全球治理概论

第三章：全球治理行为体
行为体的多元化是全球治理的根本特征，多元行为体的多层治理互动构成
了一种相互联结的、整体性的全球治理体系。在全球治理体系中，主权国家、
国际组织与非政府组织、跨国公司以及其他超国家/跨国家和次国家行为体乃至
个人都参与到了具有全球性联结的各种议题治理中。其中，由干全球性问题与
挑战的日益增多和复杂严峻，使得全球治理议题与治理空间急剧扩展，从而导
致国家主权治理的自主性、自助性和自足性降低。与此同时，其他非国家行为
体则获得了新的治理空间，并日益扮演更重要的角色。
第一节 全球治理行为体与全球治理体系
全球治理行为体复杂多样，在全球治理体系中，国家治理、国家间的协调
与合作治理、超国家治理和跨国家治理构成了全球治理体系的复合结构。在这
种复合结构中，主权国家的治理能力和治理方式得到拓展，在主权范围内，国
家治理走向多层复合治理;在主权之间产生了日益复杂密集的政策协调与合作治
理。同时，多元行为体的多重权威一方面弥补了国家治理能力的不足，另一方
面也以自身的治理实践拓展了全球问题的治理方式和治理空间，从而对传统的
国家治理模式和权威形成了竞争与挑战。

【全球治理行为体与全球治理体系的内涵】

多元行为体是治理与全球治理概念最具根本性的内涵之一。这典型地体现
在各种对治理与全球治理概念的界定之中。如全球治理委员会给出的治理的概
念以及詹姆斯·罗西瑙以及戴维·赫尔德都就这个概念发表过自己的看法。
多元行为体而非国家政府的一元存在，成为治理与全球治理最具根本性的特
征。治理与全球治理中的行为体包括了主权国家、国际组织与非政府组织、跨
国公司、跨国社会运动、次国家行为体和地方团体乃至家庭和个人。这些行为
体从国际到国内和地方基层，都参与到了公共事务的治理之中，以求影响治理
规则、过程和结果。在参与到治理进程中来的多元行为体中，主权国家及其政
府机构只是众多行为体之一，主权国家及其政府机构的权威也只是多层治理权
威之一，其他众多的非国家行为体也依凭自身所具有的优势参与到治理进程中
来，并在不同层次上通过发挥自身的优势和治理功能影响治理规制、进程和结
果，进而拥有某种治理权威。
如全球治理行为体之不同于国际行为体， "全球治理体系 "也显然不同
于"主权国家间体系"或"国际体系"，它强调了主权国家间治理体系之外，还同
时存在于治理进程之中的超国家和跨国家治理体系的重要意义。赫德利 ·布尔就
认为，当今世界政治舞台上不仅包括国家，还包括在国家 "之上"或在国家"之
下"的政治行为体。国家"之上"的行为体既包括了各种超国家组织和行为体，
也包括了各种跨国组织和国际非政府组织。而国家"之下"的行为体则通过不同
的方式登上世界舞台∶
一是它们可能同其他国家政党集团发生关系，如企业、工会、政党、专业
团体、教会等都在一定程度上处于超越国与国关系的跨国关系网络之中;
二是它们可能同外国政府发生关系，如跨国公司与外国政府签订协议，政
治团体在外国大使馆前游行示威等;
三是它们可能直接同国际组织发生关系。
因此，我们可以认为，"国家之上"和"国家之下"的行为体都是全球治理体
系的组成部分。国际体系可以被看作是描绘国家间关系网络和行为体结构的一
个概念，而全球治理体系相对应的则是描绘关于全球治理网络和行为体结构的
一个概念。
综上所述，我们可以这样来描述全球治理体系的概念∶全球治理体系主要
是指在全球治理进程中互动的行为体（包括国家行为体、超国家或跨国家行为
体以及次国家行为体）相互联结、相互作用和影响而形成的整体或集合。

【全球治理体系的复合结构】

主权国家与非国家行为体的治理互动构成了全球治理体系的复合结构。全
球治理体系的复合结构是指在全球治理进程中，主权国家与各种超国家和跨国
家行为体之间相互影响和作用而形成的复杂关系结构。在这种复合结构中，全
球治理空间的不断扩展使得新的权威中心不断呈现，这些新的权威中心并不完
全从属于主权国家，并日益挑战着传统的主权国家权威。结果就形成了全球治
理体系中两个并存的权威体系，一个是主权国家构成的治理权威体系，另一个
就是各种超国家、跨国家和次国家行为体所构成的非国家权威体系。
 两者之间这两者构成的全球治理体系包含了至少以下多层关系∶主权国家
间治理体系、超国家治理体系、跨国家治理体系，以及主权国家与超国家或跨
国家行为体间的治理互动关系。全球治理空间就是由这样的多重治理的互动关
系构成的，这也是全球治理体系的复合结构特征。

【超国家间治理体系】

全球治理体系中的超国家体系主要由功能各异的各种国际组织与国际规制
构成，其中在世界舞台上扮演核心角色和发挥显著作用的是各种国际多边机
构，如联合国机构、国际政府间组织等。
当然并不是所有的国际组织都具有耀眼的超国家权威，许多松散的国际多
边组织更像是主权国家聚会的讲坛，如联合国大会。另一些貌似超级多边形式
的组织也很松散，如 G20 和 G8 等，它们更像是主权国家间治理体系达成政策
协调与合作的谈判场所，成为主权国家间治理体系的一种辅助工具。但是，像
联合国安理会强制性决议、WTO 争端解决机制、IMF 在主权债务危机中的贷
款行动、欧盟央行等，就具有典型的超国家治理特征。

