Rozdział I Gospodarka finansowa jednostek sektora finansów publicznych

Gospodarka finansów publicznych jest podstawą funkcjonowania państwa.

Gromadzenie funduszy publicznych jest niezbędne do finansowania przez państwo oraz inne
podmioty potrzeb publicznych obywateli, takich jak: zapewnienie bezpieczeństwa
publicznego, edukacji, ochrony zdrowia, administracji, obrony narodowej czy ochrony
środowiska. Za gospodarowanie funduszy publicznych odpowiadają właściwe jednostki, które
zostały określone mianem jednostek sektora finansów publicznych. To różnego rodzaju
podmioty określone i tworzone na podstawie odpowiednich ustaw. Gospodarowanie
finansami publicznymi odbywa się na podstawie ustawowych zasad oraz adekwatnie do
uwarunkowań obecnej gospodarki rynkowej państwa.

1.1. Zasady gospodarowania środkami publicznymi

Gospodarowanie środkami publicznymi to gromadzenie i wydatkowanie tych środków
oparte na kilku podstawowych zasadach: legalności, praworządności, celowości, planowości,
obligatoryjności powiązań finansowych jednostek publicznych, jawności, przejrzystości
i dyscypliny finansowej1.
Zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych zostały
określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych 2 (dalej: u.f.p.).
Jedną
z najważniejszych zasad gospodarowania środkami publicznymi jest zasada jawności
i przejrzystości finansów publicznych. Jej ważność została podkreślona przez ustawodawcę
poprzez poświecenie jej osobnego rozdziału ustawy. Jej wysoka ranga wynika z faktu, iż
prawo finansów publicznych podlega szczególnemu reżimowi prawnemu, z uwagi na istotę i
specyfikę gospodarowania środkami publicznymi. Otóż jawność i przejrzystość stanowią
niezbywalne prawo obywateli umożliwiające społeczną kontrolę finansów publicznych 3.
Powyższa zasada, zgodnie z ustawą, realizowana jest przez następujące formy4:
 jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego,
 jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat
nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
1
E. Rutkowska-Tomaszewska, Jednostki sektora finansów publicznych [w:] Prawne aspekty prywatyzacji,
J. Blicharz (red.), Wydawnictwo Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław 2012, s. 103-104.
2
Dz.U.2022.1634.
3
K. Święch-Kujawska, Art. 33 Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi [w:] Z. Ofiarski (red.),
Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 238-239.
4
Art. 34 u.f.p. (Dz.U.2022.1634).
 podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa
i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, kwot dotacji udzielanych przez
państwowe fundusze celowe, zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych,
informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne,
 jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej
jednostki samorządu terytorialnego,
 podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych
informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych
przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację,
zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych, zasad odpłatności
za świadczone usługi,
 zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów
księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych - z zachowaniem przepisów
o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych, informacji o wynikach
przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej, sprawozdania z wykonania planu
audytu za rok poprzedni,
 udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach i kosztach
oraz o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi
Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania
ceny za zamówione świadczenia,
 udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza
sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona
dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona
należność wobec jednostki sektora finansów publicznych,
 udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek
organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych,
 podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego
jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami
publicznymi,
 podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań
z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej,
o których mowa w art. 70.
 Kolejną zasadą gospodarowania środkami publicznymi jest zasada legalności
i niefunduszowania. Dotyczy ona sposobu gromadzenia środków publicznych, który określają
odrębne ustawy. A zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych
winny być oparte na podstawie prawnej rangi ustawy. Fakt ten znajduje odzwierciedlenie
w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (dalej: Konstytucja RP),
gdzie ustrojodawca wskazując podstawowe zasady państwa prawa, między innymi te zawarte
w art. 7 ustawy zasadniczej, z którego wynika, iż działania władzy publicznej winny posiadać
podstawę prawną5. Ponadto w odniesieniu do gromadzenia środków publicznych warto
przytoczyć art. 216 ust. 1 Konstytucji RP, gdzie wprost zostało wskazane, że „środki
finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie” 6.
Zasada legalności ma bardzo istotne znaczenie przejawiające się w kilku aspektach. Po
pierwsze
w odniesieniu do kompetencji władzy ustawodawczej i wykonawczej. Ta pierwsza jest
decydentem w zakresie najważniejszych spraw państwowych, a kwestie finansowe
niewątpliwie do takich należą. Jednak zgodnie z ustawą sposób gromadzenia środków
publicznych poddany jest kontroli parlamentu. Powoduje to, że władza wykonawcza w tym
przedmiocie jest zobligowana do realizacji działań wyrażonych wolą ustawodawcy w ustawie.
Zasada legalności ma również na celu ochronę podatnika przed dowolnością działań
administracji podatkowej, poprzez wyznaczenie stosownych standardów i procedur
postępowania7.
Zasada ustawowego gromadzenia środków publicznych odgrywa znaczącą rolę
również
w sposobie gospodarowania środkami finansowymi przez jednostki samorządu terytorialnego.
W tym zakresie przepisy prawa kształtują obowiązki tak organów państwowych jak
i samorządowych, np. terminowość przekazywania środków na rachunki, kwestie dotyczące
poboru podatków czy opłat8.
Z kolei zasada niefunduszowania polega na takim gospodarowaniu środkami
publicznymi, gdzie środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być
przeznaczane na finansowanie imienne wymienionych wydatków9. W praktyce oznacza to, że
nie ma zależności między wielkością wpływów z konkretnego źródła a możliwością
5
Dz.U.1997.78.483.
6
Dz.U.1997.78.483.
7
M. Cilak, Art. 42 Zasada legalności i niefunduszowania [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach
publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 323.
8
Tamże, s. 323-324.
9
Art. 42 ust. 2 u.f.p. (Dz.U.2022.1634).
zaplanowania wydatków na dany cel w określonej wysokości. Od tej zasady ustawodawca
dopuścił wyjątki, określając je w art. 42 ust. 2 oraz w art. 42 ust. 3-4 u.f.p. Wyjątkami tymi są
państwowe fundusze celowe i regulacje wiążące imiennie określone dochody i wydatki,
nieustanawiające jednak państwowych funduszy celowych10.
Gospodarowanie środkami publicznymi opiera się na ścisłej regulacji prawnej oraz
podlega szczególnym procedurom kontroli wszelkich procesów gromadzenia
i rozdysponowywania środków publicznych jak również gromadzenia mienia.

