Közpénzügyek És Államháztartástan

Prof. Dr.
Lentner Csaba
Közpénzügyek és
Á llamháztartástan
Prof. Dr. Lentner Csaba
Közpénzügyek és
államháztartástan
Domokos László és Matolcsy György

előszavával
Nemzeti Közszolgálati Egyetem

Budapest, 2013
Szerző:
©Prof. Dr. Lentner Csaba, 2013
Lektor:
©Prof. Dr. Huszti Ernő
A Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiadványa, közös modul, 2013
Kiadja:
©Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó Zrt., 2013
Felelős kiadó:
Szentkirályi-Szász Krisztina
vezérigazgató
Minden jog fenntartva. Bármilyen másoláshoz, sokszorosításhoz, illetve más adatfeldolgozó

rendszerben való tároláshoz és rögzítéshez a kiadó előzetes írásbeli hozzájárulása szükséges.
www.nktk.hu
Kiadvány és borítóterv:
Univerzum Könyv Bt.
A borító Papp Norbert festményének felhasználásával készült.
Nyomdai előkészítés:
ElektroPress Stúdió
www.elektropress.hu
Olvasószerkesztő:
Horváthné Szélpál Mária
Nyomdai kivitelezés:
Duna-Mix Kft., Vác
www.dunamix.hu
Felelős vezető:
Szakolczai Lóránt ügyvezető igazgató
Printed in Hungary
ISBN 978-615-5344-38-1
Tartalom
Fiskális és monetáris politikai fordulat (Matolcsy György).........................................11
A közpénzügyi kontroll és az államháztartási ellenőrzési rendszer

megújítása Magyarországon (Domokos László)..........................................................17
1. fejezet........................................................................................................... 27
A közpénzügyek és az államháztartástan tudományos rendszertana........................ 27
1.1 Nemzetközi kitekintés – tallózás a közpénzügyek területén......................... 27
1.2 Szemelvények a magyar közpénzügyi rendszer fejlődéstörténetéből ............. 29
1.3 Közpénzügytan, államháztartástan – praktikus aspektusok......................... 36
1.4 Közpénzügytan és az államháztartástan –
napjaink tudománypolitikai összefüggésrendszerében.................................. 39
1.5 Közpénzügyek és államháztartástan az Európai Unió regnáló közegében.... 42
1.6 Szakirodalom............................................................................................... 55
2. fejezet........................................................................................................... 59
Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége............................................ 59
2.1 Erősödő állami gazdaságpolitikai szerepek – felértékelődő államháztartás... 59
2.2 Az államháztartás helye és szerepe a nemzetgazdaságban............................. 67
2.3 A nemzetgazdaság helyzetét meghatározó főbb makrogazdasági tényezők
és államháztartási kapcsolatuk..................................................................... 78
2.3.1 A makrogazdaság helyzetét jellemző általános mutatók...........................78
2.3.2 Az államháztartás helyzetét jellemző mutatók.........................................83
2.4 Szakirodalom............................................................................................... 85
3. fejezet........................................................................................................... 87
A magyar államháztartás hatályos rendszere, gazdálkodásának főbb jellemzői............. 87
3.1 Az államháztartás rendszere, jelenlegi szabályozásának kialakulása.............. 87
3.2 Az államháztartás technikai-fogalmi meghatározásai................................... 94
3.3 Az államháztartás alrendszerei..................................................................... 95
3.4 Az államháztartás alapelveinek szerepe és jelentősége a rendszer működésében... 97
3.4.1 Az alapelvek rendszerezése......................................................................97
3.4.2 A nyilvánosság elve.................................................................................97
3.4.3 A tervezés és elszámolás alapelvei............................................................98
3.4.4 A költségvetési források felhasználása során követendő alapelvek...........100
3.5 Magyarország gazdasági stabilitása..............................................................102
3.5.1 A Költségvetési Tanács..........................................................................103
3.5.2 A Tanács működése a gyakorlatban.......................................................105
5
3.6 Az államháztartás bevételei és kiadásai – közpénzügyi jogi aspektusból..... 107
3.6.1 Államháztartási bevételek – A közbevételek rendszere...........................107
3.6.2 Az államháztartási kiadások..................................................................112
3.7 A nemzeti vagyon, gazdálkodás a nemzeti vagyonnal..................................114
3.7.1 A nemzeti vagyon fogalma, rendeltetése................................................114
3.7.2 A nemzeti vagyonnal való gazdálkodás alapelvei....................................119
3.7.3 Az állami vagyonnal való gazdálkodás fontosabb szabályai....................121
3.8 Szakirodalom............................................................................................. 124
4. fejezet......................................................................................................... 125
Az államháztartás központi alrendszere................................................................ 125
4.1 Költségvetés, költségvetési gazdálkodás, költségvetési bevételek és kiadások.... 125
4.2 Az államháztartás központi alrendszere...................................................... 129
4.2.1 A központi költségvetés bevételei és kiadásai.........................................129
4.3 A költségvetési törvény szerkezete............................................................... 132
4.4 A költségvetési ciklus, költségvetés-tervezés................................................ 134
4.5 A társadalombiztosítási alapok működésének jellemzői.............................. 137
4.6 Az elkülönített állami pénzalapok működése............................................. 140
4.7 A zárszámadás.............................................................................................141
4.8 Szakirodalom............................................................................................. 144
5. fejezet..........................................................................................................145
Az államháztartás önkormányzati alrendszere........................................................145
5.1 A magyar önkormányzatokról általában......................................................145
5.2 Az önkormányzatok gazdasági önállóságának alkotmányos alapjai,
az állami és helyi feladatellátás összefüggései ..............................................147
5.3 Az önkormányzatok vagyona, működésük új keretei...................................148
5.4 A helyi önkormányzatok bevételei és kiadásai.............................................151
5.4.1 Saját bevételek......................................................................................152
5.4.2 Átengedett központi bevételek .............................................................152
5.4.3 Állami hozzájárulások és támogatások ..................................................153
5.4.4 A helyi önkormányzatok kiadásai..........................................................155
5.4.5 A helyi önkormányzatok költségvetése..................................................155
5.4.6 Az önkormányzati költségvetés előkészítése, elfogadása.........................156
5.4.7 A helyi önkormányzati költségvetési beszámoló....................................159
5.4.8 A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése........................................160
5.5 A helyi alrendszer gazdálkodásának speciális szabályai............................... 160
5.6 Az önkormányzati szektor konszolidációja, új útjai, eredményei.................162
5.6.1 Konszolidációs kényszerek ...................................................................162
5.6.2 Az önkormányzati adósságkonszolidáció...............................................163
5.7 Szakirodalom ............................................................................................ 168
6
6. fejezet..........................................................................................................169
Fiskális mechanizmusok és az adórendszer főbb jellemzői......................................169
6.1 Fiskális politika...........................................................................................169
6.2 Az adózás rendjéről szóló törvény főbb szabályai.........................................173
6.2.1 Az ellenőrzés célja.................................................................................175
6.3 Jelentősebb adótörvények ...........................................................................176
6.3.1 Személyi jövedelemadó törvény............................................................176
6.3.2 Társasági adó és osztalékadó..................................................................177
6.3.3 Általános forgalmi adó..........................................................................178
6.4 A magyar adóhatóság szervezete és feladatai................................................179
6.5 Szakirodalom..............................................................................................183
7. fejezet..........................................................................................................185
Magyar Nemzeti Bank – monetáris politika..........................................................185
7.1 A magyar jegybank rövid története ............................................................185
7.2 Jegybank a piacgazdasági átmenetben........................................................ 186
7.3 A Magyar Nemzeti Bank jogállása és alapvető feladatai..............................187
7.4 Az MNB elsődleges célja: az árstabilitás elérése és fenntartása.....................189
7.5 Az MNB feladataira vonatkozó részletes szabályok.....................................189
7.5.1 Monetáris politikájának eszközeként az MNB......................................189
7.5.2 Kötelező jegybanki tartalék alakítási feladatkörében..............................190
7.5.3 Az árfolyamok alakítására vonatkozó részletes szabályok.......................190
7.5.4 Jegybanki alapkamat meghatározásának szabályai.................................191
7.5.5 A rendszerkockázatok feltárásával és kezelésével kapcsolatos feladatok...191
7.5.6 Az MNB számlavezetési tevékenysége...................................................192
7.5.7 Az MNB kapcsolata az államháztartással...............................................192
7.5.8 Az MNB pénzforgalommal és felvigyázással kapcsolatos jogkörei..........193
7.5.9 Jegybanki információs rendszer.............................................................193
7.5.10 A jegybanki ellenőrzés.........................................................................194
7.6 Formálódó további jegybanki feladatok.......................................................195
7.7 Pénzügyi stabilitás, árstabilitás vö. gazdasági növekedés mint jegybanki célok...197
7.8 Növekedési hitelprogram............................................................................ 202
7.9 Szakirodalom............................................................................................. 208
8. fejezet..........................................................................................................211
A költségvetés technikai finanszírozása és az államadósság kezelése.......................211
8.1 A Magyar Államkincstár szerepe és feladatai...............................................211
8.2 A Magyar Államkincstár szervezete............................................................212
8.3 A kincstári gazdálkodás főbb jellemzői.......................................................213
8.4 Az Államkincstár tevékenységéről részletesen..............................................214
8.5 Államadósság Kezelő Központ – az államadósság keletkezése és kezelése....216
8.6 Az államadósság-kezelő intézmények rövid történeti áttekintése és stratégiája. 222
7
8.7 A magyar állampapír-piac főbb termékei.................................................... 224
8.8 Az államadósság-kezelés jogi és szervezeti biztosítékai................................ 227
8.9 Az ÁKK Zrt. szerepe és feladatköre ........................................................... 228
8.10 Magyar állampapír-piaci stratégia és perspektívák...................................... 229
8.11 Szakirodalom............................................................................................. 233
9. fejezet......................................................................................................... 235
Költségvetési szervek gazdálkodása és főbb számviteli szabályaik.......................... 235
9.1 A költségvetési szervek tevékenysége........................................................... 235
9.2 A költségvetési szerv átalakítása, megszüntetése......................................... 236
9.3 Költségvetési szervek működése és gazdálkodása........................................ 237
9.3.1 A költségvetési szervek működésének és gazdálkodásának általános jellemzői.. 237
9.3.2 A költségvetési szervek bevételei és kiadásai...........................................239
9.3.3 Kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás................240
9.3.4 Költségvetési beszámolás.......................................................................242
9.4 A költségvetési rend szerint gazdálkodók számvitelének
és bizonylati fegyelmének súlyponti kérdései ............................................. 244
9.5 Költségvetési rend szerint gazdálkodók számvitelének további
speciális szabályai, új kihívásai................................................................... 249
9.6 Új trendek a költségvetési rend szerint gazdálkodó számviteli szabályozásában...251
9.7 Szakirodalom..............................................................................................253
10. fejezet........................................................................................................255
Az államháztartás ellenőrzése.................................................................................255
10.1 Az államháztartási kontrollok rendszere – nemzetközi kitekintéssel............255
10.2 Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége ..................................... 258
10.3 Az adósság elleni harc az Állami Számvevőszék munkájában..................... 266
10.3.1 Önkormányzatok.................................................................................266
10.3.2 IMF – WB – ECB hitel, 2008 ............................................................268
10.3.3 A monetáris politika költségvetési kockázatai.......................................269
10.4 Kormányzati szintű ellenőrzés.................................................................... 272
10.5 Az államháztartás belső kontrollrendszere.................................................. 275
10.6 További kiemelt ellenőrzési feladatok az államháztartásban....................... 282
10.6.1 A helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése...........................282
10.6.2 Támogatások ellenőrzése.......................................................................286
10.6.3 Adók és más befizetések, támogatások ellenőrzése.................................287
10.7 Szakirodalom............................................................................................. 287
11. fejezet........................................................................................................291
Konvergenciák – unortodoxiák – regnáló gazdaságpolitikai programok.................291
11.1 Maastrichti konvergencia kritériumok ........................................................291
11.2 Unortodoxiák kontra túlzottdeficit-eljárás.................................................. 296
11.3 Új Széchenyi Fejlesztési Terv...................................................................... 303
8
11.3.1 A gyógyító Magyarország – Egészségipari Program...............................303
11.3.2 A Zöldgazdaság Fejlesztési Program célja..............................................304
11.3.3 Vállalkozásfejlesztési Program...............................................................306
11.3.4 A Közlekedésfejlesztési Program...........................................................306
11.3.5 Tudomány – Innováció Program..........................................................307
11.3.6 Foglalkoztatási Program.......................................................................308
11.4 Az Új Széchenyi Program technikai részletei.............................................. 309
11.4.1 Az Új Széchenyi Terv akciótervei 2011–2013.......................................309
11.5 Széll Kálmán Terv.......................................................................................312
11.6 Szakirodalom..............................................................................................315
12. fejezet........................................................................................................317
Válságok és Távlatok..............................................................................................317
12.1 Közpénzügyi rendszerünk újrapozícionálásának kényszere..........................317
12.2 Válságkezelés hazai és nemzetközi közpénzügyi színtéren.......................... 322
12.2.1 A központi költségvetés konszolidációja................................................322
12.2.2 A társadalombiztosítás konszolidációja.................................................324
12.2.3 Önkormányzatok................................................................................326
12.2.4 Bankok – devizahitelesek.....................................................................326
12.3 A magyar válságkezelés történelmi, nemzetközi és társadalmi háttere........ 330
12.4 Gazdaságtörténeti tanulságok.................................................................... 332
12.5 Szakirodalom............................................................................................. 337
Összefoglalás............................................................................................ 339
Summary......................................................................................................... 341
9
Fiskális és monetáris
politikai fordulat
Matolcsy György előszava
A közpénzügyek és az államháztartás kérdései az elmúlt években az érdeklődés közép-

pontjába kerültek. Ha bekapcsoljuk a híradót, ha beleolvasunk bármely hírújságba,
vagy áttekintjük az elektronikus média tudósításait, biztosan a vezető hírek között
találkozunk ezen szakterület kérdéseivel, az államháztartás, közpénzügyek aktuá-
lis adatainak, folyamatainak elemzésével. GDP, költségvetési hiány, államadósság,
adócentralizáció, devizaárfolyamok, kockázati felár stb. – számos olyan fogalom,
szakkifejezés vált mára mindennapjaink részévé, melyekkel 5–10 éve csak az ezek-
kel foglalkozó szakértőknek akadt dolguk. Miért van ez? Jó-e, hogy így van? Az ok
világos: a 2000-es évek második felére a neoliberális gazdaságpolitika luftballonjai
kipukkadtak. A mesterségesen, nem fenntartható módon generált növekedésre, el-
adósodásra alapozva magas újraelosztást megvalósító állami költségvetések a globális
gazdasági válság hatására Európa-szerte összeomlottak. Magyarországon a termelés,
értékteremtés, megtakarítás helyett hitelből – különösen a rövid távon olcsónak látszó
svájcifrank- és euróalapú hitelből – fogyasztásra ösztönző politika olyan adósságcsap-
dába terelte az emberek millióit, vállalkozások százezreit és az önkormányzatok jelen-
tős részét, mely helyzetben ezen mutatószámok, fogalmak, folyamatok ténylegesen,
közvetlenül erős befolyással vannak mindennapjaikra. Gondoljunk csak arra, vajon
hány magyar család, vállalkozás követte feszült figyelemmel napról napra a svájci
frank árfolyamának alakulását az ezredfordulón, és hány tette ezt például 2010-ben.
A helyzet gyors és erőteljes korrekciót, fiskális konszolidációt kívánt, ami a gazdaság
és mindannyiunk erőfeszítéseit igényelte.
Ugyanakkor – bár az okok, mint láttuk, nem éppen szerencsések – maga a tény, hogy
ezen fogalmak, összefüggések ismertebbé váltak, hogy az emberek, vállalkozások dön-
téseiknél ezen szakterület összefüggéseit is komolyabban megfontolás tárgyává teszik,
talán segít elkerülni, hogy ismételten elkövessük ugyanazokat a hibákat, s lehetőséget
ad arra, hogy az „értőbb fülek” erősebb kontrollt gyakorolhassanak a mindenkori kor-
mányzat felett. Ebben sokat segíthet a Tisztelt Olvasó kezében tartott tankönyv is, mely
példás alapossággal dolgozza fel az államháztartással kapcsolatos ismereteket.
Örömteli hír és megalapozott bizakodásra adhat okot, illetve vitathatatlanul bi-
zonyítja az új magyar költségvetési és gazdaságpolitika irányának helyességét, hogy
az Európai Unió Bizottsága 2013 májusában a Magyarországgal szemben folytatott
túlzottdeficit-eljárás (angolul: Excessive Deficit Procedure, EDP) megszüntetésé-
re tett javaslatot, mely javaslat alapján az uniós Pénzügyminiszterek Tanácsa 2013.
júniusban lezárta a hazánkkal szemben folytatott eljárást. Magyarország 2004 óta
állt túlzottdeficit-eljárás alatt. A Tanács 2004-ben az Európai Közösséget létrehozó
szerződés rendelkezéseivel összhangban tett ajánlást, amelyben 2008-at tűzte ki a
11
Közpénzügyek és államháztartástan
hiány megszüntetésének határidejeként. Ezt követően – mivel az akkori kormányzat

semmilyen hathatós intézkedést nem tett a hiány csökkentése érdekében – a Tanács
több alkalommal is újabb ajánlásokat és határidőket fogadott el, melyek szintén ered-
ménytelenül teltek el.
A 2010 óta tartó gazdasági, fiskális fordulat kellett ahhoz, hogy az EU által elvárt,
legfeljebb 3%-os, GDP-arányos költségvetési hiányt Magyarország tartósan teljesíteni
tudja, az államadósság növekedését megállítsa, s azt – erre az EU-ban csak 6 ország
volt képes 2011-ről 2012-re – csökkenő pályára állítsa. Mindezt úgy, hogy a korábbi
évek gazdaságpolitikája, valamint a világgazdasági válság eredményeként a 2010-ben
hivatalba lépő kormány jelentős gazdasági visszaeséssel, magas államháztartási hián�-
nyal, egyre növekvő államadóssággal, a jóléti rendszerek rendszerszintű finanszírozási
problémáival találta szembe magát. A 2000-es évek második felében az euró belátható
időben való bevezetésének lehetősége szertefoszlott, az országgal szembeni bizalom
elolvadt, a hiány finanszírozása a nemzetközi pénzpiacokról lehetetlenné vált, Ma-
gyarország csődközeli helyzetbe került.
Ilyen helyzetben nincs helye „finomhangolásnak”. Rendszerszintű problémára
rendszerszintű választ kellett adni. Magyarország átfogó megújítására volt szükség ah-
hoz, hogy leszakadás helyett újra a felzárkózás útjára léphessünk. A célkitűzés világos,
folyamatosan alacsony deficitre, csökkenő államadósságra, magas növekedésre és bő-
vülő foglalkoztatásra van szükség. Csak a szorosan vett fiskális eszközök alkalmazása
nem megoldás, strukturális átalakítások szükségesek, hiszen az állami pénzügyek, az
államháztartás az állami működés egészétől nem választható el, nem függetleníthető,
csak az országot, társadalmat, gazdaságot egységben kezelő megközelítéssel lehetett
eredményt felmutatni.
Ehhez legelőször a költségvetés helyzetét kellett stabilizálni, konszolidálni. Új
adórendszert kellett bevezetni, mely munkára ösztönöz, családbarát, támogatja a
gyermekvállalást, versenyképes, lehetőséget nyújt a kis- és középvállalkozások fejlő-
désére, mely visszaszorítja az adóelkerülést, s figyelembe veszi az emberek teherbíró
képességét, és ezért olyan módon szélesíti az adóbázist, hogy megszorítások helyett
a korábban kiváltságokat élvező szektorok, monopóliumok megadóztatására helyez
hangsúlyt. Ennek érdekében valóban átfogó változások érintették az adórendszert.
Nevezhetjük akár – és vélhetően a gazdaságtörténeti kutatók is ekként fognak róla
évtizedek múlva megemlékezni – adóreformnak is, ami az elmúlt években történt. Ez
a pénzügyi konszolidáció talán egyik legfontosabb pillére.
A magas adócentralizáció rontotta a vállalkozások versenyképességét és munka-
helyteremtő képességét, de emellett az adóteher korábbi egészségtelen szerkezete az,
ami negatív folyamatokat indított el. A munkát, jövedelmet terhelő adók magas ará-
nya nem ösztönözte a többletmunka-vállalást, a munkaadókat terhelő járulékok ma-
gas szintje a munkahelyteremtés, munkahelyfenntartás ellen hatott. Az adórendszer
nem vette figyelembe a gazdaság Magyarországon tapasztalható kifejezett dualitását.
Nagyon kevés nagyvállalat adja ma a GDP meghatározó részét, ugyanakkor sok száz-
ezer azon vállalkozások száma, melyek gyakorlatilag az önfoglalkoztatás gazdasági
formáiként azonosíthatók. Komoly problémát jelent a feketegazdaság magas szintje,
12
Előszó
ami azon túl, hogy csökkenti a költségvetés adóbevételeit, jelentősen visszaveti a ver-
senyképességet is, mivel az adóalap torzításával (zsugorításával) magasabb tényleges
adókulcsokat kényszerít ki, így egyre nő a jogellenesen megszerezhető versenyelőny.
Ez olyan folyamat, amelyet mielőbb meg kell állítani.
A végrehajtott adóreform mindezen problémákra adott rendszerszintű megoldást.
Csökkent a munkát terhelő adók mértéke, s a súlypont a fogyasztást, forgalmat terhelő
elvonások irányába tolódott el. A foglalkoztatás szempontjából nehezebb helyzetben
lévő csoportok munkaerő-piaci versenyképessége a munkáltatói bérterhek célzott és
jelentős csökkentésével is javult. Erre lehetőséget nyújtott a nagyobb teherbírású szek-
toroknak (például bankszektornak, energiaszektornak) a közteherviselés rendszerében
való nagyobb szerepvállalása. Az önfoglalkoztatók számára olyan adózási forma került
kialakításra, amely figyelembe veszi az érintett vállalkozások sajátosságait. A kisadó-
zók tételes adója olyan rendkívül egyszerű, sok adónemet kiváltó, szinte adminisztrá-
ció nélküli adózási forma, mely alacsony elvonási szintjével nagyban hozzájárul az azt
választó vállalkozások versenyképességéhez. A foglalkoztatás, beruházás ösztönzése
érdekében egy kimondottan innovatív, pénzforgalmi szemléletű, több más adónemet
helyettesítő kisvállalatai adózási forma került kialakításra. Az egykulcsos személyi jö-
vedelemadó rendszere már nem bünteti kiemelkedően magas marginális adókulccsal
a többletmunkával megszerzett többletjövedelmet. Kifejezett siker, hogy az egykul-
csos adózásra való áttérés úgy tudott megvalósulni, hogy vesztesei nincsenek, a mi-
nimálbér emelése és a bérkompenzációs rendszer biztosította, hogy a jövedelmeknek
egyetlen bérsávban se kelljen csökkennie, s a munkáltatóknak se jelentsen erőn felüli
megterhelést az átállás. A családi adókedvezmény bevezetése évtizedes igazságtalan-
ságot és aránytalanságot orvosol. Nőtt a családosok reáljövedelme, a gyermekvállalás
ma már nem jelenti a szegénység elfogadását.
A cél egy átlátható, egyszerű és betartható terhet jelentő adórendszer kialakítása,
mellyel párhuzamosan ugyanakkor jelentősen megerősödik az adóhatóság ellenőrző
szerepe, ellenőrzési eszköztára. Méltányos, alacsony terhelésű adózás csak akkor jöhet
létre, ha a közteherviselésben mindenki szabályszerűen részt vesz.
Az adórendszer átalakítása jó alap a fiskális konszolidációhoz, de emellett számos
egyéb változásra, intézkedésre is szükség volt.
Felül kellett vizsgálni és meg kellett újítani a nyugdíjrendszert, a költségvetést
fenntarthatatlanná tevő (évente több száz milliárd forintos költségvetési lyukat ütő)
kötelező magánnyugdíj-pénztári rendszert meg kellett szüntetni, meg kellett újra te-
remteni a nemzeti szolidaritás közösségét.
A rászorulóknak segély helyett munkát kellett adni. Ennek érdekében át kellett ala-
kítani a szociális támogatások rendszerét, s be kellett indítani a közmunkaprogramokat.
Világossá kellett tenni, hogy a boldoguláshoz csak a munka világán keresztül vezet út.
Ki kellett szabadítani sok százezer családot a devizahitelezés csapdájából. Ehhez a
végtörlesztés mellett az árfolyamgát rendszere és az Állami Eszközkezelő programja
is széles skálán nyújt lehetőséget az érintett családoknak. Az új vezetésű, nemzeti
jegybank Növekedési Hitel programja lehetőség a vállalkozások számára, hogy kike-
rüljenek a fejlődés útjában álló devizahitel csapdájából.
13
Növelni kell Magyarország versenyképességét, ehhez rugalmas munkaerőpiacot

kellett építeni, csökkenteni kellett a bürokráciát, át kellett szervezni a közigazgatást, a
szakképzés rendszerét pedig a gazdaság igényeihez kellett igazítani. A fenntarthatóság
érdekében újra kellett szabályozni az állam és önkormányzatok közti feladatmegosz-
tást, s fel kellett szabadítani az önkormányzatokat az elviselhetetlen terhet jelentő
adósságok alól. A különböző, monopóliumszerűen működő közszolgáltatások bizto-
sította magas profit csökkentésével lehetőség nyílt arra, hogy Magyarországon egye-
dülálló módon a gazdasági válság ellenére jelentős mértékben csökkenjenek a lakosság
terhei – a rezsicsökkentés kivételes siker.
Végül, de nem utolsósorban monetáris politikai eszközökkel, a Magyar Nemzeti
Bank Növekedési Hitelprogramjával lehetővé válik, hogy Magyarországon legyen újra
a kis- és közepes vállalkozások számára elérhető, megfizethető kamatszintű hitel, mely
– Széchenyi alapművét azóta se cáfolta a gazdasági élet – a fejlődés alapvető feltétele.
Mivel a magyar államháztartás történetében láttunk már arra példát, hogy nyolc év
alatt akár 44%-kal is nőhet az államadósság (a 2002. évi 55,6%-os GDP-arányos állam-
adósságunk 2010 végére 80,2%-ra duzzadt), ezért fontos, hogy az elért eredményeket
megóvjuk, ne engedjük, hogy felelőtlen állami gazdálkodás miatt a felzárkózás, gyara-
podás útjáról ismét a leszakadás irányába haladjon az ország. Garanciákra van szükség.
Ennek érdekében az új Alaptörvényben került rögzítésre, hogy az Országgyűlés
nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredmé-
nyeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Mindaddig,
amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Országgyűlés csak
olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a tel-
jes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Arról is ren-
delkezik az Alaptörvény, hogy mindaddig, amíg az államadósság a GDP felét megha-
ladja, a központi költségvetés végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön és nem
vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak
a GDP-hez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne.
Az eredmények megóvása, az államháztartás stabilitása szempontjából szintén ki-
emelkedően fontos az új struktúrájú, megerősített jogkörű Költségvetési Tanács fel-
állítása, mely jelentős kontrollt gyakorol a fiskális folyamatok felett, s mely a költség-
vetési törvénnyel kapcsolatosan akár vétójogot is gyakorolhat, ha a törvény szem elől
tévesztené az államadósság csökkentésének célját.
A gazdasági stabilitás érdekében – az Alaptörvénynek megfelelően – sarkalatos
törvényben kerültek meghatározásra az államadósság csökkentésével és a közteher-
viseléssel kapcsolatos alapvető szabályok. Ezen törvény előírásainak megfelelően az
államadósság csökkenésére vonatkozó alaptörvényi rendelkezéseknek való megfelelést
a Kormány is felülvizsgálja a költségvetési év folyamán, és szükség esetén köteles olyan
módosítási javaslatot benyújtani az Országgyűléshez, amely az Alaptörvényben lefek-
tetett adósságszabálynak megfelelő irányba tereli a fiskális folyamatokat.
Fontos garanciális elem a pénzügyi közvetítőrendszer mikro- és makroprudenciális
felügyeletének megerősítése, a Magyar Nemzeti Bank feladatkörének kibővítésével
ezen feladatok és eszközök egy szervezeten belül való elhelyezése.
14
Előszó
Mint látható, valóban sok, mélyreható és gyors változásra volt szükség a sikeres
államháztartási konszolidációhoz. Éppen a változások mennyisége, dinamikája miatt
is több kritikát kapott a pénzügyi kormányzat. Nem volt ugyanakkor más választás.
A lejtőről való visszafordulást csak nagy rendszerek (például adórendszer) átfogó és
mielőbbi átalakításával lehetett elérni. Mint Vilfredo Pareto olasz közgazdász közis-
mert elmélete is leírja, egy időszak huszadában meghozott döntések a teljes szakasz
felére kihatnak, azaz a következő 20–30 év sikereinek fele már megalapozásra került.
A pénzügyi konszolidációnál, a bevezetett változások, reformok előkészítésénél és
végrehajtásánál mindig a már fentebb ismertetett célok (folyamatosan alacsony de-
ficit, csökkenő államadósság, magas növekedés és bővülő foglalkoztatás) szem előtt
tartásával kell eljárni. Elemezni kell a vizsgált rendszereket a tekintetben, hogy ezen
célokat szolgálják-e, ezt hatékonyan teszik-e, ha nem, mi ennek oka, milyen módon
lehet a hibát kiküszöbölni. A megújulás folyamata elindult, az eredményességre utaló
kedvező jelek már látszanak, ugyanakkor hátradőlni nem lehet, folyamatos éberségre
és erőfeszítésre van szükség, hogy a sajátos magyar úton haladva a pénzügyi stabilitást
és függetlenséget megőrizve Magyarország rövid időn belül mind a versenyképesség,
mind a nemzet jóléte szempontjából a világ élvonalához tartozhasson.
Dr. Matolcsy György

a Magyar Nemzeti Bank elnöke
nemzetgazdasági miniszter 2010–2013
15
A közpénzügyi kontroll és
az államháztartási ellenőrzési
rendszer megújítása
Magyarországon
Domokos László előszava
A korábbi időszakok felelőtlen közpénzügyi gazdálkodása és a gazdasági környezet

kiszámíthatatlansága miatt hazánk évek óta komoly kihívásokkal szembesül. Költ-
ségvetési és államháztartási mozgásterünket erősen behatárolja a közpénzügyek rend-
betételének, az államadósság csökkentésének és a fenntartható gazdasági növekedés
biztosításának kötelezettsége. A mostanihoz hasonló bizonytalan időkben az eredmé-
nyesség kulcsa a közpénzügyi rendezettség és a rugalmasság, az innováció, a változó
feltételekre való gyors reagálás ötvözése, ami a közpénzügyi rendszer egészének mély-
reható átalakítását és megújítását követeli meg.
Sok még a megoldandó feladat, de nem kérdéses, hogy 2011-ben és 2012-ben több
kiemelkedően fontos döntés is született Magyarországon a felelős közpénzügyi gazdál-
kodás elősegítése és az adósságprobléma hatékony kezelése érdekében. Ezek a lépések
mind arra irányultak, hogy egy fenntartható, a jelen generációk mellett a jövő nem-
zedékek érdekeit is figyelembe vevő közpénzügyi rendszert alakítsunk ki és építsünk
fel. Az új magyar közpénzügyi struktúra három pilléren nyugszik: az új Alaptörvény
közpénzügyi fejezetén, az Állami Számvevőszékről (ÁSZ) szóló új törvényen, illetve a
megújított és megerősített Költségvetési Tanácson (KT).
Új időket élünk, melyek új megoldásokat követelnek, és ez különösen igaz a közpénz-
ügyekre. Az előző évtized végére be kellett látnunk, hogy a krónikus állami túlköltekezést
és az államadósság drasztikus megemelkedését az addig létrehozott, de nem elég erős füg-
getlen intézmények nem tudták megakadályozni, így új megközelítésre, új intézményekre
és új szabályokra volt szükség. A gazdasági felemelkedés és az adósságcsapdából való kitörés
egyik záloga a szigorú takarékosság, a közpénzekkel és a nemzeti vagyonnal való felelős
gazdálkodás, ami kordában tartott állampénzügyeket, hatékony és eredményes államház-
tartási ellenőrzést és kontrollrendszert tételez fel. Alapvető nemzeti érdek, hogy átlátható,
hatékony és számon kérhető legyen a magyar közpénzekkel és a nemzeti vagyonnal való
gazdálkodás. Egyértelműen bebizonyosodott, hogy szakszerű és rendszeres ellenőrzés nél-
kül nem képzelhető el Magyarország felemelkedése, a jelenlegi gazdasági és társadalmi
problémák leküzdése, így nem lehetett tovább halogatni a kontrollok megerősítését.
Az Alaptörvény mint a közpénzügyi megújulás alapja
Magyarország közpénzügyi megújulása a 2011 tavaszán elfogadott Alaptörvényen

nyugszik, melynek 2012. január 1-jei hatályba lépésével közjogi értelemben új
17
időszámítás kezdődött hazánkban. A magyar jogállamiság alapját jelentő Alaptör-

vény több kifejezetten szigorú, a felelős gazdálkodást szolgáló előírást is tartalmaz.
Ilyen például, hogy az Országgyűlés nem fogadhat el olyan költségvetést, amelynek
eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Sőt,
mindaddig, amíg az államadósság magasabb ennél az értéknél, az Országgyűlés
csak olyan büdzsét fogadhat el, amely az államadósság csökkentését tartalmaz-
za. A fenti szabályoktól csak nagyon kivételes esetben lehet eltérni, ami jól mu-
tatja, hogy Magyarországon az adósság csökkentése a legfőbb gazdaságpolitikai
prioritássá vált. Az adósságplafon alkotmányos szintre emelése azt jelenti, hogy a
költségvetési fegyelmezéssel kapcsolatban Magyarország az intézményi megoldás-
sal szemben a szabályalapúság mellett tette le a voksot, amit az magyaráz, hogy
az előző évtizedben sajnálatos módon jelentős mértékben erodálódott a magyar
gazdaságpolitika hitelessége.
Az Alaptörvény külön cikkben foglalkozik az Állami Számvevőszékkel is, és kimond-
ja, hogy az Állami Számvevőszék az Országgyűlés legfőbb pénzügyi és gazdasági ellen-
őrző szerve, amely törvényben meghatározott feladatkörében ellenőrzi a központi költ-
ségvetés végrehajtását, az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó
források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését. Alkotmányos szinten rögzítésre
került az is, hogy az Állami Számvevőszék elnökét az Országgyűlés az országgyűlési
képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja meg, illetve hogy az ÁSZ
elnöke az intézmény tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek.
Az Alaptörvény fontos újdonsága, hogy az alkotmányi jogállással rendelkező szer-
vek közé emeli, és az Állami Számvevőszékkel, illetve a Magyar Nemzeti Bankkal
(MNB) megegyező státuszt ad a Költségvetési Tanácsnak. A Tanács ereje is az Alap-
törvényből eredeztethető, hisz a Tanácsnak épp az a fő feladata, hogy az alkotmányos
adósságszabályt érvényesítse, és az ne csak írott szó maradjon. Az Alaptörvény rögzíti,
hogy az adósságállomány leszorítása érdekében a Költségvetési Tanács vétójoggal ren-
delkezik, amivel a magyar jogalkotók nemzetközi szinten is kiemelkedő önkorlátozást
vállaltak, a költségvetést ugyanis immár csak a Tanács hozzájárulásával lehet elfogad-
ni. A Tanácsnak adott jogosítvány elsősorban azt szolgálja, hogy a lehető legjobb, leg-
megbízhatóbb, leginkább megalapozott költségvetési terv jusson el az Országgyűlésig
– szavazni és felelősséget vállalni a demokratikus állami működésnek megfelelően
természetesen ezután is a képviselőknek kell majd, de a Tanács garantálja, hogy az
Alaptörvény adóssággal kapcsolatos előírása semmilyen esetben ne sérülhessen.
Az Állami Számvevőszék mint a közpénzek és a közvagyon legfőbb őre
Az Alaptörvény elfogadását követően az Állami Számvevőszék szervezetének és mű-

ködésének részletes szabályairól szóló jogszabály volt az első sarkalatos törvény, amit
megvitatott, megalkotott és elfogadott az Országgyűlés. A 2011. július 1-jétől hatá-
lyos új szabályozási keret azt a célt szolgálja, hogy a Számvevőszék eredményesebben
működjön, és az eddigieknél is hatékonyabban tudjon fellépni az adófizetők pénzének
felhasználása és a nemzet vagyonának védelme érdekében.
18
Előszó
Az új jogszabály számos fontos változást hozott, hiszen kiszélesítette az ÁSZ ellen-
őrzési jogosítványait, érezhetően megerősítette a szervezet függetlenségét, és a koráb-
binál is átláthatóbbá tette a számvevőszéki munkát. A törvényben megfogalmazott
célkitűzések és megoldások összhangban vannak a számvevőszéki ellenőrzés nemzet-
közi szinten elfogadott elveivel és gyakorlatával, a nemzetközi szervezetek ajánlásaival,
a nemzetközi szinten rögzített legjobb gyakorlatokkal is. A törvényi rendelkezés sze-
rint az Állami Számvevőszék az Országgyűlés legfőbb pénzügyi és gazdasági ellenőrző
szerve, amely általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel és az állami/önkormányzati
vagyonnal való gazdálkodás ellenőrzését.
A számvevőszéki függetlenség elengedhetetlen feltétele a közpénzek, valamint a
nemzeti vagyon hatékony, eredményes és értékteremtő ellenőrzésének. Az Állami
Számvevőszék ehhez kapcsolódva irányadónak tekinti a legfőbb ellenőrző intézmé-
nyek nemzetközi szakmai szervezete, az INTOSAI függetlenségről szóló Mexikói
Nyilatkozat (ISSAI 10) valamennyi iránymutatását. Hazánkban az Alaptörvény és
az Állami Számvevőszékről szóló törvény biztosítja a legfőbb ellenőrző szervezet
szervezeti, jogi, személyi és pénzügyi függetlenségét, az Állami Számvevőszék külső
befolyástól mentes működését.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége során minden más szervezettől
független. A Számvevőszék elnökét az Országgyűlés az országgyűlési képviselők két-
harmadának szavazatával tizenkét évre választja meg. A szervezet elnöke széleskörű és
önálló szervezetalakító jogosítvánnyal rendelkezik, és az országgyűlési képviselőkével
azonos mentelmi jog illeti meg.
Fontos függetlenségi kikötés, hogy a Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a
közpénzekkel, valamint az állami és az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás
ellenőrzését. Az ÁSZ tevékenységét ellenőrzési terv alapján végzi, amit az elnök hagy
jóvá. Függetlensége keretében az ÁSZ a működését, feladatait közvetlenül meghatá-
rozó törvényeket véleményezi, ellenőrzés-szakmai szabályait pedig a legfőbb ellenőrző
intézmények nemzetközi standardjai figyelembevételével maga alakítja ki, a kialakí-
tott szabályokat pedig nyilvánosságra hozza. Garanciális szabály, illetve a hivatali mű-
ködés jellegéből adódik, hogy az Állami Számvevőszék jelentései, az azokban foglalt
megállapításai, következtetései bíróság vagy más hatóság előtt nem támadhatók meg.
Az Állami Számvevőszék a központi költségvetés szerkezetében önálló fejezet,
amely felügyeletét ellátó szerv vezetőjének jogosítványait az elnök gyakorolja. Az Ál-
lami Számvevőszék a költségvetésére vonatkozó javaslatát és a költségvetésének végre-
hajtásáról szóló beszámolóját maga állítja össze, és azt a Kormány változtatás nélkül
terjeszti be a központi költségvetésről, illetve az annak végrehajtásáról szóló törvényja-
vaslat részeként az Országgyűlésnek. Az ÁSZ-törvény azt is kimondja, hogy az Állami
Számvevőszék költségvetését úgy kell megállapítani, hogy ne legyen kevesebb az előző
évi központi költségvetésben megállapított összegnél. Az Állami Számvevőszék részé-
re a számvevőszéki törvényen túlmenően további feladatot törvény csak úgy állapít-
hat meg, hogy a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet egyidejűleg biztosítja.
Kiemelten fontos a függetlenség szempontjából, hogy a számvevői illetményrendszer
független a közalkalmazottak és köztisztviselők illetményrendszerétől, a számvevői
19
illetmények a Központi Statisztikai Hivatal által hivatalosan közzétett nemzetgazda-

sági havi átlagos bruttó keresethez igazodnak.
Szintén a független működést szolgálja, hogy nem jelölhető az Állami Számvevő-
szék elnökévé olyan személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a kormánynak,
vagy bármely párt országos (központi) szervezetében választott vezető tisztséget töl-
tött be. Az Állami Számvevőszékben betöltött tisztség összeegyeztethetetlen minden
olyan szervezetnél betöltött tisztséggel, amely szervezet az államháztartás valamelyik
alrendszeréből támogatásban részesül. Az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke, ve-
zetője és számvevője az Állami Számvevőszéknél történő alkalmazásuk idején nem
lehetnek tagjai az Országgyűlésnek, önkormányzati képviselő-testületnek, és nem
tölthetnek be érdekképviseleti szervezetnél vezető tisztséget. Emellett a tudományos,
oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevé-
kenység kivételével más megbízást nem láthatnak el, más kereső foglalkozást nem
folytathatnak, díjazást más tevékenységért nem fogadhatnak el. A számvevők nem
lehetnek sem egymással, sem a kormány, sem pedig az Országgyűlés számvevőszéki
ügyekben illetékes bizottsága tisztségviselőjével vagy tagjával a közszolgálati tisztvise-
lőkről szóló törvény szerinti hozzátartozók sem. Az ÁSZ szigorú szabályokat követ az
ellenőrzésben való részvétellel kapcsolatban is, és már az ellenőrzési feladatok megha-
tározásakor figyelmet fordít az összeférhetetlenségi szabályok betartására. A függet-
lenség garantálása érdekében rögzíti a számvevőszéki törvény azt is, hogy az Állami
Számvevőszék az általa végzett ellenőrzések szakmai szabályait, módszereit maga ala-
kítja ki, és a kialakított szabályokat nyilvánosságra hozza. A Számvevőszék szabály-
szerűségi, pénzügyi-szabályszerűségi, valamint rendszer- és teljesítményellenőrzéseket
végez, illetve egyedi módszertana van a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat-
ról szóló számvevőszéki véleményezésnek.
A törvény értelmében a Számvevőszéknek joga van rálátni minden közpénzköltésre,
de természetesen nem az ÁSZ az államháztartás ellenőrzésének egyetlen szerve. A köz-
pénzügyek ellenőrzését Magyarországon egy összehangolt, egymásra épülő elemekből
álló rendszer biztosítja, melynek három pillére a külső ellenőrzés, a kormányzati ellen-
őrzés, illetve az egyes intézmények belső kontrollrendszere. Kétségtelen, hogy a külső
ellenőrzést végző Állami Számvevőszék az egyetlen alkotmányos rangra emelt és a kor-
mányzattól teljesen független ellenőrző intézmény, így az ÁSZ a közpénzügyi ellenőrzési
rendszer csúcsán helyezkedik el. A magyar adófizetők pénze és a nemzet vagyona felett
őrködő számvevők munkája ebből adódóan stratégiai és nemzetgazdasági jelentőséggel
bír. Ez tükröződik abban is, hogy az Alaptörvény és az új számvevőszéki törvény mind
jogosítványaiban, mind pedig függetlenségében megerősítette a Számvevőszéket, amely
így a magyar demokratikus államműködést biztosító gazdasági fékek és ellensúlyok
rendszerének egyik legjelentősebb és legbiztosabb elemévé vált.
A kormányzati költségvetési ellenőrzést – a központi költségvetés, az elkülönített ál-
lami pénzalapok, valamint a központi költségvetési szervek tekintetében – a kormány
külön intézményen keresztül, a Központi Ellenőrzési Hivatal (KEHI) útján valósítja
meg. A KEHI a kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű közigazgatási
szerv, amely a kormány irányítása alá tartozó költségvetési szervek ellenőrzését látja el.
20
Előszó
A KEHI mellett ugyanakkor több olyan szervezet is működik, amely meghatározott

állami feladatok szakszerű és hatékony ellátása, megfelelő teljesítése érdekében ható-
sági jogkörben ellenőrzést folytat. A pénzügyi felügyelet működésének célja például a
pénzügyi szektor, azon belül a pénzügyi közvetítőrendszer részét képező személyek és
szervezetek prudens működésének elősegítése. Ennek biztosítása érdekében a pénzügyi
felügyelet biztosítók, bankok, egyéb pénzügyi közvetítők hatósági ellenőrzését végzi.
Kormányhivatalként működik a Nemzeti Adó- és Vámhatóság, amely az államháztar-
táson kívüli hatókörben is tevékenykedik, és a magánszemélyektől egészen a verseny-
szféráig végzi ellenőrzéseit. A Gazdasági Versenyhivatal a piaci szereplők közötti kényes
egyensúlyt felügyeli, fellép a monopóliumok kialakulása ellen, illetve mérsékli a jogta-
lan piaci előnyhöz jutást is. Érdekes szegmense az ellenőrzési rendszernek a Nemzeti
Média és Hírközlési Hatóság piacfelügyeleti tevékenysége, amely a nemzeti kultúra és a
vélemények sokszínűségének megőrzését, a tisztességes és hatékony piaci verseny fenn-
tartásának elősegítését szolgálja. Jól strukturált jogosítványokból összetevődő ellenőrzé-
si rendszer támogatja a különböző, köztük az állami vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi
jogok gyakorlását az egyes társasági formákhoz (kft., rt., zrt.) igazodóan is. Mindez jól
mutatja, hogy az Állami Számvevőszéken kívül számos olyan egyéb intézmény műkö-
dik Magyarországon, melynek a közpénzek felhasználásának ellenőrzése a feladata, nem
is beszélve minden egyes intézmény belső ellenőrzéséről.
Az Állami Számvevőszéknek törvényben rögzített feladata, hogy értékelje az állam-
háztartás belső kontrollrendszereinek működését, és a belső ellenőrzés felett egyfajta
külső kontrollt gyakoroljon. A számvevőszéki értékelés segítséget nyújthat az ellenőr-
zött szerveknél a belső kontrollrendszerrel kapcsolatos hiányosságok megszüntetésé-
hez, a belső kontrollrendszer és a belső ellenőrzés jogi szabályozásának korszerűsíté-
séhez, továbbá lehetőséget ad a belső kontrollrendszernek a költségvetési beszámolóra
gyakorolt hatásának felmérésére is. A Számvevőszék az ezredforduló óta ellenőrzi a
belső kontrollmechanizmusok működését a központi költségvetés intézményeinél.
A zárszámadási ellenőrzésről készült jelentésekben az ÁSZ minden évben értékeli a
központi költségvetési szervek és a fejezeti kezelésű előirányzatok belső kontrollme-
chanizmusainak kockázatait. A zárszámadási és a belső kontrollokról szóló jelentések
együtt nyújtanak átfogó képet a költségvetési intézményeknél és fejezeteknél a gazdál-
kodási menedzsment színvonaláról. Sajnálatos módon az ÁSZ rendszeresen kénytelen
felhívni a figyelmet arra, hogy kívánatos lenne a belső ellenőrzési tevékenység erősíté-
se, hiszen a belső kontrollrendszer és a belső ellenőrzés megfelelősége együttmozgást,
korrelációt mutat: azon intézményeknél, ahol a belső ellenőrzési tevékenység nem mű-
ködik megfelelően, a belső kontrollokban is hiányosságok vannak.
Az Állami Számvevőszék az új alkotmányos és jogszabályi háttérhez igazodva átfo-
gó szervezeti átalakításba kezdett, és 2010 végére elkészítette középtávú Stratégiáját.
A szervezeti változtatások az „értékmegőrző megújítás” elvének szem előtt tartásával,
az eddig felhalmozott tudás megőrzésével mentek végbe. Az átalakítások abból in-
dultak ki, hogy az intézménynek képesnek kell lennie a gyors és rugalmas alkalmaz-
kodásra, a kreatív és újszerű megoldások keresésére és a változásokra, azaz tanuló
szervezetté kell válnia.
21
A megújítás alapvető célja egy korábbinál hatékonyabb, takarékosabb szervezet

kialakítása. Jelentősen csökkent a szervezeti egységek száma, a vezetői szintek ra-
cionalizálásra kerültek. A szakmai területen részben megszűnt az osztályszerkezet,
amit mátrix-szervezet váltott fel, ahol projektalapon folyik a munkavégzés. A mi-
nőségirányított működés jegyében kontrolling és monitoring rendszer biztosítja a
belső folyamatok követését, és teljesen megújult a szervezet belső szabályozása is.
Mindez biztosítja, hogy a Számvevőszék rendszerszemléletű, holisztikus megköze-
lítésű, összefoglaló értékelésekre lehetőséget adó ellenőrzéseket végezhessen. Ezzel
a megközelítéssel eredményesen tárhatók fel a rendszerhibák, ami az Állami Szám-
vevőszék egyik legfontosabb feladata, küldetése. A feladatokhoz igazodó erőforrás-
gazdálkodás érdekében az ÁSZ felmérte a számvevők szakmai kompetenciáit, ami
azt biztosítja, hogy munkájuk a lehető legjobban hasznosuljon. A Számvevőszék
módszertana a nemzetközi standardokat irányadónak tekintve lett kialakítva, és
bevezetésre kerültek a hatékony munkát megalapozó, több helyszínen, de ugyan-
azon program alapján lefolytatott témacsoportos ellenőrzések is. A kockázatalapú
kiválasztás révén az ÁSZ ott ellenőriz, ahol arra a legnagyobb szükség van. A nem-
zetközi standardokat követve a Számvevőszék egy kiemelkedően átlátható szerve-
zetté vált: minden számvevőszéki jelentés nyilvános és letölthető, az ÁSZ Hírportál
segítségével pedig a jelentéskészítés folyamata és a számvevőszéki munka egésze is
nyomon követhető.
Az Állami Számvevőszék célja, hogy a törvényességet, a rendet erősítse, és értéket
teremtsen. Az ÁSZ ennek keretében ellenőrzéseit folyamatosan és fokozatosan kiter-
jeszti a korábban még nem ellenőrzött területekre és tevékenységekre is. Magyarorszá-
gon a közpénzeket felhasználók ezért biztosak lehetnek abban, hogy idővel bizonyosan
számvevőszéki ellenőrzés alá kerülnek, és ha a törvényeket nem alkalmazzák, illetve a
közpénzt hibásan költik el, akkor számolniuk kell az esetlegesen feltárt hiányosságok
törvényben rögzített következményeivel. Ez az ellenőrzések hatékonyságának egyik
járulékos, de igen fontos garanciája.
Következményekkel járó ellenőrzések
Komoly áttörést hozott az Állami Számvevőszék működésében és a magyar adófizetők

pénzének és vagyonának védelmében, hogy az új számvevőszéki törvény értelmében
az ellenőrzötteknek a számvevőszéki megállapítások tekintetében intézkedési köte-
lezettsége van. Az ÁSZ-törvénynek köszönhetően a számvevőszéki jelentések mind-
egyikéhez konkrét intézkedéseket előíró terv készül, amelyet az Állami Számvevőszék
elnökének is el kell fogadnia. Ez komoly előrelépés, hisz az utóellenőrzések tapasz-
talatai alapján az ÁSZ-törvény hatályba lépése előtt a számvevőszéki javaslatok alig
több mint felének volt konkrét intézkedésben tetten érhető következménye, azaz a
megállapítások jelentős része nem hasznosulhatott a mindennapok gyakorlatában, és
nem tudta maradéktalanul elősegíteni a jól irányított állam kialakítását.
A számvevőszéki törvény hivatali típusú intézményként határozza meg az Állami
Számvevőszéket, amely ennek megfelelően nem hatóság és nem bíróság, azaz kötelező
22
Előszó
érvényű határozatot és ítéletet nem hoz, szankcionálási joga nincs. Munkánk a szám-
vevőszéki törvényben rögzített intézkedési kötelmen túl áttételesen, közvetítőkön ke-
resztül fejti ki hatását, így az Állami Számvevőszék fontos partnerként tekint a tör-
vényhozáson túl a tudományos közéletre, a médiára és a nyilvánosságra is. Jelentéseink
révén az állampolgárok tájékoztatást kapnak a befizetett adóforintok felhasználásáról,
az ellenőrzöttek intézkedéseket hoznak a feltárt hiányosságok kiküszöbölésére, javul
az ellenőrzött intézmények gazdálkodása és működése, ajánlásaink beépülnek a jog-
szabályokba, illetve jogszabálysértés vélelme esetén jelzéssel élünk az ügyészség felé,
jogi eljárásokat indítva el ezzel.
A számvevőszéki jelentések hasznosulásának elsőszámú terepe a törvényhozás, így
az ÁSZ intenzív és szoros együttműködésre törekszik az Országgyűléssel és bizott-
ságaival. A képviselők munkájának támogatása a Számvevőszék kiemelt célja, meg-
győződésünk ugyanis, hogy ellenőrzési tapasztalataink így segíthetik elő a leghaté-
konyabban az ENSZ-határozatban is ajánlott „jó kormányzást”, a jól működő állam
megteremtését. Mindez illeszkedik ahhoz a stratégiai alapvetésünkhöz, miszerint egy
modern, a kor kihívásainak megfelelő ellenőrző szervnek nemcsak a hibákra kell rá-
mutatnia, hanem támogatnia kell a kijelölt követendő irány teljesülését. Egy klas�-
szikus ellenőrzési hasonlatot újrafogalmazva: nemcsak „őrkutyának” kell lennünk,
hanem „terelőkutyának” is. Ezt támasztja alá az is, hogy az Állami Számvevőszék a
jelentéseken túl elemzéseket és tanulmányokat is készíthet, illetve elemzések és tanul-
mányok rendelkezésre bocsátásával segíti a Költségvetési Tanácsot feladatai ellátásá-
ban. A jó kormányzás támogatásának jogszabályban rögzített kötelme jól mutatja,
hogy az ellenőrzési munka nem öncélú, hanem végső soron azt szolgálja, hogy minél
jobban működjön a magyar adófizetők által fenntartott állami intézményrendszer,
minél szabályszerűbb, hatékonyabb és eredményesebb legyen a közpénz felhaszná-
lása, a közvagyon használata. A számvevőszéki munka hasznosulását jelenti, hogy az
ellenőrzési tapasztalatok évről évre visszaköszönnek számos törvényben, illetve hogy
immár országgyűlési határozat rögzíti a Számvevőszék felvetését, miszerint el kell kez-
deni az államszámviteli rendszer eredményszemléletű átalakítását.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tapasztalatain alapuló megállapításaival,
javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlés munkáját, annak bizottságait, tá-
mogatja az ellenőrzött szervezeteket, és elősegíti a jól irányított állam működé-
sét. A jó kormányzás fogalomkörének törvénybe iktatása paradigmaváltást jelent
a Számvevőszék szempontjából. A jogszabály ugyanis ezzel azt teszi egyértelművé,
hogy az ÁSZ-nak nem csupán az a feladata, hogy rámutasson a hibákra, hanem az
is, hogy részt vállaljon a jól működő állam felépítésében, azaz kijelölje a követendő
irányokat is. Az Állami Számvevőszék a költségvetési véleményezés révén működé-
sének 1990. évi megkezdése óta ellát tanácsadói feladatokat, de az új számvevőszéki
törvény ezt működésünk alapelemévé teszi. Az ÁSZ tanácsadói szerepkörébe tarto-
zik a központi költségvetési javaslat már említett véleményezésén túl a jogszabály-
tervezetek véleményezése, a korrupció és csalás elleni küzdelem támogatása, illetve
a közpénzügyek fejlődésének, valamint a Költségvetési Tanács feladatellátásának
támogatása is.
23
A megújított Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék
Magyarország közpénzügyi megújításának egyik kiemelkedően fontos állomása volt a

Költségvetési Tanács 2010-ben elkezdett megerősítése és szervezeti átalakítása. 2011. janu-
ár 1-től a Költségvetési Tanács összetétele megváltozott, a korábbi, három szakértőből álló
„bölcsek tanácsa” típusú testületet egy olyan háromtagú tanács váltotta fel, amelynek – a
köztársasági elnök által kinevezett szakértő elnöke mellett – hivatalból tagja a kormánytól
független két intézmény, a Magyar Nemzeti Bank és az Állami Számvevőszék elnöke.
A szervezeti átalakítás egyik oka a párhuzamos kapacitások megszüntetése volt.
A „bölcsek tanácsa” típusú testület mellett ugyanis működtetni kellett egy elemző
apparátust is, miközben az ÁSZ törvényileg előírt feladatként évente véleményezi a
költségvetési törvényjavaslatot és az MNB is rendszeresen készít a költségvetési hely-
zettel kapcsolatos elemzéseket. Mára bebizonyosodott, hogy az új összetételű Tanács
mellett az ÁSZ és az MNB elemző kapacitása közvetlenül ki tudja szolgálni a Tanács
döntés-előkészítését, azaz szükségtelen, hogy a KT jelentős létszámú és komoly költ-
séget jelentő apparátussal rendelkezzen. A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló
törvény (Stabilitási törvény) ezt egyértelműen ki is mondja, amikor úgy rendelkezik,
hogy az ÁSZ és az MNB elnökének a Tanács tagjaként ellátandó feladatait az ÁSZ és
az MNB apparátusa elemzések és megállapítások rendelkezésére bocsátásával segíti.
Az új szervezeti és működési struktúra a Költségvetési Tanács munkájának függet-
lenségét is garantálja, hisz a Tanácsot a kinevezett Elnök mellett épp Magyarország
két legfontosabb közpénzügyi független intézményének elnöke alkotja. A jogszabályi
háttér mind a Tanács, mind pedig a két partnerintézmény, azaz az MNB és az ÁSZ
esetében megfelel a nemzetközi előírásoknak és a szigorú európai standardoknak.
A KT és az ÁSZ kapcsolódásának egyedisége részben abból adódik, hogy Magyaror-
szágon kívül az Európai Unióban alig találunk olyan tagállamot, amelynek a legfőbb köz-
pénzügyi ellenőrzési szerve éves rendszerességgel, az országgyűlési tárgyalás megkezdése
előtt kötelező jelleggel véleményt nyilvánít a költségvetési törvényjavaslatról. A nemzeti
számvevőszékek jellemzően csak a zárszámadást véleményezik, minősítik. Következés-
képpen a legtöbb európai számvevőszék nem rendelkezik a költségvetés előzetes vélemé-
nyezéséhez szükséges erőforrásokkal, vagyis szaktudással, módszertannal és létszámmal.
Ezzel szemben az Állami Számvevőszéknek megalakulása óta az egyik legfontosabb fel-
adata a költségvetési törvényjavaslat véleményezése, következésképpen az elmúlt közel
negyed évszázadban ezen a területen komoly szakmai-módszertani tudást halmoztunk
fel. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a gyakorlatban is érvényesült a szinergia az ÁSZ
hagyományos feladatai és a Tanács döntés-előkészítését segítő tevékenységei között.
Kiemelkedően fontos, hogy az ÁSZ ellenőrzései révén az év egészében nyomon kö-
veti a költségvetési folyamatokat, hiszen az év elején kezdődő zárszámadási ellenőrzés
még véget sem ér, amikor megkezdődik a költségvetési törvényjavaslat véleményezését
megalapozó ellenőrzés. Ezenkívül az ÁSZ rendszeresen ellenőrzi a költségvetés ala-
kításában meghatározó szerepet játszó intézményeket, mint például az Államadós-
ság Kezelő Központ vagy épp a Magyar Államkincstár. Első kézből jut az ÁSZ a
24
Előszó
költségvetést érintő információkhoz az önkormányzatok és a központi költségvetési

szervek – például egyetemek, kórházak – ellenőrzése révén is.
A Tanács munkájának minél hatékonyabb támogatása érdekében a Számvevőszék a
zárszámadási és a költségvetés véleményezését megalapozó ellenőrzés részeként egy mo-
nitoring rendszert alakított ki, amely a tárgyévi költségvetési folyamatok szisztematikus
megfigyelését és értékelését tette lehetővé. Ezen felül az ÁSZ új módszertant készített
és adott közre a költségvetéséről szóló törvényjavaslat véleményezéséről, ami nemcsak
rögzíti az e speciális ellenőrzés során alkalmazandó eljárásokat, módszereket, szakmai
útmutatásokat, hanem egy olyan rendszert vezetett be, amelynek révén a költségvetés a
legfontosabb előirányzatok alapján, azok teljesülésének kockázatossága szerint minősít-
hető. A KT munkáját segítendő állított össze a Számvevőszék módszertani segédletet az
államadósság-szabály betartásának ellenőrzéséhez. Fontos hangsúlyozni, hogy az ÁSZ a
Tanácsot az államadósság-szabály teljesülésének megítélése kapcsán nemcsak közgazda-
sági elemzéssel segíti, hanem ellenőrizni is tudja, hogy az adósságmutató egyes elemeit
az arra illetékes kormányzati szervek szabályszerűen állapították-e meg.
A Számvevőszéknek a Tanáccsal kapcsolatos feladatai visszahatnak az ÁSZ ellen-
őrzési és egyéb tevékenységeire is. Ilyen például, hogy az ÁSZ 2011 óta szisztemati-
kusan ellenőrzi, illetve elemzi azokat a kockázatokat, amelyeknek a bekövetkezése
növeli az államadósságot, azaz negatívan hat az államadósság-szabály teljesülésére.
Ilyenként említhető az önkormányzatok pénzügyi helyzetének ellenőrzése, az állami
és önkormányzati többségi tulajdonú gazdasági társaságok vagyongazdálkodásának
ellenőrzése, valamint a monetáris politikai költségvetési kockázatairól 2013 januárjá-
ban közzétett számvevőszéki elemzés is.
Ma már nem kérdéses, hogy a megerősített és átalakított Költségvetési Tanács be
tudja tölteni alkotmányos feladatát, azaz hozzá tud járulni a költségvetés megalapo-
zottságának javításához, illetve az adósságszabály betartása felett őrködve a magyar
közpénzügyek fenntarthatóságához, az államadósság csökkentéséhez. Szemben több
hazai és nemzetközi szervezettel, a megújított Költségvetési Tanács jelentései sikeresen
fedik le a magyar gazdaság folyamatait, helyesen mérik fel a kockázatokat, és jól prog-
nosztizálják az államháztartási helyzet alakulását. Mindezt az teszi lehetővé, hogy a
Tanács saját szakértői, illetve szakmai támogató szervezetei, azaz az MNB és az ÁSZ,
valamint a Tanács munkáját eseti jelleggel segítő külső szakértők és elemzők alapos
munkát végeznek, miközben a kialakított szervezeti struktúra egyszerre teszi lehetővé
a takarékos és a hatékony munkavégzést.
A rend értéket teremt
A mai gazdasági nehézségek egyik fő tanulsága, hogy a közpénzt és a közvagyont meg

kell becsülni. Az Alaptörvény, a megújított Költségvetési Tanács és az új törvénnyel
megerősített Állami Számvevőszék olyan alapokat alkot, amelyre támaszkodva sok
munkával és közös erőfeszítéssel Magyarország rendet tud tenni a közpénzek felhasz-
nálásában és a nemzeti vagyon használatában.
25
A gazdasági nehézségek és a társadalmi kihívások miatt kiemelten nagy felelősség hárul

a közpénzügyi ellenőrzés rendszerére és ennek csúcsintézményére, az Állami Számvevő-
székre. A Számvevőszék ezt a felelősséget átérezve és országgyűlési határozattal elfogadott
stratégia alapján végzi munkáját, a számvevőszéki jelentések pedig az ÁSZ kockázatalapú
tervezési rendszerének köszönhetően mindig Magyarország legégetőbb gazdasági és tár-
sadalmi problémáival kapcsolatban adnak megalapozott, szakmai és objektív válaszokat.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzései és elemzései a konkrét és egyedi jelzések mel-
lett minden esetben arra hívták fel a figyelmet, hogy Magyarországnak a gazdasági
gondok leküzdéséhez át kell állnia egy olyan növekedési pályára, ami nem jár együtt
a jövőnk és gyermekeink jövőjének felélésével. A növekedés fenntartható pályán tartá-
sához arra van szükség, hogy a közpénzeket ne csak szabályszerűen, hanem célszerűen
és eredményesen is használjuk fel. A költségvetés mennyiségi jellemzői mellett a mi-
nőségi szempontokat is előtérbe kell helyeznünk, hisz a közpénzfelhasználás átlátható-
sága, elszámoltathatósága, eredményessége, hatékonysága és célszerűsége ugyanolyan
fontos, mint az egy-egy területre szánt adóforintok mennyisége.
Az Állami Számvevőszék azért dolgozik, hogy az állampolgárok bizalmát élvező, szak-
mai tekintéllyel rendelkező intézményként mind törvényalkotói, mind ellenőrzési funk-
ciójában támogatni tudja az Országgyűlést, javaslataival pedig segítse a közpénzek és a
közvagyon szabályos, hatékony és eredményes felhasználását, használatát. Szükség van
Magyarország közpénzügyeinek rendbetételére – az Állami Számvevőszék ellenőrzéseivel
és jelentéseivel ezt támogatja, a törvényekben rögzített jogosítványok és kötelezettségek
teljesítésével a számvevők ezt a célkitűzést szem előtt tartva végzik munkájukat.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységén túl a társadalmi felelősségvál-
laláson keresztül is hozzá kíván járulni Magyarország gazdasági és társadalmi jólété-
nek előmozdításához. A fenntartható fejlődésre és közpénzügyeink rendezettségére a
pénzügyeikben kompetens, a közösségi terhek megosztásában tudatos állampolgárok
jelenthetik a garanciát. Nem engedhetjük meg, hogy Magyarországon újra tömegek
váljanak kiszolgáltatottá egy-egy rossz pénzügyi döntés miatt. Valljuk, hogy a rend
értéket teremt, és meggyőződésünk, hogy a pénzügyi kultúra széles körű ismerete nél-
kül nem lehet hosszú távon rend a magyar közpénzügyekben. Az Állami Számvevő-
szék ezért Alaptörvényben és sarkalatos törvényben rögzített feladatának megfelelően
támogatja a pénzügyi kultúra fejlesztését, a pénzügyi kompetenciák elsajátítását, hogy
honfitársaink pénzügyi döntései összhangban legyenek pénzügyi ismereteikkel, és így
mind egyéni, mind közösségi szinten a jelenleginél kiszámíthatóbb közpénzügyi kör-
nyezetben élhessenek, illetve tervezhessék meg jövőjüket.
Lentner Csaba professzor Közpénzügyek és államháztartástan című tankönyve e
szemléletet követve mutatja be és foglalja rendszerbe hazánk közpénzügyi megújulá-
sát, így a kötetet az Állami Számvevőszék elnökeként, illetve gyermekeink jövőjéért
felelősséget érző magyar állampolgárként is nagy tisztelettel és örömmel ajánlom min-
den érdeklődő figyelmébe.
Domokos László
az Állami Számvevőszék elnöke
26
1. fejezet

A közpénzügyek és az államháztartástan
tudományos rendszertana
1.1 Nemzetközi kitekintés –

tallózás a közpénzügyek területén
A közgazdaságtan több mint két évszázados történetének legkiemelkedőbb alakjai

szinte mind foglalkoztak közpénzügyi kérdésekkel, de csupán mintegy száz évvel ez-
előtt jelent meg először az a megközelítés, amely tudatosan törekedett a gazdasági
folyamatoknak a társadalmi–politikai valóságba való integrálására. Az intézményi
gondolkodás ma különösen aktuális, a 2007–2008-ban kirobbant pénzügyi válság
ugyanis megmutatta, hogy a piacot nem lehet magára hagyni, a gazdasági kérdéseket
pedig nem lehet széles értelemben vett következményei nélkül értelmezni.
Ronald Coase,1 az 1991-ben Nobel-díjjal kitüntetett brit közgazdász szerint a köz-
gazdaságtan sokáig elhanyagolta az intézményi kérdéseket, és kizárólag azzal foglal-
kozott, hogy kiegészítse és formalizálja azt, amit Adam Smith2 1776-ban leírt a Nem-
zetek Gazdagsága című, kétségkívül forradalmi változásokat generáló munkájában.
Mindez azt jelenti, hogy sem arra nem fordítottak elég figyelmet a közgazdászok,
hogy mi történik egy-egy szervezeten vagy akár cégen belül – ezzel foglalkozott maga
Coase –, sem azzal, hogy milyen társadalmi, politikai környezetben és kontextusban
születnek a gazdasági döntések.
Az intézmények márpedig igenis számítanak („Institutions matter”) – ezt már az
1993-as Nobel-díj kitüntetettje, Douglass North3 fogalmazta meg ilyen lényegre tö-
rően. Az intézmények alatt ez a közgazdasági iskola Thorstein Veblen,4 Walton Ha-
milton5 és John R. Commons6 hagyományait követve minden olyan tényezőt ért, ami
hatással van a gazdasági döntésekre: a formális szabályokat, azaz a törvényeket és az
egyéb állami szabályokat, illetve az informális tényezőket, azaz a kultúrát és még a
vallási hátteret is. Ma már nehezen hihető, de tény, hogy a közgazdászok sokáig szinte
elszakadtak a mindennapi realitásoktól, és nem vették figyelembe, hogy az emberek
1
Coase, R., 1937., 1991.
2
Smith, A., 1776.
3
North, D. 1993., 1994.
4
Veblen, T., 1975.
5
Hamilton, W., 1919.
6
Commons, R. J., 1936.
27
eltérő jogi és kulturális közegben eltérő módon reagálnak az egyes gazdaságpolitikai

és közpénzügyi folyamatokra és döntésekre. Magyarország utóbbi két évtizedének
tapasztalatai jól mutatják, hogy ez mennyire fontos kérdés, hisz a fejlettebb piacgaz-
daságokban és a demokráciát régebb óta tanuló országokban működő receptek nem
illeszkedtek a honi sajátosságokhoz, és sokszor kudarcot vallottak Magyarországon.
A szabályok, normák jelentőségét hangsúlyozó intézményi megközelítés John May-
nard Keynes7 1930-as évekre tehető térnyerésével kicsit hátrébb szorult. Pár évtizeddel
később az institucionalisták a már említett Coase és North mellett a Coase-tanítvány,
a 2009-es Nobel-díjas Oliver Williamson8 előretörésével az 1980-as és 1990-es évek-
ben újra a közgazdasági gondolkodás részévé váltak. A mindennapok gyakorlatába
azonban kevéssé szűrődtek át az elméleti síkon alátámasztott gondolatok, erre a jelek
szerint egészen a mostani válságig kellett várni. A piaci mechanizmusokat dicsőítő
iskolák egyeduralmát sokáig nem sikerült megtörni, gazdasági összeomlások soroza-
tának kellett ráébresztenie a világot, hogy sem öngyógyító piac, sem korlátlan racio-
nalitás, sem pedig szabályok nélkül hatékonyan működő közpénzügyi rendszer nem
létezik.
Nem kétséges, hogy a gazdaságpolitika, a közpénzügyek tekintetében is hangsú-
lyosan figyelembe kell venni, hogy a gazdasági és pénzügyi tranzakcióknak költsé-
gei vannak, és a gazdaságirányítás egyik kiemelt feladata ezen költségek csökkentése.
Olyan intézményeket, szabályokat és törvényeket kell tehát létrehozni, amelyek csök-
kentik a tranzakciós költségeket. Ha elfogadjuk, hogy ezek a költségek jellemzően a
bizonytalanságból, a kockázatokból adódnak, akkor az állam egyik célja nem is lehet
más, mint a piaci bizonytalanságokat mederben tartó és mérséklő háttér kialakítása.
Az intézményi gondolkodás egyik fő csapásiránya ezért annak kutatása lett, hogy
milyen szabályozási mátrixra van szükség a jól működő gazdaság és állam kialakí-
tásához. Dani Rodrik,9 a Harvard professzorának klasszifikálása szerint négy olyan
intézményi csoportot lehet megkülönböztetni, amelyek elengedhetetlenek a gazdasági
és társadalmi fejlődéshez:
A tulajdonjog védelmét garantáló intézmények, szabályok (market creating
institutions): piacgazdasági rendszerben ezek nélkül nem képzelhető el gazdasági fej-
lődés, a tulajdonjog védelme és garantálása a fejlődés alapfeltétele.
A piacok szabályozásához kötődő intézmények (market regulating institutions): a
klasszikus közgazdaságtan is elismeri, hogy vannak piaci kudarcok, amiket kezelni
kell – ezek közé tartoznak az externáliák, az információs asszimetriák, a méretgazda-
ságosság versenykorlátozó következményei.
A stabilizációt szolgáló intézmények (market stabilizing institutions): minden olyan
intézmény ide tartozik, amelynek célja a stabil gazdasági környezet biztosítása, ide ért-
ve az árstabilitást, a makrogazdasági volatilitás csökkentését vagy épp a pénzügyi krí-
zisek elkerülését (jegybankok, árfolyamrendszerek, fiskális és monetáris szabályozás).
7
Keynes, M. J., 1936.
8
Williamson, E. O., 2000.
9
Rodrik, D., 2000., 2003.
28
1. fejezet – A közpénzügyek és az államháztartástan tudományos rendszertana
A legitimációs intézmények (market legitimizing institutions): a piacgazdaság fel-

sőbbrendűségét nem elég tankönyvekben és folyóiratokban bebizonyítani, azt el is
kell fogadtatni a társadalommal, ami a piaci kilengéseket és negatívumukat kezelő,
valamint a társadalmi bizalmat építő és védő intézményeket követel meg (társada-
lombiztosítás, munkanélküliség kezelése, szociális segélyek, nyugdíjrendszer, illetve
közpénzügyi ellenőrzés).
A közpénzügyi rendszer intézményi megközelítésének fontos terepe a jegybanki
szabályozás, ami az egyik első olyan terület volt, mely a válság következtében jelentős
megújuláson esett, illetve esik át. A rodriki modell szerint a jegybank a gazdaság egyik
legfontosabb stabilizáló intézménye. Ez a klasszikus megközelítés szerint az árstabili-
tás biztosítását jelenti, de manapság egyre többet hallani a jegybankok általános mak-
rogazdasági stabilitással, illetve esetlegesen még a társadalmi stabilitással kapcsolatos
felelősségéről is. A pénzügyi válság véget vetett a monetáris politikával kapcsolatban
kialakult korábbi konszenzusnak. A monetáris politika újraelosztási hatásai előtérbe
kerültek, a jegybanki döntések modellezéséhez és átláthatóságához elengedhetetlenné
vált egy olyan értelmezési keret kialakítása, amely lehetővé teszi a monetáris politikai
döntések komplex, társadalmi kontextusba helyezett értelmezését.
A jegybanki politikával kapcsolatos gondolkodás fölöttébb egysíkú volt a válságot
megelőző 20–30 évben, Barro és Gordon,10 illetve Kydland és Prescott11 jegyban-
ki függetlenséggel kapcsolatos tanulmányai alapjaiban határozták meg a gondolko-
dási kereteket. A realitásokat jobban figyelembe vevő, komplexebb megközelítések
beérésére mostanáig kellett várni, pedig John Woolley12 már 1983-ban tipologizálta
azokat a kormányzaton keresztül ható és kormányzaton kívüli faktorokat, valamint
strukturális, illetve kevésbé beágyazott tényezőket, amelyek hatást gyakorolhatnak
a jegybanki döntéshozatalra. A monetáris politikával, valamint az ehhez kapcsolódó
kutatásokkal kapcsolatos tapasztalatok azért is hasznosak lehetnek, mert rámutatnak,
hogy milyen mélyreható változások jöhetnek a következő években elméleti és gyakor-
lati szinten egyaránt a közpénzügyek egészével kapcsolatban – úgy fest, hogy érdemes
komoly átalakulásokra felkészülni.
1.2 Szemelvények a magyar közpénzügyi rendszer

fejlődéstörténetéből
A mai állami közpénzügyi rendszerrel szinonim államgazdaság fogalmának meg-

határozására írta Kautz Gyula13 1885-ben: „egy államot képező népnek közczélokra
szervezett és hatályosított gazdasági ereje”, „a társadalom közös szükségleteinek közös
10
Barro – Gordon, 1983.
11
Kydland – Prescott, 1977.
12
Wolley, J., 1983.
13
Kautz Gy., 1885. Bevezetés fejezet.
29
gazdasági erővel való ellátása”. A magyar dualizmus korának kimagasló közpénzügyi

gondolkodója a technikai keretet is hozzá rendelte, amikor lényegében „az államház-
tartás szerves alakzatát” mint társfogalmat párosítja. „Még míveltebb országokban is, a
közhatalom s különösen a kormányzat egyik legkiválóbb funkcióköreként e gazdálko-
dást tényleg fel is találjuk, a benne foglalt közegnek, ügyviteli mozzanatok és rendsza-
bályok összessége alapján képződött bizonyos közháztartási rendszerként szemléljük, s
pénzügynek, finacziának, vagy helyesebben államgazdaságnak (s államháztartásnak)
hívunk” – írja Kautz. Majd így folytatja: „A pénzügy oly fensőbb s egyetemesb irányú
gazdálkodási rendet képez, a melyben a közczélokra szükséges intézmények, szolgálta-
tások és szervek előállítása az államnak e végből birtokában lévő vagy a polgárok által
neki (adók czimén) rendelkezése alá bocsátott javak s vagyonelemek alapján, együttes
erővel eszközöltetik […] s az állam mint egy nagy gazdálkodó személyiség tünik fel,
mely a közületet képező valamennyi egyeseknek (s ezek gazdaságának) mintegy kép-
viselőjeként szerepel a közszükségletek ellátásában.”
Az állam gazdaságát közelebbről szemlélve behatárolja, hogy az államgazdaság

tt „a financzia azon ága a közhatalom működésének, a mely által az állam gaz-
dálkodási uton saját létének és fennállásának oekonomiai föltételeit teremti
meg,
tt a közczélok megvalósítására szükségelt gazdasági eszközöket rendelkezési kö-
rébe vonja,
tt az egyéni vagyoni életét szervezi, gazdasági javak és értékek szerzése s kezelése
körül czéltudatos tevékenységet kezd kifejteni,
tt s hatalmi szervezetének legerősebb s legegységesebb ágát, a kormányzatot e
közháztartási teendők végezhetésére alakítja,
tt egy felsőbb hatalomnak (közjogilag szabályozott módon) az egyéni gazdasá-
gokba való autoritativ belenyulásán nyugszik,
tt s akként van szervezve, hogy az egyéni önérdek és széthúzó törekvések egyenes
korlátozásával az össz- vagy államérdek biztosított legyen, és általános felada-
tok megoldása lehetővé váljék,
tt az államgazdaság az által, hogy közületi hatalmat és rendet megalkotni segíti,
s a biztosított jogállapot s a közfejlődést előmozdító közintézmények a társa-
dalmi munka és tőke fokozása- és hatályosítására szolgálnak,
tt egyrészt anyagi javaknak immateriális javakká való átalakulását közvetíti,
tt másrészt igazi termelési faktorrá is lesz, mely a nemzeti vagyont és jövedelmet
fokozza,
tt s a beleruházott tőkék és értékek reproduktiójában mintegy saját létének és
fejlődhetésének föltételeit teremti meg.”14
14
A szövegezés régi keletű, sok helyen a mai helyesírásnak nem megfelelő, Kautz könyvéből kiemelt,
ám a szerző törekvése, hogy igazolja a magyar államgazdaság mély történelmi gyökereit.
30
Vagyis – Kautz Gyula értelmezésében – az államgazdaság tárgyát „a közhatalom ren-

delkezésére álló anyagi javak és gazdasági értékek (pénz, tőkék, vagyonelemek) képe-
zik. E javak és értékek eszközei a közszükségletek födözhetésének, s vagy közvetlen
államtulajdonban léteznek, s a tulajdonképpeni államvagyont alkotják, vagy azon be-
vételekből állanak, a melyek a polgárok vagyonából, jövedelméből folynak.”
Az államgazdaság mint az államháztartás szerves alakzata, így „az a tudomány, a
mely a körbe tartozó tünemények elemzésével és magyarázatával foglalkozik: állam-
gazdaságnak- vagy pénzügytannak hivatik”.15
A magyar közpénzügyek és államháztartástan szakterület gazdagsága a magyar
államiság kezdetétől jelentkezik,16 majd az ipari–kereskedelmi fejlődés elindulásától,
a polgárosodás 19. század eleji fejlődéstől, a reformkorszaktól kap jelentősebb teret.17
A dualizmus korában intézményesül. Az ország költségvetési önállóságának vissza-
szerzését az 1867. évi XII. törvénycikk teszi nyilvánvalóvá, amely kimondja,18 hogy
„a pragmatica sanctio szerint közös ugyan az uralkodó, a mennyiben Magyarország
koronája is ugyanazon fejedelmet illeti, a ki a többi országokban is uralkodik, de még
ez nem teszi szükségessé, hogy a fejedelem udvartartásának költségei közösen állapít-
tassanak meg. Ily közös megállapodást a pragmatica sanctióban kitűzött czél nem igé-
nyel, Magyarország alkotmányos önállásával pedig s a magyar király fejedelmi magas
tekintélyével sokkal inkább megegyez, hogy a magyar országgyűlés, a felelős magyar
ministerium előterjesztésére, külön szavazza meg a magyar király udvartartása költsé-
geit. Az udvartartás költségeinek megszavazása és kiszolgáltatása tehát közös ügynek
nem tekintetik.” Terjedelmi korlátok ellenére is említeni kell Széll Kálmánt,19 Wekerle
Sándort,20 Mariska Vilmost,21 akik a 19. század végének, 20. század elejének megha-
tározó közpénzügyi teoretikusai voltak. Ám a folyamatos, a maguk idejében stabi-
lizáló államháztartási reformok ellenére Magyarország pénzügyei és a szakterületet
művelők újabb és újabb kihívásokkal szembesültek. Klug Emil és Soltész Adolf 22 írják
1917-ben: „Az állami kiadások a háború előtti mértéket meghaladják és állandóan
meg fogják haladni a háború elmúltával is. A közszükségletek megnagyobbodása az
15
Uo. 1885.
16
Uő. 1868. E könyvében az ősmagyar államszerkezettől, Szent István királyunk intézményeitől
kezdődően egészen a kiegyezésig mutatja be a „közgazdasági eszmék és iránylatok” érvényesülését.
A honfoglalás előtti időkben is megjelenik a szervezett központi gazdálkodás, de erre terjedelmi
okok miatt nem térek ki.
17
Széchenyi István: Hitel, 1830.; Világ, 1831.; Stádium, 1833. Berzeviczy Gergely: De Commercio
et Industria Hungariae, 1797., Oeconomica Publico Politica, 1818.; Dessewffy Emil: Alföldi leve-
lek, 1839–1842., A magyar vám- és kereskedési ügy és annak végeligazítási módja, 1847.; Lónyai
Menyhért: Hazánk anyagi érdekei, 1847.; Karvassy Ágoston: Népszerű nemzetgazdaságtan, 1861.;
Heller Farkas: Közgazdaságtan I-II. 1919–1920, Pénzügytan, 1920.
18
Bővebben a szabadságharc utáni évekről, a kiegyezés utáni évek közpénzügyi viszonyairól: Török
T., 2013.
19
Pénzügyminiszteri tevékenysége 1875–1878, miniszterelnöki 1899–1903.
20
Háromszoros magyar királyi miniszterelnök, pénzügyminiszter, lásd a 12. fejezetben.
21
Mariska Vilmos: A pénzügytan különös tekintettel a nevezetesebb államok háztartására, 1871.;
Az államgazdaságtan, 1885.
22
Klug Emil – Soltész Adolf: Magyar egyenes adók, 1917.
31
állami bevételek szaporítását parancsolja minden téren és így az egyenes adók terén is
[…] Így a régieknél jóval súlyosabb közterhek fognak nehezedni az adózó polgárságra
és pedig olyan rendszer alapján, amelyben elavult elveken nyugvó régi adónemek az
újabban érvényre emelt modern elvekkel nem éppen harmonikus egységet képeznek.
A kifejtettek természetes következménye, hogy a mostani törvényhozási állapotnak
fennálló intézkedései annyira bonyolultak és nehézkesek, hogy a nagyközönség azok-
ban könnyen el nem igazodhat” – írták közel száz ével ezelőtt.
Az I. világháborút követően a magyar állam igazgatásának és benne az állam gazda-
ságának újjászervezése létszükséglet volt. A magyar közigazgatás-tudomány klassziku-
sának,23 Magyary Zoltánnak a tollából származik a költségvetési jog kialakulásának és
parlament általi gyakorlásának leírása, a költségvetési jog elmélete, illetve a költségvetés
közigazgatási, jogi és politikai szempontból való tárgyalása. Magyary fogalomkészleté-
ből néhány:24
„Az államháztartás irányítása tehát az ország egész sorsára kiható jelentőségű. E
fontosságánál fogva az a kívánatos, hogy ne ötletszerű legyen, a mindenkori erősebb
vagy hangosabb érdekeknek kielégítéséből álljon, hanem nagy körültekintéssel, messze
kitűzött célokkal és a gazdasági élet szakadatlan folytonosságával számolva történjék.
Ezért közgazdasági szempontból kívánatos, hogy a költségvetés is, mint a pénzügyi
program, hosszabb időre készüljön. A pénzügyi kormányzat nem változtathatja évről
évre célkitűzéseit. Ez nem jelenti azt, hogy hosszabb időre való program megállapítása
teljes merevséggel történjék. Számolnia kell az élet változó viszonyaival, amelyek gyak-
ran új szükségleteket vetnek fel s régieket csökkentenek vagy megszüntetnek.
A pénzügyi terv: Az államháztartás mind anyagi, mind alaki rendjének egyik leg-
becsesebb támasza a pénzügyi terv. Pénzügyi terv alatt azoknak az alapelveknek fogla-
latát értjük, amelyeket a kormány a pénzügyi viszonyok rendezésében, s amennyiben az
államháztartás az államhatalmi tevékenységben minden egyéb ágával a legszorosabban
összefügg, egyúttal az egész állami élet intézésében is követni szándékozik. A pénzügyi
terv az állami háztartás a jövőben való berendezésének az alaprajza, vagyis a célba vett
azoknak az intézkedéseknek sorozata, amelyekkel a kormány az általános jólétet s a nem-
zet adózóképességét emeli, a takarékosság elvét szigorúbban érvényesíteni, a pénzügyi
zavarokból való kibontakozás útját előkészíteni, az államháztartási mérleg netalán meg-
zavart egyensúlyát helyreállítani, egyrészt az indokolt szükségleteket teljesen kielégíteni,
másrészt pedig az adóterheket könnyíteni, szóval a pénzügyi viszonyokat javítani akarja.
Pénzügyi terv nélkül tehetetlen tengődés a kormány működése, az államháztar-
tás pedig ötletszerűségek halmaza és örökös zűrzavar. Ha előre nem látott események
következnek be, a célba vett intézkedések lényeges módosításokat kénytelenek ugyan
eltűrni, azonban a pénzügyi terv miden körülmények között szükséges, mert irányt
ad a törvényhozó testület s a kormány tevékenységének, szerves megvalósítására alkal-
masak, ugyanazt a munkát ne végezzék többen és többfelé, mint amennyire szükség
23
Meghatározás Lőrincz Lajostól, 2010.
24
Magyary Z., 2010. (utólag kiadva)
32
van. Szervek és eszközök létesítése és fenntartása nem öncél, hanem csak eszköz a célok
megvalósítására.
Oly nagy és komplikált szervezet áttekintése és vezetése, mint az államé, a szer-
vezésből származó munkamegosztás reciprokát, a munkaegyesítést, az analízissel
szemben a szintézist, az igazgatással szemben a kormányzást jelenti. Ezt a szintézist
végezni kell minden körülmények között, s ha nem is lehet szakadatlan figyelemtár-
gya, sűrűn vissza kell térni rá. Végezni lehet s ez a szabályszerűen visszatérő alkalom,
mely egyúttal kényszerűség is, a költségvetésnek évről-évre való összeállításánál, ami
elkerülhetetlennéteszi a szükségleteknek fontosság szempontjából való elbírálását és
így eldöntését annak is, hogy valamely állami szerv felállíttassék vagy fenntartassék,
fejlesztessék vagy megszüntetessék-e? Ennek nagy fontossága van a közigazgatási szer-
vek működésének szempontjából. A munkamegosztás, a hatáskörök helyes megálla-
pítása, a felesleges tagolás kiküszöbölése és az állandó ellenőrzés biztosítása azok az
eszközök, amelyekkel az állami tevékenység színvonala magas fokra emelhető.
A költségvetés ily módon felfogva, úgy tudniillik, hogy az az összes állami felada-
tok mérlegelését és rendszeres összefoglalását jelenti, egyúttal magasrendű kormány-
zati tevékenységet is jelent: az egész állami élet szervezését.”
A II. világháborút követő szovjet megszállás és baloldali politikai átrendeződés
következtében Magyarország gazdasága tervgazdasági struktúrát öltött. A tervgaz-
dálkodás olyan gazdasági rendszer, amelyben az állam/kormány irányítja a gazda-
ságot. A gazdaság szektoraira, állami és szövetkezeti tulajdonban lévő vállalataira
is kiterjedően népgazdasági tervek dominálnak. A gazdaság szabályozása, alakítása
tervekkel történik. A kormány dönt a termelésről, annak anyagi és pénzügyi forrás
biztosításáról, a népgazdasági bevételekről, azok elosztásáról.25 A tervgazdasági me-
chanizmus a szabadpiac működésének anomáliáit próbálja kiküszöbölni,26 ugyan-
is a szabad piac és autonóm szereplőinek önszabályozása rendre kudarcba fullad,
válságok alakulnak ki; míg a tervgazdaságban a piaci kereslet és kínálat megfelelő
összehangolására törekednek. K özpontilag gazdálkodnak a termelőkapacitásokkal,
a termeléshez biztosítják a szükséges termelőeszközöket, munkaerőt, állami támoga-
tást és az egyszintű bankrendszer27 által a hitelt. A tervgazdasági rendszer sajátossága
a hatósági áras rendszer, amely felett a kormány felügyeletet gyakorol. A tervgazda-
sági mechanizmus végső döntési pontja azonban nem a kormány, illetve az állam,
hanem az egypártrendszerből adódó vezető és egyetlen politikai párt. Tehát végső so-
ron párthatározatok alapján működik a rendszer. A politikai párt (Magyarországon
az MSZMP) politikai utasításokkal, beszámoltatásokkal, ellenőrzéssel befolyásolja,
végső soron irányítja a gazdaságot. A magyar tervgazdasági rendszer működésére a
25
Alec, N., 1987. 879–880., Myers, D., 2004. 288., Ollmann, 1997. 12. alapján
26
Karl Marx és Fridrich Engels ez irányú tudományos téziseire építkezve. Átfogóan Marx Tőke című
klasszikus munkájában olvashatók.
27
A tervgazdaság sajátossága az egyszintű bankrendszer. A kereskedelmi hitelmonopóliumot is a
központi bank gyakorolja. 1987-ig Magyarország bankrendszere egyszintű volt. A teljes értékű
piacgazdasági nyitás első jele a kétszintű bankrendszer mesterséges megteremtése volt.
33
szocialista világrendszer működését gazdasági értelemben koordinálni hivatott Köl-

csönös Gazdasági Segítség Tanácsa jelentős hatást gyakorolt.28 A KGST a szocialista
tábor országai közötti gazdasági, kereskedelmi kapcsolatokat koordinálta. A volun-
tarista gazdaságirányítás gyakorlatától, negatív következményeitől Magyarország
1956-ban, majd újra, 1968-ban szabadulni kívánt. Az 1968-as új gazdasági mecha-
nizmus a tervgazdaság alapszabályait megtartva a piaci erők fokozottabb érvényre
juttatását szorgalmazta. Az 1970-es évek elején bekövetkező politikai restauráció
hatására az új mechanizmus lefékeződött. Ennek ellenére is a magyar gazdaság je-
lentős eredményeket ért el, különösen a mezőgazdaság szocialista átszervezését köve-
tően a háztáji gazdálkodás kiterebélyesítésével, majd egyes kereskedelmi, szolgáltató
ágazatokban, később pedig az iparban a gazdasági munkaközösségek, önelszámoló
egységek létrehozásával. A szocialista országok körében Magyarország gazdaságpo-
litikája lényegesen eltért a szovjet, román, kelet-német gyakorlattól. A tervgazdasági
alapstruktúrák szintjén azonban politikai okok miatt változás nem következhetett
be, így a piaci elemekkel átszőtt magyar tervgazdaság összességében a gyengülés jeleit
mutatta, az 1970-es évektől eladósodott, annak érdekében, hogy a politikai vezetés
által favorizált szociális biztonságot fenntarthassa. A külkereskedelmi kapcsolatok-
ban a Szovjetunió kimerülése29 ugyancsak a magyar gazdaság rohamos térvesztését,
hanyatlását okozta. Kétségtelen, hogy a magyar állapotokhoz, történelmi múlthoz a
tervgazdaság intézménye életidegen volt. Az adott lehetőségek között végrehajtott pi-
aci reformok, amelyek később egy szerves piacgazdasági átmenet teljes értékű alapjai
lehettek volna, mégis a hatékony anyagi érdekeltség irányába mutattak, még ha rend-
szerszinten nem is váltak általánossá. A tervgazdaság, amely végül is szovjet minta,30
a magyar termelőerők és a nemzetgazdaság fenntartható, optimális fejlődéséhez nem
járult hozzá. A rendszer az 1980-as évek közepére visszafordíthatatlan és nyilvánvaló
válságba került, fenntarthatatlanná vált.
A tervgazdaság és eszköze, az állami pénzügyi rendszer főleg politikai párt álta-
li direkt, majd később indirekt irányítása a Magyar Népköztársaság Alkotmánya
szintjén is kinyilvánításra került. Az 1936. évi szovjet alkotmány mintájára készült
28
Például a bukaresti árelv érvényesítésével. Az egymás közötti forgalomba kerülő termékek árainál a
világpiaci árakból indultak ki, de megtisztították azokat a konjunktúra-ingadozásoktól. Lényegé-
ben az elmúlt 5 év világpiaci átlagárait vették alapul. Az 1970-es évek olajárrobbanásait követően
Magyarország így a világpiaci árnál kedvezőbb áron jutott a szénhidrogén származékokhoz. A má-
sik fontos külkereskedelem technikai megoldás a kétoldalú klíring volt, vagyis a követelést csak
abban az országban lehetett levásárolni, amely relációjában az létrejött. Gyakori probléma volt,
hogy a termék, amivel az adós fél rendelkezett, nem (nagyon) kellett a követelő félnek. Pl. Bulgá-
riából ecetes uborkát hoztunk be, noha mi is rendelkeztünk bőven ezzel a termékkel. A bolgárok
nem tudtak mást felajánlani a tartozásuk fejében. A harmadik külkereskedelmi eszköz a szófiai elv:
a szellemi termékek szabad cseréje szocialista országokon belül.
29
Lásd: Pozsgay I., 2010.
30
Ne kerteljünk, előképe a lenini hadikommunizmus, enyhébb formája a NEP (egyik szakpolitikája
a GOELRO), súlyosabb a sztálini diktatúra gazdasági vonatkozásai (pl. erőszakos kollektivizálás,
lakosság kiéheztetése a gabonaexport érdekében – ukrajnai események, kötelező terménybeszol-
gáltatások, kuláküldözés, amely utóbbiak Magyarországon is általánosak voltak).
34
(szocialista alkotmány) 1949. augusztus 20-án lépett hatályba (XX/1949. tc.). Rögzí-
tette, hogy Magyarország államformája népköztársaság, minden hatalom a dolgozó
népé, amely egyetlen marxista-leninista pártban, az MDP-ben, később az MSZMP-
ben testesül meg. A termelési eszközök zöme a társadalom tulajdonaként az állam, a
közületek vagy szövetkezetek tulajdonában van. A népgazdaság irányító ereje a nép
államhatalma. A Magyar Népköztársaság gazdasági életét állami népgazdasági terv
határozza meg. Az államhatalom a társadalmi tulajdonban levő vállalatokra, az állami
bankrendszerre, a mezőgazdasági gépállomásokra támaszkodva irányítja és ellenőrzi
a népgazdaságot a termelőerők fejlesztése, a közvagyon növelése, a dolgozók anyagi és
kulturális színvonalának állandó emelése és az ország véderejének fokozása érdekében.
A tervgazdaságon belüli állami pénzügyekről az 1979. évi II. törvény rendelkezett.
A kerettörvény szerint a Magyar Népköztársaság pénzügyi rendszere a fejlett szocialis-
ta társadalom építését szolgálja, segítve azt, hogy a népgazdaság tervszerűen, kiegyen-
súlyozottan fejlődjön, a termelés, a forgalom, a fogyasztás és a felhalmozás rendszere-
sen bővüljön, a gazdaság szerkezete folyamatosan korszerűsödjön. Elvárás volt, hogy
kifejezze a gazdasági hatékonyság növelésének követelményeit, és előmozdítsa, hogy
érvényesüljön a gazdálkodó szervezetek felelőssége és önállósága, segítse a nemzeti va-
gyon megőrzését, megújítását és gyarapítását. Az állami pénzügyi viszonyokkal össze-
függő jogokat és kötelességeket, a költségvetési intézményekre vonatkozó előírásokat
további jogszabályok 31 rögzítették.
Az állami pénzügyek rendszerét, irányításának, működésének és ellenőrzésének leg-
főbb szabályait tehát az állami pénzügyekről szóló törvény határozta meg. Rendsze-
rébe tartoztak azok a pénzügyi viszonyok, amelyek az államhatalmi, államigazgatási
szervek, tanácsok, illetőleg ezek szervei, a bankok és a pénzintézetek között, valamint
mindezek és a gazdálkodó szervezetek, más jogi személyek és magánszemélyek között
jöttek létre, továbbá azok a jogintézmények, amelyeket az állam e viszonyok irányítá-
sára, szervezésére és működtetésére hoztak létre. Az állami pénzügyek körébe tartozó
feladatokat az állami költségvetés rendszerének, a bank- és hitelrendszernek, a devi-
zagazdálkodás rendszerének s a személyi és vagyoni biztosításnak a szabályozásában
rendezték. Az árrendszernek és a pénzügyi rendszernek a kölcsönös egymásra hatását
figyelembe véve arra törekedtek, hogy az anyagi és az értékfolyamatok s az ezeket ki-
fejező pénzfolyamatok egymással összhangban és egyensúlyban legyenek. Az állami
pénzügyek rendszerével és működésével azt célozták, hogy erősödjenek a szocialista
társadalmi viszonyok, érvényesüljenek a pénz vásárlóértékének megóvásához fűződő
népgazdasági érdekek, tervszerű legyen a társadalmi és gazdasági fejlődés, hatékonyab-
bá váljon a gazdálkodás, mindezekkel összhangban javuljanak a lakosság életkörülmé-
nyei, javuljon a társadalmi közös szükségletek kielégítése, és emelkedjen a társadalom-
biztosítási feladatok ellátásának színvonala.
31
Pl. az 1968. évi új gazdasági mechanizmussal együtt hatályba lépett a 18/1967. (XII. 1.) PM-
rendelet, amely a könyvvitel rendjét szabályozó számlakeretet tett kötelezővé. Ez alapján a vállalati
számlakeretek és önköltségszámítási szabályzatok elkészítése és formája is kötelező lett.
35
Az állami pénzügyek rendszerének hatékony működése érdekében a gazdálkodó és

irányító szervek kötelesek voltak takarékosan gazdálkodni a társadalmi tulajdon köré-
be tartozó javakkal, pénzeszközökkel. A gazdaságpolitika részének tekintett pénzügyi
politika irányelveit a középtávú népgazdasági tervben határozták meg. Ezeknek az
irányelveknek az alkalmazásáról az éves népgazdasági tervnek, az állami költségvetés-
nek és a hitelpolitikai irányelveknek a jóváhagyása, valamint a gazdálkodás általános
szabályozása keretében döntöttek.
A magyar állampénzügyi rendszer rövid történeti áttekintése igazolja: a közpénz-
ügyi–államháztartási tudományok, szakmai módszerek folyamatosan jelen vannak a
magyar államiság történetében, azonban a tudományterület szellemi teljesítménye-
inek sűrűsödése a kereskedelmi–gazdasági élet lökésszerű pezsdülésével (reformkor,
dualizmus kora), illetve a gazdaságot érő sokkok, válságok, új termelési mód váltás
időszakára (vesztes háborúk utáni idők, felzárkózási kísérletek) esnek. A magyar ál-
lampénzügyi rendszer történeti alakulása ezt tükrözi.
1.3 Közpénzügytan, államháztartástan –

praktikus aspektusok
A közszféra a nemzetgazdaság meghatározó, organizáló része; a közjavak előállí-

tásának, védelmének és újraelosztásának színtere, a közszolgáltatások koordiná-
lója, finanszírozója. A közjavak keletkeztetését és szétosztását a demokratikus vá-
lasztásokon győztes, kormányt alakító politikai párt végzi a saját – választásokon
megmérettetett – politikai elképzelései, választási, majd kormányzati programja
szerint. A kormány állami jövedelem keletkeztetését – adókon és állami vagyon-
hasznosításon keresztül –, illetve a kiadási oldalt tekintve az így előálló közpén-
zek társadalmi, vállalati és más állami intézmények, feladatok közötti szétosztását,
azok mértékét, arányait a közpénzügy politikai koncepciójában juttatja kifejezés-
re, amelyet költségvetési törvényeken keresztül realizál, éves elszámolását pedig a
zárszámadási törvények benyújtásával, országgyűlés általi szentesítésével rendezi.
A mai parlamentarizmus gyökerei az angol polgári forradalom időszakára esnek.
Amikor Magyarországon a rendi alkotmányt a nyugati mintájú parlamentarizmus
váltotta fel, „az adómegállapítási jog kiszélesedett a költségvetés alkotásának és
végrehajtása ellenőrzésének jogává”.32 Az ország függetlenségét a költségvetés meg-
alkotásához való jog fémjelzi. A költségvetés végrehajtása a zárszámadás. Az auto-
nómia alapján adódik, hogy az állam a benyújtott költségvetési törvényjavaslatot
és annak éves zárszámadását is saját hatáskörben, országgyűlésnek alárendelt ellen-
őrző szervvel ellenőrizteti. A költségvetés joga jelenti az adók megállapításának és
32
Magyary Z., 1923., 2010.
36
az adók beszedését rendelni hivatott törvényeknek a megalkotását is.33 A közteher-

viselés magyarországi kiszélesítése – értsd új adók kivetése – az állam független-
ségéből és az azt kifejezni hivatott költségvetési jogból datálódik. A költségvetési
jogból datálódik az állam gazdaságbefolyásoló, gazdaságszervező, szabályozó és
ellenőrző funkcióinak kiteljesedése is. Az állam, amely jogosult önálló, saját ér-
dekeinek megfelelő költségvetési törvényt hozni, ez alá berendeli az adókat, azok
mértékét, formáját, de a gazdasági, közpénzügyi folyamatok befolyásáról, szabá-
lyozásáról és ellenőrzéséről is gondoskodik. Az állam a rendelkezésére álló erőfor-
rások és a magához alanyi jogon vindikált eszközök érvényesítésével az eredeti és
származékos jövedelemtulajdonosok pozícióit nem csak adókon és támogatásokon
keresztül, hanem jóval szélesebb közgazdasági, pénzügyi jogi eszközökkel is tudja
támogatni, befolyásolni.
A politikai szempontokat érvényesítő közpénzügyeknek, közpénzügyi politiká-
nak alapvetően két fő vonulata van: a fiskális politika és a jegybank által vitt mo-
netáris politika. A fiskális politika szabályozza a jövedelemtulajdonosoktól az állam
javára beszedendő adó mértékét, arányait, továbbá az oda kiáramoltatott állami
támogatásokat. Értelemszerűen a kormány fiskális politikája a jövedelemtulajdo-
nosoknál megmaradó, illetve képződő jövedelmeket is behatárolja. A monetáris
politika európai uniós klasszikus felfogás szerint független a fiskális politikától,
ám a pénzügyi válság, nemzetközi trendek igazolják, hogy a monetáris politika a
közpénzügyi politika, azon belül pedig a kormány fiskális politikájának támoga-
tója kell legyen. Nemcsak közvetetten, a vállalkozások, lakosság és költségvetési
rend szerint gazdálkodók számára alacsony inflációs közeg biztosításával, hanem
közvetlenül, akár refinanszírozási, akár emissziós funkciói gyakorlásán keresztül is.
A kormányzati fiskális politika és a jegybanki monetáris politika összehangolt me-
chanizmusai képesek biztosítani a gazdaságpolitikai célok tartós megvalósulását.
A közpénzügyi rendszer működése technikai értelemben az államháztartásban,
annak központi és lokális-önkormányzati alrendszereiben zajlik. A központi al-
rendszerhez integrált társadalombiztosítási pénzügyi alrendszerek és az elkülönített
állami alapok szerves centrális egységet alkotnak a magyar gyakorlatban. Az or-
szág önkormányzatainak pénzügyi, vagyoni folyamatait a lokális államháztartási
alrendszer foglalja magába.
A közpénzügyi rendszer mechanizmusaira a politikai tényezők, különösen a gaz-
daságpolitika meghatározó befolyást gyakorol. A befolyásgyakorlás technikai eszköze
a gazdasági kormányzás, amely a napi gyakorlatban ölt testet, mögötte azonban kor-
mányzási módszerek, koncepciók, preferenciák és referenciák húzódnak meg, azok
összehangolt, egységes egészet alkotnak.
33
Ez Magyary alapján automatizmus, mi sem természetesebb. Ám 2010-től alkalmazva, főleg a
nemzetközi vállalatok megadóztatása tekintetében máig értetlenséget, riadalmat okoz és a magyar
jogállamiságot kétségbe vonó cselekedetnek számít. Brüsszel szemében is.
37
A gazdaságpolitika mint a kormány gazdasági szereplők befolyásolására alkalmas

átfogó eszköze, klasszikus felfogás34 szerint négyes vetületű, mely szerint a gazdaság-
politika céljai:35
tt a gazdasági növekedés elősegítése,
tt a költségvetési- és külkereskedelmi mérleg egyensúly biztosítása,
tt az infláció méltányolható szintre leszorítása és ott tartása,
tt és a nemzetgazdaság korszerűsítésének, reformjainak, struktúraváltásainak
elősegítése.
Bővített értelmezés szerint a gazdasági növekedés elősegítése nemcsak nemzetgazdasági

vetületű, hanem annak alkotóját jelentően mikro- és mezoszintű, sőt háztartásokra is ki-
terjedő kell legyen. Minden családnak legyen növekedési terve. Minden család legyen ér-
dekelt a gyarapodásban. Ha a pénzügyi egyensúlyok bármelyik jövedelemtulajdonosi kör
szintjén felborulnak, a gazdasági növekedés előbb-utóbb lefullad. A túl sok külföldi hitel,
annak kamatterhei a beruházásoktól, a bővített újratermelési folyamatok indikátoraitól
és a szociális bővítésektől, vagyis a növekedés lehetőségeitől vonnak el forrásokat. Az in-
stabil külgazdasági pozíciók az árfolyamot támadják meg, túlzott jövedelem kiáramlást
okoznak. A magas költségvetési hiány, sőt, a növekvő mértékű inflatorikus hatásokat ger-
jeszt. Az infláció leszorítása európai uniós felfogás szerint jegybanki funkció, ám nem csak
az. A jó, pénzügyi egyensúly felé tartó fiskális politika is elengedhetetlen hozzá. Ha van
növekedés, a növekedés hátterében pénzügyi egyensúly és társadalmi érdekeltség a fenn-
tarthatósághoz, úgy a gazdaságpolitika sikerre vezethet. A siker azonban nem örök időkig
tart. A nemzetgazdaság a világgazdaság részeként versenyez a külső piacokon. És a hazai
nemzetgazdaság, annak teljesítményei, termékei, szolgáltatásai, a vállalati produktumok
megmérettetnek a belső piacokon is, főleg egy nyitott, külkereskedelmi szempontból (is)
liberalizált országban. A gazdaságpolitika egészének, a centrumban lévő közpénzügyeknek
folyamatos megújuláson, korszerűsítésen kell átmenniük. Versenyképes az a nemzetgaz-
daság, amelynek közpénzügyi körülményei (adózás, támogatáspolitika, monetáris ügyek)
képesek a világgazdaságban folyamatosan bekövetkező változásokhoz igazodni, ezáltal a
gazdasági és lakossági szektornak stabilitást, sőt, a gyarapodás lehetőségét biztosítani.
A gyakorlati fogalomkészlet tudományos rendszerekben is megjelenik, hiszen egy
közpénzügyi rendszernek kell, hogy legyen tudományos háttere, módszertana és gya-
korlati praktikuma.
34
Klasszikus felfogásként értelmezem a Huszti Ernő egyetemi tanártól átvett, eredetileg Hetényi
István néhai pénzügyminiszter által is hangoztatott tételek együttesét: Huszti E., 1998.
35
Eredendően a gazdaságpolitika belső autonóm célrendszere szerepelt a fogalomtárban. Egy külső
fundamentum vezérelt gazdaságban mint amilyen a magyar lett az 1970-es évektől fokozatosan,
azonban nehéz a magyar gazdaságpolitikát, annak céljait belső és autonóm célrendszerűnek nevez-
ni. Ezen felvetésem helyességét utoljára Kádár Béla akadémikus, az Antall-kormány volt külgaz-
dasági minisztere erősítette meg számomra egy szakmai konferencián (2009, Miskolc-Lillafüred).
Németországban a gazdaságpolitika alábbi céljai elfogadottak: magas szintű foglalkoztatás, stabil
árszint, külgazdasági egyensúly, jövedelmek igazságos elosztása, folyamatos és megfelelő mértékű
gazdasági növekedés. Wenzel és mások alapján, 2012.
38
1.4 Közpénzügytan és az államháztartástan – napjaink

tudománypolitikai összefüggésrendszerében
A tudomány összefüggő ismeretek rendszere, amelyek meghatározzák vizsgálati tár-

gyát és módszerét, az ebből (és így) nyert ismeretek rendszerezésének módjait, majd
az ezek alkalmazásával rendezett ismeretek szabályozottságait.36 Tudomány mindaz,
amely a valóság megismerésére irányul. Mindaz, amely a valóságról és értelmezéséről
szól. A közigazgatás-tudomány, ami legfeljebb a 18. századtól számítható, a 2007-es
válság óta új értelmet, új tartalmat, új ismereteket ötvöz magában. Lőrincz Lajos aka-
démikus iskolateremtő tudományos munkásságában meghatározta37 a közigazgatás-
tudomány alapvető sajátosságait, ezzel a közigazgatás-tudományt tudományági szint-
re emelte.38 Lőrincz Lajos – visszautalás jelleget is tükröző – megfogalmazásában:39 a
közigazgatás-tudomány azt a kutatási irányzatot jelöli, amelyet Magyary közigazga-
tásnak nevez, nem szükséges tehát azt a szemléletet belesűríteni, amit a jogtudomány
alkalmaz, ezért a korabeli viszolygástól eltérően, joggal és fenntartás nélkül nevezhet-
jük Magyary Zoltánt a magyar közigazgatás-tudomány klasszikusának.
A közigazgatás-tudomány fejlődéstanáról Tamás András40 a következőképpen ír:
„A közigazgatás eredetileg nem „tiszta” jogtudomány. Előzménye nyilvánvalóan a
»kameralisztika« – vagy 150 éve egyáltalán nem létező »tudomány« vagy ismeretgyűjte-
mény – továbbá a pénzügytan […] A 19. században nemcsak nálunk, de számos európai
országban ezt úgy gondolták, hogy minden társadalmi viszony, amelyet jog szabályoz,
a jogtudományi vizsgálat tárgya […] A közigazgatás tudományának jogtudományként
való értelmezése Magyarországon a 19. század végétől általánossá vált, annak részlete-
ző magyarázata azonban elmaradt […] A tényleges jelenségek elemzését a szociológia41
helyezte előtérbe […] Hasonló logikával teljesen önálló szempont és módszer az, amely
nemzetgazdasági (közgazdasági) alapon értelmezné azt, hogy bármely közérdekűnek
tartott intézkedés milyen költségekkel jár […] Az említett két fő értelmezési szempont
– szociológiai és gazdaságtani – számos változatban, irányzatban jelent meg, azok vala-
minő egységesítése, szintézise pedig politikaként, politika-tudományként […] Ezekből
36
Tamás A., 2013.
37
Lőrincz L., 2005., 2007., 2010. pl.
38
Bordás M., 2012.
39
Lőrincz L., 2010.
40
Tamás A., 2013.
41
Olyannyira a szociológia helyezte előtérbe, hogy az aktív állam első megnyilatkozása gazdasági
téren a szociálpolitikai gondolatkörben öltött testet (Heller F., 1939. 65–73. – átvéve Máthé
Gábortól). Máthé professzor részletesen leírja a szociálpolitika szervezetközpontú megközelíté-
sét, a ricardói közigazgatástan meghaladásaként a szociálpolitikai gondolatkört és a szociálpolitika
strukturális változásait az előző századforduló történéseinek magyar aspektusából. Tehát a köz-
igazgatáson belüli szociálpolitika szervezetközpontú megközelítése a közigazgatás-tudomány egyik
első új irányzata. Máthé G., 2013. alapján.
39
a képzelésekből alakultak ki a ma is létező közigazgatás-tudományi irányzatok.42 A köz-

igazgatás elvi magyarázata jelenleg, a legjobb esetben is, szintetikus tudomány. Egysé-
gesítése a jelenségek analitikus felbontása nyomán olyan szintézist igényel, amelyben a
különböző szociológiai és közgazdaságtani aspektusok együtt kezelhetők […] A köz-
igazgatás általános elvárásai jelenleg a pártatlanság, a célszerűség, a törvényesség, az
átláthatóság, a hatékonyságság vagy eredményesség, a szakmaiság, becsületesség.”
A klasszikus, szociálpolitikai funkcióiban működő állam szervezetközpontú megkö-
zelítése a közigazgatás-tudomány újonnan keletkező irányzatához, a formális–racionális
közigazgatáshoz is kötődött. Előtérbe került a közigazgatás eredményességének alapvető
követelménye, vagyis – írja Máthé Gábor43 professzor – a gazdaságban aktivizálódó
állam saját szerveitől is a termelés szférájának eredményességét kérte számon. A gazda-
ságosság mellett ugyanakkor megmaradt a közigazgatás jogszerűségének kritériuma is.
Ez az alternatíva azonban csak egymást kiegészítő tendenciaként érvényesült, s a magyar
fejlődésben csupán a közigazgatás racionalizálásának programjaként jelentkezett.
A közigazgatás-tudomány, amely interdiszciplináris jellegéből adódóan magába in-
tegrálja a politikát, a gazdaságot és a maga jogi eszközeivel a fennálló rendet törvényesíti.
Az állam működése bár vonatkoztatható egy részvénytársaságéhoz, azonban az elsődle-
ges profitérdekek aligha élvezhetnek prioritást a közszolgáltatások szervezésében. A DPM
paradigmában testet öltött menedzser jellegű államműködtetés végül is egy neoliberális
gazdasági rendszerben született meg. Olyan mechanizmusban, amely a piaci szereplők
korlátlan automatizmusait hirdette és tette lehetővé. Az állam nem befolyásolta, nem
ellenőrizte, nem szabályozta kellő módon a részvénytársaságok működését, így az a fajta
részvénytársasági forma, amely a neoliberális termelési mód alapegysége, állami ráhatás
nélkül kudarcba fulladt.44 Nos, ennek a vállalati tartalomnak mint követendő módnak a
rendezési–működési elveit átültetve, vonatkoztatva az állam működésére, eleve kudarcra
volt ítélve. A nem szabályozott részvénytársaság, bank – mint rendszer – vallott csődöt,
a nem szabályozó állam működésének következményeként, amely a korlátlan vállalati
szabadságot megtűrte. A vállalati szinten általánossá vált szabályozatlan állapot, ennek
mintaként kezelése, az alanyi jogon szabályozót (az államot) is igen nagy mértékben sza-
bályozatlanná tette, vagyis a NPM-, DPM-paradigmák általánossá válása ideológiailag
is biztosította a nem szabályozó állam létét.
Nem véletlen – írja Tamás András45 –, hogy valamennyi liberális törekvés – amely a
legkülönfélébb érveléssel korlátozna államokat cselekvési lehetőségükben, gazdaságpoli-
tikájukban, pénzügyi vagy szociális rendszerük kialakításában – ragaszkodik ennek jogi
42
Mint például a New Public Management, a közszektor menedzsmentreformjai: piaci alapú mód-
szerek alkalmazása, privatizáció, hatáskörök, feladatok decentralizációja, eredményorientált terve-
zési és költségvetési módszerek, teljesítményértékelés, minőségbiztosítás (összefoglalóan: DPM-
paradigmák). Bővebben lásd: Pollitt, C., 1995. Naschold – von Otter, 1996.
43
Máthé G., 2013. 261.
44
Amerikai jelzálogpiaci válság, bankok, termelő-szolgáltató cégek tömeges csődje. A piaci koordi-
náció hiánya, hathatós ellenőrzés elmaradása. Mohóság, kapzsiság (lásd: Bánfi T., 2011.), profit-
szempontoknak alárendelt vállalati működés az ellenőrizetlenül hagyott piacokon.
45
Tamás A., 2013.
40
kifejezéséhez, a piacok globalizációját lehetővé tevő jogi szabályozáshoz, a hatályos jog

deregulációjához, globális pénzpiaci feltételek forszírozásához a közszektorban, egy egé-
szen új „jogi” alapozottsághoz; egy olyan közigazgatáshoz, amely főképp management,
elfogadhatósága marketing, igazsága a hasznosság és kifizetődőség (valaki számára).
Tanulságként fogalmazza meg Lőrincz Lajos a magyar történelem vonatkozásá-
ban,46 hogy a királyi hatalom erősödésekor, erős kormány működésének idején az
ország biztonsága, nemzetközi kapcsolatrendszere, gazdasági helyzete elfogadható
állapotba került, a káosz, a gazdasági válságok, az elszigetelődés pedig a kormányzó
hatalom elerőtlenedésének következménye.
Az erős, intézkedő és a gyenge, bólogató állam közigazgatási, kormányzási dilemmá-
ja régi keletű. Mátyás Antal akadémikust idézve:47 a neo-keynesiánus (a neoklasszikus
szintézist képviselő) közgazdák a tőkés gazdaság automatizmusai működését illetően
felemás álláspontot foglalnak el. Rövid távon kétségbe vonják a tőkés magánszektor
stabilitását. Tobin és szerzőtársa, Buitner48 szerint a munka és a tőke alulfoglalkoztatása
elég gyakori és tartós ahhoz, hogy igazolja a gazdaságpolitikai beavatkozás ellenzését.
Modigliani álláspontja hasonló: a monetaristák tévednek, amikor azt hiszik, hogy a
gazdaság már annyira védett lenne a megrázkódtatásokkal szemben, hogy stabilizációs
politikára már nincs is szükség… Az állításuk, hogy a stabilizációs politikák nem csök-
kentették, hanem éppen ellenkezőleg, növelték a bajt, az Egyesült Államok és más ipari
országok adatainak ismeretében nem állja meg a helyét.49 Mátyás Antal 2006 év végén
tett kiemelései helytállóságát mi sem bizonyítja jobban, mint a 2007 tavaszára összeom-
ló és azóta is összeomlott állapotban lévő neoliberális termelési mód ténye.
A közpénzügyek mint átfogóbb kategória, az államháztartástan pedig mint a köz-
pénzügyi, vagyoni folyamatok technikai keretrendszere a közigazgatás-tudomány
szerves része. Az állam működtetésének rendező elveit és gazdasági kereteit adják.
A jog a maga eszközeivel szabályokat épít, regnáló közpénzügyi és államháztartási
gyakorlatot szabályokba foglal,50 amivel segíti a folyamatosságot, a hatékonyságot és
az átláthatóságot, ellenőrizhetőséget.
46
Lőrincz L., 2010.
47
Mátyás A., 2007.
48
Tobin, J. – Buitner, W.: Fiscal and Monetary Policies, Capital Formation and Economic Activity.
In: Tobin, J.: Essays in Economics, Vol. III. The MIT Press, 1982. 183.
49
Modigliani, F.: Pénz, megtakarítás, stabilizáció. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest,
1988. 126.
50
Ez történhet képviselői indítványokkal, kormány-előterjesztésekkel, amelyek törvénnyé válhat-
nak. Történhetett diorit kőoszlopra vésve (Hammurapi), a lényegük ugyanaz. Technikai eszközök
az államgépezet működésében. Technikai eszköz maga az adózás gazdasági vetülete is, hiszen az
adókat az adózók – alapvetően – nem a közgazdasági optimum szerinti adóerő-képességük, hanem
az állampénzügy fiskális igénye szerint fizetik. Maga a politikum, a regnáló politikai erő, annak
szándéka, értékrendje az állampénzügyek végső formálója. Tehát nem egy szerves, alulról építkező
folyamat, mint ahogy „a politikai társadalom semmiképpen nem a társulást kezdeményező egyé-
nek közötti szerződés terméke. Kezdetektől fogva létezik egy társadalmi rend.” Abélés, M., 2007.
27. Tehát a dolgok alapvetően eleve elrendeltettek. A jog és a gazdasági irányítás lekövető, rendet
szabályokba iktató, majd végrehajtó tevékenységet végez.
41
A neoliberális rendszer válsága kibővítette a közigazgatás-tudomány szerepét,

jelentőségét. Az erős, aktív szerepkörű állam jó teóriájú közpénzügyi viszonyai, át-
látható államháztartási rendszere a jó államműködés alapját jelentik. A közigazga-
tás-tudomány a válság egyik következményeként bővülő, diszciplínákat magába
olvasztó tudomány.
A banktan kategóriába foglalt banki mechanizmusok és intézmények, szabályozási
és felügyeleti struktúrák, vagyis klasszikusan a pénzügyek alaptudomány területén
belüli részek a közigazgatás-tudományok tartománya felé közelítenek. A privát bank-
működés ugyanis állami és nemzetközi szerepvállalás, határokon átívelő szabályozás,
hatékony felügyeleti ellenőrzés, időnként költségvetési támogatás, és befolyásolás nél-
kül nem képes a vállalkozás folyamatos vitelére.51
Más vonatkozásban,52 a válságkezelésben új szerepet kap az állam, így az erős, pi-
acokat szabályozó és ellenőrző hatalom a válság kialakulása és eszkalálódása okán,
illetve a konszolidáció megteremtése érdekében indokolt, hogy a pénzügyi piacokat és
banki intézményeket a figyelme középpontjába állítsa.
A gazdasági szervetek koordinálása, befolyásolása és ellenőrzése csak a jól szer-
vezett gazdasági kormányzás keretei között, vagyis világos közpénzügyi és átlátható
államháztartási alrendszerek mentén lehet eredményes és átfogó.
1.5 Közpénzügyek és államháztartástan az Európai Unió

regnáló közegében
Magyarországon az ezredforduló tájékán a közigazgatás-tudomány szerves részének

tekintett közpénzügyi és államháztartási területek sokoldalú megközelítése volt le-
hetséges. Viszonyulási alapot képezhettek az állampénzügyi aktualitások, a szerzők
tudományfilozófiai vagy akár klasszikus tudomány területi besorolása, hovatartozása.
Földes Gábor53 a közpénzügyek fogalmát az állami beavatkozással összefüggő jelensé-
gek tanának tekinti. A közpénzügyek vagy pénzügyi viszonyok olyan, pénzmozgással
járó kapcsolatok, amelyek legfontosabb jellemzői:
tt a pénzeszközök mozgását a közhatalommal rendelkező testületek szabályozzák,
tt a közfeladatok ellátása, a közszükségletek kielégítése,
tt mindez a GDP (GNP) egy jelentős részének központosításával valósul meg, és
tt a központosított eszközöket az államháztartás alrendszerei útján újra el-
osztják.
51
Lentner Cs., 2013. I. fejezet.
52
Uő.
53
Klasszikus műve a Pénzügyi jog. Földes G., 2002.
42
Földes Gábor egyébként jogias személetű államháztartás megközelítése folyamatos

