ADMINISTRATIE OF RECHTER.

ABMfiaSïËOTEmHECHïEK

f ES^HOpwIFGEN

OVEE DE

MODERNE RBCHTBÏAATSGEDACHTE

NAAR AANLEIDING VAN DE AANHANGIGE ONTWERPEN

TOT .REGELING DER

ADMINISTRATIEVE RECHTSPRAAK

VAN

a. h.
Mr|A. struycken,
iw

AAN DE GEMEENTELIJKE UNIVERSITEIT

VAN AMSTERDAM.
■M
\ 1
rs

ARNHEM, $

S. GOUDA QUINT.i
1910. *
 INLEIDING.

Hoe verschillend zijn de voorstellen van de Staats-

commissie van 1891 tot voorbereiding der administratieve

rechtspraak en de daarop in 1905 gevolgde Regeerings-

ontwerpen door het rechtsgeleerde publiek ontvangen. Op

de eerste volgde eene levendige, niet zelden heftige

omtrent de grondslagen,
gedachten wisseling waarop
ten

onzent de administratieve rechtspraak zou worden gebouwd ;

de Regeeringsvoorstellen deden plots alle partijen zwijgen,

de litteratuur verstomde, lof en critiek beide bleven

achterwege. Van waar dit zwijgen? De belangstelling is

zeker niet verdwenen. Hebben de Regeeringsvoorstellen

ieder voldaan? Een blik in den gevoerden

oppervlakkige

strijd kan reeds het tegendeel doen vermoeden. Heeft de

groote kracht, die het Regeeringssysteem in zijn streng

logischen opbouw vertoont, „geïmponeerd” en van

bestrijding

afgeschrikt? Dat de bestrijding niet vriendelijk zou worden

ontvangen, kan de smalende, haast afsnauwende toon,

waarin de critische den Raad State

bemerkingen van van

door den Minister werden beantwoord, doen bevroeden.

Of was wellicht het zwijgen een gevolg van

de dankbare

verzuchting, dat eindelijk een Minister den moed toonde.

1
 2

het moeilijke ter hand

vraagstuk te nemen, en wilde

niet, door de oude

men
opnieuw strijdvragen te doen

herleven, den der het

weg Ontwerpen naar Staatsblad

bemoeilijken ? Hoe dit zij, voor hem, die zooals

schrijver
dezes, de
ontwerpen niet in het Staatsblad wenscht te zien,

omdat hij het de

Regeeringssysteem voor
ontwikkeling
onzer administratie, en daarmede van ons geheele staat-

kundig bedrijf, verderfelijk acht, is spreken plicht, nu het

nog tijd is, terug te keeren op

den
ingeslagen weg.
 De
reehtstaatsgedaehte der
aanhangige

ontwerpen.

Het stelsel der ontwerpen. Aan de

aanhangige ont-

werpen ligt ten

grondslag de
onderscheiding der over-

heidsfuncties in
wetgeving , administratie en rechtspraak.
De Overheid wordt
metaphysisch gedacht als een rechtens

ongebonden en onbindbaar
gezag, maar als niettemin
bedeeld met een krachtig gevoel sterke
voor, neiging
tot
gerechtigheid; zij streeft daarom naar
gerechtigheid.
Dat streven deed haar reeds sinds in
lang het private
rechtsverkeer hare
handelingen, evenals die van den

burger, aan het

gemeene burgerlijke recht en
eene

onafhankelijke rechtspraak onderwerpen. Daarmede is

evenwel in onzen tijd aan het meer ontwikkeld gerechtig-
heidsgevoel der Overheid niet voldaan: wel immers
schiep
zij reeds m het
publieke rechtsleven wetten, regelen,
naar welke zij zich
voornam, hare
gedragingen te
richten,
maar zij liet tot nu toe ten onzent den dat
waarborg,
ook
volgens deze regelen zou worden gehandeld, ontbreken.
In dit gemis dient thans te worden voorzien door invoe-
ook in het
ring publieke recht van eene algemeene controle
de
over
wettigheid der
overheidshandelingen door een
 4

onafhankelijker! rechter. Rechtspraak wordt dus voorgesteld

de der administratie
ter verzekering van onderworpenheid
1
aan
de wetgeving ).

worden in de de drie functies in

Scherp ontwerpen

elkander onderscheiden. De
deze verhouding van grond

het bij den administratieve!! rechter zal zijn

yoor beroep

schennis van publiekrechtelijke

wetten of wettelijke voor-

2
het beroep zal zich kunnen richten tegen alle
schriften j;

administratieve gedragingen besluiten, handelingen en

3
administratieve organen ), terwijl
weigeringen van

I Wetboek
Memorie van Toelichting Ontwerp (het van
1) Zie de op

Rechtsvordering) Algem. Besch., § 1. De verschillende

Administratieve
Boekh. h.
met bybehoorende
stukken
zyn uitgegeven bij v.
Ontworpen
zal worden geciteerd.
Belinfante, uit welke uitgave
Gebr.

Adm. Rechtsv., art. 84. „Het tegen een besluit, eene

2) Wetb. van

administratief orgaan ingesteld

handeling of eene weigering van een

wetten of wet-
beroep wordt gegrond op
schennis van publiekrochtelijke

telijke voorschriften”.

„Onverminderd het in
3) Nieuw art. 2b Wet Regterlijke Organisatie.
in admi-
andere wetten bepaalde, neemt de regterlijke magt, oordeelende

nistratieve zaken, kennis van alle beroepen tegen besluiten, handelingen

administratieve organen”.
en weigeringen van

Rechtsv. art. 1. „Onder administratief orgaan verstaat

Wetb. van Adm.

Wetboek iederen of ieder college, binnen het Rijk, voortdurend

dit persoon

eenig openbaar bekleed”.

of tydelijk met gezag

administratief orgaan verstaat dit

al. besluit
Art. 3, 1. „Onder van een

administratief als zoodanig,

Wetboek iedere uitspraak van een orgaan

die eenig publiekrechtelyk rechtsgevolg teweegbrengt .

verstaat dit
handeling administratief orgaan
Art. 4. „Onder van een

zulk als zoodanig.

iedere daad van een orgaan
Wetboek
verstaat dit 'Wetboek
Onder weigering van een administratief orgaan

of
als zoodanig een besluit te nemen
de zulk orgaan,
weigering van een

eene handeling te verrichten’’.

nemen van een

worden geacht het
Art. 5. „Administratieve organen

indien binnen
besluit of het verrichten van eene handeling te weigeren, zy

of handelen ontstaan
nadat de tot besluiten
zes maanden, verplichting
 5

zelve, ter wille

de wetten en wettelijke voorschriften

wordt niet die

waarvan de rechtspraak ingevoerd, aan

ook al zijn dezelfde

rechtspraak worden onderworpen, ze van

1
zal bestaan
administratieve organen afkomstig ). De controle

verzekerd;
in rechtspraak ,
daarom moet het partijelement zijn

wijst zich het administratieve

aan de eene zijde orgaan,

welks wordt zelf als partij

over handeling geklaagd, van

2
wordt in het het be-
aan ); aan de andere zijde belang

of niet verricht hebben.

is, een besluit niet genomen eene handeling

Verdaging van een besluit kan slechts eenmaal en ten hoogste voor

zes maanden plaats hebben.”

of weigeringen, of in opdracht
Art. 6. „Besluiten, handelingen namens

verricht of uitge-
van een administratief orgaan bevoegdelijk genomen,

verricht of uitgesproken te zijn door

sproken, worden geacht genomen,

in welks opdracht of hetwelk ge-

het administratief orgaan,
namens

handeld is.”

I) Wetb. van Adm. Reoht'sv., art. 3 al, 2. „Wetten en wettelijke voor-

schriften zijn geene besluiten in den zin van het eerste lid van dit artikel.”

Art. 8. voorschriften verstaat dit Wetboek algemeene

„Onder wetteljjke
bestuur benevens verordeningen reglementen, door
maatregelen van en

of
de bevoegde macht in provincie, gemeente,waterschap, veenschap veen-

die inhouden.” Zie ook M. T.

polder vastgesteld, algemeene regels v.

Ontw. Besoh. 2 No. Belinfante, hl. 66

I, Alg. § 2, e. v.

Eeohtsv., art. „In het rechtsgeding, ontstaan

2) Wetb. van Adm. 17.

instellen of
door het van beroep tegen besluiten, handelingen weigeringen

van administratieve organen, is:

I°. klager degene, die het beroep heeft ingesteld;

het administratief welks hande

2°. verdediger orgaan, tegen besluit,

of weigering het beroep is ingesteld;

ling

3°. die het rechtsgeding daarin

medeklager degene, hangende

partij wordt.”

Art. 18. het administratief welks besluit, handeling

„Indien orgaan, tegen

of weigering beroep ie ingesteld, ophoudt of opgehouden heeft te bestaan,

allen
kan de rechter, voor wien het rechtsgeding aanhangig is, te tijde

bij beschikking een ander administratief orgaan aanwijzen om ten name

van den verdediger op te treden.”

 6

slissend element voor het

partijstandpunt gevonden. De

bevoegdheid, het beroep in te

stellen, wordt daarom toe-

gekend :

I°. aan ieder, die persoonlijke belangen heeft, welke

rechtstreeks door het aangevallen besluit of de

aangevallen
handeling of worden
weigering getroffen;
2°, aan ieder
orgaan van
openbaar gezag, dat als zoo-

damg bijzondere belangen heeft, welke rechtstreeks door

het aangevallen besluit of de aangevallen of

handeling
x
weigering worden getroffen ).

De controle zal bestaan in rechtspraak; aan deze functie

is dat zij in volkomen

wezenlijk, onafhankelijkheid van

de strijdende wordt
partijen uitgeoefend: daarom moet

de administratieve
rechtspraak worden toevertrouwd aan

van de administratie geheel onafhankelijke organen. Op

I) Wetb. Adm.
van Rechtsv., art. 15. „Bevoegd tegen een besluit, eene

handeling of eene
weigering van een
administratief orgaan beroep in te

stellen is;

I°. ieder, die persoonlijke belangen heeft, welke rechtstreeks door het

aangevallen besluit of de
aangevallen handeling of weigering worden

getroffen;

2°. ieder dat

orgaan van openbaar gezag, als zoodanig bijzondere be-

langen heeft, welke rechtstreeks door het

aangevallen besluit of de aan-

gevallen handeling of
weigering worden getroffen.

Administratieve organen zijn onbevoegd, beroep in stellen

te tegen

besluiten van andere administratieve die

organen, zy bevoegd zyn te ver-

nietigen of in te trekken.

Zjj zijn onbevoegd, beroep in te stellen

tegen weigeringen van andere

administratieve indien zelf

organen, zy bevoegd zyn, te besluiten of te

doen, hetgeen die andere organen weigeren te besluiten of te doen.”

Art. 16. „Onmiddellijk belanghebbendenby besluiten van administratieve

organen, in administratief beroep in

genomen, zijn, den zin van artikel 15,
die bevoegd het
zy, waren administratief beroep in te stellen.” Vergel.
M. T. Ontw. I, Bosch.
v.
Alg. § 20, Bbunfakte, bl. 92 e. v.
 7

!
doelraatigheidsgronden ) worden hiertoe in de ontwerpen

aangewezen afzonderlijke kamers bij de rechter-

gewone

lijke colleges, de Rechtbanken, de Hoven en den Hoogen

2
Raad, ) waardoor te meer de gedachte wordt be-
nog

vestigd, dat burgers Overheid het recht één

en voor zijn

M. T. Ontw. Besch.
1) v. I, Alg, § 12 e.
Belinfante, bl. 78
v., e. v.

2) Wet Regterl. Organisatie, nieuw art. 46a. „De arrondissements-regt-

banken zijn ingedeeld in of

eene meer burgerlijke, eene of meer admini-

stratieve en eene of meer strafkamers.

Art. 464. „Als leden der burgerlijke en der strafkamers worden de

regters aangewezen, die den graad doctor in de

van
regtswetenscbap
bezitten.

Als leden der kamers

administratieve worden de
regters aangewezen,

die den graad doctor in de

van
regts- en
staatswetenschap bezitten.

Met toestemming Minister Justitie

van
Onzen van kan bjj de samen-

stelling der kamers de het tweede lid

van
bepalingen van van dit artikel

worden afgeweken.”

Art. 59a. „De arrondissements-regtbanken vonnissen in administratieve

zaken met een
lid.”

Art. 594. „Zij in

nemen eersten aanleg behoudens
en
hooger beroep
kennis het
beroep tegen besluiten,
van
handelingen en
weigeringen van

administratieve de
organen, voor zoover kennisneming daarvan niet aan

de is
geregtshoven opgedragen.”

Art. 61a. „De geregtshoven zijn ingedeeld in of

eene meer burgerlijke,
eene of meer administratieve en eene of meer strafkamers.
Art. 614. Als leden der burgerlijke der
en
strafkamers worden de

raadsheeren die
aangewezen, den graad van doctor in de
regtsweten-
schap bezitten.

Als leden der administratieve kamers worden de raadsheeren

aange-

wezen, die den graad van doctor in de

regts- in de
en
staatswetenschap
bezitten.

Met toestemming yan Onzen Minister Justitie kan de

yan
bj samen-

stelling der kamers yan de bepalingen het

yan tweede lid worden

afgeweken.”

Art. 70. „De geregtshoven nemen in eersten aanleg zonder

en
hooger
beroep kennis van het beroep tegen besluiten, in
administratief beroep
door administratieve
organen genomen.

Zij nemen, oordeelende in administratieve zaken, verder in eersten

 8

1
in hunne onderworpenheid aan wet en
rechtspraak ). Het

toezicht van den cassatierechter geeft tevens waarborg

de uniformiteit in de versterkt
voor
wetsuitlegging, nog

door het rechtsmiddel der onderling

„herziening van onver-

eenigbaar gewijsden van den administratie ven,

den burger-

aanleg en zonder hooger beroep kennis van de beroepen, die in eersten

aanleg ter kennisneming van do arrondissements-regtbanken, binnen hun

staan, voor zoover deze beroepen naar hen ter afdoening

worden verwezen of teruggewezen.”

Art. 83a. „De hooge raad is ingedeeld in eene of meer burgerlijke, eene

of meer
administratieve en eene of meer strafkamers.”

Art. 836. „Als leden der burgerlijke en der strafkamers worden de

raadsheeren die den graad van doctor in de regtswetenschap

aangewezen,

bezitten.

Als leden der administratieve kamers worden de raadsheeren aange-

die den graad doctor in de in de staatswetenschap

wezen, van
regts- en

bezitten.

Met Onzen Minister Justitie kan bjj de

toestemming van van samen-

stelling der kamers van de bepalingen van het tweede lid van dit artikel

worden afgeweken.”

Art 97. „De wetboeken van burgerlijke regtspleging, van strafvorde-

ring en van administratieve regtsvordering bepalen de regelen, termijnen

de in cassatie.”
en vormen van
voorziening

Raad State administratieve

1) „Den van bevredigt een rechter, zelfstandig

georganiseerd en optredend, alleen in zekere aangewezen gevallen. De

aan het oordeel Uwer Majesteit onderworpen wetsvoordrachten stellen

zich doel. Geen enkel administratief onrecht zal behoudens

hooger

uitzonderingen de rechterlijke controle de administra-

aan
ontsnappen;

tieve rechter zal beboeren tot de ééne rechterlijke macht, die de heerschappij

der wet, naar alle zijden heen verzekert.

Zou de keuze tusschen deze beide stelsels inderdaad moeilijk kunnen zijn ?

De in de eenheid het
ontworpen regeling weerspiegelt van rechterlijk

beambtencorps den samenhang alle recht; dus niet wat

van zij splitst
slechts ten koste de ontwikkeling der
van algemeens rechtsgeleerde

rechtsbedeelers worden kan.” H. M. de Konin-

gescheiden Rapport aan

gin, naar aanleiding van het advies van den Raad van State, Afd. 11,

Slotwoord, Belinfante, bl. 259 e. v.

 9

lijken of den strafrechter”, zulks voor den Hoogen Raad,

1

samengesteld uit leden der verschillende Kamers te zamen ).

der ontwerpen. Zoo heeft dus

De grondgedachte

de der Regeeringsvoorstellen de rechtstaats-

Ontwerper
alle administratieve
gedachte begrepen: onderwerping van

handelingen aan de wet door middel van eene onaf-

rechtspraak. De waarde der aldus begrepen

hankelijke

wordt door hem niet aangetoond, immers als

gedachte
2
bekend ondersteld ]. Wel wordt krachtig partij gekozen

in de vele controversen, die de litteratuur over de

administratieve biedt, maar het grondmotief

rechtspraak
is steeds de verwezenlijking in alle consequentiën
daarbij

de grondgedachte: de administratie
van vooropgestelde
moet door rechtspraak gedwongen worden, voor de wet

het te buigen. Daarom „freies Ermessen”

hoofd geen

der administratie erkend als grond van niet-ontvankelijk-

heid der administratieve actie: ieder administratief han-

delen is onderworpen aan de wet, en ’s rechters taak is

het, te beslissen, hoe ver die onderworpenheid naar

3
woord zin der wet zich uitstrekt Eene enumeratie
en
j.

der gevallen, waarin beroep tegen administratieve hande-

den administratieven rechter zal

lingen bij openstaan,

zooals de Staatscommissie die had voorgesteld, is „overbodig”,

„onuitvoerbaar”, „onhoudbaar” en bovendien „beginselloos”,

1) Wetb. van Adm. Rechtsv., art. 262 e. v.

M. T. Ontw. I, Alg. Bosch., Inleiding, Belinpante, bl. 63.

2) v.

>l. T. Ontw. I, Alg. Besch. § 6, Belinpante, bl. 71. Rapport

3) v, aan

de het advies den Raad State,

Koningin naar aanleiding van van van

Afd. I, § 2 e. Belinpante, bl. 223 e. v.

v.,
 10

waar ieder onrecht moet kunnen worden geweerd, en

het zaak is van wets uitlegging, dus van rechtspraak en

niet van
loetgevivg, uit te maken of en in hoeverre de

1
administratie onrecht heeft gepleegd of kan plegen .

Schending van subjectieve publieke rechten is als grond-

slag der administratieve rechtspraak onvoldoende; immers

die schending omvat niet, zooals in het private recht, alle

onrecht, waar dikwijls, misschien zelfs als regel, de met

de wet in strijd handelende Overheid in het publieke

recht niet een

subjectief recht van den burger herstel
op

2
tegenover zich ziet geplaatst ). Eene der
onderscheiding
administratieve handelingen, naar mate ze met het
oog

haren inhoud, de die ze verrichten,

op op organen, op

den vorm,
waarin ze tot stand komen, de reeds aan-
op

wezige controle van allerlei aard, meer of minder grond

geven
tot vrees voor
rechtskrenking, is nutteloos, waar

het recht niet is verzekerd, zoolang de naar den van

weg

3
de administratie onafhankelijken rechter niet
openstaat ).

Het Koninklijk appèlrecht van tal van administratieve

beslissingen, het Koninklijk goedkeurings- en vernietigings-

recht van de besluiten van provinciale, gemeentelijke en

waterschapsbesturen, het behoeft niet anders te worden

behandeld dan welke andere administratieve functie ook:

het is alles administratie, en eischt gel ijk waardige rechter-

1) M. v. T. Ontw. I, Alg. Besch., § 9 e. Belinfante, bl. 74 e.v. Rapport

v.,

aan de Koningin, Afd. I, § 3 en 4, Belinfante, bl. 226 e. v.

M. T. Ontw. Alg. Besch., § 21, Belinfante, bl. 95 Rapport

2) v. I, e.v.

de Koningin, Afd. 11, § 14 Belinfante, bl. 250

aan en
15, e. v.

3) M. v. T. Ontw. I, Alg. Besch., § 32, Belinfante, bl. 112.' Rapport

aan de Koningin, Afd. I § 2 en

3, Belinfante, bl. 223 e.v.
 11

lijke controle*). Slechts ééne concessie wordt gedaan:

waar in de administratie zelve reeds een beroep eene
op

hoogere administratieve instantie is wordt

toegestaan,
hierin voldoende reden gezien, het beroep den admini-
op
stratieven rechter tot eene instantie de
en cassatie te

2
beperken ). Overigens wordt onze geheele administratie,
hoe verscheiden ook, overdekt met één zelfde uniforme

rechterlijke controle ter wille de

van
verzekering harer

wettigheid.

De dier
oorsprong gedachte. De aldus
begrepen
rechtstaatsgedachte is een der vormen, en de best slui-

tende, waarin de Duitsche in

rechtswetenschap de tweede

helft der vorige eeuw de gerechtigheidsidee in de ver-

houding van Overheid tot burger formeel juridisch heeft

trachten te omsluiten. Stahi. had het parool gegeven:

„Der Staat soll Rechtsstaat Das
seyn. ist die Ló’sung und

ist in VVahrheit deS- Entwicklungstrieb der neueren Zeit.

Er soll die Bahnen und Granzen seiner Wirksamkeit

wie die freie Sphare seiner in der Weise des
Biirger
Rechts bestimmen
genau und unverbrüchlich sichern . .

Diesz ist der Begriff des Rechtsstaates, nicht etwa dasz der

Staat blosz die

Rechtsordnung handhabe ohne admini-

strative Zwecke, oder vollends blosz die Rechte der

Einzeln schütze, er bedeutet

überhaupt nicht Ziel und

Inhalt des Staates, sondern nur Art und Charakter dieselben

1) M. T. Ontw.
v. I, Alg. Besch., 33,
§ Belinpante, bl. 112 e. v.

Rapport aan de Koningin, Afd. I, § 5, Belinpante, bl. 230 e. y.

2) Wet Regtorl. Org. nieuw art. 70 (aangehaald hierboven bl.

7).
M. T. Ontw.
v.
I, Alg. Besch.
§ 12, Belinpante, bl. 78 e. v.
 12

V. Bëhr Gneist zetten het

zu verwirklichen” *). Stetn, en

wachtwoord om in een eisch met

bepaalden staatkundigen
dien voortgedragen in de Duitsche
inhoud, en
zagen

Italië als vordering tot

landen en in onafwijsbare ver-

het administratieve leven. Hoezeer GnEist

vorming van

zich aan de nieuwe ontwikkelingsidee een

beijverde,
de ook zij,
breederen inhoud te
geven, wetenschap en

Gneist’s noemden, werkten daaraan

die zich volgelingen

sloot haar binnen de van

mede op enge grenzen

Hoe ook in bij-

het legalistisch justitialisme. uiteenloopend

die bij allen tweeërlei inhoud

zonderheden, had vordering

dat zooveel mogelijk der administratie

gemeen: vooreerst,

hare taak worden omschreven;

in wettelijke normen zou

dat onafhankelijke rechter de naleving

ten andere, een

verzekeren
2
in de
dier normen zou ). IJverig toog men

beide den arbeid:

genoemde landen in richtingen aan

ontstond ad-
hier vroeger,
daar later eene aangroeiende

ministratieve wetgeving, en eene onafhankelijke administra-

tieve hare naleving te verzekeren.

rechtspraak, om

in Duitsche litteratuur deze

Tot in onzen tijd bleef de

rechtstaatsidee overheerschen, als zijnde on-

formeel-juridische
ontwikkeling het moderne
misbaar element in bestand en van

werd
zijne leerlingen
3
staatsleven Vooral door Buus
). en

des II 2. die Staatslehre und

1) Fr. J. Stahl, die Philosophie Rechts,

3e hl. 137.
die Prinoipien des Staatsrecht, dr.,

Onbesproken kan hier blijven de strijdvraag,

of de administratieve recht-
2)
het recht zelf, dan
moet dienen tor wille van de wet, objectieve
spraak
do door de wet beschermde
wel ter wille van
de subjectieve rechten of

het recht zjjne plaats,

belangen. In alle systemen toch blijft objectieve

behouden.
als de te verzekeren norm,

de
bekende die zich zelfstandig tegenover
8) De eenige mij schrijver,
 13

de Duitsche doctrine ten onzent overgebracht, om spoedig

ook onze rechtslitteratuur te beheerschen. Hoor de Staats-

commissie aarzelend en ten deele, door Minister Loeff in

de verste aanvaard ontwikkeld, dreigt

consequentiën en ze

thans, door de voorgestelde regeling der administratieve

rechtspraak, voor goed ons administratief rechtsleven aan

haar dienstbaar te maken.

Het zeker als hoezeer die formeel

mag bewijs gelden,

juridische rechtstaatsgedachte den geest onzer juristen be-

heerscht, dat in den regel naar hare sociale kultuurwaarde

zelfs niet wordt dat wetsvoorstellen als deze,

meer
gevraagd;
die staatkundig be-
zoo
ingrijpende vervorming van ons

drijf beoogen, worden ingediend zonder eenige sociale moti-

veering, met een beroep alleen de eenstemmigheid

op

alle
bij schrijvers „over de groote weldaden, die eene goed
1
geregelde administratieve rechtspraak zal brengen” )

heerschende strooming plaatst, ia Ernst v. Meier in zijne behandeling

van het administratieve recht in de Encyklopadie der Reohtswissenschaft

van Holtzendorff (6e dr., 1904, II bl. 637 e. v.). Hij spreekt van eene

„rücklaufige Bewegung”, die zich in Duitschland zou vertonnen (bl. 734);

ik heb daarvan in de litterator niets kunnen bemerken. Het tegendeelis eerder

Men leze zich te overtuigen, het opstel Prof. Dr.

waar. slechts, om van

Richard Thoma, „Rechtstaatsidee und Yerwaltungsrechtswissensohaft” in

het Jahrbuch des öffentlichen Rechts der hl. 196 Thoma

Gegenwart, 1910, e.v.

klaagt er
over, dat de wetgeving in wat
hij noemt de „legislatorische Terfeine-
des materiellen d.w.z. de
rung Rechts,” nauwkeurige, in bijzonderheden afda-

lende begrenzing van de bevoegdheid der administratie

tegenover de indivi-

dueele vrijheid, is achtergebleven bij

nog ver
hetgeen voor eene alomvat-

tende heerschappij der formeel

juridische rechtstaatsidee moet worden

gevorderd.

