CONTABILIDAD PÚBLICA

CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 2

Enfoques Conceptuales
Es conveniente analizar algunos aspectos relacionados con el uso del
término Administración Pública. Este es relativamente amplio, lo que dificulta
dar una definición breve que exprese todo su alcance.

Se entiende a la Administración Pública como una organización dotada de

medios económicos y materiales que pone en práctica las decisiones tomadas
por el gobierno, es decir se compone de todo lo que la hace efectiva, como los
funcionarios, edificios públicos, entre otros. Consiste en el proceso relativo a
todas las operaciones encaminadas al planeamiento, organización, ejecución y
control de las políticas del Estado, en cumplimiento de sus fines.

Es el instrumento que el gobierno moviliza para la ejecución practica de

sus programas, es decir el conjunto de todos los organismos que prestan
servicios públicos, ya sean ministerios, entidades descentralizadas,
empresas del estado, etc., integrada por un grupo humano ( funcionarios y
empleados ) que trabaja directa o indirectamente en la prestación de los
servicios públicos.

La administración pública es indicativa de una actividad concreta, concebida

como organización y dirección de personas y medios para alcanzar fines
públicos.

El vocablo proviene del Latin, “ad – ministrare”, que significa servir, o de “ad
manus trahere” que alude a la idea de manejar o gestionar, jurídicamente el
concepto se usa mas en sentido formal, lo que para Bielsa, no denota una
persona jurídica, sino un organismo que realiza una actividad del Estado.
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El concepto de Administración Pública puede ser entendido desde dos puntos
3
de vista:

 Formal: representado por la entidad que administra o sea el

organismo público que recibe del poder político la competencia y los
medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales, es
decir un organismo que realiza una determinada actividad del Estado.

 Material: es la actividad administrativa propiamente dicha, es decir la

actividad de cada organismo considerando sus problemas de gestión
y de existencia propia.

Por lo tanto puede entenderse como la actividad administrativa que realiza

el Estado para satisfacer sus fines, a través del conjunto de organismos
que componen la rama ejecutiva del gobierno y de los procedimientos que
ellos aplican, así como las funciones administrativas que llevan a cabo los
otros órganos y organismos del Estado.

Luego de una breve introducción sobre qué se entiende por administración

pública, se presenta a continuación un cuadro con varias definiciones de
Administración Pública, según distintos autores especialistas en la materia:

AUTOR DEFINICIÓN CARACTERÍSTICA

F. Waldo Es la organización y dirección de Se refiere al proceso o
hombres y materiales para lograr actividad para administrar
los fines del gobierno1. los asuntos del Estado.
Es el arte y la ciencia de la Conduce a un área de
F Waldo dirección aplicada a los asuntos del investigación es decir, al
Estado. estudio de una disciplina

White Los procesos que tienen por objeto la

1
Con referencia al concepto formulado por Waldo, la organización es lo estático – el molde – mientras que la dirección
es lo dinámico, el funcionamiento. La organización es la estructura de las interrelaciones personales en un sistema
administrativo. La dirección es la acción tendiente a lograr la cooperación racional en dicho sistema.
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realización de la política del Estado.
Muñoz Amato Es el Gobierno en acción, es decir el Identifica a la Administración
4
conjunto de conductas humanas Pública con el ejercicio de la
que determinan como se distribuye actividad de gobernar
y ejerce la autoridad pública.
Ángel Ginestar Lo relaciona con la racionalidad e Se trata de un enfoque
intencionalidad del accionar en la contemporáneo de la
Administración Pública. Administración Pública, que
se retoma mas adelante.
La Administración Pública en un sentido más amplio y desde un punto de
vista moderno, apunta a un enfoque sistémico 2, dado que es el conjunto de
leyes, reglamentos, procedimientos, costumbres y conductas humanas reunidas
para lograr los fines del Estado.

Del concepto de Administración Pública se pueden identificar dos

características fundamentales:
Acción Racional
Acción Cooperativa
Característico de la Administración Pública, es la acción de la
misma encaminada a lograr maximizar la realización de fines
públicos. En otras palabras, busca el máximo provecho de los
medios para lograr con el menor esfuerzo el mayor rendimiento.
la Administración Pública es un tipo de esfuerzo humano
cooperativo caracterizado por un alto grado de racionalidad.

