Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne

##7#52#aMTUwMzY1MjNBMzc2NjM5Ng==
Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396
ISBN PDF-a: 978-83-8246-664-5

SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów.............................................................................................................. 15
Przedmowa .................................................................................................................... 19
Część pierwsza
ZAGADNIENIA OGÓLNE
Rozdział I
Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu
sądowoadministracyjnym .......................................................................................... 23
1. Uwagi wstępne...................................................................................................... 23
2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa
o postępowaniu sądowoadministracyjnym w ramach porządku
prawnego ............................................................................................................... 25
3. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa
o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie społecznie
pożądanych efektów działania ........................................................................... 34
Rozdział II
Zasady podstawowe postępowania administracyjnego oraz postępowania
sądowoadministracyjnego.......................................................................................... 41
1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego................................................................................ 41
2. Zasady postępowania administracyjnego – naczelne oraz ogólne............... 44
3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego........................... 47
Pierwotne zasady idei stosowania prawa.......................................................... 48
Pochodne zasady idei stosowania prawa .......................................................... 53
Zasady kultury administrowania ...................................................................... 57
Zasady techniczno-procesowe ........................................................................... 61
Zasada ogólna ochrony danych osobowych .................................................... 63
Zasady ogólne dotyczące przedsiębiorców....................................................... 64

6 Spis treści
4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane

odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.................... 66
5. Zasady ogólne postępowania podatkowego..................................................... 68
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego........................................... 74
Rozdział III
Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym na tle
prawnoporównawczym ............................................................................................... 79
1. Uwagi wstępne...................................................................................................... 79
2. Odrębności prawnych regulacji postępowania administracyjnego ............. 81
3. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego ogólnego ................. 83
4. Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego w administracji.......................... 91
5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego............................... 94
Rozdział IV
Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie sądowoadministracyjne
w Polsce na tle prawnoporównawczym.................................................................... 99
1. Uwagi wstępne...................................................................................................... 99
2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 r. ........................................... 101
3. Sądy powszechne w kontroli administracji publicznej
w II Rzeczypospolitej........................................................................................... 106
4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944–1980................. 107
5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji publicznej .......... 110
Rozdział V
Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu
sądowoadministracyjnym .......................................................................................... 115
1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło prawa
proceduralnego dla administracji publicznej .................................................. 115
2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego...... 119
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego w postępowaniu administracyjnym ogólnym,
w sporach o właściwość i w postępowaniach uproszczonych ....................... 120
4. Administracyjne kary pieniężne........................................................................ 126
5. Europejska współpraca administracyjna ......................................................... 127
6. Zakres mocy obowiązującej przepisów postępowania podatkowego .......... 128
7. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji..................................................................................................... 129
8. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu
sądowoadministracyjnym .................................................................................. 131

Spis treści7
Rozdział VI
Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,
rodzaje, tryby, ich stadia i instytucje........................................................................ 133
1. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego....... 133
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego................................................................................ 135
3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje.................................................... 139
Część druga
INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział VII
Organ prowadzący postępowanie administracyjne.............................................. 145
1. Zdolność prawna organów administracji publicznej...................................... 145
2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej................................ 145
3. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej......................... 150
4. Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych ................. 161
5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym .......................... 172
Rozdział VIII
Strona postępowania administracyjnego................................................................ 181
1. Uwagi wstępne...................................................................................................... 181
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego........................... 183
3. Pojęcie strony postępowania podatkowego...................................................... 187
4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron
postępowania........................................................................................................ 191
5. Pełnomocnictwo procesowe............................................................................... 196
Rozdział IX
Podmioty na prawach strony ..................................................................................... 201
1. Organizacja społeczna......................................................................................... 202
2. Prokurator............................................................................................................. 208
3. Podmioty na prawach strony powołane do obrony podstawowych
wartości praw jednostki ...................................................................................... 210
4. Inne podmioty na prawach strony na podstawie ustaw
materialnoprawnych............................................................................................ 212
Rozdział X
Uczestnicy postępowania administracyjnego........................................................ 215
1. Pojęcie uczestników postępowania ................................................................... 215
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia.................................. 216

8 Spis treści
Rozdział XI
Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego ..... 221
1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie............ 221
2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego................. 224
3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne................................................ 227
4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego........ 229
Część trzecia
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XII
Czynności procesowe postępowania administracyjnego .................................... 235
1. Uwagi wstępne o czynnościach postępowania administracyjnego.............. 235
2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania .............................................. 237
3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe................................... 247
4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania ...................................... 265
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego ............................................... 276
6. Czynności orzecznicze w toku postępowania administracyjnego ............... 282
Rozdział XIII
Dowody i postępowanie wyjaśniające...................................................................... 285
1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne i prawne,
uprawdopodobnienie........................................................................................... 285
2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych ................................................... 289
3. System środków dowodowych ........................................................................... 291
4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym .............................................. 311
5. Rozprawa .............................................................................................................. 323
6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe............................................................ 327
7. Mediacja ................................................................................................................ 328
8. Postępowanie uproszczone................................................................................. 332
Rozdział XIV
Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym....... 335
1. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania..................................... 335
2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej..................................................... 338
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody.......................................... 340
4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną
albo kwestię procesową ...................................................................................... 344
5. Milczące załatwienie sprawy.............................................................................. 352
6. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu
w sprawie indywidualnej .................................................................................... 360

Spis treści9
7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej ..................................... 362

8. Rektyfikacja decyzji i postanowień ................................................................... 365
9. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty administracyjne...................... 368
Rozdział XV
Weryfikacja decyzji i postanowień w toku instancji administracyjnych ......... 373
1. System weryfikacji decyzji i postanowień w postępowaniu
administracyjnym................................................................................................ 373
2. Odwołanie............................................................................................................. 377
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy........................................................ 408
4. Zażalenie................................................................................................................ 410
Część czwarta
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
Rozdział XVI
Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej................................................ 415
Rozdział XVII
Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych ......................... 425
1. Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej i weryfikacją
na drodze sądowej................................................................................................ 425
2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania...................................... 429
3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
(postanowienia).................................................................................................... 451
4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych
wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowych............................ 474
Rozdział XVIII
Kontrola organu administracji publicznej wykonania przez stronę decyzji
administracyjnej........................................................................................................... 481
Część piąta
KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
Rozdział XIX
Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej ..... 489
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji
publicznej............................................................................................................... 489
2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej w sprawach
indywidualnych.................................................................................................... 494

10 Spis treści
3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach

indywidualnych.................................................................................................... 497
Część szósta
POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE
Rozdział XX
Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania
sądowoadministracyjnego. Rodzaje skarg do sądu administracyjnego.
Sprzeciw od decyzji ...................................................................................................... 503
Rozdział XXI
Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego............................................ 533
1. Sąd administracyjny ........................................................................................... 533
2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego. Podmioty na prawach
strony, uczestnicy postępowania ....................................................................... 538
3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, organizacja społeczna
w postępowaniu sądowoadministracyjnym .................................................... 548
Rozdział XXII
Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym.................... 551
1. Pisma procesowe .................................................................................................. 553
2. Doręczenia ............................................................................................................ 555
3. Posiedzenia sądowe.............................................................................................. 561
4. Terminy.................................................................................................................. 566
Rozdział XXIII
Koszty postępowania................................................................................................... 573
1. Koszty sądowe....................................................................................................... 574
2. Zasady ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego ...... 578
3. Zwolnienie od kosztów sądowych ..................................................................... 582
4. Prawo pomocy ..................................................................................................... 583
Rozdział XXIV
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym........................... 587
1. Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego .................... 587
2. Legitymacja do złożenia skargi.......................................................................... 588
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego................... 598
4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego ......... 602
5. Moc skargi do sądu administracyjnego............................................................ 606
6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez skarżącego....................... 608

Spis treści11
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym......... 608

8. Postępowanie mediacyjne................................................................................... 611
9. Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną .................... 613
10. Postępowanie rozpoznawcze............................................................................ 614
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego ......... 618
12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego................................... 623
Rozdział XXV
Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych..... 643
1. Skarga kasacyjna .................................................................................................. 644
2. Wymagania skargi kasacyjnej............................................................................ 649
3. Postępowanie ze skargą kasacyjną .................................................................... 652
4. Zażalenia ............................................................................................................... 657
Rozdział XXVI
Obalanie prawomocnych orzeczeń........................................................................... 661
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.................................. 661
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego........... 667
Rozdział XXVII
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia .... 671
Rozdział XXVIII
Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych. Roszczenie
odszkodowawcze........................................................................................................... 681
Rozdział XXIX
Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze............................................. 687
1. Postępowanie odrębne......................................................................................... 687
2. Postępowanie pomocnicze.................................................................................. 687
Rozdział XXX
Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy
sądowoadministracyjnej............................................................................................. 691
Część siódma
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE
Rozdział XXXI
Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej i administracyjnego
postępowania egzekucyjnego..................................................................................... 697
1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego........................................................ 697

12 Spis treści
2. Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych

postępowań............................................................................................................ 700
Rozdział XXXII
Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji oraz podstawy egzekucji administracyjnej............................... 709
1. Zakres obowiązywania ustawy........................................................................... 709
2. Podstawy egzekucji.............................................................................................. 713
Rozdział XXXIII
Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego........................................... 725
1. Organ egzekucyjny............................................................................................... 726
2. Wierzyciel.............................................................................................................. 733
3. Zobowiązany......................................................................................................... 735
4. Osoba trzecia......................................................................................................... 738
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, organizacja społeczna ........ 738
6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego......................................................... 739
Rozdział XXXIV
Środki egzekucyjne ...................................................................................................... 741
1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych................................................. 742
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych .......................................... 761
Rozdział XXXV
Tok postępowania egzekucyjnego............................................................................. 765
1. Zasady postępowania egzekucyjnego................................................................ 765
2. Czynności postępowania egzekucyjnego ......................................................... 769
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego ................................ 779
4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego.............................. 784
5. Zbieg egzekucji ..................................................................................................... 785
6. Koszty egzekucyjne.............................................................................................. 786
Rozdział XXXVI
Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym............. 791
1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym....................................... 791
2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym............................................. 806

Spis treści13
Rozdział XXXVII
Postępowanie zabezpieczające................................................................................... 809
Część ósma
UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE
ADMINISTRACYJNYM
Rozdział XXXVIII
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ................................................ 819
1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej................................................................... 819
2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego...................................................................... 822
3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe......................................... 825
Rozdział XXXIX
Postępowanie w sprawach skarg i wniosków.......................................................... 827
1. Uwagi wstępne...................................................................................................... 827
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym.......................... 830
3. Tryb postępowania w sprawach skargowych................................................... 833
Literatura ....................................................................................................................... 843
Skorowidz ...................................................................................................................... 853

Wykaz skrótów15
WYKAZ SKRÓTÓW
Akty prawne
k.c. – ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1740 ze zm.)
k.k. – ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1444
ze zm.)
Konstytucja marcowa – ustawa z 17.03.1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) – uchylona
Konstytucja kwietniowa – ustawa konstytucyjna z 23.04.1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227) –
uchylona
Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U.
Nr 78, poz. 483 ze zm.)
k.p.a. – ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjne-
go (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.)
k.p.c. – ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1575 ze zm.)
KPP – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202
z 2016 r., s. 389)
nowelizacja z 7.04.2017 r. – ustawa z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.
935)
o.p. – ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1325 ze zm.)
p.o.ś. – ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1219 ze zm.)
p.p.s.a. – ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.)
pr. bud. – ustawa z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r.
poz. 1333 ze zm.)
pr. cel. – ustawa z 19.03.2004 r. – Prawo celne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1382
ze zm.)
pr. konsul. – ustawa z 25.06.2015 r. – Prawo konsularne (Dz.U. z 2021 r.
poz. 823 ze zm.)
pr. prok. – ustawa z 28.01.2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2021 r.
poz. 66)
pr. przeds. – ustawa z 6.03.2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r.
poz. 162)

16 Wykaz skrótów
pr. wod. – ustawa z 20.07.2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624
ze zm.)
p.s.w.n. – ustawa z 20.07.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
(Dz.U. z 2021 r. poz. 478 ze zm.)
p.u.s.a. – ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137)
p.u.s.p. – ustawa z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych
(Dz.U. z 2020 r. poz. 2072 ze zm.)
RODO – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679
z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku
z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego
przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
(ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L 119,
s. 1 ze sprost.)
r.p.a. – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r.
o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze
zm.) – uchylone
r.s.w. – rozporządzenie Rady Ministrów z 8.01.2002 r. w sprawie orga-
nizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U.
Nr 5, poz. 46)
specustawa drogowa – ustawa z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowa-
nia i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1363 ze zm.)
u.c. – ustawa z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35
ze zm.)
u.d.e. – ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych
(Dz.U. poz. 2320 ze zm.)
u.d.i.p. – ustawa z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz.U. z 2020 r. poz. 2176)
u.g.n. – ustawa z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.)
u.i.d.p. – ustawa z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów
realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 670 ze zm.)
u.o.k.k. – ustawa z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
(Dz.U. z 2021 r. poz. 275)
u.p.e.a. – ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.)
u.p.o.l. – ustawa z 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U.
z 2019 r. poz. 1170 ze zm.)
u.p.z.p. – ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.)
u.s.g. – ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r.
poz. 713 ze zm.)
u.s.p. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r.
poz. 920 ze zm.)
ustawa o IOŚ – ustawa z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U.
z 2021 r. poz. 1070 ze zm.)

Wykaz skrótów17
ustawa o KAS – ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

(Dz.U. z 2021 r. poz. 422 ze zm.)
ustawa o NSA z 1980 r. – ustawa z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjne-
go (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.) – uchylona
ustawa o NSA z 1995 r. – ustawa z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – uchylona
ustawa o RMŚP – ustawa z 6.03.2018 r. o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsię-
biorców (Dz.U. poz. 648)
ustawa o RPD – ustawa z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2020 r.
poz. 141)
ustawa o RPO – ustawa z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U.
z 2020 r. poz. 627)
ustawy samorządowe – ustawy: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym,
o samorządzie województwa
u.s.u.s. – ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.)
u.s.w. – ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.
z 2020 r. poz. 1668 ze zm.)
u.t.d. – ustawy z 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r.
poz. 919 ze zm.)
u.u.c.o. – ustawa 13.06.2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1108)
u.u.i.ś.o. – ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r.
poz. 247 ze zm.)
u.w.a.r.w. – ustawa z 23.01.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1464)
u.w.p. – ustawa z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu
podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych
(Dz.U. z 2020 r. poz. 765 ze zm.)
Czasopisma, zbiory orzecznictwa

AUWr – Acta Universitatis Wratislaviensis
NP – Nowe Prawo
OMT – Organizacja, Metody, Technika w Administracji Państwowej
ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
ONSAiWSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz-
kich sądów administracyjnych
OSNAPiUS – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych
OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
OSNCK – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Karna
OSNCP – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna oraz Izba Admi-
nistracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich

18 Wykaz skrótów
OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

PiP – Państwo i Prawo
RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
SC – Studia Cywilistyczne
SP-E – Studia Prawno-Ekonomiczne
Inne
NSA – Naczelny Sąd Administracyjny
NTA – Najwyższy Trybunał Administracyjny
SN – Sąd Najwyższy
TK – Trybunał Konstytucyjny
TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Trzy komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego i jeden do Ordynacji

podatkowej są powoływane w przypisach z zastosowaniem następujących skrótów nazw:
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: E. Iserzon, J. Staroś-

ciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze,
Warszawa 1970
Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: Z. Janowicz, Kodeks postępowania

administracyjnego. Komentarz, Warszawa–Poznań 1995
B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor-

kowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021
Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017 – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Borkow-

ski, R. Mastalski, P. Borszowski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017,
Wrocław 2017

Przedmowa19
PRZEDMOWA
Podstawowym założeniem przyjętym przez Autorów podręcznika było połączenie

koncepcji teoretycznych instytucji procesowych postępowania administracyjnego i po-
stępowania sądowoadministracyjnego, przedstawienie kształtu prawnego nadanego im
w polskim systemie prawa oraz ich stosowania wynikającego z praktyki orzeczniczej
sądów administracyjnych.
Połączenie to miało tworzyć materiał do studiowania instytucji procesowych, a zatem

nie tyle poznania, ile nabycia umiejętności interpretacji przepisów prawa admini-
stracyjnego i ich stosowania. Prowadzone rozważania mają wykształcić umiejętności
poznania i stosowania przepisów prawa w ich złożoności, która wyklucza stosowanie
przepisów prawa regulujących instytucje procesowe w oderwaniu od całego systemu
wartości przyjętych w prawie unijnym i Konstytucji RP.
Przedstawione koncepcje instytucji procesowych uznają propozycje zmian wynikające

z uwzględnienia takich wartości jak ochrona samodzielności samorządu terytorialnego,
która wymaga krytycznej oceny przez zderzenie z ochroną jednostki przed władztwem
administracyjnym. Umiejętność krytycznej oceny przez studentów obowiązujących
rozwiązań i propozycji ich zmian daje w przyszłości zdolność do wykładni przepisów
prawa. Pozwala poznać zamierzenia ustawodawcy z punktu widzenia praw jednostki.
Założenie przedstawienia instytucji procesowych w takim ujęciu ma zarówno służyć

przygotowaniu do aplikacji prawniczych, jak i być przydatne dla praktyki działania
organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.
Ta koncepcja przedstawienia instytucji procesowych została zachowana również w tym

wydaniu mimo śmierci Profesora Janusza Borkowskiego. Instytucje procesowe przed-
stawione w części opracowanej przez Profesora są w pełni zachowane w ujęciu Jego
autorstwa. Przeprowadzono aktualizację będącą następstwem zmiany przepisów prawa
z uwzględnieniem koncepcji wynikających z potrzeby nowego spojrzenia na wykładnię
przepisów prawa.
Barbara Adamiak

Część pierwsza. Zagadnienia ogólne
21
Część pierwsza
ZAGADNIENIA OGÓLNE

Rozdział I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym...23
Rozdział I
FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU

ADMINISTRACYJNYM I PRAWA O POSTĘPOWANIU
SĄDOWOADMINISTRACYJNYM
1. Uwagi wstępne
Pojęcie funkcji nie jest jednoznaczne. W teorii prawa termin „funkcja prawa” ujmowany 1
jest trojako1. J. Wróblewski wyróżnia następujące ujęcia funkcji prawa:
1) funkcje podstawowe, do których zalicza funkcje prawa rozumiane jako „następ-
stwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji państwa
określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społeczeństwa
jako całości”;
2) funkcje pochodne, rozumiane jako podstawowe kierunki działania prawa, słu-
żące realizacji funkcji podstawowych;
3) funkcje techniczne, rozumiane jako środki, za pomocą których są realizowane
funkcje podstawowe i funkcje pochodne.
Autor ten podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej reflek-

sji nad prawem, „jest to typologia na wysokim szczeblu abstrakcji, która nie może
zaspokajać potrzeb badawczych analizy funkcji poszczególnych instytucji prawnych,
wymagającej odpowiedniej konkretyzacji”2.
Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochronną,

organizacyjną, wychowawczą.
Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastosowanie

środków przymusu. Przejawia się ona również w ochronie określonych wartości przez:
1
J. Wróblewski [w:] J. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 81
i 271.
2
J. Wróblewski [w:] J. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria..., s. 271.

24 Część pierwsza. Zagadnienia ogólne
1) ochronę interesów ogólnospołecznych;

2) ochronę interesów indywidualnych;
3) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej” i nałożenie na określone
organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień.
Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „[...] tworzeniu pewnych form

życia zbiorowego i określeniu ich struktury, na zarządzaniu i organizacji różnych dzie-
dzin życia społecznego, przez co przyczynia się do zapewnienia ładu i porządku w spo-
łeczeństwie [...]. Funkcja organizacyjna polega również na zapewnieniu właściwego
i sprawnego, a więc skutecznego działania różnych instytucji oraz jednostek (osób
fizycznych) w zakresie wykonywanych przez nie zadań”3.
Funkcja wychowawcza „[...] polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa

– i to zarówno wobec prawa traktowanego jako wartość samoistna, sama w sobie (ład
społeczny, legalność, praworządność i związana z tym pewność prawa i przewidywalność
wyników jego stosowania), jak i wobec poszczególnych norm prawnych, wyznaczających
określone postępowanie i stanowiących wyraz preferencji i ochrony takich wartości, jak
wolność, równość, godność osobista, trwałość rodziny, zdrowie i inne”4.
W dogmatyce prawa procesowego funkcje prawa procesowego bada się głównie na niż-
szym szczeblu abstrakcji. Pojęcia funkcji używa się najczęściej „na oznaczenie typowych
i zamierzonych – a więc odpowiadających wyznaczonemu celowi – efektów działania
określonego urządzenia prawnego”5.
2 W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postępowania

administracyjnego nie są jednolite6. Według niektórych autorów podstawową
funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego
prawa administracyjnego. Zdaniem innych podstawową funkcją postępowania admi-
nistracyjnego jest ochrona interesu indywidualnego, ochrona interesu społecznego,
przy czym zdania są zróżnicowane co do priorytetu ochrony tych interesów.
Występują też poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego:

1) funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności administracji
publicznej;
2) funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udziału
w załatwianiu konkretnych spraw;
3
M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie i orzecznic
twie [w:] Społeczne poglądy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wrocław 1982, s. 15–19.
4
M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa..., s. 15–19.
5
M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 13.
6
Poglądy te przedstawiają K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania
administracyjnego [w:] System Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978,
s. 139.

3) funkcję wychowawczą;
4) funkcję zagwarantowania praworządności.
Reprezentowane jest również stanowisko, według którego należy odróżnić za- 3

dania od funkcji postępowania, bo „podstawowym zadaniem postępowania
administracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach admi-
nistracyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć organów
administracyjnych”7, a równocześnie postępowanie to wypełnia dwie funkcje.
„Pierwsza z nich to funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak też

społecznych [...]. Istotą tej funkcji postępowania administracyjnego jest więc właściwe
zsynchronizowanie interesu indywidualnego z interesem społecznym, a w wyniku tego
ustalenie w decyzji słusznego interesu w konkretnej sprawie administracyjnej.
Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego – zabezpieczenie jed-

nolitego i sprawnego działania organów administracyjnych – ma istotny wpływ na
styl pracy tych organów, zgodnie z zasadą gospodarności i szybkości postępowania.
Celem postępowania administracyjnego pod tym względem jest stworzenie procedu-
ralnych gwarancji nie tylko praworządności, ale także skuteczności działania organów
administracyjnych”8.
Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu

sądowoadministracyjnym można rozważać na dwóch płaszczyznach, a mianowicie –
funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadmi-
nistracyjnym na płaszczyźnie obowiązującego porządku prawnego oraz na płaszczyźnie
społecznych skutków działania9.
2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym

i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym
w ramach porządku prawnego
Pogląd uznający „konieczność odróżnienia wielkich linii, podstawowych założeń 4
od innych norm prawnych, mających znaczenie tylko służebne” jest od daw-
na podstawą wielu teorii prawnych10. Jest on również punktem wyjścia dla ustalenia
stosunku norm prawa materialnego do norm prawa procesowego. W nauce bowiem
7
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 139.
8
9
M. Cieślak, Polska procedura..., s. 13 i n.
10
S. Rozmaryn, W jakim zakresie obowiązuje dziś Konstytucja z 17 marca 1921 r.?, PiP 1948/1, s. 14.
Zob. W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje [w:] Prawo w XXI wieku. Księga
pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, red. W. Czapliński, Warszawa 2006,
s. 427 i n.

istotę stosunku norm prawa materialnego do norm prawa procesowego opiera się na
koncepcji klasyfikacji norm prawnych na normy normatywne (zwane też normami
prawnymi w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi) i normy konstruktywne, czyli
instrumentalne11.
„Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego,

określają zachowanie jednostek wobec siebie i państwa, nakładają prawa i obowiązki.
Normy instrumentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapew-
niają przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumen-
talnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym znaczeniu
i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje ustawodawcze, jak
i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania norm, jak normy
wykonawcze i procesowe”12.
Dodajmy jeszcze, że „[...] normy prawa procesowego mają charakter norm instrumen-
talnych. Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa znaczeniu”13,
jakimi są, w zakresie nas interesującym, normy materialnego prawa administracyjnego.
Z powyższego ujęcia wynika, że normy prawa procesowego pełnią funkcję służebną
wobec norm prawa materialnego14.
Takie określenie funkcji norm prawa procesowego wydaje się kontrowersyjne.

W nauce reprezentowane jest stanowisko, według którego „[...] nasuwa się wąt-
pliwość, czy można mówić o służebnej roli jednego działu prawa wobec drugiego. Taki
stosunek zachodzi między normami różnej rangi tego samego działu prawa (przepisy
wykonawcze wobec przepisów ustawy). Służebna rola prawa proceduralnego wobec
prawa materialnego oznaczałaby nieuzasadnione zróżnicowanie rangi tych dwóch
działów prawa i przyznanie jednemu z nich rangi wyższej. Możemy natomiast mówić
o służebnej roli postępowania administracyjnego jako kompleksowej instytucji prawnej
wobec bazy społecznej i gospodarczej, stanowiącej przedmiot prawa materialnego”15.
Takie pojmowanie funkcji służebnych norm prawa procesowego jest oczywiście nieuza-
sadnione. W naszym systemie prawnym zagadnienia o charakterze zarówno material-
nym, jak i procesowym są regulowane w ustawie. Pod względem rangi w systemie źródeł
11
J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego materialnego
i procesowego, PiP 1973/2, s. 11.
12
W. Siedlecki, Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa i jednostki, PiP 1947/7–8,
s. 47; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 21.
13
W. Siedlecki, Istota procesu..., s. 47.
14
W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 31; Z. Janowicz,
Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1982, s. 13;
J. Filipek, Założenia strukturalne procesu administracyjnego [w:] Studia z dziedziny prawa administracyjnego,
red. L. Bar, Wrocław 1971, s. 206.
15
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 137; J. Jodłowski, O po
trzebie..., s. 11.

prawa nie można mówić o zróżnicowaniu, a więc o istnieniu między nimi stosunku
nadrzędności i podporządkowania.
Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w konse-

kwencji przyjęcie stanowiska odnośnie do funkcji służebnej prawa procesowego w po-
rządku prawnym, a to nasuwa pytanie – jak powinno się rozumieć funkcję służebną
prawa procesowego?
Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmie-

rzających do ochrony porządku prawnego zarówno przez konkretyzację norm
prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem procesowym nazywamy całość
norm prawnych regulujących zasady i przebieg tego procesu16. Prawo procesowe jest więc
narzędziem albo instrumentem, za którego pomocą wprowadza się w życie normy prawa
materialnego. Prawo procesowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego.
Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm prawa

materialnego bez istnienia tych norm byłyby zbędne, bezprzedmiotowe17. Ustawodawca
musi się liczyć z potrzebą urzeczywistniania norm prawa materialnego i dlatego też musi
odgórnie regulować tryb, w jakim będzie mogło nastąpić to urzeczywistnienie18. Oprócz
norm prawa materialnego ustawodawca tworzy więc również normy prawne innego
rodzaju, które mają na celu umożliwienie urzeczywistnienia norm prawa materialnego.
Mając to na uwadze, możemy mówić o ścisłej współzależności prawa materialnego
i prawa procesowego.
Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwarancji

prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy faktycznej
tego stosunku, bez której określenia nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu
normy prawa materialnego. Regulowane prawem procesowym postępowanie admini-
stracyjne i postępowanie podatkowe są bowiem zorganizowanym procesem stosowania
prawa, które obejmuje następujące etapy:
„1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla po-
trzeb rozstrzygnięcia;
2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu
o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy;
3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną;
4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na
podstawie stosowanej normy”19.
16
M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947, s. 13.
17
M. Cieślak, Polska procedura..., s. 27.
18
M. Waligórski, Polskie prawo..., s. 8–9; J. Borkowski, Kodyfikacja postępowania administracyjnego
w Polsce, SP-E 1983/XXX, s. 39 i n.; M. Cieślak, Polskie prawo..., s. 27.
19
J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52.

Ten zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio stosowanie

prawa materialnego i prawa procesowego. Norma prawa materialnego wyznacza
hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej, norma
prawa procesowego ustanawia zaś reguły ustalenia stanu faktycznego materialnej sprawy
administracyjnej. Nieustalenie stanu faktycznego danej sprawy administracyjnej bądź
wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy zamyka możliwość prawną prawidłowej
subsumcji, a w rezultacie wyprowadzenia zgodnych z normą prawa materialnego kon-
sekwencji prawnych, a zatem zgodnego z normą prawa materialnego rozstrzygnięcia
danej sprawy administracyjnej. Ta ścisła współzależność prawa materialnego i prawa
procesowego jest podstawą do formułowania koncepcji wadliwości decyzji administra-
cyjnej w razie stwierdzenia naruszenia norm prawa procesowego20. Naruszenie norm
prawa procesowego zawsze budzi wątpliwości co do prawidłowości ustalenia podstawy
faktycznej decyzji, a w konsekwencji co do prawidłowego zastosowania normy prawa
materialnego.
Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryfikacji decyzji zarówno

na drodze administracyjnej, jak i na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.
Naruszenie prawa procesowego, które w konsekwencji prowadzi do wadliwego usta-
lenia stanu faktycznego, jest podstawą do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy
(art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.), kwalifikowane naruszenie norm prawa proceso-
wego jest podstawą uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania i przez to
otwarcia możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 145 § 1
k.p.a., art. 240 § 1 o.p.).
5 Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyjmuje

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1
p.p.s.a. „Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub
postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego,
które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wzno-
wienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania,
jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy”.
Z konstrukcji podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny przyjętej

w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika ścisła współzależność w procesie stosowania norm
prawa materialnego i norm prawa procesowego. Naruszenie normy prawa materialnego
może być podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy naruszenie
to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę albo
odmawiając jej uwzględnienia, musi wykazać związek lub jego brak między treścią
rozstrzygnięcia a naruszeniem normy prawa materialnego.
20
B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 43 i 108.

Inną natomiast konstrukcję przyjmuje Prawo o postępowaniu przed sądami admi-

nistracyjnymi w razie ustalenia naruszenia prawa procesowego. W przypadku kwa-
lifikowanego naruszenia prawa procesowego będącego podstawą do wznowienia
postępowania sąd uchyli decyzję, chyba że w sposób niebudzący wątpliwości ustali,
iż w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji
dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p.).
W razie zaś innych naruszeń prawa procesowego sąd administracyjny uchyla decyzję
lub postanowienie, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd w tym przypadku nie musi wykazać ścisłego związku między treścią rozstrzygnięcia
sprawy a naruszeniem prawa procesowego. Naruszenie prawa procesowego prowadzi
bowiem do powstania wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego,
a w konsekwencji do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero
prawidłowo ustalony stan faktyczny, zgodnie z przepisami prawa procesowego, pozwala
na ocenę zastosowania normy prawa materialnego. Sąd administracyjny nie prowadzi
pełnego postępowania dowodowego, nie może więc – w razie ujawnienia naruszenia
norm prawa procesowego – stwierdzić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego,
a zatem i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. Ustalenie naruszenia
prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest podstawą
uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia.
Ścisłą współzależność prawa materialnego i prawa procesowego należy też rozważać

w aspekcie konstytucyjnych standardów. Normy materialnego prawa administracyj-
nego regulują relację materialnoprawną między organami administracji publicznej
a jednostką, poddają jednostkę władczej ingerencji zarówno w zakresie uprawnień, jak
i obowiązków. Procesowe prawo administracyjne nie tylko tworzy gwarancje prawne
prawidłowego stosowania normy materialnego prawa administracyjnego w zakresie
ustalenia stanu faktycznego sprawy odpowiadającego hipotetycznemu stanowi fak-
tycznemu, lecz także tworzy gwarancje działania organu na drodze prawa, stanowiąc
realizację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konsty-
tucji RP). Władcza ingerencja w sytuację prawną jednostki może nastąpić na drodze
prawa, drodze regulowanej przepisami prawa procesowego. Ustawodawca związany
zasadą demokratycznego państwa prawnego musi zatem uwzględnić w systemie regulacji
prawa administracyjnego procesowe prawo administracyjne.
Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się ponadto 6
w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do zasad
i instytucji prawa materialnego21. Na przykład przyznanie działalności organów ad-
ministracji publicznej charakteru inicjatorskiego prowadzi do oparcia postępowania
administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości, ale i na zasadzie oficjalności
(art. 61 § 1 k.p.a., art. 165 § 1 o.p.), a także ukształtowania zasad postępowania dowo-
21
J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 13.

dowego w sposób powodujący obarczenie organów administracji publicznej ciężarem

dowodu (art. 7 i 77 k.p.a., w postępowaniu podatkowym – art. 122 i art. 187 § 1 o.p.).
Przyjmując jako punkt wyjścia rozważań funkcję służebną prawa procesowego, w dok-
trynie zwraca się jednak uwagę na twórcze znaczenie niektórych norm prawa proce-
sowego w kształtowaniu stosunków prawnych22. Jest tak zwłaszcza wtedy, gdy prawo
materialne nie reguluje pewnych kwestii czy też regulacja materialnoprawna stała się
nieaktualna, przestarzała. W przypadku prawa procesowego chodzi o normy ustana-
wiające zasady ogólne postępowania administracyjnego. Niektóre z tych norm mają
charakter przepisów normatywnych, „substancjalnych”23. Regulują one, oprócz kwestii
prawidłowości kształtowania układu stosunków jednostka – administracja, pewne ele-
menty treści stosunku prawnego. Odnosi się to zwłaszcza do zasady ogólnej uwzględ-
niania interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego.
Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu
indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia,
szczególnie w wypadkach, gdy normy prawa materialnego pozostawiają organom swo-
bodę w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony, oraz reguluje
odpowiedzialność jednostki za naruszenie obowiązków administracyjnoprawnych.
Ten aspekt materialny regulacji jest rozszerzany, a to z uwagi na brak kodyfikacji admi-
nistracyjnego prawa materialnego. Kodyfikacja administracyjnego prawa procesowego
daje możliwość wyprowadzenia wartości ogólnych dla stosowania materialnego prawa
administracyjnego, nadając im kształt zasad ogólnych. Do takiej rozbudowy warstwy
materialnej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego należą zasada ogólna
załatwiania sprawy na korzyść strony (art. 7a) i zasada proporcjonalności (art. 8 § 1).
Do ustanowienia expressis verbis tych wartości w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego były one wyprowadzone w drodze odpowiedniego stosowania Konstytucji RP.
Znajdowało to wyraz w orzecznictwie sądowym. Przykładem jest wyznaczenie reguł
stosowania nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e pr. bud. Zastosowanie tej sankcji musi
być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania legalizacyjnego, uregulowanego
w art. 49 ust. 1–2a pr. bud. Wykluczenie skutecznie przeprowadzonego postępowania
legalizacyjnego daje podstawy do zastosowania nakazu rozbiórki.
Negatywne dla stron rozstrzygnięcie nie może być wyłącznie wynikiem wykładni
prawa materialnego. Konieczne jest bowiem uwzględnienie też okoliczności kon-
kretnej sprawy, np. wystąpienia przewlekłości prowadzonego postępowania. Charakter
materialnoprawny ma regulacja art. 156 § 1 i 2 k.p.a. (art. 247 § 1–3 o.p.), normując wady
stosunku materialnoprawnego, a zatem będąc podstawą zastosowania sankcji nieważ-
ności nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Taki materialnoprawny charakter
ma regulacja zawarta w art. 154, 155 i 161 k.p.a. oraz w art. 253, 253a, 253b, 254 i 255
22
J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 14.
23
J. Jodłowski [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 14.

o.p. Przepisy te wyznaczają bowiem przesłanki materialnoprawne zmiany stosunku

materialnoprawnego. Regulacją materialnoprawną jest też norma art. 162 k.p.a. oraz
art. 258 i 259 o.p. ze względu na wyznaczenie materialnoprawnych przesłanek wygaś-
nięcia stosunku materialnoprawnego. Charakter materialnej regulacji prawa material-
nego ma dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego „Administracyjne kary
pieniężne”. Stanowi o tym wprost art. 1 pkt 5 k.p.a. wyodrębniając regulację w tym dziale
od regulacji o charakterze procesowym zawartej w art. 1 pkt 1, 2, 3, 4 k.p.a.
Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego, należy 7

zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym
od funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo o postępowaniu
administracyjnym jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wydawaniu
indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, pełni zatem funkcję służebną wobec
prawa materialnego. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje pro-
ces kontroli zgodności z prawem podjętych rozstrzygnięć administracyjnych. Nie jest
ono ukierunkowane na realizację prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości
realizacji prawa materialnego.
Nie można zatem mówić o służebnej funkcji tego prawa wobec prawa materialnego
w takim zakresie jak prawa o postępowaniu administracyjnym. Należy natomiast pod-
kreślić, że prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy zasadnicze gwarancje
prawne realizacji zarówno norm prawa materialnego, jak i norm prawa procesowego
przez organy administracji publicznej. Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym
daje jednostce gwarancję dochodzenia ochrony interesu prawnego na drodze sądowej,
co stanowi podstawową wartość demokratycznego państwa prawnego.
W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz prawo 8

o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzą system prawny, którego elementami
są obie te regulacje, zajmujące w nim określone miejsce. Brak jednego z tych elementów
prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Analizując funkcję prawa procesowego, należy też zwrócić uwagę na jego zwią- 9
zek z prawem ustrojowym. Przyjęcie określonych koncepcji ustrojowych nie
pozostawało i nie pozostaje bez wpływu na koncepcję prawa procesowego24. Występuje
jednak potrzeba wyznaczenia granic tego wpływu. Podstawową funkcją procesowego
prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jednostki wobec ingerencji w jej
sytuację prawną przez organy administracji publicznej. To właśnie prawo procesowe ma
24
Zob. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego
[w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2001, s. 11 i n. Zob. też B. Adamiak,
Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego [w:] Studia z prawa admini
stracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu,
red. Z. Czarnik, Z. Niewiadomski, J. Posłuszny, J. Stelmasiak, Przemyśl–Rzeszów 2011, s. 43 i n.

zapewnić kształtowanie tej ingerencji w sytuację prawną jednostki na drodze prawnej,

a zatem zagwarantować jednostce prawo do procesu. Jest to jedna z podstawowych
wartości państwa prawnego. Prawo procesowe pozostaje w związku zarówno z prawem
materialnym, jak i ustrojowym.
Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym na-

leży zważyć na zasadnicze różnice. Prawo procesowe musi być dostosowane do prawa
materialnego, którego realizacji ma służyć. Jakie zatem powiązania wyznaczyć między
prawem ustrojowym a prawem procesowym?
Między prawem ustrojowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza relacja,

a mianowicie przyjęty model budowy systemu ustrojowego administracji publicznej.
Wyposażenie go w kompetencje w materialnym prawie administracyjnym ma wpływ
na przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia postę-
powania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 13 o.p.) i jest wynikiem rozwiązań
ustrojowych.
Nasuwa się pytanie, czy poza kompetencją ogólną prawo ustrojowe powinno
wpłynąć na kształt instytucji procesowych. Na pytanie to należy odpowiedzieć
przecząco. Prawo do ochrony jednostki nie może być różnicowane w zależności od
tego, czy o prawach lub obowiązkach jednostki orzeka organ administracji rządowej
czy organ samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia bowiem zarówno rozwiązań
ustrojowych, jak i prawa materialnego oraz prawa procesowego w demokratycznym
państwie prawnym powinna być ochrona praw podmiotowych jednostki. Z. Leoń-
ski, rozważając relacje między normami materialnymi, ustrojowymi i procesowymi,
podkreśla, że „W tym trójpodziale normy prawa procesowego i ustrojowego powinny
spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa materialnego. Szczególna jest
rola prawa procesowego, które ma zagwarantować realizację norm prawa materialnego
i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie dla jednostki ma prawo ustrojowe. Ma
ono przede wszystkim zapewnić istnienie takich struktur, które optymalnie realizują
jej prawo oraz cele publiczne”25.
Ze wspomnianą tezą dotyczącą roli prawa ustrojowego dla praw jednostki należy się
w pełni zgodzić. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych z prawa-
mi jednostki i pełnymi gwarancjami ich ochrony. Przyjmowanie innych rozwiązań
prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa ustanowionej w art. 32 ust. 1
Konstytucji RP, według którego „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do
równego traktowania przez władze publiczne”. Dotyczy to także władzy ustawodawczej,
która nie może wprowadzać różnych praw procesowych jednostki ze względu na okreś
lone koncepcje ustrojowe, stawiając inne wartości, np. prawo ochrony samodzielności
samorządu terytorialnego, przed prawem jednostki.
25
Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 3 i 4.

