面向实施管控的区级总设计师制度框架思考

——以深圳市南山区城市设计实施管控为例

李茂，陈昱帆

摘要：深圳市近些年陆续肩负起了“高质量发展”、“粤港澳大湾区极点带动”、“社会主义先行示范区”
等一系列重要历史使命，而城市设计作为城市高质量发展、精细化管理的重要工具，其实施效果对城市的
品质、风貌、活力等方面起着十分重要的作用。自 2016 年深圳市“强区放权”改革工作以来，区级政府层
面承载了大量市级下放的事权，对辖区城市设计实施工作提出了技术和效率全方位提升的要求，为此 2018
年深圳市颁布了《深圳市重点地区总设计师制试行办法》，初步建立了重点地区范围的总设计师基本制度
框架。本文结合国内主要城市和深圳其他城区的地区总设计师实践案例，以及南山区近年重点地区城市设
计实施管控经验，提出了“技术管理”与“行政管理”有机融合的总设计师工作流程与模式，以及区级总
设计师“自上而下”与“自下而上”相结合的技术传导层级与框架构想，以期为“多实施阶段”、“多总
设计师层级”、“多保障机制”的总设计师制度构建提供有益的思考与建议。
关键词：城市设计，城市规划管理，规划实施，总设计师制度，实施管控

0 引言
随着我国社会主要矛盾的转变，满足“人民日益增长的美好生活需要”与全面推进生态
文明建设将是未来的主要发展方向，国家层面为此已经重构了规划体系，并明确提出将城市
设计作为提升城市精细化管理程度，推动高品质和高质量发展的重要工具与手段。深圳市自
2016 年“强区放权”改革工作以来，已陆续将土地出让、城市更新等一系列规划建设管理
事权下放至区级政府部门，对区一级政府的行政管理水平和城市设计实施工作提出了技术和
效率全方位提升的要求。因此，从城市高品质建设、高质量发展的角度出发，构建与行政管
理相匹配的技术支撑和保障制度，将有助于坚守规划底线，实现城市更大的公共价值和利益，
近年来各地在探索和推行的“总设计师”制度则是该技术支撑和保障制度中不可或缺的一
部分。

1 总设计师基本认知及国内实践情况

1.1 总设计师概念与内涵
总设计师的内涵与外延十分的丰富宽广，既可以认为是单体建筑的设计者，也可以是片
区的规划者，甚至是城市发展的策划和推动者，工作内容可以涵盖从宏观到微观几乎所有的
方面，如“发展策划、城市规划、城市设计、建筑设计、运营管理等”。纵观世界的城市建
筑发展历史，广义的总设计师概念可以追溯至奥斯曼的巴黎改造、勒·柯布西耶的昌迪加尔
规划、比森特·瓜里亚尔特的巴塞罗那总体规划等[1]。而本文所探讨的“总设计师”的范畴
则不拘泥于具体的专业类别，是指以实现总体利益最大化目标，向行政审批和管理工作提供
客观独立的技术分析和技术咨询意见，并与行政管理体系相对应的技术管理角色。

1.2 国内“总设计师”探索与实践情况
国内诸多城市正在探索和实践的总设计师制度更多是偏向于“地区总设计师”或“责
任规划师”的角色，以城市设计或城市规划为主要抓手，为片区的规划、建设、管理工作提
供长期的技术咨询和跟踪服务。像北京[2]、上海[3]、台北[4]、厦门[5]等城市对存量发展的地区
开展了街道或社区尺度的“社区责任规划师”制度建设和工作探索；广州琶洲和国际金融城
地区则以城市设计为载体，设立了“城市总设计师”和“城市设计顾问总师”；天津北塘经
济区则是将行政部门和技术单位紧密结合，设置“行政+技术”双总规划师[6][7]。同时上海北
外滩片区还创新的采用了“总规划师+总建筑师+总运营师”的三师模式，将总设计师的外延
从原本的规划建设维度扩展至城市运营维度[8]。
深圳市自出台相关政策以来，各重点地区也对总设计师的工作模式做了一定的探索和尝
试，如深圳湾超级总部基地以孟建民院士为核心构建了“1（总设计师）+N（相关专业团队）
”
的总设计师模式[1][9]；前海深港合作区则构建了建筑景观设计平台，辅助开展建筑设计方案
审查和专家评审[10]；龙华重点区域和宝安区空港新城片区[11]则采用“总规划师+总建筑师”
双总师的模式分别对规划和建筑的设计管理工作提供技术服务；深汕合作区和坪山区则更多
的是以“顾问总设计师+专家委员会”的模式根据具体工作需要专题开展相关咨询服务工
作；盐田区为保障临港产业带建设，印发了《盐田河临港产业带总设计师制实施细则》，提
出“1+3+N”的总设计师模式，创新性的在领衔总设计师的基础上，分别设置三个专业总设
计师辅助开展工作[12]；龙岗区则完成了《龙岗区重点地区总设计师制试行办法》的编制工
作，准备根据此文件开展选聘工作。