【跨国家治理体系】

跨国家治理体系包含的行为体最为复杂多样，它们既包括了活跃在全球层
次上的超大规模的国际非政府组织和全球社会运动，也包括了活跃在一国范围
内但又借助国际资源和压力杠杆开展治理活动的国内组织、地方团体和社会运
动，同时也包括了跨国企业和市场行为体制定或影响行业政策、标准、规范以
及履行企业社会责任和投入公共事务治理的活动，还包括了国家政府部门及次
国家政府部门与国际非政府组织、跨国团体和他国国内相关组织团体等合作治
理的关系与行为。鉴于跨国治理体系结构的复杂性，用"治理中的跨国互动与合
作关系"可能会更好地描述出这种多元行为体多向度的互动关系。同时，非政府
组织与跨国社会运动的治理参与也最典型地代表了跨国治理体系的特点。

【多重权威体系 VS.国家权威体系】

相比国际体系，全球治理体系的复杂性就在于除了国家间治理体系之外，
还存在着复杂多元的非国家行为体，这些非国家行为体从主权 “ 之上 ” 、 “ 之
内”和“之外”影响着全球治理与国家治理进程，构成了全球治理体系之中的多重
权威体系。
在多重权威体系与国家权威体系之间，既存在相互竞争的一面也存在相互
加强的一面。
在"高主权"领域，如国防与军事安全、货币、财政、宏观政策等领域，一
方面，全球性相互依赖导致国家的自主性、自助性和自足性有所削弱，超国家
治理权威如联合国安理会、IMF、WTO、欧盟等行为体对国家权威形成了显著
的压力和挑战;但另一方面，国家在这些领域的双边和多边协调与合作也锻造出
了新的宏观政策协调能力与合作能力，国家权威因宏观政策的跨国合作与协调
而得以维护和拓展。
在"低主权"领域，如国际经济与贸易、环境与生态保护、传播性疾病防治
与禁毒、弱势群体发展与贫困救助等领域，随着这种全球性问题的日益严峻，
国家主权治理的自主性、自助性和自足性也日益显示出其不足，国家权威的垂
直流散现象日趋明显，向上朝着超国家机构和国际组织转移，向下朝着次国家
和地方行为体转移。在传播性疾病防治领域，WHO 拥有在跨国性传染病控制
方面的超国家权威;在国际金融与贸易领域，跨国公司之间的竞争决定着产业投
资的全球布局和技术创新的方向;在环境生态和发展与贫困救助等领域，地方团
体和社区组织拥有专业技术和贴近基层的优势;在人权与人道主义领域，跨国非
政府组织和社会运动拥有重要的法律专业优势和社会动员能力。

【存在的问题】

多重权威体系与国家权威体系的并存与竞争，使得一些传统说法，如"国家
行为体为主导，非国家行为体为补充"的说法面临问题。
一是如何认识和定位国家权威的主导性问题，国家权威在什么领域、何种
范围和程度上居于主导地位?
应该说，国家权威在其有效治理的领域仍会发挥主导性作用，如在财政政
策等宏观经济管理领域，国家扮演着核心角色。但是，在很多全球性问题治理
领域国家权威的主导性正面临其他行为体的竞争与挑战。
二是国家在全球治理的哪些环节主导?是在所有环节上吗?
 从全球治理规范和公约的形成来看，公约的达成离不开国家权威的共同认
可和接受，在这一环节上，国家权威具有无可置疑的主导地位。但是在议题倡
导、议程推动、共识形成、规范的实施与监督等方面，国家权威往往并不是积
极主动的主导者，其他非国家行为体在发挥着重要作用，甚至是核心主导作
用。
三是国家权威体系与多重权威体系之间的竞争并不是相互之间的 “取代”关
系，而是互为“补充”、协调与合作的关系。
过程中，往往是非国家行为体架构议题，联合国等多边机构设定议程，主
权国家间展开谈判和达成协议，以国家为主要行为体的各种行为体落实治理措
施和行动，公约监督机制借助国家与非国家行为体的多重力量发挥监督功能。
在这一过程中，国家与非国家行为体之间是互为补充的合作治理关系。如果我
们拘泥于将非国家行为体的治理角色评价为"只是国家作用的一种补充，既不能
完全取代国家的作用，也不能占据主导"，那么我们同样可以反向追问的是，国
家行为体能够取代非国家行为体而垄断一切吗?在议题架构、信息策略、规范生
成、法律规范产生、法规的实施、对法规实施的监督等各个治理环节，国家权
威只是其中的一环。即使是"主导性"的一环，也并不意味着其他行为体不重
要，因为如果离开了其他行为体发挥关键作用的"补充"和"次要"环节，整个治
理进程也根本无法推进。
第二节 国家行为体
国家行为体在全球治理体系中具有关键性的重要地位。全球治理的任务与
挑战，全球化时代的相互依赖与国家治理政策的外溢效应，都使得国家在治理
中的责任和角色得到拓展，主权国家自身治理能力与治理权威的流散、延伸与
再造，推动了主权国家与主权国家之间、主权国家与各种非国家行为体之间的
治理互动与关系重构，从而推动了一种"新国际关系"的形成。

