934

De bijzondere rechtspraak in dis­

tributie- en andere crisiszaken en de
strijd om de administratieve recht­
spraak hier te lande.

DOOR

Mr. J. J. SCHRIEKE

fW\
0°o o°0
I
0

Gedrukt voor het

privatissimum van

C.9 prof. KRABBE.

De bijzondere rechtspraak in dis­
tributie- en andere crisiszaken en de
strijd om de administratieve recht­
spraak hier te lande.

DOOR

Mr. J. J. SCHRIEKE
 Geraadpleegd zijn o. m .

De wet van 26 Juli 1918 ( S . No. 494)-

Kon. besl. van 21 October en 12 Dec. 1918 (S. No. 572
en 799).
Gedr. stukken IP K. 'jyi'18 393.
Handd. IP K. ' l y l ' i S blz. 2809 e.v.
Verslag der Staatscommissie, benoemd bij Kon. Besl.
van 16 September 1891 No. 14, tot voorbereiding der
uitvoering van de voorschriften der grondwet, aangaande
de regeling van de Administratieve Rechtspraak (off. uit­
gave), 's Gravenhage 1894.
Mr. H. Krabbe, Administratieve Rechtspraak, Gronin­
gen 1901.
Mr. A. A. H. Struijcken, Administratie of Rechter,
Arnhem 191o.
Wettelijke maatregelen tot regeling der Administratieve
Rechtspraak (Uitgave van de parlementaire stukken),
's Gravenhage 1906
De bijzondere rechtspraak in distributie-
en andere crisiszaken en de strijd om de
administratieve rechtspraak hier te lande.

§ i. DE CRISISWETGEVING.

Als sluitstuk van de noodwetgeving, die de wereldoorlog

en de daardoor veroorzaakte bijzondere omstandigheden
ons brachten, hebben de wet van 26 Juli 1918 (Staatsblad
No. 494) en de koninklijke besluiten van 21 October en
12 December 1918 (Staatblad Nos. 572 en 799 een bijzondere
rechtspraak in distributie- en andere crisiszaken in het leven
geroepen.
Deze rechtspraak controleert de uitvoering van het hoofd­
bestanddeel der regelingen, wier strekking is om, in verband
met de voedsel- en brandstoffenschaarschte, aan elk een
minimumrantsoen te verzekeren. De bedoelde regelingen zijn:
1. De Distributiewet 1916 (wet van 19 Augustus 1916
Staatsblad No. 416). Zij eischt (art. 1) van den minister
van Landbouw, Nijverheid en Handel zooveel mogelijk
zorg te dragen, dat van de door hem aan te wijzen levens­
middelen, grondstoffen van levensmiddelen, brandstoffen
en huishoudelijke artikelen, een voldoende hoeveelheid ver­
krijgbaar is voor de gemeentebesturen, terwijl op deze laatste
de zorg rust, dat van die goederen steeds voldoende hoeveel­
heden in de gemeente aanwezig en verkrijgbaar zijn. De
minister stelt daarbij voor de aangewezen goederen de prijzen
vast tegen welke zij ten hoogste aan den verbruiker mogen
worden te koop aangeboden of verkocht.
In verband met deze opdracht zijn den minister verstrek­
kende bevoegdheden toegekend. Hij is bevoegd verklaard
(art. 6) om te verbieden levensmiddelen, grondstoffen van
levensmiddelen en voedermiddelen voor dieren te verwerken
of als grondstoffen voor de bereiding van andere levensmidde­
len of van voedermiddelen voor dieren te gebruiken, indien
zij, naar zijn oordeel, in den oorspronkelijken toestand voor
de voeding van mensch of dier noodig zijn. Ook kan hij zoo-
 4
danige verwerking of zoodanig gebruik regelen. Voorts mag
hij de bereiding van levensmiddelen of voedermiddelen voor
dieren verbieden of regelen, indien, naar zijn oordeel, de
grondstoffen voor de bereiding van andere levensmiddelen
of voedermiddelen voor dieren noodig zijn, en kan door hem
worden verboden bepaalde levensmiddelen, grondstoffen
daarvoor of v#edermiddelen voor een ander dan een bepaald
doel te gebruiken. Enveneens kan bij (art. 7), in het
algemeen of in bepaalde gedeelten \ an het land, het ver­
bouwen van bij 'algemeenen maatregel van bestuur aan te
wijzen gewassen verbieden, beperken of niet dan voorwaar­
delijk toestaan, indien, naar zijn oordeel, de verbouw van
andere gewassen van meer belang is voor de voeding van
mensch en dier.
Voor wat de. verdeeling van de goederen betreft, is de
minister bevoegd (art. 8), indien het belang eener doelmatige
distributie van goederen in verband met beperktheid van
voorraden of andere omstandigheden dit, naar zijn oordeel,
vordert, bepalen, dat aflevering van bepaalde goederen
slechts zal mogen geschieden overeenkomstig eene door hem
vast te stellen distributieregeling, welke iedereen, die zoo­
danige goederen aflevert of ontvangt, gehouden is na televen.
Daarbij mag hij prijzen vaststellen, waartegen goederen in den
groothandel, in den tusschenhandel en in het klein ten
hoogste mogen worden te koop aangeboden of verkocht. De
gemeentebesturen zijn bevoegd omtrent de distributie van
goederen, onder goedkeuring van den minister, bepalingen
vast te stellen.
Ieder, die levensmiddelen, grondstoffen van levensmidde­
len, brandstoffen of huishoudelijke artikelen anders dan voor
eigen gebruik in voorraad heeft, is verplicht van hoeveel­
heid en aard dier goederen, op de door den minister bekend
te maken tijdstippen, de door dezen verlangde opgaven naar
waarheid te doen bij den burgemeester der gemeente, waar
zich de goederen bevinden, terwijl in het algemeen ieder ver­
plicht is alle opgaven, welke van hem, in verband met de
distributie van goederen bij schriftelijke vordering door of
namens den minister worden verlangd, naar waarheid te
doen. Alle goederen, waaromtrent aldus opgave is gevorderd,
kan de minister in bezit doen nemen, overeenkomstig de
onder 5. nader te noemen aanvulling der onteigeningswet.
De burgemeesters zijn verplicht om hunne medewerking te
 5
verleenen bij alle door den minister ter zake van de volksvoe­
ding en de voorziening met brandstoffen en huishoudelijke
artikelen voorgeschreven maatregelen, dien minister opgave
te doen van de door het gemeentebestuur ter zake getroffen
maatregelen en op de aangew ezen tijdstippen opgave te doen
van de in de gemeente aanwezige voorraden levensmiddelen,
grondstoffen voor levensmiddelen, brandstoffen en huishou­
delijke artikelen en van de hoeveelheden, welke alsnog
benoodigd zijn.

2. De wet van 3 Augustus 1914 (Staatsblad No. 344), houdende

verbod tot uit- en vervoer van sommige artikelen. Krach­
tens artikel 1 dezer wet kan, gedurende de bestaande bijzon­
dere omstandigheden, bij koninklijk besluit de uitvoer van
alle goederen of van bepaalde goederen, geheel of gedeelte­
lijk, al of niet voorwaardelijk, zoowel voor het geheele grond­
gebied des rijks als voor een gedeelte daarvan, worden ver­
boden. Ook kan bij besluit van den minister van Landbouw,
Nijverheid en Handel (dan wel ten aanzien van goederen,
die in het belang van 's lands verdediging in bepaalde
gedeelten van het rijk beschikbaar moeten zijn, van dien
van Oorlog) het vervoer van alle goederen of van bepaalde
goederen, geheel of gedeeltelijk, al of niet voorwaardelijk,
voor het aangeduide gebied worden verboden.
Dispensatie van deze verboden kan worden gegeven door
den minister van Landbouw, Nijverheid en Handel (c. q. dien
van Oorlog), hetzij bij algemeen voorschrift voor alle geval­
len, waarin bepaalde omstandigheden aanwezig zijn, hetzij
in bijzondere gevallen op daartoe strekkend verzoek. Aan
een dispensatie kan de minister, die haar verleent, voor­
waarden verbinden, alsmede den eisch, dat zekerheid voor
de nakoming dier voorwaarden wordt gesteld.

3. De wet van 11 Maart 1916 (Staatsblad No. 127), tot

heffing van vergoeding van kosten voor afgifte van consen­
ten voor uitvoer. Zij verleent bevoegdheid om, indien krach­
tens de onder 2. genoemde wet, de uitvoer van bepaalde
goederen verboden is en ontheffing van dat verbod slechts
is toegelaten na verkregen, daartoe strekkend consent, voor
de afgifte van deze consenten vergoeding van kosten te heffen.
Voor het te heffen bedrag, dat nader geregeld is bij den
 6

onder 4. te noemen algemeenen maatregel van bestuur,'stelt

de wet een maximum tarief vast.