2 南山重点地区规划实施的效果与经验

2.1 “强区放权”后区级行政部门技术支撑不足
随着深圳“强区放权”改革方案的落地，区级政府在管理架构和人员变动不大的前提
下，承接了大量市级审批事权和职能，而相较市级政府，区级政府在技术管理水平和技术支
撑单位规模上都存在一定落差。例如深圳市政府根据《深圳市城市规划条例》设置了城市规
划委员会辅助审批规划成果，同时再下设发展策略、法定图则和建筑与环境艺术等专业委员
会。市级规划和自然资源主管部门为保障规划和自然资源各要素的专项工作有序开展，还下
设了 15 家事业单位（如图 1）
。但在区级层面技术支撑机构和技术审批委员会相对较少，更
多依赖各行政主管部门的专业技术水平。而高质量的城市设计实施不能仅依靠抽象提炼后的
技术成果文件和行政人员的专业水平，也需要技术单位提供持续性的跟踪服务来辅助行政主
管部门应对复杂多变的现实环境和发展要求，传递规划理念与意图。
 图 1 深圳市规划和自然资源局组织架构示意及分析图
（图片来源：作者根据深圳市规划和自然资源局官方网站资料整理绘制，详见
http://pnr.sz.gov.cn/xxgk/jgzn/jggk/）

从“强区放权”后深圳市南山区重点地区的规划实施经验来看，各项规划建设管理工作
对技术单位的依赖程度也更高了，像后海中心区以及留仙洞总部基地等地区，原详细规划或
城市设计编制单位以及区级的技术型事业单位提供了大量的“类总师”技术服务工作
[11][13]
，对行政审批起到了重要的支撑作用，并且深圳湾超级总部基地也是“总设计师”制
度在深圳落地较早的地区之一。由此可见在高质量发展的大背景下，客观上催生出了技术力
量相对不足的区级行政部门对“总设计师”制度的强烈需求。

2.2 城市设计意图的技术传导路径不畅
2.2.1 城市设计成果难以在实施周期内有效传递规划意图
城市设计的实施过程是一种“管控——导控——博弈——有度妥协”[14]的非线性过程
（如图 2），必要时还需对法定规划成果进行调整以满足现实的开发建设需要，而实施周期
动辄 10-20 年。并且由于相关行政管理人员还具有轮换、选调等工作特殊性，以及政府部门
招商引资需求、规划管理政策规范的动态修正等带来的基础条件变化，不同的行政管理人员
对城市设计意图的理解极易出现偏差，而规划设计单位受用人成本限制，如没有经费保障也
难以提供长期稳定的跟踪技术服务。结合城市设计实施“有度妥协”的特征，弹性的导则难
以体现其内容传导的准确性，刚性的条文和指标传导也难以适应城市动态发展的特征。因此，
建立长期稳定的技术服务机制以支撑规划建设行政审批工作，是目前可行的策略中既能保障
城市设计灵活性和适应性，同时还能兼顾技术合理性的手段。

图 2 城市设计实施过程主要阶段示意图
（图片来源：作者根据[14]整理绘制）

2.2.2 城市设计尚未形成与城市规划对等的体系和层级
《深圳市城市规划条例》提出：“城市设计应当贯穿于城市规划的各个阶段。其内容应
纳入法定规划成果”。结合我们对深圳市及南山区现有城市设计成果的梳理和分析，目前深
圳市各级法定规划覆盖范围及内容相对完善，并且各层级规划均建立了比较良好的传导机
制，强制性内容均能在下一层级的规划中得到有效落实。而城市设计则主要分为总体和重点
地区两个层级，并且由于所处地区的城市功能定位调整、各级法定规划修编时序和周期不稳
定等实施层面的问题，使得各级城市设计成果内容衔接不够紧密，难以形成和法定规划对等
的层级和传导体系（如图 3）
。