Regułę równych praw procesowych należy stosować przez wyłączenie przyjmowania

koncepcji ją naruszających. Do takich koncepcji naruszających regułę równych praw
procesowych trzeba zaliczyć dopuszczenie połączenia roli organu orzekającego i peł-
nomocnika strony w danym postępowaniu. Przyjęcie takiej koncepcji jest podnoszone
w zakresie ukształtowania praw procesowych samorządu terytorialnego, wyposażonego
w danego rodzaju sprawach w kompetencję do władczego działania przez autorytatyw-
ną konkretyzację normy prawa administracyjnego w drodze decyzji administracyjnej.
Wyposażenie organu samorządu terytorialnego we właściwość do rozpoznania i roz-
strzygnięcia sprawy daje na tyle silną pozycję procesową, że nie uzasadnia przyznania
w takich przypadkach jednostce samorządu terytorialnego statusu strony postępowania
z pełnią praw procesowych w zakresie zaskarżalności wydanej decyzji administracyjnej.
Ochrona samodzielności samorządu terytorialnego przez przyznanie jednostce samorzą-

du terytorialnego praw procesowych wywołuje wątpliwości interpretacyjne. W uchwale
z 16.02.2016 r., I OPS 2/1526, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „Powiat nie
ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu
za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu,
jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1
ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz art. 38
ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz.
1445)”. Tak ukształtowana linia orzecznictwa powinna wyłączyć spory kompetencyjne
co do przyznania w takich przypadkach samorządowi terytorialnemu właściwości do
rozpoznania i rozstrzygnięcia danego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej,
a równocześnie przyznania statusu strony w takim postępowaniu.
W polskim systemie prawnym można wskazać na wpływ rozwiązań ustrojowych ogra-

niczających prawo procesowe jednostki. Takim rozwiązaniem było ograniczenie prawa
do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępo-
waniu odwoławczym w uchylonym art. 138 § 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym
w obowiązującym art. 233 § 3 o.p. oraz wyłom od zasady dwuinstancyjnego postę-
powania w zakresie orzekania samorządowych kolegiów odwoławczych (art. 127 § 3
k.p.a., art. 221 o.p.).
Taki kierunek zmian prawa procesowego nie może zostać oceniony pozytywnie. Dlatego
też prawidłowym kierunkiem zmian w relacji między prawem ustrojowym a prawem
procesowym jest powrót do jednolitych koncepcji procesowych niezależnie od właści-
wości do rozstrzygania sprawy przez organy administracji rządowej czy administracji
samorządowej. Szczególnego rozwiązania wymaga regulacja kompetencji merytorycznej
organu odwoławczego w postępowaniu podatkowym. Ma to swoje racje ze względu
na rodzaj spraw i samodzielność finansową samorządu terytorialnego. Z tego powodu
26
LEX nr 1976314.

w art. 233 § 3 o.p. zostały ograniczone kompetencje merytoryczne samorządowego

kolegium odwoławczego.
3. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym

i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym
w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów działania
10 W doktrynie wyróżnia się trzy podstawowe funkcje prawa o postępowaniu ad-
ministracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym: ochronną,
porządkującą oraz instrumentalną27.
11 Funkcja ochronna przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz w ochronie

interesu społecznego. Szczególne znaczenie ma prawo o postępowaniu jako instru-
ment ochrony interesu indywidualnego, administracja bowiem, zarówno dawna, jak
i współczesna, obowiązana jest do ochrony z urzędu interesu publicznego i interesu
społecznego. Oczywiście nie oznacza to pozbawienia prawa o postępowaniu admini-
stracyjnym znaczenia w tej mierze. Prawo to wprowadza wiele instytucji, które służą
ochronie interesu społecznego, a w postępowaniu podatkowym – interesu publicznego.
Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako.
12 1. Funkcja ochronna prawa o postępowaniu polega na tym, że prawo reguluje sytua

cję prawną strony, a zatem określa jej prawa i obowiązki. Uregulowanie przez prawo
o postępowaniu sytuacji prawnej strony uniezależnia ją w zakresie podejmowania
obrony swoich interesów od dobrej lub złej woli organu prowadzącego postępowanie28.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa już w zasadach ogól-
nych określają sytuację prawną strony przez przyznanie jej prawa do czynnego udziału
w postępowaniu, a następnie w przepisach szczególnych precyzują prawa i obowiązki
strony w tym zakresie.
13 2. Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się w nałożeniu na organy

administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu indywidualnego z urzędu.
Strona w postępowaniu administracyjnym, w związku z obowiązywaniem zasady prawdy
obiektywnej, która na organ administracji publicznej, a nie na strony, nakłada obowiązek
ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma prawo, a nie obowiązek, uczestniczenia w po-
stępowaniu, poza wypadkami, gdy zostanie wezwana do udziału w podejmowanych
czynnościach (art. 50 § 1 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym na stronę mogą być
nałożone obowiązki (art. 189 § 1 o.p.), a jej udział w czynnościach jest obwarowany
karą porządkową (art. 262 § 1 o.p.) i możliwością obciążenia kosztami postępowania
27
28

(art. 267 § 1 pkt 5 o.p.). Organ, niezależnie od tego, czy strona podejmie obronę swoich
interesów, czy też nie, z urzędu jest obowiązany chronić interesy strony. Obowiązek ten
jest ustanowiony już w zasadach ogólnych.
Kodeks postępowania administracyjnego w zasadzie ogólnej uwzględniania inte-

resu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine) nakłada na organy
administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu strony. Obowiązek ten
rozciąga się zarówno na stosowanie norm prawa materialnego, jak i norm prawa pro-
cesowego. Dokonując zatem wykładni norm prawa materialnego, organ obowiązany
jest uwzględnić interes strony. Nakłada to na organ obowiązek takiej wykładni treści
normy prawa materialnego, która uwzględnia nie tylko racje społeczne, ale ma również
prowadzić do pozytywnego załatwienia sprawy dla jednostki. Organ nie może zatem
ograniczyć się wyłącznie do wykładni językowej, uwzględniając wykładnię celowoś-
ciową, funkcjonalną.
Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organ obowiązany jest dążyć do ustalenia

okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu
społecznego, ale w równej mierze także okoliczności faktycznych mających znaczenie
prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Stanowi to podstawę do wypracowania
zasady domniemania załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym na korzyść
jednostki.
To wypracowane w doktrynie i orzecznictwie sądowym domniemanie załatwienia

sprawy na korzyść jednostki znajduje umocowanie w regulacji prawnej Kodeksu po-
stępowania administracyjnego zarówno co do wykładni norm prawa materialnego,
jak i ustaleń stanu faktycznego. Taką rolę pełnią zasady ogólne. Takie znaczenie np.
dla wykładni prawa materialnego ma zasada ogólna uwzględnienia interesu strony.
Według tej zasady, jeżeli treść normy prawnej budzi wątpliwości, to wątpliwości te
należy rozstrzygać na korzyść strony, w granicach kolizji z wartościami wynikającymi
z ważnego interesu publicznego, w tym interesu państwa, bezpieczeństwa, obronności
lub porządku publicznego (art. 7a § 1 i 2 k.p.a.). Domniemanie załatwienia sprawy na
korzyść strony nie może jednak naruszyć reguł równości wobec prawa, a zatem nie jest
dopuszczalna wykładnia normy prawa materialnego uwzględniająca przy sprzeczności
interesów interes prawny tylko jednej strony czy prowadząca do naruszenia interesu osób
trzecich. Reguła domniemania na korzyść strony obejmuje też ustalenia stanu faktycz-
nego. Niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego należy rozstrzygać na
korzyść strony, ale też w granicach nienaruszenia wartości, o których była mowa wyżej
(art. 81a k.p.a.). Regulacja ta ograniczona jest do spraw, w których przedmiotem jest
nałożenie obowiązku albo odebranie lub ograniczenie uprawnienia. W orzecznictwie
sądowym i doktrynie przyjmuje się, że dotyczy ona także spraw, w których rozstrzyga
się o przyznaniu uprawnienia.

W postępowaniu podatkowym nie została ustanowiona expressis verbis zasada obo-

wiązku uwzględnienia przez organy podatkowe interesu strony. Obowiązek ten należy
wyprowadzić z konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz przyjętej w Ordynacji
podatkowej zasady ogólnej pogłębiania zaufania do organów podatkowych. Według
art. 121 § 1 o.p. „Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący
zaufanie do organów podatkowych”29.
Organ podatkowy przy stosowaniu norm prawa materialnego nie może rozstrzygać na
niekorzyść strony wszelkich niejasności przepisów. Prowadząc postępowanie wyjaśnia-
jące, ustalając jego zakres, organ podatkowy obowiązany jest dopuścić dowody, które
przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy.
Wypracowanej w orzecznictwie sądowym zasadzie domniemania załatwiania spraw

na korzyść jednostki, a zatem zasadzie wyłączającej wykładnię przepisów prawa po-
datkowego na podstawie reguły interpretacyjnej, w myśl której wszelkie wątpliwości
należy rozstrzygać na rzecz interesu publicznego, nadaje moc reguły prawnej art. 2a
o.p., zgodnie z którym „Niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa
podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”30. Mimo podkreślonego dużego
marginesu swobody organu podatkowego nie można nie przypisać tej normie prawnej
charakteru reguły ogólnej, której stosowanie podlega ocenie sądu administracyjnego.
14 Funkcja ochronna interesu społecznego przejawia się w wielu instytucjach proceso-

wych31. Zaliczamy do nich: nałożenie na organy administracji publicznej obowiązku
uwzględnienia interesu społecznego (art. 7 k.p.a.), wprowadzenie instytucji udziału
w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej na prawach strony (art. 31 § 1
k.p.a.), a w postępowaniu podatkowym – dla ochrony interesu publicznego (art. 133a § 1
o.p.), ograniczenie praw jednostki ze względu na interes społeczny, np. wprowadzenie
wyjątków od zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a., art. 234 o.p.), dopuszczal-
ność eliminowania z obrotu prawnego decyzji prawidłowych bądź dotkniętych wadą
niekwalifikowaną ze względu na interes społeczny (art. 154 i 155 k.p.a.), a w postępo-
waniu podatkowym – ze względu na interes publiczny (art. 253 § 1, art. 253a § 1 o.p.).
15 W nauce, omawiając funkcję ochronną prawa o postępowaniu, podkreśla się, że

celem postępowania administracyjnego jest zapewnienie realizacji praw i praw-
nie chronionych interesów obywateli pozostających w zgodzie z interesem społecznym
(interesem publicznym). Z zasady interes indywidualny nie pokrywa się z interesem
społecznym (interesem publicznym).
29
B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 737 i n.
30
R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 27 i 28.
31
M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 120 i n.

Istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących między interesem indywidualnym

a interesem społecznym (interesem publicznym):
1) mogą się one pokrywać, identyfikować;
2) interes indywidualny może być społecznie obojętny;
3) interesy te mogą być sprzeczne, nawzajem się nie znosić32.
W orzecznictwie sądowym przyjęto, że „W państwie prawnym nie ma miejsca dla

mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad
interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma
obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na
tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych
obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki
powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego
nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej,
a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży
ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności”33.
W sferze porządku prawnego funkcja ochronna przejawia się w zawarciu w prawie 16

o postępowaniu administracyjnym systemu prewencyjnych i represyjnych gwarancji
praworządności działania organów administracji publicznej34.
Do gwarancji prewencyjnych należy zaliczyć wszystkie instytucje procesowe służące

ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej jako podstawy
zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego, i wydaniu na podstawie tych
dwóch przesłanek prawidłowej decyzji. Do instytucji procesowych pełniących funkcję
gwarancji prewencyjnych należy zaliczyć np. instytucję wyłączenia (art. 24–27 k.p.a.,
art. 130–132 o.p.), instytucję otwartego systemu dowodów (art. 75 § 1 k.p.a., art. 180 § 1
o.p.), instytucję udostępniania akt sprawy (art. 73 § 1 k.p.a., art. 178 § 1 o.p.), instytucję
uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a., art. 210 § 4 o.p.).
Do gwarancji represyjnych należy zaliczyć całokształt instytucji procesowych, które 17

mają na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych decyzji lub postanowień35.
Na system instytucji represyjnych składają się:
1) weryfikacja decyzji w toku instancji, która przez przyjęcie zasady dwuinstancyj-
ności otwiera stronie możliwość prawną pełnej obrony interesu prawnego w razie
jego naruszenia przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji zastosowania
sankcji wzruszalności decyzji nieostatecznej (art. 138 k.p.a., art. 233 o.p.);
32
I. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939, s. 17–18.
33
Wyrok SN z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994/9, poz. 181.
34
S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 10 i 11.
35
B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 117.

2) weryfikacja decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyj-

nego, w których przepisy prawa procesowego wprowadzają sankcję wzruszal-
ności decyzji (postanowienia) w razie kwalifikowanego naruszenia przepisów
prawa procesowego (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.) lub niekwalifikowanego
naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 154 i 155 k.p.a., art. 253 i 253a
o.p.) oraz sankcję nieważności decyzji w razie kwalifikowanego naruszenia prze-
pisów prawa materialnego oraz kwalifikowanego, o ciężarze rażącego, narusze-
nia przepisów prawa procesowego (art. 156 § 1 k.p.a., art. 247 § 1 o.p.).
Rozważając funkcje prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płasz-

czyźnie pożądanych skutków społecznych, należy również wskazać na:
18 1) funkcję ochronną interesu indywidualnego – prawo to gwarantuje jednostce

możliwość prawną ochrony interesu prawnego przez kontrolę zgodności z pra-
wem działania, bezczynności lub przewlekłości działania organu administracji
publicznej36. Prawo to określa uprawnienia i obowiązki jednostki w postępowa-
niu sądowoadministracyjnym. Szczególne znaczenie mają przepisy określające
warunki dostępu do sądu administracyjnego, ochrony przed nieznajomością pra-
wa, a zatem obowiązki sądu administracyjnego podjęcia czynności w celu zapew-
nienia jednostce prawa do sądu i możliwości prawnej udziału w postępowaniu;
19 2) funkcję ochronną interesu społecznego przez zapewnienie możliwości podjęcia
postępowania sądowoadministracyjnego nie tylko na żądanie jednostki chronią-
cej własny interes prawny, lecz także na podstawie skargi prokuratora, organiza-
cji społecznej, organu nadzoru, które to podmioty mają chronić bądź obiektywny
porządek prawny, bądź interes społeczny;
20 3) to, że funkcja ochronna porządku prawnego może być również rozpatrywa-
na jako element systemu gwarancji prewencyjnych i represyjnych – możliwość
prawna zaskarżenia działania, bezczynności lub przewlekłości organu admini-
stracji publicznej jest istotnym elementem systemu gwarancji prewencyjnych
działania zgodnego z prawem organów administracji publicznej. Prawo o postę-
powaniu sądowoadministracyjnym tworzy też system gwarancji represyjnych
przez przyjęcie sankcji wzruszalności i sankcji nieważności stosowanej przez sąd
administracyjny w razie działania organu administracji publicznej niezgodnego
z przepisami prawa.
21 Drugą funkcją prawa o postępowaniu w płaszczyźnie społecznie pożądanych efektów

działania jest funkcja porządkująca. Prawo o postępowaniu reguluje ciąg czynności
procesowych organów orzekających i innych podmiotów postępowania podejmowanych
w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem procesu. Zarówno de-
36
B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego [w:]
Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003,
s. 15 i n.

cyzja administracyjna, jak i wyrok w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowią

złożony rezultat czynności procesowych organu lub sądu oraz innych podmiotów postę-
powania. Prawo o postępowaniu, regulując ciąg czynności procesowych i wyznaczając
kolejność czynności procesowych, porządkuje działalność organów rozpoznających
i rozstrzygających sprawę oraz wszystkich pozostałych podmiotów postępowania. Prawo
to, nakładając obowiązek podjęcia określonych czynności procesowych, wyznaczając
kolejność tych czynności, ma istotne znaczenie nie tylko dla uporządkowania działal-
ności organów administracji publicznej lub sądowych, lecz także dla zagwarantowania
jednolitości działania organów orzekających – i to niezależnie od rodzaju sprawy będącej
przedmiotem postępowania.
Funkcja instrumentalna prawa o postępowaniu przejawia się w tym, że kształtuje się 22

proces tak, aby stał się on sprawnym narzędziem działania organów rozpoznających
i rozstrzygających sprawę w osiągnięciu celu procesu. Prawo o postępowaniu nie tylko
służy uporządkowaniu całego skomplikowanego ciągu czynności procesowych, lecz
także kształtuje ten ciąg czynności właśnie instrumentalnie jako celowe i skuteczne
narzędzie, bo dopiero wtedy staje się możliwe osiągnięcie celu procesu.

Rozdział II. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego...41
Rozdział II
ZASADY PODSTAWOWE POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO ORAZ POSTĘPOWANIA
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania

administracyjnego i sądowoadministracyjnego
Zasady podstawowe dla ukształtowania relacji między administracją państwową 23
i samorządem terytorialnym a jednostką można wyprowadzić już z pierwszej
kodyfikacji postępowania administracyjnego rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypo-
spolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Nie nadano wprawdzie im
wyodrębnionej normatywnie regulacji, ale w treści materii procesowej zawarto takie
unormowania, którym należy przypisać moc zasady ogólnej. Na przykład z art. 68 ust. 1
r.p.a. należy wyprowadzić dwie zasady – zasadę ogólną materialnoprawną uwzględ-
nienia z urzędu interesu publicznego i interesu osób prawnych oraz zasadę procesową
szybkości postępowania. Artykuł 68 ust. 3 r.p.a. ustanawiał zasadę ogólną pisemności.
W art. 44 r.p.a. ustanowiono zasadę prawdy obiektywnej. Artykuł 73 r.p.a. dawał pod-
stawy do wyprowadzenia zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej. W procesowym
prawie administracyjnym od pierwszych regulacji zawarte są zatem takie unormowania,
którym należy przypisać funkcję zasad ogólnych, mimo niewyodrębnienia ich w osobnej
jednostce, a także braku nazwy „zasady ogólne”. Nie stanowi zatem novum w regulacji
co do treści, a ujęcie przez wyodrębnienie w strukturze materii ustawowej i nadanie
charakteru zasady ogólnej.
Zasady ogólne postępowania administracyjnego legislacyjnie wyodrębniono w pracach

nad projektem Kodeksu postępowania administracyjnego i znalazły się one w tekście
pierwotnym kodeksu wraz z przepisami o zakresie jego mocy obowiązującej, a przy
nowelizacji w 1980 r. zamieszczono je w osobnym rozdziale (art. 6–16). W doktrynie
rozważano wcześniej potrzebę wprowadzenia nowego uregulowania postępowania ad-
ministracyjnego, podejmując próbę, w nawiązaniu do postępowania sądowego, ustalenia

listy zasad naczelnych oraz – służących ich urzeczywistnieniu – zasad pochodnych

postępowania administracyjnego1.
Zasady ogólne wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego były począt-

kowo traktowane jako te, które odnoszą się do „podstaw i metod postępowania, a więc
zagadnień mających znaczenie doniosłe dla całej działalności organów administracji.
Są to zasady ogólne w tym sensie, że chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako
przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego”2. Ten punkt
widzenia był przyjmowany również i później w analizie doktrynalnej zasad ogólnych wy-
odrębnianych w wielu różnych aktach prawnych. Uznawano, że zasady ogólne Kodeksu
postępowania administracyjnego mają „różny stopień ogólności, stanowią przeniesione
na grunt prawny zalecenia prakseologiczne, określają aksjologiczne uzasadnienia itd.”3.
24 Przełom w pojmowaniu roli i znaczenia zasad ogólnych Kodeksu postępowania ad-

ministracyjnego spowodowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjne-
go, w którym potraktowano te zasady jako niosące w sobie treści o charakterze ogólnym,
ale o pełnej mocy normatywnej. Trzeba przytoczyć tezę wyroku NSA z 4.06.1982 r.,
I SA 258/82 (ONSA 1982/1, poz. 54), w której przyjęto, że „Zasady ogólne postępowa-
nia administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7–11 k.p.a., są integralną częścią
przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji
wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest
nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym
stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot
zobowiązujący organ »do załatwienia sprawy« zgodnie z tą zasadą”. Na szczególną
rolę art. 7 k.p.a. w wykładni tych przepisów prawnych, które stanowiły o rozstrzyganiu
sprawy na zasadzie uznania administracyjnego, wskazywano w orzecznictwie sądowym,
stwierdzając, że przepis ten zmienia treść uznania, które musi być wykorzystane w celu
zaspokojenia interesu jednostki, gdy nie koliduje to z wartościami interesu społecznego.
W rozporządzeniu z 1928 r. regulującym egzekucję administracyjną znajdowały się prze-

pisy, które uznawano za stanowiące zasady podstawowe tego postępowania. Nie były one
wyodrębnione w systematyce aktu prawnego, a tylko z treści unormowań prawnych wy-
wodzono wniosek o ich znaczeniu podstawowym dla całego postępowania egzekucyjnego
– przede wszystkim co do stosowania przymusu administracyjnego4. Stan prawny zmienił
się zasadniczo po kolejnej kodyfikacji przepisów o egzekucji administracyjnej, dokonanej
w 1966 r. – w jej wyniku postępowanie egzekucyjne zostało powiązane odesłaniami z prze-
pisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest zwłaszcza to odesłanie, które
1
J. Starościak [w:] E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania
administracyjnego, Warszawa 1955, s. 77–87.
2
S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959/4, s. 636–637.
3
K. Ziemski, Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989, s. 44.
4
Por. Z. Leoński, Przepisy o postępowaniu przymusowym w administracji, Warszawa 1959, s. 13–17
i 29–31.

stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu w postępowaniu egzekucyjnym

w braku odrębnych regulacji ustawy z 1966 r. Z mocy tego odesłania znaczna część zasad
ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie wprost lub z ko-
niecznymi modyfikacjami w postępowaniu egzekucyjnym.
Inaczej przebiegało wprowadzenie zasad ogólnych do postępowania podatkowego. Ordy-

nacja podatkowa z 1934 r.5 zawierała skąpą regulację prawną postępowania w sprawach
podatkowych. Dekret z 16.05.1946 r. o postępowaniu podatkowym6 stanowił swoistą kom-
pilację przepisów wspomnianej Ordynacji podatkowej oraz wybranych przepisów postępo-
wania administracyjnego z 1928 r., bez wyróżnienia podstawowych zasad postępowania.
Dopiero w wyniku nowelizacji z 1980 r. rozciągnięto moc obowiązującą przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego na postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych
i tym samym zaczęły w tych sprawach obowiązywać również zasady ogólne.
Ordynacja podatkowa z 1997 r. w zakresie regulacji postępowania administracyjnego
w sprawach podatkowych (dział IV) była wzorowana na przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego i wyodrębniono w jej systematyce zasady ogólne. Treść zasad ogólnych
postępowania podatkowego jest czasem tożsama, a czasem zbieżna z zasadami ogólnymi
kodeksu, co zapewnia kontynuację założeń ogólnych regulacji prawnych. Zasady ogólne
postępowania podatkowego mają taki sam charakter normatywny jak zasady ogólne Ko-
deksu postępowania administracyjnego.
Wprowadzenie w 1980 r. do systemu kontroli działania administracji sądownictwa admini-
stracyjnego jako sprawującego kontrolę zgodności z prawem decyzji administracyjnych – co
było nawiązaniem do działania w latach 1922–1939 Najwyższego Trybunału Administra-
cyjnego – wprowadziło nowy rodzaj postępowania, jakim jest postępowanie sądowoadmi-
nistracyjne. Regulacja prawna tego postępowania wprowadzona ustawą z 31.01.1980 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego7 była bardzo szczególna pod względem konstrukcji legislacyjnej i treści
unormowania, ponieważ odsyłała do przepisów Kodeksu postępowania administracyjne-
go oraz ustaw odrębnych. Do kodeksu wprowadzono dział VI z przepisami normującymi
zaskarżanie decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zasadni-
czą część regulacji postępowania przed sądem stanowiły stosowane odpowiednio przepisy
Kodeksu postępowania cywilnego, do których odsyłano jednym z przepisów Kodeksu po-
stępowania administracyjnego. Przy takiej regulacji prawnej nie istniały odrębne zasady
postępowania sądowoadministracyjnego, bo miały zastosowanie zasady postępowania cy-
wilnego, z modyfikacjami niezbędnymi z racji stosowania ich z zachowaniem „odpowied-
niości”. Ustawa z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym8 wprowadziła nowe
rozwiązanie prawne, bo w niej wprost już uregulowano część zagadnień postępowania.
Ponadto wymieniono wprost te przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, któ-
5
Ustawa z 15.03.1934 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 1936 r. Nr 14, poz. 134 ze zm.).
6
Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60 ze zm.
7
Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.
8

re mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Znalazły się wśród nich

niektóre ze stanowiących zasady ogólne kodeksu, a poza tym nadal pozostało odesłanie do
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego stosowanych odpowiednio.
25 Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za-

wiera niewiele odesłań do innych aktów prawnych, w tym do Kodeksu postępowania
cywilnego, realizując założenie kompletnej regulacji prawnej postępowania w sprawach
sądowoadministracyjnych. W systematyce Prawa o postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi wyodrębniono przepisy ogólne, w których ustanowiono niektóre zasady
podstawowe, a ze względu na znaczące podobieństwa treści przepisów tego prawa do
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego przejętych z niewielkimi zmianami można
odnieść do postępowania sądowoadministracyjnego wiele zasad postępowania cywilne-
go wyróżnianych w doktrynie. Do tego postępowania będą miały również zastosowanie
zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości wspólne dla całej władzy sądowniczej.
2. Zasady postępowania administracyjnego – naczelne

oraz ogólne
26 W postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy administracji pub-
licznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji
podatkowej, jak też przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowią-
zują zasady wywodzone z przepisów Konstytucji RP oraz z ratyfikowanej przez Polskę
europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności9. Z tymi
zasadami bezpośrednio łączą się swoją treścią zasady ogólne Kodeksu postępowania
administracyjnego i Ordynacji podatkowej albo dopełniają je z racji przystosowania
do celów i toku czynności postępowania administracyjnego. Istnieje więc pewna hie-
rarchia zasad, którym są podporządkowane zarówno regulacja prawna postępowania
administracyjnego, jak i działania organów administracji publicznej w sprawach indy-
widualnych rozpatrywanych i załatwianych w postępowaniu administracyjnym.
Zasadą o charakterze naczelnym, wywodzoną z przepisów Konstytucji RP, jest zasada

demokratycznego państwa prawnego (art. 2), traktowana jako źródło dwóch zasad:
prawa do procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego w toku
prawnie uregulowanej procedury, a także prawa do sądu, zapewniającego niezależną
i niezawisłą kontrolę działania, bezczynności oraz przewlekłego postępowania admi-
nistracji publicznej.
9
Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. Zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komen-
tarz, s. 60 i n.

Zasada praworządności, wynikająca z art. 7 Konstytucji RP, stanowi o jednolitości

podstaw prawnych działania całej administracji publicznej, jak również o ustaleniu
rozumienia pojęcia prawa i jego źródeł.
Do zakresu i granic stosowania prawa należy odnieść zasadę proporcjonalności (art. 31

ust. 3 Konstytucji RP), służącą ograniczeniu do niezbędnych granic uciążliwości inge-
rencji administracyjnej w sferę praw jednostki.
Zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) nakłada obowiązek
jednakowego traktowania wszystkich podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji
bez tworzenia nieuzasadnionych przywilejów czy też ich dyskryminacji.
Następnie trzeba wskazać na cztery zasady konstytucyjne o bardziej szczegółowym

charakterze: prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu (art. 45 ust. 1
Konstytucji RP), co odnosi się również do postępowania przed organami administracji
publicznej, a nie tylko do sądu administracyjnego; prawo do ochrony dóbr osobistych
(art. 51 Konstytucji RP), które musi być przestrzegane w działaniu administracji; prawo
wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicznej (art. 63 Konsty-
tucji RP); zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Kon-
stytucji RP), wywodzoną z prawa zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji10.
Z art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

wolności wywodzi się prawa jednostki, które mają odpowiednie zastosowanie
do postępowania przed organami administracji publicznej, w pewnym zakresie po-
krywające się z treścią niektórych wymienionych zasad konstytucyjnych. Wymienia
się pięć praw11 do:
1) procesu przed organem administracyjnym, a następnie sporu w procesie przed
sądem;
2) załatwienia sprawy w szybkim (rozsądnym) terminie;
3) uzyskania szybkiej i wyczerpującej informacji prawnej;
4) realnych możliwości obrony swoich praw i interesów;
5) czynnego udziału w postępowaniu osobistego lub przez pełnomocnika.
Dla określenia zasad postępowania administracyjnego należy uwzględnić 27

art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej12, który stanowi, że Unia uznaje prawa, wol-
ności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7.12.2000 r.
w brzmieniu dostosowanym 12.12.2007 r. Jednym z podstawowych praw jest prawo do
dobrej administracji (art. 41 KPP).
10
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 67 i 68.
11
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 68 i 69.
12
Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13, ze zm.

Parlament Europejski 6.09.2001 r. uchwalił Europejski Kodeks Prawa do Dobrej Ad-

ministracji, obowiązujący organy i urzędników administracji unijnej w stosunkach
z osobami fizycznymi lub prawnymi w toku czynności urzędowych, które powinny
odpowiadać standardom państwa prawa13. W nawiązaniu do tego wzoru Komitet Mi-
nistrów Rady Europy zaleceniem R(2007)7 z 20.07.2007 r. w sprawie dobrej admini-
stracji rekomendował państwom członkowskim wprowadzanie prawnych uregulowań
zgodnych z załączonym do zalecenia Kodeksem Dobrej Administracji, zawierającym
określenie standardów ochrony praw i interesów jednostki w stosunkach z administracją
publiczną. W niewielkiej liczbie 23 artykułów trzech części kodeksu wymieniono: zasady
dobrej administracji z określeniem ich treści (art. 2–10), zasady dotyczące ogólnych
i indywidualnych decyzji administracyjnych (art. 11–21), prawo do odwołania od de-
cyzji i prawo do odszkodowania za bezprawność decyzji lub zaniedbania administracji
(art. 22 i 23). Dobrą administrację znamionuje stosowanie łączne kilku zasad:
1) praworządności,
2) równości,
3) bezstronności,
4) proporcjonalności,
5) pewności prawnej,
6) działań we właściwym czasie,
7) partycypacji,
8) poszanowania prywatności,
9) przejrzystości działania.
To wyliczenie dopełniają zasady odnoszone do decyzji administracyjnej:

1) działania z urzędu lub na wniosek osoby prywatnej,
2) wysłuchania stron przed podjęciem decyzji indywidualnych lub ogólnych,
3) informowania o decyzjach,
4) wyjątkowe dopuszczenie mocy wstecznej decyzji,
5) prawne uregulowanie wykonania decyzji, a ponadto
6) prawo do odwołania od decyzji oraz
7) prawo dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną decyzją bezprawną
albo zaniedbaniami administracji lub jej urzędników.
Warto wskazać na podjęcie prac przygotowania rozporządzenia Parlamentu Europejskie-

go i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów i jednostek or-
ganizacyjnych Unii Europejskiej. W rezolucji Parlamentu Europejskiego z 15.01.2013 r.,
zawierającej zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa dotyczącego postępowania
administracyjnego w Unii Europejskiej14, Parlament Europejski wezwał do przyjęcia
rozporządzenia w sprawie europejskiego prawa o postępowaniu administracyjnym dla
13
Szerzej por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu
kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007.
14
Dz.Urz. UE C 440 z 2015 r., s. 17.

zagwarantowania prawa do dobrej administracji. W projekcie rozporządzenia Parlamen-

tu Europejskiego i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów
i jednostek Unii Europejskiej wprowadza się zasady: praworządności, proporcjonalno-
ści, bezstronności, rzetelności i terminowości. Na szczególną uwagę zasługują zasady
ogólne materialnoprawne – zasada pewności prawa i zasada ochrony praw nabytych.
3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania

administracyjnego
Lista zasad ogólnych postępowania administracyjnego ogólnego wyróżnianych w dok- 28
trynie nie jest jednakowa. Różni autorzy bowiem nie tylko podają odmienną ich liczbę,
lecz także stosują rozmaite nazwy na określenie zasad, przyjmują zróżnicowane kryteria
ich klasyfikacji. W analizach doktrynalnych zróżnicowanie liczby zasad ogólnych jest
znaczne15, w opracowaniach komentatorskich zaznacza się większa zgodność poglądów
co do liczby wyprowadzanych z art. 6–16 k.p.a. zasad ogólnych16.
W charakterystyce zasad ogólnych ustanowionych we wspomnianych przepisach Ko- 29

deksu postępowania administracyjnego można przyjąć ich klasyfikację wyróżniającą
dwie grupy ze względu na znaczenie w stosowaniu prawa przez organy administracji
publicznej. Podstawowe kryterium stanowi pojęcie praworządnej decyzji stosowania
prawa17, odniesionej nie tylko do sądów, lecz także do innych organów władzy publicznej.
W pierwszej grupie znajdą się zasady ogólne wyrażające ideę praworządnej decyzji
stosowania prawa przez organy administracji publicznej, podzielone na pierwotne
oraz pochodne, a w drugiej – jako pozostałe – zasady kultury administrowania,
obejmujące elementy etyki administrowania oraz zasady techniczne postępowania.
Pełna klasyfikacja zasad ogólnych postępowania administracyjnego przedstawia się

następująco:
A) Zasady idei stosowania prawa:
1) pierwotne:
15
Wskazywał na to K. Ziemski, Zasady ogólne..., s. 39–40; np. jedenaście zasad ogólnych i siedem
szczegółowych wyróżniał J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982, a siedemnaście zasad
wymienia E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Wybór
orzecznictwa, Toruń 2002, s. 43–67.
16
Piętnaście zasad ogólnych wymienia Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 81–100, osiemnaście – B. Ada-
miak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 71–72; natomiast trzynaście – A. Wróbel [w:]
M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 127–173.
17
J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, Wrocław 1973, s. 25–26. Autor w jej treści upatrywał
kompromisu między sądową decyzją stosowania prawa ściśle nim związaną a swobodną, tworzącą prawo;
praworządna decyzja sądowa oznacza ścisłe przestrzeganie prawa, ze swobodą ocen i wykładni uwarunko-
wanych treścią i właściwościami legislacyjnymi przepisów prawnych.

a) praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra-

worządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i 7 ab initio
k.p.a.),
b) prawdy obiektywnej (art. 7 in medio k.p.a.),
c) uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego
i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine k.p.a.),
d) załatwiania sprawy na korzyść strony (art. 7a k.p.a.),
e) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 oraz art. 7 in medio k.p.a.),
f) ochrony danych osobowych (art. 2a k.p.a.);
2) pochodne:
a) zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2
k.p.a.),
b) dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.),
c) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.),
d) prawomocności decyzji ostatecznej (art. 16 § 3 k.p.a.),
e) sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.);
B) Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:
1) kultury administrowania:
a) przekonywania (art. 11 k.p.a.),
b) współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.),
c) udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierwsze
k.p.a.) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępo-
wania (art. 9 zdanie drugie k.p.a.),
d) umożliwienia stronom oceny działania urzędów obsługujących organ
i urzędników (art. 14a k.p.a.),
e) polubownego załatwiania spraw (art. 13 § 1 i 2 k.p.a.);
2) techniczno-procesowe:
a) szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.),
b) pisemności (art. 14 k.p.a.).
Niżej zostanie przedstawiona charakterystyka treści zasad ogólnych18.
Pierwotne zasady idei stosowania prawa
30 Zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra-

worządne działanie stron i uczestników postępowania (art. 6 i art. 7 ab initio k.p.a.)
– art. 7 Konstytucji RP stanowiący o działaniu „na podstawie i w granicach prawa”
odnosi się w pełnym zakresie do organów administracji publicznej, które w stosunkach
zewnętrznych, a więc z podmiotami niezależnymi od nich z racji odrębności struk-
Jej podstawę stanowi obszerna ich charakterystyka wraz z orzecznictwem sądowym podana przez
18
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 72–150.

tury, zadań i funkcji, muszą mieć dla swoich działań podstawę w przepisach prawa
powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Akty normatywne
o charakterze wewnętrznym nie mogą być podstawą do wydawania decyzji kierowanych
do osób fizycznych, osób prawnych i innych niezależnych od administracji podmio-
tów (art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Przepis art. 6 k.p.a. musi być rozumiany w peł-
nej zgodności z przytoczonymi przepisami konstytucyjnymi. Działanie na podstawie
prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych przepisów prawa
materialnego oraz przepisów postępowania, prawidłowego ustalania obowiązującego
stanu prawnego spraw, poprawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiąz-
kach lub uprawnieniach. Obowiązek zapewnienia zgodności z prawem nie odnosi się
wyłącznie do organu administracji publicznej, lecz rozciąga się również na sytuację
istniejącą w toku postępowania administracyjnego z racji uczestniczenia w nim stron
oraz podmiotów, takich jak działające na prawach strony, świadków, biegłych, innych
uczestników czynności procesowych (art. 7 k.p.a., stanowiący, że organy „stoją na straży
praworządności”).
Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, aby tylko legalnymi

środkami dochodzić do wyjaśnienia sprawy, z zachowaniem przewidzianych prawem
procesowych uprawnień i obowiązków wszystkich uczestników postępowania. W trud-
niejszych przypadkach organ administracji publicznej może na podstawie art. 183 § 2
k.p.a. zwrócić się do prokuratora o udział w postępowaniu w celu zapewnienia pełnego
wykonania tego obowiązku.
Przepisy postępowania zawierają wiele postanowień służących zapobieganiu przypad-

kom naruszenia prawa (np. wyłączenie pracownika lub biegłego) oraz usuwaniu skutków
niezgodności z prawem, zaistniałych w toku postępowania lub tkwiących w aktach
załatwiających sprawy administracyjne (wznowienie postępowania, stwierdzenie nie-
ważności decyzji lub postanowienia).
Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 in medio k.p.a.) – jest to zasada wspólna wszystkim 31
procedurom, stanowiąca o odcięciu się od poglądu o dopuszczalności orzekania na
podstawie prawdy formalnej (sądowej), uzyskanej reglamentowanymi co do ich mocy
środkami dowodowymi. Zasadzie tej przyznaje się rolę naczelną w ukształtowaniu
czynności postępowania, zakresu środków dowodowych i określeniu obowiązków do-
wodowych organów i stron związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego
sprawy. Wpływa ona na zakres stosowania w postępowaniu administracyjnym rozwią-
zań prawnych poddanych założeniu oficjalności (obowiązki procesowe organu) oraz
dyspozycyjności (rozporządzanie uprawnieniami przez strony), z wyraźnym akcentem
na oficjalność i z ograniczeniem dyspozycyjności.
Organ administracji publicznej ma wiele, wykonywanych z urzędu lub na wniosek stron,

obowiązków służących wyjaśnieniu sprawy, a strony są uprawnione do podejmowania

takich czynności, lecz nie zawsze mają obowiązek dostarczania dowodów – ciężar dowo-
du co do istotnych okoliczności sprawy spoczywa głównie na organie prowadzącym po-
stępowanie; wyjątki będą mieć podstawę ustawową. W konsekwencji to organ wyznacza
zakres postępowania dowodowego, ocenia legalność dowodów, przeprowadza dowody
z urzędu, poucza strony o ich uprawnieniach w toku postępowania dowodowego.
Przepisy postępowania nie stanowią o żadnych ograniczeniach dowodowych poza

jednym, wynikającym z zasady praworządności – sprzeczności dowodu z prawem,
nie przyznają żadnemu z dowodów wyjątkowej mocy prawnej ani też nie wyłączają
możliwości przeprowadzania dowodów przeciwnych.
Prawda obiektywna, do której wykrycia zmierza się w postępowaniu, ma służyć pra-

widłowemu załatwieniu sprawy, a wobec tego musi się odnosić do wszystkich faktów
i okoliczności o znaczeniu prawnym i nie może prowadzić do wnikania ani w te kwe-
stie, które nie są związane z samą sprawą, ani też w sfery chronionych dóbr osobistych
jednostki. Obowiązek całościowej pod tym względem oceny stanu faktycznego sprawy
obowiązuje w pełnym zakresie przy załatwieniu sprawy w drodze decyzji, ale też przy
milczącym załatwieniu sprawy. Ograniczenie co do przedstawienia dowodów przez
stronę, i to zarówno przy milczącym załatwieniu sprawy, jak i w przyjętym postępo-
waniu uproszczonym, nie daje podstaw do odstąpienia od ustalenia stanu faktycznego
zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy.
32 Zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego

i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine k.p.a.) – jest pod względem legislacyjnym
zbudowana z dwóch zwrotów odsyłających. Pierwszy to klauzula odsyłająca o charak-
terze generalnym, wprowadzająca jako wartość uwzględnianą w stosowaniu prawa
interes społeczny, a drugi stanowi odesłanie szacunkowe wymagające oceny słuszności
interesu obywatela19. Nie są to więc jednakowe zwroty odsyłające, lecz zwroty o różnym
znaczeniu w stosowaniu prawa przy załatwianiu sprawy indywidualnej. Klauzula odsy-
łająca generalna nie zawiera ocen, „zakłada, iż odesłanie ma za swój przedmiot wartości,
czyli obiekty odpowiednio cenne w świadomości społecznej”20, a w konsekwencji tego
organ administracji publicznej sam ocenia tę wartość w procesie stosowania prawa
i w odniesieniu do indywidualnej sprawy. Prawodawca również nie podaje normatyw-
nych kryteriów szacowania w drugim z odesłań, pozostawiając słuszność interesu do
jednostkowej oceny organu21. Nie jest to więc proste wyważanie racji dwóch interesów,
L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 23–26 i 28–33.