Además de las características se pueden identificar algunos elementos que le

son propios a la administración pública:
 Medios personales o personas físicas
 Medios económicos o recursos públicos, por ejemplo los tributos
 Organización, referido a la ordenación racional de los medios.
 Fines, principios de la entidad administrativa
 Actuación, que ha de ser lícita.

2
Enfoque sistémico: planteado por primera vez en el campo de la biología en 1930, significa la aplicación de la
interrelación e interdependencia de las partes hacia el todo, es decir explicar los hechos de la administración no por sus
causas sino por sus fines.
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La administración pública posee una serie de prerrogativas que la colocan en
5
una posición superior con respecto a las del administrado o particulares, entre
dichos poderes se destacan:
 Interpretación unilateral de contratos.
 Capacidad ejecutiva de los actos administrativos.
 El sometimiento a una jurisdicción especializada, fueros judiciales a
nivel nacional
Luego de caracterizar a la administración pública es conveniente efectuar una
distinción entre lo público y lo privado:
Lo público tiene dos sentidos Lo privado se relaciona con
fundamentales
Interés General: se identifica con el bien Lo puramente psicológico, personal e
común, es decir, lo que le interesa a la interpersonal y,
comunidad. Requiere la necesaria
supeditación, hasta la supresión si es Con actividades económicas de carácter
necesario, del interés individual al exclusivamente capitalista, es decir
colectivo. Prevalece el todo respecto a las interesadas exclusivamente en el aumento
partes. de la rentabilidad privada.

Sentido de Transparencia: lo que es Incremento de la rentabilidad económica y

visible. Se busca el interés colectivo. beneficios para los socios.

Estudio de la Administración Pública

El primer autor que escribió sobre el tema administración pública fue W.

Wilson, alrededor de 1900 quien define los objetivos, el campo de aplicación, y
sobre todo separa las áreas de la política y la administración.

Después de 1.900 se hace sistemático el estudio de la Administración Pública,

avanzando en grado extraordinario a partir de 1920, considerando al año 1900
como de inicio en el estudio de la administración pública.
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1900 6

W. Wilson Estudio sistemático

Se distingue política de
administración

Se convierte en materia de estudio muy importante en todas las universidades y

colegios, y la investigación se intensifica apoyada por el Estado. Abundan las
obras sistemáticas, trabajos monográficos y las publicaciones sobre el tema.
A partir de 1.940 toma nuevo impulso y se fundan sociedades dedicadas al
estudio de la disciplina con publicaciones regulares de valor estimable. Los
primeros estudios apuntan a la naturaleza de la administración en sí,
destacándose en los mismos el criterio de eficiencia. Este principio, se
encuentra al comienzo de siglo en los trabajos de Taylor sobre la dirección
científica, en donde se destaca los problemas de rendimiento de los recursos
humanos.

Se pueden enumerar como hechos históricos importantes que contribuyen al

estudio de la disciplina administrativa a los siguientes:

1. Primera guerra mundial,

2. La depresión del 30’ y
3. Segunda guerra mundial.

Se destaca como contribuyente al crecimiento de la Administración Pública el

aporte directo de otras ciencias, como sicología, sociología, antropología,
historia, derecho y economía, en realidad no hay ciencia que no tenga algo que
ver con la Administración Pública.

EL OBJETIVO DEL ESTUDIO DE LAADMINISTRACIÓN PÚBLICA ES MEJORAR LA

GESTIÓN ADMINISTRATIVA DEL GOBIERNO.
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Después de 1940 los contenidos de la Administración Pública cambian

