Social Observation · 社会观察
以农村保障房为路径的宅基地三权分置法理
脉络与实现路径
——基于“诸暨模式”的考量
■ 邱昊（浙江工商大学法学院，浙江 杭州 310018）
[摘要]经济社会的高速发展不仅带来了城市的繁荣，
也一并滋生了一系列农村宅基地“一户多宅”“农民住房
难”等次生问题。近些年来，在全国实行宅基地“三权分
置”的浪潮中，一系列通过机制体制改革从而对宅基地所
有权，农户资格权、宅基地使用权的还权赋能的举措不断
涌现。浙江诸暨以“集体小区”为路径，借农村保障房体系
为路径的宅基地退出机制，既合理遵循了“等价补偿”的
市场机制，也在优化了宅基地退出机制的同时放活“宅基
地使用权”，赋予宅基地“三权分置”以新的生命力，激活
农村沉睡资产，助推乡村振兴战略的向前迈进。
[关键词]宅基地；三权分置；宅基地使用权；农村保
障房体系；集体小区
引言
农村土地要素作为我国农民安身立命的根本保
障，一直以来受到中央的高度重视，有关农村土地的
[1]
改革也在近些年来如火如荼 。在户均宅基地面积不
断下行的背景下，大量农村住房困难户正面临着“没
房住”的困境，对我国农村保障房体系升级、宅基地
制度优化更新提出了更加迫切的要求。传统的宅基地
制度因城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和社会
体制改革深化等原因面临着日益突出的挑战。如何探
索建立新的“农村保障房体系”、优化升级传统宅基
地使用机制，是我国推进乡村振兴战略进程中不得不
面临的问题与挑战。
在这种双重困境下，中央政府未曾停止寻求创新
农村保障房体系与宅基地优化使用制度的新路径与新方
法。2018年1月15日，国家最新提出，针对农村宅基地也
将借鉴耕地分权制度实行“三权分置”，但和耕地“三
权分置”不同，农村宅基地“三权分置”中的“三权”
指的是宅基地的所有权、资格权、使用权，主要目的是
活用农村宅基地，实现原有宅基地的财产性转化与二度
赋能。在以上一系列政策指引下，浙江诸暨创新提出的
“新型农村集体小区模式”（下称诸暨模式）成为探索
宅基地优化利用，创新农村宅基地退出制度，缓解农村
宅基地紧张问题的新路径与新方法。
一、诸暨模式的制度建构与预设实践径向
2018年8月2日，浙江省诸暨市人民政府为进一步
贯彻落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的
意见》，探索农村宅基地“三权分置”实施办法，建
立健全科学的农村住房保障体系，正式出台了《诸暨
市人民政府办公室关于实施乡村振兴战略推进农村保
障性住房建设工作的实施意见》（诸政办发【2018】
62号，下称“实施意见”）。从此，诸暨市在全国范
围内率先推行以农村集体小区为模式的新型农村保障
性住房建设工作，逐步解锁“农村保障房体系”与宅
基地“三权分置”模式的新思路与新方法。
作为诸暨市于2018年就着手实施的新型农村保障
房项目，集体小区以“农村住房困难户”为目标群
体，通过“集中建房、统一安置”解决农村居民住房
紧张问题，为当今全国户均宅基地面积呈下行颓势、
农村宅基地极度紧张的时代背景下的“中国之治”提
供了新思路与新方法。不同于以往“农村居民进城落
户购置经济适用房”的主流农村保障房政策，集体小
区在村庄附近腾挪建设用地，运用“国有自建”“代
建回购”两种方式建设集花园、商圈、球场等基础设
《秦智》 2023年 /5月刊 35
社会观察 SOCIAL OBSERVATION
施健全的集中式社区达到集约土地资源，提供适合附
近农户居住的优质住房的目的，迎合传统乡土观念
“安土重迁”的同时也最大程度地维护其原有生活环
境与文化风貌。其具体运行模式可归结如下。
（一）准入：以户均宅基地面积为唯一标准
实施意见对集体小区购买准入条件作出了明确规
定：当地住房特别困难的，经过有关部门计算核实后
人均住房面积不足50㎡的农户；自愿无偿拆除部分闲
置宅基地后人均住房面积不足50㎡的农户；原有房屋