4. De op de onder 1 -3 genoemde wetten berustende uit­

voeringsregelingen, met name het koninklijk besluit van
22 December 1917 (Staatsblad No. 726), houdende bepalingen
ten aanzien van het goederenverkeer met het buitenland. Het
stelt als regel, dat vergunningen tot uitvoer naar het buiten­
land van goederen, waarvan de uitvoer krachtens de onder 2.
genoemde wet is verboden, door of namens den minister
van Landbouw, Nijverheid en Handel, uitsluitend worden
afgegeven ten name van de te 's-Gravenhage gevestigde
„Nederlandsche Uitvoermaatschappij." Die regel vindt geen
toepassing bij door den minister te maken uitzonderingen
ten aanzien van niet voor handelsgebruik bestemde goederen
en in de gevallen, dat genoemde maatschappij een consent,
dat de minister wil verleenen, met te haren name wenscht
afgegeven te zien of wel niet binnen bekwamen termijn
verklaart aan een te haren name gesteld consent gebruik te
zullen maken.
De maatschappij kan het consent voor éénmaal overdra­
gen of ook splitsen in consenten, die niet meer dan éénmaal
kunnen worden overgedragen. Zij kan voor zulke overdrach­
ten aan de geëndosseerden voorwaarden opleggen in den vorm
van betalingen te haren bate als anderszins. De regeling van
die voorwaarden geschiedt, behoudens bijzondere gevallen,
voor elk aantal of voor elke groep van artikelen telkens voor
den duur van een bepaald tijdvak of voor een bepaalde hoe­
veelheid. Daarbij moet, ten einde te bevorderen, dat vooralle
artikelen zooveel mogelijk gelijkwaardige voorwaarden wor­
den gesteld, rekening worden gehouden met de eischen voor
een loonend voortbestaan van den betrokken tak van bedrijf
en met de regelingen, die ten aanzien van andere takken van
bedrijf zijn getroffen.
Ten aanzien van de opgelegde voorwaarden, zoomede van
een weigering van de N.U.M. om een te haren name afgegeven
consent over te dragen, staat beroep open op den minister.
De laatste beslist, zoonoodig na raadpleging van eene com­
missie van advies.
Voor zoover door vereenigingen, ingesteld tot regeling
van den uitvoer van bepaalde goederen en werkende onder
toezicht eener rijkscommissie, wordt medegewerkt tot uit-
 7
voering van de consentenoverdracht en wat daarmede in
verband staat, dan wel tot uitoefening van toezicht op den
uitvoer van goederen, worden de daaruit voortvloeiende
kosten door de N. U. M. vergoed. Bij geschil beslist de
minister op verzoek van partijen of een harer.

5. De wet van 3 Augustus 1914 (Staatsblad No. 351) tot

aanvulling der onteigeningswet ter voorkoming van vast­
houding en prijsopdrijving van waren. Zij machtigt om, in
de buitengewone omstandigheden, na bijzondere of algemeene
machtiging van den minister van Landbouw, Nijverheid en
Handel, door of op last van de burgemeesters, levensmiddelen
(waaronder ook te verstaan voedingsmiddelen voor dieren),
grondstoffen van levensmiddelen, huishoudelijke artikelen
en brandstoffen, in de gemeente aanwezig, onmiddellijk en
zonder eenige formaliteit in bezit te nemen. De waren worden,
zonder verwijl, ter beschikking gesteld ten behoeve van de
bevolking der gemeente of van aldaar bestaande bedrijven,
tegen prijzen, die de daarvoor door den minister bepaalde
bedragen, niet te boven gaan. De schadeloosstelling voor de
in bezit genomen waren door de gemeente te betalen, wordt
door twee schatters, elk afzonderlijk geschat, en een bon voor
het gemiddelde van die twee schattingen wordt aan den
vroegeren houder der waren gegeven, welk bedrag zoo spoe­
dig mogelijk door de gemeente wordt betaald. Indien de
houder der waren onmiddellijk ten genoege van den burge­
meester aanbiedt zelf op door dezen goedgekeurde wijze
die waren ter beschikking te stellen tegen de bovenaan-
gegeven prijzen, kan de burgemeester de inbezitneming
opschorten.
Ook kan de minister bepalen, dat de burgemeester bepaal­
de soorten of hoeveelheden van de genoemde waren in bezit
zal nemen, alsmede dat van inbezitgenomen waren gedeelten
ter beschikking worden gesteld van den burgemeester eener
andere gemeente tegen den prijs en op de wijze door dien
minister te bepalen. Gaat de burgemeester hiertoe niet on­
middellijk over, dan geschiedt de inbezitneming en de ter­
beschikkingstelling van burgemeesters van andere gemeen­
ten door of vanwege den minister. De schadeloosstelling
komt dan ten laste van de gemeente, te welker behoeve de
waren zijn beschikbaar gesteld.
De burgemeester zoomede de door hen aan te wijzen ambte-
 8

naren zijn te allen tijde bevoegd de uitlevering te vorderen

van de in bezit te nemen waren.

6. De Nood-Boschwet van 30 Augustus 1917 (Staatsblad

No. 575). Zij machtigt den minister van Landbouw, Nijver­
heid en Handel om in de bijzondere omstandigheden, in het
belang van de voorziening in de behoeften van brandstoffen,
mijnhout, heipalen of werkhout, tot bewaking van natuur­
schoon of ter voorkoming van het vellen van onrijp hout,
zoowel voor het geheele grondgebied des rijks als voor een
gedeelte daarvan, in het algemeen of in bijzondere gevallen,
het vellen van bosschen en andere houtopstanden, geheel
of gedeeltelijk te verbieden of niet dan voorwaardelijk toe te
staan. Zoodanig verbod is niet van toepassing op bosschen
en andere houtopstanden, indien ten gencege van den minis­
ter door den eigenaar of rechthebbende wordt aangetoond,
dat dit vellen noodzakelijk is voor een normale boschexploi­
tatie, dan wel indien dit vellen geschiedt door het bevoegd
gezag, krachtens de wet.
tegelijkertijd werd aan de Onteigeningswet een nieuwe
titel toegevoegd, krachtens welke, in de bijzondere omstandig­
heden, krachtens bijzonderen schriftelijken last van den
minister van Landbouw, Nijverheid en Handel, met het­
zelfde doel, bosschen en andere houtopstanden, geheel of
gedeeltelijk, onmiddellijk voor het rijk, eene provincie of
gemeente tegen schadeloosstelling kunnen worden onteigend.
Van de onteigening (waartoe niet wordt overgegaan dan
nadat getracht is, den eigendom in der minne te ver­
krijgen) wordt eene schriftelijke verklaring opgemaakt en
in afschrift aan den belanghebbende uitgereikt. Door die
uitreiking gaat de eigendom op de onteigenende partij
over. Daarbij wordt een termijn van ten hoogste twee
jaar bepaald, binnen welken het hout van het terrein
moet zijn verwijderd. Bij gebreke van verwijdering binnen
den bepaalden termijn, vervalt het hout aan den ont­
eigende.
Is omtrent de schadeloosstelling wegens onteigening geen
overeenstemming verkregen, dan wordt zij geschat door
drie deskundigen, aangewezen door den kantonrechter.
Wordt daarbij geen meerderheid verkregen, dan wordt de
schadeloosstelling bepaald op 1/3 van de som der geschatte
bedragen. Zoodra het bedrag vaststaat, zorgt het departe-
 9
ment van Landbouw, Nijverheid en Handel voor de betaal­
baarstelling daarvan.