1) „Slechts één alle

over
punt zijn schrijvers het over de
groote
eens,

weldaden, die eene goed geregelde administratieve rechtspraak zal bren-

De der memorie
gen. opzet van
toelichting was daarmede De
gegeven.
 14

zóó diep heeft de idee zich in den geest der juristen

Ja,

insrewerkt, dat velen haar immanente klaarblijkelijkheid

7
O

zijn, dat het van het recht

toekennen, en overtuigd wezen

hare aanvaarding eischt.

met logische noodzakelijkheid

En toch, het geldt hier eene zwakte van onzen prak-

die zich zooals in de geschiedenis van

tischen geest,

niet opgewassen heeft getoond

het recht zoo dikwijls

in sluitend begrippen-
tegenover
de kracht eener een logisch
het eenmaal
schema omsloten ontwikkelingsgedachte, en

waarheid
aanvaarde begrip als bron van blijvende praktische

zich Hoeveel moeite het ook moge kosten,

met voortdraagt.
door het legalistisch
van
dien dwang op
onzen geest,

justitialisrae, als ware het onafwijsbare rechtseisch, geoefend,

te
hebben los te maken, en in onzen tijd opnieuw
wij ons

de eischen der
welke cultuur aan ge-
vragen, plaats onze

heeft in te ruimen, en op wat voor wijze aan

rechtigheid
Vooral dienen die
eischen moet worden voldaan.
die

te worden gesteld in die landen, waar geleidelijk

vragen
de democratie
voor de beperkte monarchie parlementaire
bewust
behooren ervan
getreden. Wij
ons
is in de plaats
dat de democratie in het ook haar passend
te worden,
wetten heeft te
streven naar gerechtigheid
hare eigen
staat-
deze niet heeft te ontkenen aan eene
volgen, en

mocht
invoering eener administratieve rechtspraak
wenschelijkheid van de

Belin-
houden.’ M. T. Ontw. I, Alg. Besch., Inleiding,
erkend v.
zü voor

erkent: „Omtrent
de wenschelijk-
de Raad State
fante, hl. 63. Ook van

weinig of
invoering (d. i. der administratieve rechtspraak) blijkt
heid dier

de Koningin, Belin-
verschil van meening te bestaan.” (Advies aan

geen
zich wat sceptisch; „Wil
hl. 181). Verderop toont hjj meer

fante,
omdat
men..’, tot de invoering der administratieve rechtspraak overgaan,

hl. 186).
zö na eenmaal aan de orde is gesteld...” (Beliefante,
 15

kundige organisatie, die eenige geslachten van haar ver-

wijderd ligt.

Wanneer toch is de formeel juridische rechtstaats-

gedachte ontstaan? In den tijd, toen Overheid volk

en

zich als twee heterogene elementen met eigen levenskring

tegenover elkander plaatsten; toen als eerste eisch ter verzeke-

ring der individueele de

vrijheid verplichte medewerking der

volksvertegenwoordiging in de werd
wetgeving afgedwongen ;
toen iedere nieuwe wet nieuwe
een waarborg was
tegen
de den individueelen
rechtskring bedreigende Overheids-

bemoeiing; toen de rechter het eenig dat

orgaan scheen,

tegen de Overheid kon worden rechts-

ingeroepen, om

krenking te weren. Toen scheen het van zelf te spreken,

dat hoe wetten werden hoe
meer gemaakt, meer daarin

tot in bijzonderheden de Overheid banden werd

aan gelegd,
hoe de den rechter
meer
weg bij tegen de Overheid werd

opengesteld, des te veiliger de burger zich kon gevoelen,

des te recht hem werd
meer voor
verkregen. Toen waren

wet en rechter de
aangewezen rechtswaarborgen tegen de

Overheid. Toen het zelfs

was
verklaarbaar, dat iemand

als Stahl het woord

zonderlinge kon spreken, dat de

ontwikkelingsidee van het niet

gemeenschapsleven moest

worden gezocht in den inhoud der gemeenschapstaak, maar

in haar in
karakter, de wijze, die taak wat
waapp
haar inhoud zij met betrekking tot den burger zou

worden vervuld. Afwerend, negatief, ter

handhaving van

eigen rechten, plaatste de burger zich de

tegen Overheid,
die naar
eigen inzicht, wat hare taak
zij rekende te zijn,
trachtte te volbrengen.
 16

De moderne reehtstaatsgedaehte.

De plaats der rechtstaatsgedachte in onze cultuur-

ontwikkeling. Hoe moet de moderne democratie die

'),

zich hare cultuurwaarde bewust is, het

gerechtigheidspro-
bleem zich stellen ? Zeker zal zij niet, voor zoover ook

haar levensproces de tusschen inhoud

scheiding en
karakter,

tusschen doel en tusschen het wat het

vorm
, en hoe,

vertoont, met Stahl het laatste stellen boven het eerste,

haar levensbeginsel, hare zoeken de

ontwikkelingsidee in

wijze, zij hare taak volbrengt en niet in die taak

waarop

zelve. Waar steeds individueelen

wij meer onzen levens-

kring steeds meer arbeidskrachten

verengen, onze samen-

trekken tot bewust gemeenschappelijken cultuurarbeid, en

tegelijk niet eene

tegenover ons zich stellende Overheid,

maar wij zelven èn inhoud èn organisatie, èn doel èn

regelen dien arbeid onder hoede

van
bepalen en onze

daar zoude het dwaasheid de

nemen, zijn, handhaving
dier organisatie, dier regelen te tot
stempelen hoogere
cultuurwaarde dan den arbeid zelf. Het zoude zijn als

1) Ik geef het woord „democratie” voor een

beter; ik gebruik het

hier den waarin rechtens de of ander de

voor
staatsvorm, op een wjjze

bevolking beslist de organisatie het de leidende

over van staatsgezag en

regeeringsbeginselen. Dat de omschrijving verre van nauwkeurig is, en

de feitelijke toestand dikwijls de

vqr van rechtskundige omschrijving

verwijderd blijft, wordt niet Men moet zich hier met min
voorbjj gezien.

of benaderende
meer omschrijvingen van de hoofdkenmerken tevreden

stellen. Hetzelfde trouwens alle monarchie

geldt voor staatsvormen: eene

in strengen zin is al evenmin denkbaar als democratie. De

eene psycho

logie der verschillende staatsvormen moet worden

nog geschreven.
 17

eene
vereenigmg, die hare eerste „iet
zorg „
p eene
krach
,ge bevordering van haar
redelijk, economisch
sociaal
levensdoel, maar
op eene strikte
handhaving harer
statuten en reglementen sonde richten.
GereoUioheid
was het eerste
woord, de alles
overstemmende afwerende
eisch dien de
burger in het midden der 18e eeuw tot de
ver ei
spra ,
.gemeenschappelijke
cultuur
m
gerechtigheid is het positieve ideaal, dat wij in onzen

gemeenschappelijke!! arbeid
leg^n

der m » dm
>e
rechtstaatsgedachte. Verliest
zoo de
d
gerecht.ghe.ds.dee
°.° hare eerste alles overheer-
schande
plaats, zij krijgt ook een anderen inhond De
ge ijkheid in
mterl.jken vorm
van onze democratisch-
p
mentame. monarchie met de beperkte monarchie
waaruit
zg is
gegroeid, doe het verschil in wezen
tus-’
voorbi jzfe”-
Het
c ement
ment d,
dat
OT
de
tweeledige machts-
beperkte monarchie in den vorst en
de
volksvertegenwoordiging bood, heeft zich oplost
dat
vertegenwoordiging
een
door het volk en zijne
'ordt bepaald en beheerscht •). Eene formeel-juridisch!
rechtstaatsgedachte, die
op het bestaan dj dubbele
van

naehtselement is
gebouwd, kan dus niet zonder meer
worden
overgenomen in onzen tijd. De wet was de waar-

bnrgers door
voor C
V hen
or 't
’ hun "e
vertegenwoordigers
verkregen, tegen de
willekeur van den vorst
de aan hem
ondergeschikte
administratie. _ de wet
MS n ' et
een der
vormen, waarin de
bevolking

]
) Vergelijk mijn College over One
Koningschap, 1909, bl. 18 e. v.

2
 18

inzicht omtrent het gemeenschapsleven

wil, haar
haar

de administratie was
het vreemde, den levens-
uitspreekt;
element, de administratie
kring des burgers bedreigende

door de bevolking zelve aangewezen

en volgens
is thans het

de
handelende
der gemeenschap;
hare inzichten orgaan

dat zich na langen strijd

rechter was
het eenig orgaan,

administratie rechtens en feitelijk

van den vorst en zijne
daarom als hoeder
onafhankelijk te maken, en
had weten

zelf aanbood,
der wet tegen
de administratie zich als van
'
naast of in de
is thans een der organen,
de rechter
be-
denken, waaraan de bevolking eene
administratie te

toevertrouwt.
functie in het gemeenschapsleven
paalde
zich
woord; rechtspraak plaatsten
In één wetgeving en

abstracto en in concrete
administratie, om in
de
tegenover
te t uden
ambtenaren
den wil van den vorst en zijne

waarmede de bevolking had ingestemd,

de regelen,
aan

wijziging vatbaar ;
slechts met hare medewerking .voor
en
dan
zijn thans met
administratie en rechtspraak
wetgeving,
het leven der
drie° verschillende staatkundige
functies in

en ont-
dat de beginselen zijner organisatie
gemeenschap,
ziet
slechts door de volksovertuiging
wikkeling rechtens

bepaald. 1
I - ... n
1- i i

staatkundige orga-
Is dit de innerlijke structuur onzer

stelsel der
niet meer van het
nisatie, dan mogen wij
rechtstaatsgedachte
monarchie onze juridische
beperkte
te
of de
nieuw vragen,
behooren wij op
borgen, maar

administratie en rechtspraak, ie

differentiatie in wetgeving,
aard da
dien is,
staatsbedrijf vertoont, van
ook ons nog
der administratie
verzekerde wettigheid
de door rechtspraak
en zoo

eisch is van, voldoet aan onze gerechtigheidsidee,

 19

niet het is, in welke richting die voldoening in

dit geval

onzen tijd moet worden gezocht.

Die houdt eene dubbele vraag in: vooreerst die

vraag

de verhouding tusschen wetgeving en administratie,

naar

andere die de verhouding tusschen administratie

ten naar

en rechtspraak.

Wetgeving en administratie. Nog vóór het gelukt was,

het eerste beginsel van de rechtstaatsgedachte der vorige

eeuw dat overheidsdwang zijn titel moet vinden in de wet

in volle ontwikkeling tot heerschend beginsel in

zijne ons

staatsleven te doen erkennen, was de beperkte monarchie

ten onzent tot de parlementaire monarchie vergroeid. Eene

tusschen de academische,
eigenaardige tegenstelling weten-

staatslitteratuur de practische ontwikkeling

schappelijke en

onzer wetgeving was daarvan het gevolg. De eerste, in haar

rechtssysteem voor het parlementaire stelsel geen plaats

wetend, het daarom, als tot de practische politiek behoorend,

in hare staatsleer verwaarloozend *), bleef getrouw, in nauwe

aansluiting aan de Duitsche wetenschap, van leermeester

op

1) Dit geldt vooral Büts zijne school. Eene scherpe

voor en
tegen-

stelling daarmede vormt Oppenhbim, die reeds in zijne inaugurale rede

in 1885 (De Yolksregeering in het Constitutioneel stelsel) het karakter

der parlementaire monarchie als volksregeering scherp den

op voorgrond

stelde. Onder den invloed omtrent als

van
Engelsche opvattingen „law”,

datgene, bij den rechter de nakoming kan worden

waarvan
gevraagd,

blijft evenwel ook Oppenhbim eene tegenstelling maken tusschen het

eigenlijke staatsrecht de waaruit dan

en
z.g. „conventions”, vooral de

volksregeering hljjken. Zoo ik tot school dan

zou
mij zijne mag rekenen,

wjjk ik in zoover van den geëerden leermeester af, dat ik, ter wille van

de realiteit het die

van
staatsrecht, „conventions” volgens de continen-

tale beschouw
opvatting van „recht” als gewoonterecht, en zóó de een-

heid in de staatsleer herstel.

 20

leerling, de ontwikkelingslijn naar het absolu-

wettelijk
tisme vervolgen, onvermoeibaar roepend om wettelijke

regeling van iedere bevoegdheid der Regeering, door

gebod,
verbod of dwang den wettelijken vrijheidskring der burgers

te betreden; de individueele vrijheid achtte zij niet ver-

zekerd, zoolang niet aan dezen eisch zou zijn voldaan.

De Vertegenwoordiging, éénmaal de Regeering tot het

door haar en voortdurend beheerscht

aangewezen ge-

meenschapsorgaan vervormd hebbende, toonde zich voor

die academische eischen, het absolutisme

op wettelijk
gericht, zeker niet geheel onverschillig, maar gaf toch ten

opzichte van het stelsel zelf van eene koelheid blijk, weinig
in overeenstemming met de warmte der academische verdedi-

ging. Wilde de rechtswetenschap van het parlementaire stelsel

niets weten, het stempelende tot wellicht

eene voorbijgaande

feitelijke machtsverhouding, de Vertegenwoordiging gevoelde

het als eene blijvende reekts verhonding, waardoor éénheid

van inzicht tusschen haar de ook

en Regeering, met

tot karakter der de individuen

betrekking mate en van

te eischen vrijheidsoffers, werd verzekerd, ook al waren

die offers niet in wetsvorm nauwkeurig bepaald, maar

binnen zekere de
grenzen aan
Regeering ter bepaling

overgelaten. Ook het leidend motief der administratieve

wetgeving niet dat der

was
wetenschap; was bescherming
der individueele vrijheid het de rechts-
motief, waarom

wetenschap drong naar wettelijke regeling van de wetgevende

en de politiemacht der Regeering, onze administratieve wet-

geving der laatste 25 jaren had tot motief, juist de

Regeering te
machtigen, te bevelen, die vrijheid steeds

meer te beperken ter wille van de door de Volks

vertegen-
 21

Zoo bleef de
woordiging gekoesterde sociale idealen. praktijk

het ideaal verwijderd, zoowel

verre van wetenschappelijk
met betrekking tot de algerneene als tot de bijzondere

beperkingen der individueele vrijheid.

Wet Zeker, in art. 56 der Grondwet

en reglement.

1887 werd halve kniebuiging het

van eene
gedaan voor

wetenschappelijk beginsel, dat ’sKonings regleraenteerende

hare basis behoort te vinden in de wet.

bevoegdheid
Maar wat sinds dien ? Dat de wet-
zag men gebeuren

gever,
in eene voorheen ongekende mate, vrijwillig zijne

wetgevende ging abdiceeren ter wille van

bevoegdheid
de Regeering, zich zelf met het trekken
en van
grenslijnen,
het aanduiden van de hoofdideeën der wetgeving tevreden

stelde, met het gevolg, dat een

overgroot deel van ons

administratief recht werd belichaamd niet in wetten, maar in

algerneene maatregelen van bestuur, koninklijke besluiten,

ministerieele resolutiën. In die richting de

gaat wetgever

steeds verder. Men vergelijke de Arbeidswet (1889), de

Wet betrelfende de Rijkswaterstaatswerken (1891); de Wet

tot voorkoming van aanvaring of aandrijving de

op open-

bare wateren (1891); de Veiligheidswet (1895); de Stoora-

wet de Motor- de Boterwet

(1896); en Rijwielwet (1905);

(sinds 1908); deYisscherijwet(l9oB); de Schepenwet (1909);

de Trekhondenwet (1910) *).

1) Merkwaardig in dit verband is ook de de

ontwikkeling van
gemeen-

schappelijke wetgeving der Staten in den vorm van

tractaten. Hiertoe is

wel ten onzent de Staten-Generaal deze

goedkeuring van noodig, maar

is in den niet dan

regel meer een vorm. Bovendien
opent
art. 59 lid 3

der Grondwet sinds 1887 de mogelijkheid, dat ook deze vorm wordt
 22

Dit verschijnsel vertoont zich niet alleen in ons land,

maar het is aan de geheele beschaafde wereld

gemeen.

Zelfs Engeland, zoo trotsch op het traditioneele beginsel

van „the rule of the law”, moest dezelfde ontwikkeling

volgen, en ziet zijne „Statutory orders” jaarlijks tot om-

vangrijke boekwerken aangroeien, waarnaast de „Public

1
general Acts” eene bescheiden verzameling vormen ).

In de onderdeelen, vooral in de herhaalt

gemeenten,

zich het verschijnsel: theorie omtrent verboden

geen

is langer bij machte, verhinderen, dat de in

delegatie te

alle deelen van het leven ingrijpende bemoeiingen der

overheid, door de verordenende colleges worden

plaatselijke
toevertrouwd aan de organen, met de uitvoering belast.

Wet concrete besluiten Zooals

en en
handelingen.

het ging met de reglementeerende bevoegdheid, zee

het ook met de in alle

ging geleidelijk uitingen van

het individueele leven bevoegdheid de

indringende van

Regeering, hare ambtenaren en andere administratieve

vermeden, door de Regeering

voorafgaande wettelyke opdracht aan van

de bevoegdheid tot het bekrachtigen het gebruik hiervan

van
tractaten;

is reeds begonnen. Vooral de positie van de Tweede Kamer met haar

recht amendement in de nationale is ten opzichte der

van wetgeving,

internationale
wetgeving eene zeer eigenaardige.

Vergel. A. Laweence Lowbll, The Government of England, 1908,

1)

I, hl. 363 voor Oostenrijk, Prof. Lud. Spiegel, Die Verwaltungsreohts-

e.v.;

het
wissensohaft, 1909, bladz. 2313); voor Italië. Prof. Siotto Pintor in

Jahrbuch des öfïentlichen Rechts der hl. 279. Het verst gaat
Gegenwart, 1908,

de meeste wetten worden besloten met artikel: „Un

Frankrijk, waar een

reglement d’administration publique déterminera les conditions d’appli-

cation de la présente loi.” Trouwens, Engeland begint in de laatste jaren ook

reeds deze formule te gebruiken Over de vergaande reglementeerende macht,

door de Fransohe zie vooral Maxime Leboy,

Regeering uitgeoefend, men

La loi, Essai sur la théorie de I’autorité dans la démocratie, 1908, hl. 107 e.v.
 23

door concrete besluiten en

handelingen bepalend
organen,

dwingend te treden. Hoezeer de zich

en
op wetenschap
warm
liep in haar betoog over de noodzakelijkheid eener

wettelijke regeling der z.g. politiemacht, de Vertegen-

woordiging deed ertoe Wat veel

geen stap. meer
zegt:

de practische doorvoering der rechtstaatsgedachte zoude

vorderen eene ontwikkeling der administratieve wetgeving

tot eene steeds scherpere, steeds meer in bijzonderheden

doordringende begrenzing van de bevoegdheden der

administratie tegenover de individueele vrijheid der burgers;

welnu, van die „legislatorische Verfeinerung, Vervoll-

kommnung des raateriellen Verwaltungsrechts” *) is niets

gekomen, integendeel. Waar met den dag onze sociale

idealen steeds aangroeiende overheidsbemoeiing eischen

in alle daar de
richtingen van ons leven, is, ja, wet

in ’t algemeen steeds die de

van bemoeiing grondslag,
maar zij is ook veelal niet dan dat:
meer
zij bepaalt
zich ertoe, in steeds toenemende de admini-
mate, aan

stratie een algemeenen titel te geven, op grond waar-

van telkens in concreto door haar naar eigen inzicht

de wordt Voorbeelden
beperking onzer vrijheid bepaald.
behoeven niet te worden wetten verorde-
en
gegeven;

ningen zonder tal uit de laatste kwart eeuw eischen

voor allerlei handelingen „verlof”, „vergunning”, „con-

cessie”, „ontheffing”, „dispensatie”, „goedkeuring”, enz.,

van de administratie, stellen van haar inzicht, telkens in

concreto, de inrichting van onze woning, ons bedrijf, ons

1) Prof. Richakd und

Tiioma, Rechtsstaatsidee Verwaltangsrechts-

wissenschaft, Jahrbuoh des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 1910,

bl. 205, 212.

 24

openbaar en ons gezellig leven, onze

vergenoegens, enz.,

in alle bijzonderheden afhankelijk, of zich tot de

bepalen

aanduiding van enkele algemeene ideeën, naar welke de

administratie haar inzicht heeft te richten.

In de algemeene regeling dus en in de concrete

van,

bemoeiing met onze persoonlijke vrijheid kenmerkt zich

de laatste kwarteeuw door der

een
vrij willigen terugtred
1
wet ter wille van de administratie ).

De mate van den terugtred van den wetgever.

De mate van dien terugtred, de macht, aan de admi-

nistratie de burgers is in de
tegenover gegeven, ver-

schillende deelen van de administratieve wetgeving zeer

uiteenloopend. Naast de talrijke gevallen, waarin de

inmenging in de be-
persoonlijke vrijheid aan geen

paalde norm is gebonden, vindt men schakeeringen

/ ''

van allerlei aard, wisselend naar mate van het meer of

minder bepaalde der wettelijke normen,

door de admini-

1) Tegenover dit verschijnsel trede men niet langer met doctrinaire

jammerklachten op. De snel ontwikkelende sociale cultuur kan door geen

in alle bijzonderheden blijvend worden beheersoht; de

wetgever samen-

stelling der vertegenwoordigende lichamen maakt hem daartoe ook steeds

minder geschikt. De hoofdtaak der Volksvertegenwoordigingwordt steeds

minder de wetgeving in den ouden zin als de geheele rechtsohepping,

maar bepaalt zich steeds meer tot het aanwjjzen in wettelijken en ande-

de richting, waarin het leven zich heeft te

ren vorm van staatkundig

bewegen, Aan die ontwikkelingsgedachte beboeren de vertegenwoordi-

gende lichamen zich aan

te
passen, zonder te morren over het gemis

hetgeen niet kunnen behouden. Herhaaldelijk is in Par-

van ze langer ons

lement in den laatsten tijd, zonder succes, door enkele leden, steeds op

doctrinaire gronden, geklaagd. Het valt vooral den ouderen zwaar, hunne

te zetten. Men leze

doctrines, eertjjds van zoo groote waarde, op zijde

o. a. de klachten van de heeren en v. d. Feltz in de le Kamer

naar aanleiding der Vissoherijwet (Zitting 30 September 1908).