19
L. Leszczyński, Stosowanie generalnych..., s. 32. Na konieczność ustalania wymagań interesu spo-

20
łecznego w odniesieniu do konkretnej sprawy zwracał szczególną uwagę M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu
społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 120–158, 176–179 i 203–209. Zdaniem I. Waj-
nesa interes społeczny może być identyczny z jednostkowym albo wobec niego obojętny, albo też być z nim
sprzeczny – zob. I. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno
1939, s. 17–18.
21
L. Leszczyński, Stosowanie generalnych..., s. 26.

lecz raczej porównywanie z wartościami ogólnymi (społecznymi, publicznymi) poja-

wiającymi się w sprawie w wyniku oszacowania „słuszności” (trafności, sensowności)
żądań wyrażających interes jednostki.
Trzeba zwrócić uwagę na to, że chodzi o dokonanie tego porównania dla zała-
twienia sprawy administracyjnej, czyli będzie się ono odnosiło do interesu praw-
nego, bo o takim interesie stron (art. 28 k.p.a.) rozstrzyga się decyzją administracyjną
w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego
(art. 1 pkt 1). Nie ma tam miejsca na z góry ustaloną nadrzędność jednego z wymienio-
nych w przepisie interesów, lecz konieczne jest wyważenie w każdej sprawie oddzielnie
dominacji jednego z nich przy ferowaniu rozstrzygnięcia sprawy, na co wskazał Sąd
Najwyższy w tezie wyroku z 18.11.1993 r., III ARN 49/9322. Widać w tym powiązanie
omawianej zasady ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego z konstytucyjną
zasadą proporcjonalności.
Porównanie wartości właściwych w danej sprawie interesowi społecznemu ze

słusznością interesu jednostkowego ma szczególne znaczenie w podejmowaniu
decyzji administracyjnych na zasadzie uznania administracyjnego, na co wskazywano
w tezach wyroku NSA z 11.06.1981 r., SA 820/8123. Sąd stwierdził, że przy załatwieniu
sprawy na zasadzie uznania administracyjnego należy zaspokoić interes jednostki, gdy
nie pozostaje to w wyraźnej kolizji z wymaganiami interesu publicznego. Stanowisko
Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazło pełne poparcie w glosach do wspomnia-
nych wyroków24, a taki kierunek wykładni przepisów zawierających zasady ogólne
Kodeksu postępowania administracyjnego mocno utrwalił się w orzecznictwie sądu
administracyjnego.
Załatwienie sprawy, o którym stanowi się w art. 7 k.p.a., nie oznacza tylko samego
rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty decyzją, bo wszystkie czynności postępowania
służą ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych pozwalających na prawidłowe
porównanie wartości przypisanych interesowi społecznemu ze słusznością interesu
jednostkowego. A w przypadku udziału w postępowaniu wielu stron konieczne jest
oszacowanie słuszności każdego interesu z osobna i porównanie ich ze sobą, nie tylko
wtedy, gdy są to interesy ze sobą sprzeczne w całości lub w części, lecz także wtedy, gdy
są ze sobą zbieżne. Do wyrażenia w pełni interesu społecznego i słusznego interesu
strony służy też współdziałanie organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.).
Zasada ogólna załatwiania sprawy na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) – wypracowanej 33

w doktrynie prawa administracyjnego koncepcji załatwiania sprawy na korzyść jednostki
22
OSNCP 1994/9, poz. 181.
23
ONSA 1981/1, poz. 57.
24
Por. np. glosy J. Łętowskiego, OSPiKA 1982/1–2, poz. 22, oraz E. Ochendowskiego, OSPiKA 1983/6,
poz. 137, a także uwagi L. Leszczyńskiego, Stosowanie generalnych..., s. 255–257.

nadano moc zasady ogólnej, regulowanej przepisami prawa. Zasada ta nakłada na organ
administracji publicznej w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę
obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia, takiej wykładni normy
materialnego prawa administracyjnego, która wątpliwości co do treści normy prawnej
rozstrzyga na korzyść strony. Zasada ogólna wyznacza granice wykładni wątpliwości
na korzyść strony, stanowiąc, że nie obowiązuje ona, gdy w sprawie sprzeciwiają się
temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania
ma bezpośredni wpływ. Nie stosuje się zasady ogólnej załatwiania sprawy na korzyść
strony, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa,
a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego. Zasada
ta jest wyłączona w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
34 Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) – stanowi o obowiązku

organu administracji publicznej zapewnienia stronie możliwości udziału we wszystkich
czynnościach poszczególnych stadiów postępowania, a stronie przyznaje takie upraw-
nienie, z którego powinna ona korzystać według swojej woli. Strona ma wybór środków
obrony swoich interesów i może uznać za celową samą obecność przy czynnościach
postępowania lub aktywny w nich udział ze zgłaszaniem inicjatyw procesowych. Nie
powinna jednak zdawać się wyłącznie na działanie organu i jego inicjatywę w tych
czynnościach, bo nie gwarantuje to dochodzenia do prawdy obiektywnej. W każdym
jednak przypadku to organ będzie obowiązany do pełnego wyjaśnienia całości sprawy
i zawiadamiania strony (stron) o wszystkich czynnościach, w których może ona brać
udział albo w których musi wziąć udział dla ich ważności i skuteczności procesowej.
Granice dostępu strony do czynności postępowania, gromadzonych materiałów i do-
kumentów wyznacza prawnie ustanowiona ochrona informacji niejawnych.
Strony od wszczęcia postępowania mają prawo do czynnego udziału w sprawie we

wszystkich czynnościach związanych z jej wyjaśnieniem, a przed wydaniem decyzji mu-
szą mieć zapewnioną możliwość zapoznania się w wyznaczonym przez organ terminie
z całym materiałem zebranym w aktach sprawy, z dowodami i żądaniami zgłoszonymi
przez strony oraz wypowiedzenia się co do kompletności i poprawności ustaleń stanu
faktycznego i prawnego sprawy. Pozbawienie stron prawa wglądu w cały materiał spra-
wy jest dopuszczalne, zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a., tylko w przypadku pilności sprawy,
i to w okolicznościach nadzwyczajnych, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy stwarza
zagrożenie dla dóbr szczególnie chronionych (życie i zdrowie ludzkie, niepowetowana
szkoda materialna), co w aktach sprawy zostaje utrwalone w drodze adnotacji (art. 10
§ 3 k.p.a.). Wyłączenie zasady czynnego udziału strony wprowadza art. 122d k.p.a.
w sprawach załatwianych milcząco.
Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdy bez własnej winy nie
mogły w nim brać udziału, stanowi szczególnie ciężką wadę o charakterze procesowym,

która jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4

k.p.a.).
Pochodne zasady idei stosowania prawa
Zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) 35

– realizacja tej zasady odnosi się w równej mierze do podejmowania przewidzianych
prawem czynności postępowania, jak i do ich treści oraz stosowania prawa materialnego,
a także stosunku pracownika do stron i uczestników postępowania w toku prowadzenia
tych czynności, a więc do wymagań kultury administrowania.
Omawiana zasada, wbrew pozorom stwarzanym przez jej brzmienie, ma istotne treści
normatywne, wielokrotnie wykazywane w orzecznictwie, kwalifikowane jako niezgodne
z tą zasadą różne przypadki działań organów administracji publicznej, co było podstawą
uchylenia zaskarżonych aktów. Jest ona przestrzegana wtedy, gdy organ administracji
publicznej dba o zachowanie w toku czynności postępowania zasady równości w trak-
towaniu wszystkich uczestników postępowania, poprawnie szacuje słuszność interesów
jednostkowych, wątpliwości procesowe rozstrzyga na korzyść uczestników postępo-
wania, zachowuje w tym samym stanie prawnym i faktycznym stałość rozstrzygnięć
w toku instancji administracyjnych, a zmian w stanie prawnym nie wykorzystuje do
zaskakiwania niespodziewanymi czynnościami procesowymi lub rozstrzygnięciami
sprawy. Lista orzeczeń sądowych odwołujących się w uzasadnieniu do tej zasady jest
obszerna25. Zasada ogólna budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy
publicznej w istotny sposób została uzupełniona wartościami merytorycznymi obo-
wiązującymi przy rozpoznaniu sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest
uwzględnić konstytucyjne wartości wypływające z zasady proporcjonalności, bezstron-
ności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Do zasady pogłębiania zaufania została
też wprowadzona wartość uwzględniania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw
w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). Umacnia to gwarancje
równego traktowania jednostek przy załatwianiu na drodze prawa spraw indywidual-
nych w formie decyzji. Nadanie pełnej merytorycznej treści zasadzie ogólnej budzenia
zaufania pozwala na zakwalifikowanie przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. do regulacji o aspekcie
materialno-procesowym z przewagą materialnego, co w istotny sposób zmienia ocenę
naruszenia przepisu prawa w kierunku naruszenia przepisu materialnego, którego na-
ruszenie wpływa na treść rozstrzygnięcia. Aspekt procesowy wiąże się zaś ze sposobem
postępowania respektującym prawa procesowe strony i pozostaje w związku z kulturą
organu i pracownika organu administracji publicznej w relacji ze stroną.
Zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) – została utrwalona w art. 78 36

Konstytucji RP, a jej istotą jest zapewnienie stronom prawa do dwukrotnego rozpatrzenia
25
Por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 99–105.

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co jest też ważnym elementem gwarancyjnym

w stosunku do konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Zgodnie z tą zasadą strony mają prawo złożenia odwołania od każdej nieostatecznej
decyzji administracyjnej do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a wyjątki
mogą być ustanowione tylko w ustawie. Do czasu nowelizacji w 2017 r. przewidziane
w ustawie wyjątki albo dotyczyły odstępstwa od reguły, że odwołanie rozpatruje organ
wyższego stopnia, bo umocowuje się do jego rozpatrzenia ten sam organ, albo też
dawały podstawę prawną do żądania rozpoznania sprawy, załatwionej w jednej tylko
instancji administracyjnej, przez sąd powszechny. Obowiązywała regulacja prawna
wyłączająca prawo do odwołania na rzecz bezpośrednio przysługującego prawa skargi
do sądu administracyjnego.
Nowelizacja z 7.04.2017 r. nadała nowe brzmienie regulacji zasady ogólnej dwuin-

stancyjności postępowania zawartej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym „Postępowanie
administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”.
Zmieniło to dotychczasową koncepcję zasady ogólnej dwuinstancyjności w ten spo-
sób, że pierwszeństwo przyznano regulacji przepisów szczególnych. Prawo odwołania
będzie przysługiwało, jeżeli przepis szczególny tego prawa w sprawie nie wyłączy. Takie
rozwiązanie było przyjmowane w obowiązującej przed nowelizacją z 2017 r. regulacji
prawnej na zasadzie regulacji wyjątkowej. Obecne brzmienie zmieniło zatem w istotny
sposób zasadę ogólną dwuinstancyjności. Warto wskazać na regulację art. 15 nowelizacji
z 7.04.2017 r., nakładającego na ministrów obowiązek dokonania w terminie dwóch lat
od wejścia w życie tej ustawy przeglądu aktów prawnych regulujących postępowanie
administracyjne w zakresie dwuinstancyjności i przedstawienie zestawienia z uza-
sadnieniem postępowania, w którym: 1) zachodzi konieczność dwuinstancyjności
postępowań; 2) zasadne jest odstąpienie od dwuinstancyjności postępowania. Upływ
tego terminu otwiera kolejny etap prac legislacyjnych zmian w ukształtowaniu zasady
dwuinstancyjności, przesuwając ten proces do właściwości Rady Ministrów. Zapowiedź
ta nie znalazła wyrazu w zmianach przepisów prawa materialnego przez wyłączenie
prawa odwołania. Nie można w oparciu o zmiany w przepisach prawa materialnego
stwierdzić, że dokonano zmian ograniczających prawo odwołania. Pozwala to na ocenę,
że prawo odwołania stanowi prawo, którym strona ma możliwość prawną szerokiej
ochrony interesu prawnego.
Organ odwoławczy nie będzie kontrolował wyłącznie czynności postępowania i roz-

strzygnięcia sprawy w pierwszej instancji, lecz ma obowiązek ponownego wyjaśnienia
sprawy na podstawie już zebranego materiału faktycznego i prawnego, ewentualnego
uzupełnienia jego braków i usunięcia w nim uchybień oraz załatwienia sprawy co do
jej istoty. Organ odwoławczy nie może jednak w wyjaśnieniu sprawy, jej okoliczności
faktycznych i prawnych zastąpić w całości organu pierwszej instancji. Naruszałoby to
bowiem samą istotę zasady dwuinstancyjności, gdyż strony byłyby pozbawione dwu-
krotnego zbadania ich sprawy. Realizacją prawa do dwukrotnego rozpoznania sprawy

rozporządza strona, która może zrzec się tego prawa (art. 136 § 2–4 k.p.a.). Ocena skutku
prawnego tego zrzeczenia należy do organu (art. 136 § 4 k.p.a.).
Obowiązywanie zasady dwuinstancyjności wyklucza też dopuszczalność zastąpienia

postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie sprawy w peł-
nym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, przez podejmowane z urzędu
działania o charakterze nadzorczym, wykonywane w nadzwyczajnych trybach postę-
powania administracyjnego, bo nie stwarzają one stronom tych możliwości obrony ich
interesów, co postępowanie odwoławcze.
Zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) – jest odnoszona do 37

decyzji administracyjnych ostatecznych, których definicja normatywna znajduje się
w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. („decyzje, od których nie służy odwołanie w admi-
nistracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”).
Decyzje ostateczne to decyzje wydane w pierwszej instancji i niezaskarżone odwołaniem

lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie albo zaskarżone z uchybie-
niem terminowi oraz decyzje organu odwoławczego załatwiające sprawę co do istoty
albo kończące postępowanie w sprawie stwierdzeniem niedopuszczalności orzekania
merytorycznego o istocie sprawy. Charakteryzują się one trwałością, a jej skutkiem
jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej oraz dopuszczalność zmiany lub
uchylenia wyłącznie w ustawowo określonym trybie i przez właściwy do tego organ
administracji publicznej. Zasada trwałości decyzji nie ma charakteru bezwzględnego,
wykluczającego zmianę lub obalenie takiej decyzji, nie stanowi o jej niezmienności
i nieograniczonym czasie obowiązywania.
Trwałość ma w art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. wyraźnie wyznaczone granice prawne,

związane z obowiązywaniem zasady praworządności, uwzględniania interesu spo-
łecznego i słusznego interesu jednostki oraz pogłębiania zaufania uczestników postę-
powania do władzy publicznej. Nie może być bowiem przeszkód w obaleniu decyzji
niezgodnej z prawem ani też w dostosowaniu załatwienia sprawy administracyjnej do
zmiany warunków społecznych lub gospodarczych. Musi natomiast być to dokonane
przez właściwy organ w uregulowanym ustawowo trybie postępowania, zapewnia-
jącym należyte gwarancje procesowe stronom i uczestnikom postępowania, ochronę
ich interesów oraz praw dobrze nabytych z decyzji administracyjnej. Temu celowi służą
przede wszystkim przepisy regulujące nadzwyczajne tryby postępowania administra-
cyjnego, dotyczące usuwania skutków wad procesowych postępowania trybu zwykłego
i wad samych decyzji, a także dopuszczające wzruszanie zarówno decyzji dotkniętych
mniejszymi wadami lub nieprawidłowo wykonywanych, jak i decyzji prawidłowych,
których zmiany domagają się same strony lub których celowość utrzymywania w obrocie
prawnym stała się wątpliwa.

Zasada ogólna trwałości dotyczy wprost decyzji administracyjnych, ale w wyniku zmiany
roli i znaczenia niektórych postanowień w rozstrzyganiu o sprawach administracyjnych
odnosi się do nich odpowiednio rozwiązania prawne dotyczące decyzji. W szczegól-
ności ich trwałość jest ograniczona, gdy dotykają je ciężkie wady dające podstawę do
wznowienia postępowania albo do stwierdzenia nieważności. Nie oznacza to rozsze-
rzenia zakresu mocy obowiązującej zasady ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. na posta-
nowienia, a tylko przybliżenie roli niektórych postanowień do roli odgrywanej przez
decyzję administracyjną, co poza tym znajduje wyraz w rozszerzeniu zakresu sądowej
kontroli na wiele rodzajów postanowień administracyjnych.
38 Zasada prawomocności decyzji ostatecznej – nowelizacją z 7.04.2017 r. w art. 16

§ 3 k.p.a. uregulowano przymiot prawomocności decyzji. Zgodnie z tym przepisem
„Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne”. Nadanie
przymiotu prawomocności decyzji ostatecznej jest obwarowane przesłanką – decyzji
tej nie można zaskarżyć do sądu. Wyłączenie prawa zaskarżenia decyzji do sądu należy
wiązać z zaskarżeniem zarówno do sądu administracyjnego, jak i do sądu powszechnego.
Przymiot prawomocności decyzji zaskarżonej do sądu powszechnego reguluje

art. 269 k.p.a., który stanowi, że „Decyzje określone w innych przepisach prawnych jako
prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one
takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie
została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi”.
W przypadku decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego, przymiot

prawomocności służy decyzji, którą sąd utrzymał w mocy, oraz decyzji, która nie została
zaskarżona do sądu z powodu upływu terminu do zaskarżenia. Niedopuszczalność zas-
karżenia do sądu administracyjnego decyzji reguluje Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi.
39 Zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.) – jest wywo-

dzona z zasady demokratycznego państwa prawnego, ustanowionej w art. 2 Konstytu-
cji RP i z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, niedopuszczającego zamykania drogi sądowej
dochodzenia naruszeń praw i wolności, jak też z art. 184 Konstytucji RP, stanowiącego
o sprawowaniu przez sądownictwo administracyjne kontroli działalności administra-
cji publicznej. W odniesieniu do decyzji administracyjnych, wydawanych jako akty
zewnętrzne administracji publicznej, już od 1990 r. kontrola ta jest wykonywana na
podstawie klauzuli generalnej i taka klauzula znajdowała się w ustawie o NSA z 1995 r.,
jak również jest zawarta w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd
administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodno-
ści z prawem i w takim też zakresie służy skarga na ostateczne decyzje administracyjne.

Skarga do sądu administracyjnego wszczyna spór co do zgodności z prawem decyzji

administracyjnej, którego stronami o równorzędnej pozycji procesowej są skarżący
oraz organ, który wydał ostateczną decyzję. Spór, prowadzony w postępowaniu sądowo-
administracyjnym zgodnie z zasadą kontradyktoryjności i równości stron procesowych,
toczy się przed niezależnym i niezawisłym sądem, mającym kompetencję do obalenia
niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej i sformułowania oceny prawnej wiążącej
organ przy ponownym rozpatrywaniu tej samej sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna w rozumieniu materialnym, 40

czyli indywidualny akt administracyjny, władczy i jednostronny, niezależnie od
nazwy, jaką nosi i od ścisłego zachowania przez organ administracji publicznej wymagań
jego formy procesowej. Kontrola zgodności z prawem dotyczy:
1) właściwości organu administracji publicznej w sprawie,
2) jego kompetencji do załatwiania spraw decyzjami administracyjnymi,
3) poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz
4) załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem za-
kresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego.
Trzeba zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami oraz żądaniami
skargi ani ich sformułowaniem. Kontrolę może sprawować w granicach całej sprawy,
w której wydano decyzję, a jest w tym poszerzeniu zakresu kontroli ograniczony jedynie
zakazem zmiany sytuacji skarżącego na gorszą. Skarga na decyzję jest poddana tylko
ograniczonym wymaganiom formalnym, co stanowi jeden z elementów dostępności
tej formy kontroli działalności administracji publicznej.
Należy dodać, że kontroli zgodności z prawem sądu administracyjnego poddane są

również niektóre postanowienia wymienione w Prawie o postępowaniu przed sąda-
mi administracyjnymi. Nie mieści się to już w omawianej zasadzie ogólnej Kodek-
su postępowania administracyjnego, w niej bowiem stanowi się wyłącznie o sądowej
kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych jako tych indywidualnych
aktów administracyjnych, które zawsze załatwiają sprawę co do jej istoty albo kończą
postępowanie w sprawie stwierdzeniem niedopuszczalności orzekania merytorycznego
o istocie sprawy.
Zasady kultury administrowania
Zasada przekonywania (art. 11 k.p.a.) – jest to zasada o wyraźnie zaznaczonych treściach 41

normatywnych, które powinny być realizowane we wszystkich stadiach postępowania
administracyjnego, w jakich ustala się przesłanki załatwienia sprawy. Istotne znaczenie
ma bez wątpienia takie uzasadnienie decyzji załatwiającej sprawę, które skłoni adre-
sata decyzji do jej wykonania dobrowolnego, ale do takiego stanu sprawy dochodzi

się w postępowaniu dowodowym realizowanym we współdziałaniu ze stronami przez

wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ważnych nie tylko w przekonaniu organu,
lecz także traktowanych przez strony jako doniosłe dla sprawy. Zastosowanie w sprawie
o spornych interesach stron zasady polubownego załatwiania spraw, w szczególności
przez zawarcie ugody, przekonanie stron do znalezienia kompromisu, prowadzi do
ograniczenia przypadków stosowania przymusu w realizacji obowiązków lub uprawnień
o charakterze administracyjnym. Zasada przekonywania nakłada na organy admini-
stracji publicznej obowiązek finalny, realizowany w stadium rozstrzygania sprawy, ale
skuteczność jego wykonania jest zależna od stosowania tej zasady w całym postępo-
waniu administracyjnym w celu zapobiegania sytuacjom konfliktowym czy brakowi
zrozumienia dla celu i podstaw czynności tego postępowania.
42 Zasada współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.) – przyjęte

rozwiązanie prawne pozwala na wyróżnienie dwóch aspektów współdziałania – pro-
cesowego oraz materialnoprawnego.
Aspekt procesowy to współdziałanie w ustaleniu stanu faktycznego. Organy administra-

cji publicznej mają obowiązek współdziałania w zakresie niezbędnym do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jest to związane z wymianą infor-
macji między organami administracji publicznej. Udostępnienie informacji reguluje
ustawa z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne, zawierająca w rozdziale 3 kwestie obejmujące systemy teleinformatyczne
używane do realizacji zadań publicznych, rejestry publiczne oraz wymianę informacji
w postaci elektronicznej między podmiotami publicznymi. Reguluje ona udostępnianie
informacji z rejestrów drogą elektroniczną (art. 14 ust. 1 pkt 3 u.i.d.p.) oraz dostęp do
danych zgromadzonych w rejestrze (art. 15 u.i.d.p.). Współdziałanie należy rozszerzyć
nie tylko na współdziałanie na podstawie przepisów prawa materialnego w zakresie
uregulowanym w art. 106 § 1 k.p.a., lecz także w zakresie pomocy prawnej, przekazania
posiadanych dowodów i dostępu do posiadanych oryginałów dokumentów urzędowych.
Aspekt materialnoprawny reguluje art. 106 § 1 k.p.a. Wymaga podkreślenia szcze-

gólna waga współdziałania materialnoprawnego, którego tryb procesowy reguluje
art. 106 § 2–6 k.p.a. Współdziałanie materialnoprawne wynika z przyjętego w przepi-
sach prawa materialnego krzyżowania się kompetencji organów administracji publicznej,
którego następstwem jest to, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nastąpi, tylko jeżeli
w treści rozstrzygnięcia uwzględnione jest stanowisko organu współdziałającego. Na-
ruszenie współdziałania materialnoprawnego obwarowane jest sankcją wzruszalności
w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
Zasada współdziałania pozostaje w związku z zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Współ-

działanie ma stworzyć możliwość dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego
sprawy. To dokładne wyjaśnienie sprawy umożliwia pełną ocenę treści rozstrzygnięcia

sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Współdzia-

łanie ma zapewnić sprawność postępowania przez dostęp do informacji i dowodów dla
uniknięcia zbędnych czynności postępowania wyjaśniającego.
Należy zwrócić w tym zakresie uwagę na przepisy działu VIIIa Kodeksu postępowania
administracyjnego regulującego europejską współpracę administracyjną. Organ ad-
ministracji publicznej zwraca się o pomoc do organów innych państw członkowskich
Unii Europejskiej oraz do organów administracji innego państwa członkowskiego Unii
Europejskiej na podstawie i na zasadach określonych w przepisach prawa Unii Euro-
pejskiej (art. 260c § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 260f k.p.a.).
Zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom (art. 9 zdanie pierwsze 43

k.p.a.) oraz niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania
(art. 9 zdanie drugie k.p.a.) ma szeroki zakres podmiotowy i przedmiotowy, który został
ukształtowany nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. W pier-
wotnym tekście zasada udzielania informacji dotyczyła tylko stron i służyła zapobie-
żeniu szkodom, jakie może im wyrządzić nieznajomość prawa, wykluczała możliwość
przyjęcia fikcji powszechnej znajomości przepisów prawa materialnego i postępowania
administracyjnego. Po nowelizacji obowiązki organu administracji publicznej stały się
znacznie szersze, tak samo jak uprawnienia stron. Ponadto prawo do informacji prawnej
chroniącej przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa poza stronami uzyskali
również inni uczestnicy postępowania administracyjnego.
Obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 k.p.a. musi być wykonywany przez organ
z urzędu, bez osobnych wniosków stron lub uczestników postępowania, i rozciąga się
na wszystkie stadia i czynności postępowania, aż do ich zakończenia w danej instancji
administracyjnej. Zaniechanie ich wykonywania w trakcie postępowania ma znamiona
naruszenia przepisów postępowania wpływającego na jego wynik.
Strony postępowania mają prawo do uzyskania informacji dwóch rodzajów. Jeden

stanowią informacje o okolicznościach faktycznych istotnych dla sprawy, a drugi
– informacje o prawie obowiązującym, na którego podstawie nastąpi załatwienie
sprawy. Informacje faktyczne obejmują np. wiadomości o liczbie zezwoleń, które mogą
być wydane, i liczbie starających się o ich uzyskanie czy o zasobie środków pomocy,
które mogą być rozdzielone w danym czasie. Informacja prawna będzie dotyczyć prze-
słanek uzyskania uprawnienia lub okoliczności prawnych powodujących ograniczenie
obowiązku albo zwolnienie od niego, jak również pełnego i poprawnego sformułowania
żądań lub dostosowania ich do zmian w stanie prawnym wprowadzonych w trakcie
trwania postępowania.
Inny charakter ma obowiązek informacyjny organu wynikający z art. 9 zdanie drugie

k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej musi poinformować stronę lub

uczestnika postępowania o negatywnych skutkach podejmowanej przez nich czynności,

jak też o takich skutkach bierności w określonych sytuacjach procesowych. Organ w tych
sytuacjach ma obowiązek zapobiegania działaniu stron lub uczestników postępowania
na własną szkodę przez udzielanie przestróg i informacji o prawidłowej formie i treści
czynności, które powinny one podejmować.
44 Zasada polubownego załatwiania spraw. Zasada ugodowego załatwienia spraw o spor-

nych interesach pojawiła się w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 13
w wyniku nowelizacji z 1980 r., w toku której wprowadzono przepisy o załatwianiu
niektórych spraw w drodze ugody zawieranej między stronami i zatwierdzanej posta-
nowieniem przez organ administracji publicznej. Wprawdzie w postępowaniu admini-
stracyjnym nie obowiązuje zasada kontradyktoryjności właściwa procedurom sądowym,
ponieważ postępowaniem tym kieruje organ administracji publicznej i mocą swoich
aktów załatwia sprawę, ale w przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednej
strony mogą ujawnić się zarówno ich sporne interesy faktyczne, jak i roszczenia praw-
ne. Strony na zasadzie kompromisu, w wyniku wzajemnych ustępstw, mogą zażegnać
spór o fakty, przyczyniając się do przyspieszenia biegu sprawy i ograniczenia potrzeby
władczego rozstrzygania przez organ, jak też stosowania przymusu w celu zapewnienia
wykonania decyzji.
Treścią ustanowionej pierwotnie w art. 13 k.p.a. zasady ugodowego załatwienia spraw

spornych był obowiązek organu administracji publicznej ustalenia po wszczęciu postę-
powania, czy są sporne interesy stron postępowania, czy istnieje możliwość zawarcia
między nimi ugody odnośnie do całości lub części tych interesów i podjęcia czynności
służących nakłonieniu do takiego załatwienia sprawy. Odpowiednio do tego obowiązku
organu strony będą miały prawo do domagania się podjęcia przez organ czynności, które
umożliwią im lub ułatwią przygotowanie i zawarcie ugody zarówno w postępowaniu
przed organem pierwszej instancji, jak też w postępowaniu odwoławczym.
W obowiązującym stanie prawnym zasada ugodowego załatwiania spraw została za-

stąpiona zasadą polubownego załatwiania spraw. Według art. 13 k.p.a. „§ 1. Organy
administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polu-
bownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących
przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności
przez podejmowanie czynności:
1) skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą stro-
ny o spornych interesach;
2) niezbędnych do przeprowadzenia mediacji.
§ 2. Organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasadnione na danym etapie
postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody,
a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego
załatwienia sprawy”.

Zasada polubownego załatwienia sprawy ma w porównaniu z zasadą ugodowego za-

łatwienia sprawy szerszy zakres, oprócz dotychczasowej regulacji podjęcia czynności
mających na celu przekonanie strony o zasadności ukształtowania interesu prawnego
w zakresie uprawnienia oraz obowiązku w formie ugody. Istotą tej nowej regulacji
jest obowiązek podjęcia czynności polubownego załatwienia sprawy w drodze decyzji
przez ustalenie w trakcie mediacji sposobu załatwienia sprawy w wyniku wyjaśnienia
i rozważenia jej okoliczności faktycznych i prawnych. W tym drugim, nowym elemen-
cie polubownego załatwienia sprawy uczestnikiem mediacji jest organ administracji
publicznej właściwy w sprawie z zapewnieniem – w przypadku gdy przepisy prawa
materialnego wprowadzają obowiązek współdziałania – udziału w mediacji również
organu współdziałającego.
Organ administracji publicznej ma obowiązek, po ocenie, że charakter sprawy pozwala

na polubowne załatwienie sprawy:
– podjąć czynności w celu przekonania strony (stron) o możliwości jej polubowne-
go załatwienia;
– podjąć czynności w celu doprowadzenia do polubownego załatwienia sprawy,
udzielając wyjaśnień i umożliwiając dostęp do akt sprawy.
Zasady techniczno-procesowe
Zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) – jest to zasada, której

znaczenie staje się szczególnie doniosłe, gdyż ociężałość czynności administracji
publicznej jest coraz bardziej dolegliwa dla społeczeństwa i jednostki. Treść tej zasady
musi być rozpatrywana w łączności z szeregiem unormowań Kodeksu postępowania
administracyjnego wiążących organy administracji publicznej terminami dokony-
wania czynności procesowych oraz załatwiania spraw, ustanawiających dla stron
terminy wykorzystywania uprawnień procesowych, środków procesowych dyscy-
plinujących uczestników postępowania. Szybkość działania organów administracji
publicznej nie może być celem samym w sobie, ponieważ każda sprawa musi być
dokładnie rozpatrzona pod względem faktycznym i prawnym, gdyż tego wymaga
zasada praworządności i prawdy obiektywnej. Z tego też powodu nie jest możliwe
uproszczenie postępowania ze szkodą dla prawnego znaczenia i wartości dowodowej
wielu czynności procesowych.
Treścią obowiązku wyprowadzonego z omawianej zasady ogólnej jest racjonalne pro-

jektowanie i prowadzenie czynności postępowania administracyjnego z możliwie
najniższym nakładem kosztów, eliminowaniem zbędnych działań procesowych
oraz unikaniem takich sytuacji, które powodują zwłokę, są przejawem opieszałości
pracowników lub tendencji do przewlekania postępowania oraz naruszenia terminu
załatwienia spraw. Dla realizacji zasady szybkości istotne znaczenie ma wprowadzenie

milczącego załatwienia sprawy (rozdział 8a działu II Kodeksu postępowania admini-

stracyjnego), ale tylko wtedy, gdy daje do tego podstawy przepis szczególny.
45 Zasada pisemności (art. 14 k.p.a.). Postępowanie administracyjne wymaga dokumen-

towania treści podejmowanych czynności, które będą dawały podstawy do oceny ich
podjęcia oraz treści.
Obowiązywanie zasady pisemności zapewnia tworzenie w trakcie postępowania akt

sprawy, które dokumentują czynności organu administracji publicznej, utrwalają ich
treść i pozwalają na pełną realizację zasady czynnego udziału stron w postępowaniu
w końcowym jego stadium, gdy przed wydaniem decyzji udostępnia się cały materiał
sprawy i wszystkie zebrane w niej dowody. Szczególny walor ma utrwalenie treści
czynności rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu w prawie procesowym przypisuje
się istotne znaczenie formie dokonania czynności.
Konsekwentnie znajduje to wyraz w przyjęciu zasady ogólnej pisemności. Nie oznacza

to, że wymóg pisemności jest spełniony tylko w zachowaniu tradycyjnej formy pisemnej.
Postęp wprowadza nowe technologie zachowania formy pisemnej. Wyrazem tego jest
zmiana treści art. 14 k.p.a. Nowe technologie nie oznaczają, że stanowią zaprzeczenie
formy pisemnej.
Takie ujęcie wprowadzono do art. 14 k.p.a. ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elek-

tronicznych. Według art. 14 k.p.a.26: „§ 1a. Sprawy należy prowadzić i załatwiać na
piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci
papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektro-
nicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym
albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu admini-
stracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
§ 1b. Sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automa-
tycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji
publicznej. W przypadku pism generowanych automatycznie przepisów o konieczności
opatrzenia pisma podpisem pracownika organu administracji publicznej nie stosuje
się. § 1c. Sprawy mogą być załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych
przez organy administracji publicznej po uwierzytelnieniu strony lub innego uczest-
nika postępowania w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego
2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne [...].
§ 1d. Pisma kierowane do organów administracji publicznej mogą być sporządzane
na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Do opatrywania ich
podpisami i pieczęciami stosuje się przepisy § 1a i 1b”.
26
Ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych uchyliła art. 14 § 1 k.p.a.

Nie stanowi odstąpienia od zasady pisemności regulacja przyjęta w art. 14 § 2 k.p.a.

załatwienia spraw ustnie, telefonicznie czy za pomocą środków komunikacji elektro-
nicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą
elektroniczną27 lub za pomocą innych środków łączności. Dopuszczalność takiej formy
załatwienia sprawy obwarowana jest zachowaniem wymogu utrwalenia treści roz-
strzygnięcia oraz jego istotnych motywów na piśmie, które sporządzone jest w formie
protokołu lub adnotacji, co wymaga podpisu strony. Odstąpienie od klasycznej formy
pisemności wymaga spełnienia w sprawie dwóch przesłanek. Po pierwsze musi za tym
przemawiać interes strony, a to oznacza wymóg uzyskania zgody strony wyrażony
w formie, która nie budzi wątpliwości, po drugie ta forma załatwienia sprawy nie może
być wyłączona przepisem prawa.
Zachowanie formy pisemnej dokumentuje przebieg postępowania, a to daje podstawy

do oceny przestrzegania przepisów prawa.
Zarówno zatem prawidłowy przebieg postępowania odwoławczego, jak i nadzór w toku

instancji administracyjnych zależą w zasadniczym zakresie od istnienia akt sprawy
tworzonych tradycyjnie lub technikami informatycznymi wskutek obowiązywania
zasady pisemności. Kontrola sądowa decyzji administracyjnych, jako rodzaj kontroli
następczej, jest wykonywana z wykorzystaniem akt sprawy administracyjnej w celu
oceny prawidłowości postępowania administracyjnego.
Zasada ogólna ochrony danych osobowych
Wyodrębnienie w systematyce przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego

w dziale I rozdział 2 regulacji zasad ogólnych nie stanowi o zamknięciu systemu zasad
ogólnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie nowych
rozwiązań wymaga uzupełnienia tego systemu. Do takiej regulacji uzupełniającej sy-
stem zasad ogólnych należy zaliczyć zmianę przez dodanie do Kodeksu postępowania
administracyjnego art. 2a ustawą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku
z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)
2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku
z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych
oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych)28.
Według dodanego art. 2a k.p.a. „§ 1. Kodeks postępowania administracyjnego normuje
również sposób wykonywania obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozpo-
rządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r.
w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych
i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
27
Dz.U. z 2020 r. poz. 344.
28
Dz.U. poz. 730.

(ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, ze

zm.), zwanego dalej »rozporządzeniem 2016/679«, w postępowaniach wymienionych
w art. 1 i art. 2. § 2 Wykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 roz-
porządzenia 2016/679, odbywa się niezależnie od obowiązków organów administracji
publicznej przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie wpływa
na tok i wynik postępowania. § 3. Wystąpienie z żądaniem, o którym mowa w art. 18
ust. 1 rozporządzenia 2016/679, nie wpływa na tok i wynik postępowania”. Zacytowa-
na regulacja daje podstawy do uzupełnienia systemu zasad ogólnych o zasadę ogólną
ochrony danych osobowych.
Zasady ogólne dotyczące przedsiębiorców
W materialnym prawie administracyjnym przyjmowana jest regulacja ustanawiająca

zasady ogólne obowiązujące w danym przedmiotowym zakresie spraw. Takie rozwią-
zanie zostało wprowadzone ustawą z 6.03.2018 r. – Prawo przedsiębiorców. Już w pre-
ambule zostały wyliczone wartości, którymi kierowano się, ustanawiając unormowanie
w przedmiocie działalności gospodarczej, stanowiąc o takich wartościach dla realizacji
konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, jak zasada praworządności,
pewności prawa, niedyskryminacji, zrównoważonego rozwoju. W rozdziale 1 Prawa
przedsiębiorców „Przepisy ogólne” wprowadzono regulację ustanawiającą zasady ogólne
wiążące organy administracji publicznej w zakresie kształtowania uprawnień, cofania
uprawnień, nakładania obowiązków. Zostały ustanowione następujące zasady ogólne:
– zasada ogólna zaufania organów administracji publicznej do przedsiębiorców
– art. 10 ust. 1 pr. przeds.: „Organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufa-
nia do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz
z poszanowaniem dobrych obyczajów”;
– zasada ogólna rozstrzygania wątpliwości ustaleń stanu faktycznego na korzyść
przedsiębiorcy – zakres tej zasady wyznacza regulacja art. 10 ust. 2 pr. przeds.:
„Jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsię-
biorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakre-
sie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ
rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy”. Granice związania organu tą zasadą
wyznacza art. 10 ust. 3 pr. przeds.: „Przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli:
1) w postępowaniu uczestniczą podmioty o spornych interesach lub wynik po-
stępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) odrębne przepisy wymagają od przedsiębiorcy wykazania określonych faktów;
3) wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa,
a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publiczne-
go”;
– zasada ogólna rozstrzygania wątpliwości interpretacji przepisów prawa mate-
rialnego na korzyść przedsiębiorcy – w art. 11 pr. przeds., ustanawiając tę zasadę,

wyznaczono zakres przedmiotowy i granice jej stosowania, stanowiąc: „1. Jeżeli

przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obo-
wiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wąt-
pliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść
przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy
osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. 2. Przepisu
ust. 1 nie stosuje się, jeśli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne in-
teresy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku
publicznego”;
– zasada ogólna pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej
(art. 12 pr. przeds.) – przy regulacji wskazano zasady proporcjonalności, bez-
stronności i równego traktowania, które budują zaufanie, co zobowiązuje organ
administracji do ich stosowania;
– zasada ogólna stabilności w działaniu organów w procesie stosowania prawa
– według art. 14 pr. przeds., ustanawiającego tę zasadę, że „Organ bez uzasadnio-
nej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim
samym stanie faktycznym i prawnym”;
– zasada ogólna udzielania przedsiębiorcy informacji – zgodnie z art. 15
pr. przeds. „Organ, w zakresie swojej właściwości, udziela przedsiębiorcy infor-
macji o warunkach podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności go-
spodarczej”.
System zasad ogólnych Prawo przedsiębiorców rozbudowuje w rozdziale 3 „Załatwianie

spraw z zakresu działalności gospodarczej” przez przyjęcie:
– zasady wnikliwości, szybkości i prostoty – według art. 27 pr. przeds. „Orga-
ny działają w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej
wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzą-
cymi do ich załatwienia”;
– zasady współdziałania organów administracji publicznej w ustaleniu stanu
faktycznego i prawnego sprawy przy uwzględnieniu takich wartości, jak inte-
res społeczny i słuszny interes przedsiębiorców – zgodnie z art. 28 pr. przeds.
„W toku postępowania organy współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na wzglę-
dzie interes społeczny i słuszny interes przedsiębiorców oraz sprawność postępo-
wania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia
złożoności sprawy”;
– zasady przygotowania obrony przez przedsiębiorcę – według art. 30 pr. przeds.
„Organ, wyznaczając przedsiębiorcy termin na dokonanie określonej czynno-
ści, uwzględnia czas niezbędny do jej wykonania, ważny interes publiczny oraz
słuszny interes tego przedsiębiorcy”. Do tej zasady należy też zaliczyć ogranicze-
nie dopuszczalności uzależnienia przez organ rozstrzygnięcia od przedłożenia
dokumentów. Zgodnie z art. 29 pr. przeds. „Organ nie może żądać ani uzależ-

niać swego rozstrzygnięcia od przedłożenia dokumentów w formie oryginału,

poświadczonej kopii lub poświadczenia tłumaczenia, chyba że obowiązek taki
wynika z przepisów prawa”.
Wprowadzone do Prawa przedsiębiorców przepisy ustanawiające zasady ogólne w swej

treści pokrywają się z przepisami w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podważa
to w tym zakresie rangę kodyfikacji prawa procesowego na rzecz regulacji szczegól-
nej, która w dużej części odnosi się do przedmiotowej, materialnej regulacji jednego
rodzaju spraw administracyjnych, ograniczonej bowiem przedmiotowo do podejmo-
wania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej. Rację jej wprowadzenia
uzasadnia to, że działania organów administracji publicznej wobec przedsiębiorców
nie są ograniczone wyłącznie do kształtowania uprawnień lub obowiązków w formie
decyzji administracyjnej, ale też w innych formach, jak czynności materialnotechniczne
(np. wpis do rejestru). I w takich zakresach można wywodzić o samoistnej regulacji
zasad ogólnych kształtujących uprawnienia przedsiębiorców, a nakładających na organy
administracji publicznej określonego rodzaju obowiązki.
4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania

administracyjnego stosowane odpowiednio
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji
46 Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone z zastosowaniem przymusu państwo-
wego w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień
organów administracji publicznej lub też ustanowionych bezpośrednio w przepisach
prawa. Czynności tego postępowania podejmowane są na podstawie przepisów ustawy
z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyznaczających zasadni-
cze ich ramy w odniesieniu do szczególnego przedmiotu, jakim jest stosowanie ustawowo
określonych środków przymusu. Pełny zakres regulacji prawnej czynności o charakterze
procesowym jest zapewniany przez odesłanie w kwestiach nieunormowanych w ustawie
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego. stosowanych z zachowaniem odpowiedniości. Odesłanie to, zawarte
w art. 18 u.p.e.a., odnosi się również do stosowania w postępowaniu egzekucyjnym zasad
ogólnych kodeksu, oczywiście z zachowaniem odpowiedniości, czyli z przystosowaniem
do szczególnego charakteru procesowych czynności postępowania egzekucyjnego oraz
obowiązywania w tym postępowaniu zasad ogólnych stosowania przymusu (por. roz-
dział XXXV pkt 1).
47 Nie wszystkie z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego będą mogły

być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym. Nie może być stosowana zasada polu-
bownego załatwiania spraw, dlatego że organ egzekucyjny nie jest uprawniony „do
badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym” (art. 29

§ 1 in fine u.p.e.a.), czyli nie może się zajmować istotą sprawy, a musi tylko rozpatrywać
samo zastosowanie przymusu.
Nie można odnieść wprost do postępowania egzekucyjnego zasady trwałości decyzji 48

administracyjnej, gdyż rozstrzygnięcia i stanowiska organu egzekucyjnego lub wierzy-
ciela mają, zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., formę postanowienia. Do postanowień stosuje
się wprawdzie odpowiednio wiele przepisów dotyczących decyzji (elementy struktury,
weryfikacja w trybie zwykłym oraz wybranych – w trybach nadzwyczajnych), ale nie
daje to podstaw do stosowania wspomnianej zasady ogólnej, która dotyczy wyraźnie
i wprost tylko decyzji administracyjnych.
Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania znajduje odpowiednie zastosowanie 49

w postępowaniu egzekucyjnym, ponieważ trzeba ją odnosić tylko do tych postanowień,
na które z mocy wyraźnego przepisu ustawy służy zażalenie.
Zasada ogólna sądowej kontroli decyzji administracyjnych również nie będzie miała 50
zastosowania wprost w postępowaniu egzekucyjnym z tych samych przyczyn co zasada
trwałości decyzji, ale wiele postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym
i zabezpieczającym podlega kontroli pod względem ich zgodności z prawem na pod-
stawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Kilka zasad ogólnych będzie stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym z modyfika- 51

cjami niezbędnymi do przystosowania ich do tego postępowania. Dotyczy to zasady
prawdy obiektywnej, która obowiązuje w toku postępowania rozpoznawczego prowa-
dzonego przez organ egzekucyjny tylko w odniesieniu do tych okoliczności faktycznych
i prawnych, które są związane z przymusowym wykonaniem obowiązków.
Takiej samej modyfikacji doznaje zasada ogólna uwzględniania w postępowaniu 52

i przy rozstrzyganiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu jednostki, która
znajdzie odniesienie do stosowania przymusu wraz z niektórymi zasadami ogólnymi
postępowania egzekucyjnego (np. zastosowania najmniej uciążliwego środka egzeku-
cyjnego, poszanowania minimum egzystencji zobowiązanego).
Zasada ogólna udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej 53

informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania będzie mogła być stosowana
w toku postępowania egzekucyjnego w pełnym zakresie, ale jej stosowanie będzie mu-
siało być ograniczone w postępowaniu zabezpieczającym, które służy zapobieżeniu
działaniom zobowiązanego zmierzającym do udaremnienia egzekucji obowiązków.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu będzie odnosiła się do wierzyciela, 54

zobowiązanego i małżonka zobowiązanego z bardzo wyraźnym zróżnicowaniem ich
pozycji ze względu na inny rodzaj służących im uprawnień i obowiązków w postępowa-

niu egzekucyjnym. Podobnie występujące w tym postępowaniu podmioty na prawach

stron będą korzystały z uprawnień procesowych w innym zakresie niż w postępowaniu
administracyjnym ogólnym.
55 Zasada przekonywania nabiera innej treści przy jej stosowaniu w postępowaniu egze-
kucyjnym, ponieważ koryguje jej zakres zasada ogólna niezbędności postępowania
egzekucyjnego, ograniczająca stosowanie przymusu do niezbędnych granic wyzna-
czonych oporem zobowiązanego w wykonaniu obowiązku; zagrożenie zastosowaniem
przymusu lub rozpoczęcie stosowania środka przymusu staje się argumentem przeko-
nującym o konieczności wykonania obowiązku.
56 Pozostałe pięć zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego może być

stosowanych wprost w postępowaniu egzekucyjnym. Dotyczy to przede wszystkim
zasady praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o pra-
worządne działanie stron i uczestników postępowania, której rola jest szczególnie
doniosła ze względu na określanie przez organ egzekucyjny rodzaju i zakresu stosowania
przymusu państwowego oraz ścisłe przestrzeganie reguł przeprowadzania egzekucji,
zawsze dolegliwej dla zobowiązanego i jego otoczenia. Prawidłowe stosowanie tej zasady
ogólnej stwarza dopiero możliwość realizowania w postępowaniu egzekucyjnym zasa-
dy budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, kształtując
przekonanie o skuteczności aktów i czynności organów administracji publicznej. Zasada
ogólna szybkości i prostoty postępowania znajduje pełne zastosowanie w postępowaniu
egzekucyjnym, które jest sformalizowane w różnym stopniu w zależności od tego, czy
prowadzone jest jako pełne, czy też jako uproszczone, a bieg tego postępowania może
być wstrzymywany w przypadkach ściśle określonych ustawowo. W pełnym zakresie
do postępowania egzekucyjnego należy odnieść zasadę ogólną pisemności.
5. Zasady ogólne postępowania podatkowego

57 System podstawowych zasad dotyczących postępowania podatkowego, podobnie jak
jest w postępowaniu administracyjnym ogólnym, składa się z zasad ustanowionych
w przepisach Konstytucji RP oraz w prawie Unii Europejskiej, dopełnionych zasadami
wywiedzionymi doktrynalnie z prawa obowiązującego i z wyodrębnionych legislacyj-
nie w Ordynacji podatkowej zasad nazwanych „ogólnymi”29. Charakterystyka zasad
naczelnych i podstawowych odnoszących się do postępowania administracyjnego zo-
stała zawarta w pkt 2 tego rozdziału, a w tym miejscu warto ją tylko przypomnieć jako
dotyczącą również postępowania podatkowego. Trzeba dodać, że szczególne znaczenie
wspomnianym zasadom nadaje art. 84 Konstytucji RP, stanowiący o powszechności
obowiązku ponoszenia podatków, gdyż zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązek
ten ciąży na wszystkich osobach pozostających pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej
29
B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 723–730.

(„Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym

podatków, określonych w ustawie”). Skutek takiego zakresu obowiązku ponoszenia
podatków rozciąga się również na znaczenie zasad ogólnych postępowania podatkowego
unormowanych przepisami Ordynacji podatkowej.
W dziale IV Ordynacji podatkowej, regulującym postępowanie podatkowe, ty-

tuł rozdziału 1 jest taki sam jak w Kodeksie postępowania administracyjnego
„Zasady ogólne”. W art. 120–129 o.p. zamieszczono przepisy ustanawiające mniejszą
liczbę zasad ogólnych niż w kodeksie, gdyż można wyodrębnić ich 11, ale nie wszystkie
z nich będą odpowiadały w swej treści zasadom obowiązującym w administracyjnym
postępowaniu ogólnym30. System zasad ogólnych uregulowany w dziale IV Ordynacji
podatkowej wymaga uzupełnienia o regulację zawartą w art. 2a o.p. zamieszczoną
w dziale I „Przepisy ogólne”. Według art. 2a „Niedające się usunąć wątpliwości co do
treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika”. Odesłane
przez wskazanie przedmiotowe wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego
przesądza, że zakresem tej zasady ogólnej są przepisy prawa materialnego. W takim
jednak zakresie jak prowadzone jest postępowanie podatkowe w wąskim ujęciu, zasada
ta ma pełne zastosowanie w razie niedających się usunąć wątpliwości interpretacyj-
nych, co w konsekwencji obejmuje też usuwanie wątpliwości interpretacyjnych treści
przepisów prawa procesowego na korzyść podatnika. Zasadę ogólną rozstrzygania
wątpliwości interpretacyjnych na korzyść podatnika ustanowioną w art. 2a o.p. należy
zakwalifikować do pierwotnych zasad idei stosowania prawa.
Podział zasad ogólnych postępowania podatkowego można przeprowadzić na

podstawie tych samych kryteriów, które przyjęto w podziale zasad ogólnych
Kodeksu postępowania administracyjnego, otrzymując następującą ich klasyfikację:
A) Zasady idei stosowania prawa:
1) pierwotne:
a) praworządności (art. 120 o.p.),
b) prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.),
c) czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 123 § 1 i 2 o.p.),
d) ochrony danych osobowych (art. 1a o.p.);
2) pochodne:
a) jawności postępowania dla jego stron (art. 129 o.p.),
b) budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.),
c) dwuinstancyjności postępowania (art. 127 o.p.),
d) trwałości ostatecznych decyzji podatkowych (art. 128 o.p.);
B) Zasady kultury administrowania oraz techniczno-procesowe:
1) kultury administrowania:
a) przekonywania (art. 124 o.p.),
30
Obszerną ich analizę przeprowadza B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 730–780.

b) udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy podatko-

wej (art. 121 § 2 o.p.);
2) techniczno-procesowe:
a) szybkości i prostoty postępowania (art. 125 § 1 i 2 o.p.),
b) pisemności (art. 126 o.p.).
Podana klasyfikacja będzie stanowiła o porządku, w którym zasady te będą omawiane

z nawiązaniem do różnic treści występujących między zasadami ogólnymi postępo-
wania podatkowego a zasadami ogólnymi uregulowanymi w Kodeksie postępowania
administracyjnego. Pierwsza różnica odnosi się do liczby zasad ogólnych, gdyż kilka
zasad ogólnych ustanowionych przepisami kodeksu nie zostało przeniesionych do
postępowania podatkowego, a jedna zasada doktrynalna odnoszona do postępowania
ogólnego – jawności postępowania administracyjnego dla stron31 – została wprowadzona
do katalogu legislacyjnie wyodrębnionych zasad ogólnych postępowania podatkowe-
go. Druga różnica odnosi się do treści niektórych zasad ogólnych, która jest inna od
nadanej im w kodeksie.
58 Zasada ogólna praworządności (art. 120 o.p.) stanowi częściowe powtórzenie art. 7
Konstytucji RP i jej treść ma węższy zakres niż w Kodeksie postępowania administracyj-
nego, gdyż odnosi się wyłącznie do elementarnego w państwie prawa obowiązku samego
organu podatkowego – działania na podstawie prawa. Pod pewnym względem różni się
ona od pozostałych zasad ogólnych, odnoszących się przede wszystkim do stosowania
przepisów prawa podatkowego (pojęcia zdefiniowanego normatywnie w art. 3 pkt 1
i 2 o.p.), albowiem stanowi się w art. 120 o.p. o „prawie” w szerokim jego rozumieniu,
obejmującym wszelkie źródła prawa powszechnie obowiązującego.
59 Zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.), uregulowana podobnie jak w art. 7
in medio k.p.a., obarcza organ podatkowy obowiązkiem pełnego wyjaśnienia wszystkich
okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, dających podstawy do jej załatwienia. Do
postępowania podatkowego nie wprowadzono zasady uwzględniania interesu społecz-
nego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine k.p.a.), ale trzeba mieć na względzie
to, że konstytucyjne zasady będą dla organu podatkowego wiążące przy załatwieniu
sprawy ze względu na szerokie rozumienie pojęcia „prawo” wprowadzone do art. 120
o.p.32 Ten brak co do wartości uwzględnianych przy wykładni przepisów prawa, i to
zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, uzupełnia dodanie art. 2a o.p., zgodnie
z którym „Niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego
rozstrzyga się na korzyść podatnika”. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy przyjęta
w art. 2a o.p. reguła nakazuje uwzględnienie interesu indywidualnego.
31
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 149; J. Służewski, Postępowanie administracyjne..., s. 45.
32
Zwraca na to uwagę B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 748.

Zasada ogólna czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 123 § 1 o.p.) ma szerszy 60
zakres zastosowania od nowelizacji ordynacji podatkowej z 2002 r. dostosowującej
przepisy procesowe do udziału wielu stron w postępowaniu podatkowym. Wcześniej
przyjmowano, że postępowanie podatkowe toczy się zwykle z udziałem jednej strony,
a tylko wyjątkowo bierze w nim udział większa liczba stron. Treść zasady ogólnej okreś
lonej w art. 123 § 1 o.p. jest taka sama jak w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ uprawnienie
strony składa się z dwóch elementów: 1) prawa czynnego udziału we wszystkich stadiach
postępowania; 2) możliwości wypowiedzenia się co do całego materiału zebranego
w sprawie przed wydaniem decyzji. Prawo do obrony służy stronie w postępowaniu
podatkowym również w przedmiocie unikania opodatkowania (art. 200 § 3 o.p.), z za-
strzeżeniem wyjątków (art. 200 § 5 o.p.).
Odmiennie niż w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano wyjątek

co do drugiego z wymienionych uprawnień. W postępowaniu podatkowym, zgodnie
z art. 123 § 2 o.p., organ od obowiązku umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed
wydaniem decyzji co do zebranych w toku wyjaśnienia sprawy dowodów i materiałów
oraz zgłoszonych żądań może odstąpić:
1) w postępowaniu wszczętym na wniosek strony, jeżeli decyzja w całości będzie
odpowiadać jej żądaniom;
2) w sprawie ustalenia corocznego zobowiązania podatkowego w niezmienionym
stanie faktycznym sprawy;
3) w sprawie o umorzenie z urzędu zaległości podatkowych w przypadkach, o któ-
rych mowa w art. 67d § 1 o.p., np. z powodu nieopłacalności lub nieskuteczności
egzekucji, śmierci podatnika bez pozostawienia odpowiedniej masy spadkowej
lub bez spadkobierców;
4) w sprawie zabezpieczenia i zastawu skarbowego;
5) w sprawie zaliczenia wpłaty, nadpłaty lub zwrotu podatku;
6) gdy decyzja jest wydawana na podstawie danych zeznania dotyczącego podatku
od spadków i darowizn;
7) w sprawie wygaśnięcia decyzji.
Zasada ogólna ochrony danych osobowych (art. 1a o.p.). Ustawą z 21.02.2019 r. o zmia-
nie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób
fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego
przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządze-
nie o ochronie danych) dodano do Ordynacji podatkowej art. 1a w brzmieniu: „§ 1.
Ustawa normuje również sposób wykonywania przez organy podatkowe obowiązku,
o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku
z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych
oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.

Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1, ze zm.), zwanego dalej »rozporządzeniem 2016/679«.

§ 2. Wykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia
2016/679, odbywa się niezależnie od obowiązków organów podatkowych przewidzia-
nych w ustawie i nie wpływa na tok i wynik procedur podatkowych. § 3. Wystąpienie
z żądaniem, o którym mowa w art. 18 ust. 1 rozporządzenia 2016/679, nie wpływa na
tok i wynik procedur podatkowych”.
Na organ podatkowy został nałożony obowiązek przy dokonywaniu czynności wobec

strony udzielenia informacji o uprawnieniach w zakresie ochrony danych osobowych,
o których stanowi art. 13 ust. 1 i 2 RODO, np. w wezwaniu skierowanym do strony
(art. 159 § 1b o.p.), przy pierwszej czynności wobec strony (art. 165 § 9 o.p.).
61 Zasada jawności postępowania dla jego stron (art. 129 o.p.) jest sformułowana jako
bezwzględnie obowiązująca. Wiąże się to z koniecznością ochrony różnego rodzaju
wiadomości dotyczących działalności gospodarczej, tajemnicy przedsiębiorcy, sytuacji
majątkowej i osobistej jednostki, mieszczą się tutaj także informacje objęte tajemnicą
skarbową chronioną zgodnie z przepisami art. 293–301 o.p. Ochrona tajemnicą skar-
bową wiadomości dotyczących stron postępowania nie pozbawia ich prawa wglądu do
akt, ale tylko do akt ich własnej sprawy (art. 301 o.p.). Podmioty na prawach stron pod
względem procesowym są zrównane w uprawnieniach ze stronami, a więc i dla nich
postępowanie będzie jawne.
62 Treść zasady budzenia zaufania do organów podatkowych (art. 121 § 1 o.p.) odpowiada
korespondującej z nią zasadzie ogólnej z Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zawsze chodzi o to, aby czynności postępowania były prowadzone rzetelnie, a usta-
lenia w nich dokonywane ukazywały się jako wiarygodne i wolne od tendencyjności.
W sprawach podatkowych szczególne znaczenie ma stabilizacja linii orzecznictwa
i przewidywalność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach tego samego rodzaju
w podobnym stanie faktycznym.
63 Zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego (art. 127 o.p.) w pełnej jej po-
staci, tzn. przenoszenia sprawy do wyższej instancji w wyniku wniesienia odwołania, jest
zapewniona tylko co do decyzji organów najniżej usytuowanych w strukturze organów
podatkowych (naczelnika urzędu skarbowego, naczelnika urzędu celno-skarbowego,
organów jednostek samorządu terytorialnego), a odwołania od nieostatecznych decyzji
organów wyższego stopnia powodują tylko powtórne rozpatrzenie sprawy przez ten
sam organ. Znamienne dla postępowania podatkowego jest również ustanowienie
sformalizowanych wymagań co do treści odwołania, których spełnienie jest przesłanką
jego dopuszczalności.
64 Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji podatkowych (art. 128 o.p.) ma taką
samą treść jak odpowiadająca jej zasada ogólna Kodeksu postępowania administracyj-

nego. Zakres jej mocy obowiązującej rozciąga się tylko na decyzje ostateczne, których
obalenie lub wzruszenie następuje w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania
decyzją właściwego organu podatkowego. Trwałość niektórych rodzajów decyzji – co
dotyczy przede wszystkim decyzji ustalających lub określających zobowiązania podat-
kowe, jak też skutków przedawnienia obowiązku lub zobowiązania podatkowego – jest
znacznie większa niż w postępowaniu administracyjnym ogólnym.
Zasada ogólna przekonywania (art. 124 o.p.) nie odbiega w swej treści i zakresie obo- 65
wiązków organu podatkowego od ustanowionej w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego. Celem czynności organu, który wyjaśnia przesłanki faktyczne i prawne
rozstrzygnięcia sprawy w decyzji lub w postanowieniu, są względy ekonomiki działania,
gdyż dobrowolne wykonanie decyzji (postanowienia) oszczędza kosztów i przyspiesza
osiągnięcie celu, któremu służy postępowanie. Znaczna część rozstrzygnięć organów
podatkowych dotyczy obowiązków ich adresatów, dlatego też skuteczność realizacji tej
zasady ogólnej nie tylko podnosi kulturę działania, lecz także przynosi korzyści wyni-
kające z obniżenia kosztów działania organów podatkowych.
Zasada ogólna udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy 66

podatkowej (art. 121 § 2 o.p.) stanowi o zakresie obowiązków organów podatkowych
i odpowiadających im uprawnień stron dużo węższym niż w Kodeksie postępowania
administracyjnego. W pierwotnym brzmieniu art. 121 § 2 o.p. organ udzielał informacji
wyłącznie na wniosek stron. Po nowelizacji z 2002 r. nie ma tego ograniczenia i taka
informacja powinna być udzielana zarówno stronom, jak i innym uczestnikom postę-
powania również z urzędu, gdy można ją uznać za niezbędną w danej sprawie. Zakres
obowiązków organu podatkowego jest w treści przepisu ograniczony do udzielania
informacji i wyjaśnień:
1) niezbędnych;
2) dotyczących przepisów prawa podatkowego (pojęcie określone normatywnie
w art. 3 pkt 2 o.p.);
3) pozostających w związku z konkretną sprawą rozpatrywaną w postępowaniu po-
datkowym.
Nie mieści się w nim ani udzielanie informacji faktycznej, ani też dbałość o ustrzeżenie
stron lub uczestników postępowania przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa.
Zważywszy na zawiłość i zmienność przepisów prawa podatkowego, jest to ograniczenie
treści zasady ogólnej osłabiające pozycję strony lub uczestnika postępowania w sto-
sunku do stanu prawnego z okresu obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego w sprawach zobowiązań podatkowych. Należy jednak tę zasadę,
wyznaczony jej zakres, wiązać ze znaczeniem prawnym instytucji interpretacji przepisów
prawa podatkowego (art. 14a–14s o.p.).

67 Zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania (art. 125 § 1 i 2 o.p.) jest uregulowa-
na w dwóch przepisach, z których § 1 stanowi o zasadzie odnoszącej się do większości
spraw, a § 2 dotyczy przypadku szczególnego, jakim jest niezwłoczne załatwianie nie-
których spraw prostych i nieskomplikowanych dowodowo. Omawiana zasada ogólna
ma charakter względny, gdyż ani szybkość działania, ani prostota środków działania czy
też załatwienie sprawy od ręki nie może się odbywać bez stosowania wszystkich obowią-
zujących w sprawie uregulowań o charakterze procesowym i z pominięciem gwarancji
procesowych służących stronom, bo prowadziłoby to do wadliwości postępowania
różnego stopnia. Istotą działań wykonywanych zgodnie z tą zasadą jest zapobieganie
nieuzasadnionej zwłoce w załatwieniu sprawy lub przewlekłości postępowania.
Trzeba dodać, że zapewnieniu sprawnego działania będą służyły nie tylko środki zwal-
czania nieterminowości działania organów podatkowych, lecz także terminy przedaw-
nienia obowiązków lub zobowiązań podatkowych czy też obowiązek organu naliczania
odsetek w razie zwłoki przy zwrocie nienależnych świadczeń.
68 Zasada ogólna pisemności (art. 126 o.p.) obowiązuje w toku całego postępowania
podatkowego. Zgodnie z art. 126 § 1 o.p. sprawy podatkowe załatwiane są na piśmie
utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, chyba że przepisy szczególne
stanowią inaczej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatrywane są podpisem
własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwali-
fikowaną pieczęcią elektroniczną organu podatkowego ze wskazaniem w treści pisma
osoby opatrującej pismo pieczęcią. Sprawy podatkowe mogą być załatwiane z wyko-
rzystaniem pism generowanych automatycznie i opatrzonych kwalifikowaną pieczęcią
elektroniczną organu podatkowego (art. 126 § 2 o.p.). Sprawy podatkowe mogą być
załatwiane z wykorzystaniem usług online udostępnianych przez organy podatkowe
po uwierzytelnieniu w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 u.i.d.p. (art. 126 § 3
o.p.). Wymóg zachowania formy pisemnej obowiązuje również strony i inne podmioty
postępowania podatkowego. Zgodnie z art. 126 § 4 o.p. pisma kierowane do organów
podatkowych mogą być sporządzane na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub
elektronicznej z zachowaniem wymogów opatrzenia podpisami i pieczęciami.
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego

69 W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na wzór Kodeksu postę-
powania cywilnego, w dziale I, zawierającym przepisy wstępne, wprowadzono rozdział 1
z przepisami ogólnymi (art. 1–12b), w których znajdują się unormowania dotyczące
sprawy sądowoadministracyjnej, drogi sądowoadministracyjnej, podmiotów uczest-
niczących w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również odnoszące się do
efektywności zasady równości uczestników postępowania, zasady jawności rozpozna-

wania spraw oraz jawności dla stron akt sprawy, a także mocy wiążącej wyroków sądów
karnych. Połączono w tym rozdziale regulacje wyznaczające zakres mocy obowiązującej
ustawy ze stanowiącymi o niektórych zasadach postępowania sądowoadministracyjnego.
W doktrynie prawa procesowego cywilnego wyróżnia się zasady naczelne

wymiaru sprawiedliwości oraz zasady procesowe, a także postulaty procesowe
o pewnym znaczeniu normatywnym33. Przyjmowany jest też inny podział, w którym
wyróżnia się zasady naczelne wymiaru sprawiedliwości oraz odrębne od nich zasady
naczelne postępowania cywilnego, oprócz których występują jeszcze wycinkowe zasady
postępowania cywilnego34. Wprowadzenie do Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi znacznej liczby przepisów zaczerpniętych z Kodeksu postępowania
cywilnego, a, co bardzo ważne, przeniesienie ich w pewnych zespołach regulujących
instytucje procesowe i powiązane ściśle ze sobą kwestie proceduralne, wymaga odniesie-
nia się do zakresu obowiązywania zasad postępowania cywilnego przy rozpoznawaniu
i orzekaniu w sprawach sądowoadministracyjnych.
Katalog zasad postępowania cywilnego podany przez W. Broniewicza obejmuje dziesięć

zasad naczelnych oraz cztery zasady wycinkowe, a w katalogu zasad samego procesu
cywilnego H. Mądrzak wymienia ich dziewięć i wyliczenia te pokrywają się ze sobą tylko
częściowo ze względu na szerszy zakres pojęcia postępowania cywilnego od pojęcia
procesu cywilnego. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje
procedurę mającą zastosowanie w rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych
(art. 1 i 2 p.p.s.a.), co odpowiada unormowaniom procesu cywilnego w Kodeksie postę-
powania cywilnego, z tego więc względu trzeba zwrócić uwagę na zasady postępowania
rozpoznawczego (procesu).
Zdaniem H. Mądrzaka można wymienić następujące zasady postępowania cy- 70

wilnego rozpoznawczego:
„1) zasada równości (równouprawnienia) stron i uczestników postępowania,
2) zasada dyspozycyjności (rozporządzalności),
3) zasada kontradyktoryjności (sporności),
4) zasada koncentracji (skupienia) materiału procesowego,
5) zasada kierownictwa sędziowskiego,
6) zasada swobodnej oceny dowodów,
7) zasada bezpośredniości,
8) zasada ustności,
9) zasada umiarkowanego formalizmu procesowego”35.
H. Mądrzak [w:] H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne, Warszawa

33
1997, s. 42–43.
34
W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 51–52.
35
H. Mądrzak [w:] H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne, s. 45–46;
szczegółowa charakterystyka treści zasad – zob. s. 46–64.

Do tego katalogu należy dołączyć zarówno wyróżnioną przez W. Broniewicza zasadę

naczelną prawdy materialnej, jak też wycinkową zasadę zwrotu kosztów postępowa-
nia36, ponieważ nowe założenia regulacji zwrotu kosztów procesowych, w tym również
między stronami, nabrały dużego znaczenia w dwuinstancyjnym postępowaniu w spra-
wach sądowoadministracyjnych.
Zasada prawdy materialnej musi być stosowana w granicach kognicji sądu admini-
stracyjnego wyznaczonej w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w art. 3–5 p.p.s.a. Wyraźnemu
ograniczeniu przedmiotowemu podlega z mocy Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi zasada swobodnej oceny dowodów, która ma zastosowanie tylko
do dowodów z dokumentów składających się na akta sprawy administracyjnej prze-
kazywane sądowi (art. 54 § 2), akta sądowe, dowody uzupełniające z dokumentów
(art. 106 § 3) oraz fakty notoryjne (art. 106 § 4).
Na podkreślenie zasługuje wzmocnienie, w porównaniu z dotychczas obowiązującą

regulacją prawną, roli zasady równości oraz kontradyktoryjności, np. przy wnoszeniu
zażalenia lub skargi kasacyjnej.
Zasada dyspozycyjności została wyraźnie zaznaczona w art. 63 p.p.s.a., gdy chodzi

o przypadki wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego na wniosek pochodzą-
cy od różnych podmiotów (np. co do sporu o właściwość – art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a.,
unieważnienia prawomocnego orzeczenia w trybie pozainstancyjnym – art. 172 p.p.s.a.,
podejmowania uchwał interpretacyjnych – art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 2 p.p.s.a., odtwo-
rzenia akt – art. 289 § 2 p.p.s.a.), a ponadto w odniesieniu do rozporządzania skargą
i dopuszczalnością jej uwzględnienia w różnych stadiach czynności po wniesieniu skargi.
71 W przepisach ogólnych Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za-

mieszczono kilka uregulowań, z których część można zaliczyć do zasad postępowania,
a inne uznać za postulaty procesowe mające charakter dyrektyw o skutkach norma-
tywnych37.
W art. 6 p.p.s.a. wprowadzono obowiązek sądu dbałości o efektywność procesową zasady

równości przez udzielanie informacji prawnej stronom występującym w procesie bez
fachowej pomocy prawnej. Przepis przeniesiony dosłownie z art. 5 k.p.c. ma jednak
inne znaczenie w zachowaniu zasady równości stron w sprawie sądowoadministracyjnej
niż w sprawie cywilnej. W większości spraw sądowoadministracyjnych strona skarżąca,
mająca za przeciwnika procesowego organ administracji publicznej, którego zadaniem
stałym jest rozpatrywanie spraw administracyjnych i stosowanie prawa w zakresie
36
H. Mądrzak [w:] H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne, s. 51–52
oraz s. 97–99.
37
Na przykład jako postulat traktuje się uregulowanie odnoszące się do szybkości postępowania.
Zob. H. Mądrzak [w:] H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne, s. 42–43.

właściwości i kompetencji, jest najczęściej dużo słabszą stroną sporu o zgodność z pra-
wem aktu lub czynności. Doniosłość regulacji prawnej służącej wyrównaniu pozycji
procesowej stron jest więc znaczna.
Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego, statuowana w art. 10 72

i art. 12a § 4 p.p.s.a., obejmuje jawność rozpoznania spraw oraz prawo dostępu do akt.
Ograniczenie może nastąpić tylko w przypadkach określonych w przepisach szczegól-
nych. W sądach są wydziały informacji sądowej zapewniające stronom dostęp do akt
sprawy według regulaminu urzędowania sądów.
Postulat szybkości postępowania, wynikający z treści art. 7 p.p.s.a., rozpatrywany 73

zarówno w izolacji od innych jego unormowań, jak i Prawa o ustroju sądów admini-
stracyjnych, może się przedstawiać jako mało konkretny. Nabiera on pełnej treści nor-
matywnej dopiero w powiązaniu z niektórymi przepisami dotyczącymi np. posiedzeń
sądowych (art. 92 § 2, art. 107, 108, art. 111 § 1 i 2, art. 112 p.p.s.a.), z regulacją prawną
postępowania uproszczonego (art. 119–121 p.p.s.a.), jak też z przepisami art. 22 § 3
i art. 35 § 1 p.u.s.a. o nadzorze nad działalnością administracyjną sądów. Gwarancją
realizacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady szybkości jest regulacja
w ustawie z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora
i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki38.
W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak w Kodeksie

postępowania cywilnego, nie wyróżnia się legislacyjnie tych przepisów, które mają
stanowić o katalogu zasad ogólnych obowiązujących w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym. Bliskie związki legislacyjne tego postępowania z postępowaniem cywilnym
pozwalają na przenoszenie wielu ustaleń doktrynalnych nauki prawa postępowania
cywilnego do analizy teoretycznej postępowania sądowoadministracyjnego, ale z pewną
ostrożnością, którą dyktuje szczególny przedmiot, jakim jest sprawa sądowoadmini-
stracyjna. Zagadnieniem odrębnym jest obowiązywanie zasad naczelnych wymiaru
sprawiedliwości, sprawowanego przez sądownictwo administracyjne przez kontrolę
działalności administracji publicznej, znajdujących podstawy w przepisach konstytucyj-
nych dotyczących władzy sądowniczej. Zagadnienia te dotyczą przede wszystkim ustroju
sądownictwa administracyjnego, ale wpływają również na postępowanie w sprawach są-
dowoadministracyjnych, podobnie jak jest w odniesieniu do postępowania cywilnego39.
38
Dz.U. z 2018 r. poz. 75 ze zm.
39
H. Mądrzak [w:] H. Mądrzak, D. Krupa, E. Marszałkowska-Krześ, Postępowanie cywilne..., s. 46.