1.2. Pojęcie i istota sektora finansów publicznych

Powszechnie pojęciem „finanse publiczne” określa się zarówno dyscyplinę naukową
z dziedziny nauk ekonomicznych, jak również pewne zjawiska zachodzące w sferze
społeczno-gospodarczej. Finanse publiczne jako dyscyplina naukowa dotyczą podstaw
teoretycznych, metod badawczych, pewnych tradycji. Jednak to co istotne to właśnie
kompleks zjawisk związany z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych przez
podmioty posiadające charakter publicznoprawny11. Tak więc wyróżnikiem pozwalającym na
określenie finansów jako publicznych staje się kryterium własności, według którego
działalność gospodarcza dzielona jest na prywatną i publiczną. A zatem odnajduje to
odzwierciedlenie w definicji pojęcia „finanse publiczne”, czyli „procesów i zjawisk
związanych z powstawaniem
i rozdysponowywaniem pieniężnych środków publicznych, zapewniających funkcjonowanie
sektora publicznego”12.
Obok definicji zawartych w literaturze fachowej, nie można pominąć prawnej definicji
finansów publicznych zawartej w art. 3 u.f.p.13. Ustawodawca określił finanse publiczne jako
procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem.
Dodatkowo wyszczególnił rodzaje owych procesów:
 gromadzenie dochodów i przychodów publicznych,
 wydatkowanie środków publicznych,
 finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
 zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,
 zarządzanie środkami publicznymi,
 zarządzanie długiem publicznym,
10
M. Cilak, Art. 42 Zasada legalności i niefunduszowania ..., dz. cyt., s. 325.
11
A. Wernik, Finanse publiczne, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007, s. 11.
12
S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2013, s. 20-21.
13
Dz.U.2022.1634.
  rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.
Tak ujęte finanse publiczne mają charakter dynamiczny i dwustronny. Ich dynamizm polega
na ciągłym ich realizowaniu się, oznacza to, że środki pieniężne są w ciągłym ruchu, co
umożliwia dokonywanie transakcji finansowych natychmiastowo przy wykorzystaniu
nowoczesnych technologii do obsługi rozliczeń. Z kolei dwustronność finansów publicznych
wiąże się
z pobieraniem – gromadzeniem, czerpaniem ze źródeł dochodów oraz przychodów – oraz
z rozdysponowywaniem – podziałem, wydatkami i rozchodami – między podmioty, celem
zaspokajania potrzeb społecznych. Finanse publiczne postrzegane w powyższy sposób łączą
się z polityką ekonomiczną i społeczną państwa oraz oddziałują na procesy zachodzące w
tych sferach14.
Finanse publiczne ściśle powiązane są z sektorem finansów publicznych, w którym to
właśnie wykonywane są operacje polegające na gromadzeniu i rozdysponowywaniu środków
publicznych. Zaś te wszystkie operacje i procesy składają się na publiczną gospodarkę
finansową, czyli gospodarkę finansową państwa, samorządu terytorialnego i innych
podmiotów publicznoprawnych15.
Sektor finansów publicznych to sektor publiczny w węższym rozumieniu. Odnosi się
wyłącznie do funduszy publicznych oraz środków pieniężnych, które są gromadzone na
rachunkach tych funduszy16. Sektorem finansów publicznych określa się jednostki
organizacyjne finansowane ze środków publicznych, których przedmiotem działalności jest
wykonywanie zadań publicznych w sposób niekomercyjny. Co oznacza, że zaspokajają
zbiorowe potrzeby publiczne, nie dążąc do maksymalizacji zysku17. Jednak w polskim
ustawodawstwie nie ma legalnej definicji sektora finansów publicznych, która by określała
cechy samego sektora oraz podmiotów wchodzących w jego skład, jak również cel regulacji.
Po raz pierwszy omawiane pojęcie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w ustawie
o finansach publicznych z 1998 roku. Jeśli idzie o aktualne przepisy prawa w tym zakresie to
termin sektor finansów publicznych sprowadza się do wyliczenia podmiotów przynależnych
do tego sektora18.

