Pacto Fiscal para el Desarrollo

Chile ha reconocido desde hace décadas el valor de la responsabilidad fiscal, principio que se expresa
en que gastos permanentes deben ser financiados con ingresos permanentes. Este principio se
recoge en la regla fiscal, que desde inicios de los 2000, ha sido aplicada por distintos gobiernos y en
contextos económicos diversos. El principio de responsabilidad fiscal ha servido bien al país, limitando
el crecimiento de la deuda pública y la proporción de los ingresos fiscales que deben dedicarse al
pago de intereses, la que se ubica por debajo de países comparables1.

Sin embargo, el cumplimiento de la regla fiscal se ha visto desafiado en la última década por la tensión
entre presiones sistemáticas de gasto, por un lado, y un menor crecimiento de los ingresos fiscales,
por otro, fruto de menores tasas de crecimiento y de una carga tributaria que no ha cambiado
significativamente. Estas tensiones, unidas a la creciente complejidad del sistema tributario, han ido
elevando la frecuencia de reformas tributarias, aumentando la incertidumbre para decisiones de
inversión y otras de largo plazo.

El Pacto Fiscal para el Desarrollo surge del imperativo de responder a necesidades urgentes de las
personas, de un proceso de diálogo que ha permitido identificar nuevos problemas e incorporar más
temas y soluciones, que trascienden las cuentas fiscales y se expanden al entorno económico e
institucional. En otras palabras, se trata de generar espacio fiscal y que al mismo tiempo apoyemos
el crecimiento sostenible de la economía y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, generando
un círculo virtuoso y aportando certidumbre. Así, el Pacto Fiscal para el Desarrollo se construye como
una agenda multidimensional e internamente consistente, que, implementándose gradualmente,
ofrezca un horizonte de estabilidad y progreso social para los próximos 10 años.

El proceso de diálogos contempló la realización de 33 reuniones de trabajo con diversos sectores, 11

de ellas se realizaron con gremios Pyme, 8 de ellas con la CPC y/o sus ramas; una con gremios en la
región del Biobío, una con la CUT; 3 con fundaciones y ONGs y 9 con partidos políticos, entre ellos la
Democracia Cristiana, el Partido de la Gente, Evópoli, Demócratas, Avancemos Chile y los partidos
que conforman la Alianza de Gobierno, lo que permitió construir esta propuesta de un Pacto Fiscal
para el Desarrollo que estamos presentando ante el país.

A partir de este trabajo, hemos identificado en conjunto seis componentes que conforman el Pacto
Fiscal para el Desarrollo:

I. Principios para un sistema tributario moderno en Chile.

II. Necesidades y prioridades de gasto en favor de los habitantes del país.

1
Mientras el pago de intereses se ubica en Chile por debajo del 4% de los ingresos fiscales, ésta representa más
de 10% en el promedio de los países de América Latina y el Caribe, según el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).

1
 III. Compromisos de reforma para fortalecer la transparencia, eficiencia y calidad de servicio en
el Estado.
IV. Impulso al crecimiento a través de la inversión, productividad y formalización de la economía.
V. Fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias y reforma del impuesto a la
renta.
VI. Mecanismos institucionales para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Pacto Fiscal.

Las prioridades de gasto público y los componentes destinados a incrementar los ingresos fiscales no
pueden ser mirados de manera aislada. Vamos a solicitar una opinión técnica independiente sobre el
espacio fiscal disponible a partir de los dividendos de crecimiento y eficiencia; el primero estará a
cargo de un Comité de Expertos2, mientras que el segundo, será realizado por el grupo de
presupuestos de la OCDE. La diferencia entre el costo fiscal de las prioridades identificadas, y los
dividendos de crecimiento y eficiencia, serán financiados por medio de una reforma tributaria, que
contendrá una mejora de la fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias y una
reforma de la tributación a la renta, que incorpore aumentos de impuestos y beneficios tributarios.
Este ejercicio será desarrollado con un horizonte de 10 años que considerará una gradualidad
consistente entre el mayor gasto y el espacio de financiamiento (figura 1).