 25

stratie bij hare bemoeiingen te volgen; aan het eene

uiterste de normen, die bijkans met logische zekerheid

telkens in concreto der administratie hare gedragingen

voorschrijven, aan het andere uiterste de normen, die niet

dan eene bijna van zelf sprekende idee als „algemeen

belang”, „openbare orde” e. d., der administratie als

richtsnoer voorleggen. Welk motief leidt den

wetgever

bij het het of minder der

bepalen van meer
stringente
administratieve normen? Het antwoord deze
op vraag is

moeilijk te Voor een deel heerscht hier toeval,

geven.

willekeur; voor een ander deel is beslissend de variabili-

teit in plaats en tijd van de toestanden, de

verhoudingen,
welke de wet wil daarnaast
beheerschen; dringt somtijds
het door den begrepen evolutieve kaï-akter
wetgever van

nieuwe sociale ideeën, die ideeën niet in reeks

eene bij-
zondere normen te belichamen, maar ze aan de administratie

zelve ter niet zelden ook zal

ontwikkeling over te laten;

de onmacht den als de technische

van
wetgever, gevolg van

of sociale ingewikkeldheid der hem

stof, beletten, andere

dan algemeene in de wet te

vage, normen neer leggen.
Wellicht gelden andere motieven, zeker dat.
nog maar is,

de bepaaldheid der wettelijke de mate de

normen, van

wettelijke gebondenheid der administratie in de verschillende

administratieve wetten, niet is noch kan

evenredig zijn,
noch aan de waarde der daarin betrokken individueele

belangen, noch aan de ’s

hoegrootheid van
wetsgevers

voor de der daarin betrokken

zorg bescherming zijden
der individueele vrijheid.
De de individueele welke
omvang van
rechtsbescherming,
de administratiefrechtelijke houdt dus niet
normen
bieden,
 26

tred met de behoefte aan zulke bescherming van

gelijken
de betrokken individuen, maar
wordt bijna geheel bepaald

die met betrekking tot hun rechts-

door omstandigheden,
dan willekeur kunnen heeten.
kring, niet tojsval,

den de rechtstaatsge-
De terugtred van
wetgever en

behoorlijkheid der administratie.

dachte. Wettigheid en

administratieve wetgeving be-

De ontwikkelingslijn onzer

zich das in de richting eener steeds verminderende,

weegt

wettelijke bescherming der in-

bovendien ongelijkmatige
administratieve willekeur. Kan
dividueele vrijheid tegen

dat de forraeel-juridische rechtstaats-

nu naast verschijnsel
de der administratie ook
gedachte, die met wettigheid

hare gerechtigheid verzekerd acht, ongewijzigd gehandhaafd

immers in
Ongetwijfeld, neen.
De wet bepaalt
blijven?
wat recht is tusschen administratie
steeds mindere mate,

die bewustelijk steeds

zij laat rechtsbepaling
en burger;

in mate over aan de administratie zelve,

meer en ongelijke
rechtsvorming in
van deze verwachtende eene behoorlijke

abstracto en in concreto binnen de

grenzen
en volgens

de ideeën der wet. Naarmate de wet zich terugtrekt en

individueele dit
met betrekking tot de vrijheid meer

dus de zich
willekeurig doet, verwijdert „wettenstaat

van den ~rechtstaat’ in sociaalethischen zin, en

meer

de verzekering der wet-

niet langer uitsluitend op
mag

moet alle
de nadruk worden gelegd, maar
tigheid
de eene be-
aandacht worden geschonken aan zorg voor

de administratie binnen de
rechtsvorming door
hoorlijke

der wet.
grenzen

tot den eisch van de

De rechtstaatsgedachte, beperkt
 27

wettigheid der administratie, past dus, als brengende

onvoldoende rechtsbescherming, niet in

en ongelijkmatige

het tegenwoordige ontwikkelingsstadium van het administra-

tieve recht. Zij bevat bovendien met betrekking tot een

deel der administratieve wetgeving eene innerlijke tegen-

strijdigheid, die hare realisatie tot een

onoplosbaar vraag-

stuk maakt. Ik doel die talrijke gevallen, waar de

op

wet niet dan in algemeene, normen der administratie

vage

haren aanduidt. Gewoonlijk tracht men met betrekking

weg

tot zulke normen eene scheiding te maken tusschen de

wettelijke gebondenheid, die ze aan de administratie

aanleggen, en de vrije bevoegdheid, het „freie Ermessen”,

dat ze der administratie laten; de een tracht de normen

zelve te scheiden, naarmate ze het een of het ander doen;

de ander tracht uit iedere norm een deel gebondenheid

en een deel vrijheid af te leiden. Zoodanige scheiding is

dan ook ieder, die het admi-

voor
begrip eener wettige

nistratie wil vastleggen, onmisbaar. Toch is die scheiding

nimmer gelukt en kan ook niet Eensdeels

ze
gelukken.
toch staat vast, dat wanneer
de wet der administratie

„het algemeen belang”, ~de openbare orde”, of welke

idee ook, als norm voorhoudt, dat zij dan wil, dat
vage

de administratie zich in hare geheel

gedragingen naar

die ideeën zal richten; anderdeels dat die

ook,

niet door logische werkelijkheid

normen interpretatie tot

zijn te maken, maar eene

opdracht bevatten tot recht-

schepping buiten de wet, welke aan de administratie zelve

wordt toevertrouwd. In die wordt de

rechtschepping pas

wettelijke idee tot recht

,
zoodat het oordeel, of volgens
de wet is niet die is
gehandeld van rechtschepping te
 28

1
scheiden ). Verschil in oordeel dienaangaande is niet ver-

schil in uitlegging der wet, maar verschil in rechtschepping

volgens de wet. Eene tusschen de gevallen,

scherpe scheiding
waarin de wet aan de administratie eene aan hare
grens

bevoegdheid stelt en die, waarin zij alleen door de admini-

stratie te ontwikkelen leidende ideeën geeft, is niet te

maken; er is hier geleidelijke overgang. Zeker is, dat de

waarin het laatste karakter

normen, overweegt, talrijk zijn

en steeds in aantal toenemen.

Voor die normen nu heeft de eisch van de wettigheid

der administratie die is hier

geen zin. Omtrent wettigheid

oordeel mogelijk, tenzij als onafscheidelijk bestanddeel

geen

van dat omtrent de of de administratie behoorlijk

vraag,

hare taak als rechtscheppend heeft vervuld, m. a. w.

orgaan

of ze belcoorlijk, d. i. onder behoorlijke waardeering van

het algemeene en het bijzondere belang, heeft gehandeld.

Onvoldoende, ongelijkmatige, ten deele niet te verwe-

zenlijken rechtsbescherming ligt dus in onzen tijd in de

formeel-juridische besloten. Daarom

rechtstaatsgedachte

dienen priori niet langer gerechtigheid

a
wettigheid en

te worden vereenzelvigd, maar behoort de naar

vraag

den rechtstaat opnieuw als één vraag

te worden gesteld:

hoe verzekert men eene behoorlijke administratie ?

Behoorlijkheids-billijkheidscontrole in Frankrijk, Italië,

Pruisen, Engeland. Metfwaardig is dan ook het streven alom,

controle der administratie, in haar zelve,

waar eene
hetzij

1) Alleen de administratie het zelve of doen

voor zoover zou uitspreken

blijken, dat zij eeno andere idee dan de in de wet genoemde tot richt-

snoer zich heeft gesteld, zou die scheiding zijn te maken.

 29

hetzij in naast haar gedachte rechterlijke colleges bestaat,

die controle niet te tot de wettigheid der admini-

beperken
tot ééne controle over hare
stratieve handelingen, maar ze

behoorlijkheid, billijkheid te vervormen.

daarin De controle over de

Frankrijk gaat voorop.

die het zich schiep in de rechtspraak

administratie, van

den Conseil d’Etat, daar als administratief lichaam gedacht,

overschrijdt ver de grenzen

eener wettigheidscontrole.

ontwikkelt zich tot eene algemeene beoor-

Steeds meer ze

alle administratieve handelingen uit een

deeling van oog-

behoorlijkheid en billijkheid, bij welke beoor-

punt van

de wettelijke tekst steeds geringere plaats

deeling eene

innemen. leder verband zijner motieven met een

gaat
hoe verwijderd ook, met den
wettelijken regel,

of onderstelden wil den

uitgesproken van
wetgever, is den

Raad zelfs aarzelt hij niet, ook

voldoende; waar
geen

verband met een wettelijken tekst kan worden gevonden,

niettemin onbillijkheid in de
grove onbehoorlijkheid en

x
administratie te weren ).

De Raad van State in Rome tracht zooveel mogelijk

het Fransche voorbeeld te volgen, en zijne rechtspraak

te verheffen tot eene pretorische billijkheidscontrole over

de administratie, zulks niettegenstaande de ontwikkeling

van de Wet van 1889, zijne bevoegdheid steunt,

waarop

eerder zoude moeten heendringen naar eene legalistische

2
controle ).

Précis de droit Introduction.

1) Vergel. o. a. Haüeiou, administratif,

Maxime Lbrot, Les transformations de la puissance publique 1907, bl.

68, e. v. Marcel Phclippe, Le Conseil d’Btat et ses tendances actuelles,

Revue de droit et de Ia Science bl. 79

public politique, 1906, e. v.

2) De Regeering den
bad als grondslagen voor bet beroep bij Raad
 30

Ook in Pruisen doet het

Oberverwaltungsgericht wat

het kan, om zijne controle de administratie

over te ver-

ruimen. Door de aldaar

-gevolgde enumeratiemethode is het

uiteraard in zijne vrijheid belemmerd. Toch toont zich daar

de besproken in dubbel Voor-

ontwikkelingslijn opzicht.
eerst het
overweegt Oberverwaltungsgericht, hoe vaag de

normen ook zijn, welke de wet aan de administratie heeft

aangelegd, niettemin in zeer breeden zin, of de administratieve

handelingen aan de in die normen uitgedrukte idee voldoen,

en erkent aldus eene niet controleerbare der

bevoegdheid
administratie, een
z.g. „freies Ermessen”, alleen dan, indien

dit uitdrukkelijk in de wet staat daar-

neergeschreven;
door is het in talrijke gevallen in staat, zelf die wettelijke
ideeën inzicht nader uit daardoor
naar eigen te werken, en

eene
behoorlijke rechtschepping door de administratie,

d. te verzekeren.
w. z. eene
behoorlijke administratie, Ten

andere maakt het Oberverwaltungsgericht, waar het Gesetz

über die allgemeine 1883

Landesverwaltung van in eene

algemeene formule over de daden der plaatselijke politie

zijn toezicht erkent, hiervan gebruik, om ten minste in dit

deel der administratie het toezicht ruim

zoo mogelijk
uit te oefenen. De wet zelve het daartoe alle
geeft ge-

legenheid, door als grondslag de klacht de

van
tegen

„polizeiliche Verfügungen” te erkennen niet alleen, dat

State di viola-
yan
voorgedragen „I’incompetenza”, „l’eccesso potere”, „la

zione di leggi regolaraenti”, di mani-

o
„l’abnso potere” en ,I’ingnistizia

festa”. Op der Kamer werden de laatste

aandrang beide gronden niet in

de wet omdat dat daaruit controle der

opgenomen, men meende, eene

administratieve handelingen hare waarde zonde

naar innerlijke ontstaan,

niet wilde weten. Antonio La Giustizia

waarvan men
Yergel. Salandra,

Amministrativa nei Gtoverni liberi, bl. 549, 792

1904, e. v.
 31

rechten is ook dat

de burger in zijne gekrenkt, maar

tatsachlichen nicht verhanden seien,

„die Yoraussetzungen

die Erlasse der Verfügung

welche Polizeibehörde zutn

haben würden”. Zoo dikwijls nu de politie van

berechtigt

hare het oordeel van het Oberver-

bevoegdheid een naar

onbehoorlijk gebruik maakt, ook al is strijd

waltungsgericht
met de wet niet aanwezig, acht het Oberverwaltungsgericht

zich bevoegd, te beslissen, dat de feitelijke omstandigheden,

1
die dit gebruik zouden wettigen, niet aanwezig zijn geweest ).

In de equity-rechtspraak der
Engeland, waar gewone

rechterlijke macht is verstijfd tot

precedenten rechtspraak,
2
en sinds 1873 met de gewone rechtspraak is vermengd ),

de als levende billijkheidsbron

begint equity-rechtspraak

te herleven in de vooral in de laatste 20 jaren steeds zich

uitbreidende administratieve controle van den Local Govern-

andere administratieve lichamen. Het

ment Board en

toezicht den Local Government Boat-d over talrijke

van

plaatselijke administraties, armbesturen, county councils,

town councils, district councils, and water authorities,

gas

vooral tot
parish councils e. d., dat met betrekking

de finantieele gevolgen harer handelingen aan den dag

treedt, wordt geheel als „equity-jurisdiction” uitgeoefend,

3
de beslissingen der „auditors” ),
hetzij bij wege van appel van

voorafgaande goedkeuring harer hande-

hetzij bij wege van

Prof. Pb. Das freie Ermessen in Recht-

1) Yergel. Stier-Somlo,

Einzelrecht und
sprechung and Verwaltung, 1908; Prof. Fr. Pleiner,

öffentliches Interesse, 1908.

Die des Richters auf die

2) Vergel. Prof. H. B. Gebland, Einwirkung

Rechtsentwicklung in England, 1910, hl. 30 e. v.

Law Audit die

3) Uitgangspunt vormt hier art. 4 van de Poor Act, 1848,

toekent tot de rekeningen der

de equity-jurisdiction met betrekking arm-
 32

1
lingen /. Voorts kunnen de lagere administratieve lichamen,

om den naar den rechter te

weg vermijden, in den regel
de
beslissing van den Local Government Board over

hunne
onderlinge geschillen inroepen, en
zij geven daaraan

gewoonlijk de
voorkeur, mede omdat de Board zich meer

als vrij dan

een
arbiter, als een legalistisch rechter be-
2
schouwt ). De Public Health Act 1875 gaf het eerste voor-

besturen. In talrijke latere wetten is dit voorschrift met betrekking tot

de rekeningen der andere autoriteiten

toepasselijk verklaard. In het

meerendeel der gevallen, waarin van

wettelijk standpunt de Local

Government Board de beslissingen der auditors juist acht, dus de reke-

ningen der plaatselijke besturen

onwettig oordeelt, worden niettemin op

billjjkheidsgronden de rekeningen bekrachtigd (Zie Annual

Report of the

Local Government Board 1908/1909, I bl. LYI, 11, hl. LIV).

1) Dit stelsel is door
ingevoerd de Local Authorities
(Expenses) Act,
1887 de voorafgaande door
; goedkeuring den Local Government Board

snijdt latere
betwisting op grond van
onwettigheid af. Het karakter

van dit eigenaardig goedkeuringsrecht wordt door den Local Government

Board aldus verklaard: „Generalij speaking, our sanctions were given to

avoid disallowances on technical

grounds and subseqnent appeals of a

formal oharacter. On
many occasions, however, our sanction was given
in order to
prevent or remove diffioulty arising at the audit
through
doubt as to the legality of
expenditure whioh to to be
appeared us

unobjeotionable in itself.” (Anndal Report 1908/1909, I bl. 11, bl.

LVII,
LY). Duizenden goedkeuringen van dien aard worden jaarlijks gegeven.

2) Dit stelsel is
facultatieve ingevoerd door art. 12 van de Poor Law

Amendment Act, 1851 met betrekking tot geschillen tussohen „boards

of guardians aangaande den onderhoudslast van armen. Het is in latere

wetten ook
uitgebreid tot geschillen tnsschen
particulieren en admini-

stratie; zoo het laatst in de Telegraph (Arbitration) Act, 1903, waarbij

de and Canal
Railway Commiesion tevens werd aangewezen als arbiter

in de die
geschillen, uit de
toepassing de telefoonwetten
van telegraaf en

ontstaan. Een deel

groot der beslissingen van den Local Government

Board vindt men jaarlijks bijeengebracht in Casson’s Decisions of the

Local
Government Board. Behalve de Local Government Board zijn o. a.

ook de and
„Railway Canal Commission” en de „Board of Trade” tot

diergelijke beslissingen geroepen.

 33

beeld in tusschen particu-

van equity-jurisdiction geschillen
lieren de administratie, een voorbeeld, vooral in laatste
en

1
door vele andere wetten ). Daarbij komt, dat
jaren gevolgd

de moderne Engelsche admininistratieve wetgeving in vele

de twistende dwingt, haar te

gevallen partijen geschil
door haarzelf gekozen,
onderwerpen aan arbiters, hetzij
2
door den Local Government Board ).
hetzij aangewezen

Met betrekking eindelijk tot de geldelijke aansprakelijkheid

voor onrechtmatige ambtshandelingen wijkt het Engelsche

recht evenzeer in menig opzicht van het strenge legaliteit-

stelsel af. Reeds van

ouds zijn de constables voor de schade-

actie ingeval zij bij het uiteendrijven van

gevrijwaard,

samenscholingen e. d. hebben gewond of gedood.

personen

Soortgelijk privilege is later aan verschillende andere

Art. 268 Public Health 1875; „Where deerns him-

1) Act., any person

self aggrieved by the decision of the local authority in case in

any

which the local to in

anthority are empowered reoover a
summary man-

ner incurred by them, or to declare sneb expenses to be

any expenses

he within days after

private improvement expenses, may, twenty-one

notice of such decision, address a memorial to the Local Government

the of bis and shall deliver

Board, stating grounds complaint, a
copy

thereof to the local the Local Government Board make

authority; may

such order in the matter as to the said Board seem equitable, and
may

the order so made shall be binding and conclusive on all parties”.

Ben interessant voorbeeld uit den laatsten tijd geeft de

Hoüsing,

Town etc. 1909. bevelen tot

Planning, Act,, Onbewoonbaarverklaringen,

afbraak van woningen, e. d., worden door de plaatseljjke besturen,

gegeven

met beroep op den Local Government Board. Over dit beroep besluit de

Board „as they think equitable.” Nochtans is de Board bevoegd en als

de High Court dit eischt, verplicht, indien in het beroep eene „question

of law” rijst, daarover de opinie van den rechter in te roepen.

2) Verschillende gevallen in de Public Health Act en verwante wetten.

In de oudere wetten wordt de der arbiters gewoonljjk

benoeming aan

partijen overgelaten, in de nieuwe wordt de Local Government Board

ermede belast.

3
 34

ambtenaren toegekend, indien zij, hoewel onwettig hande-

lende en daardoor schade toebrengende, te goeder trouw

hun te doen; bij de uitvoering

meenen plicht zoo o. a.

van de wetten de invoerrechten en accijnzen, de Public

op

Health Acts, de Merchant Shipping Act, de Explosives

Act. Eindelijk geeft de Public Authorities’
Acts, de Lunacy

Protection Act
(1893) eene algemeene, vooral processueele

bescherming aan alle ambtenaren „for any

act done in

or excecution, or intended execution of

pursuance, any

Act of Parliament, or of public duty or

authority,
any

in of alleged neglect default in the

or respect any or

1
execution of such Act, duty, or
authority. ).
any

Zoo toont zich dus ook in het land van de „rule of

the law” in de beoordeeling van de gerechtig-

een streven,

heid, behoorlijkheid der administratieve handelingen, aan

de wet slechts te in verband met de

eene plaats geven

2
niet in de wet belichaamde beginselen van billijkheid ).

The law to Pnblio Officers,

1) Zie nader A. W. Chastee, relating

execntive in the United Kingdom. An inquiry into the

haring authority

limits of such and the remedies for breach thereof,

authority or excess

1909, bl. 635 e. y. J. Hatsohek, Englisches Staatsrecht, 1906, 11,

hl. 541 e. 597 e. y.

y.,

deze bekend yoorai in het bui-

2) Dat strooming zoo weinig is,

tendentieuze karakter
tenland, is het gevolg yan het min of meer

de meest Engelsche staatsreohtslitteratunr, die niet op-

yan gelezen

andere den continentalen lezer,

houdt bij dit, gelijk bij onderwerpen,

hoe beginselen het Engelsche recht

yoor te houden, geheel bijzondere

beheerschen, die het continent niet kent, ja ternauwernood kan begrijpen.

ook in land yeel In den

Voorop gaat in dat opzicht Dioey, ons gelezen.

handelt de of the met woord

treure hjj over „rule law”, en rept geen

moderne het Engelsche administratieve recht,

oyer de ontwikkeling yan

die yan dit beginsel steeds meer afwijkt. Dit is te meer af te keuren,
 35

Administratie en rechterlijke macht. Hare tegenstelling

in de algemeene staatsleer. Welke plaats de Ontwerper

der voorstellen in zijne staatsleer de
aanhangige aan

rechterlijke macht toekent, is moeilijk te Eener-

zeggen.

zijds toch wordt de Overheid gedacht als de draagster

der hoogste macht in den Staat, als zoodanig de bron

van alle recht alle rechten, zoodat niemand

en
tegen

haar „eigenlijke rechten, waarvan de kan

eerbiediging
worden afgedwongen”, kan bezitten; zoo gedacht, zal

zeker de rechterlijke macht als in die Overheid

begrepen
moeten worden beschouwd. Anderzijds worden Overheid

en
rechterlijke macht naast elkander de laatste
geplaatst,
als de
van eerste onafhankelijk geroepen, om de recht-

1
matigheid harer te controleeren
gedragingen ).

Die dubbelzinnigheid met

betrekking tot de rechter-

waar Dicey aan de tegenstelling tnssohen het Fransche het

en
Engelsche

administratieve recht uitvoerige beschouwingen wijdt. (Dicey, Introduction

to the of the Law of the
study Constitution, 7e druk, 1908 Ch. XII,

Rule of Law compared with droit administratif.)

1) Men vergelijke deze beide uit de M.

plaatsen v. T. Ontw. I, Alg.

Besch., § 1, (Bbwnpante, bl. 64 e. v.l: „De Overheid is binnen haren

kring de hoogste macht in den Staat. Eiken haar

tegenstand, geboden,
te eiken haar
vermag zg neer
werpen; dwang, aangedaan, desnoods met

geweld, te breken. Dwang tot doen of niet doen is derhalve ten aanzien

der Overheid
uitgesloten. Eigenlijke rechten, bevoegdheden, waarvan de

eerbiediging kan worden kan niemand

gedwongen, tegen de Overheid,
als zoodanig, bezitten.” „Tweeërlei onrecht kan de Overheid het
op

terrein het publiek recht dus straffeloos kan

van
plegen. Zij in strijd
met dat recht of
optreden, waar zij niet, anders optreden, dan zij bevoegd

is; zij kan in strijd met dat recht niet optreden, waar zij daartoe
ge-

houden is. schennis

Tegen die van het publiek recht door de Overheid moet

de administratieve rechtspraak bescherming verleenen. Dit is haar doel.”

De verbindende schakel vormt het

„streven der Overheid naar ge-

rechtigheid.”
 36

lijke macht heeft de Memorie van Toelichting gemeen

alle die absolute

met systemen, op eene aprioristische
of zijn
staats- overheidsgedachte gebouwd: waar men

als bron alle recht, rechtens

uitgaat, van van een

niet is constructie in staat, dat

gebonden gezag, geen

tevens tot rechtens om te

gezag een
gebonden gezag

duiden. Intusschen, diergelijke algemeene metaphysische

apriorismen, in de staatsrechtslitteratuur een

gewoon ver-

schijnsel, doen meestal niet veel kwaad; wel liggen ze

als theoretisch substraat onder rechts-

algemeen onze en

staatsbeschouwingen, hebben weinig of

maar ze geen

1
invloed eischen ). Wel worden deze
op onze
practische
laatste maar al te dikwijls gedragen door de meer con-

crete omtrent den inhoud de

begrippensystemen en

der waarin is
verhouding overheidsfuncties, een geslacht

opgevoed; die eens wellicht de beste theoretische basis waren

af-
van gezonde hervormingseischen, maar waarvan men
geen

stand weet te doen, als het werkelijke leven en zijne eischen

niet langer de stof ervoor bieden. In die begrippensystemen,

de naklank van
vroegere gezonde ontwikkelingsgedachten,
2
houdt het verleden de rechtswetenschap aan zich gebonden ).

de theoretische
1) De Ontwerpen zjjn daarvan het sprekend voorbeeld ;

onbindbaarheid de is haar onder

van Overheid geen beletsel, strenge

rechtskundige controle te plaatsen.

dienst die theorieën revolntionnaire

Den besten bewijzen algemeene aan

bewegingen; dan worden ze gewoonljjk te hulp geroepen,

om verbreking

het recht te
van geldende rechtvaardigen.

Yergel. Gneist, Der Rechtsstaat, 2e dr., 1879, bl. 26: „Daas die
2) man

aus
dem eignen Leben abstrahirten Vorstellungen als ein für alle Völker

und Zeiten gemeingültiges „Allgemoines Staatsrecht” ansah, entspricht

dem Wesen der Staatsphilosophie aller Zeiten.”

 37

met het leer-

Zoo is het, naar mijne meening, thans gesteld

stuk der verhouding tusschen de rechterlijke macht en de

administratie, in verband met de bescherming der individueele

vrijheid. Zoolang Overheid en volk zich tegenover elkander

plaatsten als heterogene grootheden, ieder met eigen inzicht,

het dat zich het

eigen strevingen, was begrijpelijk, men

vraagstuk van de rechtsbescherming van het individu tegen

de Overheid bij voorkeur stelde als het zoeken naar eene

beide onafhankelijk, de
derde macht, die, van partijen

geschillen over beweerde rechtskrenkingen zou beslissen.

Als zich historisch de rechterlijke macht

zoodanig wees

als zelf het deze gelukt, in

van aan, waar was privaat-

verhoudingen, bij strijd tusschen burger en

rechtelijke
als derde zich handhaven. Daar-
Overheid, onpartijdige te

de administratieve opgedragen öf
om rechtspraak aan

den gewonen rechter öf aan een naar zijn type gevormd

rechterlijke derde moet de geschillen

college: een over

tusschen Overheid beslissen. Hoe moeilijk het

burger en

ook deze derde die toch ook overheids-

valt, voor macht,

is, eene plaats te vinden in de „einheitliche” staats-

orgaan

constructie, deze voorstelling blijft den grondtoon vormen

in de litteratuur, zoowel in Duitschland, als vooral óok ten

onzent, zij door de school Bdys in

waar van gekweekt,
de laatste onder leiding Prof. Krabbe’s
jaren van
juridische
dialectiek nog aan beteekenis heeft gewonnen.

Eigenaardig is, dat de landen, waar democratische stroo-

mingen het eerst veld zich het vraagstuk nimmer zóó

wonnen,

hebben gesteld. Engeland zocht tot in de laatste twintig

jaren de rechtsbescherming van het individu niet, zooals

men somtijds zegt, in eene algemeene rechterlijke controle

 38

over alle administratieve handelingen, maar in eene „justiz-

förmige” administratie, in de administratie

yereeniging van

en
rechtspraak in dezelfde vooral de justices of
pêrsonen,

Frankrijk, waar vóór de Revolutie de rechterlijke

peace.

macht zich krachtiger dan waar dan ook als zelfstandige

macht tegenover de administratie had trachten te hand-

haven, sinds 1790 de rechterlijke macht tot

drong geheel
de private rechtspraak terug, en stelde zich sinds dien het

de het individu
vraagstuk van
bescherming van tegen admi-

nistratieve willekeur en machtsmisbruik als een vraagstuk

van. inrichting en procedure der administratie zelve.

Relgie, waar de Duitsche litteratuur minder en later indrong

1
dan bij ons, volgde vrijwel dienzelfden ), en
weg

kent ternauwernood het vraagstuk der administratieve

rechtspraak, dat de gemoederen ten onzent zoo levendig

2
bezighoudt ).