7
significativamente, consecuentemente se origina una reclasificación de las
categorías o elementos funcionales.
Sintéticamente se destacan los siguientes cambios:
1. Se deja de insistir en pretender ubicar a la disciplina como ciencia,
por considerar sin sentido dicho objetivo. Se ubica a la Administración
Pública como ciencia y como arte, graduando las inclinaciones según el
tratamiento de la disciplina en el campo de la investigación o de la
actividad o acción.
2. La separación de las áreas de la política y de la administración deja de
ejercer su influencia en la interpretación de la doctrina, siendo
abandonada totalmente esa teoría.
3. Igual suerte que los principios antes mencionados sigue la teoría de la
eficiencia y economía. Sin lugar a dudas nadie puede negar la
influencia de estos factores cuando se intenta alguna empresa. Pero con
conceptos más claros se debe hablar de eficiencia social y de resultados
sociales.
4. Se opera un cambio fundamental en el estudio de las categorías, que si
bien mantienen la misma denominación que reciben en sus primeros
estudios, se ha desplazado en alguna medida el contenido de las
mismas, y aparece una notable reclasificación de categorías provocada
por nuevos enfoques.
La planificación es quizás el fruto de lo que ha ocurrido después de la depresión
del ’30, oportunidad en la que se abandona la teoría del “laissez faire”.
Considera un autor, que el problema de la época convierte a la planificación en
una mística. La planificación es el factor fundamental de todo moderno y
completo sistema social donde se destaca “la conducta cooperativa social” y por
lo tanto en toda administración.
Continuando el tema de planificación se analiza el anagrama, que representa las
funciones del agente ejecutivo de la administración, el mismo fue creado por
Gulick y responde a POSDCORB,
P- planificación,
O- organización,
S- asesoramiento (staff),
D- dirección,
CO- coordinación,
R- información,
B- elaboración de presupuesto.
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

8
Administración Pública como actividad
La actividad que desarrolla el Estado en base a su poder y para el cumplimiento
de sus fines constituyen las llamadas funciones estatales. Estas, en su
conjunto representan el ejercicio pleno del poder del Estado, de acuerdo con las
normas que regulan la competencia y las modalidades que requieren los
intereses públicos.

La administración pública como gobierno en sí, es el conjunto de conductas

humanas que ejercen y distribuyen la autoridad política.

Desde el punto de vista de la asignatura se focaliza el análisis a las

funciones de tipo material u objetiva, es decir referida al contenido de la
actividad realizada en el ejercicio de las distintas funciones del estado. En
donde este debe configurar un sistema de gobierno en base a una adecuada
sistematización de órganos que llevan a cabo las funciones.
Al hacer referencia a la evolución de esta disciplina, especialmente durante el
transcurso de este siglo, se observa una acentuada orientación a profundizar
sobre nuevos sistemas administrativos como: planificación, organización,
personal, dirección, finanzas, y otras sistematizaciones aplicando
constantemente los adelantos que brinda la tecnología. Cabe destacar que la
aplicación de la informática provoca una nueva era en materia de organización y
métodos, indispensable para el avance de la administración pública.

Si el objetivo final del estudio de la administración pública es

mejorar la gestión del Estado, la actividad administrativa procura
lograr una sistematización de las instituciones para mejor servir a
los intereses de la comunidad.

El aporte de los recursos humanos en la actualidad recibe preferente atención

en su condición de factor fundamental en la gestión administrativa. Es
preocupación prioritaria elevar el nivel de aptitudes, puesto que la reforma
administrativa que se instala en diversos países y también en el nuestro,
sobre todo a partir de la década de los noventa, requiere personal
capacitado en todos los niveles, no solo preparados técnicamente sino, con
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

una formación moral que evite la corrupción y permita lograr eficacia y eficiencia
9
en las tareas administrativas.

Para avanzar en el tema actividad de la administración pública es necesario

analizar que se entiende por procesos, procedimientos y sistemas que
conforman la administración, es decir los distintos procesos, procedimientos y
sistemas llevados a cabo en la labor diaria del Estado.

Procesos

Según lo definido en un comienzo, son las diferentes etapas o fases de un

acontecimiento. A través de ellos se determinan o establecen reglas o
normas de actuación, es decir, se está frente a la institucionalización de las
actitudes humanas.

Teniendo en cuenta la visión moderna que considera al Estado como

productor de bienes y servicios, los procesos adquieren una nueva
significación: " como la serie de pasos para transformar insumos y recursos en
productos, bienes y servicios, a través de determinadas tecnologías". Los
procesos de las organizaciones públicas están determinados por los
bienes y servicios que tienen a su cargo. Por ejemplo en un organismo
recaudador, se supone que los procesos son la recaudación, verificación de
pagos y verificación de la base imponible.

Las nuevas corrientes en el ámbito de la Administración Pública, retoman los

procesos para la operación de mejoras sustanciales en el desempeño de las
organizaciones. David Osborne y Gaebler en su nueva obra "La Reinvención
del Gobierno" presentan un nuevo modelo o paradigma para gobernar,
consideran que el gran problema de los gobiernos reside en los procesos.
Los mencionados autores proponen nuevas características de las instituciones
públicas, entre las que se puede mencionar, descentralización, innovación,
flexibilización, capacidad para aprender con rapidez nuevas formas de acción
cuando las condiciones cambian.