14
Z. Ofiarski, Art. 3 Normatywne pojęcie finansów publicznych [w:] Ustawa o finansach publicznych.
Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 84-85.
15
Tamże, s. 85.
16
S. Owsiak, Finanse publiczne.., dz. cyt., s. 391.
17
https://phavi.umcs.pl/at/attachments/2017/1103/224526-jsfp.pdf, (dostęp: 19.11.2022 r.)
18
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach
publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 128.
 Brak definicji legalnej sektora finansów publicznych nie ogranicza analizy terminu
tylko to jego podmiotów. Bowiem na tej podstawie można wskazać główne jego cechy. Otóż
już sama nazwa użyta przez ustawodawcę sugeruje jego związek z finansami publicznymi.
A zatem obejmuje ona różne podmioty korelatywne z finansami publicznymi oraz
prowadzące publiczną gospodarkę finansową. Taką gospodarkę prowadzi państwo za pomocą
swoich organów, urzędów i instytucji, samorządów terytorialnych, instytucji zdrowotnych
i ubezpieczeń społecznych tudzież innych podmiotów. Wobec powyższego można uznać, że
cechy tych jednostek stanowią cechy całego sektora, a są nimi: wykonywanie zadań
publicznych, finansowanie ze środków publicznych19.
Wyodrębnienie sektora finansów publicznych okazało się niezbędne w sytuacji gdy
budżet państwa na skutek coraz wyraźniejszego zróżnicowania form organizacyjno-prawnych
publicznej gospodarki finansowej, przestał być jedynym urządzeniem do planowania
finansowego i gospodarki finansowej państwa. Tak więc podstawowym celem dla którego
stworzono sektor finansów publicznych była potrzeba planowania i bilansowania wszystkich
środków publicznych niezależnie od formy organizacyjno-prawnej, w której dokonywane jest
ich gromadzenie i wydatkowanie. Kolejnym celem była obligatoryjność poddania tego
sektora odpowiednim dla niego regułom i formom zarządzania, jak również utworzenie
obowiązującego w sektorze finansów publicznych reżimu prawnego, obejmującego
uprawnienia i obowiązki jednostek przynależnych do sektora, a także zasady w zakresie
odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Należy również pamiętać,
że wyodrębnienie sektora finansów publicznych było efektem konieczności dostosowania
zasad rachunkowości, sprawozdawczości i statystyki publicznej do standardów
międzynarodowych i obowiązujących w Unii Europejskiej20.

1.3. Rodzaje jednostek sektora finansów publicznych

Rodzaje jednostek sektora finansów publicznych zostały wskazane przez ustawodawcę
w art. 9 u.f.p.21 i zgodnie z jego treścią są to:
 organy władzy publicznej w tym organy administracji rządowej, organy kontroli
państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały,
 jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki,
 związki metropolitalne,