7. De wet van 23 Februari 1918 (Staatsblad No. 133;

gewijzigd bij die van 18 Juni d.a.v. Staatsblad No. 425),
houdende bepalingen betreffende het slachten van dieren. Zij
verleent den minister van Landbouw, Nijverheid en Handel
de macht het slachten van paarden, runderen, schapen, geiten
varkens, kippen, tamme eendvogels en ganzen geheel of
gedeeltelijk te verbieden, van een dergelijk verbod ontheffing
te verleenen en aan zoodanige ontheffing voorwaarden te
verbinden of ook het verleenen van ontheffing of het stel­
len van voorwaarden aan anderen over te dragen.
8. De regelingen berustende op de onder 6 en 7 genoemde
wetten.
9. De Scheurwet 1918 (wet van 27 Juli 1918 Staatsblad
No. 5°3) en de daarop berustende regelingen. Zij bepaalt o.m.
dat door of vanwege den minister van Landbouw, Nijverheid
en Handel, volgens regelen bij algemeenen maatregel van
bestuur te stellen, ten aanzien van het geheel of van een
gedeelte van de tot bepaaldelijk aan te wijzen bedrijven,
perceelen of grondcomplexen behoorende graslanden, klavers
of kunstweiden, voorschriften kunnen worden gegeven tot
en betreffende de omzetting in bouwland en de bebouwing
van die gronden. Daarbij wordt een termijn gesteld binnen
welken onderscheidenlijk de voor de omzetting en voor de
bebouwing noodige werkzaamheden moeten zijn verricht.
Van de ter zake door of namens den minister genomen
beschikkingen kunnen belanghebbenden binnen veertien
dagen na de dagteekening der beschikking in beroep komen
bij eene commissie van beroep, voor iedere provincie door
den minister aangewezen.
Voor de omzetting van gronden in bouwland worden de
eigenaar en de gebruiker, indien zij daarvan nadeel onder­
vinden, schadeloos gesteld. Voor hen, die zakelijke rechten
op den grond hebben, zijn afzonderlijke regelingen gemaakt.
De door den minister aan te wijzen ambtenaren zijn
krachtens zijn bijzonderen schriftelijken last bevoegd, des­
noods bijgestaan door ambtenaren van de rijks- of gemeente­
politie en op kosten van de overtreders, weg te nemen, te
doen wegnemen, te beletten, te doen beletten, te verrichten,
 10

te doen verrichten hetgeen in strijd met deze wet of de krach­

tens haar uitgevaardigde voorschriften is of wordt onder­
nomen of nagelaten. Ook kan door of vanwege den minister
aan den overtreder het gebruik van gronden, die hadden
moeten worden omgezet in bouwland en bebouwd, worden
ontzegd en aan andere personen of instellingen worden toege­
kend, doch voor niet langer dan één jaar telkenmale, tegen
een door of vanwege den minister met die personen of instel­
lingen overeen te komen vergoeding, welke komt ten bate
van hen aan wien het gebruik is ontzegd.

§ 2. DE DISTRIBUTIERECHTSPRAAK.

De ordening van de nieuwe rechtspraak is in dier voege

over de in den aanhef van § i genoemde weten koninklijke
besluiten verdeeld, dat de wet slechts enkele hoofdpunten
geeft w.o. de omschrijving van de rechtsmacht (art. i), de
aanwijzing van den rechter, den inhoud van zijn vonnis en
de bevoegdheid om een rechterlijke uitspraak uit te lokken
(art. 2). Een volledige uitwerking geeft het eerstgenoemde
koninklijk besluit, onder verwijzing naar de Beroepswet, ter­
wijl eindelijk het tweede besluit de wet en het vooraf­
gaande besluit in werking doet treden op 16 December 1918.
Alle distributierechtspraak beperkt zich tot :
1. de besluiten, handelingen en weigeringen (om te beslui­
ten of te handelen) in de uitvoering van de in de vorige
paragraaf onder 1. tot en met 4, 6—>8 en onder 9 genoemde
wetten en daarop berustende regelingen, door de daarmede
belaste organen (officieele en semi-officieele) genomen, ver­
richt of uitgesproken ;
2. de inbezitnemingen in de uitvoering van de hooger onder
5. genoemde wet, door de daarmede belaste organen gedaan
alsmede de vaststelling van de schadeloosstelling, ingevolge
die wet of de onder 1 aldaar genoemde wet verschuldigd.
Een weigering als hier bedoeld wordt aanwezig geacht,
indien het betrokken orgaan binnen den daarvoor bepaalden
tijd of binnen redelijken tijd een verplicht besluit niet heeft
genomen of eene verplichte handeling niet heeft verricht.
Op drieërlei grond kent de wet de bevoegdheid toe tot
het instellen van beroep van zoodanige overheidsgedragin­
gen n.1. i°. dat de gedraging onwettig zou zijn ; 20. dat zij
 11

steunt op het aanwezig zijn van feitelijke omstandigheden,

welke in werkelijkheid niet bestaan ; of eindelijk 3°. dat
bij zijne gedraging het overheidsorgaan van zijne bevoegd­
heid kennelijk een ander gebruik heeft gemaakt dan tot de
doeleinden, waarvoor die bevoegdheid is gegeven. Het beroep
staat niet open tegen algemeen verbindende voorschriften,
noch tegen de gedragingen van organen met rechterlijk gezag
bekleed of met het opsporen van strafbare feiten belast, als
zoodanig optredende. Ook is het beroep niet toegelaten, voor
zoover de vordering aan eenen anderen rechter ter kennis­
neming is opgedragen. Niet ontvankelijk is een beroep,
indien tegen de aangevallen gedraging administratief beroep
openstaat of opengestaan heeft.
Indien krachtens voorschriften ter uitvoering van de
in § 1 genoemde wetten, de beslissing van een geschil aan
door den minister van Landbouw, Nijverheid en Handel te
benoemen deskundigen of scheidslieden is opgedragen,treedt
voor het beroep op de deskundigen of scheidslieden, het beroep
op het bevoegde distributiegerecht in de plaats. Ligt het
geschil echter niet binnen de rechtsmacht van de distributie­
gerechten, dan blijft de beslissing aan de deskundigen of
scheidslieden voorbehouden.
Bevoegd om tegen eene gedraging als hooger bedoeld beroep
in te stellen is ieder bijzonder persoon, die, of ieder openbaar
lichaam (de staat inbegrepen), dat door die gedraging recht­
streeks in zijne belangen wordt getroffen. Bevoegd om tegen
een besluit als hooger bedoeld, dat in administratief beroep
is genomen, beroep in te stellen, is enkel hij, die de bevoegd­
heid bezit het administratief in te stellen.
De nieuwe rechtspraak is opgedragen aan de distributie­
gerechten in eersten aanleg, die gevestigd zijn te Groningen
voor de beide noordelijke provinciën, te Zwolle voor Drente
en Overijsel, te Amsterdam voor Noord-Holland en verder
in de hoofdstad van elke provincie voor die provincie, en
aan den Centralen raad van beroep te Utrecht als Centraal
Distributierecht. De lagere distributiegerechten bestaan uit
één (alleen-rechtsprekend) distributierechter en een of
meer plaatsvervangers, allen doctoren in de rechts- of staats­
wetenschap, door de kroon benoemd, geschorst en ontslagen,
bijgestaan door een griffier. De centrale raad van beroep
behandelt de distributie- en andere crisisaangelegenheden in
een of meer door hem daartoe aangewezen kamers (distri-
 12

butiekamers). Dit centraal distributiegerecht oordeelt in

eersten en eenigen aanleg over alle beroepen gericht tegen
besluiten, handelingen en weigeringen van de kroon of van
de ministers, besluiten in administratief bercep genomen
inbegrepen ; in hooger beroep over alle daarvoor vatbare
vonnissen van de distributiegerechten van eersten aanleg.
Deze laatste oordeelen, behoudens hooger bercep, over alle
beroepen, die niet in eersten aanleg ter kennisneming aan
het centraal gerecht zijn opgedragen.
Van belang is bierbij eeneinde staatscourant van 13 Decem­
ber j .1. opgenomen circulaire van den minister van Landbouw,
Nijverheid en Handel van 12 December 1918, welke admini­
stratief beroep op dien minister openstelt in alle gevallen (de
omschrijving is ontleend aan het koninklijk besluit), waarin
de wet beroep op de distributierechtspraak openstelt. Zij
schrijft verder voor, dat besluiten waartegen zoodanig
beroep openstaat, onverwijld ter kennis van belanghebbenden
moeten worden gebracht. Bevoegdheid tot het instellen van
dit beroep, dat vrij is van alle formaliteiten en kosten, wordt
toegekend aan dezelfde personen en organen, die tot het
instellen van beroep bij den rechter bevoegd zijn ; het beroep
is gebonden aan een termijn van één maand, te rekenen
van de aangevallen gedraging, voorzoover niet de klager,
ten genoege van den minister, aantoont het beroep zco
tijdig te hebben ingesteld als hij dit redelijkerwijs heeft
kunnen doen.
In verband met de hoogervermelde niet-ontvankelijk-
heidsgrond zal het gevolg van deze circulaire zijn, dat de
werkzaamheden van de distributiegerechten in eersten aan­
leg vrijwel onbeteekenend zullen zijn. Alle rechtspraak
concentreert zich bij het centrale gerecht.
Van de bepalingen op de procedure wordt hier alleen
aangestipt, dat het beroep wordt ingesteld door het inzen­
den van een klaagschrift ter griffie van het bevoegde
gerecht, welk klaagschrift door een advocaat of een procureur
moet zijn onderteekend, behalve wanneer een openbaar
lichaam (de staat inbegrepen) het beroep instelt. Is het
klaagschrift bij een onbevoegd gerecht ingediend, dan zendt
dit het naar het bevoegde gerecht, terwijl het geacht wordt
daarbij te zijn ingediend op den dag, waarop het bij het onbe­
voegde gerecht werd ingediend. De rechter is bevoegd aan
alle organen van het openbaar gezag te vragen hem binnen
 13

