Hatch 

Appellant v Koopoomal Respondent 
1936 AD 190

Appellate Division
1936. March 2, 4, 27.
CURLEWIS, J.A, STRATFORD, BEYERS, J.A and DE VILLIERS, J.A.

Flynote

Municipality. ­­­ Locations. ­­­ Johannesburg Malay Location regulations. ­­­ Effect of repeal of Law 9 of 1899 (Transvaal).
­­­ Proclamation 16 of 1901, section 27. ­­­ Proof of setting aside of location: ­­­ Construction of regulations. ­­­
Prohibition against sub­lease. ­­­ Whether sub­lease illegal and void. ­­­ Regulations 8 and 22. ­­­ Statute. ­­­ Departure
from ordinary meaning of words

Headnote

Section 40 of Transvaal Law 9 of 1899 had the effect of making the regulations of the Health Committee for
Johannesburg the regulations of the Johannesburg Town Council upon the committee ceasing to exist. As such the
regulations were preserved by section 27 of Proclamation 16 of 1901 upon the repeal of Law 9 of 1899.

1936 AD at Page 191

In view of the fact that the area known as the Malay Location of Johannesburg had been used as a location for
nearly 40 years and that since 1901 it had been recognised as the only location for the residence of Asiatics by the
Johannesburg Municipality which had controlled it under regulations passed by the Executive Council of the
Transvaal Republic in 1895, the Court inferred that the area in question was a location or place approved of and set
aside by the Government of the Republic for the residence of Asiatics and that the regulations of 1895 applied to
the location.

Regulation 8 of the regulations of 1895 prohibits the sub­lease of any stand in the Malay Location and regulation 22
provides a penalty for a contravention of any of the "foregoing regulations."

Held (STRATFORD, J., dissenting), that regulation 22 applied to a breach of regulation 8 and that, therefore, a sub­
lease of a stand in the location was illegal and void notwithstanding the fact that the Town Council had frequently
condoned and acquiesced in contraventions of regulation 8 in the post.

The question as to the circumstances under which a court is justified in departing from the ordinary meaning of
words in a statute discussed.

The decision of the Transvaal Provincial Division in Koopoonal v Hatch, reversed.

Case Information

Appeal from a decision of the Transvaal Provincial Division (TINDALL, J and MARITZ, J.) allowing an appeal from a
decision of the magistrate's court, Johannesburg.

The facts appear from the judgment of CURLEWIS, J.A.

C. A. Beck, K.C., for the appellant: The lease on which the action was founded is expressly forbidden under penalty
by regulation 8 published with other regulations by the Health Committee of Johannesburg for the Coloured
Location. If that regulation is still in force, the action was not maintainable. See Cape Dairy & General Livestock
Auctioneers v Sim 1924 AD 167.

The regulations were promulgated in 1895 by the Executive Committee of the Volksraad acting in a legislative
capacity by virtue of power delegated by Volksraad Besluit 931 of July 7th, 1888.

The duties of the Sanitary Committee, which was required to enforce them but had no power to repeal or alter
them, were transferred, to the Johannesburg Municipality by Law 9 of 1897. Neither in that law nor in Law 9 of 1899
was any power conferred on the municipality to abrogate or alter the regulations. As therefore the legal validity of
the regulations did not depend upon the enabling provision of Law 9 of 1899, the repeal of that law by
Proclamation 16 of 1901 did not affect the regulations and they are of full legal force. In view of the delegation of
power to legislate to the Executive Committee of the Volksraad, the regulations survived that body, as the
municipal laws of a conquered

1936 AD at Page 192

State continue in force except in so far as they are changed by the acts of the conqueror. See Halleck's  International
Law (vol. 2, p. 471).

Though Proclamation 16 of 1901 repealed many regulations expressly, it did not repeal these. Alternatively the
regulations were preserved by sec. 27 of Proclamation 16 of 1901.

Further, alternatively, occupation of a stand in a coloured location by a European is against public policy, as by
universal South African usage such a location is reserved exclusively for coloured people. It is immaterial whether
the right of occupation includes the personal right of residence by the lessee, but, if it is immaterial, the lease does
not exclude the lessee's personal right of residence on the stand.

The magistrate did not exercise a judicial discretion in depriving the successful party of his costs.

P. Millin, K.C. (with him M. N. Stein), for the respondent: The only original source of legislation in the Republic was the
volksraad, and the Executive Committee was not a legislative body under the Constitution; but it was merely a
subordinate body exercising delegated powers of legislation. The Volksraad Besluit delegating that power was in
exactly the same position as an enabling Statute and it is clear that, by the repeal of an enabling Statute, the
regulations promulgated under it are also repealed. See Craies on Statute Law (3rd ed., p. 258).

As to the first alternative argument for appellant, the preservation of "the regulations of the Town Council
established under Law 9 of 1899" by sec. 27 of Proclamation 16 of 1901 refers to the regulations made by the town
council established under Law it of 1899, which was substantially a re­enactment of Law 9 of 1897, as the
regulations in question were regulations of another body intended to be abolished on the election of the town
council. The regulations referred to by sec. 27 were those promulgated under secs. 28­30 of the Law of 1897. See
footnote at p. 1057 to Laws of Transvaal, 1901, compiled by Barber, MacFadyen and Findlay.

Sec. 40 of Law 9 of 1899 must refer to regulations lawfully made. The Court will not enforce subordinate legislation
unless it is satisfied that it was duly enacted. There is nothing to show that the regulations refer to the town of
Johannesburg except in a note by the editor of the Besluit and there is nothing to show that the regulations
empowered by the Besluit were ejusdent. generis with those confirmed. As to the effect of a marginal note, to a
Statute see Craies' Statute Law (3rd ed., pp. 177­8).

1936 AD at Page 193

The Volksraad had no power to confer legislative power by besluit. See Brown v Leyds N.O. (14 CLJ 71 and 94, at pp.
103­6). If this case was rightly decided, Law 1 of 1897 was ineffective. See also Hess v The State (1895, 1881­1884
(2) OR 112).