Rozdział III. Kodyfikacja polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym...79
Rozdział III
KODYFIKACJA POLSKIEGO PRAWA

O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM NA TLE
PRAWNOPORÓWNAWCZYM
1. Uwagi wstępne
Wyodrębnienie prawa administracyjnego jako osobnej gałęzi prawa dokonało się na prze- 74
łomie XVIII i XIX w., a przynajmniej już wtedy można było doszukać się jego elementów
w obowiązującym prawie (wyniki badań historycznych świadczą o istnieniu tych elemen-
tów w prawie rzymskim1). Uległa wówczas zmianie również pozycja urzędnika aparatu
państwowego, ponieważ przestał on być jedynie przedstawicielem lub pełnomocnikiem pa-
nującego, a stał się osobą działającą na podstawie prawa, reprezentującą w różnym zakresie
państwo. W dalszej tego konsekwencji zmienił się charakter decyzji administracyjnych.
Jak pisał M. Zimmermann, w okresie dawnego państwa policyjnego „decyzje administra-
cyjne mają charakter aktów wiążących jednostronnie; ewentualny »rekurs hierarchiczny«
ma tylko znaczenie doniesienia do władzy wyższej (aż do szczytu drabiny hierarchicznej)
i prośby o zmianę decyzji (via gratiae)”. W tych państwach policyjnych, które uznawały
związanie panującego prawem chociażby w pewnych tylko granicach, „obrona obywate-
li przeciwko samowoli państwa policyjnego szła początkowo w kierunku »stemplowania«
spraw na »sprawę sądową«. Sprawy cywilne mianowicie należały do sądów; w tym zakresie
istniała zatem kontrola prawna”2.
Podstawy ukształtowania stałych form postępowania administracyjnego, które później
utrwalały się w ustawodawstwie, stworzyła praktyka sądów administracyjnych badających
zarówno legalność decyzji administracyjnych, jak i poprawność postępowania organów ad-
ministracyjnych i „na tej drodze wytworzyło się pojęcie »formalnych praw podmiotowych«
polegających na tym, że jednostka ma w procesie administracyjnym szereg uprawnień
procesowych dla ochrony swego roszczenia do administracji, w szczególności też prawo
1
C. Kunderewicz, Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991, s. 18 i n.
2
M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Poznań 1959, s. 8–10.

do wyroku załatwiającego jej roszczenia prawne”3. Modelowym przykładem tej drogi do

wykształcenia zasad postępowania administracyjnego może być historia postępowania ad-
ministracyjnego w Austrii.
75 W Austrii ustawą z 22.10.1875 r. powołano Trybunał Administracyjny, który wydał tak

wiele rozstrzygnięć dotyczących trybu postępowania organów administracyjnych, że na
ich podstawie F. Tezner opracował podręcznik postępowania administracyjnego (1922 r.).
Wcześniej zresztą, bo w 1914 r., specjalna komisja przedłożyła projekt uregulowania rozpo-
rządzeniem ministerialnym trybu postępowania administracyjnego. Prawo do odwołania
się od orzeczeń karno-administracyjnych w pewnym zakresie było już uregulowane w roz-
porządzeniu ministerialnym z 3.04.1855 r., a odwołania (rekursy) od decyzji i zarządzeń
tzw. władz politycznych w innych sprawach – czyli w typowych sprawach administracyj-
nych w dzisiejszym pojęciu – w głównych zarysach normowała ustawa z 12.05.1896 r.4
76 W niektórych krajach niemieckich pojawiają się tzw. procedury sporno-administracyjne,

podporządkowane zasadom procesu cywilnego lub karnego i zawierające elementy tych
procedur (np. w Saksonii już w 1835 r.5). W Badenii ustawa z 31.08.1884 r. uregulowała m.in.
tryb postępowania spornego przed kolegialnymi organami administracyjnymi6. Wprowa-
dzając sądową kontrolę administracji, normowano prawnie również tryb postępowania
przed odpowiednimi sądami lub trybunałami. Na tej drodze wykształcała się również pro-
cedura sądowoadministracyjna.
77 Zdaniem C. Wiener historycznie pierwszą kodyfikacją postępowania administracyjnego

była ramowa ustawa hiszpańska z 19.10.1889 r., umocowująca ministrów do uregulo-
wania w ich resortach szczegółowego trybu postępowania administracyjnego7. Z badań
G. Langroda wynikałoby – o czym już była mowa – że prymat powinna zachować badeń-
ska ustawa z 31.08.1884 r. Na pewno są to pierwsze ustawowe uregulowania postępowania
administracyjnego, ale sam fakt historycznego pierwszeństwa jeszcze nie wskazuje na rolę
danego aktu w kodyfikacji postępowania administracyjnego. Taką ustawą, która wywarła
wyraźny wpływ w tej dziedzinie, była austriacka ustawa o postępowaniu administracyj-
nym z 1925 r.
3
M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 13.
4
E. Melichar, Postępowanie administracyjne i sądownictwo administracyjne w Austrii [w:] Postępowanie
administracyjne krajów zachodnich. Teksty i komentarze, red. J. Pruszyński, Wrocław 1986, s. 16; T. Hilarowicz,
Środki prawne w polskiem postępowaniu administracyjno-politycznem, Kraków 1923, s. 15–16.
5
M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne.
Część ogólna, Warszawa 1956, s. 361.
6
G. Langrod, La doctrine allemande et la procédure administrative non contentieuse, Bruxelles 1961,
s. 23; w przypisie autor zaznacza, że był to jedyny tekst prawny z XIX w., który wtedy nadal obowiązywał.
7
C. Wiener, Vers une codification de la procédure administrative, Paris 1975, s. 58–59 i 368.

2. Odrębności prawnych regulacji postępowania

administracyjnego
Studia teoretyczne nad postępowaniem administracyjnym oraz nad możliwością jego 78
kodyfikacji zapoczątkowano w Austrii w 1884 r., a prace nad projektem ustawy podjęto
w 1911 r.8 Ustawa o postępowaniu administracyjnym została uchwalona 21.07.1925 r.
Towarzyszyły jej jeszcze trzy ustawy: ustawa o prawie i postępowaniu karno-administra-
cyjnym, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz ustawa zawierająca
przepisy wprowadzające wszystkie trzy ustawy.
Droga do wykształcenia trwałych zasad postępowania administracyjnego nie

zawsze prowadzi przez kodyfikację przepisów. Zarzuca się kodyfikacji sztywność
i brak elastyczności, ograniczone możliwości dostosowania wymagań procedury do
nowych rodzajów spraw i ich okoliczności, uznając jednocześnie wyższość systemu,
w którym sądowa kontrola administracji jest mocno rozwinięta i może kształtować
zasady trybu postępowania wiążące organy administracyjne.
We Francji w dyskusji na temat kodyfikacji postępowania administracyjnego

ścierały się rozmaite poglądy, wśród których przeciwnicy kodyfikacji mocno
podkreślają jej niedostatki9. Wytrawny komparatysta G. Langrod pisał jednakże tak: „Na
płaszczyźnie porównawczej można wyciągnąć naukę, [...] że kraj mający skodyfikowaną
procedurę administracyjną nie zdecyduje się nigdy potem wrócić – z jakichkolwiek
racji – do dawnego systemu unormowań fragmentarycznych, prawdziwej »wolności
procesowej« administracji publicznej”10. Trafność tego spostrzeżenia potwierdza się,
ponieważ liczba krajów kodyfikujących w całości lub znacznej części postępowanie
administracyjne nie maleje, lecz stale rośnie.
Z faktu, że w danym systemie prawnym nie ma ustawy zawierającej skodyfikowaną

procedurę administracyjną, nie można wyciągać mylnego wniosku, że nie jest ona
ujęta w ramy prawne. Możliwe są bowiem różne rozwiązania zapewniające stosowanie
gwarancji prawnych przy podejmowaniu decyzji administracyjnych. Może to być kody-
fikacja ujmująca w ramy jednej ustawy przepisy postępowania administracyjnego. Taka
kodyfikacja może być pełna, obejmować wszystkie przepisy stosowane przez organy
administracji publicznej – aż do ważniejszych reguł wewnętrznego urzędowania, jak
było to w przypadku hiszpańskiej ustawy z 1958 r. o postępowaniu administracyjnym
8
R. Hausner, Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, „Gazeta Admini-
stracji i Policji Państwowej” 1933/15, s. 503; E. Melichar, Postępowanie administracyjne..., s. 16; D.R. Kijowski,
Austria [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005, s. 40–42.
9
C. Wiener, Vors une codification..., s. 31–57. We Francji przybywa jednak wiele regulacji ustawowych
dotyczących ważnych elementów postępowania administracyjnego; por. J. Borkowski, Francja [w:] Postę-
powanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005, s. 130–138.
10
G. Langrod, Genése et lignes directrices de la réforme de la procédure administrative non contentieuse
en Pologne, „Revue Internationale des Sciences Administratives” 1960/4, s. 399.

(zastąpionej nową w 1992 r.). Może to być kodyfikacja ramowa wyznaczająca granice
i zakres postępowań szczegółowych normowanych na podstawie jej upoważnienia (taką
konstrukcję miała wspomniana już ustawa hiszpańska z 1889 r.).
Kodyfikacja może być częściowa, dotycząca tak ważnego stadium postępowania admi-
nistracyjnego jak postępowanie odwoławcze i tok instancji przy zaskarżaniu decyzji.
Szczególne rozwiązania są przyjmowane w państwach federacyjnych, w których są stoso-
wane obok siebie lub współstosowane ustawy federalne i krajowe (przepisy niemieckiej
ustawy z 1976 r. o postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania do kwestii
uregulowanych ustawami krajowymi; nie dotyczy to spraw administracji zleconej).
79 W systemie tzw. wolności procesowej administracji publicznej nie ma ustawowej

regulacji postępowania administracyjnego o charakterze ogólnym, ale w poszczególnych
ustawach i aktach wykonawczych są zamieszczane przepisy proceduralne o różnym
stopniu szczegółowości. Bywają one dopełniane przepisami wewnętrznymi lub po-
stanowieniami instrukcyjnymi administracji. W takim systemie swego rodzaju część
ogólną postępowania administracyjnego tworzą precedensowe orzeczenia sądu admi-
nistracyjnego wskazujące na generalne zasady postępowania, które powinny być zawsze
stosowane przy wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych. System podległości
służbowej zapewnia posłuch dla przepisów aktów wewnętrznych i instrukcji, działanie
zgodne z linią orzecznictwa sądowego jest wymuszane przez to, że skarga wniesiona
do sądu, wskazująca na naruszenie zasad postępowania utrwalonych w orzecznictwie
sądowym, będzie zawsze skuteczna i spowoduje obalenie decyzji. Współcześnie obo-
wiązek zachowania podstawowych standardów postępowania administracyjnego wy-
nika z europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz z zaleceń zawartych w uchwałach
Komitetu Ministrów Rady Europy11, w szczególności z zalecenia R(2007)7 Komitetu
Ministrów z 20.07.2007 r. w sprawie dobrej administracji, rekomendującego wprowa-
dzanie standardów proceduralnych określonych w załączonym do zalecenia Kodeksie
Dobrej Administracji.
Europejski Kodeks Dobrej Administracji został uchwalony przez Parlament Euro-

pejski 6.09.2001 r.12 Łączy on postanowienia dotyczące procedury administracyjnej
z elementami etyki i sprawności postępowania organów administracji Unii Europejskiej.
Znaczenie, jakie przywiązuje się do gwarancji prawidłowego działania administracji
przez regulację prawem procesowym, znajduje wyraz w pracach podjętych w zakre-
Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997,

11
s. 23–29.
12
Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.Urz. UE C 285 z 2011 r., s. 3). Zob. J. Świątkiewicz,
Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich
procedur administracyjnych), Warszawa 2007.

sie przygotowania kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej13 oraz

projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie postępowania
instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.
3. Polskie kodyfikacje postępowania administracyjnego

ogólnego
Pierwsza kodyfikacja. Kodyfikacja postępowania administracyjnego w Polsce została do- 80
konana w kilku stadiach, a przygotowania do niej podjęto wkrótce po odzyskaniu niepod-
ległości. Pierwszym aktem prawnym, który porządkował tok instancji, była tymczasowa
ustawa z 2.08.1919 r. o organizacji władz administracyjnych drugiej instancji14, a następ-
nie została wydana ustawa z 3.12.1920 r. o tymczasowej organizacji władz administracyj-
nych drugiej instancji (województw) na obszarze byłego Królestwa Galicji i Lodomerii
z W. Ks. Krakowskim oraz na wchodzących w skład Rzeczypospolitej Polskiej obszarach
Spiszu i Orawy15. Ustawa z 1919 r. wprost uregulowała zasady wnoszenia odwołań od decy-
zji wojewodów do ministrów, a tylko niepełne uregulowania obowiązywały co do odwołań
od decyzji starostów16.
Inna była sytuacja na obszarze Małopolski, albowiem nadal utrzymano w mocy przepi- 81
sy austriackiej ustawy z 12.05.1896 r. zawierającej stosowane posiłkowo zasady wnoszenia
odwołań, dotyczące terminu ich wnoszenia, formy, korzystania obowiązkowo z pośrednic
twa organu pierwszej instancji, obowiązku organu udzielania stronie informacji o prawie
do odwołania oraz prostowania lub uzupełniania mylnych klauzul odwoławczych17. Wiele
przepisów tej ustawy stało się wzorem dla późniejszych uregulowań.
Konstytucja marcowa w art. 71 ustanowiła zasadę dwuinstancyjności, a w art. 73 zapo- 82

wiedziała ustawowe uregulowanie kontroli legalności decyzji administracyjnych przez
sądy administracyjne z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. Zasady
i tryb wnoszenia odwołań od decyzji administracyjnych oraz wznowienia postępowania
administracyjnego uregulowała jednolicie dla całego obszaru państwa ustawa z 1.08.1923 r.
w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych18. Na obszarze byłego
zaboru pruskiego działało nadal sądownictwo administracyjne na szczeblu wojewódzkim
13
ReNEUAL. Model kodeksu postępowania administracyjnego Unii Europejskiej, red. M. Wierzbowski,
H.C.H. Hofmann, J.P. Schneider, J. Ziller, Warszawa 2015 oraz projekt rozporządzenia Parlamentu Europej-
skiego i Rady w sprawie postępowania administracyjnego instytucji, organów i jednostek organizacyjnych
Unii Europejskiej.
14
Dz.Praw.P.Pol. Nr 65, poz. 395 ze zm.
15
Dz.U. Nr 117, poz. 768.
16
T. Hilarowicz, Środki prawne..., s. 17–20.
17
T. Hilarowicz, Środki prawne..., s. 15–16.
18
Dz.U. Nr 91, poz. 712. Zob. komentarz do ustawy G. Taubenschlaga, Rekurs administracyjny, Łódź–
Katowice 1925.

i przez pewien czas również na szczeblu powiatowym. Sądy te stosowały odrębny tryb po-
stępowania uregulowany w przepisach pruskich z 1883 r.; było to postępowanie admini-
stracyjno-sporne, wszczynane na skutek skargi, a w pewnych przypadkach sądy stosowały
tzw. postępowanie uchwałowe, w którym „sąd administracyjny wydawał decyzje admini-
stracyjne w postaci wyroku”19.
83 Ustawa z 1923 r. co do materii była wzorowana w znacznej części na austriackiej ustawie

z 1896 r., a w swych założeniach służyła wykonaniu konstytucyjnej zapowiedzi ogranicze-
nia toku instancji do dwóch (w byłym zaborze austriackim istniała możliwość rozpatry-
wania sprawy nawet przez cztery instancje). W niewielu przepisach (ustawa liczyła 12 ar-
tykułów) unormowano zasadnicze kwestie dotyczące odwołań, jak: dwuinstancyjność,
pośrednictwo pierwszej instancji przy wnoszeniu odwołań, czternastodniowy termin do
wniesienia odwołania jako podstawowy, forma odwołania, przywracanie terminu do od-
wołania, zamieszczanie w decyzji klauzuli odwoławczej i jej uzupełnianie lub sprostowanie,
przesłanki prośby o wznowienie postępowania i właściwość organu. Przepisy te zostały po-
wtórzone w odrębnej ustawie z 1924 r., dotyczącej decyzji władz szkolnych, a także w prze-
pisach odnoszących się do spraw opieki społecznej. Regulacje te stosowano w niektórych
sprawach danin komunalnych, chociaż w zasadzie ustawa z 1923 r. odnosiła się do trybu
postępowania organów administracji rządowej. W 1922 r. rozpoczął działalność Najwyż-
szy Trybunał Administracyjny, którego orzecznictwo miało duży udział w kształtowaniu
i utrwalaniu zasad postępowania administracyjnego.
Właściwe prace kodyfikacyjne dotyczące postępowania administracyjnego były prowadzo-
ne przez powołaną 19.01.1926 r. podkomisję działającą w organizacyjnych ramach Komi-
sji Wniosków Ustawodawczych przy Prezydium Rady Ministrów. Organ ten za podstawę
swoich prac obrał ostateczną wersję projektu austriackiej ustawy o postępowaniu admini-
stracyjnym, a nie – jak powszechnie się twierdzi – już uchwaloną ustawę. Projekt wstępny
ustawy o postępowaniu administracyjnym ogłoszono drukiem i poddano go pod publiczną
dyskusję20.
84 W toku prac kodyfikacyjnych przygotowano w sumie aż dziesięć różnych wersji projek-

tu, uwzględniając tworzone stopniowo polskie prawodawstwo, dostosowując projekt do
ówczesnej struktury administracji rządowej i samorządowej21. Projekt końcowy (liczący
123 artykuły, podczas gdy projekt z 1926 r. miał tylko 66 artykułów) został wprowa-
dzony w życie w formie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej (z mocą ustawy)
z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem, które weszło w życie 1.07.1928 r. W tym
samym dniu wydano jeszcze dwa rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej: o postę-
powaniu przymusowym w administracji oraz o postępowaniu karno-administracyjnym.
19
W. Maisel, Wojewódzkie sądy administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa–Poznań 1976,
s. 182; odnośnie do postępowania administracyjno-spornego por. s. 156 i n.; tekst polski przepisów z ko-
mentarzem podaje S. Mrávincsics, Postępowanie administracyjno-sporne, Poznań 1928, s. 7 i n.
20
„Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1926/30 i 31.
21
R. Hausner, Geneza rozporządzenia..., s. 499–502.

Wkrótce w ślady Polski poszła Czechosłowacja (1928 r.), a następnie Jugosławia (1930 r.).
Wiele przepisów proceduralnych zawierał ukraiński kodeks administracyjny z 1927 r. Nie-
które kraje niemieckie również podejmowały prace nad kodyfikacją postępowania admini-
stracyjnego zakończone uchwaleniem ustaw (Turyngia w 1926 r. i Brema w 1934 r.)22. Te do-
konania kodyfikacyjne stanowią na kontynencie europejskim pierwsze stadium prac nad
porządkowaniem postępowania administracyjnego. Aktem prawnym o wysokiej trwałości
okazała się zwłaszcza austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym.
Druga kodyfikacja. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postę- 85

powaniu administracyjnem obowiązywało do końca 1960 r., chociaż wiele zmian prawo-
dawczych wprowadzonych od 1944 r., jak też zaniechanie reaktywowania sądownictwa
administracyjnego ogólnego spowodowały osłabienie w praktyce roli tej kodyfikacji jako
jedynego źródła prawnej regulacji postępowania administracyjnego. Gwałtownie przy-
bywało przepisów procesowych w różnych ustawach i dekretach. Wykaz aktów norma-
tywnych zawierających fragmenty procedury administracyjnej i przepisy proceduralne
opracowany na zlecenie komisji przygotowującej projekt Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego obejmował aż 301 aktów prawnych23.
W sprawach zobowiązań podatkowych wprowadzono nowe uregulowanie prawne dekre-
tem z 16.05.1946 r. o postępowaniu podatkowym24, który wprawdzie powielał znaczną
część postanowień rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, ale jednocześnie
tworzył podstawy administracyjnego postępowania szczególnego. Był to zresztą proces po-
wszechniejszy, ponieważ odrębności proceduralne wynikające z przepisów różnych aktów
prawnych częściej miały charakter formalny niż merytoryczny i były dyktowane skłonnoś-
cią do izolacji resortowej również w kwestiach proceduralnych25.
Oprócz procesu dekodyfikacji na zakres stosowania rozporządzenia o postępowaniu ad- 86
ministracyjnym miały wpływ także inne czynniki, o których trzeba wspomnieć za J. Sta-
rościakiem26. Zmianie uległy założenia ustroju administracji w terenie, ponieważ w 1950 r.
zniesiono samorząd terytorialny. W tymże roku przekształcono prokuraturę, wyposażając
ją w uprawnienia kontrolne wobec administracji. Wiele zmian ustrojowych przekształciło
zasadniczo tok instancji w sprawach administracyjnych, niektóre zaś zmiany prawa ma-
terialnego osłabiły poważnie trwałość decyzji administracyjnych. Wspólna uchwała Rady
Państwa i Rady Ministrów z 14.12.1950 r. w sprawie rozpatrywania i załatwiania odwołań,
listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej27 nałożyła na wszystkie organy państwowe
obowiązek przyjmowania i rozpatrywania skarg, zażaleń i krytyki prasowej. Przepisy te
22
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warsza-
wa–Poznań 1982, s. 26.
23
J. Litwin, Z zagadnień mocy obowiązującej niektórych przepisów proceduralnych pod rządem Kodeksu
postępowania administracyjnego, „Palestra” 1961/10, s. 21.
24
25
B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 24–27.
26
J. Starościak, Zagadnienia budowy systemu postępowania administracyjnego [w:] E. Iserzon, J. Staroś-
ciak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego, Warszawa 1955, s. 46–77.
27
M.P. z 1951 r. Nr 1, poz. 1.

nie zostały powiązane z rozporządzeniem i wobec tego nie istniały żadne ograniczenia we
wnoszeniu środków zaskarżenia. W stosunkowo krótkim czasie dostrzeżono niedostatki
tego stanu rzeczy, co spowodowało, że „Proces rewaloryzacji postępowania administracyj-
nego rozpoczął się w drugiej połowie lat pięćdziesiątych XX wieku. Nie ulegała wątpliwości
celowość istnienia jurysdykcyjnego ogólnego postępowania administracyjnego, pilną nato-
miast stała się potrzeba jego gruntownej reformy”28.
87 Inicjując prace nad nową kodyfikacją postępowania administracyjnego, Komisja Prawa Ad-
ministracyjnego przy Zarządzie Głównym Zrzeszenia Prawników Polskich w końcu 1957 r.
przygotowała wstępny projekt Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarządzeniem
nr 16 Prezesa Rady Ministrów z 28.01.1958 r. powołano Komisję do opracowania projektu
przepisów o postępowaniu administracyjnym, która w kwietniu 1959 r. poddała pod pub-
liczną dyskusję piątą redakcję projektu kodeksu postępowania administracyjnego29. Wer-
sja ósma projektu, znacznie zmieniona w stosunku do projektu poddanego pod publiczną
dyskusję, została uchwalona przez Radę Ministrów jako projekt rządowy. Komisja sejmo-
wa zgłosiła do projektu 99 poprawek i z nimi została uchwalona ustawa z 14.06.1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego30, która weszła w życie 1.01.1961 r. Okres
vacatio legis został wykorzystany na opracowanie 60 wzorów pism i formularzy, a także
na przeszkolenie pracowników administracji. W Urzędzie Rady Ministrów działał Zespół
doradczy do spraw Kodeksu postępowania administracyjnego, który udzielał opinii w razie
wątpliwości co do treści i zakresu stosowania przepisów kodeksu. Z pełnym uzasadnie-
niem można było więc o Kodeksie postępowania administracyjnego napisać: „Przygotowa-
ny drogą starannych studiów i dyskusji, jest kodeks dziełem dojrzałej rozwagi politycznej
i wysokiej kultury prawniczej”31.
88 Dlaczego przyjęto formę kodeksu, gdy w 1928 r. wystarczała zwykła ustawa?

W Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano dwa różne postę-
powania: administracyjne ogólne i w sprawach skarg i wniosków, unormowano też
procesowe czynności prokuratorskiej kontroli przestrzegania prawa w sprawach
indywidualnych. Zakres stosowania Kodeksu określono klauzulą generalną, przyjmując
dodatkowo zasadę posiłkowego stosowania jego przepisów zawsze wtedy, gdy przepisy
prawa odsyłają do przepisów „o postępowaniu administracyjnym”. Umieszczono w nim
zespół przepisów ustanawiających zasady ogólne postępowania administracyjnego. Poza
tym zapewniono łączność wszystkich uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania
administracyjnego, zwłaszcza harmonizując z postępowaniem administracyjnym ogól-
nym przepisy o rozpatrywaniu skarg i wniosków, oraz powiązano kontrolne uprawnienia
prokuratorskie z założeniami trwałości decyzji administracyjnych. Regulacja prawna
28
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System
Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 155–156.
29
O pracach Komisji zob. uwagi W. Dawidowicza, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu,
Warszawa 1962, s. 17–19 oraz cyt. tam literatura.
30
Tekst pierwotny: Dz.U. Nr 30, poz. 168.
31
F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961/12, s. 910.

zawarta w kodeksie była podporządkowana wspólnym założeniom. Istniały wspólne

pojęcia prawne i instytucje procesowe, co uzasadniało nadanie ustawie formy kodeksu.
Polska należy do krajów, które wcześnie dokonały kodyfikacji postępowania admi- 89

nistracyjnego, podążając za wzorem Austrii. Jak już była o tym mowa, w tym samym
czasie skodyfikowano postępowanie administracyjne w Czechosłowacji i w Jugosławii.
Znacznie później skodyfikowano postępowanie administracyjne w innych państwach32.
Uznaje się bowiem szczególną rolę postępowania administracyjnego jako zbioru systemu
gwarancji zapewniających właściwą pozycję jednostki w jej stosunkach z administracją
publiczną.
Bardziej znaczące nowelizacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Pierwsza 90

z większych nowelizacji kodeksu była związana z następstwami reformy administracji
terenowej z lat 1972–1975, a także z ratyfikacją przez Polskę 3.03.1977 r. Międzynaro-
dowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych33, który w art. 2 ust. 3 lit. b i art. 14
ust. 1 stanowił o ochronie praw jednostki na drodze sądowej, co dawało realną pod-
stawę starań o rozszerzenie sądowej kontroli administracji lub o powołanie odrębnego
sądownictwa administracyjnego.
Z inicjatywy poselskiej z początkiem 1977 r. rozpoczęto prace nad projektem nowelizacji

Kodeksu postępowania administracyjnego, w kwietniu powołano Zespół Ekspertów
przy Kancelarii Sejmu34, który przygotował opinię z listą problemów, obejmującą m.in.
zagadnienia: dostosowania Kodeksu do dwuszczeblowej terenowej administracji jed-
noosobowej, dalszą unifikację postępowania administracyjnego, umocnienie zasady
dwuinstancyjności postępowania, zdemokratyzowanie i uproszczenie postępowania,
poszerzenie zakresu stosowania przepisów o skargach i wnioskach, wydatne rozszerzenie
sądowej kontroli decyzji administracyjnych. W trakcie prac nad nowelą odrzucono po-
mysł przygotowania nowego kodeksu ze względu na wysoką ocenę wartości kodyfikacji
z 1960 r., a w celu zapobieżenia próbom torpedowania projektu dotyczącego sądowej
kontroli administracji połączono nowelę do Kodeksu postępowania administracyjnego
z ustawą o NSA. Ustawa z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego weszła w życie 1.09.1980 r.
Wszystkie problemy podniesione w opinii Zespołu Ekspertów zostały rozwiązane i sto-

sowne przepisy znalazły się w Kodeksie postępowania administracyjnego, który stał się
kodeksem kilku już procedur uregulowanych ze zróżnicowaną szczegółowością. Od
noweli z 1980 r. w kodeksie znajdowały się przepisy o postępowaniu administracyjnym
32
A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistość, Warszawa 1988, s. 145–152.
Na temat kodyfikacji postępowania administracyjnego zob. Postępowanie administracyjne w Europie,
red. Z. Kmieciak, Warszawa 2010.
33
Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.
34
Szerzej pisze o tym Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 50–51; także S. Zawadzki, R. Orze-
chowski, Przesłanki i kierunki aktualizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1979/8–9, s. 3 i 6–7.

ogólnym, przepisy dostosowujące postępowanie ogólne do postępowania w sprawach

zobowiązań podatkowych, a także uregulowanie głównych elementów postępowania
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, elementy postępowania przed Kolegium
Kompetencyjnym przy Sądzie Najwyższym, uproszczone postępowanie w sprawach
wydawania zaświadczeń oraz postępowanie skargowe i co do wniosków. Były też ele-
menty kształtujące procesowe formy prokuratorskiej kontroli legalności decyzji ad-
ministracyjnych. Włączenie do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów
o sądowej kontroli decyzji administracyjnych spowodowało wiele nowelizacji tego
kodeksu w związku z rozszerzaniem jej zakresu lub nawet tylko potwierdzaniem pod-
dania decyzji w niektórych sprawach tej kontroli.
Kolejna nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiła jeden z aktów

prawnych towarzyszących przywróceniu w administracji publicznej instytucji samo-
rządu terytorialnego. Ustawa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego35 rozszerzyła moc obowiązującą przepisów na organy samorzą-
dowe, gdy rozpatrują one administracyjne sprawy indywidualne własne lub zlecone,
określiła miejsce organów samorządowych w toku instancji administracyjnych oraz
w nadzwyczajnych trybach postępowania. Postąpiono o krok naprzód w unifikacji
postępowania administracyjnego, rozszerzając jego moc obowiązującą na postępowa-
nie przed organami administracji wojskowej i w sprawach powszechnego obowiązku
obrony, a także w niektórych sprawach dyscyplinarnych. Nowela, przy dość skromnej
liczbie jej postanowień, stanowiła bardzo ważny i znaczący krok w ewolucji postępo-
wania administracyjnego oraz kontroli administracji publicznej – właśnie publicznej
(dualistycznej), a nie tylko rządowej – przez sąd administracyjny.
91 Dalsze fazy ewolucji uregulowań prawnych dotyczących postępowania admi-

nistracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz sądowej kontroli administracji
wyznaczyły kolejne ustawy.
Pierwszą jest ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych36,

nadająca kolegiom znacznie już wyraźniejszy charakter organów orzeczniczych quasi-są-
dowych, o większej niż poprzednio niezależności organizacyjnej i osobowej, stanowiąca
wprost o podległości składów w zakresie orzekania tylko prawu, wyposażająca kolegia
w uprawnienie do wnoszenia pytań prawnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego37.
Drugą jest nieobowiązująca już ustawa z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Admini-

stracyjnym, normująca strukturę i organizację Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz
postępowanie sądowoadministracyjne. Ustawa rozszerzyła zakres kontroli sądowej na
Dz.U. Nr 34, poz. 201.

35
Dz.U. z 2018 r. poz. 570; tekst pierwotny: Dz.U. Nr 122, poz. 593 ze zm.
36
37
W obowiązujących rozwiązaniach uprawnienie do wnoszenia pytań prawnych samorządowym
kolegiom odwoławczym nie przysługuje.

nowe kategorie postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym

i egzekucyjnym oraz na niektóre czynności materialno-techniczne. Poszerzyła kompe-
tencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także ustanowiła środki dyscyplinujące
organy administracji w wykonywaniu orzeczeń sądowych, a ponadto znowelizowała
Kodeks postępowania administracyjnego.
Trzecim aktem prawnym, który wpłynął na kształt skodyfikowanego postępowania ad-

ministracyjnego, jest ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa, która stanowiła
powrót do koncepcji sprzed nowelizacji z 1980 r., przywracając szczególne postępowanie
w sprawach zobowiązań podatkowych, informacji i kontroli podatkowej, czynności
sprawdzających, kontroli skarbowej oraz w sprawach celnych. Doszło do dekodyfikacji
postępowania administracyjnego, rozdzielonego od tej pory na ogólne oraz szczególne.
Czwartym aktem prawnym jest ustawa z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw

w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa38, dostosowująca przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego do nowej struktury terenowej administra-
cji publicznej wprowadzonej 1.01.1999 r. Ponadto ujednolicono w niej terminologię
Kodeksu postępowania administracyjnego, dostosowano definicje legalne do nowej
sytuacji, w pewnych kwestiach związanych z reformą zmieniono regulacje prawne, jak
np. odnośnie do rozstrzygania sporów o właściwość, zakresu kompetencji organu odwo-
ławczego w niektórych sprawach rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego
czy też wzruszenia niektórych decyzji ostatecznych organów samorządu terytorialnego39.
Kolejne zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego weszły w życie 1.01.2004 r.

w związku z reformą sądownictwa administracyjnego i dotyczyły przede wszystkim
niektórych kwestii związanych z rozstrzyganiem sporów o właściwość między organami
administracji publicznej a sądami powszechnymi. W ramach informatyzacji działal-
ności administracji publicznej wprowadzono do kodeksu w 2005 r. przepisy dotyczące
korzystania ze środków komunikacji elektronicznej w kontaktach procesowych ze stro-
nami postępowania, znacznie rozszerzając zakres regulacji w 2010 r. przy stworzeniu
prawnych podstaw działania elektronicznej platformy usług administracji publicznej
dostępnej w sieci internetu. Wiele istotnych zmian w przepisach wprowadzono ustawą
z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz usta-
wy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi40 w celu zwiększenia
sprawności postępowania, zapobiegania i zwalczania bezczynności lub przewlekłości
postępowania. Kolejną nowelizacją mającą zasadniczy wpływ na kształt prawny po-
stępowania administracyjnego jest nowelizacja z 7.04.2017 r. Wprowadzono nią wiele
regulacji o charakterze materialnym, kształtujących treść rozstrzygnięć, ustanawiając
38
39
Drugi tekst jedn. Kodeksu postępowania administracyjnego: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
Aktualnie obowiązuje tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.
40
Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.

dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego. Wprowadzono instytucję mediacji,

milczącego załatwienia sprawy, europejskiej współpracy organów administracji publicz-
nej, jak również unormowano zasady stosowania administracyjnych kar pieniężnych.
Wprowadzone następne zmiany dotyczyły usprawnienia komunikacji ze stroną. Ustawą

z 6.03.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne
ustawy dotyczące działalności gospodarczej41 odformalizowano sposób doręczania
decyzji i innych pism związanych z załatwianiem spraw.
Kolejne zmiany związane są z dostosowaniem regulacji procesowej do przepisów prawa

unijnego. Należy tu wymienić ustawę z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy o usługach za-
ufania oraz identyfikacji elektronicznej oraz niektórych innych ustaw42, wprowadzającą
w miejsce „podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP”, „podpis zaufany”.
Ustawą z 6.12.2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych

ustaw43 wprowadzono regulację w przedmiocie dopuszczalności „podpisu osobistego”.
Ustawą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowa-

nia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia
2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych oso-
bowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy
95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) uregulowano obowiązki organów
administracji publicznej wobec stron i innych uczestników postępowania informowania
o uprawnieniach przysługujących w zakresie ochrony danych osobowych.
Kolejne zmiany wprowadzone są zarówno w Kodeksie postępowania administracyjne-

go, jak i Ordynacji podatkowej ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych.
Nie mają znaczenia materialnoprawnego dla treści kształtowania praw procesowych,
a związane są z dalszym procesem doskonalenia komunikacji organu administracji
publicznej z jednostką.
92 Dla wprowadzenia zmian w przepisach prawa procesowego ważne jest zapisanie

podstawowych praw jednostki w Konstytucji. Tak istotne znaczenie dla ewolucji
postępowania administracyjnego ma zamieszczenie w Konstytucji RP art. 78 stano-
wiącego o prawie do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji
jako jednego ze środków ochrony wolności i praw. Artykuł 63 Konstytucji RP wśród
wolności i praw politycznych wymienia prawo do składania petycji, skarg i wniosków.
W art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymienia się sądy administracyjne jako sprawujące
wymiar sprawiedliwości, a w art. 184 Konstytucji RP stanowi się o tym, że Naczelny
41
Dz.U. poz. 650.
42
Dz.U. poz. 1544 ze zm.
43

Sąd Administracyjny wraz z innymi sądami administracyjnymi sprawuje kontrolę

działalności administracji publicznej. Postulaty dotyczące nadania najwyższej rangi tym
najważniejszym instytucjom ochrony praw jednostki w jej stosunkach z administracją
publiczną doczekały się realizacji.
4. Kodyfikacja postępowania egzekucyjnego

w administracji
Po odzyskaniu niepodległości na ziemiach polskich obowiązywały przepisy państw zabor- 93
czych zawarte w pruskiej ustawie z 1883 r. o ogólnej administracji kraju i w austriackim
rozporządzeniu cesarskim z 1854 r. dotyczące stosowania środków przymusu, takich jak:
kara za nieposłuszeństwo, wykonanie obowiązku na koszt zobowiązanego, przymus bez-
pośredni. Stopniowo też przybywało unormowań wprowadzanych różnymi aktami norma-
tywnymi w odniesieniu do niektórych obszarów kraju (byłego zaboru rosyjskiego pozba-
wionego uregulowań ogólnych) lub poszczególnych rodzajów obowiązków o charakterze
niepieniężnym44.
Pierwszym krokiem na drodze porządkowania stanu prawnego było wprowadzenie do 94

Konstytucji marcowej przepisu art. 44 a linea 2 i 3 oraz art. 97 a linea 4, w których dopusz-
czano stosowanie przymusu państwowego w zapewnieniu wykonania aktów prawnych
władzy wykonawczej, a następnym stało się jednolite ustawowe unormowanie dla całego
kraju egzekucji skarbowej45. W wykonaniu wspomnianych przepisów konstytucyjnych
podjęto prace nad uregulowaniem stosowania środków egzekucji administracyjnej w celu
przymusowego wykonania obowiązków pieniężnych i niepieniężnych nakładanych przepi-
sami prawa oraz aktami indywidualnymi, a także nakazami i zakazami generalnymi wy-
dawanymi przez organy administracji publicznej. Kodyfikacji dokonano rozporządzeniem
Prezydenta Rzeczypospolitej (z mocą ustawy) z 22.03.1928 r. o postępowaniu przymuso-
wym w administracji46. Rozporządzenie nie było obszerne, ponieważ liczyło 61 artyku-
łów, ale miało szczególny skutek unifikacyjny ze względu na to, że stanowiło o uchyleniu
wszystkich sprzecznych z nim przepisów prawnych. W rozporządzeniu określono źródła
obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej, właściwość organów, tryb czynności
i poszczególne środki przymusu administracyjnego47. Na podkreślenie zasługuje wpro-
wadzenie do przepisów zasad ogólnych stosowania przymusu, jak np. najłagodniejszego
środka, utrzymania przymusu w niezbędnych granicach, co stało się trwałym elementem
regulacji prawnej.
44
T. Hilarowicz [w:] Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego
i międzynarodowego), red. Z. Cybichowski, t. II, Warszawa 1930, s. 798–802.
45
Ustawa z 14.12.1923 r. o uprawnieniach organów wykonawczych władz skarbowych (Dz.U. z 1924 r.
Nr 5, poz. 37 ze zm.).
46
47
Zob. obszerną charakterystykę treści rozporządzenia J. Jendrośki, Zagadnienia prawne wykonania
aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 69–82.