【主权国家的新角色】

在传统国际政治生活中，主权国家在国际舞台上是一个追求国家自我利益
最大化的行为体，国家依凭自身实力通过外交等手段与其他国家展开权力博
弈，其结果常常是一方所得必为另一方所失的零和博弈。但是在全球治理体系
中，主权国家之间、主权国家与多元行为体之间的治理互动的方式常常不是权
力博弈血是协调与合作。互动结果也常常不是零和的。而是互补共赢性质的。
因此，与传统的国际角色相比，主权国家在全球治理体系中扮演的是一种新角
色。具体说来，这种新角色大致有以下几个层面∶
第一，是全球治理的主要实施主体。理性地说，民族国家仍然是全球治理
中最主要的治理主体，几乎所有的全球治理规范和治理任务最终都要"落地"到
民族国家。因此，民族国家在全球治理中的治理能力、学习和接受全球治理规
范与价值的能力、实施和优化治理任务的能力等就关乎全球治理的成效和成
败。在全球治理体系中，主权国家不应该是 "过时"的，也不应该被"削
弱"和"替代"，而应该成为承担更重要的治理责任的行为体。
第二，是全球治理的决策者与责任者。传统政治中，主权国家国内政策的
溢出效应较小，但在全球相互依赖时代，主权国家之间的敏感性与脆弱性增
强，一国国内决策会影响到他国的利益得失。同时，由于全球性问题与危机的
全面性、整体性特征，全球性问题的治理需要相关国家的致政策和行动才能收
到治理的效果，主权国家间的不合作会直接导致"猎鹿困境"的出现。因此，主
权国家治理政策的跨国性影响和效应使得主权国家在作为国家治理决策者的同
时也日益成为一个全球决策者。同时，由于主权国家的治理决策会直接影响到
治理的成效以及他国的利益得失，因此主权国家的政策制定又必须同时对他者
和全球治理的有效性负责，必须承担自身政策损害他者和治理成效的责任，全
球责任意识必须成为主权国家在全球治理时代应持有的理念和价值。
第三，是全球治理的被治理者。由于主权国家国内治理政策与治理成效具
有显著的外溢效应，主权国家就有可能成为全球治理中的问题源，成为被治理
的对象。例如在环境治理中的环境污染等等，都会影响到相关国家的环境利
益，甚至会影响到整个全球气候治理的成效。在索马里海盗、恐怖主义治理问
题上，失效国家的国内治理失序就成为国际社会治理的对象。在人权与人道主
义领域，主权国家及其代理者常常成为人权和人道主义问题上的施害者，从而
会成为国际社会和国际刑事法院的治理对象。因此 在 21 世纪的全球治理体系
中，主权国家必须增强自身治理能力，树立对国际社会和全人类的责任意识。
第四，是全球治理规范的推动者、制定者、学习者、实施者和维护者。在
观察全球治理中主权国家与治理制度的关系时，我们往往强调了全球治理规范
网络对主权国家的束缚和制约，而相对忽视了主权国家在全球治理规范的产
生、实施和维护中的作用。事实上，在全球治理规范化为治理行动的一系列关
键环节上，主权国家具有核心作用在 GATT 和 WTO 扩展的历史上，主权国

家对贸易规则的学习、内化为国内立法、遵约实践和对贸易规则的维护，是全
球贸易规则具有权威性和具有治理成效的关键。因此，主权国家在全球治理规
范面前并不只是一个被动的受束缚者，它们同时也是积极的推动者、学习者、
实施者和维护者。

【主权国家的新定位】

主权国家在全球治理体系中所具有的新的治理角色担当，要求主权国家必
须具有新的责任意识和定位。因此，主权国家必须适应这种新的责任意识和定
位要求，积极拓展和再造自身的治理能力与主权责任。
但是主权国家在全球治理上乏力，主要存在以下几个原因：
其一，主权国家在治理能力上还存在重要缺陷，亟须重构国家的治理能
力。弗朗西斯·福山认为"当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐
怖主义）的根源"都来自于国家治理失效。福山认为，如果从国家职能范围的广

度和国家能力的强度来看。很多国家要么职能范围太广，要么治理能力不强，
不能提供最基本的国家治理职能。而国家职能弱化问题是如此严重以致导致国
际局势动荡，因此国家构建和职能再造在今天已经成为一个普遍性问题。
其二，主权国家在全球治理中并没有摆脱对主权利益的片面追求，导致主
权责任缺失。应该说，在当今世界舞台上，主权国家既面临着全球性问题的严
峻挑战和全球治理责任的担当，同时又处于国际无政府状态逻辑的权力博弈循
环之中。主权国家在应对其治理责任担当和权力博弈压力的过程中。往往难以
找到一个国家利益与全球利益的结合点来平衡国际权力博弈的竞争压力与全球
治理责任担当。在现实中往往是主权国家选择自我利益优先于全球整体利益，
国家安全与经济利益优先于环境、健康卫生等非传统安全与"民生"福利。在当
今的全球治理体系中，主权国家间以权力博弈阻滞政策合作，以国家自我利益
阻滞全球治理规范"落地"，就成为全球治理难以取得进展的重大障碍。
主权国家应当在全球治理时代积极回应责任要求和能力要求：
 首先，当今全球治理时代的主权国家必须自觉认同全球主义价值和理念，
超越传统的主权观和利益观。21 世纪的全球时代，人类不分种族和边界面临共

同的危机与风险，人类命运共同体和全人类共同利益由此而生，局限于传统的
主权领土边界之自我利益的民族国家与此不相适应。民族国家必须以全球主义
的价值观和利益观实现自我革新，自觉约束狭隘的民族利益和主权利益诉求，
使之与全人类共同利益相契合，自觉认同主权的相对性，自觉认同人类共同事
务治理的国际规范，才能够担当起全球治理的责任。
其次，当今全球治理时代的主权国家必须自觉地将主权责任与全球治理责
任、主权权力与公民个体权利、主权利益与全人类每个个体的利益结合起来，
超越传统的主权观和利益观，主动地将全球治理的责任纳入主权责任之中。同
时，主权国家也必须将主权权力与公民个体权利以及全人类每个个体的权利与
利益结合，才能获取自身的国际与国内合法性。
再次，当今全球治理时代的主权国家必须自觉地将主权能力的发展与运用
与其他国家和民族、跨国公司和全球公民社会的合作结合起来，以合作、共
享、共赢的理念超越传统的主权观局限。在 21 世纪的全球治理时代，一方