19
Tamże, s. 128-129.
20
Tamże, s. 129.
21
Dz.U.2022.1634.
  jednostki budżetowe,
 samorządowe zakłady budżetowe,
 agencje wykonawcze,
 instytucje gospodarki budżetowej,
 państwowe fundusze celowe,
 Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze, oraz Kasa
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy
Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego,
 Narodowy Fundusz Zdrowia,
 samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
 uczelnie publiczne,
 Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
 państwowe i samorządowe instytucje kultury,
 inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych
ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw,
instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej
Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego,
 Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Z powyższego zestawienia wynika, że do jednostek sektora finansów publicznych
zaliczane są zarówno podmioty jak i fundusze. Zaś zastosowane kryteria są różne, przy czym
warto zauważyć, że podstawowym wyróżnikiem pozwalającym przypisać daną jednostkę do
sektora finansów publicznych jest kryterium własności. Mimo tej niejednorodności można
wyróżnić kilka cech wspólnych łączących wskazane jednostki. Po pierwsze jest to publiczna
własność funduszy. Jednostki te posługują się tożsamymi lub zbliżonymi metodami
gromadzenia dochodów. Po trzecie podlegają szczególnej kontroli ze strony społeczeństwa
przy wydatkowaniu środków, które pośrednio jest związane z gospodarką lub w ogóle jej nie
dotyczy22.
Jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone w dwojaki sposób. Otóż
w formach określonych w cytowanym powyżej art. 9 u.f.p. lub też na podstawie tejże ustawy
albo w oparciu o odrębne ustawy. Na podstawie u.f.p. tworzone są: jednostki budżetowe,

22
S. Owsiak, Finanse publiczne..., dz. cyt., s. 393-395.
samorządowe zakłady budżetowe oraz instytucje gospodarki budżetowej, z kolei pozostałe
jednostki tworzone są na podstawie odrębnych ustaw23.

3.1. Jednostki sektora finansów publicznych działające na podstawie ustawy o finansach

publicznych
Jednostki zakwalifikowane do sektora finansów publicznych cechują się różnorodną
formą prawną, zróżnicowaniem w zakresie przedmiotu działalności jak również różnym
stopniem w zakresie stosowania zasad gospodarki finansowej określonej w ustawie.
W zestawieniu wskazanym przez ustawodawcę można wyodrębnić grupę jednostek, które
zostały włączone do sektora finansów publicznych z uwagi na status ustrojowy wskazujący na
ich przynależność do organów państwa lub samorządu terytorialnego. Zalicza się do niej:
organy władzy publicznej, administracji rządowej, kontroli państwowej i ochrony prawa oraz
sądy i trybunały, jednostki samorządu terytorialnego i związki metropolitalne. Należy zwrócić
uwagę, że jednostki wskazane w punkcie 1 art. 9 u.f.p. działają w formie jednostek
budżetowych, które ustawodawca wymienia podwójnie bo również w punkcie 324.
W zakresie jednostek samorządu terytorialnego wymienia się: gminy, powiaty
i samorządy województw. Podstawą ustroju dla wskazanych jednostek są Konstytucja RP
oraz samorządowe ustawy ustrojowe, czyli ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie
gminnym25, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym 26, ustawa z dnia 5
czerwca 1998 roku o samorządzie województwa27. Jednostki samorządu terytorialnego
posiadają osobowość prawną. Są samodzielnymi podmiotami prawa niezależnymi od władz
centralnych, czyli wykonują zadania publiczne na rzecz mieszkańców we własnym imieniu i
na własną odpowiedzialność. Z kolei związki jednostek samorządu terytorialnego stanowią
formę pomocną w celu realizacji zadań publicznych, przy czym posiadają osobowość prawną
i odrębne organy od jednostek samorządu terytorialnego28.
Ustawodawca zalicza do sektora finansów publicznych również związki
metropolitalne, czyli według już nieobowiązującej ustawy zrzeszenia jednostek samorządu
terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym29. Owe związki mogły być
tworzone na terenie Polski od 1 stycznia 2016 roku do 6 kwietnia 2017 roku. Wówczas ich
23
P. Pest, Art.8 Tworzenie jednostek sektora finansów publicznych [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach
publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2020, s. 124.
24
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 130.
25
Dz.U.2022.559.
26
Dz.U.2022.1526.
27
Dz.U.2022.2094.
28
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 130.
29
Ustawa z 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz.2015.1840).
podstawą prawną była obowiązująca w tamtym okresie specjalna ustawa. Jednak na jej
podstawie nie został utworzony żaden związek metropolitalny. Ustawa ta została uchylona
ustawą z dnia 9 marca 2017 roku
o związku metropolitalnym w województwie śląskim30, na podstawie której Rada Ministrów
w drodze rozporządzenia31 utworzyła na terenie województwa śląskiego związek
metropolitalny o nazwie „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia”32.

