참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제

권경선**31)

目 次
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 참여 정부의 지방분권 정책의 성과
Ⅲ. 참여정부의 지방분권추진상의 한계
Ⅳ. 지방분권 강화를 위한 문재인 정부의 공법적 과제

<국 문 초 록>

김대중정부(국민의 정부)로 시작해서 박근혜정부에 이르기까지 우리나라의 역대 정

부들은 출범 당시에는 지방자치와 지방분권을 주요 국정과제로 제시하지만, 임기 중반
부터는 추진력을 잃고 흐지부지되는 전철을 20년 가까이 밟아 왔다.
새롭게 출범한 문재인 정부는 ‘연방제 수준의 분권형 국가’를 건설하기 위해 대통령
과 광역지자체장이 참여하는 ‘제2국무회의’를 도입하고, 개헌을 통해서 자치입법권 등 4
대 자치권을 보장하며, 자치경찰제의 확대, 국세와 지방세의 구조개혁을 추진하겠다고
공약하였다. 문재인정부가 역대 정부의 과오를 답습하지 않고 지방분권과 지방자치를
강화하기 위해서는 새로운 전략이 필요하다고 하겠다.
이에 따라 본 연구의 목적은 역대 정부 중 지방분권에 대한 대통령의 의지가 가장 강
했고, 성과가 있었던 참여정부의 지방분권정책의 성과와 한계를 돌아보고, 이를 토대로
문재인정부가 성공적인 지방분권정책을 추진하기 위한 방향과 과제를 제시하는데 있다.
참여정부의 지방분권정책의 한계로는 첫째로, 참여정부는 지방분권정책의 추진에서
실기를 하였다는 점을 한계로 들 수 있다. 둘째로, 지방분권추진 주체인 정부 내에서도
분권론 보다는 중앙집권적 주장이 강하여 추진력을 잃은 점을 한계로 지적할 수 있다.
분권정책을 추진하기 위해서는 청와대 비서와 주관부서인 행정자치부장관을 분권적 성
향의 인사를 기용하여 추진하도록 해야 한다. 셋째로, 균형발전과 지방분권의 개념적인
혼란이 지방분권의 추진에 지장을 초래하였다는 점을 들 수 있다. 넷째로, 지방분권에
대한 국민적인 담론을 형성하는데 실패한 점을 한계로 들 수 있다.
문재인 정부가 참여정부의 지방분권정책의 한계와 문제를 답습하지 않고, 지방분권
을 효과적으로 추진하기 위해서는 먼저 지방분권적 헌법개정을 추진하여야 한다. 앞서
언급한 것처럼 지방분권정책 중 대부분은 기득권의 반발이 예상되는 개혁과제이므로

* 한국외국어대학교 강사, 법학박사.

** 이 글은 “지방분권운동의 과거와 현재”라는 주제로 2018.2.2.일에 개최된 제1회 (사)한국지방자치
법학회 분권이론실무연구팀 세미나에서 발표한 원고를 수정･보완한 것입니다. 귀한 의견을 주신
여러 토론자 분들께 깊이 감사드립니다.
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정권초기에 강력하고 신속하게 실현되어야 한다. 지방분권 개헌의 핵심은 지방분권국가

의 천명, 중앙정부와 지방정부의 기본관계(보충성의 원칙), 자치입법권, 자치재정권, 자
치조직권, 양원제 도입 등에 관한 것이라 할 것이다. 앞으로 문재인 정부에서 지방분권
개헌에 역량을 결집시킬 필요가 있다.
두 번째로, 임기 내에 실현가능한 우선 과제를 선별하고, 실행할 필요가 있다. 참여정
부 뿐만 아니라 역대 정부는 지방분권을 실현하기 위하여 20~40개의 정책과제를 병행
하여 추진했으나, 실제로 당초 목표를 달성한 과제는 많지 않았다. 따라서 문재인 정부
는 임기 내에 실현가능한 과제를 선정하여 이에 집중하는 전략이 필요할 것으로 보인
다. 우선적으로 추진할 과제는 분권과 자치에 대하여 주민들이 체감할 수 있고, 공감대
를 확산시킬 수 있는 과제이다. 예를 들면 역대 정부에서도 추진했으나 흐지부지되었던
자치경찰제도, 지방교육자치제도, 특별지방행정기관의 정비 등 핵심과제에 역량을 집중
하여 실행하는 것이 필요하다.
세 번째로, 지방분권의 지속적 추진을 위한 법제화를 추진하여야 한다. 지방분권은
한 단기적으로 이루어질 수 없다. 따라서 향후에도 지방분권이 일관적이고 지속적으로
추진될 수 있도록 설정한 목표와 과제를 법제화하는 것이 필요하다고 생각된다. 이러한
예는 일본의 지방분권개혁에서도 살펴볼 수 있다. 일본은 초기에 한시법인 ｢지방분권추
진법｣을 제정하였으나, 이후 ｢지방분권개혁추진법｣을 제정하고 제7차에 걸친 지방분권
일괄법을 제정하여 단계적으로 지방분권을 추진해 왔다. 일본의 예에서 살펴본 것 같이
지방분권을 체계적, 실질적으로 추진하기 위해서는 지방분권의 성과와 과제를 지방자치
제도의 근간이 되는 지방자치법과 지방재정법 등에 법제도로서 정착시켜 나아가야 한
다고 생각한다.
마지막으로, 재정분권의 강화를 추진하여야 한다. 중앙정부 - 지방정부간 세원배분의
왜곡으로 지방재정이 심각하게 열악하다. 이러한 세원 배분은 중앙정부에 대한 지방정
부의 의존성을 높이게 된다. 앞으로의 재정정책은 지방정부의 재정책임성과 경제적 효
율성을 증대시키기 위해서지방의 자주세입을 증대하는 방향으로 전환되어야 한다. 이를
위해서는 교부세 중심의 중앙집권적 재정정책으로부터 자주세원 중심의 분권적 재정정
책으로 전환해야 한다. 지방세가 지방정부의 재정책임성을 높이고 주민에 의한 지방정
부의 효율적 통제로 이어지도록 하기 위해서는 주민의 세부담과 주민이 향유하는 행정
서비스가 직접적인 관계가 되도록 지방세의 조세가격 기능을 강화해야 된다.
앞에서 제시한 4가지 과제 외에도 중앙집권적 정부조직의 개편, 지방정부의 역량강
화를 위한 공무원의 수행능력 강화, 주민자치역량 강화를 위한 중앙·지방·민간의 거버넌
스 체제구축, 동네 단위의 자치조직 활성화 등의 여러 과제가 있지만 우선적인 과제를
제시하고자 하였다. 문재인 정부는 권력의 집중으로 인한 적폐를 청산하고, 강력한 지방
분권을 지향하겠다는 의지를 가지고 있으며, 이에 따라 지방분권에 대한 국민적 기대도
그 어느 때보다 크다. 이러한 기회와 시기를 놓치지 않고, 성공적인 지방분권개혁의 첫
걸음을 떼는 정부가 되기를 기원한다.

주제어: 노무현 정부, 참여정부, 지방분권, 성과와 한계, 문재인 정부, 지방분권 과제
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 103

Ⅰ. 서론

1948년 대한민국 헌법에서 지방자치를 명시하고, 1949년 최초의 지방자치법이 제

정되면서 대한민국 지방자치의 역사가 시작되었다. 그러나 1991년 지방의회 선거,
1995년 지방자치단체장 선거가 실시됨으로 본격적으로 지방자치가 시작되었다. 본격
적인 지방자치가 시작된 이후 국민의 정부(김대중 정부)부터 지방분권정책을 추진하
고자 하였다. 국민의 정부는 ‘중앙행정권한의 대폭적 지방이양’을 100대 국정과제 가
운데 하나로 선정하고, 이를 위하여 ｢중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률｣
을 제정하여 대통령 소속 지방이양추진위원회를 설치하고, 운영하였다. 지방이양추진
위원회는 중앙 사무 중 3,802개의 사무를 지방이양대상사무로 선정하였고, 그 중
1,090개를 이양하기로 확정하였다. 그러나 지방으로 실제 이양된 사무는 240개에 불
과하였다. 이외에도 지방분권 강화를 위하여 중점적으로 추진하고자 하였던 자치경찰
제도의 도입, 특별행정기관의 정비 등은 아무 성과 없이 막을 내리게 되었다.
참여정부는 핵심적인 국정과제로 지방분권을 선정하였고, ｢지방분권특별법｣을 제
정하는 등 역대 정부 가운데 가장 적극적으로 지방분권과 균형발전을 추진하였다.
이명박 정부 역시 100대 국정과제 및 핵심과제로 ‘지방분권의 확대’ 추진하고자 하
였다(제17대 대통령직인수위원회, 2008). 이를 위하여 기존의 ｢지방분권특별법｣을 개
정하여 2008년 2월 29일 ｢지방분권촉진에 관한 특별법｣을 제정하였다. 이에 따라, 이
원화 되어있던 지방분권 관련 위원회를 대통령소속 ‘지방분권촉진위원회’로 일원화하
였다. 지방분권촉진위원회는 총 1,587개의 사무에 대해 이양을 확정하였으나, 법령 개
정 등을 통하여 이양이 실제로 완료된 사무는 516개로, 이는 당초에 계획했던 확정
사무의 약 33% 정도에 미치는 수준이었다. 또한 특별행정기관의 일부 정비가 추진되
기도 하였지만, 사무이관의 방법으로 위임을 채택하여 실질적인 정비라고 보기는 어
렵다는 주장도 제기된다.1)
박근혜정부도 역대정부처럼 지방자치를 대선공약으로 제시하고, 인수위에서도 지
방재정 확충과 지방분권 강화를 국정과제로 추진하겠다고 공언했다. 이에 따라 지방
자치발전위원회는 2014년 12월 ‘지방자치발전 종합계획’을 발표하고 4개 분야 20개
과제를 추진하였지만, 지방일괄이양법 제정, 교육자치·자치경찰제 도입 등 대부분의