een door hem te bepalen termijn inlichtingen te verschaffen,

clie voor de afdoening van de zaak van belang kunnen zijn.
Bij zijn uitspraak bepaalt het gerecht er zich toe, de aange­
vallen besluiten, handelingen of weigeringen te vernietigen,
en den verweerder voor zooveel noodig te veroordeelen om te
doen of te besluiten, hetgeen deze ingevolge wet of wettelijk
voc rschrift dóen of besluiten moet. Het is bevoegd om, indien
het te nemen besluit eene geldelijke aanspraak betreft, dit
besluit in zijne uitspraak vast te stellen. Is de vaststelling
van de schadeloosstelling niet overeenkomstig de voor­
schriften van de wet tot stand gekomen, dan beveelt het
gerecht, dat zij als nog, met inachtneming van zijne uitspraak
plaats vindt.
Nog trekt de aandacht het voorschrift (art. 28 lid 1 van
het k. b.) dat alle besluiten, waartegen beroep door de
nieuwe regeling wordt opengesteld, met redenen omkleed
moeten zijn.
Het is duidelijk, dat, al vermijden wet en besluit dien naam
te noemen, we hier met administratieve rechtspraak op
beperkt terrein te doen hebben.

§ 3. DE ADMINISTRATIEVE RECHTSPRAAK DER

STAATSCOMMISSIE.

Een schets eener administratieve rechtspraak werd hier

te lande voor het eerst ontworpen door de bij k. b. van 16
September 1891 No. 14 benoemde staatscommissie tot voor­
bereiding der uitvoering van de voorschriften der grond­
wet, aangaande de regeling van de administratieve recht­
spraak. Haar van 1894 dagteekenend verslag gaat uit van
de gedachte, dat zoodanige rechtspraak gewenscht is. Al
bestaat er, haars inziens, op het gebied van het publieke recht
niet dezelfde behoefte aan rechterlijke tusschenkomst als
op dat van het burgerlijke recht en al zou eene uitvoerende
macht, welke geneigd mocht zijn de rechten der ingezetenen
niet te eerbiedigen, aan hare roeping niet beantwoorden, toch
beziet eene administratie, hoe geneigd ook om de rechten der
ingezetenen te eerbiedigen, die rechten niet met het onpar­
tijdig oog des rechters. Wel zal een Nederlandsch bestuur
niet voorbijzien, dat ook de eerbiediging van het recht een
groot belang der gemeenschap is, maar de rechtstreeksche
 14

en praktische belangen der gemeenschap treden in concrete

gevallen licht op den voorgrond. Waar strijd bestaat tusschen
het belang der gemeenschap en het beweerde recht van den
bijzonderen persoon, wordt diens rechtsgevoel niet bevredigd,
wanneer de beslissing omtrent dat recht verblijft aan den
vertegenwoordiger der gemeenschap. Zoowel wegens de
geestesrichting, welke der administratie als handelend orgaan
der gemeenschap eigen is, als wegens de wenschelijkheid, dat
zelfs de schijn van partijdigheid in de beslissing van rechts­
geschillen worde vermeden, is ook op het gebied van het
publieke recht de controle eener rechterlijke macht, van beide
partijen even onafhankelijk, raadzaam. Deze overwegingen
maakten ook de destijds bestaande administratieve beroepen
onvoldoende.
Naast betere verzekering van de rechten der bijzondere
personen zou de administratieve rechtspraak de zelfstan­
digheid van het uitvoerend gezag kunnen verhoogen, immers
parlementaire beslissingen omtrent administratieve rechts­
geschillen onnoodig maken. Zij zal zich voorts hebben uit
te strekken tot de beslissing van geschillen tusschen verschil­
lende besturen, voorzoovei de bevoegdheid van die besturen
tegenover elkaar door het recht binnen bepaalde grenzen
is beperkt.
De taak van den rechter zou bestaan in de oefening van
rechterlijke controle, die het bestaan onderstelt van een
rechtsgeschil, van beweerde rechtskrenking. Een niet door de
wet gewaarborgd belang van een bijzonder persoon kan niet
door hem worden verzekerd. Laten de wetten de admini­
stratie vrijheid van handelen, dan zou het rechtstreeks met
de bedoeling van de wet strijden een rechterlijk gezag te
doen oordeelen over het gebruik, dat de administratie van
die vrijheid heeft gemaakt. Overigens zal de rechter evenzeer
de feiten als het rechtspunt moeten onderzoeken.
Zoo rijst de vraag, welke geschillen op administratief
gebied als rechtsgeschillen zijn te beschouwen. Zij is, volgens
de staatscommissie, niet gemakkelijk te beantwoorden,
omdat onze administratieve wetten niet altijd duidelijk uit­
drukken of de wetgever slechts eene instructie aan de overheid
heeft willen geven, dan wel een recht van een bijzonder persoon
tegenover de administratie of van een lager bestuur tegen een
hooger bestuur heeft willen waarborgen. Daarom meent de
commissie, dat de twistgedingen, welke de rechter zal hebben
 15

te beslissen, in een lijst stuk voor stuk zullen moeten worden

opgesomd, althans voorzoover zij-bij de uitvoering van wetten
of van ter uitvoering van wetten gegeven algemeene voor­
schriften kunnen rijzen. Ten opzichte van twistgedingen, die
kunnen ontstaan bij de toepassing of door niet-uitvoering
van de tallooze, onophoudelijk veranderende provinciale,
gemeente- en waterschapsreglementen en -verordeningen,
moet noodgedwongen wel met eene algemeene formule wor­
den volstaan.
Het indienen van een klacht bij den administratieven
rechter zal alleen kunnen geschieden op grond, dat door eene
gedraging van eenig openbaar bestuur of ambtenaar een den
klager (die zoowel natuurlijk als rechtspersoon kan zijn dan
wel eene openbare instelling) volgens wet of verordening
toekomend recht is geschonden of hem in strijd met wet of
verordening eenige bevoegdheid ontzegd of eenige verplich­
ting is opgelegd. Er kan echter geen bedenking tegen bestaan,
dat in bijzondere gevallen uitzondering worde gemaakt op
dezen regel; met name behoort daar waar controle van het
publiek op de handelingen der uitvoerende macht wensche-
lijk is, zooals bijv. ter zake van de samenstelling van kiezers­
lijsten, het recht van klacht aan een ieder gegeven te worden.
Ten aanzien van de vraag aan wien de administratieve
rechtspraak zal zijn op te dragen, merkt de commissie op,
dat tegen een opdracht aan den gewonen rechter zich in de
eerste plaats verzet de omslachtigheid en kostbaarheid van
de gewone burgerlijke procedure, maar bovendien de over­
weging, dat voor geschillen als deze een rechtsgang in vier
of vijf instanties (waarvan twee administratief en twee of drie
rechterlijk) onbruikbaar zou zijn. Men zou dus, bij opdracht
aan den gewonen rechter niet enkel aan het centraal gezag,
maar ook aan gedeputeerde staten hunne bevoegdheid in
zake de beslissing van administratieve rechtsgeschillen moe­
ten ontnemen, hetgeen een ware —• niet goed te praten —-
revolutie zou zijn. Voldoende is één rechterlijke instantie,
welke alle administratieve rechtsgeschillen, die de wet zal
aanwijzen, heeft te berechten, en wier tusschenkomst eerst
kan worden ingeroepen, wanneer geen administratief beroep
meer open staat of heeft opengestaan. Die rechterlijke
instantie zou zijn het zelfstandige Administratieve hoogge­
rechtshof, bestaande uit ten minste zeven doctoren in de
rechts- of de staatswetenschap.
 16

UCJVL <x<xiivj.civ^li L, U.c11 IICI ^ClIUcLIC Ulbll ïuull^gerecill

met dit hof zeer groote overeenkomst vertoont, inzonderheid
wanneer men op de vermoedelijke werking der distributie-
rechtspraak in de praktijk het oog richt.
Het administratief geding zou worden ingeleid met een
klaagschrift, waaraan echter een bezwaarschrift bij de betrok­
ken administratieve autoriteit vooraf behoorde te gaan.
Partijen zouden in persoon of bij gemachtigde procedeeren.
De uitspraak zou beslissen of de administratie in strijd met
de wet of de verordening had gehandeld en haar, zoo dit het
geval was, verplichten, de noodige maatregelen te nemen om
den klager zijn recht te verzekeren. In vele gevallen zou de
schade, den klager toegebracht, door een nieuwe admini­
stratieve handeling of beschikking niet geheel kunnen worden
gebeterd en dan zou het toekennen eener geldelijke schade­
vergoeding billijk zijn. Daarom zou den administratieven
rechter de bevoegdheid te geven zijn om, indien hij daartoe
gronden vond, tei betering van geleden ongelijk eene geldsom
toe te wijzen.
In het geding moet de rechter nieuwe rechtsmiddelen
en rechtsgronden kunnen bijbrengen en voor een nader
onderzoek der feiten zorgen.