面，全球治理的任务和全球政治经济依赖超越了各个主权国家自身的治理能
力，主权国家必须适应这种治理任务和责任要求，积极回应国际社会和国内人
民的诉求，从国家职能的重新建构入手，锻造出能够担当全球责任的治理能力 ;

另一方面，政治权威和资源进一步流散，世界舞台上各种行为体都拥有自身的
资源和价值优势以与主权国家竞争政治权威空间。主权国家必须通过合作才能
弥补自身在主权自主性、自助性和自足性等方面所面临的局限和束缚。因此，
共享安全、共享发展、合作共赢、包容互鉴就成为全球性国家的主权能力得以
提升和完善的根本路径。

【全球治理体系中的新国际关系】

从国际关系发展的历史来看，十九世纪的“大国协调”可以被看作国家间政
治发展的里程碑，国际政治的“无政府状态”有了治理的机制和形式，这可以称
之为“国家间关系的治理”。传统的国际政治和国际关系所面对的国际事务，其
主要内容就是“国家间关系的治理”。“国家间关系的治理”之核心就是以主权国
家为中心和唯一行为体的外交事务。
 但是，自二十世纪后半叶起，人类所面对的跨越主权或超越主权的事务越
来越多，而且这些事务的“主权内”与“主权外”的边界变得越来越不清晰。首先
是主权内事务的跨国性增强，成为跨国性事务。其次是全球层面出现了真正意
义上的整个人类这个"类主体"所共同面对的全球性问题。最后是本来纯属主权
治理范围内的事务，因主权治理失效而外溢为跨国性乃至全球性事务。
传统的外交事务在性质上具有"主权至上"的典型特征，主权国家拥有排他
性的权力来处理主权内事务和主权间事务，这体现出主权国家在处理内外事务
上所具有的高度的自主性和自助性特征。但是跨国性和全球性事务既超出了主
权的边界范围，也超出了主权国家的治理能力范围。跨国性和全球性问题的治
理穿透主权边界，影响着主权治理的自主性;主权国家处理自身的主权内事务需
要来自主权外的跨国配合与协调，主权治理的自助性受到限制。
在跨国性和全球性问题的挑战面前，国家主权的自主性和自助性所受到的
限制使国际关系在内容和主体两个方面出现了新变化，使国际政治呈现为一
种“新国际关系”形态。
一方面，国际关系的内容呈现出新变化，国家间政策协调与合作取代权力
政治博弈成为主权国家间互动的“新常态”。跨国性和全球性问题的治理，在性
质上超越了传统的"权力博弈"和"国家间关系的治理"的权力政治特性，具有了
程度不同的"非权力政治"特性。因此，在主权国家的外交日程上，"非权力政
治"的治理任务成为国际政治舞台的主要议程，国家间的政策协调成为当今主权
国家间互动的重要内容。"跨政府治理""跨国行政""世界行政"成为当今主权国
家间互动的重要特征，主权国家间互动日益从以权力政治博弈为主的传统国际
关系演变为以跨国行政合作和政策协调为主的"新国际关系"。
另一方面，国际关系的行为主体呈现出新变化，各种非国家行为体跃升至
全球治理舞台，成为国际体系中的新成员，以国家行为体为中心的国际体系被
拓展为各种行为体共同参与的新国际体系（即各种国际行为体互动构成的体
系）。
传统的国际政治在行为体的参与方面最典型的特征就是"国家中心主义"，
即除了国家行为体之外，非国家行为体既不具备参与能力，也没有参与的空
间。传统的以权力政治博弈为核心内容的国际政治，要求参与者必须具备以军
事力量为核心内容的政治参与能力，除了国家行为体之外，各种非国家行为体
不具备这样的能力。同时，权力博弈覆盖了国家间互动的所有领域，也没有为
非国家行为体留下参与的政治空间。全球性问题与跨国性问题的出现以及国家
主权自主性和自助性能力的降低，为非国家行为体参与到全球治理进程中来提
供了可能。地区冲突和国内冲突中，联合国的维和武装和救助机构在投入大规
模的行动;在环境领域，科学家和环境组织在推动新的理念和规范实施;在人权
和人道主义领域，人权组织和个人的活动推动了一个又一个人权保护机制的生
成和运转。在国家主权的自主性和自助性受到削弱的领域，非国家行为体获得
了重要的政治空间。在全球性和跨国性问题治理领域，国际政府间组织和非政
府组织、跨国社会运动乃至个人成为重要的国际行为体，以其专业知识、贴近
当地和扎根基层的信息、组织的跨国联结和超越主权局限的跨国动员，拥有了
参与全球性和跨国性事务的治理能力，使自身成为全球治理体系中有行为能力
的成员。由此，传统的以国家行为体为单一行为体的国际体系开始向着一种包
含了非国家行为成员的新国际体系转变。

第三节 国际组织
在当今的全球治理时代，随着全球治理面临的挑战和治理任务越来越多，
国际组织和多边机构无论在数量上还是在职能上都获得了巨大的发展，其在全
球治理中的地位和作用也越来越突出。全球多边机构的治理无论在议题领域还
是职能领域上都在向纵深扩展，同时全球多边治理对主权国家内部事务的影响
也越来越大。