Figura 1. Balance de gastos prioritarios y fuentes de financiamiento

Fuente: Ministerio de Hacienda

I. Principios para un sistema tributario moderno en Chile

A partir de los resultados de los Diálogos por un Pacto Tributario desarrollados entre abril y mayo de
este año, se expuso un conjunto de principios para un sistema tributario moderno a los
representantes de sectores económicos, políticos y sociales. Las conversaciones arrojaron un
enriquecimiento de éstos, llegando a los 12 que se presentan en la figura 2.

Dentro de estos principios destaca el compromiso con la justicia tributaria, que grave
proporcionalmente más a quienes más tienen, que no discrimine entre contribuyentes y que
erradique los abusos a través de la evasión y el uso de resquicios legales para eludir impuestos. Estos
principios también incluyen la reciprocidad, entendida como la obligación del Estado de usar con
responsabilidad los impuestos pagados por los contribuyentes; la simplicidad de las regulaciones y
declaraciones considerando especialmente las limitaciones de los más pequeños; la estabilidad y

2
Este Comité estará integrado por: José Pablo Arellano, Ignacio Briones, José De Gregorio, Manuel Marfán,
Andrea Repetto, Andrea Tokman y Rodrigo Vergara.

2
certeza de las reglas de juego en materia tributaria; y la contribución del sistema tributario a la
eficiencia económica.

Figura 2. Principios para un sistema tributario moderno en Chile

Fuente: Ministerio de Hacienda

II. Prioridades de gasto público

La necesidad del Pacto Fiscal para el Desarrollo se funda en la existencia de un conjunto de

prioridades ciudadanas de gasto público que están insatisfechas o cubiertas de manera insuficiente.
Se han identificado cuatro áreas de iniciativas que no sólo responden a las prioridades y urgencias de
la ciudadanía, sino que comprometen significativos volúmenes de recursos, que no pueden ser
resueltos en el proceso presupuestario regular: pensiones, salud, seguridad ciudadana y protección
social.

Entre éstas destaca el financiamiento de la Reforma Previsional, incluyendo el aumento de la PGU a

$250.000 mensuales y el costo fiscal del aumento de 6% de cotizaciones de cargo de los empleadores,
todo lo cual totaliza algo más de 1,2% del PIB. Le siguen transformaciones claves en materia de salud,
como el fortalecimiento de la atención en consultorios y la reducción de listas de espera en
hospitales, así como el desarrollo de un sistema de cuidados de niñas y niños, personas mayores y en
situación de discapacidad. Cierra la lista el compromiso de completar el incremento de 1.500 millones
de dólares de inversión en seguridad ciudadana, que abarca el mejoramiento de las condiciones
operacionales y eficacia de las policías y de la administración de justicia. En su conjunto, las
propuestas en materia de gasto involucran recursos por 8.000 millones de dólares, equivalentes a

3
2,7% del PIB en régimen. La figura 3 resume algunas de las prioridades de gasto identificadas,
mientras que la figura 4 da cuenta de las fuentes de financiamiento.

Figura 3. Resumen prioridades de gasto Pacto Fiscal

Fuente: Ministerio de Hacienda y Dipres.

Nota: lista no extensiva

4
 Figura 4. Fuentes de financiamiento y prioridades de gasto Pacto Fiscal para el Desarrollo
(% del PIB)
3,0

2,5 Renta +
Dividendos de Salud
2,0 eficiencia y
crecimiento
Protección social
1,5
Seguridad ciudadana
1,0 Fiscalización del
cumplimiento de
las obligaciones Pensiones
0,5
tributarias

0,0
Financiamiento Pacto Fiscal Prioridades de gasto

Fuente: Ministerio de Hacienda y Dipres.