§ 4. RECHTSTAAT EN ADMINISTRATIEVE
RECHTSPRAAK.

1. Het in de vorige paragraaf besproken verslag heeft

een levendige, niet zelden heftige gedachtenwisseling uitge­
lokt omtrent de grondslagen, waarop ten onzent de admini­
stratieve rechtspraak behoort te worden opgebouwd. Prin­
cipieel is dit vraagstuk onder de oogen gezien door prof.
Krabbe in een in 1901 te Groningen verschenen geschrift :
Administratieve rechtspraak. Het heeft van het stelsellooze
stelsel der staatscommissie nauwelijks één steen op den ander
gelaten.
De grondslag dezer studie is de idee van den Rechtstaat
(blz. 87 e.v.), het beginsel van de souvereiniteit van het
recht. Dit beginsel vordert, dat het optreden van den staat
binnen de rechtssfeer van de burgers in het recht geworteld
is, d.w.z. dat de staat noch zijn eigen belangen noch die der
gemeenschap gelding kan verschaffen ten koste van andere
 i7
belangen, dan nadat die belangen van uit het standpunt des
rechts zijn gewaardeerd. Wordt die rechtswaardeering niet
gevonden in het gemeene recht, dan zijn bijzondere rechts­
normen noodig, welke de bizondere bevoegdheden van den
staat tegenover de maatschappij niet alleen regelen, maar vóór
alles schenken.
Zoolang de staat zich als persoon beweegt op den bodem
van het gemeene recht, bezit hij (den staat niet te verwarren
met zijn organen, die door strenge ambtsinstructies gebon­
den kunnen zijn), evenals de bijzondere personen, discretio-
naire bevoegdheid ten aanzien van het besteden van zijn
inkomen, het beheer zijner bezittingen, de administratie der
verschillende openbare inrichtingen. Voor dit gebied is de
burgerlijke rechtspraak bestemd. Treedt de staat daarbuiten,
vindiceert hij voor de belangen, welke hij dient, een gelding,
die uit het gemeene recht niet voortvloeit, eene eigen rechts-
waarde, dan is alle discretionaire bevoegdheid in den meest
volstrekten zin uitgesloten. Hier, waar de handelingsbe­
voegdheid van den staat tegenover derden wordt uitgebreid
of ten behoeve van de staats- en gemeenschapsbelangen de
handelingsbevoegdheid van derden wordt gewijzigd, waar
de staat gebiedt of verbiedt of de uitoefening van rechten
der burgers afhankelijk maakt van vergunning of concessie,
daar heeft de staat een nieuwen grondslag noodig voor zijne
bevoegdheid, te vinden in het administratieve recht. Die
grondslag bestaat uit normen, die op de handelingsbevoegd­
heid van den staat betrekking hebben, waardoor dus de
gemeenrechtelijke verhouding van den staat tegenover derden
eene verandering ondergaat en waaraan rechtswaardeering
ten grondslag ligt : het zijn de eigenlijke rechtsnormen 1 ).
Daarmede is ook de inhoud der administratieve rechtspraak
gegeven. Zij reikt verder dan de door de staatscommissie
verlangde handhaving van aan bijzondere personen toegeken­
de rechten. Beslissend is hier de behoefte, die rechtspraak
in het algemeen bestemd is te bevredigen : de behoefte aan
vaststelling van een rechtsbetrekking, als haar inhoud onzeker
is. Die behoefte kan bij alle uit het administratief recht voort.

') De daarnaast voorkomende normen, die de handelingsbevoegdheid

van den staat tegenover derden en omgekeerd geheel onaangetast laten,
maar die de bevoegdheid van de organen in het verrichten van die
handelingen regelen, worden ter onderscheiding aangeduid als staatsnormen.
 18

spruitende betrekkingen optreden en bij alle kan dus de

noodzakelijkheid van rechtspraak zich voordoen. En dat
in den vollen omvang : in de eerste plaats omtrent de compe­
tentie van de administratie en niet enkel voor zooveel
betreft de administratieve rechtsnoimen. Nog veel minder
mogen die tot de „waarborgnormen" worden beperkt. Tot
eene beoordeeling van het administratief beleid kan dit nooit
leiden. De rechter heeft b.v. te onderzoeken, of een zekere
feitelijke toestand valt onder de in de wet gebruikte omschrij­
ving van verstoring der openbare orde" ; hij kan verder
te onderzoeken hebben of hetgeen de administratie in dat
geval verricht heeft, valt onder de haar voor die omstan­
digheden verleende bevoegdheid om bijv. ,,samenscholin­
gen" te verbieden. Maar dit doende, toetst de rechter in geen
enkel opzicht het „administratief beleid", maar toetst hij
administratieve handelingen aan de wet en aan deze alleen.
Voor een opsomming van bijzondere punten, waarin voor
administratieve rechtspraak plaats zou zijn — gelijk de
staatscommissie wilde - is geen ruimte: slechts een
algemeene formule kan hare competentie regelen.
Tot handhaving van de wet door 's rechters tusschenkomst
moet overigens slechts dan gelegenheid worden gegeven,
indien een der belangen, uit wier waardeering haar regel is
voortgevloeid, door de niet-naleving van de wet is gekrenkt,
zoodat de rechter slechts optreedt ter beslissing van een
rechtstrijd. De rechtswaarde, die de wet aan het eene belang
boven het andere heeft toegekend, geeft aan dat eerste een
sterkere stelling, een zekere mate van onaantastbaarheid
tegenover andere belangen, doch die waarde staat niet naast
dat belang. Daarom behoeft voor het recht, dat dit belang
deelachtig is geworden dan ook niet een ander orgaan op te
treden dan het gewone orgaan van dat belang. Dit laatste
blijft in vollen omvang daarvoor zorgen, beoordeelt of het
belang geschaad is en welke middelen tot herstel moeten
worden aangewend. Is de schade toegebracht met verbreking
van de rechtswaarde van het belang, dan heeft het orgaan
een middel te meer om voor het belang werkzaam te zijn.
De toegekende rechtswaarde legt echter nooit een plicht op
om haar te handhaven, zij verschaft slechts een nieuw middel
tot het behartigen van het belang. In het feit, dat een persoon
of een bestuur orgaan is van een belang, ligt opgesloten, dat
rechtens alleen die persoon of dat bestuur kan beoordeelen,
 i <

wat het belang vordert en of het door eemge handeling

geschaad is of niet. De vordering van rechtspraak, de actie,
komt toe aan het orgaan van het belang, waarbij intusschen
de rechtsqualiteit van orgaan niet is te vereenzelvigen met
de feitelijke hoedanigheid van belanghebbende.
Ten aanzien der vraag, aan welken rechter de administra­
tieve rechtspraak zal zijn op te dragen, merkt de schrijver op,
dat zij er eene is van de praktijk. De beste rechtspraak wordt
verkregen als het orgaan, met rechtspraak belast, voldoet
aan den dubbelen eisch van deskundigheid en van onpar­
tijdigheid. In de verbinding dezer beide hoofdvoorwaarden
voor een deugdelijke rechtspraak ligt echter een probleem,
dat zich bij elke rechtspraak doet gelden en waarvan de op­
lossing telkens opnieuw wordt ter hand genomen. Bestaat de
mogelijkheid van verbinding dier voorwaarden niet, dan moet
de eisch van deskundigheid voor dien der onpartijdigheid
onderdoen. Want bij alle rechtspraak is de allereerste eisch,
die gesteld wordt, deze, dat zij op onpartijdige wijze geschiedt.
Aan die eisch voldoet de administratie bij hare beslissingen
niet wegens hare positie en hare taak.