En inderdaad, het vraagstuk kan in de democratische

landen niet de klassieke worden dan ten

op wijze gesteld,

koste hun de administratie

van
eigen levensbeginsel: waar

niet is een aan de

volksgemeenschap vreemd element,

door die zelve hare en

maar gemeenschap organisatie
beheerscht; die
karakter ziet bepaald en blijvend waar

ook hier karaktertrek, zocht zijn

1) Frankrijk volgde zijn gewonen
en

heil uitsluitend in de der centrale administratie; Belgie

bijna inrichting

hield zich de oude decentralisatie.

daarentegen aan

de in 1881 den rechter in enkele

2) Met instelling van een beroep bij

directe belastingen) is tot toe

gevallen (kiesrecht, militieplicht, men nu

tevreden. Vauthieu, Das Staatsrecht des Königreichs Belgien,

Yergel.
hl.
1892, hl. 65 e. v.; Paul Ekeeea, Traité de droit public beige, 1909,

hl. 357
243 e.
v.;
Orban, Le droit const. de la Belgiqne, 1908, 11, o. v.
 39

niet is wiens leven

gemeenschap een
persoon,
en
belangen,

zich scheiden stellen die zijner leden,

van en tegenover

is de de
maar veeleer belichaming, verpersoonlijking van

waaronder die leden werken en samenwerken

gedachten, 7
o

ter voldoening hunner persoonlijke en gemeenschappelijke

behoeften, ter hunner persoonlijke en

bereiking gemeen-

als zoodanig in die gedachten,

schappelijke idealen; waar

dus in de de eisch eener behoorlijke waar-

gemeenschap,
der idealen, dus der
deering persoonlijke belangen en

reeds is daar zijn

individuen, noodwendig inbegrepen;

niet hoe de administratie in te richten,

twee vraagstukken,

hoe daartegenover eene controleerende rechterlijke macht,

daar is, evenals in de vrijwillig gevormde vereeniging,

slechts één hoe de administratie in te richten,

vraagstuk,

behoorlijk worde geadministreerd, d.w.z. zóó,

opdat er

dat aan den in de geraeenschapsgedachte besloten eisch,

dat de belangen der leden behoorlijk worden gewaardeerd,

Dat daartoe of ten deele de

worde rechtgedaan. geheel

administratie zal worden in

moeten gescheiden organen,

die in
die besluiten en handelen, en andere, processu-

eelen vorm over

de eerste rechtscontrole zullen uitoefenen,

eischen zullen beslissen, óf en

is mogelijk, practische
in hoeverre dit noodzakelijk is, maar niet mag doctrinair,

die het geheele gebied tot eisch

a priori scheiding over

worden
gesteld.

ad-
Bezwaren tegen eene algetneene scheiding van

macht. Practisch nu is er
ministratie en rechterlijke

veel, dat in onzen tijd dringt, tot die scheiding niet

dan noode de denke

gaan. In
over te eerste plaats men
 40

vooral in de
aan de reeds besproken ontwikkeling, die,

democratische landen, de verhouding van wet tot admini-

stratie vertoont; de vrijwillige terugtred van den wetgever

de mate
ten behoeve der administratie, en ongelijke

der door de wet de individueele

bescherming, aan

administratie verleend. Met dit

belangen tegenover de

verschijnsel verliest de tegenstelling tusschen wettelijke

gebondenheid en administratieve vrijheid, met betrekking

tot de noodige bescherming der individueele belangen,

zal dus de administratieve

steeds meer aan waarde, en

rechter, die zijne taak hare cultuurwaarde wil doen behouden,

die tegenstelling moeten overwinnen, en in zijne rechtspraak

als één moeten ontwikkelen zoowel de door de

geheel
de administratie als de haar
wet aan gestelde grenzen

sociale ideeën, hoe vaag van inhoud

door de wet opgelegde
de wet zoowel als
ook; ja hij zal, zelfs waar
grenzen

dit gebied zal steeds groot

ideeën laat ontbreken, en

blijven, niettemin moeten trachten, geen vrijheid der admi-

be-
nistratie te erkennen, dan met inachtneming van eene

hoorlijke waardeering van de belangen van gemeenschap en

sociale Doet hij

individu naar de heerschende overtuigingen.

dit hij zijne taak tot de zorg eene logisch

niet, bepaalt voor

dan zal in
richtige toepassing van de wettelijke teksten,

de der tusschen gemeenschap

verwezenlijking gerechtigheid
mindere hem, het meerdere aan de
en individu het aan

administratie zijn toevertrouwd. Doet hij het wel, beschouwt

zich als steeds behoorlijke administratie

hij geroepen
eene

dan de rechterlijke macht tpi

te verzekeren, wordt

tot eene doublure van de admininistratieve macht, waar-

heeft die taak te

van men ze gescheiden. Immers, om
 41

vervullen, zal de rechter alle motieven, ontleend aan het

belang der dat der individuen, welke de

gemeenschap en

administratie tot het nemen harer besluiten hebben te leiden,

moeten zoeken en doen gelden, omdat alleen daardoor

eene richtige waardeering dier belangen is te bereiken.

M. de rechter zal hetzelfde de admini-

a. w., doen, wat

stratie deed, met het eenig verschil, dat de concrete

handeling niet door hem, maar door de administratie

wordt verricht. Is dit juist gezien, dan rijst de vraag,

dan niet de administratie de

waarom
teruggebracht bij

rechterlijke macht, waar zij in eeuwen voor

vroegere

een
goed deel berustte, met noodig, tfan
toevoeging, zoo

een
groep /ondergeschikte ambtenaren, met het uitvoeren

harer besluiten, het verrichten van de concrete niaterieele

handelingen belast? Men heeft dan tevens het voordeel,

dat men eene „Doppelverwaltung” in dien zin vermijdt,

dat de administratie in de den

gevallen, waar
beroep op'
rechter is gedaan, zich dat
aan
beroep onderwerpt, maar,

daar de alleen de
rechterlijke beslissingen gelden voor

gevallen, waarin ze zijn gewezen, overigens haar eigen

1
koers volgt ).

In ’t reeds
algemeen moet de zuinigheid, ook voor de

politieke organisaties toch zeker niet eene onnoodige

deugd, zooveel mogelijk doen weerstand bieden aan de

heerschende voorkeur de admi-

voor eene scheiding van

nistratieve en de rechterlijke dit te waar

organen, meer,

die voorkeur ten onzent is

pas levendig geworden in een

1) In de landen, waar administratieve rechtspraak bestaat, is dit

geenszins een verschijnsel. Yergel. Fk. Tezneb, Die deutschen

ongewoon

Theorieën der Yerwaltungsrechtspflege, 1901, hl. 107 Ilo

>.
 42

administratie zelve èn in èn in
tijd, toen de organisatie

reeds het verdeelde

procedure talrijke, zij zeer
ongelijkmatig
machtsmisbruik bood. Met
waarborgen tegen willekeur en

deze reeds bestaande waarborgen rekening te houden,

nieuwe, noodig geachte waarborgen daarbij aan te sluiten, is

eisch eener economische politiek. Wie de scheiding tusschen

administratie als zich zelf

en
rechtspraak een
goed op

kan die niet volgen: de bestaande

beschouwt, politiek

administratieve waarborgen te nemen, en zoo wellicht

weg

bezuiniging in te voeren,
kan hij op groote schaal moeilijk

doen, waar die waarborgen historisch zoo innig met ons

administratieve bedrijf zijn dat

geheele samengeweven,

hunne opheffing eene

administratieve revolutie zoude bedui-

1 die administratie met al hare

den ]; anderzijds blijft

waarborgen hem niets dan administratie en gevoelt hij

zich dus, op grond zijner idee, verplicht, eene rechtspraak,

voldoende aan
alle eischen van decentralisatie, instanties

naast de administratie te plaatsen, en zoodoende

en unificatie,

in mate personeel en arbeid te verspillen.

groote

Ook ter wille van de kracht en het verantwoordelijk-

handhave lang mogelijk de eenheid

heidsgevoel men zoo

administratie. als de administratieve rechter

in de Yooral,

breed zal opvatten, de behoorlijkheid der admini-

zijne taak

zal willen beoordeelen, daartoe

stratie in alle richtingen en

ook de eischen de belangen der gemeenschap zeil zoeken

van

en moet onvermijdelijk de kracht, het verantwoorde-

wegen,

lijksbesef bij de administratie zelve worden ondermijnd,

de leiding het administratieve bedrijf

wijl dan immers van

der Staatscommissie 1891, § 2.

1) Vergel. liet Verslag
 43

den rechter zal zijn verdeeld, en in menig

tusschen haar en

door den
het laatste woord zal worden gesproken
"opzicht
dat het aan kracht
rechter. Acht men het mogelijk, gemis
de administratie zal
verantwoordelijkheidsgevoel bij
’

en

worden door eene krachtige bewuste leiding

opgewogen
herhaald:
van den administratie ven rechter, dan zij de vraag

administratie zelve aan den rechter

waarom
dan niet de

de Hinderwet wordt thans doorliet

opgedragen? Volgens
Wethouders en in beroep
College van Burgemeester en

door de Kroon beslist, of inrichtingen zoodanig gevaar,

schade of hinder veroorzaken, dat zij in t algemeen belang

nu aan deze beide

moeten worden geweerd; voegt men

administratieve instanties nog eenige rechterlijke instanties

zullen hebben te
die dezelfde
toe, nogmaals over vraag

dan het toch eenvoudiger, en voor

beslissen, ware

administratie bevorderlijk, de
de autoriteit der meer

administratieve inmenging geheel te onderdrukken, en

den tot den rechter open

den betrokkenen dadelijk weg

te stellen.

de
Bovendien, het is reeds zoo dikwijls herhaald, leiding van

administratie bij den administratieve!! rechter,

de brengen

zou zijn, haar toevertrouwen aan een niet deskundig orgaan,

in sociaal, niet deskundig in technisch opzicht.

niet deskundig

In sociaal niet deskundig is hij, die niet gedwongen is,

opzicht
der sociale ideeën, zooals
mee te leven in de ontwikkeling

democratische stelsel ten slotte

deze in het ingewikkelde
de worden voortge-
door vertegenwoordigende organen

kan dat doen, hij kan

bracht; een verlicht rechter maar

ook, als de jaren klimmen, trotsch op zijne zelfstandig-

trachten te verwezenlijken, behoorende

heid, sociale ideeën
 44

tot de generatie, die de Het

aan onze voorafging. zou eene

zwakheid zijn democratische indien in

onzer cultuur, wij

arren moede, om der de der

gerechtigheidswille, leiding
administratie zouden moeten toevertrouwen aan een stand,

die zich meer dan eenig andere kan sluiten buiten de ont-

wikkeling van de sociale ideeën der gemeenschap. Des-

kundig in technisch is niet die niet het administra-

opzicht hij,
tieve zelf
bedrijf voert, die niet dagelijks de beteekenis zijner
in hare
handelingen gevolgen waarneemt, en de verantwoor-

delijkheid daarvoor draagt. Een rechter, kan zich

zeker,

door getuigen doen voorlichten in

en
deskundigen ; burger-

lijke en strafzaken moet hij ook voortdurend tot dit

middel zijne toevlucht Maar die de

nemen.
wie, burger-

lijke en
strafprocedure van nabij heeft gevolgd, weet niet,

hoe dit hoe iedere

gebrekkig hulpmiddel is; partij bijna

geregeld getuigen en deskundigen kan vinden, die —te

goeder trouw haar standpunt versterken en

verdedigen;
hoe meer dan de rechter in vonnis
eens
zijn verklaringen
van
deskundigen tot de zijne maakt, die hij ternauwernood

verstaat, waarvan hij in ieder geval de waarde of juistheid

niet kan beoordeelen. En dat dat de

stelsel, zoo dikwijls

rechtspraak maakt tot een dobbelspel, zal in het admini-

stratieve dat talrijke

proces, zoo
ingewikkelde sociaal-,

administratief- zal
en
bedrijfstechnische vragen omvatten,

niet de de Men
uitzondering, maar regel zijn. geve

zich de welke de alom

rekenschap van
moeite, wetgever

eraan besteedt, wanneer nieuwe sociale wetten worden

ingevoerd, om administratieve vinden, die be-

organen te

kwaam kunnen worden geacht, het nieuwe terrein te

beheerschen. En de rechter zoude de alwetende, de albe-

 45

in liet gebied het admini-

kwame zijn, staat geheele van

r
stratieve leven te leiden ) ?

De scheiding en de verzekering der concrete gerech-

hoe krachtige gronden ook zijn te

tigheid. Intusschen, aan

het besproken dualisme in de administratie,

voeren tegen

zoude niettemin ertoe moeten besluiten, indien

men

het middel zijn gelegen, de

daarin eenige zou gerechtig-

heid tusschen de administratie en den burger te verzekeren,

indien dus in de administratie zelve recht niet zoude zijn

te vinden. Inderdaad is dit de voor velen afdoende grond,

die hen tot de onmisbaarheid der administratieve recht-

spraak doet besluiten: de administratie is ten opzichte

harer zelve dus kan haar niet

handelingen partij, aan

het laatste woord over de rechtmatigheid dier handelingen

worden gelaten, maar moet dit worden toevertrouwd aan

een van de administratie onafhankelijk gezag,

een

2
de administratie in ’t algemeen niet
rechter ). Moge meer

zijn, wat het volk zich plaat-

ze
vroeger was, een
tegen

send organisme, ieder burger, die zich door haar in zijne

rechten gekrenkt acht, beschouwt haar als zijne tegenpartij,

en kan niet van haar eene onpartijdige rechtspraak ver-

wachten.

Zoo luidt het bezwaar tegen een administratiefrech-

Zelfs bewonderaar het Engelsche

1) Dicey, overigens zoo groot van

erkent ten volle het dat erin is gelegen, den rechter in de

stelsel, bezwaar,

materie cannot without considerable

hem vreemde te mengen. „Courts

turned into Instruments of It is not the end for

danger be government.

whieh they are created” (1. hl. 390 e. v.).

c.,

Prof. H. Kbabbe, Administratieve Rechtspraak, Bij-

2) Yergel. o. a.

hl. 46
drage, 1901, e. v.
 46

dat niet naast de administratie een daarvan

telijk systeem,
rechter kent. Voor hem, die
onafhankelijken administratie ven

in de rechtspraak ziet eene gemeenschapsfunctie ter ver-

der sociale gerechtigheid, niet een

zekering objectieve en

apparaat ter voldoening aan

het toch nimmer te bevredigen,

dikwijls door het eigenbelang ziekelijk overprikkelde

individueele kan het bezwaar niet

gerechtigheidsgevoel,

als afdoende De moet rijzen, of aan die

gelden. vraag

den rechter der

z.g. onafhankelijkheid van ten opzichte

inderdaad waarde worden

administratie zoo
groote mag

toegekend, dat zij als onmisbare voorwaarde moet worden

beschouwd ter verzekering eener behoorlijke administratie.

die de rechterlijke macht, met be-

Alle waarborgen toch,

hare bezetting hare procedure, eene

trekking tot en voor

bieden ook in de admi-

behoorlijke rechtspraak kan, zijn

ten
nistratie aan te brengen, en voor een groot deel onzent,

vele die de rechterlijke macht niet biedt,

naast andere,

reeds Slechts in drieërlei kan er verschil

aanwezig. opzicht

bestaan tusschen het dualisme van administratie en rechter-

lijke macht eenerzijds, en eene intern behoorlijk ingerichte

administratie anderzijds. Vooreerst de beide waarborgen,

die gewoonlijk als eisch eener onafhankelijke rechterlijke

worden de de
macht gesteld: regeling van bezoldiging

de de het daarnaast
bij wet en benoeming voor leven; en

de uitsluiting van de rechterlijke macht van de eigen-

lijke administratie, beperking dus van haren werkkring tot

de rechtspraak.

. Over het eerste behoeft niet veel te worden gezegd:

punt

de schoolsche dat door de regeling van'de be-

bewering,

zoldiging bij de wet eenige grootere zelfstandigheid tegenover

 47

de Regeering zou worden bereikt dan door de regeling bij

Koninklijk Besluit, is in onzen tijd als eene dwaze antiqui-

teit te beschouwen. Meer waarde wordt gewoonlijk gehecht

de het leven. De
aan het tweede punt, benoeming voor

is Dat
beteekenis ervan in onzen tijd moeilijk te bepalen.

der rechterlijke macht de

de zelfstandigheid tegenover

zoude zijn van de onafzetbaarheid,

Regeering een gevolg
ik te betwijfelen. De rechterlijke macht is wettelijk
waag

onder de in hare
niet hierarchisch Regeering geplaatst,

heeft rechtens alleen rekening te houden

uitspraken zij

met hare eigen overtuigingen, dat

bepaalt hare zelfstandig-

heid.1 komt evenwel ook aan

] Zoodanige zelfstandigheid

vele administratieve de onafzetbaarheid houdt

organen toe,

daarmede onmiddellijk verband. Is deze dan noodig

geen

Dat de rechter
ter bescherming tegen Regeeringscorruptie?

door de dat de Regeering hem

persoonlijk wetenschap,
niet kan ontslaan, zich tegenover hare invloeden zelfstandig

zoude of dat de Regeering, dank zij die weten-

gevoelen,

schap, niet beproeft, invloed

op rechterlijke beslissingen uit

te oefenen, is evenwel moeilijk aan te nemen. Zouden onze

rechters voor diergelijke persoonlijke invloeden vatbaar

zijn, of de Regeering geneigd, daarvan gebruik te maken,

dan ware dit door de onafzetbaarheid geenszins ónmo-

gelijk gemaakt, waar toch de benoeming, de verplaatsing

Voor-
en de bevordering geheel van de Regeering afhangen.

de hoogste geldt dit niet in dezelfde mate;

colleges

maar wie gelooft, dat eene Regeering ten onzent er

aan zoude denken, de beslissingen daarvan, door bedrei-

op

ging met ontslag, invloed uit te oefenen? Acht men den

Raad van State, de Pensioenraden, den Raad voor de

1) Zie Aanteekening op bladz. 100.

 48

den
de Raden van Beroep in belastingzaken,
Scheepvaart,
e. d., minder zelf-
het Mijnwezen,
Raad van Beroep voor

de Regeering dan de rechterlijke macht,

standig tegenover
het leven worden benoemd ?
omdat hunne leden niet voor

de algemeene moraliteit,
Niet hare onafzetbaarheid, maar

waarborgen voor eene behoorlijke rechtspraak,

de interne

de collegialiteit,
waaronder vooral de openbaarheid en

bezetting der Regeering,

de telkens wisselende
gepaard aan

behoeden de rechterlijke macht voor Regeeringscorruptie.

i. andere
onafzetbaarheid heeft ten onzent thans m.
geen
De

dan dat door haar de discipline onder de leden

beteekenis,

macht in haar zelve besloten blijft,

der rechterlijke geheel
niet door de Re-
ten minste die discipline
voor zoover

haar recht tot benoeming,

geering als een gevolg van

tevens kan worden uitge-

overplaatsing en bevordering
niet de
de nadeelen dit stelsel tegen
oefend. Of van

is ernstige, niet alleen m ons

eene
voordeelen opwegen,

land in den laatsten tijd meer dan eens gestelde vraag.

administratie en
Het hoofdraoment
in de scheiding van

in het derde punt:

administratiefrechterlijke macht ligt

den rechter tot recht-

van de functie van
de beperking
die administratie voert,
Verwacht wordt, dat hij,
spraak.
te richten de
zal éénzijdig het oog op
geneigd zijn,
in- zal zijn de
niet staat
belangen der gemeenschap,
individuen behoorlijk te achten; terwijl
belangen der

in in
wiens taak uitsluitend zal bestaan rechtspraak,
hij,
behoorlijke weder-
zal zijn, tot eene
staat en
genegen
en individueel
zijdsche waardeering van gemeenschaps-

of door hem zelf ontwikkelde

belang naar
beschreven

Het antwoord is
normen. Is deze verwachting gegrond?
 49

De is voorbij, waarin de
niet gemakkelijk te geven. tijd

eenzijdigheid der administratie hare gereede verklaring

harer met de
vond in de identiteit persoonlijke belangen

haar belangen; zoowel rechtens

door behartigde openbare

als onjuist is ook de niet

feitelijk geheel ongewone

voorstelling, alsof de administratie als gemeenschapsorgaan

uit den aard noodwendig de belangen „van uit het stand-

het beoordeelen *);

punt van gemeenschapsbelang” zou

rechter en administratie beiden zijn gemeenschapsorganen,

en beiden tot eene behoorlijke wederzijdsche waardeering

individueel belang geroepen. Op

van gemeenschaps- en

doctrinaire is de niet te beant-

juridische, gronden vraag

woorden. De is eene psychologische' 1 ), in hoeverre

vraag

in de persoonlijke belangen der

namelijk, nu onzen tijd

administratie van die der door haar verzorgde gemeen-

schapsbelangen geheel zijn gescheiden, bij de administratie

niettemin moet worden gevreesd voor eenzijdige voor-

liefde die dan bij de

voor gemeenschapsbelangen, meer

uitsluitend met rechtspraak belast

organen, v

Het antwoord deze zal niet voor alle admini-

op vraag

stratieve hetzelfde kunnen zijn. Men behoort

organen

Zoo vooral Prof. Krabbe, Bjjdrage, bl. 35 Diens geheele theorie

1) e. v.

de administratieve steunt dit apriorisme. Dat zij,

omtrent rechtspraak op

die eene alomvattende administratieve rechtspraak niet begeeren, zouden

den is min of
staan in den gedachtengang van Politiestaat, een meer

op effectbejag gericht verwijt. Die fameuze doctrinaire tegenstelling

tusschen Politiestaat en Rechtstaat heeft alleen zin in de onderstelling,

dat de administratie noodwendig, hetzij identiteit harer

wegens persoon-

lijke belangen die der alleen omdat

met gemeenschap, hetzij ze gemeen-

de het standpunt der

schapsorgaan is, belangen eenzijdig van gemeen-

schap waardeert.

2) Als eene zoodanige wordt ze ook in hoofdzaak door de Staatscom

missie van 1891 behandeld. Men zie haar Rapport, § 1.

4
 50

te onderscheiden de gevallen, waarin de gemeenschap

als corporatie, persoon,

hare belangen plaatst tegenover

die der individuen, en die, waarin de gemeenschapsbelangen

niet anders zijn dan openbare belangen. In ’t eerste

geval

uitsluitend de be-
in onzen tijd bijna vermogensbelangen

treffende schijnt het orgaan, met de blijvende verzorging

daarvan licht zich te beschouwen als geheel

belast, geneigd,

de dier het zich

geplaatst aan zijde belangen; gevoelt

minder dat steeds de

een
openbaar orgaan, op gemeene

individueele het heeft te

en
op
de belangen tegelijk oog

richten, dan wel een

private verzorger van een bepaald

Daarom wordt hier blijvend de behoefte gevoeld

vermogen.

buiten de administratie, liefst

aan eene
rechtspraak op

dezelfde als in de betrekkingen tusschen

wijze ingericht

twee burgers.

het deel het administratieve recht

In overgroote van

treedt evenwel de administratie niet op ter verzorging

de de tegenstelling
van
bepaalde belangen van gemeenschap:
beide burger ont-
der gemeenschap en
personen

het schijnt, de krach-

breekt hier, en daarmede, naar

tigste psychologische factor voor eenzijdige benadeeling van

individueele der burgers. Er is hier trouwens,

het belang
1
hoeveel moeite men zich ook ervoor heeft gegeven ), geen

wezenlijk verschil te ontdekken tusschen het gezichtspunt

den ook daar

van de administratie en dat van rechter,

vindt in het
Eene beschrijving die pogingen men
1) opzettelijke van

freie Brmessen inHechts-

werk Prof. Stiee-Somlo, Das
aangehaalde van

freie Ermessen des

nnd Verwaltung, 1908 .Zijn conclusie is; „Das
spreohung
Wesen nach dasselbe wie das des Ver-
Yerwaltungsrichters ist seinem

waltungsbeamten” (bl. 509).

 51

niet, waar de wet slechts in vage, algemeene normen een

richtsnoer biedt. Beiden bezien de voor hen gelegde ge-

vallen, en kunnen ze niet anders bezien, dan met de

gedachte, de individueele vrijheid niet verder te belemmeren,

dan zulks in het algemeen volgens door

belang, hetzij
de wet gestelde normen, hetzij naar eigen inzicht omtrent

eene behoorlijke administratie, wordt vereischt. Misvattingen,

misbruiken, miskenning van individueele belangen, e. d.,

zijn zeker mogelijk, maar er is redelijk motief, die

geen

a priori eerder te verwachten bij de administratie zelve

dan bij eene van haar afgescheiden rechterlijke macht:

ontwikkeling, karakter der gepaard aan de mate

personen,

der door de werkwijze verleende waarborgen, zijn hier

beslissend, niet de vraag, of administratie, of rechter.

Meent men,
dat het verantwoordelijkheidsgevoel van het

administratieve orgaan voor de gevolgen zijner besluiten

het eerder zal tot overdreven dienstijver dan den

nopen

rechter, dan bedenke men daarnaast, dat het gemis van

die verantwoordelijkheid bij den rechter het mede-

gevaar

brengt, dat deze in de andere richting zondigt, en de

1
eischen eener behoorlijke administratie miskent ).