As to the second alternative argument advanced on appellant's behalf, the onus was on appellant to prove
approval and setting aside of the location under Law 3 of 1885. See Singh v Germiston Municipality 1910 TS 1032;
Samtunzi v Benoni Municipality (1918 TPD 239); Katie v Potchefstrooin Municipality 1929 TPD 618); Habib Motan v
Transvaal Government 1904 TS 404 and Municipal Council of Johannesburg v Jogbhoy (not reported. W.L.D. 1917, Oct.
3).

A regulation 8 refers only to stands granted and used for residential purposes, there can be no objection to the
granting of stands to Europeans for business purposes. Compare Habib Motan v Transvaal Government (supra, at pp.
409, 410, 411, 416, 422). The regulation merely negatives the common law right of subletting; it must be read as
subject to the implied condition "save with the consent of the Sanitary Committee." See Wille's Landlord and Tenant
(2nd ed., p. 106) and cf. Rex v Mgibantake 1934 CPD 121. If this is the right construction, sub­letting is not an
offence under regulation 22 and it follows that the lessee cannot dispute the lessor's title. See Clarke v Nourse's
Mines Ltd. 1910 TS 512. The Court should take into consideration the evidence that sub­letting is effected with
consent as contemporaneous exposition. See Maxwell on Statutes (7th ed., pp. 346, 260, 261).

[STRATFORD, J.A.: is not the maxim omnia praesumutur rite esse acta applicable?]

That maxim is only applicable to administrative acts and not to the acts of subordinate Legislatures. See Byers v
Chinn and Another 1928 AD 322.

Beck, K.C., in reply: I wish to make the argument based (in sec. 27 of Proclamation 16 of 1901 my first main
argument. Sec. 40 of Laws 9 of 1897 and 9 of 1899 confirmed the regulations; but there is nothing to prevent their
also being preserved by the Proclamation.

As the town council did not amend or repeal the regulations, it must be taken to have adopted them tacitly. Any
other view would lead to an absurdity, as the council clearly had the right to amend them.

I am entitled to rely on the maxim omnia praesumuntur rite

1936 AD at Page 194

esse acta for the presumption that the location was duly established and that the regulations govern it. See Byers v
Chinn and Another (supra); du Toit v Lydenburg Municipality (1909 TS at p 527) and Cole v Union Government (1910 AD
at p 273).

[BEYERS, J.A referred to Cape Coast Exploration Ltd v Scholtz and Another (1933, A.D: at p. 76)].

The regulation cannot have been abrogated by disuse in any event. See Rex v Detody (1928 AD at p 198,  200­1)
and sec. 135 of the South Africa Act.

As to the illegality of the sub­lease, see Halsbury's Laws of England (1st ed., vol. 18, para. 1007, p. 515).

The mere production of a printed copy of the regulations from the custody of the town clerk with the statement that
they had been published in the Government, Gazette, if not challenged in the court of first instance, is sufficient. See
Barnard v Aliwval North Municipality 1914 EDL 343.

A marginal note may be used on a point on which the Statute is silent and it is therefore some evidence of the fact
stated in it in view of the maxim omnia praesumuntur rite esse acta.

Cur. adv. vult.

Postea (March 27th).

Judgment

CURLEwIS, J.A.: The appellant was sued by respondent, an Asiatic widow, in the magistrate's court, Johannesburg,
for a certain sums alleged to be due under a lease entered into between them on 24th November, 1933, whereby
appellant hired from respondent a stand or lot No. 603 situate in Fifteenth Street, Malay Location, Johannesburg.
The preamble of the lease reads thus: ­­­ "Whereas a certain company known as the Kolaba Trading Co. Ltd was
the owner of stand 603 situate at Malay Location, and whereas the lessee (ie, the appellant) carried on therein a
bioscope business under the style or firm of the Star Talkie Theatre, and whereas the said Kolaba Trading Co. Ltd
has now sold the said stand to the lessor "The contract states that the lease is for a period of two years from 15th
November, 1933, with the right of renewal from time to time for three more years. Clause 4 reads" The premises
are let for the purpose of a bioscope, concert hall, dancing hall, lecture hall and church purposes and for no other
purposes, and the lessee agrees and undertakes to carry on the said business throughout the period of this lease
and any renewal

1936 AD at Page 195

thereof and not to shut down the premises during the period hereof." In clause 24 mention is made of a shop which
the lessor shall be obliged to broaden by removal of a wall. Clause 25 reads: "In the event of the lessor or of
certain Mustapha Hassim, who will be the licence holder of the bioscope licence granted in connection with the
premises let hereunder, doing anything which will cause said licences to be cancelled, then the lessee shall have
the right and option to cancel this lease."

Under clause 4 of the lease the lessee was liable for sanitary and other municipal charges, and the amount claimed
(£25 3s.) in the summons was for stand licence and sanitary fees from 1st January, 1934, to 30th September, 1934,
the appellant having been in occupation of the premises under the lease from 15th November, 1933.

The defence to the action was that the agreement of lease was illegal on the ground (1) that he (the defendant)
was a European and no European is permitted to occupy any stand or premises in the Malay Location,
Johannesburg; (2) alternatively, that the agreement of lease was made in contravention of sec. 8 of the Malay
Location regulations of the Johannesburg Municipality and that the agreement was against public policy and
consequently void and unenforceable; (3) alternatively, that the agreement of lease was made in contravention of
regulation 8, which was a contravention of the said regulations and punishable as an offence in terms of regulation
22, and consequently the said lease is void and unenforceable.

The regulations were published under Government Notice No. 104 of 10th May, 1895, paragraph 8 reading: "Geen
houder eener stand licentie zal het veroorloofd zyn het geheel of een gedeelte zyner standplaats te
onderverhuren." Paragraph 22 is as follows: "Eenig persoon die eenigeen der voorgaande regulaties overtreedt zal
wanneer schuldig bevonden onderworpen zyn aan een straffe geen £20 te bovengaande of by gebreke van
betaling aan gevangenisstraf met of zonder harden arbeid voor eenigen termyn geen drie maanden te
bovengaande of in geval van naturellen tot zulke boete of slagen te ontvangen geen vyftien in getal te
bovengaande."