【国际组织与全球治理的“有政府”状态】

随着全球化的深入发展和全球性问题与危机的日趋严重，全球治理体系中超
出主权国家治理能力的国际公共事务越来越多。在这种形势下.国际组织和多边
机构无论在数量上还是在职能上都获得了巨大的发展，其在全球治理中的地位
和作用也越来越突出。具体说来，国际组织和多边机构在全球治理中地位的提
升和作用的扩大主要表现在以下几个方面∶
 首先，经济全球化的发展和世界相互依存程度的日益增强，加大了国家对国
际组织和多边机构处理共同事务的要求，国家之间需要在政策和行动上更多的
协调和制度规则。
其次，全球性问题超出了单个国家治理能力的范围，需要国际组织和多边机
构制定统一规则和政策以及协调国家间的治理行动。
第三，国际组织和多边机构在议题领域和职能领域上向纵深扩展。
第四，国际组织和多边机构对主权国家内部事务的影响越来越大。
第五，在当前的国际政治舞台上，国际组织和多边机构特别是全球性治理机
构作为全球公共治理权威具有不可替代的地位和作用。
总之，随着国际组织和多边机构地位的提升和作用的扩大，其自主性和"超
主权"属性越来越强。国际组织和多边机构的治理活动不仅仅是超越了主权的束
缚，在很多方面的治理行为甚至俨然成为一种"超级主权"，代行了原属于国家
主权治理的功能。像联合国安理会关于维和行动和人道主义干预行动的决
议、WTO 争端解决机制的裁决、IMF 的主权债务危机救援贷款等无一不显示
了国际多边机构所拥有的超国家治理权威，全球治理体系在这些治理行动中脱
离了无政府困境，呈现出了一种"有政府"的治理状态。此外，国际组织和多边
机构自身拥有的众多公约、制度和规范，也是其发挥"超主权"治理权能的重要
条件。尽管国际组织和多边机构所拥有的公约、制度和规范大都是经主权国家
谈判达成的，但是—一经产生，这些制度规范就具有了超越单个主权国家意志
的多边权威。 多边组织机构所拥有的制度规范是其"超主权"治理功能得以发挥
和全球"有政府"治理状态呈现的关键保障。

【国际组织合法性缺陷及完善】

国际组织和多边机构的治理机制在合法性支撑的基础、代表性、责任性和
透明性等方面存在不足和缺陷，严重地影响和制约了其治理的有效性。为推进
全球多边治理机构的治理的权威性和有效性，必须在透明度、合法性、参与空
间的拓展以及多边治理机构的权力基础和全球治理体系的结构以及主要国家治
理能力的提升等方面加强变革，促进全球治理机制的完善。
（一）国际组织和多边机构的合法性缺陷
 首先，国际组织和多边机构的合法性本身存在内部的对立与冲突。国际组
织和多边机构是由国家创立的，其合法性来自主权国家，特别是世界上的主要
大国，如果主要大国撤销了对国际多边组织权威的支持，其合法性就会受到削
弱。
其次，在致力于全球公共目标的国际组织中，代表性与责任性等方面的缺
点造成了国际组织和多边机构的“民主赤字”和制度缺陷。
第三，国际组织和多边机构主要原则之间存在的潜在冲突也可能使其陷入
合法性的困境。
第四，与代表制责任性相比，国际组织和多边机构更缺乏由公开性、透明
性、参与性和可控性所体现的一种“水平式责任机制”。
（二）国际组织和多边机构治理机制的完善
一，是必须积极增加国际组织和多边治理机构的透明度。国际组织的透明
度建设涉及信息的供给、需求及其相互满足的组织机制和策略。就需要治理机
构必须保持组织的开放性和决策的透明度。
二，是受利益影响的相关国家和非政府组织的治理参与以及利益关切的充
分表达能够增强国际组织和多边治理机构的非选举责任, 并进而弥补其选举责任

的不足。
三，是受利益影响的相关国家和非政府组织的治理参与有助于促进国际组
织和多边机构的治理有效性。
四，是国际组织和多边机构必须在加强治理结构的公正性与合理性方面反
应当今时代全球治理结构变化和新兴大国的崛起的新情况和诉求。随着发展中
大国快速崛起，其在全球治理中代表权很不充分，其诉求也常常得不到应有的
表达和回应。这种状况会极大地影响全球多边治理体系的权威性，而国际组织
和多边治理机构的权威性的增强有赖于更加平衡的权力结构和均等的参与机
会。
五，是增强全球多边治理体系中的国家治理能力也是提高全球多边治理体
系权威性和有效性的重要保障。
因此，全球多边治理机构和制度的权威性和治理的有效性的增强还有赖于
主要大国的国家治理能力的提升和治理能力的再造。
【超越国家治理的理想与现实】
首先，超国家治理不仅仅是一种理想，而且的确已经成为一种现实。
同时，我们还的确看到，即使没有拥有欧盟那样的主权国家自愿转移的超
国家主权，许多国际组织在全球治理中已经越来越试图努力并部分地实现了从
主权国家中接管某些国家政府的职能。在个别政治性很强的高级政治领域，某
些超国家机构甚至能够攫取或者至少部分地分享主权国家的权威。如国际货币
基金组织在某些陷入主权债务危机的贷款项目中常常强行施加改造国家政策甚
至是国家行政结构的政策条件;联合国安理会也常常通过大国一致同意的维和与