Vergel. Dicey, 1. c., bl. 390: for

1) „Respect law, moreover, easily

degenerates into legalism, which from its rigidity work

very may con-

siderable injury to the nation. Thus the refnsal to look npon an

agent

servant of the State standing, from of in

or as a legal point view, a

different position from the servant of other

any employer, or as placed

under obligations entitled to immnnities different from

or those imposed

npon or granted to an ordinary oitizen, has certainly saved England from

the development of the arbitrary prerogatives of the hut it has

Crown,
also in more ways than one been injnrions to the public service.” In do

volgende bladzijden vindt men deze beschouwing door voorbeelden toe-

gelioht.
 52

kom ik tot de slotsom, dat, behalve in

Samenvattende,

de de corporatie als rechtssubject het indi-

gevallen, waar

vidu treedt, reden is a priori aan te

tegemoet er
geen

nemen,
dat de behoorlijke waardeering van geineenschaps-

en individueel belang niet even goed is te bereiken door

interne waarborgen in de administratie, als door de

afscheiding eener rechterlijke macht, terwijl tal van

redenen die afscheiding niet dan in de

ervoor pleiten,

uiterste noodzakelijkheid door te voeren.-In de organisatie

der administratie legge de democratie de harer
hoofdlijn
de administratie te tot de gedachte,
ontwikkeling; op
voeren

dat het haar taak is, van den jongsten ambtenaar tot het

de harmonie individu
hoogste college, van gemeenschap en

de heerschende sociale overtuigingen te verwezenlijken,

naar

daarvoor in de administratie zelve de noodige waarborgen

dat is de dien wetgever heeft te

te leggen, weg, onze

hij bij de steeds zich uitbreidende inmenging

volgen, nu

der in het individueele leven, zelf steeds meer

gemeenschap
de normen dier inmenging steeds meer ter
terugtreedt, en

ontwikkeling aan de administratie toevertrouwt. Noch door

bodemlooze doctrinaire betoogen, noch door overdreven

late de zich verleiden, de

gerechtigheidsgevoel, wetgever

eenheid en de kracht eener gezonde administratie te

verbreken.

Administratie en rechterlijke macht in Engeland.

Teekenend is het, dat het land, hetwelk zoo dikwijls

voor het continent tot model heeft gestrekt, Engeland,

als het land, alleen wet rechter heerschen,

geroemd waar en

sinds het in de laatste twintig jaren zijne administratie

 53

vervormde, en
tegelijkertijd zijn administratief recht tot

ontwikkeling bracht, de oude lijn gaat verlaten, en steeds

meer, den legalisten ten spijt *), in de administratie het

zwaartepunt niet alleen van een krachtig gemeenschaps-

bedrijf, maar ook van de rechtsbescherming van het individu

leggen. Men daar de tegenspraak, die erin

gaat begrijpt
is gelegen, als eenerzijds de wet, d. i. de gemeenschap,

steeds meer vertrouwen schenkt aan de administratie, ander-

zijds diezelfde administratie steeds meer wordt omringd

van surveillanten, uit aan de administratie vreemde om-

geving. Steeds meer wordt in Engeland de controle over

de administratie tot eene interne aangelegenheid der

administratie gemaakt en aan den rechter onttrokken;

vooral de County-Councils en de Local Government Board

2
treden daarbij de eerste plaats ). In de laatste jaren
op

dit steeds verder. Ten strekke uit

gaat proces bewijze

het jaar 1908 de Old Pensions welke

Age Act, volgens
de beslissingen de in eersten
over
arbeiderspensioenen

aanleg worden door de „local pension com-

gegeven

mittees”, benoemd door de plaatselijke en

graafschaps-

raden, in hooger door den Local Government

en
beroep
3
Board ); uit het jaar 1909 de Housing, Town Planning,

1) Redlich, Englisohe Lokalverwaltuug, bl. meende

1901, 731, noot,

eene
tegenstrooming tegen de ontwikkeling van wat hy noemt „krypto-

garae Bildungen einer administrativen Rechtspreehung” te bespeuren.

Zeker is, dat deze tegenstrooming tot weinig effect heeft
nu
gehad.

2) Daarnaast met rechtspraak belast o. a. verschillende ministerieele

zyn

departementen, de schoolboards, de sheriffs, de trade boards, de Board of

Trade, de Railway and Canal

Commission, enz.

3) Van 1 Oct. 1908 tot 27 Maart 1909 waren reeds meer dan 10.000

beroepen b\j den Board ingébracht dan 8000 beslist.

en meer
(Annüal

Report 1908/1909, I, bl. LXXXIV).

 54

welke de omtrent het onbe-

etc. Act, volgens beslissingen

de afbraak woningen worden

woonbaarverklaren en van

door de plaatselijke autoriteiten, met beroep op

gegeven

Board, terwijl over de schadever-

den Local Government

betalen of te door den grond-

goedingen, te ontvangen

door scheme
eigenaar, wiens eigendom een ~town planning

waarde is of wordt beslist door een

in gestegen gedaald,
1
door den Local Government Board benoemd ).
arbiter,

het de
dat trouwens reeds van ouds in systeem van
1) Men weet,
in
Private Bill deel der administratie wordt uitgeoefend
Legislation een

den rechter onaantastbaar is. In werkelijkheid

zoodat voor
wetsvorm, ze

Parlement, die deze administratie

het kleine commissien uit het
zjjn
hunne Orders
of wel administratieve die op
Provisional
voeren, organen,

Lawrence
voor den vorm wetteljjke bekrachtiging verkregen. (Vergel.

bl. 367 In ’t alge-

The Government of England, 1908, I, e. v.).
Lowbll,

litteratuur behoorlijk overzicht van

meen mist men in de Engelsche een

Zelfs het groote werk van

deze van het administratief recht.

The Law relating to public officer, having executive authority

Chaster,
the limits of suoh authority and
United An inquiry into
in the Kingdom.
is noch volledig, noch
remedies for breach or excess thereof, 1909,
the

niet met het oog van den continen-

beziet het vraagstuk
systematisch,
Men zie verder Redlich, Englische Lokalverwaltung 1901,
talen jurist.
bladz. 609
Hatschek, Englisches Staatsrecht, 1906, 11,
e. v.
bladz. 611 e. v.;

Salandra, La Giustizia Amministrativa

Het beste overzicht geeft nog

ook in den Ten druk

bl. 244 v. Dicey blijft
nei Governi liberi, 1904, e.

de nieuwere
meergenoemd werk volharden in zijne negatie van
van zijn
rechtsleven.
ontwikkeling van
het Engelsche administratieve
De de moderne
aanhangige ontwerpen en

reehtstaatsgedachte.

Het absolute karakter van de rechtstaatsgedachte der

De aanhangige worden thans

ontwerpen. wetsontwerpen

Vooreerst
aan de voorafgaande beschouwingen getoetst.

treft dan het toekennen van absolute waarde aan de

zooals de Ontwerper zich die in

gerechtigheidsgedachte,
den vorm van het legalistisch justitialisme heeft geformu-

absoluut in den dat hare vervulling in het

leerd; zin,

wordt geeischt haar zelfswille,

gemeenschapsleven om

om hare eigen vermeende waarheid, zonder dat wordt

de die moeten
rekening gehouden met offers, ervoor

worden zonder dat de waarde wordt

gebracht, ge-

die in bezit,
zocht, ze onze cultuur-ontwikkeling om

daarnaar hare waarheid te meten. Daarom rustige

geen

afweging van gebleken behoeften, geen aanpassing aan

historische ontwikkeling, differentiatie naar sociale

geen

verschillen, geen berekening van vermoedelijke gevolgen;

daarom ook iedere kritiek de schampere,

tegen onaange-

name toon, den overtuigden bezitter van

absolute waar-

is
heden zoo dikwijls eigen. Waar een wettelijke regel en een

individueel belang, wordt eene actie aard noch

gegeven;
 56

liet belang van beteekems, geviaagd

omvang
van zijn

of behoefte aan zulke actie is gebleken,

wordt niet, van

aan de administratie, gelijk

of de nieuwe rechtspraak past
ontwikkeld of de in het
ze zich historisch heeft ; burger

inzichten
administratief orgaan
met zijne belangen strijdige

of de administratie dan
heeft te vreezen of niet; gevend
of de admini-
wel nemend den burger tegemoet treedt;

hare procedure, hare interne

stratie in hare samenstelling,

minder kansen biedt voor verwaar-

waarborgen, meer of

individueele of de nieuwe recht-

loozing der belangen;

kan werken de
belemmerend en verzwakkend op
spraak

administratie, en daarmede op onzen gemeenschappelijken

inderdaad kans biedt

cultuurarbeid; of ze meer op ware

kans het offer waard is, dat

sociale gerechtigheid; of die

of eindelooze reeks in-

eene
men ervoor gaat brengen;

het individueele gerechtig-

stanties in overprikkeling van

nooit voldaan proceslustig

heidssentiment een ziekelijk,
het is alles onverschillig: recld
zal kweeken;
geslacht
wat het ook koste, en
recht vindt men
moet er
zijn,
alleen bij wet en rechter.

van de ge-
Onberekenbaarheid en ingewikkeldheid

der ontwerpen.
Het is bijkans ondoenlijk, zich
volgen

hetgeen ons administra-

een redelijk beeld te vormen van

dat ter
tief recht zal worden, indien dit systeem, nergens

wereld bekend is, werkelijkheid zal zijn. Men vestige

haast eindelooze reeks zich

de aandacht de
bijv. eens op

administratieve en rechterlijke instanties,

doorkruisende

administratieve beslissing kan

waartoe eene eenvoudige

krachtens de Drankwet vergunning

leiden. lemand vraagt
 57

van Burgemeester en Wethouders. Deze wordt hem ge-

weigerd hij die weigering in beroep bij Gedepu-

; gaat van

teerde Staten, die de vergunning verleenen. De Burge-

meester of de Commissie uit art. 49 der Drankwet is

daarmede niet tevreden, en komt daarom van de beslissing

1
Gedeputeerde Staten in beroep bij het Gerechtshof
van
).

Terwijl dit beroep hangende is, hetzij bij het Hof of in cassatie

bij -den Hoogen Raad, wordt het besluit van

Gedeputeerde
8
Staten ingevolge art. 16 Drankwet door de Kroon

wegens strijd met de wet vernietigd. Het

proces bij het

Gerechtshof of den Hoogen Raad, door den Burgemeester

2
of de Commissie aanhangig gemaakt, wordt geschorst
nu
).

Hoe het in zulke gevallen staat met de tot het in-

1) bevoegdheid
dienen van het beroep, is niet duidelgk; Burgemeester en Wethouders

zjjn daartoe blijkbaar niet bevoegd. De M. v. T. leidt uit het woord „bijzon-

dere belangen” in art. 15 2° Wetb. Adm. Rechtsv. twee

van af, dat, waar

organen tot elkander in de relatie staan van eerste tot tweede administratieve

instantie, bet onbevoegd is, tegen besluiten of

eene orgaan handelingen van

het andere beroep in te stellen. (Bblinpante, bl. 94). Wel komt die

bevoegdheid toe volgens art. 16 Wetb. Adm. Rechtsv.

van aan ben, „die

bevoegd waren bet administratief beroep in te stellen.” Nu is evenwel in

vele wetten die laatste bevoegdheid verschillend, naarmate van den inbond

van bet besluit. Zoo zijn de Burgemeester en de Commissie alleen bevoegd

bjj Ged. Staten in te indien de

beroep gaan, vergunning door B. en W. wordt

verleend kunnen zij in beroep komen bij den administratieven

; nu
rechter,

indien in appel weigering B. W. de door

van eene van en
vergunning

Gedeputeerde Staten is verleend. De letter van art. 16 zou ontkennend

doen antwoorden. Het is evenwel niet te dat

aan nemen, zoo zonderlinge

regeling zal zijn bedoeld.

2) Wetb. van Adm. Rechtsv., art. 161. „Indien beroep is ingesteld tegen

een besluit van een administratief dat vöör de einduitspraak door

orgaan,

besluit administratief of
een van een
orgaan gewijzigd, ingetrokken ver-

nietigd wordt, schorst het gerecht, ambtshalve of verzoek van eene

op

der het Zoodra de reden der

partijen, geding voor onbepaalden tijd.

schorsing vervallen is, wordt hot geding op verzoek van de meest ge-
 58

hebben de vernietiging van

Gedeputeerde Staten tegen
het
bezwaar; zij stellen daarom tegen
hunne beslissing
in bij de Arrondissements-
vernietigingsbesluit beroep

het Gerechtshof en den

1 Dit bereikt
Rechtbank ). proces

wordt door den

Hoogen Raad. Het vernietigingsbesluit

Hoogen Raad bevestigd. Nu vervalt de geschorste beroeps-

Raad aanhangig. Gede-
bij het Hof of Hoogen
procedure,
met inachtneming van de
Staten geven nu,
puteerde
beslissing, eene
nieuwe uitspraak ingevolge
Koninklijke
de vergunning. Nu gaat
art. 16
8
Drankwet, en weigeren
2
Gerechtshof daarna
de betrokkene in beroep bij het , en

Raad. Deze laatste veroordeelt

in cassatie bij den Hoogen

Staten, de vergunning te verleenen, waar-

Gedeputeerde
einde tenzij de Kroon het nu volgend
mede de zaak ten is,

besluit Gedeputeerde Staten alsnog vernietigt wegens

van

3 dan
strijd met het algemeen belang }, waartegenover

de reden der schorsing

hervat. leder der partijen is verplicht,
reede party

onverwijld ter kennis van den rechter te brengen.’

in administratief be-
vernietigingsbeslnit ia niet eene beslissing
Het
1)
administra-
wordt bet behandeld als een gewoon
daarom
roep genomen,
beslissing, in
al strekt het tot vernietiging van eene
tief besluit, ook

Adm. Reehtsv., Art. 74 lid 2.

Zie Wetb. van
administratief beroep genomen.

vernietigingsboslniten wordt ingesteld bij

togen schorsings-
en
„Het beroep
de zetel bevindt van het
wier rechtsgebied zich
de rechtbank, binnen

of is.”
welks besluit vernietigd geschorst
orgaan,
Ulguuu) >■
~ é

met het Koninklijk

Hiertoe kan nog alle reden zyn, zoo dikwijls
2)
is
te brengen;
vernietigingsbesluit hot verleenen der vergunning overeen

vernietigingsbesluit, niet over

het
alleen toch over de wettigheid van

Raad beslist.
heeft de Hooge
’s mans
recht op de vergunning,

wordt haar uitdrukkelijk gereserveerd:

De bevoegdheid daartoe
3)
besluit dan moet de
uit,
„spreekt de rechter de wettigheid van een

zal het besluit

eerbiedigen, (art. 277, lid 1 Ontw.) Zij
Administratie die

Aan den
de wet vernietigen.
wegens strijd met mogen
dus niet meer

blijft het haar rechter vrijstaan tot vernietiging wegens

anderen kant
 59

weder Gedeputeerde Staten opnieuw kunnen

gaan proce-

in ieder ter beslissing de of

deeren, geval van
vraag, een

besluit als het onderhavige wel voor vernietiging wegens

strijd met het algemeen belang vatbaar is.

Het hier besproken geval is

nog betrekkelijk eenvoudig

gesteld *), werden daarin

processueele complicaties o. a.

niet Gewoonlijk brengt de werkelijkheid heel

opgenomen.

wat meer incidenten, dan met de wet in de hand zijn te

berekenen. Men meene niet, dat het als een uitzonderings-

geval is te beschouwen, integendeel, het

typeert het in de

ontwerpen gehuldigde systeem, dat

tegen iedere administra-

tieve handeling of besluit zich in twee of drie

op een beroep
instanties bij den rechter Wel wordt in de art.
openstelt.
144—146 Wetb. van Adm. Rechtsv. ervoor gewaakt, dat

niet tweemaal zelfde of besluit de beslis-

over een handeling

sing van den rechter kan worden ingeroepen, maar de inge-

wikkeldheid het wordt daardoor niet

van
systeem weg-

genomen, omdat ons administratief bedrijf zelf, voor een

deel juist met het oog eene behoorlijke administratie,

op

zoo ingewikkeld is; herhaaldelijk toch heeft een bepaald

administratief rechtsgevolg verschillende administratieve

strijd met het algemeen belang te dien grond

over gaan. Vernietiging op

tast toch het het niet aan” T. Ontw.

gezag yan rechterlijk gewijsde (M. y.

1., Alg. Besoh., § 33, Bepinpante, hl. 113). Oyer de yraag, of tegen de

vernietiging wegens strijd met het algemeen belang ook kan worden
ge-

procedeerd op den grond, dat ten onrechte door de Kroon die strijd

werd aanwezig geacht, zal hieronder worden gehandeld.

1) De "Woningwet kan tot heel wat complicaties

o. a, nog meer voeren ;

men zich slechts rekenschap ervan, wat al administratieve en rech-

geve

terlijke instanties er kunnen ontstaan, indien eene woning onbewoonbaar

wordt verklaard, omdat de gemeenteraad oordeelt, dat de geeischte ver-

2
beteringen niet zijn aangebraoht (art, 18 "Woningwet).
 60

of kan het die

handelingen of besluiten tot premissen,

wordt dus noodzakelijk de stof

rechtens hebben, en ge-

boden voor een talrijke reeks afzonderlijke procedures,

die handelingen en besluiten gericht.

tegen

der buitenlandsche betrekkingen.

Het opperbestuur
heeft den slechts
De „Hang” naar het absolute Ontwerper

art. 140 in zijn

éénmaal begeven, namelijk toen hij

verklaarde het
Wetboek schreef, en niet ontvankelijk

door de Koningin
ingesteld tegen besluiten, ge-
beroep,
het der buiten-
nomen in de uitoefening van opperbestuur
met betrekking
landsche betrekkingen. Merkwaardig, —waar

binnenlandsche administratie nergens wordt

tot de geheele
wordt of de behoefte aan
geaarzeld, nergens gevraagd,

is maar het beginsel „voor

het nieuwe systeem gebleken,

elk administratief onrecht een rechter”*) onverbiddelijk

knieval het
wordt doorgevoerd, die deemoedige voor

Buitenlandsche onder de leuze:

van Zaken,
Departement
met andere Staten kan be-
diplomatieke verkeer
„Het
2
worden”
zwaarlijk aan rechterlijke inmenging onderworpen ).

Het der buitenlandsche betrekkingen vereen-

opperbestuur
met het diplomatieke verkeer! De rechterlijke
zelvigd
de de rechtspraak
inmenging krachtens Uitleveringswet,

hadden de overtuiging kunnen

in zake prijs en buit, o.m.

toch niet
dat dit opperbestuur en rechtspraak
geven,
de zich ont-
geheel onvereenigbare factoren zijn, terwijl

die had
wikkelende internationale rechtspraak overtuiging

kunnen versterken. Het artikel noch de toelichting

bl. 117.
1) M. Y.
T. Ontw. I, Alg. Besch., § 37, Belinpante,

bl. 126.
M. T. Ontw. I, Belin fante,
2) v.
 61

in onzen tijd: het verkeer tusschen de volken

passen

beweegt zich krachtig in de richting naar eene

aanpassing
de eischen het
aan van
gewone zakelijke verkeer tus-

schen menschen, en daarmede gepaard gaande onttrekking

aan de vormelijkheid weleer

en
geheimzinnigheid, aan

l
de diplomatie eigen ). Daarmede is het
onvereenigbaar

a
priori stellen van dat verkeer, of het zich uit in

éénzijdige regeeringshandelingen dan wel in internationale

overeenkomsten, buiten het gemeene nationale recht.

Daargelaten, wat ter versterking van de

rechtswaarborgen
voor het individu met
betrekking tot de interne admini-

stratie moet worden gedaan, dan

hetzij invoering van

rechtspraak of der administratie

verbetering zelve, eisch

is het, dat het onderzoek, of hoe dit zal

en geschieden,

niet halt houde voor de deur het

van Departement van

Buitenlandsche Zaken. Dat het resultaat van dat onder-

zoek voor de buitenlandsche administratie wellicht voor

een deel tot andere conclusies zou leiden dan voor de

binnenlandsche administratie, kan alleen hem van dat

1) Yergel. Max. Hüber in het Jahpbach des öffentlichen Rechts der

Gegenwart, 1910. Beitrage Kenntnis der

zur soziologischen Grundlagen des

Yölkerrechts and der Staatengesellschaft, bl. 101. „

Das im alteren Völker-

recht stark hervortretende ceremoniale Element ist wie auch im modernen

Staatsrecht, durch eine nüchterne Sachlichkeit

grossenteils verdraugt
worden. Allerdings nicht die Floskeln und Phrasen
ganz: in modernen

Staatsvertragen, die Yorbehalte, die alles wieder negieren, die oft über-

triebene Aengstlichheit in ziemlich nebensachlichen

Dingen haben wenig

gemein mit den Formen des privaten geschaftlichen Verkehrs, sie erklaren

sich durch die Auffassungen eines Milieus, in weichem der Form eine

übermassige, selbstandige Bedeutung eingeraumt wird. Durch die Demo-

kratisirung der Staaten und damit indirekt T. auch der des

z. Organe
internationalen Verkehrs
kommt... mehr und mehr ein geschaftsmaszi-
und nüchterner in die
ger Zag internationalen Beziehungen.”
 62

slechts ééne solutie aan

onderzoek afhouden, die a priori
het staatsleven weet te
in geven.
de
gerechtigheidsgedachte
dat de niet tegelijk
Verwonderen moet, het, ontwerpen

bestuur het militaire buiten

met het buitenlandsch gezag

dit laatste toch zekei

hun schema hebben geplaatst, waar

zou ver-
het stelsel der ontwerpen
heel wat slechter

het eerste. Blijkbaar is het aanvankelijk

dragen dan

in de Memorie van
wel de bedoeling geweest; immers,
1
staat
I, Algem. Besch., § 2 ),
Toelichting op
Ontwerp

administratieve recht-
ten slotte kan de
vermeld: „En
met militair
spraak niet tot handelingen van
organen,

worden.” De uitzondering
gezag
bekleed, uitgestrekt
zelf niet te vinden;
is evenwel in het Ontwerp terug

met
in art. 22
°
alleen uitgezonderd zij, „die
daar worden

militaire en schutterlijke strafzaken

de rechtspleging in

belast zijn”.

Is nu
de voorgestelde rechtspraak.
De behoefte aan

het gebied der in-

inderdaad ten onzent over geheele

behoefte aan krachtige ver-

wendige administratie eene

de rechtswaarborgen der burgers gebleken?

sterking van

de
het. Zondert men de academische, aan
Ik betwijfel
declamatiën over de onmisbaar-
Duitsche theorie ontleende

administratieve rechtspraak uit, die natuurlijk

heid eener

be-
weerklank moesten vinden in de jaarlijksche
haar

in de Kamer
het aantal juristen
grootingsverslagen,
kan dat eene
dan men zeggen,
staat daarvoor borg
onzer ad-
klacht de niet behoorlijkheid
over
algemeene

Bislineantb, bl. 66.

1)
 63

1
ministratie niet is gehoord ), nog minder een om
roep

administratieve rechtspraak, van welk woord de

niet-jurist
gewoonlijk zelfs de beteekenis niet Merkwaardig
begrijpt.
is ook dat zij, die niet ophouden om administratieve

rechtspraak te steeds het theorethisch karakter

roepen,

hunner overtuiging den dag in het

aan leggen geheel
doen ontbreken feiten, feitelijke
van
klachten, waarop

die overtuiging is gegrond; noch in de academische

litteratuur, noch in de parlementaire verslagen vindt men

immer aan de hand onzer administratieve praktijk,

vooral in den der
vorm talrijke rechterlijke beslissingen
der administratie de
gemakkelijk te bereiken, nood-

zakelijkheid van de invoering eener alomvattende rechter-

2
lijke controle aangetoond ). Voegt men
daarbij, dat in

België, waar de administratie in

groote trekken dezelfde

is als bij ons, maar, door het gemis van een Raad van State

en de openbare behandeling der centrale bij de

appellen
Kroon, belangrijk minder biedt
rechtswaarborgen dan

de terwijl de macht zich veel

onze, rechterlijke meer

dan de de administratieve
onze aan beoordeeling van

daden onttrekt, veel later dan

maar waar men
bij

1) In de couranten wordt het meest

nog geklaagd over
onbehoorlijke
handelingen der belastingadministratie. Hierin wordt evenwel door de

ontwerpen in ’t algemeen geen verandering gebracht. Wanneer trouwens

zullen burger elkander hier

en
administratie leeren, met een meer wel-

willend aan te zien?

oog

2) Een wat werk

vry nuttiger ware
gedaan, indien men den tijd en de

moeite, aan de verschillende theorieën der administratieve rechtspraak

besteed, had
aangewend ter criiische bestudeering van die administratieve

praktyk. Dan konden wy thans hebben eene eigen wetenschap van het

administratieve recht, die krachtigen invloed de administratie zoude

op

uitoefenen. Thans ontbreekt die wetenschap byna geheel.