Respondent's title to the stand consists of a document called a "Transfer Permit" issued by the Estates Department
(Malay Location) of the Municipal Council of Johannesburg, under which

1936 AD at Page 196

permission was granted to the Kolaba Trading Co. Ltd to transfer stand No. 603 Malay Location to Koopoomal, the
company renouncing all its rights and interests in the said stand in favour of Koopoomal; the document states that
the said stand is subject to the by­laws regulating the Malay Location.

The magistrate's court granted absolution from the instance, holding that the agreement of lease was "contrary to
the spirit of the law, contrary to the regulations and contrary to public policy, and was null and void." An appeal to
the Transvaal Provincial Division was successful, and the magistrate's judgment altered into one in favour of plaintiff
for £25 3s with costs. The appeal before us is against this order of the Provincial Division, leave having been
granted by that Court.

The court below held that if legislative authority existed for the regulations in question it was to be found in
Volksraad Besluit, Art. 931 of 7th July, 1888 (Lol;ale Wetten, 1888 (p. 66) ), but that that besluit had been repealed
by Proclamation 34 of 1901. The court also considered sec. 40 of Law 9 of 1897. That law provided for the
establishment of a stadsraad in Johannesburg, and sec. 40 enacted that the regulations of the then existing
Johannesburg Health Committee should remain in force, so far as not in conflict with that law, until they were
altered or repealed by the stadsraad. Law 9 of 1897 was repealed by Law 9 of 1899, sec. 40 of which was identical
with sec. 40 of the 1897 law. Sec. 41 of Law 9 of 1897 provided that the "present health committee shall, so long
as the stadsraad shall not have been elected and constituted under this law, continue to function as such." This
provision is repeated in sec. 41 of Law 9 of 1899, though a stadsraad had apparently been established under the
law of 1897, because we find under the heading "Stadsraad Johannesburg" in the Staatscourant of 9th 16th and
23rd February, 1898, and of 16th March, 1898, publications signed by the burgomaster and secretary notifying for
general information various by­laws of the Johannesburg Town Council as submitted to the Government. That a
Town Council of Johannesburg did exist is also implied in sec. 27 of Proclamation 16 of 1901. Dealing with the effect
of sec. 40 of Law 9 of 1897 and of Law 9 of 1899, TINDALL. A.J.P., who prepared the judgment of the court below,
said "Assuming, without deciding, that sec. 40 of Law 9 of 1897 and sec. 40 of Law 9 of 1899 amounted to an
implied recognition by

1936 AD at Page 197

the Volksraad of the regulations of the sanitary committee in question in the present case, those sections are no
longer in force. Law 9 of 1899 was repealed by sec. 2 of Proclamation 16 of 1901. That being so, it was argued on
behalf of the appellant that as the enabling Statutes have been repealed, the regulations made by virtue of them
have ceased to have any validity. This argument seems to me unanswerable and is supported by the decision in
Watson v Winch (1916, 1 KB 688), where it was held that a by­law made under a Statute which has been repealed
ceases to have any validity unless the by­law is preserved by some provision in the repealing Statute or some other
Statute. A similar decision was given in de Beers Mining Board v Moseley (1 B.A.C. 144). In the present case there is
no provision in the repealing Statutes preserving the existence of the regulations, nor is there any provision in any
other Statute that I am aware of that can be held to preserve the regulations." Unfortunately, the attention of the
learned Judge had not been directed to sec. 27 of Proclamation 16 of 1901, which does preserve the existence of
the regulations. Sec. 27 reads: ­­­ "The regulations of the town council established under Law 9 of 1899 shall in so
far as they are not in conflict with this Proclamation continue of force until modified or repealed by the council."

On behalf of appellant it was contended before us that the regulations in question have the force of law, having
been promulgated by the Uitvoerende Raad under the authority conferred on it by Volksraad Besluit No. 931 of 7th
July, 1888; moreover they received legal sanction by sec. 40 of Law 9 of 1897 (repeated in sec. 40 of Law 9 of
1899) which gave those regulations the force of law until they were altered or repealed by the Stadsraad, and
when Law 9 of 1899 was repealed by Proclamation 16 of 1901, sec. 27 of that Proclamation specially preserved the
force and effect of the regulations until modified or repealed by the council; the power to repeal the regulations
given to the Town Council of Johannesburg by sec. 40 of Law 9 of 1899 or by sec. 27 of Proclamation 16 of 1901
was never exercised; the fact that Government Notice No. 104 of 10th May, 1895, was not mentioned in the
Schedule of the general repealing Proclamation, No. 34 of 1901, shows that the regulations remained in force and
effect as part of the Johannesburg Municipal Regulations.

There can be but little doubt that sec. 40 of Law 9 of 1897 and

1936 AD at Page 198

of Law 9 of 1899 impliedly if not expressly gave legal force and effect to the regulations published under
Government Notice No. 104 of 10th May, 1895, and that thereby they became regulations of the Stadsraad that
was established for Johannesburg under those Laws; and further that their full legal force and effect were
preserved by sec. 27 of Proclamation 16 of 1901 when Law 9 of 1899 was repealed by that Proclamation. When the
Volksraad by Law 9 of 1897 made provision for the establishment of a Stadsraad for Johannesburg, it made
provision (sec. 41) that the then existing health committee should continue to function until a Stadsraad was
established, and the object of sec. 40 was that the regulations of the health committee should remain in force, in so
far as they were not in conflict with that Law, and become regulations of and be administered by, the contemplated
Stadsraad until altered or repealed by the Stadsraad. And though sec. 27 of Proclamation 16 of 1901 speaks of the
regulations of the town council established under Law 9 of 1899 and not of the regulations of the health committee,
when once the Stadsraad was established under Law 9 of 1897 (and continued under Law 9 of 1899, which was
practically a repetition of Law 9 of 1897 with some provisions added relative to rates), the health committee ceased
to function or to exist; and the effect of sec. 40 of that Law was that the regulations of the health committee
became regulations of the, Stadsraad and as such they fell within the preserving provision of sec. 27 of the
Proclamation. Those regulations, or rather the particular regulations with which we are now concerned, were still
being administered by the Johannesburg Municipality at the date of the hearing of this action, and were handed in
at the trial by an official (G. C. Clark) of the municipality as an exhibit (E) as the regulations in force and applicable to
the Malay Location, Johannesburg.