III. Compromisos de reforma para fortalecer la transparencia, eficiencia y calidad de servicio en

el Estado (Dividendo de Eficiencia).

Reconocemos la importancia en avanzar en un gasto público más eficiente y transparente, además

de la calidad de servicio. Para avanzar en estas materias se requiere también realizar el diagnóstico
sobre cuál es el espacio real de eficiencia y potenciales ahorros, considerando que no todas las
acciones de mejor gestión pública producen necesariamente un ahorro fiscal ni tampoco cualquier
ahorro es sinónimo de una buena gestión pública, para ello se ha encargado un estudio al grupo de
presupuestos de la OCDE con el propósito de determinar sobre bases objetivas lo que hemos
denominado dividendo de eficiencia.

Sin perjuicio del resultado del estudio encargado, el diálogo con diversos actores ha permitido
identificar 20 iniciativas sustantivas que van el sentido de reforzar la eficiencia, calidad y
transparencia del gasto público. Estas iniciativas están distribuidas en cuatro áreas: calidad y
eficiencia del gasto, calidad del servicio e innovación, transparencia e integridad, y disciplina y
responsabilidad fiscal (figura 5).

Entre estas medidas destaca la consolidación de la evaluación de programas y políticas públicas en

una agenda cuatrianual, coordinada por una Agencia para la Calidad de las Políticas Públicas, cuyo
volumen y profundidad incida significativamente sobre la asignación de recursos en el presupuesto
nacional. Asimismo, se anticipa el diseño de un marco normativo común y permanente para el control
de aportes a fundaciones y ONG, incorporando las propuestas del Comité de Expertos recientemente
convocado por el Gobierno, todo ello como parte de una agenda para avanzar en normas y
estándares internacionales de transparencia en las operaciones del Estado. En materia de compras

5
gubernamentales, se propone ampliar la cobertura y el fortalecimiento de ChileCompra, ampliar el
acceso de MIPYMEs, reducir el plazo de pagos a 20 días en todas las instituciones incorporadas a la
Plataforma de Pagos del Estado, y la aplicación de técnicas modernas de auditoría e inteligencia
artificial para detectar anomalías en compras y transferencias públicas.

Figura 5. Compromisos para fortalecer la transparencia, eficiencia y calidad de servicio en el Estado

Fuente: Ministerio de Hacienda

IV. Impulso al crecimiento a través de la inversión, productividad y formalización de la economía

(Dividendo de crecimiento)

Un crecimiento económico inclusivo y sostenible es fundamental para elevar el bienestar de la

ciudadanía. Aunque el crecimiento puede ser considerado un objetivo en sí mismo, también permite
aumentar los ingresos fiscales, ampliando los recursos para financiar las políticas públicas que
aseguran inclusión y sostenibilidad. El conjunto de 38 iniciativas para impulsar el crecimiento está
distribuido en tres áreas: inversión pública y privada, productividad y capital humano, y formalización
(figura 6). Además, en materia de diversificación productiva se han identificado 5 áreas prioritarias
(Minería, Litio, Energías renovables, Hidrógeno Verde y Economía Digital). En todos los casos se traza
una meta enfocada en el año 2026 acompañada de los instrumentos que permitirán la consecución
de esta (tabla 1).

Este conjunto de medidas tiene como meta revertir la tendencia declinante del crecimiento
potencial, que se extiende por más de una década. La cuantificación del impacto de estas iniciativas

6
sobre el crecimiento potencial y mayor espacio fiscal ha sido encomendado a un Comité de Expertos
de alto nivel, que en un plazo de 45 días presentarán las conclusiones de su trabajo.