图 3 深圳市城市规划与城市设计体系示意图
（图片来源：作者自绘）
2.2.3 相关行政主管部门和公众对城市设计的参与程度不足
详细规划侧重于地块内土地的开发管控，而城市设计应与详细规划相辅相成，侧重管控
地块内外公共部分的要素，包括公共空间、街道、界面、天际线、城市风貌等一系列内容[15]。
但是在实际城市设计编制过程中往往仅由规划主管部门牵头组织编制，其他行政主管部门
（如交通、水务、城管、街道办等）以及相关专业团队（建筑设计、市政、交通、地下空间、
运营等）介入程度相对较低，导致城市设计成果对相关部门的日常行政管理工作在可行性和
实用性上都会有所折减。因而各部门在实施阶段往往会更注重各自部门的政策、规章、规范、
标准，弱化城市设计成果的作用，进而导致城市设计成果沦为片区效果图展示和地块规划审
批的参考资料，难以引领高品质公共生活。另一方面由于城市设计成果非法定性及动态性特
征，在实施过程中缺少类似纽约、新加坡等城市设计数据公众展示平台[16]（如图 4），公众
和用地开发单位缺少公众参与的媒介，最终导致城市设计的实施管控常面临较大的技术协调
难度。

图 4 新加坡与纽约“一张图平台”界面
（图片来源：左图截取自 https://www.ura.gov.sg/maps/?service=urbandesign#；右图截取自
https://zola.planning.nyc.gov/about/#9.72/40.7125/-73.733）

2.3 城市设计实施缺少技术统筹和协调机制
城市设计的“有度妥协”特点决定了它难以形成以刚性要求为主的法定规划成果内容，
更多以原则性要求为主的设计导则形式存在。因此其系统性要求的设计引导内容（如慢行系
统、二层连廊系统、地下交通系统等）需要在建筑设计方案阶段进行技术统筹和协调，从而
保障片区各要素的系统性与完整性。深圳市目前的规划管理数据平台是以“多规合一”为目
标导向的，对城市设计成果和数据缺乏整合与管理，实施过程中需依靠行政管理人员进行人
工统筹和协调，因此其数据的可视性、开放性均存在一定程度的不足。为加强城市设计的弹
性管控、动态调整、信息公开等特点，十分有必要结合国家国土空间规划“一张图”数据平
台的构建，同步完善城市设计数据库的建设，建立动态灵活的质检、汇交、更新机制，以动
态调整手段保障城市设计的灵活性，同时以程序化的公众参与机制来保障该手段不会被滥
用。
3 区级总设计师制度框架构想

3.1 角色定位与设立原则
“总设计师”的角色定位应立足于城市设计成果，以保障城市设计的有效实施为基础，
独立于政府部门、用地开发单位、社会公众之外，具有较强的技术中立性，以实现社会整体
利益最大化为目标（如图 5）。因此结合南山区近五年城市设计实施过程中的经验与教训，
总设计师设立原则应包含至少三个方面的内容：（1）技术支撑：给予行政审批技术支撑和
保障，协助政府部门指导开发主体优先保障公共利益的落实；（2）技术统筹：统筹和指导
开发主体科学合理的落实城市设计要求，为社会公众提供公共空间，创造社会价值；
（3）技
术沟通：搭建城市设计公众参与的沟通平台，建立在城市全流程的公众参与机制，将人民追
求美好未来及高品质公共生活的需求传导给政府相关部门，以人民为核心推动城市设计实
施。

图 5 总设计师角色定位示意图
（图片来源：作者自绘）

3.2 基本工作模式
通过对国内外总设计师实践经验的分析，目前主流的总设计师工作模式主要分为“单领
衔总设计师及团队”“双领衔总设计师及团队”“N 个领衔总设计师及团队+N 个专项团队”
“顾问总设计师+专家委员会”四大类基本模式。在城市设计实施的不同阶段，规划、建设、
管理的侧重点和内容都存在差异，并且三个主要阶段常是交错推进，没有明确的分隔节点。
“单领衔总设计师”受到实施周期和总设计师专业领域的限制，在操作层面容易存在一定的
弊端，如：
（1）技术管理权力过度集中，其他跨度较大专业的技术管理专业度难以保障；
（2）
特殊情况缺少总设计师替换人选，如总建筑师参与地区内建筑设计投标时，很难避免既是选
手又是裁判的尴尬场面；
（3）公平客观性缺少监督与制衡。而仅采用其他某一种单一的总设
计师工作模式往往也难以应对不同阶段所面临的困难和矛盾，因此总设计师的工作模式需结
合片区工作进展的具体情况，分阶段选用不同的工作模式（如图 6）。
 图 6 各阶段总设计师工作建议模式框架图
（图片来源：作者自绘）

