008 r., I SA/Gd
138/08, Legalis).
9 4. Wielość skarżących a zasada indywidualnego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy. W
przypadku występowania po stronie skarżących kilku osób przyznanie prawa pomocy tylko niektórym z nich nie
powoduje automatycznego udzielenia prawa pomocy wszystkim skarżącym (por. post. NSA z 10.2.2009 r., II OZ
96/09, Legalis).
10 5. Wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony w imieniu własnym przez pełnomocnika strony. Nie
zasługuje na uwzględnienie wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony w imieniu własnym przez pełnomocnika
skarżącego, jeżeli pełnomocnik nie jest stroną postępowania (por. post. NSA z 25.9.2008 r., I OZ 709/08, Legalis).
III. Moment złożenia wniosku

o przyznanie prawa pomocy
A. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy

przed wszczęciem postępowania w sprawie
11 1. Właściwość WSA. Wniosek o przyznanie prawa pomocy może być złożony przed wszczęciem postępo-
wania lub w jego toku. Właściwy do rozpoznania tego wniosku jest WSA, w którym sprawa ma się toczyć lub
już się toczy (por. art. 254 PPSA i komentarz do tego przepisu; zob. też post. NSA z 17.2.2012 r., II OZ 65/12,
Legalis oraz post. NSA z 10.5.2012 r., II OZ 375/12, Legalis).
Skoro ustawodawca przewidział możliwość przyznania prawa pomocy w postaci ustanowienia profesjonalnego
pełnomocnika jeszcze przed wniesieniem skargi, to celem tej regulacji jest, aby na tym etapie sprawy skargę mógł
1009098 923228584
sporządzić taki właśnie pełnomocnik. Odmienne stanowisko realnie zmniejszałoby możliwość obrony przez stronę
jej interesu prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym i czyniłoby w takim przypadku przyznane
prawa pomocy iluzorycznym (post. NSA z 9.7.2014 r., II GZ 337/14, Legalis).
12 2. Samodzielne postępowanie pomocnicze. Należy przyjąć, że wniosek o przyznanie prawa pomocy złożony
przed wszczęciem postępowania wszczyna samodzielne postępowanie sądowe (o charakterze pomocniczym), a
wobec tego powinien być traktowany adekwatnie do treści art. 63–64 PPSA.
Ze względu na brzmienie art. 173 § 1 PPSA może w związku z tym powstawać wątpliwość, czy wydane w
wyniku rozpoznania takiego wniosku postanowienie WSA, które w zasadzie kończy – w omawianej sytuacji –
samoistne postępowanie dotyczące przyznania prawa pomocy, podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną czy też za-
żaleniem na ogólnych zasadach wynikających z art. 258 § 4 PPSA. Zdecydowanie bardziej prawidłowe wydaje
się to drugie rozwiązanie, które jest zresztą stosowane w praktyce (por. też post. NSA z 17.5.2005 r., I OZ 455/05,
Legalis). Problem ten z oczywistych względów nie dotyczy natomiast postanowień wydawanych przez referen-
darzy sądowych, które na ogólnych zasadach podlegają zaskarżeniu sprzeciwem (art. 259 § 1 w zw. z art. 258 §
2 pkt 7 PPSA).
B. Złożenie wniosku o przyznanie prawa

pomocy w toku postępowania w sprawie
13 1. Właściwość WSA. W toku postępowania wniosek o przyznanie prawa pomocy może być zgłoszony od
momentu jego wszczęcia (wniesienia skargi lub sprzeciwu od decyzji za pośrednictwem organu) aż do czasu
uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie – zarówno na etapie postępowania przed WSA,
jak i NSA (por. post. NSA z 12.7.2011 r., II OZ 594/11, Legalis; post. NSA z 24.1.2012 r., I FZ 526/11, Legalis).
Niezależnie jednak od tego, kiedy wniosek o przyznanie prawa pomocy zostanie złożony, zawsze podlega rozpo-
znaniu przez WSA (por. np. post. NSA z 16.4.2009 r., I OW 43/09, Legalis). Szerzej w tej kwestii por. komentarz
do art. 254, Nb 3–6.
Warto jednak odnotować również stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z 20.12.2007 r. (II OZ 1325/07,
Legalis), zgodnie z którym odmowa przyznania prawa pomocy we wnioskowanym przez stronę zakresie w sytu-
acji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym postanowieniu wniosek ten powinien być
uwzględniony, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania – w rozumieniu art. 188 PPSA, co oznacza, że
NSA może uchylić zaskarżone postanowienie i orzec o przyznaniu prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.
14 2. Niedopuszczalność odrzucenia skargi przed rozpoznaniem wniosku o przyznanie prawa pomocy.
Utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest odrzucenie skargi (sprzeciwu od decyzji) z powodu nieuiszczenia
wpisu przed rozpoznaniem wniosku strony o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądo-
wych (wpisu), w szczególności, gdy wniosek ten jest zawarty w skardze do sądu administracyjnego (odpowiednio
w sprzeciwie od decyzji; por. m.in. post. SN z 8.10.1998 r., III RN 54/98, OSNAPiUS 1999, Nr 11, poz. 356; post.
NSA z 31.3.2005 r., I FZ 35/05, niepubl., a także wyr. NSA z 8.8.2008 r., II FSK 1324/07, Legalis). Dotyczy to
również sytuacji, w której wpis od skargi (sprzeciwu od decyzji) ma charakter stały, a strona jest reprezentowana
przez fachowego pełnomocnika.
Odrzucenie skargi (sprzeciwu od decyzji) w takiej sytuacji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. post. SN z 14.11.2002 r., III RN 7/02, OSNAPiUS 2003, Nr
22, poz. 530). Jeszcze dalej poszedł NSA w postanowieniu z 22.10.2014 r. (I OSK 1922/14, MoP 2014, Nr 22),
w którym przyjęto, że sytuacja, w której sąd nie rozpozna prawidłowo złożonego przez skarżącego wniosku o
przyznanie prawa pomocy przed wezwaniem do uiszczenia wpisu od skargi (sprzeciwu od decyzji), a następnie
odrzuci skargę (sprzeciw od decyzji) z powodu nieuiszczenia wpisu, oznacza pozbawienie skarżącego możności
obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania.
Należy jednak zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 19.6.2008 r. (II OZ 632/08, Legalis), w którym NSA
zajął stanowisko, że sąd nie może rozpoznać merytorycznie (ani pozytywnie, ani negatywnie) wniosku o przyznanie
prawa pomocy w sytuacji niedopuszczalności skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) i skargi kasacyjnej.
15 3. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy po doręczeniu wezwania do uiszczenia opłaty. W sytuacji
gdy strona (uczestnik) – już po doręczeniu jej wezwania przewodniczącego do uiszczenia należnej opłaty od pisma,
ale przed upływem terminu wynikającego z art. 220 § 1 lub 2 PPSA – złoży wniosek o zwolnienie od kosztów,
wówczas to wezwanie traci aktualność i w przypadku gdy nastąpi odmowa zwolnienia od kosztów, wezwanie
do uiszczenia należnej opłaty od pisma powinno być powtórzone przez przewodniczącego po uprawomocnieniu
się odmowy (por. post. NSA z 26.4.2005 r., II FZ 125/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 12; post. NSA z 4.3.2005
r., II FZ 58/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 118; post. NSA z 18.4.2004 r., II FZ 110/05, ONSAiWSA 2006,
Nr 1, poz. 11; tak samo NSA w post. z 8.8.2008 r., II FSK 1324/07, Legalis; w post. z 28.1.2009 r., II GZ 12/09,
592322858 1009098
Legalis; w post. z 28.7.2011 r., II FSK 1409/11, Legalis; w post. z 17.2.2012 r., II OSK 213/12, Legalis; zob. też
post. NSA z 10.5.2012 r., I OZ 307/12, Legalis). Dopiero bezskuteczny upływ terminu wynikającego z takiego
powtórnego wezwania powinien prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 220 § 3 PPSA (por. też post.
WSA w Gdańsku z 6.11.2007 r., II SA/Gd 114/07, Legalis; post. NSA z 28.5.2010 r., II FSK 1003/10, Legalis). To
samo dotyczy odpowiednio pozostałych kategorii pism objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej.
16 4. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w treści zażalenia. Wniosek o przyznanie prawa pomocy
złożony w zażaleniu na zarządzenie przewodniczącego wydziału o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi (od-
powiednio sprzeciwu od decyzji) wymaga rozstrzygnięcia odrębnym postanowieniem. W przypadku przyzna-
nia prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych zarządzenie przewodniczącego o wezwaniu do
uiszczenia wpisu powinno zostać zmienione (por. post. NSA z 18.10.2007 r., I OZ 790/07, Legalis; post. NSA z
5.4.2011 r., II GZ 140/11, Legalis; post. NSA z 19.5.2011 r., I OZ 361/11, Legalis).
17 5. Złożenie ponownego wniosku o przyznanie prawa pomocy a bieg terminu do uiszczenia opłaty. Nie
przerywa biegu terminu do uiszczenia opłaty sądowej wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych złożony po
prawomocnym oddaleniu uprzednio złożonego wniosku w tym przedmiocie, jeżeli nie zachodzą nowe okolicz-
ności uzasadniające odmienną ocenę możliwości poniesienia kosztów sądowych przez stronę (por. post. NSA z
10.1.2007 r., I FZ 653/06, niepubl.; post. NSA z 6.11.2007 r., II OZ 1068/07, Legalis; post. SN z 23.2.1999 r.,
I CKN 1064/97, OSNC 1999, Nr 9, poz. 153; tak samo NSA w post. z 11.1.2008 r., II FZ 616/07, Legalis; w post.
z 23.3.2009 r., I FZ 60/09, Legalis).
18 6. Spóźniony wniosek o przyznanie prawa pomocy. Z kolei spóźniony wniosek o przyznanie prawa pomocy,
jak trafnie podnosi H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 720], z uwagi na swoją
bezskuteczność w ogóle nie przerywa biegu terminu do uiszczenia opłaty sądowej (tak samo WSA w Białym-
stoku w post. z 4.4.2008 r., II SA/Bk 836/07, Legalis; por. też post. NSA z 17.2.2012 r., II OSK 213/12, Legalis oraz
post. NSA z 29.11.2016 r., II GZ 1210/16, Legalis, a także uwagi przedstawione w komentarzu do art. 220, Nb 10).
19 7. Obowiązek ponownego wezwania do uiszczenia opłaty po umorzeniu postępowania dotyczącego przy-
znania prawa pomocy. Jeżeli po wezwaniu skarżących do uiszczenia wpisu od zażalenia sąd wszczyna postępo-
wanie w przedmiocie przyznania prawa pomocy, to po umorzeniu takiego postępowania konieczne jest ponowne
wezwanie skarżących do uiszczenia wpisu od zażalenia (por. post. NSA z 25.10.2007 r., II FZ 554/07, Legalis).
20 8. Przyznanie prawa pomocy po wezwaniu do uiszczenia opłaty. Przyznanie prawa pomocy w zakresie
częściowym już po wydaniu zarządzenia o wezwaniu wnoszącego do uiszczenia wpisu od skargi ma ten skutek,
że mimo pozostawania w obrocie prawnym tego zarządzenia skarżący nie ma obowiązku uiszczania wpisu od
wniesionej skargi (por. post. NSA z 3.12.2007 r., II OZ 1230/07, Legalis; odpowiednio dotyczy to również pozo-
stałych pism objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej).
21 9. Dopuszczalność złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy podczas zawieszenia postępowania. Jak
wyjaśnił NSA w postanowieniu z 9.10.2009 r. (I OPP 52/09, Legalis), nie jest trafne stanowisko, że z uwagi na treść
art. 127 § 3 PPSA wniosek o przyznanie prawa pomocy może być rozpoznany dopiero po podjęciu zawieszonego
postępowania. Dokonywanie czynności zmierzających do podjęcia zawieszonego postępowania dotyczy bowiem
nie tylko sądu, lecz także stron postępowania współdziałających z sądem, a zatem strona ma prawo korzystania z
pomocy profesjonalnego pełnomocnika przy podejmowaniu tych czynności.
Wynika stąd, że strona może skutecznie złożyć wniosek o ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa po-
mocy także podczas zawieszenia postępowania, jeżeli pomoc pełnomocnika jest stronie potrzebna w celu zaini-
cjowania czynności zmierzających do podjęcia tego postępowania.
C. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy po

prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie
22 1. Dopuszczalność złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy po uprawomocnieniu się orzeczenia
kończącego postępowanie w sprawie. W wielu orzeczeniach zajęto stanowisko, że art. 243 § 1 PPSA wyłącza
możliwość złożenia skutecznego wniosku o przyznanie prawa pomocy po uprawomocnieniu się orzeczenia, w
związku z czym wniosek taki podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny (por. m.in. post. NSA z 23.5.2006 r., II GZ
51/06, Legalis; post. NSA z 4.7.2006 r., II OZ 684/06, Legalis). Podobnie NSA wypowiedział się w postanowieniu
z 20.10.2005 r. (II FZ 653/05, OSP 2006, Nr 9, poz. 103, z krytyczną glosą H. Knysiak-Molczyk, tamże), wskazując,
że brak jest możliwości uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie prawa pomocy, gdy skarżący nie złożył
w terminie wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia.
Od powyższych poglądów NSA odstąpił w postanowieniu z 21.3.2006 r. (I OZ 346/06, Legalis), w którym
wyjaśnił, że przepis art. 243 § 1 PPSA obejmuje swoim zakresem sytuacje, gdy strona już po formalnym uprawo-
mocnieniu się orzeczenia występuje z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia od tego
1009098 923228586
orzeczenia (przede wszystkim dotyczy to skargi kasacyjnej), składając jednocześnie wniosek o przyznanie prawa
pomocy, który w takiej sytuacji podlega merytorycznemu rozpoznaniu (por. też post. NSA z 28.7.2009 r., I OZ
745/09, Legalis). To ostatnie stanowisko należy w pełni zaaprobować i podzielić (tak samo J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 579). Znalazło ono również potwierdzenie w nowszym orzecznictwie, w którym przyjmuje
się, że przez określenie "tok postępowania", zawarte w art. 243 § 1 PPSA, należy rozumieć także postępowanie
zainicjowane przez stronę po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, które ma –
poprzez przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej – doprowadzić do wzruszenia tego prawomocnego
orzeczenia (por. post. NSA z 20.1.2011 r., I GZ 1/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2011 r., I GZ 4/11, Legalis; post.
r., II FSK 1166/11, Legalis; post. NSA z 21.9.2011 r., II GSK 1765/11, Legalis; post. NSA z 20.4.2011 r., II OZ
295/11, Legalis; post. NSA z 5.2.2013 r., II OZ 49/13, Legalis; post. NSA z 5.2.2013 r., II OZ 50/13, Legalis; post.
NSA z 5.9.2014 r., II OZ 875/14, Legalis oraz post. NSA z 14.2.2019 r., I FZ 15/19, Legalis).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 11.5.2011 r. (II GZ 231/11, Legalis), okoliczności związane z
wyznaczeniem fachowego pełnomocnika mogą mieć wpływ na zasadność wniosku o przywrócenie terminu do
złożenia skargi kasacyjnej. W tym też znaczeniu interesy strony, której sytuacja finansowa nie pozwala na samo-
dzielne ustanowienie pełnomocnika, są chronione w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z jednej strony bo-
wiem ma ona uprawnienie do skorzystania z bezpłatnych usług profesjonalnego pełnomocnika, a z drugiej dyspo-
nuje środkami prawnymi umożliwiającymi skuteczne uchylenie się od negatywnych skutków uchybienia terminu
do wniesienia środka odwoławczego, które to uchybienie jest następstwem procedury związanej z wyznaczeniem
pełnomocnika.
Zarazem w orzecznictwie przyjmuje się, że w wypadku ustanowienia pełnomocnika w trybie art. 244 PPSA
dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 87 § 1 PPSA), jest
dzień, w którym pełnomocnik miał rzeczywistą możliwość wniesienia tego środka po zapoznaniu się z aktami
sprawy, nie później jednak niż dzień upływu terminu odpowiadającego długością ustawowemu terminowi do
wniesienia danego środka zaskarżenia, liczonego od dnia zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu go do
występowania w sprawie (por. np. post. NSA z 11.10.2011 r., II FZ 570/11, Legalis; post. NSA z 12.5.2011 r., II
GZ 243/11, Legalis; zob. też post. NSA z 6.9.2012 r., I FZ 276/12, Legalis).
Zasadom powyższym nie uchybiają przepisy art. 177 § 3–6 PPSA, dodane przez ZmPPSA2015 i obowiązu-
jące zarówno w postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015, jak też rozpoczętych wcze-
śniej i pozostających w toku w tej dacie, bowiem dotyczą one wyłącznie przypadków wystąpienia przez stronę
z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy (ustanowienie pełnomocnika) przed upływem trzydziestodniowego ter-
minu do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 § 1 PPSA, tj. przed uprawomocnieniem się
orzeczenia sądu pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku musielibyśmy przyjąć, że orzeczenie sądu pierw-
szej instancji nigdy nie staje się prawomocne, skoro strona zawsze może wystąpić z wnioskiem o przyznanie prawa
pomocy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika i w ten sposób doprowadzić do otwarcia się terminu
na wniesienie skargi kasacyjnej.
23 2. Przyznanie prawa pomocy a skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego oraz skar-
ga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W uchwale z 2.12.2010 r. (II GPS 2/10,
MoP 2010, Nr 1, s. 2) NSA wyjaśnił, że prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub
ustanowienia adwokata (radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego) przyznane stronie w
sprawie ze skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) na podstawie art. 244 i 245 PPSA obejmuje postępowanie
ze skargi o wznowienie postępowania w tej sprawie (por. też post. NSA z 28.7.2011 r., II FZ 322/11, Legalis;
post. NSA z 13.1.2012 r., I GSK 1545/11, Legalis; post. NSA z 8.10.2012 r., II FZ 815/12, Legalis; post. NSA
z 14.12.2012 r., I OZ 921/12, Legalis; post. NSA z 5.12.2013 r., I FSK 1446/13, Legalis; post. NSA z 13.1.2012
r., I GSK 1545/11, Legalis; post. NSA z 25.1.2012 r., I GSK 1547/11, Legalis, a także post. NSA z 30.5.2014 r.,
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w ten sposób występującą w orzecznictwie rozbieżność dotyczącą
zakresu przyznanego stronie prawa pomocy, jednak pogląd wyrażony w przywołanej uchwale może być o tyle
kontrowersyjny, że komentowany przepis operuje pojęciem "postępowanie", a nie pojęciem "sprawa", w związku
z czym, ponieważ w jednej sprawie (w znaczeniu materialnym) może się toczyć kilka postępowań – w trybie
zwykłym (ze skargi) oraz w trybie nadzwyczajnym (ze skargi o wznowienie postępowania, ze skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia) – nie powinno raczej budzić wątpliwości, że prawo pomocy
powinno być przyznawane stronie odrębnie w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu wywołanym wniesieniem
nadzwyczajnego środka zaskarżenia.
W omawianym zakresie warto ponadto zwrócić uwagę na wyrok NSA z 30.7.2014 r. (II FSK 2870/13, Legalis),
w którym przyjęto, że w razie uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania przysługuje skarżącemu od orga-
nu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego
prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, którymi są
w tej sytuacji wyłącznie koszty wynikające z udziału strony w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępo-
792322858 1009098
wania, gdyż brak jest w przepisach regulujących zwrot kosztów postępowania podstawy do rozszerzania tego po-
jęcia również na koszty poniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego. Powyż-
szy pogląd należy jednak stosować z uwzględnieniem przytoczonej wcześniej tezy, że prawo pomocy przyznane
stronie w sprawie ze skargi obejmuje także postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania w tej sprawie.
Z kolei w postanowieniu z 31.1.2017 r. (II GZ 1235/16, ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 45) NSA wskazał,
że prawo pomocy przyznane na podstawie art. 244 i 245 PPSA w postępowaniu zakończonym prawomocnym
orzeczeniem nie obejmuje postępowania wywołanego skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem tego
orzeczenia (zob. też postanowienia NSA: z 9.2.2017 r., II GZ 1060/16, Legalis; z 12.3.2013 r., II OZ 160/13,
Legalis; z 19.11.2014 r., I OZ 1040/14, Legalis; z 26.7.2018 r., I GZ 240/18, Legalis).
24 3. Bezprzedmiotowość wniosku o przyznanie prawa pomocy dotyczącego powtórnego wznowienia postę-
powania. W postanowieniu z 15.7.2008 r. (II OZ 749/08, Legalis) NSA przyjął, że bezprzedmiotowy jest wnio-
sek dotyczący prawa pomocy złożony w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym
orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Pogląd ten w świetle art. 285 PPSA wydaje
się trafny (por. jednak uwagi przedstawione pod Nb 14, odnosząc je odpowiednio do skargi o wznowienie postę-
powania).
IV. Ponowny (kolejny) wniosek

25 1. Brak powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie wydane w przedmiocie przyznania prawa pomocy, mające
charakter incydentalny, nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej (por. też art. 171 PPSA, w którym mowa jest
wyłącznie o wyroku), co ma także uzasadnienie w tym, że przesłanki wymienione w art. 246 PPSA mają charakter
dynamiczny i ich późniejsze wystąpienie może powodować, również w przypadku uprzedniego prawomocnego
oddalenia wniosku strony o przyznanie prawa pomocy, konieczność udzielenia tego prawa w odpowiednim zakre-
sie. Stąd też kolejny wniosek strony o przyznanie prawa pomocy, złożony po uprawomocnieniu się poprzedniego
postanowienia oddalającego takie żądanie, nie podlega odrzuceniu, tylko merytorycznemu rozpoznaniu (por.
post. NSA z 11.5.2005 r., I OZ 416/05, Legalis; post. NSA z 18.11.2005 r., II OZ 877/05, Legalis, a także post. NSA
z 29.4.2011 r., I GZ 98/11, Legalis). Ustawodawca nie wprowadził bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie
liczby składanych wniosków o przyznanie prawa pomocy (post. NSA z 11.1.2012 r., I OZ 1007/11, Legalis oraz
post. NSA z 13.9.2012 r., II GZ 302/12, Legalis).
26 2. Niedopuszczalność przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy. Jak wy-
jaśnił NSA w postanowieniu z 24.1.2012 r. (I FZ 525/11, Legalis), przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi nie określają terminów, które zawężałyby czas, w jakim strona może wystąpić z wnioskiem o
przyznanie prawa pomocy, ani nie zakazują występowania z takim wnioskiem wielokrotnie w toku postępo-
wania. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy jest więc
bezcelowe. Analogiczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 14.3.2013 r. (II GZ 104/13, Legalis), stwier-
dzając, że jeżeli możliwość złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy nie jest ograniczona żadnym termi-
nem, to tym samym nie jest możliwe uchybienie takiemu terminowi, a co za tym idzie – również przywrócenie
uchybionego terminu. W takiej sytuacji wniosek o przywrócenie terminu należy uznać za niedopuszczalny z
mocy ustawy (zob. też post. NSA z 14.2.2019 r., I FZ 15/19, Legalis).
27 3. Weryfikacja postanowienia wydanego w przedmiocie prawa pomocy. Kolejny wniosek o przyznanie
prawa pomocy nie jest wnioskiem nowym, ale wnioskiem złożonym w trybie art. 165 PPSA, czyli zmierzającym
do weryfikacji poprzedniego postanowienia wskutek zmiany okoliczności (prawnych lub faktycznych) sprawy.
Nie jest bowiem możliwe złożenie nowego wniosku dotyczącego kwestii już rozstrzygniętej (por. post. NSA z
15.4.2008 r., II FZ 106/08, Legalis; post. NSA z 6.5.2008 r., I OZ 308/08, Legalis; por. też post. NSA z 21.10.2011
r., I FZ 311/11, Legalis; post. NSA z 25.1.2012 r., I FZ 538/11, Legalis; post. NSA z 25.1.2012 r., I FZ 540/11,
Legalis, a także post. NSA z 7.3.2012 r., I OZ 125/12, Legalis).
Jak jednak przyjął NSA w postanowieniu z 25.1.2012 r. (I FZ 539/11, Legalis), w sytuacji gdy wniosek o przy-
znanie pomocy w zakresie całkowitym stanowił już przedmiot oceny sądów administracyjnych obu instancji –
natomiast stosownie do treści art. 245 § 3 PPSA kolejny wniosek o ustanowienie adwokata stanowi wniosek o
przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, który jest oceniany przez pryzmat innych przesłanek niż wnio-
sek o przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym – to w tym stanie sprawy wniosek o ustanowienie adwo-
kata nie może być potraktowany jako wniosek o zmianę dotychczasowego postanowienia w trybie art. 165 PPSA,
albowiem inny jest zakres żądania strony oraz przepisy mające w tym wypadku zastosowanie.
28 4. Zmiana (późniejsza) okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania prawa pomocy.
W postanowieniu z 4.6.2008 r. (II OZ 564/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie
1009098 923228588
przyznania prawa pomocy jest dopuszczalne, ale z uwagi na takie okoliczności, które powstały (wyszły na jaw)
później i w sposób zasadniczy zmieniają sytuację materialną strony (por. też post. NSA z 12.10.2006 r., I GZ
235/06, Legalis; post. NSA z 8.1.2008 r., II OZ 1345/07, Legalis; post. NSA z 14.12.2007 r., II FZ 593/07, Legalis;
post. NSA z 28.6.2005 r., II OZ 542/05, Legalis; por. też post. NSA z 29.4.2011 r., II FZ 110/11, Legalis; post.
NSA z 14.6.2012 r., II GZ 204/12, Legalis; post. NSA z 8.11.2012 r., II OZ 957/12, Legalis oraz post. NSA z
19.12.2013 r., II OZ 1190/13, Legalis).
Skoro poprzednie postanowienie sądu pierwszej instancji, w konsekwencji oddalenia zażalenia przez NSA,
stało się prawomocne, to ponowny wniosek strony o przyznanie prawa pomocy może być rozpoznany jedynie
w kontekście przesłanek z art. 165 PPSA (post. NSA z 25.1.2012 r., I FZ 543/11, Legalis). Przez pojęcie "zmia-
ny okoliczności sprawy" w rozumieniu art. 165 PPSA należy rozumieć wszelkie zmiany występujące zarówno w
okolicznościach faktycznych sprawy, jak i w obowiązującym prawie. Muszą to być jednak takie zmiany, które
uzasadniają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. W przypadku postanowienia wydanego w zakresie prawa
pomocy zmiana okoliczności sprawy musi być oceniana w kontekście przesłanek, jakie legły u podstaw posta-
nowienia o odmowie przyznania prawa pomocy, którego zmiany domaga się strona (por. post. NSA z 7.3.2012 r.,
I OZ 125/12, Legalis; post. NSA z 8.11.2012 r., II OZ 957/12, Legalis, a także postanowienia NSA z 11.2.2014
r.: II OZ 131/14, Legalis i II OZ 132/14, Legalis).
29 5. Zakres uprawnień referendarza sądowego. Postanowienie w przedmiocie zmiany zakresu prawa pomo-
cy może zostać wydane przez referendarza sądowego (art. 165 w zw. z art. 167a § 1 PPSA), jeżeli wcześniej to
referendarz wydał postanowienie o przyznaniu prawa pomocy, które nie zostało zaskarżone sprzeciwem. Nie je-
st natomiast dopuszczalna zmiana przez referendarza zakresu prawa pomocy udzielonego stronie przez sąd – w
szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 258 § 4 PPSA) bądź w następstwie rozpoznania sprzeciwu strony od
orzeczenia referendarza (art. 260 PPSA; por. jednak post. NSA z 18.11.2005 r., II OZ 877/05, Legalis).
V. Skutki złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy

30 1. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy a bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Wy-
stąpienie przez stronę z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy nie wstrzymuje biegu terminu do wniesienia
środka zaskarżenia (por. post. NSA z 31.3.2005 r., I FZ 35/05, niepubl.; post. NSA z 23.6.2008 r., II OZ 637/08,
Legalis). Należy jednak przyjąć, że dopuszczalne jest w takich sytuacjach przywrócenie tego terminu – na ogól-
nych zasadach określonych w art. 85–89 PPSA – z uwagi na konieczność przeprowadzenia incydentalnego postę-
powania dotyczącego przyznania prawa pomocy (por. post. NSA z 27.5.2008 r., II OZ 513/08, Legalis; post. NSA
z 8.6.2006 r., I FZ 198/06, Legalis). W tych kwestiach por. także uwagi przedstawione powyżej pod Nb 22 oraz
komentarz do art. 253, Nb 6.
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 6.4.2011 r. (I OZ 218/11, Legalis), postępowanie w przedmiocie przy-
znania prawa pomocy nie stanowi podstawy do wstrzymania lub wydłużenia biegu terminu do wniesienia skargi
kasacyjnej (por. jednak dodany art. 177 § 3–5 PPSA). Sytuacja taka nie sytuuje strony chcącej skorzystać z prawa
pomocy w gorszej, niekorzystnej pozycji ani nie pozbawia strony konstytucyjnego prawa do sądu. Pełnomocnik
ustanowiony z urzędu jest bowiem takim samym pełnomocnikiem, jak pełnomocnik z wyboru, zaś jedyną różni-
cą jest zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia kosztów związanych z jego ustanowieniem. Natomiast to in-
dywidualne okoliczności sprawy, takie jak spóźnione zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa pomocy, czy też
niemożność dotrzymania terminu do dokonania czynności przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu podlegają
ocenie w ramach ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej.
Należy jednak pamiętać, że sam fakt odmowy sporządzenia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika działającego
w ramach prawa pomocy nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do wniesienia takiej
skargi przez kolejnego pełnomocnika, który został ustanowiony (wyznaczony) z urzędu dla strony (por. post. NSA
z 17.5.2010 r., I OZ 356/10, Legalis). W tym kontekście zob. też dodany art. 177 § 4 PPSA.
31 2. Skuteczność ex nunc (na przyszłość) wniosku o przyznanie prawa pomocy (zakres temporalny przy-
znania tego prawa). Wniosek o przyznanie prawa pomocy jest skuteczny od momentu jego wniesienia i nie
obejmuje zwolnienia od kosztów, do których uiszczenia strona obowiązana jest przed jego złożeniem (por. post.
NSA z 23.6.2004 r., FZ 125/04, Legalis; post. NSA z 22.2.2008 r., II FSK 1658/06, Legalis; post. NSA z 28.2.2012
r., I OSK 257/12, Legalis oraz post. NSA z 7.5.2014 r., I OZ 334/14, Legalis). Zwolnienie od kosztów nie ma
bowiem mocy wstecznej (por. post. WSA w Warszawie z 5.9.2006 r., II SA/Wa 791/06, niepubl.; post. WSA we
Wrocławiu z 27.6.2005 r., I SA/Wr 2578/02, Legalis; post. WSA w Warszawie z 27.6.2008 r., V SA/Wa 2895/07,
Legalis; post. NSA z 2.6.2011 r., I GSK 801/11, Legalis; por. też post. NSA z 15.6.2011 r., II FZ 194/11, Legalis;
post. NSA z 25.1.2012 r., II OZ 9/12, Legalis; post. NSA z 12.9.2013 r., II OSK 2014/13, Legalis).
Skutki rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy obejmują natomiast całe postępowanie rozpoznaw-
cze, w tym również postępowanie kasacyjne (post. NSA z 28.6.2011 r., I GZ 120/11, Legalis), a zatem prawo po-
992322858 1009098
mocy przyznane przez sąd rozciąga się na całe postępowanie sądowoadministracyjne (zob. post. NSA z 16.4.2013
r., II FZ 172/13, Legalis). Możliwość jego utraty została wyraźnie wskazana w art. 249 i 251 PPSA. Jeżeli zatem
nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w tych przepisach, to strona z przyznanego jej zwolnienia od kosztów
sądowych lub pełnomocnika z urzędu korzysta na wszystkich etapach postępowania przed sądami administra-
cyjnymi w ramach sprawy, w której prawo pomocy zostało jej przyznane (post. NSA z 22.9.2011 r., I OZ 710/11,
Legalis).
Raz przyznane prawo pomocy przysługuje stronie nie tylko w ramach postępowania głównego na każdym jego
etapie instancyjnym, ale również w zakresie postępowań wpadkowych (incydentalnych) integralnie związany-
ch z głównym postępowaniem w sprawie. Wobec tego udzielone skarżącemu prawo pomocy obejmuje również
postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego, które mieści się w ramach
postępowania przed sądem drugiej instancji (post. NSA z 17.10.2012 r., II FPP 6/12, Legalis).
VI. Pozostałe zagadnienia proceduralne dotyczące

złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy
32 1. Jedno postępowanie (sprawa) – jeden wniosek o przyznanie prawa pomocy. Formularz wniosku o przy-
znanie prawa pomocy powinien być złożony do każdej sprawy oddzielnie (por. też post. NSA z 11.5.2011 r., II
OZ 382/11, Legalis oraz post. NSA z 16.2.2012 r., II OZ 64/12, Legalis).
Sąd rozpatruje każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy w zależności od okoliczności sprawy i złożenie
formularza wniosku w jednej sprawie nie oznacza automatycznego złożenia wniosku w drugiej sprawie (por. post.
NSA z 7.4.2005 r., II OZ 219/05, Legalis). Słusznie wskazuje H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o po-
stępowaniu, 2008, s. 750], że wniosek o przyznanie prawa pomocy musi być rozpoznany odrębnie na potrzeby
każdego toczącego się postępowania z udziałem tego samego wnioskodawcy (por. też post. WSA w Białymstoku
z 18.8.2005 r., II SA/Bk 132/05, Legalis). Zatem fakt, że strona w jednej sprawie uzyskała prawo pomocy jedy-
nie w zakresie częściowym, w żaden sposób nie wyklucza tego, że w innej sprawie tej samej stronie może być
przyznane prawo pomocy w zakresie całkowitym (lub na odwrót). Sąd bowiem nie jest związany orzeczeniami z
zakresu prawa pomocy wydanymi w innych sprawach, nawet z wniosku tego samego podmiotu (tak NSA w post.
z 10.4.2008 r., II OZ 308/08, Legalis).
Wypowiadając powyższy pogląd, NSA w postanowieniu z 18.9.2008 r. (II FZ 388/08, Legalis) zwrócił jednak
uwagę, że nie ma podstaw do tego, aby przy identycznym stanie faktycznym (wynikającym z wniosku i z załączo-
nych dokumentów) wydawać orzeczenia o odmiennej treści w stosunku do tego samego skarżącego (por. też post.
NSA z 29.5.2008 r., I FZ 231/08, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 10.10.2007 r. (II GZ 157/07, Legalis) NSA wskazał, że obowiązkiem sądu admi-
nistracyjnego jest szczegółowe badanie wniosku o przyznanie prawa pomocy w danej sprawie, jak również ca-
łościowa ocena wniosków we wszystkich toczących się sprawach tego wnioskodawcy. Dopiero bowiem wyli-
czenie sumy ewentualnych wpisów należnych we wszystkich poszczególnych sprawach pozwoli stwierdzić, czy
wnioskodawca jest w stanie pokryć koszty sądowe. Ustalenie, czy wnioskodawca prowadzi również inne sprawy
sądowoadministracyjne, w których złożył wnioski o przyznanie prawa pomocy, powinno być zatem przed-
miotem badania sądu.
To ostatnie stanowisko może jednak budzić wątpliwości, tym bardziej że w postanowieniach z 1.7.2011 r. (II
OZ 546/11, Legalis i II OZ 548/11, Legalis) NSA zwrócił uwagę, że prowadzenie licznych postępowań nie jest
przesłanką przyznania prawa pomocy, bowiem strona, decydując się na prowadzenie wielu postępowań sądowych,
musi liczyć się z faktem, że każde z nich będzie wiązało się z obowiązkiem partycypowania w jego kosztach, a
sytuacja finansowa strony będzie rozpoznawana odrębnie w każdej ze spraw.
33 2. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych a wniosek o przyznanie prawa pomocy. Jeśli wniosek o
przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych dotyczy sprawy, w której skarżący nie ma
obowiązku uiszczania kosztów sądowych, postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć jako bezprzedmio-
towe (por. post. NSA z 25.7.2008 r., II OZ 767/08, Legalis; post. NSA z 16.2.2005 r., OZ 1477/04, Legalis; tak
samo J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 580). Pogląd ten nie jest jednak jednolity. Wydaje się, że np. w
odniesieniu do wniosku złożonego przed wszczęciem postępowania w sprawie głównej, w której strona korzysta
z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, można bronić poglądu, że wniosek taki – jako niedopuszczalny –
podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (por. uwagi przedstawione pod Nb 12,
a także post. NSA z 5.4.2011 r., II GZ 140/11, Legalis; postanowienia NSA z 19.5.2011 r.: I OZ 361/11, Legalis
i II OZ 410/11, Legalis; zob. także komentarz do art. 239–240, Nb 3). Z kolei w postanowieniu z 20.1.2015 r. (II
OZ 8/15, Legalis) NSA przyjął, że jeżeli strona jest z mocy prawa zwolniona z obowiązku ponoszenia kosztów
sądowych, to rozstrzyganie w przedmiocie zwolnienia od kosztów sądowych w trybie prawa pomocy jest zbędne
1009098 9232285810
i dlatego też w takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny odmawia przyznania prawa pomocy (oddala
wniosek w tym przedmiocie), co pozostaje oczywiście bez żadnego wpływu na ustawowe zwolnienie z obowiązku
ponoszenia kosztów sądowych.
34 3. Uiszczenie opłaty (wpisu) a wniosek o przyznanie prawa pomocy. Okoliczność, że skarżący uiścił należny
wpis od skargi, nie oznacza, że postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy stało się bezprzedmiotowe
(por. post. NSA z 3.3.2009 r., I OZ 157/09, Legalis; dotyczy to również odpowiednio pozostałych kategorii pism
objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty sądowej).
Podobnie okoliczność, że opłata sądowa od skargi (lub odpowiednio innego pisma podlegającego opłacie) zo-
stała uiszczona z rachunku bankowego członka rodziny skarżącego, nie może przemawiać przeciwko uwzględnie-
niu wniosku o przyznanie prawa pomocy (post. NSA z 12.1.2012 r., I GZ 234/11, Legalis).
35 4. Cofnięcie wniosku o przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu z 28.1.2008 r. (III SA/Wa 2029/07,
Legalis) WSA w Warszawie przyjął, że złożenie oświadczenia o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy
oznacza, że skarżący rezygnuje z możliwości ubiegania się o uzyskanie finansowej pomocy państwa w proce-
sie sądowym. W konsekwencji merytoryczne rozpoznawanie wniosku o przyznanie prawa pomocy jest w takiej
sytuacji niecelowe. Wobec tego postępowanie dotyczące przyznania prawa pomocy podlega wówczas umorzeniu
(por. art. 249a PPSA oraz post. WSA w Poznaniu z 28.2.2014 r., III SA/Po 106/14, Legalis, z którego wynika, że
wycofanie żądania przyznania prawa pomocy jest wiążące dla referendarza i sądu).
VII. Uchylenie art. 243 § 2 PPSA

36 1. Prawo pomocy a postępowanie egzekucyjne. Przepis art. 243 § 2 PPSA został uchylony na mocy art. 1 pkt
65 ZmPPSA2015. Takie posunięcie ustawodawcy było całkowicie słuszne, bowiem treść art. 243 § 2 PPSA w
sposób ewidentny nie uwzględniała charakteru (celu, funkcji) i konstrukcji postępowania sądowoadministracyjne-
go, a przede wszystkim skutków prawnych orzeczeń zapadających w tym postępowaniu, które to orzeczenia co
do zasady nie podlegają wykonaniu w drodze egzekucji (por. też dział VIII PPSA). Wyjątek w tym zakresie
stanowią orzeczenia, do których odnosi się art. 228 PPSA (por. uwagi do tego przepisu), wobec czego tylko w tych
przypadkach znajdował zastosowanie art. 243 § 2 PPSA (podobne stanowisko zajmowała M. Niezgódka-Medek,
w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 690). Obecnie, po
uchyleniu tego przepisu, ewentualne zwolnienie od kosztów egzekucji sądowej w przypadkach, o których mowa
w art. 228 PPSA, jest możliwe wyłącznie na ogólnych zasadach przewidzianych w art. 45–47 ustawy z 28.2.2018
r. o kosztach komorniczych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2363 ze zm.) oraz w Kodeksie postępowania cywilnego.
1192322858 1009098
Art. 244
§ 1. Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawne-
go, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
§ 2. Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach
prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.
§ 3. Jeżeli strona we wniosku wskazała adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika
patentowego, właściwa okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada
Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, w miarę możliwości i w porozumieniu
ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym, wyznaczy
adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego wskazanego przez stronę.
Spis treści
I. Przedmiot prawa pomocy................................................................................................... 2
II. Tryb ustanawiania fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy.......................... 2
A. Wstęp........................................................................................................................... 2
B. Prawomocne postanowienie o przyznaniu prawa pomocy (ustanowieniu fachowego
pełnomocnika)............................................................................................................ 3
C. Zwrócenie się przez sąd (przewodniczącego) do właściwego organu samorządu za-
wodowego o wyznaczenie (konkretnego) fachowego pełnomocnika....................... 3
III. Wygaśnięcie stosunku pełnomocnictwa.......................................................................... 5
IV. Wynagrodzenie fachowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy..... 6
V. Pozostałe kwestie związane z ustanowieniem fachowego pełnomocnika w ramach pra-
wa pomocy....................................................................................................................... 6
I. Przedmiot prawa pomocy

1 1. Zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie fachowego pełnomocnika (rozłączny charakter
uprawnień). Przepis art. 244 § 1 PPSA określa w sposób ogólny przedmiot prawa pomocy, które może być przy-
znane stronie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Prawo pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych (w rozumieniu art. 211–213 PPSA) oraz ustano-
wienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, przy czym są to uprawnie-
nia o charakterze rozłącznym w tym sensie, że ustanowienie dla strony fachowego pełnomocnika nie jest w
żaden sposób powiązane ze zwolnieniem jej od kosztów sądowych. Innymi słowy ustanowienie adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy nie jest w żaden sposób
uzależnione od uzyskania przez stronę zwolnienia od kosztów sądowych (i odwrotnie), co potwierdza regulacja
art. 245 PPSA (por. uwagi do tego przepisu; por. też komentarz do art. 239–240, Nb 53–54).
Trzeba zarazem zastrzec, że nie można przyjąć, aby nieustanowienie pełnomocnika dla strony, która nie wy-
stąpiła z odpowiednim wnioskiem, stanowiło pozbawienie jej możliwości obrony swoich praw (por. post. NSA z
16.9.2011 r., II OSK 1798/11, Legalis; post. NSA z 4.1.2011 r., I OZ 987/10, Legalis).
II. Tryb ustanawiania fachowego

pełnomocnika w ramach prawa pomocy
A. Wstęp
2 1. Nowelizacja art. 244 § 2 i 3 PPSA. Przepis art. 244 § 2 i 3 PPSA w obecnym brzmieniu, nadanym mu przez
art. 2 pkt 11 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), obowiązuje od 10.4.2010 r.
Z uwagi na brak szczególnych regulacji przejściowych należy, zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi
obowiązującymi w prawie procesowym, przyjąć, że komentowany przepis w znowelizowanym kształcie znajduje
zastosowanie zarówno do postępowań wszczętych przed 10.4.2010 r. – w przypadkach, gdy ustanowienie adwo-
1009098 923228582
kata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy nastąpiło po
10.4.2010 r. – jak też, co oczywiste, do postępowań wszczętych już po tej dacie.
Dokonana nowelizacja znacznie zmodyfikowała tryb ustanawiania adwokata, radcy prawnego, doradcy po-
datkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy (zob. też post. NSA z 30.4.2012 r., II FZ 292/12,
Legalis). W istotnej części utraciły w związku z tym aktualność poglądy prezentowane wcześniej w piśmiennictwie
w kwestii liczby oraz charakteru poszczególnych etapów składających się na procedurę ustanowienia fachowego
pełnomocnika w ramach prawa pomocy.
B. Prawomocne postanowienie o przyznaniu prawa

pomocy (ustanowieniu fachowego pełnomocnika)
3 1. Prawomocne postanowienie o przyznaniu prawa pomocy jako źródło (podstawa) stosunku pełnomoc-
nictwa. Przede wszystkim obecnie ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa.
Z chwilą uprawomocnienia się wydanego przez referendarza (sąd) postanowienia o przyznaniu prawa pomo-
cy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika nawiązuje się stosunek pełnomocnictwa (o charakterze
blankietowym; zob. też post. NSA z 18.12.2013 r., II FZ 1066/13, Legalis), którego dopełnieniem jest wyznacze-
nie przez właściwy organ samorządu zawodowego dla strony konkretnego adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego (por. post. SN z 19.2.1998 r., II UZ 13/98, OSNAPiUS 1999, Nr 4, poz.
149 oraz post. NSA z 19.7.2012 r., II OZ 612/12, Legalis).
Wyznaczony w ten sposób pełnomocnik nie ma obowiązku przedkładania do akt sprawy dokumentu pełno-
mocnictwa (por. art. 37 PPSA), którego w obecnym stanie prawnym po prostu nie ma, co implikuje również wnio-
sek, że w omawianym przypadku nie powstaje obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej z tego tytułu (powyższy
pogląd został na tle poprzedniego stanu prawnego wypowiedziany w ocenionym wówczas krytycznie post. NSA
z 23.6.2005 r., II OZ 519/05, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 115, z glosami H. Knysiak-Molczyk, OSP 2006, Nr
5 oraz W. Kręcisza, OSP 2006, Nr 9; takie stanowisko potwierdził natomiast Minister Finansów w interpretacji
ogólnej z 13.10.2014 r. Nr PL/LM/835/77/EOB/2014/RD–91893, Dz.Urz. MF poz. 40).
Powyższą regułę potwierdził NSA w postanowieniu z 12.7.2011 r. (II GZ 314/11, Legalis), wskazując, że usta-
nowienie radcy prawnego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa, co
oznacza, że gdy okręgowa izba radców prawnych kieruje do sądu pismo, w którym wskazuje wyznaczonego radcę
prawnego i zawiadamia o tym stronę, to następuje domniemanie, że wyznaczony radca prawny działa w ramach
pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, dla której został wyznaczony. W takim przypadku nie jest konieczne
dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy.
4 2. Pełnomocnictwo do prowadzenia konkretnej sprawy. Pełnomocnictwo udzielone w trybie art. 244 §
2 PPSA jest pełnomocnictwem do prowadzenia konkretnej sprawy w rozumieniu art. 36 pkt 2 PPSA. Zakres tego
pełnomocnictwa określa art. 39 PPSA, z zastrzeżeniem jednak uprawnienia do wniesienia skargi o wznowienie po-
stępowania (por. post. NSA z 23.9.2008 r., II FZ 321/08, Legalis; post. NSA z 24.7.2012 r., II FZ 521/12, Legalis).
W postanowieniu z 2.10.2013 r. (II OZ 837/13, Legalis) NSA przyjął, że ustanowienie pełnomocnika z urzędu
w sytuacji, gdy strona reprezentowana przez takiego pełnomocnika nie ograniczy tegoż pełnomocnictwa, z mocy
prawa stanowi umocowanie do dokonania wszystkich łączących się ze sprawą czynności zarówno przed WSA, jak
i przed NSA (zob. też post. NSA z 7.6.2013 r., II FSK 608/13, Legalis, w którym na tle przytoczonej tezy wskazano,
że dla skuteczności doręczenia pisma sądowego bez znaczenia pozostają relacje między stroną a wyznaczonym
pełnomocnikiem, w tym ich sposób komunikowania się, wzajemne zaufanie oraz sposób przepływu informacji).
5 3. Doradca podatkowy lub rzecznik patentowy. Należy pamiętać, że ustanowienie pełnomocnikiem w rama-
ch prawa pomocy doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego może nastąpić wyłącznie w tych kategoriach
spraw, w których są oni uprawnieni do wykonywania zastępstwa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
C. Zwrócenie się przez sąd (przewodniczącego)

do właściwego organu samorządu zawodowego o
wyznaczenie (konkretnego) fachowego pełnomocnika
6 1. Wyznaczenie (konkretnego) fachowego pełnomocnika. Drugim etapem procedury ustanowienia fachowe-
go pełnomocnika w ramach prawa pomocy jest zwrócenie się przez sąd (przewodniczącego wydziału) do właści-
392322858 1009098
wego organu samorządu zawodowego o wyznaczenie dla strony konkretnego adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego. Kwestie z tym związane reguluje art. 253 PPSA (por. komentarz do tego
przepisu oraz omówione tam § 36 ust. 2 i 3 oraz § 56 RegWewnUrzWSAR).
Istotnym novum w omawianym zakresie jest przewidziana w art. 244 § 3 PPSA możliwość wskazania przez
stronę – we wniosku o przyznanie prawa pomocy – konkretnego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatko-
wego lub rzecznika patentowego, z którego zastępstwa strona chciałaby skorzystać.
Należy przyjąć, że w przypadku zgłoszenia przez stronę takiej preferencji przepis art. 253 PPSA musi być
stosowany w zw. z art. 244 § 3 PPSA, a zatem właściwy organ samorządu zawodowego jest zobowiązany
do wyznaczenia – w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą
podatkowym lub rzecznikiem patentowym – pełnomocnika wytypowanego przez stronę (por. też post. NSA z
20.9.2006 r., I OZ 1283/06, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 11.1.2011 r. (II OZ 1320/10, Legalis), o osobie adwokata decyduje wła-
ściwa rada adwokacka w porozumieniu ze wskazanym przez stronę adwokatem. Właściwość sądu obejmuje roz-
poznanie wniosku w przedmiocie prawa pomocy i wydanie orzeczenia o przyznaniu lub odmowie przyznania
stronie tego prawa. Sąd, przyznając prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata, nie wskazuje jego
personaliów, a jedynie ocenia wystąpienie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie prawa pomocy w
określonym zakresie (por. również post. NSA z 22.11.2007 r., I OZ 869/07, Legalis; post. NSA z 14.9.2011 r., I OZ
662/11, Legalis; post. NSA z 21.10.2011 r., I OPP 76/11, Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II FZ 29/12, Legalis;
post. NSA z 8.10.2012 r., II FZ 815/12, Legalis oraz post. NSA z 14.12.2012 r., I OZ 921/12, Legalis).
Wyznaczony pełnomocnik jest obowiązany do podejmowania, z zachowaniem należytej staranności, wszelkich
działań mających na celu obronę interesu strony w postępowaniu, nawet jeżeli uprzednio się z nią nie kontaktował
(post. NSA z 16.1.2015 r., I OZ 9/15, Legalis).
7 2. Brak zgody strony na wyznaczonego fachowego pełnomocnika. Powszechnie przyjmuje się, że strona
nie musi zaakceptować pełnomocnika wyznaczonego jej przez organ samorządu zawodowego i może w związku
z tym ubiegać się o wskazanie dla niej innego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 581; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Grusz-
czyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 691–692).
Jeżeli jednak wyznaczony pełnomocnik podjął już czynności na rzecz strony, nie może ona się ubiegać o wy-
znaczenie dla niej kolejnego (innego) adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowe-
go, w szczególności z tej przyczyny, że dotychczasowy pełnomocnik nie spełnia oczekiwań strony (por. post. NSA
z 22.4.2005 r., II OZ 262/05, Legalis; post. NSA z 24.4.2008 r., I OZ 289/08, Legalis; post. NSA z 7.9.2011 r.,
I OZ 654/11, Legalis; post. NSA z 6.2.2014 r., II GSK 1704/12, Legalis; zob. też post. NSA z 4.9.2014 r., I OZ
685/14, Legalis).
Wyznaczenie adwokata z urzędu przez właściwą radę adwokacką i podjęcie przez niego czynności, w tym tak-
że sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, stanowi wykonanie wydanego w danej
sprawie postanowienia o przyznaniu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata (por. post. NSA z 10.2.2011
r., II OZ 75/11, Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II FZ 29/12, Legalis). Sam fakt odmowy sporządzenia skargi
kasacyjnej przez pełnomocnika działającego w ramach prawa pomocy nie stanowi przy tym okoliczności uzasad-
niającej przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi przez kolejnego pełnomocnika, który został ustanowiony
(wyznaczony) z urzędu dla strony (zob. post. NSA z 17.5.2010 r., I OZ 356/10, Legalis; post. NSA z 23.9.2014 r.,
I OZ 801/14, Legalis; por. jednak post. NSA z 7.7.2017 r., II OZ 715/17, Legalis, wydane w ramach linii orzeczni-
czej przewidującej, że zmiana pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy może stanowić podstawę do
przywrócenia terminu, a w szczególności może to mieć miejsce w przypadku, gdy taka zmiana nastąpiła w czasie
biegu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej; zob. też post. NSA z 31.8.2018 r., I FZ 210/18, Legalis).
8 3. Zmiana fachowego pełnomocnika. Postępowanie w zakresie wniosku skarżącego o ustanowienie adwokata
jest bezprzedmiotowe, skoro w sprawie został wyznaczony adwokat działający w ramach uprzednio przyznanego
stronie prawa pomocy (por. post. NSA z 4.1.2011 r., II OZ 1313/10, Legalis; post. NSA z 27.5.2011 r., I OZ 375/11,
Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II FZ 29/12, Legalis). Natomiast zmiana prawomocnego orzeczenia wydanego
w tym zakresie możliwa byłaby jedynie w wypadku zmiany okoliczności sprawy, co wynika z art. 165 PPSA
(post. NSA z 25.6.2008 r., I OZ 460/08, Legalis; por. też post. NSA z 12.3.2008 r., I OZ 145/08, Legalis; post.
NSA z 15.12.2009 r., II OZ 1110/09, Legalis). Zob. ponadto uwagi przedstawione pod Nb 13 poniżej dotyczące
formalnych aspektów zmiany osoby fachowego pełnomocnika.
9 4. Odmowa fachowego pełnomocnika podjęcia czynności w ramach prawa pomocy. Również wyznaczony
dla strony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy jest uprawniony do odmowy pod-
jęcia czynności procesowej w ramach zastępstwa wykonywanego w zakresie udzielonego stronie prawa pomocy,
jeżeli czynność ta jest niedopuszczalna lub oczywiście bezzasadna (por. uchw. SN z 21.9.2000 r., III CZP 14/00,
OSNC 2001, Nr 2, poz. 21). W kwestiach związanych z odmową udzielenia pomocy prawnej por. też przepisy
regulujące sposób wykonywania zawodów adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika paten-
1009098 923228584
towego, a także unormowania zawarte w kodeksach etyki (zbiorach zasad etyki) uchwalanych przez poszczególne
korporacje zawodowe.
Jak wyjaśnił jednak NSA w postanowieniu z 13.1.2011 r. (I OZ 1016/10, Legalis), adwokat jest osobą profe-
sjonalnie świadczącą usługi prawne i w związku z tym musi liczyć się z faktem, że pełnomocnik z urzędu może
zostać wyznaczony praktycznie na każdym etapie postępowania sądowego, a więc również w czasie biegu ter-
minu do dokonania czynności procesowej. Pełnomocnik nie może zasłaniać się niepełnymi informacjami zawar-
tymi w zawiadomieniu czy nawet brakiem kontaktu ze skarżącym, jeśli dysponuje nazwiskiem strony, sygnaturą
sprawy oraz umocowaniem. Istnieje wówczas możliwość telefonicznego zasięgnięcia informacji o stanie sprawy
i stosownie do jej treści podjęcia właściwych czynności procesowych.
10 5. Odesłanie do art. 253 PPSA. W kwestiach związanych z wyznaczeniem i zmianą fachowego pełnomocnika
w ramach prawa pomocy zob. też komentarz do art. 253.
III. Wygaśnięcie stosunku pełnomocnictwa

11 1. Przyczyny wygaśnięcia stosunku pełnomocnictwa. Ponieważ zdarzeniem powodującym nawiązanie sto-
sunku pełnomocnictwa w przypadku ustanowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego w ramach prawa pomocy jest uprawomocnienie się postanowienia sądu (referendarza) wydanego
w tym przedmiocie, należy przyjąć, że powstały w ten sposób stosunek pełnomocnictwa wygasa w przypadku:
1) cofnięcia prawa pomocy w całości lub w odpowiedniej części (art. 249 w zw. z art. 258 § 2 pkt
7 PPSA; por. też uchw. SN z 10.8.1990 r., III CZP 39/90, OSNCP 1991, Nr 2–3, poz. 26);
2) zmiany postanowienia o przyznaniu prawa pomocy w odpowiednim zakresie (art. 165 PPSA);
3) śmierci strony (utraty przez stronę zdolności sądowej), której udzielono prawa pomocy w
zakresie obejmującym ustanowienie fachowego pełnomocnika (art. 251 PPSA; zob. też post. WSA
w Białymstoku z 12.4.2016 r., II SA/Bk 795/15, Legalis).
12 2. Śmierć fachowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Ze względu na przyjęty
kształt procedury ustanawiania fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy wydaje się, że śmierć pełno-
mocnika nie powoduje w takiej sytuacji wygaśnięcia nawiązanego na podstawie postanowienia sądu (referenda-
rza) stosunku pełnomocnictwa, lecz jedynie implikuje konieczność wyznaczenia przez właściwy organ samorządu
zawodowego nowego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, który odtąd
będzie zastępował stronę w ramach udzielonego jej pierwotnie (poprzednio) prawa pomocy. Może wówczas znaj-
dować odpowiednie zastosowanie art. 253 PPSA, a także – jak się wydaje – art. 244 § 3 PPSA (por. też glosę A.
Zielińskiego do wyr. SN z 3.4.2000 r., I CKN 572/98, PS 2002, Nr 3).
13 3. Wypowiedzenie stosunku pełnomocnictwa. Pewne wątpliwości nasuwa dopuszczalność wypowiedzenia –
zarówno przez stronę, jak i przez pełnomocnika – stosunku pełnomocnictwa nawiązanego na podstawie postano-
wienia referendarza (sądu) wydanego w przedmiocie przyznania prawa pomocy.
Możliwość wypowiedzenia takiego pełnomocnictwa przez stronę dopuszcza H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś
(red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 749], wskazując jako przykład takiej sytuacji późniejsze udzielenie przez
stronę pełnomocnictwa z wyboru innemu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi
patentowemu (zob. też post. NSA z 15.3.2012 r., II OZ 170/12, Legalis oraz post. NSA z 6.2.2014 r., II GSK
1704/12, Legalis). W świetle treści art. 246 § 3 w zw. z art. 249 oraz z art. 244 § 2 i art. 258 § 2 pkt 7 PPSA wydaje
się jednak, że w takim przypadku powinno nastąpić wydanie – na wniosek strony (lub z urzędu) – postanowienia o
cofnięciu prawa pomocy w odpowiedniej części, co spowoduje wygaśnięcie stosunku pełnomocnictwa nawią-
zanego na podstawie postanowienia referendarza (sądu) przyznającego prawo pomocy w zakresie ustanowienia
fachowego pełnomocnika (Nb 11).
Ogólnie natomiast wypada przyjąć – mając na względzie wskazane pod Nb 8 reguły dotyczące dopuszczalności
zmiany pełnomocnika z inicjatywy strony – że wszelkie kwestie związane ze zmianą adwokata, radcy prawnego,
doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach udzielonego prawa pomocy, niezależnie od tego, czy
inicjatorem tych zmian jest strona czy sam pełnomocnik, powinny się odbywać na płaszczyźnie działalności wła-
ściwych organów samorządu zawodowego, ewentualnie przy odpowiednim wykorzystaniu mechanizmu prze-
widzianego w art. 253 PPSA (por. post. NSA z 24.4.2008 r., I OZ 289/08, Legalis; post. NSA z 23.6.2008 r., I OZ
por. też post. NSA z 21.10.2011 r., I OPP 76/11, Legalis; post. NSA z 16.9.2014 r., I OZ 724/14, Legalis, w którym
wprost wskazano, że to okręgowa rada adwokacka jest uprawniona do zmiany dotychczasowego pełnomocnika,
o którego przyznaniu orzekł wcześniej WSA, a nie ten sąd). Nie wydaje się wówczas wykluczone również odpo-
wiednie zastosowanie art. 244 § 3 PPSA.
W świetle powyższego można przychylić się do treści postanowienia NSA z 22.10.2014 r. (II FZ 1492/14,
Legalis) i przyjąć, że strona, której przyznano w ramach prawa pomocy profesjonalnego pełnomocnika, może
592322858 1009098
wypowiedzieć takiemu pełnomocnikowi pełnomocnictwo (art. 244 § 2 PPSA) oraz zwrócić się do uprawnionego
organu korporacji zawodowej o wyznaczenie innego pełnomocnika w ramach tego samego prawa pomocy, o ile
nie zostało ono cofnięte przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 249 PPSA (zob. też post. NSA
z 19.7.2016 r., I OZ 761/16, Legalis).
IV. Wynagrodzenie fachowego pełnomocnika

ustanowionego w ramach prawa pomocy
14 1. Odesłanie do art. 250 PPSA. Ustanowiony w ramach prawa pomocy adwokat, radca prawny, doradca po-
datkowy lub rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie oraz zwrot niezbędnych i udokumentowanych wy-
datków na zasadach określonych w art. 250 PPSA (por. uwagi przedstawione w komentarzu do tego przepisu).
V. Pozostałe kwestie związane z ustanowieniem

fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy
15 1. Pominięcie w postępowaniu fachowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy. Jeżeli
sąd pierwszej instancji, posiadając wiedzę o udziale w sprawie pełnomocnika z urzędu, którego sam ustanowił,
pomija go w postępowaniu, to takie postępowanie nie wypełnia standardów pomocy prawnej wynikających z art.
6 EKPCz i art. 45 Konstytucji RP (por. post. NSA z 1.2.2008 r., II FZ 4/08, OSP 2008, Nr 6, poz. 65).
16 2. Wielość fachowych pełnomocników. Nieuzasadnione jest ustanowienie z urzędu i udział w sprawie trzech
różnych pełnomocników wywodzących się z odrębnych grup zawodowych – adwokata, radcy prawnego oraz do-
radcy podatkowego – jeśli ze względu na rodzaj sprawy i etap postępowania prawo skarżącego do sądu zabezpie-
czy skutecznie jeden pełnomocnik (por. post. WSA w Warszawie z 6.12.2007 r., III SA/Wa 3631/06, Legalis).
W postanowieniu z 3.12.2014 r. (II FZ 1873/14, Legalis) NSA zwrócił ponadto uwagę, że nieusprawiedliwione
jest przyznawanie ze środków publicznych wynagrodzenia dwóm pełnomocnikom ustanowionym z urzędu (w
ramach prawa pomocy), którzy podejmowali w sprawie te same działania, w tym sporządzili dwie podobne w treści
opinie o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.
17 3. Niedopuszczalność ustanowienia w ramach prawa pomocy fachowego pełnomocnika do występowania
poza postępowaniem sądowoadministracyjnym. Przepisy art. 243–263 PPSA nie dają podstaw do ustanawiania
przez sąd administracyjny pełnomocnika z urzędu celem występowania przez niego w imieniu strony przed innymi
sądami, organami, czy trybunałami. Tego rodzaju wniosek podlega oddaleniu przez sąd administracyjny (por. post.
18 4. Trudności w pozyskaniu pełnomocnika z wyboru a przyznanie prawa pomocy. W ramach prawa pomocy
nie można się domagać przyznania adwokata (radcy prawnego, doradcy podatkowego, rzecznika patentowego) w
sytuacji, w której strona posiada środki na opłacenie jego usług, jednak napotyka trudności z jego "wynajęciem"
(żaden z adwokatów nie chce się podjąć jej reprezentacji) (por. post. NSA z 15.3.2012 r., II OZ 173/12, Legalis).
19 5. Prawo pomocy a skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Prawo po-
mocy przyznane na podstawie art. 244 i 245 PPSA w postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem nie
obejmuje postępowania wywołanego skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem tego orzeczenia (post. NSA
z 31.1.2017 r., II GZ 1235/16, ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 45; zob. też postanowienia NSA: z 9.2.2017 r., II
GZ 1060/16, Legalis; z 12.3.2013 r., II OZ 160/13, Legalis; z 19.11.2014 r., I OZ 1040/14, Legalis; z 26.7.2018
1009098 923228586
Art. 245
§ 1. Prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym.
§ 2. Prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
§ 3. Prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych w całości lub w
części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwo-
kata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
§ 4. Częściowe zwolnienie od opłat lub wydatków może polegać na zwolnieniu od poniesienia ułamkowej ich
części albo określonej ich kwoty pieniężnej.
Spis treści
I. Zakres prawa pomocy........................................................................................................ 2
II. Prawo pomocy w zakresie całkowitym............................................................................ 2
III. Prawo pomocy w zakresie częściowym.......................................................................... 3
IV. Zagadnienie proceduralne związane z zakresem prawa pomocy..................................... 3
I. Zakres prawa pomocy

1 1. Prawo pomocy w zakresie całkowitym lub częściowym. Zgodnie z art. 245 § 1 PPSA prawo pomocy może
być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. Zakres ten określa strona we wniosku o udzielenie prawa
pomocy, niemniej ostateczna decyzja w tej kwestii należy do sądu (referendarza), który – nie wychodząc poza ramy
wyznaczone treścią rubryki Nr 4 urzędowego formularza – powinien kierować się w tym względzie wyłącznie
przesłankami wynikającymi z art. 246 PPSA (por. uwagi do tego przepisu). Szerzej na temat braku związania sądu
(referendarza) zakresem wniosku strony o przyznanie prawa pomocy por. komentarz do art. 252, Nb 7 (zob. też
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 16.2.2011 r. (II FZ 29/11, Legalis), rozstrzygnięcie sądu w zakresie pra-
wa pomocy, zgodnie z treścią art. 245 PPSA, ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet jeżeli zostałaby
spełniona przesłanka braku środków na poniesienie kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania
strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli wedle jego uznania będzie to konieczne dla zapewnienia
jednostce dostępu do sądu.
2 2. Rozbieżności między wnioskowanym i przyznanym zakresem prawa pomocy (zażalenie). Jak wyjaśnił
NSA w postanowieniu z 22.12.2004 r. (OZ 866/04, Legalis), jeżeli WSA – rozpoznając wniosek o przyznanie prawa
pomocy w zakresie całkowitym – orzeknie o przyznaniu tego prawa w części i nie oddali wniosku w pozostałej
części, wówczas zainteresowanemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie do NSA (por.
także argumentację przedstawioną w uzasadnieniu uchw. SN z 30.11.2011 r., III CZP 69/11, OSP 2012, Nr 4, poz.
45).
Z kolei w postanowieniu z 14.5.2013 r. (I GZ 143/13, Legalis) NSA wskazał, że ustawodawca mając na uwa-
dze wielorakość potencjalnych stanów faktycznych, przewidział w art. 245 § 3 PPSA różne zakresy przyznania
prawa pomocy, dając sądowi możliwość jak najpełniejszego dostosowania przyznawanej pomocy do sytuacji ma-
terialnej strony, tak aby umożliwić stronie niemającej wystarczających środków finansowych dochodzenie praw
przed sądem, ale jednocześnie nie narażać budżetu państwa na nieuzasadnione obciążenie. Dlatego też sąd, uznając,
że przedstawione przez stronę informacje są niewystarczające do przyznania prawa pomocy w zakresie objętym
wnioskiem powinien ocenić, czy może uzasadniają one przyznanie prawa pomocy w mniejszym zakresie.
II. Prawo pomocy w zakresie całkowitym

3 1. Zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie fachowego pełnomocnika. Przepis art. 245 § 2 PPSA
przewiduje, że prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowie-
nie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego. Jest to powtórzenie art. 244 §
1 PPSA, co słusznie poddano w piśmiennictwie krytyce (por. też post. NSA z 10.7.2014 r., II OZ 667/14, Legalis
oraz post. NSA z 11.9.2014 r., II OZ 907/14, Legalis).
1009098 923228582
III. Prawo pomocy w zakresie częściowym

4 1. Możliwości przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym. Przyznanie prawa pomocy w zakresie
częściowym może obejmować następujące sytuacje:
1) zwolnienie od opłat sądowych (w całości);
2) zwolnienie od opłat sądowych (w części);
3) zwolnienie od wydatków (w całości);
4) zwolnienie od opłat sądowych i wydatków (w całości);
5) ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego –
wyłącznie lub w połączeniu z jednym ze zwolnień wskazanych w punktach 1–4 powyżej (zob. też
dodany art. 246 § 1a PPSA).
Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa pomocy nie musi
być związane z (poprzedzone) zwolnieniem strony od kosztów sądowych (por. też post. NSA z 17.4.2013 r., II
GZ 177/13, Legalis; post. NSA z 17.4.2013 r., II GZ 178/13, Legalis oraz post. WSA w Łodzi z 23.8.2013 r., II
SA/Łd 336/13, Legalis).
Co oczywiste, pojęcie opłat sądowych i wydatków użyte w komentowanym przepisie należy rozumieć zgodnie
z art. 212–213 PPSA (zob. też post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 218/11, Legalis; post. NSA z 27.2.2012 r., I FZ
11/12, Legalis, a także post. NSA z 22.1.2015 r., II FZ 2120/14, Legalis, w którym wskazano, że jeżeli strona
została zwolniona od kosztów sądowych w zakresie 1/2 części, to obejmuje ono również zwolnienie od ponoszenia
w 1/2 części opłaty kancelaryjnej).
Przyznanie stronie prawa pomocy w zakresie częściowym w kształcie nieodpowiadającym jednemu z przed-
stawionych wyżej wariantów (np. poprzez zwolnienie strony od wydatków w części) jest niedopuszczalne. Należy
mieć to na uwadze również w przypadku częściowego cofnięcia przyznanego prawa pomocy (art. 249 w zw. z art.
258 § 2 pkt 7 PPSA), tzn. częściowe cofnięcie przyznanego stronie uprzednio prawa pomocy nie może prowadzić
do powstania stanu sprzecznego z komentowanym przepisem, a ściślej – do zachowania przez stronę uprawnień
w kształcie nieznanym przepisom art. 244–245 PPSA (por. też post. NSA z 27.2.2012 r., I FZ 11/12, Legalis oraz
post. NSA z 14.5.2013 r., I GZ 143/13, Legalis).
5 2. Częściowe zwolnienie od opłat sądowych. Częściowe zwolnienie od opłat może polegać na zwolnieniu od
poniesienia ułamkowej ich części albo określonej ich kwoty pieniężnej, co sąd (referendarz) powinien precyzyj-
nie określić w postanowieniu o przyznaniu prawa pomocy. W ramach zwolnienia częściowego od opłat sądowych
nie jest również wykluczone zwolnienie tylko od konkretnej opłaty, czyli od wpisu albo od opłaty kancelaryjnej
(por. też post. WSA w Gliwicach z 15.9.2008 r., I SA/Gl 1500/06, Legalis; post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 218/11,
Legalis; post. NSA z 28.7.2011 r., II FZ 385/11, Legalis; post. NSA z 17.5.2012 r., II FZ 406/12, Legalis oraz post.
IV. Zagadnienie proceduralne

związane z zakresem prawa pomocy
6 1. Brak określenia w postanowieniu referendarza (sądu) zakresu przyznanego prawa pomocy. Zgodnie
z art. 241 PPSA zwolnienie od obowiązku uiszczania kosztów sądowych w postanowieniu sądu (referendarza)
bez określenia zakresu tego zwolnienia oznacza całkowite zwolnienie zarówno z obowiązku wnoszenia opłat
sądowych (w rozumieniu art. 212 § 1 PPSA), jak i z ponoszenia wydatków (w rozumieniu art. 213 PPSA).
7 2. Jedno postępowanie (sprawa) – jeden wniosek o przyznanie prawa pomocy (urzędowy formularz).
Formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy powinien być złożony do każdej sprawy oddzielnie (por. post.
Sąd rozpatruje każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy w zależności od okoliczności sprawy i złożenie
formularza wniosku w jednej sprawie nie oznacza automatycznego złożenia wniosku w drugiej (por. post. NSA z
7.4.2005 r., II OZ 219/05, Legalis). Słusznie wskazuje H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowa-
niu, 2008, s. 750], że wniosek o przyznanie prawa pomocy musi być rozpoznany odrębnie na potrzeby każdego to-
czącego się postępowania z udziałem tego samego wnioskodawcy (por. też post. WSA w Białymstoku z 18.8.2005
r., II SA/Bk 132/05, Legalis). Zatem fakt, że strona w jednej sprawie uzyskała prawo pomocy jedynie w zakresie
częściowym, w żaden sposób nie wyklucza tego, że w innej sprawie tej samej stronie może być przyznane prawo
392322858 1009098
pomocy w zakresie całkowitym (lub na odwrót). Sąd bowiem nie jest związany orzeczeniami z zakresu prawa
pomocy wydanymi w innych sprawach, nawet z wniosku tego samego podmiotu (tak NSA w post. z 10.4.2008 r.,
II OZ 308/08, Legalis; por. też komentarz do art. 243, Nb 30).
8 3. Brak mocy wstecznej wniosku o przyznanie prawa pomocy. Wniosek o przyznanie prawa pomocy jest
skuteczny od momentu jego wniesienia i nie obejmuje zwolnienia od kosztów, do których uiszczenia strona
obowiązana jest przed jego złożeniem (por. post. NSA z 23.6.2004 r., FZ 125/04, Legalis). Zwolnienie od kosztów
nie ma bowiem mocy wstecznej (por. post. WSA w Warszawie z 5.9.2006 r., II SA/Wa 791/06, niepubl.). Zobacz
także komentarz do art. 243, Nb 31.
9 4. Złożenie przez stronę w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie częścio-
wym. Wniesienie przez skarżącego skargi kasacyjnej sporządzonej i podpisanej osobiście wraz z wnioskiem o
przyznanie jedynie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych (bez wnioskowania o wyznaczenie pełnomoc-
nika z urzędu) zobowiązuje sąd pierwszej instancji do dokonania oceny dopuszczalności wniesionej przez niego
skargi kasacyjnej. Gdyby się okazało, że wniesiona skarga kasacyjna podlega odrzuceniu, to wówczas niedopusz-
czalne byłoby merytoryczne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 19.6.2008 r., II
OZ 632/08, Legalis oraz uwagi przedstawione w komentarz do art. 243, Nb 14).
10 5. Niedopuszczalność orzekania w kwestii przyznania prawa pomocy przed ustaleniem obowiązku stro-
ny ponoszenia kosztów sądowych i ich wysokości. Rozpatrywanie wniosku o przyznanie prawa pomocy przez
zwolnienie od kosztów sądowych bez uprzedniego ustalenia rodzaju oraz wysokości wpisu należy uznać za przed-
wczesne (post. NSA z 5.6.2008 r., II OZ 570/08, Legalis). To od zasadności wezwania do uiszczenia wpisu zależy
bowiem byt postępowania o przyznanie prawa pomocy w tym samym zakresie, a nie odwrotnie – i to zarówno, gdy
chodzi o sam obowiązek uiszczenia wpisu, jak i o jego wysokość (post. NSA z 23.9.2010 r., I OZ 693/10, Legalis
Stąd też, jeśli strona kwestionuje sam fakt podlegania obowiązkowi ponoszenia jakichkolwiek kosztów sądo-
wych, to nawet gdyby złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od tych kosztów, nie
powinien on być rozpoznawany do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia, czy strona w ogóle podlega obowiązko-
wi ponoszenia kosztów sądowych (por. post. NSA z 5.4.2011 r., II GZ 140/11, Legalis).
11 6. Zwolnienie od kosztów sądowych w całości a brak obowiązku uiszczania opłaty od skargi na przewlekłe
prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli skarga na przewlekłość postępowania dotyczy
sprawy, w której skarżący został na mocy postanowienia sądu zwolniony od kosztów sądowych w całości (art. 245 §
2 PPSA), to skarga ta jest wolna od opłaty stałej w wysokości – obecnie – 200 zł, o której mowa w art. 17 ust.
1 PrzewlU.
12 7. Przyznanie prawa pomocy a obowiązek zwrotu kosztów postępowania. Przyznanie prawa pomocy, nawet
w zakresie całkowitym, nie zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli taki obowiązek
wynika z innych przepisów (tak stanowią art. 200–204 PPSA). Dlatego też przyznanie skarżącemu prawa pomocy
nie chroni go przed odpowiedzialnością finansową za wynik postępowania (post. NSA z 2.9.2011 r., II FSK 7/09,
Legalis oraz post. NSA z 7.11.2017 r., II OSK 362/17, Legalis; zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do
art. 248).
13 8. Prawo pomocy a skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Prawo po-
mocy przyznane na podstawie art. 244 i 245 PPSA w postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem nie
obejmuje postępowania wywołanego skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem tego orzeczenia (post. NSA
z 31.1.2017 r., II GZ 1235/16, ONSAiWSA 2018, Nr 3, poz. 45; zob. też postanowienia NSA: z 9.2.2017 r., II
GZ 1060/16, Legalis; z 12.3.2013 r., II OZ 160/13, Legalis; z 19.11.2014 r., I OZ 1040/14, Legalis; z 26.7.2018
1009098 923228584
Art. 246
§ 1.
Przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej następuje:
1) w zakresie całkowitym – gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postę-
powania;
2) w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez
uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.
§ 1a. Podstawą odmowy ustanowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika pa-
tentowego osobie fizycznej nie może być skorzystanie przez nią z nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieod-
płatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej po-
mocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 294).
§ 2.
Osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, prawo pomocy
może być przyznane:
1) w zakresie całkowitym – gdy wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesienie jakichkolwiek kosztów
postępowania;
2) w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów
postępowania.
§ 3. Adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego można ustanowić dla
strony, która nie zatrudnia lub nie pozostaje w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym,
doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Nie dotyczy to adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego ustanowionego na podstawie przepisów o prawie pomocy.
1009098 923228582
Spis treści
I. Przesłanki przyznania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym............ 3
A. Ogólna charakterystyka (treść) przesłanek przyznania prawa pomocy...................... 3
B. Realne możliwości zarobkowe strony........................................................................ 4
C. Okoliczności nieobjęte zakresem przesłanek przyznania prawa pomocy................... 6
D. Zróżnicowanie przesłanek przyznania prawa pomocy w odniesieniu do osób fi-
zycznych i prawnych (innych jednostek organizacyjnych)....................................... 7
II. Badanie (ocena) przesłanek przyznania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym........................................................................................................................ 8
A. Ogólne kryteria i zasady dokonywania oceny spełnienia przesłanek przyznania pra-
wa pomocy................................................................................................................. 8
B. Aktualna sytuacja materialna strony (moment miarodajny dla dokonywania oceny
sytuacji materialnej strony)....................................................................................... 10
C. Wysokość kosztów postępowania............................................................................... 11
D. Osoby fizyczne........................................................................................................... 11
E. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne............................................................ 17
III. Pozostałe kwestie dotyczące przesłanek przyznania prawa pomocy w postępowaniu
sądowoadministracyjnym................................................................................................. 22
I. Przesłanki przyznania prawa pomocy w

A. Ogólna charakterystyka (treść)

przesłanek przyznania prawa pomocy
1 1. Przedmiot regulacji. Przepis art. 246 PPSA określa przesłanki przyznania prawa pomocy w postępowaniu
sądowoadministracyjnym.
W wyniku nowelizacji dokonanej przez art. 8 ustawy z 15.6.2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy
prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1467), z dniem 1.1.2019 r. dodano do
komentowanego przepisu nowy § 1a, zgodnie z którym podstawą odmowy ustanowienia adwokata, radcy prawne-
go, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego osobie fizycznej nie może być skorzystanie przez nią z nie-
odpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z 5.8.2015
r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. z
2019 r. poz. 294 ze zm.).
Przewidziane w komentowanym przepisie przesłanki przyznania prawa pomocy stały się ponadto przedmiotem
skargi konstytucyjnej zarejestrowanej w TK za sygnaturą SK 5/20, kwestionującej zgodność art. 246 § 1 pkt
1 PPSA – w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na stronę (uczestnika) obowiązek wykazania, że strona (uczest-
nik) nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, bez ustanowienia obiektywnych, jednoznacz-
nych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony (uczestnika) – z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i
preambułą Konstytucji RP, w zakresie zasady rzetelności działania instytucji publicznych.
2 2. Charakter i treść przesłanek a ustanowienie fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy. Wy-
daje się, że charakter i treść przesłanek przyznania prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie
uwzględnia tego, że prawo pomocy obejmuje nie tylko zwolnienie od kosztów sądowych, ale także ustanowienie
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 244 § 1 PPSA).
Przykładem wynikających na tym tle trudności jest prezentowane w orzecznictwie stanowisko – niemające
bezpośredniego oparcia w treści art. 246 PPSA – zgodnie z którym ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika
z urzędu następuje tylko wówczas, gdy brak profesjonalnej pomocy prawnej może pozbawić stronę możliwości
obrony swoich praw (por. post. NSA z 15.3.2010 r., II FZ 62/10, Legalis; post. NSA z 8.4.2013 r., I FZ 70/13,
Legalis), przy czym takie niebezpieczeństwo nie zachodzi w postępowaniu przed WSA z uwagi na gwarancje
procesowe przewidziane w art. 134 § 1 PPSA (brak związania sądu zarzutami skargi; odpowiednio sprzeciwu
od decyzji – art. 64b § 1 PPSA) oraz w art. 140 § 1 PPSA (obowiązek pouczenia strony o sposobie i terminie
392322858 1009098
zaskarżenia orzeczenia) (por. m.in. post. NSA z 20.6.2008 r., II OZ 625/08, Legalis; post. NSA z 24.6.2008 r.,
I FZ 240/08, Legalis, a także post. NSA z 10.1.2008 r., II GZ 213/07, Legalis; odmiennie natomiast NSA w post.
z 12.10.2011 r., II FZ 528/11, Legalis).
3 3. Stopień zawiłości sprawy lub wartość przedmiotu zaskarżenia a ustanowienie fachowego pełnomoc-
nika w ramach prawa pomocy. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie zwraca się również uwagę, że treść
przesłanek przewidzianych w art. 246 PPSA w ogóle nie uwzględnia relacji pomiędzy stopniem zawiłości sprawy i
wartością przedmiotu zaskarżenia z jednej strony a rzeczywistą potrzebą ustanowienia i kosztami udziału w sprawie
pełnomocnika w ramach prawa pomocy – z drugiej (por. post. NSA z 16.5.2005 r., II FZ 263/05, niepubl.; por. też
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 587; por. post. NSA z 10.6.2005 r., II OZ 469/05, Legalis; post. WSA
w Warszawie z 10.12.2008 r., III SA/Wa 3102/08, Legalis, a także post. NSA z 8.4.2013 r., I FZ 70/13, Legalis).
4 4. Korzystanie przez stronę z usług fachowego pełnomocnika a przyznanie prawa pomocy. Należy także
zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 26.1.2012 r. (I FZ 576/11, Legalis), w którym podkreślono, że nie moż-
na zgodzić się z tym, iż korzystanie z pomocy profesjonalnego pełnomocnika może rzutować na ocenę wniosku
o przyznanie prawa pomocy. Korzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej jest bowiem prawem procesowym i
jego realizacja nie może być oceniana jako okoliczność uniemożliwiająca realizację innych praw procesowych, w
tym prawa pomocy. Uzasadniony jest wniosek, że posiadanie jakichkolwiek zasobów finansowych najpierw jest
wykorzystywane na doradztwo prawne, a dopiero potem, po uzyskaniu fachowej oceny sytuacji, gdy konieczne
jest prowadzenie sprawy sądowej, aktualne staje się ponoszenie kosztów sądowych. Poniesienie kosztów pomo-
cy prawnej nie może zatem wpływać negatywnie na uprawnienie do korzystania z prawa pomocy obejmującego
zwolnienie od kosztów sądowych (por. też postanowienia NSA: z 10.5.2011 r., I GZ 104/11, Legalis; z 11.1.2012
r., I FZ 583/11, Legalis; z 17.1.2012 r., I FZ 508/11, Legalis; z 2.3.2011 r., I GZ 47/11, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 25.6.2008 r. (II FZ 218/08, Legalis) NSA wskazał, że o przyznaniu prawa pomocy
bądź odmowie uwzględnienia wniosku decyduje jedynie przesłanka możliwości poniesienia przez stronę peł-
nych lub częściowych kosztów postępowania. Nie jest zaś taką podstawą fakt udzielenia pełnomocnictwa profe-
sjonalnemu reprezentantowi. To, że strona była zastępowana przez pełnomocnika, nie jest równoznaczne z faktem
poniesienia przez nią kosztów wynagrodzenia zastępcy procesowego.
Ponadto należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z dodanym art. 246 § 1a PPSA podstawą odmowy usta-
nowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego osobie fizycznej nie mo-
że być skorzystanie przez nią z nieodpłatnej pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o
których mowa w ustawie z 5.8.2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim
oraz edukacji prawnej.
B. Realne możliwości zarobkowe strony

5 1. Rzeczywista sytuacja materialna wnioskodawcy. Niezależnie od przedstawionych wyżej wątpliwości w
orzecznictwie utorował sobie drogę pogląd, że rozpatrując wniosek o przyznanie prawa pomocy, należy brać pod
uwagę wyłącznie rzeczywistą sytuację materialną wnioskodawcy, a nie jego domniemane dochody i możliwości
finansowe, które – bez względu na przyczynę – nie są wykorzystywane (por. m.in. post. NSA z 20.10.2006 r., I
OZ 1442/06, niepubl.; post. NSA z 1.4.2008 r., II OZ 274/08, Legalis; post. NSA z 31.3.2005 r., II OZ 118/05,
Legalis; post. NSA z 23.2.2005 r., OZ 1545/04, Legalis; por. też post. NSA z 30.8.2011 r., II OZ 725/11, Legalis;
post. NSA z 25.10.2011 r., II GZ 473/11, Legalis; post. NSA z 15.11.2011 r., I OZ 855/11, Legalis; zob. także post.
W postanowieniu z 17.10.2006 r. (II OZ 1028/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 9) NSA wyjaśnił, że w rama-
ch badania przesłanek wynikających z art. 246 PPSA nie znajduje uzasadnienia dokonywanie oceny możliwości
zarobkowych wnioskodawcy czy też wskazywanie, że strona ubiegająca się o przyznanie prawa pomocy powin-
na planować wydatki związane z postępowaniem sądowoadministracyjnym przed wszczęciem tego postępowania
(por. też post. NSA z 24.6.2008 r., II OZ 643/08, Legalis; post. NSA z 17.10.2006 r., II OZ 1028/06, ONSAiWSA
2007, Nr 1, poz. 9, a także post. NSA z 14.3.2012 r., I OZ 143/12, Legalis, w którym zaznaczono, że strona nie
ma obowiązku wcześniejszego gromadzenia oszczędności celem pokrycia ewentualnych kosztów przyszłych po-
stępowań sądowych).
6 2. Realne możliwości zarobkowe wnioskodawcy. Warto jednakże odnotować również stanowisko H. Kny-
siak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 754], która opowiada się za kontynuowaniem w
postępowaniu przed sądami administracyjnymi linii orzeczniczej wypracowanej w procesie cywilnym, przyjmu-
jącej, że przyznanie zwolnienia od kosztów sądowych (tutaj: prawa pomocy) zależy nie od wysokości dochodów
rzeczywiście uzyskiwanych przez stronę, lecz od jej realnych możliwości zarobkowych.
Pogląd ten należy podzielić, bowiem art. 246 PPSA nie precyzuje przyczyn braku możliwości pokrycia przez
stronę kosztów postępowania, w tym w szczególności nie wyklucza badania przyczyn, z powodu których taka
1009098 923228584
sytuacja ma miejsce. Jeżeli rzeczywiście taki stan rzeczy wynika z obiektywnego braku możliwości uzyskiwania
przez stronę – przede wszystkim z powodów zdrowotnych, społecznych lub rodzinnych – dochodów w wysokości
pozwalającej na opłacenie kosztów postępowania, to interpretacja komentowanego przepisu, obejmująca również
badanie przyczyn niemożności pokrycia przez stronę tych kosztów, w żaden sposób nie pogarsza jej sytuacji pro-
cesowej.
Taka wykładnia, mająca wyraźne umocowanie celowościowe, pozwala natomiast wyeliminować ryzyko przy-
znawania prawa pomocy podmiotom, które w rzeczywistości są w stanie ponieść koszty postępowania we własnym
zakresie, a tym samym nie spełniają warunków wynikających z art. 246 PPSA. Omawiane stanowisko można spo-
tkać również w orzecznictwie (por. m.in. post. NSA z 26.9.2007 r., II FSK 801/07, Legalis; post. NSA z 28.3.2007
r., II FSK 192/07, Legalis; post. NSA z 17.10.2007 r., II OZ 1022/07, Legalis; post. WSA w Warszawie z 24.5.2005
r., III SAB/Wa 65/04, Legalis; post. WSA w Łodzi z 14.7.2008 r., I SA/Łd 866/08, Legalis; post. NSA z 7.5.2014
7 3. Pozbawienie (wyzbycie) się środków majątkowych przez wnioskodawcę. Wniosek o przyznanie prawa
pomocy nie jest usprawiedliwiony w sytuacji, gdy strona dobrowolnie pozbawia się środków, z których mogłaby
pokryć ewentualne koszty postępowania (por. post. NSA z 10.10.2007 r., II OZ 977/07, Legalis; post. NSA z
18.10.2007 r., II OZ 1032/07, Legalis; post. WSA w Lublinie z 21.11.2007 r., II SA/Lu 736/07, Legalis; post. NSA
z 16.4.2008 r., II OZ 326/08, Legalis oraz post. NSA z 3.11.2015 r., II FZ 764/15, Legalis).
W postanowieniu z 28.7.2008 r. (I FZ 304/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że prawo pomocy nie przysługuje skar-
żącemu, jeżeli sytuacja, w której się znalazł, była wynikiem podjętych przez niego działań, a podejmowane przez
skarżącego czynności wpisują się w ciąg zdarzeń, które w sposób bezsprzeczny dowodzą, że intencją wnioskodaw-
cy było wyzbycie się posiadanego mienia w celu zabezpieczenia się przed ewentualną egzekucją z jego majątku
(por. też post. NSA z 30.1.2009 r., II OZ 66/09, Legalis; post. NSA z 25.2.2014 r., II OZ 184/14, Legalis; post.
NSA z 26.9.2013 r., II FZ 579/13, Legalis oraz post. NSA z 22.7.2014 r., I FZ 230/14, Legalis).
8 4. Zaniechanie pozyskiwania środków majątkowych przez wnioskodawcę. Prawo pomocy nie przysługuje
stronie również w przypadkach dobrowolnego zaniechania przez stronę pozyskiwania środków majątkowych
koniecznych do prowadzenia postępowania sądowego (por. post. NSA z 10.4.2008 r., II OZ 308/08, Legalis; por.
też – w odniesieniu do stowarzyszenia, które nie zapewnia w statucie stałego źródła dochodów lub nie egzekwuje
od swoich członków zapłaty obowiązkowych składek, w efekcie czego nie jest w stanie ponieść kosztów sądowych
– post. NSA z 24.6.2008 r., II OZ 650/08, Legalis; post. NSA z 5.4.2011 r., I OZ 224/11, Legalis; post. NSA z
11.5.2011 r., I OZ 322/11, Legalis; post. NSA z 17.6.2011 r., I OZ 428/11, Legalis; por. również w tych kwestiach
28.3.2012 r., I OZ 198/12, Legalis; post. NSA z 17.4.2012 r., II OZ 252/12, Legalis; zob. też post. NSA z 4.12.2013
Także oddanie nieodpłatnie gospodarstwa rolnego w dzierżawę (a w istocie w użyczenie) nie stanowi oko-
liczności potwierdzającej trudną sytuację materialną. Świadczy natomiast o niewykorzystywaniu wszystkich moż-
liwości uzyskiwania dodatkowych dochodów, potrzebnych chociażby na pokrycie wynagrodzenia pełnomocnika
(por. też post. NSA z 4.1.2011 r., I OZ 979/10, Legalis; post. NSA z 17.4.2013 r., II GZ 176/13, Legalis; post. NSA
z 3.7.2013 r., II OZ 532/13, Legalis).
W postanowieniu z 26.2.2014 r. (II FZ 236/14, Legalis) NSA wprost wskazał, że sposób, w jaki właściciel
wykorzystuje swój majątek, nie może nie mieć wpływu na ocenę, czy posiada on dostateczne środki na uiszcze-
nie wpisu. Istotne jest bowiem, że posiadany majątek może przynosić potencjalne pożytki, może również służyć
jako zabezpieczenie pożyczki lub kredytu, jeśli właścicielowi, który jest zobowiązany do poniesienia określonych
wydatków, brakuje bieżących środków finansowych.
9 5. Obowiązek zabezpieczenia przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą środków majątko-
wych na prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą
powinien przewidzieć konieczność ponoszenia kosztów spraw sądowych związanych z prowadzoną działalnością
i mieć wygospodarowane na ten cel środki finansowe (por. post. NSA z 18.1.2008 r., I OZ 809/07, Legalis; post.
NSA z 1.4.2008 r., I OZ 208/08, Legalis; post. NSA z 7.4.2009 r., I FZ 70/09, Legalis; post. NSA z 12.4.2011 r.,
II GZ 168/11, Legalis; por. też post. NSA z 15.9.2011 r., I FZ 244/11, Legalis; post. NSA z 28.10.2011 r., I GZ
171/11, Legalis; post. NSA z 16.1.2012 r., II FZ 826/11, Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II FZ 195/12, Legalis;
zob. również post. NSA z 3.7.2013 r., II FZ 533/13, Legalis).
Jak obrazowo wyjaśnił NSA w postanowieniu z 4.8.2014 r. (I FZ 252/14, Legalis), przedsiębiorca w ramach
ryzyka prowadzenia działalności powinien liczyć się z możliwością albo koniecznością dochodzenia lub obrony
swoich praw na drodze sądowej. Tym samym w przypadku wystąpienia na drogę sądową powinien się liczyć z
koniecznością poniesienia kosztów sądowych i przeznaczenia, z bieżącej działalności lub zgromadzonych zaso-
bów pieniężnych, kwot niezbędnych do skutecznego wszczęcia procesu. Koszty związane z postępowaniem przed
sądem należy traktować na równi z innymi kosztami prowadzonej działalności, takimi jak należności publiczno-
prawne, pieniężne zobowiązania umowne, czy wynagrodzenia pracownicze (zob. też post. NSA z 22.2.2013 r., II
GZ 28/13, Legalis oraz post. NSA z 20.10.2014 r., I FZ 186/14, Legalis).
592322858 1009098
Nieco odmienne stanowisko zajął natomiast NSA w postanowieniu z 29.1.2008 r. (I FZ 437/07, Legalis), w
postanowieniu z 11.1.2012 r. (II GZ 540/11, Legalis), w postanowieniu z 28.3.2012 r. (II GZ 102/12, Legalis), a
także w postanowieniu z 19.12.2013 r. (I GZ 566/13, Legalis), w którym przyjęto, że nie można wymagać, aby w
normalnych warunkach obrotu gospodarczego przedsiębiorca a priori zakładał, że jednym ze skutków prowadzenia
przez niego działalności gospodarczej będzie konieczność prowadzenia spraw przed sądem administracyjnym lub
powszechnym celem dochodzenia jego praw naruszonych przez inne podmioty.
10 6. Brak należytej płynności finansowej strony (trudności w terminowym zgromadzeniu środków mająt-
kowych na pokrycie kosztów sądowych). Zła sytuacja ekonomiczna uniemożliwiająca zgromadzenie środków
na uiszczenie wpisu w ustawowym terminie nie przesądza o tym, że strona spełnia przesłanki do przyznania jej
prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych (wpisu). Może natomiast świadczyć o braku winy
w uchybieniu terminu do opłacenia skargi (lub innego pisma) spowodowanym trudnościami w zgromadzeniu
środków na uiszczenie wpisu we właściwym czasie (por. post. NSA z 27.1.2009 r., II FZ 15/09, Legalis).
C. Okoliczności nieobjęte zakresem

11 1. Pozycja (rola) procesowa w postępowaniu. Ocenie sądu podlega jedynie sytuacja materialna podmiotu
wnioskującego o przyznanie prawa pomocy, a tym samym bezzasadne jest podnoszenie przez niego, że nie jest
inicjatorem postępowania administracyjnego, na skutek którego została przez niego złożona skarga (por. post. NSA
z 18.12.2007 r., II OZ 1302/07, Legalis oraz post. NSA z 4.11.2014 r., I GZ 482/14, Legalis).
12 2. Motywacja skarżącego (subiektywna ocena wniesionego środka prawnego). W postanowieniu z
28.5.2008 r. (II OZ 526/08, Legalis) NSA wyjaśnił również, że żaden przepis prawa nie uzależnia zwolnienia od
wpisu od skargi (lub innego pisma) od rodzaju pobudek kierujących skarżącym przy jej wniesieniu (np. występo-
wanie w interesie społecznym – post. WSA w Kielcach z 11.7.2008 r., II SA/Ke 231/08, Legalis). To samo do-
tyczy przekonania skarżących o słuszności ich zarzutów wobec organów administracji, a także okoliczności, że
skarżący wnieśli wiele skarg do WSA (odpowiednio innych pism podlegających opłacie sądowej; por. post. NSA
z 27.6.2008 r., II OZ 667/08, Legalis; post. NSA z 4.4.2013 r., I FPP 8/13, Legalis).
13 3. Wielość inicjowanych postępowań. Wielość spraw inicjowanych przez skarżącego nie może stanowić pod-
stawy przyznania prawa pomocy (zob. post. NSA z 28.5.2013 r., II OZ 395/13, Legalis).
14 4. Statusy specjalne. Także status emeryta (tak samo rencisty) nie stanowi kryterium przyznania prawa po-
mocy (por. post. WSA w Rzeszowie z 11.7.2008 r., II SA/Rz 376/08, Legalis), podobnie jak fakt bycia bezrobot-
nym, korzystania z pomocy socjalnej (post. NSA z 19.1.2011 r., I OZ 19/11, Legalis) lub posiadania statusu za-
kładu pracy chronionej (post. NSA z 20.1.2011 r., II GZ 12/11, Legalis).
15 5. Stan zdrowia. Problemy zdrowotne wnioskodawcy nie mogą stanowić podstawy przyznania prawa pomocy
(post. NSA z 28.5.2013 r., II OZ 395/13, Legalis), co dotyczy również przebywania w szpitalu psychiatrycznym
i zażywania leków antydepresyjnych (post. NSA z 21.10.2011 r., I FZ 311/11, Legalis). Sama tylko okoliczność
choroby nie może uzasadniać zmiany orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy, jeśli nie wiąże się z pogorszeniem
sytuacji majątkowej strony (post. NSA z 9.7.2014 r., II GZ 336/14, Legalis).
16 6. Charakter działalności wnioskodawcy. W postanowieniu z 18.4.2012 r. (II FZ 267/12, Legalis) NSA do-
dał, że również charakter działalności spółki nie może być okolicznością mającą wpływ na przyznanie prawa
pomocy. Analogiczne stanowisko w odniesieniu do stowarzyszenia NSA wyraził w postanowieniach z 7.5.2014
r. (II OZ 413/14, Legalis i II OZ 414/14, Legalis). Z kolei w postanowieniu z 5.12.2013 r. (II FZ 1219/13, Legalis)
przyjęto, że okoliczność, iż podmiot jest organizacją non profit, nie zwalnia go automatycznie (sama w sobie) od
obowiązku zapewnienia środków na swoją działalność, w tym na ponoszenie kosztów postępowania przed sądem
administracyjnym (tak samo NSA w post. z 14.5.2013 r., II OZ 357/13, Legalis).
17 7. Obowiązek wypłaty dywidendy wspólnikom spółki. Obowiązek wypłaty dywidendy wspólnikom nie jest
okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych (post. NSA
z 18.10.2013 r., II FZ 878/13, Legalis).
18 8. Ustanowienie pełnomocnika z wyboru. W postanowieniu z 25.6.2008 r. (II FZ 218/08, Legalis) NSA wska-
zał, że o przyznaniu prawa pomocy bądź odmowie uwzględnienia wniosku decyduje jedynie przesłanka możli-
wości poniesienia przez stronę pełnych lub częściowych kosztów postępowania. Nie jest zaś taką podstawą fakt
udzielenia pełnomocnictwa profesjonalnemu reprezentantowi. To, że strona była zastępowana przez pełnomocni-
ka, nie jest równoznaczne z faktem poniesienia przez nią kosztów wynagrodzenia zastępcy procesowego (por. tak-
że post. NSA z 22.8.2013 r., II OZ 659/13, Legalis oraz uwagi przedstawione powyżej pod Nb 1–4).
1009098 923228586
Zgodnie z dodanym art. 246 § 1a PPSA, podstawą odmowy ustanowienia adwokata, radcy prawnego, dorad-
cy podatkowego lub rzecznika patentowego osobie fizycznej nie może być skorzystanie przez nią z nieodpłatnej
pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z 5.8.2015 r. o nie-
odpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.
19 9. Stopień skomplikowania (zawiłości) sprawy. Warto też zwrócić uwagę na postanowienia NSA z
22.12.2004 r. (FZ 372/04, Legalis), z 19.5.2005 r., (II OZ 402/05, Legalis) oraz z 25.2.2011 r. (I FZ 29/11, Legalis),
w których sąd przyjął, że uzasadnienie odmowy ustanowienia adwokata z tego powodu, że sprawa nie jest skom-
plikowana, a skarżący poradzą sobie w obronie swych praw bez profesjonalnego zastępcy, jest pozbawione pod-
stawy prawnej i jako takie niedopuszczalne (por. również post. NSA z 10.6.2005 r., II OZ 578/05, Legalis; post.
NSA z 12.10.2006 r., I GZ 232/06, Legalis; post. WSA w Warszawie z 4.10.2007 r., III SA/Wa 1669/07, Legalis;
post. NSA z 3.12.2007 r., II OZ 1232/07, Legalis; post. WSA w Opolu z 19.4.2016 r., II SA/Op 35/16, Legalis).
20 10. Celowość ustanowienia fachowego pełnomocnika (potencjalne koszty jego wynagrodzenia). Podobne
jak wyżej stanowisko w odniesieniu do przesłanek celowości ustanowienia pełnomocnika w ramach prawa pomocy
oraz wysokości przewidywanych kosztów, jakie Skarb Państwa byłby zobowiązany ponieść z tytułu wynagrodze-
nia takiego pełnomocnika, zajął NSA w postanowieniach z 20.11.2008 r. (I FZ 433/08, Legalis), z 29.10.2009 r.
(II FZ 429/09, Legalis), z 9.3.2011 r. (I GZ 53/11, Legalis) oraz z 28.4.2011 r. (I FZ 85/11, Legalis), gdzie w tym
ostatnim wprost podkreślono, że brak celowości zastępowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika nie jest
przesłanką uzasadniającą odmowę ustanowienia z urzędu adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego.
21 11. Trudności z zaangażowaniem fachowego pełnomocnika. Nie stanowi również przesłanki przyznania
prawa pomocy okoliczność, że strona napotyka trudności z wynajęciem profesjonalnego pełnomocnika (żaden z
takich pełnomocników nie chce się podjąć jej reprezentacji) (por. post. NSA z 15.3.2012 r., II OZ 173/12, Legalis).
22 12. Przebywanie wnioskodawcy w areszcie. Fakt przebywania skarżącego w areszcie i związany z tym brak
możliwości zarobkowania sam w sobie nie może być uznany za przesłankę uzasadniającą przyznanie mu prawa
pomocy (zob. post. NSA z 14.5.2014 r., I FZ 126/14, Legalis).
23 13. Zasady słuszności. Również zasady słuszności nie mogą być traktowane jako przesłanki przyznania prawa
pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. post. NSA z 17.2.2009 r., II OZ 140/09, Legalis; por. też
post. NSA z 22.2.2011 r., I OZ 116/11, Legalis; post. NSA z 5.5.2011 r., II FZ 107/11, Legalis; post. NSA z 3.8.2011
r., I OZ 574/11, Legalis; post. NSA z 18.10.2011 r., II FZ 569/11, Legalis).
24 14. Przyczyny inne niż sytuacja materialna strony. Niejako w podsumowaniu powyższych uwag można
przytoczyć postanowienie NSA z 18.4.2008 r. (II GZ 79/08, Legalis), w którym wskazano, że rozstrzygnięcie przez
referendarza (sąd) o przyznaniu prawa pomocy z przyczyn innych niż sytuacja materialna wnioskodawcy byłoby
rozstrzygnięciem dokonanym z podstaw niedopuszczalnych i nieznajdujących uzasadnienia w ustawie (tak
samo NSA w post. z 10.1.2008 r., II GZ 212/07, Legalis; zob. też post. NSA z 29.5.2014 r., II GZ 237/14, Legalis
oraz post. NSA z 9.1.2015 r., II GZ 885/14, Legalis).
D. Zróżnicowanie przesłanek przyznania prawa

pomocy w odniesieniu do osób fizycznych i
prawnych (innych jednostek organizacyjnych)
25 1. Treść i skutki spełnienia przesłanek. Przepis art. 246 PPSA różnicuje przesłanki przyznawania prawa
pomocy osobom fizycznym oraz osobom prawnym (jednostkom organizacyjnym), zarówno jeśli chodzi o ich
treść, jak i w zakresie skutków prawnych spełnienia tych przesłanek (por. post. NSA z 20.11.2008 r., I FZ 432/08,
Legalis).
26 2. Osoby fizyczne. W odniesieniu do osób fizycznych przesłanki te mają charakter obligatoryjny w tym
sensie, że ich spełnienie nakłada na sąd obowiązek przyznania stronie prawa pomocy (por. np. post. NSA z 4.4.2008
r., I OZ 225/08, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 23.6.2008 r., II SO/Ol 6/08, OSG 2009, Nr 5, poz. 39).
Zgodnie z dodanym art. 246 § 1a PPSA podstawą odmowy ustanowienia osobie fizycznej adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego nie może być skorzystanie przez nią z nieodpłatnej
pomocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z 5.8.2015 r. o nie-
odpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.
27 3. Osoby prawne. W przypadku osób prawnych (jednostek organizacyjnych) pozostawiono natomiast kwestię
przyznawania im prawa pomocy do uznania sądu, co oczywiście nie może oznaczać jakiejkolwiek dowolności w
tym zakresie (por. np. post. NSA z 25.6.2008 r., I GZ 152/08, Legalis; post. WSA w Lublinie z 21.11.2007 r., II
792322858 1009098
SA/Lu 736/07, Legalis; post. NSA z 5.12.2007 r., II FZ 565/07, Legalis; post. NSA z 19.3.2012 r., II FZ 199/12,
Legalis; zob. też post. NSA z 22.7.2014 r., I FZ 226/14, Legalis).
28 4. Zagadnienie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa pomocy. W judykaturze
zarysowały się pewne rozbieżności w zakresie oceny charakteru rozstrzygnięcia zapadającego w przedmiocie pra-
wa pomocy. Rozpowszechnił się bowiem pogląd (niekiedy dodatkowo uogólniany), że rozstrzygnięcie referenda-
rza (sądu) w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona
przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, referendarz (sąd) nie musi
przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli uzna, że zachodzi taka potrzeba
w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu (tak np. postanowienia NSA: z 16.2.2011 r., II FZ
704/10, Legalis; z 13.1.2011 r., I GZ 464/10, Legalis; z 16.3.2011 r., I GZ 60/11, Legalis; z 15.9.2011 r., II FZ
486/11, Legalis; z 13.9.2011 r., II FZ 444/11, Legalis; z 28.3.2012 r., II GZ 100/12, Legalis; z 30.9.2011 r., II FZ
409/11, Legalis; z 8.2.2012 r., I FZ 554/11, Legalis; z 30.6.2014 r., I FZ 147/14, Legalis).
O ile powyższe stanowisko można uznać za uzasadnione względem osób prawnych, o tyle nie wydaje się ono
uprawnione w odniesieniu do osób fizycznych (stąd też należy sprzeciwić się jego nadmiernemu uogólnianiu w
judykaturze). Trafnie bowiem, w odniesieniu do osób fizycznych, podniósł NSA w postanowieniu z 19.1.2011 r.
(II FZ 721/10, Legalis), że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż instytucja prawa pomocy ma charakter uzna-
niowy. W postępowaniu incydentalnym w sprawie przyznania prawa pomocy referendarz (sąd) jest zobowiązany
do przyznania osobie fizycznej prawa pomocy w zakresie częściowym, jeżeli osoba ta wykaże, że nie jest w stanie
ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Przemawia
za tym literalne brzmienie art. 246 § 1 pkt 2 PPSA, które prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie pozostawił w
tym przypadku referendarzowi (sądowi) luzu decyzyjnego (jak uczynił to, np. regulując instytucję wstrzymania
wykonania zaskarżonego aktu lub czynności). Wykazanie przez wnioskodawcę przesłanek przyznania prawa po-
mocy rodzi po stronie referendarza (sądu) obowiązek uwzględnienia wniosku. Fakt wykazania owych przesłanek
podlega wprawdzie ocenie referendarza (sądu), jednak nie można tej oceny mylić z uznaniowością rozstrzygnięcia.
II. Badanie (ocena) przesłanek przyznania prawa

pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym
A. Ogólne kryteria i zasady dokonywania oceny

spełnienia przesłanek przyznania prawa pomocy
29 1. Okoliczności podlegające badaniu (ocenie) przez referendarza (sąd). Oceniając zasadność wniosku o
przyznanie prawa pomocy, z jednej strony należy brać pod uwagę aktualną sytuację materialną wnioskodawcy
(w przyjętym wyżej znaczeniu, czyli z uwzględnieniem jego realnych możliwości zarobkowych), a z drugiej –
wysokość kosztów postępowania, jakie wnioskodawca zobowiązany jest ponieść (por. post. WSA w Olsztynie z
5.12.2007 r., II SA/Ol 684/07, OSG 2008, Nr 6, poz. 54 oraz postanowienia NSA: z 11.1.2011 r., II FZ 644/10,
Legalis; z 20.2.2012 r., II FZ 791/11, Legalis; z 28.3.2012 r., II GZ 102/12, Legalis; z 30.1.2012 r., II FZ 853/11,
Legalis; z 11.1.2012 r., II GZ 540/11, Legalis; z 10.10.2011 r., II FZ 536/11, Legalis; z 4.8.2011 r., II FZ 379/11,
Legalis; z 27.7.2011 r., II GZ 320/11, Legalis; z 16.6.2011 r., II FZ 117/11, Legalis; z 12.3.2014 r., II GZ 96/14,
Legalis; z 29.7.2014 r., II FZ 1130/14, Legalis).
Warto przy tym mieć na względzie, że wysokość kosztów sądowych, jak również stawki wynagrodzeń facho-
wych pełnomocników, są w postępowaniu sądowoadministracyjnym – z wyjątkiem spraw, w których przedmio-
tem zaskarżenia są należności pieniężne o znacznej wartości – stosunkowo niskie, co każe w pełni podzielić pre-
zentowane w orzecznictwie stanowisko, że w większości przypadków prawo pomocy przysługuje wyłącznie
osobom ubogim, żyjącym na granicy minimum socjalnego (zob. np. post. WSA w Krakowie z 30.6.2008 r., I SA/
Kr 674/08, Legalis oraz post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11.7.2008 r., II SA/Go 313/08, Legalis; por. też
postanowienia NSA: z 29.3.2011 r., I OZ 188/11, Legalis; z 20.10.2011 r., I OZ 783/11, Legalis; z 20.1.2012 r.,
I FZ 499/11, Legalis; z 9.1.2012 r., II FZ 867/11, Legalis; z 27.9.2011 r., I OZ 724/11, Legalis; z 30.8.2011 r., II
Analiza dwóch wskazanych powyżej czynników w kontekście przesłanek wynikających z art. 246 PPSA po-
winna ponadto uwzględniać zasadniczą kwestię, jaką jest zapewnienie stronie realizacji jej konstytucyjnego pra-
wa do sądu, które nie może ulegać ograniczeniu ze względu na sytuację materialną strony (por. post. WSA w
1009098 923228588
Olsztynie z 7.9.2006 r., II SA/Ol 588/06, OSG 2007, Nr 2, poz. 28; post. WSA w Poznaniu z 9.10.2008 r., I SA/Po
825/08, Legalis; zob. też postanowienia NSA: z 27.4.2011 r., II FZ 163/11, Legalis; z 12.1.2012 r., I GZ 233/11,
Legalis; z 20.5.2014 r., II FZ 574/14, Legalis).
30 2. Ciężar wykazania (uprawdopodobnienia) okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy.
Ciężar wykazania (uprawdopodobnienia) okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy, o których mo-
wa w komentowanym przepisie, spoczywa na stronie składającej wniosek o przyznanie tego prawa. Referen-
darz (sąd) nie jest zobowiązany do prowadzenia w tym zakresie dochodzeń, oczywiście z zastrzeżeniem regula-
cji art. 255 PPSA. Pogląd ten jest jednolicie reprezentowany w orzecznictwie (por. m.in. postanowienia NSA:
z 31.12.2004 r., GZ 146/04, Legalis; z 18.2.2005 r., OZ 1510/04, Legalis; z 3.3.2008 r., I FZ 74/08, Legalis; z
23.3.2012 r., I OZ 184/12, Legalis; z 25.11.2011 r., I OZ 886/11, Legalis; z 5.8.2014 r., II FZ 1207/14, Legalis;
z 21.1.2015 r., I OZ 1228/14, Legalis). Szerzej w tej kwestii por. komentarz do art. 252, Nb 6 oraz komentarz do
art. 255, Nb 1.
Na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa pomocy referendarz (sąd pierwszej instancji) nie pro-
wadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny oświadczeń strony, uzupełnionych ewentualnie w
trybie art. 255 PPSA. W postępowaniu o przyznanie prawa pomocy przepis art. 106 § 3 i 5 PPSA nie znajduje
zastosowania (por. post. NSA z 6.3.2012 r., II OZ 137/12, Legalis).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniach z 10.3.2011 r. (I OZ 144/11, Legalis i I OZ 145/11, Legalis),
strona ubiegająca się o przyznanie prawa pomocy może skorzystać z wszelkich dostępnych środków dowodowych.
W tym zakresie może również oświadczyć, że zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej, nie osiąga
dochodów, a więc nie ma środków pieniężnych na pokrycie kosztów postępowania. Jednakże obecne regulacje
prawne nakładają na podatników obowiązek powiadomienia właściwego urzędu skarbowego o zaprzestaniu pro-
wadzenia działalności opodatkowanej. Samo oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej,
niepoparte w takiej sytuacji wymaganymi przez prawo dokumentami, uprawnia referendarza (sąd) do odmowy
przyznania prawa pomocy.
Okoliczność trudności w przedstawieniu i udokumentowaniu zarobków oraz ponoszonych wydatków nie może
prowadzić do skutecznego zakwestionowania ustaleń referendarza (sądu pierwszej instancji) w zakresie oceny
występowania przesłanek z art. 246 PPSA (post. NSA z 21.9.2011 r., II OZ 811/11, Legalis). Tym bardziej więc
uchylając się od pełnej współpracy z sądem w wyjaśnianiu niejasności związanych z rzeczywistymi możliwościami
finansowymi, wnioskodawca powinien mieć świadomość, że ponosi w ten sposób ryzyko stwierdzenia przez sąd,
że nie wykazał spełniania przesłanek przyznania prawa pomocy (zob. post. NSA z 7.2.2014 r., I FZ 28/14, Legalis
oraz post. NSA z 24.7.2014 r., II GZ 393/14, Legalis).
31 3. Brak związania referendarza (sądu) zakresem wniosku strony o przyznanie prawa pomocy. Na temat
braku związania referendarza (sądu) zakresem wniosku strony o przyznanie prawa pomocy por. komentarz do
art. 243, Nb 5 oraz do komentarz art. 252, Nb 7; por. postanowienie NSA z 18.12.2007 r. (II OZ 1302/07, Legalis)
oraz postanowienie WSA w Warszawie z 23.10.2007 r. (III SA/Wa 1726/07, Legalis).
32 4. Wpływ rozstrzygnięć dotyczących prawa pomocy zapadłych w stosunku do tej samej strony w innych
postępowaniach sądowoadministracyjnych. Fakt, że strona w jednej sprawie uzyskała prawo pomocy jedynie w
zakresie częściowym, w żaden sposób nie wyklucza tego, że w innej sprawie tej samej stronie może być przyznane
prawo pomocy w zakresie całkowitym (lub na odwrót). Referendarz (sąd) bowiem nie jest związany orzeczeniami
z zakresu prawa pomocy wydanymi w innych sprawach, nawet z wniosku tego samego podmiotu (tak post.
NSA z 10.4.2008 r., II OZ 308/08, Legalis; post. NSA z 4.1.2011 r., I OZ 978/10, Legalis; post. NSA z 18.2.2011 r.,
I FZ 32/11, Legalis; post. NSA z 17.1.2012 r., I FZ 519/11, Legalis; por. też post. NSA z 17.1.2012 r., I FZ 507/11,
Legalis; post. NSA z 4.3.2014 r., I OZ 135/14, Legalis). Przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy
rozstrzygnięcia sądów (administracyjnych oraz powszechnych) w innych sprawach mogą pełnić jedynie funkcję
argumentu pomocniczego (post. NSA z 16.2.2011 r., II FZ 590/10, Legalis).
Wypowiadając powyższy pogląd, NSA w postanowieniu z 18.9.2008 r. (II FZ 388/08, Legalis) zwrócił jednak
uwagę, że nie ma podstaw do tego, aby przy identycznym stanie faktycznym (wynikającym z wniosku i z załączo-
nych dokumentów) wydawać orzeczenia o odmiennej treści w stosunku do tego samego skarżącego (por. też post.
NSA z 29.5.2008 r., I FZ 231/08, Legalis; post. NSA z 17.1.2012 r., I FZ 510/11, Legalis, a także postanowienia
NSA z 24.1.2012 r.: I FZ 1/12, Legalis i I FZ 8/12, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 10.10.2007 r. (II GZ 157/07, Legalis) NSA wskazał, że obowiązkiem referendarza
(sądu administracyjnego) jest szczegółowe badanie wniosku o przyznanie prawa pomocy w danej sprawie, jak
również całościowa ocena wniosków we wszystkich toczących się sprawach tego wnioskodawcy. Dopiero bowiem
wyliczenie sumy ewentualnych wpisów należnych we wszystkich poszczególnych sprawach pozwoli stwierdzić,
czy wnioskodawca jest w stanie pokryć koszty sądowe. Ustalenie, czy wnioskodawca prowadzi również inne
sprawy sądowoadministracyjne, w których złożył wnioski o przyznanie prawa pomocy, powinno być zatem
przedmiotem badania referendarza lub sądu (por. też post. NSA z 17.1.2011 r., II FZ 707/10, Legalis).
W postanowieniu z 24.6.2008 r. (I GZ 146/08, Legalis) NSA zwrócił także uwagę, że okoliczność oddalenia
wniosków spółki o zwolnienie od kosztów sądowych w poprzednich sprawach uzasadnia stwierdzenie, że sy-
992322858 1009098
tuacja finansowa tego podmiotu uległa pogorszeniu w stopniu uzasadniającym przyznanie prawa pomocy w żą-
danym zakresie. Zarazem jednak NSA w postanowieniu z 20.2.2009 r. (I OZ 112/09, Legalis) słusznie podniósł,
że oceniając zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy, należy mieć na względzie fakt, że skarżący jest w
stanie ponosić koszty wnoszonych przez siebie licznych skarg i zażaleń, chociaż podał, że utrzymuje się z niskiego
dochodu (por. także post. NSA z 26.8.2011 r., II FZ 400/11, Legalis, oraz uwagi przedstawione w komentarzu do
art. 243, Nb 30).
33 5. Obowiązek wnikliwego uzasadnienia postanowienia referendarza (sądu). Postanowienie referendarza
(sądu) odmawiające przyznania prawa pomocy każdorazowo powinno być wnikliwie uzasadnione, tak aby z
jego treści jednoznacznie wynikało, dlaczego stronie nie przysługuje prawo pomocy, a w efekcie – prawo do pod-
dania jej sprawy kontroli sądu administracyjnego (por. też post. NSA z 17.6.2008 r., II FZ 178/08, Legalis; post.
NSA z 11.1.2011 r., II FZ 644/10, Legalis; post. NSA z 13.10.2011 r., II OZ 913/11, Legalis). Do postanowień
wydawanych w przedmiocie przyznania prawa pomocy powinien być odpowiednio stosowany art. 141 § 4 PPSA
– z uwzględnieniem okoliczności, że w omawianej sytuacji sąd administracyjny dokonuje samodzielnych ustaleń
faktycznych i samodzielnie ocenia moc dowodową przedstawionych dowodów (por. post. NSA z 7.7.2009 r., II
B. Aktualna sytuacja materialna strony