2. Van de Rechtstaat-gedachte gaan ook uit de bij konink­

lijke boodschap van 17 Februari 1905 bij de Tweede Kamer
ingediende ontwerpen van wet, houdende maatregelen tot
regeling der Administratieve rechtspraak. Men vindt haar
—- zij het niet op gelukkige wijze —- terug in hoofdstuk I § 1
der memorie van toelichting op het eerste dier ontwerpen,
het ontwerp-wetboek van Administratieve Rechtsvordering :
,,De Overheid is binnen haren kring de hoogste macht in
den Staat. Eiken tegenstand haar geboden, vermag zij neer
te werpen; eiken dwang, haar aangedaan, desnoods met geweld
te breken. Dwang tot doen of niet doen is derhalve ten aan­
zien der Overheid uitgesloten. Eigenlijke rechten, bevoegd­
heden, waarvan de eerbiediging kan worden afgedwongen,
kan niemand tegen de overheid als zoodanig bezitten.
Evenwel, deze hoogheid van het Overheidsgezag sluit
rechtspraak niet uit, want de Overheid streeft naar gerech­
tigheid. Dat leert het privaatrecht. Burgerlijke rechten, die
de Overheid bezit, oefent zij, ingeval van tegenstand, niet
dan krachtens rechterlijk vonnis ; zij pleegt geen eigen rich­
ting. En aan een burgerrechtelijk vonnis, dat haar veroor­
deelt, voldoet de Overheid zonder tegenstreven.
 zo

Voor zoover het terrein van het publiekrecht betreft, ont­

breekt tot heden echter iedere algemeene rechterlijke con­
trole op de handelingen der Overheid. Alle macht, die aan de
Overheid toekomt, oefent zij, althans in beginsel, ondanks
verzet, zonder rechterlijk verlof. Tegenstand vernietigt zij
desnoods met geweld. Publiek recht vergunt dus aan de
Overheid eigenrichting. En wat de verplichtingen betreft,
die het publiek recht aan de Overheid oplegt, de vervulling
daarvan kan niet krachtens rechterlijk vonnis worden afge­
dwongen. Een rechter, die de Overheid tot handelen ver­
oordeelt, is behoudens uitzonderingen aan het publiek
recht onbekend. Zelf beoordeelt zij, of en hoe zij gehouden
is, iets te verrichten.
Tweeërlei onrecht kan de Overheid op het terrein van het
publiek recht dus straffeloos plegen. Zij kan in strijd met
dat recht optreden, waar zij niet, of anders dan zij bevoegd
is ; zij kan in strijd met dat recht niet optreden, waar zij
daartoe gehouden is. Tegen die scheiding van het publiek
recht door de Overheid moet de administratieve rechtspraak
bescherming verleenen. Dit is haar doel."
Klinkt het geluid van bescherming van den onderdaan
tegen willekeur der administratie hier wat sterk door, juister
wordt in het rapport aan de koningin, dat aan het indienen
van het wetsontwerp voorafging (ed. Belinfante blz. 227)
gesproken van een „verlangen ,dat waar verschil en diep­
gaand verschil van meening mogelijk is, een onpartijdige
de bevoegdheid en verplichting der Overheid fixeert."
Deze grondgedachte wordt in het wetsontwerp uitgewerkt
door het vestigen van eene algemeene bevoegdheid om tegen
een besluit (waaronder niet te verstaan wetten en wettelijke
voorschriften), een handeling of een weigering om te hande­
len van een administratief orgaan beroep in te stellen (art. 15).
Die bevoegdheid komt toe aan ieder, die persoonlijke belan­
gen heeft, alsmede aan ieder orgaan van openbaar gezag, dat
als zoodanig bijzondere belangen heeft, welke rechtstreeks
door het aangevallen besluit of de aangevallen handeling
of weigering worden getroffen. Het beroep moet zich gron­
den op (art. 84) schennis door de aangevallen gedraging van
publiekrechtelijke wetten of wettelijke voorschriften. Het
is niet ontvankelijk, indien administratief beroep open staat
of open gestaan heeft (art. 142).
Als rechter wijst het ontwerp aan de gewone rechterlijke
 21

macht (art. 74 en 76), waartoe de bestaande colleges met

administratieve kamers worden uitgebreid ; het beroep tegen
gedragingen van administratieve organen wordt ingesteld
bij de arrondissementsrechtbank, dat tegen besluiten in
administratief beroep genomen bij het gerechtshof. Voor
eenheid in de rechtspraak waakt de Hooge Raad als cassa­
tie-rechter (art. 221 e.v.).
Ten aanzien van de ontworpen procedure en de uitspraak
worde aangestipt, dat het bercep wordt ingesteld door het
inzenden van een klaagschrift ter griffie van het bevoegde
gerecht (art. 85), welk klaagschrift door een advocaat of
procureur moet zijn onderteekend (art. 86). De voorzitter
van het behandelende rechtscollege is bevoegd een uitgebreid
voorbereidend onderzoek in te stellen (art. 100 e.v.).
Bevindt het college het beroep gegrond (art. 183 e.v.),
dan verklaart het de aangevallen handeling of weigering of
het aangevallen besluit geheel of ten deele onwettig. Zijn
vormen geschonden, dan spreekt het college de onwettig­
heid niet uit, ten ware zij op straffe van nietigheid voorge­
schreven of hunne schennis op de gedraging van invloed
geweest kan zijn. Indien de rechter een besluit of eene weige­
ring onwettig verklaart, veroordeelt het, met eerbiediging
van het vrije goedvinden der administratie, den verdediger
om te besluiten of te doen, hetgeen deze, ingevolge het
publieke recht besluiten of doen moet. Is het vrije goed­
vinden der administratie ten aanzien van het besluit, tot het
nemen waarvan de verdediger veroordeeld worden moet,
volstrekt uitgesloten, dan kan de rechter, in de plaats van
den verdediger, dit besluit in zijne uitspraak vaststellen.

§ 5. Mr. STRUYCKEN's OPPOSITIE.

Gansch anders is het geluid, dat in een in 1910 verschenen

boekje, getiteld ,,Administratie ojrechter", Mr. A. A. H. Struy-
cken, destijds nog hoogleeraai te Amsterdam deed hooren.
De drang naar administratieve rechtspraak wordt daarin
als weinig beter dan een modegril gekwalificeerd. De daarin
tot uiting komende formeel-juridische rechtstaatsidee zou
stammen uit de Duitsche litteratuur en den geest onzer juris­
ten zoozeer beheerschen, dat in den regel naar hare sociale
cultuurwaarde zelfs niet meer wordt gevraagd ; dat velen
 22

haar immanente klaarblijkelijkheid toekennen, en overtuigd

zijn, dat het wezen van het recht met logische noodzakelijk­
heid hare aanvaarding eischt.
Een zwakte van onzen praktischen geest ! Hij wil daarom
in onzen tijd opnieuw vragen, welke plaats onze cultuur aan
de eischen der gerechtigheid heeft in te ruimen en begint
daartoe met op te merken, dat de formeel juridische recht­
staatsgedachte uit den tijd stamt, toen overheid en volk
zich als twee heterogene elementen met eigen levenskring
tegenover elkander plaatsten ; toen als eerste eisch ter ver­
zekering der individueele vrijheid de verplichte medewerking
der volksvertegenwoordiging in de wetgeving werd afge­
dwongen ; toen iedere nieuwe wet een nieuwe waarborg was
tegen de den individueelen rechtskring bedreigenden over­
heidsbemoeiing en toen de rechter het eenige orgaan scheen,
dat tegen de overheid kon worden ingeroepen, om rechts­
krenking te weren.
Thans leven wij in een anderen tijd. Wij verengen steeds
meer onzen individueelen levenskring, wij trekken onze
arbeidskrachten samen tot bewust gemeenschappelijken
cultuurarbeid; niet een tegenover ons zich stellende overheid,
maar wij zeiven bepalen èn inhoud èn organisatie èn doel èn
regelen van onzen arbeid. Het tweeledig machtselement,
dat de beperkte monarchie in den vorst en de volksvertegen­
woordiging bood, heeft zich opgelost in één, dat door het
volk en zij ne vertegenwoordiging wordt bepaald en beheerscht.
De wet is thans niet dan een der vormen, waarin de bevolking
haar wil, haar inzicht omtrent het gemeenschapsleven uit­
spreekt ; de administratie is thans het door de bevolking
zelve aangewezen en volgens hare inzichten handelende
orgaan der gemeenschap ; de rechter is thans een der organen,
naast of in de administratie te denken, waaraan de bevolking
een bepaalde functie in het gemeenschapsleven toevertrouwt.
Of in één woord : wetgeving en rechtspraak plaatsten zich
oudtijds tegenover de administratie, om in abstracto en in
concreto den wil van den vorst en zijne ambtenaren te binden
aan de regelen, waarmede de bevolking had ingestemd, en
slechts met hare medewerking voor wijziging vatbaar ; wet­
geving, administratie en rechtspraak zijn thans niet dan
drie verschillende staatkundige functiën in het leven der
gemeenschap, dat de beginselen zijner organisatie en ontwik­
keling rechtens slechts door de volksovertuiging ziet bepaald.
 23