3.1.1. Jednostki budżetowe

Jednostki budżetowe to najstarsza i powszechnie stosowana forma organizacyjna
gospodarki budżetowej33. To jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które
pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a uzyskane dochody odprowadzają na
rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu
terytorialnego34. Jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej, korzystają
z osobowości prawnej Skarbu Państwa (dotyczy to państwowych jednostek budżetowych) lub
osobowości prawnej danej jednostki samorządu terytorialnego (dotyczy to samorządowych
jednostek budżetowych)35.
Jednostki budżetowe nie prowadzą nie prowadzą działalności gospodarczej, swoje
usług świadczą nieodpłatnie, zaś pobierane opłaty odprowadzają na rachunek właściwego
budżetu. Zaś ich wydatki – osobowe, materiałowe i inwestycyjne – stanowią wydatki budżetu
państwa lub jednostki samorządu terytorialnego36.
Jednostki te przede wszystkim wykonują zadania władcze państwa i samorządu
terytorialnego, które są nieodpłatne. Mogą również realizować zadania niewładcze, przy czym
winny być one nieodpłatne, np. usługi edukacyjne czy socjalne. Z kolei samorządowe zakłady
budżetowe, agencje wykonawcze i instytucje gospodarki budżetowej są powoływane do
realizacji zadań niewładczych, choć nie jest to regułą. Wykonywanie przez wskazane
jednostki zadań niewładczych umożliwia realizacje zadań odpłatnych. Przykładem są
samorządowe zakłady budżetowe, które odpłatne wykonują zadania własne jednostek
samorządu terytorialnego, stąd ich finansowanie metodą budżetowania netto.
30
Dz.U.2022.1709.
31
Rozporządzenie Rady Ministrów z 26 czerwca 2017 roku w sprawie utworzenia w województwie śląskim
związku metropolitalnego pod nazwą „Górnośląsko-Zagłębiowska Metropolia” (Dz.U.2017.1290).
32
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 130-131.
33
C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 105, cyt.
za: E. Rutkowska-Tomaszewska, Jednostki sektora finansów publicznych..., dz. cyt., s. 104.
34
Art. 11 ust. 1 u.f.p. (Dz.U.2022.1634).
35
E. Rutkowska-Tomaszewska, Jednostki sektora finansów publicznych..., dz. cyt., s. 105.
36
E. Kotowska, Sektor finansów publicznych po zmianach, „Postępy techniki przetwórstwa spożywczego” Nr 2,
2010, s. 122-123.
 Gospodarka finansowa jednostek budżetowych jest realizowana na podstawie planu
dochodów i wydatków, określanego jako plan finansowy jednostki budżetowej. Jednostka
rozlicza się z budżetem za pomocą metody budżetowania brutto. Co oznacza, że dana
jednostka swoje wydatki pokrywa z budżetu państwa, zaś uzyskane dochody odprowadza na
rachunek właściwego budżetu37.

3.1.2. Samorządowy zakład budżetowy

Samorządowe zakłady budżetowe są formę organizacyjno-prawną prowadzenia
gospodarki budżetowej opartą na metodzie gospodarowania netto, co oznacza, iż zakład
wykonuje zadania w sposób odpłatny, pokrywając koszty swojej działalności z przychodów
własnych. Może także otrzymywać dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Są
to dotacje przedmiotowe, dotacje celowe na zadania bieżące finansowane z udziałem środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z
pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym
Handlu (EFTA), a także środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających
zwrotowi oraz dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji
inwestycji38.
Samorządowe zakłady budżetowe realizują zadania własne gminy, powiatu lub
województw w zakresie ustalonym ustawą. Należą do nich zadania z zakresu:
 gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi,
 dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
 wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i
cieplną oraz gaz,
 lokalnego transportu zbiorowego,
 targowisk i hal targowych,
 zieleni gminnej i zadrzewień,
 kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń
sportowych,

37
E. Rutkowska-Tomaszewska, Jednostki sektora finansów publicznych..., dz. cyt., s. 105-106.
38
https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=C8C906ACB7BCDDFAC1257A56004612FE&litera=S (dostęp: 03.12.2022 r.).
  pomocy społecznej, reintegracji zawodowej i społecznej oraz rehabilitacji zawodowej
i społecznej osób niepełnosprawnych,
 utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym
w szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich
ochrony poza miejscem naturalnego występowania,
 cmentarzy39.

3.2. Pozostałe jednostki sektora finansów publicznych

Drugą grupę jednostek, zaliczanych do sektora finansów publicznych na podstawie art.
9 u.f.p., stanowią jednostki tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Jednostki te prowadzą
gospodarkę finansową na podstawie zasad wynikających z ustaw szczególnych, ze względu
na charakter zadań, jakie wykonują. Odstępstwem od powyższego są agencje wykonawcze
i państwowe fundusze celowe, co do których stosowane są zasady gospodarki finansowej
wskazane w ustawie o finansach publicznych40.
Na podstawie rodzaju zadań publicznych jakie zostały nałożone na poszczególne
jednostki można wskazać jednostki sektora finansów publicznych działające na
poszczególnych sferach:
 nauki, edukacji i kultury: Polska Akademia Nauki, jej instytuty, uczelnie publiczne,
państwowe instytucje filmowe oraz instytucje kultury (zarówno państwowe, jaki
i samorządowe),
 ochrony zdrowia: publiczne zakłady opieki zdrowotnej – Zakład Ubezpieczeń
Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Narodowy Fundusz
Zdrowia i inne samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
 administracji publicznej i gospodarki – inne państwowe oraz samorządowe osoby
prawne tworzone w celu wykonywania zadań publicznych, a także fundacje prawa
publicznego41.