干预行动而获得某种超国家权威。
其次，超国家治理的现实体现了人类理想的价值追求，但还不等同于理
想，人类在超国家治理理想变为现实的道路上还需要长期不懈的努力。在克服
主权国家间体系的权力政治博弈以及国家对自我利益最大化追求所导致的困境
上，超国家机构及超国家治理被赋予了各种各样的理想价值。但是，超国家机
构及其治理在现实中的运作和实施并不能够完全脱离主权国家间体系所施加的
羁绊或者是支持。
最后，不能盲目看到超国家机构的作用，超国家治理的实现在现实中依旧
面临许多问题。同时，我们也不能因超国家治理与主权国家治理存在的权威重
叠而否认其独立存在和发挥作用的价值。国际组织和超国家治理在推动全球治
理的法治化与机制化、治理规范的生成与监督实施以及促进主权国家的政策协
调与合作方面，仍然发挥着不可替代的作用。
第四节 非政府组织
非政府组织是全球治理的重要行为体之一，其在全球治理中正在扮演越来
越重要的角色。新时期伴随着全球化与全球治理在全球范围内向广度和深度的
扩展，了解非政府组织在全球层面和国家内部治理层面所扮演的角色和具有的
作用，对于我们更深入地理解和把握全球公共事务变革的趋势。
【定义非政府组织】
目前对于非政府组织（NGOs）的定义国际上还没有一个被普遍接受的界
定 。 根 据 联 合 国 经 社 理 事 会 1950 年 的 第 288 （ X ） 号 决 议 和 1968 年 的 第
1296（XLIV）号决议的界定，非政府组织一般具有非政府性和独立自治性两大

特点。
最广义的界定是，非政府组织是指那些在政府组织体制和商业营利组织之
外的各种社会组织机构，如各种志愿组织、社会运动组织、专业协会、工会、
体育组织、慈善机构、宗教组织、商会、青年组织、基金会，各种非营利机构
如学术研究机构、学校、医院等，甚至政党也包含在其中。这样一来，几乎所
有（非法组织除外）非政府、非企业的社会组织都是非政府组织。
第二种界定的内涵最窄，认为非政府组织应具有以下特征;（1）非政府性;
（2）合法性;（3）非政党性;（4）非营利性;（5）社会公益性;（6）志愿性。

第三种对非政府组织的界定除了第二种看法所包含的组织之外，还包括了主要
为自身成员提供服务和谋取利益的成员组织，如民众自助组织、合作组织以及
其他一些社区组织等各种草根组织，还包括具有成员资格要求并主要为成员利
益服务的各种商会等。
在全球治理中，非政府组织作为重要行为体之一，其所面对的治理领域极
为广泛，不同的非政府组织在不同的议题领域参与和卷入的程度不同，因而上
述分类界限在实际的治理参与活动中是相对模糊的。因此当我们在考察和分析
非政府组织在全球治理参与中的角色作用时必须根据不同的议题领域做具体分
析。

【非政府组织的全球治理参与】

作为全球治理行为体之一，非政府组织在全球治理中扮演了重要的角色。
鉴于全球治理的议题和领域众多，我们可以主要考察非政府组织在和平与安
全、人权和环境治理这三个分别属于"高端政治"、"高敏感性"政治和"低端政
治"领域所扮演的角色和发挥的作用。
（一）非政府组织在和平与安全领域的治理参与
在国际舞台上，和平与安全领域如军控、裁军、冲突解决等议题领域常常
被称为"高政治领域"或称"高端政治"，并且通常被认为是由国家所主导和垄断
的领域，而非政府组织则被认为只能在所谓的"低端政治"或边缘性议题领域开
展活动，如环境、妇女、发展等议题领域，在和平与安全领域没有非政府组织
发挥作用的余地。但是在今天，非政府组织在传统上由国家所垄断的核心领域
—和平与安全领域，也开始发挥重要的治理作用。
和平与安全领域的非政府组织的活动主要集中在军控与裁军、冲突预防和
冲突解决及和平重建、反战和裁军运动等方面。在军控和裁军领域，非政府组
织通过专业研究、军控知识普及教育和宣传等，倡导军控的观点主张，还通过
会议论坛和各种媒体影响大众对待军控的态度。
在冲突预防和冲突解决以及和平重建领域，非政府组织参与到了预防冲突
和冲突预警、冲突调解和谈判、冲突中的人道救助和冲突后的政治建设、发展
援助、社会和解等各个方面的活动进程之中。在反战和裁军运动领域，非政府
组织开展了各种形式的和平运动。如在反对核竞赛、核武器试验的运动中，非
政府组织展开了大规模的反战示威游行和抗议活动。现今的和平运动还借助了
科学研究成果的论证，伴随着对政府的游说和政策建议以及强大的媒体参与。
（二）非政府组织在全球人权保护领域的治理参与
总体而言，非政府组织在全球人权保护领域的治理参与，其产生的影响相
比其他领域更为突出。
第一，国际人权议题的"多层次性"使得非政府组织的活动更容易产生跨国
性影响;人权议题既具有内政属性，又具有主权间关系的意义，还涉及 "超主
权"意义的人权规范问题，非政府组织在人权保护领域的参与很容易产生跨国性
影响力。
第二，人权属性中的"非政府性"和非政府组织的非政府性汇合，使得非政
府组织具有相对于国家的比较优势。相比其他领域，这使得非政府组织在人权
领域的活动范围更广，影响更深。
第三，人权属性中的"非政府性"决定了非政府组织在该领域的社会基础更
强大，动员资源的感召力和社会支持程度更强。
第四，人权价值规范具有潜在的"超政府性"意义，这使得非政府组织参与
和卷入国际人权事务的程度更深，施展的影响更大。
第五，像"大赦国际"发动的全球禁止酷刑运动的案例说明，非政府组织在
构建人权议题和推动新的人权规范的形成方面更容易产生综合性的影响。
（三）非政府组织在环境领域的治理参与
大致来说，非政府组织在环境领域的作用主要体现在∶
 一，是运用专业知识和手段唤起人类环境意识的觉醒。
二，是发起环境运动，将新的环境议题引入国际政治与立法进程，例如绿
色和平组织发起的长达十几年的禁止使用"有机污染物"的环境运动。
三，是推动有关环境问题的国际公约的制定和监督实施，如绿色和平组织
新西兰网站列举了自己联合其他非政府组织在 26 个国际公约或议定书的制定过
程中发挥了—定的影响。
四，是对跨国公司的保护环境的承诺和破坏环境的行为进行监督，如自然
资源保护理事会（NROC）等团体在历史上发动了关于苹果产品使用催熟剂的
抗议行动，地球之友（FOE）发动了国际社会禁止红木贸易的运动等。
五，是参与联合国体系的环境事务并发挥影响。在 1972 年斯德哥尔摩人类
环境会议和 1992 年的里约热内卢地球峰会上，都有众多的非政府组织参与了大
会的相关活动，并影响了大会的部分议程。