95 Okres obowiązywania jednolitych przepisów o egzekucji administracyjnej był krótki, po-

nieważ w 1932 r. wprowadzono odrębne przepisy o egzekucji niektórych obowiązków pie-
niężnych48, a dekretem z 28.01.1947 r. o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych49
utrwalono dwutorowość regulacji prawnej ze względu na charakter obowiązków – osobno
pieniężnych oraz niepieniężnych.
W toku prac nad kodyfikacją postępowania administracyjnego rozważano możliwość

objęcia jednym aktem rangi kodeksowej przepisów postępowania administracyjnego
ogólnego oraz postępowania egzekucyjnego, jednakże zadanie to z różnych powodów
okazało się zbyt trudne do wykonania i rozważano rozwiązanie kompromisowe w postaci
opracowania dwóch odrębnych aktów ustawowych, które następnie zostałyby scalone
w drodze odpowiedniego zabiegu legislacyjnego50. W pewnym zakresie to zamierzenie
zostało zrealizowane w drugiej kodyfikacji postępowania egzekucyjnego.
96 Prace nad projektem ustawy trwały dłużej niż nad projektem Kodeksu postępowania
administracyjnego51, a ich rezultatem była ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji52, unifikująca postępowanie przymusowe co do wyko-
nania obowiązków pieniężnych i niepieniężnych oraz wiążąca w regulacji procesowej
tę ustawę z Kodeksem postępowania administracyjnego przez odesłanie w kwestiach
nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu.
Ustawę z 1966 r. wielokrotnie nowelizowano. Pierwsza większa nowelizacja była zwią-

zana z dwustopniowym podziałem administracyjnym kraju i reformą administracji
terenowej z lat 1972–1975. Doniosłą zmianę wprowadzono nowelą z 1990 r., która
m.in. zrównywała pozycję prawną wszystkich przedsiębiorców, wprowadziła organy
samorządu terytorialnego do kręgu organów egzekucyjnych, zmieniała zasady egze-
kucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń emerytalnych i rentowych, jak również
z ruchomości, a także rozszerzyła uprawnienia organów egzekucyjnych w uzyskiwaniu
informacji niezbędnych w prowadzeniu egzekucji53. W następnych latach wprowadzano
zmiany, które miały zapewnić większą skuteczność egzekucji świadczeń pieniężnych,
wzmacniając odpowiedzialność różnych podmiotów za wykonywanie obowiązków
określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podnosząc
wysokość kwoty grzywny w celu przymuszenia, wprowadzając dopuszczalność stoso-
wania na drodze egzekucji administracyjnej obowiązków pieniężnych egzekucji z nie-
Ustawą z 10.03.1932 r. o przejęciu egzekucji administracyjnej przez władze skarbowe oraz o postę-
48
powaniu egzekucyjnym władz skarbowych (Dz.U. Nr 32, poz. 328 ze zm.).

49
50
S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959/4, s. 635–636.
51
Charakteryzuje je J. Starościak, Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w administracji,
„Gospodarka i Administracja Terenowa” 1966/7–8 (wkładka), s. 21 i n.
52
53
Pierwszy tekst jedn.: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.

ruchomości, która do 2001 r. mogła być prowadzona tylko na drodze egzekucyjnego

postępowania cywilnego54.
Przepisy towarzyszące reformie ustroju terenowej administracji publicznej również

wprowadziły zmiany w przepisach o egzekucji administracyjnej, przystosowując je do
nowej struktury organów i zakresu ich działania. Znaczące zmiany wprowadzono ustawą
z 2000 r., dostosowując w szerokim zakresie przepisy postępowania egzekucyjnego do
gospodarki ze znacznym obrotem z zagranicą i udziałem w nim podmiotów zagranicz-
nych oraz do wymagań wynikających z prawa Unii Europejskiej. Dalsze rozszerzenie
zakresu mocy obowiązującej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
nastąpiło na podstawie przepisów z 2001 i z 2002 r., a wszystkie one zmieniły systema-
tykę, zakres mocy obowiązującej oraz w sporym zakresie system środków przymusu55.
Kolejne zmiany służyły dostosowaniu przepisów do nowej sytuacji wynikającej z przystą-

pienia Polski do Unii Europejskiej i współpracy z państwami członkowskimi w przymu-
sowym wykonaniu obowiązków o charakterze pieniężnym56. Ważnym etapem w regulacji
współpracy Rzeczypospolitej Polskiej z państwami członkowskimi i państwami trzecimi
jest zmiana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzona
ustawą z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności
celnych i innych należności pieniężnych, dokonująca wdrożenia do polskiego systemu
prawnego regulacji dyrektywy Rady 2010/24/UE z 16.03.2010 r. w sprawie wzajemnej
pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obcią-
żeń57. Kolejne zmiany wprowadzono ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny, ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw58,
regulując kwestie zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową, kosztów eg-
zekucyjnych, odpowiedzialności zobowiązanego. Dalsze zmiany w regulacji egzekucji
administracyjnej, głównie materialnoprawnej, zostaną omówione w części dotyczącej
egzekucji administracyjnej. W szerokim zakresie zmiany w egzekucji administracyjnej
i postępowaniu egzekucyjnym wprowadzono ustawą z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz innych ustaw59.
W tym miejscu należy jednak wskazać, że w kolejnej zmianie regulacji egzekucji admi-
nistracyjnej została ustanowiona w postępowaniu egzekucyjnym zasada ogólna ochrony
danych osobowych.
54
Ustawa z 6.09.2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 125, poz. 1368).
55
Drugi tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm., trzeci tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229,
poz. 1954 ze zm.
56
Czwarty tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., piąty: Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., szósty:
Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm. Obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.
57
Dz.Urz. UE L 84, s. 1.
58
59

5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego

97 Po odzyskaniu niepodległości przepisy postępowania w sprawach podatkowych były za-
mieszczane w aktach prawnych stanowiących o poszczególnych podatkach, system po-
datkowy był kształtowany stopniowo od strony materialnoprawnej, ponieważ przede
wszystkim istotny był wtedy cel fiskalny60. Pierwszym aktem kodyfikującym material-
ne i procesowe prawo podatkowe była ustawa z 15.03.1934 r. – Ordynacja podatkowa61.
Część Ordynacji podatkowej zawierająca przepisy postępowania podatkowego była nie-
wielka. Regulowały one obowiązki i niewielkie uprawnienia podatnika (zwanego w prze-
pisach „płatnikiem”). Organy skarbowe wydawały orzeczenia rozstrzygające o podatkach,
a w kwestiach pozostałych wydawały postanowienia. Ordynacja stanowiła o właściwości
w sprawach podatkowych organów skarbowych w pierwszej instancji, a w postępowaniu
odwoławczym orzekały komisje odwoławcze reprezentujące różne grupy podatników.
Ordynacja regulowała też zasady i tryb wznawiania postępowania wymiarowego. Zazna-
czyć trzeba, że jej przepisy nie dotyczyły wszystkich podatków, lecz części z nich, a przede
wszystkim podatków bezpośrednich, takich np. jak gruntowy, od lokali, przemysłowy czy
od kapitałów i rent.
W okresie powojennym ordynacja podatkowa obowiązywała przez krótki czas, a jej prze-
pisy zostały zastąpione w części osobnym dekretem o zobowiązaniach podatkowych regu-
lującym zagadnienia prawa materialnego oraz w dalszej części – dekretem z 16.05.1946 r.
o postępowaniu podatkowym62. Unormowania prawne zawarte w dekrecie powstały w wy-
niku złożenia w całość części przepisów Ordynacji podatkowej z 1934 r. oraz wybranych
przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, niektóre przeniesiono
wprost, inne zaś ze zmianami.
Niezależnie od oceny tej techniki tworzenia prawa trzeba stwierdzić, że nastąpiła korzystna
zmiana, gdyż przybliżono postępowanie podatkowe do postępowania administracyjnego
ogólnego. Przepisy dekretu odnosiły się w pełnym zakresie do podatników tzw. sektora
nieuspołecznionego, czyli prywatnych kupców, rzemieślników, przedsiębiorców, a tylko
w ograniczonym zakresie dotyczyły opodatkowania jednostek gospodarki uspołecznionej,
bo jedynie w przypadkach braku odrębnych regulacji proceduralnych. Dekret ten, z wielo-
ma nowelizacjami spowodowanymi zmianami politycznymi i gospodarczymi63, obowią-
zywał do końca 1980 r., tzn. do rozciągnięcia na postępowanie w sprawach zobowiązań
podatkowych znowelizowanego w 1980 r. Kodeksu postępowania administracyjnego.
W kodeksie zamieszczony był dział III, stanowiący w art. 164–179 o odrębnościach pro-
cesowych obowiązujących przy rozpatrywaniu tych spraw. W latach 1981–1997 obowią-
60
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 152 i powołana tam
literatura.
61
Dz.U. Nr 39, poz. 346; po zmianach tekst jedn.: Dz.U. z 1936 r. Nr 14, poz. 134 ze zm.
62
63
Po kilku ważniejszych ogłoszono drugi tekst jedn.: Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60 ze zm.

zywało jednolite postępowanie administracyjne z zachowaniem nielicznych odrębności

dostosowanych do spraw zobowiązań podatkowych.
Ten stan prawny uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z 29.08.1997 r. – Ordynacja 98
podatkowa. Przepisami tej ustawy wyłączono spod mocy obowiązującej Kodeksu po-
stępowania administracyjnego postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych,
informacji podatkowej, kontroli podatkowej i czynności sprawdzających. Ponadto roz-
ciągnięto przepisy postępowania podatkowego na sprawy kontroli skarbowej. Następnie
odrębną ustawą z 12.12.1997 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny64 również rozciągnięto
na sprawy celne przepisy postępowania podatkowego. W ten sposób ponownie wy-
odrębniono legislacyjnie zespół przepisów postępowania administracyjnego szcze-
gólnego. Tym samym, formalnie rzecz biorąc, nastąpiła dekodyfikacja postępowania
administracyjnego z wyraźnych pobudek separatyzmu resortowego, ale pod względem
merytorycznym związki postępowania podatkowego z postępowaniem administracyj-
nym ogólnym oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego są jednak
nadal bardzo silne i ważne dla praktyki administracyjnej oraz orzecznictwa sądowego.
Przede wszystkim przepisy dwóch działów kodeksu są stosowane wprost w sprawach
podatkowych, następnie do Ordynacji podatkowej przeniesiono wiele przepisów Ko-
deksu bez jakiejkolwiek zmiany, część przepisów włączono do jej tekstu z niewielkimi
zmianami, pozostała część przepisów stanowi dopiero o specjalizacji tej szczególnej
procedury administracyjnej.
Ordynację wielokrotnie zmieniano wkrótce po jej wejściu w życie, ale były to raczej
doraźne korekty spowodowane zmianami innych przepisów prawnych oraz dostrzeżo-
nymi lub ujawnionymi w praktyce niedostatkami regulacji prawnej.
Pierwotny tekst Ordynacji uległ poważnej zmianie w wyniku nowelizacji dokonanej

ustawą z 12.09.2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektó-
rych innych ustaw65. Nie wchodząc w pełny zakres jej zmian, były bowiem jeszcze liczne
następne, należy stwierdzić, że wpłynęły one korzystnie na kształt tego postępowania
administracyjnego szczególnego, przybliżając wiele gwarancji procesowych do istnie-
jących w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w wielu kwestiach procesowych
wprowadzając nowe, wartościowe uregulowania prawne. Nadal pozostało duże, a nawet
nieco mocniejsze teraz, powinowactwo rozwiązań prawnych postępowania admini-
stracyjnego ogólnego oraz postępowania podatkowego, co pozwala na wykorzystanie
w szerokim zakresie orzecznictwa sądu administracyjnego w wykładni tych przepisów
i utrzymywanie w miarę jednolitego standardu proceduralnego rozpatrywania spraw.
Ten kierunek zmian został zachowany w odniesieniu do procesowej części Ordynacji
podatkowej w dalszych nowelizacjach dokonywanych bardzo często w kolejnych latach.
64
Dz.U. Nr 160, poz. 1084 (akt uchylony); obecnie ustawa z 19.03.2004 r. – Prawo celne, której art. 73
zawiera odesłanie do Ordynacji podatkowej w kwestiach procesowych.
65

Proces zmiany Ordynacji podatkowej jest ciągły, od zmian w ograniczonym (ale ważnym
dla podatnika) zakresie, jak dodany ustawą z 5.08.2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja
podatkowa oraz niektórych innych ustaw66 art. 2a w brzmieniu: „Niedające się usunąć
wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść po-
datnika”, który nadaje zasadzie domniemania załatwienia sprawy na korzyść jednostki,
wypracowanej w doktrynie i orzecznictwie sądowym, moc reguły prawnej do zmian
o szerszym zakresie.
Szeroki zakres zmian w postępowaniu podatkowym wprowadzono ustawą z 10.09.2015 r.

o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw67. Szczegółowo
unormowano instytucję pełnomocnictwa, rozbudowując wiele instytucji procesowych
dotyczących praw i obowiązków stron postępowania podatkowego, które zostaną omó-
wione przy przedstawieniu konstrukcji poszczególnych instytucji procesowych postę-
powania podatkowego.
Ustawą z 13.05.2016 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych in-

nych ustaw68 dodano dział IIIa „Przeciwdziałanie unikaniu opodatkowania”, regulując
postępowanie podatkowe w sprawie unikania opodatkowania. Regulacja materialno-
prawna w Ordynacji podatkowej w zakresie „przeciwdziałania unikania opodatkowania”
została zmieniona w ustawie z 5.07.2018 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa
oraz niektórych innych ustaw69 oraz ustawie z 23.11.2018 r. o zmianie ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych,
ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw70. Wprowadzone zmiany
w regulacji materialnoprawnej mają też następstwa dla zmian w przepisach prawa pro-
cesowego. Na przykład ustawa z 16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących po-
dwójnego opodatkowania oraz zawierania uprzednich porozumień cenowych71 zmienia
regulację w zakresie zawieszenia postępowania podatkowego, przesłanek wznowienia
postępowania.
W innym przedmiotowo zakresie dokonano nowelizacji przepisów Ordynacji podatko-

wej ustawą z 16.11.2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji
Skarbowej72, wprowadzając zmiany w budowie systemu ustrojowego rządowej admini-
stracji skarbowej, w tym zniesienia organów kontroli skarbowej oraz zmiany w regulacji
instytucji procesowych postępowania podatkowego.
66
Dz.U. poz. 1197.
67
68
69
70
71
Dz.U. poz. 2200.
72

Dla struktury ustrojowej rządowej administracji skarbowej podstawą jest ustawa

z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Zmiany w regulacji procesowego
prawa podatkowego były powiązane ze zmianami w przepisach materialnego prawa po-
datkowego (np. w zakresie podstaw prawnych wznowienia postępowania podatkowego
przez dodanie pkt 5a do art. 240 § 1 o.p.). Kolejne zmiany związane są z uchwaleniem
nowych przepisów o danych osobowych, dostosowaniem do nowej regulacji, np. wpro-
wadzonej w ustawie o zmianie ustawy o dowodach osobistych. Warto podkreślić, że
trwają prace nad opracowaniem całościowym nowej Ordynacji podatkowej.

Rozdział IV. Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie...99
Rozdział IV
SĄDOWNICTWO ADMINISTRACYJNE ORAZ

W POLSCE NA TLE PRAWNOPORÓWNAWCZYM
1. Uwagi wstępne
Sądowa kontrola administracji, a zwłaszcza jej decyzji, pojawia się znacznie wcześniej 99
niż prawne uregulowanie postępowania administracyjnego. We Francji ustawami z 16
i 24.10.1790 r. oraz dekretem z 16 fruktidora Roku III zakazano sądom mieszania się
w działalność administracji, a „[...] zakaz ten, sformułowany w słowach bardzo ostrych,
wskutek trudności, które przeciwstawiły słabemu jeszcze Państwu dawne Parlamenty,
stworzył próżnię prawną. Dlatego administracja sama z siebie uruchomiła mechanizm
autonomicznej kontroli, który miał się następnie od niej oderwać i uzyskać niezależność,
z czego jednak nie wynikało w sposób oczywisty, czy będzie on zmierzał w kierunku ochro-
ny obywatela”1. Organem kontroli, o którym mowa, była Rada Stanu (Conseil d’Etat), bę-
dąca organem władzy wykonawczej, spełniająca od ukształtowania jej formy w Konstytucji
Roku VIII dwoistą funkcję, bo dotyczącą redakcji ustaw i rozporządzeń, jak również kon-
troli administracji, w ramach czego należało do niej rozstrzyganie sporów administracyj-
nych2.
Trzeba dodać, że „W historii administracji francuskiej doniosłe akty ustawodawcze w rze-
czywistości często stanowiły kodyfikację orzecznictwa. Orzecznictwo stanowi w istocie
główne źródło prawa administracyjnego, któremu nadało ono jednolity charakter w zakre-
sie jego istoty i metod administracji. Sędzia administracyjny stworzył poprzez zasadę le-
1
N. Questiaux, Kontrola administracji [w:] Administracja Republiki Francuskiej, red. J. Łętowski,
Wrocław 1984, s. 242; W. Brzeziński, Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960, s. 13–16.
Zakaz wkraczania sądu powszechnego w działania administracji znany był od dawna we Francji, ponieważ
wprowadził go Richelieu w 1641 r., a podtrzymał w 1661 r. Ludwik XIV; R. Chapus, Droit du contentieux
administratif, Paris 1991, s. 27. Król delegował władzę sądowniczą parlamentom, a zachował dla siebie władzę
wykonawczą, która nie mogła być wobec tego poddana kontroli sądów. W późniejszym czasie odsunięcie
sądów powszechnych od kontroli administracji wywodzono ze ściśle pojmowanej separacji władz w państwie.
2
N. Questiaux, Kontrola..., s. 242.

galności i zasady odpowiedzialności administracyjnej zasadnicze koncepcje, które regulują

zarazem jego rolę jako tego, który chroni obywateli, jako czynnik kształtowania admini-
stracji. Są one charakterystyczne dla prawa administracyjnego; uzupełnia je dalsza zasada,
jaką jest kontrola sprawowana ze strony sędziego”3.
100 Rolę Conseil d’Etat w kontroli działania administracji publicznej świetnie ilustruje to,
że ceniony zbiór precedensowych orzeczeń otwiera orzeczenie Tribunal des Conflits
z 8.02.1873 r. w sprawie Blanco przeciwko prefektowi Gironde, uznające wyłączną właś-
ciwość administracji, a więc i Conseil d’Etat, do rozpoznania sprawy z zakresu odpowie-
dzialności za szkodę wyrządzoną jednostce działaniem przedsiębiorstwa należącego do ad-
ministracji publicznej. Po nim zamieszczono jeszcze sześć dalszych orzeczeń Tribunal des
Conflits lub Conseil d’Etat z XIX w., które wciąż zachowują aktualność, wyznaczając linię
orzecznictwa sądownictwa administracyjnego4.
Orzecznictwo stanowi we Francji ważne źródło zasad postępowania administracyjnego,

kształtuje bowiem treść i formę różnych czynności administracji. W doktrynie wyraźnie
już wyodrębnia się zespół reguł dotyczących wydawania aktów administracyjnych, jednak-
że idea kodyfikacji postępowania administracyjnego napotyka znaczne opory, a to z obawy
przed zbytnią sztywnością ustawowej regulacji prawnej5.
101 Inaczej jest z kodyfikacją przepisów dotyczących sądownictwa administracyjnego, ponie-
waż w 1973 r. wprowadzono w życie Kodeks Trybunałów Administracyjnych (powoła-
nych w 1953 r. jako sądy pierwszej instancji), a po powołaniu (w 1987 r.) sądów apelacyjnych
wydano w 1989 r. Kodeks Trybunałów Administracyjnych i Sądów Apelacyjnych. W 2001 r.
wszedł zaś w życie Kodeks Sądownictwa Administracyjnego, normujący zakres działa-
nia i postępowanie wszystkich instancji wraz z Conseil d’Etat jako najwyższą. Trzeba za-
znaczyć, że jest to kodeks szczególnego rodzaju, łączący w całość unormowania dotyczące
ustroju, właściwości, kompetencji i procedury sądownictwa administracyjnego, które są
zawarte w ustawach oraz w aktach wykonawczych, jak również to, że w wielu prawnych
regulacjach uwzględnia się utrwaloną praktykę orzeczniczą. Jest to inny rodzaj kodyfika-
cji niż przyjęty w polskiej legislacji, w której kodeks zawiera tylko przepisy prawne rangi
ustawowej6.
W Austrii orzecznictwo wiedeńskiego Trybunału Administracyjnego stworzyło podstawy

ustawowego uregulowania postępowania administracyjnego. W Niemczech ustawa związ-
kowa o postępowaniu administracyjnym została uchwalona dopiero w 1976 r., chociaż kra-
jowe ustawy były wydawane jeszcze w XIX w. (por. rozdział II).
3
N. Questiaux, Kontrola..., s. 244.
4
M. Long, P. Weil, G. Braibant, P. Delvolve, B. Genervois, Les grands arręts de la jurisprudence admi-
nistrative, Paris 1999, s. 1–7.
5
R. Chapus, Droit administratif général, t. I, Paris 1992, s. 812–813 i 823–826. Na wady ustawowej
kodyfikacji postępowania administracyjnego wskazywał R. Odent w przedmowie do: C. Wiener, Vers une
codification de la procédure administrative, Paris 1975, s. 8.
6
J. Borkowski, Nowy francuski kodeks sądownictwa administracyjnego, PiP 2001/10, s. 38 i n.

2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 r.

Pierwsze rozwiązania prawne. Początki sądownictwa administracyjnego w Polsce przypa- 102
dają na okres Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego. W konstytucji Księstwa War-
szawskiego z 1807 r. była zapowiedź powołania „sądownictwa sporów administracyjnych”,
którą w późniejszych aktach prawnych zrealizowano ściśle według francuskiego wzoru,
powołując rady prefekturalne jako organy pierwszej instancji oraz nadając Radzie Stanu
kompetencje sądu administracyjnego drugiej instancji. Z wieloma zmianami i przerwami
w działaniu ten model rozstrzygania sporów administracyjnych przetrwał w Królestwie
Polskim aż do 1867 r., kiedy to w toku likwidacji odrębności ustrojowych zniesiono Radę
Stanu7.
W Polsce odrodzonej sądowa kontrola administracji i jej decyzji kształtowała się nie bez
pewnych zawiłości i z wykorzystaniem różnych modeli tej kontroli8. Trzeba zaznaczyć, że
związek między orzecznictwem sądów administracyjnych a ustawowym uregulowaniem
postępowania administracyjnego był wyraźny i podkreślano go w literaturze9.
Okresy różnych rozwiązań prawnych. W rozwoju sądownictwa administracyjnego w Pol- 103

sce można wyróżnić pod względem normatywnym kilka okresów. W II Rzeczypospolitej
wyodrębnia się trzy okresy, a mianowicie: pierwszy, trwający do 1922 r., drugi, obejmujący
lata 1922–1935, oraz trzeci, który zamknąłby się w 1940 r., a został przerwany wybuchem
wojny. Po wojnie nie reaktywowano Najwyższego Trybunału Administracyjnego i istnia-
ło sądownictwo administracyjne szczególne jedynie w sprawach ubezpieczeń społecznych,
które zachowało odrębność organizacyjną do 1974 r. Mając to na uwadze, można wyróż-
nić lata 1944–1974, a następnie lata 1974–1980, tzn. do powołania Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego, co otwiera nowy etap w ewolucji sądownictwa administracyjnego. Jest też
możliwe wyróżnienie podokresów, przyjmując np. jako datę graniczną rok 1932, w którym
wydano nowe przepisy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, a w latach 1944–1974
można wyróżnić podokresy stosownie do czterech etapów dyskusji nad wprowadzeniem
sądownictwa administracyjnego i prób przygotowania rozwiązań legislacyjnych10.
W uregulowaniu prawnych podstaw działania Naczelnego Sądu Administracyjnego można
wyróżnić lata 1980–1990, w których sąd ten miał inaczej wyznaczone ramy działania, niż
poczynając od noweli z 1990 r., bo ona poważnie odmieniła model kontroli sprawowanej
przez sąd administracyjny, oraz okres od 1995 r., tzn. od wejścia w życie ustawy o Naczel-
7
W. Witkowski, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim 1807–1867,
Warszawa 1984, s. 13–32.
8
Kierunki dyskusji nad kształtem przyszłego sądownictwa administracyjnego w Polsce odrodzonej
omawia D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle własnego orzecznictwa, War-
szawa–Kraków 1999, s. 22–29.
9
R. Hausner, Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, „Gazeta Admi-
nistracji i Policji Państwowej” 1933/15, s. 499; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym,
Lublin 1938, s. 1.
10
M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, s. 28–45; etap pierwszy –
1945–1948; etap drugi – 1956–1959; etap trzeci – 1971–1972; etap czwarty – 1977–1980.

nym Sądzie Administracyjnym. Przepisy art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 1, art. 184 i art. 236
ust. 2 Konstytucji RP wyznaczyły kierunek dalszych przemian struktury sądownictwa ad-
ministracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc o dwuinstancyjno-
ści postępowania i innych sądach administracyjnych działających oprócz Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Nowy okres w działaniu sądownictwa administracyjnego rozpoczął
się z wejściem w życie 1.01.2004 r. ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów admini-
stracyjnych i ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi11.
104 Sądownictwo administracyjne II Rzeczypospolitej. W pierwszym z wyróżnionych okre-

sów (do 1922 r.) zachowano wiele uregulowań prawnych dawnych państw zaborczych.
Nadal obowiązywały przepisy dopuszczające zaskarżenie decyzji administracyjnych do
austriackiego Trybunału Administracyjnego i na mocy dekretu Naczelnika Państwa
z 8.02.1919 r. kompetencje tego Trybunału przeniesiono na Sąd Najwyższy, „przy którym
utworzono osobny Senat (IV) dla tych spraw publicznoprawnych, złożony z członków daw-
nego Trybunału Administracyjnego w Wiedniu”12. W byłym zaborze pruskim w sprawach
wyliczonych w ustawach sądem administracyjnym pierwszej instancji był wydział powia-
towy działający pod przewodnictwem starosty. W 1920 r. przekształcono pozaborcze in-
stytucje w wojewódzkie sądy administracyjne działające w I lub w drugiej instancji, a kom-
petencje Najwyższego Sądu Administracyjnego w Berlinie przeszły na podstawie ustawy
z 1.08.1919 r. na Sąd Nadziemiański, by następnie na mocy ustawy z 1920 r. przejął je Senat
Administracyjny przy Sądzie Apelacyjnym w Poznaniu13. W byłym zaborze rosyjskim nie
działało sądownictwo administracyjne i tylko niektóre przepisy państwa polskiego doty-
czące toku instancji dopuszczały również kontrolę sądową (np. w niektórych sprawach sa-
morządowych14).
105 Konstytucja marcowa w art. 73 zapowiedziała powołanie sądownictwa administracyjnego

z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele i ta zapowiedź regulacji ustawo-
wej została szybko wykonana. Stosownie do art. 33 ustawy z 3.08.1922 r. o Najwyższym
Trybunale Administracyjnym15 rozpoczął on działalność 22.10.1922 r., zapoczątkowując
okres względnie jednolitego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Ustawa zawierała
nieliczne przepisy procesowe, a wiele kwestii proceduralnych unormowano w regulami-
nie Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Dla większości ziem Polski była to jedy-
na instancja sądownictwa administracyjnego. Tylko w byłym zaborze pruskim i w auto-
11
Termin wejścia w życie oraz podstawy przekształcenia sądownictwa w dwuinstancyjne uregulowano
w ustawie z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
12
J.S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego, Warszawa 1925, s. 176–177; K.W. Kumaniecki,
Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach Polski, Warszawa 1921, s. 155–156.
13
J.S. Langrod, Zarys sądownictwa..., s. 178–181; W. Maisel, Wojewódzkie sądy administracyjne w Drugiej
Rzeczypospolitej, Warszawa–Poznań 1976, s. 24 i n.
14
J.S. Langrod, Zarys sądownictwa..., s. 181–185.
15
Dz.U. Nr 67, poz. 600.

nomicznej części kraju, jaką stanowiło województwo śląskie, działały wojewódzkie sądy
administracyjne (z siedzibami w Katowicach, Poznaniu i Toruniu), do których kierowano
odwołania od wyroków wydziałów powiatowych (lub miejskich); sądy te stosowały nadal
pruskie przepisy postępowania sporno-administracyjnego. Wyroki wojewódzkich sądów
administracyjnych wydane w pierwszej instancji można było zaskarżyć w drodze odwoła-
nia do Najwyższego Trybunału Administracyjnego, a od wyroków tych sądów wydanych
w drugiej instancji można było wystąpić do Najwyższego Trybunału Administracyjnego
z rewizją16.
Najwyższy Trybunał Administracyjny. Na podstawie przepisów ustawy z 1922 r. można 106

wskazać na wiele elementów charakteryzujących model normatywny kontroli administra-
cji sprawowanej przez Najwyższy Trybunał Administracyjny. Był to sąd administracyjny
w zasadzie jednoinstancyjny, orzekający prawomocnie o legalności tych indywidualnych
aktów administracyjnych, które były podejmowane przez organy administracji rządowej
lub samorząd terytorialny w wykonaniu swych funkcji publicznoprawnych oraz które
były ujęte w formę procesową orzeczeń lub zarządzeń. Orzekał on wyłącznie w składach
sędziów zawodowych, chociaż trzeba od razu zaznaczyć, że początkowo ustawa wymaga-
ła, aby połowa sędziów Trybunału miała kwalifikacje sędziowskie; od 1932 r. wymaganie
ograniczono do 1/3 składu, pozostałe osoby powoływane na stanowiska sędziowskie mu-
siały mieć wykształcenie prawnicze i praktykę prawniczą.
Podstawę prawną skargi do Najwyższego Trybunału Administracyjnego stanowiło
naruszenie publicznych praw podmiotowych, co znaczy, że legitymowany do wniesienia
skargi bezpośrednio do Trybunału był jedynie podmiot, który twierdził, że orzeczenie lub
zarządzenie narusza jego prawa lub obarcza go obowiązkiem bez podstawy prawnej. Stroną
pozwaną był przed sądem organ administracji publicznej (rządowej, samorządowej), któ-
ry wydał orzeczenie lub zarządzenie w ostatniej instancji. Sąd orzekał na podstawie stanu
faktycznego utrwalonego w aktach sprawy, a tylko wyjątkowo dopuszczał nowe fakty, gdy
strona o nich wcześniej nie wiedziała. Uznając skargę za uzasadnioną, Najwyższy Trybunał
Administracyjny wyrokiem wydawanym w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, tak samo
jak wszystkie inne sądy, uchylał zaskarżone orzeczenie lub zarządzenie w całości, a z mocy
ustawy na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania nowej decyzji
i był on przy tym związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NTA. Skargę bez-
zasadną Najwyższy Trybunał Administracyjny oddalał, a zaskarżona decyzja stawała się
prawomocna. Umorzenie postępowania przed Trybunałem następowało w razie cofnięcia
skargi, a mogło również mieć miejsce wtedy, gdy organ administracyjny, nie czekając na
wyrok Trybunału, uchylił swoje orzeczenie lub zarządzenie. Najwyższy Trybunał Admi-
nistracyjny miał wyłącznie kompetencje kasacyjne. Od 1932 r. obowiązywał przed Naj-
wyższym Trybunałem Administracyjnym przymus adwokacki, co miało zapewnić swego
16
W. Maisel, Wojewódzkie sądy..., s. 174 i n. Z tego względu J.S. Langrod pisał o trójinstancyjnym
systemie sądów administracyjnych w województwach: poznańskim, pomorskim i górnośląskiej części wo-
jewództwa śląskiego [w:] K.W. Kumaniecki, J.S. Langrod, S. Wachholz, Zarys ustroju, postępowania i prawa
administracyjnego w Polsce, Kraków–Warszawa 1939, s. 114.

rodzaju wstępną kontrolę skargi. Zakres właściwości Trybunału był określony klauzulą ge-
neralną z enumeracją rodzajów spraw wyłączonych spod jego kontroli.
107 Ustawa z 1922 r. została zastąpiona nowym aktem prawnym, który porządkował uregu-
lowania prawne, nie zmieniając rozwiązań modelowych. Dlatego też rozporządzenie Pre-
zydenta Rzeczypospolitej z 27.10.1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym17
stanowi tylko formalną cezurę w prawnej regulacji sądownictwa administracyjnego
w II Rzeczypospolitej, ponieważ – jak pisali komentatorzy – „[...] prawo to jest nowem ra-
czej pod względem systematycznego układu, niż pod względem treści prawnej, przynaj-
mniej w najistotniejszych punktach. Jeżeli bowiem pominąć końcową część jego – postano-
wienia przejściowe, zmierzające do usunięcia w przyspieszonym tempie bardzo znacznych
zaległości i do wprowadzenia zmian w składzie osobowym Trybunału, która to część nie-
wątpliwie zdecydowała o wydaniu nowego prawa, to wszystkie stałe zmiany, wprowadzone
przez rozporządzenie Prezydenta można zestawić w dwie grupy. Pierwsza z nich dotyczy
wprowadzenia do tekstu Prawa licznych przepisów, które dotąd zawarte były w ustawach
dodatkowych lub w regulaminie Trybunału. [...] Druga grupa nowych postanowień obej-
muje zmiany istotne i dotyczy nielicznych tylko punktów”18.
W przepisach przejściowych zamieszczono art. 115, w myśl którego strona musiała złożyć
pisemne oświadczenie o dalszym popieraniu skargi wniesionej przed 1.04.1932 r., a jeże-
li go nie wniosła, to postępowanie umarzano, tak samo jak w przypadku oświadczenia
odmawiającego poparcia skargi. Prostsze sprawy mogły być rozstrzygane jednoosobowo
(art. 116). Oba przepisy miały zapewnić likwidację zaległości w rozpatrywaniu spraw. Za-
ległości te były tak znaczne, że powodowały wyczekiwanie na rozprawę dochodzące do
dwóch lat, a czasem jeszcze dłużej19. Artykuł 119 ust. 1 dopuszczał w określonym terminie
przenoszenie prezesów i sędziów Najwyższego Trybunału Administracyjnego „bez ich zgo-
dy w stan spoczynku” (albo na emeryturę, albo z jednorazową odprawą pieniężną).
Rozporządzenie znacznie obszerniej i dokładniej regulowało postępowanie przed Naj-
wyższym Trybunałem Administracyjnym. W przepisach zaznaczono rolę adwokata, który
sprawował wstępną kontrolę skargi, zresztą pod rygorem ostrym, bo gdy Trybunał oddalił
skargę jako bezzasadną, mógł powiadomić o tym władzę dyscyplinarną adwokata, który
skargę tę podpisał (art. 90 rozporządzenia został przejęty z noweli z 1932 r. do dawnej usta-
wy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym).
108 Inwalidzki Sąd Administracyjny przy Najwyższym Trybunale Administracyjnym. Istotną

zmianę do normatywnego modelu sądownictwa administracyjnego wprowadzono w 1935 r.
ustawą z 26.03.1935 r. o Inwalidzkim Sądzie Administracyjnym20, tworząc zalążek systemu
sądów administracyjnych. Przy Najwyższym Trybunale Administracyjnym utworzono ten
sąd „jako sąd szczególny, powołany do orzekania o legalności orzeczeń, wydanych w sprawach
17
18
M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym i prawo o postępowaniu
administracyjnym, Warszawa 1933, s. 5–6.
19
M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym..., s. 4.
20
Dz.U. Nr 26, poz. 177.

zaopatrzeń inwalidów wojennych i wojskowych oraz osób pozostałych po tych inwalidach, po

poległych, zaginionych i zmarłych w związku ze służbą wojskową” (art. 1). Inwalidzki Sąd Ad-
ministracyjny miał działać do 30.09.1940 r., czyli do wejścia w życie przepisów o sądownictwie
ubezpieczeń społecznych. Orzekał on w składach ławniczych (sędzia zawodowy jako prze-
wodniczący, jeden ławnik powołany spośród urzędników o wyższym wykształceniu prawni-
czym, a drugi spośród inwalidów wojennych lub wojskowych), miał kompetencje kasacyjno-
-reformacyjne; mógł zaskarżone orzeczenie uchylić, co nakładało obowiązek wydania nowego
orzeczenia na organ administracyjny (zgodnego z zapatrywaniem prawnym Inwalidzkiego
Sądu Administracyjnego), albo też, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozstrzygał sam sprawę.
W przypadku orzekania reformacyjnego przez Inwalidzki Sąd Administracyjny organ admi-
nistracyjny miał obowiązek wydania takich zarządzeń, które były potrzebne do wykonania
wyroku. Regulacje prawne zawarte w ustawie z 1935 r. wyprzedzały te rozwiązania, które sze-
rzej i pełniej były rozwinięte w przepisach o sądownictwie ubezpieczeń społecznych. Ustawa
o Inwalidzkim Sądzie Administracyjnym w sprawach trybu postępowania odsyłała do rozpo-
rządzenia o Najwyższym Trybunale Administracyjnym z 1932 r. Sąd ten korzystał również
z kancelarii Najwyższego Trybunału Administracyjnego i jego sekretariatu prawniczego.
Najwyższy Trybunał Administracyjny jako władza sądownicza. Konstytucja kwietnio- 109

wa zaprowadziła pewien ład w sądownictwie administracyjnym, przecinając wreszcie spór
co do prawnego charakteru Najwyższego Trybunału Administracyjnego. W Konstytucji
marcowej przepisy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym były zamieszczone w roz-
dziale III o władzy wykonawczej, a w Konstytucji kwietniowej w rozdziale IX dotyczącym
wymiaru sprawiedliwości zamieszczono art. 70 ust. 1, w którym jako organy wymiaru spra-
wiedliwości wymieniono kolejno Sąd Najwyższy, Najwyższy Trybunał Administracyjny
oraz Trybunał Kompetencyjny.
Kształtowanie przez prawodawcę systemu sądowej kontroli administracji w II Rzeczypo-
spolitej zamyka ustawa z 28.07.1939 r. – Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych21, która
miała wejść w życie 1.04.1940 r.; przed tą datą zakończyłby działalność Inwalidzki Sąd Ad-
ministracyjny istniejący przy Najwyższym Trybunale Administracyjnym.
Projekt dwuinstancyjnych sądów administracyjnych. Trzeba wspomnieć o projekcie 110

dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego ogólnego. Brzmienie przepisu art. 73
Konstytucji marcowej, zapowiadającego powołanie wieloinstancyjnego sądownictwa ad-
ministracyjnego, stanowiło podstawę do dyskusji o formie organizacyjnej, w jakiej ta za-
powiedź powinna być zrealizowana. W 1930 r. Komisja Wniosków Ustawodawczych przy
Ministerstwie Spraw Wewnętrznych przygotowała projekt ustawy o sądownictwie admini-
stracyjnym (obszerny, bo liczący 178 artykułów), który został ogłoszony drukiem22. W pro-
21
Dz.U. Nr 71, poz. 476.
22
W rubryce Materiały prawodawcze, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1931/16, s. 592–605.
Tryb prac nad projektem i wiele motywów jego postanowień omawia J. Drążek-Drawicz, Projekt ustawy
o sądownictwie administracyjnym, „Gazeta Administracji i Policji Państwowej” 1931/16, s. 590–592; uwagi
do losów projektu dorzuca W. Maisel, Wojewódzkie sądy..., s. 212–214.

jekcie proponowano powołanie Najwyższego Trybunału Administracyjnego oraz sześciu

trybunałów obwodowych. Oficjalny projekt został skierowany do Prezesa Rady Ministrów,
ale nie nadano mu biegu legislacyjnego.
3. Sądy powszechne w kontroli administracji publicznej

w II Rzeczypospolitej
111 Kontrolę administracji sprawowały również sądy powszechne. Jedną z form kontroli było
rozpatrywanie przez sądy karne żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądo-
wego w sprawach wykroczeń, czyli w sprawach karno-administracyjnych. Ta forma kon-
troli sądowej nad karnymi orzeczeniami organów administracyjnych była zapowiedziana
w art. 72 Konstytucji marcowej. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r.
o postępowaniu karno-administracyjnem23 w art. 3 stanowiło o stosowaniu w tych spra-
wach przepisów postępowania administracyjnego w szerokim zakresie. Sąd karny,
który na podstawie wspomnianego żądania rozpatrywał sprawę od początku, mógł wy-
korzystywać akta sprawy karno-administracyjnej, a więc mógł również kontrolować pra-
widłowość procedury stosowanej przez organ administracyjny przy wymierzaniu kary za
wykroczenie.
Bardziej znaczącą rolę niż sądy karne mogły w kontroli administracji odegrać sądy
cywilne. Precedensowe znaczenie miało niewątpliwie orzeczenie z 1.02.1922 r.,
S.N. I.C. 378/2124, w którym Sąd Najwyższy uznał, że sądy powszechne mogą badać
w sprawie cywilnej, „[...] czy złożona w sprawie decyzja władzy administracyjnej wy-
dana została w granicach właściwości tej władzy, jak również jej prawomocność; ale
nie mogą wchodzić w ocenę zasadności samej decyzji, która wydana przez władzę
administracyjną właściwą i w granicach jej uprawnień, po uprawomocnieniu się jej,
obowiązuje również i sądy”25.
Ważne miejsce zajmuje w tej kwestii orzeczenie składu całej Izby z 3.03.1924 r.,
S.N. I.C. 267/2326, w którym stwierdzono, że sąd jest władny badać uprawnienie
organu administracyjnego do wydania decyzji, albowiem w braku tego uprawnienia
nie będzie miała ona charakteru administracyjnego (nie będzie aktem administracyj-
nym, a działaniem w drodze faktycznej); sąd nie jest natomiast powołany do oceny
stosowania przez organ administracyjny przepisów proceduralnych przy wydawaniu
decyzji administracyjnej, poza jedynym przypadkiem, gdy organ administracyjny nie
zachował w ogóle żadnej procedury.
23
24
„Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Orzeczenia Izby Pierwszej (Cywilnej)” 1922/128, s. 246.
25
Podobnej treści orzeczenie SN z 14.09.1922 r., S.N. I C 254/22, „Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego”
1922, poz. 71, s. 129–130.
26
„Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego” 1924/29, s. 51.