39
Art. 14 u.f.p. (Dz.U.2022.1634).
40
E. Rutkowska-Tomaszewska, Jednostki sektora finansów publicznych..., dz. cyt., s. 113.
41
Tamże, s. 113-114.
3.2.1. Jednostki sektora finansów publicznych działające w sferze nauki

Uczelnie publiczne jako jednostki sektora finansów publicznych tworzone są przez

organ państwa42. Ich status prawny oraz zasady działania uregulowane są ustawą z 20 lipca
2018 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce43. Uczelnie publiczne mogą być
uczelniami akademickimi, wówczas tworzone są w drodze ustawy, lub uczelniami
zawodowymi powstałymi na mocy rozporządzenia ministra właściwego do spraw szkolnictwa
wyższego i nauki. W zakresie gospodarowania środkami finansowymi, uczelnia publiczna
prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu rzeczowo-finansowego,
zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Najważniejszym źródłem przychodów uczelni
są dotacje z budżetu państwa. Te środki finansowe przeznaczone są na utrzymanie i rozwój
potencjału dydaktycznego i badawczego, jak również na utrzymanie aparatury i infrastruktury
naukowej i informatycznej a także na inne cele uregulowane ustawą44.
Kolejną jednostką wyekscerpowaną przez ustawodawcę, wykonującą zadania
publiczne z zakresu nauki, edukacji i kultury jest Polska Akademia Nauk (dalej: PAN) z
siedzibą
w Warszawie i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, działające na podstawie ustawy
z 30 kwietnia 2010 roku o Polskiej Akademii Nauk45. PAN stanowi państwową instytucję
naukową, która swoje zadania realizuje poprzez organy, korporację uczonych, instytuty
naukowe, pomocnicze jednostki naukowe oraz inne utworzone przez nią jednostki
organizacyjne46. Cele i zadania PAN zostały zawarte w ustawie. Jej działanie ma służyć
rozwojowi, promocji, integracji i upowszechnianiu nauki oraz przyczyniać się do rozwoju
edukacji i wzbogacania kultury narodowej. W związku z powyższym do podstawowych jej
zadań należy prowadzenie działalności naukowej, wspieranie rozwoju młodych naukowców,
kształcenie w szkole doktorskiej, studiach podyplomowych i innych formach kształcenia 47.
Szczegółowo zadania PAN zostały wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy o Polskiej Akademii
Nauk.
Działalność PAN jest dotowana ze środków pochodzących z budżetu państwa oraz
innych źródeł. Do jej przychodów należą: dotacja podmiotowa na pokrycie kosztów bieżącej
działalności, dotacje celowe na zadania z zakresu kształcenia, na finansowanie inwestycji oraz
42
Art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2022. 574).
43
Dz. U. 2022.574.
44
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 133.
45
Dz.U.2020.1796.
46
Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U.2020.1796).
47
Tamże, art. 2 ust. 2. (Dz.U.2020.1796).
inne dotacje i środki, w tym także zagraniczne. PAN prowadzi samodzielną gospodarkę
finansową na podstawie rocznego planu finansowego.
Do tej grupy zaliczymy także państwowe i samorządowe instytucje kultury, które
działają na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i
prowadzeniu działalności kulturalnej48. Tego typu instytucje posiadają osobowość prawną, a
podstawowym celem ich działalności jest prowadzenie działalności kulturalnej. Instytucje te
mogą tworzyć ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, zaś w przypadku samorządów -
organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. Do form omawianej działalności
kulturalnej zalicza się teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry, instytucje filmowe, kina,
biblioteki, muzea, galerie sztuki, domy kultury, ogniska artystyczne, ale także ośrodki badań
i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury49.
Jeśli idzie o prowadzoną gospodarkę finansową, to omawiane instytucje kultury
gospodarują samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia, prowadzą także samodzielną
gospodarkę w zakresie posiadanych środków. Na przychody instytucji kultury składają się:
zyski z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego,
przychody z najmu i dzierżawy posiadanych składników majątkowych, dotacje podmiotowe
i celowe z budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, a także środki otrzymane
od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł50.