Simon István54 és tudományos alkotóközössége munkájában. Az állampénzügyi te-
rületek és rendszerek bemutatását követően levezetik az adózás rendje és az adónem
törvények hasznos ismereteit, magát a számvitelt is, számviteli jogként definiálva.
Az államháztartás ellenőrzésének aspektusából közelíti a közpénzügyeket Kovács
Árpád,55 bemutatva a költségvetési tervezés, zárszámadás folyamatát, a közvagyon-
kezelést, mindezek hasznos gyakorlati formáját, a körülöttük lévő közpénzügy
menedzsment rendszerjellemzőivel. A rendszerváltást követően az aktuális költség-
vetési helyzetekre is reflektáló,56 illetve matematikai, nemzetközi és rendszertani
elemekkel együttesen ékesített kiadványok57 is születtek e tudományterületen.
A közigazgatás-tudomány – amely összefüggő ismeretek rendszere és interdiszcip-
lináris jellegű, önálló tudomány – megismerése csak rendszerezett, a tudományte-
rület sajátosságaihoz, részterületeihez is igazodó módszerekkel, a több szakterületet
közösen érintőség jegyében, vagyis jogi, ökonómiai és politika tudományi oldalról
közelítve, azokat együttesen alkalmazva lehet eredményes.58
A világgazdaságban és az Európai Unióban lejátszódó közpénzügyi válságfolyama-
tok indokolják a közigazgatás-tudománynak a valóság még mélyebb megismerésére
és alapos közpénzügyi modellek kidolgozására való kapacitálását. A közigazgatás-tu-
domány és benne a közpénzügyek vonatkozásában így újabb kihívások jelentkeznek.
Fukuyama, a nemzetközi politikai közgazdaságtan világhírű professzora A történe-
lem vége? című munkájában írja, hogy a kommunista rezsimek összeomlását követően
a történelmi haladás mint ideológiák közötti harc véget ért, és a hidegháborús időszak
54
Simon I., 2007. (átfogó rendszertan, majd részletes adójogszabály bemutatások és pénz-tőkepiaci
szabályozás ismertetése)
55
Kovács Á., 2010. (ÁHT finanszírozás adózás oldaláról említve, ÁHT belső és külső ellenőrzése,
ÁHT technikai metódusok, korrupciós jelenségek feltárása, a könyv elején átfogó rendszertani
fejezetek)
56
Lentner Cs., 2001. (adózástörténet, adóharmonizáció, APEH működése), Lentner – Turján –
Varga, 2001. (a költségvetési standardokon kívül külön exponálva az adó- és járulékreformok,
állampapír-piaci sajátosságok és az 1996/1997-es adósságcsere, nullás adósságállomány-kezelés).
Szilovics Cs., 2012. (az adózás igazságosságának szabályozása az Alaptörvényben).
57
Sivák – Vigvári, 2012. (államszerep, közösségi döntések sajátosságai, ÁHT információs alapok),
Benczes – Kutasi (költségvetési politika fenntarthatósága, aktív gazdaságpolitikától a szabálykö-
vetés felé, fiskális fegyelem), 2012., Galbács P., 2012. (újklasszikus makroökonómia)
58
Török Gábor DSc professzorral közös álláspontunk, hogy a költségvetésnek a költségvetési jogi,
szabályozási és közgazdasági aspektusait, együttesen, lehetőleg időben egymástól nem nagyon
eltávolodva oktassuk. Ezt erősíti az a 2002 utáni, éveken át tartó tapasztalásom, amikor állam-
és jogtudományi karokat abszolvált jogászokat tanítottam a másoddiplomás jogász-közgazdász
képzés keretében. Az adózási pénzügytan keretében az adók és az Art. jogi szabályozására az
aktualizáláson kívül vajmi keveset kellett fordítsak. A képzésük szabályismeretből tökéletes volt.
Ám mondták, milyen jó, hogy pénzügytechnikai, költségvetés szerkezeti, fiskális kényszer és
más gazdasági oldalról is megismerhetik az adózást és a vele, általa generált folyamatokat, rend-
szereket.
43
után a liberális demokráciák uralma következik.59 Az Államépítés60 című könyvében

abbéli véleményének ad hangot, hogy „több mint egy generáción keresztül a világ-
politika tendenciózusan az államiság meggyengítésére törekedett. Ez az irányvonal
egyrészt normatív, másrészt gazdasági okokkal magyarázható. A huszadik században
több állam rendelkezett túl nagy befolyással: elnyomták a lakosságot és megtámadták
a szomszédaikat. Azok az államok pedig, amelyek nem diktatúrák voltak, túlzott álla-
mi hatáskörűk következményeképpen gátolták a gazdasági fejlődést, illetve különféle
működési zavarokat és elégtelenségeket halmoztak fel. Ennek megfelelően a trend az
állami szektor méretének lefaragása és az alkalmatlan piaci, valamint civil társadalmi
funkciók felé való fordulás lett. Eközben a világgazdaság bővülése az információ, a
tőke és kisebb mértékben a munka szabad áramlásán keresztül bomlasztani kezdte a
szuverén nemzetállamok önállóságát.”
A Fukuyama és Huntington által leírt hatalmi, gazdasági és politikai örvényben61
formálódik – a tervgazdaság romjain – a magyar piacgazdaság importált gazdaság-
politikával és ehhez igazodó állami pénzügyekkel, teóriával az 1980-as évek máso-
dik felétől, a neoliberális termelési mód irányába, technikailag pedig az európai uni-
ós csatlakozáshoz elengedhetetlen koppenhágai és maastrichti kritériumok mentén.
„Megtörtént az állami törvényhozók hatalomfosztása. A törvényhozó hatalomnak
már nincs meg az a sajátos követelményrendszere, amelyet érvényesíteni tud, mert a
jog más attitűdöket kap. A jog mellett megjelennek a szupranacionális szervezetek és
ezek a pénzügyi világot, a szuverenitás alapját képező költségvetési világot teljesen
átírják” – írja Máthé Gábor62 professzor. Majd egy másik írásában63 „hozzáteszi”:
az EU a nemzetközi jog szintjén szerveződött. A nemzetközi jog a szuverének által
akarat-elhatározásukban megnyilvánult jogosultság. Igen ám, de ennek az EU-nak
nincs saját hatásköre, hiszen a nemzetállamok hatáskörét aposztrofálja. Kompetenz
ohne Kompetenz problematika, hatáskör nélkül, hiszen nem tud hatáskört alakíta-
ni. És mégis úgy viselkedik, mintha szövetségi állam lenne.
59
A teljesség igényével, erre érkezik válaszként Huntington (1993) Foreign Affairs szakfolyóiratban
közzétett cikke a civilizációk összecsapásáról. Huntington szerint a hidegháború végeztével az ál-
lamok nem politikai ideológiák alapján fognak szemben állni egymással, hanem kulturális alapon,
amelyben a nyugati civilizáció (liberális demokrácia) csak egy lesz a sok közül.
60
Fukuyama, F. 2005. (magyar kiadás) 153.
61
Az örvény kifejezést vegyük szó szerint. A Rába-környékén népi tapasztalás (mármint a túlélők ré-
széről), hogy az, aki örvénybe keveredik, jobb, ha nem rúgkapál, mert így van esélye, hogy a cent-
rifugális erő révén a fuldoklót az örvény kidobja. Ha ellenkezőjét teszi, bizton lehúzza, megfullad
a bajba jutott. A tervgazdaság országai – még a rendszerváltásaik előtt – örvénybe kerültek. Aztán
igazodtak, odatapadtak a neoliberális termelési módhoz. Mondhatjuk, nem rúgkapáltak. De nem
is fulladtak meg. Ha nem is a legoptimálisabban, de működnek a nemzetgazdaságok. Béke van a
térségben. A demokratikus intézményrendszerük fejlődik. Beintegrálódtak, de fel nem zárkóztak,
egy olyan világgazdasági rendhez, amely az 1970-es évektől a fejlett világban regnált. Nem is volt
más választásuk. Ha a Nyugathoz akartak tartozni, akkor az előnyök mellett, az előnytelen dolgo-
kat is át kellett venniük, be kellett építsék azokat a közpénzügyeikbe.
62
Máthé G., 2010. 89.
63
Máthé G., 2013b. 28.
44
Tehát a nemzeti függetlenség alapkérdése a költségvetési politika, vagyis első-

sorban a nemzeti igényekhez igazodó költségvetés készítése, az ahhoz való jog alap-
vető csorbát szenved. „A WTO jogalkotása a maastrichti kritériumok, valamint a
konvergencia kritériumok alapján előírja a költségvetési mérleghiányok plafon szá-
mokhoz kötését. A WTO hitelkombinációkat olyan feltételekkel folyósítják, hogy
az állami szektor visszaszorul, és külön prioritást kap a magánszektor. Nincs köszö-
nő viszony az hitel és az államháztartás között.”64 Tehát a magyar állampénzügyi
mechanizmusok trónfosztása az EU-integráció 65 során következik be. A trónvis�-
szaszerzés, az állami pénzügyek kútfője, vagyis a költségvetési jog vindikálása, az
önállósodás irányába elmozduló költségvetési törvény és ennek elválaszthatatlan
része, az adószabályok, nemzeti érdekek alá visszarendelése 2010 nyarától történik
meg. Az EU fejlett magjából érkező nemzetközi vállalatok és bankok ellenében, de
a nemzeti konszolidáció érdekében a közteherviselés rájuk is vonatkozik. Az állami
beavatkozás jogának kimondása több mint két évtizeddel66 a saját öngondoskodásra
való képesség elvesztése után történik meg.
A nem EU-szabály követő „nemzeti” közpénzügy vagy bármely más szakpo-
litikai intézkedés az Európai Unió szankcióit váltja ki, a túlzottdeficit-eljárás alá
vonástól kezdve a normatív támogatások zárolásáig. Az alapító szerződések ere-
detileg nem tartalmazták a pénzügyi szankció kiszabásának lehetőségét, ha egy
tagállam megsérti az uniós jogot. Mivel a tagállamok sorozatosan nem tettek eleget
az Európai Unió Bírósága kötelezettségszegési eljárásából eredő ítéletek végrehajtá-
sának, ezért a Maastrichti Szerződés pénzügyi szankciók kiszabását tette lehetővé.
Ennek kiszabását az Európai Unió Bizottsága kezdeményezheti, ha egy tagállam
nem harmonizálja jogrendszerét az uniós joggal, miután az Európai Unió Bírósága
64
Uő. Máthé professzor (2010. 89.) mondatai sorrendjét önkényesen, de a tartalmukat nem sértve,
változtattam.
65
Tehát nem az EU-integráció ellenében írta Máthé Gábor, illetve jómagam, egymástól függetle-
nül, térben és időben elválasztva ezen – egyébként összefüggő – gondolatokat, hanem azt hang-
súlyozva, hogy megváltozott a jogállami értékvilág, az állami pénzügyek keretbe lettek helyezve.
Nem az a fő probléma, hogy a költségvetési hiányt 3% alatt kell vagy tanácsos tartani, hanem
az, hogy a belső piacok, belső termelők állami pénzügypolitikával alig védhetők, le kell építeni
a védővámokat, kedvezményes hiteleket, állami támogatásokat, miközben a belső piacunkra be
kell engedni a fejlett térségekből ide kívánkozó fejlett tőkét, munkaerőt, jobb minőségű, illetve
(dömpingáras) olcsóbb árut és szolgáltatást. Szabadon, jóformán adómentesen. A hazai termelés
pedig elsorvad. Rövid távon jó az olcsóbb, jobb minőségű nyugati termék, mint a hazai, de ez
a mindent importáló pénzügypolitika az államháztartási oldalon az eufóriát követően krónikus
többlet kiadásokkal jár. Hazai munkahelyek szűnnek meg, pauperizálódik a lakosság, állandó-
sulnak, sőt emelkednek a szociális kiadások. Ezekkel a feltételekkel, „költségvetési bevétel apasz-
tott és közkiadás növesztett” állapotban, azonban nem tarható a hiány 3% alatt, az eladósodás
pedig fokozódik. Vásárlóerő-paritáson a magyar egy főre jutó GDP 1991-ben 7.380 USD volt,
2011-ben 21.403 USD, vagyis 20 év alatt a háromszorosa. Az államháztartás adósságállománya
pedig 20 milliárdról 130 milliárd USD-re emelkedett, vagyis a hat és félszeresére, + 40 milliárd
USD lakossági hitelállomány is „kialakult”.
66
A két évtized azonban négy évtized, mert az 1970-es évektől, az eladósodás kezdetétől számít-
hatjuk azt az időszakot, amikor a magyar állam végképp nem tud megállni a saját lábán, IMF- és
WB-hitelekből tartja fenn önmagát és a társadalmat.
45
megállapította a kötelezettségszegést. Sőt, az Európai Unió Bírósága – fokozva

ezen szankciók elrettentő jellegét – megállapította, hogy egy tagállammal szemben
egyszerre kiszabható az átalányösszeg és a kényszerítő bírság. Lényeges azonban,
hogy az EU jog és jogalkalmazás fejlődése bizonytalan, ezért nagyon nehezen lehet
előre látni egy-egy döntést, amelynek viszont – így előre nem felmérhető – ál-
lamháztartási kiadási következményei vannak. Tehát az EU jog, jogalkalmazás a
nemzeti költségvetést terhelő tételeket is jelent.67
Az állami közpénzügyek területén (is) tény tehát, hogy „az EU-tagállamok kor-
látozott szuverenitással rendelkeznek azáltal, hogy szuverenitásuk egy részét áten-
gedték a magát viselkedésében szövetségi államnak minősítő Európai Uniónak”.68
Ettől még lehetne harmonikus rend, amely a teljes körben szintetizált európai ér-
dekviszonyok felismerésével és a nemzeti érdekek valós képviseletével valósulhatna
meg. A neoliberális termelési mód és a „vele járó” nyitott társadalom, továbbá a ki-
üresített állam és a közigazgatása bázisán álló Európai Unió és közössége azonban
tartós rendszerválságát éli.
A válság következtében világszerte felerősödik az állam szerepe, és ennek a szem-
léletváltásnak elméleti közgazdaságtani alapjai is vannak. Az intézményi megkö-
zelítés alapján a szabályok, törvények, illetve az informális kötöttségek alapjaiban
meghatározzák egy gazdaság és társadalom fejlődési lehetőségeit. A gazdasági élet-
ben mindenekelőtt a tranzakciós költségek és bizonytalanság csökkentésére, illetve
az externáliák és az információs asszimetria mérséklésére van szükség, a megfelelő
szabályozásnak pedig van lehetősége a piaci kudarcok kezelésére. A gazdaságpoli-
tika egyik célja ebből adódóan a megfelelő, az adott időszak problémáit leghaté-
konyabban kezelni képes intézményi mátrix kialakítása, a szabályozási környezet
rugalmassá és alkalmazkodóképessé tétele.69
67
E részt Korom Ágoston PhD kollégám dolgozatai (2009., 2010.) és a vele folytatott személyes
konzultációk alapján írom. Korom dr. álláspontja szerint az EU kötelezettségszegést megtorló
szankciói csak igen hosszú távon alkalmasak az uniós jog érvényesülésének tagállamokkal
szemben való kikényszerítésére. Több év is eltelhet az eljárást indítást követően, ugyanakkor a
nemzeti kormány mulasztását szankcionáló döntés pénzügyi rendezése, a büntetés kifizetése,
sok esetben már a következő ciklust, másik költségvetési évet terhel (pl. a ferihegyi repülőtér
körüli bonyodalmak, tiltott állami támogatások az MSZP-kormányok alatt, Fidesz-kormány
alatt a büntetés kifizetve). Ezért az Európai Unió Bírósága kialakította a tagállamokkal szem-
beni közvetett szankciók lehetőségét, vagyis magánszemélyek közvetlenül az uniós jogrend
által garantáltan követelhetik a tagállamoktól, hogy térítsék meg azokat a károkat, amelyeket
az uniós jog megsértésével okoztak. E felelősségtanon kívül érdemes megemlíteni az EU-szer-
ződésen kívüli felelősségét is, amelyet megszorításokkal kell alkalmazni, mivel sűrű „bevetése”
veszélyeztetné az Unió gazdaságpolitikájában alkalmazott diszkrecionális jogkörök megfelelő
alkalmazását, amely viszont szükséges a hatékony gazdasági kormányzáshoz.
68
Máthé G., 2013b, 28.
69
Kolozsi P. P., 2013. Kolozsi PhD dr. (ÁSZ elnöki kabinet) a szabályozási környezet átalakításá-
ban, a reguláció újraszabásában, az állami kontrollok erősítésében látja a megoldást, lényegében
abban, ami 2007 után elkezdődött, de a vele folytatott személyes konzultációk alapján egy erő-
sebb és következetesebb intézményi újraszabást is megvalósíthatónak tart. „Elméletileg is meg kell
újulni a közgazdaságtudománynak. Érdemes nagyobb teret szentelni azoknak az elméleteknek,
46
A Kolozsi Pál által említett közgazdaságtani alapok, elméletek változtatása elsősorban

az állami pénzügyekre, illetve az állam ellenőrző és szabályozó funkcióira vonatkozik,
ami álláspontom szerint a közigazgatás-tudomány szerves része. Azé a közigazgatásé,
amely „kibernetikai értelemében nemcsak szabályoz, vezérel is. Ennél fogva célszerű – rá
– a vezetéselmélet megállapításait is érvényesíteni”70 – állítja Bukovics István professzor.
Vitathatatlan tehát a közigazgatás-tudomány felértékelődése. Ennek megerősí-
tése mellett kételyének is hangot ad Gellén Márton:71 „…a válság idején az állam
marad a stabilitás hordozója, míg a prosperitás korszakában a dinamikus értékte-
remtés élvez elsőbbséget. Fontos államelméleti kérdés, hogy a konszolidációs sze-
repkör, amely az államra hárul, mennyiben jár együtt a konszolidációt követő új
rend szabályainak és intézményeinek kialakításával, illetőleg az új rendben mi lesz
az állam szerepe, az újra csökkeni fog-e vagy pedig a korábbinál magasabb szinten
stabilizálódik”. Nyilvánvaló, hogy a visszaesés, a válság mindig a túlzott ütemű
növekedés korrekciója. A válság a túltermelés vagy a túlhitelezés következménye.
Előbbi az 1929–1933-as válsággal, utóbbi a subprime krízishez vezető okokkal iga-
zolható. Konjunktúrában alapprobléma, akár termelési, akár pénzügyi piacokon,
az önszabályozás, az önmegtartóztatás hiánya. A túlfűtöttség társadalmi, szociális
feszültségekhez is vezet. Első körben a szociális nehézségeket lekezelni, második
körben a termelés vagy a hitelezés, akár a közpénz költés színterein egyensúlyt és
ésszerűséget előállítani, állami feladat marad.72 Az elmúlt évszázadok igazolják,
hogy a konjunktúra, a dekonjunktúra, illetve a konszolidáció kezeléséhez alkal-
mazkodó állami-közpénzügyi viszonyok képesek létrejönni. „Piacgazdaság csak
piaci társadalomban létezhet” – írja Polányi Károly.73 És szőjük tovább a gondo-
latot: piacgazdaság csak olyan piaci társadalomban létezhet, amely a piacgazdaság
fenntartásában érdekelt és képes. A piacgazdaság abban a társadalomban maradhat
amelyek akadémiai szinten már jelentős fejlődésen és finomodáson mentek keresztül az utóbbi
évtizedekben, de a piaci fundamentalizmus térnyerése és bebetonozódása miatt a gyakorlati alkal-
mazástól eddig távol maradtak” – írja Kolozsi Pál Péter.
70
Bukovics I., 2013. A közgazdasági igényszintek kielégítését lokálisan nem, csak globálisan (rend-
szerszinten) lehet megoldani, amelyek központi szinten, lényegében a bővített tartalmú közigazga-
tás oldaláról biztosíthatók. Ez jelenti azt is, hogy a klasszikus közgazdaságtan központi fogalmai, a
szűkösség és a verseny többé nem elegendőek a közigazgatás problematikájának jobb megértéséhez
és így tudományos megalapozásához. Szükség van az igényteljesülési feltételek harmonizációjára,
amelyben a közszervezés, a közigazgatás, az állam bővített tartalmú szerepvállalásával (aktív gazda-
sági kormányzással) organizál (Bukovics Istvántól, illetve alapján).
71
Gellén M., 2012.
72
A Glass–Steagal törvény utolsó „kötöttségeit” Bill Clinton kormányzása idején számolták fel.
A 2010-ben elfogadott Dodd–Frank törvény paragrafusainak hatályba léptetése elleni egyik leg-
főbb érv, hogy a szabályozás csökkenti a profittermelés hatékonyságát. Mindkét eset igazolja, hogy
amikor a piaci szereplők már úgy gondolják, hogy jobban megy az üzlet, akadálynak érzik az erő-
södő állami szabályozást és ellenőrzést. Bővebben Lentner Cs., 2013a, I. fejezetben írtak. Tehát
Gellén dr. felvetésére, miszerint meddig marad meg a jelenlegi „állami szabályozáspárti közhangu-
lat”, és ellene milyen erők milyen módszerekkel mozdulnak, az unortodox szellemi műhelyeknek
időben, hathatós érvekkel fel kell készülni.
73
Polányi K., 1946. 71.
47
meg, amelynek érdekei ezt követelik, vagy az érdekek erre irányulnak. Tehát az
érdekek mentén szerveződnek a nemzetgazdaságok és a regionális világgazdasági
centrumok egyaránt, a termelési mód vonatkozásában is.
Német szerzők74 írják 2012-ben: „Nem szabad megfeledkezni arról, hogy bár
napjainkban az EU gazdasági céljai állnak a viták előterében, megalapításának
[mármint az EU-nak – kiemelés a szerzőtől] alapvetően politikai okai voltak. A ta-
gok az első pillanattól arra törekedtek, hogy Németországot egy olyan nemzetközi
közösségbe integrálják, amivel biztosítják a békét és megakadályozzák, hogy egy
nyugtalan hatalmi központ éledjen újjá Európában. Ráadásul egy közös európai
piacnak gazdasági előnyei is vannak: a nemzetközi munkamegosztásnak köszön-
hetően optimálisan kihasználhatóak a telephelyből adódó előnyök, és a nagyobb
skálahozadék megcélzása nagyobb értékesítési piacon alacsonyabb tranzakciós
költségek mellett. Ezt már az EGK-szerződésben célként fogalmazták meg az egy-
séges gazdasági tér létrehozását, ami lehetővé teszi az áruk, a tőke, a személyek és
a szolgáltatások, négy alapszabadságnak is nevezett, szabad áramlását.”
Az érdekkapcsolás eredménye, hogy Európában 68 éve töretlenül béke van.
Németország az Európai Unió gazdasági motorja. Kelet- és Közép-Európa terme-
lésének műszaki színvonala, társadalmának demokratizálódása rengeteget fejlő-
dött, noha a rendszerváltó országok fejlettségi szintje még mindig messze elma-
rad az Európai Unió nyugati térségéétől.75 Magyarországnál maradva: az Európai
Unióból származik a megvalósított beruházások forrásának 85%-a. Hazánknak,
a tagországok széles körének tehát érdeke az Európai Unió fenntartása. Még an-
nak ellenére is, hogy az európai közös tér szabályai sérülnek, sőt, „a pénzügyi
válság idején is nagyon erősen érvényesül a protekcionizmus” a belső tagorszá-
gokban, még tovább lépve, „a 2004-ben csatlakozottak semmilyen segítséget nem
kaptak, kivéve a Világbank és az EU által adottat”. Mindezen ellentmondások,
felemás megoldások ellenére „nem kell félni attól, hogy az Európai Unió később
csatlakozottjai tönkre mennek, mert ennek a 150 millió embert magába foglaló
bővített társaságnak a szerepe megvan, hiszen a raktárkészletek fogyasztására van
berendezkedve”. Az idézetek Máthé Gábortól származnak.76 Az integráció és a
közös pénzügyek, a nemzeti közpénzügyek ebbe az állapotba abszorbeállódtak,
mert abszorbeálódó tulajdonságokkal rendelkeztek, és az abszorbeálló felszívó
képessége adott volt, és ezen közpénzügyi állapot fenntartása, tehát maga az
abszorbció, – a nyilvánvaló hibák ellenére is – mindenkinek közös érdeke,77 főleg
74
Wenzel – Geppert – Kachelein – Lackenbauer, 2012. 20.
75
Részletesen foglalkozik a jelenséggel Farkas Beáta, 2009., 2012a., 2012b.
76
Máthé G., 2009. 22. (a bekezdésben lévő idézetek)
77
A fejlett országok maguk között, a feltörekvőket pedig a fejlettek, a feltörekvők pedig a fejlettek
szabályait egyaránt elfogadták. Adott a kölcsönösség. A mi érdekünk, hogy nagyobb beleszólásunk
legyen az Unió ügyeibe, és a nemzeti pénzügypolitikánkkal a magunk javára minél több ered-
ményt érjünk el. Tehát szövetségi politikánk lényege – a közismert és folyamatos brüsszeli csaták
ellenére – mit sem változott.
48
annak tükrében, hogy másfajta közpénzügy-politika a térségben aligha képzel-

hető el.
Egy évszázadonként egyszer előforduló mélységű válság nyilván alternatív
gazdaságpolitikai és közpénzügyi rendszerek lehetőségét is felvillantja. Bruni és
Zamagni professzorok78 a 15. századig visszanyúló közgazdasági eszmeáramlatok
rekonstruálását és újraértelmezését végzik. Kutatásaik eredményeként a piacok
működésében a gazdasági élet humanizálási tendenciáit fedezik fel. Ezt arra ala-
pozzák, hogy a piac nem csupán a javak és szolgáltatások cseréjének intézménye,
hanem olyan civil társadalmi intézmények szülőhelye is, mint a barátságon alapu-
ló reciprocitás és az igazságosságot elősegítő redisztribúció.79 A gazdasági válság
gyökereit az ember, az erkölcs szintjén kell keresni, s az orvoslás is itt kezdődhet –
állítja Baritz Sarolta Laura OP.80 Laura nővér álláspontja szerint a haszonközpontú
gazdasági elv más gazdasági paradigmával való felváltása előtérbe került. Az egyik
ilyen lehetséges irány az erényetikára alapozott gazdasági rend, amelynek ariszto-
telészi, tomista alapú erényetika talaján kell állni, és így újraértelmezni a homo
oeconomicus jelenségét, s felmutatni alternatívául párját, a homo reciprocans-t,
aki egy másik paradigmában lehetne a gazdasági élet alapja. A 2009-ben – Szent
Péter és Szent Pál apostolok ünnepén – kiadott Caritas in veritate című pápai en-
ciklika81 a szeretetről mint a makrofolyamatok – társadalom, politika, gazdaság,
környezet – lényegéről szól. Gyakorlati apropója a gazdasági világválság. A ki-
zárólagosan a profitmaximalizálás elve által hajtott gazdasági növekedés drámai
problémákat okozott, amelyet kulturális megújulással, az integrált teljes emberi
fejlődés megalapozásával lehet megoldani. Az egyház társadalmi tanítása inter-
diszciplináris megközelítést foglal magába, szintézist kér a hit, a metafizika, a te-
ológia és a tudományterületek között. Az enciklika rámutat, hogy a gazdasági
78
Bruni, Luigino – Zamagni, Stefano, 2012.
79
Kiemelés Zsolnai László professzortól (Corvinus Egyetem)
80
Baritz Sarolta Laura OP, 2013. Laura nővér katalizátor szerepet tölt be az emberképen nyugvó
gazdasági teória alapjainak megteremtésében. Vallja, hogy az ember értékrendjéhez, gondolkodás-
módjához hozzátartozik az erkölcs, s a tevékenysége is erkölcsi alapokon áll. Ezt a fajta erkölcsi
megközelítést a kereszténység írja le. Ezen az emberképen nyugvó gazdaságot kellene megvalósíta-
ni, amely megoldás lehetne a problémákra. Laura nővér véleménye szerint meg kellene fordítani
a gazdasági elképzeléseinket, ne az ember legyen a piacért, hanem az emberért legyen a gazdaság.
A gazdasági és pénzügyi válság alapja az erkölcsi válság, ezért a strukturális változás mellett az
emberi értékrendet is olyan irányba kell vinni, amelynek alapján egy élhető, emberközpontú gaz-
daság valósulhat meg. Laura nővér tapasztalata szerint az emberek sokkal jobban érzik magukat a
kölcsönös, nagylelkű helyzetekben, mint az öldöklő versenyben és a válság okozta káoszban, amely
szenvedést és kiüresedést szül. Ha azonban az ember rátalál az erkölcsös énjére, megtapasztalja,
hogy boldog. Részletesen szólt erről a Gazdálkodási és Tudományos Társaságok 2012. november
21-i, Jog – Gazdaság – Erkölcs című konferenciáján. További előadók Sárközy Tamás jogászpro-
fesszor, és Lentner Csaba. Laura nővér további érdeme a Bruni–Zamagni könyv lefordításában
vállat szerep, illetve a Corvinus Egyetemen Zamagni professzor bemutatása, 2013. április 9–10-
én.
81
Az enciklika értelmezése ugyancsak Baritz Sarolta Laura OP segítségével, a vele folytatott konzul-
táció alapján történt.
49
tevékenység végső célja a közjó, a profit csak eszköz más értékelvű célok megva-
lósulásához. A piac működésében pedig részt kell vennie a szolidaritásnak, a köl-
csönös bizalomnak, a morális, lelkiismereti és társadalmi felelősségnek. Az egyéni
vállalkozások is, mint ahogy a gazdasági társaságok, csak a gazdaság keretein belül
tudnak kibontakozni, vagyis az állam, a piac és a civil társadalom alkotta szerves
közegen belül. Nyilván, mindegyik szereplőnek, így főleg az államnak jelentős a
szerepe, amely (főleg) válságban piacszervező, piaci funkciókat tökéletesítő, gaz-
daságot szabályozó és ellenőrző lehet.
A közpénzügyek és az államháztartás a mindennapokról is szól. A közpénz-
ügyek stratégiai, taktikai elemei és az érdekek, a kielégítésük, az államháztartás
technikai rendszerein keresztül „folynak át”. A közpénzügyekre való politikai és
társadalmi behatás, illetve visszahatás igen erős és központi szerepet játszik, mivel
meghatározza az emberek mindennapjait. Lengyelország szintén a magánnyugdíj-
pénztárakba befolyó bevételek államháztartási bevételként történő elszámolható-
ságával küzd, hogy a deficit-elszámolásban kedvezőbb képet tudjanak felmutatni.
2010 decemberében a Tusk-kormány részleges eredményt ért el82 az Európai Uni-
ónál, de 2013 nyarán a lengyelek az extra-baráti brüsszeli eljárással együttvéve
sem tudják hosszú távon megoldani az állami társadalombiztosításban jelentkező
hiányproblémákat. A jelenlegi 7,58% nyugdíjjárulék magánjáradék-része 1/3-át
már az állam kezeli. Egyik elképzelés szerint a nyugdíjalapokban lévő vagyont
fokozatosan átcsatornáznák az állami rendszerbe. A másik alternatíva szerint az
összes nyugdíjat a társadalombiztosító fizetné, vagyis a nyugdíjalapoknak nem
kellene ezzel foglalkozniuk. A változtatás szándékára nagyon rosszul reagált a
lengyel tőzsde, de az átalakítást a lengyelek is megkerülhetetlennek látják, és a
magyar példát úgy értékelik, mint ami szükségszerű döntés volt egy kezelhetetlen
helyzet felszámolása érdekében.83
A nemzeti költségvetések deficitje Európa egészére jellemző. A térség a kon-
tinentális hagyományai alapján még köti magát a szociális igények minél széle-
sebb körű teljesítéséhez, miközben ennek a gazdasági teljesítmény fedezete egyre
nagyobb mértékben hiányzik. Az államháztartás instabilitása nemcsak a később
csatlakozott országokra, a mediterrán térségre jellemző, hanem a fejlett gazdasági
múlttal rendelkező országokra is. (Lásd 1. ábra.) A megszorítások, költségvetési
kiadás lefaragások elleni társadalmi fellépések, tüntetések, sztrájkok mindennapos
jelenséggé váltak Európában és világszerte. A közszolgáltatások leépítése, fizetőssé
tétele, a nyugdíjak, köztisztviselői jövedelmek lefaragása vagy az infláció mértéké-
től elmaradó emelése azt igazolják, hogy a közpénzügy politika beépült az embe-
rek mindennapi életébe.
A magyar állami közpénzügy-politika a költségvetési hiány 3% alatti szinten
történő megtartására, illetve az államadósság mérséklésére törekszik. A jóformán
82
Lásd a 12. fejezet 2. pontjában írtakat Lengyelország vonatkozásában.
83
Egyre több a magyar költségvetési konszolidációját, benne a TB stabilitását megteremtő intézke-
dések méltatása. Lásd: Spengler,F.: http://www.kas.de/ungarn/de/publications/34811/.
50
belső erőforrások nélkül maradt magyar nemzetgazdaság egyetlen eszköze a költ-

ségvetési jog, vagyis a nemzeti érdekek mentén történő beavatkozás, a cselekvés
jogának kimondása és az ezen belül értelmezendő adótörvények közteherviselés
irányába terelése, továbbá az állami ellenőrzésnek és szabályozásnak – mint állami
alanyi jogoknak – újra gazdasági kormányzási eszközökké tétele. A megörökölt
államadósság újrafinanszírozása örök kihívás, hiszen Magyarország az IMF- és
WB-hitelek nélkül kezeli az államháztartás deficitjét és annak kumulált értékét,
az adósságot, abból a célból, hogy a nemzetközi pénzügyi szervezetek és az Eu-
rópai Unió gazdaságpolitikai utasításai alól is mentesüljön. Így az államadósság
megújítása – amely kedvező tendenciájú, de még mindig óriási kamatterhet jelent
– az állami pénzügyek örök kihívása. (Lásd a KSH egyedi adatközlése alapján
prezentált 1. táblázatot.)
2,50
0,2
0
-0,3 -0,5
-0,8 -0,8
-1,2
-1,9 -1,9
-2,50 -2,5
-2,9 -3 -3,2
-3,3
-3,9 -3,9 -4 -4 -4,1
GDP%
-4,3 -4,4
-5 -4,8
-5,6
-6,3 -6,4
-7,50 -7,6
-10 -10
-10,6
-12,50
Németo.
Észto.
Svédo.
Letto.
Magyaro.
Finno.
Olaszo.
Lengyelo.
Cseho.
Franciao.
Görögo.
Spanyolo.
Bulgária
Luxemburg
Ausztria
Románia
Litvánia
Málta
Belgium
Dánia
Szlovénia
Hollandia
Szlovákia
UK
Ciprus
Portugália
Írország
1. ábra: Költségvetési hiányok az EU-ban a GDP százalékában, 2012. (Forrás: Eurostat,

2013.)
51
1. táblázat: Kormányzati költségvetési, adósság és finanszírozási adatok 1995–2013. (Forrás:
52
KSH egyedi közlése alapján, 2013.)
53
Az elmúlt évtizedben szabadjára engedett közpénzügy-politika az ország új típusú,

totális, tehát központi költségvetésre, önkormányzatokra és családokra kiterjedő ela-
dósítását hozta. A kormányok nem tudták biztosítani a választási ígéreteikhez és a tár-
sadalom igényszintjéhez igazodó jövedelmeket, így a hitelpiacok igénybevételét tették
lehetővé állami pénzügypolitikai eszközökkel. Az ingyenesen vagy jutányos áron járó
közszolgáltatások racionalizálásába is belekezdtek, de hiteles kormánypolitika nélkül
ez nehézségekbe ütközött. Az elmúlt három évben a közszolgáltatások egyik fontos,
jelképes területére irányul a figyelem, az államilag finanszírozott felsőoktatási férőhe-
lyek optimális szintjének kialakítása is elkezdődött.84 A közpénzügy-politika, annak
hatásai, változásai, eredményei már a fiatalok, a munkaerő-piaci integráció előtt állók
életében is közvetlenül érződik.
A 17. század világháborúját (harmincéves háború) lezáró vesztfáliai béke (1648)
a politikai, társadalmi konszolidáció feltételeit teremti meg. A termelést Thomas
Newcomen gőzgépe és James Watt fejlesztései forradalmasítják a 18. századtól. Ebben
a politikailag konszolidálódó, termelési hatékonyságot növelő európai térségben az
állami közpénzügyek a gazdaságpolitikában új megvilágításba kerülnek, s felértéke-
lődnek. Gazdaságot, nemzetet megtartani megfelelő nemzeti gazdaságszervezéssel, jó
állampénzügyi stratégiákkal lehet. A gazdaságpolitika az erőforrásokért vívott küzde-
lem fő eszköze lett.85 Az elmúlt három évszázadban jellemzően azok az országok in-
84
2013. február 15-én a Corvinus Egyetemen, egy konferencián 27 állami fenntartású egyetem
állami támogatás mértékét bemutató táblázat került kiosztásra. A lényege: 2008. 12. 31. és 2013.
01. 01. között 40,7%-kal csökkent a felsőoktatási intézmények állami támogatása. A szóródás
széles, van, amelyiké 77,85%-kal, van, amelyiké 17,4%-kal lett kevesebb. Kegyetlen az állami
pénzügy-politika? Elsorvasztja a felsőoktatást? Ellehetetleníti a fiatalokat? Nem! Az előző kor-
mányok alatt látványos, bővítő jellegű, sokszor indokolatlan presztízsberuházások történtek PPP
konstrukciókban. Demográfiai adatok alapján pedig látható volt a felsőoktatásba kerülő hallgatók
drasztikus létszámcsökkenése a közismert (előre ismert) demográfiai adatok alapján. Megépültek
a kapacitások, a kollégiumok, a kollégiumok alatt szaunák, de nincs hallgató. Az intézmények
fogadhatnának külföldről hallgatókat, erre azonban többségüknek nincsenek meg a humán erő-
forrás adottságaik. Az intézmények felső menedzsmentje a jelenleg maximális állami felsővezetői
havi illetmény szintnek a 2-3-szorosára volt jogosult az MSZP–SZDSZ kormányok alatt, ami
bérfeszültségekhez vezetett, másrészt a költségvetési rend szerinti gazdálkodó egyetemek műkö-
dés-folytatásának számviteli alapelvét veszélyeztették. Ez még mind hagyján. De sok esetben a
teljesítmények sem igazolták vissza a bérbefektetéseket. A felsőoktatásban egy megbízó-ügynök
jogviszony jön létre (lásd: Veres P., 2013.). Ha nincs állami igény (megbízó), akkor az ügynök
(egyetem, főiskola) mire vállalkozzon, főleg ha fizikailag sem tud több hallgatót bevonzani az
intézménybe? Főleg, ha a munkaerőpiac nem igényli azt a képzési portfóliót, amire az egyetemek
képesek. Minek finanszírozza az állami költségvetés az üres kollégiumokat, elnéptelenedő, minő-
sített és minőségi oktatókkal gyengén ellátott vidéki karokat? Ezek állami közpénzügy-stratégiai
kérdések. A közpénzügyek hatékony felhasználása alapkövetelmény. Cost – Benefit Analysis. A le-
endő közigazgatási szakembereknek, kormánytisztviselőknek ilyen és ehhez hasonló – sokszor
kényes – kérdésekben kell dönteniük, döntéshez támogatást adniuk.
85
Krisztus után az Európát átformáló, „közép-ázsiai szállítószalagon” érkező népek, hódító népcso-
portok hadi fortélyai, meglepetésszerű támadásai vagy a hitükben, az igazukban bízó seregek (pl.
Mohamed seregei a türk birodalom létrejöttében, keresztény háborúk, szentföldi inváziók), majd
a jó hadseregekkel rendelkező uralkodók hódításai a 18. századig egyértelműen meghatározták
(tehát katonai, hitbéli tényezők, az ebbéli „erőfölény”) egy-egy ország gazdaságának sikerét. De
54
dultak fejlődésnek ahol működött az újraelosztás, igazságos és arányosnak tűnő volt a

közteherviselés. Azon országok pedig hanyatlásnak, ahol nem működött az újraelosz-
tás, aránytalan volt a közteherviselés. A gazdasági fellendüléshez, a nemzetgazdaság
erősödéséhez demokrácia is kell. A demokráciának pedig bizonyos fokú egyenlőséget
is magában kell hordoznia.
Összefoglalva: a köz- és az államigazgatás, benne az állami pénzügyek, a fiskális és
monetáris intézmények, mechanizmusok az államháztartás technikai alrendszerei, a
közpénzügy politikai koncepciókkal átitatott cselekvő gazdasági kormányzás86 a haté-
kony államműködés alapjai. A gazdasági szereplők és a társadalom életére közvetlenül
kiható folyamatok és rendszerek, amelyeknek tudományos rendszer- és módszertanuk
van, gyakorlati, politikai praktikumokkal egészülnek ki, válnak teljessé.
1.6 Szakirodalom
Az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény.
A Magyar Népköztársaság Alkotmánya, XX/1949. tc.
Alec, Nove: Planned Economy, The New Palgrave: A Dictionary of Economics. University
of California Press, Los Angeles, Second Edition, 1987.
Abélés, Marc: Az állam antropológiája. Századvég Kiadó, Budapest, 2007.
Baritz Sarolta Laura OP: „Mi az ember, hogy megemlékezel róla..?” A homo oeconomicus
és a homo reciprocans – erényetikai szemszögből. Polgári Szemle, IX. évf. 2013/3–4.
(megjelenés alatt) [A címbe vett idézet eredete: Zsolt 8,5 Biblia Ószövetségi és Újszövet-
ségi Szentírás [ 2005], 786.]
Barro, Robert J. – Gordon, David B.: A Positive Theory of Monetary Policy in a Natural-
Rate model. Journal of Political Economy, Aug. 1983. Vol. 91. No. 4. 589–610.
Bánfi Tamás – Kürthy Gábor – Bánfi Attila: Szabályozás a pénzügyi válság(ok) után (kö-
zött) – kényszer és lehetőség. Pénzügyi Szemle, LVI. évf., 2011/2. 191–210.
Bences István – Kutasi Gábor: Költségvetési pénzügyek. Akadémiai Kiadó, Budapest,
2012.
Bordás Mária: Gondolatok a közigazgatás-tudományról. Polgári Szemle, VIII. évf.
2012/3–6. 11–31.
Bukovics István: Gondolatok a közigazgatás tudományos megalapozásáról. Pro Publico
Bono – Magyar Közigazgatás, 2013/2. 4–27.
Bruni, Luigino – Zamagni, Stefano: Civil Economy. Efficiency, Equity, Public Happiness.
Peter Lang AG, Bern, 2007. [magyarul: Civil Gazdaság. Hatékonyság, méltányosság,
köz-jólét. L’Harmattan, Budapest, 2013.]
három évszázada Európa kataklizmaszerű változásai jobbára már a gazdasági erő függvényében
történtek, amely az európai gyökerekkel rendelkező államokat képessé tette egy átfogó világrend
megalkotására, amely lényegében a mai napig is tart. Tehát az erőforrásokért vívott küzdelemben
a hadaktól a gazdaságpolitika vette át a főszerepet.
86
Lentner Cs., 2013b (bővebben, az unortodoxiák rendszerezése, feltárása).
55
Coase, Ronald: The Nature of the Firm. Economica, New Series, Vol. 4, 1937/16. 386–
405.
Coase, Ronald: The institutional structure of production. Lecture to the memory of Alfred
Nobel, December 9, 1991.
http://nobelprize.org/nobel_prizes/economics/laureates/1991/coase-lecture.html
Commons, John R.: Institutional Economics. The American Economic Review, Vol. 26,
No. 1, Supplement, Papers and Proceedings of the Forty-eighth Annual Meeting of the
American Economic Association (Marc., 1936), 237–249.
Farkas Beáta: Új tagállamok, új modell? Műhelytanulmány. Szegedi Tudományegyetem
Gazdaságtudományi Kar, Szeged, 2009/1.
Farkas Beáta: Válság és válságkezelés az Európai Unió kohéziós országaiban. Műhelytanul-
mány. Szegedi Tudományegyetem Gazdaságtudományi Kar, Szeged, 2012/1.
Farkas Beáta: Válság: mérföldkő az európai Integrációban. Műhelytanulmány. Szegedi Tu-
dományegyetem Gazdaságtudományi Kar, Szeged, 2012/2.
Földes Gábor: Pénzügyi Jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2002.
Fukuyama, Francis: A történelem vége. Európa Kiadó, Budapest, 1994.
Fukuyama, Francis: Államépítés. Kormányzás és világrend a 21. században. Századvég Ki-
adó, Budapest, 2005.
Galbács Péter: Aktív szabályozás vagy gazdaságpolitikai nihillizmus? Akadémiai Kiadó,
Budapest, 2012.
Gellén Márton: Közigazgatási reformok az államszerep változásainak tükrében. PhD érte-
kezés. Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2012.
Hamilton, Walton H.: The Instituional Approach to Economic Theory. American
Economic Review, March 9. 1919. 309–318.
Heller Farkas: A szociálpolitika alapja és lényege. In: A mai magyar szociálpolitika. Az 1939.
évi közigazgatási továbbképző tanfolyam előadásai. Közzétette: Dr. Vitéz Keresztes-Fischer
Ferenc M. Kir. t.t. belügyminiszter, Szerkesztette: Martonffy Károly, Budapest, 1939. 67–
73.
Huntington, P. Samuel: Clash of Civilisations. In: Foreign Affairs, Vol. 72, No 3, Summer
1993. 22–49. (könyvként: Clash of Civilisation and the Remaking of World Order. Si-
mon & Schuster Press, 1996.)
Huszti Ernő: A makropénzügytan alapjai. Veszprémi Egyetem, Veszprém, 1998.
Kautz Gyula: Államgazdaság vagy Pénzügytan. Franklin-Társulat, Budapest, 1885. [újra
kiadva ugyanezen a címen, Aula Kiadó, Budapest, 2004.]
Kautz Gyula: A nemzetgazdasági eszmék fejlődéstörténete és befolyása a közviszonyokra
Magyarországon. Heckenast Gusztáv kiadása, Budapest, 1868.
Keynes, M. John: The General Theory of Employment, Interest and Money. Palgrave
Macmillan, United Kingdom, 1936.
Klug Emil – Soltész Adolf: A magyar egyenes adók. Magyar Könyvnyomda és Kiadóvál-
lalat, Budapest, 1917.
Korom Ágoston: Az uniós jog végrehajtásával kapcsolatos elméleti, és gyakorlati prob-
lémák „a bírósági aktusból eredő tagállami felelősség”. PhD értekezés. Károli Gáspár
Református Egyetem Jog- és Államtudományi Kar, Budapest, 2012.
56
Korom Ágoston: Az Európai Bíróság által kifejlesztett esetjog alapján megnyert jogvitáim
a francia állammal szemben. Európai Jog, IX. évf., 2009/1. 24–29.
Kovács Árpád: Közpénzügyek. ELTE Kiadó, Budapest, 2010.
Kydland, Finn E. – Prescott, Edward C.: Rules Rather than Discretion: the Inconsistency
of Optimal Plans. Journal of Political Economy, Vol. 85, No. 3. 473–491, Jun. 1977.
Lentner Csaba: Adózási pénzügytan. Egyetemi jegyzet. Soproni Egyetem, Sopron, 2001.
Lentner Csaba – Turján Sándor – Varga József: Költségvetési pénzügyek. Egyetemi jegy-
zet. Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem, Budapest, 2001.
Lentner Csaba: A bankszabályozás fejlődéstörténete és tudományos rendszertana. In:
Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi fogyasztóvédelem. Nemzeti Közszol-
gálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013a. I. fejezet.
Lentner Csaba: Unortodox gazdasági kormányzás. Egyetemi jegyzet. Nemzeti Közszolgá-
lati Egyetem, Budapest, 2013b.
Lőrincz Lajos: Magyary Zoltán helye a magyar közigazgatás-tudományban. In: Állam-
szerep válság idején. Magyary Zoltán emlékkötet. Szerk.: Hosszú Hortenzia – Gellén
Márton, CompLex Kiadó, Budapest, 2010. 39–45.
Lőrincz Lajos: A hatékony állam. Magyar Közigazgatás, 2005/8. 489–493.
Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás. Közigazgatási Szemle, 2007/2.
3–13.
Lőrincz Lajos: Hatékonyság és demokratizmus a közigazgatásban. Prudentia Iuris
Gentium Potestate – Ünnepi tanulmányok Lamm Vanda tiszteletére. Szerk.: Nótári Ta-
más – Török Gábor. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2010.
Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Kiadó: A „Studium” bizománya,
1923. [Faximile kiadás: Országgyűlési Hivatal, Budapest, 2010.]
Marx Károly: A tőke. Szikra Kiadás, Budapest, 1955.
Máthé Gábor: Üzenetek a múltból a mai közigazgatásnak. In: MKKSZ Akadémia, Buda-
pest, 2010. 87–92.
Máthé Gábor: Állami beavatkozási kísérlet a válság kezelésére a polgári korban. I:. Jogtör-
téneti Parerga. Ünnepi tanulmányok Mezei Barna 60. születésnapja tiszteletére. ELTE
Kiadó, Budapest, 2013a. 259–269.
Máthé Gábor: Jogállam, felelősség. Jogi beszélgetések. Kaposvár Megyei Jogú Város Ön-
kormányzata, Kaposvár, 2013b. 26–32.
Mátyás Antal: A pénz semleges voltával kapcsolatos viták a közgazdaságtan különböző
irányzatainál. In: Lentner Csaba (szerk.): Pénzügy-politikai stratégiák a XXI. század ele-
jén. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007. 29–37.
Myers, Danny: Construction Economics. Spon Press, UK, 2004.
Naschold, F – Von Otter, J.: Public Sector Transformation – Rethinking Markets and
Hierarchies in Government. Johns Benjamins Pub, Amsterdam, 1996.
North, Douglas C.: The Historical Evolution of Polities. 1994. International Review of
Law and Economics, 14, 1994. 381–391.
North, Douglas C.: The New Institutional Economics and Development. Washington
University, St. Louis. 1993. http://econ2.econ.iastate.edu/tesfatsi/NewInstE.North.pdf.
Ollmann, Bertell: Market Socialism: The Debate Among Socialists. Routledge, UK, 1997.
57
Polányi Károly: The Great Transformation. London, 1946. Magyarul megjelent: A nagy
átalakulás. Korunk gazdasági és politikai gyökerei. Napvilág Kiadó, Budapest, 2004.
Pollit, C: Justification by Works or by Faith? Evaluating the New Public Management.
SAGE Publications, London, 1995.
Pozsgay Imre: Készülődés a rendszerváltásra. In: Gazdasági Élet és Társadalom, Társada-
lomtudományi Folyóirat, II. évf. 2010/1-2. 132–138.
Rodrik, Dani: Trade Policy Reform as Institutional Reform. In: Developing Countries
and the Next Round of WTO Negatitons, Edited by Bernard Hoekman, Harward Uni-
versity, Handbook, August 2000.
Rodrik, Dani – Subramarian, Arvind: The Primacy of Institutions, 2003. Finance and
Development, Vol. 40. No. 30, June 2003. 31–34. http://www.imf.org/external/pubs/
ft/fandd/2003/06/pdf/rodrik.pdf
Simon István: Pénzügyi jog I-II. Osiris Kiadó, Budapest, 2007., 2012.
Sivák József – Vigvári András: Rendhagyó bevezetés a közpénzügyek tanulmányozásába.
Akadémiai Kiadó, Budapest, 2012.
Smith, Adam: The Wealth of Nations. London, 1776.
Spengler, Frank: Defizitverfahren Gegenüber Ungarn Beendet. Konrad Adenauer
Stiftung, Landerbericht, Juni 2013.
http://www.kas.de/wf/doc/kas_34811-1522-9-30.pdf?130625164650
Szilovics Csaba: Az igazságos és arányos közteherviselés kialakításának Magyarországi
feltételeiről. Pécsi Tudományegyetem ÁJK, Pécs, 2012.
Tamás András: A közigazgatás-tudomány helye és szerepe a tudományokon belül. Pro
Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 2013/2. 28–34.
Török Tamás: Államháztartástan II. Egyetemi jegyzet. Nemzeti Közszolgálati Egyetem,
Budapest, 2013.
Veblen, Thorstein: A dologtalan osztály elmélete. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bu-
dapest, 1975. 400.
Veres Pál – Golovics József: Az állami tulajdon hatékonysága és szükségessége a felsőokta-
tásban. A megbízó-ügynök viszony értelmezhetősége. Polgári Szemle, IX. évf. 2013/1-2.
118–139.
Williamson, Oliver E.: The new institutional economics: Taking Stocks and Looking
Ahead. Journal of Economic Literature, vol. 38. September, 2000. 595–613., xiii–xiv.
http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.128.7824&rep=rep1&type=pdf
Wenzel, H.-Dieter – Geppert, Thomas – Kachelein, Holger – Lackenbauer, Jörg:
Finanzpolitik in der Europaischen Union, Bamberg Economic Research Group (BERG),
2008 [Magyarországon megjelent Pénzügypolitika az Európai Unióban címmel, néhai
Balogh László dr. habil, volt kaposvári dékán és Meyer Dietmar, BME szervezésében
2012-ben.]
Woolley, John T.: Political Factors in Monetary Policy. In The Political Economy of
Monetary Policy: National and International Aspects. Ed. by Donald R. Hodgman.
Conference Series 26. July, 1983. http://www.bos.frb.org/economic/conf/conf26/
conf26i.pdf.
58
2. fejezet
Az államháztartás közgazdasági szerepe és
jelentősége
2.1 Erősödő állami gazdaságpolitikai szerepek –

felértékelődő államháztartás
A 21. század elején, a gazdasági válságok, a terrorizmus és a katasztrófák idősza-

kában nyilvánvalóvá vált, hogy az állam a polgárait csak úgy tudja megvédeni, ha
erős állami szerepeket vindikál magának, és hatékony államháztartási rendszert
működtet. Így adódik, hogy hazánkban, Magyarországon is meg kell erősíteni a
kormányzást, növelni kell az államháztartás hatékonyságát. Csak az erős állam ké-
pes arra, hogy garantálja az ország függetlenségét, határainak és állampolgárainak
sérthetetlenségét, megóvja a polgárait a bűnözéstől és a terrorizmustól. A haza és a
nemzet érdekeit a világban az elvárható legjobb módon képviselje, elvárásainknak
érvényt szerezzen. Csak az erős állam képes arra, hogy a polgárainak megélhetést,
munkát teremtsen, a bajba jutottakat segítse. A haza, a nemzet szolgálatában mél-
tányos, jó és szerethető államra és ennek folyományaként ésszerű, hatékony állam-
háztartásra van szükség.
Magyarország a tervgazdasági rendszer ellentmondásai, fenntarthatatlanná vált
fejlődési pályája miatt külföldi hitelekre szorult, majd az 1970-es évektől fokoza-
tosan adósságspirálba került. Az akkori politikai rendszer hatalmának fenntartása
érdekében fokozatosan befogadta a nemzetközi pénzügyi intézmények ránk eről-
tetett neoliberális gazdaságpolitikáját, az egyre növekvő, nyugatról felvett hitelek
velejárójaként. Az 1980-as évek végétől felerősödő piacgazdasági átalakítás, majd az
első szabad választásoktól megnyilvánuló extrém formája azonban nem illeszkedett
a magyar gazdasági és társadalmi viszonyokhoz, a nemzeti érdekekhez, a történelmi
hagyományokhoz. A rendszerváltozás gazdaságpolitikája számos problémát hordo-
zott, ráadásul beteljesületlen is maradt. A 21. század elején ránk tört válság, amely
a reálszféra és az egyre kevésbé szabályozott és ellenőrzött spekulatív pénzügyi pi-
acok egymástól való ésszerűtlen elszakadásának következménye, Magyarországot
már legyengült gazdasági állapotban találta. A követett minta, a kellő körültekintés
nélkül érvényesített gazdaságpolitikai modell, vagyis a II. világháború utáni békés
helyreállítási ciklust követő, az 1970-es évektől kialakuló neoliberális piacgazdasági
59
modell (a Washingtoni Konszenzus87) elhúzódó válságát éli. Beigazolódott, hogy

a piaci szereplők túlzott önállósága, tevékenységük ellenőrizetlenül hagyása nem
vezethet a tartós piaci egyensúly kialakulásához, sőt válságba torkollott. Az önál-
lósult, autonóm piaci szereplők nem képesek arra sem, hogy önszabályozónak vélt
mechanizmusaik révén a válságból kivezető utat megtalálják. Sem a saját vállalati
szintjükön, sőt, így az ágazati, makrogazdasági, világgazdasági konszolidációhoz
sem tudnak kiindulási alapot biztosítani.
A gazdaság és a roncsolódott társadalmak reorganizációjához hatékony állami sza-
bályozásra, keresletélénkítő, tudatos kormányzati befolyásra van szükség. Egyidejűleg
értékelődnek fel a kormányzatok közhatalmi funkciói, szociális-társadalompolitikai
intézkedései és főleg a dekonjunktúraciklus hatásait tompítani hivatott gazdasági be-
avatkozások. A gondoskodó állam képes arra, hogy a válság hatásainak mérséklése
után a további piaci kudarcok elkerülése érdekében szabályozza a piacokat, társadal-
milag elfogadható, méltányos jövedelemelosztást valósítson meg, és lehetővé tegye a
társadalom tagjai számára a tulajdonszerzést. A tisztességesen megszerzett vagyon és
jövedelem megtartásához pedig hatékony, betartható és betartatható köztehervise-
lést88 és piaci teret működtessen. A gondoskodó állam képes arra, hogy piactökéletesí-
tő funkcióin keresztül oldja a piaci szereplők egymás közötti, továbbá a piaci szereplők
és az állam közötti aszimmetriákat. A cél érdekében erősítse az állami ellenőrzést, és
kikényszerítse a piaci versenyt, mérsékelje ezzel a gazdasági monopóliumok versenyt
korlátozó lehetőségeit. A gondoskodó állam kijelöli a hazai kis- és középvállalkozások,
nemzetközi vállalatok, pénz- és tőkepiaci szereplők mozgásterét. A társadalom, a fenn-
tartható fejlődés érdekében újraszabja működésük határait, közteherviselésük módját,
mértékét. Környezeti szempontból is fenntartható fejlődésre törekszik, a vállalkozások
társadalomra, élővilágra gyakorolt elfogadható terhelését megszabja, működésüket
környezetvédelmi szempontból is ellenőrzi.
Az angolszász jelzálogpiacok 2007 tavaszán kirobbant válságával kezdődően az
állami szerepvállalás újragondolása és cselekvő alkalmazása folyamatosan jelen van
a fejlett piacgazdaságok kormányainak működésében, válságkezelésében, illetve a
közbeszédben.
Az Egyesült Államok 2007-től, a nyugat-európai térség kormányai pedig 2008
őszétől állami eszközökkel törekednek a belső fizetőképes kereslet növelésére.
87
Eredetileg John Williamson amerikai közgazdász fogalmazta meg azt a tíz pontot, amelyeket a
neoliberális gazdaságfilozófián alapuló gazdasági cselekvési programcsomagként ajánlott a wa-
shingtoni székhelyű két nemzetközi pénzügyi intézménynek, az IMF-nek és a Világbanknak
(WB). Ezen pénzintézetek pedig a feltörekedni szándékozó országoknak, amelyek felzárkózásuk-
hoz külső forrásokra kényszerültek. Bővebben a konszenzusról: Az állam célszerű szerepvállalá-
sa…, 2009. 1. fejezet
88
Lentner Cs., 2005. 6–8. fejezet. A betartható és betartatható adórendszert az ezredforduló tájé-
kán használom írott formában először. Bár a „jó” adórendszer még önmagában kevés a jövedelmek
megtermeléséhez és megtartásához. Legalább annyira fontos a vám-, támogatás-, hitelpolitika is,
amely adóerőképes vállalkozásokat hoz létre, illetve tart meg. Lásd cikkcakkos gazdaságpolitikák
(össze nem hangolt gazdaságbefolyásoló eszközök) ciklusokon belül és ciklusok közötti hullámzá-
sát – ui. 15. fejezet.
60
2. fejezet – Az államháztartás közgazdasági szerepe és jelentősége
Hozzávetőleg (sőt kizárólagosan) 2010-ig adókat csökkentettek, illetve az Egye-

sült Államok külkereskedelmi-fizetési mérleghiányának nagymértékű lefaragásá-
ba kezdett.89 Bankokat, autógyárakat mentettek meg állami költségvetési pénzesz-
közök felhasználásával. Samuelson és Nordhaus amerikai közgazdászprofesszorok
2005-ben újra kiadott Közgazdaságtan című alapművükben a következőket írják:
A nagyobb költségvetési hiány serkentheti az aggregált keresletet, amivel csök-
kenthető a munkanélküliség, és a gazdaság kihúzható a válságból. J. M. Keynes
alaptéziseire épülő válságkezelési filozófia minden lehetséges eszközt, még a de-
mokráciákban történő piramisépítést, üres whiskys üvegek dollárral történő te-
letömését, elásatását, majd kiásatását is lehetségesnek tartja állami közmunka-
programok keretében, hogy nőjön a lakosság, főleg a munkanélküliek elkölthető
jövedelme, általa a fogyasztás, majd végső soron e láncreakciószerű mechanizmus-
ban a termelés induljon újra. 2010 nyaráig a magyar kormány részére is adott volt
a fizetőképes kereslet mesterséges növelésének lehetősége, akár költségvetési hiány
terhére történő finanszírozással is, azonban hazánkban az előző időszak kormá-
nyai változatlan módon restrikciós, megszorításos gazdaságpolitikát alkalmaztak.
2010 nyarára a költségvetési hiány terhére történő állami beavatkozás, a fiskális
expanzió lehetőségei azonban kimerültek, fenntarthatósága pedig Európa-szerte
kétségessé vált,90 így a polgári kormány a megváltozott nemzetközi helyzetben
a fiskális élénkítés lehetőségével már nem tudott élni. 2010 nyarától az új kor-
mány a költségvetés bevételi oldalának a rendszerváltozás óta először alkalmazott
megerősítési módjával, vagyis válságadók kivetésével, a közteherviselés alapjainak,
körének és mértékének kiszélesítésével próbálja a helyzetet konszolidálni. Aktív
állami gazdaságpolitikai befolyáson keresztül egyidejűleg kell megteremteni az
ország elmúlt nyolc évben megroppant pénzügyi stabilitását és a gazdasági növe-
kedési pályát. Tetézi a problémákat, hogy az Európai Unió mediterrán térségé-
ben kialakult egy krónikus válság, amely tovagyűrűző hatásként 2012-től már az
EU hagyományosan fejlett térségét (eurózóna északi térségét) is gyengíti. A nettó
befizető és rendkívüli segélyeket folyósító országok anyagi helytálló képessége a
végéhez közeledik. Tehát az Európai Unió már nincs abban a helyzetben, hogy
újabb, esetleg kelet-közép-európai, nem eurózóna térségeket is rendkívüli segé-
lyekkel támogasson. Így Magyarországnak elemei érdeke, hogy önálló, saját jogon
vitt gazdaságpolitikát folytasson, vagyis szükségessé vált, hogy felerősítsük saját
89
Lentner Cs., 2010. (Pénzügyi Szemle); továbbá, Botos K., 2007. Botos álláspontja szerint az EU
soha nem engedhette meg a magának a hiány luxusát, míg az USA igen, de így a válságkezelés során az
Egyesült Államoknak a fizetési–külkereskedelmi mérlegének visszafogására is sort kellett kerítenie.
90
2010 kora nyarán Brüsszel nem engedélyezte az új magyar kormánynak, hogy a fiskális expanzió
eszközével éljen. Az EU-nak és a zónának 2010-re már kellemetlen tapasztalatai voltak e téren,
hiszen 2007-ről 2010-re mindkét gazdasági térségben az államadósság GDP-arányos mértéke
20%-kal emelkedett. (Lásd: Lentner Cs., 2012. 146–147.) Úgy, hogy a térség versenyképessége,
stabilitása jottányit sem javult. 2013-ban, a 2010 utáni eseményeket figyelembe véve, talán még
szerencsénk is volt, egyrészt, hogy a válságkezelés más módját alkalmazta a magyar kormány, más-
részt, hogy nem adósodtunk el.
61
nemzeti gazdaságpolitikai mozgásterünket, külgazdasági kapcsolatainkat, tőke-

szerzési kapcsolatainkat pedig diverzifikáljuk, a Távol-Kelet, a Mahreb-térség 91 és
a volt szovjet tagköztársaságok irányába tereljük.
A Magyar Állam újjászervezése az állam gazdaságszervező szerepeinek kiter-
jesztésén keresztül több területen, több fázisban zajlik. Az Új Széchenyi Terv ha-
zánk fejlesztéséhez nyújt stratégiát és biztosít anyagi forrásokat. A Széll Kálmán
Terv az ésszerűtlen és adósságnövelő, éppen ezért fenntarthatatlan tercier ága-
zati rendszert formálja át. A Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Prog-
ram a közigazgatás megújításának ad keretet, meghatározza a célokat és a célok
eléréséhez szükséges beavatkozási területeket, illetve intézkedéseket. A Magyary
Program eredményes végrehajtása szempontjából fontos, hogy illeszkedjen az Új
Alaptörvényhez. A Magyar Állam újjászervezésének alkotmányos háttere a Köz-
pénzek (36–44. cikkelyek) és Helyi önkormányzatok (31–35. cikkelyek) fejezetek.
A Kormány a jó állam megteremtése érdekében három jelentős igazgatási prog-
ramot indított el 2011-ben. Az igazságügyi reform elsősorban az Új Alaptörvény
nyomán megszülető, számos esetben sarkalatos törvények által három hatalmi ág
érdemi együttműködésével valósul meg 2011 szeptemberétől. Az önkormányzati
reform a Magyary Program területi államigazgatási részével áll a legszorosabb ös�-
szefüggésben, hiszen átszabásra kerül az államigazgatási feladatok elintézésének
szervezeti és eljárási rendje, és ezzel összefüggésben átértékelésre kerül a helyi köz-
ügyek rendszere. Az önkormányzati reform ezen túl a szolgáltatási feladatellátás
és az egészségügyi, oktatási, szociális, kulturális, környezetvédelmi intézmény-
fenntartás kérdéseit rendezi a Széll Kálmán Terv által kijelölt módon. A reformok
megvalósításához szükséges önkormányzati fejlesztési terveknek pedig elsősorban
az Új Széchenyi Terv ad keretet.
Jó okuk van a változásoknak. A túlburjánzó állami szervezetrendszer és a tisztá-
zatlan felelősségi viszonyok átláthatatlan szövevénye nemcsak rossz hatékonyságú,
hanem egyben a korrupció melegágya is. Az állami adósságcsökkentésre és az ál-
lam paternalista szerepeinek leépítésére hivatkozva Magyarországon olyan mérté-
kű állami tulajdon értékesítési gyakorlatot és oly módon hajtottak végre, hogy az
állam mozgástere, befolyásolási lehetősége minimálisra szorult.92 A befolyt priva-
tizációs bevételek megmaradó töredéke pedig egy nem hatékony, sőt az állam és a
társadalom érdekeivel nem konzisztens államigazgatás mesterséges fenntartására
fordítódott. A kedvezőtlen folyamatok hatására romlott Magyarország versenyké-
pességi indexe. (2. ábra)
91
Mahreb térség: Marokkó, Nyugat-Szahara, Algéria, Tunézia.
92
Ennek az államnak a viselkedését több előadásomban a Nodding John, Bólogató János, bólogató
kutya effektussal írom le. Az 1970-es, 1980-as évek egyik külsősége a Zsigulik hátsó ablakába
helyezett műanyag kutya volt, amely a mozgás hatására, mértékére bólogatott. Még azután is,
hogy az autó megállt. A mindenbe belegyező, önálló véleményét elhallgató vagy azt formálni nem
képes, eseményekkel sodródó ember (és állam) szinonimája.
62
62 0
60 10
58
20
56
30
54
40
52
50 50
48 60
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
indexérték helyezés (össz) helyezés (kormányzati hatékonyság)
2. ábra: Magyarország versenyképességi indexe és helyezése. Átvéve a Magyary Zoltán Közigaz-

gatás-fejlesztési Programból, 2011.
Az IMD svájci székhelyű versenyképességi kutatóközpont minden évben közreadja a

Világ Versenyképességi Évkönyvét. Az országokat az alapján rangsorolják, hogy képe-
sek-e a vállalatok számára olyan fenntartható üzleti, gazdasági és politikai környezetet
teremteni, amely növeli a gazdasági szereplők versenyképességét (55 országra számsze-
rűsítve). A sorrendet négy tényező határozza meg: gazdasági teljesítmény, kormányzati
hatékonyság, gazdasági hatékonyság és infrastruktúra. A kormányzati hatékonyságon
belül öt komponens szerepel: közpénzügyek, fiskális politika, intézmények, gazdasági
törvények és társadalmi folyamatok. E gyűjtőkategóriákon belül közel 50 tényezőt vizs-
gálnak. Az ábráról látható a magyar adatok kedvezőtlen alakulása 2009-ig.
Magyarországon a kedvezőtlen versenyképességi adatok mellett az ország vezetése
iránti bizalom is romokban hevert a 2010-es kormányváltás időszaka előtt. Az OECD
országok körében hazánkban volt a legkisebb a társadalom kormányzatba vetett bizal-
ma. (Lásd 3. ábra.)
A magyar kormányzati és önkormányzati szektor a 2002-es választásokat követően sú-
lyosan eladósodott. (Lásd 4. ábra. Forrása: ÁKK, 2012.) Az ország a neoliberális gazdasági
pálya mentén fellelhető erőforrás-tartalékait felélte, az adósság utáni növekvő kamatfizetés
a költségvetés szociális, jóléti, gazdaságfejlesztési kiadásait visszafogta. Ráadásul a csalá-
dok szintjén is bekövetkezett az adósságcsapda. 2010-ben közel 10.600 milliárd forintnak
megfelelő hiteltartozással bírtak magánszemélyek, amelyből 7266 milliárd forintnak meg-
felelő volt a devizahitel, annak 90 százaléka pedig svájci frankban állt fenn.
63
az ország vezetésének elfogadottsága

1.0
IDN
LUX
0.8
DNK
AUS
FIN
DEU RUS
0.6 USA CAN
ISR CHL IND
SVN BRA NZL ZAF
NLD
KOR PRT ESP
NOR
0.4 FRA TUR
AUT POL ITA MEX BEL
JPN IRL GBR
0.2 CZE GRC
EST HUN ISL R2 = 0,8224
0.0
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9
3. ábra: A nemzeti kormányzatba vetett bizalom. Átvéve a Magyary Zoltán Közigazgatás-fej-

lesztési Programból, 2011.
85%
80%
75%
70%
65%
60%
55%
50%
1998 1999 2000 2001 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
központi kormányzat önkormányzatok, egyéb
4. ábra: Az adósságráta alakulása.
64
Mint ahogy a nemzetgazdaságnak, a gazdasági szereplőknek, úgy a társadalomnak93

és az államigazgatásnak94 is van versenyképessége. Magyarország valamennyi verseny-
képességi területen súlyos krízisbe került, így a változások iránti igény elemi erővel
tört a felszínre 2010 tavaszára.
A 2010 előtti időszakban már jól látszottak azok a prioritási szempontok, melyek
mentén a gazdaságpolitikai irányvonal korrekciója elvégezhető lesz. Magyarország
gazdasági felzárkózása és társadalmi felemelkedése akkor sikerülhet, ha megtalálja
21. századi modelljét.95 Ez azonban nem lehet azonos az angolszász szabadpiaci mo-
dellel, de az európai szociális piacgazdaság tiszta modelljével sem. Ennek nyilvánvaló
oka: a szabad versenyes piaci modell az állami szabályozás gyengeségei miatt rendre
válságokhoz vezet, míg a szociális piacgazdasági modell a túlzott állami szabályozás
miatt veszít a versenyképességéből. Az egyik túl kevés, a másik túl sok állami sza-
bályozást alkalmaz. Új közgazdasági koalícióra van szükség a piac és állam, verseny
és szolidaritás, tőke és munka, magánprofit és társadalmi haszon között. Új koalí-
cióra van szükség a gazdasági versenyképesség és a társadalmi igazságosság között.
2010-ben a nemzeti mélypontról elmozdulni csak eredményes kitörési stratégiákkal
lehetett. Gazdaságtörténeti tanulságok sora intette a kormányzást a helyes stratégia
megtalálására és alkalmazására. Nemzeti függetlenség, önálló gazdaságpolitika nél-
kül nincs tartós siker, nincs felzárkózás. Alkotóelemei, vagyis bedolgozó részegységei
lehetünk továbbra is a fejlett piacgazdaságok közösségének, a térségükben centralizá-
lódott nemzetközi vállalatoknak, azaz integrálódhatunk tovább, de az elmúlt 20 év
gazdaságpolitikai mezsgyéjén araszolgatva soha nem zárkózhatunk fel, leszámítva az
ezredforduló idejére eső rövid, 3-4 éves gazdasági aranykort. Társadalmi modernizá-
ció, demokratizálódó politikai keretek, emelkedő reáljövedelem nélkül nem reális a
gazdasági felzárkózásunk. A hatékony gazdasági szerkezet hiánya akadályát jelenti a
felzárkózásnak. Ha az erős állam kiépítését nem követi erős, összehangolt belső gaz-
daság és piac létrehozása, úgy külföldi versenytársaink termék- és szolgáltatástöme-
gére és termelőeszköz kapacitásaira számíthatunk csak, melyek felzárkózásunk sikerét
örökre függő helyzetben tartják.
A 2010 nyarától – éveken át tartó előkészítés után – elindított Új Széchenyi Terv
alapkoncepciója igazodik az 1998–2002 között működő polgári kormány legsikeresebb
gazdaság- és társadalomfejlesztési programjához, a Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv-
hez. Az ázsiai krízis ellenére Magyarország gazdasági növekedése az említett időszakban
az Európa Unió átlagának kétszerese, két és félszerese volt. Az aktív állami gazdaságpo-
litika kijelölte a fejlesztések irányait, ehhez állami eszközökkel pénz, forrás rendelődött,
és a belső fizetőképes kereslet állami eszközökkel történő, részben a beruházások kivite-
lezése, részben a minimálbéremelések és a velük járó bérkorrekciók hatására jelentősen
kiteljesedett. A Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv egy a növekedés céljaihoz alternatív
93
A gazdasági–társadalmi versenyképességi modellt, empirikus közelítésüket és összefüggéseiket
lásd: Lentner Cs., 2007a., b.
94
Kovács Á., 2007. 225–244.
95
Bővebben: Matolcsy és társai, 2008.
65
exporthelyettesítő, mondhatni, belső erőforrás-vezérelt gazdaságpolitika mintájául szol-

gált.96 A törés, a belső szerves fejlődési pályáról letérés 2003–2004-től97 következett be.
A megtorpanás növekedési motor nélkül hagyta a gazdaságot.
A 2002–2010 közötti gazdaságpolitika a külső működő tőke beáramlásának ser-
kentésére épült, amely nem a stabil, fenntartható és nemzeti fundamentumok meg-
teremtéséhez igazodó módon foglalta magába az értéklánc szempontjából értékesebb,
igényesebb munkaszakaszok Magyarországra telepítését. Tehát a korábbi kormány
tőkebehozatalt preferáló rendszere alapvetően a betelepülőknek, a multinacionális
vállalatoknak kedvezett.
Az exportárualapok fejlesztésében érdekelt nemzetközi vállalatok közteherviselésbe
való, anyagi erejükhöz mért és nemzeti költségvetésünk igényeihez igazodó bevonása
azonban elmaradt, így a belső költségvetési mérleg pénzügyi instabilitása jelentősen
romlott. A reálbérek valós igényekhez mért gyarapodása ugyancsak elmaradt, így ezt
kompenzálandó, a kormány a családok, háztartások szintjén is lehetővé tette a hitel-
pénzek aránytalan mértékű kiáramlását. Lényegében ahogy integrálódtunk a fejlett
nyugati világban, úgy, azzal párhuzamosan emelkedett a költségvetés és a családok
pénzügyi deficitje.98 Az Új Széchenyi Terv – az állami gazdaságpolitika integráns ré-
szeként – új munkahelyek létesítésére épít, amely növekedési fordulaton keresztül a
vállalkozók a nemzeti jólét megteremtői lehetnek. A növekedéspárti gazdaságpolitika
szerint az államnak már nem az a feladata, hogy adjon, hanem az, hogy ne vegyen el.
Nem az a dolga, hogy magas adókkal, járulékokkal elvegye a vállalkozók és a mun-
kavállalók jövedelmét, hanem az, hogy mindenki gazdagabbá váljon, szemben a szo-
cialista-neoliberális metódusú újraelosztással, hogy senki ne legyen szegényebb.
Ehhez dinamikus, fenntartható gazdasági növekedés kell, amelynek indiká-
torait az állam tartja kézben. Az Új Széchenyi Fejlesztési Terv alappillérei: Gyógyító
Magyarország – Egészségipar, Megújuló Magyarország – Zöld gazdaságfejlesztés,
Otthonteremtés – Lakásprogram, Vállalkozásfejlesztés – Üzleti környezet fejlesztése,
Tudomány – Innováció – Növekedés, Közlekedés – Tranzitgazdaság, amely program-
elemek új és kiszámítható jövedelmet garantáló munkahelyekben öltenek testet.
A 2010 nyarától rosszabbodó európai uniós és nemzetközi pénzügyi helyzet a kor-
mány gazdaságpolitikáját a növekedés orientáltság mellett a pénzügyi egyensúly hely-
reállítása felé is terelte. Így a Széll Kálmán Terv bürokráciacsökkentő intézkedésein
keresztül – az európai átlag elérése érdekében – 2000 milliárd forinttal kívánja csök-
kenteni a vállalkozások bürokratikus terheit. A bürokráciával terhelt vállalatvezetés je-
lentős versenyképességi hátrányt jelent, főleg a magyar kis- és középvállalkozásoknak.
A költségvetés stabilitását szolgáló terv jelenti az egészségügyi és oktatási intézmények
96
Lásd: Lentner Cs., 2005. 13–17. fejezet.
97
A gazdaságpolitikában nincsenek merev (nap, év) időhatárok. Az események „folynak”. A kor-
mányzati ciklusok gazdasági vonulatai egy kormányváltás másnapján még nem szűnnek meg.
98
Lényegében, a rendszerváltozás idejére kialakult 20–21 Md USD állami adósságállomány, 130–
140 milliárd államháztartási (benne önkormányzati) is adóssággá emelkedett 2010-re, és a csalá-
dok 40 milliárd USD értékű hitelállománya is „létrejött”. Időközben számottevő állami vagyon
nélkül maradt az ország, a hazai vállalkozói szektor pedig máig fejletlen.
66
racionalizálását, párhuzamos kapacitások felszámolását. 2011-re az extenzív fejlesztés

tartalékai a felsőoktatás irányába kimerültek. 2012-ben, 2013-ban napirendre kerül a
végzett hallgatók magyar munkaerő-piaci integrációjának beszabályozása. Az állam-
háztartás konszolidációja és az adósságteher fokozatos leküzdése nem teszi lehetővé az
állami források terhére történő látványos kapacitásbővítés folytatását. A felsőoktatást
dinamizáló tényezőket számba véve: az államháztartás mozgástere egyre korlátozot-
tabb, az elmúlt húsz évben létrehozott tudásközpontok kicsik és távoliak, a régiók
igényei kevéssé megfogalmazódottak, a demográfiai folyamatok lehangolóak, a kö-
zépiskolák expanziója utánpótlás hiányában megtorpant, a hallgatók és családtagjaik
fizetőképessége pedig erősen korlátozott. Ugyanakkor egyre erősödő tendencia, hogy
az állami költségvetés terhére – tandíjmentesen – kiképzett diplomások külföldön,
előnyösebb személyi jövedelem pozíciókért vállalnak munkát. Magyarországon vi-
szont a szervezés alatt álló bővített újratermelési folyamatokhoz, emelkedő színvonalú
közszolgáltatásokhoz (egészségügy, oktatás) és termelési folyamatokhoz egyre keve-
sebb felkészült szakember áll rendelkezésre.
A gazdasági növekedést orientáló intézkedések, a szociális-felsőoktatási kapacitások
ésszerű átalakításával előálló költségvetési helyzet, továbbá a közteherviselés körének,
szereplőinek szélesítése a kormány tudatos, aktív gazdaságpolitikai mozgásterének ki-
emelt hármas követelménye. Eme nem neoliberális gazdaságpolitikai kurzus idején
az államháztartás finanszírozásának legcélszerűbb módozata – elégséges belső forrá-
sok hiányában – a külső szabadpiaci, elvárt gazdaságpolitikát nem tartalmazó felté-
telekkel történő forrásbevonás, amelynek megszervezése ugyancsak az állam feladata.
A gazdaságpolitikai irány kijelölése és pénzügyi hátterének szervezése, a gazdasági
folyamatok ellenőrzése, szabályozása az állam új típusú gazdaságpolitikáját jelenti.
2012 végére a gazdaságpolitika alapvető eszköze, a fiskális politika megteremtette a
pénzügyi stabilizációt, és utat nyitott egy etatista szemléletű, állami tulajdont, állami
szerepvállalást, befolyást tovább erősítő gazdaságpolitika megteremtéséhez. 2013-ra a
magyar gazdaság növekedésre felkészített állapotba került.
2.2 Az államháztartás helye és szerepe a nemzetgazdaságban

A közigazgatás a politikai rendszer által feltárt társadalmi érdekeket jeleníti meg, egy-
idejűleg szolgálja azokat. A közigazgatás minősége, a társadalom érdekcsoportjainak
elvárás szintje történelmi és nemzetközi folyamatok által determinált. A közigazgatásra
fordítható források a kormány gazdasági erejéből, költségvetési pozícióiból is adódnak.
A jó közigazgatás érdemben segítheti az anyagi ágazatok versenyképességének foko-
zását, és fordítva, a primer és szekunder szektor hatékonysága, a jó, az igazságos arány
szerinti jövedelemcentralizáció egy ésszerű, humánus államigazgatást hozhat létre.
Az állam felől érkező hatásokat a társadalmi csoportok felé a közigazgatás közvetíti, a
közhatalom birtokában fellépve vagy a közszolgáltatások szervezőjeként. Az állam és a
gazdaság kölcsönhatása azzal jellemezhető, hogy az állam centralizálja a gazdaságban
megtermelt javak egy részét, és azt a piacitól eltérő szempontok szerint újra elosztja.
67
Mindezt elsősorban a közigazgatás végzi. Az elvonás módja és mértéke természetesen

visszahat a gazdasági folyamatokra. Más államhatalmi szervekkel összevetve a köz-
igazgatás aktív, a társadalmi folyamatokat cselekvő módon befolyásolja. Az államház-
tartás fogalma nem érthető, ha nem vagyunk tisztában az állam funkcióival.
Az állam megjelenésétől kezdődően ellát olyan feladatokat, amelyeket a történelmi
koroktól függetlenül minden állam ellát. Tradicionális, hosszú távú feladata a közfel-
adatok ellátása, anyagi, technikai, emberi feltételeinek biztosítása.
A történelem során ezek az állandó tradicionális feladatok változtak, fejlődtek, fo-
lyamatosan bővültek. Tartalmuk és terjedelmük is módosult, egy-egy ország társa-
dalmi, politikai berendezkedésének függvényében is. E változás nyilvánvalóan anyagi
forrásokat igényel. Az államnak a közösség érdekében végzett feladatok végrehajtásá-
hoz az anyagi forrásokat is elő kell teremtenie. Az állandó, tradicionális feladatokon
túl prioritásokat jelölhet ki, amelyek egy-egy kormány sajátjai lehetnek, nagyságukat,
irányukat számos tényező együtt határozza meg. Az állam a közpénzügyi, államgaz-
dasági felfogásán keresztül, technikai értelemben pedig az államháztartáson keresztül
szervezi, alakítja a közszektor, a vállalkozások és társadalom anyagi helyzetét. Jöve-
delmeket von el, jövedelmeket újra eloszt, illetve jövedelmeket meghagy az eredeti
jövedelemtulajdonosoknál.
Az emberi társadalmak fejlődésében az állam gazdaságpolitikai befolyása a kor
és az adott társadalmak igényeihez igazodva, sokszor azokat serkentve folyamatosan
változott. A 17. században létrejött kapitalista termelési mód klasszikus szakaszában
regnáló gazdaságpolitika alapvetően Adam Smith (1723–1790) tanaira épült. Smith
1776-ban írja meg a Nemzetek gazdasága című művét, amelyben a szabad kereskede-
lem mellett tesz hitet. A szabad kereskedelem, a „láthatatlan kéz” rendezőelvére épül,
gazdasági liberalizmust jelent. Az állam csak láthatatlan módon van jelen. A piaci
erők működésének kereteit adja. Közbiztonságot teremt, védi, sőt bővíti az állam poli-
tikai határait, teret nyer a kereskedelmi tőkének. Ami a piacon a kereslet és a kínálat,
a bőség és szűkösség erőinek és ellenerőinek eredményeként beosztja a nemzet erőfor-
rásait. A „láthatatlan kéz” a keresletre és kínálatra ható erők eredményeként alakítja ki
a „természetes árat”. Smith az állam gazdaságba történő nyílt beavatkozását természet-
ellenesnek tartotta. Megítélése szerint minden ember gazdasági cselekvése végső soron
a társadalom javát szolgálja, akkor ezt a cselekvést semmivel sem lehet korlátozni.
Adam Smith gazdaságtana Anglia, a Brit Birodalom fénykorában jól kifejezte a brit
korona érdekeit, amely abban az időben a világ vezető gazdasági, katonai és politikai
hatalma volt, hatalmas gyarmatbirodalommal és szinte korlátlan erőforrásokkal ren-
delkezett. Egy ereje és erőforrásai teljében lévő birodalom polgárának gondolkodásá-
ban így adódott, hogy „természetes rendnek” nevezze azokat a feltételeket, amelyek
közt a leghatékonyabban valósul meg az önző érdek és a gazdasági fejlődés spontán
törvényeinek jótékony hatása. Eszerint, ha minden ember gazdasági cselekvése végső
soron a társadalom javát szolgálja, akkor ezt a cselekvést semmivel sem szabad korlá-
tozni. Vagyis, a munkaerő szabad mozgása, a földek teljesen szabad adásvétele, az ipar
és a kereskedelem állami szabályozásának megszüntetése a gazdasági növekedést és a
társadalom pozícionált tagjainak gyarapodását szolgálja. Nyilvánvaló, hogy ameddig
68
– versenytársak, újabb feltörekedni szándékozók hiányában – van tere, felvevő piaca,

olcsó nyersanyagforrása az így felépített birodalomnak, növekedése és gazdagodása
akár más országok, társadalmak kárára is zavartalanul érvényesülhet.
Friedrich List (1789–1846) a klasszikus iskola kritikusaként lépett fel. Az angol
polgári közgazdaságtan gazdasági szabadságra épülő rendszerében – megítélése sze-
rint – Anglia világpiaci fölénye jut kifejezésre. Gondolatelmélete szerint a szabad-
kereskedelem csak akkor előnyös minden résztvevő számára, ha a partnerországok
körülbelül azonos fejlettségűek. Ennek hiányában a gazdaságilag erősebb fél kizsák-
mányolja a gyengébbet, sőt megakadályozza annak fejlődését. Ekkor van szükség az
aktív állami szinten szervezett gazdaságpolitikai befolyásra, a védővámokra, amelyek
a fejletlenebb ország még gyenge iparát védik a versenytől, amíg az a partner ország
szintjére nem fejlődik. Tehát F. List a védővám-rendszert mégsem tekintette a fejlődés
örök feltételének. Véleménye szerint mihelyt egy elmaradott ország a védővám révén
utoléri az élenjáró országokat, a védővám-rendszer helyét a szabadversenynek kell át-
vennie. Teóriájában a nemzeti érdek felette áll az egyéni érdeknek. A nemzeti érdek
azonban nem az egyéni érdekek összessége. Az egyének önmagukban ugyanis nem
lennének hajlandóak áldozatot hozni annak érdekében, hogy a nemzeti termelőerők
fejlődjenek. Álláspontja szerint ez az államhatalom feladata. A. Smith klasszikus köz-
gazdaságtani téziseit nemzeti alapon és az elmaradott országok szempontjából bíráló
tanai erősen hatottak a reformkor magyar politikusára, Kossuth Lajosra.
J. M. Keynes (1883–1946) elmélete szerint minden kínálatnak megteremtődik a
kereslete. Ha ez elmarad, az állam aktív gazdaságpolitikai befolyásolásán keresztül
jövedelmet, fizetőképes keresletet tud generálni.
Az állam fiskális eszközökkel, kereslet-élénkítéssel, foglalkoztatás-bővítéssel ser-
kenti a gazdaságot, melynek során a költségvetési deficit növelése is megengedhető,
majd a fellendülés időszakában már visszafogható a deficit növekedése.
1944-ben, a II. világháború befejezésének időszakában állapodtak meg a világ ve-
zető hatalmai a háború utáni újjáépítés módjáról, a nemzetközi kereskedelem újrain-
dításáról.99 Fő feladatuknak tekintették az árfolyam-stabilitást és a devizakorlátozá-
sok megszüntetését. Létrehozták a Nemzetközi Valutaalapot és a Világbankot mint
nemzetközi pénzügyi intézményeket. A világgazdaság újjászervezésében az Amerikai
Egyesült Államok töltött be vezető szerepet. A nemzetközi szabadkereskedelem rend-
szere jól kifejezte az Egyesült Államok pénzügyi, politikai és katonai fölényét. A hábo-
rút követő három évtizedes békés újjáépítési korszak alkonyához az Amerikai Egyesült
Államok gazdaságának meggyengülése vezetett. Nixon elnök 1971-ben jelentette be
az amerikai dollár és dollárkövetelések aranyra való szabad átválthatóságának meg-
szüntetését, ezzel a világ gazdasága mögött álló stabil kulcsvaluta, a dollár mint világ-
pénz értékállósága és értékállandósága megrendült.
99
Lásd Török Gábor Prof. Dr. idősíkokat, térbeli történéseket, bennük gazdasági, politikai és ka-
tonai eseményeket nagyszerűen kezelő szintetizáló tanulmányát a Bretton Woods-i intézmények
megalakulásának időszakáról, és tartalmáról: Török G., 2013.
69
Ha a 21. század elejének válságterápia-kereső hangulatát elemezzük, talán Keynes

munkásságából a legtisztábban az jön át, hogy válság idején az állam képes arra, hogy
fiskális eszközökkel vagy akár infrastrukturális eszközökkel,100 de mesterségesen fenn-
tartsa a hatékony keresletet, ezzel egyensúlyhoz közelítse a gazdaságot, és csökkentse
a munkanélküliséget. Az állam aktív beavatkozása ilyen esetekben mindenki számára
hasznos lehet. Még annak árán is, hogy a fedezet nélküli pénzkibocsátás deficitet
okoz, amit majd a fellendülés időszakában az állami költekezés visszafogásával le-
het ellensúlyozni. A fiskális expanzióhoz szocializálódó társadalom azonban nehezen
mond le az állam jótékony intézkedéseiről, vagyis beépül a várakozásai közé. Az inf-
rastrukturális beruházások (piramisok, közutak) hozzáadott értéket gyarapító hatása
azonban nagyon közvetett, sok esetben nem is mérhető, vagy még rosszabb esetben
nincs is. Így a deficit „fedezete”, az új infrastruktúrák aligha járulhatnak hozzá a
hiány kigazdálkodásához, a hiány lefedésére felvett hitelek kigazdálkodásához. Sőt,
a deficitet tovább tolják, hiszen például az improduktív infrastruktúrák továbbüze-
meltetése is költségeket generál. Keynes a monetáris politikát nem tartotta túlzottan
megbízható keresletszabályozó eszköznek, mint a fiskális eszközöket, mivel a pénz
forgási sebességének gyakori ingadozása következtében a pénzmennyiség megválto-
zásának jövedelemre gyakorolt hatása nem jelezhető előre. Míg a beruházás-növelés
jövedelemgyarapító hatásai jól kifejezhetők a beruházási multiplikátor segítségével,
amely azt mutatja meg, hogy a gazdaságba bevitt egységnyi beruházás összességében
hány egységnyi jövedelemnövekedést eredményez.
Az 1970-es évektől kibontakozó neoliberális gazdaságpolitika fő ideológiai kép-
viselője Milton Friedman (1912–2006) volt. Álláspontja szerint a pénzmennyiség
mérsékelt, de állandó növekedésével a legtöbb gazdasági probléma megoldható, és
biztosítható a tartós, csekély inflációval járó gazdasági növekedés. Az államnak első-
sorban a monetáris politika eszközeivel kell hatnia a gazdasági folyamatokra, az álla-
mi beavatkozásnak kizárólag a forgalomban lévő pénzmennyiség szabályozására kell
korlátozódnia. Az 1970-es, 1980-as, 1990-es évek gazdaságpolitikáját kétségtelenül az
állami befolyást csak a pénzkereslet szabályozására korlátozódó állami gazdaságpoli-
tika jelentette. Alan Greenspan, a FED 2006-ig hivatalban lévő elnöke úgy gondolta,
hogy „a gazdaság önszabályozó rendszerének fel kell váltania az elmaradott és egyre
kevésbé eredményes állami szabályozókat”. Az amerikai piacokra érvényes, citált alap-
filozófiák, továbbá „az állam rossz tulajdonos” koncepció kimondása és a felzárkózni
kívánó országoknál az érvényesítése, vagyis a magánosítás erőltetése, az exportra ter-
melés egyoldalú fejlesztése, a tőke-, pénz-, munkaerő- és árumozgások, szolgáltatások
előtti akadályok, szabályozók, kötöttségek minimálisra szorítása összességében egy új
típusú gazdaságfilozófiát és regnáló gyakorlatot hozott létre, amelyet (mint korábban
már utaltunk rá) a Washingtoni Konszenzus gazdaságfilozófiájának nevezünk. Ebben
az 1970-es évektől egészen az angolszász jelzálogpiacok 2007-es összeomlásáig regná-
ló rendszerben az állami befolyásolás a minimális mértékre szorítkozott. Tendenciáját
100
Nem utolsósorban hadipari fejlesztésekkel.
70
tekintve pedig a felzárkózni kívánó, tehát feltörekvő, így kelet-közép-európai orszá-

goknál is a korábbi paternalista funkciók leépítésével, a tervgazdaság intézményeinek
és a belőlük adódó állami felügyelet és szabályozás rohamos felszámolásával járt.
A 2007 tavaszára összeomló angolszász jelzálogpiacok a regnáló neoliberális gaz-
daságpolitika felülvizsgálatára kényszerítették a fejlett piacgazdaságok kormányait.
Az egyre kevésbé szabályozott és ellenőrzött pénzpiacok oldaláról kibontakozó válság
a felelőtlen költekezés, az irreális kockázat vállaláson keresztül a profit maximalizálás
érdekében történt. A visszaesés, amelynek tanúi vagyunk, végül is a túlzott ütemű
pénzpiaci növekedés korrekciója, melynek során mérsékeltebb kockázatokkal járó
döntések vezethetnek csak eredményre, miközben átrendeződéssel járó evolúciós fo-
lyamatok zajlanak, az állami költségvetések fiskális eszközeinek és az állami szabályo-
zásnak a megerősítésén keresztül. Az 1929–1933-as gazdasági világválságot követően,
az 1973–1974-es olajválság, az 1982-es mexikói válság, az 1987-es „fekete hétfő”, az
1997–1998-as ázsiai krízis, majd a 2001–2003-as amerikai recesszió után bekövet-
kező, először amerikai jelzálogpiaci, később amerikai gazdasági, majd világválsággá
terebélyesedő folyamat a neoliberális gazdaságpolitika ellenében a keynes-i gazdaság-
politika reneszánszát, az aktív állami befolyásolás gazdaságpolitikai rendszertanát
hozta ismét a cselekvés szintjére. 2010–2011-ig a Keynes-féle válságkezelési metódus
töretlenül érvényesült, de mellette az Egyesült Államok központi bankja monetáris
lazításokba kezdett,101 illetve az amerikai diplomácia jelentős erőfeszítéseket tett és
eredményeket ért el a távol-keleti térség infrastrukturális fejlesztéseibe való amerikai
bekapcsolódás révén.
Az új kurzus eredményei egyelőre még kevés sikerrel kecsegtetnek, ám az Egyesült
Államokban elfogadott Dodd–Frank törvény, amely a Wall Street pénzügyi intéz-
ményeinek megrendszabályozására feszesebb, ellenőrzöttebb működést megkövetelő,
illetve lehetővé tevő módja, merőben másfajta gazdaságpolitikai módszer, mint az
1970-es évektől ellenőrizetlenségben, makrogazdasági vetületű áttekinthetetlenség-
ben megnyilvánuló gazdasági gyakorlat. Az egyre aktívabb amerikai kormány gazda-
ságpolitikai fellépés az üzleti szektorban 2008–2011 között 4 millió új munkahelyet
teremtett, jobbára a délkelet-ázsiai térség infrastrukturális beruházásaiban való be-
kapcsolódáson keresztül. Az Európai Unió válságkezelési gyakorlata is a költségvetési
hiány terhére történő fizetőképes kereslet bővítését célozta. Ám annak ellenére, hogy
az eurozóna tagállamok államadósság/GDP aránya a 2007 évi 66,3%-ról 85,3%-ra
emelkedett 2010. év végére (amely azóta is tovább emelkedik), az eredmények sem
a foglalkoztatás, sem az ipari termelés beindulása terén nem jelentkeznek, sőt a me-
diterrán térség egyes országainak csődje, továbbá az eurozóna felbomlása is látótérbe
101
2012 őszéig a Fed közel 2000 milliárd USD pénzkibocsátást hajtott végre, majd 2012 szeptembe-
rétől további, havi 85 milliárdos lazítást hajt végre. Bővebben: Lentner Cs., 2013. I. fejezet.
71
került. Ennek következtében a költségvetési deficit lefaragás lett az európai térség fő

válságkezelő terápiája.102
Az Amerikai Kongresszus Pénzügyi Válság Vizsgáló Bizottságának 2011 januárjá-
ban nyilvánosságra hozott jelentése103 kiemeli, hogy a pénzügyi válság elkerülhető lett
volna, ám a széles körű mulasztások a pénzügyi szabályozásban és az ellenőrzésben
bizonyítottan pusztító hatással voltak a nemzet (értsd: amerikai nemzet) pénzügyi
piacainak stabilitására nézve.
Mint látható, az állam a különböző gazdaságtörténeti korszakokban más-más gaz-
daságfilozófiát követ. A világpolitikai és gazdasági események, a történelmi korszak, a
belső gazdasági–társadalmi helyzet függvénye, hogy milyen mértékű állami befolyást
vindikál magának. A forrásokat az állam a nemzetgazdaság privilegizált szereplője-
ként szerzi meg. A nemzetgazdaság az ország gazdasági szereplőinek összességét, a
jövedelemtulajdonosokat (vállalkozások, magánszemélyek, állam, pénzintézetek), va-
lamint a köztük lévő kapcsolatok, kölcsönhatások rendszerét jelenti. Piacgazdasági
viszonyok között e szereplők különböző szerepekben jelennek meg a különböző piaci
szegmensekben. Árukat, szolgáltatásokat, értékpapírokat vásárolnak vagy adnak el,
hitelt nyújtanak vagy vesznek fel, a magánszemélyek többsége pedig értékesíti mun-
kaerejét a munkaerőpiacon.
A gazdasági folyamatokat, és az egyes gazdasági szereplők helyzetét „tiszta” piaci
viszonyok között a kereslet–kínálat–ár mechanizmusai szabályozzák. A nemzetgazda-
ság szereplői tipikus helyzetben saját jövedelmük maximalizálására törekednek. A vál-
lalkozások például minél magasabb profitot igyekeznek elérni, a munkavállalók pedig
minél magasabb munkajövedelmet szeretnének kiharcolni.
Az állam azonban egy igen különleges gazdasági szereplő. Alapvető célja ugyanis
nem az, hogy saját jövedelmét maximalizálja, hanem az, hogy a közfeladatokat minél
színvonalasabban, de egyben hatékonyan és gazdaságosan lássa el. Az 1950-es évek-
től az európai fejlett államokban az államháztartás mérete folyamatosan növekedett.
Az államháztartási kiadások – az újraelosztási mértékek – az EU 27 tagállamában
2009-re átlagosan a GDP 50,7%-át tették ki az egy évtizeddel korábbi 29%-os arán�-
nyal szemben.
A mai modern polgári jogállamokban mindenképpen vannak olyan feladatok, me-
lyek bizonyos szintű ellátását az állam hosszú távon is egyértelműen magára vállalja.
Ezek azok az intervenciók (honvédelem, rend és közbiztonság, oktatás, egészségügyi
alapellátás stb.), melyeket minden körülmények között finanszírozni kell egy modern
polgári államnak. A modern állam tevékenysége nem egyszerűen szervezési–technikai
102
Az európai térségbe – IMF sugallatra – „levitt” neoliberális (ortodox) válságkezelés receptje ez.
Az IMF, az EKB és a brüsszeli bizottság „trojkája” eddig (2013-ig) ezt a terápiát alkalmazta.
Viviane Redig biztos korábbi nyilatkozataival merőben ellentétes álláspontja: az Európai Uniónak
nincs szüksége az IMF receptjeire. Lásd a hozzá fűzött reagálásomat, illetve a biztos nyilatkozatát:
Magyar Nemzet, 2013. július 18. Korábban, 2013 májusában Jörg Asmussen (EKB) fogalmazta
meg, hogy Európának a saját intézményeire támaszkodva kell megoldania az EU válságát. Az új
tartalmú nyilatkozatok a közelgő európai választásokkal is összefügghetnek.
103
The Inquiry Report Jan 2011.
72
jellegű feladatmegoldás, hanem a közjó szolgálata érdekében tett erőfeszítés. A közjó,

azaz az egyéni szabadság és az egyént társas lény jellegéből adódó korlátozó kötött-
ségek szintézisére mind ez ideig a szociális piacgazdaság modellje nyújt leginkább
lehetőséget. A szociális piacgazdaság intézményeinek létrehozásával, az átfogó jóléti
rendszerek kialakításával az állam terjeszkedése elérte a még fenntarthatónak látszó
mértéket. A fejlett piacgazdaságok többségében 1980-tól kezdődően már nem bővült
tovább lényegesen az állami újraelosztás terjedelme.
Lényeges egyidejűleg arra is utalni, hogy a financialitással átszőtt gazdaságpolitika
és gazdaságvitel, valamint a vele szorosan összefüggő foglalkoztatás és foglalkozta-
táspolitika, továbbá szociális és egészségügyi ellátás-politika szociális piacgazdasági
(welfare society) vagy a szociális szempontokat mellőző liberális formákban jelenhet
meg. Ezt figyelembe véve, ha a Keynes-i szociális piacgazdasági modell a II. világhá-
ború után nem szorult volna vissza az USA-ban, majd az 1980-as évek végétől Nyu-
gat-Európában is, akkor ma a globalizáció a szociális piacgazdasági rendszert töké-
letesítené, és egy permanensen fejlődő welfare society-ről beszélhetnénk, nem pedig
globalo-neoliberalizmusról. Prugberger Tamás104 jogászprofesszor gondolatait szaba-
don idézve folytatólagosan leírhatjuk: miután a helyzet így alakult, vagyis az USA és
annak gazdasági és pénzügyi erői viszik a fő szerepet. Míg a kontinentális Európa
alapvetően szociális beállítottságú, és a tőkemozgása még ma is szociálisan aláfestett,
addig az angolszász európai és transzatlanti világban a közgondolkodást a liberaliz-
mus és a vele együtt járó maximális haszonra törekvő individuális szabad-versenyes
piacgazdaság hatja át.
A 2007-től kibontakozó válsággal életre hívott válságkezelési metódusok hatására a
fejlett piacgazdaságok a költségvetési hiány növelése terhére az újraelosztás terjedelmét
növelni kezdték, mely fiskális expanziós időszak 2010-ig tartott.
A korábbi szinteknél intenzívebben magukra vállalják továbbá, és ezt permanensen
teszik, a piacok szabályozását, különösen a pénzpiacok és intézményeik regulációját,
noha az átfogó eredmények 2013-ban még nem láthatóak minden esetben.
Az állam feladatainak többsége közvetlenül nem szolgál gazdasági célokat. Ilyenek
a „klasszikus” tradicionális feladatok, mint például a jogalkotás, jogalkalmazás, hon-
védelem, illetve a „jóléti” feladatok, mint például az oktatás, egészségügy, szociális el-
látás stb. E feladatok ellátásának is vannak azonban direkt és indirekt gazdasági hatá-
sai. Közvetlenül hat a piaci viszonyok alakulására, amikor például egy államigazgatási
szerv vagy egy közintézmény jelenik meg vevőként az áru-, illetve a szolgáltatáspiacon.
A gazdaságra gyakorolt közvetett hatásra talán a legjobb példa az egészségügy vagy az
oktatás, hiszen e szolgáltatások színvonala nagymértékben befolyásolja a munkaerő
minőségét, ezáltal a gazdaság teljesítőképességét. A neoliberális piacgazdasági modell
velejárója, hogy a humántőke újratermelésének érdekében az államok egyre nagyobb
erőforrásokat vontak ki a magánszektorból (még ha azt egyre inkább a költségvetési
104
Prugberger T., 2012.
73
hiányuk terhére tették is), de azokat a humánerőforrások fejlesztésén keresztül sokszo-

rosan vissza is adták a magánszektornak.
A közkiadások alakulását történelmi perspektívában elemezve, a GDP százaléká-
ban mérve, az európai fejlett piacgazdaságok és az Egyesült Államok adatait összesít-
ve, 1870-ben államháztartási kiadásaik a GDP-jük 8,3%-át, 1960-ban a 27,9%-át,
míg 1980-ban a 42,6%-át testesítették meg. Ezen belül az oktatási kiadások bővülését
igazolja, hogy az Egyesült Államok 1820-ban a GDP-je 1,75%-át, míg 1992-ben a
18,04%-át fordította a humántőke újratermelésére.
Németország 1913-ban GDP-je 8,37%-át, 1992-ben pedig 15,96%-át. Franciaor-
szág, Németországgal azonos időintervallumban, a 6,99%-ot, illetve 15,96%-ot köl-
tött a GDP-jéből oktatásra. (Az adatok forrása: Az állam célszerű gazdasági szerepvál-
lalása, ÁSZ, 2009.)
Az állam azonban nem csupán piaci magatartásával (például egy nagy állami be-
ruházáshoz kapcsolódó megrendeléssel) vagy a közszolgáltatások színvonalával képes
befolyásolni a gazdasági folyamatokat, hanem mint a közhatalom gyakorlója is. A piac
működésének általános kereteit is jogszabályok alakítják ki. Az államnak – a nemzeti
bankon keresztül – speciális jogosítványai vannak a pénzpiac szabályozására. Az ál-
lam a közhatalom birtokában azt is megteheti, hogy kötelezze a nemzetgazdaság többi
szereplőjét, hogy jövedelmének egy részét befizesse az államkasszába. Az állam a jöve-
delemtulajdonosoktól – lakosság, vállalkozások – elvont jövedelmekből gazdálkodik.
Az állam a modern polgári demokráciákban igen jelentős súlyú, meghatározó
nemzetgazdasági szereplő. Az európai országokban a megtermelt nemzeti jövedelem
mintegy 35–55%-ának felhasználásáról az államháztartási gazdálkodás keretében
döntenek. Az elvonások – vagy más néven jövedelemcentralizáció – mértékének meg-
határozása és az elvont jövedelemtömeg felhasználása során gyakorlatilag megtörténik
az adott évben előállított jövedelem állami újraelosztása. Fél évszázados visszatekintést
téve elmondható, hogy a II. világháború befejezése óta a közszféra és a államháztartási
gazdálkodás megújítása folyamatos. Magába foglalja az államháztartás gazdálkodásá-
nak racionalizálását, a közszolgáltatások hatékonyságának és minőségének javítását,
illetve a társadalom bizalmának megnyerését. A közszektor menedzsmentreformjai a
következő elemekből tevődnek össze:
tt piaci típusú módszerek alkalmazása,
tt privatizáció,
tt hatáskörök és feladatok decentralizációja,
tt eredményorientált tervezési és költségvetési módszerek bevezetése,
tt teljesítményértékelés és minőségbiztosítás,
tt ügyfélbarát szemlélet kialakítása.
Ezeket az elemeket együttesen DPM paradigmának is nevezzük (Decentralization,

Privatization, Marketization). A paradigma eredményei ugyanakkor nehezen re-
alizálódnak a közszektorban, így az 1980-as évektől a kulturális megközelítések
integrálásával született meg a New Public Management (NPM), amely már egy-
értelműen a közügyek menedzsmentjéről szól. Alapeleme a minimalizálás és a
74
piacosítás, vagyis a közszféra az üzleti szektor gazdaságossági, hatékonysági és az

eredményességi szempontjait veszi át. Az irányzatban rejlő problémák eredménye-
ként jelent meg a neoweberi modell, aminek lényege az állam szerepének erősítése
és a gazdálkodás hatékonyságának biztosítása. Az állam aktív szerepvállalását meg-
jelenítő neo-weberi modell sajátos megnyilvánulása a magyar állam- és közigazga-
tás újjászervezésére hivatott Magyary Zoltán Program.105 Az állam működésének
új alapokra helyezése az államműködés új tudományos kataszterének létrejöttét is
kiváltotta. Így a menedzsment szemléletű, interdiszciplináris közelítésű, vagyis az
aktív, hatékony állam definiálását a jog- és államtudományok hagyományos, jogias
leíró jellegével már nem lehet alaposan elvégezni, így a közigazgatás-tudományok
mint új tudományos diszciplína kialakítása Magyarországon az MTA és a MAB
jóváhagyásával megtörtént.106
A közfeladatok ellátásának, vagyis a közszolgáltatások végzésének optimális
módja a termelőerők, társadalmi viszonyok fejlődésével párhuzamosan változik.
A közszolgáltatások érték modelljének alkalmazása részben a részvénytulajdonosi
(shareholder value) értékelemzés elveinek adaptálását jelenti a közszférára, állam-
polgárokra, adófizetőkre és közszolgáltatások igénybe vevőire mint elsődleges ér-
dekérvényesítőkre. Ugyanakkor a közszolgáltatások értékmodellje lényegesen több
is annál, hiszen a döntések eredményét nem csupán azok gazdasági racionalitására,
hanem az egész társadalomra, az érintett közösségre és az egyes állampolgárokra
gyakorolt hatásai alapján is értékeli. A modell elsősorban a közösségi értékek két fő
összetevőjét, a végeredményt (eredményességet) és a költséghatékonyságot helyezi
a középpontba.107
Az egy országban és egy adott évben megtermelt és elosztható jövedelem vé-
ges. A jövedelemtulajdonosok, a lakosság, a vállalkozások, maga az állam, továbbá
– a külföldi adósággal rendelkező országok esetében – a külföldi hitelezők zárt
rendszert alkotnak, elmozdulni, arányokat átrendezni az adott évben csak egymás
kárára tudnak. Ha az egyik szereplő jövedelempozíciója javul, valamelyik másik
szereplő (vagy az összes többi szereplő) jövedelempozíciója romlik. A mindenko-
ri gazdaságpolitikának mindig el kell döntenie, hogy kit, illetve mit preferál: a
lakosságot (illetve azok egyes csoportjait), a vállalkozásokat (illetve azok egyes
csoportjait), az államot (az állami szervek működését és beruházásait), vagy éppen
105
Lásd erről bővebben: Rosta M., 2012.
106
A 2012. január 1-jével létrehozott Nemzeti Közszolgálati Egyetemen Közigazgatás-tudományi
Kar jött létre, BSC, MSC képzési ágakkal. 2013-ban pedig a MAB jóváhagyta a közigazgatás-
tudományi doktori iskolát, miután az MTA a közigazgatás-tudományt önálló tudományterület-
ként ismerte el. Lőrincz Lajos tudományos munkássága, tudománykoncepciója (a II. világháborút
követő ez irányú erőfeszítések egyik vezéralakja) ezzel – Magyary Zoltán munkásságának szerves
folytatásaként – révbe ért. Lásd: Lőrincz L., 2010. Lőrincz Lajos közigazgatás-tudományt önálló
diszciplínaként kezelő elveiről részletesen beszélt Tamás András DSc., az NKE 2012. évi Magyar
Tudomány Ünnepén. A 2013-ra beteljesedett közigazgatás-tudományi diszciplína leírását adja:
Bordás M., 2012.
107
A közszolgálati menedzsment legújabb irányzatáról bővebben: Novoszáth P., 2012.
75
a külföldi hitelezők irányába jelentkező adósság-szolgálatot igyekszik teljes mér-

tékben kielégíteni.
Az állami újraelosztás szintje és mikéntje tehát jelentősen módosítja az egyes nem-
zetgazdasági szereplők jövedelempozícióit, ezáltal befolyásolja a termelés vagy/és a fo-
gyasztás színvonalát, így önmagában jelentős hatással van a gazdasági folyamatokra.
Az állam a közfeladatok ellátása során tehát indirekt módon (például kiszámítható
jogszabályok, közbiztonság, kiművelt emberfők stb.) vagy direkt gazdaságpolitikai
eszközökkel jelentősen befolyásolja a nemzetgazdaság működését. Azokat az eszkö-
zöket, melyekkel az állam a gazdaság „öntörvényű” mozgását befolyásolja, állami in-
tervenciónak nevezzük.
Az állami intervenciók egy része minden gazdasági szereplőre egyformán hat (pél-
dául a jogszabályi keretek változása), más része – gazdasági, társadalmi vagy éppen
környezetvédelmi célok érdekében – megkülönböztetett előnyben részesít egyes sze-
replőket vagy e szereplők bizonyos csoportjait (például egyes ágazatokat, mint az ag-
rártámogatások, a vállalkozók egyes csoportjait, mint a kis- és középvállalkozások
támogatása, vagy egyes térségeket, mint a regionális támogatások).
Egy ország gazdasági életének keretet adó, a gazdaság életét befolyásoló kor-
mányzati döntések összességét gazdaságpolitikának nevezzük. A gazdaság műkö-
désére ható gazdaságpolitikának általában két fő területe van, a monetáris politika
és a költségvetési (más néven fiskális) politika. Az államháztartás tehát nem egy-
szerűen része a nemzetgazdaságnak, hanem – a fiskális politikán keresztül – igen
meghatározó, befolyásoló, illetve a befolyásolásnak és befolyásoltságnak technikai
teret adó eleme.
A fiskális politikát nagymértékben befolyásolja, hogy a költségvetés tervezésekor
az állam mozgástere viszonylag korlátozott. A költségvetési bevételek és kiadások
egyensúlyának megteremtése helyett kényszerből egyre inkább a költségvetési kiadá-
sok bevételekkel történő minél nagyobb mértékű lefedése a cél, amely a fiskális kény-
szer egy sajátos megnyilvánulása. Egyidejűleg társadalmi elvárások hatnak, politikai
szempontok érvényesülnek. Nem úgy tervezzük tehát a költségvetést, hogy az összes
kiadáshoz bevételt rendelünk, hanem úgy, hogy minél kisebb GDP arányú hiányt
érjünk el.108 Míg társadalmi oldalról minél több szavazatot szerezzünk, illetve mi-
nél több választót megtartsunk. A kormány gazdaságpolitikai eszközei alapvetően,
mint említésre került, a fiskális politikára korlátozódnak. Az európai monetáris zóna
tagállamok esetében a jegybank kormányok felett álló, míg zónán kívüli tagállamok
esetében a függetlenségi kritériumok hatnak, bár a válság elhúzódása és a jegybankok
válságkezelésbe vonása okán egyre kevésbé.
A monetáris politika gazdaságpolitikára kifejtett hatásai ortodox, neoliberális alap-
filozófia szerint közvetettek, a vállalkozások, a családok számára stabil (alacsony inf-
lációjú) államháztartási pénzügyi környezet elérését célozzák. A monetáris politika
kormányzati gazdaságpolitika érdekében történő felhasználása közvetett, másrészt
108
Az Európai Unió gyakorlatában ez a maastrichti kritériumok költségvetési fegyelmet szavatoló
3%-os mértékben limitált.
76
eredményeit tekintve hosszabb időkihatású. 2007-től az Egyesült Államokban a Fed

gazdasági növekedést és foglalkoztatás-bővítést szolgáló monetáris eszközei még in-
kább megerősödtek, az ECB vonatkozásában 2012-től,109 míg az MNB vonatkozásá-
ban 2013-tól vagyunk hasonló történések tanúi.
2013 előtt az addigi hivatalos jegybanki politika ellenében úgy vélekedtem,
hogy a Magyar Kormány aktív gazdaságpolitikai szerepstátusában elengedhetetlen
– akár hosszabb, akár rövidebb távon – a Magyar Nemzeti Bank bizonyos szintű
visszacsatolása az ország közvetlen gazdaságpolitikai vérkeringésébe, alapkülde-
tését nem veszélyeztető módon, a kormány gazdaságpolitikai céljainak segítése.
A Magyar Nemzeti Bank az elmúlt évtizedekben inflációellenes gazdaságpoliti-
kát folytatott, főleg alapkamat meghatározásán és árfolyam-politikáján keresztül.
A szocialista tervgazdasági rendszer felszámolásától a kormány gazdaságpolitikai
céljait segítő közvetlen intézkedései, úgynevezett refinanszírozási funkciói azonban
folyamatosan és fokozatosan háttérbe szorultak, majd az ezredforduló időszakában
meg is szűntek. Az 1990-es évek közepére az MNB reálszektor refinanszírozó ké-
pességét számolták fel. Az ezredfordulóra pedig az MNB-t kivették a költségvetés
refinanszírozó szerepköréből. Az Európai Unió elvárásaihoz igazodó magyar tör-
vényalkotás az EU csatlakozás reményében, de az ország gazdasági és társadalmi
helyzetét nem alaposan mérlegelve döntött a hazai kis- és középvállalkozások, me-
zőgazdasági termelők és a költségvetés olcsó, hosszú távú, így kiszámítható, belső
forrásokból rendezhető hitelezésének fokozatos megszüntetéséről. Ezen intézkedé-
sek is közrejátszottak abban, hogy a Nemzeti Bank – az európai uniós elvárásoknak
megfelelően – a fiskális politikától teljesen független pozícióba került. Az Amerikai
Egyesült Államokban ugyanakkor a központi bank szerepet betöltő FED deklarált
célja az alacsony inflációs közgazdasági környezet elősegítésén túl a foglakoztatási
politika támogatása, már a válságot megelőző évtizedektől.
Az újjászerveződő Magyar Állam gazdaságpolitikai mozgásterének a jegybanki po-
litika területén is célszerű az átgondolása, a kor, illetve a nemzetgazdasági igények és
világgazdasági helyzet függvényében.110
2012 őszén az Európai Központi Bank is a monetáris lazítások eszközéhez nyúlt,
kilátásba helyezte a még működőképes, de az államadósságot piaci körülmények kö-
zött csak jelentős felárral finanszírozni képes tagországok állampapír felvásárlásaiban
történő aktivizálódását. Magyarország jegybanki politikája várhatóan ebbe az irányba
(az államadósság részleges refinanszírozása) is elmozdul, a már megkezdett reálszektor
refinanszírozás mellett. Ezen jegybanki eszközök, továbbá a 2012 tavaszától már meg-
kezdett folyamatos jegybanki alapkamat-csökkentések a gazdaság növekedési pályára
állításában szinergikus hatásokat keletkeztetnek.
109
Lásd erről bővebben: Lentner Cs., 2013. I. fejezet.
110
Az új jegybanki politikáról a könyv 7. fejezetében olvashatnak.
77
2.3 A nemzetgazdaság helyzetét meghatározó

főbb makrogazdasági tényezők és
államháztartási kapcsolatuk
Egy-egy ország gazdasági helyzetének átfogó bemutatásakor általában néhány – álta-

lánosan elfogadott – fő makrogazdasági mutatóval találkozunk, melyekkel az adott
országban zajló gazdasági folyamatokat jellemzik. Ezek egy része a nemzetgazdaság
egészéről, a legfontosabb makrogazdasági folyamatokról ad információt. Közülük e
tananyagban a nemzetgazdaság éves összjövedelmével, a gazdasági növekedéssel, az
infláció mértékével, illetve a külgazdasági egyensúlyt jelző mutatókkal foglalkozunk.
Ennek indoka, hogy ezek a makrogazdasági mutatók egy adott országon belül alapve-
tően meghatározzák az államháztartás helyzetét.
Foglalkozunk egyidejűleg az államháztartás helyzetéről felvilágosítást adó muta-
tókkal: ezek a jövedelemcentralizációt és újraelosztást, az államháztartási hiányt, illet-
ve az államadósságot jellemző mutatók. Néhánynak különösen fontos jelentősége az,
hogy az úgynevezett maastrichti kritériumok111 meghatározzák azon értéküket, me-
lyek elérése (majd megtartása) feltétele annak, hogy egy ország az európai uniós valu-
taközösséghez csatlakozzon. Ilyen kritériumot az inflációra vonatkozóan állapítottak
meg, a „fiskális” mutatók közül pedig az államháztartási hiányra és az államadósság
mértékére. A reálgazdaság általános helyzete és az államháztartási gazdálkodás között
igen szoros és kölcsönös összefüggés van.
Az egyik oldalról a gazdasági növekedés, az infláció, a külgazdasági egyensúly ala-
kulását az államháztartás tervezési bázisaként indokolt felfogni, mivel döntően befo-
lyásolják a jövedelemtulajdonosok pozícióit, ezáltal pedig az államháztartás bevételi
és kiadási lehetőségeit. A másik oldalról a jövedelemcentralizáció és újraelosztás, az
államháztartási deficit, illetve az államadósság mértéke jelentősen befolyásolja a nem-
zetgazdaság többi szereplőjének helyzetét, ezáltal a reálgazdasági mutatók alakulását.
A kölcsönös összefüggéseket és a mutatók tartalmát szükséges megismerni.
2.3.1 A makrogazdaság helyzetét jellemző általános mutatók
E mutatók tárgyalása előtt lényeges arra utalnunk, hogy a makrogazdasági pálya

bonitását jellemző tételek az alkalmazott gazdaságpolitikából adódnak. Tehát a
mérőszámok egy kurzus gazdaságpolitikájának prioritásait és minőségét fejezik ki.
A gazdaságpolitika klasszikus követelménye a gazdasági növekedés serkentése, a költ-
ségvetési-, külkereskedelmi-fizetési mérleg pénzügyi egyensúlyok elősegítése, az inf-
láció alacsony szinten tartása, továbbá a nemzetgazdaság versenyképességét szolgá-
ló strukturális, fejlesztési reformok folyamatos véghezvitelére való képesség. Az a jó
111
A maastrichti mutatók a GDP-arányos folyó költségvetési deficitet maximum 3%-ban, az állam-
adósságot 60%-ban tartják megengedhetőnek.
78
makrogazdasági pálya, ahol egyenletes a növekedés, melyet pénzügyi egyensúly kísér

alacsony inflációval, és – mindezek következtében – javul az ország versenyképessége.
A gazdaságpolitika belső autonóm céljainak deklarált elemek azonban egy kis, nyitott
gazdaságú országban a külső, befektetési hajlandóságú működőtőke és portfóliótőke
piacok által igen nagymértékben determináltak. Így a makrogazdasági mutatók értel-
mezése összetett, több tényező figyelembevételére kiterjedő kell, hogy legyen.
Egy-egy ország nemzetgazdasági összjövedelme mérésére – az elemzés szempontjai-
nak függvényében – különféle mutatókat alkalmaznak. Ezek a mutatók a bruttó hazai
termék (GDP – Gross Domestic Product), a bruttó nemzeti termék (GNP – Gross
National Product), a bruttó nemzeti jövedelem (GNI – Gross National Income), a
nettó hazai termék (NDP) és a nettó nemzeti jövedelem (NNI) mutatói.
Az államháztartás szempontjából talán a legfontosabb mutató a GDP, mert az ál-
lamháztartás bevételei többségében az ország területén jövedelmet szerző vállalkozá-
sok és magánszemélyek adó- és járulékbefizetéseiből származnak. A leggyakrabban a
GDP vagy a GNP mutatójának évenkénti változásával mérik a gazdasági növekedést,
illetve az egy főre jutó GDP, illetve GNP mutatóját használják egy-egy ország vagy
egy-egy régió általános fejlettségének bemutatására.
A gazdasági növekedés
Gazdasági növekedésen általában a gazdaság hosszú távú fejlődését értjük. Más meg-
közelítésből, a gazdasági növekedés az újratermelés bővülésének mértékét jelenti.
A növekedést nem kizárólag a fejlődés szóval kell magyarázni, mert a növekedés szigo-
rúan véve mennyiségi kategória, a fejlődés pedig minőségi. Ugyanakkor az optimális,
tartós növekedés gazdasági, sőt társadalmi fejlődést is eredményez. Az a jó növekedés,
amely nem okoz költségvetési és külkereskedelmi egyensúlytalanságot. A gazdasági
növekedés mérésére leggyakrabban a GDP (esetleg a GNP) mutatóját alkalmazzák.
Az államháztartás szempontjából az a legfontosabb, hogy az éves GDP az előző évhez
képest milyen irányban mozdult el, illetve mennyivel nőtt vagy csökkent. Első körben
ettől függ az elosztható jövedelem nagysága, másodsorban az alkalmazott adórend-
szertől. A gazdasági növekedés ütemének jellemzésére nem a legmegfelelőbb muta-
tó az éves GDP folyó áron számított tömegének változása. A gazdasági növekedés
szemléltetésére az éves gazdasági növekedés mutatójának olyan idősorát alkalmazzák,
melyben több egymást követő év GDP-jét változatlan áron viszonyítják az azt meg-
előző év GDP-jéhez.
Az infláció
Az infláció alatt, általános értelemben, a pénz általános értékvesztését értjük. Pénzünk

inflálódik, ha ugyanannyi pénzért egyre kevesebb árut, szolgáltatást tudunk vásárolni.
Az inflációt kettős összefüggésben is meg lehet fogalmazni. Egyrészt egy folyama-
tos áremelkedés, másrészt a pénz elértéktelenedésének folyamata. A piaci kereslet-kí-
nálat ellentmondásainak megjelenési formája a költségemelkedés, vagyis „költség tolta
79
infláció”, illetve a túlkereslet esetén végbemenő áremelkedés, vagyis a „kereslethúzta

infláció”. A két folyamatnak az együttes értéke a mindenkori infláció. Az infláció mé-
rőszámaként különböző árindexeket használnak. Ezek olyan viszonyszámok, amelyek
megmutatják, hogy két időpont között hogyan változott az árszínvonal.
Termékcsoportonként más és más indexeket alakíthatunk ki (termelői, fogyasztói,
export, beruházási stb.).
A leggyakrabban használt inflációs mérőszám az úgynevezett fogyasztói árindex,
amelyet a lakosság egészének fogyasztását jelentő termékcsoportokra, átlagos fogyasz-
tási arányokkal (úgynevezett vásárlói kosárra vonatkozóan) számítanak ki.
Az infláció azért veszélyes a nemzetgazdaságban, mert egy felgyorsult infláció
bizonytalanná teszi és félreinformálja a nemzetgazdaság valamennyi szereplőjét.
Az infláció egy önmagát erősítő (kumulatív) gazdasági folyamat. Lehetetlen a reális
tervezés, a kiegyensúlyozott gazdálkodás, hiszen nem lehet tudni, hogy az elért jöve-
delem valójában mennyit ér a piacon. A magas infláció növeli a vállalkozások, illetve
a lakossági megtakarítások kockázatát, csökkenti a beruházási kedvet és forrásokat,
közvetve pedig a gazdasági növekedést. Az infláció megfékezéséhez a monetáris po-
litika (pénzmennyiség, kamatszint, forintárfolyam szabályozása) és a fiskális politika
(a költségvetés bevételeinek és kiadásainak meghatározása) összehangolt működésére
van szükség. Az infláció fajtái az elnevezésükből fakadó mértékükre utalva: kúszó,
vágtató és hiperinfláció. Magyarországon az infláció 2013-ra történelmi mélypontra
süllyedt a kormány fiskális fegyelmet és rezsicsökkentéseket szorgalmazó politikája,
továbbá az alapkamat-csökkentések következtében.
A fizetési mérleg
Magyarország nyitott gazdaságú, ezért a jövedelemtulajdonosok közötti jövede-

lem-megosztásban a külföld szerepe hazánkban nem elhanyagolható. Nálunk a
legnagyobb jelentősége a külgazdasági egyensúly alakulásának van. A külgazda-
sági egyensúly helyzetét a fizetési mérleg mutatja be. A fizetési mérleg nem más,
mint a nemzetgazdaság külfölddel lebonyolított pénzügyi műveleteit összesítő
mérlegszerű kimutatás. A mérleg a nemzetgazdaság összes szereplőjének (vállalko-
zások, magánszemélyek, állam) a nemzetközi kapcsolatokból az adott évben ke-
letkező, valamennyi befolyt bevételét és valamennyi külföldre teljesített kiadását
tartalmazza. A fizetési mérleg két részből: a folyó fizetési mérlegből és a tőke- és
pénzügyi mérlegből áll. Említést kell még tenni a fizetési mérleg – napjaink válsá-
gában egyre inkább előtérbe kerülő – harmadik részéről is, a jegybanki tartalékról
mint egyenlegező tételről is, amely egyfajta végső stabilizáló hatás, illetve lehető-
ség kiváltására hivatott.
A folyó fizetési mérleg ugyan a nemzetgazdaság valamennyi szereplőjének külföld-
del való pénzáramait tükrözi, az államháztartás azonban többféle módon befolyásolja
a folyó fizetési mérleg alakulását. Ha a fiskális újraelosztás a belföldi fogyasztást túl-
zott mértékben növeli, az import növekedhet, ami a kereskedelmi mérleg romlását
eredményezheti. Ha az újraelosztás a hazai vállalkozásokat erősíti, az csökkentheti
80
az importigényt, vagy növelheti az exportbevételeket. Ha a túlzott államháztartási

hiányt az állam külföldi hitelfelvétellel, állampapírok külföldi értékesítésével fedezi,
az megnöveli az állam külföldi adósságához kapcsolódó kamatfizetések terheit, ezáltal
ronthatja a jövedelemmérleget.
A folyó fizetési mérleg hiánya azt jelenti, hogy több pénz áramlik ki az országból,
mint amennyi beérkezik (a külkereskedelem, a szolgáltatások, illetve a jövedelmek
áramlása révén). Ezt a hiányzó pénzmennyiséget kell valamilyen módon előteremteni.
A hiány finanszírozását szolgálják a tőke- és pénzügyi mérleg tételei, amelyek adós-
ságot generáló és nem generáló tételekből állnak. Az adósságot nem generáló tételek
közül a legfontosabb a közvetlen tőkebefektetések egyenlege, azaz a külföldi működő-
tőke beáramlása és a hazai működő-tőke kiáramlása közötti különbség.
Az adósságot nem generáló tételek levonása után „megmaradt” külső finanszírozási
igényt a nemzetgazdaság szereplői azonban csak adósságot generáló tételekkel, azaz
külföldi hitelfelvétellel – az államháztartás esetén gyakran állampapírok külföldi ér-
tékesítésével – tudják finanszírozni.
Az ország külföldi adósságállománya
Ahogy azt az előzőekben láttuk, a folyó fizetési mérleg hiányából azt a hányadot,
amelyet nem finanszíroz a külföldi működőtőke-beáramlás, vagy más viszonzatlan
tőketranszfer nem ellentételez, a nemzetgazdaság szereplői által felvett külföldi hite-
lek, valamint kötvények külföldi értékesítése fedezi. Ilyenkor külföldre szóló adósság
keletkezik.
Ha nagy a hiány, és nagy a külföldi finanszírozási igény, szükségszerűen nő az
ország külföld felé történő eladósodása. A külföldi adósságokat nem csupán törlesz-
teni kell, hanem az adósságokhoz kapcsolódóan vannak egyéb fizetési kötelezettsé-
gek is (például kamatfizetés, kezelési költségek stb.). Az egyéb kötelezettségek nélküli
adósságállományt nettó adósságállománynak, míg a kamatokkal, egyéb költségekkel
növelt értéket bruttó adósságállománynak nevezik. Az évenként teljesítendő külföldi
adósságszolgálat megjelenik a jövedelemmérlegben, így tovább rontja a folyó fizetési
mérleg helyzetét. Amennyiben a fizetési mérleg egyéb elemei nagyjából változatlan
egyenleget produkálnak (például nem javul a kereskedelmi vagy a szolgáltatásmérleg,
vagy nem érkezik jóval több működő tőke az országba), a külföldi eladósodás önma-
gát erősítő folyamattá válik.
Az 1970-es évektől mutatható ki az a világos és egyértelmű tendencia, hogy a fejlett
piacgazdaságok kormányai is eladósodnak, így az adósságállomány az államháztartás
működését jelentősen befolyásoló tényezővé válik.
Az Egyesült Államok gyakorlatában és az amerikai modellt követő más orszá-
gokban (is) a lakosság fokozódó mértékű hitelcsatornákra utaltsága megjelent az
elmúlt évtizedekben. Magyarország legújabb kori eladósodása az 1970-es évek-
től vette kezdetét. A rendszerváltozás idejére a magyar bruttó államadósság 21
milliárd dollárt tett ki. Mára hozzávetőleg 130 milliárd USD. Az 1990-es évek
végén, illetve az új évezred legelején az adósságállomány jelentősen mérséklődött,
81
konszolidált szintet ért el. Magyarország nemzetközi pénzügyi szervezetekre való

ráutaltsága jelentős mértékben visszaszorult.112 2002 őszétől azonban a magyar
államadósság gyarapodása hihetetlen mértéket öltött. Sőt, 2008 októberében a
Nemzetközi Valutaalap, a Világbank és az Európai Központi Bank 25 milliárd
dolláros konzorciális készenléti hitelével sikerült a nyilvánvaló államcsődöt elke-
rülni. 2010 nyarától az államadósság mérséklését az új kormány kiemelt felada-
tának tekinti. A nemzetközi pénzügyi intézmények hiteleitől és a vele együtt járó
gazdaságpolitikai konzultációktól, elvárásoktól mentesülni szándékozva az állam-
adósság finanszírozását piaci csatornákra terelte át. Az eurózóna egyre mélyülő
válsága 2011 év végére azonban kiszárította a pénzpiacokat, így Magyarország
a gazdasági növekedés beindítása érdekében újra biztonsági hitelre jelentette be
igényét, noha javuló szerkezetű államháztartási pozíciókkal rendelkezett, illetve
rendelkezik. 2013 év elejére azonban az IMF biztonsági hitel megállapodásra való
igény (is) elhárult a magyar gazdaság további konszolidációja és a nemzetközi pi-
acokon megmutatkozó likviditásbőség113 miatt. Az állami, kormányzati adósság
(130 milliárd dollár) mellett további probléma a lakosság (40 milliárd dollár) és az
önkormányzatok (10 milliárd dollár értékű) eladósodottsága, melynek kezelésére
a magyar kormány aktív gazdaságpolitikai lépéseket tesz.
A 2012 nyarától Európában is érezhető hatású észak-amerikai monetáris lazí-
tások, de legfőképpen a magyar fiskális politika eredményei a költségvetési hiány/
GDP arányt tartósan, fenntarthatóan 3% alá terelték, aminek külső finanszírozása
megoldottá vált. Fizetési mérlegünk jelentős pozitívummal rendelkezik. Csökken
az államadósság mértéke, likviditásbőség van a magyar papírokra, csökkenő ka-
mat mellett. Egyidejűleg az Államadósság Kezelő Központ lakosságot, hazai be-
fektetőket helyzetbe hozó konstrukciói révén emelkedik az államadósság belső fi-
nanszírozása. A Magyar Kormány ezen túl lépéseket tesz a hagyományos nyugati
befektetők mellett arab, közép-ázsiai, távol-keleti befektetők bevonására is. A Ma-
gyar Állam az államháztartás önkormányzati alrendszerének adósságállományát
a megyei önkormányzatok után a települési önkormányzatok szintjén is jelentős
mértékben átvállalja. Ezzel az államháztartási adósságállomány centralizációja,
központi menedzselése valósulhat meg, tehermentesítve a deviza bevételekkel nem
rendelkező, így nagy árfolyamkockázatnak kitett önkormányzatokat. A kedvező
folyamatok hatására valószínűsíthető, hogy Magyarország IMF-hitel nélkül is ké-
pes lesz a finanszírozását biztosítani. Különösen, ha a fiskális politika új stratégiai
partnereként 2013 tavaszától megjelenik – természetesen függetlensége megtartása
mellett – a Magyar Nemzeti Bank.
112
Lásd: Lentner Cs., 2002. III. fejezet.
113
Az amerikai jegybank (és a BoJ ) önti a piacokra a forrásokat, amelyek a pénzpiacok globalizáló-
dottsága okán nem állnak meg az amerikai határoknál.
82
2.3.2 Az államháztartás helyzetét jellemző mutatók
Jövedelemcentralizáció és -újraelosztás
A közfeladatok ellátásához az államnak szüksége van bizonyos mennyiségű jövede-

lemre. Az állam különleges gazdasági szereplő. Közhatalma van, jogszabályalkotással,
mindenkire kötelező jogalkotással és végrehajtási kikényszerítési eszközrendszerével
képes a nemzetgazdaság minden szereplőjétől, magánszemélyektől és vállalkozásoktól
a náluk keletkezett jövedelmet elvonni adók és járulékok, valamint más közhatalmi
bevételek formájában. Az állam által elvont jövedelmek összértékét nevezzük jövede-
lem-centralizációnak.
Ez az elvonás a közfeladatok ellátását szolgálja, nem piaci szempontú, és jövedelmei-
nek felhasználásában elsődlegesen nem piaci szempontok vezérlik az államot. Nemzet-
közi gyakorlatban114 a jövedelemcentralizációt az összehasonlíthatóság miatt mindig a
GDP százalékában határozzák meg. A túlzott, illetve magas mértékű jövedelemcentra-
lizáció a többi nemzetgazdasági szereplő önálló mozgásterét szűkíti. Téves gazdaságfilo-
zófiának bizonyult az elmúlt két évtized alacsony jövedelemcentralizációt szorgalmazó
neoliberális felfogása és az erre irányuló gyakorlat. Az állami újraelosztás csökkentése
– legalábbis Magyarországon – az állam gazdaságpolitikai mozgásterét, gazdasági és tár-
sadalmi reorganizációra vonatkozó képességét jelentősen lecsökkentette. Nem állítható
természetesen, hogy az állam célja a minél több adó beszedése lenne, illetve lett volna,
azonban nyilvánvaló, hogy az állam jelentős mértékű és szelektív kivonása a jövedelmek
megadóztatásából (adómentesség a külföldi cégeknek, kedvezmény a bankoknak) káros
hatásokat szült, és a közteherviselés intézménye sérült. A magyar gazdaság költségveté-
sének fő szerkezeti problémája ebből adódóan nem a túlméretezett közszolgáltatásokból,
hanem az arányos közteherviselés hiányából fakadt.
A befolyt jövedelmek az állami feladatellátás finanszírozásának a forrásai. Ezt nevez-
zük a jövedelmek újraelosztásának. A közfeladatok körét és az állami szerepvállalás sú-
lyát azonban elsősorban nem a rendelkezésre álló és elvonható jövedelmek szabják meg.
A hosszú távú feladatokat elsősorban a történelmi hagyományok, valamint társa-
dalmi és politikai tényezők, a rövid távú feladatokat pedig a gazdaságpolitikai priori-
tások határozzák meg. A közfeladatok finanszírozási igénye így általában meghaladja
az államháztartási bevételeket. Az állam ezért általában többet oszt újra, mint amen�-
nyi jövedelmet centralizál. A jövedelmek centralizálása területén érvényesült neolibe-
rális álláspont, vagyis az államgazdasági erejének és befolyásának mérséklése ugyan
két évtizeden át érvényesült (főleg arányaiban és szelektíven), de a tönkrement, romló
114
A téma kiváló szakértője Dr. habil. Balogh László (1959–2013) barátom, az ez év május 15-én
elhalálozott kaposvári dékán, a Corvinus Egyetem Pénzügyi Tanszékének docense. Részletesen írt
az állami szerepvállalás mértékéről; az alacsony centralizációs fokkal működő szabad piacgazda-
ságok (angolszász térség, Svájc), a magas centralizációjú észak-európai és a közepes (benne Ma-
gyarország) állami szerepvállalást alkalmazó országokról és az állami beavatkozás növekedésének
világtendenciáiról. Lásd: Balogh L., 2012. A 2013. május 2-án megtartott sikeres habilitációs
előadásában is e kutatási területet exponálta.
83
jövedelmezőségű vállalatok értelemszerűen gyenge adóerő-képessége és a munkajöve-

delem nélkül maradók tömegei, de egyidejűleg növekvő kompenzációs igényeik nem
tették lehetővé a kiadások hasonló léptékű GDP-arányos csökkentését. Így óhatatla-
nul megnőtt a költségvetés hiánya, amelynek állandósulása, sőt növekvő mértéke a
magyarországi piacgazdasági átmenet rendszer-specifikus jellemzőjévé vált. A hiány
csökkentése a szociális kiadások mérséklése révén állandó társadalmi konfliktusokat
generált. A neoliberális magyar gazdaságpolitikai modell jellemzőjévé vált egyidejű-
leg, a Magyarországon működő vállalatok állami támogatása, viszont általánossá vá-
lása. A Magyarországon letelepülő vállalkozások és a hazaiak is jelentős mértékben ál-
lami támogatásra formálnak igényt. Sok esetben a vállalkozás megindításának alapja
az állami támogatás elnyerése. Tehát az állam gazdaságpolitikai befolyásának leépítése
és a növekvő vállalati, társadalmi, állami kompenzációs igények egy torz költségvetési
szerkezetet generáltak Magyarországon.
Az államháztartási hiány
Az elvont és az újra elosztott jövedelem közötti különbség nem más, mint az állam-
háztartási hiány. Ennek arányát a GDP százalékában szokták megadni. A maastrichti
kritériumok alapján az államháztartási hiány mértékét – az Európai Unió számítási
módszerét alkalmazva – hosszabb távon 3% alatt kell tartani. Látható a korábban
leírtakból, hogy a hiány alapvetően a magyar gazdaság eddigi torz közteherviselési
szerkezetéből adódott, így a 3% körüli hiánycél elérése csak az utóbbi években került
kézzelfogható közelségbe, illetve valósult meg.
Ma a hiány mérésére egyre gyakrabban az Európai Unió számítási módszerét, az
ESA 95 szerinti egyenleg mutatóját alkalmazzák. Az uniós módszer tágabban értel-
mezi az államháztartást, és az úgynevezett kormányzati szektor mérlegét készítteti el.
Hazánkban korábban a Nemzetközi Valutaalap (IMF) által ajánlott GFS számítási
módszer volt az általános.
Önmagában az államháztartási hiány nem negatív jelenség. A deficit finanszírozása
többnyire nem okoz gondot, ha a lakosság nettó megtakarítása fedezi a hiányt (példá-
ul Japánban). Ám ha az államháztartás hiánya nagyobb a lakosság nettó megtakarítá-
sainál, a hiányt csak külföldi erőforrások bevonásával lehet fedezni. Ebben az esetben
a vállalkozások forrásszükségletét is nemzetközi hitelek fedezik, hiszen a túlköltekező
állam „elszívja” a vállalkozások elől a lakossági megtakarításokat.
Magyarország 2004-ben lett az Európai Unió teljes jogú tagja, majd ugyanettől
az időponttól került bele a túlzottdeficit-eljárásba.115 2013 kora nyarán, a 3 éve folya-
matosan 3% alatt tartott hiány/GDP arány eredményeként, olyan európai álláspont
született, amely lehetővé tette, hogy az ország kikerüljön ezen körből.
115
Részletesen a túlzottdeficit-eljárásról és a kikerülés körülményeiről 11–12. fejezetekben.
84
Az államadósság
Az állami deficit finanszírozása más szereplőktől való hitelfelvétellel, illetve állami
kötvények kibocsátásával történik. Az államháztartás korábbiakban ily módon felhal-
mozott tartozásait, melyekkel belföldieknek vagy külföldieknek tartozik, államadós-
ságnak hívjuk.
Az államadósság a törvényi szabályozás szerint csak az államháztartás hiányának
mértéke szerint nőhet. Ezt az EU-szabályok is előírják, de az adott ország jól felfogott
érdeke is ezt diktálja. Az államadósságot is a GDP arányában szokták megadni, és az
EU követelmények szerint célszerű, ha aránya 60% alatt stabilizálódik. Az államadós-
ság bruttó összege – amennyiben az államháztartás deficites – folyamatosan nő, de
GDP-hez viszonyított aránya – amennyiben a GDP növekedési üteme gyorsabb, mint
az adósság növekedési üteme – csökken. Ez volt a helyzet hazánkban az 1990-es évek
közepétől kezdődően egészen 2001-ig, és már 2000-ben 60% alatti – azaz a maast-
richti kritériumnak megfelelő – értéket sikerült elérnünk. 2010-ig viszont a magyar
államadósság újra kedvezőtlen, növekvő pályára került. 2010-től az államadósság elleni
küzdelem a magyar kormány gazdaságpolitikai tevékenységének középpontjában áll.
2.4 Szakirodalom
Az állam célszerű gazdasági szerepvállalása a XXI. század elejének globális gazdaságában.
Állami Számvevőszék, 2009. szeptember.
Balogh László: Állam a piacgazdaságban. In: Balogh László – Hőgye Mihály – Adorján Ri-
chárd – Parádi-Dolgos Anett – Wickert Irén: Közpénzügyi menedzsment. Aula Kiadó,
Budapest, 2012. 9–26.
Bordás Mária: Gondolatok a közigazgatás-tudományról. Polgári Szemle, VIII. évf.
2012/3–6. 11–31.
Botos Katalin: Pénzügyek és nemzetközi versenyképesség. In: Lentner Csaba (szerk.):
Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007.
115–124.
Kovács Árpád: Töredékek a versenyképességről, a fenntartható fejlődésről és a fenntartható
jogállamról. In: Lentner Csaba (szerk.): Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején.
Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007. 225–244.
Lentner Csaba: Bankszabályozás. Egyetemi jegyzet. Soproni Egyetem, Sopron, 2002. II.,
VII. fejezet.
Lentner Csaba: Rendszerváltás és Pénzügypolitika. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005,
2006.
Lentner Csaba: A demokrácia pénzügyi csapdája. Polgári Szemle, III. évf. 2007a/2. szám,
30–44.
Lentner Csaba: A magyar nemzetgazdaság versenyképességének új típusú tényezői. In:
Lentner Csaba (szerk.): Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején. Akadémiai Ki-
adó, Budapest, 2007b, 271–296.
85
Lentner Csaba: A magyar gazdasági válság és válságkezelés néhány történeti és nemzetközi

aspektusa. Pénzügyi Szemle, LV. évf. 2010/3. 561–585.
Lentner Csaba: Újjászervezett gazdaságpolitikák kora. In: Kik támadják Magyarországot
és miért? Tóth Gy. Lászlóval és Zárug Péter Farkassal, Kairosz Kiadó, Budapest, 2012.
99–201.
Lőrincz Lajos: Magyary Zoltán helye a magyar közigazgatás-tudományban. In: Gellén
Márton – Hosszú Hortenzia (szerk.): Államszerep váláság idején. CompLex Kiadó, Bu-
dapest, 2010. 39–48.
Matolcsy György és mások: Megújított szabadelvű és szociális piacgazdaság Magyarorszá-
gon. Kézirat. 2008. (A 2010-es kormányprogram rendező elvei, vázlata.)
Novoszáth Péter: Közszolgálati menedzsment legújabb irányzata: a közösségi érték terem-
tés. Gazdasági Élet és Társadalom, III. évf. 2011/I-II. 341–356.
Prugberger Tamás: A globalizáció és hatása a gazdaságra és a foglalkoztatásra. Polgári
Szemle, VII. évf. 2011/5-6. 50–75..
Rosta Miklós: Új közszolgálati menedzsment és a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési
Program viszonyáról. Polgári Szemle, VIII. évf. 2012/3-6. 32–65.
Samuelson, Paul A. – Nordhaus, William D.: Közgazdaságtan. Akadémiai Kiadó, Bu-
dapest, 2005.
The Financial Crisis Inquiriy Report. Final Report of the National Commission on the
Causes of the Financial and Economics Crisis in the United States. Official Government
Edition. US Congress, Washington DC, Jan 2011.
Török Gábor: Lehetséges-e tényleges és érdemi törvényhozás a globalizáció korában? Pol-
gári Szemle, IX. évf. 2013/3–4. (Megjelenés alatt.)
86
3. fejezet
A magyar államháztartás hatályos rendszere,

gazdálkodásának főbb jellemzői
3.1 Az államháztartás rendszere, jelenlegi szabályozásának

kialakulása
Hazánkban az elmúlt 20 évben, a rendszerváltást követően az állam-szocialista rend-

szer leépítésre került, a gazdaságot a neoliberális követelményeknek megfelelően „ál-
lamtalanították”, sőt túlságosan is kis szerep maradt a hazai vállalkozói és állami
tulajdonnak. Egyidejűleg a közpénzügyi rendszerben nem fordítottak kellő figyelmet
a közszektor eredményességét és átláthatóságát szolgáló mechanizmusok kiépítésére.
Létrejöttek a modern piacgazdaság államháztartásának fontos intézményei, de nem
volt konszenzus a felemás módon megvalósult államháztartási reformok utáni állami
célmodellről. Az újonnan létrehozott intézmények egy része súlyos belső ellentmon-
dásokkal működött. Az államigazgatás intézményeinek anarchikus állapotait a szere-
pek definiálatlansága mellett alapvetően befolyásolta a gazdasági szférában végbement
túlzott, gyors és átgondolt nemzeti stratégia nélküli privatizáció, aminek következté-
ben a Magyar Állam kiüresedett, s a tercier szektor működtetéséhez szükséges forrá-
sok biztosítása folyamatos problémát okoz a számára. A szerepeiben redukálódó állam
az emberekből negatív érzelmi viszonyulást váltott ki, hiszen a polgároknak akadályt,
ellenfelet jelentett, ahelyett hogy támaszt, segítő kezet nyújtott volna szociális igénye-
ik kielégítésben és a munka világában elszenvedett frusztrációik kompenzálásában.
Az államháztartás rendszerében jelentős szerkezetátalakításra nem került sor, a fel-
adatok, intézmények összehangolt reformja sem valósult meg. A hatékonyabb gaz-
dálkodásra ösztönzés rendre a központi finanszírozás szűkítésével történt. Az átfogó
szerkezetváltoztatás nélküli forráskarcsúsítás sok esetben vagyonfeléléshez, illetve a
túl sok állami, önkormányzati feladat alacsony szintű ellátásához vezetett. A gazda-
sági átalakulási folyamatokban egyszerre és erőltetett gyorsasággal következett be a
liberalizáció, a dereguláció és a privatizáció. Ez meggyengítette az államot, holott –
elvileg – a liberalizáció erős szabályozó államot kívánna.
Magyarországnak 2010-ig nem sikerült egy olyan gazdaságfejlődési pályára állnia,
amely megfelel a fenntartható fejlődés pénzügyi feltételeinek. Nem tudtuk megvaló-
sítani a fenntartható költségvetést, amely közép- és hosszú távon úgy éri el a pénzügyi
stabilitást, hogy nem ró túl nagy terhet a jövő generációira.
A fenntartható pénzügyi egyensúly megteremtése egyaránt szükségessé tette és teszi
az állami kiadások további csökkentését és a bevételek növelését, a közteherviseléshez
87
hozzájárulók körének bővítését, illetve a nagy ellátó rendszerek ésszerűsítését. Az adóbe-

vételek realizálása terén 2010 nyarától indultak el új folyamatok, amikor megtörtént a
nemzetközi vállalatok és kereskedelmi bankok közteherviselési körbe vonása. Ezzel egy-
idejűleg csökkent a lakossági jövedelemadó tömege és a hazai vállalkozások társasági nye-
reségadó terhelése,116 míg emelkedtek a végső fogyasztást terhelő forgalmi típusú adók.
E lépések révén néhány év távlatában elérhetők olyan megtakarítások, amelyek
nagy részét a vállalkozások versenyképességének fokozására lehet fordítani. A kis- és
közepes vállalkozások növekvő versenyképessége hozzájárul a foglalkoztatás bővülé-
séhez, a költségvetési bevételek növekedéséhez, a szociális kiadások mérséklődéséhez,
ezáltal középtávon biztosíthatja a javuló pénzügyi egyensúlyt.
A kép nem idilli, hiszen Magyarországnak (is) hosszú távon szembe kell néznie a
népesség elöregedéséből, a világgazdaság globális átrendeződéséből és a környezeti
változásokból eredő súlyos kihívásokkal. Magyarországon a szocialista rendszerben az
állami újraelosztás mértéke lényegesen túllépte a fejlett kapitalista államokban kiala-
kult mértéket. Örökölt szocialista újraelosztási rendszerünket akár koraszülött jóléti
államnak is lehetett tekinteni, mivel a jóléti kiadások GDP-arányos mértéke jelentő-
sen meghaladta a fejlett ipari országok hasonló kiadásait. 1995–1996-ban – elsősor-
ban a jóléti kiadások drasztikus csökkentésével – a magyar államháztartás mérete az
európai jóléti államok átlaga körüli értékre zsugorodott, és 2000-ig lényegében ezen
a szinten maradt. Majd ettől kezdődően a kormányzati kiadások a GDP arányában
ismét emelkedni kezdtek. 1999-től elindultak a Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv
beruházásai, majd a minimálbér több lépcsőben történő emelése és a velejáró, más
társadalmi rétegekre is kiterjedő bérfeljavítás. GDP növekedést, állami közkiadás bő-
vülést, belső fizetőképes keresletet és fogyasztást generáltak. Így a kiadások növelése
2002-ig, tovagyűrűző hatásait tekintve 2003 elejéig összességében nem váltott ki an-
tagonisztikus közgazdasági és társadalmi hatásokat. Vagyis a közkiadások emelkedése
gazdasági értelemben lefedettnek volt tekinthető.
Kétségtelen azonban, hogy a 2002 nyarától meginduló, elsősorban politikai mo-
tivációjú közkiadás-növelés meghaladta a költségvetés teherbíró képességét. Növekvő
államháztartási deficit alakult ki, amely 2006 szeptemberére a konvergencia pálya
kényszerű módosításához, vagyis restrikcióhoz vezetett. A korábbi kormány átmenet
nélküli hiánycsökkentő intézkedései azonban a társadalmi hatásokkal és reakciókkal
nem számoltak, így eleve kudarcra voltak ítélve.117 Egy idő után a közszolgáltatások
piacosításáról való lemondás a korábbi kormányokat újra az állami kiadások fedezet
nélküli növelésébe, velejáróan a kormányzati adósságok felduzzasztásába taszította.
Az elégtelen kormányzati politika és a gyengén szabályozott hitelfolyósítási gyakorlat
hozzájárult a lakosság mértéktelen eladósodásához. Az előző kormány ezzel politikai
hatalmának megőrzését biztosította, mivel a lakosság rendelkezésre álló, elkölthető
pénzügyi eszközei nem csökkentek.
116
Lásd: Menyhárt – Menyhárt, 2011.
117
Lásd: Lentner Cs., 2007.
88
3. fejezet – A magyar államháztartás hatályos rendszere, gazdálkodásának főbb jellemzői
A GDP 50%-át meghaladó állami újraelosztást a magyar gazdaság és a lakosság

nem képes sem rövid távon (költségvetési befizetésekkel), sem hosszabb távon (meg-
takarításokkal) finanszírozni. A pénzügyi rendszer fenntarthatósága az újraelosztási
hányad mérséklését követeli meg. Lényeges azonban hangsúlyozni, hogy a magyar
újraelosztási arányok (például 49,5% – 2010-ben) alatta vannak mind az EU (50,7%),
mind az eurózóna átlagának (50,9%). A fő probléma a magyar adórendszer arányta-
lanságaiból, közteherviselést nélkülöző jellegéből és az alacsony foglalkoztatási szint-
ből fakadt, amelyen a polgári kormány az elmúlt három évben sokat javított, sőt,
végrehajtotta a költségvetési trendfordulót.
A közszféra közvetlenül és közvetetten is hozzájárul az ország versenyképességének
alakulásához, ám a rendszer működésének hatékonyságát rontotta, hogy szabályozá-
sunk gyakran változott. A magyar államháztartási reformok paradoxonja, hogy az
állam kiüresedéséhez és teljesítményének csökkenéséhez képest jelentős maradt az ál-
lamháztartás terjedelme. Az egészségügyi és oktatási ágazatokban jellemzővé váltak a
párhuzamos kapacitások. Így szükségessé vált az államháztartás további ésszerűsítése.
Reformon olyan strukturális változásokat értünk, melyek után megváltozik a költ-
ségvetési rendszer működése, az egyes szereplők viselkedése, ezáltal az állami felada-
tok ellátásának intézményrendszere tartósan hatékonyabbá, gazdaságosabbá válik.118
A reziliens rendszerek jellemzője, hogy átfogó funkcionális és strukturális beavatko-
zási intézkedésekkel az állapotuk javítható, ami a magyar közszektor státusára is el-
mondható, tehát a reformra, a megújításra jól reagálnak.
A fentiek alapján szükségessé vált a közpénzügyek reformja, amelynek céljai:

tt az államháztartás méretének makrogazdasági szempontból szükséges kijelö-
lése;
tt az állami feladatok ellátási módjának megváltoztatása;
tt a költségvetési rendszer működését, a szereplők viselkedését meghatározó ha-
tékony és átlátható intézményrendszer kialakítása.
A tartalomhoz képest a reform területei:

tt feladat-ellátási reform (privatizáció – amely megtörtént, sőt, bizonyos állami
és önkormányzati vagyonelemek állami visszavásárlására kell törekedni az ál-
lam gazdaságbefolyásoló szerepének erősítéséhez);
tt finanszírozási reform (adóreform, a közteherviselés kiszélesítése, a kincstár
hatékony működtetése, biztonságos államháztartás finanszírozási csatornák
kialakítása);
tt management reform (controlling, internal audit, stratégiai tervezés).
118
Friedrich Dürrenmatt erkölcsi és politikai paradoxonjai alapján, szabadon: egyrészt a sok és sikeres
reform egy idő után magát a reformált rendszer alapját kérdőjelezi meg. Másrészt, minden reform
kivívja a reformált rendszer ellenállását is.
89
A fenntartható fejlődés követelményeinek való megfelelés szükségessé teszi, hogy

megvalósuljon
tt a közigazgatási rendszer,
tt a jóléti rendszerek,
tt a honvédelem,
tt az egészségügy,
tt az önkormányzati rendszer,
tt a társadalombiztosítás
tt és az oktatási rendszerek reformja.
Az elmúlt évtizedben a reformokat fokozatosan, több lépcsőben készítették elő.