W orzeczeniu z 12.02.1937 r., C I 1671/3627, nawiązując do dwóch wcześniejszych

orzeczeń, Sąd Najwyższy podtrzymał pogląd, że przy pogwałceniu właściwości
przez organ administracyjny lub przy pominięciu przez ten organ wszelkiej procedury
przy wydawaniu decyzji sąd jest władny poddać ocenie moc obowiązującą prawomocnej
decyzji i odmówić jej stosowania w rozpoznawanej sprawie.
W późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego pojawiły się różne modyfikacje

przytoczonych poglądów, ale podstawowe założenia pozostały, ponieważ „Sąd
Najwyższy hołduje niezachwianie zasadzie, że decyzje administracyjne nie podlegają –
jeżeli nie ma przepisu szczególnego – kontroli sądu cywilnego”28. Sąd cywilny podejmuje
kontrolę wstępną (prejudycjalną, wpadkową) tylko wtedy, gdy przedkładana w okreś-
lonej sprawie cywilnej decyzja administracyjna jest dotknięta tak ciężkimi wadami, że
nabiera ona cech działania faktycznego, bo wprawdzie podjął ją organ administracyjny,
ale niewłaściwy w sprawie lub też bez zachowania jakiejkolwiek procedury. W wyniku
kontroli wstępnej sąd nie pozbawia decyzji mocy obowiązującej, a jedynie odmawia
jej stosowania w konkretnej sprawie, którą rozpatruje, czyli w tej jedynie sprawie taka
decyzja będzie bezskuteczna prawnie.
4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach

1944–1980
Wprawdzie w 1944 r. przepisy Konstytucji marcowej zostały uznane za podstawę działania 112
organów państwowych, ale nie reaktywowano wielu instytucji ustanowionych w tej kon-
stytucji, nie reaktywowano również Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Ustawa
konstytucyjna z 19.02.1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczy-
pospolitej Polskiej29 w art. 26 zapowiedziała, że „Osobna ustawa ustali tryb i zakres działa-
nia organów właściwych do orzekania o legalności aktów administracyjnych w zakresie ad-
ministracji publicznej” (przepis zamieszczono w rozdziale VII „Wymiar sprawiedliwości”),
co dało podstawę do dyskusji nad założeniami takiej ustawy, jednak nie podjęto żadnych
działań legislacyjnych. Zresztą i samą dyskusję również wygaszono30.
Od 1946 r. działało dwuinstancyjne sądownictwo ubezpieczeń społecznych, czyli ta część 113

sądownictwa administracyjnego pozostała, ponieważ wykonano wspomnianą ustawę
z 28.07.1939 r. – Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych i sądy ubezpieczeń społecznych
faktycznie rozpoczęły działalność w 1946 r.31 W przepisach ustawy znalazły się rozwią-
zania prawne sprawdzone w działaniu Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego, czyli była
27
„Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego. Orzeczenia Izby Cywilnej” 1938/II, poz. 63, s. 160–162.
28
J. Litwin, Zmierzch koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych na
forum cywilnym, NP 1965/10, s. 1133.
29
30
M. Wyrzykowski, Sądownictwo..., s. 28–34.
31
S. Garlicki, Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 1950, s. 5.

tu zachowana ciągłość generalnych założeń. Sądy ubezpieczeń społecznych w doktrynie

traktowano jako administracyjne sądy szczególne, gdyż władne były w wielu przypadkach
wydawać orzeczenia rozstrzygające sprawę merytorycznie co do jej istoty, a ich właściwość
rozciągała się na sprawy administracyjne jednego rodzaju32. Odróżniało to je od sądów ad-
ministracyjnych ogólnych, które miały wyłącznie kompetencje kasacyjne, a ich właściwość
obejmowała sprawy administracyjne różnego rodzaju.
114 Stosownie do art. 1 ustawy z 1939 r. sądy ubezpieczeń społecznych sprawowały wymiar
sprawiedliwości w sporach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Do sądów tych można było
zaskarżyć tylko takie decyzje ubezpieczeniowe, z których dla podmiotów stosunków ubez-
pieczeniowych płynęły skutki prawne, a wyłączone były spod ich kognicji decyzje podej-
mowane przez instytucje ubezpieczeniowe na mocy swobodnego uznania. Dopuszczalna
była również skarga na trwające ponad sześć miesięcy milczenie instytucji ubezpieczenio-
wej. W pierwszej instancji właściwe były okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych, a w dru-
giej instancji – Trybunał Ubezpieczeń Społecznych. Przy Trybunale działał rzecznik inte-
resu publicznego, który mógł zaskarżyć każdą decyzję instytucji ubezpieczeniowej, a także
orzeczenia sądowe wydane w pierwszej instancji, jeżeli było to konieczne do zapewnienia
ich zgodności z prawem, do zapewnienia poprawnej lub jednolitej wykładni prawa. Rzecz-
nik korzystał z procesowych uprawnień strony w postępowaniu sądowym33.
Sądy ubezpieczeń społecznych podejmowały postępowanie wskutek skargi, którą mogła
wnieść strona twierdząca, że decyzja narusza jej prawo lub obciąża ją obowiązkiem bez
podstawy prawnej. Stroną pozwaną była instytucja ubezpieczeniowa, która wydała decy-
zję. Sąd nie był związany zarzutami skargi, ale był związany granicami sprawy, w której
wydano decyzję. Wyrokując, albo zatwierdzał decyzję, zmieniał ją, albo też uchylał z dwo-
jakim skutkiem – albo znosząc czynności postępowania przed instytucją ubezpieczeniową
i wszystkie ich skutki, albo też przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd orzekał
na podstawie okoliczności ujawnionych w postępowaniu sądowym oraz w postępowaniu
przed instytucją ubezpieczeniową, co stanowiło o ciągłości sprawy w postępowaniu admi-
nistracyjnym i sądowym. Mógł też rozstrzygnąć sprawę co do samej zasady.
115 W sprawach karno-administracyjnych do 1952 r. obowiązywały przepisy z 1928 r. i wobec
tego można było korzystać z żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego,
a już po wejściu w życie ustawy z 15.12.1951 r. o orzecznictwie karno-administracyjnym34
przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. nadal były stosowane do
1972 r. w sprawach karno-administracyjnych tylko przed organami administracji specjal-
nej (np. morskiej).
32
E. Modliński, Sądy ubezpieczeń społecznych jako szczególne sądy administracyjne, Warszawa 1946,
s. 24 i 31.
33
Instytucja ta przypominała komisarza interesu publicznego, który mógł być wyznaczony do udziału
w postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłego zaboru pruskiego z mocy przepisów pruskiej
ustawy o ogólnym zarządzie kraju, por. W. Maisel, Wojewódzkie sądy..., s. 151–153.
34
Dz.U. Nr 66, poz. 454; tekst jedn.: Dz.U. z 1966 r. Nr 39, poz. 233 ze zm.

W niektórych sprawach administracyjnych wprowadzono mieszany tryb postę- 116

powania, tzn. że po wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym otwie-
rała się droga sądowa, z której można było korzystać na ogólnych zasadach, wnosząc
powództwo. Była to swoista namiastka sądowej kontroli decyzji, tak samo jak kontrola
legalności decyzji administracyjnych podejmowana niekiedy przez sąd cywilny w ra-
mach roztrząsania kwestii wstępnej35.
Pewne znaczenie miała odpowiedzialność odszkodowawcza administracji, bo przy

rozpoznawaniu spraw trzeba było z reguły badać prawidłowość decyzji i innych działań
administracji. Przepisy o odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania funkcjonariu-
szy znalazły się najpierw w ustawie z 1956 r., następnie w Kodeksie cywilnym, a także
były rozproszone w wielu odrębnych aktach prawnych36.
Sądy cywilne uznawały swoją kompetencję do badania ważności decyzji administra- 117
cyjnej oraz odmawiania jej skuteczności w konkretnej sprawie, jeżeli organ admini-
stracyjny nie był właściwy albo nie zastosował przy wydaniu decyzji żadnej procedury.
W orzeczeniu SN z 31.05.1946 r., C III 217/4637, pojawiło się po raz pierwszy pojęcie
aktu administracyjnego bezwzględnie nieważnego, który nikogo nie obowiązuje. Pojęcie
to następnie rozwinięto w orzeczeniu SN z 4.11.1959 r., II CR 669/5938.
Dwie fale dyskusji nad potrzebą powołania sądownictwa administracyjnego przetoczyły

się w latach 1956–1959 oraz 1971–1972 i chociaż zaowocowały projektami rozwiązań
ustawowych, to jednak do ich realizacji nie doszło39.
W ewolucji sądowej kontroli administracji jako datę graniczną trzeba potraktować

dzień wejścia w życie ustawy z 24.10.1974 r. o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń
społecznych40, której mocą zniesiono okręgowe sądy ubezpieczeń społecznych oraz
Trybunał Ubezpieczeń Społecznych. Nowo powołane okręgowe sądy pracy i ubezpieczeń
społecznych były właściwe do rozpatrywania odwołań w sprawach sporów wynikają-
cych ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych. W zasadach orzekania tych sądów
zachowano pewne elementy właściwe dawnym sądom ubezpieczeń społecznych, ale
ich odrębność była już zaznaczona dużo słabiej niż dawniej.
Przed wejściem w życie ustawy o NSA przypadki sądowej kontroli decyzji admini-
stracyjnych nie były zbyt liczne. W art. 12 ust. 3 ustawy o NSA z 1980 r. w siedmiu
35
J. Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967, s. 130–169.
36
Przeglądu ich dokonała E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji [w:] System
Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 467 i n.
37
OSNC 1947/1, poz. 25, s. 83–84.
38
OSPiKA 1962/4, poz. 106; szerzej o orzecznictwie sądowym w tej kwestii por. J. Borkowski, Nieważność
decyzji administracyjnej, SP-E 1986/XXXVII, s. 84–90.
39
M. Wyrzykowski, Sądownictwo..., s. 34.
40

punktach wyliczono sześć kategorii spraw, w których były właściwe sądy. Utrzymano
w mocy odwołanie do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych powszechnych i ko-
lejarskich, dochodzenie na drodze sądowej unieważnienia, sprostowania i ustalenia
treści aktu stanu cywilnego, drogę powództwa sądowego w przypadku objęcia egzekucją
administracyjną dóbr materialnych i praw majątkowych osób trzecich, drogę sądową
w niektórych sprawach regulowanych Prawem wodnym, prawo do rewizji nadzwyczajnej
do Sądu Najwyższego od orzeczenia quasi-sądowego organu orzekającego w sprawach
wynalazczych oraz sądowy tryb rozpatrywania reklamacji dotyczących spisów wybor-
ców. Najważniejsze w tym wyliczeniu było bez wątpienia prawo odwołania do sądu
w sprawach ubezpieczeń, ponieważ dotyczyło wielu spraw. Inne sprawy nie miały już
takiego znaczenia.
5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji

publicznej
118 Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji w latach 1980–2003. Ustawa
z 31.01.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks po-
stępowania administracyjnego weszła w życie 1.09.1980 r. Od tej daty przywrócono sądow-
nictwo administracyjne ogólne i rozpoczęła się jego działalność kontrolna wobec organów
administracji państwowej. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego rozciągała
się na decyzje administracyjne oraz przypadki bezczynności organów administracyjnych
w sprawach, w których miały one obowiązek ich wydania. Zakres spraw, w których decyzje
podlegały sądowej kontroli, był określony wyliczeniem w dawnym art. 196 § 2 k.p.a. 20 ich
dziedzin, a także zakresem obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego
przy ich wydawaniu. W późniejszych latach w bardzo wielu ustawach albo potwierdzano
uprawnienie do wniesienia skargi na decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albo
też wprowadzano nowe przypadki tej kontroli.
119 Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczyło się na podstawie

niewielu przepisów procesowych wprowadzonych do Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego oraz stosowanych odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania cy-
wilnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym stronami byli: skarżący (pozycja
powoda) oraz organ, który wydał decyzję lub był bezczynny w sprawie, jako strona
przeciwna (pozycja pozwanego). Sąd orzekał na podstawie stanu faktycznego sprawy
wynikającego z akt administracyjnych i w odniesieniu do stanu prawnego z daty wyda-
nia decyzji administracyjnej ostatecznej w sprawie (kontrola następcza). Naczelny Sąd
Administracyjny sprawował kontrolę pod względem zgodności z prawem, a posiadał
wyłącznie kompetencje kasacyjne w stosunku do zaskarżonych decyzji. Po obaleniu
zaskarżonej decyzji i ewentualnie również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej
instancji sprawa powracała do organu administracji publicznej, który miał obowiązek

ponownego jej rozpatrzenia z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w orze-

czeniu NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny był jednoinstancyjnym sądem szczególnym, wy-

konującym orzecznictwo w siedzibie w Warszawie, a od 1981 r. również w ośrodkach
zamiejscowych, pozostającym pod nadzorem judykacyjnym Sądu Najwyższego jako
integralna część aparatu wymiaru sprawiedliwości. Nadzór ten był sprawowany przez
rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych, podejmowanie uchwał zawierających roz-
strzygnięcie wątpliwych zagadnień prawnych (odpowiedzi na pytania prawne), a także
– co było możliwe do 1989 r. – przez ustalanie wytycznych wymiaru sprawiedliwości
i praktyki sądowej. W praktyce stosowane były tylko dwa środki nadzoru: rewizja
nadzwyczajna wnoszona przez uprawnione podmioty z powodu rażącego naruszenia
prawa lub interesu państwa orzeczeniem NSA oraz udzielanie odpowiedzi na pytania
prawne składów orzekających41.
Poważne zmiany do ustawowego uregulowania sądownictwa administracyjnego wnio- 120

sła ustawa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyj-
nego42. Zakresem kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny objęto
decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie postępo-
wania administracyjnego oraz w postępowaniach administracyjnych szczególnych. Kon-
trolę tę rozszerzono na wyliczone w noweli z 1990 r. rodzaje postanowień wydawanych
w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu egzekucyjnym. Od wejścia w ży-
cie noweli zakres właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontroli decyzji
administracyjnych jest określony klauzulą generalną z enumeracją niewielu wyjątków.
Naczelny Sąd Administracyjny już nie tylko kontroluje decyzje administracyjne, posta-
nowienia oraz przypadki bezczynności organów administracji publicznej, lecz także stał
się właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych między
terenowymi organami administracji rządowej a samorządem terytorialnym, badania zgod-
ności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych w sprawach samorządu (chroniąc jego samo-
dzielność), a także rozpatrywania skarg jednostek na uchwały organów gmin naruszające
ich interes prawny lub uprawnienia.
Kolejny krok na drodze rozszerzania zakresu właściwości i kompetencji Naczelnego 121

Sądu Administracyjnego stanowią unormowania ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym43, które wprowadziły wiele zmian w strukturze Sądu (podział
na dwie Izby zaznaczający specjalizację orzeczniczą), poszerzyły zakres właściwości,
wzmocniły odrębną regulację postępowania sądowoadministracyjnego oraz wprowa-
41
Zob. szerzej J. Borkowski, Zakres nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy nad orzecznictwem
Naczelnego Sądu Administracyjnego, SP-E 1987/XXIX, s. 52 i n.
42
Dz.U. Nr 34, poz. 201.
43

dziły własny system rozstrzygania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zagadnień

prawnych wzbudzających wątpliwości w konkretnych sprawach.
Nastąpiła poważna zmiana jakościowa, ponieważ sąd administracyjny stał się właściwy
do badania zgodności z prawem szerokiej grupy aktów administracyjnych indywidual-
nych, podejmowanych w formach procesowych, jak również w formach pozaprocesowych,
do czuwania nad podziałem kompetencji między samorząd terytorialny a administrację
rządową oraz do ochrony praw jednostki w sferze działania samorządu terytorialnego,
a także do ochrony praw samorządu terytorialnego przed niezgodną z prawem nadzorczą
ingerencją administracji rządowej. Ranga Naczelnego Sądu Administracyjnego jako gwa-
ranta praworządności w działaniu całej administracji publicznej stała się bardzo wysoka,
ale też jego dorobek orzeczniczy dawał pełne podstawy do takich posunięć legislacyjnych,
służących nowemu ukształtowaniu jego roli i rangi. Naczelny Sąd Administracyjny w art. 1
ustawy o NSA z 1995 r. został określony jako Sąd, który „sprawuje wymiar sprawiedliwości
przez sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej”.
122 Ustanowienie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego. Konstytucja RP

kilkoma swoimi przepisami wyznaczyła dalszy kierunek przemian w sądownictwie admi-
nistracyjnym. Stosownie do art. 236 ust. 2 Konstytucji RP w okresie pięciu lat od jej wejścia
w życie (a więc do 2002 r.) powinna być uchwalona ustawa zawierająca postanowienia re-
gulujące zasady dwuinstancyjności orzekania w sądownictwie administracyjnym (zgodnie
z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Do wejścia w życie takiej ustawy nadal obowiązywał stan
prawny ukształtowany przepisami ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r.
Orzecznictwo tego Sądu pozostawało pod nadzorem judykacyjnym Sądu Najwyższego
przez rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych od jego orzeczeń.
W wielu przepisach Konstytucji RP znajdują się unormowania dotyczące w róż-

nym zakresie kontroli sądowej administracji publicznej oraz sądownictwa admi-
nistracyjnego. Trzeba wskazać na art. 10 w zw. z art. 173, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2,
art. 78 w zw. z art. 176 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 184 i 185 Konstytucji RP. Niektóre
z tych przepisów były przedmiotem rozważań w rozdziale II w odniesieniu do zasad
podstawowych postępowania. Inne są scharakteryzowane w rozdziałach części szóstej
dotyczącej sądowej kontroli administracji publicznej.
123 Konstytucyjna regulacja prawna odpowiada trzem zasadniczym cechom orga-

nizacji sądownictwa administracyjnego w Europie Zachodniej wymienianym
w literaturze, a są nimi:
1) odrębność od sądów powszechnych;
2) istnienie systemu sądów administracyjnych;
3) niezawisłość sędziowska44.
44
L. Garlicki [w:] Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990,
s. 19.

Trzeba zwrócić przy tym uwagę na to, że zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy
z reguły w notach wyjaśniających kładą akcent na realizowanie zasad, a odrębności
szczegółowych rozwiązań prawnych obowiązujących w państwach członkowskich są
traktowane jako w pełni uprawnione.
Prawną podstawę reformy sądownictwa administracyjnego wprowadzają- 124

cej dwuinstancyjność orzekania stanowią dwie ustawy, które weszły w życie
1.01.2004 r.: ustawa z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz
ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na podstawie niektórych przepisów ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające

ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi45 w 2003 r. rozpoczęły się działania organizacyjne zwią-
zane z powołaniem jako sądów pierwszej instancji wojewódzkich sądów administra-
cyjnych, przygotowania ich siedzib, obsady stanowisk sędziowskich oraz zatrudnienia
pracowników sądowych i administracyjnych. W nowej strukturze prawie pełny zakres
właściwości dawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego przejęły wojewódzkie sądy
administracyjne, a nowy Naczelny Sąd Administracyjny jest powołany do rozpoznawania
środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (skarga
kasacyjna i zażalenie), podejmowania uchwał co do zagadnień prawnych wzbudzających
wątpliwości w konkretnych sprawach lub powodujących rozbieżności w orzecznictwie
oraz rozstrzygania sporów o właściwość i kompetencje w administracji publicznej. Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza pełne unormowanie
postępowania sądowoadministracyjnego podporządkowane zasadom podstawowym
procesu cywilnego (por. rozdział II pkt 6), a przede wszystkim zasadzie równości stron,
kontradyktoryjności, dyspozycyjności, ale i kierownictwa sędziowskiego. Prawna re-
gulacja zawarta w wymienionych ustawach realizuje zasadę odrębności sądownictwa
administracyjnego od sądownictwa powszechnego w pełnym zakresie, co otwiera
nowy okres jego działalności i rozwoju.
Nowe regulacje do postępowania sądowoadministracyjnego wprowadziła nowelizacja

z 7.04.2017 r. przez przyjęcie nowych rozwiązań, np. sprzeciwu od decyzji kasacyjnej
z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania (rozdział 3a „Sprzeciw od decy-
zji” dodany do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) czy regulacji
prowadzenia mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ustawą z 14.12.2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z za-

pobieganiem i zwalczaniem przestępczości46 uregulowano ochronę danych osobo-
wych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dodając do Prawa o ustroju sądów
administracyjnych art. 12a i 12b. Zgodnie z art. 12a § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne
45
46
Dz.U. z 2019 r. poz. 125.

są administratorami danych osobowych przetwarzanych w postępowaniu sądowoadmi-

nistracyjnym. W art. 12a § 3 p.u.s.a. uregulowano sposób wykonania obowiązku sądów
administracyjnych w zakresie informacji o uprawnieniach w przedmiocie ochrony
danych osobowych, stanowiąc: „W związku z przetwarzaniem danych osobowych w po-
stępowaniach sądowych wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 13 rozporzą-
dzenia 2016/679, następuje przez umieszczenie informacji określonych w art. 13 ust. 2
rozporządzenia 2016/679 w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej
oraz w widocznym miejscu w budynku sądu”. Nadzór nad przetwarzaniem danych
osobowych przez wojewódzkie sądy administracyjne w postępowaniach sądowych
sprawuje Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 12b § 1 p.u.s.a.). Nadzór
nad przetwarzaniem danych osobowych przez Naczelny Sąd Administracyjny w po-
stępowaniach sądowych sprawuje Krajowa Rada Sądownictwa (art. 12b § 2 p.u.s.a.).
Ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami ad-

ministracyjnymi oraz niektórych innych ustaw47 wprowadzono zmiany do regulacji
prawa procesowego dostosowujące je do podejmowania czynności w systemie tele-
informatycznym. Kolejne zmiany w tym zakresie wprowadza ustawa z 18.11.2020 r.
o doręczeniach elektronicznych.
47
Dz.U. poz. 934.

Rozdział V. Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym...115
Rozdział V
ŹRÓDŁA PRAWA O POSTĘPOWANIU

ADMINISTRACYJNYM I PRAWA O POSTĘPOWANIU
1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło

prawa proceduralnego dla administracji publicznej
Struktura źródeł prawa o postępowaniu administracyjnym jest prosta tylko z po- 125
zoru1. Istnieje uregulowanie ustawowe o charakterze kodeksu, ale zakres stosowania
tej ustawy oraz uregulowania w niej zawarte powodują, że nie jest to regulacja prawna
wyczerpująca, nie obejmuje ona jednorodnej materii prawnej, a przepisy są stosowane
wprost, jak też z zachowaniem odpowiedniości. Taki stan prawny ma swoje zalety, ale
też ma wady.
Pierwszą zaletę stanowi możliwość stosowania przepisów zgodnie ze zmiennymi warun-

kami działania różnych organów państwowych oraz innych podmiotów. Drugą zaletę
stanowi trwałość wielu przepisów prawnych, które nie wymagają większych zmian,
nawet przy poważniejszych reorganizacjach administracji publicznej.
Wadą jest natomiast zawiłość stanu prawnego, co ujawnia się w orzecznictwie sądowym,
gdyż znaczna liczba przypadków uchylenia decyzji zaskarżonych do sądu administra-
cyjnego jest powodowana naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego.
Jeżeli jednak przyjrzeć się procedurom sądowym, to również i one są uregulowane
podobnie; cechą procedur jest to, że mogą być kodyfikowane tylko do pewnego stopnia
ogólności ich postanowień.
Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem legislacyjnym grupującym

wiele regulacji prawnych odnoszących się do różniących się od siebie postępowań.
1
Zob. J. Chlebny, Źródła administracyjnego prawa procesowego [w:] System Prawa Administracyjnego
Procesowego, t. I. Zagadnienia ogólne, red. G. Łaszczyca, Warszawa 2017, s. 338 i n.

Trzeba wyróżnić zakres mocy obowiązującej kodeksu w odniesieniu do: postępowa-

nia administracyjnego ogólnego (tzw. jurysdykcyjnego); postępowań uproszczonych
o charakterze administracyjnym (dotyczących: wydawania zaświadczeń przez organy
administracji, skargi powszechnej, wniosku powszechnego); rozstrzygania sporów
o właściwość między organami w administracji publicznej (rządowej i samorządo-
wej); stosowania niewielkiej części jego przepisów do postępowania administracyjne-
go szczególnego (postępowanie podatkowe, stosowane też w sprawach celnych oraz
kontroli skarbowej). Podstawę prawną ustalenia zakresu mocy obowiązującej Kodeksu
postępowania administracyjnego stanowią art. 1–5, w których wyliczone są przesłanki
pozytywne i negatywne wyznaczające zakres stosowania tej ustawy.
126 Tekst obowiązujący Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym

aktem prawnym jest ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyj-
nego, która była nowelizowana przed ogłoszeniem w 1980 r. tekstu jednolitego pięć razy,
a po ogłoszeniu tekstu jednolitego była poddana wielokrotnej nowelizacji – od drobnych
zmian do bardzo poważnych. Trzeba dodać, że zmiany zakresu stosowania niektórych
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynikają także z nowych aktów
prawnych, choć nie nowelizują one tego kodeksu (np. w postępowaniu w sprawach
ochrony konkurencji i konsumentów). Tekst obowiązujący Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego zawierało najpierw obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z 17.03.1980 r.
w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego2. Tekst ten został poddany wielu nowelizacjom; duża zmiana została
wprowadzona ustawą z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdroże-
niem reformy ustrojowej państwa3, w której zapowiedziano ogłoszenie tekstu jednolitego;
zapowiedź tę wykonano, ogłaszając 17.11.2000 r. tekst jednolity kodeksu4, zgodny z no-
wymi zasadami techniki legislacyjnej, czyli z zachowaniem dawnej numeracji artykułów.
Dnia 30.01.2013 r. został ogłoszony drugi tekst jednolity5. Do Kodeksu postępowania
administracyjnego nadal są wprowadzane zmiany, o czym będzie mowa w dalszych
częściach podręcznika. Następna nowelizacja, dokonana ustawą z 10.01.2014 r. o zmianie
ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz
niektórych innych ustaw6, była związana z informatyzacją działalności podmiotów rea-
lizujących zadania publiczne; jeszcze inną zmianę wprowadzono ustawą z 11.07.2014 r.
o petycjach7. Szeroka zmiana wprowadzona nowelizacją z 7.04.2017 r. uzasadniała
ogłoszenie 27.06.2017 r. kolejnego tekstu jednolitego8. Wprowadzane dalsze zmiany
uzasadniały ogłoszenie 5.11.2018 r. kolejnego tekstu jednolitego9. Zmiany wprowadzone
2
Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26.
3
4
Dz.U. Nr 98, poz. 1071.
5
Dz.U. poz. 267.
6
7
Dz.U. z 1918 r. poz. 870.
8
Dz.U. poz. 1257.
9
Dz.U. poz. 2096.

ustawą z 6.12.2018 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych oraz niektórych innych

ustaw10, ustawą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem
stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia
27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem
danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia
dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), ustawa z 16.05.2019 r.
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego11 uzasadniało ogłoszenie
kolejnego tekstu jednolitego12. Następne zmiany wprowadza ustawa z 18.11.2020 r.
o doręczeniach elektronicznych. Regulacja podstawowej dla procesu instytucji doręczeń
w tej ustawie była istotnym argumentem dla ogłoszenia tekstu jednolitego Kodeksu
postępowania administracyjnego13.
Odesłania do przepisów odrębnych i delegacje do wydania przepisów wykonawczych. 127

Unormowanie zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma charakteru
wyczerpującego. Zamieszczono w nim sporo odesłań do przepisów odrębnych. Są to
odesłania dotyczące np. ustawowych terminów do dokonywania pewnych czynności
procesowych, które mogą być skracane lub wydłużane, a także ustanowienia szczegól-
nych organów odwoławczych. Te odesłania zapewniają niezbędną elastyczność regu-
lacji prawnej, która może być przystosowana do szczególnych wymagań dyktowanych
odrębnościami różnych spraw administracyjnych. Wśród odesłań tych znajdują się
takie, które dają pierwszeństwo stosowania przed przepisami Kodeksu postępowania
administracyjnego obszernym uregulowaniom odrębnym wielu kwestii procesowych,
np. tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przepisów proceduralnych w sprawach ubez-
pieczeń społecznych. Duża liczba odesłań zamieszczona w kodeksie sprawia, że przepisy
o postępowaniu administracyjnym w nim zawarte nie tworzą sztywnego, zamkniętego
i statycznego systemu, ale jest to zespół przepisów dopełniany elementami zmiennymi,
czerpanymi z odrębnych ustaw, co pozwala na dostosowanie całych fragmentów postę-
powania lub poszczególnych czynności procesowych do natury rozpoznawanych spraw
oraz do szczególnych cech organów prowadzących to postępowanie.
W Kodeksie postępowania administracyjnego zamieszczono ponadto kilka delegacji 128

do wydania przepisów wykonawczych różnego rodzaju i rangi, m.in. w art. 3 § 5. Rada
Ministrów otrzymała upoważnienie do rozszerzenia mocy obowiązującej Kodeksu na
postępowanie w sprawach wyłączonych spod jego mocy obowiązującej. Delegacja ta
umieszczona była już w tekście pierwotnym i została zachowana w tekście obowiązu-
jącym, ale Rada Ministrów nie skorzystała z tej drogi rozszerzenia mocy obowiązującej
Kodeksu postępowania administracyjnego; zawsze następowało to na mocy przepisów
ustawowych. W kodeksie jest też delegacja do wydania aktu o charakterze instrukcyj-
10
11
Dz.U. poz. 1133.
12
Dz.U. z 2020 r. poz. 256.
13
Dz.U. z 2021 r. poz. 735.

nym. Artykuł 253 § 5 k.p.a. upoważnia Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra
i naczelne organy organizacji społecznych do określenia dni i godzin przyjmowania
ludności w sprawach skarg i wniosków przez podległe im jednostki organizacyjne.
129 Aktami wykonawczymi w zwykłym tego słowa rozumieniu nie są, oczywiście, wzory
druków i formularzy oraz pism procesowych. Służą one jednak standaryzacji formy
pisemnej w typowych sprawach i dlatego trzeba również o tym wspomnieć. Prezes
Rady Ministrów w trakcie prac kodyfikacyjnych powołał specjalny zespół do opraco-
wania wzorów pism, które poddano dyskusji i ocenie Komisji do opracowania projektu
przepisów o postępowaniu administracyjnym. Wzory te opublikowano w specjalnym
wydawnictwie14, było ich razem 60 i zostały opatrzone szczegółowymi wyjaśnieniami
dotyczącymi ich wykorzystania w postępowaniu administracyjnym. W praktyce admi-
nistracyjnej obecnie drukowane formularze zastępuje się wydrukami komputerowymi
zawierającymi wymagane prawem elementy postanowień lub decyzji oraz formularzami
w postaci pism elektronicznych zgodnymi z wzorami gromadzonymi w centralnym ich
zbiorze (tzw. repozytorium).
Jedną z konsekwencji przyjęcia założenia elastycznej regulacji prawnej postępowania

administracyjnego ogólnego jest to, że tylko w zgoła nielicznych przypadkach można
prowadzić czynności procesowe w indywidualnej sprawie, stosując wyłącznie przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie chodzi tylko o to, że zawsze właściwość
rzeczową organów administracji rządowej lub organów samorządowych określa się na
podstawie przepisów prawa materialnego i przepisów ustrojowych. Rzecz również nie
polega na tym, że tok instancji administracyjnych jest ustalany na podstawie przepisów
prawa materialnego współstosowanych z przepisami procesowymi15. Znaczna liczba
odesłań powoduje, że z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego trzeba
współstosować przepisy ustaw i aktów wykonawczych z różnych dziedzin. Czasem są
to pojedyncze przepisy proceduralne, a czasem całe odrębne fragmenty proceduralne.
Ta metoda dawania pierwszeństwa przepisom szczególnym została też przyjęta przez
odesłanie do tych przepisów np. przy milczącym załatwieniu sprawy czy wyznaczeniu
dopuszczalności postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie uproszczo-
nym. W regulacji europejskiej współpracy administracyjnej odesłano do przepisów
prawa Unii Europejskiej. Przy wszczęciu postępowania administracyjnego i przez cały
czas jego trwania trzeba bezwzględnie przestrzegać przepisów o właściwości organu,
które zamieszczone są w poszczególnych ustawach, np. w Prawie budowlanym czy
w Prawie wodnym. Należy sięgać też do przepisów ustrojowych. W okresie następują-
cym po pierwszej reformie terenowej administracji publicznej bardzo duże znaczenie
14
Kodeks postępowania administracyjnego. Wzory pism i formularzy wraz z tekstem kodeksu i przepisów
wykonawczych, Warszawa 1960; wzory te zamieścili również w swoim komentarzu E. Iserzon, J. Starościak,
K.p.a. Komentarz, s. 375–447, a ich wybór uwzględnił Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 630–657.
15
Na ścisły związek przepisów materialnych i procesowych w tej kwestii wskazuje J. Zimmermann,
Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 18–20 i 41–98.

miały przepisy ustawy z 1990 r. określającej podział zadań i kompetencji między organy
samorządowe gmin a organy administracji rządowej. W szerszym jeszcze zakresie ta-
kiego podziału dokonano w dwóch ustawach z 1998 r. związanych z wprowadzeniem
reformy ustroju terenowej administracji publicznej16. Przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego ustanawiają podstawowy standard procesowych czynności oraz
gwarancji służących stronom postępowania, a także obowiązków organu prowadzącego
postępowanie. Przepisy odrębne albo zaostrzają wymagania stawiane czynnościom stron
lub organu, albo też łagodzą pewne rygory.
2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania

administracyjnego
Ograniczenia wyłączeń spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania admini- 130
stracyjnego. Przepisem noweli z 1990 r. zniesiono wyłączenie spod mocy obowiązującej
Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania w sprawach powszechnego
obowiązku obrony, w sprawach należących do właściwości wojskowych organów ad-
ministracji państwowej oraz w sprawach dyscyplinarnych. W każdej z tych dziedzin
spraw obowiązywały przepisy proceduralne zawarte w ustawach oraz różnej rangi aktach
wykonawczych, ale założenia regulacji prawnej w każdej z tych dziedzin były inne.
Postępowanie w sprawach powszechnego obowiązku obrony kraju oraz przed organa- 131
mi administracji wojskowej było regulowane po części ustawami, a poza tym wieloma
aktami prawnymi niskiej rangi, np. zarządzeniami ministerialnymi. Po wejściu w życie
noweli do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. dokonano zasadniczych
zmian w unormowaniach prawnych w tej dziedzinie, wprowadzając przepisy ustawowe
z odrębnymi rozwiązaniami niektórych zagadnień proceduralnych, ustanawiając de-
legacje ustawowe do wydania rozporządzeń regulujących prawa i obowiązki jednostki
w miejsce dawnych aktów niższej rangi czy nawet aktów prawnych wydawanych na mocy
przepisów kompetencyjnych (tzw. aktów samoistnych)17. Przepisy te jako szczególne,
a zawarte w ustawach późniejszych od kodeksu, albo muszą być współstosowane z jego
przepisami, albo też mogą wyłączać stosowanie niektórych z nich.
W przepisach dyscyplinarnych często zamieszcza się postanowienia proceduralne 132

i w ustawach, i w aktach wykonawczych, normując podstawowe kwestie w ustawach,
a bardziej szczegółowe – w aktach wykonawczych, a ponadto zamieszcza się przepisy
16
Ustawa z 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji
publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) i ustawa z 29.12.1998 r.
o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126
ze zm.).
17
Zakres niezbędnych zmian prawnych scharakteryzował obszernie S. Małecki, Kodeks postępowania
administracyjnego a procedury autonomiczne w wojsku w świetle zmian w k.p.a. w 1980 i 1990 r., „Wojskowy
Przegląd Prawniczy” 1991/1, s. 57–67 i 1991/2, s. 48–62.

odsyłające. Przypadki odesłań w sprawach proceduralnych do Kodeksu postępowania

administracyjnego są coraz rzadsze, a najczęściej stosuje się odesłania do przepisów
Kodeksu postępowania karnego, co wydaje się zrozumiałe, bo pokrewieństwo mate-
rii jest wyraźne. Z tego względu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
w sprawach dyscyplinarnych mogą mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy w przepisach
dyscyplinarnych nie ma wprost odesłania do przepisów Kodeksu postępowania karnego.
Stosowanie części przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach

podatkowych. Od 1.01.1981 r. do 31.12.1997 r. postępowanie w sprawach zobowiązań
podatkowych było uregulowane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyj-
nego z zachowaniem wielu odrębności unormowanych w art. 164–179 działu III ko-
deksu, a także wynikających z późniejszych przepisów ustawowych. 1.01.1998 r. weszła
w życie ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa, która wyłączyła postępowanie
w sprawach podatkowych spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego, jednakże nie w całości, lecz w zakresie w tej ustawie uregulowanym, a także
z zachowaniem mocy obowiązującej w postępowaniu podatkowym przepisów kilku
działów kodeksu. Pierwotnie dotyczyło to przepisów działów: IV (udział prokuratora
w postępowaniu), V (spory o właściwość z sądami powszechnymi), VII (wydawanie
zaświadczeń) i VIII (skargi i wnioski), a od nowelizacji Ordynacji podatkowej w 2002 r.
nie stosuje się już przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. W re-
zultacie następnych zmian prawnych organy podatkowe w sprawach rozpatrywanych
w postępowaniu podatkowym będą stosowały tylko przepisy działu IV, a co do skarg
i wniosków – działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu

postępowania administracyjnego w postępowaniu
administracyjnym ogólnym, w sporach o właściwość
i w postępowaniach uproszczonych
133 W wyniku wszystkich zmian stanu prawnego został ukształtowany zakres mocy obo-
wiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego o dość złożonym charakterze,
który należy teraz omówić dokładniej w następującej kolejności: postępowanie admi-
nistracyjne ogólne oraz sprawy wyłączone z tego postępowania; rozstrzyganie sporów
o właściwość; postępowanie uproszczone o charakterze administracyjnym w sprawie
wydawania zaświadczeń; postępowanie uproszczone o charakterze administracyjnym
w sprawach skarg i wniosków. Nowelizacją z 7.04.2017 r. wprowadzono regulację mate-
rialnoprawną, obejmując przepisami kodeksu nakładanie lub wymierzanie administra-
cyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu (dział IVa) oraz dodano
regulację w przedmiocie europejskiej współpracy administracyjnej (dział VIIIa).