3.2.2. Podmioty ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych

Do jednostek sektora finansów publicznych wchodzą także organy zarządzające
systemem ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych oraz zarządzane przez nie fundusze, czyli
Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
(dalej: KRUS), Narodowy Fundusz Zdrowia (dalej: NFZ) i samodzielne publiczne zakłady
opieki zdrowotnej51. Działają one na podstawie ustaw szczególnych, z których najważniejsze
to: ustawa z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych 52, ustawa
z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych53 oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym
rolników54.

48
Dz.U.2020.194.
49
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 134.
50
Tamże, s. 134.
51
Tamże, s. 131.
52
Dz.U.2022.1009.
53
Dz.U.2021.1285.
54
Dz.U.2022.933.
 ZUS jako jednostka sektora finansów publicznych jest państwową jednostką
organizacyjną, mającą osobowość prawną55. Posiada własne przychody, z których pokrywa
koszty swojej działalności, prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach
posiadanych środków oraz gospodaruje swoim mieniem 56. ZUS realizuje zadania określone
w ustawie, do których należą: stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych,
ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych
świadczeń, wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,
Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych, prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek, prowadzenie indywidualnych
kont ubezpieczonych i kont płatników składek, a także inne zadania wymienione w ustawie57.
ZUS jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz organem Funduszu
Rezerwy Demograficznej. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych to państwowy fundusz celowy,
w zakresie którego wydziela się fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy, wypadkowy i
rezerwowy58.
KRUS stanowi o ubezpieczaniach społecznych rolników. Jednak w odróżnieniu od
ZUS, nie posiada on osobowości prawnej, nie jest również jednostką budżetową ze względu
na pozabudżetowy sposób finansowania jej zadań. Prezes KRUS jest centralnym organem
administracji rządowej i podlega ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Pełni on
również funkcję zarządu Funduszu Składowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników oraz
dysponuje funduszami: emerytalno-rentowym, administracyjnym oraz prewencji i
rehabilitacji, które są państwowymi funduszami celowymi.
Z kolei NFZ to państwowa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną,
zarządzająca środkami z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne i innymi określonymi w
ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanymi ze środków publicznych. Jego
podstawowym zadaniem jest kontraktowanie i opłacanie świadczeń zdrowotnych w ramach
powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Na strukturę Funduszu składa się centrala
Funduszu oraz oddziały wojewódzkie. Z kolei jego organami są: Rada, Prezes, rady
oddziałów wojewódzkich i dyrektorzy oddziałów wojewódzkich59.

55
Art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U.2022.1009.)
56
Tamże, Art. 76, 77.
57
Tamże, art. 68, 68a.
58
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 131-132.

59
https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=DEDEB8800BC5607CC1257A750039CCA5&litera=N (dostęp 1.12.2022 r.).
 Do grupy jednostek sektora publicznego działających w zakresie ochrony zdrowia
zalicza się samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, które prowadzą gospodarkę
finansową w oparciu o zapisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej 60.
Zakłady te pokrywają z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty
działalności i regulują wszelkie zobowiązania. Samodzielne publiczne zakłady opieki
zdrowotnej prowadzą gospodarkę finansową na podstawie planu finansowego ustalanego
przez kierownika. Środki finansowe zakłady otrzymują z różnych źródeł: z odpłatnej
działalności leczniczej oraz innej (pod warunkiem stosownego zapisu umożliwiającego tego
rodzaju przychód w statucie zakładu), odsetek, darowizn, spadków, zapisów, ofiarności
publicznej, ze środków publicznych otrzymywanych na wykonywanie zadań w ramach
programów polityki zdrowotnej i promocji zdrowia, na zakupy sprzętu medycznego, remonty
czy innego rodzaju inwestycje, na realizację programów długoterminowych, pokrycie
kosztów kształcenia i podnoszenia kwalifikacji osób wykonujących zawody medyczne, a
także inne cele wskazane ustawą. Powyższe środki mogą być przekazywane do zakładu w
formie dotacji lub na podstawie stosownej umowy61.

3.2.3 Inne państwowe i samorządowe osoby prawne

W zakres podmiotowy sektora finansów publicznych wchodzą podmioty tworzone na
podstawie przepisów ustaw szczególnych, działające jako państwowe lub samorządowe osoby
prawne. Jednostki te występują we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, wobec
czego Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za ich zobowiązania. Mimo że majątki,
jaki posiadają owe jednostki stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego, to prowadzą samodzielną gospodarkę. Jednostki te posiadają również
przychody własne, które pochodzą z wykonywanych przez nie usług. Bowiem nałożone na
nie zadania publiczne mogą być realizowane w postaci świadczenia usług nieodpłatnych,
częściowo odpłatnych lub całkowicie odpłatnych. Wielkość uzyskiwanych przychodów
własnych ma wpływ na sposób i rozmiar zasilania finansowego tychże jednostek z budżetu
państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego62.
Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej państwowych i samorządowych osób
prawnych, jako jednostek sektora finansów publicznych są ich plany finansowe.