Az államháztartás korábbi törvényi szabályozására, az államháztartásról szóló tör-
vény módosítására is sor került. A reformok célja a költségvetési szféra, az állam-
háztartási rendszer megszilárdítása és stabilizálása, a közpénzek felhasználásában
az átláthatóság, tudatosság, rendszerszerűség és ezzel is a takarékosság biztosítása,
a közszolgáltatások nyújtásának hatékonyabbá tétele, az eddigi negatív tendenci-
ák kiküszöbölése, megelőzése, mindezzel az államháztartási rendszer korszerűsí-
tésének sajátos eszközökkel való segítése volt. Az elmúlt évtizedben végrehajtott
államháztartási reformok nem voltak mentesek a „vargabetűktől” sem. Az évente
változó szabályok megnehezítették a rendszerek átláthatóságát, így tényleges kor-
szerűsítését. A költségvetési szervek működésére vonatkozó szabályok a 2010. év
nyarán végrehajtott törvénymódosítással ismét visszakerültek az akkori államház-
tartási törvény rendelkezései közé. Az újraszabályozás során a költségvetési szervek
túlzott differenciálását (közhatalmi költségvetési szerv, közintézet, közszolgáltató
költségvetési szerv és vállalkozó közintézet), azaz a tevékenység jellege szerinti osz-
tályozást és az e szerinti működési szabályozást eltörölték. A költségvetési szervek
olykor merev, máskor túlzottan rugalmas, így megfelelő kontrollakat nem biztosító
rendelkezéseit korrigálták.
Az államháztartási törvény 2010. évi módosítása során ugyanakkor felhasznál-
ták a költségvetési szervek jogállására vonatkozó előírásokat. A költségvetési szerv
„életútjára” (alapítása, nyilvántartása, átalakítása, megszüntetése), az irányításra
(felügyeletre), irányító (felügyeleti, alapító) szervre vonatkozó szabályokat vissza-
emelték az államháztartási törvénybe. Módosították a közpénzek védelme és célnak
megfelelő felhasználása érdekében a többletbevételek felhasználására, az előirányzat-
átcsoportosításra, a többéves kötelezettségvállalásokra, a maradvány-felhasználásra
s a társadalmi szervezetek, (köz)alapítványok támogatására vonatkozó előírásokat.
A kincstárnoki rendszer helyett és annak működési tapasztalatait továbbfejlesztve
bevezették a költségvetési (fő)felügyelő intézményét, megteremtették működésének
kereteit. A konstrukció célja az volt, hogy a nemzetközi gyakorlattal összhangban a
kormány irányítása alá tartozó központi költségvetési fejezeteknél folyamatos kont-
roll valósuljon meg a kötelezettségvállalások felett, továbbá a fejezet és az irányítása,
felügyelete alá tartozó költségvetési szervek, valamint az elkülönített állami pénz-
alapok tekintetében.
90
A joganyag változása – a reform – folyamatos. A reform részeként megalkotott

törvények nyomában a jogszabályok jelentősen változtak, és számos esetben új végre-
hajtási típusú jogi szabályok jöttek létre.
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (régi Áht.) megalkotása
idején korszerű, jól tagolt törvény volt. A folyamatos módosítások, kiegészítések ha-
tására a törvény gyakorlatilag átláthatatlan „előíráshalmazzá” vált, amely az eredeti
szerkezetben próbálta meg hol alapelvi, hol egészen technikai részletszabályokkal biz-
tosítani az államháztartás szabályozását, de nem könnyítette meg a jogalkalmazók és
a jogalkotók munkáját. Egyértelművé vált tehát, hogy az államháztartásra vonatkozó
legalapvetőbb szabályokat új törvénybe kell foglalni, amely az 1992-ben elfogadott
törvény értékeinek megőrzése mellett következetesen érvényesíti az azóta megváltozó
szabályozási környezet – elsősorban az uniós csatlakozás és az új Alaptörvény – által
támasztott követelményeket.
Az ezredfordulót követő évtized főbb államháztartási-törvénykezési folyamatait
megvizsgálva nyilvánvaló, hogy a folyamatosan korrigált törvényi szabályozás a köve-
telményeknek nem tett eleget, sőt, az OECD országok közül Magyarországon volt a
kormányzás iránti bizalom a legalacsonyabb, a polgári kormányzás előtti időszakban
(lásd a 2. fejezetben írtakat). Így evidens volt a változtatás.
Az új jogszabály az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a további-
akban: Áht.), amely 2012. január 1-jétől lépett hatályba.
Az államháztartás felépítése, folyamatainak számbavétele alapvetően a korábbi
szabályozás által kialakított rendszer továbbvitelével történt. Az Áht. által ere-
detileg meghatározott négy alrendszer helyett az új törvény azonban már két,
központi és önkormányzati alrendszert ismer. Az elkülönített állami pénzalapok
és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai a központi alrendszer részévé váltak.
Az elszámolási szabályok tekintetében az új törvény továbbra is a pénzforgalmi
szemléletre épül, ami alapján a bevételeket és a kiadásokat azok pénzforgalmi tel-
jesülésekor kell számba venni.
Az Áht. a középtávú tervezés, a kötelezettségvállalás, fedezet-vizsgálat előírásait
megerősítette, biztosítva, hogy előirányzati fedezet nélküli kötelezettségvállalás
ne történhessen semmilyen egyedi engedéllyel, ugyanakkor ha egy beruházáshoz,
beszerzéshez szükséges fedezetet az Országgyűlés már jóváhagyta a központi költ-
ségvetésről szóló törvényben, úgy annak lefolytatásához újabb külön engedélyre
ne legyen szükség. Szintén a „számokkal való trükközést” zárja ki, hogy a jövőben
főszabályként a költségvetési szervek vállalkozási tevékenysége után a központi
költségvetésbe minden esetben teljesíteni kell az előírt befizetést, ami alól nem
jelent mentesítést, ha annak maradványát (eredményét) az alaptevékenységre hasz-
nálják fel (gyakorlatilag számolják el).
A korábbi törvényi szabályozásnál nagyobb hangsúlyt fektet az új Áht. a költ-
ségvetési tervezésre. Kiemelt figyelmet fordít a tervezési szabályokra, és egy olyan
kettős irányból építkező rendszert épít fel, amely felülről, a keretszámok megal-
kotásával indul, részletes technikai kidolgozása pedig alulról történik – a keret-
számokon belül maradva konkrétan milyen feladatokra kívánják költeni –, majd
91
a kettő találkozásakor a költségvetés végrehajtásáért felelős kormány hagyja jóvá

a végső terveket.
A 2012. január 1-jétől hatályba lépett új Alaptörvény külön fejezetben foglal-
kozik a közpénzekkel, a központi költségvetésről szóló törvénnyel és a nemzeti
vagyonnal.
Ez a tény ugyancsak indokolta az államháztartás korábbi törvényi szabályozásának
felülvizsgálatát. Az Alaptörvény több, az államháztartáshoz témájában kapcsolódó
kérdésről sarkalatos törvény megalkotását írta elő. Ilyenek többek között a közteher-
viselés és a nyugdíjrendszer szabályai, a Költségvetési Tanács működése és a nemzeti
vagyon körének szabályozása.
Ennek alapján kimaradtak a törvényből a fizetési kötelezettségek előírására, a Költ-
ségvetési Tanács feladataira és a vagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó rendelke-
zések. A közzétételi kötelezettségeket (szerződések, támogatások) – a korábbi szabá-
lyozási metódustól eltérően – szintén nem az Áht., hanem az információszabadságról
szóló törvény (módosítása) szabályozza.
Az Alaptörvény a közpénzekkel kapcsolatban konkrétan szól az átláthatóság köve-
telményéről.
Az új Áht. törvény szabályai közül kiemelendő a korábban gyakran alkalmazott
„összevonások” felhasználási körének szűkítése. A korábbi szabályok értelmében
például a helyi önkormányzat költségvetése összevontan tartalmazta az önkor-
mányzat, az önkormányzat hivatala, a hozzá rendelt helyi nemzetiségi önkormány-
zatok költségvetését. Az, hogy az összevont számokon belül ténylegesen mennyit
költhetett például dologi kiadásokra, a hivatal működtetésére, az önkormányza-
ti feladatok ellátására és a helyi nemzetiségi önkormányzat a saját működésére,
csak az önkormányzat belső szabályzatai, nyilvántartásai áttekintésével lehetett
megtudni. A három különböző jogi személynek külön vezetett költségvetése nem
volt. Ez a helyzet nemcsak az átláthatóságot rontotta, de számos konkrét gyakor-
lati probléma forrása is volt, az adóalanyiság kérdésétől kezdve a számlavezetésig.
A példaként említettekhez hasonló, korábbi összevonásokat az új törvényi szabá-
lyozás jelentősen korlátozta.
Az új törvény számos nóvumot tartalmaz, amelyek igyekeznek a felesleges mun-
katerhet, kiadásokat és bürokráciát csökkenteni. Ilyen például az utalvány külön el-
lenjegyzésének megszüntetése (az érvényesítést a törvényalkotó önmagában megfelelő
kontrollnak ítélte meg). Az egyszerűbb, átláthatóbb szabályozás érdekében egy sor
tárgykört – amely korábbi törvényi szinten került szabályozásra – a törvény kormány-
rendeleti szintre telepített.
Az 2011-ben elfogadott államháztartási törvény 2012-ben történt módosítása
(2012. évi CLXXXIX. tv.) jobbára az államháztartási ellenőrzés szigorítására, jog-
körök hatékony gyakorlására helyezi a hangsúlyt. A kormányzati ellenőrzési szerv
az állami vagyon hasznosításának ellenőrzése során a Magyar Államot mint tu-
lajdonost törvény alapján megillető ellenőrzési jogkörben, külön meghatalmazás
nélkül, kizárólag az állami vagyonnal való gazdálkodás, vagyis a vagyonérték meg-
őrző és vagyongyarapító tevékenység értékelése terén gyakorolhatja. Ez érvényes
92
a Magyar Állam közvetlen vagy közvetett tulajdonában álló gazdasági társaságok

tekintetében is. Ugyancsak új technikai elem, hogy a kormányzati ellenőrzést
végző személy jogosult az adathordozókról fizikai tükörmásolatot készíteni vagy
készíttetni, és a tükörmásolat felhasználásával az adathordozón tárolt adatokat
átvizsgálni. Az ÁSZ törvényben szabályozottakhoz hasonlóan a kormányzati el-
lenőrzési szerv ellenőrzése során (is) az ellenőrzött szerv, a szervezet vagy más sze-
mély, szervezet vezetője, alkalmazottja a jogszabályokban meghatározottak szerint
adatszolgáltatásra és együttműködésre köteles. Továbbá, az ellenőrzéshez kapcso-
lódó adatszolgáltatási, együttműködési vagy az ellenőrzés végrehajtását elősegítő
kötelezettség megszegése esetén eljárási bírság vethető ki, kezdeményezhető az
adószám felfüggesztése, illetve az együttműködési kötelezettség érvényesítéséhez a
kormányzati ellenőrzési szerv rendőrség közreműködését veheti igénybe.
Az új Áht. törvényben a korábban 4 államháztartási alrendszert 2 váltotta fel, a
központi költségvetési és a helyi önkormányzati alrendszer, amelyet a következő ábra
szemléltet (5. ábra).
az állam a helyi önkormányzat
a központi a helyi nemzetiségi

költségvetési szerv önkormányzat és az
országos nemzetiségi
a törvény által az önkormányzat
államháztartás központi
alrendszerébe sorolt a jogi személyiségű
köztestület társulás, a többcélú
kistérségi társulás
a térségi
fejlesztési tanács
a fentiek által irányított

helyi önkormányzati,
helyi nemzetiségi
önkormányzati,
országos nemzetiségi
önkormányzati
költségvetési szerv
5. ábra: A magyar államháztartás alrendszerei
93
3.2 Az államháztartás technikai-fogalmi meghatározásai

Az államháztartás meghatározható közgazdasági értelemben, emellett feladat, vala-
mint szervezeti megközelítésben is.
Az államháztartás közgazdasági értelemben közfeladatok ellátását finanszírozó
és ehhez centralizációt végrehajtó gazdálkodási rendszer. A közgazdasági értelmezés
nem pontos, nem ad felvilágosítást arról, hogy mit tekintünk közfeladatnak, illetve
milyen szervezetek tartoznak az államháztartási körbe, ebben az államháztartás jogi
precizitású leírása, hozzáillesztése segít. Egy adott ország államháztartási rendszerét
általában kétféle megközelítésmód segítségével tudjuk definiálni.
Feladat-megközelítésben az államháztartás egésze a társadalmi–gazdasági életben
való állami szerepkörvállalás gazdálkodási és pénzügyi oldala. Az államháztartási gaz-
dálkodás részét képezi minden olyan tevékenység, amely az államháztartás vagyonát
hasznosítja, vagy amelyet folyó államháztartási bevételekből finanszíroznak. Az álla-
mi, illetve önkormányzati feladatok (együtt: közfeladatok) tartalmát és követelménye-
it külön törvények írják elő. Az államháztartás alrendszerei a közfeladatok ellátásához
a költségvetésükben meghatározott módon és mértékben járulnak hozzá.
A közfeladatok ellátása elsősorban költségvetési szervek alapításával és működte-
tésével történik. Az államháztartáson kívüli szervezetek a közfeladatok ellátásában
meghatározott feltételekkel közreműködhetnek, amelyet jogszabályok rögzítenek.
Az államháztartás körébe tartozó feladatokat tehát nem csupán költségvetési szervek
működtetésével lehet ellátni, hanem egyéb szervezetek, például vállalkozások, non-
profit szervezetek, alapítványok, társadalmi szerveződések útján is. A közfeladat ellá-
tásának finanszírozása az ellátott feladattal arányos pénzügyi fedezet – részben vagy
egészben történő – biztosításával valósul meg.
Az Európai Unió államháztartási felfogása ehhez a megközelítéshez áll közel, ezért
tekinti az ESA 95 szerinti elszámolási rend a „kormányzati szektor” részének azo-
kat a vállalkozásokat, nonprofit szervezeteket, amelyek többségi állami tulajdonban
vannak, vagy amelyek működését többségében állami–önkormányzati támogatásból
finanszírozzák. Az európai támogatások felhasználása kapcsán az uniós szabályozás
még ennél is tovább megy, hiszen szigorú szabályokat érvényesít minden szervezettel
szemben, amely európai „közpénzeket” használ, függetlenül attól, hogy az adott szer-
vezet alapvetően közfeladatot lát-e el.
Szervezeti megközelítésben az államháztartás azon szervezetek köre, amelyek az ál-
lamháztartás részét képezik, és amelyekre az államháztartási gazdálkodás szigorú sza-
bályait alkalmazni kell. Az államháztartás gazdálkodási szabályainak többsége nem
terjed ki minden olyan szervezetre, amely államháztartás körébe tartozó feladatokat
lát el, hanem csupán azokra, amelyek jogi értelemben az államháztartás részének te-
kintendők. E szervezeti kör felöleli a közhatalmi és közigazgatási szerveket (Ország-
gyűlés, ügyészségek, bíróságok, minisztériumok, kormányhivatalok, központi hiva-
talok, az államigazgatás területi szervei, önkormányzatok, polgármesteri hivatalok
stb.), illetőleg az e szervezetekhez tulajdonjogilag és irányítás szempontjából egyaránt
94
kapcsolódó közintézményeket (egyetemek, általános és középiskolák, kórházak, szo-

ciális otthonok stb.).
A jogi szabályozás közvetlenül nem definiálja az államháztartás jogi fogalmát, de
erre értelemszerűen nincs is szükség, mivel a különböző értelmezések – feladat, szer-
vezeti, közgazdasági – más-más definíciókat határoznak meg.
Más oldalról megvilágítva, olyan rendszerben, ahol a közfeladatok meghatározá-
sának és szabályozásának felhatalmazásai alkotmányosan adottak, pénzügyi szem-
pontú jogi fogalom nem szükséges, mert a feladatellátás rendjét, az állami, illetve
önkormányzati feladatellátás szervezeti kereteit az alkotmány, a szabályozó és vég-
rehajtó szervezetrendszer feladatait és hatásköreit pedig az alkotmányra épülő törvé-
nyek határozzák meg. Az államháztartás törvényi szabályozása továbbra is szervezeti
megközelítésű, de a korábbi szabályozási metódushoz képest jelentősen elmozdult a
feladat-megközelítés irányába.
3.3 Az államháztartás alrendszerei

Az egyes országok államháztartási rendszerei jellemzően több alrendszert foglalnak
magukban. Az államháztartási alrendszerek száma és funkciója – bár vannak stabil
elemek (például a központi kormányzati vagy a helyi önkormányzati alrendszer) –
helytől és időtől függően változhat.
A jogi értelemben vett magyar államháztartást jelenleg két alrendszer, a központi és
az önkormányzati alrendszer alkotja (lásd 5. ábra). Ez összhangban van a közigazgatás
duális rendszerével, amely államigazgatásból (itt központi rendszer), valamint önkor-
mányzati igazgatásból (itt önkormányzati alrendszer) áll.
Az államháztartás központi alrendszere részét képezi:
tt az állam,
tt a központi költségvetési szerv,
tt a törvény által az államháztartás központi alrendszerébe sorolt köztestület, és
tt a törvény által központi alrendszerbe sorolt köztestület által irányított köztes-
tületi költségvetési szerv.
A központi alrendszer részeként meghatározott állam egyrészt közjogi kötelezettségek

és jogosítványok alanya, másrészt jogi személyként magánjogi jogalany.
Az állam közjogi kötelezettségek és jogosítványok alanyaként közhatalmi alapon adókat,
illetékeket, díjakat stb. állapít meg és szed be, tehát fizetési és ehhez kapcsolódó egyéb kö-
telezettségeket állapít meg. Erre a jogviszonyra a felek alá-fölérendeltsége a jellemző. A köz-
jogi jogalanyként értelmezett állam magában foglalja azokat az állami feladatokat is, ame-
lyeket elkülönített pénzalapokból finanszíroznak. Így a központi alrendszer részét képezik a
társadalombiztosítás pénzügyi alapjai, valamint az elkülönített állami pénzalapok is.
Az állam jogi személyként magánjogi jogviszonyok alanyaként szerepel, például
amikor az állam más személyekkel, szervezetekkel szerződéses kapcsolatba kerül. Eb-
ben az esetben az államot képviselő személy vagy szervezet – a felek mellérendeltségéből
95
adódóan – egyoldalúan nem állapíthat meg kötelezettséget a jogviszony másik szerep-

lőjére nézve. Központi költségvetési szerv a Nemzetgazdasági Minisztérium vagy az
Emberi Erőforrások Minisztériuma, de ugyanúgy ezen alrendszernek részei a Kle-
belsberg Intézményfenntartó Központ vagy a Nemzetgazdasági Tervezési Hivatal
(feladatukat, hatáskörüket törvény, a szervezet alapvető feladatait Kormányrendelet
szabályozza, alapító okiratukat az irányító miniszter adta ki). Ugyanígy központi költ-
ségvetési szerv a Nemzeti Közlekedési Hatóság vagy a Központi Statisztikai Hivatal.
Az állami szervezeti rendszerben elfoglalt helyüket a létrehozatalukról rendelkező jog-
forrás (törvény vagy rendelet) határozza meg, hogy a rendszeren belül a költségvetési
törvényben önálló fejezetet vagy egy fejezeten belüli helyet foglalnak-e el.
Az államháztartás önkormányzati alrendszerébe tartozik:
tt a helyi önkormányzat,
tt a helyi nemzetiségi önkormányzat és az országos nemzetiségi önkormányzat,
tt a jogi személyiségű társulás, a többcélú kistérségi társulás,
tt a térségi fejlesztési tanács és
tt a fentiek által irányított helyi önkormányzati, helyi nemzetiségi önkormány-
zati, országos nemzetiségi önkormányzati költségvetési szerv.
Ez a rendszer a rendszerváltás óta számos átalakuláson ment keresztül, míg mai

szabályozási formáját elérte. Folyamatosan igazodott a változó világhoz. Önálló és
társadalombiztosítási önkormányzat által igazgatott alapból rendszerrésszé vált a
társadalombiztosítás, jelentősen csökkent az elkülönített állami pénzalapok szá-
ma. Az önkormányzati rendszer átalakulásával új önkormányzati feladat-ellátó
szervezeti formák jelentek meg. Folyamatos változáson ment keresztül a központi
rendszer, mint ahogy a minisztériumi szervezeti rend is folyamatosan változott.
Létrejöttek és megszűntek központi igazgatási szervek, átalakult a bírósági szerve-
zet, a rendészeti szervek, korrigálódott az állami pénzügyi, a köz- és magánpénz-
ügyi apparátus. Az Európai Unió tagjaként – az uniós bevételek teljesíthetősége
érdekében – korszerűsíteni kellett a pénzügyi igazgatási szervezetet. Az unió külső
határaként a nem uniós államok irányából áll fenn a vámfizetési kötelezettség.
Az uniós támogatások és elszámolások új szervezeti rend kialakítását igényelték.
Megszűntek és keletkeztek közfeladatok, és azokhoz a forrást, a szervezetet is ala-
kítani kellett és kell. A jogi szabályok változásával a közfeladatok rendje, ellátási
módja is változik, amelyhez a forrásokat biztosító és a feladatok ellátását finanszí-
rozó államháztartási rendszernek is igazodni kell.
A törvényalkotók a szabályozás során a két alrendszer sajátosságait igyekeztek
figyelembe venni. Az Áht. szabályozza a két alrendszer pénzügyi kapcsolatait, kü-
lönös tekintettel a feladatok és források összhangjára, a kiszámíthatóságra, vala-
mint az átláthatóságra. Az államháztartás, különösen a központi költségvetés be-
vételi és kiadási tételeinek rendszerét, fejezetrendjének összefüggéseit a következő,
4. fejezet tartalmazza.
96
3.4 Az államháztartás alapelveinek szerepe és jelentősége

a rendszer működésében
3.4.1 Az alapelvek rendszerezése
Egy demokratikus társadalomban alapvető követelmény, hogy az állam a közpénze-

ket valóban közfeladatok ellátására fordítsa, azokkal hatékonyan és átlátható módon
gazdálkodjon. E cél megvalósításához arra van szükség, hogy az államháztartás rend-
szerében egységesen érvényesüljenek bizonyos alapelvek. Az államháztartási alapel-
vek olyan magatartási normák, amelyeket az államháztartáshoz tartozó valamennyi
szervezetnek követnie kell a költségvetés tervezése, végrehajtása, a bevételek és kiadá-
sok számbavétele, valamint a beszámolás során. Szerepük akkor valósul meg, ha egy
időben és egymást erősítve jelennek meg. Az alapelvek a rendszer teljes működésének
zsinórmértékét határozzák meg.
Az alapelvek abszolút érvényesülése nem lehetséges, szerepük az, hogy követendő
elvként működjenek. Az alapelvek érvényesítésének vannak jogi garanciái. Az alapel-
vek érvényesítését szolgáló joganyag egyrészt a költségvetés készítésével és az elszámo-
lással kapcsolatos eljárási szabályokat rögzít, másrészt a költségvetés végrehajtásával
és a gazdálkodással kapcsolatos magatartási szabályokat ír elő, harmadrészt pedig a
pénzügyi folyamatok számbavételi módját határozza meg. Az érvényesített alapelvek
köre és jogszabályokban való megjelenésük módja az idők során változik. Európai
uniós csatlakozásunk és ezzel párhuzamosan a hazai támogatáspolitika átalakulása
például új alapelvek megjelenését és jogszabályokban való érvényesítését hozta magá-
val. Az európai források fogadása a hazai szabályozás átalakítását kívánta meg.
A gazdálkodással szemben a jövedelemtulajdonosok, az adózók joggal várhatják el,
hogy az államháztartás takarékosan gazdálkodjon. Kiemelkedő szerepe van a takaré-
kos gazdálkodás követelményének.
Az alapelvek érvényesítését alapvetően az államháztartási törvény, az államháztar-
tási törvény végrehajtására hozott rendeletek, valamint a minden gazdálkodó szerve-
zetre érvényes számviteli törvény biztosítja.
A korábbi szabályozástól eltérően a hatályos Áht. nem nevesíti az államháztartás
alapelveit, de a rendelkezések tartalmából, valamint az Alaptörvény közpénzügyi ré-
szének rendelkezéseiből azok levezethetők.
3.4.2 A nyilvánosság elve
A nyilvánosság elve a közpénzekkel való gazdálkodás egyfajta „társadalmi” ellenőriz-

hetőségét biztosítja. Érvényre jutását számos jogi norma szolgálja.
Magyarország Alaptörvénye a következőképpen fogalmazza meg a nyilvánosság el-
vét: „A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszá-
molni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont
97
az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a

nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok.”
Hazánkban a legfontosabb államháztartási döntéseket (költségvetés elfogadása,
módosítása, zárszámadás elfogadása) minden esetben demokratikusan választott kép-
viselőkből alkotott választott szervek – az Országgyűlés, az önkormányzati költségve-
téseknél a helyi önkormányzati képviselő-testületek vagy közgyűlések – hozzák meg.
E döntések jellemzően jogszabályi formát öltenek (törvény, illetve önkormányzati
rendelet). A jogszabályok nyilvánosak, azokat ki kell hirdetni, és a beterjesztés után
azok tervezetei is nyilvánosak. A nyilvánosság az egész rendszer működésének alapel-
ve. Az elv érvényesítésének jogszabályi garanciái kiterjednek a költségvetési ciklus va-
lamennyi szakaszára (azaz a végrehajtás szakaszára is), mind a pénz-, mind a vagyon-
gazdálkodásra, valamint az államháztartás valamennyi alrendszerére és alapegységére.
Az államháztartási szerveknek tájékoztatási kötelezettségük van. A nyilvánosság – és�-
szerű – korlátja, hogy mindezek nem vonatkoznak az állam-, a szolgálati, a bank- és
adótitkot képező adatokra, valamint a védelem alá tartozó személyes adatokra.
3.4.3 A tervezés és elszámolás alapelvei
A tervezés és elszámolás közös szabályai közül a legfontosabbak:

tt a költségvetés alapján történő gazdálkodás elve,
tt a programozás elve,
tt a teljesség elve,
tt a valódiság elve,
tt az egységesség és áttekinthetőség elve,
tt a globális fedezet elve,
tt a bruttó elszámolás elve,
tt a részletezettség elve.
A költségvetés alapján történő gazdálkodás elve
A költségvetés alapján történő gazdálkodás elve azt jelenti, hogy az államháztartás

egyes alrendszereiben a gazdálkodást költségvetés alapján kell folytatni. A költségve-
tési év hazánkban megegyezik a naptári évvel. Az alapelv tartalmáról a korábbiakban
már szóltunk, így annak ismételt kifejtésétől ehelyütt eltekintünk.
A programozás elve
Az európai uniós csatlakozás egy új alapelv részleges megjelenését hozta a költségvetési

tervezés rendszerébe, a programozás elvét. Az uniós támogatások felhasználásához és
más hazai nagy programokhoz kapcsolódó, hosszú távú kötelezettségvállalások éves
költségvetésen túli biztosítását jogszabályi változások tették lehetővé és kötelezővé, bár
ezek az éves költségvetés elvét alapvetően nem borították fel.
98
A teljesség elve
Alapvető szabály, hogy az államháztartás valamennyi alrendszerében minden pénz-

mozgásról el kell számolni, minden pénzügyi műveletet meg kell jeleníteni.
A valódiság elve
A valódiság elve azt követeli meg, hogy az előirányzatokat mindig a ténylegesen szán-
dékolt célokra irányozzák elő és használják fel, illetve a költségvetési elszámolásokban
úgy jelenjenek meg mind a kiadások, mind a bevételek, hogy a tényleges helyzetről
adjanak képet.
Az egységesség és áttekinthetőség elve
Az egységesség elvének érvényre jutása azt feltételezi, hogy az állam valamennyi költ-
ségvetési műveletét egyetlen jogszabályba foglalják. Ily módon együtt szerepel vala-
mennyi kiadás és bevétel, áttekintést engedve az államháztartás egészéről és annak
részeiről.
Az önkormányzati alrendszer tekintetében ez a törekvés nyilvánvalóan irracionális,
tekintettel a helyi önkormányzatok nagy számára, valamint az önkormányzati saját
bevételekre. Az egységesség elve így értelemszerűen a központi alrendszer szintjén ér-
vényesül. A központi költségvetésben az alrendszernek átadott források és az önkor-
mányzati alrendszerből a központi alrendszerbe befizetett források jelennek meg.
Az áttekinthetőség elve nem feltétlenül érvényesül egységesen az államháztartás két
alrendszerében. A két nagy alrendszerben egyetlen kizárólagos, egységes szerkezetű és
hasonló struktúrájú költségvetést nem lehet készíteni. A zárszámadást az elfogadott
költségvetéssel összehasonlítható módon, az év utolsó napján érvényes szervezeti, be-
sorolási rendnek megfelelően kell elkészíteni.
A globális fedezet elve
A globális fedezet elve alapján a költségvetés bevételei a költségvetés kiadásokra ös�-

szességükben nyújtanak fedezetet, azaz nincsen közvetlen pénzügyi összefüggés va-
lamely bevételi, illetve kiadási előirányzat között. Az egyes bevételi és kiadási tételek
nem feleltethetők meg egymásnak.
A globális fedezet elve alól kivételt eredményezett az Európai Unióhoz való csatla-
kozás, azért, mert az államháztartás alrendszerei részére juttatott, az Európai Unióból
származó források (a továbbiakban: EU-források), adományok, segélyek elkülönített
elszámolás mellett és kizárólag arra a célra használhatók fel, amelyre azokat az ado-
mányozó juttatta. Ide tartozik még az SZJA 1%-áról való rendelkezés, ahol az adózó
határozza meg a felhasználás célját.
99
A bruttó elszámolás elve
A költségvetési bevételek és kiadások – törvényben szabályozott esetek kivételével –

egymással szemben nem számolhatók el teljes összegükben, azaz beszámítás nélkül
kell szerepeltetni azokat a költségvetésben és a zárszámadásban. Ez az alapelv azok-
ban különösen azokban az esetekben fontos követelmény, amikor a pénzügyi teljesítés
„nettósítással”, azaz az egymással szemben fennálló egynemű tartozások beszámításá-
val történik. A pénzügyi teljesítés tehát lehet nettósított, de a költségvetési előirányza-
tok és azok teljesítése nem.
Ha például egy helyi önkormányzat 10 millió forinttal tartozik egy vállalkozó-
nak, és ugyanezen vállalkozónak 8 millió forint lejárt tartozása a helyi önkormány-
zattal szemben, a pénzügyi teljesítés történhet beszámítással. A helyi önkormány-
zatnak ebben az esetben 2 millió forintot kell a vállalkozó részére kifizetnie. A helyi
önkormányzat költségvetésében azonban a bevételi előirányzatot nem lehet a ki-
adási előirányzattal összevonni, azaz a költségvetési bevételek előirányzatai között
kell a 8 millió forintot szerepeltetni, a költségvetési kiadások előirányzatai között
pedig a 10 millió forint tervezett kifizetést. Az elszámolás (előirányzatok teljesítése)
természetesen szintén összevonás nélkül kell, hogy történjen a költségvetésben.
A részletezettség elve
A részletezettség elve teszi lehetővé az Országgyűlés, illetve a helyi önkormányzati

képviselő-testületek (közgyűlések) számára a megalapozott döntéshozatalt, illetve
a költségvetés figyelemmel kísérését. Az államháztartás alrendszereinek költségve-
tésében az egyes előirányzatokat részletesen kell megtervezni, előterjeszteni, elfo-
gadni és elszámolni. A részletezettség elve garantálja, hogy csak a döntéshozó által
szándékolt kiadások valósulnak meg, illetve csak a szándékolt bevételek kerülnek
beszedésre.
3.4.4 A költségvetési források felhasználása során követendő alapelvek
A költségvetési források felhasználása során követendő alapelvek:

tt a felhasználási kötöttség elve,
tt a közbeszerzési kötelezettség elve,
tt az állami támogatások korlátozásának elve.
Az Európai Unióhoz való csatlakozásunk következtében olyan új alapelvek érvé-

nyesítésére volt szükség a magyar államháztartás szabályozásában, melyek nem
csupán a tervezésre, elszámolásra, hanem az államháztartási források felhasználá-
sának módjára is vonatkoznak. Ezen alapelvek érvényesítése ma már nemcsak az
uniós támogatásokhoz kapcsolódik, hanem kiterjed a hazai költségvetési források
felhasználására is.
100
A felhasználási kötöttség elve
Egyes – az államháztartási rendszerből származó – támogatások előre meghatáro-

zott célhoz való kötöttségét és a felhasználással kapcsolatos számadási kötelezettséget
foglalja magába. A felhasználási kötöttségnek két vonatkozása van. Egyfelől az EU-
források, -adományok, -segélyek elkülönített elszámolás mellett és kizárólag a meg-
határozott célra használhatók fel. Másfelől az államháztartásból finanszírozott vagy
támogatott természetes személyeknek, jogi személyeknek, illetve jogi személyiséggel
nem rendelkező szervezeteknek számadási kötelezettségük van a részükre céljelleggel
juttatott összegek rendeltetésszerű felhasználásáról. A nem rendeltetésszerűen hasz-
nált összegek adók módjára behajthatóak.
A támogatást nyújtó állami szervezet a támogatások felhasználásáról szóló szerző-
désekben köteles ezeket a követelményeket érvényesíteni.
A közbeszerzési kötelezettség elve
Az államháztartás alrendszereihez tartozó minden szervezet köteles – bizonyos be-

szerzési értékhatárokat meghaladóan – az árubeszerzési, építési-beruházási, illetve
szolgáltatás-megrendelési célra előirányzott kifizetéseket, az e körbe tartozó kiadási
előirányzatok felhasználását közbeszerzés alkalmazásához kötni. Az értékhatárokat,
valamint az eljárás menetét a közbeszerzési törvény határozza meg.
Az állami támogatások korlátozásának elve
Az EK Szerződés 87. cikk (1) bekezdése szerint „összeegyeztethetetlenek a közös piac-
cal azok a bármilyen formájú állami vagy állami forrásból biztosított támogatások –
amelyek meghatározott vállalatoknak vagy egyes meghatározott áruféleségek terme-
léséhez, szolgáltatások nyújtásához biztosítanak kedvezményeket, és ezáltal a versenyt
torzítják, vagy annak torzításával fenyegetnek –, amennyiben a tagállamok közötti
kereskedelmet befolyásolják.”
Automatikusan összeegyeztethetők a közös piaccal a szociális és a természeti ka-
tasztrófák esetén nyújtott támogatások. Ezenkívül bizonyos – a szerződésben megha-
tározott – esetekben a Bizottság mentességet adhat az általános tilalom alól. E körben
a Bizottság rendelet formájában felhatalmazhatja a tagállamot arra, hogy jogszabály
alapján (csoportmentességi rendeletek) döntsön a támogatások jogszerűségéről (példá-
ul kis értékű támogatásokról, a kis- és középvállalkozások támogatásáról, foglalkoz-
tatási támogatásokról stb.).
Más esetekben a Bizottság konkrét támogatási programoknak, illetve konkrét
egyedi támogatásoknak adhat egyedi mentességet. Az állami támogatásokra vonatko-
zó szabályozást részletesen az EU jogszabályok tartalmazzák, mely rendelkezéseket a
hazai jogszabályok is érvényesítik. E mentességi szabályokat és bejelentési kötelezett-
ségeket pontosan kell ismerni, mert az alrendszerek hazai intervenciós intézkedései
korlátaiként vagy lehetőségeiként kell számba venni azokat.
101
3.5 Magyarország gazdasági stabilitása

A közpénzekkel való takarékos gazdálkodás, a költségvetési egyensúly megteremtése
és hosszú távú fenntartása, valamint az államadósság csökkentése olyan kiemelt gaz-
daságpolitikai célok, hogy az ezek megvalósítását szolgáló legalapvetőbb elvek Ma-
gyarország Alaptörvényében kerültek megfogalmazásra.
Az Alaptörvény közpénzekkel foglalkozó részének alábbi rendelkezéseit emeljük ki
ebben a körben:
tt Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat
törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettség-
vállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.
tt Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt,
amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össz-
termék felét. Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét
meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt
fogadhat el, amely az államadósság teljes hazai össztermékhez viszonyított ará-
nyának csökkentését tartalmazza. Ezektől a szabályoktól csak különleges jogrend
idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szük-
séges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a
nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni.
tt A Kormány a központi költségvetést törvényesen és célszerűen, a közpénzek
eredményes kezelésével és az átláthatóság biztosításával köteles végrehajtani.
tt A központi költségvetés végrehajtása során – a különleges jogrend esetére meg-
határozott kivételekkel – nem vehető fel olyan kölcsön és nem vállalható olyan
pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meg-
haladja a teljes hazai össztermék felét.
tt Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja – a
különleges jogrend esetére meghatározott kivételekkel –, a központi költségvetés
végrehajtása során nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi
kötelezettség, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai összter-
mékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne.
tt Mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja,
az Alkotmánybíróság a központi költségvetésről, a központi költségvetés vég-
rehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámok-
ról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel
való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a
személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás
szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jo-
gokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti
meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás
nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére
vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek.
102
Az Országgyűlés az ország pénzügyi stabilitása és költségvetési fenntarthatóságának

biztosítása érdekében a központi költségvetésről szóló törvény megalapozottságának
független vizsgálata, valamint az államadósság csökkentésének elősegítése céljából az
Alaptörvény fenti rendelkezéseinek végrehajtására megalkotta a Magyarország gazdasá-
gi stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényt (a továbbiakban: Stabilitási törvény).
A Stabilitási törvény az alábbi kérdésköröket szabályozza:
tt az államadósság csökkentése (az államadósság fogalma, számítása, adósság-
csökkentés, az államadósság keletkezését és növekedését korlátozó szabályok),
tt Államadósság Kezelő Központ (jogállása, feladatai),
tt a Költségvetési Tanács (tagjai, feladata, hatásköre, működésének szabályai,
szerepe az államadósság mértékének vizsgálatában),
tt a közteherviselés alapvető szabályai.
3.5.1 A Költségvetési Tanács
A Költségvetési Tanács az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét támogató szerv,

amely a központi költségvetés megalapozottságát vizsgálja. A Költségvetési Tanács
törvényben meghatározott módon közreműködik a központi költségvetésről szóló
törvény előkészítésében. A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához a
Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges. A Költségvetési Tanács tagja
a Költségvetési Tanács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Szám-
vevőszék elnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat
évre.) A Költségvetési Tanács elnökének büntetlen előéletű, magyar állampolgárságú,
kiemelkedő szakmai ismeretekkel, illetve tapasztalattal rendelkező közgazdász nevez-
hető ki. A gazdasági stabilitásról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 2012. évi módosítá-
sakor (2012. évi CXLI. törvényben) a Költségvetési tanács elnökére további szabályok
kerültek előírásra, így a kereső foglalkozások beszabályozása, díjazása, illetve biztosí-
tási jogviszonya tekintetében.
A Költségvetési Tanács (a továbbiakban: Tanács) testületként eljárva vesz részt a
központi költségvetésről szóló törvény előkészítésében és az államadósság mértékére
vonatkozó előírások betartásának ellenőrzésében.
A Tanács kizárólag az Alaptörvénynek és a törvényeknek alárendelve végzi tevé-
kenységét. A Tanács tagjai önállóan alakítják ki véleményüket, álláspontjuk képvise-
letében függetlenek egymástól.
Az Állami Számvevőszék elnökének és a Magyar Nemzeti Bank elnökének a Ta-
nács munkájában végzett tevékenysége nem érinti e szervezetek törvényben meghatá-
rozott feladatait. A Tanács és annak tagjaként eljáró személy által képviselt álláspont,
meghozott döntés az Állami Számvevőszék elnökét és a Magyar Nemzeti Bank elnö-
két elnöki feladatainak ellátása során nem köti.
A Tanács feladatai a Stabilitási törvény alapján az alábbiak:
tt véleményt nyilvánít a központi költségvetésről szóló törvény tervezetéről;
tt dönt a központi költségvetési törvény elfogadásának feltételeként az Alaptör-
vényben meghatározott előzetes hozzájárulásról;
103
tt véleményt nyilváníthat a költségvetés tervezésével, végrehajtásával, a közpénzek fel-

használásával, továbbá az államháztartás helyzetével kapcsolatos bármely kérdésről;
tt félévente véleményt nyilvánít a költségvetés tervezésével, végrehajtásával, a köz-
pénzek felhasználásával kapcsolatos vagy azzal összefüggő bármely kérdésről;
tt megállapítja a Tanács ügyrendjét.
A Kormány a központi költségvetésről szóló törvény tervezetét – ideértve a központi költ-

ségvetésről szóló törvénynek a fejezetek főösszegét, illetve a költségvetési hiány vagy többlet
mértékét érintő módosítását is – részletes számításokkal alátámasztva és a jogszabályválto-
zások költségvetési hatását bemutatva véleménynyilvánítás céljából köteles megküldeni a
Tanácsnak, amely a tervezet kézhezvételét követő tíz napon belül a tervezetre vonatkozó
véleményét megküldi a Kormány részére. A Tanács véleményében a tervezetre észrevétele-
ket tehet, valamint – ha a tervezettel kapcsolatban annak hitelességére vagy végrehajtható-
ságára vonatkozóan alapvető ellenvetései vannak – a tervezettel való egyet nem értését jelzi.
A Kormány a tervezetet a Tanács véleményének kézhezvételét vagy – költségvetési
tanácsi vélemény hiányában – az említett határidő eredménytelen elteltét követően
nyújthatja be az Országgyűlésnek.
A Tanácsnak a költségvetési törvény tervezetével kapcsolatban vétójoga van. Ez azt
jelenti, hogy a Tanács egyet nem értése esetén – amennyiben ezt az említett határidő-
ig jelezte – a Kormány a tervezetet ismételten köteles megtárgyalni, és azt követően
nyújtja be az Országgyűlésnek.
A Stabilitási törvény részletes szabályozást tartalmaz a Tanács államadósság mérté-
kének vizsgálatához kapcsolódó eljárása tekintetében, amely a költségvetési törvényja-
vaslat tárgyalásának a főösszegekről való döntést követő részletes vitájához, a költség-
vetési törvényjavaslat záró vitájához, valamint a költségvetési törvény – főösszegét is
érintő – módosításához kapcsolódik.
A költségvetési törvényjavaslat tárgyalása során az Országgyűlésnek a költségvetés
fejezeti főösszegeit érintő szavazása után az Országgyűlés elnöke egy napon belül tá-
jékoztatja a Tanácsot az elfogadott fejezeti főösszegekről, valamint bemutatja az elfo-
gadott módosító indítványok részletes számszaki hatását.
A szavazást követően újból megnyitott részletes vita lezárását követő szavazás alap-
ján elkészített egységes költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés elnöke hala-
déktalanul megküldi a Tanácsnak.
A Tanács megvizsgálja, hogy az egységes javaslat megfelel-e az államadósság mér-
tékére az Alaptörvényben foglalt követelményeknek (az „államadósság-szabálynak”).
A Tanács véleményéről az egységes javaslat kézhezvételét követő három napon belül
írásban tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. Ha a Tanács véleményében azt állapítja
meg, hogy az egységes javaslat elfogadása az államadósság-szabály megsértését ered-
ményezné, abban az esetben véleményét részletesen indokolja. A Kormány e vélemény
alapján zárószavazás előtti módosító javaslatot nyújt be annak érdekében, hogy a költ-
ségvetési törvényjavaslat megfeleljen az államadósság-szabálynak. A módosító indítvány
a költségvetési törvényjavaslat korábban már megszavazott módosító indítvánnyal érin-
tett részének megváltoztatását, újbóli megállapítását is tartalmazhatja.
104
A költségvetési törvényjavaslat záró vitája során a Tanács a zárószavazás előtti mó-

dosító javaslatokról véleményt nyilvánít, hogy azok megfelelnek-e az államadósság-
szabálynak. A Tanács az Alaptörvényben előírt előzetes hozzájárulásáról a költségve-
tési törvényjavaslat zárószavazása előtt nyilatkozik. Amennyiben a Tanács az előzetes
hozzájárulását megtagadja, a törvényjavaslat zárószavazását el kell halasztani.
A Kormány ebben az esetben haladéktalanul köteles olyan zárószavazás előtti mó-
dosító javaslatot benyújtani, amely alapján a törvényjavaslat megfelel az államadósság-
szabálynak.
Ezen eljárásban más módosító indítvány nem nyújtható be. Ezt az eljárást mind-
addig kell folytatni, amíg a Tanács – a zárószavazás előtti módosító javaslat megfe-
lelőségének kinyilvánításával – meg nem adja előzetes hozzájárulását a költségvetési
törvényjavaslat elfogadásához.
Hasonló szabályok vonatkoznak a költségvetési törvénymódosítás egyes eseteire is.
A központi költségvetéséről szóló törvény módosítását tartalmazó olyan törvényjavas-
lat, amely – a megszavazott módosító indítványokra, zárószavazás előtti módosító javasla-
tokra is tekintettel – megváltoztatná a központi költségvetés bevételeinek és kiadásainak
főösszegét, növelné a költségvetési hiány mértékét, a Tanács előzetes hozzájárulása alapján
bocsátható zárószavazásra. Az Országgyűlés elnöke a törvényjavaslatot és az ahhoz kapcso-
lódóan elfogadott módosító indítványok, zárószavazás előtti módosító javaslatok szövegét
az előzetes hozzájárulás megadása céljából haladéktalanul megküldi a Tanács részére.
A Tanács döntését a záró vita lezárását követően három napon belül közli az Or-
szággyűlés elnökével. A Tanács az előzetes hozzájárulás megtagadásáról hozott dönté-
sét részletesen indokolja. Ha a Tanács az előzetes hozzájárulás megadását megtagadja,
a Kormány a Tanács döntését megalapozó indokolásban foglaltak alapján zárószava-
zás előtti módosító javaslatot készít, amely – a Tanács döntésében meghatározott kö-
vetelményeknek történő megfelelés céljából – a törvényjavaslat bármely rendelkezését
módosíthatja. Ezen eljárásban más módosító indítvány nem nyújtható be. A törvény-
javaslat zárószavazása azt követően tartható meg, hogy a Tanács az annak elfogadásá-
hoz szükséges előzetes hozzájárulását az ismertetett eljárás szerint megadta.
3.5.2 A Tanács működése a gyakorlatban
A Költségvetési Tanács a gazdasági stabilitásáról szóló törvényben megfogalma-

zott kötelezettségének tesz eleget, amikor rendre véleményt alakít ki a központi
költségvetés végrehajtásának helyzetéről és az államadósság alakulásáról. A szak-
mai testület a féléves gazdasági folyamatokat és az eseti119 kormánydöntéseket is
119
Lásd „Költségvetési politika, gazdasági növekedés” című konferencia, 2013. július 16-án, amikor
a KT elnöke és a KT tagjai részletes makrogazdasági helyzetértékelést adtak, egyrészt átfogóan,
másrészt saját intézményük aspektusából (MNB, ÁSZ). Értékelték a gazdasági teljesítményeket,
konjunkturális feltételeket, amelyek a költségvetés évközi teljesítésére hatást gyakoroltak, másrészt
a stabilizációt szolgáló kormányzati intézkedéseket. Mindezek végeredménye, az államháztartási
bevételek és kiadások alakulásának évközi megítélése és időarányos összevetése az elfogadott költ-
ségvetési törvénnyel.
105
értékeli. A KT összetételéből adódóan erős szinergiák érvényesülnek a működése,

szakmai jelentései tartalmában, hiszen az ÁSZ és az MNB független intézmé-
nyek vezetői is tagjai a Tanácsnak, így a mögöttük álló szakmai kutatóműhe-
lyek elemzései hozzájárulnak a KT alapos munkájához. Legfontosabb körülmény,
hogy az ÁSZ ellenőrzései révén folyamatosan, az év egészében nyomon követi a
költségvetési folyamatokat, hiszen az év elején kezdődő zárszámadási ellenőrzés
még véget sem ér, amikor megkezdődik a költségvetési törvényjavaslat véleménye-
zése. A Számvevőszék rendszeresen ellenőrzi a költségvetés alakításában meghatá-
rozó szerepet játszó intézményeket (az Államkincstárat, az Államadósság Kezelő
Központot, az önkormányzatokat, a költségvetési rend szerint gazdálkodókat), és
e vizsgálatok eredményei közvetlenül becsatornázódnak a Költségvetési Tanács
munkájába. Az ÁSZ a zárszámadási és költségvetési véleményezését megalapozó
ellenőrzés részeként monitoring rendszert alakított ki, amely a tárgyévi költség-
vetési folyamatok szisztematikus megfigyelését és értékelését teszi lehetővé. Emel-
lett az kidolgozásra került egy új módszertani útmutató a költségvetési törvény-
javaslat véleményezését megalapozó ellenőrzéshez, és egy módszertani segédlet az
államadósság szabály 120 ellenőrzéséhez. Miáltal a magyar közpénzügy politika
egyik legfrekventáltabb területe az államadósság szabály betartása, így az Álla-
mi Számvevőszék annak teljesülését folyamatosan ellenőrzi. Így kerül górcső alá,
hogy az adósságmutató egyes elemeit a kormányzati szervek szabályszerűen álla-
pították-e meg. A 2011 óta szisztematikusan ellenőrzi azokat az új típusú kocká-
zatokat, amelyek bekövetkezése növelhetné az államadósságot, vagyis negatívan
hatna az államadósság szabály betartására. Ilyen kiemelt ellenőrzési pontok az
önkormányzatok pénzügyi helyzetének kontrollja, az állami és önkormányzati
többségi tulajdonú gazdasági társaságok vagyongazdálkodásának vizsgálata, to-
vábbá a monetáris politika költségvetési kockázatáról készített jelentés. A Magyar
Nemzeti Bank alapfunkciójából adódóan az inflációs és pénzáramlási folyamatok
közvetlenebb méréséből és kiértékeléséből rendelkezésre álló információival járul
hozzá a Költségvetési Tanács munkájához. Ebbéli tevékenysége autentikusságát
tovább erősítheti a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének jegybankba tör-
ténő beintegrálása és az ezzel előálló információtöbblet, illetve annak egy kézben
kezelése. Az IMF és az Európai Unió ajánlásaival szinkronban alapfeladat a KT
elemzési hatáskörének tovább erősítése, melynek révén a törvényben meghatáro-
zott jogosítványai a gyakorlatban még jobban kiteljesedhetnek. Végső soron, az
Országgyűlésben megalapozott, alátámasztott, kockázatokat kezelő, valamint az
adósság csökkentését lehetővé tevő költségvetési törvények kerüljenek elfogadásra,
és ezek a szempontok a költségvetés évközi módosításai során is érvényesüljenek.
120
Domokos László ÁSZ-elnök közlése szerint (2013. július 16.) az adósságszabály kiszámítási mód-
ját több technikai fogyatékosság is terheli. Ezért az ÁSZ javaslatára a KT napirendjére tűzte az
államadósság-szabály korrekciójának megvitatását.
106
3.6 Az államháztartás bevételei és kiadásai –

közpénzügyi jogi aspektusból
3.6.1 Államháztartási bevételek – A közbevételek rendszere
Az államháztartás valamennyi költségvetési bevétele közbevételnek minősül, függet-

lenül az adott pénzeszköz eredetétől (azaz, hogy mely természetes vagy jogi személy
fizeti be) és jogcímétől.
A közbevételeket alapvetően a közbevétel alapjául szolgáló jogviszony jellege
szerint csoportosíthatjuk:
tt közhatalmi és
tt magánjogi bevételekre.
A közbevételek egy része egyértelműen közjogi jogviszony alapján keletkezik, azért, mert
az állam a közhatalom letéteményeseként közhatalmát gyakorolva állapít meg különbö-
ző fizetési kötelezettségeket. Minderre figyelemmel a közbevételek ezen körét közhatal-
mi bevételeknek hívjuk. A közhatalmi bevételek körülbelül az összes bevétel 85–90%-át
teszik ki, vagyis a közhatalmi bevételek az államháztartás meghatározó bevételei.
A magánjogi bevételek az állam tulajdonosi pozíciójából erednek, ezek alapja pol-
gári jogi jogviszony. Az államháztartás központi alrendszere vagy a helyi önkormány-
zatok költségvetésének tulajdonosi mivoltához köthető bevételeit képezik például a
privatizációból származó bevételek; a koncessziós szerződésekből származó bevételek
(koncessziós díjak); az állami (önkormányzati) tulajdonú tőke után befolyó bevételek
(például kamat, osztalék, bérleti díj), a költségvetési szervek tevékenységéből szárma-
zó egyes bevételek (például vállalkozási tevékenységek bevételei).
A közhatalmi bevételek (fizetési kötelezettségek)
A közhatalmi bevételek alkotmányos alapja a közteherviselés alkotmányos alapelve,

melyet az Alaptörvény a következőképpen fogalmaz meg: „Teherbíró képességének,
illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös
szükségletek fedezéséhez.
A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a gyermeket nevelők
esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani.”
A közteherviselés részletes szabályait a Stabilitási törvény tartalmazza. Magyaror-
szágon minden természetes, és jogi személy, valamint más jogalany
tt adó, járulék, hozzájárulás, vagyonszerzési illeték, bírság, pótlék vagy más ha-
sonló – az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélküli – rendszeres vagy rendkí-
vüli fizetési kötelezettség formájában, továbbá
107
tt az állami közhatalom birtokában nyújtható szolgáltatásért, eljárásért fizeten-

dő eljárási és felügyeleti illeték, igazgatási szolgáltatási díj, pótdíj teljesítésével
járul hozzá a közös szükségletek fedezetéhez.
A felsoroltak a fizetési kötelezettség általános formái. Fizetési kötelezettséget előírni,

a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, men-
tességek körét és mértékét kizárólag törvényben, vagy törvény felhatalmazása alapján
önkormányzati rendeletben lehet megállapítani, kivéve, ha az Európai Unió kötelező
jogi aktusa vagy nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik.
A főszabálytól eltérően kivételesen a fizetési kötelezettség a fentieken kívül egyéb
jogszabályban is szabályozható.
E kivételek az alábbiak:
tt Törvény felhatalmazása alapján a Kormány rendeletben állapíthatja meg a
bírság, pótlék mértékét. Igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat – törvény vagy
eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet felhatalmazása alap-
ján – a miniszter az adópolitikáért felelős miniszter egyetértésével kiadott ren-
deletben állapíthat meg.
tt Törvény felhatalmazása alapján a Magyar Nemzeti Bank elnöke, a Pénzügyi
Szervezetek Állami Felügyeletének elnöke121 és a Nemzeti Média- és Hírközlési
Hatóság elnöke rendeletben igazgatási szolgáltatási díjat, pótdíjat állapíthat meg.
tt Az adópolitikáért felelős miniszter a jogalanyok szélesebb körét érintő rendkí-
vüli esemény, elemi csapás esetén indokolt esetben rendeletet alkothat az illeték
megállapításának mellőzéséről és az ehhez kapcsolódó eljárási szabályokról.
Az új fizetési kötelezettséget megállapító törvényben meg kell határozni, hogy a bevé-
tel az államháztartás mely alrendszerének bevételét képezi. Fizetési kötelezettségből
származó bevétel államháztartáson kívüli szervezetet közvetlenül kizárólag törvény
– igazgatási szolgáltatási díj, pótdíj esetében törvény felhatalmazása alapján kiadott
miniszteri rendelet – kifejezett rendelkezése alapján illetheti meg.
Garanciális szabály, hogy jogszabály a hatálybalépését megelőző időszakra vonat-
kozóan nem növelheti a fizetési kötelezettséget, nem bővítheti a fizetésre kötelezet-
tek körét, illetve nem szüntethet meg vagy korlátozhat kedvezményt, mentességet.
A fizetési kötelezettség keletkezésekor hatályban lévő jogszabályok által előírt fizetési
kötelezettséghez képest jogalanyok utólagosan meghatározott csoportjának nem ad-
ható jogszabályban visszamenőlegesen olyan fizetési kedvezmény, mentesség, amely a
fizetési kötelezettség összegét csökkenti (kivéve, ha ez az Európai Unió kötelező jogi
aktusának vagy nemzetközi szerződésnek való megfelelés miatt szükséges, vagy ha a
kedvezmény vagy mentesség a fizetési kötelezettség teljesítésére köteles természetes
személyek vagy más jogalanyok teljes körét megkülönböztetés nélkül érinti).
121
Az MNB és a PSZÁF várható összevonásával ez értelemszerűen módosul.
108
Alapvető követelmény, hogy új fizetési kötelezettséget előíró vagy a korábbinál a

fizetésre kötelezett szempontjából kedvezőtlenebb előírásokat tartalmazó jogszabály
megismeréséhez, alkalmazására való felkészüléshez kellő idő álljon rendelkezésre. En-
nek érdekében a törvény előírja, hogy a fizetési kötelezettséget megállapító, a fizetésre
kötelezettek körét bővítő, a fizetési kötelezettség terhét növelő, a kedvezményt, men-
tességet megszüntető vagy korlátozó jogszabály kihirdetése és hatálybalépése között
legalább 30 napnak el kell telnie.
Új fizetési kötelezettség megállapítása során figyelemmel kell lenni a költség–ha-
szon elvre, vagyis arra, hogy annak kivetésével, beszedésével, nyilvántartásával, ellen-
őrzésével összefüggő adminisztrációs költségek ne legyenek aránytalanul magasak a
fizetési kötelezettségből származó bevétel összegéhez képest, illetve azokat nem ha-
ladhatják meg.
A fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmény, men-
tesség körét és mértékét, valamint az új fizetési kötelezettséget megállapító törvényt
kizárólag ezzel azonos vagy hasonló életviszonyokat szabályozó törvényben lehet mó-
dosítani vagy hatályon kívül helyezni. A fenti szabályoktól csak különleges jogrend
idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges
mértékben vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgaz-
dasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni.
A fizetési kötelezettség megállapításakor a gyermekvállalás és -nevelés költségeit
családi kedvezmény formájában kell figyelembe venni. A családi kedvezmény gyer-
mekenkénti mértékét a gyermekszámtól függően eltérően kell megállapítani, azzal,
hogy magasabb mértékű családi kedvezményt három vagy több gyermek nevelése,
gondozása esetén kell nyújtani. A családi kedvezmény gyermekenkénti mértéke nem
lehet alacsonyabb a megelőző költségvetési évre megállapított mértéknél.
A közhatalmi bevételek csoportosítása. A közhatalmi bevételeket (mint az ál-
lamháztartás javára előírt fizetési kötelezettségeket) három alcsoportra indokolt fel-
osztani:
tt az adójellegű,
tt a díjjellegű,
tt és a szankciójellegű bevételekre.
Az adójellegű bevételek tisztán fiskális pénzforrások, e bevételek ellenében nem áll
semmilyen közvetlen ellenszolgáltatás. Az államnak (a helyi önkormányzatnak) e
körben csak a bevétel beszedésével összefüggő adminisztratív költségei merülnek fel.
Az adójellegű bevétellel kapcsolatos fizetési kötelezettség keletkezése nem függ az adó-
jellegű befizetés kötelezettjétől. A kötelezettség nem a kötelezett választásától függő-
en, illetőleg nem a kötelezett magatartásának következményeként keletkezik. Az ilyen
bevételek elnevezésüktől függetlenül adójellegű bevételek.
Adójellegű bevételek megjelennek a központi alrendszerben (például általános
forgalmi adó, személyi jövedelemadó, pénzügyi szervezetek különadója, társasá-
gi adó, vagyonszerzési illeték, pénzügyi tranzakciós illeték), a társadalombiztosítási
alapok bevételeiben (TB járulékok), az elkülönített állami pénzalapoknál (például
109
munkaerő-piaci alapba fizetett járulékok, szakképzési hozzájárulás, innovációs járu-

lék), illetve a helyi önkormányzati alrendszerben is (helyi adók bevételei).
Közgazdasági megközelítésben az adójellegű bevételeket általában tovább csopor-
tosítják abból a szempontból, hogy a fizetési kötelezettség a termékek, szolgáltatások
vásárlásához kapcsolódik (például általános forgalmi adó), magánszemélyek vagy vál-
lalkozások jövedelmét terheli (például személyi jövedelemadó, illetve társasági adó),
vagyon birtoklásához kapcsolható (például építményadó, telekadó, gépjárműadó), il-
letve a társadalombiztosítás költségeihez való hozzájárulást jelent. Hazánkban jelenleg
az európai átlaghoz képest magasak a TB.járulékok, és a termékek, szolgáltatások
után fizetett forgalmi adók, és alacsony a jövedelmi és vagyoni típusú adók aránya.
A díjjellegű fizetésre kötelezett személyek – szemben az adófizetésre kötelezettekkel
– befizetésük fejében közvetlen ellenszolgáltatásban részesülnek. A díj összege közgaz-
dasági értelemben nem tekinthető a díjfizető által igénybe vett szolgáltatás árának, bár
adott esetben a piaci viszonyokra, az értékarányosságra utaló jelek is kimutathatók.
Így például az intézményi díjak körében az intézményi szolgáltatás költségei részét
képezik a díjkalkulációnak, ugyanakkor a díj megállapításánál más fontos szempon-
tok (például szociális körülmények) is szerephez jutnak.
A díjak megállapításánál fontos törvényi korlátot képez az a rendelkezés, miszerint a
fizetendő díj mértéke nem haladhatja meg az adott eljárással (szolgáltatással) felmerülő
költségeket. Változó költségigényű eljárások (szolgáltatások) esetében a díj összegét áta-
lány jelleggel kell meghatározni. A legfontosabb díjjellegű fizetési kötelezettségek a kü-
lönböző államigazgatási és bírósági eljárási illetékek, az igazgatási szolgáltatási díjak, a
bírósági szolgáltatási díjak, továbbá egyes költségvetési szervek intézményi térítési díjai.
A közigazgatás által alkalmazott különféle jellegű szankciók közül a direkt pénzbe-
li formát öltő és költségvetési bevételt jelentő bírságok (például az egyenlő bánásmód
követelményének megsértése miatt kiszabott bírság, szabálysértési bírság, környezet-
védelmi bírság) képeznek közbevételt.
A közhatalmi bevételek beszedése
A jó adórendszer betartható és betartatható. Jogkövető magatartás kerülése vagy ha-

tározott mellőzése esetén az állam adóhatóságai törvényi felhatalmazást kapnak, hogy
az adókat beszedjék, bevallásukat, befizetésüket kikényszerítsék. Az államháztartási
rendszer valamely alrendszerét megillető közbevételek teljesítése a pénzügyi igazgatási
szervek (hatóságok) oldaláról nézve közbevétel-teljesítési kötelezettségként jelentkezik.
Mint láttuk, ugyanez a folyamat a befizető magyar vagy külföldi polgár, gazdálkodó
szervezet, illetve társadalmi szervezet oldaláról nézve fizetési kötelezettséget jelent.122
E fizetési kötelezettségek nagyobb részükben (valamennyi adó, járulék és hozzájá-
rulás, továbbá az illetékek köréből a vagyonszerzési illeték) adójellegűek, s erre tekin-
tettel kiemelkedően garanciális jelentősége van a fizetési kötelezettségek teljesítésével,
122
Az egyéni és társadalmi adó jogkövetésének jellegzetességeiről, az adójogi norma szerepéről és az
adóigazgatás jogkövetést befolyásoló szerepéről bővebben: Szilovics Cs., 2003.
110
az adók, járulékok beszedésével kapcsolatos pénzügyi igazgatási, hatósági jogalkalma-

zási tevékenységnek.
Az adójellegű bevételek körében keletkező fizetési kötelezettség olyan pénzügyi
jogviszony, amelynek alanyai egyfelől az adóhatóság, másfelől pedig a fizetési kötele-
zettség alanya, az adózó.
Adózónak minősül az a természetes vagy jogi személy, akinek vagy amelynek adó-
kötelezettségét törvény írja elő. Az adózó adókötelezettsége magában foglalja a fizetési
kötelezettség és a költségvetési támogatás megállapítása, megfizetése vagy kiutalása
érdekében végzett bejelentést, nyilatkozattételt, adó-megállapítást, adóbevallást, adó-
fizetést és adóelőleg-fizetést, bizonylat kiállítását és megőrzését, nyilvántartások veze-
tését (könyvvezetést), adatszolgáltatást, illetőleg adólevonást, adóbeszedést.
Adóhatóságok a Nemzeti Adó- és Vámhivatal és szervei (állami adóhatóság), vala-
mint a települési önkormányzat jegyzője (önkormányzati adóhatóság).
Az adóhatóságok feladata a fizetési kötelezettségek, illetve a költségvetési pénzügyi
támogatások megállapítása, nyilvántartása, az adó beszedése, végrehajtása, a költ-
ségvetési támogatás, valamint az adó-visszaigénylés és az adó-visszatérítés kiutalása,
továbbá – az adóbevétel jogellenes megrövidítésének, a költségvetési támogatás jogo-
sulatlan igénybevételének megelőzése és megakadályozása, illetve az adókötelezettség
megsértésének feltárása érdekében – az adókötelezettség teljesítésének ellenőrzése.
Az adóigazgatási eljárásban az adózók és az adóhatóságok jogait, illetőleg kötele-
zettségeit az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény állapítja meg, tehát az
adózó és az adóhatóság között létrejövő pénzügyi jogviszonynak e törvény ad eljá-
rásjogi keretet. Ugyanakkor, ha valamely eljárásjogi vonatkozásról ez a törvény nem
tartalmaz rendelkezést, szubszidiárius jelleggel a közigazgatási hatósági eljárás és szol-
gáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) rendelkezései al-
kalmazandók. Az Art. előírásai azt határozzák meg, hogy a Ket. mely rendelkezéseit
nem kell az adóeljárások során alkalmazni.
Az adóhatóságok körében megkülönböztetett helye és szerepe van az állami adóha-
tóságnak. 2011. január 1-jétől az állami adóhatóság a korábbi Adó- és Pénzügyi Ellen-
őrzési Hivatal, valamint Vám- és Pénzügyőrség közös jogutódjaként a Nemzeti Adó-
és Vámhivatal (NAV), amely államigazgatási és fegyveres rendvédelmi feladatokat is
ellátó kormányhivatal. A NAV felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter
látja el. A NAV önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv, amely a
központi költségvetésben önálló fejezetet képez. Adóhatósági jogkörbe lép a kormány-
hivatal is, amennyiben helyi adó tekintetében az eljárás, fellebbvitel, fellebbezés okán,
az önkormányzattól a kormányhivatalhoz kerül át.
Az önkormányzati adóhatóságként működő települési önkormányzati jegyzők
kompetenciája magában foglalja a helyi adókat (építményadó, telekadó, kommunális
adó, idegenforgalmi adó, helyi iparűzési adó), valamint egyes központi adókat, példá-
ul a gépjárműadót.
111
3.6.2 Az államháztartási kiadások
Az államháztartási kiadások teljes összegét – annak érdekében, hogy a döntéshozók a

költségvetési terv elfogadásakor, valamint a beszámolás során pontosabb képet kapja-
nak a források felhasználásáról – közgazdasági értelemben és funkcionális megoszlás
szerint is csoportosítják. A közgazdasági felosztás elsősorban arról ad információt,
hogy az adott évben felhasználandó, illetve felhasznált állami források mennyiben
szolgálják a jövőbeli fejlődést. A funkcionális felosztás ismeretében pedig jobban átte-
kinthető, hogy az adott évben mely közfeladatok ellátása kap súlyponti szerepet, illet-
ve igényel többletforrásokat, továbbá mely közfeladatokra csoportosítanak át (szándé-
kosan vagy kényszerűen) állami forrásokat.
Az államháztartási törvény írja elő, hogy a költségvetés készítésekor, illetve a zár-
számadáskor a bevételeket és kiadásokat milyen tagolásban kell az országgyűlés elé
beterjeszteni. Jelenleg közgazdasági és funkcionális bontás használatos.
Az államháztartási kiadások funkciók szerinti csoportosítása
Az államháztartási kiadásokat a leggyakrabban abból a szempontból csoportosítják,

hogy a közfeladatok mely körének – azaz milyen állami funkcióknak – az ellátását
biztosítják.
Az államháztartási kiadások alapvetően négy funkció (funkciócsoport) valame-
lyikének ellátásához kapcsolódnak. Ezek a következők:
tt állami működési funkciók,
tt jóléti funkciók,
tt gazdasági funkciók,
tt a hiány, az államadósság kezeléséhez kapcsolódó funkciók.
A kiadások közül az államadósság kezeléséhez kapcsolódó kiadások (tőketörlesz-

tés, kamatfizetés, a kettő együtt adósságszolgálat) a hitelfelvétel feltételei szerint
meghatározottak, és jelentősen befolyásolják a többi közfunkcióra fordítható kiadás
mértékét. Napjaink kormányzati pénzügyi politikájának kiemelt célja az adósság-
állomány és ezzel összefüggésben az adósságszolgálattal kapcsolatos költségvetési
kiadások mérséklése, a közpénz felhasználás szabályosságának biztosítása és haté-
konyságának növelése.
Az állami működési funkciók csoportjába a jogalkotási és igazgatási, a külügyi, a
honvédelmi, a rend- és jogvédelmi és az igazságszolgáltatási feladatok tartoznak. E
funkciókört gyakran „tradicionális” (hagyományos) funkcióknak is nevezik, mivel
ezeket a feladatokat az állam – különböző államhatalmi, államigazgatási, igazságszol-
gáltatási, fegyveres és rendvédelmi szervei útján, később a helyi és köztestületi típusú
önkormányzatok közbejöttével – a társadalom állami típusú megszervezésének kezde-
teitől valamilyen formában ellátja. E funkciókör egyidős az első állam kialakulásával,
és az állami lét szükségszerű velejárója. Természetesen ez nem jelenti azt, hogy ebben
112
a funkciókörben nincsenek jelentős minőségi változások, hangsúlyeltolódások, illetve

nem jelentkeznek újabb feladatok.
Az állam jóléti funkciója történetileg jóval később, az állami gondoskodó szerep
megjelenésével párhuzamosan alakult ki. E funkció kezdetei a 19. század második
felére nyúlnak vissza, valódi kiteljesülése azonban már a 20. század második felének a
produktuma. A jóléti funkció működése ugyanis nagymértékben egybeforrott a jóléti
állam eszmekörével. E funkció esetében az újraelosztás egyszerre célként és eszközként
is megjelenik.
A redisztribúció sok esetben – a tényleges lakossági jövedelmeknek az eredeti jöve-
delem-elosztástól való eltérítésével – a szegényebb társadalmi rétegek leszakadásának,
ellehetetlenülésének megakadályozását célozza.
A szoros értelemben vett jóléti funkció egyes fontosabb részterületei az alábbiak:
tt az állami-önkormányzati szociális ellátó rendszer működtetése (szociális ott-
honok, pénzbeli segélyezési formák, természetbeni juttatások, hajléktalanok-
ról való gondoskodás stb.);
tt az állami-önkormányzati egészségügyi ellátó rendszer működtetése (egészség-
ügyi alapellátás, járó- és fekvőbeteg szakellátás, egyéb egészségügyi szolgálta-
tások stb.);
tt az állami nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszer fenntartása (közös kocká-
zatvállaláson és a szolidaritás elvén nyugvó kötelező társadalombiztosítás mű-
ködtetésével);
tt a munkanélküliség kezelése (segélyezés, passzív és aktív foglalkoztatáspolitika
stb.);
tt az állami-önkormányzati oktatási rendszer működtetése (óvodai ellátás, alap-
fokú, középfokú közoktatás, felsőoktatás stb.);
tt az állami gyermek- és ifjúságvédelem intézményrendszerének fenntartása (ne-
velési segélyek, gyámhatósági eszközök, ifjúságpolitika stb.)
A klasszikus jóléti funkciók mellett gyakran e körbe sorolják a lakástámogatásokat,

illetve a kultúra és a sport támogatását. A modern polgári demokráciákban különböző
mértékben, de mindenhol erős az állam jóléti szerepköre, és az államháztartás kiadá-
sai között általában e kiadáskör a legmagasabb.
Az ebbe a kategóriába tartozó kiadások teszik ki az európai országok átlagában
az összes államháztartási kiadás több mint 60%-át, és meghaladják a GDP 30%-át.
Hazánkban e kiadások aránya az államháztartási kiadásokon belül a rendszervál-
tástól 1997-ig közel 70%-ról kb. 55%-ra csökkent, 2002-ig ezen a szinten stag-
nált, majd újra növekedésnek indult, és 2004-től újra meghaladta a 60%-os érté-
ket. A GDP-hez viszonyítva a jelenlegi magyar érték az EU átlaghoz – a 30%-hoz
– közelít, azonban a kohéziós országokhoz képest kissé magas. A modern európai
országok legnagyobb problémája, hogy a romló demográfiai helyzet, az egészségügy
és oktatás területén végbement technikai fejlődés, és az ezzel együtt járó növekvő
költségek miatt az államháztartások nem tudnak lépést tartani a jóléti szolgáltatá-
sok iránti növekvő szükségletekkel. A legtöbb európai országban – így nálunk is
113
– napirendre került az úgynevezett nagy ellátó rendszerek (nyugdíj- és egészségbiz-

tosítási rendszer, egészségügyi ellátás, oktatási rendszer teljes vertikuma, szociális
ellátó rendszer) reformja, ami gyakorlatilag a támogatások szigorodó feltételeit, a
biztosítási elv fokozott érvényesítését, az öngondoskodás és – a szolgáltatások terü-
letén – a piaci szereplők térnyerését jelenti.
Az állami funkciók mondhatni „legfiatalabbika” a gazdasági funkció. Az állam e
funkciójának megvalósítása részben nem követhető nyomon közvetlenül az államház-
tartási kiadások szerkezetében, mivel az államháztartás közvetett gazdasági hatásához
kötődik. Amint azt az első fejezetben láttuk, a klasszikus és a jóléti funkciók kiadá-
sainak is vannak gazdasági hatásai. Léteznek azonban olyan államháztartási kiadá-
sok, melyek közvetlenül a gazdasági funkció megvalósítását szolgálják. E kiadások a
kormányzat által szervezett vagy támogatott gazdasági tevékenységekhez kötődnek.
Általában e körbe sorolható a műszaki infrastruktúra fejlesztése (közlekedés, ener-
giaellátás, vízellátás, szennyvízelvezetés és tisztítás stb.), közművek üzemeltetése vagy/
és a közművállalatoknak, valamint mindazon vállalkozásoknak juttatott támogatá-
sok, melyek a gazdaságfejlesztést vagy a gazdasági erőforrások újraelosztását szolgál-
ják (például agrártámogatások, kis- és középvállalatok támogatása, K+F támogatása,
regionális támogatások).
Európai átlagban a gazdasági funkciókra fordított kiadások aránya az államház-
tartáson belül nem éri el a 10%-ot, GDP-arányosan pedig 4–5%, de a fejlődésben
elmaradt, felzárkózó országokban általában magasabb. Magyarországon 2000-ig 10%
körül alakult az e funkcióra fordított kiadások aránya, azóta kis mértékben nőtt. Ma
az államháztartási kiadások 13–15%-át, a GDP 7–8%-át fordítjuk közvetlen gazda-
sági kiadásokra, mely érték már körülbelül megfelel a felzárkózó országok átlagának.
3.7 A nemzeti vagyon, gazdálkodás a nemzeti vagyonnal

3.7.1 A nemzeti vagyon fogalma, rendeltetése
Az államháztartás bevételei biztosítják azokat a pénzeszközöket, amelyekből az állami

feladatok ellátásával, illetve finanszírozásával kapcsolatos kiadások teljesíthetők.
A közfeladatok megvalósításához nemcsak pénzeszközök, hanem más vagyonele-
mek is szükségesek (épületek, építmények, járművek, gépek, berendezések, szellemi
termékek, vagyoni értékű jogok, készletek stb.). Magyarország gazdasági rendszervál-
tozási folyamatában az állami tulajdon javarésze nemzetközi befektetők tulajdonába,
érdekbefolyása alá került, így a nemzeti gazdaságpolitikai mozgástér e vonatkozásban
is beszűkült. A MOL-ban, a Rába Zrt.-ben, a Takarékbankban, az EON-ban meg-
jelenő állami tulajdonszerzés azonban enyhíteni kíván a nemzetgazdaság kitettségén,
ezen keresztül a lakosság terhein (lásd rezsiköltségek csökkentéséről szóló rendelet).
A bevételekben és kiadásokban „gondolkodó” költségvetési – pénzügyi szemléletű, fo-
lyó – gazdálkodás és az „állományszemléletű” vagyongazdálkodás között szoros kapcso-
lat áll fenn, amelynek igazolására néhány példát említünk. A vagyontárgyak (épületek,
114
műszerek, járművek stb.) karbantartása, javítása kiadásokkal jár, amelyeket a költségve-

tésben előirányzatként biztosítani kell. Például a vagyon bővítéséhez (épületberuházás,
járművásárlás, készletbeszerzés) szintén kiadási előirányzat kapcsolódik a költségvetés-
ben. A vagyon értékesítése, hasznosítása (például telekértékesítés, épület bérbeadása stb.)
a költségvetés oldaláról nézve azonnal felhasználható bevételt jelent.
A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszá-
molni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont
az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a
nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekűek.
Az Országgyűlés a végrehajtó hatalom gazdálkodási tevékenysége felett ellenőrzési
jogkört közvetlenül csak korlátozottan tud gyakorolni, e feladat ellátására önálló in-
tézményként az Állami Számvevőszék hivatott. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési
jogköre a közpénzek és a nemzeti vagyon felhasználásának, hasznosításának teljes te-
rületére kiterjed. Ellenőrzési tevékenységét a költségvetés tervezésére, végrehajtására
és az állami tulajdonú szervezetek gazdálkodása ellenőrzésére vonatkozó módszertani
útmutatói alapján végzi.
A nemzeti vagyonra vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvény és a rendelke-
zéseinek végrehajtására alkotott, a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény
tartalmazza. Az Alaptörvény megfogalmazásában „az állam és a helyi önkormány-
zatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének cél-
ja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások
megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele.” Ennek
megfelelően a nemzeti vagyon kezelése nem szolgálhat magánérdekeket, hanem azt
a közösség javára kell használni, kiemelt figyelmet fordítva a végességükre tekintettel
védelemre szoruló természeti erőforrásokra, valamint arra, hogy a nemzeti vagyon a
jövendő generációk számára is szükségleteik kielégítéséhez szükséges mértékben ren-
delkezésre álljon.
Az Alaptörvény fokozott védelmet biztosít a közpénzeknek és a nemzeti vagyonnak,
valamint garanciákat rögzít az ezekkel való felelős és átlátható gazdálkodás érdekében.
Az Alaptörvény a nemzeti vagyonnal való gazdálkodáshoz kapcsolódóan az
alábbi alapelveket fogalmazza meg:
tt Nemzeti vagyont csak törvényben meghatározott célból lehet átruházni, tör-
vényben meghatározott kivételekkel, az értékarányosság követelményének fi-
gyelembevétele mellett.
tt Nemzeti vagyon átruházására vagy hasznosítására vonatkozó szerződés csak
olyan szervezettel köthető, amelynek tulajdonosi szerkezete, felépítése, vala-
mint az átruházott vagy hasznosításra átengedett nemzeti vagyon kezelésére
vonatkozó tevékenysége átlátható.
tt Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdonában álló gazdálkodó szerveze-
tek törvényben meghatározott módon, önállóan és felelősen gazdálkodnak a
törvényesség, a célszerűség és az eredményesség követelményei szerint.
tt A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény – a nemzeti va-
gyon megőrzése és védelme érdekében – alapelvi szinten kívánja lezárni az
115
intézményesített vagyonfelélés eddigi gyakorlatát, és a köz érdekében hosszú

távú, általános védelmet kíván biztosítani a nemzeti vagyonra vonatkozóan.
tt A nemzeti vagyonról szóló törvény a nemzeti vagyon védelmét a lehető legna-
gyobb mértékben, a legszigorúbb szabályozással kívánja biztosítani, lehetővé
téve ugyanakkor az okszerű és célszerű gazdálkodást.
tt A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2012. évi módosítása során
(2012. évi LXXXIV. tv.) pontosításra került az átlátható szervezet fogalma (tu-
lajdonosi szerkezete, a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről
és megakadályozásáról szóló törvény szerint meghatározott tényleges tulajdonosa
megismerhető). Pontosításra került a forgalomképtelen, korlátozottan forgalom-
képes nemzeti vagyon, a hasznosítás és a működtetés definíciója, illetve a helyi
önkormányzat korlátozottan forgalomképes törzsvagyonába tartozó elemek.
A nemzeti vagyonba tartozik:

tt az állam vagy a helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonában álló dolgok;
tt az előző pontba nem tartozó, az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdoná-
ban lévő dolog;
tt az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő pénzügyi eszközök, to-
vábbá az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető társasági részesedések;
tt az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető bármely vagyoni értékkel
rendelkező jogosultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít;
tt a Magyarország határa által körbezárt terület feletti légtér;
tt az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló tör-
vény szerinti kibocsátási egység és légiközlekedési kibocsátási egység, valamint
az ENSZ Éghajlat-változási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve
végrehajtási keretrendszeréről szóló törvény szerinti kiotói egység;
tt az állami vagy helyi önkormányzati (tv. szerint) fenntartású közgyűjtemények (mu-
zeális intézmények, levéltárak, közgyűjteményként működő kép- és hangarchívu-
mok, valamint könyvtárak) saját gyűjteményeiben nyilvántartott kulturális javak;
tt a régészeti lelet;
tt a nemzeti adatvagyon körébe tartozó állami nyilvántartások fokozottabb vé-
delméről szóló törvény szerinti nemzeti adatvagyon.
A nemzeti vagyonról szóló törvény hatálya nem terjed ki az alábbi, egyébként

nemzeti vagyonba tartozó vagyonelemekre:
tt az államháztartás körébe tartozó szervek és személyek pénzvagyonára,
tt a követelésekre és a fizetési kötelezettségekre,
tt a társadalombiztosítás és az elkülönített állami pénzalapok pénzvagyonára,
valamint
tt a nemzeti adatvagyonra, a nemzeti adatvagyon körébe tartozó állami nyilván-
tartások fokozottabb védelméről szóló törvény szerinti nemzeti adatvagyonra.
116
A nemzeti vagyonról szóló törvényben meghatározott elvek mentén egyes, a nemzeti

vagyon körébe tartozó vagyoni körökre külön törvényi szabályozás vonatkozik:
tt az állam tulajdonában álló vagyon feletti tulajdonosi joggyakorlás módját,
valamint e vagyonnal való gazdálkodás szabályait az állami vagyonról szóló
törvény,
tt a közszolgáltatási médiavagyon feletti tulajdonosi joggyakorlás módját, vala-
mint e vagyonnal való gazdálkodás szabályait a médiaszolgáltatásokról és a
tömegkommunikációról szóló törvény,
tt az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás részletes szabályait a helyi ön-
kormányzatokról szóló törvény,
tt az állam és a helyi önkormányzat kizárólagos gazdasági tevékenységei és a
tevékenység végzéséhez szükséges vagyon hasznosításának átengedését a kon-
cesszióról szóló törvény,
tt az MFB Magyar Fejlesztési Bank Zártkörűen Működő Részvénytársaság (a to-
vábbiakban: MFB Zrt.), valamint azon gazdálkodó szervezetek feletti tulajdono-
si joggyakorlás módját, amelyek felett az állam nevében az MFB Zrt. gyakorol
tulajdonosi jogokat a Magyar Fejlesztési Bank Részvénytársaságról szóló törvény,
tt a Magyar Nemzeti Bank feletti tulajdonosi joggyakorlás módját a Magyar
Nemzeti Bankról szóló törvény,
tt az Államadósság Kezelő Központ Részvénytársaság feletti tulajdonosi joggya-
korlás módját a Magyarország pénzügyi stabilitásáról szóló törvény,
tt a légiforgalmi irányító szolgálatot ellátó és a légiforgalmi szakszemélyzet képzését vég-
ző szervezet feletti tulajdonosi joggyakorlás módját a légiközlekedésről szóló törvény,
tt a Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet feletti tulajdonosi joggyakorlás
módját a vasúti közlekedésről szóló törvény,
tt a felsőoktatási intézmények sajátos vagyongazdálkodási szabályait a felsőok-
tatásról szóló törvény,
tt a társadalombiztosítási alapokhoz tartozó vagyonnal való gazdálkodásra az
állami vagyonról szóló törvény,
tt az önkormányzati lakások, valamint nem lakáscélú helyiségek bérbeadására
és elidegenítésére, továbbá az állami lakások és nem lakáscélú helyiségek bér-
beadására vonatkozó részletes szabályokat a lakások és helyiségek bérletére,
valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló törvény,
tt az állami tulajdonban lévő erdő hasznosítására, vagyonkezelésére és nyilván-
tartására vonatkozó szabályokat az erdőről, az erdő védelméről és az erdőgaz-
dálkodásról szóló törvény,
tt az állami és önkormányzati tulajdonban álló kulturális örökség elemei felett
a tulajdonosi joggyakorlás módját, valamint az e vagyoni körrel való gazdál-
kodás szabályait
–– a kulturális örökség védelméről,
–– a muzeális intézményekről,
–– a nyilvános könyvtári ellátásról és a közművelődésről,
–– a köziratokról, közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről,
117
–– az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonba

adásáról,
–– a közutak kezelésével, fejlesztésével, fenntartásával, működtetésével kapcso-
latos feladatokat a közúti közlekedésről,
–– a Magyar Export–Import Bank Zrt. és a Magyar Exporthitel Biztosító Zrt.
feletti tulajdonosi joggyakorlás módját a Magyar Export–Import Bank Rész-
vénytársaságról és a Magyar Exporthitel Biztosító Részvénytársaságról szóló
törvények állapítják meg.
tt A nemzetiségi önkormányzatok vagyonáról és vagyongazdálkodásának részle-
tes szabályairól a nemzetiségek jogairól szóló törvény rendelkezik.
tt Az állami tulajdonban lévő termőföldvagyon hasznosítására, vagyonkezelésére
és nyilvántartására, a Nemzeti Földalap feletti tulajdonosi jogok gyakorlására
vonatkozó szabályokat a Nemzeti Földalapról szóló törvény állapítja meg.
tt A nemzeti adatvagyonra vonatkozó előírásokat a nemzeti adatvagyon körébe
tartozó állami nyilvántartások fokozottabb védelméről szóló törvény határoz-
za meg.
A nemzeti vagyonról szóló törvény négy vagyonkategóriát állít fel a nemzeti vagyon
körén belül, melyek az alábbiak:
tt A legszigorúbban védett nemzeti vagyoni kör a kizárólagos állami és önkor-
mányzati tulajdon meghatározása, ami forgalomképtelenséget jelent, azaz –
bizonyos kivételekkel – teljes elidegenítési és terhelési tilalmat, valamint dologi
jog vagy osztott tulajdon létesítésének tilalmát. Ezen vagyonelemek körét ta-
xatíve határozza meg a törvény és mellékletei. Az állam és az önkormányzatok
kizárólagos tulajdona főszabályként kizárólag koncesszió útján hasznosítható.
tt Az Alaptörvény bevezetett egy új fogalmat, a nemzetgazdasági szempontból
kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon fogalmát, erre tekintettel kellett a ko-
rábban használatos fogalmak jogi tartalmát egymáshoz képest meghatározni.
A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon státusa
a törvény rendszerében a második védelmi vonalat képezi, amely megegye-
zik a forgalomképtelen vagyontárgyakkal abban a tekintetben, hogy ezek a
vagyonelemek sem idegeníthetők el, és – bizonyos kivételekkel – nem terhel-
hetőek meg (a törvény erejénél fogva forgalomképtelenek), a hasznosításuk
szabályozása azonban kevésbé szigorú, főszabályként nem koncesszióköteles a
hasznosításuk (vagyonkezelés, bérlet, haszonbérlet stb.).
tt A nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon állami
tulajdonban, illetve a helyi önkormányzat tulajdonában történő megőrzése
hosszú távon indokolt.
tt A nemzeti vagyon harmadik kategóriája a korlátozottan forgalomképes va-
gyoni kör. Az idetartozó vagyonelemek eladhatók, megterhelhetők, de ki-
zárólag törvényben vagy (önkormányzat tulajdonában álló vagyon esetében)
önkormányzati rendeletben meghatározott feltételek szerint, amely általában
valamilyen hatóság vagy egyéb szerv előzetes jóváhagyását jelenti. Az ezen
118
kategóriába tartozó vagyonelemek nagy számosságára tekintettel a kategóriát

csak definíció szintjén említi meg a törvény.
tt A negyedik vagyoni csoportba az üzleti vagyon tartozik, amely engedély nél-
kül elidegeníthető, hasznosítható, így a piaci forgalom része lehet. Az üzleti
vagyon a nemzeti vagyon azon része, amely állami vagyon esetén nem tartozik
a kincstári vagyonba, az önkormányzati vagyon esetén a törzsvagyonba.
A nemzeti vagyonról szóló törvény a fenti vagyonkategóriákkal összhangban az alábbi

fogalmakat definiálja:
tt Forgalomképtelen nemzeti vagyon a kizárólagos állami és önkormányzati
tulajdon, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nem-
zeti vagyon vonatkozásában értendő. Forgalomképtelen nemzeti vagyon az
a nemzeti vagyon, amely az e törvényben meghatározott kivétellel nem ide-
geníthető el, vagyonkezelői jog, jogszabályon alapuló, továbbá az ingatlanra
közérdekből külön jogszabályban feljogosított szervek javára alapított hasz-
nálati jog, vezetékjog vagy ugyanezen okokból alapított szolgalom, továbbá
a helyi önkormányzat javára alapított vezetékjog kivételével nem terhelhető
meg, biztosítékul nem adható, azon osztott tulajdon nem létesíthető.
tt Kincstári vagyon: a kizárólagos állami tulajdonba tartozó vagyon és a nem-
zetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonba tartozó for-
galomképtelen állami vagyon, valamint a korlátozottan forgalomképes állami
vagyon.
3.7.2 A nemzeti vagyonnal való gazdálkodás alapelvei
A nemzeti vagyon alapvető rendeltetése a közfeladat ellátásának biztosítása. A nem-

zeti vagyonról szóló törvény definiálja a közfeladat fogalmát is. A közfeladat jogsza-
bályban meghatározott állami vagy önkormányzati feladat, amit az arra kötelezett
közérdekből, jogszabályban meghatározott követelményeknek és feltételeknek meg-
felelve végez, ideértve a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását, továbbá az állam
nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeiből adódó közérdekű feladatokat,
valamint e feladatok ellátásához szükséges infrastruktúra biztosítását is.
A nemzeti vagyonnal felelős módon, rendeltetésszerűen kell gazdálkodni. A nem-
zeti vagyongazdálkodás feladata a nemzeti vagyon
tt rendeltetésének megfelelő,
tt az állam, az önkormányzat mindenkori teherbíró képességéhez igazodó,
tt elsődlegesen a közfeladatok ellátásához (a közfeladatok ellátása infrastruktu-
rális hátterének biztosításához) és a mindenkori társadalmi szükségletek kielé-
gítéséhez szükséges,
tt egységes elveken alapuló,
tt átlátható, tervszerű, hatékony és költségtakarékos működtetése.
További vagyongazdálkodási feladat a nemzeti vagyon
119
tt értékének megőrzése,
tt állagának védelme,
tt értéknövelő használata, hasznosítása, gyarapítása, valamint
tt az állam vagy a helyi önkormányzat feladatának ellátása szempontjából feles-
legessé váló vagyontárgyak elidegenítése.
A nemzeti vagyonról szóló törvény a vagyongazdálkodási alapelvek között részletesen sza-

bályozza az állam, illetve a helyi önkormányzatok gazdasági társaságokkal való tulajdonosi
kapcsolatait. Kiemelt hangsúlyt helyez e tulajdonosi (részesedési) viszonyok átláthatóságára.
A helyi önkormányzat közép- és hosszú távú vagyongazdálkodási tervet köteles ké-
szíteni. A helyi önkormányzat vállalkozási tevékenysége a kötelező feladatainak ellátását
nem veszélyeztetheti. A helyi önkormányzat csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet
részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét.
A nemzeti vagyont, annak értékét és változásait a tulajdonosi joggyakorló – aki a
nemzeti vagyon felett az államot vagy a helyi önkormányzatot megillető tulajdonosi
jogok és kötelezettségek összességének gyakorlására jogosult – nyilvántartja.
Az érték nyilvántartásától el lehet tekinteni, ha az adott vagyontárgy értéke természe-
ténél, jellegénél fogva nem állapítható meg, ugyanakkor a vagyon naturális adatainak
rögzítésével kell nyilvántartani a vagyont. A nyilvántartásnak tartalmaznia kell a vagyon
elsődleges rendeltetése szerinti közfeladat megjelölését is. A nyilvántartási adatok – a mi-
nősített adat védelméről szóló törvény szerinti minősített adat kivételével – nyilvánosak.
A nemzeti vagyonról szóló törvény rögzíti a vagyonkezelői jog létrejöttének sza-
bályait. Vagyonkezelési szerződés kizárólag a törvényben meghatározott személyi
körrel köthető, vagy kivételesen törvényben kerülhet sor vagyonkezelő kijelölésére.
A vagyonkezelői jog rendkívül széles körű, kvázi tulajdonosi jogkört jelent, amely
gyakorlását célszerű állami és önkormányzati szereplők részére biztosítani a nemzeti
vagyonnal való felelős gazdálkodás érdekében és a vagyon megőrzésének céljából.
A törvény előírja, hogy a nemzeti vagyon hasznosítására vonatkozó szerződés csak
természetes személlyel vagy átlátható szervezettel köthető. Az átláthatósági előírásra
hivatkozással kívánja teljes körűen kirekeszteni a törvény az offshore cégeket a nem-
zeti vagyon hasznosításának köréből. Az átláthatóság további érvényesítését szolgálja,
hogy meghatározza az átengedett nemzeti vagyon kezelésére vonatkozó transzparens
és ellenőrizhető tevékenység szerződésben rögzíteni rendelt kötelezettségeket.
A hasznosítás a nemzeti vagyon bármely jogcímen történő átadása, ide nem értve
a vagyonkezelésbe adást. Alapvető védelmet jelent a törvény azon rendelkezése, mely
szerint a nemzeti vagyon hasznosítására vonatkozó szerződést a hasznosításba adó kár-
talanítás nélkül és azonnali hatállyal felmondhatja, ha a nemzeti vagyont hasznosító
gazdálkodó szervezet a nemzeti vagyon hasznosítására vonatkozó szerződés megkö-
tését követően beállott körülmény folytán már nem minősül átlátható szervezetnek.
A tulajdonosi joggyakorló rendszeresen ellenőrzi a nemzeti vagyon használójának
a nemzeti vagyonnal való gazdálkodását, megállapításairól értesíti a nemzeti vagyon
használóját, továbbá – amennyiben megállapításai az Állami Számvevőszék hatáskö-
rét érintik – az Állami Számvevőszéket is.
120
3.7.3 Az állami vagyonnal való gazdálkodás fontosabb szabályai
Az állam tulajdonában álló vagyon feletti tulajdonosi joggyakorlás módjára vonat-

kozó előírásokat, valamint az e vagyonnal való gazdálkodás szabályait az állami
vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény rögzíti, amely az államháztartás központi
szintjéhez kapcsolódó vagyonelemekkel történő gazdálkodás jogi szabályozásának
az alapját képezi.
Az eltelt közel két évtized alatt a tömeges privatizáció lezárult, amely számos ellent-
mondást, sőt nemzetgazdasági bizonytalanságot keletkeztet. Az állami vagyon terje-
delmét a közfeladatokkal arányba kell állítani. Hosszabb távon tartósan az állam tulaj-
donában azok a vagyonelemek maradjanak, amelyek tekintetében a vagyon értékének
a megőrzése, a vagyon természete vagy nyomós gazdaságpolitikai érdek, szempont az
állami tulajdonban tartást indokolja. Szakmai követelmény azonban, ha a nemzeti va-
gyon tömege, – akár átfogóan, akár egyes ágazatokra vonatkozóan – az államra háruló
közfeladatok elvégzésével nem áll arányban, alatta marad, úgy a kormánynak meg kell
vizsgálni az optimális közfeladat-ellátás további gazdasági társaság hátterű lehetőségeit,
szükség szerint közszolgáltatást végző cégekben az állami tulajdon megteremtését, illet-
ve a tulajdonosi részarány szerzést vagy új állami szolgáltatók létrehozását.
A jogalkotó szándéka, hogy állami vagyont használatba, vagyonkezelésbe adni alap-
vetően ellenérték fejében lehessen. Ezen elvvel összhangban a törvény csak igen szűk
körben teszi lehetővé állami tulajdonú vagyon ingyenesen, térítési kötelezettség nélkül
más tulajdonába adását azzal, hogy az ingyenes vagyonjuttatásra ellenőrzött és a költség-
vetési törvényben meghatározott keretek között, az Országgyűlés felé való beszámolási
kötelezettség mellett kerülhet sor. A törvény alkalmazásában állami vagyonnak minősül:
tt az állam tulajdonában lévő dolog, valamint a dolog módjára hasznosítható ter
mészeti erő;
tt az előző pont hatálya alá nem tartozó mindazon vagyon, amely vonatkozásá-
ban törvény az állam kizárólagos tulajdonjogát nevesíti;
tt az állam tulajdonában lévő tagsági jogviszonyt megtestesítő értékpapír, illetve
az államot megillető egyéb társasági részesedés;
tt az államot megillető olyan immateriális, vagyoni értékkel rendelkező jogo-
sultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít;
tt az állam tulajdonában lévő pénzügyi eszközök.
A törvénynek az állami vagyon megszerzésére, elidegenítésére vagy az állami vagyonnal

való más rendelkező cselekményre vonatkozó szabályait nem kell alkalmazni, ha a felsorol-
takra törvény vagy a Magyar Állam által kötött nemzetközi szerződés eltérően rendelkezik.
Az állami vagyon rendeltetésétől függően kincstári vagyon, illetve üzleti vagyon lehet.
Kincstári vagyon minden vagyonelem, amely valamely állami feladat ellátásához szüksé-
ges, valamint amelyet törvény kizárólagos állami tulajdonba tartozó vagyonként forga-
lomképtelennek, illetve korlátozottan forgalomképesnek minősít. A kincstári vagyon kö-
rébe nem tarozó, teljesen forgalomképes állami vagyontárgyak képezik az üzleti vagyont.
Az állami vagyon feletti tulajdonosi joggyakorlás és vagyonkezelés feladata:
121
tt az állami vagyon rendeltetésének megfelelő – az állami feladatok ellátásához, a

társadalmi szükségletek kielégítéséhez, valamint a Kormány gazdaságpolitiká-
ja megvalósításának elősegítéséhez szükséges, egységes elveken alapuló, önálló
ágazatként megjelenő – hatékony, költségtakarékos, értékmegőrző, értéknöve-
lő felhasználásának biztosítása (közvetlen felhasználás);
tt az állami vagyon közvetett hasznosítása (beleértve a vagyoni kör változását
eredményező értékesítést), valamint
tt az állami vagyon gyarapítása (ideértve a vagyoni kör bővítését is).
Az állami vagyon feletti tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét a Magyar

Állam nevében – ha törvény eltérően nem rendelkezik – az állami vagyon fel-
ügyeletéért felelős miniszter gyakorolja, aki a feladatát:
tt a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zártkörűen Működő Részvénytársaság
(a továbbiakban: MNV Zrt.),
tt a Magyar Fejlesztési Bank, illetve
tt kijelölt tulajdonosi joggyakorló szervezet útján látja el.
Tulajdonosi joggyakorló szervezet a miniszter által kijelölt központi költségvetési

szerv, ennek intézménye vagy 100%-ban állami tulajdonban álló gazdasági társaság,
amely a minisztert megillető tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét vagy azok
meghatározott részét – miniszteri rendeletben szabályozott feltételekkel – gyakorolja.
Gazdálkodás az állami vagyonnal
Az állami vagyont a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. (a továbbiakban: MNV

Zrt.) maga kezeli, illetve szerződés – így különösen bérlet, haszonbérlet, megbízás –
alapján központi költségvetési szervnek, természetes vagy jogi személynek, illetőleg
jogi személyiséggel nem rendelkező gazdálkodó szervezetnek hasznosításra átengedi.
Az állami vagyon hasznosítására kötött szerződések elsődleges célja az állami va-
gyon hatékony működtetése, állagának védelme, értékének megőrzése, illetve gyara-
pítása, az állami és közfeladatok ellátásának elősegítése. Az állami vagyon hasznosítá-
sára irányuló szerződést írásba kell foglalni.
Az MNV Zrt. a vagyon hasznosításának átengedésére csak olyan szerződést köthet,
amely – az állami vagyon megőrzését, gyarapítását, pénzügyileg és gazdaságilag minél
előnyösebb hasznosítását szem előtt tartva – a Magyar Állam számára a várható bevé-
tel, megtakarítás vagy más előny alapján a lehető legkedvezőbb.
Az állami vagyon használatát biztosító szerződés nyilvános, kivételesen, indokolt
esetben pedig zártkörű versenyeztetés útján köthető. A versenyeztetési kötelezettség a
határozott időre kötött szerződések meghosszabbítása esetén is fennáll. A versenyezte-
tés csak az állami vagyonról szóló törvény által meghatározott esetekben mellőzhető.
Az állami vagyonról szóló törvény taxatív módon rögzíti azon kizáró okokat, ame-
lyek fennállása esetén állami vagyon hasznosítására irányuló szerződés nem köthető
egy szervezettel. Amennyiben a szerződés megkötését követően merül fel kizáró ok, a
122
Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. – a törvényben szabályozott módon – jogosult a

szerződést azonnali hatállyal felmondani.
Állami vagyon tulajdonjogának átruházására, ideértve a vagyon gazdasági társa-
ság részére nem pénzbeli szolgáltatásként történő nyújtását is – ha törvény eltérően
nem rendelkezik –, kizárólag az MNV Zrt. jogosult. Az értékesítés lebonyolítására az
MNV Zrt. – a közbeszerzésekről szóló jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően –
harmadik személynek megbízást adhat.
Az értékesítést végzőnek a vagyon tulajdonjogának átruházását – ha törvény vagy
annak felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet kivételt nem tesz – versenyez-
tetéssel kell megkísérelnie. A pályázat nyilvános vagy zártkörű lehet. Nyilvános a pá-
lyázat, ha az ajánlattevők köre előre meg nem határozható, illetve ha a meghatározott
ajánlattevői körbe tartozók száma nem ismert. Ha a kiíró – megfelelő határidők kitű-
zésével – az érdekelteket kizárólag közvetlenül hívja fel ajánlattételre, a pályázat zárt-
körű pályázatnak minősül. Zártkörű pályázat kiírására csak kivételesen kerülhet sor.
A központi költségvetési szervek a működésükhöz már nem szükséges, a számvi-
teli törvény szerinti immateriális jószág, tárgyi eszköz (műszaki berendezés, gép, fel-
szerelés stb.), készlet értékesítésére – az ingatlanok kivételével – önállóan jogosultak,
amennyiben azok egyedi, könyv szerinti bruttó értéke az éves költségvetési törvény-
ben meghatározott értékhatárt nem haladja meg.
Állami vagyon tulajdonjogát ingyenesen átruházni csak törvény rendelkezése alap-
ján lehet. A törvény egyes vagyontárgyak körében maga ad felhatalmazást az ingyenes
átruházásra. Ezek például nemzetközi kötelezettségeink teljesítéséhez, katasztrófák el-
hárításához, kárenyhítéshez, önkormányzati feladatok végrehajtásához nyújtanak se-
gítséget, közhasznú szervezet feladatainak ellátását vagy ítélet végrehajtását szolgálják.
Az ingyenesen átruházható vagyontárgyak összesített értéke évente nem haladhatja
meg az adott évi költségvetési törvényben meghatározott keretösszeget. Az ingyenes
átruházásról a Kormány nyilvános határozattal dönt. Az ingyenesen átruházott va-
gyon juttatási célnak megfelelő felhasználását az Állami Számvevőszék ellenőrzi.
Az MNV Zrt. az állami vagyon elidegenítése előtt köteles megvizsgálni, hogy az
adott vagyontárgyra szüksége van-e valamely központi költségvetési szervnek állami
feladatai ellátásához. Ennek során a jogszabályi előírásoknak megfelelően közölt igé-
nyeket áttekinti, szükség szerint a potenciálisan érintett központi költségvetési szer-
veket megkeresi.
A központi költségvetési szerv a működéséhez szükséges állami vagyon összetételét
és mértékét az állami vagyon használatát biztosító szerződés megkötése előtt, illetve
folyamatosan közli az MNV Zrt.-vel, amely az igényeket az állam teherbíró képessé-
géhez igazodva, a társadalmi szükségletek, a célszerűség és a gazdaságosság szempont-
jai figyelembevételével elégíti ki.
Az állami vagyon kezelőjét, használóját megillető jogok gyakorlását, annak sza-
bályszerűségét, célszerűségét az MNV Zrt. – szükség szerint a területi szervei útján
– ellenőrzi. Ennek érdekében a vagyon kezelésére, hasznosítására kötött szerződésben
rögzíteni kell, hogy a tulajdonosi ellenőrzés eljárásrendjét, a felek jogait, kötelezettsé-
geit a felek a szerződés részének tekintik.
123
A tulajdonosi ellenőrzés célja az állami vagyonnal való gazdálkodás vizsgálata, en-

nek keretében a rendeltetésellenes, jogszerűtlen, szerződésellenes vagy a tulajdonos
érdekeit sértő, illetve a központi költségvetést hátrányosan érintő vagyongazdálkodási
intézkedések feltárása és a jogszerű állapot helyreállítása, továbbá a vagyonnyilvántar-
tás hitelességének, teljességének és helyességének biztosítása.
Az MNV Zrt. stratégiai és éves ellenőrzési tervet készít, amelyet az állami vagyo-
nért felelős miniszter elé terjeszt. Az éves ellenőrzési tapasztalatokról, az azok nyomán
tett intézkedésekről az MNV Zrt. vezérigazgatója tárgyévet követő év május 31-éig
jelentést készít a miniszter részére.
Az államháztartás technikai–pénzügyi koordinációját biztosító kincstári rendszer
a könyv 7. fejezetében szerepel, egyetemben a költségvetési hiány és államadósság fi-
nanszírozását menedzselő Államadósság Kezelő Központtal.
3.8 Szakirodalom
Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (régi Áht.).
Államháztartási modul. Kormánytisztviselői szakvizsga tananyag. NKE KTK, Budapest,
2013. Hatályosította: Lentner Csaba.
2011. évi CXCV. törvény az államháztartásról (új Áht.).
2012. évi CCIV. törvény Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről.
Lentner Csaba: A demokrácia pénzügyi csapdája. Polgári Szemle, III. évf., 2007/1–2. 30–
44.
Magyarország Alaptörvénye. 2011. Április 25. Magyar Közlöny
Menyhárt Eszter – Menyhárt Szabolcs: Az adórendszer átalakítása, mint a gazdaságfej-
lesztés lehetséges és kívánatos eszköze. Gazdasági Élet és Társadalom, III. évf., 2011.
107–126.
Szilovics Csaba: Csalás és jogkövetés az adójogban. Gondolat Kiadó, Budapest, 2003.
124
4. fejezet
Az államháztartás központi alrendszere
4.1 Költségvetés, költségvetési gazdálkodás, költségvetési

bevételek és kiadások
Az államháztartás mindkét alrendszerében a gazdálkodás alapját a költségvetés képezi.

A költségvetés a költségvetési évben pénzforgalmilag teljesülő költségvetési bevételek és
költségvetési kiadások előirányzott összegét tartalmazza (bevételi előirányzatok és kiadási
előirányzatok). A költségvetés alapján történő gazdálkodás – ahogy a megfogalmazásból is
kitűnik – a pénzforgalmi szemlélet elvére épül az államháztartásban. Ez azt jelenti, hogy
a költségvetési bevételként különböző jogcímeken pénzeszköz növekedésével járó tranz-
akciókat, míg költségvetési kiadásként jellemzően pénzeszköz csökkenésével járó ráfor-
dításokat lehet a költségvetésben előirányzatként tervezni. A bevételi előirányzatok azok
teljesítésének kötelezettségét, míg a kiadási előirányzatok azok felhasználásának jogosult-
ságát jelentik. A kiadási előirányzatok tehát nem jelentenek felhasználási kötelezettséget az
előirányzott összegre, a kifizetések lehetséges maximumát, felső határát határozzák meg.
A költségvetési kiadások a költségvetésben megállapított (eredeti) vagy az év köz-
ben módosított kiadási előirányzatok mértékéig teljesíthetők. Az éves költségvetési
törvény a központi költségvetés egyes kiadási előirányzatai esetében kivételesen lehe-
tővé teszi azok előirányzat-módosítási kötelezettség nélkül történő túlteljesítését.
Költségvetési bevételek elsősorban
tt a közhatalmi – adók, illetékek, járulékok, hozzájárulások, bírságok, díjak és
más fizetési kötelezettségek – bevételek,
tt a közfeladatok ellátása során nyújtott közszolgáltatások ellenértékei,
tt az európai uniós forrásokból és az államháztartáson kívülről érkező támoga-
tásokból származó bevételek,
tt költségvetési szervek és szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok saját bevételei,
tt nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból eredő bevételek,
tt e törvény eltérő rendelkezése hiányában a nemzeti vagyonnal kapcsolatos bevételek,
tt valamint a kapott kamatok.
A költségvetési bevételek a bevételi előirányzatokon felül is teljesíthetők. A bevételi elő-

irányzatok – főszabályként – kizárólag azok túlteljesítése esetén növelhetők, és a költség-
vetési bevételek tervezettől történő elmaradása esetén azokat csökkenteni kell. Kormány-
rendelet előírhatja, hogy a költségvetési szerv és a fejezeti kezelésű előirányzat bevételi
előirányzatain felüli többletbevétel csak előzetes engedéllyel legyen felhasználható.
125
Ha a tervezett bevételek nem teljesülnek, a tervezett hiány növekedésének megaka-

dályozása érdekében a bevételi előirányzatok elmaradása esetén a kiadási előirányza-
tok csökkenthetők, zárolhatók, illetve törölhetők.
Az Áht. törvény meghatározza, hogy az Országgyűlést, a Kormányt és az egyes feje-
zeteket, központi költségvetési szerveket milyen jogosítványok illetik meg az előirány-
zatok módosítása terén. A felhatalmazás alapján a részletes szabályokat törvényben,
illetve külön törvényi felhatalmazás alapján kormányrendeletben, helyi önkormány-
zati alrendszerben önkormányzati rendeletben (vagy az önkormányzati alrendszerbe
tartozó szerv jellegétől függően határozatban) kell szabályozni.
Az Áht. 2010. évi módosítása során egyértelműsítette, hogy mi tekinthető elő-
irányzat módosításnak és előirányzat átcsoportosításnak. Előirányzat módosítás: „a
megállapított kiadási előirányzat növelése vagy csökkentése, a bevételi előirányzatok
egyidejű növelése vagy csökkentése mellett”.
Előirányzat átcsoportosítás: „az átcsoportosítást végrehajtó költségvetésének – az
Országgyűlés vagy a Kormány intézkedése és a fejezetet irányító szervek megálla-
podása esetén a központi költségvetés, a fejezetet irányító szerv intézkedése esetén
a fejezet, az államháztartás önkormányzati alrendszerében a költségvetési rendelet,
határozat összesített – kiadási előirányzatai főösszegének változatlansága mellett, a
kiadási előirányzatok egyidejű csökkentésével és növelésével végrehajtott módosítás”.
Költségvetési kiadások különösen

tt a költségvetési szervek működési és felhalmozási kiadásai,
tt az államháztartáson kívül ellátott közfeladatok finanszírozásával kapcsolatos
kiadások,
tt az európai uniós tagságból és más nemzetközi kötelezettségekből származó
fizetési kötelezettségek,
tt a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaiból finanszírozott ellátások,
tt a nemzeti vagyonnal kapcsolatos kiadások,
tt az államháztartás alrendszereinek adósságával kapcsolatos kiadások,
tt a nemzetközi pénzügyi kapcsolatokból eredő kiadások.
A költségvetési kiadási előirányzatok – az elkülönített állami pénzalapok és a társada-

lombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetési kiadásainak kivételével – működési költ-
ségvetés, felhalmozási költségvetés, kölcsönök előirányzat-csoportokra tagozódnak.
A működési költségvetés a kiadási előirányzatokat
tt személyi juttatások,
tt munkaadókat terhelő járulékok és szociális hozzájárulási adó,
tt dologi kiadások,
tt ellátottak pénzbeli juttatásai és
tt egyéb működési célú kiadások
szerinti bontásban tartalmazza (együtt: a működési költségvetés kiemelt előirányzatai).
A felhalmozási költségvetés további bontását – kiemelt előirányzatait – az aláb-
biak képezik:
126
4. fejezet – Az államháztartás központi alrendszere
tt intézményi beruházások,
tt felújítások,
tt kormányzati beruházások,
tt lakástámogatás, lakásépítés és
tt egyéb felhalmozási kiadások.
A költségvetési kiadási előirányzatokhoz kapcsolódóan merül fel a kérdés, hogy a ter-

vezett kiadások a tárgyévre vállalható fizetési kötelezettség, vagy a tárgyévben elren-
delhető tényleges kifizetések felső korlátját jelentik-e.
Erre a törvény azt a választ adja, hogy a költségvetési év kiadási előirányzatai ter-
hére kötelezettségvállalásra az azokat terhelő korábbi kötelezettségvállalásokkal és
más fizetési kötelezettségekkel csökkentett összegű eredeti vagy módosított kiadási
előirányzatok (a szabad előirányzat) mértékéig kerülhet sor. A költségvetési év kiadási
előirányzatai terhére történő kötelezettségvállalás esetén a pénzügyi teljesítésnek – a
Kormány rendeletében foglalt kivételekkel – legkésőbb a költségvetési év december
31-ig meg kell történnie. A szabályozás lehetőséget biztosít kivételesen arra is, hogy
tárgyéven túli fizetési kötelezettség vállalására kerüljön sor.
Több év vagy a költségvetési éven túli év kiadási előirányzata terhére kötelezett-
ségvállalásra
tt az államháztartás központi alrendszerében a társadalombiztosítás pénzügyi
alapjai, valamint egyes fejezetek (például a helyi önkormányzatok központi
költségvetési támogatásait tartalmazó fejezet) kiadási előirányzatai esetén tör-
vényben foglaltak szerint, egyéb esetben a költségvetési évet követő három év-
ben a törvényben meghatározott kiadási tervszámokkal, az azt követő években
a kiadási tervszámok utolsó évére megállapított kiadási tervszámmal,
tt az államháztartás önkormányzati alrendszerében az irányító szerv által megál-
lapított, ennek hiányában a költségvetési év kiadási előirányzataival megegye-
ző összegű kiadási előirányzatok szabad előirányzatának mértékéig
tt kerülhet sor, amelynek fedezetét a kötelezettséget vállalónak a tervezésekor
biztosítania kell.
A Kormány által egyedi határozatban biztosított beruházás-ösztönzési célú költségve-

tési támogatások esetén a költségvetési éven túli évek kiadási előirányzatai terhére vál-
lalható kötelezettségek felső korlátját a központi költségvetésről szóló törvény állapítja
meg. A költségvetési év kiadási előirányzatain felül a költségvetési évben a Kormány
egyedi döntésével vállalható kötelezettség.
Az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költ-
ségvetési bevételeit és költségvetési kiadásait az azokat szabályozó törvény által meg-
határozott jogcímek szerinti bontásban kell meghatározni.
A költségvetésben meg kell állapítani a költségvetési bevételek és költségvetési ki-
adások különbözeteként a költségvetési többletet vagy hiányt (közös elnevezéssel: a
költségvetési egyenlegét). Példaként lássuk a 2013. évi költségvetési törvény erre vo-
natkozó részét.
127
Magyarország 2013. évi költségvetéséről rendelkező 2012. évi CCIV. törvény a

bevétel főösszegét 15.313.816,1 millió Ft-ban, kiadási főösszegét 16.155.650,9 millió
Ft-ban, hiányát pedig 841.834,8 millió Ft-ban határozza meg. A gazdasági stabili-
tásról szóló 2011. évi CXCIV. törvény 4. § (1) bekezdése alapján az államháztartás
két alrendszere és a kormányzati szektorba sorolt egyéb szervezetek 2013. december
31-ére tervezett adóssága az államháztartás központi alrendszerében 21.724,9 milliárd
forint, az önkormányzati rendszerében pedig 577,5 milliárd forint. A kormányzati
szektorba sorolt egyéb szervezeteknél 131,3 milliárd forint az adósság. E tételek a költ-
ségvetési törvényben meghatározott árfolyamok alapján lettek kiszámítva, amelyek a
következők: 283,4 forint/euró, 235,4 forint/svájci frank, 226,8 forint/amerikai dollár
és 344,1 forint/SDR. Az államadósság GDP-arányos mértéke a bemutatott árfolya-
mok alapján 73,7%-ban tervezett. Mint a fentiekből kiderül, új szabály tehát, hogy a
gazdasági stabilitásról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (amely a 2012. évi CXLI. tör-
vénnyel került módosításra) alapján az államadósság mutató számításakor a külföldi
pénznemben fennálló adósságot keletkeztető ügyleteket azonos, a központi költségve-
tésről szóló törvényben meghatározott árfolyamon kell figyelembe venni.
A 2013. évi költségvetés a hiánytartás biztosítása érdekében jelentős tartalékokkal
rendelkezik. Így:
tt a rendkívüli kormányzati intézkedésekre,
tt a céltartalékokra és
tt az ország-védelmi alapra vonatkozóan állapít meg közel 600 milliárd forint
tartalékot.
A központi költségvetés hiányának finanszírozásáról az államháztartásért felelős

miniszter köteles gondoskodni. Az államháztartás önkormányzati alrendszerében a
költségvetési hiány finanszírozásáról a költségvetési rendeletnek, illetve költségvetési
határozatnak kell rendelkeznie.
Az államháztartás alrendszereiben a költségvetési bevételeken és költségvetési ki-
adásokon kívül a bevételek és kiadások lehetnek
tt finanszírozási bevételek és finanszírozási kiadások (a továbbiakban együtt: fi-
nanszírozási célú pénzügyi műveletek), és
tt letéti, függő, átfutó, kiegyenlítő bevételek és kiadások (a továbbiakban együtt:
aktív és passzív pénzügyi műveletek) és továbbadási célú bevételek.
A finanszírozási célú pénzügyi műveletek a költségvetési hiány finanszírozásához

kapcsolódó pénzügyi műveletek, amelyek költségvetési bevételként, illetve költség-
vetési kiadásként nem tervezhető, illetve el nem számolható pénzmozgásokkal (bevé-
telekkel, kiadásokkal) járnak. Ilyen finanszírozási célú pénzügyi művelet például az
államháztartás mindkét alrendszerében az értékpapír (például kötvény) kibocsátása,
értékesítése, vásárlása, visszavásárlása, a hitel, kölcsön felvétele és törlesztése, a szabad
pénzeszközök törvényben szabályozott betétként való elhelyezése és visszavonása.
A letéti pénzkezelés a költségvetés végrehajtására szolgáló pénzeszközöktől elkü-
lönített, megbízásból történő átmeneti pénzkezelés. A függő, átfutó és kiegyenlítő
128
kiadások olyan kiadások, amelyek a költségvetési évben nem véglegesek. A függő, át-
futó, kiegyenlítő és a továbbadási célú bevételek olyan bevételek, amelyek rendeltetése
még nem ismert, vagy más személyt illet meg.
A kiadások és a bevételek tekintetében a költségvetésben adott felhatalmazás (az
előirányzat) egy teljes évre (azaz tizenkét hónapra) szól.
Az éves költségvetés hazánkban a naptári évnek megfelelő költségvetés elfogadását
jelenti, melyet január 1-je és december 31-e között kell végrehajtani. Az Áht. kifeje-
zetten rögzíti, hogy a költségvetési év megegyezik a naptári évvel. Noha az Európai
Unióban a költségvetési keretterv 7 éves időtartamra szól, az adott évre vonatkozó
konkrét előirányzatokat azonban ezekben az esetekben is külön fogadják el.
Vannak országok, például Nagy-Britannia, ahol a költségvetési év április 1-jével
vagy az Amerikai Egyesült Államok, ahol pedig október 1-jével veszi kezdetét. Tehát
a költségvetési év nem esik egybe a naptári évvel, azonban a költségvetési év itt is 12
hónapos időszakot fog át. Számos európai országban – például Ausztriában, Németor-
szágban, Franciaországban, Finnországban, Norvégiában – készítenek hosszabb távú
– 3–5 évre kitekintő – költségvetési terveket is.
4.2 Az államháztartás központi alrendszere

A központi alrendszer költségvetése az államháztartás egészének legfontosabb, meg-
határozó részköltségvetését az Áht. állami költségvetésként határozza meg.
4.2.1 A központi költségvetés bevételei és kiadásai
A központi alrendszer költségvetési bevételei
A központi költségvetés összes – államháztartáson belüli pénzmozgásokat (halmozó-

dásokat) is tartalmazó – bevételének döntő hányadát (70–75%-át) jelenleg is az adó-
jellegű bevételek adják. A legnagyobb súlyt a termékek és szolgáltatások után fizetett
adók (például: általános forgalmi adó, jövedéki adó, regisztrációs adó, pénzügyi tranz-
akciós illeték) képviselik (kb. 40–42%). Szintén jelentős a jövedelmek után fizetett
adók (például személyi jövedelemadó, társasági adó, egyszerűsített vállalkozói adó,
pénzügyi szervezetek különadója) aránya (kb. 30%). Elenyésző a más adókból (pél-
dául ökoadók, játékadó), illetve a vagyonszerzési illetékekből (például öröklési illeték,
ajándékozási illeték) származó bevétel súlya.
Viszonylag jelentős tételt képeznek (arányaiban kb. 10%-ot) a központi költség-
vetési szervek saját bevételei, melyek különböző forrásokból származhatnak. Például
díj- és szankciójellegű bevételek, szolgáltatások ellenértéke, áru- és készlet-értékesítés,
az állami eszközök értékesítéséből származó bevételek, beleértve az állami vagyonról
szóló 2007. évi CVI. törvény szerint a központi költségvetési szervet megillető és az
MNV Zrt., illetve megbízottja általi értékesítésből származó értékesítési bevételt is.
Az egyes költségvetési években változó nagyságúak az állami vagyon hasznosításából
129
származó bevételek (osztalékbevétel, koncessziós díj stb.), azonban általában nem érik
el az államháztartási bevételek 5%-át.
Az Európai Unió költségvetéséből származók, illetve az európai uniós tagsághoz
kapcsolódók azok a források, amelyek végső kedvezményezettje valamely központi
költségvetési szerv, vagy amely forrás felhasználásának tekintetében valamely közpon-
ti költségvetési szerv tényleges döntési jogkörrel bír. Ebből a körből évről évre egyre
több bevétel származik (ma már arányaiban eléri a bevételek 7%-át). A többi bevétel
az államháztartás egyéb befizetéseiből, illetve egyéb forrásokból (például uniós elszá-
molások, örökség) származik. Ilyen lehet a központi költségvetési alrendszerbe tartozó
szervek részére, illetve az általuk ellátott feladatok támogatására pénzben beérkezett
segélyekből és adományokból származó bevétel.
A központi költségvetés kiadásai
A központi költségvetésben kiadást előirányozni lehet:

tt a központi költségvetési szervek feladatainak ellátására;
tt az állam európai uniós tagságból származó és más nemzetközi jogszabályi és
szerződéses kötelezettségeinek teljesítésére;
tt az államháztartás más alrendszere, továbbá jogi személy, jogi személyiséggel
nem rendelkező szervezet, illetőleg természetes személy részére.
A központi költségvetés kiadásainak fő kategóriáit az alábbi kiadáscsoportok ké-

pezik:
tt támogatások, melyek az államháztartás rendszerén kívülre irányulnak (pél-
dául lakástámogatások, fogyasztói árkiegészítés, családtámogatások, szociális
támogatások, politikai pártok vagy a non-profit szervezetek támogatása);
tt a költségvetési szervek kiadásai, ezen belül:
–– közhatalmi-közigazgatási kiadások (az állami szerveknél, valamint az állam
központi, illetve területi közigazgatási szerveinél felmerülő kiadások);
–– közszolgáltatási kiadások (a központi költségvetési szervként működő állami in-
tézmények – például egyetemek, főiskolák, egészségügyi intézmények kiadásai);
–– központi beruházások kiadásai;
tt szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok kiadásai, támogatások, például gaz-
dálkodó szervezetek támogatásai, civil szervezetek támogatásai, lehetnek
transzferek, például önkormányzatok támogatásai, vagy megvalósulhatnak a
közigazgatáson belül (e kiadáskör igen heterogén, mert tartalmukat tekintve
ezek a kiadások történhetnek a költségvetési szerveken keresztül);
tt transzferek, azaz más államháztartási alrendszer – így különösen a helyi ön-
kormányzati alrendszer – támogatása;
tt adósságszolgálat;
tt egyéb kiadások (például befizetés az EU-ba, állami kezesség érvényesítése);
tt EU társfinanszírozás;
tt tartalékok (rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló és céltartalékok).
130
A legnagyobb kiadási tételt jelenleg a költségvetési szervek közhatalmi és közszolgálta-

tási kiadásai, valamint a szakmai fejezeti kezelésű előirányzatok kiadásai jelentik (kb.
20–20%). A TB alapok és az önkormányzatoknak juttatott források jelentős tételek
(kb. 9 és 10%, azaz összesen 19%). Egyre növekvő arányú tétel az adósságszolgálat,
amely az állami hitelek utáni kamatfizetési kötelezettséget jelenti, illetve az esedékes
tőketörlesztést. A kamatkiadások a központi költségvetési kiadási oldalára kerülnek,
míg a tőketörlesztés gyakorlata általában a törlesztésre felvett újabb hitelt vagy köt-
vénykibocsátást jelent. A tőketörlesztési tételek nem részei a folyó költségvetésnek,
az úgynevezett GFS vonal alatti részek. Egész pontosan a GFS vonal alatt csak az
éven túli adósságtörlesztési, és ennek fedezetére szolgáló adósságot keletkeztető hi-
telfelvételek állnak. Amennyiben a költségvetés teljes kiadási főösszegéből levonjuk a
folyó kamat kiadásokat, megkapjuk az elsődleges költségvetési egyenleget. A 2013-as
költségvetési törvény alapján Magyarország kamatfizetési kötelezettsége 1.252.377,5
millió forint (XLI. Adósságszolgálattal kapcsolatos bevételek és kiadások, 76–77.),
amely a költségvetés kiadási főösszegének 7,7%-a.
A központi költségvetés tartalékai
A központi költségvetésről szóló törvényben rendkívüli kormányzati intézkedésekre

szolgáló tartalékot kell képezni az előre nem valószínűsíthető, nem tervezhető költ-
ségvetési kiadásokra és az előirányzott, de elháríthatatlan ok miatt elmaradó költség-
vetési bevételek pótlására. A rendkívüli kormányzati intézkedésekre szolgáló tartalék
előirányzata nem lehet több a központi költségvetésről szóló törvény kiadási főössze-
gének 2%-ánál, és nem lehet kevesebb 0,5%-ánál. A rendkívüli kormányzati intézke-
désekre szolgáló tartalék terhére – az éves hatást tekintve – annak legfeljebb 40%-os
mértékéig vállalható kötelezettség az első félévben. Ennél nagyobb kötelezettségválla-
láshoz az Országgyűlés jóváhagyása szükséges.
A céltartalék olyan, a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott ki-
adási előirányzat, amely évközi kormányzati intézkedés fedezetéül szolgál, célját és
rendeltetését egyidejűleg meghatározták, azonban az előirányzat felhasználásának
fejezet, cím, alcím szerinti megoszlása a központi költségvetésről szóló törvény elfoga-
dásakor még nem ismert.
Ha a központi költségvetésről szóló törvény – ide nem értve a fejezeti általános
tartalékot, amely az egyes költségvetési fejezetek költségvetésében fejezeti kezelésű
előirányzatként tervezett tartalék – a fentieken kívül más tartalék (például a költ-
ségvetési egyensúly biztosítását célzó speciális tartalék vagy speciális alap, a 2013.
évben ilyen az országvédelmi alap kiadási előirányzata) létrehozásáról rendelkezik, a
központi költségvetésről szóló törvényben meg kell határozni a tartalék célját, felhasz-
nálásának módját és feltételeit.
A központi költségvetésről szóló törvény eltérő rendelkezése hiányában a tartalékok
felhasználásáról a Kormány egyedi határozatban rendelkezik.
131
4.3 A költségvetési törvény szerkezete

A költségvetési törvény alapvetően négy szerkezeti egységre tagozódik – a nagyobb
egységtől a kisebb egységek felé, mint egy fa: a törzstől, a nagy ágtól a gallyig és azon a
levélig haladva. Ezek költségvetési technikai-szerkezeti elemek. A szerkezet tartalom-
mal, konkrét előirányzatokkal, pénzösszegekkel való feltöltése a közpénzügy-politika
privilégiuma, amely – az előbbi hasonlatnál maradva – a gyökér funkcióját tölti be.
A szerkezeti egységek a következők:
tt költségvetési fejezet;
tt cím, alcím (fejezeti kezelésű előirányzatok esetén jogcímcsoport és jogcím);
tt előirányzat-csoport;
tt kiemelt előirányzat.
A felsorolt szerkezeti elemek közül a költségvetési fejezet, cím, alcím, jogcímcsoport és

jogcím a költségvetési bevételeket és kiadásokat adminisztratív szempont szerint – az
állami szervezetrendszer felépítéséhez igazodóan – rendszerezi. A költségvetés áttekint-
hetőségét és évek közötti összehasonlíthatóságát a szerkezeti egységek jól behatároltsága,
és állandósága biztosítja. Az adminisztratív besoroláson belül az előirányzat-csoportok
és azon belül – a költségvetési kiadások tekintetében – kiemelt előirányzatok közgazda-
sági tartalom szerint jelenítik meg a költségvetési előirányzatokat.
Legnagyobb szerkezeti egységét tekintve a központi költségvetés fejezetekre tago-
zódik. A költségvetési fejezetek együttesen képezik az úgynevezett költségvetési feje-
zetrendet.
Egy-egy költségvetési fejezet a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás
szempontjából önállóan irányított, felügyelt szervek és előirányzatok összességeként
határozható meg. A költségvetési fejezetek – néhány kivételtől (funkcionális fejeze-
tek, például a helyi önkormányzatok támogatásai vagy az EU integráció) eltekintve
– jellemzően valamely szervezethez kapcsolódnak. Így önálló költségvetési fejezetet
képeznek:
tt a legfontosabb állami közhatalmi szervek – az Országgyűlés, a Köztársasá-
gi Elnökség, az Alkotmánybíróság, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az
Állami Számvevőszék, a Bíróságok, az Ügyészség stb.;
tt valamennyi minisztérium (tehát a minisztériumi jogállás mintegy automati-
kusan eredményez önálló költségvetési fejezetet);
tt kivételes jelleggel egyéb központi államigazgatási szerv (jelenleg: a Köz-
ponti Statisztikai Hivatal, a Gazdasági Versenyhivatal, a Nemzeti Adó- és
Vámhivatal), illetőleg köztestület (a Magyar Tudományos Akadémia és a Ma-
gyar Művészeti Akadémia);
tt önálló fejezetet képez az adósságszolgálattal kapcsolatos bevételek és kiadá-
sok megjelenítése (XLI. fejezet), illetve a költségvetés közvetlen bevételei-
nek és kiadásainak elszámolása (XLII. fejezet), továbbá az állami vagyonnal
132
kapcsolatos bevételek és kiadások elszámolása (XLIII. fejezet) és a Nemzeti

Földalappal kapcsolatos bevételek, kiadások (XLIV. fejezet);
tt a magyar államháztartás elmúlt években végbement centralizációja okán a
Nemzeti Foglalkoztatási Alap, a Bethlen Gábor Alap, a Központi Nukleáris
Pénzügyi Alap, a Nemzeti Kulturális Alap, a Wesselényi Miklós Ár- és Bel-
vízvédelmi Kártalanítási Alap, a Kutatási és Technológiai Innovációs Alap a
központi költségvetés fejezeti rendjébe tagolódik be;
tt úgyszintén a Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap is, amelyek
az államháztartás TB államháztartási alrendszerét jelenítették meg.
A költségvetési fejezetek költségvetési címekre, alcímekre tagozódnak, ezeket együtt

költségvetési címeknek nevezzük, fejezeti kezelési előirányzatok esetén jogcímcsopor-
tokra, jogcímekre strukturálódnak. A költségvetési cím a szervezeti és szabályozási
szempontból összetartozó, tovább részletezett előirányzatok összességét jelenti. Költ-
ségvetési címet alkotnak például a központi költségvetési szervek, azzal, hogy a te-
rületileg széttagoltan működő, de azonos tevékenységet ellátó költségvetési szervek
együttesen is képezhetnek költségvetési címet. (Például a fővárosi, megyei és járási
kormányhivatalok, közgyűjtemények, egyetemek, főiskolák stb.) alkotnak címet a
2013. évi költségvetésben. A költségvetési fejezet saját kezelésű, nem a központi költ-
ségvetési szervekhez rendelt előirányzatai (az úgynevezett fejezeti kezelésű előirány-
zatok), vagy a politikai pártok költségvetési támogatásai esetén a címnek megfelelő
további bontást jelentenek a jogcímcsoportok, illetve a jogcímek.
A költségvetési törvényben szereplő címek (ide nem értve az alcímeket) képezik az
úgynevezett költségvetési címrendet. A címrendet a Kormány a költségvetési év folya-
mán kiegészítheti, illetve módosíthatja, kivéve azokat a címeket, amelyek előirányza-
tainak megváltoztatása az Országgyűlés kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Kormány
köteles a címrend változásáról a költségvetés végrehajtásáról szóló (zárszámadási) tör-
vényjavaslat indokolásában részletesen beszámolni.
A központi költségvetési címeken (fejezeti kezelésű előirányzatoknál a jogcímcso-
portokon, jogcímeken) belül az alábbi előirányzat-csoportokat kell elkülöníteni:
tt működési költségvetés,
tt felhalmozási költségvetés,
tt kölcsönök.
A működési és a felhalmozási költségvetés előirányzat-csoportokon belüli kiemelt ki-

adási előirányzatokat korábban már ismertettük. Indokoltnak látszik azonban ehe-
lyütt is megemlíteni ezeket.
A működési költségvetés kiemelt kiadási előirányzatai
tt a személyi juttatások,
tt a munkaadókat terhelő járulékok és szociális hozzájárulási adó,
tt a dologi kiadások,
tt az ellátottak pénzbeli juttatásai és
tt egyéb működési célú kiadások.
133
A felhalmozási kiemelt előirányzatok

tt az intézményi beruházások,
tt a felújítások,
tt a kormányzati beruházások,
tt a lakástámogatás, lakásépítés és
tt az egyéb felhalmozási kiadások.
4.4 A költségvetési ciklus, költségvetés-tervezés