遭遇自然灾害或者遭遇意外事故后，房屋被鉴定为D
级危房，户主自愿拆除房屋受损部分且注销权证后人
均住房面积不足50㎡的农户；原有房屋遭遇自然灾害
或者遭遇意外事故后，房屋被鉴定为会影响公共安全
的C级危房，户主自愿拆除房屋受损部分且注销权证
后人均住房面积不足50㎡的农户。
由此可见，诸暨市集体小区作为农村保障房项
目，其规划建设仍围绕“保障周边农村住房困难户有
房可住”展开。集体小区受到了众多村民的追捧，倘
若不对其购房准入资格设置门槛与严格的审查制度，
大量农户的集中式申请不仅会使房屋指标难以完全落
实到真正的住房困难户，更会加剧农村土地产权市场
的混乱。对此，诸暨市人民政府严格制定住房红线，
并同时准许农户通过多种途径达到住房红线，解锁集
体小区住房购买准入资格。在农户购房准入资格的审
核方面，村集体经济组织、市自然资源和规划局、市
人民政府多方主体联动，协同落实上报、核准、复
查、备案等必要工作，确保购房指标分发无误，使当
地农村住房困难户“有房可栖”，购房指标真正流向
最为需要的人。
（二）择房：按户分配随机摇号
经过农户申请、资格审批、资格确定等流程，当
地住房困难户在接收到集体小区购房资格并确认购买
后往往会进入择房阶段。在该阶段，农户除可决定相
应户型外并没有自主选择权，其购房资格伴随其他同
质指标一并进入数字化系统，通过系统统一摇号分配
确定住宅，一户一宅，随机分配。摇号结果在确定后
通过向村民公示方式予以公布，在这之前相应农户并
未有相关自决权。
（三）置换：原有宅基地使用权与保障房产权的
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对向流转
作为诸暨市人民政府迎合国家宅基地“三权分
置”举措所推出的农村保障房项目，集体小区的产权
问题自然应当在三权分置的背景下展开讨论，相关实
践也应契合三权分置相关理论意蕴。诸暨市集体小区
主要通过“置换”手段实现宅基地使用权的活化与流
转，其具体运行模式如下文所释。
农村集体经济组织成员（下称农户）在取得集体
小区购买资格前需要填写自愿放弃宅基地申请资格申
明书，声明自愿注销原有宅基地使用权证后，由村集
体统一备案，协同当地行政机关核实农户具体住房面
积情况，并对符合住房红线的农户发放购房资格。获
得购房资格的农户资格将由各村统计，并一并汇总至
镇政府。后经资格审查，摇号选房以及农户完成款项
交付、房屋交付后，农户原有宅基地所有权证将由村
集体回收，原有的宅基地使用权证也将被注销，再次
回归村集体所有。
作为以“置换”手段活化当地宅基地资源、促进
宅基地使用权、深化农村宅基地三权分置改革的试点
举措，诸暨市集体小区以农村住房困难户为目标群
体，通过建设价格低廉的农村保障房吸引农户让渡原
有宅基地使用权，并与此同时以较低廉的价格换取质
量优良的已规划建设完成的集体小区产权。在这个过
程中，农户们原有的宅基地被村集体回收，自己也可
通过相应低廉的价格换取集体小区内一套质量上乘的
保障房的产权。通过农户原有宅基地使用权与集体小
区住房产权的对向置换，宅基地使用权在此过程中也
得到了激活与流转。总而言之，诸暨市集体小区建设
通过承袭宅基地三权分置政策，分散宅基地所有权、
使用权、资格权，依托现阶段农村住房紧张问题的时
代背景，通过集体小区的推行与农户对向交换原有宅
基地使用权与集体小区住房产权，深化宅基地使用权
流转的同时既帮助了村集体回收整合稀缺宅基地资
源，重构乡村土地格局，也同时保障农村住房困难的
农户的住房安全，切实提升居民幸福感。
二、诸暨模式的法理脉络与三权分置意蕴
作为我国乡村振兴战略中不可或缺的一环，大力
推行宅基地三权分置既是优化我国农村现有土地资源
格局、唤醒沉睡土地资源、增加村集体与农民经济效

益之举，也是保障农民安居乐业，不至于因土地被侵
占而流离失所的民生大计。诸暨市大力推行的集体小
区虽然以农村保障房体系为主干，在运行模式与实效
上都与我国现有宅基地三权分置政策底层逻辑相互契
合，而其法理脉络具体体现在以下方面：