In this view which we take of the effect of sec. 40 of Law 9 of 1897, it becomes unnecessary to decide whether a
Volksraad Besluit had the force of law and whether Volksraad Besluit No. 931 of 7th July, 1888, had the force of law
and legally conferred or delegated legislative power on the Executive Council when it approved of Invoerende
Raadsbesluit, art. 335, dd. 22nd June, 1888, and of the proposal of the Executive Council to authorise the
Government to make amendments and additions to the health regulations. But it was contended that there is no
proof that this Volksraad Besluit dealt with the health regulations of

1936 AD at Page 199

Johannesburg because the besluit itself does not mention Johannesburg, and the marginal note (p. 66 of Locale
Wetten 1888) is no evidence thereof. The marginal note reads: "Regeering gemachtigd tot wijziging enz. van de
Gezondsheids Regulaties to Johannesburg"; it thus supplies information on which the besluit is silent; but it is not
necessary to decide whether we can take any notice of the marginal note, because if the Volksraad Besluit must be
read literally as dealing with health regulations in general in the Transvaal, it would include health regulations for
Johannesburg. If we had any doubt about it I personally would deem it necessary to postpone this matter to
enable us to refer to the Archives in order to examine Uitvoerende Raad Besluit, art. 335, of 22nd June, 1888, which
was adopted by the Volksraad by art. 931 of 7th July, 1888.

But it was also contended on behalf of respondent that, even assuming that the regulations are in force, they did
not apply in the present case on the following grounds: (1) The regulations are in terms applicable only to such
locations as may from time to time be approved and set aside by the Government of the Republic, and that
defendant in the magistrate's court had not proved any such approval or setting aside. (2) The regulations as a
whole refer only to residence and not to occupation for the purpose of trade, and that the stand in question was
granted or leased for purposes of trade. (3) On a true construction of the regulations sub­letting is not prohibited
where the Gezondsheids Committee (or its successor) consents to, or acquiesces in, such sub­letting, that there is
evidence of acquiescence, and that therefore sub­letting is not an offence under regulation 22 and the lessee
cannot dispute the lessor's title.

As regards the first ground it was urged that the court below had assumed, for the purposes of its decision, that
the area in which the stand is situated, described in the lease and in the evidence as the Malay Location,
Johannesburg, was assigned for the residence of Asiatics under Law 3 of 1885, but that this should have been
properly proved by the defendant; that such assignment as a location for Asiatics was an act of State and could not
be proved by such evidence as was given by the town council officials Clark and Marks. It was pointed out by
counsel for respondent that after defendant's plea had been filed particulars were requested as to when, where
and by what statutory or other legal

1936 AD at Page 200

enactment the location had been established, but that defendant was unable to give such information. The
evidence of Clark was that he was chief clerk, estates department, Johannesburg Municipality, that he had been 20
years in the municipal service, that the Malay location in question was apparently established between 1893 and
1895 and was intended for the occupation of Asiatics under the 1885 Law, that the policy of the municipality as
regards the Malay location was to restrict occupation to Malays ­­­ to Asiatics and coloured people as opposed to
Europeans and natives, that this policy has been strictly followed in the Register of Stands, that in 1923 when a
registered lessee sublet a stand to a European in order to trade, his department took steps to have the European
removed he produced the Register of Stands (kept under regulation 10) and stated that plaintiff was registered as
the lessee of the stand in question (No. 603), that the lease sued upon had not been submitted to the council and
that the registered lessee was the only person recognised by the council. He produced the regulations of 1895
(Exhibit E) as being in force and stated that they were the only general regulations now applying to the Malay
location; that the council charged 7s. 6d ground rent for a stand and sanitary rates but no assessment rates, and if
trading took place on a stand ground rent of £1 was charged. He stated that leases were transferable to Asiatics
and coloured people and that transfer permits were granted as a sort of title and that the people have come to
look upon transfer permits as ordinary title deeds; that sub­letting takes place frequently and that the municipality
for many years has not "worried" about sub­letting as the regulations have not been applied in this and in a
number of other respects (which he mentioned), and that though the regulations of 1895 have never been
superseded ­­­ "we do not at present worry too much about the regulations"; further, that the native location which
adjoined the Malay location was removed to Klipspruit in 1906. He stated, moreover, that he knew that defendant
was "running" a bioscope on Stand 603 and had been doing so since 1928 at least, but the municipality did not
raise any objection to this. The evidence of Marks, the deputy town clerk of Johannesburg, was that he knew the
Malay location, had investigated its early history and had found that the provisions of Law 3 of 1885 dealing with
the native races of Asia, including the so­called "Coolies", Arabs, Malays, etc, had not been "extended" (applied)

1936 AD at Page 201

until portion of Vrededorp was set aside as a "Coolie location; another portion of Vrededorp was set aside about
the same time for a native location and another portion for poor whites' occupation, with definite lines of
demarcation between the three settlements; in May 1901 when the council came into being there were these three
separate portions of Vrededorp, but in 1906 the natives were moved to Klipspruit; that no regulation was ever
promulgated under sec. 41(77) of Ordinance 11 (Private) of 1906 and that the only regulations governing the Malay
location were those of 1895; that the policy of the council has been to keep the Malay location for Asiatics and all
natives had been ejected.

When, therefore, we find that a location for Asiatics known as the Malay location has de facto existed in
Johannesburg for close upon 40 years, an area which has since 1901 been recognised by the Johannesburg
Municipality as a location, and the only location, for the residence of Asiatics, and which is regulated and controlled
by the municipality by and under the regulations passed by the Executive Council of the Transvaal Republic in 1895,
the Court is entitled to conclude that the Malay location in question was a location or place approved of and set
aside by the Government of the Republic for the residence of Asiatics, and that the regulations of 1895 applied to
this Malay location.