A költségvetési törvény előkészítésének, elfogadásának és végrehajtásának folyamata,
az úgynevezett költségvetési ciklus négy fázisra tagolódik:
tt a döntés-előkészítő szakasz, amely a költségvetési évet megelőző évben zaj-
lik le;
tt a döntési szakasz, amely normál esetben szintén a költségvetési évet megelőző
év produktuma;
tt a döntés-végrehajtási szakasz, amelynek időtartama egybeesik a költségvetési
évvel, valamint
tt a döntés-végrehajtás ellenőrzésének szakasza, amelynek ideje a költségvetési
évet követő esztendőre tevődik.
A döntés-előkészítő szakaszban az államháztartásért felelős miniszter javaslatára a

Kormány március 31-ig meghatározza a gazdaság- és pénzügypolitika fő iránya-
it. Kijelöli ennek keretében az adópolitika és a költségvetési politika céljait, rög-
zíti az államadósság csökkentésével összhangban álló költségvetési egyenleg célt.
Az államháztartásért felelős miniszter kidolgozza a tervezés részletes ütemtervét és
tartalmi követelményeit. Ezt követően a fejezetet irányító szervek az államháztartá-
sért felelős miniszter által meghatározott részletességgel – a részükre megállapított
tervezett kiadási főösszeg megtartásával – május 31-ig megtervezik a fejezet bevé-
teleit és kiadásait. A tervezetet július 31-ig egyeztetik az államháztartásért felelős
miniszterrel, egyidejűleg tájékoztatást adnak a költségvetési bevételeket és a költ-
ségvetési kiadásokat befolyásoló jogszabályok, közjogi szervezetszabályozó eszkö-
zök, szerződések vagy más kötelezettségek módosításának lehetőségéről, módjáról.
Az államháztartásért felelős miniszter elkészíti a központi költségvetésről szóló tör-
vényjavaslat tervezetét, amelyet a megalapozásához szükséges törvénymódosításo-
kat tartalmazó önálló törvényjavaslattal együtt a Kormány elé terjeszt. A Kormány,
döntését követően, szeptember 30-áig az Országgyűlés elé terjeszti a következő év
költségvetési törvényjavaslatát.
A Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslatot külön törvény (a Sta-
bilitási törvény) által meghatározott eljárás szerint egyezteti a Költségvetési Tanáccsal
(ez az egyeztetési eljárás a Költségvetési Tanács tevékenységének bemutatásánál már
ismertetetésre került).
134
A Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat indokolásában

tt tájékoztatást ad a több év előirányzatait terhelő programok, beruházások és
más fejlesztések későbbi évekre vonatkozó hatásairól,
tt bemutatja a költségvetési évet követő három év várható előirányzatainak ke-
retszámait főbb csoportokban, és
tt mellékeli a Nyugdíjbiztosítási Alap bevételeire és kiadásaira vonatkozóan há-
rom évre, a demográfiai folyamatokra és azok hatásaira vonatkozóan ötven
évre szóló előrejelzését.
Az Országgyűlés részére a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat benyújtása-

kor tájékoztatásul be kell mutatni
tt az államháztartás bevételeit és kiadásait mérlegszerűen (költségvetési mérleg)
alrendszerenként és összevontan, közgazdasági és funkcionális tagolásban,
tt az államháztartás alrendszerei költségvetési egyenlegének összefüggését és
kapcsolatát a 479/2009/EK rendelet szerinti kormányzati szektor hiányával és
az ugyanott meghatározott kamatkiadásokat figyelmen kívül hagyó elsődle-
ges egyenlegmutatóval, és
tt a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat adóbevételeiben érvényesülő
közvetett támogatásokat, így különösen az adóelengedéseket, adókedvezmé-
nyeket tartalmazó kimutatást adónemenként.
A Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat szerkezetéhez igazodó

részletező táblázatokat és ezek szöveges indokolásait, valamint a központi költségve-
tésről szóló törvényjavaslatban foglaltak megalapozásához szükséges törvénymódosí-
tásokat tartalmazó törvényjavaslatot a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat-
tal egyidejűleg nyújtja be az Országgyűlésnek.
A döntési szakaszban az Országgyűlés a központi költségvetés bevételeit és kiadásait
fejezetenként – a Házszabályban megállapított eljárásrendnek megfelelően – tárgyalja.
A költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés az Állami Számvevőszék és a Költség-
vetési Tanács véleményével együtt tárgyalja meg. A döntési szakaszban az Országgyűlés
a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat tárgyalása során november 30-áig egye-
di határozatban meghatározza a központi költségvetésről szóló törvény fejezeteinek be-
vételi és kiadási főösszegét és a központi költségvetés költségvetési egyenlegét. A határo-
zat elfogadása után a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat vitájában benyújtott
módosító javaslatok a költségvetési egyenleg mértékét és a központi költségvetésről szóló
törvény fejezetei bevételi és kiadási főösszegeit nem módosíthatják.
A döntési szakasz lezárásaképpen az Országgyűlés szavaz a költségvetéséről, és
megalkotja a költségvetési törvényt.
A törvényben jóváhagyja a központi alrendszer kiadásainak és bevételeinek főössze-
gét és a hiány mértékét, valamint az államadóság értékét, az állam vagyonával kapcso-
latos rendelkezéseket, meghatározza a központi alrendszer előirányzat módosítás nélkül
teljesíthető bevételeit és kiadásait. Meghatározza a központi alrendszer egyes előirányza-
tai megállapításával, teljesítésével, azaz a gazdálkodással kapcsolatos előírásokat. Dönt a
135
Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási alap és az elkülönített állami pénzalapok

költségvetéséről. Meghatározza, hogy a költségvetés végrehajtása során mely állami szervet
milyen jogosítványok illetnek meg. Rendelkezik a központi alrendszer egyes elemei közötti
kapcsolatokról és elszámolásukról, valamint a központi és az önkormányzati alrendszer
kapcsolatairól. Mivel közfeladatot nemcsak költségvetési szervek, hanem az államháztartá-
si rendszeren kívüli szervezetek is ellátnak, rendezi az ezekkel való kapcsolatokat is. Rész-
letes szabályokat tartalmaz az állami kezesség-, garancia- vagy viszont-garancia vállalásról.
Ha a központi költségvetésről szóló törvényt az Országgyűlés a naptári év kezdetéig
nem fogadta el, a Kormány jogosult a jogszabályok szerinti bevételeket beszedni, és az
előző naptári évre a központi költségvetésről szóló törvényben meghatározott kiadási
előirányzatok keretei között a kiadásokat időarányosan teljesíteni.
A döntés-végrehajtási szakaszban a költségvetési törvény végrehajtásáért való fő fe-
lelősség a Kormányt terheli. Az Országgyűlés a költségvetési törvénnyel hatalmazza
fel a Kormányt a költségvetésben előírt bevételek beszedésére és a kiadások teljesíté-
sére. A fejezetet irányító szerv, illetve a külön jogszabályban arra feljogosított szerv a
költségvetési törvény elfogadását követően az irányítása alá tartozó fejezetbe sorolt
központi költségvetési szervek és fejezeti kezelésű előirányzatok költségvetési előirány-
zatait kincstári költségvetés kiadásával állapítja meg.
A költségvetési évben a költségvetési szervek (a fejezeti kezelésű előirányzatok te-
kintetében a fejezetet irányító szerv, általában az adott minisztérium) teljesítik a bevé-
teli és kiadási előirányzatokat. Az év során a jogszabályok által meghatározott rendben
és jogosultságok alapján mód van az előirányzatok átcsoportosítására, módosítására, a
bevételi előirányzatok elmaradása esetén pedig egyes kiadási előirányzatok zárolására,
csökkentésére vagy törlésére.
A döntés-végrehajtás ellenőrzésének szakaszában a Kormány a költségvetés vég-
rehajtásáról (a zárszámadásról) szóló törvényjavaslatot terjeszti az Országgyűlés elé
a költségvetési év lezárulását követő nyolcadik hónap utolsó napjáig. A zárszámadási
törvényjavaslatot az Országgyűlés elé történő terjesztést megelőzően két hónappal be
kell nyújtani az Állami Számvevőszéknek. A törvényjavaslatot az Országgyűlés az
Állami Számvevőszék jelentésével együtt tárgyalja meg. A fázis lezárásaképpen az Or-
szággyűlés a központi költségvetés végrehajtásáról törvényt alkot.
A költségvetési törvény elfogadási folyamatának bemutatása mellett szükséges arra
utalni, hogy az államháztartás technikai kereteinek megtervezése, elfogadása, végrehaj-
tása vagy akár a tervezettől való eltérés (amely a zárszámadásban jelenítődik majd meg)
a kormány, illetve az országgyűlés politikai mozgásterének függvénye. Az államháztar-
tásban mint technikai rendszerben a kormánypártok, illetve a kormány közpénzügyi
politikán keresztül megfogalmazott elvárásai jutnak érvényre. A költségvetési folyamat
résztvevői 123 a politikusok, a bürokraták és a szavazók (polgárok). Az országgyűlési kép-
viselők, illetve a koncentrált hányadukból álló kormány politikai prioritásokat jelöl ki
akár területi, akár funkcionális alapon. A választók elvárásaihoz próbálnak igazodni.
123
Ezt a hármas megbontást László Csabától olvastam az 1990-es évek elején a Tépett vitorlák c.
szakkönyvében.
136
László Csaba szavaival élve a bürokraták – de nevezzük inkább kormánytisztviselők-

nek, köztisztviselőknek, közalkalmazottaknak a végrehajtókat – pedig a közpénzügyi
politika alapján az államháztartás technikai kereteibe végrehajtásra átadott költségvetési
pénzügyi folyamatokat menedzselik. Gazdálkodnak az országgyűlés, illetve a helyi kép-
viselő testület által meghatározott költségvetési pénzekkel, a rendelkezésre álló nemzeti
vagyonnal. Tehát közfeladatokat látnak el, működtetik a közigazgatást.
A központi költségvetési gazdálkodás kritikus pontja a folyamatok tervezése, illetve
a tervezés során fellépő bizonytalansági tényezők sokasága. A kormány által elkészített,
majd az Országgyűlés számára beterjesztett költségvetési és zárszámadási törvényjavasla-
tok számvevőszéki ellenőrzése során minősítésre kerülnek a tervezés szempontjai is. Az el-
múlt évtizedek tapasztalatai alapján (de talán örök időktől fogva) a kormányt a kincstári
optimizmus, míg az ellenőrt, a Számvevőszéket a józan, kritikus mérlegelés jellemzi.124
Például a központi költségvetés 2011. évi bevételi és kiadási előirányzatai tervezésé-
nél az ÁSZ jelentős kockázatokat azonosított. Magas kockázatúnak ítélte az ellenőrzés
az adóbevételi előirányzatok 6,2%-át (társasági adó, hitelintézeti járadék), közepes koc-
kázatúnak a 14,5%-át (jövedéki adó) és teljesíthetőnek a 46,2%-át (például: általános
forgalmi adó). Az adóbevételi előirányzatok 33,1%-ának (egyszerűsített vállalkozói adó,
válságadók, személyi jövedelemadó, illeték-befizetések) teljesíthetőségét információk hi-
ánya miatt nem tudtuk megítélni. Az ÁSZ véleménye 98,7%-ban beigazolódott (lásd 1.
sz. melléklet125), döntően a makrogazdasági folyamatok tervezettnél kedvezőtlenebb ala-
kulása miatt, ami igen nagymértékben a világgazdasági válságnak, illetve az eurózóna
recessziójának tudható be. A nemzetközi gazdasági folyamatok hatása a magyar költség-
vetésre még konjunktúra időszakban is számottevő. A gazdasági válság, és az elmúlt évek
elhibázott, költségvetési instabilitást okozó gazdaságpolitikája és hozzá képest 2010-től
egy hiperaktív gazdaság-költségvetési politika óriási kihívásokat ró a tervezésre. A terve-
zés és a költségvetési törvény végrehajtása során – a jelen viszonyoktól elvonatkoztatva is
– felmerülhetnek kockázatos elemek, például az időjárási körülmények mezőgazdasági
teljesítményre gyakorolt hatása vagy természeti katasztrófák vonatkozásában.
4.5 A társadalombiztosítási alapok működésének jellemzői

A társadalombiztosítás a társadalom közös kockázatvállalásán alapuló kötelező biz-
tosítási rendszere. A kötelező társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási elv, a
társadalmi szolidaritás és a tulajdonhoz fűződő jogok alkotmányos keretek közötti
korlátozása együttesen érvényesül.
124
Ez visszaköszön a beterjesztett költségvetési törvényjavaslatok és a rájuk vonatkozó számvevőszéki
jelentésekben évről évre. Általában, közbeszéd szintjén is emlegetik: a kormány túl optimista, a
Számvevőszék túl szigorú. Ám alkotmányos berendezkedésünkből fakadóan az ÁSZ véleménye az
Országgyűlést a döntése során nem köti.
125
Jelentés.., 2012.
137
Hasonlóan a többi (bár más elveken nyugvó) biztosítási szisztémához a társada-

lombiztosítás is kockázatközösséget hoz létre, amely azonban – szemben a magánbiz-
tosítási rendszerekkel – a társadalom egészére kiterjed. E kötelező társadalmi kocká-
zatközösség ugyanis a biztosítottak oldalán felölel valamennyi állampolgárt, továbbá
– meghatározott törvényi követelmények teljesítése esetén – a Magyarország területén
tartózkodó más természetes személyeket is.
A társadalombiztosítási jogviszony – mint járulékos jogviszony – az annak alapjául
szolgáló jogviszonnyal (például munkajogviszony, közszolgálati jogviszony, közalkal-
mazotti jogviszony stb.) egyidejűleg és a törvény erejénél fogva jön létre. Az alapjog-
viszony létrejöttekor a járulékos társadalombiztosítási jogviszonyból eredő kötelezett-
ségek és jogosultságok automatikusan megnyílnak.
A társadalombiztosítási jogviszony kiterjed:
tt a biztosítottaknak a társadalombiztosítás rendszerében való részvételi kötele-
zettségére és jogosultságára,
tt a foglalkoztatók – közteherviselés elvén nyugvó – fizetési kötelezettségére (já-
rulék- és hozzájárulás-fizetési kötelezettség),
tt a biztosítottak – közteherviselés elvén nyugvó – fizetési kötelezettségére (járu-
lékfizetési kötelezettség),
tt a biztosítottaknak a társadalombiztosítás ellátásaira való jogosultságára (e jo-
gosultságot a biztosított fizetési kötelezettségének teljesítése alapozza meg).
A társadalombiztosítással összefüggésben az állami szerepvállalásnak két kiemelendő

aspektusa van:
tt a társadalombiztosítási rendszer működtetése és fejlesztése – nyilvánvalóan
a nemzetgazdasági lehetőségek korlátain belül – állami feladat;
tt az állam a társadalombiztosítási ellátások pénzügyi fedezete tekintetében mö-
göttes felelősséggel tartozik, azaz amennyiben a társadalombiztosítási alrendszer
bevételei elmaradnak a kiadások mögött, az állam – a központi kormányzati költ-
ségvetés útján – a bevétellel nem fedezett ellátások pénzügyi fedezetét biztosítja.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai finanszírozzák és látják el a társadalombizto-

sítás törvényben meghatározott, kötelező feladatait. A társadalombiztosítás a központi
alrendszeren belül működik, de relatíve önálló, ugyanis a társadalombiztosítás irányí-
tását, működését, hatásköri és eljárási szabályait, bevételeinek és kiadásainak körét,
gazdálkodását, a központi alrendszeren belüli és az államháztartás önkormányzati
alrendszerrel való kapcsolatát az Áht. és külön törvények szabályozzák.
Magyarország központi költségvetésében a nyugdíj- és egészségbiztosítási alapok
önálló fejezeteket alkotnak. A társadalombiztosítás mindkét pénzügyi alapjának be-
vételei a foglalkoztatók és a biztosítottak befizetéseiből (szociális hozzájárulási adó,
járulékok, hozzájárulások), illetve költségvetési hozzájárulásokból származnak.
A kiadások között a Nyugdíjbiztosítási Alap esetén csak pénzbeli juttatások (nyugdíjak)
és igazgatási költségek szerepelnek. Az Egészségbiztosítási Alapból folyósítanak pénzbeli
ellátásokat (például táppénz, gyermekgondozási díj), de a legnagyobb súlyú kiadásokat az
138
egészségügyi ellátás szolgáltatásainak (gyógyító, megelőző ellátások) költségei, illetve az

ártámogatások (gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök ártámogatása) jelentik.
A TB alapok nemcsak a bevételek és kiadások kezelésére szolgálnak, hanem va-
gyontömeg is. Ennek egyik része a működési vagyon (irodaépületek, jóléti ingatla-
nok), másik része az úgynevezett ellátások fedezetére szolgáló vagyon.
A tulajdonosi joggyakorló a működési vagyon esetében az alapot kezelő szerv ve-
zetője, jelenleg az OEP és ONYF főigazgatója. A Nvt.-ben meghatározott kivételi
körben az OEP és az ONYF jogosult működési vagyonát hasznosítani, ingatlanjainak
felújításáról, beruházásáról gondoskodni. A vagyonértékesítés bevétele a TB alapokat
és nem a központi költségvetést illeti.
A tulajdonosi joggyakorló az ellátási vagyon esetében az alapot kezelő szervet irá-
nyító miniszter, jelenleg a nemzeti erőforrás miniszter mindkét TB alapot kezelő köz-
ponti költségvetési szerv (OEP, ONYF) tekintetében. Az ellátások fedezetére szolgáló
vagyon jelentős része a járuléktartozás fejében bíróság által megítélt vagyonelemekből
áll. Ezek az alapkezelők könyveiben szerepelnek, de az MNV Zrt. jogosult haszno-
sításukról gondoskodni, és a hasznosításból származó bevételt az alapok számlájára
köteles átutalni. Ez a bevétel egészségbiztosítási és nyugdíjbiztosítási ellátások (gyógy-
szerár támogatás, öregségi nyugdíj stb.) fedezetét egészíti ki.
A TB alapokat nemcsak az OEP és ONYF kezeli, hanem a kormányhivatalokba integ-
rált egészségbiztosítási, nyugdíjbiztosítási szakigazgatási szervek is. Azok a feladatok kerül-
tek a kormányhivatalokhoz, amelyek a Ket. szerinti közvetlen ügyfélkapcsolattal járnak,
és integrálhatók a központi ügyfélszolgálatba is. Például táppénz, GYED, nyugdíjigénylés.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetési bevételeit és költségvetési ki-
adásait tartalmazó fejezet a szabályozási szempontból összetartozó bevételi és kiadási
előirányzatokat cím, alcím, jogcím-csoport, jogcím szerinti bontásban tartalmazza.
A működési bevételek és kiadások címként jelennek meg, ezen belül alcímet alkotnak
a központi hivatali szervek és az igazgatási szervek. A társadalombiztosítás vagyona
(működési vagyona) az állami vagyon része. Néhány speciális rendelkezés kivételével
az állami vagyonra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
A Nyugdíjbiztosítási Alap és az Egészségbiztosítási Alap kezelése, továbbá a társa-
dalombiztosítás igazgatási szerveinek (az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság,
illetve az Országos Egészségbiztosítási Pénztár) irányítása állami feladat. A nyugdíj-
biztosítási és az egészségbiztosítási költségvetési szervek működésére, gazdálkodására
a központi költségvetési szervekre vonatkozó rendelkezések az irányadók.
Az 1997-ben törvényi szinten létrehozott magánnyugdíj-biztosító pénztárak egyre
nagyobb állami költségvetési instabilitást okoztak. A lakosság fiatal és jobb jövedel-
mi pozícióval rendelkező tagjai az állami alap helyett a magánpénztárakba fizették a
járulékot, így az állami nyugdíjbiztosítási alapban növekvő hiány generálódott, ami
a pénzügyi stabilitást, továbbá a 3,1 millió nyugdíjas juttatásának kifizetését veszé-
lyeztette. A kormány ezért 2010-ben a magánnyugdíj-pénztárak államosítása mellett
döntött. A magánpénztárak közül egyesek a közel másfél évtizeden át gyűjtött bevé-
teleikkel sem tudtak elszámolni. Vagyon- és bevétel gyarapodásuk az állami költség-
vetés vagyon- és bevételcsökkenéséből fakadt, ugyanakkor egyre kevesebb garancia
139
mutatkozott, hogy a szolgáltatási időszak kezdetétől (a fiatalabb generációk nyugdíjba

vonulásától) fizetési kötelezettségüknek eleget tudnak tenni.
4.6 Az elkülönített állami pénzalapok működése

Az elkülönített állami pénzalapok a központi alrendszeren belül működnek, ami a
rendszer hatékonyságát és átláthatóságát biztosítja. Elkülönített állami pénzalapot
törvény hozhat létre, közfeladat részben államháztartáson kívüli forrásból történő
ellátása céljából. Az elkülönített állami pénzalapok a közfeladat ellátása során az ál-
lam nevében beszedendő költségvetési bevételek és teljesítendő költségvetési kiadások
alapszerű elszámolására szolgálnak.
Elkülönített állami pénzalapot csak törvény hozhat létre, amelyben meg kell ha-
tározni
tt az alap rendeltetését,
tt az alap bevételi forrásait,
tt az alap terhére teljesíthető kiadások körét, valamint az alap tekintetében ren-
delkezésre feljogosított, az alap pénzeszközeinek felhasználásáért felelős mi-
nisztert, illetve testületet.
Az elkülönített állami pénzalap létrehozásának további fontos feltétele, hogy az

alap célja szerint meghatározott feladatok finanszírozásához részben államháztar-
táson kívülről származó – törvényben meghatározott – források (járulékok, hoz-
zájárulások vagy egyéb befizetések formájában) legyenek közvetlenül hozzárendel-
hetők. Az alapok forrásainak felhasználása során más alapokkal a működést össze
kell hangolni.
Az elkülönített állami pénzalap költségvetési bevételeit és költségvetési kiadása-
it tartalmazó fejezet az elkülönített állami pénzalap működéséről szóló törvényben
meghatározott tartalmú bevételi és kiadási előirányzatokat cím, alcím szerinti bon-
tásban tartalmazza.
Az alap gazdálkodásáról az alappal rendelkező miniszter (testület) éves költség-
vetési beszámolót és mérleget készít. A beszámolót és a mérleget könyvvizsgálóval
ellenőriztetni kell. A beszámoló ellenőrzését az Állami Számvevőszék által kidolgozott
módszertan szerint kell végrehajtani. A beszámolót és a mérleget meg kell küldeni
az Állami Számvevőszéknek. Az ellenőrzés eredményéről a Kormány a zárszámadás
keretében tájékoztatja az Országgyűlést.
A társadalombiztosítás pénzügyi alapjaihoz hasonlóan a gazdálkodásra és a vagyon-
gazdálkodásra az általános szabályok mellett speciális rendelkezések vonatkoznak.
Ilyen speciális szabály például, hogy az alapból vállalkozási tevékenység nem foly-
tatható. Az alap előirányzatai terhére pénzkölcsön (hitel) nem vehető fel, garancia és
kezesség nem vállalható, értékpapír nem vásárolható, váltó nem bocsátható ki és nem
fogadható el, kötvény nem bocsátható ki, pénzügyi lízing vagy faktoring ügyletre
irányuló vagy ilyet magában foglaló szerződés nem köthető.
140
A rendszerváltást követően rendkívül sok alap működött. A jelenleg működő elkülö-

nített állami pénzalapok a következők:
tt Nemzeti Földalap,
tt Nemzeti Foglalkoztatási Alap (korábban: Munkaerő-piaci Alap);
tt Bethlen Gábor Alap (a korábbi Szülőföld Alap helyébe lépő alap 2011. január
1-jétől),
tt Központi Nukleáris Pénzügyi Alap,
tt Nemzeti Kulturális Alap,
tt Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi Kártalanítási Alap,
tt Kutatási és Technológiai Innovációs Alap.
4.7 A zárszámadás
A központi költségvetési alrendszerben a költségvetési törvény végrehajtása a zárszám-
adásban, a zárszámadási törvényjavaslatban, illetve annak elfogadásában ölt testet.
A zárszámadási törvényjavaslatot az országgyűlés emeli törvényi rangra. A törvényja-
vaslatot azonban az Állami Számvevőszék – ezt megelőzően – behatóan megvizsgálja.
Az Országgyűlés a zárszámadási törvényjavaslattal egyidejűleg megtárgyalja az Álla-
mi Számvevőszék törvényjavaslatról készített véleményét is.
A költségvetés végrehajtása során, annak első lépéseként a fejezetgazda kormányrende-
letben (Ámr) meghatározottak szerint megállapítja a fejezetbe sorolt központi költségvetési
szervek és feladatok (fejezeti kezelésű előirányzatok) költségvetési előirányzatait, a kincstári
költségvetést, és meghatározza a felügyelete alá tartozó központi költségvetési szerv elemi
költségvetésének elkészítéséhez szükséges további keretszámokat, szempontokat.126
Végső soron a költségvetési törvény végrehajtásáért a kormány a felelős. A költségve-
tési irányszámoktól való eltérés nem ajánlatos, ám az eltérés gyakori jelenség, különösen
a világgazdasági válság költségvetési előirányzatokat átrendező hatása miatt. A Számve-
vőszék a benyújtott törvényjavaslaton szabályszerűségi és teljesítmény ellenőrzést végez.
A zárszámadási törvényjavaslat részeit, az egyes költségvetési beszámolók és elszámolá-
sok megbízhatóságát az Állami Számvevőszék a következő területeken ellenőrzi:
tt a kormánytól független költségvetési fejezeteknél,
tt valamennyi fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címnél (például
Kormányzati Ellenőrzési Hivatalnál, Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok-
nál, Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeleténél),
tt valamennyi igazgatási címnél/alcímnél, valamennyi fejezeti kezelésű előirány-
zatnál, valamennyi nemzetgazdasági elszámolásnál.
126
Bán–Simon, 2012. 136.
141
A fejezetek felügyelete alá tartozó intézmények költségvetési beszámolóinak megbíz-

hatósága, illetve azok ellenőrzése a fejezet felügyeletét ellátó szerv (minisztérium, kor-
mányhivatal, központi hivatal) feladata, amit az Állami Számvevőszék módszertani
ajánlásai alapján hajtanak végre. Ez lehetővé teszi, hogy az auditok egymásra épül-
hessenek, és a végső nyilatkozat – az elfogadó, a korlátozó vagy elutasító záradék – az
Állami Számvevőszék felelőssége mellett legyen kiadható.127
A könyv írásának időpontjában rendelkezésre álló legfrissebb zárszámadási ellenőrzés

az Állami Számvevőszék részéről 2012 augusztusában készült,128 amely a 2011. év-
ben végrehajtott költségvetésről szól, és amelynek törvényjavaslatát az Országgyűlés
a 2010. évi CLXIX. törvényben (Kvtv.) hagyta jóvá. A zárszámadás ellenőrzés lefoly-
tatásának jogi alapját az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 5. §
(7) bekezdése, továbbá az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény 90. § (1)
bekezdése együttesen képezik.
A jelentés két fő részre tagolódik. Az első lényegében egy vezetői összefoglaló, ame-
lyen az ellenőrzés tárgya, módszertana, következtetései és javaslatai kerültek rögzítésre.
A második, részletekbe menő fejezet leírja a zárszámadási törvényjavaslat törvényességi
ellenőrzésének főbb tapasztalatait, és a központi államháztartási alrendszer alá tarto-
zó intézmények, fejezetek, az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás
pénzügyi alapjainak főbb ellenőrzési tapasztalatait. A jelentéshez utóellenőrzés fejezet és
mellékletek kapcsolódnak. A jelentés nevesíti, hogy a Számvevőszék ellenőrzése konk-
rétan milyen területekre terjedt ki. Itt lényeges arra utalni, hogy az ellenőrzés – akár a
zárszámadási, akár a költségvetési törvényjavaslat esetében – nem terjedhet ki minden
részletre, ám a Számvevőszék – jelentőségüket, rendszerkockázatukat tekintve – súlyoz-
za az egyes területeket. Azok fontosságát viszont, amely területeket részletekbe menően
vizsgál, ellenőrzési megállapításait rögzíti is. Az ÁSZ a rá vonatkozó sarkalatos törvény,
vagyis a 2011. évi LXVI. törvény 29. §-a szerint a jelentést megküldte az ellenőrzött
szervezetek vezetőinek. A határidőben beérkezett és figyelembe nem vett észrevételeket,
valamint az el nem fogadás indokolását a jelentés külön mellékletébe tette.
Az ellenőrzés keretében értékelésre került a Magyar Köztársaság 2011. évi költségve-
tésének teljesítéséről szóló zárszámadási törvényjavaslat tartalma és szerkezete. A vizsgált
kérdés: megfelel-e az Áht. Tv. előírásainak, illetve valósághűen mutatja-e be a költség-
vetés végrehajtásával összefüggő pénzügyi folyamatok alakulását, hozzájárul-e ezzel a
közpénzek felhasználásának átláthatóságához és az azokkal való gazdálkodás elszámol-
tatásához. Mindezeken keresztül az ellenőrzés célja annak elősegítése volt, hogy az OGY
a zárszámadási törvény elfogadásával kapcsolatban megalapozott döntést hozhasson.
A számvevőszéki ellenőrzés a Kormány által 2012. július 4–5-én megtárgyalt törvényja-
vaslatot és az ellenőrzés során bekért tanúsítványokat vette alapul.
Az Áht. Tv. 38/A. §-a széles körű felhatalmazást adott a Kormánynak a gazdaság-
politikai célok elérésének teljesítésére. Ennek keretében a Kormány az államháztartási
127
Bővebben: Kovács Á., 2010. 8. téma.
128
Jelentés…, 2012.
142
egyensúly megteremtésének érdekében a költségvetési szervek támogatásának egy ré-

szét zárolta, továbbá az irányítása alá tartozó fejezeteknél befizetési és maradvány-
tartási kötelezettséget írt elő. A 2011. évben a Kvtv. elő-irányzatait többször módosí-
tották. Ezen körülmények vizsgálatára az Állami Számvevőszék ellenőrzése kiterjedt,
egyúttal nagy kihívást is jelentett az ellenőrzés alapos végrehajtása.
A fejezeti és intézményi költségvetések végrehajtásának szabályszerűségét, az éves
beszámolók, illetve elszámolások megbízhatóságát a pénzügyi ellenőrzés (szabály-
szerűségi) módszerével került értékelésre. Teljes körűen elvégezték az ellenőrzést a
központi költségvetés fejezetei közül az úgynevezett alkotmányos és egyintézményes
fejezeteknél, a fejezeti jogosítvánnyal rendelkező költségvetési címeknél, továbbá a
központi költségvetés közvetlen bevételei és kiadásai vonatkozásában. A központi
költségvetés többi fejezeténél – a BM fejezet kivételével – az ÁSZ az igazgatási cím/
alcím és a fejezeti kezelésű előirányzatok ellenőrzését végezte el. Így az ellenőrzés a fe-
jezetek irányítása alá tartozó intézményi körre nem terjedt ki. A BM fejezet esetében a
fejezet egészét ellenőrizték. Ennek keretében az ellenőrzés kiterjedt a fejezet igazgatási
és fejezeti kezelésű előirányzatai címeken túlmenően a BM költségvetési szerveire.129
A helyszíni ellenőrzés lefedte a központi alrendszer törvény szerinti bevételi főös�-
szegének 96%-át, illetve kiadási főösszegének 91%-át. A helyszíni ellenőrzésbe bevont
81 szervezetet külön mellékletben jeleníti meg a számvevőszéki jelentés.
A zárszámadási törvényjavaslat kapcsán elvégzett pénzügyi ellenőrzés lényege te-
hát, hogy terjedelme a belső kontrollrendszerek kockázatbecslésén alapul, amely meg-
határozza a mintavételi darabszámot. A BM fejezet intézményeinél a költségvetési
címekről került vélemény kiadásra, az azokhoz tartozó 35 intézmény beszámolóinak
minősítése alapján. Az ellenőrzés ebben az esetben elsősorban a pénzforgalmi bevéte-
lek és kiadások megbízhatóságára irányult.
Az ÁSZ ellenőrizte az egyes központi költségvetési szervek és a fejezeti kezelésű
előirányzatok elemi beszámolóinak, valamint a központi költségvetés közvetlen be-
vételeinek és kiadásainak megbízhatóságát, az elszámolások szabályszerűségét. A zár-
számadási ellenőrzés általános céljaival összhangban, figyelemmel a terület sajátossá-
gaira, ellenőrzésre került a költségvetési törvényben megtervezett uniós és kapcsolódó
költségvetési támogatások felhasználása.
129
Tehát alapszabály, hogy amit konkrétan ellenőrzünk, arról részletes jelentést készítünk. Ami nem
kerül az ellenőrzési górcsőnk alá, arról nem mondunk véleményt, illetve rögzítjük, hogy nem
ellenőriztük. A repülőgép-szerelő és a számvevő munkája abban különbözik, hogy a felszállás előtt
a gépet teljes körűen át kell vizsgálni, míg a gazdasági, pénzügyi ellenőrzés esetében csak az ellen-
őr által fontosabbnak ítélt, kockázatosabb területeket. A pénzügyi ellenőr felelőssége, hogy mely
területeket tekint kockázatosabbnak, rendszerkockázat szempontjából kiemeltnek, vagyis mely te-
rületeket vizsgál, és melyeket nem. A külső ellenőr (pl. ÁSZ) felelőssége, hogy a belső ellenőr vagy
a szervezetnél működő könyvvizsgáló ellenőrzési jelentéseit elfogadja, konkrét eredetmegjelöléssel
beépíti a jelentésébe, vagy fenntartásokkal kezeli. A belső ellenőrzés jelentéseinek felhasználható-
ságáról úgy győződik meg a külső revizor, hogy teszteli a belső ellenőrzést, a belső auditrendszerét,
hatékonyságát, objektivitását.
143
Az elkülönített állami pénzalapok és az Egészségbiztosítási Alap beszámolói megbíz-

hatóságának ellenőrzése az ÁSZ által kidolgozott ellenőrzési módszertan alapján elvég-
zett könyvvizsgálat keretében valósult meg. Az ellenőrzés ezen a területen arra irányult,
hogy a könyvvizsgálók a feladatot az ÁSZ módszertant betartva végezték-e el. A könyv-
vizsgálók véleménye a zárszámadás ellenőrzése során került hasznosításra. A Ny. Alap
tekintetében az intézményi éves elemi költségvetési beszámolót, az ellátási éves elemi
költségvetési beszámolót, az alap konszolidált éves költségvetési beszámolóját, valamint
a Ny. Alap és az E. Alap összevont konszolidált beszámolóját ellenőrizték.
Az ellenőrzés során az ÁSZ áttekintette a Magyar Köztársaság 2010. évi költség-
vetése végrehajtásának ellenőrzéséről készített számvevőszéki jelentésekben rögzített
hiányosságok felszámolására tett intézkedéseket, az intézkedések végrehajtását is, ami
utóellenőrzésnek minősül. Ez a jelentés B.4. jelű mellékletében található.
Az ellenőrzéseket a Számvevőszék éves munkaterv szerint végzi, kidolgozott módszertan
szerint. Megállapításai a komplexitás igényével hatnak. Így a zárszámadás ellenőrzéséhez
holisztikusan kapcsolódtak az ÁSZ 2012. I. félévi ellenőrzési tervében szereplő 25. téma-
sorszámú, „A belső kontroll és belső ellenőrzés szabályszerűségének ellenőrzése a zárszám-
adási ellenőrzésbe bevont központi költségvetési intézményeknél” és a 26. témasorszámú,
„A 2011. évi költségvetés fejezeti kezelésű előirányzatai tervezésének és évközi módosítása-
inak ellenőrzése a szabályszerűség és a pénzügyi-szakmai megalapozottság szempontjából”
című ellenőrzések, amelyekről külön jelentés készült. A szabályszerűségi szempontokra
koncentráló zárszámadási ellenőrzés részletes intézkedései javaslatokat tartalmaznak az el-
lenőrzött szakterületek vezetői számára. A zárszámadás ellenőrzése végső soron a zárszám-
adási törvényjavaslatot előkészítő kormány munkájának értékelése, pontosabban a zár-
számadásban testet öltött tevékenységének szabályszerűségi130 ellenőrzése. A zárszámadási
törvényjavaslat és a Számvevőszék jelentése együttesen kerül az országgyűlési képviselők
elé, akik a zárszámadási törvényt megalkotják. Ezzel az adott évi központi költségvetési
gazdálkodás lezárul, elszámolásra kerül, ami a törvény erejénél fogva érvényesül.
4.8 Szakirodalom
Államháztartási modul. Kormánytisztviselői szakvizsga tananyag. NKE, NKTK, Budapest,
2013. Hatályosította: Lentner Csaba.
Jelentés a Magyar Köztársaság 2011. évi költségvetése végrehajtásának ellenőrzéséről. Álla-
mi Számvevőszék, 2012. augusztus, T/8196/1.
2012. évi CCIV. törvény Magyarország 2013. évi központi költségvetéséről.
Kovács Árpád: Közpénzügyek. ELTE, Budapest, 2010.
László Csaba: Tépett vitorlák. Költségvetési pénzügyi könyv. Aula Kiadó, Budapest, 1994.
Simon István: Pénzügyi Jog I–II. Osiris Kiadó, Budapest, 2012.
130
Két klasszikus ellenőrzési területe az Állami Számvevőszéknek: Ad 1. a szabályszerűség ellenőrzés,
Ad 2. a teljesítmény ellenőrzés. A zárszámadás ellenőrzése (jobbára) a szabályszerűség vizsgálatára
fókuszál.
144
5. fejezet
Az államháztartás önkormányzati alrendszere
5.1 A magyar önkormányzatokról általában

A magyar közigazgatási rendszer duális összetételű, a rendszer egyik részét az állam-
igazgatás, a másik elemét az önkormányzatok alkotják. Ezzel szinkronban a magyar
államháztartási rendszer első alrendszere a központi, a második a helyi önkormány-
zati, amely az államháztartás lokális, területi szintje. A helyi alrendszerbe tartozó ele-
mek alapvetően a polgároknak nyújtanak közösségi szolgáltatásokat, és végeznek köz-
igazgatási, hatósági vagy különféle humán, infrastrukturális vagy más, hatáskörükbe
rendelt, illetve önerő terhére vállalt szolgáltatásokat.
Egy modern polgári demokráciában a helyi önkormányzatiság eszmeiségének el-
ismerése vagy a helyi önkormányzati rendszer működése az állami–társadalmi be-
rendezkedés elengedhetetlen kelléke. Valós önkormányzati rendszer csak valós helyi
önkormányzati önállóság mellett működik. Ez az önkormányzati autonómia az
állam egységének a legkisebb sérelme nélkül, a hatályos törvények által megszabott
keretek között, azaz nem abszolút, csupán viszonylagos értelemben képzelhető el.
A helyi önkormányzatok relatív autonómiájának kiemelkedően fontos elemét jelenti
az önkormányzatok gazdasági (gazdálkodási, pénzügyi stb.) önállósága. Különösen
fontos a gazdasági autonómia egy olyan országban, mint Magyarország, ahol 1990-
ben széles felelősségi körrel felruházott helyi önkormányzati rendszert vezettek be.
Az 1990-es évektől kialakuló önkormányzati rendszer irányába jelentős feladat-de-
centralizáció indult meg az államtól, illetve a központi költségvetési szektorból. A fel-
adatok letelepítését azonban nem követte a központi források decentralizációja, főleg
reálértékben nem, így az ezredfordulóra már jelentős működési hiány alakult ki a he-
lyi államháztartási alrendszerben. Gyakori jelenséggé vált, hogy az önkormányzatok a
fejlesztési forrásokat, főleg a beruházási hiteleket – bujtatva – működési kiadásaikra
használták fel (lásd bővebben: Lentner Cs., 2005131). Lényegében megindult az állam-
háztartáson belül a hiány decentralizációja, majd az államháztartás adósságállománya is
decentralizációs vákuumba került.
2004-től az Európai Unió teljes jogú tagjává válva, új fejlesztési támogatások igény-
bevételének lehetősége nyílt meg az önkormányzatok előtt. A feladataik ellátásához
szükséges infrastrukturális háttér létrehozása, szinten tartása és fejlesztése érdekében
végrehajtott beruházásokhoz, felújításaikhoz, eszközbeszerzéseikhez jelentős európai
131
Lentner Cs., 2005. 6–8. fejezetek, az önkormányzati gazdálkodásról írtak.
145
uniós és hazai fejlesztési célú támogatásokat használhattak fel. Az európai források

megjelenésével átalakult a hazai fejlesztések támogatási rendszere. A területfejlesztési
támogatásokról és a decentralizáció elveiről szóló 67/2007. (VI. 28. OGY határozat
II. fejezetének 1. pontjában fogalmazta meg a nem társfinanszírozásra szolgáló, tisztán
hazai források koncentrálásának szükségességét azok hatékony felhasználása érdeké-
ben. A költségvetési törvények azonban a helyi önkormányzatok fejlesztési feladatai-
nak támogatására, főleg EU fejlesztési támogatások saját önrészének biztosítására nem
adtak, illetve nem hagytak elegendő forrást. 2006 és 2010 között 388 milliárd Ft köz-
ponti költségvetési előirányzat állt rendelkezésre a helyi önkormányzatok fejlesztési
célú támogatásaira. Ezen belül cél- és címzett támogatásra 185 milliárd, központosí-
tott előirányzatokból 55 milliárd, fejezeti kezelésű előirányzatokból 31 milliárd, de-
centralizált területfejlesztési előirányzatokra pedig 117 milliárd Ft. Az EU-tagsággal
megnyíló, jobbára infrastrukturális beruházási fejlesztési lehetőségek az önkormány-
zatoknál a beruházási kedvet élénkítették. Elégséges pénzeszközük azonban a támo-
gatási keretek saját önrészéhez nem volt, így – a kormány által biztosított lehetőséggel
élve – a saját önrész biztosítására hiteleket vettek fel, illetve devizakötvényeket bocsá-
tottak ki, amivel az önkormányzati államháztartási alrendszer eladósodása, paralel, az
államháztartás adósság állományának decentralizációja újabb lendületet vett.
Az önkormányzatok részei az állami közfeladat-végrehajtási rendszernek, de mi-
közben feladataikat törvényi szintű szabályok határozzák meg, a végrehajtás és a fel-
adat ellátása szervezésének módjában és számos más kérdésben relatív gazdasági auto-
nómiával rendelkeznek. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját kihirdető 1997.
évi XV. törvény a helyi önkormányzatok terjedelméről a következőképpen rendelkezik
(4. cikk): A közfeladatokat általában elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló
közigazgatási szervnek kell megvalósítania. A feladatoknak más közigazgatási szervre
történő átruházása a feladat természetétől és nagyságától, valamint hatékonysági és
gazdasági követelményektől függ. Adódik tehát a Chartából, hogy ahol nem bizto-
sított, nem oldható meg a településen történő közfeladat ellátás, akkor azt az állam-
polgárhoz legközelebb álló közigazgatási szervnél kell megvalósítani. Tehát a közös
önkormányzati hivatalok létrehozása (új önkormányzati törvény – Mötv. 2011. évi
CLXXXIX. tv.) az európai önkormányzati elvekkel szinkronban áll.
Az Mötv. szerint egy járáson belüli 2000 fős vagy ez alatti lakosságszámú települé-
sek 2013-tól közös önkormányzati hivatalt kötelesek létrehozni. Az így létrejövő közös
hivatalhoz tartozó települések összlakosságszáma 2000 fő, vagy a települések számának
legalább hétnek kell lennie. A kötelezően létrehozandó közös önkormányzati hivatalhoz
tartozhat olyan település is, amelynek lakosságszáma meghaladja a 2000 főt. Az intézke-
déssel jelentős költségmegtakarítás és szolgáltatási színvonalnövelés érhető el.
A megyei intézmények, valamint a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában álló
egészségügyi intézmények 2012. január 1-jével állami fenntartásba kerültek, majd
2012. május 1-jétől a települési önkormányzatok által működtetett kórházak is.
Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. tv. alapján bevezetett
kormányzati hitelengedélyezés eredményeként mérséklődik az önkormányzati alrend-
szer hiánya. A 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdése lehetővé
146
5. fejezet – Az államháztartás önkormányzati alrendszere
teszi, hogy a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében külön törvény az önkor-

mányzatok kötelezettségvállalását feltételhez vagy a Kormány hozzájárulásához kösse.
A felhatalmazás alapján a stabilitási törvény rögzíti, hogy az önkormányzatok adósságot
keletkeztető ügyleteikből eredő tárgyévi fizetési kötelezettségek nem haladhatják meg a
tárgyévi saját bevételeik 50%-át a futamidő végéig egyik évben sem. E szabály hivatott
biztosítani, hogy az önkormányzatok ne váljanak fizetésképtelenné az adósságszolgálati
kötelezettségük miatt. Ezzel egyidejűleg a már e korlát felett eladósodott önkormány-
zatok további hitelfelvételének tiltásával esély teremtődik az adósságkitettség fékezésére.
Ezen felül az is előírásra került, hogy az önkormányzatok adósságot keletkeztető fejlesz-
tési és működési célú ügyleteket a Kormány előzetes hozzájárulásával köthetnek.
Bizonyos hitelügyeletek a Kormány engedélye nélkül is megköthetők. Az európai uniós
fejlesztési támogatások megelőlegezésére, illetve az ezekhez kapcsolódó pályázati önrész
biztosítására szolgáló hitelek kikerültek az engedélyköteles körből, mivel ezek az Európai
Unió által támogatott beruházásokhoz kapcsolódnak, és a megelőlegező hitel fedezete az
Uniótól kapott fejlesztési támogatás. Az éven belüli működési célú hitelek sem engedély-
kötelesek, mivel nincsenek kihatással az államadósság év végi állományára, másrészt en-
gedélyezésük túl nagy késedelmet okozna, ami az önkormányzati likviditást gyengítené.
Az adósságrendezési eljárás során a hitelezői egyezség megkötéséhez igénybe vett
reorganizációs hitelekre vonatkozó ügyletek szintén a Kormány jóváhagyása nélkül
rendezhetők. Ezen felül 10 millió forint alatti, a Fővárosi és a megyei jogú városok
esetében a 100 millió forint összérték alatti adósságot keletkeztető ügyeletekhez sem
szükséges a Kormány engedélye.
Az önkormányzatok ügyleteihez történő hozzájárulás menetét az adósságot kelet-
keztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól szóló 353/2011. (XII.
30.) Korm.rendelet határozza meg. Ez a jogszabály rögzíti az adósságot keletkeztető
előző ügyletek fedezetéül figyelembe vehető saját bevételek köre is.
Az ezredfordulót követően az előző kormányok által előidézett pénzügyi instabi-
litás a jelenlegi kormányt óhatatlanul stabilizáló, reorganizáló szerepkörbe helyezte.
2011-ben sor került a megyei önkormányzatok adósságállományának átvállalására,
majd 2012-ben döntés született a helyi, települési önkormányzatok adósságállomá-
nyának rendezéséről is. A településeken lévő egyes, közszolgáltatást ellátó intézmé-
nyek (iskolák, egyes szociális szakellátási intézmények, kórházak és járóbeteg szak-
ellátást biztosító egészségügyi intézmények) fenntartásának átvállalása ugyancsak az
állami hatáskörbe, pontosabban helytállási körbe kerül.
5.2 Az önkormányzatok gazdasági önállóságának

alkotmányos alapjai, az állami és helyi feladatellátás
összefüggései
A helyi önkormányzatok gazdasági önállóságának jogi alapjait – hasonlóan az ön-

kormányzati autonómia többi eleméhez – az államok alkotmányai tartalmazzák.
147
Az önkormányzati autonómia elengedhetetlen feltétele a gazdálkodási önállóság,

amelynek legfontosabb garanciáit az Alaptörvény tartalmazza.
Az Alaptörvény 32. cikke szerint a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése
körében
tt gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető
jogokat;
tt meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;
tt vagyonával és bevételeivel – kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nél-
kül – vállalkozást folytathat;
tt dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről.
Az Alaptörvény 32. cikkének (6) bekezdése alapján a helyi önkormányzatok tulajdona

köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja.
A 34. cikk (1) bekezdése rögzíti, hogy a helyi önkormányzat részére törvényben
előírt kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségve-
tési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. Ugyanezen cikk (4) bekezdése lehetővé
teszi, hogy törvény – a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében – a helyi önkor-
mányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezett-
ségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kösse.
Magyarország helyi önkormányzatairól az Országgyűlés a 2011. évben új törvényt
alkotott. E törvény rendelkezéseinek többsége – így a helyi önkormányzatok gazdasá-
gi alapjaira vonatkozó rendelkezések is – a 2013. évtől lépett hatályba. Amellett, hogy
az új törvényi szabályozás a helyi önkormányzatok gazdálkodásával kapcsolatban
számos nóvumot tartalmaz (példaként említhető a 2013. évtől bevezetendő feladat
alapú finanszírozási rendszer), külön is ki kell emelni, hogy a helyi önkormányzatok
vagyonára vonatkozó rendelkezései már 2012. január 1-jétől hatályosak. Ez igazodott
ahhoz a jogalkotási folyamathoz, amelynek célja a nemzeti vagyonnal való gazdálko-
dás szabályozásának egységesítése, koherens kialakítása volt.
Az önkormányzati hitelfelvételek engedélykötelessé tétele, továbbá a 2011. év vé-
gén történt megyei önkormányzati intézmények, valamint a fővárosi önkormányzati
kórházak állami fenntartásba vétele az önkormányzati alrendszer hiányát mérsékelni
fogja. A 2013-tól hatályos új finanszírozási rend az eddigieknél is célzottabban, a fel-
adatokhoz kötöttebben biztosít majd forrást az önkormányzatok részére. Az egyen-
legjavulás irányába hat az új Ötv. 2013. január 1-től hatályos rendelkezése, miszerint
önkormányzati rendeletben működési hiány a jövőben nem tervezhető.
5.3 Az önkormányzatok vagyona, működésük új keretei

A helyi önkormányzatok gazdasági önállóságának egyik feltétele, hogy feladataik el-
látásához megfelelő vagyonnal rendelkezzenek. A vagyon fogalmába egyrészt ingat-
lanok (föld és épületek), másrészt ingóságok, befektetett eszközök (mindaz, ami nem
ingatlan, tehát különböző tárgyak, berendezések, gépek, felszerelések stb.) és vagyoni
148
értékű jogok tartoznak (például bérleti jog). Az önkormányzatok vagyonuk meghatá-

rozó részét a rendszerváltozás időszakában a korábban egyeduralkodó állami tulajdon
lebontásának folyamatában kapták meg. Természetesen az állami tulajdon egy részé-
nek az önkormányzatok tulajdonába való átadása nem öncélú folyamat volt, hanem
jelentős részben a helyi önkormányzati közfeladat-ellátás anyagi és infrastrukturális
alapjainak megteremtését célozta. A helyi önkormányzatok tulajdonhoz juttatása ér-
telemszerűen a polgári jog szerinti tulajdonosi jogok (birtoklás joga, használat és a
hasznok szedésének joga, valamint a rendelkezési jog) gyakorlására is feljogosította az
önkormányzatokat. Ugyanakkor e tulajdonosi jogosultságok közül a rendelkezési jog
polgári jog szerinti, tehát korlát nélküli biztosítása könnyen az önkormányzati tulaj-
don célhoz kötöttsége (azaz a közfeladat-ellátás anyagi és infrastrukturális alapjainak
megteremtése) ellenében ható tényező lehetett volna.
Magyarország Alaptörvénye rögzíti, hogy a helyi önkormányzat tulajdona – az ál-
lami vagyon mellett – nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének
és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit, az állam és a
helyi önkormányzatok kizárólagos tulajdonának körét, a nemzeti vagyon feletti ren-
delkezési jog alapvető korlátait és feltételeit, valamint az állam és a helyi önkormány-
zat kizárólagos gazdasági tevékenységeit a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI.
törvény szabályozza.
A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon és üzleti vagyon lehet. A törzsvagyon
közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását
szolgálja. A törzsvagyonba tartozó vagyonelemek részben forgalomképtelenek, részben
pedig korlátozottan forgalomképesek. A szabályozás célja annak megakadályozása,
hogy az önkormányzatok a törzsvagyonba tartozó vagyonukat elpazarolják, ezáltal a
kötelező önkormányzati feladatok ellátását vagy hatáskör gyakorlását veszélyeztessék.
Forgalomképtelen törzsvagyonnak minősül, amelyet

tt a nemzeti vagyonról szóló törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban
álló vagyonnak minősít, továbbá
tt törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból
kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít.
A helyi önkormányzat kizárólagos tulajdonát képező nemzeti vagyonba tartoznak:

tt a helyi közutak és műtárgyaik,
tt a helyi önkormányzat tulajdonában álló terek, parkok,
tt a helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzetközi kereskedelmi repülőtér, a
hozzá tartozó légiforgalmi távközlő, rádió navigációs és fénytechnikai beren-
dezésekkel és eszközökkel, továbbá a légiforgalmi irányító szolgálat elhelyezé-
sét biztosító létesítményekkel együtt, valamint
tt a helyi önkormányzat tulajdonában álló – külön törvény rendelkezése alapján
részére átadott – vizek, közcélú vízi létesítmények, ide nem értve a vízi köz-
műveket.
149
Nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősül a

nemzeti vagyonról szóló törvény mellékletében, valamint törvényben vagy a helyi ön-
kormányzat rendeletében ekként meghatározott a helyi önkormányzat tulajdonában
álló vagyonelem.
A forgalomképtelen törzsvagyoni körbe tartozó vagyonelemek nem idegeníthetők
el, vagyonkezelői jog, jogszabályon alapuló használati jog vagy szolgalom kivételével
nem terhelhetők meg, azokon dologi jog vagy osztott tulajdon nem létesíthető.
A korlátozottan forgalomképes törzsvagyonba tartozó vagyonelemeket törvény vagy
a helyi önkormányzat rendelete állapítja meg. Ezekről a vagyonelemekről törvényben
vagy a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint lehet rendel-
kezni. A törvény valamennyi tulajdonosi rendelkezési jogosítvány gyakorlásához állapít-
hat meg feltételeket, de az önkormányzat rendeletében is korlátozottan forgalomképes
törzsvagyoni körbe sorolhatja egyes – törvény szerint törzsvagyonba egyébként nem
tartozó – vagyontárgyait. Fontos követelmény, hogy az önkormányzat rendeletének a
rendelkezési jog minden elemét szabályoznia kell. Ha a rendelet nem határozza meg
pontosan, hogy milyen feltételekkel lehet a korlátozottan forgalomképes vagyontárggyal
rendelkezni (különösen elidegeníteni, megterhelni, használatba adni), akkor a tulajdo-
nosi jogokat gyakorló képviselő-testület nem tehet érvényes jognyilatkozatot.
Az a helyi önkormányzati vagyon, amely nem tartozik a törzsvagyonba, üzleti
vagyonnak minősül. Ez a vagyonrész az önkormányzat szabad elhatározása alapján
elidegeníthető, megterhelhető, vállalkozásba apportként bevihető. Ismételten kieme-
lendő, hogy a törzsvagyon mellett az üzleti vagyonra is vonatkozik, hogy az önkor-
mányzat feladatait és céljait kell szolgálnia.
Az önkormányzat vállalkozási szabadsága nem korlátlan, a vállalkozási tevékenység
a helyi közösségi érdekekkel összhangban lehetséges. Ezt kordában tartja az a 2011-től
hatályos új rendelkezés, miszerint az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosultsága az
önkormányzatok tulajdonában álló gazdasági társaságokra is kiterjed.
A nemzeti vagyonról szóló törvény előírja, hogy a helyi önkormányzat közép- és
hosszú távú vagyongazdálkodási tervet köteles készíteni.
A helyi önkormányzatot – az önkormányzati törvényben foglalt eltérésekkel – meg-
illetik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost
megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-
testület rendelkezik. Az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos vagyongazdálkodási
feladatok, jogosultságok és kötelezettségek – például a rendeltetésszerű használat, állag-
megóvás, bővítés (beruházás, felújítás), a vagyon nyilvántartása, vagyonvédelem, értéke-
sítés, ingyenes elidegenítés – szabályozása önkormányzati vagyonrendeletben történhet.
A helyi önkormányzatok alapfeladata a lakosság részére biztosítani mindazokat az
alapvető közszolgáltatásokat, amelyek a település életképességét, fennmaradását, fej-
lesztését biztosítják. Az önkormányzatok részt vehetnek vállalkozásokban, főleg azért,
hogy a vállalkozás remélt hasznából teremtsék elő azokat a forrásokat, amelyek feltét-
lenül szükségesek feladataik ellátáshoz. Garanciális szabályt jelent az, hogy az önkor-
mányzat csak olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg
vagyoni hozzájárulásának mértékét. Ez lényegében azt jelenti, hogy az önkormányzat
150
csak a vállalkozásba fektetett vagyonrészét veszítheti el az esetleges vállalkozás kudar-

ca, csődje esetén, de nem felel többi vagyonával a bukás esetén sem.
Az önkormányzati rendszerben kiemelt cél a helyi és területi közigazgatási rend-
szer teljes megújítása, aminek lényeges eleme, hogy a települési önkormányzatok
feladatainak jelentős részét az állam közvetlenül látja el 2013-tól. A települési önkor-
mányzatok a jövőben csak a valós helyi feladatszervezési döntéseket igénylő, a legcél-
szerűbben helyi szinten ellátható közszolgáltatásokat biztosítják a lakosság számára.
A megyei önkormányzatok pedig a területfejlesztésben töltenek be kulcsszerepet.
Az állam – az óvoda kivételével – 2013-tól átvette a köznevelési intézmények
szakmai feladatellátását. A 3000 lakosnál népesebb települési önkormányzat felel
viszont a köznevelési intézmények infrastruktúrájának működtetéséért, a közneve-
lést szolgáló intézmények biztonságos üzemeltetéséért, emellett valamennyi telepü-
lési önkormányzat a gyermekétkeztetésért.
A Kormány döntése alapján 2012-ben átvételre került több mint 50 városi ön-
kormányzattól az általuk fenntartott fekvőbeteg szakellátást nyújtó egészségügyi
intézmény és a hozzá kapcsolódó adósságállomány is.
2013-tól az államigazgatási feladat- és hatáskörök jelentős részét az államigaz-
gatási szervek látják el. Az önkormányzat szervezetrendszerében csak kivételesen, a
helyi viszonyok ismeretének, az azonnali reagálásnak a szükségessége folytán marad
ilyen feladat, jelentősen csökkennek ezzel az önkormányzati terhek.
A települési jegyzők hatáskörébe tartozó államigazgatási feladatok jelentős része
a kormányhivatalok hatáskörébe kerül át. A járási szinten létrehozandó kormányhi-
vatalok felállításával az adott feladatok a jelenleginél költségtakarékosabban, méret-
gazdaságosabban lesznek elláthatók.
A feladatok átrendeződésével párhuzamosan 2013-tól az önkormányzati finan-
szírozási rendszer is átalakul, lényeges elemévé válik a feladatfinanszírozás.
Változnak a helyi önkormányzatok által nyújtott szociális szolgáltatások is.
Az önkormányzati törvény szociális segélyezése két fontos alapelvre épül, már a
2012-es költségvetési törvényben leszabályozott módon. Egyrészt határozottabban
jelenik meg a foglalkoztatási szándék, megszűnik a szociális ellátórendszerben kap-
ható jövedelempótló támogatások munkavállalással szembeni ellenérdekeltsége.
Másrészt a valóban rászorulók a jövőben is számíthatnak a szociális háló védelmére,
ám a normatív feltételeket nem teljesítők segélyezése a szükséges szintre szűkül.
5.4 A helyi önkormányzatok bevételei és kiadásai

Magyarországon a hatályos jogi szabályozás, mindenekelőtt az önkormányzati tör-
vény alapulvételével a helyi önkormányzatok bevételei alapvetően három csoportba
sorolhatók:
tt saját bevételek,
tt átengedett központi bevételek,
tt állami hozzájárulások, támogatások.
151
5.4.1 Saját bevételek
A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásszerkezetében a saját bevételek képezik –

keletkezésüket tekintve – az önkormányzati autonómiával leginkább adekvát bevételi
kört, szemben az átengedett központi bevételekkel és különösen az állami támogatá-
sokkal. A saját bevételek körében a bevétel nagysága alapvetően a helyi önkormányzat
különféle döntéseitől függ. A saját bevételeket az állam csak normatív úton, a tör-
vényi keretek kijelölésével befolyásolhatja. Így például törvény határozza meg, hogy
egy települési önkormányzat milyen helyi adót vezethet be, és mennyi a maximális
mértéke (adóplafon). Kizárólagosan a települési önkormányzat képviselő testülete jo-
gosult azonban a törvényben szereplő helyi adófajták tényleges bevezetésére, illetőleg
a törvényi adóplafonon belül a helyi adó mértékének megállapítására.
A helyi önkormányzat saját bevételei a következők:
tt helyi adók, az építményadó, a telekadó, a magánszemélyek, illetve a vállalko-
zók kommunális adója, az idegenforgalmi adó, valamint a helyi iparűzési adó;
tt a helyi önkormányzat által megállapított és beszedett díjak (például parkolási
díj, közterület-használati díj);
tt a saját tevékenységből, vállalkozásból, az önkormányzati vagyon hozadékából
származó bérleti díj, osztalék, kamat, koncessziós díj stb.;
tt az önkormányzati vagyon értékesítéséből származó privatizációs bevételek;
tt a gazdálkodó szervezetektől, illetve magánszemélyektől, alapítványoktól át-
vett pénzeszközök;
tt az önkormányzatot megillető vadászati jog haszonbérbe adásából származó
bevétel;
tt egyéb bevételek (amelyek származhatnak például bontási vagy leselejtezett
anyag értékesítéséből).
5.4.2 Átengedett központi bevételek
A helyi önkormányzatok részére átengedett központi bevételeket, ezek fajtáját és mérté-

két az Országgyűlés törvényben (rendszerint a költségvetési törvényben) állapítja meg.
Az ide sorolandó bevételek tehát függetlenek a helyi önkormányzat döntésétől, ugyan-
akkor e bevételi körnek sajátos helyi jelleget mégiscsak kölcsönöz az a tény, hogy helyben
(az adott önkormányzat működési területén) keletkező bevételek teljes átengedéséről
(például 2012-ig a gépjárműadó esetében), illetőleg meghatározott hányad visszaosztá-
sáról (például 2012-ig az illetékek esetében, illetve korábban a személyi jövedelemadó)
van szó. További fontos tényező, hogy e bevételek nem járnak felhasználási kötöttségek-
kel. Az átengedett központi bevételek körébe az alábbi jogcímek tartoznak:
tt a települési önkormányzat által beszedett gépjárműadó jelenleg 40%-a, koráb-
ban 100%-a, a gépjárműadóhoz kapcsolódó bírságból, pótlékból és végrehajtási
költségből származó bevétel 100%-a a települési önkormányzatot illeti meg;
tt a helyi önkormányzat illetékbevétele az adott önkormányzat illetékességi területén
beszedett illetékeknek az 50%-a volt korábban, a többi a fővárosi, a megyei, illetőleg
152
a megyei jogú városi önkormányzatokat illette meg. 2013-tól megszűnt az illetékbe-

vételek megosztása, az önkormányzati feladatellátások lecsökkentése miatt;
tt a termőföld bérbeadásából származó jövedelem utáni – az önkormányzati
adóhatóság által beszedett – személyi jövedelemadó 100%-a;
tt a személyi jövedelemadó mindenkori költségvetésben meghatározott hányada
(2012-ig 8%; előtte 40%, ezt az összeget időről időre változó módon, változó
elosztási technikák alkalmazásával juttatták el az egyes helyi önkormányza-
tokhoz), 2013-tól az átengedés megszűnt.
A települési önkormányzatot megillető egyéb bevételek:

tt a települési önkormányzat jegyzője által jogerősen kiszabott környezetvédelmi
bírság teljes összege,
tt a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség által a települési ön-
kormányzat területén kiszabott és abból befolyt környezetvédelmi bírságok 30%-a,
tt a szabálysértésekről, szabálysértési eljárásról és szabálysértési nyilvántartási rend-
szerről szóló 2012. évi II. tv. 252. § (1) bekezdése alapján kiszabott és végrehajtott
szabálysértési pénz- és helyszíni bírságból származó, a települési önkormányzat
fizetési számlájára vagy annak valamely alszámlájára érkezett bevétel 100%-a,
tt a bírságot kiszabó szervre tekintet nélkül – a közúti közlekedésről szóló törvény
szerinti közlekedési szabályszegések után kiszabott közigazgatási bírság végre-
hajtásából származó bevétel 40%-a, ha a végrehajtást a települési önkormányzat
jegyzője önkormányzati adóhatósági jogkörében eljárva foganatosította, és
tt a települési önkormányzat területén a közlekedési szabályszegések után a köz-
terület felügyelő által kiszabott közigazgatási bírság teljes behajtott összege.
5.4.3 Állami hozzájárulások és támogatások
A helyi önkormányzatok bevételi forrásszerkezetében jelentős szerepet töltenek be az

állami hozzájárulások és támogatások, amelyek ugyanakkor a forrásszerkezet legkevésbé
autonóm elemét jelentik, és még olyan helyi kötődést sem fedezhetünk fel bennük, mint
az előbbi pontban tárgyalt átengedett központi bevételeknél. E bevételi kört szakértők –
az eltérő elosztási mechanizmus miatt – gyakran további csoportokra osztják a normatív
hozzájárulások és a nem normatív alapon odaítélt támogatások csoportjára.
Az Országgyűlés a helyi önkormányzatok működéséhez és ágazati feladatainak
ellátásához a helyi önkormányzati törvény (2011. évi CLXXXIX. tv.) 117. § (1) be-
kezdésében meghatározottak szerint nyújtandó támogatások jogcímét Magyarország
2013. évi központi költségvetéséről szóló törvény 2. mellékletében állapítja meg.
Az Országgyűlés további, felhasználási kötöttséggel járó állami támogatást
állapít meg:
tt központosított előirányzatként a költségvetési törvény 3. mellékletében meg-
határozott, a helyi önkormányzatok és társulásaik, valamint a települési és
területi nemzetiségi önkormányzatok által ellátandó feladatokra,
tt vis major támogatásra.
153
Az Országgyűlés a helyi önkormányzatok kiegészítő támogatását szolgáló előirányza-

tokat a 2013. évre szóló költségvetési törvény 4. mellékletében határozta meg. A hatá-
lyos pénzügyi törvényi szabályozás keretei között a központi költségvetésből származó
támogatások többsége esetén a támogatások, hozzájárulások jogcímeit, a felhaszná-
lásra való jogosultságot, a jogosultság mértékét, illetve a felhasználás módját minden
évben a költségvetési törvényben rögzítik.
E szabályozás során a törvényhozók elsősorban a következő elveket próbálják
megvalósítani:
tt a normativitás elve: az egyes önkormányzatok alapjaiban azonos, csupán a te-
rületi, népességi, feladat- és hatásköri stb. tényezők alapján lehetnek eltérések;
tt a feladatarányosság elve: az állami pénzeszközök nagysága alapvetően az ellá-
tott közfeladatok mennyiségéhez és költségeihez igazodik;
tt a szolidaritás elve: a gyenge jövedelmi háttérrel rendelkező önkormányzatok
működőképességének fenntartását biztosítja;
tt a területi kiegyenlítés elve elsődlegesen az infrastrukturális ellátottság különb-
ségeinek mérséklését célozza;
tt továbbá a társulásos feladatmegoldás ösztönzésének elve.
A költségvetési törvényben az állami hozzájárulások és támogatások előirány-

zatai külön fejezetet (IX. fejezet) alkotnak. E körből a legjellemzőbb bevételi
csoportok az alábbiak:
tt az önkormányzatok működéséhez és ágazati feladataihoz biztosított fel-
adatalapú támogatások (ezek jogcímei, fajlagos összegei stb. önmagukban
is rendkívül heterogének; ide tartozik például az önkormányzati hivatalok
működtetésének, az egyes településüzemeltetési feladatoknak, az óvodapeda-
gógusok béréhez és az óvodaműködtetéshez biztosított és az egyes szociális és
kulturális feladatokhoz nyújtott támogatás stb. Ezen támogatások – az előző
időszaktól eltérően – kötött felhasználásúak);
tt címzett és céltámogatások, amelyek korábban a központi költségvetésből az
önkormányzati nagyberuházásokhoz kötött felhasználással nyújtott támoga-
tások legfontosabb elemei voltak, de ma már „kifutóban” vannak;
tt a felhasználási kötöttséggel együtt járó központosított előirányzatok (példá-
ul lakossági közműfejlesztési támogatás, európai uniós fejlesztésekhez kapcso-
lódó önerő támogatása);
tt az önkormányzatok kiegészítő támogatása (például a működőképességet
veszélyeztető helyzetben nyújtható támogatás, a szerkezetátalakítási tartalék);
tt helyi önkormányzatok fejlesztési és „vis major” támogatása (elsősorban pél-
dául árvíz- és viharkárok esetén felhasználható támogatások);
tt a helyi önkormányzatok által fenntartott, illetve támogatott előadó-mű-
vészeti szervezetek támogatása, amelyekhez értelemszerűen csak az ezeket
a szervezeteket fenntartó, illetve támogató helyi önkormányzatok jutnak
hozzá.
154
A fentieken kívül jelentős bevételi forrást jelentenek az önkormányzati alrendszerben

az egészségbiztosítási támogatások, amelyek az Egészségbiztosítási Alapból származ-
nak, és az egészségügyi intézményt (közszolgáltatást) fenntartó helyi önkormányzato-
kat illetik meg, 2013-tól már csak az egészségügyi alapellátást érintően.
Az önkormányzatok bővíthetik bevételeiket egyéb, például pályázati úton elnyert
fejlesztési támogatásokkal is. Ezek egy része teljes egészében a központi költségvetés-
ből származik, és egyes fejezeti kezelésű előirányzatok, más része az Európai Unióból
származó támogatás (például strukturális alapok vagy a kohéziós alap támogatásai).
Az államháztartási reformfolyamat részeként a kilencvenes évek második felében erő-
teljes törekvés nyilvánult meg egyes támogatási forrásoknál a döntési hatáskörök de-
centralizációjára.
A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény
(Mötv.) 2013. január 1-jétől hatályba lépő rendelkezései a korábbi normatív alapú
támogatási rendszer helyett egy új, feladat alapú finanszírozási rendszert vezettek
be. Ebben a struktúrában a helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó, törvényben
meghatározott feladatai kerülnek előtérbe. E feladatok működési kiadásainak fedeze-
tét az Országgyűlés feladatalapú támogatással biztosítja. A támogatás mértéke a helyi
önkormányzat kötelezően ellátandó feladataihoz külön jogszabályokban meghatáro-
zott közszolgáltatási szinthez fog igazodni.
Ez azt jelenti, hogy a törvényben előírt kötelező feladatok minden önkormányzat
által egységesen teljesítendő minimális szintjét a feladatokra vonatkozó ágazati szak-
mai jogszabályok határozzák meg.
5.4.4 A helyi önkormányzatok kiadásai
Az egyes helyi önkormányzatok kiadási struktúrája értelemszerűen elég heterogén,

hiszen egészen más egy kis települési önkormányzat helyzete, mint egy nagyvárosié.
Eltérő egy hátrányos helyzetű térségben lévő önkormányzat helyzete, mint egy fejlett
térségben lévőé.
Az utóbbi években – nem utolsósorban az önkormányzati fejlesztések uniós és hazai
támogatási forrásainak növekedése következtében – emelkedő tendenciát mutatnak az
önkormányzatok felhalmozási és tőkejellegű kiadásai. Az önkormányzati kiadások
további elemei a működtetési kiadások, a lakossági juttatások, az államháztartáson
kívüli szervezeteknek juttatott transzferek, illetve az egyéb kiadások. Természetesen
az önkormányzati költségvetések is előirányoznak tartalékokat, általános és céltarta-
lék képzése itt is kötelező.
5.4.5 A helyi önkormányzatok költségvetése
A helyi önkormányzatok költségvetését önkormányzati rendeletben kell szabályozni.

A helyi önkormányzatok költségvetéséből kell finanszírozni mindazon feladatokat,
amelyek ellátását az önkormányzati törvény vagy más törvények kötelezően helyi
155
önkormányzati hatáskörbe utalnak, vagy amelyek az önkormányzatok önként vállalt

feladataiként jelentkeznek.
A helyi önkormányzatok költségvetéséről szóló önkormányzati költségvetési ren-
deletben a helyi önkormányzati költségvetési szervek címeket alkotnak. Azonos tevé-
kenységi profillal rendelkező költségvetési szervek együttesen is alkothatnak költség-
vetési címet. A költségvetési szervekhez nem rendelt bevételeket és kiadásokat szintén
címekre kell bontani.
A címrendet a testületnek kell megállapítani a költségvetési rendeletében. Az egyes
címeken belül – a központi költségvetéshez hasonlóan – elkülönítenek működési és
felhalmozási előirányzat-csoportokat, illetve kiemelten terveznek néhány előirányza-
tot. Szét kell választaniuk a működési és a felhalmozási bevételeket, valamint kiadá-
sokat, azokat külön-külön és mérlegszerűen is jóvá kell hagyni.
5.4.6 Az önkormányzati költségvetés előkészítése, elfogadása
A helyi önkormányzatok költségvetési tervezési-előkészítési folyamata több fázisra

osztható, amelyek az alábbiak:
tt költségvetés költségvetési koncepció elkészítése;
tt a költségvetési rendelet tervezetének elkészítése;
tt a költségvetési rendelet elfogadása.
A helyi önkormányzat költségvetési koncepcióját oly módon kell összeállítani, hogy

az megfelelően tükrözze bevételi oldalon a saját, helyben képződő forrásokat, illetőleg
kiadási oldalon az ismert feladat-ellátási kötelezettségeket. Mindezek figyelembevéte-
lével a jegyző (főjegyző, kör-jegyző) feladatát képezi a költségvetési koncepció előké-
szítése. A jegyző által kialakított költségvetési koncepciót – az önkormányzati bizott-
ságok, illetőleg ahol ilyen működik: a helyi kisebbségi önkormányzat véleményével
együtt – a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) november 30-ig
terjeszti a helyi önkormányzat képviselő-testülete (közgyűlése) elé.
Az önkormányzati bizottsági, illetőleg a helyi kisebbségi önkormányzati véle-
mények beszerzése a polgármester feladata. Azoknál az önkormányzatoknál, ahol
működik pénzügyi bizottság (ezt a helyi önkormányzati törvény alapján a kétezres
lélekszámnál nagyobb településeken kötelező létrehozni), ott ennek a költségvetési
koncepciónak az egészéről véleményt kell alkotnia. A többi önkormányzati bizottság
esetében a bizottsági véleményt az adott önkormányzat szervezeti és működési sza-
bályzatában meghatározottak szerint kell kikérni.
A helyi önkormányzati képviselő-testület a beterjesztett költségvetési rendelet-ter-
vezetet – a bizottsági véleményekkel egyetemben – megvitatja, majd ennek eredmé-
nyeképpen testületi határozatot fogad el a költségvetés elkészítésével kapcsolatos to-
vábbi munkálatok tárgyában.
A költségvetési rendelet tervezetének elkészítéséről – a költségvetési koncepcióval
kapcsolatos testületi határozatban foglaltak figyelembevételével – a költségvetési tör-
vény parlamenti elfogadását követően, az abban foglalt információk megismerése után
156
a jegyző gondoskodik. A költségvetési rendelet tervezetének elkészítése során a jegyző

köteles egyeztetni a helyi önkormányzati költségvetési szervek vezetőivel.
A munkavállalók érdekképviseleti szerveivel is önkormányzati szintű egyeztetést
kell folytatni a tervezett személyi és dolgozói juttatásokról. Számos más törvény is
előír véleménykérést, például gazdasági kamarák véleményét is be kell szerezni.
Az önkormányzatoknak a költségvetésüket megalapozó döntéseket is a költség-
vetés elfogadását megelőzően vagy azzal együtt kell megalkotniuk. A költségveté-
sek testületi elfogadásának mechanizmusában a bizottsági és a testületi tárgyalás
közvetlenül a testületi elfogadás előtti eljárások. A költségvetést tárgyaló testületi
ülések előtt, ha az adott közszolgáltatást az önkormányzat másokkal közösen látja
el, akkor e közös feladatellátó szervezetek költségvetését kell közösen elfogadniuk.
(Például társulásban fenntartott intézmény, közös önkormányzati hivatal, a többcé-
lú társulás, a kisebbségi önkormányzatok stb. költségvetését.) Ezek nem rendeletek,
hanem határozatok.
A társulásos intézmény mint költségvetési szerv költségvetése beépül az irányítási
jogokkal megbízott önkormányzat költségvetésébe. A központi szabályokon túl az ön-
kormányzatoknak a költségvetési szerkezetben viszonylag nagy önállóságuk van. A kö-
telező elemeken túl meghatározhatják, hogy milyen adatok, tények bemutatását kérik.
A költségvetési rendelet tervezetét a polgármester az adott önkormányzat szervezeti
és működési szabályzatában foglaltaknak megfelelően az önkormányzati bizottságok
elé terjeszti. Hasonlóan a költségvetési koncepció véleményezési rendjéhez, a rendelet-
tervezet véleményezésében is kiemelkedő szerep jut a pénzügyi bizottságnak. Mind-
ezeken túlmenően az önkormányzati képviselő-testület jogosult még további – az ál-
lamháztartási jogszabályokban, valamint a költségvetési törvényben elő nem írt, de a
testületi döntés meghozatalához szükségesnek ítélt – információkat is kérni.
A költségvetési rendelettervezetet a költségvetési törvény kihirdetését követő 45 na-
pon belül a polgármester köteles a képviselő-testületnek benyújtani. Ezzel egyidejűleg
azokat a rendelettervezeteket is be kell nyújtania, amelyek a költségvetési rendelet-ter-
vezetben javasolt előirányzatokat megalapozzák.
Ugyancsak a polgármester kötelezettsége bemutatni:

tt a helyi önkormányzat költségvetési mérlegét közgazdasági tagolásban, elő-
irányzat felhasználási tervét,
tt a többéves kihatással járó döntések számszerűsítését évenkénti bontásban és
összesítve, valamint
tt a közvetett támogatásokat – így különösen adóelengedéseket, adókedvezmé-
nyeket – tartalmazó kimutatást.
A költségvetési rendeletet – az önkormányzati bizottsági vélemények, a könyvvizsgá-

lói jelentés (könyvvizsgálót megbízni 2013-tól nem kötelező), illetőleg az egyéb infor-
mációk figyelembevételével – az önkormányzati képviselő-testület fogadja el. Az elfo-
gadott költségvetési rendeletről az államháztartás információs és mérlegrendszerének
megfelelően a Kormányt tájékoztatni kell.
157
Ha a költségvetési rendeletet a képviselő-testület a költségvetési év kezdetéig nem

fogadta el, az átmeneti gazdálkodásról rendeletet alkothat, amelyben felhatalmazást
ad, hogy a helyi önkormányzat és költségvetési szervei a bevételeiket folytatólagosan
beszedhessék, kiadásaikat teljesítsék. Az átmeneti gazdálkodásról szóló rendeletben
meg kell határozni a felhatalmazás időtartamát. A felhatalmazás az új költségvetési
rendelet hatálybalépésének napján megszűnik.
Ha a képviselő-testület a költségvetési rendeletet a költségvetési év kezdetéig vagy
az átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet hatályvesztéséig nem alkotta meg, és az
átmeneti gazdálkodásról rendeletet nem alkotott, vagy az átmeneti gazdálkodásról
szóló rendelet hatályát vesztette, a polgármester jogosult a helyi önkormányzatot
megillető bevételek beszedésére és az előző évi kiadási előirányzatokon belül a ki-
adások arányos teljesítésére. Az átmeneti időszakban – az átmeneti gazdálkodásról
szóló rendelet szerint, vagy annak hiányában – folytatott gazdálkodásról a képvi-
selő-testület részére a polgármester beszámol. A képviselő testület az átmeneti idő-
szakban beszedett bevételeket és teljesített kiadásokat az új költségvetési rendeletbe
beépítve fogadja el.
A helyi önkormányzat költségvetésének végrehajtása a tervezett feladatok megva-
lósítását, a költségvetésben szereplő bevételek realizálását és a kiadási előirányzatok
felhasználását jelenti. Amíg a bevételi előirányzatok teljesítési kötelezettséget, a ki-
adási előirányzatok felhasználási jogosultságot jelentenek a költségvetésben szereplő
összegre. A kiadási előirányzat tehát nem jár felhasználási kötelezettséggel. Elő-
re nem tervezhető, váratlan körülmények (bevételek tervezettől való elmaradása,
év közben jelentkező többletfeladatok) szükségessé tehetik az előirányzatok évközi
megváltoztatását.
A helyi önkormányzati költségvetés előirányzatainak módosítására, a költségve-
tési előirányzatok közötti átcsoportosításokra elsősorban a képviselő-testület
jogosult. Ez alól az Áht. két kivételt jelöl:
tt A helyi önkormányzati költségvetési szerv bevételi és kiadási előirányzatai
a Kormány rendeletében meghatározott esetekben saját hatáskörben módo-
síthatók, a kiadási előirányzatok egymás között átcsoportosíthatók. A pol-
gármester a költségvetési szerv saját hatáskörében végrehajtott előirányzat-
módosításokról, átcsoportosításokról a képviselőtestületet harminc napon
belül tájékoztatja.
tt Ha a helyi önkormányzat év közben a költségvetési rendelet készítésekor nem
ismert többletbevételhez jut, vagy bevételei a tervezettől elmaradnak, e tényről
a polgármester a képviselő testületet tájékoztatja.
A képviselő testületnek a fentiek alapján – az első negyedév kivételével – negyed-

évenként, a döntése szerinti időpontokban, de legkésőbb az éves költségvetési
beszámoló elkészítésének határidejéig, december 31-ei hatállyal módosítania kell
a költségvetési rendeletét. Ha év közben az Országgyűlés – a helyi önkormány-
zatot érintő módon – a központi költségvetési hozzájárulások, támogatások elő-
irányzatait zárolja, azokat csökkenti, törli, az intézkedés kihirdetését követően
158
haladéktalanul a képviselő-testület elé kell terjeszteni a költségvetési rendelet mó-

dosítását.
A polgármester a helyi önkormányzat gazdálkodásának első félévi helyzetéről
szeptember 15-éig, háromnegyedéves helyzetéről a költségvetési koncepció ismerte-
tésekor írásban tájékoztatja a képviselő-testületet. A tájékoztatás tartalmazza a helyi
önkormányzat költségvetési rendeletében megjelenő előirányzatok és a költségvetési
egyenleg alakulását.
5.4.7 A helyi önkormányzati költségvetési beszámoló
A helyi önkormányzatok, illetve intézményeik (az egyes önkormányzati költségvetési

szervek) a központi döntések megalapozásához, a zárszámadás elkészítéséhez, illetőleg
az államháztartás mérlegeinek összeállításához évközi és év végi költségvetési beszá-
molót kötelesek készíteni. A költségvetési beszámolóban számot kell adni a képvise-
lő-testületnek a költségvetésben jóváhagyott feladatok végrehajtásáról, a gazdálkodás
eredményeiről, a problémákról, a vagyon gyarapításáról, vagyis arról, hogy miként
hasznosították a közösség, az önkormányzat pénzét és vagyonát.
A feladatok végrehajtását év közben az önkormányzati képviselő-testület áttekinti,
év végén részletesen megtárgyalja, és a zárszámadásról rendeletet alkot. A zárszám-
adás előterjesztése két összetevőből, szöveges és számszaki részből áll.
A számszaki részben a bevételek teljesítését bevételi nemenként, a kiadási elő-
irányzatok felhasználását költségvetési szervenként, a polgármesteri hivatal felada-
tainak teljesítését feladatonként, a beruházásokat és felújításokat ugyancsak fel-
adatonként kell bemutatni. Számot kell adni az általános és céltartalékok terhére
megvalósított feladatokról is.
Az éves költségvetési beszámolóhoz szöveges magyarázatot is kell készíteni. Ebben
ismertetni kell azokat a tényezőket, amelyek befolyásolták a tárgyidőszakban ellátott
alaptevékenységet, az előirányzatok tervezettől eltérő felhasználását. Be kell mutatni
azokat a rendkívüli eseményeket vagy körülményeket, amelyek a pénzügyi helyzetre,
az eszközök nagyságára és összetételének alakulására hatással voltak, és a költségvetés
összeállításakor még nem voltak ismertek.
A jegyző által elkészített zárszámadási rendelettervezetet a polgármester a költ-
ségvetési évet követő negyedik hónap utolsó napjáig terjeszti a képviselő-testület elé.
A képviselő-testület a zárszámadásról rendeletet alkot.
A zárszámadási rendelettervezet előterjesztésekor a képviselő-testület részére tájé-
koztatásul a következő mérlegeket és kimutatásokat kell bemutatni:
tt a költségvetési rendelettervezethez kapcsolódóan a törvény által előírt mérle-
geket, kimutatásokat132 azzal, hogy az előirányzat-felhasználási terven a pénz-
eszközök változásának bemutatását kell érteni;
132
Vö. a 9. fejezet 5–6. alfejezeteiben írtakkal. Különösen az eredményszemléletű számvitelre történő
átállás és új szabályozás fontosabb pontjaival, amelyek 2014-től lépnek hatályba.
159
tt a helyi önkormányzat adósságának állományát lejárat, a Stabilitási tv. 3. §-a

szerinti adósságot keletkeztető ügyletek, bel- és külföldi irányú kötelezettsé-
gek szerinti bontásban,
tt a vagyonkimutatást és
tt a helyi önkormányzat tulajdonában álló gazdálkodó szervezetek működéséből
származó kötelezettségek és részesedések alakulását.
5.4.8 A nemzetiségi önkormányzatok költségvetése
Az államháztartás önkormányzati alrendszernek integráns részét képezi a helyi és az

országos nemzetiségi önkormányzatok költségvetése, pénz- és vagyongazdálkodása is.
A nemzetiségi önkormányzatok költségvetésének elfogadására, valamint zárszámadá-
sára a helyi önkormányzatok költségvetése elfogadásának szabályait kell megfelelően
alkalmazni azzal, hogy a nemzetiségi önkormányzatok költségvetésüket és zárszám-
adásukat határozattal fogadják el.
5.5 A helyi alrendszer gazdálkodásának speciális szabályai

A helyi önkormányzatok nem tartoznak a kötelezően a Kincstárnál számlát vezetők
körébe. Az önkormányzat joga a hatályos közbeszerzési és pályázati eljárás eredmé-
nyeként a számlát vezető hitelintézetet kiválasztani.
A folyamatos feladatellátáshoz a központi forrásokat úgy kapják, hogy támogatási
igényeiket a Kincstáron keresztül bejelentik. Évközben megjelenő feladatra többlet-
igények bejelentésére, valamint feladat megszűnése vagy csökkenése miatt lemondásra
is van lehetőségük az Áht.-ban és a költségvetési törvényben szereplő szabályrendszer
szerint. Az igénybe vett és elszámolt támogatásokat a Kincstár közigazgatási hatósági
eljárás körében vizsgálja, és jogellenesen igénybe vett támogatások esetén visszafize-
tésre kötelezi őket. Az állami támogatásokat részükre a Kincstár a nettó finanszírozás
keretében (havonta) biztosítja. Európai uniós és hazai fejlesztési források finanszírozá-
sa leggyakrabban a Kincstár közreműködésével történik. Pénzügyi információs szol-
gáltatási kötelezettségeiknek is a Kincstáron keresztül tesznek eleget. Például a költ-
ségvetési információ szolgáltatásának elmaradása esetén nem kapja meg támogatását
addig, amíg e kötelezettségének nem tesz eleget.
Az önkormányzatok jelentős számú költségvetési szerv útján biztosítják közszolgál-
tatási feladataikat. E szervekben (közszféra) a munkavállalók száma magas. Az Állam
a Kincstáron keresztül biztosítja az önkormányzat által foglalkoztatott dolgozók bér-
számfejtését.
160
Az önkormányzati alrendszerbe tartozó költségvetési szervek közjogi jogállásától

függően speciális rendelkezések vonatkoznak a kötelezettségvállalásra és ellenjegyzés-
re, utalványozásra, érvényesítésre.133
Megosztottak a jogosítványok a polgármester és a jegyző között, a többcélú társu-
lásoknál a társulási tanács elnöke és a munkaszervezet vezetője között.
A helyi önkormányzat gazdasági autonómiáját több korlátozás is érinti. A nem-
zeti vagyonról szóló törvény például korlátozza a helyi önkormányzat gazdasági
társaság alapításával, illetve gazdasági társaságban való részesedés szerzésével kap-
csolatos jogait. Tény ugyanakkor, hogy az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogo-
sítványa csak 2011-től terjed ki az önkormányzatok tulajdonában álló gazdasági
társaságokra, amely beláthatatlan következményekkel járt az elmúlt évtizedekben
(lásd: BKV). A nemzeti vagyonról szóló törvény korlátozása így az átláthatóságot,
hatékonyságot szolgálja, hiszen időbe telik, mire az önkormányzati tulajdonú cégek
teljes körére az államháztartás, illetve az államháztartási ellenőrzés megfelelő infor-
mációkkal rendelkezik.
A helyi önkormányzat csak olyan gazdálkodó szervezetben vehet részt, amely-
ben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét (ilyen gazdál-
kodó szervezet a gazdasági társasági formák közül például a korlátolt felelősségű
társaság vagy a részvénytársaság). A helyi önkormányzat vállalkozási tevékenysége
a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztetheti. 2012. január 1-jétől számos
korlátozás érinti a helyi önkormányzatok adósságot keletkeztető ügyleteit (többek
között ilyen ügylet a hitelfelvétel, értékpapír kibocsátása). Ezeket a szabályokat a
Stabilitási törvény tartalmazza. Az önkormányzat adósságot keletkeztető ügyletet –
szűk körű kivétellel – érvényesen csak a Kormány előzetes hozzájárulásával köthet.
Az önkormányzat működési célra csak likviditási hitelt vehet fel, ami egyben azt is
jelenti, hogy a működési költségvetésében tervezett hiány külső forrásból (hitellel)
nem, csupán belső forrással (például előző években képződött maradványból) fi-
nanszírozható. 2013-tól pedig az új törvényi rendelkezések alapján egyáltalán nem
tervezhető működési hiány.
133
Lásd bővebben az önkormányzati pénzügyi rendszert, illetve szabályait: Printz J., 2011., és az
önkormányzatokra vonatkozó tágabb gazdálkodási követelményeket – ellenőrzés-centrikusan,
rendszerbe foglalva, illetve Könyvvizsgálói Kamara Költségvetési Tagozatának közleményeit, út-
mutatóit.
161
5.6 Az önkormányzati szektor konszolidációja,

új útjai, eredményei
5.6.1 Konszolidációs kényszerek
Az önkormányzati adósság nem csak az adott településen élőket érinti. Az eladósodottság

újratermelődésének elkerülése nemzetgazdasági érdek, hiszen a magyar közpénzügy-po-
litika homlokterében az adósságállomány elleni küzdelem áll. Az önkormányzatok pénz-
ügyi egyensúlyi helyzete az elmúlt évtizedben, különösen 2007 és 2010 között sokat rom-
lott, a pénzügyi kockázatok tovább fokozódtak. Az önkormányzati rendszerben egyszerre
jelent meg a működési és a felhalmozási forráshiány. Az önkormányzatok banki kitettsége
növekedett, jellemzővé vált a likvid hitelszerződések sok esetben kényszerű és egyre maga-
sabb összegben történő megújítása. Ezzel párhuzamban említendő, hogy a 2006–2010-es
időszakban felhasznált 388 milliárd Ft tisztán hazai fejlesztési célú támogatás az időtáv-
ban nagyon aránytalanul alakult. 2006-ban 121 milliárd, 2007-ben 107 milliárd, 2008-
ban 103 milliárd, 2009-ben 47 milliárd, míg 2010-ben mindössze 10 milliárd Ft volt.
A tendencia eleve az önkormányzati szektor alulfinanszírozottságára utal.
A pénzintézetekkel szemben fennálló önkormányzati kötelezettségek 2010-re – 2007-
hez képest – önkormányzati típusonként ugyan differenciáltan, de összességében 77,7%-
kal emelkedtek. Az önkormányzati alrendszer kötvénykibocsátásból származó kötele-
zettsége a 2007. évi nyitóállományhoz képest 2010-ben 564 milliárd forinttal, közel a
25-szörösére (588 milliárdra) emelkedett. A hitelfelvétel miatti kötelezettségek növeke-
dése mérsékeltebb ütemű volt, a 2010. évben 192 milliárd forinttal (41%-kal) emelkedett
a 2007. évi nyitó kötelezettségállományhoz képest. Az összes (756 milliárd forint) adós-
ságnövekedés 75%-a – zömében 2007–2008. évi – kötvénykibocsátás miatt keletkezett.
Az önkormányzati alrendszer 2010 végén fennálló 1247 milliárd forintos adósságál-
lományának 84,6%-a azoknál az önkormányzatoknál – fővárosi, megyei, megyei jogú
városok – halmozódott fel, amelyeket az állami számvevőszék kiemelt kockázatúnak,
sőt rendszerkockázatúnak minősített, és 2011–2012-ben átfogó ellenőrzés134 alá vont.
Fontos oka az eladósodásnak, hogy az EU támogatású beruházások önerő igényéhez az
önkormányzatoknak nem volt saját forrásuk. Az uniós támogatások megszerzéséhez tehát
hosszúlejáratú forrásbevonásra volt szükség. Ezt az igényt az önkormányzatok jobbára devi-
za alapú kötvény-kibocsátással elégítették ki. Az adósságprobléma azért jelent igazán nagy és
kezelendő kihívást, mert a kötelezettségek visszafizetéséhez szükséges tartalékok képzéséről
az önkormányzatok nagy többsége nem gondoskodott. A visszafizetés fedezetéül szolgáló
forrást jellemzően nem nevesítették. Kockázatot jelentett az is, hogy a hitelek fedezeteként az
önkormányzati törzsvagyon egyes elemeinek a felajánlása is megtörtént. A kibocsátott köt-
vények esetében az árfolyam kedvezőtlen alakulásán túl a futamidő előtti visszaváltás, illetve
134
A helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének…, 2012. április.
162
a forintra történő konverzió is nem várt kiadásokat okozhat. Fő kockázati tényező azonban
az árfolyam-kitettség, hiszen a devizában bevállalt kötelezettségnek az önkormányzatoknál
nincs folyó fedezete, nem rendelkeznek devizabevételekkel, amelyekből az árfolyam-ingado-
zások hatásaitól magukat mentesítve tudtak volna zavartalanul tőkét és kamatot törleszteni a
devizahiteleik után. Az EU támogatásokból és devizahitelekből elvégzett beruházások alap-
vetően nem termelő jellegűek. Így a hozamból történő kigazdálkodás lehetősége sem adott.
Kockázatot jelent a szállítói tartozások növekedése, illetve a dologi kiadások egyhavi átla-
gához mért magas szintje is. Az önkormányzatok a banki hitelforrások korlátozottsága miatt
a szállítókat jellemző módon a külső finanszírozás egyik eszközének tekintették. Az önkor-
mányzatok számára likviditási nehézséget okozott az EU-s támogatással megvalósuló projek-
tek utófinanszírozása is. Az Állami Számvevőszék felmérése szerint 2010 végén folyamatban
lévő beruházásaik után 1154 milliárd forint jövőben kötelezettséget vállaltak. A középszinten
működő és a városi önkormányzatoknál ennek finanszírozásához az EU-s és hazai támogatá-
son, illetve a saját bevételen felül további 217 milliárd forint külső forrás bevonás szükségeltetik.
Az önkormányzatok többségi tulajdonában álló gazdasági társaságok is jelentős
összegű adósságot halmoztak fel, úgy, hogy törvényi felhatalmazás hiányában 2011-
ig az Állami Számvevőszéknek nem volt jogosultsága az önkormányzati tulajdonban
lévő vállalatokat ellenőrizni. Az önkormányzatok pedig nem fordítottak kellő figyel-
met gazdasági társaságaik eladósodásának megelőzésére. Sok esetben elmulasztották
az önkormányzat és gazdasági társaságaik pénzügyi kockázatának együttes bemutatá-
sát. A gazdasági társaságok tartozásaiért a tulajdonost terhelő helytállási kötelezettség
ugyanakkor komoly pénzügyi és konszolidációs kockázatot jelent, mint például a Bu-
dapesti Közlekedési Vállalat (BKV) esetében. 2011-ben – már az új ÁSZ-vezetés kez-
deményezésére, de még az új számvevőszéki törvény megszületése előtt – megtörtént a
legfőbb államhatalmi ellenőrzési szerv jogosítványának kiterjesztése az önkormányza-
ti vállalatokra, és elsők között került a BKV a számvevőszék ellenőreinek górcsövébe.
2010-ig értékelve az önkormányzati gazdálkodási és ellenőrzési folyamatokat lénye-
ges hangsúlyozni, hogy az adósságok korlátozására vonatkozó központi szabályozás
sem töltötte be a funkcióját. Az önkormányzatok pénzügyi kapacitásaikat meghaladó
mértékű kötelezettséget vállaltak, illetve vállalhattak, ezért a központi adósságrende-
zés elkerülhetetlenné vált, hiszen az önkormányzatok tömeges csődje beláthatatlan
államháztartási problémákat keletkeztetett volna.
5.6.2 Az önkormányzati adósságkonszolidáció135
A kormányzat az önkormányzatok adósságrendezésére két lépcsőben kerített sort.

Először az 5000 fő alatti települések adósságkonszolidációját oldotta meg. Az állam
összesen 1710 település 3848 szerződésből eredő 74 milliárd forint összegű adósságát
vállalta át. Az eljárásrendből kifolyólag az önkormányzatok részéről kapcsolódó óva-
déki betétként 3,5 milliárd forint került befizetésre az államkincstár részére.
135
A 2013. június elején aktuális állapot szerint feldolgozva.
163
Az 5000 fő alatti települések adósságnemenkénti konszolidációja során

tt 1684 önkormányzat 50,5 milliárd forintalapú adósság rendezése történt meg,
amelyhez kapcsolódóan 73 millió forint hitelszerződésből felszabaduló óvadé-
ki betét befizetése történt meg az Államkincstár részére;
tt az érintett települések közül CHF alapú adóssággal rendelkezők devizahitele
(97 önkormányzat 94 millió CHF alapú devizahitele 103 db hitelszerződésbe
foglalva) ugyancsak teljesítésre került;
tt a konszolidációban részesült önkormányzatok közül 13 rendelkezett EUR ala-
pú adóssággal, 2,9 milliárd EUR értékben (16 db szerződéssel alátámasztva),
amelyeknél az állam ugyancsak a rendezés mellett döntött, egyidejűleg a szer-
ződésekhez kapcsolódó 50,5 millió Ft és 50 000 EUR óvadéki betét befizeté-
sét rendelte az ÁKK számlájára.
A törvényi rendelkezések szerint külön kormányhatározatban született döntés arról,

hogy 14 település adósságkonszolidációjára 2013. évi költségvetési törvény szerint
2013. június 28-ig kerüljön sor. Ennek oka, hogy adósságrendezési eljárás alatt áll-
tak, vagy csak korábbi hitelekből fakadó késedelmi kamatokkal rendelkeztek, illet-
ve a szerződés nem volt a konszolidáció hatálya alá helyezhető (például pénzügyi
lízing), illetve akadt 7 olyan önkormányzat is, amely nem kívánt élni a konszolidá-
ció lehetőségével.
Az eljárás során alkalmazott árfolyam CHF esetében 238,6 forint, míg az EUR
alapú tartozás esetében 288,3 Ft volt. A tartozások konszolidációba állítása a 2012.
december 11-i állomány adatok alapján történt, majd 2012. december 28-án a pénz-
ügyi rendezés is teljesült.
Az adósságkonszolidáció második lépésében Magyarország 2013. évi központi költ-
ségvetéséről szóló 2012. évi CCIV. törvény 72. § (1) bekezdése alapján a Magyar Állam
részben átvállalja az 5000 fő lakosságszámot meghaladó település települési önkor-
mányzatának – ideértve a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat is
– a 2012. december 31-i, az átvállalás időpontjában fennálló adósságállománya és ezen
adósságnak az átvállalás időpontjáig számított járulékai összegét. A részbeni átválla-
lással érintett adósság a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV.
törvényben foglaltaknak megfelelő – kölcsön vagy hiteljogviszonyon, hitelviszonyt
megtestesítő értékpapíron, továbbá az átvállalt adósság esetében váltókibocsátáson ala-
puló –, a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló törvény szerinti pénz-
ügyi intézmény felé fennálló tartozásokat foglalja magában. A Magyar Állam teljes
mértékben átvállalja az 5000 fő lakosságszámot meghaladó településnek a Törvény 72.
§ (2) bekezdésében meghatározott adósságának és annak járulékainak összegét, vagyis
a fekvőbeteg szakellátó intézmények és egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi
szakellátás intézményei kapcsán felvett hiteleket, amelyeket korábban a magyar kor-
mány működtetésre már átvett az önkormányzatoktól. A konszolidáció további feltéte-
le, hogy 2012. december 31-én a helyi önkormányzatnak az adósságrendezési eljárásról
szóló törvény alapján nincs adósságrendezési eljárása folyamatban.
164
Az 5000 fő feletti települések esetében a konszolidáció részleteit a 2013. évi köz-

ponti költségvetésről szóló 2012. évi CCIV. törvény 72–75. §-ai tartalmazzák. Az át-
vállalás a költségvetési törvény alapján nem terjed ki az államháztartás központi al-
rendszeréből, közvetlenül az EU-tól vagy nemzetközi szervezetektől elnyert támogatás
előfinanszírozására, valamint az áfa vagy egyéb bevétel megelőlegezésére nevesítetten
szolgáló, adósságból eredő, valamint a víziközmű-társulattól a támogatással érintett
önkormányzat által átvett hitelből eredő fizetési kötelezettség teljesítésére. Az ön-
kormányzatnak a költségvetési törvény alapján a kifejezetten az átvállalással érintett
adósságelemhez kapcsolódó, annak fedezetére vagy teljesítésének biztosítékául szolgá-
ló betét vagy számlakövetelés összegét, az átvállalásra kerülő adósságrész mértékével
arányosan, legfeljebb annak összegéig át kell utalnia az állam javára.
A már hivatkozott költségvetési törvény meghatározza azt a feltételrendszert is,
amely az átvállalás alapmértékének meghatározására szolgál. Az önkormányzati fi-
nanszírozási rendszerben gyakran alkalmazott módszer az adóerő-képesség számítása,
amely az önkormányzat meghatározott szempontok szerinti „jövedelemtermelő” ké-
pességéből indul ki. A Nemzetgazdasági Minisztérium által elvégzett számítás alapja
az önkormányzatok 2012. évi féléves beszámolójában közölt, bevallott iparűzési adó-
alap volt. Ennek 1,4%-ával került meghatározásra egy átlagosan realizálható iparűzé-
si adóbevétel (a maximális 2%-os iparűzési adókulcs 70%-os mértékével számolva)
minden település esetében, amely a 2012. január 1-jei lakosságszámmal elosztva került
meghatározásra, vagyis az egy főre jutó adóerő-képesség.
Ezen számítás elvégzését követően a települések kategóriákba lettek besorolva.
A költségvetési törvény 4 település kategóriát határozott meg. Ezt követően a település
kategórián belüli települések egy főre jutó adóerő-képesség adatai nagyságsorrendbe
lettek rendezve, és a legnagyobb, illetve legkisebb 10%-ba tartozó adatok kiszűrésre
kerültek. A megmaradt 80%-nyi adatból egyszerű számtani átlagszámítással került
meghatározásra a településkategória korrigált átlaga. Majd az egyes települések adós-
ságátvállalása mértékének alapja szerint meghatározásra került, hogy a település egy
főre jutó adóereje a településkategória korrigált átlagához képest hol helyezkedik el.
Amennyiben az átvállalással érintett önkormányzat adóerő-képessége a településkate-

góriája adóerő-képessége korrigált átlagának:
tt a 100%-át eléri vagy meghaladja, az adósság 40%-a,
tt 75% és 100% között van, az adósság 50%-a,
tt 50% és 75% között van, az adósság 60%-a,
tt 50% alatt van, az adósság 70%-a szolgál az állam által történő adósságátvál-
lalás alapjául.
Az adóerő-képesség kategória-átlagok forintban számolva a következőképpen alakultak:

tt megyei jogú városok 35.997,-Ft
tt 10 ezer főt meghaladó egyéb városok 23.550,-Ft
tt 5 ezer és 10 ezer fő közötti egyéb városok 16.049,-Ft
tt 5 ezer főt meghaladó községek 13.278,-Ft
165
A költségvetési törvény alapján meghatározott átvállalási mértékektől (40–70%) kü-

lönösen indokolt esetben a nemzetgazdasági miniszter és a belügyminiszter magasabb
mértéket is meghatározhatott.
A költségvetési törvény alapján 2013. január 11-ig szolgáltattak adatokat az ön-
kormányzatok és a pénzintézetek a konszolidációval érintett, 2012. december 31-én
fennálló adósságelemek vonatkozásában a Kincstár elektronikus rendszerén keresztül.
Ennek keretében 278 önkormányzat 2015 szerződésére vonatkozóan 1.033 milliárd
forint összegű (2012. december 31-i devizaárfolyamokon számolva) adósság vonat-
kozásában szolgáltatott adatot, amely a részleges adósságkonszolidáció alapját jelenti.
Devizanemenkénti bontásban:
tt az érintett települések közül forintalapú adósság 1527 szerződéshez kapcsoló-
dik, amelyek december 31-i állománya 334,5 milliárd forint,
tt CHF alapú adósság 370 szerződéshez kapcsolódik, ez 1,8 milliárd CHF adós-
ságot jelent (422,1 milliárd forint),
tt az érintett önkormányzatok közül EUR alapú adósság 118 szerződéshez kap-
csolódik, ez 949,4 millió EUR (276,5 milliárd forint).
A konszolidációba bevonható adósságelemek folyószámla-hitelekből, munkabér-hitelekből

állottak, rövid lejáratú hitelszerződésekhez, hosszú lejáratú hitelekhez (476,9 milliárd fo-
rint) kapcsolódtak, kötvény kibocsátásokból (472,8 milliárd forint) és váltó kibocsátások-
ból fakadtak. A jelzett adósságból – a költségvetési törvény szerinti alap átvállalási mérté-
kek figyelembevételével – 477,1 milliárd forint összegű adósság átvállalására kerül sor.
Az adatszolgáltatás során az állam által átvett fekvőbeteg-szakellátó intézmények,
valamint a szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények működ-
tetéséhez és fejlesztéséhez kötődően 9,1 milliárd forint összegű adósságot jeleztek az
önkormányzatok, amely teljes mértékben átvállalásra került.
A konszolidációval érintett adósságelemek vonatkozásában – az átvállalási mér-
ték figyelembevételével – 6,8 milliárd forint összegű óvadékot kell az érintett önkor-
mányzatoknak befizetniük a központi költségvetésbe. A részleges konszolidáció első
ütemének lezárásaként – a törvényi rendelkezéseknek megfelelően – 2013. február
28-ig született megállapodás az állam és az önkormányzatok között az átvállalás mér-
tékéről, majd 2013. június 28-ig háromoldalú szerződés keretében az Államadósság
Kezelő Központ, a pénzintézetek és a település között.
A szakmai egyeztetések során az érintett önkormányzatok 90%-a, azaz 250 önkor-
mányzat jelezte a magasabb átvállalási érték iránti igényét, amelynek leggyakoribb
indokai a következők voltak:
tt a helyi iparűzési adóbevételek tekintetében jelentős pozícióromlás következett
be az adatszolgáltatás óta;
tt az önkormányzat nem lát reális lehetőséget az adók körének szélesítésére, több
adóbevétel beszedésére;
tt a 2013. évi költségvetési kondíciókkal kapcsolatos észrevételek (nehézsé-
get jelent a működési forráshiány nélküli költségvetési tervezés, az iskolák
166
üzemeltetését teljes egészében saját forrásból kell biztosítani, azokhoz költség-

vetési forrás nem kapcsolódik, önkormányzati feladatoknál továbbra is szük-
séges az önkormányzatok általi kiegészítés, a csekély beszámítási lehetőség az
iparűzési adóbevétellel rendelkező önkormányzatok mozgásterét szűkíti);
tt az önkormányzat gazdasági társaságai jelentős hiteltartozással rendelkeznek,
és sok esetben az önkormányzat készfizető kezességet vállalt, s e tételek – érte-
lemszerűen – nem részei a konszolidációnak;
tt viszonylag rövid időtávon belül egyösszegű visszafizetési kötelezettség keletke-
zik, amelyet a pénzintézet a stabilitási törvény alapján csak 2013. június 30-ig
hosszabbított meg;
tt strukturális jellegű problémák, amelyeket az önkormányzat számára többlet-
terheket jelentenek (magas munkanélküliség, szociálisan rászorulók számá-
nak folyamatos emelkedése);
tt a foglalkoztatás, valamint a helyi bevételek növelése érdekében az önkor-
mányzat gazdaságfejlesztéssel kapcsolatos fejlesztéseket tervez megvalósítani,
amelyhez jelentős saját forrást kell biztosítani;
tt nagyobb, folyamatban lévő fejlesztések esetében a rendelkezésre tartott fejlesz-
tési hitelkereteket az önkormányzatok 2012. december 31-ig részben tudták
csak felhasználni.
A felvetett kifogások indokolják a központi államigazgatás monitoring tevékenysé-

gének és az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységének gazdasági fegyelmet,
gazdasági racionalitást megkövetelő odafigyelését. Tehát célszerű ellenőrzési nyomás
alatt tartani az önkormányzatokat, nehogy a nem körültekintő vagyongazdálkodás
újra elterjedjen. kötelezettségek jelentős részétől, és a közfeladat ellátások meghatá-
rozó hányadától mentesített (lásd Széll Kálmán Terv 2.0) önkormányzatok a helyi
élelmiszerellátás megoldásában, míg a jelentős mértékben funkció nélkülivé (korábbi
állapotokhoz képest) vált megyei önkormányzatok pedig a gazdaságfejlesztésben tölt-
hetnek be nagyobb szerepet.
Praktikussági okokból az önkormányzatok az adósságkonszolidációs szerző-
déseket nominális értékben kötik meg az állammal, nem százalékos mértékben
szerepel az átvállalás, hogy ezzel is a „méricskélés” és szakmai alapot nélkülöző,
aggályos további alkudozásnak elejét vegye a konszolidációt lebonyolító Belügy-
minisztérium. Tehát a háromoldalú megállapodások megkötésére 2013. június
28-ig sor kerül, míg a pénzügyi rendezést 2013. év végéig kötelesek végrehajtani
a szerződő felek.
A 2013 kora nyarán zajló konszolidációs folyamat során a kormánynak célszerű
egyeztetni azzal a hat bankkal, amely finanszírozza az önkormányzatokat, hogy ho-
zamban, finanszírozásban vagy törlesztésben valamilyen kölcsönös előnyöket felmu-
tató megoldás alakuljon ki. Hiszen azzal a ténnyel, hogy – a jelenlegi állás szerint
– 612 milliárd forintnyi adósságot vesz át az állam 1956 önkormányzattól, a bankok
portfóliójában ez nagyon kedvező pénzügyi helyzetet teremt. Amennyiben a kormány
nem lép be konszolidálóként, a bankok jelentős veszteségeket szenvedtek volna el.
167
A kormány által biztosított banki vagyongyarapodás közteherviselési oldalát is indo-

kolt áttekinteni, vagyis a bankok megadóztatását az önkormányzatoktól állam által
átvett adósságok bizonyos százalékos 136 mértékéig.
5.7 Szakirodalom
A megyei intézményfenntartó központokról, valamint a megyei önkormányzatok konszo-
lidációjával, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egész-
ségügyi intézményeinek átvételével összefüggő egyes kormányrendeletek módosításáról
szóló 258/2011. (XII. 7.) Korm. rendelet.
Államháztartási modul. Kormánytisztviselői szakvizsga tananyag. 2013. Hatályosította:
Lentner Csaba.
Helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének és gazdálkodási rendszerének 2011. évi el-
lenőrzéseiről.
Lentner Csaba: Rendszerváltás és pénzügypolitika. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005.
Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény.
Önkormányzati pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. Állami Számvevőszék.
Tanulmány. 2011. december.
Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben. Állami Számvevőszék. Tanulmány.
2009. január.
Printz János és társai: Az önkormányzatok pénzügyei. Perfekt Kiadó, Budapest, 2011.
136
2013. június végi állapot: a második „Varga-csomag”-ban 7%-os javaslat szerepel, de lehet, hogy
a kormány ettől a direkt mértéktől eláll, esetleg más, újabb terhelést vet ki a bankokra.
168
6. fejezet
Fiskális mechanizmusok
és az adórendszer főbb jellemzői
6.1 Fiskális politika

A fiskális politika a gazdasági kormányzás alapvető eszköze.137 A költségvetési eszkö-
zökkel történő gazdaságbefolyásolás módszere. A gazdaságban keletkező jövedelmek
centralizálását és újraelosztását végzi. Tehát nemcsak az államháztartás bevételi oldalára
teremti elő az adóbevételeket, hanem az állam újraelosztó funkcióját is magába olvasztva
végzi a szociális szektor, az államigazgatás, a közszolgáltatások finanszírozását, családi
kompenzáló jövedelmek juttatását és a vállalkozások gazdasági támogatását. Közve-
tetten meghatározza, hogy a jövedelemtulajdonosoknál mennyi jövedelem maradhat,
illetve pótlólagosan mennyi jövedelemhez jussanak a szociálisan rászorulók, valamint
megteremti az állami tercier szektor forrásszükségletét. Biztosítja az állam hitelállomá-
nyának kamatszolgálatát. Hosszú távú célja – az optimális jövedelempozíciók terem-
tésén keresztül – a nemzetgazdaság, a vállalkozások és a családok anyagi növekedésé-
nek elősegítése. A fiskális politika a nemzetgazdasági szintű centralizáció és újraosztó
folyamatok államhatalmi eszközökkel privilegizált eszköze, amelynek technikájában,
mértékében, jellegében a kormány gazdaság és társadalom felé megnyilvánuló politikai
prioritásai, közpénzügy-politikai elvei érvényesülnek.
A fiskális politika, benne az adómechanizmusok szélesebb kihatásúak. A gazdaság-
politika két legfontosabb ága a jó adórendszerrel alátámasztott költségvetési politika és
az árstabilitás-orientált monetáris politika. A költségvetés hosszú távú fenntarthatósága
érdemben befolyásolja az ország kockázati megítélését és közvetetten a monetáris politi-
ka mozgásterét. Az alacsony hiány javítja az ország befektetői megítélését. A költségve-
tési politika a fogyasztói árakon – indirekt adókon és hatósági árakon – keresztül is ha-
tással lehet a monetáris politika döntéseire. Amennyiben a költségvetési hiány tartósan a
maastrichti szint alatti, akkor a fogyasztói árakat érintő közvetlen költségvetési hatások
kockázata is mérséklődik, és elősegíti az alacsony infláció fenntarthatóságát és a mone-
táris politika mozgásterét. A hiteles fiskális és monetáris politika az egyik legfontosabb
eszköz, amivel gátat lehet szabni a költségvetési kamatkiadásoknak.
A fiskális politika legfőbb eszköze az adóztatás, illetve válság esetén – a keynesi mo-
dellt alapul véve – a pótlólagos kereslet keletkeztetése, amivel a túlkínálat mérséklését,
majd a gazdaság beindítását szolgálja. Válság esetén a kormány, ha adókat csökkent,
137
Különösen annak tükrében, hogy a gazdaságpolitikai direkt eszközök sorából a monetáris politika
kiemelésre került az elmúlt évtizedekben.
169
kevesebb jövedelmet von el a jövedelemtulajdonosoktól, és így több jövedelmük is ma-

rad, feltéve, ha nem szűkítik az újratermelési folyamataikat, s ezáltal kínálati portfóli-
ójuk azonos szinten marad. Ha a kormány a válságot adóemeléssel próbálja áthidalni,
vagyis a költségvetés bevételi oldalának gyarapítására összpontosít, ritkán ér el eredmé-
nyeket.138
A bevételek növelésére és kiadások csökkentésére irányuló együttes fiskális eszkö-
zök eredményre nagyon ritkán vezetnek, főleg válság idején. Ha a kormány az adókul-
csok emelését bizonyos adóerő-képesség, tűrési szint fölé emeli, akkor a vállalkozások,
családok a termelés, a jövedelemszerzés visszafogására vagy jövedelmeik, bevételeik
eltitkolására tesznek lépéseket.139
Így költségvetési konszolidáció aligha érhető el. A válság esetén az adók csökkentése,
esetleg új140 adók kivetése addig nem adózók terhére, esetleg a kettő együttes141 alkal-
mazása, a közkiadások ésszerűsítése, párhuzamos elemeik leépítése, a redukált források
célzottabb célba juttatása lehet a pénzügyi stabilitást és növekedési programot igazán
előserkentő reális fiskális politikai módszer. Gyakori eszköz válság esetén, de már a növe-
kedésre koncentrálva az infláció alultervezése a költségvetési törvényben, majd a beáram-
ló többletbevételek tartalékolása fejlesztésekre, beruházásokra, ugyanakkor a közkiadási
oldal eredeti, költségvetési szinten és kedvezményezetti irányokba való megtartása.142
Célszerű, ha a fiskális politika a termelő,143 a korábbinál korszerűbb műszaki színvonalú
beruházásokat, főleg új értéket, különösen piacképes eladható áruk és szolgáltatások előállítását
támogatja. A monetáris politika segítségével a pénzkínálat mennyiségét a kamatlábak emelé-
sével lehet csökkenteni. A kamatlábak csökkentésével lehet növelni is a pénzkínálatot, ám ez a
konjunktúra időszakának tipikus eszköze. A közelmúlt gazdaságtörténeti eseményei igazolják,
hogy fiskális politikával gyors, hatékony, míg a monetáris politikával lassabb hatású gazdasági
138
Lásd: a 2006-os konvergencia pálya kiigazítás eredménytelensége. Erről bővebben: Lentner Cs.,
2007.
139
A Laffer-görbe lényege, hogy az adókulcsok emelése egy bizonyos szint fölött már nem hoz költ-
ségvetési többletbevételt. A témáról bővebben: Nagy S., 2007. Ugyanakkor a folyamatosan változó
adók beszedése óriási terhet ró az adóhatóságra, ráadásul az adózók elégedetlenségéhez, rendszerrel
szembeni ellenállásához vezet. Lásd bővebben Szilovics Csaba PhD empirikus kutatásait.
140
Lásd 2010 nyarától a magyar kormány intézkedéseit.
141
Belföldi jövedelemtulajdonosok körében a magyar állam adókat csökkentett, SZJA 16% (a koráb-
bi 36–40% helyett), Tánya 10% a pozitív adóalap 500 millió forintot meg nem haladó összegéig
(Tánya Tv. 19. § (2), amely jellemzően nem a nemzetközi vállalatok méretéhez igazodó adóalap
mérték Magyarországon. 500 millió pozitív adóalap felett 19% a társasági nyereségadó.
142
Lásd a Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv logikáját. Lentner Cs., 2005. 13–17. fejezetek. A
2001–2002-es költségvetés infláció alultervezése következtében a többlet ÁHT bevételek egy füg-
gő számlára kerültek, majd onnan a beruházásokra felhasználásra. További forrása volt a beruházá-
soknak az MFB kötvénykibocsátása állami garancia mellett, amely a költségvetés kiadásait – adott
évben és egyelőre – nem növelte.
143
Keynesi piramisépítő és üres whiskys üvegek elásását, majd kiásatását preferáló improduktív ügy-
letek állami finanszírozása hosszabb távon fenntarthatatlan. Mint ahogy a magyar közmunka
programok is, ha a továbbiakban nem fordulnak nagyobb mértékben a termelő ágazatok irányá-
ba. Ne a BM legyen a legnagyobb foglalkoztató! Közmunka terén ezt a szerepet át kell vegye a
Földművelésügyi, illetve a Gazdaságfejlesztési Minisztérium.
170
6. fejezet – Fiskális mechanizmusok és az adórendszer főbb jellemzői
beavatkozást lehet elérni. Optimális eset, ha a fiskális és a monetáris politika összehangolt.144

Magyarország új típusú növekedési programja – optimális esetben – erre kell, hogy építsen.
Az adórendszer az adott időintervallumban, jobbára kormányzati ciklusban működ-
tetett, azonos alapfilozófiájú adók összessége: gazdaságtörténeti és a társadalmi múlt
bázisára épül, ugyanakkor a jelen elvárásaihoz igazodó. Országspecifikus, amely a nem-
zetközi integrációs folyamatokat, illetve a határok nyitottsága okán más államok adó-
rendszereit is figyelembe veszi. A jó adórendszer legfőbb követelménye, hogy betartha-
tó és betartatható, egyszerű, átlátható, a szükségesség tekintetében megérthető legyen.
Konkrét módozata függ a kormány célkitűzéseitől, a belső pénzügyi függetlenségtől,
alkotmányos alapelvektől és gazdaságracionalizálási megfontolásoktól, nem kevésbé az
adott adó mentalitásától. Magyarországon az adórendszer a nemesi adómentesség eltör-
lésétől vagy akár az 1980-as évek végétől több átalakításon145 ment keresztül. Az adó-
rendszer az ország versenyképességének146 egyik fontos fokmérője.
A magyar adórendszer szerkezetét tekintve jobbára központi jellegű, de a helyi adó-
kat is magába foglalja. Az adópreferenciák az elmúlt évtizedekben gyakran váltották
egymást, így az adórendszeren keresztül elérhető gazdálkodói stabilitás nem valósult
meg. A magyar adórendszernek, rajta keresztül az államháztartás optimális bevételi
szint elérésének korlátja a feketegazdaság erős jelenléte.
Az adórendszer tehát a fiskális politika technikai, többnyire jogtechnikai tartománya,
amely gazdasági hatásokat alakít és keletkeztet, illetve fenntart. Az államháztartás bevételi
oldalának előteremtése jellemzően az adórendszeren keresztül valósul meg. Az adórendszer
szerves részét képezik a helyi adók, amelyeket az önkormányzati adóhatóságok részére kell
teljesíteni. Az adózási folyamatok koordinációját, végrehajtását az állam az adózás rendjéről
szóló 2003. évi XCII. törvényen keresztül valósítja meg. Tehát gazdasági, politikai prefe-
renciákra alkot kikényszerítő, jogkövetést biztosító, illetve nyomon követő jogi szabályokat.
Az államháztartásba az adók az egyes adónemek jogcímein kerülnek be. E fejezetnek a szű-
kös keret végett és egyébként sem147 célja, hogy részleteiben tárgyalja az adókat, de törek-
vése, hogy összefüggéseiben mutassa be az adópolitikát, az adózás rendjéről szóló törvényt,
annak intézményi hátterét és a főbb adónem törvények lényegesebb szabályait.
Az adópolitika – technikai vetületben – az adórendszerrel kapcsolatos döntések, eljárá-
sok konzisztenciáját szabályozó elvek, jogszabályok összessége, amely gazdasági és politikai
érdekeket juttat érvényre a fiskális politikán keresztül. Adók lehetnek közvetlen, jövede-
lem típusú adók, mint például a társasági nyereségadó, illetve közvetett, forgalom típusú
adók, mint például az általános forgalmi adó, pénzügyi tranzakciós illeték. Hatásuk az
144
Lásd a Fed kormányzati célokat – munkanélküliség leépítést és gazdasági növekedést – szolgáló eszközeit.
145
Lásd bővebben: Lentner Cs., 2001., illetve az Adókódex aktuális számait.
146
Pitti Z., 2007. Az adórendszerrel szembeni sajátos, leszűkítő megközelítés, hogy a bérek és a járu-
lékok, adók meghatározzák az ország befektetési környezetét, annak minőségét. Dale A. Martin, a
Német–Magyar Gazdasági Kamara elnökének befektetői preferencia-sorrendje szerint (Költségve-
tési Tanács konferenciája 2013. július 16-án, ÁSZ).
147
E témában autentikus forrás – az adórendszer rendszertanának és összefüggéseinek felvázolása után
– Simon I. könyve (2012), különösen az adókat leíró fejezetei, továbbá az Adókódex kiadványai. E
könyv az adórendszert csak mint az államháztartás működését biztosító struktúrát említi.
171
egyénekre, vállalatokra és az államháztartásra terjed ki. Adóalanyokra, amelyek természe-

tes személyek, jogi személyek vagy jogi személyiség nélküli vállalkozások lehetnek, illetve
a kedvezményezetti oldalra, az államháztartásra, amely az adókból keletkező bevételeket
újraosztja.
A magyar államháztartás működése a fiskális kényszeren alapul. Az állam az erede-
ti jövedelemtulajdonosok és kereskedelmet folytatók gazdasági tevékenységének meg-
adóztatásán keresztül jut bevételekhez.148
A közkiadásokat az állam bevételeivel nem tudja lefedni, de a maastrichti költségve-
tési hiány-kritérium alapján törekedni kell arra, hogy a bevételek és kiadások közötti kü-
lönbség a GDP 3%-ánál több ne legyen. Tehát államháztartási szempontból az adóztatás
kényszer, fiskális kényszer, hiszen az adók mértékét, módját az állam elődlegesen nem az
adózók teherbíró képességéhez igazítja, hanem a költségvetési kiadások tervezett mérté-
kéhez. Optimum, vagyis a jó adórendszer csak mint elméleti kategória létezik. Nem lehet
az a követelmény, hogy ne torzítsa, hanem az, hogy ne taszítsa kezelhetetlen tartományba
az adófizetők morálját, termelést fenntartó érdekeltségét. Nem lehet elsődleges elvárás,
hogy a termelési tényezők optimális 149 erőforrás-allokációját elősegítse, hanem az, hogy
ne szüntesse meg a termelés fenntartásában való érdekeltséget, azt egy bizonyos szinten
mindig fenntartsa. Az adóelkerülés, a rejtett gazdaság150 kialakulása Magyarországon
évtizedek óta151 jelentős mértékű. Magyarországról a rendszerváltozás óta 242 milliárd
USD magántőkét mentettek ki a világ különböző adóparadicsomaiba.152
Hazánk ezzel a példátlan mértékű – államháztartást kikerülő, országot, nemzet-
gazdaságot elhagyó – tőkeösszeggel a 12. helyen áll153 a fejlődő országok sorában. Ma-
gyarország méretéhez és tőkeerejéhez képest nagy veszteségeket szenvedett el az eléggé
leépített állami ellenőrzés és a megmaradt kontroll gyenge hatékonysága, illetve a másik
oldalon, a korlátlan pénz-felszívást lehetővé tevő offshore jelenség miatt. A teljes magyar
államadósság két és félszerese került offshore számlákra az elmúlt két és fél évtizedben.
A jelenség a többi adófizető adókötelezettségi morálját is rombolja. Az adóhatóság rend-
szeresen tart vagyonosodási vizsgálatokat154 és ellenőrzéseket az Art., illetve ügyrendje
szerint kialakított ellenőrzési programok keretében. Az adó optimalizálása155 vállalati
aspektusból és államháztartási szempontból eltérőt jelent, különösen gyakorlati aspek-
tusból. A vállalati költségvetési kapcsolatok optimalizálása értelemszerűen a kevesebb
148
Privatizációs rendkívüli bevételekre már nem, állami cégek osztalékára pedig alig számíthat a ma-
gyar állam.
149
Ez a vállalkozó szempontjából mindig a maximális.
150
Lásd bővebben: Belyó P., 2008., Bánfi T., 2010.
151
A rendszerváltozás kezdetétől a lehetőségek felerősödnek, lásd olajszőkítési ügyek, jövedéki csalá-
sok etc.
152
Tax Justice Network, 2013 adatai alapján.
153
Legendák keringenek a nagyobb népességszámú, két földrészen elterülő, óriási természeti kincsek-
kel rendelkező Oroszországról, ahonnan „mindössze” 798 milliárd USD tőkét vontak ki illegáli-
san.
154
A NAV jogelődje, a NAV 2008. évi kiadványa bőven beszámol az adóhatóság tapasztalatairól,
ellenőrzési módszertanáról.
155
Az adóoptimalizálás, nemzetközi adótervezés szakmai aspektusait lásd: Herich Gy., 2007.
172
adóban jelentkezik, míg az államháztartásnak a költségvetési kiadásokat igen nagy mér-

tékben, minimum 97%-ot lefedő, sőt afölötti arányban kell teljesíteni. Tehát az állam-
háztartási bevételeknek minimum a kiadások 97%-át kell fedezniük. Az államháztartás
céljai megvalósulása érdekében adónem törvényeket tart hatályban, illetve az adózás
rendjéről szóló törvénnyel az adózók adókötelezettség teljesítését ellenőrzi, sőt, indokolt
esetben megpróbálja kikényszeríteni az adókötelezettségek teljesítését. A Nemzeti Adó-
és Vámhivatal – mint technikai lebonyolító – szerepe kulcsfontosságú.
6.2 Az adózás rendjéről szóló törvény főbb szabályai

Az adózás rendjéről szóló törvény célja az eljárás törvényessége és eredményessége érde-
kében az adózók és az adóhatóságok jogainak és kötelezettségeinek egységes szabályo-
zása. Az adózó és az adóhatóság az adózás rendjéről szóló törvénynek megfelelően gya-
korolhatja jogait és teljesíti kötelezettségeit. Ha a törvény az adóhatóságot mérlegelésre
jogosítja fel, azt csak a felhatalmazás céljának megfelelően, a törvényes keretek között
teheti. Az adóhatóság minden ügyben megkülönböztetés nélkül, a törvényeknek megfe-
lelően köteles eljárni és intézkedni. Ha nemzetközi szerződés másképp nem rendelkezik,
a magánszemélyek adóügyeiben tilos állampolgárság szerint megkülönböztetést tenni.
Az adóhatóság az adózónak a törvények megtartásához szükséges tájékoztatást
megadja. Az adóbevallás, az adóbefizetés rendjét vele megismerteti, az adózót jogai-
nak érvényesítésére figyelmezteti. Az adózó köteles a jogait jóhiszeműen gyakorolni
és elősegíteni az adóhatóság feladatainak végrehajtását. Az adóhatóság köteles mél-
tányosan eljárni, és ha a törvényekben, illetve e törvényben meghatározott feltételek
fennállnak, az adótartozást mérsékli, illetve fizetési könnyítést engedélyez. A szerző-
dést, ügyletet és más hasonló cselekményeket valódi tartalmuk156 szerint kell minő-
síteni. Az érvénytelen szerződésnek vagy más jogügyletnek az adózás szempontjából
annyiban van jelentősége, amennyiben gazdasági eredménye kimutatható. A szo-
kásos piaci ártól157 eltérő szerződési feltételeket alkalmazó kapcsolt vállalkozások
ügyleteit adózási szempontból a szokásos piaci ár alapulvételével kell minősíteni.
Nem alkalmazható e rendelkezés, ha a kapcsolt vállalkozások magatartása megfelel
a független felektől az adott esetben elvárható piaci magatartásnak. Az adókötele-
zettséget nem befolyásolja az, hogy a magatartás (cselekmény, mulasztás) törvényi
rendelkezésbe ütközik, vagy sérti a jó erkölcsöt. Az adójogviszonyokban a jogokat
rendeltetésszerűen kell gyakorolni. Az adótörvények alkalmazásában nem minősül
rendeltetésszerű joggyakorlásnak az olyan szerződés vagy más jogügylet, amelynek
156
A számviteli törvény valódiság számviteli alapelvével is összefüggő tétel. Például egy szerződésre
hiába van ráírva, hogy bérleti szerződés, miközben gazdasági tartalma alapján lízingszerződés.
157
Kapcsolt, egymással tulajdonosi vagy vezetési átfedésben lévő vállalatok, mint ahogy a piac más
szereplői is, egymással szabadon szerződhetnek, szabadon dönthetnek a szolgáltatások, áruk áráról.
Szokásos piac ár a piacon két független és profitra törekvő vállalkozás között alakul ki. Tehát nem
fognak „jótékonykodni” egymással szemben. Lényegében így alakul ki a piaci ár, a szokásos piaci ár.
173
célja az adótörvényben foglalt rendelkezések megkerülése. Az adóhatóság az adót

az összes körülményre, különösen a rendeltetésszerű joggyakorlás esetén irányadó
adófizetési kötelezettségre figyelemmel – ha az adó alapja így nem állapítható meg,
becsléssel – állapítja meg.
Az adózás rendjéről szóló törvény igazgatási hatálya kiterjed a Magyarország területén

tt székhellyel, telephellyel rendelkező vagy egyébként gazdasági (termelő, szol-
gáltató, üzemi, üzleti) tevékenységet folytató jogi személyre;
tt lakóhellyel, szokásos tartózkodási hellyel rendelkező vagy egyébként itt tar-
tózkodó magánszemélyre;
tt vagyonnal rendelkező vagy bevételt, jövedelmet (nyereséget) elérő magánsze-
mély, jogi személy és egyéb szervezetre;
tt közigazgatási hatósági vagy bírósági eljárásban résztvevő személyre.
tt A felsoroltak adózásának és költségvetési támogatásának rendjére e törvény ren-
delkezéseit kell alkalmazni. Ha törvény másként nem rendelkezik a vámszabad
területre is e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A törvény hatálya kiterjed
az Európai Közösség tagállamaiban illetőséggel nem bíró adózókra158 is.
Az adózás rendjéről szóló törvény „közgazdasági” hatálya kiterjed

tt az adóval, a járulékkal, az illetékkel összefüggő, a központi költségvetés, az elkü-
lönített állami pénzalap, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az Egészségbiztosítási Alap
vagy az önkormányzat javára teljesítendő, törvényen alapuló kötelező befizetésre;
tt a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap terhére törvényben,
kormányrendeletben vagy miniszteri rendeletben meghatározott feltételek
alapján juttatott támogatásra (költségvetési támogatásra);
tt befizetésekkel és költségvetési támogatásokkal kapcsolatos eljárásra;
tt ha az adó vagy támogatás megállapítása, beszedése, végrehajtása, visszatéríté-
se, kiutalása vagy ellenőrzése az adóhatóság hatáskörébe tartozik.
A végrehajtás és az ezzel összefüggő nyilvántartás tekintetében az adózás rendjéről szó-

ló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni azokra a köztartozásokra, továbbá igazgatási
és bírósági szolgáltatás díjaira, amelyekre a törvény az adók módjára való behajtást
rendeli el, vagyis az adók módjára behajtandó köztartozásokra.
Az adózási folyamatokban részt vevők köre:
Adózó az a személy, akinek adót, költségvetési támogatást megállapító törvény vagy az adó-
zás rendjéről szóló törvény írja elő az adókötelezettségét. Adóhatóságok a Nemzeti Adó- és
Vámhivatal adóztatási szerve mint állami adóhatóság, a NAV vámszerve mint vámhatóság
és az önkormányzat jegyzője. Ha az adózás rendje törvény vonatkozásában a fővárosi és
158
Az EU területén székhellyel, telephellyel, lakhellyel, szokásos tartózkodási hellyel nem rendelke-
zők, akik az EU területén valamilyen szintű letelepedettséggel rendelkezőknek szállítanak.
174
megyei kormányhivatal az önkormányzati adóhatóság felettes szerveként jár el, szintén

adóhatóság. Az adóhatóság nyilvántartja az adózókat és azokat az adózónak nem minősülő
személyeket, akiknek jogát, kötelezettségét a törvény vagy adót, költségvetési támogatást
megállapító adónem törvény írja elő. Az adót, a költségvetési támogatást, adó-visszatérí-
tést, adó-visszaigénylést – ha törvény előírja – az adóhatóság állapítja meg. Az adót, az adók
módjára behajtandó köztartozást beszedi, végrehajtja. Az adókötelezettségek teljesítését el-
lenőrzi. A költségvetési támogatást, az adó-visszaigénylést, az adó-visszatérítést kiutalja, és
vezeti az adózók adószámláját. Az adóhatóság a feladatkörébe tartozó adókötelezettségek
érvényesítése és az ezekkel kapcsolatos adózói jogok érvényre juttatása érdekében kezde-
ményezi a befizetések és kiutalások teljesítéséhez szükséges számlák megnyitását, közzéte-
szi azok számát, rendszeresíti a kötelezettségek teljesítéséhez szükséges nyomtatványokat,
és biztosítja az adóztatás feltételeit. Az adóhatóságok a törvényben meghatározott feltételek
szerint adatok, tények átadásával segítik egymás eredményes működését, az adózók és más,
törvényben meghatározott szervezetek kötelezettségeinek teljesítését, együttműködnek az
Európai Közösség tagállamainak adóhatóságaival, az Európai Bizottság illetékes főigazga-
tóságával az Európai Közösség adózásra vonatkozó szabályainak érvényesítése érdekében.
Az adóhatóságok felügyeletét az adópolitikáért felelős miniszter, illetve a NAV fel-
ügyeletére kijelölt miniszter látja el. A két miniszteriális szint a jelenlegi kormánystruktúra
szerint azonos. Az adóigazgatási eljárásban az adóhatóság az adózó jogait, kötelezettségeit
állapítja meg, ellenőrzi az adókötelezettségek teljesítését, a joggyakorlás törvényességét, az
adózást érintő tényekről, adatokról, körülményekről nyilvántartást vezet és adatot igazol.
6.2.1 Az ellenőrzés célja
Az adóhatóság az adóbevétel megrövidítésének, a költségvetési támogatás, adó-vis�-

szaigénylés jogosulatlan igénybevételének megakadályozása érdekében rendszeresen
ellenőrzi az adózókat és az adózásban részt vevő más személyeket. Az ellenőrzés célja
az adótörvényekben és más jogszabályokban előírt kötelezettségek teljesítésének vagy
megsértésének megállapítása. Az ellenőrzés során az adóhatóság feltárja és bizonyítja
azokat a tényeket, körülményeket, adatokat, amelyek megalapozzák a jogsértést és a
joggal való visszaélést és az ezek miatt indított hatósági eljárást.
Az adóhatóság a célszerűség és gazdaságosság szempontjait érvényre juttatva hasz-
nálja fel erőforrásait. Az ellenőrzési irányokat úgy kell meghatározni, hogy az ellen-
őrzöttség tudata az adózókat az önkéntes jogkövetésre ösztönözze. Az ellenőrzés haté-
konyságának növelése és ezzel együtt az adózó adminisztrációs terheinek mérséklése
érdekében az adóhatóságok a hatáskörükbe tartozó ügyekben együttesen, egyidejűleg
is folytathatnak ellenőrzést az adózónál.
A törvény tételesen definiálja az adókötelezettség fogalmát. Adókötelezettség és az
adófizetési kötelezettség csak részben átfedő fogalom. Az adókötelezettség159 kiterjed
159
Art. 14. §, Art. III. fejezetében részleteiben olvasható.
175
tt az adózó adóhatóság irányába történő adat bejelentési kötelezettségére, nyilat-

kozat tételére,
tt adómegállapításra,
tt bevallásra,
tt adófizetésre és adóelőleg fizetésre,
tt bizonylat kiállításra és megőrzésre,
tt nyilvántartás vezetésére (könyvvezetés),
tt adatszolgáltatásra,
tt adólevonásra, adóbeszedésre,
tt pénzforgalmi számlanyitásra és adóköteles tevékenységgel összefüggő kifize-
tések teljesítésére,
tt feltételek fennállása esetén költségvetési támogatásra jogosultságra.
Az Art. szabályozza az adózók iratbetekintésének és önellenőrzési jogát160 is. A törvény