1) 금창호, “이명박정부의 지방분권정책 추진시스템의 평가”, 한국자치행정학보 제27권 제1호, 2013, 7면.
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과제들도 아무런 성과를 거두지 못한 채 흐지부지되고 말았다.2)

김대중정부(국민의 정부)로 시작해서 박근혜정부에 이르기까지 우리나라의 역대 정
부들은 출범 당시에는 지방자치와 지방분권을 주요 국정과제로 제시하지만, 임기 중
반부터는 추진력을 잃고 흐지부지되는 전철을 20년 가까이 밟아 왔다.
새롭게 출범한 문재인 정부는 ‘연방제 수준의 분권형 국가’를 건설하기 위해 대통령
과 광역지자체장이 참여하는 ‘제2국무회의’를 도입하고, 개헌을 통해서 자치입법권 등
4대 자치권을 보장하며, 자치경찰제의 확대, 국세와 지방세의 구조개혁을 추진하겠다
고 공약하였다. 문재인정부가 역대 정부의 과오를 답습하지 않고 지방분권과 지방자
치를 강화하기 위해서는 새로운 전략이 필요하다고 하겠다.
이에 따라 본 연구의 목적은 역대 정부 중 지방분권에 대한 대통령의 의지가 가장
강했고, 성과가 있었던 참여정부의 지방분권정책의 성과와 한계를 돌아보고, 이를 토대
로 문재인정부가 성공적인 지방분권정책을 추진하기 위한 방향과 과제를 제시하는데
있다. 이를 위해 Ⅱ.에서는 참여정부 지방분권정책의 성과를 살펴보고, Ⅲ. 에서는 참여
정부 지방분권정책의 문제점 및 한계와 문재인 정부 지방분권의 과제를 제시하였다.

Ⅱ. 참여 정부의 지방분권 정책의 성과

1. 참여정부 지방분권정책의 추진 방향

참여정부는 지방분권의 기본방향을 ‘통치에서 협치로’, ‘관에서 민으로’, ‘중앙에서

지방으로’, ‘소외에서 참여로’ 설정하고 추진하였다(정부혁신지방분권위원회,2008).
또 참여정부는 국정핵심과제로 지방분권을 설정하고, 국정운영의 기본방침으로 ‘원칙
과 신뢰’, ‘공정과 투명’, ‘대화와 타협’, ‘분권과 자율’을 들고 있다(제16대 대통령직인
수위원회, 2003). 지방분권을 기초로 지역사회, 지방정부3), 그리고 중앙정부를 혁신하
여 국가를 재구조화하는 ‘분권형 선진국가’를 이룩하는 정책기조를 취하였다(정부혁
신·지방분권위원회, 2008).
2) 정정화, “박근혜정부의 지방분권정책 평가와 과제”, 한국자치행정학보 제31권 제3호(2017), 2면.
3) 현행 헌법은 지방정부의 규범적 개념으로 ‘지방자치단체’란 용어를 사용하고 있으나, 지방자치와
지방분권의 의미를 생각할 때 ‘지방정부’가 더 적절한 용어라고 생각되어 본 논문에서는 ‘지방정
부’로 지칭하고자 한다.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 105

참여정부는 지방분권의 추진원칙으로 ‘선분권 후보완의 원칙’, ‘보충성의 원칙’, 그

리고, ‘포괄성의 원칙’을 제시하였다. 먼저, ‘선분권 후보완의 원칙’은 그동안 지방분권
이 시민사회와 지방정부에 회의적이고 부정적인 시각 때문에 지지부진하였다는 점을
인식하여 제시된 것이다. 그래서 지방정부와 시민사회에 대한 신뢰를 기반으로 먼저
지방분권을 추진하고 다소간의 문제를 추후에 보완한다는 원칙이다.
둘째, ‘보충성의 원칙’은 기능(사무)이양을 배분하는 원칙으로 지역주민에게 가장
가까운 지방정부에게 우선적으로 관할권을 인정하는 국가조직원리이다. 민간이 처리
할 수 있는 경우에는 국가기관이 관련해서는 안 되면 가까운 지방자치단체가 처리할
수 있는 기능을 상위자치단체나 중앙정부가 관여해서는 안 된다는 원칙이다. 이 원칙
을 적용함으로서 지방자치단체의 업무수행의 효율성과 자율성을 제고할 수 있다는 것
이다(정부혁신지방분권위원) 셋째, ‘포괄성의 원칙’은 문민정부에서는 국가사무를 지
방정부로 이양할 경우에 개별적인 소단위의 개별사무 위주로 이양하는 방식을 택하였
다. 이러한 소단위의 사무이양방법은 중앙정부와 지방정부의 역할정립이라는 차원에
서 합리적인 국가재구조화가 어렵다. 따라서 참여정부는 관련 사무를 묶어서 기능별
내지는 대단위의 사무로 포괄적으로 이양한다는 원칙을 채택하였다.
참여정부는 이상의 기본적인 원칙을 통하여 지방분권 로드맵을 작성하였다. 로드맵
에서 먼저 7대 목표로 중앙-지방간 권한 재분배, 재정분권의 추진, 지방정부의 자치역
량강화, 지방의정 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회의 활성
화, 협력적 정부간 관계정립을 제시하였고, 20개의 주요 과제를 선정하였다.4)

2. 지방분권 추진과제의 내용

참여정부는 2003년 7월 4일 ‘지방분권 추진 로드맵’을 확정․발표하여 분권형 선진국

가를 위한 지방분권의 핵심과제로 7대 과제를 선정하였고, 연차적으로 추진해 나갈
총 20개의 세부과제를 설정하였다. 그 내용을 보면 아래와 같다.

4) 소순창, “역대 정부의 지방분권 과제 평가”, 서울행정학회 학술대회 발표논문집, 서울행정학회,

2011.10, 26면.
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<표 1> 참여정부의 지방분권 추진 기본방향과 과제

기본 방향 (핵심7대 과제) 세부 과제
1. 지방분권 추진기반 강화
2. 중앙권한의 획기적 지방이양
1. 중앙-지방정부간 권한 재배분 3. 지방교육자치제도 개선
4. 지방자치경찰제도 도입
5. 특별지방행정기관의 정비
6. 지방재정력 확충 및 불균형 완화
7. 지방세정제도 개선
2. 획기적 재정분권의 추진
8. 지방재정의 자율성 강화
9. 지방재정운영의 투명성과 건전성 확보
10. 지방자치권 강화
3. 지방정부의 자치행정역량강화
11. 지방정부 내부혁신 및 공무원 역량 강화
12. 지방의정 활성화
4. 지방의정활성화 및 선거제도 개선
13. 지방선거제도 개선
14. 지방정부에 대한 민주적 통제 체제의 확립
5. 지방정부의 책임성 강화
15. 지방정부에 대한 평가제도 개선
16. 다양한 주민참여제도 도입
6. 시민사회 활성화
17. 시민사회 활성화 기반강화
18. 중앙-지방정부간 협력체계 강화
7. 중앙-지방정부간 협력적 관계정립 19. 지방정부간 협력체계 강화
20. 정부간 분쟁조정기능강화
자료: 정부혁신·지방분권위원회(2008).

3. 지방분권 7대 과제의 추진실적

(1) 중앙-지방간의 권한 재배분

1) 지방분권의 추진기반강화

지방분권의 추진기반강화를 위하여 지방분권특별법을 2004년 1월에 제정하였다5)

5) 지방분권특별법은 지방분권의 추진원칙, 주요과제 등을 포함하고 있으며 추진기구는 대통령자문

지관인 정부혁신지방분권위원회로 예정하고 있으며, 1999년에 설치한 지방이양추진위원회도
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여야가 합의로 제정하였다는 점에서 한 정권을 넘어서 지방분권을 국가적 과제로 설

정한 것에 의미가 있다. 지방정부의 사무를 자치사무, 단체위임사무, 기관위임사무로
구분하는 사무구분체계를 개선하려는 시도가 있었으나 공감대 형성에 실패하여 실현
되지 못하였다.