3.2.4. Państwowe fundusze celowe

60
Dz.U.2022.633.
61
M. Cilak, Art.9 Podmioty tworzące sektor finansów publicznych..., dz. cyt., s. 132-133.
62
E. Rutkowska-Tomaszewska, Jednostki sektora finansów publicznych..., dz. cyt., s. 114.
 Państwowy fundusz celowy to forma organizacyjna sektora finansów publicznych
tworzona na podstawie odrębnej ustawy. Są to rachunki bankowe, którymi dysponują
odpowiedni ministrowie wskazani w ustawie tworzącej fundusz. Zatem państwowe fundusze
celowe nie posiadają osobowości prawnej. Przychody funduszy pochodzą ze środków
publicznych, zaś koszty są ponoszone na realizację określonych zadań państwowych. Do tego
rodzaju funduszy nie zalicza się funduszy, których jedynym źródłem przychodów,
z wyłączeniem odsetek od rachunku bankowego i darowizn, jest dotacja z budżetu państwa63.
Gospodarka finansowa państwowego funduszu celowego opiera się na rocznym planie
finansowym, w którym mogą być dokonywane zmiany w zakresie zwiększenia
prognozowanych przychodów i odpowiednio kosztów, ale nie mogą one powodować
zwiększenia dotacji z budżetu państwa. Ze środków funduszu mogą być udzielane pożyczki
jednostkom samorządu terytorialnego, jeżeli w ustawie tworzącej fundusz został zawarty
odpowiedni zapis w tym przedmiocie. Koszty państwowego funduszu celowego pokrywane
są wyłącznie w ramach posiadanych środków finansowych zawierających bieżące przychody,
w tym również dotacje z budżetu państwa oraz pozostałości środków z okresów poprzednich.
Jeśli państwowy fundusz celowy ma zobowiązania wymagalne (np. kredyty i pożyczki),
wówczas zwiększenie przychodów w pierwszej kolejności przeznacza się na ich
uregulowanie. Wszelkich zmian w zakresie kwot zarówno przychodów jaki i kosztów
państwowego funduszu celowego może dokonać minister lub organ dysponujący tym
funduszem po wcześniejszym uzyskaniu zgody Ministra Finansów oraz opinii sejmowej
komisji do spraw budżetu64.

3.2.4 Agencje wykonawcze

Jednostką sektora finansów publicznych tworzoną na podstawie osobnej ustawy w
celu realizacji zadań państwa jest agencja wykonawcza. Zazwyczaj są tworzone na
ujednoliconych zasadach prawnych, podlegają i są nadzorowane przez konkretne organy
centralnej administracji publicznej, ale mimo to, w odróżnieniu od departamentów
ministerstw, mają dużą autonomię. Mając na względzie przejrzystość organizacji wewnętrznej
agencji pod względem instytucjonalnym Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia
określić wymogi jej statutu. Tego rodzaju agencjami w Polsce są: Agencja Mienia
Wojskowego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Rynku Rolnego,

63
https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=3CC74DA815B09B4AC1257A5A003B5EC8&null=null (dostęp: 1.12.2022 r.)
64
https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=3CC74DA815B09B4AC1257A5A003B5EC8&null=null (dostęp: 1.12.2022 r.)
Agencja Nieruchomości Rolnych, Narodowe Centrum Nauki, Narodowe Centrum Badań i
Rozwoju, Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych, Agencja Rezerw
Materiałowych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Polska Agencja Kosmiczna65.
Gospodarka finansowa agencji wykonawczej prowadzona jest na podstawie rocznego
planu finansowego, zatwierdzanego przez sprawującego nad nią nadzór ministra. Agencje
wykonawcze mogą zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego zadania przekraczający
rok budżetowy, pod warunkiem, że plan przewiduje również obsługę kosztów z tego tytułu
w ramach pozycji wydatków. Nadwyżkę finansową uzyskaną na koniec roku agencja
zobligowana jest odprowadzić do budżetu państwa66.

65
https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=8FF3E2AA69464508C1257A6200367367&litera=A (dostęp: 2.12.2022 r.).
66
https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/BASLeksykon.xsp?
id=8FF3E2AA69464508C1257A6200367367&litera=A (dostęp: 2.12.2022 r.).