VII. fejezetében kerül bemutatásra az adóigazgatási eljárás, annak lényeges eleme, az adó-
ellenőrzési eljárások lefolytatásának szabályrendszere. Tételesen rögzíti a szabályozás az
adóellenőrök, illetve az adózók jogait, kötelezettségeit, az ellenőrzési eljárás technikai-
módszertani elemeit. Az adókötelezettség szabálytalan vagy nemleges teljesítése esetén –
amennyiben ezt a hatóság feltárja – jogkövetkezmények161 keletkeznek az adózó terhére,
késedelmi pótlék, adóbírság vagy mulasztási bírság formájában. Ha az adózó még a ha-
tósági ellenőrzés megkezdése előtt az adóját vagy lehívott költségvetési támogatását, azok
helytelennek vélt elszámolását helyesbíti, önellenőrzési pótlékot köteles fizetni, amely sze-
rényebb mértékű, mintha az adóhatóság tárná fel a mulasztását vagy helytelen bevallását.
6.3 Jelentősebb adótörvények

6.3.1 Személyi jövedelemadó törvény
Az államháztartás működéséhez szükséges adóbevételek egy részének biztosítása érdekében

az állampolgárok közterhekhez való hozzájárulásának alkotmányos kötelezettségét alapul
véve érvényesül a személyi jövedelemadó törvényt (1995. évi CXVII. Tv.). A törvény cél-
ja, hogy az arányosság és a méltányosság elvének érvényesítésével az állami feladatok ellá-
tásához szükséges adóbevételeket biztosítsa. Továbbá a kormány közpénzügyi és szociális
politikájának megfelelően egyes társadalmi, gazdasági célok megvalósulásának elősegítése.
A magánszemély minden jövedelme adóköteles. Az adó alapja az adóköteles be-
vételből megállapított, illetve a törvény szerinti levonásokkal csökkenthető, továbbá
adóalap-növelő tételek összevont egyenlege. Az adó mértékét, százalékát a törvény
rögzíti. Az adót naptári évenként, az összes jövedelem alapján kell megállapítani
és megfizetni, azonban az adóbevételek folyamatossága érdekében adóelőleget kell
160
Art. 12., 13. §-ok.
161
Art. VII. fejezet.
176
fizetni. Az adóalap megállapítás módja, az adó mérték megjelölés, illetve különböző

típusú, jellegű adókedvezmények törvénybe emelésével a kormány javaslatára a tör-
vényt alkotó országgyűlés kedvezményeket, elvárásokat érvényesít, közpénzügy-poli-
tikai, illetve társadalompolitikai preferenciái alapján.
Az SZJA törvény V. fejezete tételesen szabályozza az adó megállapítására, bevallására és
megfizetésére vonatkozó kötelmek, VI. fejezete az összevont adóalap és adómérték szabályait,
a családi adókedvezmény elszámolásának módját. A VII. fejezet az összevont adóalap adójának
meghatározásáról, kiszámítási módjáról szól, míg a VIII. fejezet az összevont adóalap adó-
ját csökkentő kedvezményeket tartalmazza. A IX. fejezet az adóelőleg megállapítás, bevallás,
megfizetés, míg a törvény további részei az egyes külön adózó jövedelmek (vállalkozói jöve-
delmek, vagyonátruházás, tőkejövedelmek, béren kívüli juttatások, vegyes jövedelmek, érték-
papírok) adózási szabályait rögzítik. A személyi jövedelemadó törvény rendelkezik az egyéni
vállalkozók162 költség elszámolási szabályairól, nyilvántartás-vezetési kötelezettségeiről.
6.3.2 Társasági adó és osztalékadó
Az államháztartási bevételek társasági adón keresztüli gyarapítását, illetve a vállalkozások

működési feltételeinek elősegítését szabályozza az országgyűlés a társasági adóról és oszta-
lékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvénnyel. Magyarországon a jövedelem- és vagyonszer-
zésre irányuló vagy azt eredményező gazdasági tevékenységet a törvény adóztatni rendeli,
figyelemmel az adózás rendjéről szóló törvényben foglaltakra is. Az adót befolyásoló, annak
csökkenését eredményező szabály, adóelőny (adómentesség, adókedvezmény) annyiban al-
kalmazható, illetőleg érvényesíthető, amennyiben az annak alapjául szolgáló jogügylet vagy
más hasonló cselekmény tartalma azt megvalósítja. Az alkalmazhatóságot, illetőleg az érvé-
nyesíthetőséget annak kell bizonyítania, akinek az érdekében áll. Ha a jogügylet tartalma
alapján az állapítható meg, hogy annak célja csak adóelőny az egyik fél vagy a felek számára,
akkor a jogügylet alapján elszámolt költség, ráfordítás nem minősül a vállalkozás érdekében
felmerült költségnek, ráfordításnak, illetve adóelőny nem érvényesíthető. A társasági adó
törvényt a számvitelről szóló törvény rendelkezéseire figyelemmel, azokkal összhangban
kell értelmezni. A számvitelről szóló törvény előírásait az adótörvénnyel együtt értelmezve
a megbízható és valós összkép, továbbá a valódiság számviteli alapelve alapján az adókötele-
zettség teljesítése egzakt módon definiált. A társasági adó alanyai jellemzően belföldi illető-
ségű adózók, gazdasági társaságok, szövetkezetek és egyéb, gazdasági tevékenységet végző
szervezetek. Belföldi illetőségű adózónak minősül a külföldi személy, ha üzletvezetésének
helye belföld. Adóalany a külföldi személy, illetve az üzletvezetése helye alapján külföldi il-
letőségű, amennyiben belföldi telephelyen végez vállalkozási tevékenységet, feltéve, hogy az
üzletvezetésének helyére tekintettel nem tekinthető belföldi illetőségű adózónak (külföldi
vállalkozó). Nem alanya a társasági adó törvénynek például az MNB, a Magyar Nemzeti
Vagyonkezelő Zrt, a Magyar Távirati Iroda Rt. és a Nemzeti Eszközkezelő.
162
Az egyéni vállalkozók – törvényileg – nem tartoznak az Sztv. hatálya alá. SZJA Tv. 11. számú
melléklet.
177
A törvény II. része tartalmazza a társasági adó kötelezettség részleteit. III. része az adó mér-
ték, az adómentesség, a térségi, kis- és középvállalkozói, fejlesztési adókedvezmények rendsze-
rét. Az adómentességek, adókedvezmények konkrét formában jutnak kifejezésre a kormány
közpénzügyi politikájának részét képező vállalkozásfejlesztési koncepciója mentén. A törvény
1. számú melléklete az értékcsökkenési leírás elszámolási szabályait, míg a 2. számú melléklete
a leírási kulcsok mértékét rögzíti. A 3. számú melléklet a költségek és ráfordítások elszámolha-
tóságának egyes szabályairól ad iránymutatást a törvény hatálya alá tartozóknak.
6.3.3 Általános forgalmi adó
A magyar adóhatóság ellenőrzési kapacitásainak döntő hányadát az általános forgalmi

adó163 törvény (2007. évi CXXVII. törvény) betartásának ellenőrzése teszi ki. A tör-
vény célja az árutermelő piacgazdaság forgalmi tételeinek versenysemleges módon tör-
ténő megadóztatása és rajta keresztül államháztartási bevételek realizálása. A forgalmi
adó a végső fogyasztót terheli.164
Magyarország az Európai Unió tagállamaként figyelembe kell vegye a jogharmoni-
zációs kötelezettségeket is. Az ÁFA egy konjunktúra–dekonjunktúra hatásokat erősen
kifejező adónem, amely meglehetősen összetett, hatósági szempontból nehezebben kö-
vethető nyomon. Így a számviteli törvény szerint alkalmazott nyilvántartások, pénzfor-
galmi számlák, azok pontos, szakszerű vezetése fontos dokumentum az ellenőrzés során.
Alkalmazási hatálya adóalanyokra terjed ki, amelyek belföldön, ellenérték fejében ter-
mékértékesítést és szolgáltatásnyújtást realizálnak. Hatálya kiterjed a terméknek az Európai
Közösségen belüli egyes, belföldön és ellenérték fejében teljesített beszerzésére és importjára.
Adóalanynak definiálja a törvény azt a jogképes személyt vagy szervezetet, aki vagy amely
saját neve alatt gazdasági tevékenységet folytat, tekintet nélkül annak helyére, céljára és ered-
ményére. Az érintett személy vagy szervezet jog- és cselekvőképességére személyes joga az
irányadó, ha azonban személyes joga alapján nem lenne jog- és cselekvőképes, de a magyar
jog alapján igen, akkor jog- és cselekvőképességét a magyar jog alapján kell elbírálni.
Az általános forgalmi adó fiskális fókusza a gazdasági tevékenység, amelynek

definíciója:
Ad 1. Valamely tevékenység üzletszerű, illetőleg tartós vagy rendszeres jelleggel
történő folytatása, amennyiben az ellenérték elérésére irányul, vagy azt eredményezi,
és annak végzése független formában történik.
Ad 2. Gazdasági tevékenység körébe tartozik különösen a termelésre, forgalmazásra
irányuló ipari, mezőgazdasági és kereskedelmi tevékenység, valamint az egyéb szolgálta-
tói tevékenység, ideértve a szellemi szabadfoglalkozásként folytatott tevékenységeket is.
163
A költségvetésnek jelentős kárt okoznak az elmúlt évtizedekben elterjedt áfacsalási ügyek, az utób-
bi időben a fiktív gabonakereskedelem.
164
Tehát azt, akinek nincs módja, törvényi lehetősége a vásárolt termék vagy szolgáltatás áfatartalmát
visszaigényelni.
178
Ad 3. Gazdasági tevékenység az is, ha az adóalany az egyébként a vállalkozásának

részét képező, illetőleg a vállalkozása folytatásának eredményeként keletkező vagyont
(vagyonrészt) és vagyoni értékű jogot ellenérték fejében hasznosítja.
Az adó mértéke hármas kulcsú: 27%, 18%, illetve 5% (V. fejezet). Az eltérő mér-
tékű tételek törvényalkotói preferenciákat tükröznek a társadalom irányába. Az ala-
csonyabb kulcsú adók sok esetben szociálpolitikai kedvezmény jelleget mutatnak.
A törvény X. fejezete szabályozza a számlázás követelményeit, technikai módját, a
számla-kibocsátási kötelezettséget. Az alanyi adómentesség tárgykörével az V. és a
XIII. fejezet foglalkozik.
6.4 A magyar adóhatóság szervezete és feladatai

A Nemzeti Adó- és Vámhivatal a Magyar Állam adóztatási szervezete. 2011. január
1-jén hozták létre, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal és a Vám- és Pénz-
ügyőrség összevonásával. Működését, jogköreit a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról
szóló 2010. évi CXXII. törvény, szervezetét és egyes szervek kijelölését pedig a
273//2010. (XII. 9.) Korm.rendelet tartalmazza. Az állami adóhatósági és vámha-
tósági feladatoknak hatékonyabb, átláthatóbb és költségtakarékosabb ellátása volt
az alapítói vezérlőelv. Az egységes irányítású szervezet kialakítása alapján a költ-
ségvetési bevételek integrált szervezet általi biztosítása, továbbá a pénzügyi és egyes
más bűncselekményeket hatékonyan és eredményesen felderítő bűnügyi szervezet-
rendszer jobban képes megfelelni a korábbi, jogelődök által képviselt struktúrához
képest. A NAV fegyveres rendvédelmi feladatokat is ellátó kormányhivatallá vált.
Önállóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv, amely a központi
költségvetésben önálló fejezetet képez.
A NAV három nagyobb szakágból tevődik össze. Ezek egyike az APEH jog-
utódjaként működő adóigazgatási szervezet, regionális adó-főigazgatóságok né-
ven. Emellett a NAV keretei közé tartozik a vámigazgatási és a bűnügyi szakág is,
amelynek személyi állományát főként a Vám- és Pénzügyőrség hivatásos állományú
tagjai és kormánytisztviselői alkotják. A vámigazgatási szakág azonban megszűnt
centralizált rendvédelmi szervként működni, ehelyett a NAV-on belül regionális
vám- és pénzügyőr főigazgatóságokra szerveződik. A Nemzeti Adó- és Vámhivatal
újonnan létrehozott, önálló nyomozóhatóságként működő szerve a regionális bűn-
ügyi igazgatóságokra tagozódó Bűnügyi Főigazgatóság, mely adózással kapcsola-
tos és egyéb pénzügyi–gazdasági bűncselekmények felderítésére és nyomozására
szakosodott. Dolgozói jellemzően hivatásos állományúak, mellettük dolgoznak
kormánytisztviselők is mint bűnügyi referensek. A NAV bűnügyi szervezetének
személyi állományában megtalálhatók a rendőrség (korábban főként hivatásos ál-
lományú) egykori gazdaságvédelmi és pénzügyi nyomozói is.
179
A Nemzeti Adó- és Vámhivatal feladatai:

tt részben vagy egészben a központi költségvetés, a Nyugdíjbiztosítási Alap, az
Egészségbiztosítási Alap vagy az elkülönített állami pénzalap javára teljesíten-
dő kötelező befizetések fogadása, behajtása,
tt a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap terhére juttatott támo-
gatás, adó-visszaigénylés vagy adó-visszatérítés lebonyolítása,
tt a közösségi vámjog végrehajtásáról szóló törvény hatálya alá tartozó kötelező
befizetések intézése,
tt megállapítása, beszedése, nyilvántartása, végrehajtása, visszatérítése, kiutalása
és ellenőrzése a fenti tételeknek, feltéve, ha törvény vagy kormányrendelet el-
térően nem rendelkezik,
tt ellátja az államháztartásról szóló törvény végrehajtására kiadott jogszabályok-
ban a pénzellátással kapcsolatban számára meghatározott feladatokat,
tt végzi az adó-, vám- és pénzforgalmi adatoknak, az ellenőrzések megállapítá-
sainak összegezését, feldolgozását és ezekről a kormányzati gazdaságpolitika
kialakításában részt vevő állami szervek részére információk szolgáltatását,
tt feldolgozza az államháztartás működéséhez szükséges és rendelkezésre álló
adatokat és az adópolitikáért felelős miniszternek átadja,
tt Központi Hivatala, illetve az informatikai feladatokat ellátó intézete össze-
gyűjti és tárolja a megadott feladatokkal, különösen a befizetési kötelezett-
séggel, a kapcsolódó eljárással, valamint a szerencsejáték szervezéséről szóló
törvény hatálya alá tartozó hatósági felügyeleti tevékenységgel kapcsolatos
eljárással összefüggő adatokat, amelyekről a NAV a gazdasági célú elemzések-
hez – az e feladatokat ellátó állami szervek részére – adatfeldolgozásokat végez
és adatszolgáltatásokat teljesít,
tt Adóztatási, valamint vámszerve előterjeszti a hatáskörébe tartozó kötelező befi-
zetésekkel vagy költségvetési támogatással kapcsolatban elkövetett bűncselek-
ménnyel okozott kár megtérítése iránt az állam nevében a polgári jogi igényt,
tt lefolytatja az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban:
Art.) szerinti központosított ellenőrzést, valamint a közösségi vámjog végre-
hajtásáról szóló 2003. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Vtv.) szerinti köz-
pontosított utólagos ellenőrzést,
tt a kormánytisztviselői, a kormányzati ügykezelői, a hivatásos állományú tagjai
és munkavállalói részére egészség megőrzési, egészségügyi, szociális és kultu-
rális feladatokat lát el,
tt a kormánytisztviselői, a kormányzati ügykezelői, a hivatásos állományú tagjai
részére ellátja a munkavégzésükhöz szükséges képzés, továbbképzés megszer-
vezését és lebonyolítását,
tt az informatikai rendszerek és az elektronikus ügyintézés fejlesztése érdekében
gazdasági társaságot működtet, amelynél a tulajdonosi jogokat a NAV elnöke
gyakorolja,
tt végzi a szerencsejáték-szervezéssel, valamint a játék-automatával és ajándék-
sorsolással kapcsolatos engedélyezési, nyilvántartási, továbbá az engedélyben
180
foglaltak és a szerencsejáték szervezéséről szóló törvény, valamint a pénzmosás

és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló tör-
vény rendelkezései betartásával kapcsolatos ellenőrzési, a központi szerverüze-
meltetési hatósági felügyeleti feladatokat,
tt végzi a közösségi és a külön jogszabályok alapján a feladatkörébe tartozó
ügyekben az informatikai rendszerek működtetéséből, alkalmazásából adódó
tagállami feladatokat,
tt végzi a közösségi és nemzeti jogszabályokban meghatározott nemzetközi
együttműködésből adódó feladatokat, – ideértve a hatóságok közötti kölcsö-
nös adminisztratív segítségnyújtást is, valamint részt vesz további két-, illetve
többoldalú megállapodások előkészítésében, jogszabályi felhatalmazás alapján
ellátja a Magyarország képviseletét a NAV szakterületét érintő ügyekkel fog-
lalkozó uniós és nemzetközi szervezetekben,
tt végzi a hatáskörébe tartozó uniós, illetve más nemzetközi forrásból finanszíro-
zott projektek szervezését, irányítását, lebonyolítását,
tt végzi az Európai Csalásellenes Hivatallal (OLAF) történő együttműködéssel és
koordinációval kapcsolatban a külön törvényben meghatározott feladatokat.
Működése során a Nemzeti Adó- és Vámhivatal adóigazgatási, vámigazgatási, bűn-

üldözési és nyomozóhatósági, rendészeti és igazgatási jogkörökben jár el. A NAV
nyomozó hatósága és a Rendőrség illetékes szervei hatáskörükben eljárva kötelesek
együttműködni, és kötelesek egymást a bűnmegelőzés és felderítő tevékenység gya-
korlása során támogatni.
A NAV feladata adóigazgatási jogkörében

tt eljáró adóztatási szervei együttműködnek az illetékességi területükön lévő he-
lyi, illetve helyi nemzetiségi önkormányzatokkal,
tt a helyi, illetve helyi nemzetiségi önkormányzat költségvetését érintő, szüksé-
ges és rendelkezésre álló bevételi adatokról az illetékes adóztatási szerve útján
évente tájékoztatást ad az önkormányzat részére; az adatszolgáltatás tartalmát
a helyi önkormányzatokért felelős miniszter bevonásával az adópolitikáért fe-
lelős miniszter határozza meg,
tt ellátja az adók módjára behajtandó köztartozás végrehajtásával, illetve az
egyéb kötelező befizetésekkel kapcsolatos, az állami adó- és vámhatóság ha-
táskörébe utalt feladatokat,
tt ellátja az állami garancia (kezesség) kiutalásával, visszakövetelésével, a garan-
cia beváltásához kapcsolódó ellenőrzéssel kapcsolatos, az állami adó- és vám-
hatóság hatáskörébe utalt feladatokat,
tt lefolytatja a szokásos piaci ár megállapítása iránti eljárást, vezeti az ezzel kap-
csolatos nyilvántartást, végzi az eljárás díjának beszedését és visszatérítését,
megküldi az adópolitikáért felelős miniszternek a szokásos piaci ár megálla-
pítása iránti eljárások eredményeképpen kiadmányozott jogerős határozatok
181
másolatát, illetve a szokásos piaci ár megállapítása iránti eljárásért beszedett

díjakról és az eljárás során szerzett tapasztalatokról évente beszámolót készít
az adópolitikáért felelős miniszternek,
tt ellátja a munkáltatók és kifizetők által foglalkoztatott biztosítottak adatainak
nyilvántartásával, továbbá az adatoknak az egészségbiztosítás biztosítotti nyil-
vántartása és a munkaügyi hatóság részére történő átadásával kapcsolatos, jogsza-
bályban az állami adó- és vámhatóság feladataként meghatározott feladatokat,
tt jogszabályban meghatározottak szerint elvégzi az illetékek zárási összesítését
és végzi az azzal kapcsolatos, az adópolitikáért felelős miniszter részére teljesí-
tendő adatszolgáltatást,
tt ellátja a csődeljárásban, a felszámolási eljárásban, a végelszámolásban, a kény-
szertörlési eljárásban, a vagyonrendezési és adósságrendezési eljárásban a NAV
hatáskörébe tartozó követelések tekintetében a hitelezői feladatokat és jog-
szabályban meghatározott esetben és módon egyéb hitelezők képviseletét; a
végrehajtási eljárásban ellátja a végrehajtás foganatosítójaként a törvény által
meghatározott feladatokat.
A NAV feladata vámigazgatási jogkörében végzi

tt a közösségi vámjog alapján az áruk vámeljárás alá vonását,
tt a vámhatáron át lebonyolódó áru- és utasforgalom vámellenőrzését, a vámtartozások
és a vámeljáráshoz kapcsolódó nem közösségi adók és díjak kiszabását és beszedését,
tt közvetlenül vagy közvetve – meghatározott körben – az áruk azonosságának (adó-
zási szempontból történő besorolásának és egyéb jogszabály által meghatározott
követelményeknek) a vizsgálatát, illetve a vizsgálat megtörténtének ellenőrzését,
tt a vámokmányok, illetve a vámeljárások adatainak vám- és statisztikai célú el-
lenőrzését, javíttatását, nyilvántartását, összesítését, feldolgozását és átadását,
tt a vám-, az adó- és egyéb jogszabályokban meghatározott adóztatási, ellenőrzé-
si és utólagos ellenőrzési feladatokat,
tt az Európai Mezőgazdasági Garanciaalapból (EMGA) finanszírozott kifizeté-
sekhez kapcsolódó utólagos ellenőrzéseket.
A NAV feladata bűnüldözési és nyomozóhatósági jogkörében

tt végzi a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) által hatáskörébe
utalt bűncselekmények megelőzését, felderítését és nyomozását,
tt valamint a nem nyomozóhatósági jogkörében eljárva a pénzmosás és a terro-
rizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló törvény által
hatáskörébe utalt feladatokat.
A NAV feladata rendészeti és igazgatási jogkörében

tt végzi a külön jogszabály által hatáskörébe utalt szabálysértések felderítését és
elbírálását,
tt ellátja a NAV nyomozó hatósága által elrendelt személyi védelmet a vonatkozó
jogszabályok keretei között,
182
tt végzi meghatározott körben anyagi javak, értékek őrzését, kísérését,

tt végzi az elfogott, előállított, őrizetbe vett, valamint fogva tartott személyek
őrzését, kísérését,
tt jogszabályban meghatározott ellenőrzési kötelezettségeinek és jogosultságai-
nak végrehajtása egyik formájaként mozgó egységekkel végzi a Magyarország
területén – az EU külső határán működő határátkelőhelyek kivételével – a
mélységi ellenőrzési tevékenységet,
tt végrehajtja a közúti határátkelőhelyek üzemeltetését, a fenntartásukra és fej-
lesztésükre vonatkozó feladatokat, az Európai Unió valamely tagállamával
közös határszakaszon lévő, a Rendőrségnek üzemeltetésre átadott közúti ha-
tárátkelőhelyek kivételével,
tt ellátja a külön jogszabályban meghatározott rendvédelmi, igazgatási felada-
tokat.
A NAV egyéb feladatai

tt külön jogszabályban szabályozott, nemzetközileg ellenőrzött termékek és
technológiák forgalmának ellenőrzése,
tt nemesfémforgalommal és fémjelzéssel kapcsolatos ellenőrzés,
tt a vám-, a jövedéki, a szabálysértési és egyéb eljárások során keletkezett, a fel-
adat- és hatáskörébe tartozó adatok kezelése,
tt a fémkereskedelmi hatósági feladatok,
tt az energiaadóval, a környezetvédelmi termékdíjjal, a regisztrációs adóval kap-
csolatos adóztatási és ellenőrzési eljárások bonyolítása.
Az államháztartás bevételeinek döntő többsége az adórendszeren keresztül realizá-

lódik. Így a Nemzeti Adó- és Vámhivatal az adónem jogszabályok betartását, illetve
betartatását előíró, illetve kikényszerítő törvényeken keresztül kiemelt szerepben biz-
tosítja az államháztartás stabilitását, folyamatos működésének fedezeti oldalát.
6.5 Szakirodalom
Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény.
Az általános forgalmi adóról szóló CXXVII. törvény.
A társasági adóról és az osztalékadóról szóló LXXXI. törvény.
A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény.
A Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény.
A Nemzeti Adó- és Vámhivatal szervezetésről és egyes szervek kijelöléséről szóló 273/2010
(XII. 9.) Korm. rendelet.
Bánfi Tamás: Az adózó munkaadók és az adózó munkavállalók a korrupciómentes gazda-
ságban. Corvinus Egyetem Pénzügyi Tanszék, Budapest, 2010.
Belyó Pál: A rejtett gazdaság természetrajza. Saldo, Budapest, 2008.
Herich György: Nemzetközi adótervezés. Penta Unió Kiadó, Pécs, 2007.
183
Lentner Csaba: A demokrácia pénzügyi csapdája. In: Polgári Szemle, III. évf. 2007/2.
30–44.
Lentner Csaba: Adózási pénzügytan. Egyetemi jegyzet. Soproni Egyetem, Sopron, 2001.
Lentner Csaba: Rendszerváltás és pénzügypolitika. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005.,
2006. (6–8. fejezetek)
Nagy Sándor: A Laffer-görbe és a gazdasági egyensúly. Gazdaság és Társadalom, XVIII. évf.
2007/2. 7–15.
Nemzeti Adó- és Vámhivatal hivatalos adatai, tájékoztatói (www.nav.gov.hu).
Pitti Zoltán: A közteherviselési rendszerek működésének elméleti és gyakorlati kérdései.
Kézirat. 2009.
Simon István: Pénzügyi Jog I-II. Osiris Kiadó, Budapest, 2012.
Szilovics Csaba: Adózási ismeretek és adózói vélemények Magyarországon (2002–2007).
Pécsi Tudományegyetem, ÁJK, Pécs, 2010.
Vagyonosodási vizsgálatok. APEH tapasztalatok. Saldo Kiadó, Budapest, 2008.
184
7. fejezet
Magyar Nemzeti Bank – monetáris politika
7.1 A magyar jegybank rövid története

A Magyar Nemzeti Bank kialakulásának és működésének története ezer szálon kap-
csolódik az átfogott évtizedek magyar gazdaságtörténetéhez, sőt az európai történe-
lem nagy folyamataihoz is.165
A 17. századtól, így a 19. század elején is Magyarország a Habsburg uralkodóház
fennhatósága alatt állt. A birodalomban a jegybanki feladatokat előbb az 1816. július
1-től működő Osztrák Nemzeti Bank, majd az 1878. szeptember 30-án létrejött és
paritásos alapon dolgozó Osztrák–Magyar Bank látta el.
Az 1848–1849-es forradalom és szabadságharc idején a megalakuló első független
magyar kormány a jegybanki feladatok ellátását a Pesti Magyar Kereskedelmi Bankra
bízta. Az első világháború következményeként 1918. október végén az Osztrák–Magyar
Monarchia felbomlott, az Osztrák–Magyar Bankot felszámolták. A központi banki fel-
adatkört az 1921. július 11-én megalakult Magyar Királyi Állami Jegyintézet vette át.
Az önálló magyar jegybank, a Magyar Nemzeti Bank részvénytársasági formában 1924.
június 24-én kezdte meg munkáját. Első elnöke Popovics Sándor volt. A központi bank terem-
tette meg az első világháborút követően inflálódott korona stabilizációját, majd kibocsátotta az
új valutát, a pengőt. Átvette az állami számlák vezetését, az államadósság kezelését. Kamat- és
hitelpolitikájával, váltóleszámítolási elveivel és gyakorlatával irányította az ország hiteléletét, be-
folyásolta a bankrendszer működését. Hatáskörébe került a devizagazdálkodás felügyelete is.
Megalakulásától – 1930 – részvényese és aktív tagja a Nemzetközi Fizetések Bankjának (BIS).
Az 1929 őszén kirobbant világgazdasági válság előidézte pénzügyi krízis 1931
júliusában elérte Magyarországot is. A Magyar Nemzeti Bank ez időtől kezdve az
1990-es évek elejéig a kötött devizagazdálkodás megvalósítója. Ezen a téren a hatósági
feladatok ellátója, gazdaságpolitikai felelősséggel és hatáskörrel rendelkező központi
bank. A második világháború időszakában a jegybank erőfeszítései dacára a nemzeti
valuta, a pengő inflációja bontakozott ki. A háború befejezését követően a pengő ér-
tékvesztése a világtörténelem eddigi legnagyobb méretű pénzromlását produkálta.166
A Magyar Nemzeti Bank közreműködésével valósult meg 1946. augusztus 1-jén a sta-
bilizáció, jelent meg az új fizetőeszköz, a forint.167 A nagybankok – köztük a jegybank
– magyar tulajdonú részvényeinek 1947 végén lezajlott államosítását követően a bank-
rendszert rövid idő alatt átalakították. A kereskedelmi bankokat és a takarékpénztárakat
165
Bod P. Á., 1993. 24.
166
Lásd bővebben: Bácskai T., 1993. I. kötet
167
A témáról bővebben: Huszti E., 2011.
185
felszámolták, a bankrendszert egyszintűvé tették. A Magyar Nemzeti Bank 1948 második

felétől a jegybanki hatáskörök mellett kereskedelmi banki feladatokat is ellátott. Mint
államosított központi bank, irányítása kormányzati fennhatóság alá került.
7.2 Jegybank a piacgazdasági átmenetben

1987. január 1-jével Magyarországon visszaállt a kétszintű bankrendszer. A létrejövő
új kereskedelmi bankok apparátusa, fiókhálózata, ügyfélköre kevés kivételtől eltekint-
ve a Magyar Nemzeti Banktól került át a megalakuló pénzintézetekhez. A Magyar
Nemzeti Bankról 1991 októberében elfogadott – majd többször módosított – törvény
helyreállította a jegybank függetlenségét, újraszabályozta feladatkörét.
A kétszintű bankrendszer létrejötte után a Jegybank a kormány gazdaságpolitiká-
jának tevőleges résztvevője volt. A reálszektor refinanszírozásában az 1990-es évek kö-
zepéig részt vett, illetve az államadósság finanszírozásában az ezredfordulóig. E klas�-
szikus szerepköreiből történő kivonása fokozatosan, az Európai Uniós csatlakozással
járó előzetes kötelezettségek teljesítése során történt meg. A jegybank refinanszírozó
funkcióinak leépítése azonban nem kellő körültekintéssel, sok esetben gazdasági hát-
rányt okozva valósult meg. Lásd bővebben: Lentner, 2013.168
A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény alapján az árfolyam-
rendszer megválasztása tekintetében a kormány a Nemzeti Bankkal egyetértésben
dönt. A forint árfolyama az euróval mint referenciavalutával szemben 2008. február
26-tól kezdődően szabadon lebeg, a forint mozgását a piaci erők határozzák meg.
Az ezredfordulót követő forint alapú, majd 2002 után a deviza alapú hitelezés ex-
panziója főleg lakossági oldalon – az eleve aggályos hitelképességű adósok irányába
– a 2008-as árfolyamrobbanás következtében súlyos pénzügyi instabilitást okozott
a lakossági, de az önkormányzati szektorban is. A lakosságot, önkormányzatokat is
elérő adósságspirál létrejötte miatt az Magyar Nemzeti Bank korábbi vezetéseit élénk
társadalmi kritika illeti, amelyet vezető közgazdászok 169 is alátámasztanak. 2013
márciusától a Magyar Nemzeti Bank új vezetése növekedési hitelprogramot dolgozott
ki, a gazdaság fellendítésére közvetlen monetáris eszközöket alkalmaz.
168
Lentner Cs., 2013. I-II., X. fejezetek
169
A 2008-as válság kirobbanásakor az árfolyamok jelentős mértékben megemelkedtek, amely a köz-
ponti költségvetésen túl a lakosságot és az önkormányzatokat is pénzügyileg lehetetlen helyzetbe
sodorta. A médiában több közgazdász is helyt adott a Nemzeti Bank monetáris politikáját kritizáló
véleményének, vagyis a jegybanki stabilitási, makroprudenciális kötelmek nem alapos teljesítését
hangsúlyozták. A teljesség igénye nélkül: Bánfi Tamás, Dedák István, Lentner Csaba, Róna Péter.
Sőt, többek részéről (Barcza György, Lentner Csaba) felmerült a további kritika, miszerint az
MNB a válság alatt nem nyitott eléggé a krízisbe került stake holderek irányába, monetáris poli-
tikáját nem korrigálta, a monetáris lazítások eszközével nem élt, amelyet a fejlett piacgazdaságok
jegybankjai már korábban monetáris politikájuk részévé tettek.
186
7. fejezet – Magyar Nemzeti Bank – monetáris politika
7.3 A Magyar Nemzeti Bank jogállása és alapvető feladatai

Az Alaptörvény 41. cikke kimondja, hogy a Magyar Nemzeti Bank Magyarország
központi bankja, amely külön sarkalatos törvényben (2011-es jegybanktörvény) meg-
határozott módon felelős a monetáris politikáért. Az MNB elsődleges célja az ársta-
bilitás elérése és fenntartása. Elsődleges céljának veszélyeztetése nélkül, a rendelkezé-
sére álló monetáris politikai eszközökkel támogatja a Kormány gazdaságpolitikáját.
Elnökét és alelnökeit a köztársasági elnök hat évre nevezi ki. Az MNB elnöke évente
beszámol a jegybank tevékenységéről az Országgyűlésnek.
A Magyar Nemzeti Bank sarkalatos törvény szerinti szervei a Monetáris Tanács,
amely a legfőbb monetáris politikai döntéshozó szerv, az igazgatóság, amely az opera-
tív ügyeket koordinálja, illetve a felügyelőbizottság, amely a monetáris politikán kívüli
gazdálkodási folyamatokat (bér-, anyaggazdálkodás, műszaki fejlesztés) ellenőrizheti.
A Magyar Nemzeti Bank a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER)
tagja. Az MNB, valamint szerveinek tagjai a jegybanktörvényben foglalt felada-
taik végrehajtása és kötelességeik teljesítése során függetlenek, nem kérhetnek és
nem fogadhatnak el utasításokat a Kormánytól, az Európai Központi Bank (EKB)
kivételével az Európai Unió intézményeitől, szerveitől és hivatalaitól, a tagállamok
kormányaitól vagy bármilyen más szervezettől, illetve politikai párttól. A Kormány
vagy bármilyen más szervezet tiszteletben tartja ezt az elvet, és nem kísérli meg az
MNB, valamint szervei tagjainak befolyásolását feladataik ellátása során. Az MNB
elnöke az Országgyűlésnek írásbeli és szóbeli beszámolási kötelezettséggel tarto-
zik. Tevékenységéről és monetáris politikájáról évente legalább egy alkalommal
beszámol az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés eseti tájékoztatást írásban vagy
szóban bármikor kérhet. Az MNB elnöke féléves rendszerességgel írásban beszámol
az Országgyűlés gazdasági ügyekért felelős állandó bizottságának az MNB féléves
tevékenységéről az éves beszámoló tartalmának megfelelő tartalommal. Az Ország-
gyűlés gazdasági ügyekért felelős állandó bizottságának kérésére a beszámolóval
összefüggésben az MNB elnöke személyes megjelenésre és a beszámoló szóbe-
li kiegészítésére köteles. Az Országgyűlés elnöke vagy az Országgyűlés gazdasági
ügyekért felelős állandó bizottságának elnöke kérésére az MNB elnökét rendkívüli
beszámolási kötelezettség is terheli. Az MNB feladataival és a pénzügyi rendszer
működésével kapcsolatos döntések és jogszabályok tervezeteire nézve ki kell kérni
az MNB véleményét. A nemzetgazdasági miniszter a költségvetés Kormány által
történő elfogadását követően az MNB-t haladéktalanul tájékoztatja a központi költ-
ségvetésről szóló törvény tervezetéről. Az MNB jogosult a tervezettel kapcsolatos
véleményét közvetlenül megküldeni a miniszternek. Ezt a véleményt a Költségvetési
Tanács ülésén az MNB elnöke jeleníti meg. Az így megjelenített vélemény azonban
nem köti az MNB elnökét a Költségvetési Tanács tagjaként biztosított jogainak
szabad gyakorlásában. A Kormány ülésének az MNB feladatkörét érintő napirendi
pontjához az MNB elnökét meg kell hívni.
187
A jegybanki működés alapját adó monetáris politika tekintetében a Monetáris

Tanács jogosult dönteni. Hatáskörébe tartozik:
tt a monetáris politikával, bankjegy- és érmekibocsátással, deviza- és aranytarta-
lékkal, árfolyam-politikával, fizetési, elszámolási, értékpapír elszámolási rend-
szerrel, statisztikai információs mechanizmussal, hitelintézetek prudenciális
felügyeletével összefüggő stratégiai döntések meghozatala,
tt a fenti pontban foglalt hatáskör révén a tartalékráta mértékének, és a tartalék
után fizetendő kamat mértékének megállapítása,
tt ugyancsak a legelső pontban foglalt hatásköréből adódóan az árfolyamrend-
szerről, annak valamennyi jellemzőjéről a Kormány az MNB-vel egyetértésben
dönt, úgy, hogy az árfolyamrendszert érintő változások nem veszélyeztethetik az
MNB árstabilitás elérésével és fenntartásával kapcsolatos elsődleges célját,
tt alaphatásköréből adódóan az irányadó jegybanki alapkamat megállapítása, a
pénzügyi közvetítő rendszer egészét fenyegető rendszerkockázatok feltárása és
megszüntetése,
tt az Országos Betétbiztosítási Alapnak sürgős, rendkívüli, a pénzügyi rendszer
egészének stabilitását és a pénzforgalom zavartalanságát veszélyeztető esetben
monetáris finanszírozást végez,
tt illetve ügyrendjének összeállításáról szabadon határoz.
Klasszikus jegybanki feladat a pénzkibocsátás, az emissziós monopólium, illetve mint em-

lítésre került, a pénzáramok információs tartalmának170 elemzése. A bankjegyek és érmék
kibocsátását, címletét és külső jegyeit, valamint bevonását az MNB elnöke rendeletben
hirdeti ki. Az MNB elnökének rendeletében megjelölt határnappal a forgalomból bevont
bankjegyek és érmék elveszítik törvényes fizetőeszköz-jellegüket. Az MNB által kibocsá-
tott bankjegyeket és érméket azok bevonásáig magyar hivatalos pénznemben teljesítendő
fizetésnél mindenki köteles névértéken elfogadni. (Lásd bővebben: Huszti Ernő, 2007.)
A Magyar Nemzeti Bank a monetáris stabilitás fenntartása érdekében együtt-
működik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletével. Az MNB elnöke meghívja
a Felügyelet elnökét az MNB igazgatósági ülésének a Felügyelet feladatkörét érintő
napirendi pontjához. Az MNB és a Felügyelet azokat az adatokat és információkat bo-
csátja egymás rendelkezésére, amelyek a másik szervezet feladatának ellátásához szük-
ségesek. Ugyancsak szakmai kapcsolatban áll az Állami Számvevőszékkel. Az MNB
könyvvizsgálójának megválasztását, illetve visszahívásának kezdeményezését megelő-
zően az MNB elnöke kikéri az Állami Számvevőszék elnökének a véleményét.
170
Lásd bővebben a pénzáramok információs tartalmának elemzéséről: Huszti E., 2007., a monetá-
ris szabályozás pénzelméleti kérdéseiről: Huszti E., 2006., illetve a forint forgalmáról, 2011.
188
7.4 A
z MNB elsődleges célja:
az árstabilitás elérése és fenntartása
Az MNB elsődleges céljának veszélyeztetése nélkül, a rendelkezésére álló monetáris poli-

tikai eszközökkel támogatja a Kormány gazdaságpolitikáját. Meghatározza és megvaló-
sítja a monetáris politikát. Jogosult bankjegy- és érmekibocsátásra. Az MNB által kibo-
csátott bankjegy és érme – ideértve az emlékbankjegyet és emlékérmét is – Magyarország
törvényes fizetőeszköze. A magyar gazdaság külső stabilitásának megőrzése érdekében
hivatalos deviza- és aranytartalékot képez, és kezeli azt. A devizatartalék kezelésével és az
árfolyam-politika végrehajtásával kapcsolatban devizaműveleteket végez. Felvigyázza a
fizetési és elszámolási, valamint az értékpapír-elszámolási rendszereket. Ennek keretében
felvigyázza a rendszer, valamint a központi szerződő fél tevékenységét végző szervezet
tevékenységét e rendszerek biztonságos és hatékony működése, továbbá a pénzforgalom
zavartalan lebonyolítása érdekében. Részt vesz a fizetési és elszámolási, valamint az érték-
papír-elszámolási rendszerek kialakításában. Feladatai ellátásához szükséges statisztikai
információkat gyűjt és hoz nyilvánosságra. Más felelős hatóságokkal együttműködve
támogatja a hitelintézetek prudenciális felügyeletére és a pénzügyi közvetítőrendszer sta-
bilitására vonatkozó politika hatékony kialakítását és vitelét; ennek érdekében különösen
feltárja a pénzügyi közvetítőrendszer egészét fenyegető üzleti és gazdasági kockázatokat,
elősegíti a rendszerszintű kockázatok kialakulásának megelőzését, valamint a már kiala-
kult rendszerszintű kockázatok csökkentését vagy megszüntetését.
Az MNB számára feladatot csak törvény állapíthat meg. Az MNB tevékenységének
összhangban kell állnia a jegybanktörvényben meghatározott feladataival és felelőssé-
gével. Egyéb tevékenységet – jogszabályban meghatározottak szerint – csak elsődleges
célja és alapvető feladatai teljesítésének veszélyeztetése nélkül folytathat.
7.5 Az MNB feladataira vonatkozó részletes szabályok

A monetáris politika alakításával kapcsolatos feladatkörében és eszközrendszerével
befolyásolja a pénz- és hitelkínálatot, valamint a pénz- és hitelkeresletet. Politikáját és
eszközeit a jegybanktörvény keretei között önállóan alakítja.
7.5.1 Monetáris politikájának eszközeként az MNB:
a) számlavezetési tevékenységével összefüggésben betétet fogad el, és megfelelő biztosí-

ték ellenében hitelt nyújt a 15. §-ban foglalt korlátozással,
b) nyíltpiaci műveletek és visszavásárlási megállapodások keretében értékpapírokat vá-
sárol, ad el és közvetít az azonnali és származtatott piacokon,
c) saját értékpapírokat bocsát ki,
d) árfolyamokat és kamatokat befolyásol és határoz meg,
189
e) értékpapírokat számítol le (visszleszámítol),

f ) szabályozza a kötelező tartalékot és
g) egyéb jegybanki eszközöket alkalmaz.
7.5.2 Kötelező jegybanki tartalék alakítási feladatkörében:
a) Az MNB elnöke rendeletében előírhatja, hogy a pénzügyi intézmények és a befekte-

tési vállalkozások idegen forrásaik, egyes eszközeik és mérlegen kívüli tételeik meghatá-
rozott arányában (tartalékráta) tartalékot helyezzenek el az MNB-nél.
b) Az MNB a pénzügyi intézmények és a befektetési vállalkozások különböző típusú

forrásaira, egyes eszközeire és mérlegen kívüli tételeire ezek eltérő jellemzői alapján is
eltérő mértékű tartalékrátát írhat elő. A tartalékalap egyes elemeire különböző jellem-
zőik alapján több tartalékráta-mérték is vonatkozhat, ez esetben az érintett tartalékráta-
mértékeket össze kell adni.
c) Az intézmények által elhelyezett kötelező tartalékok után az MNB kamatot fizethet.

A kamatok a tartalékráta különböző típusú elemei, valamint ezek eltérő jellemzői sze-
rint eltérő mértékűek lehetnek.
d) A tartalékráta mértékéről és a tartalék után fizetendő kamat mértékéről a Monetáris

Tanács dönt. Az MNB elnöke a tartalékráta mértékét és a tartalék után fizetendő kamat
mértékét rendeletében állapítja meg.
e) Az MNB elnöke rendeletben szabályozza a tartalék kiszámítására, képzésének és

elhelyezésének módjára, valamint a teljesítés elmaradása esetén alkalmazandó intézke-
désekre vonatkozó előírásokat.
7.5.3 Az árfolyamok alakítására vonatkozó részletes szabályok
Az MNB külföldi pénznemek forintra és forintnak külföldi pénznemekre való át-

számítására vonatkozó hivatalos árfolyamokat jegyez és hoz nyilvánosságra. Az ár-
folyamrendszerről és annak valamennyi jellemzőjéről a Kormány az MNB-vel
egyetértésben dönt. Az árfolyamrendszert érintő változtatások nem veszélyeztet-
hetik az MNB árstabilitás elérésével és fenntartásával kapcsolatos elsődleges célját.
Az MNB a kialakított árfolyamrendszer keretei között szükség és lehetőség szerint
védi és befolyásolja az árfolyamokat a belföldi és a külföldi devizapiacokon. Az ár-
folyam-politikát a Kormány és az MNB az Európai Unió tagállamai közös érdekű
ügyeként kezeli.
190
7.5.4 Jegybanki alapkamat meghatározásának szabályai
Az MNB irányadó kamatként jegybanki alapkamatot állapít meg. Az alapkamat mér-

tékéről a Monetáris Tanács dönt. Az MNB elnöke az alapkamat mértékét rendeleté-
ben állapítja meg.
7.5.5 A rendszerkockázatok feltárásával és kezelésével kapcsolatos

feladatok
a) Az MNB feltárja a pénzügyi közvetítőrendszer egészét fenyegető üzleti és gazdasági
kockázatokat, segíti a rendszerszintű veszélyek megelőzését, valamint a már kialakult
rendszerszintű kockázatok csökkentését vagy megszüntetését.
b) A rendszerszinten jelentős pénzügyi intézmények működését figyelemmel kíséri.

Megítéli a rendszerszinten jelentős pénzügyi intézmények likviditási helyzetét.
c) Az MNB elnöke a Monetáris Tanács döntése alapján a rendszerszintű kockázatok fel-

épülésének megakadályozása vagy a kockázatok csökkentése érdekében rendeletet adhat ki.
d) Amennyiben olyan körülmény áll fenn, amely miatt adott hitelintézet működése
a pénzügyi rendszer stabilitását veszélyezteti, az MNB a hitelintézetnek a monetáris
finanszírozás tilalmának betartásával171 rendkívüli hitelt nyújthat. E hitel rendelkezésre
bocsátását az MNB a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete intézkedésétől, valamint
a Felügyelet által kezdeményezett intézkedésnek a hitelintézet részéről történő teljesí-
tésétől is függővé teheti.
e) Az MNB olyan tevékenységet nem végezhet, amely alapfeladatait, valamint a Köz-

ponti Bankok Európai Rendszerében fennálló tagságából eredő kötelezettségei ellátását
veszélyeztetné.
f ) Az MNB az Országos Betétbiztosítási Alapnak – kérésére, azt önállóan mérlegel-

ve – sürgős, rendkívüli, a pénzügyi rendszer egészének stabilitását és a pénzforgalom
zavartalanságát veszélyeztető esetben a monetáris finanszírozás tilalmának betartásával
hitelt nyújthat, amelynek lejárata legfeljebb három hónap lehet.
171
Lásd: jegybanktörvény 15. §-a. Lényegében a közszektor finanszírozásának tilalma. És nem vásá-
rolhat adósságinstrumentumokat. Jogforrás: 1993. december 13-i 3603/93/EK. rendelet. Ettől
némileg eltér az EKB 2012 szeptemberétől tervbe vett intézkedése, miszerint spanyol, olasz állam-
papírokat vásárol fel, könnyítendő az érintett országok költségvetési feszültségeit.
191
7.5.6 Az MNB számlavezetési tevékenysége
Az MNB vezeti a kincstári egységes számlát és az Államadósság Kezelő Központ Zárt-

körűen Működő Részvénytársaság pénzforgalmi számláját. Az MNB a kincstári egysé-
ges számla (KESZ) mindenkori egyenlege után a piaci kamatnak, de legfeljebb a jegy-
banki alapkamatnak megfelelő mértékű kamatot fizet a központi költségvetés javára.
7.5.7 Az MNB kapcsolata az államháztartással
Az MNB nem nyújthat folyószámlahitelt vagy bármely más hitelt az Európai Unió
működéséről szóló szerződés 123. cikkében meghatározott közszektor számára, to-
vábbá ezektől közvetlenül nem vásárolhat adósságinstrumentumot – figyelembe véve
a Szerződés 104. cikkében és a 104b. cikke (1) bekezdésében említett tilalmak alkal-
mazásához szükséges fogalmak meghatározásáról szóló 1993. december 13-i 3603/93/
EK rendeletben foglaltakat (vö. az iménti lábjegyzetben írtakkal). Az MNB a külföl-
di pénznemben fennálló követeléseinek és kötelezettségeinek a tárgyév utolsó napján
érvényes hivatalos árfolyamon történő értékeléséből származó árfolyamnyereséget,
illetve árfolyamveszteséget a forintárfolyam kiegyenlítési tartalékába köteles helyezni.
Az MNB a devizában fennálló, értékpapíron alapuló követelések piaci értékelése
alapján megállapított különbözetet – a nyitóállomány visszavezetése után – a deviza-
értékpapírok kiegyenlítési tartalékába köteles helyezni. A forintárfolyam kiegyenlítési
tartalék és deviza-értékpapír kiegyenlítési tartalék az MNB saját tőkéjének része.
Amennyiben a kiegyenlítési tartalékok összege a rendelkezésre álló adatok alapján nega-
tív egyenlegű, valamint ezen negatív egyenleg meghaladja az eredménytartalék és a mérleg
szerinti eredmény pozitív összegét, akkor a negatív egyenlegnek az eredménytartalék és a
mérleg szerinti eredmény pozitív összegét meghaladó mértékéig, illetve az eredménytarta-
lék és a mérleg szerinti eredmény negatív egyenlege esetén a kiegyenlítési tartalékok nega-
tív egyenlegének mértékéig a tárgyévet követő év március 31-éig a központi költségvetés az
eredménytartalék javára pénzbeni térítést nyújt, amit a tárgyévi mérlegben kell elszámolni.
Amennyiben a kiegyenlítési tartalékok összege a végleges adatok alapján – figye-
lemmel a térítésre is – negatív egyenlegű, valamint ez a negatív egyenleg meghaladja
az eredménytartalék és a mérleg szerinti eredmény összegét, akkor a negatív egyenleg-
nek az eredménytartalék és a mérleg szerinti eredmény összegét meghaladó mértékéig
a központi költségvetés az eredménytartalék javára pénzben térítést nyújt.172
Az MNB az állam megbízása alapján, illetve az állam tulajdonában lévő értékpapírok –
ide nem értve a részvényeket – tekintetében az állam megbízottjaként az értékpapírpiacon
eljárhat. Az állam megbízása alapján az MNB közreműködhet az állam devizában történő
hitelfelvételeiben és külföldi értékpapír-kibocsátásaiban, valamint az állam külföldi köve-
teléseinek kezelésével kapcsolatos feladatok ellátásában. A jegybank az állammal vagy az
állam megbízottjaként piaci feltételek mellett határidős és fedezeti ügyleteket köthet.
172
A korábbi kiegyenlítési tartalék elszámolási szabályait lásd: Lentner Cs., 2002. VII. fejezet.
192
7.5.8 A
z MNB pénzforgalommal és felvigyázással kapcsolatos jogkörei
A fizetési, illetve értékpapír-elszámolási rendszerekben történő teljesítés véglegességéről

szóló törvény szerinti fizetési, illetve értékpapír-elszámolási rendszereket az MNB je-
löli ki, elnöke meghatározott körben szabályozza a fizetési megbízások lebonyolítását.
Az MNB engedélye szükséges a fizetési rendszer működtetését végző szervezet üzletsza-
bályzatának, szabályzatainak és ezek módosításának hatálybalépéséhez. A központi bank
az engedélyt akkor adja meg, ha az üzletszabályzat, illetve szabályzat megfelel az MNB
elnöke által e törvény felhatalmazása alapján kiadott, a fizetési rendszer működtetését
végző szervezet üzletszabályzatának, szabályzatainak tartalmi és formai követelményei-
ről szóló rendeletében foglaltaknak. A fizetési rendszer működtetését végző szervezet az
MNB által engedélyezett üzletszabályzatát vagy üzletszabályzat módosítását legkésőbb
az MNB engedélyének hatálybalépése napján egységes szerkezetben közzéteszi.
7.5.9 Jegybanki információs rendszer
A jegybank feladatai ellátásához – ideértve a monetáris, a fizetési mérleg és a kapcsolódó

állományi, az értékpapír, a pénzügyi számla, a pénzügyi stabilitási, a pénzforgalmi, a fi-
zetési rendszer statisztikáinak összeállítását – az MNB jegybanki információs rendszert
működtet, amelyhez a jogszabályban meghatározott szervezetek és természetes személyek
az MNB elnöke rendeletében előírt – személyes adatnak nem minősülő – információkat
kötelesek szolgáltatni. Az információs rendszer részeként statisztikai rendszert működ-
tet, amelyhez jogosult a hivatalos statisztikai szolgálathoz tartozó szervtől a rendelkezésre
álló, személyes adatnak nem minősülő adatokat egyedi azonosításra alkalmas módon is
átvenni. Az így átadott egyedi statisztikai adatok kizárólag statisztikai célokra használ-
hatók, azokat a jegybanki információs rendszer egyéb adataitól elkülönülten kell kezelni.
A jegybanki információs rendszer részét képező statisztikai adatok kezelése során az MNB
megtesz minden olyan szabályozási, technikai és szervezeti intézkedést, amely az egyedi
statisztikai adatok fizikai és logikai védelmének biztosítása érdekében szükséges. A jegy-
banki információs rendszer részeként működtetett statisztikai információs rendszer szak-
mai tartalmát és módszertanát az MNB – az államháztartásért felelős miniszter és a Fel-
ügyelet véleményét kikérve – a Központi Statisztikai Hivatallal egyetértésben alakítja ki.
Az MNB nyilvánosságra hozza a jegybanki információs rendszerben rendelkezésre álló
információk alapján a hitelintézeti rendszer működésére és az ország pénzügyi helyzetére
vonatkozó információkat és ezek részletes adatait az Országgyűlés, a Kormány és a köz-
ponti államigazgatási szervek, valamint a Felügyelet felhívására rendelkezésükre bocsát-
ja. Az MNB a jegybanki információs rendszerben rendelkezésre álló adatokat a Központi
Statisztikai Hivatal részére, e szerv kérése alapján statisztikai célra egyedi azonosításra al-
kalmas módon átadja. Az adatokat csak olyan formában lehet nyilvánosságra hozni, hogy
azokból – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – az egyedi adatszolgáltatókra vonat-
kozó információk ne legyenek megállapíthatók. A jegybank alapvető feladatainak elvégzé-
séhez kutatási, elemzés és döntés előkészítési tevékenységet végez. Az MNB elnöke a jegy-
banki információs rendszerhez szolgáltatandó információk köréről, a szolgáltatás módjáról
193
és határidejéről szóló rendeletében előírja, hogy a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalko-

zásokról, tőkepiacról, a befektetési vállalkozásokról és az árutőzsdei szolgáltatókról szóló
törvények hatálya alá tartozó szervezetek a Nemzeti Banknak adatokat szolgáltassanak.
Továbbá, az állami adóhatóság, a nyugdíj-biztosítási igazgatási szerv, az egészségbiztosítási
szerv, a Központi Statisztikai Hivatal, a cégbíróság, továbbá a központi költségvetésből fi-
nanszírozott családtámogatási és fogyatékossági, szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi
és közoktatási ellátásokra és támogatásokra vonatkozóan a kincstár a jegybanki információs
rendszerbe ugyancsak adatokat szolgáltat. Az MNB elnöke rendeletében úgy is előírhatja az
információk bizalmas vagy személyes jellegtől való megfosztását, hogy az információkat az
MNB által információszolgáltatásra kötelezettek anonim kapcsolati kódokat használjanak.
7.5.10 A jegybanki ellenőrzés
a) az MNB a jegybanktörvény rendelkezéseinek,
b) a Hpt.-nek az MNB engedélyezési hatáskörébe tartozó kiegészítő pénzügyi szolgál-

tatások végzésének feltételeire vonatkozó rendelkezéseinek,
c) a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról

szóló törvénynek az MNB felügyeleti hatáskörébe tartozó kiegészítő pénzügyi szolgál-
tatást végző szolgáltatókra vonatkozó rendelkezéseinek,
d) a jegybanki információs rendszerhez információszolgáltatást előíró jogszabály ren-

delkezéseinek és
e) az MNB elnöke rendeleteinek a megtartására, az MNB hatósági határozataiban,

szakhatósági állásfoglalásaiban foglaltak végrehajtására, valamint a Tpt. és a Hpt. alap-
ján kiszervezett tevékenységet végzők ellenőrzésére terjed ki.
A jegybanki ellenőrzés a jogszabályban meghatározottak szerinti adatszolgáltatásból

származó adatok ellenőrzését, valamint az MNB által lefolytatott hatósági ellenőrzési
eljárást foglalja magába. A jegybanki ellenőrzés keretében az MNB jogosult adatok,
beszámolók, mérlegek, bizonylatok és vizsgálati anyagok bekérésére. Az adatszolgálta-
tásból származó adatokat az MNB folyamatosan ellenőrzi, az ellenőrzésről az ügyfelet
nem értesíti. Ha a vizsgált okmányok hitelességének, teljességének megállapítása vagy
a vizsgálati megállapítások kiegészítése válik szükségessé, a jegybanki ellenőrzést végző
személy jogosult a jegybanki ellenőrzés hatálya alá tartozó szervezeteknél és természetes
személyeknél a hitelesség, teljesség megállapításának érdekében vizsgálatot tartani.
A helyszíni ellenőrzésről az MNB jegyzőkönyvet vagy egyszerűsített jegyzőkönyvet
készít, melyet legkésőbb a helyszíni ellenőrzést követő tíz napon belül megküld az ellen-
őrzött szervezetnek, személynek. Az MNB a helyszíni ellenőrzést végző személyt megbí-
zólevéllel látja el. A helyszíni ellenőrzést végző személy köteles a helyszíni ellenőrzés meg-
kezdésekor megbízólevelét bemutatni, és személy azonosságát hitelt érdemlően igazolni.
194
A jegybanki ellenőrzés időtartama – általában – hat hónap lehet. A vizsgálati jelentésnek tar-
talmaznia kell a vizsgálat tárgyának megjelölését, a megállapított tényállást, az azt alátámasztó
bizonyítékokat és a tényállás értékelését. Az MNB a vizsgálati jelentést az ellenőrzött szervezet-
tel közli. Az ellenőrzött szervezet a vizsgálati jelentésre annak kézhezvételétől számított tizenöt
napon belül írásban észrevételeket tehet. Ha ez az időtartam az intézkedés eredményességét
veszélyeztetné, az MNB rövidebb – de minimum öt napos —határidőt is előírhat. MNB az
észrevételek kézhezvételétől, illetve a határidő eredménytelen elteltétől számított negyvenöt
napon belül hozza meg döntését. Ez a határidő indokolt esetben, egy alkalommal, legfeljebb
harminc nappal meghosszabbítható. Az MNB az ellenőrzött személyt vagy szervezetet a hely-
színi ellenőrzés tartásáról – annak megkezdése előtt legalább tizenöt nappal – írásban értesíti,
kivéve, ha az előzetes értesítés az ellenőrzés eredményességét veszélyezteti. Az MNB jogosult
a jegybanki ellenőrzés során próbaügyletet kötni. A próbaügylet körében ellenőrizhető ügylet
legfeljebb a próbaügylet tárgyára vonatkozó szerződés aláírásáig, fizetési megbízás vagy bank-
jegyek és érmék átváltására irányuló próbaügylet esetén az átváltandó bankjegyek és érmék
átvételéig tarthat. Az MNB a próbaügylethez közreműködőt vehet igénybe. Az MNB a közre-
működő személyt megbízólevéllel látja el. A közreműködő személyt titoktartási kötelezettség
terheli. Próbaügylet esetén az MNB ellenőrzést végző alkalmazottja vagy a közreműködő el-
lenőrzési jogosultságát az eljárás befejezésekor igazolja. Az ellenőrzési jogosultság igazolásakor
az ellenőrzött szervezet és az ellenőrzést végző személy, illetve a közreműködő személy köteles
minden, a próbaügylet keretében átvett összeget visszatéríteni.
7.6 Formálódó további jegybanki feladatok173

A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének174 pénz-, tőke- és biztosítási piac felügye-
letével kapcsolatos funkcióit, továbbá a fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti funkcióit is a
Jegybank látná el 2013. október 1-jétől. Ennek következtében a PSZÁF mint önálló ha-
tóság megszűnne. Az MNB szerveinek korábbi köre, azaz a monetáris tanács, az igazga-
tóság és a felügyelő bizottság így kiegészül az eltérő működésű és feladatkörű Pénzügyi
Stabilitási Tanáccsal. A törvényjavaslat szerint így a monetáris tanács további felada-
ta lesz, hogy kijelölje az MNB mikro- és makroprudenciális feladataival kapcsolatban
azon stratégiai kereteket, amelyek között a Pénzügyi Stabilitási Tanács döntést hoz.
A Pénzügyi Stabilitási Tanács legalább három, legfeljebb tíztagú testület lesz,
amelynek elnöke az MNB elnöke, a területért felelős alelnök, illetve az MNB el-
nöke által kijelölt, a pénzügyi stabilitáshoz kapcsolódó, alapvető feladatokat ellá-
tó vezetők. A javaslat értelmében az MNB igazgatósága a jövőben felelős lenne a
Pénzügyi Stabilitási Tanács által meghozott döntések végrehajtásának irányításáért
173
Varga Mihály nemzetgazdasági miniszter által a Parlamenthez 2013. június 7-én benyújtott tör-
vényjavaslat alapján.
174
A PSZÁF jelenlegi feladatairól, működéséről részletesen: Seregdi L., 2013. VII. fejezet. A jelen-
legi markoprudenciális feladatokról bővebben: Szombati A., 2013. II/2. fejezet. (Bankmenedzs-
ment, 2013. szerk. Lentner.)
195
is. A törvényjavaslatnak a jegybank elsődleges céljára vonatkozó tétele alapján az

MNB az árstabilitás elérésének és fenntartásának a veszélyeztetése nélkül támogatja
a pénzügyi stabilitás fenntartását.
A várhatóan törvénnyé formálódó koncepció indoklása szerint a két szervezet integrá-
ciójának megteremtése alapvető feltétele annak, hogy biztosított legyen a hatékony koor-
dináció a makro- és mikroprudenciális felügyelet között, azaz megvalósuljon a pénzügyi
rendszer egészének stabilitását veszélyeztető rendszerkockázati tényezők nyomon követé-
se és kontrollja, illetve az intézmények egyedi felügyelését, az egyedi kockázatok nyomon
követését szolgáló mikroprudenciális felügyelés közötti összhang megteremtődjön.
A rövidesen Parlament elé kerülő törvényjavaslat az integráció legfőbb előnyé-

nek nevezi, hogy
tt mind a makro- és mikroprudenciális felügyelet, mind pedig a monetáris po-
litika tágabb információs bázishoz jut, javulnak a döntés-előkészítés feltételei,
tt ellentmondásmentessé válik a pénzügyi közvetítőrendszer felé történő ható-
sági fellépés.
Az MNB elnöke az új mikroprudenciális felügyeleti feladatok kapcsán felhatalmazást

kap azon területek rendeleti szabályozására, amelyek esetében a PSZÁF elnökének is
felhatalmazása volt. A törvényjavaslat megnevezi a rendszerkockázatok feltárásával és
kezelésével kapcsolatos alapvető jegybanki feladatokat, így a hitelkínálat figyelemmel
kísérését, a túlzott hitelkiáramlás megakadályozását szolgáló intézkedések meghoza-
talát. Nevesíti a feladatok között az anticiklikus tőkepuffer175 képzésének szabályozá-
sát, a rendszerszintű likviditási kockázatok csökkentését szolgáló intézkedések meg-
hozatalát, illetve rendszerszinten jelentős intézmények csődvalószínűségét csökkentő
intézkedések meglépését. A javaslat az anticiklikus tőkepuffer szabályait a Magyaror-
szág által várhatóan 2014. január 1-ig bevezetendő, jelenleg kihirdetés előtt álló uniós
irányelvvel összhangban határozza meg.
Szakmai érvek szólnak az integráció megvalósítása mellett, különösen, ha figyelembe
vesszük azt, hogy az eddigiekben a PSZÁF egyik legfontosabb feladata valóban a bankok
mikroprudenciális felügyelete volt. Lényege a pénzügyi szervezetek egyedi stabilitásának
megőrzése. Ennek természetesen része az is, hogy elemezze (elemezte volna) a devizahi-
telezésből fakadó egyedi banki kockázatokat, figyelmeztesse és szükség esetén pótlólagos
követelménnyel sújtsa azokat a bankokat, amelyek túlzott kockázatot vállalnak. Az elmúlt
évtizedben azonban ebbéli jogaival a PSZÁF nem élt, ami pedig szerepet játszott a tö-
meges ügyfélcsődök és a banki hitelezési veszteségek kialakulásában. A rendszerkockázat
terepének, szervezeti rendszerének újragondolása ezért szakmai szempontból fontos lehet.
A rendszerkockázatok felügyelete, vagyis a makroprudenciális feladatkör csak a
válság következményeinek ismeretében került előtérbe. Beigazolódott, hogy a bank-
rendszer stabilitása az egyes kiemelt jelentőségű bankok működésétől igen nagy
175
Lásd bővebben: Európai Központi Bank … 2012. 7.1. és 7.2. pontjai (kockázattal súlyozott esz-
közök legalább 2,5%-áig ajánlott).
196
mértékben függ, másrészt a bankveszteségek rendszerszintű tömeges konszolidációja

később a pénzügyi rendszer globális válságához is elvezet. Elég csak az amerikai jelzá-
logpiacokról kiindult világgazdasági válságra utalni.
A Magyar Nemzeti Bank jogkörének régóta része, hogy őrködjön a pénzügyi szektor
stabilitása felett, stressz-teszteket is végrehajtott a jegybank. 2009-ig azonban senki sem
szorgalmazta, hogy ne legyen szabad a lakásfedezet értékét könnyen meghaladó összegű
devizahitelt folyósítani. Máig nem született olyan szabályozás, amely egységesen előírná
a bankok számára, hogy a jövedelem adott százaléka fölé nem emelkedhet a hitelt felve-
vő törlesztő részlete. Olyan pozitív adóslista sem született, amellyel az említett többszö-
rös meghitelezések kiszűrhetők lettek volna. Számos anticiklikus megoldás (például a
2014-től bevezetésre kerülő tőkepuffer) is segített volna mérsékelni a kilengéseket.
A mikro- és makroprudenciális intézkedések összhangjának megteremtése mel-
lett a nemzetközi példák is alapot adnak az összevonás megvalósításához. A központi
banktól teljesen elkülönült felügyelet egyre kevesebb országban (például Lengyelor-
szágban és a skandináv államokban) jellemző. Tömegesen terjed vele szemben, hogy
a felügyeleti feladatok jegybankokban jelennek meg. Belgium, Franciaország, Írország
és Nagy-Britannia is ebbe az irányba halad. A monetáris politika is szélesebb adat- és
tudásbázison alapulhat, ha a felügyeleti feladatokat is ellátó intézmény végzi.
A fogyasztóvédelmi,176 piac-felügyeleti és biztosítás-felügyeleti funkciók integrálása
mellett talán kevesebb érv szól, amely területek nem kapcsolódnak annyira szorosan
az MNB más alapfeladataihoz. Az egyes piacok (például biztosítási, tőkepiac) felügye-
lete kétségtelenül speciális szakértelmet igényel, az egyes területek közötti kapcsolódás
gyakran kevésbé szoros, és nem igényel egységes szervezeti megoldást. Az EU-s szintű
felügyeleti rendszer is példával szolgál az elkülönült működésre, de nem bizonyos, hogy
az egységes, jegybankon belüli felügyelet révén képes lett volna elkerülni az ország az
említett pénzügyi anomáliákat. A válság során a makro- és mikroprudenciális szabályo-
zás összehangolása mindenesetre szerte Európában felértékelődött. Az egységes szerve-
zeti keretek között valószínűleg sokkal hatékonyabb lehet rendszerkockázatokat kezelni.
7.7 Pénzügyi stabilitás, árstabilitás vö. gazdasági növekedés

mint jegybanki célok
A pénzügyi stabilitás olyan állapot, amelyben a pénzügyi rendszer, azaz a kulcsfontos-

ságú pénzügyi piacok és a pénzügyi intézményrendszer ellenálló a gazdasági sokkokkal
szemben, és képes zökkenőmentesen ellátni alapvető funkcióit: a pénzügyi források köz-
vetítését, a kockázatok kezelését és a fizetési forgalom lebonyolítását. Adódik a 2007-es
angolszász jelzálogpiaci, majd világgazdasági válsággá terebélyesedő krízis körülményei-
ből, kiváltó okaiból, hogy a 2007-ig regnáló rendszer eleve nem állt stabil lábakon.
176
Lásd bővebben a jelenlegi fogyasztóvédelmi szabályozást: Czajlik–Horváth–Sz. Pap, 2013.
VIII. fejezet.
197
A pénzügy-, tőke és biztosítási piacok kiegyensúlyozott működését elősegítendő Pénz-

ügyi Stabilitási Tanács működik Magyarországon, amelyben az MNB, a Nemzetgazda-
sági Minisztérium és a PSZÁF más-más, de egymással szerves egészet alkotó tevékeny-
sége koordinálódik. A PST a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010.
évi CLVIII. törvény 32–35. §-ai alapján a Felügyelet elnöke, az MNB elnöke és a pénz-,
tőke- és biztosítási piac szabályozásáért felelős miniszter alkotta konzultációs testület.177
A pénzügyi stabilitás napjaink közgazdasági szakirodalmának egyik legtöbbet elem-
zett kérdésköre. A pénzügyi stabilitásról szóló elemzések fontosságára elsőként az 1990-
es évek végének nemzetközi pénzügyi válságai hívták fel a figyelmet, amit megerősí-
tett a 2007-től bekövetkező pénzügyi és gazdasági válság is. Mindezek felkeltették az
igényt, hogy a szakmai közvélemény mindenkor aktuális és megbízható képpel rendel-
kezzen egy adott ország pénzügyi szektorának állapotáról. Az elemzéseknek a kölcsö-
nös függőségi viszonyok következtében – melyek mind vertikális, mind horizontális
szinten értelmezhetők – az egész pénzügyi közvetítő rendszert át kell fogniuk, vagyis
a bankrendszeren túl mindazon nem banki intézményeket is vizsgálni kell, amelyek
valamilyen módon részt vesznek a pénzügyi közvetítésben. Ide tartozik a brókercégek-
től kezdve a befektetési alapokon át a biztosítókig és a különböző pénztárakig számos
intézménytípus. Az intézményrendszer stabilitásának elemzésekor azt vizsgáljuk, hogy
milyen mértékben képes ellenállni a rendszer egésze a külső és belső megrázkódtatások-
nak, sokkoknak. A sokkok természetesen nem minden esetben vezetnek válsághoz, de
az instabil pénzügyi környezet önmagában is gátolja a gazdaság egészséges fejlődését.
A pénzügyi instabilitás okait illetően többféle nézet létezik, melyek relevanciája eltérő
lehet attól függően, hogy milyen időszakot, illetve milyen országokat vonunk be az elem-
zési körbe. A pénzügyi rendszer egészét érintő problémaforrások közül az alábbiakat említi
leggyakrabban a szakirodalom: a pénzügyi szektor gyors liberalizációja, helytelen gazda-
ságpolitika, hiteltelen árfolyam-mechanizmus, nem hatékony erőforrás allokáció, gyenge
felügyelet, nem kielégítő számviteli és könyvvizsgálói szabályozás, gyenge piaci fegyelem.
A gazdaságpolitika egészének legfontosabb célja a hosszú távon fenntartható, stabil gaz-
dasági növekedés biztosítása. A jegybank ezt azzal tudja támogatni, ha kiszámítható és
hiteles monetáris politikájával az inflációt alacsony szinten tartja. A befektetések, beruhá-
zások legfőbb közgazdasági ellenszere ugyanis az infláció, amikor elértéktelenednek a meg-
takarítások, és a forrásokkal rendelkezők nem a tartós gyarapodásra helyezik a hangsúlyt.
Megjegyzendő, hogy a jegybank elsődleges szerepévé tett alacsony inflációs szint
mint gazdasági növekedést serkentő tényező napjainkban vitatott közgazdasági tar-
talommá vált. Az amerikai jegybank az 1970-es évektől lényegében kettős jegybanki
célkitűzés mentén dolgozik, amely a 2007-es válság óta felerősödött. A Fed monetáris
politikai prioritás sorrendjében első helyre a gazdasági növekedést, a foglalkoztatás bő-
vítést helyezi. A válság enyhítése érdekében pedig erős monetáris lazításokba kezdett.
177
E 2010-es törvényi szabályozás előtt is létezett hasonló testület, Pénzügyi Stabilitási Bizottság né-
ven, 2004-es alapítással. (Lásd: Lentner Cs., 2006., 306–309.). Ám funkcióját az ismert 2008-as
összeomlás előtti történések (a laza makroprudenciális tevékenység megakadályozásának és felszá-
molásának elmaradása) okán nem tudta teljesíteni.
198
Az Európai Központ Bank 2012 szeptemberétől gyengén teljesítő monetáris zóna tag-
államok állampapír piaci refinanszírozását határozta el. A japán központi bank (BoJ)
ugyancsak erőteljes monetáris lazításokat alkalmaz a gazdaság élénkítése érdekében.
A Bank of England funding for lending programja ugyancsak gazdaságélénkítő cél-
zatú. Az Argentin Központi Bank 2012 márciusától alkalmazza a többes jegybanki
célkitűzés rendszerét, amelyben nevesítik a monetáris és a pénzügyi stabilitást, a mun-
kahelyteremtést, a jövedelmek kiegyensúlyozottságát megvalósító gazdasági fejlődést,
sőt korlátozott mértékben a devizatartalék államadósság finanszírozásra történő fel-
használhatóságát is. Lásd a témakör kifejtését bővebben: Lentner Cs., 2013.178
A hazai közgazdászok körében máig megoszlanak a vélemények a jegybank cél-
kitűzéseit illetően. Megemlítendő ugyanakkor Csillik Péter és Tarján Tamás179 azon
véleménye, hogy „az infláció ellenes harcot helyi értékén kell kezelni, a diszkrecionális
monetáris politika helyett olyan szabálykövető és transzparens politikát kell alkalmaz-
ni, amelyik társadalmi jóléti függvényre támaszkodik”.
Botos Katalin180 részben Berman,181 Rajan182 és Posner183 kutatásaira támaszkodva,
azon véleményének ad hangot, hogy a jegybankot nem lehet szociális politikai szerepkör-
be helyezni. Lényegében tehát a fiskális politika gyengeségeit, az alacsony jövedelmeket,
a reálértékben alacsony szociális juttatásokat nem lehet a központi bank által invesztált
alacsony kamatköltségű hitelekkel kompenzálni, legalábbis büntetlenül, hosszú távon.
Kolozsi Pál184 viszont úgy értékeli, hogy „a 2007–2008-ban kitört pénzügyi–gazdasági vál-
ság véget vetett a monetáris politikával kapcsolatban kialakult korábbi konszenzusnak. A mo-
netáris politika újraelosztási hatásai előtérbe kerültek, a jegybanki döntések modellezéséhez és
átláthatóságához elengedhetetlenné vált egy olyan értelmezési keret kialakítása, amely lehetővé
teszi a monetáris politikai döntések komplex, társadalmi kontextusba helyezett értelmezését”.
Andres Velasco185 volt chilei pénzügyminiszter 2013 év elején viszont azon a vélemé-
nyen van, hogy a fejlett világ jegybankjai a jövőben infláció helyett a nominális GDP-re
határozzanak meg jegybanki célokat, de ez az új rendszer a feltörekvő gazdaságokban
akadozhat, köszönhetően a tőkebeutalások és a helyi devizák felértékelt állapota miatt.
A feltörekvő országokban célszerűbb a devizaárfolyamot és a tőkebeáramlást mene-
dzselni, így elkerülhető a pénzügyi buborék kialakulása és a növekedés is stabil marad.
178
Lentner Cs., 2013. Dekonjunktúrában nem látom megvalósíthatónak, hogy a pénzmennyiségen ke-
resztül szabályozni lehetne a gazdaságot, vagyis a gazdaság növekedését folyamatosan növekvő pénz-
mennyiséggel lehetne támogatni. Ez a módszer önmagában alkalmazva a neoliberális gazdaságpolitika
eszköze, amely amerikai terminológia szerint konzervatív, a monetarista/neoklasszikus elvek egymásra
találása révén alakult ki, és töretlenül alkalmazták a 2007-es válságig. Az általam javasolt jegybanki állam-
papír-felvásárlás módjával, megfelelő, a problémák súlyához igazodó mértékkel azonban kétségtelenül
segíthetne az adósságszolgálati terheink teljesítésében, főleg, ha fiskális elemekkel is összehangolják.
179
Csillik–Tarján, 2005. 185–199.
180
Botos K., 2012.
181
Berman, D., 2008.
182
Rajan, R., 2010.
183
Posner, R., 2009.
184
Kolozsi, P., 2013.
185
Velasco–Andres, 2013. Letöltve a Project–Syndicate honlapjáról 2013. 01. 29-én.
199
Velasco álláspontja egyrészt elmozdulás a bigott inflációellenes jegybanki politikák irá-

nyától, másrészt nem teljesen elutasítva álláspontjának többi részét, lényeges, hogy Ma-
gyarország gazdaságpolitikája a belső gazdaság fejlesztésére tesz lépéseket, nem vetve el a
külső tőkebefektetések (FDI) növelésében való érdekeltségét. Így adódik, hogy új jegy-
banki rezsimünk sem lehet egyetlen ország monetáris gyakorlatának teljes körű másoló-
ja. Nem letisztultak az álláspontok sem a világban, sem Magyarországon a jegybankok
monetáris célkitűzés rendszerét illetően, azonban a változások igénye egyértelmű. Cél-
szerű azokat a fiskális szereplőkkel összehangolni a prioritások egyeztetését követően.
Lényegében a klasszikus árstabilitási felfogáson alapul a hazai Jegybanktörvény,
amely az MNB számára elsődleges célként az árstabilitás elérését és fenntartását írja
elő, összhangban az Európai Unió standard jogszabályaival, melyek az EKB gyakorla-
ti működésében már feloldódni látszanak.186
Bár az vitathatatlan, hogy csak a monetáris politika eszközeivel nem lehet tartósan
befolyásolni a gazdaság növekedési ütemét, illetve a foglalkoztatást, ám a fiskális po-
litikával összehangolt jegybanki eszközökkel már igen.
Nem lebecsülendő az árszínvonal javítását célzó jegybanki célkitűzés sem, mert
az infláció két, egymással összefüggő csatornán keresztül jelentős károkat okozhat a
gazdaságban. Egyrészt az infláció magasabb szintje megnöveli az átárazási és tranzak-
ciós költségeket, valamint különböző torzításokat okoz a gazdasági életben, például
az adórendszerben és a számvitel területén. Magasabb infláció magasabb nominális
kamatokkal jár együtt, amelynek hatására megnövekednek a hitelfelvevők törlesztési
kiadásai a rendelkezésre álló jövedelemhez képest. Ez a hitelmegállapodások lejárati
idejének rövidülését és ez által a pénzügyi közvetítés mélységének csökkenését okozza.
Másrészt az infláció kiszámíthatatlansága zavarja az árak információtartalmát, ami
pedig egy jól működő piacgazdaság alapja. Így a kereslet és kínálat változásainak ér-
tékelése eltorzul, akadályozva ezzel az erőforrások hatékony felhasználását. Emellett a
változékony infláció a jövedelmek nem szándékolt újraelosztását okozhatja. További
probléma, hogy az inflációs bizonytalanság a gazdasági kapcsolatok torzulásával jár, ami
a gazdasági aktivitás szempontjából rendkívül kedvezőtlen. Az infláció költségeit tovább
növeli az említett két csatorna egymást erősítő hatása, mivel magasabb infláció esetében
általában megnő annak ingadozása és ezzel együtt az inflációs bizonytalanság is.
Elismerve a monetáris politika reálgazdasági hatásának korlátait és az infláció
okozta költségeket, az árstabilitás továbbra is a monetáris politika fő célkitűzése kell
maradjon. Az árstabilitást általában egy alacsony, de nem zérus inflációs szintben
határozzák meg, amit a lefelé irányuló nominális merevségek, a defláció veszélye, a
pozitív nominális kamat szükségessége és a fogyasztói árindexben lévő statisztikai
mérési hibák magyaráznak. E megfontolások alapján az inflációs célkövető országok
többségében a jegybankok 2–3% körül határozzák meg inflációs céljukat, az Európai
186
Ebben az „ex lex” állapotban, mármint hogy a mintaországok jegybankjai eltértek a klasszikus
felfogástól, a mintakövető (MNB) viszont nem, fakadtak az elmúlt évek éles szakmai vitái a ma-
gyar tudományos életben, az ortodox meanstream (Simor András jegybankelnök és körei) és az
unortodox közgazdászok (Róna – Lentner – Dedák, 2013.) között.
200
Központi Bank pedig „2% alatti, de ahhoz közeli” értékben definiálja az árstabilitást,
főleg azt követően, hogy a 2% alatti szintet nehezen tudta tartani.
A magyar jegybank a fogyasztói árak 3%-os átlagos emelkedésében határozta meg az
árstabilitással összhangban lévő, 2007-től érvényes középtávú inflációs célt. Az MNB
inflációs célja illeszkedik az inflációs célkövetés nemzetközi gyakorlatához, azonban
valamivel magasabb, mint az EKB által árstabilitásként definiált inflációs szint. Az el-
térés oka a magyar gazdaság felzárkózási folyamata, ami a külkereskedelembe kerülő
termékek és a külkereskedelembe nem kerülő termékek és szolgáltatások inflációjának
jelentősebb eltérésével jár együtt. A konvergencia folyamat előrehaladtával ugyanak-
kor indokolt a középtávú inflációs cél csökkentése. Az inflációs cél mérséklését az euró-
zónához való csatlakozás szándéka is szükségessé teszi. Hosszabb távon az inflációs cél
2% körüli értékre csökkenhet, mely egybecseng az EKB árstabilitási definíciójával.
Az MNB monetáris politikáját az inflációs célkövetés rendszerében működteti, en-
nek keretében a kormánnyal közösen kitűzött célok elérésére törekszik. A dezinfláció
szakaszában évente került sor az inflációs célok kitűzésére. Az infláció sikeres mérséklése
megteremtette a lehetőségét annak, hogy a kormány és a jegybank hosszabb időszakra
az árstabilitásnak megfelelő szinten rögzítse az inflációs célt. A folyamatos érvényű cél
legfontosabb előnye, hogy kiszámítható környezetet biztosít a gazdasági szereplők szá-
mára, segíti az inflációs várakozások lehorgonyzását, ezáltal hozzájárul ahhoz, hogy az
infláció tartósan alacsony, az árstabilitásnak megfelelő szinten maradjon.
Az árstabilitás feltételei akkor adottak, ha a gazdasági szereplők hosszabb távon előre-
tekintve biztonsággal számíthatnak arra, hogy az infláció alacsony és stabil marad. Az ár-
stabilitás nem jelent zérus közeli inflációt, a gazdaság működése szempontjából a túlzottan
alacsony inflációnak is vannak kockázatai. A 3%-os magyar inflációs cél némileg maga-
sabb az eurózóna átlagában árstabilitásként elfogadott szintnél. Az eltérés a magyar gazda-
ság reálgazdasági felzárkózását kísérő – főként a nemzetközi összehasonlításban viszonylag
olcsó szolgáltatások gyorsabb áremelkedéséből adódó – árszint-felzárkózás miatt indokolt.
A gazdaság felzárkózó jellege által indokolt többletinfláció idővel változhat, ezért
célszerű bizonyos időközönként felülvizsgálni a középtávú cél értékét. A középtávú
cél felülvizsgálatára a közös európai árfolyamrendszerbe (ERM II) történő belépéskor
mindenképpen sor kerül, amelynek időpontja egyelőre még bizonytalan. Az euró be-
vezetéséhez vezető út fontos állomása az ERM II rendszerbe történő belépés, amely-
nek során a monetáris politika keretrendszere megváltozik. A 3%-os cél előre látható-
an megfelelő kiindulási alapot teremt a maastrichti inflációs kritérium teljesítéséhez.
A monetáris politika csak bizonyos késleltetéssel tud hatni az inflációs folyamatra.
A Monetáris Tanács kamatdöntéseit előretekintő módon, az inflációnak az elkövetkező
5–8 negyedév folyamán várható alakulását figyelembe véve hozza meg, ami garantálja,
hogy az infláció nagy biztonsággal visszatérjen a 3%-os cél közelébe. Az inflációt kor-
mányzati intézkedések vagy átmenetileg ható külső tényezők eltéríthetik a 3%-os céltól.
E hatások egy része csak rövid ideig tart, és nem befolyásolja érdemben a hosszabb távú
inflációs folyamatokat. Mivel az átmeneti tényezők ellensúlyozása jelentős és nemkívána-
tos reálgazdasági ingadozásokkal járhat, az MNB monetáris politikáját úgy alakítja, hogy
az egyszeri inflációs hatásokat nem ellensúlyozza, ugyanakkor a tovagyűrűző hatások
201
kialakulását igyekszik megakadályozni az infláció hosszú távú stabilitásának biztosítása

érdekében. A monetáris kondíciók mérséklésében az eddigi fokozatosság és az óvatosság
fenntartása indokolt, hiszen a jegybanki alapkamat elsősorban a rövid hozamokra gyako-
rol hatást, de a hiteles fiskális politikával kiegészülve a hosszabbakra is kedvezően hathat.
Az infláció leszorítására Magyarországon már új fiskális és jegybanki eszközök is hat-
nak. A jegybank folyamatosan csökkenti a jegybanki alapkamatot,187 amely mint irányadó
kamat a kereskedelmi bankok hitelköltségeire is kihat, másrészt a kormány a rezsiköltségek
mérséklésénél élt a gazdasági és a piaci árbefolyásolás lehetőségével. A jegybanki eszközökre
visszatérve, ugyancsak jelentős költségoldali infláció ellenes eszköz a Magyar Nemzeti Bank
Növekedési Hitelprogramja, amely a vállalatoknál lévő magas felárú hitelek lecserélésére és
a forgóalap feltöltő hitelek nyújtására ad lehetőséget, csökkentve ezáltal a termékek, szolgál-
tatások előállítási költségeit, majd piaci realizálási árait. Az alacsony infláció kialakulásában
– a jegybankról írtakon túl – meghatározó szerepe volt a kormány 2010–2013 közötti követ-
kezetes költségvetési hiányt csökkentő politikájának, hiszen mint közismert, a költségvetési
hiány, főleg a növekvő költségvetési hiány inflatórikus hatások gerjesztésére alkalmas.
7.8 Növekedési hitelprogram

A Magyar Nemzeti Bank által 2013 tavaszán elindított növekedési hitelprogram sze-
rény, de szükséges program a növekedési fordulat eléréséhez. A jegybank eszköztára szűk,
de a bejelentett intézkedések fontosak ahhoz, hogy létrejöjjön a növekedési fordulat, és
fenntarthatóvá váljon a növekedés. A NHP szerves folytatása a kiszámíthatóságnak és a
fokozatosságnak, amelyet a jegybanki alapkamat csökkentések nyitottak meg. A mikro-
vállalati körben ugyanis lényegében nincs hozzáférés a pénzpiacokhoz, és ha van, akkor
drágán működik. Jó alapot ad a programnak, hogy Magyarországon az árstabilitás és a
pénzügyi stabilitás 2013 elejére megvalósult, a gazdaság növekedésre előkészített állapot-
ban van, így az MNB négy területen járulhat hozzá a növekedési fordulathoz. A növeke-
dési hitelprogram megvalósításával a Magyar Nemzeti Bank lényegében közelít abbéli,
az 1990-es éve elején még meglévő refinanszírozói funkcióihoz,188 amelyek a reálszektor
tekintetében az 1990-es évekre, az államadósság finanszírozás tekintetében pedig az ez-
redfordulóra felszámolásra kerültek az európai uniós csatlakozás követelményeként.
187
2013. június 26-tól 4,25 % a jegybanki alapkamat. 2011. 12. 21-én még 7% volt. 2013 február-
jában az évre várható teljes áremelkedés mértékét 2,8%-ra becsülte a KSH. Ez az érték márciusra
2,2%-ra csökkent, ami rekord alacsony szintű inflációt jelent. Utoljára az 1970-es években volt
ilyen alacsony az infláció és az áremelkedés mértéke.
188
A jegybank refinanszírozási funkcióból való gyors, szinte átmenet nélküli kivonása a magyar gaz-
daság és társadalom akkori fejlettségi szintjén nem volt indokolt, sőt, további refinanszírozási
expanzióra lett volna szükség, főleg a hazai vállalkozások és mezőgazdasági termelők irányába.
Ugyanez mondható el az államadósság finanszírozásból történő jegybank-kivonás esetében is.
Nem lett kevesebb az államadósság, a költségvetési hiány, sőt a finanszírozásuk a szabad piacról
még drágább is lett, ami forrásokat vont el a költségvetés szociális, gazdaságfejlesztési tételeitől.
Lásd bővebben: Lentner Cs., 2005., Lentner Cs., 2013. – összefoglaló, X. fejezet. Ebbéli véle-
ményemet az 1990-es évek eleje óta hangoztatom.
202
A jegybanknak egyrészt a pénzügyi költségek csökkentésére kell törekednie. Az ilyen

költségek a jegybanki alapkamat, illetve az alapkamat után beárazott hitelkamat és az
állami adósságszolgálat kamatterhe. Minden esetben, amikor az MNB kamatot csök-
kent, az átgyűrűzik az állampapír-piaci hozamokba, de növekvő állampapír-piaci keres-
letet is teremt, abból a jelenlegi feltételezésből kiindulva, hogy a befektetők arra számí-
tanak, hogy később még alacsonyabb lesz a kamatszint. Nem célszerű, ha a jegybank
terheli a költségvetést, ezért is veszteségmentesnek kell lennie az MNB működésének.189
Ez fontos szempont, hiszen az Európai Unió korábban 2013–2014-re 380 milliárd fo-
rintos jegybanki veszteséget jósolt, amelyet a költségvetésből kellene finanszírozni. A növe-
kedést segítő harmadik terület a jegybank által bejelentett növekedési hitelprogram. A ne-
gyedik terület, ha az EU tovább gyengülne, újabb negatív befektetői hangulat alakulna ki
Európában, akkor a jegybanknak kötelessége megvédeni a magyar pénzügyi rendszert.
A növekedési hitelprogram alkalmazása nyilván veszélyekkel is jár, amennyiben a
jegybank teherbíró képességét meghaladó hitelcsomag igényt jelentene be a politika, il-
letve erre politikai nyomás generálódna. De ugyanilyen veszélyfaktor, ha a program kere-
tében csak meglévő, jól prosperáló szervezetek kerülnek támogatásra. Célszerű a magyar
belső gazdaság romokban lévő, erősen reorganizációra szoruló egységeit is tartós forgó-
alap-feltöltő és beruházási hitelekkel megtámogatni, és a támogatáshoz kontrollálható,
valóságos hatékonyság növekedést előidéző feltételeket előírni. Így a jegybank forrásaiból
célszerű az évekkel, évtizedekkel ezelőtt leállított élelmiszeripari üzemek újraindítására
is költeni, illetve új mezőgazdasági szervezeti egységeket, alapanyag-termelőket megszer-
vezni, finanszírozással ellátni, majd folyamatosan a működésüket megtámogatni.190 Te-
hát a jegybanki biztosítást ne csak a nagyon jól működő vállalati kör kapja meg, hanem a
hitelprogram adjon lehetőséget a válságágazatok talpra állításához is. Ugyanezen veszély
kategóriába tartozik – igaz, más vetületű – a jegybanki alapkamat százalék191 további
mérséklése. Ebben az esetben a lakossági források állampapír piacra történő további be-
vonása, illetve az ország külső finanszírozhatósága veszélybe kerülhet. Egy idő után a
magyar állampapírt vásárló döntési preferenciájában már nem veszi figyelembe, hogy egy
hét múlva akár alacsonyabb is lehet az elérhető hozama. A magyar állampapír hozamá-
nak, amelynek irányadó kamata a jegybanki alapkamat, mindig (belátható időn belül)
magasabbnak kell lennie, mint például a német állampapír kamatának.
Vannak olyan – csak bizonyos mértékű hitel felvételével megvalósítható – beruhá-
zások, amelyek a korábbi, magasabb kamatpálya mellett nem lettek volna életképesek,
és ennek következményeként az ügyfél és a bank részéről sem lett volna racionális ezek
elindítása, illetve megfinanszírozása. A kis- és középvállalkozások hitelezésében meg-
figyelt zavarok enyhítése, a pénzügyi stabilitás megerősítése, valamint az ország külső
189
Értsd, a költségvetésből ne kelljen a jegybank működésére fordítani a kiegyenlítési mechanizmus
keretében.
190
Nemzetgazdasági szinten még mindig olcsóbb egy-egy térség élelmiszervertikumát támogatni,
akár jegybanki eszközökkel is, mint az alapanyag-termeléstől a feldolgozásig, kereskedelmileg be-
záródó rendszer potenciális munkaerő-állományát folyamatosan szociális ellátásokban részesíteni,
és főleg külföldről az élelmiszert behozni.
191
2013. július közepén 4,25%-os a magyar jegybanki alapkamat, vö. EKB alapkamat 0,50%.
203
sérülékenységének csökkentése érdekében az MNB Monetáris Tanácsa 2013. április

4-i ülésén elfogadta és meghirdette a Növekedési Hitelprogramot. A Növekedési Hi-
telprogram a hitelpiacok működésének helyreállítását és az egészséges gazdasági növe-
kedés megindulását a jegybank elsődleges céljának veszélyeztetése nélkül támogatja.
A program lehetőséget nyújt arra, hogy akár új hitel felvételével, akár a meglévő
hitel kiváltásával jobb helyzetbe hozza a kis- és középvállalkozásokat. Előbbi ösztön-
zőleg hathat a gazdasági növekedésre, utóbbi pedig lehetővé teszi, hogy csökkenjen a
vállalkozók törlesztési terhe, ezáltal nőjön profitabilitásuk és javuljon hitelképességük.
Lényeges szempont, hogy nem csak az új hitelezésnek van gazdaságélénkítő hatása.
A kedvező kamat csökkenti a vállalati költségeket, amely egyrészt további forrást je-
lent a vállalatnak, másrészt csökken a bank hitelkockázati kitettsége is.
A Magyar Nemzeti Bank a monetáris politikai eszköztár elemeként 2013. június
1-jén elindította a három pillérből álló Növekedési Hitelprogramját (NHP), a kis- és
középvállalkozások (kkv.-k) hitelezésében megfigyelt zavarok enyhítése, a pénzügyi sta-
bilitás megerősítése, valamint az ország külső sérülékenységének csökkentése érdekében.
A program I. pillérének keretében a kkv-k hitelezésének élénkítése és a pénzügyi sta-
bilitás növelése érdekében a jegybank kedvezményes kamatozású refinanszírozási hitelt
nyújt a hitelintézeteknek, amit a hitelintézetek egy általuk vállalt, felülről korlátozott
kamatrés mellett továbbhiteleznek a kkv-knak. A Növekedési Hitelprogram keretében
nyújtott kedvezményes jegybanki finanszírozás a hitellel már rendelkező vállalatok fi-
nanszírozási költségeit csökkenti, illetve lehetővé teszi olyan projektek megvalósítását,
melyek elindítását a magas finanszírozási költség eddig akadályozta. A mérséklődő
adósságszolgálati terhek miatt lassul a banki hitelállomány minőségének romlása, így a
program a hitelintézetek mérlegpozícióján keresztül a hitelezési képességet is javíthatja.
Az I. pillér keretében kapott kölcsön kizárólag beruházásra, forgóeszköz-finan-
szírozásra, EU-s támogatás önrészéhez és előfinanszírozásához, illetve az eredetileg
ilyen célra folyósított kkv. kölcsön vagy pénzügyi lízing kiváltására használható fel.
A hitelcél lehet a megjelölt céloknak megfelelő kölcsön kiváltására korábban belföldi
hitelintézettől felvett kölcsön kiváltása is. A kiváltott hitel lehet folyószámlahitel is,
amennyiben a hitelintézet számára a kkv. képes igazolni, hogy azt a forgóeszköz fi-
nanszírozási célra használták.
Beruházási hitelek alatt az MNB a jelen program alkalmazásában a számvitelről
szóló 2000. évi C. törvény (Szmt.) 25. § szerint meghatározott immateriális javak és
az Szmt. 26. § szerint meghatározott tárgyi eszközök beszerzésére, létesítésére, a már
meglévő eszközök korszerűsítésére és kapacitásuk bővítésére, továbbá az Szmt. 27. §
szerint meghatározott tartós részesedések közül az 50% feletti tulajdoni jogot jelentő-
részesedés szerzésre nyújtott hiteleket érti.
Forgóeszköz-finanszírozási hitelek alatt az MNB a jelen program alkalmazásában az
Szmt. 28. § (2)–(4) pontja szerint meghatározott készletek vásárlására és az Szmt. 29. §
(2) szerint meghatározott vevői követelések finanszírozására nyújtott hiteleket érti.
EU-s támogatás önrészére és előfinanszírozására nyújtott hitelek alatt az MNB a
jelen program alkalmazásában az Európai Uniós Támogatási programok támogatás
előfinanszírozására és társfinanszírozására nyújtott hiteleket érti.
204
A program II. pillére a kkv.-k hitelein belül a deviza alapú hitelek arányának
csökkenését kívánja elérni. A devizahitellel rendelkező kis- és középvállalkozások
számottevő részének nincs természetes vagy mesterséges fedezete, így jelentős árfo-
lyamkockázatnak vannak kitéve. A devizahitelek forintra váltása javítja az érintett
vállalkozások hitelképességét, és kiszámítható gazdálkodást tesz lehetővé számukra.
A hitelcsomag igénybevétele gazdaságpolitikai prioritásokhoz igazodik. A program
keretében nyújtott hiteleket a kis- és középvállalkozásokról, fejlődésük támogatásá-
ról szóló 2004. évi XXXIV. törvény szerint kis- és középvállalkozásnak minősülő
vállalkozás igényelheti. Az igénylő kkv. vállalkozás nem lehet pénzügyi intézmény,
pénzforgalmi intézmény vagy elektronikus pénzkibocsátó vállalkozás vagy bármely
hitelintézet kapcsolt vállalkozása.
A törvény szerint nem minősül kkv.-nak az a vállalkozás, amelyben az állam vagy
az önkormányzat közvetlen vagy közvetett tulajdoni részesedése – tőke vagy szavazati
joga alapján – külön-külön vagy együttesen meghaladja a 25%-ot. Továbbá csak azon
kkv. vehet részt a programban, amely akár külföldön lévő kapcsolt és partnervállal-
kozásaival összevont (konszolidált) éves beszámolója, annak hiányában a vállalkozás
nyilvántartása alapján is kkv.-nak minősül.
A II. pillér keretében kapott kölcsön a kkv.-ügyfelek belföldi hitelintézettől 2013.
március 31-ig felvett deviza-, illetve deviza alapú kölcsönének vagy pénzügyi lízing-
jének forint kölcsönnel történő kiváltására fordítható. 2013. március 31-jét követően
átstrukturált vagy 90 napon túl nem teljesítő hitel kiváltására egyik pillér esetében
sincs lehetőség. A kiváltott termék mindkét pillér esetén lehet pénzügyi lízing, viszont
a program keretében kiváltásra csak kölcsön nyújtható. A hitelintézet a kölcsönt a kkv.
általi tényleges és igazolt felhasználás napjánál előbb nem folyósíthatja a kkv. számára,
kivéve a készletvásárlásra nyújtott kölcsönt, ahol a kkv.-nak a folyósítást követően 15
nap áll rendelkezésre a kölcsön hitelcélnak megfelelő felhasználására.
A kölcsöncélnak megfelelő felhasználást az adott hitelintézet köteles, az MNB pedig
jogosult ellenőrizni. Amennyiben a hitelintézet a program céljaitól eltérő felhasználásról
szerez tudomást, köteles a hitelt felmondani. Ebben az esetben a jegybanki alapkamat
kétszeresével megnövelt büntetőkamattal kell visszafizetnie a hitelt a kkv.-nak.
Az MNB jogosult a kkv.-hitel feltételeknek való megfelelését ellenőrizni. Ennek érdeké-
ben bármikor betekinthet az adott kkv.-val kötött hitelszerződésbe és egyéb, a hitelfelhasz-
nálásra vonatkozó dokumentumokba, valamint közvetlenül a kkv.-tól is kérhet tájékoztatást.
A hitelintézet az I. és a II. pillér keretében kapott kölcsönt legfeljebb 2,5% éves
kamatrés melletti kölcsön nyújtásával adhatja tovább a kkv. számára, amely a hitel-
intézet által választott összetételben tartalmazhatja az ügyleti kamatlábat és egyéb
díjjellegű elemeket. Ezenfelül azonban semmilyen további kamatot, költséget, díjat,
jutalékot nem számíthat fel a kkv.-nak, és a kockázatot csökkentő biztosítékok (garan-
cia, kezesség) is csak ezen kamatrés terhére vehetők igénybe. A hitelintézet a hitellel
kapcsolatos, harmadik személynek fizetendő költségeket (így különösen: közjegyzői
díj, értékbecslés díja stb.) a kkv.-ra terhelheti.
A kkv-knak a program keretében nyújtható hitelek alsó határa 3 millió forint, fel-
ső határa 3 milliárd forint. Utóbbi összeg egyúttal a kkv. partnervállalkozásaival és
205
kapcsolódó vállalkozásaival együtt a programban résztvevő összes hitelintézettől kap-

ható maximális összeget is jelenti (pillérenként). A keretszerződés a feltételek megsze-
gésének szankcióit részletesen meghatározza.
Az MNB által nyújtott kölcsön futamideje mindkét pillér esetében a kkv-hitel fu-
tamidejével egyezik meg, de maximálisan 10 év, ehhez igazodva a kkv-hitel futamideje
is legfeljebb 10 év. Hitelkiváltás esetén a kiváltó hitel futamideje eltérhet a kiváltott hitel
futamidejétől. A hitel rendelkezésre tartásának időtartama: 2013. június 3 – 2013. au-
gusztus 30. volt. Tekintettel arra, hogy a beruházási hitelek folyósítása sokszor egy hos�-
szabb időintervallumon keresztül és több részletben történik, kizárólag az I. pillérben az
új (nem kiváltott) beruházási célú hitelek esetében lehetőség van a hitel egy vagy több
részletének folyósítását 2014. február 28-ig kérni. A kkv.-szerződést azonban ez eset-
ben is meg kellett kötni 2013. augusztus 29-ig, továbbá a szerződéses összeg minimum
30%-ának kkv. részére történő folyósítására is sort kellett keríteni augusztus 30-ig.
Forgóeszköz-finanszírozási célú hitelek esetén is lehet több részletben folyósítani,
ezen esetekben azonban nem áll rendelkezésre a meghosszabbított időkeret, tehát a
legutolsó folyósításra legkésőbb 2013. augusztus 30-áig volt lehetőség.
A II. pillér esetében a folyósítás csak egy részletben volt kérhető, legkésőbb augusz-
tus 30-i üzletkötési napig.
A Magyar Nemzeti Bank Növekedési Hitelprogramja III. elemének áttekintése előtt
szükséges tisztázni a devizatartalék jelentőségét és optimális mértékét. 2013 márciusában
a Magyar Nemzeti Bank 35,9 milliárd eurós devizatartalékkal rendelkezett, amit hozzá-
vetőleg 4 milliárd euróval lehet csökkenteni anélkül, hogy annak negatív hatása lenne.
Ez a vélekedés a Guidotti–Greenspan szabályra alapozódik, amely szerint egy központi
banknak annyi tartalékkal kell rendelkezni, ami elegendő a nemzetgazdaság éven belül
lejáró külső adósságának finanszírozásához. Ez Magyarország esetében 32 milliárd euró.
Korábban a devizatartalék optimális mértékét a háromhavi importra elegendő összegben
látták elfogadhatónak. A magyar jegybank 35,9 milliárd eurós devizatartaléka 5,5 havi
importra elegendő, így nem kizárt, hogy ez a Növekedési Hitelprogram III. pillérének
számító euró likviditást nyújtó devizacsere jobbára ezt a szabályt veszi figyelembe.
A Magyar Nemzeti Bank 2013. április 4-én bejelentett Növekedési Hitelprogram
(NHP) III. pillérének keretében 2013. június 3-tól új eurólikviditást nyújtó deviza-
csere (FX-swap és currency interest rate swap, CIRS) tendereket vezet be összesen 8
különböző futamidő mellett. A tenderek keretében meghatározott ügyfélkörbe tar-
tozó hitelintézetek az NHP III. pillér időtartamán belül minden hét első kereskedési
napján a devizacsere ügylet azonnali lábán euróhoz juthatnak az MNB-nek nyújtott
forintért cserébe. Csakúgy, mint az NHP II. pillérének devizakonverziója esetében,
a III. pillérben résztvevő Ügyfelek az MNB-től az NHP III. pillér keretében meg-
szerzett devizával azonos mértékben kötelesek rövid külső forrásállományukat csök-
kenteni, így az ország rövid külső adóssága csökken. Az NHP III. pillérében részt
vevő kereskedelmi hitelintézetek a tenderen való részvételükkel vállalják, hogy az
első FX-swap vagy CIRS ügyletük megkötésétől kezdve az ügyletek lejáratát követő
két hónapig havi gyakorisággal, a velük a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozá-
sokról szóló törvény szerint összevont felügyelet alá tartozó hitelintézetekkel együtt
206
(bankcsoport szintjén) külön-külön vagy összevontan teljesítik az MNB AL7 azono-

sító kódú adatszolgáltatását („Külföldről származó adósság típusú források változásai-
nak összetevői”). A jegybanki információs rendszerhez szolgáltatandó információk és
az információt szolgáltatók köréről, a szolgáltatás módjáról és határidejéről szóló, min-
denkor hatályos MNB-rendeletnek megfelelően. Ezen hitelintézetek szintén vállalják,
hogy az MNB részére az MNB elektronikus adatbefogadási rendszere (EBEAD) útján
megküldik az AL7 azonosító kódú adatszolgáltatásnak megfelelő adatokat visszame-
nőlegesen 2013. április hónaptól az igénybevételig eltelt további hónapokra.
Az NHP III. pillérében részt vevő Ügyfelek a tenderen való részvételükkel szin-
tén vállalják, hogy a fenti adatszolgáltatásokkal összhangban legalább az FX-swap
és CIRS ügyleteken az MNB-től a III. pillér keretében megszerzett deviza összeggel
csökkentik a rövid (éven belüli hátralévő futamidejű) külföldi forrásaikat. Az FX-
swap tenderek futamidejei 5 hét, 13 hét (3 hónap) és 26 hét (6 hónap), a CIRS-ek
futamidejei 78, 91, 104, 117 és 130 hét (18, 21, 24, 27 és 30 hónap).
Az MNB mind a 8 futamidőre külön-külön változó áras tendert bonyolít le min-
den hét első munkanapján. Az egyes tenderekre vonatkozóan az MNB az FX-swapok
esetében maximális implikált forintkamatot (maximális swappontban kifejezve),
a CIRS-ek esetében maximális szpredet és mindkét esetben indikatív maximálisan
elfogadható mennyiséget határoz meg. Az ajánlatok beküldését követően túljegyzés
esetén az MNB jogosult emelni a maximálisan elfogadható mennyiséget. Amen�-
nyiben ezt követően a maximálisan elfogadható mennyiség alacsonyabb a benyújtott
ajánlatok összegénél, az MNB futamidőnként külön-külön a benyújtott ajánlatok ár
(swappont, illetve szpred) szerinti sorba rendezése alapján dönt azok elfogadásáról.
Amennyiben a legmagasabb még elfogadott swapponthoz, szpredhez kapcsolódó
ajánlatok teljes összegben történő kielégítése a maximálisan elfogadható mennyiség
átlépését jelentené, akkor az MNB ezeket az ajánlatokat 1 millió eurós egységekben a
kártyaleosztás szabályai szerint elégíti ki a maximálisan elfogadható mennyiség eléré-
séig. A hitelintézet kezdeményezésére az MNB lejárat előtt jogosult lezárni a korábban
megkötött, egy éves vagy éven belüli futamidejűvé rövidült CIRS ügyletet bármely
kuponfizetési napon, ha a pályázó bank legalább egy héttel előtte jelzi lezárási szándé-
kát az MNB-nek a jelen tenderfeltételekben az ajánlattételre meghatározott üzletkö-
tési csatornák valamelyikén. Az MNB a lezárást megelőző második értéknapon (T-2)
meghatározza az ügylet értékét, amely a felek között értéknapon forintban elszámo-
lásra kerül. Az MNB az ügyfél kérésére, a lezárás kezdeményezése előtt indikatív ki-
értékelést ad az ügyfél számára. Az MNB az ügylet lezárási értékének meghatározása
során az ügyletben fizetendő szpred és a kötéskori piaci mid bázis swap szpred közötti
hozamkülönbséggel korrigálja a kiértékeléskori piaci mid bázis swap szpredet.
A rövid külső forrásállomány csökkentésének ellenőrzéséről röviden: Az NHP III.
pillérében történő részvétel feltétele, hogy az Ügyfél legalább a megkötött FX-swap
és CIRS állományának megfelelő mértékben csökkentse rövid külső adósságának ál-
lományát. Az NHP külön terméktájékoztatóban részletezett II. pilléréhez kapcsoló-
dó konverzió esetében a részvétel feltétele ugyancsak a rövid külső adósságállomány
csökkentése, így a rövid külső adósságállomány csökkenését – azon bank esetében,
207
amelyik az NHP II. és III. pillérében egyaránt részt vesz – az MNB mindkét pillérre
vonatkozóan egyazon ellenőrzési folyamat keretében vizsgálja.
Az MNB a rövid külső forrásállomány csökkentését bankcsoporti szinten össze-
vontan fogja elbírálni forintban kifejezve olyan módon, hogy az ár- vagy árfolyam-
változásból származó átértékelődéseket nem veszi figyelembe. A 2013. március 31-ei
bázisnapból kiindulva a beküldött AL7 azonosító kódú adatszolgáltatás segítségével
– az átértékelődések figyelmen kívül hagyásával – minden egyes hónap végére korri-
gált rövid külső forrásállományok határozhatók meg. A NHP III. pillérének további
részletei megtalálhatók a Nemzeti Bank honlapján.
7.9 Szakirodalom
A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. törvény.
Bácskai Tamás (szerk.): A Magyar Nemzeti Bank Története I. Az Osztrák Nemzeti Banktól
a Magyar Nemzeti Bankig 1816–1924. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest,
1993.
Berman, Denis: Where was Lehman’s Broad? Wall Street Journal, Sep.15, 2008.
Bod Péter Ákos: Előszó a Magyar Nemzeti Bank Történetéhez (1816–1987). In: Bácskai
Tamás (szerk.): A Magyar Nemzeti Bank Története I. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó,
Budapest, 1993. 23–76.
Botos Katalin: Reformok a bankszabályozásban: a zászlóshajó elemzése. Hitelintézeti
Szemle, XI. évf. 2012/2. 101–110.
Czajlik István – Horváth Anna – Sz. Pap Judit: Korszerű pénzügyi fogyasztóvédelem. In:
Lentner Csaba (szerk.): Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi Fogyasztóvé-
delem. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, 2013. VIII. fejezet.
Csillik Péter – Tarján Tamás: A Fed Taylor-szabálya és következményei a követő és felzár-
kózó gazdaságokra. In: Botos Katalin (szerk.): Pénzügyek és globalizáció. SZTE GTK
Közleményei. JATE Press, Szeged, 2005.
Dedák István: Mérlegalkalmazkodási válság és adósságfinanszírozás. Pénzügyi Szemle,
LVIII. évf. 2013/1. 75–93.
Európai Központi Bank véleménye a hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hi-
telintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről szóló irányelv iránti javas-
latról és a hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelmé-
nyekről szóló rendelet iránti javaslatról. CON/2012/5) (2012/C 105/01), 2012. január 25.
Huszti Ernő: A monetáris szabályozás néhány pénzelméleti kérdése. In: Lentner Csaba
(szerk.): Pénzpiacok szabályozása Magyarországon. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2006.
13–32.
Huszti Ernő: Gondolatok a pénzáramlások információtartalmáról. In: Lentner Csaba
(szerk.): Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején. A pénzügyi intézményrend-
szer, a tudomány és a felsőoktatás szolgálatában. Prof. Dr. Huszti Ernő 75. születésnap-
jára. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007. 81–94.
208
Huszti Ernő: Egy valuta története. A forint forgalma a stabilizációtól az euró előszobájáig.
L’Harmattan Kiadó – Zsigmond Király Főiskola, Budapest, 2011. 232.
Magyar Nemzeti Banki hivatalos közleményei, adatai, NHP hitelprogram tájékoztatója,
2013.
Kolozsi Pál Péter: Monetáris politika, érdekcsoportok, pénzügyi válság. Pénzügyi Szemle,
LVIII. évf. 2013/1. 35–52.
Lentner Csaba: Bankszabályozás. Soproni Egyetem, Sopron, 2002. VII. fejezet
2006.
Lentner Csaba (szerk.): Pénzpiacok szabályozása Magyarországon. Akadémiai Kiadó, Bu-
dapest, 2006. 306–309.
Lentner Csaba: A bankszabályozás tudományos rendszertana és fejlődéstörténete. In:
Lentner Csaba (szerk.): Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi fogyasztó-
védelem. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013. I. fejezet, X. ös�-
szefoglaló fejezet.
Magyar Nemzeti Bank hivatalos kiadványai, közleményei
Posner, Richard: The Failure of Capitalism: the Crisis of ’08 end the Descent into
Depression, Harward University Press, USA, 2009.
Rajan, Raghuran: Fault Lines. Princeton University Press, Princeton–Oxford, 2010.
Seregdi László: A PSZÁF jelenlegi helyzete, szerepe, a várható, illetve az indokolt válto-
zások. In: Lentner Csaba (szerk.): Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi
Fogyasztóvédelem. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013. VII. fe-
jezet, továbbá IV. fejezet: Az Európai Unió hitelintézetekre vonatkozó szabályai és azok
implementálása Magyarországon.
Szombati Anikó: A makroprudenciális felügyeleti hatáskör Magyarországon. In: Lentner
Csaba (szerk.): Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi fogyasztóvédelem.
Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013. II/2. fejezet
Velasco, Andres: Monetary Regime in the Energing World, Project Syndicate, Jan 29,
2013.
209
8. fejezet
A költségvetés technikai finanszírozása

és az államadósság kezelése
8.1 A Magyar Államkincstár szerepe és feladatai

A rendszerváltás utáni magyar költségvetési gazdálkodásban alapvető változást jelen-
tett, amikor 1996-ban bevezetésre került a pénzgazdálkodás központi szervezetrend-
szeren keresztül történő megvalósítása. A kincstári rendszer célja: a pénzgazdálkodás
központosítása és költségvetési megtakarítások elérése. Az 1990-es évek közepéig az
államháztartás szervezeteit (a költségvetési szerveket) ugyanis a decentralizált pénz-
gazdálkodás jellemezte, amelynek számos, az ésszerű pénzgazdálkodásnak ellentmon-
dó következménye volt (például a költségvetési folyamatok tervezhetősége esetenként
kiszámíthatatlanná vált, a pénzmozgások volumene jelentős költségkihatásokkal járt).
Az államháztartás pénzforgalmi feladatai ésszerűsítésének, finanszírozási szükségle-
te csökkentésének szándékával 1996. január 1-jétől létrejött a Magyar Államkincs-
tár. Az államháztartás központi szintjén a költségvetési szervek áttértek a centralizált
pénzgazdálkodásra. A kincstári rendszer lehetővé tette az állami pénzek hatékonyabb
és ellenőrzöttebb felhasználását.
A Magyar Államkincstár jogi személyiséggel rendelkező országos hatáskörű, önál-
lóan működő és gazdálkodó központi költségvetési szerv, amely az államháztartásért
felelős miniszter szakmai törvényességi és költségvetési irányítása alatt áll.
A Kincstár:
tt felelős az állami költségvetés végrehajtása során a pénzforgalom lebonyolítá-
sáért és az elszámolásokért, a költségvetési pozíció előrejelzéséért és a likvidi-
tás-menedzselésért, illetve az államháztartással összefüggő adatszolgáltatásért;
tt nyilvántartja az állam által vállalt garanciákat és viszontgaranciákat;
tt a központi költségvetésből folyósítja a család- és szociális támogatásokat (csa-
ládi pótlék, gyes, gyermeknevelési támogatás, anyasági támogatás, életkezdési
támogatás, energiaár-támogatás és lakástámogatások), valamint ellenőrzi az
igénybevétel jogosságát;
tt ellátja közel hétszázezer közszférában foglalkoztatott illetményének számfejté-
sét, az ehhez kapcsolódó adó- és járulék-elszámolását és -bevallását;
tt vezeti a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartását – a cégnyilvántartás-
hoz hasonlóan – az alapító okiratok alapján;
211
tt nettó módon biztosítja a központi költségvetésből juttatott támogatásokat a

helyi önkormányzatok, a többcélú kistérségi társulások és az egészségügyi in-
tézmények részére, egyidejűleg ellenőrzi azok felhasználását;
tt fogadja és összesíti a költségvetési beszámolókat, így ágazati információs rend-
szert teremt;
tt folyósítja és ellenőrzi az EU-s és hazai támogatásokat, visszaköveteli a jogosu-
latlanul kiutalt támogatásokat;
tt számlát vezet a kincstári kör és a pénzforgalmi számlatulajdonosok részére,
ellátja a kiadások teljesítéséhez, a bevételek beszedéséhez kapcsolódó pénzügyi
feladatokat, valamint a kiadásokhoz kötődően likviditási és előirányzati fede-
zetvizsgálatot végez;
tt állampénztári irodáiban értékpapír-forgalmazást és ahhoz kapcsolódó szám-
lavezetést bonyolít;
tt a közpénzek elköltésének résztvevője és egyben felügyelője, feladata a köz-
pénzek útjának nyomon követése, a jogosulatlan kifizetések megakadályozása.
8.2 A Magyar Államkincstár szervezete

A Magyar Államkincstár 1996. január 1-én alakult meg. 2001-ben a Kincstár fő
funkciói szerint (költségvetés végrehajtása, a pénzügyi szolgáltatás kezelése, vala-
mint államadósság kezelés) három szervezetre vált szét: az Államháztartási Hivatal-
ra, a Magyar Államkincstár Részvénytársaságra és az Államadósság Kezelő Központ
Részvénytársaságra.
2003. június 30-tól az Államháztartási Hivatal és a Magyar Államkincstár
egyesült, aminek célja a tevékenységek harmonizációja, az átfedések elkerülése és
az Európai Unióhoz való csatlakozási követelményeknek való megfelelés volt, a
takarékos és hatékony közigazgatás követelményeit szolgálva. Ennek megfelelően
jelenleg a kincstári feladatokat – az államháztartási törvényben meghatározott
munkamegosztás mentén – két önálló szervezet látja el: egyfelől a költségvetési
szervként működő Magyar Államkincstár (MÁK), másfelől pedig a gazdasági tár-
saságként funkcionáló Államadósság Kezelő Központ Zártkörű Részvénytársaság.
A Magyar Államkincstár területi szervei 2007 és 2010 között regionális háló-
zatban, 2011. január 1-től – az államadósság belső lakossági finanszírozási szem-
pontjait is szem előtt tartva – megyei struktúrában látja el feladatait. A Magyar
Államkincstárnak egy budapesti központja és 19 megyei igazgatósága van, ame-
lyek kirendeltségei intézik az ügyfélforgalmat lebonyolító, költségvetési gazdál-
kodáshoz tartozó decentralizált ügyeket, valamint a költségvetési szervek finan-
szírozását és beszámolóik kezelését. A Kincstárhoz nem tartoznak dekoncentrált
intézmények, kihelyezett résztevékenységek szervezetei, sem szakmai csoportok,
civil szervezetek.
212
8. fejezet – A költségvetés technikai finanszírozása és az államadósság kezelése
8.3 A kincstári gazdálkodás főbb jellemzői

Az Államkincstár nettó-finanszírozást végez, melynek eredményeként jelentős állam-
háztartási megtakarítás keletkezik, és hatékonyabbá válik a készpénzgazdálkodás.
Az államháztartási bevételek hatékony elosztására törekedve centralizált és teljesítést
követő, vagyis az előirányzatoknak megfelelő mértékű kifizetést engedélyez. Jogszabá-
lyi előírásoknak nem megfelelő kiadási tételeket nem teljesíthet.
A kincstári elszámolások körébe az államháztartás központi alrendszerébe
tartozó jogi személyek és előirányzatok pénzforgalma tartozik. E szervezetek és
előirányzatok összessége alkotja a kincstári kört. A kincstári kör fizetési számlái –
néhány kivételtől eltekintve – kizárólag a kincstárnál vezethetők. A kincstári kör-
be tartozók pénzeszközei a Magyar Nemzeti Banknál vezetett kamatozó Kincstári
Egységes Számlán (KESZ) központosulnak, amely felett a MÁK kizárólagos jog-
gal rendelkezik.
A kincstári körbe tartozók saját bankszámlákkal és azon nyilvántartott pénzesz-
közökkel nem rendelkeznek, előirányzat-felhasználási keretekkel gazdálkodnak.
A kincstári körön belül fizetési műveletek a kincstári egységes számla pénzállo-
mányát nem érintik, mivelhogy e tranzakciókat az egyes kincstári körbe tartozók
előirányzat-felhasználási keretei közötti átvezetéssel bonyolítják le. A kincstári
körön kívül eső szervezetekkel kapcsolatos fizetési műveletek esetében azonban
tényleges a pénzmozgás.
A kincstárban fizetési számlát vezetni köteles szervezetek köre folyamatosan bő-

vül. A jelentősebb kincstári körbe tartozó szervezetek a következők:
tt a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, valamint a Nemzeti Média- és Hír-
közlési Hatóság Médiatanácsa,
tt a Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alap,
tt az MNV Zrt.,
tt a Diákhitel Központ Zrt.,
tt a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap,
tt a Nemzeti Eszközkezelő Zrt.
A helyi önkormányzatoknak a MÁK folyósítja a központi költségvetésből őket

megillető normatív állami hozzájárulást, korábban az átengedett személyi jöve-
delemadó, illetve folyamatosan a helyi önkormányzatok működésével kapcsolatos
egyéb központi költségvetési kapcsolatból származó, a költségvetési törvényben
meghatározott támogatás, illetve előirányzat összegét. A MÁK – közigazgatási
hatósági eljárás keretében – felülvizsgálja a helyi önkormányzatokat megillető, a
központi költségvetésből származó források igénybevételének és elszámolásának
szabályszerűségét is.
213
8.4 Az Államkincstár tevékenységéről részletesen

Mint korábban kifejtésre került, a Magyar Államkincstár felel a költségvetés végrehajtásá-
ért, a család- és egyéb szociális támogatások folyósításáért és a jogosultság ellenőrzéséért,
a Start-számla vezetéséért, a központi illetmény számfejtéséért, pályázatos támogatások
bonyolításáért, követeléskezelésért és költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartásának
vezetéséért. Szükséges azonban kifejteni működésének mélyebb tartalmát is.
A Kincstár a költségvetés végrehajtásának feladatkörében nyilvántartást vezet
az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi előirányzatairól,
azok változásáról és teljesítéséről. Előkészíti a költségvetési előirányzatok felhaszná-
lásához kapcsolódó pénzforgalmi műveleteket. Ellátja a zárszámadás előkészítésével
kapcsolatos ügyviteli, nyilvántartási, információgyűjtési, egyeztetési és szolgáltatási
feladatokat. Információt szolgáltat a költségvetési előirányzatokról és teljesítésről a
költségvetési szervek, fejezetek és a Nemzetgazdasági Minisztérium részére. Idősza-
konként elemzéseket készít a költségvetés alakulásáról és helyzetéről.
A Kincstár a központi költségvetés körében naponta kimutatást készít a bevéte-
lek és kiadások főbb csoportonkénti alakulásáról, a központi költségvetés helyzetéről.
Könyvvezetést végez és beszámolót készít az állam nemzetgazdasági bevételeinek és
kiadásainak teljesítéséről. Nyilvántartást vezet az állam által vállalt kötelezettségekről
és az állam követeléseiről. Végzi a központi költségvetésből finanszírozott családtá-
mogatási ellátások, fogyatékossági támogatások, keresetkiegészítések, vakok személyi
járadékának megállapításával, finanszírozásával, elszámolásával és ellenőrzésével kap-
csolatos hatósági tevékenységet. Bonyolítja a központi költségvetésből finanszírozott
lakástámogatásokkal kapcsolatos hatósági és ellenőrzési tevékenységet. Ellenőrzi a
kincstári kör, valamint a Kincstár által vezetett egyéb számlák kiadási és bevételi ös�-
szesített egyenlegének alakulását, közreműködik a kincstári egységes számla (KESZ)
likviditásának kezelésében. Gondoskodik a költségvetési szerveket megillető támoga-
tások rendelkezésre bocsátásáról, a fejezeti kezelésű előirányzatok finanszírozásáról.
Nyilvántartja a költségvetési szerveknek a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó
kötelezettségvállalásait és a kincstári költségvetéssel rendelkező központi költségvetési
szerv tartozásállományának alakulását. Irányítja a kincstári biztosok tevékenységét, és
részt vesz az egészségügyi konszolidáció ellenőrzésében. Ellátja a humánszolgáltatást
nyújtó nem állami intézményfenntartókat megillető normatív állami hozzájárulással
kapcsolatos igénylési, folyósítási, elszámolási, ellenőrzési és adatszolgáltatási feladato-
kat; továbbá, a helyi önkormányzatok és a központi költségvetés közötti információ-
és pénzáramlás bonyolításával kapcsolatos feladatokat a tervezéstől a beszámolásig.
A Kincstár a költségvetés finanszírozása körében részt vesz a költségvetés éves
és középtávú finanszírozási tervének elkészítésében és aktualizálásában. Likviditási
hitel nyújtását engedélyezheti az Egészségbiztosítási Alapnak, az elkülönített állami
pénzalapoknak, valamint a helyi önkormányzatoknak.
Az Államkincstár pénzügyi szolgáltatói tevékenysége során számlát vezet a
kincstári kör és a pénzforgalmi számlatulajdonosok részére a központi költségvetés
214
bevételeiről és kiadásairól. Végrehajtja a kiadások teljesítésére, a bevételek beszedé-

sére irányuló pénzügyi lebonyolítási feladatokat. A kiadáshoz kötődően likviditási
és előirányzat fedezetvizsgálatot, valamint alaki, formai és pénzügyi ellenőrzést vé-
gez. Biztosítja a készpénzellátást a kincstári kör, a pénzforgalmi számlatulajdonosok
és a Kincstári értékpapír számlával rendelkező ügyfelei részére. Készpénz-helyette-
sítő fizetési rendszert működtet. Befektetési és kiegészítő befektetési szolgáltatási
tevékenységet nyújt az állam által kibocsátott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapí-
rok körében. Részt vesz a magyar állam nemzetközi pénzügyi és fejlesztési intéze-
tekkel való együttműködésével, tagságával összefüggő feladatok lebonyolításában.
Gondoskodik az időszakonként fizetendő összegek megfelelő forrásokból történő
kifizetésről, át nem ruházható, kamatfizetési kötelezettséget nem tartalmazó kö-
telezvények kiállításáról, a végrehajtandó műveletek és ügyletek létrehozásáról és
lebonyolításáról. A magyar állam javára átutalt vagy fizetett bármilyen összeg te-
kintetében jogosultként eljár. Ellátja a strukturális és kohéziós alapokkal, illetve ál-
talában az Európai Unió pénzeszközeivel kapcsolatos jogszabályban és nemzetközi
megállapodásban meghatározott végrehajtási, pénzforgalmi és ellenőrzési feladato-
kat (forint és deviza pénznemben).
Az Államkincstár a pályázatos támogatások és követeléskezelés során a köz-
ponti költségvetésből pályázatok alapján folyósított támogatások nyomon követése
érdekében működteti az országos támogatási és monitoring rendszert. Közreműködik
a támogatási előirányzatok pályázati rendszerében a pénzügyi lebonyolítási és ellenőr-
zési feladatok ellátásában.
Az Államkincstár a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartása ke-
retében végzi a költségvetési szervek törzskönyvi nyilvántartását. Újonnan ala-
pított kincstári körbe tartozó központi költségvetési szerv a Kincstárnál csak ak-
kor nyithat számlát, ha a költségvetési szerv törzskönyvi nyilvántartásba vétele
megtörtént. A törzskönyvi nyilvántartás adatait érintő változásokat a felügyeleti
szerv a jogszabályban meghatározott időn belül köteles bejelenteni a törzskönyvi
nyilvántartást vezető szervnek, amely azt a bejelentés alapján köteles átvezetni a
nyilvántartáson.
Az Államkincstár a család- és egyéb szociális támogatások folyósítása kere-
tében bonyolítja a mindenkori költségvetési törvényben jóváhagyott családi támo-
gatások, egyéb szociális ellátások és költségtérítésekre vonatkozó lakossági igények
jogosultságának elbírálását, az ezzel kapcsolatos előkészítési, ellenőrzési, folyósítási
feladatokat. Elbírálja és ellenőrzi az energiafelhasználással kapcsolatos jogosultságo-
kat. Ügyfélszolgálatot működtet a lakossági kapcsolatok biztosítása érdekében. 2006.
január 1-től életkezdési támogatás nyilvántartást vezet, és a Start-számlával rendelke-
ző gyermekek részére folyósítja a támogatást (babakötvény).
Az Államkincstár központosított illetmény-számfejtési feladatkörében mű-
ködteti a rendszert, külön meghatározott ágazati szakmai sajátosságokat figyelembe
vevő egységes munkaügyi, ügyviteli és információs blokkal egyetemben. Az állam-
háztartásban munkát vállalók személyi juttatása és a munkaadókat terhelő járulékok
elszámolása ennek keretében történik.
215
8.5 Államadósság Kezelő Központ –

az államadósság keletkezése és kezelése
Az államháztartás akkor deficites (hiányos), ha a költségvetési bevételek mértékét a

költségvetési kiadások meghaladják. Az egyensúly fenntartása érdekében a mozgás
többirányú. A feladatok felülvizsgálatával (közfeladat-felülvizsgálat) a kiadási szint
csökkentését kell megkísérelni. Európai és magyar válságkezelési tapasztalatok iga-
zolják, hogy ennek esélye, vagyis a restrikció mint válságkezelési eszköz önmagában
elégtelen. Megoldás lehet a folyó tervezett bevételek áttekintése, újabb bevételi lehető-
ségek feltárása. A lehetőségek közé tartozhat a tervezett kiadások zárolása, csökkenté-
se vagy törlése. Magyarországon az elmúlt két évtizedben az államadósság növekedése
a rendszerváltozási folyamat rendszer specifikus jelenségévé nőtte ki magát. Az ezred-
fordulóra, majd hasonló, következetes gazdaságpolitikát alkalmazva 2010-től sikerült
az eladósodás növekedését megállítani. (Lásd 6. ábra.)
90%
6,6% 6,2%
5,7% 5,9%
80%
4,7%
70% 3,5% 4,6%
3,6%
60% 1,5% 3,3%
1,8%
1,0%
50%
40%
66,04%
74,3%
78,5%
89,0%
86,3%
84,3%
71,5%
62,9%
61,1%
57,3%
55,2%
51,1%
53,9%
56,5%
56,1%
58,0%
62,1%
62,4%
68,2%
74,0%
75,3%
75,1%
30% 73,3%
20%
10%
0,0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
önkormányzat és egyéb adósság központi adósság
6. ábra: A bruttó államadósság alakulása a GDP százalékában, 1990–2012. (Forrás: ÁKK

egyedi adatközlése, 2013.)
Ha belső tartalékok felkutatásával, a bevételek növelésével, illetve a közkiadások

szűkítésével a közfeladatok nullszaldós szinten nem finanszírozhatók, vagyis pénz-
ügyi deficit áll elő, akkor a költségvetés finanszírozásához idegen (külföldi és hazai
befektetők) forrás igénybevételére van szükség. Ez lehet hazai hitel, pénzpiaci mű-
veletekből értékpapír eladás, illetve kötvény kibocsátásából származó forrás. Lehet
216
ugyanez külföldi forrás, más államtól vagy pénzintézettől felvett hitel, értékpapír,
kötvény stb., amely nem forintban, hanem devizában keletkezik. Deviza alapú (de-
vizában denominált) állampapír tulajdonosa lehet külföldi, de akár hazai lakossági,
vállalati ügyfél is. Hazánk államadósságának szerkezetében az 1997-es megjelenést
követően hozzávetőleg 40%-os mértékű devizaarány vált jellemzővé. A hitelpiaci
válság és a magán-nyugdíj pénztári rendszer átalakítása következtében megnőtt a
deviza részarány. (Lásd 7. ábra.) A devizakitettség az árfolyam ingadozása miatt
kockázati tényezőket rejt magában.
100%
3%
90%
6%
6%
6%
6%
6%
8%
80%
24%
25%
26%
70%
28%
28%
29%
30%
35%
60%
38%
39%
39%
41%
42%
45%
45%
50%
51%
40%
30%
20%
10%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
deviza forint
7. ábra: Az államadósság devizaszerkezete, 1990–2012. (Forrás: ÁKK egyedi adatközlése,

2013.)
Amennyiben az államadósság befektetők szerinti összetételét, vagyis hazai és kül-

földi állampapír vásárlók szerinti arányát vizsgáljuk, megfigyelhető a külföldi intéz-
mények magyar állampapír piacon megnyilvánuló expanziója, ezzel egyidejűleg a
magyar államháztartás finanszírozásának magas külső kitettsége. A hitelpiaci válság
és a magas nyugdíj-pénztári rendszer átalakulása következtében megnőtt a külföldi
részarány. (Lásd 8. ábra.)
217
100%
3%
90%
6%
6%
6%
6%
6%
7%
7%
9%
80%
21%
25%
70%
30%
34%
60%
41%
44%
50%
47%
48%
50%
53%
40%
58%
61%
30%
68%
71%
20%
10%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
külföldi belföldi
8. ábra: Az államadósság hazai illetve külföldi befektetők szerinti összetétele, 1990–2012.