2) 중앙정부권한의 지방이양

참여정부의 지방분권은 크게 두 가지 법률에 의해 추진되었다. 기존의 ｢중앙행정권

한의 지방이양촉진 등에 관한 법률｣에 의한 대통령소속 지방이양추진위원회(제3기~
제4기)를 통해 사무이양 활동을 지속하고, 2004년 1월 16일 제정된 ｢지방분권특별법｣
에 의한 대통령소속 정부혁신지방분권위원회를 통해 지방분권과 제 추진활동을 각각
분담하도록 하였다. 즉, 참여정부에서의 지방분권은 정부혁신지방분권위원회가 한시
기구로서 지방분권의 큰 틀과 제도적인 과제를 담당하고, 지방이양추진위원회는 상시
기구로서 구체적인 중앙정부 기능의 지방이양 작업을 수행하였다.6)[그림1]

[그림 1] 참여정부의 지방분권정책 추진체계

자료: 권경득∙우무정(2009)

존치하는 것으로 되어 있다. 이에 대해 시·도지사 협의회 등 일부에서는 분권추진기관을 새로

구성하고 지방이양위원회를 폐지해야 한다고 주장하였다. 지방분권특별법에 대해서는 김순은,
지방분권특별법의 의의와 한계, 한국지방정부학회 2004 동계학술대회 자료집, 201-221면; 이
기우, 지방분권특별법의 제정과 지방분권, 자치행정, 제191호, 2004.2, 43~46면 참조
6) 김성호, “역대 정부 지방분권 평가와 과제”, 지방행정 Vol.64 No.739, 대한지방행정공제회, 2015, 25면.
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참여정부에서 2006년 6월부터 이양대상 사무의 포괄적·일괄적 이양을 위해 의욕적

으로 지방일괄이양법안을 추진하였다. 2004년 11월 2일 13개 부처 49개 법률227개
사무를 담은 지방일괄이양법안을 국회에 제출하였으나 국회 내 소관 상임위원회를 특
정할 수 없다는 이유로 접수가 거부됨에 따라 국회차원의 특위구성을 요구하였으나
법안 심사를 위한 ‘분권특위’구성도 무산되었다.
또한 지방이양추진위원회(제1기~제4기)에서는 2007년 12월 말 기준 5,948개의 사
무를 심의하여 1,514개 사 무의 지방이양을 확정하였으며, 이 중 1,211개의 사무를
이양 완료하였으나[참여정부(제3기~제4기) 971건], 지방이양추진위원회의 과제추진
은 다소 미흡한 것으로 평가된다. 관련기구의 활동을 위한 예산의 부족, 중앙부처의
이기주의에 기인한 참여의 부족, 지엽적 사무위주의 이양으로 기대만큼 지방이양성과
가 크지 않았다. 또한 지방이양에 따른 재정이양이 이루어지지 않아 지방정부로부터
지방분권에 따른 반발을 불러오기도 했다. 특히 복지사무의 이양으로 지방정부의 재
정이 악화되어 많은 문제를 야기하고 있다7)
한편 지방분권의 인큐베이트로서 제주특별자치도를 설치하여 과감한 권한이양과
규제완화 등을 실현하여 분권을 선도하려 했던 구상은 대통령의 강력한 의지로 추진
되었다. 행정계층구조개편을 위해 시·군을 폐지하고 제주도의 자치권을 상당히 확대
하는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법’이 제정되어 제주도
에서는 분권이 상당히 진전되었다.8)

3) 지방교육자치제도의 개선

광역위주교육행정, 교육행정과 지방행정간의 칸막이행정의 폐단을 시정하기 위하

여 기초중심교육행정, 지방행정과 교육행정의 통합적인 수행을 가능하도록 하는 지방
교육자치제도의 개선은 2003년 개선방안을 마련하여 대통령에게 보고하였으나 일부
교육권력자들의 반발과 정치권의 망설임, 교육부의 미온적인 태도로 실현이 지연되었
다. 2004년에 국무총리 책임 하에 확정된 정부안은 기초단위 교육행정의 실시나 교육
사무의 지방이양, 교육청과 지방자치단체장간의 일원화는 제외되었고 지방의회와 교
육위원회를 일원화하여 교육위원회를 지방의회의 상임위원회로 하고 교육감선거를

7) 박혜자, 복지분야 지방이양의 문제점과 개선방안, 한국거버넌스학회, 한국거버넌스학회보 제13권,

제3호, 2006. 12, 279~300면.
8) 이기우, “지방분권개혁:성과와 과제”, 한국행정학회 Conference자료, 2008,182면
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주민직선으로 하도록 하는 것에 그쳤다. 정부안을 중심으로 하는 지방교육자치에 관

한 법률 개정안이 2006년 12월 7일 국회의 본회의를 통과되어 지방교육자치제도에
대한 부분적인 개선이 이루어졌다.9)

4) 지방자치경찰제도의 도입

참여정부는 자치경찰제 도입을 지방분권과제 중 최우선 과제로 선정하여 추진하도

록 대통령 직속기구인 “정부혁신·지방분권위원회”에 자치경찰 T/F팀을 만들어서 제
54차 국정과제회의에서 확정하였다. 또한 당시의 행정자치부장관과 정부혁신지방분
권위원회 내에 자치경찰제 실무추진단(2004년 10월)을 두고 자치경찰제에 관한 전반
적인 추진 사항을 총괄토록 하였다.
자치경찰제를 도입하기 위한 세부 추진계획으로 2004년까지 자치경찰관련 제 개정
대상법령의 검토를 통해 제도 도입방안을 마련하고, 2005년 법제화를 완료한 후 시범
실시를 거쳐, 2006년 하반기에 자치경찰제를 본격적으로 시행하는 추진 로드맵을 발
표하였다(경찰청,2006: 522~523). 또한 2004년 1월 16일 제정된 지방분권특별법 제
10조 제3항에 자치경찰제도의 도입을 국가의 의무 규정으로 하였다. 이에 근거하여
2005년 11월 3일 자치경찰법안을 국회에 제출하였으며, 2006년 전국 각 시·도에 17
개 시·군 자치구를 선정하여 시범실시 후에 2007년 전면 실시키로 하는 등 자치경찰
제를 실천하려는 의지가 강했다.
국민의 정부 시절에는 자치경찰의 논의가 활발하였으나 결국 실현되지 못하였는데,
참여정부 때 자치경찰에 대한 논의가 정착되어 법안이 만들어졌고, 2005년 11월3일
에 국회에 제출되었으며, 이 법안은 국회에서 통과되지 못하여 현재 전국적으로 실시
되고 있지는 않지만 2006년 7월 1일부터 헌정사상 처음으로 ‘제주특별자치도’에서 자
치경찰제를 실시하게 되었다10).

5) 특별지방행정기관의 정비

중앙정부의 특별지방행정기관을 정비하여 한편으로는 지역에서 공공업무수행의 효

율성을 높이고 다른 한편으로는 지방분권을 포괄적으로 수행하기 위한 작업이 진행하
였다. 특별행정기관 중에서 지방정부와 기능적으로 중복된다든지 지방자치단체의 수

9) 이기우, 위의 논문(각주5), 183면.

10) 소순창, 앞의 논문, 32면.
110

행능력이 충분한 6대 특별지방행정관청을 지방에 이양할 계획안을 만들었으나 중앙

정부 각 부처의 반발과 청와대의 주저로 실행되지 못하였다. 대표적으로 지방중소기
업청 하나만이라도 지방정부로 이양하는 계획도 청와대와 중소기업청의 반발로 무산
되었다.11)

(2) 획기적 재정분권의 추진

1) 지방재정력 확충과 불균형완화

재정분권은 지방분권의 핵심적인 과제이다. 그래서 지방정부의 재정력을 강화하기

위하여 국세와 지방세의 재배분이 예정되었으나 예산부처와 재경부의 반대로 실현되
지 못하였다. 특히 정부혁신지방분권위원회 내에서 지방분권과 지방재정확충을 별개
의 전문위원회가 담당하게 됨으로써 지방재정제도 정비에 지방분권적인 관점이 반영
되지 못하였다.
참여 정부는 지방정부의 지방양여금과 국고보조금을 전면적으로 정리하면서 상당
한 부분을 교부세로 전환하였다. 2004년 1월 29일 개정된 지방교부세법 제4조에서는
법정교부세율을 15%에서 18.3%로 인상하였다. 동시에 특별교부세의 비중을 종전의
11분의 1에서 100분의 4로 대폭적으로 축소하였다. 2004년 12월 30일에 개정된 지방
교부세법은 법정교부세율을 19.13%로 인상하고 교부세의 종류로 종전의 보통교부세
와 특별교부세외에도 분권교부세를 신설하였다. 교부세 총액은 내국세총액의 19.13%
로 하되 분권교부세의 비중을 내국세 총액의 0.83%로 하였다. 2005년 12월 30일 통
과된 지방재정법 개정안에서는 지방교부세의 종류에 종합부동산세의 세수 전액을 재
원으로 하는 부동산 교부세를 추가하고 교부세의 재원을 내국세 총액의 19.13%에서
19.24%로 증액하였다. 지방재정확충은 교부세의 인상을 통하여 나타났으나 절대적인
금액의 증가는 높지 않았다.12)

2) 지방세정제도의 개선

지방소비세의 신설 등 새로운 세원의 발굴이 검토되었으나 논의 수준에서 그쳤다.

11) 이기우, 앞의 논문, 183~184면.