Los mencionados autores consideran que el gobierno empresarial es aplicable

al sector público, en donde los gerentes públicos cumplen la función de
reasignar los recursos en función de la productividad y del rendimiento social. La
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

reinvención no pretende cambiar los fines del gobierno sino cambiar las
10
formas tradicionales y burocráticas con las que funcionan los gobiernos.

Por otra parte, "Reingeniería" está dirigida a la generación de mejoras

sustanciales en el desempeño de las organizaciones y propende a:

a) La ruptura con las formas y procesos anticuados de la burocracia

pública.
b) La búsqueda de mejoras radicales en los procedimientos
administrativos mediante la explotación de la tecnología de
información.

La reingeniería requiere que la organización desarrolle un enfoque orientado al

cliente, a los resultados rompiendo con esquemas tradicionales y repensando
los procesos en función del resultado final para el cliente.

Procedimientos

Es la acción de proceder, el método de ejecutar alguna cosa, la

actuación por trámite dentro de una secuencia lógica.

Por ejemplo el procedimiento de adjudicación dentro de un proceso de licitación

pública, o los procedimientos que indican los trámites que deben seguirse para
convertir en ley un presupuesto que autorice los ingresos y egresos.
No se puede actuar arbitrariamente, es necesario establecer con
anterioridad a un acto administrativo las normas o reglas a que debe
ajustarse. Estos modos o maneras, constituyen los llamados procedimientos
administrativos. Así se afirma que los procedimientos son la fisiología de la
organización, pues sin ellos no hay una interacción del esfuerzo cooperativo.

No siempre los procedimientos tienen respaldo jurídico, muchas veces se avalan

en usos y costumbres. Por lo que es de fundamental importancia mejorar los
procedimientos para lograr una eficaz administración.

Los procedimientos que dan lugar a decisiones estratégicas, y quienes están

a cargo de los sistemas centrales de administración, son de vital importancia
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

puesto que el procedimiento es quien permite elegir, entre varias opciones, la

11
decisión final. Y los que dan lugar a decisiones tácticas están a cargo de los
niveles intermedios.

Los procedimientos administrativos racionalmente establecidos deben

codificarse en manuales de orientación, los jurídicos se deben concretar en
reglamentos, normas y estatutos, los técnicos deben constituir verdaderos
manuales de operación. Dichos manuales deben ser útiles a los agentes de la
administración en todos sus niveles, como también a los usuarios del servicio
público.

Sistemas

Es el conjunto de normas, principios, organismos sobre una

materia coordinados entre sí, constituyendo un todo indivisible, a
pesar de la relativa interdependencia funcional y operativa que
puedan tener sus partes componentes.

Esas partes actúan con una misma orientación y satisfacen un objetivo común.
Por lo que el sistema es un todo organizado y articulado, cuyo crecimiento va de
adentro hacia afuera, sin alterar las proporciones que cada una de sus partes
tiene individualmente en el conjunto. En los sistemas no hay unidades aisladas,
todos responden a un organismo central que norma su funcionamiento, pero
existen partes componentes que denominamos sectores.

Se pueden distinguir dos grandes agrupaciones de sistemas:

1) Sustantivos. atienden a propósitos especializados. Ej.: Ministerio de

Educación Ciencia y Tecnología, Salud, Trabajo, etc. Ejecutan las
funciones básicas del Estado. El organismo central de los sistemas
sustantivos está en el respectivo despacho ministerial y los sectores
están constituidos por las direcciones, departamentos, secciones y
unidades.

2) De naturaleza administrativa, asesora o auxiliar: son los sistemas

auxiliares o asesores como: comisión de planificación, presupuesto,
personal, reforma administrativa, etc.
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

12
Relación entre Administración Pública y Política

Desde los primeros ensayos realizados a comienzos del siglo se sostiene la

tesis de que el campo de la política y de la administración son zonas diferentes. 3
Algunos autores son más drásticos, sosteniendo que la política es perniciosa
para la Administración Pública. Esta teoría tiene una razón de ser, pues se
pretende en base a estos principios implementar- lo que es lógico- un sistema
de personal basado en el mérito, como medio determinante en la escala
jerárquica. En aquellos tiempos la política y la administración se entremezclaban
y el objetivo tenía como base un alegato en contra de la politiquería.