As regards the second ground, it was urged that as the regulations primarily referred only to residence and not to
occupation for purposes of trade, regulation 8 should be construed as referring only to stands granted and used for
purpose of residence, whereas the stand in question was occupied and used for the purpose of trade. Regulation 3
provides that all persons residing in the location shall be subject to the regulations. It is clear from the terms of the
lease between appellant and respondent that the stand was leased to the former for the purpose of trade (a
bioscope business), but the evidence does not show whether the stand licence was granted to the respondent by
the municipality for the purpose of trade. It does not appear clearly whether the ground rent paid to the
municipality by the respondent for the stand is £1 as for a stand on which trading takes place. But assuming that
the stand licence was granted to respondent for trading purposes, that would confer a right on the owner of the
stand, the respondent, to use and occupy it for purposes of trade, but how can that confer on him a right to sub­let
the stand in view of the language of sec.

1936 AD at Page 202
8 of the regulations? Indeed, assuming that the regulations contemplated that stands in the location could be
occupied not only for residential, but also for business purposes, the absolute prohibition contained in sec. 8 seems
to me to make the contention of illegality of the lease even stronger.

The third ground has caused me considerable difficulty. Counsel contended that regulation 8 must be construed to
mean that subletting is not prohibited where the town council consents to or acquiesces in such sub­letting, and
that it would be manifestly absurd if it were regarded as an offence under regulation 22 whether an owner of a
stand sub­let it with or without the consent of the municipality. He contended that the object of regulation 8 was to
take the premises out of the common law rule that urban tenements may be sub­let at the will of the lessee; he
directed our attention to certain regulation, which prohibited certain acts unless with the consent of the health
committee or its duly authorised official, e g regulations 4, 5 and 7; also to certain regulations, e g. Nos. 10, 16 and
18 wherein it is specifically stated that a failure to comply with what is prescribed therein shall be punishable by the
penalties laid down for a contravention of the regulations. I doubt whether the Uitvoerende Raad, while making
these regulations in 1895, gave much heed to, or had in view, our common law on the sub­letting of urban
tenements when by regulation 8 it prohibited the sub­letting of a stand in whole or in part. It is not clear with what
object regulation 8 was passed, but it seems more probable that it was passed so as to enable the health
committee or its officials to know who were the occupants of the different stands and to exercise better control and
supervision over the inhabitants of the stands location rather than for the purpose of taking the stands out of the
common law rule that an urban tenement may be sub­let at the will of the lessee. Nor can one hazard an opinion as
to why in certain of the regulations we find a prohibition against certain acts if done without the consent of the
health committee or its officials, whereas in regulation 8 the prohibition against sub­letting is absolute and leaves
no room for the consent of the health committee. Indeed, the absence of provision in regulation 8 for the consent of
the health committee in contra distinction to other sections where an act is prohibited if done without consent of
the committee, rather seems to emphasize the absolute prohibition against sub­letting contained in regulation 8.
The

1936 AD at Page 203

mention in certain sections that the penalties laid down for contravention of the regulations will be meted out to
anyone contravening one of these particular sections is probably due to excessive caution on the part of the
Uitvoerende Raad lest such a contravener escape under the "omnibus" penalty regulation 22.

Now, though the witness Clark stated that he knew that appellant was "running a bioscope" on stand 603 and had
been doing so since 1928 at least and that the municipality did not raise any objection to it, he also stated that the
lease sued upon in the action had not been submitted to the council, from which I deduce that the municipality had
not consented to the lease.

It appears from the evidence that appellant and his family owned the Kolaba Trading Company, the predecessor in
title of respondent to stand 603, and either he or the company conducted a bioscope business there, the licence for
the bioscope being then in the name of an Asiatic, as it was when appellant conducted the bioscope under the
lease from respondent. The Deputy Town Clerk in his evidence stated that he knew nothing about defendant
(appellant) being in the Malay location and that if any European attempted to trade the council would put a stop to
it.

There is therefore not sufficient evidence to justify us in concluding that the lease between appellant and
respondent had the approval or consent of the municipality. But assuming that the knowledge of Clark that apellant
had been conducting a bioscope on stand 603 and that the municipality did not raise any objection thereto, may be
regarded as acquiescence on the part of the municipality to appellant obtaining from respondent the right to
conduct a bioscope business there how can this entitle the Court to put on regulation 8 the construction contended
for by respondent's counsel, viz., that sub­letting is not prohibited where the municipality consents to, or
acquiesces in, such sub­letting, and that therefore such sub­letting would not be an offence under regulation 22? It
is true the evidence of Clark shows that sub­letting takes place frequently, and as long as the sub­letting takes
place between Asiatics or between Asiatics and coloured people, the municipality does not prosecute for sub­
letting; it does not put into force regulation 8 just as it does not apply several other regulations strictly, but such
tacit recognition of, and acquiescence in, contraventions of regulation 8 cannot alter the plain meaning of the words
of that regulation. The Stadsraad under Law 9 of 1897, and the

1936 AD at Page 204

Town Council under Proclamation 16 of 1901, had power to amend or repeal regulation 8 (a power which
apparently the Health Committee did not have) but it has not been amended or repealed. Nor can the frequent
condonation or tacit approval on the part of the municipality of contraventions of regulation 8 be regarded as
equivalent to an alteration or amendment of the regulation so as to interpret it as meaning that sub­letting is only
prohibited if done without the consent of the council. If the council deemed it desirable that regulation 8 should be
restricted in that respect, all it had to do was to amend it accordingly.