12) 이기우, 앞의 논문, 184면
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 111

3) 지방재정자율성의 제고

국고보조금제도의 개선, 지방교부세제도, 지방양여금제도의 개선, 지방채 발행 승인

제도 개선 등이 있어 지방재정 자율성의 제고는 어느 정도 진전이 있었다. 특히 지방정
부의 예산편성에 있어서 자율성을 침해하는 지방예산편성지침을 폐지함으로써 지방재
정 자율성의 확대를 가져왔다.

4) 지방재정운용의 투명성, 건전성강화

지방재정책임성을 제고하기 위한 과제로서 복식부기제도의 도입 등 일부 진전이 있

었다.

(3) 지방정부의 자치행정역량 강화

1) 지방자치권의 강화

지방자치권강화를 위하여 지방정부의 입법권확대, 조직인사권의 확대 등에 관한 과

제를 행정자치부에서 추진하였다. 자치입법권 확대에 있어서는 구지방자치법 제15조
(현22조) 단서를 삭제하여 학설과 판례에 맡기도록 하고 법령에 조례제정근거를 확대
하도록 과제를 설정하였으나 실현되지 못하였다. 행정자치부에 자문위원회를 구성하
여 자문회의를 개최하였으나 부정적인 견해를 가진 학자들이 중심이어서 진전을 보지
못하였다. 행정자치부에서는 제22조 단서를 삭제하면 헌법적인 문제가 야기될 수 있
으므로 삭제할 수 없다는 입장이었다.
자치조직권과 자치인사권을 확대하여 총액인건비제를 도입하는 것을 행정자치부에
서 결정하여 시범실시를 거쳐 보완하여 실시함으로써 지방자치단체의 조직권과 인사
권은 어느 정도 확대되었다. 또한 지방정부의 도시계획권을 강화하기 위한 노력을 하
였으나 건설교통부의 반대와 청와대 비서진의 비협조로 개선되지 못하였다.13)

2) 지방정부내부혁신 및 공무원역량강화

지방정부의 혁신을 위한 많은 노력이 있었으나 지방정부의 자체적인 노력에 의하기

보다는 행정자치부에 의해서 강요되는 혁신으로 거부감을 낳기도 했다. 예컨대 팀제
의 확산, 공무원연수제도의 개선 등이 이루어졌다. 지방정부의 자체적인 노력도 있었

13) 이기우, 앞의 논문, 185면.

112

다. 예컨대 울산시에서 비롯된 공무원퇴출제도가 서울 등 다른 지방자치단체로 확산

되고 있는 것이 그 예에 속한다.

(4) 지방의회의 활성화 및 선거제도 개선

1) 지방의회의 의정활동 기반강화

지방정치를 활성화하기 위해 지방의원 유급화, 지방의회사무직원에 대한 인사권강

화, 지방의회권한확대 등이 과제로 채택되었다. 2005년 8월 지방의원에게 회기에 따
라 지급되는 회기수당을 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당으로 전환하는 지방의
원 유급제의 근거를 마련하였다(지방자치법 제32조의 개정). 지방의회사무직원에 대
한 인사권은 지방의회의장의 추천에 따라 지방자치단체장이 임명하도록 하였으나 지
방자치단체의 장은 사무직원 중 별정직·기능직·계약직 공무원에 대한 임용권은 지방
의회 사무처장·사무국장·사무과장에게 위임하도록 하여 지방의회의 인사권강화는 진
전되지 못하고 있다.

2) 지방선거제도의 개선

지방선거제도의 개선과제로 정당공천제도, 선거구제도 등이 정부혁신지방분권위원

회 과제로 선정되었다. 행정자치부는 특히 기초 지방자치단체장의 정당공천배제를 위
하여 다양한 노력을 경주하였다. 열린 우리당과의 정책협의시에도 정식으로 건의하였
으며 지방분권전문위원회의 보고서에도 정당공천 배제가 포함되었다. 이를 토대로
2005년 6월 열린우리당에 지방자치 및 지방선거 개선방안을 제출하였다. 2005년 6월
국회 정치개혁특별위원회에 공직선거법 개정의견을 제출하였다.
2005년 6월 지방선거관련제도가 개정되었다. 그러나 국회에서의 공직선거법 개정
은 긍정적 요소와 부정적 요소를 모두 포함하였다. 광역 지방자치단체장에 대한 후원
회제도가 도입되었으며 기초의원의 정당공천제와 비례대표제의 도입, 기초의원 선거
구의 중선거구제도의 전환, 비례대표제의 여성 홀수 번호 부여 등이 결정되었다. 기초
의원의 경우 정원이 20% 감축되었으며 중선거구제도가 도입되었다는 점이 두드러진
특색이다. 이와 더불어 시․군․구의원의 선거구를 시․도 조례로 결정할 수 있도록 선거구
획정권한을 지방으로 이양하였다. 그러나 지방자치단체가 선거구 획정권한을 지역의
다수당이 남용함으로써 지방분권의 취지에 어긋나는 행태를 보였다.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 113

지방분권의 차원에서 기초 지방자치단체장의 정당공천제도를 배제하려고 노력하였

으나 오히려 지방의원에 대해서도 정당공천이 확대됨으로써 정치권이 비판의 대상이
되었다.14)

(5) 지방정부의 책임성 강화

1) 지방정부에 대한 민주적 통제제도의 강화

과도한 중앙정부의 통제로 지방정부의 자율성이 위축되지 않도록 통제제도를 개선

하여 한편으로는 지방정부의 책임성을 확보하면서도 그 자율성이 훼손되지 않도록 과
제를 설정하였다. 중복감사의 해소, 자체감사기능강화, 주민에 의한 통제강화 등이 과
제로 설정되었다. 중앙정부의 중복감사해소나 자체감사기능강화는 실현되지 못하였
다. 다만 제주도에서는 자체의 감사위원회를 구성하도록 함으로써 상당한 부분을 실
현하였다. 주민에 의한 통제장치로 주민소환제도, 주민소송제도, 주민투표제도 등에
도입되어 매우 강화되었다.
참여정부에 있어서 주민통제는 강화되고 중앙정부에 의한 통제는 그대로 유지됨으
로써 지방정부에 대한 통제는 늘어났다고 볼 수 있다. 더구나 감사원에 의한 전면적인
감사로 인하여 중앙정부에 의한 감사는 사실상 늘었다고 볼 수도 있다.15)

2) 지방정부에 대한 평가제도의 개선

분권형 평가시스템 구축과 자체평가제의 강화를 과제로 선정했으나 중앙정부에 의

한 평가가 너무 많아 지방자치단체의 자율성을 해하는 경우도 나타났다. 행정자치부
가 전국지방자치단체를 획일적으로 평가하려는 계획은 시장, 군수, 구청장들의 강력
한 반발을 사기도 했다.16)

(6) 시민사회의 활성화

1) 다양한 주민참여제도의 도입

참여정부에서 가장 큰 변화는 주민참여제도의 확산을 들 수 있다. 먼저 주민투표제

14) 최우용, “참여정부의 법률적 분권개혁의 내용과 과제”, 동아법학 제37권, 2005.12, 14-15면.
15) 이기우, 앞의 논문, 186~187면.
16) 이기우, 위의 논문, 187면.
114

도를 도입하여 주민의 직접적인 참여를 보장하였다. 또한 주민소송제도를 도입하여

공익적 소송을 제기할 수 있는 길을 열었다. 또한 주민소환제도를 도입함으로써 지방
행정에 대한 주민의 통제권을 강화시켰다.

2) 시민사회 활성화 기반강화

지방자치는 시민사회의 다양한 참여를 전제로 하고 있는 만큼 참여의 저수지 역할

을 하는 시민단체를 활성화하기 위한 기반을 강화하는 과제를 설정하였다. 정부가 적
극적으로 개입하는 것은 시민사회의 자율성을 해칠 수 있다는 점에서 적극적인 제도
화는 하지 않았다. 다만, 시민단체출신의 정치나 행정과정에 참여확대를 통하여 거버
넌스로 전환을 시도하였으나 시민사회의 독립성훼손과 시민단체 활동역량 위축 등의
부작용을 낳기도 했다.17)

(7) 협력적 정부간 관계정립

1) 중앙정부와 지방정부간의 협력체제 구축

중앙정부와 지방정부의 관계를 일방적인 관계에서 쌍방적 교환관계로 전환하기 위

해 지방정부의 국정참여제도 마련을 시도하였으나 크게 개선되지 못하였다. 시도지사
협의회, 시도의장 협의회 시장군수구청장 협의회, 시군구 의장단협의회 외에 이들 4단
체협의회가 모두 참여하는 전국적인 협의회를 설치할 수 있도록 하였으나 아직 구성
되지 않고 있다.18)

2) 지방정부간의 협력체제 강화

지방자치단체간의 갈등과 분쟁이 고조됨에 따라 지방자치단체간의 협력방식으로서

지방자치단체의 조합 및 행정협의회 등의 중요성이 부각되었다. 협력적 지방자치단체
간의 자치토대를 마련하기 위하여 지방정부협력법 등을 제정할 것을 구상하였으나 실
현되지 못하였다.

17) 이기우, 앞의 논문, 187면.