（1）前期规划阶段地区统筹者：此阶段工作重点应侧重规划、城市设计、相关专项规
划等成果的统筹工作，侧重解决区域系统构建问题。而城市设计作为综合性较强的专业，由
城市设计领域的总设计师牵头，会更有利于整合建筑、市政、交通等多个专业的要求和内容。
（2）中期建设阶段地区协调者：此阶段以具体地块的建筑、工程、景观等设计工作为
主，侧重解决地块间的协调和统一问题，属于偏中微观层面的建设管理工作，因此这个阶段
的工作更适合由这个尺度综合性较强的总建筑师来牵头，以工程实施为导向来整合结构、给
水排水、电力、景观等专项团队的技术要求。
（3）后期运营阶段地区合作者：此阶段工作重点调整到如何激发公共活力、塑造城市
意象、创造最大的公共价值。在规划和建设阶段专业运营管理团队可以通过活动策划在前期
提出场地需求，预留好场所和空间，后续运营阶段总设计师工作模式可通过城市设计和建筑
双总设计师共同领衔的方式，与运营管理团队以“设计运营多元合作”模式进行空间营造，
在不影响地区城市意象的情况下开展城市运营工作。

3.3 技术传导层级构想
我国规划体系从原来“总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划”的分级分类方式
发展到目前“五级三类”的国土空间规划体系，城市设计即将会随之进一步发展转型，构建
更加完善的体系框架。而城市设计“有度妥协”的实施特点就决定了其不能完全按照“自上
而下”的底线管控模式，而应该采用“自上而下”与“自下而上”相结合的实施传导方式。
因此，以城市设计实施为目标的总设计师制度构建需要综合考虑城市设计的体系层级、传导
特点，针对行政管理的层级和特征，以对等互融的原则构建技术管理体系，打造“技术管理”
与“行政管理”有机融合的协同管理模式。结合深圳市南山区城市设计实施管控经验和各部
门的职能分工，区级总设计师制度框架应至少包括区级、重点地区级、社区级三个层级，分
别承担顶层决策、中观统筹、微观运营三个层面的技术工作内容（如图 7）
。
 图 7 区级多层级总设计师体系框架构想图
（图片来源：作者自绘）

3.3.1 区级规划技术委员会
建立分区级规划技术委员会作为区级技术类机构或组织，可为区政府及相关行政主管单
位的重大决策提供专业技术意见。一方面可以建立技术专家对全区范围的长期跟踪机制，深
度掌握辖区规划、建设、运营情况，更有针对性地提出详实可靠的技术意见；另一方面，通
过委员会的形式，可以形成规模适中的评审专家库，通过专家抽取的形式避免社会和市场力
量对专家委员们技术意见的干预，保障技术内容的独立客观性。

3.3.2 重点地区级总设计师
重点地区作为城市发展的极点，也是城市重要的对外展示名片，而重点地区级总设计师
作为地区级城市设计实施的技术管理角色，应在区级总设计师框架中起着承上启下的作用。
向上对接区级规划技术委员会，落实上层次总体城市设计目标，同时对于地区内难以协调的
事情由规划技术委员会提请区政府在更高行政管理层级进行协调；平级对接各相关行政主管
部门，统筹构建地区城市设计的中观系统并提供专业技术分析和咨询意见，从技术管理角度
辅助推进重点地区规划建设相关工作；向下对接社区级责任规划师，吸纳社区治理的需求，
指导微观运营工作和公共活力激发。

3.3.3 社区级责任规划师
街道和社区作为政府与人民群众联系最紧密的部门，是开展社区治理的核心组织机构，
也是城市设计实施最基层的环节，涵盖了“市政建设、街道改造、物业管理、土地报建和征
用、环保、绿化”等全方位的治理运营工作，设置基层社区级责任规划师对于基层社区治理
工作可以提供更多的规划建设方面的专业技术意见，有利于推动社区治理向高质量转型。同
时，设立驻点的社区责任规划师也可以建立社区与上层总设计师的技术沟通路径，是建立自
下而上的技术传导机制不可或缺的一环，将具有特殊价值的开发、建设、治理、运营等方案
和群众对美好生活的需求传导至上层总设计师团队进行整合优化，实现片区综合利益最大
化。
3.4 工作流程与保障机制
3.4.1 主要工作流程
由于总设计师及团队定位为技术管理角色，而非行政管理体系内的机构，因此不能把总
设计师简单的视作一个直接与相关部门对接服务的职能部门。以深圳市南山区为例，目前区
政府已设立一处规划、建设、管理的统筹协调职能部门，是承担总设计师选聘、监督、管理
工作的最佳角色。该部门需搭建总设计师对接平台，将总设计师团队的技术意见以正式公函
形式传递给相关部门，进而连通行政体系和技术体系。同时规划主管部门承担了统筹指导与
规划实施监督的职能，可与该部门协同开展总设计师管理工作。如在各相关职能部门出现协
调或决策困难的情况时，可以由领衔总设计师对接区政府平台，进一步自上而下统筹相关部
门的诉求，协调解决具体规划建设问题（如图 8）。