But it is said that if regulation 8 read with regulation 22 means that a sub­letting with or without the consent of the
council is an offence, then regulation 8 gives rise to such absurdity that the legislating authority could never have
intended it to have such a meaning; it would be absurd if the council could consent to a subletting and at the same
time prosecute the standholder under regulation 22 for a contravention of regulation 8. But is this so? And can we
say that the position is analogous with that which arose in the case of Venter v Rex 1907 TS 910? It was laid down
in that case that where to give to the words of a statute their ordinary meaning would lead to an absurdity so
glaring that the Legislature could not have contemplated it, or to a result contrary to the intention of the Legislature
as shown from the context or otherwise, the Court may so interpret the language of the statute as to remove the
absurdity and give effect to the intention of the Legislature. In that case the Court limited the operation of the clear
and general words of a section of a statute so as not to include or apply to persons resident in the Transvaal and
having their homes there at the time the crime was committed in another country; and the reason for this limitation
was because the Court was satisfied from the context of the statute itself that the Legislature did not intend that
residents should come within the operation of the statute.

I would willingly apply that principle to this case if it could logically be done, in view of the hardships which an
adverse judgment would entail for the respondent under the circumstances of this case. Whatever one may think of
the drastic provisions and penalty of regulation 8 read with regulation 22, the words of regulation 8 are clear, and
to give full effect to them would prima facie lead to no absurdity. An absurdity would only arise if the

1936 AD at Page 205

Town Council consented to a sub­letting by a standowner, that is if the Town Council became a party to a
standowner contravening regulation 8; in other words became a party to the commission of an illegal act, and then
the stand holder was prosecuted for a contravention of the regulation. The legislating authority, i e .  the
"Uitvoerende Raad", could never have contemplated that the Health Committee (or its successor, the Stadsraad
under Law 9 of 1897 or the Town Council under Proclamation 16 of 1901) would be a party to the commission of an
illegal act by giving its consent to a sub­letting of a stand. We cannot therefore say that the legislating authority did
not intend that a sub­letting with consent of the Health Committee should come within the operation of the
regulation. And unless we can say so we cannot restrict regulation 8 as suggested so as to remove the absurdity
which would be created by such conduct on the part of the Town Council. It might be said that the absurdity of the
statute which arose in Venter's case was due to Venter's conduct in committing, and being convicted of, an offence
when he was absent from the Transvaal, and yet the Court held that the provision making it an offence for a person
to enter the Transvaal if he has been convicted elsewhere was not intended to apply to Venter who was a resident
of the Transvaal. I had thought this might establish an analogy between Venter's case and the present one. But on
mature consideration the analogy does not seem to me to exist. In Venter's case if the statutory provision there
under consideration applied to a resident of the Transvaal, one of the results would be that Venter would become
banished from the Transvaal, which the Legislature could not have intended as was pointed out during the course
of the judgment by INNES C.J., in that case. Whereas in the present case we cannot say that the legislative
authority did not intend that both the stand owner and the Health Committee or the official acting on its behalf
should not be regarded as having been guilty of a contravention of regulation 8 read with regulation 22 in the case
of such sub­letting; it may deliberately have intended that the Health Committee would not be entitled to give its
consent so as to evade a contravention of the regulations.

For these reasons the various contentions raised on behalf of respondent cannot be accepted, and the appeal in
my opinion must succeed. The order of the Transvaal Provincial Division must be set aside with costs in both Courts,
and the order of the magistrate's court, namely absolution from the instance, restored.

1936 AD at Page 206

The magistrate made no order as to costs, holding that both parties were to blame for deliberately entering into an
illegal agreement, relying on Thompson v Kama (1916 EDL 328) and Trustees South Africa Bank v Prince (1 Searle,
198). But Mr.  Beck, on behalf of appellant, has asked us to vary the magistrate's order as to costs and to award
appellant his costs in the magistrate's court; he contended that appellant (defendant in that court) was merely
exercising a legal right in pleading the invalidity of the lease sued upon, and referred us to Fripp v Gibbon & Co. 1913
AD 354. The ordinary rule is that the costs follow the event, but the magistrate has a discretion as to costs with
which this Court will not interfere unless that discretion has not been exercised in a judicial manner. Apart from the
reason given by the magistrate for making no order as to costs, if we regard all the circumstances of this case, I am
not prepared to say that the magistrate has exercised his discretion improperly. The circumstances which I have in
mind are that defendant, a European, practically owned the Kolaba Trading Co. the previous owner of stand 603,
and according to the evidence of defendant he or the company carried on the bioscope for five or six years, the
company sold the property to one Pather, and when Pather became insolvent the plaintiff, an Asiatic and a widow,
was substituted and the property transferred to her, defendant taking a lease from her at £20 a month, the same
rental as he had paid to the company for the bioscope, and he had the beneficial occupation of the stand and
carried on the bioscope since the lease with plaintiff was signed.

The appeal is allowed with costs in both Courts and the order of the magistrate, viz., absolution from the instance
no order as to costs, is restored.

STRATFORD, J.A.: I have had the privilege of reading the judgment prepared by my brother CURLEWIS, with much of
which I respectfully agree. The question on which I venture to differ, however, is of crucial importance both to the
issue in this case and to the general statement of the law.

The question is one of interpretation of the so­called "regulations"; does clause 22 apply to clause 8 in the sense
that it makes a criminal of any licensee of a stand who attempts to sub­let his stand? The argument for the
respondent, if I understood it

1936 AD at Page 207

rightly, was presented to us in two forms. First, it was said that we should imply the words "without permission" in
regulation 8, and then on the facts of the case it was urged that there was evidence of acquiescence amounting in
law to the required permission.

Next it was said (and said alternatively) that regulation 22 should not, on a proper construction of the regulations,
be held to apply to regulation 8. We were referred to each regulation in detail; to the fact that the penalty of 22
was expressly made referable to certain breaches whereas there was no reference to the penalty in others. From
this it was argued that, sweeping and general though the language of 22 was, it was never the intention to apply it
indiscriminately to the breach of each and every regulation.