18) 이기우, 위의 논문, 187면.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 115

3) 정부간 분쟁조정기능강화

중앙정부-지방정부간, 지방정부간의 갈등이 확대되면서 이를 효율적으로 관리하고

해결하는 체제의 구축이 절실히 요구되었다. 이를 위하여 ‘공공기관의 갈등관리에 관
한 기본법(안)’이 추진되기도 하였으나, 별다른 진전이 없었다.19)

4. 참여정부 지방분권정책의 성과

참여정부의 지방분권정책의 성과는 다음과 같이 요약할 수 있다.

첫째로, 제주특별자치도의 탄생이다. 이상적인 지방분권제도를 전국적으로 실시하
기 이전에 획기적인 분권모델을 제주도에서 선도적으로 도입하고, 다른 지역으로 확
산시켜 분권형 선진국가를 만드는 인큐베이터 역할 수행하자는 것이다. 이러한 이상
적 분권모델을 선도적으로 정착하기에 사회 경제 문화적 특수성을 가지고 독자성이
강한 제주도가 가장 적합하다는 판단에서 제주특별자치도를 구상하게 되었다.
이에 해당하는 대표적인 사례로 자치조직권과 인사권의 확대, 주민소환과 주민투표
의 실시, 자치감사체계의 도입, 부지사에 대한 인사청문회 등 도의회의 권한강화 등이
다. 제주도의 자치권에 대한 특례 중에서 주민소환제도가 제주특별자치도에 관한 법
률에 의하여 도입된 4개월 후에 주민소환에 관한 법률이 제정되어 전국적으로 확대되
고, 지방교육자치의 개선도 제주도에서 도입한 지 얼마 지나지 않아 전국적으로 확대
되었다는 점에서 제주특별자치도가 지방분권에 대한 선도적인 역할을 한 첫 사례로
꼽을 수 있다.
특히 주목할 만한 것으로 자치경찰제도의 도입, 국가의 특별지방행정기관의 지방이
관 등의 문제가 다른 지역에서는 정치적인 공방으로 실현되지 못하고 있음에 비추어
제주도에서는 이미 정부의 개선안을 실현함으로써 제주특별자치도가 지방분권의 견
인차 역할을 수행할 것으로 기대되고 있다.
둘째로, 주민투표제, 주민소환제, 주민소송제도 등 주민참여제도의 도입을 들 수 있
다. 먼저 입법의 미비로 실현되지 못하였던 주민투표제도를 도입하였다. 주민투표권
을 외국인 주민에게도 허용하고, 지방자치단체의 주요결정사항과 행정구역의 통폐합
등과 구역변경, 주요시설의 설치 등 국가정책 등을 주민투표의 대상으로 하고 있다.

19) 최우용, 앞의 논문, 19면.

116

주민투표는 조직화된 소수에 의해 조직화되지 못한 다수가 지배당하는 의사결정의 왜

곡을 극복하여 주민의 다수에 의한 직접적인 의사결정이라는 점, 주민투표과정에서
지역현안에 대한 학습을 주민전체에 확산시킨다는 점, 주민의 자기결정에 대한 자기
책임을 명백히 한다는 점, 주민이 직접 지역현안을 결정함으로써 주민을 관객에서 주
인으로서 자리를 부여한다는 점 등에서 의미가 크다.
2006년 5월2일 국회는 주민소환법을 통과시켰다. 시민사회와 학계가 오랫동안 주
장해 온 주민소환제도를 국회가 종래의 소극적인 입장을 바꾸어서 전격적으로 의결하
여 도입한 점에서는 매우 획기적인 사건으로 꼽을 수 있다. 대통령도 주민소환제도에
대해서는 초기에 유보적인 입장을 밝혔으나 국회가 앞장서서 주민소환제도를 도입하
였다는 점에서 의미가 크다. 주민소환법의 첫 작용사례가 2007년 9월 경기도 하남시
에서 발생하였다.
2005. 1. 27. 지방자치법을 개정하여 구 지방자치법에서 폐지되었던 주민소송제도
를 부활시켰다. 이번에 다시 도입된 주민소송제도는 일본의 주민소송제도를 모델로
했기 때문에 지방정부의 재정행위에 대한 주민소송을 인정하고, 주민감사청구를 제기
요건으로 요구하고 있다. 지방자치단체의 살림살이를 주민들이 직접 챙긴다는 의미를
갖는다. 이로서 역대 정권에서 약속하고도 실현하지 못했던 주민참여제도를 선진국수
준에 버금가도록 도입하였다는 점에서 긍정적인 평가를 할 수 있다.
셋째로, 지방교육자치제도의 개선을 들 수 있다. 참여정부의 지방 분권 정책 중 제
주특별자치도 출범 못지않게 큰 성과로 지방교육자치제도의 개선을 들 수 있다. 1991
년에 지방교육행정체제를 도입하면서 지방정부와 교육행정기관 간에 쳐놓았던 견고
한 칸막이 중에서 일부가 16년 만에 제거되었다. 다만 원래 구상하였던 기초지방자치
단체에로 교육자치의 확대와 교육감의 위상문제는 논의과정에서 후퇴하여 실현되지
못하였다.
기존의 칸막이 교육행정체제 속에서 기득권을 향유해왔던 교육권력자들의 조직적
인 반발이 많았지만 교육위원회를 지방의회의 상임위원회로 전환하였다. 또한 지방교
육행정의 무책임성을 극복하기 위하여 교육위원과 교육감을 주민들이 직접 선출하도
록 함으로써 교육기관의 정치적인 책임을 주민이 직접 물을 수 있도록 하였다는 점에
서 성과가 있었다고 하겠다.
넷째로, 지방예산편성지침 폐지, 지방채발행 총액한도제 도입 등을 통하여 지방정
부의 재정자율성을 신장하였다. 국고보조금사업, 지방양여금등을 교부세로 전환하여
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 117

국가의 지원에서 간섭의 꼬리표를 떼도록 함으로써 지방정부의 재정자율성을 높였다

는 긍정적인 평가도 있으나 지방정부로서는 세원의 증가는 없이 절차만 복잡해졌다는
비판도 제기된다.
기구 및 정원관리 등의 세부분야까지 하나하나 행정자치부의 승인을 받아야 했던
지방정부의 조직운영 방식도‘사전승인권’을 전면 폐지하고‘총액인건비제’로 전환되어
종래와 비교할 때 조직·인력에 대해 지방정부의 조직과 인사에 관한 자율성이 확대 된
다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 지방재정확충을 위한 국세와 지방세의 재조정,
지방소비세 등 지방세 신설 등의 과제는 실현되지 못하였다. 오히려 종합부동산세를
국세로 하여 다시 지방정부에 분배하도록 한 것은 지방정부의 중앙정부에 대한 재정
의존성을 높여 재정분권에 역행하였다는 비판도 제기되었다.
다섯째, 참여정부에서 구체적인 성과로 나타난 것은 기대에는 크게 못 미치지만 역
대 어느 정부보다도 많은 분권성과가 있었다고 볼 수 있다. 무엇보다도 분권에 회의적
인 시각이 상당히 완화되고 지방분권의 필요성에 대한 인식이 널리 확산되었다는 점
이다. 과거 효율성논리에서 중앙집권을 주장하던 많은 사람들이 이제는 효율성을 달
성하기 위해서는 오히려 지방분권을 강화해야한다는 인식을 갖기 시작한 것은 긍정적
으로 평가할 수 있다.

Ⅲ. 참여정부의 지방분권추진상의 한계

참여 정부가 지방분권을 국정의 중요정책으로 설정하고 추진하였지만, 그 성과는

국민들의 기대에도 훨씬 미치지 못한다는 것이 일반적인 평가이다. 참여정부의 지방
분권정책의 한계가 무엇인지를 짚어본다.
첫째로, 참여정부는 지방분권정책의 추진에서 실기를 하였다는 점을 한계로 들 수
있다. 지방분권정책 중에서 대부분은 기득권의 반발이 예상되는 개혁과제이므로 정권
초기에 강력하고 신속하게 실현되어야 성공할 수 있었다. 대통령이 탄핵소추를 받음
으로써 실기를 하였다. 탄핵정국을 수습한 이후에 여당이 다수를 차지하는 제2의 기회
를 맞이하였으면서도 뚜렷한 이유도 없이 분권과제의 추진을 미룸으로써 실기를 하였
다. 정권의 임기가 후반에 접어들게 되자 중앙부처의 관료들이 조직적으로 반분권적
인 입장을 공공연하게 표명하고, 분권정책을 무력화시키는 활동을 강화하게 되었다.
118

특히 특별행정기관, 도시계획, 지방이양작업, 자치입법권강화 등이 이에 해당한다.