【非政府组织在全球治理中的治理效应】

其一、打破了国内事务的治理与国际事务的治理的界限，使得国内事务的
治理也日益具有全球性属性。全球化时代，由于全球性问题的跨国界特征，使
得国内事务的治理与国际事务的治理相互关联起来，那些原本属于国内的事务
如生态环境、核扩散、人权、种族、毒品和恐怖活动等问题越来越具有国际性
乃至全球性的特点，而非政府组织的跨国参与更使得这些治理议题具有全球性
特征。
其二、增强了国际国内事务治理的合法性基础。
其三、推动着全球治理秩序向法治化的道路迈进。在众多国家不愿涉足或
无能为力的国际事务领域，非政府组织从其产生之日起就在宣传倡议、拟定议
题、协调立场、动员国家签约等方面发挥着关键性作用。同时，非政府组织对
国家行为的监督，大大增强了国际公约的权威性和约束力，"对有效地监督和实
施相关的国际条约起了根本的作用"。
【未来展望】
首先，从目前来看,非政府组织在全球治理中的作用和影响还主要是一种趋
势。其治理参与要取得实际成效,还要严重地依赖具体国家的行为。其次，非政
府组织治理功能的发挥还有赖于其自主性与合法性基础的大大增强。再次,非政
府组织治理功能的正常发挥还有赖于其内部各组织之间的力量均衡发展。目前
各种非政府组织之间力量的发展极不均衡，如在联合国体系中，发达国家的非
政府组织由于规模大、资金雄厚，对联合国体系的决策影响就大，而发展中国
家的非政府组织则很难参与联合国体系的决策过程。上述这些局限说明，非政
府组织治理参与并不是某些学者所期待的"人间天堂"。当然，非政府组织的确