It will be seen that the first argument limits the offence by the implication of words (e.g., "unless with consent") into
regulation 8, and the second argument limits the applicability of regulation 22 to exclude regulation 8 from the
breaches referred to. Before dealing with these arguments it is advisable to refer to the genesis of these
regulations. My brother CURLEWIS has fully recited the sequence of events. They were first published in May, 1895;
they were preserved for the use of a Stadsraad (if and when such Stadsraad came into existence) until they were
altered or repealed by such Stadsraad ­­­ this was by sec. 40 of Law 9 of 1897, and again by sec. 40 of Law 9 of
1899. But their validity and applicability to Johannesburg has been held by my brother CURLEWIS to rest (and with
this I agree) upon their recognition by sec. 27 of Proclamation 16 of 1901. By that section they were to "continue of
force until modified or repealed by the Council." From this stage onwards, the Legislature of the Transvaal washed
its hands of all responsibility in the matter, it merely handed over a set of drafted regulations to be adopted,
rejected or modified by the only body considered to be concerned in the matter, namely, the Municipality of
Johannesburg. As they were not "modified or repealed" by the council they "continued in force." Now, in interpreting
a law we are entitled to look at many surrounding circumstances, e.g., its general purpose, the particular mischief
aimed at in a prohibition, etc, instances of which are given in the decided cases. But to discuss the intention of the
lawgiver, we must be clear as to his identity. The present case is peculiar, for the regulations were

1936 AD at Page 208

ready made by a previous Government and when they were handed over by the Proclamation to be used by
Johannesburg, I am not sure whether one should have regard to the sense given them by the maker of the
Proclamation or to the sense in which they were received by the municipality, since the latter had the power of life
and death over them. But, whether we regard the intention of the giver or that of the recipient I think one should
arrive at the same conclusion. These regulations were presented to the municipal body for the sole purpose of
giving that body control over the inhabitants of the area to which they related. This control is, indeed, expressed in
the power given "to repeal or amend." The municipality, evidently regarding the measure of control expressed in
the regulations adequate, impliedly adopted them by not repealing or amending them. They were given to serve
the purposes of the municipality, they were received and adopted as being adequate for these purposes. The
intention, therefore, of these regulations was to serve those purposes. Now, if we apply regulation 22 to regulation
8 literally we get the result that if a stand holder gets the consent of the municipality to a sub­lease of his stand
and purports to effect such sub­lease by execution of a document both he and the sub­lessee who signs the
document are criminals and liable to the penalties mentioned in the last regulation. Under this reading, the sub­
lease, of course, is never effected, it is void eb initio and the would­be sub­lessor and sublessee are punished for
attempting to do the impossible. Perhaps, it may be argued that the contemplated sub­lessee would escape,
perhaps, too, the municipality that approved the whole criminal transaction would also be held blameless. I do not
know nor can I speculate upon the effects of a reading that appears to me so very absurd. But in my view, the
application of 22 to regulation 8 produces repugnance as well as absurdity. It is repugnant to the whole intention of
these regulations to render the municipality powerless in a matter that vitally concerns them; a matter, too, on
which it alone can effectively exercise control. Putting the matter in another way, the effect of applying regulation
22 to regulation 8 defeats the full measure of control, which, I hope I have shown, the Proclamation intended to
confer on the municipality when it handed over the regulations in the way it did so. As to the law, Teeter v Rev
(1907, T.S p. 910), approved as it has been in this Court, directly applies. That decision approved

1936 AD at Page 209

and applied a principle of construction enunciated in the English Courts. In particular, SOLOMON, A.J. said: ­­­ "I
wish to quote one other case, because it is a case in the Privy Council, of an appeal from Natal (The Mayor and
Councillors of the Burgh of Pietermaritzburg v The Natal Land and Colonisation Co. (13 App. Cas. 478) ), and therefore
the rule which was there laid down, I take it, we are not only justified, but probably bound to follow. In that case
Lord MACNAGHTEN, delivering the considered judgment of the Privy Council, said (p. 488): 'Their lordships do not
intend to depart from the rule that in the construction of a Statute the ordinary meaning of the words used must be
adhered to, unless that meaning of the words is at variance with the intention of the Legislature, to be collected
from the Statute itself, or leads to some absurdity or repugnance' "and SOLOMON, A.J. based his conclusion upon
"repugnance" and not upon "absurdity." As I read Venter's case and the decisions on which it was founded, the
degree of absurdity or repugnance is of importance as it bears upon the intention of the enactment under
discussion. If examining results, you find absurdity or repugnance of a kind, which, from a study of the enactment as
a whole, you conclude the Legislature never could have intended, then you are entitled so to interpret the
enactment as to remove the absurdity or repugnance and give effect to the intention of the Legislature. In the
literal application of the penalty regulation to regulation 8 I find both absurdity and repugnance, how then are the
regulations to be read? Very simply, and, I suggest, very sensibly. Regulation 22 does not refer to regulation 8.
That regulation, properly regarded, imposed a restriction of a common law right of sub­letting, it did not forbid an
act, it limited a power. I can only emphasise this distinction which I think so important by repeating that there is all
the difference in the world between restricting a man's legal right to do something and forbidding him to do
something. In the first case, legally, speaking, he cannot do the thing, in the second case he can. "No standholder
shall have the right of sub­letting" so read, there is no room for the commission of an offence and the application of
regulation 22. Moreover, reading the regulation simply as limiting a common law right and nothing more not only
avoids repugnance but it accords with the notion of control. It was in order to maintain the control of the
municipality; to enable it to say whom it would allow in this location

1936 AD at Page 210
and whom it would not, that the power of sub­letting was taken away. I thus conclude that regulation 22 has no
bearing upon regulation 8. This means that the lease before us was not void id initio and that the principal of Clark v
Nourse Mines (1910 TS 512) applies and the appellant's defence fails. As my colleagues take a different view, I need
not pursue the matter further. In my judgment this appeal fails and should be dismissed with costs.