图 8 总设计师主要工作流程示意图
（图片来源：作者自绘）

3.4.2 实施保障机制
总设计师作为对行政管理的技术支撑，其技术分析结果对实际的开发建设项目往往可以
产生巨大的影响，因此为了保障技术管理的中立客观性，一方面依赖于总设计师自身的职业
操守，另一方面也需要完善的制度设计。以城市设计实施过程中的规划主管部门工作节点为
例，为保障城市设计刚性和弹性管控的有效落实，在规划实施管理环节可结合总设计师的工
作内容增设会办[7]、设计沟通、设计豁免、会审[7]、定期巡查五大技术保障机制，在保障底
线不能逾越的同时，争取落实以“品质”为导向的弹性管控要求。
 图 9 总设计师规划管理工作保障机制示意图
（图片来源：作者自绘）

4 结语
从各国城市发展建设的历史来看，总设计师对城市设计的实施工作仍具有十分积极重要
的作用。随着国土空间规划时代对高质量发展重视程度的不断加强，以及社会生产力水平的
不断发展，未来社会分工将进一步走向细致化和复杂化，原本行政主管部门兼具“行政”和
“技术”的管理模式已经难以应对现如今复杂的开发建设要求，引入更加专业、系统、长期
的总设计师技术团队将是未来城市设计实施的重要发展趋势。结合笔者对深圳市南山区城市
设计实施工作的参与和思考，构建“技术管理”与“行政管理”有机融合的“多实施阶段”、
“多总设计师层级”、
“多保障机制”总设计师制度框架，将是未来城市设计实施质量的重要
制度保障，希望给各位学者、从业者及行政管理人员提供思路启发与参考。

参考文献

[1] 孟建民.关于地区总设计师制的思考与实践[J].建筑实践,2019(03):11-17.
[2] 施索.扎根社区、服务社区的北京责任规划师制度思考[J].北京规划建设,2020(02):120-122.
[3] 赵丹羽.上海市社区规划师制度初探——以《徐汇区社区规划师制度实施办法》为例[J].建筑技艺,2019
(11):28-31.
[4] 杨芙蓉,黄应霖.我国台湾地区社区规划师制度的形成与发展历程探究[J].规划师,2013,29(09):31-35+40.
[5] 黄伟,邓凌云.中西方社区规划师典型模式借鉴研究[J].中外建筑,2021(02):74-77.
[6] 周星宇. 重大建设项目规划设计管理一体化模式初探[D].天津大学,2012.
[7] 程哲. 重点地区城市总设计师制度初探[D].华南理工大学,2018.
[8] 虹口区. 虹口区北外滩来了“智囊团”[EB/OL].(2020-08-03)[2021-04-13]. http://www.shanghai.gov.cn/nw
15343/20200815/0001-15343_1462397.html
[9] 黄静怡,于涛.精细化治理转型:重点地区总设计师的制度创新研究[J].规划师,2019,35(22):30-36.
[10] 王晓东,徐丹.前海建筑管理模式创新——建筑与景观设计协调平台[J].城市建筑,2018(31):30-32.
[11] 朱荣远. 长期伴随、实事求是与及时优化的城市设计——深圳城市设计实践的若干感想[C/OL].
(2020-11-25)[2021-04-13].https://weixin.caupdcloud.com/?p=581381
[12] 盐田区前期办. 深圳市盐田区人民政府办公室关于印发盐田河临港产业带总设计师制实施细则（试行）
的通知[EB/OL].(2020-03-17)[2021-04-13]. http://www.yantian.gov.cn/cn/zwgk/fgwj/qjgfxwj/content/post_
7149535.html.
[13] 及佳,王旭.深圳后海中心区的城市设计实施路径思考[J].城乡建设,2020(15):60-63.
[14] 金广君. 城市总设计师：城市设计工具箱里的一件“重器”
[C/OL].(2020-12-23)[2021-04-13].https://mp.weixin.qq.com/s/-_LBXHuWB39IuS2DeZJPXw
[15] 周剑云,纪晓玉.总体城市设计的成果形式及实施途径[J].城市建筑,2017(15):20-28.
[16] 周剑云. 城市规划“一张图”系统的结构、界面与使用[C/OL].(2021-1-19)[2021-04-13]. https://mp.
weixin.qq.com/s/Hj6RM0vXPDWFLljEOmzQSg

作者简介
李茂,深圳市南山规划国土发展研究中心,副主任规划师
陈昱帆,深圳市规划国土发展研究中心,助理规划师