(moment miarodajny dla dokonywania
oceny sytuacji materialnej strony)
34 1. Aktualna sytuacja materialna wnioskodawcy. W postanowieniu z 24.9.2008 r. (I OZ 706/08, Legalis) NSA
wyjaśnił, że przy ocenie, czy strona jest zdolna do poniesienia kosztów sądowych, referendarz (sąd) bierze pod
uwagę jej aktualną sytuację materialną, a nie przyszły i hipotetyczny stan rzeczy (por. też post. NSA z 18.10.2007
r., II OZ 1032/07, Legalis). Ocena sytuacji majątkowej skarżącego nie może bowiem opierać się jedynie na teore-
tycznym, niepopartym choćby oświadczeniem skarżącego, założeniu korzystania przez wnioskodawcę z osiągnię-
tych przez niego dochodów z tytułu diet i innych należności z tytułu podróży służbowych na terenie kraju lub poza
nim (por. postanowienia NSA z 11.1.2012 r.: I FZ 584/11, Legalis i I FZ 585/11, Legalis). Co innego natomiast,
jeśli chodzi o diety już przyznane i pobrane, bowiem nie można ich pomijać przy ocenie sytuacji majątkowej
osoby ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy (tak też NSA w post. z 10.5.2012 r., I FZ 91/12, Legalis).
35 2. Rozstrzyganie według stanu rzeczy z daty orzekania. Mając na uwadze, że referendarz (sąd) orzeka w
przedmiocie prawa pomocy w formie postanowienia, należy przyjąć, że – stosownie do art. 133 § 1 w zw. z art.
166 PPSA (ewentualnie w zw. z art. 167a § 1 PPSA) – opiera swoje rozstrzygnięcie w tej kwestii na aktach incy-
dentalnego postępowania dotyczącego przyznania prawa pomocy, a zatem – dokonując oceny w zakresie spełnie-
nia przez stronę przesłanek z art. 246 PPSA – referendarz (sąd) bierze pod uwagę stan rzeczy z daty orzekania
uwzględniający treść oświadczeń strony zawartych we wniosku o przyznanie prawa pomocy, a także treść doku-
mentów załączonych do tego wniosku i ewentualnie zgromadzonych w trybie art. 255 PPSA bądź też znanych
referendarzowi (sądowi) z urzędu (por. też post. NSA z 11.3.2008 r., I FZ 71/08, Legalis; post. NSA z 25.2.2009
r., II FZ 66/09, Legalis, a także post. NSA z 14.3.2012 r., I OZ 143/12, Legalis).
36 3. Przeszła sytuacja materialna strony (zróżnicowanie oceny dotyczącej osób fizycznych i prawnych). Z
kolei w postanowieniu z 5.6.2008 r. (I FZ 227/08, Legalis) NSA przyjął, że przepis art. 246 PPSA, zawierający
przesłanki przyznania prawa pomocy, nie przypisuje żadnego znaczenia zachowaniom podejmowanym przez stro-
nę w przeszłości (por. też post. WSA w Warszawie z 4.12.2008 r., III SA/Wa 2964/08, Legalis). Unormowanie
to nie uzależnia zwłaszcza przyznania prawa pomocy od wykazania ekonomicznej racjonalności działań wniosko-
dawcy czy też wykorzystania przez niego wszelkich możliwości zarobkowych w celu zgromadzenia niezbędnych
środków dla popierania wniesionego środka zaskarżenia.
Należy jednak zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 9.4.2009 r. (I FZ 66/09, Legalis) dotyczące dokonywa-
nia oceny przesłanek wynikających z art. 246 § 2 PPSA w odniesieniu do spółek prawa handlowego, w którym
wskazano, że badaniu podlega także sytuacja spółki we wcześniejszym okresie, bowiem dopiero analiza prze-
biegu zmian sytuacji finansowej pozwala ocenić, czy trudności spółki mają charakter trwały, czy też są jedynie
przejściowe (tak samo post. NSA z 15.9.2011 r., I FZ 245/11, Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II FZ 195/12,
Legalis; post. NSA z 16.4.2013 r., II FZ 206/13, Legalis oraz post. NSA z 26.2.2014 r., II FZ 120/14, Legalis).
W nowszym orzecznictwie powyższy pogląd uogólniono, odnosząc go generalnie do osób prawnych lub in-
nych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które obowiązane są wykazać nie tylko,
że nie mają odpowiednich środków na poniesienie kosztów postępowania, ale także, że nie posiadają tych środków,
chociaż podjęto wszelkie niezbędne działania zmierzające do ich pozyskania (por. post. NSA z 29.3.2011 r., I OZ
1009098 9232285810
post. NSA z 28.9.2011 r., I FZ 267/11, Legalis; por. też post. NSA z 19.1.2012 r., II OZ 1374/11, Legalis oraz post.
Jeżeli referendarz (sąd) rozpoznający wniosek spółdzielni mieszkaniowej o zwolnienie od kosztów sądowych
powołuje się na argument, że spółdzielnia ma możliwość zapewnienia środków finansowych na realizację swoich
praw przed sądem poprzez prowadzenie innej działalności gospodarczej, zobowiązany jest wezwać spółdzielnię do
nadesłania statutu i dopiero na podstawie zapisów tego statutu stwierdzić, czy rzeczywiście posiada ona możliwość
zapewnienia środków finansowych na realizację swoich praw przed sądem poprzez prowadzenie innej działalności
gospodarczej (post. NSA z 31.1.2012 r., II OZ 22/12, Legalis).
37 4. Brak znaczenia przyszłej (potencjalnej) sytuacji materialnej strony. Nie można przyjąć, że argumentem
przemawiającym za przyznaniem prawa pomocy jest fakt, iż podjęcie w przyszłości przez skarżącego pracy bądź
jakiejkolwiek działalności gospodarczej spowoduje, że uzyskiwany przez niego dochód ponad minimum socjalne
objęty będzie postępowaniem egzekucyjnym (por. post. NSA z 10.6.2008 r., II FZ 236/08, Legalis).
Również wywodzenie o możliwości inwestycji w gospodarstwo i dzięki temu uzyskanie dochodów znacznej
wielkości przekracza zakres rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy, a ponadto jest obarczone ryzykiem
wypowiadania się przez referendarza (sąd) co do zdarzeń przyszłych i niepewnych, podczas gdy przy rozpozna-
waniu wniosku o przyznanie prawa pomocy referendarz (sąd) – formułując oceny – opiera się na oświadczeniach
wnioskodawcy co do jego aktualnego stanu rodzinnego, majątku i dochodów (por. post. NSA z 6.4.2011 r., II OZ
242/11, Legalis).
C. Wysokość kosztów postępowania

38 1. Pojęcie kosztów postępowania. Pojęcie kosztów postępowania użyte w komentowanym przepisie należy,
w kontekście oceny ich w wysokości w danej sprawie, interpretować zgodnie z art. 205 PPSA (zob. uwagi przed-
stawione w komentarzu do tego przepisu; z kolei na temat samego charakteru prawnego kosztów postępowania,
obowiązku ich zwrotu oraz egzekucji zob. komentarz do art. 209, Nb 18–21).
D. Osoby fizyczne
39 1. Rzeczywisty brak możliwości pozyskania przez wnioskodawcę środków finansowych na uiszczenie
kosztów sądowych. Przyjmuje się dosyć powszechnie, że ubiegający się o przyznanie prawa pomocy powinien w
każdym przypadku poczynić oszczędności we własnych wydatkach do granic zabezpieczenia koniecznych kosz-
tów utrzymania siebie i rodziny. Dopiero gdyby poczynione w ten sposób oszczędności okazały się niewystarcza-
jące, może wystąpić o pomoc państwa (por. post. SN z 24.9.1984 r., II CZ 104/84, Legalis; post. WSA w Kielcach
z 27.6.2008 r., II SA/Ke 525/07, Legalis; post. WSA w Gliwicach z 10.7.2008 r., II SA/Gl 528/08, Legalis; post.
NSA z 10.10.2007 r., II GZ 161/07, Legalis; tak samo NSA w post. z 30.7.2009 r., I OZ 753/09, Legalis). Pogląd
ten jest niezmiennie kontynuowany w orzecznictwie (por. post. NSA z 21.9.2011 r., II FZ 500/11, Legalis; post.
NSA z 2.6.2011 r., II FZ 220/11, Legalis; post. NSA z 19.10.2011 r., II OZ 971/11, Legalis; post. NSA z 16.1.2012
r., II FZ 826/11, Legalis; post. NSA z 22.3.2012 r., II GZ 98/12, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., II OZ 81/12,
Legalis; post. NSA z 20.9.2013 r., I OZ 801/13, Legalis; post. NSA z 10.2.2014 r., II FZ 114/14, Legalis; post. NSA
z 28.1.2015 r., II OZ 39/15, Legalis). Na kanwie tego poglądu NSA w postanowieniu z 8.5.2014 r. (II OZ 423/14,
Legalis) przyjął, że prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim osobom bezrobotnym, samotnym,
bez źródeł stałego dochodu i bez majątku oraz pozbawionym (obiektywnie) możliwości uzyskania środków na
ten cel z jakichkolwiek źródeł (zob. też post. NSA z 25.4.2013 r., II FZ 237/13, Legalis; post. NSA z 25.3.2014 r.,
II OZ 280/14, Legalis, a także post. NSA z 22.1.2015 r., I OZ 21/15, Legalis).
W postanowieniu z 25.8.2011 r. (II OZ 689/11, Legalis) NSA podkreślił zarazem, że nie można oczekiwać od
strony zaciągnięcia komercyjnego kredytu na poczet kosztów sądowych (por. jednak uwagi przedstawione pod
Nb 41–42).
40 2. Korzystanie z pomocy społecznej a ocena przesłanek przyznania prawa pomocy. Przyjęcie zasady, że
wystarczającym dowodem sytuacji materialnej strony jest fakt korzystania przez nią z pomocy społecznej, spo-
wodowałoby przeniesienie oceny przesłanek udzielenia prawa pomocy z sądu rozpoznającego sprawę na organ
przyznający świadczenia z zakresu pomocy społecznej (por. post. WSA w Białymstoku z 18.8.2005 r., II SA/Bk
Z kolei WSA w Gliwicach w postanowieniu z 21.4.2008 r. (I SA/Gl 127/08, Legalis) wskazał, że nie sposób
przyjąć, iż obowiązek poniesienia kosztów sądowych miałby być wykonany ze świadczeń uzyskiwanych przez
stronę w ramach pomocy społecznej, bowiem w istocie oznaczałoby to fikcyjność przyznanych z tego tytułu świad-
1192322858 1009098
czeń. Stanowisko to wydaje się trafne również z tego powodu, że świadczenia z pomocy społecznej są przyznawa-
ne na konkretne cele, nieobejmujące co do zasady uiszczania kosztów sądowych (por. też post. NSA z 23.2.2006
r., II FZ 27/06, niepubl.).
41 3. Majątek wnioskodawcy jako przedmiot badania referendarza (sądu). W postępowaniu w sprawie przy-
znania prawa pomocy badaniu podlega nie tylko dochód wnioskodawcy, ale także posiadany przez niego majątek
(por. post. NSA z 18.10.2007 r., II OZ 1035/07, Legalis; post. NSA z 3.12.2007 r., II OZ 1241/07, Legalis; post.
NSA z 19.6.2008 r., II FZ 240/08, Legalis; post. NSA z 27.9.2011 r., I OZ 724/11, Legalis; por. też post. NSA z
21.1.2011 r., I FZ 482/10, Legalis; post. NSA z 26.8.2011 r., II OZ 708/11, Legalis; post. NSA z 8.11.2011 r., II
GZ 459/11, Legalis; post. NSA z 2.3.2012 r., II OZ 131/12, Legalis).
Oceniając wniosek o przyznanie prawa pomocy, referendarz (sąd) powinien zbadać sytuację majątkową wnio-
skodawcy, a w szczególności skonfrontować jego dochody (w wartości netto) z udokumentowanymi wydatkami
(por. post. NSA z 19.12.2007 r., II OZ 1319/07, Legalis; post. NSA z 8.7.2009 r., II GZ 151/09, Legalis, a także
post. NSA z 24.11.2011 r., I OZ 880/11, Legalis). Wśród dokumentów potwierdzających argumentację wniosko-
dawcy zwłaszcza wyciągi z rachunków bankowych mogą w najbardziej wiarygodny sposób przybliżyć wiedzę o
jego rzeczywistej sytuacji finansowej (post. NSA z 31.8.2011 r., I FZ 249/11, Legalis). Jeżeli kondycja finansowa
wnioskodawcy nie jest dobra, jednak dysponuje on środkami na bieżące opłaty, jednocześnie nie podając, skąd
pochodzą środki na te opłaty, to przesłanka z art. 246 § 2 pkt 2 PPSA nie została wykazana w stopniu uzasadnia-
jącym całkowite zwolnienie z obowiązku poniesienia kosztów sądowych (tak z kolei NSA w post. z 30.8.2011
r., I FZ 183/11, Legalis). Również posiadanie niskiego salda na koncie, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek
operacji, nie świadczy o braku środków finansowych (zob. post. NSA z 8.5.2014 r., II GZ 191/14, Legalis).
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 18.11.2011 r. (I OZ 852/11, Legalis), w sytuacji braku jakichkolwiek
informacji od płatników podatku dochodowego o dochodach uzyskanych przez wnioskodawcę oraz biorąc pod
uwagę jego oświadczenie o tym, że nie uzyskuje dochodów, należy przyjąć, że uprawdopodobnił on okoliczność,
iż nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i
rodziny.
Posiadanie majątku, co do zasady, wyklucza możliwość przyznania prawa pomocy (por. post. NSA z 9.8.2011
r., II GZ 379/11, Legalis; post. NSA z 10.8.2011 r., II FZ 399/11, Legalis; post. NSA z 3.11.2011 r., II OZ 1054/11,
Legalis; post. WSA w Szczecinie z 12.7.2012 r., I SA/Sz 428/12, Legalis; zob. też post. NSA z 14.1.2014 r., II
FZ 1599/13, Legalis). Okoliczność taka nie może być jednak podstawą do "automatycznego" odmówienia stronie
zwolnienia od kosztów, bez pełnego zbadania jej sytuacji majątkowej przedstawionej we wniosku (post. NSA z
11.3.2011 r., II GZ 89/11, Legalis). Reguła ta nie odnosi się zarazem do sytuacji, w których osoby wnioskujące
o przyznanie prawa pomocy nie mają realnej (obiektywnej) możliwości uzyskania z posiadanego majątku
jakiegokolwiek dochodu (por. też post. NSA z 21.9.2011 r., II FZ 500/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2012 r., II
FZ 833/11, Legalis; post. NSA z 18.12.2013 r., II GZ 747/13, Legalis).
Badając majątek wnioskodawcy, referendarz (sąd) powinien mieć również na względzie, że sposób, w jaki
właściciel wykorzystuje swój majątek, nie może nie mieć wpływu na ocenę, czy posiada on dostateczne środki
na uiszczenie wpisu. Istotne jest bowiem, że posiadany majątek może przynosić pożytki, może również służyć
jako zabezpieczenie pożyczki lub kredytu, jeśli właścicielowi, który jest zobowiązany do poniesienia określonych
wydatków, brakuje bieżących środków finansowych (zob. post. NSA z 25.4.2013 r., II FZ 158/13, Legalis oraz
W postanowieniu z 30.4.2015 r. (I FZ 72/15, Legalis) NSA przyjął, że referendarz (sąd), ustalając majątek i
oceniając jego wartość z punktu widzenia przesłanki jego wystarczalności na pokrycie kosztów postępowania, po-
winien uwzględniać wyłącznie stan czynny majątku. Majątek ten pojmować należy zatem w rozumieniu praw-
norzeczowym, wyłącznie jako aktywa. Nie są nim objęte wierzytelności ani roszczenia.
42 4. Nieruchomości wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu z 4.9.2005 r. (II OZ 954/05,
Legalis) NSA wskazał, że nie sposób przyjąć, aby nieruchomość skarżących miała zostać przedmiotem obrotu
w celu pokrycia kosztów sądowych, a zatem nie można uznać, że skarżący mogli zwiększyć swój dochód lub
znacznie ograniczyć wydatki bez uszczerbku na utrzymaniu koniecznym. Dotyczy to w szczególności sytuacji,
gdy nieruchomość jest miejscem zamieszkania (ośrodkiem życiowym) osoby ubiegającej się o przyznanie prawa
pomocy (por. post. WSA w Krakowie z 11.7.2008 r., III SA/Kr 636/08, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 17.10.2007 r. (II OZ 1022/07, Legalis) NSA przyjął, że to, iż strona korzysta z
majątku nieruchomego w sposób nieprzynoszący dochodu, nie zmienia faktu, że majątek ten może być wyko-
rzystany jako zabezpieczenie pożyczki lub kredytu, jeżeli właścicielowi brakuje pieniędzy na pokrycie kosztów
postępowania, co w szczególności odnosi się do sytuacji, w których wpis od skargi nie jest wysoki (podobnie post.
NSA z 21.1.2005 r., OZ 1179/04, Legalis; post. WSA w Krakowie z 17.6.2008 r., I SA/Kr 712/06, Legalis; por. też
post. NSA z 29.5.2009 r., I OZ 563/09, Legalis; post. NSA z 9.7.2009 r., I OZ 713/09, Legalis, a także post. NSA
z 6.10.2014 r., I FZ 375/14, Legalis). Zobacz jednak także istotne dla omawianych kwestii postanowienie NSA z
25.8.2011 r. (II OZ 689/11, Legalis) przytoczone już pod Nb 39.
1009098 9232285812
Jeżeli strona posiada dwie nieruchomości stanowiące znaczne zabezpieczenie materialne, to tylko wydatki
związane z jedną nieruchomością, w której mieszka strona wraz z rodziną, można uznać za niezbędne do zaspo-
kojenia podstawowych potrzeb życiowych (zob. post. NSA z 21.9.2011 r., II FZ 500/11, Legalis; post. NSA z
19.12.2012 r., II FZ 979/12, Legalis; nieco odmiennie jednak NSA w post. z 20.9.2013 r., I OZ 801/13, Legalis).
Nie można twierdzić, że skarżąca posiada majątek, dzięki któremu mogłaby pokryć koszty sądowe, jeśli skład-
niki tego majątku w postaci nieruchomości są obciążone hipotekami, a samochód należący do skarżącej jest objęty
zajęciem komorniczym i ich zbycie jest właściwie niemożliwe lub też środki uzyskane z ewentualnego zbycia i
tak nie byłyby postawione do dyspozycji skarżącej (por. post. NSA z 8.7.2008 r., II FZ 211/08, Legalis).
43 5. Stały miesięczny dochód (wolny od obciążeń majątek) wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy.
Strona postępowania przed sądem administracyjnym powinna partycypować w kosztach tego postępowania, jeśli
posiada stały miesięczny dochód (por. post. NSA z 15.2.2005 r., FZ 711/04, Legalis; post. NSA z 21.12.2007 r.,
I OZ 970/07, Legalis; post. NSA z 18.3.2011 r., I OZ 162/11, Legalis oraz post. NSA z 10.2.2014 r., II FZ 51/14,
Legalis).
To samo dotyczy w zasadzie strony dysponującej wolnym od obciążeń majątkiem (por. post. NSA z 27.5.2008
r., II GZ 112/08, Legalis; post. NSA z 5.6.2008 r., I FZ 227/08, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r., II GZ 89/11,
Legalis; post. NSA z 21.9.2011 r., II FZ 500/11, Legalis; por. też post. NSA z 26.8.2011 r., II FZ 449/11, Legalis).
W tej sytuacji okoliczność, że wnioskodawczyni nie otrzymuje dochodów z tytułu własności budynku, nie
może uzasadniać wniosku o przyznanie prawa pomocy, jeśli nie jest to jedyne źródło jej utrzymania (post. NSA
z 3.11.2011 r., II OZ 1054/11, Legalis).
Podobnie samo wskazanie, w jakiej wysokości dotychczas dokonano egzekucji z rachunków bankowy-
ch skarżącego, nie jest wystarczające do dokonania oceny wpływu egzekucji na sytuację finansową skarżącego,
skoro nie została wykazana – na podstawie wyciągów z kont bankowych (wpływów i obciążeń) – zdolność do
dysponowania środkami finansowymi gromadzonymi na rachunkach bankowych (zob. post. NSA z 30.4.2014 r.,
I GZ 94/14, Legalis oraz post. NSA z 24.6.2014 r., I GZ 172/14, Legalis). Trzeba bowiem pamiętać, że sam fakt
egzekucyjnego zajęcia rachunku bankowego strony nie oznacza, że zajęciu podlegają automatycznie wszystkie
środki pieniężne zgromadzone na tym rachunku. W efekcie możliwe jest, że pomimo zajęcia egzekucyjnego strona
nadal dysponuje wolnymi funduszami na (objętym zajęciem) rachunku bankowym, które może przeznaczyć na
zapłatę kosztów sądowych, a przynajmniej ich części (por. też post. NSA z 18.2.2014 r., II FZ 101/14, Legalis oraz
post. WSA w Gdańsku z 2.2.2017 r., I SA/Gd 1246/16, Legalis).
44 6. Inwestycje gospodarcze wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. Fakt prowadzenia zakrojonych na
szeroką skalę inwestycji gospodarczych oraz zapowiedź kontynuowania ich w przyszłości wskazują na to, że stan
majątkowy skarżącego nie spełnia przesłanek z art. 246 PPSA, a tym samym nie kwalifikuje skarżącego do przy-
znania mu prawa pomocy (por. post. NSA z 24.6.2008 r., II OZ 645/08, Legalis). Realizacja określonego celu
gospodarczego (czynienie nakładów na działalność gospodarczą) nie ma pierwszeństwa przed uiszczeniem na-
leżności związanych ze wszczęciem i prowadzeniem postępowania sądowoadministracyjnego (por. post. NSA z
26.6.2008 r., II OZ 682/08, Legalis; post. NSA z 25.2.2011 r., I FZ 27/11, Legalis; post. NSA z 8.2.2012 r., II FZ
16/12, Legalis; post. NSA z 9.11.2011 r., I FZ 344/11, Legalis; por. też postanowienia NSA z 18.1.2012 r.: I FZ
511/11, Legalis i I FZ 512/11, Legalis). To samo dotyczy prowadzenia polityki rozwojowej firmy (por. post. WSA
we Wrocławiu z 6.10.2008 r., I SA/Wr 559/08, Legalis).
45 7. Zobowiązania prywatnoprawne wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. Obowiązek spłacania ob-
ciążających stronę kredytów, pożyczek, rat leasingowych, czynszu najmu itp. nie może przesądzać o konieczności
zwolnienia jej od kosztów sądowych (por. post. NSA z 10.12.2007 r., II FZ 631/07, Legalis; post. WSA w War-
szawie z 4.2.2008 r., III SA/Wa 2216/07, Legalis; post. NSA z 20.10.2011 r., I OZ 783/11, Legalis; post. NSA z
27.10.2011 r., II FZ 640/11, Legalis; por. też post. NSA z 20.1.2012 r., II FZ 861/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2012
r., II FZ 862/11, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., II OZ 72/12, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., II OZ 81/12,
Legalis, a także post. NSA z 15.7.2014 r., II GZ 300/14, Legalis). Instytucja prawa pomocy nie może bowiem sta-
nowić formy kredytowania strony, w tym w szczególności prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (por.
post. NSA z 13.6.2008 r., II FZ 193/08, Legalis). Szerzej zaś rzecz ujmując, zobowiązania natury prywatnoprawnej
(cywilnej) nie mogą mieć pierwszeństwa przed zobowiązaniami o charakterze publicznoprawnym, do których za-
liczają się również koszty prowadzenia postępowania przed sądem administracyjnym (por. post. NSA z 3.3.2011 r.,
II OZ 130/11, Legalis; post. NSA z 26.5.2011 r., I FZ 130/11, Legalis; post. NSA z 1.6.2011 r., II FZ 234/11, Lega-
lis; post. NSA z 10.11.2011 r., I FZ 362/11, Legalis; por. też post. NSA z 17.11.2011 r., I FZ 321/11, Legalis; post.
NSA z 28.11.2011 r., II FZ 682/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., I FZ 515/11, Legalis; post. NSA z 25.1.2012
r., II FZ 796/11, Legalis; post. NSA z 16.3.2011 r., II FZ 22/11, Legalis; post. NSA z 2.3.2012 r., II FZ 158/12,
Legalis; post. NSA z 8.7.2014 r., II OZ 671/14, Legalis oraz post. NSA z 22.10.2014 r., II FZ 1468/14, Legalis).
Utrwala się ponadto stanowisko, wedle którego skoro aby uzyskać, a następnie spłacać kredyt, należy uprzed-
nio wykazać się zdolnością kredytową, czyli zdolnością do terminowej spłaty zadłużenia wraz z towarzyszącymi
mu kosztami dodatkowymi, to trudno zarazem uznać, aby ubiegający się o przyznanie pomocy nie miał zabezpie-
czonych innych należności (środków) związanych z utrzymaniem rodziny czy z prowadzoną działalnością gospo-
1392322858 1009098
darczą, w tym ewentualnych kosztów postępowania, jeśli wcześniej wykazał odpowiednie zabezpieczenia wierzy-
telności (kredytu) wobec banku (por. post. NSA z 31.8.2011 r., I FZ 248/11, Legalis; post. NSA z 20.1.2012 r., I FZ
499/11, Legalis; post. NSA z 14.2.2012 r., II FZ 859/11, Legalis; post. NSA z 16.1.2014 r., I OZ 1/14, Legalis).
W postanowieniu z 27.6.2008 r. (II FZ 186/08, Legalis) NSA wyjaśnił również, że wydatkowanie środków
finansowych na spłatę zobowiązań bez uwzględnienia kosztów związanych z toczącym się postępowaniem sądo-
wym jest naruszeniem równości w traktowaniu swoich powinności finansowych. Realizując w ten sposób swoje
zobowiązania, skarżąca wyzbywa się zdolności do zapłaty kosztów sądowych, preferencyjnie traktując inne zo-
bowiązania, co prowadzi do tego, że nie może skutecznie podnosić zarzutu, iż odmowa zwolnienia jej od kosztów
sądowych jest ograniczeniem dostępu do realizacji jej praw przed sądami (por. też post. NSA z 27.11.2008 r., II
FZ 512/08, Legalis; post. NSA z 16.4.2009 r., II FZ 102/09, Legalis).
Od tak rygorystycznego postrzegania zobowiązań kredytowych NSA odstąpił w postanowieniach: z 10.4.2013
r. (I FZ 52/13, Legalis), z 25.4.2013 r. (I FZ 89/13, Legalis) oraz z 23.5.2013 r. (II FZ 272/13, Legalis), racjonalnie
wskazując, że trudno oczekiwać, aby obywatel przestał spłacać swoje zobowiązania ze względu na koszty publicz-
noprawne w sytuacji, gdy tych ostatnich nie mógł przewidzieć, zaciągając zobowiązania o charakterze cywilno-
prawnym. Ten kierunek wykładni należy rekomendować w szczególności w odniesieniu do oceny wzajemnych
relacji pomiędzy obowiązkiem uiszczenia kosztów sądowych oraz obowiązkiem spłaty wieloletnich kredytów hi-
potecznych (lub im podobnych zobowiązań). Wskazane również byłoby, aby referendarze (sądy administracyjne)
mieli świadomość realnych konsekwencji zaniechania przez stronę spłaty zobowiązań kredytowych (lub im po-
dobnych) w celu poniesienia kosztów sądowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Częstokroć bowiem
konsekwencje te będą tak dotkliwe (w wymiarze majątkowym), że rozsądny podmiot nigdy ich nie zaryzykuje,
nawet kosztem zamknięcia drogi sądowoadministracyjnej z powodu niemożności uiszczenia wpisu. Nie sposób
bowiem racjonalnie zakładać, że obywatel – zaprzestając spłaty kredytu (lub temu podobnego zobowiązania) w
celu poniesienia kosztów postępowania przed sądem administracyjnym – doprowadzi jednocześnie do wypowie-
dzenia zawartej przez siebie umowy kredytowej i postawienia w stan wymagalności całej wierzytelności, z reguły
objętej na dodatek oświadczeniem o dobrowolnym poddaniu się egzekucji lub zabezpieczonej hipotecznie. Wypa-
da wszakże mieć świadomość, że przed takim właśnie wyborem wielokrotnie stają w praktyce strony postępowań
sądowoadministracyjnych.
46 8. Zobowiązania publicznoprawne wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. Nie jest skuteczne powo-
ływanie się na obciążenie strony płatnościami z tytułu powszechnych ubezpieczeń jako na okoliczność uzasad-
niającą przyznanie zwolnienia od kosztów sądowych, gdyż obie te formy stanowią dochód budżetu państwa (por.
post. NSA z 18.4.2008 r., II GZ 80/08, Legalis oraz post. NSA z 16.9.2014 r., II FZ 1309/14, Legalis).
Sprzeczne natomiast z zasadami przyzwoitości życiowej byłoby negatywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie
prawa pomocy z powołaniem się na działania skarżącej w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, które
podjęte zostały przez skarżącą w celu uregulowania ciążących na niej zobowiązań publicznoprawnych (por. post.
WSA w Warszawie z 25.4.2008 r., II FZ 141/08, Legalis).
Obowiązek zapłaty nałożonej grzywny jako okoliczność zawiniona przez stronę nie może stanowić przesłanki
zwolnienia od kosztów sądowych (por. post. WSA w Krakowie z 14.7.2008 r., II SA/Kr 76/08, Legalis).
47 9. Wydatki konieczne dla utrzymania wnioskodawcy i jego rodziny. W orzecznictwie ugruntowany jest
pogląd, że strona będąca osobą fizyczną powinna partycypować w kosztach postępowania, jeżeli ma jakiekolwiek
środki majątkowe, nawet gdyby miało to nastąpić z uszczerbkiem utrzymania koniecznego dla niej i dla jej rodziny
(por. m.in. post. NSA z 4.12.2007 r., I OZ 917/07, Legalis; post. NSA z 8.7.2009 r., I FZ 156/09, Legalis; post.
NSA z 7.7.2014 r., II FZ 953/14, Legalis). Stanowisko to ma oparcie w systemowej wykładni art. 246 § 1 PPSA.
Przez uszczerbek utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, o którym mowa w komentowanym przepisie,
należy rozumieć zachwianie sytuacji materialnej i bytowej strony skarżącej w taki sposób, że nie jest ona w stanie
zapewnić sobie oraz rodzinie minimum warunków socjalnych (por. post. NSA z 29.1.2008 r., I FZ 437/07,
Legalis; post. NSA z 17.6.2008 r., II FZ 178/08, Legalis; post. NSA z 4.2.2011 r., I FZ 18/11, Legalis; post. NSA z
10.11.2011 r., I OZ 844/11, Legalis; por. też post. NSA z 13.3.2012 r., I FZ 51/12, Legalis; post. NSA z 29.5.2013
Koszty utrzymania konieczne dla osoby fizycznej i jej rodziny, o których mowa w art. 246 PPSA, należy
odnosić do kosztów minimalnych w skali kraju, a nie kosztów, jakie ponosi dana rodzina (por. post. NSA z
28.12.2004 r., FZ 507/04, Legalis; por. też post. WSA w Warszawie z 6.3.2008 r., III SA/Wa 309/08, Legalis,
dotyczące dokonywania oceny w zakresie minimum socjalnego).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 17.10.2011 r. (II FZ 543/11, Legalis), ogólnikowe stwierdzenie,
że "istotna" część kosztów utrzymania gospodarstwa domowego ujęta jest w kosztach firmy, a koszty te są zmienne,
świadczy jedynie o braku woli wskazania tychże kosztów. Gry słowne sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro
koszty każdego miesiąca są inne, to nie można wskazać "stałych" kosztów utrzymania, z całą pewnością nie mogą
doprowadzić do zamierzonego skutku. W języku potocznym funkcjonuje pojęcie stałych kosztów utrzymania, tj.
takich, które niemal każdego miesiąca czy o określonej porze roku są ponoszone regularnie i każdy, kto prowadzi
gospodarstwo domowe, wie, co do tych kosztów należy zaliczyć, mając jednocześnie świadomość, że ich wysokość
1009098 9232285814
nie jest jednakowa w każdym miesiącu. Co więcej, nawet jeśli część kosztów ujęta jest w kosztach firmy, nic
nie stoi na przeszkodzie, by przedstawić referendarzowi (sądowi) dowody wpłat czy faktury obejmujące te koszty,
a także pozostałe koszty, które strona zalicza do części mniej "istotnej".
W postanowieniu z 23.2.2012 r. (II OZ 89/12, Legalis) NSA zwrócił ponadto uwagę, że dla wykazania prze-
słanki wynikającej z treści art. 246 § 1 pkt 2 PPSA nie wystarczy powołanie się na doświadczenie życiowe co do
wysokości kosztów utrzymania rodziny, bowiem koszty te zależą w dużej mierze od uzyskiwanego dochodu oraz
sytuacji osobistej konkretnie wnioskodawcy i osób pozostających na jego utrzymaniu.
48 10. Wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Przez wydatki utrzymania koniecznego na-
leży rozumieć wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, takie jak żywność, mieszkanie, odzież,
środki czystości i niezbędne opłaty (przede wszystkim związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych, czyli
opłaty za gaz, energię elektryczną, wodę, ogrzewanie, wywóz śmieci) (por. także post. NSA z 20.1.2012 r., II FZ
833/11, Legalis).
49 11. Wydatki edukacyjne. Do wydatków tych można również zaliczyć wydatki na kształcenie, jednakże tyl-
ko w takim zakresie, w jakim od ich poniesienia zależy możliwość kontynuowania nauki, czyli np. czesne (por.
post. NSA z 27.5.2008 r., II GZ 112/08, Legalis; post. NSA z 13.2.2009 r., II OZ 127/09, Legalis, a także post.
NSA z 19.10.2011 r., I OZ 777/11, Legalis, w którym podkreślono, że charakteru koniecznego nie mają wydatki,
które zmierzają raczej do polepszenia sytuacji zawodowej skarżącego aniżeli do zaspokojenia jego podstawowych
potrzeb w zakresie kształcenia).
50 12. Wydatki zdrowotne. W przypadku osób chorych dotyczy to również wizyt lekarskich oraz zakupu le-
ków (por. post. WSA w Olsztynie z 10.7.2008 r., I SA/Ol 238/08, Legalis). Zły stan zdrowia może być bowiem
pośrednio przyczyną przyznania prawa pomocy, jeśli przekłada się na sytuację materialną wnioskodawcy, powo-
dując np., że nie jest on w stanie zarobkować, czy też zmuszony jest ponosić relatywnie wysokie (w odniesieniu
do dochodów i posiadanych oszczędności, mienia) koszty leczenia (por. post. NSA z 24.1.2012 r., II FZ 9/12,
Legalis). Trzeba jednak odnotować również stanowisko zajęte przez NSA w postanowieniu z 28.11.2011 r. (II FZ
682/11, Legalis), w którym przyjęto, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zapewnienia pokrycia kosztów
sądowych ze środków państwowych stronie, która dysponuje środkami finansowymi, jednak chce je przeznaczyć
na inny wydatek, mogący się pojawić w przyszłości, nawet tak ważny jak konieczność poniesienia dodatkowych
wydatków na leczenie.
51 13. Wydatki remontowe. Koszty remontu mogą być zaliczone do wydatków koniecznego utrzymania tylko
w sytuacjach wyjątkowych, gdy remont ten jest absolutnie niezbędny do korzystania z mieszkania w sposób
umożliwiający zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a jego zaniechanie mogłoby spowodować nieko-
rzystne skutki dla życia i zdrowia domowników (por. post. NSA z 13.2.2009 r., II OZ 127/09, Legalis).
52 14. Wydatki inne niż konieczne dla utrzymania wnioskodawcy i jego rodziny. Wydatki skarżącego, które
nie są konieczne do jego utrzymania, nie mają pierwszeństwa przed obowiązkiem ponoszenia ustawowych kosztów
sądowych (por. post. NSA z 24.9.2008 r., I OZ 706/08, Legalis). Konieczne utrzymanie to nie są dowolne wydatki,
a jedynie te niezbędne do prawidłowego funkcjonowania człowieka (postanowienia NSA z 8.4.2011 r.: I FZ 15/11,
Legalis i I FZ 16/11, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 15.1.2010 r. (II FZ 581/09, Legalis), wydatki na kulturę czy uroczystości
rodzinne nie mogą korzystać z pierwszeństwa przed wydatkami z tytułu postępowania sądowego.
Z kolei w postanowieniu z 20.1.2012 r. (II FZ 833/11, Legalis) NSA wskazał, że przez uszczerbek utrzymania
koniecznego dla siebie i rodziny należy rozumieć zachwianie sytuacji materialnej i bytowej strony w taki sposób,
że nie jest ona w stanie zapewnić sobie oraz rodzinie minimum warunków socjalnych. Natomiast przez wydatki
utrzymania koniecznego należy rozumieć wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, takie jak
żywność, mieszkanie, odzież i niezbędne opłaty. Z pewnością zatem do wydatków tych nie należy pokrycie kosz-
tów wyjazdów wakacyjnych dzieci.
Nakłady na rozwój gospodarstwa rolnego nie mieszczą się w zakresie koniecznego utrzymania siebie i ro-
dziny, w związku z czym ich ponoszenie nie może stanowić decydującego argumentu za przyznaniem skarżącemu
prawa pomocy, bowiem w wydatkach niemających charakteru bezwzględnie koniecznego strona jest zobowiązana
poczynić oszczędności (por. post. WSA w Rzeszowie z 16.10.2008 r., II SA/Rz 346/08, Legalis).
Podobnie wydatki poczynione na kosztowne meble lub sprzęt elektroniczny, nawet jeśli są finansowane ze
środków pochodzących z kredytu czy też nabyte w systemie sprzedaży ratalnej wskazują na możliwości pokrywa-
nia przez ubiegającego się o przyznanie prawa pomocy wydatków o ponadprzeciętnych kwotach (zob. post. NSA
z 27.5.2014 r., II FZ 680/14, MoP 2014, Nr 12, s. 614).
53 15. Wierzytelności przysługujące wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. Jeżeli strona posiada znacz-
ne wierzytelności względem gminy, a co więcej – trwa rozliczanie poniesionych przez nią nakładów na nierucho-
mość w związku z korzystnym dla strony wyrokiem sądu cywilnego, to tym samym nie ma podstaw, by twierdzić,
1592322858 1009098
że wnioskodawca nie ma środków finansowych na poniesienie kosztów zastępstwa procesowego (por. post. WSA
w Gdańsku z 13.4.2004 r., I SA/Gd 2430/02, niepubl.).
54 16. Dochód ze sprzedaży nieruchomości a przyznanie prawa pomocy. Podobnie dochód uzyskany ze sprze-
daży nieruchomości należy uwzględnić przy ocenie stanu majątkowego oraz możliwości zarobkowych wniosko-
dawcy i jego rodziny, nawet jeśli nieruchomość stanowiła odrębną własność małżonka wnioskodawcy (por. post.
55 17. Stan rodzinny i sytuacja domowa wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. Prawidłowa ocena prze-
słanek z art. 246 PPSA powinna uwzględniać także stan rodzinny wnioskodawcy ubiegającego się o prawo pomo-
cy, a co za tym idzie, również wykaz i sytuację zarobkową (dochody) osób pozostających we wspólnym gospo-
darstwie domowym z wnioskodawcą (por. post. NSA z 13.6.2008 r., I OZ 373/08, Legalis; post. NSA z 27.6.2008
r., I OZ 431/08, Legalis; post. NSA z 27.4.2009 r., II FZ 119/09, Legalis; post. NSA z 12.1.2012 r., I GZ 234/11,
Legalis; zob. też post. NSA z 17.4.2013 r., II OZ 267/13, Legalis; post. NSA z 10.9.2013 r., I GZ 375/13, Legalis,
a także post. NSA z 13.11.2014 r., I FZ 407/14, Legalis, w którym wskazano, że dla dokonania oceny, że mamy
do czynienia ze wspólnym gospodarstwem domowym, nie ma istotnego znaczenia, iż jest to sytuacja oparta na
gościnności czy życzliwości rodziny; dopiero stwierdzenie, że ani samodzielnie, ani przy pomocy rodziny strona
postępowania nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, pozwala rozstrzygnąć o możliwości przy-
znania pomocy z budżetu państwa).
Z tego też powodu w zakresie, w jakim dochody i obciążenie finansowe osób pozostających we wspólnym
gospodarstwie domowym współkształtują sytuację finansową strony wnioskującej o prawo pomocy, tj. jej koszty
utrzymania i potencjalne dochody, WSA są uprawnione (na podstawie art. 255 PPSA) do wzywania o dokumenty
źródłowe obrazujące sytuację majątkową domowników wnioskodawcy (por. postanowienia NSA z 14.11.2011
r.: II FZ 553/11, Legalis i II FZ 554/11, Legalis; a także post. NSA z 16.6.2011 r., II FZ 117/11, Legalis; post. NSA
z 26.10.2011 r., II FZ 509/11, Legalis; zob. też post. NSA z 10.4.2013 r., II FZ 84/13, Legalis oraz komentarz do
art. 255, Nb 17).
Należy jednak podkreślić, że wspólne zamieszkiwanie przez kilka osób w jednym lokalu nie przesądza o tym,
iż prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe (por. post. NSA z 3.1.2008 r., II OZ 1347/07, Legalis; por. też
post. NSA z 24.7.2008 r., II FZ 254/08, Legalis, dotyczące wspólnego zamieszkiwania z dzieckiem w świetle obo-
wiązków wynikających z art. 87 KRO; post. NSA z 24.5.2007 r., II OZ 456/07, Legalis; post. NSA z 5.11.2008 r.,
I FZ 404/08, Legalis; post. NSA z 10.11.2011 r., I OZ 840/11, Legalis). Przez pojęcie "pozostawania we wspólnym
gospodarstwie domowym" należy rozumieć stałe przebywanie kilku osób w tym samym miejscu przy jednocze-
snym partycypowaniu w utrzymaniu tego gospodarstwa (zob. post. NSA z 28.8.2014 r., II FZ 1211/14, Legalis).
Nie bierze się również pod uwagę wydatków związanych z pomocą świadczoną innej osobie (np. matce),
jeśli nie zostanie wykazane, że prowadzi się z nią wspólne gospodarstwo domowe, ani też jakie są – chociaż w
przybliżeniu – koszty związane z udzielaną pomocą (post. NSA z 3.11.2011 r., II OZ 1054/11, Legalis).
W postanowieniu z 9.9.2014 r. (II GZ 492/14, Legalis) NSA przyjął natomiast, że obowiązek alimentacyjny
obejmuje przede wszystkim koszty związane z zapewnieniem utrzymania. Jeżeli więc skarżący i jego ojciec pro-
wadzą wspólne gospodarstwo domowe oraz współkształtują swoją sytuację finansową poprzez wzajemny obowią-
zek pomocy, to brak jest podstaw, aby uznać, że na ojcu skarżącego spoczywa obowiązek regulowania publiczno-
prawnych zobowiązań syna. W tym stanie rzeczy fakt, że ojciec – utrzymując siebie i syna z emerytury – posiada na
rachunku bankowym środki pieniężne, nie oznacza, że syn ma dostateczne środki na opłacenie kosztów sądowych.
56 18. Małżeństwo a przyznanie prawa pomocy. Przy badaniu przesłanek wynikających z komentowanego prze-
pisu należy wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 23 KRO małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy
i z obowiązku tego nie zwalnia pozostawanie w rozdzielności majątkowej lub faktycznej separacji (post. NSA
z 6.10.2004 r., GZ 71/04, ONSA 2005, Nr 1, poz. 8; post. NSA z 7.3.2011 r., I FZ 20/11, Legalis; post. NSA z
3.11.2011 r., I OZ 817/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., II FZ 7/12, Legalis; por. też post. NSA z 14.12.2007 r.,
I FZ 563/07, Legalis; post. NSA z 27.3.2014 r., I OZ 211/14, a także post. NSA z 11.3.2008 r., I FZ 23/08, Legalis,
dotyczące przyznawania prawa pomocy w przypadkach istnienia rozdzielności majątkowej pomiędzy małżonka-
mi; por. także post. NSA z 10.6.2008 r., II GZ 121/08, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 30.6.2008 r., I SA/Gd
138/08, Legalis, a także post. NSA z 15.3.2012 r., I OZ 150/12, Legalis, w którym zwrócono dodatkowo uwagę,
że pozostawanie wnioskodawcy we wspólnym gospodarstwie domowym ze współmałżonkiem usprawiedliwia
ocenę możliwości płatniczych w odniesieniu do sytuacji majątkowej całej rodziny; zob. też post. NSA z 10.6.2014
r., I OZ 412/14, Legalis; post. NSA z 23.6.2014 r., II FZ 900/14, Legalis; post. NSA z 12.9.2014 r., I FZ 339/14,
Legalis oraz post. NSA z 18.11.2014 r., I GZ 512/14, Legalis).
Z istoty obowiązku wzajemnej pomocy wynika, że prawo pomocy nie może być przyznane jednemu z mał-
żonków, jeżeli dochody drugiego małżonka pozwalają na pokrycie kosztów sądowych bez uszczerbku utrzymania
koniecznego dla siebie i rodziny (por. post. NSA z 23.8.2011 r., II FZ 422/11, Legalis; post. NSA z 30.8.2011 r.,
I FZ 238/11, Legalis; por. też post. NSA z 11.1.2011 r., II FZ 644/10, Legalis; post. NSA z 23.3.2011 r., II FZ
112/11, Legalis).
1009098 9232285816
W postanowieniu z 15.4.2016 r. (I GZ 170/16, Legalis) NSA przyjął jednak, że zbyt daleko idące jest wywo-
dzenie z art. 23 i 27 KRO obowiązku pokrywania przez jednego z małżonków kosztów postępowań sądowych
inicjowanych przez drugiego małżonka w związku z jego działalnością gospodarczą, która nie jest prowadzona w
ramach przedsiębiorstwa wchodzącego w skład majątku wspólnego, bowiem trudno przyjąć, że w takim przypadku
uiszczanie kosztów sądowych służy zaspokajaniu potrzeb rodziny.
Nieujawnienie sytuacji majątkowej żony nie pozwala na ocenę rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego
pod kątem spełnienia przesłanek przyznania prawa pomocy w żądanym zakresie (por. post. NSA z 26.11.2008 r.,
I FZ 463/08, Legalis; post. NSA z 28.5.2009 r., I FZ 104/09, Legalis; post. NSA z 14.9.2011 r., II FZ 349/11,
Legalis; post. NSA z 20.2.2014 r., I OZ 95/14, Legalis), podczas gdy to na wnioskującym o przyznanie pomocy
prawnej spoczywa ciężar wykazania, że nawet z pomocą żony nie jest w stanie ponieść kosztów sądowych (por.
post. NSA z 11.5.2011 r., II FZ 184/11, Legalis; post. NSA z 21.12.2010 r., I OZ 965/10, Legalis; post. NSA z
19.1.2011 r., II FZ 727/10, Legalis; zob. również komentarz do art. 255, Nb 17).
Jak wyjaśnił ponadto NSA w postanowieniu z 25.8.2011 r. (II FZ 441/11, Legalis), fakt prowadzenia osobnych
gospodarstw domowych wnioskodawcy i jego żony nie jest okolicznością przemawiającą za przyznaniem prawa
pomocy. Rozdzielność majątkowa pomiędzy małżonkami odnosi się bowiem do majątków małżonków, a nie do
ich wzajemnych obowiązków. Rozdzielność ta dotyczy zatem przede wszystkim zobowiązań każdego z małżon-
ków wobec osób trzecich, a także samodzielnego dysponowania swoim majątkiem. Rozdzielność majątkowa nie
zwalnia natomiast małżonków z obowiązku wzajemnego wsparcia finansowego, a ponadto nie uzasadnia odmowy
udzielenia informacji na temat sytuacji majątkowej drugiego małżonka (zob. też post. NSA z 8.7.2013 r., II FZ
321/13, Legalis). Odmienne i odosobnione stanowisko zajął jednak NSA w postanowieniu z 3.9.2013 r. (I GZ
311/13, Legalis), wskazując, że wadliwe jest uznanie, iż obowiązek wzajemnej pomocy między małżonkami, wy-
nikający z art. 23 KRO, może być utożsamiany z obowiązkiem pokrywania przez małżonka strony postępowania
sądowego wszelkich kosztów, w tym również kosztów sądowych – w sytuacji gdy małżonkowie zawarli umowę
majątkową małżeńską o rozdzielności majątkowej. Taki pogląd, zdaniem składu NSA wydającego przywołane
orzeczenie, jest bowiem sprzeczny z celem i naturą instytucji rozdzielności majątkowej.
Z kolei w postanowieniu NSA z 13.1.2015 r. (II FZ 1295/14, Legalis) przyjęto, że jeżeli złe stosunki rodzinne
(separacja) uniemożliwiają wnioskodawcy przedstawienie wyciągów z rachunków bankowych małżonka, to nie
można za brak współpracy małżonka karać wnioskodawcy i odmawiać mu prawa do sądu.
W postanowieniu z 12.1.2006 r. (II OZ 1407/05, Legalis) NSA wyjaśnił natomiast, że w sytuacji gdy upraw-
nienia i obowiązki małżonków w danej sprawie są wspólne, zapewnienie prawa pomocy jednemu z małżonków
zabezpiecza także interes prawny drugiego z nich. Nie jest zatem zasadne ponowne przyznawanie prawa pomocy
obojgu małżonkom.
57 19. Wykonywanie władzy rodzicielskiej a przyznanie prawa pomocy. Fakt uiszczenia kosztów sądowych
nie może prowadzić do zachwiania wykonywania władzy rodzicielskiej, w tym przede wszystkim do powstania za-
grożenia w zakresie zaspokajania potrzeb dzieci (por. post. WSA w Warszawie z 4.2.2008 r., III SA/Wa 2175/07,
Legalis; por. też post. WSA w Olsztynie z 30.6.2008 r., II SA/Ol 751/07, Legalis oraz post. NSA 9.9.2014 r., II GZ
492/14, Legalis, dotyczące alimentacji; post. NSA z 13.6.2008 r., II OZ 604/08, Legalis, dotyczące utrzymywania
dorosłych dzieci oraz zakresu ich obowiązków majątkowych względem rodziców – w tej kwestii por. też post.
NSA z 21.1.2005 r., I FZ 1/05, niepubl.; post. WSA w Krakowie z 8.1.2010 r., II SA/Kr 861/08, niepubl.).
58 20. Obowiązki obdarowanego względem darczyńcy a przyznanie prawa pomocy. W sytuacji gdy strona
nieodpłatnie przekazała znaczny składnik majątkowy członkowi rodziny, zasadny jest wniosek, że obdarowany
powinien pomóc darczyńcy w poniesieniu finansowego ciężaru związanego z prowadzeniem postępowania sądo-
wego, jeśli darczyńca nie jest w stanie uiścić kosztów sądowych we własnym zakresie (por. post. NSA z 8.4.2008
r., I FZ 96/08, Legalis; post. NSA z 10.4.2008 r., I FZ 142/08, Legalis; por. też post. NSA z 1.7.2008 r., I OZ
439/08, Legalis, dotyczące dobrowolnego przekazywania przez siostrę zakonną jej poborów na rzecz zgromadze-
nia zakonnego).
E. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne

59 1. Brak środków wnioskodawcy jako przesłanka przyznania prawa pomocy. W odniesieniu do osób praw-
nych (jednostek organizacyjnych) ustawodawca w art. 246 § 2 pkt 2 PPSA nie wprowadza wymogu braku jakie-
gokolwiek majątku, ale wymóg braku środków – uzależniając zasadność wniosku o przyznanie prawa pomocy
od wykazania braku efektywnych aktywów (gotówka, zapasy, towary itp.), gdyż tylko za pomocą środków pie-
niężnych ponoszone są koszty postępowania (por. post. NSA z 6.3.2008 r., I GSK 1199/07, Legalis; post. NSA
z 1.3.2012 r., II OZ 123/12, Legalis). Zważyć przy tym należy, że przepisy określają termin ponoszenia kosztów
sądowych, w tym także wpisu sądowego.
1792322858 1009098
W tym stanie rzeczy brak środków pieniężnych na rachunkach bankowych, brak możliwości sprzedaży posia-
danych zapasów oraz brak możliwości osiągnięcia jakichkolwiek środków ze sprzedaży pozostałego majątku wo-
bec jego zajęcia wypełniają przesłanki z art. 246 § 2 pkt 2 PPSA (por. jednak post. NSA z 14.2.2014 r., II FZ
1609/13, Legalis).
Omawiane przepisy nie mogą bowiem w swych skutkach prowadzić do likwidacji majątku osób dochodzących
swoich praw przed sądem (por. post. NSA z 5.3.2008 r., I GSK 1190/07, Legalis).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 24.2.2012 r. (II OZ 101/12, Legalis), przez pojęcie "środki",
o którym mowa w przepisie art. 246 § 2 PPSA, należy rozumieć nie tylko środki finansowe gromadzone na
rachunkach bankowych, ale także wartość środków trwałych (por. także post. NSA z 10.3.2011 r., I OZ 144/11,
Legalis; post. NSA z 22.1.2014 r., II FZ 1249/13, Legalis, a także post. NSA z 12.2.2014 r., II FZ 1167/13, Legalis).
Stąd też sam fakt zajęcia rachunków bankowych nie jest wystarczający dla uznania, że spółka spełnia przesłanki
do przyznania jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie (zob. post. NSA z 30.6.2014 r., II FZ 695/14, Legalis;
post. NSA z 14.7.2014 r., II FZ 684/14, Legalis, a także post. NSA z 10.12.2014 r., II FZ 1589/14, Legalis).
Istotne w omawianym zakresie jest również postanowienie NSA z 3.2.2014 r. (II FZ 1500/13, Legalis), w któ-
rym trafnie zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 7522 § 1 KPC, w razie zajęcia na zabezpieczenie rachunku ban-
kowego przedsiębiorcy, sąd cywilny na wniosek obowiązanego (przedsiębiorcy) złożony w terminie tygodnio-
wym od dnia doręczenia mu postanowienia o zabezpieczeniu określa, jakie kwoty można pobierać na bieżące
koszty prowadzonej działalności gospodarczej. Fakt zajęcia rachunku bankowego na zabezpieczenie nie jest
więc tożsamy z niemożliwością korzystania przez obowiązanego (przedsiębiorcę) z tego rachunku, a tym samym w
takiej sytuacji nie jest z gruntu wyłączona możliwość uiszczenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego
(zob. też post. NSA z 27.2.2014 r., II FZ 1326/13, Legalis oraz post. NSA z 5.3.2014 r., II FZ 247/14, Legalis).
Podobnie sama okoliczność wpłaty kwoty pieniężnej na rachunek depozytowy organu podatkowego (art. 33d
§ 1 i 2 pkt 6 OrdPU) tytułem zabezpieczenia zaległego zobowiązania podatkowego, którego istnienie (wysokość)
jest równocześnie kwestionowana przed sądem administracyjnym, nie może stanowić podstawy do odstąpienia od
zasady partycypowania strony w kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (post. NSA z 11.3.2015 r., II
FZ 98/15, Legalis).
Osoba prawna dysponująca majątkiem, którego wysokość wielokrotnie przewyższa wartość wymaganego wpi-
su, nie mieści się w hipotezie normy zawartej w art. 246 § 2 pkt 2 PPSA (post. NSA z 15.3.2012 r., II GZ 89/12,
Legalis).
Warto także dodać, że w wyroku z 4.4.2017 r. (P 56/14, Dz.U. z 2017 r. poz. 763) TK przesądził zgodność z art.
32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP – będących odpowiednikami art. 246 § 2 PPSA w procedurze cywilnej –
przepisów art. 117 § 3 KPC (w zakresie, w jakim norma ta nakłada na osoby prawne ciężar prawny wykazania braku
dostatecznych środków na poniesienie kosztów wynagrodzenia adwokata lub radcy prawnego) oraz art. 103 KSCU
(w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na osoby prawne ciężar prawny wykazania braku dostatecznych środków
na poniesienie kosztów sądowych). Argumentacja TK przytoczona na poparcie powyższego rozstrzygnięcia może
być, w istotnej części, odniesiona również do komentowanego przepisu art. 246 PPSA.
60 2. Wyczerpanie przez wnioskodawcę możliwości pozyskania środków finansowych na pokrycie kosztów
sądowych lub ustanowienie fachowego pełnomocnika z wyboru. Osoba prawna czy też inna jednostka organi-
zacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, wnioskująca o przyznanie prawa pomocy, obowiązana jest wykazać
nie tylko, że nie posiada niezbędnych środków, ale również, że podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fun-
dusze na pokrycie wydatków związanych z postępowaniem (por. post. NSA z 1.4.2008 r., II OZ 266/08, Legalis;
post. NSA z 4.4.2008 r., I GZ 62/08, Legalis; post. NSA z 28.5.2014 r., II FZ 693/14, Legalis oraz post. NSA z
24.7.2014 r., II GZ 392/14, Legalis).
W przypadku spółki prowadzącej działalność na szeroką skalę koszty postępowań sądowych należy uznać za
niezbędne koszty jej funkcjonowania (por. post. NSA z 30.5.2008 r., I FZ 129/08, Legalis; por. też post. NSA
z 5.6.2008 r., I FZ 236/08, Legalis oraz post. NSA z 4.8.2014 r., I FZ 252/14, Legalis). Jednocześnie okoliczność
przyznania spółce prawa pomocy w innych sprawach sądowoadministracyjnych nie może sama w sobie stanowić
argumentu uzasadniającego przyznanie prawa pomocy również w toczącym się postępowaniu. Sąd rozstrzyga bo-
wiem sprawę wyłącznie na podstawie akt konkretnej sprawy (por. post. NSA z 18.2.2011 r., I FZ 32/11, Legalis).
Szerzej w powyższych kwestiach por. także uwagi przedstawione wcześniej pod Nb 36.
61 3. Strata podatkowa (bilansowa) wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. Strata wykazana w zezna-
niu podatkowym sama w sobie nie jest odzwierciedleniem braku możliwości finansowych spółki, zwłaszcza że
wciąż prowadzi ona działalność gospodarczą i zwiększa swoje obroty, a co za tym idzie, sama ta okoliczność nie
warunkuje potrzeby udzielenia pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych (por. postanowienia NSA: z
24.4.2008 r., I FZ 87/08, Legalis; z 24.6.2008 r., I FZ 260/08, Legalis; z 13.5.2008 r., I GZ 125/08, Legalis; z
5.6.2008 r., I FZ 227/08, Legalis; z 26.1.2011 r., II GZ 364/10, Legalis; z 9.3.2011 r., II FZ 43/11, Legalis). Pogląd
ten należy uznać za ugruntowany, jako że jest on jednolicie kontynuowany w orzecznictwie (por. postanowienia
NSA: z 22.3.2011 r., II GZ 112/11, Legalis; z 31.8.2011 r., I FZ 212/11, Legalis; z 16.1.2012 r., II FZ 829/11, Le-
1009098 9232285818
galis; z 25.1.2012 r., II FZ 797/11, Legalis). Słusznie przy tym wyjaśnił NSA w postanowieniu z 9.11.2011 r. (I FZ
343/11, Legalis), że strata wykazana w bilansie powstaje wskutek uzyskania nadwyżki kosztów nad przychodem, a
to skutkuje jedynie brakiem dochodu do opodatkowania (brakiem obowiązku zapłaty podatku dochodowego) i nie
stanowi automatycznie o braku środków finansowych (por. też postanowienia NSA: z 11.5.2012 r., II FZ 390/12,
Legalis; z 27.5.2014 r., II GZ 172/14, Legalis; z 21.7.2014 r., I FZ 239/14, Legalis; z 15.10.2014 r., II GZ 654/14,
Legalis; z 15.10.2014 r., II GZ 655/14, Legalis; z 20.1.2016 r., I GZ 889/15, Legalis).
Jak dodał NSA w postanowieniu z 17.11.2014 r. (II FZ 1761/14, Legalis), przyznania prawa pomocy nie uza-
sadnia również niska wartość sprzedanych towarów lub usług wykazana w deklaracjach VAT-7.
62 4. Wysokość kapitału zakładowego spółki a przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu z 14.5.2008 r. (I
FZ 143/08, Legalis) NSA przyjął, że wysoki kapitał zakładowy spółki wnioskującej o przyznanie prawa pomocy
może stanowić przeszkodę w udzieleniu jej prawa pomocy (por. też post. WSA w Warszawie z 22.2.2008 r., III
63 5. Dopłaty i sytuacja majątkowa wspólników spółki a przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu z
30.6.2008 r. (III SA/Wa 641/08, Legalis) WSA w Warszawie przyjął, że osoba prawna powinna partycypować w
kosztach postępowania, jeśli posiada jakiekolwiek środki majątkowe. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
może pokryć opłaty sądowe także przez zażądanie dopłat od wspólników. Jeśli tego nie uczyniła, powinna wy-
kazać przyczyny niemożności uzyskania tych dopłat.
Dopłaty – zgodnie z art. 177 § 1 KSH – mogą być wnoszone w związku z czasowymi trudnościami finanso-
wymi spółki, potrzebą jej dokapitalizowania, koniecznością poniesienia dodatkowych nakładów inwestycyjnych.
Z uwagi na fakt, że dopłata jest formą wewnętrznej przymusowej pożyczki wspólników na rzecz spółki, może
być ona wykorzystana także na pokrycie kosztów sądowych w sprawach prowadzonych przez spółkę (por. post.
r., II FZ 145/14, Legalis; post. NSA z 27.2.2014 r., II FZ 1346/13, Legalis; zob. też post. NSA z 10.3.2015 r., II FZ
84/15, Legalis oraz post. WSA w Bydgoszczy z 24.10.2017 r., I SA/Bd 713/17, Legalis).
Należy jednak odnotować również stanowisko wyrażone przez NSA w postanowieniu z 11.1.2012 r. (II GZ
540/11, Legalis), w którym przyjęto, że odmowy przyznania prawa pomocy nie może uzasadniać sama hipotetyczna
możliwość przeprowadzenia procedury dopłat ze strony wspólników spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (tak
samo NSA w post. z 6.3.2013 r., II GZ 91/13, Legalis).
Z kolei w postanowieniu z 7.12.2017 r. (I SA/Gd 1316/17, Legalis) WSA w Gdańsku wskazał, że w sytuacji,
gdy spółka jawna nie ma dostatecznych środków na pokrycie kosztów postępowania, to ze względu na odpowie-
dzialność wspólników tej spółki określoną w art. 22 § 2 KSH należy przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie
prawa pomocy wziąć pod uwagę również sytuację majątkową samych wspólników. Nieuzasadnione byłoby bo-
wiem przyjęcie, że w przypadku przyznawania prawa pomocy spółce jawnej nie ma znaczenia sytuacja majątkowa
jej wspólników, gdy po stronie tej spółki brak jest dostatecznych środków na pokrycie kosztów sądowych, zaś jej
wspólnicy są odpowiedzialni za zobowiązania tej spółki.
64 6. Stowarzyszenie. Stowarzyszenie, prowadząc statutową działalność, powinno się liczyć z możliwością po-
noszenia kosztów sądowych w postępowaniach, w których uzna swój udział za celowy, i mieć przygotowane od-
powiednie środki finansowe (por. post. NSA z 10.4.2008 r., II OZ 309/08, Legalis; post. NSA z 16.3.2012 r., II OZ
Oznacza to, że chociaż stowarzyszenie jest organizacją non profit, to nie zwalnia to automatycznie danego stowa-
rzyszenia od obowiązku zapewnienia środków na swoją działalność, chociażby w drodze pobierania obowiązko-
wych składek członkowskich (por. post. NSA z 10.8.2011 r., II OZ 665/11, Legalis; post. NSA z 21.2.2012 r., II
OZ 76/12, Legalis; post. NSA z 21.2.2014 r., I OZ 102/14, Legalis; post. NSA z 25.2.2014 r., II OZ 187/14, Legalis
oraz post. WSA w Olsztynie z 12.10.2016 r., II SA/Ol 1016/16, Legalis).
W szczególności stowarzyszenie, którego statutowa działalność polega m.in. na prowadzeniu sporów są-
dowych, powinno liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z tym kosztów i zgromadzić na ten cel odpo-
wiednie środki. Przerzucanie bowiem ciężaru funkcjonowania stowarzyszenia na państwo przez uzyskanie zwol-
nienia od kosztów sądowych powoduje, że faktycznie działalność stowarzyszenia finansowana jest ze środków
publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego
majątku (por. post. NSA z 20.11.2013 r., II OZ 1021/13, Legalis; post. NSA z 20.3.2014 r., II OZ 260/14, Legalis,
a także post. NSA z 25.7.2014 r., II OZ 723/14, Legalis).
Brak zapewnienia przez stowarzyszenie stałego źródła dochodów, chociażby z obowiązkowych składek człon-
kowskich, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem stowarzyszenia przy rozpatrywaniu jego
wniosków o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 15.4.2008 r., II OZ 318/08, Legalis; post. NSA z 11.5.2011
r., I OZ 322/11, Legalis, a także post. NSA z 6.2.2014 r., II OZ 107/14, Legalis). Skoro stowarzyszenie zrezygno-
wało z pobierania składek od swoich członków, pozbawiając się w ten sposób jakichkolwiek środków finanso-
wych, z których mogłoby pokryć koszty postępowania, to jego wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie
zwolnienia od kosztów sądowych nie zasługuje na uwzględnienie (por. post. NSA z 25.6.2008 r., II OZ 663/08,
Legalis; por. też post. NSA z 1.4.2008 r., II OZ 271/08, Legalis; post. NSA z 13.2.2009 r., II OZ 133/09, Legalis).
1992322858 1009098
Tak samo okoliczność, że członkowie stowarzyszenia są emerytami, rencistami lub zwykłymi mieszkańcami o
niskich dochodach i dotychczas zaniechano obciążania ich finansowo na rzecz stowarzyszenia, a ponadto wpływ
zimowej pory na pogorszenie sytuacji finansowej członków stowarzyszenia, nie może być argumentem przema-
wiającym za przyznaniem prawa pomocy obejmującym zwolnienie stowarzyszenia od kosztów sądowych (post.
WSA w Gdańsku z 19.2.2015 r., II SA/Gd 156/14, Legalis).
Jednocześnie, jak podkreślił NSA w postanowieniu z 5.4.2011 r. (I OZ 224/11, Legalis), skoro w wyniku pro-
wadzenia przez stowarzyszenie działalności gospodarczej zachodzi konieczność wniesienia skargi do sądu ad-
ministracyjnego i poniesienia wydatków związanych z uiszczeniem wpisu sądowego, przy jednoczesnym zanie-
chaniu przez stowarzyszenie prowadzenia własnej działalności zarobkowej, pobierania minimalnych składek, czy
pozyskiwania darowizn, to należy uznać, że nie korzysta ono z podstawowych instrumentów zmierzających do
pokrycia kosztów postępowania. To zaś wyklucza możliwość przyznania takiemu stowarzyszeniu prawa pomocy.
Jeżeli skarga w sprawach dotyczących interesów pojedynczych członków mieści się w zakresie działalności
stowarzyszenia, nie może ono twierdzić, że działalność ta nie może być finansowana z jego majątku (por. post.
NSA z 2.10.2007 r., II OZ 860/07, Legalis; post. NSA z 10.7.2008 r., II OZ 732/08, Legalis).
Szerzej w powyższych kwestiach por. również uwagi przedstawione wcześniej pod Nb 36.
65 7. Jednostki sektora finansów publicznych. Jednostki należące do sektora finansów publicznych obowiązu-
je dyscyplina finansowa przejawiająca się wymogiem przestrzegania ram planów finansowych. Ta okoliczność
odróżnia omawiane podmioty od tych, które, działając na rynku gospodarczym, mogą swobodnie dysponować
własnymi środkami.
Sam fakt posiadania przez jednostkę sektora finansów publicznych środków na rachunku bankowym w odpo-
wiedniej wysokości nie przesądza o posiadaniu wystarczających środków na pokrycie pełnych kosztów postępo-
wania (por. post. NSA z 22.1.2008 r., II GZ 8/08, Legalis).
Jednostki budżetowe powinny jednak uwzględniać możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu przed
sądem administracyjnym oraz zabezpieczać środki na poniesienie związanych z tym kosztów (por. też post. NSA
z 30.5.2008 r., II GZ 101/08, Legalis; post. WSA w Krakowie z 23.10.2008 r., II SA/Kr 34/08, Legalis; post. NSA
z 10.4.2013 r., II OZ 263/13, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 2.8.2013 r., I SA/Gd 337/13, Legalis; post. WSA
w Opolu z 20.4.2015 r., II SA/Op 427/14, Legalis).
Warto ponadto w tym miejscu odnotować postanowienie NSA z 27.7.2011 r. (II GZ 320/11, Legalis), w którym
podkreślono, że bezzasadne jest oczekiwanie przez sąd rozpoznający wniosek gminy o przyznanie jej prawa pomo-
cy, dotyczące zmniejszenia przez gminę – w celu uiszczenia kosztów sądowych – rezerwy celowej przeznaczonej
na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, w szczególności w sytuacji istnienia realnego zagrożenia
powodziowego. Słusznie przy tym NSA podkreślił, że w zakresie oceny możliwości finansowych jednostek samo-
rządu terytorialnego (co szerzej odnosi się do jednostek sektora finansów publicznych) pod kątem zwolnienia ich
od kosztów sądowych miarodajna, gdy idzie o rezerwy budżetowe, jest w zasadzie wyłącznie rezerwa ogólna, a
nie rezerwy celowe, które ze swej istoty mają konkretnie określone przeznaczenie (w tym kierunku również NSA
w post. z 17.6.2014 r., II GSK 1387/14, Legalis, a także WSA w Warszawie w postanowieniach: z 15.10.2013 r.,
V SA/Wa 1950/13, Legalis; z 1.4.2014 r., V SA/Wa 620/14, Legalis i z 1.4.2014 r., V SA/Wa 621/14, Legalis).
66 8. Organ administracji publicznej. W niektórych orzeczeniach przyjęto, że omawiane przepisy nie obejmują
organów administracji publicznej, co oznacza brak podstawy prawnej do przyznawania im prawa pomocy (por.
np. post. NSA z 29.12.2006 r., I FZ 550/06, Legalis; post. NSA z 27.11.2006 r., I FZ 534/06, Legalis, a także post.
NSA z 20.5.2015 r., II OZ 445/15, Legalis; tak też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 591).
Pogląd ten jest sprzeczny z treścią art. 243 PPSA, w którym jest mowa o stronie (w rozumieniu art. 32 w zw.
z art. 12 i 33 PPSA), a nie wyłącznie o skarżącym (w rozumieniu art. 50 PPSA). W ślad za tym trafnie przyjął
NSA w postanowieniu z 9.4.2013 r. (II GZ 163/13, Legalis), że nie tylko wykładnia językowa przepisów doty-
czących prawa pomocy, stanowiących o "stronie", którą jest także organ administracyjny, ale również wykładnia
celowościowa, prowadzi do wniosku, że przepisy dotyczące prawa pomocy mogą być zastosowane do organów
administracji (zob. też post. NSA z 29.1.2015 r., I OZ 46/15, Legalis).
Zgodzić się natomiast należy, że komentowany przepis w ogóle nie został dostosowany do sytuacji, w których
prawo pomocy miałoby być przyznawane organom, w efekcie czego należy przyjąć, że organ może uzyskać
prawo pomocy co najwyżej w zakresie częściowym (por. komentarz do art. 239–240, Nb 42; odmiennie w tej
kwestii NSA w post. z 13.11.2013 r., II GZ 648/13, Legalis).
67 9. Spółdzielnia mieszkaniowa. Jeżeli referendarz (sąd) rozpoznający wniosek spółdzielni mieszkaniowej o
zwolnienie od kosztów sądowych powołuje się na argument, że spółdzielnia ma możliwość zapewnienia środków
finansowych na realizację swoich praw przed sądem poprzez prowadzenie innej działalności gospodarczej, zobo-
wiązany jest wezwać spółdzielnię do nadesłania statutu i dopiero na podstawie zapisów tego statutu stwierdzić, czy
rzeczywiście posiada ona możliwość zapewnienia środków finansowych na realizację swoich praw przed sądem
poprzez prowadzenie innej działalności gospodarczej (post. NSA z 31.1.2012 r., II OZ 22/12, Legalis).
68 10. Wspólnota mieszkaniowa. W przypadku złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy przez wspólnotę
mieszkaniową badaniu podlega nie tylko kondycja finansowa tej jednostki, lecz również sytuacja majątkowa osób
1009098 9232285820
ją tworzących, a zatem właścicieli lokali mających udziały w nieruchomości wspólnej (por. post. NSA z 6.11.2007
69 11. Klub sportowy. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 26.2.2014 r. (II FZ 90/14, Legalis), nie ma podstaw
do przyjęcia, że inne wierzytelności związane z działalnością klubu sportowego korzystają z pierwszeństwa zaspo-
kojenia przed wierzytelnościami Skarbu Państwa wynikającymi z obowiązku finansowania przez stronę kosztów
prowadzenia sprawy przed sądem administracyjnym. Pogląd ten jest wyrazem przestrzegania w orzecznictwie, na
użytek oceny przesłanek przyznania prawa pomocy, zasady pierwszeństwa kosztów sądowych przed prywatno-
prawnymi zobowiązaniami stron.
70 12. Podmiot leczniczy finansowany (wyłącznie) ze środków publicznych. W postanowieniu WSA w Gli-
wicach z 24.10.2017 r. (IV SA/Gl 868/17, Legalis) spółkę komunalną prowadzącą szpital, w której jedynym
wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego, zaś wyłącznym źródłem finansowania bieżącej działalności
medycznej są dla tej spółki kontrakty zawierane z NFZ, zaliczono do szczególnej kategorii podmiotów ubiegają-
cych się o przyznanie prawa pomocy, które nie mogą być w tym zakresie oceniane w ten sam sposób, jak typowe
osoby prawne. Działalność takiego podmiotu leczniczego jest bowiem finansowana ze środków NFZ, a więc nie-
zależnie od wyników działania jednostki, co odróżnia ją od innych spółek (osób prawnych), w przypadku których
wynik finansowy, co do zasady, zależy w całości od ich działalności i procesów decyzyjnych zarządu (zob. też post.
WSA w Gliwicach z 30.10.2014 r., I SO/Gl 8/14, Legalis). Uwzględniając zatem specyfikę omawianego podmiotu
leczniczego, zakres jego działalności, która polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych finansowanych przez
NFZ, jak również ujemny wynik finansowy i niewątpliwie słabą kondycję finansową, dopuszczalne jest przyjęcie,
że uiszczenie pełnych kosztów sądowych stanowiłoby dla takiego podmiotu leczniczego zbyt duże obciążenie,
mogące rzutować negatywnie na warunki realizacji jego działalności statutowej (szpitalnej), co w efekcie pozwa-
la na przyznanie temu podmiotowi prawa pomocy w odpowiednim zakresie, uzasadnionym okolicznościami
konkretnej sprawy.
71 13. Likwidacja wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu z 6.2.2008 r. (III SA/Wa
2093/07, Legalis) WSA w Warszawie wskazał, że jeżeli spółka posiada majątek, to dla oceny zasadności przyzna-
nia jej prawa pomocy nie ma znaczenia okoliczność, że spółka znajduje się w likwidacji.
72 14. Upadłość wnioskodawcy a przyznanie prawa pomocy. W ocenie NSA (post. z 11.6.2008 r., I FZ 204/08,
Legalis) błędne jest twierdzenie, że zapłata wpisu sądowego ze środków wchodzących w skład masy upadłości
narusza prawa wierzycieli i przez to prowadzi do rażącego naruszenia przepisów prawa upadłościowego i napraw-
czego. Wszczęcie postępowania upadłościowego nie oznacza automatycznie przyznania syndykowi prawa pomo-
cy w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Pogląd ten NSA rozwinął w postanowieniu z 1.8.2013 r. (I
FZ 327/13, Legalis), wskazując, że nie sposób jest uznać, iż zaspokojenie zobowiązań związanych z kosztami
postępowania upadłościowego oraz z zaspokojeniem w tym postępowaniu wierzycieli spółki stanowi argument
przemawiający za zwolnieniem strony postępowania sądowoadministracyjnego z obowiązku ponoszenia kosztów
tego postępowania. Jak podkreślił NSA, brak jest ustawowych podstaw dla przyjęcia, że wierzytelności o charak-
terze cywilnoprawnym korzystają z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami Skarbu Państwa wyni-
kającymi z obowiązku finansowania przez stronę kosztów prowadzenia sprawy przed sądem administracyjnym
(zob. też post. NSA z 29.1.2015 r., II FZ 2105/14, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 14.9.2015 r., I SA/Wr
1472/15, Legalis, a także post. WSA w Bydgoszczy z 9.8.2017 r., I SA/Bd 339/17, Legalis, które odnosi się do
upadłości osób fizycznych).
Z kolei w postanowieniu z 23.7.2014 r. (I FZ 202/14, Legalis) NSA wyjaśnił, że to, iż wniosek spółki o ogłosze-
nie upadłości został oddalony z uwagi na fakt, że jej majątek jest obciążony w takim stopniu, że pozostały majątek
nie wystarczy na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, nie oznacza jeszcze, że majątek ten nie wystar-
czy na pokrycie należnych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących spółki.
W postanowieniu NSA z 7.10.2014 r. (II FZ 1489/14, Legalis) przyjęto natomiast, że sama okoliczność ogło-
szenia upadłości układowej nie pozbawia spółki możliwości kontynuowania działalności i nie powoduje automa-
tycznego zwolnienia spółki z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych (tak samo post. NSA z 7.7.2014 r., II FZ
786/14, Legalis).
Za podsumowanie może tutaj zatem służyć postanowienie NSA z 21.1.2015 r. (II FZ 1937/14, ONSAiWSA
2016, Nr 6, poz. 90), z którego wynika, że wszczęcie postępowania upadłościowego (układowego lub likwi-
dacyjnego) wobec dłużnika nie uzasadnia przyznania prawa pomocy. Dopiero wykazanie celowości przyznania
prawa pomocy w rozumieniu art. 246 § 2 PPSA, czyli przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej w sposób
niebudzący wątpliwości, iż zasadne jest przerzucenie kosztów postępowania na ogół społeczeństwa, może prowa-
dzić do uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa pomocy.
2192322858 1009098
III. Pozostałe kwestie dotyczące przesłanek przyznania

prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym
73 1. Badanie (ocena) relacji strony z pełnomocnikiem z wyboru. Słusznie zwraca uwagę J.P. Tarno (Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 588), że dokonując oceny, czy strona nie zatrudnia lub nie pozostaje w innym stosunku
prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym (art. 246 § 3 PPSA),
należy badać, czy strona nie rozwiązała tego "innego stosunku prawnego" wyłącznie w celu obejścia przepisów
o ustanawianiu pełnomocnika w ramach prawa pomocy.
74 2. Przyznanie prawa pomocy a nieodpłatna pomoc prawna lub nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.
Zgodnie z dodanym art. 246 § 1a PPSA, podstawą odmowy ustanowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego osobie fizycznej nie może być skorzystanie przez nią z nieodpłatnej po-
mocy prawnej lub nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w ustawie z 5.8.2015 r. o nieod-
płatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej.
75 3. Przesłanki przyznania prawa pomocy a przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu (czyn-
ności). Przesłanek przyznania prawa pomocy, o których mowa w art. 246 PPSA, nie można utożsamiać z prze-
słankami, na podstawie których sąd może orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (art. 61 § 3 PPSA)
(por. post. NSA z 28.12.2004 r., FZ 414/04, Legalis).
76 4. Rozłączność podstaw odmowy przyznania prawa pomocy (art. 246 i 247 PPSA). Referendarz (sąd) nie
może jednocześnie oddalić wniosku o przyznanie prawa pomocy na podstawie dwóch różyche podstaw prawnych,
czyli art. 247 i 246 PPSA, bowiem przepisów tych nie stosuje się łącznie. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku
o przyznanie prawa pomocy, referendarz (sąd administracyjny) w każdym przypadku musi wybrać i zastosować
właściwą podstawę prawną dla podjętego orzeczenia (zob. post. NSA z 8.7.2014 r., I GZ 189/14, Legalis oraz
1009098 9232285822
Art. 247 Prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi.
Spis treści
I. Przedmiot regulacji............................................................................................................. 2
II. Oczywista bezzasadność skargi (sprzeciwu od decyzji)................................................... 2
III. Zagadnienia proceduralne................................................................................................ 5
I. Przedmiot regulacji
1 1. Negatywna przesłanka przyznania prawa pomocy. Przepis art. 247 PPSA wprowadza negatywną prze-
słankę przyznania stronie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo to nie przysługuje
stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji – art. 64b § 1 PPSA),
co oznacza, że gdyby nawet sytuacja materialna strony uzasadniała – w świetle przesłanek wynikających z art.
246 PPSA – przyznanie stronie prawa pomocy, to stwierdzenie przez sąd, że w danej sprawie mamy do czynienia
z oczywistą bezzasadnością skargi (sprzeciwu od decyzji), powoduje odmowę przyznania tego prawa (por. post.
NSA z 17.10.2007 r., I OZ 788/07, Legalis; post. NSA z 28.2.2011 r., II FZ 66/11, Legalis; post. NSA z 14.2.2012
r., II GZ 43/12, Legalis; post. NSA z 28.11.2012 r., II FZ 906/12, Legalis; zob. też post. NSA z 14.2.2014 r., II FZ
1622/13, Legalis oraz post. NSA z 27.5.2014 r., II OZ 494/14, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 8.1.2009 r. (I FSK 1892/07, Legalis), komentowany przepis jest instrumentem
służącym ekonomii procesowej, bowiem pozwala zakończyć postępowanie w jak najkrótszym czasie bez potrzeby
angażowania procedur sądowych w sytuacji, gdy skarga (sprzeciw od decyzji) bez głębszej analizy prawnej – na
pierwszy rzut oka – jest oczywiście bezzasadna (por. też post. NSA z 17.11.2011 r., I OZ 867/11, Legalis; post.
NSA z 22.2.2012 r., I OZ 1110/11, Legalis, a także post. NSA z 14.3.2012 r., II GZ 82/12, Legalis).
II. Oczywista bezzasadność skargi (sprzeciwu od decyzji)

2 1. Treść i zakres pojęcia oczywistej bezzasadności skargi (sprzeciwu od decyzji). W piśmiennictwie oraz
orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o oczywistej bezzasadności skargi (sprzeciwu od decyzji) można mówić,
gdy bez potrzeby głębszej analizy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarga (sprzeciw od decyzji) nie może
zostać uwzględniona. Zastosowanie art. 247 PPSA jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej
sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości co do braku szans na uwzględnienie skargi (sprzeciwu od decyzji;
por. m.in. post. NSA z 18.4.2008 r., I OZ 273/08, Legalis; post. NSA z 16.9.2005 r., II OZ 718/05, Legalis; post.
NSA z 10.10.2007 r., II GZ 119/07, Legalis; post. NSA z 19.8.2009 r., I OZ 788/09, Legalis; zob. też post. NSA
z 11.9.2013 r., II FPP 1/13, Legalis). Stanowisko to NSA podtrzymał również w postanowieniach z 28.2.2012 r.
(II FZ 73/12, Legalis i II FZ 109/12, Legalis), w postanowieniu z 5.4.2012 r. (II FZ 184/12, Legalis), a także w
postanowieniu z 23.2.2016 r. (I OZ 169/16, Legalis).
Chodzi więc o sytuacje, gdy obowiązujące prawo jasno i jednoznacznie wyklucza możliwość uwzględnienia
żądania skarżącego lub też skarżący formułuje na podstawie zgromadzonych dowodów wnioski co do okoliczności
faktycznych sprawy całkowicie sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (por. m.in. post. NSA z
12.10.2007 r., I OZ 767/07, Legalis; post. NSA z 4.6.2008 r., II OZ 561/08, Legalis; post. NSA z 7.8.2009 r., I OZ
766/09, Legalis; post. NSA z 17.11.2011 r., I OZ 867/11, Legalis; zob. też post. NSA z 17.7.2014 r., II OZ 700/14,
Legalis).
W postanowieniu z 8.7.2014 r. (I GZ 187/14, Legalis) NSA zwrócił ponadto uwagę, że oczywista bezzasadność
skargi (sprzeciwu od decyzji) ma miejsce, gdy przepis, na którym oparto zaskarżone postanowienie jest jedno-
znaczny, a więc bez konieczności przeprowadzania jakiejkolwiek jego wykładni całkowicie wyklucza możli-
wość uwzględnienia żądania skarżącego.
Z kolei w postanowieniu z 20.8.2014 r. (I OZ 673/14, Legalis) NSA dodał, że oczywistość bezzasadności skargi
(odpowiednio sprzeciwu od decyzji), o której mowa w art. 247 PPSA, należy łączyć nie tylko z jej merytoryczną
oceną, ale i z możliwością jej wniesienia (dopuszczalnością).
3 2. Charakter oceny skargi (sprzeciwu od decyzji) na użytek rozpoznania wniosku o przyznanie prawa
pomocy. Opinia o bezzasadności skargi (sprzeciwu od decyzji), wyrażona w postanowieniu o odmowie przyznania
prawa pomocy wydanym na podstawie art. 247 PPSA, nie oznacza i nie może oznaczać merytorycznego rozpozna-
nia skargi (sprzeciwu od decyzji). Jest to ocena dokonywana na etapie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa
pomocy, którą skarżący może zarówno podważać w zażaleniu na postanowienie oddalające wniosek o przyznanie
prawa pomocy, jak i domagać się merytorycznego rozpoznania skargi (sprzeciwu od decyzji), przy czym w
1009098 923228582
takim wypadku koszty postępowania przed sądem administracyjnym powinny zostać poniesione w całości przez
skarżącego (por. post. NSA z 22.3.2005 r., II OZ 140/05, Legalis; post. NSA z 21.12.2007 r., I OZ 979/07, Legalis;
post. NSA z 8.4.2009 r., I OZ 314/09, Legalis; post. NSA z 14.6.2012 r., I OZ 421/12, Legalis oraz post. NSA z
11.9.2013 r., II FPP 1/13, Legalis).
4 3. Tryb uproszczony a stosowanie art. 247 PPSA. W świetle powyższego oczywiste być musi, że
art. 247 PPSA nie znajduje zastosowania, gdy rozpoznanie sprawy następuje (lub przynajmniej może nastąpić) w
trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 PPSA, bowiem wówczas ciężka wadliwość zaskarżonego aktu
lub czynności – uzasadniająca uwzględnienie skargi – nie powinna budzić wątpliwości sądu.
Nie jest natomiast do końca jasne, czy art. 247 PPSA może być stosowany w sytuacji, gdy sprawa jest rozpo-
znawana w okolicznościach wskazanych w art. 55 § 2 PPSA (ewentualnie w związku z art. 121 PPSA), a zatem
gdy rozpoznanie sprawy następuje wyłącznie na podstawie nadesłanego odpisu skargi (co odpowiednio należy
również odnieść do odpisu sprzeciwu od decyzji – art. 64c § 7 PPSA). Z jednej bowiem strony zastosowanie
komentowanego przepisu może mieć miejsce wyłącznie wówczas, "gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w
skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości", z drugiej jednak strony przyjmuje się, że ocena zasadności skargi w
zakresie art. 247 PPSA nie może się ograniczać do zbadania wniosków i zarzutów skargi, której granicami sąd nie
jest związany, tylko powinna uwzględniać analizę treści skargi na podstawie całokształtu materiału zgromadzone-
go w aktach sprawy. Stąd też należy przyjąć, że art. 247 PPSA nie powinien być stosowany w przypadkach, gdy
rozpoznanie skargi następuje w trybie art. 55 § 2 PPSA (ewentualnie w zw. z art. 121 PPSA; odpowiednio należy
to odnieść do sprzeciwu od decyzji – art. 64c § 7 PPSA).
Nie ma natomiast zasadniczych przeszkód do stosowania komentowanego przepisu w sytuacjach, gdy rozpo-
znanie skargi następuje w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2, 3, 4 lub 5 PPSA.
5 4. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych a stosowanie art. 247 PPSA. Przepis art. 247 PPSA nie znaj-
duje również zastosowania w sytuacji, gdy strona z mocy ustawy nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych
(por. post. SN z 25.4.1975 r., I PZ 14/75, Legalis).
6 5. Podstawy odrzucenia skargi (sprzeciwu od decyzji) a jej oczywista bezzasadność. W orzecznictwie i
piśmiennictwie przyjmuje się, że potrzeba zastosowania art. 247 PPSA zachodzi natomiast przede wszystkim w
sytuacjach, gdy skarga (sprzeciw od decyzji) kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 PPSA (por.
np. post. NSA z 6.4.2006 r., I OZ 413/06, niepubl.; post. NSA z 17.10.2007 r., I OZ 783/07, Legalis; post. NSA
z 15.7.2008 r., II GZ 146/08, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., I OZ 1110/11, Legalis; zob. też post. NSA z
14.3.2012 r., II GZ 82/12, Legalis; post. NSA z 31.5.2012 r., II FZ 374/12, Legalis; post. NSA z 5.3.2013 r., I OZ
152/13, Legalis oraz post. NSA z 10.5.2013 r., II OZ 342/13, Legalis). W postanowieniu z 28.1.2009 r. (I OZ 35/09,
Legalis) NSA wyjaśnił, że prawo pomocy nie przysługuje w razie oczywistej bezzasadności skargi (sprzeciwu od
decyzji) z przyczyn procesowych (w tym kontekście zob. też post. NSA z 14.6.2012 r., I OZ 421/12, Legalis,
dotyczące oczywistego braku zdolności sądowej po stronie skarżącej; por. także post. NSA z 20.8.2014 r., I OZ
673/14, Legalis oraz post. NSA z 23.2.2016 r., I OZ 169/16, Legalis).
Warto jednak zwrócić również uwagę na postanowienie NSA z 21.8.2014 r. (II OZ 765/14, Legalis), w któ-
rym podniesiono, że nie każdy przypadek warunkujący ewentualne odrzucenie skargi (odpowiednio sprzeciwu od
decyzji), w tym przewidziany w art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, może być kwalifikowany jako podstawa zastosowania
art. 247 PPSA. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem stanowić nadmiernego ograniczenia instytucji prawa
pomocy, która stanowi gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sądu.
7 6. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. Okolicznością uzasadniającą odmowę przyznania
prawa pomocy na podstawie art. 247 PPSA jest stwierdzenie braku właściwości sądu administracyjnego (nie-
dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej) w sprawie (por. post. NSA z 5.4.2005 r., I OZ 184/05, niepubl.;
23.11.2012 r., I OZ 860/12, Legalis; zob. też post. NSA z 24.4.2014 r., I OZ 329/14, Legalis oraz post. NSA z
4.11.2015 r., I OZ 1431/15, Legalis). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których nie jest możliwe zidenty-
fikowanie przedmiotu skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji; por. post. NSA z 12.3.2014 r., I OZ 163/14,
MoP 2014, Nr 7, s. 340 oraz post. NSA z 4.5.2016 r., I OZ 407/16, Legalis) bądź skarga (sprzeciw od decyzji)
dotyczy ewidentnie sprawy cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny (zob. post. NSA z 8.5.2013
W postanowieniu z 4.5.2016 r. (I OZ 407/16, Legalis) NSA zwrócił jednak uwagę, że jeżeli strona w odpowiedzi
na wezwanie zaznacza, że nie posiada wiedzy prawniczej pozwalającej na "rozstrzyganie o przedmiocie sporu",
a więc na udzielenie odpowiedzi na wezwanie sądu do sprecyzowania przedmiotu skargi i w tym właśnie celu
składa wniosek o przyznanie prawa pomocy, to w takiej sytuacji odmowa przyznania prawa pomocy tylko z
powodu oczywistej bezzasadności skargi spowodowanej jej niedopuszczalnością z uwagi na niesprecyzowanie
skargi przez skarżącego jest niedopuszczalna, bowiem takie rozstrzygnięcie pozbawia go w istocie prawa do
rozpoznania jego sprawy przed sądem.
8 7. Nieuzupełnienie braków skargi (sprzeciwu od decyzji). W postanowieniu z 18.6.2008 r. (II OZ 608/08,
Legalis) NSA przyjął, że prawo pomocy nie przysługuje w sytuacji, gdy strona nie uzupełniła braków skargi
392322858 1009098
(sprzeciwu od decyzji) w terminie (por. też post. NSA z 25.2.2005 r., OZ 1655/04, Legalis, w którym wskazano, że
nie można mówić o oczywistej bezzasadności wniosku o ukaranie grzywną z tego powodu, że jeden z załączników
do tego wniosku nie spełnia wymogów formalnych przewidzianych dla skargi, bowiem brak formalny skargi, jak
wynika z art. 49 § 1 PPSA, nie dyskwalifikuje jej od razu; podobnie NSA w post. z 21.8.2014 r., II OZ 765/14,
Legalis; dotyczy to również odpowiednio sprzeciwu od decyzji).
9 8. Niedopuszczalność skargi (sprzeciwu od decyzji). Niedopuszczalność skargi (sprzeciwu od decyzji) ozna-
cza jej oczywistą bezzasadność w rozumieniu art. 247 PPSA, a tym samym stanowi podstawę do nieprzyznawania
prawa pomocy (por. post. NSA z 7.6.2004 r., OZ 140/04, niepubl.; post. NSA z 3.9.2004 r., OZ 377/04, Legalis;
post. NSA z 22.2.2012 r., I OZ 1110/11, Legalis oraz post. NSA z 9.3.2012 r., I OZ 140/12, Legalis).
10 9. Niedopuszczalny przedmiot zaskarżenia. Oczywiście bezzasadna jest skarga (sprzeciw od decyzji) wno-
szona od rozstrzygnięcia, na które skarga (sprzeciw od decyzji) nie przysługuje. Takim rozstrzygnięciem jest
postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego wydawane na podstawie art. 149 § 1 KPA (por. post.
NSA z 7.6.2004 r., OZ 143/04, niepubl.). Tak samo – w odniesieniu do innych rodzajów aktów lub czynności
nieobjętych zakresem kognicji sądów administracyjnych – wypowiedział się NSA w postanowieniu z 15.7.2008 r.
(II GZ 146/08, Legalis), w postanowieniu z 8.5.2008 r. (I OZ 318/08, Legalis), w postanowieniu z 17.10.2007 r.
(I OZ 783/07, Legalis) oraz w postanowieniu z 16.9.2005 r. (II OZ 718/05, Legalis). Przepis art. 247 PPSA daje
również podstawę do oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy w przypadku wniesienia skargi (sprzeciwu
od decyzji) na niezaskarżalne postanowienie organu administracji pierwszej instancji (post. NSA z 14.2.2012
11 10. Brak wyczerpania środków zaskarżenia. Dotychczas przyjmowano kategorycznie, że brak wyczerpania
środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu jest równoznaczny z oczywistą bezzasadnością skargi w
rozumieniu art. 247 PPSA (zob. post. NSA z 22.11.2012 r., I OZ 864/12, Legalis oraz post. NSA z 5.3.2014 r.,
I OZ 146/14, Legalis). Uzasadniało to więc oddalenie wniosku o przyznanie prawa pomocy z powołaniem się
na ten przepis (por. post. WSA w Olsztynie z 18.9.2007 r., II SA/Ol 837/07, OSG 2008, Nr 10, poz. 87; post.
NSA z 25.5.2004 r., FZ 73/04, niepubl.; post. NSA z 29.3.2012 r., II FZ 77/12, Legalis; post. NSA z 29.3.2012
r., II FZ 90/12, Legalis; post. NSA z 14.2.2012 r., II GZ 37/12, Legalis; zob. też post. NSA z 5.3.2014 r., I OZ
143/14, Legalis).
Obecnie jednak – po zmianach wprowadzonych od 1.6.2017 r. – stanowisko powyższe musi ulec częściowej
rewizji, a to w związku z wprowadzeniem nowych (zmienionych) przepisów art. 52 § 3 oraz art. 54a PPSA, które
przewidują, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o
ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W tej
sytuacji zatem komentowany art. 247 PPSA nie znajdzie zastosowania, pomimo braku wyczerpania przez stronę
środków zaskarżenia na drodze administracyjnej.
12 11. Naruszenie trybu lub terminu złożenia skargi (sprzeciwu od decyzji). W postanowieniu z 16.5.2008 r.
(I OZ 336/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że fakt złożenia skargi (sprzeciwu od decyzji) bezpośrednio do WSA,
a nie za pośrednictwem właściwego organu administracji publicznej, nie stanowi podstawy do uznania tej skargi
(sprzeciwu od decyzji) za oczywiście bezzasadną (por. też przepisy art. 53 § 4 oraz art. 64c § 3 PPSA).
Do twierdzenia takiego nie uprawnia również wpływ skargi (sprzeciwu od decyzji) po terminie (w tej ostatniej
kwestii odmiennie jednak NSA w post. z 22.11.2012 r., I OZ 864/12, Legalis oraz w post. z 16.4.2014 r., II OZ
371/14, Legalis, w których przyjęto, że wniesienie skargi, co odpowiednio dotyczy również sprzeciwu od decyzji,
z oczywistym uchybieniem terminu – w sytuacji braku wniosku i podstaw do jego przywrócenia – powinno
prowadzić do odmowy przyznania prawa pomocy z powołaniem się na art. 247 PPSA).
13 12. Oczywisty brak zdolności procesowej. W postanowieniu z 2.7.2012 r. (II FZ 340/12, Legalis) NSA wska-
zał, że skarga (sprzeciw od decyzji) strony jest oczywiście bezzasadna w rozumieniu art. 247 PPSA z tej przyczyny,
że skarżący upatruje swojego uprawnienia do działania w imieniu spółki w powiązaniach rodzinnych, podczas gdy
nie można być spokrewnionym z osobą prawną.
Z kolei w postanowieniu z 23.1.2014 r. (I OZ 14/14, Legalis) NSA zwrócił uwagę, że rozwiązanie stowarzy-
szenia przez sąd rejonowy oznacza w istocie zakończenie wszelkiej jego działalności statutowej. Działalność li-
kwidatora rozciąga się natomiast wyłącznie na sprawy majątkowe, a nie merytoryczne (statutowe) byłego stowa-
rzyszenia. Tym samym rozwiązanie stowarzyszenia skutkuje utratą zdolności do występowania przed sądem ad-
ministracyjnym (zdolności sądowej). Skoro więc stowarzyszenie nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu
przed sądem administracyjnym, to wniesiona przez nie skarga (sprzeciw od decyzji) jest oczywiście bezzasadna
w rozumieniu art. 247 PPSA, a wniosek o przyznanie prawa pomocy podlega z tej przyczyny oddaleniu.
14 13. Oczywista merytoryczna bezzasadność skargi (sprzeciwu od decyzji). Należy się zgodzić z J.P. Tarno
(Prawo o postępowaniu, 2008, s. 592), że z oczywistą bezzasadnością skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji)
możemy mieć do czynienia również w sytuacji, gdy skarga (sprzeciw od decyzji) nie podlega odrzuceniu z przyczyn
proceduralnych, a zarazem już podstawowa analiza skargi (sprzeciwu od decyzji) – w zestawieniu z treścią akt
sprawy – prowadzi do wniosku, że nie ma również mowy o jakimkolwiek naruszeniu prawa materialnego (por.
1009098 923228584
post. NSA z 18.4.2008 r., I OZ 273/08, Legalis; post. NSA z 14.2.2012 r., II GZ 41/12, Legalis, a także post. NSA
z 5.3.2014 r., I OZ 146/14, Legalis).
Warto w związku z tym przywołać tutaj także postanowienie NSA z 20.8.2015 r. (II FZ 684/15, Legalis), w
którym wskazano, że pełne powielenie przez stronę w skardze (odpowiednio sprzeciwie od decyzji) zarzutów
i argumentacji prawnej oraz twierdzeń dotyczących stanu faktycznego przedstawionych już we wcześniejszych
skargach (sprzeciwach od decyzji) wniesionych w sprawach o tożsamym przedmiocie (m.in. dotyczących tego sa-
mego zobowiązania podatkowego za kolejne lata), a oddalonych prawomocnie przez sądy administracyjne, po-
zwala na stwierdzenie, że kolejna skarga (sprzeciw od decyzji) jest oczywiście bezzasadna, co uzasadnia odmowę
przyznania prawa pomocy na podstawie art. 247 PPSA.
III. Zagadnienia proceduralne

15 1. Wyłączna właściwość WSA. O odmowie przyznania prawa pomocy z uwagi na oczywistą bezzasadność
skargi (sprzeciwu od decyzji) może orzec wyłącznie WSA – por. art. 258 § 2 pkt 4 w zw. z art. 247 PPSA – w
formie postanowienia, które – jako zaskarżalne zażaleniem do NSA – podlega z urzędu uzasadnieniu.
Warto przy tym zauważyć, że jeżeli sąd nie rozpoznaje sprawy przyznania prawa pomocy na skutek sprzeciwu
od postanowienia referendarza (art. 260 PPSA), tylko czyni to w sposób pierwotny – tak jak w omawianej sytuacji
– powinien w zasadzie działać na posiedzeniu jawnym (rozprawie), bowiem żaden przepis nie upoważnia sądu
do rozpoznania wówczas wniosku o przyznanie prawa pomocy na posiedzeniu niejawnym. W praktyce jednak są-
dy rozpoznają takie wnioski na posiedzeniach niejawnych w składzie jednego sędziego, za czym może przema-
wiać celowościowa wykładnia przepisów art. 258 i 260 PPSA, która jednak budzi wątpliwość z punktu widzenia
zgodności z art. 90 § 1 PPSA.
Drugi problem dotyczy zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 247 PPSA. Zaskarżalność
ta nie wynika bowiem z art. 258 § 4 oraz art. 260 PPSA, lecz jedynym jej źródłem może być w zasadzie wyłącznie
przepis art. 227 PPSA (tak M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2009, s. 701). W związku z tym trzeba wspomnieć, że nie każdy wniosek o przyznanie
prawa pomocy dotyczy zwolnienia od kosztów sądowych (wniosek ten może się odnosić np. wyłącznie do usta-
nowienia fachowego pełnomocnika), a co za tym idzie, nie każde postanowienie o odmowie przyznania prawa
pomocy podjęte na podstawie art. 247 PPSA jest wydane "w przedmiocie kosztów sądowych", jak tego wymaga
art. 227 PPSA (w analogicznej kwestii na tle art. 259 PPSA por. P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa
pomocy, s. 20 i n.).
Problemów powyższych nie rozwiązały niestety ostatnie (duże) nowelizacje PPSA z lat 2015 i 2017, a wręcz
można zauważyć, że na skutek wprowadzonych zmian pogłębiła się jeszcze niespójność pomiędzy komentowaną
normą a przepisami art. 258 § 1, 2 pkt 4 i § 4 oraz art. 260 PPSA.
16 2. Niedopuszczalność odrzucenia skargi (sprzeciwu od decyzji) przed rozpoznaniem wniosku o przyzna-
nie prawa pomocy. Niedopuszczalne jest odrzucenie skargi (sprzeciwu od decyzji) przed rozpoznaniem wniosku
strony o przyznanie prawa pomocy, chociażby wniosek ten podlegał oddaleniu na podstawie art. 247 PPSA z uwagi
na oczywistą bezzasadność skargi (sprzeciwu od decyzji).
17 3. Niedopuszczalność odmowy przyznania prawa pomocy po odrzuceniu skargi (sprzeciwu od decyzji).
Również po wydaniu postanowienia o odrzuceniu skargi (sprzeciwu od decyzji) ze względu na jej niedopuszczal-
ność (art. 58 § 1 pkt 6 PPSA; odpowiednio w zw. z art. 64b § 1 PPSA) WSA nie może na podstawie art. 247 PPSA
odmówić stronie przyznania jej prawa pomocy z powołaniem się na oczywistą bezzasadność skargi (sprzeciwu od
decyzji) będącą skutkiem jej niedopuszczalności (por. post. NSA z 8.3.2006 r., II OZ 201/06, ONSAiWSA 2006,
Nr 4, poz. 102; post. NSA z 16.11.2007 r., I OZ 840/07, Legalis; post. NSA z 16.6.2011 r., I OZ 423/11, Legalis;
post. NSA z 4.9.2012 r., II GZ 289/12, Legalis; zob. też post. NSA z 10.12.2013 r., II GZ 716/13, Legalis). To
samo dotyczy przypadków odrzucenia skargi (sprzeciwu od decyzji) z innych przyczyn, wskazanych w art. 58 §
1 PPSA (odpowiednio w zw. z art. 64b § 1 PPSA).
18 4. Problem dopuszczalności stosowania art. 247 PPSA w odniesieniu do środków zaskarżenia w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie stanowiska przedstawionego pod Nb 17 łączy się ściśle z szerszą
kwestią dotyczącą tego, czy komentowany przepis znajduje zastosowanie tylko do skargi (sprzeciwu od decyzji),
czy też może być odpowiednio stosowany także do skargi kasacyjnej i zażalenia.
W piśmiennictwie zarysowały się w tym względzie rozbieżne poglądy, spośród których należy opowiedzieć się
za stanowiskiem przyjmującym ścisłą wykładnię art. 247 PPSA zakładającą, że przepis ten odnosi się wyłącznie
do skargi (sprzeciwu od decyzji).
Mając bowiem na uwadze, że w przedmiocie przyznania prawa pomocy orzeka w pierwszej instancji zawsze –
również na podstawie art. 247 PPSA – WSA, co wyraźnie wynika z treści art. 254 § 1 PPSA, uznanie za dopusz-
czalne stosowania komentowanego przepisu także na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej (w tym od postanowienia
592322858 1009098
WSA o odrzuceniu skargi lub sprzeciwu od decyzji) bądź zażalenia oznaczałoby, że WSA – w celu zbadania na
potrzeby art. 247 PPSA, czy taki środek odwoławczy jest oczywiście bezzasadny – w istocie dokonywałby mery-
torycznej oceny trafności wydanego przez siebie i zaskarżonego skargą kasacyjną (zażaleniem) rozstrzygnięcia,
do czego w żaden sposób nie jest uprawniony (jedyne wyjątki w tym zakresie przewidujące takie uprawnienie
WSA, podlegające jednak ścisłej wykładni, zostały ustanowione w przepisach art. 179a i 195 § 2 PPSA, które
odnoszą się do sytuacji skrajnie odmiennych aniżeli przewidziane w komentowanym przepisie; por. też post. NSA
z 28.11.2008 r., I OZ 876/08, Legalis).
W postanowieniu z 12.10.2012 r. (I OW 163/12, Legalis) NSA przyjął jednak, że komentowany przepis ma
zastosowanie do skargi kasacyjnej na mocy art. 193 PPSA, a co za tym idzie, przepis art. 247 PPSA – stosownie
do art. 285l PPSA – stosuje się również do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-
czenia (tak też NSA w post. z 11.1.2013 r., I ONP 10/12, Legalis). Wypada zatem przypomnieć uchwałę NSA z
2.12.2010 r. (II GPS 2/10, MoP 2010, Nr 1, s. 2), w której wyjaśniono, że prawo pomocy w zakresie zwolnienia od
kosztów sądowych w całości lub ustanowienia adwokata (radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego) przyznane stronie w sprawie ze skargi, na podstawie art. 244 i 245 PPSA, obejmuje postępowa-
nie ze skargi o wznowienie postępowania w tej sprawie (por. też post. NSA z 13.1.2012 r., I GSK 1545/11,
Legalis), co odpowiednio można by odnieść również do postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia zapadłego w takiej sprawie. W świetle zatem poglądu prawnego wyrażonego
przez NSA w przywołanej wyżej uchwale, stosowanie art. 247 PPSA do skargi o wznowienie postępowania lub
skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia byłoby z gruntu bezprzedmiotowe, skoro
strona, wnosząc te nadzwyczajne środki zaskarżenia, ma automatycznie korzystać z prawa pomocy przyznanego
jej uprzednio jeszcze na etapie postępowania (wywołanego skargą, wnioskiem lub sprzeciwem od decyzji) toczą-
cego się w trybie zwykłym.
Inaczej jeszcze na to zagadnienie spojrzał NSA w postanowieniu z 31.1.2017 r. (II GZ 1235/16, ONSAiWSA
2018, Nr 3, poz. 45), w którym zaaprobowano tezę wskazanej uchwały NSA z 2.12.2010 r. (II GPS 2/10, MoP
2010, Nr 1, s. 2), jednak – dostrzegając odmienności pomiędzy skargą o wznowienie postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego oraz skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia tego sądu – wyrażo-
no pogląd, że prawo pomocy przyznane na podstawie art. 244 i 245 PPSA w postępowaniu zakończonym prawo-
mocnym orzeczeniem nie obejmuje postępowania wywołanego skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem
tego orzeczenia (zob. też por. postanowienia NSA: z 9.2.2017 r., II GZ 1060/16, Legalis; z 12.3.2013 r., II OZ
160/13, Legalis; z 19.11.2014 r., I OZ 1040/14, Legalis; z 26.7.2018 r., I GZ 240/18, Legalis). W tym ujęciu przepis
art. 247 PPSA dotyczyłby zatem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, nato-
miast jego stosowanie byłoby bezprzedmiotowe w odniesieniu do skargi o wznowienie postępowania.
19 5. Wniosek o wszczęcie postępowania. Nie ma natomiast przeszkód, aby komentowany przepis – poprzez
odesłanie zawarte w art. 64 § 3 PPSA – stosować do wniosku o wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego.
Jeśli więc wniosek taki okaże się oczywiście bezzasadny, powinno to prowadzić do odmowy przyznania prawa
pomocy.
20 6. Sprzeciw od decyzji. Jak wynika już z dotychczasowych uwag, komentowany przepis – poprzez odesłanie
zawarte w art. 64b § 1 PPSA – znajduje również zastosowanie do sprzeciwu od decyzji, o którym mowa w nowych
art. 64a i n. PPSA.
21 7. Przepis art. 247 PPSA a inne podstawy odmowy przyznania prawa pomocy. Referendarz (sąd) nie może
jednocześnie oddalić wniosku o przyznanie prawa pomocy, opierając się na dwóch różnych podstawach praw-
nych, czyli art. 247 i art. 246 § 1 pkt 2 PPSA, bowiem przepisów tych nie stosuje się łącznie. Rozstrzygając w
przedmiocie wniosku o przyznanie prawa pomocy, referendarz (sąd administracyjny) w każdym przypadku musi
wybrać i zastosować właściwą podstawę prawną dla podjętego orzeczenia (zob. post. NSA z 23.1.2014 r., I OZ
14/14, Legalis oraz post. NSA z 8.7.2014 r., I GZ 189/14, Legalis).
W zbliżonym tonie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 30.9.2014 r. (II OZ 998/14, Legalis), wskazując,
że przepis art. 247 PPSA wprowadza samodzielną, negatywną przesłankę przyznania stronie prawa pomocy
w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo to nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności
jej skargi (sprzeciwu od decyzji), co oznacza, że ocena w tym przedmiocie dokonywana jest w oderwaniu od
sytuacji materialnej strony. Stwierdzenie przez sąd, że w sprawie zachodzi sytuacja oczywistej bezzasadności
skargi (sprzeciwu od decyzji), skutkuje odmową przyznania prawa pomocy (zob. też post. NSA z 12.2.2014 r.,
I OZ 81/14, Legalis oraz post. NSA z 23.2.2016 r., I OZ 169/16, Legalis).
1009098 923228586
Art. 248 Przyznanie prawa pomocy nie zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli
obowiązek taki wynika z innych przepisów.
1 1. Prawo pomocy a obowiązek zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Artykuł

248 PPSA ustanawia regułę, zgodnie z którą strona korzystająca z prawa pomocy – jak należy przyjąć w każdym
zakresie wynikającym z art. 245 PPSA – jest zobowiązana do zwrotu kosztów postępowania na zasadach okre-
ślonych w art. 200–210 PPSA (por. też postanowienia NSA: z 11.8.2008 r., II FSK 259/07, Legalis; z 13.7.2016
r., II FSK 1883/14, Legalis; z 13.7.2016 r., II FSK 810/14, Legalis; z 11.5.2018 r., I FSK 1189/16, Legalis; zob.
także wyr. NSA z 28.1.2020 r., I FSK 2250/19, Legalis).
Trzeba bowiem pamiętać, że zwolnienie od kosztów sądowych (w ramach prawa pomocy) nie zwalnia strony
(uczestnika) od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli obowiązek taki wynika z art. 199–208 PPSA.
Zwolnienie od kosztów sądowych dotyczy bowiem tych kosztów, które strona (uczestnik) powinna ponieść, gdyby
nie korzystała ze zwolnienia. Zwolnienie to odnosi się przy tym do takich kosztów, które powstają na skutek czyn-
ności podejmowanych przez stronę lub uczestnika (np. wniesienie pisma podlegającego opłacie lub powodującego
wydatki), natomiast nie odnosi się do kosztów, których strona (uczestnik) nie ma obowiązku uiścić lub które ma
obowiązek pokryć inny podmiot. W efekcie zwolnienie od kosztów sądowych nie zwalnia strony (uczestnika) od
obowiązku zwrotu kosztów innej stronie (uczestnikowi), względnie Skarbowi Państwa (sądowi). Trzeba wobec
tego odróżniać dwie kwestie – po pierwsze, kwestię ponoszenia kosztów sądowych w toku postępowania i ewen-
tualnego zwolnienia strony (uczestnika) od tych kosztów oraz po drugie, kwestię odpowiedzialności finansowej
strony (uczestnika) za wynik postępowania. W zakresie bowiem odpowiedzialności za koszty postępowania obo-
wiązują zasady wyrażone w art. 199–208 PPSA, których nie uchyla zwolnienie strony (uczestnika) od kosztów
sądowych (a szerzej – przyznanie stronie lub uczestnikowi prawa pomocy; zob. uchw. SN z 28.4.2005 r., III CZP
22/05, OSNC 2006, Nr 3, poz. 47; por. też art. 108 i 113 KSCU).
2 2. Koszty postępowania. Użyte w art. 248 PPSA pojęcie kosztów postępowania należy rozumieć zgodnie z
art. 205 PPSA (por. komentarz do tego przepisu). Zob. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 209, Nb 18–
21, poświęcone charakterowi prawnemu kosztów postępowania, obowiązku ich zwrotu oraz egzekucji.
3 3. Strony i uczestnicy postępowania. Pojęcie strony na gruncie art. 248 PPSA należy rozumieć szeroko, z
uwzględnieniem art. 32, 50 oraz 33 w zw. z art. 12 PPSA (przy czym trzeba pamiętać, że w postępowaniach wywo-
łanych sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 PPSA nie stosuje się, co wynika z art. 64b § 3 PPSA i automatycznie
rzutuje na podmiotowy zakres zastosowania komentowanego art. 248 PPSA w tego rodzaju sprawach). W stanie
prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy ponadto zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym
czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagra-
nicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym
(procesowym) konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administracyjnym. To
więc do konsula jako strony (a nie ministra właściwego do spraw zagranicznych) trzeba odnosić reguły wynikające
z komentowanego art. 248 PPSA.
4 4. Przyznanie prawa pomocy a zwrot kosztów postępowania. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 2.9.2011
r. (II FSK 7/09, Legalis), przyznanie stronie prawa pomocy, nawet w zakresie całkowitym, nie zwalnia strony
od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli taki obowiązek wynika z innych przepisów (tak stanowią
art. 200–204 PPSA). Dlatego też przyznanie skarżącemu prawa pomocy nie chroni go przed odpowiedzialnością
finansową za wynik postępowania, co wynika z art. 244 § 1 PPSA (zob. też postanowienia NSA z 13.7.2016 r.: II
FSK 1883/14, Legalis i II FSK 810/14, Legalis; post. NSA z 25.10.2016 r., I OSK 293/15, Legalis; wyr. NSA z
29.9.2017 r., II FSK 2280/15, Legalis; post. NSA z 7.11.2017 r., II OSK 362/17, Legalis; por. post. NSA z 11.5.2018
Zarazem jednak trzeba w tym miejscu zastrzec, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie
(przegrywającej) w ramach prawa pomocy, jeżeli zostaną pokryte przez Skarb Państwa, nie stanowią kosztów
postępowania, o których mowa w art. 205 PPSA (por. uchw. SN z 20.5.2011 r., III CZP 14/11, OSNC 2012, Nr 1,
poz. 2 oraz postanowienia SN: z 14.12.2007 r., III CZ 61/07, Biul. SN 2008, Nr 4, s. 12; z 17.11.2009 r., III CZ
53/09, OSNC 2010, Nr 5, poz. 79; z 28.3.2012 r., V CZ 161/11, Legalis).
5 5. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych a obowiązek zwrotu kosztów postępowania. Trafnie zwraca
uwagę J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 594), że art. 248 PPSA nie obejmuje swoim zakresem pod-
miotowym stron korzystających z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, przede wszystkim na podstawie
art. 239 PPSA, co pośrednio wynika także z art. 262 PPSA (por. też wyr. NSA z 24.2.2005 r., OSK 1061/04, Le-
galis).
Nie wydaje się jednak słuszny wniosek powołanego autora, iż wynika stąd, że strony korzystające z ustawowe-
go zwolnienia od kosztów sądowych są równocześnie zwolnione z obowiązku zwrotu kosztów postępowania, bo-
wiem zgodnie z ogólnymi regułami obowiązującymi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolnienie
od obowiązku uiszczania kosztów sądowych nie zwalnia strony od obowiązku ponoszenia pozostałych kosztów
1009098 923228582
postępowania wskazanych w art. 205 PPSA, a tym samym – wobec braku w tym zakresie wyraźnego przepisu
szczególnego – nie ma również podstaw do twierdzenia, że strona korzystająca z ustawowego zwolnienia od kosz-
tów sądowych jest równocześnie ex lege zwolniona z obowiązku zwrotu kosztów postępowania.
392322858 1009098
Art. 249 Przyznanie prawa pomocy może być cofnięte w całości lub w części, jeżeli się okaże, że okoliczności,
na podstawie których je przyznano, nie istniały lub przestały istnieć.
Spis treści
II. Przesłanki cofnięcia prawa pomocy.................................................................................. 2
IV. Skutki cofnięcia prawa pomocy....................................................................................... 3
1 1. Cofnięcie przyznanego prawa pomocy. Z uwagi na cel, jakiemu służy przyznanie stronie prawa pomocy,
oraz ze względu na dynamiczny charakter przesłanek przyznania tego prawa (por. art. 246 PPSA) w toku po-
stępowania sądowoadministracyjnego musi być zapewniony mechanizm umożliwiający weryfikację stanowiska
sądu (referendarza) w tej materii. Tak samo bowiem, jak strona ma możliwość złożenia wniosku o przyznanie
prawa pomocy przed wszczęciem lub w toku postępowania, tak też konieczne jest zapewnienie możliwości cof-
nięcia tego prawa w czasie trwania postępowania. Może to nastąpić zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, w
każdym czasie aż do momentu prawomocnego zakończenia postępowania. Późniejsze wydanie postanowienia
o cofnięciu prawa pomocy jest niedopuszczalne (por. wyr. WSA w Białymstoku z 19.10.2006 r., II SA/Bk 141/06,
Legalis oraz post. NSA z 4.5.2016 r., I OZ 414/16, Legalis).
2 2. Prawo pomocy. Pojęcie prawa pomocy należy na gruncie komentowanego przepisu rozumieć w sposób
wynikający z art. 244–245 PPSA. W ślad za tym częściowe jedynie cofnięcie przyznanego stronie uprzednio prawa
pomocy nie może prowadzić do powstania stanu sprzecznego z tymi przepisami, tj. do zachowania przez stronę
uprawnień w kształcie nieznanym przepisom art. 244–245 PPSA.
3 3. Strony i uczestnicy postępowania. Pojęcie strony na użytek art. 249 PPSA należy rozumieć szeroko, z
uwzględnieniem art. 32, 50 oraz 33 w zw. z art. 12 PPSA (przy czym trzeba pamiętać, że w postępowaniach wywo-
łanych sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 PPSA nie stosuje się, co wynika z art. 64b § 3 PPSA i automatycznie
rzutuje na podmiotowy zakres zastosowania komentowanego art. 249 PPSA w tego rodzaju sprawach). W stanie
prawnym obowiązującym od 4.3.2019 r. należy ponadto zwrócić uwagę na art. 28 § 4 PPSA, zgodnie z którym
czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym za konsula podejmuje minister właściwy do spraw zagra-
nicznych (zob. też art. 13 § 2a i art. 54 § 2 PPSA). Minister ten jest zatem wyłącznie przedstawicielem ustawowym
(procesowym) konsula, który – jako organ – pozostaje stroną postępowania przed sądem administracyjnym. To
więc do konsula jako strony (a nie ministra właściwego do spraw zagranicznych) trzeba odnosić reguły wynikające
z komentowanego art. 249 PPSA.
II. Przesłanki cofnięcia prawa pomocy