En materia de inversiones, se proponen incentivos tributarios como la depreciación semi instantánea

y un fondo de créditos tributarios para inversiones con efecto multiplicador sobre la actividad, el
empleo y la sostenibilidad ambiental. Asimismo, se plantea una agenda de racionalización regulatoria
para inversiones para reducir en al menos un tercio los trámites para la aprobación de proyectos de
inversión, la que incluye una reforma al sistema de evaluación de impacto ambiental, al otorgamiento
de concesiones marítimas y a las autorizaciones del Consejo de Monumentos Nacionales, que
corresponden a los procesos donde se concentran los mayores cuellos de botella 3.
Complementariamente, se propondrá una ley marco que establezca mayores obligaciones de
oportunidad a los permisos que otorgan otras entidades públicas y municipalidades. En materia de
productividad, se propone fortalecer los beneficios tributarios a la investigación y desarrollo privada,
así como un marco de iniciativas y metas cuantitativas para aprovechar las oportunidades de
diversificación de nuestra economía en las áreas de minería sustentable, litio, energías renovables,
hidrógeno verde y economía digital. Por último, se incluyen 17 iniciativas para reducir la informalidad
en la economía, tanto a través de la imposición de sanciones y controles a la actividad informal, como
incentivos y facilidades para la formalización de empresas.

3
“Análisis de los permisos sectoriales prioritarios para la inversión en Chile”. Comisión Nacional de Evaluación
y Productividad, junio de 2023.

7
Figura 6. Impulso al crecimiento: inversión, productividad y formalización de la economía

Fuente: Ministerio de Hacienda

8
 Tabla 1. Cinco áreas prioritarias para la diversificación productiva
Área de Desarrollo Meta 2026 Instrumentos
Minería limpia y Cumplir y mantener • Estabilidad tributaria después de aprobación Royalty.
competitiva proyecciones de • Reducir en 30% tiempo de tramitación de proyectos mineros.
producción de • Aplicación de créditos tributarios (Ley de créditos tributarios), a
Cochilco. proyectos de reducción de emisiones, eficiencia hidráulica.
Litio 3 a 4 nuevos • Implementación política nacional del litio y entrega de Ceoles.
proyectos en • Creación de instituto de litio y salares.
desarrollo • Aplicación de créditos tributarios (Ley de créditos tributarios) a
proyectos con tecnologías de extracción directa y extensión de
cadenas de valor.
Energías 2/3 de matriz de • Implementación propuesta por el Ministerio Energía para resolver
Renovables generación eléctrica problemas de generadoras renovables del norte.
de fuentes • Aplicación de créditos tributarios (Ley de créditos tributarios) a
renovables. nuevos proyectos.

Hidrógeno Verde 10-12 proyectos en • Plan de Acción H2V.

desarrollo • Facilidad financiera por US$ 1.000 millones con organismos
internacionales.
• Agenda Ventana al Futuro de Bienes Nacionales.
• Simplificación de evaluación de impacto ambiental, incluyendo la
preparación de líneas de base de evaluación.
• Aplicación de créditos tributarios a proyectos innovadores con efecto
multiplicador.
Economía Digital Crecimiento • Aumento de la inversión en ciencia y tecnología a 1% del PIB.
economía digital • Reinversión rentas minería y litio.
triplica crecimiento • Inversión pública en conectividad en zonas excluidas.
promedio de la • Ampliación de los programas de capacitación en competencias
economía digitales: aumentar cobertura y actualizar diseño de programa de
talento digital con apoyo del BID, elevando cobertura a 50.000
personas de aquí a 2026, además de otros programas SENCE y
CORFO.
• Implementación Proyecto Humboldt cable submarino a Asia-Pacifico.
Fuente: Ministerio de Hacienda

V. Fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias y reforma del impuesto a la

renta

Es necesario incrementar la recaudación tributaria para financiar las prioridades de gasto público, sin
perjuicio de realizar todos los esfuerzos para cumplir con metas ambiciosas pero realistas en materia
de dividendos de eficiencia y crecimiento.