둘째로, 지방분권추진 주체인 정부 내에서도 분권론 보다는 중앙집권적 주장이 강
하여 추진력을 잃은 점을 한계로 지적할 수 있다. 분권정책을 추진하기 위해서는 청와
대 비서와 주관부서인 행정자치부장관을 분권적 성향의 인사를 기용하여 추진하도록
해야 한다. 그럼에도 불구하고 청와대 비서진에서 지방분권적 성향을 가진 인사가 차지
하는 비중이 매우 희소하여 분권주장은 중앙집권적인 주장에 밀리게 되었다. 더구나
지방분권과제를 실무적으로 추진하는 행정자치부장관에 대부분 지방분권과는 거리가
먼 장관이 기용되었다는 점도 지방분권정책 실패의 직접적인 원인으로 들 수 있다.20)
셋째로, 균형발전과 지방분권의 개념적인 혼란이 지방분권의 추진에 지장을 초래하
였다는 점을 들 수 있다. 지방분권정책은 시대적 상황에 따라 변하는 전략적·상황적
과제이나 균형발전은 상시적으로 추진하여야 하는 규범적 과제이다. 또, 지방분권 정
책은 지역간의 경쟁이나 차별성을 전제로 한 정책이지만, 균형발전은 차별의 축소를
지향하고 있다. 균형발전은 정책의 최종 목적이지만, 분권정책은 국가균형 발전정책
의 수단 중 하나이다. 이러한 차이점으로 인하여 지방분권정책과 균형발전 정책 간에
우선순위를 설정하는 것이 중요하다.21) 그런데 분권정책과 균형발전정책의 병렬추진
은 정책목표가 상충하는 정책을 병렬추진한다는 계획상의 한계, 균형발전을 별도로
추진하는 만큼 분권의지를 침해하게 된다는 점에서 근본적 어려움이 배태되었다.22)특
히 행정수도의 이전이나 공공기관의 지방이전 등이 지방분권의 이름으로 주장되고 추
진되다보니 행정수도이전을 반대하는 쪽에서는 지방분권에 거부적인 반응을 보이게
되고 지방분권이 지역간의 갈등을 일으키는 것으로 비추어지기도 했다. 특히 비수도
권지역에서 지방분권의 개념을 빌어서 수도권에 대한 지방분산을 주장함으로써 수도
권지역에서 지방분권에 대한 관심저하를 초래하게 되었다. 지방정부차원에서도 중앙
정부 권한의 지방이전보다는 지역발전을 위한 예산획득에 관심을 집중하다 보니 지방
분권을 주장하면서도 실상은 균형발전을 의미하는 경우가 적지 않았다. 극단적인 균
형발전정책의 추진으로 인한 수도권과 비수도권의 대립은 지방분권세력의 분열을 가
져와 영향력을 축소하였다.
넷째로, 지방분권에 대한 국민적인 담론을 형성하는데 실패한 점을 한계로 들 수 있

20) 이기우, 앞의 논문, 191면.

21) 김순은, “지방분권정책의 평가와 과제-지방분권정책과 국가균형발전정책의 패키지화에 대한
비판적 고찰,” 한국거버넌스학회보 제12권 제2호, 2005.12, 112면.
22) 이승종, “노무현정부의 지방분권정책평가,” 행정논총 제43권 제2호, 2005, 376면.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 119

다. 지방자치가 실시된 이후 꾸준히 지방분권을 주장하고 분권담론을 형성해온 시민

사회는 참여정부가 들어서면서 관망적인 자세로 정부가 분권적인 조치를 취해 줄 것
을 기다리는 입장이 되었다. 특히 2002년 시민사회를 중심으로 자치헌장선언 등에 적
극적인 역할을 하였던 경실련, YMCA, 참여연대 등 시민단체들이 주장했던 지방분권
의 주요과제가 정부의 지방분권로드맵과 지방분권특별법 등에 의하여 수용됨으로써
분권주장의 강도를 낮추었다. 정부의 지방분권정책이 실현되기를 기다리는 수동적인
자세로 돌아서면서 분권세력은 정부정책에 대한 위기감과 그에 기반을 둔 결집력을
상실하게 되고 추진력을 잃게 되었다. 지방분권과제를 정치적인 의제로 설정하는데
기여를 하였던 지방분권운동본부도 참여정부의 출범이후 분권과 균형발전의 개념상
의 혼란과 여론주도능력의 약화로 활동이 줄어들었다.23)

Ⅳ. 지방분권 강화를 위한 문재인 정부의 공법적 과제

참여정부의 지방분권정책을 분석한 결과를 바탕으로 문재인 정부에 주어진 과제를

제시하고자 한다.

1. 지방분권적 헌법개정

앞서 언급한 것처럼 지방분권정책 중 대부분은 기득권의 반발이 예상되는 개혁과제

이므로 정권초기에 강력하고 신속하게 실현되어야 한다. 참여정부 역시 문재인정부와
같이 지방분권의 추진의지가 강했으나, 중앙부처와 정치권이 자치권강화를 위한 법률
개정 등에 부정적인 태도로 임하여 지방분권정책의 성과가 부진하였는데, 이러한 한
계와 저항을 극복하기 위해서는 지방분권을 담보할 수 있는 개헌이 우선적으로 당면
한 과제라고 할 것이다. 지방자치의 헌법적 보장은 입법권자들로부터 침해 또는 위협
으로부터 지방자치의 제도적 핵심과 본질을 보장받을 수 있기 때문이다.
지방분권 개헌의 핵심은 지방분권국가의 천명, 중앙정부와 지방정부의 기본관계(보
충성의 원칙), 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권, 양원제 도입 등에 관한 것이라 할

23) 이기우, 앞의 논문, 192면.

120

것이다. 앞으로 문재인 정부에서 지방분권개헌에 역량을 결집시킬 필요가 있다.

문재인 정부도 이러한 점을 인식하고 지난 3월 26일 헌법 개정안을 발의하여 5월
24일 국회 본회의에 상정돼 표결에 부쳐졌으나, 야당의 전면 불참으로 의결정족수에
미달하여 자동으로 폐기되었다. 정부개헌안의 내용을 구체적으로 살펴본 후 개헌안에
담지 않았지만, 추가적으로 논의되어야 할 쟁점에 대해서 살펴보고자 한다.

(1) 정부개헌안의 내용

1) 지방분권국가 선언

■ 헌법 전문
“자치와 분권을 강화하고…”

■ 제1조 ③ 대한민국은 지방분권국가를 지향한다.

정부개헌안은 자치와 분권을 강화한다는 내용을 전문에 삽입하였고, 제1조 제3항에서

“대한민국은 지방분권국가를 지향한다”라는 조항을 추가하여 대한민국 국가운영의
기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 하고 있다.

2) 주권재민 및 주민의 자치권, 주민참여제도 명시

■ 제121조 ① 지방정부의 자치권은 주민으로부터 나온다. 주민은 지방정부를 조직

하고 운영하는 데 참여할 권리를 가진다.
③ 주민발안, 주민투표 및 주민소환에 관하여 그 대상, 요건 등 기본적인 사항은
법률로 정하고, 구체적인 내용은 조례로 정한다.

정부개헌안은 실질적 지방민주주의 실현을 위해 지방정부의 자치권이 주민으로부터

나온다는 것을 명시하고, 주민이 지방정부를 조직하고 운영하는 데 참여할 권리를 가짐
을 명확히 하였다. 또한 주민들이 직접 지방정부의 부패와 독주를 견제할 수 있도록 법
률상 권리로 보장되었던 주민발안, 주민투표, 주민소환 제도를 헌법에 규정하고 있다.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 121

3) 지방정부 구성의 자주권 명시

■ 제122조 ① 지방정부에 주민이 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀 선거로 구성하는 지방

의회를 둔다.
② 지방의회의 구성 방법, 지방행정부의 유형, 지방행정부의 장의 선임 방법 등
지방정부의 조직과 운영에 관한 기본적인 사항은 법률로 정하고, 구체적인
내용은 조례로 정한다.

정부개헌안은 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로 바꾸고, 지방자치단체 집행기관의 명

칭을 지방행정부로 명시하고 있다. 또한 지방정부가 스스로 적합한 조직을 구성할 수
있도록 지방의회와 지방행정부의 조직구성과 운영에 관한 구체적 내용은 지방정부가
조례로 정하도록 하고 있다.

4) 자치행정권 강화

■ 제121조
④ 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운
지방정부가 우선한다는 원칙에 따라 법률로 정한다.

국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 사무의 배분은 주민에게 가까운 지방정부가

우선하는 원칙에 따라 법률로 정하도록 하여, 국가사무와 지방자치단체의 사무배분
기준에 관하여 보충성의 원칙을 명기하고 있다.

5) 자치입법권 강화

■ 제123조
① 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 주민의 자치와 복리에 필요
한 사항에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 권리를 제한하거나 의무를
부과하는 경우 법률의 위임이 있어야 한다.

지방정부의 자치입법권의 범위를 “법령의 범위 안에서”에서 “법률에 위반되지 않는

범위에서”로 개정하여 법률로 정하지 않고 있는 사항도 조례로 정할 수 있도록 하고
있다.
122

6) 자치재정권의 명시

■ 제124조
① 지방정부는 자치사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. 국가 또
는 다른 지방정부가 위임한 사무를 집행하는 경우 그 비용은 위임하는 국가
또는 다른 지방정부가 부담한다.
② 지방의회는 법률에 위반되지 않는 범위에서 자치세의 종목과 세율, 징수
방법 등에 관한 조례를 제정할 수 있다.
③ 조세로 조성된 재원은 국가와 지방정부의 사무 부담 범위에 부합하게 배
분되어야 한다.
④ 국가와 지방정부, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한
재정조정을 시행한다.