4 1. Zdarzenia uzasadniające cofnięcie prawa pomocy. Podstawą do wydania postanowienia o cofnięciu prawa
pomocy mogą być dwojakiego rodzaju zdarzenia, które ujawniły się już po przyznaniu tego prawa (por. post.
NSA z 7.6.2016 r., II OZ 577/16, Legalis):
1) wyjdzie na jaw, że okoliczności istniejące w dacie przyznania prawa pomocy w rzeczywi-
stości (obiektywnie) nie istniały, co jest następstwem poczynienia przez sąd wadliwych ustaleń
w toku postępowania dotyczącego udzielenia tego prawa, w tym w szczególności przedstawienia
przez stronę nieprawdziwych danych w zakresie jej sytuacji materialnej i osobistej (por. post. NSA
z 28.7.2011 r., I OZ 557/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2012 r., II OZ 1079/12, Legalis; post. NSA
z 8.10.2013 r., II FZ 843/13, Legalis oraz post. NSA z 25.11.2014 r., I OZ 1073/14, Legalis);
2) stan majątkowy strony ulegnie zmianie na jej korzyść już po przyznaniu prawa pomocy,
przy czym musi to być zmiana istotna, bowiem drobne odchylenia w stosunkach majątkowych
strony nie uzasadniają cofnięcia przyznanego jej prawa pomocy [tak trafnie H. Knysiak-Molczyk,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 758–759; por. też post. NSA z 13.12.2007 r., II
OZ 1288/07, Legalis].
5 2. Zakres cofnięcia prawa pomocy. Ponieważ cofnięcie prawa pomocy może nastąpić w całości lub w części,
sąd, dokonując oceny okoliczności uzasadniających takie cofnięcie, powinien się kierować przesłankami określo-
nymi w art. 246 PPSA i dążyć do tego, aby w wyniku orzeczonego cofnięcia strona korzystała z prawa pomocy w
1009098 923228582
zakresie adekwatnym do jej sytuacji materialnej i osobistej, jeżeli jest to zakres częściowy, bądź też nie korzystała
z tego prawa w ogóle, jeżeli nie spełniała lub przestała spełniać przesłanki z art. 246 PPSA.
6 3. Obowiązek cofnięcia prawa pomocy. Trafnie podnosi H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2008, s. 758], że pomimo posłużenia się przez ustawodawcę w komentowanym przepisie zwrotem
"przyznanie prawa pomocy może być cofnięte" w istocie – z uwagi na cel, jakiemu służy przyznanie stronie prawa
pomocy, oraz ze względu na dynamiczny charakter przesłanek przyznania tego prawa – jest to obowiązek sądu w
każdej sytuacji, gdy stwierdzone zostaną okoliczności uzasadniające cofnięcie prawa pomocy (zob. też post. NSA
z 6.12.2012 r., II OZ 1079/12, Legalis).
7 4. Postępowanie wyjaśniające. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 6.2.2008 r. (II GZ 20/08, MoP 2009, Nr
7, s. 402), cofnięcie prawa pomocy może nastąpić wyłącznie po wykazaniu, że strona wprowadziła sąd w błąd co do
swojej sytuacji majątkowej, rodzinnej czy zdolności płatniczych lub że sytuacja ta i zdolności płatnicze znacząco
się poprawiły po wydaniu postanowienia o przyznaniu prawa pomocy (por. post. NSA z 28.7.2011 r., I OZ 557/11,
Legalis oraz post. NSA z 6.12.2012 r., II OZ 1079/12, Legalis). W każdym wypadku cofnięcie przyznania prawa
pomocy powinno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które pozwoli
na jednoznaczne ustalenie wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 249 PPSA.
Trzeba bowiem pamiętać, że prawo pomocy przyznane przez sąd rozciąga się na całe postępowanie sądowoad-
ministracyjne. Możliwość jego utraty została wyraźnie wskazana w art. 249 i 251 PPSA. Jeżeli zatem nie wystąpiły
okoliczności, o których mowa w tych przepisach, to strona z przyznanego jej zwolnienia z kosztów sądowych lub
pełnomocnika z urzędu korzysta na wszystkich etapach postępowania przed sądami administracyjnymi w rama-
ch sprawy, w której prawo pomocy zostało jej przyznane (por. post. NSA z 22.9.2011 r., I OZ 710/11, Legalis).
8 5. Wpływ udzielenia przez stronę pełnomocnictwa w innym postępowaniu na cofnięcie prawa pomocy.
W sytuacji gdy w sprawie o innej sygnaturze, przedmiotowo dotyczącej tego samego postępowania, stronę repre-
zentował pełnomocnik ustanowiony z wyboru, a następnie w nowej sprawie został on jej przyznany ponownie,
tyle że z urzędu, w przypadku niewypowiedzenia wcześniejszego stosunku pełnomocnictwa zachodzą przesłanki
cofnięcia stronie prawa pomocy w zakresie przyznania pełnomocnika z urzędu. Bez znaczenia jest w tym
wypadku to, że strona nie ponosiła kosztów z tytułu świadczonej obsługi prawnej, a w dacie ustanawiania pełno-
mocnika z urzędu w nowej sprawie stare pełnomocnictwo nie było wykonywane. Powyższe nie zmienia bowiem
faktu, że strona wciąż pozostawała w stosunku prawnym z uprzednim pełnomocnikiem (por. post. NSA z 24.1.2008

9 1. Postanowienia referendarza lub sądu. Po nowelizacji dokonanej przez ZmPPSA2015 cofnięcie prawa
pomocy następuje, co do zasady, w formie zaskarżalnego sprzeciwem postanowienia referendarza sądowego
(art. 258 § 2 pkt 7 i art. 259–260 PPSA – zob. komentarze do tych przepisów), które jest wydawane na posiedzeniu
niejawnym (por. jednak art. 90 § 2 PPSA) i jako takie z urzędu podlega uzasadnieniu (art. 163 § 1 i 2 w zw.
z art. 167a § 1 PPSA).
W szczególnie uzasadnionych przypadkach postanowienie w przedmiocie cofnięcia prawa pomocy może
wydać również sąd. Postanowienie sądu podlega w takiej sytuacji uzasadnieniu z urzędu, bowiem jest ono za-
skarżalne zażaleniem – zob. szerzej art. 258 § 4 PPSA i uwagi przedstawione w komentarzu do tego przepisu.
10 2. Cofnięcie prawa pomocy przyznanego przez sąd. Nie jest dopuszczalne cofnięcie przez referendarza prawa
pomocy udzielonego stronie przez sąd – na podstawie art. 258 § 4 PPSA bądź w następstwie rozpoznania sprzeciwu
od orzeczenia referendarza (art. 260 PPSA).
11 3. Odesłanie do art. 258–261 PPSA. Szerzej na temat proceduralnych aspektów cofnięcia przyznanego stronie
prawa pomocy, w tym również zagadnień intertemporalnych związanych z wejściem w życie ZmPPSA2015, zob.
uwagi przedstawione w komentarzach do art. 258–261.
IV. Skutki cofnięcia prawa pomocy

12 1. Konstytutywny charakter postanowienia o cofnięciu prawa pomocy. Postanowienie o cofnięciu prawa
pomocy ma charakter konstytutywny, a więc wywołuje skutek prawny ex nunc. W związku z tym – wobec
braku w omawianym zakresie wyraźnej regulacji szczególnej – przyjmuje się, że strona, inaczej, niż jest to w
postępowaniu cywilnym (por. art. 120 KPC), nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz wynagrodzenia
pełnomocnika powstałych przed datą cofnięcia jej prawa pomocy, z zastrzeżeniem jednak regulacji art. 223 §
1 PPSA (por. Nb 14).
392322858 1009098
Takie rozwiązanie, jakkolwiek aprobowane z uwagi na jednoznaczną treść art. 249 PPSA, słusznie jest w pi-
śmiennictwie oceniane krytycznie, szczególnie w odniesieniu do sytuacji, w których cofnięcie prawa pomocy na-
stępuje wskutek wyjścia na jaw nieprawdziwości danych przedstawionych przez stronę w zakresie jej sytuacji ma-
terialnej i osobistej.
13 2. Wygaśnięcie pełnomocnictwa. W razie cofnięcia przez sąd prawa pomocy w zakresie ustanowienia profe-
sjonalnego pełnomocnika wygasa pełnomocnictwo procesowe udzielone działającemu z urzędu (w ramach prawa
pomocy) adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu (por. uchw. SN z
10.8.1990 r., III CZP 39/90, OSNCP 1991, Nr 2–3, poz. 26).
14 3. Wezwanie do uiszczenia opłaty. Stosownie do art. 223 § 1 PPSA w przypadku cofnięcia stronie przyznane-
go wcześniej prawa pomocy przewodniczący powinien wezwać stronę do uiszczenia należnej opłaty od wnie-
sionego pisma (w rozumieniu art. 212 § 1 PPSA) pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania lub odrzucenia
objętego tym pismem środka prawnego (art. 220 PPSA), chyba że wprost z treści pisma wynika, że podlega ono
odrzuceniu (art. 222 PPSA; por. też uwagi do przywołanych przepisów).
1009098 923228584
Art. 249a Jeżeli strona cofnie wniosek lub rozpoznanie wniosku stało się zbędne, postępowanie w sprawie
przyznania prawa pomocy umarza się.
Spis treści
I. Wstęp.................................................................................................................................. 2
II. Przyczyny umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy..................... 2
A. Uwagi ogólne.............................................................................................................. 2
B. Cofnięcie wniosku o przyznanie prawa pomocy........................................................ 3
C. Zbędność rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy.................................... 3
III. Zagadnienia proceduralne dotyczące umorzenia postępowania w sprawie przyznania
prawa pomocy.................................................................................................................. 4
I. Wstęp
1 1. Nowelizacja i kwestie intertemporalne. Przepis art. 249a został dodany do Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi na mocy art. 1 pkt 66 ZmPPSA2015. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej komento-
wany przepis, znajduje on zastosowanie zarówno w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie
ZmPPSA2015, które pozostają w toku, jak i w postępowaniach rozpoczętych już po tej dacie. Gdy chodzi przy
tym o postępowania wszczęte przed wejściem w życie art. 249a PPSA, to zastosowanie tej normy jest możliwe
wyłącznie wówczas, gdy cofnięcie przez stronę wniosku o przyznanie prawa pomocy lub zdarzenie powodujące
zbędność jego rozpoznawania nastąpiło po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015.
2 2. Dotychczasowa praktyka orzecznicza. Wprowadzenie do Prawa o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi komentowanego przepisu jest odzwierciedleniem wcześniejszej praktyki orzeczniczej, w której dopusz-
czano możliwość umorzenia postępowania w przedmiocie prawa pomocy. Wątpliwości pojawiały się natomiast co
do konkretnych przyczyn umorzenia tego postępowania oraz zaskarżalności postanowienia wydawanego w tym
przedmiocie.
3 3. Zakres regulacji. Z treści art. 249a PPSA wynika, że przepis ten dotyczy wyłącznie postępowań toczących
w sprawie przyznania prawa pomocy. Oznacza to, że komentowanej normy nie stosuje się w postępowaniach
dotyczących cofnięcia prawa pomocy (pozostaje wówczas odpowiednie stosowanie art. 161 PPSA).
Wypada zarazem przyjąć, że art. 249a PPSA może znaleźć zastosowanie w postępowaniach toczących się w
trybie art. 165 PPSA, a więc wówczas, gdy strona powtórnie wnosi o przyznanie prawa pomocy po uprzed-
nim oddaleniu jej wniosku w tym przedmiocie, bądź domaga się – w drodze zmiany wcześniejszego postanowie-
nia przyznającego stronie prawo pomocy – rozszerzenia jego zakresu (ergo przyznania tego prawa w szerszym
zakresie). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie wszystkich izb NSA (zob. np. postanowienia: z
31.5.2016 r., I GZ 351/16, Legalis; z 5.9.2016 r., II FZ 527/16, Legalis; z 6.10.2016 r., I GZ 522/16, Legalis; z
12.10.2016 r., II OZ 1089/16, Legalis; z 17.3.2017 r., I OZ 571/17, Legalis) i jest kontynuowane nadal.
II. Przyczyny umorzenia postępowania

w sprawie przyznania prawa pomocy
A. Uwagi ogólne
4 1. Cofnięcie wniosku lub zbędność jego rozpoznania. Ustawodawca wskazał – w sposób wyczerpujący –
dwa przypadki, w których postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy podlega umorzeniu na podstawie
art. 249a PPSA. Po pierwsze, jest to cofnięcie wniosku przez stronę, natomiast po drugie, zbędność rozpoznania
takiego wniosku.
5 2. Niedopuszczalność rozpoznania wniosku. Trzeba pamiętać, że rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa
pomocy może ponadto stać się niedopuszczalne, np. wskutek śmierci strony lub następczego (już po złożeniu
wniosku) odpadnięcia innej przesłanki procesowej, co dotyczy w szczególności (choć nie wyłącznie) sytuacji, w
których wniosek o przyznanie prawa pomocy został złożony przed wszczęciem właściwego postępowania w spra-
wie (por. art. 243 § 1 PPSA). W takich przypadkach należy sięgać do odpowiedniego stosowania art. 161 PPSA,
bowiem komentowany przepis nie obejmuje swoim zakresem przypadków niedopuszczalności rozpoznania wnio-
sku o przyznanie prawa pomocy.
1009098 923228582
B. Cofnięcie wniosku o przyznanie prawa pomocy

6 1. Moment i przyczyny cofnięcia wniosku. Postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy podlega umo-
rzeniu na podstawie art. 249a PPSA, jeżeli strona cofnie wniosek o przyznanie tego prawa. Może to uczynić aż do
momentu wydania rozstrzygnięcia, z dowolnej przyczyny, która nie podlega badaniu przez referendarza (sąd).
W postanowieniu z 28.1.2008 r. (III SA/Wa 2029/07, Legalis) WSA w Warszawie przyjął, że złożenie oświad-
czenia o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy oznacza, że skarżący rezygnuje z możliwości ubiegania
się o uzyskanie finansowej pomocy państwa w procesie sądowym. W konsekwencji merytoryczne rozpoznawa-
nie wniosku o przyznanie prawa pomocy jest w takiej sytuacji niecelowe. Wobec tego postępowanie dotyczące
przyznania prawa pomocy podlega wówczas umorzeniu. Pogląd ten zachowuje aktualność również na gruncie
art. 249a PPSA.
7 2. Częściowe cofnięcie wniosku. Za dopuszczalne należy uznać częściowe cofnięcie wniosku o przyznanie
prawa pomocy (np. wyłącznie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych lub ustanowienia fachowego pełno-
mocnika), co powinno prowadzić do umorzenia postępowania jedynie w części, w jakiej wniosek został cofnięty
przez stronę.
8 3. Odwołanie oświadczenia o cofnięciu wniosku. Nie ma również przeszkód, aby strona odwołała swoje
oświadczenie o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy. Aby jednak takie odwołanie było skuteczne, mu-
si ono nastąpić przed uprawomocnieniem się postanowienia o umorzeniu postępowania, wydanego wskutek
cofnięcia przez stronę tego wniosku. Odwołania oświadczenia o cofnięciu wniosku o przyznanie prawa pomocy
można zatem dokonać również w sprzeciwie (art. 259 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 7 PPSA) lub zażaleniu (art. 258 §
4 PPSA) od postanowienia umarzającego postępowanie, na podstawie art. 249a PPSA.
9 4. Cofnięcie wniosku na etapie postępowania w drugiej instancji. W przypadku cofnięcia przez stronę wnio-
sku o przyznanie prawa pomocy na etapie rozpoznawania przez sąd sprzeciwu lub zażalenia od postanowienia
wydanego w tym przedmiocie, sąd powinien – odpowiednio – zmienić to postanowienie i postępowanie umorzyć
(art. 260 § 1 w zw. z art. 249a PPSA) bądź uchylić to postanowienie i postępowanie umorzyć (art. 258 § 4 w
zw. z art. 249a PPSA; w pozostałym zakresie obowiązują w tym przypadku reguły właściwe dla postępowania
zażaleniowego).
C. Zbędność rozpoznania wniosku

10 1. Następczy charakter zdarzenia powodującego zbędność rozpoznania wniosku (potrzeba rozszerzają-
cej wykładni art. 249a PPSA). Postępowanie z wniosku o przyznanie prawa pomocy podlega również umorzeniu
na podstawie art. 249a PPSA, jeżeli rozpoznanie takiego wniosku stało się zbędne.
Z redakcji komentowanego przepisu – zestawionej z istotą instytucji umorzenia postępowania – wynika zatem,
że zdarzenie powodujące zbędność rozpoznania wniosku strony powinno mieć charakter następczy, a więc po-
winno wystąpić już po złożeniu wniosku o przyznanie prawa pomocy. Czyniłoby to jednak stosowanie art. 249a
PPSA dość skomplikowanym, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę, że referendarz (sąd) orzeka w przedmiocie
przyznania prawa pomocy na podstawie stanu rzeczy istniejącego w dacie wydawania rozstrzygnięcia, a więc
nawet radykalna poprawa sytuacji materialnej strony w toku postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy
(tj. względem momentu złożenia przez stronę takiego wniosku) nie czyni rozpoznania tego wniosku zbędnym, a
jedynie powinna prowadzić do jego oddalenia z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanek uzasadniających
przyznanie prawa pomocy.
Wydaje się więc, że należy zastosować rozszerzającą wykładnię komentowanego przepisu i objąć zakresem
jego zastosowania również te sytuacje, w których zbędność rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy
zachodziła już w momencie jego złożenia. W przeciwnym wypadku trudno jest wskazać sytuacje, do których
art. 249a PPSA mógłby w omawianym zakresie zostać zastosowany.
W postanowieniu z 14.12.2018 r. (I GZ 447/18, Legalis) NSA wskazał, że w przypadku odrzucenia skargi
(z powodu jej nieopłacenia), rozpoznanie kolejnego wniosku o przyznanie prawa pomocy staje się zbędne w ro-
zumieniu art. 249a PPSA i postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu (zob. też post. NSA z 9.7.2020 r.,
Referendarz sądowy nie może wydać ponownego rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa pomocy w postaci zwol-
nienia od kosztów w sytuacji, gdy prawo pomocy w tym zakresie zostało już wcześniej udzielone stronie prawo-
mocnym postanowieniem. W takim przypadku rozpoznanie wniosku staje się zbędne, zaś postępowanie w przed-
392322858 1009098
miocie ponownego przyznania prawa pomocy podlega umorzeniu na podstawie art. 249a PPSA (post. WSA w
Lublinie z 7.6.2017 r., I SA/Lu 4/17, Legalis; zob. też postanowienia WSA w Poznaniu: z 13.10.2015 r., III SA/
Po 654/12, Legalis; z 19.10.2018 r., III SA/Po 813/16, Legalis).
11 2. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych a wniosek o przyznanie prawa pomocy. Jeśli wniosek o
przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych dotyczy sprawy, w której skarżący nie ma
obowiązku uiszczania kosztów sądowych, postępowanie w tym przedmiocie należy umorzyć jako bezprzedmioto-
we (por. post. NSA z 25.7.2008 r., II OZ 767/08, Legalis; post. NSA z 16.2.2005 r., OZ 1477/04, Legalis; tak samo
J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 580). Jeżeli zatem strona jest z mocy prawa zwolniona od konieczności
ponoszenia kosztów sądowych, a mimo to składa wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych w całości oraz o
przyznanie pełnomocnika z urzędu, postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych podlega umorze-
niu, a przyznanie prawa pomocy może obejmować jedynie wyznaczenie pełnomocnika z urzędu (post. NSA z
19.5.2011 r., II OZ 410/11, Legalis; zob. też post. WSA w Szczecinie z 20.1.2016 r., II SA/Sz 1473/15, Legalis).
Pogląd powyższy nie jest jednak jednolity. Wydaje się, że np. w odniesieniu do wniosku złożonego przed
wszczęciem postępowania w sprawie głównej, w której strona korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów
sądowych, można bronić poglądu, że wniosek taki – jako niedopuszczalny – podlega odrzuceniu, stosownie do
art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 PPSA (por. post. NSA z 5.4.2011 r., II GZ 140/11, Legalis; postanowienia NSA
z 19.5.2011 r.: I OZ 361/11, Legalis i II OZ 410/11, Legalis; zob. także komentarz do art. 239–240, Nb 3).
12 3. Uiszczenie kosztów sądowych (wpisu) a orzekanie w kwestii przyznania prawa pomocy. Okoliczność,
że skarżący uiścił należny wpis od skargi, nie oznacza, że postępowanie w kwestii (sprawie) przyznania prawa
pomocy stało się bezprzedmiotowe (zob. post. NSA z 3.3.2009 r., I OZ 157/09, Legalis). Nie zachodzi tutaj zatem
zbędność rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy.
13 4. Bezprzedmiotowość (zbędność rozpoznania) wniosku o przyznanie prawa pomocy dotyczącego po-
wtórnego wznowienia postępowania. W postanowieniu z 15.7.2008 r. (II OZ 749/08, Legalis) NSA przyjął, że
bezprzedmiotowy jest wniosek dotyczący prawa pomocy złożony w postępowaniu o wznowienie postępowania
zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania. Pogląd ten
w świetle art. 285 PPSA wydaje się trafny, wobec czego można przyjąć, że w takiej sytuacji zachodzi zbędność
rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy. Rzecz jest jednak do pewnego stopnia dyskusyjna.
III. Zagadnienia proceduralne dotyczące umorzenia

postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy
14 1. Obligatoryjne umorzenie postępowania. Przepis art. 249a PPSA jasno wskazuje, że w przypadku cofnięcia
przez stronę wniosku o przyznanie prawa pomocy lub zbędności jego rozpoznania postępowanie umarza się, a nie
tylko można je umorzyć. Oznacza to, że decyzja w tym przedmiocie nie należy do sfery uznania referendarza (są-
du), który ma obowiązek umorzyć postępowanie w sytuacji zaistnienia przyczyn wskazanych w komentowanym
przepisie. W szczególności zaś referendarz (sąd) nie jest uprawniony do badania motywów i skutków cofnięcia
przez stronę wniosku o przyznanie prawa pomocy.
15 2. Postanowienie referendarza (sądu). O umorzeniu postępowania na podstawie art. 249a PPSA orzeka re-
ferendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 7) lub – w szczególnie uzasadnionych przypadkach – sąd (art. 258 § 4 PPSA)
w formie postanowienia, które zapada na posiedzeniu niejawnym i podlega z urzędu uzasadnieniu (art. 163 §
2 w zw. z art. 167a § 1 PPSA). Jeśli o umorzeniu postępowania orzeka sąd, postanowienie to może zapaść również
na posiedzeniu jawnym (rozprawie), co wynika z ogólnej reguły wyrażonej w art. 90 § 2 PPSA.
Odpis postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy doręcza się wyłącznie
wnioskodawcy, co wynika z art. 252 § 3 PPSA.
16 3. Zaskarżanie postanowienia referendarza (sądu). Od wydanego na podstawie art. 249a postanowienia o
umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy przysługuje sprzeciw – jeśli postanowienie to wy-
dał referendarz sądowy (art. 259 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 7 PPSA), bądź zażalenie – jeśli przedmiotowe po-
stanowienie wydał sąd (art. 258 § 4 PPSA). W obu wypadkach środek zaskarżenia przysługuje wyłącznie wnio-
skodawcy (art. 252 § 3 PPSA).
Wypada jednocześnie zauważyć, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od postanowienia
referendarza sądowego dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy nie stosuje się
art. 195 § 3 w zw. z art. 260 § 2 PPSA. W tym trybie zatem referendarz nie jest władny umorzyć postępowania w
sprawie przyznania prawa pomocy. Może to natomiast uczynić sąd, rozpoznając na ogólnych zasadach zażalenie,
o którym mowa w art. 258 § 4 PPSA.
1009098 923228584
Odpis postanowienia sądu drugiej instancji, wydanego w wyniku rozpoznania sprzeciwu bądź zażalenia od
postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy, doręcza się wyłącznie wniosko-
dawcy, co pośrednio wynika z art. 252 § 3 PPSA.
W powyższych kwestiach zob. także uwagi przedstawione w komentarzach do art. 258–261.
17 4. Brak powagi rzeczy osądzonej. Postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa
pomocy nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, zatem nie stoi na przeszkodzie złożeniu przez stronę kolejnego
wniosku o przyznanie prawa pomocy.
18 5. Skutki umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy. Jeżeli po wezwaniu skarżących
do uiszczenia wpisu od zażalenia sąd wszczyna postępowanie w przedmiocie przyznania prawa pomocy, to po
umorzeniu takiego postępowania konieczne jest ponowne wezwanie skarżących do uiszczenia wpisu od zaża-
lenia (por. post. NSA z 25.10.2007 r., II FZ 554/07, Legalis). Odpowiednio dotyczy to również skargi (sprzeciwu
od decyzji, wniosku) oraz pozostałych środków zaskarżenia.
592322858 1009098
Art. 250
§ 1. Wyznaczony adwokat, radca prawny, doradca podatkowy albo rzecznik patentowy otrzymuje wyna-
grodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów, radców
prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych w zakresie ponoszenia kosztów nieopła-
conej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.
§ 2. W uzasadnionych przypadkach, sąd może obniżyć wynagrodzenie, o którym mowa w § 1.
Spis treści
I. Należności przysługujące fachowemu pełnomocnikowi działającemu w ramach prawa
pomocy............................................................................................................................. 2
II. Zagadnienia podatkowe..................................................................................................... 7
I. Należności przysługujące fachowemu

pełnomocnikowi działającemu w ramach prawa pomocy
1 1. Wynagrodzenie i zwrot wydatków. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy
ustanowiony w ramach prawa pomocy (art. 244 § 2 PPSA) otrzymuje wynagrodzenie za zastępstwo wykonane na
zasadzie prawa pomocy oraz zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków.
2 2. Przepisy odrębne regulujące opłaty za czynności fachowych pełnomocników. Przepisy o opłatach za
czynności adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych, do których od-
syła art. 250 § 1 PPSA, są zawarte w następujących aktach prawnych:
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz.U.
z 2019 r. poz. 18; zob. też wyr. TK z 23.4.2020 r., SK 66/19, OTK-A 2020, poz. 13 oraz uwagi
pod Nb 3 poniżej);
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 68);
Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego ustano-
wionego z urzędu (Dz.U. poz. 1688);
4) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28.4.2017 r. w sprawie opłat za czynności rzecz-
ników patentowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1431).
3 3. Wysokość opłat za czynności fachowych pełnomocników. W uchwale z 8.3.2012 r. (III CZP 2/12, OSNC
2012, Nr 10, poz. 115) SN wyjaśnił, że przyznane adwokatowi ustanowionemu z urzędu koszty nieopłaconej po-
mocy prawnej udzielonej stronie z urzędu obejmują opłatę nie niższą od właściwych stawek minimalnych opłat
za czynności adwokackie przed organami wymiaru sprawiedliwości przewidzianych w rozporządzeniu Ministra
Sprawiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa
kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.; obecnie rozporzą-
dzenie to zostało zastąpione przez akty wymienione pod Nb 2 powyżej, które – przynajmniej wprost – nie zmieniły
przywołanej tutaj reguły). Stanowisko to – także wobec radców prawnych, doradców podatkowych i rzeczników
patentowych – zachowuje aktualność również na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, z tym jednak
zastrzeżeniem, że w myśl dodanego w 2015 r. art. 250 § 2 PPSA sąd może, w uzasadnionych przypadkach,
obniżyć wynagrodzenie wynikające z przywołanych wyżej przepisów o opłatach za czynności adwokatów, rad-
ców prawnych, doradców podatkowych albo rzeczników patentowych, do których odsyła art. 250 § 1 PPSA (por.
także w tych kwestiach post. NSA z 10.2.2014 r., I FPS 3/13, Legalis; uchw. SN z 13.1.2017 r., III CZP 87/16,
OSNC 2017, Nr 9, poz. 99; zob. też post. NSA z 11.7.2014 r., II FZ 917/14, Legalis oraz post. NSA z 24.3.2015
Wprowadzenie regulacji umożliwiającej referendarzowi (sądowi) obniżenie, w szczególnie uzasadnionych
przypadkach, wynagrodzenia przysługującego wyłącznie pełnomocnikowi wyznaczonemu w ramach prawa
pomocy (z urzędu) wzbudza zasadniczą wątpliwość, bowiem brak jest tożsamej regulacji ustanawiającej wy-
raźną podstawę prawną do obniżenia wynagrodzenia w odniesieniu do pełnomocnika z wyboru (por. jednak § 18
– odpowiednio – CzAdwR oraz CzRadPrR, a także post. NSA z 11.7.2014 r., II FZ 917/14, Legalis oraz post. NSA
1009098 923228582
z 24.3.2015 r., I OZ 247/15, Legalis, w którym wprost wskazano, że nie ma możliwości zasądzenia kosztów profe-
sjonalnego zastępstawa procesowego poniżej zagwarantowanej przepisami prawa wysokości stawek minimalny-
ch). Znowelizowanego art. 206 PPSA nie można przy tym uznać za odpowiednik normy art. 250 § 2 PPSA, gdyż
przepis art. 206 PPSA przewiduje możliwość odstąpienia przez sąd od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania
(na które składa się m.in. wynagrodzenie reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika) w całości lub w
części, a zatem stanowi regulację o charakterze zdecydowanie bardziej ogólnym.
Powyższe wątpliwości legły również u podstaw wyroku TK z 23.4.2020 r. (SK 66/19, OTK-A 2020, poz. 13),
w którym przyjęto, że obniżenie o połowę wynagrodzenia pełnomocnika wykonującego zastępstwo prawne
na zasadzie prawa pomocy w stosunku do wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru – w tej samej sprawie – jest
niezgodne z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zd. 2 i art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Stanowisko
takie Trybunał wypowiedział w odniesieniu do – nieobowiązującego już – § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spra-
wiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej
udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801 ze zm.), który stanowił, że "opłatę ustala się w wysokości
co najmniej 1/2 opłaty maksymalnej określonej w rozdziałach 2–4, przy czym nie może ona przekraczać wartości
przedmiotu sprawy". W rezultacie, na zasadzie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 272 § 1 i 2 PPSA, dopusz-
czalne było wznowienie postępowań zakończonych prawomocnie postanowieniami wydanymi w trybie art. 258 §
1 pkt 8 w zw. z art. 254 § 1 PPSA, przy czym zarówno w sprawach toczących się na skutek wznowienia takich
postępowań, jak i w sprawach wszczętych przed 2.11.2016 r. oraz dotychczas niezakończonych w danej instancji,
przy zasądzaniu adwokatowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane w ramach prawa pomocy (kosztów
nieopłaconej pomocy prawnej) zastosowanie mają stawki maksymalne określone w § 21 ust. 1 rozporządzenia
z 22.10.2015 r.
Dodany art. 250 § 2 PPSA nie został ponadto należycie skorelowany z – również poddanymi nowelizacji ZmP-
PSA2015 – przepisami art. 258 § 1, 2 pkt 8 i § 4 PPSA, w efekcie czego choć w komentowanej normie mowa jest
o uprawnieniu sądu do obniżenia wynagrodzenia fachowego pełnomocnika, to w rzeczywistości kompetencję w
tym zakresie posiada w pierwszej kolejności referendarz sądowy, zaś sąd może podjąć takie działanie jedynie
wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach (por. art. 258 § 2 pkt 8 i § 4 PPSA; zob. też post. WSA
w Krakowie z 19.10.2016 r.: I SA/Kr 1627/13, Legalis i I SA/Kr 493/16, Legalis; oraz z 28.10.2016 r., I SA/Kr
466/16, Legalis i I SA/Kr 504/16, Legalis).
Decyzje w kwestii obniżki wynagrodzenia fachowego pełnomocnika działającego w ramach prawa pomocy
zostały pozostawione uznaniu sądu (a w istocie referendarza), co jednak nie oznacza dowolności oceny w tym
zakresie, która każdorazowo musi znajdować oparcie w konkretnych okolicznościach danej sprawy, dających za-
kwalifikować się jako uzasadniony przypadek (w tym kontekście por. też art. 141 § 4 w zw. z art. 166 i 167a §
1 PPSA, z których wynika obowiązek wnikliwego uzasadnienia decyzji o obniżeniu wynagrodzenia pełnomoc-
nika). Wypada przy tym założyć, że podstawowym miernikiem dokonywanej przez sąd (referendarza) oceny pra-
cy fachowego pełnomocnika będzie przede wszystkim jakość i staranność pomocy prawnej świadczonej przez
niego w ramach przyznanego stronie (uczestnikowi) prawa pomocy.
Przepis art. 250 § 2 PPSA wszedł w życie 15.8.2015 r., przy czym znajduje zastosowanie również w postępo-
waniach wszczętych wcześniej i pozostających w toku po tej dacie (art. 2 ZmPPSA2015). Nie ma zatem przeszkód
o charakterze intertemporalnym, które uniemożliwiałyby sądowi (referendarzowi) obniżenie w takich sprawach
wynagrodzenia fachowego pełnomocnika, o ile oczywiście zachodzą po temu przesłanki merytoryczne.
To nie charakter wpisu decyduje o sposobie ustalenia wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną w ramach
prawa pomocy, ale okoliczność, czy w sprawie występuje wartość przedmiotu zaskarżenia (post. NSA z 30.6.2014
4 4. Obniżenie wynagrodzenia doradcy podatkowego. Wynagrodzenie doradcy podatkowego, określone w
rozporządzeniu wymienionym pod Nb 2 powyżej, należy uznać za wynagrodzenie minimalne, które przy zasą-
dzaniu przez sąd kosztów zastępstwa prawnego nie poddaje się obniżeniu. Ta sama zasada dotyczy zasądzania
na podstawie powołanego rozporządzenia opłaty z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez
doradcę podatkowego ustanowionego w ramach prawa pomocy (post. NSA z 13.7.2011 r., I FZ 75/11, ONSAiWSA
2012, Nr 2, poz. 25; zob. jednak dodany art. 250 § 2 PPSA i – odpowiednio – uwagi przedstawione pod Nb 3 po-
wyżej, a także wyr. NSA z 1.8.2018 r., I GSK 764/16, Legalis).
5 5. Jakość udzielanej pomocy prawnej. W orzecznictwie ugruntował się trafny pogląd, że pełnomocnik usta-
nowiony na zasadzie prawa pomocy otrzymuje wynagrodzenie jedynie za pomoc prawną rzeczywiście (fak-
tycznie) udzieloną (por. m.in. post. NSA z 22.12.2004 r., OZ 720/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 93; post. WSA
w Krakowie z 27.11.2008 r., III SA/Kr 199/04, Legalis; post. WSA w Białymstoku z 28.2.2008 r., II SA/Bk 835/07,
Legalis; post. NSA z 23.3.2012 r., II OZ 209/12, Legalis; zob. też post. NSA z 2.10.2014 r., I FZ 321/14, Legalis
oraz wyr. NSA z 13.1.2015 r., I GSK 2012/13, Legalis).
Samo zapoznanie się z aktami sprawy, analiza sprawy oraz udzielenie stronie (uczestnikowi) informacji tele-
fonicznie bez podjęcia dalszych czynności procesowych nie jest wystarczające do uznania, że pomoc prawna z
urzędu została stronie udzielona (post. NSA z 25.10.2011 r., I OZ 790/11, Legalis; post. NSA z 12.9.2013 r., I OZ
392322858 1009098
768/13, Legalis; zob. też post. WSA w Poznaniu z 16.5.2016 r., II SA/Po 103/16, Legalis oraz post. WSA w War-
szawie z 28.8.2018 r., II SAB/Wa 199/18, Legalis).
W postanowieniu z 16.3.2012 r. (II OZ 177/12, Legalis) NSA wprost zresztą wskazał, że w przypadku niepod-
jęcia przez pełnomocnika żadnych czynności w sprawie, nie ma podstawy, by przyznać temu pełnomocnikowi
wynagrodzenie na podstawie art. 250 PPSA.
W ślad za powyższym warto również odnotować stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w postanowieniu
z 9.1.2015 r. (III SO/Wa 24/14, Legalis), zgodnie z którym za sporządzenie przez pełnomocnika wyznaczonego z
urzędu (w ramach prawa pomocy) pisma stwierdzającego brak podstaw do wniesienia skargi do wojewódzkiego
sądu administracyjnego, nie należy się takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenie.
Z kolei z postanowienia WSA we Wrocławiu z 27.6.2016 r. (II SA/Wr 114/16, Legalis) wynika, że za faktycz-
ne (rzeczywiste) udzielenie pomocy prawnej, które stanowiłoby podstawę przyznania adwokatowi z urzędu wy-
nagrodzenia, nie można uznać zapoznania się przez aplikanta adwokackiego, upoważnionego przez adwokata, z
treścią akt sprawy oraz zgłoszonego na rozprawie do protokołu wniosku o rozstrzygnięcie sprawy przez sąd, gdy
z treści tych czynności nie wynika jakiekolwiek przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy
przez sąd administarcyjny w pierwszej instancji.
6 6. Zasady staranności i profesjonalizmu udzielanej pomocy prawnej. Adwokatowi, radcy prawnemu, do-
radcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu nie przysługuje wynagrodzenie za zastępstwo wykonane na
zasadzie prawa pomocy, jeżeli "pomoc prawna" została udzielona stronie z uchybieniem podstawowym zasadom
staranności i profesjonalizmu (por. post. SN z 12.2.1999 r., II CKN 341/98, OSNC 1999, Nr 6, poz. 123; post. SN
z 18.3.1999 r., I CKN 1046/97, OSNC 1999, Nr 10, poz. 178; post. SN z 10.12.2001 r., I PKN 248/01, OSNAPiUS
2002, Nr 9, poz. 5; por. też wyr. NSA z 8.1.2010 r., I FSK 1648/08, Legalis; post. NSA z 16.6.2010 r., II FZ 143/10,
Legalis, a także uwagi zawarte w uzasadnieniu uchw. SN z 8.3.2012 r., III CZP 2/12, OSNC 2012, Nr 10, poz. 115;
zob. również post. NSA z 2.10.2014 r., I FZ 321/14, Legalis).
Nie sposób zatem podzielić poglądów wyrażonych w postanowieniu NSA z 12.7.2004 r. (FSK 1187/04, POP
2005, Nr 3, poz. 60), w którym przyjęto, że mimo nieprofesjonalnego sporządzenia skargi kasacyjnej przed
doradcę podatkowego działającego z urzędu przysługuje mu wynagrodzenie, jak też w postanowieniu NSA z
28.5.2008 r. (I OZ 341/08, Legalis), w którym zajęto stanowisko, że pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie
należne z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej przysługuje także w przypadku odrzucenia skargi kasacyjnej.
W świetle powyższego warto natomiast zwrócić uwagę na wyrok SN z 19.12.2012 r. (II CSK 219/12, MoP
2013, Nr 17, s. 933), w którym wyraźnie wskazano, że adwokat i radca prawny odpowiadają za szkody wy-
rządzone mocodawcy wskutek własnych zaniedbań i błędów prowadzących do przegrania sprawy, której wynik
byłby korzystny dla strony, gdyby zachowali należytą staranność, ocenianą przy uwzględnieniu profesjonalnego
charakteru ich działalności.
7 7. Charakter i wynik sprawy a wynagrodzenie fachowego pełnomocnika. W myśl art. 250 PPSA wynagro-
dzenie radcy prawnego w zakresie poniesionych kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w
ramach prawa pomocy), jak również zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków, przysługuje mu bez
względu na wynik sprawy. Przepis art. 250 PPSA stanowi bowiem lex specialis w stosunku do art. 203 i 204 PPSA
(post. NSA z 27.3.2013 r., II FSK 210/13, Legalis).
Ryzyko odpowiedzialności cywilnej lub zawodowej ani fakt przekraczania (wielokrotnego) wartości przed-
miotu sprawy przewidzianej jako podstawa do obliczania wynagrodzenia co do zasady nie są okolicznościami
uzasadniającymi zwiększenie kwoty przyznanego pełnomocnikowi wynagrodzenia (por. post. WSA w Warszawie
z 25.4.2016 r., III SA/Wa 230/14, Legalis).
8 8. Opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Do podjętych przez pełnomocnika czynności w
zakresie nieopłaconej pomocy prawnej, o których mowa w art. 250 § 1 PPSA, należy sporządzenie opinii o braku
podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej (post. NSA z 15.6.2004 r., OSK 93/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 33;
por. też post. NSA z 15.6.2004 r., OSK 233/04, Legalis oraz post. NSA z 25.3.2014 r., II OZ 275/14, Legalis).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy pomoc prawna polega na sporządzeniu takiej opinii, pełnomocnik
powinien wykazać, że opinia została sporządzona i przekazana stronie (por. post. NSA z 22.12.2004 r., OZ
720/04, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 93; por. też post. WSA w Lublinie z 20.10.2008 r., II SA/Lu 936/07, Legalis
oraz post. WSA w Białymstoku z 27.11.2008 r., II SA/Bk 402/08, Legalis, w którym wyjaśniono, że pomoc prawna
polegająca na sporządzeniu dla strony opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, nie może się ogra-
niczyć do przekazania takiej opinii ustnie, np. przez telefon; por. także post. WSA w Warszawie z 22.12.2011 r., III
SA/Wa 1387/10, Legalis, w którym sąd potwierdził, że w przypadku opinii o braku podstaw do wniesienia skargi
kasacyjnej wyrazem udzielenia pomocy prawnej jest opinia sporządzona na piśmie i doręczona stronie; tak sa-
mo WSA w Warszawie w post. z 15.5.2012 r., VII SA/Wa 1219/11, Legalis). Reguły powyższe znalazły obecnie
wymiar normatywny w art. 177 § 4 PPSA, który nakłada na pełnomocnika obowiązek doręczenia sądowi (WSA)
– wraz z odpisem dla strony, dla której pełnomocnik został ustanowiony – opinii o braku podstaw do wniesienia
skargi kasacyjnej (zob. też post. NSA z 19.11.2015 r., II FZ 910/15, Legalis).
1009098 923228584
W sytuacji gdy od danego orzeczenia nie przysługuje skarga kasacyjna, pełnomocnik ustanowiony z urzędu
(w ramach prawa pomocy) również może sporządzić opinię, w której stwierdzi brak podstaw do wniesienia skar-
gi kasacyjnej, a to z uwagi na jej niedopuszczalność. Czynność ta będzie stanowiła sporządzenie opinii o braku
podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, za którą pełnomocnikowi należy się wynagrodzenie (zob. post. NSA
z 12.3.2014 r., I OZ 165/14, Legalis).
Nie można zarazem zgodzić się z tezą, że wynagrodzenie za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesie-
nia skargi kasacyjnej przysługuje pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu tylko w sytuacji, gdy sąd administra-
cyjny uzna poglądy zawarte w opinii za prawidłowe. Jak wyjaśniono bowiem w orzecznictwie, sąd może nawet
nie zapoznać się z treścią takiej opinii, gdyż treść ta jest irrelewantna z punktu widzenia ustalenia, czy doszło
do udzielenia z urzędu pomocy prawnej, za którą pełnomocnikowi należy się wynagrodzenie. Takie uzasadnienie
przytoczonego i trafnego stanowiska może jednak nasuwać obiekcje z punktu widzenia obowiązków sądu doty-
czących stwierdzenia, czy pomoc prawna rzeczywiście (faktycznie) została stronie udzielona w sposób odpowia-
dający podstawowym zasadom staranności i profesjonalizmu.
Brak jest natomiast podstaw do przyznania pełnomocnikowi działającemu w ramach prawa pomocy wynagro-
dzenia za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy – wskutek cof-
nięcia przez niego skargi – sąd postępowanie w sprawie umorzył (por. post. WSA w Warszawie z 26.11.2007
r., III SA/Wa 90/07, Legalis). Podobnie opinia o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzona
przed doręczeniem pełnomocnikowi uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji oraz przed zapoznaniem się
przez pełnomocnika z tym uzasadnieniem, nie powinna być uznana za formę pomocy prawnej w rozumieniu
art. 250 PPSA, ponieważ nie ma wówczas jeszcze szczegółowych danych o przyczynach oddalenia skargi. Brak
uzasadnienia wyroku stanowi jednocześnie okoliczność wyłączającą w ogóle możliwość zakwestionowania orze-
czenia w trybie skargi kasacyjnej. Jeżeli warunkiem wniesienia skargi kasacyjnej jest sporządzenie uzasadnienia
wyroku, to sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej przed doręczeniem tego uzasad-
nienia nie jest formą pomocy prawnej, o której mowa w art. 250 PPSA (zob. post. WSA w Warszawie z 5.2.2015
W sytuacji natomiast, gdy wyrokiem rozstrzygnięto sprawy połączone do wspólnego rozpoznania na podsta-
wie art. 111 § 2 PPSA, doradca podatkowy, sporządzając opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej,
dokonał takiej czynności we wszystkich połączonych i rozstrzygniętych wyrokiem sprawach niezależnie od
tego, w ilu pismach przedstawił swoje stanowisko. Dlatego też doradcy podatkowemu należy się wynagrodzenie
za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej w każdej z łącznie rozpoznanych i roz-
strzygniętych spraw (post. NSA z 1.2.2011 r., I GZ 23/11, Legalis).
9 9. Popieranie na piśmie skargi kasacyjnej. Przepis § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a–d rozporządzenia Ministra Spra-
wiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosz-
tów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 461 ze zm., obecnie uchylonego;
por. odpowiedniki tej normy w aktualnie obowiązujących rozporządzeniach wymienionych pod Nb 2 powyżej)
nie przewiduje możliwości przyznania pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z tytułu
pisemnego popierania wniesionej skargi kasacyjnej (post. NSA z 16.3.2012 r., II OZ 182/12, Legalis oraz post.
10 10. Wyznaczenie nowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy (tożsamość czynności procesowych).
Opłaty na rzecz kolejnego pełnomocnika z urzędu, wyznaczonego przez organy samorządu zawodowego w celu
realizacji tego samego postanowienia sądu administracyjnego o przyznaniu prawa pomocy, jest aktualne jedynie
w zakresie czynności adwokackich jeszcze niewykonanych przez poprzednika.
Niedopuszczalne jest zatem przyznanie wynagrodzenia za dokonanie tej samej czynności, którą wykonał
już pierwotnie wyznaczony pełnomocnik (por. też post. NSA z 28.5.2013 r., II FZ 302/13, Legalis oraz post. WSA
w Poznaniu z 21.4.2015 r., III SA/Po 941/14, Legalis).
W takim przypadku, z punktu widzenia strony (uczestnika) prawo pomocy zostało skonsumowane, a z punktu
widzenia pełnomocnika z urzędu nie dochodzi w ogóle do zrealizowania warunku przyczynienia się do wyjaśnienia
i rozstrzygnięcia sprawy, czyli nie mamy do czynienia z czynnością, która zmierza bezpośrednio do poprawy lub
ochrony sytuacji prawnej osoby, której pomoc jest udzielana (zob. post. WSA w Poznaniu z 18.3.2013 r., III SA/
Po 786/12, Legalis).
11 11. Wyznaczenie nowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy (tożsamość oceny prawnej dotyczącej
wniesienia skargi kasacyjnej). Wyznaczenie w danej sprawie przez właściwy organ samorządu zawodowego
następnego pełnomocnika z urzędu, który wydał tożsame w stosunku do jego poprzednika stanowisko o braku
podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, nie uzasadnia przyznania mu kosztów z tytułu zastępstwa procesowego
w ramach prawa pomocy (por. post. NSA z 13.12.2007 r., II OZ 1287/07, Legalis; post. NSA z 28.5.2013 r., II FZ
303/13, Legalis, a także post. NSA z 3.12.2014 r., II FZ 1873/14, Legalis).
12 12. Opinia o braku podstaw do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. W postanowieniu z
27.11.2008 r. (III SA/Kr 199/04, Legalis) WSA w Krakowie przyjął, że wynagrodzenie przysługuje pełnomocni-
kowi działającemu w ramach prawa pomocy także za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi o
592322858 1009098
wznowienie postępowania. Jak się wydaje, stanowisko to może być również odniesione do skargi o stwierdzenie
13 13. Opinia o braku podstaw do wniesienia zażalenia. Z kolei w postanowieniu z 12.3.2014 r. (I OZ 165/14,
Legalis) NSA wyjaśnił, że nie sposób przyjąć, że wynagrodzenie za sporządzenie opinii o braku podstaw do wnie-
sienia zażalenia przysługuje pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu tylko w sytuacji, gdy sąd administracyjny
uzna poglądy zawarte w opinii za prawidłowe. Sąd może nawet nie zapoznać się z treścią takiej opinii. Treść ta
jest bowiem irrelewantna z punktu widzenia ustalenia, czy doszło do udzielenia z urzędu pomocy prawnej (zob.
też post. WSA w Poznaniu z 16.5.2016 r., II SA/Po 1298/14, Legalis).
14 14. Zwrot wydatków związanych ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną. Należy ponadto przy-
jąć, że adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu może być przyznany
zwrot udokumentowanych wydatków poniesionych w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasa-
cyjną.
Warto jednak odnotować wyrok z 4.5.2016 r. (I OSK 489/15, Legalis), w którym NSA wskazał, że odpowie-
dź na skargę kasacyjną powinna zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej i zmierzającą do wy-
kazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. W związku z tym odpowiedź na skargą kasacyjną
ograniczająca się do opisu przebiegu postępowania dyscyplinarnego i do wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej,
niezawierająca argumentacji odnoszącej się do skargi kasacyjnej, nie spełnia kryteriów uzasadniających przy-
znanie radcy prawnemu (odpowiednio adwokatowi, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu) za jej
sporządzenie opłaty (stawki minimalnej), jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (zachodzi wówczas
szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 PPSA, przemawiający za odstąpieniem od
zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; zob. też post. WSA w Białymstoku z 23.1.2017 r., II SA/
Bk 661/14, Legalis oraz uwagi przedstawione w komentarzu do art. 205).
15 15. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a wynagrodzenie fachowego pełnomocnika. Jeżeli
adwokat reprezentuje stronę w obu instancjach, stawki wynagrodzenia odnoszą się do każdej instancji oddziel-
nie. Podobnie, jeżeli orzeczenie sądu administracyjnego pierwszej instancji zostanie uchylone, a sprawa zostanie
przekazana do ponownego rozpoznania, za ponowny udział w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji przy-
sługuje odrębne wynagrodzenie (por. post. NSA z 12.2.2009 r., II FZ 38/09, Legalis; post. NSA z 20.3.2009 r.,
I FZ 42/09, Legalis; post. NSA z 1.9.2011 r., I OZ 613/11, Legalis; post. NSA z 27.4.2012 r., I OZ 281/12, Legalis;
zob. też post. NSA z 25.3.2013 r., I FZ 1/13, MoP 2013, Nr 8, s. 395 oraz wyr. WSA w Warszawie z 25.2.2016
W postanowieniu z 14.10.2016 r. (I FZ 313/16, Legalis) NSA – zgadzając się z tym, że w przypadku uchylenia
orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, za ponowny udział przed
sądem pierwszej instancji przysługuje pełnomocnikowi odrębne wynagrodzenie – zwrócił jednak uwagę, że po-
wyższe stanowisko nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy sprawa zostaje poddana merytorycznej ocenie WSA
po raz pierwszy dopiero na skutek orzeczenia NSA uchylającego wcześniejsze postanowienie WSA o odrzuceniu
skargi. Uchylenie przez NSA postanowienia o odrzuceniu skargi nie prowadzi bowiem do ponownego rozpozna-
nia sprawy, gdyż z uwagi na pierwotne stwierdzenie niedopuszczalności skargi, sprawa nie była uprzednio rozpo-
znawana przez WSA co do jej istoty. Rozpoznania sprawy nie można tymczasem utożsamiać ze stwierdzeniem
niedopuszczalności skargi (i w efekcie jej odrzuceniem). Pełnomocnikowi należy się zatem w takich okoliczno-
ściach procesowych jedno wynagrodzenie za udział w postępowaniu (merytorycznym) ze skargi przed WSA oraz
odrębne wynagrodzenie za udział w postępowaniu odwoławczym przed NSA (w którym doszło do uchylenia
pierwotnego postanowienia WSA odrzucającego skargę).
16 16. Zwrot kosztów podróży i korespondencji. Tylko w sytuacji, gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnie-
nia sprawy zarządzi stawienie się pełnomocnika (działającego w ramach prawa pomocy) na podstawie art. 91 §
3 PPSA, możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży (zob. post. NSA z 11.2.2014 r., II FSK 2943/11,
Legalis oraz wyr. WSA w Białymstoku z 17.1.2017 r., II SAB/Bk 115/16, Legalis). Porównaj jednak uwagi przed-
stawione w komentarzu do art. 205, Nb 36, wskazujące na zasadność odmiennego poglądu.
W postanowieniu z 9.2.2017 r. (II SA/Wa 2173/15, Legalis) WSA w Warszawie trafnie natomiast uznał, że
koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa obejmują niezbędne i udokumentowane
wydatki pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, w związku z czym pełnomocnikowi temu zwra-
ca się poniesione przez niego koszty korespondencji (zob. też post. NSA z 9.3.2016 r., I OZ 218/16, Legalis;
odmiennie natomiast post. WSA w Warszawie z 5.10.2015 r., IV SA/Wa 709/15, Legalis).
17 17. Pełnomocnik wyznaczony do podjęcia czynności poza siedzibą sądu orzekającego. Pełnomocnik wy-
znaczony w trybie art. 253 PPSA, tj. wtedy, gdy chodzi o podjęcie czynności poza siedzibą sądu orzekającego, nie
jest substytutem pełnomocnika wyznaczonego z urzędu (w ramach prawa pomocy) do reprezentowania strony
(uczestnika) przed sądem pierwszej instancji i w związku z tym należy mu się osobne wynagrodzenie za udzie-
loną pomoc prawną (zob. post. NSA z 26.9.2012 r., I OZ 711/12, Legalis).
1009098 923228586
II. Zagadnienia podatkowe

18 1. Podatek VAT. Przyznawane adwokatom, radcom prawnym, doradcom podatkowym i rzecznikom patento-
wym stawki wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy sąd podwyższa o wartość VAT,
według stawki obowiązującej w dniu orzekania o wysokości przyznanego wynagrodzenia (zob. też post. NSA z
13.4.2006 r., II FZ 233/06, ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 127 oraz wyr. NSA z 8.2.2012 r., I FSK 733/11, Legalis).
Pełnomocnik powinien wystawić sądowi fakturę VAT w terminie siedmiu dni od daty uprawomocnienia się orze-
czenia o przyznaniu wynagrodzenia za wykonane zastępstwo.
Stanowisko powyższe znalazło również potwierdzene w uchwale SN z 3.12.2015 r. (III CZP 90/15, Biul. SN
2015, Nr 12, s. 9–10), w której przyjęto, że wynagrodzenie radcy prawnego ustanowionego z urzędu (odpowiednio
– w ramach prawa pomocy), zasądzone od strony przeciwnej na rzecz strony reprezentowanej przez tego radcę,
podlega podwyższeniu o należny podatek od towarów i usług (pogląd ten należy oczywiście odnieść odpowied-
nio również do pozostałych kategorii fachowych pełnomocników; por. także wyroki NSA: z 2.10.2007 r., I FSK
1265/07, Legalis; z 22.10.2008 r., I FSK 1475/08, Legalis; z 27.1.2011 r., I FSK 1312/10, OSP 2011, Nr 9, poz.
92; zob. też post. WSA w Olsztynie z 4.12.2015 r., I SA/Ol 332/15, Legalis).
19 2. Podatek PIT. W uchwale z 21.10.2013 r. (II FPS 1/13, ONSAiWSA 2014, Nr 1, poz. 1, z glosą D. Owsickiej,
Pal. 2014, Nr 5–6) NSA wyjaśnił, że wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez peł-
nomocnika ustanowionego z urzędu (w ramach prawa pomocy), zależnie od formy prawnej, w jakiej wykonuje
on swój zawód, należy kwalifikować do źródła przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej, o którym
mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 PDOFizU – w przypadku gdy pomoc prawną z urzędu pełnomocnik wykonuje, pro-
wadząc działalność zawodową w formie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5a pkt 6 lit. a PDOFizU,
natomiast gdy czyni to w ramach innych form wykonywania swojego zawodu (w szczególności będąc zatrud-
nionym na etacie) – wynagrodzenie to należy kwalifikować do źródła przychodów z działalności wykonywanej
osobiście, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 PDOFizU.
Z przytoczonej uchwały wynika, że przychody z tytułu pomocy sądowej udzielanej z urzędu (w ramach prawa
pomocy) należy dla celów podatkowych traktować tak samo, jak "komercyjną" działalność danego prawnika.
Jeśli zatem fachowy pełnomocnik swoją zwykłą działalność rozlicza jak działalność gospodarczą, to wypłatę
należności z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w ramach prawa pomocy) powinien potraktować na
takich samych zasadach i samodzielnie odprowadzić zaliczkę na podatek dochodowy (PIT).
Jeśli natomiast w roli pełnomocnika z urzędu wystąpił np. etatowy radca prawny, to jego wynagrodzenie po-
winno zostać potraktowane jak działalność wykonywana osobiście, wobec czego płatnikiem zaliczki na poda-
tek dochodowy (PIT) jest w takiej sytuacji sąd.
Powyższe reguły znalazły również potwierdzenie w interpretacji ogólnej Ministra Finansów z 21.11.2013 r.
(DD3/033/181/CRS/13/RD–90955/13, Dz.Urz. MF z 2013 r. poz. 42).

20 1. Wniosek o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. Przy-
znanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zwrot niezbędnych i udokumen-
towanych wydatków następują na wniosek adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika pa-
tentowego. Wniosek ten obligatoryjnie musi zawierać oświadczenie, że opłaty za czynności pełnomocnika nie
zostały zapłacone w całości lub w części. Brak takiego oświadczenia skutkuje oddaleniem wniosku o przyznanie
wynagrodzenia lub zwrot wydatków (por. post. SN z 14.10.1998 r., II CKN 687/98, OSNC 1999, Nr 3, poz. 63;
post. NSA z 18.10.2005 r., II FZ 625/05, niepubl.; post. NSA z 18.6.2008 r., I OZ 390/08, Legalis; post. NSA z
25.3.2009 r., II FZ 90/09, Legalis; zob. też post. NSA z 28.8.2008 r., I OZ 615/08, Legalis; post. SN z 9.9.2011
r., III SPP 27/11, Legalis; post. SN z 23.2.2012 r., V CZ 133/11, Legalis oraz wyr. TK z 23.5.2018 r., SK 15/15,
OTK-A 2018, poz. 35).
Złożenie powyższego oświadczenia stanowi konieczną przesłankę warunkującą przyznanie pełnomocnikowi
wyznaczonemu z urzędu stosownego wynagrodzenia. Przedmiotowe oświadczenie stanowi bowiem podstawę do
ustalenia, że opłaty za czynności adwokackie nie zostały zapłacone w całości lub w części, a tym samym pozwala
określić zakres, w jakim wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane na zasadach prawa pomocy po-
winno zostać pokryte przez Skarb Państwa. Tego, że opłaty za czynności adwokackie nie zostały zapłacone w
całości lub w części, nie można zatem wywodzić z treści żądania zawartego we wniosku o przyznanie kosztów nie-
opłaconej pomocy prawnej. Żądanie to nie zastępuje bowiem treści oświadczenia dotyczącego opłacenia czynności
pełnomocnika w całości lub w części, wobec czego żądanie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie
może być utożsamiane z treścią takiego oświadczenia. Jednocześnie brak przedmiotowego oświadczenia, który nie
792322858 1009098
podlega uzupełnieniu w trybie właściwym dla braków formalnych, wywołuje skutki materialnoprawne polegające
na utracie prawa do wynagrodzenia (zob. post. WSA w Opolu z 2.8.2016 r., II SA/Op 298/16, Legalis).
W postanowieniu z 28.12.2011 r. (I SA/Wr 392/11, Legalis) WSA we Wrocławiu przyjął, że niezłożenie przez
profesjonalnego pełnomocnika oświadczenia w przedmiocie zapłaty żądanych kosztów zastępstwa prawnego wy-
konanego na zasadzie prawa pomocy w całości lub w części nie stanowi braku formalnego pisma, lecz jest brakiem
w zakresie uzasadnienia wniosku niepodlegającym uzupełnieniu w trybie art. 49 PPSA (zob. też post. WSA w
Warszawie z 15.12.2008 r., II SA/Wa 613/08, Legalis; postanowienia WSA we Wrocławiu: z 3.4.2013 r., I SA/Wr
1325/09, Legalis i z 19.12.2016 r., II SA/Wr 760/15, Legalis).
Z kolei w postanowieniu NSA z 13.8.2014 r. (II OZ 759/14, Legalis) wskazano, że jeżeli wniosek o przyznanie
kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie zawiera oświadczenia o zapłacie tych kosztów, to należy odmówić
zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Wreszcie z postanowienia SN z 9.11.2017 r. (I CZ 94/17, Legalis) wynika, że ze względu na to, iż pełnomocnik
nie zawarł w środku zaskarżenia wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu,
w postępowaniu wywołanym tym środkiem zaskarżenia nie orzeka się o kosztach pomocy prawnej udzielonej z
urzędu. Za taki wniosek – wymagany według § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie
ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 18) (co odpowiednio dotyczy pozostałych kategorii fachowych pełnomocników), a zarazem
zawierający oświadczenie, że opłaty za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części – nie
może być uznany wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według
norm przepisanych. Uwzględnienie tak sformułowanego wniosku może nastąpić jedynie w razie uwzględnienia
środka zaskarżenia poprzez zasądzenie kosztów pomocy prawnej bezpośrednio na rzecz skarżącego od strony
przeciwnej.
21 2. Niedopuszczalność wniosku (oświadczenia) pełnomocnika substytucyjnego. W orzecznictwie prezento-
wany jest pogląd, że przez wyznaczonego pełnomocnika należy rozumieć – konkretnie – pełnomocnika wskazane-
go przez właściwy organ samorządu zawodowego. Udzielenie dalszego pełnomocnictwa nie zwalnia ustanowio-
nego w ramach prawa pomocy pełnomocnika (głównego) od świadczenia pomocy prawnej i nie oznacza, że sub-
stytut może wystąpić o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w tym złożyć oświadczenie, że
opłaty za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części). Udzielenie dalszego pełnomoc-
nictwa powoduje bowiem powstanie określonego stosunku jedynie pomiędzy substytutem i stroną (por. uchw. SN z
28.6.2006 r., III CZP 27/06, OSNC 2007, Nr 3, poz. 42 oraz post. SN z 7.11.2006 r., I CZ 78/06, Legalis). Oznacza
to, że oświadczenie dotyczące opłacenia kosztów udzielonej pomocy prawnej powinno być złożone przez peł-
nomocnika wyznaczonego przez właściwy organ samorządu zawodowego. Natomiast w kwestie rozliczeń po-
między wyznaczonym w ramach prawa pomocy pełnomocnikiem (głównym) a jego substytutem sąd administra-
cyjny nie ingeruje (zob. post. NSA z 17.3.2010 r., I OZ 184/10, Legalis; post. NSA z 22.12.2010 r., II OZ 1288/10,
Legalis; post. WSA w Olsztynie z 27.4.2011 r., II SA/Ol 942/10, Legalis; post. WSA w Krakowie z 20.9.2013 r.,
III SA/Kr 263/13, Legalis).
22 3. Rozpoznawanie wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa
pomocy. Przepis art. 250 PPSA nie nakłada na sąd (referendarza) obowiązku uwzględnienia każdego wniosku
fachowego pełnomocnika o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w ramach prawa
pomocy). Każdy wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia podlega ocenie sądu (referendarza) pod
kątem analizy usług rzeczywiście wyświadczonych stronie (uczestnikowi) w ramach pomocy prawnej (zob. post.
r., I OZ 1226/13, Legalis oraz post. NSA z 17.9.2014 r., I OZ 743/14, Legalis).
W postanowieniu z 25.4.2016 r. (III SA/Wa 230/14, Legalis) WSA w Warszawie wskazał, że w postępowaniu
przewidzianym w art. 250 PPSA referendarz sądowy jest związany zakresem wniosku profesjonalnego pełno-
mocnika strony. Ustawodawca wskazał w art. 250 PPSA, o co może występować ustanowiony w sprawie w trybie
prawa pomocy pełnomocnik, ograniczając tym samym zakres działania referendarza sądowego (ale też i sądu) z
urzędu.
23 4. Właściwość WSA (referendarza) do przyznawania fachowemu pełnomocnikowi wynagrodzenia ze
Skarbu Państwa za udzieloną pomoc prawną. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 20.11.2007 r. (I GSK 144/07,
Legalis), przepisy art. 209 i 210 PPSA, jako odnoszące się do zwrotu kosztów postępowania między stronami, nie
mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc
prawną należnego mu od Skarbu Państwa, natomiast z przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 oraz art. 259 i 260 PPSA
wynika, że orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na
zasadzie prawa pomocy (zarówno przed sądem pierwszej instancji, jak i przed sądem kasacyjnym) odbywa się w
WSA jako także w tym przedmiocie sądzie pierwszej instancji (tak samo post. NSA: z 9.7.2008 r., I OZ 344/08,
Legalis; z 13.8.2008 r., I OZ 591/08, Legalis; z 27.3.2012 r., I OSK 2749/11, niepubl.; z 9.2.2012 r., II OSK 1887/10,
Legalis; z 7.8.2012 r., II OSK 858/11, Legalis; z 10.2.2014 r., I FPS 3/13, Legalis; z 16.1.2015 r., I OSK 2521/13,
Legalis; zob. też wyr. NSA: z 16.4.2009 r., II OSK 1333/08, Legalis; z 4.5.2016 r., I OSK 3285/14, Legalis; z
1009098 923228588
5.10.2016 r., II OSK 3264/14, Legalis; z 8.3.2017 r., I OSK 2010/16, Legalis; z 28.4.2020 r., II OSK 307/19, Lega-
lis). Powyższe znalazło wyraźne potwierdzenie w obecnej treści art. 254 § 1 PPSA, który wprost wskazuje na wła-
ściwość WSA do przyjmowania i rozpoznawania wniosków o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej
udzielonej z urzędu (w ramach prawa pomocy). Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 254 § 1 PPSA w aktualnym
brzmieniu stosuje się wyłącznie w postępowaniach wszczętych od dnia wejścia w życie ZmPPSA2015.
Utrwalony zarazem jest pogląd, zgodnie z którym NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowione-
go w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postę-
powaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego
postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 PPSA) albo WSA
w składzie jednego sędziego (art. 258 § 4 PPSA). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia peł-
nomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259–260 PPSA) lub
zażalenie (art. 258 § 4 PPSA). W związku z tym NSA jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodze-
nia dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy jedynie w ramach kontroli instancyjnej posta-
nowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. post. NSA z 12.4.2012 r., II OSK 2550/10, Legalis; post. NSA
z 14.4.2015 r., I OSK 2574/14, Legalis; wyr. NSA z 12.9.2017 r., II GSK 5396/16, Legalis; wyr. NSA z 30.11.2017
r., II GSK 2604/17, Legalis; wyr. NSA z 14.12.2017 r., II FSK 1469/17, Legalis; wyr. NSA z 16.3.2018 r., II FSK
624/16, Legalis; wyr. NSA z 16.1.2020 r., II FSK 587/18, Legalis). Wypada dodać, że w świetle znowelizowanej
treści art. 258–260 PPSA będą tutaj wchodziły w grę wyłącznie te sytuacje, w których o wynagrodzeniu dla peł-
nomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzekł wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku,
WSA na podstawie art. 258 § 4 w zw. z art. 258 § 1 pkt 8 PPSA. Tylko wówczas może bowiem dojść do wniesienia
zażalenia do NSA (zob. uwagi przedstawione w komentarzu do art. 260).
Trzeba ponadto zgodzić się z M. Niezgódką-Medek (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 705–706), że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi, a w szczególności art. 200, 203 lub 204 PPSA, nie dają podstawy do obciążenia kosztami pomocy praw-
nej udzielonej z urzędu strony przeciwnej zamiast Skarbu Państwa (por. też wyr. WSA w Warszawie z 15.5.2006
r., II SA/Wa 129/06, Legalis; post. NSA z 7.8.2009 r., I OZ 680/09, Legalis, a także post. NSA z 24.5.2013 r., II
24 5. Termin (moment) zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ra-
mach prawa pomocy. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy nie traci uprawnienia
do otrzymania wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków, jeżeli przed zamknię-
ciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia przez WSA nie zgłosi wniosku na podstawie
art. 250 PPSA (por. post. WSA w Poznaniu z 18.6.2008 r., III SA/Po 179/05, Legalis; post. NSA z 12.5.2008 r., II
FZ 134/08, Legalis). Takie stanowisko jest konsekwencją przyjęcia poglądów przedstawionych pod Nb 23. Zobacz
też wyrok TK z 23.5.2018 r. (SK 15/15, OTK-A 2018, poz. 35), który w tej sytuacji ma jednak tylko poboczne
znaczenie dla postępowania sądowoadministacyjnego.
25 6. Niedopuszczalność wniosku o uzupełnienie orzeczenia w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów
nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocni-
kowi z urzędu nie należy do takich elementów orzeczenia, które NSA jest zobowiązany zamieszczać z urzędu (zob.
post. NSA z 3.6.2008 r., I OSK 279/08, Legalis; post. NSA z 18.12.2007 r., II OSK 1435/06, Legalis; wyr. NSA z
17.10.2019 r., II OSK 2661/18, Legalis; por. jednak post. NSA z 12.5.2008 r., II FZ 134/08, Legalis). Ewentualny
wniosek o uzupełnienie orzeczenia w tym zakresie podlega zatem odrzuceniu jako niedopuszczalny (zob. też
post. NSA z 9.7.2008 r., I OZ 345/08, Legalis), przy czym – zgodnie z dodanym art. 194 § 1 pkt 5a PPSA – posta-
nowienie wydane w przedmiocie odrzucenia wniosku o uzupełnienie orzeczenia podlega zaskarżeniu zażaleniem,
co dotyczy również postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 i kontynuowanych po
tej dacie.
26 7. Orzekanie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. Rozpoznanie
i rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz
zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków następuje po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego
postępowanie w sprawie (por. wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1412/04, Legalis; post. NSA z 8.7.2015 r., II FSK
520/15, Legalis; wyr. NSA z 21.6.2017 r., II FSK 2044/15, Legalis; post. NSA z 14.12.2017 r., II FSK 1469/17,
Legalis; wyr. NSA z 28.4.2020 r., II OSK 307/19, Legalis). W przedmiocie takiego wniosku orzeka referendarz
sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 PPSA) lub – w szczególnie uzasadnionych wypadkach – WSA w składzie jednego
sędziego (art. 258 § 4 PPSA), w obu przypadkach na posiedzeniu niejawnym. Od postanowienia WSA adwo-
katowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu przysługuje zażalenie (por. post.
NSA z 26.4.2004 r., FZ 58/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 16, z aprobującą glosą A. Skoczylasa, OSP 2004,
Nr 11, poz. 137; post. NSA z 2.2.2005 r., OZ 1283/04, Legalis), natomiast jeżeli postanowienie wydał referendarz
sądowy – sprzeciw (art. 259 § 1 i art. 260 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 PPSA). Por. także uwagi przedstawione pod
Nb 23 powyżej oraz w komentarzu do (znowelizowanych ZmPPSA2015) przepisów art. 258–260.
992322858 1009098
Trafnie przy tym dostrzegł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z 28.8.2018 r. (I SA/Go 30/16,
Legalis), że postanowienie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadach prawa
pomocy skierowane jest do pełnomocnika, a nie do strony, zaś pełnomocnik wnoszący środek zaskarżenia od ta-
kiego postanowienia działa w imieniu własnym, a nie w imieniu skarżącego, którego reprezentuje. Czynność ta nie
jest zatem wykonywana w ramach pełnomocnictwa i nie należy się za nią (odrębne) wynagrodzenie przyznawane
na podstawie art. 250 § 1 PPSA (zob. też post. WSA w Warszawie z 30.8.2013 r., III SA/Wa 3216/12, Legalis).
27 8. Niedopuszczalność zażalenia w przypadku braku rozstrzygnięcia o kosztach nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. W wyroku z 27.5.2009 r. (II GSK 973/08, Legalis) NSA przyjął,
że w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie przyznał adwokatowi wyznaczonemu w ramach prawa pomocy wy-
nagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, to stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji w tym
zakresie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Od nieistniejącego zaś orzeczenia nie przysługuje żaden środek
zaskarżenia i dlatego NSA, na podstawie art. 180 w zw. z art. 197 § 2 PPSA, orzeka wówczas o odrzuceniu
zażalenia.
1009098 9232285810
Art. 251 Przyznanie prawa pomocy wygasa ze śmiercią strony, która je uzyskała.
1 1. Zdarzenia powodujące wygaśnięcie prawa pomocy. Prawo pomocy ma charakter osobisty w tym sensie,
że jest ściśle związane z podmiotem, któremu zostało przyznane. Jakkolwiek nie wynika to wprost z treści komen-
towanego przepisu, zdarzeniem powodującym wygaśnięcie prawa pomocy jest zarówno śmierć osoby fizycznej,
jak i ustanie osoby prawnej lub likwidacja jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.
Następcy prawni mogą się ubiegać o przyznanie prawa pomocy z powodu własnej sytuacji materialnej (oso-
bistej) i jeżeli spełniają ustawowe warunki, udzielenie im prawa pomocy może nastąpić na ogólnych zasadach
wynikających z art. 243–247 PPSA.
2 2. Postanowienie referendarza (sądu). Nie wydaje się konieczne wydawanie oddzielnego postanowienia
stwierdzającego wygaśnięcie prawa pomocy z powodu śmierci (ustania, likwidacji) strony (uczestnika), jednakże
z uwagi na ogólną regułę wynikającą z art. 160 PPSA oraz opierając się na stosowanym odpowiednio przepisie
art. 258 § 2 pkt 7 i § 4 PPSA, można próbować wyprowadzić taki obowiązek. Wówczas postanowienie referendarza
(sądu) będzie miało charakter deklaratoryjny i będzie zaskarżalne sprzeciwem bądź – jako wydane w przed-
miocie kosztów sądowych – wolnym od opłat sądowych zażaleniem na podstawie art. 227 PPSA (z zastrzeżeniem
jednak sytuacji, gdy prawo pomocy obejmowało wyłącznie ustanowienie fachowego pełnomocnika).
W praktyce rozwiązanie takie mogłoby być przydatne przede wszystkim z punktu widzenia wszelkiego rodzaju
osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, bowiem w tym zakresie najczęściej mogą się pojawiać – z
perspektywy komentowanego przepisu – wątpliwości co do dokładnej (formalnej) daty ustania (likwidacji) tego
typu podmiotów, a tym samym co do konkretnej daty wygaśnięcia przyznanego im prawa pomocy.
3 3. Moment wygaśnięcia prawa pomocy. Należy przyjąć, że procesowy skutek w postaci wygaśnięcia prawa
pomocy następuje od dnia śmierci (ustania, likwidacji) strony, a nie od momentu przedstawienia sądowi aktu
zgonu lub innego dokumentu potwierdzającego śmierć, ustanie lub likwidację strony (analogicznie jak w przypad-
ku zawieszenia postępowania z tych przyczyn – por. art. 124 § 2 PPSA; zob. też post. WSA w Lublinie z 29.1.2020
r., II SA/Lu 94/19, CBOSA).
W takich sytuacjach do zdarzeń powodujących obowiązek uiszczenia kosztów sądowych zaistniałych po dniu
śmierci (ustania, likwidacji) strony, a przed zawiadomieniem o tym fakcie sądu, powinien znajdować odpowied-
nie zastosowanie art. 223 § 1 PPSA, a także przepisy art. 223 § 2 i art. 224 PPSA.
4 4. Wygaśnięcie prawa pomocy a działania ustanowionego w jego ramach pełnomocnika. Zgodnie z art.
43 PPSA w razie śmierci strony pełnomocnictwo wygasa, jednak pełnomocnik procesowy działa aż do czasu za-
wieszenia postępowania (na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 PPSA). W myśl natomiast komentowanego przepisu
przyznanie prawa pomocy wygasa wraz ze śmiercią strony, która je uzyskała. Pełnomocnik procesowy – wiedząc
o śmierci swojego mocodawcy – może zatem podjąć jedynie niezbędne czynności procesowe zmierzające do
zwieszenia postępowania (zob. post. WSA w Białymstoku z 12.4.2016 r., II SA/Bk 795/15, Legalis).
5 5. Zakres temporalny prawa pomocy. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 22.9.2011 r. (I OZ 710/11, Le-
galis), prawo pomocy przyznane przez sąd rozciąga się na całe postępowanie sądowoadministracyjne. Możliwość
jego utraty została wyraźnie wskazana w art. 249 i 251 PPSA. Jeżeli zatem nie wystąpiły okoliczności, o których
mowa w tych przepisach, to strona z przyznanego jej zwolnienia z kosztów sądowych lub pełnomocnika z urzę-
du korzysta na wszystkich etapach postępowania przed sądami administracyjnymi w ramach sprawy, w której
prawo pomocy zostało jej przyznane (por. też post. NSA z 19.7.2016 r., I OZ 761/16, Legalis).
1009098 923228582
Art. 252
§ 1. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane
o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie
rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z
adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.
§ 1a. Oświadczenia, o których mowa w § 1, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie
fałszywego oświadczenia. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następują-
cej treści: „Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.”. Klauzula ta
zastępuje pouczenie sądu o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.
§ 2. Wniosek składa się na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru.
§ 3. Postanowienie o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy albo umorzeniu postępo-
wania w sprawie przyznania prawa pomocy doręcza się stronie, która złożyła wniosek. Środek zaskarżenia
przysługuje wyłącznie wnioskodawcy.
Spis treści
I. Wniosek o przyznanie prawa pomocy (ogólne uwarunkowania prawne dotyczące formy
i treści wniosku)............................................................................................................... 2
II. Obowiązek złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu... 6
III. Braki wniosku o przyznanie prawa pomocy i ich uzupełnienie...................................... 7
IV. Tryb postępowania z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy........................................ 8
V. Pozostałe kwestie dotyczące wniosku o przyznanie prawa pomocy................................. 9
I. Wniosek o przyznanie prawa pomocy (ogólne

uwarunkowania prawne dotyczące formy i treści wniosku)
1 1. Bezwzględna zasada skargowości. Przyznanie stronie prawa pomocy może nastąpić wyłącznie na jej wnio-
sek, co wynika z art. 243 § 1 PPSA (por. też post. NSA z 28.1.2011 r., II GZ 38/11, Legalis; post. NSA z 1.2.2011
r., II FZ 9/11, Legalis; post. NSA z 15.9.2011 r., I FZ 243/11, Legalis; post. NSA z 25.6.2014 r., II FZ 910/14,
Legalis). Komentowany przepis precyzuje treść oraz formę tego wniosku.
2 2. Wzór wniosku o przyznanie prawa pomocy (rozporządzenie wykonawcze). Wymogi, o których mowa
w art. 252 § 1 i 1a PPSA, stanowią w istocie dopełnienie wytycznych dla Rady Ministrów zawartych w art. 256 pkt
1 PPSA w zakresie treści wniosku o przyznanie prawa pomocy, którego wzór określają załączniki Nr 1 i 2 do wy-
danego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 19.8.2015 r. w sprawie określenia wzo-
ru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed
sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego
wnioskodawcy (Dz.U. poz. 1257 ze zm.).
3 3. Treść wniosku o przyznanie prawa pomocy a przesłanki jego przyznania. Ustalona w komentowanym
przepisie treść wniosku o przyznanie prawa pomocy koresponduje z przesłankami przyznania tego prawa wyni-
kającymi z art. 246 PPSA, a zatem musi umożliwiać sądowi stwierdzenie, w jakim zakresie strona jest w stanie
ponieść koszty postępowania, jak również musi wskazywać, czy strona zatrudnia lub pozostaje w innym stosunku
prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym albo rzecznikiem patentowym (por. też post. NSA
z 23.10.2006 r., I FZ 239/06, Legalis). Jeżeli bowiem skarżący wykaże, że nie ma środków na poniesienie jakich-
kolwiek kosztów postępowania, wówczas udzielenie przez sąd prawa pomocy jest obligatoryjne (por. post. NSA
z 15.9.2011 r., I FZ 243/11, Legalis; post. NSA z 21.2.2012 r., II GZ 52/12, Legalis).
4 4. Odpowiedzialność karna za podanie nieprawdziwych oświadczeń. W ramach nowelizacji przeprowa-
dzonej ZmPPSA2015 w komentowanym przepisie dodano nowy § 1a, w myśl którego oświadczenia o stanie ro-
dzinnym i majątkowym oraz dotyczące korzystania z fachowego pełnomocnika składa się pod rygorem odpowie-
dzialności karnej za podanie fałszywego oświadczenia. Stosowne klauzule w tym zakresie, których dokładne
brzmienie określa art. 252 § 1a PPSA, zostały ujęte w zmodyfikowanych wzorach wniosków o przyznanie prawa
pomocy (por. znowelizowany art. 256 pkt 1 PPSA). Przepis art. 252 § 1a PPSA (podobnie zresztą jak i znowelizo-
wany art. 256 pkt 1 PPSA, a więc także wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z 19.8.2015 r.
w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów
1009098 923228582
lub stanu rodzinnego wnioskodawcy) znajduje zastosowanie zarówno w postępowaniach wszczętych po dniu
wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. 15.8.2015 r.), jak i w postępowaniach rozpoczętych przed tą datą, które
nadal pozostają w toku.
Oświadczenia przewidziane w § 1 komentowanego przepisu, na co słusznie zwrócono uwagę w toku prac legi-
slacyjnych nad ZmPPSA2015, mogą być składane wyłącznie pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe
oświadczenie, do której to sytuacji, z mocy art. 233 § 6 KK, ustawodawca nakazuje jedynie odpowiednio stosować
zawarte w § 1–3 i 5 tego artykułu przepisy normujące odpowiedzialność karną za fałszywe zeznania. W ramach
przeprowadzonej nowelizacji art. 252 PPSA zrezygnowano natomiast, choć było to rekomendowane w trakcie
procesu legislacyjnego, z doprecyzowania brzmienia art. 252 § 1 PPSA, co w praktyce może stwarzać istotne trud-
ności w zakresie ustalenia dokładnej treści obowiązku informacyjnego strony wynikającego z tego przepisu, a w
efekcie może uniemożliwiać wyegzekwowanie odpowiedzialności karnej z tytułu naruszenia tego obowiązku.
Wypada ponadto przyjąć, że w postępowaniach, w których wnioskodawcą jest – działająca samodzielnie –
osoba fizyczna, nie budzi wątpliwości, że to jej będzie dotyczyć ewentualna odpowiedzialność karna za podanie
we wniosku o przyznanie prawa pomocy fałszywych oświadczeń. W przypadku natomiast osób prawnych i inny-
ch jednostek organizacyjnych to osoby (fizyczne) będące ich reprezentantami, które podpisują wniosek, będą
potencjalnie podlegały odpowiedzialności karnej z powyższego tytułu. Wreszcie, ponieważ wniosek o przyznanie
prawa pomocy może być podpisany przez pełnomocnika (uchw. NSA z 20.5.2010 r., I OPS 11/09, ONSAiWSA
2010, Nr 4, poz. 54), wypada przyjąć (mając również na uwadze wypowiedzi doktryny i judykatury dotyczące
podpisywania formularzy podatkowych), że to pełnomocnik będzie ponosił ewentualną odpowiedzialność kar-
ną za złożenie fałszywych oświadczeń we wniosku o przyznanie prawa pomocy (por. też postanowienia NSA z
10.6.2016 r.: I GZ 378/16, Legalis oraz I GZ 382/16, Legalis). Można w związku z tym założyć, że pełnomocnicy
– w szczególności działający w ramach pomocy, a więc słabiej znający swoich mocodawców – będą w zaistniałej
sytuacji uchylali się od podpisywania wniosków o przyznanie prawa pomocy.
Na tle powyższego, w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zarysował się również pogląd,
zgodnie z którym pełnomocnik strony, choć jest uprawniony do wniesienia w imieniu mocodawcy wniosku o
przyznanie prawa pomocy, to jednak nie jest podmiotem właściwym do podpisania zawartego w treści tego
wniosku oświadczenia o majątku i dochodach wnioskodawcy (zob. post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z
21.12.2015 r., I SA/Go 455/15, Legalis; post. WSA w Łodzi z 11.4.2017 r., II SA/Łd 434/16, Legalis; post. WSA w
Krakowie z 26.4.2017 r., I SA/Kr 1367/16, Legalis; post. WSA w Gdańsku z 17.7.2017 r., I SA/Gd 631/17, Legalis).
Ponadto warto odnotować postanowienie NSA z 26.4.2012 r. (II OZ 332/12, Legalis), w którym przyjęto, że
reżim prawny odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań obejmuje również oświadczenia skła-
dane w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 255 PPSA.
5 5. Elementy wniosku o przyznanie prawa pomocy. Mając na uwadze kształt zawartych w art. 256 pkt 1 PPSA
wytycznych dotyczących treści wniosku o przyznanie prawa pomocy, zgodnie z którymi wzór tego wniosku po-
winien odpowiadać "wymaganiom dla pism w postępowaniu sądowym" oraz "szczególnym wymaganiom postępo-
wania o przyznaniu prawa pomocy", należy przyjąć, że podobnie jak inne kwalifikowane pisma strony w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym, wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się z elementów wymaganych dla
każdego pisma strony (art. 46 PPSA) oraz z elementów szczególnych określonych w art. 252 § 1 PPSA.
Podział ten ma oczywiście dalsze konsekwencje praktyczne, jeżeli chodzi o dopuszczalność i sposób uzupeł-
niania braków w zakresie poszczególnych elementów omawianego wniosku (por. Nb 20 poniżej oraz komentarze
do art. 255 i 257).
6 6. Ciężar wykazania we wniosku okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy. Ciężar wyka-
zania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy spoczywa na stronie (por. postanowienia NSA:
z 24.1.2011 r., II FZ 733/10, Legalis; z 21.2.2012 r., II GZ 52/12, Legalis; z 7.3.2012 r., I OZ 125/12, Legalis;
z 15.3.2012 r., II OZ 178/12, Legalis; z 3.2.2012 r., II GZ 10/12, Legalis; z 20.1.2015 r., II OZ 13/15, Legalis).
Skutkiem przeoczeń, braku precyzji i niedokładności strony w tym zakresie może być odmowa udzielenia pra-
wa pomocy (por. postanowienia NSA: z 10.8.2004 r., GZ 41/04, Legalis; z 13.6.2008 r., I FZ 209/08, Legalis; z
11.1.2011 r., II FZ 644/10, Legalis; z 19.1.2011 r., II FZ 727/10, Legalis; z 26.8.2011 r., II FZ 338/11, Legalis; z
12.1.2012 r., II GZ 553/11, Legalis; z 15.3.2011 r., II GZ 84/11, Legalis; z 20.9.2011 r., II GZ 399/11, Legalis; z
14.1.2011 r., II OZ 1361/10, Legalis; zob. też komentarze do art. 255 i 257).
Niepotwierdzone w żaden sposób wskazanie skarżącego, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów po-
stępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, oraz samo oświadczenie dotyczące kształ-
tu (sytuacji) gospodarstwa domowego, nie może zostać uznane za prawidłowe wypełnienie formularza wniosku o
przyznanie prawa pomocy, a tym samym uniemożliwia ocenę sytuacji majątkowej (por. post. NSA z 24.2.2012 r.,
II OZ 113/12, Legalis; post. NSA z 16.9.2014 r., II OZ 924/14, Legalis). Prawidłowo bowiem osoba ubiegająca
się o przyznanie prawa pomocy powinna wykazać poprzez złożenie stosownych dokumentów w postaci rachun-
ków, wyciągów bankowych, zaświadczeń itp., że jej sytuacja materialna rzeczywiście uniemożliwia lub utrudnia
w istotny sposób dostęp do sądu (post. NSA z 22.2.2012 r., II OZ 82/12, Legalis; por. też post. NSA z 27.10.2011
r., II GZ 476/11, Legalis; post. NSA z 28.8.2014 r., II FZ 1109/14, Legalis, a także post. NSA z 4.11.2014 r., I OZ
392322858 1009098
959/14, Legalis, w którym wprost wskazano, że jeżeli wnioskodawca odmawia nadesłania dokumentów, referen-
darz – lub odpowiednio sąd – nie jest obowiązany do formułowania kolejnych wezwań do ich przedstawienia, ale
dokonuje oceny na podstawie już dostarczonych materiałów).
Jeżeli wnioskodawczyni podniosła, że znacznym obciążeniem dla jej budżetu domowego są wydatki związane
z leczeniem, wykupem lekarstw i rehabilitacją, nie przedkładając jednak żadnych dokumentów źródłowych w tym
zakresie, to obowiązkiem sądu pierwszej instancji – zgodnie z art. 255 PPSA – jest podjęcie czynności zmie-
rzających do pełnego wyjaśnienia jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych (post. NSA z
7.6.2011 r., I OZ 392/11, Legalis).
Natomiast we własnym zakresie sąd może uzupełnić obraz sytuacji bytowej strony ubiegającej się o przyznanie
jej prawa pomocy jedynie o informacje znane mu z urzędu lub dane wynikające z akt sprawy (np. informa-
cje dotyczące postępowania egzekucyjnego) (por. post. NSA z 31.7.2008 r., I FZ 270/08, Legalis; post. NSA z
3.12.2008 r., II FZ 493/08, Wspólnota 2008, Nr 50, s. 31).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 6.3.2012 r. (II OZ 137/12, Legalis), na etapie rozpoznawania wniosku o
przyznanie prawa pomocy sąd pierwszej instancji nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje
oceny oświadczeń strony, uzupełnionych ewentualnie w trybie art. 255 PPSA. W postępowaniu o przyznanie prawa
pomocy przepis art. 106 § 3 i 5 PPSA nie znajduje zastosowania.
7 7. Brak związania referendarza (sądu) żądaniem wniosku o przyznanie prawa pomocy. Z uwagi na okre-
śloną w rozporządzeniu Rady Ministrów z 19.8.2015 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzę-
dowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz
sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy treść wniosku o
udzielenie prawa pomocy, który w pkt 4 obliguje stronę do wskazania konkretnego żądania, może powstawać
pytanie, czy referendarz (sąd) jest związany wnioskiem strony w tym zakresie, czy też może dostosować zakres
przyznanego prawa pomocy do sytuacji materialnej i osobistej strony zgodnie z przesłankami z art. 246 PPSA,
niezależnie od treści żądania strony.
Ponieważ brak jest w tym względzie jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do treści wniosku, jak i co do
sposobu jego rozstrzygnięcia przez referendarza (sąd) – w szczególności zaś nie ma (w komentowanej ustawie)
przepisu, który przewidywałby, że rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa pomocy następuje "w granicach" tego
wniosku (por. odpowiednio art. 738 KPC i post. SA we Wrocławiu z 19.4.2012 r., I ACz 685/12, Legalis oraz post.
SA w Krakowie z 24.1.2013 r., I ACz 2179/12, Legalis) – należy przyjąć, że referendarz (sąd) nie jest związany
żądaniem strony w omawianym zakresie. Jeżeli zatem strona wnosi o przyznanie prawa pomocy przez całkowite
zwolnienie od kosztów sądowych, a w świetle art. 246 PPSA spełnia warunki wyłącznie do udzielenia zwolnienia
częściowego, to takie rozstrzygnięcie jest jak najbardziej dopuszczalne. To samo dotyczy sytuacji odwrotnych, jak
też rozstrzygnięć w przedmiocie pozostałych elementów wniosku o przyznanie prawa pomocy [por. też – niekiedy
nieco odmiennie – post. NSA z 25.6.2008 r., II OZ 646/08, Legalis; post. NSA z 28.2.2006 r., I OZ 248/06, Legalis;
post. WSA w Warszawie z 23.10.2007 r., III SA/Wa 1726/07, Legalis; post. WSA w Warszawie z 18.8.2004 r.,
III SA/Wa 632/04, Legalis; por. też post. NSA z 5.9.2006 r., I FZ 260/06, niepubl.; post. WSA w Olsztynie z
7.9.2006 r., II SA/Ol 588/06, OSG 2007, Nr 2, poz. 28; zob. także H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo
o postępowaniu, 2008, s. 750–751].
8 8. Badanie stanu rodzinnego wnioskodawcy. Na temat treści wniosku o przyznanie prawa pomocy por. sze-
rzej H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 769–770], która trafnie zwraca uwa-
gę, że choć nie wynika to wprost z treści ustalonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 19.8.2015 r. w sprawie
określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu
rodzinnego wnioskodawcy wzorów, strona powinna we wniosku o przyznanie prawa pomocy sprecyzować wy-
sokość stałych wydatków swoich oraz osób pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym (zob.
też post. NSA z 13.2.2013 r., I OZ 86/13, Legalis). Tylko bowiem w ten sposób sąd jest w stanie prawidłowo
ocenić – uwzględniając wartość dochodów oraz majątku strony – czy i w jakim zakresie może ona ponieść koszty
postępowania, co jest niezbędne do prawidłowego zastosowania przesłanek z art. 246 PPSA (por. też post. NSA z
22.4.2008 r., II GPP 1/08, Legalis, a także post. NSA z 12.1.2012 r., I GZ 234/11, Legalis, w którym przyjęto, że
przeciwko uwzględnieniu wniosku o przyznanie prawa pomocy nie może przemawiać sama okoliczność, że wpis
od skargi został uiszczony z rachunku bankowego członka rodziny skarżącego).
Jak bowiem ujął to NSA w postanowieniu z 26.10.2011 r. (II FZ 509/11, Legalis), z art. 252 PPSA wynika,
że sąd rozpoznający wniosek o przyznanie prawa pomocy bada nie tylko stan majątkowy wnioskodawcy w ści-
słym tego słowa znaczeniu, ale bierze pod rozwagę także jego stan rodzinny i w tym zakresie poza ustaleniem
obciążeń związanych z utrzymaniem rodziny powinien uwzględnić możliwy wkład członków tej rodziny w koszty
utrzymania, obowiązek wzajemnej pomocy (art. 23 KRO), a także obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia
potrzeb rodziny (art. 27 KRO).
Wnioskodawca ma obowiązek wykazania, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania. Owo
wykazanie będzie polegać w rzeczywistości na przedstawieniu w sposób przekonywający, że uiszczenie kosztów
1009098 923228584
postępowania spowoduje uszczerbek w zapewnieniu koniecznego utrzymania dla składającego wniosek i jego
rodziny (postanowienia NSA z 14.11.2011 r.: II FZ 553/11, Legalis i II FZ 554/11, Legalis; por. też post. NSA z
25.10.2011 r., II FZ 627/11, Legalis; post. NSA z 11.1.2011 r., II FZ 644/11, niepubl., a także post. NSA z 19.1.2011
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 14.3.2013 r. (II FZ 92/13, Legalis), niezłożenie wszystkich wymienionych
w art. 255 PPSA oświadczeń i dokumentów źródłowych, które powinny obrazować również sytuację majątkową
małżonki wnioskodawcy, należy ocenić jako niewypełnienie ciążącego na wnioskodawcy obowiązku współdzia-
łania z sądem rozpoznającym wniosek o prawo pomocy, co stanowi podstawę do oddalenia wniosku.
9 9. Stan majątkowy strony (szeroka interpretacja pojęcia). Należy się zgodzić z J.P. Tarno (Prawo o postę-
powaniu, 2008, s. 610), że komentowany przepis należy interpretować szeroko, ponieważ pojęcie "stan mająt-
kowy strony" nie jest tożsame z pojęciem "majątek".
Pojęcie "stan majątkowy strony" jest zbliżone zakresem do pojęcia "sytuacja majątkowa", które obejmuje rów-
nież dochody i majątek osób prowadzących z wnioskodawcą wspólne gospodarstwo domowe czy też w inny spo-
sób wpływających na jego możliwości finansowe (por. post. NSA z 17.5.2006 r., I OZ 657/06, niepubl.; post. NSA
z 11.1.2011 r., II FZ 644/11, niepubl.; post. NSA z 19.1.2011 r., II FZ 727/10, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 29.3.2012 r. (II FZ 207/12, Legalis), sąd, rozpatrując wniosek strony o
przyznanie prawa pomocy, powinien brać pod uwagę jej stan majątkowy i dochody. Przez pojęcie stanu majątko-
wego należy przy tym rozumieć nie tylko zasób gotówki znajdujący się w posiadaniu strony, lecz również środki
finansowe ulokowane w majątku ruchomym i nieruchomym (zob. też post. NSA z 4.9.2012 r., II FZ 749/12,
Legalis; post. NSA z 29.11.2012 r., II FZ 924/12, Legalis; post. NSA z 18.2.2014 r., II FZ 97/14, Legalis oraz post.
10 10. Badanie rzeczywistej sytuacji materialnej wnioskodawcy. Rozpatrując wniosek o przyznanie prawa po-
mocy, należy brać pod uwagę wyłącznie rzeczywistą sytuację materialną wnioskodawcy, a nie jego domniemane
dochody (post. NSA z 20.10.2006 r., I OZ 1442/06, niepubl.; por. też post. NSA z 16.1.2008 r., I FZ 515/07, Le-
galis). W postanowieniu z 21.1.2011 r. (I FZ 482/10, Legalis) NSA zaznaczył jednak, że ocena przez sąd sytuacji
materialnej nie sprowadza się tylko do stwierdzenia, że strona uzyskuje lub nie uzyskuje dochodów, ale również
wiąże się ze zbadaniem, czy strona posiada majątek oraz czy ma obiektywnie rozumianą zdolność do zdobycia
potrzebnych środków finansowych.
11 11. Badanie stanu domowego wnioskodawcy. Okoliczność zameldowania w domu dzierżawionym przez
skarżącego i jego małżonkę czy nawet faktycznego zamieszkiwania w nim innych jeszcze osób nie powoduje au-
tomatycznie, że wszystkie osoby zameldowane w tej nieruchomości prowadzą jedno wspólne gospodarstwo do-
mowe, a co za tym idzie, że można w zakresie badania przesłanek prawa pomocy łączyć dochody wszystkich tych
osób (por. post. NSA z 15.7.2008 r., II FZ 263/08, Legalis).
12 12. Badanie sytuacji osób bliskich wnioskodawcy (problemy związane z ich udziałem w postępowaniu
dotyczącym przyznania prawa pomocy). Wysokość dochodów żony skarżącego ma istotne znaczenie dla oce-
ny wniosku o przyznanie prawa pomocy. Brak określenia dokładnych dochodów uniemożliwia dokonanie pełnej
oceny sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych skarżącego. Za zasadne należy uznać odmówienie przyznania
prawa pomocy skarżącemu w tej sytuacji również wówczas, gdy jest to następstwem odmówienia przez żonę skar-
żącego udostępnienia zaświadczenia o wysokości stałego świadczenia emerytalnego (por. post. NSA z 1.7.2008 r.,
I OZ 440/08, Legalis; por. też post. NSA z 11.3.2008 r., I FZ 25/08, Legalis, dotyczące sytuacji, w której skarżący
pozostaje z małżonkiem w ustroju rozdzielności majątkowej; por. także post. NSA z 6.10.2004 r., GZ 71/04, ONSA
2005, Nr 1, poz. 8; post. NSA z 27.1.2009 r., II FZ 6/09, Legalis; post. NSA z 19.1.2011 r., II FZ 727/10, Legalis;
W nowszym orzecznictwie toruje sobie jednak drogę również pogląd odmienny, zgodnie z którym obiektywne
przeszkody w postaci braku współpracy małżonka, względem którego wnioskodawca ma ustanowioną rozdziel-
ność majątkową, nie mogą automatyczne przemawiać na niekorzyść wnioskodawcy. Jest to bowiem zachowanie
osoby trzeciej, która nie jest uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego i za którą wnioskodawca
nie ponosi odpowiedzialności (por. m.in. post. NSA z 15.11.2011 r., II FZ 628/11, Legalis; post. NSA z 14.9.2011
r., II FZ 349/11, Legalis; post. NSA z 12.1.2012 r., I GZ 234/11, Legalis oraz post. NSA z 4.6.2013 r., II FZ 218/13,
Legalis). Na tym tle przyjmowano ponadto, że przepis art. 255 PPSA nie może być podstawą do wzywania o
przedłożenie dokumentów innych osób, aniżeli sam podmiot wnioskujący o przyznanie prawa pomocy (por. po-
st. NSA z 10.3.2011 r., II FZ 67/11, Legalis; post. NSA z 15.11.2011 r., II FZ 628/11, Legalis). Wypada docenić
praktyczny walor tego kierunku orzecznictwa, jednak jego formalna (procesowa) podbudowa rodzi zasadniczą
wątpliwość dotyczącą możliwości ustalenia przez sąd rzeczywistej sytuacji majątkowej wnioskodawcy, wobec
którego małżonek – niezależnie od panującego ustroju majątkowego, a niekiedy także po rozwiązaniu małżeństwa
– ma ściśle określone prawem obowiązki natury finansowej (zob. też uwagi przedstawione w tych kwestiach w
komentarzu do art. 255).
592322858 1009098
II. Obowiązek złożenia wniosku o przyznanie

prawa pomocy na urzędowym formularzu
13 1. Urzędowe formularze i ich wzory. Wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się na urzędowym formu-
larzu, którego wzór – oddzielnie dla osób fizycznych oraz dla osób prawnych (innych jednostek organizacyjnych)
– określają załączniki Nr 1 i 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 19.8.2015 r. w sprawie określenia wzoru i spo-
sobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami
administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wniosko-
dawcy. Rozporządzenie to reguluje również sposób udostępniania formularzy, na których należy składać wniosek
o przyznanie prawa pomocy (por. też post. NSA z 15.6.2007 r., I OZ 427/07, Legalis; post. NSA z 13.10.2005 r.,
II OZ 824/05, Legalis; post. NSA z 23.1.2015 r., I OZ 28/15, Legalis).
Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego urzędowego formularza podyktowane jest potrzebą
stosowania jednolitych kryteriów dla wszystkich podmiotów ubiegających się o prawo pomocy, a ponadto
wymuszeniem na wnioskodawcy zawarcia we wniosku informacji niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia (por.
post. NSA z 1.2.2011 r., II FZ 9/11, Legalis; post. NSA z 1.9.2011 r., I OZ 624/11, Legalis).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 24.1.2012 r. (I FZ 525/11, Legalis), złożenie oświadczenia
(wniosku) na druku przeznaczonym dla osoby fizycznej ubiegającej się o zwolnienie od kosztów sądowych w
postępowaniu cywilnym, a więc w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie może być uznane za skuteczne
złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym (tak samo NSA w post.
z 4.10.2011 r., II FZ 415/11, Legalis oraz w post. z 24.1.2012 r., I FZ 533/11, Legalis).
14 2. Jedno postępowanie (sprawa) – jeden formularz. Formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy powi-
nien być złożony do każdej sprawy oddzielnie. Sąd rozpatruje każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy w
zależności od okoliczności sprawy i złożenie formularza wniosku w jednej sprawie nie oznacza automatycznego
złożenia wniosku w drugiej (por. post. NSA z 7.4.2005 r., II OZ 219/05, Legalis; post. NSA z 16.2.2012 r., II OZ
64/12, Legalis). W tej kwestii por. też komentarz do art. 243, Nb 32.
Na tym tle warto również odnotować postanowienie NSA z 28.1.2011 r. (II GZ 38/11, Legalis), w którym sąd
zaznaczył, że skoro prawo pomocy zależy od wniosku strony, a ta zgodnie z treścią art. 252 § 2 PPSA ma obowiązek
złożenia wniosku na urzędowym formularzu, to niezależnie od liczby toczących się postępowań z udziałem strony
i złożonych w ich trakcie wniosków o przyznanie prawa pomocy, w każdym z tych postępowań wniosek taki
powinien być złożony na odrębnym formularzu, choćby w każdym z tych wniosków zawarte były identyczne
informacje. Uchybienie temu obowiązkowi, szczególnie po wezwaniu do jego dopełnienia przez sąd, przed którym
sprawa się toczy, musi skutkować zastosowaniem art. 257 PPSA, tj. pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
Również powoływanie się na pozytywny dla wnioskodawcy wynik rozpoznania wniosku o przyznanie prawa po-
mocy w innej sprawie nie może stanowić argumentu uzasadniającego podobne rozstrzygnięcie w danej sprawie.
15 3. Wymóg kompletności i czytelności formularza. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 20.6.2008 r. (II OZ
631/08, Legalis), jeżeli wskutek nałożenia na formularz obejmujący wniosek o przyznanie prawa pomocy innych
dokumentów zasłaniających część rubryk tego formularza i wykonania następnie kserokopii, znajdująca się w
aktach kopia formularza jest częściowo nieczytelna, nie można stwierdzić, że wniosek o przyznanie prawa pomocy
został złożony na urzędowym formularzu (por. także post. NSA z 14.1.2011 r., II OZ 1361/10, Legalis; post. NSA
z 12.1.2012 r., II GZ 553/11, Legalis, a także post. NSA z 15.2.2012 r., II GZ 51/12, Legalis).
16 4. Wymóg dokładności danych podanych w formularzu. Nie do przyjęcia jest pogląd, że ponieważ w art.
252 § 1 PPSA wskazano, iż wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obej-
mujące dokładne dane o stanie majątkowym, dochodach i stanie rodzinnym, to tym samym wypełnienie rubryk
urzędowego formularza w dowolny sposób, również przez ich przekreślenie, oznacza, że przedstawiono żądane
"dokładne dane" (zob. też post. NSA z 16.2.2012 r., II FZ 131/12, Legalis).
Wskazane sformułowanie art. 252 § 1 PPSA należy odczytywać nie jako obowiązek bezkrytycznego przyjęcia
przez sąd administracyjny informacji podanych w urzędowym formularzu za "dokładne dane", lecz jako wska-
zówkę dla strony składającej wniosek co do stopnia określoności powoływanych okoliczności. To, czy podane
przez stronę we wniosku złożonym na urzędowym formularzu informacje są wystarczająco dokładne do przyzna-
nia prawa pomocy we wnioskowanym zakresie, podlega ocenie rozpatrującego ten wniosek sądu (post. NSA
z 21.10.2008 r., I FZ 363/08, Legalis; post. WSA w Warszawie z 22.2.2008 r., III SA/Wa 110/08, Legalis; por.
też post. NSA z 11.1.2011 r., II FZ 644/10, Legalis; post. NSA z 19.1.2011 r., II FZ 727/10, Legalis; post. NSA
z 26.8.2011 r., II FZ 338/11, Legalis; post. NSA z 12.1.2012 r., II GZ 553/11, Legalis; zob. również post. NSA z
15.3.2011 r., II GZ 84/11, Legalis; post. NSA z 20.9.2011 r., II GZ 399/11, Legalis, a także post. NSA z 14.1.2011
17 5. Dopuszczalność podpisania wniosku o przyznanie prawa pomocy (urzędowego formularza) przez peł-
nomocnika. W uchwale z 20.5.2010 r. (I OPS 11/09, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 54) NSA wyjaśnił budzącą
1009098 923228586
wcześniej wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie kwestię dotyczącą dopuszczalności podpisania wniosku o

przyznanie prawa pomocy (składanego na urzędowym formularzu) przez pełnomocnika, stwierdzając, że wniosek
ten może być podpisany przez pełnomocnika strony (zob. też post. NSA z 19.7.2016 r., I GZ 412/16, Legalis).
Od profesjonalnego pełnomocnika można i należy przy tym oczekiwać (wymagać) najwyższej staranności oraz
rzetelności w podejmowanych w imieniu mocodawcy czynnościach procesowych, w tym również dokładnego
udokumentowania oświadczeń zawartych we wniosku o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 25.4.2012
18 6. Brak obowiązku składania odpisów wniosku o przyznanie prawa pomocy (urzędowego formularza).
Obowiązek określony w art. 47 § 1 PPSA polegający na dołączeniu odpisów obciąża składającego pismo, jeżeli
w sprawie występują jeszcze inne strony. W sprawach dotyczących przyznania prawa pomocy stroną jest jedynie
osoba ubiegająca się o przyznanie tego prawa, gdyż tylko interesów prawnych osoby ubiegającej się o przyznanie
prawa pomocy dotyczy to postępowanie (por. też art. 252 § 3 PPSA).
Nie zachodzi zatem potrzeba żądania od strony złożenia odpisów pisma dla innych stron, a ich brak nie
stanowi przeszkody w nadaniu pismu dalszego biegu (por. post. NSA z 25.6.2008 r., I OZ 462/08, Legalis; w
odniesieniu do zażalenia na postanowienie w przedmiocie prawa pomocy – post. NSA z 24.6.2008 r., I OZ 412/08,
Legalis; por. także post. NSA z 14.1.2009 r., I OZ 957/08, Legalis; post. NSA z 7.3.2008 r., I OZ 140/08, Legalis;
por. też uwagi przedstawione pod Nb 27).
Powyższe da się obecnie wywieść również z brzmienia art. 252 § 3 PPSA (w szczególności po nowelizacji
dokonanej ZmPPSA2015).
III. Braki wniosku o przyznanie

prawa pomocy i ich uzupełnienie
19 1. Niezłożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jako brak formalny. Wy-
nikający z art. 252 § 2 PPSA obowiązek złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formula-
rzu, w zestawieniu z treścią § 2 ust. 3 WzPrPomR oraz z treścią art. 257 PPSA, wywoływał w praktyce pewne
wątpliwości dotyczące trybu, w jakim powinno następować pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania.
Stąd też NSA w uchwale z 21.4.2008 r. (I OPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 74) wyjaśnił, że niezacho-
wanie określonego w art. 252 § 2 PPSA wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym
formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 257 PPSA, który podlega usunięciu
przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to, czy wniosek zło-
żyła osoba fizyczna, czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej (por.
post. NSA z 29.3.2004 r., FSK 139/04, Prz. Pod. 2004, Nr 7; post. NSA z 23.3.2005 r., II FZ 88/05, Legalis; post.
NSA z 27.4.2012 r., II FZ 327/12, Legalis; por. też post. NSA z 13.9.2011 r., II FZ 411/11, Legalis; post. NSA z
19.1.2012 r., II OZ 1372/11, Legalis; post. NSA z 24.1.2012 r., I FZ 523/11, Legalis; post. NSA z 31.1.2012 r.,
I GZ 20/12, Legalis; zob. także post. NSA z 8.4.2014 r., II GZ 149/14, Legalis; post. NSA z 22.10.2014 r., II FZ
1404/14, Legalis; post. NSA z 23.1.2015 r., I OZ 28/15, Legalis; pogląd powyższy wypada uznać za ugruntowany
i jednolity w orzecznictwie sądowym).
20 2. Braki w zakresie elementów ogólnych i szczególnych wniosku o przyznanie prawa pomocy – dwa tryby
uzupełnienia. Wniosek o przyznanie prawa pomocy może również podlegać uzupełnieniu w trybie art. 49 §
1 PPSA, jeżeli jest dotknięty brakami w zakresie wymogów określonych w art. 46 PPSA – z ewentualnymi skut-
kami wynikającymi z art. 49 § 2 i 3 PPSA (por. post. NSA z 21.6.2005 r., II GZ 55/05, Legalis), bądź też w trybie
art. 255 PPSA, jeżeli zawarte we wniosku oświadczenia strony dotyczące informacji wskazanych w art. 252 §
1 PPSA okażą się niewystarczające do oceny jej rzeczywistej sytuacji materialnej i osobistej – z ewentualnym
skutkiem wynikającym z art. 257 PPSA.
Wskazane dwie sytuacje różnią się zasadniczo pod względem trybu uzupełnienia omawianego wniosku oraz
skutków zaniechań w tym zakresie, co ściśle się wiąże z kwestią, czy braki we wniosku występują w obrębie
elementów wymaganych dla każdego pisma strony (art. 46 PPSA) czy też w obrębie elementów szczególnych
określonych w art. 252 § 1 PPSA (szerzej na ten temat por. komentarze do art. 255 i 257).
21 3. Brak podpisu na wniosku o przyznanie prawa pomocy (urzędowym formularzu). W postanowieniu z
5.5.2008 r. (I FZ 187/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że brak podpisu osoby upoważnionej do reprezentacji spółki
(ujawnionej w rejestrze) w rubryce 14 (obecnie – po zmianach z 2015 r. – jest to rubryka 15) formularza PPPr wnio-
792322858 1009098
sku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za brak wyma-
gający uzupełnienia. Nieuzupełnienie tego braku w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
22 4. Brak oświadczenia wnioskodawcy. Brak oświadczenia strony określonego w art. 252 § 1 PPSA stanowi
usuwalny brak formalny wniosku o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 20.12.2007 r., II OZ 1308/07,
Legalis). Porównaj komentarz do art. 257.
23 5. Niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) się do wezwania do uzupełnienia braków wniosku o przy-
znanie prawa pomocy. Niezastosowanie się do wezwania wystosowanego na podstawie art. 255 PPSA wyklucza
jednak przyznanie prawa pomocy (post. NSA z 6.6.2011 r., II FZ 227/11, Legalis; por. też post. NSA z 19.1.2011
r., II FZ 727/10, Legalis; post. NSA z 20.4.2011 r., I OZ 277/11, Legalis, a także post. NSA z 8.10.2014 r., I FZ
388/14, Legalis, w którym wprost wskazano, że brak zaspokojenia żądania referendarza – lub odpowiednio sądu –
w przedmiocie przedłożenia dowodów uznanych przez referendarza lub sąd za niezbędne w celu przyznania prawa
pomocy prowadzi do niewykazania przez stronę istnienia tych przesłanek, co w konsekwencji uzasadnia odmowę
przyznania prawa pomocy).
Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 1.12.2009 r. (II GZ 263/09, Legalis), za uzupełnienie braków
nie można uznać samego faktu dokonania wpisów w poszczególnych rubrykach, lecz dokonanie wpisów odpo-
wiadających treścią zakresowi rubryki lub podrubryki wynikającemu z jej tytułu. Tylko prawidłowe wypełnienie
formularza umożliwia ocenę merytoryczną wniosku o przyznanie prawa pomocy.
Również uzupełnienie dokumentów potwierdzających sytuację majątkową, rodzinną i możliwości finansowe
strony nie jest alternatywą dla oświadczenia zawartego we wniosku o przyznanie prawa pomocy. Uzupełnienie
takie następuje dopiero wtedy, gdy ocena sytuacji strony nie jest możliwa na podstawie samego wniosku i ma
na celu umożliwienie wnioskodawcy wykazania, że spełnia przesłanki przyznania mu prawa pomocy (por. post.
NSA z 6.10.2011 r., I OZ 762/11, Legalis; post. NSA z 26.10.2011 r., I OZ 798/11, Legalis).
Natomiast niedostarczenie żądanych przez sąd danych, przedstawienie ich w sposób niekompletny bądź mało
czytelny powoduje, że oświadczenie pozostaje niepełne i nie jest wystarczające do oceny zasadności wniosku
strony o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 29.11.2011 r., II FZ 718/11, Legalis; post. NSA z 12.1.2012
r., II GZ 553/11, Legalis; post. NSA z 29.1.2015 r., II OZ 58/15, Legalis).
24 6. Braki wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego przez fachowego pełnomocnika. Trafnie zwraca
uwagę J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 608–609), że brak jest przepisu, który zezwalałby na pozosta-
wienie bez rozpoznania – i to bez wzywania do uzupełnienia braków – wniosku o przyznanie prawa pomocy zło-
żonego przez adwokata lub radcę prawnego, jeżeli wniosek ten nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w
art. 252 § 2 PPSA, czyli nie został złożony na urzędowym formularzu.
IV. Tryb postępowania z wnioskiem

25 1. Przekazanie wniosku o przyznanie prawa pomocy referendarzowi sądowemu lub sędziemu sprawoz-
dawcy. Zgodnie z § 36 ust. 1 RegWewnUrzWSAR wniosek o przyznanie prawa pomocy przewodniczący wydziału
orzeczniczego przekazuje niezwłocznie wskazanemu referendarzowi sądowemu, a w szczególnie uzasadnionych
przypadkach sędziemu sprawozdawcy.
26 2. Postanowienie referendarza lub sądu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony o przyznanie prawa
pomocy następuje w formie postanowienia referendarza lub sądu (por. art. 258 § 2 pkt 7 i art. 258 § 4 PPSA).
27 3. Doręczanie postanowień dotyczących prawa pomocy (wnioskodawca jako wyłączny adresat). Wsku-
tek zmian dokonanych ustawą z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196) 10.4.2010 r. dodano
do art. 252 PPSA nowy § 3, który następnie został znowelizowany przez ZmPPSA2015. W rezultacie, od dnia
wejścia w życie ZmPPSA2015 we wszystkich postępowaniach (zarówno wszczętych wcześniej, jak i rozpoczętych
po tej dacie) postanowienia (referendarza bądź sądu) o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy
albo umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy doręcza się wyłącznie stronie, która złożyła
wniosek. Jednocześnie sprzeciw bądź zażalenie od każdego z tych postanowień przysługuje wyłącznie stronie,
która wnioskowała o przyznanie prawa pomocy lub której to prawo zostało cofnięte.
Artykuł 252 § 3 PPSA stanowi zatem lex specialis względem art. 163 oraz art. 259 § 1 PPSA.
1009098 923228588
V. Pozostałe kwestie dotyczące

wniosku o przyznanie prawa pomocy
28 1. Modyfikacja zakresu lub cofnięcie przyznanego prawa pomocy. Należy przyjąć, że komentowany przepis
dotyczy również przypadków, w których strona mająca przyznane prawo pomocy w zakresie częściowym domaga
się rozszerzenia tego prawa lub zmiany rodzaju przyznanego jej zwolnienia w ramach tego samego zakresu
(por. też post. NSA z 7.3.2012 r., I OZ 125/12, Legalis).
Pewne wątpliwości może natomiast nasuwać sytuacja, w której strona korzystająca z prawa pomocy w zakresie
całkowitym lub częściowym wnosi o cofnięcie jej tego prawa w części albo w całości (por. post. NSA z 4.5.2016
Literalna wykładnia art. 252 PPSA wskazuje bowiem, że strona nie ma wówczas obowiązku posłużenia się
urzędowym formularzem i wydaje się, że tego typu brak nie powinien być oceniany w kategorii braku formalnego
podlegającego uzupełnieniu. Jednocześnie, z uwagi na przesłanki cofnięcia prawa pomocy wynikające z art. 249 w
zw. z art. 246 PPSA, należy uznać, że prawidłowa weryfikacja tych przesłanek przez sąd jest możliwa wyłącznie na
podstawie danych wynikających z art. 252 § 1 PPSA, co zdecydowanie przemawiałoby za koniecznością składania
wniosków o cofnięcie prawa pomocy w całości lub w części również na urzędowych formularzach. W praktyce nie
ma jednak takiej możliwości z uwagi na sposób sformułowania pkt 4.1 i 4.2 wzoru wniosku o przyznanie prawa
pomocy.
29 2. Obowiązek uiszczenia wpisu przez oboje małżonków a wniosek o przyznanie prawa pomocy (zasada
indywidualnego rozpoznania wniosku). Okoliczność, że wpis sądowy ciąży na obojgu małżonkach, nie oznacza,
że oboje muszą składać wniosek o przyznanie prawa pomocy. Przy prawie pomocy obowiązuje bowiem zasada
indywidualnego rozpoznania wniosku i nie ma współuczestnictwa koniecznego małżonków (por. post. NSA z
24.6.2009 r., II FZ 192/09, Legalis).
30 3. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych a wniosek o przyznanie prawa pomocy (umorzenie postę-
powania). Jeśli wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych dotyczy spra-
wy, w której skarżący nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych, postępowanie w tym przedmiocie należy
umorzyć jako bezprzedmiotowe (por. post. NSA z 25.7.2008 r., II OZ 767/08, Legalis).
31 4. Uiszczenie kosztów sądowych (wpisu) a bezprzedmiotowość postępowania w kwestii przyznania prawa
pomocy. Okoliczność, że skarżący uiścił należny wpis od skargi (lub innego pisma podlegającego opłacie), nie
oznacza, że postępowanie w kwestii (sprawie) przyznania prawa pomocy stało się bezprzedmiotowe (post. NSA
z 3.3.2009 r., I OZ 157/09, Legalis).
32 5. Odesłanie do art. 255 i 257 PPSA. Por. także uwagi przedstawione w komentarzach do art. 255 i 257.
992322858 1009098
Art. 253
§ 1. O wyznaczenie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd zwra-
ca się do właściwej okręgowej rady adwokackiej, rady okręgowej izby radców prawnych, Krajowej Rady
Doradców Podatkowych lub Krajowej Rady Rzeczników Patentowych, doręczając postanowienie o przy-
znaniu prawa pomocy. W przypadku, gdy ustanowienie pełnomocnika ma nastąpić po wydaniu orzeczenia,
od którego przysługuje skarga kasacyjna, sąd zawiadamia o tym właściwą radę.
§ 2. Okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada Doradców Podat-
kowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia posta-
nowienia, o którym mowa w § 1, wyznacza pełnomocnika, zawiadamiając o tym niezwłocznie pełnomocnika
oraz sąd. W zawiadomieniu kierowanym do sądu właściwa rada wskazuje imię i nazwisko wyznaczonego
pełnomocnika oraz jego adres do doręczeń. W przypadku ustanowienia pełnomocnika po wydaniu orzecze-
nia, od którego przysługuje skarga kasacyjna, właściwa rada informuje również niezwłocznie sąd o dacie
zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu.
§ 3. Jeżeli adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy ustanowiony w ten sposób
ma podjąć czynności poza siedzibą sądu orzekającego, właściwa okręgowa rada adwokacka, rada okręgo-
wej izby radców prawnych, Krajowa Rada Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Paten-
towych, na wniosek ustanowionego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika paten-
towego, wyznaczy w razie potrzeby adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika paten-
towego z innej miejscowości.
Spis treści
I. Wniosek strony (uczestnika) o wyznaczenie (konkretnego) fachowego pełnomocnika
ustanowionego w ramach prawa pomocy........................................................................ 2
II. Wyznaczenie (konkretnego) fachowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa
pomocy............................................................................................................................. 3
III. Czynności wstępne fachowego pełnomocnika ustanowionego (wyznaczonego) w ra-
mach prawa pomocy........................................................................................................ 5
IV. Pełnomocnik (dodatkowy) wyznaczony do podjęcia czynności poza siedzibą sądu
orzekającego..................................................................................................................... 6
V. Zmiana pełnomocnika wyznaczonego dla strony (uczestnika) w ramach przyznanego
prawa pomocy.................................................................................................................. 6
VI. Należności przysługujące fachowemu pełnomocnikowi działającemu w ramach prawa
pomocy............................................................................................................................. 8
I. Wniosek strony (uczestnika) o wyznaczenie