Deze fundamenteele verandering heeft aan onze administra­

tieve wetgeving eene ontwikkeling gegeven in de richting
eener steeds verminderende, bovendien ongelijkmatige wette­
lijke bescherming der individueele vrijheid tegen administra­
tieve willekeur. De wet bepaalt in steeds minder mate, wat
recht is tusschen administratie en burger. Zij laat die rechts­
bepaling bewustelijk steeds meer en meer en in ongelijke
mate over aan de administratie zelve, van deze verwachtende
eene behoorlijke rechtsvorming in abstracto en inconcreto
binnen de grenzen en volgens de ideeën der wet. Naarmate
de wet zich terugtrekt en met betrekking tot de individueele
vrijheid dit méér willekeurig doet, mag niet langer uitslui­
tend op de verzekering der wettigheid de nadruk worden
gelegd, maar moet alle aandacht worden geschonken aan de
zorg voor een behoorlijke rechtsvorming door de admini­
stratie binnen de grenzen der wet. De oude gerechtigheids-
gedachte zet zich om in deze : hoe de administratie in te
richten, opdat er behoorlijk worde geadministreerd, d.'w.z.
zóó, dat aan den in de gemeenschapsgedachte besloten eisch,
dat de belangen der leden behoorlijk worden gewaardeerd
worde recht gedaan. Dat daartoe geheel of ten deele de admi­
nistratie zal moeten worden gescheiden in organen, die
besluiten en handelen, en andere, die in processueelen vorm
over de eerste rechtscontrole zullen uitoefenen, is mogelijk,
doch staat niet a priori vast. De praktische bezwaren tegen
zoo'n scheiding (onmogelijkheid van bevoegdheidsbepaling,
zuinigheidsoverweging, verantwoordelijksgevoel der admini­
stratie, ondeskundigheid van den rechter in sociaal en tech­
nisch opzicht) zijn al zeer overwegend. En wat de principi-
eele zijde der vraag betreft: rechtspraak is een gemeenschaps­
functie ter verzekering der objectieve sociale gerechtigheid,
geen apparaat ter voldoening aan het individueele gerechtig-
heidsgevoel ; de waarborgen, die de rechterlijke macht biedt
ten onzent, zijn ook in de administratie aan te brengen of
reeds aanwezig, terwijl, waar de administratie niet optreedt
ter verzorging van bepaalde belangen der gemeenschap, de
tegenstelling : gemeenschap-burger ontbreekt en daarmede
ook de krachtigste psychologische factor voor éénzijdige
benadeeling van het individueele belang der burgers.
Geen wonder, dat Mr. Struycken tot de slotsom komt, dat
noch door bodemlooze doctrinaire betoogingen, noch door
overdreven gerechtigheidsgevoel, de wetgever zich moet
 24

laten verleiden, de eenheid en de kracht eener gezonde admi­

nistratie te verbreken.
Geen administratieve rechtspraak !

§ 6. BETEEKENIS VAN DE NIEUWE WET IN DEN STRIJD

OVER DE ADMINISTRATIEVE RECHTSPRAAK.

Wie zich nu de vraag stelt, welke plaats de wet tot instel­

ling van eene distributierechtspraak inneemt ten aanzien
van den in de voorafgaande paragrafen aangeduiden strijd
om de administratieve rechtspraak, die zal eenig licht daar­
omtrent tevergeefs zoeken in de memorie van toelichting,
die het wetsontwerp vergezelde. In haren aanhef kan hij als
volgt lezen :
,,De druk der tijden dringt bij voortduring tot de produc­
tie van rechtsvoorschriften, bestemd in voorbijgaande nooden
te voorzien.
In verband met de maatregelen, die de beschikbaarstel­
ling van levensbenoodigdheden ten behoeve van de bevol­
king bevordert, heeft zich, in aansluiting aan de Distributie-
wet 1916 een omvangrijk distributierecht ontwikkeld. De
Koningin, de Minister van Landbouw, Nijverheid en Handel
en de gemeentebesturen hebben omtrent de distributie en
de voortbrenging van allerlei artikelen tal van bepalingen
vastgesteld . . . Krachtens die regelingen worden vele ingrij­
pende beslissingen genomen. Nu eens gaan deze uit van het
bestuur eener door den Minister van Landbouw, Nijverheid
en Handel erkende vereeniging. .. dan weer van eene com­
missie van toezicht op zulk een vereeniging . . . ; in andere
gevallen beslist een op zichzelf staande commissie, de Minis­
ter van Landbouw, Nijverheid en Handel of een gemeente­
bestuur
Soms zijn deze beslissingen aan beroep op eene hoogere
administratieve autoriteit onderworpen, bijv. die van het
bestuur eener vereeniging aan beroep op de commissie van
toezicht of van een op zichzelf staande commissie aan een
beroep op den Minister . . . . x)
Soms ontbreekt de gelegenheid tot hoogere voorziening x).

') Voor het sedert ingestelde algemeene administratieve beroep op

den minister zie men blz. 1z.
 *5

De weg tot den gewonen rechter is in beginsel niet geopend.

Over administratieve besluiten kan men in het algemeen
niet bij den gewonen rechter klagen. Dientengevolge ver­
toont de rechtsbescherming eene leemte.Het kan toch in dis­
tributiekwesties om gewichtige belangen van het individu
gaan . . . .
De voorschriften, op grond waarvan al deze besluiten
vallen, zijn verre van overzichtelijk: bovendien veranderen
zij van dag tot dag. In deze omstandigheid ligt een reden
te meer om waarborgen te scheppen, dat de onderscheiden
organen, met de handhaving van dit uitzonderingsrecht belast,
zich steeds binnen de wettelijke grenzen houden. Daarom
stelt dit ontwerp voor speciale gerechten te organiseeren."
Makker had de memorie zich wel niet kunnen uitdrukken ;
beginselen kent zij niet, van administratieve rechtspraak rept
zij niet ; zelfs het feit, dat Schuurman en Jordens nog niet
voldoende aandacht aan de crisiswetgeving wijdden, moet als
argument voor het in het leven roepen van een nieuwe recht­
spraak gelden !
Toch blijkt de wet van principieele beteekenis, zoo men
hare bepalingen toetst aan de Rechtstaatsgedachte en verge­
lijkt met die van het ontwerp-Loeff. Zoo voelde het ook het lid
der Tweede Kamer, Mr. Dresselhuijs, die (Handd. II 'iyj'18
blz. 2825) bij het mondeling debat over de w et opmerkte :
,, Ik geloof voor mij, dat hetgeen wij hier heden­
middag doen, in beteekenis uitgaat boven de crisiswetgeving,
die wij thans verrichten. Wij hebben nu reeds omstreeks
20 jaren gewacht op het verkrijgen van een administratieve
rechtspraak en in deze drukke tijden, in enkele weken, is
uit den grond gesprongen .... datgene, waarnaar wij zoo
veel jaren tevergeefs hebben gehoopt."
Inderdaad heeft in den strijd om de administratieve recht­
spraak de nieuwe wet eene beslissing genomen. Tusschen den
juridischen grondslag en den door prof. Struycken gewezen
weg is een keuze gedaan : zeer duidelijk heeft de wetgever zich
uitgesproken vóór den Rechtstaat en tegen eene in zich zelf
genoegzame verbetering van de administratie. De memorie
van toelichting moge daarover zwijgen, de geschiedenis
der distributierechtspraak begint eerder. Men heeft hier
niet in de eerste plaats te doen met het werk van een bureau-
jui ist, het ontw erp dankt zijn bestaan niet aan departementale
overwegingen. De keuze is —• in eerste instantie en geheel
 26

onbewust —• gedaan door het rechtsbewustzijn der natie.