개헌안에서 “자치사무 수행에 필요한 경비는 지방정부가, 국가 또는 다른 지방정부

위임사무 집행에 필요한 비용은 국가 또는 다른 지방정부가 부담”하는 내용의 규정을
신설하여 재정자주권을 명시하고, '‘지방세 조례주의’를 도입하여 ‘법률에 위반되지 않
는 범위에서’ 자치세의 종목과 세율, 징수 방법 등에 관한 조례를 정할 수 있도록 하였
다. 그리고 이러한 자치재정권 보장이 지방정부의 재정을 악화시키거나 지역 간 재정
격차 확대를 초래하지 않도록 국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간 재정조정에 대한
헌법적 근거를 마련하였다.

7) 중앙과 지방의 소통과 협력 강화

■ 제97조
① 정부와 지방정부 간 협력을 추진하고 지방자치와 지역 간 균형 발전에 관
련되는 중요 정책을 심의하기 위하여 국가자치분권회의를 둔다.
② 국가자치분권회의는 대통령, 국무총리, 법률로 정하는 국무위원과 지방행
정부의 장으로 구성한다.
③ 대통령은 국가자치분권회의의 의장이 되고, 국무총리는 부의장이 된다.
④ 국가자치분권회의의 조직과 운영 등 구체적인 사항은 법률로 정한다.

■ 제55조
③ 법률안이 지방자치와 관련되는 경우 국회의장은 지방정부에 이를 통보해야
하며, 해당 지방정부는 그 법률안에 대하여 의견을 제시할 수 있다. 구체적인
사항은 법률로 정한다.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 123

국무회의와 같은 위상인 국가자치분권회의를 신설하여, 중앙과 지방 간에 소통과

협력체계를 구축하고 지방의 실질적 국정 참여를 확대하고자 하였다. 입법과정에서
지방의 의견이 반영될 수 있도록 지방자치와 관련된 법률안에 대해서는 국회의장이
지방정부에 그 법률안을 통보하고 지방정부가 이에 대해 의견을 제시할 수 있게 하였

(2) 추가적으로 논의되어야 할 쟁점

정치적·국민적 논의가 충분히 이루어지지 않아 정부개헌안에 제시되지는 않았지만,

헌법 개정을 위해서 추가적으로 논의되어야 할 쟁점에 대해서 제시하고자 한다.

1) 양원제의 도입에 관한 논의

정부개헌안에서 “국가자치분권회의”를 신설하여 중앙정부와 지방정부의 협력과 소

통을 강화하고자 하였지만, 이는 행정부 내의 협의기구로서 존재하는 것이므로 한계
가 있다. 또한 국무회의와 제2국무회의 간에 심의의결사항을 배분하여야 하는데, 동일
내지 관련된 사안에 대하여 서로 모순되는 결정을 하게 될 때 결정의 우위에 대한 문
제도 생길 수 있다.
또한 현행 지방자치법 제165조에 규정된 지방자치단체장이나 지방의회의장으로 구
성된 협의체 내지 연합체 등은 국정에 대하여 단지 의견을 표명하고 전달할 수 있을
뿐 법적 구속력이 없다.24) 이와 같은 지방정부 협의체의 한계를 극복하기 위해서는
협의체의 의사결정 참여를 입법화하여 법적 구속력을 갖도록 하거나 헌법을 개정하여
지방자치단체를 대표하는 상원을 구성하여야 한다는 의견이 많다.25)
그러나 상원 내지 독일의 연방참사원제도의 도입은 현행 우리 헌법에는 이에 관한
규정이 없고, 국회의 원구성과 관련된 중대한 사안이기 때문에 실제 도입되기 위해서
는 많은 어려움이 예상된다.
따라서 근본적으로 국가의 권한을 합리적으로 분산하고, 지방자치를 실현하기 위해
서 우리 현실에 적합하고 필요한 제도가 무엇인지 국가적으로 논의되어야 한다고 생
각한다. 아무리 좋은 제도라 할지라도 충분한 숙의 없이 성급하게 도입된다면, 제도의

24) 문병효, “지방분권과 개헌,” ｢토지공법연구｣ 제79집, 2017.8, 780면 참조.

25) 이기우, “지방자치보장을 위한 헌법개정에 관한 제언”, 한국지방자치학회 2005년 하계학술대회 자
료집, 57~77면; 문병효, 상게논문, 779면 이하; 최우용, “지방분권형 헌법개정에 관한 연구,”
｢지방자치법연구｣ 제17권 제3호, 2017.9, 24-25면 등 다수 연구논문이 있다.
124

실효성을 거두지 못하고 실패로 끝나고 말 것이기 때문이다.

2) 연방제 도입에 관한 논의

최근 학계에서는 연방제 도입에 대하여 주장하는 의견이 많아지고 있다. 특히 통일

한국에 적합한 지방분권(지방자치)으로서 연방제를 제안하기도 한다.26)그 이유는 서
로 다른 체재 하에서 상당한 기간을 지내온 북쪽이 보다 용이하게 통일 한국에 참여할
수 있게 하는 지방분권의 틀을 마련하는 것이 필요하다고 보기 때문이다. 그에 따르면
통일시대를 대비한 독자성 강한 지방정부(지방자치)’를 보장하는 방안으로 독일의 란
트와 같이 ‘연방국가의 주에 비견될 수 있는 지방정부(지방자치)를 헌법에서 보장’하
는 안을 제시하고 있다. 국가로서의 정부(최광의의 정부) 외에 ‘지방정부’를 두고 헌법
에 ‘국가로서의 정부’와 지방정부 중 ‘광역정부’ 사이에는 행정분권 외에 입법분권과
사법분권까지 규정하고 ‘기초정부로서의 지방정부’에는 행정분권과 입법분권을 규정
하자고 한다.
연방제는 특히 통일을 위한 과정으로서 상호 체제의 인정과 평화공존을 전제로 단
계적으로 통일해 가는 방안으로서 받아들여질 수 있다. 위와 같은 견해처럼 통일을 준
비하는 차원에서도 연방제에 대한 검토는 필요할 것으로 보인다.27)
그러나 연방제에 대하여 다른 의견도 존재한다. 꼭 연방제가 아니라 단일 국가체제
를 유지하면서 지방자치와 지방분권의 실질적인 구체화를 꾀하는 방식의 헌법 개정을
제안하는 견해도 있다.28) 그 이유로는 시기적으로 연방제로의 헌법개정이 현실적으로
어려운 점, 연방제가 반드시 지방자치 및 분권의 구현을 위한 필수적인 제도는 아니며,
연방제로 인해 지역 간 빈부격차에 따른 지역대립이라는 문제가 심각하게 제기될 수
있다는 점, 우리나라 국토환경과 경제 정치 사회적인 면 및 단일민족 의식 등과 같은
국민감정상의 문제, 지방분권의 완성이라는 전략적 관점 등을 제시하고 있다.
연방제에 대해서 찬반대립과 그 방식에 있어서도 다양한 견해가 있기 때문에, 이에
대하여도 충분한 논의가 필요하다고 생각된다.

26) 홍정선, “헌법개정의 방향,” 제주특별자치도·한국입법정책학회 주최, ‘연방제 수준의 자치분권을

위한 헌법적 과제 세미나,’ 2017. 6. 22.
27) 문병효, 상게논문, 784면.
28) 최우용, “지방분권을 위한 헌법적 과제,” 제주특별자치도·한국입법정책학회 주최, ‘연방제 수준
의 자치분권을 위한 헌법적 과제 세미나,’ 2017. 6. 22.
 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 125

2. 지방분권의 지속적 추진을 위한 법제화

정부개헌안이 의결정족수 미달로 폐기된 것처럼 실제적으로 개헌에 이르기 위해서

는 많은 시간이 소요될 가능성이 높고, 지방분권은 한 정권 내에서 단기적으로 이루어
질 수 없다. 따라서 향후에도 지방분권이 일관적이고 지속적으로 추진될 수 있도록 설
정한 목표와 과제를 법제화하는 것이 필요하다고 생각된다. 이러한 예는 일본의 지방
분권개혁에서도 살펴볼 수 있다. 일본은 초기에 한시법인 ｢지방분권추진법｣을 제정하
였으나, 이후 ｢지방분권개혁추진법｣을 제정하고 제7차에 걸친 지방분권일괄법을 제정
하여 단계적으로 지방분권을 추진해 왔다. 특히 일본 내각부에 지역주권개혁의 전담
기구로서 수상을 정점으로 하는 ‘지역주권전력회의’를 설치하고, ‘지역주권전략대강’
에 따라 설정된 목표와 과제들을 입법화하며 상당히 구체적인 성과를 거두고 있다.29)
일본의 예에서 살펴본 것 같이 지방분권을 체계적, 실질적으로 추진하기 위해서는
지방분권의 성과와 과제를 지방자치제도의 근간이 되는 지방자치법과 지방재정법 등
에 법제도로서 정착시켜 나아가야 한다고 생각한다.
특히 지방자치법의 개정과 관련하여서는 시급한 부분은 먼저, 현행 단체장 중심구
조를 지양하기 위하여 집행기관 다원주의 원칙을 도입하고, 단체장의 인사권 전횡이
나 비리를 견제할 수 있도록 인사 위원회의 의결권을 강화하고 위원 위촉에 있어 의회
동의권을 부여할 필요가 있다고 생각된다. 두번째로 지방의회가 주민의 대의기관, 자
치입법기관, 집행부의 감시통제기관으로서 역할을 잘 감당할 수 있도록 지방의회의
지위와 권능을 강화할 필요가 있다. 예를 들면 예산 편성에 있어서 의회가 예산을 요
구할 수 있는 권한을 명문으로 보장하고, 의회 사무직원에 대하여 의장이 인사권 가지
며, 의회 소속 전문위원의 전문성을 제고하기 위하여 각 지방정부가 자율적으로 운용
하도록 보장하는 것 등이 있다. 세 번째로, 자치입법권을 강화하기 위하여 현행 지방
자치법 제22조를 개정하여 지방의 입법권을 확대할 필요가 있다.30)