(konkretnego) fachowego pełnomocnika
ustanowionego w ramach prawa pomocy
1 1. Dopuszczalność wskazania we wniosku o przyznanie prawa pomocy konkretnego fachowego pełno-
mocnika. Przepis art. 253 PPSA, szczególnie po zmianach dokonanych w art. 244 PPSA z dniem 10.4.2010 r.
ustawą z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), należy interpretować w ścisłym związku
z art. 244 § 3 PPSA, który daje stronie (uczestnikowi) możliwość wskazania – we wniosku o przyznanie prawa
pomocy – konkretnego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, z którego
strona (uczestnik) chciałaby skorzystać.
Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zgłoszenia przez stronę (uczestnika) takiej preferencji przepis
art. 253 PPSA musi być stosowany w zw. z art. 244 § 3 PPSA, a zatem właściwy organ samorządu zawodowego jest
zobowiązany do wyznaczenia – w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym,
doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym – pełnomocnika wytypowanego przez stronę (uczestnika; por.
też post. NSA z 20.9.2006 r., I OZ 1283/06, Legalis).
2 2. Postanowienie sądu (referendarza) i jego treść. Ponieważ obecnie ustanowienie adwokata, radcy prawne-
go, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem
mu pełnomocnictwa (art. 244 § 2 PPSA), czyli stosunek pełnomocnictwa nawiązuje się z chwilą uprawomocnie-
1009098 923228582
nia się wydanego przez sąd (referendarza) postanowienia o przyznaniu prawa pomocy w tym zakresie, w posta-
nowieniu takim – w przypadku wskazania przez stronę konkretnego pełnomocnika zgodnie z art. 244 § 3 PPSA
– sąd (referendarz) nie oznacza imiennie tego pełnomocnika, lecz jedynie, zwracając się do właściwego organu
samorządu zawodowego, przekazuje temu organowi, wraz z odpisem postanowienia o udzieleniu prawa pomocy,
treść wniosku strony zgłoszonego w trybie art. 244 § 3 PPSA, zawierającego dane konkretnego adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, z którego zastępstwa strona pragnie skorzystać.
Ostateczna decyzja co do wyznaczenia pełnomocnika pożądanego przez stronę należy do władz korpora-
cyjnych, które – w miarę możliwości i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą po-
datkowym lub rzecznikiem patentowym – są zobowiązane do jego wyznaczenia dla strony (por. też post. NSA z
28.7.2009 r., II GZ 111/09, Legalis).
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 11.1.2011 r. (II OZ 1320/10, Legalis), o osobie adwokata decyduje wła-
ściwa rada adwokacka w porozumieniu ze wskazanym przez stronę adwokatem. Właściwość sądu obejmuje roz-
poznanie wniosku w przedmiocie prawa pomocy i wydanie orzeczenia o przyznaniu lub odmowie przyznania
stronie tego prawa. Sąd, przyznając prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata, nie wskazuje jego
personaliów, a jedynie ocenia wystąpienie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie prawa pomocy w
określonym zakresie (por. również postanowienia NSA: z 28.2.2006 r., I OZ 248/06, Legalis; z 22.11.2007 r., I OZ
869/07, Legalis; z 14.9.2011 r., I OZ 662/11, Legalis; z 21.10.2011 r., I OPP 76/11, Legalis; z 13.3.2012 r., II FZ
29/12, Legalis; z 8.10.2012 r., II FZ 815/12, Legalis; z 14.12.2012 r., I OZ 921/12, Legalis).
II. Wyznaczenie (konkretnego) fachowego

pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy
3 1. Zwrócenie się przez sąd (przewodniczącego) do właściwego organu samorządu zawodowego. Komen-
towany przepis normuje drugi etap procedury ustanawiania fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy
(następujący po pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku strony o przyznanie prawa pomocy), jakim jest zwrócenie
się przez sąd (przewodniczącego wydziału) do właściwego organu samorządu zawodowego o wyznaczenie dla
strony konkretnego adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (zob. też post.
4 2. Czynności sądu (przewodniczącego). Zgodnie z art. 253 § 1 PPSA w zw. z § 36 ust. 2 RegWewnUrz-
WSAR, jeżeli postanowienie o przyznaniu prawa pomocy obejmuje ustanowienie adwokata, radcy prawnego, do-
radcy podatkowego lub rzecznika patentowego, przewodniczący wydziału orzeczniczego przekazuje (doręcza)
niezwłocznie właściwej okręgowej radzie adwokackiej, radzie okręgowej izby radców prawnych, Krajowej Radzie
Doradców Podatkowych albo Krajowej Radzie Rzeczników Patentowych odpis tego postanowienia oraz infor-
mację o miejscu zamieszkania (adresie do doręczeń) lub siedzibie strony.
Właściwym organem samorządu zawodowego w przypadku adwokatów i radców prawnych jest ta rada,
której terytorium działania obejmuje swoim zasięgiem obszar właściwości sądu administracyjnego, przed któ-
rym ma się toczyć lub już się toczy sprawa, w której przyznano stronie prawo pomocy obejmujące ustanowienie
fachowego pełnomocnika.
5 3. Ustanowienie fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy po wydaniu zaskarżalnego orzecze-
nia. Zgodnie z § 36 ust. 3 RegWewnUrzWSAR w przypadku gdy adwokat, radca prawny, doradca podatkowy
albo rzecznik patentowy został ustanowiony po wydaniu orzeczenia, od którego przysługuje środek odwoławczy,
przewodniczący wydziału orzeczniczego dołącza odpowiednią informację o treści orzeczenia, a także o tym,
czy został zgłoszony wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia oraz czy i kiedy orzeczenie z uzasadnieniem
zostało doręczone stronie.
Równocześnie § 56 RegWewnUrzWSAR przewiduje, że pouczenie strony działającej bez adwokata lub radcy
prawnego co do sposobu wniesienia środka odwoławczego powinno wskazywać czynności, które może wykony-
wać tylko adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, a także podstawy i tryb wystąpie-
nia z wnioskiem o ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
6 4. Bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia a wyznaczenie fachowego pełnomocnika w ramach
prawa pomocy. Ponieważ wystąpienie przez stronę z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie usta-
nowienia fachowego pełnomocnika nie wstrzymuje biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia (por. post.
NSA z 23.6.2008 r., II OZ 637/08, Legalis; post. NSA z 6.4.2011 r., I OZ 218/11, Legalis), należy przyjąć, że
dopuszczalne jest w takich sytuacjach przywrócenie tego terminu – na ogólnych zasadach określonych w art.
85–89 PPSA – z uwagi na konieczność przeprowadzenia incydentalnego postępowania dotyczącego ustanowienia
dla strony adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy
(por. postanowienia NSA: z 20.1.2011 r., I GZ 1/11, Legalis; z 20.1.2011 r., I GZ 4/11, Legalis; z 11.5.2011 r., II
392322858 1009098
GZ 231/11, Legalis; z 18.10.2011 r., I OZ 772/11, Legalis; z 20.10.2005 r., II FZ 651/05, Legalis; z 10.9.2013 r.,
I OZ 746/13, Legalis; z 12.2.2014 r., I OZ 76/14, Legalis).
Reguła powyższa doznaje modyfikacji w przypadku skargi kasacyjnej (oraz, jak należy przyjąć ze względu
na treść art. 194 § 4 w zw. z art. 197 § 2 PPSA, odpowiednio również w odniesieniu do zażalenia na odrzucenie
skargi kasacyjnej) – jednak wyłącznie w przypadkach wystąpienia przez stronę z wnioskiem o przyznanie prawa
pomocy (ustanowienie pełnomocnika) przed upływem trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyj-
nej, o którym mowa w art. 177 § 1 PPSA, tj. przed uprawomocnieniem się orzeczenia sądu pierwszej instancji
– a to za sprawą przepisów art. 177 § 3–6 PPSA, dodanych przez ZmPPSA2015 i obowiązujących zarówno w
postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015, jak też rozpoczętych wcześniej i pozostają-
cych w toku w tej dacie. W myśl bowiem art. 177 § 3 PPSA, termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla strony
(uczestnika), której ustanowiono adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego w
wyniku rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego po ogłoszeniu (wydaniu) wyroku lub posta-
nowienia przez WSA rozpoczyna bieg od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie
wcześniej niż od dnia doręczenia stronie (uczestnikowi) odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (zob. też post. NSA z
21.3.2019 r., I OZ 236/19, Legalis). Z kolei art. 177 § 4 PPSA przewiduje, że jeżeli pełnomocnik – wyznaczony w
ramach prawa pomocy na podstawie komentowanego przepisu – w terminie do dnia wniesienia skargi kasacyjnej
sporządzi i doręczy sądowi (WSA) opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, to wówczas termin
do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę (uczestnika) biegnie od dnia doręczenia przez sąd odpisu opinii
stronie (uczestnikowi), z zastrzeżeniem jednak art. 177 § 5 PPSA, kiedy to – ze względu na wady sporządzonej
opinii – następuje wyznaczenie dla strony (uczestnika) nowego pełnomocnika (NSA w post. z 5.6.2019 r., II OZ
484/19, ONSAiWSA 2020, Nr 3, poz. 36, wyjaśnił przy tym, że wyznaczony na podstawie art. 177 § 5 PPSA
pełnomocnik ma prawo złożyć wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku w terminie siedmiu dni od zawiado-
mienia go o wyznaczeniu, jeżeli poprzedni pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 PPSA dotychczas
takiego wniosku nie złożył). Wreszcie, zgodnie z art. 177 § 6 PPSA, w przypadku odmowy ustanowienia pełno-
mocnika w ramach prawa pomocy, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia doręczenia stronie
(uczestnikowi) postanowienia w tym przedmiocie (jeżeli strona lub uczestnik nie wnosi środka zaskarżenia, tj.
sprzeciwu lub zażalenia) albo od dnia doręczenia stronie (uczestnikowi) postanowienia kończącego postępo-
wanie w sprawie przyznania prawa pomocy.
W odniesieniu natomiast do pozostałych (innych niż skarga kasacyjna) środków zaskarżenia należy każ-
dorazowo wnikliwie rozważyć, czy spełnione są wszystkie przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia tych
środków. Jakikolwiek automatyzm w tym zakresie jest wykluczony (por. też post. WSA w Poznaniu z 21.10.2008
r., III SA/Po 851/07, Legalis; post. NSA z 21.9.2011 r., II GSK 1765/11, Legalis). Jednocześnie, na podstawie do-
tychczasowego dorobku orzecznictwa, wypada przyjąć, że w wypadku ustanowienia adwokata, radcy prawnego,
doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy dniem, w którym ustała przyczyna
uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 87 § 1 PPSA), jest dzień, w którym pełnomocnik miał
rzeczywistą możliwość wniesienia tego środka po zapoznaniu się z aktami sprawy, nie później jednak niż dzień
upływu terminu odpowiadającego długością ustawowemu terminowi do wniesienia danego środka zaskarżenia,
liczonego od dnia zawiadomienia pełnomocnika o wyznaczeniu go do występowania w sprawie (zob. w tych kwe-
stiach post. NSA z 8.6.2006 r., I FZ 198/06, Legalis; post. NSA z 14.5.2009 r., II FZ 125/09, Legalis; post. NSA
z 11.10.2011 r., II FZ 570/11, Legalis; post. NSA z 10.9.2013 r., I OZ 746/13, Legalis; post. NSA z 5.6.2014 r.,
II OZ 543/14, Legalis; por. też post. NSA z 6.2.2014 r., I OZ 63/14, Legalis oraz post. NSA z 7.7.2017 r., II OZ
715/17, Legalis).
7 5. Doręczenie postanowienia o ustanowieniu fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy właści-
wemu organowi samorządu zawodowego. Przepis art. 253 § 1 w zw. z § 36 ust. 2 RegWewnUrzWSAR stanowi
lex specialis względem art. 163 § 2 w zw. z art. 167 PPSA w tym sensie, że stwarza normatywną podstawę do
doręczenia odpisu postanowienia o przyznaniu prawa pomocy w zakresie ustanowienia fachowego pełnomocnika
właściwemu organowi samorządu zawodowego. W ten sposób organ korporacyjny ma także możliwość zoriento-
wania się, o jaką sprawę i z udziałem jakich stron chodzi, co powinno wykluczyć przypadki wyznaczania tego
samego pełnomocnika dla stron (uczestników) o sprzecznych interesach.
8 6. Ustanowienie doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy. Należy pa-
miętać, że ustanowienie pełnomocnikiem w ramach prawa pomocy doradcy podatkowego lub rzecznika patento-
wego może nastąpić wyłącznie w tych kategoriach spraw, w których są oni uprawnieni do wykonywania zastęp-
stwa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
9 7. Wyznaczenie konkretnego pełnomocnika przez właściwy organ samorządu zawodowego. Zgodnie z
art. 253 § 2 PPSA – dodanym przez ZmPPSA2015 i obowiązującym zarówno w postępowaniach wszczętych po
dniu wejścia w życie ZmPPSA2015, jak też rozpoczętych wcześniej i pozostających w toku w tej dacie – okrę-
gowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada Doradców Podatkowych albo Kra-
jowa Rada Rzeczników Patentowych, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu postanowienia
o przyznaniu prawa pomocy (ewentualnie wraz z zawiadomieniem, że ustanowienie pełnomocnika ma nastąpić
1009098 923228584
po wydaniu orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna), wyznacza pełnomocnika, zawiadamiając o

tym niezwłocznie sąd (ze wskazaniem danych i adresu wyznaczonego pełnomocnika) oraz samego pełnomocni-
ka. W przypadku ustanowienia pełnomocnika po wydaniu orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna,
właściwy organ samorządu zawodowego informuje ponadto sąd o dacie zawiadomienia pełnomocnika o jego
wyznaczeniu, co jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania art. 177 § 3 PPSA, gdyż od daty powyższego za-
wiadomienia (jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem) rozpoczyna
bieg termin do wniesienia skargi kasacyjnej dla strony, której przyznano pełnomocnika z urzędu.
Na tle procedury ukształtowanej art. 253 § 2 PPSA może powstawać pytanie o to, czy czternastodniowy termin
– liczony od daty doręczenia właściwej radzie odpisu postanowienia o przyznaniu prawa pomocy (ewentualnie
wraz z zawiadomieniem, że ustanowienie pełnomocnika ma nastąpić po wydaniu orzeczenia, od którego przysłu-
guje skarga kasacyjna) – dotyczy wyłącznie wyznaczenia pełnomocnika, czy też zawiadomienia o tym fakcie
zarówno jego, jak i sądu. Właściwy jest ten pierwszy wariant, bowiem komentowany przepis wprowadza dwa od-
rębne terminy procesowe – jeden bezwzględnie oznaczony ("czternaście dn"i), odnoszący się do wyznaczenia
pełnomocnika, oraz drugi względnie oznaczony ("niezwłocznie"), dotyczący zawiadomienia pełnomocnika i sądu.
Oba wskazane terminy należy przy tym uznać za mające charakter instrukcyjny, jednak – jak słusznie zauważył
SN w wyroku z 5.11.2015 r. (III ZS 7/15, Legalis) – ustanowienie tych terminów przez ustawodawcę ma głębsze
znaczenie, bowiem służy właściwej realizacji wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazu rozpoznania
sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wyznaczanie pełnomocników z urzędu leży w interesie publicznym, a
prawo do posiadania pełnomocnika w ramach prawa pomocy stanowi część wyrażonego w art. 45 Konstytucji
RP prawa do sądu. Prawo to byłoby natomiast naruszone, gdyby właściwe organy samorządu zawodowego nie
zapewniały prawidłowej (terminowej) realizacji ustawowego uprawnienia stron tylko dlatego, że kolidowałoby to
z interesem członków tego samorządu (adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych lub rzeczników
patentowych). Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby z kolei, że samorząd zawodowy może "faktycznie
derogować" komentowany przepis ustawy.
Ponadto wypada zwrócić uwagę na różnicę w zakresie kolejności zawiadamiania sądu oraz pełnomocnika: 1)
w przypadku ustanowienia pełnomocnika po wydaniu orzeczenia, od którego przysługuje skarga kasacyjna, oraz
2) w pozostałych sytuacjach. W pierwszej sytuacji bowiem, ze względu na konieczność poinformowania przez
właściwą radę sądu o dacie zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, wpierw musi nastąpić zawiado-
mienie pełnomocnika, natomiast dopiero w dalszej kolejności można zawiadomić o tym fakcie sąd. W pozo-
stałych sytuacjach natomiast właściwa rada – po wyznaczeniu pełnomocnika – może jednocześnie dokonać za-
wiadomienia sądu oraz pełnomocnika, gdyż w tych sytuacjach nie ma potrzeby podawania sądowi daty, w jakiej
pełnomocnik został zawiadomiony o jego wyznaczeniu.
Wreszcie trzeba zauważyć i to, że organy samorządu zawodowego nie są ograniczone do sposobów doręczeń
wymienionych w art. 65 § 1 PPSA, a zatem mogą dokonywać zawiadomień, o których mowa w art. 253 § 2 PPSA,
również w innych formach, które gwarantują możliwość zapoznania się adresata z przekazanym mu zawiadomie-
niem.
III. Czynności wstępne fachowego pełnomocnika

ustanowionego (wyznaczonego) w ramach prawa pomocy
10 1. Kontakt ze stroną (uczestnikiem). Wyznaczony dla strony pełnomocnik powinien niezwłocznie nawiązać
kontakt ze stroną (uczestnikiem) oraz podjąć czynności procesowe niezbędne na danym etapie postępowania. Je-
żeli pełnomocnik nie uzyskał od strony (uczestnika) wszystkich potrzebnych dokumentów, staranność zawodowa
nakazuje mu zapoznać się z aktami sprawy w budynku sądu.
Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 13.1.2011 r. (I OZ 1016/10, Legalis), adwokat jest osobą profesjonalnie
świadczącą usługi prawne i w związku z tym musi liczyć się z faktem, że pełnomocnik z urzędu może zostać
wyznaczony praktycznie na każdym etapie postępowania sądowego, a więc również w czasie biegu terminu
do dokonania czynności procesowej. Pełnomocnik nie może zasłaniać się niepełnymi informacjami zawartymi w
zawiadomieniu czy nawet brakiem kontaktu ze skarżącym, jeśli dysponuje nazwiskiem strony, sygnaturą sprawy
oraz umocowaniem. Istnieje wówczas możliwość telefonicznego zasięgnięcia informacji o stanie sprawy i stosow-
nie do jej treści podjęcia właściwych czynności procesowych.
592322858 1009098
Z kolei w postanowieniu z 16.1.2015 r. (I OZ 9/15, Legalis) NSA wskazał, że wyznaczony adwokat (co oczy-
wiście należy odnieść również do pozostałych kategorii fachowych pełnomocników) jest zobowiązany do podej-
mowania, z zachowaniem należytej staranności, wszelkich działań mających na celu obronę interesu strony w po-
stępowaniu, nawet jeżeli uprzednio nie kontaktował się ze stroną.
11 2. Wstąpienie do postępowania (sposób wykazania umocowania). Pełnomocnik działający w ramach pra-
wa pomocy nie ma natomiast, w obecnym stanie prawnym, obowiązku składania do akt sprawy dokumentu
pełnomocnictwa, który to dokument – z uwagi na aktualną treść art. 244 § 2 PPSA – w ogóle nie powstaje. W
związku z tym nie powstaje również obowiązek uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (por. też post.
NSA z 27.1.2009 r., II GZ 8/09, Legalis). Regułę tę potwierdził NSA w postanowieniu z 12.7.2011 r. (II GZ 314/11,
Legalis), wskazując, że ustanowienie radcy prawnego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem
pełnomocnictwa, co oznacza, że gdy okręgowa izba radców prawnych kieruje do sądu pismo, w którym wskazuje
wyznaczonego radcę prawnego (por. też art. 253 § 2 PPSA) i zawiadamia o tym stronę, to następuje domniemanie,
że wyznaczony radca prawny działa w ramach pełnomocnictwa udzielonego przez stronę, dla której został wyzna-
czony. W takim przypadku nie jest konieczne dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy.
Wstąpienie do postępowania sądowoadministracyjnego profesjonalnego pełnomocnika, przyznanego stronie
w ramach prawa pomocy na podstawie art. 245 § 1 i 2 w zw. z art. 246 § 1 i 2 PPSA, nie jest natomiast rów-
noznaczne z konwalidowaniem wcześniejszych czynności procesowych strony, dla których dokonania prawo
wymaga działania profesjonalnego pełnomocnika, a które strona pozostająca wcześniej bez reprezentacji zdziałała
samodzielnie. Od momentu wejścia pełnomocnika do postępowania konieczne jest powtórzenie tych czynności,
tak aby odpowiadały one wymogom prawa, które pełnomocnikowi jest znane z racji sprawowanej profesji (por.
IV. Pełnomocnik (dodatkowy) wyznaczony do

podjęcia czynności poza siedzibą sądu orzekającego
12 1. Wyznaczenie dodatkowego pełnomocnika. Artykuł 253 § 3 PPSA przewiduje, że jeżeli adwokat, radca
prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy ustanowiony w ramach prawa pomocy ma podjąć czynności
poza siedzibą sądu orzekającego, właściwa okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych,
Krajowa Rada Doradców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, na wniosek ustanowionego
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, wyznaczy w razie potrzeby adwo-
kata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego z innej miejscowości.
Jak wskazuje J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 611), wyznaczony w powyższy sposób inny pełno-
mocnik dla strony, której przyznano prawo pomocy, nie jest substytutem adwokata, radcy prawnego, doradcy
podatkowego lub rzecznika patentowego ustanowionego dla strony zgodnie z właściwością sądu orzekającego,
aczkolwiek takiemu innemu pełnomocnikowi przysługuje wynagrodzenie za udzieloną przez niego z urzędu po-
moc prawną (por. post. WSA w Poznaniu z 25.1.2008 r., II SA/Po 207/03, Legalis). Wprost wskazał na to również
NSA w postanowieniu z 26.9.2012 r. (I OZ 711/12, Legalis), podkreślając, że pełnomocnik wyznaczony w trybie
art. 253 PPSA, tj. wtedy, gdy chodzi o podjęcie czynności poza siedzibą sądu orzekającego, nie jest substytutem
pełnomocnika wyznaczonego z urzędu (w ramach prawa pomocy) do reprezentowania strony (uczestnika) przed
sądem pierwszej instancji i w związku z tym należy mu się osobne wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną.
13 2. Organ samorządu zawodowego właściwy do wyznaczenia dodatkowego pełnomocnika. Nie wydaje się
możliwe wystąpienie, na podstawie art. 253 § 3 PPSA, np. przez radcę prawnego do właściwej okręgowej rady ad-
wokackiej lub przez adwokata do właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (to samo dotyczy odpowiednio
doradców podatkowych i rzeczników patentowych), choć literalne brzmienie komentowanego przepisu zdaje się
tego nie wykluczać.
V. Zmiana pełnomocnika wyznaczonego dla strony

(uczestnika) w ramach przyznanego prawa pomocy
14 1. Negatywne stanowisko strony (uczestnika) co do osoby pełnomocnika wyznaczonego w ramach pra-
wa pomocy. Powszechnie przyjmuje się, że strona nie musi zaakceptować pełnomocnika wyznaczonego jej przez
organ samorządu zawodowego i może w związku z tym ubiegać się o wskazanie dla niej innego adwokata,
radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008,
1009098 923228586
s. 581 oraz M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postę-

powaniu, 2009, s. 691–692).
Jeżeli jednak wyznaczony pełnomocnik podjął już czynności na rzecz strony, nie może ona się ubiegać o wy-
znaczenie dla niej kolejnego (innego) adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowe-
go, w szczególności z tej przyczyny, że dotychczasowy pełnomocnik nie spełnia oczekiwań strony (por. postano-
wienia NSA: z 22.4.2005 r., II OZ 262/05, Legalis; z 24.4.2008 r., I OZ 289/08, Legalis; z 3.3.2010 r., II OZ 176/10,
Wspólnota 2010, Nr 13, s. 46; z 7.9.2011 r., I OZ 654/11, Legalis; z 10.2.2011 r., II OZ 75/11, Legalis).
15 2. Właściwość organów samorządu zawodowego. Strona, której przyznano prawo pomocy, jeżeli ma zastrze-
żenia co do sposobu reprezentowania jej interesów przez wyznaczonego jej pełnomocnika, może się zwrócić do
właściwego organu samorządu zawodowego ze skargą na występującego w jej imieniu pełnomocnika lub z
wnioskiem o jego zmianę. Sąd bowiem nie może wydać ponownego rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa pomocy
w postaci innego pełnomocnika, gdyż przyznane stronie prawo pomocy w tym zakresie zostało już skonsumowane
(por. postanowienia NSA: z 14.12.2007 r., I OZ 948/07, Legalis; z 30.4.2009 r., II OZ 374/09, Legalis; z 27.5.2010
r., II FZ 235/10, Legalis; z 4.1.2011 r., II OZ 1313/10, Legalis; z 13.3.2012 r., II FZ 29/12, Legalis; z 8.10.2012 r., II
FZ 815/12, Legalis; z 6.6.2012 r., I OZ 415/12, Legalis; z 19.7.2012 r., I OZ 502/12, Legalis; z 14.12.2012 r., I OZ
921/12, Legalis; z 28.5.2013 r., II FZ 302/13, Legalis; z 28.5.2013 r., II FZ 303/13, Legalis; z 16.9.2014 r., I OZ
724/14, Legalis). Kwestia prawidłowości podejmowania czynności procesowych przez wyznaczonego adwokata
nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W razie wątpliwości strona może wystąpić do organu samorządu
zawodowego z wnioskiem o dokonanie kontroli zasadności działań pełnomocnika. O tym jednak, jaka konkretnie
osoba będzie tym pełnomocnikiem, stosownie do art. 253 PPSA, decyduje wyłącznie właściwa korporacja zawo-
dowa (postanowienia NSA: z 30.1.2008 r., I OZ 29/08, Legalis; z 10.12.2009 r., I OSK 289/09, Legalis; z 4.9.2014
r., I OZ 685/14, Legalis; z 23.9.2014 r., I OZ 801/14, Legalis; z 26.7.2018 r., I GZ 240/18, Legalis).
16 3. Wniosek strony (uczestnika) o zmianę (wyznaczenie kolejnego) pełnomocnika w ramach prawa po-
mocy. W komentowanej ustawie brak jest przepisu, który uprawniałby stronę do żądania wyznaczenia kolejnego
adwokata (radcy prawnego) w sytuacji, gdy dotychczas wyznaczony pełnomocnik nie spełnił jej oczekiwań (por.
postanowienia NSA: z 30.1.2008 r., I OZ 29/08, Legalis; z 14.12.2007 r., I OZ 948/07, Legalis; z 28.7.2009 r., II
GZ 111/09, Legalis; z 7.9.2011 r., I OZ 654/11, Legalis; z 28.5.2013 r., II FZ 302/13, Legalis; z 28.5.2013 r., II FZ
303/13, Legalis; z 6.2.2014 r., II GSK 1704/12, Legalis).
Wyznaczenie adwokata z urzędu przez właściwą radę adwokacką i podjęcie przez niego czynności, w tym tak-
że sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, stanowi wykonanie wydanego w danej
sprawie postanowienia o przyznaniu prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata (por. post. NSA z 10.2.2011
r., II OZ 75/11, Legalis; post. NSA z 13.3.2012 r., II FZ 29/12, Legalis). Sam fakt odmowy sporządzenia skargi
kasacyjnej przez pełnomocnika działającego w ramach prawa pomocy nie stanowi przy tym okoliczności uzasad-
niającej przywrócenie terminu do wniesienia takiej skargi przez kolejnego pełnomocnika, który został ustanowiony
(wyznaczony) z urzędu dla strony (zob. post. NSA z 17.5.2010 r., I OZ 356/10, Legalis; por. jednak post. NSA z
7.7.2017 r., II OZ 715/17, Legalis, wydane w ramach linii orzeczniczej przewidującej, że zmiana pełnomocnika
ustanowionego w ramach prawa pomocy może stanowić podstawę do przywrócenia terminu, a w szczególności
może to mieć miejsce w przypadku, gdy taka zmiana nastąpiła w czasie biegu terminu do wniesienia skargi kasa-
cyjnej; zob. też post. NSA z 31.8.2018 r., I FZ 210/18, Legalis).
Można sądzić, że problemy powyższe pozostaną aktualne w związku z regulacją art. 177 § 4 PPSA, w myśl
której jeżeli pełnomocnik – wyznaczony w ramach prawa pomocy na podstawie komentowanego przepisu – w
terminie do dnia wniesienia skargi kasacyjnej sporządzi i doręczy stronie (uczestnikowi) opinię o braku podstaw
do wniesienia skargi kasacyjnej, to wówczas termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę (uczestnika)
biegnie od dnia doręczenia opinii stronie (uczestnikowi), co – z uwagi na przymus adwokacko-radcowski przy
wnoszeniu skarg kasacyjnych – może prowokować strony (uczestników) do ponawiania wniosków o wyznaczenie
kolejnego pełnomocnika, który miałby sporządzić skargę kasacyjną w dodatkowym terminie określonym w art.
177 § 4 PPSA. Żądania takie będą jednak z gruntu bezprzedmiotowe, wziąwszy pod uwagę fakt, że wraz ze spo-
rządzeniem negatywnej opinii, o której mowa w art. 177 § 4 PPSA, prawo pomocy zostaje skonsumowane (wy-
czerpane), wobec czego w grę może w takiej sytuacji wchodzić co najwyżej kolejny wniosek strony (uczestnika)
o przyznanie prawa pomocy, natomiast nie ma wówczas żadnych podstaw do zmiany (wyznaczenia kolejnego)
pełnomocnika, gdyż odbywałoby się to już poza ramami przyznanego stronie (uczestnikowi) prawa pomocy, które
wraz z doręczeniem jej (jemu) opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej oraz zawiadomieniem o
tym fakcie sądu, zostało definitywnie wykonane.
17 4. Niedopuszczalność wyłączenia ze sprawy fachowego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa
pomocy. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują instytucji wyłączenia
pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy na żądanie zastępowanej przez niego strony (por. post.
792322858 1009098
VI. Należności przysługujące fachowemu

pełnomocnikowi działającemu w ramach prawa pomocy
18 1. Wynagrodzenie i zwrot wydatków fachowego pełnomocnika ustanowionego (wyznaczonego) w rama-
ch prawa pomocy – odesłanie do art. 250 PPSA. Ustanowiony w ramach prawa pomocy adwokat, radca prawny,
doradca podatkowy lub rzecznik patentowy otrzymuje wynagrodzenie oraz zwrot niezbędnych i udokumentowa-
nych wydatków na zasadach określonych w art. 250 PPSA (por. uwagi w komentarzu do tego przepisu).
19 2. Odesłanie do art. 244 PPSA. Zob. także uwagi przedstawione w komentarzu do art. 244.
1009098 923228588
Art. 254
§ 1. Wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej
składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.
§ 2. Strona, która nie ma miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby na obszarze właściwości sądu, o którym
mowa w § 1, może złożyć wniosek w innym wojewódzkim sądzie administracyjnym. Wniosek ten przesyła
się niezwłocznie do sądu właściwego.
Spis treści
II. Wniosek o przyznanie prawa pomocy.............................................................................. 2
A. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed NSA............ 2
B. Złożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy w innym (niewłaściwym) WSA....... 4
C. Złożenie ponownego (kolejnego) wniosku o przyznanie prawa pomocy................... 5
III. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej...................................... 5
1 1. Właściwość funkcyjna (funkcjonalna) WSA. Przepis art. 254 PPSA określa właściwość funkcyjną (funk-
cjonalną) WSA w zakresie rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa pomocy oraz wniosków o przyznanie
kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (zob. też wyr. NSA z 8.10.2013 r., I OSK 1156/13, Legalis).
Właściwość ta ma po części charakter wyłączny w tym sensie, że niezależnie od tego, do którego WSA
wpłynie wniosek strony (uczestnika) dotyczący przyznania prawa pomocy, należy go niezwłocznie przesłać do
WSA, przed którym sprawa ma się toczyć lub już się toczy, celem rozpoznania przez ten sąd. Reguła ta nie dotyczy
natomiast wniosków o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (por. uwagi przedstawione pod Nb 13 i
n. poniżej).
2 2. Pojęcie właściwego WSA. Właściwy WSA to sąd, w którym sprawa ma się toczyć lub już się toczy bądź
toczyła się, ustalony zgodnie z art. 13 PPSA przy uwzględnieniu treści rozporządzeń wydanych na podstawie
§ 3 tego przepisu.
II. Wniosek o przyznanie prawa pomocy
A. Złożenie wniosku o przyznanie prawa

pomocy w postępowaniu przed NSA
3 1. Postępowanie kasacyjne. Ponieważ zgodnie z art. 243 § 1 PPSA strona może złożyć wniosek o przyznanie
prawa pomocy przed wszczęciem postępowania lub w jego toku, należy przyjąć, że złożenie takiego wniosku
podczas trwania postępowania kasacyjnego obliguje NSA do przesłania wniosku strony właściwemu WSA, w
którym sprawa toczyła się w pierwszej instancji (tak NSA w post. z 16.4.2009 r., I OW 43/09, Legalis). Właściwości
WSA do rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa pomocy nie zmienia bowiem ani to, że sprawa należy do
właściwości NSA, ani to, że wniosek wpływa do sądu na etapie postępowania przed NSA. W takiej sytuacji sądem
właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy jest WSA, przed którym toczyła się sprawa
(por. post. NSA z 18.1.2012 r., I FSK 1992/11, Legalis; post. NSA z 19.12.2012 r., II FSK 2866/12, Legalis).
Nie sposób wobec tego podzielić stanowisko J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 612–613), który wska-
zuje, że komentowany przepis ustanawia również granice czasowe złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy,
wskutek czego wniesienie takiego wniosku już po skutecznym złożeniu skargi kasacyjnej jest niedopuszczalne.
Pogląd ten stoi w sprzeczności z brzmieniem podstawowego w omawianym zakresie przepisu art. 243 § 1 PPSA i
stanowi wyraz nieuzasadnionego ograniczenia prawa strony do uzyskania prawa pomocy na etapie postępowania
przed sądem administracyjnym drugiej instancji.
Należy też zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 13.6.2008 r. (I FZ 164/08, Legalis), w którym wskazano, że
strona może składać wniosek o przyznanie prawa pomocy w każdym czasie w toku trwającego postępowania,
bowiem przepisy nie przewidują terminu do wniesienia takiego wniosku (por. post. NSA z 12.10.2006 r., I GZ
235/06, Legalis). Postępowanie dotyczące rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy w toku postępowania
1009098 923228582
sądowoadministracyjnego ma charakter incydentalny, bowiem rozpoznanie tego wniosku pozostaje bez wpływu
na inne czynności procesowe podejmowane w sprawie (post. NSA z 14.6.2011 r., II OSK 874/11, Legalis).
W postanowieniu z 9.10.2009 r. (I OPP 52/09, Legalis) NSA dodał, że zawieszenie postępowania nie stoi na
przeszkodzie rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa pomocy. Podejmowanie czynności zmierzających do
podjęcia zawieszonego postępowania (art. 127 § 3 PPSA) dotyczy nie tylko sądu, lecz także stron postępowania
współdziałających z sądem, a zatem strona ma prawo korzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika przy
podejmowaniu tych czynności.
4 2. Postępowanie zażaleniowe. W postanowieniu z 9.7.2008 r. (II OZ 727/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że wnie-
sienie wprost do NSA wniosku o przyznanie prawa pomocy, zawartego w zażaleniu na zarządzenie o wezwaniu
do uiszczenia wpisu sądowego jest przedwczesne, gdyż zgodnie z art. 254 § 1 PPSA do rozpatrywania wniosków
o przyznanie prawa pomocy powołany jest WSA, do którego została wniesiona skarga (odpowiednio sprzeciw od
decyzji; por. też post. NSA z 25.6.2008 r., II FZ 241/08, Legalis).
5 3. Postępowanie odrębne w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego (o właściwość). Z kolei w
postanowieniu z 24.3.2009 r. (I OW 47/09, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 87) NSA zajął stanowisko, że w sprawie
o rozstrzygnięcie przez ten sąd sporu kompetencyjnego (o właściwość) właściwy do rozpoznania wniosku o
przyznanie prawa pomocy jest WSA (por. też post. NSA z 16.4.2009 r., I OW 43/09, Legalis; post. NSA z 18.1.2012
Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zgodność orzeczenia z prawem, natomiast nie jest właściwy do rozpo-
znawania wniosków o przyznanie prawa pomocy, bowiem w tym zakresie wyłącznie właściwy jest WSA (post.
6 4. Postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Pogląd od-
biegający od wypowiedzi przytoczonych powyżej NSA zajął natomiast w postanowieniu z 12.10.2012 r. (I OW
125/12, Legalis), w którym stwierdził, że w przypadku wniosków o przyznanie prawa pomocy składanych w związ-
ku z wniesieniem lub zamiarem wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-
nia, z uwagi na specyfikę postępowania wszczętego tą skargą, które może toczyć się jedynie przed NSA, rozpozna-
nie tych wniosków należy do NSA. Postępowanie w tym zakresie jest jednoinstancyjne, co nie narusza gwaranto-
wanego konstytucyjnie prawa do sądu oraz zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, albowiem dotyczy
sprawy, która była lub mogła być rozpoznana w postępowaniu dwuinstancyjnym. Postępowanie w przedmiocie
przyznania prawa pomocy w związku z wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocne-
go orzeczenia nie ma charakteru samodzielnego postępowania, a jedynie pochodny w stosunku do sprawy o
stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, która również nie ma charakteru samodzielnego,
albowiem dotyczy sprawy, w której dokonuje się oceny, czy kwestionowane orzeczenie jest niezgodne z prawem,
przez co stronie została wyrządzona szkoda.
Stanowisko powyższe może uchodzić za dyskusyjne. Odwołując się bowiem do argumentu NSA dotyczącego
niesamodzielnego charakteru postępowania w przedmiocie przyznania prawa pomocy w związku z wniesieniem
skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, wypada przypomnieć uchwałę NSA z
2.12.2010 r. (II GPS 2/10, MoP 2010, Nr 1, s. 2), w której wyjaśniono, że prawo pomocy w zakresie zwolnienia od
kosztów sądowych w całości lub ustanowienia adwokata (radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego) przyznane stronie – w sprawie ze skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji) – na podstawie art. 244 i
245 PPSA obejmuje postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania w tej sprawie (por. też post. NSA z
13.1.2012 r., I GSK 1545/11, Legalis), co odpowiednio można by odnieść również do postępowania ze skargi
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia zapadłego w takiej sprawie. W świetle
zatem poglądu prawnego wyrażonego przez NSA w przywołanej wyżej uchwale, stosowanie art. 254 PPSA (w
zakresie wniosku o przyznanie prawa pomocy) do skargi o wznowienie postępowania lub skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia byłoby z gruntu bezprzedmiotowe, skoro strona, wnosząc
te nadzwyczajne środki zaskarżenia, ma automatycznie korzystać z prawa pomocy przyznanego jej uprzednio
jeszcze na etapie postępowania (wywołanego skargą, wnioskiem lub sprzeciwem od decyzji) toczącego się w trybie
zwykłym.
Inaczej jeszcze na to zagadnienie spojrzał NSA w postanowieniu z 31.1.2017 r. (II GZ 1235/16, ONSAiWSA
2018, Nr 3, poz. 45), w którym zaaprobowano tezę wskazanej uchwały NSA z 2.12.2010 r. (II GPS 2/10, MoP
2010, Nr 1, s. 2), jednak – dostrzegając odmienności pomiędzy skargą o wznowienie postępowania sądowoad-
ministracyjnego oraz skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia tego sądu – wy-
rażono pogląd, że prawo pomocy przyznane na podstawie art. 244 i 245 PPSA w postępowaniu zakończonym
prawomocnym orzeczeniem nie obejmuje postępowania wywołanego skargą o stwierdzenie niezgodności z
prawem tego orzeczenia (zob. też postanowienia NSA: z 9.2.2017 r., II GZ 1060/16, Legalis; z 12.3.2013 r., II
OZ 160/13, Legalis; z 19.11.2014 r., I OZ 1040/14, Legalis; z 26.7.2018 r., I GZ 240/18, Legalis). W tym ujęciu
przepis art. 254 PPSA dotyczyłby zatem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia,
natomiast jego stosowanie byłoby bezprzedmiotowe w odniesieniu do skargi o wznowienie postępowania.
392322858 1009098
Niezależnie od powyższego, poglądowi wypowiedzianemu w postanowieniu NSA z 12.10.2012 r. (I OW

125/12, Legalis) trzeba także przeciwstawić argument dotyczący trybu wnoszenia skargi o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skargę tę bowiem wnosi się, co do zasady, za pośrednictwem WSA,
który dokonuje jej badania formalnego i fiskalnego, a w razie nieusunięcia braków z tego zakresu, odrzuca tę skargę
(art. 285f–285h w zw. z art. 285a § 1 i 2 PPSA). Tym bardziej więc, podobnie jak w przypadku skargi kasacyjnej
(zob. Nb 3 powyżej), nie ma przeszkód po temu, aby wniosek o przyznanie prawa pomocy składany w związku z
wniesieniem lub zamiarem wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia,
został rozpoznany przez WSA, co odpowiada ogólnej regule wyrażonej w § 1 komentowanego przepisu.
B. Złożenie wniosku o przyznanie prawa

pomocy w innym (niewłaściwym) WSA
7 1. Pojęcie innego (niewłaściwego) WSA. Inny WSA, o którym mowa w art. 254 § 2 PPSA, to każdy, dowolnie
obrany przez wnoszącego, jeden z 16 działających sądów tego szczebla. Nie musi to być zatem WSA, na którego
obszarze właściwości strona ma miejsce zamieszkania, pobytu lub siedziby.
8 2. Przesłanie wniosku o przyznanie prawa pomocy właściwemu WSA (charakter prawny czynności). Na-
leży raczej przyjąć, że art. 254 § 2 zd. 2 PPSA stanowi lex specialis wobec art. 59 PPSA, a zatem przesłanie wniosku
o przyznanie prawa pomocy właściwemu WSA jest czynnością biurową i nie następuje w formie postanowienia
[tak samo H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 773].
Warto jednak zwrócić uwagę, że wniosek o przyznanie prawa pomocy może być również złożony przed wsz-
częciem postępowania (art. 243 § 1 PPSA), a wówczas wszczyna on samodzielne postępowanie sądowe i powi-
nien być traktowany adekwatnie do treści art. 63–64 PPSA, co ewentualnie – ze względu na odesłanie zawarte w
art. 64 § 3 PPSA – mogłoby uzasadniać odpowiednie stosowanie w takiej sytuacji art. 59 PPSA. Wydaje się jednak,
że i w takim wypadku należy uznać pierwszeństwo zastosowania art. 254 § 2 zd. 2 PPSA z uwagi na szczególny
charakter tego przepisu.
Powyższe poglądy mają również swoje uzasadnienie w treści art. 258 § 2 pkt 2 PPSA, zgodnie z którym prze-
syłanie wniosków o przyznanie prawa pomocy do właściwego sądu zostało zaliczone w sposób wyraźny do kate-
gorii "czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy", które mogą być wykonywane przez refe-
rendarzy sądowych (szerzej na ten temat por. komentarz do art. 258).
9 3. Podmioty uprawnione do korzystania z art. 254 § 2 PPSA. Warto również zauważyć, że art. 254 § 2 PPSA
przewiduje uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy w niewłaściwym WSA wyłącznie dla
stron (uczestników) niemających miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby na obszarze właściwości sądu,
w którym sprawa ma się toczyć lub już się toczy.
Pojawia się zatem pytanie, czy zdanie drugie § 2 komentowanego przepisu znajduje zastosowanie również w
przypadku, gdy strona ma miejsce zamieszkania, pobytu lub siedziby na obszarze właściwości sądu, w którym
sprawa ma się toczyć lub już się toczy, ale swój wniosek o przyznanie prawa pomocy skierowała, choćby omył-
kowo, do innego WSA.
Uwzględniając cel oraz funkcję art. 254 PPSA, a także biurowy charakter czynności polegającej na przekazaniu
wniosku strony o przyznanie prawa pomocy, należy w powyższej kwestii zająć stanowisko pozytywne.
10 4. Obowiązek niezwłocznego przekazania i rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy. Przeka-
zanie wniosku strony o przyznanie prawa pomocy, a następnie jego rozpoznanie przez właściwy WSA powinno
nastąpić niezwłocznie.
W przeciwnym wypadku może dojść do pozbawienia strony możności obrony jej praw wskutek uniemożliwie-
nia jej czynnego udziału w postępowaniu i w efekcie do nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 PPSA).
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 1.2.2013 r. (II OZ 46/13, Legalis), przepis art. 254 § 2 PPSA dopuszcza
złożenie wniosku przez stronę, która nie ma miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby na obszarze właściwości
sądu, o którym mowa w § 1 tego przepisu, w innym WSA. Wówczas wniosek ten przesyła się niezwłocznie do
sądu właściwego, a terminem jego złożenia jest data złożenia wniosku w innym sądzie administracyjnym.
Dotyczy to jednak wyłącznie wniosków o przyznanie prawa pomocy, a nie zażaleń na postanowienia wydane w
wyniku rozpoznania takiego wniosku.
1009098 923228584
C. Złożenie ponownego (kolejnego)

wniosku o przyznanie prawa pomocy
11 1. Ponowny (kolejny) wniosek o przyznanie prawa pomocy. Zarówno we wniosku strony, szczególnie zło-
żonym przed wszczęciem postępowania, jak i w postanowieniu sądu dotyczącym przyznania prawa pomocy należy
dokładnie sprecyzować sprawę, w której strona ma z tego prawa korzystać.
Postanowienie wydane w przedmiocie przyznania prawa pomocy nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej
(por. art. 171 PPSA, w którym jest mowa wyłącznie o wyrokach, a nie ogólnie o orzeczeniach), co ma uzasadnienie
w tym, że przesłanki wymienione w art. 246 PPSA mają charakter dynamiczny i tak samo, jak mogą uzasadniać
cofnięcie prawa pomocy, tak też ich późniejsze wystąpienie może powodować, również w przypadku uprzednie-
go prawomocnego oddalenia wniosku strony o przyznanie prawa pomocy, konieczność udzielenia tego prawa w
odpowiednim zakresie.
Stąd też kolejny wniosek strony o przyznanie prawa pomocy, złożony po uprawomocnieniu się poprzedniego
postanowienia oddalającego takie żądanie, nie podlega odrzuceniu, tylko merytorycznemu rozpoznaniu i – jeżeli
brak jest podstaw do jego uwzględnienia – oddaleniu przez WSA (por. też post. NSA z 18.11.2005 r., II OZ 877/05,
Legalis). Szerzej w tych kwestiach zob. też komentarz do art. 243, Nb 25–27.
12 2. Podstawy ponownego (kolejnego) wniosku o przyznanie prawa pomocy. W postanowieniu z 25.6.2008
r. (II OZ 654/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że jakkolwiek strona, po prawomocnym oddaleniu wniosku o przyzna-
nie prawa pomocy, może złożyć kolejny wniosek o przyznanie tego prawa, to jednak rozpoznanie tego kolejnego
wniosku nie może polegać na weryfikowaniu ocen i rozstrzygnięcia objętego wcześniejszym prawomocnym posta-
nowieniem. Prawomocne postanowienie w tym zakresie wiąże nie tylko strony, ale także sąd (por. art. 170 PPSA,
w którym jest mowa ogólnie o orzeczeniach, a więc i o postanowieniach). Ponowne rozstrzygnięcie w tym przed-
miocie jest dopuszczalne, ale z uwagi na takie okoliczności, które powstały później i w sposób zasadniczy zmie-
niają sytuację materialną strony (por. też post. NSA z 12.10.2006 r., I GZ 235/06, Legalis).
Przez pojęcie zmiany okoliczności sprawy należy rozumieć wszelkie zmiany występujące zarówno w okolicz-
nościach faktycznych sprawy, jak i w obowiązującym prawie. Muszą to być jednak takie zmiany, które uzasad-
niają zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia. W przypadku postanowienia wydanego w zakresie prawa pomocy
zmiana okoliczności sprawy musi być oceniana w kontekście przesłanek, które legły u podstaw postanowienia
o odmowie przyznania prawa pomocy, a którego zmiany domaga się strona (por. post. NSA z 7.3.2012 r., I OZ
125/12, Legalis).
III. Wniosek o przyznanie kosztów

nieopłaconej pomocy prawnej
13 1. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy.
Przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zwrot niezbędnych i udoku-
mentowanych wydatków następuje na wniosek adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego. Wniosek ten obligatoryjnie musi zawierać oświadczenie, że opłaty za czynności pełnomocnika
nie zostały zapłacone w całości lub w części. Brak takiego oświadczenia skutkuje oddaleniem wniosku o przy-
znanie wynagrodzenia lub zwrot wydatków (por. post. SN z 14.10.1998 r., II CKN 687/98, OSNC 1999, Nr 3, poz.
63; post. NSA z 18.10.2005 r., II FZ 625/05, niepubl.; post. NSA z 18.6.2008 r., I OZ 390/08, Legalis; post. NSA
z 25.3.2009 r., II FZ 90/09, Legalis; zob. też post. NSA z 28.8.2008 r., I OZ 615/08, Legalis; post. SN z 9.9.2011
r., III SPP 27/11, Legalis; post. SN z 23.2.2012 r., V CZ 133/11, Legalis oraz wyr. TK z 23.5.2018 r., SK 15/15,
OTK-A 2018, poz. 35).
Złożenie powyższego oświadczenia stanowi konieczną przesłankę warunkującą przyznanie pełnomocnikowi
wyznaczonemu z urzędu stosownego wynagrodzenia. Przedmiotowe oświadczenie stanowi bowiem podstawę do
ustalenia, że opłaty za czynności adwokackie nie zostały zapłacone w całości lub w części, a tym samym pozwala
określić zakres, w jakim wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane na zasadach prawa pomocy po-
winno zostać pokryte przez Skarb Państwa. Tego, że opłaty za czynności adwokackie nie zostały zapłacone w
całości lub w części, nie można zatem wywodzić z treści żądania zawartego we wniosku o przyznanie kosztów nie-
opłaconej pomocy prawnej. Żądanie to nie zastępuje bowiem treści oświadczenia dotyczącego opłacenia czynności
pełnomocnika w całości lub w części, wobec czego żądanie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie
może być utożsamiane z treścią takiego oświadczenia. Jednocześnie brak przedmiotowego oświadczenia, który nie
podlega uzupełnieniu w trybie właściwym dla braków formalnych, wywołuje skutki materialnoprawne polegające
na utracie prawa do wynagrodzenia (tak WSA w Opolu w post. z 2.8.2016 r., II SA/Op 298/16, Legalis).
592322858 1009098
W postanowieniu z 28.12.2011 r. (I SA/Wr 392/11, Legalis) WSA we Wrocławiu przyjął, że niezłożenie przez
w zakresie uzasadnienia wniosku niepodlegającym uzupełnieniu w trybie art. 49 PPSA (zob. też post. WSA w
Warszawie z 15.12.2008 r., II SA/Wa 613/08, Legalis oraz post. WSA we Wrocławiu z 19.12.2016 r., II SA/Wr
760/15, Legalis).
Z kolei w postanowieniu NSA z 13.8.2014 r. (II OZ 759/14, Legalis) wskazano, że jeżeli wniosek o przyznanie
kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie zawiera oświadczenia o zapłacie tych kosztów, to należy odmówić
zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Wreszcie z postanowienia SN z 9.11.2017 r. (I CZ 94/17, Legalis) wynika, że ze względu na to, iż pełnomocnik
nie zawarł w środku zaskarżenia wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu,
w postępowaniu wywołanym tym środkiem zaskarżenia nie orzeka się o kosztach pomocy prawnej udzielonej z
urzędu. Za taki wniosek – wymagany według § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3.10.2016 r. w sprawie
ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 18) (co odpowiednio dotyczy pozostałych kategorii fachowych pełnomocników), a zarazem
zawierający oświadczenie, że opłaty za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części – nie
może być uznany wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według
norm przepisanych. Uwzględnienie tak sformułowanego wniosku może nastąpić jedynie w przypadku zasadności
środka zaskarżenia – poprzez zasądzenie kosztów pomocy prawnej bezpośrednio na rzecz skarżącego od strony
przeciwnej.
14 2. Niedopuszczalność wniosku (oświadczenia) pełnomocnika substytucyjnego. W orzecznictwie prezento-
wany jest pogląd, że przez wyznaczonego pełnomocnika należy rozumieć – konkretnie – pełnomocnika wskaza-
nego przez właściwy organ samorządu zawodowego. Udzielenie dalszego pełnomocnictwa nie zwalnia ustano-
wionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika od świadczenia pomocy prawnej i nie oznacza, że substytut mo-
że wystąpić o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w tym złożyć oświadczenia, że opłaty
za czynności pełnomocnika nie zostały zapłacone w całości lub w części). Udzielenie dalszego pełnomocnictwa
powoduje natomiast powstanie określonego stosunku jedynie pomiędzy substytutem i stroną (por. uchw. SN z
28.6.2006 r., III CZP 27/06, OSNC 2007, Nr 3, poz. 42 oraz post. SN z 7.11.2006 r., I CZ 78/06, Legalis). Ozna-
cza to, że oświadczenie dotyczące opłacenia kosztów udzielonej pomocy prawnej powinno być złożone przez
pełnomocnika wyznaczonego przez właściwy organ samorządu zawodowego. Natomiast w kwestie rozliczeń
pomiędzy wyznaczonym w ramach prawa pomocy pełnomocnikiem a jego substytutem sąd administracyjny nie
ingeruje (zob. post. NSA z 17.3.2010 r., I OZ 184/10, Legalis; post. NSA z 22.12.2010 r., II OZ 1288/10, Legalis;
post. WSA w Olsztynie z 27.4.2011 r., II SA/Ol 942/10, Legalis; post. WSA w Krakowie z 20.9.2013 r., III SA/
15 3. Właściwość WSA (referendarza) do przyznawania fachowemu pełnomocnikowi wynagrodzenia ze
Skarbu Państwa za udzieloną pomoc prawną. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 20.11.2007 r. (I GSK 144/07,
Legalis), przepisy art. 209 i 210 PPSA, jako odnoszące się do zwrotu kosztów postępowania między stronami, nie
mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc
prawną należnego mu od Skarbu Państwa, natomiast z przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 oraz art. 259 i 260 PPSA
wynika, że orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na
zasadzie prawa pomocy (zarówno przed sądem pierwszej instancji, jak i przed sądem kasacyjnym) odbywa się w
WSA jako także w tym przedmiocie sądzie pierwszej instancji (tak samo post. NSA z 9.7.2008 r., I OZ 344/08,
Legalis; post. NSA z 13.8.2008 r., I OZ 591/08, Legalis; wyr. NSA z 16.4.2009 r., II OSK 1333/08, Legalis; post.
NSA z 27.3.2012 r., I OSK 2749/11, niepubl.; zob. też post. NSA z 9.2.2012 r., II OSK 1887/10, Legalis; post.
NSA z 7.8.2012 r., II OSK 858/11, Legalis; post. NSA z 10.2.2014 r., I FPS 3/13, Legalis; wyr. NSA z 5.10.2016
r., II OSK 3264/14, Legalis; post. NSA z 21.10.2016 r., I OZ 1189/16, Legalis; wyr. NSA z 8.3.2017 r., I OSK
2010/16, Legalis). Powyższe znalazło obecnie wyraźne potwierdzenie w treści komentowanej normy, która wprost
wskazuje na właściwość WSA do przyjmowania i rozpoznawania wniosków o przyznanie kosztów nieopłaconej
pomocy prawnej udzielonej z urzędu (w ramach prawa pomocy). Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 254 §
1 PPSA w zmienionym brzmieniu stosuje się wyłącznie w postępowaniach wszczętych od dnia wejścia w życie
ZmPPSA2015.
Utrwalony zarazem jest pogląd, zgodnie z którym NSA nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowione-
go w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postę-
powaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego
postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 PPSA) albo WSA w
składzie jednego sędziego (art. 258 § 4 PPSA). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełno-
mocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259–260 PPSA) lub za-
żalenie (art. 258 § 4 PPSA). W związku z tym, NSA jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia
dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy jedynie w ramach kontroli instancyjnej postanowień
1009098 923228586
rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. postanowienia NSA: z 12.4.2012 r., II OSK 2550/10, Legalis oraz z
14.4.2015 r., I OSK 2574/14, Legalis; por. też wyroki NSA: z 12.9.2017 r., II GSK 5396/16, Legalis; z 30.11.2017
r., II GSK 2604/17, Legalis; z 14.12.2017 r., II FSK 1469/17, Legalis; z 16.3.2018 r., II FSK 624/16, Legalis; z
25.5.2020 r., I OSK 1890/19, Legalis). Wypada dodać, że w świetle znowelizowanej treści art. 258–260 PPSA
będą tutaj wchodziły w grę wyłącznie te sytuacje, w których o wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego w
ramach prawa pomocy orzekł wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, WSA na podstawie art. 258 §
4 w zw. z art. 258 § 1 pkt 8 PPSA. Tylko wówczas może bowiem dojść do wniesienia zażalenia do NSA (zob.
uwagi przedstawione w komentarzu do art. 260).
Trzeba ponadto zgodzić się z M. Niezgódką-Medek (w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 705–706), że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi, a w szczególności art. 200, 203 lub 204 PPSA, nie dają podstawy do obciążenia kosztami pomocy praw-
nej udzielonej z urzędu strony przeciwnej zamiast Skarbu Państwa (por. też wyr. WSA w Warszawie z 15.5.2006
r., II SA/Wa 129/06, Legalis; post. NSA z 7.8.2009 r., I OZ 680/09, Legalis, a także post. NSA z 24.5.2013 r., II
16 4. Termin (moment) zgłoszenia wniosku o zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ra-
mach prawa pomocy. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy nie traci uprawnienia
do otrzymania wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków, jeżeli przed zamknię-
ciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia przez WSA nie zgłosi wniosku na podstawie
art. 250 PPSA (por. post. WSA w Poznaniu z 18.6.2008 r., III SA/Po 179/05, Legalis; post. NSA z 12.5.2008 r., II
FZ 134/08, Legalis). Takie stanowisko jest konsekwencją przyjęcia poglądów przedstawionych pod Nb 15. Zob.
też wyrok TK z 23.5.2018 r. (SK 15/15, OTK-A 2018, poz. 35), który w tej sytuacji ma jednak tylko poboczne
znaczenie dla postępowania sądowoadministacyjnego.
17 5. Orzekanie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. Rozpoznanie
i rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz
zwrot niezbędnych i udokumentowanych wydatków następuje po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego
postępowanie w sprawie (por. wyr. NSA z 9.2.2005 r., GSK 1412/04, Legalis; post. NSA z 8.7.2015 r., II FSK
520/15, Legalis; wyr. NSA z 21.6.2017 r., II FSK 2044/15, Legalis; post. NSA z 14.12.2017 r., II FSK 1469/17,
Legalis; wyr. NSA z 28.4.2020 r., II OSK 307/19, Legalis). W przedmiocie takiego wniosku orzeka referendarz
sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 PPSA) lub – w szczególnie uzasadnionych wypadkach – WSA w składzie jednego sę-
dziego (art. 258 § 4 PPSA), w obu przypadkach na posiedzeniu niejawnym. Od postanowienia WSA adwokatowi,
radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu przysługuje zażalenie (por. post. NSA z
26.4.2004 r., FZ 58/04, ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 16, z aprobującą glosą A. Skoczylasa, OSP 2004, Nr 11, poz.
137; post. NSA z 2.2.2005 r., OZ 1283/04, Legalis), natomiast jeżeli postanowienie wydał referendarz sądowy –
sprzeciw (art. 259 § 1 i art. 260 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 PPSA). Por. także uwagi przedstawione w komentarzu
do art. 250, Nb 23 oraz znowelizowanych przez ZmPPSA2015 przepisów art. 258–260.
Trafnie przy tym dostrzegł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z 28.8.2018 r. (I SA/Go 30/16,
pomocy skierowane jest do pełnomocnika, a nie do strony, zaś pełnomocnik wnoszący środek zaskarżenia od ta-
kiego postanowienia działa w imieniu własnym, a nie w imieniu skarżącego, którego reprezentuje. Czynność ta nie
jest zatem wykonywana w ramach pełnomocnictwa i nie należy się za nią (odrębne) wynagrodzenie przyznawane
na podstawie art. 250 § 1 PPSA (zob. też post. WSA w Warszawie z 30.8.2013 r., III SA/Wa 3216/12, Legalis).
18 6. Wyłączenie stosowania art. 254 § 2 PPSA do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej. Do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie stosuje się art. 254 § 2 PPSA,
za czym przemawia brzmienie tego przepisu w zestawieniu z art. 258 § 2 pkt 8 i art. 259 § 1 PPSA, w których
legitymacja do wniesienia środków zaskarżenia została wyraźnie rozdzielona pomiędzy stronę (uczestnika) oraz
fachowych pełnomocników, z czym nie mamy do czynienia w przypadku art. 254 § 2 PPSA, gdzie mowa jest
wyłącznie o stronie. Rezultaty językowe i systemowe potwierdza w tym przypadku również wykładnia historyczna
i funkcjonalna. Norma art. 254 § 2 PPSA pierwotnie (przed nowelizacją dokonaną ZmPPSA2015) została bowiem
zaprojektowana z myślą wyłącznie o wnioskach dotyczących przyznania prawa pomocy, składanych przed wsz-
częciem postępowania lub w jego toku i to bezpośrednio przez strony (uczestników) pozbawione co do zasady
profesjonalnego zastępstwa prawnego. Tymczasem wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej
ex definitione jest składany zawsze przez fachowego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego, doradcę podat-
kowego lub rzecznika patentowego) po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie,
a więc w okolicznościach, które profesjonalnemu pełnomocnikowi nie powinny nastręczać absolutnie żadnych
trudności z określeniem WSA właściwego do przyjęcia i rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej
pomocy prawnej. Wszystko to w rezultacie przemawia za zajęciem stanowiska o braku podstaw do stosowania w
odniesieniu do tej kategorii wniosków przepisu art. 254 § 2 PPSA.
19 7. Niedopuszczalność wniosku o uzupełnienie orzeczenia w zakresie rozstrzygnięcia o zwrocie kosztów
nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocniko-
792322858 1009098
wi z urzędu (ustanowionemu w ramach prawa pomocy) nie należy do takich elementów orzeczenia, które NSA jest
zobowiązany zamieszczać z urzędu (zob. post. NSA z 3.6.2008 r., I OSK 279/08, Legalis; post. NSA z 18.12.2007
r., II OSK 1435/06, Legalis; wyr. NSA z 17.10.2019 r., II OSK 2661/18, Legalis; por. jednak post. NSA z 12.5.2008
r., II FZ 134/08, Legalis). Ewentualny wniosek o uzupełnienie orzeczenia w tym zakresie podlega zatem od-
rzuceniu jako niedopuszczalny (zob. też post. NSA z 9.7.2008 r., I OZ 345/08, Legalis), przy czym – zgodnie z
dodanym art. 194 § 1 pkt 5a PPSA – postanowienie wydane w przedmiocie odrzucenia wniosku o uzupełnienie
orzeczenia podlega zaskarżeniu zażaleniem, co dotyczy również postępowań wszczętych przed dniem wejścia w
życie ZmPPSA2015 i kontynuowanych po tej dacie.
20 8. Niedopuszczalność zażalenia w przypadku braku rozstrzygnięcia o kosztach nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy. W wyroku z 27.5.2009 r. (II GSK 973/08, Legalis) NSA przyjął,
że w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji nie przyznał adwokatowi wyznaczonemu w ramach prawa pomocy wy-
nagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, to stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji w tym
zakresie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Od nieistniejącego zaś orzeczenia nie przysługuje żaden środek
zaskarżenia i dlatego NSA, na podstawie art. 180 w zw. z art. 197 § 2 PPSA, orzeka wówczas o odrzuceniu
zażalenia.
1009098 923228588
Art. 255 Jeżeli oświadczenie strony zawarte we wniosku, o którym mowa w art. 252, okaże się niewystarcza-
jące do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi
wątpliwości, strona jest obowiązana złożyć na wezwanie, w zakreślonym terminie, dodatkowe oświadczenie
lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego.
Spis treści
I. Postępowanie wyjaśniające dotyczące przesłanek przyznania prawa pomocy................... 2
II. Wezwanie do złożenia dodatkowych oświadczeń lub dokumentów................................. 4
III. Wezwanie do złożenia dodatkowych oświadczeń lub dokumentów jako wyłączna dro-
ga uzupełnienia braków wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie elementów
szczególnych wskazanych w art. 252 § 1 PPSA............................................................. 5
IV. Pozostałe zagadnienia proceduralne................................................................................. 5
I. Postępowanie wyjaśniające dotyczące

1 1. Ciężar wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy. W doktrynie i orzecznictwie
utrwalony jest pogląd, że ciężar wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie prawa pomocy spoczywa
na stronie (por. post. NSA z 24.1.2011 r., II FZ 733/10, Legalis; por. też post. NSA z 21.2.2012 r., II GZ 52/12,
Legalis; post. NSA z 7.3.2012 r., I OZ 125/12, Legalis; post. NSA z 15.3.2012 r., II OZ 178/12, Legalis; post. NSA
z 3.2.2012 r., II GZ 10/12, Legalis; zob. też post. NSA z 25.4.2012 r., I GZ 58/12, Legalis, dotyczące fachowego
pełnomocnika strony), natomiast sąd może uzupełnić obraz sytuacji bytowej strony ubiegającej się o przyznanie jej
prawa pomocy jedynie o informacje znane mu z urzędu lub dane wynikające z akt sprawy (np. informacje do-
tyczące postępowania egzekucyjnego) (por. post. NSA z 31.7.2008 r., I FZ 270/08, Legalis; post. NSA z 3.12.2008
r., II FZ 493/08, Wspólnota 2008, Nr 50, s. 31; por. też post. NSA z 13.7.2010 r., II FZ 309/10, Legalis).
Jeżeli ustalone w powyższy sposób dane, o których mowa w art. 252 PPSA, okażą się niewystarczające do
oceny rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego strony lub budzą wąt-
pliwości sądu, strona – stosownie do art. 255 PPSA – jest zobowiązana złożyć na wezwanie, w zakreślonym ter-
minie, dodatkowe oświadczenie lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów
lub stanu rodzinnego (zob. też post. NSA z 16.5.2013 r., I FZ 101/13, Legalis; post. NSA z 16.9.2014 r., II OZ
924/14, Legalis, także post. NSA z 22.10.2014 r., II FZ 1294/14, Legalis).
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 26.4.2012 r. (II OZ 332/12, Legalis), reżim prawny odpowiedzialności
karnej za składanie fałszywych zeznań obejmuje również oświadczenia składane w odpowiedzi na wezwanie, o
którym mowa w art. 255 PPSA.
Konstrukcja art. 255 PPSA zakłada przy tym obowiązek współpracy wnioskodawcy z sądem. Niedopełnienie
tego obowiązku może w konsekwencji skutkować niewykazaniem, że strona nie jest w stanie ponieść pełnych
kosztów postępowania (por. post. NSA z 29.1.2015 r., II OZ 58/15, Legalis). Jest to bowiem rodzaj dodatkowego
postępowania dowodowego, w którym sąd ma możliwość uzupełnienia wniosku oraz określenia w sposób pełny i
klarowny stanu majątkowego wnioskodawcy (zob. post. NSA z 24.9.2013 r., II OZ 777/13, Legalis). W ślad za tym
nie można uczynić sądowi zarzutu dokonania nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, jeżeli strona nie dopełniła
ciążącego na niej obowiązku i nie podjęła współpracy z sądem (zob. post. NSA z 11.2.2014 r., II FZ 1474/13,
Legalis, a także post. NSA z 17.11.2014 r., II FZ 1761/14, Legalis).
Zbędne jednak jest wzywanie strony o nadesłanie stosownej dokumentacji, która miałyby potwierdzać dane
zawarte we wniosku, skoro strona była już wzywana o takie dokumenty kilkakrotnie przy rozpoznawaniu poprzed-
niego wniosku, a składając ponowny wniosek, zawarła w nim odesłanie do materiałów źródłowych już znajdują-
cych się w aktach sprawy (zob. post. NSA z 19.11.2012 r., I FZ 490/12, Legalis oraz post. NSA z 12.12.2012 r.,
Warte odnotowania w tym miejscu jest ponadto postanowienie WSA w Krakowie z 16.5.2014 r. (I SA/Kr
411/14, Legalis), z którego wynika, że art. 6 PrAdw stoi na straży interesu klienta i chroni jego dobro, nie zaś
służy interesom adwokata. W momencie zatem powoływania się przez pełnomocnika na tajemnicę adwokacką
w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, jakim jest wezwanie strony skarżącej na podstawie art. 255 PPSA
do dostarczenia dodatkowych dokumentów lub oświadczeń, działanie to można określić jako nakierowane "na
niekorzyść" strony (klienta). Prowadzi ono bowiem do negatywnych skutków procesowych, a w rezultacie także
finansowych dla strony. Adwokat nie może ujawnić poufnych informacji, jeśli miałoby to odbyć się ze szkodą dla
klienta. W tym przypadku jednak nie ma mowy o szkodzie, ale o korzyści w postaci zwolnienia strony (klineta) od
obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Można tutaj odwołać się również do wyroku SN z 20.12.2007 r. (SDI
1009098 923228582
28/07, Legalis), w którym przyjęto, że wykorzystanie w toku postępowania, przy aprobacie klienta, uzyskanych
od niego wiadomości lub dokumentów, nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia przez adwokata
obowiązującej go tajemnicy. Zarzut naruszenia tajemnicy zawodowej mógłby być natomiast zasadny, gdyby ad-
wokat pozyskane przy wykonywaniu obowiązków zawodowych wiadomości oraz dokumenty wykorzystał w celu
niezwiązanym z prowadzeniem powierzonej mu przez klienta sprawy. Powyższe uwagi odnoszą się oczywiście
odpowiednio do pozostałych kategorii fachowych pełnomocników, których obowiązuje tajemnica zawodowa.
2 2. Fakultatywny charakter postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania
wyjaśniającego w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa pomocy nie ma charakteru obligatoryjnego i należy
do wyłącznej oceny (uznania) sądu rozpatrującego wniosek strony, który władny jest stwierdzić, czy dane zawarte
we wniosku oraz złożone dokumenty są wystarczające dla pełnej oceny występowania przesłanek warunkujących
możliwość przyznania stronie prawa pomocy (por. post. NSA z 28.4.2011 r., II GZ 220/11, Legalis; post. NSA z
16.2.2012 r., I FZ 26/12, Legalis, a także post. NSA z 17.11.2014 r., II FZ 1761/14, Legalis).
Nie jest jednak dopuszczalne zinterpretowanie na niekorzyść strony wątpliwości dotyczących okoliczności
relewantnych z punktu widzenia przyznania jej prawa pomocy, zamiast wezwania tej strony do wyjaśnienia tych
wątpliwości w trybie art. 255 PPSA (zob. post. NSA z 19.4.2012 r., II FZ 309/12, Legalis). Takie działanie stanowi
naruszenie komentowanego przepisu (zob. post. NSA z 20.5.2014 r., II FZ 588/14, Legalis).
3 3. Niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie się do wezwania. Niezastosowanie się do wezwania wy-
stosowanego na podstawie art. 255 PPSA wyklucza przyznanie prawa pomocy (post. NSA z 6.6.2011 r., II FZ
227/11, Legalis; por. też post. NSA z 19.1.2011 r., II FZ 727/10, Legalis; post. NSA z 20.4.2011 r., I OZ 277/11,
Legalis; post. NSA z 29.1.2015 r., II OZ 58/15, Legalis). Podobnie sytuacja, w której zachodzą rozbieżności pomię-
dzy poszczególnymi dokumentami lub oświadczeniami, prowadzi do niemożności ustalenia rzeczywistego stanu
faktycznego, a w konsekwencji do niewykazania przez stronę, że nie jest w stanie ponieść kosztów postępowania,
co w następstwie musi prowadzić do odmowy przyznania prawa pomocy (zob. post. NSA z 28.1.2013 r., II FZ
29/13, Legalis oraz post. NSA z 9.4.2013 r., II FZ 124/13, Legalis).
Trzeba przy tym pamiętać, że uzupełnienie dokumentów potwierdzających sytuację majątkową, rodzinną
i możliwości finansowe strony nie jest alternatywą dla oświadczenia zawartego we wniosku o przyznanie prawa
pomocy. Uzupełnienie takie następuje dopiero wtedy, gdy ocena sytuacji strony nie jest możliwa na podstawie
samego wniosku i ma na celu umożliwienie wnioskodawcy wykazania, że spełnia przesłanki przyznania mu prawa
pomocy (por. post. NSA z 6.10.2011 r., I OZ 762/11, Legalis; post. NSA z 26.10.2011 r., I OZ 798/11, Legalis).
Również niedostarczenie żądanych przez sąd danych, przedstawienie ich w sposób niekompletny (wybiórczy)
bądź mało czytelny powoduje, że oświadczenie pozostaje niepełne i nie jest wystarczające do oceny zasadności
wniosku strony o przyznanie prawa pomocy (por. post. NSA z 29.11.2011 r., II FZ 718/11, Legalis; post. NSA z
12.1.2012 r., II GZ 553/11, Legalis; post. NSA z 25.9.2012 r., II OZ 806/12, Legalis; post. NSA z 9.7.2014 r., I OZ
539/14, Legalis; zob. też post. NSA z 24.7.2014 r., II GZ 393/14, Legalis).
4 4. Niedopuszczalność odmowy przyznania prawa pomocy przed przeprowadzeniem postępowania wy-
jaśniającego. Nie jest dopuszczalna odmowa przyznania prawa pomocy przed podjęciem działań wskazanych w
komentowanym przepisie (por. post. NSA z 13.10.2004 r., OZ 505/04, niepubl.; post. NSA z 29.5.2008 r., I OZ
348/08, Legalis). Od zastosowania trybu z art. 255 PPSA nie zwalnia również sądu – w przypadku stwierdzenia,
że oświadczenie zawarte we wniosku jest niewystarczające bądź budzi wątpliwości – to, że w toku poprzedniego
postępowania o przyznanie prawa pomocy skarżący nie wypełnił w całości skierowanego do niego na podstawie
tego przepisu wezwania. Wątpliwości dotyczą bowiem w takim przypadku okoliczności nieobjętych poprzednim
wezwaniem i nie można pozbawiać wnioskodawcy możliwości przedłożenia na ich potwierdzenie dodatkowych
oświadczeń bądź dokumentów (por. post. NSA z 18.1.2012 r., I FZ 2/12, Legalis; post. NSA z 15.2.2012 r., I FZ
535/11, Legalis; post. NSA z 19.12.2012 r., I FZ 511/12, Legalis; post. NSA z 6.6.2013 r., I FZ 130/13, Legalis;
zob. też post. NSA z 19.12.2012 r., I FZ 523/12, Legalis).
5 5. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania wyjaśniającego z urzędu. Trafnie ponadto zwraca uwagę
H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 774], że sąd nie ma możliwości zwrócenia
się z urzędu o przedstawienie dodatkowych dokumentów do innych instytucji i organów, bowiem w obecnym stanie
prawnym niedopuszczalne jest prowadzenie przez sąd z urzędu dochodzenia mającego na celu ustalenie rzeczy-
wistego stanu majątkowego strony zgłaszającej wniosek o przyznanie prawa pomocy (por. też M. Niezgódka-Me-
dek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 711). Jak
wyjaśnił zarazem NSA w postanowieniu z 6.3.2012 r. (II OZ 137/12, Legalis), na etapie rozpoznawania wniosku o
przyznanie prawa pomocy sąd pierwszej instancji nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje
oceny oświadczeń strony, uzupełnionych ewentualnie w trybie art. 255 PPSA. W postępowaniu o przyznanie pra-
wa pomocy przepis art. 106 § 3 i 5 PPSA nie znajduje zastosowania.
6 6. Zakres postępowania wyjaśniającego. W postanowieniu z 9.1.2008 r. (II GZ 203/07, Legalis) NSA trafnie
przyjął, że przepis art. 255 PPSA nie może być interpretowany w taki sposób, że użyty w nim spójnik "lu"b oznacza
alternatywę i uprawnia sąd do żądania od strony tylko jednego rodzaju wymienionych w tym przepisie dokumen-
tów, ponieważ taka interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna z celem uregulowanego w nim uzupełniającego
392322858 1009098
postępowania wyjaśniającego. Obowiązek z art. 255 PPSA rozciąga się na wszystkie dokumenty zawierające
dane na temat sytuacji majątkowej strony, pozwalające tym samym zbadać istnienie przesłanek przyznania
prawa pomocy (zob. post. WSA w Lublinie z 16.11.2018 r., I SA/Lu 773/18, Legalis).
II. Wezwanie do złożenia dodatkowych

oświadczeń lub dokumentów
7 1. Treść wezwania i skutki uchybień w tym zakresie. Wezwanie, o którym mowa w komentowanym przepi-
sie, powinno precyzyjnie wskazywać zakres dodatkowego oświadczenia lub listę dokumentów oczekiwanych
przez sąd. Przedmiot wezwania powinien być adekwatny do treści informacji, jakie w ocenie sądu są niezbędne
do rozpoznania wniosku strony o przyznanie prawa pomocy, a zatem niedopuszczalne jest żądanie oświadczeń lub
dokumentów mających na celu potwierdzenie okoliczności, które sąd jest w stanie ustalić na podstawie posiada-
nych danych. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w postanowieniu NSA z 15.2.2012 r. (II GZ 51/12, Legalis), w
którym trafnie przyjęto, że w wezwaniu, o którym mowa w art. 255 PPSA, należy sprecyzować, jakie dokumenty
strona powinna złożyć, przy czym rodzaj tych dokumentów powinien być dostosowany do sytuacji danej strony.
Należy przyjąć, że niedokładne sformułowanie treści wezwania, w tym w szczególności brak precyzyjnego
wskazania przez sąd zakresu oczekiwanego oświadczenia lub żądanych dokumentów, nie może wywołać nega-
tywnych skutków procesowych dla strony (por. też post. NSA z 21.10.2008 r., I FZ 363/08, Legalis; post. NSA
z 4.6.2008 r., II FZ 191/08, Legalis; post. NSA z 10.1.2008 r., II FZ 622/07, Legalis; por. również post. NSA z
24.10.2007 r., II FZ 461/07, Legalis). Jak podkreślił NSA w postanowieniu z 8.2.2011 r. (I OZ 83/11, Legalis),
wezwanie do złożenia oświadczenia uzupełniającego wniosek o przyznanie prawa pomocy powinno dokładnie
określać, jakich informacji oczekuje sąd i jakie ewentualnie dokumenty strona powinna przedstawić (zob. też post.
8 2. Rodzaje dokumentów źródłowych objętych wezwaniem. Rodzaje dokumentów źródłowych wskazanych
w komentowanym przepisie oraz okresy, za jakie mają być udokumentowane dane o majątku, dochodach i stanie
rodzinnym, określa § 4 WzPrPomR, wydanego na podstawie art. 256 PPSA.
W przypadku spółki kapitałowej prowadzącej działalność gospodarczą ocena jej faktycznej sytuacji finanso-
wej wymaga odniesienia się do jej dokumentacji księgowej (np. kopia księgi przychodów i rozchodów, bilans).
W odniesieniu do aktywów spółki pożądane jest natomiast w szczególności uzyskanie wyciągów z rachunków
bankowych (zob. post. NSA z 20.8.2013 r., I FZ 354/13, Legalis).
9 3. Termin do wykonania wezwania (przywrócenie terminu). Ponadto w wezwaniu, o którym mowa w ko-
mentowanym przepisie, należy wskazać termin, w jakim strona jest zobowiązana złożyć dodatkowe oświadczenie
lub przedłożyć dokumenty, oznaczając zarazem rygor w postaci pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania w
przypadku bezskutecznego upływu tego terminu (por. uwagi przedstawione pod Nb 7; por. post. NSA z 15.1.2008
r., II OZ 1382/07, Legalis; post. NSA z 8.2.2011 r., I OZ 83/11, Legalis).
Termin przewidziany w art. 255 PPSA ma charakter sądowy, a zatem stosownie do art. 84 PPSA może pod-
legać wydłużeniu lub skróceniu (por. post. NSA z 9.9.2011 r., II OZ 753/11, Legalis oraz post. NSA z 1.7.2014 r.,
I FZ 152/14, Legalis). Termin ten może również zostać przywrócony na ogólnych zasadach wynikających z art.
85–89 PPSA (por. jednak odmienne stanowisko w tych kwestiach zajęte przez NSA w post. z 31.7.2008 r., I FZ
271/08, Legalis; w post. z 11.5.2011 r., II FZ 159/11, Legalis, a także w post. z 6.4.2011 r., I OZ 217/11, Legalis,
które trudno zaaprobować, zważywszy na fakt, że w komentowanym przepisie mowa jest wyraźnie o "zakreślonym
terminie", który w świetle art. 82 PPSA bez wątpienia jest terminem sądowym).
Nie sposób ponadto podzielić poglądu NSA wyrażonego w postanowieniach z 20.1.2011 r. (I GZ 6/11, Legalis
i I GZ 7/11, Legalis), wedle którego przywrócenie terminu w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy miało-
by nie być dopuszczalne z tej przyczyny, że stronie przysługuje na każdym etapie postępowania sądowoadmini-
stracyjnego prawo do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy, a tym samym uchybienie terminu w oma-
wianym zakresie nie powoduje dla strony ujemnych skutków procesowych. Wystarczy bowiem zauważyć, że np.
na skutek niewykonania wezwania skierowanego do strony w trybie art. 255 PPSA (z przyczyn uzasadniających
przywrócenie terminu), a w efekcie pozostawienia wniosku strony o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania
(art. 257 PPSA), może dojść do odrzucenia skargi lub środka zaskarżenia z powodu jego nieopłacenia, co jest
ewidentnie ujemnym skutkiem dla strony, którego nie sposób następczo konwalidować ani w drodze złożenia
kolejnego wniosku o przyznanie prawa pomocy, ani tym bardziej w drodze wniosku o przywrócenie terminu do
wniesienia (w istocie po raz kolejny) skargi, sprzeciwu od decyzji lub środka zaskarżenia.
10 4. Niecelowość wezwania. W sytuacji gdy koszty sądowe wynoszą 100 zł, nie należy wzywać strony do przed-
stawienia takich dokumentów, których koszt uzyskania czyni praktycznie bezcelowym ubieganie się przez stronę
1009098 923228584
o prawo pomocy (por. post. NSA z 10.1.2008 r., II FZ 622/07, Legalis; post. NSA z 15.2.2012 r., II GZ 51/12,
Legalis).
11 5. Zarządzenie stanowiące podstawę wezwania i jego niezaskarżalność. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu
z 21.10.2008 r. (I FZ 363/08, Legalis), na zarządzenie będące podstawą wezwania wnioskodawcy do nadesłania
dodatkowych dokumentów i przedstawienia informacji wskazanych w art. 255 PPSA nie przysługuje zażalenie,
a z art. 167 w zw. z art. 163 § 2 zd. 2 PPSA wynika, że w takim przypadku nie jest konieczne uzasadnianie
zarządzeń (por. też post. NSA z 4.6.2008 r., II FZ 192/08, Legalis; post. NSA z 19.6.2008 r., I OZ 446/08, Legalis).
Pogląd ten może wzbudzać wątpliwości z punktu widzenia art. 227 § 1 PPSA (por. komentarz do art. 258, Nb 15).
III. Wezwanie do złożenia dodatkowych oświadczeń

lub dokumentów jako wyłączna droga uzupełnienia
braków wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie
elementów szczególnych wskazanych w art. 252 § 1 PPSA
12 1. Tryb uzupełnienia braków w zakresie elementów szczególnych wniosku o przyznanie prawa pomocy.
W komentarzu do art. 252 (Nb 5) zostało już wyjaśnione, że podobnie jak inne kwalifikowane pisma strony w po-
stępowaniu sądowoadministracyjnym wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się z elementów wymaganych
dla każdego pisma strony (art. 46 PPSA) oraz z elementów szczególnych określonych w art. 252 § 1 PPSA, co
pociąga za sobą różnice w zakresie trybu uzupełniania braków wniosku o przyznanie prawa pomocy w zależności
od tego, czy braki te występują w obrębie elementów wymaganych dla każdego pisma strony, czy też w zakresie
elementów szczególnych.
Analizując regulację art. 252, 255 oraz 257 PPSA, a także unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z
19.8.2015 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie
prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowe-
go, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcyi określone w jego załącznikach wzory wniosku o przyznanie
prawa pomocy, należy stwierdzić, że uzupełnienie braków w zakresie elementów szczególnych wniosku o przy-
znanie prawa pomocy przewidzianych w art. 252 § 1 PPSA następuje wyłącznie w trybie art. 255 PPSA, a sankcją
za nieuzupełnienie tych braków jest pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania na podstawie art. 257 PPSA,
co potwierdza językowa i systemowa wykładnia wskazanych przepisów (tak samo NSA w post. z 2.9.2005 r., I OZ
842/05, Legalis; por. też post. NSA z 20.12.2007 r., II OZ 1309/07, Legalis; post. NSA z 5.10.2011 r., I OZ 742/11,
Legalis; zob. też post. NSA z 25.9.2012 r., II OZ 806/12, Legalis). W postanowieniu z 4.11.2014 r. (II OZ 1146/14,
Legalis) NSA doprecyzował, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie postanowienia.
13 2. Poglądy doktryny i judykatury. Trzeba jednak odnotować, że w piśmiennictwie i orzecznictwie utorował
sobie drogę pogląd odmienny, wskazujący na konieczność merytorycznego rozpoznania oraz oddalenia wniosku o
przyznanie prawa pomocy w sytuacji, gdy strona nie uzupełniła jego braków w terminie wynikającym z wezwania
skierowanego do niej na podstawie art. 255 PPSA [tak NSA w post. z 31.3.2005 r., II FZ 126/05, ONSAiWSA 2006,
Nr 1, poz. 13; w post. z 8.11.2006 r., II OZ 1112/06, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 79, a także w post. z 16.4.2008
r., I OZ 261/08, Legalis; por. też J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 613–615; H. Knysiak-Molczyk, w: T.
Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 774; M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 713]. Szerzej na ten temat por. komentarz do art. 257.
Stanowisko zakładające konieczność oddalenia wniosku o przyznanie prawa pomocy w omawianej sytuacji
wypada przy tym uznać za dominujące aktualnie w judykaturze, co jednakże nie przesądza o trafności tego poglądu
(por. m.in. postanowienia NSA: z 11.1.2011 r., II FZ 644/10, Legalis; z 28.1.2011 r., I OZ 53/11, Legalis; z 1.6.2011
r., II FZ 208/11, Legalis; z 28.9.2011 r., II OZ 832/11, Legalis; z 8.11.2011 r., I OZ 825/11, Legalis; z 8.11.2011
r., I OZ 828/11, Legalis; z 25.11.2011 r., I OZ 885/11, Legalis; z 25.11.2011 r., I OZ 887/11, Legalis; z 29.11.2011
r., II FZ 718/11, Legalis; z 16.3.2012 r., I OZ 156/12, Legalis; z 16.3.2012 r., I OZ 160/12, Legalis; z 28.3.2012 r.,
I OZ 182/12, Legalis; z 15.3.2012 r., II FZ 175/12, Legalis; z 6.6.2014 r., I OZ 408/14, Legalis).
IV. Pozostałe zagadnienia proceduralne

14 1. Czynności referendarza sądowego (sądu). Zgodnie z art. 258 § 2 pkt 3 i 5 PPSA badanie złożonych wnio-
sków o przyznanie prawa pomocy co do wymogów formalnych, a także co do ich treści, jak również wzywanie
stron do uzupełnienia braków formalnych wniosków, a także do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów
592322858 1009098
należy do czynności, które wykonują referendarze sądowi. W szczególnie uzasadnionych przypadkach czyn-
ności te może jednak wykonywać również sąd (art. 258 § 4 PPSA – zob. szerzej uwagi do tego przepisu).
15 2. Stosowanie art. 255 PPSA na etapie rozpoznawania sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny po wniesieniu sprzeciwu na orzeczenie referendarza sądowego w przedmiocie
przyznania prawa pomocy – rozpatrując ten sprzeciw – powinien w razie konieczności skorzystać z art. 255 PPSA
i wezwać stronę do złożenia dodatkowych oświadczeń bądź dokumentów źródłowych w celu doprecyzowania
informacji dotyczących sytuacji majątkowej strony (por. post. NSA z 16.1.2008 r., I FZ 618/07, Legalis; szerzej
na ten temat zob. komentarze do art. 258–261).
16 3. Stosowanie art. 255 PPSA do wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego w trybie art. 165 PPSA.
Jak przyjął NSA w postanowieniu z 6.12.2012 r. (I FZ 468/12, Legalis), nietrafny jest pogląd, że przy ocenie po-
wtórnego wniosku o przyznanie prawa pomocy w świetle przesłanek z art. 165 PPSA sąd – w sytuacji niezachowa-
nia przez stronę wymogu z art. 252 PPSA – może się ograniczyć do zbadania wyłącznie treści wniosku i wyrażenia
w konsekwencji stanowiska, że lakoniczne uzasadnienie wniosku, niewskazujące na pogorszenie sytuacji strony,
umożliwia samo w sobie stwierdzenie braku zaistnienia przesłanek z art. 165 PPSA (w kwestiach dotyczących
stosowania art. 165 i 255 PPSA zob. też postanowienia NSA: z 9.2.2012 r., I FZ 596/11, Legalis; z 6.6.2013 r.,
I FZ 130/13, Legalis; z 22.11.2012 r., I FZ 473/12, Legalis; z 19.12.2012 r., I FZ 508/12, Legalis).
17 4. Pozycja procesowa osób trzecich na gruncie art. 255 PPSA. W orzecznictwie zarysowała się pewna roz-
bieżność dotycząca pozycji procesowej osób trzecich (innych niż strona wnioskująca o przyznanie prawa pomocy)
na gruncie komentowanego przepisu.
W części orzeczeń wyrażono pogląd, zgodnie z którym obiektywne przeszkody w postaci braku współpracy
małżonka, względem którego wnioskodawca ma ustanowioną rozdzielność majątkową, nie mogą automatyczne
przemawiać na niekorzyść wnioskodawcy. Jest to bowiem zachowanie osoby trzeciej, która nie jest uczestnikiem
postępowania sądowoadministracyjnego i za którą wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności (por. m.in. po-
stanowienia NSA: z 15.11.2011 r., II FZ 628/11, Legalis; z 14.9.2011 r., II FZ 349/11, Legalis; z 12.1.2012 r., I GZ
234/11, Legalis; z 4.6.2013 r., II FZ 218/13, Legalis). Na tym tle przyjmuje się ponadto, że przepis art. 255 PPSA
nie może być podstawą do wzywania o przedłożenie dokumentów innych osób aniżeli sam podmiot wniosku-
jący o przyznanie prawa pomocy (por. postanowienia NSA: z 10.3.2011 r., II FZ 67/11, Legalis oraz z 15.11.2011
Z kolei m.in. w postanowieniach z 14.11.2011 r. (II FZ 553/11, Legalis i II FZ 554/11, Legalis) NSA zajął
stanowisko, że w zakresie, w jakim dochody i obciążenie finansowe osób pozostających we wspólnym gospodar-
stwie domowym współkształtują sytuację finansową wnioskodawcy o prawo pomocy, tj. jego koszty utrzymania
i potencjalne dochody, WSA są uprawnione na podstawie art. 255 PPSA do wzywania o dokumenty źródłowe
obrazujące sytuację majątkową domowników wnioskodawcy (por. także uwagi przedstawione w komentarzu do
art. 246, Nb 47).
Przytoczone orzeczenia pozwalają wyróżnić dwa aspekty omawianego zagadnienia. Po pierwsze należy odpo-
wiedzieć na pytanie, kto może być adresatem wezwań kierowanych w trybie komentowanego przepisu. I tu słuszny
jest pogląd, który ogranicza podmiotowy zakres zastosowania art. 255 PPSA wyłącznie do strony, która wy-
stąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, bowiem taka konkluzja wynika wprost z literalnego brzmienia
tego przepisu. Nie ma więc podstaw do tego, aby do uzupełnienia złożonego przez stronę wniosku o przyznanie
prawa pomocy wzywać na podstawie art. 255 PPSA jakiekolwiek inne osoby.
Po drugie natomiast wypada rozpatrzyć, czy sąd – kierując wezwanie wyłącznie do strony wnioskującej o przy-
znanie prawa pomocy – jest uprawniony do żądania od wnioskodawcy informacji dotyczących także innych
osób, w tym przede wszystkim jego małżonka. Tutaj należy opowiedzieć się za poglądem dopuszczającym taką
możliwość (tak też NSA w post. z 29.11.2012 r., II GZ 442/12, Legalis; w post. z 13.2.2013 r., I OZ 86/13, Legalis;
w post. z 28.8.2014 r., II FZ 1211/14, Legalis oraz w post. z 12.9.2014 r., I FZ 270/14, Legalis; nieco odmiennie post.
NSA z 5.2.2014 r., I FZ 19/14, Legalis), a to z tego względu, że sąd nie może być pozbawiony instrumentu pozwa-
lającego na ustalenie rzeczywistej sytuacji majątkowej wnioskodawcy (tzw. prawdy materialnej – zob. post. NSA
z 15.3.2012 r., II FZ 175/12, Legalis), wobec którego małżonek – niezależnie od panującego ustroju majątkowego,
a niekiedy także po rozwiązaniu małżeństwa – ma ściśle określone prawem obowiązki natury finansowej (odpo-
wiednio dotyczy to także innych członków rodziny wnioskodawcy; zob. w tym kontekście post. NSA z 14.3.2013
r., II FZ 92/13, Legalis, w którym przyjęto, że niezłożenie wszystkich wymienionych w art. 255 PPSA oświadczeń
i dokumentów źródłowych, które powinny obrazować również sytuację majątkową małżonki wnioskodawcy, na-
leży ocenić jako niewypełnienie ciążącego na wnioskodawcy obowiązku współdziałania z sądem rozpoznającym
wniosek o prawo pomocy, co stanowi podstawę do oddalenia wniosku). W postanowieniu z 31.8.2018 r. (IV SA/
Gl 1203/17, Legalis) WSA w Gliwicach zwrócił ponadto uwagę, że odmowa przedłożenia sądowi dokumentów
mających zobrazować aktualny stan majątkowy osób pozostających z wnioskodawcą we wspólnym gospodarstwie
1009098 923228586
domowym nie może być uzasadniona unormowaniami RODO. Regulacja art. 255 PPSA ma bowiem charakter
szczególny i wyprzedza zastosowanie rozporządzenia unijnego w zakresie rozpoznawania spraw sądowych, w
tym także kwestii wpadkowych.
792322858 1009098
Art. 256
Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia:
1) wzór i sposób udostępniania urzędowego formularza, o którym mowa w art. 252 § 2, odpowiadającego
wymaganiom przewidzianym dla pism strony, szczególnym wymaganiom postępowania o przyznaniu prawa
pomocy, zawierającego niezbędne pouczenie co do sposobu jego wypełnienia i skutków niedostosowania się
do określonych wymagań oraz klauzulę, o której mowa w art. 252 § 1a;
2) rodzaje dokumentów źródłowych, o których mowa w art. 255, oraz okresy, za jakie mają być dokumen-
towane dane o majątku, dochodach i stanie rodzinnym; dokumentami tymi mogą być w szczególności od-
pisy zeznań podatkowych, wyciągi lub wykazy z posiadanych rachunków bankowych, w tym kont i lokat
dewizowych, wypisy z rejestrów urzędowych, odpis aktualnych bilansów oraz zaświadczenia o wysokości
wynagrodzeń, honorariów i innych należności i otrzymywanych świadczeń.
1 1. Rozporządzenie wykonawcze. Na podstawie komentowanego przepisu wydane zostało rozporządzenie Ra-

dy Ministrów z 19.8.2015 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępniania urzędowego formularza wniosku o
przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu
majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy, które zastąpiło – obowiązujące do sierpnia 2015 r. –
rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego
formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu
dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U. Nr 227, poz. 2245).
2 2. Nowelizacja art. 256 pkt 1 PPSA (kwestie intertemporalne). Przepis art. 256 pkt 1 PPSA został znoweli-
zowany przez ZmPPSA2015, co pociągnęło za sobą również konieczność wydania nowego rozporządzenia, okre-
ślającego zmienione wzory formularzy wniosków o przyznanie prawa pomocy (w tym uzupełniającego wzory tych
formularzy o treść klauzuli, o której mowa w dodanym art. 252 § 1a PPSA).
W myśl art. 2 ZmPPSA2015 nowe wzory formularzy wniosków o przyznanie prawa pomocy powinny być
od dnia wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. od 15.8.2015 r.) stosowane we wszystkich postępowaniach sądowoad-
ministracyjnych – zarówno tych wszczętych wcześniej, jak i rozpoczętych już po tej dacie.
3 3. Odesłanie do art. 252, 255 i 257 PPSA. Por. też uwagi do art. 252, 255 i 257 oraz orzecznictwo powołane
w komentarzach do tych przepisów.
1009098 923228582
Art. 257 Wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym formularzu lub któ-
rego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie, pozostawia się bez rozpoznania.
Spis treści
I. Elementy wniosku o przyznanie prawa pomocy................................................................ 2
II. Braki wniosku o przyznanie prawa pomocy, tryb ich uzupełnienia oraz skutki nieuzu-
pełnienia tych braków...................................................................................................... 2
A. Dwa rodzaje braków oraz trybów ich uzupełnienia................................................... 2
B. Braki formalne............................................................................................................ 2
C. Braki w zakresie elementów szczególnych wskazanych w art. 252 § 1 PPSA........... 3
III. Tryb postępowania z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy....................................... 4
IV. Doręczenie zarządzenia o pozostawieniu wniosku o przyznanie prawa pomocy bez
rozpoznania....................................................................................................................... 4
V. Pozostałe zagadnienia proceduralne.................................................................................. 4
I. Elementy wniosku o przyznanie prawa pomocy

1 1. Elementy ogólne i szczególne. Jak zostało wyjaśnione w komentarzu do art. 252 (Nb 5), ze względu na
treść zawartych w art. 256 pkt 1 PPSA wytycznych dotyczących wniosku o przyznanie prawa pomocy, zgodnie z
którymi wzór tego wniosku powinien odpowiadać "wymaganiom dla pism w postępowaniu sądowym" oraz "szcze-
gólnym wymaganiom postępowania o przyznaniu prawa pomocy", należy przyjąć, że podobnie jak inne kwalifi-
kowane pisma strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się z
elementów wymaganych dla każdego pisma strony (art. 46 PPSA) oraz z elementów szczególnych określonych
w art. 252 § 1 PPSA. Podział ten ma zasadnicze konsekwencje z punktu widzenia komentowanego przepisu.
II. Braki wniosku o przyznanie prawa pomocy, tryb ich

uzupełnienia oraz skutki nieuzupełnienia tych braków
A. Dwa rodzaje braków oraz trybów ich uzupełnienia

2 1. Dwa tryby uzupełnienia braków wniosku o przyznanie prawa pomocy. Wniosek o przyznanie prawa
pomocy może podlegać uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 PPSA, jeżeli jest dotknięty brakami w zakresie wymo-
gów określonych w art. 46 PPSA – z ewentualnymi skutkami wynikającymi z art. 49 § 2 i 3 PPSA (por. post. NSA
z 21.6.2005 r., II GZ 55/05, Legalis), bądź też w trybie art. 255 PPSA, jeżeli zawarte we wniosku oświadczenia
strony dotyczące informacji wskazanych w art. 252 § 1 PPSA okażą się niewystarczające do oceny jej rzeczywistej
sytuacji materialnej i osobistej – z ewentualnym skutkiem wynikającym z art. 257 PPSA.
Potwierdza to również brzmienie art. 258 § 2 pkt 5 PPSA, który stanowi, że do czynności w zakresie postę-
powania o przyznanie prawa pomocy należy wzywanie stron "do uzupełnienia braków formalnych wniosków", a
także "do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów".
B. Braki formalne
3 1. Braki w zakresie elementów wniosku o przyznanie prawa pomocy wymaganych dla każdego pisma
strony. Jeżeli zatem braki we wniosku o przyznanie prawa pomocy występują w obrębie elementów wymaganych
dla każdego pisma strony (art. 46 PPSA), zastosowanie znajduje art. 49 PPSA (por. uwagi do tego przepisu).
W przypadku gdy zarządzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w termi-
nie braków formalnych wydał referendarz, stronie przysługuje od takiego zarządzenia sprzeciw. Po nowelizacji
dokonanej ZmPPSA2015 może jednak w tym zakresie powstawać wątpliwość, czy ma to być sprzeciw, o którym
mowa w art. 167a w zw. z art. 49 § 2 i 4 PPSA, czy też sprzeciw przewidziany w art. 259 § 1 w zw. z art. 258 §
2 pkt 6 PPSA, co ma zasadnicze znaczenie z uwagi na odmienne skutki procesowe tych sprzeciwów, a w ślad
za tym – różny tryb ich rozpoznania przez sąd (por. art. 167a § 3 i 4 oraz art. 260 PPSA). Zestawiając ze sobą
wszystkie przywołane wyżej przepisy oraz dokonując, w braku jednoznacznego rozstrzygnięcia na płaszczyźnie
1009098 923228582
językowej, wykładni systemowej oraz funkcjonalnej tych przepisów, należy dojść do wniosku, że w omawianej
sytuacji stronie przysługuje sprzeciw, o którym mowa w art. 259 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 6 PPSA (tak też na
gruncie poprzedniego stanu prawnego NSA w post. z 2.8.2006 r., II FZ 495/06, niepubl.; w post. z 5.5.2008 r., I FZ
187/08, Legalis). Por. jednak uwagi o charakterze intertemporalnym przedstawione w komentarzu do art. 260.
4 2. Niezłożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu jako brak formalny. Nie-
zachowanie określonego w art. 252 § 2 PPSA wymogu złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędo-
wym formularzu jest brakiem formalnym, o jakim mowa w art. 49 § 1 w zw. z art. 257 PPSA, który podlega
usunięciu przez wezwanie strony do złożenia wniosku na urzędowym formularzu, bez względu na to, czy wniosek
złożyła osoba fizyczna czy osoba prawna lub inna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej
(por. uchw. NSA z 21.4.2008 r., I OPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 74; post. NSA z 31.1.2012 r., I GZ
20/12, Legalis; post. NSA z 19.1.2012 r., II OZ 1372/11, Legalis; por. też post. NSA z 27.4.2012 r., II FZ 327/12,
Legalis; post. NSA z 22.2.2013 r., I OZ 116/13, Legalis; post. NSA z 16.7.2014 r., I FZ 181/14, Legalis; post. NSA
z 22.10.2014 r., II FZ 1404/14, Legalis oraz post. NSA z 23.1.2015 r., I OZ 28/15, Legalis; pogląd ten można uznać
za ugruntowany i jednolity w orzecznictwie).
5 3. Forma wniosku o przyznanie prawa pomocy niezgodna z przepisami. Złożenie wniosku o przyznanie
prawa pomocy w formie innej niż tego wymagają przepisy prawa, stanowi jego brak formalny (por. post. NSA z
10.4.2006 r., I FZ 100/06, OSP 2007, Nr 12, poz. 138; post. NSA z 1.9.2011 r., I OZ 624/11, Legalis; post. NSA z
13.6.2012 r., II FZ 377/12, Legalis oraz post. NSA z 4.11.2014 r., II OZ 1146/14, Legalis).
6 4. Niecelowość (bezpodstawność) wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie
prawa pomocy. W przypadku gdy z treści wniosku o przyznanie prawa pomocy, której to treści sąd nie kwestio-
nował, jednoznacznie wynika, jakiej sprawy ten wniosek dotyczy, uznać należy, że WSA powinien go rozpoznać,
a nie wzywać skarżącego do sprecyzowania sygnatury akt sprawy (por. post. NSA z 6.5.2008 r., I OZ 308/08,
Legalis).
7 5. Wielość braków formalnych wniosku o przyznanie prawa pomocy a przedwczesność pozostawienia go
bez rozpoznania. Z kolei w postanowieniu z 25.9.2008 r. (I OZ 710/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy
niezłożenie wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu było pierwszym brakiem formal-
nym, a brak osobistego podpisu skarżącej na złożonym w wyniku wezwania sądu formularzu PPF – kolejnym, do
którego usunięcia skarżąca nie została wezwana wbrew treści art. 257 i 49 § 1 PPSA, pozostawienie jej wniosku
o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania było przedwczesne.
C. Braki w zakresie elementów szczególnych

wskazanych w art. 252 § 1 PPSA
8 1. Braki w zakresie elementów szczególnych wniosku o przyznanie prawa pomocy. Jeśli natomiast braki
we wniosku o przyznanie prawa pomocy występują w obrębie elementów szczególnych określonych w art. 252 §
1 PPSA, zastosowanie powinien znajdować art. 255 PPSA i następnie – w przypadku nieuzupełnienia przez stro-
nę tych braków w terminie – art. 257 PPSA (por. post. NSA z 2.9.2005 r., I OZ 842/05, Legalis; post. NSA z
20.12.2007 r., II OZ 1309/07, Legalis) (por. jednak komentarz do art. 255, Nb 13, dotyczący utrwalenia się w
orzecznictwie i w piśmiennictwie nieco odmiennego poglądu zakładającego konieczność oddalenia w takiej sytu-
acji wniosku o przyznanie prawa pomocy).
9 2. Zakreślony termin. Zakreślonym terminem, o którym mowa w komentowanym przepisie, jest termin są-
dowy ustalony w trybie art. 255 PPSA, co potwierdza językowa i systemowa wykładnia obu wskazanych przepi-
sów (w obydwu występuje pojęcie "w zakreślonym terminie"; por. jednak odmienne stanowisko w tych kwestiach
zajęte przez NSA w post. z 31.7.2008 r., I FZ 271/08, Legalis; w post. z 11.5.2011 r., II FZ 159/11, Legalis, a także
w post. z 6.4.2011 r., I OZ 217/11, Legalis; zob. też post. NSA z 15.5.2013 r., II OZ 358/13, Legalis).
Na poprawność takiej interpretacji wskazuje również okoliczność, że termin (siedmiodniowy) wynikający z
art. 49 PPSA ma charakter ustawowy, a zatem nie jest "zakreślany" w rozumieniu art. 255 i 257 PPSA.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że komentowany przepis stanowi o "brakach", których "strona nie uzupełniła w
terminie", nie zaś o brakach formalnych lub niedochowaniu warunków formalnych, jak przewiduje to art. 49 PPSA.
10 3. Skutek nieuzupełnienia braków w zakresie elementów szczególnych wniosku o przyznanie prawa po-
mocy. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że komentowany przepis, z zastrzeżeniem niedochowania
przez stronę warunku formalnego w postaci obowiązku złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędo-
wym formularzu (Nb 4), określa w zasadzie wyłącznie skutek procesowy nieuzupełnienia przez stronę – w trybie
art. 255 PPSA – braków w zakresie elementów szczególnych wniosku o przyznanie prawa pomocy określonych
w art. 252 § 1 PPSA (por. też post. NSA z 5.10.2011 r., I OZ 742/11, Legalis oraz post. NSA z 23.1.2015 r., I OZ
28/15, Legalis).
392322858 1009098
III. Tryb postępowania z wnioskiem

11 1. Przekazanie wniosku o przyznanie prawa pomocy referendarzowi sądowemu lub sędziemu sprawoz-
dawcy. Zgodnie z § 36 ust. 1 RegWewnUrzWSAR wniosek o przyznanie prawa pomocy przewodniczący wydziału
orzeczniczego przekazuje niezwłocznie wskazanemu referendarzowi sądowemu, a w szczególnie uzasadniony-
ch przypadkach sędziemu sprawozdawcy.
12 2. Zarządzenia referendarza (przewodniczącego) i ich zaskarżanie. Jak wynika z art. 258 § 2 pkt 6 PPSA,
do czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy należy wydawanie zarządzeń o pozostawieniu
wniosków bez rozpoznania. Oznacza to, że właściwą formą orzekania w przedmiocie pozostawienia wniosku o
przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania na podstawie art. 257 PPSA jest zarządzenie referendarza sądowego
(art. 258 § 2 pkt 6 PPSA) bądź – w szczególnie uzasadnionych przypadkach (art. 258 § 4 PPSA) – sędziego
sprawozdawcy (§ 36 ust. 1 w zw. z § 37 ust. 1 pkt 1 RegWewnUrzWSAR) lub przewodniczącego (art. 16 §
3 PPSA), które z urzędu podlega uzasadnieniu (art. 163 § 2 w zw. z art. 167 i art. 167a § 1 PPSA). Zob. też post.
NSA z 4.11.2014 r. (II OZ 1146/14, Legalis), z którego wprost wynika, że pozostawienie wniosku o przyznanie
prawa pomocy bez rozpoznania nie następuje w formie postanowienia.
W przypadku gdy zarządzenie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w termi-
nie braków w zakresie złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów wydał referendarz, stronie przysługuje
sprzeciw (art. 259 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 6 PPSA), natomiast zarządzenia sędziowskie (przewodniczącego)
mogą być zaskarżane wyłącznie zażaleniem, o którym mowa w art. 258 § 4 PPSA (por. też post. NSA z 26.4.2004
r., FZ 58/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 16).
IV. Doręczenie zarządzenia o pozostawieniu wniosku

o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania
13 1. Wnioskodawca jako jedyny (wyłączny) adresat. Należy przyjąć, również w świetle dodanego ustawą z
12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196) z dniem 10.4.2010 r. przepisu art. 252 § 3 PPSA (znowe-
lizowanego następnie ZmPPSA2015), że zarządzenie o pozostawieniu wniosku o przyznanie prawa pomocy bez
rozpoznania wydane na podstawie art. 257 PPSA doręcza się wyłącznie wnioskodawcy (zob. też post. NSA z
6.9.2012 r., II OZ 698/12, Legalis).
V. Pozostałe zagadnienia proceduralne

14 1. Jedno postępowanie (sprawa) – jeden formularz. Formularz wniosku o przyznanie prawa pomocy powi-
nien być złożony do każdej sprawy oddzielnie. Sąd rozpatruje każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy w
zależności od okoliczności sprawy i złożenie formularza wniosku w jednej sprawie nie oznacza automatycznego
złożenia wniosku w drugiej sprawie (por. post. NSA z 7.4.2005 r., II OZ 219/05, Legalis; post. NSA z 28.1.2011
r., II GZ 38/11, Legalis; post. NSA z 16.2.2012 r., II OZ 64/12, Legalis, a także post. NSA z 16.11.2012 r., I FZ
428/12, Legalis; zob. również komentarze do art. 243 i 246).
15 2. Czas złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy a stosowanie art. 257 PPSA. Strona może składać
wniosek o przyznanie prawa pomocy w dowolnym czasie w toku trwającego postępowania, bowiem przepisy
nie przewidują terminu do wniesienia tego wniosku. Ewentualne ograniczenia co do możliwości rozpoznawania
tego wniosku mogą wynikać z okoliczności wskazanych w art. 257 PPSA. Przepis ten nie wskazuje jednak, że
wniosek taki podlega odrzuceniu (por. post. NSA z 13.6.2008 r., I FZ 161/08, Legalis, a także uwagi przedstawione
w komentarzu do art. 243).
16 3. Pozostawienie wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania a kolejne (późniejsze) wnio-
ski w tym przedmiocie. Pozostawienie wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania na podstawie
art. 257 PPSA (które nie następuje w formie postanowienia – zob. post. NSA z 4.11.2014 r., II OZ 1146/14, Lega-
lis) nie stanowi jego merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem ponowne wniesienie takiego wniosku nie musi być
nawet uzasadnione wystąpieniem jakichkolwiek nowych okoliczności przemawiających za przyznaniem prawa
pomocy (por. post. NSA z 9.2.2009 r., II GZ 21/09, Legalis). Żaden przepis Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi nie ogranicza uprawnienia strony do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy
1009098 923228584
tylko jeden raz, zatem dopuszczalne jest wielokrotne składanie takiego wniosku w danej sprawie (por. post. NSA
z 1.2.2011 r., II FZ 9/11, Legalis; post. NSA z 26.1.2012 r., II OZ 18/12, Legalis).
Warto dodać, że w przypadku ponownego złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy od zastosowania trybu
z art. 255 PPSA nie zwalnia sądu – w razie stwierdzenia, że oświadczenie zawarte we wniosku jest niewystarczające
bądź budzi wątpliwości – to, że w toku poprzedniego postępowania o przyznanie prawa pomocy skarżący nie
wypełnił w całości skierowanego do niego na podstawie tego przepisu wezwania (por. post. NSA z 15.2.2012 r.,
I FZ 535/11, Legalis; post. NSA z 18.1.2012 r., I FZ 2/12, Legalis).
17 4. Wcześniejsze otrzymywanie prawa pomocy a pozostawienie bez rozpoznania kolejnego wniosku w tym
przedmiocie. Wcześniejsze otrzymywanie prawa pomocy (nawet w tym samym postępowaniu) nie może stanowić
argumentu sanującego niedopełnienie wymogów formalnych związanych z kolejnym wnioskiem o prawo pomocy
(zob. post. NSA: z 16.11.2012 r., I FZ 428/12, Legalis oraz z 28.5.2013 r., II FZ 299/13, Legalis).
592322858 1009098
Art. 258
§ 1. Czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy.
§ 2.
Do czynności, o których mowa w § 1, należą w szczególności:
1) przyjmowanie wniosków o przyznanie prawa pomocy;
2) przesyłanie wniosków o przyznanie prawa pomocy do właściwego sądu;
3) badanie złożonych wniosków o przyznanie prawa pomocy co do wymogów formalnych, a także co do ich
treści;
4) przekazywanie wniosków do rozpoznania sądowi w przypadku, o którym mowa w art. 247;
5) wzywanie stron do uzupełnienia braków formalnych wniosków, a także do złożenia dodatkowych oświad-
czeń i dokumentów;
6) wydawanie zarządzeń o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania;
7) wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa

pomocy albo umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy;
8) wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy

prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na za-
sadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków.
§ 3. (uchylony)
§ 4. Czynności, o których mowa w § 2, może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wykonywać sąd. Na

postanowienia albo zarządzenie sądu, o których mowa w § 2 pkt 6–8, przysługuje zażalenie.
Spis treści
I. Czynności w zakresie prawa pomocy................................................................................ 2
A. Katalog, charakter (rodzaje) i podmioty czynności dotyczących prawa pomocy....... 2
B. Przekazanie wniosku o przyznanie prawa pomocy sądowi w sytuacji oczywistej
bezzasadności skargi.................................................................................................. 4
II. Forma i tryb podejmowania czynności w zakresie prawa pomocy................................... 4
III. Zaskarżalność czynności podejmowanych w zakresie prawa pomocy............................ 5
IV. Proceduralne aspekty cofnięcia prawa pomocy............................................................... 6
V. Zagadnienia intertemporalne............................................................................................. 7
I. Czynności w zakresie prawa pomocy
A. Katalog, charakter (rodzaje) i podmioty

czynności dotyczących prawa pomocy
1 1. Otwarty katalog czynności. Przepis art. 258 PPSA określa, w sposób przykładowy (przez posłużenie się
zwrotem "w szczególności"; por. też post. NSA z 13.12.2007 r., I OZ 942/07, Legalis), katalog czynności podej-
mowanych w zakresie postępowania dotyczącego prawa pomocy.
Trafnie w związku z tym – zwracając uwagę właśnie na otwarty charakter katalogu czynności przewidzianych
w art. 258 § 1 i 2 PPSA – przyjął WSA w Poznaniu w postanowieniu z 29.10.2014 r. (II SAB/Po 59/14, Legalis),
1009098 923228582
że rozpoznanie wniosku strony o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie
prawa pomocy należy do kategorii czynności, o jakich mowa w art. 258 § 1 PPSA, bowiem stanowi czynność w
zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy, którą mogą wykonywać referendarze sądowi.
2 2. Charakter (rodzaje) czynności. Czynności podejmowane w zakresie postępowania o przyznanie prawa
pomocy dzielą się na czynności o charakterze techniczno-procesowym (art. 258 § 2 pkt 1–3 i 5 PPSA) oraz
czynności orzecznicze (art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA).
3 3. Podmioty podejmujące czynności. Po zmianie dokonanej przez ZmPPSA2015 czynności dotyczące prawa
pomocy – zarówno wymienione wprost w § 2 komentowanego przepisu, jak i inne, niewskazane wyraźnie w tym
przepisie – są wykonywane co do zasady przez referendarza sądowego, natomiast w szczególnie uzasadnionych
przypadkach mogą być wykonywane przez sąd (sędziego sprawozdawcę, przewodniczącego) (por. art. 258 § 1,
2 i 4 PPSA, a także art. 10 i 27 PrUSA oraz § 36 ust. 1 i § 37 ust. 1 pkt 1 RegWewnUrzWSAR, jak również post.
NSA z 20.1.2005 r., OZ 1139/04, Legalis).
W obecnym stanie prawnym zasadą jest zatem podejmowanie czynności z zakresu prawa pomocy przez refe-
rendarzy sądowych, a wręcz z nowego brzmienia art. 258 § 1 i 4 PPSA można wyprowadzić domniemanie podej-
mowania tych czynności przez referendarzy. Uprawnienia sądu w tym zakresie zostały natomiast zredukowane do
dokonywania przedmiotowych czynności wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak zauważa
przy tym H. Knysiak-Molczyk [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s. 781], orzeczenie w przedmiocie
cofnięcia prawa pomocy może wydać także sędzia nieznajdujący się w składzie rozstrzygającym sprawę co do
istoty.
4 4. Szczególnie uzasadnione przypadki. Wprowadzone do komentowanego przepisu – ZmPPSA2015 – pojęcie
szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniające podjęcie czynności z zakresu prawa pomocy przez sąd, ma
niewątpliwie charakter otwarty, a tym samym wypełnienie tego pojęcia konkretną treścią zostało pozostawione
organom procesowym.
Powstaje w związku z tym zagadnienie trybu dokonywania oceny, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie
uzasadniony przypadek. Z jednej bowiem strony czynności z zakresu prawa pomocy podejmuje co do zasady re-
ferendarz sądowy, z drugiej zaś od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku zależy dopiero dopuszczal-
ność dokonania tych czynności przez sąd. O tym zatem, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony
przypadek, powinien w pierwszej kolejności decydować przewodniczący wydziału orzeczniczego, który zgodnie
z § 36 ust. 1 RegWewnUrzWSAR niezwłocznie przekazuje złożony wniosek o przyznanie prawa pomocy wska-
zanemu referendarzowi sądowemu, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach sędziemu sprawozdawcy. Jeśli
natomiast szczególnie uzasadniony przypadek ujawni się dopiero w toku procedowania przez referendarza są-
dowego, to on powinien przekazać daną czynności z zakresu prawa pomocy do wykonania sądowi.
Gdy idzie natomiast o treść pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek", to wydaje się, że będą tutaj mieściły
się przede wszystkim sytuacje wyłączenia referendarza sądowego (art. 24 PPSA), szczególnie wówczas, gdy
przyczyny wyłączenia dotyczyłyby wszystkich referendarzy zatrudnionych w danym sądzie lub rzutowałyby na
ich bezstronność.
Z innych przykładów można natomiast wskazać potrzebę szczególnie szybkiego rozstrzygnięcia danej kwe-
stii z zakresu prawa pomocy w sytuacji, w której obciążenie pracy referendarzy sądowych uniemożliwia im nie-
zwłoczne rozpoznanie tej kwestii. Szerzej zaś rzecz ujmując, z przypadkami szczególnie uzasadnionej potrzeby
działania sądu możemy mieć do czynienia wówczas, gdy obciążenie pracą referendarzy sądowych w danej chwili
(okresie) uniemożliwia podejmowanie przez nich czynności z zakresu prawa pomocy bez zbędnej zwłoki.
Szczególnie uzasadnione przypadki będą ponadto zachodziły wówczas, gdy sąd w toku podejmowania in-
nych czynności procesowych wyświetli okoliczności uzasadniające (całkowite lub częściowe) cofnięcie prawa
pomocy, co w takiej sytuacji powinno nastąpić bezzwłocznie i czyni zbędnym przekazywanie tej kwestii do roz-
strzygnięcia referendarzowi sądowemu. Potrzeba natychmiastowego cofnięcia prawa pomocy zachodzi w szcze-
gólności wówczas, gdy sąd – w toku podejmowania innych czynności procesowych – dojdzie do przekonania, że
okoliczności istniejące w dacie przyznania prawa pomocy w rzeczywistości (obiektywnie) nie istniały, zaś strona
przedstawiła nieprawdziwe dane w zakresie jej sytuacji materialnej i osobistej.
Mogą również wystąpić szczególnie uzasadnione przypadki o podłożu merytorycznym, które będą stwarzały
potrzebę zajęcia się daną kwestia przez sąd, również po to, aby na skutek ewentualnego zażalenia (a nie sprze-
ciwu) mógł się w tej kwestii wypowiedzieć NSA (i np. rozpoznać tę kwestię w poszerzonym składzie). Podobnie
jedynie WSA (a nie referendarz sądowy) może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 269 § 1 PPSA
i przedstawić zagadnienie prawne do ponownego rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA, co również może
uchodzić za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 258 § 4 PPSA.
Wreszcie tylko WSA (a nie referendarz sądowy) ma uprawnienie do zastosowania art. 90 § 2 PPSA. Jeśli
więc w toku rozpoznawania danej kwestii z zakresu prawa pomocy zajdzie potrzeba podjęcia czynności bezpo-
średnio z udziałem strony (np. przed podjęciem decyzji w kwestii cofnięcia prawa pomocy – zob. post. NSA z
28.7.2011 r., I OZ 557/11, Legalis) i wyznaczenia w tym celu posiedzenia jawnego, będzie to również szczególny
przypadek uzasadniający działanie sądu (WSA), a nie referendarza.
392322858 1009098
Na temat potrzeby zastosowania art. 258 § 4 PPSA zob. też uwagi przedstawione w kwestiach intertemporal-
nych w komentarzu do art. 263.
5 5. Odesłanie. Na temat charakterystyki poszczególnych czynności wymienionych w art. 258 § 2 PPSA por.
szerzej komentarz do przepisów określających merytoryczne przesłanki oraz tryb dokonywania tych czynności.
B. Przekazanie wniosku o przyznanie prawa pomocy

sądowi w sytuacji oczywistej bezzasadności skargi
6 1. Wyłączna kompetencja referendarza sądowego. Szczególny charakter spośród czynności podejmowanych
w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy ma wymienione w art. 258 § 2 pkt 4 PPSA przekazanie
wniosku do rozpoznania sądowi w przypadku oczywistej bezzasadności skargi lub sprzeciwu od decyzji
(art. 247 PPSA).
Czynność tę w zasadzie należy zakwalifikować do grupy czynności o charakterze techniczno-procesowym,
jednak warto zwrócić uwagę, że jest ona zastrzeżona wyłącznie do kompetencji referendarza sądowego (por. w
związku z tym art. 258 § 4 PPSA nieznajdujący zastosowania do czynności wskazanych w art. 258 § 2 pkt 4 PPSA) i
dotyczy sytuacji, w których w ocenie referendarza skarga (sprzeciw od decyzji) jest oczywiście bezzasadna. Ocena
ta nie jest wiążąca dla sądu, co jest wyrazem ratio legis omawianego przepisu, że tylko sąd jest władny dokonywać
merytorycznej oceny w zakresie zasadności skargi (sprzeciwu od decyzji).
Ponieważ zgodnie z art. 243 § 1 PPSA prawo pomocy może być przyznane na wniosek strony złożony przed
wszczęciem postępowania lub w jego toku, możliwe jest także przyjęcie, że art. 258 § 2 pkt 4 PPSA znajduje za-
stosowanie również w przypadku oczywistej bezzasadności (oczywistego braku uzasadnionych podstaw) skargi
kasacyjnej (zażalenia). Przesłanką takiego stanowiska jest jednak pogląd zakładający, że przepis art. 247 PPSA
może być stosowany do skargi kasacyjnej (lub innych środków zaskarżenia), co nieraz jest przyjmowane w orzecz-
nictwie (zob. np. post. NSA z 12.10.2012 r., I OW 163/12, Legalis), jednak zostało zanegowane w komentarzu do
art. 247, Nb 18 (por. przedstawione tam szerzej uwagi).
Nieco bardziej problematyczne, aczkolwiek niewykluczone, wydaje się natomiast stosowanie tego przepisu w
przypadkach, gdy wniosek o przyznanie prawa pomocy został złożony przed wszczęciem postępowania (wnie-
sieniem skargi). Por. jednak uwagi przedstawione w komentarzu do art. 247, Nb 18.
II. Forma i tryb podejmowania

czynności w zakresie prawa pomocy
7 1. Postanowienia i zarządzenia. Czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy, o których
mowa w art. 258 § 2 pkt 2, 4, 5 i 6 PPSA, są podejmowane w formie zarządzeń, natomiast dla czynności wska-
zanych w art. 258 § 2 pkt 7 i 8 PPSA właściwa jest forma postanowienia, co dotyczy zarówno referendarza sądo-
wego, jak i sądu (sędziego sprawozdawcy, przewodniczącego).
Jak przyjął jednak NSA w postanowieniu z 23.2.2012 r. (II FZ 94/12, Legalis), nadanie przez sąd wydanemu
na posiedzeniu niejawnym rozstrzygnięciu wadliwej formy zarządzenia nie może podważyć zasady, że rozstrzy-
gnięcie to w istocie rzeczy jest postanowieniem sądu (tak samo NSA w post. z 11.12.2012 r., II FZ 954/12, Legalis).
8 2. Odpowiednie stosowanie przepisów o postanowieniach sądu i zarządzeniach przewodniczącego. Zgod-
nie z art. 167a § 1 PPSA do zarządzeń oraz postanowień referendarza sądowego stosuje się odpowiednio przepi-
sy dotyczące zarządzeń przewodniczącego oraz postanowień sądu, a zatem przede wszystkim przepisy rozdziału
10 działu III PPSA, w tym w szczególności art. 160–167 PPSA. Należy również przyjąć, że w odniesieniu do
zarządzeń oraz postanowień referendarza sądowego znajduje odpowiednie zastosowanie art. 227 PPSA.
9 3. Wydawanie i uzasadnianie postanowień oraz zarządzeń. Referendarz i sąd wydają zarządzenia i posta-
nowienia w składzie jednoosobowym, na posiedzeniu niejawnym. W zakresie, w jakim orzeczenia te podlegają
zaskarżeniu (por. uwagi przedstawione pod Nb 13), należy je z urzędu uzasadnić (art. 163 § 2 w zw. z art. 167a
§ 1 i ewentualnie, w zakresie zarządzeń, w zw. z art. 167 PPSA).
10 4. Cofnięcie lub zmiana zakresu prawa pomocy. Postanowienie w przedmiocie cofnięcia stronie prawa po-
mocy (art. 249 w zw. z art. 258 § 2 pkt 7 i art. 167a § 1 PPSA) lub zmiany jego zakresu (art. 165 w zw. z art. 167a §
1 PPSA) może zostać wydane przez referendarza sądowego, jeżeli wcześniej to referendarz wydał postanowienie
o przyznaniu prawa pomocy, które nie zostało zaskarżone sprzeciwem (stało się prawomocne).
1009098 923228584
Nie jest natomiast dopuszczalne cofnięcie (zmiana zakresu) przez referendarza prawa pomocy udzielonego
stronie przez sąd – na podstawie art. 258 § 4 PPSA bądź w następstwie rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia
referendarza (art. 260 PPSA; por. jednak post. NSA z 18.11.2005 r., II OZ 877/05, Legalis).
11 5. Postanowienie w przedmiocie przyznania wynagrodzenia fachowemu pełnomocnikowi. Słusznie zwra-
ca uwagę J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 620), że użyte w art. 258 § 2 pkt 8 PPSA określenie "posta-
nowienie o przyznaniu wynagrodzenia" uprawnia referendarza sądowego zarówno do przyznania, jak i do odmo-
wy przyznania wynagrodzenia fachowemu pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy. W tych
kwestiach por. szerzej komentarz do art. 250 (zob. też post. NSA z 10.2.2014 r., I FPS 3/13, Legalis). Adresatem
postanowienia wydanego w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadach prawa po-
mocy skierowane jest pełnomocnik, a nie strona (post. WSA w Warszawie z 30.8.2013 r., III SA/Wa 3216/12,
Legalis oraz post. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28.8.2018 r., I SA/Go 30/16, Legalis).
12 6. Umorzenie postępowania przez referendarza sądowego. W postanowieniu z 28.10.2008 r. (IV SA/Wr
438/08, Legalis) WSA we Wrocławiu przyjął, że referendarz sądowy jest uprawniony na podstawie art. 258 §
3 (zastąpionego obecnie przez art. 167a § 1) w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 PPSA do wydania postanowienia w przed-
miocie umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, jeżeli stało się ono bez-
przedmiotowe z innych przyczyn niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 i 2 PPSA. Po zmianach dokonanych ZmP-
PSA2015 uprawnienie referendarza do umorzenia postępowania dotyczącego prawa pomocy wynika wprost z art.
258 § 1 pkt 7 PPSA.
III. Zaskarżalność czynności

podejmowanych w zakresie prawa pomocy
13 1. Zaskarżanie czynności o charakterze orzeczniczym. Czynności w zakresie postępowania o przyznanie
prawa pomocy o charakterze orzeczniczym (art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA), jeżeli są podejmowane przez referendarza
sądowego, podlegają zaskarżeniu do WSA w drodze sprzeciwu, przy czym zgodnie z art. 259 § 3 PPSA, jeśli
nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenia i postanowienia
referendarza, o których mowa w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA, mają skutki prawomocnego orzeczenia sądu.
Natomiast skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje, że wykonalność orzeczenia referendarza sądowego ule-
ga wstrzymaniu, zaś sprzeciw podlega rozpoznaniu przez sąd – działający jako sąd drugiej instancji w trybie
odpowiednio stosowanych przepisów o zażaleniu (a więc art. 194–198 PPSA). Jest to zasadnicza zmiana wpro-
wadzona przez ZmPPSA2015, która zmodyfikowała charakter prawny sprzeciwu jako środka zaskarżenia, a tym
samym zdezaktualizowała wcześniejsze orzecznictwo z tego zakresu (zob. m.in. zapadłe jeszcze w poprzednim
stanie prawnym post. NSA z 15.6.2011 r., II FZ 195/11, Legalis; post. NSA z 10.10.2011 r., II FZ 521/11, Legalis;
post. NSA z 13.2.2012 r., II FZ 750/11, Legalis; post. NSA z 11.9.2012 r., II OZ 724/12, Legalis).
Z kolei podjęcie czynności o charakterze orzeczniczym w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy
przez sąd (przewodniczącego) powoduje, że właściwym środkiem jej zaskarżenia jest zażalenie (por. post. NSA
z 26.4.2004 r., FZ 58/04, ONSA 2004, Nr 1, poz. 16; post. NSA z 2.2.2005 r., OZ 1283/04, Legalis), co obecnie
wynika wprost z art. 258 § 4 PPSA. W tych kwestiach por. szerzej komentarze do art. 259 i 260.
14 2. Legitymacja do wniesienia środków zaskarżenia. Środki zaskarżenia (sprzeciw lub zażalenie) od posta-
nowień o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy lub umorzeniu postępowania w kwestii przy-
znania prawa pomocy przysługują wyłącznie stronie, która wnioskowała o przyznanie prawa pomocy lub któ-
rej to prawo zostało cofnięte (art. 252 § 3 PPSA; zob. też post. NSA z 15.5.2012 r., II OZ 390/12, Legalis).
15 3. Zaskarżanie czynności o charakterze techniczno-procesowym. Jeśli chodzi o czynności postępowania o
przyznanie prawa pomocy o charakterze techniczno-procesowym, to w zakresie, w jakim w ramach tych czynności
są wydawane zarządzenia (art. 258 § 2 pkt 2, 4 i 5 PPSA) – zarówno przez referendarza sądowego, jak i przez
przewodniczącego (sędziego sprawozdawcę) – z uwagi na treść art. 227 w zw. z art. 167a § 1 PPSA należy przyjąć,
że co do zasady podlegają one zaskarżeniu wolnym od opłat sądowych zażaleniem (nieco odmiennie w tej kwestii
wypowiedział się NSA w post. z 4.6.2008 r., II FZ 192/08, Legalis; w post. z 19.6.2008 r., I OZ 446/08, Legalis).
Powyższa reguła może jednak prowadzić do pewnych komplikacji ze względu na fakt, że nie każde z wymie-
nionych zarządzeń odnosi się do wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych
(wniosek ten może dotyczyć np. wyłącznie ustanowienia fachowego pełnomocnika), a co za tym idzie – nie każde
takie zarządzenie jest wydane "w przedmiocie kosztów sądowych", jak tego wymaga art. 227 PPSA (w analogicznej
kwestii na tle art. 259 PPSA por. P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy, s. 20 i n.).
16 4. Pozostawienie wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania a odrzucenie skargi (sprzeciwu
od decyzji). W postanowieniu z 20.6.2008 r. (II GZ 130/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że w sytuacji niewydania
zarządzenia o pozostawieniu wniosku strony o zwolnienie od kosztów sądowych (kosztów wpisu od skargi lub
592322858 1009098
sprzeciwu od decyzji) bez rozpoznania nie jest możliwe zastosowanie rygoru w postaci odrzucenia skargi (odpo-
wiednio sprzeciwu od decyzji) z racji braku dokonania dotąd przez skarżącego wpłaty wpisu i nie zmienia tej sytu-
acji oddalenie jego zażalenia na wcześniejsze zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu od skargi (odpowiednio
sprzeciwu od decyzji).
17 5. Związanie oceną sytuacji materialnej strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w posta-
nowieniu z 22.1.2008 r. (III SA/Wa 2072/07, Legalis) przyjął, że ocena sytuacji materialnej skarżącego zawarta
w postanowieniu sądu jest dla referendarza sądowego wiążąca, tylko jeśli postanowienie jest wydane uprzednio
przez sąd w tej konkretnej badanej sprawie, występuje tożsamość żądania i jeżeli sytuacja majątkowa strony nie
uległa zmianie, co strona powinna, najpóźniej w następstwie wezwania, uprawdopodobnić.
IV. Proceduralne aspekty cofnięcia prawa pomocy