De praktijk der crisisregelingen heeft een ieder, die met haar
in aanraking kwam, doen roepen geheel los van den theo-
retischen strijd - om een onpartijdige macht, die zou richten
bij de voortdurende botsing tusschen de gestie der overheid
en de belangen van den eenling, die zou naspeuren of de
eerstgenoemde, waar zij hare belangen en die der gemeenschap
behartigde, zich hield op het haar door hcogeren en lageren
wetgever afgebakende terrein. Die kreet om gerechtigheid is
zoo sterk geworden en heeft zich ook in die mate in s lands
vergaderzaal doen gelden, dat, toen er na het langdurig dis­
tributiedebat in Maart 1918, in de Tweede Kamer gehouden
(naar aanleiding van het wetsontwerp tot verhooging van
hoofdstuk X dienstjaar 1917 en aanvulling en verhooging
van hoofdstuk X dienstjaar 19*8) allengs een kloof bleek te
gapen tusschen kamer en kabinet en ook dit laatste uit
elkaar dreigde te vallen, de premier in de basis, waarop hij
de leden van het kabinet en dit laatste met het parlement
weder vereenigde, de verklaring moest opnemen (Handd. II
'i7/'i8 blz. 2189/2190) :
,,De instelling van een Raad van beroep in crisiszaken zal
met den meesten spoed worden voorbereid en aan de Kamei
voorgelegd. De Minister van Justitie is reeds geruimen tijd
geleden met den Minister van Landbouw, Nijverheid en
Handel in overleg getreden en bepaalde voorstellen zijn door
hem uitgewerkt."
Waarom heeft men hem, die om den onpartijdigen raad
van beroep riepen er niet op gewezen, dat wij steeds meei
onzen individueelen levenskring verengen, steeds meer onze
arbeidskrachten samentrekken tot bewust gemeenschappe-
lijken cultuurarbeid en dat tegelijk niet eene tegenover ons
zich stellende overheid, maar wij zeiven èn inhoud èn orga­
nisatie èn doel èn regelen van dien arbeid bepalen ? Dat de
formeel-juridische rechtstaatsgedachte slechts kan worden
opgebouwd op het tweeledig machtselement, dat de bepeikte
monarchie in vorst en volksvertegenwoordiging bood, een
tegenstelling, die in onze democratie is uitgewischt ?
Omdat de omstandigheden het met buitengewone kracht
aan den lijve hadden doen wedervaren, zóó, dat niemand
er de oogen voor sluiten kon, dat een zoodanige veréénzelvi­
ging van onderdaan en staat, van individu en gemeenschap
met de feiten in strijd is. Lid te zijn van welke gemeenschap
 27

dan ook, vergt van het individu offers. Alles hangt hier af
van de beantwoording der vraag of men tegenover den staat
en de gemeenschap het recht op persoonlijkheid van den
enkeling erkent of men aan staat en individu elk een eigen
1—• gelijkwaardig —- levensdoel toekent. Zoo ja, dan mag men

van den laatste niet eischen, dat hij bij rechtsconflicten zich
zonder meer bij de uitspraak van het handelende overheids­
orgaan neerlegt. Staan beide gelijk, dan geldt voor beide
gelijkelijk de eisch boven zich de heerschappij van het recht
te erkennen. Zij brengt mede eene rechtswaardeeimg van
beider belangen, afgewogen bij conflict in concreto door een
onpartijdig rechter. Is die tegenstelling juist, dan is ook, met
de komst der democratie, de tegenstelling vorst-volksvei-
tegenwoordiging niet opgeheven ; zij is met die woorden
slechts oppervlakkig aangeduid, heeft thans eene andere
gedaante aangenomen, maar is in den kern gebleven, wat
zij was : die van gemeenschap en individu.

§ 7. AFPALING DOOR DE WET VAN DE BEVOEGDHEDEN

VAN ADMINISTRATIE EN RECHTER.

Een punt, waaraan in de litteratuur over administratieve

rechtspraak een ruime plaats wordt gewijd, is de juiste afpa­
ling van de bevoegdheden der administratie eenerzijds en
die van den administratieven rechter anderzijds. In het
verslag der staatscommissie ontmoetten we reeds het verschil
tusschen instructie- en waarborgnormen, waarvan alleen
de laatste tot den rechter konden spreken. Op den grondslag
van den rechtstaat bleken die moeilijkheden niet te bestaan.
De rechter toetst de aangevallen overheidsgedraging aan de
wet. De door haar aan de administratie gelaten vrijheid blijft
zoodoende volkomen geeerbiedigd, en op meer kan zij geen
aanspraak maken. Geheel in die lijn wilde het ontwerp-
Loeff eene algeheele bevoegdheid vestigen om tegen bepaalde
overheidsgedragingen in beroep te komen op grond van schen­
nis van publiekrechtelijke wetten of wettelijke voorschriften.
Diezelfde gedachte was terug te vinden in het regeerings-
ontwerp op de distributierechtspraak. Het wilde (art. 1) aan de
bijzondere gerechten het oordeel opdragen over de wettigheid
van de in § 2 nader omschreven overheidsgedragingen. Maar
dit riekte der Tweede Kamer al te zeer naar bloot formeele
 28

cassatierechtspraak. Men wilde meer, men wilde volle recht­

spraak en een enkel lid eischte zelfs meer dan dat. Van meer­
dere zijden werden andere omschrijvingen van de rechter­
lijke bevoegdheid aangeboden. Zoo stelde de commissie
van rapporteurs voor van die wettigheid in het eerste lid
van het artikel te zwijgen en daaraan een nieuw lid toe te
voegen, dat drieërlei grond voor het instellen van het beroep
behelsde. De beide eerste vindt men (art. i lid 3 onder 1
en 2°) terug in de wet (men zie § 2). De derde luidde in het
amendement: ,,dat bij het nemen, verrichten of uitspreken
van besluiten, handelingen en weigeringen (om te besluiten
of te handelen) misbruik van macht is gemaakt."
Ook deze omschrijving vond niet onverdeelde instemming.
Viel „misbruik van macht" niet reeds onder de tevoren opge­
nomen onwettigheid, zoo werd gevraagd. En zou de rechtei,
die nagaat of de administratie haar macht ten onrechte heeft
aangewend, niet reeds bezig zijn de doelmatigheid harei
gestie te beoordeelen ?
De commissie had haar amendement gebazeerd op de
Fransche praktijk. Wat zij „misbruik van macht noemde,
heette daarin „détournement de pouvoir." De vertaling was
inderdaad niet nauwkeurig. Mr. Dresselhuys verbeterde haar
in een subamendement, dat de thans geldende redactie
bracht. Zoo gewijzigd, werd het amendement door de regee­
ring overgenomen.
De nieuwe omschrijving schijnt beter dan die van het oude
ontwerp-Loeff. Zij preciseert meer. Ook hiermede heeft de
nieuwe wet de oplossing van het probleem eener algemeene
administratieve rechtspraak vooruitgebracht.

§ 8. BETEEKENIS DER NIEUWE RECHTSPRAAK

OP ZICHZELF BESCHOUWD.

Met de in de beide voorafgaande § § opgesomde inder­

daad niet geringe 1-verdiensten is, naar bescheiden mëening,
de creditzijde van de wet vrijwel uitgeput. Van hare uitwei-
king in de praktijk laat zich niet veel verwachten. De oorzaak
daarvan is niet in de eerste plaats bij de wet zelf te zoeken.
Wie de in § 1 in het kort weergegeven wetten door ziet, over
welker uitvoering de nieuwe rechtspraak waakt, moge getrof­
fen door de ruimte der gestelde voorschriften, die in vele
 29

gevallen den minister van Landbouw, Nijverheid en Handel

louter carteblanche geven en veel doen afhangen van diens
oordeel, van meening zijn, dat de rechter hier tot ingrijpen
slechts weinig aanknoopingspunten zal vinden. Doch hij
lette daarbij op de in de vorige § besproken bevoegd­
heidsbegrenzing en vergete voorts niet, dat bij dit onderwerp
bijna alles aankomt op de uitvoeringsregelingen. En die
geven tot rechtspraak stof genoeg. De memorie van toelich­
ting geeft voorbeelden :
de weigering om iemand b.v. als grossier te erkennen,
de verbeurdverklaring van de gestelde zekerheid ten behoeve
van den staat, de ontzegging van het recht b.v. veevoeder
te betrekken, de inhouding van een melktoeslag enz.
In deze en dergelijke gevallen zal de rechter zeer wel
kunnen optreden.
Maar sedert de aanneming van de wet, zijn de omstandig­
heden algeheel gewijzigd. Zeker, we leven nog onder de dis­
tributie, de crisisaarigelegenheden en hare behandeling
duren voort. Doch de komende vrede en de wijziging in de
economische omstandigheden, die daarvan algemeen wordt
verwacht, doen menigeen berusten in wat hij indertijd niet
zou hebben gedragen. Overtuigd van het binnen afzienbaren
tijd afloopen van den crisistoestand, duldt men en proce­
deert niet.
Mocht deze verwachting te optimistisch zijn gekleurd, dan
mag toch worden aangenomen, dat de distributierechter
zijn werk zoo spoedig zal zien slinken, dat het nieuwe insti­
tuut zich zelf zal hebben overleefd, alvorens het tijd zal
hebben gehad uit te groeien tot een meer algemeene admini­
stratieve rechtspraak. En juist in de mogelijkheid van zulk
uitgroeien zit de beteekenis van staatkundige of administra-
tief-rechtelijke proefnemingen op kleinen schaal, zooals de
nieuwe rechtspraak er eene is, eene beteekenis, die het nieuwe
instituut daarom te eenenmale mist.