29) 일본 총무성은 2010년 1월부터 지역주권전략회의에서 제시한 ｢지역주권전략의 공정표｣에 따

라 지방행재정검토회의를 설치하고, 지방자치법의 전면개정안을 도출하기 위한 검토를 시작하
였다. 그 결과 일본 국회에는 ｢지방자치법｣ 일부개정안이 제출되어 심의 중에 있다. 그리고 ‘지
역주권전략대강’에 따라 2011년 5월에는 “지역의 자주성 및 자립성을 높이기 위한 개혁의 추
진을 하기 위한 관계법률의 정비에 관한 법률”과 “국가와 지방의 협의의 장에 관한 법률”을
제정하였다. 더 자세한 내용은 최환용,“일본 지방분권일괄법의 제정 경위와 추진 경과,” ｢지방
자치법연구｣ 제17권 제4호(통권 제56호), 2017.12, 314~327면.
30) 지방자치법의 구체적인 개정 방향을 제시한 연구로 문상덕, “현행 지방자치법의 한계와 개선방안,”
126

또한 지방자치법에서 자치입법권을 강화한다 하여도 개별 법령에서 자치사무에 대

하여 자유롭게 규율하여 지방의 입법권을 심각하게 제약하고 있기 때문에 지방일괄이
양법을 통하여 국가사무와 지방사무를 재배분하여 자치사무권을 보장하는 것이 필요
하다.

3. 재정분권의 강화

지방자치는 주민들이 자신의 비용으로 자기결정을 실천함으로써 스스로의 복지를

향상시키는 정치구성원리이다. 자치를 위해서는 자신의 결정에 따른 비용을 스스로 지
불할 능력과 의지가 필수적이다. 그런데 우리나라의 경우 중앙정부- 지방정부간 세원
배분의 왜곡으로 지방재정이 심각하게 열악하다. 이러한 세원 배분은 중앙정부에 대한
지방정부의 의존성을 높이게 된다. 그래서 지방정부는 스스로 벌어서 아껴 쓰는 노력보
다는 중앙정부에 대해서 요구하는 목소리만 높이는 도덕적 해이가 발생하고 있다.
앞으로의 재정정책은 지방정부의 재정책임성과 경제적 효율성을 증대시키기 위해
서지방의 자주세입을 증대하는 방향으로 전환되어야 한다. 재정조정은 자주재원의 배
분에도 불구하고 그 지방의 세원으로는 재정충당이 불가능한 경우에만 보충적으로 하
도록 함으로써 분권과 집권적 조정을 조화하는 것이 필요하다. 대부분의 지방정부가
자기 주머니의 돈으로 살림을 하도록 하여야 한다. 이를 위해서는 교부세 중심의 중앙
집권적 재정정책으로부터 자주세원 중심의 분권적 재정정책으로 전환해야 한다. 대다
수의 지방정부가 자주재원에 의해서 살림을 할 수 있도록 세원을 재배분해야 한다. 그
래도 혼자 힘으로 살림을 꾸리기 어려운 나머지에 지방정부에 대해서만 예외적으로
교부세를 교부함으로써 균형발전과 조화를 이루도록 해야 한다. 앞에서 살펴본 정부
개헌안은 이러한 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다.
또한 지방세가 지방정부의 재정책임성을 높이고 주민에 의한 지방정부의 효율적 통
제로 이어지도록 하기 위해서는 주민의 세부담과 주민이 향유하는 행정서비스가 직접
적인 관계가 되도록 지방세의 조세가격 기능을 강화해야 된다. 주민들이 직접 체감할
수 있는 세원을 지방세로 하고 세율을 지방정부가 스스로 정하도록 하여야 한다. 공동
세나 교부세, 간접세 중심에서 지방 고유세, 직접세를 중심으로 하고 세율 결정에 관
한 지방정부의 자율성을 보장해야 한다. 지방서비스의 질적 수준이 주민이 부담하는

｢지방자치법연구｣ 제18권 제2호(통권 제58호), 2018.6, 14면 이하 참조.

 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 127

지방세부담에 연계되도록 세제를 개편하여야 한다. 지방세부담을 적게 하고 열악한

행정서비스를 감수하든지, 지방세를 많이 내고 행정의 질적 수준을 높이든지, 아니면
행정의 효율화를 추구하여 지방세부담도 줄이고 행정서비스의 질적 수준도 높이도록
혁신을 추구하든지의 선택을 주민에게 돌려주어야 한다.31)

4. 임기 내에 실현가능한 우선 과제를 선별·실행

참여정부 뿐만 아니라 역대 정부는 지방분권을 실현하기 위하여 20-40개의 정책과

제를 병행하여 추진했으나, 실제로 당초 목표를 달성한 과제는 많지 않았다. 따라서
문재인 정부는 임기 내에 실현가능한 과제를 선정하여 이에 집중하는 전략이 필요할
것으로 보인다. 우선적으로 추진할 과제는 분권과 자치에 대하여 주민들이 체감할 수
있고, 공감대를 확산시킬 수 있는 과제이다. 예를 들면 역대 정부에서도 추진했으나
흐지부지되었던 자치경찰제도, 지방교육자치제도, 특별지방행정기관의 정비 등 핵심
과제에 역량을 집중하여 실행하는 것이 필요하다.
앞에서 제시한 4가지 과제 외에도 중앙집권적 정부조직의 개편, 지방정부의 역량강
화를 위한 공무원의 수행능력 강화, 주민자치역량 강화를 위한 중앙-지방-민간의 거
버넌스 체제구축, 동네 단위의 자치조직 활성화 등의 여러 과제가 있지만 우선적인 과
제를 제시하고자 하였다. 문재인 정부는 권력의 집중으로 인한 적폐를 청산하고, 강력
한 지방분권을 지향하겠다는 의지를 가지고 있으며, 이에 따라 지방분권에 대한 국민
적 기대도 그 어느 때보다 크다. 이러한 기회와 시기를 놓치지 않고, 성공적인 지방분
권개혁의 첫걸음을 떼는 정부가 되기를 기원한다,

[논문투고일 2018.6.10. 논문심사일 2018.6.25. 게재확정일 2018.6.26.]

31) 이기우, 앞의 논문, 193면 참조.

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참고문헌

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최우용, “지방분권형 헌법개정에 관한 연구,” 「지방자치법연구」 제17권 제3호, 2017.9.
최환용, “일본 지방분권일괄법의 제정 경위와 추진 경과,” 지방자치법연구 제17권
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 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 129

홍정선, “헌법개정의 방향,” 제주특별자치도·한국입법정책학회 주최, ‘연방제 수준

의 자치분권을 위한 헌법적 과제 세미나,’ 2017. 6. 22.
130

Roh Moo-Hyun Government's Decentralization Policy and

Moon Jae-in Government's Tasks

Kwon, Kyoung-Sun*32)

From the beginning of the Kim Dae-jung government to the Park Geun-hye regime,
the Korean government proposed local autonomy and decentralization as major tasks
at the time of its inauguration, but soon lost its momentum.
The purpose of this study is to examine the products and limitations of the Roh
Moo-hyun government's decentralization policy, which has a strong will to
decentralization among the previous governments. Based on this, we propose direction
and task for successful decentralization policy.
The limitations of the Roh Moo Hyun government's decentralization policy are as
follows. First, the Roh administration missed the period of decentralization policy.
Second, even within the Roh Moo-hyun administration, centralized claims were
stronger than decentralization claims and lost momentum. Third, the conceptual
confusion of balanced development and decentralization hindered the promotion of
decentralization. Fourth, it failed to form a national discourse on decentralization.
In order to effectively promote decentralization without repeating the limitations and
problems of the decentralization policy of the Roh Moo-hyun government, it is
necessary to amend the Constitution to pursue a decentralized right now. As
mentioned above, most decentralization policies are reforms that are expected to lead
to resistance to vested interests.
Second, Moon Jae-in Government must select and execute executable priorities for
that period. The previous government has pursued 20-40 policy tasks in parallel to
realize decentralization. However, there were not many tasks that actually achieved
the goal. Therefore, Moon Jae - in will likely need a strategy to select and focus on
the right tasks during his term.
Third, in order to promote decentralization practically and continuously, laws such
as the Local Autonomy Law and the Local Finance Law, which form the basis of the
local autonomy system, should be revised to pursue decentralization.
Finally, it should promote the strengthening of financial decentralization.

* Ph.D in Administrative Law, Lecturer of Hankuk University of Foreign Studies

 참여정부의 지방분권정책과 문재인정부의 과제　 131

Keyword: Roh Moo-Hyun Government, decentralization, products and limitations, Moon Jae-in
Government, Tasks of decentralization