18 1. Zmiany dotyczące procedury cofnięcia prawa pomocy. Po uchyleniu przez ZmPPSA2015 przepisu
art. 263 PPSA oraz zmodyfikowaniu treści art. 258 § 2 pkt 7 PPSA, obecnie rozstrzygnięcia w przedmiocie cof-
nięcia prawa pomocy wydają co do zasady referendarze, natomiast w szczególnie uzasadnionych przypadkach
może to uczynić sąd (por. jednak Nb 4 i 10 oraz uwagi dotyczące kwestii intertemporalnych przedstawione w
komentarzu do art. 263).
19 2. Przesłanki cofnięcia prawa pomocy. Materialne przesłanki cofnięcia prawa pomocy określa art.
249 PPSA (por. uwagi do tego przepisu). Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu z 22.9.2011 r. (I OZ 710/11,
Legalis), prawo pomocy przyznane przez sąd rozciąga się na całe postępowanie sądowoadministracyjne. Możli-
wość jego utraty została wyraźnie wskazana w art. 249 i 251 PPSA. Jeżeli zatem nie wystąpiły okoliczności, o
których mowa w tych przepisach, to strona z przyznanego jej zwolnienia z kosztów sądowych lub pełnomocnika
z urzędu korzysta na wszystkich etapach postępowania przed sądami administracyjnymi w ramach sprawy, w
której prawo pomocy zostało jej przyznane.
20 3. Cofnięcie prawa pomocy na etapie postępowania przed NSA. Jeżeli podstawy do cofnięcia stronie przy-
znanego uprzednio prawa pomocy ujawnią się dopiero na etapie postępowania kasacyjnego (zażaleniowego),
może o tym – na zasadzie art. 258 § 4 w zw. z art. 193 PPSA – orzec NSA (ponieważ chodzi tutaj o cofnięcie
prawa pomocy, nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 254 PPSA dotyczący wyłącznie rozpoznawania
wniosków o przyznanie prawa pomocy). H. Knysiak-Molczyk, [w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2008, s.
781] zauważa przy tym, że orzeczenie w przedmiocie cofnięcia prawa pomocy może wydać także sędzia nieznaj-
dujący się w składzie rozstrzygającym sprawę co do istoty.
21 4. Cofnięcie prawa pomocy przez sąd (weryfikacja oświadczeń strony). Jeżeli w przedmiocie cofnięcia
prawa pomocy orzeka sąd, może on wezwać stronę do osobistego stawiennictwa (art. 95 zd. 2 w zw. z art.
91 § 3 PPSA), co może być szczególnie uzasadnione w przypadku konieczności zweryfikowania lub uzupełnienia
oświadczeń strony dotyczących jej sytuacji materialnej i osobistej (por. post. NSA z 28.7.2011 r., I OZ 557/11,
Legalis).
Ponadto, stosownie do art. 90 § 2 PPSA, sąd może wydać orzeczenie w przedmiocie cofnięcia stronie prawa
pomocy na rozprawie w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 PPSA). Wówczas sąd także jest uprawniony do
wezwania strony do osobistego stawiennictwa.
22 5. Odpowiednie stosowanie art. 255 PPSA. Wydaje się, że nie ma również zasadniczych przeszkód po temu,
aby w toku postępowania incydentalnego dotyczącego cofnięcia stronie prawa pomocy referendarz (sąd) stosował
odpowiednio art. 255 PPSA w celu zweryfikowania twierdzeń i oświadczeń strony zgłoszonych w zakresie jej
stanu majątkowego.
23 6. Postanowienie o cofnięciu prawa pomocy i jego skutki. Cofnięcie prawa pomocy następuje w formie
zaskarżalnego sprzeciwem (zażaleniem) postanowienia (art. 258 § 2 pkt 7 PPSA), które z urzędu podlega
uzasadnieniu (art. 163 § 1 i 2 w zw. z art. 167a § 1 PPSA).
Odpis postanowienia wydanego w przedmiocie cofnięcia prawa pomocy doręcza się wyłącznie stronie, której
to prawo było przyznane (art. 252 § 3 PPSA).
Jest to postanowienie o charakterze konstytutywnym, które wywołuje skutek prawny ex nunc, w związku z
czym – wobec braku w tym zakresie wyraźnej regulacji szczególnej – przyjmuje się, że strona, inaczej niż to jest w
postępowaniu cywilnym (por. art. 120 KPC), nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz wynagrodzenia
pełnomocnika powstałych przed datą cofnięcia jej prawa pomocy, z zastrzeżeniem jednak regulacji art. 223 §
1 PPSA. W przypadku bowiem cofnięcia stronie przyznanego wcześniej prawa pomocy przewodniczący, zgodnie z
art. 223 § 1 PPSA, powinien wezwać stronę do uiszczenia należnej opłaty od wniesionego pisma (w rozumieniu
1009098 923228586
art. 212 § 1 PPSA) pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania lub odrzucenia objętego tym pismem środka
prawnego (art. 220 PPSA), chyba że z treści pisma wprost wynika, że podlega ono odrzuceniu (art. 222 PPSA;
por. też uwagi do przywołanych przepisów).
24 7. Sprzeciw (zażalenie) od postanowienia o cofnięciu prawa pomocy. Postanowienie zapadłe w przedmiocie
cofnięcia prawa pomocy może być zaskarżone sprzeciwem, jeśli zostało wydane przez referendarza (art. 260 §
1 PPSA), lub zażaleniem, gdy wydał je WSA (art. 258 § 4 PPSA). Sprzeciw bądź zażalenie przysługują wyłącznie
stronie, której prawo pomocy zostało cofnięte (art. 252 § 3 PPSA).
25 8. Zwolnienie środków zaskarżenia od opłat sądowych. Stosownie do treści znowelizowanego
art. 261 PPSA, od sprzeciwu lub zażalenia na postanowienie cofające stronie prawo pomocy w całości lub w
części nie pobiera się opłat sądowych (w rozumieniu art. 212 PPSA), bowiem są to niewątpliwie środki zaskar-
żenia przysługujące od rozstrzygnięć "wydawanych w sprawie prawa pomocy" (por. też uwagi do art. 261).
V. Zagadnienia intertemporalne
26 1. Zasada natychmiastowego skutku (działania) ustawy nowej. W myśl art. 2 ZmPPSA2015, od dnia jej
wejścia w życie (tj. od 15.8.2015 r.) przepis art. 258 PPSA w aktualnym brzmieniu stosuje się we wszystkich po-
stępowaniach sądowoadministracyjnych, zarówno tych wszczętych już po wskazanej dacie, jak i rozpoczętych
wcześniej, a pozostających nadal w toku w dniu jej wejścia w życie (z którymi wciąż mamy do czynienia).
27 2. Odesłanie do art. 263 PPSA. Zob. także uwagi w kwestiach intertemporalnych przedstawione w komentarzu
do art. 263.
792322858 1009098
Art. 259
§ 1. Od zarządzeń i postanowień, o których mowa w art. 258 § 2 pkt 6–8, strona albo adwokat, radca praw-
ny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy mogą wnieść do właściwego wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego sprzeciw w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zarządzenia lub postanowienia. Sprzeciw
wniesiony przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego wymaga uza-
sadnienia.
§ 2. Sprzeciw wniesiony po terminie oraz sprzeciw, którego braki formalne nie zostały uzupełnione, a także
sprzeciw wniesiony przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego,
niezawierający uzasadnienia, sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym.
§ 3. Jeżeli nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenia i
postanowienia, o których mowa w § 1, mają skutki prawomocnego orzeczenia sądu.
Spis treści
I. Sprzeciw od orzeczenia referendarza sądowego................................................................ 2
II. Podmioty uprawnione (legitymowane) do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia referen-
darza sądowego................................................................................................................ 3
III. Tryb wnoszenia sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego.................................. 4
IV. Termin do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego......................... 4
V. Wymogi formalne sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego................................ 5
A. Ogólne wymagania formalne sprzeciwu.................................................................... 5
B. Żądanie (osnowa) sprzeciwu....................................................................................... 5
C. Uzasadnienie sprzeciwu.............................................................................................. 6
VI. Odrzucenie sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego......................................... 6
VII. Zwolnienie sprzeciwu od opłat sądowych..................................................................... 7
VIII. Następstwa wniesienia bądź zaniechania złożenia sprzeciwu od orzeczenia referen-
darza sądowego................................................................................................................ 7
I. Sprzeciw od orzeczenia referendarza sądowego

1 1. Sprzeciw jako środek zaskarżenia (kwestia terminologiczna). Przepis art. 259 PPSA przewiduje w po-
stępowaniu sądowoadministracyjnym instytucję sprzeciwu. W klasyfikacji środków zaskarżenia jest to zwyczajny
środek zaskarżenia niebędący środkiem odwoławczym, co wynika z faktu, że przysługuje on od orzeczeń niepra-
womocnych oraz nie ma charakteru dewolutywnego (szerzej na ten temat zob. P. Gołaszewski, Sporządzanie
środków zaskarżenia, s. 659–681).
Obecnie jednak – po zmianach wprowadzonych od 1.6.2017 r. – zachodzi potrzeba wyraźnego rozróżniania,
z jednej strony, dotychczasowego sprzeciwu (od orzeczeń referendarzy sądowych), o którym mowa w art. 167a
i 259 PPSA, natomiast z drugiej strony – nowego – sprzeciwu od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 §
2 KPA, który został uregulowany w art. 64a i n. PPSA.
Ilekroć zatem w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest mowa o "sprzeciwie"
– bez żadnych dodatkowych określeń – należy pod tym pojęciem rozumieć sprzeciw, o którym mowa w art. 167a
i 259 PPSA. Reguła ta nie budzi wątpliwości w odniesieniu do części komentowanej ustawy obejmującej przepisy
art. 64a–301 PPSA, a to z tego względu, że art. 64a PPSA wyraźnie wskazuje, że (nowy) sprzeciw od decyzji
wydawanych na podstawie art. 138 § 2 KPA jest "zwany dalej" – czyli właśnie w przepisach art. 64a–301 PPSA
– "sprzeciwem od decyzji". Tak sformułowana definicja nie odnosi się natomiast do art. 1–64 PPSA, wobec czego
jeżeli w tych przepisach będzie mowa o "sprzeciwie" – bez jego bliższego określenia (z czym akurat mamy do
czynienia w nowym art. 3 § 2a PPSA) – wówczas jedynie z kontekstu systemowego lub funkcjonalnego będzie
można odczytać, czy ustawodawcy chodzi o dotychczasowy sprzeciw (od orzeczeń referendarzy sądowych), o
którym mowa w art. 167a i 259 PPSA, czy też jednak o – nowy – sprzeciw od decyzji wydawanych na podstawie
art. 138 § 2 KPA.
2 2. Przedmiot zaskarżenia sprzeciwem. Sprzeciw przysługuje wyłącznie od zarządzeń referendarza sądo-
wego wydawanych na podstawie art. 258 § 2 pkt 6 PPSA w przedmiocie pozostawienia wniosku o przyznanie
prawa pomocy bez rozpoznania oraz od postanowień referendarza wydawanych w trybie art. 258 § 2 pkt 7 i
8 PPSA w sprawie przyznania, cofnięcia, odmowy przyznania prawa pomocy lub umorzenia postępowania w spra-
wie przyznania prawa pomocy bądź przyznania (odmowy przyznania) wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych
udokumentowanych wydatków fachowemu pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
1009098 923228582
Należy przyjąć, że ponieważ art. 259 PPSA precyzyjnie określa, co może stanowić przedmiot zaskarżenia
sprzeciwem mającym charakter szczególnego środka prawnego, trzeba w tej kwestii stosować wykładnię ścisłą.
Porównaj jednak postanowienie NSA z 13.12.2007 r. (I OZ 942/07, Legalis), w którym – odwołując się do
otwartego charakteru katalogu czynności, jakie stosownie do art. 258 § 2 PPSA podejmuje referendarz sądowy
w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy – przyjęto, że także od zarządzeń i postanowień referendarza
innych aniżeli wymienione w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA przysługuje sprzeciw. Taka wykładnia wydaje się jednak
zbyt daleko idąca w świetle jednoznacznego brzmienia komentowanych przepisów.
Z kolei w postanowieniu z 10.6.2016 r. (III SA/Wa 204/16, Legalis) WSA w Warszawie przyjął, że regułą
jest, iż to referendarz sądowy rozpoznaje wniosek o przyznanie prawa pomocy, a więc kompetencja ta obejmuje
również uprawnienie do dopasowania podjętego uprzednio rozstrzygnięcia do zmienionych okoliczności sprawy.
Skoro zakres działania referendarza sądowego określony w art. 258 § 2 pkt 7 PPSA obejmuje możliwość zmiany
w trybie art. 165 PPSA postanowienia w przedmiocie przyznania prawa pomocy, to postanowienie takie powinno
być zaskarżalne sprzeciwem z art. 259 PPSA.
3 3. Zażalenie na postanowienie sądu. Podjęcie czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa po-
mocy o charakterze orzeczniczym – wymienionej w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA – przez sąd (przewodniczącego)
powoduje, że właściwym środkiem jej zaskarżenia jest zażalenie (por. post. NSA z 26.4.2004 r., FZ 58/04, ONSA
2004, Nr 1, poz. 16, z aprobującą glosą A. Skoczylasa, OSP 2004, Nr 11, poz. 137; post. NSA z 2.2.2005 r., OZ
1283/04, Legalis), co obecnie wynika wprost z art. 258 § 4 PPSA.
Jak przyjął zarazem NSA w postanowieniu z 23.2.2012. r. (II FZ 94/12, Legalis), nadanie przez sąd wydanemu
gnięcie to w istocie rzeczy jest postanowieniem sądu (tak samo NSA w post. z 11.12.2012 r., II FZ 954/12, Legalis).
II. Podmioty uprawnione (legitymowane) do wniesienia

sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego
4 1. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu od postanowień wymienionych w art. 258 § 2 pkt 7 PPSA. Obec-
nie, z uwagi na dodanie ustawą z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz
ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196) z dniem 10.4.2010 r.
§ 3 w art. 252 PPSA, który następnie został znowelizowany przez ZmPPSA2015, podmiotem legitymowanym do
wniesienia sprzeciwu od postanowienia referendarza sądowego wydanego w przedmiocie przyznania, cofnięcia,
odmowy przyznania prawa pomocy lub umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy jest wy-
łącznie strona, która wnioskowała o przyznanie prawa pomocy lub której to prawo zostało cofnięte (art. 258 §
2 pkt 7 w zw. z art. 252 § 3 i art. 167a § 1 PPSA). Tylko tej stronie doręcza się bowiem rozstrzygnięcia referendarza
sądowego podlegające zaskarżeniu sprzeciwem (zob. art. 252 § 3 PPSA).
Pogląd powyższy był już wcześniej – na tle poprzedniego stanu prawnego – prezentowany w orzecznictwie i
piśmiennictwie, aczkolwiek niejednolicie (por. post. NSA: z 7.3.2008 r., I OZ 140/08, Legalis; z 20.1.2009 r., I OZ
939/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 107; z 14.1.2009 r., I OZ 957/08, Legalis).
5 2. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu od zarządzenia wymienionego w art. 258 § 2 pkt 6 PPSA. Upraw-
nionym do wniesienia sprzeciwu od zarządzenia referendarza sądowego wydanego na podstawie art. 258 § 2 pkt
6 PPSA w przedmiocie pozostawienia wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania również jest wyłącz-
nie wnioskodawca. Tylko jemu doręcza się przedmiotowe zarządzenie.
6 3. Legitymacja do wniesienia sprzeciwu od postanowień wymienionych w art. 258 § 2 pkt 8 PPSA. Z kolei
sprzeciw od postanowienia referendarza wydanego na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 PPSA w przedmiocie przyzna-
nia (odmowy przyznania) fachowemu pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia
oraz zwrotu niezbędnych udokumentowanych wydatków przysługuje wyłącznie temu pełnomocnikowi (adwo-
katowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu) (por. post. NSA z 20.1.2009 r.,
I OZ 939/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 107; post. NSA z 14.1.2009 r., I OZ 957/08, Legalis, a także post.
WSA w Poznaniu z 19.10.2007 r., IV SA/Po 112/07, Legalis).
Na marginesie warto podkreślić, że analogiczny pogląd – z przekonującą argumentacją – jest prezentowany na
gruncie postępowania cywilnego (por. uchw. SN z 25.6.2009 r., III CZP 36/09, OSNC 2010, Nr 2, poz. 24; uchw.
SN z 20.5.2011 r., III CZP 14/11, OSNC 2012, Nr 1, poz. 2, a także uchw. SN z 8.3.2012 r., III CZP 2/12, OSNC
2012, Nr 10, poz. 115).
Trafnie wobec tego przyjął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z 28.8.2018 r. (I SA/Go 30/16,
pomocy skierowane jest do pełnomocnika, a nie do strony, zaś pełnomocnik wnoszący środek zaskarżenia od
392322858 1009098
takiego postanowienia działa w imieniu własnym, a nie w imieniu skarżącego, którego reprezentuje. Czynność
ta nie jest zatem wykonywana w ramach pełnomocnictwa i nie należy się za nią (odrębne) wynagrodzenie przy-
znawane na podstawie art. 250 § 1 PPSA.
7 4. Wniesienie sprzeciwu przez podmiot nieuprawniony. Sprzeciw wniesiony przez podmiot inny aniżeli
wskazany pod Nb 4–6 podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PPSA (por.
post. NSA z 6.2.2007 r., II OZ 61/07, niepubl.; post. NSA z 23.6.2008 r., II OZ 640/08, Legalis; post. WSA w
Białymstoku z 11.4.2008 r., II SAB/Bk 46/07, Legalis; post. NSA z 8.1.2009 r., I OZ 946/08, Legalis), bowiem
pojęcie strony użyte w art. 259 § 1 PPSA – w kontekście art. 243 § 1, art. 255 oraz 258 § 2 PPSA – należy
utożsamiać wyłącznie z podmiotem składającym wniosek o przyznanie prawa pomocy (to samo dotyczy fachowego
pełnomocnika składającego wniosek o przyznanie wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych udokumentowanych
wydatków) (tak samo NSA w post. z 14.1.2009 r., I OZ 957/08, Legalis; odmiennie w powyższych kwestiach M.
s. 724).
III. Tryb wnoszenia sprzeciwu od

orzeczenia referendarza sądowego
8 1. Właściwy WSA. Sprzeciw należy wnieść do WSA będącego miejscem zatrudnienia referendarza sądowego,
który wydał kwestionowane zarządzenie lub postanowienie.
9 2. Relacja pomiędzy art. 259 oraz art. 254 § 2 PPSA. Jeżeli strona skorzystała z przewidzianego w art.
254 § 2 PPSA uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy w sądzie, który nie jest (nie będzie)
właściwy do rozpoznania sprawy głównej, i jej wniosek nie został przekazany sądowi właściwemu, tylko nastąpiło
jego rozpoznanie oraz oddalenie przez referendarza sądowego w trybie art. 258 § 2 pkt 7 PPSA, sprzeciw należy
wnieść do sądu, w ramach którego działa ten referendarz, a nie do sądu, który zgodnie z art. 254 PPSA powinien był
rozpoznać wniosek strony (okoliczność niewłaściwości sądu może w tej sytuacji stanowić zarzut do podniesienia
w sprzeciwie).
10 3. Wniesienie sprzeciwu do niewłaściwego WSA. W przypadku wniesienia sprzeciwu do niewłaściwego sądu
o dacie jego złożenia decyduje data przekazania sprzeciwu przez sąd niewłaściwy właściwemu WSA, a ściślej
rzecz ujmując – nadania pocztą lub bezpośredniego wpływu przekazanego w ten sposób sprzeciwu do właściwego
WSA (zob. post. NSA z 4.9.2012 r., II GZ 287/12, Legalis).
IV. Termin do wniesienia sprzeciwu

od orzeczenia referendarza sądowego
11 1. Charakter terminu. Sprzeciw wnosi się w terminie siedmiu dni od daty doręczenia orzeczenia wydanego
przez referendarza. Jest to termin ustawowy (art. 259 § 1 PPSA), który nie podlega skróceniu lub wydłużeniu w
trybie art. 84 PPSA (tak też trafnie NSA w post. z 19.12.2012 r., II FZ 976/12, Legalis), natomiast może być przy-
wrócony na ogólnych zasadach wynikających z art. 85–89 PPSA. Jak wyjaśnił przy tym NSA w postanowieniu
z 9.2.2006 r. (I OZ 109/06, niepubl.), do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu
właściwy jest WSA, w którym składa się sprzeciw (por. też post. NSA z 20.1.2009 r., I OZ 939/08, ONSAiWSA
2009, Nr 6, poz. 107).
12 2. Brak podstaw do przywrócenia terminu. Jak przyjął NSA w postanowieniu z 5.6.2014 r. (II FZ 718/14,
Legalis), przeziębienie nie może być uznane za przyczynę usprawiedliwiającą uchybienie siedmiodniowego ter-
minu do złożenia sprzeciwu.
1009098 923228584
V. Wymogi formalne sprzeciwu od

A. Ogólne wymagania formalne sprzeciwu

13 1. Ogólne wymagania formalne (kwestia odpisów). Sprzeciw powinien odpowiadać wymaganiom przewi-
dzianym dla pism strony w art. 46 PPSA.
Nie jest natomiast konieczne dołączanie do sprzeciwu jego odpisów, skoro uczestnikiem postępowania, a
zarazem jedyną uprawnioną do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia referendarza jest wyłącznie ta strona, która
wnioskowała o przyznanie prawa pomocy lub której to prawo zostało cofnięte (art. 260 w zw. z art. 252 § 3 PPSA;
tak też NSA w postanowieniach: z 23.6.2008 r., II OZ 640/08, Legalis; z 7.3.2008 r., I OZ 140/08, Legalis; z
5.4.2007 r., II OZ 288/07, niepubl.; z 9.4.2008 r., I OZ 237/08, Legalis; z 27.5.2009 r., II OZ 461/09, Legalis; z
15.5.2012 r., II OZ 390/12, Legalis).
14 2. Wskazanie zaskarżonego postanowienia lub zarządzenia. Z istoty sprzeciwu wynika, że powinien on
również zawierać wskazanie (oznaczenie) zaskarżonego postanowienia lub zarządzenia referendarza sądowego.
Wydaje się, że pośrednio można to wywieść również z treści art. 194 § 3 w zw. z art. 260 § 2 PPSA.
B. Żądanie (osnowa) sprzeciwu

15 1. Żądanie (osnowa) sprzeciwu – postępowania wszczęte od dnia wejścia w życie ZmPPSA2015. Po nowe-
lizacji dokonanej przez ZmPPSA2015 osnowa wniosku zawartego w sprzeciwie (art. 46 § 1 pkt 3 PPSA) powin-
na zawsze dotyczyć zmiany zaskarżonego postanowienia lub zarządzenia referendarza sądowego wydanego w
przedmiocie przyznania, cofnięcia, odmowy przyznania prawa pomocy lub umorzenia postępowania w sprawie
przyznania prawa pomocy, bądź przyznania (odmowy przyznania) wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych udo-
kumentowanych wydatków fachowemu pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy.
Podmiot wnoszący sprzeciw powinien jednocześnie sprecyzować zakres (kierunek) żądanej zmiany zaskar-
żonego postanowienia lub zarządzenia referendarza sądowego tak, by było jasne, czego konkretnie się domaga.
Przepisy nie formułują jednak w tym zakresie bliższych wymagań formalnych, w tym w szczególności nie nakła-
dają na wnoszącego sprzeciw obowiązku sprecyzowania zakresu zaskarżenia bądź zakresu oczekiwanej zmiany
kwestionowanego w sprzeciwie postanowienia lub zarządzenia referendarza sądowego.
Z brzmienia art. 260 § 2 PPSA wynika natomiast jasno, że brak jest podstaw do formułowania w sprzeciwie
wniosków o uchylenie bądź uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania (referendarzowi sądowemu)
kwestii z zakresu prawa pomocy będącej przedmiotem sprzeciwu.
16 2. Żądanie (osnowa) sprzeciwu – postępowania wszczęte przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015.
Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ZmPPSA2015 przepis art. 260 PPSA w obecnym kształcie
stosuje się wyłącznie w postępowaniach sądowoadministracyjnych wszczętych od dnia jej wejścia w życie (tj.
od 15.8.2015 r.). W pozostałych postępowaniach, rozpoczętych przed tą datą, zastosowanie znajdują natomiast
wcześniejsze reguły, w myśl których skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje utratę mocy zarządzenia lub po-
stanowienia referendarza, od którego ten sprzeciw został wniesiony.
W związku z tym w postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 osnowa wnio-
sku zawartego w sprzeciwie (art. 46 § 1 pkt 3 PPSA) powinna zawsze dotyczyć rozpoznania i uwzględnienia
przez sąd wniosku o przyznanie prawa pomocy (art. 258 § 2 pkt 6 i 7 PPSA) lub wniosku o przyznanie wynagro-
dzenia oraz zwrot niezbędnych udokumentowanych wydatków fachowemu pełnomocnikowi ustanowionemu w
ramach prawa pomocy (art. 258 § 2 pkt 8 PPSA).
W przypadku postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 nieprawidłowe jest zatem
formułowanie w sprzeciwie wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego zarządzenia bądź postanowienia re-
ferendarza sądowego, gdyż samo skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje utratę mocy takiego orzeczenia, a
sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega w całości (od początku) rozpoznaniu przez sąd (por. też post. NSA
z 1.2.2005 r., FZ 715/04, Legalis).
Trzeba bowiem pamiętać, że w myśl wcześniejszych przepisów (obowiązujących w postępowaniach wszczę-
tych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015) sprzeciw wniesiony na podstawie art. 259 § 1 PPSA nie jest
typowym środkiem odwoławczym, który może być traktowany analogicznie jak np. zażalenie na postanowienie
WSA. Jego wniesienie nie powoduje poddania orzeczenia wydanego przez referendarza sądowego, które oprote-
stowano sprzeciwem, ocenie sądu, ale stosownie do art. 260 PPSA powoduje utratę mocy przez to orzeczenie
592322858 1009098
i przejęcie sprawy do rozpoznania przez sąd. Konsekwencją takiej natury sprzeciwu jest traktowanie orzecze-
nia referendarza sądowego jako "niebyłego", bowiem na skutek wniesienia sprzeciwu to zadaniem sądu jest sa-
modzielne rozpoznanie sprawy "od nowa", a nie w sposób polegający na jej "ponownym rozpoznaniu" (por. post.
NSA z 15.6.2011 r., II FZ 195/11, Legalis; post. NSA z 10.10.2011 r., II FZ 521/11, Legalis, a także post. NSA
z 24.6.2014 r., I GZ 151/14, Legalis).
C. Uzasadnienie sprzeciwu
17 1. Sprzeciw wnoszony przez fachowego pełnomocnika. Szczególnym elementem sprzeciwu jest uzasadnie-
nie – musi ono bowiem zostać zawarte w sprzeciwie wyłącznie wówczas, gdy sprzeciw wnosi adwokat, radca
prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy.
Redakcja art. 259 § 1 PPSA jest nieprecyzyjna, bowiem językowa i systemowa wykładnia tego przepisu w
zestawieniu z treścią art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA wskazuje, że uzasadnienia wymaga wyłącznie sprzeciw fachowego
pełnomocnika (będącego tutaj wyjątkowo samodzielnym podmiotem postępowania) wniesiony od postanowienia
referendarza wydanego na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 PPSA w przedmiocie przyznania (odmowy przyznania)
wynagrodzenia oraz zwrotu niezbędnych udokumentowanych wydatków. Oznaczałoby to, że sprzeciw od orze-
czeń referendarza wskazanych w art. 258 § 2 pkt 6 i 7 PPSA, nawet jeśli jest wnoszony przez adwokata, radcę
prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, nie wymaga uzasadnienia, bowiem wówczas – w
świetle brzmienia art. 259 § 1 PPSA – sprzeciw zostaje wniesiony przez stronę, która jest jedynie zastępowana
przez fachowego pełnomocnika.
Uwzględniając postulat racjonalności prawodawcy, należy przyjąć, że uzasadnienia wymaga każdy sprzeciw
wniesiony przez fachowego pełnomocnika, niezależnie od tego, czy działa on we własnym imieniu (art. 258 §
2 pkt 8 PPSA), czy na rzecz strony (art. 258 § 2 pkt 6 i 7 PPSA); tak też M. Niezgódka-Medek (w: B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 722) i J.P. Tarno (Prawo o
W postanowieniu z 28.12.2011 r. (I SA/Wr 392/11, Legalis) WSA we Wrocławiu wyjaśnił, że niezłożenie przez
w zakresie uzasadnienia wniosku niepodlegającym uzupełnieniu w trybie art. 49 PPSA (zob. jednak post. NSA
z 13.8.2014 r., II OZ 759/14, Legalis, w którym wskazano, że jeżeli wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej
pomocy prawnej nie zawiera oświadczenia o zapłacie tych kosztów, to należy odmówić zwrotu kosztów nieopła-
conej pomocy prawnej; por. też uwagi przedstawione w komentarzu do art. 250, Nb 20–27).
18 2. Sprzeciw wnoszony przez podmioty inne niż fachowy pełnomocnik. Nie wymaga natomiast uzasadnie-
nia sprzeciw wniesiony przez stronę samodzielnie (osobiście) oraz sprzeciw złożony przez pełnomocnika strony,
który nie jest adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym (w obecnym stanie
prawnym dotyczy to zatem również Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, której radcowie lub refe-
rendarze nie muszą w tej sytuacji uzasadniać wnoszonych przez siebie sprzeciwów).
19 3. Skutki procesowe braku uzasadnienia sprzeciwu. Brak uzasadnienia sprzeciwu wniesionego przez adwo-
kata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego stanowi podstawę do odrzucenia sprze-
ciwu bez wzywania o uzupełnienie tego braku (zob. też post. NSA z 14.2.2012 r., II GZ 48/12, Legalis).
W przypadku gdy sprzeciw wniosła strona samodzielnie (osobiście) bądź został on złożony przez pełnomocni-
ka strony, który nie jest adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym, sporzą-
dzenie uzasadnienia sprzeciwu nie jest wymagane i nie stanowi braku formalnego, którego nieuzupełnienie w
terminie skutkowałoby odrzuceniem sprzeciwu.
VI. Odrzucenie sprzeciwu od

20 1. Podstawy i tryb odrzucenia sprzeciwu. Sprzeciw podlega odrzuceniu, jeżeli został wniesiony z uchybie-
niem siedmiodniowego terminu wynikającego z art. 259 § 1 PPSA, bądź też jego braki formalne nie zostały
uzupełnione w terminie siedmiu dni przewidzianym w art. 49 § 1 PPSA.
Sąd (w składzie jednoosobowym) odrzuca sprzeciw postanowieniem, które zapada na posiedzeniu niejaw-
nym.
21 2. Błędne nazwanie (zatytułowanie) sprzeciwu. Nie stanowi podstawy do odrzucenia sprzeciwu błędne na-
zwanie go zażaleniem przez stronę – osobę fizyczną nieposiadającą kwalifikacji prawniczych i niekorzystającą z
1009098 923228586
pomocy podmiotu mającego takie kwalifikacje (por. post. NSA z 12.10.2004 r., OZ 584/04, Legalis; post. NSA
z 13.10.2005 r., II OZ 858/05, Legalis).
W postanowieniu z 12.12.2012 r. (I FZ 550/12, Legalis) NSA przyjął również, że jeżeli pełnomocnik strony
złożył środek odwoławczy mylnie nazwany zażaleniem zamiast sprzeciwem, ale w złożonym środku odwoław-
czym wskazał, że zaskarża postanowienie sądu w całości, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego posta-
nowienia i rozpoznanie sprawy poprzez orzeczenie o przyznaniu stronie prawa pomocy w zakresie częściowego
zwolnienia od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, to – zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet –
pozwala to na nadanie takiemu pismu prawidłowego biegu, tj. potraktowanie go jako sprzeciwu.
Jeżeli jednak pełnomocnik nie tylko tytułuje pismo jako "zażalenie", ale również adresuje je do NSA oraz do-
maga się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji,
to nie można takiego pisma traktować jako sprzeciwu (zob. post. NSA z 14.1.2014 r., II FZ 1450/13, Legalis oraz
uchw. SN z 8.11.2019 r., III CZP 22/19, OSNC 2020, Nr 5, poz. 39).
22 3. Dopuszczalność zażalenia na postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu. W uchwale z 30.11.2009 r. (I GPS
1/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 17, z glosą H. Knysiak-Molczyk, OSP 2010, Nr 6, poz. 59) NSA wyjaśnił
budzącą wcześniej wątpliwości w orzecznictwie i piśmiennictwie kwestię dotyczącą dopuszczalności zażalenia na
postanowienie o odrzuceniu sprzeciwu, stwierdzając, że na postanowienie WSA, wydane na podstawie art. 259 §
2 PPSA, o odrzuceniu sprzeciwu wniesionego od postanowienia referendarza sądowego w przedmiocie odmowy
przyznania prawa pomocy przysługuje zażalenie.
VII. Zwolnienie sprzeciwu od opłat sądowych

23 1. Brak obowiązku uiszczania wpisu. Sprzeciw jest wolny od opłat sądowych (w rozumieniu art. 212 PPSA),
a zatem przy jego wnoszeniu nie uiszcza się wpisu (por. art. 261 i uwagi do tego przepisu).
VIII. Następstwa wniesienia bądź zaniechania złożenia

sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego
24 1. Uzyskanie przez postanowienie (zarządzenie) referendarza mocy prawomocnego orzeczenia sądu
(przewodniczącego). Jeżeli nie wniesiono sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony,
zarządzenia lub postanowienia referendarza sądowego wydane na podstawie art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA mają skutki
prawomocnego orzeczenia sądu (przewodniczącego).
25 2. Skuteczne wniesienie sprzeciwu. Z kolei skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje – w postępowaniach
wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. 15.8.2015 r.) – że zarządzenie lub postanowienie re-
ferendarza, przeciwko któremu został on wniesiony, traci moc, a sprawa będąca przedmiotem sprzeciwu podlega
rozpoznaniu przez sąd (por. w tej kwestii komentarz do art. 260, a także postanowienia NSA: z 15.6.2011 r., II FZ
195/11, Legalis; z 10.10.2011 r., II FZ 521/11, Legalis; z 11.9.2012 r., II OZ 724/12, Legalis).
Gdy idzie natomiast o postępowania sądowoadministracyjne wszczęte już po dniu wejścia w życie ZmP-
PSA2015, to w tych postępowaniach skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje, że wykonalność orzeczenia re-
ferendarza sądowego zostaje wstrzymana, zaś sprzeciw podlega rozpoznaniu przez sąd – działający jako sąd
drugiej instancji w trybie odpowiednio stosowanych przepisów o zażaleniu (a więc art. 194–198 PPSA). Jest
to zasadnicza zmiana wprowadzona przez ZmPPSA2015, która zmodyfikowała charakter prawny sprzeciwu jako
środka zaskarżenia orzeczeń referendarza sądowego.
26 3. Wniesienie kolejnego wniosku o przyznanie prawa pomocy w otwartym terminie do złożenia sprze-
ciwu. Jeżeli strona po doręczeniu jej postanowienia wydanego przez referendarza sądowego, którym wniosek o
zwolnienie od kosztów sądowych uwzględniono w części, a w części pozostałej oddalono, składa w terminie do
wniesienia sprzeciwu kolejne pismo (wniosek), w którym domaga się zwolnienia od kosztów sądowych w całości,
to jest to sprzeciw w rozumieniu art. 259 § 1 PPSA (por. post. NSA z 23.6.2005 r., II OZ 541/05, Legalis).
792322858 1009098
Art. 260
§ 1. Rozpoznając sprzeciw od zarządzenia i postanowień, o których mowa w art. 258 § 2 pkt 6–8, sąd wydaje
postanowienie, w którym zaskarżone zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego zmienia albo
utrzymuje w mocy.
§ 2. W sprawach, o których mowa w § 1, wniesienie sprzeciwu od zarządzenia lub postanowienia referenda-

rza sądowego wstrzymuje jego wykonalność. Sąd orzeka jako sąd drugiej instancji, stosując odpowiednio
przepisy o zażaleniu.
§ 3. Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Spis treści
I. Problemy intertemporalne związane z nowelizacją art. 260 PPSA.................................... 2
II. Uwagi dotyczące postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015. 2
III. Uwagi dotyczące postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015........ 4
I. Problemy intertemporalne
związane z nowelizacją art. 260 PPSA
1 1. Nowelizacja przepisu art. 260 PPSA i kwestie intertemporalne (dwa reżimy prawne). Przepis
art. 260 PPSA został znowelizowany przez art. 1 pkt 73 ZmPPSA2015, skutkiem czego otrzymał całkowicie no-
we brzmienie zmieniające zasadniczo charakter prawny sprzeciwu jako środka zaskarżenia przysługującego od
orzeczeń (postanowień i zarządzeń) referendarza sądowego.
Zgodnie jednak z art. 2 ZmPPSA2015 przepis art. 260 PPSA w aktualnym kształcie stosuje się wyłącznie w
postępowaniach sądowoadministracyjnych wszczętych od dnia jej wejścia w życie (tj. od 15.8.2015 r.; tak samo
post. NSA z 31.8.2017 r., II GZ 622/17, Legalis oraz post. NSA z 8.11.2017 r., II GZ 797/17, Legalis). W pozosta-
łych toczących się postępowaniach, rozpoczętych przed tą datą, zastosowanie znajdują natomiast wcześniejsze
reguły, w myśl których skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje utratę mocy zarządzenia lub postanowienia
referendarza, od którego ten sprzeciw został wniesiony (tak też trafnie NSA w post. z 18.12.2017 r., II FZ 733/17,
Legalis).
Za powyższym przemawiają jednoznacznie konotacja i kontekst (sposób) użycia terminu "postępowanie" w
art. 2 ZmPPSA2015, gdzie mowa jest wyraźnie o "postępowaniu" (w danej sprawie) jako całości, a nie o postępo-
waniach incydentalnych (wpadkowych). Nie sposób zarazem nadawać jednemu i temu samemu pojęciu "postępo-
wanie" użytemu w art. 2 ZmPPSA2015 dwóch odmiennych znaczeń (tj. raz rozumieć ten termin jako postępowa-
nie główne, a innym razem jako postępowanie incydentalne), bowiem byłoby to ewidentnie sprzeczne z podsta-
wowymi regułami wykładni prawa, w myśl których nie można temu samemu terminowi użytemu w danym akcie
prawnym (jednostce redakcyjnej tego aktu) nadawać różnych znaczeń.
W rezultacie przez bliżej nieokreślony czas, tj. do momentu prawomocnego zakończenia postępowań wszczę-
tych przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015, będą obowiązywały dwa reżimy prawne w zakresie skutków
wywoływanych przez sprzeciwy wnoszone od orzeczeń referendarzy sądowych, a w ślad za tym będziemy mieli
do czynienia z dwoma trybami rozpoznawania tych sprzeciwów (spraw, w których je wniesiono).
Na marginesie warto dodać, że sposób wejścia w życie komentowanego przepisu pod względem intertempo-
ralnym nie koresponduje w pełni z rozpoczęciem obowiązywania zmian wprowadzonych przez ZmPPSA2015 w
przepisach art. 258, 261 i 263 PPSA, które w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do wszystkich postępowań
pozostających w toku po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015, tj. zarówno tych wszczętych wcześniej, jak i rozpo-
czętych już po 15.8.2015 r.
II. Uwagi dotyczące postępowań wszczętych

przed dniem wejścia w życie ZmPPSA2015
2 1. Stosowanie art. 260 PPSA w poprzednim brzmieniu. W postępowaniach wszczętych przed dniem wejścia
w życie ZmPPSA2015 (tj. 15.8.2015 r.) znajduje zastosowanie art. 260 PPSA w brzmieniu sprzed nowelizacji
dokonanej przez ZmPPSA2015, wobec czego ilekroć w postępowaniach tych – aż do momentu ich prawomocnego
1009098 923229252
zakończenia – dojdzie do wniesienia sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego, sprzeciw ten wywoła skutki
procesowe określone w poprzednim brzmieniu art. 260 PPSA.
3 2. Utrata mocy orzeczenia referendarza sądowego. Przepis art. 260 PPSA (w brzmieniu sprzed wejścia
w życie ZmPPSA2015) określa skutki prawne skutecznego wniesienia sprzeciwu, z których podstawowym jest
utrata mocy zaskarżonego zarządzenia lub postanowienia wydanego przez referendarza sądowego (zob. też post.
NSA z 24.6.2014 r., I GZ 151/14, Legalis).
Trafnie wyjaśnił NSA w postanowieniu z 23.12.2004 r. (FZ 375/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 119), że
skutkiem prawidłowo wniesionego sprzeciwu jest utrata mocy wiążącej orzeczenia referendarza sądowego z mocy
ustawy. Ma to również dalsze konsekwencje, a mianowicie nieistotne jest, w jakim zakresie strona (fachowy peł-
nomocnik) zaskarża zarządzenie lub postanowienie wydane przez referendarza sądowego, bowiem orzeczenie to,
w przypadku skutecznego wniesienia sprzeciwu, zawsze traci moc w całości, a kwestia (sprawa) będąca przed-
miotem sprzeciwu staje się od początku – w pełnych granicach – przedmiotem rozpoznania sądu (por. też ko-
mentarz do art. 259 oraz post. NSA z 16.10.2014 r., I GZ 442/14, Legalis). Takie samo stanowisko – na gruncie
poprzedniego brzmienia komentowanego przepisu – prezentowali J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu, 2008, s. 624)
oraz P. Zaborniak (Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy, s. 20 i n.).
4 3. Rozpoznanie kwestii (sprawy) będącej przedmiotem sprzeciwu przez WSA. Prawidłowe wniesienie
sprzeciwu powoduje utratę mocy orzeczenia referendarza sądowego i przejęcie kompetencji do rozpoznania i
rozpatrzenia kwestii prawa pomocy przez sąd, który nie powinien zajmować się wówczas badaniem prawidłowości
zakwestionowanego postanowienia (por. post. NSA z 13.6.2008 r., II FZ 193/08, Legalis).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi uprawnienia do merytorycznego roz-
poznania zasadności sprzeciwu. W związku z tym pozbawione podstaw prawnych jest twierdzenie, że odmowa
przyznania prawa pomocy następuje po rozpoznaniu sprzeciwu strony skarżącej. Sąd zobowiązany jest do poczy-
nienia ustaleń we własnym zakresie i do dokonania samodzielnej oceny wyników tych ustaleń pod kątem wy-
stępowania przesłanek przewidzianych w art. 246 PPSA (por. postanowienia NSA: z 1.2.2005 r., FZ 715/04, Lega-
lis; z 28.9.2005 r., I OZ 942/05, Legalis; z 7.5.2004 r., OZ 112/04, Legalis; z 11.12.2008 r., II FZ 508/08, Legalis; z
11.9.2012 r., II OZ 724/12, Legalis). Utrata mocy postanowienia wydanego przez referendarza nie powoduje jed-
nak braku możliwości skorzystania przez sąd z zebranego przez referendarza materiału dowodowego dotyczącego
sytuacji finansowej strony (zob. post. NSA z 13.2.2012 r., II FZ 750/11, Legalis).
Poglądy te były kontynuowane w orzecznictwie, czego przykładem może być postanowienie NSA z 15.6.2011
r. (II FZ 195/11, Legalis), w którym wyjaśniono, że sprzeciw wniesiony na podstawie art. 259 § 1 PPSA nie jest
typowym środkiem odwoławczym, który może być traktowany analogicznie jak np. zażalenie na postanowienie
WSA. Jego wniesienie nie powoduje poddania orzeczenia wydanego przez referendarza sądowego, które oprote-
stowano sprzeciwem, ocenie sądu, ale w myśl art. 260 PPSA powoduje utratę mocy przez to orzeczenie i przeję-
cie sprawy do rozpoznania przez sąd. Konsekwencją takiej natury sprzeciwu jest traktowanie orzeczenia refe-
rendarza sądowego jako "niebyłego", bowiem na skutek wniesienia sprzeciwu to zadaniem sądu jest samodzielne
rozpoznanie sprawy "od nowa", a nie w sposób polegający na jej "ponownym rozpoznaniu" (por. także post. NSA
z 10.10.2011 r., II FZ 521/11, Legalis).
5 4. Tryb orzekania przez WSA. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje będącą przedmiotem sprzeciwu
kwestię (sprawę) dotyczącą przyznania skarżącemu prawa pomocy w składzie jednego sędziego na posiedzeniu
niejawnym (art. 260 w zw. z art. 16 § 2 PPSA), przy czym – na ogólnych zasadach wynikających z art. 90 § 2 PPSA
– może to uczynić również na posiedzeniu jawnym (rozprawie), działając wówczas w składzie trzech sędziów.
Sąd w żadnym zakresie nie jest związany ustaleniami faktycznymi oraz prawnymi poczynionymi przez refe-
rendarza i w związku z tym może wezwać skarżącego do złożenia w trybie art. 255 PPSA dodatkowych oświad-
czeń i dokumentów (por. post. NSA z 16.1.2008 r., I FZ 618/07, Legalis oraz post. NSA z 13.2.2012 r., II FZ
750/11, Legalis). Nie jest przy tym wykluczone wezwanie skarżącego do osobistego stawiennictwa (art. 95 zd.
2 w zw. z art. 91 § 3 PPSA).
Jak wyjaśnił zarazem NSA w postanowieniu z 23.2.2012 r. (II FZ 94/12, Legalis), nadanie przez sąd wydanemu
gnięcie to w istocie rzeczy jest postanowieniem sądu, o jakim mowa w art. 260 PPSA (tak samo NSA w post.
z 11.12.2012 r., II FZ 954/12, Legalis).
6 5. Postanowienie WSA. Sąd rozstrzyga będącą przedmiotem sprzeciwu kwestię (sprawę) dotyczącą przyzna-
nia skarżącemu prawa pomocy w formie postanowienia, które z urzędu podlega uzasadnieniu. Mając na uwadze
stanowisko wyrażone w komentarzu do art. 259 (Nb 4–7), konsekwentnie należy przyjąć, że odpis tego postano-
wienia wraz z uzasadnieniem doręcza się wyłącznie wnoszącemu sprzeciw. Jeżeli podmiot ten nie jest reprezen-
towany przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, należy go pouczyć o
dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia zażalenia od wydanego postanowienia.
7 6. Powtórzenie przez WSA argumentacji referendarza sądowego. Fakt, że uzasadnienie postanowienia
WSA wydanego w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa pomocy, rozpoznanego w następstwie złożenia sprze-
ciwu od orzeczenia referendarza sądowego, jest w istocie powtórzeniem uzasadnienia rozstrzygnięcia wydane-
392322925 1009098
go przez referendarza, nie wskazuje na sumienne rozpoznanie przez sąd wniosku skarżącego (por. post. NSA z
25.6.2008 r., II OZ 647/08, Legalis).
Jak jednak przyjął NSA w postanowieniu z 24.4.2013 r. (I FZ 115/13, Legalis), nie można uznać, że powielenie
przez WSA argumentacji i stanowiska przedstawionego uprzednio przez referendarza sądowego w zakresie sytuacji
finansowej strony, a w konsekwencji w zakresie zasadności odmowy przyznania jej prawa pomocy, samo w sobie
stanowi naruszenie art. 260 PPSA.
8 7. Zażalenie do NSA. Na postanowienie WSA rozstrzygające w trybie art. 260 PPSA (w poprzednim brzmie-
niu) będącą przedmiotem sprzeciwu kwestię (sprawę) dotyczącą przyznania skarżącemu prawa pomocy przysłu-
guje zażalenie do NSA.
Zażalenie to jest wolne od opłat sądowych, a zatem przy jego wnoszeniu nie uiszcza się wpisu (por. art. 261 i
uwagi do tego przepisu).
W pozostałym zakresie do zażalenia tego znajdują zastosowanie ogólne reguły dotyczące formy, treści i trybu
wnoszenia zażaleń wynikające z art. 194–198 PPSA, przy czym przysługuje ono wyłącznie podmiotowi ubiega-
jącemu się o przyznanie prawa pomocy (zob. np. post. NSA z 3.7.2009 r., I OZ 696/09, Legalis oraz komentarz
do art. 259, Nb 4–7; por. też post. NSA z 29.7.2009 r., I GZ 58/09, Legalis oraz post. NSA z 15.5.2012 r., II OZ
390/12, Legalis).
9 8. Wniesienie kolejnego wniosku o przyznanie prawa pomocy w otwartym terminie do złożenia zażalenia.
W postanowieniu z 17.6.2008 r. (II OZ 610/08, Legalis) NSA wyjaśnił, że za uznaniem za zażalenie ponownego
wniosku o przyznanie prawa pomocy, złożonego w terminie otwartym do wniesienia zażalenia na postanowienie
odmawiające skarżącej przyznania prawa pomocy, przemawia m.in. to, że tryb zażaleniowy jest dla skarżącej
bardziej korzystny niż tryb zmiany takiego postanowienia na podstawie art. 165 PPSA.
10 9. Nieważność postępowania. Z kolei w postanowieniu NSA z 6.9.2006 r. (I OSK 1399/05, Legalis) przyjęto,
że zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia
na postanowienie o odmowie ustanowienia fachowego pełnomocnika w ramach prawa pomocy, prowadzi do po-
zbawienia skarżącego możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 PPSA).
11 10. Cofnięcie sprzeciwu. Na gruncie poprzedniego brzmienia art. 260 PPSA wypadało zgodzić się z G. Duda-
rem (Sprzeciw, s. 41 i n.), że cofnięcie skutecznie złożonego sprzeciwu nie może przywrócić mocy obowiązywania
rozstrzygnięcia referendarza sądowego, albowiem utraciło ono swoją moc ex lege z chwilą wniesienia sprzeciwu.
W takiej sytuacji sąd jest zobowiązany do rozpoznania wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego przez
stronę, a cofnięcie sprzeciwu powinno być uznane przez sąd jedynie za wycofanie się strony z wniosków i twierdzeń
zawartych w sprzeciwie.
12 11. Ocena doktrynalna – odesłanie. W kwestii oceny obowiązującego od wejścia w życie ZmPPSA2015 sys-
temu zaskarżania orzeczeń wydawanych przez referendarzy sądowych por. szerzej M. Niezgódka-Medek (w: B.
Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 726) oraz J.P. Tarno
(Prawo o postępowaniu, 2008, s. 623), a także postanowienie NSA z 20.1.2005 r. (OZ 1139/04, Legalis).
III. Uwagi dotyczące postępowań wszczętych

po dniu wejścia w życie ZmPPSA2015
13 1. Stosowanie art. 260 PPSA w aktualnym brzmieniu. W postępowaniach wszczętych po dniu wejścia w
życie ZmPPSA2015 (tj. 15.8.2015 r.) stosuje się przepis art. 260 PPSA w aktualnym brzmieniu nadanym przez
ZmPPSA2015, a więc w tych postępowaniach skuteczne wniesienie sprzeciwu powoduje, że wykonalność orze-
czenia referendarza sądowego zostaje wstrzymana, zaś sprzeciw podlega rozpoznaniu przez sąd – działający jako
sąd drugiej instancji w trybie odpowiednio stosowanych przepisów o zażaleniu (a więc art. 194–198 PPSA;
zob. też post. NSA z 20.11.2018 r., II FZ 684/18, Legalis). Jest to zasadnicza zmiana wprowadzona przez ZmP-
PSA2015, która zmodyfikowała charakter prawny sprzeciwu jako środka zaskarżenia orzeczeń referendarza sądo-
wego. Zmiana ta dotyczy jednak wyłącznie sytuacji wskazanych w art. 260 PPSA (dotyczących rozstrzygnięć z
zakresu prawa pomocy), bowiem sprzeciw przewidziany w art. 167a PPSA wywołuje odmienne skutki procesowe
(utrata mocy zaskarżonego orzeczenia) i jest odpowiednikiem konstrukcji znanej z poprzedniego brzmienia ko-
mentowanego przepisu. Sprzeciwy od orzeczeń referendarza sądowego przewidziane w art. 167a oraz 260 PPSA
konstrukcyjnie różnią się zatem od siebie.
14 2. Tryb orzekania przez WSA. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznaje sprzeciw, o którym mowa w
komentowanym przepisie, w składzie jednego sędziego na posiedzeniu niejawnym (art. 260 § 3 w zw. z art. 16 §
2 PPSA; nie ma tutaj potrzeby odpowiedniego stosowania art. 197 § 1 w zw. z art. 260 § 2 PPSA), przy czym
1009098 923229254
– na ogólnych zasadach wynikających z art. 90 § 2 PPSA – może to uczynić również na posiedzeniu jawnym
(rozprawie), działając wówczas w składzie trzech sędziów.
15 3. Rozpoznanie sprzeciwu przez WSA (postanowienie sądu). Sąd rozpoznaje sprzeciw w formie postano-
wienia, które z urzędu podlega uzasadnieniu (art. 193 w zw. z art. 197 § 2 i art. 260 § 2 PPSA). Mając na uwadze
stanowisko wyrażone w komentarzu do art. 259 (Nb 4–7), konsekwentnie należy przyjąć, że odpis tego postano-
wienia wraz z uzasadnieniem doręcza się wyłącznie wnoszącemu sprzeciw.
Rozpoznając sprzeciw, sąd zmienia albo utrzymuje w mocy zaskarżone sprzeciwem postanowienie lub za-
rządzenie referendarza sądowego. Nie ma natomiast podstaw do wydania przez WSA postanowienia uchylającego
zaskarżone sprzeciwem postanowienie lub zarządzenie referendarza sądowego bądź uchylającego takie orzeczenie
i przekazującego do ponownego rozpoznania (referendarzowi sądowemu) kwestię z zakresu prawa pomocy będą-
cą przedmiotem sprzeciwu. W zasadzie ustawa nie przewiduje również rozstrzygnięcia oddalającego sprzeciw (w
omawianym zakresie, wobec jednoznacznej treści art. 260 § 1 PPSA, nie stosuje się zatem art. 184 i 185 w zw.
z art. 197 § 2 i art. 260 PPSA).
Z powyższego wynika, że rolą WSA jest merytoryczne rozpoznanie sprzeciwu, a więc definitywne rozstrzy-
gnięcie kwestii z zakresu prawa pomocy będącej przedmiotem sprzeciwu. Sąd ten orzeka zatem reformatoryjnie,
a nie kasacyjnie (zob. też post. NSA z 31.8.2017 r., II GZ 622/17, Legalis). Sąd nie może być związany ustale-
niami faktycznymi oraz prawnymi poczynionymi przez referendarza i w związku z tym może wezwać skarżącego
do złożenia w trybie art. 255 PPSA dodatkowych oświadczeń i dokumentów (por. wydane jeszcze w poprzednim
stanie prawnym post. NSA z 16.1.2008 r., I FZ 618/07, Legalis oraz post. NSA z 13.2.2012 r., II FZ 750/11, Le-
galis). Nie jest przy tym wykluczone wezwanie skarżącego do osobistego stawiennictwa (art. 95 zd. 2 w zw. z
art. 91 § 3 PPSA).
Zmieniając zaskarżone postanowienie lub zarządzenie referendarza sądowego WSA powinien wydać posta-
nowienie, którego sentencja mieści się w ramach prawnych wyznaczonych treścią art. 244–245, 249–250, 257 oraz
art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA. W grę może tutaj również wchodzić odpowiednie zastosowanie art. 189 w zw. z art.
197 § 2 i art. 260 § 2 PPSA. Nie sposób natomiast wyobrazić sobie odpowiedniego zastosowania przez WSA przy
rozpoznawaniu sprzeciwu przepisu art. 188 w zw. z art. 197 § 2 i art. 260 § 2 PPSA.
Warto na koniec zauważyć, że reguły obowiązujące WSA (działający jako sąd drugiej instancji) przy rozpo-
znawaniu sprzeciwu zdecydowanie różnią się od sytuacji, w których NSA będzie rozpoznawał zażalenie na – toż-
same przedmiotowo – zarządzenie lub postanowienie wydane przez sąd (WSA) na podstawie art. 258 § 4 PPSA.
Tytułem przykładu można wskazać, że w tej drugiej sytuacji zarządzenie lub postanowienie sądu, o którym mowa
w art. 258 § 2 pkt 6–8 w zw. z art. 258 § 4 PPSA, będzie mogło zostać uchylone (ewentualnie wraz z przekazaniem
sprawy do ponownego rozpoznania), co wynika z odpowiedniego stosowania przez NSA w postępowaniu zażale-
niowym przepisów o skardze kasacyjnej (por. art. 197 § 2 PPSA).
16 4. Zakaz reformationis in peius. Wypada przyjąć, że w postępowaniu przed WSA toczącym się na skutek
sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego, o którym mowa w art. 260 PPSA, obowiązuje zakaz orzekania
na niekorzyść strony wnoszącej sprzeciw. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których strona (w orzecze-
niu referendarza) uzyskała prawo pomocy jedynie w zakresie częściowym, natomiast w sprzeciwie domaga się
przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym.
17 5. Wstrzymanie wykonalności orzeczenia referendarza sądowego. Wniesienie sprzeciwu od orzeczenia re-
ferendarza sądowego, o którym mowa w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA, wstrzymuje wykonalność tego orzeczenia. Nie
stosuje się zatem w tym zakresie art. 196 w zw. z art. 260 § 2 PPSA. Jednocześnie przepisy Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości nadania orzeczeniu referendarza sądowego rygoru
natychmiastowej wykonalności.
18 6. Brak odpowiedzi na sprzeciw. Z racji jednoznacznego brzmienia art. 252 § 3 PPSA (por. też uwagi przed-
stawione w komentarzu do art. 259, Nb 4–7) w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od orzeczenia referendarza
sądowego nie stosuje się art. 195 § 1 w zw. z art. 260 § 2 PPSA. Nie występuje tutaj zatem instytucja odpowiedzi
na sprzeciw, bowiem zwyczajnie brak jest podmiotu, który taką odpowiedź mógłby wnieść.
19 7. Wykluczenie autokontroli. Na gruncie nowego brzmienia art. 260 PPSA może powstawać pytanie, czy w
postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego znajduje odpowiednie
zastosowanie, na zasadzie art. 195 § 2 w zw. z art. 260 § 2 PPSA, instytucja autokontroli, która w tym przypadku
musiałaby polegać na uwzględnieniu sprzeciwu przez referendarza sądowego. W tej kwestii należy zająć stanowi-
sko negatywne, bowiem językowa i systemowa wykładnia art. 259 oraz 260 § 2 PPSA jednoznacznie wskazują, że
sprzeciw wnosi się wprost do sądu (a nie "za pośrednictwem referendarza") i to wyłącznie sąd – przy rozpozna-
waniu sprzeciwu, orzekając już jako sąd drugiej instancji – stosuje odpowiednio przepisy o zażaleniu. W ślad za
tym, w omawianej sytuacji nie mamy również do czynienia z przesłaniem akt przez referendarza do WSA. Wszyst-
ko to powoduje, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego nie
znajduje zastosowania instytucja autokontroli, a więc nie stosuje się tutaj art. 195 § 2 w zw. z art. 260 § 2 PPSA.
592322925 1009098
Z powyższych względów w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu od orzeczenia referendarza

sądowego nie stosuje się również nowego art. 195 § 3 w zw. z art. 260 § 2 PPSA. W tym trybie zatem referendarz
nie jest władny umorzyć postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy. Może to natomiast uczynić sąd,
rozpoznając na ogólnych zasadach zażalenie, o którym mowa w art. 258 § 4 PPSA.
20 8. Cofnięcie sprzeciwu. Sprzeciw od orzeczenia referendarza sądowego, o którym mowa w art. 258 § 2 pkt
6–8 PPSA, może być cofnięty przez stronę, która go wniosła. Powinno to prowadzić do umorzenia postępowania
wywołanego sprzeciwem, ze skutkiem wskazanym w art. 259 § 3 PPSA, a więc – w następstwie prawomocnego
umorzenia postępowania odwoławczego – zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego wydane na pod-
stawie art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA uzyskuje skutki prawomocnego orzeczenia sądu (przewodniczącego).
W pozostałym zakresie zachowują tutaj aktualność reguły dotyczące cofnięcia zażalenia (por. art. 260 §
2 PPSA).
21 9. Przedstawienie zagadnienia prawnego NSA. Z racji natomiast tego, że WSA orzeka na skutek sprzeciwu
jako sąd drugiej instancji, stosując odpowiednio przepisy o zażaleniu, za dopuszczalne uznać należy przestawie-
nie przez WSA w takiej sytuacji zagadnienia prawnego poszerzonemu składowi NSA (art. 187 w zw. z art. 197 §
2 i art. 260 § 2 PPSA). Jest to więc, obok art. 269 § 1 PPSA, druga z sytuacji, w których WSA może zainicjować
podjęcie uchwały przez NSA. Warto przy tym zauważyć, że przepisy art. 187 w zw. z art. 197 § 2 i art. 260 §
2 PPSA dają WSA szersze możliwości w tym zakresie niż art. 269 § 1 PPSA, bowiem w omawianej sytuacji nie
jest wymagane, aby dane zagadnienie prawne było już wcześniej przedmiotem uchwały NSA (jak tego wymaga
art. 269 § 1 PPSA).
22 10. Brak zażalenia na postanowienie WSA. Na postanowienie WSA wydane w wyniku rozpoznania sprzeci-
wu od orzeczenia referendarza sądowego, o którym mowa w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA, nie przysługuje zażalenie
do NSA (zob. też post. NSA z 2.12.2016 r., II FZ 694/16, Legalis; post. NSA z 31.8.2017 r., II GZ 622/17, Legalis;
post. NSA z 20.11.2018 r., II FZ 684/18, Legalis). Gdyby zaś takie zażalenie zostało wniesione, powinno ono pod-
legać odrzuceniu jako niedopuszczalne, przy czym ze względu na treść art. 194 § 1 pkt 8 PPSA zaskarżalne do
NSA jest postanowienie WSA odrzucające zażalenie na postanowienie tego sądu wydane w wyniku rozpoznania
sprzeciwu od orzeczenia referendarza sądowego (tak też trafnie NSA w post. z 24.3.2017 r., II OZ 276/17, Legalis
oraz w post. z 8.11.2017 r., II GZ 797/17, Legalis).
Odmienność brzmienia art. 194 § 1 in principio PPSA, który operuje ogólnie pojęciem "postanowień WS"A
(bez wskazywania instancji, w której te postanowienia zapadają), od treści art. 394 § 1 in principio KPC odwo-
łującego się wyraźnie do postanowień "sądu pierwszej instancji", nie pozwala bowiem na recypowanie na grunt
postępowania sądowoadministracyjnego uchwały SN z 3.12.2015 r. (III CZP 81/15, OSNC 2016, Nr 12, poz. 143),
w której – na tle zbliżonych okoliczności procesowych – przyjęto, że sąd rejonowy, który odrzuca zażalenie na
postanowienie tego sądu, wydane na podstawie art. 39823 § 1 KPC, orzeka jako sąd drugiej instancji, w ślad za
czym nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 394 § 1 pkt 11 KPC.
Rozwijając powyższe spostrzeżenia, warto tutaj dodatkowo zwrócić również uwagę na art. 191 PPSA, w myśl
którego NSA, na wniosek strony, rozpoznając skargę kasacyjną, rozpoznaje również te postanowienia WSA,
które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Może bowiem
powstawać pytanie, czy postanowienia WSA wydane na podstawie art. 260 PPSA są objęte zakresem zastosowania
art. 191 PPSA. Zagadnieniem tym, na gruncie analogicznych rozwiązań obowiązujących w postępowaniu cywil-
nym, zajmował się SN w uchwale z 10.10.2013 r. (III CZP 62/13, OSNC 2014, Nr 6, poz. 59) i udzielił w tym
zakresie odpowiedzi negatywnej. Podzielając tok argumentacji SN, również na gruncie postępowania sądowoad-
ministracyjnego należy zatem przyjąć, że postanowienie wydane w wyniku rozpoznania sprzeciwu od orzeczenia
referendarza sądowego, o którym mowa w art. 258 § 2 pkt 6–8 PPSA, nie podlega rozpoznaniu na podstawie
art. 191 PPSA (tak też trafnie NSA w post. z 23.11.2017 r., I FZ 304/17, Legalis).
23 11. Wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem WSA. Zgodnie z art. 270 PPSA można żądać
wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Postanowienie wydawane na
podstawie art. 260 PPSA ma niewątpliwie ten przymiot (por. art. 168 § 1 PPSA), w związku z czym nie można
z gruntu wykluczyć wznowienia incydentalnego (pomocniczego) postępowania w zakresie prawa pomocy, o ile
oczywiście w odniesieniu do tego konkretnie postępowania wystąpi podstawa wznowieniowa.
24 12. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia WSA. W myśl natomiast
art. 285a § 1 PPSA skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od pra-
womocnego orzeczenia WSA, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie
orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
Jako zatem że postanowienie wydane na podstawie art. 260 PPSA jest niewątpliwie prawomocnym orzecze-
niem WSA, a zarazem jego zaskarżenie w inny sposób nie jest co do zasady możliwe, nie ma konstrukcyjnych
(generalnych) przeszkód do zaskarżenia takiego postanowienia skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia, tym bardziej że przez jego wydanie, np. w sytuacji wadliwej odmowy przyznania pra-
wa pomocy, stronie może zostać zamknięta droga sądowoadministracyjna. Wykazanie w takim przypadku przez
1009098 923229256
stronę, m.in. na przykładzie rozstrzygnięć zapadłych w analogicznych sprawach, że np. jej skarga kasacyjna oka-
załaby się skuteczna, ale nie doszło w ogóle do rozpoznania tej skargi w wyniku bezprawnej odmowy przyznania
prawa pomocy, na skutek czego strona poniosła szkodę, daje wstępnie podstawy do przyjęcia, że przez wydanie
na podstawie art. 260 PPSA wadliwego prawomocnego postanowienia odmawiającego przyznania prawa pomo-
cy stronie została wyrządzona szkoda, co teoretycznie może prowadzić do stwierdzenia niezgodności z prawem
takiego postanowienia, a w efekcie do odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Konkretne ustalenia
w tym zakresie pozostają jednak domeną sądów orzekających w poszczególnych sprawach.
792322925 1009098
Art. 261 Od sprzeciwu i zażaleń wnoszonych w sprawie prawa pomocy nie pobiera się opłat sądowych.
1 1. Nowelizacja art. 261 PPSA i kwestie intertemporalne. W myśl art. 1 pkt 74 oraz art. 2 ZmPPSA2015 od
dnia wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj. od 15.8.2015 r.) przepis art. 261 PPSA obowiązuje w zmienionym –
aktualnym – brzmieniu, które stosuje się we wszystkich postępowaniach sądowoadministracyjnych, zarówno
tych wszczętych już po dniu jej wejścia w życie, jak i rozpoczętych wcześniej, a pozostających nadal w toku w
tej dacie.
2 2. Zakres (przedmiotowy) zwolnienia. Przepis art. 261 PPSA stanowi dopełnienie art. 243 § 1 zd. 2 PPSA
stanowiącego, że wniosek o przyznanie prawa pomocy jest wolny od opłat sądowych. W ten sposób bowiem wolne
od opłat sądowych są również środki zaskarżenia od zarządzeń i postanowień wydawanych w toku incydental-
nego postępowania dotyczącego przyznania prawa pomocy, które pozostaje bezpłatne od momentu jego wszczę-
cia aż do chwili prawomocnego zakończenia tego postępowania (zob. też post. NSA z 14.9.2010 r., I FZ 327/10,
Legalis, a także postanowienia NSA z 15.10.2014 r.: I FZ 278/14, Legalis oraz I FZ 279/14, Legalis).
Po nowelizacji dokonanej przez ZmPPSA2015 nie ma również wątpliwości, że wolne od opłat sądowych są
także środki zaskarżenia od zarządzeń i postanowień wydawanych w toku incydentalnego postępowania doty-
czącego cofnięcia prawa pomocy, a ponadto zażalenia od postanowień umarzających postępowania toczące
się w kwestiach zarówno przyznania, jak i cofnięcia prawa pomocy.
3 3. Opłaty sądowe. Pojęcie opłat sądowych użyte w komentowanym przepisie trzeba rozumieć zgodnie z art.
212 § 1 PPSA, a zatem chodzi tutaj o wpis oraz opłatę kancelaryjną.
4 4. Rozszerzenie zakresu zastosowania art. 261 względem art. 227 PPSA. Należy również pamiętać o ogólnej
regule wyrażonej w art. 227 PPSA, zgodnie z którą od zażaleń na zarządzenie przewodniczącego lub postanowienie
WSA wydane w przedmiocie kosztów sądowych nie pobiera się opłat sądowych.
Z tego punktu widzenia komentowany przepis, również z uwagi na treść art. 167a § 1 PPSA, stanowi w zasadzie
superfluum ustawowe, jednak wyłącznie w zakresie, w jakim rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie prawa
pomocy dotyczą zwolnienia od kosztów sądowych (w całości lub w jakiejkolwiek części).
Nowelizacja komentowanego przepisu dokonana przez ZmPPSA2015 usunęła natomiast występujący w po-
przednim stanie prawnym problem dotyczący tego, że nie każdy wniosek o przyznanie prawa pomocy dotyczy
zwolnienia od kosztów sądowych (wniosek ten może się odnosić np. wyłącznie do ustanowienia fachowego peł-
nomocnika), a co za tym idzie, nie każde zarządzenie lub postanowienie zaskarżone w drodze odpowiednio sprze-
ciwu bądź zażalenia jest wydane "w przedmiocie kosztów sądowych", jak tego wymaga art. 227 PPSA (w analo-
gicznej kwestii na tle art. 259 PPSA por. P. Zaborniak, Wybrane kwestie stosowania prawa pomocy, s. 20 i n.).
Obecne brzmienie art. 261 PPSA nie pozostawia bowiem wątpliwości, że wszystkie zażalenia lub sprzeciwy od
rozstrzygnięć sądu lub referendarza dotyczących prawa pomocy – wydawanych zarówno w zakresie zwol-
nienia od kosztów sądowych, jak i ustanowienia fachowego pełnomocnika – są wolne od opłat sądowych. W
tym też kierunku powinna zmierzać wykładnia omawianych przepisów w przypadkach wątpliwych.
5 5. Postanowienie oddalające wniosek o wyłączenie sędziego. Jak wyjaśnił NSA w postanowieniu z 24.1.2012
r. (I OZ 41/12, Legalis), zażalenie na postanowienie WSA o oddaleniu wniosku o wyłączenie sędziego nie należy
do kategorii zażaleń wolnych od wpisu, tj. wyszczególnionych w art. 220 § 4, art. 227 § 2 oraz art. 261 PPSA,
a także nie jest objęte tak przedmiotowym, jak i podmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów
sądowych (zob. też post. NSA z 18.6.2013 r., II OZ 462/13, Legalis).
6 6. Postanowienie oddalające wniosek o wyłączenie referendarza sądowego. Podobnie w postanowieniu
z 13.9.2012 r. (I OZ 675/12, Legalis) NSA przyjął, że zażalenie na postanowienie WSA oddalające wniosek o
wyłączenie referendarza nie należy do kategorii zażaleń wolnych od wpisu, tj. wyszczególnionych w art. 220 §
4, art. 227 § 2 oraz art. 261 PPSA, a także nie jest objęte tak przedmiotowym, jak i podmiotowym zwolnieniem
od obowiązku uiszczania kosztów sądowych.
7 7. Postanowienie o zwrocie kosztów postępowania. Także zażalenie na postanowienie o zwrocie kosztów
postępowania nie należy do zażaleń wolnych od wpisu, tj. wyszczególnionych w art. 220 § 4 i art. 261 PPSA oraz
nie jest objęte przedmiotowym ani podmiotowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych
(post. NSA z 8.2.2013 r., I FZ 576/12, Legalis).
1009098 923229252
Art. 262 Przepisy o przyznaniu prawa pomocy, w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego na zasadach
prawa pomocy, mają odpowiednie zastosowanie do stron korzystających z ustawowego zwolnienia od obo-
wiązku uiszczenia kosztów sądowych.
1 1. Przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym. Ponieważ ustawowe zwolnienie od obowiązku uisz-
czania kosztów sądowych wynikające z art. 239 PPSA lub z przepisów odrębnych ani nie zwalnia strony od obo-
wiązku ponoszenia pozostałych kosztów postępowania wskazanych w art. 205 PPSA, ani też nie obejmuje przy-
znania stronie ex lege zastępstwa prawnego z urzędu, przepis art. 262 PPSA wprowadza możliwość przyznania
stronie ustawowo zwolnionej od kosztów sądowych, w drodze postanowienia sądu, prawa pomocy w zakresie
częściowym, obejmującym ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patento-
wego. Stosuje się tutaj odpowiednio przepisy oddziału 2 rozdziału 3 działu V PPSA (por. też post. NSA z 5.1.2005
r., OZ 944/04, niepubl. oraz post. WSA w Gdańsku z 9.9.2005 r., III SO/Gd 113/05, Legalis).
2 2. Zakres odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o prawie pomocy. Jak wyjaśnił NSA w wy-
roku z 24.2.2005 r. (OSK 1061/04, Legalis), odesłanie zawarte w art. 262 PPSA dotyczy wyłącznie odpowiednie-
go stosowania do stron ustawowo zwolnionych od kosztów sądowych przepisów o przyznaniu prawa pomocy w
zakresie obejmującym ustanowienie zastępcy prawnego, co oznacza, że odesłanie to nie dotyczy tych przepisów
oddziału 2 rozdziału 3 działu V PPSA, które albo w ogóle nie odnoszą się do przyznania prawa pomocy, albo też
dotyczą przyznania tego prawa w zakresie nieobejmującym ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika.
3 3. Umorzenie postępowania w przedmiocie przyznania prawa pomocy. Jeśli strona jest z mocy prawa zwol-
niona od konieczności ponoszenia kosztów sądowych, a mimo to składa wniosek o zwolnienie od kosztów sądo-
wych w całości oraz o przyznanie pełnomocnika z urzędu, postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądo-
wych podlega umorzeniu, a przyznanie prawa pomocy może obejmować jedynie wyznaczenie pełnomocnika z
urzędu (post. NSA z 19.5.2011 r., II OZ 410/11, Legalis; por. też post. NSA z 20.1.2015 r., II OZ 8/15, Legalis).
4 4. Ustanowienie pełnomocnika do konkretnej czynności procesowej a przyznanie prawa pomocy. Jak
przyjął NSA w postanowieniu z 26.7.2013 r. (II FZ 376/13, Legalis), brak jest podstaw do odmowy przyznania
prawa pomocy wyłącznie ze względu na fakt ustanowienia pełnomocnika umocowanego jedynie w zakresie zaża-
lenia na postanowienie o odrzuceniu skargi (odpowiednio sprzeciwu od decyzji).
1009098 923229252
Art. 263 (uchylony)
1 1. Uchylenie art. 263 PPSA. Przepis art. 263 PPSA został uchylony przez art. 1 pkt 75 ZmPPSA2015.
Obecnie proceduralne aspekty cofnięcia prawa pomocy normuje art. 258 § 2 pkt 7 i § 4 PPSA, a w ślad za tym
również przepisy art. 259–261 PPSA (zob. uwagi przedstawione w komentarzach do tych przepisów).
2 2. Kwestie intertemporalne. W myśl art. 2 ZmPPSA2015 od dnia wejścia w życie ZmPPSA2015 (tj.
15.8.2015 r.) przepisu art. 263 PPSA nie stosuje się w żadnych postępowaniach sądowoadministracyjnych,
zarówno tych wszczętych już po wskazanej dacie, jak i rozpoczętych wcześniej, a pozostających nadal w toku w
dniu jej wejścia w życie. Mając zatem na uwadze, że nie jest dopuszczalne cofnięcie przez referendarza prawa
pomocy udzielonego stronie przez sąd, wypada przyjąć, że w sprawach, w których uprzednio (przed dniem wejścia
w życie ZmPPSA2015) to sąd przyznał stronie prawo pomocy, o cofnięciu tego prawa powinien obecnie orzekać
również sąd na podstawie art. 258 § 4 w zw. z art. 258 § 2 pkt 7 PPSA.
Również sąd powinien dokończyć postępowania incydentalne zainicjowane w trybie art. 263 PPSA przed
dniem wejścia w życie ZmPPSA2015, jeśli do tego momentu nie wydał postanowienia w przedmiocie cofnięcia
stronie przyznanego prawa pomocy. Także i w tym przypadku podstawę do orzekania po dniu wejścia w życie
ZmPPSA2015 stanowi art. 258 § 4 w zw. z art. 258 § 2 pkt 7 PPSA.
1009098 923229252
Art. 264
§ 1. Uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 i 3 Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje w składzie

siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie.
§ 2. Uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na wniosek
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczy-
pospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, Rzecz-
nika Praw Dziecka, a uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3, na podstawie postanowienia składu
orzekającego.
§ 3. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego kieruje wniosek do rozstrzygnięcia przez jeden ze składów
określonych w § 1.
§ 4. Skład siedmiu sędziów może – w formie postanowienia – przekazać zagadnienie prawne do rozstrzy-
gnięcia pełnemu składowi Izby, a Izba pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spis treści
I. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego................................................................. 2
II. Uchwały abstrakcyjne....................................................................................................... 3
III. Uchwały konkretne.......................................................................................................... 5
IV. Pozostałe uwagi................................................................................................................ 7
I. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego

1 1. Uwagi ogólne. W myśl postanowień art. 15 § 1 PPSA jednym z podstawowych zadań realizowanych przez
NSA jest zapewnienie jednolitości orzeczeń w sprawach sądowoadministracyjnych [por. szerzej R. Hauser,
Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, s. 81; A. Wróbel, w: K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel,
Postępowanie administracyjne, s. 298–299; M. Jaśkowska, Przesłanki dopuszczalności postępowania, s. 232; T.
Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, 2009, s. 306; M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawny-
ch]. Jednolitość orzecznictwa – zapewniając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego – służy respekto-
waniu zasady równości wobec prawa. Równe traktowanie stron znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej
i prawnej oznacza, że wobec nich musi zapaść takie samo rozstrzygnięcie (por. szerzej wyr. NSA z 7.11.2008 r.,
Podstawowym instrumentem prawnym wykorzystywanym w procesie realizacji powyższego zadania jest po-
dejmowanie przez NSA tzw. uchwał abstrakcyjnych, a więc uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów
prawnych z zakresu prawa materialnego lub procesowego, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecz-
nictwie sądów administracyjnych. Trafnie przyjmuje się w judykaturze to, że skoro zgodnie z art. 184 Konstytucji
RP Naczelny Sąd Administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowa-
nej po myśli art. 1 § 1 i 2 PrUstrSAdm w oparciu o kryterium zgodności z prawem, to jego prawna kompetencja
(ustanowiona z kolei w art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1–3 PPSA) do podjęcia uchwały w składzie 7 sędziów z
16.5.2016 r. (II GPS 1/16, ONSAiWSA 2016, Nr 5, poz. 73), wyjaśniającej rozbieżności powstałe w orzecznictwie
sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 19.11.2009
r. o grach hazardowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2094 ze zm.), jak również do rozstrzygnięcia tej sprawy w za-
kreślonych skargą kasacyjną granicach (art. 183 § 1 PPSA), nie budzi wątpliwości ani jako sądu krajowego, ani
jako sądu unijnego (zob. np. wyr. NSA z 1.10.2019 r., II GSK 1271/17, Legalis). Z taką sytuacją będziemy mieli
do czynienia, gdy sądy administracyjne, orzekając w konkretnych sprawach charakteryzujących się koniecznością
zastosowania tych samych norm do tożsamego stanu faktycznego, będą wydawały różne rozstrzygnięcia, jak rów-
nież w sytuacji, gdy sądy administracyjne będą wydawały w przedmiotowych sprawach identyczne rozstrzygnię-
cia, ale oparte na odmiennej wykładni konkretnych norm prawa. Uchwały takie podejmowane są wyłącznie na
wniosek enumeratywnie wymienionych podmiotów, takich jak: Prezes NSA, Prokurator Generalny, Prokuratoria
Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, RPO, RMŚP, RPD (por. szerzej wyr. WSA w Rzeszowie z 15.5.2008 r., I SA/
Rz 86/08, Legalis; por. także: wyr. NSA z 3.10.2005 r., II GSK 196/05, Legalis).
Naczelny Sąd Administracyjny jest również uprawniony do podejmowania uchwał konkretnych, czyli uchwał
zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądo-
woadministracyjnej. Takie uchwały podejmowane są przez NSA na wniosek konkretnego składu orzekającego,
który na gruncie danej sprawy wyraził wątpliwości odnośnie do wykładni określonych norm prawa, i jako takie
1009098 923229252
związane są z konkretną, precyzyjnie oznaczoną sprawą sądowoadministracyjną (por. szerzej R. Hauser, A. Kabat,
Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, s. 22–26; M. Jaśkowska, Przesłanki dopuszczalności postępowa-
nia, s. 233–234; wyr. NSA z 4.12.2008 r., II FSK 1284/07, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 21.10.2009 r., I SA/
Kr 1127/08, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 30.9.2009 r., IV SA/Wa 1131/09, Legalis).
II. Uchwały abstrakcyjne

2 1. Uchwały abstrakcyjne – uwagi wprowadzające. Uchwały abstrakcyjne znajdują zastosowanie wyłącznie
w przypadku rozbieżności w stosowaniu przepisów prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.
szerzej post. NSA z 20.11.2006 r., II FPS 3/06, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 5; wyr. NSA z 5.11.2010 r., II FSK
1149/09, Legalis; wyr. NSA z 8.6.2010 r., I FSK 917/09, Legalis; wyr. NSA z 29.4.2010 r., I FSK 784/09, Lega-
lis). Oznacza to, że podstawą do wystąpienia z wnioskiem do NSA o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą być
rozbieżności występujące zarówno w orzecznictwie WSA oraz w orzecznictwie NSA, jak i rozbieżności między
orzecznictwem WSA i orzecznictwem NSA. Nie mogą być zaś taką podstawą rozbieżności w stosowaniu norm
prawnych przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne, rozbieżności w orzecznictwie sądów ad-
ministracyjnych i sądów powszechnych, wreszcie – rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu
Najwyższego.
Podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 PPSA jest możliwe wówczas, gdy została speł-
niona przesłanka materialnoprawna określona w tym przepisie, czyli uchwała ma na celu wyjaśnienie przepisów
prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem
uchwały ma być wyjaśnienie nie jakichkolwiek przepisów prawnych, które dotyczą danej materii, danego zagad-
nienia, ale tych przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Tym samym przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej
orzekania, albo te przepisy, które, stanowiąc taką podstawę prawną, nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie.
Formułując wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca powinien zatem w pierwszej kolejności pra-
widłowo wskazać zakres tego wniosku, czyli wymienić przepisy spełniające powyższe przesłanki. Drugą powin-
nością spoczywającą na wnioskodawcy jest prawidłowe uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały. Uzasadnienie
wniosku powinno przede wszystkim korespondować z treścią (zakresem) pytania sformułowanego we wniosku, to
z uzasadnienia wniosku powinno wynikać, że powołane we wniosku przepisy prawne spełniają przesłankę okre-
śloną w art. 15 § 1 pkt 2 PPSA (por. szerzej post. NSA z 17.12.2014 r., II OPS 2/14, Legalis).
3 2. Uchwały abstrakcyjne – wniosek. Wniosek dotyczący podjęcia przez NSA uchwały abstrakcyjnej musi
zostać oparty na doświadczeniach płynących z praktyki sądowej. Tym samym wnioskodawca powinien precyzyj-
nie wskazać na rozbieżności w zakresie wykładni konkretnych przepisów prawa zaistniałe w orzeczeniach
wydanych przez sądy administracyjne na gruncie konkretnych spraw sądowoadministracyjnych, które to
sprawy wymagały dokonania wykładni norm prawa. Rozbieżność musi dotyczyć orzecznictwa sądów admini-
stracyjnych, nie może zatem być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej ka-
tegorii spraw. Uwaga ta odnosi się w szczególności do sytuacji, gdy zarzucana rozbieżność dotyczy orzeczeń wy-
danych przez sądy administracyjne pierwszej instancji. Aby w takiej sytuacji mówić o rozbieżności orzecznictwa
sądowoadministracyjnego, nie można nie uwzględniać stanowiska NSA w danego rodzaju sprawach (por. szerzej:
post. NSA z 30.10.2007 r., II GPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 6; por. także: uchw. NSA z 15.12.2004 r.,
FPS 2/04, ONSA 2005, Nr 1, poz. 1).
Użycie przez prawodawcę w treści normy z art. 15 § 1 pkt 2 PPSA sformułowania "w orzecznictwie sądów ad-
ministracyjnych" wskazuje na to, że rozbieżność w orzecznictwie, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały
abstrakcyjnej, musi mieć charakter realny. Przy czym musi dotyczyć przepisów, które stanowiły podstawę prawną
do rozstrzygnięcia danej sprawy sądowoadministracyjnej, a nie kwestii, która została wyłącznie marginalnie po-
ruszona w uzasadnieniu danego orzeczenia sądu administracyjnego.
Przedmiotem wniosku nie mogą być w jakimkolwiek przypadku wątpliwości prawne, które nie pozostają w
bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej; powyższe
prowadzi do sformułowania konkluzji, że wątpliwości powinny zatem pozostawać w bezpośrednim związku z
rozstrzyganą sprawą. Uchwały te muszą mieć bowiem charakter uniwersalny i jako takie muszą być oderwane od
realiów i specyfiki pojedynczej konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej.
Do wystąpienia ze wskazanym wnioskiem uprawnione są wyłącznie podmioty enumeratywnie wymienione w
treści art. 264 § 2 PPSA. Wniosek złożony przez inny podmiot (nielegitymowany) jest całkowicie bezpodstawny
(tak: wyr. NSA z 27.9.2012 r., II OSK 891/11, Legalis; wyr. WSA w Rzeszowie z 26.6.2008 r., I SA/Rz 100/08,
Legalis).
4 3. Rozbieżności w orzecznictwie. Instytucja podejmowania uchwał abstrakcyjnych jest szczególnym środkiem
usuwania rozbieżności w orzecznictwie. Podstawową rolę w tym zakresie odgrywają zwykłe środki zaskarżania,
392322925 1009098
stanowiące uprawnienie każdej ze stron postępowania. Jeżeli zatem uczestnik postępowania przed sądem admini-
stracyjnym nie zgadza się z wykładnią lub określonym zastosowaniem prawa w jego sprawie, to może, a nawet
powinien, skorzystać z możliwości weryfikacji stanowiska WSA przez NSA. Dopiero taka kontrola pozwoli na
pełną ocenę, czy w obrębie danej problematyki mamy do czynienia z rozbieżnością orzecznictwa sądowego, czy
też z incydentalnym błędem, np. w zakresie stosowania (wykładni) prawa (zob. np. post. NSA z 3.2.2014 r., II
FPS 10/13, POP 2014, Nr 3, poz. 52). Przez pojęcie "rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych" w
ujęciu art. 15 § 1 pkt 2 PPSA należy więc rozumieć nie tylko różnicę poglądów prawnych wyrażanych w orze-
czeniach sądów administracyjnych, ale również – a nawet przede wszystkim – pewną tendencję do niejako
"umacniania si"ę składów orzekających w zajmowanych przez nie stanowiskach prawnych. W przeciwnym
razie każdy przypadek stwierdzenia różnych orzeczeń sądów administracyjnych (szczególnie na poziomie sądu
pierwszej instancji) stanowiłby zawsze podstawę do skutecznego wystąpienia uprawnionego podmiotu o podjęcie
tzw. abstrakcyjnej uchwały przez powiększony skład NSA. Ponadto rozbieżność w orzecznictwie sądów admini-
stracyjnych, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości
prawnych, musi być realna. To znaczy, że nie można tej rozbieżności wyprowadzać ze stanowisk sądu zawartych
w orzeczeniach, które zostały następnie uchylone bądź zmienione (por. szerzej post. NSA z 30.10.2007 r., II GPS
1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 6).
Brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiła rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych w rozu-
mieniu art. 15 § 1 pkt 2 PPSA, gdy powołane we wniosku rozbieżne stanowiska zostały sformułowane w orzecze-
niach WSA, które w dacie jego złożenia nie były jeszcze prawomocne. W takiej sytuacji instrumentem prawnym
do usuwania tego rodzaju rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych są środki odwoławcze przysłu-
gujące stronom postępowania. Rozbieżność w orzecznictwie nie może bowiem być wyprowadzana ze stanowisk
sformułowanych w nieprawomocnych orzeczeniach sądów, które zostały następnie uchylone lub zmienione (por.
szerzej post. NSA z 30.10.2007 r., II GSP 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 6). Naczelny Sąd Administracyjny
jednocześnie podkreślił, że brak wskazania przesłanki realności rozbieżności w orzecznictwie we wniosku upraw-
nionego podmiotu nie oznacza, że NSA, rozważając kwestię dopuszczalności podjęcia uchwały, nie powinien ba-
dać, czy rozbieżność orzecznictwa nie jest uzasadniona okolicznościami wprawdzie niepowołanymi we wniosku,
jednakże występującymi obiektywnie w praktyce. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają funkcje reali-
zowane przez podejmowane uchwały abstrakcyjne, a także ich istotne znaczenie dla pewności i bezpieczeństwa
obrotu prawnego. Warto jednak w tym miejscu zaakcentować, że w piśmiennictwie podnosi się, iż przyjęcie tak
szerokiego stanowiska i tym samym umożliwienie NSA podejmowania czynności zmierzających do uzupełnienia
braku wniosku uprawnionego podmiotu wykracza poza granice działalności uchwałodawczej NSA. Nie istnieje
bowiem normatywna podstawa do przyjęcia obowiązku NSA podejmowania z urzędu czynności zmierzających do
uzupełnienia braku wniosku uprawnionego podmiotu, co następowałoby przez badanie, czy mimo niewykazania
w wymienionym piśmie procesowym rozbieżności w orzecznictwie sądowym ta przesłanka występuje obiektyw-
nie w praktyce. Zdaniem A. Kabata ustalenia powyższego obowiązku nie sposób również pogodzić z zasadą po-
dejmowania działalności uchwałodawczej wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu i w określonych w nim
granicach (por. szerzej A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 731). Mając na uwadze zasygnalizowaną powyżej
rozbieżność, należy wskazać, że z uwagi na praktyczne znaczenie wniosku dla funkcjonowania systemu sądów
administracyjnych, jak i na potrzebę zapewnienia maksymalnego poziomu ochrony sfery praw i interesów strony
postępowania sądowoadministracyjnego celowe jest przyjęcie wykładni przepisów in favorem jak najszerszego
wykorzystania uchwał abstrakcyjnych NSA. Tym samym – jak się wydaje – konieczne jest przyjęcie stanowiska,
że NSA musi kompleksowo i wyczerpująco, w sytuacji złożenia odpowiedniego wniosku przez podmiot legitymo-
wany, zbadać kwestię występowania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, i to nawet wtedy,
gdy fakt występowania rozbieżności nie został expressis verbis wskazany w treści odpowiedniego wniosku.
Przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej orzekania,
albo te przepisy, które, stanowiąc taką podstawę prawną, nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie. Formułując
wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca powinien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo
wskazać zakres tego wniosku, czyli wymienić przepisy spełniające powyższe przesłanki – muszą to być przepisy,
które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawie. Zgodnie zaś z art. 268 PPSA wniosek o podjęcie uchwały
oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagają uzasadnienia. Stąd też drugą powinnością spoczy-
wającą na wnioskodawcy jest prawidłowe uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały. Uzasadnienie wniosku po-
winno przede wszystkim korespondować z treścią (zakresem) pytania sformułowanego we wniosku, to z uzasad-
nienia wniosku powinno wynikać, że powołane we wniosku przepisy prawne spełniają przesłankę określoną w art.
15 § 1 pkt 2 PPSA (por. szerzej post. NSA z 17.12.2014 r., II OPS 2/14, Legalis).
W myśl postanowień art. 264 § 1 PPSA NSA podejmuje uchwały abstrakcyjne w składzie siedmiu sędziów,
całej Izby lub też w pełnym składzie. Przepisy komentowanej ustawy nie wskazują, w jakim konkretnie składzie
będzie rozpatrywany wniosek o podjęcie uchwały, należy więc przyjąć, że decyzję w tej materii będzie podejmo-
wał Prezes NSA. Zgodnie z art. 264 § 3 PPSA Prezes NSA jest bowiem uprawniony do kierowania wniosku do
1009098 923229254
rozstrzygnięcia przez jeden ze składów określonych w treści art. 264 § 1 PPSA. Ponieważ ustawa nie precyzu-
je jednocześnie, jakimi kryteriami ma się kierować Prezes NSA przy dokonywaniu wyboru jednego ze składów
orzekających, Prezes NSA będzie decydował w tej materii według własnego uznania i oceny danej sprawy. Prezes
NSA po zapoznaniu się z treścią wniosku na podstawie posiadanej wiedzy i doświadczenia, a także – o ile tylko
takie stanowisko zostanie zajęte – na podstawie stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w treści wniosku, zdecy-
duje odnośnie do tego, w jakim składzie ma być rozpoznawany dany wniosek [tak też A. Skoczylas, Działalność
uchwałodawcza, s. 171; T. Woś, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: T. Woś (red.), Prawo o postę-
powaniu, 2009, s. 902].
5 4. Uchwały abstrakcyjne – pośrednia moc wiążąca (ogólna moc wiążąca). Wyjaśnienie wątpliwości w sto-
sowaniu norm prawnych zawarte w uchwale abstrakcyjnej NSA nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w jakiej-
kolwiek sprawie sądowoadministracyjnej, co wynika z faktu, że stanowisko wyrażone przez NSA nie pozostaje
w bezpośrednim związku z jakąkolwiek zawisłą sprawą sądowoadministracyjną. Uchwały takie wyróżniają się
natomiast pośrednią mocą wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych (zob. np. wyr. NSA z 23.9.2010 r.,
II FSK 1141/09, Legalis; wyr. NSA z 7.3.2013 r., I FSK 272/12, Legalis), jak również – z uwagi na niewyposażenie
tych podmiotów w instrumenty prawne, za pomocą których mogłyby one inicjować procedurę przewidzianą w art.
269 PPSA – organów administracji publicznej, stron i innych uczestników postępowania sądowoadministracyjne-
go. Jest to rezultatem normy z art. 269 PPSA, która statuuje tryb postępowania, jaki powinien zostać uruchomiony
przez rozpoznający daną sprawę sądowoadministracyjną konkretny skład orzekający sądu administracyjnego, w
sytuacji gdy skład ten nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale abstrakcyjnej NSA (por. szerzej komentarz
do art. 269).
Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumiana jako sytuacja, w której stano-
wisko zajęte przez NSA w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do
chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska [por. szerzej: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego, s. 36; A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza, s. 224; T. Woś, Uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 903; wyr. NSA z 17.6.2013 r., II GSK
2355/11, Legalis; wyr. NSA z 17.6.2013 r., II GSK 58/12, Legalis; wyr. NSA z 22.2.2013 r., II GSK 2093/11,
Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 4.3.2013 r., I SA/Gl 1337/12, Legalis]. Uchwała ta wiąże sądy administracyj-
ne we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany w treści uchwały przepis (por. szerzej:
wyr. NSA z 7.3.2013 r., I FSK 272/12, Legalis). Uchwały abstrakcyjne posiadają zatem w innych sprawach sądo-
woadministracyjnych ogólną moc wiążącą (por. szerzej: wyr. NSA z 29.4.2010 r., I FSK 784/09, Legalis; wyr.
NSA z 29.4.2010 r., I FSK 635/09, Legalis). W konsekwencji sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której
pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tzw. uchwały
przełamującej (por. szerzej komentarz do art. 269), nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w
uchwale przez NSA (por. szerzej wyr. NSA z 22.2.2013 r., I OSK 3057/12, Legalis; wyr. NSA z 25.1.2013 r., I FSK
1568/11, Legalis).
III. Uchwały konkretne

6 1. Uchwały konkretne – wniosek. Z wnioskiem o podjęcie konkretnej uchwały może wystąpić wyłącznie
skład orzekający NSA, rozpoznający konkretną skargę kasacyjną lub zażalenie (uprawnienia takiego nie mają
natomiast – poza przypadkiem, o którym mowa w art. 269 § 1 PPSA – składy orzekające WSA, Prezes NSA,
Prokurator Generalny, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, RPO, RMŚP i RPD; por. szerzej: wyr.
NSA z 23.5.2005 r., I GSK 209/05, Legalis; por. także: wyr. WSA w Rzeszowie z 15.5.2008 r., I SA/Rz 86/08,
Legalis). Procedura wydania uchwały konkretnej jest każdorazowo inicjowana postanowieniem wydanym przez
skład orzekający, który spotkał się z zagadnieniem prawnym budzącym poważne wątpliwości, które to zagadnienie
może stanowić przedmiot uchwały konkretnej.
7 2. Uchwały konkretne – zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W myśl postanowień art. 187 §
1 PPSA, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wąt-
pliwości, NSA jest uprawniony do odroczenia rozpoznania sprawy i do przedstawienia tego zagadnienia
do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Skład orzekający NSA powinien korzystać z powyższego
uprawnienia z uwzględnieniem wyjątkowego charakteru instytucji wyjaśniania wątpliwości prawnych. Oznacza
to, że powinien dogłębnie rozważyć, czy w danej sprawie występują wszelkie przesłanki warunkujące możliwość
wykorzystania powyższej instytucji. Wykorzystanie instytucji z art. 187 § 1 PPSA jest bowiem związane z tym,
że skład orzekający NSA rezygnuje ze swojego uprawnienia do dokonania wykładni prawa i jednocześnie godzi
się na przyjęcie interpretacji prawnej zawartej w uchwale konkretnej NSA, która będzie w danej sprawie prawnie
592322925 1009098
wiążąca (por. szerzej: uchw. NSA z 23.6.2003 r., FPS 2/03, ONSA 2003, Nr 4, poz. 118; uchw. NSA z 30.10.2007
r., II GPS 2/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 3).
8 3. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Przez pojęcie "zagadnienie prawne budzące poważ-
ne wątpliwości" należy rozumieć rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasad-
niczym znaczeniu w sprawie, w której to sprawie sądowoadministracyjnej powstały. Wątpliwości te mogą
dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Wątpliwości te muszą być przy
tym realne, czyli muszą być związane ze stanem prawnym w określonej sprawie i ze stanem orzecznictwa w tym
zakresie, a ich wyjaśnienie musi nastręczać poważnych trudności. Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie
prawne musi pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez NSA sprawą
sądowoadministracyjną [por. szerzej: A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: B. Dauter, B.
Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 733; T. Woś, Uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 905; post. NSA z 16.1.2006 r., I FPS
3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72].
9 4. Przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. W zależności od okoliczności
przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów NSA może na-
stąpić odpowiednio na posiedzeniu niejawnym (por. szerzej komentarze do art. 182 i art. 197) albo też na roz-
prawie (por. szerzej komentarz do art. 181).
10 5. Forma prawna przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Przedstawienie
zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości składowi siedmiu sędziów NSA przyjmie formę postano-
wienia, na które nie przysługuje zażalenie.
11 6. Treść wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości. W treści wniosku o roz-
strzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości skład orzekający NSA wskaże na konkretne
wątpliwości prawne dotyczące konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej wraz ze szczegółowym powiąza-
niem ich z konkretnymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi tej sprawy sądowoadministracyjnej. Będą
to więc wątpliwości, które wyłonią się przy rozpoznawaniu konkretnej skargi kasacyjnej (zażalenia) i tym samym
wątpliwości, które będą podlegać kontroli i ocenie w odpowiednim postępowaniu kasacyjnym (por. szerzej uchw.
NSA z 3.2.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 104). Skład orzekający NSA powinien wskazać, w świetle
jakich okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy określone przepisy prawne stanowią źródło wątpliwości, i
wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w rozpatrywanej sprawie. Nie jest bowiem dopuszczalne zwra-
canie się o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, jeśli występujące wątpliwości nie są bezpośrednio związane z
postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej i jeżeli wątpliwości, które wystąpiły
przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy, nie miały dla jej rozstrzygnięcia znaczenia [por. szerzej: T. Woś, Uchwały
Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 905; por. także post. NSA
z 16.1.2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72].
12 7. Wyłączenia. Za wątpliwość prawną nie może być uznana kwestia, jakie przepisy prawne mają znaleźć
zastosowanie w sprawie, kwestia wyjaśnienia wątpliwości prawnych dotyczących zgodności danego aktu
prawnego z Konstytucją RP, jak również kwestia sposobu kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie sta-
nu faktycznego albo sposobu konkretyzacji dyspozycji normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu fak-
tycznego (por. szerzej: A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza, s. 110; por. także uchw. NSA z 25.10.1999 r.,
FPS 10/99, Prok. i Pr. 2000, Nr 3, poz. 41; uchw. NSA z 22.5.2000 r., OPS 3/00, ONSA 2000, Nr 4, poz. 136;
uchw. NSA z 20.5.2002 r., OPS 5/02, ONSA 2003, Nr 1, poz. 5). Instytucja wyjaśniania wątpliwości prawnych
nie obejmuje również możliwości weryfikowania – w drodze wyjaśniania wątpliwości prawnej w danej sprawie –
oceny prawnej wyrażonej już w orzeczeniu sądu w tej sprawie (por. szerzej uchw. NSA z 21.6.1999 r., OPS 4/99,
ONSA 1999, Nr 4, poz. 118).
13 8. Rozstrzygnięcie wniosku. Wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpli-
wości będzie, co do zasady, rozstrzygany przez skład siedmiu sędziów NSA. Możliwe jest jednakże odstępstwo
od tej zasady, zgodnie bowiem z art. 264 § 4 PPSA skład siedmiu sędziów NSA może – w formie postanowienia –
przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby, a Izba pełnemu składowi NSA. Należy
przy tym pamiętać, że skorzystanie z procedury zawartej w art. 264 § 4 PPSA i przekazanie zagadnienia praw-
nego do rozstrzygnięcia składowi całej Izby albo też pełnemu składowi NSA może nastąpić w szczególności ze
względu na okoliczności takie, jak: szczególnie skomplikowany charakter wyjaśnianego zagadnienia prawnego,
różne ujmowanie danego zagadnienia w doktrynie oraz w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, brak jedno-
myślności sędziów NSA orzekających w odniesieniu do danego zagadnienia (por. szerzej post. NSA z 24.1.2011
r., II FPS 7/10, Legalis). Stosownie do postanowień z art. 187 § 3 PPSA skład siedmiu sędziów NSA może rów-
nież przejąć sprawę do rozpoznania. Wreszcie, zgodnie z art. 267 PPSA, skład siedmiu sędziów NSA może – w
formie postanowienia – odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia
wątpliwości (por. szerzej komentarz do art. 267).
14 9. Zakres uchwały. Uchwała konkretna składu siedmiu sędziów NSA może swoim zakresem objąć wyłącznie
te kwestie, które zostały przekazane NSA do rozstrzygnięcia postanowieniem składu rozstrzygającego skar-
1009098 923229256
gę kasacyjną lub zażalenie, przy czym kwestie te są rozpatrywane tylko w granicach wyznaczonych wnioskiem
o wszczęcie całej procedury.
15 10. Uchwały konkretne – bezpośrednio wiążący charakter. Uchwały konkretne składu siedmiu sędziów
NSA są w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, w ramach której to sprawy zostały podjęte, wiążące.
Oznacza to związanie poglądem prawnym wyrażonym w takiej uchwale w całym postępowaniu w sprawie, aż do
prawomocnego jej zakończenia.
Uchwała konkretna nie wiąże bezpośrednio pozostałych składów w innych sprawach, wiąże natomiast doko-
nana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego, w tym sensie, że składowi sądu administra-
cyjnego, rozpoznającemu taką sprawę, nie wolno samodzielnie (bez wykorzystania trybu określonego w art. 269 §
1 PPSA) przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por.
szerzej wyr. WSA w Łodzi z 20.6.2008 r., I SA/Łd 493/08, Legalis).
IV. Pozostałe uwagi