（一）确权：明确宅基地所有权归属
[2]
由于村集体经济组织法律意蕴的模糊性 ，一直
以来，“农村土地由村集体所有”的法律观点并未真
正深化进广大农户的内心。而在集体小区选址、建
设、资格分配、统筹规划的过程中，村集体一直以各
种姿态活跃在各个流程中：村委会代表村集体经济组
织统筹相关宣传、资格审核工作，统一回收管理农户
原有宅基地使用权证，帮助解释相关政策并对回收的
农户原有宅基地统一管理等工作均由村集体经济组织
开展，在这个过程中，村集体起到的象征意义进一步
被显化，“宅基地是村集体的”这一观念也伴随着村
庄本位主义进一步植根各个农户心中，宅基地所有权
归属也在此过程中被不断确定。
（二）固权：保障集体经济组织成员资格权
与村集体经济组织法律意蕴模糊相似，宅基地资
格权作为伴随宅基地三权分置所衍生并得到广泛使用
的法律用语 [3]，其内涵并未得到学术界统一确认。结
合当地有关实践与相关理论学说，笔者认为此处的宅
基地资格权应是一种集体经济组织成员身份的象征，
其与宅基地使用权相互分离，同时兼顾交易流通和身
份，使得农民更好地对于集体的土地进行利用、收益
[4]
，享受到更多的福利保障。诸暨市集体小区试点区
域有关农户通过原有的、紧张且稀缺、住房条件的宅
基地使用权与新生的、质量上乘的、条件优渥的集体
小区保障房产权相互交换，实质上正是“农民更好地
对集体地土地进行利用获取福利保障”的一种体现，
其运行模式的支撑正是对相应农户宅基地资格权的确
认。值得一提的是，有当地农户特别提到集体小区在
当地宣传之时早已声明，置换集体小区住房后，相应
农户原有村集体经济组织成员不变，村民待遇以及身
份不变，土地承包权和集体资产分配权不变、计划生
育政策不变等事项，种种对村民身份的确认声明也可
作为当地保障相应农户宅基地资格权的体现。
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（三）活权：促进宅基地使用权的腾挪流转
正如上文所言，集体小区以农村保障房建设项目
为路径促进农户原有宅基地使用权与集体小区保障房
使用权的对向流转，经流转后的宅基地回归村集体所
有（但农户仍可选择保留或拆除原有房屋）。在回收
整合相应盘活的宅基地资源后，此部分宅基地的活
化将进一步缓解城市化进程下农村住房紧张的问题，
在这些宅基地面积上的经济建设（如民宿、康养、电
商、文旅）与拆迁都将更加顺畅无阻，最终实现村民
安居乐业与村落经济增长的良性循环，原有的宅基地
资源也将得到经济利益上的活化，在过程中不断进行
腾挪流转，最终促进集体经济组织的经济效益提高。
三、结语
在宅基地日趋紧张的现实困境中，如何实现宅基
地供需平衡，缓和人地矛盾成为各地政府应全力推进
的民生实业。此种语境下，宅基地三权分置的改革浪
潮提供了解决此矛盾的新型路径。诸暨市在全国创新
提出的以农村保障房为路径的宅基地三权分置也在实
践中彰显了其特有的优越性。经过分析，诸暨模式与
宅基地三权分置底层逻辑相契合，其实现路径也被实
践印证为可行 [5]。未来，我们仍需实时关注其改革成
效，为推行乡村振兴战略助力赋能。
参考文献：
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[2]苟正金.我国宅基地制度变革的道路选择与反思
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[3]韩文龙，谢璐.宅基地“三权分置”的权能困境
与实现[J].农业经济问题，2018(5):60-69.
[4]王京卉.“三权分置”背景下农村宅基地流转的
困境和法律规制[J].农村实用技术,2022(3):3-5.
[5]齐杰.“三权分置”视域下农村宅基地制度改革
的现实困境与路径研究——基于浙江省丽水市的实践
[J].乡村论丛,2021(2):108-116.
作者简介：邱昊（2002.7-），男，汉族，河南新
县人，本科在读，研究方向：宪法与行政法学。
《秦智》 2023年 /5月刊 37