Aceptar dicho criterio implica considerar el accionar de la Administración

Pública como meramente ejecutiva, cumpliendo órdenes superiores. De
acuerdo a esto, los problemas públicos deben resolverse en base a la teoría y a
la práctica, obteniéndose el máximo de eficiencia en los fines al ser un factor
predominante los costos, midiendo los resultados desde un punto
eminentemente económico, sin tener en cuenta una evaluación de carácter
político y social.
La creencia de principios científicos de validez absoluta para regir la
Administración Pública, encuentra como campo propicio a los países de bajo
nivel cultural, por la mala calidad de los políticos y la falta de profesionales
especializados en administración. La dinámica social demuestra que no es
posible confeccionar planes permanentes, ya que los gobiernos deben
adaptarse a las circunstancias sociales cambiantes y de acuerdo a la voluntad
social. Entonces no cabe duda que la actividad ejecutiva de la administración
pública es responder a las decisiones y preceptos políticos o al menos está
íntimamente ligados.

Es importante remarcar algunos ejemplos que ponen de manifiesto la íntima

relación existente entre ambas disciplinas:

1. Las decisiones y normas, los planes generales, deben concretarse en

realidades y quien tiene a su cargo esa tarea es la Administración
Pública, por lo tanto debe accionar de acuerdo a la orientación y decisión
política.

3
Política y Administración 1.900 F. Goodnow
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

2. La política solo puede tomar decisiones con la información fundamental

13
que le suministra la administración, en base a su capacidad y a la
experiencia. Tampoco el órgano legislativo puede elaborar o aprobar plan
alguno si no cuenta con el apoyo directo del órgano ejecutivo.

Para algunos autores no puede concebirse a la administración pública separada

de la política, por lo tanto es fundamental mejorar la administración elevando las
capacidades de los funcionarios y empleados a través de una adecuada
profesionalización.

Administración Pública Tradicional, para el Desarrollo y Moderna

Retomando la idea expuesta anteriormente, se observa que la
Administración Pública no constituye un concepto estático, por el contrario,
obedece a concepciones que se han formado y modificado a través del tiempo y
que adquieren perfiles e imágenes que reflejan el desarrollo de los distintos
países y de las épocas por la que atraviesa.

En base a ese desarrollo que ha tenido la Administración Pública a través del

tiempo y sumado a la necesidad de transformación y de progreso, es importante
considerar un enfoque tradicional y un enfoque para el desarrollo. Al respecto no
se debe olvidar lo considerado por Muñoz Amato quien considera a la
administración pública como parte del Estado, como el gobierno en acción.

A continuación se presenta un cuadro comparativo entre administración

pública tradicional y administración pública para el desarrollo.
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

ADM. PÚBLICA TRADICIONAL ADM. PÚBLICA PARA EL DESARROLLO 14

Consiste en la actividad administrativa Se caracteriza por la problemática
que realiza el Estado para cumplir sus emergente del aparato administrativo, lo
fines, por ejemplo justicia, seguridad cual hace del sector público un ente
interior, relaciones exteriores, prestaciones dinámico y preocupado, no solamente por
de ciertos servicios - educación, salud y mantener el equilibrio social y el orden
seguridad social, defensa, etc., es decir, las político institucional, sino más bien
funciones tradicionales o típicas del Estado. orientado a estimular y promover el
desarrollo.

Se preocupa más bien por los problemas La dimensión de los problemas con que se
correspondientes a un aparato simplificado enfrenta el aparato administrativo, tiene una
en sus funciones y finalidades. magnitud nueva comparado con los que
Está al servicio de una concepción estática caracterizan a la Administración Pública
del estado. tradicional.

Por los problemas técnicos que la

Está asociado a la época de un Estado administración va a enfrentar para ajustar
reducido en su mínima expresión, en su funcionamiento a ésta nueva dimensión,
cuanto a sus funciones, por lo tanto a la la administración para el desarrollo tiene
prestación de las funciones básicas como objetivo la solución de los problemas
solamente. de adecuación y funcionamiento de un
aparato administrativo para el correcto
funcionamiento del estado dinámico.