16 1. Zdanie odrębne. Zdanie odrębne nie ma mocy wiążącej, którą to moc posiada uchwała NSA (tak wyr. NSA
z 13.4.2011 r., I OSK 1894/10, Legalis).
792322925 1009098
Art. 265 W posiedzeniu całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego lub posiedzeniu Izby udział Pro-
kuratora Generalnego lub jego zastępcy jest obowiązkowy. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze
udział prokurator Prokuratury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, de-
legowany do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora General-
nego lub jego zastępcę do udziału w posiedzeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
1 1. Udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy w posiedzeniu całego składu NSA lub w posiedzeniu
Izby NSA. Prawodawca w treści art. 265 PPSA wprowadził obowiązek udziału Prokuratora Generalnego lub
też jego zastępcy w posiedzeniu całego składu NSA lub też w posiedzeniu danej Izby NSA, którego przed-
miotem jest podjęcie uchwały abstrakcyjnej lub też uchwały konkretnej. Oznacza to, że w przypadku posie-
dzenia całego składu NSA albo posiedzenia Izby NSA, którego przedmiotem jest podjęcie uchwały abstrakcyjnej
czy też uchwały konkretnej, udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy jest obowiązkowy. Nieobecność
na tym posiedzeniu Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy będzie stanowić przeszkodę w odbyciu samego
posiedzenia, a tym samym podstawę do jego odroczenia.
2 2. Udział prokuratora Prokuratury Krajowej. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów NSA, którego przed-
miotem jest podjęcie uchwały abstrakcyjnej lub też uchwały konkretnej, udział musi brać prokurator Prokura-
tury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonywania
czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę do
udziału w posiedzeniach NSA. W konsekwencji nieobecność na tym posiedzeniu wskazanego prokuratora bę-
dzie stanowić przeszkodę w odbyciu samego posiedzenia, a tym samym podstawę do jego odroczenia (odmiennie
A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgód-
ka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 737; A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza, s. 170). Przepis z art.
265 PPSA stanowi podstawę prawną do wyznaczenia przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę prokurato-
ra, delegowanego do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej, do udziału w posiedzeniach Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
1009098 923229252
Art. 266
§ 1. Do podjęcia uchwały przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego lub przez pełny skład Izby
wymagana jest obecność co najmniej dwóch trzecich sędziów każdej z Izb.
§ 2. Uchwały podejmowane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów.
1 1. Kworum. Komentowany przepis precyzuje wymogi dotyczące kworum niezbędnego przy podejmowaniu
uchwał przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego lub też przez pełny skład Izby Naczelnego Sądu
Administracyjnego. W obu przypadkach prawodawca wymaga obecności na danym posiedzeniu co najmniej
dwóch trzecich sędziów każdej z Izb NSA. Oznacza to, że w przypadku uchwały podejmowanej przez pełny
skład NSA warunek kworum z art. 266 § 1 PPSA będzie spełniony wyłącznie wtedy, gdy każda z Izb NSA będzie
reprezentowana przez co najmniej dwie trzecie sędziów wchodzących w jej skład. Warunek ten nie będzie nato-
miast spełniony wtedy, gdy w posiedzeniu weźmie udział łącznie co najmniej dwie trzecie sędziów całego NSA. W
przypadku uchwały podejmowanej przez pełny skład Izby NSA warunek kworum z art. 266 § 1 PPSA będzie speł-
niony wtedy, gdy Izba ta będzie reprezentowana przez co najmniej dwie trzecie sędziów wchodzących w jej skład.
W przypadku uchwał podejmowanych przez skład siedmiu sędziów NSA niezbędna jest obecność na posie-
dzeniu wszystkich sędziów powołanych do składu.
Posiedzeniu pełnego składu NSA przewodniczy Prezes NSA. W przypadku posiedzenia pojedynczej Izby NSA
jej posiedzeniu przewodniczy Prezes danej Izby NSA, jeśli tylko uczestniczy w danym posiedzeniu. Natomiast
w przypadku posiedzenia składu siedmiu sędziów NSA posiedzeniu przewodniczy Prezes danej Izby NSA, jeżeli
uczestniczy w danym posiedzeniu (por. szerzej: § 19 pkt 2 oraz § 20 pkt 3 załącznika do RegWewnUrzNSA).
2 2. Wyjątek od zasady niejawności głosowania nad orzeczeniem. W treści art. 266 § 2 PPSA prawodaw-
ca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady niejawności głosowania nad orzeczeniem (por. szerzej: komentarz do
art. 137; oznacza to, że ten ostatni przepis może znaleźć tutaj wyłącznie ograniczone zastosowanie). W myśl regu-
lacji z art. 266 § 2 w zw. z art. 137 § 1 PPSA przebieg narady jest tajny (brak jest przy tym możliwości zwolnienia
od zachowania w tym względzie tajemnicy), natomiast sama uchwała podejmowana jest w głosowaniu jawnym
zwykłą większością głosów.
Narada obejmuje dyskusję nad mającą zapaść uchwałą oraz jej zasadniczymi motywami; narada to swobodna
wymiana myśli i poglądów, to prezentacja zdań i argumentów dotyczących kwestii podlegających rozstrzygnięciu,
to jakby wzajemne przekonywanie się, natomiast w głosowaniu nie ma już miejsca na dyskusję czy też wręcz po-
lemikę, to już wyłącznie opowiedzenie się za takim czy też innym rozstrzygnięciem [A. Skoczylas, w: A. Skoczylas,
P. Szustakiewicz (red.), Prawo o postępowaniu, 2016, art. 266].
Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, jest uprawniony do zgłoszenia zdania odrębne-
go, co powinno zostać zaznaczone przy podpisie złożonym na uchwale przez zamieszczenie odpowiedniej
wzmianki (por. szerzej komentarz do art. 137). W sytuacji gdy sędzia zgłosił zdanie odrębne, powinien je uzasad-
nić na piśmie przed podpisaniem uzasadnienia uchwały.
Rzeczą trudną do ustalenia jest ratio legis rozwiązania z art. 266 § 2 PPSA. Można wyłącznie przypuszczać,
że motywem jego przyjęcia był szczególny charakter i szczególne znaczenie procesowe uchwał abstrakcyjnych i
uchwał konkretnych NSA.
1009098 923229252
Art. 267 Naczelny Sąd Administracyjny może – w formie postanowienia – odmówić podjęcia uchwały,
zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości.
1 1. Obowiązek zweryfikowania poprawności wystąpienia uprawnionego podmiotu. Komentowana norma

statuuje obowiązek składu NSA właściwego do podjęcia uchwały (abstrakcyjnej lub konkretnej) komplekso-
wego zbadania, czy wystąpienie uprawnionego podmiotu lub postanowienie NSA (por. szerzej art. 264 PPSA)
spełniają wszystkie wymagania określone w komentowanej ustawie. W tym przede wszystkim, czy wystąpiły
wszelkie przesłanki niezbędne w świetle regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-
mi do uruchomienia procedury uchwałodawczej. W myśl postanowień art. 267 PPSA weryfikacja dopuszczalności
przeprowadzenia procedury uchwałodawczej musi być przeprowadzona w pierwszym jej stadium. Sama procedura
może być bowiem przeprowadzona wyłącznie po uprzednim pozytywnym zweryfikowaniu jej dopuszczalności, a
tym samym prawnej dopuszczalności podjęcia uchwały NSA.
2 2. Odmowa podjęcia uchwały – uwagi ogólne. Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do wydania
postanowienia, na mocy którego odmówi podjęcia uchwały, co będzie zachodziło wtedy, gdy NSA uzna, że nie
istnieje potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Powody odmowy podjęcia uchwały przez NSA mogą być wyłącznie
natury jurydycznej (np. gdy przedstawione zagadnienie prawne dotyczy normy, która nie znajduje zastosowania
w sprawie sądowoadministracyjnej; por. szerzej post. NSA z 11.6.2008 r., II GPS 2/08, Legalis; por. także: uchw.
NSA z 20.5.2002 r., OPS 5/02, ONSA 2003, Nr 1, poz. 5; uchw. NSA z 25.10.1999 r., FPS 10/99, Prok. i Pr. 2000,
Nr 3, poz. 41; czy też sytuacji, gdy wątpliwości prawne nie mają rozstrzygającego znaczenia dla stanu faktycznego
i prawnego sprawy, tak: post. NSA z 1.10.2018 r., I FPS 2/18, Legalis).
3 3. Odmowa podjęcia uchwały abstrakcyjnej. W przypadku uchwał abstrakcyjnych odmowa podjęcia uchwa-
ły będzie uzasadniona, gdy wskazane przez uprawniony podmiot we wniosku przepisy prawne nie wywoływały
rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stosownie bowiem do art. 267 PPSA NSA może – w
formie postanowienia – odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwo-
ści. Zamieszczony w omawianym przepisie zwrot "zwłaszcza" jednoznacznie wskazuje, że brak potrzeby wyja-
śnienia wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej jest podstawową przyczyną odmowy podjęcia
uchwały. Podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w
konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 PPSA jest możliwe tylko wówczas,
gdy odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne jest w jakikolwiek sposób użyteczna w sprawie, w której
sformułowano pytanie prawne (tak post. NSA z 1.10.2018 r., I FPS 2/18, Legalis).
4 4. Odmowa podjęcia uchwały konkretnej. Natomiast w przypadku uchwał konkretnych odmowa podjęcia
uchwały będzie uzasadniona wówczas, gdy przedstawione NSA zagadnienie nie będzie miało charakteru zagad-
nienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie administracyjnej (por. szerzej post. NSA
z 28.5.2007 r., II FPS 7/06, ONSAiWSA 2007, Nr 5, poz. 113; por. także: post. NSA z 19.11.2007 r., II FPS 4/07,
ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 7; post. NSA z 16.1.2006 r., I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72; post.
NSA z 18.7.2005 r., II OPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 2). Powodem odmowy wydania uchwały nie mogą
być natomiast względy natury celowościowej. Przyjęcie stanowiska o możliwości odmowy wydania uchwały z
uwagi na względy natury celowościowej prowadziłoby bowiem do wystąpienia sytuacji, w której NSA mógłby
odmawiać wydania uchwały wówczas, gdy zachodziłaby konieczność podjęcia uchwały w celu zapewnienia pra-
widłowego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej lub też jednolitości orzecznictwa sądów
administracyjnych. Przeszkodą w wydaniu uchwały NSA będzie również wystąpienie o jej wydanie przez podmiot
nieuprawniony (np. przez organ administracji publicznej). Takie wystąpienie będzie stanowiło przeszkodę w me-
rytorycznym rozpoznaniu sprawy i będzie uzasadniało wydanie przez NSA postanowienia o odmowie podjęcia
uchwały bez potrzeby analizowania, czy istnieją pozostałe przesłanki jej podjęcia wymienione w art. 15 § 1 pkt
2 PPSA (por. szerzej post. SN z 20.3.1997 r., III ZP 15/97, OSNAPiUS 1997, Nr 20, poz. 396; post. SN z 12.6.1996
r., I PZP 13/96, OSNAPiUS 1997, Nr 5, poz. 71).
5 5. Charakter przesłanki, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Podzielić należy
stanowisko zajęte przez NSA w post. z 31.3.2014 r. (I FPS 6/13, Legalis), zgodnie z którym zamieszczony w ko-
mentowanym przepisie zwrot "zwłaszcza" jednoznacznie wskazuje, że brak potrzeby wyjaśnienia wątpliwości jest
jedną z wielu potencjalnych przyczyn odmowy podjęcia uchwały. Mamy tu więc do czynienia ze sformułowaniem
przez ustawodawcę tzw. definicji niepełnej z wyliczeniem przykładowym, z tego powodu, że pełne wyliczenie
elementów zakresu normy prawnej wywodzonej z art. 267 PPSA nie jest możliwe (tak A. Skoczylas, Działalność
uchwałodawcza, s. 198 i 202). W rezultacie przyczyny odmowy podjęcia uchwały mogą mieć różnorodny charakter
w zależności od okoliczności sprawy sądowoadministracyjnej. Przyczyną taką może być – obok przyczyn wymie-
nionych explicite w treści art. 267 PPSA – wyeliminowanie z porządku prawnego przepisu będącego przedmiotem
wniosku (por. także post. NSA z 10.2.2014 r., I FPS 3/13, Legalis).
1009098 923229252
Art. 268 Wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wymagają uzasad-
nienia.
1 1. Forma prawna wystąpienia o podjęcie uchwały. W myśl postanowień art. 264 § 2 PPSA legitymowa-
ny podmiot występuje do NSA o podjęcie uchwały abstrakcyjnej w formie wniosku, natomiast na podstawie
art. 160 PPSA skład orzekający NSA występuje o wydanie uchwały konkretnej w formie postanowienia. Ko-
mentowany przepis wymaga, by treść zarówno wskazanego powyżej wniosku, jak i postanowienia zawierała od-
powiednie uzasadnienie. Zagadnienie prawne, które wymaga wyjaśnienia w uchwale NSA, powinno być przedsta-
wione w kompleksowy i wyczerpujący sposób wraz z argumentacją uzasadniającą istnienie przesłanek niezbędny-
ch do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie stosownej uchwały i wskazaniem charakteru oraz przyczyn powstania
wątpliwości prawnych [por. szerzej: R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, s. 35; T.
Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2007, s. 631]. Przy czym nawiązanie do okoliczności faktycznych
sprawy nie może wykraczać poza granice wynikające z art. 183 § 1 PPSA (por. szerzej post. NSA z 16.1.2006 r.,
I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 72). Należy przy tym wskazać, że trafnie w judykaturze przyjmuje się to,
że wnioskowy sposób dopuszczalności wszczęcia postępowania przed NSA w celu podjęcia uchwały abstrakcyjnej
oraz normatywnie określone warunki dopuszczalności podjęcia takiej uchwały wskazane w tym przepisie nakazują
przyjąć, że to na wnioskodawcy podjęcia uchwały ciąży obowiązek wykazania zaistnienia w praktyce orzeczniczej
sądów administracyjnych rozbieżności w stosowaniu przez te sądy określonych przepisów prawa. Skoro bowiem
powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie posiada własnej inicjatywy do podjęcia uchwały, o
której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 PPSA, to znaczy, że nie może również we własnym zakresie poszukiwać zaistnie-
nia rozbieżności określonych w tym przepisie, lecz zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozbieżność ta została
wykazana przez wnioskodawcę. Przedmiotem uchwały NSA mogą być bowiem tylko te konkretne przepisy wska-
zane przez wnioskodawcę, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Tym samym przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej
orzekania, albo te przepisy, które, stanowiąc taką podstawę prawną, nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie.
Formułując wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca powinien zatem w pierwszej kolejności
prawidłowo wskazać zakres tego wniosku, czyli wskazać przepisy spełniające powyższe przesłanki – muszą to
być przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawie (por. szerzej post. NSA z 1.4.2019 r., I OPS
4/17, Legalis).
2 2. Treść wniosku lub postanowienia. Treść wniosku lub postanowienia nie tylko wyznacza dopuszczalne
granice uchwały, ale także może być pomocna w zakreśleniu granic, w jakich zawarty w niej pogląd prawny
ma moc wiążącą. Wyjście poza te granice oznacza, że uchwała w części nieobjętej wnioskiem uprawnionego
podmiotu lub postanowieniem będzie pozbawiona mocy wiążącej [por. szerzej T. Woś, Uchwały Naczelnego Sądu
Administracyjnego, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 909; tak też A. Kabat, Uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2009, s. 739].
3 3. Zmiana treści wniosku lub postanowienia; cofnięcie wniosku lub postanowienia. Podmioty legitymo-
wane do wystąpienia z wnioskiem o wydanie uchwały abstrakcyjnej, jak i skład orzekający NSA występujący o
podjęcie uchwały konkretnej są legitymowane do zmiany treści zagadnienia prawnego przedstawionego do
wyjaśnienia, jak również do cofnięcia złożonego wniosku lub podjętego postanowienia (por. szerzej komentarz
do art. 165). W sytuacji cofnięcia wniosku lub podjętego postanowienia odpadnie przesłanka formalna podjęcia
uchwały przez NSA.
4 4. Uzasadnienie uchwały. Zgodnie z art. 268 PPSA uchwały NSA wymagają uzasadnienia. Uzasadnienie
uchwały NSA powinno przede wszystkim zawierać szczegółowe wyjaśnienie zagadnienia prawnego będącego
jej przedmiotem, jak również argumentację przemawiającą za przyjęciem takiego wyjaśnienia. Normy ko-
mentowanej ustawy nie precyzują terminu, w jakim ma zostać sporządzone uzasadnienie. Można więc per analo-
giam domniemywać, że termin ten będzie ustalany według zasad z art. 163 § 3 i art. 193 PPSA [tak też T. Woś,
Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 910; odmiennie
J.P. Tarno, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 631].
1009098 923229252
Art. 269
§ 1. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego
w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis
art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio.
§ 2. W przypadkach, o których mowa w § 1, skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego
Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Przepisu art. 267 nie stosuje się.
§ 3. Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniający zagadnienie prawne nie po-
dziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu
składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spis treści
II. Uprawnienie z komentowanego artykułu.......................................................................... 2
III. Uwagi końcowe............................................................................................................... 4
1 1. Charakter uchwał NSA. Interpretacja przepisów prawa wyrażona w uchwale (abstrakcyjnej lub kon-
kretnej; por. szerzej wyr. NSA z 29.2.2008 r., I OSK 254/07, Legalis; wyr. NSA z 11.1.2008 r., I OSK 1942/06,
Legalis) NSA jest pośrednio wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i dla rozszerzonych składów orzekających.
Natomiast uchwała konkretna jest w danej sprawie sądowoadministracyjnej, w której została podjęta, bezpo-
średnio wiążąca (por. szerzej komentarz do art. 264). Oznacza to, że skład sądu administracyjnego rozpoznający
konkretną sprawę administracyjną nie jest uprawniony do samodzielnego przyjęcia wykładni przepisów prawa
odmiennej od wykładni wyrażonej w treści sentencji uchwały NSA w granicach uzasadnionych treścią wniosku
lub postanowienia. Ogólna moc wiążąca uchwały oznacza zatem w istocie to, że wiąże ona sądy administracyjne
we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany w uchwale przepis (por. wyr. NSA z
18.12.2019 r., I FSK 1849/16, Legalis; wyr. NSA z 13.12.2019 r., I FSK 1646/17, Legalis). Wszystkie sądy ad-
ministracyjne są związane stanowiskiem wyrażonym w uchwale do chwili, gdy nastąpi zmiana stanowiska NSA
(por. szerzej wyr. NSA z 26.2.2009 r., I FSK 1379/08, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2008 r., II FSK 838/07, Legalis;
wyr. NSA z 28.7.2005 r., II FSK 576/05, Legalis; por. szerzej komentarz do art. 264; por. także A. Kabat, Uchwały
Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w latach 2004–2007, s. 9–32).
II. Uprawnienie z komentowanego artykułu

2 1. Niepodzielanie stanowiska zajętego w treści uchwały. W myśl postanowień art. 269 PPSA, jeśli jakikol-
wiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA, przed-
stawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA (por. szerzej wyr. NSA
z 23.1.2008 r., I OSK 1958/06, Legalis). Jeżeli skład ten odstąpi od stanowiska wyrażonego w uchwale NSA bez
zachowania trybu określonego w art. 269 PPSA, działanie takie będzie miało charakter działania nielegalnego i
jako takie będzie stanowiło podstawę kasacyjną wskazaną w treści art. 174 pkt 2 PPSA (sankcja ta nie znajdzie
zastosowania do składów orzekających NSA) (por. szerzej Z. Czarnik, Glosa do post. TK z 19.10.2010 r., SK
8/09, Admin. 2011, Nr 2, s. 154–167). Celem przyjęcia rozwiązania z art. 269 PPSA było zapewnienie jednolito-
ści orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Jednolitość orzecznictwa sądów stanowi gwarancję demokratycznego
państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa (por.
szerzej wyr. NSA z 18.1.2008 r., I OSK 1946/06, Legalis).
Sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale" występujące w art. 269 § 1 PPSA należy rozumieć ściśle, obej-
mując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku
1009098 923229252
lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, jednak wykraczająca poza te granice, jak również te
poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowi-
skiem", są pozbawione mocy wiążącej (por. szerzej wyr. NSA z 29.1.2016 r., II FSK 3361/13, Legalis).
3 2. Podmioty legitymowane do skorzystania z uprawnienia z art. 269 PPSA. Użycie przez prawodawcę
sformułowania "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" wskazuje, że procedura z art. 269 PPSA może być
wykorzystywana zarówno przez składy orzekające w wojewódzkich sądach administracyjnych, jak i przez
składy orzekające w NSA (por. szerzej wyr. WSA w Krakowie z 13.1.2010 r., I SA/Kr 1348/09, Legalis).
4 3. Uprawnienie składu orzekającego WSA do wystąpienia o podjęcie uchwały abstrakcyjnej. Zainicjowa-
nie przez skład orzekający WSA procedury z art. 269 PPSA jest jedynym przypadkiem, gdy z inicjatywą podjęcia
uchwały abstrakcyjnej może wystąpić podmiot niewymieniony w treści normy z art. 264 PPSA.
Legitymacja do zainicjowania procedury z art. 269 PPSA nie przysługuje natomiast takim podmiotom jak:
Prezes NSA, Prokurator Generalny, RPO, RMŚP i RPD. Uprawnienie takie nie przysługuje również stronom i
uczestnikom postępowania, pośrednio związanym z wykładnią przepisów prawa przyjętą w uchwałach.
5 4. Uprawnienie składu orzekającego w sprawie, w której została podjęta dana uchwała konkretna, do
skorzystania ze środka z art. 269 PPSA. Uregulowana w art. 269 PPSA instytucja odstąpienia od stanowiska
wyrażonego w uchwale NSA dotyczy uchwał abstrakcyjnych, jak i konkretnych. Powstaje więc pytanie, czy skład
sądu administracyjnego orzekający w sprawie, w której została podjęta dana uchwała konkretna, jest uprawniony
– w sytuacji gdy nie podziela wyrażonego w niej stanowiska – do zainicjowania procedury z art. 269 PPSA. Mając
na uwadze charakter uchwał konkretnych, należy wskazać, że są one w danej sprawie sądowoadministracyjnej
bezwzględnie wiążące. Oznacza to, że dany skład sądu administracyjnego w konkretnej sprawie sądowoad-
ministracyjnej, w której została wydana dana uchwała konkretna NSA, nie będzie uprawniony do skorzy-
stania z instytucji odstąpienia od stanowiska z art. 269 PPSA.
Wykładnia dokonywana w uchwałach konkretnych NSA ma charakter indywidualnie wiążący, gdy dotyczy
uchwał podjętych w następstwie wniesienia tzw. konkretnych pytań prawnych (zob. np. wyr. NSA z 17.9.2010
r., II FSK 835/09, Legalis). Takie rozwiązanie przewiduje wyraźnie przepis art. 187 § 2 PPSA, który stanowi, że
uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Powoduje
to, że w danej sprawie sądowoadministracyjnej uchwała wiąże w sposób bezwzględny – nie można bowiem zasto-
sować trybu określonego w art. 269 PPSA. W rezultacie legitymację do uruchomienia procedury odstąpienia od
stanowiska wyrażonego w uchwale konkretnej NSA będą miały wyłącznie inne składy orzekające w takich samych
sprawach. Uchwały konkretne wywołują bowiem podwójny skutek: z jednej strony są bezwzględnie wiążące dla
składu sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę administracyjną, w której dana uchwała została wydana, z
drugiej strony natomiast wiążą one na zasadzie właściwej dla uchwał podjętych w następstwie zgłoszenia abstrak-
cyjnego wniosku o wyjaśnienie wątpliwości prawnej [por. szerzej: wyr. NSA z 24.5.2005 r., FSK 353/04, Legalis;
wyr. NSA z 20.1.2011 r., I FSK 155/10, Legalis; por. także T. Woś, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 911; A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza, s. 233; J.P. Tarno,
Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 634].
6 5. Moc wiążąca uchwał konkretnych. Z treści art. 269 § 1 PPSA wynika, że moc wiążąca uchwał konkret-
nych NSA dotyczy nie tylko danej sprawy (por. art. 187 § 2 PPSA), ale również wszystkich spraw o podob-
nym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale, dopóty sądy
administracyjne (pośrednio nim związane) stanowisko to powinny respektować. Powołany przepis nie pozwala
żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w
sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Jedyną możliwość odstą-
pienia od stanowiska zawartego w uchwale stanowi wystąpienie przez skład niepodzielający zawartego w uchwale
stanowiska do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym (por. szerzej wyr. NSA z 13.3.2008 r., II FSK
147/07, Legalis; por. także wyr. NSA z 27.11.2008 r., I FSK 1385/07, Legalis; wyr. NSA z 11.12.2007 r., I FSK
231/07, Legalis; wyr. NSA z 28.7.2005 r., II FSK 576/05, Legalis).
7 6. Konsekwencje niezastosowania się przez sąd administracyjny pierwszej instancji do treści art. 269 §
1 PPSA. W hipotetycznej sytuacji, gdyby sąd administracyjny pierwszej instancji wyraził stanowisko sprzeczne ze
stanowiskiem wyrażonym w uchwale, zaniechawszy przy tym wystąpienia z pytaniem prawnym do odpowiedniego
składu NSA, bądź też gdyby w stanie faktycznym nieprzystającym do tezy uchwały sąd administracyjny pierwszej
instancji poprzestał na stwierdzeniu o związaniu treścią uchwały, to takie działanie sądu pierwszej instancji
będzie stanowiło naruszenie przepisu z art. 269 § 1 PPSA (por. szerzej wyr. NSA z 7.9.2011 r., I OSK 1533/10,
Legalis; wyr. NSA z 7.6.2011 r., II FSK 29/10, Legalis; wyr. NSA z 18.8.2010 r., II FSK 470/09, Legalis).
8 7. Konsekwencje podzielania przez WSA wykładni prawa zawartej w treści uchwały NSA. W sytuacji
gdy WSA podziela wykładnię prawa zawartą w uchwale NSA, nie ma obowiązku uruchamiania procedury
przewidzianej w art. 269 § 1 PPSA, tj. zwracania się do odpowiedniego składu NSA o ponowne zajęcie się
danym zagadnieniem prawnym i ewentualne podjęcie odmiennej uchwały (por. szerzej wyr. WSA w Warszawie
392322925 1009098
Jeżeli skład orzekający w sprawie nie stwierdzi zasadności uruchomienia trybu przewidzianego w art.
269 PPSA, to obowiązany jest respektować stanowisko wyrażone w uchwale składu poszerzonego NSA. Nie moż-
na skutecznie zarzucić sądowi administracyjnemu złamania prawa, jeżeli zastosował on przepis prawa w znacze-
niu nadanym mu uchwałą składu poszerzonego NSA. Nie można mu również zarzucić uchybienia obowiązującym
przepisom, jeżeli podzielił on stanowisko zajęte w uchwale składu poszerzonego i nie przedstawił rozstrzygniętego
w niej zagadnienia prawnego do rozpoznania przez inny skład poszerzony. Wprost przeciwnie, nierespektowanie
przez sąd administracyjny obowiązków wynikających z art. 269 PPSA jest naruszeniem przepisów postępowania,
które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. szerzej wyr. NSA z 24.1.2012 r., I OSK 2054/11, Legalis).
9 8. Wybór składu NSA. Skład sądu administracyjnego, przedstawiając dane zagadnienie prawne do rozstrzy-
gnięcia NSA, sam decyduje, jaki skład poszerzony NSA uznaje za odpowiedni do rozpoznania powstałego
zagadnienia prawnego. Oznacza to, że skład ten może przekazać zagadnienie składowi siedmiu sędziów NSA,
składowi całej Izby NSA, jak i pełnemu składowi NSA. Nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby zagadnienie
prawne, które było przedmiotem uchwały abstrakcyjnej składu siedmiu sędziów NSA, zostało niejako powtórnie
rozpoznane przez skład siedmiu sędziów NSA.
Wystąpienie składu sądu administracyjnego wymaga uzasadnienia (por. szerzej komentarz do art. 268), które w
szczególności powinno wskazywać na potrzebę ponownego rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia praw-
nego, a także argumentację popierającą tę potrzebę.
W sytuacji gdy sąd administracyjny przedstawia dane zagadnienie prawne do ponownego rozstrzygnięcia, rów-
nocześnie odroczy rozpoznanie sprawy (art. 187 § 1 i 2 PPSA).
10 9. Uprawnienia wybranego składu NSA. Skład NSA, któremu przedstawiono, na mocy art. 269 § 1 PPSA,
daną wątpliwość, jest zobligowany do podjęcia stosownej uchwały lub przedstawienia otrzymanego zagad-
nienia prawnego innemu składowi poszerzonemu. Skład ten nie jest natomiast – z uwagi na fakt, że w przed-
miotowej sytuacji nie znajduje zastosowania norma z art. 267 PPSA – legitymowany do wydania postanowienia o
odmowie podjęcia uchwały, jak również do przejęcia sprawy sądowoadministracyjnej do rozpoznania, ponieważ w
tym zakresie nie znajduje zastosowania norma z art. 187 § 3 PPSA. Oznacza to, że postępowanie wdrożone w trybie
art. 269 PPSA musi zawsze zakończyć się podjęciem uchwały rozstrzygającej przedstawione zagadnienie prawne.
III. Uwagi końcowe

11 1. Charakter uchwały z art. 269 PPSA. Uchwała podjęta w trybie art. 269 PPSA ma charakter uchwały
konkretnej, co oznacza, że wiąże ona w danej sprawie na zasadzie określonej w art. 187 § 2 PPSA (tak też J.P.
Tarno, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2008, s. 635).
12 2. Uchwała abstrakcyjna a stanowisko TSUE. W sytuacji gdy dokonana przez skład poszerzony NSA wy-
kładnia unijnych przepisów implementowanych do ustawodawstwa krajowego pozostaje w sprzeczności z wykład-
nią tychże przepisów unijnej dyrektywy dokonaną przez TSUE, zastosowanie wykładni przedstawionej w wyroku
TSUE nie wymaga wszczęcia procedury przewidzianej w art. 269 § 1 PPSA (por. szerzej wyr. NSA z 17.12.2019
1009098 923229254
PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021 wyd. 7 / Drachal/Wiktorowska/Wojciechowska
Art. 270 W przypadkach przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, które
zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem.
1 1. Istota wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne za-

kończone prawomocnym orzeczeniem może być wznowione, jeżeli zaistnieją podstawy wskazane w przepisach
niniejszego działu.
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest instytucją wyjątkową. Skarga o wznowienie przy-
sługuje bowiem od określonych orzeczeń – prawomocnych, kończących postępowanie – i musi być oparta na nor-
mach określonych w ustawie. Podstawowym celem instytucji wznowienia postępowania jest zapewnienie racjo-
nalnej stabilności merytorycznego orzeczenia i autorytetu sądu, który je wydał (por. K. Sobieralski, Wznowienie
postępowania sądowoadministracyjnego, s. 49–50). Celem skargi o wznowienie postępowania jest uchylenie lub
zmiana prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie sądowe (wyr. NSA z 14.2.2013 r., II FSK 420/12,
Legalis).
Instytucja ta polega na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzecze-
niem w przypadku zajścia ustawowych przyczyn wznowienia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s.
617; post. WSA we Wrocławiu z 23.2.2010 r., IV SA/Wr 87/10, Legalis).
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego stanowi podstawową instytucję (środek) obalania pra-
womocnych orzeczeń NSA i WSA umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty
w celu zagwarantowania prawidłowości – zgodności z prawem – wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (por. B.
Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2006, s. 476; K. Sobieralski, Wznowienie
postępowania sądowoadministracyjnego, s. 48–49).
2 2. Ograniczenie zastosowania instytucji wznowienia postępowania. W wyroku z 11.1.2008 r. (II FSK
1357/06, Legalis) NSA uznał, że postępowanie wywołane skargą o wznowienie postępowania sądowego nie jest
drogą prawną do sanowania uchybień, braków czy też zaniechań skargi kasacyjnej, z powodu których została ona
oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W skardze o wznowienie postępowania nie można upatrywać substytutu postępowania kasacyjnego. Są to bo-
wiem dwa odrębne względem siebie postępowania, a co za tym idzie, nie mogą być one inicjowane przez stronę
zamiennie, ponieważ służą zwalczaniu innych wadliwości orzeczenia sądowego, co znajduje wyraz w uregulowa-
nych przez ustawodawcę podstawach kasacyjnych i wznowieniowych (wyr. WSA w Łodzi z 25.5.2018 r., II SAB/
Łd 54/18, Legalis; post. NSA z 24.10.2018 r., I GSK 1820/18, Legalis).
W trybie wznowienia postępowania nie można usunąć błędnego zastosowania przez sąd przepisu prawa do
prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 619; J. Świątkiewicz,
Kilka uwag w sprawie reformy sądownictwa administracyjnego, s. 343).
3 3. Instytucja wznowienia postępowania w PPSA a jej odpowiednik w KPC. Mając na względzie przepi-
sy ustawy o NSA, które fragmentarycznie regulowały instytucję wznowienia postępowania sądowoadministracyj-
nego, a w sprawach nieunormowanych odsyłały do odpowiedniego zastosowania przepisów KPC dotyczących
wznowienia postępowania sądowego, komentowane postępowanie w przedmiocie wznowienia stanowi nowe, sa-
modzielnie, szczególnie unormowane postępowanie (por. A. Żmudzińska, Nieuzupełnienie w terminie braków for-
malnych, s. 38). Postanowienia działu VII PPSA, zawierające unormowanie instytucji wznowienia postępowania,
stanowią w zasadzie pełną regulację tej instytucji. Nadal jednak wykazują ścisły związek z regulacją instytucji
wznowienia postępowania przyjętą w procedurze cywilnej, która stanowiła dla niej wzorzec (por. A. Kabat, w: B.
Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2019, art. 270, teza 1). Przyjęcie rozwiązań, które
wykazały swoją przydatność na gruncie ustawy o NSA, ułatwi ich stosowanie w praktyce, pozwalając korzystać
z orzecznictwa, jakie ukształtowało się w tym przedmiocie w okresie obowiązywania powyższej ustawy (por. J.
Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie, s. 352; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 617).
4 4. Dwufazowość rozpoznania skargi. Skarga o wznowienie postępowania powoduje uruchomienie dwufazo-
wego postępowania mającego na celu zbadanie jej dopuszczalności, a następnie, jeśli to zostanie potwierdzone,
zbadanie jej zasadności [post. NSA z 16.11.2005 r., I OZ 299/05, niepubl.; post. NSA z 4.9.2013 r., I FSK 1424/13,
Legalis; por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 915]. Zgodnie z wyrokiem NSA
z 17.8.2012 r. (I FSK 281/12, Legalis) pierwszy etap polega na ustaleniu, czy w sprawie ziściła się przesłanka
wznowieniowa, która otwiera możliwość ponownego zbadania sprawy. Drugi etap dotyczy stricte ponownego
rozstrzygnięcia sporu, który był przedmiotem orzeczenia, zakwestionowanego w tym nadzwyczajnym trybie.
Rozpoznanie zasadności podstaw skargi o wznowienie postępowania następuje wyłącznie na rozprawie. W
zakresie badania podstaw wznowienia na posiedzeniu niejawnym mieści się jedynie stwierdzenie, czy skarżący
wskazuje podstawę wznowienia i czy odpowiada ona jednej z podanych w komentowanej ustawie przyczyn uza-
sadniających żądanie wznowienia, nie zaś ustalenie, czy podstawa ta rzeczywiście istnieje (por. wyr. WSA w War-
szawie z 14.3.2006 r., V SA/Wa 2660/05, Legalis). Na tym etapie sąd nie bada trafności powołanych podstaw
wznowienia postępowania, ale tylko fakt ich powołania. Dopiero na rozprawie sąd bada merytoryczne występo-
wanie ustawowej podstawy wznowienia, a negatywny wynik tej oceny powoduje oddalenie skargi o wznowienie
1009098 923229252
(post. NSA z 26.10.2012 r., II OSK 2577/12, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 10.12.2019 r., II SA/Wr 529/19,
Legalis).
Jak słusznie zaznaczył NSA w swoich postanowieniach (m.in.: z 5.7.2012 r., I OSK 1057/12, Legalis; z 7.8.2012
r., I OSK 1285/12, Legalis; z 16.11.2012 r., I OSK 2607/12, Legalis), samo sformułowanie podstawy wznowie-
nia postępowania w sposób odpowiadający przepisom art. 271–274 PPSA nie oznacza, że taka skarga w istocie
opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (por. post. NSA z 28.6.2004 r., GSK 680/04, Legalis; post. NSA
z 28.6.2004 r., GSK 682/04, Legalis).
5 5. Zasada skargowości w postępowaniu wznowieniowym. Wznowienie postępowania może nastąpić na żą-
danie uprawnionego podmiotu (art. 270 PPSA). Unormowanie to odbiega od przyjętego w ustawie o NSA roz-
wiązania, na podstawie którego wznowienie możliwe było również z urzędu. Okoliczność tę podkreślił WSA w
Warszawie w wyroku z 27.4.2017 r. (II SA/Wa 1497/16, Legalis), stwierdzając, że na podstawie przepisów PPSA
– działu VII "Wznowienie postępowania" – można żądać wznowienia postępowania sądowego zakończonego pra-
womocnym orzeczeniem, jednak wznowienie takiego postępowania może nastąpić tylko na żądanie uprawnionego
podmiotu. Ustawodawca nie dopuszcza wznowienia postępowania sądowego z urzędu.
Choć przepisy działu VII PPSA nie określają, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postę-
powania, to w doktrynie przyjmuje się, że oparcie tej instytucji na zasadzie skargowości, a także treść przepisów
tego działu określających terminy do wniesienia skargi uzasadniają przyjęcie, że legitymację do wniesienia skargi
mają: strona (art. 32 PPSA), uczestnik na prawach strony (art. 33 § 1 PPSA), uczestnicy dopuszczeni przez sąd do
udziału w postępowaniu (art. 33 § 2 PPSA), prokurator, RPO i RPD (art. 8 PPSA) (por. A. Kabat, w: B. Dauter,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 270; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010,
s. 617, 619–620).
W postanowieniu z 7.6.2005 r. (II GSK 90/05, Legalis) NSA wyraził pogląd, że na podstawie art. 271 pkt
2 PPSA może żądać wznowienia postępowania tylko ta strona, której gwarancje procesowe zostały naruszone, a
nie inna strona tego samego postępowania. Przepis ten bowiem służy ochronie interesów strony, która nie była
należycie reprezentowana lub była pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Pogląd
ten jest aprobowany w piśmiennictwie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 618).
Organ administracji publicznej może być zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwego
orzeczenia sądowego, które uniemożliwia mu prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Jego interesu prawnego upatruje
się w art. 153 PPSA (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 620).
6 6. Klasyfikacja przesłanek wznowienia. Podstawy wznowienia postępowania zostały wskazane w art. 271–
273 PPSA. W literaturze są one klasyfikowane jako: przyczyny nieważności (art. 271 PPSA), właściwe przyczy-
ny restytucyjne (art. 273 PPSA), orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego, na
podstawie którego zostało wydane orzeczenie, z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą (art. 272 PPSA)
[por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 916].
Co do zasady wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniają tylko te przesłanki, które są
następstwem zdarzeń zaistniałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym,
w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną (por. wyr. NSA z 9.5.2006 r., II FSK
743/05, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 4.4.2011 r., I SA/Gd 1366/10, Legalis; wyr. NSA z 11.5.2011 r., II GSK
501/10, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 15.1.2013 r., II SA/Bk 640/12, Legalis). Pogląd ten podzielił NSA
w wyroku z 20.3.2012 r. (I FSK 169/11, Legalis), orzekając, że w przypadkach stwierdzania przez Trybunał Kon-
stytucyjny niekonstytucyjności przepisów postępowania administracyjnego należy uznać, że wznowione powinno
zostać postępowanie administracyjne, a nie sądowe.
W innym wyroku NSA zwrócił również uwagę na fakt, że podstawą skargi o wznowienie postępowania może
być tylko takie prawomocne orzeczenie, które dotyczy tego samego stosunku prawnego. Musi dotyczyć tej samej
sprawy, a więc musi zachodzić tożsamość materii i stron, tj. innymi słowy tożsamość przedmiotowo-podmiotowa,
danego postępowania (wyr. NSA z 17.8.2012 r., I FSK 281/12, Legalis).
7 7. Zakaz rozszerzającej interpretacji przesłanek wznowieniowych. Sąd nie może doszukiwać się samo-
dzielnie przesłanek wznowienia, abstrahując od sformułowań zawartych w skardze wniesionej przez stronę. Zasada
niezwiązania sądu granicami środka zaskarżenia w kształcie, w jakim obowiązuje ona w postępowaniu zwykłym
toczącym się przed sądem pierwszej instancji, nie znajduje w takim przypadku zastosowania (por. post. NSA z
13.3.2008 r., II FSK 115/07, Legalis).
Jeżeli ani z treści pisma, ani z odpowiedzi na wezwanie nie wynika, czego dotyczy żądanie strony, zasadne
jest pozostawienie pisma bez rozpoznania. Przepisy komentowanej ustawy nie przewidują możliwości rozpatrze-
nia pisma strony w przedmiocie "drugiego wątku skargi" po prawomocnym zakończeniu postępowania w danej
sprawie (por. post. NSA z 10.7.2008 r., II OZ 743/08, Legalis).
Sąd nie może również stosować wykładni rozszerzającej w procesie badania dopuszczalności wniesienia skargi
o wznowienie postępowania. Przesłanki wznowieniowe muszą być interpretowane w sposób ścisły (wyr. NSA z
17.8.2012 r., I FSK 281/12, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 30.6.2017 r., I SA/Kr 80/17, Legalis).
392322925 1009098
Wznowienie postępowania może być orzeczone tylko wówczas, jeśli jednoznacznie wynika z przepisów prawa,
albo też sąd powinien odmówić wznowienia, gdy nie znajduje podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia, bez
względu na to, czy poczucie słuszności kierujące skarżącym przemawia za takim rozwiązaniem, czy też za innym
(wyr. WSA w Warszawie z 19.12.2017 r., VII SA/Wa 951/17, Legalis).
8 8. Względna suspensywność skargi o wznowienie. Skarga o wznowienie postępowania ma charakter środka
względnie suspensywnego, gdyż jej wniesienie nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia, choć w przypad-
ku, gdy zgłaszający wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia uprawdopodobni, że grozi mu niepowetowana
szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie tego orzeczenia [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postę-
powanie administracyjne, 2008, s. 448].
9 9. Przedmiot wznowienia postępowania. Zastosowanie instytucji wznowienia postępowania jest możliwe
wyłącznie w odniesieniu do orzeczeń prawomocnych, kończących postępowanie, jedynie w razie zaistnienia
ściśle sprecyzowanych podstaw.
Na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można żądać wznowienia postę-
powania zarówno wtedy, gdy sąd prawomocnie orzekł w sprawie wyrokiem, jak również gdy zakończył postępo-
wanie wydaniem postanowienia. Chodzi przy tym o orzeczenie zarówno WSA, jak i NSA. Przykładem postano-
wienia zaskarżalnego skargą o wznowienie może być postanowienie NSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej (por. A.
Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 270; W. Maciejko, Wzno-
wienie postępowania, s. 7; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 618; por. post. SN z 7.6.2001 r., III RN
111/00, OSNAPiUS 2001, Nr 21, poz. 634; post. WSA we Wrocławiu z 23.2.2010 r., IV SA/Wr 87/10, Legalis).
Warunek prawomocnego zakończenia postępowania orzeczeniem jest spełniony, jeśli orzeczenie jest prawo-
mocne i kończy postępowanie w sprawie (post. NSA z 16.11.2005 r., I OZ 299/05, niepubl.).
Jak podkreślił to NSA w post. z 25.11.2011 r. (I OSK 887/11, Legalis), zakończenie sprawy prawomocnym
orzeczeniem, o którym mowa w art. 270 PPSA, oznacza ostateczne zakończenie postępowania w sprawie, a zatem
sytuację, kiedy od tego orzeczenia nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Skarga nie przysługuje więc od
prawomocnego wyroku NSA uchylającego zaskarżony wyrok i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania
sądowi pierwszej instancji (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 618; por. post. NSA z 13.2.2008 r.,
Wymóg zakończenia postępowania prawomocnym orzeczeniem sądu stanowi podstawową przesłankę warun-
kującą skuteczność skargi o wznowienie postępowania, a wniesienie skargi przed uprawomocnieniem się orze-
czenia stanowiącego podstawę jej wniesienia jest przedwczesne i jako takie powinno skutkować jej odrzuceniem
(post. WSA w Poznaniu z 5.7.2017 r., I SA/Po 462/17, Legalis).
Orzeczenie, którego wznowienia domaga się strona, powinno być prawomocne w dniu złożenia skargi o wzno-
wienie (wyr. NSA z 26.9.2018 r., II FSK 424/18, Legalis).
Przepisy o wznowieniu postępowania nie mają zastosowania do postanowień o charakterze procesowym, które
nie kończą sprawy (incydentalnych, wpadkowych; wyr. NSA z 13.5.2009 r., II OZ 393/09, Legalis; wyr. NSA z
23.10.2018 r., I OZ 942/18, Legalis), takich jak np. postanowienie o wyłączeniu bądź o odmowie wyłączenia sę-
dziów (sędziego) (por. post. NSA z 14.2.1997 r., I SA 1468/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 101; post. NSA z 26.6.2006
r., I GSK 240/06, Legalis; post. NSA z 29.11.2006 r., I OZ 1560/06, niepubl.; post. NSA z 28.3.2006 r., II OZ
1456/05, Legalis; post. WSA w Krakowie z 31.5.2010 r., III SA/Kr 357/10, Legalis); postanowienie w przedmiocie
rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści wyroku (post. NSA z 16.3.2006 r., I OSK 264/06, Legalis), postanowienie
w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu (por. post. NSA z 16.11.2005 r., I OZ 299/05, niepubl.). Posta-
nowienia takie mogą być jednak zmienione na skutek wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 165 PPSA
postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek zmiany okoliczno-
ści sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Po prawomocnym zakończeniu postępowania w
sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia prawomocnego postanowienia niekończą-
cego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a do jego
wzruszenia mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, tj.
art. 272 § 2, art. 275, 276 i 278–285 PPSA. Żądanie to jest dopuszczalne wówczas, gdy istnieje związek przyczy-
nowy między treścią postanowienia niekończącego postępowania a treścią orzeczenia kończącego postępowanie
w sprawie sądowoadministracyjnej (por. post. NSA z 22.6.2006 r., I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 36).
Z tego samego powodu – czyli niezakończenia postępowania – NSA w postanowieniu z 22.11.2005 r. (I OZ
1051/05, niepubl.) odrzucił skargę o wznowienie postępowania w sprawie, w której wydano postanowienie odda-
lające zażalenie na zarządzenie sądu pierwszej instancji o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o przyznanie
prawa pomocy.
Wznowienie postępowania nie ma także zastosowania do zarządzeń przewodniczącego oraz zarządzeń i po-
stanowień referendarza sądowego, ponieważ nie kończą one postępowania w rozumieniu art. 270 PPSA [por. R.
Mikosz (red.), Pisma stron, s. 378–379].
10 10. Artykuł 190 ust. 4 Konstytucji RP jako podstawa żądania wzruszenia prawomocnego postanowienia
niekończącego postępowania. Co do możliwości wznowienia postępowania w sprawie prawomocnego postano-
1009098 923229254
wienia niekończącego postępowania w sprawie wypowiedział się NSA, który przyjął, że po prawomocnym zakoń-
czeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia w drodze wznowie-
nia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost
art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a do postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy o
wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, czyli art. 272 § 2, art. 275, 276, 278–285 PPSA (por. post.
NSA z 22.6.2006 r., I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 36, z glosą K. Dubaj, Prz. Sejm. 2008, Nr 1, poz. 162).
Jednocześnie jednak, zdaniem NSA, wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w tych wypadkach,
gdy występuje związek między treścią postanowienia niekończącego postępowania a treścią orzeczenia kończą-
cego postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. W uzasadnieniu NSA przyjął, że w przepisach art. 270–
285 PPSA brak jest bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia w trybie wznowienia postępowania (przy od-
powiednim stosowaniu przepisów o wznowieniu postępowania, czyli po prawomocnym zakończeniu sprawy są-
dowoadministracyjnej) postanowienia niekończącego postępowania w sprawie, jak to przewiduje art. 4161 KPC
[dodany przez ustawę z 22.12.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o
ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98)]. Tym samym brak jest także podstawy prawnej do
wznowienia prawomocnie zakończonej sprawy wskutek wzruszenia postanowienia niekończącego postępowania
w tej sprawie, jak to przewiduje art. 403 § 4 KPC (dodany również przez ustawę z 22.12.2004 r.). Naczelny Sąd
Administracyjny przypomniał, że wskazane tu zmiany w KPC (dodanie art. 403 § 4 i art. 4161 KPC) zostały do-
konane w wyniku uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego co do znaczenia art. 190 ust. 4 Konsty-
tucji RP wyrażonego w jego dwóch orzeczeniach: postanowieniu z 2.3.2004 r. (S 1/04, OTK-A 2004, Nr 3, poz.
24) oraz wyroku z 27.10.2004 r. (SK 1/04, OTK-A 2004, Nr 9, poz. 96). Według tego stanowiska art. 190 ust.
4 Konstytucji RP dotyczy każdego prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie przepisu uzna-
nego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą (zwa-
nego dalej przepisem niekonstytucyjnym), a więc także orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie. Nie
można bowiem wykluczyć, że takie orzeczenie mogło mieć wpływ na niekonstytucyjność także orzeczenia koń-
czącego postępowanie w sprawie. Tak więc na gruncie powyższej wykładni Trybunału Konstytucyjnego (co do
znaczenia i zakresu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP), mając na względzie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, NSA przyjął,
że brak w przepisach art. 270–285 PPSA bezpośredniej podstawy do wzruszenia prawomocnego postanowienia
niekończącego postępowania w danej sprawie sądowoadministracyjnej – które zostało wydane na mocy przepisu
prawnego uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją – nie może wyłączać dopuszczal-
ności wzruszenia takiego postanowienia. Stosownie bowiem do art. 8 ust. 2 Konstytucji RP jej przepisy stosuje
się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Zawarte w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP odesłanie
do zasad i trybu wznowienia postępowania czy uchylenia rozstrzygnięcia (określonych w przepisach właściwych
dla danego postępowania) nie może być rozumiane jako wyłączające bezpośrednie stosowanie tego przepisu w
rozumieniu art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, gdy odpowiednie procedury nie obejmują pełnego zakresu art. 190 ust.
4 Konstytucji RP. Sytuacja taka ma miejsce, gdy przepisy procesowe określają zasady i tryb wzruszania prawo-
mocnych rozstrzygnięć, lecz nie wprowadzają wprost możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia niekoń-
czącego postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyj-
nej podstawie prawnej. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP należy zatem rozumieć w ten sposób, że w każdym
przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności podstawy prawnej prawomocnego rozstrzygnięcia orzeczenie Trybu-
nału Konstytucyjnego stanowi podstawę do domagania się wznowienia postępowania związanego z wydaniem
tego rozstrzygnięcia lub jego uchylenia.
W glosie do postanowienia NSA z 22.6.2006 r. (I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 36) K. Dubaj pod-
niosła, że z punktu widzenia celu wskazanego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP niekonstytucyjność art. 270 PPSA
polega także na tym, że prowadzi on do nierównego traktowania sytuacji, które z konstytucyjnego punktu widze-
nia wymagają jednakowego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Inaczej bowiem traktuje osoby, których
prawa konstytucyjne zostały naruszone przez normę uznaną za niekonstytucyjną będącą podstawą orzeczenia w
postaci wyroku, i inaczej osoby, których prawa konstytucyjne zostały naruszone tak samo, ale w ich sprawach
norma uznana za niekonstytucyjną była podstawą orzeczenia w postaci postanowienia. Skoro art. 270–285 PPSA
nie przewidują bezpośredniej podstawy do wzruszenia, po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie
sądowoadministracyjnej, prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w tej sprawie, które zostało
wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, to nie ma
przeszkód do oparcia orzeczenia wprost na art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (por. K. Dubaj, Glosa do post. NSA z
22.6.2006 r., I GZ 2/06, Prz. Sejm. 2008, Nr 1, poz. 162).
11 11. Kontrowersje co do rozszerzania granic instytucji wznowienia. Stanowisko, jakie zajął NSA w posta-
nowieniu z 22.6.2006 r. (I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 36), budzi wątpliwości A. Kabata, którego
zdaniem, nawet podzielając pogląd o potrzebie rozszerzenia granic stosowania wznowienia postępowania sądo-
woadministracyjnego, należy uznać, że powinno to nastąpić w drodze niezbędnych w tym przypadku zmian usta-
wowych (tak jak w przypadku procedury cywilnej), a nie w wyniku wykładni [por. A. Kabat, w: B. Dauter, A.
592322925 1009098
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 270; szerzej tenże, Zakres i podstawy wznowienia
postępowania, s. 254].
12 12. Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu sygnalizowany jest
problem, który należał do spornych na gruncie przepisów ustawy o NSA, a mianowicie, czy w przypadku, gdy
podstawy wznowienia postępowania odnoszą się zarówno do decyzji administracyjnej, jak i do wyroku sądu ad-
ministracyjnego utrzymującego w mocy tę decyzję, powinno dojść wyłącznie do wznowienia postępowania sądo-
woadministracyjnego czy postępowania administracyjnego. W wyroku z 3.2.1993 r. (II SA 2449/92, OSP 1995,
Nr 5, poz. 120) NSA uznał, że w takim przypadku właściwy do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania
jest sąd administracyjny. Natomiast w wyroku z 30.9.1985 r. (SA/Wr 358/85, OSPiKA 1987, Nr 2, poz. 27) NSA
stwierdził, że jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną ujawnione istotne dla sprawy nowe okoliczności fak-
tyczne, istniejące w czasie wydawania decyzji i jej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, a nieznane za-
równo organowi, który wydał decyzję, jak i sądowi, to zgodnie z zasadami ekonomii procesowej należy wznowić
postępowanie administracyjne z mocy art. 145 § 1 pkt 5 KPA, bez potrzeby wznowienia postępowania sądowego.
J.P. Tarno dopuszcza możliwość wznowienia obu tych postępowań, pod warunkiem że o tym, które z tych po-
stępowań ma być w konkretnym przypadku wznowione, zadecydować muszą te przesłanki wznowienia postępo-
wania, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu. Jeśli są konsekwencją zdarzeń powsta-
łych w postępowaniu administracyjnym, wtedy należy wznowić to postępowanie, a gdy są następstwem faktów
mających miejsce w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wówczas wznawia się postępowanie przed sądem
administracyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 619; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Z proble-
matyki wznowienia postępowania, s. 22–27). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 11.5.2011
r. (II GSK 501/10, Legalis). Pogląd ten podziela również A. Kabat (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M.
Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 270) oraz K. Sobieralski, uznając, iż okoliczność, że w spra-
wie orzekał sąd administracyjny, nie wyłącza a priori możliwości wznowienia postępowania administracyjnego
(por. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, s. 87 oraz powołane tam wypowiedzi
doktryny i orzecznictwo sądowe, s. 81–93).
1009098 923229256
Art. 271
Można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności:
1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy
ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli
wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wzno-
wienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji
był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe.
1 1. Bezwzględny charakter zarzutu nieważności. Przyczyny wskazane w art. 271 PPSA określane są jako
przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.),
W literaturze podkreśla się, że mają one charakter bezwzględny, stanowiąc bezwzględną podstawę wzno-
wienia postępowania, ponieważ ich wystąpienie skutkuje uchyleniem orzeczenia, bez względu na wpływ na roz-
strzygnięcie sprawy [por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016,
art. 271; E. Bojanowski, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne, 2004, s. 284].
Tak też przyjął NSA w wyroku z 15.4.2008 r. (II OSK 406/07, Legalis), stwierdzając, że co do zasady uwzględ-
nienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia
miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie dotyczy jednak podstaw wznowienia
postępowania unormowanych w art. 271 pkt 1 i 2 PPSA. Ustaleń takich nie prowadzi się więc wówczas, gdy skarga
o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępowania zakończonego uprzednio wydanym
w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada się jedynie to, czy w chwili wydania pra-
womocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny nieważności postę-
powania w dacie wydania prawomocnego orzeczenia zawsze powinno powodować uchylenie tego orzeczenia już
tylko z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy (wyr.
NSA z 11.4.2013 r., II FSK 1169/11, Legalis). Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą
nieważności powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego, niezależnie od wyniku zakończonego postępowania
i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia. Przepis art. 271 PPSA wskazuje na nieważność po-
stępowania jako podstawę wznowienia, określając przyczyny nieważności postępowania, które będą skutkowały
uchyleniem prawomocnego orzeczenia bez względu na to, czy miały one jakikolwiek wpływ na wynik postępo-
wania (post. NSA z 15.9.2010 r., II OSK 1670/10, Legalis).
Przyczyna uzasadniająca wznowienie postępowania może się odnosić do całego postępowania, jego części lub
poszczególnych czynności procesowych istotnych dla sprawy [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo
2 2. Data istnienia przesłanki nieważności. Przesłanka nieważności postępowania, będąca podstawą wznowie-
nia, musi istnieć w chwili wydania prawomocnego orzeczenia. Jeśli wystąpi ona później, wyłącza to możliwość
uznania jej za podstawę wznowienia z art. 271 PPSA (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2016, art. 271).
3 3. Klasyfikacja wad nieważności. Przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zostały
podzielone na dwie grupy dotyczące: bezstronności składu orzekającego (art. 271 pkt 1 PPSA) oraz właściwej
reprezentacji strony, a w konsekwencji pozbawienia możliwości działania (art. 271 pkt 2 PPSA).
4 4. Wadliwość składu orzekającego jako przyczyna nieważności. Jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba
nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orze-
czenia nie mogła domagać się wyłączenia, można żądać wznowienia postępowania z powodu jego nieważności
(art. 271 pkt 1 PPSA).
Osobą nieuprawnioną do orzekania w rozumieniu art. 271 pkt 1 PPSA jest osoba niebędąca sędzią, a więc ta,
która nie została powołana na stanowisko sędziego sądu administracyjnego zgodnie z przepisami komentowanej
ustawy. Osobą nieuprawnioną będzie również, według powołanego przepisu, osoba, która zgodnie z ustawą nie
ma uprawnień do orzekania w danym sądzie administracyjnym (np. sędzia sądu powszechnego niedelegowany
do orzekania w sądzie administracyjnym). Uprawnienia do orzekania w składach danego sądu administracyjnego
wynikają z faktu otrzymania nominacji na określone stanowisko we wskazanym sądzie administracyjnym lub de-
legacji do orzekania w określonym sądzie (post. NSA z 19.10.2007 r., I OSK 1543/07, Legalis; K. Sobieralski,
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, s. 207; wyr. NSA z 26.9.2014 r., I OSK 636/14, Legalis; wyr.
NSA z 21.4.2015 r., I GSK 808/13, Legalis). Analogicznie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 24.6.2008
r. (I FSK 362/08, Legalis), w którym, powołując się na wyrok TK z 24.10.2007 r. (SK 7/06, OTK-A 2007, Nr 9,
poz. 108), przyjął, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym udział w składzie orzekającym asesora sądowego,
któremu powierzono pełnienie czynności sędziowskich, nie powinien być traktowany jako sprzeczny z przepisa-
1009098 923229252
mi prawa. Pogląd ten odnosi się jednak do zdarzeń z przeszłości, bowiem obecnie w sądach administracyjnych
orzekają wyłącznie sędziowie.
To, że do udziału w rozpoznaniu sprawy z udziałem danego sędziego NSA doszło z formalnym naruszeniem
przepisów postępowania, nie oznacza jednak, że w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona w rozumieniu
art. 271 pkt 1 PPSA (por. wyr. NSA z 23.5.2006 r., I FSK 30/06, POP 2007, Nr 5, poz. 73, z glosą P. Brzozowskiego,
Lex/el. 2008).
Niewłaściwa liczba sędziów w składzie nie oznacza, że w składzie uczestniczyła osoba nieuprawniona (post.
Również zmiana składu sądu na daną rozprawę – dopuszczona na podstawie art. 17 § 2 PPSA – nie może być
podstawą zastosowania art. 271 pkt 1 PPSA. Wręcz przeciwnie – niedokonanie zmiany sądu zgodnie z art. 17 §
2 PPSA, czyli z powodu zaistnienia przeszkód prawnych, może powodować nieważność z art. 271 pkt 1 PPSA
(wyr. NSA z 29.11.2011 r., I OSK 703/11, Legalis).
5 5. Sędzia podlegający wyłączeniu. Można żądać wznowienia postępowania z powodu jego nieważności, jeżeli
w sprawie orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła
domagać się wyłączenia (art. 271 pkt 1 PPSA). Stanowisko to potwierdził NSA w postanowieniu z 19.10.2007
r. (I OSK 1543/07, Legalis), w którym sąd przyjął, że nie jest osobą nieuprawnioną do orzekania w rozumieniu
art. 271 pkt 1 PPSA sędzia podlegający wyłączeniu na podstawie art. 19 PPSA (na własne żądanie lub na wniosek
strony). Nie można natomiast podnosić zarzutu orzekania przez sędziego wyłączonego z mocy ustawy i na tej
podstawie żądać wznowienia postępowania w sytuacji, gdy zarzut taki został w poprzedniej sprawie, przed jej
uprawomocnieniem się, rozpatrzony, a sądy obydwu instancji nie dopatrzyły się wówczas podstaw do wyłączenia
sędziego z mocy ustawy, czy na wniosek (post. WSA w Białymstoku z 1.12.2009 r., II SA/Bk 114/09, Legalis).
6 6. Wyłączenie sędziego z mocy ustawy a nieważność postępowania. Podstawą wznowienia postępowania na
podstawie art. 271 pkt 1 PPSA jest orzekanie w nim sędziego wyłączonego z mocy ustawy. Przesłanki wyłączenia
sędziego z mocy samej ustawy wskazane są w art. 18 PPSA (por. komentarz do art. 18).
Warto przy tym pamiętać, że naruszenie przepisu art. 19 PPSA, zawierającego unormowanie wyłączenia sę-
dziego, którego bezstronność może budzić wątpliwości, nie powoduje nieważności postępowania, a co za tym
idzie – nie jest przyczyną wznowienia postępowania wskazaną w art. 271 pkt 1 PPSA. Można je jedynie uznać
za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA),
jeżeli wniosek o wyłączenie sędziego na mocy art. 19 PPSA okaże się uzasadniony (por. post. WSA w Warszawie
7 7. Brak sędziego sprawozdawcy. W sytuacji gdy w procesie sporządzenia uzasadnienia wyroku NSA zwią-
zanego ze skargą kasacyjną kwestionującą uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie brał udziału sędzia
sprawozdawca ze względu na zdarzenie losowe, jakim była śmierć sędziego sprawozdawcy ustnie przedstawiają-
cego motywy wyroku, to stosując wykładnię prokonstytucyjną, należało uznać, że skład sądu na tym etapie orze-
kania był wadliwy. Zapewnienie stronie prawa do rzetelnego procesu obejmuje również przestrzeganie norm pro-
cesowych na etapie sporządzania pisemnego uzasadnienia wyroku. Skoro sędzia sprawozdawca, który w terminie
publikacyjnym samodzielnie podawał ustne motywy wyroku, zmarł, to w takim przypadku skład sądu w trakcie
sporządzenia uzasadnienia trzeba uznać za niewłaściwy (wyr. NSA z 27.1.2011 r., I FSK 1143/10, Legalis, z glosą
W. Piątka, ZNSA 2011, Nr 5, s. 168–176).
8 8. Brak wiedzy o przesłance nieważności. Powołując się na którąś z przesłanek nieważności postępowania
z art. 271 pkt 1 PPSA, strona musi wykazać, że przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się
wyłączenia.
W piśmiennictwie podnosi się, że warunek ten należy ujmować subiektywnie i uznać, że wystarczy, aby strona
nie wiedziała o przyczynie uzasadniającej wyłączenie. Nie można jednak skutecznie żądać wznowienia postępo-
wania, jeżeli strona zaniedbała wcześniejszego wystąpienia o wyłączenie sędziego bądź gdy jej wniosek został
oddalony przed uprawomocnieniem się wyroku (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
9 9. Brak zdolności sądowej lub procesowej, nienależyta reprezentacja. Można żądać wznowienia postępo-
wania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie
reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania. Nie można
jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak re-
prezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe (art. 271 pkt
2 PPSA).
Zdolność sądową strony reguluje art. 25 PPSA, a zdolność procesową art. 26 PPSA (por. komentarze do art. 25 i
26).
Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką proceso-
wą. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z
udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Brak zdolności sądowej danego podmiotu, w zależności od mo-
392322925 1009098
mentu jego ujawnienia, powoduje odrzucenie skargi lub wniosku (art. 58 § 1 pkt 5, także w zw. z art. 64 § 3 PPSA),
zawieszenie postępowania (art. 124 § 1 pkt 1 PPSA), nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 PPSA) lub też
stanowi przesłankę jego wznowienia (art. 271 pkt 2 PPSA; wyr. NSA z 15.3.2017 r., II OSK 2035/15, Legalis).
10 10. Nienależyta reprezentacja strony jako podstawa wznowieniowa. Przesłanką wznowienia postępowania
z art. 271 pkt 2 PPSA jest sytuacja, w której strona nie była należycie reprezentowana. Nie można jednak żądać
wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu.
Brak należytej reprezentacji dotyczy zarówno przedstawicielstwa ustawowego, jak i pełnomocnictwa (por.
A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 271).
Nienależyta reprezentacja strony, której przejawem jest działanie w jej imieniu nieumocowanej osoby, stanowi
przesłankę do wznowienia postępowania z powodu jego nieważności. Jeżeli więc Sąd ma wątpliwości, powinien
wezwać stronę do sprecyzowania informacji (wyr. NSA z 24.4.2018 r., I GZ 104/18, Legalis).
Fakt, że skarżący nie był reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego, nie oznacza braku należytej
reprezentacji. Komentowana podstawa dotyczy takich sytuacji, w których osoby fizyczne nie mają zdolności do
czynności prawnych i z tej przyczyny w postępowaniu sądowym muszą być reprezentowane przez przedstawicieli
ustawowych (art. 26 i 27 PPSA). Wskazuje też na to art. 277 PPSA, gdzie w kontekście braku należytej reprezentacji
mówi się o przedstawicielu ustawowym strony (por. post. WSA w Gdańsku z 1.10.2004 r., II SA/Gd 246/04,
Legalis).
Nienależyte reprezentowanie nie dotyczy sytuacji, gdy za stronę działa prawidłowo ustanowiony pełnomocnik,
nawet w sytuacji gdy swoje obowiązki wykonuje on w sposób, który prowadzi do negatywnych dla reprezentowa-
nej strony skutków. Niewłaściwe reprezentowanie interesów strony przez jej pełnomocnika procesowego nie
jest tożsame z brakiem należytej reprezentacji strony w postępowaniu w rozumieniu art. 271 pkt 2 PPSA. Nie
może więc stanowić ustawowej podstawy wznowienia postępowania (por. wyr. NSA z 11.2.2005 r., OSK 1160/04,
Legalis; post. WSA w Gliwicach z 27.5.2010 r., II SA/Gl 50/10, Legalis; post. NSA z 15.2.2012 r., I GSK 155/12,
Legalis; wyr. WSA w Lublinie z 14.2.2013 r., III SAB/Lu 26/12, Legalis; wyr. WSA w Szczecinie z 28.4.2016 r.,
I SAB/Sz 11/14, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 6.9.2017 r., V SA/Wa 423/17, Legalis; wyr. WSA w Lublinie
z 17.1.2019 r., II SA/Lu 773/18, Legalis). W szczególności okoliczność, że skarżący nie byli powiadomieni o roz-
prawie, nie daje podstawy do przyjęcia, że byli oni pozbawieni możliwości działania w rozumieniu art. 271 pkt
2 PPSA, w sytuacji gdy, zgodnie z treścią art. 67 § 5 PPSA, o terminie tej rozprawy był powiadomiony pełnomocnik
(wyr. WSA w Szczecinie z 28.4.2016 r., I SAB/Sz 11/14, Legalis). Analogicznie judykatura ocenia sytuację wy-
słania zawiadomienia do ustanowionego na zasadzie prawa pomocy pełnomocnika, który następnie uczestniczył
w rozprawie, wniósł o pisemne sporządzenie uzasadnienia i się z nim zapoznał. Wówczas nie stanowi wskazania
ustawowej podstawy wznowienia postępowania, polegającej na "pozbawieniu możności działania" i "braku nale-
żytej reprezentacji", powołanie przez stronę okoliczności niewezwania jej do osobistego stawiennictwa na rozpra-
wę i niezawiadomienia jej o niej osobiście (post. WSA w Białymstoku z 18.12.2012 r., II SA/Bk 758/12, Legalis).
Brakiem należytej reprezentacji nie jest także sytuacja, w której skarżący mający pełną zdolność do czynności
prawnych nie był reprezentowany przez pełnomocnika, nawet jeżeli brak tej reprezentacji był spowodowany na-
ruszeniem prawa (wyr. NSA z 21.1.2011 r., II FSK 1698/09, Legalis).
Na ciekawą kwestię zwrócił uwagę NSA w post. z 11.9.2012 r. (I OSK 1206/12, Legalis), zaznaczając, że
przepis art. 271 pkt 2 PPSA służy ochronie praw strony, która nie była należycie reprezentowana, a nie strony
przeciwnej. W związku z tym tylko ta strona, która nie była należycie reprezentowana, może żądać wznowienia
postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 PPSA. Nie można natomiast skutecznie podnieść tego zarzutu w stosunku
do strony przeciwnej.
11 11. Niemożność działania jako przesłanka nieważności. Jeśli strona wskutek naruszenia przepisów prawa
była pozbawiona możności działania, to stanowi to podstawę wznowienia postępowania z art. 271 pkt 2 PPSA.
Nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała.
Ograniczenie to w przypadku orzeczenia WSA oznacza, że strona mogła w toku postępowania, przez złożenie
zwykłego środka odwoławczego, usunąć istniejącą wadliwość postępowania. Wyłączenie to nie odnosi się do orze-
czenia NSA (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 271).
Wymieniona w art. 271 pkt 2 PPSA przyczyna nieważności nie dotyczy każdej sytuacji, z powodu której stro-
na "była pozbawiona możliwości działania", ustawodawca wyraźnie ogranicza bowiem jej zasięg, stanowiąc w
tym przepisie, że pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem "naruszenia przepisów prawa", a
ponadto wprowadza dodatkowy warunek negatywny, zastrzegając, że "nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli
przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała" (wyr. NSA z 18.4.2012 r., II OSK 49/12,
Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 16.7.2019 r., II SA/Ol 126/19, Legalis). Przepis art. 271 pkt 2 PPSA, mówiąc o
"naruszeniu przepisów prawa" jako o przyczynie, której skutkiem było pozbawienie strony "możności działania",
odnosi się do naruszenia prawa procesowego przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego do-
tyczy skarga o wznowienie. Naruszenie przepisów prawa nie może nastąpić wskutek działania czy zaniechania
pozostałych stron. Skutek taki musi być więc efektem wadliwych czynności czy prowadzenia postępowania przez
sąd (wyr. WSA w Gliwicach z 16.5.2019 r., II SA/Gl 1070/18, Legalis; por. wyr. WSA w Krakowie z 19.2.2020
1009098 923229254
r., III SAB/Kr 88/19, Legalis). Nie chodzi tu zatem o naruszenie prawa przez osobę, która zobowiązała się, jako
dorosły domownik, do doręczenia przesyłki adresatowi, a potem się nie wywiązała z tego obowiązku (wyr. WSA
w Szczecinie z 15.12.2010 r., II SA/Sz 413/10, Legalis; wyr. NSA z 11.10.2016 r., II OSK 1059/16, Legalis).
Wydanie orzeczenia sądu po śmierci uczestnika postępowania nie jest przesłanką wznowienia postępowania
sądowego, jeśli w chwili orzekania sąd nie posiada wiedzy o tym fakcie (wyr. NSA z 27.5.2014 r., I OSK 2752/12,
Legalis).
12 12. Podmiot uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie. To strona, którą pozbawiono możliwości sku-
tecznego dochodzenia swoich praw, jest uprawniona do występowania ze skargą o wznowienie postępowania na
podstawie przepisu art. 271 pkt 2 PPSA, a nie inna ze stron postępowania. Pozostałe strony postępowania mogą
przesłanki nieważności podnosić w toku postępowania (post. NSA z 8.6.2011 r., II OSK 802/11, Legalis).
13 13. Obowiązki wnoszącego skargę. Powołując się na brak możliwości działania, wnoszący skargę o wznowie-
nie postępowania nie tylko powinien uprawdopodobnić ten zarzut, ale przede wszystkim wskazać konkretne prze-
pisy prawa, wskutek naruszenia których strona została pozbawiona możności działania (post. NSA z 10.1.2012
14 14. Przesłanki wznowienia postępowania wskutek niemożności działania. W wyroku z 25.4.2012 r. (II OSK
2557/11, Legalis) NSA przyjął, że aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 PPSA,
dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, wskutek których strona była pozbawiona możliwości działania,
muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona
została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawie-
nia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (podobnie wyr. WSA w Gliwicach z 26.5.2014
r., I SA/Gl 220/14, Legalis; wyr. NSA z 9.1.2018 r., I OSK 1545/17, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 7.6.2018
r., II SA/Kr 1379/17, Legalis; wyr. NSA z 27.6.2019 r., I OSK 2213/17, Legalis).
W judykaturze wskazuje się, że przez zapewnienie możności działania strony rozumieć należy przede wszyst-
kim umożliwienie jej dokonywania czynności procesowych przez np. składanie pism i wniosków, prawidłowe
zawiadamianie o rozprawach i umożliwienie uczestniczenia w nich (w tym np. ich odraczanie w przypadkach
przewidzianych w ustawie). W tych kategoriach mieści się też np. dopuszczenie uczestnika do udziału w sprawie
(art. 33 § 2 PPSA), czy kwestie związane z pełnomocnikiem (np. art. 44 PPSA; wyr. WSA w Warszawie z 4.4.2019
r., VIII SA/Wa 696/18, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 26.9.2019 r., II SA/Ol 462/19, Legalis).
W wyroku z 27.6.2019 r. (I OSK 2214/17, Legalis) NSA przyjął, że ustalenie kręgu uczestników, o których
mowa w art. 33 § 1 PPSA, i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawia-
damiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 PPSA), doręczania im z urzędu postanowień wyda-
nych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 PPSA) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni
(art. 109 i art. 110 PPSA). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nie-
ważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw.
15 15. Pojęcie niemożności działania. Niemożność działania, czyli niemożność obrony swych praw, jest pozba-
wieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Należy przy tym wskazać, że koniecz-
ne jest wykazanie, iż zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem
strony możliwości działania. O pozbawieniu strony możliwości działania można mówić wtedy, gdy nie dano jej
w ogóle możliwości działania. W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnienie działania, co nie uzasadnia
wznowienia postępowania (wyr. WSA z Warszawie z 20.12.2005 r., III SA/Wa 2866/05, Legalis; wyr. WSA w
Warszawie z 9.7.2009 r., II SA/Wa 1428/08, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 17.12.2010 r., VII SA/Wa 1228/10,
Legalis; wyr. NSA z 9.12.2011 r., II FSK 1144/10, Legalis; wyr. NSA z 28.2.2013 r., II GSK 1695/12, Legalis;
wyr. NSA z 27.8.2014 r., I FSK 1381/13, Legalis; wyr. NSA z 27.8.2014 r., I FSK 1382/13, Legalis; wyr. NSA z
27.8.2014 r., I FSK 1383/13, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1739/17, Legalis; wyr. WSA
w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1741/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1750/17,
Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 5.12.2018 r., III SAB/Kr 97/18, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 5.12.2018
r., III SO/Kr 11/18, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 4.4.2019 r., VIII SA/Wa 696/18, Legalis; wyr. WSA w
Warszawie z 11.7.2019 r., VII SA/Wa 774/19, Legalis; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadmini-
stracyjnego, s. 216–217).
Z kolei w wyroku z 23.10.2017 r. (IV SA/Wa 1561/17, Legalis) WSA w Warszawie przyjął, że o pozbawieniu
możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej
nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków
tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej
instancji (podobnie wyr. NSA z 9.1.2018 r., I OSK 1545/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie 31.1.2018 r., VII
SA/Wa 2762/17, Legalis). W orzecznictwie uwypukla się to, że naruszenie przepisów PPSA wypełnia znamiona
pozbawienia strony możności działania (art. 271 pkt 2 PPSA) wówczas, gdy zaistniałe naruszenie określonych
przepisów postępowania godzi bezpośrednio w istotę procesu. Przez to rozumie się sytuację, w której właśnie z
powodu uchybień procesowych ze strony sądu strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu lub
592322925 1009098
istotnej jego części i nie miała możności usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego
postępowanie w danej instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 27.1.2009 r. (II OSK 273/08, Lega-
lis), w razie usprawiedliwionych wątpliwości co do przebiegu rozprawy dotyczących okoliczności, które mogą
wskazywać, że strona została pozbawiona możliwości swobodnego i pełnego przedstawienia swojego stanowiska
na rozprawie, usunięcie tych wątpliwości wymaga ponownego rozpoznania sprawy. Obywatel, który występował
przed sądem jako strona, musi być przekonany co do tego, że postępowanie, w którym uczestniczył, toczyło się
według jasnych i czytelnych reguł – takich, które rozumiał i które nie były dla niego zaskoczeniem. Tylko wtedy
można mówić o zaufaniu do wymiaru sprawiedliwości, i to niezależnie od wyników postępowań.
Żaden z przepisów ustawy procesowej nie daje podstaw do postawienia znaku równości między nieuwzględ-
nieniem wniosku strony o odroczenie rozprawy a pozbawieniem jej możności obrony przysługujących jej praw.
Skoro obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa i zależy od woli oraz możliwości uczestników postępowania,
to podstawy do odroczenia rozprawy nie mogą wykraczać poza okoliczności określone w art. 109 PPSA. Odro-
czenie rozprawy, w świetle tego przepisu, jest sytuacją wyjątkową i nadzwyczajną, a ocena tego, czy zachodzą
uzasadnione podstawy do odroczenia rozprawy, należy każdorazowo do sądu. Jeżeli więc odmowa uwzględnienia
takiego wniosku jest uzasadniona, to – mimo że rozprawa została przeprowadzona bez udziału pełnomocnika stro-
ny – nie można mówić o nieważności postępowania zarówno z przyczyn określonych w art. 271 pkt 2 PPSA, jak
i z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 PPSA (wyr. NSA z 27.5.2008 r., II FSK 471/07, Legalis).
W każdym przypadku istotne znaczenie ma to, czy korzystanie z przyczyny odroczenia polegającej na nieobec-
ności strony spowodowanej długotrwałą chorobą następuje dla realizacji celu, jakiemu przepis art. 109 PPSA służy,
oraz czy nieodroczenie rozprawy w takiej sytuacji procesowej spowoduje naruszenie tego prawa. Jeżeli choroba
strony stanęła na przeszkodzie jedynie jej obecności na rozprawie, a nie ograniczyła aktywności w postępowaniu,
wyrażającej się w składaniu pism przedstawiających stanowisko w sprawie, w zgłaszaniu wniosków i dowodów
oraz wypowiadaniu się co do twierdzeń i dowodów drugiej strony, to można zasadnie twierdzić, że jej prawo do
wysłuchania zostało zrealizowane (wyr. NSA z 24.9.2015 r., I OSK 370/14, Legalis).
Okoliczność, że skarżący nie byli powiadomieni o rozprawie, nie daje podstawy do przyjęcia, że byli oni po-
zbawieni możliwości działania w rozumieniu art. 271 pkt 2 PPSA, w sytuacji gdy, zgodnie z treścią art. 67 §
5 PPSA, o terminie tej rozprawy był powiadomiony ich pełnomocnik (post. WSA w Gliwicach z 27.5.2010 r., II
SA/Gl 50/10, Wspólnota 2010, Nr 24, s. 27).
W postanowieniu z 28.9.2010 r. (I FSK 1051/09, Legalis) NSA uznał, że jeśli strona nie została pozbawiona
możliwości podejmowania wszelkich dozwolonych w przepisach procedury sądowoadministracyjnej czynności
procesowych, to nie sposób uznać, że była ona pozbawiona wskutek naruszenia przepisów prawa możności dzia-
łania (art. 271 pkt 2 PPSA). W pojęciu możności działania strony, użytym w art. 271 pkt 2 PPSA, nie mieści się
sam tok rozumowania sądu przedstawiony w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Nie można w związku z tym
uznać, że nieuwzględnienie wniosków strony czy niewystarczające odniesienie się do pewnych zarzutów, a tym
bardziej niepodzielenie argumentacji skargi kasacyjnej skutkuje pozbawieniem strony możności działania.
Z kolei w wyrokach z 27.8.2014 r. (I FSK 1381/13, Legalis; I FSK 1382/13, Legalis; I FSK 1383/13, Legalis)
NSA uznał, że zawarte w zawiadomieniu o terminie rozprawy pouczenie nie stanowi dla skarżącego informacji,
że "rozpoznanie sprawy" oznacza wydanie w niej wyroku.
16 16. Brak doręczenia jako pozbawienie możności działania. Wysłanie zawiadomienia o terminie rozprawy
na adres kancelarii prawnej radcy prawnego – zamiast na wskazany przez pełnomocnika adres do doręczeń – uza-
sadniałoby zarzut pozbawienia strony możności obrony swych praw w postępowaniu przed sądem wówczas, gdy-
by zawiadomienie to nie zostało doręczone pełnomocnikowi strony (wyr. NSA z 26.1.2011 r., II OSK 149/10, Le-
galis). Brak doręczenia zawiadomienia byłby bowiem równoważny z niepowiadomieniem strony w sposób okre-
ślony prawem (czyli wzorcem gwarantującym pewien standard postępowania) o terminie czynności procesowej
(rozprawy), w której ma ona prawo wziąć udział. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 25.4.2013 r. (III SA/
Gd 180/13, Legalis) w takiej sytuacji strona zostałaby pozbawiona możności działania, co niewątpliwie stanowi
podstawę wznowieniową.
Podobnie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z 6.7.2017 r. (II SA/Gd 313/17, Legalis), uznając,
że niepowiadomienie w sposób określony prawem o terminach jakichkolwiek czynności procesowych, w których
strona ma prawo wziąć udział, pozbawia ją możności działania, tak więc stanowi podstawę wznowieniową.
17 17. Wznowienie postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 PPSA. Określona w art. 183 § 2 pkt 5 PPSA
przyczyna nieważności postępowania może być jednocześnie podstawą do ewentualnego wznowienia postępowa-
nia – przyczyna określona w art. 271 pkt 2 PPSA – na wniosek uczestnika postępowania, który nie brał udziału
w sprawie (wyr. NSA z 24.8.2010 r., II OSK 131/10, Legalis; wyr. NSA z 26.1.2011 r., II OSK 149/10, Legalis;
wyr. NSA z 10.1.2017 r., II GSK 2231/16, Legalis; wyr. NSA z 24.1.2017 r., II GSK 5015/16, Legalis; wyr. NSA z
16.5.2017 r., II OSK 2336/15, Legalis). Jak podkreślił to NSA w wyroku z 11.5.2011 r. (II GSK 501/10, Legalis),
podstawa wznowienia związana z pozbawieniem strony możności działania powinna być rozumiana podobnie jak
przyczyna nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 5 PPSA. Jednak NSA zaznaczył, że art. 271 pkt 2 PPSA wpro-
1009098 923229256
wadza dodatkowy warunek (którego brak w art. 183 § 2 pkt 5 PPSA) w postaci związku pomiędzy naruszeniem
przepisów prawa a pozbawieniem strony możności działania. Z uwagi na to, to strona musi wykazać, że została
pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa.
18 18. Orzeczenie sprzeczne ze stanowiskiem poszerzonego składu NSA. Zdaniem J.P. Tarno orzeczenie są-
du administracyjnego sprzeczne ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu poszerzonego NSA pozbawia stronę
możliwości obrony swojego interesu prawnego. Tym samym jest to naruszenie przepisów postępowania, powodu-
jące nieważność postępowania i będące jednocześnie przesłanką do jego wznowienia, wymienioną w art. 271 pkt
2 PPSA. Przez pojęcie "pozbawienie strony możności działania" należy bowiem rozumieć pozbawienie jej możli-
wości obrony swych praw na skutek naruszenia obowiązujących przepisów prawa (J.P. Tarno, Ewolucja orzecz-
nictwa, s. 426–443; wyr. NSA z 27.8.2014 r., I FSK 1381/13, Legalis; wyr. NSA z 27.8.2014 r., I FSK 1382/13,
Legalis; wyr. NSA z 27.8.2014 r., I FSK 1383/13, Legalis).
792322925 1009098
Art. 272
§ 1. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł
o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie
którego zostało wydane orzeczenie.
§ 2. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od
dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławcze-
go, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu.
§ 3. Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnię-
cia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez
Rzeczpospolitą Polską. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia skargi o wznowie-
nie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu mię-
dzynarodowego.
1 1. Orzeczenie TK jako podstawa wznowieniowa. Podstawą wznowienia postępowania z art. 272 PPSA jest
orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wy-
dane orzeczenie, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą.
Komentowany przepis stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzecze-
nie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu norma-
tywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administra-
cyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji
lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W wyroku z 19.10.2018 r. (II FSK 1023/18, Legalis) NSA wskazał, że przez orzeczenie, do którego odnosi
się art. 272 § 1 PPSA, należy rozumieć wyłącznie sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nie również
uzasadnienie tego wyroku.
2 2. Podmioty uprawnione do powołania się na niekonstytucyjność orzeczenia. Artykuł 190 ust. 4 Konstytu-
cji RP nie ogranicza możliwości wznowienia postępowania do orzeczeń wydanych przez TK w trybie procedury
pytań prawnych lub skargi konstytucyjnej. Przepis ten dotyczy także orzeczeń wydanych w trybie kontroli abstrak-
cyjnej (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne, s. 3 i n.; tenże, Trybunał Konstytucyjny, s. 93 i n.). Zatem nie
tylko osoba inicjująca postępowanie przed TK może skorzystać z możliwości wznowienia postępowania, ale też
każdy, kogo dotyczy niekonstytucyjny akt (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2016, art. 272; odmiennie Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce, s. 435).
3 3. Szeroka wykładnia przesłanki z art. 272 § 1 PPSA. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że brak
jest przesłanek do stosowania wykładni zawężającej art. 272 § 1 PPSA (wyr. NSA z 8.2.2011 r., II FSK 2424/10,
Legalis; wyr. NSA z 8.2.2011 r., II FSK 2425/10, Legalis).
W uchwale z 28.6.2010 r. (II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 81, z glosami M. Jackowskiego, ZNSA
2011, Nr 1, s. 170–176; K. Pachnika, KPPubl. 2012, Nr 1, s. 209–215; podobnie wyr. NSA z 14.6.2018 r., I FSK
1923/17, Legalis; wyr. NSA z 8.10.2018 r., II FSK 1109/18, Legalis; wyr. NSA z 10.10.2018 r., II FSK 1086/18,
Legalis) NSA postanowił, że przepis art. 272 § 1 PPSA stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa
materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą obejmuje akt nor-
matywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej
sprawie. M. Jackowski w glosie aprobującej częściowo zakwestionował fragment uzasadnienia uchwały, w której
NSA przyjął, że niedopuszczalne jest ograniczenie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa, wynikającej
z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych (M. Jackowski, Glosa do
uchw. NSA z 28.6.2010 r., II GPS 1/10, ZNSA 2011, Nr 1, s. 170–176). Treść tej uchwały przytoczył m.in. WSA
w Kielcach w wyroku z 14.11.2013 r. (I SA/Ke 536/13, Legalis), WSA w Gliwicach w wyroku z 29.5.2013 r. (III
SA/Gl 1629/12, Legalis), NSA w wyroku z 4.12.2017 r. (II GSK 929/17, Legalis).
Wydaje się, że powyższa uchwała rozstrzygnęła spór, czy art. 272 § 1 PPSA może stanowić podstawę wzno-
wienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego
dotyczy przepisów tej ustawy lub innych przepisów kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyj-
nych, czy też odnosi się także do innych regulacji prawnych, w tym należących do materialnego prawa admini-
stracyjnego, jakie zastosował albo powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej.
W jej świetle nie ma wątpliwości, że komentowany przepis może stanowić podstawę wznowienia zarówno gdy
orzeczenie TK dotyczy przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego.
1009098 923229252
Zatem NSA w uchwale z 28.6.2010 r. (II GPS 1/10, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 81, z glosą M. Jackowskiego,
ZNSA 2011, Nr 1, s. 170–176) przychylił się do wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z 2.11.2005 r. (I FSK
120/05, Legalis), zgodnie z którą art. 272 § 1 PPSA nie zawiera ograniczeń w podstawie do wznowienia postę-
powania sądowoadministracyjnego jedynie ze względu na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o
niezgodności aktu normatywnego dotyczącego przepisów postępowania, pomijając w tym zakresie orzeczenie o
niezgodności przepisów prawa materialnego. Nie można ograniczać prawa strony do wznowienia postępowania
sądowoadministracyjnego, jeżeli nie wynika to jasno z brzmienia przepisu. Artykuł 272 § 1 PPSA stanowi pod-
stawę do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodno-
ści z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą przepisów prawa materialnego i procesowego, na
podstawie których zostało wydane orzeczenie (podobnie W. Maciejko, Wznowienie postępowania, s. 7; wyr. NSA
z 11.10.2007 r., I OSK 736/07, Legalis). Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 12.10.2006 r. (II OSK
884/06, Legalis), wskazując, że art. 190 ust. 4 Konstytucji RP dotyczy każdego prawomocnego orzeczenia sądo-
wego wydanego na podstawie prawa uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP,
umową międzynarodową lub ustawą (podobnie wyr. NSA w Warszawie z 12.5.2009 r., II OSK 756/08, Legalis;
wyr. WSA w Łodzi z 4.2.2014 r., I SA/Łd 1183/13, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 6.2.2014 r., III SA/Po 1027/13,
Legalis). Bez znaczenia, z punktu widzenia regulacji wyżej wymienionego przepisu Konstytucji RP, pozostaje,
czy Trybunał kwestionuje przepisy prawa procesowego, czy prawa materialnego. Treść przepisów o wznowieniu
postępowania, w tym art. 272 § 1 PPSA, trzeba wykładać na tle regulacji konstytucyjnej. Przepis ten nie może
być traktowany jako regulacja oddzielna, niemająca związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Termin "stosowanie
prawa" jest, w świetle przepisów komentowanej ustawy, terminem szerokim. Obejmuje wiele etapów. Nie można
go sprowadzać wyłącznie do ustalania praw i obowiązków adresata określonej normy prawnej. Proces stosowania
prawa obejmuje wiele innych działań, nie mniej ważnych, takich jak choćby jego wykładnia. Nie można zatem
wyprowadzać wniosku, że sąd administracyjny nie stosuje w swojej działalności prawa materialnego, tylko z te-
go, że w przeciwieństwie do organu administracji publicznej nie ustala bezpośrednio praw i obowiązków adresata
określonej normy prawa materialnego. Stosowanie prawa przez sąd administracyjny polega na kontroli zgodności
działania tych organów i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć z prawem, ze skutkiem – choć pośrednim – dla
adresata normy materialnoprawnej.
Nieaktualny zatem wydaje się pogląd przeciwny wyrażony przez przedstawicieli judykatury i piśmiennictwa,
zgodnie z którym orzeczenie TK o niekonstytucyjności przepisów prawa materialnego, które stosował organ admi-
nistracji publicznej rozstrzygający sprawę, nie może być uznane za przyczynę wznowienia postępowania sądowo-
administracyjnego przewidzianą w art. 272 PPSA, ponieważ przepisy prawa materialnego nie stanowią podstawy
orzeczenia sądu administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają na podstawie przepisów procesowych (ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i tylko uznanie tej grupy przepisów za niezgodne z
Konstytucją RP można kwalifikować jako podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w myśl
art. 272 § 1 PPSA. Natomiast stosownie do art. 145a § 1 KPA orzeczenie TK o niekonstytucyjności przepisów pra-
wa materialnego może stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego (post. NSA z 28.3.2006
r., I FZ 99/06, Legalis, z glosą P. Brzozowskiego, Lex/el. 2007; wyr. WSA w Białymstoku z 29.12.2006 r., I SA/
Bk 155/04, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 23.7.2008 r., I SA/Wa 689/08, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z
20.11.2008 r., I SA/Wa 688/08, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 10.11.2015 r., I SA/Kr 545/15, Legalis; K. So-
bieralski, Glosa do wyr. NSA z 2.11.2005 r., I FSK 120/05, Jur. Pod. 2007, Nr 2, poz. 79; por. wyr. NSA z 15.2.2006
r., I FSK 668/05, Legalis; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016,
art. 272; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, s. 245–246).
4 4. Brak podstawy wznowieniowej. Jeżeli wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie wskazuje okres obo-
wiązywania niekonstytucyjnego przepisu to – niezależnie od tego, czy stwierdza on niekonstytucyjność przepisów
procesowych, czy prawa materialnego – w sprawach, w których orzeczono na podstawie stanu prawnego nieobję-
tego tym okresem, brak jest ustawowej przesłanki do wznowienia postępowania (post. NSA z 9.4.2014 r., II FSK
827/14, Legalis). Przytoczone orzeczenie NSA zasługuje na komentarz krytyczny. Należy zauważyć, że orzecze-
nie Trybunału Konstytucyjnego, nawet w przypadku odroczonego wejścia w życie, stwierdza jednak niekonstytu-
cyjność prawa. Sądy, wymierzając sprawiedliwość, są obligowane do stosowania przepisów prawa. Muszą one
zatem również w tym zakresie dysponować możliwością oceny skutków niekonstytucyjności w danej konkretnej,
sprawie. Stąd wydaje się, że nie można wprowadzać jednej ogólnej reguły o braku ustawowej przesłanki do wzno-
wienia postępowania, którą sugeruje powyższe postanowienie NSA.
W razie odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisu, na podstawie którego zostały wydane prawomocne
orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna, dopuszczalność wznowienia postępowania administra-
cyjnego lub sądowoadministracyjnego wystąpi dopiero po upływie terminu odroczenia, jeżeli ustawodawca wcze-
śniej nie zmieni lub nie uchyli danego przepisu (wyr. NSA z 13.11.2014 r., II FSK 2592/14, Legalis; wyr. NSA
z 13.11.2014 r., II FSK 2671/14, Legalis).
5 5. Nieustanowienie przepisów przejściowych jako przesłanka wznowieniowa. Wyrok TK o niekonstytucyj-
ności aktu normatywnego, polegającej na nieustanowieniu w nim niezbędnych przepisów przejściowych, stanowi
392322925 1009098
orzeczenie, które może uzasadniać wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP (wyr.
NSA z 7.4.2004 r., FSK 16/04, ONSA 2004, Nr 2, poz. 41; uchw. NSA z 14.3.2005 r., FSP 4/04, ONSAiWSA
2005, Nr 3, poz. 50, z glosą J. Repla, ZNSA 2005, Nr 1, s. 131 i n.).
6 6. Rozporządzenie jako podstawa orzeczenia. W wyroku z 21.5.2009 r. (II OSK 179/09, Legalis) NSA przy-
jął, że jeśli sąd przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności rozporządzenia ma upraw-
nienie do odmowy zastosowania aktu podustawowego, nie powodując wszak jego trwałej eliminacji z porządku
prawnego, a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu), to tym bardziej to uprawnienie przekształca się
w obowiązek w momencie trwałego obalenia przez Trybunał Konstytucyjny domniemania konstytucyjności ta-
kiego aktu. Orzeczenia sądowe nie mogą się opierać na prawie, którego niezgodność z Konstytucją RP została
stwierdzona. Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na prawie
niezgodnym z Konstytucją RP postępowanie sądowe niemal natychmiast po jego zakończeniu mogłoby zostać
ewentualnie wznowione.
Zatem pomimo związania sądu tylko przepisami ustaw, podstawą jego orzeczenia może być przepis rozporzą-
dzenia, a w pewnych sytuacjach nawet przepis zawierający delegację ustawową (por. W. Maciejko, Wznowienie
7 7. Dwuaspektowość orzeczeń TK. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności
aktu normatywnego rozważane jest w procesie stosowania prawa w rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy w dwó-
ch aspektach. Po pierwsze, jeśli orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zapadło przed rozpoznaniem i rozstrzy-
gnięciem sprawy, to niekonstytucyjność aktu normatywnego powoduje, że organ władzy publicznej (sąd, organ
administracji publicznej) nie może stosować przepisu niekonstytucyjnego. Po drugie, w razie zapadnięcia orze-
czenia Trybunału Konstytucyjnego po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy wydane prawomocne orzeczenie sądu
czy ostateczna decyzja administracyjna mogą być wzruszone na zasadach i w trybie określonych w przepisach
właściwych dla danego postępowania (wyr. NSA z 11.12.2007 r., II OSK 476/07, Legalis).
Pamiętać przy tym należy, że wprawdzie przepis art. 272 § 2 PPSA uprawnia stronę do wniesienia skargi o
wznowienie postępowania, jednak w przypadku, gdy sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę po wyroku Trybunału
Konstytucyjnego, zarzut ten uwzględnia w ramach podniesionej podstawy kasacyjnej (por. wyr. NSA z 10.7.2007
W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut niekonstytucyjności przepisu prawa materialnego, a
Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu tego nie uwzględnił, późniejszy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwier-
dzający niezgodność tego przepisu z Konstytucją RP, uzasadnia wznowienie postępowania sądowoadministracyj-
nego na podstawie art. 272 § 1 PPSA (por. wyr. NSA z 23.5.2007 r., II FSK 1803/06, Legalis; wyr. NSA z 20.3.2012
r., I FSK 169/11, Legalis). Co ważne, zgodnie z wyrokiem NSA z 24.10.2012 r. (II GSK 606/12, Legalis), należy
mieć na względzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisów także wów-
czas, gdy podstawy skargi kasacyjnej nie obejmowały tych (tj. niekonstytucyjnych) przepisów. Stąd należy uznać
za istotne – niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów – sprawdzenie, czy wyrok (w sprawie, w której
strona wnosi o wznowienie postępowania) wydany został na podstawie niekonstytucyjnych przepisów.
8 8. Wznowienie postępowania na podstawie art. 272 § 1 PPSA w orzecznictwie. Trudności interpretacyjne
dotyczące zasadności wznowienia postępowania na podstawie art. 272 § 1 PPSA mogą powstawać w odniesieniu
do wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które w sentencji przewidują, że przepis jest "niezgodny z Konstytucją
w zakresie, w jakim (…)". W tych przypadkach orzecznictwo administracyjne w miarę jednolicie uznaje je za
podstawę wznowienia postępowania (wyr. NSA z 16.4.2009 r., II FSK 10/08, Legalis; wyr. NSA z 12.5.2009 r., II
OSK 756/08, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 16.10.2009 r., II SA/Gl 633/09, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2008
Szczególne wątpliwości mogą powstawać jednak na tle orzeczeń interpretacyjnych, które stanowią, że badany
przepis "rozumiany jako (…") jest niezgodny z Konstytucją RP. Możliwość wznowienia postępowania cywilnego
na ich podstawie została rozstrzygnięta w uchwale SN z 17.12.2009 r. (III PZP 2/09, OSNAPiUS 2010, Nr 9–10,
poz. 106), w której przyjął on, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające w sentencji niezgodność z
Konstytucją RP określonej wykładni aktu normatywnego, które nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisu,
nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 4011 KPC, i postanowił nadać jej moc
zasady prawnej. W uzasadnieniu SN wyjaśnił, że na gruncie praktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego
w doktrynie została opracowana klasyfikacja orzeczeń TK, który na podstawie przyznanych mu konstytucyjnie
prerogatyw (art. 188 Konstytucji RP) jest uprawniony do orzekania o zgodności albo o niezgodności przepisów
ustaw z Konstytucją RP. W ramach tej doktrynalnej typologii niekiedy wyrażane jest stanowisko, że orzeczenia
1009098 923229254
wydawane na podstawie i w zgodzie z Konstytucją RP mają jakoby skrajny charakter, a pomiędzy tymi rzekomo
skrajnymi orzeczeniami znajdują się orzeczenia, które:
1) uznają przepis za zgodny pod warunkiem odpowiedniego jego rozumienia;
2) uznają przepis za zgodny w odpowiednim zakresie jego stosowania (podmiotowym, przedmio-
towym lub czasowym);
3) uznają przepis za niezgodny pod warunkiem rozumienia go w określony sposób;
4) uznają przepis za niezgodny w odpowiednim zakresie jego stosowania (por. J. Trzciński, Orze-
czenia interpretacyjne, s. 3–4).
Znajdujące się pośród nich tzw. orzeczenia interpretacyjne były wydawane przez TK niemal od początku
praktyki orzeczniczej tego konstytucyjnego organu. Cel wydawania takich orzeczeń, które w samej sentencji na-
dają badanej normie prawa wykładnię ustaloną przez TK, jest czytelny. Mają one zapewnić stosowanie i rozumie-
nie przepisów prawa według wykładni TK, by w ten sposób nie dopuścić w postępowaniu sądowym lub admini-
stracyjnym do dokonywania interpretacji odmiennej. Twierdzi się, że w przypadku wieloznaczności badanej pod
względem zgodności z Konstytucją RP normy prawnej TK może już w sentencji orzeczenia nadać jej określone
znaczenie, które ma następnie wiążąco wpływać na rozstrzygnięcia konkretnych spraw sądowych z uwagi na kon-
stytucyjnie potwierdzoną powszechnie obowiązującą moc orzeczeń TK oraz ich ostateczny charakter (art. 190 ust.
1 Konstytucji RP). Z tego konstytucyjnego unormowania ma wynikać obowiązek wszystkich podmiotów stosują-
cych prawo podporządkowania się orzeczeniom wydanym przez TK, ponieważ orzeczenie interpretacyjne – o ile
w ogóle ma mieć sens – musi być szanowane i wykonywane. Wiąże się to z oczekiwaniem, że sądy przy rozstrzy-
ganiu spraw indywidualnych będą nadawały przepisom takie rozumienie, jakie ustalono w sentencji orzeczenia
Trybunału, i będą kwalifikowały (uznawały za sprzeczne z prawem) wszelkie akty i działania oparte na innym
rozumieniu tego przepisu [por. L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń, s. 92]. Z tego punktu widzenia
podkreśla się, że tzw. wyrok interpretacyjny nie jest zwykłą interpretacją w kontekście sądowej wykładni prawa,
ale jest de facto równoznaczny z uchyleniem czy – może precyzyjniej – z utratą mocy obowiązującej pewnych
treści normatywnych, zakodowanych w badanym przepisie, jako niezgodnych z Konstytucją RP (por. M. Safjan,
Nieporozumienia wokół wyroków).
Zdaniem autorów dokonane przez SN w uchwale z 17.12.2009 r. "wyłączenie" orzeczeń interpretacyjnych z
katalogu przesłanek wznowienia postępowania należy ocenić krytycznie. Dyskusyjne jest bowiem, czy orzecze-
nie interpretacyjne nie powoduje derogacji przepisu prawa. Orzeczenie takie, w sytuacji, gdy jest możliwe różne
rozumienie przepisu, pozbawia mocy obowiązującej właśnie jedną z tych możliwości interpretacyjnych. Nie da
się zatem wykluczyć, że we wznawianej sprawie miał zastosowanie dany przepis rozumiany właśnie w sposób
niekonstytucyjny. W tych sytuacjach należałoby oczekiwać od sądów pewnej koniecznej elastyczności, umożli-
wiającej różnicowanie osądzanych spraw. W przeciwnym razie można doprowadzić do wypaczenia sensu konsty-
tucyjnej kontroli prawa. Z uwagi na to przyjęcie przez SN jednej generalnej reguły w omawianym zakresie autorzy
uważają za niewłaściwe.
Sygnalizowane przez SN problemy, odnoszące się do wznawiania postępowań na podstawie art. 272 PPSA
w oparciu o wyroki interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, w zasadzie nie pojawiają się w orzecznictwie
administracyjnym.
9 9. Niekonstytucyjność przepisu. W skardze o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 PPSA można
się powoływać wyłącznie na niekonstytucyjność przepisu, który był podstawą wydania decyzji i orzeczenia
sądu (a contrario wyr. WSA w Rzeszowie z 21.11.2008 r., II SA/Rz 315/08, Legalis).
W literaturze przyjmuje się, że nie jest wystarczające do wznowienia postępowania, by niekonstytucyjny prze-
pis w jakikolwiek sposób kształtował relacje między sądem administracyjnym a stronami sporu. Wymagane bo-
wiem jest to, aby niekonstytucyjnością został dotknięty przepis, który w bezpośredni i niewątpliwy sposób wywarł
wpływ na kształt orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem. O tym, czy przepis prawa spełnia wymogi
stawiane podstawie orzeczenia z art. 272 PPSA, decydować będzie bezpośredni i niewątpliwy związek między
zwrotem stosunkowym sformułowanym w orzeczeniu a treścią normy prawnej wyrażonej w zastosowanym prze-
pisie prawa. Spośród zastosowanych w sprawie przez sąd administracyjny regulacji tylko te będą stanowiły pod-
stawę orzeczenia:
1) od znaczenia których zależał kierunek rozstrzygnięcia sądu lub
2) których zastosowanie przez organ administracji publicznej było, albo powinno być, nieodzow-
ne dla legalnego ukształtowania stosunku administracyjnego (por. W. Maciejko, Wznowienie po-
stępowania, s. 7; podobnie wyr. NSA z 5.5.2017 r., II FSK 3399/16, Legalis).
Stanowisko to znajduje potwierdzenie m.in. w post. NSA z 19.2.2013 r. (I FSK 1635/12, Legalis), wydanym w
sprawie dotyczącej podatku od towarów i usług. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że nie można przyjąć, iż
592322925 1009098
na wynik sprawy zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego miała wpływ sama
okoliczność, że w stosunku do kontrahenta podatnika została wydana decyzja organu odwoławczego uchylająca
decyzję organu pierwszej instancji.
10 10. Podstawa prawna prawomocnego orzeczenia sądu. Na etapie wznowienia postępowania w trybie
art. 272 PPSA jako podstawę prawną prawomocnego orzeczenia sądu należałoby traktować nie – uchylony już
formalnie przez prawodawcę – przepis powołany jako podstawa dotychczasowego orzeczenia, ale przepis, z któ-
rego daje się wyinterpretować normę prawną spełniającą kumulatywnie określone warunki. Powinna to być
norma prawna:
1) której treść została wywiedziona przez sąd administracyjny z przepisu stanowiącego podstawę
dotychczasowego orzeczenia;
2) tożsamej treści norma została wywiedziona z innego przepisu obowiązującego w dacie wyro-
kowania przez Trybunał Konstytucyjny;
3) przepis zawierający normę określoną w pkt 1 przestał obowiązywać przed datą wyrokowania
przez Trybunał Konstytucyjny;
4) przepis zawierający normę określoną w pkt 2 został oznaczony jako inna jednostka redakcyj-
na tekstu aktu normatywnego aniżeli przepis określony w pkt 1 (por. W. Maciejko, Wznowienie
W sytuacji gdy orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi pod-
stawę do wznowienia postępowania przed sądem lub organem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kiero-
wanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastoso-
wanie uzasadnia wznowienie postępowania (wyr. WSA w Warszawie z 13.6.2007 r., VIII SA/Wa 293/07, Legalis;
wyr. WSA we Wrocławiu z 6.9.2007 r., III SA/Wr 227/07, Legalis).
11 11. Termin wniesienia skargi w związku z wydaniem orzeczenia przez TK. Zgodnie z art. 272 § 2 PPSA
skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7.12.2005 r. (II OSK 697/05,
Legalis) położył szczególny nacisk na fakt, że wskazanym terminem do wniesienia skargi o wznowienie postępo-
wania nie jest data utraty mocy obowiązujących przepisów, które wyrokiem Trybunału uznano za niekonstytucyj-
ne, ale data wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego,
który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (podobnie wyr.
Na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem
ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie
może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu
miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budże-
towej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się
z opinią Rady Ministrów.
12 12. Wydłużenie terminu. Przepis art. 272 § 2 PPSA został zmieniony ustawą z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy
– Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr 36, poz. 196). Zmiana ta polegała na wydłużeniu terminu na wniesienie skargi z jednego do trzech
miesięcy oraz dodaniu zdania drugiego przedmiotowego przepisu.
Przy powyższej nowelizacji kierowano się redakcją art. 407 § 2 KPC, która uwzględniła wyrok TK z 9.6.2003
r. (SK 5/03, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 50).
13 13. Termin do wniesienia skargi przy kilku podstawach wznowienia. Termin do wniesienia skargi o wzno-
wienie postępowania zależy od podstawy wznowienia. Jeżeli istnieje kilka podstaw wznowienia postępowania,
termin do wniesienia skargi o wznowienie biegnie odrębnie dla każdej z nich. Wniesienie skargi o wznowie-
nie postępowania po upływie terminu związanego z konkretną podstawą faktyczną powoduje jej odrzucenie w
części opartej na tej podstawie wznowienia, nie stoi natomiast na przeszkodzie rozpatrzeniu jej w zakresie tych
podstaw wznowienia, które zostały zgłoszone z zachowaniem terminu, co wymaga odrębnie zbadania i rozstrzy-
gnięcia (post. NSA z 29.7.2005 r., II FSK 797/05, Legalis; post. NSA z 29.7.2005 r., II FSK 798/05, Legalis; wyr.
NSA z 20.9.2006 r., II FSK 1137/05, Legalis; wyr. NSA z 20.9.2006 r., II FSK 1138/05, Legalis; wyr. NSA z
20.9.2006 r., II FSK 1139/05, Legalis; wyr. NSA z 20.9.2006 r., II FSK 1146/05, Legalis; post. NSA z 12.12.2008
r., I OSK 1432/08, Legalis; por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2016, art. 272). Należy jednak zaznaczyć, że nawet skarga wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art.
272 § 2 i 3 lub art. 277 PPSA podlega odrzuceniu, w przypadku gdy upłynie termin przewidziany w art. 278 PPSA.
W takiej sytuacji sąd nie ma nawet obowiązku badania merytorycznej zasadności wskazanych w skardze podstaw
14 14. Data wyroku TK a dopuszczalność wznowienia. Wystąpienie ze skargą o wznowienie postępowania za-
kończonego prawomocnym wyrokiem, opartą na art. 272 § 1 i 2 PPSA (czyli w związku z wydaniem przez Trybu-
1009098 923229256
nał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, na podstawie którego wydano
orzeczenie), jest dopuszczalne, jeśli wyrok Trybunału zapadł po uprawomocnieniu się orzeczenia kończącego
postępowanie sądowoadministracyjne. Przed tym momentem stronie przysługuje zwykły środek zaskarżenia,
jakim jest skarga kasacyjna od orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Zatem gdy wejście w życie orze-
czenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydane zostało orze-
czenie, miało miejsce przed uprawomocnieniem się orzeczenia kończącego postępowanie, nie jest dopuszczalny
wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania z art. 272 § 2 PPSA (post. NSA
z 22.9.2008 r., II FZ 329/08, Legalis).
15 15. Rozszerzenie katalogu podstaw wznowienia. Do art. 272 PPSA został dodany ustawą z 12.2.2010 r. o
zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196) nowy § 3. Przewiduje on, że podstawa wznowienia może również wy-
nikać z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfiko-
wanej przez Rzeczpospolitą Polską. Wprowadzenie powyższego zapisu do art. 272 PPSA poszerzyło więc katalog
podstaw wznowienia postępowania przed sądami administracyjnymi.
Dodanie niniejszej regulacji wprowadza podstawę do wznowienia postępowania w przypadkach, w których
Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził naruszenie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka
i Podstawowych Wolności. Realizuje to z jednej strony Zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy z 19.1.2000
r. (Rec (2000) 2) w sprawie ponownego rozpatrywania lub wznawiania pewnych spraw na poziomie krajowym na
skutek wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, a z drugiej strony wystąpienie Rzecznika Praw Oby-
watelskich z 28.2.2006 r.
16 16. Pierwowzór rozwiązania z art. 272 § 3 PPSA. Wzorem dla projektodawców przepisu art. 272 § 3 PPSA
było rozwiązanie przyjęte w art. 540 § 3 KPK.
Na gruncie procedury karnej uznaje się, że do rozstrzygnięć, o których mowa w art. 540 § 3 KPK, zalicza
się również orzeczenia Komitetu Praw Człowieka, działającego na podstawie Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych i Protokołu fakultatywnego [P. Hofmański (red.), Kodeks postępowania karnego, t.
3, 2007, s. 312].
17 17. Rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 272 §
3 PPSA jest możliwe, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na
podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską.
Zdaniem A. Kabata uznanie istnienia takiej potrzeby będzie uzasadnione zwłaszcza wówczas, gdy treść roz-
strzygnięcia organu międzynarodowego będzie wskazywać na konieczność dostosowania lub pełniejszego dosto-
sowania prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego do postanowień aktu międzynarodowego stosowanego
przez ten organ (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 272).
18 18. Termin do wniesienia skargi w przypadku rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Przepis
art. 272 § 3 zd. 2 PPSA odsyła do odpowiedniego stosowania art. 272 § 2 PPSA, z tym zastrzeżeniem, że termin do
wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi roz-
strzygnięcia organu międzynarodowego. Zatem skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech
miesięcy od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego.
W piśmiennictwie podnosi się, iż przyjęcie przez ustawodawcę, że powyższy termin biegnie od dnia doręcze-
nia rozstrzygnięcia stronie lub jej pełnomocnikowi, wskazuje na wyłączne uprawnienie adresata rozstrzygnięcia
organu międzynarodowego do wystąpienia z żądaniem o wznowienie postępowania. W związku z tym osoba, która
nie była stroną postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu międzynarodowego, nie jest uprawniona do
złożenia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 § 3 PPSA (A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 272).
Odmiennie w tej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniu z 8.11.2013 r. (II GSK 2031/13, Legalis),
dopuszczając możliwość wniesienia skargi o wznowienie postępowania przez osoby, które nie były stronami w
postępowaniu przed organem międzynarodowym. Zgodnie z zajętym stanowiskiem, w takim przypadku termin
do wniesienia skargi wynosi trzy miesiące od daty publikacji rozstrzygnięcia, gdyż z tym dniem orzeczenie to
wchodzi w życie. Natomiast w przypadku stron, które brały udział w postępowaniu przed danym organem między-
narodowym, termin na złożenie skargi biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia
organu. W przytoczonym postanowieniu NSA podkreślił również, że z regulacji ustawowych dotyczących moż-
liwego sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania (tj. z art. 273 § 2 PPSA) nie
można wyciągać wniosku dotyczącego podmiotu uprawnionego do złożenia takiej skargi, tym bardziej że podmiot
ten został w sposób jednoznaczny określony w art. 273 § 3 PPSA.
19 19. Wzruszanie wyroków sądów administracyjnych wynikające z prawa unijnego. W literaturze sygna-
lizowana jest luka prawna w postaci braku przepisów proceduralnych pozwalających na wzruszenie ostateczny-
ch wyroków sądów administracyjnych, jeśli wymagałoby tego prawo Unii Europejskiej (zgodnie z art. 190 Kon-
stytucji RP) w świetle jego interpretacji określonej w wyroku prejudycjalnym Trybunału Sprawiedliwości Unii
792322925 1009098
Europejskiej, wynikająca z ograniczonej treści art. 272 § 1 oraz 3 PPSA (A. Zalasiński, Glosa do uchw. NSA z
16.10.2017 r., I FPS 1/17, ZNSA 2018, Nr 2, s. 173–181).
W związku z tym w piśmiennictwie z jednej strony wskazuje się, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (D. Dudra, Glosa do
post. NSA z 9.12.2016 r., I FSK 395/16, ZNSA 2017, Nr 4, s. 149–158). Z drugiej zaś strony, wyrażane są podglą-
dy opowiadające się za przyjęciem dopuszczalności wznowienia postępowania sądowego ze względu na sprzecz-
ność prawomocnego wyroku z prawem Unii Europejskiej. Za przyjęciem tym mają przemawiać liczne względy,
w tym zwłaszcza niezbędność zapewnienia skutecznego środka prawnego realizacji praw jednostki do podjęcia
przez uprawnione do tego organy krajowe wszelkich możliwych działań mających na celu wyeliminowanie roz-
strzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Niezbędne jest zabezpieczenie dobrego funkcjonowania krajowego
systemu sądowego (R. Stefanicki, Wznowienie postępowania, s. 84–97).
Do problemu tego odniósł się NSA w uchwale z 16.10.2017 r. (I FPS 1/17, ONSAiWSA 2018, Nr 1, poz. 1, z
glosą aprobującą A. Zalasińskiego, ZNSA 2018, Nr 2, s. 173–181, A. Kastelik-Smazy, EPS 2018, Nr 5, s. 44–51 i
M. Górskiego, Lex/el. 2017). Uznał w niej, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 §
3 PPSA, może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudy-
cjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania.
Pogląd ten podzielił WSA w Gdańsku w wyr. z 28.3.2018 r. (I SA/Gd 139/18, Legalis; podobnie wyr. WSA we
Wrocławiu z 23.4.2018 r., I SA/Wr 1137/17, Legalis), dodając, że termin do wniesienia takiej skargi wynosi trzy
miesiące od daty publikacji tego rozstrzygnięcia (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 23.4.2018 r., I SA/Wr 1141/17,
Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 23.4.2018 r., I SA/Wr 1142/17, Legalis). Z kolei w wyroku z 19.6.2018 r.
(III SA/Po 88/18, Legalis) WSA w Poznaniu uznał, że co do zasady podstawą złożenia skargi o wznowienie po-
stępowania sądowoadministracyjnego może być wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w
sprawie innego podmiotu. Stanowisko to przyjął WSA w Olsztynie w wyroku z 11.6.2019 r. (II SA/Ol 322/19,
Legalis), stwierdzając, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 PPSA, może być
orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli
to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania. Uchwała ta potwierdza,
że każdy może żądać wznowienia postępowania z uwagi na wyrok TSUE, nawet gdy nie był stroną postępowania
przed TSUE.
Co ciekawe w wyroku z 5.12.2019 r. (II GSK 647/19, Legalis) NSA wskazał, że z punktu widzenia aktualizacji
dyspozycji normy prawnej z art. 272 § 3 PPSA nie ma znaczenia to, czy orzeczenie TSUE – tj. "rozstrzygnięcie
organu międzynarodowego", o którym mowa w tym przepisie – wydane zostało w trybie skargi Komisji Europej-
skiej przeciwko państwu członkowskiemu, czy też w trybie prejudycjalnym.
Do powyższej uchwały krytycznie odniósł się M. Maliński, wskazując że strony powinny uzyskać możliwość
złożenia skargi o wznowienie postępowania w następstwie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europej-
skiej – wyłącznie w wyniku nowelizacji art. 272 § 3 PPSA (M. Maliński, Glosa do uchw. NSA z 16.10.2017 r.,
I FPS 1/17, OSP 2018, Nr 5, s. 53).
Należy przychylić się do pierwszego z przytoczonych poglądów, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej mieści się w pojęciu organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej
ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Jednocześnie zgłaszany postulat zmiany komentowanego przepisu
wydaje się zasadny, ponieważ postulowana nowelizacja wyeliminowałaby sygnalizowane wątpliwości.
Z najnowszego orzecznictwa NSA wynika, że upatruje on podstaw wznowienia postępowania sądowadmini-
stracyjnego w orzeczeniu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Podkreśla on konieczność uwzględnienia
faktu istnienia istotnych podobieństw odnoszących się do rodzajów postępowań prowadzonych przed TK i TSUE.
Chodzi o "spór o prawo", który w odniesieniu do postępowania przed TK dotyczy pionowej kolizji norm prawa
krajowego, w odniesieniu zaś do postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości – treści (interpretacji) prawa
unijnego oraz jego ważności oraz mocy wiążącej orzeczeń organów, przed którymi się one toczą (wyr. NSA z
5.12.2019 r., II GSK 621/19, Legalis; wyr. NSA z 5.12.2019 r., II GSK 638/19, Legalis; wyr. NSA z 22.1.2020
1009098 923229258
Art. 273
§ 1.
Można żądać wznowienia na tej podstawie, że:
1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku
karnym, następnie uchylonym;
2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa.
§ 2. Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków
dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w po-
przednim postępowaniu.
§ 3. Można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej
samej sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie,
lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy.
1 1. Właściwe przyczyny restytucyjne. Podstawy wznowienia postępowania zawarte w art. 273 PPSA określane
są jako właściwe przyczyny restytucyjne [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009,
s. 916; wyr. WSA w Warszawie z 6.6.2007 r., I SA/Wa 555/07, Legalis] bądź podstawy restytucyjne (por. A. Kabat,
w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 273).
W okolicznościach "zawartych" w tych przyczynach chodzi o "podejrzenie", że określony w sprawie stan
faktyczny mógł zostać ustalony niezgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Z takiego charakteru tych przyczyn
wynika konieczność wykazania, w toku postępowania wznowieniowego, związku przyczynowego między przy-
czyną a treścią prawomocnego orzeczenia [por. E. Bojanowski, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne,
2004, s. 284; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 273; wyr.
NSA z 17.9.2010 r., II FSK 1047/10, Legalis; wyr. NSA z 11.9.2019 r., II OSK 2265/18, Legalis; wyr. WSA w
Gliwicach z 13.1.2020 r., II SA/Gl 1348/19, Legalis].
Przyczyną wznowienia postępowania na podstawie art. 273 PPSA jest zatem uznanie, że treść zapadłego pra-
womocnego orzeczenia jest niewłaściwa, a jego zmianę uzasadniać mają właśnie okoliczności będące podstawą
wznowienia postępowania [por. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 923].
Wskazane przyczyny to zdarzenia polegające na tym, że:
1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazującym
wyroku karnym, następnie uchylonym (art. 273 § 1 pkt 1 PPSA);
2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa (art. 273 § 1 pkt 2 PPSA);
3) zostały wykryte później takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które mogłyby
mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowa-
niu (art. 273 § 2 PPSA);
4) zostało wykryte później prawomocne orzeczenie dotyczące tej samej sprawy; wówczas przed-
miotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz również z urzędu są to
inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy (art. 273 § 3 PPSA).
2 2. Zdarzenia z postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadą jest, że wznowienie postępowania sądowo-
administracyjnego uzasadniają tylko te przesłanki, które są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępo-
waniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym ostatecznie rozstrzygnięto co do istoty
sprawę administracyjną (wyr. NSA z 9.5.2006 r., II FSK 743/05, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 6.6.2007 r.,
I SA/Wa 555/07, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 4.4.2011 r., I SA/Gd 1366/10, Legalis; wyr. WSA w Białym-
stoku z 15.1.2013 r., II SA/Bk 640/12, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 17.1.2012 r., III SA/Kr 980/11, Legalis;
wyr. NSA z 8.7.2014 r., II GSK 690/13, Legalis; wyr. NSA z 9.10.2014 r., I OSK 1463/14, Legalis; wyr. NSA z
22.2.2017 r., I FSK 1121/16, Legalis; wyr. NSA z 29.3.2017 r., II OSK 1942/15, Legalis; post. NSA z 24.10.2018
r., I GSK 1820/18, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 5.4.2018 r., I SA/Ol 86/18, Legalis; wyr. WSA w Krakowie
z 12.12.2018 r., III SA/Kr 1100/18, Legalis).
Jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym,
wówczas to postępowanie powinno być wznowione – o ile sprawa administracyjna została ostatecznie zakończona.
Natomiast gdy przesłanki wznowienia są następstwem faktów mających miejsce w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym, wtedy można mówić o wznowieniu tego postępowania (wyr. NSA z 30.1.2020 r., I OSK 4053/18,
CBOSA).
3 3. Zarzut pozaustawowych podstaw wznowienia. Podkreślenia wymaga to, że w postępowaniu ze skargi o
wznowienie postępowania nie są rozpoznawane zarzuty pozaustawowych podstaw wznowienia. Nie jest ustawo-
1009098 923229252
wą podstawą wznowienia postępowania okoliczność wskazująca na brak winy strony w uchybieniu terminu do
wniesienia wpisu od skargi (post. WSA w Gdańsku z 17.1.2005 r., I SA/Gd 730/04, Legalis).
4 4. Podrobienie, przerobienie dokumentu jako podstawy wznowienia. Oparcie orzeczenia na dokumencie
podrobionym lub przerobionym albo na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym, stanowi podstawę
wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z art. 273 § 1 pkt 1 PPSA.
Dokument, o którym mowa w powyższym przepisie, może być zarówno dokumentem urzędowym, jak i pry-
watnym (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 273).
Podrobienie dokumentu to sporządzenie go przy zachowaniu pozorów, jak gdyby dokument i zawarte w nim
oświadczenie pochodziły od innej osoby niż ta, w której imieniu został sporządzony [por. J. Krajewski, w: J. Jo-
dłowski, K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 1989, s. 667; post. NSA z 26.5.2011 r., I OSK
1/11, Legalis]. Przerobienie dokumentu polega na nadaniu mu innej niż pierwotna treści, czyli wpisaniu w jej
miejsce innej treści lub poprawienie istniejącej (por. post. SN z 6.6.1997 r., III CKN 85/97, OSNC 1997, Nr 11,
poz. 182; post. NSA z 26.5.2011 r., I OSK 1/11, Legalis; wyr. NSA z 26.9.2017 r., II GSK 882/17, Legalis). Jed-
nocześnie nie jest przerobieniem lub podrobieniem dokumentu w rozumieniu komentowanego przepisu tzw. fał-
sz intelektualny, który polega na poświadczeniu nieprawdy przez osobę, która dokument wystawiła we własnym
imieniu i z własnym podpisem (post. NSA z 20.5.2014 r., I FSK 1010/13, Legalis).
Podrobienie lub przerobienie dokumentu stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyj-
nego jedynie wtedy, gdy zostało prawomocnie potwierdzone oraz istnieje związek takiego dokumentu z kwestio-
nowanym orzeczeniem sądu. Orzeczenie to musiałoby być oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym
(por. wyr. NSA z 20.12.2007 r., I GSK 388/07, Legalis).
Co więcej, podrobienie lub przerobienie dokumentu stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowoad-
ministracyjnego jedynie w przypadku, gdy prawomocne orzeczenie zostało oparte na sfałszowanym dokumencie,
z którego dowód został przez sąd przeprowadzony w trybie art. 106 § 5 PPSA (por. wyr. NSA z 28.3.2007 r., I OSK
16/07, Legalis; wyr. WSA w Olsztynie z 27.1.2011 r., II SA/Ol 905/10, Legalis; K. Sobieralski, Wznowienie po-
stępowania sądowoadministracyjnego, s. 225). W wyroku z 25.1.2008 r. (I OSK 1984/06, Legalis) NSA uznał, że
z treści art. 273 § 1 w zw. z art. 274 PPSA wynika, iż wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego można
żądać wyłącznie wtedy, gdy wystąpienie przesłanek z pierwszego z wymienionych przepisów zostało ustalone
prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzo-
ne z innych przyczyn niż brak dowodów (np. na podstawie ustawy amnestyjnej). Artykuł 273 § 1 pkt 1 PPSA
wyraźnie wskazuje, że podstawą żądania musi być dokument podrobiony lub przerobiony, a fakt ten musi być w
chwili składania skargi o wznowienie postępowania prawomocnie stwierdzony przez właściwy organ po przepro-
wadzeniu postępowania karnego. Złożenie takiej skargi przed prawomocnym stwierdzeniem owego fałszerstwa
jest więc przedwczesne. W rezultacie, skoro w dacie składania skargi o wznowienie musi istnieć prawomocne
potwierdzenie podrobienia lub przerobienia dokumentu, nie jest również dopuszczalne zawieszenie wznowione-
go postępowania w oczekiwaniu na takie prawomocne orzeczenie właściwego organu w przedmiocie popełnienia
przestępstwa dotyczącego podrobienia lub przerobienia dokumentów (por. wyr. WSA w Olsztynie z 8.12.2015 r.,
II SA/Ol 466/15, Legalis).
5 5. Podrobienie pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 15.9.2011 r. (II SA/Kr
26/11, Legalis) stwierdził, że podrobienie pisma procesowego strony nie stanowi podstawy wznowienia postępo-
wania.
Z kolei WSA w Łodzi w wyroku z 3.12.2018 r. (I SA/Łd 375/18, Legalis) uznał, że sporządzenie zeznania
podatkowego przez żonę skarżącego (zakładając, że zostało ono podpisane przez skarżącego) nie jest ani podro-
bieniem, ani przerobieniem dokumentu.
6 6. Doręczenie pisma osobie nieupoważnionej. W postanowieniu z 26.5.2011 r. (I OSK 1/11, Legalis) NSA
przyjął, że sam fakt wskazania przez doręczyciela, iż wezwanie do opłat zostało odebrane przez osobę podającą
się za "kuzyna" skarżących, nie jest ani przerobieniem, ani podrobieniem dokumentu nawet w sytuacji, gdy osoba
odbierająca pisma faktycznie tym kuzynem nie jest.
7 7. Uchylenie skazującego wyroku karnego jako podstawa wznowieniowa. Można się domagać wznowienia
postępowania sądowego, jeśli prawomocne orzeczenie zostało oparte na skazującym wyroku karnym, który został
następnie uchylony (art. 273 § 1 pkt 1 PPSA).
Zgodnie z art. 11 PPSA ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co
do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny – por. komentarz do art. 11.
W piśmiennictwie podnosi się, że w przypadku tej podstawy wznowienia postępowania istotne znaczenie może
mieć to, w jakim stopniu prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego zostało oparte na ustaleniach wspomnia-
nego wyroku skazującego (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2016, art. 273).
8 8. Przestępstwo jako podstawa wznowienia postępowania. Uzyskanie orzeczenia za pomocą przestępstwa
to kolejna podstawa wznowienia postępowania (art. 273 § 1 pkt 2 PPSA).
392322925 1009098
Definicję ustawową przestępstwa zawiera art. 7 KK, wskazując, że jest ono zbrodnią albo występkiem. Zbrod-
nią jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat trzech albo karą surow-
szą. Z kolei występkiem jest czyn zabroniony zagrożony grzywną powyżej trzydziestu stawek dziennych, karą
ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc. Przykładem zbrodni będzie więc
zabójstwo (art. 148 KK), a występku – kradzież (art. 278 KK).
Między przestępstwem a prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego musi istnieć związek przyczy-
nowy (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 273).
Do skargi o wznowienie należy zatem dołączyć odpis wyroku skazującego, z poświadczeniem jego prawomoc-
ności, potwierdzającego, że orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa.
W postanowieniu z 17.4.2007 r. (I FSK 607/06, Legalis) NSA stwierdził, że skoro postępowanie karne w sto-
sunku do sędziego może być wszczęte (oczywiście po uprzednim wydaniu zezwolenia przez sąd dyscyplinarny),
to wznowienie postępowania oparte na przesłance z art. 273 § 1 pkt 2 PPSA jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy
podniesiony w skardze o wznowienie czyn (w rozpatrywanej sprawie: niedopełnienie obowiązków) został ustalony
prawomocnym wyrokiem skazującym, o ile oczywiście nie zachodzi druga z przesłanek z art. 274 PPSA (umorze-
nie postępowania karnego z innych przyczyn niż brak dowodów). Określenie z art. 273 § 1 pkt 2 PPSA "orzeczenie
zostało uzyskane za pomocą przestępstwa" oznacza, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne w razie po-
pełnienia czynu zaliczanego przez KK do przestępstw, a więc zbrodni lub występku. Taka podstawa wznowienia,
jako restytucyjna, wymaga ustalenia istnienia związku przyczynowego między przestępstwem a prawomocnym
orzeczeniem sądu administracyjnego (wyr. WSA w Łodzi z 8.1.2015 r., I SA/Łd 1026/14, Legalis). Analogicznie
wypowiedział się NSA w wyroku z 11.5.2010 r. (II FSK 1562/08, Legalis), stwierdzając, że możliwość skutecz-
nego wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 273 § 1 pkt 2 PPSA, co do zasady, została przez
ustawodawcę uzależniona od konieczności ustalenia czynu przestępnego prawomocnym wyrokiem skazującym
(art. 274 PPSA). Również w postanowieniu z 17.7.2012 r. (II GSK 995/12, Legalis) NSA orzekł, że podrobienie
lub przerobienie dokumentu może stanowić przyczynę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego tylko
wówczas, gdy prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego zostało oparte na sfałszowanym dokumencie, z
którego dowód przeprowadzono w postępowaniu sądowym. Nie stanowi zatem podstawy wznowieniowej z art.
273 § 1 PPSA subiektywne przekonanie strony o podrobieniu czy przerobieniu dokumentu (post. NSA z 7.6.2005
9 9. Późniejsze wykrycie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych jako podstawa wznowienio-
wa. Artykuł 273 § 2 PPSA zakłada, że podstawą wznowienia może być późniejsze wykrycie takich okoliczności
faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła
skorzystać w poprzednim postępowaniu.
Podstawą wznowienia postępowania mogą być tylko takie okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, które
istniały już przed zakończeniem sprawy. Zatem dowody te musiałyby istnieć w dniu wydania decyzji, której we-
ryfikacji domaga się strona (por. wyr. NSA z 5.5.2005 r., OSK 1345/04, Legalis; post. NSA z 7.4.2006 r., II OSK
689/05, Legalis; wyr. NSA z 11.1.2008 r., II FSK 1357/06, Legalis; wyr. NSA z 22.12.2009 r., I OSK 1012/09,
MoP 2010, Nr 3, s. 130; post. NSA z 27.1.2011 r., II GSK 18/11, Legalis; wyr. NSA z 22.9.2017 r., II FSK 679/17,
Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 24.1.2018 r., I SA/Po 956/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r.,
I SA/Wa 1740/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1742/17, Legalis; wyr. WSA w Łodzi
z 21.3.2018 r., III SA/Łd 1156/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 15.5.2018 r., I SA/Wa 1753/17, Legalis).
Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 273 § 2 PPSA, mogą być tylko takie okoliczności fak-
tyczne i dowody, które istniały już przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić
wznowienie postępowania. Środek dowodowy, który powstał po uprawomocnieniu się wyroku, nie stanowi pod-
stawy wznowienia postępowania (post. NSA z 7.4.2006 r., II OSK 689/05, Legalis; post. NSA z 9.6.2010 r., II OZ
250/10, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 27.10.2011 r., VII SA/Wa 937/11, Legalis; post. NSA z 22.11.2010 r.,
II FSK 2135/10, Legalis; wyr. WSA w Lublinie z 30.11.2010 r., II SA/Lu 556/10, Legalis; post. NSA z 28.2.2012
r., I GSK 68/12, Legalis; post. NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1853/12, Legalis; wyr. NSA z 24.4.2013 r., I OSK
2068/11, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26.3.2015 r., II SA/Go 865/14, Legalis; wyr. WSA w
Szczecinie z 16.11.2017 r., I SA/Sz 665/17, Legalis; wyr. NSA z 16.1.2018 r., II OSK 1676/17, Legalis; wyr. NSA
z 1.2.2018 r., II FSK 1918/17, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 27.3.2018 r., I SA/Gd 1767/17, Legalis; wyr. WSA
w Kielcach z 14.11.2018 r., I SA/Ke 267/18, Legalis; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
Prawo o postępowaniu, 2016, art. 273). Inaczej mówiąc, okolicznością faktyczną lub środkiem dowodowym sta-
nowiącym przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 273 § 2 PPSA nie może być orzeczenie sądu
administracyjnego, wydane później niż orzeczenie kwestionowane w drodze skargi o wznowienie postępowania,
gdyż jest to okoliczność nieistniejąca w dacie wydania orzeczenia kończącego postępowanie, o którego wznowie-
nie się wnioskuje (post. NSA z 19.5.2014 r., II FSK 962/14, Legalis).
1009098 923229254
Przyczyny określone w art. 273 § 2 PPSA oprócz ram czasowych mogą dotyczyć tylko tego postępowania,
które poprzedzało wydanie prawomocnego wyroku objętego skargą o wznowienie. Zakreślonych ustawowo ram
dopuszczalności weryfikacji orzeczeń w trybie wznowienia nie można rozszerzać na orzeczenie wydane w innym
postępowaniu i już prawomocnie zakończone (wyr. NSA z 23.1.2008 r., I OSK 1230/07, Legalis).
10 10. Nieujawnienie okoliczności faktycznych lub środków dowodowych. Artykuł 273 § 2 PPSA zakłada,
że podstawą wznowienia może być jedynie wykrycie takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych,
które mają wpływ na wynik sprawy, nieujawnionych w poprzednim postępowaniu i wówczas nieujawnialnych z
tego powodu, że nie były znane stronie, nie mogła więc z nich skorzystać w poprzednim postępowaniu. Wskazane
przesłanki muszą występować łącznie (por. post. NSA z 7.4.2006 r., II OSK 689/05, Legalis; wyr. NSA z 11.1.2008
r., II FSK 1357/06, Legalis; wyr. NSA z 22.12.2009 r., I OSK 1012/09, MoP 2010, Nr 3, s. 130; wyr. NSA z
8.2.2011 r., II OSK 2355/10, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 3.10.2018 r., III SA/Gl 599/18, Legalis). Podstawa
do wznowienia postępowania sądowego nie zachodzi zatem, m.in. gdy istniała obiektywna możliwość powołania
się na okoliczności faktyczne lub środki dowodowe w poprzednim postępowaniu (post. NSA z 21.5.2009 r., I OSK
84/09, Legalis).
Z przepisu art. 273 § 2 PPSA wynika, że chodzi o późniejsze wykrycie tych okoliczności, tj. dowiedzenie się
o ich istnieniu w czasie, w którym powołanie ich w zakończonym postępowaniu było niemożliwe (post. NSA z
12.9.2012 r., II OSK 2135/12, Legalis; wyr. NSA z 22.9.2017 r., II FSK 679/17, Legalis). Wykrycie, o którym mowa
w tym przepisie, odnosi się do okoliczności i dowodów w poprzednim postępowaniu w ogóle nieujawnionych i
wówczas niezgłaszanych, bowiem nie były one znane stronom (post. NSA z 7.5.2010 r., I OSK 1663/09, Legalis;
post. NSA z 5.3.2013 r., I FSK 1634/12, Legalis; wyr. NSA z 22.9.2017 r., II FSK 679/17, Legalis; wyr. WSA
w Poznaniu z 24.1.2018 r., I SA/Po 956/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1740/17,
Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1742/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 15.5.2018 r.,
I SA/Wa 1753/17, Legalis). Nowymi okolicznościami (środkami dowodowymi) są tylko takie, które nie były znane
rozstrzygającym sprawę organom w dacie podejmowania końcowego rozstrzygnięcia, chociaż obiektywnie wtedy
istniały, a strona nie miała jakichkolwiek możliwości ich procesowego wykorzystania (wyr. WSA w Kielcach z
13.2.2020 r., I SA/Ke 511/19, Legalis).
Sytuacja taka nie odnosi się jednak do okoliczności i dowodów jawnych, wynikających z materiału poprzed-
niego postępowania, a tylko niedostrzeżonych przez stronę czy też nawet orzekający w sprawie sąd (post. NSA
z 30.11.2011 r., I OSK 1858/10, Legalis). Co więcej, nie odnosi się ona również do okoliczności oraz dowodów
jawnych i dostrzeżonych, lecz odmiennie ocenionych przez organ czy też nawet orzekający w sprawie sąd admi-
nistracyjny (wyr. WSA we Wrocławiu z 6.2.2012 r., III SA/Wr 888/13, Legalis; wyr. NSA z 25.4.2013 r., II FSK
1776/11, Legalis). Również powołanie orzeczeń, które w ocenie strony świadczą o zasadności argumentacji pre-
zentowanej przez nią w toku prawomocnie zakończonego skarżonym wyrokiem postępowania sądowoadministra-
cyjnego, nie może zostać uznane za wskazujące na późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia dotyczącego
tej samej sprawy w rozumieniu art. 273 § 3 PPSA (wyr. WSA w Gdańsku z 13.3.2019 r., I SA/Gd 998/18, Legalis).
Okoliczności te musiały przy tym istnieć w trakcie zakończonego postępowania, ale nie mogły być nim objęte.
Muszą być też tego rodzaju, aby powołanie ich mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z 19.4.2005 r.,
GSK 1242/04, Legalis; wyr. NSA z 25.6.2008 r., I FSK 1835/07, Legalis; wyr. NSA z 30.6.2008 r., I FSK 1839/07,
Legalis; post. NSA z 28.5.2010 r., II OSK 983/10, Legalis; post. NSA z 22.9.2010 r., II OSK 1295/10, Legalis;
wyr. NSA z 8.2.2011 r., II OSK 2355/10, Legalis; post. NSA z 25.8.2011 r., II OSK 1557/11, Legalis). Zatem
wykrycie okoliczności lub środków dowodowych, z których strona mogła skorzystać przed wydaniem orzeczenia,
uniemożliwia skuteczne powołanie się na podstawę wznowieniową wskazaną w art. 273 § 2 PPSA (wyr. NSA z
19.12.2018 r., II OSK 188/18, Legalis). Podobnie fakt, iż określone dokumenty stanowiły część materiału dowodo-
wego sprawy, zgromadzonego już w toku postępowania administracyjnego, wyklucza okoliczność niemożliwości
skorzystania z nich przez wnoszącego skargę o wznowienie, który jako zainteresowany wynikiem sprawy uczest-
nik postępowania miał prawo brania udziału w tym postępowaniu na zasadach strony tego postępowania, z którego
to uprawnienia nie skorzystał i co skutkowało późniejszym wykryciem przez niego okoliczności, które stały się
podstawą skargi o wznowienie postępowania sądowego (wyr. NSA z 10.12.2019 r., II GSK 387/19, Legalis).
11 11. Związek nowych okoliczności faktycznych lub środków dowodowych z orzeczeniem. Wykrycie oko-
liczności faktycznych lub środków dowodowych, z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępo-
waniu (art. 273 § 2 PPSA), może być podstawą wznowienia, jeżeli okoliczności te lub środki dowodowe pozostają
w związku z orzeczeniem, które jest zaskarżone w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania (por. post.
NSA z 31.1.2007 r., II OZ 845/06, ONSAiWSA 2007, Nr 5, poz. 116; wyr. WSA w Krakowie z 3.7.2008 r., I SA/Kr
1512/07, Legalis; wyr. NSA z 22.9.2017 r., II FSK 679/17, Legalis; wyr. NSA z 16.1.2018 r., II OSK 1676/17, Le-
galis; wyr. WSA w Poznaniu z 24.1.2018 r., I SA/Po 956/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/
Wa 1740/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 8.2.2018 r., I SA/Wa 1742/17, Legalis; wyr. WSA w Warszawie
z 15.5.2018 r., I SA/Wa 1753/17, Legalis). Konieczne jest stwierdzenie, że mają one wpływ na wynik sprawy, a
w poprzednim postępowaniu istniała realna przeszkoda, z powodu której strona nie mogła z nich skorzystać (wyr.
NSA z 20.9.2017 r., II OSK 1594/17, Legalis). Skoro zarówno nowe okoliczności, jak i środki dowodowe muszą
592322925 1009098
być tego rodzaju, aby powołanie ich mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to wskazując nowe okoliczności lub
nowe dowody, należy równocześnie podać, w jakim zakresie ich uwzględnienie może zmienić podstawę orzekania,
wpływając tym samym na treść rozstrzygnięcia (por. wyr. NSA z 11.1.2008 r., II FSK 1357/06, Legalis).
12 12. Wada nieważności innego orzeczenia jako podstawa wznowieniowa z art. 273 § 2 PPSA. W postano-
wieniu z 12.4.2007 r. (I FSK 1469/06, Legalis) NSA uznał, iż to, że na postawę procesową strony (cofnięcie skargi)
oraz na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie (umorzenie postępowania sądowego) wpływ miało dotknięte wadą nie-
ważności inne orzeczenie, która to okoliczność ujawniła się dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia ob-
jętego żądaniem strony, pozwala rozpatrywać takie zdarzenie w kategorii podstaw wznowieniowych określonych
przepisem art. 273 § 2 PPSA. Wniosku tego nie przekreśla fakt, iż nieważność wspomnianego wyżej orzeczenia,
determinującego procesowy wynik pierwotnej sprawy, stwierdzona została dopiero po podjęciu orzeczenia objęte-
go przedmiotowym żądaniem. Pamiętać bowiem trzeba o tym, że wada nieważności tkwi w orzeczeniu od samego
początku, tj. od chwili jego wydania, przez co nieważność wywołuje skutki ex tunc. Skoro tak, to stwierdzenie
takiej wady w orzeczeniu, decydującym z punktu widzenia sposobu załatwienia sprawy, pozwala w kontekście
wskazanego wyżej przepisu na przyjęcie, iż mamy tu do czynienia z okolicznością nową, istniejącą w dacie po-
dejmowania rozstrzygnięcia objętego przedmiotowym żądaniem (skoro – jak zaznaczono – nieważność tkwi w
orzeczeniu ex tunc), a przy tym nieznaną, skoro nie tylko strona, ale i wszystkie zaangażowane organy orzekające
wady tej nie dostrzegły.
13 13. Konsekwencje uznania istnienia przesłanki wznowieniowej przez sąd kasacyjny. W sytuacji gdy sąd
kasacyjny przesądził o istnieniu przesłanki wznowienia postępowania z art. 273 § 2 PPSA w określonym stanie
faktycznym, a więc dokonał w istocie subsumcji tego stanu faktycznego do konkretnego przepisu prawa, to przy
ponownym rozpoznaniu sprawy nie jest skuteczne kwestionowanie, że okoliczności te nie stanowią przesłanki
wznowienia postępowania określonej w art. 273 § 2 PPSA, fakty w tym zakresie zostały już bowiem ocenione
przez NSA (post. NSA z 19.7.2010 r., I FSK 733/10, Legalis).
14 14. Okoliczność faktyczna i środek dowodowy w orzecznictwie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25.4.2013 r.
(II FSK 1775/11, Legalis) środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 PPSA, może być każdy środek,
który zgodnie z prawem służyć może wykazaniu konkretnego faktu. Jednocześnie w orzecznictwie sądów admini-
stracyjnych za okoliczność faktyczną czy środek dowodowy, o którym mowa w art. 273 § 2 PPSA, nie uznaje się:
1) naruszenia wynikającego z art. 134 § 1 PPSA obowiązku dokonania oceny zgodności zaskar-
żonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie,
nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (wyr. NSA z 24.2.2005 r., OSK 1088/04,
Legalis);
2) braku powiadomienia dłużnika o rejestracji długu celnego, który nie ma wpływu na rozstrzy-
gnięcie w przedmiocie określenia wysokości należności celnych (wyr. NSA z 19.4.2005 r., GSK
1242/04, Legalis);
3) interpretacji przepisów, w tym nawet interpretacji zawartej w uchwale Sądu Najwyższego, która
nie uzasadnia wznowienia postępowania sądowego na podstawie art. 403 § 2 KPC (odpowiednik
art. 273 § 2 PPSA) (post. NSA z 7.4.2006 r., II OSK 689/05, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 5.8.2008 r., VII SA/Wa 115/08, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 14.10.2011 r., VI SA/Wa
1388/11, Legalis);
4) odmiennej interpretacji przepisów dokonanej przez NSA w różnych sprawach (post. NSA z
24.6.2009 r., II FSK 837/09, Legalis). Również oceny prawne wyrażone w innych orzeczeniach
sądów administracyjnych nie mogą być uznane za okoliczności faktyczne lub środki dowodowe, o
których mowa w art. 273 § 2 PPSA (post. NSA z 25.7.2012 r., I FSK 849/12, Legalis). Podobnie
sądy administracyjne kwalifikują zarzut sprzeczności orzecznictwa z innymi wyrokami wydanymi
w podobnych sprawach (post. NSA z 9.7.2010 r., I OSK 1065/10, Legalis);
5) zmiany oceny akt sprawy, zmiany wykładni przepisów prawa (wyr. NSA z 21.2.2018 r., II OSK
1086/16, Legalis);
6) faktu, że skarżąca rzekomo "odnalazła" awizo na swojej posesji. Skutecznym prawnie dowo-
dem, potwierdzającym niedoręczenie skarżącej przesyłki poleconej, byłoby jedynie uznanie rekla-
macji na skutek zainicjowania przez skarżącą postępowania unormowanego ówcześnie obowiązu-
jącymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 13.10.2003 r. w sprawie reklamacji
1009098 923229256
powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego (Dz.U.