Las modificaciones tributarias no van en un solo sentido. Hay modificaciones que buscan incrementar
la recaudación fiscal sin que necesariamente conlleven un aumento de impuestos, como ocurre con
todas aquellas medidas que modernizan la administración tributaria para lograr una mejor justicia y
equidad tributaria. Un segundo grupo de modificaciones tributarias son aquellas que producen una
menor recaudación mediante la introducción de beneficios tributarios o reducciones de impuestos,

9
por ejemplo, incentivos a la inversión o medidas tendiente a aumentar la productividad. Por último,
están aquellas medidas que producen un incremento de impuestos a las personas de mayores
ingresos, ya sea por cambios en la estructura tributaria, aumento de tasas, o reducción de exenciones
cuya existencia no se justifican.

Las iniciativas tributarias que componen el Pacto Fiscal para el Desarrollo tienen los tres elementos
que hemos señalado anteriormente y serán distribuidas en dos iniciativas legales (figura 7). En primer
lugar, encontramos la iniciativa de fiscalización del cumplimiento de las obligaciones tributarias, que
incluye medidas que buscan aumentar la recaudación a través de modificaciones legales que no
implican un aumento de impuesto. Se estima que estas medidas elevarían la recaudación tributaria
en un 1,5% del PIB en términos netos.

La segunda iniciativa estará abocada a la reforma de la tributación a la renta, tanto de empresas como
de personas, en la perspectiva de elevar el aporte de las personas de mayores ingresos. Esta iniciativa
incluirá los incentivos tributarios a la inversión, la productividad y la formalización, así como
beneficios para la clase media y el nuevo régimen tributario para las empresas de menor tamaño,
todos los cuales se estima que tendrán un costo fiscal de 0,5% del PIB. Para determinar los
incrementos de impuestos necesarios para compensar esta menor recaudación y aportar al
financiamiento de los gastos prioritarios, se tomará en cuenta el aporte del crecimiento y los
compromisos de reforma para fortalecer la eficiencia del Estado para generar espacio fiscal, de
acuerdo con las magnitudes estimadas por los procesos de consulta técnica ya citados. Por esta razón,
la preparación de esta iniciativa se extenderá a lo largo del segundo semestre.

Figura 7. Resumen iniciativas tributarias

Fuente: Ministerio de Hacienda

10
Especial mención merece, dentro de la reforma a la tributación a la renta, la estructuración de un
nuevo marco normativo aplicable a las empresas de menor tamaño. Este incluye un aumento del
límite del actual régimen tributario PYME por volumen de ventas; la creación de un sistema ultra
simplificado de monotributo para empresas nacientes o en proceso de formalización; un mecanismo
de rebaja total y parcial de IVA durante dos años para extender los incentivos a nuevas empresas
formales; la eliminación de requisitos y ampliación de estímulos al régimen de tributación
transparente, y la incorporación de normas para una transición más gradual al régimen general a las
empresas que crecen. La magnitud de estas modificaciones conduce al desarrollo de una nueva ruta
del emprendimiento, que facilitará la formalización, gestión, financiamiento y crecimiento de
empresas de menor tamaño (figura 8).

Figura 8. Ruta del Emprendimiento

Fuente: Ministerio de Hacienda

VI. Mecanismos institucionales para el seguimiento, monitoreo y evaluación del Pacto Fiscal

De manera inédita respecto de otros procesos tributarios y de reforma al Estado, se establecerá un

sistema de seguimiento, monitoreo y evaluación de las medidas implementadas en el contexto del
Pacto Fiscal para el Desarrollo:

• Se establecerá una Comisión de Seguimiento que tendrá como objeto resguardar el

cumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco del Pacto Fiscal.
• Al cabo de tres años, el Consejo Nacional para la Evaluación y la Productividad efectuará una
evaluación de la implementación del Pacto Fiscal, identificando el grado de cumplimiento de
compromisos y resultados esperados.

11
• Al cabo de cinco años se encomendará a un organismo internacional la evaluación del
impacto económico, fiscal y social del Pacto Fiscal.

12