Corresponden a dos épocas distintas en

lo que se refiere a las funciones del
Estado. La Administración Pública para el
Desarrollo es una característica del Estado
moderno, y por lo tanto es el resultado de
nuevos objetivos y de más amplias
funciones por parte del estado. El estado
asume un papel más importante con fines
de desarrollo.
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

15
Luego de diferenciar a la administración pública tradicional y para el desarrollo
es conveniente definir qué se entiende por Administración Pública para el
desarrollo, Jiménez Castro la considera como:

El proceso deliberado, constante y sostenido de transformación y de

progreso, a través de factores educativos, políticos, socio cultural,
económico, etc.

Analizando la definición planteada se advierte que existen factores

condicionantes del Desarrollo Integral entre ellos se observa que:

 Desarrollo educativo

La educación debe ser considerada como una inversión, como una

demanda y como un mecanismo de transformación social. Ya que sirve
para aumentar la productividad y la rentabilidad de los esfuerzos que se hacen.
Como la educación es un activo, todo el quehacer en ese importante campo
debe estar orientada hacia el desarrollo.

 Desarrollo político

Teniendo en cuenta la relación estrecha que existe entre política y

administración, dicha administración sufre las consecuencias de la primera de
modo absoluto. Del desarrollo político depende la transformación y el
mejoramiento, requisitos que deben existir para un auténtico desarrollo.

 Desarrollo sociocultural

Por cultura se entiende la totalidad de los símbolos, ideas,

comportamientos, características de un grupo humano, como también su
modo general de vida.

El desarrollo socio-cultural comprende fenómenos tan variados como asuntos

demográficos, migraciones internas, fecundidad, crecimiento de la población,
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CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

nivel de vida, vivienda y salud, todos los cuales han de orientarse a la promoción
16
del hombre.

 Desarrollo económico

Presenta como elemento distintivo la relación de escasez de medios con

respecto a los fines existentes en la sociedad. No solo la limitación de bienes
origina lo económico, sino la existencia de medios escasos y de usos optativos
frente a la multiplicidad de fines jerarquizables.

De todos los factores que componen el desarrollo integral, el desarrollo

económico es el que más se ha estudiado, incluso para muchos autores,
desarrollo es sinónimo de desarrollo económico.
Entendiendo por Desarrollo económico al proceso por medio del cual se
transforma una economía, cuyo ingreso por habitante tiene una tasa de
crecimiento pequeña o negativa, en una economía cuyo ingreso por persona
tiene una tasa significativa de incremento autosostenido, como una
característica permanente a largo plazo.

Para concluir con el aspecto conceptual de la Administración Pública es

importante tener en cuenta, que este ha evolucionado a través del tiempo. Por
ello es necesario analizar uno de los enfoques de la Administración Pública
Contemporánea, presentado por Ángel Ginestar4, dicho enfoque se refiere a la
racionalidad y a la intencionalidad del accionar en el sector público
Racionalidad atiende al desarrollo de conocimientos e información que
requiere la organización y ejecución de las acciones.

Intencionalidad se refiere a la forma de decidir sobre el accionar en el sector

público y a la forma de verificar para introducir las
modificaciones necesarias
Por ejemplo, toda actividad que realiza el Estado se ubica dentro de un
contexto, en este caso el sector público. Dicha actividad se realiza para
satisfacer necesidades de la población, a través de algún tipo de bien que se
denomina producto. A su vez para obtener el producto, se requiere de otros
bienes llamados insumos.

4
Ginestar Ángel, "Lecturas sobre Administración Financiera del Sector Público"
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

17
CONTEXTO –
Necesidades colectivas
ESTADO Sector público
Insumos

Proceso Productivo

Productos
Finales

La descripción realizada precedentemente se ajusta a un proceso o ciclo

racional, asimilable al sector privado, en el que se distinguen las siguientes
fases:
 Se planifica según los objetivos formulados.
 Se organiza mediante distribución de responsabilidades y
funciones.
 Se ejecuta teniendo en cuenta los objetivos identificados en la
planificación.
 Se controla los resultados comparando variables que se
utilizan para hacer las proyecciones ex antes y para verificar los
logros ex post.

ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Existen infinidad de conceptos sobre que es una organización, solo se

mencionan dos:
 Según Kast y Rosenzweig: las organizaciones son sistemas tecnológicos,
gente que utiliza conocimientos y técnicas, e implica la integración de
actividades estructurales, es decir gente que trabaja junta.
 Para Ackoff, la organización es un sistema con algún propósito, el cual es
parte de un sistema mayor que lo comprende y que en algunas de las
partes, las personas, tienen sus propios propósitos.

Con cualquier definición o concepto de organización que se analice surgen

puntos en común, en donde se verifica:
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA
 Un comportamiento de la organización, ya que su actividad se orienta a
18
metas y fines conocidos por los miembros del grupo.
 La utilización de conocimientos y técnicas para la realización de las
tareas.
 La realización de actividades estructuradas e integradas, en donde los
individuos o grupos de individuos trabajan juntos cooperando en
interdependencia.
 Un medio externo, el cual influye sobre la organización pero también
ellas influyen sobre el medio en que interactúan.

En cuanto a las características comunes en toda organización, se puede

mencionar las siguientes:

 División del trabajo, por un lado el trabajo y por el otro el poder, se

verifica en la existencia de distintas áreas a las que se le asignan
funciones, para lo cual desarrollan diferentes actividades. Por ejemplo
gerencia de personal, la cual se subdivide en areas menores,
generalmente llamadas departamentos.
 Presencia de centros de poder, dado que todos los miembros de una
organización no pueden tener el mismo poder, existiendo niveles
jerarquicos de autoridad. En los niveles superiores se concentra el poder
y la autoridad. Por ejemplo el jefe de recursos humanos depende del
gerente de personal.
 Sustitución de personal, relacionado a la posibilidad de reemplazar a
las personas que no cumplen con su actividad, asignando sus tareas a
otras personas.

La organización debe canalizar y orientar los distintos

intereses a fin de lograr un objetivo: producir y proveer
determinados bienes o servicios, para poder cumplir con
ello debe asignar y adquirir recursos.
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA
La organización vista como un sistema abierto se resume como la
19
coordinación de diferentes actividades de contribuyentes individuales, con la
finalidad de realizar transacciones con el medio. La cual está en intercambio
permanente con la realidad social y sus componentes, influyéndose
mutuamente.

La realidad social, a través de las variables biológicas, políticas, sociales,

culturales y económicas actúan sobre las organizaciones, cada una existe en un
entorno muy complejo que ejerce influencia sobre su estructura y actividad. En
este permanente intercambio y al actuar las variables del entorno, la
organización reacciona adaptándose al contexto para luego llevar a acabo una
acción.

ORGANIZACIONES ESTATALES .Características

Las organizaciones estatales tienen la misión de proveer de bienes y servicios

que promuevan, preserven, resguarden, orienten y estimulen las iniciativas de la
sociedad compatibles con el interés general.

Estas tienen características propias las cuales se diferencian de las privadas,

puesto que constituyen organizaciones sin fines de lucro, siendo esto una
característica fundamental. Entre las similitudes y diferencias se puede
mencionar las siguientes:

SIMILITUDES DIFERENCIAS
Ambas conforman un sistema socio – Cada organización, pública o privada,
técnico dirigido al cumplimiento de responde a un interés, por un lado al
objetivos. interés de la comunidad y por el otro el
interés particular de la organización.
Ambas se enfrentan a escenarios Las organizaciones públicas forman parte
cambiantes del sistema político mientras que para las
organizaciones privadas el sistema político
es exógeno.
Se relacionan con organizaciones Las organizaciones privadas están
competidoras. sometidas a la competencia de los
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

mercados mientras que en la organización

20
pública existe una condición monopólica.
Los sistemas insumo – producto, de Las normas de comportamiento en una
información y de comunicación forman organización pública están reguladas por
parte de ambas organizaciones. el derecho administrativo al tiempo que en
una organización privada son normas de
carácter interno, propias de cada una.
Los clientes son distintos en cada
organización, en las públicas asumen el rol
de ciudadanos, usuarios de bienes y
servicios, beneficiarios, contribuyentes.
Cada una desarrolla y evalúa su misión en
forma diferente, en las públicas los
propósitos estratégicos escapan a la
rentabilidad económica.

Todas las organizaciones están moldeadas por los componentes de su

ambiente, no se pueden ni deben ignorar, deben de reconocer y responder en
forma rentable ante las necesidades y tendencias que demande.