BEYERS, J.A.: Ek het die uitsprake van my broeders CURLEWIS en STRATFORD gelees. Die beleid van die ou Suid­
Afrikaanse Republiek wat betref koelies, Arabiere, Malaaiers, ens blyk om uit Wet, No. 3 van 1885. Art. 2(d) lui: "De
Regering zal het recht hebben hun bepaalde straten, wyken en locaties ter bewoning aan te wyzen." Sub­artikel (c)
maak voorsiening vir 'n afsonderlike register van die persone, wat deur die wet geraak word. Hulle moet hulle in die
register laat inskrywe binne ag dae na aankoms in die Republiek. Voorgaande wet moet nie uit die oog verloor
word nie in verband met die doel en vertolking van die regulasies gepubliseer in Goewermentskennisgewing No.
104 van 10 Mei 1895. Hul vertolking en doel hang af van 9 Mei 1895, die datum van die Uitvoerende Raadsbesluit
Art, 318, en bly onaangetas deur wat in 1897 (Art. 40, Wet 9/1897), 1899 (Art. 40, Wet 9/1899) of 1901 (Art. 27,
Prokl. 16/1901) plaas gegryp het. .

Die regulasies van 10 Mei 1895 was die Gesondheidskomitee van Johannesburg deur hoër gesag eenvoudig
opgelê. Die gesondheidskomitee was verplig om hulle toe te pas en na te kom, behalwe waar iets in die regulasies
self aan die oordeel van die komitee oorgelaat was. Byvoorbeeld regulasie 7 het verbied dat daar minder dan 300
kub. voet lugruimte vir elke volwassene in 'n hut of woonhuis toegestaan sou word. Regulasie 10 het voorsien dat
'n register van standplaas­nommers, hutte, wonings en bewoners gehou sou word. Regulasie 13 het voorsien dat
sterfgevalle en aansteeklike of besmetlike siektes gerapporteer sou word. Art. 20 het die verontreiniging of
besoedeling van enige middel van waterverskaffing verbied. Regulasie 19 het die beskadiging van waterlope,
waterpype, brugge, pale, bome ens verbied. Die Gesondheidskomitee was duidelik deur gemelde voorsieninge
gebind en kon daarvan geen vrystelling verleen nie. Dan sê regulasie 8: ­­­ ,,Geen houder eener standlicentie zal
het veroorloofd

1936 AD at Page 211

zyn het geheel of een gedeelte zyner standplaats te onderverhuuren."

As ek die regulasies as 'n geheel neem, en ag slaan op die doel waarmee die Uitvoerende Raad hulle aan die
Gesondheidskomitee opgelê het, en die feit dat waar die voorneme was om sekere sake aan die beskeidenheid van
die Gesondheidskomitee oor te laat, dit duidelik in die regulasies self uiteengesit is, dan val dit my moeilik om
regulasie 8 anders dan 'n volslae verbod van onderverhuring te betrag. Dan volg dit ook dat die algemene
strafbepaling in regulasie 22 ook op regulasie 8 toepaslik was. Die Gesondheidskomitee was derhalwe nie bevoeg
om vrystelling van regulasie 8 te verleen deur tot onderverhuring toe te stem nie. En soiets was ook nie bedoel nie.

Regulasie 15 sê: "Geen ander persoon dan den geregistreerden eiegenaar of bewoner zal het geoorloofd zyn
zonder verlof of pas . . . . . voor langer dan zes uren in de locatie te verblyven, ens."

Die taal "Geen persoon zal het geoorloofd zyn" kom my sterk en gebiedend voor beide in regulasie 8 en regulasie
15.

Regulasie 8 is volstrek, terwyl regulasie 15 'n mate van diskresie in die amptenaar vestig omtrent dié in gebreke bly
om die bepaling na te kom.

Die teerstelling is frappant. Die feit dat regulasies 10, 16, 18, 20 en 21 die woorde besig: "Zal onderworpen zyn
aan de straffen vastgesteld voor de oortreding dezer regulaties" is geen bewys dat regulasie 22 (algemene
strafbepaling) nie toepaslik is op ander regulasies nie. Regulasie 22 is duidelik toepaslik op by regulasies 9
(geregistreerde nommer van hut op die voorsy van die hut), 10 (vertoning van lisensie, permitte en passe), 12
(skoonhou van standplaas en gebou), 13 (rapporteer van dood of aansteeklike siekte), 19 (skade aan pype,
brugge, bome, ens.).

Ek vind niks ongerymd of onbestaanbaar in die toepassing van regulasie 22 op regulasie 8 nie.

Dit het enige jare na Mei 1895 geneem voor die wetgewing die gesondheidskomitee, of liewer hul opvolger, die
Stadsraad, die mag gegee het om die bewuste regulasies te wysig of herroep. Dit het tot die huidige dag nie
gebeur nie. Die Stadsraad was dus nie magteloas om enige saak te verhelp nie.

Totdat later die mag om te wysig of te herroep verleen is, kon dit ook nie gesê word dat die doel van die 1895
regulasies was om alles onder die kontrole van die Gesondheidskomitee, of hul opvolgers

1936 AD at Page 212

te plaas nie of aan hulle oordeel en beslissing oor te laat nie.

Ek deel die mening van my broeder CURLEWIS dat die appèl toegestaan moet word met die koste en dat die bevel
van die Hof aangaande die koste in die magistraatshof sal wees soos uiteengesit deur die waarnemende
Hoofregter.

DE VILLIERS, J.A.: I concur with the judgment of my brother CURLEWIS. Only a few days ago it was once more laid
down by this Court in the case of Shenker v The Master that "where the language of a statute is unambiguous, and
its meaning is clear, the Court may only depart from such meaning if it leads to absurdity so glaring that it could
never have been contemplated by the Legislature, or if it leads to a result contrary to the intention of Parliament as
shown by the context or by such other considerations as the Court is justified in taking into account; and it was
specially emphasised in the judgment of the Court that" it is dangerous to speculate as to the intention of the
Legislature, and what seems an absurdity to one man does not seem absurd to another. The absurdity must be
utterly glaring and the intention of the Legislature must be clear, and not a mere matter of surmise or probability."
Acting on these principles the Court would not in my opinion be entitled to modify, cut down or vary the clear and
unambiguous language of regulations 8 and 22; for there is no such glaring absurdity or clear contrary intention.

Appeal accordingly allowed.

Appellant's Attorneys: Max Franks, Johannesburg; Rosendorff Pretorius, Bloemfontein. Respondent's Attorneys:
Gluckmann & Kaplan, Johannesburg; Lovius & Shtein, Bloemfontein.