Nr 183, poz. 1795 ze zm.) (por. wyr. WSA w Lublinie z 27.5.2008 r., III SA/Lu 102/07, Legalis);
7) opinii biegłego, sporządzonej po wydaniu wyroku przez sąd (por. post. NSA z 25.6.2008 r., II
FSK 569/07, Legalis; wyr. NSA z 3.9.2004 r., OSK 446/04, ONSA 2005, Nr 1, poz. 13; wyr. NSA
z 15.1.2014 r., II GSK 1749/13, Legalis);
8) opinii naukowej, w której wyrażony został określony pogląd, analiza lub stanowisko jej autora
(wyr. NSA z 16.1.2018 r., II OSK 1676/17, Legalis);
9) postanowienia sądu karnego o przekazaniu sprawy prokuratorowi w celu uzupełnienia śledztwa,
gdyż zgodnie z wyrokiem NSA nie może ono świadczyć o wykryciu wcześniej nieujawnionych
okoliczności faktycznych w rozumieniu art. 273 § 2 PPSA (wyr. NSA z 7.6.2011 r., II FSK 411/10,
Legalis);
10) zawinione przez organ administracji braki w postępowaniu dowodowym również nie mogą być
uznane za okoliczność stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania sądowego na wniosek
organu, o jakiej mowa w art. 273 § 2 PPSA (post. WSA w Gliwicach z 16.5.2011 r., II SA/Gl 82/11,
OSP 2012, Nr 10, poz. 102, z glosą K. Sobieralskiego, tamże, s. 716 i n.).
15 15. Res iudicata. Kolejną przyczyną restytucyjną jest późniejsze wykrycie prawomocnego orzeczenia doty-
czącego tej samej sprawy. Wówczas przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie,
lecz są również z urzędu inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy (art. 273 § 3 PPSA).
Chodzi zatem o istnienie bezwzględnej negatywnej przesłanki procesowej, jaką jest powaga rzeczy osądzonej
przysługująca prawomocnym orzeczeniom (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2016, art. 273; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, s. 234) (por.
komentarz do art. 171).
Warunek, aby orzeczenie dotyczyło tej samej sprawy, będzie spełniony w przypadku tożsamości przedmiotu
postępowania i stron tego postępowania (post. NSA z 19.12.2012 r., I FSK 1332/12, Legalis; post. NSA z 4.9.2013
r., I FSK 1424/13, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 6.9.2017 r., V SA/Wa 423/17, Legalis). Sformułowanie
zawarte w przepisie art. 273 § 3 PPSA, a odnoszące się do orzeczenia "dotyczącego tej samej sprawy", oznacza,
że przedmiotem rozstrzygnięcia w tym wyroku są te same prawa i obowiązki, dotyczące tych samych podmiotów,
wynikające z określonych norm prawnych, które pomiędzy nimi były przedmiotem rozstrzygnięcia w postępo-
waniu, którego wznowienia dotyczy skarga (wyr. NSA z 25.11.2011 r., II FSK 976/10, Legalis). Chodzi więc o
sytuację, w której w późniejszym postępowaniu można było i należało zgłosić zarzut powagi rzeczy osądzonej
(post. NSA z 8.7.2008 r., II OSK 983/08, Legalis; post. NSA z 22.5.2009 r., I OSK 535/09, Legalis; post. NSA z
18.11.2010 r., I OSK 1818/10, Legalis; post. NSA z 15.11.2011 r., I OSK 1789/11, Legalis; post. NSA z 19.12.2012
r., I FSK 1332/12, Legalis). W literaturze podkreśla się, że o tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej przesą-
dzają przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie. Dla wyznaczenia tożsamości sprawy
sądowoadministracyjnej przesądzające znaczenie ma aspekt przedmiotowy (por. B. Adamiak, Przesłanki tożsamo-
ści sprawy sądowoadministracyjnej, s. 7).
Nie można utożsamiać orzeczenia dotyczącego "tej samej sprawy" z orzeczeniem dotyczącym sprawy "takiej
samej", podobnej czy sprawy o analogicznym przedmiocie sporu. Orzeczenie wydane w innej sprawie, tyle że
dotyczącej takiego samego rodzajowo przedmiotu sprawy, nie jest podstawą wznowieniową, o której mowa w art.
273 § 3 PPSA (wyr. WSA w Lublinie z 10.6.2008 r., II SA/Lu 118/08, Legalis).
Orzeczenie, o którym mowa w przepisie art. 273 § 3 PPSA, musi być prawomocne zanim zapadło orzeczenie
w postępowaniu, którego wznowienia żąda strona (post. NSA z 8.7.2008 r., II OSK 983/08, Legalis; por. post. SN
z 5.5.1967 r., I PZ 20/67, OSNCP 1967, Nr 11, poz. 209).
16 16. Tożsamość podmiotowa. Warto jeszcze zwrócić uwagę na kwestię rozróżnienia tożsamości podmiotowej
(tj. stron postępowania), rozumianej jako identyczność stron (wyr. WSA w Gdańsku z 5.2.2019 r., I SA/Gd 996/18,
Legalis), wypełniającą warunek sformułowany w przepisie art. 273 § 3 PPSA, od legitymacji podmiotu do złożenia
skargi o wznowienie postępowania. Zgodnie z poglądem NSA, wyrażonym w postanowieniu z 8.11.2013 r. (II
GSK 2031/13, Legalis), zawarte w art. 273 § 3 PPSA sformułowanie "można żądać wznowienia postępowania"
jednoznacznie określa podmiot uprawniony do złożenia skargi o wznowienie postępowania. W związku z tym nie
można wyciągać wniosku zawężającego krąg podmiotów uprawnionych do złożenia skargi o wznowienie na pod-
stawie regulacji dotyczących możliwego sposobu liczenia terminu do wniesienia skargi (art. 272 PPSA). Zatem,
mimo konieczności wystąpienia tożsamości podmiotowej sprawy zgodnie z art. 273 § 3 PPSA, nie można wycią-
gać wniosku, że podmiot uprawniony do złożenia skargi musiał być stroną postępowania, o wznowienie którego
wnioskuje.
17 17. Tożsamość przedmiotowa. W wyroku z 5.2.2019 r. (I SA/Gd 996/18, Legalis) WSA w Gdańsku wyjaśnił,
że w aspekcie przedmiotowym tożsamości sprawy chodzi o: stan faktyczny, podstawę prawną, treść żądania strony
(uprawnienia) lub treść obowiązku.
792322925 1009098
Art. 274 Z powodu przestępstwa można żądać wznowienia jedynie wówczas, gdy czyn został ustalony pra-
womocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub że zostało umo-
rzone z innych przyczyn niż brak dowodów.
1 1. Warunek wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 273 § 1 PPSA. Z treści art. 273 § 1 w
zw. z art. 274 PPSA wynika, że wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego można żądać wyłącznie wte-
dy, gdy wystąpienie przesłanek z pierwszego z wymienionych przepisów zostało ustalone prawomocnym wyro-
kiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn
niż brak dowodów (wyr. NSA z 25.1.2008 r., I OSK 1984/06, Legalis; podobnie wyr. NSA z 8.11.2007 r., I GSK
55/07, Legalis; post. NSA z 7.4.2010 r., II FSK 64/10, Legalis). Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z
11.5.2010 r. (II FSK 1562/08, Legalis), zaznaczając, że możliwość skutecznego wznowienia postępowania na pod-
stawie przesłanki z art. 273 § 1 pkt 2 PPSA co do zasady została przez ustawodawcę uzależniona od konieczności
ustalenia czynu przestępnego prawomocnym wyrokiem skazującym (art. 274 PPSA), który może zapaść jedynie
po przeprowadzeniu postępowania w sprawie karnej (podobnie wyr. NSA z 11.5.2010 r., II FSK 1563/08, Legalis).
Skarga o wznowienie postępowania sądowego oparta na art. 273 § 1 pkt 2 PPSA jest niezasadna, jeśli skarżący
nie wskazał na prawomocne wyroki skazujące lub na postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania karnego
czy też postanowienia o umorzeniu postępowania karnego, których wymaga art. 274 PPSA (wyr. NSA z 9.10.2008
Przepis art. 274 PPSA przewiduje również wyjątek od tej zasady. Zgodnie z nim wznowienie postępowania
z powodu przestępstwa może nastąpić bez konieczności ustalenia czynu przestępnego prawomocnym wyrokiem
skazującym, w sytuacji gdy postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn
niż brak dowodów.
Nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza w razie wystąpienia którejś z przesłanek z art. 17 § 1 KPK, a
zatem gdy: czynu nie popełniono albo brak jest danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie jego popełnienia
(pkt 1), czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego albo ustawa stanowi, że sprawca nie popełnia przestępstwa
(pkt 2), społeczna szkodliwość czynu jest znikoma (pkt 3), ustawa stanowi, że sprawca nie podlega karze (pkt 4),
oskarżony zmarł (pkt 5), nastąpiło przedawnienie karalności (pkt 6), postępowanie karne co do tego samego czynu
tej samej osoby zostało prawomocnie zakończone albo wcześniej wszczęte toczy się (pkt 7), sprawca nie podlega
orzecznictwu polskich sądów karnych (pkt 8), brak skargi uprawnionego oskarżyciela (pkt 9), brak wymaganego
zezwolenia na ściganie lub wniosku o ściganie pochodzącego od osoby uprawnionej, chyba że ustawa stanowi
inaczej (pkt 10), zachodzi inna okoliczność wyłączająca ściganie (pkt 11).
W wyroku z 11.5.2010 r. (II FSK 1563/08, Legalis) NSA podkreślił, że tylko wyjątkowo wznowienie postępo-
wania z powodu przestępstwa może nastąpić bez konieczności ustalenia czynu przestępnego prawomocnym wy-
rokiem skazującym, a może to mieć miejsce wówczas, gdy postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało
umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów (art. 274 in fine PPSA).
2 2. Postępowanie karne w stosunku do sędziego. W postanowieniu z 17.4.2007 r. (I FSK 607/06, Legalis)
NSA przyjął, że skoro postępowanie karne w stosunku do sędziego może być wszczęte (oczywiście po uprzednim
wydaniu zezwolenia przez sąd dyscyplinarny), to wznowienie postępowania oparte na przesłance z art. 273 § 1 pkt
2 PPSA jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy podniesiony w skardze o wznowienie czyn (w rozpatrywanej sprawie:
niedopełnienie obowiązków) został ustalony prawomocnym wyrokiem skazującym, o ile oczywiście nie zachodzi
druga z przesłanek z art. 274 PPSA (umorzenie postępowania karnego z innych przyczyn niż brak dowodów).
1009098 923229252
Art. 275 Do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone
orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie.
1 1. Właściwość sądu. Komentowany przepis określa właściwość sądów administracyjnych w przypadkach

wznowienia postępowania.
Właściwość określona w art. 275 PPSA ma charakter wyłączny. Przepisy art. 13–15 PPSA, określające zasady
ustalania właściwości sądów administracyjnych, nie mają w tym przypadku zastosowania (por. A. Kabat, w: B.
Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 275; post. NSA z 9.12.2011 r., I OSK
1007/11, Legalis).
Z komentowanego przepisu wynika, że ustawodawca przewidział zasadniczo bezpośredni tryb wnoszenia skar-
gi o wznowienie postępowania (wyr. NSA z. 18.9.2019 r., II GSK 680/19, Legalis).
2 2. Właściwość sądu w przypadku nieważności. Jeśli zachodzi któraś z przyczyn nieważności postępowania
sądowoadministracyjnego (art. 271 PPSA), właściwy do wznowienia postępowania jest sąd, który wydał zaskar-
żone orzeczenie. W przypadku gdy skarga o wznowienie postępowania dotyczy zarówno orzeczenia wojewódz-
kiego sądu administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwy jest Naczelny Sąd Admini-
stracyjny (por. post. NSA z 3.12.2007 r., I OSK 1739/07, Legalis).
3 3. Właściwość sądu w przypadku innych podstaw niż nieważność. Do wznowienia postępowania na innej
podstawie niż nieważność postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 i 273 PPSA) właściwy jest sąd, który
ostatnio orzekał w sprawie. Może to być zatem zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd
Administracyjny.
Jeżeli jednak NSA odrzucił skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, za-
skarżonego następnie skargą o wznowienie postępowania, opartą na podstawie przewidzianej w art. 273 § 1 pkt
1 PPSA, to NSA nie jest "sądem, który ostatnio orzekał w sprawie" w rozumieniu art. 275 zd. 2 PPSA (post. NSA
z 12.11.2008 r., I OSK 1047/08, Legalis; post. NSA z 12.11.2008 r., I OSK 1231/08, Legalis).
4 4. Złożenie pisma do sądu niewłaściwego. W postanowieniu z 18.9.2019 r. (II GSK 680/19, Legalis) NSA
uznał, że dla oceny dochowania terminu do wniesienia uzupełnienia braków formalnych skargi o wznowienie istot-
na jest data nadania przesyłki na adres właściwego sądu administracyjnego, tj. sądu, który wydał zaskarżone orze-
czenie. Przepisy PPSA nie zawierają regulacji określających wprost konsekwencje złożenia pisma do niewłaści-
wego sądu administracyjnego, niemniej jednak w doktrynie i judykaturze ukształtował się pogląd, że w przypadku
błędnego skierowania do sądu innego niż właściwy sąd wzywający, datą wniesienia skargi jest data jej przekazania
przez sąd niewłaściwy do sądu właściwego (por. post. NSA z 2.10.2009 r., II FSK 1664/08, Legalis; post. NSA
z 4.9.2008 r., I FSK 687/08, Legalis; post. WSA w Olsztynie z 18.5.2016 r., II SA/Ol 550/16, Legalis). Pogląd
ten dotyczy wniesienia skargi, jednak ma według składu orzekającego pełne odniesienie do skargi o wznowienie
5 5. Przepisy przejściowe dotyczące właściwości sądu. Zgodnie z art. 103 PWPPSA w sprawach o wznowie-
nie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1.1.2004 r.
orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów komentowanej ustawy.
1009098 923229252
Art. 276 Do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed są-
dem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowie-
nia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175.
1 1. Odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instan-

cji. Na podstawie ZmPPSA2015 art. 276 PPSA otrzymał brzmienie, zgodnie z którym do skargi o wznowienie
postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy
niniejszego działu nie stanowią inaczej; z tym zastrzeżeniem, że w przypadku skargi o wznowienie postępowania
wnoszonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego stosuje się odpowiednio art. 175 PPSA.
Według projektodawców zmiana ta doprecyzowała sposób odpowiedniego stosowania przepisów o postępo-
waniu przed sądem pierwszej instancji w ramach instytucji wznowienia postępowania. Treść art. 276 PPSA odnosi
się jedynie do skargi o wznowienie postępowania, a nie, jak w obowiązującej do 14.8.2015 r. wersji tego przepisu,
do całego postępowania. Oznacza to, że przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji mają zastoso-
wanie np. do oceny spełnienia wymogów formalnych skargi o wznowienie. Natomiast przy rozpoznawaniu skargi
– na podstawie znowelizowanego brzmienia art. 282 § 2 PPSA – będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu
przed tym sądem, który wznowił dane postępowanie.
Jak zauważył NSA w wyroku z 14.2.2013 r. (II FSK 420/12, Legalis), zawarte w art. 276 PPSA sformułowanie
"stosuje się odpowiednio" nie oznacza automatycznego stosowania wprost wszystkich przepisów postępowania
przed sądem pierwszej instancji. "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym
charakterze. Pozwala ono na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji, jak również na odrzucenie ty-
ch przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania. Powszechnie przy tym przyjmuje się, że
zastosowanie przepisów, których zastosowanie będzie wymagało dokonania stosownej modyfikacji, odnosi się do
sytuacji, gdy ustawodawca odsyła w sposób generalny do przepisów, które mają być zastosowane.
2 2. Skarga o wznowienie postępowania jako pismo inicjujące postępowanie. W związku z odesłaniem do
odpowiedniego stosowania przepisów przed sądem pierwszej instancji skargę o wznowienie traktować należy jako
pismo procesowe inicjujące postępowanie, analogicznie więc jak skargę z art. 50 PPSA.
Skarga o wznowienie postępowania jest jednocześnie pismem strony w rozumieniu art. 45 PPSA i powinna
odpowiadać wymogom określonym w art. 46 PPSA. Powinna też być sporządzona przez którąś z osób wymienio-
nych w art. 175 w zw. z art. 276 PPSA, a ponadto powinna zawierać wszystkie te elementy, które zostały wyszcze-
gólnione w art. 279 PPSA (post. NSA z 17.1.2011 r., II FSK 2621/10, Legalis).
Skoro skarga o wznowienie postępowania jest pismem inicjującym postępowanie, to stosuje się do niej m.in.
regulację zawartą w art. 58 § 1 pkt 3 PPSA, zgodnie z którą sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczo-
nym terminie jej braków formalnych. Na tej podstawie przewodniczący, badając skargę o wznowienie pod wzglę-
dem dochowania warunków formalnych wskazanych w art. 46 oraz 279 PPSA, wzywa stronę do uzupełnienia
w wyznaczonym terminie dostrzeżonych w tym zakresie braków i określa rygor w postaci odrzucenia tej skargi.
Nieuzupełnienie braków skargi o wznowienie postępowania w wyznaczonym terminie spowoduje jej odrzucenie
postanowieniem, od którego służy skarga kasacyjna, a nie pozostawienie jej bez rozpoznania w drodze zarządzenia
zaskarżalnego zażaleniem (por. A. Żmudzińska, Nieuzupełnienie w terminie braków formalnych, s. 38).
Skargę o wznowienie postępowania wnosi się bezpośrednio do sądu, a nie za pośrednictwem organu jak w przy-
padku skargi "zwykłej". Przepisów normujących wnoszenie skarg "zwykłych" za pośrednictwem organu nie można
odnosić do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o wznowienie postępowania (wyr. NSA z 14.2.2013
3 3. Ograniczenie zastosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Z uwagi na to,
że skarga o wznowienie postępowania jest skierowana przeciw prawomocnemu orzeczeniu sądowemu, spośród
przepisów dotyczących skargi zastosowania nie znajdą m.in. art. 52–56 i 61 PPSA (post. NSA z 16.10.2009 r.,
Zgodnie z postanowieniem NSA z 19.4.2012 r. (I FSK 967/11, Legalis) odpowiednie stosowanie przepisów o
postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym oznacza, że przepisy te powinny
być stosowane z uwzględnieniem odrębności tego drugiego i w takim zakresie, w jakim przepisy działu VII PPSA
nie regulują poszczególnych kwestii. Oznacza to, że z uwagi na fakt, iż postępowanie to toczy się w ramach usta-
wowych podstaw wznowienia – a nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy – w postępowaniu tym nie mają
zastosowania przepisy, które prowadziłyby do przekroczenia jego granic.
Odmienne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z 28.3.2014 r. (II FZ 437/14, POP 2014, Nr 4, poz. 62).
Podniósł on, że respektując przymiot racjonalności ustawodawcy, nie można wbrew jego wyraźnym wskazaniom
z art. 56 in fine PPSA ograniczać odpowiedniego zastosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej
instancji. Nie można zatem ograniczyć zastosowania art. 56 w postępowaniach sądowych tylko do zwyczajnego
postępowania sądowego – jeżeli takie ograniczenie nie zostało wprowadzone w dziale VII PPSA (art. 276 zd. 1 in
fine). Analogicznie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 16.4.2014 r. (II FZ 415/14, Legalis), podkreślając,
1009098 923229252
że art. 276 PPSA odsyła – w przypadku postępowania ze skargi o wznowienie postępowania sądowego – do od-
powiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w związku z czym w postę-
powaniu ze skargi o wznowienie należy także stosować art. 56 i 124 § 1 pkt 6 PPSA.
4 4. Błędne przywołanie art. 401 pkt 2 KPC w skardze o wznowienie postępowania. W wyroku z 25.11.2005 r.
(FSK 2453/04, Legalis) NSA uznał, że jeżeli w skardze o wznowienie postępowania wskazano na treść art. 401 pkt
2 KPC, która jest tożsama z brzmieniem art. 271 pkt 2 PPSA, niniejszy, wyłącznie formalny, błąd strony można
usunąć przez zastosowanie odpowiednich środków prawnych. Sąd na podstawie art. 280 § 2 w zw. z art. 276 i 49 §
1 PPSA powinien wezwać skarżącego do naprawienia tego uchybienia.
5 5. Cofnięcie skargi o wznowienie postępowania. Cofnięcie skargi o wznowienie postępowania może mieć
miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dal-
szego biegu (post. NSA z 22.7.2011 r., I OSK 1275/11, Legalis). Cofnięcie skargi o wznowienie postępowania
powoduje umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 PPSA.
6 6. Przymus adwokacki skargi. Skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Są-
du Administracyjnego – tak jak skarga kasacyjna – jest objęta tzw. przymusem adwokackim (art. 276 w zw. z
art. 175 § 1 PPSA) (por. komentarz do art. 175). Oznacza to, że skarga musi być sporządzona przez jednego z
profesjonalnych pełnomocników wymienionych w art. 175 PPSA (post. NSA z 6.9.2005 r., I FSK 362/05, Legalis;
post. NSA z 6.9.2005 r., I FSK 363/05, Legalis; post. NSA z 14.9.2005 r., II FSK 997/05, Legalis; post. NSA z
14.9.2005 r., II FSK 998/05, Legalis; post. NSA z 17.11.2006 r., II FSK 1604/06, Legalis; post. NSA z 1.4.2011 r.,
II OSK 493/11, Legalis; post. NSA z 28.10.2011 r., I OZ 824/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1550/11,
Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1552/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1553/11, Legalis; post.
NSA z 11.10.2012 r., II FSK 2477/12, Legalis; post. NSA z 12.11.2012 r., I FSK 1473/12, Legalis).
Do skargi tej ma zastosowanie wyjątek z art. 175 § 2 i 3 PPSA, dopuszczający jej sporządzenie przez inne,
wymienione w tych przepisach osoby (post. NSA z 3.10.2005 r., II FSK 883/05, Legalis; post. NSA z 3.10.2005
r., II FSK 884/05, Legalis; post. NSA z 13.2.2006 r., II FSK 1547/05, Legalis; post. NSA z 8.2.2011 r., I OSK
2089/10, Legalis; post. NSA z 27.10.2011 r., II OSK 2205/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1546/11,
Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1544/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1548/11, Legalis;
post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1555/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1557/11, Legalis; post. NSA
z 18.5.2012 r., II OSK 628/12, Legalis).
Niespełnienie wymagania z art. 175 PPSA jest brakiem nieusuwalnym skargi o wznowienie postępowania,
który powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 i 276 PPSA (post. NSA z 9.3.2005
r., I GSK 359/05, ONSAiWSA 2005, Nr 5, poz. 98; post. NSA z 15.7.2010 r., II OSK 955/10, Legalis; post. NSA z
17.8.2010 r., II FSK 1439/10, Legalis; post. NSA z 15.7.2011 r., II OSK 1296/11, Legalis; post. NSA z 27.10.2011
r., II OSK 2205/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK 1545/11, Legalis; post. NSA z 6.12.2011 r., I GSK
1556/11, Legalis; post. NSA z 10.5.2012 r., II OZ 397/12, Legalis; post. NSA z 24.1.2012 r., II OPP 2/12, Legalis;
post. NSA z 29.2.2012 r., II GSK 259/12, Legalis; post. NSA z 26.4.2012 r., II FSK 711/12, Legalis).
Jeżeli skarżący wnieśli skargę o wznowienie postępowania sporządzoną przez nich osobiście i nie wykazali,
że należą do grupy kwalifikowanych podmiotów, o których mowa w art. 175 PPSA, skarga ta podlega odrzuceniu
(post. NSA z 9.2.2007 r., II FZ 87/07, niepubl.; post. NSA z 7.11.2007 r., I GSK 1121/07, Legalis; post. NSA z
1.9.2011 r., I OSK 1369/11, Legalis).
7 7. Wyłączenie zastosowania art. 200 PPSA. Przepis art. 200 PPSA odnosi się do skargi, o której mowa w
art. 50 PPSA. Nie ma on zastosowania do skargi o wznowienie postępowania z mocy art. 276 PPSA. Brak jest
możliwości zwrotu kosztów postępowania w orzeczeniu rozstrzygającym kwestię dopuszczalności wznowienia
postępowania (post. NSA z 29.11.2010 r., II FZ 579/10, Legalis).
Odesłanie zawarte w art. 276 PPSA nie dotyczy bowiem przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego, a w szczególności art. 203, 204 i 207 § 2 PPSA (wyr. NSA z 22.7.2014 r., II FSK 2935/13, Legalis;
wyr. NSA z 22.7.2014 r., II FSK 2936/13, Legalis; wyr. NSA z 22.7.2014 r., II FSK 2937/13, Legalis; wyr. NSA
z 29.7.2014 r., II FSK 3732/13, Legalis; wyr. NSA z 30.7.2014 r., II FSK 3285/13, Legalis; wyr. NSA z 30.7.2014
Jednak zgodnie z najnowszym orzecznictwem NSA stwierdza możliwość odpowiedniego stosowania przepi-
sów o kosztach postępowania, które wykorzystuje sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność z prawem dzia-
łalność administracji publicznej. I tak w wyroku z 30.7.2014 r. (II FSK 2870/13, Legalis) NSA przyjął, że w razie
uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt
lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot
kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W takim przypadku, jako niezbędne koszty
postępowania należy rozumieć koszty wynikające z udziału strony tylko w postępowaniu ze skargi o wznowienie
postępowania, gdyż brak podstawy w przepisach regulujących zwrot kosztów do rozszerzania tegoż pojęcia na
koszty poniesione na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyr. NSA z 29.7.2014
r., II FSK 3009/13, Legalis). Analogicznie wypowiedział się NSA w wyroku z 18.11.2014 r. (II FSK 3363/14, Le-
galis), uznając, że odpowiednie stosowanie przepisów o kosztach postępowania, które wykorzystuje sąd pierwszej
392322925 1009098
instancji, kontrolując zgodność z prawem działalność administracji publicznej, pozwala na zasądzenie w wyroku
NSA, uwzględniającym skargę o wznowienie postępowania poprzez uchylenie wyroków obu instancji i umorzenie
postępowania, kosztów z kolejnych etapów postępowania (pierwsza instancja, postępowanie kasacyjne, wznowie-
nie), jeśli sąd uzna, że były one niezbędne do dochodzenia swoich praw przez stronę skarżącą (podobnie wyr. NSA
z 5.12.2019 r., I GSK 1648/19, Legalis).
1009098 923229254
Art. 277 Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od
dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności
działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ
lub jej przedstawiciel ustawowy.
1 1. Termin na wniesienie skargi w poszczególnych podstawach wznowieniowych. Skarga o wznowienie

postępowania sądowoadministracyjnego powinna zostać wniesiona w terminie trzech miesięcy w razie oparcia
jej na podstawie z art. 271 bądź 273 PPSA. Termin ten liczony jest różnie w zależności od podstawy wznowienia.
Zasadniczo liczy się go od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia. Natomiast gdy podstawą
jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym strona, jej organ lub jej
przedstawiciel ustawowy dowiedziały się o orzeczeniu.
Okoliczność tę podkreślił NSA w postanowieniu z 25.11.2011 r. (II OSK 2356/11, Legalis), wskazując, że w
przypadku podstawy wznowienia postępowania polegającej na pozbawieniu możliwości działania, treść przepisu
art. 277 PPSA nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania
należy liczyć od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.
Świadomość o istnieniu podstaw wznowienia należy rozumieć w ten sposób, że strona wiedziała lub powinna
była wiedzieć, że wykryte przez nią okoliczności faktyczne lub środki dowodowe mogą mieć znaczenie prawne
przy ponownym rozpoznaniu sprawy prawomocnie zakończonej. Dla oceny rozpoczęcia biegu terminu do wnie-
sienia skargi o wznowienie postępowania nie jest natomiast istotna świadomość prawna strony, tj. wiedza strony
o prawnej możliwości wznowienia postępowania (post. NSA z 13.4.2010 r., II GZ 59/10, Legalis).
Podobnie wypowiedział się NSA w postanowieniu z 30.12.2009 r. (II OSK 1935/09, Legalis), uznając, że
skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym, liczonym od dnia, w którym strona
dowiedziała się o podstawie wznowienia (art. 277 PPSA), czyli o istnieniu nowych okoliczności faktycznych, i
mogła ocenić ich prawdopodobny wpływ na wynik sprawy (por. post. SN z 25.1.1967 r., II CZ 128/66, OSPiKA
1968, Nr 9, poz. 198).
Przepis art. 272 § 2 PPSA przewiduje odrębny termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania
opartej na przesłance z art. 272 § 1 PPSA, czyli termin trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego (por. komentarz do art. 272).
Z kolei w razie wnoszenia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 § 3 PPSA termin ten
wynosi trzy miesiące od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodo-
wego (por. komentarz do art. 272).
W wyroku z 29.5.2009 r. (II SA/Gl 1271/08, Legalis) WSA w Gliwicach uznał, że trzymiesięczny termin do
wniesienia skargi o wznowienie postępowania nie mógł się rozpocząć dla skarżącej jako osoby prawnej w okresie,
kiedy nie była ona należycie reprezentowana.
2 2. Możliwość przywrócenia lub przedłużenia terminu. Termin określony w art. 277 PPSA jest terminem
procesowym zawitym. Strona, która uchybiła powyższemu terminowi, może złożyć wniosek o przywrócenie
terminu na podstawie art. 86 PPSA [post. NSA z 30.11.2005 r., OSK 1815/04, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 25.6.2008 r., II SA/Wa 2046/07, Legalis; por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2016, art. 277]. Odmiennie w kwestii przywrócenia tego terminu wypowiedział się NSA w posta-
nowieniu z 5.1.2011 r. (II FSK 2141/10, Legalis), stwierdzając, że bieg trzymiesięcznego terminu, o jakim stanowi
art. 277 PPSA, nie podlega przerwaniu ani też nie może być przywrócony (podobnie wyr. NSA z 11.10.2005 r.,
Jeżeli skarga o wznowienie postępowania została wniesiona z uchybieniem terminu, to wyklucza to możliwość
badania, czy wskazana w niej podstawa wznowienia jest zasadna. Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega
odrzuceniu (post. NSA z 24.2.2006 r., I FSK 988/05, Legalis; post. NSA z 5.1.2011 r., II FSK 2141/10, Legalis;
post. NSA z 22.9.2011 r., II GSK 1815/11, Legalis; post. NSA z 22.9.2011 r., II GSK 1814/11, Legalis).
Termin z art. 277 PPSA jako ustawowy nie podlega przedłużeniu. Wniosek strony w tym zakresie uznawany
jest za niedopuszczalny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 629).
3 3. Bieg terminu a uprawomocnienie się orzeczenia. Termin trzymiesięczny do złożenia skargi o wznowie-
nie postępowania nie może zacząć swojego biegu wcześniej niż od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, gdyż
dopiero po tym zdarzeniu złożenie takiej skargi jest dopuszczalne. Wniesienie skargi o wznowienie postępowania
przed uzyskaniem przez orzeczenie przymiotu prawomocności jest przedwczesne i skutkuje jej odrzuceniem. Za
datę uprawomocnienia się orzeczenia należy uznać pierwszy dzień, w którym od orzeczenia nie przysługuje żaden
środek odwoławczy. Dla określenia daty prawomocności nie ma znaczenia, że zostało ono zaskarżone przez wnie-
sienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu. Data pierwszego dnia po upływie terminu do jego wniesie-
nia pozostaje datą uprawomocnienia się tego orzeczenia, chociaż stwierdzenie prawomocności zaskarżonego w
ten sposób orzeczenia może mieć miejsce dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o odrzuceniu środka
odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu (post. NSA z 18.4.2008 r., I OSK 443/08, Legalis; post. NSA
1009098 923229252
z 19.7.2011 r., I FSK 1048/11, Legalis; wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26.3.2015 r., II SA/Go 865/14,
Legalis).
4 4. Sprostowanie treści orzeczenia a bieg terminu. Zawiadomienie strony w stosownym trybie o sprostowaniu
postanowieniem sądu oczywistej omyłki pisarskiej w wyroku wcześniej wydanym i doręczonym stronie nie wpły-
wa na bieg trzymiesięcznego terminu ustanowionego w przepisie art. 277 PPSA. Istotne bowiem jest, że strona w
ogóle dowiedziała się o istnieniu orzeczenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym, o którego wznowie-
nie wnosi, a nie o korektach oczywistych omyłek w treści tego orzeczenia (post. WSA w Warszawie z 20.8.2004
r., III SA/Wa 3189/03, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz. 70).
5 5. Wystąpienie podstawy wznowienia przed wydaniem orzeczenia. Termin do wniesienia skargi o wzno-
wienie postępowania dotyczy sytuacji, w której strona dowiedziała się o podstawie wznowienia już po wydaniu
kwestionowanego orzeczenia, a nie przed jego wydaniem. W tym drugim przypadku okoliczność tę należy powo-
łać w postępowaniu przed sądem, gdy postępowanie się toczy, lub w przysługującym środku odwoławczym (post.
NSA z 28.6.2004 r., GSK 678/04, Legalis).
6 6. Rozpoczęcie biegu terminu. O rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania
decyduje data, w której strona faktycznie dowiedziała się o podstawie wznowienia (post. WSA w Warszawie z
25.6.2008 r., II SA/Wa 2046/07, Legalis). Wiedza ta powinna umożliwić stronie zakwalifikowanie danej okolicz-
ności jako spełniającej przesłanki podstawy wznowienia (wyr. NSA z 24.1.2020 r., I OSK 3328/18, Legalis).
7 7. Pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji a bieg terminu. Gdy podstawą wzno-
wienia postępowania jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji (art. 271 pkt 2 PPSA),
to termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego biegnie od dnia, w którym
o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy.
8 8. Uprawdopodobnienie istnienia podstawy wznowienia postępowania. Strona musi się upewnić, że dane
okoliczności faktyczne uzasadniające wznowienie naprawdę istnieją. Nie jest wystarczające posiadanie jedynie
ogólnikowych wiadomości o możliwości ich istnienia (post. NSA z 30.12.2009 r., II OSK 1935/09, Legalis).
Wnosząc do sądu skargę o wznowienie postępowania, należy wskazać okoliczności warunkujące zachowanie
trzymiesięcznego terminu, tzn. trzeba podać moment, w którym skarżący dowiedział się o zaistnieniu podstawy
do wznowienia postępowania sądowego.
W postanowieniu z 8.3.2010 r. (II SA/Sz 125/10, Legalis) WSA w Szczecinie przyjął, że nieuprawdopodob-
nienie okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania sądowego, a tylko samo sformułowa-
nie skargi w sposób odpowiadający przepisowi art. 273 § 1 pkt 1 PPSA, nie jest wystarczające do uznania, że skargę
oparto na ustawowej podstawie wznowienia. Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach (wyr. z 31.10.2011 r.,
III SA/Gl 1266/11, Legalis), orzekając, że poprzestanie na samym wskazaniu podstawy wznowienia postępowa-
nia bez wykazania konkretnych faktów i środków dowodowych uzasadniających istnienie tej podstawy, nie może
skutkować uznaniem, że skarga oparta została na ustawowej podstawie wznowienia. Taka skarga, jako nieopar-
ta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega odrzuceniu. W tej sytuacji trudno więc mówić o dochowaniu
terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowego, skoro trzymiesięczny termin wskazany w art.
277 PPSA liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o ustawowej podstawie wznowienia, której w niniej-
szej sprawie brakuje.
9 9. Wielość podstaw wznowieniowych a zachowanie terminu. Jeżeli istnieje kilka podstaw wznowienia po-
stępowania, termin do wniesienia skargi o wznowienie biegnie odrębnie dla każdej z nich. Wniesienie skargi o
wznowienie postępowania po upływie terminu związanego z konkretną podstawą faktyczną powoduje jej odrzu-
cenie w części opartej na tej podstawie wznowienia, nie stoi natomiast na przeszkodzie rozpatrzeniu jej w zakre-
sie tych podstaw wznowienia, które zostały zgłoszone z zachowaniem terminu, co wymaga odrębnie zbadania i
rozstrzygnięcia [wyr. NSA z 20.9.2006 r., II FSK 1146/05, Legalis; post. NSA z 12.12.2008 r., I OSK 1432/08,
Legalis; por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 277]. Na-
leży jednak zaznaczyć, że również skarga wniesiona z zachowaniem terminów określonych zarówno w art. 272 §
2 oraz 3, jak i art. 277 PPSA, podlega odrzuceniu, w przypadku gdy upłynie termin przewidziany w art. 278 PPSA.
W takiej sytuacji sąd nie ma nawet obowiązku badania merytorycznej zasadności wskazanych w skardze podstaw
10 10. Pierwszeństwo wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Jeśli strona złoży jednocześnie
wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i skargę o wznowienie postępowania sądowoadministra-
cyjnego, to pierwszeństwo ma wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, ponieważ postępowanie
sądowoadministracyjne powinno być poprzedzone postępowaniem administracyjnym (post. NSA z 4.12.1991 r.,
IV SA 1005/91, ONSA 1992, Nr 2, poz. 30). W tym przypadku postępowanie ze skargi o wznowienie postępowa-
nia przed sądem administracyjnym zawiesza się na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 PPSA (por. J.P. Tarno, Prawo
392322925 1009098
Art. 278 Po upływie lat pięciu od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem
przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana.
1 1. Ograniczenie terminu wniesienia skargi. Co do zasady skarga o wznowienie postępowania sądowoadmi-

nistracyjnego powinna zostać wniesiona w terminie trzech miesięcy, o którym mowa w art. 277 PPSA, ale nie
później niż w ciągu pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy strona
była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana (art. 271 pkt 2 PPSA).
Termin z art. 278 PPSA biegnie niezależnie od terminów z art. 272 § 2 i 3 i art. 277 PPSA (por. A. Kabat, w: B.
Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 278). Jest on liczony od uprawomoc-
nienia się orzeczenia (por. komentarz do art. 168).
Skarga o wznowienie postępowania powinna być wniesiona z zachowaniem terminów określonych w prze-
pisach art. 272 § 2 i art. 277 PPSA, ale po upływie terminu pięcioletniego podlega odrzuceniu na posiedzeniu
niejawnym, bez konieczności badania merytorycznych podstaw wznowienia (wyr. NSA z 28.10.2009 r., II FSK
851/08, Legalis; post. NSA z 28.10.2009 r., II FSK 852/08, Legalis). Inaczej mówiąc, aby w danej sprawie mógł
znaleźć zastosowanie art. 278 PPSA, strona musi zachować termin z art. 277 PPSA bądź z art. 272 § 2 lub 3 PPSA
2 2. Niemożność przywrócenia terminu. Zasadniczą funkcją terminu oznaczonego w art. 278 PPSA jest usta-
nowienie bezwzględnej granicy czasowej, po upływie której skarga o wznowienie postępowania nie może być
skutecznie wniesiona (post. NSA z 20.2.2014 r., II FSK 3786/13, Legalis). W związku z tym – w odróżnieniu
od trzymiesięcznego terminu z art. 277 PPSA – termin przewidziany w komentowanym przepisie jest terminem
materialnym i nie podlega przywróceniu (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2016, art. 278; post. WSA w Białymstoku z 9.12.2010 r., II SA/Bk 392/10, Legalis). Stanowi on
termin prekluzyjny, niepodlegający przywróceniu (post. NSA z 14.12.2007 r., I OZ 951/07, Legalis; post. WSA
we Wrocławiu z 17.12.2007 r., I SA/Wr 1780/06, Legalis).
3 3. Konsekwencje niedochowania terminu z art. 278 PPSA. Skarga o wznowienie postępowania sądowoad-
ministracyjnego wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art. 272 § 2 i 3 lub w art. 277 PPSA, ale z
naruszeniem art. 278 PPSA, podlega odrzuceniu na posiedzeniu niejawnym, bez konieczności badania meryto-
rycznej zasadności wskazanych w niej podstaw [post. NSA z 13.12.2013 r., II FSK 3232/13, Legalis; post. NSA
z 28.7.2014 r., II FSK 1864/14, Legalis; por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o
postępowaniu, 2016, art. 278; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 930].
1009098 923229252
Art. 279 Skarga o wznowienie postępowania powinna ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzecze-
nia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia
skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.
1 1. Wymogi formalne skargi o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadmi-

nistracyjnego powinna odpowiadać warunkom formalnym z art. 46 PPSA oraz zawierać elementy wskazane
w art. 279 PPSA, czyli oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie (art. 271–
273 PPSA), okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi, żądanie uchylenia lub zmiany
zaskarżonego orzeczenia.
Skarga o wznowienie postępowania, jako kwalifikowane pismo procesowe, musi odpowiadać wymaganiom
formalnym stawianym pismom w postępowaniu sądowoadministracyjnym (post. NSA z 19.1.2006 r., II FSK 30/06,
Legalis).
2 2. Wymóg wskazania podstawy wznowienia wraz z uzasadnieniem. W orzecznictwie sądów administracyj-
nych podkreśla się, że wskazanie podstaw wznowienia i ich uzasadnienie jest elementem obligatoryjnym skargi
(art. 279 PPSA), którego brak powoduje, że skarga o wznowienie nie może być przez sąd rozpoznana merytorycz-
nie i podlega odrzuceniu (post. NSA z 27.5.2008 r., I OZ 347/08, Legalis; post. NSA z 1.3.2010 r., I OSK 277/10,
Legalis; por. wyr. NSA z 3.11.2005 r., II FSK 828/05, Legalis).
Odmiennie w tej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniu z 31.8.2012 r. (II GSK 1284/12, Legalis),
uznając, że skarga o wznowienie postępowania obarczona błędami formalnymi – tj. skarga, która nie zawiera
elementów wskazanych w art. 279 PPSA – podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 PPSA (podobnie post. NSA
z 28.6.2004 r., GSK 681/04, Legalis).
3 3. Podstawa wznowienia. Wskazanie podstawy prawnej wnoszonej skargi powinno zawierać wyraźne okre-
ślenie, które z przepisów art. 271–273 PPSA uzasadniają wznowienie postępowania w danej sprawie. Brak
takiego konkretnego wskazania podstawy prawnej rzutuje już na samą dopuszczalność skargi. Ponadto sformu-
łowanie jedynie podstawy prawnej wznowienia nie oznacza oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia
(wyr. WSA w Warszawie z 22.5.2006 r., II SA/Wa 1818/05, Legalis; post. NSA z 28.6.2004 r., GSK 680/04, Le-
galis; post. NSA z 28.6.2004 r., GSK 682/04, Legalis; post. NSA z 14.11.2007 r., I FSK 1435/07, Legalis; post.
NSA z 29.10.2008 r., II OSK 1569/08, Legalis; por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2016, art. 279).
Zdaniem W. Piątka wynikający z art. 279 PPSA obowiązek podania w skardze podstawy wznowienia należy
rozumieć jako przywołanie konkretnych okoliczności faktycznych przemawiających za jedną z przesłanek określo-
nych w art. 271–273 PPSA. Jednak nazbyt formalistycznym podejściem do tego obowiązku jest odrzucenie skargi
o wznowienie tylko z tego powodu, że skarżąca samodzielnie zakwalifikowała opisany przez siebie stan faktyczny
jako jedną z ustawowych podstaw wznowienia, podczas gdy zdaniem sądu opisane okoliczności sprawy przema-
wiają za przyjęciem innej podstawy. Przywołanie w skardze o wznowienie konkretnej ustawowej przesłanki, któ-
rej zakres zastosowania wypełnia podany stan faktyczny, stanowi dla sądu wskazówkę interpretacyjną w sytuacji
wątpliwości odnośnie do jego przebiegu. Niemniej jednak sąd, badając elementy składowe skargi o wznowienie,
powinien w każdym przypadku analizować wszystkie przesłanki pod kątem opisanych przez stronę skarżącą fak-
tycznych przyczyn uzasadniających wznowienie, nie ograniczając się jedynie do ustawowej przesłanki wskazanej
przez skarżącą (W. Piątek, Glosa do wyr. NSA z 27.1.2011 r., I FSK 1143/10, ZNSA 2011, Nr 5, s. 168–176).
Powtórzenie zarzutów skargi kasacyjnej nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 279 PPSA (post. NSA z
20.6.2006 r., II FSK 381/06, Legalis).
4 4. Nadzwyczajny charakter wznowienia postępowania. W wyroku z 18.10.2007 r. (II OSK 862/07, Legalis)
NSA uznał, że z uwagi na charakter nadzwyczajny wznowienia postępowania wymogi odnoszące się do treści
skargi o wznowienie postępowania, a zwłaszcza określone w art. 279 PPSA, brak możliwości wznowienia postę-
powania z urzędu, jak też obowiązek sądu badania na posiedzeniu niejawnym, czy skarga została wniesiona w
terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, zaś brak jednego z tych wymagań skutkuje odrzu-
ceniem skargi o wznowienie (modyfikowanie skargi o wznowienie przez dodanie nowej podstawy lub zmianę
podanej w tej skardze podstawy dopiero na rozprawie przed sądem) – nie jest dopuszczalne. Dotyczy to również
podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 271 PPSA (por. W. Piątek, Glosa do wyr. NSA z 27.1.2011
r., I FSK 1143/10, ZNSA 2011, Nr 5, s. 168–176).
Określona w skardze o wznowienie postępowania podstawa jest wiążąca dla sądu. Sąd, badając dopuszczalność
skargi o wznowienie, nie może więc z urzędu uwzględnić innych przesłanek niż te, które zostały przedstawione
przez stronę wnoszącą skargę o wznowienie postępowania. Nawet w przypadku stwierdzenia na podstawie analizy
akt sprawy innych okoliczności sąd nie może wziąć ich pod uwagę, jeżeli nie zostały przedstawione w skardze
o wznowienie postępowania. Uzupełnienie wniesionej skargi o wznowienie postępowania przez powoływanie no-
wych podstaw wznowienia, obok dotychczas już wskazanych, jest możliwe do momentu upływu trzymiesięcznego
1009098 923229252
terminu, o którym mowa w art. 277 PPSA. Późniejsza zmiana podstawy wznowienia polegająca na podaniu oko-
liczności faktycznych odnoszących się do innej przesłanki lub przedstawieniu twierdzeń niemających związku z
podstawą wskazaną w skardze o wznowienie nie jest skuteczna (wyr. NSA z 30.6.2015 r., II GSK 1139/14, Legalis).
392322925 1009098
Art. 280
§ 1. Sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej
podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym
razie wyznaczy rozprawę.
§ 2. Na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić

okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia.
1 1. Zmiana art. 280 § 1 PPSA. Nowelizacja ZmPPSA2015 nadała art. 280 § 1 PPSA brzmienie, zgodnie z
którym sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej
podstawie wznowienia; w braku jednego z tych wymagań sąd skargę o wznowienie odrzuci, w przeciwnym razie
wyznaczy rozprawę.
Zmiana ta skorygowała błędne określenie skargi o wznowienie postępowania "wnioskiem". Wprowadziła ona
jednolitość w nazewnictwie instytucji prawnej, a tym samym przyczyniła się do zwiększenia czytelności omawianej
regulacji.
2 2. Badanie dopuszczalności skargi. Skarga o wznowienie postępowania podlega badaniu przez przewod-
niczącego pod kątem wymogów formalnych z art. 46 PPSA. W razie stwierdzenia braków powinny one zostać
usunięte w trybie art. 49 PPSA (post. NSA z 31.8.2012 r., II GSK 1284/12, Legalis; post. NSA z 8.11.2011 r.,
II OSK 2065/11, Legalis; por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu,
2016, art. 280).
Następnie na posiedzeniu niejawnym sąd wstępnie bada skargę o wznowienie postępowania pod względem
formalnym. W badaniu tym sprawdza się, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej
podstawie wznowienia.
Badanie wymagań formalnych skargi o wznowienie postępowania i dopuszczalności wznowienia, które odby-
wa się na posiedzeniu niejawnym, stanowi pierwszy wstępny etap w postępowaniu o wznowienie postępowania
(wyr. NSA z 27.10.2004 r., OSK 49/04, Legalis; por. wyr. NSA z 23.3.2005 r., OSK 1221/04, Legalis).
Zakres badania skargi o wznowienie postępowania wynikający z art. 280 PPSA, jakie przeprowadza sąd na
posiedzeniu niejawnym, nie jest przedmiotem badania przewodniczącego (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 280).
Celem badania, o którym mowa w art. 280 PPSA, jest stwierdzenie, czy spełnione zostały warunki, które umoż-
liwiają rozpatrzenie samej skargi o wznowienie postępowania. Podstawą tej oceny są w zasadzie twierdzenia za-
warte w skardze. Z tego powodu badanie to następuje na posiedzeniu niejawnym (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A.
Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 280; post. WSA w Gliwicach z 3.2.2020 r., I SA/Gl
1276/19, Legalis). Na tym etapie postępowania bada się zatem dopuszczalność skargi, czyli sprawdza się, czy skar-
żący wskazał podstawę wznowienia i czy podstawa ta odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasad-
niających żądanie wznowienia. Na etapie tym nie bada się, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją (post.
NSA z 4.9.2013 r., I FSK 1424/13, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 5.9.2012 r., II SA/Wr 886/11, Legalis).
Wynikiem badania jest wyznaczenie rozprawy bądź odrzucenie skargi. W postępowaniu wznowieniowym
sąd nie wydaje odrębnego postanowienia o wznowieniu, jeżeli w wyniku wstępnego badania skargi stwierdzi za-
chowanie wymogów formalnych (post. NSA z 12.6.2006 r., I GSK 261/06, Legalis; post. NSA z 26.6.2006 r.,
Legalis; post. NSA z 19.7.2010 r., I FSK 729/10, Legalis; post. NSA z 19.7.2010 r., I FSK 731/10, Legalis; post.
NSA z 15.9.2010 r., II OZ 889/10, Legalis; post. NSA z 13.9.2011 r., II OSK 1516/11, Legalis).
Jeżeli sąd stwierdzi, że istnieją warunki, które umożliwiają rozpoznanie skargi, to wyznacza rozprawę. Jeśli
zaś któryś z nich nie występuje bądź nie występuje żaden, wówczas skargę o wznowienie postępowania odrzuca.
Odrzucenie skargi nastąpi także w przypadku niedopuszczalności wznowienia postępowania z powodu wska-
zanego w art. 285 PPSA.
Podsumowując, można powiedzieć, że rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania następuje w dwóch
etapach. Na pierwszym z nich sąd bada pod względem formalnym dopuszczalność skargi o wznowienie postępo-
wania, tj. czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy skarżący wskazał ustawową przyczynę uzasadniającą
żądanie wznowienia. Na tym etapie sąd nie bada ani rzeczywistego istnienia podstawy, ani jej trafności, a jedynie
fakt jej powołania. Podstawą tej oceny są twierdzenia zawarte w skardze o wznowienie postępowania. W sytuacji
gdy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona po terminie lub gdy z samego uzasadnienia wynika,
że podnoszona podstawa nie zachodzi, skarga jako pozbawiona ustawowych podstaw wznowienia postępowania
1009098 923229682
podlega odrzuceniu. W przeciwnym razie rozpoczyna się drugi etap postępowania. Na tym etapie sąd rozpoznaje
sprawę merytorycznie (wyr. NSA z 19.12.2017 r., I GSK 1316/16, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 6.11.2019
r., VI SA/Wa 823/19, Legalis).
3 3. Wyznaczenie rozprawy. Jeżeli rezultatem badania dopuszczalności skargi będzie ustalenie, że skarga zo-
stała wniesiona w terminie oraz opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, sąd zobowiązany jest wyzna-
czyć rozprawę. Sąd wyznacza rozprawę w postępowaniu zainicjowanym skargą o wznowienie jedynie wtedy, gdy
spełnione zostaną łącznie oba wymienione warunki.
Rozpoznanie zasadności podstaw skargi o wznowienie postępowania następuje wyłącznie na rozprawie. W
zakresie badania podstaw wznowienia na posiedzeniu niejawnym mieści się jedynie stwierdzenie, czy skarżący
wskazuje podstawę wznowienia i czy odpowiada ona jednej z podanych w komentowanej ustawie przyczyn uza-
sadniających żądanie wznowienia, nie zaś to, czy podstawa ta rzeczywiście istnieje (wyr. NSA z 26.10.2004 r.,
OSK 156/04, Legalis; post. NSA z 3.3.2005 r., FSK 2078/04, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 14.3.2006 r., V
SA/Wa 2660/05, Legalis; post. NSA z 4.9.2013 r., I FSK 1424/13, Legalis). Analogicznie wypowiedział się WSA
w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 15.12.2010 r. (II SA/Go 722/10, Legalis), uznając, że badanie, o którym
mowa w art. 280 PPSA, nie jest badaniem zasadności skargi (podobnie post. WSA w Gliwicach z 3.2.2020 r., I SA/
Gl 1276/19, Legalis).
4 4. Wymóg oparcia skargi na ustawowej podstawie wznowienia. Skarga o wznowienie postępowania sądo-
woadministracyjnego powinna się opierać na ustawowej podstawie wznowienia.
W przedmiotowym postępowaniu wstępnym sąd bada, czy twierdzenia skargi będą stanowiły ustawową pod-
stawę wznowienia postępowania. Jeżeli z samej treści skargi o wznowienie postępowania wynika, że podnoszona
podstawa wznowienia nie zachodzi, to taka skarga, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, podlega
odrzuceniu (wyr. NSA z 26.10.2007 r., II FSK 1201/06, Legalis).
Samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający ustawie nie oznacza, że skarga opiera
się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z samego jej uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa
nie zachodzi; taka skarga jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia podlega odrzuceniu (post. NSA z
6.3.2007 r., I OSK 208/07, Legalis; post. NSA z 17.4.2007 r., I FSK 607/06, Legalis; post. WSA w Warszawie
z 26.4.2007 r., II SA/Wa 667/06, Legalis; post. WSA we Wrocławiu z 9.10.2008 r., IV SA/Wr 438/07, Legalis;
post. NSA z 5.8.2010 r., I OSK 1092/10, Legalis; post. NSA z 28.9.2010 r., I FSK 1051/09, Legalis; post. NSA z
23.2.2011 r., II OSK 257/11, Legalis; post. NSA z 5.10.2011 r., I OSK 1720/11, Legalis; post. NSA z 7.10.2011 r.,
I OSK 1722/11, Legalis; post. NSA z 5.7.2012 r., I OSK 1057/12, Legalis; post. NSA z 7.8.2012 r., I OSK 1285/12,
Legalis). Analogiczny wniosek można wysnuć z postanowienia NSA z 28.1.2010 r. (I OSK 44/10, Legalis). Sąd
uznał w nim, że brakiem ustawowej podstawy wznowienia postępowania jest nie tylko sytuacja, gdy skarga w
ogóle nie opiera się na jednej z podstaw wznowienia opisanych w przepisach działu VII PPSA, ale również gdy
powołana podstawa treściowo odpowiada powyższym przepisom, lecz już tylko na podstawie oceny akt sprawy
sąd władny jest ocenić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia.
Do uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania nie wystarczy samo powołanie się przez stronę na wy-
mienioną w ustawie podstawę wznowienia i wskazanie, że termin ustawowy do wniesienia takiej skargi został
dochowany. Konieczne jest bowiem nie tylko wykazanie, że podstawa wznowienia postępowania faktycznie ist-
niała, ale również, że istniała ona już w chwili wydania prawomocnego orzeczenia. Wystąpienie tej przyczyny już
po wydaniu prawomocnego orzeczenia wyłącza możliwość uznania jej za podstawę wznowienia (wyr. WSA we
Wrocławiu z 27.8.2008 r., II SA/Wr 582/07, Legalis).
Badanie skargi pod kątem opierania się jej na ustawowej podstawie wznowienia nie może polegać na lakonicz-
nym skwitowaniu wskazanej podstawy wznowienia bez rozważenia, czy mieści się ona w podstawach wymienio-
nych w komentowanej ustawie. Postępowanie takie narusza przepisy postępowania (art. 280 § 1 i 2 w zw. z art.
271 pkt 2 PPSA) w stopniu istotnym dla wyniku sprawy (wyr. NSA z 11.10.2005 r., FSK 2456/04, Legalis; wyr.
NSA z 11.10.2005 r., FSK 2448/04, Legalis).
Podkreślenia wymaga to, że badanie dopuszczalności skargi o wznowienie nie jest badaniem zasadności skar-
gi, lecz jedynie badaniem warunków umożliwiających rozpatrywanie samej skargi. Oceny dokonuje się na pod-
stawie twierdzeń zawartych w skardze. Na tym etapie sąd nie bada trafności powołanych podstaw wznowienia
postępowania, ale tylko fakt ich powołania (wyr. NSA z 25.6.2008 r., I FSK 1837/07, Legalis; podobnie wyr. NSA
z 11.10.2005 r., FSK 2455/04, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 10.12.2019 r., II SA/Wr 529/19, Legalis).
Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej
podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna (post. NSA z 19.12.2006 r.,
II OSK 123/06, Legalis; post. NSA z 10.7.2007 r., I OSK 2011/06, Legalis; post. NSA z 23.10.2012 r., II OSK
2531/12, Legalis). Co więcej, w postanowieniu z 15.1.2013 r. (I FSK 1473/12, Legalis) NSA podkreślił, że w
sytuacji, gdy skarżący nie powołał się na konkretny przepis lub gdy błędnie go przywołał, konieczna jest ocena, czy
mimo to z samej treści skargi o wznowienie postępowania sądowego można odczytać, że strona oparła tę skargę
na którejkolwiek z ustawowych przesłanek wznowienia.
392322968 1009098
W postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania nie są rozpoznawane zarzuty pozaustawowych podstaw

wznowienia. Nie jest bowiem ustawową podstawą wznowienia postępowania okoliczność wskazująca na brak
winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia wpisu od skargi (post. WSA w Gdańsku z 17.1.2005 r., I SA/
Gd 730/04, Legalis).
5 5. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania. Skargę o wznowienie postępowania należy wnieść w
terminie, o którym mowa w art. 272 § 2, art. 277 oraz 278 PPSA.
Brak ustawowej podstawy wznowienia stanowi obowiązek odrzucenia skargi o wznowienie postępowania,
bez potrzeby czynienia ustaleń w zakresie zachowania terminu (post. NSA z 3.6.2004 r., OW 87/04, Legalis).
Wadliwe wskazanie podstaw do wznowienia postępowania stanowi także podstawę do odrzucenia skargi
o wznowienie postępowania, nie zaś do pozostawienia pisma bez rozpoznania (post. NSA z 23.3.2011 r., II OZ
202/11, Legalis).
6 6. Uprawdopodobnienie okoliczności zachowania terminu. Samo powołanie się przez stronę na wymienioną
w ustawie podstawę wznowienia postępowania nie spełnia warunków formalnych skargi. Z tego względu, zgodnie
z art. 280 § 2 PPSA, na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopo-
dobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia. Jak zaznaczył NSA (po-
st. z 15.11.2012 r., II OSK 2696/12, Legalis), samo "podanie" okoliczności dotyczących zachowania terminu do
wznowienia postępowania nie może być utożsamiane z uprawdopodobnieniem zachowania tego terminu, zwłasz-
cza gdy określenie terminu, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, jest bardzo ogólne.
Zawarta w art. 280 § 2 PPSA możliwość żądania od zgłaszającego skargę o wznowienie postępowania upraw-
dopodobnienia okoliczności stwierdzających zachowanie terminu odnosi się do okoliczności, co do których sąd
uzna, że są niewystarczająco uprawdopodobnione w skardze, nie odnosi się jednak do sytuacji, gdy w skardze o
wznowienie postępowania nie wskazano w ogóle takich okoliczności. Wskazanie okoliczności stwierdzających
zachowanie terminu do wniesienia skargi jest elementem obligatoryjnym skargi (art. 279 PPSA), którego brak
powoduje, że podstawa wznowieniowa, co do której nie podano okoliczności stwierdzających zachowanie terminu,
nie może być przez sąd rozpoznana merytorycznie (wyr. NSA z 29.7.2005 r., II FSK 795/05, Legalis).
W postanowieniu z 28.9.2011 r. (II OZ 835/11, Legalis) NSA przyjął, że PPSA nie przewiduje prawa strony do
wniesienia zażalenia na zarządzenie, wydane na podstawie art. 280 § 2 PPSA, wzywające do uprawdopodobnienia
okoliczności stwierdzenia zachowania terminu lub dopuszczalności wznowienia, ani także na zarządzenie, wydane
na podstawie art. 49 § 1 PPSA, wzywające do uzupełnienia braków formalnych pisma.
7 7. Zaskarżalność postanowienia o odrzuceniu skargi. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania sądo-
wego należy do kategorii orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, od których przysługuje stronie prawo
wniesienia skargi kasacyjnej (post. NSA z 23.9.2008 r., I OZ 683/08, Legalis; post. NSA z 3.4.2019 r., II OZ
40/19, ONSAiWSA 2020, Nr 3, poz. 33).
1009098 923229684
Art. 281 Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i jeżeli brak jest
ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca skargę o
wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowienia
z rozpoznaniem sprawy.
1 1. Zmiana art. 281 PPSA. Nowelizacja ZmPPSA2015 dokonała porządkowej zmiany brzmienia
art. 281 PPSA, na podstawie której na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia
i jeżeli brak jest ustawowej podstawy wznowienia lub termin do wniesienia skargi nie został zachowany, odrzuca
skargę o wznowienie. Sąd może jednak po rozważeniu stanu sprawy połączyć badanie dopuszczalności wznowie-
nia z rozpoznaniem sprawy. Celem zmiany – podobnie jak w przypadku art. 280 PPSA – było skorygowanie błęd-
nego określenia skargi o wznowienie postępowania "wnioskiem". Wprowadziła ona jednolitość w nazewnictwie
instytucji prawnej, a tym samym przyczyniła się do zwiększenia czytelności omawianej regulacji.
2 2. Badanie zasadności skargi na rozprawie. Przepis art. 281 PPSA dotyczy badania skargi o wznowienie
postępowania sądowoadministracyjnego na rozprawie.
Dopuszczalność przedmiotowej skargi określają te same przesłanki, które były badane na posiedzeniu niejaw-
nym, czyli zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz oparcie jej na ustawowych podstawach. Na tym etapie
postępowania sąd bada już merytorycznie występowanie ustawowej podstawy wznowienia; zachodzi realne
badanie występowania przesłanek (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postę-
powaniu, 2016, art. 281; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, s. 280; wyr. NSA
z 6.3.2009 r., II OSK 1142/08, Legalis).
Zatem na tym etapie postępowania następuje badanie zasadności skargi, które w przypadku zakończenia nega-
tywnym wynikiem powoduje oddalenie skargi o wznowienie, a nie jej odrzucenie (post. NSA z 26.10.2012 r., II
OSK 2577/12, Legalis; wyr. WSA we Wrocławiu z 10.12.2019 r., II SA/Wr 529/19, Legalis).
3 3. Dwojaka postać badania dopuszczalności wznowienia. Artykuł 281 PPSA wskazuje, że badanie dopusz-
czalności wznowienia może przybrać dwojaką postać. Po pierwsze, może ono polegać jedynie na badaniu do-
puszczalności wznowienia, a więc sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu oraz czy
rzeczywiście opiera się na ustawowej przesłance. Negatywny wynik tego badania skutkuje odrzuceniem skargi o
wznowienie postępowania, a pozytywny – przystąpieniem do rozpoznania sprawy. Po drugie, sąd może połą-
czyć oba te stadia i wydać – po merytorycznym rozpoznaniu sprawy – orzeczenie rozstrzygające o zasadności
skargi, które implicite zawiera decyzję o dopuszczeniu wznowienia (wyr. NSA z 15.4.2008 r., II OSK 406/07,
Legalis).
4 4. Połączenie badania dopuszczalności skargi z rozpoznaniem sprawy. W gestii sądu pozostaje wybór
jednego ze sposobów badania na rozprawie dopuszczalności wznowienia postępowania. W piśmiennictwie przyj-
muje się, że połączenie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem sprawy będzie uzasadnione
wówczas, gdy skarga o wznowienie opiera się na przyczynach restytucyjnych. Oparcie skargi na podstawie nie-
ważności uzasadni wybór pierwszego sposobu (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Pra-
wo o postępowaniu, 2016, art. 281).
5 5. Zamienność pojęć "skarga" i "wniosek". W wyroku z 6.7.2005 r. (FSK 2647/04, Legalis) NSA uznał, że
sąd, stwierdzając w sentencji postanowienia, iż "odrzuca skargę", a nie "odrzuca wniosek", nie naruszył przepi-
sów prawa. Wskazać bowiem trzeba, że ustawodawca w przepisach ustawy do ZmPPSA2015 używał zamiennie
pojęć: "wniosek" (np. w art. 281 PPSA) oraz "skarga" (np. w art. 284 PPSA). Obecne brzmienie tych przepisów
przyczyniło się do zwiększenia czytelności unormowania.
6 6. Zaskarżalność postanowienia o odrzuceniu skargi. Odrzucenie skargi o wznowienie postępowania sądo-
wego należy do kategorii orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, od których służy stronie prawo wniesie-
nia skargi kasacyjnej (post. NSA z 23.9.2008 r., I OZ 683/08, Legalis).
1009098 923229682
Art. 282
§ 1. Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.
§ 2. Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpo-
wiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzecze-
nie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza.
§ 3. W przypadku, o którym mowa w art. 273 § 3, sąd uchyla jedno z orzeczeń dotyczących tej samej sprawy,
utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące
tej samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy albo przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi
administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie.
1 1. Granice rozpoznania skargi o wznowienie. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego powo-

duje, że sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia.
Zatem granice postępowania rozpoznawczego zakreśla podstawa wznowienia. Ich przekroczenie nie jest do-
puszczalne. W literaturze podnosi się, że art. 282 PPSA nie wyłącza możliwości powołania w toku postępowania
nowej podstawy wznowienia obok podstawy dotychczas powoływanej, jeżeli wnoszący skargę ma jeszcze otwarty
termin jej powołania (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016,
art. 282).
Przepis art. 134 § 1 PPSA powinien być rozpatrywany w związku z art. 282 § 2 PPSA (wyr. NSA z 2.6.2010
2 2. Zmiana art. 282 § 2 PPSA. W ramach omawianego artykułu wprowadzona została nowelizacja (ZmP-
PSA2015), zgodnie z którą po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia,
stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie, lub uchyla zaskarżone
orzeczenie i skargę odrzuca, lub postępowanie umarza. Nowelizacja ta miała na celu sprecyzowanie, na podstawie
jakich przepisów następuje uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania przez wskazanie, że uwzględnia się
skargę, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie, tj. wojewódz-
kim sądem administracyjnym, albo Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dokonana zmiana uwzględnia więc
postulaty podnoszone w literaturze (por. Nb 9).
Zatem w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sąd ma możliwość oddalenia skargi o wznowienie
postępowania albo jej uwzględnienia. W drugim przypadku sąd zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i
skargę odrzuca lub postępowanie umarza. Rozstrzygnięcia sądu mogą być zatem następujące:
1) oddalenie skargi o wznowienie postępowania;
2) uwzględnienie skargi:
a) zmiana orzeczenia,
b) uchylenie orzeczenia i odrzucenie skargi,
c) uchylenie orzeczenia i umorzenie postępowania.
W wyroku z 28.6.2016 r. (II FSK 494/14, Legalis, z glosą K. Sobieralskiego, ZNSA 2017, Nr 2, s. 151–158)
NSA stwierdził, że z treści art. 282 § 2 PPSA nie wynika, aby sąd właściwy do rozpoznania skargi o wznowienie
był zobligowany do uchylenia własnego orzeczenia (poza przypadkami zaistnienia podstaw do odrzucenia skargi
lub umorzenia postępowania) lub jego zmiany. Zwrot normatywny "po ponownym rozpoznaniu sprawy" oznacza,
że jeżeli wznowienie jest dopuszczalne, dochodzi do rozpoznania przez sąd istoty tego samego sporu, co spór
wcześniej prawomocnie zakończony. Nie ma więc potrzeby, a nawet podstawy prawnej do zmiany lub uchylania
orzeczenia sądu – poza wskazanymi wyżej przypadkami, bowiem rozpoznanie skargi o wznowienie co do istoty i
uznanie, że zachodzi konieczność wydania orzeczenia innej treści niż pierwotnie, skutkuje zastąpieniem orzecze-
nia zaskarżonego skargą o wznowienie, nowym orzeczeniem wydanym we wznowionym postępowaniu. W prze-
ciwnym razie, jeżeli po wznowieniu miałoby być wydane orzeczenie tej samej treści jak poprzednio, sąd oddali
skargę o wznowienie (brak wpływu na treść wydanego uprzednio orzeczenia).
3 3. Wyrok jako forma rozstrzygnięcia kwestii merytorycznych. Sąd, odnosząc się do kwestii merytorycznych
zawartych w skardze o wznowienie postępowania, oddalając skargę lub uwzględniając ją, musi wydać wyrok,
powołując w nim właściwą podstawę prawną. Jest nią treść art. 282 § 2 PPSA (wyr. NSA z 15.11.2005 r., FSK
2654/04, Legalis).
4 4. Oddalenie skargi. Negatywny wynik merytorycznej oceny podstawy wznowieniowej powoduje odda-
lenie skargi na podstawie art. 282 § 2 PPSA (wyr. WSA w Poznaniu z 27.1.2010 r., II SA/Po 762/09, Legalis; wyr.
WSA w Warszawie z 26.11.2010 r., I SA/Wa 1718/10, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 9.3.2018 r., VII SA/Wa
1627/17, Legalis). Sąd oddala skargę o wznowienie postępowania, jeżeli uzna, że:
1) zgłoszona podstawa wznowienia jest bezzasadna;
2) stwierdzi istnienie przyczyny restytucyjnej, która nie miała wpływu na treść uprzednio wy-
danego orzeczenia (wyr. WSA w Gliwicach z 11.6.2008 r., I SA/Gl 122/08, Legalis; wyr. NSA z
1009098 923229682
31.5.2011 r., II FSK 668/10, Legalis; post. NSA z 18.2.2014 r., I FSK 1543/12, Legalis; wyr. NSA
z 6.7.2016 r., II OSK 2836/15, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2017 r., I GSK 1316/16, Legalis; J.P.
W każdym innym przypadku skarga o wznowienie postępowania powinna być uwzględniona (wyr. NSA z
15.4.2008 r., II OSK 406/07, Legalis; wyr. NSA z 19.12.2017 r., I GSK 1316/16, Legalis), co oznacza, że postępo-
wanie powinno zostać wznowione. Jak zaznaczył WSA w Poznaniu w wyroku z 4.12.2013 r. (IV SA/Po 471/13,
Legalis), wznowić postępowanie można jednak wyłącznie razem z orzeczeniem co do istoty sprawy, tj. wydając
rozstrzygnięcie z katalogu określonego w art. 282 § 2 PPSA. W związku z tym nie jest konieczne wydawanie
odrębnego postanowienia o uwzględnieniu skargi.
5 5. Zmiana lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Istnienie natomiast przyczyny wznowienia postępowania
uzasadnia uchylenie lub zmianę prawomocnego orzeczenia, o ile treść zapadłego orzeczenia jest niewłaściwa, a
jego zmianę lub uchylenie uzasadniają okoliczności będące podstawą wznowienia (wyr. WSA w Warszawie z
26.11.2010 r., I SA/Wa 1718/10, Legalis).
Sąd zmieni zaskarżone orzeczenie w razie uznania, że rozstrzygnięcie sprawy zawarte w poprzednio wydanym
orzeczeniu jest merytorycznie niesłuszne (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 637).
6 6. Zarzut nieważności a uwzględnienie skargi. W wyroku z 15.4.2008 r. (II OSK 406/07, Legalis) NSA
stwierdził, że co do zasady uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy
stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie do-
tyczy jednak podstaw wznowienia postępowania unormowanych w art. 271 pkt 1 i 2 PPSA. Ustaleń takich nie
prowadzi się więc wówczas, gdy skarga o wznowienie postępowania opiera się na zarzucie nieważności postępo-
wania zakończonego uprzednio wydanym w sprawie orzeczeniem. W przypadku nieważności postępowania bada
się jedynie to, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności. Stwierdzenie
zaistnienia przyczyny nieważności postępowania w dacie wydawania prawomocnego orzeczenia powinno zawsze
powodować uchylenie tego orzeczenia już tylko z tego powodu, choćby nieważność postępowania pozostawała bez
wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde orzeczenie wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności
powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie
od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia.
Odmienne stanowisko zajął NSA w wyroku z 27.1.2012 r. (II FSK 1260/10, CBOSA; podobnie wyr. NSA z
1.6.2017 r., II FSK 379/17, Legalis), w którym dopuścił oddalenie skargi o wznowienie postępowania mimo wy-
stąpienia przesłanki nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku gdy
ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi doprowadzi do konstatacji, że skarga (także kasacyjna) nie zasługiwała na
uwzględnienie, możliwe jest podjęcie orzeczenia o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania mimo wystąpie-
nia przesłanki nieważności postępowania z art. 271 pkt 1 i 2 PPSA.
7 7. Odrzucenie skargi a jej oddalenie. Sąd uchyla zaskarżone orzeczenia i odrzuca skargę, jeśli jest ona nie-
dopuszczalna.
Jeżeli nie zachodzą przyczyny powodujące konieczność odrzucenia wniosku (skargi) o wznowienie, należy do-
konać merytorycznej oceny tego wniosku. Negatywny wynik wspomnianej oceny powoduje natomiast oddalenie
wniosku (skargi) o wznowienie postępowania, a nie jego odrzucenie (post. NSA z 10.5.2005 r., OSK 1342/04, Le-
galis; wyr. WSA w Poznaniu z 27.1.2010 r., II SA/Po 762/09, Legalis; post. NSA z 26.10.2012 r., II OSK 2577/12,
Legalis). Ustawodawca w zakresie pism procesowych dotyczących wznowienia postępowania sądowoadministra-
cyjnego używa zamiennie pojęć: "wniosek" i "skarga".
8 8. Umorzenie postępowania wznowieniowego. W sytuacji gdy sąd rozpoznający skargę o wznowienie postę-
powania dochodzi do wniosku, że postępowanie wznowione powinno być umorzone, powinien wydać orzecze-
nie na podstawie art. 282 § 2 PPSA (post. NSA z 19.7.2010 r., I FSK 732/10, Legalis). Umorzyć można albo
całe postępowanie wznowieniowe – np. z uwagi na cofnięcie skargi o wznowienie postępowania sądowego, albo
po uprzednim uchyleniu zaskarżonego taką skargą orzeczenia umorzyć postępowanie wznowione (post. NSA z
4.11.2014 r., II FSK 2168/14, Legalis).
9 9. Uchylenie orzeczenia i orzeczenie co do istoty. Zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu wprowadzo-
nym ZmPPSA2015, po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia, sto-
sując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie, lub uchyla zaskarżone
orzeczenie i skargę odrzuca, lub postępowanie umarza.
Nowelizacja pozwoliła sprecyzować, na podstawie jakich przepisów następuje uwzględnienie skargi o wzno-
wienie postępowania przez wskazanie, że uwzględnia się skargę, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu
przed sądem, który wznowił postępowanie, tj. wojewódzkim sądem administracyjnym, albo Naczelnym Sądem
Administracyjnym. Dokonana zmiana zrealizowała więc postulaty podnoszone w literaturze, że art. 282 § 2 PPSA
nie uwzględniał sytuacji, gdy skarga o wznowienie postępowania dotycząca postępowania zakończonego prawo-
mocnym postanowieniem, np. o odrzuceniu skargi, zostanie przez sąd uwzględniona. Sąd powinien wtedy uchylić
392322968 1009098
zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy na podstawie przepisów o postępowaniu przed sądem
pierwszej instancji, do których odsyła art. 276 zd. 1 PPSA, tj. na podstawie art. 145–150 PPSA [H. Knysiak-Mol-
czyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2009, s. 936; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 637].
10 10. Merytoryczne rozpoznanie skargi. W przypadku gdy sąd przejdzie do merytorycznego rozpoznania skar-
gi o wznowienie, opartej na przesłance z art. 273 § 3 PPSA, uchyla jedno z orzeczeń dotyczących tej samej sprawy,
utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej
samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy, albo przekazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi admini-
stracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie. A zatem rozstrzygnięcia sądu mogą być następujące:
1) uchylenie jednego z orzeczeń i utrzymanie drugiego prawomocnego orzeczenia;
2) uchylenie wszystkich prawomocnych orzeczeń i orzeczenie co do istoty sprawy;
3) uchylenie wszystkich prawomocnych orzeczeń i przekazanie sprawy właściwemu wojewódz-
kiemu sądowi administracyjnemu do rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Norma art. 282 § 3 PPSA reguluje jedynie szczegółowe zagadnienia dotyczące rozstrzygania w sytuacji
uwzględnienia skargi o wznowienie postępowania sądowego w razie wystąpienia przesłanki wznowienia określo-
nej w art. 273 § 3 PPSA. Artykuł 282 § 3 PPSA stanowi zatem tylko rozwinięcie art. 282 § 2 PPSA i jego naru-
szenia nie można skutecznie zarzucać, gdy jednocześnie nie powołuje się naruszenia art. 282 § 2 PPSA (wyr. NSA
z 21.2.2006 r., II GSK 361/05, Legalis).
11 11. Właściwość sądu przy wznowieniu postępowania. Na podstawie art. 275 PPSA do wznowienia postępo-
wania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzecze-
nia sądów obu instancji, właściwy jest NSA. Do wznowienia postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd,
który ostatnio orzekał w sprawie.
12 12. Zaskarżalność rozstrzygnięcia WSA. Od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie
wznowienia postępowania służy skarga kasacyjna (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek,
1009098 923229684
Art. 283 Sędzia, którego udziału lub zachowania się w poprzednim postępowaniu dotyczy skarga, wyłączony
jest od orzekania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania.
1 1. Przesłanki wyłączenia sędziego. W piśmiennictwie uznaje się, że wyłączenie sędziego, o którym mowa w
art. 283 PPSA, dotyczy sędziego:
1) który był wyłączony z mocy prawa (art. 18 PPSA) w postępowaniu zakończonym prawomoc-
nym orzeczeniem;
2) którego zachowanie w poprzednim postępowaniu uzasadnia wznowienie postępowania, tj. gdy
zachowanie sędziego wpłynęło na pozbawienie możliwości działania w rozumieniu art. 271 pkt
2 PPSA albo miało cechy przestępstwa w zakresie wskazanym w art. 273 PPSA (por. A. Kabat,
w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 283; J.P. Tarno,
Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 27.2.2007 r. (II OSK 321/06, Legalis), uznając, że przepis
art. 283 PPSA stanowi, iż sędzia, którego udziału lub zachowania się w poprzednim postępowaniu dotyczy skar-
ga, wyłączony jest od orzekania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania. Wyłączenie sędziego od
orzekania w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania dotyczy więc tylko poprzedniego postępowania,
które kwestionowane jest skargą o wznowienie (podobnie post. NSA z 15.12.2005 r., I FZ 611/05, niepubl.).
2 2. Pojęcie wyłączenia sędziego od orzekania. Zdaniem A. Kabata określenie "wyłączony jest od orzekania" z
komentowanego przepisu oznacza wyłączenie sędziego zarówno od badania dopuszczalności wznowienia postę-
powania, jak i od samego rozpoznania sprawy (por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo
o postępowaniu, 2016, art. 283).
3 3. Zastosowanie art. 18 § 3 PPSA. Przepis art. 283 PPSA pozostaje w związku z art. 18 § 3 PPSA, stanowią-
cym, że sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania, nie może
orzekać co do tej skargi (por. komentarz do art. 18).
1009098 923229682
Art. 284 Wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W
razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać
wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przy-
sługuje zażalenie.
1 1. Artykuł 284 PPSA jako regulacja szczególna. Przepis art. 284 PPSA stanowi regulację szczególną w
stosunku do art. 61 § 3 PPSA (post. NSA z 19.1.2006 r., I OZ 1591/05, niepubl.).
2 2. Względna suspensywność skargi. Skarga o wznowienie postępowania ma charakter środka względnie su-
spensywnego, gdyż jej wniesienie nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia, choć w przypadku, gdy zgła-
szający wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia uprawdopodobni, że grozi mu niepowetowana szkoda, sąd
może wstrzymać wykonanie tego orzeczenia [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie ad-
ministracyjne, 2008, s. 448; post. NSA z 15.5.2014 r., II FSK 2871/13, Legalis].
Instytucja wstrzymania wykonania określonego orzeczenia ma chronić osobę, która taki wniosek składa, przed
ewentualnymi skutkami wykonania orzeczenia. Objęcie tego rodzaju ochroną nie jest działaniem podejmowanym
przez sąd z urzędu. Nie jest również działaniem obligatoryjnym podejmowanym przez sąd po złożeniu wniosku w
tym przedmiocie. Uwzględnienie wniosku jest uzależnione m.in. od działań podjętych przez podmiot domagający
się tego rodzaju ochrony oraz od oceny realnych skutków, które może wywołać wykonanie danego orzeczenia
(post. NSA z 28.1.2011 r., II FSK 359/10, Legalis; post. NSA z 15.4.2011 r., I OSK 372/11, Legalis; post. NSA
z 27.1.2012 r., II OSK 49/12, Legalis).
3 3. Wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia. Złożenie skargi o wznowienie postępowania nie powo-
duje, że zaskarżony wyrok przestaje być prawomocny i na jego wykonanie ma wpływ samo wniesienie skargi o
wznowienie. To dopiero wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia w ramach tak rozpoczętego postępowania
i uprawdopodobnienie grożącej skarżącemu niepowetowanej szkody daje podstawy do zastosowania przez sąd
instytucji z art. 284 PPSA. Uprawdopodobnienie to ciężar spoczywający na osobie, która z powoływanych twier-
dzeń wywodzi skutki prawne. Co do zasady uprawdopodobnienie nie może się opierać na samych twierdzeniach
strony, ponieważ jest to pewnego rodzaju środek zastępczy i nie daje pewności, lecz tylko prawdopodobieństwo co
do twierdzeń strony o określonym fakcie. Dlatego też sąd przy ocenie problematyki z tego zakresu musi się opierać
na jakimś wskazanym przez stronę materiale, który pozwalałby mu zająć określone stanowisko w sprawie (post.
NSA z 7.5.2008 r., I OZ 310/08, Legalis; post. NSA z 29.9.2010 r., II FSK 1260/10, Legalis; post. NSA z 21.2.2011
r., I FSK 790/10, Legalis; post. NSA z 14.9.2011 r., II OZ 778/11, Legalis). Dodatkowo, jak zauważył NSA w
postanowieniu z 12.12.2013 r. (II FSK 2870/13, Legalis), ani sam wniosek strony, ani powtórzenie treści przepisu
nie jest wystarczające do wykazania, że wnoszącemu skargę o wznowienie postępowania grozi niepowetowana
szkoda. Chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego
lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Bę-
dzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych wła-
ściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby zna-
czenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Argumen-
tacja wnioskodawcy powinna być wsparta dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej
oraz majątkowej składającego wniosek, a sam wniosek musi zawierać odpowiednie uzasadnienie wskazujące, że
wstrzymanie wykonania orzeczenia jest w danej sprawie obiektywnie zasadne (por. post. NSA z 8.2.2012 r., II
FSK 1170/11, Legalis; post. NSA z 15.5.2014 r., II FSK 2871/13, Legalis).
W pojęciu niepowetowanej szkody chodzi więc o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjal-
nemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania (post. NSA z 11.1.2008 r., I OZ 1001/07, Legalis).
4 4. Przedmiot wniosku o wstrzymanie orzeczenia. Z przepisu art. 284 PPSA wynika, że składający skargę o
wznowienie postępowania może domagać się wstrzymania orzeczenia sądu, którym zakończyło się postępo-
wanie sądowe objęte skargą o wznowienie. Wniosek o wstrzymanie nie orzeczenia sądu, ale aktu administracji,
należy oddalić (post. NSA z 15.1.2009 r., I OZ 943/08, Legalis; post. NSA z 28.10.2010 r., II OSK 1337/10, Le-
galis; post. NSA z 12.1.2012 r., II OSK 2557/11, Legalis).
Poza sytuacjami przewidzianymi w art. 89 i 284 PPSA wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania wyroku
jest niedopuszczalny (post. NSA z 25.10.2011 r., II OSK 2143/11, Legalis).
5 5. Zaskarżalność postanowienia o wstrzymaniu orzeczenia. Na postanowienie w sprawie wstrzymania za-
skarżonego orzeczenia przysługuje zażalenie, chyba że zostało ono wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny
(por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 284; J.P. Tarno,
1009098 923229682
Art. 285
§ 1. Niedopuszczalne jest dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wy-

danym na skutek skargi o wznowienie postępowania.
§ 2. Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie wzno-
wienia określonej w art. 272 § 1 i 3.
1 1. Ograniczenie możliwości wznowienia postępowania. Zgodnie z formułą przyjętą w art. 285 § 1 PPSA
możliwość złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została wyłączona w sytuacjach
dotyczących prawomocnego orzeczenia wydanego na skutek skargi o wznowienie postępowania.
Ustawodawca wprowadza zatem zakaz dalszego wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym
orzeczeniem, wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania.
Przepis art. 285 PPSA stanowi wyraz zasady stabilności orzecznictwa w wymiarze prawomocności orzeczeń
i jako taki powinien być wykładany ściśle, a wynikająca z niego zasada – chroniona (post. NSA z 30.1.2015 r.,
2 2. Zakaz dalszego wznowienia postępowania w literaturze i orzecznictwie. W literaturze jednolicie przyj-
muje się, że zakaz z art. 285 § 1 PPSA dotyczy prawomocnych orzeczeń co do meritum sprawy (por. A. Kabat,
w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 285; J.P. Tarno, Prawo o postę-
powaniu, 2010, s. 639–640).
Natomiast różnie oceniana jest możliwość ponownego wznowienia postępowania w razie odrzucenia skargi,
jej cofnięcia czy umorzenia postępowania. Z jednej strony przyjmuje się, że przedmiotowy przepis nie doty-
czy przypadków, w których nie doszło do wznowienia postępowania z powodu odrzucenia skargi o wznowienie
(art. 280 i 281 PPSA), a także przypadku, w którym skarga została cofnięta [por. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Ka-
bat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2016, art. 285; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o
postępowaniu, 2009, s. 939; wyr. WSA we Wrocławiu z 23.4.2018 r., I SA/Wr 1138/17, Legalis]. Stanowisko to
wyraził NSA w postanowieniu z 8.6.2010 r. (II OSK 1000/10, Legalis), uznając, że zakaz dalszego wznowienia
postępowania (art. 285 PPSA) dotyczy nie tylko prawomocnych orzeczeń rozstrzygających sprawę co do meritum,
ale również orzeczeń, które kończą postępowanie z przyczyn formalnych (podobnie post. NSA z 11.8.2006 r., II
FSK 1044/06, Legalis). Ustawa nie określa bowiem rodzaju orzeczeń, których prawomocność wywołuje skutek
w postaci niedopuszczalności złożenia kolejnej skargi o wznowienie postępowania. Nie można zatem ponownie
wystąpić ze skargą o wznowienie postępowania także w przypadku, gdy poprzednia skarga została odrzucona lub
wywołane nią postępowanie zostało umorzone (podobnie post. NSA z 29.3.2011 r., II OSK 237/11, Legalis; post.
NSA z 15.7.2011 r., II OSK 1253/11, Legalis; post. NSA z 27.9.2011 r., II OSK 1765/11, Legalis).
Z drugiej zaś strony uznaje się, że nie można ponownie wystąpić ze skargą o wznowienie postępowania, gdy
poprzednia skarga została odrzucona lub wywołane nią postępowanie zostało umorzone (por. J.P. Tarno, Prawo
Pogląd ten został podzielony w postanowieniu NSA z 24.6.2005 r. (OSK 1864/04, Legalis), zgodnie z którym
zakaz dalszego wznowienia dotyczy nie tylko prawomocnych orzeczeń co do meritum sprawy, ale również orze-
czeń, które kończą postępowanie z przyczyn formalnych. Ustawa nie określa bowiem rodzaju orzeczeń, których
prawomocność wywołuje skutek w postaci niedopuszczalności złożenia kolejnej skargi o wznowienie postępowa-
nia (podobnie post. NSA z 11.8.2006 r., II FSK 1044/06, Legalis).
Odmiennie w tej kwestii wypowiedział się NSA w postanowieniach z 27.6.2012 r. (II FSK 1193/12, Legalis)
oraz z 9.7.2012 r. (II FSK 1194/12, Legalis). Stwierdził on, że przepis art. 285 PPSA nie dotyczy wypadków, w
których nie doszło do wznowienia postępowania, gdyż sąd odrzucił skargę o wznowienie (art. 280 i 281 PPSA),
jak również gdy skarga została cofnięta w toku postępowania o wznowienie.
3 3. Niezależność zakazu wznowienia postępowania od podstawy wznowieniowej. Niedopuszczalność dal-
szego wznawiania postępowania zachodzi niezależnie od podstaw uzasadniających wznowienie – poza sytuacją,
gdy kolejna skarga o wznowienie postępowania oparta jest na podstawie z art. 272 § 1 PPSA – i czasu, w którym
one wystąpiły. Dalsze wznowienie nie jest dopuszczalne także wówczas, gdy skarga zostaje złożona przez inny
podmiot lub na innej podstawie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2010, s. 639–640).
4 4. Wzruszalność orzeczenia rozpoznającego skargę o wznowienie. Orzeczenie wydane na skutek skargi o
wznowienie postępowania może zostać wzruszone jedynie w trybie art. 172 PPSA (por. komentarz do art. 172).
5 5. Wyłączenie zakazu dalszego wznowienia postępowania. W wyniku ZmPPSA2015 do art. 285 PPSA do-
dano § 2, zgodnie z którym § 1 nie stosuje się, jeżeli skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie
wznowienia określonej w art. 272 § 1 i 3 PPSA. Zatem wprowadzona zmiana zniosła zakaz dalszego wznowienia
postępowania w stosunku do następujących podstaw wznowieniowych: orzeczenia przez TK o niezgodności aktu
normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z
ustawą (art. 272 § 1 PPSA); w przypadku gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowe-
1009098 923229682
go działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 272 §
3 PPSA).
Przed nowelizacją omawianego przepisu zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie zgłaszano zreali-
zowany przez ustawodawcę postulat. J.P. Tarno dopuszczał, że ograniczenie możliwości dalszego wznowienia
postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania
nie dotyczy sytuacji, kiedy kolejna skarga o wznowienie postępowania oparta jest na podstawie z art. 272 § 1 PPSA
(argument z wyr. TK z 28.11.2006 r., SK 19/05, Dz.U. Nr 226, poz. 1656; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu,
2010, s. 639). Podobnie NSA w postanowieniu z 12.8.2014 r. (II FSK 2070/14, Legalis) przyjął, że zawarte w art.
285 PPSA ograniczenie możliwości dalszego wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzecze-
niem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania nie dotyczy sytuacji, kiedy kolejna skarga o wzno-
wienie postępowania oparta jest na podstawie wskazanej w art. 272 § 1 PPSA. Sąd uznał, że oczywistość niezgod-
ności art. 285 PPSA z Konstytucją RP wraz z wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające
przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczeki-
wać, by sądy uruchamiały procedurę pytań prawnych. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której przepis
ustawy prowadziłby do pozostawienia w obrocie prawnym orzeczenia, które oparte zostało na przepisie niekon-
stytucyjnym (odmiennie post. NSA z 1.10.2014 r., II FSK 3759/13, Legalis).
392322968 1009098
Art. 285a
§ 1. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocne-

go orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona
szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie
było i nie jest możliwe.
§ 2. Skarga, o której mowa w § 1, przysługuje również w wyjątkowych przypadkach od prawomocnego

orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środ-
ków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego
lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie
orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.
§ 3. Od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność
z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi.
§ 4. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega opłacie stałej.
Spis treści
I. Geneza i istota skargi......................................................................................................... 2
II. Przesłanki dopuszczalności skargi.................................................................................... 3
III. Legitymacja do wniesienia skargi................................................................................... 7
IV. Niezgodność orzeczenia z prawem.................................................................................. 8
V. Relacja skargi do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.............. 9
VI. Opłata od skargi............................................................................................................... 10
I. Geneza i istota skargi

1 1. Funkcje skargi. Instytucja skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia została
wprowadzona do postępowania sądowoadministracyjnego na mocy art. 2 pkt 14 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie
ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196). Skarga ta w założeniu ma prowadzić do uzyskania przez stronę prejudykatu
niezbędnego do dochodzenia od Skarbu Państwa (lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej
wykonującej władzę publiczną z mocy prawa) w odrębnym postępowaniu odszkodowania z tytułu szkody wyrzą-
dzonej niezgodnym z prawem orzeczeniem sądu administracyjnego [zob. art. 4171 § 2 KC; por. M. Romańska, w:
T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2011, s. 1048]. Skarga stanowi zatem ważny instrument realizacji konsty-
tucyjnego prawa do uzyskania odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania władzy sądowni-
czej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Wprowadzenie instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia do postępowania sądowoadministracyjnego było jednym z koniecznych warunków realizacji
odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tytułu wadliwych orzeczeń wydanych w tym postępo-
waniu (por. np. wyr. NSA z 8.3.2012 r., II ONP 4/11, ONSAiWSA 2012, Nr 6, poz. 100). Sąd Najwyższy nie
był bowiem uprawniony – stosując przepisy procedury cywilnej o skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia (art. 4241 i n. KPC) – do oceny legalności orzeczeń sądów administracyjnych (por. post.
SN z 26.10.2006 r., I CNP 55/06, OSNC 2007, Nr 7–8, poz. 119). Możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może również pośrednio przyczynić się do ograniczenia liczby
orzeczeń sądów administracyjnych naruszających prawo (prewencyjny skutek istnienia środka zaskarżenia).
2 2. Skarga jako nadzwyczajny środek zaskarżenia. Skarga jest szczególnym środkiem prawnym mieszczą-
cym się w kategorii nadzwyczajnych środków zaskarżenia, przysługuje bowiem od prawomocnych orzeczeń (por.
J. Gudowski, Węzłowe problemy, s. 5). Ten szczególny charakter skargi wynika z tego, że – inaczej niż w przy-
padku skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego – uwzględnienie skargi o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie prowadzi do wyeliminowania z porządku prawnego zaskarżo-
nego orzeczenia (poza wyjątkowym przypadkiem wskazanym w art. 285k § 3 PPSA). Sąd, uwzględniając skar-
gę, ogranicza się bowiem do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem (art. 285k §
2 PPSA). Zarówno zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu
administracji publicznej pozostają w mocy. Skarga nie może być zatem w żadnym przypadku traktowana jako
alternatywa dla środków odwoławczych oraz skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (por.
1009098 923229682
np. post. TK z 2.3.2012 r., Ts 137/11, OTK-B 2012, Nr 2, poz. 220 oraz post. NSA z 26.7.2018 r., I GZ 240/18,
Legalis). W szczególności skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie może zastępować, wyprzedzać ani
uzupełniać skargi kasacyjnej (por. np. wyr. NSA z 26.6.2014 r., I FNP 5/14, Legalis oraz wyr. NSA z 25.5.2016
r., I FNP 5/15, Legalis).
Takie ukształtowanie skutków uwzględnienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia koresponduje z podstawową funkcją skargi, tj. uzyskaniem prejudykatu w przyszłym procesie odszko-
dowawczym. Równocześnie ustawodawca uwzględnił konieczność ochrony stabilności stosunków prawnych oraz
praw nabytych, które też podlegają ochronie konstytucyjnej (art. 2 Konstytucji RP).
Nadzwyczajny charakter skargi uzasadnia również pogląd, że komentowane przepisy powinny podlegać ści-
słej wykładni. Dotyczy to w szczególności przesłanek dopuszczalności skargi oraz badania jej zasadności (por.
np. R. Hauser, W. Piątek, w: System Prawa Administracyjnego, t. 10, 2016, s. 613).
3 3. Oparcie skargi na modelu przyjętym w postępowaniu cywilnym. Przepisy komentowanej ustawy doty-
czące skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wzorowane są w znacznej części
na rozwiązaniach przyjętych w postępowaniu cywilnym (por. art. 4241 i n. KPC w brzmieniu sprzed nowelizacji
dokonanej ustawą z 22.7.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego
oraz ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze, Dz.U. Nr 155, poz. 1037; por. A. Mudrecki, w: A. Mudrecki,
H. Knysiak-Molczyk, Czynności procesowe, s. 425). Posłużenie się taką metodą legislacyjną uzasadnia odpowied-
nie stosowanie do skargi dorobku nauki i orzecznictwa powstałego na gruncie postępowania cywilnego. Równo-
cześnie zaznaczyć należy, że ustalając zakres zastosowania do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem pra-
womocnego orzeczenia sądu administracyjnego poglądów sformułowanych na gruncie KPC, nie wystarczy tylko
zbadać, czy zachodzi zbieżność treściowa między porównywanymi przepisami PPSA i KPC. Każdorazowo należy
mieć również na uwadze istotę spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne oraz charakter postępowania
przed tymi sądami. Istotą kontrolnej funkcji sądów administracyjnych jest m.in. to, że dokonywane przez te sądy
oceny są zawsze konsekwencją formułowania zwrotów stosunkowych o zgodności albo niezgodności z prawem
poddanego kontroli aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej (por. uzasadnienie uchw.
NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Innymi słowy, sądy administracyjne tylko
kontrolują działalność administracji publicznej, a nie załatwiają spraw administracyjnych, czyli nie administrują
[por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, 2010, s. 410]. Konstatacja ta ma
szczególnie istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu admini-
stracji publicznej może być wyeliminowane z porządku prawnego na skutek zastosowania instytucji wznowienia
postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji.
II. Przesłanki dopuszczalności skargi