Contexto de las organizaciones públicas

El contexto está relacionado a un ambiente externo o interno. El primero

determinan las variables externas o del contexto con el cual deben interactuar
dinámicamente, el ambiente cambia permanentemente, estos cambios se
evalúan a través del comportamiento y proyección de una serie de variables.
Está constituido por instituciones o fuerzas que se encuentran fuera de la
organización, pero que son relevantes para sus operaciones, afectando su
rendimiento. Toman insumos y los transforman, después los regresan en forma
de productos o servicios para la sociedad a la que pertenece. Un ejemplo son
las políticas gubernamentales.
El ambiente interno llamado también clima organizacional, está relacionado al
interés interno que ejerce influencia directa en las actividades de la organización
y caen dentro del ámbito y responsabilidad de un director o gerente.
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA
Estas organizaciones como cualquier sistema social están inmersas en un
21
entorno de múltiples dimensiones, dicho entorno incide sobre las características
y el comportamiento de dichas organizaciones y estas a su vez sobre su
entorno.

Entorno / marco Todas las organizaciones públicas son creadas,

Normativo determinadas y reguladas por un conjunto de normas
que constituyen su entorno normativo. Estas
organizaciones inciden sobre el entorno normativo de la
sociedad mediante leyes, decretos que emiten,
administran y aplican.

Entorno / marco El régimen político de gobierno y la dinámica del poder

Político dentro del mismo, inciden sobre las características y el
comportamiento de las organizaciones públicas. A su
vez, las organizaciones públicas inciden sobre el marco
político de la sociedad en la medida que son utilizadas
como instrumentos políticos.

Entorno / marco Está determinado por el conjunto de normas y

Institucional convenciones que se aplican en un sistema social y
definen el espacio de lo legítimo.

Entorno / marco La estructura y la dinámica del sistema económico

Económico incide sobre los roles, estructura y características de las
organizaciones públicas.

Entorno / marco Las distintas políticas implementadas desde las

Social organizaciones pueden provocar equilibrios o
desequilibrios, desarrollo o involución, enriquecimiento o
pauperización de determinados sectores de la sociedad.

Entorno / marco Los comportamientos de las organizaciones inciden

Cultural sobre la evolución de la estructura y clima cultural de la
sociedad.

Entorno / marco El comportamiento administrativo de las organizaciones

Administrativo incide sobre la sociedad y las pautas vigentes en la
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

sociedad sobre presupuesto, planeamiento,

22
programación, inciden sobre las organizaciones.

Gráficamente el entorno o contexto de las organizaciones públicas es el

siguiente:

CONTEXTO DE LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

ECONOMICO

INSTITUCIONAL
SOCIAL

NORMATIVO
NORMATIVO
ORGANIZACIONES

POLÍTICO
ADMINISTRATIVO

CULTURAL

Otros aspectos importantes a tener en cuenta en el estudio de las

organizaciones son los productos con que cuentas las mismas y los recursos de
que dispone.

PRODUCTOS RECURSOS
Son los medios y servicios resultantes Es el conjunto de factores de
de la actividad operativa de la misma. producción que contribuyen a la
Son fácilmente medibles al generar transformación de insumos en
bienes y servicios tangibles. Pero por productos.
el contrario muy difícil de medir Pueden ser humanos, materiales,
cuando se trata de actividades financieros, tecnológicos, normativos e
intangibles. Por ejemplo actividad informáticos.
administrativa.
 CONTABILIDAD PÚBLICA
CLASE 2. LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Los niveles que actúan en una organización son varios, la condición es que 23
actúen coordinados entre sí y con competencias administrativas. Cada uno debe
planificar, programar, organizar, coordinar, dirigir, controlar, decidir, procesar
información y evaluar. La diferencia entre cada uno es el grado de abstracción
de la información de que se dispone en cada nivel.

Nivel Directivo Se encarga de establecer objetivos, políticas,

estrategias, determinando recursos disponibles.
Nivel Gerencial Quien determina los cursos de acción y asigna
recursos para alcanzar objetivos en función de la política
de la organización. Se refiere a la aplicación del proceso
administrativo, mediante la aplicación de conceptos,
criterios y técnicas. Implica planear estratégica y
operativamente, diseñar estructuras, decidir la ejecución
de actividades y evaluar y controlar resultados.
Nivel Operativo Se encarga de realizar los cursos de acción a través de
la conducción operativa.