(Forrás: ÁKK egyedi adatközlése, 2013.)
A külföldi befektetők túlsúlyos jelenléte nagy kockázatot jelent a hazai állampapír-piac

stabilitására. Végső hatását tekintve, pedig a magyar államháztartás finanszírozhatóságá-
ra. A 2007–2008-as subprime192 eredetű válság folyományaként (tőke megtartási célokból
is) a magyar állampapír referenciahozamok jelentősen megemelkedtek.193 (Lásd 9. ábra.)
A másik szembeötlő dolog pedig, hogy a kamatok emelkedése ellenére a külföldiek
magyarországi állampapír-piaci jelenléte drasztikusan visszaesett. Tehát hiába próbálja
a feltörekvő magyar piacgazdaság a magyar állampapírokra jelentkező kisebb keresletet
magasabb kamatokkal felhozni, a külföldiek a 2008-as válsághullám idején kivonták
a pénzüket a nem eléggé fejlett piacokról (például Magyarországról). (Lásd 10. ábra.)
A külföldi befektetők jellemzője volt a hitelpiaci válság előtt, hogy nagy megújítási és
kamatkockázatot jelenítettek meg. Magatartásukat elsősorban a nemzetközi befektetői
192
Subprime eredetű, vagyis másodlagos minőségű, tulajdonképpen nem hitelképes adósoknak történő
hitelezés, akik már a hitelnyújtás időpontjában sem voltak az esetek többségében hitelképesek.
193
Hasonlóan az 1997–1998-as ázsiai válság idején tapasztaltakhoz, ám a külföldi források kivonása
ennek ellenére is megtörtént. 15 évvel ezelőtt közel 50%-os mértékben. Ennek magyarázatát lásd:
LENTNER Cs., 2005. 10. fejezet.
218
hangulat befolyásolta, és kevésbé a nemzeti sajátosságok. További jellemzőjük, hogy krí-

zishelyzetben a fejlődő, feltörekvő piacokat elkerülik, befektetéseiket kivonják. Gyakori a
régiós együttmozgás, és nem tesznek érdemi különbséget a régió egyes országai között.
14
3 hónap
13
5 év
12
11
százalék
10
6
08 28.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
08 8.
09 8.
09 8.
09 8.
09 1.
09 0.
09 1.
09 0.
09 1.
09 1.
09 0.
09 1.
09 0.
.
31
20 01. 2
20 2. 2
20 03. 2
20 4. 2
20 05. 2
20 06. 2
20 7. 2
20 08. 2
20 9. 2
20 10. 2
20 1. 2
20 12. 2
20 1. 2
20 02. 2
20 3. 3
20 04. 3
20 05. 3
20 6. 3
20 07. 3
20 8. 3
20 09. 3
20 10. 3
20 1. 3
2.
2.
.1
.0
.0
.0
.0
.1
.0
.0
.0
.0
.1
.1
.
.
.
.
.
.
.
07
20
20
9. ábra: Az állampapír referenciahozamok alakulása a hitelpiaci válság kirobbanásakor,

2007–2009. (Forrás: ÁKK egyedi adatközlése, 2013.)
A hitelpiaci válság hatására a befektetői magatartásmódok némileg változtak. Továbbra

is mérsékeltebb megújítási és kamatkockázatot érvényesítenek. Elsősorban a nemzetközi
befektetői hangulat függvényeként,194 vagyis kisebb mértékben döntenek a nemzeti sa-
játosságok. De valamelyest válság-állóbbakká váltak, ami a válság globalizálódásának is
betudható. Fejlődő piacokon papírokat elsősorban a fejlődő piacokról érkezett befektetők
vásárolnak. A Magyarországon elérhető magas hozam és viszonylagos biztonság jelentősen
ellensúlyozza más fejlődő piaci állampapírok magasabb kockázatát és (vele járóan) a ho-
zamát. Az elmúlt években Magyarország kötvény-kibocsátási akciói többszörös túljegyzés
mellett történnek. A piaci szereplők a magyar gazdaságpolitikát biztonságosnak tartják,
194
Bod Péter Ákos kollégám a jelenséget magyarázva találóan mondja, hogy a külföldi befektetők csor-
dákban közlekednek. Tehát amikor egy nebraskai Berkshire Hathaway vagy a Templeton alapok
Európába fektetnek be, Európát szó szerint földrészként kezelik. Ha közép-európai állampapírba
invesztálnak, soha nem csak lengyelbe, csehbe vagy magyarba teszik a pénzüket, hanem együttesen,
diverzifikáltan. Ha ezt teszik, befolyásolja őket a ciprusi vagy a görög válság aktuális helyzete is, akár
az eurózóna pozíciója is (hiába nem vagyunk zóna-tagállam), hiszen az is kihatással van a közép-euró-
pai feltörekvő pozíciókra. A legkisebb bizonytalansági tényezőre a befektetett forrás mobilizációjával,
vagy ha még a befektetés előtt állnak, a térség piacának kerülésével reagálnak.
219
noha nemzetközi hitelminősítő intézetek195 az elmúlt években többször leminősítették Ma-

gyarország szuverén államadósságát. A leminősítések mögött a kormány és egyes hazai ér-
telmiségiek196 politikai nyomásgyakorlást vélelmeznek.
Magyarország az államadósság finanszírozását közel három éve IMF hitel nélkül,
a szabad piacokról beszerzett forrásokkal tudja megoldani. Előtérbe kerültek az Ál-
lamadósság Kezelő Központ hazai lakosságot államadósság finanszírozásra ösztönző
befektetési konstrukciói. Stratégiai követelmény, hogy a magyar államadósság a jelen-
leginél lényegesen nagyobb arányát belföldről finanszírozzuk.
2012-ben az Államadósság Kezelő Központ a lakossági állampapír vásárlás növelésére
egy programot dolgozott ki. Ennek során a banki betéti kamatokkal versenyző árazást
érvényesített a lakossági állampírok esetében, intenzív marketing kampányt folytat, új
termékeket vezetett be, és bővítette az állampapírok értékesítési pontjait. A lakossági
szektor állampapír-gyarapodása jelentősen javult az elmúlt időszakban. 2013. március
végére megduplázódott a lakossági állampapírok aránya. (Lásd 11. ábra.)
3600 420
MAX Composit index
3400
külföldi állomány 400
3200
380
3000
milliárd forint
2800 360
2600
340
2400
320
2200
2000 300
09 0.
.
09 0.
09 1.
09 1.
09 0.
09 1.
09 1.
09 8.
09 1.
09 0.
09 1.
08 1.
08 0.
08 1.
08 1.
09 1.
08 9.
08 9.
08 1.
08 0.
08 1.
08 0.
08 1.
08 9
31
20 01. 2
20 07. 3
20 08. 3
20 09. 3
20 10. 3
20 11. 3
20 02. 2
20 03. 3
20 04. 3
20 05. 3
20 06. 3
20 09. 3
20 10. 3
20 11. 3
20 12. 3
20 01. 3
20 12. 2
20 2. 2
20 03. 3
20 04. 3
20 05. 3
20 06. 3
20 07. 3
20 08. 3
2.
.1
.0
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
07
20
10. ábra: A külföldiek kezében lévő forint állampapír állomány alakulása a hitelpiaci válság
kirobbanásakor, 2007–2009. (Forrás: ÁKK egyedi adatközlése, 2013.)
195
Standard and Poor’s, Fitch Rating, Moody’s.
196
Lásd pl. Lentner Cs., 2012. és a kormány 2010–2013 évi ez irányú kommunikációját, különö-
sen Orbán Viktor miniszterelnök brüsszeli felszólalásait.
220
Nemzetközi tapasztalat, hogy azon országok, amelyek sikeresek a belső forrásaik saját
állampapír-piacra terelésében, például Japán, Olaszország, kisebb külső kitettséggel
rendelkeznek. A belső finanszírozás további lehetséges módja a jegybanki refinanszí-
rozás. Magyarországon 2000-re fokozatosan felszámolták az államadósság jegybanki
eszközökkel történő kezelését. Az elmúlt másfél-két évtizedben hazánk költségvetésé-
re ez súlyos kamatterheket rótt. 2013 tavaszától ismét van remény, hogy a magyar ál-
lamadósság kezelését még biztonságosabbá és még olcsóbbá tegyük, az új nemzetközi
gyakorlathoz (Fed, BoJ, ECB) közelítsünk, vagyis a lejáró államadósság megújítására
részben a Nemzeti Bankot kapacitáljuk. (Lásd bővebben a finanszírozási lehetősége-
ket, kockázatokat: Lentner Cs., 2002., Kolozsi – Lentner, 2006., Lentner Cs., 2013.,
Kolozsi P., 2013., György – Veress, 2013.)
1600
egyéb állampapírok
220
1400 212
lakossági állampapírok 226
212
1200 204
203
229 223
1000 247
273 254
287
288 280
800 266 283
600
400
1043
1110
1177
473
460
487
518
553
603
646
718
771
808
868
925
985
200
0
.
n.
br.
r.
áj.
n.
l.
g.
t.
kt.
n.
br.
.
ov
ec
árc
ec
árc
. jú
. áp
ep
. au
. ja
. jú
. ja
.m
. fe
. fe
.o
.n
.d
.d
.m
.m
. sz
12
12
13
12
12
12
12
12
12
11
12
12
13
20
12
13
12
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
11. ábra: A lakosság kezében lévő állampapír-állomány alakulása névértéken, 2011–2013-

ban. (Forrás: ÁKK egyedi adatközlése, 2013.)
Hatályos rendszerünkben a felhalmozódott államadósságot a kincstári rendszer másik

szervezeti pillére, az Államadósság Kezelő Központ (ÁKK) Zrt. kezeli. Az ÁKK Zrt.
jogállásáról, feladatairól részletesen a Stabilitási törvény rendelkezik. Az ÁKK Zrt.
kizárólagos állami tulajdonban levő egyszemélyes részvénytársaságként működik, fe-
lette az alapítói jogokat az államháztartásért felelős miniszter gyakorolja.
Az ÁKK küldetése, hogy a költségvetés biztonságos finanszírozását hosszú távon
alacsony költségekkel biztosítsa, a finanszírozási kockázatokat reálisan mérlegelje, és
magas szakmai színvonalon, kifinomult szakmai módszerekkel az ország pénzügyi
stabilitását szolgálja. Vagyis, az éves költségvetési törvény alapján gondoskodik a
221
központi költségvetés fizetőképességének fenntartásáról, az államadósság, valamint az

állam átmenetileg szabad pénzeszközeinek kezeléséről, valamint nyilvántartja a köz-
ponti költségvetést terhelő adósságot.
Ennek keretében többek között az alábbi feladatokat látja el:
tt Elkészíti a központi költségvetés éves és középtávú finanszírozási tervét;
tt kidolgozza az államadósság finanszírozási stratégiáját;
tt szervezi az állampapír-kibocsátásokat, hitelfelvételeket és hitelátvállalásokat;
tt gondoskodik az államadósság terheinek kifizetéséről;
tt szervezi a másodlagos állampapírpiacot, a másodlagos állampapír-piacon sa-
játszámlás kereskedést, értékpapír kölcsönzést, repó és fordított repó művele-
teket végez;
tt azonnali és határidős, fedezeti és csereügyleteket, továbbá származtatott ügy-
leteket köt,
tt valamint tájékoztatást nyújt az államadósság alakulásáról és az állampapírpiac
folyamatairól.
8.6 Az államadósság-kezelő intézmények rövid történeti

áttekintése és stratégiája
A rendszerváltozást követő időszak fontos eseménye, hogy 1993. április 1-jén részle-
ges feladatkörrel megalakult az Állami Értékpapír Kibocsátást Szervező Iroda. Ekkor
még a Pénzügyminisztérium és a Magyar Nemzeti Bank is fontos szerepet játszott az
adósságkezelésben.
1995 májusában az Alapító okirat módosításával, a Pénzügyminisztérium felügye-
letével megkezdte munkáját az Államadósság Kezelő Központ (ÁKK), amelynek célja
az adósságkezeléssel kapcsolatos valamennyi funkció egy szervezetbe való tömörítése
volt. Ez a törekvés fokozatosan valósult meg.
1996. április 1-jén az ÁKK a Kincstár elnökének felügyelete alá került, és átvett va-
lamennyi, a belföldi adósságkezeléssel kapcsolatos tevékenységet. Ezzel egyidejűleg az
adósságkezelés stratégiai és elvi kérdéseivel kapcsolatos döntési rend is megváltozott.
A Pénzügyminisztérium, a Kincstár, az ÁKK és a jegybank vezetőiből álló úgyneve-
zett Kincstári Tanács lett a felelős a döntések meghozataláért.
1996. november 1-jétől a Magyar Államkincstár 19 fiókból álló saját fiókhálózatá-
ban közvetlen állampapír-forgalmazást is végez a lakosság számára. Ezen tevékenység
szakmai irányítását az ÁKK látja el.
1997. január 2-án az ÁKK megkezdte a központi költségvetés külföldi adósságának
kezelését, amelynek kiemelkedő állomása 1999. január 1-je, ettől kezdődően az ÁKK
a Magyar Állam nevében eljárva külföldi forrásbevonási műveleteket is végez.
2001. március 1-jén a pénzügyminiszter megalapította az Államadósság Keze-
lő Központ Részvénytársaságot, amely a jogok és kötelezettségek vonatkozásában a
MagyarÁllamkincstár Államadósság Kezelő Központ jogutódja. A megalapításról
222
rendelkező Államháztartási törvény (Áht.) módosítása lehetővé tette, hogy az adós-

ságkezelés rugalmas, a követelményekre gyorsan reagálni képes, félig piaci szerve-
zeten belül valósuljon meg. Az elkülönült ügynökség létrehozásának célja a kitűzött
stratégiai célok egyértelmű döntési, felelősségi és számonkérési rendszerben történő
végrehajtása. Az ÁKK Rt. megalakításakor a Kincstári Tanács megszűnt, a stratégiai
döntéseket az alapító pénzügyminiszter és az ÁKK Rt. igazgatósága hozza meg.
Az Áht. 2003. június 30-i módosításával az ÁKK Rt. egyértelműen felelőssé vált a
központi költségvetés fizetőképességének fenntartásáért és az állam átmenetileg sza-
bad pénzeszközeivel való gazdálkodásért is. Ennek keretében 2004. januártól az ÁKK
Rt. a piacon már likviditáskezelési célú tevékenységet is végez (például repó művele-
tek). Szintén 2004-től az ÁKK Rt. közvetlenül a piacon köti a devizaadósság-kezelés
keretében a fedezeti (swap) műveleteket.
A társaság elnevezése (cégneve) 2006. augusztus 28. napjával Államadósság Kezelő
Központ Zártkörűen Működő Részvénytársaságra, illetve rövidített elnevezése ÁKK
Zrt.-re módosult. A Kormányzati struktúra átalakításával 2010. május 29-től a társa-
ság alapítói jogait a nemzetgazdasági miniszter gyakorolja.
Az államadósság-kezelés legfontosabb stratégiai törekvése az államadósság és a
költségvetési hiány finanszírozása hosszú távon alacsony költségek és elfogadható koc-
kázatok mellett. Az optimális költség-kockázat összetétel elérése érdekében az ÁKK
Zrt. az államadósság összetételére vonatkozóan benchmarkokat (teljesítménymuta-
tókat) határoz meg. Ezek az államadósság forint-deviza szerkezetét, a devizaadósság
deviza-összetételét (100% euró), a forint- és a devizaadósság fix-változó kamatozás sze-
rinti arányát és a forintadósság durációját (2–3 év közötti futamidő) határozzák meg.
Az alacsony költségszinten történő finanszírozás érdekében az ÁKK Zrt. egyszerű,
nyilvános kibocsátási politika, valamint átlátható és likvid másodpiac kialakítására
törekszik, mely utóbbi a finanszírozási kockázat csökkentésének hatékony módszere.
A 2008-ban kiéleződött nemzetközi tőkepiaci válság súlyosan érintette a hazai állam-
papír-piacot. Ezért az ÁKK Zrt. fontos feladata a belföldi állampapír-piac továbbfejleszté-
se, egyrészt a befektetőkért folytatott verseny éleződése, másrészt a piaci infrastruktúra fej-
lesztésének igénye miatt. Ennek érdekében cél az elsődleges forgalmazói rendszer bővítése
(külföldi forgalmazók fokozott bevonása), az árjegyzés erősítése és a másodpiaci likviditás
javítása, amit az ÁKK Zrt. aktívabb piaci jelenlétével is szolgál. Ugyanakkor törekedni
kell a nemzetközi piacokon is a befektetői kör megtartására és fokozatos szélesítésére.
A gyengébben működő másodpiac miatt nőtt az elsődleges piac jelentősége, ami az
ÁKK Zrt. aktívabb elsődleges piaci jelenlétét indokolja. Gyakoribbak az államkötvény
aukciók, amit a nem kompetitív tenderek is támogatnak, és a visszavásárlási aukciók
mellett bevezetésre kerültek az elsődleges forgalmazók által kezdeményezett kötvény-
csere aukciók is. Az ÁKK Zrt. már a válság előtt is alkalmazkodott a piaci kereslethez,
azonban az új eszközökkel sokkal nagyobb lett a kibocsátások rugalmassága.
A termékfejlesztés terén az ÁKK Zrt. elsődleges célkitűzése a másodpiaci likvidi-
tás növelése az állampapírok sorozatnagyságának emelésén keresztül; valamint a fu-
tamidő hosszítása a hosszabb futamidejű állampapírok értékesítésének növelése révén.
Emellett a piaci kereslet alapján új állampapírok (a diszkont kincstárjegy hozamokhoz
223
kötött változó kamatozású államkötvény, inflációkövető lakossági Prémium Magyar

Államkötvény) bevezetésére is sor került a közelmúltban.
2011-től az államadósság-kezelés fontos feladata a lejáró IMF/európai bizottsági hitel-
keret törlesztése, piaci refinanszírozása. A nemzetközi válság hatására általánosan nőtt a
piaci bizonytalanság. Ám Magyarországon normál piaci körülmények között nem okoz
problémát ezen hitel refinanszírozása, a befektetői kereslet ingatagsága miatt azonban
szükséges a nagyobb kibocsátói rugalmasság és megfelelő tartalékok képzése.
8.7 A magyar állampapír-piac főbb termékei

Az állampapír az állam által kibocsátott, hitelviszonyt megtestesítő értékpapír. Állam-
papír-vásárlással lényegében az államnak adunk kölcsönt, előre meghatározott kamat-
ra és időre. Az állampapír – a fiskális stabilizáció után – a legbiztonságosabb befekteté-
si lehetőség ma Magyarországon, mert a befektetések mögött a hazai pénzügyi piacok
legnagyobb és legstabilabb szereplője, a Magyar Állam áll. Lejáratakor a tőke teljes
összegére, valamint az esedékes kamatokra az állam értékhatártól függetlenül garan-
tálja a kifizetést, mely követelés az állammal szemben nem évül el. Az állampírok auk-
ció, adagolt kibocsátás, jegyzés és folyamatos értékesítés útján kerülnek értékesítésre.
Az állampírokba történő befektetés előnyei:

tt Az állampapír az egyik legbiztonságosabb befektetési forma, mivel visszafizetése ál-
lamilag garantált (állami garancia névértékre és a kamatra, a követelés nem évül el).
tt A betéti szinteket általában meghaladó hozamot biztosít, amely előre pontosan ki-
számítható, amennyiben a befektető az értékpapírokat a futamidő végéig megtartja.
tt Az állampírok likvidek, vagyis másodlagos piaci forgalomban, piaci áron, le-
járat előtt értékesíthetőek.
tt Az állampapír befektetési portfólió rugalmas, vagyis változatos, többféle fu-
tamidő és címletezés létezik.
tt Az állampapír-befektetés alacsony költségekkel jár, ugyanis az állampapírok
értékpapírszámlán (a Kincstári Takarékjegyek kivételével) helyezhetők el, így
őrzésük biztonságos, számlavezetési díjat az ÁKK nem számít fel.
Az államadósságot az ÁKK különböző szegmenseknek (lakosság, intézményi befek-

tető, külföldi) értékesíti, forint vagy deviza alapon (denomináció). Különböző futam-
idejű papírok léteznek (duráció). Futamideje alapján megkülönböztetünk kincstárje-
gyet (1 év vagy annál rövidebb lejáratú) és államkötvényt (1 évnél hosszabb lejáratú).
A kincstárjegy kategóriába tartozik a Diszkont Kincstárjegy, a Kamatozó Kincstár-
jegy és az egy éves futamidejű Kincstári Takarékjegy. Az államkötvény kategóriá-
ba tartoznak: Magyar Államkötvény, Prémium Magyar Államkötvény és a kétéves
futamidejű Kincstári Takarékjegy. Kamatozás szerint létezik fix, illetve változó ka-
matozású állampapír, valamint diszkont áron kibocsátott értékpapír. A továbbiakban
néhány jellemző állampapír-típus kerül bemutatásra.
224
Diszkont Kincstárjegy. A kincstárjegyekről szóló 286/2001. (XII. 26.) Korm.

rendelet szerint kibocsátott, névre szóló, dematerializált, nem kamatozó érték-
papír, amely alapvetően 3 és 12 hónapos futamidővel, névérték alatt kerül kibo-
csátásra. Névértéke 10.000,-Ft. A Diszkont Kincstárjegyeket természetes és jogi
személyek, jogi személyiség nélküli szervezetek vásárolhatják meg és ruházhatják
át egymás között. Devizakülföldiek a Diszkont Kincstárjegyet a hatályos deviza-
jogszabályok és a Kibocsátó esetleges korlátozásai figyelembevételével vásárolhat-
ják meg és ruházhatják át.
A Kibocsátó a Diszkont Kincstárjegyeket aukciókon hozza forgalomba az általa
meghatározott kibocsátási rend szerint. Az aukción közvetlenül az állampapírok for-
galomba hozatalára és forgalmazására az ÁKK Zrt.-vel megbízási szerződést kötött
forgalmazók (a továbbiakban: Elsődleges forgalmazó) vehetnek részt.
Az ÁKK Zrt. a kibocsátásra kerülő Diszkont Kincstárjegyek sorozatszámát, ISIN-
kódját, az adott sorozat forgalomba hozatalának feltételeit – ezen belül különösen az
aukción értékesítésre meghirdetett mennyiséget, az aukció és a kibocsátás (pénzügyi
teljesítés) időpontját, az ajánlatok benyújtásának határidejét az értékpapírok lejáratá-
nak napját – rögzíti. Nyilvános ajánlattételben, az aukció napját megelőzően legalább
3 munkanappal hozza nyilvánosságra. A Kibocsátó fenntartja a jogot arra vonatkozó-
an, hogy a meghirdetett mennyiségektől eltérjen, vagy a beérkezett ajánlatok függvé-
nyében az aukciót eredménytelennek nyilvánítsa.
Az Elsődleges forgalmazók, valamint a Magyar Államkincstár fiókhálózata napi
vételi és eladási árfolyamokat jegyez a Diszkont Kincstárjegy sorozataira, így náluk
az üzletszabályzatukban leírtak szerint a Diszkont Kincstárjegy a futamidő alatt is el-
adható és megvásárolható. Az ÁKK Zrt. a KELER Zrt. és a befektetési vállalkozások
közreműködésével fizeti ki a törlesztést (a névértéket) a befektetőknek.
A Diszkont Kincstárjegy visszaváltásakor (lejáratakor), valamint átruházásakor
elért bevételből – függetlenül attól, hogy az miként oszlik meg nettó árfolyam-
érték és felhalmozott hozam címén elszámolt tételekre – az árfolyamnyereségre
irányadó rendelkezések szerint megállapított rész kamatjövedelemnek minősül és
adóköteles.
A Magyar Államkötvény a kötvényről szóló 285/2001. (XII. 26.) Korm.rendelet sze-

rint kibocsátott, névre szóló, dematerializált, jelenleg 3, 5, 10 és 15 éves futamidővel
kibocsátásra kerülő fix kamatozású értékpapír. Névértéke 10.000,-Ft.
A Magyar Államkötvényt természetes és jogi személyek, jogi személyiség nélküli
szervezetek vásárolhatják meg és ruházhatják át egymás között. Devizakülföldiek a
Magyar Államkötvényt a hatályos devizajogszabályok és a Kibocsátó esetleges korlá-
tozásai figyelembevételével vásárolhatják meg és ruházhatják át.
A Magyar Államkötvény aukció útján hetente kerül forgalomba hozatalra, az ÁKK
által meghatározott kibocsátási rend szerint. A Kibocsátó jelenleg egyedi mérlege-
lés alapján dönt arról, hogy az adott héten meghirdet-e aukciót. Az aukción köz-
vetlenül az állampapírok forgalomba hozatalára és forgalmazására az ÁKK Zrt.-vel
megbízási szerződést kötött forgalmazók. Az ÁKK Zrt. a kibocsátásra kerülő Magyar
225
Államkötvények sorozatszámát, ISIN-kódját, az adott sorozat forgalomba hozatalának

feltételeit – ezen belül különösen az aukción értékesítésre meghirdetett mennyiséget,
az aukció és a kibocsátás (pénzügyi teljesítés) időpontját, az ajánlatok benyújtásának
határidejét, a kamatfizetés és a törlesztés feltételeit, az értékpapírok futamidejét – rög-
zíti. Nyilvános ajánlattételben az aukció napját megelőzően legalább 3 munkanappal
előbb hozza nyilvánosságra. Az ÁKK Zrt. fenntartja a jogot arra vonatkozóan, hogy a
meghirdetett mennyiségektől eltérjen, a beérkezett ajánlatok függvényében az aukciót
eredménytelennek nyilvánítsa.
Az Elsődleges forgalmazók, valamint a Magyar Államkincstár fiókhálózata napi
vételi és eladási árfolyamot jegyez a Magyar Államkötvény sorozataira, így náluk, az
üzletszabályzatukban leírtak szerint a Magyar Államkötvények futamidő alatt is elad-
hatók és megvásárolhatók. Az ÁKK Zrt. a KELER Zrt. és a befektetési vállalkozások
közreműködésével fizeti ki a törlesztést a befektetőknek.
A Magyar Államkötvény visszaváltásakor (lejáratakor), valamint átruházásakor
elért bevételből – függetlenül attól, hogy az miként oszlik meg nettó árfolyamér-
ték és felhalmozott kamat vagy hozam címén elszámolt tételekre – az árfolyam-
nyereségre vonatkozó szabályok szerint megállapított rész kamatjövedelemnek
minősül és adóköteles.
A Kibocsátó és az ÁKK Zrt. fenntartja a jogot arra, hogy időről időre további,
az egyes Magyar Államkötvények sorozataival a forgalomba hozatal napjának kivé-
telével minden tekintetben azonos jogokat megtestesítő Magyar Államkötvényeket
hozzon forgalomba, amelyek az adott Magyar Államkötvény-sorozattal azonos so-
rozatot alkotnak.
Jellemző lakossági állampapírok: Prémium Magyar Államkötvény (PMÁK), Pré-
mium Euró Államkötvény (PEMÁK), Kamatozó Kincstárjegy (KKJ), Féléves Kincs-
tárjegy (FKJ) és Kincstári Takarékjegy (KT). Az egyes konstrukciók leírását lásd a
www.allampapirpiac.hu honlapon.
Az Államadósság Kezelő Központ devizakötvények kibocsátásával is foglalkozik.
Ezek többéves deviza alapú (EUR, USD, GBP, JPY) állampapírok. Kamatozásuk 3
hónapos EUR LIBOR-on, vagy USD LIBOR-on történik, továbbá EURIBOR-on,
illetve fix kamatozásúak is előfordulnak. A leghosszabb konstrukció 15 éves. Változó
kamatozás mellett 2012-2013-ban történik a Prémium Euró Magyar Államkötvények
kibocsátása EUR alapon.
A devizaportfólió összetételének benchmark szerinti kialakítása érdekében a nem
EUR devizakötvényekre devizaswapok kerültek megkötésre, így ezen kötelezettségek
is euró kamatozásúak.
Az állampapír forgalmazást az ÁKK Kibocsátási Naptára, az aukciók és jegy-
zések eredményeinek rendszeres közzététele, repo eljárási rendek, csereaukciók
adatainak és a másodpiaci információk rendszeres közzététele segíti. A piaci in-
formációk és tájékozódás lényeges elemét adják az indexek, mint például a legfon-
tosabb, a MAX index. Az 1995. év második félévétől megkezdődött a hosszabb
lejáratú, fix kamatozású állampapírok térnyerése az addig domináns szerepet ját-
szó rövid lejáratú, illetve változó kamatozású értékpapírokkal szemben. A lejárati
226
szerkezetben bekövetkezett változások egyre inkább szükségessé teszik egy olyan

állampapír-piaci benchmark bevezetését, amely jobban tükrözi az aktuális piaci
struktúrát a jelen pillanatban létező eszközöknél. A MAX index 1997. decemberi
sikeres bevezetése az index készítőit arra ösztönözte, hogy az államkötvényindex
mellett a piaci résztvevők rendelkezésére bocsássanak egy ezt kiegészítő indexet.
Bár az 1995. év második félévétől megkezdődött a hosszabb lejáratú, fix kama-
tozású állampapírok térnyerése az addig domináns szerepet játszó rövid lejáratú,
illetve változó kamatozású értékpapírokkal szemben, a lejárati szerkezetben még
mindig jelentős az egy évnél rövidebb hátralévő futamidővel rendelkező papírok
részesedése. Ismeretesek még MAX composite index, ZMAX index és a BMX in-
dex. Részletes tartalmukat lásd az ÁKK honlapján (piaci információk). A magyar
állampapír-piac átláthatóságát erősíti ÁKK Zrt. és partnerei által nyilvántartott
hitelekről és állampapírokról (a kapcsolódó fedezeti és betétügyletek egyeztetésé-
ről) évente készülő adósságleltár.
8.8 Az államadósság-kezelés jogi és szervezeti biztosítékai

Az államadósság-kezelés jogi alapját több jogforrás alkotja, melyek közül kiemelke-
dő a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Stabi-
litási tv.), az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.), az adott évre
vonatkozó költségvetési törvények és a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény
(Tőkepiaci törvény). E törvényi rendelkezések egyfelől meghatározzák az állam-
adósság fogalmát, illetve keletkezésének és finanszírozásának szabályait, másfelől e
tevékenység végzésére jogosult és egyben köteles közigazgatási és szervezeti szerep-
lők magatartását.
Az államháztartás modernizációja keretében, annak első lépéseként éppen az ál-
lamadósság-kezelés új szervezeti alapokra történő helyezése történt meg, amelynek
eredményeként 2001. március 1-jétől az adósságkezelést egy önálló gazdasági társasá-
gi formában működő szervezet, az ÁKK Zrt. látja el.
Az ÁKK Zrt. cégbíróságon bejegyzett, egyszemélyes, zártkörűen működő
részvénytársaság, kizárólagos tulajdonosa a Magyar Állam, a tulajdonosi jogokat
az államháztartásért felelős (jelenleg a nemzetgazdasági) miniszter gyakorolja.
Az ÁKK Zrt. működésére – a Stabilitási tv. eltérő rendelkezései kivételével – a gaz-
dasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény (Gt.) szabályait kell megfelelően
alkalmazni. Az irányítást az ÁKK Zrt. Igazgatósága látja el, a működés kontrollját
pedig – a társasági státusból következően – a felügyelő bizottság és a könyvvizsgá-
ló végzi. E belső irányítási és ellenőrzési mechanizmusokon túl az adósságkezelés
az Állami Számvevőszék által is rendszeresen felülvizsgált folyamat. Az ÁKK Zrt.
tevékenysége illeszkedik a Magyar Államkincstár működéséhez, e szervezetek ös�-
szehangolt szakmai irányítása pedig az államháztartásért felelős miniszter szemé-
lyén keresztül valósul meg.
227
Az államháztartásért felelős miniszter szerepe:

tt Az Áht. 5. § (3) bekezdése értelmében az államháztartásért felelős miniszter gondosko-
dik a központi költségvetés hiányának finanszírozásáról, mely finanszírozási igények
teljesítéséről a Stabilitási tv. 11–14. § értelmében az ÁKK Zrt. útján gondoskodik.
tt A Stabilitási tv. 14. § (2) bekezdése a nemzetgazdasági minisztert felhatalmaz-
za arra, hogy az államadósság-kezeléssel kapcsolatos polgári jogi viszonyokban
az államot képviselje, amely képviseleti jogát az ÁKK Zrt. útján is gyakorol-
hatja, vagy írásban az ÁKK Zrt.-re átruházhatja.
8.9 Az ÁKK Zrt. szerepe és feladatköre

A szabályozásból eredően az államháztartásért felelős miniszter – a Stabilitási
tv. 13. § (1) pontja alapján – az ÁKK Zrt. útján (a korábbiakhoz képest még
részletesebben behatárolva):
tt szervezi az államháztartás központi alrendszere adósságának részét képező ál-
lampapír kibocsátásokat, hitelfelvételeket és adósság-átvállalást;
tt elkészíti a központi költségvetés éves és középtávú finanszírozási tervét, kidol-
gozza az államadósság finanszírozási stratégiáját;
tt gondoskodik az államháztartás központi alrendszere adóssága terheinek kifi-
zetéséről;
tt a központi költségvetésről szóló törvény alapján az Áht. 76. § (1) bekezdésé-
nek b) pontja szerinti előrejelzés figyelembevételével gondoskodik a központi
költségvetés fizetőképességének fenntartásáról, valamint az állam átmenetileg
szabad pénzeszközeinek kezeléséről;
tt szervezi a másodlagos állampapírpiacot;
tt a másodlagos állampapír-piacon sajátszámlás kereskedést, értékpapír kölcsönzést,
repó és fordított repó műveleteket végez, valamint az azonnali, határidős, fedezeti,
csere- és származtatott ügyleteket köt, letétkezelési és letétőrzési feladatokat lát el;
tt elemzi az adósságszolgálat és az állampapírpiac folyamatait;
tt közreműködik az államadósság számításában, tájékoztatást ad az államháztartás
központi alrendszere adósságának alakulásáról, az állampapírpiac folyamatairól;
tt véleményezi az egyedi állami kezességvállalás, garanciavállalás mellett nyúj-
tott hitelek és kibocsátott kötvények feltételeit;
tt hitel-betét műveleteket végez.
Ezen feladatokon túl az ÁKK Zrt. a Stabilitási tv. 13. § (4) pontja alapján:
tt jogszabály felhatalmazása alapján állami kezességgel, állami garanciával biz-
tosított, hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok forgalomba hozatalát szervez-
heti, ezzel kapcsolatos tanácsadási feladatokat láthat el;
tt közreműködhet az állam, az önkormányzat, valamint ezek többségi tulaj-
donában álló gazdálkodó szervezete hitelfelvételével, kölcsönfelvételével,
228
hitelviszonyt megtestesítő értékpapírjának kibocsátásával kapcsolatos felada-

tok ellátásában, ideértve az üzleti stratégiával kapcsolatos tanácsadást is;
tt részt vállalhat az Országos Betétbiztosítási Alap szabad pénzeszközeinek kezelésében;
tt bekapcsolódhat a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap eszközeinek ke-
zelésében és értékesítésében;
tt közreműködhet a Befektető-védelmi Alap pénzeszközeinek kezelésében.
8.10 Magyar állampapír-piaci stratégia és perspektívák

A magyar állampapír-piacra nézve óhatatlanul kedvező jelenség a hazai megtakarítások Ál-
lamadósság Kezelő Központ felé terelése. A lakosság aktivizálódásának alapja egyrészt az
ország stabilabb, kiszámíthatóbb gazdaságpolitikája, amely három év alatt fiskális trend-
fordulón, költségvetési konszolidáción ment keresztül, másrészt megteremtette a lakossági
források megképződésének és helyben (családi háztartásban) tartásának lehetőségét. A ko-
rábbi években 36–40%-os adósávban lévő személyi jövedelemadó 2010 után 16%-ra mér-
séklődött, így a háztartásokban megmaradó többletjövedelem egyik elhelyezési, befektetési
célpontja a hazai állampapír piac. A gazdaságpolitika iránti bizalom is kézzel fogható, hiszen
azokban az időszakokban, amikor Magyarország pénzügyi helyzete kedvező volt (az ezred-
forduló körüli időszak), illetve 2010 után, arányaiban megfigyelhető az államadósság belső
lakossági piacokról történő finanszírozásának erősödése. (Lásd 12. ábra.)
12,0% 11,1% 1400

11,0%
10,0% 1200
9,0%
1000
8,0%
7,0% 800
milliárd forint
6,0%
6,0%
5,0% 600
3,5% 3,5%
4,0%
400
3,0%
2,0% 200
1,0%
0,0% 0
20 ept.
03 n.
03 .
04 c.
20 ept.
06 n.
06 .
07 c.
20 ept.
09 n.
09 .
10 .
20 máj.
10 .
11 .
11 .
20 máj.
20 aug.
12 .
20 máj.
12 .
.
97
01 0
20 . nov
20 febr
20 febr
20 . nov
ov
20 . aug
20 . aug
20 árc
20 árc
20 árc
20 dec
20 200
20 . de
20 . de
20 . jú
20 5. jú
20 . jú
19
.n
.m
.m
.m
. sz
. sz
. sz
.
.
.
02
08
.
10
11
12
11
12
0
12. ábra: A lakosság kezében lévő állampapír-állomány a teljes államadósságon belül,

1997–2012. (Forrás: ÁKK egyedi adatközlése, 2013.)
229
Technikai fejlesztési elem, hogy az értékesítési kockázatok csökkentése, illetve a kön�-

nyebb elérhetőség érdekében az Államadósság Kezelő Központ az eladási pontok bő-
vítésére nagy hangsúlyt helyez. Ugyanakkor indokolt a lakosság hosszabb futamidejű
papírok felé történő terelése, akár új lakossági állampapírok bevezetésén, akár adó-
kedvezmények érvényesítésén keresztül. A további javítási lehetőségek, sőt, kényszerek
adottak a lakossági piacon. (Lásd 13. ábra.)
100,0% 4,1% 5,2% 7,4%

90,0%
80,0%
46,1% 48,0% 56,4%
70,0%
60,0% deviza
50,0% forint rövid
40,0% forint hosszú
30,0%
49,9% 46,8% 36,1%
20,0%
10,0%
0,0%
2010. dec. 2011. dec. 2012. dec.
13. ábra: A lakosság kezében lévő állampapír-állomány futamidő és devizanem szerinti össze-
tétele, 2010–2012. (Forrás: ÁKK egyedi adatközlése alapján, 2013.)
A leírtak tükrében az államadósság kezelési stratégia célja 2013-ban a költségvetés

finanszírozási igényének hosszú távon minimális költséggel és elfogadható kockázatok
vállalása mellett egységes szemléletben történő finanszírozása. Ezen általános célt az
adósságkezelő teljesítménymutatók, benchmarkok kitűzésével számszerűsíti az ÁKK.
2013-ban az ÁKK a következő benchmarkok keretei között tervezi az adósság
kezelését:
tt Deviza-összetétel: Az összes adósságon belül a devizaadósság állománya ma-
ximum 45% lehet, az ÁKK ugyanakkor törekszik arra, hogy a devizaadósság
aránya minél alacsonyabb legyen, és kedvező keresleti viszonyok esetén csök-
kenjen a jelenlegi arányhoz képest.
tt A devizaportfolió devizális összetétele: 100% euró az árfolyam-fedezeti ügy-
leteket (swapokat) követően (legfeljebb 5%-os eltéréssel) a deviza keresztárfo-
lyamok mozgásából eredő kockázatok csökkentése érdekében.
230
tt Kamatösszetétel: A forintadósságon belül a fix kamatozású adósság kitűzött

aránya 61–83%, a változó kamatozású adósságé 17–39%. A devizaadósságon
belül a fix kamatozású elemek optimális aránya 66%, a változó kamatozásúaké
34% (legfeljebb 5%-os eltéréssel).
tt Duráció: Az adósság megújítási kockázatának elfogadható szinten tartása
érdekében cél a forintadósság durációjának 2,5 év +/- 0,5 éves sávban törté-
nő tartása.
tt Likviditás: A Kincstári Egységes Számla (KESZ) egyenlegének mindenkori
biztonságos szintjét célozza a KESZ minimális állományának meghatározása
és a napvégi KESZ-egyenleg lehetőség szerint e fölött tartása.
Az államadósság-szerkezetre vonatkozó első öt benchmark esetében az adósságkezelés

a háromhavi mozgóátlag alakulását veszi figyelembe a tevékenysége során, annak ér-
dekében, hogy az esetleges egyedi, átmeneti hatással bíró, esetenként sokkszerű piaci
mozgások ne kényszerítsék az adósságkezelést hosszú távon indokolatlan reakciókra.
2013-ban a megnövekedett nemzetközi piaci kockázatok miatt kiemelt cél a biztonsá-
gi tartalékok, alternatív finanszírozási csatornák megtalálása.197
Az ÁKK a tartalékok növelése céljából minimum 1,5 havi finanszírozási igénynek
megfelelő szabad betétet tart a kincstári egységes számlán, illetve növelik a likviditási
tartalékok szintjét a szabad devizabetétek is. Ez azt is jelenti, hogy néhány aluljegyzett
aukció esetén is biztosított a finanszírozás. Ezen túl stand-by198 hitelek is rendelkezés-
re állnak, továbbá a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapban még megmaradt
eszközök értékesítésével is finanszírozhatóak a lejárt adósságok (azaz csökkenthetik az
államadósságot) még egy átmeneti piaci zavar esetén is.
Az Államadósság Kezelő Központ minden adott évben, így 2013-ban is meg-
határozza a
tt nettó finanszírozási igényt,
tt a bruttó kibocsátást,
tt a konkrét nettó finanszírozási tervet
tt és a már említett államadósság kezelési stratégiát.
197
A 2013-as államadósság finanszírozási feladatokat vesd össze az ezredforduló állampapír piaci ki-
hívásaival, finanszírozási képével: LENTNER Cs., 2001a., 2001b. Az államadósság ÁKK stratégia
szerinti finanszírozása, illetve a nyilvánosságra bocsátott adatok továbbra is az éven túli tételekkel
számolnak, jobbára csak azokra fókuszálnak, vagyis a költségvetési mérleg GFS vonala alatt „megje-
lenő” tételekkel. Az éven belül lejáró és folyamatosan megújított tételek továbbra sem túl exponáltak.
A költségvetési törvények tárgyalásakor a hiány és a lejáró államadósságok finanszírozásáról, rájuk
a forrás bevonás módjáról a Parlamentben csak érintőlegesen esik szó. Noha az ÁKK-n keresztül
a jobbára NAV által beszedett államháztartási bevételek többszöröse folyik át. 2000 környékén ezt
tisztázni szándékozó kérdésemre – parlamenti képviselőként – azt a választ kaptam, hogy üzleti titok
a finanszírozás stratégiája a költségvetési törvényjavaslat tárgyalásakor. Ennek ellentmond, hogy a
magyar állampapír-piacon lévő (koncentrált) befektetők behatóan ismerik a lejáró és megújítandó
tételeket, illetve a magyar pénzügypolitika lehetőségeit, igényeit.
198
Készenléti hitel.
231
2013-ban a tervek szerint a nettó finanszírozási igény 619 milliárd forint. A tervezett
finanszírozási igény az államháztartás központi alrendszerének pénzforgalmi hiányából,
valamint egyéb (nettó) finanszírozási tételekből tevődik össze. A központi alrendszer
hiánya a központi költségvetés, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai és az elkülöní-
tett állami pénzalapok adott évi egyenlegének összege. A finanszírozás szempontjából a
tényleges pénzmozgásokon alapuló pénzforgalmi hiányadatok az irányadók. 2013-ban
a központi költségvetés pénzforgalmi egyenlege a tervek szerint -834 milliárd forint, a
társadalombiztosítás alapjainak tervezett éves egyenlege 0 milliárd forint, az elkülönített
állami alapok tervezett éves hiánya 7 milliárd forint. Az államháztartás központi alrend-
szerének 2013. évi 842 milliárd forint összegű pénzforgalmi hiánya a GDP 2,8%-át teszi
ki. A nettó finanszírozási igényt csökkenti az egyéb finanszírozási tételek között az eu-
rópai uniós transzferek 2013-ban várható 223 milliárd forint összegű pozitív egyenlege.
A törlesztések összege 2013-ban várhatóan 5117 milliárd forint lesz az éven belüli
lejáratú adósság többszöri megújítását kiszűrő OECD mutató szerint. A forinttörlesz-
tés összege 3662 milliárd, míg a deviza alapú törlesztés 1445 milliárd forint.
A meglévő államadósság lejáratokhoz igazodóan kerül meghatározásra a bruttó kibo-
csátás. A 2013. évi teljes bruttó kibocsátás tervezett összege 5896 milliárd forint. A brut-
tó kibocsátáson belül 4394 milliárd forintot (75%) a forintkibocsátások, 1502 milliárd
forintot (25%) (5,3 milliárd EUR) a deviza-kibocsátások és hitelfelvételek képviselnek.
2013-ban a várható kereslet (vagyis az imént vázolt nettó finanszírozás igény) alap-
ján a tervezett nettó kibocsátás összege 779 milliárd forint, amelyből 732 milliárd
forint (94%) a nettó forint kibocsátás, 47 milliárd forint (6%) pedig a nemzetközi
tőkepiacokon kerül kibocsátásra. Az ÁKK a finanszírozás során az utóbbi években
kialakult gyakorlatnak megfelelően a ténylegesen kibocsátott mennyiség és szerkezet
meghatározásakor fokozottan figyeli a kereslet alakulását, így a piaci helyzet függ-
vényében változhat a kibocsátás szerkezete. A nettó finanszírozási igényt meghaladó
nettó kibocsátás a Kincstári Egységes Számla állományát növeli.
Az államadósság-kezelés tehát elválaszthatatlan a költségvetési politikától, az állam-
háztartás aktuális helyzetétől, mondhatni annak függvénye. Az állampapír kibocsátásával
az állam hitelt vesz fel, amelyet az államháztartási-állami kiadásokra, közszolgáltatások
teljesítésére fordít. Akár szociális, gazdasági támogatásokra, az állami infrastruktúra
működtetésére, akár a már meglévő adósságállomány (hitelek) kamatainak törlesztésé-
re. Az államháztartás folyó hiánya és korábbi évekről felhalmozott adóssága, illetve ezek
finanszírozása, akár külföldi, akár hazai piacokról történő lefedése kamatköltségekkel és
pénzügyi kockázatokkal jár, amely a gazdaságpolitika mozgásterét szűkíti. Ahhoz tehát,
hogy egy ország képes legyen megújítani az államadósságát (a belső hatékonyságból, több-
let nyereség forrásból való kigazdálkodás, visszafizetés egyelőre Magyarországon nem re-
ális alternatíva) pontosan eleget kell tegyen a korábbi évekből adódó kötelezettségeinek.
Pontosan kell, hogy fizesse a kamatokat, illetve a törlesztések megújításában (lényegében
újrafinanszírozásában) szakszerűen és tervszerűen kell, hogy eljárjon. Kerülje azt, hogy
piaci bizonytalanságot, költségvetési finanszírozhatatlanságot okozzon önmagának.
232
8.11 Szakirodalom
Tudományos dolgozatok, törvények, kormányrendeletek, miniszteri rendeletek
György László – Veress József: A külső pénzügyi sebezhetőség lehetséges okai és elkerülé-
sének eszközei. Pénzügyi Szemle, LVIII. évf. 2013/1. 53–74.
Kolozsi Pál – Lentner Csaba: A magyar jegybanki szabályozás és monetáris politika az
európai integrációs folyamatok tükrében. In: Lentner Csaba (szerk.): Pénzpiacok szabá-
lyozása Magyarországon. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2006. 33–67.
Kolozsi Pál: Monetáris politika, érdekcsoportok, pénzügyi válság. Pénzügyi Szemle, LVIII.
évf. 2013/1. 35–52.
Lentner Csaba: Pénzügyi Szilánkok. I. fejezet: Pénzügyi kihívások az ezredforduló Ma-
gyarországán. Soproni Egyetem, Sopron, 2001a.
Lentner Csaba: Tudományos értékeink. I. fejezet: Magyarország európai uniós integráció-
jának nyitott kérdései. Soproni Egyetem, Sopron, 2001b.
Lentner Csaba (szerk.): Bankszabályozás. Egyetemi jegyzet. NYME KTK, Sopron, 2002. 436.
2006. 10. fejezet.
Lentner Csaba: Újjászervezett gazdaságpolitikák kora. In: Kik támadják Magyarországot
és miért? II. fejezet. Kairosz Kiadó, Budapest, 2012.
Lentner Csaba (szerk.): Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi Fogyasztóvé-
delem. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013. 27–86.
Magyar Államkincstár hivatalos kiadványai.
Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (Stabilitási tv.).
Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (Áht.).
A 2013. évi költségvetési törvény CCIV. tv.
A tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (Tőkepiaci törvény).
Az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény.
A Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet.
A 2007–2013-as programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az
Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának
rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet.
Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm.rendelet
A törzskönyvi nyilvántartásról szóló 6/2012. (III. 1.) NGM rendelet.
A kincstári elszámolások, beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól
szóló 240/2003. (XII. 17.) Korm.rendelet.
A lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet.
Az államháztartás szervezeti beszámolási és könyvvezetési kötelezettségének sajátosságairól
szóló 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet.
A központosított illetményszámfejtésről szóló 422/2012. (XII. 29.) Korm. rendelet.
A költségvetési viszont-garancia vállalásának és érvényesítésének részletes szabályairól szóló
48/2002. (XII. 28.) PM rendelet.
233
9. fejezet
Költségvetési szervek gazdálkodása

és főbb számviteli szabályaik
9.1 A költségvetési szervek tevékenysége

A költségvetési rend szerint a gazdálkodó az irányító szerve által jóváhagyott elemi
költségvetése alapján köteles közfeladatát ellátni és gazdálkodni. Ha törvény másként
nem rendelkezik, a költségvetési szerv számára az alapító szerv határozza meg és biz-
tosítja a közfeladatai ellátásához szükséges vagyon használatát.
A költségvetési szerv feladatai ellátásának részletes, belső rendjét és módját szerve-
zeti és működési szabályzat állapítja meg, azzal, hogy a szervezeti egységekre vonat-
kozó részletszabályokat a szervezeti és működési szabályzatban vagy ügyrendben kell
meghatározni.
A költségvetési szerv
tt alaptevékenysége: amely a létrehozásáról rendelkező jogszabályban, alapító
okiratában a szakmai alapfeladataként meghatározott, nem haszonszerzés cél-
jából végzett tevékenység, ideértve a rendelkezésére álló kapacitások szakmai
alapfeladata ellátására történő használatát, valamint az időlegesen szabad ka-
pacitásait – kivételes jelleggel – nem kötelezően végzett tevékenységre történő
hasznosítását is;
tt vállalkozási tevékenysége: amely haszonszerzés céljából, államháztartáson
kívüli forrásból, nem kötelezően végzett termelő, szolgáltató, értékesítő tevé-
kenység.
A költségvetési szerv alap- és vállalkozási tevékenységét az államháztartási szak-

feladatok rendje (szakfeladat-rend) szerint – szakfeladat számmal és megnevezéssel
– kell meghatározni. A költségvetési szerv által ellátott feladatoknak, ezen belül a
végzett tevékenységeknek az Áht. szerinti elkülönítését, besorolását az ott megha-
tározott kritériumok alapján szükséges elvégezni. Alap- és vállalkozási tevékenysé-
géből származó bevételeit és kiadásait elkülönítetten kell megtervezni és elszámol-
ni. A költségvetési szerv alapító okiratában önállóan nem kell alaptevékenységként
megjelölni, ugyanakkor alaptevékenységként kell elszámolni azokat az önálló szak-
feladatot képező kiadási és bevételi elemeket, amelyek a szerv alapító okirat szerinti
alaptevékenységének ellátásához kapcsolódnak. Így a költségvetési szerv részére a
jogszabály szerinti alapfeladat ellátására biztosított ingatlan egyes részeinek bérbe-
adását, hasznosítását – ha az időszakosan a kapacitás kihasználása, illetve tartósan
235
az alapfeladat magasabb színvonalú vagy hatékonyabb ellátása céljából történik

—; a költségvetési szervnek más szervek részére végzett tevékenységeinek szakfel-
adatait, a költségvetési szerv, fejezeti kezelésű előirányzat, helyi önkormányzat és
többcélú kistérségi társulás, elkülönített állami pénzalap támogatási céljai szerinti
szakfeladatokat, a technikai szakfeladatokat, a költségvetési szerv alaptevékenysége
ellátására rendelkezésre álló kapacitásának kihasználását célzó, nem haszonszerzés
céljából végzett tevékenységeinek szakfeladatait.
Támogatásból nem finanszírozható a vállalkozási tevékenység. A költségvetési szerv
e tevékenységeiből származó bevételének fedeznie kell a végzett tevékenységgel össze-
függő valamennyi közvetlen kiadást, az ahhoz hozzárendelhető közvetett kiadásokat,
valamint az amortizációt is.
A költségvetési szerv saját nevében a Stabilitási tv. 3. § (1) bekezdése szerinti adós-
ságot keletkeztető ügyletet érvényesen nem köthet, továbbá
tt törvényben meghatározott kivétellel értékpapírt nem bocsáthat ki, illetve nem
szerezhet meg,
tt pénzügyi lízinget vagy faktoringot magában foglaló szerződést nem köthet, és
tt garanciát és kezességet nem vállalhat.
A költségvetési szervet – szakmai szempontból meghatározó – alaptevékenységének

jellege szerint az irányító szerv az államháztartásért felelős miniszter által önálló tájé-
koztatóban kiadott államháztartási szakágazati rendben meghatározott szakágazatba
– szakágazat számmal és megnevezéssel – sorolja be az alapító okiratban. E szakágaza-
ti rend nem azonos a szakfeladat-rend szerinti szakágazati bontással.
A költségvetési szerv működését, feladatai ellátását, hatékonyságát az irányító
szervnek kötelessége rendszeresen felülvizsgálni. A felülvizsgálat eredményeként, il-
letve a feladat változásakor a szervezet alapító okiratát érintő döntést kell hoznia, és a
felülvizsgálat eredményétől függően a költségvetési szervet át kell alakítani vagy meg
kell szüntetni.
9.2 A költségvetési szerv átalakítása, megszüntetése

Az alapító szerv jogosult a költségvetési szervet jogutóddal vagy jogutód nélkül meg-
szüntetni. A költségvetési szerv általános jogutódlással történő megszüntetése átala-
kítással történhet.
A költségvetési szerv átalakítása történhet egyesítéssel vagy szétválasztással.
Az egyesítés lehet: beolvadás vagy összeolvadás. A szétválasztás lehet: különválás vagy
kiválás. Ha az egyesítés több alapító szervhez tartozó költségvetési szervet érint, az
alapító szervek közösen jelölik ki az új költségvetési egységet irányító szervet.
Az átalakításról vagy a megszüntetésről – az alapításnak megfelelően – jogsza-
bályban vagy határozatban kell rendelkezni. Az átalakításról, megszüntetésről ren-
delkező jogszabályban (okiratban) rendelkezni kell a megszüntetés okáról, a meg-
szűnő költségvetési szerv valamennyi közfeladatának jövőbeni ellátásáról, jogáról
236
9. fejezet – Költségvetési szervek gazdálkodása és főbb számviteli szabályaik
és kötelezettségéről, ideértve a költségvetési szerv vagyoni jogait és előirányzatait is.

A jogszabályban (okiratban) meg kell jelölni azt a naptári napot, ameddig vagy azt az
időtartamot, amelyre vonatkozóan és azon kört, mértéket, amelyre kiterjedően a költ-
ségvetési szerv utoljára kötelezettséget vállalhat. A költségvetési szerv ezzel ellentétes
kötelezettségvállalása semmis.
A költségvetési szerv általános jogutóddal történő megszüntetése a vele szemben
fennálló követeléseket nem teszi lejárttá. A költségvetési szerv jogutód nélküli meg-
szüntetése esetén az állami vagyonról szóló törvény vagy a megszüntetésről rendelke-
ző jogszabály, megszüntető okirat eltérő rendelkezése hiányában a költségvetési szerv
megszüntetés időpontjában fennálló magánjogi jogait és kötelezettségeit – ideértve
a vagyonkezelői jogot is – az alapító szerv, az Országgyűlés vagy a Kormány által
alapított költségvetési szerv esetén az alapító szerv által kijelölt szerv gyakorolja és
teljesíti. A jogutód nélkül megszüntetett költségvetési szerv nem magánjogi jogai és
kötelezettségei a jövőre nézve megszűnnek azzal, hogy a megszűnés napján fennálló
kötelezettségek teljesítéséért és követelések beszedéséért az alapító szerv (az Ország-
gyűlés vagy a Kormány által alapított költségvetési szerv esetén az alapító szerv által
kijelölt szerv) felel. A költségvetési szerv a törzskönyvi nyilvántartásból való törlésével,
a törlés napjával szűnik meg.
9.3 Költségvetési szervek működése és gazdálkodása

9.3.1 A költségvetési szervek működésének és gazdálkodásának
általános jellemzői
A költségvetési szerv vezetője felelős a közfeladatok jogszabályban, alapító okiratban,
belső szabályzatban foglaltaknak megfelelő ellátásáért, valamint a költségvetési szerv
számára jogszabályban előírt kötelezettségek teljesítéséért.
Felelőssége kiterjed
tt az alapító okiratban előírt követelményeknek és feltételeknek megfelelő ellá-
tására,
tt a költségvetési szerv működésében és gazdálkodásában a gazdaságosság, a
hatékonyság és az eredményesség követelményeinek érvényesítésére,
tt a gazdálkodási lehetőségek és a kötelezettségvállalások összhangjára,
tt a költségvetési szerv vagyonkezelésébe, használatába adott, és a tulajdonában
lévő vagyonnal kapcsolatosan a vagyonkezelői, tulajdonosi jogok rendeltetés-
szerű gyakorlására,
tt az államháztartási belső kontrollrendszer megszervezésére és hatékony mű-
ködtetésére,
tt a szerv besorolásának megfelelően a szakmai és pénzügyi folyamatok nyomon
követési (monitoring) rendszere működtetésére,
237
tt a tervezési, a beszámolási, valamint a közérdekű és közérdekből nyilvános ada-

tok szolgáltatására vonatkozó kötelezettség teljesítésére, annak teljességére és
hitelességére,
tt a számviteli rendre.
A költségvetési szerv jóváhagyott költségvetés alapján, a vonatkozó jogszabá-

lyokban meghatározott követelmények és feltételek érvényesítésével működik és
gazdálkodik. A központi költségvetési szerv kiemelt előirányzatait és létszám elő-
irányzatát tartalmazó költségvetését a költségvetési törvény elfogadását követően
az irányító szerv – kormányrendeletben foglaltak szerint – kincstári költségvetés
kiadásával állapítja meg.
A helyi önkormányzati költségvetési szerv költségvetését az önkormányzat költ-
ségvetési rendelete állapítja meg. A költségvetési szerv megállapított költségvetéséről
– az Ámr.-ben rögzített szempontok figyelembevételével – az államháztartásért felelős
miniszter rendeletében foglaltak szerint elemi költségvetést készít, amely gazdálkodá-
sának alapdokumentuma.
Az elemi költségvetés magában foglalja:
tt a kiadásokat, bevételeket és támogatásokat kiemelt előirányzatokon belül té-
telenként és szakfeladat-rend szerinti tevékenységenként részletezve,
tt a költségvetési szerv személyi juttatásainak és létszámának összetételét,
tt a szakfeladat-rend szerinti mutatók állományát és értékeit.
Az elemi költségvetés elkészítésével kapcsolatos kiegészítő információkat az állam-

háztartásért felelős miniszter miniszteri rendeletben teszi közzé. Az elemi költség-
vetéshez kapcsolódóan el kell készíteni az abban foglaltakat alátámasztó számítá-
sokat és azok indokolását, amelyek alapján ellenőrizhető annak megalapozottsága,
végrehajthatósága, és az irányító szerv dönt az elemi költségvetés jóváhagyásáról.
A költségvetési szerv működése és gazdálkodása során – az adott piaci és jog-
szabályi körülmények között a lehető legnagyobb mértékben – érvényesülnie kell az
alábbi követelményeknek:
tt az erőforrások felhasználásához kapcsolódó kiadás vagy ráfordítás az elérhető
legkisebb legyen, a jogszabályban meghatározott vagy általánosan elvárható
minőség mellett (gazdaságosság);
tt az előállított termékek, nyújtott szolgáltatások, az ellátott feladat más ered-
ményének értéke vagy az azokból származó bevétel a lehető legnagyobb mér-
tékben haladja meg a felhasznált erőforrásokhoz kapcsolódó kiadásokat vagy
ráfordításokat (hatékonyság);
tt a kitűzött célok – az elfogadott módosításokat, változó körülményeket figye-
lembe véve – megvalósuljanak, a tevékenység tervezett és tényleges hatása
közötti különbség a lehető legkisebb mértékű legyen, vagy a tényleges hatás
legyen kedvezőbb a tervezettnél (eredményesség).
238
9.3.2 A költségvetési szervek bevételei és kiadásai
A költségvetési szerv tárgyévi bevételi forrásai az alábbi csoportokba sorolhatók:

tt központi, irányítói támogatás, amely az alábbi bekezdésben írt kivétellel – a
központi költségvetésből, a társadalombiztosítási költségvetési szervek részére
a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaiból, a helyi önkormányzat, a többcélú
kistérségi társulás, a helyi nemzetiségi, az országos nemzetiség önkormányzat
költségvetéséből származik;
tt támogatás államháztartáson belülről, amely az elkülönített állami pénzalap-
ból, helyi önkormányzattól, többcélú kistérségi társulástól, a társadalombizto-
sítás pénzügyi alapjaiból, a társadalombiztosítási költségvetési szervek részére a
központi költségvetésből, az európai uniós forrásból finanszírozott programok
végrehajtására nyitott lebonyolítási vagy célelszámolási számlán lévő pénzesz-
közből, a fejezeti kezelésű előirányzat bevételeként elszámolható összegből, a
helyi önkormányzati költségvetési szerv esetén központi költségvetési fejezet
előirányzatából származik;
tt közhatalmi bevétel, amely az igazgatási szolgáltatási díjnak, a felügyeleti díj-
nak, a pénzbüntetésnek, és a bírságbevételnek a fizetési kötelezettséget előíró
jogszabályban meghatározott mértéke;
tt átvett pénzeszköz mint az államháztartáson kívülről származó olyan forrás,
amely ellenében az átadó államháztartáson kívüli szervezet, személy az ellá-
tandó feladatot meghatározhatja, de ellenszolgáltatást nem kér, az abból lét-
rejött eredmény hasznosítási jogát nem köti ki, a költségvetési szervet vagy a
központi, fejezeti kezelésű előirányzat kezelő szervét számlaadási kötelezettség
külön jogszabály alapján nem terheli;
tt egyéb működési és felhalmozási célú bevételek, így különösen az eszközök
értékesítése és a nyújtott szolgáltatások ellenértéke, a bérleti és lízingdíj be-
vételek, az intézményi ellátási díjak, az alkalmazottak térítése, az általános
forgalmi adó bevételek és visszatérülések és a pénzügyi műveletek bevételei;
tt vállalkozási bevétel, amely a költségvetési szerv vállalkozási tevékenysége so-
rán befolyó működési és felhalmozási célú bevétel;
tt átvett maradvány, amely az államháztartás nem központi költségvetési al-
rendszere maradványából származik.
A korábbi években az alaptevékenységhez kapcsolódóan képződött költségvetési tarta-

lékok (helyi önkormányzati körben pénzmaradvány, kincstári körben előirányzat-ma-
radvány), illetve a vállalkozási tevékenység korábbi években képződött maradványa
felhasználható a tárgyévi működés, illetve fejlesztés finanszírozására.
A korábbi időszak maradványának felhasználása a költségvetési szerv finanszírozási
bevételei körében jelenítendő meg. A költségvetési szervek kiadásai alapvetően műkö-
dési és felhalmozási célú kiadások. A felhalmozási célú kiadások gyakran nem jelen-
nek meg a nagyobb volumenű, jelentősebb beruházásoknál (például épület-beruhá-
zások, műszaki fejlesztések), mivel azokat az egyes fejezetek központi beruházásként
239
tervezik, megvalósításukról nem a költségvetési szervek szintjén döntenek. A helyi

önkormányzatok körében ehhez hasonlóan önkormányzati költségvetési szervek be-
ruházásainak előirányzatait jellemzően nem rendelik hozzá a költségvetési szervekhez,
hanem azokat a fenntartó önkormányzat költségvetésében tervezik. A költségvetési
szervek felhalmozási kiadásai között az intézményi beruházási kiadások, valamint a
felújítások jelennek meg az elemi költségvetésben, amely előirányzatokkal a költségve-
tési szerv saját hatáskörben rendelkezik.
A költségvetési szervek működési kiadásai képezik kiadásaik döntő hányadát, azon
belül is – a költségvetési szervek által ellátott közhatalmi, illetve közszolgáltató tevé-
kenység humán erőforrás igénye miatt – meghatározó arányt képviselnek a személyi
juttatások és az ahhoz kapcsolódó munkaadókat terhelő járulékok kiadásai. Ezért ál-
talában a foglalkoztatott munkaerővel kapcsolatos kiadások tervezése és felhasználása
áll a figyelem középpontjában. A dologi kiadások – készletbeszerzések, üzemeltetéssel
kapcsolatos szolgáltatási kiadások (villamos energia, víz- és csatornaszolgáltatás, tele-
fondíjak stb. – és az egyéb folyó kiadások tervezése és teljesítése során is szükség van
azonban a gondos tervezésre, takarékos gazdálkodásra.
9.3.3 Kötelezettségvállalás, ellenjegyzés, érvényesítés, utalványozás
A költségvetési előirányzatok teljesítése egymásra épülő (vertikális) munkaszakaszok

révén valósul meg. Ezek a munkaszakaszok – a kiadási előirányzatok teljesítésére mo-
dellezve – sorrendben az alábbiak:
tt kötelezettségvállalás és pénzügyi ellenjegyzés,
tt szakmai teljesítés,
tt teljesítés-igazolás,
tt érvényesítés,
tt utalványozás,
tt pénzügyi teljesítés (az utalványozás foganatosítása).
A kötelezettségvállalás a kiadási előirányzatok terhére fizetési kötelezettség – így külö-

nösen a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítésére, szerződés megkötésére, költ-
ségvetési támogatás biztosítására irányuló – vállalásáról szóló, szabályszerűen megtett
jognyilatkozat. A költségvetési szerv nevében kötelezettségvállalásra a költségvetési
szerv vezetője vagy a költségvetési szerv alkalmazottjai közül általa írásban felhatal-
mazott személy jogosult. A kötelezettségvállalás előtt meg kell győződni arról, hogy
tt az szükséges és jogszerű-e a szakmai feladatellátáshoz,
tt a kifizetéshez szükséges pénzügyi fedezet rendelkezésre áll-e,
tt a lehetséges megoldások közül a leghatékonyabb, legcélszerűbb, leggazdasá-
gosabb változatot választották-e.
A kötelezettségvállalás csak írásban, pénzügyi ellenjegyzés után történhet. Ellenjegy-

zés nélkül a kötelezettségvállalás érvénytelen. Az ellenjegyzés egy előzetes ellenőrzé-
si folyamat, melynek során meg kell vizsgálni, hogy szabad költségvetési előirányzat
240
biztosítja-e a fedezetet, a kötelezettségvállalás nem sérti-e a gazdálkodásra vonatkozó

szabályokat. E jogkört jellemzően speciális pénzügyi képesítéssel rendelkező, pénz-
ügyi-gazdasági feladatokat ellátó alkalmazottak (költségvetési szervek esetében a gaz-
dasági vezető, államháztartási minősítésű mérlegképes könyvelő) gyakorolhatják.
A kötelezettségvállalás a szakmai teljesítéssel realizálódik (az árut leszállítják, a
szolgáltatást igénybe veszik, a szakértői vélemény elkészül, a munkát elvégzik). A tel-
jesítés igazolása során okmányok alapján ellenőrizni, szakmailag igazolni kell a ki-
adások teljesítésének jogosságát, összegszerűségét, ellenszolgáltatást is magában fog-
laló kötelezettségvállalás esetében annak teljesítését. A teljesítést a gazdasági esemény
megtörténtére való egyértelmű utalással, a teljesítés dátumával kell igazolni, amelyet
az arra jogosult személy aláírása hitelesít. A teljesítés igazolására jogosult személyeket
a kötelezettségvállaló írásban jelöli ki. A törvényben meghatározott kiadások körében
a költségvetési szerv belső szabályzata lehetővé teheti a teljesítés igazolásának mellő-
zését. Jogszabályon, jogerős vagy fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható bírósági,
hatósági döntésen vagy más, a fizetési kötelezettség összegét vagy az összeg megálla-
pításának módját, továbbá a felek valamennyi jogát és kötelezettségét megállapító,
kötelező előíráson alapuló fizetési kötelezettség esetében van erre mód.
Az érvényesítés az a tevékenység, melynek során a teljesítés igazolása alapján – vagy
annak hiányában is, ha arra nem volt szükség (lásd korábban) – az érvényesítőnek
ellenőrizni kell az összegszerűséget, a fedezet meglétét és azt, hogy a megelőző ügyme-
netben a költségvetési gazdálkodási és számviteli előírásokat, továbbá a belső szabály-
zatokban foglaltakat betartották-e. Amennyiben az érvényesítő a vizsgálat során az
ott megjelölt jogszabályok, illetve a kötelezettséget vállaló szerv belső szabályzatainak
megsértését tapasztalja, köteles ezt jelezni az utalványozónak. Az érvényesítés nem
tagadható meg, ha ezt követően az utalványozó erre írásban utasítást ad. Az érvénye-
sítésnek tartalmaznia kell az érvényesítésre utaló megjelölést, a megállapított összeget,
az érvényesítés dátumát és az érvényesítő aláírását. Az érvényesítésre jogosult szemé-
lyekre, valamint azok kijelölésére speciális pénzügyi szakképesítést ír elő a jogszabály.
Az érvényesítést követi a kifizetések elrendelése, az utalványozás. Utalványozni
csak az érvényesítést követően és csak írásban szabad. Az utalványozásra jogosultakra
a kötelezettségvállalás jogosultjainál ismertetett szabályokat kell alkalmazni. Költség-
vetési szerv nevében ennek megfelelően elsősorban a költségvetési szerv vezetője jogo-
sult az utalványozásra. A korábbi szabályozáshoz képest újdonság, hogy az utalványo-
zás érvényességéhez nem szükséges ellenjegyzés. Utalványozni az okmányra rávezetett
záradék formájában vagy külön írásbeli rendelkezéssel lehet.
A költségvetés végrehajtása, az előirányzatok teljesítése a felelős, megbízott szemé-
lyek részéről döntéseket, elengedhetetlen intézkedéseket igényel, amelyek a költségve-
tési évben realizálódnak.
Ezeket a döntéseket csak megfelelő szabályozottság, dokumentáltság mellett szabad vég-
rehajtani. A rendelkező és az ellenőrzést végző személyek különválása érdekében a jogsza-
bály összeférhetetlenségi szabályokat fogalmaz meg. Ezek célja, hogy a pénzügyi teljesítésére
két, egymástól független személy intézkedése nyomán kerüljön sor. A kötelezettségvállaló
és a pénzügyi ellenjegyző ugyanazon gazdasági esemény tekintetében azonos személy nem
241
lehet. Az érvényesítő ugyanazon gazdasági esemény tekintetében nem lehet azonos a kötele-
zettségvállalásra, utalványozásra jogosult és a teljesítést igazoló személlyel. Kötelezettségvál-
lalási, pénzügyi ellenjegyzési, érvényesítési, utalványozási és teljesítés igazolására irányuló
feladatot nem végezhet az a személy, aki ezt a tevékenységét a Polgári Törvénykönyv (Ptk.
685/B) szerinti közeli hozzátartozója, illetve más személyi vagy érdekeltségi vonatkozásban
tőle az objektív döntés nem várható el, vagy maga javára látná el. A Kormány – a nem
Kormány irányítása vagy felügyelete alá tartozó költségvetési szerv és a Nemzeti Fejlesz-
tési Ügynökség kivételével – a fejezetet irányító szervhez, a fejezethez tartozó költségvetési
szervekhez, valamint az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi
alapjai kezelő szerveihez költségvetési főfelügyelőt, felügyelőt rendelhet ki.
A költségvetési főfelügyelő, felügyelő a gazdálkodás költségvetés-politikával való
összhangja és a takarékos, szabályszerű, eredményes működés érdekében a Kormány
rendeletében meghatározott intézkedéseket tehet, így különösen előzetesen vélemé-
nyezi a kötelezettségvállalásra irányuló eljárásokat, és a nagy összegű kötelezettség-
vállalások tekintetében kifogással élhet.
A költségvetési főfelügyelő, felügyelő határozott időtartamra szóló megbízásáról és a
megbízás visszavonásáról az államháztartásért felelős miniszter – az államháztartásért
felelős miniszter irányítása alá tartozó költségvetési szerv esetén a kormányzati tevékeny-
ség összehangolásáért felelős miniszter egyetértésével – gondoskodik. A költségvetési
főfelügyelő, felügyelő tevékenységének szakmai irányítását az államháztartásért felelős
miniszter végzi. A költségvetési főfelügyelő, felügyelő felett az egyéb munkáltatói jogokat
a Magyar Államkincstár vezetője gyakorolja. A költségvetési felügyelők a MÁK szerve-
zeti rendjébe integrálódnak. A kincstár elnöke e jogkörök gyakorlásában nem utasítható.
9.3.4 Költségvetési beszámolás
A költségvetési gazdálkodás záró mozzanata a költségvetési beszámoló elkészítése.

A költségvetési szervek gazdálkodásukról féléves és éves költségvetési beszámolót ké-
szítenek (június 30-ai, illetve december 31-ei fordulónappal).
A féléves költségvetési beszámoló tartalma szűkebb, csupán a költségvetési elő-
irányzatok első félévi teljesítéséről ad információt (pénzforgalmi jelentés), valamint a
pénzforgalom egyeztetését tartalmazza.
Az éves költségvetési beszámoló egyrészt a költségvetési előirányzatok adott évi telje-
sítését (pénzforgalmi jelentés), valamint ehhez kapcsolódóan a tárgyévi költségvetési tar-
talék (kincstári körben előirányzat-maradvány kimutatás, kincstári körön kívül pénz-
maradvány-kimutatás), illetve vállalkozási tevékenység maradványa képződését mutatja
be. Másrészt információt szolgáltat a költségvetési szerv tulajdonában, használatában
álló vagyon nagyságáról, előző évhez viszonyított alakulásáról (könyvviteli mérleg).
A könyvviteli mérleg a költségvetési szerv vagyonát megjelenési forma (eszközök),
valamint eredet, származás (források) szerint mérlegszerűen, törvényi összetétel sze-
rint, zártkörű egyezőséget, és analitikus-bizonylati alátámasztottságot, továbbá utó-
lagos ellenőrizhetőséget biztosító módon mutatja be. Az éves költségvetési beszámo-
ló részét képezi a kiegészítő melléklet, amelynek számszaki része további, az előző
242
beszámolórészekben nem szereplő gazdálkodási adatokat tartalmaz a számviteli tör-

vény szerinti tartalommal. A kiegészítő melléklet a törvényi előírásokon túl további
részletező információkat is tartalmazhat, amennyiben a költségvetési rend szerint gaz-
dálkodó úgy ítéli meg, hogy gazdálkodásának hiteles bemutatásához, alapos áttekin-
téséhez további részletező információk szükségesek. A kiegészítő melléklet részeként
szöveges értékelés is készül, melynek minimális tartalmát jogszabály határozza meg.
Az éves költségvetési beszámoló részei – a 2013. december 31-ig hatályos rendel-
kezés szerint199 – az alábbiak:
tt könyvviteli mérleg,
tt pénzforgalmi jelentés,
tt pénzmaradvány-kimutatás (önkormányzati körben), előirányzat-maradvány
kimutatás (kincstári körben), vállalkozási maradvány kimutatás (vállalkozási
tevékenység esetén),
tt kiegészítő melléklet.
A költségvetés végrehajtásának ellenőrzését és a zárszámadás elkészítését szolgáló,

költségvetési éves beszámoló 2014. január 1-jétől kötelező részleteit a 4/2013. (I. 11.)
Korm.rendelet tartalmazza. Ugyanezen jogforrás biztosítja a vagyoni helyzet és az
eredményszemléletű bevételek, költségek, ráfordítások alakulásának számviteli meg-
jelenítését, valamint a zárszámadás kiegészítő információinak elkészítését. Az új jog-
forrásból lényeges információk kerülnek kiemelésre a továbbiakban.
Az éves költségvetési beszámolót a költségvetési év kezdetétől a mérleg forduló-
napjáig terjedő időtartamra kell készíteni. Ha a hivatkozott kormányrendelet az Szt.
alkalmazását rendeli el, és a törvény üzleti évről szól, azon ezt az időszakot kell érteni.
A költségvetési jelentés az egységes rovatrend szerinti tagolásban az eredeti és módo-
sított előirányzatokat, az azokra vonatkozó követeléseket, kötelezettség-vállalásokat,
más fizetési kötelezettségeket, valamint az előirányzatok teljesítését és a teljesített be-
vételek és kiadások kormányzati funkciók szerinti megoszlását tartalmazza. A mérleg
tartalmát az új Korm.rendelet 7. pontja részletezi.
A költségvetési rend szerint gazdálkodó a könyvek zárását követően bizonylatok-
kal, szabályszerű könyvvezetéssel, e rendelet szabályai szerint folyamatosan vezetett
részletező nyilvántartásokkal, a könyvviteli zárlat során készített főkönyvi kivonattal,
valamint leltárral alátámasztott éves költségvetési beszámolót kell készíteni. Éves költ-
ségvetési beszámoló készül:
tt a költségvetési szervek elemi költségvetéséről és a 4/2013. Korm.rendelet 10. § (2)
bekezdése szerint a mérlegében kimutatható vagyonról költségvetési szervenként,
tt az elkülönített állami pénzalapok és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai
elemi költségvetéséről és a hivatkozott kormányrendelet 10. § (3) bekezdése
199
2014. január 1-től az államháztartási számvitel lényeges átalakuláson megy keresztül. A még meg-
lévő (de jövő év elejétől már más formátumú) beszámoló bemutatásával egyrészt a még hatályos
rendszer kerül bemutatásra, másrészt a beszámoló lényegét, a számviteli folyamat outputjának
összefüggéseit, logikáját jól prezentálja.
243
szerint azok mérlegében kimutatható vagyonról elkülönített állami pénzala-

pokként, társadalombiztosítás pénzügyi alapjaiként,
tt a fejezeti kezelésű előirányzatok elemi költségvetéséről és a 10. § (3) bekezdése sze-
rint azok mérlegében kimutatható vagyonról fejezeti kezelésű előirányzatonként,
tt központi kezelésű előirányzatok elemi költségvetéséről, az Államadósság Kezelő
Központ tevékenységével kapcsolatos finanszírozási bevételekről és kiadásokról,
tt központi kezelésű előirányzatokról és a 10. § (3) bekezdése szerint az azokat
kezelő tulajdonosi joggyakorló szervezetek mérlegében kimutatható vagyonról
azok egészére és
tt a helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat, társulás, térségi fejlesztési
tanács elemi költségvetéséről és a 10. § (2) bekezdése szerint azok mérlegében
kimutatható vagyonról a helyi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat,
társulás, térségi fejlesztési tanács egészére.
A 4/2013-as Kormányrendelet szerint a költségvetési rend szerint gazdálkodók a költ-

ségvetés végrehajtásának ellenőrzését és a zárszámadás elkészítését az alábbi, költség-
vetési számvitelre épülő beszámolórészekkel támasztják alá:
tt költségvetési jelentés,
tt maradványkimutatás,
tt adatszolgáltatás a személyi juttatások és a foglalkoztatottak, választott tiszt-
ségviselők összetételéréről,
tt adatszolgáltatás a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaiból folyósított egyes
ellátások és támogatások előirányzatáról és teljesítéséről,
tt az önkormányzati alrendszer sajátos gazdálkodásához kapcsolódó elszámolások.
Másodsorban, az új eredményszemléletű államháztartási számvitel igényeit kielégí-

tendő, a vagyoni helyzet és az eredményszemléletű bevételek, költségek, ráfordítások
alakulását, valamint a zárszámadás kiegészítő információinak bemutatását a pénz-
ügyi számvitel elvei szerint összeállított
tt mérleg,
tt eredménykimutatás,
tt költségekről és megtérült költségekről szóló kimutatás és
tt kiegészítő melléklet biztosítja.
9.4 A költségvetési rend szerint gazdálkodók számvitelének

és bizonylati fegyelmének súlyponti kérdései
A piacgazdaság hatékony működéséhez elengedhetetlen, hogy a piac és az államház-

tartás szereplői számára hozzáférhetően, döntéseik, tervezésük megalapozása érdeké-
ben, mind a vállalkozók, mind a nem nyereség orientált szervezetek, valamint az egyéb
gazdálkodást folytatók vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetéről, azok alakulásáról
244
objektív, hozzáférhető információk álljanak rendelkezésre. A költségvetési rend szerint

gazdálkodókra is kiterjedő számviteli törvény (2000. évi C. tv.) rögzíti az általános
számviteli szabályokat, amelyek összhangban állnak az Európai Közösségnek a szám-
viteli területre vonatkozó irányelveivel. A magyar törvényi szabályozás szinkronban
van a nemzetközi számviteli standardokkal, és az ezek alapján elkészített nemzeti
követelményekkel (standardokkal). Mindezek érvényesítésével megbízható és valós
összképet biztosító tájékoztatás (éves beszámoló) nyújtható a piaci-profit alapon, illet-
ve a költségvetési-nonprofit alapon működők érték- és jövedelemtermelő képességéről,
vagyonáról, vagyonának alakulásáról, pénzügyi helyzetéről, illetve jövőbeni terveiről,
azok realistásáról. A költségvetési rend szerint gazdálkodók számviteli specifikumait e
fejezetben írt kormányrendelet is szabályozza.
A hatályos számviteli szabályozás középpontjában mint végtermék az átfogó gaz-
dasági képet biztosító éves beszámoló áll, amely a gazdasági tevékenységet folytatót
mutatja be. Az éves beszámoló hitelességét és azt, hogy valóban valós, objektív képet
biztosítson a többi piaci szereplő és az államháztartás, államigazgatás más szervei ré-
szére, alapvetően a számviteli törvény garantálja; továbbá az adózás rendjéről, személyi
jövedelemadóról, társasági nyereségadóról és osztalékadóról, illetve az általános forgal-
mi adóról szóló törvények számviteli bizonylatokat, értékcsökkenési leírást, költségek
elszámolását szabályozó követelményei, amelyeket maradéktalanul be kell tartani.
A számviteli tevékenység hármas vetületű, hármas színterű. Mint említésre került,
végső pontja az éves beszámoló. A gazdasági események rögzítésére első körben azon-
ban a számviteli bizonylatok szolgálnak. A közbülső tevékenység a számviteli bizony-
latok főkönyvi könyvelésben való rögzítése. Mindhárom számviteli alrendszerben
rögzített, ott lévő tételeknek a valóságban is fellelhetőeknek kell lenniük. A valós érté-
kükön, ténylegesen megtörtént gazdasági eseményeket lehet a számviteli rendszerben
rögzíteni, kimutatni. Eszközök és forrásaik tekintetében az előtalálhatóságon, fellehe-
tőségen túl a leltár biztosítja az ellenőrzésüket. A nyilvántartások és az előtalálható-
ság közötti egyezőség a felelős gazdálkodás alapja, amelyet a számviteli rendszer és a
felelős emberi magatartás biztosít. A folyamat lényege tehát: megtörtént eseményekről
hiteles számviteli bizonylatok kiállítása, amelyek az alaki és tartalmi követelmények-
nek 200 megfelelnek. A bizonylatokról előre meghatározott időszakonként feladás ké-
szül a főkönyvi könyvelési rendszerbe, amelyet havonta, de évente minimum egyszer
a főkönyvi kivonat fog át. A gazdasági év végén az év gazdasági eseményeinek éves
beszámolóban történő átfogó kimutatása történik, amely alapvetően az éves főkönyvi
kivonat, leltárok, egyeztetések alapján valósul meg.
A gazdálkodásról készített átfogó adatok, beszámolók nyilvánosságát, elérhetősé-
güket a letétbe helyezés és a közzététel garantálja (Sztv. IX. fejezet). A piaci szereplők
200
Fontos előírási szabályok a számviteli bizonylatokra, Sztv. 165–169. §, továbbá különösen: Art.
14. §, illetve vonatkozó részletei, SZJA Tv. 11. melléklet, ÁFA Tv. 168–186. §, TÁNYA 1., 2., 3.
mellékletek.
245
Sztv. szerinti körére, illetve a költségvetési rend szerint gazdálkodók jelentős részére201
könyvvizsgálati kötelezettség vonatkozik. A könyvvizsgálat célja annak megállapítása,
hogy a gazdálkodó az üzleti-költségvetési évről készített éves beszámolója a számvi-
teli törvény és más speciális jogszabályok alapján készült-e, illetve ennek megfelelően
a vagyoni, pénzügyi, jövedelmi helyzetéről, a működéséről valós, reális képet ad-e.
A könyvvizsgáló megállapításáról jelentést, záradékot ad ki, amely lehet hitelesítő,
elutasító, függő vagy korlátozott (Sztv. X. fejezet). (Bővebben: Lentner Cs., 2009.)
A könyvvezetés az a tevékenység, amelynek keretében a gazdálkodó a tevékenysé-
ge szerint előforduló vagyoni, pénzügyi, jövedelmi helyzetére kiható gazdasági ese-
ményekről – a felsorolt törvények, szabályok szerint – folyamatosan nyilvántartást
vezet, majd azt a gazdasági, költségvetési év végével lezárja. A gazdasági események
ledokumentálásának elsődleges színterén, a bizonylatolás vonatkozásában, majd az
analitikus-főkönyvi könyvelés, illetve az éves beszámoló során is a számviteli törvény
alapelvei érvényesülnek (Sztv.14–16. §), a költségvetési gazdálkodásra vonatkozó kü-
lön kormányrendeletben rögzített módon.
A vállalkozások, illetve a költségvetési rend szerint gazdálkodók gazdasági folya-
mataival, eredményeivel való mélyebb ismerkedést az egységes számlakeret és a szám-
larend áttekintésével célszerű kezdeni, párhuzamosan kezelve a gazdálkodó alapító
okiratát, annak hatályos változatát. Az egységes számlakeret célja, hogy a gazdálkodó
eszközeinek és forrásainak, a gazdasági műveletekre gyakorolt hatásának egységes
rendszerbe foglalásával segítséget adjon a gazdálkodó számvitelének megszervezésé-
hez, annak áttekintéséhez, biztosítsa az ágazati specifikumokat is figyelembe vevő
kormányrendeletek szerinti éves beszámoló elkészítését. A számlakeret tartalmazza
a számlaosztályokat,202 vagyis az eszközök, források, árbevételek és költségek kötött
elszámolási rendjét. A számlakeret számjelrendszere számviteli törvény szerinti, ab-
ban egyértelműen definiált, egységes, legalábbis a számlaosztályok, számlacsoportok
szintjéig, minden gazdálkodóra kötelező.
A kettős (eredményszemléletű) könyvvitelt vezető gazdálkodó az egységes szám-
lakeret előírásainak figyelembevételével olyan konkrét, rá vonatkozó számlarendet
köteles készíteni, amely szerint a könyvvezetés az éves beszámoló elkészítését mara-
déktalanul biztosítja. A gazdálkodói számlarend tartalmazza az alkalmazásra kijelölt
főkönyvi számlák számjelét, megnevezését, a főkönyvi számlák tartalmát, a főkönyvi
számlák és az analitika kapcsolatát, és a számlarendben foglaltakat alátámasztó bi-
zonylati rendet. Az analitikus nyilvántartásoknak szoros kapcsolatban kell lenniük
a főkönyvi könyveléssel, és a kettő között az értékadatok számszerű egyeztetésének
lehetőségét biztosítani kell. A számlarend összeállításáért, annak folyamatos karban-
tartásáért, a naprakész könyvvezetés helyességért a gazdálkodó képviseletére jogosult
201
2013-tól a Széll Kálmán Terv alapján az egyik legnagyobb költségvetési gazdálkodói körre, az
önkormányzatokra már nem kötelező a könyvvizsgálat. Tehát először itt volt olvasható, hogy az
önkormányzatok mentesülni fognak a könyvvizsgáló megbízása alól.
202
1-9 számlaosztály, 1-4 eszközök és források, 5-6-7 költségnemek, költséghelyek, 8 értékesítési
ráfordítások, 9 értékesítési árbevételek, 0 számlaosztály – nyilvántartási számlák.
246
személy a felelős. A számlarend áttekintését követően adódik a megfelelő alap a gaz-

dálkodó éves beszámolójának, gazdálkodásának a megismeréséhez.
A hiteles éves beszámoló elkészítésének alaplépése a bizonylati rend és a bizonyla-
ti fegyelem betartása (Sztv. 165–169. §). Minden gazdasági műveletről, eseményről,
amely az eszközök, illetve a forrásaik állományát vagy összetételét megváltoztatja, bi-
zonylatot kell kiállítani. A gazdasági műveletek folyamatát tükröző összes bizonylat
adatait a könyvviteli nyilvántartásokban rögzíteni kell. A számviteli nyilvántartások-
ba csak szabályszerűen kiállított bizonylatok alapján szabad adatokat bejegyezni. Sza-
bályszerű az a bizonylat, amely az adott gazdasági eseményre vonatkozóan a könyv-
vitelben rögzítendő és más jogszabályban203 előírt adatokat a valóságnak megfelelően
tartalmazza, megfelel a bizonylat általános alaki és tartalmi követelményeinek, és
amelyet – hiba esetén – előírásszerűen javítottak. A bizonylatok feldolgozási rendjé-
nek kialakításakor további speciális szabályok érvényesülnek. (Lásd Sztv. 165. § (3).)
Számviteli bizonylat minden olyan a gazdálkodó által kiállított, készített, illetve
a gazdálkodóval üzleti vagy egyéb kapcsolatban álló természetes személy vagy más
gazdálkodó által kiállított, készített okmány (számla, szerződés, megállapodás, ki-
mutatás, hitelintézeti bizonylat, bankkivonat, jogszabályi rendelkezés, egyéb ilyennek
minősíthető irat), függetlenül annak nyomdai vagy egyéb előállítási módjától, amely
a gazdasági esemény számviteli elszámolását (nyilvántartását) támasztja alá.
A számviteli bizonylat adatainak alakilag és tartalmilag hitelesnek, megbízható-
nak és helytállónak kell lennie. A bizonylat szerkesztésekor a világosság elvét204 szem
előtt kell tartani. A bizonylatot a gazdasági művelet, esemény megtörténtének, illet-
ve a gazdasági intézkedés megtételének vagy végrehajtásának időpontjában, illetve
időszakában, magyar nyelven kell kiállítani. A magyar nyelven kiállított bizonylaton
az adatok más nyelven is feltüntethetők. Amennyiben a gazdasági művelet, esemény
vagy intézkedés indokát adja, idegen nyelven kiállított bizonylatok is a könyvelés alap-
ját adhatják, tehát befogadhatók. A könyvviteli elszámolást közvetlenül alátámasztó
bizonylatok az Sztv. 167. §-ában foglalt általános alaki és tartalmi kellékeknek meg
kell, hogy feleljenek. Lényeges, hogy az alaki szempontoknak úgymond megfelelő, de
meg nem történt vagy nem a bizonylaton feltüntetett módon történt gazdasági esemé-
nyekről kiállított bizonylatok nem befogadhatóak, nem képezhetik elszámolás alapját.
A készpénz kezeléséhez kötődő, továbbá minden olyan nyomtatványt, amelyért a
nyomtatvány értékét meghaladó vagy a nyomtatványon szereplő névértékének megfelelő
ellenértéket kell fizetni, vagy amelynek az illetéktelen felhasználása visszaélésre adhat
alkalmat, szigorú számadási kötelezettség alá kell vonni. A szigorú számadás alá vont bi-
zonylatokról, nyomtatványokról a kezelésükkel megbízott vagy a kibocsátásukra jogosult
személynek olyan nyilvántartást kell vezetnie, amely biztosítja az elszámoltatását.
203
Lásd e fejezet második lábjegyzetében írt jogszabályokat.
204
A világosság számviteli alapelve, Sztv. 15. § (4) bek., vagyis a könyvvezetést és a beszámolót átte-
kinthető, érthető, az Sztv.-nek megfelelően (illetve a költségvetési gazdálkodókra vonatkozó to-
vábbi kormányrendeletnek) rendezett, áttekinthető formában kell elkészíteni.
247
A bizonylatok őrzése tekintetében lényeges szabály, hogy a gazdálkodó az üzleti

évről készített beszámolót, valamint az azt alátámasztó leltárt, értékelést, főkönyvi
kivonatot, továbbá a naplófőkönyvet vagy más az Sztv. követelményeinek megfelelő
nyilvántartást olvasható formában, legalább 10 évig köteles megőrizni. A könyvvi-
teli elszámoltatást közvetlenül és közvetetten alátámasztó számviteli bizonylatokat
(főkönyvi számlát, az analitikus, illetve részletező nyilvántartásokat is) legalább 8
évig kell olvasható formában, a könyvelési feljegyzések hivatkozása alapján vissza-
kereshető formában megőrizni. A szigorú számadási kötelezettség alá vont bizonyla-
tokra ugyanez a szabály vonatkozik. A megőrzési időn belüli szervezeti átalakulások,
változások nem hatálytalanítják a megőrzés szabályait. Az elektronikus formában
kiállított bizonylatokra a megőrzési kötelezettség elektronikus formában vonatko-
zik, oly módon, hogy az alkalmazott módszer lehetővé teszi a bizonylat összes ada-
tának késedelem nélküli előállítását, folyamatos leolvashatóságát, illetve kizárja az
utólagos módosítás lehetőségét. Az eredetileg nem elektronikus formában kiállított
bizonylat elektronikus formában is megőrizhető, oly módon, hogy az alkalmazott
módszer biztosítsa az eredeti bizonylat összes adatának késelem nélküli előállítá-
sát, folyamatos leolvashatóságát, illetve kizárja az utólagos módosítás lehetőségét.
A bizonylatolási, főkönyvi könyvelési és éves beszámoló előállítása során elköve-
tett szabálytalanságok, visszaélések szankcionálása a Polgári Törvénykönyv, illetve a
Büntetőtörvénykönyv alapján történik.
A gazdálkodó számviteli fegyelmének további rendező pontja az írásban rögzített
számviteli politika alapján kötelezően elkészítendő szabályzatok köre, az alábbiak szerint:
tt az eszközök és források leltárkészítési és leltározási szabályzata,
tt az eszközök és források értékelési szabályzata,
tt az önköltségszámítás rendjére vonatkozó belső szabályzat (a gazdálkodók bi-
zonyos körénél csak), illetve
tt a pénzkezelési szabályzat.
A hiteles számviteli tevékenység megszervezéséért és működtetésért a gazdálko-

dó megbízott vagy kinevezett, munkaköri leírással rendelkező vezetője felel, aki a
hatáskörét, feladatát (akár részben is) belátása szerint, belső szabályzatok módján
megoszthatja (például gazdasági vezetővel), felelősségét azonban nem. Az éves be-
számolót, vagyis a gazdálkodó egész éves tevékenységét értékelő számviteli kimu-
tatást a gazdálkodó szervezet vezetője írja alá. A könyvvizsgáló, amennyiben mű-
ködik a szervezetnél, ezt megvizsgálja, az alátámasztó számviteli bizonylatokkal,
körülményekkel összeveti. Könyvvizsgálói záradékot fűz hozzá, majd a beszámoló,
a könyvvizsgáló írásos véleményével az igazgatóság elé kerül, amely ezt elfogadja.
A felügyelő bizottság vagy ellenőrző bizottság, amennyiben működik a szervezet-
nél, a végső közgyűlési, igazgatósági elfogadás előtt külön is megvizsgálja a beszá-
molót, és elfogadására vagy elutasítására írásos javaslatot terjeszt elő. Gazdasági
társaságoknál, önkormányzatoknál, esetenként országos hatáskörű államigazgatási
intézményeknél szabály, hogy a végső elfogadást a tulajdonosok gyűlése (közgyű-
lés) vagy a fenntartó mondja ki.
248
9.5 K
öltségvetési rend szerint gazdálkodók számvitelének
további speciális szabályai, új kihívásai
A költségvetési rend szerint gazdálkodókra is vonatkozó számviteli előírásokat

a számviteli (keret) törvény, a 2000. évi C. biztosítja. Az államháztartás speciális
számviteli szabályait a 4/2013. (I. 11.) Korm.rendelet szabja meg 2014. január 1-jétől.
Az államháztartás számvitele a költségvetési számvitelből és a pénzügyi számvitelből
áll. Mint az előző részfejezetben bemutatásra került, a két típusú számviteli elszámo-
lási rendre más-más szemléletű, formátumú éves beszámolási rendszer vonatkozik.
A költségvetési számvitel a bevételi és kiadási előirányzatok alakulásának, a kö-
vetelések, kötelezettségvállalások, más fizetési kötelezettségek és ezek teljesítésének,
továbbá a központi költségvetés Áht. 14. § (3) bekezdése szerinti fejezetéből kapott
támogatások felhasználásának a valóságnak megfelelő, folyamatos, zárt rendszerű, át-
tekinthető nyilvántartását és az éves költségvetési beszámoló ezekre vonatkozó részei
megbízható és valós összképet mutató elkészítését biztosítja.
A pénzügyi számvitel a vagyon és annak összetétele, a tevékenység eredménye
valóságnak megfelelő, folyamatos, zárt rendszerű, áttekinthető nyilvántartását és az
éves költségvetési beszámoló ezekre vonatkozó részei megbízható és valós összképet
mutató elkészítését biztosítja.
A költségvetési számvitelben és a pénzügyi számvitelben a számviteli törvényben
meghatározott alapelveket meghatározott sajátosságokkal kell érvényesíteni. A szám-
viteli alapelveken túl a könyvvezetés és az éves költségvetési beszámoló elkészítése
során az Szt. rendelkezéseit csak akkor lehet alkalmazni, ha azt az államháztartási
számvitelről szóló rendelet kifejezetten elrendeli.
A vállalkozás folytatása elvének alkalmazása során figyelembe kell venni a beszámolás-
sal érintett időszakban bekövetkezett szervezeti és feladatváltozásokat is. A költségvetési
számvitelben a teljesség elve oly módon érvényesül, hogy figyelembe kell venni azt, hogy a
költségvetés naptári évre készül. Az óvatosság elve érvényesítésekor a céltartalék képzésére
vonatkozó szabályok nem alkalmazhatók. A költségvetési számvitelben az összemérés elve
oly módon érvényesül, hogy a költségvetési és a vállalkozási maradvány megállapításakor
a bevételeket és kiadásokat tevékenységenként elkülönítve kell figyelembe venni. Az egye-
di értékelés elve sajátosan alkalmazható az egyszerűsített értékelési eljárás alá vont követe-
lések esetében. A költségvetési számvitelben az időbeli elhatárolás elve nem alkalmazható.
A költség–haszon összevetésének elve nem alkalmazható azon információk előállításának
tekintetében, amelyek előállítását, szolgáltatását jogszabály előírja.
A számviteli alapelveknél maradva, említeni szükséges a költségvetési rend szerint gaz-
dálkodók esetében a vállalkozás folytatása alapelvének specifikumait is. A vállalkozás (értsd
gazdálkodás) folytatásának feltételezése értelmében a gazdálkodó egységet úgy tekintik,
mint amely folytatja az üzleti tevékenységét, költségvetési gazdálkodását a belátható idő-
ben. Nem várható tevékenységének nagymértékű bekorlátozása vagy felszámolása. A pénz-
ügyi kimutatások, beszámolók a vállalkozás, költségvetési gazdálkodás folytatásának elvét
249
feltételezve készülnek, kivéve, ha a vezetés vagy fenntartó, állami tulajdonos akár önként,
akár mert nincs reális alternatívája, fel kívánja számolni a költségvetési rend szerint gazdál-
kodót. A folyamatos gazdálkodás beszüntetése azonban erős, és közvetlen társadalmi érde-
keket sérthet, hiszen a költségvetési rend szerint gazdálkodók alapvetően közszolgáltatások
biztosítására szerveződtek. Az éves beszámolónak azonban hűen kell visszatükrözni akár a
gazdálkodás folytatására való képességet, akár annak ellehetetlenülését, hiszen a számviteli
éves beszámoló a hiteles tájékoztatás eszköze akár a tulajdonos állami-, vagy önkormányzati
szektor felé, akár a gazdálkodó vevői, szállítói, munkavállalói, hitelezői köre felé, különösen
pedig az általa, gazdálkodásán keresztül biztosított közszolgáltatások igénybevevői irányába.
A költségvetési rend szerint gazdálkodók az államháztartás technikai rendszerébe van-
nak becsatornázva. Így működésük igen nagymértékben függ az államháztartás technikai
paramétereit (állami forrás-bőség vagy restrikció) meghatározó közpénzügyi politikától.
Gazdálkodásuk során azonban eszközeiket és kötelezettségeiket kezelik, így a beszámoló-
jukon keresztül róluk alkotott gazdálkodói kép további speciális tényezőktől függ.
Az állami szektorbeli gazdálkodó egységekre jellemző szempontok:205

tt Rájuk is releváns a vezetés gazdálkodás folytatásával kapcsolatos feltételezése.
tt A gazdálkodás folytatásával kapcsolatos kockázatok merülhetnek fel, amikor az ál-
lami szektorbeli gazdálkodó nyereségszerzésre irányuló tevékenységet végez, továbbá
csökkenhet vagy megszűnhet az állami támogatás, esetleg privatizációra kerül sor.
tt Olyan események vagy feltételek, amelyek jelentős kétséget vethetnek fel a
gazdálkodás folytatására való képességgel kapcsolatban.
tt Magukban foglalhatnak olyan helyzeteket, amikor az állami szektorban működő
gazdálkodónak nincs miből finanszíroznia további fennállását, vagy amikor olyan
politikai döntések születnek, amelyek érintik az állai szektorban működő egység
által nyújtott szolgáltatásokat, például átrendeződik a politikai vezetés közszolgál-
tatások biztosítására vonatkozó prioritási sorrendje és az ehhez rendelt források is.
A felsorolt tételek jelentős kétséget vethetnek fel a gazdálkodás folytatásának feltételezése te-
kintetében. Kiemelt jelentőségű lehet a költségvetési rend szerint gazdálkodókra vonatkozó
(őket talán közvetlenebbül érintő) jog vagy szabályozási eljárások módosulása. Olyan válto-
zások a jogszabályokban, szabályozásban vagy miniszteriális szinteken, a kormány politikájá-
ban, amelyek várhatóan hátrányosan érintik a költségvetési rend szerint gazdálkodó egységet
vagy közüzemi gazdasági társaságot. Például zárolásokra kerül sor, az állami cég által ellátott
közfeladatokat magáncégeknek adják át, vagy akár állami-, önkormányzati tulajdonban álló
gazdálkodók, költségvetési szervek összevonásra, vagy megszüntetésre kerülnek.206
205
Az IPSAS 1: A pénzügyi kimutatások prezentálása nemzetközi költségvetési számviteli standard,
2009. január 1-jei állapot szerint, 38–41. bekezdések.
206
A felvázolt gondolatok alapja: Magyar Nemzeti Könyvvizsgálati Standard, 2010. A vállalkozás
folytatása alapelvének érvényesülését a válság alatti események még erősebben befolyásolják,
függetlenül a gazdálkodó szektorbeli elhelyezkedésétől. Lásd bővebben, szélesebb spektrumban:
Lentner Cs., 2010.
250
9.6 Új trendek a költségvetési rend szerint gazdálkodó

számviteli szabályozásában
Az államháztartás működése során nélkülözhetetlenek a költségvetési rend szerint gaz-

dálkodók, és a tulajdonukban álló közszolgáltató cégekről az objektív gazdálkodási in-
formációk, amelyek vagyoni, pénzügyi-likviditási és jövedelmi helyzetüket mutatják be.
Az államháztartást övező közpénzügyi politikai, társadalmi és nemzetközi viszonyok
azonban folyamatos változáson mennek keresztül, így adódik, hogy a gazdasági esemé-
nyeket, pénzügyi folyamatokat, azok eredményeit, hatásait számba vevő államháztartási
számvitel is folyamatos korszerűsítési folyamaton menjen keresztül.
Az államháztartás szervezeteinek beszámolási kötelezettsége, a költségvetési előirány-
zatok alakulása, teljesítésük, vagyoni, pénzügyi és létszámhelyzetük, a költségvetési fel-
adatmutatók és normatívák alakulása és a költségvetési támogatások elszámolása rendjét
(jelenleg, 2013 év végéig) a 249/2000. Korm.rendelet foglalja magába. Az államháztartás
szervezetei kötelesek a kettős könyvvitel rendszerében módosított teljesítés szemléletű nyil-
vántartást vezetni a vagyoni, pénzügyi helyzetüket befolyásoló gazdasági eseményekről.207
Az államháztartást új kihívások elé állították a közelmúlt gazdasági eseményei az
Európai Unióban. A gazdálkodás összetettségében bekövetkezett változások előtérbe
helyezik a megbízható információk szolgáltatását, mely felértékeli a teljesítmény alapú
számviteli rendszer kidolgozását.208
A tagállamok kormányai és az államháztartási alszektorok olyan állami számviteli
rendszereket működtetnek, amelyek magukban foglalják a könyvvezetést, a belső el-
lenőrzést, a pénzügyi beszámolást és a könyvvizsgálatot. Ezeket az elszámolási rendsze-
reket meg kell különböztetni a statisztikai módszereken alapuló, a kormányzati pénz-
ügyek eredményeiről információt szolgáltató statisztikai adatoktól, valamint a jövőbeli
kormányzati pénzügyekhez kapcsolódó előrejelzésektől vagy költségvetési tervezéstől.
Az állami számvitel nemzeti rendszereit illetően a tagállamok olyan állami számviteli
rendszert működtetnek, amely átfogó és következetes módon lefedi a kormányzati szek-
tor valamennyi alszektorát, és tartalmazza azokat az információkat, amelyek az ered-
ményszemléletű adatok ESA 95 módszertan szerinti összeállításához szükségesek.209
A jelenleg érvényes magyar államháztartási számvitel nincs összhangban a nemzetközi
elvárásokkal, így az Európai Unióban elvárt adatszolgáltatásnak való megfelelést a jelenle-
gi számviteli rendszer csak részben tudja teljesíteni, illetve csak többlet munkaráfordítások
árán képes biztosítani. Ennek előmozdítása érdekében került kiadásra a 4/2013. (I. 11.)
Korm.rendelet az államháztartási számvitelről, amely 2014. január 1-jével lép hatályba.
A nemzetközi gyakorlatban a közszféra pénzügyi beszámolóinak elkészítésére
és az azt alátámasztó számviteli tevékenységre nemzetközi költségvetési számviteli
207
Koháriné Papp E., 2002.
208
Wickert, I., 2013., még bővebben: Wickert, I., 2012.
209
A Tanács 2011/85/EU irányelve…, 2011. (2), II. fejezet 3. cikk (1) bek.
251
standardok vonatkoznak (IPSAS), hogy a nemzetközi összehasonlításra alkalmasak

legyenek az egyes országok közszektorai, költségvetési rend szerint gazdálkodói.
Az Európai Unió Tanácsa 2011-ben fogadta el a tagállamok költségvetési keretrend-
szerére vonatkozó követelményekről szóló – már idézett – 2011/85/EU irányelvet, ame-
lyet a tagállamok 2013. december 31-ig kell, hogy a nemzeti jogrendjükbe átvegyenek.
Az Európai Uniós elvárásoknak való megfelelés jegyében került kiadásra Magyarországon
a 4/2013. (I. 11.) Korm.rendelet az államháztartás új számviteli rendszeréről. Az új számvi-
teli rendszer jellemzője, hogy a beszámolót alátámasztó könyvvezetés módja kettős könyv-
vitel, azonban a különböző információk kielégítésére a számvitel két részre különül el:
Ad 1. költségvetési számvitelre, amely a klasszikus költségvetési adatokat (előirány-
zatok, pénzforgalom, kötelezettségvállalások, bevételi előírások) szolgáltatja;
Ad 2. pénzügyi számvitelre, amely a vagyonra, önköltségre, jövedelmezőségre vo-
natkozó információkat méri.
Az eredményszemléletű, elhatárolás alapú, új, követendő államszámvitel né-
hány jellemzője (Simon, 2012210 alapján):
tt A gazdálkodást érintő minden eseményt rögzít, és ezek hatását is bemutatja.
tt Az értékcsökkenés mint költségelem jelenik meg, és beépül az egyes feladatok
ellátásának összköltségébe, tehát így az amortizáció már valós gazdasági tar-
talommal bír.
tt Az eszközök használati költségének ismeretében a vagyongazdálkodás moz-
gástere kibővül.
tt Nem lehetséges a tranzakciók időbeli csúsztatása, mert a nyilvántartás a tranz-
akcióról szóló döntés pillanatában megtörténik az analitikus vagy a szinteti-
kus nyilvántartásokban.
tt A gazdálkodás minden területéről gyűjti az információkat, és a gazdasági tel-
jesítmény mérését tekinti elsődleges céljának. A gazdasági teljesítmény magá-
ba foglalja a pénzügyi, jövedelmi és vagyoni eredményt.
tt Jellemzője a kiadás és költség fogalma közötti különbségtétel. Előbbi pénzfor-
galmi, utóbbi számviteli megközelítés.
tt A költségek ismeretében a forrásallokáció hatékonysága javítható. A költségvi-
szonyok ismerete alapján racionális finanszírozási döntések hozhatók.
tt Az elhatárolás alapú számvitel több információt hordoz magában, mint a pénzfor-
galmi szemléletű számvitel, ami az éves beszámolóban tartalmában is megjelenik.
tt Egyszerre input és output szemléletű. A költségvetési kontroll és teljesítmény-
mérés követelményeire jobban képes koncentrálni.
Wickert alapján211 az eredményszemléletű számvitel a vagyonmérleg tekintetében tel-

jes képet ad, többéves rálátást biztosít a pénzügyi kimutatásaiból fakadóan, és a szám-
viteli tételek analitikus személetét biztosítja. Hatékonyabb gazdálkodás és döntésho-
zatali rendszer keletkezik, a pénzügyi ellenőrzés világosabbá és egységesebbé válik,
210
Simon J., 2012. 5.1.2. fejezet
211
Wickert, I., 2012. 176.
252
szigorúbb ellenőrzést biztosít a politikumnak, a hibalehetőségek kockázatát mérsékli,

illetve a keletkezésüket jobban kiszűri.
Egyidejűleg figyelembe kell venni azt is, hogy az egységesítést, az átláthatóságot és az
ellenőrizhetőséget nem lehet csak a számviteli szabályozás megváltoztatásával megvalósí-
tani, szükséges a teljes költségvetési gazdálkodás átgondolása és törvényi szabályozása.212
A hatékony, jól kormányzott állam működéséhez a közpénzügyek mérhetősége, sza-
bályszerű és teljesítmény centrikus felhasználása elengedhetetlen. A költségvetési gaz-
dálkodás folyamatos továbbfejlesztése, mechanizmus rendszerének finomhangolása a
változó nemzetgazdasági, világgazdasági és társadalmi folyamatokhoz szükségszerű.
9.7 Szakirodalom
A Tanács 2011/85/EU irányelve (2011. november 8.) a tagállamok költségvetési keretrend-
szerére vonatkozó követelményekről. EU Hivatalos Lapja, 2011. 11. 23.
A személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény.
A társasági adóról és osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény.
A számvitelről szóló 2000. évi C. törvény.
Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény.
Az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény.
Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény.
Az államháztartási számvitelről szóló 4/2013. (I. 11.) Korm.r endelet.
Államháztartási modul. Kormánytisztviselői szakvizsga tananyag. Hatályosította: Lentner
Csaba, 2013.
Bathó Ferenc: Melyik úton, merre tovább? Az eredményszemléletű számvitelre történő
áttérés elvi programja. Pénzügyi Szemle, 2012/4. 426–443.
Koháriné Papp Erika: Államháztartási ismeretek. Perfekt, Szeged, 2002.
Лентнер, Чобо – Семйон, C. Вікторія: Бухгалтерський облік і аудит в Угорщині
Житомир: ПП «Рута», 2009. – 176 с. ISBN 978-966-8162-73. (Számvitel és könyvvizs-
gálat Magyarországon.)
Lentner Csaba: A válság néhány nemzetközi és pénzügy-politikai összefüggése. Számvitel
és könyvvizsgálat, LI. évf. 2010/9. 372–376.
Magyar Nemzeti Könyvvizsgálati Standard (MNKS). A nemzetközi könyvvizsgálati és
minőségellenőrzési standardok alkalmazásáról. Magyar Könyvvizsgálói Kamara. 2010.
570-es témaszámú nemzetközi standard.
Simon József: Az államháztartási számvitel alapjai és a közpénzügyi információs rendszer.
CompLex Kiadó, Budapest, 2012.
Wickert Irén: Államháztartási számvitel. In: Közpénzügyi menedzsment. Aula Kiadó, Bu-
dapest, 2012. 6. fejezet.
212
Bathó F., 2012.
253
Wickert Irén – Szarvas Fekete Tibor – Balogh László: Költségvetési intézmények gaz-
dálkodása. Kézirat. Kaposvári Egyetem, Kaposvár, 2013.
Az államszámvitel mélyebb megismerését szolgáló ajánlott szakirodalom:

Allen, R. – Tomassi, D. (2001): Managing Public Expenditure. A Reference Book for
Transition Countries, OECD. (Átfogó jellegű munka az információs rendszerről.)
http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/oecdpemhandbook.pdf.
Báger Gusztáv – Vigvári András: Államreform, közpénzügyi reform. Nemzetközi trendek
és hazai kihívások. Az Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézetének tanul-
mánykötete, Budapest, 2007. (Hazai vonatkozások tömör áttekintése, összefoglaló jellegű.)
Diamond, J.: Performance Budgeting – Is Accrual Accounting Required? IMF Papers, No.
240., IMF, New York, 2002. (Költségvetési számvitel jellemzőit összefoglaló munka.) FEE
(2007): Accrual accounting in the public sector. Paper of FEE Public Sector Committee.
www.cesifo-group.de/portal/page/portal/48A3CB3E513E377AE0440003BA988603.
(Egy 2007-es felmérés a nyilvántartási módszerek alkalmazásáról és az alkalmazott techni-
kákról.)
IFAC (2004): IPSASs and Statistical Bases of Financial Reporting: an Analysis of
Differences and Recommendations for Convergence. http://www.ifac.org/store/
category.tmpl?category= public%20sector%20accounting. (IFAC tanulmány az elhatá-
rolás alapú szemlélet bevezetésének előnyeiről és hátrányairól.)
Kassó Zsuzsanna: Miért van szükség az államháztartás pénzügyi beszámolórendszerének
megváltoztatására? In: Vigvári András (szerk.): Decentralizáció, transzparencia, elszá-
moltathatóság. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2006. 83–129.
Kassó Zsuzsanna: Az államszámvitel fogalma, feladata, lehetséges megoldási módjai. Kézirat, IGE
Kft., Budapest, 2000. (Összefoglaló jellegű munka az államszámvitelről, főként költségvetési ol-
dalról.)
Simon József: Önkormányzati rendszer az elszámolási és beszámoló rendszer fogságában.
Tér és társadalom, 2009/4. 161–172.
Simon József (2010): Miért nem lehet hatékony a közpénzek elköltésének ellenőrzése? – az
államszámviteli szabályozás és a számvevőszéki ellenőrzés kapcsolata. Pénzügyi Szemle,
LV. évf. 2010/1. 180–190. (az államszámvitel és a közpénzügyi ellenőrzés összefüggései,
Simon, 2009., 2010.)
OECD (2004): The Legal Framework for Budget System – an International Comparison.
OECD Journal on Budgeting 3. 1–479. (A nemzetközi tapasztalatok összefoglalása.)
Van Helden, G. J.: Researching Public Sector Transformation: the Role of Management
Accounting. Financial Accountability and Management 1., 2005. 99–133. (A nemzet-
közi tapasztalatok összefoglalása.)
Vigvári András és tsai.: Közpénzügyek nagy kézikönyve. CompLex Kiadó, Budapest.
2009a. (Az információs rendszer jelenleg elérhető legtágabb elemzése.)
Vigvári András (szerk.): Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Magyar Köz-
igazgatási Intézet, Budapest, 2006 (A hazai információs rendszerben mutatkozó prob-
lémák áttekintése.)
254
10. fejezet
Az államháztartás ellenőrzése
10.1 Az államháztartási kontrollok rendszere –

nemzetközi kitekintéssel
Az államháztartási törvény (2011. évi CXCV. tv.) az államháztartás egyensúlya és a
közpénzekkel való áttekinthető, hatékony, ellenőrizhető gazdálkodás garanciáit te-
remti meg, szervesen illeszkedve az Alaptörvény Közpénzek fejezetéhez. Az Állam-
háztartási Törvény VIII. fejezete az államháztartás ellenőrzési rendszerét átfogóan
szabályozza. A törvény értelmében az államháztartási kontrollok alapvető célja az ál-
lamháztartási pénzeszközökkel, vagyonnal történő szabályszerű, szabályozott, gazda-
ságos, hatékony és eredményes gazdálkodás kialakítása. Az államháztartási kontroll
kiterjed az államháztartás valamennyi alrendszerére.
A fenti meghatározások figyelembevételével az államháztartási rendszer kontrolljá-
val összefüggésben néhány kiinduló, általános jellegű megállapítás:
tt Az ellenőrzési tevékenység az államháztartási rendszer egészére, valamennyi
költségvetési szervre vonatkozik, tehát az adott rendszeren belül általános
kontrollként van jelen.
tt Az ellenőrzési tevékenység komplexitása azt is jelenti, hogy mindez egyaránt érinti
az államháztartási rendszer egészének, valamennyi költségvetési szervnek a folyó
költségvetési évhez tartozó pénzgazdálkodását, illetve a vagyongazdálkodását.
tt Az államháztartási rendszer működésével kapcsolatos ellenőrzési tevékenység
felöleli az állami ellenőrzések mindkét alaptípusát, azaz mind a törvényességi
– jogszerűségi–szabályszerűségi – ellenőrzést, mind pedig a célszerűségi – gaz-
daságossági–hatékonysági ellenőrzést.
Az államháztartási kontroll alaphelyzetben három pillérre épül:

tt külső ellenőrzésre,
tt kormányzati szintű ellenőrzésre és
tt az államháztartási belső kontrollrendszerekre.
Államháztartási külső ellenőrzésről213 akkor beszélünk, ha az ellenőrzési tevékenységet a

gazdálkodótól független, külső szerv/személy látja el. Az államháztartási törvény szerint
ilyen külső ellenőrzés az Állami Számvevőszék által ellátott ellenőrzési tevékenység. Ez
a három elem együtt alkot egészet, ugyanakkor létezik közöttük egyfajta ellenőrzési
213
Az államhatalmi ellenőrzésről, és az ellenőrzés módszertanról részletesebben, Printz J., 2012a.,
2012b.
255
hierarchia. Nincs szó alá- és fölérendeltségről, de tudni kell, hogy milyen ügyet, ügytí-
pust melyik ellenőrzési szintnek kell kezelni.
Gondot az okoz, hogy Magyarországon ez a struktúra még nem áll össze igazán ha-
tékonyan működő rendszerré. Az ellenőrzési pillérek munkamegosztásával kapcsolatban
sok a félreértés és a tévedés. Mindezt csak tetézi az a káros és általánosan tapasztalható
tendencia, amire az Állami Számvevőszék a 2010-es zárszámadási jelentésében hívta fel a
figyelmet. Az ellenőrzés során ugyanis több intézménynél az volt tapasztalható, hogy az
azonnali költségcsökkentés érdekében a belső ellenőrzés rendszerének leépítésével takaré-
koskodtak. Ez olyan intézkedés, amely hosszabb távon sem szolgálja a jó kormányzás cél-
jait, és valójában nem jelent megtakarítást sem, így nem támogatható. A belső ellenőrzés
elmúlt évtizedben végbement anyagi ellehetetlenítése azért is káros, mert a külső ellenőr-
zés rendszerének erre kell épülnie. A két terület kiegészíti egymást, de gyengül az ellen-
őrzés hatékonysága, ha a megfelelő belső ellenőrzés feltételei nem adottak. A számvevő-
széki munka nem helyettesítheti tehát sem a kormányzati ellenőrzést, sem pedig az adott
szervezet belső ellenőrzését, legfeljebb kiegészítheti azokat. A Számvevőszék jelentősége
abból adódik, hogy az ÁSZ az Országgyűlés független, alkotmányos jogkörrel felruházott
szerve, a többi ellenőrzési pillér esetében a függetlenség ilyen szinten nem garantált.214
Az államháztartási törvény ugyan nem sorolja ebbe a körbe, de sajátos „külső” ellen-
őrzést215 jelenthet a könyvvizsgálói tevékenység is, ahol kötelező könyvvizsgálót megbíz-
ni. A könyvvizsgáló független szakértőként köteles eljárni, tevékenységének kereteit jog-
szabályi előírások határozzák meg. Mégsem sorolható egyértelműen az államháztartási
külső ellenőrzés szereplői közé, hiszen megbízója az adott közfeladatot ellátó szerv, az
ellenőrzés során feltárt tapasztalatokról, hiányosságokról nem számolhat be külső szer-
veknek vagy a nyilvánosságnak, csupán megbízójának. (Kivéve természetesen a bűncse-
lekmény alapos gyanúját és külön szabályozásban nevesített eseteket.)
Tevékenységének eredménye mégis „láthatóvá válik”, hiszen fő tevékenysége a beszámoló
felülvizsgálata, szabályszerűségének, megbízhatóságának, hitelességének tanúsítása (auditá-
lás) annak érdekében, hogy az megbízható és valós összképet adjon a gazdálkodó szervezet
vagyoni, pénzügyi és jövedelmi helyzetéről. A könyvvizsgálói záradék megadásának vagy
elutasításának ténye pedig már megjelenhet külső szervek vagy akár a nyilvánosság előtt.
A piacgazdaság és demokratikus társadalom megköveteli, hogy a közpénzek hasznosí-
tása, annak átláthatósága, elszámoltathatósága a rendszer középpontjában álljon. Ennek
214
Ezekről jelenségekről Domokos László, az Állami Számvevőszék elnöke beszélt 2012. február 23-án a Magyar
Pénzügyi és Gazdasági Ellenőrzők Közhasznú Egyesületének konferenciáján. Előadásának címe: A központi
költségvetési szervek ellenőrzésének aktuális kérdései. A 10. fejezetben (is) számos esetben fordulnak, fordul-
hatnak elő olyan megállapítások, tételek, amelyek eredetileg Domokos Lászlótól hangoztak vagy hangozhattak
el, ám az ÁSZ elnökének államháztartási ellenőrzést megújító munkáját akkora szakmai érdeklődés és közeg
(előadások, konferenciák, ellenőrzési-módszertani beszélgetések, Pénzügyi Szemle közpénzügyi tudományos
folyóirat szerkesztőbizottsági ülések) övezi, hogy mondatai már közbeszéd részévé váltak, így bizonyos témákat
kifejteni a megállapításai nélkül nem lehetséges. Így – fogalmazzunk úgy – a könyv államháztartási ellenőr-
zéssel foglalkozó fejezetei igen nagymértékben az ÁSZ elnökének megállapításaira, az Állami Számvevőszék
elmúlt három évben megújított módszertani ellenőrzési munkájára, annak eredményeire épülnek.
215
Könyvvizsgálói kamarai felfogás szerint, amely épít a könyvvizsgálat nemzetközi standardjaira.
256
10. fejezet – Az államháztartás ellenőrzése
szellemében az ellenőrzési kultúra folyamatosan fejlesztésre kerüljön. Ezzel az államház-

tartás kiegyensúlyozott működése, a közpénzek felhasználásának szabályszerűsége és ha-
tékonysága emelkedjék. A számvevőszéki ellenőrzésben új feladatokat, módszereket hoz
a modernizáció és a kiteljesedő nemzetközi együttműködés. Az ellenőrző tevékenység
fokozatosan átlépi a nemzeti határokat, és világméretekben mind egységesebbé válik. En-
nek feltétele, hogy az ellenőrző szervezetek tevékenysége egymással harmonizált legyen,
amelyben kulcsszerepet töltenek be az egységes ellenőrzési elvek, módszerek és technikák.
Annak biztosításához, hogy a költségvetési politika reális előrejelzésekre támasz-
kodjon, döntő fontosságú elem az átláthatóság, aminek megvalósulásához nemcsak a
költségvetési tervezéshez összeállított hivatalos makrogazdasági és költségvetési előre-
jelzéseknek, hanem az azok alapjául szolgáló módszereknek, feltevéseknek és releváns
paramétereknek is nyilvánosan hozzáférhetőeknek kell lenniük.216
Az európai kereteknél azonban a magyar államháztartási ellenőrzés, különösen annak
számvevőszéki szintje szélesebb nemzetközi szakmai bázison áll. Amikor közel négy évtizede,
1977 októberében a perui Limában az INTOSAI217 IX. Kongresszusának elfogadták az ellen-
őrzés alapelveiről szóló Limai Nyilatkozatot, csak remélni lehetett, hogy a dokumentumnak
világméretű sikere lesz. Az azóta eltelt időszak tapasztalatai felülmúlták a legnagyobb várako-
zásokat, és bizonyították, hogy a Limai Nyilatkozat döntően befolyásolta az egyes országok
számvevőszéki ellenőrzésének fejlődését. A Nyilatkozat sikere mindenekelőtt annak köszön-
hető, hogy kitér a számvevőszéki ellenőrzéshez kapcsolódó összes célra és kérdésre, ugyan-
akkor módfelett lényegre törő, így könnyen használható. A Limai Nyilatkozat célja, hogy
felhívja a figyelmet a számvevőszéki ellenőrzés függetlenségének szükségességére. Az a nem-
zeti számvevőszék, amely nem teljesíti a függetlenségi követelményt, nem felel meg a standar-
doknak. A Limai Nyilatkozatban megfogalmazott követelmények azonban nem merülnek
ki a legfőbb ellenőrző intézmény által éppen csak elért függetlenségben, ezt a függetlenséget
törvényben is biztos alapokra kell helyezni. Ezért létre kell hozni a jogbiztonság jól működő
intézményeit, amelyek csak a jogállamon alapuló demokráciákban találhatók meg. Magyar-
ország az Alaptörvényéből kiindulóan, konkrét sarkalatos törvényben szabályozza az Állami
Számvevőszék működését, függetlenségének garanciáit, hiszen a jogállamiság és a demokrá-
cia e fontos feltétele az igazán független számvevőszéki ellenőrzéssel így válhat teljes értékűvé.
Számvevőszéki kontrollrendszerünk egyik fő nemzetközi alapjának tekintett
Limai Nyilatkozat a legfelsőbb szintű ellenőrzés alapvető feladataiként jelöli 218
tt a törvények, szabályok betartásának biztosítását,
tt a gondoskodást a közpénzek célszerű, gazdaságos és hatékony felhasználásáról,
tt a parlament tájékoztatását a költségvetési források jogszerű felhasználásáról és
a kormány gazdálkodásáról, valamint
tt a közpénzekre vonatkozó szabályok alkalmazásának figyelemmel kísérését,
továbbá a szabályozás korszerűsítésének előmozdítását.
216
A Tanács… 2011. (9)
217
International Organisation of Supreme Audit Institutions. Legfőbb Ellenőrzési Intézmények
Nemzetközi Szervezete.
218
Az Állami Számvevőszék Ellenőrzési Kézikönyve, 2008.
257
A szakmai szemlélet fejlődésének fontos állomása az INTOSAI 1992. évi Washingtoni