4 1. Przesłanki determinujące charakter skargi. Dopuszczalność skargi o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem prawomocnego orzeczenia zależy od łącznego spełnienia kilku warunków. Można wyróżnić trzy podstawowe
ogólne przesłanki dopuszczalności rzeczonej skargi:
1) wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd administracyjny;
2) wyrządzenie stronie postępowania sądowoadministracyjnego szkody na skutek wydania zaskar-
żonego orzeczenia;
3) niemożność uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia w drodze środków prawnych przy-
sługujących stronie.
Wskazane wyżej okoliczności nie wyczerpują oczywiście wszystkich przesłanek dopuszczalności skargi. Kon-
statacja ta dotyczy zwłaszcza przesłanek, których zaistnienie jest niezbędne do skutecznego wniesienia innych
środków zaskarżenia, takich jak np. wniesienie skargi przez podmiot do tego uprawniony lub zachowanie termi-
nu do wniesienia środka prawnego (por. art. 285h PPSA). Natomiast wskazane wyżej trzy ogólne przesłanki są
charakterystyczne dla instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i deter-
minują charakter tego środka prawnego. Dodać warto w tym miejscu, że niezgodność zaskarżonego orzeczenia
z prawem nie jest przesłanką dopuszczalności skargi, lecz przesłanką jej zasadności. Innymi słowy, stwierdzenie
przez NSA, że wskazane w skardze zarzuty niezgodności z prawem są nieuzasadnione, powoduje oddalenie, a nie
odrzucenie skargi (art. 285k § 1 PPSA).
5 2. Przedmiot zaskarżenia. Skarga przysługuje wyłącznie od orzeczeń sądów administracyjnych. Oznacza
to, że skargą tą nie może być zaskarżone orzeczenie innych sądów lub organów władzy publicznej (por. post.
SN z 26.10.2006 r., I CNP 55/06, OSNC 2007, Nr 7–8, poz. 119). Ponadto skarga nie przysługuje od zarządzeń
392322968 1009098
przewodniczącego wydanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 167 PPSA). Charakter orzeczeń na

gruncie postępowania sądowoadministracyjnego mają bowiem wyroki i postanowienia (art. 160 PPSA).
6 3. Zaskarżalność orzeczeń WSA. Skarga przysługuje zasadniczo tylko od orzeczeń wojewódzkich sądów
administracyjnych. Innymi słowy, od orzeczeń NSA skarga – co do zasady – nie przysługuje. Orzeczenia NSA
ustawodawca wprost uznał za – verba legis – "orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi"
(art. 285a § 3 PPSA).
7 4. Możliwość zaskarżenia orzeczenia NSA. W jednym tylko przypadku orzeczenie NSA może być przed-
miotem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Otóż skarga taka będzie dopusz-
czalna, gdy niezgodność orzeczenia z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej
(szerzej na temat naruszenia norm prawa Unii Europejskiej w aspekcie art. 285a § 3 PPSA zob. np. wyr. NSA
z 28.1.2020 r., II FNP 9/19, Legalis; wyr. NSA z 10.4.2019 r., II ONP 6/18, Legalis; wyr. NSA z 23.10.2018 r.,
I FNP 1/18, Legalis; wyr. NSA z 17.4.2018 r., II ONP 1/18, Legalis; wyr. NSA z 12.5.2017 r., I GNP 1/17, Legalis;
wyr. NSA z 22.3.2017 r., I FNP 3/16, Legalis; post. NSA z 30.5.2014 r., I ONP 1/14, ONSAiWSA 2015, Nr 3,
poz. 39; wyr. NSA z 19.12.2013 r., II GNP 2/13, Legalis; wyr. NSA z 21.12.2012 r., I ONP 7/12, Legalis; post.
NSA z 8.3.2012 r., II ONP 4/11, Legalis; wyr. NSA z 21.12.2010 r., I FNP 1/10, Legalis; wyr. NSA z 21.12.2010
r., I FNP 8/10, Legalis; H. Filipczyk, Stwierdzenie niezgodności, s. 39). Warto od razu podkreślić, że skarżący
zobowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa unijnego, który jego zdaniem został rażąco naruszo-
ny przez NSA. W orzecznictwie w tym kontekście wskazano, że normy prawne nie wynikają z treści konkretne-
go orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli orzeczenie to nie kształtuje określonej zasady
ogólnej stanowiącej element źródeł prawa pierwotnego. Wtedy bowiem zasada ta ma wiążący charakter w pro-
cesie stosowania prawa przez sądy krajowe, w tym w trybach nadzwyczajnych, jakim niewątpliwie jest postępo-
wanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (zob. wyr. NSA z 14.12.2010
r., II FNP 2/10, Legalis). Wprowadzenie wyjątku od zasady, że orzeczenia NSA nie mogą być zaskarżone w try-
bie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, podyktowane zostało utrwalonym
orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej
państw członkowskich za naruszenie prawa wspólnotowego (por. uzasadnienie prezydenckiego projektu ustawy,
druk sejmowy Nr 2001, Sejm VI kadencji, s. 9; szerzej na temat zasad tej odpowiedzialności por. np. W. Sanetra, W
kwestii odpowiedzialności za wyrządzenie szkody, s. 7 i n.). Ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej
z tytułu naruszenia przez władzę sądowniczą norm prawa Unii Europejskiej do przypadków rażącego naruszenia
tego prawa nie tylko koresponduje z ogólną koncepcją niezgodności z prawem przyjętą odnośnie do skargi, ale
również znajduje uzasadnienie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W szczególności w
wyroku TSUE z 30.9.2003 r. (C-224/01, Gerhard Köbler v. Republika Austrii, ECLI:EU:C:2003:513) stwierdzono,
że zasada, zgodnie z którą państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia szkody wyrządzonej jednost-
kom wskutek przypisywanego im naruszenia prawa wspólnotowego, znajduje również zastosowanie, gdy rozpa-
trywane naruszenie wynika z orzeczenia sądu orzekającego w ostatniej instancji, jeżeli naruszona norma prawa
wspólnotowego jest dla jednostek źródłem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni
związek przyczynowy między naruszeniem a poniesioną przez poszkodowanego szkodą. W celu ustalenia, czy
naruszenie jest wystarczająco istotne, gdy rozpatrywane naruszenie wynika z takiego orzeczenia, właściwy sąd
krajowy powinien, mając na uwadze specyfikę funkcji sądowniczej, zbadać, czy to naruszenie ma oczywisty cha-
rakter. Badanie oczywistości naruszenia powinno uwzględniać m.in. stopień jasności i precyzji naruszonej normy,
umyślność naruszenia, wybaczalny lub niewybaczalny charakter naruszenia prawa, ewentualne stanowisko insty-
tucji wspólnotowej, a także uchybienie przez sąd krajowy obowiązkowi zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym
zgodnie z art. 267 TFUE. Z punktu widzenia praktyki istotne wydaje się również to, że Trybunał podkreślił wyraź-
nie, iż naruszenie prawa wspólnotowego jest wystarczająco istotne, jeżeli rozpatrywane orzeczenie zostało wyda-
ne z oczywistym naruszeniem orzecznictwa Trybunału w tym zakresie. Do porządku prawnego każdego państwa
członkowskiego należy natomiast wskazanie sądu właściwego do rozstrzygania sporów dotyczących tego odszko-
dowania. Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku z 13.6.2006 r. (C-173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA
v. Republika Włoska, ECLI:EU:C:2006:391). Równocześnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił
jednak, że niezgodne z prawem wspólnotowym jest generalne wyłączenie odpowiedzialności odszkodowawczej
w odniesieniu do wadliwości orzeczenia wyrażającej się w błędnej interpretacji prawa lub nieuzasadnionej oce-
nie okoliczności faktycznych i dowodów, a także ograniczenie tej odpowiedzialności tylko do przypadków winy
umyślnej lub innych poważnych uchybień sędziego, jeżeli uchybienia te miały charakter oczywistego naruszenia
prawa. Dodajmy, że również w przypadku skargi od wyroku NSA (art. 285a § 3 PPSA) muszą być spełnione
wszystkie pozostałe przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia, w tym niemożność uchylenia lub zmiany orzeczenia NSA w drodze innych środków prawnych oraz
uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody (por. post. NSA z 22.2.2012 r., I FNP 5/11, Legalis).
8 5. Problem zaskarżalności orzeczeń WSA, od których oddalono skargę kasacyjną lub zażalenie. Na grun-
cie art. 285a PPSA powstaje zasadnicza wątpliwość, czy skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-
1009098 923229684
nego orzeczenia przysługuje od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego oddalono skargę
kasacyjną lub zażalenie.
Otóż można bronić poglądu, że w sytuacji, gdy NSA oddali skargę kasacyjną lub zażalenie, to skarga od orze-
czeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, od których wniesiono wspomniane środki odwoławcze, będzie rów-
nież niedopuszczalna [por. s. 919 pierwszego wydania niniejszego komentarza; tak też, jak się wydaje, M. Romań-
ska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2011, s. 1054]. Pogląd taki wyrażono również w orzecznictwie (zob.
np. wyr. NSA z 7.2.2014 r., I FNP 17/13, Legalis; post. NSA z 12.12.2014 r., I GNP 10/14, Legalis oraz post.
NSA z 28.2.2018 r., II FNP 2/18, Legalis). Wynika to po pierwsze z tego, że jednym z warunków dopuszczalności
skargi jest to, aby zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych
nie były i nie są możliwe (art. 285a § 1 PPSA). Po drugie, z art. 285a § 3 PPSA wynika, że od orzeczeń NSA
skarga co do zasady nie przysługuje (poza przypadkiem rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej), a ponadto
w przepisie tym stwierdza się, że orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym
wniesieniem skargi. Można jednak bronić poglądu, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-
nego orzeczenia przysługuje również od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego oddalono
skargę kasacyjną lub zażalenie (zob. np. R. Hauser, W. Piątek, w: System Prawa Administracyjnego, t. 10, 2016,
s. 615–616; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego, s. 614–615; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 712–
713; por. wyr. NSA z 15.5.2012 r., II FNP 3/12, Legalis; wyr. NSA z 8.8.2012 r., I FNP 5/12, Legalis). Zwolen-
nicy tego stanowiska podnoszą w szczególności, że w art. 285a § 1 PPSA, inaczej niż ma to miejsce na gruncie
procedury cywilnej (art. 4241a § 1 KPC), nie przewidziano wprost, że skarga o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem nie przysługuje od orzeczenia sądu pierwszej instancji, od którego wniesiono środek odwoławczy. Ponadto
zwracają również uwagę na związanie NSA granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 PPSA). Odnotować warto
również pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia przysługuje co prawda również od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego od-
dalono skargę kasacyjną, ale skarga taka podlega odrzuceniu, jeżeli oparta została na podstawach, co do których
nie istniały obiektywne przeszkody, aby mogły być uprzednio podniesione w skardze kasacyjnej (zob. np. post.
NSA z 5.3.2013 r., II FNP 18/12, Legalis).
Niewątpliwie ustalenie wzajemnych relacji między poszczególnymi jednostkami redakcyjnymi art. 285a PPSA
nasuwa poważne trudności. Omawiane tu wątpliwości mają swoje źródło w przeniesieniu na grunt postępowa-
nia sądowoadministracyjnego rozwiązań z procedury cywilnej, które z kolei są dostosowane do wieloszczeblo-
wej struktury sądów powszechnych oraz nadzwyczajnego charakteru skargi kasacyjnej. W szczególności zauwa-
żamy, że w przypadku wyboru pierwszego wariantu interpretacyjnego (a także, jak się wydaje, podzielenia poglą-
du sformułowanego w cyt. wyżej post. NSA z 5.3.2013 r., II FNP 18/12, Legalis), wyjątkowa norma art. 285a §
2 PPSA stałaby się w istocie regułą, skoro od każdego wyroku WSA przysługuje skarga kasacyjna, a od wszystkich
istotnych postanowień skarga kasacyjna lub zażalenie. Ostatecznie opowiadamy się za poglądem, że skarga o
stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia może być wniesiona również od orzeczenia
wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego oddalono skargę kasacyjną lub zażalenie. Skarga taka,
naszym zdaniem, nie może być jednak oparta na tych samych zarzutach, które stanowiły podstawę skargi
kasacyjnej lub zażalenia, jak również nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa
ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (arg. ex art. 285a § 3 w zw. z art. 170, 171 oraz
art. 190 w zw. z art. 285l PPSA). W omawianej tu sytuacji rozpoznane przez NSA mogą być tylko nowe zarzuty
(w stosunku do podstaw skargi kasacyjnej lub zażalenia) oraz zarzuty niesprzeczne z wykładnią prawa ustaloną
w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jeżeli strona nie powoła jakichkolwiek innych zarzutów w
skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, to skarga taka powinna być odrzucona
jako z innych przyczyn niedopuszczalna (art. 285h § 1 PPSA). Proponowana tu wykładnia zdaje się uwzględniać
postulat spójności z art. 285a PPSA, a równocześnie pozwala na zachowanie nadzwyczajnego charakteru skargi i
niedopuszczenie do próby ponownego poddawania sprawy pod osąd Naczelnego Sądu Administracyjnego.
9 6. Problem zaskarżalności orzeczeń, które nie kończą postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowo-
administracyjnym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje również
od orzeczeń, które nie kończą postępowania w sprawie (odmiennie, ale nietrafnie, WSA w Warszawie w post. z
7.9.2011 r., II SAB/Wa 46/10, Legalis). Takie ukształtowanie zakresu skargi jest zgodne ze stanowiskiem Trybuna-
łu Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 1.4.2008 r. (SK 77/06, OTK-A 2008, Nr 3, poz. 39). W orzeczeniu tym
TK stwierdził, że przyjęte na gruncie postępowania cywilnego ograniczenie przedmiotowe skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia do rozstrzygnięć kończących postępowanie narusza art. 32 ust.
1 oraz art. 77 Konstytucji RP. Dodać warto, że wysuwane w doktrynie postępowania cywilnego postulaty, aby o
niezgodności z prawem orzeczeń niekończących postępowania w sprawie mógł orzekać samodzielnie sąd rozpo-
znający powództwo o zapłatę odszkodowania (por. np. P. Grzegorczyk, Dopuszczalność skargi, s. 44 i n.; por. też
art. 4241b KPC oraz art. 4171 § 2 KC w brzmieniu nadanym ustawą z 22.7.2010 r.), są nieaktualne w odniesieniu
do orzeczeń sądów administracyjnych. Niezgodne z konstytucyjną rolą i pozycją NSA byłoby bowiem orzekanie
592322968 1009098
o zgodności z prawem orzeczeń sądów administracyjnych przez sądy powszechne (art. 184 Konstytucji RP). Po-
nadto ustawodawca konstytucyjny, znosząc instytucję rewizji nadzwyczajnej od orzeczeń NSA, wyraźnie wskazał
na odrębność i samodzielność sądów administracyjnych (art. 236 ust. 2 Konstytucji RP).
Równocześnie zauważyć należy, że nie każde postanowienie wydane w toku postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego będzie mogło być zaskarżone skargą. Ograniczeniem jest tutaj bezwzględny wymóg, aby przez
wydanie takiego orzeczenia wyrządzona została stronie szkoda. Spośród orzeczeń niekończących postępowania
będzie zatem chodzić tylko o postanowienia, które mogły wyrządzić stronie szkodę niezależnie od wyniku sprawy
(np. postanowienie o kosztach postępowania, o ukaraniu karą porządkową grzywny w ramach tzw. policji sesyjnej).
W przypadku postanowień, które nie kończą postępowania w sprawie i samodzielnie nie mogą wyrządzić stronie
szkody, ale których treść mogła wpłynąć na ostateczny wynik tej sprawy (np. postanowienie dowodowe wydane na
podstawie art. 106 § 3 PPSA), z którym to wynikiem strona wiąże powstanie szkody, zaskarżeniu skargą podlegać
będzie wówczas wyłącznie orzeczenie kończące postępowanie w sprawie.
10 7. Wymóg prawomocności zaskarżonego orzeczenia. Aby orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyj-
nego podlegało zaskarżeniu skargą, musi być prawomocne w dacie wniesienia tego środka prawnego (por. post.
NSA z 11.5.2011 r., II GNP 1/11, Legalis). Oceny, czy orzeczenie jest prawomocne, należy dokonać zgodnie z
przesłankami wynikającymi z art. 168 PPSA (szerzej na ten temat por. np. M. Kobak, Prawomocność formalna, s.
30 i n.). Przepisy art. 285a i n. PPSA nie wprowadzają w tym zakresie odmiennych regulacji.
11 8. Uprawdopodobnienie szkody. Kolejną przesłanką dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia jest wyrządzenie skarżącemu szkody przez wydanie orzeczenia, którego skarga
dotyczy. Okoliczność ta podlega uprawdopodobnieniu w skardze (art. 285e § 1 pkt 4 PPSA) i dotyczy również
skarg wnoszonych od orzeczeń NSA (por. post. NSA z 22.2.2012 r., I FNP 5/11, Legalis). Szkoda musi istnieć
już w chwili wniesienia skargi, a więc nie wystarcza zagrożenie jej wystąpieniem (por. post. SN z 11.1.2006 r.,
II CNP 13/05, OSNC 2006, Nr 6, poz. 110).
Lege non distinguente przez pojęcie szkody należy rozumieć zarówno szkodę majątkową, jak i niemajątko-
wą (por. np. uzasadnienie wyr. TK z 1.4.2008 r., SK 77/06, OTK-A 2008, Nr 3, poz. 39; post. SN z 19.3.2008 r.,
III CNP 10/08, OSNC-ZD 2009, Nr A, poz. 3). Szkoda majątkowa wykazywana w skardze może mieć charakter
damnum emergens lub lucrum cessans.
Szkoda musi pozostawać w normalnym związku przyczynowym z orzeczeniem, którego dotyczy skarga
(por. post. NSA z 14.12.2010 r., II FNP 3/10, Legalis). Stąd też w przypadku wniesienia skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem na postanowienie odrzucające środek odwoławczy szkoda musi być wyrządzona tym wła-
śnie orzeczeniem formalnym, a nie orzeczeniem co do istoty sprawy. W przeciwnym razie skarga taka podlega
odrzuceniu [por. np. post. SN z 27.4.2007 r., I CNP 20/07, Legalis; A. Zieliński, K. Flaga-Gieruszyńska, w: A.
Zieliński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, 2008, s. 714].
Z punktu widzenia dopuszczalności skargi istotne znaczenie ma sam fakt wystąpienia szkody, a nie jej
wysokość. Wydaje się również, że brak wystarczających podstaw do przyjęcia wyrażonego w piśmiennictwie i
orzecznictwie poglądu [por. J. Gudowski, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2009, s.
439–440; post. SN z 27.8.2008 r., II CNP 43/08, Legalis], że szkoda w znikomym lub symbolicznym rozmiarze
nie uzasadnia prawa do wniesienia skargi. Pogląd ten uznać należy również za pozostający w kolizji z zasadami
sprawiedliwości i równości wobec prawa (art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP).
12 9. Niemożność zmiany lub uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zasadą jest, że skarga przysługuje tylko
wówczas, jeżeli zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych
nie było i nie jest możliwe (art. 285a § 1 PPSA). Takie ograniczenie dopuszczalności skargi wynika z jej nadzwy-
czajnego i subsydiarnego wobec innych środków zaskarżenia charakteru oraz jest zgodne z powszechnie przyjętą
zasadą prawa vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewniać ochronę tylko tym, którzy należycie ko-
rzystają ze swoich uprawnień).
Środki prawne, które strona powinna wykorzystać przed wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia, to w szczególności środki odwoławcze (zażalenie i skarga kasacyjna), skarga
o wznowienie postępowania, wniosek o przywrócenie terminu. Jeżeli strona zaniechała wniesienia tych środków
lub co prawda je wniosła, ale zostały one odrzucone, to skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-
nego orzeczenia będzie podlegała odrzuceniu. Dodać należy, że obowiązku skorzystania z przysługującego stronie
środka prawnego nie może w żadnym wypadku wyłączyć jej subiektywne przekonanie, iż środek ten nie odniósłby
zamierzonego skutku (por. post. SN z 21.2.2007 r., I CNP 5/07, Legalis).
13 10. Wyjątkowy przypadek. Nieskorzystanie przez stronę z przysługujących jej środków prawnych nie wyłą-
cza jednak możliwości wniesienia skargi od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyjątkowych
przypadkach, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgodność z prawem
wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka
i obywatela. Również jednak w tym przypadku skarga jest niedopuszczalna, jeżeli możliwa jest zmiana lub uchy-
lenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.
1009098 923229686
O tym, czy w sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 285a § 2 PPSA, decyduje nie tylko
waga naruszonych norm prawnych (podstawowe zasady porządku prawnego lub konstytucyjne wolności albo pra-
wa człowieka i obywatela), ale i powody nieskorzystania przez stronę z możliwości wniesienia środków prawnych
[por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 714; T. Wiśniewski, w: H. Dolecki, T. Wiśniewski (red.), Ko-
deks postępowania cywilnego, t. II, 2010, art. 4241, teza 10; post. NSA z 22.1.2016 r., I GNP 1/15, Legalis; post.
NSA z 12.10.2012 r., II ONP 4/12, Legalis; post. NSA z 21.9.2012 r., II GNP 2/12, Legalis; post. NSA z 8.8.2012
r., I FNP 5/12, Legalis; post. NSA z 11.3.2011 r., II ONP 1/11, Legalis; post. SN z 29.11.2006 r., II CNP 85/06,
Legalis]. Powodami takimi mogą być, przykładowo, ciężka choroba, katastrofa, klęska żywiołowa lub błędna in-
formacja udzielona przez pracownika sądu (por. np. post. SN z 2.2.2006 r., I CNP 4/06, OSNC 2006, Nr 6, poz.
113). Takie rozumienie "wyjątkowego przypadku" akcentowano również w trakcie prac parlamentarnych nad in-
stytucją skargi (por. uchwałę Senatu RP z 4.2.2010 r., druk sejmowy Nr 2718, Sejm VI kadencji, oraz wypowiedź
L. Kieresa na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 9.2.2010 r., Biuletyn Sejmowy Nr 3348/VI,
s. 4–5). Innymi słowy samo tylko ustalenie, że niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad
porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, nie jest jeszcze wystarczające
do przyjęcia, że zachodzi "wyjątkowy przypadek" w rozumieniu art. 285a § 2 PPSA. Konieczne jest równoczesne
ustalenie przyczyn, z powodu których strona nie wniosła środka zaskarżenia od kwestionowanego orzeczenia są-
du pierwszej instancji. Należy się również zgodzić z poglądem, że zmiana kierunku orzecznictwa, nawet potwier-
dzona uchwałą NSA, nie może być uznana za "wyjątkowy przypadek" w rozumieniu art. 285a § 2 PPSA [por. M.
Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2011, s. 1056; wyr. NSA z 15.5.2012 r., II FNP 3/12, Legalis].
Przez podstawowe zasady porządku prawnego należy rozumieć nie tylko ogólne zasady ustrojowe sformu-
łowane w Konstytucji RP, w tym w szczególności zasadę demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej
gwarancje (art. 2 Konstytucji RP), ale również zasady o fundamentalnym znaczeniu dla danej dziedziny prawa
(por. np. uchw. NSA z 2.12.2019 r., II OPS 1/19, Legalis). Natomiast konstytucyjne prawa i wolności człowieka
i obywatela wskazane zostały w rozdziale II Konstytucji RP.
Uznanie, że w sprawie zachodzi "wyjątkowy przypadek", nie przesądza jeszcze per se, że zaskarżone orzeczenie
jest niezgodne z prawem. W szczególności ranga naruszonych norm prawnych wskazanych w art. 285a § 2 PPSA
nie uchyla wymagań odnoszących się do oczywistego i rażącego charakteru naruszenia prawa, którego stwierdzenie
jest jednym z warunków uwzględnienia skargi.
W świetle przyjętego wyżej rozumienia przesłanki "wyjątkowego przypadku", zakładającego, że o dopuszczal-
ności skargi decyduje nie tylko waga naruszonych norm prawnych, ale i powody nieskorzystania przez stronę z
możliwości wniesienia środków prawnych, pewne wątpliwości może budzić wyrok NSA z 7.4.2016 r. (II FNP
12/15, Legalis). Otóż z uzasadnienia tego wyroku zdaje się wynikać, że NSA, uznając dopuszczalność skargi, zba-
dał tylko rodzaj naruszonych przepisów (w sprawie strona powołała się na art. 32 ust. 1 oraz art. 84 Konstytucji
RP), nie analizował natomiast przyczyn, dla których strona w realiach tej sprawy nie skorzystała z możliwości
wniesienia skargi kasacyjnej od niekorzystnego dla niej wyroku WSA w Gdańsku z 20.11.2013 r.
III. Legitymacja do wniesienia skargi

14 1. Uprawnienie stron. Skarga jest nadzwyczajnym środkiem prawnym ściśle związanym z prawomocnie za-
kończonym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyłącznym przedmiotem postępowania wywołanego skar-
gą jest ocena legalności orzeczenia zapadłego w innym postępowaniu w związku z koniecznością uzyskania przez
skarżącego prejudykatu w procesie cywilnym przeciwko Skarbowi Państwa. Postępowanie skargowe toczy się z
udziałem tylko tych stron, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, i jest
kontynuacją tego postępowania (por. uchw. SN z 23.11.2005 r., III BZP 2/05, OSNAPiUS 2006, Nr 7–8, poz. 106).
Skarga może być zatem wniesiona wyłącznie przez podmiot będący stroną w postępowaniu (art. 12 PPSA), w
którym zapadło orzeczenie będące przedmiotem skargi, oraz – na podstawie art. 285b PPSA – Prokuratora
Generalnego lub RPO. Żadnemu innemu podmiotowi nie przysługuje prawo wniesienia skargi ani prawo zgło-
szenia udziału w postępowaniu wywołanym skargą. W szczególności, jeżeli w postępowaniu zakończonym pra-
womocnym orzeczeniem będącym przedmiotem skargi dany podmiot nie skorzystał z możliwości wzięcia udziału
w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 PPSA, to nie ma on legitymacji do wystąpienia ze skargą. Konsekwentnie,
legitymowanym do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku rozstrzygajacego sprzeciw
od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 KPA, jest tylko strona postępowania przed sądem administracyjnym,
w którym wydano ten wyrok, a nie każda strona postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję za-
skarżoną sprzeciwem (por. post. NSA z 13.2.2019 r., II ONP 5/18, Legalis).
15 2. Gravamen. Skarga może być wniesiona wyłącznie przez tę stronę, która uprawdopodobni, że w jej dobra-
ch prawnie chronionych na skutek wydania niezgodnego z prawem orzeczenia sądu administracyjnego powstała
szkoda. Skarżący nie może się zatem powoływać na uszczerbek poniesiony przez inne strony postępowania
792322968 1009098
lub osoby trzecie. Można tym samym przyjąć, że na gruncie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem pra-
womocnego orzeczenia występuje przesłanka dopuszczalności środka prawnego w postaci pokrzywdzenia za-
skarżonym orzeczeniem (gravamen), oczywiście pojmowana w sposób charakterystyczny dla tej skargi (szerzej
na temat gravamen jako przesłanki zaskarżenia zob. np. wyr. NSA z 21.6.2017 r., II GSK 2942/15, Legalis oraz
uzasadnienie uchw. SN z 15.5.2014 r., III CZP 88/13, Legalis). Oznacza to w szczególności, że skarga o stwierdze-
nie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie będzie mogła być wniesiona przez stronę postępowa-
nia sądowoadministracyjnego będącą – w aspekcie cywilnoprawnym – jednostką organizacyjną Skarbu Państwa
(statio fisci).
16 3. Następcy prawni stron. Skarga może być wniesiona również przez spadkobierców strony (por. uchw. SN
z 26.10.2005 r., III BZP 1/05, OSNC 2006, Nr 5, poz. 78). Naszym zdaniem skarga może być wniesiona rów-
nież przez ogólnych (uniwersalnych) następców prawnych innych podmiotów niż osoby fizyczne, którzy wstępu-
ją w sytuację prawną poprzedników zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i proceduralnym (por. np. art.
494 oraz art. 531 KSH). Formułowany jest jednak również pogląd przeciwny, ograniczający legitymację skargową
uniwersalnych następców prawnych do spadkobierców [por. np. T. Wiśniewski, w: H. Dolecki, T. Wiśniewski (red.),
Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2010, art. 4242, teza 2; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 717].
17 4. Skutki wniesienia skargi przez nieuprawniony podmiot. Wniesienie skargi przez podmiot do tego nie-
uprawniony uzasadnia odrzucenie takiej skargi przez NSA jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 285h §
1 PPSA).
IV. Niezgodność orzeczenia z prawem

18 1. Zasada niezawisłości sędziowskiej. Nadzwyczajny charakter skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia przejawia się również w tym, że dla uwzględnienia tego środka prawnego konieczne jest
stwierdzenie przez NSA, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Ocena,
czy dane orzeczenie jest niezgodne z prawem, nie może abstrahować od stanowiącej istotę władzy sędziowskiej
swobody orzekania zarówno w zakresie oceny faktów, jak i wykładni prawa. Swoboda ta jest ściśle związana
z konstytucyjną zasadą niezawisłości sędziowskiej [art. 178 ust. 1 Konstytucji RP; szerzej na ten temat zob. np.
J. Gudowski, w: J. Gudowski (red.), System Prawa Procesowego Cywilnego, s. 1570–1580]. Należy podkreślić,
że niezawisłość sędziowska jest jednym z fudamentów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 w zw. z
art. 45 ust. 1 Konstucji RP). Bez niezawisłości władza sądownicza byłaby pozbawiona koniecznego atrybutu dla
wykonywania powierzonego jej zadania, jakim jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Sędziowie byliby je-
dynie urzędnikami podległymi zaleceniom i wskazaniom przełożonych, a podstawowe prawa obywateli pozosta-
wałyby bez ochrony (por. S. Dąbrowski, Niezawisłość sędziów, s. 13). Zatem również w świetle powołanych wyżej
wartości konstytucyjnych należy postulować zachowanie daleko posuniętej ostrożności w dokonywaniu oceny,
czy wykładnia lub zastosowanie prawa przez sąd rażąco naruszyła prawo. Orzeczeniem niezgodnym z prawem w
rozumieniu art. 285a § 1 PPSA będzie zatem tylko takie orzeczenie, które jest niewątpliwie sprzeczne z zasad-
niczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami oraz z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzy-
gnięć albo które zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub rażąco niewłaściwego
zastosowania prawa. Innymi słowy, naruszenie prawa musi być elementarne i oczywiste, a jego stwierdzenie nie
powinno wymagać głębszej analizy prawnej. W szczególności wybór jednej z możliwych – przy zastosowaniu
powszechnie przyjętych metod wykładni – interpretacji przepisów prawa, choćby okazała się ona w ocenie NSA
nieprawidłowa, nie oznacza niezgodności orzeczenia z prawem (por. np. wyr. NSA z 26.6.2014 r., I FNP 5/14,
Legalis; post. NSA z 8.3.2012 r., II ONP 4/11, Legalis; wyr. NSA z 26.8.2011 r., I GNP 1/11, Legalis; wyr. SN
z 25.3.2009 r., V CNP 93/08, Legalis; wyr. SN z 24.7.2006 r., I BP 1/06, OSNAPiUS 2007, Nr 15–16, poz. 216;
wyr. SN z 31.3.2006 r., IV CNP 25/05, OSNC 2007, Nr 1, poz. 17). Podobne kryteria oceny należy zastosować
do oceny zarzutu rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej (por. np. wyr. NSA z 23.10.2018 r., I FNP
1/18, Legalis; wyr. NSA z 17.4.2018 r., II ONP 1/18, Legalis; wyr. NSA z 12.5.2017 r., I GNP 1/17, Legalis oraz
wyr. NSA z 22.3.2017 r., I FNP 3/16, Legalis).
19 2. Zgodność regulacji z Konstytucją RP. Podkreślić warto, że tak rygorystyczne wymagania odnośnie
do kwalifikowanych wad prawomocnego orzeczenia są zgodne z Konstytucją RP. Konstatacja ta znajduje w
szczególności potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku TK z 1.4.2008 r. (SK 77/06, OTK-A 2008, Nr 3, poz. 39),
w którym stwierdzono: "przyjmuje się powszechnie, że prawo pozytywne nie zawsze determinuje jedno możliwe
rozstrzygnięcie, ale często pozostawia niezależnym sądom pewien margines swobody przy rozpoznawaniu spraw
i orzekaniu. To, że jakiś sąd inaczej interpretuje prawo bądź ocenia sytuację faktyczną i w konsekwencji uchyla
orzeczenia w ramach kontroli instancyjnej, nie musi znaczyć, że sąd niższej instancji wykroczył poza granice przy-
znanej mu swobody. Rozbieżność orzeczeń w podobnych sprawach również nie przesądza, że jedno z nich jest
niezgodne z prawem. Jedynie niewątpliwie i rażąco wadliwe orzeczenie może być tak oceniane. Ocena zgodności
1009098 923229688
z prawem orzeczeń sądowych dla celów dochodzenia odszkodowania musi zawsze uwzględniać zakres swobody
decyzyjnej przysługującej sądom przy rozpoznawaniu spraw i orzekaniu, będącej istotnym elementem sędziowskiej
niezawisłości".
20 3. Specyfika prawa administracyjnego. Prawo administracyjne w dalszym ciągu nie ma skodyfikowanej czę-
ści ogólnej, a ponadto ustawodawca nierzadko posługuje się normami uznaniowymi, klauzulami generalnymi lub
pojęciami niedookreślonymi. Powszechnie znanym faktem są również częste ułomności legislacji administracyj-
nej, tak w aspekcie niejasności lub niespójności przyjmowanych regulacji, jak i ich wielokrotnej nowelizacji. Prawo
administracyjne jest przy tym tą dziedziną prawa, gdzie szczególnie istotne znaczenie ma prawo Unii Europejskiej,
a tym samym orzecznictwo TSUE. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że właściwe odczytanie normy prawnej
przez sądy administracyjne wymaga coraz częściej sięgania do bardziej zaawansowanych metod wykładni niż wy-
kładnia językowa. Z kolei konieczność posługiwania się wykładnią systemową lub celowościową z reguły poszerza
paletę możliwych do wyboru wariantów interpretacyjnych. Uwarunkowania te powinny być uwzględniane przy
ocenie, czy zaskarżone orzeczenie sądu administracyjnego jest niezgodne z prawem w stopniu pozwalającym na
uwzględnienie skargi. Uzasadniona wydaje się tym samym teza, że sądom administracyjnym znacznie trudniej
będzie skutecznie zarzucić wydanie orzeczenia niezgodnego z prawem (w opisanym wyżej rozumieniu), niż
ma to miejsce w sprawach cywilnych.
V. Relacja skargi do instytucji stwierdzenia

nieważności decyzji administracyjnej
21 1. Kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego. W polskim modelu sądownictwa administracyjnego
zasadą jest kasacyjny charakter wydawanych orzeczeń (por. zwłaszcza art. 145–154 PPSA). Rozwiązanie takie
nie tylko ma silne umocowanie w tradycji polskiego sądownictwa, ale przede wszystkim w pełni koresponduje z
kontrolną funkcją sądów administracyjnych (art. 184 Konstytucji RP) i zasadą trójpodziału władzy (art. 10 Kon-
stytucji RP). Sądy administracyjne nie stosują zatem w zasadzie materialnego prawa administracyjnego w sensie
wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów (jak ma to miejsce na gruncie spraw cywil-
nych i spraw karnych), tylko orzekają, czy prawo zostało właściwie zastosowane przez organ władzy publicznej.
Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla wykładni przepisów komentowanej ustawy dotyczących skargi o stwier-
dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, a zwłaszcza kwestii dopuszczalności tej skargi. Inaczej
bowiem, niż ma to miejsce w procedurze cywilnej, w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednim
źródłem szkody w majątku strony nie zawsze będzie orzeczenie sądowe. W wielu wypadkach szkoda będzie
wyrządzona stronie przez wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, która – na skutek błędu sądu administra-
cyjnego rozpoznającego skargę na tę decyzję – nie została wyeliminowana z porządku prawnego. Równocześnie
należy zauważyć, że w świetle uzasadnienia uchwały NSA z 7.12.2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2,
poz. 18) prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję wydaną w ogólnym postępowaniu
administracyjnym nie wyłącza per se możliwości stwierdzenia nieważności takiej decyzji (odmiennie kwestię tę
uregulowano w postępowaniu podatkowym – por. art. 249 § 1 pkt 1 OrdPU). Nasuwa się w takim razie pytanie, czy
w sytuacji, gdy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadą nieważności (albo
stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 KPA) jest możliwe w ramach postępowania
administracyjnego o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem pra-
womocnego orzeczenia sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję wydaną w warunkach nieważności
z art. 156 KPA będzie w ogóle dopuszczalna. Ustawodawca nie rozstrzygnął jednoznacznie tej kwestii. Argumen-
tem przemawiającym za dopuszczalnością skargi w takim przypadku nie może być proste odwołanie się do użycia
w art. 285a § 1 in fine PPSA sformułowania: "a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących
stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe" oraz wnioskowanie, że chodzi tu wyłącznie o możliwość
uchylenia lub zmiany orzeczenia sądu administracyjnego. Po pierwsze, przyjęto tu rozwiązanie znane z procedury
cywilnej (art. 4241 § 1 in fine KPC), na gruncie której analizowany problem możliwości stwierdzenia nieważno-
ści decyzji objętej uprzednio kontrolą sądowoadministracyjną jest nieaktualny. Tym samym zawodne byłoby tutaj
przyjmowanie racjonalności ustawodawcy w takim, a nie innym sformułowaniu przepisu. Dodać warto, że w art.
285a § 1 in fine PPSA pominięto przed słowem "orzeczenia" zaimek "tego", co hipotetycznie mogłoby świadczyć
o tym, że zamiarem ustawodawcy było nadanie rzeczonemu zwrotowi innej treści, niż ma to miejsce w procedurze
cywilnej. Równocześnie jednak ten sam ustawodawca w art. 285e § 1 pkt 5 PPSA przyjął, że strona powinna wy-
kazać, iż nie jest możliwe wzruszenie "zaskarżonego orzeczenia". Reasumując, wykładnia językowa nie daje tutaj
jednoznacznych wyników. Co więcej, również na gruncie procedury cywilnej przyjmuje się, że sformułowania
"zmiana lub uchylenie orzeczenia" oraz "wzruszenie zaskarżonego orzeczenia" (art. 4241 § 1 oraz art. 4245 § 1 pkt
5 KPC) należy pojmować szerzej, niż to wynika z ich dosłownego rozumienia i nie zawsze muszą to być środki
992322968 1009098
prowadzące wprost do uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia [por. J. Gudowski, w: T. Ereciński (red.),
Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2009, s. 440; post. SN z 27.1.2006 r., III CNP 23/05, OSNC 2006, Nr 7–
8, poz. 140]. Wykładnia systemowa i celowościowa, w tym specyfika przyjętego modelu jurysdykcji administra-
cyjnej oraz nadzwyczajny i subsydiarny charakter skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia, nakazują naszym zdaniem przyjąć, że obowiązkiem strony jest w pierwszej kolejności podjęcie działań
zmierzających do wyeliminowania z porządku prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadą nieważności.
Przemawia za tym również wykładnia funkcjonalna i interes samej strony, której zdecydowanie łatwiej będzie
uruchomić nadzorcze postępowanie administracyjne niż nadzwyczajne postępowanie sądowe objęte obowiązkiem
uiszczenia wpisu oraz skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.
22 2. Relacja skargi do instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe rozważania doty-
czące obowiązku skorzystania przez stronę z możliwości uruchomienia procedury stwierdzenia nieważności de-
cyzji należy mutatis mutandis odnieść do instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Innymi słowy,
jeżeli strona wiąże powstanie szkody z prawomocnym oddaleniem przez sąd skargi na decyzję obarczoną wadami
uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 KPA), dopuszczalność skargi o stwierdze-
nie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia będzie uzależniona m.in. od wykazania, że rzeczona decy-
zja administracyjna nie mogła być – po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego – wyeliminowana
z obrotu prawnego na skutek uruchomienia przez stronę procedury wznowienia postępowania administracyjnego
(por. post. NSA z 10.8.2011 r., II FNP 2/11, Legalis).
VI. Opłata od skargi

23 1. Opłata stała. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega opłacie
stałej (art. 285a § 4 PPSA). Ustawodawca posłużył się tu pojęciem opłaty stałej, a nie wpisu stałego, nie ma jednak
naszym zdaniem wątpliwości, że chodzi tu o wpis stały będący przecież rodzajem opłaty sądowej – art. 212 §
1 PPSA [odmiennie jednak w tej sprawie P. Gołaszewski, Kilka uwag na temat wpisu (opłaty) od skargi, s. 1096,
który twierdzi, że wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest wpisem
stosunkowym lub stałym wynoszącym połowę wpisu od skargi do WSA]. Stały charakter opłaty sprawia, że na
wnoszącym skargę nie spoczywa obowiązek wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia (art. 215 § 1 PPSA). W
przypadku nieopłacenia skargi przewodniczący powinien wezwać pełnomocnika do uiszczenia tej opłaty pod
rygorem odrzucenia skargi (art. 220 § 1 i 3 w zw. z art. 285f § 3 PPSA). Ustawodawca nie ujął co prawda skargi
w katalogu środków prawnych zawartym w art. 220 § 3 PPSA, ale wobec równoczesnego uchylenia art. 221 PPSA
postanowienia art. 285f § 3 PPSA – w części dotyczącej odrzucenia nieopłaconej skargi – muszą być, naszym
zdaniem, interpretowane tylko jako wskazanie sposobu rozstrzygnięcia w razie bezskutecznego upływu terminu do
uiszczenia opłaty (tj. odrzucenie skargi, a nie pozostawienie jej bez rozpoznania), a nie jako podstawa do odrzucenia
skargi a limine (czyli bez wszczynania procedury naprawczej). Uchylenie art. 221 PPSA oznacza bowiem, że
również w zakresie pism podlegających opłacie stałej zasadą jest wzywanie profesjonalnych pełnomocników do
uiszczenia brakującej opłaty. Wyjątków od tej zasady nie można zaś domniemywać, tym bardziej że prowadziłoby
to do pogorszenia sytuacji procesowej strony.
24 2. Prawo pomocy. Na ogólnych zasadach strona może wnosić o zwolnienie jej od obowiązku uiszczenia opła-
ty od skargi w ramach prawa pomocy (art. 243 i n. PPSA). Równocześnie zauważyć należy, że prawo pomocy
przyznane w postępowaniu zwykłym (tj. wywołanym skargą na działania lub bezczynność organu administracji
publicznej – art. 50 i n. PPSA) nie obejmuje postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia (por. argumentację zawartą np. w post. NSA z 23.9.2008 r., II FZ 321/08, Legalis; uchw.
SN z 5.6.2008 r., III CZP 142/07, OSNC 2008, Nr 11, poz. 122). Takie też stanowisko zajął NSA w post. z 9.2.2017
r. (II GZ 1060/16, Legalis). W orzecznictwie wyjaśniono, że w przypadku wniosków o przyznanie prawa pomocy
w związku z wniesieniem lub zamiarem wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia, z uwagi na specyfikę postępowania wszczętego tą skargą, które może toczyć się jedynie przed Naczel-
nym Sądem Administracyjnym, rozpoznanie tych wniosków należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.
np. post. NSA z 12.10.2012 r., I OW 163/12, Legalis oraz post. NSA z 27.6.2013 r., I OW 120/13, Legalis).
25 3. Wysokość wpisu. Do czasu znowelizowania rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie
wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 221, poz. 2193 ze zm.) od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia należy
pobierać wpis stały w kwocie 200 zł [§ 2 ust. 6 cyt. rozporządzenia; por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012,
s. 716; B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2013,
art. 285a, teza 19]. Wpis stały w kwocie 200 zł pobierany jest również w praktyce sądów administracyjnych (zob.
np. post. NSA z 4.6.2012 r., I ONP 2/12, Legalis; post. NSA z 1.6.2012 r., II ONP 2/12, Legalis).
1009098 9232296810
Art. 285b W przypadkach, o których mowa w art. 285a § 1, 2 i 3 skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia może wnieść także Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
1 1. Istota regulacji. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie została wy-
mieniona w art. 8 PPSA. Stąd też ustawodawca wprowadził szczególną normę upoważniającą Prokuratora Gene-
ralnego i RPO do wniesienia skargi. Inaczej jednak, niż ma to miejsce w postępowaniu cywilnym (por. art. 4242
KPC), legitymacja tych organów władzy publicznej do wniesienia skargi nie jest ograniczona do przypadków,
gdy niezgodność orzeczenia z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub
konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela. Wnioskując a maiori ad minus, należy przyjąć, że
podmioty te mogą także zgłosić swój udział w postępowaniu wywołanym skargą wniesioną przez stronę.
2 2. Wymagania formalne skargi. Skarga wnoszona przez Prokuratora Generalnego lub RPO musi spełniać
wszelkie wymagania konstrukcyjne określone w art. 285a § 1 w zw. z art. 285e § 1 PPSA. Dotyczy to w szcze-
gólności obowiązku uprawdopodobnienia, że przez wydanie zaskarżonego orzeczenia została stronie wyrządzona
szkoda, oraz wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie
jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesiono, stosując art. 285a § 2 PPSA – że występuje wyjątkowy przypadek
uzasadniający wniesienie skargi.
3 3. Kompetencje zastępców. Skargę wnoszoną w imieniu podmiotów wskazanych w komentowanym przepisie
podpisać mogą również odpowiednio upoważniony Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalne-
go (art. 13 ust. 3 ProkU) oraz upoważniony zastępca RPO (art. 20 ust. 1 i 4 RPOU) [por. np. R. Hauser, W. Piątek,
w: System Prawa Administracyjnego, t. 10, 2016, s. 619; S. Trociuk, Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich,
art. 20, teza 20; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 717; J. Gudowski, w: T. Ereciński (red.), Kodeks po-
stępowania cywilnego, t. II, 2009, s. 450; post. NSA z 9.6.2010 r., I OZ 400/10, Legalis; odmiennie, ale nietrafnie,
T. Wiśniewski, w: H. Dolecki, T. Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2010, art. 4242, teza 5].
1009098 923229682
Art. 285c Od tego samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia.
1 1. Istota wyłączenia. Wyłączenie możliwości wniesienia ponownej skargi przez stronę jest niezależne od za-
kresu zaskarżenia i sformułowanych w skardze zarzutów. Zauważyć równocześnie należy, że tylko skuteczne
procesowo wniesienie skargi (tj. wniesienie skargi nadającej się do merytorycznego rozpoznania) uniemożliwia
ponowne wystąpienie przez stronę ze skargą. Innymi słowy, wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem prawomocnego orzeczenia, która została odrzucona, nie stoi na przeszkodzie ponownemu wniesieniu skargi
od tego orzeczenia przez tę samą stronę (por. post. SN z 18.1.2006 r., III CNP 22/05, OSNC 2006, Nr 6, poz. 111).
Prawa do ponownego wniesienia skargi nie pozbawia również strony umorzenie postępowania wywołanego skargą
na skutek cofnięcia tego środka prawnego. Przeszkodą do wniesienia skargi nie jest też wystąpienie ze skargą przez
inną stronę postępowania albo Prokuratora Generalnego lub RPO.
2 2. Relacja przepisu do uprawnień RPO oraz Prokuratora Generalnego. Wniesienie skargi przez stronę
nie pozbawia per se Prokuratora Generalnego lub RPO prawa do wniesienia skargi na rzecz tej samej strony (od-
miennie jednak B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowa-
niu, 2011, art. 285c, teza 3]. Po pierwsze, w komentowanym przepisie ustawodawca wyraźnie bowiem wskazał,
że wyłączenie możliwości ponownego wniesienia skargi dotyczy strony, a nie samego orzeczenia. Po drugie, w
postępowaniu sądowoadministracyjnym, inaczej niż w postępowaniu cywilnym, wniesieniu w omawianej sytuacji
skargi przez podmioty wskazane w art. 285b PPSA nie sprzeciwia się również odpowiednie stosowanie przepisów
o skardze kasacyjnej [zob. art. 3981 § 2 w zw. z art. 42412 KPC; por. np. M.P. Wójcik, w: A. Jakubecki (red.), Kodeks
postępowania cywilnego, 2008, art. 4242, teza 2]. Wniesienie skargi przez Prokuratora Generalnego nie wyłącza
również uprawnienia RPO do wniesienia skargi na to samo orzeczenie na rzecz tej samej strony i odwrotnie –
wniesienie skargi przez RPO nie pozbawia uprawnienia do wystąpienia ze skargą przez Prokuratora Generalnego
[odmiennie jednak J. Gudowski, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2009, s. 450].
3 3. Możliwość połączenia skarg. W przypadku wniesienia skarg zarówno przez stronę, jak i Prokuratora Ge-
neralnego lub RPO, na rzecz tej samej strony sprawy te powinny być połączone do wspólnego rozpoznania i roz-
strzygnięcia (art. 111 § 1 w zw. z art. 193 w zw. z art. 285l PPSA).
1009098 923229682
Art. 285d Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na pod-
stawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orze-
czenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być
jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.
Spis treści
II. Kwalifikowany charakter naruszeń................................................................................... 2
III. Niemożność formułowania zarzutów dotyczących ustalenia faktów i oceny dowodów.. 3
1 1. Pojęcie podstaw skargi. Komentowany przepis reguluje kwestię podstaw skargi o stwierdzenie niezgodno-
ści z prawem prawomocnego orzeczenia. W art. 285d zd. 1 PPSA podstawy te zostały ujęte od strony pozytyw-
nej. Innymi słowy, wskazano tam okoliczności, których stwierdzenie przez NSA jest konieczne do uwzględnienia
skargi. Okoliczności te to:
1) naruszenie prawa materialnego lub procesowego;
2) spowodowanie przez to naruszenie niezgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem;
3) wyrządzenie stronie szkody poprzez wydanie takiego orzeczenia.
Natomiast w art. 285d zd. 2 PPSA podstawy skargi zostały sformułowane od strony negatywnej przez wska-
zanie, jakiego rodzaju uchybienia nie mogą stanowić podstawy skargi. Dodajmy, że zasadność podstaw skargi jest
badana przez NSA dopiero po stwierdzeniu, że skarga jest dopuszczalna (tj. nie zachodzi którakolwiek z okolicz-
ności uzasadniających jej odrzucenie).
II. Kwalifikowany charakter naruszeń

2 1. Pojęcie prawa materialnego i procesowego. Samo pojęcie prawa materialnego oraz przepisów postępowa-
nia należy rozumieć podobnie, jak ma to miejsce na gruncie podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 PPSA). W
szczególności odpowiednie zastosowanie będą miały tu ustalenia poczynione w uzasadnieniu do uchwały NSA z
26.10.2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) oraz w uzasadnieniu do uchwały NSA z 20.5.2010 r.
(II OPS 5/09, ONSiWSA 2010, Nr 5, poz. 80). Natomiast naruszenie prawa zarówno materialnego, jak i proceso-
wego musi mieć charakter kwalifikowany, tzn. polegać na szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwym
zastosowaniu prawa (por. np. wyr. SN z 7.7.2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007, Nr 2, poz. 35 oraz wyr. NSA z
30.10.2013 r., I FNP 10/13, Legalis). Innymi słowy, odmiennie niż ma to miejsce w przypadku skargi kasacyjnej,
naruszenie prawa stanowiące podstawę skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
musi mieć charakter elementarny i oczywisty, widoczny bez potrzeby pogłębionej analizy sprawy. W szcze-
gólności skarga nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku, jeżeli przepis wskazany jako jej podstawa mógł
być odmiennie interpretowany przy zastosowaniu powszechnie akceptowanych metod wykładni. Dotyczy to rów-
nież sytuacji, gdy przyjęta przez sąd administracyjny wykładnia okazała się a posteriori nieprawidłowa (por. np.
wyr. NSA z 12.7.2012 r., I FNP 2/12, Legalis i cyt. tam orzecznictwo – szerzej na ten temat zob. komentarz do
art. 285a, Nb 18).
3 2. Związek przyczynowy między wydaniem zaskarżonego orzeczenia a szkodą. Stwierdzenie narusze-
nia przez sąd administracyjny prawa materialnego lub przepisów postępowania nie jest jednak wystarczające do
uwzględnienia skargi. Dodatkowo skarżący musi uprawdopodobnić, że uchybienia te spowodowały niezgod-
ność danego orzeczenia z prawem, a przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Innymi słowy,
wnoszący skargę jest zobowiązany do uprawdopodobnienia związku przyczynowego między wydaniem orzeczenia
niezgodnego z prawem a wyrządzeniem stronie szkody (por. np. post. NSA z 14.12.2010 r., II FNP 3/10, Legalis).
Warunek ten jest ściśle związany z istotą i celem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia. Otóż skarga ta ma stanowić prejudykat w przyszłym procesie odszkodowawczym przeciwko Skarbowi
Państwa. Innymi słowy, nie będzie tu chodzić o stwierdzenie jakichkolwiek rażących naruszeń prawa materialnego
lub przepisów postępowania, ale tylko takich naruszeń, które doprowadziły do wyrządzenia stronie szkody.
Szkoda zaś będzie z reguły konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego. O niezgodności orzeczenia
z prawem nie będzie jednak mogło być mowy w sytuacji, gdy co prawda sąd administracyjny rażąco naruszył
określone przepisy prawa materialnego lub procesowego, ale orzeczenie to w ostatecznym wyniku odpowiadało
prawu. W takim bowiem przypadku nie można twierdzić, że na skutek orzeczenia sądu administracyjnego strona
1009098 923229682
poniosła uszczerbek w dobrach prawnie chronionych, który podlegałby wyrównaniu na podstawie przepisów prawa
cywilnego. Przykładowo, sąd administracyjny oddalił skargę w sprawie dotyczącej przyznania stronie określonego
uprawnienia, podając w uzasadnieniu wyroku rażąco błędną wykładnię jednej z przesłanek niezbędnych do nabycia
rzeczonego uprawnienia. Jednak skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna
być oddalona, jeżeli okaże się, że strona nie spełniała również innego wymogu koniecznego do nabycia takiego
uprawnienia.
4 3. Oparcie skargi na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W przypadku oparcia skargi na zarzucie
naruszenia prawa materialnego podstawa skargi, jak i przepis, z którym orzeczenie jest niezgodne, będą z reguły
tożsame. Przykładowo tak będzie w sytuacji, gdy zarzut skargi będzie dotyczył naruszenia przez sąd administra-
cyjny przepisów prawa materialnego nakładających na stronę określone obowiązki. W wyniku podporządkowania
się przez stronę tym obowiązkom poniosła ona szkodę. Podobnie będzie w przypadku regulacji przyznających
stronie określone uprawnienia, z których strona na skutek błędu sądu administracyjnego nie mogła skorzystać.
5 4. Oparcie skargi na zarzucie naruszenia prawa procesowego. Inaczej rzecz się przedstawia, jeżeli chodzi
o oparcie skargi na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Podstawa skargi będzie się tu zwykle różnić
od przepisu, z którym dane orzeczenie jest niezgodne. Regułą bowiem jest, że samo tylko naruszenie przepisów
postępowania nie prowadzi do wyrządzenia stronie szkody. Wyjątkiem są tu sytuacje, gdy naruszenie przepisów
postępowania jest jednoznaczne ze spowodowaniem uszczerbku w prawnie chronionych dobrach strony (tak może
być w szczególności w przypadku wydania oczywiście wadliwego postanowienia w sprawie kosztów postępowa-
nia). Strona zarzucająca w skardze rażące naruszenie przepisów postępowania będzie zatem z reguły zobligowana
do wykazania, że w wyniku tego uchybienia doszło również do wydania orzeczenia niezgodnego z konkretnym
przepisem prawa materialnego i że to naruszenie w efekcie wyrządziło jej szkodę.
6 5. Problem zarzutu nieważności postępowania. Wymóg wykazania, że zarzucone w skardze uchybienie pro-
cesowe doprowadziło do niezgodności z konkretnym przepisem prawa materialnego, które to naruszenie skutko-
wało z kolei powstaniem szkody, odnosi się również do kwalifikowanych uchybień procesowych wymienionych
w art. 183 § 2 PPSA. O ile w przypadku skargi kasacyjnej wystarczające do jej uwzględnienia jest ustalenie, że
orzeczenie wydano w warunkach nieważności postępowania, i sąd nie bada, czy uchybienie to wpłynęło na wynik
sprawy, o tyle w przypadku skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia konieczne jest
jeszcze ustalenie, że w wyniku tego naruszenia doszło do naruszenia prawa mogącego powodować wyrządzenie
stronie szkody. Można zatem uznać, że na gruncie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia zarzut nieważności postępowania traci swój bezwzględny charakter (por. np. A. Górski, Niezgod-
ność z prawem prawomocnego orzeczenia, s. 981; G. Rząsa, Nieważność postępowania, s. 13–14 oraz 52–55).
Pewne związki skargi z instytucją nieważności postępowania można natomiast odnaleźć w art. 285k § 3 PPSA.
Wydanie bowiem orzeczenia w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu są-
dów w chwili orzekania, nie tylko stanowi równocześnie podstawę wniosku Prezesa NSA o unieważnienie prawo-
mocnego orzeczenia (art. 172 PPSA), ale również stanowi przesłankę nieważności z powodu niedopuszczalności
drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 PPSA).
III. Niemożność formułowania zarzutów

dotyczących ustalenia faktów i oceny dowodów
7 1. Istota wyłączenia. Wyłączenie możliwości oparcia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia na zarzutach dotyczących ustalenia faktów lub oceny dowodów należy interpretować w kon-
tekście art. 285d zd. 1 PPSA oraz kontrolnego charakteru polskiego modelu sądownictwa administracyjnego. Ge-
neralnie można przyjąć, że będzie tu chodzić o pewną grupę przepisów postępowania administracyjnego lub
sądowoadministracyjnego, w których formułuje się zwykle w skargach do WSA lub skargach kasacyjnych
zarzuty dotyczące podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wnoszący skargę o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem prawomocnego orzeczenia wszelkie zarzuty z zakresu prawa materialnego będzie mógł zatem oprzeć wy-
łącznie na faktach ustalonych przez organ lub sąd, a nie na stanie faktycznym projektowanym przez skarżącego
(por. np. wyr. SN z 20.9.2007 r., II CNP 87/07, Legalis). Dopuszczalne będzie natomiast postawienie w skardze
zarzutów procesowych, w tym polegających na wskazaniu naruszenia przepisów regulujących sposób przeprowa-
dzenia postępowania dowodowego, przy czym zarzuty te nie mogą dotyczyć kwestii związanych z oceną dowodów
[por. np. post. NSA z 21.5.2014 r., I GNP 1/14, Legalis; J. Gudowski, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania
cywilnego, t. II, 2009, s. 453; T. Wiśniewski, w: H. Dolecki, T. Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego,
t. II, 2010, art. 4244, teza 3]. Przykładowo, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-
nia nie będzie można niewątpliwie oprzeć na zarzucie naruszenia art. 80 KPA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
PPSA. Wydaje się również, że zakaz podważania stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku eliminuje
392322968 1009098
możliwość postawienia w skardze zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 KPA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.
c PPSA przez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. np. wyr. SN z 7.6.2005 r., III BP
2/05, OSNAPiUS 2006, Nr 3–4, poz. 53). Możliwe jest natomiast stawianie zarzutów dotyczących bezzasadne-
go oddalenia wniosków dowodowych. Zastrzec równocześnie należy, że dla uwzględnienia skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia opartej na zarzucie oddalenia wniosków dowodowych strony
konieczne jest ustalenie przez NSA, że w razie dopuszczenia takich wniosków i przeprowadzenia żądanych do-
wodów rozstrzygnięcie sprawy byłoby ponad wszelką wątpliwość odmienne. Orzeczenie NSA wydane na skutek
skargi ma bowiem przesądzać, że doszło do naruszenia prawa, które wyrządziło stronie szkodę, a ponadto NSA
nie może dokonywać ponownej oceny dowodów. W praktyce oznacza to, że przypadki uwzględnienia skargi o
stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia opartej na zarzucie naruszenia reguł postępowania
dowodowego wystąpią zupełnie wyjątkowo. Przykładowo, można rozważać uwzględnienie takiej skargi w sytu-
acji, gdy organ, oczywiście bezzasadnie, oddalił wniosek dowodowy strony z dokumentu urzędowego o kluczo-
wym znaczeniu dla sprawy, którego uwzględnienie w materiale dowodowym musiałoby bezspornie wpłynąć na
rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na korzyść skarżącego.
8 2. Wyjątek od wyłączenia przewidzianego w art. 285d zd. 2 PPSA. Ograniczenie zawarte w art. 285d zd.
2 PPSA nie będzie miało jednak zastosowania do sytuacji, gdy podstawą skargi będzie rażące naruszenie
norm prawa Unii Europejskiej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 720; odmienne stanowisko w
tej sprawie zajął jednak NSA m.in. w wyr. z 21.1.2020 r., II FNP 8/19, Legalis oraz z 15.5.2019 r., I FNP 2/19,
Legalis). Zgodnie bowiem z wyrokiem TSUE z 13.6.2006 r. (C-173/03, Traghetti del Mediterraneo SpA v. Re-
publika Włoska, ECLI:EU:C:2006:391) prawo unijne stoi na przeszkodzie obowiązywaniu ustawodawstwa kra-
jowego, które wyklucza w sposób generalny odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone
jednostkom w związku z oczywistym naruszeniem prawa unijnego przez sąd orzekający w ostatniej instancji z
tego tylko względu, że naruszenie to wynika z wykładni przepisów prawa lub oceny okoliczności faktycznych i
dowodów przeprowadzonej przez ten sąd. Innymi słowy, jeżeli strona zarzuca w skardze o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej, podstawą skargi mo-
gą być również zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Konkluzja ta wynika z zasady prymatu
prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym. Należy równocześnie podkreślić, że również w takim przypadku
naruszenie prawa musi mieć charater rażący, czyli elementarny i oczywisty, widoczny bez potrzeby pogłębionej
analizy sprawy. Ponadto aktualny pozostaje obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę, że na skutek wydania
orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa doszło do wyrządzenia stronie szkody.
1009098 923229684
Art. 285e
§ 1.
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna zawierać:
1) oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości lub
w części;
2) przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie;
3) wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne;
4) uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody, spowodowanej przez wydanie orzeczenia, którego skarga do-
tyczy;
5) wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie
jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesiono stosując art. 285a § 2 – że występuje wyjątkowy przypadek
uzasadniający wniesienie skargi;
6) wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem.
§ 2. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Do skargi – oprócz jej
odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania – dołącza się dwa odpisy przeznaczone do
akt Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spis treści
II. Poszczególne elementy skargi........................................................................................... 3
III. Pełnomocnictwo............................................................................................................... 5
1 1. Wysoki stopień sformalizowania skargi. Komentowany przepis reguluje wymagania formalne, jakim po-
winna odpowiadać skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skarga jest pismem
strony o wysokim stopniu sformalizowania. Uzasadnione jest to m.in. tym, że skarga jest nadzwyczajnym środ-
kiem prawnym rozpoznawanym przez NSA i ściśle związanym z odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu
Państwa za bezprawie judykacyjne. Dlatego też, zarówno w interesie samych stron, jak i wymiaru sprawiedliwości,
skarga została objęta tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 w zw. z art. 285l PPSA). Wprowadze-
nie tego przymusu nie pozbawia strony prawa dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), albowiem strona
niemająca wystarczających środków na ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika może wystąpić o przyznanie
jej w tym zakresie prawa pomocy (art. 244 § 1 PPSA). Wniesienie skargi z naruszeniem art. 175 PPSA powoduje
jej odrzucenie bez wzywania do uzupełnienia braków (art. 285f § 3 PPSA). Równocześnie należy podzielić po-
gląd, że w razie wniesienia przez stronę skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
z naruszniem art. 175 § 1 PPSA sąd uprawniony jest do odmowy przyznania prawa pomocy z powołaniem się na
przesłankę oczywistej bezzasadności skargi (art. 247 PPSA; por. np. post. NSA z 4.9.2018 r., I OZ 764/18, Legalis
2 2. Dwa rodzaje wymagań formalnych. Można wyróżnić dwa rodzaje wymagań formalnych skargi o stwier-
dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Pierwsza grupa to wymagania charakterystyczne dla
skargi i zdeterminowane jej przesłankami. W doktrynie i orzecznictwie warunki te określa się jako elementy kre-
atywne lub konstrukcyjne skargi (por. np. H. Pietrzkowski, Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika,
s. 497–502). Wymagania te zostały ujęte w art. 285e § 1 pkt 1–6 PPSA. Wymienione tam warunki powinny być
spełnione w sposób kumulatywny, a zatem skarga niespełniająca któregokolwiek z nich dotknięta jest tzw. brakiem
istotnym, nienaprawialnym w trybie właściwym dla usuwania braków formalnych i podlega odrzuceniu przez
NSA a limine (art. 285h § 1 PPSA; por. post. NSA z 25.9.2014 r., I GNP 5/14, Legalis; post. NSA z 18.3.2011 r.,
I FNP 1/11, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., I FNP 5/11, Legalis; post. SN z 18.1.2006 r., III CNP 26/05, Legalis).
Mając na uwadze nadzwyczajny charakter skargi, wspomniany wyżej rygor odrzucenia tego pisma bez wzywania
do uzupełnienia braków formalnych zdaje się nie naruszać Konstytucji RP, w tym prawa do sprawiedliwej proce-
dury (por. np. uzasadnienie wyr. TK z 12.7.2011 r., SK 49/08, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 55 oraz uzasadnienie wyr.
1009098 923229682
TK z 8.4.2014 r., SK 22/11, OTK-A, Nr 4, poz. 37). Drugą grupę wymagań formalnych skargi stanowią warunki
typowe dla każdego pisma strony wszczynającego postępowanie (art. 285e § 2 PPSA). Będą to w szczególności
warunki wskazane w art. 46 PPSA. Braki w zakresie tych wymagań podlegają naprawieniu w ramach procedury
wezwania przez przewodniczącego o poprawienie lub uzupełnienie skargi (art. 285f § 2 PPSA). O ile odrzucenie
skargi z uwagi na niespełnienie warunków formalnych o charakterze konstrukcyjnym jest zastrzeżone dla NSA, o
tyle skargę, której braków formalnych o charakterze ogólnym strona nie uzupełniła, skargę wniesioną z narusze-
niem przymusu adwokacko-radcowskiego oraz skargę nieopłaconą odrzucić może również wojewódzki sąd admi-
nistracyjny (art. 285f § 3 PPSA).
3 3. Struktura skargi. W profesjonalnie sporządzonej skardze każde z wymagań z art. 285e § 1 PPSA powinno
być wyraźnie wyodrębnione i wypełnione (por. np. post. SN z 20.7.2005 r., IV CNP 1/05, Legalis). Formalizm w
zakresie skargi powinien mieć jednak rozsądne granice i nie wykraczać poza cele, którym zasada formalizmu ma
służyć. Nadmierny formalizm jest bowiem zaprzeczeniem idei wymiaru sprawiedliwości i narusza prawo strony
do rzetelnej procedury sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Nie sposób nie zgodzić się również z poglądem
wyrażonym w uchwale NSA z 26.10.2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), zgodnie z którym
wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego ma służyć zapewnieniu rzeczowego dialogu między stro-
ną reprezentowaną przez zawodowego pełnomocnika a NSA. Dialog ten powinien pogłębiać kulturę i świadomość
prawną jednostki, a także wpływać na rozwój prawa i jurysprudencji. Funkcje i cel, które powinien ów dialog
realizować, powodują, że nie może on przyjmować formy sporu o słowa (contradictio in terminis), lecz sporu o
prawo (contradictio in iuris). Stąd też naszym zdaniem każdy z elementów konstrukcyjnych skargi może być
zawarty w dowolnej jej części (aczkolwiek takie sformułowanie skargi jest usterką warsztatową zawodowego
pełnomocnika) i dopiero po dokonaniu całościowej analizy skargi i stwierdzeniu przez NSA, że elementów tych
nie da się odnaleźć również w uzasadnieniu skargi, możliwe jest jej odrzucenie.
II. Poszczególne elementy skargi

4 1. Oznaczenie zaskarżonego orzeczenia. Oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona skarga, powinno
nastąpić przez wskazanie: rodzaju orzeczenia (wyrok albo postanowienie), sądu, który je wydał, daty wydania
orzeczenia oraz sygnatury akt.
5 2. Zakres zaskarżenia. W skardze należy zaznaczyć, czy orzeczenie jest zaskarżane w całości czy w części
(art. 285e § 1 pkt 1 PPSA). Jeżeli zaskarżona zostaje tylko część orzeczenia, to powinna być ona wskazana w
sposób precyzyjny, w szczególności przez odwołanie się do konkretnego punktu orzeczenia, a jeżeli dany punkt
jest kwestionowany tylko w części, dodatkowo przez jednoznaczne wskazanie, w jakim zakresie strona domaga się
stwierdzenia niezgodności z prawem tego punktu orzeczenia. Do wypełnienia warunku z art. 285e § 1 pkt 1 PPSA
nie jest jednak konieczne użycie ustawowego zwrotu, że zaskarża się dane orzeczenie "w całości" albo "w części"
– wystarczy, że z użytych przez pełnomocnika innych zwrotów w sposób jednoznaczny można zrekonstruować
zakres zaskarżenia (por. np. post. SN z 19.4.2007 r., I CZ 19/07, Legalis). Przyjąć w końcu można, kierując się
zasadą racjonalnego formalizmu oraz zasadą proporcjonalności, że gdy z treści skargi w jakikolwiek sposób nie
wynika, że skarżący kwestionuje tylko część orzeczenia, to brak jest również podstaw do odrzucenia skargi –
należy wówczas przyjąć, że orzeczenie zostało zaskarżone w całości.
6 3. Przytoczenie podstaw skargi. Przez przytoczenie podstaw skargi należy rozumieć wskazanie konkretnych
przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę zostały przez sąd administracyjny naruszone. Wskaza-
nie to powinno nastąpić z podaniem rodzaju, daty wydania i nazwy danego aktu prawnego wraz z odwołaniem się
do oficjalnego miejsca publikacji – chyba że chodzi o akt prawny powszechnie oznaczany w praktyce sądowej za
pomocą skrótów – oraz relewantnej jednostki redakcyjnej danego tekstu prawnego (z podaniem numeru artykułu,
ustępu lub punktu itd.). Jeżeli brzmienie przepisu ulegało zmianie, co jest przecież częste zwłaszcza w prawie
podatkowym, prawidłowe określenie podstawy skargi powinno obejmować również podanie relewantnej z punktu
widzenia skargi daty obowiązywania tego przepisu (np. przez użycie formuły: "w brzmieniu obowiązującym w
dni"u).
Wskazaniem podstaw skargi nie jest w każdym razie powtórzenie ogólnej formuły art. 285d in principio PPSA o
naruszeniu prawa materialnego lub przepisów postępowania – przepis ten stanowi bowiem tylko wskazanie rodzaju
uchybień, jakie mogą być zarzucane w skardze. Równocześnie należy zauważyć, że nie powoduje odrzucenia
skargi niewskazanie art. 285d PPSA lub błędne zakwalifikowanie przepisu do danej dziedziny prawa (prawo
materialne albo procesowe). Naszym zdaniem również zaniechanie w ogóle podania przez skarżącego, do jakiej
gałęzi prawa należy wskazany jako podstawa tej skargi przepis, nie uzasadnia z tego tylko powodu odrzucenia
392322968 1009098
skargi. Okoliczność, czy dana norma ma charakter prawa materialnego lub procesowego, nie wpływa na możliwość
oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa postawionego w skardze, a ponadto nie determinuje w żaden sposób
ani trybu postępowania przed NSA, ani rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi.
7 4. Wskazanie przepisu, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. Z punktu widzenia poprawności
sformułowania skargi szczególnie istotne jest rozróżnienie między przytoczeniem podstaw skargi (art. 285e § 1 pkt
2 PPSA) a wskazaniem przepisu, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 PPSA).
Są to dwa odrębne elementy konstrukcyjne skargi (por. np. post. SN z 24.7.2006 r., I BU 2/06, Legalis), a
podane w nich przepisy prawa mogą, ale nie muszą się ze sobą pokrywać (zob. komentarz do art. 285d). Jeżeli
zdaniem skarżącego zachodzi tutaj zbieżność przepisów, to powinien on to wyraźnie i jednoznacznie w skardze
zaznaczyć. Dodać należy, że sposób wskazania przepisu, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne, powinien
odpowiadać wskazanym wyżej rygorom właściwym dla podstaw skargi.
8 5. Uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody. Uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody spowodowanej
przez wydanie orzeczenia, którego skarga dotyczy (art. 285e § 1 pkt 4 PPSA), polega na przedstawieniu wyod-
rębnionego wywodu przekonującego, że szkoda została wyrządzona, oraz określającego czas jej powstania,
postać i związek przyczynowy z wydaniem orzeczenia niezgodnego z prawem (por. np. post. NSA z 6.9.2013 r.,
I FNP 5/13, Legalis; post. SN z 30.9.2008 r., II CNP 74/08, Legalis). Skarżący powinien ponadto powołać w skar-
dze nie tylko wszystkie znane mu fakty, które wskazują na związek między zaskarżonym orzeczeniem a doznaną
wskutek jego wydania szkodą, ale także dowody lub co najmniej ich surogaty, które uczynią twierdzenie o wyrzą-
dzeniu szkody wiarygodnym (np. dokumenty, pisemne oświadczenia osób trzecich). Same twierdzenia skarżącego
nie stanowią jeszcze uprawdopodobnienia szkody (por. np. post. SN z 23.3.2006 r., IV CNP 23/06, Legalis).
9 6. Problem spraw dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego. W orzecznictwie
zasadnie przyjmuje się, że w przypadku orzeczeń wydanych w sprawach ze skarg na pisemne interpretacje przepi-
sów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a PPSA) trudno w ogóle mówić
o możliwości powstania szkody bezpośrednio w wyniku wydania orzeczenia niezgodnego z prawem. Mając na
uwadze charakter prawnopodatkowy interpretacji indywidualnych oraz implikacji związanych ze stosowaniem się
do ich treści (a przede wszystkim z tym, że interpretacje takie nie są wiążące dla wnioskodawcy), nie będzie moż-
liwe co do zasady uprawdopodobnienie szkody, o której mowa w art. 285e § 1 pkt 4 PPSA (zob. np. post. NSA
z 14.10.2016 r., I GNP 1/16, Legalis; post. NSA z 25.2.2014 r., I FNP 18/13, Legalis; post. NSA z 10.5.2012 r.,
I FNP 1/12, Legalis; post. NSA z 22.2.2012 r., I FNP 5/11, Legalis; post. NSA z 16.12.2011 r., I FNP 3/11, Legalis).
10 7. Niemożność wzruszenia orzeczenia i wyjątkowy przypadek. Wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego
orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesiono,
stosując art. 285a § 2 PPSA – że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, również nie
może być ograniczone do samego tylko powtórzenia ustawowej formuły. Skarżący powinien przedstawić te
okoliczności w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowieść ich istnienia i przekonująco uzasad-
nić. Niezbędne jest w szczególności przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia,
których zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn na
pewno nie mogłoby odnieść skutku (por. post. SN z 23.1.2009 r., I CNP 111/08, Legalis). Jeżeli zaś chodzi o
wykazanie "wyjątkowego wypadku", to oprócz wywodu prawnego dowodzącego naruszenia podstawowych zasad
porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela skarżący powinien co najmniej
uprawdopodobnić przyczyny zaniechania wniesienia środków prawnych (zob. komentarz do art. 285a).
11 8. Wniosek skargi. Wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem (art. 285e § 1 pkt 6 PPSA)
powinien obejmować zarówno zakres, w jakim domagamy się stwierdzenia niezgodności z prawem, jak i wska-
zanie, z jakim przepisem zaskarżone orzeczenie jest niezgodne. Wniosek ten powinien ściśle korespondować
z przesłankami wskazanymi w art. 285e § 1 pkt 1 i 3 PPSA. Można powiedzieć, że wniosek w tym zakresie
powinien stanowić odpowiednie powtórzenie tych przesłanek. Wydaje się zatem, że w sytuacji gdy treść skargi nie
nasuwa jakichkolwiek wątpliwości odnośnie do zakresu zaskarżenia i wskazania przepisu, z którym dane orzecze-
nie jest niezgodne, można przyjąć, że postawienie ogólnego tylko wniosku "o stwierdzenie niezgodności orzecze-
nia z prawem", jakkolwiek stanowi usterkę warsztatową zawodowego pełnomocnika, nie powinno spowodować
odrzucenia skargi. W takim bowiem przypadku należy przyjąć, że skarżący wnosi o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia zgodnie z podanym zakresem zaskarżenia i przepisem wskazanym w ramach
wypełnienia obowiązku nałożonego art. 285e § 1 pkt 3 PPSA. Dodać warto, że w orzecznictwie dopuszcza się
rozciągnięcie zakresu zaskarżenia na zakres wniosku środka prawnego (por. np. post. SN z 25.10.2001 r., I PZ
77/01, OSNAPiUS 2003, Nr 18, poz. 441; wyr. NSA z 8.9.2004 r., FSK 409/04, Legalis; uzasadnienie wyr. TK z
8.4.2014 r., SK 22/11, OTK-A 2014, Nr 4, poz. 37).
W skardze można także postawić wnioski formalne dotyczące np. wyznaczenia rozprawy (art. 285j PPSA), jak
również wniosek o zasądzenie kosztów postępowania (art. 203 w zw. z art. 285l PPSA).
1009098 923229684
III. Pełnomocnictwo
12 1. Pełnomocnictwo do wniesienia skargi. Spośród braków formalnych skargi podlegających uzupełnieniu
warto w szczególności wskazać na zagadnienie związane z obowiązkiem dołączenia do skargi pełnomocnictwa
(art. 46 § 3 w zw. z art. 285e § 2 PPSA). Obowiązku tego nie uchyla złożenie pełnomocnictwa w sprawie, w
której wydano orzeczenie będące przedmiotem skargi. Wniesienie skargi wszczyna bowiem nowe postępowa-
nie sądowoadministracyjne o odrębnym charakterze i przedmiocie rozstrzygnięcia. Wydaje się przy tym, że peł-
nomocnik jest zobligowany dołączyć pełnomocnictwo, z którego będzie wyraźnie wynikać, że jest upoważniony
do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Pełnomocnictwo ogólne
do występowania przed sądami administracyjnymi nie będzie tu wystarczające, albowiem rzeczony nadzwyczajny
środek prawny nie został wymieniony w art. 39 pkt 1 PPSA, a ponadto w przypadku skargi mamy do czynienia
z zasadniczo odrębnym przedmiotem orzekania i skutkami uwzględnienia skargi (por. też J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2012, s. 724; uzasadnienie uchw. SN z 5.6.2008 r., III CZP 142/07, OSNC 2008, Nr 11, poz. 122;
uzasadnienie post. SN z 7.4.2006 r., III CZ 13/06, OSNC 2006, Nr 10, poz. 176). Pełnomocnik powinien zatem
albo przedłożyć pełnomocnictwo szczególne do wniesienia skargi, albo pełnomocnictwo ogólne z rozszerzonym
zakresem umocowania.
13 2. Zdolność postulacyjna. W każdej sprawie zdolność postulacyjną do wniesienia skargi o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia mają adwokaci i radcowie prawni. Z kolei w sprawach obowiąz-
ków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami skarga
może być wniesiona również przez doradcę podatkowego. Natomiast w sprawach z zakresu własności przemysło-
wej uprawnienie do wniesienia skargi mają również rzecznicy patentowi (art. 285l w zw. z art. 175 § 3 PPSA;
szerzej na ten temat zob. komentarz do art. 285l, Nb 2). Dodać warto, że skarga może być również sporządzona
przez podmioty wskazane w art. 175 § 2 PPSA.
592322968 1009098
Art. 285f
§ 1. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi się do sądu, który wydał
zaskarżone orzeczenie, w terminie dwóch lat od dnia jego uprawomocnienia się.
§ 2. W razie stwierdzenia niezachowania warunków formalnych określonych w art. 285e § 2, przewodniczący

wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi.
§ 3. Skargę nieopłaconą, skargę wniesioną z naruszeniem art. 175 § 1 oraz skargę, której braków strona nie
uzupełniła w terminie, sąd odrzuca na posiedzeniu niejawnym.
1 1. Adresat skargi. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi się albo
do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zależności od tego,
który z sądów wydał zaskarżone orzeczenie. W przypadku zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu ad-
ministracyjnego adresatem skargi jest również NSA, a zatem w tym przypadku skarga jest w istocie wno-
szona do NSA za pośrednictwem sądu pierwszej instancji. W razie wpływu skargi do wojewódzkiego sądu
administracyjnego jest ona rejestrowana w wykazie "SN"P, natomiast w NSA w repertorium "N"P (§ 71 i 78 ust.
1 ZasBiurSAdmZ).
2 2. Charakter terminu na wniesienie skargi. Dwuletni termin na wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodno-
ści z prawem prawomocnego orzeczenia jest z jednej strony terminem prawa materialnego, z drugiej zaś terminem
procesowym. Aspekt materialny analizowanego terminu wiąże się z podstawową funkcją skargi polegającą na za-
inicjowaniu postępowania mającego doprowadzić do uzyskania prejudykatu w procesie odszkodowawczym prze-
ciwko Skarbowi Państwa (art. 4171 § 2 KC). Na gruncie prawa materialnego uchybienie terminowi do wniesienia
skargi powoduje niemożność skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a w aspekcie procesowym
jego niedochowanie powoduje odrzucenie skargi (art. 285h § 1 PPSA). Uwzględniając dwoisty charakter przed-
miotowego terminu pełniącego istotną funkcję materialnoprawną, uznać należy, że nie podlega on przywróceniu
na podstawie art. 86 i n. PPSA (por. np. post. NSA z 8.3.2013 r., I OZ 163/13, ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 53;
post. SN z 5.11.2008 r., I CZ 70/08, Legalis).
3 3. Skutki wniesienia skargi do niewłaściwego sądu. W razie wniesienia skargi do niewłaściwego sądu termin
jest zachowany jedynie w przypadku, gdy sąd prześle (nada w urzędzie pocztowym) skargę do sądu właściwego
przed upływem terminu do wniesienia skargi (por. np. post. NSA z 18.6.2008 r., I OSK 651/08, Legalis).
4 4. Uzupełnienie braków formalnych skargi. Termin do uzupełnienia lub poprawienia skargi jest terminem
ustawowym i wynosi siedem dni od doręczenia wezwania (art. 49 § 1 w zw. z art. 193 w zw. z art. 285l PPSA;
por. post. NSA z 11.7.2008 r., II OZ 754/08, Legalis).
5 5. Procedura usunięcia braków formalnych. Jeżeli skarga jest wnoszona za pośrednictwem wojewódzkiego
sądu administracyjnego, to procedura naprawcza przewidziana w art. 285f § 2 PPSA może być prowadzona tylko
przez ten sąd. W razie dostrzeżenia braków dopiero przez NSA sąd ten zwraca akta sądowi pierwszej instancji
celem przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 180 w zw. z art. 285l PPSA).
6 6. Tak zwany przymus adwokacko-radcowski. Niesporządzenie skargi o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem prawomocnego orzeczenia przez jedną z osób wskazanych w art. 175 PPSA jest brakiem nieusuwalnym
skargi i uzasadnia jej odrzucenie a limine bez wzywania do uzupełnienia braku (art. 285f § 3 PPSA; por. np. post.
NSA z 11.7.2012 r., II ONP 3/12, Legalis oraz post. NSA z 19.7.2017 r., I GNP 15/17, Legalis). Dodać warto, że
taka regulacja nie narusza Konstytucji RP, w tym prawa do sprawiedliwej procedury (por. np. uzasadnienie wyr.
TK z 12.7.2011 r., SK 49/08, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 55 oraz uzasadnienie wyr. TK z 8.4.2014 r., SK 22/11, OTK-
A 2014, Nr 4, poz. 37).
7 7. Odrzucenie skargi. Odrzucenia skargi z powodów wskazanych w art. 285f § 3 PPSA dokonać może zarówno
wojewódzki sąd administracyjny, do którego skarga została wniesiona, jak i NSA po przekazaniu mu skargi wraz
z aktami sprawy (art. 285h § 1 PPSA).
8 8. Zaskarżalność postanowienia WSA o odrzuceniu skargi. Na postanowienie wojewódzkiego sądu admi-
nistracyjnego o odrzuceniu skargi przysługuje zażalenie (art. 194 § 1 pkt 7 w zw. z art. 285l PPSA). Natomiast
postanowienie NSA o odrzuceniu skargi, podobnie zresztą jak wszystkie inne postanowienia tego Sądu, nie może
być kwestionowane w drodze zażalenia.
9 9. Kwestie intertemporalne. W art. 4 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów ad-
ministracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196)
przewidziano, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje także od
orzeczeń, które stały się prawomocne od 1.1.2004 r., a przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Skargę taką moż-
na było wnieść w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od 10.4.2010 r. Ta szczególna regu-
lacja koresponduje z wyrokiem TK z 8.12.2009 r. (SK 34/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 165), zgodnie z którym
art. 5 ustawy z 17.6.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.
1692 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia sądu wyrzą-
1009098 923229682
dzającego szkodę, które stało się prawomocne po dniu wejścia w życie Konstytucji RP, jest niezgodny z art. 77 ust.
2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (por. też uchwałę Senatu RP z 4.2.2010 r., druk sejmowy Nr 2718, Sejm
VI kadencji). W przypadku orzeczeń NSA wydanych między 17.10.1997 r. a 31.12.2003 r. środkiem prawnym,
za pomocą którego można było wykazać niezgodność orzeczenia z prawem, była m.in. instytucja rewizji nadzwy-
czajnej (por. też art. 101 i 102 PWPPSA). W aspekcie omawianej tu normy art. 4 ustawy z 12.2.2010 r. warto
zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 27.8.2010 r. (I ONP 2/10, Legalis), w którym przyjęto, że orzeczeniom
wydanym przed 1.5.2004 r., tj. przed dniem akcesji Polski do Unii Europejskiej, nie można zarzucać naruszenia
norm prawa Unii Europejskiej.
392322968 1009098
Art. 285g Po doręczeniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stronie
przeciwnej, a gdy skargę wniósł Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich – obydwu stro-
nom, wojewódzki sąd administracyjny przedstawia niezwłocznie akta sprawy Naczelnemu Sądowi Admini-
stracyjnemu.
1 1. Doręczenie odpisu skargi. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z

prawem prawomocnego orzeczenia uczestniczą co do zasady te same podmioty, które były stronami – w rozumie-
niu art. 12 PPSA – postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonego orzeczenia
(por. uzasadnienie uchw. SN z 23.11.2005 r., III BZP 2/05, OSNC 2006, Nr 3, poz. 41). Krąg ten może być posze-
rzony wyłącznie o ogólnych następców prawnych stron oraz Prokuratora Generalnego i RPO. Wbrew literalnemu
brzmieniu komentowanego przepisu odpisy skargi podlegają doręczeniu wszystkim uczestnikom postępowa-
nia wywołanego wniesieniem skargi, a nie tylko "stronie przeciwnej" (por. też art. 285e § 2 oraz art. 47 PPSA).
Wydaje się, że nastąpiło tu mechaniczne przeniesienie treści art. 4247 KPC, dopasowanej przecież do struktury
procesu cywilnego opartego na zasadzie dwustronności. Ustawodawca nie uwzględnił tym samym szerokiej kon-
strukcji strony przewidzianej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 12 w zw. z art. 33 PPSA), bliższej
raczej modelowi uczestnictwa w postępowaniu nieprocesowym (art. 510 KPC).
2 2. Doręczenie skargi wnoszonej bezpośrednio do NSA. W przypadku skargi wnoszonej bezpośrednio do
NSA (art. 285a § 3 w zw. z art. 285f § 1 PPSA) doręczeń odpisów dokonuje ten sąd.
3 3. Odpowiedź na skargę. W terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi każdy z pozostałych
uczestników postępowania może wnieść odpowiedź na skargę (art. 179 w zw. z art. 285l PPSA). Pismo to nie
musi być sporządzone przez jeden z podmiotów wskazanych w art. 175 PPSA (por. np. wyr. NSA z 28.6.2005
r., FSK 1930/04, Legalis). Odpowiedź na skargę powinna być wniesiona do tego sądu, który dokonał doręczenia
odpisu skargi.
4 4. Możliwość zażądania przez NSA sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. W sytuacji, w
której zaskarżone skargą orzeczenie nie zawiera uzasadnienia, NSA może zażądać sporządzenia takiego uzasad-
nienia, stosując odpowiednio art. 92 SNU w zw. z art. 49 PrUSA (por. B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński,
A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2013, art. 285g, teza 4). W takim przypadku konieczne
jest wydanie przez NSA postanowienia o zwrocie akt WSA celem sporządzenia uzasadnienia (por. np. post. SN z
13.10.2011 r., V CZ 80/11, OSNC-ZD 2012, Nr D, poz. 88).
1009098 923229682
Art. 285h
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę o stwierdzenie niezgodności z

prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wnie-
sioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę
z innych przyczyn niedopuszczalną.
§ 2. Skarga podlega także odrzuceniu, jeżeli zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków
prawnych była lub jest możliwa albo jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2.
1 1. Przyczyny uzasadniające odrzucenie skargi przez NSA. Wojewódzki sąd administracyjny jest uprawnio-
ny do odrzucenia skargi tylko z przyczyn podanych w art. 285f § 3 PPSA (por. np. post. SN z 17.6.2005 r., III
CZ 49/05, OSNC 2005, Nr 10, poz. 180). Kompetencje NSA do odrzucenia skargi są szersze niż kompetencje
WSA i obejmują dodatkowo następujące powody:
1) wniesienie skargi po upływie terminu;
2) wniesienie skargi niespełniającej formalnych wymagań konstrukcyjnych wskazanych w art.
285e § 1 PPSA;
3) wniesienie skargi z innych przyczyn niedopuszczalnej;
4) stwierdzenie, że zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub
jest możliwa albo jeżeli nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 285a § 2 PPSA.
W razie odrzucenia przez wojewódzki sąd administracyjny skargi z przyczyn, co do których badania zastrze-
żona jest wyłączna kompetencja NSA, postanowienie takie będzie obarczone wadą nieważności (art. 183 § 2 pkt
6 w zw. z art. 197 § 2 PPSA).
2 2. Skarga "niedopuszczalna z innych przyczyn". Okoliczności, z powodu których skarga może być oceniona
przez NSA jako "niedopuszczalna z innych przyczyn", mogą mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przed-
miotowy. Do pierwszej grupy należy zaliczyć np. wniesienie skargi przez podmiot niebędący stroną postępowania,
w którym wydano zaskarżone orzeczenie, albo niemający zdolności sądowej (por. np. post. NSA z 27.6.2014 r.,
I FNP 3/14, Legalis). Do drugiej grupy należeć będą natomiast okoliczności odnoszące się do przedmiotu zaskar-
żenia skargą, który to przedmiot należy rekonstruować na podstawie art. 285a § 1–3 PPSA. Można tu wskazać w
szczególności na zaskarżenie rozstrzygnięcia niebędącego orzeczeniem sądu administracyjnego (np. aktu admini-
stracyjnego lub orzeczenia sądu powszechnego) albo orzeczenia wydanego co prawda przez sąd administracyjny,
ale niemającego waloru prawomocności. Odrzuceniu będzie podlegać również skarga na orzeczenie wojewódzkie-
go sądu administracyjnego, co do którego NSA oddalił skargę kasacyjną albo zażalenie. W przypadku zaś zaskar-
żenia orzeczenia NSA skarga będzie podlegała odrzuceniu, jeżeli nie zostaną w niej postawione zarzuty dotyczące
rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.
3 3. Odrzucenie skargi związane z okolicznościami wskazanymi w art. 285e § 1 pkt 5 PPSA. Odrzucenie
skargi na podstawie art. 285h § 2 PPSA będzie miało miejsce wówczas, gdy NSA oceni, że strona nie wykazała
przekonująco zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 285e § 1 pkt 5 PPSA (czyli niemożności wzruszenia
orzeczenia w drodze innych środków prawnych oraz wystąpienia wyjątkowego przypadku). Natomiast w razie
zaniechania przez stronę próby wykazania zaistnienia tych przesłanek skarga będzie podlegała również odrzuceniu,
ale na innej podstawie prawnej, tj. art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 5 PPSA.
4 4. Możliwość odrzucenia skargi również na rozprawie. Możliwość odrzucenia skargi na posiedzeniu nie-
jawnym jest niezależna od przyczyn, które uzasadniają wydanie takiego orzeczenia. Odrzucenie skargi przez NSA
może nastąpić aż do momentu wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. Orzeczenie o odrzuceniu skargi
może być wydane również na rozprawie wyznaczonej wyłącznie w celu wyjaśnienia wątpliwości co do dopusz-
czalności skargi (art. 90 § 2 w zw. z art. 285l PPSA), jak i na rozprawie wyznaczonej na podstawie 285j zd. 2 PPSA.
1009098 923229682
Art. 285i
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia w składzie trzech sędziów.
§ 2. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą, jest wyłączony od orzekania w postę-
powaniu co do tej skargi.
1 1. Rozpoznanie skargi w składzie trzech sędziów. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-
nego orzeczenia rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym (art. 285j PPSA). W postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym zasadą jest, że na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 PPSA).
Komentowany przepis wprowadza wyjątek od tej zasady. Wydaje się, że takie rozwiązanie jest uzasadnione wagą
rozstrzygnięcia i skutkami, jakie stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem może powodować dla Skarbu
Państwa. Równocześnie zaznaczyć należy, że skład trzyosobowy został przewidziany tylko dla rozpoznania skargi,
czyli orzekania o jej zasadności. W piśmiennictwie trafnie zwraca się przy tym uwagę, że rozpoznaniu podlega
tylko skarga, która jest dopuszczalna, czyli nie podlega odrzuceniu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012,
art. 285j, teza 1; szerzej na temat pojęcia "rozpoznania" środka prawnego i relacji tego pojęcia do kwestii orzekania
o dopuszczalności środka prawnego zob. np. uzasadnienie uchw. SN z 17.1.2001 r., III CZP 49/00, OSNC 2001,
Nr 4, poz. 53). Orzeczenia w sprawach formalnych, w tym w przedmiocie odrzucenia skargi, wydawane są na
posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (por. np. post. NSA z 5.12.2011 r., I FNP 6/11, Legalis oraz
post. NSA z 27.3.2019 r., I FNP 7/18, Legalis). Odnotować równocześnie należy, że w orzecznictwie NSA zdaje
się jednak aktualnie przeważać pogląd, iż również odrzucenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia następuje w składzie trzech sędziów (zob. np. post. NSA z 20.2.2020 r., I ONP 2/20,
Legalis; post. NSA z 2.2.2016 r., II ONP 7/15, Legalis; wyr. NSA z 26.6.2014 r., I FNP 5/14, Legalis; post. NSA
z 30.5.2014 r., I ONP 1/14, Legalis; post. NSA z 7.5.2013 r., II GNP 1/13, Legalis).
2 2. Pojęcie "brania udziału w wydaniu orzeczenia". Przez branie udziału w wydaniu orzeczenia objętego skar-
gą należy rozumieć zasiadanie w składzie sędziowskim, który wydał zaskarżone orzeczenie. Zakresem art. 285i
§ 2 PPSA nie jest zatem objęty udział sędziego w składzie sędziowskim tylko we wcześniejszych fazach postępo-
wania sądowoadministracyjnego (np. na poprzednich terminach rozpraw). Wniosek taki wynika m.in. z wykładni
systemowej i odwołania się do art. 183 § 2 pkt 4 PPSA, gdzie jest mowa o braniu udziału w rozpoznaniu sprawy,
a nie braniu udziału w wydaniu orzeczenia. Konsekwentnie uznać należy, że sam fakt wydawania jakichkolwiek
orzeczeń w danej sprawie sądowoadministracyjnej, które jednak nie stanowią przedmiotu zaskarżenia skargą o
stwierdzenie niezgodności z prawem, nie stanowi podstawy wyłączenia sędziego od orzekania na podstawie ko-
mentowanego przepisu.
3 3. Pojęcie "postępowania co do skargi". Z użycia przez ustawodawcę w art. 285i § 2 PPSA zwrotu "w postę-
powaniu co do skargi" wynika, że chodzi tu nie tylko o orzekanie co do zasadności skargi, ale również co do wszel-
kich innych kwestii ze skargą związanych. Innymi słowy sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego
skargą, jest wyłączony od podejmowania jakichkolwiek czynności dotyczących tej skargi. W szczególności sędzia
taki nie może wydać orzeczenia o odrzuceniu skargi, jak również nie może orzekać w kwestiach wpadkowych,
jakie się wyłonią w związku z wniesieniem skargi.
4 4. Skutki naruszenia komentowanego przepisu. Naruszenie art. 285i § 2 PPSA może stanowić podstawę
skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności (art. 271 pkt 1 PPSA). Na-
tomiast podstawy takiej nie stanowi rozpoznanie sprawy w niewłaściwym składzie z uwagi na liczbę sędziów (por.
np. post. NSA z 12.7.2011 r., I OSK 870/11, Legalis).
1009098 923229682
Art. 285j Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw. Skarga podlega rozpoznaniu na
posiedzeniu niejawnym, chyba że ważne względy przemawiają za wyznaczeniem rozprawy.
1 1. Pojęcie granic zaskarżenia. Granice zaskarżenia w przypadku skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia wyznacza przede wszystkim zakres zaskarżenia, tj. wskazanie, czy orzeczenie zostało
zaskarżone w całości, czy w części (art. 285e § 1 pkt 1 PPSA). Ponadto z istoty skargi oraz zakresu badania me-
rytorycznego sprawy przez NSA wynika, że granice zaskarżenia obejmują również wskazany w skardze przepis,
z którym dane orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 PPSA), oraz zawarty w skardze opis szkody spowo-
dowanej przez wydanie orzeczenia, którego dotyczy skarga (art. 285e § 1 pkt 4 PPSA).
2 2. Związanie podstawami skargi. Związanie podstawami skargi oznacza m.in., że NSA nie może badać inny-
ch naruszeń prawa niż te wskazane w skardze na podstawie art. 285e § 1 pkt 2 PPSA. Związanie to dotyczy również
wad w postaci nieważności postępowania, chyba że przesłanka nieważności pokrywa się z jedną z okoliczności
wskazanych w art. 285k § 3 PPSA. Innymi słowy w postępowaniu wywołanym skargą art. 183 § 1 PPSA w
części, w jakiej nakazuje brać pod uwagę nieważność postępowania, nie znajduje zastosowania. Wyłączenie
to uzasadnione jest tym, że zarzut nieważności postępowania na gruncie skargi traci swój bezwzględny charakter
(por. komentarz do art. 285d). Ponadto część okoliczności wskazanych w art. 183 § 2 PPSA stanowi równocze-
śnie przesłanki wznowienia postępowania (art. 271 PPSA), co z kolei rzutuje na kwestie dopuszczalności skargi
(art. 285h § 2 in principio PPSA).
3 3. Kwestia modyfikacji granic zaskarżenia. Zakres zaskarżenia i podstawy skargi mogą podlegać modyfika-
cjom aż do upływu dwuletniego terminu z art. 285f § 1 PPSA. Po upływie tego terminu możliwe jest tylko ogra-
niczanie zakresu zaskarżenia i podstaw skargi oraz podawanie nowego uzasadnienia tych podstaw (art. 183 § 1 zd.
2 w zw. z art. 285l; por. też wyr. SN z 4.4.2000 r., V CKN 4/00, OSNC 2000, Nr 9, poz. 163; post. NSA z 11.6.2008
r., II GPS 2/08, Legalis; wyr. NSA z 22.10.2008 r., I FSK 696/07, Legalis; odmiennie jednak J.P. Tarno, Prawo o
postępowaniu, 2012, s. 728, którego zdaniem modyfikowanie zakresu zaskarżenia i podstaw skargi prowadziłoby
do obejścia zakazu wynikającego z art. 285c PPSA).
4 4. Rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zasadą jest, że skarga o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Rozwiązanie takie jest niewątpliwie uzasadnione nadzwy-
czajnym charakterem środka prawnego oraz ograniczeniem kognicji NSA do kwestii prawnych sensu stricto (zob.
art. 285d PPSA). W wyjątkowych przypadkach, gdy przemawiają za tym ważne względy, skład orzekający może
postanowić o rozpoznaniu sprawy na rozprawie (art. 285j zd. 2 PPSA). Przykładowo "ważne względy", o których
mowa w komentowanym przepisie, mogą dotyczyć sytuacji, gdy stopień trudności w rozstrzygnięciu sprawy jest
szczególnie wysoki, a okoliczności rokują, że wystąpienia pełnomocników stron, prokuratora lub przedstawicie-
la RPO podczas rozprawy przyczynią się do bardziej skutecznego pokonania tych trudności. Ważnym powodem
wyznaczenia rozprawy mogą być także względy społeczne, np. szczególne znaczenie jawnego rozpoznania spra-
wy dla opinii publicznej, dla mediów, dla wizerunku wymiaru sprawiedliwości [por. J. Gudowski, w: T. Ereciński
(red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2009, s. 440, 472].
1009098 923229682
Art. 285k
§ 1. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem.
§ 2. Uwzględniając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzeczenie jest w zaskarżonym za-
kresie niezgodne z prawem.
§ 3. Jeżeli sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzekania,
Naczelny Sąd Administracyjny – stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem – unieważnia zaskarżone
orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzuca skargę.
1 1. Treść orzeczenia merytorycznego. Komentowany przepis reguluje sposoby merytorycznego zakończenia

postępowania wywołanego skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W wyniku
rozpoznania tej skargi NSA może ją albo oddalić (art. 285k § 1 PPSA), albo uwzględnić, stwierdzając niezgodność
zaskarżonego orzeczenia z prawem. W tym drugim przypadku NSA albo ogranicza się do stwierdzenia w sentencji,
że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem (art. 285k § 2 PPSA), albo ponadto unieważnia zaskarżone
orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzuca skargę (art. 285k § 3 PPSA). Ocena zgodności z
prawem zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego następuje w świetle stanu prawnego obowiązującego w
dniu wydania takiego orzeczenia.
2 2. Forma orzeczenia merytorycznego. Orzeczenie uwzględniające albo oddalające skargę o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinno mieć zawsze formę wyroku, niezależnie od tego, czy
zaskarżone skargą orzeczenie miało postać wyroku, czy postanowienia [por. np. H. Pietrzkowski, Skarga o stwier-
dzenie niezgodności, s. 17; A. Góra-Błaszczykowska, Środki zaskarżenia, art. 42411, teza 1; T. Wiśniewski, w: H.
Dolecki, T. Wiśniewski (red.), Kodeks postępowania cywilnego, t. II, 2010, art. 42411, teza 6; wyr. SN z 25.5.2007
r., I CNP 17/07, Legalis; odmiennie jednak J. Gudowski, w: T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego,
t. II, 2009, s. 477; odmiennie także R. Hauser, W. Piątek, w: System Prawa Administracyjnego, t. 10, 2016, s. 627,
a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2012, s. 729 oraz B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, 2013, art. 285k, teza 2]. Wynika to z ogólnej zasady rozstrzygania
spraw wyrokiem (art. 132 w zw. z art. 285l PPSA) oraz faktu, że postępowanie wywołane wniesieniem skargi wsz-
czyna odrębne postępowanie o szczególnym przedmiocie rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia istoty i celu skargi
nie ma znaczenia, jaką formę miało orzeczenie, z którym strona wiąże wyrządzenie jej szkody. Stąd też, naszym
zdaniem, nie można w tym przypadku odpowiednio stosować poglądów wyrażonych na gruncie skargi kasacyjnej
(zob. uchw. NSA z 29.10.2007 r., II FPS 1/07, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 2). Oceny tej nie zmienia również treść
art. 181 § 2 PPSA. Przepis ten bowiem wprowadza li tylko regulację odpowiadającą wykładni art. 181 przyjętej
w cytowanej wyżej uchwale NSA z 29.10.2007 r.
3 3. Oddalenie skargi. Oddalenie skargi następuje w sytuacji, gdy NSA uzna, że brak jest podstaw do stwier-
dzenia, iż zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem. Uwzględniając istotę oraz cel skargi, uznać należy, że
z tej szerokiej formuły wynika, iż powodem oddalenia skargi będzie nie tylko stwierdzenie, że naruszenie prawa
wskazane w skardze w ramach obowiązku z art. 285e § 1 pkt 2 PPSA w ogóle nie miało miejsca albo że naruszenie
to nie miało charakteru oczywistego. Skarga powinna być oddalona również wówczas, gdy pomimo stwierdzenia
oczywistego naruszenia prawa ujętego w ramach podstaw skargi zaskarżone orzeczenie odpowiadać będzie jednak
prawu (art. 184 in fine w zw. z art. 285l PPSA; por. wyr. SN z 9.10.2006 r., II BP 8/06, OSNAPiUS 2007, Nr 19–
20, poz. 275). Przyczyną oddalenia skargi będzie ponadto ustalenie, że zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisu
wskazanego w skardze na podstawie art. 285e § 1 pkt 3 PPSA, a także stwierdzenie, że strona nie uprawdopodob-
niła wyrządzenia jej szkody przez wydanie zaskarżonego orzeczenia.
4 4. Brak instytucji przedsądu. Ustawodawca nie przewidział możliwości odmowy przyjęcia skargi do rozpo-
znania w razie jej oczywistej bezzasadności. Rozwiązanie takie funkcjonuje natomiast w postępowaniu cywilnym
(por. art. 4249 KPC; por. post. SN z 26.8.2008 r., III BP 3/08, OSNAPiUS 2010, Nr 1–2, poz. 13). Pominięcie in-
stytucji przedsądu należy ocenić krytycznie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany będzie bowiem do roz-
poznawania w składzie trzech sędziów również skarg w sposób oczywisty bezzasadnych, o których na podstawie
samej tylko treści, bez głębszej analizy i jurydycznych dociekań, można stwierdzić, że nie zostaną uwzględnione.
5 5. Treść orzeczenia uwzględniającego skargę. W razie uwzględnienia skargi w sentencji orzeczenia wystar-
czy użyć ogólnej formuły o stwierdzeniu – w określonym zakresie – niezgodności danego orzeczenia z prawem.
Wskazanie, z jakim konkretnie przepisem zaskarżone orzeczenie jest niezgodne, następuje w uzasadnieniu wyroku
NSA. Uzasadnienie wyroku NSA sporządzane jest z urzędu w terminie trzydziestu dni (art. 193 PPSA w zw. z
art. 285l PPSA).
6 6. Unieważnienie zaskarżonego orzeczenia. Przesłanki określone w art. 285k § 3 PPSA odpowiadają okolicz-
nościom uzasadniającym unieważnienie prawomocnego orzeczenia na wniosek Prezesa NSA (zob. art. 172 PPSA
1009098 923229682
i komentarz do tego przepisu). Z użycia przez ustawodawcę w art. 285k § 3 PPSA zwrotu "stwierdzając niezgod-
ność orzeczenia z prawem" oraz istoty i celu skargi wynika, że unieważnienie orzeczeń i odrzucenie skargi jest
możliwe tylko wówczas, gdy równocześnie zaistnieją wszystkie przesłanki niezbędne do uwzględnienia skar-
gi, w tym uprawdopodobnione zostanie poniesienie przez stronę szkody. Innymi słowy unieważnienie orzeczeń i
odrzucenie skargi mogą być tylko dodatkowym elementem sentencji wyroku NSA uwzględniającego skargę.
7 7. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W wyroku oddalającym lub uwzględniającym skargę powinno
się również znaleźć rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania wywołanego skargą (art. 203, 204 oraz 209 w
zw. z art. 285l PPSA).
392322968 1009098
Art. 285l W przypadkach nieuregulowanych przepisami niniejszego działu do postępowania wywołanego

wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stosuje się odpowied-
nio przepisy o skardze kasacyjnej.
1 1. Odpowiednie stosowanie przepisów. Odesłanie do przepisów o skardze kasacyjnej oznacza również

pośrednie odesłanie do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
(art. 193 PPSA). Sięgnięcie do regulacji dotyczących postępowania przed WSA możliwe jest jednak dopiero wów-
czas, gdy dana kwestia nie została uregulowana w art. 173–193 PPSA. Rzeczone przepisy mają być stosowane
"odpowiednio". Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odnie-
sienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje,
że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez
modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji
chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną (szerzej na ten temat por. np.
L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, s. 299–302). Warto podkreślić, że odpowiednie stosowanie do
postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przepisów o skardze ka-
sacyjnej nie może w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu
wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy,
które mają być przez nie uzupełniane (por. uzasadnienie uchw. NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007,
Nr 4, poz. 77 i cyt. tam piśmiennictwo).
2 2. Przykłady regulacji znajdujących odpowiednie zastosowanie. Spośród przepisów o skardze kasacyjnej,
które znajdą odpowiednie zastosowanie do postępowania wywołanego wniesieniem skargi o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia, można przykładowo wskazać następujące regulacje PPSA:
1) art. 175 – co do katalogu podmiotów uprawnionych do sporządzenia skargi; naszym zdaniem
uprawnienie takie przysługuje również podmiotom wskazanym w art. 175 § 2 i 3 (por. np. post.
NSA z 27.8.2010 r., II ONP 1/10, Legalis; post. NSA z 4.11.2011 r., II OZ 1056/11, Legalis oraz
post. NSA z 17.12.2014 r., II FZ 1315/14, Legalis; tak też np. R. Hauser, W. Piątek, w: System
Prawa Administracyjnego, t. 10, 2016, s. 620 oraz D. Pawlicka-Błażejewska, M. Sarnowiec-Cisłak,
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem, s. 48–49; odmiennie jednak co do doradców podat-
kowych por. post. NSA z 6.4.2011 r., II FNP 1/11, Legalis; zob. przekonujące krytyczne glosy do
tego orzeczenia autorstwa J.P. Tarno, Prz. Pod. 2011, Nr 7, s. 43 i n.; H. Knysiak-Molczyk, OSP
2012, Nr 1, poz. 10 oraz P. Brzozowskiego, Lex/el. 2013), przy czym w przypadku doradców po-
datkowych i rzeczników patentowych aktualne pozostają ograniczenia przedmiotowe ich zdolności
postulacyjnej;
2) art. 179 – co do możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę;
3) art. 187 – dotyczący możliwości przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia skła-
dowi siedmiu sędziów NSA;
4) art. 192 – regulujący ograniczenia w zakresie zawieszenia postępowania;
5) art. 193 in fine – co do obowiązku uzasadniania z urzędu przez NSA wyroków i postanowień;
6) art. 194 § 4 PPSA – co do tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego w przypadku zażalenia na
postanowienie odrzucające skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-
nia (por. np. post. NSA z 10.1.2019 r., I OZ 1228/18, niepubl.).
3 3. Możliwość cofnięcia skargi. Na podstawie stosowanego odpowiednio art. 60 w zw. z art. 193 PPSA przyjąć
należy, że skarżący może cofnąć skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Wydaje
się, że cofnięcie to wiąże bezwzględnie NSA. W orzecznictwie kwestia związania NSA oświadczeniem o cofnięciu
skargi kasacyjnej wywołuje rozbieżności (por. np. post. NSA z 13.5.2009 r., II FSK 1230/08, Legalis; post. NSA
z 6.3.2008 r., I OSK 1779/06, Legalis). Zauważyć jednak należy, że skarga nie jest instrumentem prowadzącym
do wyeliminowania z obrotu prawomocnych orzeczeń, ale służy przede wszystkim do uzyskania prejudykatu nie-
zbędnego do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. To zatem poszkodowana strona, dla ochrony praw
której ustawodawca wprowadził instytucję skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-
nia, powinna wyłącznie decydować o tym, czy postępowanie wywołane skargą będzie kontynuowane.
4 4. Niemożność odpowiedniego zastosowania art. 61 § 3 PPSA. W postępowaniu wywołanym skargą nie
może dojść do wstrzymania wykonania aktu lub czynności, które były przedmiotem postępowania zakończonego
prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, od którego to orzeczenia wniesiono skargę. Odpowiednie
stosowanie art. 61 § 3 PPSA jest w tym przypadku wyłączone z uwagi na istotę skargi, której uwzględnienie
nie może przecież doprowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i tym samym ponownej oceny legalności
danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Składanie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub
czynności wraz ze skargą uznać należy zatem za bezprzedmiotowe (por. wyr. SN z 2.4.2009 r., IV CNP 96/08,
Legalis).
1009098 923229682
Art. 286
§ 1. Po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administra-
cyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem
jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy.
§ 1a. Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli akta administracyjne sprawy są prowadzone w postaci elektronicznej.
Organowi administracji publicznej doręcza się odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.
§ 2. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony
przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu
orzeczenia.
1 1. Subsydiarny charakter art. 286. Przepisy art. 286 i 287 PPSA do 13.7.2017 r. składały się łącznie na dział
VIII PPSA zatytułowany "Wykonywanie orzeczeń sądowych". Mocą ustawy z 8.6.2017 r. o zmianie ustawy – Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1370) uchylono art. 287 PPSA. Podzielić należy
pogląd, że wbrew systematyce komentowanej ustawy wskazane przepisy nie dotyczyły w istocie problematyki
wykonywania orzeczeń sądowych sensu stricto, rozumianego jako urzeczywistnienie na płaszczyźnie stosunków
społecznych, w sposób dobrowolny lub pod przymusem, stanu zgodnego z treścią prawomocnego orzeczenia są-
dowego [tak T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, 2005, s. 685]. Regulacja zawarta w komentowanym
art. 286 ma bowiem w tym zakresie charakter jedynie subsydiarny – z jednej strony pozwala na stworzenie
warunków dla samego przystąpienia do wykonania prawomocnego orzeczenia, z drugiej zaś – precyzuje
sposób obliczania terminu, w jakim rzeczone wykonanie powinno nastąpić. Przepis art. 287 PPSA normował
jedynie kwestię roszczeń odszkodowawczych (zob. komentarz do tego przepisu).
2 2. Doręczenie organowi administracji akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia sądu pierw-
szej instancji kończącego postępowanie. Komentowany art. 286 PPSA konstytuuje zasadę realnej możliwości
wykonania wyroku sądowego, zgodnie z którą dla wspomnianego wykonania konieczne jest, by organ orzeka-
jący dysponował uprzednio kompletnymi aktami sprawy (zob. wyr. WSA w Warszawie z 3.3.2008 r., IV SA/
Wa 2566/07, Legalis). W konsekwencji ustawodawca uzależnił początek biegu terminu na wykonanie orzeczenia
sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej od łącznego spełnienia dwóch przesłanek (zob. wyr.
WSA w Poznaniu z 28.5.2010 r., II SA/Po 962/09, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 4.2.2010 r., I SAB/Wa
229/09, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 15.6.2011 r., IV SAB/Po 21/11, Legalis, wyr. NSA z 25.11.2016 r., II
FSK 2541/14, Legalis):
1) doręczenia organowi administracji odpisu prawomocnego orzeczenia ze stwierdzeniem jego
prawomocności;
2) doręczenia organowi akt sprawy.
Organ administracji publicznej nie może przy tym biernie oczekiwać na zwrot akt. Wręcz przeciwnie, ma on
każdorazowo obowiązek, pod rygorem pozostawania w bezczynności, do monitorowania, by wspomniany zwrot
nastąpił bez zbędnych opóźnień oraz obejmował całość dokumentacji niezbędnej dla wykonania orzeczenia (zob.
post. WSA w Krakowie z 19.5.2010 r., III SA/Kr 130/10, Legalis; wyr. WSA w Gdańsku z 14.4.2010 r., II SAB/
Gd 5/10, Legalis). Opóźnione przekazanie przez organ drugiej instancji akt administracyjnych wraz z prawomoc-
nym wyrokiem organowi pierwszej instancji nie może bowiem powodować niekorzystnych dla strony skutków
procesowych, a takie mogłyby wynikać z opieszałości organu w zakresie przekazania akt (wyr. NSA z 27.1.2016
Niezależnie od powyższego, dla oceny możliwości organu w zakresie wykonania orzeczenia sądowego nie ma
znaczenia stopień obciążenia tego organu załatwianiem bieżących spraw (zob. wyr. WSA w Gdańsku z 13.1.2010
r., II SA/Gd 487/09, Legalis).
3 3. Akta elektroniczne. Mocą nowelizacji PPSA wprowadzoną ustawą z 12.4.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 934), do komentowa-
nego przepisu dodano § 1a. Ze względu na informatyzację działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
niezbędnym stało się unormowanie w PPSA kwestii zwrotu akt administracyjnych w postaci elektronicznej. W
przypadku takich akt nie będzie bowiem zachodziła potrzeba ich zwrotu, ponieważ nadal będą one w posiadaniu
organu, nawet po przekazaniu ich do sądu. Z uwagi na powyższe w art. 286 PPSA wprowadzono komentowany
§ 1a, zgodnie z którym w przypadku elektronicznych akt administracyjnych, po prawomocnym zakończeniu po-
stępowania sądowego, organ administracji publicznej otrzyma jedynie odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego
prawomocności. W związku z powyższą zmianą nadano również nowe brzmienie § 2 przepisu i wskazano, że
1009098 923229682
termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd
liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku wskazanym w § 1a, odpisu orzeczenia.
4 4. Terminy. Terminy do załatwienia sprawy, o których mowa w art. 286 § 2 PPSA, dzielimy na:
1) terminy określone w przepisach prawa, tj. w art. 35 KPA, art. 139 OrdPU albo w przepisach
szczególnych, np. w art. 13 ust. 1 DostInfPubU); zob. wyr. WSA w Warszawie z 20.2.2009 r. (II
SA/Wa 1672/08, Legalis);
2) terminy wyznaczone przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Na-
leży przy tym zgodzić się ze stwierdzeniem, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 286 § 2 PPSA
sąd nie ma obowiązku określania w sentencji wyroku daty, od której biegnie wyznaczony przez
niego termin na załatwienie sprawy (tak J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 359; wyr.
WSA w Warszawie z 12.7.2005 r., VI SA/Wa 1924/04, Legalis; odmiennie W. Chróścielewski, w:
W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, s. 534). Jak ponadto wskazuje Na-
czelny Sad Administracyjny, termin do wykonania wyroku, tj. do załatwienia sprawy, rozpoczyna
swój bieg nie od daty przekazania akt przez organ drugiej instancji organowi właściwemu, lecz
od doręczenia przez sąd prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art.
286 § 1 PPSA (post. NSA z 31.7.2013 r., II OSK 1703/13, Legalis; wyr. NSA z 28.3.2014 r., II
OSK 881/13, niepubl.; wyr. NSA z 30.7.2014 r., I OSK 882/14, Legalis; wyr. NSA z 15.9.2015 r.,
I OSK 1269/15, Legalis; wyr. NSA z 27.1.2016 r., I OSK 1507/15, Legalis). Należy mieć przy tym
na uwadze, że od 2019 r. termin do załatwienia sprawy, w przypadku opisanym w § 1a komento-
wanego przepisu, liczy się od dnia doręczenia organowi odpisu orzeczenia (zob. Nb 3).
5 5. Grzywna. Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego w terminie, tj. niewykonanie wyroku uwzględ-
niającego skargę na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania, może skutkować nałożeniem na or-
gan grzywny w trybie określonym w art. 154 PPSA, tzn. w wyniku złożenia skargi na niewykonanie wyroku lub
niezałatwienie sprawy; warunkiem formalnym wniesienia takiej skargi jest uprzednie pisemne wezwanie organu
do wykonania wyroku.
6 6. Klauzula wykonalności. Tytułom egzekucyjnym pochodzącym od sądu administracyjnego klauzulę wyko-
nalności nadaje sąd rejonowy właściwości ogólnej dłużnika (art. 781 § 2 zd. 1 KPC). Jeżeli tej właściwości nie
można ustalić, klauzulę nadaje sąd rejonowy, w którego okręgu ma być wszczęta egzekucja, a gdy wierzyciel za-
mierza wszcząć egzekucję za granicą – sąd rejonowy, w którego okręgu tytuł został sporządzony.
Wspomnianą egzekucję prowadzi komornik sądowy stosownie do przepisów o egzekucji sądowej – zob. J.P.
Tarno, Prawo o postępowaniu, 2004, s. 359.
7 7. Skarga na bezczynność. Przepis ten ma także zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu,
że wyznaczony przez sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze
skargą na bezczynność (wyr. WSA w Kielcach z 22.7.2010 r., II SAB/Ke 13/10, Legalis).
8 8. Zarządzenie referendarza sądowego. Zgodnie z art. 286 § 1 in fine, dodanym ZmPPSA2015, zarządzenie
o zwrocie akt może wydać także referendarz sądowy.
392322968 1009098
Art. 287 (uchylony)
1 1. Przyczyny uchylenia przepisu. Mocą ustawy z 8.6.2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1370) z dniem 14.7.2017 r. uchylono art. 287 PPSA. Jak wynika z uzasad-
nienia do projektu wskazanej nowelizacji (druk sejmowy Nr 1563), przepis ten w obecnym stanie prawnym sta-
nowił relikt unormowań opartych

PPSA 2021 - Komentarz - Hauser, Wierzbowski

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

PPSA 2021 - Komentarz - Hauser, Wierzbowski

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

PRAWO O POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI

PROF. DR HAB. ROMAN HAUSER,

II. Sprawa sądowoadministracyjna

III. Postępowanie sądowe (przed

IV. Przepisy odrębne i szczególne regulujące

wództwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Admi-

V. Nowelizacje Prawa o postępowaniu

VI. Zagadnienia intertemporalne

VII. Naruszenie art. 1 PPSA jako

Art. 2 Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

II. Sądowa kontrola administracji (nadzór

A. Modele sądowej kontroli administracji (nadzoru

B. Rola sądów powszechnych w kontroli (nadzorze

C. Dopuszczalność drogi postępowania przed sądami

sądu administracyjnego, stanowi dodatnią (pozytywną) przesłankę procesową o charakterze bezwzględnym.

D. Niedopuszczalność drogi postępowania przed sądami

odrębnej instytucji prawnej ograniczającej (w aspekcie prawnomiędzynarodowym) zakres władzy jurysdykcyjnej

III. Naruszenie art. 2 PPSA jako

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

I. Sądowa kontrola administracji publicznej

II. Formy działania administracji publicznej

B. Postanowienia wydane w postępowaniu

C. Postanowienia wydane w postępowaniu

D. Inne akty lub czynności z

trolowanym lub jednostce nadrzędnej obowiązek udzielenia odpowiedzi na wystąpienie pokontrol-

to czynność materialno-techniczna dotycząca prawa strony wynikającego wprost z art. 65 § 1 zd.

porządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 28.11.2014 r. w sprawie szkolenia i egzaminowa-

E. Pisemne interpretacje przepisów prawa

F. Akty prawa miejscowego

G. Inne akty organów jednostek samorządu

H. Akty nadzoru nad działalnością

I. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

J. Bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie

III. Orzekanie w sprawach sprzeciwów od

IV. Sprawy objęte kognicją na

II. Prawna regulacja rozstrzygania

III. Spory kompetencyjne a spory o właściwość

IV. Charakterystyka sporów

V. Rodzaje spraw, w których występują

VI. Postępowanie w sprawach rozstrzygania

VII. Relacje pomiędzy postępowaniem w sprawach

Sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:

1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji

2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz:

I. Sprawy z zakresu działalności administracji publicznej

Z innych orzeczeń dotyczących problematyki rozgraniczenia drogi sądowoadministracyjnej i cywilnej, jakie

II. Sprawy dotyczące wewnętrznej

B. Sprawy dotyczące zależności

wynikających z nadrzędności i podległości wymienionych organów administracji publicznej, które to sprawy są

C. Sprawy dotyczące zależności o

III. Sprawy dotyczące wiz i zezwoleń

IV. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej

I. Zasada udzielania pomocy stronom (uczestnikom)

II. Realizacja zasady udzielania pomocy stronom

A. Udzielanie pouczeń w toku postępowania

B. Przesłanki, przedmiot, treść i zakres

III. Naruszenia zasady udzielania pomocy stronom

A. Naruszenie zasady udzielania pomocy

B. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom

C. Naruszenie zasady udzielania pomocy stronom

IV. Pouczenia w dalszych przepisach Prawa o

I. Zasada szybkości postępowania

II. Realizacja zasady szybkości w