在其擅长的领域发挥了重要作用，因而也不是现实主义者所忽略的可有可无
的"装饰品"，它是当今全球化时代，在全球治理中与国家政府互动互补，急需

通过加强自身建设以提高治理能力的不可或缺的一支重要治理力量。
第五节 跨国公司与私人行为体

【跨国公司的治理效应】
跨国公司（Transnational Corporation），又称多国公司（Multi-national
Enter-prise），是指那些以一国为基地，通过在他国投资、技术转让和合作研
发等活动，在他国设立分支机构或与当地资本合股拥有企业，从事跨国经营的
公司。在今天的经济全球化浪潮中，跨国公司可以说是全球化的最重要的推动
者和载体。
在一定程度上，跨国公司有点类似国家行为体，许多全球治理规范和治理
目标必须经由跨国公司才能“落地”。如果说全球治理很多方面要依赖“国家
自理”，那么，它在很多方面也要依赖跨国公司的“自理”。
（一）跨国公司在全球治理中的优势与局限
优势：资源（资源优势∶跨国公司拥有巨大的经济能力，在公益救助、环
境保护、治理捐款等方面拥有巨大的行为能力。）、技术和知识（技术和知识
优势∶像在环境、会计、法律、知识产权、行业标准、咨询、专业评级等领域
具有远超政府的优势。）、能力（能力优势∶是指跨国公司拥有庞大的组织机
构和科层管理架构，治理的行动力很强，能够通过内部激励快速地将相关治理
准则落实到具体执行中。）、治理能力（治理动力优势∶像在全球治理的众多
规范和标准的执行上，如果这些准则和规范关系到企业的盈利和在竞争中是否
取得优势，跨国公司会具有强大的动力贯彻和落实这些治理准则与规范。）
局限：如跨国公司在产业标准、技术标准、劳工标准、环境标准方面所拥
有的自我决定权很大程度上面临着合法性的追问；面对治理成本与利润之间的
矛盾，跨国公司往往会选择后者；那些与企业营利和竞争情势相关度低的公共
治理议题，跨国公司总是缺乏治理上的动力，等等。
（二）跨国公司在全球治理中的角色
一，是全球治理的实施主体。跨国公司需要将环境治理规范、劳工权利、行业
标准和技术标准等落实到具体的生产和管理过程之中。联合国和国际劳工组织
确立的各种企业生产守则和跨国公司行为准则等，大都需要跨国公司贯彻和落
到实处。
二，是全球治理的决策者与责任者。跨国公司在生产产品选择、投资选地、产
品制造所带来的产业标准和技术标准、劳工待遇、环境标准方面拥有巨大的自
主选择空间。企业生产守则本身就是跨国公司的自我联合声明，其实现程度的
高低主要取决于跨国公司自我掌握和制定的标准。在环境保护、生态安全和食
品安全等领域，跨国公司的经营活动和遵守状况直接决定了相关规范的治理效
果。因此，跨国公司的企业社会责任关乎全球治理的成效。
三，是全球治理的被治理者。由于跨国公司承担了全球治理的许多重要的治理
决策和治理责任，其治理责任履行的状况就成为国家政府、国际治理机构、非
政府组织和当地社会治理监督的对象。像企业环境污染、森林砍伐、劳工侵
权、违法利用童工和强迫劳动、性别平等方面，跨国公司的违规和违法行为都
会成为全球治理的主要治理对象。
（三）跨国公司参与全球治理的主要方式和内容
跨国公司承担社会责任和全球问题治理的责任主要有两大途径：一是跨国
企业的内部治理责任的履行与落实；另一方面是通过外部的合作互动承担治理
责任。
跨国公司的内部治理责任的履行与落实，主要就是西方学者所说的跨国公
司内部生产守则的制定和落实。内部生产守则"主要是跨国公司在生产经营过程
中制定的关于劳工标准、环境标准、商业贿赂与合法经营等方面的一系列内部
具体规定。一般是要求自身公司机构和供应商或承包商都必须遵守。像 20 世纪
70 年代在消费者运动和社会运动压力下，针对跨国公司在业务转包体系中存在
的"血汗工厂"问题，全球范围内的跨国公司发起了企业生产守则运动，制定了
跨国公司生产经营过程中应当遵守的劳工标准，由于是跨国公司自愿实施和推
行的生产守则，人们也经常称之为跨国公司的"内部生产守则"。这些标准规定
很多都是跨国公司的单边规定，大多数标准甚至要比国际劳工组织和其他国际
机构制定的标准更为严格。
跨国公司通过外部的合作互动承担治理责任，主要是指跨国公司接受来自
政府间组织和非政府组织制定的“外部生产守则”的约束。联合国可以说是跨
国公司“外部生产守则”的重要制定者和监督实施者之一。
无论是国际政府间机构还是非政府组织制定和推动的社会责任标准，跨国
公司都是最终的落实治理标准和任务的主体。无论是对自身内部生产准则的制
定和实施，还是对外部生产守则的贯彻实施，都反映了跨国公司在全球化时代
已经成为全球治理链条中的一个重要环节。
【私人行为体与全球治理中的“创新企业家”】
全球治理体系中除了“庞然大物般”的国家行为体、国际组织、非政府组
织和跨国公司之外，也还包括了“微型”的个体行为体——个人。
在全球治理体系中，个人作为全球治理行为体主要有以下几种类型：
一，是作为具有政治光环、政治身份和政治影响力的个人。
如美国前总统吉米·卡特。卡特长期致力于促进解决国际冲突，推动民主和
人权，并于 2002 年获诺贝尔和平奖。2002 年卡特访问了长期被美国政府封锁
的古巴并与古巴领导人卡斯特罗举行了会谈，这是自 1959 年古巴革命胜利以
来，美国历任总统中访问古巴的第一人，为改善美古关系起到了积极的作用。
政治领域的代表性人物常常能够通过运用自身所具有的政治资源，发挥出参与
全球治理的优势，有时甚至能够对特定问题的治理起到根本性的推动作用。
二，是作为社会公共人物的社会名流、社会活动家和科学家等。
如戴安娜王妃、杜南特、爱因斯坦和罗素等。英国著名的戴安娜王妃在慈
善救助和推动全球禁止地雷运动中发挥了重要的政治影响和作用。让·亨利·杜
南特（Jean Henri Dunant，1828—1910）是红十字国际委员会的创立者，也是
1864 年的《日内瓦公约》的思想奠基者。1901 年他和法国人弗雷德里克·帕西
获得了首届诺贝尔和平奖。

三，是社会运动的个体参与者和日常生活中全球治理的身体力行者。自 20 世
纪 60 年代以来，全球治理中的环境运动、妇女运动、人权运动就此起彼伏地

成为世界性社会运动的潮流。社会运动的参与者既是全球治理活动的推动者，
先进治理理念的传播者，同时也是社会运动的受教育者，个体通过参与社会运
动而受到了更深刻的治理理念和行动的教育与训练，从而进一步推动和传播了
全球治理的价值。
全球治理涉及人类生活的方方面面，它需要我们每个人都发挥出自己的聪
明才智来推动各个领域的治理。在国际禁止地雷的行动中，是一个个地雷专家
和社会活动家创制了禁雷议题;在"大赦国际"的禁止酷刑运动中，是无数的人权
专家、刑事法学家和医学专家将酷刑问题提升为人权领域中不应该被沉默对待
的议题。在全球治理进程中，参与其中的每个个人就是全球治理的新价值、新
理念的"创新企业家"。
【“权力流散”的持续现实】
在全球治理体系中，跨国公司和个人与其他行为体相比，都不太“显形”
和引人关注。其中的主要原因在于它们二者一个属于市场领域，以追逐利润为
使命；一个属于纯私人领域和家庭领域，以实现个人和家庭生活为主要目标。
但是这并不能否认他们在全球治理中所起的作用和扮演的角色。在全球化和全
球问题深度发展，全球治理任务日趋艰巨和复杂的时代下，传统的主权国家治
理模式已经远远不能应对治理任务的需要。