 64

met de Duitsche litteratuur kennis maakte, eene

ons

ten eener
administratieve rechtspraak
strooming gunste
1
dan ik, dat het
niet bestaat ), meen
in ’t geheel
karakter dier strooming ten onzent moeilijk
theoretische

Zeker, willekeur, partijdigheid,

kan worden betwijfeld.
hare in admini-
misbruik van
vinden plaats onze
gezag
de
ook dan in de rechterlijke macht, maar
stratie, meer

karakter onzer adraini-

is, of die termen het algemeene
vraag

schreef in 1892: „Selten werden diese Fragen

bl. 71,
1) Vauthier, 1.0.,

Yerwaltungsgerichtsbarkeit im ge-
Feblen einer
erörtert. Das
in Belgien
ein als ein
Worts wird im Allgemeinen als Vortheil,
wöhnlichen Sinne des

bis heute kaum

Beweis der TJeberlegenheit betrachtet. .. Wenn man

die Verwaltung, Dank

rührt dies daher, dasz
darunter gelitten bat, so

be-
nnd sich fast immer sorglicb
einem Gteiste der Maszigung Billigkeit.
Interessen achten.”
berechtigt erscbeinenden
zu
die ibr
strebt gezeigt bat,
dan de onze? Zeker
zooveel beter zijn
Zoude de Belgische administratie
nuchter
Belgie evenwel
en

is ze niet zonder gebreken: men blijft in

zulks
de wijze, waarop
gebreken te verhelpen, waar en op
tracht deze
constructies laat
zonder dat men zich door theoretische
het best past,
administratieve recht.
bet
verleiden tot eene algeheele misvorming van

1. 1908, bl. 360:

woorden Obbas, 0.,
Men leze o. a. de bezadigde van

dans les contestations

les intéréts en jeu
il est permis de penser que
„...
admini-
des et tribnnaux, par
des juridictions
tranohées, en debors cours

de senenses
sont importants justifier en Belgique
assez pour
straties,
de certainement, de publicite en cer-

réformes. Des garanties procédure

tels qu’ un Conceil
tains peut-être même des organisations nouveaux,
cas,
W. 247.
Zoo ook bij Errkra, 1. c., 1909,
d’Etat paraissent désirables.”
est des
du tort qu’ il a subi et qui parfois
„L’intéressé peut se plaindre
elle même, mais semblable recours
devant I’administration
plus graves,
et
organisé biérarchiquement
sou-

gracieux;
il est parfois
est purement
la plus haute
entouré de garanties
de forme. Toutefois, I’autorité
vent
rarement
fait, le ministre, homme de parti,
le c’est dire, en
est lei Roi, a

consideré chez
oublier róle politique. Ce mal est, cependant,
enclin b son

I’iramixtion dun
Dans cette matière,
un
mal nécessaire.
nous comrae
entre les
confusion
tribunal oivil ou
administratif n’entrainerait-elle pas

fonotions de juger et de gouvernerf”

 65

stratie uitdrukken, of die in haar zelve niet te

en gebreken

verbeteren zijn; en die beantwoord ik ontkennend.

vraag

Waarom zouden de Militieraden, de

Gedeputeerde Staten,

Raad van State, de Pensioenraden, de Kroon, niet in ’t

algemeen op onpartijdige wijze de talrijke aan hun oordeel

zaken behandelen? Ja, is

onderworpen onze administratie,

zelfs, zij, zooals in de de

waar
veiligheidspolitie, bij uitvoering
der Veiligheidswet, Arbeidswet, der
enz., geen waarborgen als

collegiale beslissing, openbaarheid en gemotiveerdheid van

beslissing, beroep op andere dan de hierarchische beambten-

e.d., bezit, zóó slecht, zóózeer indi-

organen, bedreigt zij onze

vidueele rechtszekerheid, dat wij kans zien door

geen meer

interne in de administratie die rechtszeker-

verbeteringen
heid te waarborgen, maar alleen heil verwachten van
mogen

de geheele reeks nieuwe

schepping organen daar-
van eene

naast, die haar als rechter zullen controleeren ? Kan, wat aan

bekwaamheid, karakter, onpartijdigheid, in de administratie

wordt gemist, alleen buiten haar worden

om
aangevuld?

Het onhistorische der

ontwerpen. Absolute waarde

kennen de toe de
ontwerpen aan
rechtstaatsgedachte,

waarop
ze berusten, daarom zijn ze onhistorisch, mis-

kennen ze de gedachten, die zich in ons administratief

recht historisch hebben ontwikkeld.

Een ruwe in ons administratief recht toont

greep ons van

ouds als w
r

aarborgen administratie de ont-

eener
behoorlijke
wikkeling verschillende
van
gedachten: de
ambtelijke
hiërarchie, r
w aaraan later zich voegde de staatkundige
verantwoordelijkheid aan de vertegenwoordigende lichamen ;

de decentralisatie autonome
over territoriale corporaties.
3
 66

het centrale het zelf-

met behoud van
toezicht van gezag;

het betrekken der door die corporaties gekozen

bestuur,

het eereambt, de
in de algemeene administratie;
organen
de administratieve de
in en door organen;
rechtspraak
den rechter. Bij die
rechtspraak eindelijk van gewonen

later nog twee andere; vooreerst het

gedachten voegden zich
door het territoir, maar door
niet
zelfbestuur van groepen,

sociale elementen bepaald; ten andere, het betrekken

andere

in de administratie van vrijwillige, hetzij op grond van

sociaal-ethische
belangen, hetzij van
gemeenschappelijke
Naar den vorm der
motieven, gevormde vereenigingen.

behoort de colle-
administratieve handelingen bezien, nog

der administratieve organen,

de openbaarheid
giale vorm

moti-
en beslissing, en de verplichte
van beraadslaging
Deze
daarvan, eraan te worden toegevoegd.
veering
is zeker niet volledig; voldoende is zij, om

beschrijving
dat administratie talrijke waarborgen
te doen zien, onze

door haar
werking reeds bezit,
voor eene behoorlijke

geheele gebied heengeweven.

de niets; behalve
Van dit alles nu weten ontwerpen

controle buiten de administratie

waar rechterlijke
ééne categorie: de
kennen zij slechts
aanwezig is,

onpartijdigen rechter
administratie, die een
partijdige
wordt niet alleen verzuimd,
naast zich behoeft. Daardoor

verschil m rechts-
te houden met het belangrijke
rekening
deelen der administratie
dat de verschillende
waarborgen,
staat
de burger
bieden, en bijv. de Veiligheidswet, waar

dezelfde
a la merci eener alleen ambtelijke administratie, op

de waar door de bijzondere

behandeld als Militiewet,
wijze
den Militieraad, het appel op Gedepu-
samenstelling van
 67

teerde Staten en de Kroon, reeds

op zoo
krachtige waar-

borgen zijn verschaft, maar wordt bovendien in meni»

O

opzicht ons administratief recht in zijn wezen geheel mis-

vormd. Het treedt dit den

scherpst voor
dag in de
regeling
van het recht
Koninklijk van
vernietiging van de besluiten

der lagere bestuursorganisaties. Dit

vernietigingsrecht is

niet anders te dan

begrijpen als het centrale toezicht der

landsregeering over de autonome lagere corporaties en

hare besturen, het noodzakelijk middel tot

handhaving
der staatseenheid. Is men nu van
oordeel, dat dit recht

niet met voldoende waarborgen is omringd, om de door

de wet gewilde autonomie der onderdeelen te verzekeren,

men vermeerdere die of
waarborgen, drage desnoods het

vernietigingsrecht op aan een ander centraal

dat
orgaan,
men beter in staat acht dan de
Regeermg, de
verzoening
tusschen de autonomie
der deelen en de eischen der staatseen-

heid te brengen. Wat doen evenwel de

ontwerpen? Zij
kennén het niet anders dan als
vernietigingsrecht administratie,
en behandelen daarom
devernietigingsbesluiten als ieder ander

administratief besluit: wordt

beroep ertegen opengesteld bij
de
Arrondissementsrechtbanken, de Hoven' en den
Hoogen
Raad. M. a. nadat
w., eerst administratief het toezicht is
ge-
convergeerd in één centraal
orgaan, laat men het rechtens
weder
divergeeren over de 23
rechterlijke colleges, blijkbaar
in de
verwachting, dat de
cassatierechtspraak van den

Hoogen Raad de verbroken éénheid weder zal herstellen.

Eene verwachting, waarvan de vervulling geenszins zeker

is: vooreerst toch heeft de Kroon het alleen dan in hare

macht, de zaak voor Hof en

Hoogen Raad te
brengen,
indien zij door de Rechtbank is in het
ongelijk gesteld,
 68

het is gesteld en de tegenpartij

niet, indien zij in gelijk
ver-
ten andere kan het beroep tegen een
daarin berust;
beweerde
zich niet alleen op eene

nietigingsbesluit gronden
ook eene
beweerde
uitlegging der wet, maar op
verkeerde
x
besluit ),
van het vernietigde
verkeerde feitelijke appreciatie
beoordeelmg van den cas-
aan de
welk laatste geschilpunt
En dan de vernietiging wegens
satierechter is onttrokken.

belang. De Ontwerper gaat blijk-

met het algemeen
strijd
is voor
baar van de gedachte uit, dat hier
geen grond
bestaan dit ver-
tenzij het van
rechterlijke tusschenkomst,
2

geval wordt ontkend ).

nietigingsrecht zelf in een bepaald
zich hoe het mogelijk is,
dan af,
Is dit zoo, vraagt men

men het vernie-

dat men aan eene Regeering, waaraan

het de
met de wet, voor

tigingsrecht wegens strijd

met dan onder de hoede
autonomie minst gevaarlijke,

dit
beroep aangeeft,
»
het
artikel, dat den grondslag van

Rechtsv. luidt: .Het

84 Wetb. van Adm.
te lezen. Art,
niet duidelijk
een administra-
besluit, eene
handeling of eene weigering van

tegen een

schennis van publie -

ingesteld beroep wordt gegrond op

tief orgaan
voorschriften.” Dit artikel 100 e. v. blijkt
wetten of wettelijke
reehtelijke
ook de feiten mag oordeelen.
rechter over
evenwel, dat de administratieve
hl. 78) verklaart
Besch. 11 (Belinfantk
T. Ontw. I Alg. §
De M. v.

„De door de Overheid gepleegde wetsschennis

zulks ook uitdrukkelijk:
vinden in verkeerden
hebben. Zij kan haren grond
kan tweeërlei oorzaak
der feiten. Zal het rechterlijk
der wet of in verkeerde waardeering
uitleg
reohtsschennis,
waarborg vormen tegen
onderzoek eenen werkelijken
de rechter de rechtsschenms, waar-
dan moet
waarover geklaagd wordt,
kunnen toetsen:
alleen aan de wet
dus niet
geklaagd wordt,
over
de
te doen
zelfstandig onderzoek
naar

moet hij ook bevoegd zijn,

dan

wet het geval van belang.

der in gegeven
feiten, voor de aanwending
onderzoek, de
tot eigenlijk feitelijk
Ontbrak den rechter de bevoegdheid
voorstelling der
hare hand, door verkeerde
had het in
administratie
Het administratief geding
te dekken.
bijna iedere wetsschennis
feiten

derhalve volle instantie.’

moet zijn eene

bl. 112 e.v.

33, Bblinfante,
M. T. Ontw. I, Alg. Beach., §
2) v.
 69

drie instanties
van
rechterlijke wil toekennen, het ver-

nietigingsrecht wegens strijd met het algemeen belang,

waarvan
eene op centralisatie beluste regeering zoo
ge-

makkelijk misbruik kan maken, zonder controle durft toe

te vertrouwen. En mocht het dat de rechter

gebeuren,
in
strijd met de
verwachting van den Ontwerper der

wetsvoorstellen ook zal in de

doordringen beoordeeling
van de door de Regeering aangevoerde gronden van
alge-
meen
belang, dan is niet alleen het
Koninklijk vernietigings-
recht geheel doelloos geworden, maar is zelfs niet bij

benadering te
bepalen, in hoeverre zich in de cassatie-

rechtspleging de eenheid zal

van
beoordeeling herstellen.

Miskenning dus in alle karakter

opzichten van en strek-

king van het

Koninklijk vernietigingsrecht als centrale

functie van toezicht van het Zoo

Rijksgezag. zou men het

geheele administratieve recht kunnen

doorloopen; het toe-

zicht der Kroon met tot de finantiën der

betrekking lagere
corporaties, het alom in provinciale-, gemeente- en water-

staatswetten toezicht
verspreide van het hoogere gezag op
het de besturen
aan
lagere toegekende zelfbestuur; het cen-

trale appel der Kroon, in verschillende wetten bijzondere

op
wijze geregeld, enz. enz.; het ontleent alles zijn bijzonder
karakter aan den historischen
opbouw van ons administratief

recht de verschillende
op territoriale organisaties, de ont-

"erpen kennen het slechts onder de ééne formule admini-

stratie, en
dringen het als
zoodanig, met miskenning van

het ware karakter, in de lijn van het justêlisme.

De Rijkspolitie is teri onzent
georganiseerd onder de

centrale den
leiding van Minister van
Justitie;
nergens
moeilijker dan daar is eene tusschen
grens wettigheid en
 70

de wordt de
trekken. Door ontwerpen
beleid ,te
practisch
daarmede
de 23 Rechtbanken, en

politie gedivergeerd
over

den Hoogen
in de verwachting, dat bij
gedesorganiseerd,
1

Raad de éénheid weder zal worden teruggevonden ).

verschillende belastingwetten wordt, waar bijzondere

In

werd geacht,
bescherming aan
de rechten der burgers noodig

den gewonen rechter of bij bijzondere

beroep opengesteld bij
stelt zich met
Raden van Beroep; in andere gevallen men

instantie bij de
de administratie, in laatste
een beroep bij
keeren deze appreciatie
tevreden. De ontwerpen
Kroon
boven en behalve
in de laatste gevallen
om,
en kennen
instan-
de administratieve instanties nog eenige rechterlijke

ties toe.

de in
te doen zien, hoe Ontwerper, zijn
Genoeg, om

constructies
2
),
met den histonschen
voorkeur voor logische

worden aan de controle van

Wetb. van
Adm. Rechtsv.
In art. 2
1,
mint-
de leden van het openbaar
adminietratieven rechter onttrokken
den
de Koven, als waar-

hieronder de Procureurs-Generaal bij

eterie. Zullen

Zoo dan zal de

ook begrepen? ja,
nemende Directeuren van Politie, zijn

maatregelen van
de Rijkepoht.e
het beroep tegen
ontvankelijkheid van

dat namen, of in opdracht

of men kan bewijzen, ze

ervan afhangen,
art. 6 Wetb. van
verricht. Immers,
Justitie werden
van den Miniater van

weigeringen, namens
of
Adm. Rechtsv. bepaalt: „Besluiten, handelingen

administratief
bevoegdelijk genomen, ver-
orgaan
of in opdracht van een

verricht of uitgesproken
richt of uitgesproken,
worden geacht genomen,

of namens
administratief in welks opdracht
het orgaan,
te zijn door

de Procureurs-Generaal voor
Zoo neen, dan zullen
is.”
hetwelk gehandeld
-

onder hun o
de
worden terechtgesteld voor
hunne politiebevelen
hun Gerechtshot.
in eigen
ressorteerende Rechtbanken en beroep voor

in het overzicht
voorkeur wordt openlijk door hem uitgesproken
2) Deze
land, dat
Over Italië wordt gezegd: „Een
der huitenlandsche wetgeving.
naar
zal zich wel nimmer
administratieve rechtspraak gaat regelen,
zijne
hV
kiest immers
voorbeeld richten. AU model men

het Italiaansche
hebben
het Italiaansche systeem
voorkeur logische constructies en aan

hl. 323).
ook traditie en toeval meegebouwd’ (Belinpante,
 71

bouw administratief recht

van ons heeft rekening
nergens

gehouden.

De
ontwerpen en de tegenstelling tusschen wet en

administratie. De absolute
rechtstaatsgedachte der ont-

is gebonden de tusschen
werpen aan
tegenstelling wet en

administratieve gedraging eenerzijds, die tusschen

rechterlijke
macht administratie
en
anderzijds. Deze beide tegenstellin-

gen moesten dus in de worden

ontwerpen ontwikkeld.

De eerste heeft dubbelen

tegenstelling een zin: eener-

zijds toch moest het worden

wetsbegrip vastgelegd, omdat
het doel der administratieve
rechtspraak wordt gedacht
als de
verzekering van de overeenstemming der adminb

stratieve gedragingen met de wet; anderzijds was die

vastlegging noodzakelijk, omdat de wet, als bron van het

recht, zelve niet onder de hoede van den rechter kon

noch behoefde te worden gebracht.

De gedachte, waardoor de
Ontwerper zich bij het trekken
der tusschen
grens wet en administratie liet leiden, was

blijkbaar de klassieke: waar algemeen bindende regels

worden is
gegeven, men het gebied der
op wetgeving,
wat daarbuiten geschiedt, is administratie. tenminste
Zoo

de Memorie Of
van
Toelichting*). deze gedachte in het

1) M. V. T. Ontw. I, Alg. Besch., § 2 n°. 2 (Belinfantb bl.

67). „Wat
wetten betreft, daarover mag de administratieve rechter nimmer oordeelen,
onverschillig wat inbonden,
zg eene
algemeene regeling of eene regeling
voor een bgzonder geval (art. 121 lid 2 Grondwet). Dan behoort hem ook

geen oordeel toe te komen de

over
wettelijke voorschriften, d. i. de wils-

verklaringen van de Kroon en de lagere besturen, waarbg algemeen

verbindende voorschriften worden gesteld. Dat geschiedt bg de algemeene

maatregelen van besturen de Kroon ten

van en deele althans
bij
de
reglementen en
verordeningen der lagere besturen.'
 72

is is niet zeker.
wetsvoorstel zelf consequent uitgewerkt,
steeds aan de
Dat de wetten van den Rijkswetgever

hoede den rechter worden onttrokken, onverschillig

van

die
wat haar inhoud zij, is reeds eene inconsequentie,

in 121 lid 2 der Grondwet eene gereede

evenwel art.

de
vindt. Minder verklaarbaar is, waarom
verklaring
alle met de wet
bestuur
algemeene maatregelen van

worden gesteld, waar toch de voorstelling, waar-

gelijk
steeds
van de Memorie van Toelichting uitgaat, alsof ze

bindende voorschriften
zouden bevatten, moeilijk
algemeen
1
kan worden beschouwd ). Eindelijk
als ernstig gemeend
in art. 8
worden de verordeningen der lagere corporaties
wet ééne lijn
Adm. Rechtsv. reeds met de op
Wetb. van

inhouden, zoodat hier

gesteld, indien ze algemeene regels
kenmerk der algemeene
in de Toelichting aanvaarde
het
2

verbindendheid niet tot uitdrukking komt ).

de
Tot het volgen der klassieke scheidingslijn was

door de grondgedachte van zijn systeem ge-

Ontwerper
der
de verflauwing der
grenzen
en tegen-
dwongen; aan

rechtsvoorschriften eenerzijds, administra-

stelling tusschen

anderzijds, gevolg van het veranderd karakter

tieve besluiten

van het administratieve

en de meerdere ingewikkeldheid
zijn stelsel
rechtsverkeer in onzen tijd, kon hij, waar op

tusschen die beide rechtsbe-

de materieele tegenstelling
aandacht schenken, ioch wordt
grippen is gebouwd, geen

M. B. alleen dan
dat de A. v.
is ook, art. 8 zóó te lezen,
1) Mogelijk
begrepen, indien ze algemeens
voorschriften worden
onder de wettelijke
in art. 8 de M. v. T. wj)zen
regels inbonden. Het woord „benevens” en

heen.
evenwel op eene ruimere bedoeling

moet worden besloten geacht.

2) Tenzij dit in het woord „regels”
 73

die verflauwing der steeds beteekenis.

grenzen meer van

De eisch der algemeenheid, als kenmerk der rechtsvoor-

schriften, is zich zelf reeds

op een betrekkelijk kenmerk,

de de
waarvan
betrekkelijkheid met toenemende inge-
wikkeldheid en differentiatie het
van administratief bedrijf
steeds ook kan de
grooter wordt; vorm der
algemeene ver-

bindendheid gemakkelijk worden gebruikt, om een bjzon-

deren
rechtsdwang te
verbergen, zooals ook inderdaad

niet zelden geschiedt, zoowel door de centrale als door de

plaatselijke administratie. Maar bovendien, het admini-

stratieve recht houdt talrijke, hetzij algemeene, hetzij bij-

zondere voorschriften in betreffende de
organisatie, de

wederzijdsche competentie en de werkwijze der admini-

stratieve de uit de
organen; openbare geldmiddelen te

verleenen sociaal
ondersteuningen aan
nuttig geachten
arbeid particulieren
van en particuliere vereenigingen; het
beheer en gebruik de ouder de der admini-
van
leiding
stratie staande materieele ideëele
en cultuurmiddelen der

de
gemeenschap, talrijke openbare werken, inrichtingen en

diensten; welke voorschriften alle niet alleen zoozeer

zijn samengeweven met de regelen, die de macht der

administratie de vrijheid der

en
burgers wederkeerig be-

grenzen, dat ze voor een

belangrijk deel de waarde

daarvan voor den burger bepalen, maar niet zelden ook

zelve reeds waarde

eene
zoodanige bezitten, dat de
zorg

voor hunne niet

naleving bij die voor de
naleving der

eigenlijke rechtsvoorschriften mag

achterstaan. De
ontwerpen
daarentegen, als gebouwd de
op zorg voor de naleving
der rechtsvoorschriften, moesten deze zijde der rechtstaats-
gedachte verwaarloozen.
 74

beteekenis evenwel had het plaatsen

Vrij wat ernstiger

onder de onder de rechts-

der rechtstaatsgedachte wet,

door de daarin besloten verwaarloozing van

voorschriften,

de voor de verwezenlijking der gerechtigheidseischen

zorg

rechtsvoorschriften, zulks te meer,

in den inhoud dier

die rechtsvoorschriften ten onzent, de rijkswetten

waar

dezelfde die
afkomstig zijn van organen,
uitgezonderd,
weinig tot
men als administratieve organen blijkbaar zoo

in staat acht. De éénheid

het oefenen van gerechtigheid

ontbreekt hier: de algemeene maatregelen

van gedachte

van bestuur zijn slechts bij wege

van exceptief verweer

der
den rechter te bestrijden; de verordeningen
voor

daaronder begrepen de uitvoermgs-

lagere corporaties,
laten ook alleen
der uitvoerende organen,
verordeningen
admini-
zulke bestrijding toe, tenzij door eene vrijwillige

vernietiging, de weg tot den adraimstra-

stratieve daad, de

alle andere besluiten

tieven rechter wordt geopend; tegen

den rechter
dierzelfde staat beroep bij open.
organen

behoort hier te worden hersteld,

De éénheid van gedachte

zal deze niet noodwendig steeds tot hetzelfde practische

al

mits niet het theprethisch bezwaar,

middel voeren;
maar op

van bestuur en de lagere

dat de algemeene maatregelen
rechtsvoorschriften, een mindere
verordeningen zouden zijn
worde
voor
hunne wettigheid, hunne behoorlijkheid
zorg
Meent men,
besteed dan voor de administratieve besluiten.

alleen is
zooals de ontwerpen,
dat de rechtstaatsgedachte
den rechter te
te verwezenlijken door een beroep bij open

de
dan is reden, a priori dat beroep voor
stellen, er
geen

bestuur en
de verordeningen
algemeene maatregelen van

dat
te sluiten. Het persoonlijke, bijzondere belang,
uit
 75

art. 15 Wetb. van Adm. Rechtsv. de

voor
ontvankelijkheid
der actie zich hier
eischt, moge niet zoo
geregeld ver-

toonen als de administratieve besluiten,

met'betrekking tot

dat het zich niet zelden in vollen kan

omvang doen

gelden, leert de rechtspraak van den Franschen Raad van

3
State Voor hem, die de
). aan
rechtstaatsgedachte een

breederen inhoud als alle

geeft, eischen omvattend voor

eene
wettige en
behoorlijke administratie te stellen,

voor hem vooral is het die eischen

vraagstuk, in de

rechtsvoorschriften te
verwezenlijken van gelijken aard en

gelijke beteekenis als het zoeken in

naar
gerechtigheid
de administratieve besluiten. Hij ziet het met bevreemding
hoe men
aan, ons
dreigt te
geven een kostbaar, inge-
wikkeld rechterlijk de der
apparaat, om
overeenstemming
administratieve besluiten met de rechtsvoorschriften te

verzekeren, terwijl aan de vaststelling van die rechts-

voorschriften zelve, met het

oog op de wettigheid, de

behoorlijkheid van hun inhoud, aandacht wordt

geen

geschonken. Het scherpst doet zich dit gevoelen met

betrekking tot de algemeene maatregelen van bestuur:

terwijl ons eene toekomst wordt geopend, waarin tegen
ieder Besluit
Koninklijk beroep bij den rechter zal
open-

staan, staat land

ons
nog ver ten achter bij vele andere

landen in de
zorg
voor een behoorlijken inhoud van het

hoofdbestanddeel van administratief recht

ons
zelf, de alge-

meene maatregelen van bestuur Dit voor het meeren-

1) Mergel, Henri Le controle

o.a.
Nézard, juridictionel des règleraenta
d’administration publique. Revue
générale d’administration, 1909 bl. 129.

257, 358; 1910 bl. 1 e. v.