Kongresszusán elfogadott Washingtoni Megállapodás, amely hangsúlyozza, hogy az addigi
gyakorlattól eltérően az ellenőrzések ne csupán leíró, szemlélő jellegű kontrollt jelentsenek,
hanem legyenek javító, segítő szándékúak. Igyekezzenek hatást gyakorolni az állam gaz-
dálkodására, és a hibák feltárásán túlmenően azok kiküszöbölésére is tegyenek javaslatokat.
Ezzel a szabályszerűségi vizsgálatok mellett növekvő figyelmet kap a teljesítményellenőrzés.
A nemzetközi szervezet az ellenőrzés alapvető szabályainak, standardjainak kidolgozására
is nagy hangsúlyt fektet (INTOSAI Auditing Standards). Az Európai Számvevőszék219 kezde-
ményezésére közreadták az Európának ajánlott INTOSAI standardokat, amelyek kézikönyv
formájában is megjelentek. Az INTOSAI és az IFAC220 közötti együttműködés a jó kormány-
zás és az elszámoltathatóság kritériumainak módszertani fejlesztését szolgálja. Az IFAC köz-
zétette a közszféra elszámoltatási szabályait221 is. 2004-ben került jóváhagyásra a teljesítmény
ellenőrzések útmutatója,222 valamint a közszféra belső ellenőrzésének standard irányelvei.223
A nemzetközi szabályozás a magyar állami számvevőszéki ellenőrzés munkájába
szervesen beépül.
10.2 A
z Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenysége
Az államháztartás külső ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat az Állami Számvevő-
szék látja el, melyet az Alaptörvény az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző
szerveként definiál.224
Az Állami Számvevőszék feladatait, hatáskörét és szervezetét külön törvény (2011.
évi LXVI. tv.) állapítja meg. Az Országgyűlés a közpénzek kezelésének, felhasználásá-
nak, valamint a nemzeti vagyon kezelésének, védelmének és hasznosításának ellenőr-
zését végzi az Alaptörvény 43. cikk (4) bekezdése alapján.
Korábban már kiemelésre került, hogy az államháztartás külső ellenőrzésének leg-
fontosabb sajátossága az ellenőrzést végző szervnek az ellenőrzött szervtől (szervektől)
való teljes függetlensége. Erre tekintettel az Állami Számvevőszék szervezetére és mű-
ködésére vonatkozó jogi szabályozásban szép számmal találhatunk mind a szerveze-
tet, mind a vezetők függetlenségét garantáló normákat:
tt Az Állami Számvevőszék általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel és az álla-
mi és önkormányzati vagyonnal való felelős gazdálkodás ellenőrzését.
tt Az Állami Számvevőszék az ellenőrzési tapasztalatain alapuló megállapításaival,
javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait és az ellen-
őrzött szervezetek munkáját, amellyel elősegíti a jól irányított állam működését.
219
European Court of Auditors.
220
IFAC International Federation of Accountants. Könyvvizsgálók Nemzetközi Szövetsége.
221
IPSASs Public Sector Accounting Standards.
222
ISSAI 3000, Implementation Guidlines for Performance Auditing.
223
Guidelines for Internal Controll Standards for Public Sector.
224
A magyar számvevőszék rendszerváltás utáni újjáalakulásáról és a megelőző gazdag történelmi forrásvidék-
ről, Kiegyezést követő működéséről lásd: Révész T. M., 2012. és ezirányú tudományos munkásságát.
258
tt Az Állami Számvevőszék megállapításai alapján az ellenőrzött szervezetekkel és

a felelős személyekkel szemben az illetékes szervezetnél eljárást kezdeményezhet.
tt Jelentései, az abban foglalt megállapításai, következtetései bíróság vagy más
hatóság előtt nem támadhatók meg.
tt A központi költségvetés szerkezetében az ÁSZ önálló fejezet, a fejezet felügye-
letét ellátó szerv vezetőjének jogosítványait az elnök gyakorolja.
tt A költségvetésére vonatkozó javaslatát és annak végrehajtásáról szóló beszá-
molóját maga állítja össze, továbbá azt a Kormány változtatás nélkül terjeszti
be a központi költségvetésről, illetve az annak végrehajtásáról szóló törvényja-
vaslat részeként az Országgyűlésnek.
tt Költségvetését úgy kell megállapítani, hogy ne legyen kevesebb az előző évi
központi költségvetésben megállapított összegnél.
tt Alapfeladatain túlmenően további feladatot törvény csak úgy állapíthat meg az ÁSZ
részére, hogy a feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet egyidejűleg biztosítja.
tt Gazdálkodását az Országgyűlés elnöke által közbeszerzési eljárás útján kiválasz-
tott és megbízott független, költségvetési minősítésű könyvvizsgáló ellenőrzi.
A számvevőszéki vezetők személyi függetlenségét elsősorban a következő rendel-

kezések biztosítják:
tt Nem jelölhető az Állami Számvevőszék elnökévé, illetve alelnökévé olyan
személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak, vagy bármely
politikai párt központi szervezetében választott vezető tisztséget töltött be.
tt Elnökét, alelnökét 12 évre választják, illetve nevezik ki.
tt Az Állami Számvevőszék elnöke megválasztása után, hivatalba lépése alkal-
mával az Országgyűlés előtt esküt tesz.
tt Elnöke megbízatása lejártával újraválasztható. Ha újraválasztására nem kerül sor, az
Állami Számvevőszék elnöke megbízatásának lejárta után mindaddig hivatalában
marad, amíg az Országgyűlés az Állami Számvevőszék új elnökét meg nem választja.
tt Az ÁSZ elnökét az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg.
tt Az Állami Számvevőszék elnökei, alelnökei, főtitkárai, vezetői és számvevői
tisztségei összeegyeztethetetlenek minden olyan szervnél betöltött tisztséggel,
amely szerv az államháztartás valamely alrendszeréből támogatásban részesül.
tt Nem lehetnek országgyűlési képviselők, és nem tölthetnek be érdekképviseleti
szervnél vezetői tisztséget.
tt Tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom
alá eső szellemi tevékenység kivételével más megbízást vagy kereső foglalko-
zást nem folytathatnak, továbbá díjazást nem fogadhatnak el.
tt Nem lehetnek sem egymással, sem a Kormány tagjaival közeli hozzátartozók.
tt Az Állami Számvevőszék elnöke és alelnöke az országgyűlési képviselőkre
vonatkozó szabályok szerint a megválasztásukkor, majd azt követően évente
vagyonnyilatkozatot tesznek.
tt Az Állami Számvevőszék főtitkára, vezetői és számvevői a köztisztviselőkre
vonatkozó szabályok szerint vagyonnyilatkozatot tesznek.
259
Az Állami Számvevőszék feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását,

valamint ellátja a törvény által hatáskörébe utalt egyéb ellenőrzési feladatköröket is.
Az Állami Számvevőszéknek az államháztartás gazdálkodásával kapcsolatos ellen-
őrzési kötelezettsége felöleli az államháztartás teljes spektrumát (mindkét állam-
háztartási alrendszert), az államháztartás forrásainak, azok felhasználásának és a
vagyonnal való gazdálkodás ellenőrzését. Az Állami Számvevőszék feladatait maga
az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény, valamint más törvények
állapítják meg. Tevékenységét ellenőrzési terv alapján végzi, amit az elnök hagy
jóvá. Az ellenőrzési tervről és annak módosításáról az Állami Számvevőszék elnöke
tájékoztatja az Országgyűlést.
Törvényben meghatározott feladatkörében az Állami Számvevőszék köteles ellen-
őrzést lefolytatni az Országgyűlés döntése alapján, és ellenőrzést végezhet a Kormány
felkérésére. A Számvevőszék a NATO, az Európai Unió, illetve olyan nemzetközi
szervezet felhívására, amelynek Magyarország tagja, továbbá az Országgyűlés vagy a
Kormány által vállalt nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítésére – dí-
jazás ellenében is – ellenőrzést folytathat, ügykörébe tartozó szakértői tevékenységet
végezhet belföldön és külföldön. Ellenőrzési tervének teljesítését e bekezdésben meg-
határozott tevékenysége nem veszélyeztetheti.
Az ÁSZ elnöke az Országgyűlés számára készített éves beszámolójában tájékozta-
tást ad a szervezet előző évi ellenőrzési tevékenységéről, működéséről, gazdálkodásá-
ról, valamint az ellenőrzési megállapítások alapján tett intézkedésekről.
Ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében a központi költség-
vetési javaslat (pótköltségvetési javaslat) megalapozottságát, a bevételi előirányzatok
teljesíthetőségét, az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok fel-
használásának törvényességét és célszerűségét. Az államháztartás gazdálkodásának
ellenőrzése keretében kontrollálja a központi költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó
fejezetek működését, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és az elkülönített
állami pénzalapoknak a felhasználását, valamint a helyi önkormányzatok és a nemze-
tiségi önkormányzatok, továbbá ezek társulásai gazdálkodását.
Államháztartásból származó források felhasználásának keretében vizsgálja a
központi költségvetésből gazdálkodó szervezeteket, valamint az államháztartás-
ból nyújtott támogatás vagy a meghatározott célra ingyenesen juttatott vagyon
felhasználását. Ellenőrzése kiterjedhet a helyi, az országos és helyi nemzetiségi
önkormányzatokra, a közalapítványokra, köztestületekre, illetve közhasznú szer-
vezetekre, gazdálkodó szervezetekre, egyesületekre, alapítványokra és egyéb ked-
vezményezett szervezetekre.
Az Állami Számvevőszék a nemzeti vagyon kezelésének ellenőrzése keretében:

tt ellenőrzi az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való
gazdálkodást, az állami tulajdonban (résztulajdonban) vagy többségi önkor-
mányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és
gyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegeníté-
sére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását;
260
tt ellenőrizheti az állami vagy önkormányzati tulajdonban (résztulajdonban)

lévő gazdálkodó szervezetek vagyongazdálkodását;
tt az előzőekkel összefüggésben ellenőrizheti az államháztartás alrendszereiből
finanszírozott beszerzéseket és az államháztartás alrendszereihez tartozó va-
gyont érintő szerződéseket a megrendelőnél (vagyonkezelőnél), a megrendelő
nevében vagy képviseletében eljáró természetes személynél és jogi személynél,
valamint azoknál a szerződő feleknél, akik, illetve amelyek a szerződés teljesí-
téséért felelősek, továbbá a szerződés teljesítésében közreműködőknél.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzése során értékeli az államháztartás számviteli rendjének be-

tartását, az államháztartás belső kontrollrendszerének működését. Az Állami Számvevőszék
feladatkörében elemzéseket és tanulmányokat készíthet. Az elemzések átadásával segíti a Költ-
ségvetési Tanács munkáját, amelynek a Számvevőszék elnöke – törvény szabta jogából – tagja.
A Számvevőszék ellenőrzési tevékenységének egyik sarkalatos pontja a központi költ-
ségvetés végrehajtásáról készített zárszámadás ellenőrzése. A központi költségvetés vég-
rehajtásának ellenőrzése keretében az Állami Számvevőszék ellenőrzése kiterjed:
tt a társadalombiztosítás pénzügyi alapjai költségvetésének végrehajtásáról készí-
tett zárszámadásra és a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak a pénzügyi
beszámolójára,
tt az elkülönített állami pénzalapok költségvetésének végrehajtásáról készített
zárszámadásra.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzi az állami adóhatóság és a helyi önkormányzatok

adóztatási és egyéb bevételszerző tevékenységét, valamint a vámhatóság tevékenységét.
Ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és a jegybankról szóló törvényben
foglaltak alapján folytatott, az alapvető feladatok körébe nem tartozó eszköz- és bérgaz-
dálkodási tevékenységét. E körben azt ellenőrzi, hogy a Magyar Nemzeti Bank a jogsza-
bályoknak, az alapszabályának és a közgyűlése határozatainak megfelelően működik-e.
Törvényességi szempontok szerint ellenőrzi:

tt a pártok gazdálkodását,
tt a pártok országgyűlési képviselőcsoportjai számára az Országgyűlés által fo-
lyósított hozzájárulás felhasználását,
tt az egyházak, továbbá az általuk fenntartott, illetve működtetett intézmények
és szervezetek részére az államháztartásból juttatott normatív és meghatáro-
zott célra biztosított támogatás felhasználását, valamint
tt a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális működési költségkeret felhasználásá-
ra vonatkozó adatait.
Az Állami Számvevőszék elnöke részt vesz

tt az Állami Számvevőszék jogállását, feladatkörét érintő,
tt az államháztartás működési rendjéről és a költségvetési szervek belső ellenőr-
zéséről szóló, valamint
261
tt az államháztartás számviteli rendjével kapcsolatos jogszabályok előkészítésében.
Az említett tárgykörökben a jogszabálytervezeteket a közigazgatási egyeztetés során

is – megfelelő határidő biztosításával – véleményezésre meg kell küldeni az Állami
Számvevőszék részére. Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységét főszabály-
ként törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok alapján végzi. Meg-
határozott esetekben azonban – például a pártok gazdálkodásának ellenőrzése során
– ellenőrzési jogköre csak törvényességi kontrollt foglal magában.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzési tevékenységének eredményességét egy sor esz-
köz szolgálja. Az általa végzett ellenőrzések szakmai szabályait, módszereit maga ala-
kítja ki, és azokat nyilvánosságra hozza,225 folyamatosan korszerűsíti,226 működésére
átfogó stratégiát alkot.227 Az egyes ellenőrzési területeire (költségvetés, zárszámadás,
TB alapok, nemzetgazdasági elszámolások, teljesítményellenőrzés stb.) részletes szak-
mai belső standardokat alkalmaz.
Az Állami Számvevőszék az ellenőrzés-szakmai szabályok II. szintjén a módosult
hazai jogszabályi környezetet, valamint az INTOSAI által kidolgozott, elfogadott
és kibocsátott standardokat (ISSAI-k) tekinti irányadónak. Az ÁSZ az alábbi elvek
mentén működik:
tt Az ÁSZ függetlenségét biztosító garanciális elemek. Irányadónak tekintve a
Mexikói Nyilatkozat legfőbb ellenőrző intézmények függetlenségéről (ISSAI
10) című dokumentumát.
tt Az átláthatóság és az elszámoltathatóság számvevőszéki alapelvek. Irányadó-
nak tekintve az Átláthatóság és az elszámoltatás alapelveit (ISSAI 20).
tt Az ÁSZ Etikai alapelvei. Irányadónak tekintve az INTOSAI Etika Kódexét
(ISSAI 30).
tt A minőségirányított működésre vonatkozó alapelvek mentén, irányadónak
tekintve az ISSAI 40-et (Minőségirányítás a legfőbb ellenőrző intézmények
számára).
Az alapelveket bázisán az ÁSZ kialakította, illetve folyamatosan továbbfejleszti a

minőségirányított működésre vonatkozó folyamatait és eljárásait. Az Állami Szám-
vevőszék alkotmányos jogállás definíciójából következik, hogy az autonómiájának
biztosítása érdekében szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság illeti
meg. Széles körű mérlegelési joga van a közfeladatok megoldására és arra, hogy mi-
lyen szervezeti formát és milyen erőforrás gazdálkodási rendszert alakít ki. A nem-
zetközi politikai és gazdasági környezet folyamatosan változó kihívásaihoz történő
225
Az ÁSZ elnökének 6/2011. (X. 7.) sz. utasítása a számvevőszéki ellenőrzésre vonatkozó eljárási
szabályok és módszerek alkalmazásáról, valamint azok nyilvánosságra hozásáról.
226
Az Állami Számvevőszék Ellenőrzésének Szakmai Szabályai Kézikönyv. 2012. 12. 21.
http://www.asz.hu/ellenorzes-szakmai-szabalyok/ellenorzesi-kezikonyv.
227
Az Állami Számvevőszék Hivatalos Stratégiai Rendszere 2011–2015.
http://www.asz.hu/ellenorzes-szakmai-szabalyok/ellenorzesi-kezikonyv.
262
alkalmazkodás rugalmas, tudásalapú és projekt elven működő mátrix szervezeti forma

kialakítása felé tereli az Állami Számvevőszék vezetését. Az ellenőrzési közfeladatok
mátrix rendszerű szervezetben történő ellátásának három fő pillére van. Ad 1. az el-
lenőrzési tevékenység. Ad 2. az ellenőrzéseket támogató szaktevékenység fajták. Ad 3.
mindezek feltételeinek biztosítására a szervezetirányítási-működési feladatok ellátása.
A három pillér közötti egyensúly megtartása a belső szabályozás (szervezetátalakítás)
autonómia kérdése, amelynek konkretizálását az Állami Számvevőszék Szervezeti és
Működési Szabályzata rögzíti.
Az Állami Számvevőszék módszertani fejlesztéseivel a közpénzek felhasználásának
szabályszerűségi és hatékonysági ellenőrzését segíti. A számvevőszéki ellenőrzés alapel-
veiről 2013-ban formálódó dokumentumtervezet a pénzügyi ellenőrzés alapelvei után új
fejezettel egészül ki, amely A teljesítmény-ellenőrzés alapelveinek tervezete címet viseli.
E fejlesztés követi a legfőbb ellenőrző intézmények nemzetközi szervezete (INTOSAI)
által kiadott új228 nemzetközi standard tervezetében foglaltakat, és illeszkedik az Állami
Számvevőszék felsőbb szintű ellenőrzési, szakmai szabályaihoz. Az új ellenőrzési terve-
zet áttekinti a teljesítmény ellenőrzés fogalmi kereteit, az ellenőrzési folyamat általános
elveit, továbbá tartalmazza az ellenőrzési folyamat fő szakaszaira vonatkozó szabályokat.
Az ellenőrzést végző, ellenőrzési normák mentén vizsgálódó számvevő a megbízó-
levelében megjelölt ellenőrzött szervezetnél – a feladatának megfelelő – ellenőrzést
végez. Köteles a helyszíni ellenőrzés megkezdésekor az ellenőrzött szerv vezetőjének
megbízólevelét bemutatni, és személyazonosságát hitelt érdemlően igazolni. Felada-
tait a jogszabályok, az ellenőrzési szakmai szabályok, módszerek és az etikai normák
szerint végezni. Amennyiben a rendelkezésre bocsátott dokumentumok, adatok, illet-
ve tájékoztatás hitelességének, megalapozottságának, teljességének megállapítása vagy
egyes ellenőrzési megállapítások alátámasztása, kiegészítése indokolja, a számvevő
jogosult az összefüggő tények vizsgálata céljából más szervezettől adatot, dokumentá-
ciót, tájékoztatást kérni, illetve az érintett szervezetnél is helyszíni ellenőrzést tartani.
Az Állami Számvevőszék megbízásából ellenőrzést végző személy felelős

tt az ellenőrzési feladatnak az ellenőrzési programban foglaltak szerinti végre-
hajtásáért,
tt az ellenőrzési program által meghatározott körben minden lényeges körül-
mény feltárásáért és írásban rögzítéséért,
tt a megállapítások helytállóságáért és azok adatszerű megalapozásáért.
Konkrét ellenőrzési feladatra az ÁSZ szervezetén belül a szakmai terület szerint

illetékes ellenőrzési igazgatóság kerül kijelölésre. Az ellenőrzés felügyeletével a te-
rületet irányító ellenőrzési igazgatót bízzák meg. Megnevezésre kerülnek továbbá
az ellenőrzés végrehajtásáért felelős személyek, az ellenőrzés vezetője, továbbá az
eljárásba bevont számvevők.
228
Új ISSAI 300, Fundamental Principles of Performance Auditing. A végleges nemzetközi változat 2013
októberében Kínában megrendezendő INTOSAI Kongresszust követően kerül végleges formájába.
263
Az ellenőrzés vezetőjének felelőssége kiterjed:

tt az ellenőrzés előkészítéséért (előtanulmány, ellenőrzési program), a helyszí-
ni ellenőrzés megszervezéséért, az ellenőrzési feladatok összehangolásáért és
eredményes lefolytatásáért,
tt a számvevők által írásba foglalt megállapítások és a rendelkezésére álló dokumentu-
mok alapján az ellenőrzés tapasztalatait összegző jelentés tervezetének elkészítéséért,
tt az általa készített jelentéstervezet adatainak és ténymegállapításainak valódi-
ságáért és helytállóságáért.
Az ellenőrzési tevékenysége során egyaránt rendelkezik aktív és passzív információs jo-

gosultsággal. Az ellenőrzést végző számvevő az ellenőrzés során a dokumentumokba és
az informatikai eszközökkel kezelt adatnyilvántartó rendszerek adatállományába akkor
is betekinthet, illetve azokról másolatot, kivonatot készíthet, ha azok minősített adatot
vagy törvény által védett egyéb titkot tartalmaznak. Az eredeti iratokat, valamint az
adatnyilvántartó rendszerek adatállományait eredeti adathordozón – másolat készítése
és átvételi elismervény átadása mellett – azonban csak akkor viheti el, ha büntető- vagy
fegyelmi eljárás kezdeményezése indokolt, és az irat vagy adat megváltoztatásától, illetve
megsemmisítésétől kell tartani. Az Állami Számvevőszék és a nevében ellenőrzést végző
számvevő az ellenőrzés során – annak lefolytatása érdekében – a személyes adatot tar-
talmazó dokumentumokba, adatnyilvántartásokba betekinthet, azokat – a személyes
adatok kivételével – az ellenőrzés lefolytatása céljából átveheti és kezelheti.
A közreműködési kötelezettségnek megfelelően az Állami Számvevőszék ellenőrzé-
seinek lefolytatása, illetve az ellenőrzések megtervezése érdekében az ellenőrzött, illetve
törvény alapján ellenőrizhető szervezet és annak munkavállalója közreműködésre köte-
les. A közreműködésre felhívott szervezet az ÁSZ részére – annak kérésére soron kívül, de
legkésőbb öt munkanapon belül – az ellenőrzés tervezhetősége, meghatározása, illetve
lefolytatása érdekében szükséges adatokat és dokumentumokat rendelkezésre bocsátja,
illetve a kapcsolódó tájékoztatást köteles megadni. Helyszíni ellenőrzés során az ellenőr-
zött szervezet, illetve munkatársai kötelesek a számvevő részére a szervezet helyiségeibe
való belépést, valamint a papír alapú és informatikai eszközökkel kezelt adatnyilvántar-
tó rendszerekbe való betekintést biztosítani, az azokról való másolat és kivonatkészítést
lehetővé tenni, valamint a kért felvilágosítást, illetve tájékoztatást megadni. Amennyi-
ben a közreműködésre kötelezett szervezet vagy ennek munkatársa a közreműködéssel
kapcsolatos kötelezettségét megalapozott indok nélkül nem vagy késedelmesen teljesíti,
az Állami Számvevőszék az irányadó szabályok szerint szankciókat alkalmaz.
A Számvevőszék ellenőrzési megállapításait megküldi az ellenőrzött szervezet vezetőjé-
nek vagy az általa megbízott személynek és annak, akinek személyes felelősségét állapította
meg. Az ellenőrzött szervezet vezetője és a felelősként megjelölt személy az ellenőrzés meg-
állapításaira tizenöt napon belül írásban észrevételt tehet. Az észrevételre a beérkezésétől
számított harminc napon belül írásban válaszol. A figyelembe nem vett észrevételeket kö-
teles a jelentésben feltüntetni, és megindokolni, hogy azokat miért nem fogadta el. Ha az
Állami Számvevőszék ellenőrzése során bűncselekmény gyanúját állapítja meg, megállapí-
tásait köteles az illetékes hatósággal haladéktalanul közölni, illetve az ÁSZ vagyonmegóvási
264
intézkedéseket tehet az ellenőrzött szerv vonatkozásában. Az ellenőrzöttet intézkedési köte-

lezettség terheli, az ellenőri jelentésben foglaltakra írásban köteles válaszolni.
Az ellenőrzés preventív jellegét igazolandó, már az ellenőrzés folyamán az Állami
Számvevőszék kármegelőzés céljából anyagi és pénzeszközöket zárolhat, feltéve, hogy
rendeltetésellenes vagy pazarló felhasználást állapít meg, illetve az ellenőrzött szerv a
pénzeszközök kezelésére vonatkozó szabályok súlyos megsértésével kárt okoz. A záro-
lásnak azonban vannak törvényi korlátai is (például nem terjedhet ki a munkabérekre).
Az Állami Számvevőszék megbízásából ellenőrzést végző személy köteles az általa fele-
lősként megjelölt személlyel a megállapításait írásban ismertetni, és tőle írásbeli magya-
rázatot kérni. A felelősként megjelölt személy az írásbeli magyarázatot nyolc napon belül
köteles megadni. E magyarázat elfogadásáról vagy elutasításáról az ellenőrzést végzőnek
tizenöt napon belül írásban kell nyilatkoznia. Az ellenőrzött szerv köteles:
tt az Állami Számvevőszék megkeresésének soron kívül eleget tenni;
tt az Állami Számvevőszék megbízásából ellenőrzést végző személy részére szó-
ban vagy írásban tájékoztatást, magyarázatot adni és a dokumentációs anya-
gokba a betekintést lehetővé tenni;
tt az ellenőrzést végző személy kérésére az általa szolgáltatott adatok és rendelke-
zésre bocsátott dokumentáció teljességéről nyilatkozatot tenni; továbbá
tt az ellenőrzés zavartalan elvégzéséhez szükséges egyéb feltételeket megteremteni.
Az Állami Számvevőszékről szóló törvény szankciókat (például büntető- vagy fegyel-

mi eljárás megindítása) helyez kilátásba arra az esetre, ha a közreműködésre kötelezett
szervezet vagy ennek munkatársa a közreműködéssel kapcsolatos kötelezettségét meg-
alapozott indok nélkül nem vagy késedelmesen teljesíti.
Ha az ellenőrzés rendeltetésellenes vagy pazarló felhasználást tár fel, illetve az el-
lenőrzött szervezet által a pénzeszközök kezelésére vonatkozó szabályok súlyos meg-
sértésével történő károkozást, illetve ennek veszélyét állapítja meg, a kár megelőzése,
illetve enyhítése érdekében az Állami Számvevőszék elnöke az illetékes hatósághoz,
illetve szervezethez fordulhat
tt a munkabérek folyósításának kivételével az előirányzat-felhasználási keret zárolása,
tt az államháztartás valamelyik alrendszeréből nyújtott támogatások folyósítá-
sának felfüggesztése,
tt a személyi jövedelemadó 1%-ából történő felajánlásokból való részesedés lehe-
tőségének felfüggesztése,
tt bűncselekmény elkövetésének gyanúja esetén az ellenőrzött szervezet tulaj-
donában vagy kezelésében lévő, az államháztartási vagyon körébe tartozó va-
gyonelem tekintetében biztosítási intézkedés elrendelése érdekében.
Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentést készít. A jelentés

tartalmazza a feltárt tényeket, az ezeken alapuló megállapításokat, következtetéseket.
Az Állami Számvevőszék jelentése nyilvános. Törvény a nyilvánosságot az államtitok
védelme érdekében korlátozhatja. A nyilvánosságra hozott jelentés nem tartalmazhat
minősített adatot vagy a törvény által védett egyéb titkot.
265
Az Állami Számvevőszék az ellenőrzési megállapításait tartalmazó jelentését meg-

küldi az ellenőrzött szervezet vezetőjének. Az ellenőrzött szervezet vezetője köteles a
jelentésben foglalt megállapításokhoz kapcsolódó intézkedési tervet összeállítani, és azt
a jelentés kézhezvételétől számított harminc napon belül az Állami Számvevőszék ré-
szére megküldeni. Amennyiben az intézkedési tervben foglalt intézkedések hiányosak
vagy más okból nem elfogadhatóak, az Állami Számvevőszék az intézkedési tervet in-
dokolással, póthatáridő kitűzésével visszaküldi kijavításra, kiegészítésre az ellenőrzött
szervezet vezetőjének, és erről egyidejűleg értesíti a belső ellenőrzést végző személyt,
illetve szervezetet. A törvény szigorú jogkövetkezményeket fűz ahhoz, ha az ellenőrzött
szervezet vezetője nem küldi meg határidőben az intézkedési tervet, vagy továbbra sem
elfogadható intézkedési tervet küld (például az ellenőrzött szervezet vezetőjével szemben
büntető- vagy fegyelmi eljárás megindítása kezdeményezhető). Az intézkedési tervben
foglaltak megvalósítását az Állami Számvevőszék utóellenőrzés keretében ellenőrizheti.
10.3 Az adósság elleni harc az Állami Számvevőszék

munkájában
10.3.1 Önkormányzatok
A 2010 utáni magyar közpénzügy-politika homlokterében az államműködés alapjait kikezdő

adósságprobléma megoldása áll. Az önkormányzati adósságok tömege a központi kormány-
zati adósság méretéhez képest elenyésző, ám 2011-re az Állami Számvevőszék vizsgálatai már
igazolták, hogy a lokális alrendszer csődje látó közelbe került. A korábbi kormányzások alatt
– részben kényszerből – bevállalt önkormányzati hitelek, lejáratra esedékes kötvénytartozások
türelmi idejének lejártával esély sem volt a visszafizetésekre. Az Állami Számvevőszék 2011-
es kapacitásainak nagy részét az önkormányzati területre koncentrálta. A helyi önkormány-
zatokról szóló 2011. évi törvény már támaszkodik az ÁSZ megállapításaira. Az ellenőrzés
tapasztalatai229 beépültek a törvényalkotásba, amivel a legfőbb államhatalmi ellenőrzés intéz-
ménye hozzájárult a jó kormányzáshoz, a hatékony állam megteremtéséhez.
Az ÁSZ jelentései egyértelműen megmutatták, hogy az önkormányzatok pénz-
ügyi egyensúlyi helyzete 2007 és 2010 között romlott, a pénzügyi kockázatok pedig
fokozódtak.230
Az ellenőrző hatóság kimutatta az okokat, amelyek a helyzet kialakulásához vezet-
tek. Az önkormányzati rendszerben egyszerre jelent meg a működési és a felhalmozási
229
Az önkormányzati szektor eladósodásának, hiánytervezésének megakadályozása – törvényi szinten.
Esetleges hitelfelvételek jóváhagyatási kötelezettsége kormányhivatallal. Továbbá az önkormányzatok-
ról levett közfeladatok. Jelen állás szerint szinte az esélye sincs meg az újabb eladósodási folyamatnak.
230
Az önkormányzatok adósságproblematikájáról és az ezt megvilágító számvevőszéki vizsgálatokról
Domokos László ÁSZ elnök részletesen szólt a Nemzeti Közszolgálati Egyetem hallgatói előtt a
2012. december 3-án megtartott előadásában a Magyary Zoltán Szakkollégium Regnáló Gazda-
ságpolitikák c. kurzusa keretében.
266
forráshiány. Az önkormányzatok banki kitettsége növekedett, általánossá vált a likvidi-

tási hitel-szerződések kényszerű és növekvő keretű megújítása. Az adósságprobléma azért
jelentett igazán nagy és megoldandó kihívást, mert a kötelezettségek visszafizetéséhez
szükséges tartalékok képzéséről az önkormányzatok nagy többsége nem gondoskodott.
A visszafizetés fedezetéül szolgáló forrásokat nem nevesítették. Kockázatot jelentett az is,
hogy a hitelek fedezetére az önkormányzat törzsvagyonához tartozó vagyonelemeket is
felajánlották. Az ÁSZ felhívta arra is a figyelmet, hogy a kibocsátott kötvények esetében
az árfolyam kedvezőtlen alakulásán túl a futamidő előtti visszaváltása, illetve a forintra
történő konverzió is nem várt kiadásokat okozhat. Kockázatot jelentett a szállítói tarto-
zások növekedése. Likviditási nehézséget okozott az EU-s támogatással megvalósuló pro-
jektek utófinanszírozása miatt szükséges pénzügyi fedezet biztosítása. Az önkormányza-
tok 2010. év végén a folyamatban lévő beruházásaik miatt 1154 milliárd forint jövőbeni
kötelezettségvállalás-állománnyal rendelkeztek. A középszinten működő és a városi ön-
kormányzatoknál ennek finanszírozásához az EU-s és hazai támogatáson, illetve a saját
bevételen felül további 217 milliárd forint külső forrás bevonására jelentkezett igény.
A beruházások mellőzéséről sem lehetett szó, hiszen Magyarországon a megvalósított új
létesítmények közel 90%-a európai uniós forrásból történik. Tetézte a problémákat, hogy
az önkormányzatok többségi tulajdonában álló gazdasági társaságok is jelentős összegű
adósságot halmoztak fel. Az önkormányzatok nem fordítottak kellő figyelmet az önkor-
mányzati cégek adósságállományának fékezésére.
2011-ben az adósságprobléma egyetlen megoldását már csak az adósság kormány-
zati átvállalása jelenthette, amely 2011 év végétől a megyei önkormányzatok adós-
ságátvállalásával megkezdődött. Orbán Viktor miniszterelnök 2012. október 27-én
jelentette be, hogy az ötezernél kisebb lakosságszámú települések adósságát teljes mér-
tékben, a nagyobb településekét pedig részben átvállalja az állam.231
A Számvevőszék ellenőrzési feltáró munkája,232 javaslatai jó alapot teremtettek az
önkormányzati adósságkonszolidáció végrehajtásához.
231
Az önkormányzati adósságátvállalás egy friss, szinte még zajló folyamat 2013 kora nyarán. Többen
kérdezik hallgatóim közül: miért a 4 éves kormányzati ciklus közepén és főleg, miért történt. Az ön-
kormányzatok pénzügyi helyzete katasztrofális volt. Saját erőből nem tudták megoldani. A tömeges
önkormányzati csődök a közfeladat-ellátásukat negligálta volna. Elégedetlenségi hullám, tömeges tár-
sadalmi konfliktusok alakultak volna ki, lényegében államcsőd. A kormány fiskális trendfordulójával a
központi költségvetést a ciklus közepére konszolidálta. Adódott a lehetőség (gyarapodó pénzügyi puffer
és mozgástér) az adósságátvállalásra. Másrészt, a túlzottdeficit-eljárásból való kikerülés „ütőssé” tétele
2014 tavasza előtt volt politikailag javasolható, illetve a körülmények is várhatóan erre az időszakra
„álltak össze”. Ha ez a konszolidáció a „finisben”, a ciklus vége felé történik, Brüsszel esetleg akadályokat
gördített volna. A tisztán látás megteremtése nélkül azonban – amely az ÁSZ érdeme – aligha kerülhe-
tett volna sor az önkormányzati konszolidáció – konfliktusmentes – levezénylésére. Ezzel a kormány
egy eshetőleges államcsőd helyzetet került ki (lásd a könyv utolsó, befejező fejezeteit).
232
Az Állami Számvevőszék és elnökének megállapításai mögött új ellenőrzési módszertannal felvér-
tezett konkrét önkormányzati ellenőrzési jelentések, lásd az ÁSZ honlapján, továbbá átfogó jelen-
tések (pl. A helyi önkormányzatok pénzügyi… 2012. április) , illetve tudományos publikációk
állnak. Domokos L., 2010., Domokos L., 2011., Pulay Gy., 2011., Domokos L., 2012., Gyüre
L.-né, 2012. etc.
267
10.3.2 IMF – WB – ECB hitel, 2008
Az Állami Számvevőszék hagyományos költségvetési és zárszámadási törvényjavaslat vé-

leményező munkája során kiemelt figyelmet fordít a költségvetési stabilitást megalapozó
pénzügyi folyamatokra. Magyarország a nagy és kedvezőtlen összetételű adósság miatt
jelentős finanszírozási kockázattal szembesül. A rizikófaktorok között van a külföldiek
felé fennálló kötelezettség növekvő aránya,233 az alacsony hátralévő futamidő, a forint
árfolyam alakulása és az adósság lejárati szerkezete. Az Állami Számvevőszék vizsgá-
latai is kimutatták, hogy 2012-ben 4000 milliárd, 2013–2014-ben pedig évente 3000
milliárd forint körül van a törlesztendő forint- és devizaadósság összege. A törlesztési
kockázat vizsgálatához a felvett hitel körülményeinek tisztázása elengedhetetlenné vált.
Az adósságprobléma számvevőszéki vizsgálata során előtérbe került a 2008-ban felvett 25
milliárd dolláros hitel, amely az államcsőd de jure bejelentésétől mentette meg az előző
kormányt. A vizsgálat során megállapításra került,234 hogy a szándéknyilatkozat aláírásá-
ra úgy került sor, hogy a lehívandó összegre és felhasználására vonatkozóan csak kijelölt
gazdaságpolitikai célok voltak meghatározva. Konkrét tervek nem álltak rendelkezésre.
Az ellenőrzés alátámasztotta az Államadósság Kezelő Központ álláspontját, miszerint az
államadósság kezelés igénye nem indokolta az IMF – WB – ECB hitel gyors felvételét.
A hitel felhasználásának módja és időzítése komolyan és közvetlenül hatott vissza a költ-
ségvetésre. A 2008 novemberében lehívott 4,9 milliárd EUR első hitelrészlet a Magyar
Nemzeti Banknál került devizabetétként elhelyezésre. A cél szerinti felhasználás, azaz
a banki hitelnyújtás, tehát az IMF-hitel Magyarországon lévő bankok irányába törté-
nő továbbadása és az adósság-törlesztés azonban csak 2009 áprilisától235 kezdődött meg.
Az MNB által a devizabetétre fizetett kamat eközben lényegesen elmaradt a lehívott hi-
telre fizetendő kamattól. A devizabetét kamatbevétele 11,3 milliárd forint, míg a lehívott
hitel kamatkiadása – az IMF felé – 30 milliárd forint volt. A különbözet, 19 milliárd
forint a költségvetésnek, tehát végső soron a magyar adófizetőknek okozott többletterhet.
Az Állami Számvevőszék rámutatott, hogy az IMF-hitel első részletének lehívása
következtében a devizaadósság aránya 28%-ról 48%-ra növekedett. Ez fokozta az ár-
folyam kitettséget. A hitel futamideje pedig a finanszírozási, illetve adósságmegújítási
kockázatot növelte. 2009-től bekövetkeztek a devizafinanszírozás negatív hatásai: nőtt
az árfolyamkockázat, romlott a befektetői megítélés és a hitelminősítés. A forintgyen-
gülés 2006 és 2011 között 1657 milliárd forinttal növelte az adósságot. A devizaadósság
kamatkiadásai 150,1 milliárd forintról 304,5 milliárd forintra emelkedtek.
Összefoglalva, az Állami Számvevőszék mint a közpénzek felhasználásának el-
lenőre indokolatlannak és főleg nem jó módszerűnek találta az IMF-hitel lehívását,
felhasználását. A hitel harmadik, 1,4 milliárd eurós részletét már az MNB hívta
233
Lásd 8. fejezet államadósság-grafikonjait és a hozzájuk fűzött magyarázatokat.
234
Az államháztartás központi alrendszerének adóssága…, 2012.
235
2009 tavaszán a magyar forint újra gyengülni kezdett, az ország deviza adósságállománya kritikus
szintet ért el. A deviza-törlesztések forintban elszámolva megugrottak. Forintban történő kigazdál-
kodásuk többleterőforrás-allokációt igényelt.
268
le. Egy hónappal később – 2009 júliusában – az Államadósság Kezelő Központ a

pénzügyminiszter döntése alapján az IMF-hitellehívásánál kedvezőtlenebb feltételek-
kel, 3,95%-os hozamfelárral 1 milliárd EUR értékben bocsátott ki devizakötvényt.
A Számvevőszék megállapította, hogy ez a kibocsátás az IMF-hitel első lehívásából fel
nem használt 2 milliárd euró rendelkezésre állása mellett nem volt indokolt.
Az ellenőrzés, így az államháztartási ellenőrzés legfelsőbb szintje is a múltbeli, megtör-
tént gazdasági eseményekre terjed (értelemszerűen erre terjedhet) ki. Az ellenőrzési meg-
állapításokból azonban a következő gazdasági, költségvetési időszakra, annak tervezésére
hasznos információk keletkezhetnek. Tehát, a napjainkban jelentkező nehézségeket is rész-
ben az okozza, hogy az IMF-hitel – amelynek lehívása gazdaságtalan és ésszerűtlen volt
– törlesztése a 2012–2014-es időszakra esik. Ez az adósságfinanszírozásban kiemelt koc-
kázatot jelent. Az ellenőrzés megállapításai alkalmasak voltak arra, hogy az ÁSZ az adós-
ságnövekedés tényezőinek jogszabályban való bemutatását, a deviza forrásbevonásokkal
kapcsolatos döntései és felelősségi összhangját jogszabályban rendezzék. További javaslata
volt az Állami Számvevőszéknek az adósságkezelés költség és kockázatkezelési modelljének
felülvizsgálata és a költséghatékonyságot mérő értékelési rendszerek kialakítása.
Végül is egy zárt, törvényileg körbehatárolt államháztartás működési mechanizmus
gazdálkodási folyamatait minősítette az Állami Számvevőszék. Az államadósságból eredő
kötelezettségek kezelése, teljesítése és nyilvántartása az államháztartásért felelős miniszter
feladata. Ennek keretében a miniszter gondoskodik a központi költségvetés fizetőképessé-
gének biztosításáról, az állam átmenetileg szabad pénzeszközeinek kezeléséről és az adós-
ságállomány mértékének negyedévenkénti nyilvánosságra hozataláról. Az államadósság-
kezelés körébe tartozó feladatait az államháztartásért felelős miniszter az Áht. rendelkezése
szerint az Államadósság Kezelő Központ Zrt. útján és a Magyar Államkincstár (Kincstár)
bevonásával végzi. Az Állami Számvevőszék elsősorban nem a folyamat, a gazdasági tör-
ténések szabályossága tekintetében, hanem azok ésszerűsége és hatékonysága vonatkozásá-
ban emelt kifogást, noha nem elhanyagolható szabálytalanságok is történtek.
10.3.3 A monetáris politika költségvetési kockázatai
Az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosítványa a Magyar Nemzeti Bank monetáris po-

litikájára nem terjed ki, de az eszköz–bér gazdálkodására, nyilvántartási–adminisztratív
módszerei értékelésére igen. A jegybank gazdálkodása azonban meghatározza az MNB
számviteli eredményét, amely ha veszteség, a központi költségvetés köteles – a kiegyenlítési
tartalék mechanizmus keretében236 – rendezni a hiányt. Az ellenőrzés feltárta, hogy a jegy-
banki kiegészítő mellékletben nem mutatták be a számviteli politikát érintő évközi mó-
dosítások banküzemi költségekre gyakorolt hatását, ezért az MNB banküzemi működése
nem átlátható. A költségcsökkenések mértékét számviteli szabályoktól eltérő elszámolások
is befolyásolták. A banküzemi gazdálkodás során nem volt megfelelő a vezetői ellenőrzés,
mivel a szabálytalan elszámolásokat – számos esetben – nem szűrte ki.
236
A kiegyenlítési tartalékról bővebben a VII. fejezetben.
269
Az Állami Számvevőszék vizsgálata során megállapította azt is237, hogy a Magyar

Állam által lehívott IMF – WB – ECB hitelekkel kapcsolatban az MNB hatáskörét
túllépve, felhatalmazás nélkül és a hitelintézeti törvény 49. § (6) bekezdés előírásait
megsértve üzleti titok körébe tartozó adatokat adott át az IMF-nek 2008 őszén, ve-
szélyeztetve ezzel az ország pénzügyi stabilitását. Ezt az adatszolgáltatási kötelezett-
séget az IMF hitellel kapcsolatos feladatmegosztásra vonatkozó megállapodás nem
tartalmazta. Az IMF alapokmánya szerint a tagok általános kötelezettsége az IMF
felé történő információszolgáltatás. Ugyanakkor a tagok nem kötelesek információkat
olyan részletesen megadni, ami felfedné harmadik személy – az alapokmány megfo-
galmazásában „magánszemélyek vagy vállalatok” – ügyleteit.
A jegybank éves számviteli eredményére a bér- és eszközgazdálkodásnál nagyság-
rendekkel nagyobb hatást gyakorol a monetáris politika, amelyre azonban közvetlenül
nincs ellenőrzési jogosítványa az Állami Számvevőszéknek. A jobbára monetáris poli-
tika következtében előálló eredmény, amennyiben negatív238, úgy terhet ró a központi
költségvetésre. Tehát az államadósságot növeli az a térítési kötelezettség, amelyet a
központi költségvetésnek akkor kell fizetnie, ha az MNB forint-, deviza- vagy ered-
mény tartalékalapjában hiány keletkezik. Miáltal az Állami Számvevőszék az adósság
elleni kormányzati munka ellenőri oldalról történő megtámogatója, továbbá az ÁSZ
elnöke tagja a Költségvetési Tanácsnak, így szükségszerű, hogy az ÁSZ a Nemze-
ti Bank államadósságot növelő intézkedéseinek egyes részleteivel is foglalkozzon,239
ajánlásokat fogalmazzon meg.
Magyarország Alaptörvénye előírja az államadósság csökkentésének kötelezettsé-
gét. Ez az alkotmányos kötelezettség az Állami Számvevőszéket új feladatok elé állítja.
Egyrészt az ÁSZ a központi költségvetési törvényjavaslat során véleményt nyilvánít
az államadósság csökkentés körülményeiről, másrészt részletesen elemzi és ellenőrzi
az államadósság összetevőit, amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül a központi költ-
ségvetéshez. A nemzetgazdasági kockázatot növeli, ha a keletkező jegybanki veszteség
befolyásolására és közvetlen ellenőrzésére sem a kormánynak, sem a Számvevőszéknek
nincs jogosultsága.
A jegybank államadósságot növelő veszteségei jobbára a monetáris politika esz-
közeivel, és a devizatartalékokkal való gazdálkodásból adódtak az elmúlt évtizedek-
ben.240 A monetáris politika alkalmazott eszközei növelhetik a jegybanki veszteség
kockázatát, mert ezen eszközök alkalmazásánál az egyetlen szempont a monetáris po-
litikai célok elérése,241 és emellett háttérbe szorul a veszteségessé válás veszélye. A tar-
237
A Magyar Nemzeti Bank működésének…., ÁSZ, 2013.
238
2002–2011 között a központi költségvetés térítési kötelezettsége (kiegyenlítési tartalék) 153 mil-
liárd forintot tett ki, amelyet a Nemzeti Bank pénzügyi veszteségei okoztak.
239
A monetáris politika költségvetési kockázatai…, ÁSZ 2013. február.
240
A Nemzeti Bank egykori kereskedelmi bankjainak veszteségei (pl. a bécsi CW Bank) is jelen-
tős költségvetési mínuszt okoztak, továbbá az aranytartalék-eladások közvetett hatásai etc. Lásd:
Lentner Cs., 2005. 10, 11., 12. fejezetek.
241
Jó 10 éve ezért hangsúlyozom a többes-, illetve minél szélesebb körű jegybanki célkitűzés rendszerét.
Lásd 7. fejezet, még bővebben: Lentner Cs., 2013. I. fejezet. A magyar jegybank bigott monetáris
270
talékokat – funkciójuk okán – csak viszonylag rövid lejáratú és alacsony kockázatú

eszközökben szabad lekötni, amelyek hozama viszont sok esetben alacsonyabb, mint a
devizatartalékokat finanszírozó források átlagköltsége.
A magyar jegybank legfőbb monetáris politikai eszköze a kéthetes futamidejű
MNB kötvény, amelynek kamata megegyezik a jegybanki alapkamattal. A jegy-
bank a kéthetes kötvény segítségével köti le a kereskedelmi bankrendszer átme-
netileg nem kihelyezett pénzét. A jegybanki partner kereskedelmi bankok viszont
mennyiségi korlát nélkül dönthetnek arról, hogy az aukciók keretében mennyi köt-
vényt vásárolnak. 2008 és 2009 között, amikor a jegybanki alapkamat 11,5%-on is
volt, a kéthetes kötvény állomány 782 milliárdról 2681,5 milliárd forintra emelke-
dett. 2010-ben 3936,3 milliárd, 2011-ben 4227,3 milliárd forint volt. 2009 és 2011
között a jegybank 695,7 milliárd forint kamatot fizetett ki. Lényeges arra utalni,
hogy ezt az állandósuló, sőt növekvő tömeget a jegybank – reálszektor- és költség-
vetés refinanszírozó funkcióit leadva – nem pörgette vissza a gazdaságba, a költség-
vetés finaszírozásába.242 Ráadásul, a kötvény jogi jellegét tekintve eltér a betéttől,
mert a kötvény bármikor likvidálható, felszabadítható, jelentősebb hozam-kamat
veszteség nélkül szállhat ki a konstrukcióból a befektető.243
Az ÁSZ véleménye tehát az ésszerűbb jegyb anki politikát szorgalmazza. A jegybanki
kamatszint tehát ne kizárólagosan a rövid lejáratú piaci hozamokra fókuszáljon. A Szám-
vevőszék jelentése rámutat, hogy 2008-ban és 2010-ben külföldi források, míg 2009-ben
és 2011-ben belföldi források finanszírozták a devizatartalékok bővülését. 4 év alatt 4000
milliárddal nőtt a devizatartalékokat finanszírozó hazai források mértéke.244 A devizatar-
talékok 2009 és 2011 között bekövetkezett növekedése önmagában is fokozta az MNB
számviteli eredményének negatívvá válását, annak kockázatát. Minél nagyobb ugyanis a
devizatartalék mértéke, annál jelentősebb összegű lehet a devizatartalékok kihelyezésének
kamatbevétele és a devizatartalékokat finanszírozó források kamatkiadásainak kamatkü-
lönbözete. Az Állami Számvevőszék álláspontja szerint – a költségvetés hosszú távú pénz-
ügyi stabilitását szem előtt tartva – a devizatartalékok biztonságos nagyságrendű meg-
határozása és alkalmazása az államadósság mértékére és kezelésére jó hatást gyakorolhat.
politikája azonban csak az úgynevezett egyes célkitűzéssel élt, és fogalmazott meg eszközöket. Vagyis
az inflációellenes harcra. Szoktam mondani, könnyű az ellen harcolni, amire nincs vagy kevés a rá-
hatásunk, vagy ahol nélkülünk is megoldódnak a problémák. Az alacsony inflációt ugyanis jobbára
(empirikus ráközelítéssel) a kormányzati fiskális konszolidáció, a hiánycsökkentés, a jegybanktanácsban
többségbe kerülő tanácstagok révén az alapkamat-csökkentés és a rezsiköltségek állami szabályozókkal
való mérséklése eredményezte.
242
Nyilván nem az egészet, hanem óvatosan, a monetáris biztonság fölötti hányadot.
243
A jegybank új vezetése ezért is törekszik arra, hogy a kötvényeket jegybanki betétekre cserélje. A
tartalékra tartósan lehessen számítani, még ha az két hétre szól is.
244
Alapvetően a Magyarországon lévő külföldi bankok pénzére gondoljunk, illetve az anyabankja-
iktól beutalt forrásokra, amelyek jó hozamú magyar jegybanki eszközökben landoltak. Tehát a
jegybank „pénzmalomként” működött. Így a hazánkban működő kereskedelmi bankok elősze-
retettel mellőzték – több más okból kifolyólag is – a vállalati szektor hitelezését. Crowding-out
effect alakult ki, amiről Huszti Ernő professzor tanulmányait és a vele folytatott beszélgetéseket
felhasználva 2007-ben írok; lásd: Lentner Cs., 2007.
271
10.4 Kormányzati szintű ellenőrzés

Az államháztartás kormányzati szintű ellenőrzését a 2011. évi CXCV. törvény 63–67.
§-ai rögzítik. A kormányzati szintű ellenőrzés a kormányzati ellenőrzési szervet és az
európai támogatásokat ellenőrző szervet, valamint a kincstári ellenőrzési tevékenysé-
get foglalja magában. A kormányzati ellenőrzési szerv (jelenleg a Kormányzati Ellen-
őrzési Hivatal) ellenőrzési jogköre kiterjed
tt a kormánydöntések végrehajtásának ellenőrzésére;
tt a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalapok, a társadalombiztosítás
pénzügyi alapjai és a központi költségvetési szervek kormányzati ellenőrzésére;
tt a gazdálkodó szervezeteknek, a közalapítványoknak, a köztestületeknek, az
alapítványoknak, a térségi fejlesztési tanácsoknak és az egyesületeknek nyúj-
tott költségvetési támogatások és az államháztartás központi alrendszeréből
nyújtott más támogatások és az említett szervezetek részére meghatározott
célra ingyenesen juttatott állami vagyon felhasználásának ellenőrzésére,
tt egyéb, az államháztartásról szóló törvényben meghatározott szervezetek és
gazdálkodási folyamatok ellenőrzésére.
Az európai támogatásokat ellenőrző szerv ellenőrzési jogköre kiterjed a kor-
mányrendeletben meghatározott forrásokból nyújtott költségvetési támogatásokkal
kapcsolatos ellenőrzésekre
tt a lebonyolításban érintett szervezeteknél,
tt a kedvezményezetteknél és
tt a költségvetési támogatásokkal összefüggésben megvalósított beszerzésekre,
az ezekre kötött szerződések teljesítésének vizsgálatára, ebben a vonatkozás-
ban azon szerződő felekre is, amelyek a szerződés teljesítéséért felelősek, vagy
abban közreműködnek.
A Magyar Államkincstár számos más, a költségvetéssel kapcsolatos feladata mellett a

költségvetési hozzájárulásokhoz, támogatásokhoz (a központi költségvetésből az ön-
kormányzati alrendszer számára nyújtott normatív hozzájárulások) kapcsolódóan el-
lenőrzési jogköröket is gyakorol. A Kincstár költségvetésben megtervezett és kiáramló
pénzeszközök felhasználását és elszámolását ellenőrzi. Jelentős különbség az Állami
Számvevőszékkel szemben, hogy a Kincstár kötelező érvényű határozatot hozhat, és a
nem rendeltetésszerű közpénzfelhasználást visszafizettetheti.
Visszatérve a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalra, elnöke évente beszámol a Minisz-
terelnökségen működő jogi ügyekért felelős államtitkár útján a Kormánynak. A Hiva-
tal elnöke a kormányzati ellenőrzési tevékenység összehangolása keretében gyakorolja
az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és
hatásköréről szóló 2012/2010. (VII. 1.) Korm.rendelet 10/A § (2) bekezdésében rögzí-
tett jogokat. Ennek keretében az elnök rendszeresen eligazítást tart a minisztériumok
ellenőrzésért felelős vezetőinek. Kifogásolási joggal élhet a minisztériumi ellenőrzésért
felelős vezetők kinevezésére, felmentésére, illetve áthelyezésére vonatkozóan, valamint
272
a felmentésüket is kezdeményezheti. Gondoskodik az ellenőrzésért felelős vezetők

továbbképzéséről, részükre szakmai konferenciákat szervez, továbbá ellenőrzi a Kor-
mány személyzetpolitikával kapcsolatos döntéseinek végrehajtását.
A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal még részletesebb feladatkörét a működéséről
szóló 355/2011. (XII. 30.) Korm.rendelet rögzíti, amely a 2011. évi CXCV. törvény
109. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazásra épül.
A kormányzati ellenőrzés az ellenőrzött szerv belső szervezeti tagoltságától függetlenül
működő, elsősorban a közpénzek felhasználását, a nemzeti vagyonnal való gazdálkodást,
annak megóvását, a közfeladatok hatékony, gazdaságos és eredményes ellátását vizsgáló
tárgyilagos, tényfeltáró, következtetéseket levonó és javaslatokat megfogalmazó ellenőr-
zési vagy tanácsadó tevékenység. A KEHI ellenőrzési hatásköre nem terjed ki a központi
költségvetésről szóló törvény Országgyűlés, Köztársasági Elnökség, Alkotmánybíróság,
Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, Állami Számvevőszék, Bíróságok, Magyar Köztár-
saság Ügyészsége, Gazdasági Versenyhivatal, Magyar Tudományos Akadémia, Magyar
Művészeti Akadémia költségvetési fejezetébe sorolt költségvetési szervekre és a Magyar
Nemzeti Bank ellenőrzésére. A rendvédelmi szervek, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal és a
Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat kormányzati ellenőrzését tevékenységük sajátossá-
gainak és a törvényben foglaltaknak megfelelően kell végrehajtani.
A KEHI kormányzati ellenőrzési tevékenységét a Kormány által jóváhagyott éves
ellenőrzési terv szerint végzi, de a Hivatal elnöke a Kormány döntése, a miniszterel-
nök vagy a miniszter utasítása alapján soron kívüli kormányzati ellenőrzést rendelhet
el. Az ellenőrzés elrendelésére megjelölt kör a Hivatal elnökét a már folyamatban lévő
kormányzati ellenőrzés kiterjesztésére, módosítására vagy megszüntetésére is utasíthatja.
A kormányzati ellenőrök az ellenőrzést megbízólevél alapján végzik. Ha a kormányza-
ti ellenőrzés során büntetőeljárás megindítására okot adó cselekmény, mulasztás vagy
hiányosság gyanúja merül fel, a Hivatal a büntetőeljárásról szóló törvényben foglaltak
szerint jár el. Ha szabálysértés vagy fegyelmi vétség elkövetésének gyanúját észleli, az
illetékes szervnél vagy hatósági személynél felelősségre vonásra irányuló eljárást kezde-
ményezhet. Megkereséssel élhet a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv vagy
hatóság felé, ha olyan szabálysértést állapít meg, amely azok eljárását teszi szükségessé.
Polgári jogviszonyból fakadó jog, követelés vagy egyéb polgári jogi igény érvényesítésére
okot adó cselekmény vagy mulasztás észlelése esetén a Hivatal az igény érvényesítésére
jogosult szerv vagy személy felé megkereséssel élhet. A megkeresett szerv, hatóság vagy
személy az eljárás megindításával kapcsolatos álláspontjáról a megkeresés kézhezvételé-
től számított 30 napon belül, az eljárás eredményéről pedig annak befejezését követő 15
napon belül a Hivatalt írásban tájékoztatja. A kormányzati ellenőrzéseknél a vizsgálat-
vezető, valamint a kormányzati ellenőrök számára meghatározott feladatok ellátásának
rendjét a Hivatal kormányzati ellenőrzési kézikönyve szabályozza. A kormányzati ellen-
őrzési kézikönyvet a Hivatal elnöke hagyja jóvá. A kormányrendelet tételesen szabályoz-
za a kormányzati ellenőr jogköreit, kötelezettségeit, összeférhetetlenségi szabályait, az
ellenőrzött szerv jogosultságait, valamint kötelezettségeit.
A kormányzati ellenőrzés megindításakor a Hivatal elnöke kijelöli a vizsgálatveze-
tőt és a kormányzati ellenőrzést lefolytató kormányzati ellenőröket. A vizsgálatvezető
273
elkészíti az ellenőrzési programot, amelyet a Hivatal elnöke hagy jóvá. Az ellenőrzési

programtól eltérni a Hivatal elnökének jóváhagyásával lehet. Az ellenőrzési program
módosítását a vizsgálatvezető kezdeményezheti. A kormányzati ellenőrzés kiterjeszté-
se vagy módosítása esetén a vizsgálatvezető az ellenőrzési program módosítását kez-
deményezi. A vizsgálatvezetőt, a kormányzati ellenőröket és a külső szakértőt a kor-
mányzati ellenőrzés lefolytatásához szükséges megbízólevéllel kell ellátni.
A kormányzati ellenőrzést adatbekérés útján, illetve szükség szerint a helyszínen,
a kormányzati ellenőrzés végrehajtásához szükséges dokumentációk és informatikai
rendszerek adatállományainak értékelésével, megfelelő vizsgálati módszerek alkalma-
zásával kell végrehajtani. A helyszíni vizsgálatot annak megkezdése előtt legalább 5
nappal korábban írásban be kell jelenteni az ellenőrzött szerv vezetőjének, vagy ha
kapcsolattartó kijelölésre került, a kapcsolattartónak. Ennek keretében tájékoztatást
kell adni a kormányzati ellenőrzésre vonatkozó jogszabályi felhatalmazásról és az el-
lenőrzés várható időtartamáról. Az előzetes bejelentés nem indokolt, ha az – a ren-
delkezésre álló adatok alapján – meghiúsítaná a kormányzati ellenőrzés eredményes
lefolytatását. A Hivatal a kormányzati ellenőrzés során megkeresést intézhet adat-
szolgáltatás, információk hitelességének megállapítása vagy a kormányzati ellenőrzés
tárgyához kapcsolódó, de nem az ellenőrzött szervnél fellelhető irat, dokumentum –
ideértve a minősített adatot, üzleti titkot vagy törvény által védett egyéb titkot tartal-
mazó iratot, dokumentumot is – megküldése érdekében bármely hatósághoz, egyéb
állami, önkormányzati, gazdálkodó szervezethez vagy személyhez.
A megkeresett szerv vagy személy a megkeresésben foglaltak teljesítését csak ak-
kor tagadhatja meg, ha az jogszabályba ütközik. A megkeresést annak megérkezésétől
számított 8 napon belül köteles teljesíteni vagy a kérelem teljesítésének jogszabályi
akadályát a Hivatallal közölni. Az ellenőrzésnél figyelembe vehető dokumentumok,
bizonyítékok és a bizonyítás módját a Korm.rendelet részletesen szabályozza. A kor-
mányzati ellenőrzést a Hivatal elnöke indokolt esetben megszakíthatja, különösen,
ha a Hivatalnak soron kívüli kormányzati ellenőrzést kell lefolytatnia, vagy a vizs-
gálatvezető, illetve a kormányzati ellenőr akadályoztatva van. A KEHI eljárási bírság
kiszabásával is élhet, ha az ellenőrzéshez kapcsolódó együttműködési, adatszolgálta-
tási vagy kormányzati ellenőrzés végrehajtását elősegítő kötelezettséget az ellenőrzött
megszegi. A rendelet az ellenőrzések elvégzését ellenőrzési jelentéshez köti, amelynek
részletes tartalmát, címzettekhez való eljuttatását, és az észrevételek megtételének
módját szabályozza. Az ellenőrzött szerv vezetője az ellenőrzési jelentés vagy annak ki-
vonata alapján a szükséges intézkedések végrehajtásáért felelős személyek és határidők
megjelölésével az ellenőrzési jelentés vagy annak kivonata kézhezvételétől számított 15
napon belül intézkedési tervet készít, és azt a Hivatal részére megküldi. Ha az ellenőr-
zött szerv vezetője az intézkedési tervet nem készíti el, vagy az elkészített és a Hivatal
részére megküldött intézkedési tervet a Hivatal nem fogadja el, a Hivatal elnöke az
érintettel szemben szankciókat alkalmaz.
274
10.5 Az államháztartás belső kontrollrendszere

Az államháztartási ellenőrzésnek kiemelt és fontos területe az adott költségvetési szerv
belső kontroll rendszere245 is, amelynek a függetlensége – szervezeti struktúrán belüli
elhelyezkedettsége okán – árnyaltabban értelmezhető. A belső ellenőrzés lényegében a
vezetői ellenőrzés szerves része.
Ebben az esetben maga a költségvetési szerv alakít ki olyan mechanizmust, amely-
nek célja annak vizsgálata, hogy a tevékenységeket szabályszerűen, gazdaságosan, ha-
tékonyan és eredményesen hajtsák végre, az elszámoltatási kötelezettségeket teljesítsék,
az erőforrásokat pedig megvédjék a veszteségektől, károktól és a nem rendeltetésszerű
használattól. A belső kontrollrendszer tehát végső soron a kockázatok kezelése érde-
kében kialakított folyamatrendszer. A magyar államháztartás belső kontrollrendszere
nemzetközi, hazai standardokon, törvényeken, továbbá kormány- és miniszteri ren-
deleteken nyugszik. Az alfejezetben áttekintésre kerülnek a nemzetközi standardok,
a hazai jogi szabályozás, illetve a Nemzetgazdasági Minisztérium által kiadott Belső
Ellenőrzési Kézikönyv főbb részterületei.
A belső ellenőrzési tevékenységet eltérő jogi és kulturális környezetben végzik kü-
lönböző célú, méretű és összetételű szervezetekben, a szervezeten belüli vagy külső
személyek. Minthogy az eltérések az adott környezetben hatással lehetnek a belső el-
lenőrzési gyakorlatra, alapvetően fontos, hogy a belső ellenőrök és a belső ellenőrzési
tevékenység feladatai összhangban legyenek a Belső Ellenőrzés Szakmai Gyakorlatá-
nak Nemzetközi Normáival.246
Ha a belső ellenőröket vagy a belső ellenőrzési tevékenységet törvény vagy jogsza-
bály akadályozza a Normák bizonyos részeinek betartásában, a Normák többi részét is
követni kell, és mindezt megfelelő módon nyilvánosságra kell hozni. Ha a Normákat
egyéb hivatalos szervek által kiadott normákkal együtt alkalmazzák, akkor a vizsgá-
lattal kapcsolatos kommunikációban megfelelő módon utalni kell az egyéb normák
alkalmazására. Ha eltérés van a Normák és az egyéb szervek által kiadott normák
között, akkor a belső ellenőröknek és a belső ellenőrzési tevékenységnek a Normákhoz
kell igazodni, de igazodhatnak az egyéb normákhoz, ha azok szigorúbbak.
A belső ellenőrzési standardok

tt meghatározzák azokat az alapelveket, amelyek a belső ellenőrzés gyakorlatát
jellemzik,
tt keretet biztosítanak a sokrétű, értékteremtő belső ellenőrzési tevékenység vég-
rehajtásához és előmozdításához,
tt alapot teremtenek a belső ellenőrzés teljesítményének értékeléséhez,
tt segítik a szervezeti folyamatok és a működés színvonalának javítását.
245
A hagyományos üzemgazdasági szemlélet kontinuitásának érvényességét elfogadva Lentner Lajos
(2013) szóbeli közlése alapján.
246
Belső ellenőrzés…, The Institute of Internal Auditors.
275
A Normák alapelvekre épülő, kötelező elvárások, amelyek a következőkből állnak:

tt A belső ellenőrzés szakmai gyakorlatára és a teljesítmény hatékonyságának
értékelésére vonatkozó alapkövetelmények, amelyek nemzetközileg alkalma-
zandók szervezeti és egyéni szinten egyaránt.
tt A meghatározásokban szereplő szakkifejezések és fogalmak magyarázata.
A nemzetközi standardokban a Normák Alapvető Normákból, Végrehajtási Normákból és

Megvalósítási Normákból állnak. Az Alapvető Normák a belső ellenőrzési tevékenységet
végző szervezetek és szakemberek jellemzőit mutatják be. A Végrehajtási Normák a belső
ellenőrzési tevékenység sajátosságait írják le, és minőségi kritériumokat adnak meg, amelyek
alapján e szolgáltatások teljesítménye értékelhető. Az Alapvető Normákat és a Végrehajtási
Normákat minden belső ellenőrzési szolgáltatásra alkalmazzák. A Megvalósítási Normák
kiterjednek mind az Alapvető Normákra, mind pedig a Végrehajtási Normákra. Köve-
telményei a bizonyosságot adó tevékenységre, illetve a tanácsadói funkcióra vonatkoznak.
A bizonyosságot adó szolgáltatások során a belső ellenőrök objektíven értékelik a ténye-
ket, és ennek alapján független véleményt formálnak vagy következtetéseket vonnak le egy
szervezetre, műveletre, funkcióra, folyamatra, rendszerre, illetve az ellenőrzés egyéb tárgyá-
ra vonatkozóan. A vizsgálat jellegét és hatókörét a belső ellenőr határozza meg. A bizonyos-
ságot adó szolgáltatásoknak általában három szereplője van: (1) a szervezetben, műveletben,
funkcióban, folyamatban, rendszerben vagy a vizsgálat egyéb tárgyában közvetlenül érin-
tett személy vagy csoport – a folyamatgazda, (2) az értékelést végző személy vagy csoport
– a belső ellenőr és (3) az értékelést felhasználó személy vagy csoport – a felhasználó.
A tanácsadói szolgáltatás jellegét tekintve konzultációs tevékenység, amelyet általában
a megbízó konkrét felkérése alapján nyújtanak. A tanácsadói feladat jellege és hatóköre a
megbízóval történő megállapodás eredménye. A tanácsadói szolgáltatásoknak általában
két szereplője van: (1) a tanácsadó személy vagy csoport – a belső ellenőr és (2) a tanácsot
kérő és fogadó személy vagy csoport – a megbízó. A tanácsadói szolgáltatások során a belső
ellenőrnek meg kell őriznie tárgyilagosságát, és nem vállalhat át vezetői felelősséget.
A Normák minden belső ellenőrre és belső ellenőrzési tevékenységre vonatkoznak. Minden
belső ellenőr felelős azért, hogy megfeleljen az objektivitásra, szakértelemre és elvárható szak-
mai gondosságra, valamint a munkaköri feladataira és teljesítményére vonatkozó Normáknak.
A belső ellenőrzési szervezet vezetője felelős a Normák általános betartásáért. A Normák felül-
vizsgálata és fejlesztése folyamatos munka. A Nemzetközi Belső Ellenőrzési Normabizottság a
Normák kiadása előtt széles körű konzultációs és egyeztető tevékenységet végez.
A nemzetközi standardokra utalást követően fontos hangsúlyozni, hogy a belső
kontrollrendszer létrehozásáért, működtetéséért és fejlesztéséért a költségvetési szerv
vezetője a felelős, az államháztartásért felelős miniszter által közzétett módszertani út-
mutatók 247,248 figyelembevételével. A belső ellenőrzés kialakításáról, megfelelő működ-
tetéséről és függetlenségének biztosításáról minden esetben a költségvetési szerv vezetője
247
Belső ellenőrzési kézikönyv, NGM 2013.
248
Költségvetési monitoring, 2011. november. A szaktárca a monitoring, a folyamatos nyomon kö-
vetési rendszer működtetéséhez is ajánlásokat fogalmaz meg a költségvetési gazdálkodók részére.
276
köteles gondoskodni. A belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet tevékenységét a

költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül neki
küldi meg. A belső ellenőr a jogszabályoknak és belső szabályzatoknak való megfelelést,
a tervezést, gazdálkodást és a közfeladatok ellátását vizsgálva megállapításokat és javas-
latokat fogalmaz meg. Ezenkívül más tevékenységbe nem vonható be. A belső ellenőr-
zéssel kapcsolatos szabályok hangsúlyosan kimondják, hogy a belső ellenőr közvetlenül
a költségvetési szerv vezetője alá rendelve dolgozik. Ez azért különösen fontos, mert ez
hivatott biztosítani – értelemszerűen a tőle nem teljes körű – függetlenségét.
A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló
370/2011. (XII. 31.) Korm.rendelet az Áht., a köztisztviselők jogállásáról és a helyi ön-
kormányzatokról szóló törvények felhatalmazásai alapján, illetve az Alaptörvény 15.
cikk (3) bekezdése szerinti feladatkörökben eljárva szabályoz. Definiálja a belső ellenőr-
zést, amely független, tárgyilagos, bizonyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amely-
nek célja, hogy az ellenőrzött szervezet működését fejlessze és eredményességét növelje.
Az ellenőrzött szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemléletű megközelítéssel és
módszeresen értékeli, illetve fejleszti az ellenőrzött szervezet irányítási és belső kont-
rollrendszerének hatékonyságát. Meghatározza – az Áht. 69. § (1) bekezdését átvéve – a
belső kontrollrendszer fogalmát, vagyis a kockázatok kezelése és tárgyilagos bizonyosság
megszerzése érdekében kialakított folyamatrendszert, amely garantálja a költségvetési
rend szerint gazdálkodó tevékenységének szabályszerűségét és hatékonyságát.
A belső kontrollrendszer célja a szabályszerű és hatékony gazdálkodás belső ellen-
őrzés eszközeivel való elősegítése, szükség esetén kikényszerítése. A költségvetési szerv
belső kontrollrendszeréért a költségvetési szerv vezetője felelős, aki köteles kiala-
kítani és működtetni a megfelelő
tt kontrollkörnyezetet (világos szervezeti struktúra, egyértelmű felelősségi, ha-
tásköri viszonyok és feladatok, átlátható, megfelelően szabályozott működés),
tt kockázatkezelési rendszert (kockázatok felmérése, megállapítása, a kockáza-
tok megszüntetése, mérséklése érdekében szükséges intézkedések megtétele és
azok végrehajtásának ellenőrzése),
tt kontrolltevékenységeket (folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői el-
lenőrzések a pénzügyi, gazdálkodási folyamatokhoz kapcsolódóan, például
engedélyezési, jóváhagyási eljárások),
tt információs és kommunikációs rendszert (hatékony, pontos és megbízható
beszámolási rendszer annak érdekében, hogy a szükséges információk a meg-
felelő helyen, időben és részletezettséggel rendelkezésre álljanak) és
tt nyomon követési (monitoring) rendszert (a szervezet tevékenységének, a célok
megvalósításának folyamatos, illetve eseti figyelemmel kísérése).
A jó kontrollrendszert áttekinthető szervezeti struktúra, egyértelmű felelősségi viszonyok,

megfelelően definiált etikai elvárások jellemzik, és átlátható a humánerőforrás- kezelés.
A belső kontrollrendszer részét képező belső ellenőrzés független, tárgyilagos bizo-
nyosságot adó és tanácsadó tevékenység, amelynek célja, hogy az ellenőrzött szerve-
zet működését fejlessze és eredményességét növelje. A belső ellenőrzés az ellenőrzött
277
szervezet céljai elérése érdekében rendszerszemléletű megközelítéssel és módszeresen

értékeli, illetve fejleszti a szervezetirányítási, belső kontroll- és ellenőrzési eljárásainak
hatékonyságát. A belső ellenőrzés kialakításáról, megfelelő működtetéséről és függet-
lenségének biztosításáról a költségvetési szerv vezetője köteles gondoskodni és biztosí-
tani a belső ellenőrzés működéséhez szükséges forrásokat.
Az irányító szerv belső ellenőrzést végezhet

tt az irányítása alá tartozó bármely költségvetési szervnél,
tt a saját vagy az irányítása, felügyelete alá tartozó költségvetési szerv használatá-
ba, vagyonkezelésébe adott nemzeti vagyonnal való gazdálkodás tekintetében,
tt az általa nyújtott költségvetési támogatások felhasználásával kapcsolatosan a
kedvezményezetteknél és a lebonyolító szerveknél és
tt az irányítása alá tartozó bármely – külön törvényben meghatározott – köztu-
lajdonban álló gazdasági társaságnál.
Az államháztartásért felelős miniszter ellátja – az Állami Számvevőszék véleményének

kikérésével – az államháztartás belső kontrollrendszerének a nemzetközi standardok-
kal összhangban lévő fejlesztésével, szabályozásával, koordinációjával, módszertanával
és harmonizációjával kapcsolatos feladatokat. Megalkotja az ezekhez kapcsolódó jog-
szabályokat, módszertani útmutatókat, valamint ellátja a szakmai egyeztető fórumok
működtetésével és kötelező továbbképzések szervezésével kapcsolatos teendőket.
A belső ellenőrzést végző személy munkáját a nemzetközi, valamint az államház-
tartásért felelős miniszter által közzétett belső ellenőrzési standardok, útmutatók
figyelembevételével, valamint a belső ellenőrzési vezető által – az államháztartásért
felelős miniszter által közzétett belső ellenőrzési kézikönyv minta megfelelő alkalma-
zásával – kidolgozott és a költségvetési szerv vezetője által jóváhagyott belső ellenőr-
zési kézikönyv szerint végzi.
A belső ellenőrzési kézikönyv tartalmazza:

tt a bizonyosságot adó és a tanácsadó tevékenységre vonatkozó eljárási szabályokat;
tt a belső ellenőrzés hatáskörét, feladatait és céljait meghatározó belső ellenőrzési
alapszabályt;
tt a tervezés megalapozásához alkalmazott kockázatelemzési módszertan leírását;
tt az ellenőrzési dokumentumok formai követelményeit, az alkalmazott iratmintákat;
tt az ellenőrzési megállapítások hasznosításának nyomon követését;
tt az ellenőrzés során büntető-, szabálysértési, kártérítési, illetve fegyelmi eljárás
megindítására okot adó cselekmény, mulasztás vagy hiányosság feltárása ese-
tén alkalmazandó eljárást.
A belső ellenőrzési vezető és a belső ellenőrök az ellenőrzési tevékenységet az állam-

háztartásért felelős miniszter által kiadott etikai kódex figyelembevételével végzik.
A belső ellenőrzési vezető köteles a belső ellenőrzési kézikönyvet rendszeresen, de leg-
alább kétévente felülvizsgálni, és a – jogszabályok, módszertani útmutatók változásai,
278
illetve egyéb okok miatt – szükséges módosításokat átvezetni. A belső ellenőrzést vég-
ző személy vagy szervezet tevékenységét a költségvetési szerv vezetőjének közvetlenül
alárendelve végzi, jelentéseit közvetlenül neki küldi meg.
A költségvetési szerv vezetője köteles biztosítani a belső ellenőrök funkcionális

függetlenségét, különösen az alábbiak tekintetében:
tt az éves ellenőrzési terv kidolgozása, kockázatelemzési módszerek alapján és
soron kívüli ellenőrzések figyelembevételével;
tt az ellenőrzési program elkészítése és végrehajtása;
tt az ellenőrzési módszerek kiválasztása;
tt következtetések és ajánlások kidolgozása, ellenőrzési jelentés elkészítése.
A belső ellenőr bizonyosságot adó ellenőrzési és a nemzetközi, valamint az állam-

háztartásért felelős miniszter által közétett belső ellenőrzési standardokkal össz-
hangban lévő tanácsadási tevékenységen kívül más feladatok végrehajtásába nem
vonható be. Nem vehet részt a költségvetési szerv operatív működésével kapcsolatos
feladatok ellátásában, döntések meghozatalában. A belső ellenőrnek tevékenysége
során függetlennek, külső befolyástól mentesnek, pártatlannak és tárgyilagosnak
kell lennie. A belső ellenőrzést végző személy, szervezeti egység vagy szervezet te-
vékenységének tervezése során önállóan jár el, ellenőrzési terveit kockázatelemzésre
alapozva és a soron kívüli ellenőrzések figyelembevételével állítja össze. A belső el-
lenőr önállóan állítja össze a megállapításokat, következtetéseket és javaslatokat tar-
talmazó ellenőrzési jelentést. Amennyiben a belső ellenőr, illetve a belső ellenőrzési
vezető tekintetében összeférhetetlenség áll fenn az ellenőrzött vonatkozásában, nem
vehet részt az ellenőrzésben.
A belső ellenőrzés kiterjed az adott szervezet valamennyi tevékenységére, különö-
sen a költségvetési bevételek és kiadások tervezésének, felhasználásának és elszámo-
lásának, valamint az eszközökkel és forrásokkal való gazdálkodás vizsgálatára, haté-
konyságának mérésére.
A belső ellenőrzés bizonyosságot nyújtó tevékenységi körében ellátandó feladata:

tt elemezni, vizsgálni és értékelni a belső kontrollrendszerek kiépítésének, mű-
ködésének jogszabályoknak és szabályzatoknak való megfelelését, valamint
gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét;
tt elemezni, vizsgálni a rendelkezésre álló erőforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon
megóvását és gyarapítását, valamint az elszámolások és a beszámolók valódiságát;
tt a vizsgált folyamatokkal kapcsolatban megállapításokat, következtetéseket és
javaslatokat megfogalmazni a kockázati tényezők, hiányosságok megszüntetése,
kiküszöbölése vagy csökkentése, a szabálytalanságok megelőzése, illetve feltárá-
sa érdekében, valamint a költségvetési szerv működése eredményességének nö-
velése és a belső kontrollrendszerek javítása, továbbfejlesztése érdekében;
tt nyilvántartani és nyomon követni a belső ellenőrzési jelentések alapján meg-
tett intézkedéseket.
279
A belső ellenőrzés az elszámoltathatóság kulcstényezője. A közszférát kontroll és elszá-

molási kötelezettség alatt kell tartani, ami azt jelenti, hogy követelmény a minél nagyobb
átláthatóság és jobb elszámoltathatóság, hiszen az adófizetők pénzéből gazdálkodnak.
Jelentős hatása van annak, hogy az egyes szervezetekben a vezetés miként alakítja ki
és kíséri figyelemmel a belső kontrollokat, milyen tartalommal és minőségben készít
jelentéseket. Az integrált kockázatkezelés és kontrollfolyamatok növekvő fontossága, va-
lamint a belső ellenőrzési szolgáltatások iránti igény fokozódása, továbbá a gazdasági és
társadalmi viszonyok növekvő összetettsége együttesen ahhoz vezetnek, hogy fejleszteni
kell a belső ellenőrzés funkcióját, vizsgálatainak mélységét, alaposságát.
A bizonyosságot adó tevékenységet az alábbi ellenőrzési típusok szerint kell ellátni:

tt A szabályszerűségi ellenőrzés arra irányul, hogy az adott szervezet vagy szervezeti
egység működése, illetve tevékenysége megfelelően szabályozott-e, és érvényesül-
nek-e a hatályos jogszabályok, belső szabályzatok és vezetői rendelkezések előírásai.
tt A pénzügyi ellenőrzés célja az adott szervezet, program vagy feladat pénzügyi
elszámolásainak, valamint az ezek alapjául szolgáló számviteli nyilvántartá-
soknak a kontrollja.
tt A rendszerellenőrzés keretében az egyes rendszerek kialakításának, illetve mű-
ködésének átfogó vizsgálatát kell elvégezni.
tt A teljesítmény-ellenőrzés célja annak megállapítása, hogy az adott szervezet által
végzett tevékenységek, programok jól körülhatárolható területén a működés, illet-
ve a forrásfelhasználás gazdaságosan, hatékonyan és eredményesen valósul-e meg.
tt Az informatikai ellenőrzés a költségvetési szervnél működő informatikai rend-
szerek megfelelőségére, megbízhatóságára, biztonságára, valamint a rendszerben
tárolt adatok teljességére, alkalmasságára, szabályosságára és védelmére irányul.
A tanácsadó tevékenység keretében a vezetők támogatása a kockázatkezelési, sza-

bálytalanságkezelési rendszerek és a teljesítménymenedzsment rendszer kialakításá-
ban, folyamatos továbbfejlesztésében jelentkezik. A tanácsadás felölelheti a szervezeti
struktúrák racionalizálását, a változásmenedzsment-területeket, a szervezeti stratégia
elkészítését, javaslatok megfogalmazását a költségvetési szerv eredményességének nö-
velése, illetve belső kontrollrendszerének továbbfejlesztése terén.
A belső ellenőrt jogai és kötelezettségei tekintetében a számvevőszéki ellenőréhez
hasonló jogok és kötelezettségek illetik meg (lásd Korm.rendelet 25–26. §). Az ellen-
őrzött szervezet jogait és kötelezettségeit a 27–28. § szabályozza. Ugyanúgy, mint az
államháztartási ellenőrzések más szintjein, a belső ellenőrzés vonatkozásában is érvé-
nyesül a folyamat megtervezése és az ellenőrzési program összeállítása, a megbízólevél
kötött tartalma és az ellenőrzési jelentés foganatosítása (29–50. §).
Mint említésre került, a költségvetési szervek belső kontrollrendszerét az államháztar-
tásért felelős miniszter által közzétett módszertani útmutatók megfelelő alkalmazásával
kell kialakítani és működtetni. A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső
ellenőrzéséről szóló 370/2011. (XII. 31.) Korm.rendelet 17. § (1) bekezdésében előírtaknak
megfelelően elkészült és közzé tételre került a Belső ellenőrzési kézikönyv minta.
280
A Nemzetgazdasági Minisztérium által 2013-ban kiadott standard részletesen

tartalmazza
tt a belső ellenőrzés hatásköreit, feladatát, alapszabály mintáját,
tt a belső ellenőrzési irányításának szabályait,
tt az ellenőrzés tervezési folyamat szakmai szempontjait,
tt a bizonyosságot adó ellenőrzések módszertanát,
tt a megtörtént ellenőrzések nyomon követését,
tt az ellenőrzési dokumentumokkal kapcsolatos előírásokat,
tt a tanácsadói tevékenység tartalmát és
tt a minőségbiztosító szabályokat.
A számvevőszéki ellenőrzés nemzetközi standardjainak megfelelően az ellenőrzött

szervezet belső kontrollrendszerének és belső ellenőrzésének az értékelése az ÁSZ el-
lenőrzésének egyik fókusza. A belső kontroll kialakításának és működésének vizsgá-
lata, a szabályozás létrehozása és működtetése önmagában is képezhet egy szabály-
szerűségi, megfelelőségi vagy akár teljesítmény ellenőrzési feladatot. Ez attól függ,
hogy egy költségvetési gazdálkodó működésében előforduló hibák döntő mértékben a
kontrollrendszer, a belső kontroll vagy a belső ellenőrzés nem megfelelő kialakítására
és működtetésére vezethetők vissza. A kontrollrendszer értékelése minden számvevő-
széki ellenőrzési típus módszertanában az ellenőrzési feladat megtervezésének és vég-
rehajtásának elengedhetetlen része. A belső ellenőrzési egység által végzett ellenőrzési
tervek és kész jelentések a számvevőszéki és kormány ellenőrzések során is fontos in-
formációhordozók. Nyilvánvaló, hogy felhasználhatóságukat alapos tesztelésnek kell
megelőzni. Felhasználhatóságukról, annak mértékéről a döntés vagy a felhasználás
elvetése a kormányzati, illetve számvevőszéki ellenőrzés kompetenciája.249
A Számvevőszék módszertani szabályozása szerint 3-4 évenként el kell végezni
az ellenőrzöttek belső kontrollrendszerének értékelését. A pénzügyi ellenőrzéseknél
a belső kontrollok és azon belül a belső ellenőrzési tevékenység előzetes értékelése
kockázatkezelési szempontból is szükséges. Ez egyrészről azt a kockázatot érinti, hogy
a gazdálkodó mennyire hajlamos hibás állítások megfogalmazására az éves beszá-
molójában, amelyről az ÁSZ véleményt mond. Másrészről a gazdálkodók szakmai,
szervezeti szabályozottságából és működéséből fakad, vagyis az eredendő kockázat
tárgyköréből. A kettő együttes értékelése adhat megfelelő bizonyosságot a belső el-
lenőrzés jelentéseinek felhasználhatóságáról a számvevőszéki, kormányzati ellenőrzési
eljárásokban. Látható a leírtakból, hogy az államháztartás ellenőrzésének helyi, költ-
ségvetési gazdálkodó szerinti belső ellenőrzésére, annak értékelésére és módszertani
fejlesztésére is kiterjed az Állami Számvevőszék tevékenysége.
249
Ugyanez a szabály érvényesül a könyvvizsgálói működés során. A könyvvizsgáló első körben tesz-
teli a belső ellenőrzés minőségét, adatainak felhasználhatóságát. Ennek elvégzésére, módszertanára
nemzetközi (IFRS) és hazai standardok vannak. Az elvégzett teszt függvényében a belső ellenőrzés
megállapításait átveheti, természetesen saját felelősségére.
281
10.6 További kiemelt ellenőrzési feladatok az

államháztartásban
10.6.1 A helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzése
Az elmúlt években a helyi, valamint a megyei önkormányzatok hitelaktivitása fellen-

dült, míg gazdálkodásuk stabilitása csökkent. A paradox helyzetre az Állami Számve-
vőszék az alrendszerre irányított ellenőrzésekkel reagált, elősegítve a felelős nemzet-
gazdasági szintű államháztartási pozíciók megteremtését. A helyi önkormányzatokra
is érvényesek az államháztartási törvény előírásai. Sajátosságaiknál fogva azonban ér-
demes összefoglalnunk az önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzésére vonatkozó
szabályokat.
Az államháztartás helyi szintjével, a helyi önkormányzatok pénz- és vagyongaz-
dálkodásával kapcsolatos legátfogóbb ellenőrzési jogosítvánnyal az Állami Számvevő-
szék rendelkezik. Ellenőrzése során az Állami Számvevőszék kiemelt figyelmet fordít
a normatív állami költségvetési hozzájárulás, a céltámogatás, a címzett támogatás és
egyéb, az államháztartás más alrendszerétől kapott támogatás igénybevételének, azok
felhasználása törvényességének és célszerűségének a vizsgálatára. Különösen annak
fényében, hogy az önkormányzatok adósságállomány gyarapodása miatt a pénzügyi
biztonság fenntartható legyen. A növekvő gazdálkodási fegyelem javíthat az önkor-
mányzati szektor pénzügyi helyzetén.
A régi önkormányzati törvény alapján meghatározott önkormányzati körben, illet-
ve bizonyos meghatározott esetekben az önkormányzati gazdálkodás ellenőrzésére – a
Magyar Könyvvizsgálói Kamara által költségvetési körben regisztrált – könyvvizsgá-
lókat bíztak meg.
Az önkormányzati alrendszerben történt könyvvizsgálatok azonban az elvárt
eredményeket nem tudták biztosítani. Így az önkormányzati gazdálkodásról egy
igen áttekinthetetlen helyzet alakult ki. 2010-ben épp az önkormányzatok hiánya
rontotta le a GDP-arányos államháztartási deficitet a tervezett 3,9%-ról 4,2%-
ra. Az Állami Számvevőszék 2011-ben úgy döntött, hogy négy év alatt valamen�-
nyi önkormányzatnál ellenőrizni fogja a jogszabályoknak megfelelő gazdálkodást.
2011-ben 63 önkormányzatnál indult vizsgálat,250 melyeket – a 304 városból álló
körből – reprezentatív mintavétellel választottak ki. E körnek az összes szállítói
állománya 2007-ről 2010-re csaknem a negyedével, a lejárt határidejű tartozások
állománya pedig a kétharmadával nőtt. 2002–2010 között a teljes önkormányza-
ti alrendszer hitelállomány tartozása 6,5-szeresére emelkedett. Tény, hogy az EU
csatlakozást követően megnyíló beruházási aktivitás számottevő volt, amelynek sa-
játerő fedezetét az önkormányzatok rendre deviza alapú kötvényből biztosították,
250
A helyi önkormányzatok pénzügyi…, 2012. április.
282
ám a gazdálkodás színvonalára, hatékonyságára, szabályozottságára, a beruházások

értéknövelő hatására és a hitelek visszatérülésének objektív bemutatására sem az
önkormányzati gazdasági menedzsment, sem az önkormányzati könyvvizsgálat 251
nem szolgált elég alappal. Részben a megfelelő szakmai kultúrája sincs meg az
ez irányú könyvvizsgálói ellenőrző tevékenységnek, nagy a politikai kitettség az
önkormányzati szektorban, különösen a könyvvizsgálók irányában. A megbízások
esetleges elvesztése nyomós érv lehet az objektív jelentések kiadásánál, másrészt
az audit szakma is átalakulóban van, megújulás alatt áll az Európai Unióban 252 és
Magyarországon is. Továbbá, a számviteli alapelvek, különösen a vállalkozás foly-
tatásának számviteli megítélése a kormányzati és helyi politikának kitett szektor-
ban meglehetősen bonyolult. Szakmai szempontokon túl tudományosan felkészült,
nemzetközi pénzügyi térben is járatos szakembereket igényelt volna. Mindezek
nyilvánvaló hiányosságok okán 2013-tól az önkormányzatok nem kötelesek beszá-
molójuk auditálásához, gazdálkodásuk ellenőrzéséhez könyvvizsgálót megbízni,253
a 2013. január 1-től hatályba lépett új önkormányzati törvény alapján. 2013-ra
azonban mind törvényi szinten, mind a gyakorlatban az állami, illetve kormányza-
ti szintű ellenőrzésnek olyan széles sprektruma, módszertana és törvényi leszabá-
lyozottsága alakult ki, amely alapján a közpénzekkel való szabályszerű és hatékony
gazdálkodás ellenőrzése biztosított, a kötelező könyvvizsgálatok nélkül is. Az ál-
lam tehát magának vindikálta az ellenőrzés jogkörét. Az Állami Számvevőszék a
251
Tehát az volt a könyvvizsgálói feladat, hogy az önkormányzat által bevállalt hitel visszafizethető-
sége tárgyában nyilatkozzanak, még a testületi döntés meghozatala előtt. Nemleges választ adó
könyvvizsgálók egyelőre nem ismertek. A felvett hitel, a kibocsátott devizakötvény tőkerészét, ka-
matát az önkormányzatnál megvalósított beruházások többletérték növelő hatásából, illetve más
forrású önkormányzati likviditás bőségből kellett (volna) visszafizetni. A devizaárfolyam kitett-
séggel is kalkulálni kellett volna. Tekintve, hogy a devizák árfolyama változik, aminek semlegesí-
tésére az önkormányzatok deviza bevételekkel jellemzően soha nem rendelkeztek. Kétséges, hogy
2004–2008 között az önkormányzatoknál a beruházási hitel fedezeti-visszafizetési források ren-
delkezésre állhattak, illetve reálisan lehetett számolni ezekkel a pénzügyi tételekkel később, a hi-
telek visszafizetésének időszakára. Főleg annak fényében, hogy a beruházások nem értéknövelőek,
hanem többnyire improduktív jellegűek voltak, és már a hitelfelvételi dömpinget megelőzően is
gyenge volt a pénzügyi stabilitásuk. Lásd erről bővebben: ÁSZ Kutató Intézet, Pénzügyi kockáza-
tok az önkormányzati rendszerben, 2009. január, Önkormányzatok pénzügyei, 2011. december.
Emberileg érthetővé válik a könyvvizsgáló helyzete annak tükrében, hogy megbízási díjukat az ön-
kormányzatoktól kapták. Sorozatos ellenvélemény-adás, kockázati kitettségre való felhívás esetén
a megbízásuk veszélybe kerülhetett volna, különösen egy olyan politikai fősodorban, amikor az
önkormányzatok politikai vezetése a beruházások növelésében volt érdekelt, és ehhez 80–90%-
ban EU-források is biztosítva voltak. Ezeket a körülményeket mérlegelve, összevetve, egyenleget
vonva döntött a kormány az önkormányzati könyvvizsgálatok kötelező jellegének megszüntetésé-
ről. Egyidejűleg a könyvvizsgáló szakma megbízási feltételeinek, felügyeletének újragondolása is
elengedhetetlen. Nem vitás ugyanakkor, hogy az EU infrastrukturális beruházásait megvalósítani,
élni a lehetőségekkel fontos szempont volt, amelynek valódi nemzetgazdasági haszna úgy teljesed-
het be, ha az önkormányzatok beruházásai társadalmi és gazdasági értelemben hasznosak, és főleg
a működtetési költségeiket is tudják biztosítani. Tehát nem bezárt tornatermek és uszodák miatt
adósodott el az önkormányzati szektor.
252
Könyvvizsgálati politika… 2010.
253
Elsőként a Széll Kálmán Tervből szerzett erről a szakma tudomást.
283
fegyelmezett gazdálkodás kikényszerítése és a közpénzügyi rendszer mérhető álla-

potának érdekében az önkormányzatokat ellenőrzési nyomás alatt tartja, amitől a
közpénzek felhasználásának szabályszerűsége és hatékonysága javul, és az állam-
háztartás központi alrendszerére sem hárulnak további átvállalandó önkormányza-
ti adósságok. Az önkormányzati feladatkörök és az adósságállomány centralizálása,
egyidejűleg a külső, számvevőszéki és KEHI ellenőrzések fokozása az állam inten-
zív gazdaságszervező tevékenységét és az ellenőrzési jogkörök centralizálását jelen-
tik. Az elmúlt két évtizedben a központi költségvetéstől az önkormányzatokhoz
decentralizálták a közfeladatokat, de a hozzájuk nem társított központi források
(reálértékben apadó normatívák) az önkormányzati rendszert ellehetetlenítették.
Az önkormányzati alrendszer összeomlásának elkerülésére e területen is csak az
állam hiperaktív törvénykezési, ellenőrzési és szervezet racionalizálási intézkedése-
ivel lehet úrrá lenni. 2011-ben és 2012-ben 254 az önkormányzati szektor adósság-
állományának meghatározó része átvételre került a központi költségvetésbe (lásd
az 5. fejezetben írtakat). Nemzetgazdasági érdek, hogy az adósságok zömétől meg-
szabadított önkormányzatok már leredukált, mérsékelt feladatkörrel ne induljanak
el újra az eladósodás útján; az Állami Számvevőszék által feltárt adósságprobléma
és a vele együtt kialakult szabálytalan, könnyelmű gazdálkodási folyamatok ne
váljanak újra általánossá. Így az önkormányzati közfeladatok teljesítése megfelelő
színvonalon működhet.
A Magyar Könyvvizsgálói Kamara mint az eladósodást lekövető önkormányzati
könyvvizsgálói kör szakmai testülete, illetve annak Szakértői Bizottsága 2013. február
4-ei ülésén foglalkozott az államháztartás könyvvizsgálatának helyzetével,255 különös
tekintettel az önkormányzatok kötelező könyvvizsgálatában 2013-tól bekövetkezett
változásokkal. A bizottság az ülésen kialakult álláspontjáról kikérte a Költségvetési ta-
gozat véleményét, és mindezek alapján a Szakértői bizottság és a Költségvetési tagozat
közös állásfoglalást tett közzé négy tárgykörben.
tt A 2012. évre, valamint a további évekre vonatkozó könyvvizsgálati kötelezett-
ség szakmai értelmezése: A könyvvizsgálat során a könyvvizsgálónak a korábbi
évekhez hasonlóan kell eljárnia. Figyelembe kell vennie a Magyar Könyvvizsgá-
lói Kamara elnöksége által elfogadott hatályos Magyar Nemzeti Könyvvizsgálati
Standardokat. Az Államháztartás Szervezetei Könyvvizsgálatának Módszertani
Útmutatóját, a Magyar Könyvvizsgálói Kamara Minőség-ellenőrzési bizottsága
által kiadott hatályos szabályzatát, valamint a Könyvvizsgálói hivatás (Etikai) sza-
bályairól és a Fegyelmi eljárásról szóló szabályzatot. A független könyvvizsgálói
jelentést, valamint a kapcsolódó „Kiegészítés”-t az „Államháztartás Szervezetei
Könyvvizsgálatának Módszertani Útmutatója” szerint kell elkészíteni.
tt A 2013. évi költségvetési rendelettervezettel kapcsolatos könyvvizs-
gálói feladatok értelmezése: Amennyiben a könyvvizsgáló a 2012. évre
254
Illetve 2013-ban is lesznek még pénzügyi-technikai rendezések.
255
A kialakult helyzet kapcsán (esetleges felelősség) más hivatalos szakmai véleménnyel nem találkoz-
tam a könyvvizsgálók részéről.
284
rendelkezik könyvvizsgálatra vonatkozó szerződéssel, valamint van megbí-

zása a költségvetési rendelettervezettel kapcsolatos könyvvizsgálói feladatok
ellátására, úgy kell eljárnia, ahogy azt a Magyar Könyvvizsgálói Kamara el-
nöksége által elfogadott hatályos Magyar Nemzeti Könyvvizsgálati Standar-
dok, illetve az Államháztartás Szervezetei Könyvvizsgálatának Módszertani
Útmutatója megfogalmazza, a Magyar Könyvvizsgálói Kamara Minőség-
ellenőrzési bizottsága által kiadott hatályos szabályzata előírja, valamint a
Könyvvizsgálói hivatás (Etikai) szabályairól és a Fegyelmi eljárásról szóló
szabályzata rendelkezik. A költségvetési rendelettervezettel kapcsolatos füg-
getlen könyvvizsgálói jelentést „Az Államháztartás Szervezetei Könyvvizsgá-
latának Módszertani Útmutatója” szerint kell elkészíteni.
tt A 2013. évi és az azt követő években a beszámolóval és a költségvetés
felülvizsgálatával kapcsolatos könyvvizsgálói feladatok: Amennyiben
az önkormányzat továbbra is könyvvizsgálatra vonatkozó szerződést köt a
könyvvizsgálóval, akkor a könyvvizsgálónak továbbra is a Magyar Könyvvizs-
gálói Kamara elnöksége által elfogadott hatályos Magyar Nemzeti Könyvvizs-
gálati Standardok által előírtak a mérvadók, vagyis az Államháztartás Szerve-
zetei Könyvvizsgálatának Módszertani Útmutatója által megfogalmazottak, a
Magyar Könyvvizsgálói Kamara Minőség-ellenőrzési bizottsága által kiadott
hatályos szabályzatban előírtak, valamint a Könyvvizsgálói hivatás (etikai)
szabályairól és a Fegyelmi eljárásról szóló szabályzata szerint kell eljárnia.
tt Egyéb megbízások tekintetében: Amennyiben az önkormányzat nem
könyvvizsgálói tevékenység ellátásával bízza meg a könyvvizsgálót, például
átvilágítás, tanácsadás, a megkötött szerződés tartalmától függően kell a vo-
natkozó standardokat kiválasztani, valamint a hatályos standard előírásait,
illetve a Könyvvizsgálói hivatás (etikai) szabályairól és a Fegyelmi eljárásról
szóló szabályzata Etikai kódex rendelkezéseit kell betartania.
A helyi önkormányzatoknál – a könyvvizsgálói ellenőrzés lassan okafogyottá válá-

sa következtében – felértékelődik a belső kontrollrendszer, amelynek működtetése a
jegyző (főjegyző, körjegyző) kötelezettségét képezi. A helyi önkormányzati belső el-
lenőrzési rendszer sajátossága, hogy ennek keretében gondoskodni kell az önkormány-
zat irányítása alá tartozó költségvetési szervek ellenőrzéséről is, azaz irányítási funkció
körébe tartozó belső ellenőrzési tevékenységet is el kell látnia.
Az előzőeknek megfelelően a helyi önkormányzatokról szóló törvény értelmében a
helyi önkormányzat belső ellenőrzését ellátó személy vagy szervezet:
tt ellenőrzést végez a polgármesteri hivatalnál és az önkormányzat működésével
kapcsolatos feladatokra vonatkozóan; illetőleg,
tt ellenőrzést végezhet a helyi önkormányzat irányítása alá tartozó költségvetési
szerveknél, a helyi önkormányzat többségi irányítást biztosító befolyása alatt
működő gazdasági társaságoknál, közhasznú társaságoknál, a vagyonkezelőknél,
valamint a helyi önkormányzat költségvetéséből céljelleggel juttatott támogatá-
sok felhasználásával kapcsolatosan a kedvezményezett szervezeteknél is.
285
A helyi önkormányzati belső ellenőrzést végző személy vagy szervezet a vizsgála-

tának eredményeképpen elkészült jelentéseiben a polgármester és a jegyző részére
címezve tesz megállapításokat és fogalmaz meg ajánlásokat. Indokolt esetben az el-
lenőrzési jelentést a polgármester a képviselő-testület soron következő ülésére előter-
jeszti. A polgármester minden esetben köteles a tárgyévre vonatkozó éves ellenőrzési
jelentést, valamint az önkormányzat felügyelete alá tartozó költségvetési szervek
éves ellenőrzési jelentései alapján készített éves összefoglaló ellenőrzési jelentést – a
költségvetés végrehajtásáról szóló rendelet-tervezet előterjesztésével egyidejűleg – a
képviselő-testület elé terjeszteni.
A pénzügyi bizottság megalakítása a kétezer főnél nagyobb lélekszámú települési
önkormányzatoknál, valamint a megyei önkormányzatoknál kötelező. E bizottság
feladatkörébe tartozik az önkormányzatnál és intézményeinél:
tt az éves költségvetési javaslat, illetőleg a költségvetés végrehajtásáról szóló fél-
éves, éves beszámoló tervezeteinek véleményezése;
tt a költségvetési bevételek alakulásának (különös tekintettel a saját bevételekre),
illetőleg a vagyonváltozásnak a figyelemmel kísérése és értékelése;
tt a hitelfelvétel indokainak és gazdasági megalapozottságának vizsgálata;
tt a pénzkezelési szabályzat megtartásának, valamint a bizonylati rend és fegye-
lem érvényesítésének ellenőrzése.
A pénzügyi bizottság az ellenőrzés során tett megállapításait a képviselő-testület

elé terjeszti. Amennyiben a képviselő-testület e megállapításokkal nem ért egyet,
a vizsgálati jegyzőkönyvet az észrevételeivel együtt megküldi az Állami Számve-
vőszéknek.
Az önkormányzatok a kormányzati szintű ellenőrzés területével a kincstári el-
lenőrzés keretében találkozhatnak. A Magyar Államkincstár közigazgatási hatósá-
gi eljárás keretében vizsgálja felül a helyi önkormányzatokat megillető, a központi
költségvetésből származó források igénybevételének és elszámolásának szabálysze-
rűségét.
10.6.2 Támogatások ellenőrzése
A költségvetési és európai uniós forrásokból származó támogatást nyújtó szervezet kö-

telessége a támogatások lebonyolításában részt vevő szervezetekkel és a kedvezménye-
zettekkel kötött szerződésben kikötni, hogy a támogatások lebonyolításában részt vevő
szervezetek és kedvezményezettek kötelesek az ellenőrzés érdekében közreműködni.
Az Európai Számvevőszék és az Európai Bizottság illetékes szervezetei, az Állami
Számvevőszék, a Kormány által kijelölt belső ellenőrzési szerv, a fejezetek ellenőrzési
szervezetei, a Kincstár, illetve az európai uniós támogatásokkal kapcsolatban az irá-
nyító hatóságok a kifizető, az igazoló és az ellenőrzési hatóság képviselőit ellenőrzési
munkájukban a helyszínen is kötelesek segíteni – a megfelelő dokumentumok, szám-
lák, a program megvalósítását igazoló okmányok, bizonylatok rendelkezésre bocsátá-
sával, valamint a fizikai teljesítés vizsgálatában.
286
Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 4. (1) bekezdés b) pontja alap-
ján a központi költségvetés, az elkülönített állami pénzalap terhére törvényben,
kormányrendeletben vagy miniszteri rendeletben meghatározott feltételek alapján
juttatott támogatás is az Art. hatálya alá tartozik. A törvény hatálya kiterjed a be-
fizetésekkel és költségvetési támogatásokkal kapcsolatos eljárásokra, amennyiben
annak megállapítása, beszedése, kiutalása vagy ellenőrzése az adóhatóság hatáskö-
rébe tartozik. Vagyis a támogatás technikai juttatására, hiszen e törvény nemcsak
az adóbevételeket, hanem az államháztartás terhére kiutalt támogatások egyes sza-
bályait is magában foglalja. A jogosulatlanul igénybe vett támogatás pedig adók
módjára fog viselkedni, már a tekintetben, hogy adók módjára beszedhetővé válik
az adóhatóság által.
10.6.3 Adók és más befizetések, támogatások ellenőrzése
Az ellenőrzés során az adóhatóság, illetve a más bevételek beszedéséért felelős hatóság

az államháztartást illető fizetési kötelezettségek vonatkozásában ellenőrzi
tt az adózással;
tt más befizetésekkel;
tt a költségvetési támogatásokkal kapcsolatos jogszabályok megtartását.
Az ellenőrzés kiterjed különösen a bejelentésre, a bevallásra, az adó-, járulék-, hozzá-

járulás- és egyéb fizetési kötelezettség megállapításra, a bizonylati rendre, a könyvve-
zetésre, a nyilvántartásra, az adatszolgáltatásra, a befizetési kötelezettség teljesítésére,
a költségvetési támogatások igénylésének és felhasználásának ellenőrzésére. Az adóel-
lenőrzés részletes szabályairól külön törvény rendelkezik.
A kincstár a szociális, gyermekjóléti, gyermekvédelmi és közoktatási közfeladatot
ellátó nem állami, nem önkormányzati intézményt fenntartókat ellenőrzi a közpon-
ti költségvetésből megillető támogatások, kiegészítő támogatások igénylésének, fel-
használásának jogszabályi feltételei és az elszámolások szabályszerűsége tekintetében.
A kincstár ellenőrzési tevékenységére a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás
általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény szabályait kell alkalmazni.
A VI. fejezetben az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény bővebb ismerte-
tése történt az adókötelezettségek bemutatása során.
10.7 Szakirodalom
Az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. Tv.
Az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény.
A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal működéséről szóló 355/2011. (XII. 30.) Korm.rendelet
A költségvetési szervek belső kontrollrendszeréről és belső ellenőrzéséről szóló 370/2011.
(XII. 31.) Korm. rendelet.
287
A monetáris politika költségvetési kockázatai, különös tekintettel az adósságszabályra. Álla-

mi Számvevőszék, Tanulmány, 2013.
A Tanács 2011/85/EU Irányelve (2011. november 8.) a tagállamok költségvetési keretrend-
szerére vonatozó követelményekről. EU Hivatalos Lapja, 2011. 11. 23.
Az Állami Számvevőszék Ellenőrzési Kézikönyve, 2008.
Az államháztartás központi alrendszerének adóssága és éven túli kötelezettségvállalásának
ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, 2012. augusztus (1294-es Jelentés).
A Magyar Nemzeti Bank működésének és a központi költségvetéssel történő elszámolások
szabályszerűségének ellenőrzéséről. Állami Számvevőszék, 2013. (13011 Jelentés.)
Állami Számvevőszék Ellenőrzésének Szakmai Szabályai Kézikönyv, 2012. 12. 21.
Az Állami Számvevőszék Hivatalos Stratégiai Rendszere 2011–2015.
A Belső Ellenőrzés Szakmai Gyakorlatának Nemzetközi Normái. The Instute of Internal
Auditors, 2010.
A Belső Ellenőrzés Kézikönyve. NGM 2013. február.
A helyi önkormányzatok pénzügyi helyzetének és gazdálkodási rendszerének 2011. évi el-
lenőrzéseiről. 2012. április.
Állami Számvevőszék hivatalos közleményei, 2013.
Domokos László: Az előrelátást nehezíti átláthatatlanság a költségvetés tervezésében és vég-
rehajtásában. Pénzügyi Szemle, LV. évf. 2010/4. 713–720.
Domokos László: Hitelesség és rugalmasság. A magyar közpénzügyi keretrendszer változá-
sai. Pénzügyi Szemle, LVI. évf. 2011/3. 285–296.
Domokos László: Kockázatok a működésben és növekvő eladósodás az önkormányzatoknál.
Az Állami Számvevőszék ellenőrzésének tapasztalatai. Pénzügyi Szemle, LVII. évf. 2012/2.
165–173.
INTOSAI Közleményei, 2013.
Kormányzati Ellenőrzési Hivatal hivatalos közleményei, 2013.
Költségvetési szervek monitoring rendszeréhez ajánlás. NGM, 2011. november.
Könyvvizsgálat és Ellenőrzés I-II. Könyvvizsgálói Kamara, 2005.
Könyvvizsgálati politika: a válság tanulságai. EU Bizottság, 2010. 10. 13. COM (2010)
561 végleges.
2006.
Lentner Csaba: A magyar nemzetgazdaság versenyképességének új típusú tényezői. In:
Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején, Huszti Ernő professzor tiszteletére,
Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007. 271–297.
Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi fogyasztóvédelem. Nemzeti Közszol-
gálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013. 27–86.
Magyar Könyvvizsgálói Kamara Szakértői Bizottság és a Költségvetési Tagozat közös állás-
foglalása az önkormányzatok könyvvizsgálatáról, 2013. február 15.
Önkormányzati pénzügyek. Hazai kihívások és nemzetközi példák. Állami Számvevőszék.
Tanulmány, 2011. december, készítette: Vigvári András.
288
Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben. Állami Számvevőszék Kutató Intéze-

te, 2009. január.
Pulay Gyula: Az Állami Számvevőszék felkészülése a költségvetés makrogazdasági kockáza-
tainak elemzésére. Pénzügyi Szemle, LVI. évf. 2011/3. 324–336.
Printz János: Általános ellenőrzési ismeretek, az ellenőrzés módszertana. Jegyzet. KIM
Wekerle Sándor Alapkezelő, Budapest, 2012.
Printz János: Államhatalmi és költségvetési ellenőrzés. Jegyzet. KIM Wekerle Sándor
Alapkezelő, 2012.
Révész T. Mihály: Az Állami Számvevőszék felállítása és működésének kezdetei. Pénzügyi
Szemle, LVII. évf. 2012/1. 98–111.
289
11. fejezet
Konvergenciák – unortodoxiák –
regnáló gazdaságpolitikai programok
11.1 Maastrichti konvergencia kritériumok

A Maastrichti Szerződést 1992. február 7-én írták alá, és 1993. november 1-jén lépett
hatályba, a Delors Bizottság idején. A szerződés tartalmazza az euró bevezetésének
feltételeit, és lényegében ebben a szerződésben jelenik meg az Európai Unió három-
pilléres szerkezete is mint az Európai Közösségek, a közös kül- és biztonságpolitika és
a bel- és igazságügyi együttműködés.256 Eredetileg az Európai Közösség főként gaz-
dasági és kereskedelmi ügyekkel foglalkozott. A szerződés az Európai Gazdasági és
Monetáris Unió létrejöttével kapcsolatban megállapította a főbb dátumokat:
tt 1998. december 31-ig létre kellett hozni az Európai Központi Bankot, a Köz-
ponti Bankok Európai Rendszerét, el kellett dönteni, hogy mely tagállamok
vezetik be az eurót, és rögzíteni kellett az árfolyamokat.
tt 1999. január 1-jén számlapénzként megjelent az euró, a közös monetáris poli-
tika gyakorlásának szimbolikus formája.
tt 2002. január 1-jén az euró fizikailag is megjelent a pénzforgalomban.
tt 2002. február 28-ig megtörtént a nemzeti valuták forgalomból való kivonása.
A szerződés megszabta az euró bevezetésének gazdasági feltételeit. Ezek az úgyneve-

zett maastrichti konvergencia kritériumok:
tt Az inflációs ráta egy éves referencia-időszakban nem haladhatja meg 1,5%-nál
nagyobb mértékben a három legalacsonyabb mutatóval rendelkező tagállam
inflációs rátájának átlagát, s ezt az alacsony inflációt fenntartható módon kell
teljesíteni. Jelenleg257 ez az érték 2,47%.
tt Az éves költségvetési hiány nem haladhatja meg a GDP 3%-át; a bruttó ál-
lamadósság nem lépheti túl a GDP 60%-át (illetve 60% feletti adósságráta
esetén folyamatos és jelentős csökkenést kell felmutatni).
tt A tagállam nemzeti valutájának árfolyama a Gazdasági és Monetáris Unió har-
madik szakaszába lépést megelőző két évben nem haladhatja meg a második
szakaszban megállapított árfolyamsávot. A gyakorlatban ez azzal is jár, hogy az
adott országnak be kell lépnie az Európai Árfolyam-mechanizmusba (ERM II).
256
A rendszer lényegét bővebben lásd: Losoncz M., 2011.
257
A jelenlegi értékmegjelölések 2013. június első dekádjára értendők.
291
tt A hosszú távú hitelek kamatlába az egyéves referencia-időszakban legfeljebb

2%-kal lehet több, mint a három legalacsonyabb inflációs mutatóval rendel-
kező tagállam államkölcsöneinek átlagos kamatlába. Ez az érték jelenleg 6%.
Az eurót bevezető országok alkotják az eurózónát, vagyis az európai valutauniót. Az Eu-

rópai Unió 27258 tagországából 17 alkalmazza a közös pénzt. A konvergencia kritériu-
mok tehát az Európai Uniót létrehozó maastrichti szerződés 121. paragrafusában felso-
rolt feltételek, amelyeket az EU tagállamoknak teljesíteniük kell az Európai Gazdasági
és Monetáris Unió harmadik szakaszába való belépéshez, az euró bevezetéséhez.259
A kritériumok célja, hogy az uniós országok gazdaságának egymás felé történő
konvergálása és stabilitása létrejöjjön, amely elengedhetetlen a monetáris unióhoz.
A gyakorlatban az EU-ba belépni szándékozó országok már hamarabb találkoznak a
maastrichti rendszerrel, mint ahogy az eurót bevezetni szeretnék.260
Az előcsatlakozási folyamatban tagjelöltségük érettségét egyrészt a maastrichti kritériu-
mok, másrészt a koppenhágai kritériumoknak való megfelelőséggel tesztelik. Az Európai
Unió – a tervek szerint – homogén, egymással hasonló fejlettségi szinten lévő országok
halmaza lett volna. Legalábbis az 1990-es évek elején, amikor Magyarországi is bejelentet-
te tagfelvételi kérelmét (1991-ben), majd a magyar országgyűlés ezt 1994-ben ratifikálta.
Ettől kezdve a magyar gazdaságpolitika céliránya a maastrichti kritériumoknak való meg-
felelés lett. A négy szabadságelv alkalmazása, az áruk–szolgáltatások, a személyek és a tőke
szabad mozgása mellett fókuszált pénzügyi stabilitási kritériumok azonban a feltörekedni
szándékozó országoknak,261 különösen Magyarországnak nem jelentették a fejlett nyuga-
ti országokhoz mért fejlettség leszakadási index számottevő mérséklődését. Az Európai
Unió által megfogalmazott kritériumok teljesítése, teljesítési szándéka Magyarország ese-
tében nem mindig járt sikerrel, nem minden esetben hozta az elvárt eredményt.
Az áruk szabad áramlásának garantálása lényegében azt jelenti, hogy az importra bár-
miféle mennyiségi korlátozást vagy ezzel egyenértékű hatással járó intézkedést (például
vámot) kiróni a tagországok viszonylatában nem lehetséges. A tagországok vállalatai
számára biztosítani kell a lehetőséget, hogy egyenlő értékesítési feltételekkel induljanak
a többi tagország piacán, ugyanakkor arra is figyelemmel kell lenni, hogy a tagországok-
nak jogukban áll biztonsági, közegészségügyi, környezetvédelmi vagy etikai megfonto-
lásból valamely termékeket nem beengedi a piacukra, vagy éppen adót róhatnak ki rá.
A tőke szabad áramlását biztosító alapelv szerint az Európai Unión belül minden termé-
szetes és jogi személy tőkemozgásának korlátozása tilos. A szabad befektetések körébe
258
2013. július 1-től Horvátország teljes jogi státusú tagállamként került be az Európai Unióba.
259
Magyarországon jelenleg nincs napirenden, illetve a pénzügypolitika horizontjában, hogy csatla-
kozna a monetáris zónához. Ehhez igen nagy mértékben hozzájárul a valutaövezet súlyos válsága
is. Egyidejűleg az EU-val szövetségi kötelezettségeink és költségvetési fegyelmünk fenntartására
törekszünk.
260
Bár az EU-ba belépő ország egyidejűleg vállalja, hogy a közös valutarendszerbe is belép a későbbi-
ekben.
261
Lényegében a mediterrán térség elhúzódó, mély válsága is az integráció elhamarkodott, nem ala-
pos voltát igazolja.
292
11. fejezet – Konvergenciák – unortodoxiák – regnáló gazdaságpolitikai programok
tartozik az úgynevezett második ingatlan és elvben a földvásárlás joga is, amelynek biz-
tosítása alól egyetlen tagállam sem élvez mentességet. A szolgáltatások szabadsága abból
a tényből fakad, hogy az EU GDP 60%-a szolgáltatásokból ered, ami az összes gazda-
sági ágat érinti. Éppen ezért az EU-n belüli szolgáltató bármelyik tagállamban, megkü-
lönböztetés nélkül, a helyi szolgáltatókkal megegyező elbánásban kell, hogy részesüljön.
A személyek szabad mozgása szerint minden EU-állampolgár szabadon lépheti át az or-
szághatárokat, és bárhol letelepedhet, akár tartósan is. Jogosult az adott ország szociális
rendszerének szolgáltatásaira, és szabadon vállalhat munkát.
Az EU integráció eredményeinek értékelésében manapság már kevesebb szó esik a kop-
penhágai kritériumokról, amelyeket – a csatlakozási tárgyalások megkezdéséig – az Euró-
pai Unióhoz csatlakozni szándékozó kelet-európai államok részére szabtak meg. Az 1990-
es évek elején a kelet-közép-európai térségben a rendszerváltozás következményeként piaci
sokkok alakultak ki, és az átalakulás velejárójaként megjelent a transzformációs válság.262
Ugyanakkor erős volt a szándék a térség politikai vezetői részéről, hogy Kelet-Közép-
Európa az európai intézményrendszer részévé váljon, különösen az OECD, a NATO és
az Európai Unióba történő belépés bírt nagy jelentőséggel. A térségben kialakuló válság
azonban bizonytalan gazdasági és szociális helyzetet teremtett, így a belső társadalmi
konfliktusok, országok közötti nézeteltérések, illetve a demokratikus intézményrendszer
gyenge pontjai is felszínre kerültek. Az Unió kidolgozott egy feltételrendszert, amelyet
az 1993-as koppenhágai csúcson tártak a tagjelölt országok elé. Lényeges pontjai:
tt Politikai kritériumok: stabil, demokratikus intézményrendszer; az emberi és
kisebbségi jogok érvényesülése, védelme.
tt Gazdasági kritériumok: Az uniós versenyben helytállni képes, működő piac-
gazdaság.
tt A jelentkező államnak képesnek kell lennie a tagságból fakadó kötelezettségek
teljesítésére.263
tt Ebben benne foglaltatik a jogi, intézményi, politikai háttér megteremtése és
a monetáris unióba történő eredményes integráció előfeltételeinek vállalása.
Az Unió kinyilvánította, hogy a jelöltek felkészültségét a kritériumok mentén, de

szubjektív mérce szerint vizsgálja. A csatlakozás feltételei között gazdasági szempon-
tok is megjelentek. Ezen kritériumrendszer mentén kezdték el a kelet-európai orszá-
gok EU-csatlakozásra való felkészültségét vizsgálni.
A koppenhágai kritériumoknak történő megfelelési folyamat igen nagy mértékben se-
gítette a demokratizálódást, a szovjet típusú berendezkedés264 leépítését. A piacgazdaság
alapintézményei is létrejöttek. Egyidejűleg a maastrichti kritériumok, főleg a költségvetési
262
Kornai János közismert fogalomkészletének egyike a rendszerváltozás elejéről. A jelenséget aktuali-
zálva én már a rendszerváltás rendszerválságáról beszélek, tehát a transzformációs válság elhúzódá-
sáról van szó, hiszen álláspontom szerint a rendszerváltás gazdaságpolitikája a kívánt hatásokat nem
minden esetben, sőt, nagyon sok téren nem tudta teljesíteni. A transzformációs válság az átalakulás
rendszerválságává terebélyesedett. Lentner Cs., 2010., Heller Farkas Füzetek
263
Nyilván ennek már a csatlakozási folyamatban, a tárgyalások során tanúbizonyságát kell adni.
264
Botos írásai in: Botos K., 2009.
293
fegyelem betartását szolgáló intézkedések irányt adtak a költségvetési fegyelem betartásá-

hoz. Magyarország azonban túl gyorsan igazította gazdaságpolitikáját az elvárt gazdasági
kritériumokhoz. Fejlettségéhez, társadalmának érdekeihez, történelmi múltjából adódó
státuszaihoz azonban – a kezdeti sikerek ellenére – nem illeszkedett.265
Magyarország a tervgazdasági rendszer összeomlásától a piacgazdaság intézmény-
rendszerének megteremtésében látta a jövőjét. Ehhez működő-tőke beruházásokra,
az államadósság kezeléshez pénztőkére és új munkahelyekre volt szüksége. A fejlett
piacgazdaságok ezekkel a potenciális státuszokkal, képességekkel rendelkeztek. Ma-
gyarország nem. Több mint két évtized elteltével is a magyar gazdaság igényli a be-
ruházásokat, az időközben többszörösére növekedett államadósságához a külföldi
hiteleket. Tehát az 1990-es évek elején létrejött centrum, fél-periféria viszony lényege
megmaradt. Magyarország külső fundamentum vezérelt ország volt, illetve maradt.
Hozzáadott értéket, pénzügyi biztonságot csak a fejlett piacgazdaságokból érkező
tőke segítségével tud teremteni.266 Ez a módszerű gazdaságpolitika 2008 őszére gazda-
sági értelemben csődbe került, a neoliberális metódusú pénzpiacok válságával a magyar
tőkeszerzés csatornái beszűkültek.
Időközben az Európai Unió is meggyengült. A 2000-ben megfogalmazott lissza-
boni stratégia, miszerint 2010-re az EU kutatási és fejlesztési potenciálja révén a világ-
gazdaság legfejlettebb régiója lesz, 2004–2005-re már teljesíthetetlennek bizonyult.
2007 őszétől az angolszász piacok részének minősülő Egyesült Királyságot, 2008
őszétől pedig a kontinentális Európa egészét elérte a gazdasági válság. A maastrichti
konvergencia kritériumokat az eurózóna tagállamainak többsége nem tudja betarta-
ni,267 s már hetedik éve növekvő államadóssággal és költségvetési hiánnyal küzdenek.
Az Európai Bizottság már lazítana az államháztartási hiányra vonatkozó szabályokon.
A brüsszeli bizottság szerint engedélyezni kellene, hogy az uniós forrásokból megva-
lósuló fejlesztésekhez az önrészt a tagországok leírhassák az államháztartási hiányból.
A német kormány ellenzi a tervet, mert attól tart, hogy megerősödik a deficitszabá-
lyok felpuhítására irányuló nyomás.
Ahhoz, hogy a GMU zavarmentesen működjön, a tagállamoknak el kell kerülniük,
hogy költségvetési hiányuk túlzott mértékben megnövekedjen. A stabilitási és növeke-
dési paktum rendelkezései – a már említettek szerint – két kritérium betartását írják
elő: a hiány nem lehet több a GDP 3%-ánál, az államadóság pedig nem haladhatja
meg a GDP 60%-át. Ez a követelmény a monetáris zóna tagállamok körében is egyre
kevésbé teljesül. Amennyiben egy tagállamban a hiány a megengedett küszöbértékét
meghaladja, uniós szinten úgynevezett túlzottdeficit-eljárás indulhat (Excessive De-
ficit Procedure, EDP). Az eljárás több lépést foglal magában. Az Unió szankciókat
is alkalmazhat annak érdekében, hogy az érintett tagállamot rábírja a túlzott hiány
kiigazítására. A túlzott hiány esetén követendő eljárást a Szerződés rögzíti, és a stabili-
tási és növekedési paktum joganyaga konkretizálja. A túlzott hiány fennállásáról szóló
265
Lásd bővebben: Lentner Cs., 2013. X. fejezet.
266
Lásd bővebben: Lentner Cs., 2010. (a félperiféria viszonya a centrumhoz, modellezve).
267
80% fölötti a zóna tagállamok összesített adósságállománya a GDP-jükhöz mérten.
294
tanácsi határozat meghozatalának kritériumait, ütemtervét és határidejét az EDP-el-

járás határozza meg. A Tanács döntésének dátumát azon jelentések leadási határide-
jéhez, azaz április és október 1-jéhez viszonyítva szabják meg, amelyeket a tagállamok
államháztartásukról kötelesek készíteni és a Bizottságnak benyújtani.
Jellemzően nem indul EDP-eljárás, ha a központi költségvetés hiánya a GDP 3%-
ában megállapított küszöbértéket meghaladja ugyan, de fennállása ideiglenesnek és
kivételesnek tekinthető, vagy a referenciaérték közelében marad. Amikor a Tanács
túlzott hiány fennállását állapítja meg, az érintett tagállamot ajánlások formájában
hatékony korrekciós lépésekre szólítja fel, és megszabja ezen intézkedések végrehajtá-
sának határidejét.
A Tanács figyelemmel kíséri az ajánlások megvalósítását, és ha a túlzott hiány kor-
rigálása megtörtént, berekeszti az eljárást.
Ha a tagállam nem teljesíti az ajánlásokban foglaltakat, a Tanács dönthet úgy, hogy
áttér a túlzotthiány-eljárás következő lépésére, végső lehetőségként pedig pénzügyi
szankciókat szab ki. 1999-óta a Gazdasági és Monetáris Unió több tagállama, köztük
Németország és Franciaország is megsértette a konvergencia kritériumokat, büntetést
azonban nem kaptak ezért. Ez a hozzáállás más országokat is a kritériumok semmibevé-
telére ösztönzött. 2010-ben kiderült, hogy a 2000-es évek elején Görögország és Olasz-
ország devizás csereügyeletekkel javította GDP-arányos hiánymutatóját, ezzel veszélybe
sodorta az euró zónát. Franciaország268 újra a túlzottdeficit-eljárás hatálya alá tart.
A konvergencia kritériumokat többen bírálják. Tény, hogy az egészséges gazda-
sági fejlődéshez olykor szükség van az egyensúlytól való eltávolodásra, például 3%-
nál magasabb költségvetési hiányra vagy emelkedő inflációra. Ilyenkor, vagyis a
hiány és az inflációnövelés tiltása esetén a konvergencia kritériumok éppen eredeti
céljaikkal, a stabilitással és a konvergenciával ellentétes hatást érhetnek el. Továbbá:
ha egy feltörekvő post tervgazdasági rendszer szerves átmenet nélkül alkalmazza a
négy szabadságelvet, illetve alapos előkészítés nélkül bigott, normatív költségvetési
fegyelmet érvényesítő pénzügyi politikát alakít ki, úgy kétséges a felzárkózása a
fejlett piacgazdaságok szintjére.269 Ha a belső piaci fundamentumok megerősödé-
sét nem segíti belső piacvédelem, protekcionista szemlélet, sőt a kormány extenzív
(adómentesség, beruházási támogatások) tőkebevonási technikát alkalmaz a kül-
földi befektetők letelepedésére és megtartására,270 e módszerekkel a költségvetési
stabilitást aligha tudja megteremteni.
268
A francia költségvetési hiány -4,2%, az euró zónáé -3,1%. Érdekességképpen: USA -5,4%, Né-
metországé -0,3%. The Economist, Jun 15th, 2013.
269
Lásd 3. fejezetet, A. Smith és F. List gazdaságfilozófiai elveinek összevetését.
270
Tehát nem külfölditőke-ellenességről van szó. Sőt! A külföldi tőke új lendületet adott Közép- és Ke-
let- Európának. Azonban csak az extenzív, adókedvezményekkel csábító pénzügypolitika helyett a
külföldi vállalatok tartós, kutatásigényesebb technológiáinak letelepedését kellett volna szorgalmazni.
Lásd: Lentner Cs., 2005. 17. fejezet, a tőkehonosítási folyamatok lényege, módszertana.
295
Magyarország az Európai Unióba történő felvételét követően (2004) rögtön a túlzottdefi-

cit-eljárás alá került.271 Ez már önmagában felveti az addigi integrációs politika követelmény-
rendszerének és magyar teljesítésének nem kielégítő voltát. Magyarországot 6% fölötti költ-
ségvetési hiánnyal vették fel az EU-ba, amely a 2004. évet követően folyamatosan emelkedett.
2008-ra a GDP 3,7%-ára tudta leszorítani a költségvetési hiányt a kormány. 2009-ben a költ-
ségvetési hiány ismét emelkedett. A magyar kormány a kritériumok teljesítésére további ha-
táridőt kapott, a hiánycélt 2011-ben tudta először teljesíteni. A költségvetési szabályrendszer-
ben 2011-ben változás történt, decemberben hatályba lépett az úgynevezett „hatos” csomag,
ami a Stabilitási és Növekedési Paktum módosításával a korábbinál szigorúbb fiskális szabá-
lyok alkalmazását teszi lehetővé. A 2008-as válság kirobbanása óta – Észtország és Svédország
kivételével – az Európai Unió szinte összes tagállamát érintette a túlzottdeficit-eljárás. 2013.
május végén az Európai Unió 27 tagállama közül 20 ellen folyt túlzottdeficit-eljárás. A húsz
ország közül öttel kapcsolatban jelezték, hogy a testület az eljárás megszüntetését javasolja.
Lettországnak, Litvániának és Romániának272 egyértelmű esélyt adott erre, Magyarországon
és Olaszországban viszont további intézkedéseket tartott szükségesnek ehhez, amely álláspont
a közelmúltban változott. Az Európai Bizottság 2013. május 29-i ülésén Magyarország kike-
rülését javasolta a túlzottdeficit-eljárás alól. A pénzügyminiszterek tanácsa (ECOFIN) június
21-i ülésén döntött a Magyarország elleni túlzottdeficit-eljárás megszüntetéséről.273
11.2 Unortodoxiák kontra túlzottdeficit-eljárás

A magyar kormány túlzottdeficit-eljárás alóli kikerülési nehézsége a 2010 nyara óta al-
kalmazott unortodox gazdaságpolitikája miatt állt elő. Az Európai Unió fenntartásait
a Magyarországon közel negyed évszázada alkalmazott neoliberális piacgazdasági mo-
delltől eltávolodó gazdaságpolitika váltotta ki. A nemzetközi vállalatok és pénzinté-
zetek megadóztatása, az állam közvetlen gazdaságbefolyásoló szerepének erősödése, a
271
Együtt kerültünk be az EU tagjai sorába Ciprussal, és mindkét ország ellen túlzottdeficit-eljárás is
indult. Ciprust azonban 2012. január 1-jével kiemelték a túlzottdeficit-eljárásból, 2013 márciusá-
ra pedig beállt a felelőtlen bankműködésből keletkező államcsőd. Ez igazolja, hogy nem feltétlenül
megalapozottak az EU döntései. Ciprus laza költségvetési politikáját lásd Botos B. (2012) nicosiai
nagykövet dolgozatában.
272
A június 21-i ECOFIN-ülés Romániát is mentesítette a túlzottdeficit-eljárás alól. Victor Ponta román
miniszterelnököt azonban az ellenzéke élesen támadja, mert álláspontjuk szerint Románia engedett az
IMF és Brüsszel elvárásainak. A költségvetési kiadásokat jelentősen megnyirbálták (nyugdíjak, köztiszt-
viselők juttatásai etc.), míg Magyarország – lényegében – az államháztartás bevételi oldalára koncentrált.
A román ellenzék Budapest válságkezelését eredményesebbnek tartja. Mondják: Viktor szembeszállt az
IMF-fel, és győzött, míg Victor nem szállt szembe, és Románia vesztett. Sőt, Románia részére az IMF
hajlandó újabb hitelt is nyújtani. Nyilvánvaló, hogy Romániának szükséges van újabb kölcsönre.
273
A másik négy országgal egyetemben. Árnyalja az örömünket, hogy a Fed 2013 júniusában a mo-
netáris lazítások leépítését helyezte kilátásba, így a magyar pénzpiacon is meglévő forrásbőség eny-
hülni fog, továbbá 2013. június 21-én Kínában az 5 évvel ezelőtti amerikai eseményekhez hasonló
pénzügyi válság tört a felszínre. A magyar közpénzügyi rendszert valószínűleg további védekező
pozícióban kell tartani. Az Economist Intelligence Unit időközben, 2013 júniusában 0,8%-os
visszaesést prognosztizál az euróövezetre, 2013 egészére.
296
következetes állami ellenőrzés és pénzügyi szabályozás bevezetése274 valóban merőben

más, mint a piaci erők korlátlan automatizmusait, az állami ellenőrzés és szabályozás
mentességét garantáló vagy akár minimalizáló Washington Konszenzus275 rendszer
logikája. A hiány leépítésének folyamatát, mértékét (lásd 14. ábra) az EU tényként
kezelte, ám annak elérését, módszerét kifogásolta, illetve továbbra is kifogásokat emel.
6%
4%
2%
Menedzsment Fórum ⎮ mforum.hu

0%
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
-12%
1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
14. ábra: Magyarország éves hiánya a GDP-hez viszonyítva. (Forrás: www.mfor.hu, 2013.)
A Bizottság a mennyiségi szempontokon túl saját értékrendje szerinti minőségi szem-

pontokat is figyelembe vesz. Álláspontja szerint a költségvetési hiány fenntarthatósá-
gát nem egyszeri, hanem strukturális, hosszan tartó intézkedésekkel kell megteremte-
ni. A 2011-es eredményeket a Bizottság elsősorban azért hagyta figyelmen kívül, mert
azok álláspontja szerint nem fenntarthatóak.
A bizottság kérte a magyar kormányt, hogy fontolja meg az adórendszer és kü-
lönösen az ágazati különadók felülvizsgálatát, és mozduljon el a befektetőbarát gaz-
daságpolitika irányába, mert az elmúlt időszak intézkedései rontották a növekedési
potenciált. A vállalati hitelezés erősen visszaesett, a pénzügyi szektort a bizonytalan
szabályozás és a különadók jellemzik, a beruházási ráta mélyponton van, és mindez
a potenciális gazdasági növekedés erőteljes lelassulásához vezetett. A bizottság szerint
274
Lásd bővebben: Lentner Cs., 2011.
275
Az állam rossz tulajdonos, tehát privatizálás szükséges, az állam csak minimális módon szabá-
lyozzon, ellenőrizzen, hiszen a piaci erők képesek a szabályozásra. Szabadon áramolhasson a tőke,
munkaerő, áru, szolgáltatás. A valuták árfolyama szabadon mozogjon, és tartsák be a költségvetési
fegyelmet. Lényegében a maastrichti-európai rendszer gazdaságfilozófiája is ez. Egy csődbement,
post tervgazdasági rendszer – vagy egy mediterrán, nem északi kultúrájú és fejlettségű – ezen el-
veket alkalmazva kétséges, hogy elérheti-e ezt a pénzügyi technikát évtizedek óta alkalmazó fejlett
piacgazdaság szintjét.
297
az államadósság, amely a magán-nyugdíjpénztári pénzek államosításának 276 következ-

tében 2010 és 2012 között 82%-ról 79%-ra csökkent, továbbra is nagyon magas az
ország egy főre eső GDP-jéhez és a környező országokhoz, régiós versenytársakhoz ké-
pest. A gyenge növekedési potenciál, a magas eladósodottság és a devizahitelek tovább-
ra is nagy aránya olyan kombináció, amely nagyon sérülékennyé teszi a magyar nem-
zetgazdaságot. A közmunka-programok vonatkozásában az EU véleménye, hogy az
elmúlt időszakban javították a foglalkoztatási adatokat, de nincs annak kézzelfogható
bizonyítéka, hogy a közmunkások a versenyszférában is el tudnának helyezkedni, 277 így
ezek a programok hosszú távon nem tudnak hozzájárulni a gazdasági növekedéshez.
A bizottság szerint folytatni kell a költségvetési konszolidációt, de érdemes lenne felül-
vizsgálni az adórendszert, különösen az ágazati különadók, például a bankok extra
terhei miatt. Befektetőbarát környezet irányába kell elmozdulni, mert ezzel csökken-
ne az ország sérülékenysége, vonzóbbá válna a befektetők számára, a bankok többet
hiteleznének, és bővülne a gazdaság. Az EU álláspontja szerint tehát a költségvetési
többlet annak volt köszönhető, hogy az önkéntes magánnyugdíj-pénztári vagyont el-
vonták. Ez egyébként egy évvel később, 2012-ben meg is mutatkozott, amikor – az
előre jelzett értéknél ugyan sokkal kedvezőbb, ám – ismét deficites lett a költségvetés.
Így 2004 és 2005 után legutóbb 2012-ben látta úgy az Európai Bizottság és az Ecofin,
hogy a magyarországi gazdaságpolitika nem megfelelő. 2012 februárjában emiatt az
Európai Bizottság a Magyarországnak járó kohéziós támogatások egy részének felfüg-
gesztését kezdeményezte, majd az ezt követő magyarországi intézkedések fényében azt
javasolta, hogy 2013. január 1-jétől mégse függesszék fel a Magyarországra irányuló
kötelezettségvállalásokat, amivel az Ecofin is egyetértett. A fenntarthatóság kontra
egyszeri intézkedések vita ugyanakkor a jelenlegi kormány tevékenységét végigkíséri,
több kritika is éri Magyarországot például az ágazati különadók kapcsán.
Tény ugyanakkor, hogy mennyiségi mutatókat könnyebb mérni. A kiigazítás minő-
ségére vonatkozó szempontokat viszont nehéz tisztán objektív módon értékelni, továbbá
kétséges az előrejelzések pontossága is. A Bizottság előrejelzéseit a rendelkezésre álló adatok
276
Inkább centralizációról lenne érdemes beszélni, hiszen az 1997-től létrejövő magánnyugdíj-pénz-
tári rendszer létrejöttét, gazdálkodását, főleg létezésének erkölcsi alapját számos kritika, fenntartás
övezi. Különösen avégett, hogy a magánpénztári rendszer gyarapodása – a Horn-kormány tör-
vényi felhatalmazása alapján – az ország államháztartásának instabilitásához járult hozzá. A ma-
gánpénztárakhoz befolyt, átirányított pénz az állami költségvetésben, TB-alrendszerben deficitet
okozott, sőt az állami deficit lefinanszírozása többlet kamat költséget jelentett, a magánpénztárak-
nak viszont biztos likviditási többletet, sőt a hiány lefinanszírozásából kifolyólag kamatnyereséget
realizáltak.
277
Nehezen értelmezhető a kritika, hiszen az eurózóna átlagos munkanélküliségi mutatója 12,2%, a
zóna tagállam Spanyolországé és Görögországé egyaránt 26,8%, a magyar adat 11%. The Econo-
mist, 15th Jun, 2013. Ezen belül mély súlyosabb európai probléma, hogy az euró övezetben 23%-
os, az EU-27-ben 22,8%-os a fiatal (25 év alatti) munkanélküliek aránya. Pl. Görögországban
55,3%, Spanyolországban 53,2%, Olaszországban 35,3%, Magyarországon 28,1%, Franciaország
24,3%, UK 21%, Németország 8,1%. 2013 áprilisában 26,5 millió ember volt állás nélkül az EU-
ban, közülük 5,6 millió 25 év alatti, amely 100 ezer fővel több, mint az egy évvel korábbi adat.
Időközben tovább esnek a növekedési kilátások. Szociális robbanás fenyeget Európában. Adatok
forrása: Eurostat, 2013.
298
alapján hozza meg. Ez azért kiemelt jelentőségű, mert a túlzott hiány fennállására vonatko-
zó döntését a Bizottság ezekre az előrejelzésekre építi. Az előrejelzések pedig a későbbiek-
ben rendre nem találkoztak a tényekkel, hol azért, mert a világgazdasági folyamatok miatt
változott a gazdasági környezet, hol azért, mert év közben a kormány olyan korrekciós
lépéseket tett, amelyeknek köszönhetően végül a korábban vártnál jobban alakult a hiány.
A makrogazdasági előrejelzések korlátozott prognosztizáló képessége miatt fokozottabb és
körültekintőbb mérlegelésre van szükség mind Brüsszel, mind a magyar kormány részéről,
különösen annak tükrében, hogy a nemzetközi folyamatokba ágyazott magyar gazdaságra
a folyamatosan gyengülő európai uniós teljesítmények és a válságkezelés nem túl eredmé-
nyes volta fokozott kockázati tényezőket jelent. A Magyarország elleni eljárás felfüggesztése
kapcsán egyébként a neuralgikus pont a viták során éppen az, hogy az uniós előrejelzésben
szereplő számokat vagy a kormányzati (esetleg jegybanki) prognózisokat kell-e figyelembe
venni. Magyarország 2013 áprilisában előerjesztett konvergencia programja278 azonban a
Bizottság és a magyar kormány véleménye közötti néhány tizedszázalékos különbség is el-
simult olyan értelemben, hogy immár Brüsszelben is tarthatónak vélték a 3% alatti hiányt.
Különösen annak fényében, hogy a 2012-es költségvetési évre mindössze 1,9%-os deficit
realizálódott. Mindezek alapján unortodox gazdaságpolitikával a maastrichti kritérium
alatti hiányszint tartható. És remélhetőleg az európai gazdaság további visszaesésére sem
kerül sor, ami a magyar gazdaságra is kedvezőtlenül hatna.
A Magyar Kormány helyzetértékelése – annak ellenére, hogy a brüsszeli előrejelzés kö-
zeledett a magyarországihoz, sőt, hazánk kikerült a túlzottdeficit-eljárásból – továbbra is
jelentősen eltér a Bizottságétól. Az Európai Bizottság 2013-ra – korábbi előrejelzésén javít-
va – 0,2%-os növekedést vár Magyarországon. Ezzel szemben a Magyar Kormány meg-
győződése, hogy reális a Konvergencia Programban jelzett 0,7%-os növekedési ütem.279
A Nemzetgazdasági Minisztérium280 véleménye szerint az Európai Bizottság a ma-
gyar államháztartás prognózisának összeállításakor több olyan tényt és folyamatot
nem vett figyelembe, amelytől nem lehet eltekinteni:
tt A Kormány a korábbi eljárásának megfelelően a 2014. év tekintetében – csak-
úgy, mint 2013-ban – nominálisan szinten tartja mindazon pénzbeli ellátáso-
kat, amelyek változtatására jogszabály nem tartalmaz kötelezettséget.
tt 2013-tól az adószabályokban több olyan intézkedés és az adóhatóság számá-
ra biztosított eszköz jelenik meg, amelyek alapján joggal lehet számítani a
szürke-, illetve a feketegazdaság arányának csökkenésére. A kilátásba helyezett
szankciók, elszámolási kötelezettségek kiterjesztése és hatékony alkalmazása
révén szélesedik az adóalap, ami egyszersmind a társadalmi igazságosságot, a
közteherviselés kiterjesztését is segíti.
278
Magyarország konvergencia programja 2013–2016, 2013. április.
279
A magyar növekedési adatok kritikája mellett lényeges arra utalni, hogy a Bank of America, a
BNP Paribas, a Citigroup, Commerzbank, etc. együttes előrejelzése alapján a valutaövezet 2013.
évre várható gazdasági „növekedése”-0,5-0,6%, jövőre pedig +0,8%. The Economist, Poll of
Forecasters, 15th June, 2013 alapján. Vö. az imént idézett Economist Intelligence Unit 2013.
júniusi előrejelzésével.
280
Az NGM tájékoztatása alapján, 2013.
299
Hivatalos magyar álláspont szerint az Európai Bizottság nem értékeli kellő súllyal
mindazt a történelmi léptékű változást, amit az önkormányzati rendszerében végre-
hajtott, ideértve az önkormányzati feladatok állami átvételét, biztosítva ezzel a ha-
tékonyabb, olcsóbb közfeladat-ellátást. Nem értékeli helyénvalóan az EU az Állami
Számvevőszék tényfeltáró munkájának hatására kialakult azon körülményt, hogy
az önkormányzatok jogszabályokban rögzített, a korábbi időszakhoz képest rende-
zettebb, fegyelmezettebb gazdálkodás folytatnak. Az EU nem értékeli megfelelően
azt, hogy az államháztartás ellenőrzési rendszerének kiterjesztésén, módszertani
megújításán keresztül az önkormányzati rendszer folyamatos ellenőrzési nyomás281
alatt áll, ami megakadályozza, hogy az államháztartási szintű hiány a lokális al-
rendszeren keresztül újra növekedjék. Az értékelés során az EU nem súlyozza azt a
körülményt, hogy a helyhatóságoknak az adósságszolgálati terhektől való részbeni
megszabadítása az önkormányzatok pénzügyi instabilitását csökkenti, egyidejűleg
közfeladat ellátásának színvonalát pedig emeli, illetve új helyi gazdaságkoordinációs
feladatok végzésére alkalmassá válnak a települések.
Szükséges arra is utalni, hogy az államháztartási hiány tekintetében különösen sú-
lyos következményei lehetnek a rossz előrejelzésnek. 2012-ben az Európai Bizottság
az időről időre meghozott intézkedések ellenére többször 3% fölötti hiányt prognosz-
tizált, ezzel újabb és újabb kiigazításokat kényszerítve ki ahhoz, hogy az ország kike-
rülhessen a túlzottdeficit-eljárás alól. A hiány mértéke végül 1,9% lett, jóval kisebb,
mint azt az Európai Bizottság feltételezte. A Bizottság előrejelzésének tendenciaszerű
tévedését jelzi az utóbbi két esztendő: 2011. év őszén Brüsszel +3,6%-os többletet jel-
zett előre, 0,7%ponttal kedvezőtlenebbet a végül megvalósult +4,3%-nál. 2012 őszén
pedig -2,5%-os hiányt jelzett 2012 év egészére, 0,6%ponttal kedvezőtlenebbet a végül
megvalósult -1,9%-nál.
A Magyar Kormány olyan gazdaságpolitikát dolgozott ki és folytat, ami nem egy-
egy esztendő hiányszámait kívánta csupán megfelelően alakítani, hanem rendszersze-
rűt, egymással összhangban állót. E gazdaságpolitika pillérei a méltányos köztehervi-
selés, a versenyképességet szem előtt tartó gazdasági struktúra kialakítása, valamint az
államadósság újratermelődését eredményező rendszerek átalakítása, az adósságspirál
visszafordítása. Mindezek miatt nem volt elegendő csupán reformlépéseket tenni, en-
nél többre volt szükség: a sikertelen és elavult struktúrák teljes megújítására. Ennek
keretében a Kormány új
tt adórendszert,
tt iparpolitikát,
tt energiapolitikát,
tt nyugdíjrendszert
tt szociális rendszert és
tt állami és önkormányzati feladat-ellátási rendszert dolgozott ki.
281
Az Állami Számvevőszék révén.
300
Az éves költségvetéseket a Kormány az elmúlt három évben e keretek között terjesz-

tette be, és fogadta el azt az Országgyűlés, természetszerűleg a költségvetési egyen-
súly tartós megőrzését biztosító intézkedéseknek is ebbe a megújult környezetbe
kell illeszkedniük. Magyarország 2010 közepétől – más európai uniós országokkal
összehasonlítva – az egyik legjelentősebb mértékű államháztartási konszolidációt
hajtotta végre. Míg Magyarország a 2000-es évek közepén a hiány-adatokat tekint-
ve az Európai Unió utolsó tagállamai között szerepelt, addig a 2010–2012-es adatok
alapján a legjobban teljesítő 10 tagállam közzé került. A 2012. évi 1,9%-os deficittel
hazánk a 27 tagállam között a 7. helyen állt, 17 tagországban a hiány meghaladta
a 3%-ot. Az államadósság külső segítség igénybevétele nélkül jelentősen csökkent:
2012-ben 2,2%pontnál nagyobb mértékben mindössze egy tagállam tudta csök-
kenteni az államadósságát, s eleve a csökkentés is további négy országnak sikerült
csupán, 21 tagállamban pedig nőtt az államadósság. Mindezek alapján az Európai
Bizottság által várt további egyensúlyjavító intézkedések teljes mértékben szükség-
telenek, az elfogadott 2013. évi költségvetés a jelentős tartalékokkal együtt bizton-
ságosan teljesíteni tudja a 2,7%-os hiánycélt.
Végső soron Magyarország sikere az Európai Unió sikere is. Egy olyan csapatmun-
káé, amelyben a magyar eredmény részben az EU következetes költségvetési fegyelmet
megkövetelő politikájából is adódik. Annak ellenére azonban, hogy nem méltányo-
sak, igazságosak és szükségesek az Európai Bizottság legújabb igényei a költségvetés
kiigazítására, különösen annak tükrében, hogy a mediterrán térségből várhatóan a
válság a fejlett északi zóna tagállamait is még súlyosabban fogja érinteni, míg a ma-
gyar kormány költségvetési stabilitásának túlbiztosítási stádiumába lépett. Nehezen
érthető ezen tények tükrében, hogy a jól teljesítő magyar gazdaság miért került az EU
vizsgálatainak középpontjába.282
A Kormány egyet nem értve, de a túlzottdeficit-eljárásból való kikerülést előre so-
rolva,283 mind a 2013., mind a 2014. év államháztartási egyenlegét javító intézkedések
meghozataláról döntött. 2013-ra a Kormány az irányítása alá tartozó költségvetési
fejezetek folyó kiadásainál a GDP 0,3%-ának megfelelő zárolást rendelt el néhány
héttel a túlzottdeficit-eljárás alóli mentesítést meghozó döntés előtt, aminek a Bizott-
ság számításai szerint is 0,3%ponttal kell csökkentenie az eddigi hiányprognózist.
(Lásd 2. táblázat.)
282
Illetve van a vizsgálatok középpontjában, lásd pl. Tavares-jelentés, nemzetközi cégek feljelentései a
brüsszeli hatóságoknál és az elindult kötelezettség szegési eljárások.
283
A 2013. június 17-én bejelentett tranzakciós illeték és távközlési adó felemelése, továbbá az ár-
folyamnyereség és kamatadó 16%-ról 22%-ra emelése is részben ennek tudható be, másrészt a
költségvetési bevételek szerényebb teljesülésének. Így a bevállalt egyensúly fenntartására irányul
az újabb fiskális lépés. Harmadsorban pedig, társadalmi szempontokat is mérlegelve, a pedagógus
életpálya-modellel járó béremelések biztosítására. Az alacsonyabb jegybanki alapkamat csökken-
tésének tovagyűrűzése, a távközlési cégek szolgáltatási díjainak mérséklése kevesebb adót eredmé-
nyez az államháztartásban. Így inkább államháztartási kiigazításról beszélnék, mint többletterhe-
lésről.
301
2013. évi 2014. évi