2) Een
eigenaardig contrast daarmede vormt ook de
bovenmatige ijver,
 76

dat de belang-
deel zuiver administratief departementswerk,

niet zelden onverhoeds overvalt, zooveel mogelijk

hebbenden

het leven
te maken tot een product van maatschappelijk

zelf, waaraan
tevens de deskundige en belanghebbende

eisch den
is van
elementen hebben medegewerkt, een

niet waarde dan

rechtstaat, van zeker geringere
modernen

de wettigheid der con-

de voor de verzekering van
zorg

crete administratieve gedragingen.

tusschen admini-
De ontwerpen en de tegenstelling
administratie en rech-
stratie en rechter. Het dualisme van

admi-
macht moest in de ontwerpen door het geheele
terlijke
daarom mochten ze
nistratieve recht worden doorgevoerd;
het desbetreffend
o-een
dubbelzinnigheid laten bestaan omtrent
”

ten onzent
dat de verschillende openbare organen
karakter,

Art. 1 2 Wetb. van Adm. Rechtsv. bedoelen,

bezitten. en

te Art. 1 om-
iederen twijfel dienaangaande weg nemen.

als omvattend
schrijft het begrip „administratief orgaan”
het Rijk, voort-
„iedere persoon
of ieder college, binnen
belast”,
durend of tijdelijk met eenig openbaar gezag

ruim, dat ze ook de rechterlijke

eene omschrijving zoo

is evenwel
omvat. Deze ruime omschrijving er
organen

de in art. 2 wordt in eene reeks van

alleen voor leus;

tusschen administratie
elf uitzonderingen de tegenstelling
De is hier
en rechterlijke macht voltrokken. Ontwerper

min of meer voor de consequenties van zijn stelsel terug-

hadden hem ertoe moeten leiden,

deze toch
geschrikt)

administratieve wets-
de redactie der
waarmede de Tweede Kamer, aan

toch veelal de admi-

medewerkt, terwijl zij de hoofdzaak aan
teksten

nistratie moet overlaten.

 77

alleen die tot de rechterlijke macht

organen te rekenen,

welke met rechtspraak zijn belast, en tevens van de admi-

nistratie onafhankelijk zijn alle andere behoorden

; organen

als administratieve te zijn beschouwd,

organen en
tegen

hunne gedragingen behoorde bij den rechter te

beroep zijn

toegelaten. Dat deze consequenties niet geheel zijn getrok-

ken, zoude hem als eene verdienste zijn toe te rekenen,

ware het niet, dat zijne aarzeling hier, onder den invloed

van de te worden
vrees, beschuldigd van
verloochening
van eigen stelsel, tot willekeur in de had
uitzonderingen
geleid. Uitgezonderd toch worden, naast de
rechterlijke
macht in de
engeren zin, z.
g. „medehelpers” daarvan, de

griffiers, secretarissen, ambtenaren van het openbaar minis-

1
terie ), auditeurs, opsporingsambtenaren, boven-
e. d.; en

dien de deurwaarders, notarissen, hypotheekbewaarders,

ambtenaren den stand het bureau
van
burgerlijken en

van den industrieelen eigendom. Al deze personen, zegt de

Memorie van
Toelichting, staan reeds onder de controle

van den rechter, zoodat niet

ze
opnieuw aan de con-

trole van den administratieven rechter behoeven te worden

onderworpen. Maar waarin bestaat die controle den

van

rechter? Het wordt in de niet nader

Toelichting onder-

zocht. Geldt voor al die de

personen ware
rechterlijke
controle met partij beroep, procedure en
gemotiveerde
openbare beslissing, zooals het
ontwerp die uit beginsel

1) De Minister van Justitie als chef van het Openbaar Ministerie is

niet uitgezonderd. Handelt dus een ambtenaar last den

op van Minister,
dan kan do laatste, op grond van art. 6 voor den administratieven rechter

worden handelt hij

geroepen, op eigen gezag, dan is beroep bij den admi-

nistratieven rechter uitgesloten.

 78

acht?
over alle administratieve gedragingen noodzakelijk

sommigen is dat het geval,

Geenszins; met betrekking tot

waarbij die controle zich

maar daarnaast staan anderen,

of tot controle
beperkt öf tot een disciplinair toezicht, eene

de ambtenaren van het

van den strafrechter, terwijl voor

1
de
ministerie de opsporings-ambtenaren )
openbaar en

zich deel hunner

rechterlijke controle slechts over een

In het midden blijve, of dit beperkte

handelingen uitstrekt.

de inderdaad voldoende
toezicht over genoemde personen

de worden gesteld,
is te achten; maar vraag mag

het
waarom hier blijkbaar op practische gronden

der werd verlaten, terwijl overal elders

beginsel ontwerpen

of de het gemis aan voldoende

het onderzoek, practijk

rechtswaarborgen in de administratie heeft doen blijken,

ter wille van het beginsel werd afgewezen?

Werd in deel der administratie,

zoo een ruwen gröep een

de controle
als onder de hoede der rechterlijke macht, aan

den administratieven rechter onttrokken, willekeur

van

de die naar hun

toont zich ook in bepaling der organen,

macht worden gerekend. Naast

aard tot de rechterlijke

den strafrechter worden genoemd

den rechter en
gewonen
in be-
de leden van de verschillende Raden van Beroep

Raad Tucht de koopvaardij

den
-

van
lastingzaken, van op

welke het ontwerp maakt tusschen de gerechtelijke

1) De scheiding,
wèl onder de controle van
de veiligheidspolitie, die
politie, die niet, en

zal met het op het feit,

administratieven wordt gesteld, oog
den rechter

dubbele taak zijn belast, terwijl

dezelfde met deze
dat vrijwel personen

Over de
onoplosbare moeilijkheden
voeren.
functies inéén vloeien, tot
de

de Procureurs Generaal bij de Hoven tevens zijn waar-

moeilijkheid, dat
h
gesproken (hl. 69 .).
Directeuren werd reeds vroeger
nemende van Politie,
 79

J
schepen ) en van de Algemeene Rekenkamer, allen als

zoodanig alleen of vereenigd optredend. „Ook die personen

of colleges toch inderdaad
zijn rechters, zij het dan ook

slechts voor speciale zaken” 2

Wat hier
). wordt als ken-

merk van
rechterschap gesteld? Behalve de leden der

Rekenkamer worden van der andere

geen colleges de leden

voor het leven benoemd, ja zelfs kunnen de leden der

Belastingsraden ten allen tijde worden de taak

ontslagen ;

zeker is hoewel
rechtspraak, bij de Rekenkamer de
pro-
cessueele
partijbehandeling niet geheel tot haar recht

komt. Maar de Militieraden, Gedeputeerde Staten, 'de

Minister, de Kroon oefenen ook in uitgebreiden zin recht-

spraak, en toch worden zij, ook als beschouwd
zoodanig,
als administratie. Waarom niet
openlijk de reden hier

genoemd? Waarom niet dat

gezegd, de eisch der des-

kundigheid gepaard aan de

noodzakelijke differentiatie in
de
administratieve controle tot het behoud dezer
colleges
als rechters
drong? Waarom niet gezegd, dat in die ver-

schillende in
Belastingraden en den Raad van Tucht aan

den eisch eener onpartijdige behandeling op andere wijze

dan bij den
gewonen rechter is voldaan, ten deele door
de bijzondere samenstelling, ten deele door het karakter

van het als

lidmaatschap eereambt? Waren deze de

ware redenen dan had de

gegeven, vraag voor de hand

gelegen, of dan de rest onzer administratie

geen behoefte

heeft aan eene

deskundige rechtscontrole of de eisch der
;

differentiatie zich daar niet doet gelden; of andere

voor

1) Thans door
vervangen den Raad van Scheepvaart ingevolge de

Schepenwet (1 Juli 1909 Stbl.

219).

2) M T. Ontw.
v. I, Alg. Besoh., § 2 n».
1, Bblinfante, hl. 66.
 80

dan de on-

middelen ter verzekering der onpartijdigheid

het eereambt daar
of
afzetbaarheid daar geen plaats is;
reeds dezer
Maar met het stellen
beteekenis heeft?
geen
der ontwerpen
ware het hoog opgezette beginsel
vragen
1

prijs gegeven ).

De ontwerpen en het vrije goedvinden der administratie.

worden de
Wat zal er volgens de ontwerpen van
tegen-

het
stelling tusschen de wettelijke gebondenheid en
z.g.

der administratie? M. a. w.,

in hoeverre
vrije goedvinden
oordeel de behoorlijkheid der
zal de rechter het over

zich kunnen trekken? In de Algemeene

administratie tot

de Memorie Toelichting
Beschouwingen § 6 van van op

in de litteratuur berucht
Ontwerp
I 2
) wordt dit vrijwel

onder de gezien. Van een „freies

geworden vraagstuk oogen

d. w. zeene bevoegdheid der administra-

Erraessen” a priori,
te volgen wette-
het karakter der door haar
tie, op grond van

of den aard van sommige harer handelingen,

lijke voorschriften
instantie de wettigheid dier handelingen
zelve in laatste over

wil de Ontwerper niet

weten. „Er is geen enkele
te beslissen,

ruim de ook
administratieve wetsbepaling,
hoe speling is,

als
de leden de Staten-Gteneraal,
In art. 2 zijn uitgezonderd van

1) nog

De Memorie
alleen of vereenigd optredend, de griffier inbegrepen.
zoodanig
hunne daden ie admi-
aanzien van

van Toelichting zegt dienaangaande; „ten

de
Nu het ontwerp over

nistratieve rechtspraak uiteraard uitgesloten.”

met be-
in het bijzonder
beslissingen dor vertegenwoordigende organen,

aarzelen of nadere motivee-

der leden, zonder
trekking tot de toelating

rechter openstelt, mochten nadere bewijsgronden

den
ring, beroep op
de Kamers der
beslissingen van
worden verwacht, waarom
diergelijke
te waar in het
Staten-Generaal onaantastbaar worden geacht, meer,

daar juist prijs op

wordt gesteld, rechterlijke con-
buitenland hier en er

toe te laten.
trole over
die beslissingen

Bklinfantb, hl. 71.

2)
 81

die zij de
aan vrije beweging der Overheid laat, of hare

overtreding kan eene rechtsschennis zijn de

van
grofste
J
soort
). Daarom de
scherpe kritiek de door den Raad
op
van
State, het mede
op gezag van de Staatscommissie,
geopperde onderscheiding tusschen rechtsnormen en instruc-

tienormen, de
en
daarop gebaseerde, door Oppenheim en

Roëll in hunne het werk der Staatscommissie

verder ont-

wikkelende
Bijdragen met zooveel klem
verdedigde enu-

meratie
methode; daarom ook de
versmading van het mede
door den Raad van State aanbevolen
expedient, door Mr.
Arntzenius aan de hand
gedaan, strekkende, om den
wetgever te doen dat
bepalen, zekere
uitdrukkingen als
„het algemeen de
belang, openbare rust, veiligheid of
orde, noodzakelijkheid enz.”, wanneer zij in eene wet of

verordening voorkomen, aan de controle van den rechter

onttrokken worden. Wel wordt erkend, dat „het publiek
recht
groote ruimte aan het vrije oordeel der uitvoerende
2
organen laat” ), de
maar rechter als „het
onafhankelijk
orgaan, met de bindende
uitlegging der wet voor ieder

bijzonder geval belast” •). heeft te beslissen, of

en in
hoever de Overheid
naar goedvinden mag handelen.
„Daar
strijd met het publiek recht
onmogelijk is, voor

zoover de Overheid naar

goedvinden handelen, kan
mag
bijgevolg de
onwettigheid van
besluiten, handelingen of
weigeringen nimmer worden
uitgesproken, indien de
Overheid haar vrij goedvinden binnen de door de wet

gestelde grenzen heeft gebruikt. Voor

overschrijding van

1) M. T.
v.
Ontw. I, AI(?. Besch., § 9, Beunfante, bl. 76
2) M. v. T.
Ontw. I, Alg. Bosch,,
§ 6, Bblinfante, hl. 71.
3) M. T.
y. Ontw. I, 1. c.

6
 82

de rechter de onwettigheid van

waar
haar vrij gebied,
heeft zij
besluiten, handelingen of weigeringen uitspreekt,
En evenmin behoeft de
dus in het minst niet te vreezen.

dat de rechter haar zal veroor-

te duchten,
administratie

te verrichten of besluiten te nemen,

deelen, handelingen
of
al of niet mag nemen;
die zij naar vrij goedvinden
zulk wijze tot het nemen van ver-
haar een
dat hij op

besluiten of het verrichten van verplichte handelingen

plichte
dat haar vrij goedvinden inbreuk lijdt.
zal veroordeelen,
te doen, wat
de Overheid toch slechts gelasten
Hij mag

doen. En zoover de administratie

wet haar beveelt te
voor
de

wordt haar immers niets

inzicht handelen,
naar vrij mag

1 overvloede wordt de
bevolen” Ten allen
door de wet ).

in het zelf sprekende ge-

rechter aan deze systeem van

185 Wetb. van Adm. Rechtsv.

dachte in de art. 184 en

2
herinnerd ).
nog eens uitdrukkelijk

in één enkel opzicht treedt het ontwerp beperkend

Slechts

T. Ontw. I, 1. c.
1) M. v.

aar ver-
besluit onwettig ver
184. „Indien het gerecht een ,

2) Art.

goedvinden der administratie,

het vrije
oordeelt het met eerbiediging van

deze ingevolge het publieke

te besluiten, hetgeen
den verdediger om

besluiten moet.
recht
_
i
J ,

het be-
administratie ten aanzien van
goedvinden der
Indien het vrije
worden moet,
waarvan de verdediger veroordeeld
sluit tot het nemen
den verdediger,
in de plaats van
is, kan de rechter,
volstrekt uitgesloten

besluit in zijne uitspraak vaststellen."

dit
verklaart,
weigering onwettig
ver-

Art. 185. „Indien het gerecht eene

der administratie,
met eerbiediging van het vrije goedvinden
oordeelt het,
het
of te besluiten, hetgeen
deze ingevolge
te doen
den verdediger om

of besluiten moet.
publiekrecht doen
van het
administratie ten aanzien
der
Indien het vrije goedvinden
worden moet,
de verdediger veroordeeld
tot het nemen waarvan
besluit,
den verdediger,
kan de rechter, in de plaats van

volstrekt uitgesloten is,

in uitspraak vaststellen.”
dit besluit zijne
 83

het wettelijke basis steunende vrije goedvinden

op tegen op

der administratie. Gevreesd wordt namelijk, dat de lagere

wetgevers zich al te solidair zullen gevoelen met de admini-

stratieve met de hunner

organen, uitvoering verordeningen
belast, daarom
en
kunstmatig een vrij goedvinden dier

organen in hunne verordeningen zullen door of

scheppen,
wel het al- of niet bewezen zijn van
bepaalde feiten van

het oordeel dier organen of van andere in de verordeningen

of wel de al-of niet
aangewezen personen, toepasselijkheid
der verordeningen van het oordeel dier administratieve

het al- of niet

organen over
aanwezig zijn van eenig feit
afhankelijk te stellen. Diergelijke solidariteit vreest de

Ontwerper niet den de

van
Rijkswetgever, Koningin en de

Provinciale Staten, wèl van de

gemeente- en
waterschaps-
besturen, zoodat hij kunstmatig
een
geschapen vrij goed-
vinden alleen erkent, indien het is in
neergelegd eene wet,
eenen
algemeenen maatregel van bestuur, eene provinciale
verordening of een
provinciaal reglement voor een water-

1
schap, veenschap of veenpolder ).

1) Wetb. Adm. art.

van
Rechtsv., 171.
„Voorschriften, krachtens welke

een administratief orgaan een feit onder zekere voorwaarden voor be-
wezen
moet, of niet houden,
mag mag zijn slechts verbindend, voor

zoover
zjj zfin vervat in eene
wet, eenen
algemeenen maatregel van be-

stuur, eene
provinciale of
verordening een
provinciaal reglement voor

een
waterschap, veenschap of
veenpolder.”
Art. 172. „Voorschriften, krachtens welke een
administratief
orgaan
wet of
eene een wettelijk voorschrift
moet, mag of niet
mag toepassen,
indien eenig feit het
naar oordeel van een in die voorschriften
aange-
wezen
persoon aanwezig is, zijn slechts verbindend, voor zoover zjj zijn
vervat wet,
in eene eenen algemeenen maatregel van bestuur, eene

provinciale verordening of een provinciaal reglement voor een

waterschap
veenschap of
veenpolder.”

Art. 173. „Voorschriften, krachtens welke een

administratief orgaan,
 84

Voor het laat het het vrije goedvinden

overige ontwerp

der administratie onaangeroerd, kent het dus slechts rechter-

controle de wettigheid der administratieve ge-

lijke over

dragingen.

Wat zal van dit stelsel worden ? Het zal geheel afhangen

van de houding, die de rechter zal aannemen. Vast staat,

hierboven reeds werd dat de den burger

wat betoogd, voor

te verwachten rechterlijke bescherming zeer ongelijk-

zal zijn. In een groot deel onzer

matig van omvang

administratieve toch wordt de

wetten en verordeningen

administratie in hare tot de persoonlijke

verhouding

der in ’t niet
vrijheid burgers geheel aan normen
ge-

is dus iedere rechterlijke controle uitgesloten.

bonden,

evenwel hoe alge-

Waar eene wettelijke norm van

meenen aard ook bestaat, is rechterlijke controle

Hoever zal die controle gaan? Naar welke

mogelijk. nu

motieven zal de rechter haren vaststellen ? De

omvang

heeft zijn antwoord de der

ontwerper gereed: om
vang

controle wordt door de wet; richtige

rechterlijke bepaald
der wijst den rechter
uitlegging wettelijke normen nauw-

keurig den te volgen weg. „De rechter heeft te beoordeelen,

of door een overheidsdaad de wet geschonden is. Om dat

oordeel kunnen hij onderzoeken, of

te vellen, moet eerst

en in hoever de toepasselijke wetsbepaling aan de admini-

stratie vrije beweging laat, want waar de Overheid naar

of voorschrift of niet
eene wet een wettel\jk moet, mag mag toepassen,

indien feit zijn oordeel aanwezig is, zjjn slechts verbindend,

eenig naar

zij vervat in algemeenen maatregel

voor zoover
zyn eene
wet, eenen van

bestuur, eene provinciale verordening of een provinciaal reglement voor

een waterschap, veenschap of veenpolder.”

 85

goedvinden mag handelen, kan zij de wet niet overtreden.

Dat onderzoek is een onderzoek naar den zin en de

beteekenis der wet, dat binnen

een
onderzoek, geheel
1
’s rechters rechter
roeping ligt” ). „De is toch het

onafhankelijk orgaan, met de bindende uitlegging der

wet voor ieder bijzonder geval belast. En uit de wet

volgt, welke mate van vrijheid de Overheid bij haar

2
optreden geniet” ). En dit geldt niet alleen bij scherp
bepaalde normen, maar evenzeer
bij normen met
vagen,

algemeenen inhoud. „Gelukkig.... dat de rechter

blijkens de ervaring zijn te midden dier

weg onge-

wisse zeer wel weet te vinden; dat be-

grenzen hij vage

grippen als algemeen belang, openbare rust of orde, brand-

gevaar, doelmatigheid of nuttigheid van een werk en zulke

weet te dat technische

meer
omlijnen; hij vragen met

behulp van deskundigen weet

op te lossen, en
vooral, dat

hij weet in hoever

vast te stellen, het vrije oordeel der

administratie controle uitsluit”

3
rechterlijke ).

Tweeërlei wordt hier verward. De bf wette-

vraag, eene

lijke de administratie bindt, welke die

norm en
norm is,

is zonder twijfel eene

vraag
van
wetsuitlegging. De
vraag

evenwel, welke concrete gevolgen eene wettelijke norm in

een
bepaald geval met zich brengt, is slechts voor een

deel wetsuitlegging: naarmate de in de

norm, hetzij om-

schrijving der rechtsfeiten, hetzij in de

bepaling der rechts-

gevolgen, een meer algemeenen, onbepaalden inhoud ver-

toont, in die mate treedt de wetsuitlegging terug voor de

1) M. T. Ontw.
v. I, Alg. Besch,, § 9, Belinpante, bl 75.

2) M. T. Ontw.
v.
I, Alg. Besch., § 6, Belinfantb, bl. 71

M. T. Ontw.
3) v.
I, Alg. Besch
§ 9, Belinpante bl.
, 75.
 86

vrije rechtschepping en vloeit daarmede tot één ondeel-

baren geestesarbeid te zamen. De is nu,

welk deel
vraag

in dien arbeid zal de administratie, welk deel de rechter

verrichten. Wetsuitlegging kan ook deze daarom

op vraag

het antwoord niet omdat de wet dien arbeid tot nu

geven,

toe geheel aan de administratie toevertrouwde, en dus in

haar de wet niet de

beginselen voor eene
verdeeling
die functie kunnen worden
van
gevonden. Draagt men nu

aan
den rechter in algemeenen vorm de beoordeeling van

de overeenstemming der administratieve gedragingen met

de wet dan zal het dus de rechter zijn, welke in laatste

op,

instantie die verdeeling tot stand brengt, m. a. w. het

administratieve recht schept, waar de wet in gebreke

bleef, zulks te doen. Het vrije goedvinden van de admi-

nistratie zal dus niet alleen begrensd zijn door de

wet,

maar tevens door het vrije goedvinden, de vrije recht-

schepping van den rechter, en naarmate de wettelijke

norm meer algemeen van inhoud zal zijn, in dezelfde

mate zal de rechter meer in staat zijn, het vrije goed-

vinden der administratie door eigen rechtschepping aan

banden te leggen; d. w. z., naarmate de wet de admini-

stratie meer vrijheid laat, zal de rechter meer in staat

zijn, die vrijheid slechts, de de

te beperken; waar wet

administratie geheel vrij laat, houdt plotseling iedere controle

van den rechter

op.

Hoever zal onze rechter van deze macht gebruik

maken? Kan voor eene richtige grensbepaling op zijn

beleid” worden vertrouwd? Op de vraag kan

„wijs eerste

het antwoord slechts eene gissing zijn. Waarschijnlijk

zal zich, evenals in het buitenland, eene zekere ont-

 87

wikkeling toonen, gepaard met veel willekeur. Niet

dan aarzelend zal de rechter aanvankelijk in het hem

vreemde gebied der administratie ingrijpen, en trachten

zijne taak tot het werk der wetsuitlegging te

z.
g. beperken;
de feitelijke waardeering van toestanden, de ontwikkeling

der ideeën der wet zal hij

algemeene dynamische voor

een goed deel overlaten aan de administratie. Van de

bekwaamheid, het karakter, den durf der verschillende

rechters, het meer of minder technisch ingewikkelde der

voor hen gelegde vraagstukken, den aard ook van de

administratieve wordt geageerd,

organen, waartegen en

diergelijke omstandigheden, zal het afhangen, hoever men

den rechter tot eene inmenging in de administratie zal

kunnen bewegen. Eenheid zal door de

van
rechtspraak

cassatierechtspleging hier minder dan waar dan ook worden

bereikt. De Hooge Raad toch zal, ter wille van het

beginsel der cassatierechtspleging, tal van feitelijke waar-

concrete buiten
deeringen en
rechtsbeschouwingen zijne

controle moeten plaatsen. De smalend

Ontwerper moge

den twijfel van den Raad van State aangaande het ver-

der cassatierechtspleging, éénheid in de rechtspraak

mogen

te brengen, van zich zich steunend de school-

werpen, op

sche leer, dat „rechtspraak nu eenmaal bestaat in het

toepassen van den algemeenen regel der wet de con-

op

crete feiten”, en bijgevolg „ieder vonnis berust eene

op
x
onderscheiding van feit en recht” ), zijn smalende toon

X) Rapport aan de Koningin, Afd. I, §B, Belinfante, bl. 236 e.v. Zoo

zeldzaam toon als hier in dit

schampere Regeeringgstuk tegen een college

als den Raad State wordt is in officieels stukken zonder

van
gevoerd,

weerga. Men moet zich verwonderen, dat het Kabinet der Koningin het stuk

niet heeft teruggezonden met den

verzoek, toon wat te matigen.
 88

bedekt hier slechts onwetendheid met, of veronachtzaming

het inzicht, dat de rechtsstudie der laatste

van
dieper

vijf-en-twintig jaren ons in de rechter tot

verhouding van

1
wet heeft gegeven ).

Geleidelijk zal zich ongetwijfeld de inmenging van den

rechter uitbreiden. Het voorbeeld den buitenlandschen

van

rechter; het schrille contrast, dat

eenerzijds over eene

vorm, eene termijnquestie, over eene z.

g. van

wetsuitlegging, waarin, zooals dikwijls, het

voor
standpunt
van beide partijen evenveel valt te in drie in-
zeggen,

stanties kan worden geprocedeerd, terwijl voor beweerd

grof onrecht daarbuiten de tot den rechter niet

weg
de de administratie
openstaat, burger aan
„partijdige"
zonder genade is de zwakheid
overgeleverd; van den rechter

tegenover aandringende partijen, geboren uit zijn onver-

mogen, eene
principieele begrenzing zijner bevoegdheid

te vinden; het zal alles tot der

voeren eene uitbreiding
rechterlijke controle, die logisch haar einde alleen daar

zal kunnen vinden, waar de wet bf aan administratie in

’t geheel geen norm stelt, of uitdrukkelijk het oordeel der

administratie als voor ieder bindend verklaart.

De de
toelichting tot aanhangige ontwerpen biedt

bovendien voldoende den rechter

stof, tot eene zoo uit-

gebreid mogelijke controle der administratie te wekken,

op

in het bijzonder in het netelig gebied der algemeene, vage

wettelijke normen. De voorbeelden van het vrije goed-

vinden der administratie, in de M. T.
v. Ontw. I, Alg.

1) Vergel. mijne beschouwingen in de der Nederlandsche

vergadering

Juristen-Tereeniging in 1909. Handelingen 1909,11, bl. 118 e.v bl. 200 e.v.
,
 89

Besch., 6 betreffen alle uitsluitend de gevallen,

$ gegeven,

waarin de wet de administratie geheel vrijlaat, of uitdruk-

1
kelijk haar oordeel voor ieder bindend verklaart ). Men

leze bovendien de bestrijding de door

van
expedienten,
te
den Raad van State aanbevolen, om eene groote inmenging

van den rechter in de vrijheid der administratie te weren.