Intézkedés
bruttó hatás bruttó hatás
Költségvetési szervek és szakmai fejezeti kezelésű
68,9 68,9
előirányzatok zárolása
Az állami vagyonnal kapcsolatos
3,0 3,0
tételek zárolása
Elkülönített állami pénzalapok
14,5 14,5
egyenlegjavulásának előírása
Befizetés előírása
1,5 1,5
a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete részére
A Kormány irányításától független költségvetési fejezetek
5,0 5,0
tartalékképzése, médiaszolgáltatás támogatási mérséklése
Egyes pénzbeli ellátások
- 20,0
nominális összegének szinten tartása
Állami beruházások, felújítások forrásszerkezetének,
megvalósítási ütemének módosítása; informatikai és
- 60,0
infokommunikációs kiadások visszafogása; a gazdasági
társaságoknak történő forrásjuttatás mérséklése
Egyenlegjavító intézkedések
92,9 172,9
összesen
2. táblázat: A 2013–2014-re bejelentett költségvetési zárolások és hatásaik (adatok milliárd
Ft-ban). Forrás: Nemzetgazdasági Minisztérium, a hozzá fűzött magyarázattal, 2013.
Amennyiben a kiigazításokat az Európai Bizottság még mindig nem minősítette volna elég-
ségesnek, akkor a Kormány nem folytatta volna a GDP 0,2%-ának megfelelő kiadással járó
idei kormányzati beruházásokat. Illetve csak abban az esetben, ha azok csak és kizárólag az
állami vagyon értékesítéséből származó egyszeri bevétellel ellentételezve valósulnak meg. Ha
mindez továbbra sem bizonyult volna elegendőnek, akkor a Kormány készen állt az adók – a
pénzügyi szervezetek különadója, az energiaellátók jövedelemadója, illetve a pénzügyi tranz-
akciós illeték – kulcsainak megemelésével biztosítani az elvárt egyensúlyjavulást.
2014-re is jelentős eltérés van a magyar gazdaság növekedésének megítélése tekintetében a
Kormány és az Európai Bizottság előrejelzése között. A Kormány 1,9%-ra, az Európai Bizott-
ság 1,4%-ra várja a GDP növekedésének mértékét. Amennyiben a makrogazdasági körülmé-
nyek alakulása azt szükségessé teszi, akkor a 2013. év vonatkozásában meghozott zárolások
beépülnek a 2014. évi költségvetés tervezési bázisába. Ha a hiánycél teljesítése szükségessé
teszi, a Kormány a 2014. évben a költségvetés folyó bevételeiből nem költ egyedi nagyberu-
házásokra, azokat csak az állami vagyon hasznosításából származó bevételből finanszírozza.
Végül ezen esztendő vonatkozásában is érvényes marad azon kitétel, mely szerint amennyiben
mindezt az Európai Bizottság nem tartja elegendőnek a hiány biztonságosan 3% alatt tartá-
sához, akkor a Kormány készen áll a pénzügyi szervezetek különadója, az energiaellátók jö-
vedelemadója, illetve a pénzügyi tranzakciós illeték növelésén keresztül elérni ezt a szintet.284
284
Végül is a Bizottság a bejelentett új intézkedések hatására 2,7, illetve 2,9%-os hiányt – tehát 3%
alattit – jelez előre 2013-ra és 2014-re.
302
Magyarország sikere, mint már utalás történt rá, az Európai Unió sikere is. A gaz-
daságpolitikai koordinációé, amely az elmúlt évek széles körű reformjai keretében
teljesedik ki, eredményeképpen folyamatos az európai gazdaság kiegyensúlyozása.
A 2009-es negatív csúcshoz képest 2013-ra az EU átlagos költségvetési deficit szint-
je csaknem a felére csökkent. A Tanács döntése nyomán jelenleg („már csak”) 16
tagállammal szemben folyik a túlzottdeficit-eljárás, amely lényeges előrelépés a 24-es
negatív csúcsponthoz.
11.3 Új Széchenyi Fejlesztési Terv

Az elmúlt három évben a pénzügyi stabilizáció és a növekedési szemlélet előtérbe
állításával a magyar gazdaságot sikerült kimozdítani a válságból. Az unortodox gaz-
daságpolitika alapvetéseit az Alaptörvény, a rá épülő sarkalatos törvények, működési
mechanizmusait a kormányprogramok és a konkrét gazdasági kormányzás adják.
Az 1999–2002 között érvényesülő Széchenyi Nemzeti Fejlesztési Terv eredmé-
nyein285 felbuzdulva döntött a kormány az Új Széchenyi Fejlesztési Terv beindítása
mellett, amelynek középpontjában a foglalkoztatás dinamikus bővítése, a gazdasági
növekedés feltételeinek megteremtése, valamint Magyarország versenyképességének
javítása áll. Mindezek közvetetten, a növekedésen keresztül a pénzügyi stabilitás meg-
teremtését is segítik.286 A tízéves gazdaságfejlesztési stratégia kijelöli azokat a kitörései
pontokat és a hozzájuk kapcsolódó programokat, eszközrendszert, amelyek biztosítják
Magyarország hosszú távú fejlődését. Az Új Széchenyi Fejlesztési Terv hat makrogaz-
dasági prioritásra épül.
11.3.1 A gyógyító Magyarország – Egészségipari Program
A program egyrészt hazánk termálvízkészletének, geotermikus adottságainak jobb,

hatékonyabb kihasználását célozza, s ezzel összefüggésben az egészség megőrzését és
helyreállítását, amivel a munkaerőáru állomány minőségének javulása várható. Egész-
ségtudatos életmódot szolgáló termelő- és szolgáltató iparágakat kapcsol harmonikus
rendszerbe. Központi eleme tehát a termálvízkészlet komplex hasznosítása, illetve a
rá épülő termékek és szolgáltatások egységes rendszerbe foglalása és kormányzati pri-
oritássá tétele a fejlesztés- és támogatáspolitikában, valamint a marketing terén. Eb-
ből következően számos ponton kapcsolódik több nagy, önállóan – tehát nem csak e
program részeként – értelmezhető ágazathoz.
285
Bővebben a korábbi Széchenyi Terv gazdasági vázáról, eredményeiről: Matolcsy, Gy., 2003.,
Lentner Cs., 2005., Matolcsy Gy., 2008.
286
Pénzügyi stabilitást, költségvetési hiányt, államadósságot csökkenteni legcélravezetőbb a növeke-
désen keresztül. Ha gyorsabban nő a GDP (a nevező), mint a számlálóban lévő hiány, államadós-
ság, úgy maastrichti követelményeknek könnyen meg lehet felelni. Lásd: 1999–2002-es időszak.
303
A Gyógyító Magyarország – Egészségipari program nemcsak az egészségügyi ellá-

tórendszer finanszírozásának, illetve megújításának programja, hanem hazánk egyik
világszinten kivételes adottságának, gazdag termálvízkincsünknek sokrétű hasznosí-
tását, gazdasági kapcsolódásait segítő és az érintett területek közti szinergiák kihasz-
nálását célzó koncepció is. Az egészségipar fejlesztése olyan „nemzeti ipar” kifejlesz-
tését287 tűzi ki célul, amely a hazai természeti adottságokra és humán erőforrásokra
építve stratégiai előnyt biztosíthat számunkra.
A Gyógyító Magyarország – Egészségipari program az alábbi célok megvalósítását segíti:

tt Elmaradott térségek felzárkóztatása. Városhiányos, esetenként határ menti tér-
ségekben, komplex társadalmi és gazdaságfejlesztési programok megvalósítása.
tt A geotermikus energia komplex hasznosítási lehetősége. Ez magában foglalja
mind a magas, mind az alacsony hőmérsékletű gyógyvizeknél a gyógyászati
felhasználás előtti és utáni energetikai hasznosítást, a gazdaságos és fenntart-
ható energia-felhasználást és üzemeltetést, az esetenkénti energetikai függőség
oldását, az önellátó energiaellátás biztosítását.
tt Természeti adottságok védelme, a minőség garantálása, amely az egészségtu-
rizmus természeti adottságaink és humán erőforrásaink jó minőségére alapoz-
ható. A hosszú távú nemzetközi versenyképesség alapfeltételének biztosítása
érdekében kiemelt figyelmet célszerű fordítani a vízbázis védelemre, a gyógy-
medencék rendszeres ellenőrzésére és minőségbiztosítására.
tt Minden szolgáltatási körben, a vízfelhasználás és újrahasznosítás ösztönzésére,
modern technológiák bevezetésére, a minőségi védjegyek felülbírálatára.
tt Az ország versenyképességének tartós növelése. Az egészségipar résziparágainak
többsége a termelés vagy a szolgáltatás kibocsátását növeli. Egy olyan ágazat jö-
het létre, amely stratégiai előnyt biztosíthat számunkra. A program munkahelye-
ket hoz létre, számottevő jövedelmet termel, így növeli a nemzeti összterméket.
tt Tudásfejlesztés. Az egészségipar, az egészségturizmus minőségfejlesztésének
egyik elengedhetetlen kelléke a szaktudás és az ezt elősegítő tudástár bővítése
és fejlesztése.
tt Az egészség pozitív üzenet, amely előremutató kontextusba helyezheti Magyar
országot.
11.3.2 A Zöldgazdaság Fejlesztési Program célja
Az Európai Unió tagjaként a megalkotott közös joganyagok és hosszú távú stratégiai

célkitűzések számos feladatot fogalmaznak meg és rónak Magyarországra a zöldgaz-
daság területén. Az EU energia- és klímacsomagjának nyomán megszületett uniós
Megújuló Energia Útiterv 2020-ra a megújuló energiaforrások részarányának 20%-ra
növelését (ezen belül a bio-üzemanyagok vonatkozásában 10%-ot), továbbá 20%-os
287
Kiváló eredményeket ért el az ország a korábbi Széchenyi Terv keretében a termálvíz programmal.
Lásd: Mundruczó–Szennyessy, 2005.
304
energiahatékonyság-növelést és az üvegházhatású gázok (ÜHG) kibocsátásának – az

1990-es szinthez képest – 20%-os mérséklését tűzte ki. Az uniós célok eléréséhez
Magyarországnak is Nemzeti Cselekvési Tervet kell készítenie. Magyarország a meg-
újuló energiaforrások fokozott alkalmazását elsősorban nem kötelezettségnek, hanem
a gazdasági fejlődéshez történő hozzájárulás egyik kiemelkedő lehetőségének tekinti.
Ebben a vonatkozásban a zöldgazdaság fejlesztése Magyarország számára egyszerre
szükségszerűség és lehetőség. Egyrészt szükségszerű igény, hogy a fosszilis energia-
hordozók túlzott felhasználásából eredő problémákra (klímaváltozás, importfüggő-
ség, külkereskedelmi mérleg hiánya, energiaszegénység stb.) olyan választ keressünk,
amely társadalmi, gazdasági szempontból egyaránt elfogadható. Másrészt meg kell fe-
lelni az Európai Parlament és a Tanács 2009. április 23-i, a megújuló energiaforrásból
előállított energia támogatásáról, valamint a 2001/77/EK és a 2003/30/EK irányelv
módosításáról és azt követő hatályon kívül helyezéséről szóló 2009/28/EK irányelvé-
nek 4. cikkében foglalt nemzeti jelentéstételi kötelezettségnek.
A Zöldgazdaság Fejlesztési Program nemzetgazdasági és környezetvédelmi szempont-
ból is maximális előnnyel jár. Lehetőséget teremt a nemzetgazdaság struktúraváltásához,
az átfogó termelési és piaci reformokhoz, illetve új, hazai, piacképes termékek megjele-
néséhez, munkahelyek teremtéséhez. Az Európai Parlament és Tanács megújuló energia
hasznosítási irányelve Magyarország számára 2020-ra minimum 13%-ban határozta
meg a megújuló energiaforrásokból előállított energia bruttó energiafogyasztásban képvi-
selt részarányát. A zöldgazdaság fejlesztés foglalkoztatásra gyakorolt hatása 150–200 ezer
munkahely, ezen belül a megújuló energia iparágban legalább 70 ezer munkahely létre-
jötte. További indokoltsága a bővített újratermelési folyamatok magasabb színvonalú,
környezet kímélőbb megvalósítása. A kormány – szándéka szerint – a megújuló energia-
források előállítását és hasznosítását a gazdasági fejlődés egyik kitörési pontjának tekinti.
A zöldgazdaság fejlesztése akkor lehet sikeres, ha összhangban van más nemzet-
gazdasági ágazatok, különösen a mezőgazdaság és az ipar fejlesztésével. A jelentős
fejlődési potenciállal rendelkező zöldipar a megújuló energiaforrások fokozott fel-
használása révén a jövő egyik fontos, új iparágát jelenti a mezőgazdaság, a vidék és
tágabb értelemben a nemzetgazdaság számára. A megújuló energiaforrásokon belül az
erdészetből és a mezőgazdaságból származó biomassza felhasználása, a biogáz széles
körű alkalmazása, a földhő és a napenergia hasznosítása, a szélerőművek és a kis vízi-
erőművek ésszerű elterjesztése, valamint a bio- és alternatív üzemanyagok jelentik az
ezekre épülő zöldipar, a termelő, a technológiaszállító és -gyártó üzemek alappilléreit.
A kitűzött cél, hogy a zöldipar termékei – tüzelőberendezések, napenergia-rendsze-
rek, szélturbina-részegységek – a hazai igények ellátása mellett az exportpiacokon is
megjelenjenek. A zöldipar alapjainak lefektetése és a változó piaci feltételeknek meg-
felelő fejlesztése szükséges előfeltétele a „zöldgalléros” munkahelyek kialakításának.
Ezért, összhangban a nemzetgazdasági célokkal, Magyarországnak olyan megújuló
energiaforrás katasztert, Nemzeti Cselekvési Tervet kell megalkotnia, amely lehetősé-
get teremt, és egyúttal törekszik az EU felé vállalt célok teljesítésére. Az Új Széchenyi
Terv prioritásai ösztönöznek a nagyobb munkahely-teremtési potenciállal rendelkező,
a helyi erőforrásokhoz és igényekhez jobban alkalmazkodó szektor fejlesztésére.
305
Az Új Széchenyi Terv Zöldgazdaság-fejlesztési Programja magában hordozza mind a

gazdasági, mind a társadalmi befektetés hozamának megsokszorozódását. A zöldgazda-
ság-fejlesztés egyben termékpálya szemléletet is jelent, ahol a legfontosabb cél a hozzáadott
érték megteremtése. Ahhoz, hogy a zöldgazdaság a jövőbeni növekedés egyik motorjává
váljon, elengedhetetlen az üzleti és a fogyasztási szokások átalakítása célirányos gazdasági
intézkedésekkel, valamint tudatossággal és elkötelezettséggel. A zöldgazdaság víziójának
ezért hatással kell lennie a gazdaság és a társadalom egészére, ezt szolgálják a tervben foglalt
energiahatékonysági, környezetipari és oktatási-tudatformálási programok. A környezet és a
fejlődés ügyének összekapcsolásával biztosítható a növekvő szociális jólét, a jövő generációk
igényeinek kielégítése, természeti, társadalmi és kulturális értékeink megőrzése. A fejleszté-
seknek hozzá kell járulniuk a társadalmi és területi kohézió erősítéséhez, a szegénység és a
társadalmi egyenlőtlenségek csökkentéséhez. Ahhoz, hogy a forrásokat hatékonyan tudjuk
felhasználni, elengedhetetlen a fejlesztések területi és társadalmi adottságokhoz igazítása és
összehangolása, a régiók, kistérségek, kiemelt térségek és városok szerepének fokozása.
11.3.3 Vállalkozásfejlesztési Program
A program támogatja a jövőben beruházni kívánó hazai vállalkozásokat, hogy fej-

leszteni és fejlődni tudjanak. Segíti a vállalkozók és a kormányzat, a vállalkozások
és a települési önkormányzatok, az egyetemek és a civil szervezetek közötti kreatív,
értékteremtő együttműködések létrejöttét. Az uniós és a hazai fejlesztési forrásokat
a legszélesebb vállalkozói kör számára nyitja meg. Gátat vet a bürokrácia túlburján-
zásának, megszünteti a nem megfelelő megalapozottságú fejlesztési konstrukciókat.
Megbízik a vállalkozókban, és arra épít, hogy a fejlesztési támogatásokat jó célokra
fordítják. Segíti a képzett és tapasztalt fiatalok vállalkozóvá válását. Támogatja a ma-
gyarországi székhelyű, Kárpát-medencei és európai gazdasági hálózatok kialakítását.
11.3.4 A Közlekedésfejlesztési Program
A közlekedésfejlesztési célok makrogazdasági keretrendszerét nagyban befolyásolják a tér-

ségben jellemzővé váló társadalmi és gazdasági folyamatok; elsősorban a globalizáció (a
távolság helyett az eljutási idő dominál) és az integrációs folyamatok. Jelentős a hatásuk az
erősödő migrációs folyamatok következtében megnövekedő mobilitási igényeknek, a tele-
pülési térségek koncentrációjának, a fosszilis üzemanyagok korlátozott elérhetőségének, a
környezeti értékek kiemelt szerepének, valamint a lakosság átlagéletkora emelkedésének.
A követelmények teljesítését tovább erősítik, részben peremfeltételként a formálódó
új EU-közlekedéspolitika alapjai is:
tt az EU külkereskedelmi forgalma a belső forgalomhoz képest intenzívebben
fejlődik;
tt a tagországok közötti és a tagországokon belüli mobilitási igények tovább nőnek;
tt a károsanyag-kibocsátással kapcsolatos szabályozások egyre szigorodnak;
tt a szénalapú üzemanyagok elégetéséből származó CO2-kibocsátás egyenes
arányban van a felhasznált üzemanyag mennyiségével;
306
tt a fosszilis üzemanyagok egyre drágulnak;

tt a települési környezetben felértékelődnek az egyéni közlekedési módok;
tt az idősek ellátása egyre több forrást köt le, valamint egyre intenzívebbek a
helyváltoztatási szokásaik.
Hazánk szempontjából figyelembe veendők az alábbi gazdasági-műszaki tendenciák,

amelyek Kelet-Közép-Európára egyaránt jellemzők:
tt gazdaságilag együttműködő Kárpát-medence;
tt a lokális körülményekre építő kitörési pontok keresése (egészségipar, mezőgazdaság);
tt növekvő környezettudatosság, Európa-szerte elterjedőben lévő lokálisabb mű-
ködésre törekvő gazdaságpolitikák;
tt az egyéni és a társadalmi szintű mobilitás alapvető, továbbra is döntő jelentőségű;
tt a fosszilis energiahordozók (kőolaj, földgáz) jelentős drágulása;
tt a távol-keleti kereskedelmi intenzitás legalább a 2010-es szinten marad;
tt a településszerkezeti centralizáció és decentralizáció együttes jelenléte.
A nemzetközi elvárások mellett hasonló fontossággal bírnak a hazai nemzetgazdasági fej-

lesztési irányokból levezethető követelmények, amelyek az alábbi fő „hajtómotorok” köré
építhetők: víz – individualitás – földrajzi elhelyezkedés. A közlekedés szemszögéből a leg-
utóbbi a legmeghatározóbb elem, hogy Magyarország az átalakuló közép-, kelet- és délke-
let-európai térség súlypontjában, Ny–K és É–D irányú közlekedési tranzittengelyek met-
széspontjában fekszik – amely földrajzi helyzettel versenytársaink nagyszerűen élnek, mi
azonban eddig lényegében nem tudtuk kihasználni. A földrajzi elhelyezkedés előnyei csak
akkor érvényesíthetők, ha a tranzitforgalom egy részét megfelelő közlekedési és szállítási
hálózat, csomópontok, valamint azokra telepített intermodális és multifunkcionális logisz-
tikai központok,288 illetve kapcsolódó ipari parkok birtokában Magyarországhoz kötjük,
és így hozzáadott értéket teremtünk. A hazai közlekedési rendszernek egyúttal támogatnia
kell az egészségügyi szolgáltatóipart, a kertészeti gazdálkodást, a regionalizációt, az IT-t, az
energiahatékonyságot, az energiafüggőség csökkentését és a kreatív ipart egyaránt.
11.3.5 Tudomány – Innováció Program
A tudomány-, technológia- és innovációpolitikát a gazdaságpolitika elválaszthatat-

lan részének kell tekinteni és kezelni ahhoz, hogy – a fenntartható fejlődés egyik fő
hajtóerejét jelentő innováció segítségével – fel tudjunk zárkózni a fejlett országokhoz.
A Tudomány – Innováció Program legfontosabb céljai:
tt az ország versenyképességének növelése;
tt a magasabb szellemi hozzáadott értéket biztosító munkahelyek létrehozása, bővítése;
tt a fenntartható gazdasági, társadalmi fejlődés biztosítása;
tt a lakosság életminőségének javítása.
288
Jó példaként lásd a 2012-ben elkezdett debreceni vasúti, távolsági és helyi közlekedési koncentrá-
ciót, illetve a már működő Budapesti Intermodális Logisztikai Központot.
307
További cél, hogy Magyarország K+F+I-ráfordítása folyamatos növekedéssel az évtized kö-

zepére a GDP 1,5%-át érje el, majd az évtized végére megközelítse a GDP 2%-át. Az össze-
sített innovációs mutató alapján mért innovációs teljesítmény pedig érje el az EU-átlagot,
és hazánk a következő négyéves kormányzati ciklusban az EU-országok felső harmadába
kerüljön. Lényeges szempont az európai uniós pénzforrások gazdaságfejlesztési célú átcso-
portosítása, elsősorban a high-tech, illetve az innovatív vállalkozások felé. Ezek felhaszná-
lásának egyik alapvető szükséglete az önerő, amely nálunk mind állami, mind vállalkozói
szinten egyaránt korlátozottan áll rendelkezésre. Ezért megoldásra vár, hogy a hazai kkv.-k
ne kerüljenek versenyhátrányba a külföldi, betelepülő vállalkozásokkal szemben.
A kiemelten kezelt ágazati prioritások (húzóágazatok) innovációs tevékenységé-
nek támogatása mellett a magyar gazdaság tudásalapú növekedésének másik jelentős
hajtóerejét a kis- és középvállalkozások réspiaci pozíciójú originális innovációi jelen-
tik, amelyeknek a globális piacra jutását a hazai referenciapiacok megteremtésével,
demonstrációs projektekkel – az itt jelen lévő multinacionális vállalatok bevonásával
– kell az államnak segítenie. A beszállítói iparban a termékek integráltsági szintjének
emelése a fejlődés kívánatos iránya, ezt stratégiai kutatási projektekkel és a vállalko-
zások integrálást ellátó funkciójának támogatásával kell elősegíteni.
11.3.6 Foglalkoztatási Program
Magyarország egyik legsúlyosabb gazdasági és társadalmi problémája a foglalkoztatás kri-

tikusan alacsony szintje. Az elmúlt évek, évtizedek olyan strukturális problémákat hagytak
örökül a mai Magyarország számára, amelyek következtében 2010-ben a munkavállalási
korú népesség alig fele foglalkoztatott,289 a társadalom széles rétegei pedig tartósan kiszo-
rultak a munkaerőpiacról, területi és szakmai zárványokban élnek. A foglalkoztatási szint
emelése nélkül nem lehetséges gazdasági felzárkózás. Az USA és az Európai Unió verseny-
képességi összehasonlítása világosan jelzi, hogy az USA magasabb GDP-növekedési üteme
mögött erősebb termelékenységi dinamika és jelentősen magasabb foglalkoztatási szint áll.
A Foglalkoztatási Program elsődleges célja, hogy a potenciális munkavállalók fel-
készítésével, az elhelyezkedésüket segítő és ösztönző támogatásokkal megkönnyítse,
hogy az Új Széchenyi Terv más programjai keretében minél több új, adózó és fenntart-
ható munkahely jöjjön létre. Mivel minden teljesítmény csakis versenyben és munká-
ból születik, ezért a gazdaságpolitika középpontjába – a verseny mellett – a munkát
kell állítani. Ma az országban szinte teljes a szakmai konszenzus, hogy a magyar gaz-
daság egyensúlyi és növekedési problémái mögött nagyrészt az európai viszonylatban
kirívóan alacsony foglalkoztatási szint áll. A szakmai egyetértésnél azonban több kell:
a gazdaság, a társadalom és az állam működését munkaközpontúvá kell átalakítani.
289
A 2007-es válság előtt az Egyesült Királyságban a vezető politikai erők azon munkálkodtak, hogy
a foglalkoztatási rátát 70%-ról hogyan lehetne 80% fölé emelni. Elkészült egy koncepció, a Freud-
jelentés. A TB-alapok és a költségvetési egyensúly javulását várták az intézkedéstől. Ugyanebben
az időben Magyarországon a foglalkoztatás aránya alig haladta meg az 50%-ot. Az összevetésből
látható a magyar gazdaság egyik fő neuralgikus pontja, abszurditása.
308
Az Új Széchenyi Terv egészének célja egy olyan gazdaságpolitika megvalósítása,

amely elősegíti, hogy Magyarországon egy évtizeden belül 1 millió új, adózó mun-
kahely jöjjön létre. Ez elsősorban azt jelenti, hogy az államnak a vállalkozásokat kell
olyan helyzetbe hoznia, hogy egyre több embernek tudjanak munkát adni. Ez döntő-
en a gazdaságpolitika eszközeivel, a szabályozási környezet és az adórendszer alakítá-
sával, valamint a támogatási rendszereken keresztül érhető el.
11.4 Az Új Széchenyi Program technikai részletei

A gazdaságfejlesztési prioritások technikai hátterét a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség
koordinálja. A kormány által elfogadott európai uniós és nemzeti támogatások fel-
használására kialakultak, sőt már működnek a 2011–2013-as projektek. Az akció-
tervekben található pályázatok és kiemelt projektek igazodnak az Új Széchenyi Terv
(ÚSZT) hét kitörési pontjához, amelyek együttesen biztosítják a foglalkoztatás bő-
vítését, a gazdasági növekedés feltételeinek megteremtését és hazánk versenyképes-
ségének javítását. A 15 akcióterv közül nyolc országos, horizontális vetületű, míg hét
regionális fejlesztési program. 2011–2013 között közel 2000 milliárd uniós forrás áll
Magyarország rendelkezésére, amely a gazdaság és foglalkoztatás bővítését szolgálja.
11.4.1 Az Új Széchenyi Terv akciótervei 2011–2013
tt Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP): Ösztönzi a vállalkozások által

végzett, a gazdaságban hasznosuló ipari kutatási és kísérleti fejlesztési tevé-
kenységeket, az innovatív vállalkozások klaszteresedési folyamatait, az innova-
tív fejlesztések piacra vitelét, és a korszerű kutatási infrastruktúra kialakítását.
tt Államreform Operatív Program (ÁROP): A prioritási tengely a közigazgatás
három funkciója gyakorlásánál kíván javulást elérni:
Ad 1. Az ügyintézés tekintetében az eljárások egyszerűsítésével és az elektronikai hát-

tér fejlesztésével.
Ad 2. Az önkormányzási képesség javítása terén a helyi jogalkotási folyamat ered-
ményesebbé tételével és ehhez kapcsolódóan a partnerség erősítésével, a tervezési esz-
köztár bővítésével, továbbá az önkormányzat által ellátott igazgatási szolgáltatások
megszervezésének szükségszerű finomhangolásával.
Ad 3. A közigazgatás működése tekintetében a költséghatékony működési eljárások és
vezetési eszközök elterjesztésével.
tt Végrehajtás Operatív Program (VOP): Biztosítja a támogatások felhasználá-
sáért felelős központi és horizontális intézmények feladatainak ellátását, vala-
mint az intézményrendszer egészének felkészülését. Segíti a képzési, humán-
erőforrás fejlesztési programok kidolgozását és végrehajtását.
tt Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP): Célja a közigazgatás
működésében az elektronikus szolgáltatások, belső fejlesztések végrehajtása,
309
ami által biztosíthatók a közigazgatáson belüli (G2G) informatikai alapú szol-

gáltatások. Egyúttal ezek a fejlesztések teremtik meg az állampolgárok (G2C)
és a vállalkozások (G2B) felé nyújtandó szolgáltatások hátterét, ügyfelek általi
elérhetőségét.
tt Környezet és Energia Operatív Program (KEOP): Nyolc célcsoportja van:
egészséges, tiszta települések elősegítése, vizeink jó kezelése, természeti érté-
keink megfelelő hasznosítása, a megújulóenergiaforrás-felhasználás növelése,
hatékonyabb energiafelhasználás, fenntartható életmód és fogyasztás, projekt-
előkészítés és technikai segítségnyújtás.
tt Közlekedési Operatív Program (KOP): Tartalmát a Kormány 1423/2012. (X.
4.) Határozata tartalmazza.
tt Társadalmi Integrációt Segítő Operatív Program (TIOP): Az egész életen át
történő tanuláshoz és a munkaerő piaci helytálláshoz szükséges kompetenciák
fejlesztése. Második része a munkaerő-piaci és társadalmi integrációt segítő
szolgáltatások javítása. Harmadik része a Nemzeti Egészségügyi Informati-
kai Rendszer (eHealth) kialakítása. A térségi, funkcionálisan integrált intéz-
ményközi információs rendszerek kiépítéséhez szükséges helyi infrastruktúra
bővítése. Az egészségügyi ellátórendszer intézményei számára a központi in-
formatikai szolgáltatásokhoz való csatlakozási képesség lokálisan felmerülő
beruházásainak biztosítása.
tt Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP): Az emberek tudásának,
készségeinek fejlesztése, hogy alkalmassá váljanak a munkaerő piaci visszaté-
résre. Megváltozott munkaképességűek, hátrányos helyzetűek elhelyezkedésé-
nek segítése. Idegen nyelvi és informatikai kompetenciák, gyakornoki prog-
ramok, a vállalkozóvá válás lehetőségeinek állami támogatása. A közoktatási
rendszer hatékonyságának javítása, a felsőoktatás fejlesztése, tudásalapú gaz-
daság, egészségügy humánerőforrás fejlesztése, egészséggel kapcsolatos isme-
retek átadása, egészséges életmódra nevelés.
tt Dél-Alföldi Operatív Program (DAOP): Regionális program, amely az
üzleti környezet fejlesztéséhez, ipari parkok és területek, inkubátorházak,
telephelyek létrehozásához biztosít forrásokat. Támogatja a vállalkozások
által igénybe vett tanácsadást; az újonnan létrejött és a már működő klasz-
tereket. Prioritási tengelye a régió természeti, kulturális, építészeti örök-
ségén alapuló turisztikai szolgáltatások. Minőségileg magas színvonalú
fejlesztésével kívánja a kereslet igényeit kielégíteni, melynek megvalósítása
során elsőbbséget élveznek az együttműködés keretében megvalósuló fej-
lesztések. Emellett a magas minőségű gyógy- és egészség megőrző/fejlesztő
turizmus javításával járul hozzá a térség gazdasági versenyképességének
növeléséhez.
tt Észak Alföldi Operatív Program (ÉAOP): Támogatást nyújt ipari terüle-
tek infrastrukturális fejlesztéséhez, kis- és középvállalkozások telephelyfej-
lesztéséhez. Támogatja a kis- és középvállalkozások együttműködését és a
klaszterek kialakítását, a kkv.-k számára tanácsadási lehetőséget biztosít.
310
A prioritás hozzájárul a K+F-eredmények gyakorlatba való átültetéséhez, és

támogatja a kísérleti jellegű fejlesztéseket. Forrást nyújt az egészség- és a ren-
dezvényturizmushoz kapcsolódó szolgáltatások bővítéséhez. A társadalmi
mobilitás környezettudatos fejlesztése érdekében támogatja a munkahelyek,
térségi központok, közszolgáltatások és turisztikai attrakció megközelíthe-
tőségét szolgáló 4 és 5 számjegyű közutak, az önkormányzati bel- és külte-
rületi, valamint a kerékpárutak, továbbá a közösségi közlekedés infrastruk-
túra fejlesztését. Segíti a leszakadó településrészek, városközpontok integrált
fejlesztését. Támogatja az óvodai, alap- és középfokú oktatási intézmények
épületeinek, a helyi szinten biztosítandó egészségügyi alapellátás, szakellá-
tás, valamint rehabilitáció infrastrukturális fejlesztését.
tt Észak-Magyarországi Operatív Program (ÉMOP): A program főbb részelemei: ver-
senyképes helyi gazdaság megteremtése, turisztikai potenciál erősítése, település- és
környezetfejlesztés, humán közösségi infrastruktúra és térségi közlekedés javítása.
További célcsoportjai az előzőéhez hasonlóak, a térség hasonlósága alapján.
tt Dél-Dunántúli Operatív Program (DDOP): Városi térségek fejlesztésére ala-
pozott versenyképes gazdaság megteremtése. Támogatást nyújt az üzleti kör-
nyezet fejlesztéséhez, ipari parkok és területek, inkubátorházak, telephelyek
létrehozásához, fejlesztéséhez. Támogatja a turisztikai potenciál erősítését.
A dél-dunántúli régió turisztikai magterületei által lefedett turisztikai attrak-
ciók, a régióba látogató turisták minőségi fogadására alkalmas kereskedelmi
szálláshelyek, illetve a turisztikai szereplők együttműködésének fejlesztésére
irányul a prioritás a három fő tématerülete.
tt Közép-Dunántúli Operatív Program (KDOP): Az üzleti környezet fejleszté-
sét, ipari parkok és területek, inkubátorházak, telephelyek létrehozását, a régió
turisztikai kínálati portfoliójának komplex és integrált fejlesztését, valamint a
turisztikai és szabadidős szolgáltatások minőségi és mennyiségi tökéletesítését
célozza meg. Az elsődleges szándék a régió településeinek hálózatszerű fej-
lesztése, elsősorban azok gazdasági és közösségi célú, valamint szociális szem-
pontokat is figyelembe vevő fizikai és funkcionális megújítása révén. Egészsé-
gesebb lakókörnyezet megteremtése, a városok belső problémáinak kezelése
különböző infrastrukturális elemek fejlesztésének együttes kezelésével a régió
társadalmi és gazdasági kohézióját, környezeti fenntarthatóságát szolgálja.
A megközelíthetőség javításával mind az egyéni, mind a közösségi közlekedés
terén; a lakossági eredetű környezeti terhelés csökkentésével; a sürgős beavat-
kozást igénylő magas-partfalak stabilizációjával, a bel- és csapadékvízzel való
gazdálkodás fejlesztésével, belterületeken a bel- és csapadékvizek okozta károk
csökkentésével. Célja a közoktatás fejlesztése, az alapvető tudáselemek meg-
szerezhetőségében meglevő minőségi és területi egyenlőtlenségek oldása.
tt Nyugat-Dunántúli Operatív Program (NYOP): Főbb alprogramjai, területei:
a regionális gazdaságfejlesztés, a turizmus- és városfejlesztés, a környezetvédel-
mi és közlekedési infrastruktúra, a helyi és térségi közszolgáltatások bővítése
(az előbbiekhez hasonló módon).
311
tt Közép-Magyarország Operatív Program (KMOP): A térség kedvezőbb adott-

ságaiból eredően a program átfogó célja a nemzetközi versenyképesség növe-
lése a fenntartható fejlődés elvének érvényesítése mellett. Az átfogó cél elérése
érdekében két specifikus cél, a régió versenyképességét meghatározó tényezők,
valamint a régió belső kohéziójának és harmonikus térszerkezetének fejlesztése.
11.5 Széll Kálmán Terv

Az adófizető állampolgárok jövedelemadójának kétharmada, vagyis minden három
befizetett forintból kettőt az adósság kamatkifizetéseire kell fordítani. Ennek jelentős
részét a külföldi állampapír-piaci befektetőknek fizetjük ki. Magyarország a külföld
felé leginkább eladósodott országok közé tartozik. A Széll Kálmán Terv célja az adós-
ságveszély elhárítása. Csökkenteni kell az államadósság szintjét. Mindezt úgy, hogy
tartósan finanszírozható legyen a költségvetés, megakadályozva az államadósság új-
ratermelődését. A foglalkoztatás,290 a nyugdíjrendszer,291 a közösségi közlekedés, az
oktatás és az egészségügy strukturális reformjával az adósság csökkentése tartósan biz-
tosítható. Ezek jobbára indirekt eszközök, az államháztartás kiadási oldalát érintik, de
markánsan hatnak a költségvetés stabilizálására, kapcsolódnak az Új Széchenyi Terv-
hez. A takarékos állam és a szolidaritás jegyében a Kormány kidolgozta és működteti
a számos ember munkáját, megélhetését elősegítő közmunka programot. A kabinet
áttekintette a korengedményes és rokkantnyugdíjak, valamint a táppénzfolyósítás sza-
bályait. Új törvény szabályozza a köz- és felsőoktatást. A fenntartható költségvetési
gazdálkodás jegyében átalakításra került a közösségi közlekedés és a gyógyszertámo-
gatás rendszere. A vállalkozások életét a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium
által kidolgozott adminisztráció-csökkentő csomag, valamint a Nemzetgazdasági Mi-
nisztérium közreműködésével kimunkált adócsökkentések könnyítik. A Széll Kálmán
Terv közvetlenül hat az államháztartás szerkezetére, kiadásaira, a másik oldalon pedig
a lakosság és a vállalkozások életére gyakorol kedvező hatást, hiszen a megtermelt
jövedelmek egyre nagyobb részét az eredeti jövedelemtulajdonosoknál hagyja.
Az egykulcsos, arányos személyi jövedelemadó az ösztönző adórendszer fontos ele-
me. Míg a többkulcsos progresszív szja csökkentette a magasabb adósávba eső jövedel-
meknek a többletmunkára ösztönző erejét, addig az egykulcsos rendszer méltányos,
290
A foglalkoztatás bővítés egyidejűleg növeli az államháztartás bevételi oldalát (adók keletkeznek),
másrészt csökkenti a közkiadásokat, hiszen a segélykifizetések mérséklődnek. A munka világába
visszavezetett munkanélküliek pauperizálódása csökken, így az állam további közkiadások fizeté-
sétől mentesül. Harmadrészt, az integráltaknál fizetőképes keresletet teremt a kormány.
291
A nyugdíjrendszer vonatkozásában a korhatár előtti nyugdíjazások beszűkítése (tűzoltók, kato-
nák, rendőrök), az öregségi nyugdíjra jogosult nők korhatártól függetlenül, 40 év után, legalább
32 év járulékfizetéssel megalapozott szolgálati idő, és legfeljebb 8 év gyermekneveléshez kapcsoló-
dó szolgálati idő esetén nyugdíjba vonulhatnak a „nők 40 év” szabály alapján. A nyugdíjrendszer
másik kardinális átalakítási területe a magánnyugdíj-pénztárakban lévő megtakarítások rendezése,
amely a 12. fejezetben kerül részletezésre.
312
ugyanakkor az adó kiszámítása egyszerű, adóoptimalizálásra sem ösztönöz, és nem

fogja vissza a gazdasági teljesítményt. Az egykulcsos személyi jövedelemadó rendszer
nemcsak a hatékonyságot növeli, hanem az átláthatóságot is javítja. A társasági adózás
területén a cégek nyeresége után fizetendő társasági adó 2010. július 1-jétől a pozitív
adóalap 500 millió forintot meg nem haladó összegéig 10%-ra csökkent, az e feletti
összegre a társasági adómértéke 19%.
A közfoglalkoztatás átalakítása során 2011. január 1-jétől megszűnt a közmunka-
program és a közhasznú munkavégzés. Helyettük egységes közfoglalkoztatási rend-
szer jött létre.
A közoktatás területén cél a színvonal emelése, egy minőségközpontú oktatás megte-
remtése. A felsőoktatási rendszerben a munkaerőpiac igényeinek sokkal inkább megfele-
lő, versenyképes struktúra kialakítása kerül előtérbe. A munkaerőpiacon sokkal inkább
keresett reál- és műszaki ismeretek és e képzettségekkel rendelkezők arányának növelése
látszik indokoltnak. A felnőttképzés területén induló programok a felnőtt lakosság to-
vábbtanulási hajlandóságát ösztönzik. A szakképzésben a változások azért történnek,
hogy a képzési szerkezet a szakirányok és a létszámok vonatkozásában is a gazdaság
igényeihez igazodjon, illetve versenyképes tudást tudjon nyújtani a fiataloknak, illetve
a munkaerő-piacra újból beintegrálódni kívánóknak. Jelentős az átalakulás a szakmun-
kásképzésben, ahol a képzés elejétől nagyobb hangsúlyt kell, hogy kapjon a gyakorlati
szakmai ismeretek átadása, ami által nő a magyar gazdaság versenyképessége is.
Az ország társadalmi, gazdasági és területi folyamatai egyértelműen jelzik, hogy
egységes tervezési rendszerre és az intézkedések nemzetgazdasági koordinációjával
megalapozott kivitelezésre van szükség. Számos fejlett ország nemzeti gyakorlata iga-
zolja, hogy hatékony központi nemzetgazdasági és területi tervezés a sikeres nem-
zetgazdasági működés alapja, amelynek alkalmazása Magyarországon is szükséges.
Ennek szellemében jött létre a döntéseket megalapozó komplex elemző, értékelő és
stratégiákat alkotó Nemzetgazdasági Tervezési Hivatal.
A konvergencia folyamatok a pénzintézetek aktív részvételét is feltételezik, hiszen a
bankszektor jelentős szerepet játszik minden nemzet fejlődésében. Ennek szellemében
állapodott meg a kormány a Bankszövetséggel, melynek alapját a társadalmi érdeke-
ket is előnyben részesítő szabályozás kiterjesztése292 és a bankok növekedésben történő
szerepvállalása adja. További kormányzati törekvés volt a banküzem működésének
stabil szabályozási és ellenőrzési feltételrendszerének kialakítása.
Az államigazgatás a Magyarország versenyképessége szempontjából az egyik legfonto-
sabb strukturális szűk keresztmetszet293 volt 2010-ig. Nemzetközi összehasonlításban a ma-
gyar közigazgatás294 általános teljesítménye sokat romlott a környező országokéhoz képest.
292
Lásd: Lentner és mások, 2013. Tételesen a bankok, biztosítók, tőkepiaci szerelők új szabályozá-
sáról és a felügyeleti munka tartalmi kibővítéséről szóló fejezetekben olvashatnak.
293
Lásd e tankönyv 12. fejezetét, az ott lévő táblázatokat, grafikonokat.
294
A magyar közigazgatás megújítására dolgozta ki a KIM a Magyary Zoltán Közigazgatás Fejlesztési
Programot. Az ebben a fejezetben tárgyalt gazdasági programok és a közigazgatási terület azonban
egybefüggőek, javításuk és annak eredményeik szinergikus hatásokkal járnak.
313
Korlátozó tényező volt az ügyintézési nehézségek sora, az állami szabályozás kiszámíthatat-

lansága és a túl sok adminisztratív teher. A kormányzati tevékenység áttekinthetetlensége,
a vállalkozások által érzékelt korrupció, a közszolgáltatások minőségének romlása az állam
és az üzleti környezet működését akadályozta. A bürokrácia és az adóterhelés csökkentése
ezért kiemelt területe a Széll Kálmán Tervnek. Tehát, növekedésbarát fiskális konszolidá-
ció, a banki hitelezés aktivitásának, illetve biztonságának helyreállítása, a versenyképesség
javítása, a munkanélküliség fékezése és az államigazgatás, a közszolgáltatások korszerűsí-
tése, mindezekhez jól célzott költségvetési források rendelése – állnak a Széll Kálmán Terv
középpontjában. Szerkezeti átalakításokkal csökkenteni az államadósságot, a foglalkozta-
tás növelésétől kezdve, a bürokrácia és az adminisztráció csökkentéséig bezárólag. A Kor-
mány Államadósság-csökkentő Alapot állított fel, ahová a nyugdíjpénztári megtakarítások
egy része, a banki különadó további összege és az elektronikus úthasználati díj, valamint a
társasági adó felső kulcsából származó bevétel kerülnek átcsoportosításra.
Magyarország a foglalkoztatási szint javítására irányuló Európa 2020 célkitűzé-
seihez kapcsolódva a 20–64 év közötti népesség foglalkoztatási arányának 75%-ra
növelését tűzte ki célul. Konkrét lépések történtek a korhatár előtti nyugdíjba vonu-
lás lehetőségének megszüntetésére, a nők munkaerő piaci részvételének ösztönzésére,
a munkakeresési segítség és az egyénre szabott szolgáltatások minőségének és haté-
konyságának növelésére. Az Új Széchenyi Tervbe foglalt gazdasági növekedést célzó
intézkedések lényegében a költségvetés bevételi oldalának gyarapítására fokuszálnak,
a Széll Kálmán Terv pedig ennek makrogazdasági szabályozási oldalát és a közszolgál-
tatások pénzügyi hátterének racionalizálását érvényesíti.
A változásokra való reagálások gyorsasága és hatékonysága felértékelődik. „2010-re
egy olyan válság alakult ki Európában és a világgazdaságban is, amely hihetetlen mér-
tékben növelte azon országok előnyét, amelyek gyors, hatékony döntéshozatali rend-
szerekkel rendelkeztek. Olyan intézményi rendszerrel, amely a meghozott kormányzati
vagy éppen törvényalkotási döntéseket viszonylag gyorsan a gyakorlatba át tudta ültetni.
A végrehajtó hatalom, a törvényhozó hatalom mellett kiegyensúlyozandó hatalmi ág-
ként jelent meg a válság következtében és ismét felértékelődött. Eltekintve attól, hogy az
európai integráció amúgy is erősíti a végrehajtó hatalom súlyát egy politikai rendszeren
belül, azt lehetett érezni, hogy azon országok, amelyek erős és hatékony intézmény-
rendszerrel, döntéshozatali központtal rendelkeztek, nagyobb esélyt kaptak arra, hogy
gyorsan meghozzák és végre is hajtsák azokat a szükséges döntéseket, amelyek a válság-
kezeléshez szükségesek voltak.”295 Magyarország ennek megvalósítása útján jár.296
295
Navracsics T., 2013.
296
A magyar válságkezelés komplexitása mellett szembeötlő a közigazgatás megújításánál is az ország
gazdasági, pénzügyi stabilizációjának hiányából levezetett intézkedés kényszer, majd a javulás ha-
tására előálló konkrét közigazgatási konszolidáció, amely a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési
Program felépítésében rejlik. Gazdasági adatokból indul ki a program. A közigazgatást a versenyké-
pesség egyik elemeként definiálja. Miáltal a kormányzat iránti bizalom hiányzott, így a korábban a
versenyképesség csorbát szenvedett, e téren is. A jó közigazgatás tehát gazdasági, társadalmi verseny-
képesség növelő elem. Ha nemzetgazdasági szinten eredményt akarunk elérni, mint Navracsics írja,
a hatalmi ágak és az intézményi rendszer egészére kell hatékony, gyors változásokat indukálni.
314
11.6 Szakirodalom
Az Európai Unióról szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változta. 2008. 05. 09. HU
Az Európai Unió Hivatalos Lapja, C115/1.
Botos Balázs: Ciprus: Európa és Törökország között. Polgári Szemle, VIII. évf. 2012/1–2.
259–269.
Botos Katalin: Is Hungary Really Different? Heller Farkas Papers, Vol. 7. No. 1., 2009.
Lentner Csaba: Rendszerváltás és Pénzügypolitika. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005.,
2006.
Lentner Csaba: Valóban magasabb szintű gazdasági modell a magyar piacgazdaság, mint a
piaci elemekkel átitatott tervgazdasági rendszer? Heller Farkas Füzetek, VIII. évf. 2010.
10–16.
Lentner Csaba: A magyar gazdasági válság és válságkezelés néhány történeti és nemzetközi
aspektusa. Pénzügyi Szemle, LV. évf. 2010/3. 561–584.
Lentner Csaba: Az állami szerepvállalás gazdaságpolitikájának történelmi és nemzetközi
háttere. Gazdasági Élet és Társadalom, 2011. 88–38.
Lentner Csaba (szerk.): Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi fogyasztóvéde-
lem. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013.
Losoncz Miklós: Az Európai Unió – Rómától Budapestig. Tri-Mester Kiadó, Tatabánya,
2011.
Magyarország Konvergencia Programja 2013–2016. Magyarország Kormánya, 2013. áp-
rilis.
Matolcsy György: Élő emlékeink. A Széchenyi Terv világáról. Heti Válasz Kiadó, Buda-
pest, 2003.
Matolcsy György: Éllovasból sereghajtó. Elveszett évek krónikája. Éghajlat Könyvkiadó,
Budapest, 2008.
Matolcsy György és társai: Jövőkép. Megújított szabadelvű és szociális piacgazdaság Ma-
gyarországon. 75-ök vitairata. Magyar Gazdaságfejlesztési Intézet, Budapest, 2009.
Miniszterelnöki Hivatal közleményei, 2013.
Mundruczó Györgyné – Szennyessy Judit: A Széchenyi Terv egészségturisztikai beruhá-
zásainak gazdasági hatásai, Turizmus Bulletin, IX. évf. 2005/3. 30–48.
Navracsics Tibor: A közigazgatás korszerűsítésének programja. Pro Publico Bono – Ma-
gyar Közigazgatás, 2013/2. 52–58.
Nemzetgazdasági Minisztérium közleményei, 2013.
Új Széchenyi Fejlesztési Terv, Nemzetgazdasági Minisztérium, 2011.
Széll Kálmán Terv 2.0 Nemzetgazdasági Minisztérium, 2012.
Széll Kálmán Terv. Összefogás az adósság ellen. Miniszterelnöki Hivatal, 2012.
315
12. fejezet
Válságok és távlatok
12.1 Közpénzügyi rendszerünk újrapozícionálásának

kényszere
Magyarország közpénzügyi rendszerének újragondolása során, még 2010 előtt óha-

tatlanul elemezni kellett fő gazdasági szövetségi partnereink, az Európai Unió és az
Egyesült Államok pozícióit és hazánk ebből adódó további lehetőségeit. Különös in-
dokát adta az újratervezésnek, hogy a magyar rendszerváltó gazdaságpolitika modell-
jének tekintett neoliberális piacgazdaság mint termelési mód 2007-re súlyos rendszer-
válságba 297 került.
A 2010-es kormányprogramot előkészítő tanulmányok 298 szerint az USA 2025-ig
még megőrzi vezető globális gazdasági szerepét a globális GDP termelésben és fo-
gyasztásban, de már elveszíti első helyét a globális dinamikában. A globális konjunk-
túrát döntően Ázsia tartja fenn. Az Európai Unió pedig jelentős térvesztést szenved
el Ázsiához299 képest, a globális dinamikában elhanyagolható lesz. A globális kon-
junktúra forrásainak szerkezeti módosulása a népesség globális arányaira vezethető
vissza: az USA és Európa a mintegy 1 milliárdos globális integrált népességéhez Ázsia
további 2–2,5 milliárdos népességet integrál 2025-ig. Az EU térvesztése mögött tehát
az igen szerény gazdasági dinamika, valamint a népességvesztés húzódik meg. Az öreg
297
A válság az amerikai jelzálogpiacokról indult. Később bankválság lett, majd világválsággá terebé-
lyesedett, és 7 éve tart azokban az országokban, ahol jobbára neoliberális pénzügypolitikát alkal-
maztak. Rendszerválsággal van dolgunk, hiszen a termelési mód legalapvetőbb elemei vallottak
kudarcot. Sőt, a neoliberális rendszer eszközeivel vitt válságkezelések rendre kudarchoz vezetnek.
Lásd: Novoszáth P., 2013.
298
Matolcsy és mások, 2008., 2009. Egyes fogalomkészletek alkalmazásánál, illetve a folyamatok-
hoz, új rendszerhez való viszonyulás során, lásd például birtokviszonyok használata, igen nagy
mértékben befolyásol, hogy – a régihez képest – az unortodox gazdaságpolitikai és közpénzügyi
rendszerteória kidolgozásának egyik résztvevője, támogató szemlélője voltam. Vagyis az aktív ál-
lami befolyásolást, szabályozást és ellenőrzést pártoló szellemi műhely szellemi munkásaként tar-
tanak számon. Ebből adódik, hogy tudományos, tudománynépszerűsítő dolgozataim és közéleti
nyilatkozataim alapján a neoliberális pénzügyi berendezkedés egyik fő kritikusának számítok. Kö-
zel két évtizede. 2013. június – L. Cs.
299
Kína gazdasága túlfűtött. Eredményeit extenzív úton éri el. Az 1,4 milliárd lélekszámú Kína kül-
gazdasági mérlegtöbblete 275,9 md USD, míg a 82,2 milliós Németországé 251,6 md USD. The
Economist, 22nd Jun, 2013 alapján. A kínai fejlődési pálya, illetve modell bármikor válságba
kerülhet. Lásd: 2013. június 21-től kezdődő kínai pénzpiai zavarok. A tervezhetőség időtávlatai
lerövidülnek, egyre több a bizonytalansági tényező.
317
kontinens népessége mintegy 30–40 millió fővel lesz kisebb 2025-ben, mint a 2005-
ös közel 750 milliós szint.
Nem elvetendő ugyanakkor az Európai Unió mint szövetségi partner, mert globá-
lis összehasonlításban, főleg Délkelet-Ázsiához képest a stabilitás, az egyensúly és az
egészséges gazdasági arányok térsége lesz, bár a leggyengébb gazdasági dinamikájú.
A kettő szorosan összetartozik: az erős dinamika sokszor és a legtöbb gazdaságban a
szerkezeti aránytalanságok kiéleződésével jár együtt. A stabilitás és az egyensúly ára az
alacsony növekedés és a térvesztés lesz. Ugyanakkor az Európai Unió az életminőség
terén – ismét Délkelet-Ázsiával összevetve – a globális világ meghatározó régiója lesz,
ami az oktatás, az egészségügy, a szabadidő, személyi szolgáltatások, turizmus, kultú-
ra és politikai kultúra terén is a vezető szerepét hozza.
A nemzetközi körülmények igazodási kényszert is rónak a magyar gazdaságpolitiká-
ra. Egyrészt a mértéktartó távolodást a leszakadó, lassuló térségektől és azok favorizált
gazdaságpolitikájától. Másrészt a külkereskedelmi, finanszírozási kapcsolataink diver-
zifikálását olyan térségek irányába is, amelyek gazdasági dinamikája feltörekvőben van.
Nem utolsósorban a magyar gazdaságpolitika új iránya számot kell, hogy vessen
azzal, hogy a globális gazdaságban a „back to the basics” fordulat meghatározó lesz.
Vagyis a termőföld, az éghajlat, az energia birtoklása,300 az élelmiszerek megtermelé-
sének és fogyasztókhoz történő eljuttatási képessége jobban meghatározzák majd az
egyes családok, települések, régiók, nemzetgazdaságok vagy akár nagy nemzetközi
integrációk sikereit vagy kudarcát, mint például az indusztriális korszakban. Magyar-
ország kiváló termőhelyi adottságokkal rendelkezik,301 a mezőgazdasági termelési
300
Az alternatív (víz, szél) energiahordozók mellett új energiaforrások is megjelenhetnek. Alapvető
jelentőségű, hogy az USA palaolaj/palagáz potenciálja beláthatatlan geostratégiai változásokat in-
dít el a világban. Jelenlegi számítások szerint az amerikaiak 2017-re a világ legnagyobb gázkiter-
melői lesznek, és 2020-ra több kőolajat termelnek ki, mint Szaúd-Arábia. Az USA eddig katonai
erejével a leginstabilabb, ugyanakkor energiahordozókban igen gazdag térségekben biztosította az
Amerikába, Európába irányuló energiaszállítási útvonalakat. A jövőben az államokbeli készletek
gazdagsága miatt ezt a feladatot számos térségben már nem fogja ellátni, egyre inkább kivonul az
euro-atlanti térségből, és a Csendes-óceán térségére összpontosít. Ezért az Európai Uniónak kell
majd biztosítania az Európába irányuló energiaszállítmányok útvonalainak biztonságát. Az EU
versenyképes áraihoz és a lakossági fogyasztóknak megfizethető energiaárakra lesz szükség. Ha Né-
metország, illetve az EU nem reagál megfelelően erre az új kihívásra, az EU globális versenyképes-
sége tovább romolhat, míg az Egyesült Államoké javulhat, sőt az évtizedekkel ezelőtt kitelepített
energiaigényes ágazatok is visszatelepülhetnek az amerikai iparvidékekre, egyidejűleg az EU-ban a
szállítási útvonalak katonai biztosítása jelentős többlet forrást von el célirányos gazdaságfejlesztési
programoktól (Oettinger biztos –München, 2013). Ezt erősíti Helmut Heiderich (Bundestag) és
Frank Spengler (KAS) előadása a Nemzeti Közszolgálati Egyetemen, 2013. július 2-án. Az USA a
palagáz „bűvöletében” él, hagyományos szénhidrogén-származékokra berendezkedő kapacitásai és
e célú beruházásai már újrapozícionálás alatt vannak.
301
Berzeviczy Gergely a De Oeconomica Publico Politica című munkájában írja: „Magyarország a
természet minden javaival és adományaival bőségesen meg van áldva, és ennek dacára még soha
sem gazdagodott meg és virágzott fel, soha sem emelkedett olyan magasra, mint amilyen magasan
Európa sokkal kevésbé megáldott országait látjuk. Mik ennek az okai? A feleletet megadja a köz-
gazdaságtan.” A még meglévő természeti adottságaink alapján és ezekhez igazított gazdaságpoliti-
kával talán most újra van esélyünk.
318
12. fejezet – Válságok és távlatok
kultúra és paraszti szorgalom évszázadok óta a nemzet tagjaiban fellelhető, így meg-
kerülhetetlen, hogy gazdaságpolitikáját ebbe az irányba is kapacitálja.
Az újra pozícionált gazdaságpolitika kialakításánál nem lehetett eltekinteni a magyar
állam 16. század óta tartó válságától, még konkrétabban az államiság hiányától, illetve a
részben ebből is fakadó sikertelen függetlenedési és gazdaság felzárkózási kísérletektől.302
Az 1980-as évek végén a rendszerváltás és az eufóriájában létrehozott új gazdaságpo-
litika történelmi esélyt adott a gazdaság felzárkózására és a társadalom felemelkedésére.
A térségben Magyarország rendelkezett a legjobb esélyekkel a céljai eléréséhez, azonban
a 2000-es évek közepére a magyarok esélyei szűntek meg először a történelmi utolérésre,
a fejlett piacgazdaságokhoz mért fejlettség-leszakadási indexünk lefaragására.
A deregulációval, az állami ellenőrzés háttérbe szorításával, továbbá az állami va-
gyon privatizációjával kialakított termelési mód Magyarországon 2008-ra működés-
képtelenné vált, tartalékai kimerültek, hitele és hitelessége elfogyott. A tervgazdasági
rendszer „leváltására”, válságának kiküszöbölésére alkalmazott rendszerváltó gazda-
ságpolitika tartós válságát éli. A rendszerváltó gazdaságpolitika rendszerválságba ke-
rült. A magyar viszonyokra importált gazdaságpolitika állapotán, a rá rendszer-speci-
fikusan jellemző tényezők és eszközök körén belül javítást, javulást elérni – átfogóan a
rendszer egészére – szinte lehetetlen. A nemzetközi válság európai begyűrűzése idejére
a magyar piacgazdasági átmenet gazdaságpolitikájában a koncepciótlanságon túl már
a nyilvánvalóan gyenge hatékonyság jelei is megmutatkoztak.303
A rendszerváltó magyar gazdaságpolitika egyik fő alaptétele a puha költségvetési
korlát304 mellőzése volt. A PKK lényege, ha egy vállalat a tervgazdasági rendszerben
válságba került, akkor az állam kimentette. A piacgazdaságban azonban ne kerüljön
kimentésre, hanem a piac szabályai szerint vagy magát reorganizálja, vagy kerüljön ki-
vezetésre a piacról, szűnjön meg, menjen csődbe, kerüljön felszámolásra. Ez viszont a
302
Például Rákóczi szabadságharc, 1848/1849-es forradalom és szabadságharc. Kizárólag gazdasági
értelemben: 1947–1990, az 1968-tól piacgazdasági elemekkel átitatott tervgazdasági modellje, az
Osztrák–Magyar Monarchia keretei közötti, az 1867-es kiegyezést követő vagy a két világháború
közötti gazdasági kitörési kísérletek. Vagy akár az Erdélyi Fejedelemség XVII. században elindított
felzárkózási kísérlete. Mindegyik kudarccal végződött.
303
Lásd: Veres J., 2007. Magyarország nem tudta adekvát módon megfogalmazni, hogy mit vár az
Európai Uniótól, az integrációtól. Az Európai Unió pedig nem tudta Magyarországot egyértelmű-
en definiálni, nem tudta, hogy az ország, amelyet teljes jogú tagjává fogadott, milyen „minőségű”.
A 2007-es válság kirobbanása előtt, tehát még 2007 év elején a Huszti Ernő professzor tiszteletére
kiadott tanulmánykötetnek nincs olyan közgazdász szerzője, politikai és gazdaság-filozófiai oldal-
tól függetlenül, aki a rendszerváltás gazdaságpolitikáját egyértelműen pozitívra értékelte volna.
304
Kornai János fogalomkészletéből (PKK). Kornai J., 2011., 2012. Kornai akadémikus rendszer-
váltó gazdaságfilozófiája röviden, újra írva: az állam a veszteséges állami vállalatokat ne mentse
ki. A piac önszabályozó mechanizmusai majd rendet tesznek a termelési alapok és szervezetek
szintjén. A veszteséges vállalatok kikerülnek a piacról. Tézisére a szerző a Pázmány Péter Katoli-
kus Egyetemen Jog- és Államtudományi Karán 2013. április 5-én megtartott előadásában a PKK
dilemma – értékek dilemmája összefüggésében is utalt. Egyúttal a PKK szindróma újraerősödését
mutatta ki a piacgazdaság jelenlegi viszonyaiban (állami vállalatok, bankok, önkormányzatok,
kórházak, egyetemek kimentése). Előadásának egyes logikai elemeit e fejezetbe is beépítem, illetve
mondandómat Kornai akadémikusra reflektálva viszem.
319
kemény költségvetési korlát lényege (KKK). A piac versenyeztessen, és aki alulmarad,

az nem életképes piaci szereplő. A versenyben megmaradók viszont azok.
Egy ország gazdasági szereplői és társadalmának tagjai tömegesen azonban nem
kerülhetnek csődbe, illetve felszámolásra, a társadalmi munkamegosztásból, illetve a
vállalati kooperációból örökre kirekesztésre.305
Ha ez megtörténik, vagy a dolgok efelé tendálnak, akkor a gazdaságpolitika, il-
letve a mögötte álló gazdaságfilozófia felülvizsgálatra kell, hogy kerüljön. Tehát, a
kemény költségvetési korlát érvényesítésével csínján kell bánni. Az állam tulajdonát,
gazdaságbefolyásolási lehetőségeit tendenciózusan leépítő kormányok 2008-ra nem-
zetgazdasági szintű csődöt okoztak, amire a nemzetközi pénzügyi válság még rá is
erősített. Egy szinttel feljebb lépve, ha a kemény költségvetési korlát favorit jelenség
lenne, akkor Magyarországot sem lehetetett volna kimenteni az IMF, WB és az ECB
konzorciális hiteléből. Hagyni kellett volna, hogy csődbe menjen, akár fel is számo-
lódjon. A csőd kézzelfogható volt. Lényeges azonban, hogy a magyar nemzetgazdaság
– egyébként az alkalmazott, IMF, EU által „ráerőltetett” gazdaságpolitikája 306 révén
– került működésképtelen állapotba. A kimentés megtörténte lehet, hogy a kimentők
részéről lelkiismereti kérdés is volt, hiszen a kimentők gazdaságfilozófiáját alkalmazva
ment csődbe az ország. Indokolt azonban még jobban körbejárni, hogy a válságot, a
gazdaság csődbe kerülését konkrétan mi okozta. Válasz: a már említett neoliberális
gazdaságpolitika és a vele járó neoliberális társadalompolitika. A termelő vagyonhoz
való társadalmi kötődések rendszerszintű ellentmondásai, vagyis a termelőeszközök és
a társadalom ehhez való viszonyát leíró termelési viszonyrendszer összehangolatlansá-
ga, már-már antagonisztikus érdekellentétei. Vagyis a gazdasági szereplők, a társada-
lom, egyszóval a termelőerők nem voltak érettek, nem voltak felkészültek az új típusú
piaci rendszerre. Így a termelőerők fejlődése is ellentmondásokkal terheltté vált, sőt
fejlődése az optimum állapotától egyre messzebb került. Rendszerszinten is.
A külső szereplők által történő ország-kimentésre tehát 2008-ban sor került. Nem vál-
lalati, hanem nemzetgazdasági szintre került bevetésre a puha költségvetési korlát. De a
kimentetteknél, így országoknál is gyakori jelenség, hogy újrakeletkezik a pénzügyi baj, és a
kimentettek örökre külsősegítség-függővé válnak. A kimentés igénye beépül a várakozásaik
305
Nem azt állítom, hogy minden rosszul gazdálkodó bankot, vállalatot, háztartást meg kell men-
teni, csak azt, hogy szociális, nemzetgazdasági szempontokat is figyelembe kell venni, ha már
szinte minden piaci szereplő csődbe megy vagy menne. Ha egy ország gazdaságpolitikai közege
tömegesen termel veszteséges vállalatokat, akkor nem a vállatokkal van a baj, hanem a gazdaság-
politikával. Az új vállalkozókat és a háztartásokat pedig meg kell előbb tanítani gazdálkodni, a
piaci viszonyokhoz fel kell nőjenek. Ha a piacérettségük még nem alakult ki, állami eszközökkel
védeni kell őket a hazai térfélre is benyomuló nemzetközi piaci verseny negatív hatásaitól. Egy, a
tervgazdaság nyugalmához – még ha felemás nyugalom volt is – szocializálódott nemzetet nem
lehet átmenet nélkül teljes értékű piaci szereplővé tenni, illetve annak tekinteni, például vele szem-
ben kemény, kíméletlen költségvetési korlátot (KKK) alkalmazni. Ráadásul, ha e nemzet tagjaira
még félfeudális, sőt a török hódoltság idejéből átörökölt bizánci despotikus emlékek, szokások is
hatnak…
306
A Washingtoni Konszenzus elvei, Maastrichti és Koppenhágai Kritérium rendszer szerinti neoli-
berális termelési mód a tervgazdaság romjaira telepítve, átmenet és alkalmazkodási idő nélkül.
320
közé. A szervezet számít rá. Ez módosítja a viselkedésüket. Könnyelműen költekeznek,

tompul az ár- és költségérzékenységük. Ha a szervezetükön, belső politikájukon nem vál-
toztatnak, úgy örök kisegítésre szorulnak. De ha reorganizációra, azaz a megmaradt belső
erőforrások és az állam egyébként alanyi jogon vindikálható költségvetési jogára, gazda-
ságbefolyásoló, ellenőrző és szabályozó eszközeire, azaz a belső eszközökre építünk, ezek
mentén újrapozícionálunk, akkor esélye van a nemzetgazdaságnak, hogy a függő, örök
külső segítségre szoruló helyzetéből kikerüljön.307 A válság előtti válságba vezető eszközök
reinkarnációját tehát tanácsos kerülni. A 2010 utáni unortodox magyar gazdaságpolitika
lényege a gazdaságpolitikai eszközökön történő változtatás kényszere.
A teljesség célzatával szükséges leírni, hogy a rendszerváltozás elején a magyar vál-
lalati csődtörvényben testet öltött kemény költségvetési korlát (KKK)308 kíméletlen
alkalmazása fellazult. Már az 1988-ban létrehozott gazdasági társaságjogi törvényben
az adósságért való egyéni felelősség mértékét jelentősen bekorlátozták. A különböző
vállalatjogi kategóriákkal (kft., rt.) szétvált a tulajdon és a menedzsment. Ezek az új
gazdaságpolitikai elemek a piacgazdaságban nem a fegyelmezettséget, hanem a vis�-
szaéléseket szaporították.309 Sőt, a kormány, amelynek a magánszerződések teljesítését
kellene kikényszerítenie, a kimentésekkel aláássa a hitelszerződések tekintélyét.310
307
Az állami vagyon eladása, miközben az adósságállomány a nyolcszorosára emelkedett, egy ilyen
függő helyzetet teremtett. Gazdaságpolitikai mozgásterét pedig lényegében az Európai Uniós tag-
ságra felkészítő, illetve később a tagsággal járó feltételek adták. Ezért kellett kilépni ebből a körből,
vagyis a gazdaságpolitikai feltételeket szabók függőségéből.
308
1991-ben lépett életbe a csődtörvény, vállalatok és mezőgazdasági szövetkezetek ezrei mentek
csődbe. A tartósan fizetésképtelen gazdálkodóknak kötelező volt csődöt jelenteni. Következménye
a rendszerváltozás időszakában másfél millió ipari és mezőgazdasági munkahely szűnt meg. Ennek
visszapótlása máig nem sikerült.
309
Bizonyos szinten ez társadalmi szintű lelkialkat kérdése is, társadalomszocializáció, gazdasági múlt
függvénye. A piacgazdaság és a „belerakott társadalom” a tervgazdasági rendszer színvonalát sem
érte el tudatosság, fegyelmezettség és sok esetben hatékonyság tekintetében. Hiába lettek EU kon-
form számviteli szabályok, magántulajdonosi anyagi érdekeltség, a gazdasági bűncselekmények és
a gazdasági alulinformáltságból származó hibás döntések száma messze meghaladta a szocialista
tervgazdasági rendszerben tapasztaltakat. Bővebben lásd: Lentner Cs., 2009., illetve Diczig Ist-
ván DSc. Kutatásai, pl. Diczig I., 2006.
310
Gondoljunk az 1990-es években rendre csődbe került bankokra, amelyeket az állam kimentett, kon-
szolidált. A piacgazdaság meghirdetett kemény költségvetési korlát alkalmazása mellett/ellenére még-
is puha költségvetési korlátot működtetettek a kormányok. Veszteséges magán- és állami vállatokat
rendre kisegítettek, sőt, állami támogatásban részesítették azokat. Versenyképes gazdálkodás híján is
megteremtődött a tartós vállalati működés alapja. A 20. század végének magyar gazdaságpolitikai
kurzusait e felemás, egyveleg módszerek jellemzik. A tervgazdaság lecserélésére egy nyers neoliberális
módszer jönne létre, azonban nem jön létre, nem teljeskörűen. Lásd bankkonszolidációk, MALÉV-,
MÁV-kimentések. Tehát Kornai János elméleti teóriája nem érvényesül teljes körűen a gyakorlatban.
A kritikám így teljes felületen nem is irányulhat Kornai akadémikus ellen, hiszen amit Ő javasolt,
amiben hitt, az a fajta gazdaságpolitika lényegében és rendszerszinten nem is jött létre, nem vált
általánossá, vagy felemás módon érvényesül. Közel 30 évvel a szocialista állami vállalatok erőforrás-
pazarló, pipogya gazdálkodási közegére visszagondolva bizonyos mértékben érhető az 1980-as évek
végén a nyers neoliberális módszert javaslók szándéka. Végül is 70 éve a magyar gazdaságpolitika a
félmegoldások gazdaságpolitikája, az előnyszerzést támogató, az áldozatokat elutasító, nem vállaló
magatartás – nemzetgazdasági, vállalati és háztartási szinteken.
321
A kimentések esetén – véli Kornai – felerősödik egy pszichológiai hatás, miszerint ha

csődbe megyek, úgyis kimentésre kerülök. A kimentés után így újra keletkezik a pénzügyi
deficit, sőt tartós függőség is kialakul a kimentőktől. Beépül a kimentettek várakozásai
közé. Úgyis kimentenek, legközelebb is. Így újrakeletkezik a PKK-dilemma és az értékek
dilemmája. Vagyis a szolidaritás, segíteni a gyengéken, kimenteni az elbukottakat, más-
részt a gazdaság dinamizálása piacérett, hatékony vállalatokat, bankokat, háztartásokat
igényelne, akik nem szorulnak állami vagy nemzetközi mentőövre. A kimentés rövid tá-
von népszerű, hosszú távon azonban aláássa a piaci bizalmat és a szerződések tekintélyét.
A PKK-szindróma azonban nemzetközi vetületű, hiszen 2008 őszén a Lehman Brothers
Bank kimentése az Egyesült Államokban és számos amerikai, európai pénzintézet, autó-
gyár állami csődmentése a vázolt logika mentén történt meg. E PKK-logika volt az alapja
a magyar önkormányzatok, a devizahiteles családok, az egyes húsipari vállalatok, kórhá-
zak, egyetemek utóbbi években történt állami kimentésének is. A belső nemzetgazdasági
szereplők kimentése azonban – remények szerint – tartós konszolidációhoz vezet az ese-
tükben. Lényeges hozzátenni, tömeges megmentésükkel a nemzetgazdaság egészének, az
államháztartásnak a csődjét igyekszik elkerülni a jelenlegi gazdasági kormányzás.
12.2 Válságkezelés hazai és nemzetközi közpénzügyi

színtéren
A 2008–2013-as időszakban Magyarországon a csődhelyzet, amely a nemzetgazdaság

működési funkcióinak ellehetetlenülését okozhatta volna, alapvetően 5 típusba sorolható:
tt a központi költségvetés működésképtelenné válása, következménye: az adós-
ságszolgálat és állami közszolgáltatások teljesítésének az elmaradása;
tt a társadalombiztosítási, főleg a nyugdíjbiztosítási rendszer krónikus deficitje,
következménye: elmarad a nyugellátások kifizetése;
tt a bankok, vállalatok tömeges csődje, következménye: bizonytalanná váló mű-
ködési környezet, a termelési alapfunkciók felszámolódása;
tt az államháztartás lokális rendszerében lévő önkormányzatok tömeges csődje, kö-
vetkezménye: társadalmi konfliktusok és közszolgáltatási anarchiák generálódása;
tt devizahiteles családok társadalmi léptékű fizetésképtelenné válása, következ-
mények: bankcsődök, kilakoltatások, társadalmi robbanás.
12.2.1 A központi költségvetés konszolidációja
A magyar államháztartás központi részének rendszerspecifikus jellemzője a növek-

vő költségvetési deficit és államadósság. Az 1990-es évek második felében csökkent
ugyan az adósságráta, de 2002-től ismét megfordult a trend. Az államháztartás köz-
ponti alrendszerének adóssága az Állami Számvevőszék adatai szerint 2006-tól 2011-
ig 64,2%-kal nőt. Az adósságnövekedés 2006-ban és 2008-ban volt kiugró, 15,2 il-
letve 16,2%-os. A többi évben 4,6–6% között alakult. Kimagasló deficitnövekedés
322
figyelhető meg 2002-ben és 2006-ban, amelyek választási évek 311 voltak. 2008-ban
pedig az IMF-től lehívott első hitelrészlet devizabetétként történő elhelyezése okozott
adósságnövekedést. A folyó deficit és az adósság között szoros a kapcsolat, az adós-
ságállomány lényegében az előző évek költségvetési deficitjének kumulált értéke, a
túlköltekező államháztartás következménye.
A központi költségvetés konszolidációját 2010-től a közteherviselés kiszélesítésé-
vel, a magánnyugdíj-pénztárak vagyonának centralizációjával és az állami közszol-
gáltatások körének újragondolásával indította el az új kormány. A munkaerőpiacot
egyrészt kitágította, közmunkaprogramokat indított, másrészt a korábban nyug-
díjba vonultak nyugellátáshoz kötődő jogait átalakította. Az állam gazdaságbefo-
lyásoló, ellenőrző és szabályozó szerepének a gazdasági kormányzás és felette állóan
a törvénykezés szintjén történő kiterjesztése az újratermelési folyamatok bővített
jellegét jó eséllyel biztosíthatja. Az IMF, a Világbank és az Európai Unió elvárásai
ellenében aktív állami gazdaságpolitikai befolyás kialakításába kezdett a kormány.
Az államadósságot IMF-hitel helyett külső befektetők, piaci alapon, de a részletek-
be nem beleavatkozó módon, konkrét gazdaságpolitikai követelmények támasztása
nélkül finanszírozzák, amelyhez az állampapírt jegyző növekvő lakossági hányad
is hozzájárul. A közteherviselés kiszélesítése, a Széll Kálmán Terv, az Új Széchenyi
Terv programjai, a diverzifikált külgazdasági kapcsolatok a Magyarország központi
költségvetési szintjén jelentkező államcsőd veszélyét elhárították. A magyar állam
nem szorult kimentésre.312 (Lásd az előző fejezetekben írtakat is.) Sőt 2013 au-
gusztus derekán 721 millió EUR értékben az MNB, 2 milliárd 150 millió euró-
nak megfelelő összegben pedig a Magyar Kormány törlesztette le az IMF-hitelének
utolsó részleteit is.313
A nyitott, külső piacokra építő, külső fundamentum-vezérelt nemzetgazdasá-
gok esetében a gazdaságpolitika mozgástere más tekintetben is limitált. A nemzeti
valuta leértékeléséhez, amely többlet államháztartási és külkereskedelmi mérleg
bevételt is eredményezhetne, nem tanácsos folyamodni. A magas központi, ön-
kormányzati és lakossági adósságállomány, illetve az export ellenében a magas
import fedezettség miatt a nemzeti fizetőeszköz leértékelést mint bevételt gyara-
pító gazdagságpolitikai elemet sem alkalmazhatta a magyar kormány a 2010-es
újrapozícionálás során.314
311
A választási években rendre visszatérően magasabb a költségvetés túlköltekezése. A kormány töb-
bet költ, mint amekkora fedezete van. 2002-ben azonban nem leváltott kormány költött jellem-
zően többet, hanem az új kabinet. 2006-ban pedig nem történt kormányváltás.
312
Ez nem mondható el Görögországról, Ciprusról, Portugáliáról, Spanyolországról, továbbá Olasz-
országról, amelynek lejáró államkötvényei egy részét az ECB fogja felvásárolni.
313
Az IMF 2008-ban 12, 5 milliárd EUR értékben nyitott segélyhitel-keretet, amiből 8,8 milliárdot
az MNB és az előző kormány le is hívott. Ennek utolsó részleteit fizette ki 2013-ban a polgári
kormány.
314
Kolozsi – Lentner – Tóth, 2010. (Számításokkal, magyarázatokkal.)
323
12.2.2 A társadalombiztosítás konszolidációja
A magyar államháztartás konszolidációjának kiemelt területe a nyugdíjbiztosítási

alrendszer átalakítása. Követelmény fenntarthatóságának és biztonságos finanszíroz-
hatóságának megteremtése.315 Legyen önfenntartó és biztosítsa a Nyugdíjbiztosítási
Alap mindenkori egyensúlyát, a jelenlegi és jövőbeni nyugdíjas generációk ellátmá-
nyának kifizetését. Az első lépés a rendszerszerűség biztosítása volt azáltal, hogy meg-
szűnt a magánnyugdíj-pénztárak kötelező jellege. Tagjaik nagy többsége visszalépett
az állami társadalombiztosítás keretei közé. A második fontos lépés a társadalombizto-
sítási nyugellátáson belül az egyes biztosítási formák rendezése, átalakítása volt. 2012.
január 1-jétől minden biztosított a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe
fizeti be a nyugdíjjárulékot. Ez mintegy 1,5%-os strukturális bevételt jelent.
Az 1998. január 1-jétől kialakított tőkefedezeti nyugdíjpillér kialakításának deklarált
célja volt, hogy hosszabb távon elősegítse a nyugdíjrendszer finanszírozhatóságát.316
A bevezetést követően azonban több évtizedig bevételkiesés keletkezik az állami
nyugdíj pillérben. Az átlépett tagok jövedelme utáni járulék egy része már a magán-
nyugdíj-pénztári számlájukra kerül, azonban az állami pillér kiadási kötelezettsége
változatlan marad. A meglévő nyugdíjasok és a frissen nyugdíjba lépők öregségi nyug-
ellátását a magánynyugdíj pénztárak – „értelemszerűen” – nem fizetik. A megbontott
rendszerre való átállással keletkező többletköltség csak fokozatosan, 5–6 évtized alatt
szűnik meg. Ezt követően a kiadás „megtakarítás” már kompenzálja a bevételkiesést.
Magyarországon az átlépők nagy száma miatt a bevételkiesés, vagyis az állami tár-
sadalombiztosítási nyugdíjrendszer többletterhe rövid idő alatt jelentős mértékben
megnőtt. A taglétszám már az indulást követő második évben, 2000-ben elérte a
biztosítotti létszám 50%-át, és 2010-ig fokozatosan 60% fölé emelkedett. A felosz-
tó-kirovó nyugdíjpillér hiányának a kieső bevételből származó része fokozatosan
növekszik. 2004-re elérte a GDP 1%-át, 2009-re pedig már megközelítette a GDP
1,3%-át. A növekvő bevételkiesés következtében a nyugdíjreformot bevezető más or-
szágokhoz hasonlóan Magyarországon is kiemelt kérdéssé vált a kötelező tőkefedezeti
pillér bevételeinek elszámolhatósága az államháztartási bevételek között. Az Európai
Unió Tanácsa 2005 tavaszán döntött arról, hogy a túlzottdeficit-eljárás szempontjá-
ból milyen mértékben vehetők figyelembe a kötelező tőkefedezeti rendszer bevételei.
A döntés értelmében a 2005–2009 közötti időszakban a tőkefedezeti pillér bevétele
folyamatosan csökkenő – 100, 80, 60, 40, illetve 20%-os – mértékben államháztar-
tási bevételként vehetők figyelembe. Ez a döntés nem könnyítette az érintett országok
helyzetét. A nyugdíjreformot alkalmazó országok gazdaságpolitikájuk megvalósítá-
sához továbbra is kisebb költségvetési mozgásteret kaptak, mint a nyugdíjrendszer
strukturális átalakítását fel nem vállaló tagországok.
315
Novoszáth, P., 2011. Magyar és nemzetközi példákon keresztül bemutatja a magánnyugdíj-
rendszer kialakításának költségvetési következményeit, majd az „államosítás” kedvező hatását.
316
Lásd: Mellékletek..., 1997. Korabeli országgyűlési háttéranyag a törvényjavaslat vitájához.
324
E problémát tetézte, hogy a 2008–2009. évi nemzetközi pénzügyi folyamatok kö-

vetkeztében a magánnyugdíj-pénztári megtakarítások rövid idő alatt veszítettek az
értékükből. A 2008. évi számlaegyenlegek alapján a pénztártagok megtakarítás ér-
téke átlagosan 20%-kal csökkent, ami jelentősen visszavetette a tőkefedezeti nyugdíj
pillér iránti bizalmat. Az OECD 2009-ben készített tanulmánya317 kifejezetten rossz
példaként mutatta be a magyar magánnyugdíj-rendszer magas költségszintjét. Az Eu-
rópai Unió friss tagállamai közül nyugdíjreformot alkalmazó kilenc tagállam 2010
augusztusában ismét Brüsszelhez fordult. Aggályosnak ítélték költségvetésük hosszú
távú fenntarthatóságát, továbbá a Stabilitási és Növekedési Paktumban foglaltak mó-
dosítását kérték. Az EU pénzügyi biztosa válaszában elutasította a szabályok megvál-
toztatását, tehát nem engedélyezte318, hogy a magánnyugdíj-rendszerek bevételei ál-
lamháztartási bevételként kerülhessenek elszámolásra. Az Európai Bizottság pedig azt
javasolta, hogy a magánnyugdíj-rendszer bevezetéséből adódó többletköltségeket ki-
zárólag akkor vegyék figyelembe, ha a túlzottdeficit-eljárás megállapítása ezen múlik.
Magyarország számára a költségvetési stabilitás megteremtése kulcskérdés volt, ezért
a 2011. évi előzetes költségvetési mozgástér kialakításakor a magánnyugdíj-rendszer
átalakítása mellett döntött. Legfontosabb intézkedésként a nyugdíjpénztár-választás
szabadságáról szóló 2010. évi C. törvény 2010. november 3-ától hatályos szabályai
szerint megszűnt a pályakezdők kötelező magánnyugdíj-pénztári tagsága, valamennyi
nyugdíjpénztári tag számára megnyílt a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe tör-
ténő visszalépés lehetősége, a magánnyugdíj-pénztári tagok jövedelme után fizetendő
8%-os tagdíj 2010. november 1. és 2011. december 31. között nyugdíjjárulék formá-
jában került elszámolásra.
A magánnyugdíj-pénztári tagok visszalépése és a magánnyugdíj-pénztári tagdíj át-
irányítása többletbevételhez segítette az állami társadalombiztosítási rendszert. Kibő-
vült az állami költségvetési mozgástér, amely lehetővé tette az államháztartás továb-
bi stabilizációját és a gazdasági növekedés elindulását. A társadalombiztosítás romló
pénzügyi állapotából adódó államháztartási csődhelyzet kivédését a kormány saját
hatáskörben oldotta meg.
A megoldás – a pénzügyi konszolidáción túl – jó alapot teremt a társadalom elöre-
gedésével kapcsolatos helyzet kezelhetőségéhez és az időskori biztonság megteremtésé-
hez, amely a fejlett világ problémája,319 és Magyarországon320 is kihívást jelent.
317
Private Pension Outlook, 2008.
318
A Brüsszelhez forduló országok sorában – eredménytelenség tekintetében – Lengyelország kivételt
képez. Donald Tusk kormánya 2010. december 10-én megállapodásra jutott az EU-val. Lásd:
http://www.presseurop.eu/en/content/news-brief/428811-private-pension-funds-seized
A
közép-európai térség többi országában azóta sem jutott nyugvópontra a magánnyugdíj-pénztári
rendszer bevezetésével keletkezett helyzet. E tárgyban a Konrad Adenauer Alapítvány (CDU) szer-
vezésében egy 2013 februári, pozsonyi konferencián vitattuk meg a problémákat. A magyar meg-
oldás egyedülálló. Lásd: http://www.kas.de/ungarn/hu/publications/33659/ L egújabb fejlemény:
2013 őszén Lengyelországban is megtörtént a magánnyugdíj pénztári vagyon centralizációja.
319
Lásd: Botos K., 2009., tanulmányai, jegyzetei, továbbá: A Good Life in Old Age, OECD 2013.
320
Lentner Cs., 2011.
325
12.2.3 Önkormányzatok
A települési önkormányzatok tömeges csődje a nemzetgazdaság csődjét okozhatja. Az ön-

kormányzatokhoz rendelt közfeladatok ellátatlanok maradnak, amely az ország egészé-
re kihat. Ezt kerülendő döntött a kormány az önkormányzatok adósságkonszolidációja
mellett (lásd az 5. fejezetben írtakat). A hitelminősítők véleményének fontos eleme a köz-
ponti költségvetési szektor mellett az államháztartás egészének, vagyis az önkormányzati
alrendszer pénzügyi helyzete, eladósodottságának szintje. A helyi önkormányzatok adós-
ságállománya – szállítói tartozásokkal együtt – a GDP 4,7%-a volt 2011-ben. A Stabili-
tási törvény hatálybalépéséig az önkormányzatok pénzügyi függetlenségét fiskális előírá-
sok érdemben nem korlátozták. 2006-ban még a teljes önkormányzati adósságállomány
30%-át egyetlen, a Fővárosi Önkormányzat tudhatta magáénak. 2010-re ez a koncent-
ráció a felére csökkent. A legnagyobb, 11-szeres növekményt a megyei önkormányzatok
produkálták. Az önkormányzati alrendszert nettó működési eredmény jellemzi, amely
2007-óta romlik. 2010-re jelentős nettó működési deficit alakult ki, 14%-kal haladta
meg a saját bevételeket (pénzügyi kapacitás). Az önkormányzatok adósságállományának
zöme a 2007–2008. évi kötvénykibocsátás és hitelfelvétel miatt jelentkezett, amely köt-
vények 3–5 év türelmi idővel és 20–25 éves futamidővel lettek kibocsátva. A türelmi
időszak lejárta 2012–2014-re esik. Az adósság közel 70%-a devizában áll fenn, amelynek
árfolyamváltozása miatti átértékelődés további kockázatot jelent. 2012. évi adatokkal
számolva, az adósság törlesztés összege 2011–2013 vonatkozásában 47%-kal nő. A szek-
tor finanszírozási és vagyoni helyzete lehangolóan alakul, amelynek eredményeképpen
az önkormányzati alrendszer mérleg-főösszege 30–40%-kal csökken, adósságállománya
ugyanakkor bő 40%-kal emelkedik. A települési önkormányzatok adósságteljesítése
mindezek alapján teljességgel kizárt, amely a bankok likviditásának megingásával járhat.
2012-ben az állami beavatkozás megszervezése elkerülhetetlenné vált. Az önkormányza-
tok adóssága része az államháztartás adósságának, így rendszerszintű kockázatot is jelent.
Az önkormányzati alrendszer konszolidációja és feladatátszervezése remélhetőleg hosszú
távú megoldás az adósságállomány leszorítására, kezelhető szintre kerülésére, egyidejűleg
az önkormányzati szektor fegyelmezett gazdálkodásra kényszerítésére. Anélkül, hogy a
függetlenségük politikai értelemben sérülne. Az önkormányzati rendszer optimális fi-
nanszírozása és adósságállományának kezelése európai probléma, Franciaországtól Né-
metországig küzdenek a helyhatóságok a deficitjük mérséklésével.321
12.2.4 Bankok – devizahitelesek
A kereskedelmi bankrendszer transzmissziós funkciókat tölt be egy nemzetgazdaság

működésében. A rendszerkockázat szempontjából jelentősebb bankok működésképte-
lenné válása az adott ország, illetve a világgazdaság termelési és társadalmi folyamatait
zavarhatja meg. A gazdasági szereplők, az államháztartás szabad forrásainak bankban
321
Lásd bővebben: Államadósság finanszírozás lehetőségei, 2012., Az önkormányzatok adósság hely-
zete, 2012. c. tanulmányok alapján.
326
tartása, illetve a pénzhiányban lévők pénzintézet általi meghitelezése egymásra épülő

folyamatok. Nyilvánvaló, hogy ha egy adott ország bankrendszere túlreprezentált,322
és bekövetkezik esetleges megingása,323 úgy a nemzetgazdaság egésze válik kezelhetet-
lenné. Beállhat az államcsőd, hiszen a bankokban lévő pénzállományhoz nem juthat-
nak hozzá a gazdálkodók, a családok és az államháztartási szereplők. A hitelek vissza-
fizetésére ugyanakkor – jellemzően – nem kerül sor, megromlik a fizetési fegyelem, a
bankok nem jutnak a követeléseikhez, a betéteik gazdasági fedezetéhez.
Az Európai Unió egésze banki rendszerkockázat szempontjából erősen kitett régió.
A világ 30 legnagyobb kereskedelmi bankjának fele európai székhelyű. 52 európai
bank birtokolja az EU-tagországok összes eszközállománya 74,6%-át, ami erős bank-
függőségi viszonyt jelent. 2001 és 2011 között az európai uniós pénzintézetek eszközei
25 ezer milliárd euróról 45 ezer milliárd euróra emelkedtek, amely a GDP-hez mérve
260%-os, illetve 2011-ben már 370%-os arányt jelentett. Más világgazdasági térsé-
gekkel összevetve az Európai Unióban lévő bankok súlyát, még erősebb a kontinentá-
lis bankkoncentráció324 mértéke. A 10 legnagyobb bank mérlegfőösszege az Európai
Unióban a GDP 122%-át éri el, míg az Egyesült Államokban a 10 legjelentősebb
pénzintézet az amerikai GDP mindössze 44%-át. A bankrendszer működése szem-
pontjából kritikus helyzet áll elő, ha a bank gyengébb pozíciójú hitelezett ügyfelei
(családok, önkormányzatok, vállalatok) tömegesen válnak fizetésképtelenné.325
A pénzintézeti szektor általános meggyengülését és a devizahiteles családok töme-
ges, vagyis nemzetgazdasági szintű ellehetetlenülését a magyar kormány több intéz-
kedésével tette elkerülhetővé.326
A devizahitelesek adósságcsapdából való kikerülését szolgálja a kormány és a Bank-
szövetség között 2011. december 15-én létrejött megállapodás a devizajelzáloghitel-adósok
helyzetének tehermegosztáson alapuló könnyítésére. A megállapodás kedvezőbbé tette az
árfolyamgát intézményét, bővítette a Nemzeti Eszközkezelő szerepét, valamint új intézke-
dést vezetett be a 90 napnál régebben nem fizető jelzáloghitel adósok helyzetének javítására,
322
Lásd Ciprus, ahol a bankok mérlegfőösszege a GDP 6-8 szorosa volt a 2013. márciusi összeomlás
előtt.
323
A Nemzeti Közszolgálati Egyetem szakkollégistáival ilyen helyzetet modelleztünk, Ciprus példáját
kiértékelve. Vagyis, hogy a közszolgálat hivatásrendjeire milyen feladatok hárulnak, ha egy ország
pénzügyi rendszere összeomlik.
http://www.uni-nke.hu/index.php/hu/osszes-cikk/89-egyetem/1839-a-ciprusi-valsag-tanulsagai-
hazank-szamara-a-nemzeti-kozszolgalati-egyetem-valsagkezelo-gyakorlata.
324
A magas koncentráció rendkívüli bankmentésekkel is járt. 2008–2011 között az EU tagállamok
4700 md EUR állami támogatást költöttek a bankrendszerünk rendbetételére. A spanyol, ciprusi
bankok kisegítése ezen időszak után történt.
325
Lényegében a subprime crisis jelenség lényege. A hitel felvételekor is gyenge hitelképességű adósok
végül teljesen hitelképtelenné válnak. Ez a probléma az USA-ban 2007-ben tört a felszínre, Ma-
gyarországon 2008-tól.
326
A 21. században kerülendők a nyers (kemény költségvetési korlátos) kapitalista eszközök, mint pl.
a 13. századi angol kereskedelmi törvény, mely szerint „és ha az adósnak nincs ingósága, amelyből
tartozása rendezhető, akkor a testét meg kell ragadni […] és börtönben kell tartani, amíg nem
rendezi, vagy helyette nem rendezik az adósságot”. Vékás Lajos akadémikus után szabadon idézve
a törvény passzusa (PKKE JÁK, 2013. április 5.).
327
a kamattámogatás alkalmazásának kiegészítése mellett. A megállapodás szabályozta a ked-

vezményes árfolyamon történő végtörlesztés módját, továbbá lehetővé tette, hogy a bankok
a végtörlesztésből származó veszteségük 30%-át leírják az ágazati különadójukból. Az ár-
folyamgát igénybevételének lehetősége 2012. december 31-ig került kiterjesztésre, amely
2013-ban további időbeni kiterjesztésre került. A kormány közreműködésével lehetőség
teremtődött a devizahitelek forintban történő előtörlesztésére is, amely a háztartások hos�-
szú távú kötelezettségeit és devizakitettségét mérsékelte. Egyidejűleg a kormány erősítette a
bankok biztonságos üzletvitelét. 2011 novemberében került elfogadásra a hitelintézeti tör-
vény módosítása, amely átláthatóbbá tette a jelzáloghitelek árazását és jelentős mértékben
korlátozza a pénzügyi intézmények egyoldalú szerződésmódosításának lehetőségét. Az új
szabály szerint 2012. április 1-től a jelzáloghitelek nyújtásánál a banknak a kamatot vagy
referencia-kamatlábhoz kell kötnie, vagy hosszabb időre rögzítenie. A kamaton kívül más
rendszeresen fizetendő kamatjellegű költséget a hitelező nem számíthat fel. Az Országgyű-
lés 2011 novemberében elfogadta a pozitív adóslistát szabályozó törvényt. A jövőben nem-
csak a nem teljesítő adósokat regisztrálja a Központi Hitelinformációs Rendszer, hanem
az időben teljesítő lakossági hiteleseket is. A nyilvántartás bevezetése segíti a hitelbírálat
megalapozását és az ügyfél fizetőképességének jobb megítélését.
A makroprudenciális szabályozás keretrendszere ugyancsak megerősítésre került,
vagyis az egész bankrendszer egységes, egy állami hatósághoz telepített vizsgálata ke-
rült előtérbe. Az egyedi szinten még problémát nem okozó, de országosan már komoly
kockázatot jelentő ügyletek figyelemmel kísérése általában nem volt egyértelműen egy
intézményhez rendelve. Ezzel kapcsolatban több nemzetközi javaslat is megfogalma-
zódott, például az ESRB (European Systemic Risk Board) ajánlásai. Az új jegybank-
törvény 2012. január 1-jei hatályba lépését követően a Magyar Nemzeti Bankhoz
került a makroprudenciális felügyeleti jogkör, vagyis a pénzügyi rendszer makro ös�-
szefüggéseit is vizsgáló feladatokkal ruháztak fel egy független intézményt.
A kormány 2011-ben elfogadta a hitelintézetek likviditási szintjének meghatározá-
sáról, valamint devizapozícióbeli lejárati összhangjának szabályozásáról szóló rendele-
tet. A szabályozás célja, hogy a pénzügyi közvetítőrendszer stabil, hatékony működése
megvalósuljon azáltal, hogy az elégséges likviditási szint teljesüljön, valamint a devi-
zapozícióbeli lejárati eltérések mérséklődjenek.
A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010-ben elfogadott új tör-
vény alapján a felügyeleti biztos intézményére vonatkozó szabályok, a Pénzügyi
Stabilitási Tanács működésére vonatkozó rendelkezések, a Pénzügyi Békéltető Tes-
tület működési keretei újragondolásra kerültek. Rendeletalkotási jogkört kapott a
PSZÁF elnöke. Számos garanciális szabály került beemelésre a fogyasztói szerződé-
sek vonatkozásában. A pénzügyi fogyasztóvédelem kiterjesztésével a PSZÁF szerve-
zeti egységeként jött létre a Pénzügyi Békéltető Testület, majd 2012-ben a pénzügyi
ombudsman intézménye.327
327
A pénzügyi szektort érintő szabályozás kiterjesztését lásd bővebben: Lentner és mások, 2013.
328
A pénzügyi szektor nemzetgazdaságot és a gazdálkodók működési környezetét ellehe-

tetlenítő tevékenységét megakadályozandó a kormány328 intézkedései a pénzpiac mindhá-
rom szegmensére kiterjednek. A piac kínálati oldalán lévő intézményekre, a keresleti oldalt
megtestesítő fogyasztókra és az állami felügyeletre új, feszes, jól behatárolható szabályok
vonatkoznak. A hármas vetület harmonizációja az elmúlt években sikeresnek bizonyult.329
A nemzetgazdasági, illetve államháztartási alrendszerekre kiterjedő konszolidáció és
a kormányprogramok hatásaként 2013 tavaszára a pénzügyi stabilizáció megtörtént,
egyidejűleg a gazdaság növekedésre felkészített állapotba került. (Lásd 3. táblázat.)
2013-as 2013-as költségvetés, és

konvergencia program a tavalyi konvergencia
(új) program* (régi)
2013 2014 2015 2016 2013 2014* 2015*
Gazdasági növekedés (GDP%) 0,7 1,9 2,3 2,5 0,9 2,5 2,5
Költségvetési hiány (GDP%) 2,7 2,7 2,2 1,3 2,7 1,9 1,5
Államadósság (GDP%) 78,1 77,2 76,1 73,5 72,7
Infláció 3,1 3,2 3,0 3,0 5,2 3,0 3,0
3. táblázat: Magyarország középtávú konvergenciája 2013–2016. (Forrás: Magyarország

konvergencia programja alapján (2013–2016))
328
A kormány intézkedései nyilván nemzetközi beágyazódottságúak is. A betétbiztosítás, a konszoli-
dált alapú felügyelet, a kockázatvállalás, a tőkekövetelmény szabályozás érvényesítése a nemzetközi
gyakorlatból, EU-direktívákból adódnak. Lásd: Lentner és mások, 2013.
329
Ennek folytatása alapkövetelmény, hiszen a devizahiteles családok döntő hányadának problémája máig
nem megoldott. Társadalmi konszolidáció, társadalmi nyugalom nélkül pedig az államháztartási kon-
szolidáció torzó maradhat. A Kormány 2013. július közepén elővezetett koncepciója szerint egy árfo-
lyamgáthoz hasonló rögzített árfolyam bevezetésével vagy az árfolyam különbözetből adódó többlet-
költségek mérséklésével kíván segíteni, az esetleg teljes elengedés lehetőségét is megvizsgálva. E július
24-i kormányülésre készülő előzetes koncepciónak alapgondolata, hogy a jelenlegi jogszabályok szűk
esetekben, meghatározott körülmények között lehetővé teszik, hogy egy szerződést – utólag – jogsza-
bállyal módosítsanak, közérdekre hivatkozva. Ennek alkotmányos feltételei az AB 1991-es precedens-
értékű határozatáig nyúlnak vissza, vagyis a PTK alapján kivételes helyzetekben a törvényhozás mó-
dosíthatja a magánfelek szerződéseit, kivételes helyzetekben (a szerződéskötés óta beálló körülmények
a felek lényeges, jogos érdekeit sértik, vagy a változás nem volt előrelátható, a kockázat meghaladta a
szokásos, normális mértéket) az állami fellépés közérdekű, hiszen tömeges társadalmi igényt elégít ki.
A formálódó döntés a szerződése tiszteletben tartása (pacta sunt servanda) és a körülmények módosító
ereje (clausula rebus sic stantibus) mentén araszol. A koncepciótervezet véleményem szerint „a deviza-
hitel rossz termék”, Róna Péter-i, mára már közbeszéd részévé vált jogfelfogásból fakad. Álláspontom
szerint ez téves, egyoldalú közelítés. A devizahitelek felelőssége ugyanis hármas vetületű (Lentner Cs.,
2013. I. fejezet, Lentner – Kolozsi – Tóth, 2010.). 2008-ig a devizahitel előnyösebb volt, mint a
forinthitel. Tény, hogy a bankok a hosszú lejáratú devizahitel-pozícióikat nem fedték le hosszú lejáratú
devizaforrásokkal (Bánfi T., 2011. 06. 01. – Portfolió, Lentner Cs., 2011. 09. 28. Demokrata), így
amikor a forrásmegújításra sort kellett keríteni, már elszabadult árfolyamok között, drágábban tudtak
hiteleiket lefedő tételekhez jutni, aminek költségeit továbbhárították. Ám ennek ellenére (is) kizárólag
a bankok kárára, vagy kizárólag a költségvetés kárára elszámolandó konszolidáció pénzügyi instabilitást
és a fizetőképességi morál drasztikus visszaesését váltja ki. Egyedi, környezettanulmányokra épülő, a
három felelősségi körre egyaránt kiterjedő – nyilván más-más mértékű – konszolidációs megoldások
javasolhatók. A normatív jellegű konszolidáció mellőzendő.
329
12.3 A magyar válságkezelés történelmi, nemzetközi és

társadalmi háttere
A nemzetgazdaság válságkezelése során nemzetközi tapasztalatok adaptálása csak

az adott ország társadalmi–gazdasági fejlettségi szintjéhez igazodóan történhet.
A válságkezelés során alkalmazott terápiák és teóriák a válságban lévő ország tör-
ténelmi múltját is figyelembe kell, hogy vegyék. Szükséges, hogy a rendszerváltás
rendszerválságának kezelésével formálódó új, erős gazdaságpolitika alapvetően
Magyarország gazdasági adottságaihoz igazodjon, és a saját, belső történelmi ta-
pasztalatokból formálódjon.
A 2008-as gazdasági programalkotásban feldolgozott gazdaságtörténeti tanulságok 330

sora igazolja, hogy
tt nemzeti függetlenség nélkül nincs gazdasági siker;
tt ellentétes hatalmi érdekek zónájában ellentétes nagyhatalmi érdekek ellené-
ben – nem lehet felzárkózni;
tt a gazdasági ellenszél – a megváltozó világtendenciák, amelyekhez nem tu-
dunk alkalmazkodni – gátolja a felzárkózás esélyét;
tt belső társadalmi modernizáció nélkül nem megy;
tt erős államhoz, aktív állami befolyáshoz szilárd felvevőpiacot is kell szer-
vezni.
Az ország önálló költségvetési jogának és hozzá igazodóan az adótörvények ki-

terjesztése, általuk a közteherviselés bevezetése a gazdasági függetlenség megte-
remtésének feltétele. Az ország gazdasági, társadalmi adottságaihoz és pénzügyi
helyzetéhez igazodó aktív állami szerepvállalás a külső fundamentum vezéreltség
oldását jelenti. A neoliberális rendszer válsága közepette minden ország igyekszik
a saját útját járni, nemzeti igényeihez igazodó monetáris, illetve fiskális politikát
formálni.331
330
Az Erdélyi Fejedelemség 17. századi, az Osztrák–Magyar Monarchia 19. század végi, 20. század
eleji, illetve az 1947–1990-es felzárkózási kísérleteket vizsgáltuk. Megújított szabadelvű…, 2008.
II. fejezet.
331
Ennek adja igazolását Salim Furth, a Heritage Foundation kutatója OECD (May 2013) adatokra
hivatkozva. 2006 és 2013 között összességében három európai ország követett restriktív fiská-
lis politikát. A többi, állításukkal ellentétben, nem. 2006/2007 és 2012/2013 viszonylatában a
költségvetési hiánya mértékét Olaszország 3,8%-kal, Magyarország 8,25%-kal, míg Görögország
8,9%-kal csökkentette. A többiek lényegében keynesiánus gazdaságpolitikát folytatnak. Lentner
Csaba: Nem ítélhető el egyértelműen, ha egy ország válság alatt is túlköltekezik. Krugman bírálta
Furth álláspontját.
330
a gazdaság
versenyképessége
társadalom
versenyképessége
15. ábra: A gazdaság és társadalom versenyképességének összefüggései. (Forrás: Lentner, 2007)
Már nem homogén a világ. A nemzeti gazdaságpolitikák az önállósodás irányába

mozdulnak.332 A Közép-Európára vetülő hatalmi befolyás erőssége gyengülőben van.
A fél-periféria, a térség – szövetségi kötelezettségeit és európai értékeit fenntartva – az
önállóság és a lokális integráció irányába törekszik. Az aktív állami szerepvállalásra
felzárkózási programot építő ország a belső felvevő piac fejlesztését, a fizetőképes ke-
reslet növelését és az új szegmensű külpiaci kapcsolatépítést is fel kell vállalja. A nem-
zetgazdasági léptékekhez igazodó társadalmi egyetértés és aktivitás elengedhetetlen.
Ezen rendezőelvek, törekvések mentén araszol a neoliberális gazdaságpolitikától távo-
lodó magyar gazdasági kormányzás.
A belső társadalmi modernizáció kiemelt jelentőségű, mint ahogy a múltban is az
volt. Különösen visszahúzta a gazdaság fejlődését, amikor nem kísérte a társadalom
332
Lényegében a centrum–periféria kontextusában a periféria önállósodási törekvése, saját útjának kitaposá-
sa történelmi tapasztalatok alapján inkább a centrum válsága idején erősödik fel. Lásd a Nyugat-Római
Birodalom provinciáinak sikeres függetlenedési törekvéseit, amely a hódítóvá tett leigázottak (hunok)
nyugat felé mozgásával, egyidejűleg Róma gyengülésével zajlanak. Imre Miklós (2011) írja: a nemzetál-
lamok az Európai Unióban rendkívül szűk gazdasági kormányzási mozgástérrel rendelkeznek. Az állami
beavatkozási lehetőségek az országok és a gazdaságok egymástól való kölcsönös függőségi kapcsolatainak
(interdependencia) erősödésével tovább szűkülnek. Sőt, Imre Miklós szerint: az államok a globalizáció
következtében elveszített gazdasági mozgásterüket, európai szintű szupranacionális intézmények felállítá-
sával pótolhatják. Hozzáteszem: nyilván konjunktúra idején. Válság esetén azonban, Imre Miklós vonal-
vezetéséből kikövetkeztetve, ellentétes hatások érvényesülnek. Az lesz az általános, hogy minden ország az
önálló gazdaságpolitikai eszközök irányába kacsingat, a válságkezelésében a saját nemzeti hatáskör igénye
felerősödik, és az interdepedencia a tagország és az EU viszonylatában gyengül.
331
aktivitása, támogatása, vagy akár az érdektelenség jelent meg. Egy országnak a ver-
senyképessége alapvetően gazdasági vetületűnek ismert. De legalább annyira fontos
az adott ország társadalmának versenyképessége. (Lásd 15. ábra: A gazdaság és társa-
dalom versenyképességének összefüggései.)
A társadalom versenyképessége a termelési folyamatokhoz, az állam intézményrend-
szeréhez, a társadalom többi csoportjaihoz való pozitív viszonyulásban ölt testet. Verseny-
képes az a társadalom, amely képes megújulni, fegyelmezetten dolgozni, társadalmilag
is hasznos új értéket előállítani, képes az újratermelési folyamatokhoz innovatívan, kez-
deményezően hozzáállni. Tudomásul veszi, elfogadja az ország államhatalmi berendez-
kedését, gyakorolja demokratikus jogait. Kritikájával javítja a közigazgatás és a választott
politikai testületek munkájának hatékonyságát. A versenyképes társadalom tehát nem-
csak a kiszolgálója, hanem építője is a nemzetgazdasági és társadalmi folyamatoknak.
A társdalom versenyképessége kihat, illetve visszahat az ország gazdasági értelemben vett
versenyképességére is, pozitív átcsordulás (spill over effect) az optimális. A társadalom
fennálló rendszerhez való viszonya, kötődése igen nagy mértékben a már kialakult gaz-
daság helyzetének és perspektíváinak függvénye. Az ország társadalmának és gazdaságá-
nak versenyképessége egymást erősítő, rossz esetben egymást gyengítő területek.
12.4 Gazdaságtörténeti tanulságok

Történelmi példákkal,333 akár a dualizmus korának gazdaság- és társadalompolitikájá-
val is igazolható, hogy a gazdasági fejlődés egyik meghatározó eleme a társadalom pozí-
cionálása, demokratikus jogainak és megélhetésének javítása. Wekerle Sándor pénzügy-
miniszteri, államtitkári és miniszterelnöki munkája szinte átfogja a kiegyezést követő
időszakot. Közpénzügyi rendszert és szociális helyzetet egyidejűleg stabilizáló állam-
333
A példáknál maradva, egyet hosszabban, egyet röviden fejtek csak ki. Az elmúlt években behatóan
foglalkoztam Wekerle Sándor háromszoros magyar királyi miniszterelnök gazdaság- és társadalom-
politikájával. 2013-ban Wekerle Sándor Tudományos Életmű Díjban (is) részesültem. A május 26-án
Móron megtartott ünnepi beszédemből emelek át részeket a könyv e záró fejezetébe. Ha terjedelmi
korlátok nem kötnének, ugyancsak jó példaként fejteném ki bővebben is Gróf Bethlen István (1874–
1946) miniszterelnökségének (1921–1931) máig ható gazdaság- és társadalomstabilizáló intézkedéseit.
Keresztény-nemzeti kormánya stabilizálta a Horthy-rendszert. A Bethlen–Peyer paktummal kevésbé
ellenséges ellenzékké tette a szociáldemokrata pártot. 1924-ben létrehozta a Nemzeti Bankot, rendbe
hozta az állam veszteségeit, 1927-ben bevezette a pengőt, új vámrendszert dolgozott ki. Új kultúr-
és szociális politikába kezdett, kötelező nyugdíj- és betegbiztosítást vezetett be, népiskolai hálózatot
teremtett, és közegészségügyi fejlesztéseket hajtott végre. Megreformálta az oktatási, kutatási és kul-
turális közintézményeket, amelyben segítségére volt Gróf Klebelsberg Kunó. Gróf Bethlen István dr.
– a Bethlen Gábor erdélyi fejedelmet (fejedelmemmé választva 500 éve, 1613-ban) és Bethlen István
miniszterelnököt adó ősi arisztokrata család sarja – szólt erről részletesen Nagykanizsán, 2013. május
10-én megtartott előadásában, amely az új EU-tag Horvátország és Magyarország közötti kapcsolatok
elmélyítését, tudományos megalapozását szolgálta. Erdély aranykorát mint magyar felzárkózási kísér-
letet és a trianoni diktátum utáni 20. századi magyar gazdaságot stabilizáló időket történelmi síkba
állítva, a jelenlegi kurzus és törekvéseinek szabadsághoz való jogfolytonosságát hangsúlyozva – méltatta
Bethlen gróf emberöltőnk történelmi kihívását, annak nagyszerűségét.
332
férfiként ismert. Első két kormányának, sőt 1891-tőli pénzügyminisztersége éveinek

szociálpolitikai törvényei láncszemként összekapcsolódva teremtették meg a tanárok, a
munkások és a cselédek életminőségének a kor színvonalán álló lehetőségeit. Wekerle
Sándor szociálpolitikai gondolkodásában összefüggés van a gazdasági közérdek, a mun-
kavállaló gazdasági és egészségügyi érdeke, a munkaadó érdekei, valamint a közoktatás
elvárásai között. Egy négyegységes rendszer összefüggésének felismerésével nyújtja be
törvényjavaslatait és védi meg azokat a parlamenti viták során. Az I. világháborút kö-
vető összeomlás után a Horthy-korszak kormányai 1926–1927-től építenek a korábbi,
Wekerle Sándor által lerakott alapokra. Egy évszázaddal a meghozott törvények létre-
hozása után is figyelemreméltóak, követendőek, folytatandóak a nők, a kiskorúak szo-
ciális érdekében tett intézkedései. Wekerle Sándor első kormánya idején (1892–1895)
az akkori vallás- és közoktatásügyi miniszter terjesztette be „azon nyilvános tanintézeti
igazgatók, tanárok, tanítók, igazgatónők és tanítónők nyugdíjazásáról és hozzátartozóik
ellátásáról” szóló törvényjavaslatot, akikről állami vagy más hasonló természetű rendel-
kezésekkel gondoskodás még nem történt.
Második kormánya idején (1906–1910) a gazdasági intézkedésein kívül a szociál-
politikai intézkedések is fontos elemként integrálódnak a kormányzati programjába.
A kereskedelmi és ipari alkalmazottak baleset elleni biztosításának kötelezővé tétele,
a nyugdíjbiztosítás megteremtése és a betegsegélyezés intézményének rendezésével
megoldást kínált arra az esetre is, ha ezek az intézkedések tetemes áldozatokat és be-
ruházásokat kívántak.
1907. „A gazda és gazdasági cseléd közötti jogviszony szabályozása” elnevezésű
törvényre a nemzeti termelés zavartalan menetének és a társadalmi béke alapján való
biztosítása szempontjából van szükség.
1908. „Budapest székesfővárosban és környékén, állami költségen létesítendő mun-
kásházakról” című törvényében állami feladatnak tartja a szociális, a közérdeket szol-
gáló beruházások megvalósítását.
Wekerle Sándor kormányainak központi gondolata a magyar kultúrának, a közokta-
tás egészének nemzeti irányba való fejlesztése volt. Minél nagyobb mértékben érvénye-
süljön az állam szerepe a közoktatásban, ily módon is biztosítsa a magyar állami egységet.
Az Osztrák–Magyar Monarchia 1892-es valutareformja Wekerle Sándor révén el-
sősorban magyar kezdeményezésre indult. Az aranyvaluta bevezetése gazdaságilag el-
engedhetetlenül szükséges volt annak érdekében, hogy a Monarchia kereskedelmileg,
gazdaságilag ne szigetelődjön el, illetve kedvezőbb feltételekkel létesítsen szerződé-
seket külföldi államokkal. Az Osztrák–Magyar Monarchia aranyvaluta-rendszere a
gazdasági fejlődést segítette, és kompenzálni hivatott a Monarchia Itáliában elszen-
vedett háborús vereségét, a vele járó nemzetközi politikai tér- és befolyásvesztést, to-
vábbá enyhíteni kívánta a magyarországi instabil politikai közhangulatot, amely az
1848–1849-es szabadságharc, majd a szabadságharcot követő önkényuralom követ-
keztében jellemezte honi viszonyainkat.
Az 1867-es kiegyezés kedvezett Magyarország kapitalista fejlődésének. A vas-
úti építkezések, a Duna szabályozása, a főváros átalakítása, Fiume kiépítése nagy
összegeket emésztett fel. Megbillent az államháztartás egyensúlya. Az egyensúly
333
helyreállítása – Wekerle Sándor javaslatára – az egyenes adók, illetékek, valamint

a dohányjövedéki cikkek áremeléséből, a szesz- és cukoradó gyökeres reformjá-
ból és az italmérési regálé megváltásából történt. Ezenfelül az állami kölcsönök
konverziójából, amely a korábbi kedvezőtlen feltételek mellett felvett államadós-
ságok kötvényeinek hosszabb lejáratra és alacsonyabb kamatozásra való átállítását
jelentette. Az államgépezet működésének átláthatóvá tétele mellett Wekerle Sán-
dor nagy hangsúlyt fektetett az iparfejlesztésre, a vasutak államosítására – főleg
a visszaélések, panamák megszüntetése végett –, a mezőgazdasági ágazatok és az
állategészségügy korszerűsítésére.
Wekerle Sándor miniszterelnök tevékenységének főbb üzenetei:

Ad 1. Társadalmi modernizáció nélkül nincs tartós gazdasági felemelkedés, nincs
általános közjó.
Ad 2. Pénzügyi stabilitás nélkül nincs tartós gazdasági felemelkedés, nincs általá-
nos közjó.
Ad 3. A pénzügyi stabilizáció után a gazdaság aktív állami befolyásolása, szervezése
alapozza meg a gazdasági növekedést és a társadalmi stabilitást.
Wekerle korának és napjaink történései, kihívásai között óhatatlanul felfedez-
hető a párhuzam. A magyar gazdaság elmúlt negyed évszázadban integrálódott a
fejlett piacgazdaságokhoz, de nem zárkózott fel. A szétágazó gazdasági folyamatok
kétarcú magyar gazdaságot és társadalmat teremtettek. A szociális, oktatási refor-
mok elmaradtak, aminek a következményei társadalmi feszültségeket generálnak.
A gazdasági alapok átalakítása pedig erőltetett gyorsasággal, a neoliberális modell
eszmerendszere szerint történt, ami a magyar gazdaság és társadalom érdekeihez,
történelmi gyökereihez nem illeszkedik. Az állami szabályozó funkciók arányta-
lan mértékben leépítésre kerültek, az államigazgatás kiüresedett. Túlméretezett, és
egyidejűleg nélkülözi az érdemi hatáskört. Magyarország modernizációs csapdába
került. Az adósságállomány 2010-re a rendszerváltozás eleji állapothoz képest nyolc-
szorosára nőtt. Szükségessé vált a gazdasági versenyképesség kormányzati eszkö-
zökkel történő javítása és az eddig halogatott közintézményi reformok végrehajtása.
Az állam aktív gazdaságpolitikai szerepvállalására van szükség, melynek keretében
erősíteni kell a társadalmi kohéziót, csökkenteni az állami újraelosztás terjedelmét,
egyidejűleg a célzottságát növelni. A belső fizetőképes keresletet a munkához jutás
állami koordinálása mellett a jövedelemelosztás és a szociális segélyezés átalakításá-
val célszerű serkenteni.334
Az új polgári kormány szembesült az államadósság problematikája mellett a csalá-
dok és az önkormányzatok adósságcsapdából való kimentésével. Újra kell gondolni a
külföldi tulajdonosi hátterű bankszektor szerepét az ország újjászervezése során. A ha-
zai tulajdonú gazdaság és pénzszektor arányát szükséges tovább növelni.
334
Ennek összefoglaló váza a Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia, 2013.
334
Eredmények 2013-ra:
tt Megtörtént a közpénzügyi rendszer stabilizációja, érvényesül a közteherviselés.
tt Az állam feszes pénzügyi szabályozást és ellenőrzést alkalmaz.
tt Növekedésre előkészített állapotba került a magyar gazdaság.
tt Az Európai Unió gyengül – Magyarország erősödik.
Magyarország új típusú
versenyképességi tényezői
összehangolt fiskális és monetáris politika
16. ábra: Magyarország új típusú gazdasági-versenyképességi célmodellje – tényezőkre bontva,

empirikus közelítésből. (Forrás: Lentner, 2007.)
Veszélyek, kihívások a jövőre:

tt A további költségvetési egyensúlyjavítás jóvátehetetlen növekedési áldozato-
kat okozhat (számunkra csapda helyzet a túlzottdeficit-eljárás alóli kikerülés
„túlteljesítése”).
tt A jegybanki monetáris politika mértéktartó átalakítása (a hazai gazdasági–
termelő alapok megszervezése, levédése, piaci feltételek kialakítása nélkül hiá-
bavaló lehet a vállalkozásokat segítő hitelprogram, a mezőgazdaság és a hazai
válságipari ágazatok még mindig nincsenek reorganizált állapotban).
tt Az Európai Unió, és az eurózóna további gyengülése összeurópai pénzpiaci zava-
rokat okoz, aminek kivédéséhez megfelelő és elegendő jegybanki tartalékok kelle-
nek, és a befektetőknek elfogadható jegybanki alapkamat szintet kell biztosítani.
tt Dinamikus válságkezelésre van szükség, az évekkel ezelőtti – magyar viszonyok-
ra nem kellően adaptálható – amerikai és európai válságkezelési technikákkal
(korlátlan monetáris lazítás, szerkezeti, hatékonysági javítások megkövetelése
nélküli kedvezményes hiteljuttatások és állami támogatások), automatikus le-
másolásukkal gazdaságilag visszaeshetünk.
tt A devizahiteles családok jelentős részének helyzete máig megoldatlan, társadalmi
robbanás várható, így kimentésük elengedhetetlen. A jegybankot, bár közgazda-
ságilag a legrosszabb üzlet, de fel kell készíteni egy óvatos, az adósokat önerős tör-
lesztésre is ösztönző, kimentési eljárásra (devizatartalék mérsékelt megcsapolása).
335
Wekerle Sándor a Kiegyezést követő időszak konszolidálódó politikai közhangu-

latát kihasználva stabilizálta az ország gazdaságát, társadalmának életszínvonalát, de-
mokratizálódási fokát pedig a kor igényeihez igazította. Egy évszázad elteltével – a
mai kor igényeihez igazodva – ugyanezek a kihívások jelentkeznek. Magyarország
21. századi modernizációja optimális pénzügyi stabilitás és társadalmi béke nélkül
ma sem lehetséges. A megoldás (mindkét időszakban): az aktív állami szerepvállalás a
gazdasági és társadalmi folyamatok alakításában. Belső indíttatású gazdaságfejlesztés,
ezzel összehangolt, fiskális, monetáris és társadalompolitika szükségeltetik.
Tehát azok a versenyképes nemzetgazdaságok, amelyek a társadalom felemelésére,
demokratikus jogainak gyakorlására is lehetőséget teremtenek, érdekeltté teszik a tár-
sadalmat a gazdasági eredmény növelésében. A nemzetgazdaság szűken vett gazdasági
versenyképessége hármas vetületű. (Lásd a 16. ábrát.)
A versenyképesség új típusú, empirikus közelítésű modellje335 alapvetően köz-
pénzügyi gyökerű.336 Ha stabil az államháztartás, jó a gazdálkodókat övező köz-
gazdasági feltételrendszer, jut elegendő pénz a bővített újratermelés humánerőfor-
rás-tényezőire, oktatására és egészségének megőrzésére. A nemzetgazdaságot és a
társadalmat tartó pillérek között nélkülözhetetlen az összhang, amelyet az egymás
mellé rendelt fiskális és monetáris politika biztosít, sajátos közpénzügyi mechaniz-
musaikon keresztül. A jó, társadalmilag méltányolt jövedelemosztás337 megkerül-
hetetlen. A versenyképesség optimális modellje, eszközrendszere elsősorban belső
hátterű, a hazai adottságokhoz, igényekhez, képességekhez igazodó. Így minden
nemzetgazdaságnak más és más a versenyképességi modellje, más és más a közpénz-
ügyi politikája, amely a versenyképességet gazdasági és társadalmi szinten megva-
lósítja, koordinálja. Az importált versenyképességi modellek és gazdaságpolitikák
ideje lejárt. Az új globális konjunktúra alulról építkezve, önálló és szerves hátterű
gazdaságpolitikák eredőjeként lehet tartós és válságállóbb.
A jó közpénzügy politika és gyakorlatias vetülete, a gazdasági kormányzás pedig
négyes vetületű. Tudományos alapokon áll, kiforrott gyakorlati, módszertani ala-
pokkal rendelkezik, a megértetését, elfogadtatását már-már művészi eszközökkel kell
biztosítani, és szerencse övezi. Szerencse, amely ha tartós, a kegyelmi pillanatok 338
kontinuitása. A jó közpénzügy politika a gazdaság és a jog ötvözete, amely stabilitást,
kiszámíthatóságot és perspektívákat kínál gazdasági és társadalmi szinten egyaránt.
335
2007-ben publikáltam a modellt, amely beépült a Megújított Szabadelvű és Szociális Piacgazdaság
c. előzetes kormányprogramba (2008).
336
Közpénzügyi gyökerűvé vált. Ez a válság következménye, amely újra felértékelte az állam szerepét,
gazdaságbefolyásoló, stabilizáló tevékenységét.
337
Jó példa erre a II. világháború utáni német gazdaság reorganizációja, Konrad Adenauer és Lud-
wig Erhard kereszténydemokrata kormányzása idején. A helyreállítási szakaszban a jövedelmek
eloszlása, pontosabban elosztása arányos volt a különböző társadalmi rétegek között (mérése Gini-
koefficienssel történik). Tehát nem egy latin-amerikai vagy akár tipikusan magyar módi valósult
meg, miszerint a gründolás során keveseknél nagy jövedelmek keletkeztek.
338
Fjodor Mihaljovics Dosztojevszkij alapján. A 19. századi orosz irodalom felemelkedésének kulcs-
figurája, a lélektani regény mestere.
336
12.5 Szakirodalom
A Good Life in Old Age? OECD/European Commission June 2013 (Monitoring and
Improving Quality in Long-Term Care).
Az önkormányzatok adósság-helyzete. Kézirat. Helyi Obszervatórium, Budapest, 2012.
Államadósság-finanszírozás lehetőségei. Kézirat. Századvég, Budapest, 2012.
Diczig István: A bűnügyi helyzet várható alakulása és javaslat a bűnmegelőzés tudományos
megalapozására. In: Globális és hazai problémák tegnaptól holnapig c. konferenciakö-
tet, MTA Jövőkutatási Bizottság, Budapest, 2006. 122–129.
Erdős Ferenc: Mór története. Mór Város Önkormányzata, Mór, 2002. A Millenniumtól
az első világháborúig c. fejezet.
Furth, Salim: Lies and Lying Liars. Study about Furth’s Thesis by Steve Landsburg,
www.thebigquestion.com, letöltve 2013. jún. 7.
Görög Straub Károly: Wekerle Sándor élete és küzdelmei. 1848–1921. Emlékezéseim.
Kézirat.
Imre Miklós: A szabályozó és felügyelő állam – az Európai Unió perspektívájában. Pro
Publico Bono Online. 2011.
Kolozsi Pál – Lentner Csaba – Tóth Gergely: A magyar válságkezelés sajátosságai és
ellentmondásai. EU Working Papers, XIII. évf. 2010/1. 3–17.
Kornai János: A hiány. Kalligram Kiadó, Budapest, 2011.
Kornai János: A szocialista rendszer. Kalligram Kiadó, Budapest, 2012.
Krugman, Paul: The Conscience of a Liberal. The New York Times, June 24, 2013.
Lentner Csaba: A demokrácia pénzügyi csapdája. Polgári Szemle, 2007/2. 30–44.
Lentner Csaba – Semjon C. Viktórija: Buhgal’ters’kij oblik i audit v Ugorŝini [Számvitel
és könyvvizsgálat Magyarországon], Žitomir: Ruta, 2009. 176.
Lentner Csaba: Possibilities of Earning Living of Young People Before and After the
Sub-Prime Crisis. In: Peter Schmidt – Martin Bartenberger (ed.): Growing up under
Globalisation. European Support Centre of Club of Rome, Vienna, 2011. 4–8.
Lentner Csaba és társai: Bankmenedzsment – Bankszabályozás – Pénzügyi fogyasztóvéde-
lem. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, Budapest, 2013.
Magyar Kormányprogramok 1867–2002. I. kötet. Közlönykiadó, Budapest, 2004.
Magyarország Konvergencia Programja 2013–2016. Magyarország Kormánya, 2013. április.
Matolcsy György és társai: Megújított szabadelvű és szociális piacgazdaság. Magyar Növe-
kedéskutató Intézet, Budapest, 2008.
Matolcsy György és társai: Jövőkép – Megújított és szabadelvű szociális piacgazdaság Ma-
gyarországon. Magyar Növekedéskutató Intézet, 2009.
Nemzeti Társadalmi Felzárkózási Stratégia 2011–2020. Intézkedési Terv 2012–2014.
Mélyszegénység, gyermekszegénység, romák. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium
Társadalmi Felzárkózásért Felelős Államtitkárság, 2011. november.
Nemzetközi információk és tanulmányok a magánnyugdíj rendszerekről. Országgyűlési
anyag. T/4293-4295. törvényjavaslatokhoz. 1997. április.
337
Novoszáth Péter: A társadalombiztosítás privatizációjának és államosításának fiskális kö-

vetkezményei. Polgári Szemle, VII. évf. 2011/1.
Novoszáth Péter: Az ortodox válságkezelés látványos kudarca. Polgári Szemle, IX. évf.
2013/1–2. 180–202.
OECD Economics Outlook. May 2013.
Private Pension Outlook 2008, OECD 2009.
Széll Kálmán Terv 2.0. Nemzetgazdasági Minisztérium, 2012. április.
Veres József: Szubjektív látlelet a gazdaságpolitika és a globalizáció viszonyáról. In:
Pénzügypolitikai stratégiák a XXI. század elején. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2007.
55–64.
338
Összefoglalás
A neoliberális pénzügypolitikával szakító, új magyar államháztartási és közpénzügyi
mechanizmusok tudományos rendszertanának megírására Prof. Dr. Lentner Csaba
egyetemi tanár, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közpénzügyi Tanszékének veze-
tője kapott felkérést. A szakkönyv épít a kormánytisztviselői szakvizsga tananyag jól
bevált gyakorlatcentrikus tartalmára, melynek hatályosításában a szerző a 2010-es
kormányváltást követően részt vesz.
A modern szemléletű, tudományos léptékű és egyidejűleg gyakorlatorientált szak-
könyv a Nemzeti Közszolgálati Egyetem közigazgatás-tudományi, hadtudományi
és rendészettudományi életpálya hivatásrendjeinek egyetemi közös modul szerinti
felkészítését szolgálja. Alaptankönyv a kormánytisztviselői szakvizsgára készülők ál-
lamháztartási ismereteinek bővítéséhez. Haszonnal forgathatják az állam- és jogtu-
dományi, továbbá gazdaságtudományi karok közpénzügyekben elmélyülni kívánó
hallgatói, kutatói és a magyar közigazgatásban dolgozók egyaránt.
A szerző a közigazgatás-tudomány rendszertanán belül definiálja a közpénzügye-
ket és az államháztartástant. Felvázolja akadémiai múltjukat, fejlődéstörténetüket és
jelenüket. A hagyományos jogi értelemben vett közpénzügyi jog és az eddig csak gaz-
dasági vetületben értelmezett közpénzügyek interdiszciplináris mezsgyéjén formálja,
tartalommal tölti meg a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Akkreditációs
Bizottság által útjára engedett közigazgatás-tudományt, bemutatva annak gazdasági
kormányzási vetületét.
Majd részletesen kitér az államháztartás közgazdasági szerepére, jelentőségére, kü-
lönösen a 2007-óta bekövetkező pénzügyi események türkében. Ezt követően mind
a központi költségvetés, illetve a hozzárendelt társadalombiztosítás és központi köz-
pénzügyi intézmények, tervezési, elszámoltatási, költségvetési, zárszámadási mód-
szerek, mind a helyi önkormányzati alrendszer szabályozásának, működési mecha-
nizmusainak részletes bemutatása következik. A tankönyvön végigvonuló két nagy
közpénzügyi rendszer, a fiskális és monetáris politikák elméleti és gyakorlati összefüg-
géseibe vezeti az olvasót Lentner Csaba professzor. A költségvetés technikai finanszí-
rozása, a költségvetési rend szerint gazdálkodók számviteli szabályozása, az államház-
tartás ellenőrzése fejezetek ugyancsak korszerű ismereteket biztosítanak. A hatályos
államháztartási struktúra, illetve a köré vont unortodox magyar közpénzügyi felfogás
rendszer érettségére, eredményeire és további fejlődési pályájára is kitér a szerző a 11.
és 12. fejezetekben.
A jól szervezett állam értő és cselekvő kormánytisztviselőinek szakkönyvet író köz-
pénzügytan professzor gondolatainak autentikus tartalmát Matolcsy György korábbi
nemzetgazdasági miniszter, 2013 márciusától a Magyar Nemzeti Bank elnöke és Do-
mokos László közpénzügyekkel foglalkozó korábbi parlamenti képviselő, 2010-től az
Állami Számvevőszék elnöke bevezető fejezetei erősítik.
339
Summary
Dr. Csaba Lentner, professor of the Public Finances Department of the Natio-
nal Public Service University was requested to write a scientific methodology for
the new Hungarian central budget and public finances mechanisms which breaks
with neoliberal financial policy. The coursebook relies on the central content of the
well-tried practice of government officials’ special examination, updated with the
participation of the author since the 2010 change of government.
The scientific textbook written in a modern approach and focusing on practice
serves the purpose of preparing professionals for careers in public education, military
sciences and policing at the National Public Service University, according to a joint
module. It is a basic textbook for expanding knowledge in public finances for students
preparing for government officials’ specialised examination. It is useful for students
and researchers of law, political sciences and economics as well as employees in the
Hungarian public administration, who wish to gain a deeper understanding of public
finances.
Remaining within the taxonomy framework of economics, the book defines
the academic history, development and the current status of public finances and
central budget management. Economic governance, launched as a discipline within
economics by the Hungarian Academy of Sciences and the Hungarian Accreditation
Committee, is shaped on the interdisciplinary border area between financial law,
taken in the traditional legal sense, and public finances, so far given a merely economic
interpretation.
Next comes a detailed analysis of the economic role and significance of public
finances, with special regard to the financial events that have taken place since 2007.
This is followed by the central budget and the social security system, the central public
finance institutions, planning, settlement, clearing, budgetary and final accounting
methods, as well as the regulation and operating mechanisms of the system of local
government. Professor Csaba Lentner introduces the reader into the theoretical and
practical interrelationships of the two major public finance systems: the fiscal and
the monetary policies. Technical budget financing, the accounting regulation of the
participants who manage their businesses according to the central budget rules, and
general government control all provide up-to-date knowledge. In Chapters XI and
XII the author discusses the maturity, achievements and further development of the
currently effective general government structure and the non-traditional Hungarian
approach to public finances.
The authentic ideas committed to paper by the professor of public finances for
active government officials who understand the operation of a highly organised
state are complemented by chapters written by György Matolcsy, former Minister
of the Economy, who has been Governor of the National Bank of Hungary since
March 2013, and László Domokos, former Member of Parliament in charge of public
finances, who has been the president of the State Audit Office since 2010.
341

Közpénzügyek És Államháztartástan

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Közpénzügyek És Államháztartástan

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Prof. Dr.

Domokos László és Matolcsy György

Nemzeti Közszolgálati Egyetem

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem kiadványa, közös modul, 2013

Minden jog fenntartva. Bármilyen másoláshoz, sokszorosításhoz, illetve más adatfeldolgozó

A közpénzügyi kontroll és az államháztartási ellenőrzési rendszer

Matolcsy György előszava

A közpénzügyek és az államháztartás kérdései az elmúlt években az érdeklődés közép-

hiány megszüntetésének határidejeként. Ezt követően – mivel az akkori kormányzat

Növelni kell Magyarország versenyképességét, ehhez rugalmas munkaerőpiacot

Dr. Matolcsy György

A korábbi időszakok felelőtlen közpénzügyi gazdálkodása és a gazdasági környezet

Az Alaptörvény mint a közpénzügyi megújulás alapja

Magyarország közpénzügyi megújulása a 2011 tavaszán elfogadott Alaptörvényen

időszámítás kezdődött hazánkban. A magyar jogállamiság alapját jelentő Alaptör-

Az Állami Számvevőszék mint a közpénzek és a közvagyon legfőbb őre

Az Alaptörvény elfogadását követően az Állami Számvevőszék szervezetének és mű-

illetmények a Központi Statisztikai Hivatal által hivatalosan közzétett nemzetgazda-

A KEHI mellett ugyanakkor több olyan szervezet is működik, amely meghatározott

A megújítás alapvető célja egy korábbinál hatékonyabb, takarékosabb szervezet

Következményekkel járó ellenőrzések

Komoly áttörést hozott az Állami Számvevőszék működésében és a magyar adófizetők

A megújított Költségvetési Tanács és az Állami Számvevőszék

Magyarország közpénzügyi megújításának egyik kiemelkedően fontos állomása volt a

költségvetést érintő információkhoz az önkormányzatok és a központi költségvetési

A rend értéket teremt

A mai gazdasági nehézségek egyik fő tanulsága, hogy a közpénzt és a közvagyont meg

A gazdasági nehézségek és a társadalmi kihívások miatt kiemelten nagy felelősség hárul

1.1 Nemzetközi kitekintés –

A közgazdaságtan több mint két évszázados történetének legkiemelkedőbb alakjai

eltérő jogi és kulturális közegben eltérő módon reagálnak az egyes gazdaságpolitikai

A legitimációs intézmények (market legitimizing institutions): a piacgazdaság fel-

1.2 Szemelvények a magyar közpénzügyi rendszer

A mai állami közpénzügyi rendszerrel szinonim államgazdaság fogalmának meg-

gazdasági erővel való ellátása”. A magyar dualizmus korának kimagasló közpénzügyi

Az állam gazdaságát közelebbről szemlélve behatárolja, hogy az államgazdaság

Vagyis – Kautz Gyula értelmezésében – az államgazdaság tárgyát „a közhatalom ren-

szocialista világrendszer működését gazdasági értelemben koordinálni hivatott Köl-

Az állami pénzügyek rendszerének hatékony működése érdekében a gazdálkodó és

1.3 Közpénzügytan, államháztartástan –

A közszféra a nemzetgazdaság meghatározó, organizáló része; a közjavak előállí-

az adók beszedését rendelni hivatott törvényeknek a megalkotását is.33 A közteher-

A gazdaságpolitika mint a kormány gazdasági szereplők befolyásolására alkalmas

Bővített értelmezés szerint a gazdasági növekedés elősegítése nemcsak nemzetgazdasági

1.4 Közpénzügytan és az államháztartástan – napjaink

A tudomány összefüggő ismeretek rendszere, amelyek meghatározzák vizsgálati tár-

a képzelésekből alakultak ki a ma is létező közigazgatás-tudományi irányzatok.42 A köz-

kifejezéséhez, a piacok globalizációját lehetővé tevő jogi szabályozáshoz, a hatályos jog

A neoliberális rendszer válsága kibővítette a közigazgatás-tudomány szerepét,

1.5 Közpénzügyek és államháztartástan az Európai Unió

Magyarországon az ezredforduló tájékán a közigazgatás-tudomány szerves részének

Földes Gábor egyébként jogias személetű államháztartás megközelítése folyamatos

után a liberális demokráciák uralma következik.59 Az Államépítés60 című könyvében

Tehát a nemzeti függetlenség alapkérdése a költségvetési politika, vagyis első-

megállapította a kötelezettségszegést. Sőt, az Európai Unió Bírósága – fokozva

A Kolozsi Pál által említett közgazdaságtani alapok, elméletek változtatása elsősorban

annak tükrében, hogy másfajta közpénzügy-politika a térségben aligha képzel-

belső erőforrások nélkül maradt magyar nemzetgazdaság egyetlen eszköze a költ-

1. ábra: Költségvetési hiányok az EU-ban a GDP százalékában, 2012. (Forrás: Eurostat,

1. táblázat: Kormányzati költségvetési, adósság és finanszírozási adatok 1995–2013. (Forrás:

KSH egyedi közlése alapján, 2013.)

Az elmúlt évtizedben szabadjára engedett közpénzügy-politika az ország új típusú,

dultak fejlődésnek ahol működött az újraelosztás, igazságos és arányosnak tűnő volt a

1.1 Nemzetközi kitekintés –

1.2 Szemelvények a magyar közpénzügyi rendszer

1.3 Közpénzügytan, államháztartástan –

1.4 Közpénzügytan és az államháztartástan – napjaink

1.5 Közpénzügyek és államháztartástan az Európai Unió

2.1 Erősödő állami gazdaságpolitikai szerepek –

2.2 Az államháztartás helye és szerepe a nemzetgazdaságban

2.3 A nemzetgazdaság helyzetét meghatározó

3.1 Az államháztartás rendszere, jelenlegi szabályozásának

3.2 Az államháztartás technikai-fogalmi meghatározásai

3.4 Az államháztartás alapelveinek szerepe és jelentősége