„Nergens loopt de administratie mis te

.
. .
grooter gevaar

tasten, dan juist daar, waar een instructie-norm eenigszins

onbepaald spreekt. En bijgevolg dienen juist die onbepaalde

normen in de eerste plaats tot recht te worden verheven.”

„Het administratief recht bedient zich herhaaldelijk van

minder zooals
scherp bepaalde begrippen, gevaar, open-

bare
veiligheid, gezondheid, orde, algemeen belang, hinder,

rust en dergelijke meer. Indien de rechter de toepassing

van voorschriften, waarin zulke begrippen voorkomen,

controleert, vormt hij zich van die begrippen misschien

andere voorstelling dan de administratie Onwettig-

eene

1) „In de regeling van de bevoegdheid der administratie laat het

publiek recht groote ruimte aan het vrije oordeel der uitvoerende orga-

nen. Nu eens een

administratief orgaan handelen, indien het dat
raag

geraden acht. Dan weer behoeft het alleen te handelen, of behoeft het

alleen op zekere wijs te handelen, niet als bepaalde omstandigheden aan-

wezig, maar als naar

zijn oordeel bepaalde omstandigheden aanwezig

Yoorwaarde de toepassing der wet is in dergelijke gevallen,

zijn. voor

niet de aanwezigheid van zekere feiten, maar die van het willekeurig

oordeel der administratie omtrent het bestaan dier feiten. Of de admini-

stratie is bevoegd, besluiten, die zij eigen vrij

aan nemen
moet, naar

inzicht zekere voorwaarden te verbinden. Kortom, in schakeeringen zonder

tal, heeft de wet de bevoegdheid der administratie erkend, in meer of

minder ruime mate, ongebonden door wetteljjken dwang, naar goedvinden

te handelen.” (Bblinpante, hl. 71) De „schakeeringen zonder tal” be-

wegen zich hier alle binnen het gebied van de geheele ongebondenheid

der administratie.
 90

verklaring van administratieve besluiten en

handelingen

gaat dus dreigen, enkel omdat de rechter een zoo subtiel

als bijv.
begrip openbare orde, anders opvat dan een

administratief Zulke
orgaan. onwettig verklaringen moeten

de administratie in de taak
verrichting harer hinderen.

Men sluite daarom door eene algemeene bepaling, die den

rechter de dier
zelfstandige waardeering begrippen verbiedt,
dit terrein de
op doornige rechterlijke controle uit.

Voor zulk inderdaad alles

eene
oplossing ware te
zeggen, als

bij de regeling der administratieve

rechtspraak enkel de

zoete rust der administratie den

doorslag geven mocht. De

administratie bestaat echter niet om haarszelfswille; zij

bestaat ten behoeve der En deze heeft
gemeenschap. er

het bij, dat de

grootste belang juist waar wet minder

precies is, een

onafhankelijk de draagwijdte der
orgaan

wet, desgewenscht, komt vaststellen. Niet omdat de admi-

nistratie de vaagheid der zal benutten

wet raogelijk om

opzettelijk onrecht te plegen. administratief

Opzettelijk
onrecht is hier te lande wellicht wel geheel of zoo goed
als geheel onbekend. Maar omdat de onderdaan redelijker-

wijs mag verlangen, dat, waar verschil en diepgaand verschil

van
meening mogelijk is, een onpartijdige de bevoegdheid
en
verplichting der Overheid fixeert” *).
Waar de dier
nu
draagwijdte algemeene wettelijke
ideeën het administratieve beleid
dikwijls vrijwel geheele

omvat, staat dus,

ons na een tijdperk van willekeurige

begrenzing der toekomst

rechterlijke inmenging, eene te

wachten, waarin de leiding onzer administratie voor-

een goed deel zal worden verplaatst den rechter.

naar

1) Rapport aan de Koningin, Afd. I, § 2 en 3, Bblinfante, bl. 226 e.y.

 91

Wanneer krachtens de Hinderwet zal worden geklaagd,

dat de administratie eene vergunning heeft geweigerd,

het oordeel den klager noch gevaar, noch

terwijl naar van

zin der hoe kan

schade, noch hinder in den wet dreigde,

dan de rechter ontgaan eene herhaling en waardeering

alle die de administratie tot hare be-

van overwegingen,
iedere die hij zich stelt, is
slissing hebben geleid; grens,

willekeur. Wanneer wordt dat de politie

geklaagd, eene

deed haar oordeel,

vergadering uiteengaan, waar naar

den de orde
maar niet naar dat van klager, openbare

werd wat kan dan de rechter anders doen, dan

gestoord,
zich door andere bewijsmiddelen een beeld
getuigen en

verschaffen zich afvragen, of hij, ware

dier vergadering en

als aanwezig hetzelfde bevel

hij politieautoriteit geweest,

zoude hebben Wanneer grond van de

gegeven? op

Rivierenwet wordt dat verleende ver-

geklaagd, aan eene

voorwaarden verbonden dan die

gunning andere zijn

strekken bescherming het rivier- of

tot van
openbaar
der klacht, de
stroom belang, zal toch, ter beoordeeling

rechter ten einde toe moeten doordringen in de eischen,

die tot bescherming van dat belang moeten worden gesteld.

Indien de neemt tot voorkoming

politie dwangmaatregelen
rust
van wetsovertredingen, tot bescherming van openbare

veiligheid, wordt dat die dwangmaat-

en en er geklaagd,

regelen onevenredig waren aan den aard der dreigende

moet dan de rechter

overtredingen of rustverstoringen,

niet nauwkeurig zich beeld

zoo mogelijk een vormen

van den concreten feitelijken toestand, waarin zich de

bevond, daarnaar de klacht over de ongepastheid

politie om

der te beoordeelen? Tndien wordt

genomen maatregelen
 92

geklaagd, dat de ten onrechte de

Koningin bewilliging op

de statuten eener naainlooze

vennootschap wegens strijd
met de goede zeden of de orde
openbare weigerde, zal
dan niet de rechter zich de of
vraag, die strijd aanwezig
is, geheel dezelfde wijze als de
op moeten voorhouden,

Koningin zulks deed ? Ja, zal zelfs niet, wanneer een besluit

van een of provinciaal bestuur door de Koningin

gemeente-

wordt vernietigd strijd met het

wegens algemeen belang,
en het betrokken bestuur dat die
meent, strijd niet aan-

wezig is, de rechter klachte van dat bestuur zich

op

moeten afvragen, of hij dien strijd aanwezig acht, waar

toch der niet de macht is

Koningin gegeven naar willekeur ,

maar alleen naar de het

norm van algemeen belang oor-

deelend, het vernietigingsrecht uit te oefenen

1
).

Is onafzetbaar
nu ons
rechtercorps, niet in de admini-

stratie grootgebracht, waarin thans vrijwel ieder meester

in de rechten kan
eene
plaats krijgen, terwijl voor de

bezetting der administratieve kamers dan

meer
vraag

aanbod zal zijn van doctoren in de

staatswetenschappen, waar

de de
benoeming en
bevordering voor een goed deel worden

bepaald door anciënniteit en connectie, het aangewezen

organisme, om die leiding der administratie zich te zien

toevertrouwd P Hierboven 2
) heb ik op die vraag in het alge-

1) Blijkens de hierboven (bl. 89) aangehaalde beschouwingen van den

Minister, is deze inderdaad

oordeel,
van dat ook de het
norm van
alge-
meen
belang staat ter beoordeeling van den rechter. Hiermede is niet

geheel in
overeenstemming zijne voorstelling, hierboven (bl. 68) mede-

gedeeld, alsof de
vernietiging wegens strijd met de wet en die
wegens
strijd met het
algemeen belang met betrekking tot ’s rechters tusschen-

komst als
soortelijk verschillend moeten worden beschouwd.

81. 43
2)
 93

meen reeds het antwoord gegeven. Het komt saamgevat hierop

kan de
neer; administratief-, sociaal- en bedrijfstechnisch

niet al hij het technisch

rechter die leiding voeren, en zou

willen niet de
kunnen in onze sociale gemeenschap wij
,

aan een ambtenarenstand, die zich kan

leiding geven

de sociale ideeën. De
onttrekken aan ontwikkeling onzer

wetsvoorstellen acht den rechter wèl be-

der
ontwerper

kwaam, beter zelfs dan de administratie. Maar hij meent,

administratie elkander slechts zullen ont-

dat rechter en

het der wetsuitlegging, der begripsbe-

moeten op gebied

strijd het gebied der rechtschepping,

paling; van een op

waardeering individueel- en
der behoorlijke van
gemeen-

ontwikkeling der administratieve

schapsbelang,' waartoe de

normen in het werkelijk leven moet voeren, weet hij niet.

slechts den administratieven

Men hoore zijne lofspraak op

niet dat de admini-

rechter. „En nu
werpe men tegen,

stratieve rechter niet de kunst verstaat dergelijke alge-

te hanteeren. Gezwegen van de

meene begrippen nog

het strafrecht die het

praktijk van burgerlijk en tegen-

deel ter wereld leert dan de administratie

bewijst waar

die algemeene begrippen zoo bijzonder goed te verstaan

Als mensch als jurist zal de toekom-

en te omlijnen? en

administratieve rechter toch niet de mindere van

stige

ambtenaar Zijne administratieve

eenig admistratief
wezen.

als eenmaal in functie is, het die

ervaring zal, hij van

administratie bovendien winnen. Op het

der verre gansche
het administratief recht controle uitoefenend,
gebied van

tuurt zich niet blind dezen of specialen

hij op genen

tak van administratief bestuur. Slechts in één opzicht

zal den administratieven ambtenaar verschillen:

hij van
 94

hij zal niet als staan hen, die de

partij tegenover

der administratie komen wraken. Misschien

opvatting

doet deze omstandigheid zijne beslissing van die der admi-

nistratie afwijken. Als dat het geval mocht wezen, zou

daardoor echter onweerlegbaar zijn aangetoond, dat de

administratie natuurlijk te goeder trouw bij den

uitleg minder wetsteksten zich toe

van
bepaalde naar

1
pleegt te rekenen” ). „Gelukkig echter dat de rechter

blijkens de ervaring zijn te midden dier

weg onge-

wisse zeer wel weet te vinden; dat hij vage

grenzen

begrippen als algemeen belang, openbare rust of orde,

doelmatigheid of nuttigheid werk

brandgevaar, van een

en zulke meer weet te oralijnen; dat hij technische vragen

met behulp van deskundigen weet te lossen, en vooral,

op

dat hij weet vast te stellen, in hoever het vrije oordeel

der administratie rechterlijke controle uitsluit. Dat be-

wijzen bijv. gezwegen

van onzen burgerlijken en

strafrechter, die herhaaldelijk met niet minder

vage

teksten te werken hebben Frankrijk met zijn generaal

appèl wegens exces de pouvoir, Oostenrijk met zijne

algeraeene klacht bij het administratieve hof en niet het

minst Engeland met zijn den

onbeperkt beroep op ge-

2
wonen rechter” ).

macht kan dien haar de

Onze rechterlijke met lof, van

zijde der administratie tevreden zijn. Ook ik

gebracht,

betwijfel dat de leden der rechterlijke macht

geenszins,

over de genoemde vage begrippen zeer lezenswaardige

1) Rapport de Afd. § 3, Belinfantb, bl. 227.

aan Koningin, I,

M. T. Ontw. 9 Belief ante, bl. 75.

2) v. I, Alg. Besch., §
 95

zullen kunnen dat is

beschouwingen geven; maar nog

ik hun tevens de leiding der admi-

reden, waarom
geen

nistratie zou durven toe te vertrouwen, waarom ik hunne

den inhoud dier als

beschouwingen omtrent begrippen

leidende in de ontwikkeling van het

beginselen gemeen-

willen erkennen. Voor technische

schapsleven zou

vragen
kan de hulp van deskundigen worden ingeroepen;

zeker, maar dan hebben veelal die deskundigen de leiding,

in niemand anders dan administratieve

terwijl menig geval

ambtenaren als zouden kunnen worden be-

deskundigen

schouwd, men dus weder bij den duivel zoude te biecht

komen. Ook in het burgerlijk en strafproces weet de

rechter wel met te werken; het is

vage begrippen waar,

maar hoort men dan ook niet hier en elders den roep naar

de
eene andere samenstelling der rechterlijke macht, zoodat

dier recht en bil-

ontwikkeling vage begrippen, waar ze

lijkheid zal beantwoorden de ontwik-

raken, meer aan

der gerechtigheidsideeën in de bevolking. En

keling
de rechter in Frankrijk, Oostenrijk en Engeland. De

rechter in wordt is niet de

Frankrijk, waarop gedoeld,
deze is uit de
gewone rechter, geleidelijk rechtspraak
in administratieve zaken bijna geheel uitgedrongen

de Raad die zich gevoelt als, wordt

maar van State,

beschouwd en verdragen als bestanddeel in de centrale

1
der administratie
zorg wordt samengesteld
organisatie met
),

uit hen, die eene lange ervaring in de administratie achter

1) Vergel. o.a. het laatst: Henki Uézard in de Revue générale d’admi-

nistration, 1910 bl. 17: „I’arme subtil du détournement de pouvoir. ... ne

être ntilement confié des sent même temps des

pent qu’a jnges qui en

administrateurs,”
 96

1
zich hebben ). Zeker, aan dit administratief lichaam ver-

trouwt men in Frankrijk de verdere ontwikkeling van

het administratieve recht binnen ook

en buiten de wet

toe, en het zijn juist veelal de

Regeeringsvertegenwoor-
digers bij den Raad, de tot „Commissaires du Gouverne-

ment" aangewezen ~maitres des requêtes”, die nieuwe

beginselen in het belang der individueele rechtsbescher-

ming in de beslissingen van den Raad weten te doen

2
ontwikkelen ). En hiermede wil
men vergelijken onze

eenzame doctoren in de administratieve kamers der Recht-

banken, onze Hoven en Raad.

onzen
Hoogen

Dit geldt ten minste de Section du

1) voor contentieux. De
benoemingen
tot de andere Afdeelingen staan sterk onder den invloed van politieke

persoonlijke motieven. Yergel. de Marcel Philippe

en
mededeeliogen van

in de Revue du droit public et de la Science bl. 79

politique, XXIII, 1906, e. v.

Trouwens, ook de Conseil d’Etat ondervindt het

2) als een
groot be-

dat het moeilijk is die niet

zwaar, zoo voor iemand, ter plaatse is, de

feiten niet maakte, den feitelijken toestand

mee
behoorlijk te apprecieeren.
In ’t algemeen is in den
men
Frankrijk met Conseil d’Etat ingenomen,
omdat hij de billqkheidsgedachte Of intusschen
zoo krachtig verwezenlijkt.
ook hier niet reactie zal
eene
intreden, nu de scheiding tusschen de

handelende de
en rechtsprekende administratie voert tot een met den dag
toenemend aantal welke
administratieve procedures, de Conseil d'Etat

niet kan het

meer afdoen, en
budget in den vorm van talrijke schade-,

vergoedingen steeds meer gaan belasten? Verbetering in dien toe-

stand is alleen te bereiken door de administratie zelve te verbeteren.

Of Frankrijk daartoe staat

zal in zijn? De admi-
populariteit van eene

nistratie, die het met de billijkheid niet

neemt,
zoo nauw maar vrijelijk
iedere
voor
onbillijke behandeling de geldbeurs openstelt, kan wellicht

nog lang duren.

Ziet hier eenige cjjfers. In 1890 186

waren er
voorzieningen pour] ex-

ces de pouvoir, in 1908 1160. Het

waren er
geheele aantal voorzieningen
bedroegvan 1888 tot 1888-8852, van 1903
tot 1908-18978. (Louis Rolland

in de Revue du droit
public et de la Science politique, XXYII, 1910,
bl. 821 e. v.)
 97

den Oostenrijkschen rechter

De vergelijking met gaat

geheel mank. Het Oostenrijksche Yerwaltungsgerichtshof

het heeft in den regel ~auf
toch is alleen cassatierechter;

in der letzten administrativen Instanz ange-

Grund des

Thatbestandes zu erkennen”
1
). Daardoor is het
nommenen

evenals iedere cassatierechter, een

onderscheid
genoodzaakt,
maken tusschen de der feiten en de wetstoe-
te vaststelling
het oordeel de laatste te beper-
passing, en zijne taak tot over

dat deel de realisatie der

ken, met het gevolg, een groot van

wettelijke normen en ideeën, als begrepen in de vaststelling,

Hoe
waardeering der feiten, aan zijn oordeel is onttrokken.

kan men bovendien de Oostenrij ksche rechtspraak als bewijs-

dat de rechter goed in

staat is, de grenzen
grond aanvoeren, zeer

het der administratie vast te stellen,

van vrije goedvinden

waar immers juist het voorschrift van § 3 lit. e van de wet

22 Oct. 1875, dat aan de bevoegdheid van het Verwal -

van

onttrekt in denen und

tungsgerichtshof „Angelegenheiten,

insoweit die nach freiem Ermessen

Yerwaltungsbehörden

vorzugehen berechtigt sind”, tot eene eindelooze, onont-

warbare heeft waarin de wetenschap

rechtspraak gevoerd,

de leidende beginselen zoekt te ontdekken. De

tevergeefs

Oostenrij ksche regeling der administratieve rechtspraak mag

veeleer tot afschrikwekkend voorbeeld dienen voor ieder,

die, zooals de Ontwerper onzer voorstellen, de rechtsbescher-

ming van het individu tegenover de administratie wil regelen,

zonder verband te zoeken met de historische ontwikkeling

der administratie, en zonder aandacht te schenken aan de

verbetering in de administratie zelve. Eène getuigenis uit

1) Wet 22 Oct. 1875, § 6.

7
 98

den laatsten tijd: „Der als isolierte Erscheinung ins Leben

Yerwaltungsgerichtshof isf der dauernden Gefahr

gerufene

einer Ueberlastung die sich durch kleine Mittel,

ausgesetzt,

wie sie etwa das jongste Gesetz 21. 1905

vom September

vorgesehen bat, wohl vermindern aber nicht beheben liisst.

Die Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes hat bereits einen

Umfang erreicht, der ihre Verwertnng in der administra-

tiven Praxis erheblich erschwert. Eine Erklarung und

Entschuldigung für die dem Gesetze vom 22. October

1875 anklebenden Geburtsfehler ist aber doch wohl in

der Erwagung gelegen, dass Grimde der Verfassungs-

politik dazu haben, das Problem der Verwal-

gezwungen

tungsgerichtsbarkeit ohne Rücksichtnahme auf seinen

natürlichen mit der der Verwal-

Zusammenhang Erage
1
tungsreforra einer Lösung zuzuführen” ).

De vergelijking met eindelijk berust de

Engeland op

miskenning van,
of onbekendheid met twee feiten. Voor-

eerst, dat Engeland tot in het einde der negentiende

de administratie niet
eeuw
scheiding van en rechtspraak
heeft de het individu
gekend, maar rechtswaarborgen voor

heeft gezocht in het eereambt en in de uitoefening van

de administratie door den rechter; ten andere, dat, sinds

dit stelsel werd verlaten, eene krachtige strooming zich

heeft de controle der administratie in haar

baangebroken,
2
zelve te beperken ).

1) Prof. Franz llaukk, Studiën österreicbiechen

znm Verwaltungs-

recbte, 1908 (Staatsrochtliche Abhandlungen, Pestgabe fur Paul Laband,

bl. 451.)

2) Yergel. hierboven bl. 53.

33,
 99

Slotsom. Trekken wij de praktische slotsom uit voor-

beschouwingen. De aanhangige
gaande wetsontwerpen

worden ter zijde gelegd. De naar

gerechtigheid in
vraag

het publieke leven worde losgemaakt van de tegenstelling

wet, administratie, rechtspraak daarboven geplaatst.

Gezocht worde, niet doctrinaire,

op
maar
op practische

gronden, of en in hoeverre onze administratie in staat is,

bij de vervulling van hare taak, hetzij die bestaat in het

geven van
algemeene regelen, hetzij in het verrichten van

concrete
handelingen, de individueele belangen, die zij

ontmoet, naar belmoren te waardfieren. Voor zoover zij

daartoe in 'staat blijkt, verontruste haar niet met

men

eene nieuwe controle. Voor zij niet

rechterlijke zoover

ertoe in zoeke vóór alles de

staat blijkt, men verbetering

in hare samenstelling en werkwijze, in aansluiting aan de

plaats, die zij in het staatkundig organisme inneemt.

Onder die zal ook innemen de

verbeteringen eene plaats

uitbreiding, versterking van de judicieele werkwijze der

administratie; zoo veel mogelijk trachte men hier de

éénheid van
leiding te handhaven, door de naar de
vraag

wettigheid en die naar de behoorlijkheid zoo weinig

mogelijk van elkander te scheiden. Bij iedere nieuwe wet

geve men zich rekenschap ervan, niet alleen of eene admi-

nistratie volgens deze wet, of

maar ook, eene behoorlijke
administratie onder deze wet is te verwachten. Het streven

naar uiterlijke uniformiteit der worde

rechtswaarborgen
achtergesteld bij den eisch, die rechtswaarborgen te doen

aan het karakter, dat de

aanpassen zoo
uiteenloopend
administratieve organen, hunne verschillende functies en

de waarin de tot hen

verhouding, burger treedt, vertoonen;
 100

clc ingewikkeld heid van het gemeenschapsleven eiseht,

onder éénheid differentiatie

van rechtsgedachte, van waar-

De rechterlijke en administratieve
borgen. vereeniging van

functies in één worde niet als ongepast vermeden,

orgaan

de laatste niet noodwendig tot

integendeel, waar voeren

geestesrichting, bevorderd. Uitbreiding van

eene
éénzijdige
de den rechter vinde alleen
bevoegdheid van
gewonen

de verhouding van burger tot administratie

plaats, waar

zich vertoont als eene gelijksoortige aan die tusschen

twee verraogenssubjecten uit het recht.

gemeene

In één woord: het uit het antagonisme tus-

tegenover

schen administratie en volk geboren legalistisch justitialisme,

dat het dualisme van administratie en rechterlijke macht

rechtseisch herstelle de
tot noodwendigen stempelt, men

éénheid der in den eisch eener behoorlijke admi-

gedachte

nistratie, door de bevolking zelve toevertrouwd aan

organen,

zich bewust van hun plicht, en door samenstelling en

daarvoor berekend, den arbeid der gemeenschap

werkwijze

slechts onder behoorlijke waardeering der bijzondere

verrichten, in de dat de idee

belangen te overtuiging,

het daarmede het belang der

van -gemeenschapsleven, en

gemeenschap zelve, die waardeering vordert.

Daar de rechter de wet is wordt deze zelfstandigheid

aan onderworpen,
door de uit het parlementaire stelsel voortvloeiende solidariteit van Re-

verminderd. Men denke acts

geering en Volksvertegenwoordiging zeer aan

of indemnity, interpretatieve wetten, wetten met terugwerkende kracht.

Het voorbeeld dezer soort wetten is de Fransche wet

merkwaardigste van

13 April 1908, waardoor gedurende de procedure in niet minder dan

de wet op
20.000 processen tegen den Staat de rechter gedwongen werd,
Kerk Staat zóó als de dit
de scheiding van en toe te passen, Regeering
wilde. In het meerendeel der was zelfs reeds in eersten aanleg
processen
nadeele der werd de door de
ten Regeering beslist, maar appèlrechter
wet de te veranderen. Men zie
z g. interpretatieve gedwongen, beslissing
de Revue de droit public et de la Science politique, 1908, hl. 456 e.v.

Zie bladz.47 regel 12.

 INHOUD.

Bladz,

1
Inleiding

De der
rechtstaatsgedachte aanhangige

ontwerpen.

Het stelsel der ontwerpen 3

De der 9
grondgedachte ontwerpen
De oorsprong
dier gedachte 11

De moderne rechtstaatsgedachte.

De plaats der rechtstaatsgedachte in onze cultuuront-

wikkeling 16

De inhoud der moderne rechtstaatsgedachte 17

Wetgeving en administratie 19

Wet en reglement 21

Wet concrete besluiten

en en
handelingen 22

De mate den
van terugtred van den
wetgever. ...
24

De terugtred den de rechtstaats-

van wetgever en

gedachte. Wettigheid en behoorlijkheid der administratie 26

Behoorlijkheids-, billijkheids controle in Frankrijk, Italië,

Pruisen, Engeland 28

Administratie macht. Hare

en
rechterlijke tegenstelling
in de algemeene staatsleer 35

Bezwaren tegen eene

algemeene scheiding van admi-

nistratie en
rechterlijke macht 39
 INHOUD.

Bladz,

De de der concrete
scheiding en verzekering gerechtigheid 45

Administratie en
rechterlijke macht in Engeland ...
52

De aanhangige ontwerpen en de moderne

rechtstaatsgedachte.

Het absolute karakter van de rechtstaatsgedachte der

ontwerpen 55

Onberekenbaarheid en ingewikkeldheid van de gevolgen

der ontwerpen 56

Het der buitenlandsche 60

opperbestuur betrekkingen . .

De behoefte aan de voorgestelde rechtspraak ....

62

Het onhistorische der ontwerpen 65

De ontwerpen de tusschen wet ad-

en
tegenstelling en

ministratie 71

De ontwerpen en de tegenstelling tusschen administratie

en rechter 76

het 80
De ontwerpen en vrije goedvinden der administratie.

Slotsom 99