Postępowanie administracyjne ogólne. W art. 1 pkt 1 w zw. z pkt 2 k.p.a. określa

się cztery przesłanki pozytywne stosowania przepisów o postępowaniu admini-
stracyjnym ogólnym, które muszą wystąpić łącznie, a mianowicie:
1) postępowanie w sprawie będzie prowadzić organ administracji publicznej (inny
organ państwowy lub podmiot, powołany z mocy prawa lub na podstawie poro-
zumień do załatwiania spraw);
2) sprawa pozostaje we właściwości tego organu;
3) sprawa ma charakter indywidualny;
4) przepisy dają podstawę do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji admi-
nistracyjnej.
Część terminów prawnych występujących w przytoczonych przepisach jest normatywnie

zdefiniowana w art. 5 § 2 pkt 3–6 k.p.a. i w takim rozumieniu trzeba je stosować przy
objaśnianiu przesłanek pozytywnych.
Pierwszą przesłanką wyznaczającą stosowanie przepisów ogólnego postępowania 134

administracyjnego jest charakter organu. Przepisy obowiązują przed organami
administracji publicznej. Organem administracji publicznej będzie zarówno organ,
który w rozumieniu przepisów ustrojowych należy do tej kategorii (organ administracji
rządowej, organ samorządu terytorialnego – art. 5 § 2 pkt 3, 4 i 6 k.p.a.), jak też taki,
który nie został powołany do sprawowania administracji publicznej, lecz ma na podsta-
wie porozumień lub ustawowo zlecone ściśle określone władcze funkcje administracji
publicznej i w wyniku tego działać będzie – tylko w wyznaczonych sprawach – tak
samo jak organ administracji publicznej (art. 1 pkt 2 k.p.a.). Przesłanka ta oparta jest
na kompetencji ogólnej otwartej, obejmuje bowiem złożony system ustrojowy organów
administracji publicznej oraz organów państwowych i innych podmiotów (zob. na
temat kompetencji ogólnej).
Drugą przesłanką jest właściwość. Organ administracji publicznej ma być w sprawie

właściwy rzeczowo (co wynika z przepisów prawa materialnego), miejscowo i instan-
cyjnie (na podstawie przepisów prawa materialnego, a w braku przepisów odrębnych
– według zasad ustalonych w Kodeksie postępowania administracyjnego).
Trzecią przesłanką jest charakter sprawy. Postępowanie ma się toczyć w sprawie, którą
znamionuje podwójna konkretność, tzn. że jest to sprawa indywidualnie wskazanej
osoby, w której należy rozstrzygnąć o konkretnie określonych prawach lub obowiązkach.
Czwarta przesłanka to forma rozstrzygnięcia sprawy. Sprawa ta podlega rozstrzygnięciu

przez wydanie decyzji administracyjnej, która jako władcze i jednostronne rozstrzyg-
nięcie egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego stanowi procesową
formę indywidualnego aktu administracyjnego wydawanego wyłącznie na podstawie
przepisów zawartych w aktach prawodawczych powszechnie obowiązujących. Przy

ustaleniu wystąpienia czwartej przesłanki należy uwzględnić, że formy rozstrzygnięcia

sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego, stanowiąc expressis verbis o rozstrzyg-
nięcia sprawy decyzją, np. zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. „Roboty budowlane można
rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę [...]”.
W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa formy decyzji, a wymaga autoryta-
tywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej, przyjmuje się domniema-
nie załatwienia sprawy w drodze decyzji. Zasada domniemania załatwienia sprawy
w drodze decyzji gwarantuje jednostce otwarcie drogi postępowania administracyjnego,
a zatem rozbudowuje to system instytucji obrony jej interesu prawnego przez prawo
udziału w procesie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego z prawem
do zaskarżenia.
Nowelizacją z 7.04.2017 r. rozszerzono zakres na milczące załatwienie sprawy. Nie

zmienia to przedmiotu postępowania administracyjnego ogólnego, a to z tego względu,
że milczące załatwienie sprawy dotyczy załatwienia sprawy indywidualnej w formie
decyzji. W razie niezachowania przez organ administracji publicznej ustawowego
terminu jej załatwienia, gdy przepis szczególny daje do tego podstawę prawną, sprawę
uznaje się za załatwioną milcząco. Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a. „Sprawę uznaje się za
załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w termi-
nie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji
publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie
wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakoń-
czenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)”.
Regulacja postępowania administracyjnego przepisami Kodeksu postępowania admi-

nistracyjnego obejmuje też postępowanie administracyjne uproszczone. Nowelizacją
z 7.04.2017 r. wprowadzono do działu II „Postępowanie” rozdział 14 „Postępowanie
uproszczone”.
Postępowanie uproszczone prowadzone jest w sprawie indywidualnej rozstrzyganej

w drodze decyzji, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 163b k.p.a.).
Uproszczone postępowanie ograniczone jest do spraw, w których interes prawny lub

obowiązek prawny dotyczy jednej strony, a pod względem procesowym obowiązuje
ograniczenie dopuszczalności prowadzenia czynności dowodowych. W przypadku gdy
zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego z uwzględnieniem
nowych okoliczności, organ administracji publicznej przechodzi do pełnego prowa-
dzenia postępowania.
Postępowanie uregulowane w dziale II „Postępowanie” rozdział 14 „Postępowanie

uproszczone” jest ogólnym postępowaniem administracyjnym, niezaliczanym do

uproszczonego postępowania o charakterze administracyjnym, do którego zalicza się po-

stępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń oraz postępowanie skargowo-wnioskowe.
Trzeba mocno podkreślić, że tylko łączne (kumulatywne) spełnienie wymienio-

nych przesłanek stanowi podstawę do prowadzenia postępowania w sprawie na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w działach
I i II. Przesłanki te wyznaczają prawo do procesu na drodze administracyjnej.
Przesłanki negatywne stosowania przepisów postępowania administracyjnego ogól- 135

nego wynikają z treści wyłączeń, co jest unormowane w art. 3 k.p.a., a ponadto mogą
je ustanowić przepisy ustaw późniejszych.
Wyłączenie w sferze zewnętrznej. Spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania

administracyjnego wyłączono bezwzględnie postępowanie w sprawach karnych skar-
bowych (art. 3 § 1 pkt 1), co odnosi się tylko do przypadków jego prowadzenia przez
organy administracji skarbowej, a nie dotyczy w żadnym razie postępowania w tych
sprawach przed sądem powszechnym. Niektóre organy administracji publicznej są
powołane przepisami ustawy z 10.09.1999 r. – Kodeks karny skarbowy18 do przeprowa-
dzenia postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa lub wykroczenia
skarbowe19, mogą też prowadzić postępowanie mandatowe za zgodą sprawcy20. Wyłą-
czenie jest więc uzasadnione względem zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym.
Inny charakter ma wyłączenie postępowania w sprawach podatkowych, bo po zmia-

nie dokonanej przepisami Ordynacji podatkowej spod mocy obowiązującej Kodeksu
postępowania administracyjnego wyłączono postępowanie w sprawach uregulowa-
nych w tej ustawie (art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz tych, do których stosuje się jej przepisy,
co dotyczy spraw zobowiązań podatkowych, a także spraw celnych. Na podstawie
art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. (wyłączenie o charakterze względnym, bo przepisy odrębne mogą
stanowić inaczej) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
w sprawach będących we właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych
i urzędów konsularnych (działających na terenie państwa obcego – przyjmującego).
Tok postępowania przed konsulem reguluje ustawa z 25.06.2015 r. – Prawo konsular-
ne. Elementy postępowania przed konsulem w sprawie wiz reguluje rozporządzenie
18
Dz.U. z 2021 r. poz. 408 ze zm.
19
Zgodnie z art. 118 Kodeksu karnego skarbowego „§ 1. Organami postępowania przygotowawczego
w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe są: 1) naczelnik urzędu skarbowego; 2) na-
czelnik urzędu celno-skarbowego; 3) Szef Krajowej Administracji Skarbowej 4) Straż Graniczna; 5) Policja;
6) Żandarmeria Wojskowa. § 2. Organami postępowania przygotowawczego w sprawach o przestępstwa
skarbowe jest także Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne”.
20
Zgodnie z art. 136 § 1 Kodeksu karnego skarbowego, postępowanie mandatowe prowadzi finansowy
organ postępowania przygotowawczego, a także niefinansowy organ postępowania przygotowawczego.

Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z 13.07.2009 r. ustanawiające

Wspólnotowy Kodeks Wizowy21.
Wyłączenie w sferze wewnętrznej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 3 k.p.a. wyłączo-

ne jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach
nadrzędności i podległości organizacyjnej i służbowej w aparacie administracji pub-
licznej i innych jednostkach organizacyjnych państwowych, chyba że przepisy odrębne
rozciągną ich moc obowiązującą na te sprawy. Zależności te istnieją między organami
administracji publicznej w zdecentralizowanej strukturze, jak również między przeło-
żonymi a podwładnymi w stosunkach służbowych.
136 Szczególną kategorię wyłączeń spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania

administracyjnego ustanawia art. 4 k.p.a., albowiem stanowi się w nim, że przepisy
kodeksowe nie mogą naruszać uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycz-
nego i konsularnego, z umów międzynarodowych i zwyczajów międzynarodowych.
Wyłączenie to ma charakter szczególny z tego powodu, że personel oficjalny przedsta-
wicielstwa dyplomatycznego lub urzędu konsularnego w określonych sytuacjach może
być poddany w pewnym zakresie jurysdykcji administracyjnej państwa przyjmującego,
ale tylko z woli państwa wysyłającego lub wskutek indywidualnej zgody poszczególnych
osób korzystających z immunitetu.
137 Sprawy sporów o właściwość. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego

regulują tylko wybrane kwestie dotyczące rozstrzygania sporów o właściwość między
organami administracji rządowej oraz niektórych sporów między organami jednostek
samorządu terytorialnego. Kodeks nie zawiera przepisów procesowych dotyczących
czynności podejmowanych przy rozpatrywaniu tych sporów, a jedynie określa właściwe
do tego organy, które w trybie wewnętrznym podejmują rozstrzygnięcie określające
właściwy organ. Wskazuje się w nim na sąd administracyjny jako właściwy w sprawach
sporów o właściwość lub kompetencję w administracji publicznej między organami
administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego oraz określa podmioty
legitymowane do wniesienia wniosku w tej sprawie. Rozstrzygnięcie takiego sporu
następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
138 Postępowanie o charakterze administracyjnym w sprawie wydawania zaświadczeń.

Postępowanie uregulowane w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego jest
prowadzone przez organy administracji publicznej w rozumieniu nadanym temu pojęciu
w art. 5 § 2 pkt 3, a mogą w nim uczestniczyć osoby ubiegające się o wydanie zaświad-
czenia potwierdzającego tylko zaistniałe wcześniej określone fakty lub prawa. Czynności
związane z wydaniem zaświadczenia mogą się ograniczać do sprawdzenia ewidencji,
rejestrów lub innych dokumentów będących w posiadaniu organu, wyjątkowo będzie
zachodzić potrzeba wdrożenia postępowania wyjaśniającego w celu sprecyzowania ist-
21
Dz.Urz. UE L 243, s. 1, ze zm.

niejących faktów lub praw danej osoby (bez ustalania nowych). W tym postępowaniu,
w którym może wziąć udział każda osoba, której jest potrzebne zaświadczenie, ani nie
występują strony, ani też nie są wydawane decyzje administracyjne. Warto wskazać
na szczególny przedmiot zaświadczenia w zakresie milczącego załatwienia sprawy
(art. 122f § 1 k.p.a.).
Przepisy o postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń zawarte w dziale VII

Kodeksu postępowania administracyjnego były również stosowane przez organy podat-
kowe w latach 1998–2002. W Ordynacji podatkowej nie było osobnej regulacji prawnej
dotyczącej tych spraw. Nowelą z 2002 r. wprowadzono do Ordynacji podatkowej prze-
pisy regulujące zasady i tryb wydawania zaświadczeń przez organy podatkowe, które
obowiązują od 1.01.2003 r.
Postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu 139

postępowania administracyjnego w odniesieniu do uproszczonych postępowań o cha-
rakterze administracyjnym jest uregulowany na innych zasadach niż przyjęte co do
postępowania administracyjnego ogólnego, a wobec tego reguły procesowe są dość
proste. Z tego też powodu i ich zakres obowiązywania ustala się w sposób niezbyt
skomplikowany.
Zgodnie z art. 2 k.p.a. jest to postępowanie o zakresie stosowania najszerszym pod 140
względem podmiotowym, albowiem stosuje się je przed wszystkimi organami pań-
stwowymi, organami państwowych jednostek organizacyjnych, organami samorządu
każdego rodzaju, w każdym przypadku, gdy zostanie wniesiona skarga, a więc jeśli
ktokolwiek wyrazi swoje niezadowolenie z działalności tych jednostek organizacyjnych
albo gdy ktokolwiek wniesie wniosek, tzn. złoży propozycję ulepszenia tej działalności
(art. 2 oraz 227 i 241 k.p.a.). To postępowanie również jest stosowane przed organami
organizacji lub instytucji społecznych, ale tylko w zakresie wykonywanych przez nie
zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Przepisy działu VIII Kodeksu
postępowania administracyjnego stosują w pełnym zakresie organy podatkowe, co
wynika wprost z art. 3 § 1 pkt 2.
Tryb rozpoznawania skarg i wniosków wnoszonych do organów wymiaru sprawiedli-

wości reguluje dział I rozdział 5a Prawa o ustroju sądów powszechnych. Tryb rozpo-
znawania skarg dotyczących prokuratorów reguluje dział VI Prawa o prokuraturze.
Z zakresu stosowania przepisów o skargach i wnioskach wyłączono na mocy art. 3 § 4

k.p.a. sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej organów pań-
stwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych (sprawy wewnętrzne),
a na podstawie odrębnej ustawy uwagi i wnioski składane w postępowaniu w sprawach
ochrony środowiska.

4. Administracyjne kary pieniężne

Nowelizacją z 7.04.2017 r. rozszerzono przedmiot regulacji na regulację o charakterze
materialnym. Administracyjne kary pieniężne nakładane są, zgodnie z przepisami
materialnego prawa administracyjnego, w drodze decyzji.
Na przykład zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. „Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne
czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków prze-
wozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych
za każde naruszenie [...]”. „Karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2 oraz
art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu
na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwier-
dzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem
ust. 4–6” (art. 93 ust. 1 u.t.d.).
Takie rozwiązanie co do formy decyzji przyjmuje art. 300 ust. 1 p.o.ś.: „Po stwierdzeniu
przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1
pkt 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar
kary biegnącej”.
Zgodnie z art. 13k ust. 9 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych22 „Kary pieniężne,
o których mowa w ust. 1–2d, nakłada się w drodze decyzji administracyjnej”.
Sprawa nałożenia oraz wymierzenia kary pieniężnej jest sprawą indywidualną, której
forma nałożenia przesądzała o rozpoznaniu w trybie przepisów ogólnego postępo-
wania administracyjnego. Ustawy materialnego prawa, regulując podstawy nałożenia
administracyjnej kary pieniężnej, w różny sposób normowały przesłanki jej nałoże-
nia, przedawnienie jej nałożenia, przedawnienie egzekucji. Zarówno brak kodyfikacji
materialnego prawa administracyjnego, jak i niezrealizowanie zamiaru ustawowego
uregulowania zasad ogólnych prawa administracyjnego uzasadniały zamieszczenie
materialnej regulacji administracyjnej kary pieniężnej w dziale IVa Kodeksu postę-
powania administracyjnego. Regulacja ta obejmuje ustalenie pojęcia administracyjnej
kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 189b k.p.a. „Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określo-
ną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji
publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na nie-
dopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie
prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej”. Daje to
podstawy do odróżnienia administracyjnej kary pieniężnej od opłat administracyjnych.
22
Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.

Uregulowano zakres stosowania przepisów działu IVa (art. 189a k.p.a.), przesłanki obo-
wiązujące przy wymierzeniu kary (art. 189d k.p.a.), przesłanki odstąpienia od nałożenia
kary (art. 189f k.p.a.) i podstawy odstąpienia od ukarania (art. 189e k.p.a.). Unormowano
instytucję przedawnienia nałożenia kary (art. 189g k.p.a.), bieg terminu przedawnienia
(art. 189h k.p.a.), odsetki za zaległą karę niezapłaconą w terminie (art. 189i k.p.a.),
przedawnienie egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (art. 189g § 3 k.p.a.), bieg
terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (art. 189j k.p.a.),
a także udzielanie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (art. 189k k.p.a.).
5. Europejska współpraca administracyjna

Nowelizacją z 7.04.2017 r. w dziale VIIIa Kodeksu postępowania administracyjnego
uregulowano europejską współpracę administracyjną. Instytucja współpracy z orga-
nami państw obcych pojawia się zarówno w przepisach Kodeksu postępowania cywil-
nego (księga druga tytuł IV „Pomoc prawna”), jak i w Kodeksie postępowania karnego
(dział XIII rozdział 62). W postępowaniu podatkowym wymiana informacji podatko-
wych z innymi państwami została wprowadzona ustawą z 19.03.2004 r. o zmianie ustawy
– Ordynacja podatkowa oraz o zmianie ustawy o kontroli skarbowej23. Obecnie wymianę
informacji podatkowej z innymi państwami reguluje ustawa z 9.03.2017 r. o wymia-
nie informacji podatkowych z innymi państwami24. Regulacja europejskiej współ-
pracy administracyjnej odbywa się na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej.
Dział VIIIa Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia tylko ogólne ramy
prawne tej współpracy. Artykuł 260a k.p.a. stanowi: „§ 1. Organy administracji pub-
licznej udzielają pomocy organom innych państw członkowskich Unii Europejskiej
oraz organom administracji Unii Europejskiej, jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej
tak stanowią i na zasadach określonych w tych przepisach. § 2. Organ administracji
publicznej udziela pomocy z urzędu albo na wniosek. Pomoc ta obejmuje w szcze-
gólności udostępnianie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz
wykonywanie czynności procesowych w ramach pomocy prawnej. § 3. Właściwość
organów w przedmiocie udzielenia pomocy ustala się na podstawie przepisów kodeksu,
jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej nie stanowią inaczej. § 4. Organ administracji
publicznej udzielający pomocy zawiadamia o udzieleniu pomocy podmiot, którego
pomoc dotyczy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Artykuł 260c k.p.a.
reguluje prawo polskich organów administracji publicznej zwrócenia się o pomoc, sta-
nowiąc: „§ 1. Organy administracji publicznej zwracają się o pomoc do organów innych
państw członkowskich Unii Europejskiej oraz organów administracji Unii Europejskiej,
jeżeli przepisy prawa Unii Europejskiej tak stanowią i na zasadach określonych w tych
przepisach. § 2. Wniosek o udzielenie pomocy zawiera uzasadnienie. Jeżeli wniosek
jest kierowany do organów administracji Unii Europejskiej, sporządza się go w języku
23
Dz.U. Nr 91, poz. 868.
24
Dz.U. z 2021 r. poz. 626.

urzędowym Unii Europejskiej, a jeżeli jest kierowany do organów innego państwa

członkowskiego Unii Europejskiej, tłumaczy się go na język uzgodniony przez zainte-
resowane organy”.
6. Zakres mocy obowiązującej przepisów postępowania

podatkowego
141 Zasadnicza część regulacji prawnej postępowania podatkowego jest zawarta w dziale IV
(art. 120–271) Ordynacji podatkowej. Na podstawie art. 73 ust. 1 pr. cel., wyliczone
enumeratywnie przepisy Ordynacji podatkowej mają odpowiednie zastosowanie do
postępowania w sprawach celnych. W ten sposób przywrócono sytuację, w której oprócz
postępowania administracyjnego ogólnego unormowanego w Kodeksie postępowania
administracyjnego występuje odrębne postępowanie administracyjne szczególne.
Tym, co odróżnia postępowanie administracyjne szczególne od ogólnego jest wąski krąg
podmiotowy i przedmiotowy jego stosowania. Obowiązuje ono przed wskazanymi do-
kładnie organami administracji publicznej oraz jedynie w sprawach określonego rodzaju.
Przepisy postępowania podatkowego stosują organy określone w przepisach Ordynacji

podatkowej jako organy podatkowe (organy Krajowej Administracji Skarbowej oraz
organy samorządu terytorialnego), właściwe odpowiednio w sprawach zobowiązań
podatkowych (w tym podatków lokalnych), w postępowaniu w sprawach celnych –
naczelnik urzędu celno-skarbowego, dyrektor izby administracji skarbowej.
Do kręgu podmiotów tego postępowania należą podatnicy, płatnicy, inkasenci na-

leżności podatkowych oraz wszystkie inne osoby ponoszące odpowiedzialność za za-
ległości podatkowe, jak również za należności celne. Zakres stosowania przepisów
postępowania podatkowego obejmuje część spraw tylko z jednego działu administracji
rządowej – finanse publiczne.
Regulacja prawna postępowania podatkowego ma pewne cechy, które nie w pełni od-
powiadają założeniom racjonalnej legislacji, bo wiele przepisów Ordynacji podatko-
wej zostało przeniesionych z Kodeksu postępowania administracyjnego, część – bez
żadnych zmian treści i formy, część – z pewnymi zmianami raczej formalnymi. Ten
kompilacyjny zabieg legislacyjny uformował sporą część regulacji prawnej, jedynie
część przepisów Ordynacji podatkowej wprowadza wyraźne odrębności, nadające po-
stępowaniu podatkowemu cechy administracyjnego postępowania szczególnego. Ma to
pewne zalety praktyczne, bo zachowane są dzięki temu ważniejsze standardy procedury
administracyjnej i nadal pozostaje aktualna wykładnia wielu przepisów procesowych
zawarta w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w sprawach
podatkowych i celnych jest uregulowane w przepisach Ordynacji podatkowej, a po-
nadto stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące

udziału prokuratora w postępowaniu (dział IV – art. 182–189) czy skarg i wniosków

(dział VIII – art. 221–259). Trzeba zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wy-
roku z 24.11.1999 r., V SA 2173/9825, stwierdził, iż klauzula zawarta w art. 3 § 1 pkt 2
k.p.a., chociaż jest niezbyt stanowcza w treści (w porównaniu z pkt 1), to eliminuje
możliwość zastosowania w sprawach podatkowych przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego innych niż zawarte w jego działach wymienionych wprost.
W Ordynacji podatkowej zamieszczono wiele delegacji do wydania przepisów wyko- 142

nawczych, m.in. jest to delegacja do uregulowania właściwości miejscowej i w pewnym
zakresie właściwości rzeczowej organów podatkowych oraz do unormowania trybu
i właściwości do wydawania zaświadczeń oraz ich wzorów i ewidencji.

egzekucyjnym w administracji
Ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 określa 143
przedmiot regulacji prawnej, który obejmuje postępowanie wierzycieli oraz organów
egzekucyjnych i środki przymusu zapewniające wykonanie obowiązków przez zobo-
wiązanych oraz zabezpieczenie wykonania obowiązków. Pod względem podmiotowym
ustawę stosują organy egzekucyjne, którymi są przede wszystkim organy administracji
rządowej i organy samorządu terytorialnego, jak również inne ustawowo umocowane
organy.
Przepisy ustawy odnoszą się do tych wszystkich podmiotów, na których spoczywają 144
obowiązki egzekwowane przymusowo w trybie administracyjnym (zobowiązany); wyłą-
czenie odnosi się tylko do osób korzystających z przywilejów i immunitetów dyploma-
tycznych. Przedmiotem egzekucji są obowiązki pieniężne oraz niepieniężne powstałe
w prawnym obrocie krajowym, a także obowiązki pieniężne z zakresu udzielania przez
Rzeczpospolitą Polską państwom członkowskim Unii Europejskiej oraz państwom
trzecim pomocy w dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności
pieniężnych26. Wyłączenie spod egzekucji administracyjnej niektórych obowiązków
ma miejsce wtedy, gdy są one poddane egzekucji sądowej. Ustawa stanowi podstawę
do podejmowania czynności służących zabezpieczeniu wykonania obowiązków przez
przeciwdziałanie uchyleniu się od ich egzekucji.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje w pełnym

zakresie wszystkich czynności postępowania egzekucyjnego, a zupełność re-
gulacji procesowej zapewnia się przez odesłanie w kwestiach nieuregulowanych do
25
ONSA 2000/4, poz. 172.
26
Ustawa z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych
należności pieniężnych.

stosowania odpowiedniego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze

względu na odmienność przedmiotu regulacji prawnej, jakim jest wykonywanie obo-
wiązków ustanowionych wprost w przepisach prawa, w decyzjach lub postanowieniach
organów administracji publicznej, nie wszystkie przepisy kodeksu będą mogły być sto-
sowane w postępowaniu egzekucyjnym, a co do wielu należy zachować odpowiedniość
przy ich stosowaniu.
145 W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są delegacje do wydania

rozporządzeń wykonawczych dotyczących zakresu stosowania jej przepisów do nie-
których obowiązków oraz udzielenia upoważnienia niektórym organom i wierzycielom
do prowadzenia egzekucji obowiązków pieniężnych, do szczegółowego uregulowania
opłat i niektórych czynności sprzedaży z licytacji ruchomości, co do upomnienia zobo-
wiązanego i związanych z tym kosztów, jak również odnośnie do czynności wierzycieli
należności pieniężnych przed zastosowaniem środka egzekucyjnego.
W postępowaniu egzekucyjnym obowiązują reguły ochrony danych osobowych. Ustawą

z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania roz-
porządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r.
w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych
i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
(ogólne rozporządzenie o ochronie danych) do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji dodano art. 5a w brzmieniu: „Dane osobowe przetwarzane w celu wy-
konywania zadań wynikających z ustawy podlegają zabezpieczeniom zapobiegającym
nadużyciom lub niezgodnemu z prawem dostępowi lub przekazywaniu polegającym
co najmniej na:
1) dopuszczeniu przez administratora danych do przetwarzania danych osobowych
wyłącznie osób do tego uprawnionych;
2) pisemnym zobowiązaniu osób upoważnionych do przetwarzania danych osobo-
wych do zachowania ich w poufności;
3) testowaniu i doskonaleniu stosowanych środków technicznych i organizacyjnych;
4) zapewnieniu bezpiecznej komunikacji w sieciach teleinformatycznych, w szcze-
gólności poprzez pozyskiwanie danych osobowych i przekazywanie ich podmio-
tom zewnętrznym z wykorzystaniem technik kryptograficznych;
5) zapewnieniu ochrony przed nieuprawnionym dostępem do systemów informa-
tycznych organów;
6) zapewnieniu integralności danych w systemach informatycznych organów;
7) określeniu zasad bezpieczeństwa przetwarzanych danych osobowych”.


sądowoadministracyjnym
Zasadnicza zmiana w stanie prawnym odnośnie do postępowania sądowoadmi- 146
nistracyjnego wynika z tego, że prawie wyłącznym źródłem jego regulacji prawnej
jest ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
która jako przedmiot rozpoznania wskazuje w art. 2 „sprawy sądowoadministracyjne”.
Zakres właściwości rzeczowej tych spraw obejmuje akty i czynności administracji pub-
licznej wyliczone w art. 3 § 2 pkt 1–9 i § 2a p.p.s.a. oraz poddane kontroli sądowej z mocy
ustaw szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), z wyłączeniem spraw podanych w zamkniętej
enumeracji wyłączeń w art. 5 pkt 1–5 p.p.s.a.; sąd administracyjny rozstrzyga również
spory o właściwość lub o kompetencję w terenowej administracji publicznej, gdy albo
jedną jego stroną, albo obydwiema są organy samorządu terytorialnego (art. 4 p.p.s.a.).
Przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne są stosowane wprost w peł-

nym zakresie przed orzekającymi w pierwszej instancji wojewódzkimi sądami admini-
stracyjnymi, a przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są stosowane wprost w części
spraw będących w jego właściwości, a w pozostałej części – odpowiednio przepisy
postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (art. 193 p.p.s.a.).
Podmiotami biorącymi udział w postępowaniu przed sądami administracyjnymi 147

obu instancji są strony, tzn. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność
lub przewlekłość postępowania zaskarżono, oraz uczestnicy postępowania na pra-
wach strony. Przymus adwokacki lub radcowski obowiązuje tylko przy wnoszeniu
skargi kasacyjnej, zażaleniu na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, skargi
o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Ad-
ministracyjnym, z dopuszczeniem do tej czynności doradców podatkowych i rzecz-
ników patentowych w sprawach odpowiadających ich specjalności. Krąg podmiotów
uczestniczących w postępowaniu jest szeroki, co koresponduje z rozległym zakresem
właściwości rzeczowej sądów administracyjnych obu instancji.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest ustawą regulującą w nie- 148
mal pełnym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne. Odesłania do przepisów
Kodeksu postępowania cywilnego (np. odnośnie do przeprowadzania dowodów z do-
kumentów lub postępowania w obrocie zagranicznym) lub innych ustaw odrębnych
(np. co do ustalania należności strony przy zwrocie kosztów postępowania) są nieliczne.
Do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono bowiem
wiele przepisów zaczerpniętych z Kodeksu postępowania cywilnego w dosłownym
brzmieniu lub ze stosownymi zmianami, uregulowano tam obszernie kwestie dotyczące
kosztów postępowania. Dla czynności postępowania w sprawach sądowoadministra-
cyjnych pewne znaczenie ma odesłanie w ustawie z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju
sądów administracyjnych do przepisów o ustroju sądów powszechnych (art. 29 wprost,

a art. 49 pośrednio przez odesłanie do ustawy o Sądzie Najwyższym), co odnosi się m.in.
zarówno do uprawnień porządkowych w trakcie posiedzeń sądowych, jak i wymagań
bezpieczeństwa odbywania tych posiedzeń.
149 W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawarte są nieliczne dele-

gacje do wydania przepisów wykonawczych, a istotna ze względu na dostęp do drogi
sądowej jest delegacja dla Rady Ministrów do uregulowania rozporządzeniem wysokości
i zasad pobierania wpisu sądowego, wysokości opłat kancelaryjnych, zasad umarzania,
odraczania i rozkładania na raty należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych
i grzywien orzekanych przez sąd, wzorów formularzy i dokumentów dotyczących przy-
znania stronie prawa pomocy w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej.

Rozdział VI. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego...133
Rozdział VI
POJĘCIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

I SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO, RODZAJE,
TRYBY, ICH STADIA I INSTYTUCJE
1. Pojęcie postępowania administracyjnego

i sądowoadministracyjnego
W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego znaczenia pojęć: „proces”, „pro- 150
cedura” i „postępowanie administracyjne” są sporne. Reprezentowany jest pogląd, że
należy oddzielić pojęcie procesu administrowania od procedury administracyjnej1.
Przez pojęcie „proces administrowania” powinno się rozumieć „ciąg działań

organów administrujących w państwie w zakresie realizacji zadań administracji
państwowej, np. ciąg działań w zakresie organizacji usług, ciąg działań kontrolnych,
koordynacyjnych itd. Pojęcie to obejmuje kierunki działania administracji, regulo-
wane zarówno prawem administracyjnym, ustrojowym, jak i prawem materialnym
i proceduralnym”2.
Przez procedurę administracyjną niektórzy autorzy rozumieją tryb załatwiania 151

spraw administracyjnych przez organy administracji publicznej oraz przed sądami.
Mianem procesu administracyjnego zaś określają oni tryb załatwiania indywidualnych
spraw administracyjnych przed sądami, dla załatwiania spraw administracyjnych przez
organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego rezer-
wują natomiast nazwę „jurysdykcyjne postępowanie administracyjne”3.
1
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, Instytucje postępowania administracyjnego [w:] Instytucje prawa
administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, red. J. Starościak, Wrocław 1973, s. 330 i n.
2
Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 130 i 131.
3
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego..., s. 131; szerzej por. J. Zimmermann, Polska
jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 6 i n.

Przeciwstawianie pojęcia procesu administracyjnego pojęciu postępowania administra-

cyjnego w dobie utrwalonej od dawna regulacji prawnej trybu postępowania przed orga-
nami administracji publicznej nie jest uzasadnione. Zabieg taki ma charakter sztuczny,
odżywają w nim dawne tendencje do przeciwstawiania sobie „drogi administracyjnej”
i „drogi prawa”, rozumianej jako droga sądowa, do przeciwstawiania prawdziwego pro-
cesu administracyjnego postępowaniu administracyjnemu. Argumenty, że dla procesu
właściwymi elementami są kontradyktoryjność czy niezawisłość sędziowska, nie mogą
być w tym względzie decydujące4. Występowanie w materialnym prawie administracyj-
nym norm blankietowych i pojęć nieostrych nie dyskwalifikuje decyzji administracyjnej
jako aktu stosowania prawa5.
W języku polskim pojęcie „proces” (od łacińskiego processus) jest rozumiane jako
ścisły związek regularnie następujących po sobie stadiów rozwoju, które składają
się na jednolity cykl. Wśród różnych procesów spotykanych w życiu społecznym wy-
różniamy proces prawny, przez który rozumie się „przewidziany przez prawo zespół
działań zmierzających do określonego skutku prawnego”6. Jak stwierdza M. Cieślak,
„Z procesem prawnym spotykamy się wszędzie tam, gdzie prawo uzależnia powstanie
określonych skutków prawnych od podjęcia odpowiednich czynności czy zachowania
odpowiedniej formy”7. W literaturze słusznie podkreśla się również, że „Każdy proces
jest instytucją świadomie powołaną przez człowieka dla osiągnięcia celu konkretnego.
Jeżeli proces jest świadomą działalnością człowieka, to można w stosunku do niego
zamiennie używać nazwy postępowanie. Wobec tego jest możliwe zamienne używanie
nazw proces karny lub postępowanie karne, proces cywilny lub postępowanie cywilne,
proces administracyjny lub postępowanie administracyjne [...]. Nazwa postępowanie jest
zresztą powszechnie używana w kodyfikacjach prawa procesowego”8. Oczywiście, nie
wyklucza to nadawania pojęciu „postępowanie” sensu umownego, bardziej specjalnego,
różniącego go od znaczenia pojęcia „proces”9.
152 Przez pojęcie postępowania administracyjnego będziemy rozumieć zarówno

regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowa-
nych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu
rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg
czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej.
4
J. Łętowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1990, s. 222 i n.
5
B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 76–77; J. Wróblewski [w:] J. Lang,
J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 455–456.
6
M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 10.
7
8
K. Marszał, Pojęcie procesu (postępowania) przed organami państwa [w:] Postępowanie przed organami
państwa, red. K. Marszał, Warszawa 1982, s. 6; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 12.
9
M. Cieślak, Polska procedura..., s. 11–12.

Przez pojęcie postępowania sądowoadministracyjnego zaś będziemy rozumieli 153

regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych sądu administra-
cyjnego i innych podmiotów tego postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu
o zgodność z prawem działania bądź zaniechania działania przez organ wykonujący
administrację publiczną.
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego

i sądowoadministracyjnego
Wyróżnia się dwa rodzaje postępowania administracyjnego – postępowanie 154
ogólne i postępowanie szczególne.
Postępowanie ogólne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyj-

nego jest postępowaniem, w którego trybie następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie
większości spraw administracyjnych (np. sprawy zmiany nazwiska, sprawy pozwoleń
budowlanych, samowoli budowlanych, sprawy koncesji, zezwoleń, sprawy wywłasz-
czenia nieruchomości). Postępowanie szczególne to postępowanie, w którego trybie
następuje rozpoznanie i rozstrzygnięcie spraw określonego rodzaju. Postępowaniem
szczególnym jest postępowanie podatkowe, którego przedmiotem jest rozpoznanie
i rozstrzygnięcie spraw podatkowych10.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym i szczególnym – podatkowym – wy- 155

różniamy dwa tryby postępowania, czyli postępowanie główne oraz postępowania
nadzwyczajne11.
Przedmiotem postępowania głównego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy 156

administracyjnej w trybie i formie przewidzianych przez przepisy prawa proce-
sowego zgodnie z przepisami prawa materialnego. W ramach postępowania głównego
możemy wyróżnić postępowanie:
1) toczące się przed organem pierwszej instancji;
2) toczące się przed organem drugiej instancji w razie wniesienia odwołania przez
legitymowane podmioty postępowania administracyjnego.
Zaliczenie postępowania odwoławczego do postępowania głównego jest uzasadnione

tożsamością celów i przedmiotu postępowania przed pierwszą i drugą instancją. Wnie-
sienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego roz-
poznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej merytorycznie, a w postępowaniu
podatkowym – sprawy podatkowej.
10
R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, Wrocław 2017, s. 12 i n.
11
B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr, Prawo CXII,
Wrocław 1985/648, s. 91–92 i 94–95.

157 Drugim trybem postępowania są postępowania nadzwyczajne (nadzwyczajne

tryby postępowań)12. Przedmiotem nadzwyczajnych postępowań, w przeciwień-
stwie do postępowania głównego, nie jest rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy admi-
nistracyjnej (podatkowej), lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w po-
stępowaniu głównym i z tego względu można im przypisać charakter „służebny”13,
albowiem byt prawny tych postępowań jest uzależniony od uprzedniego przeprowa-
dzenia postępowania głównego, zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, a istotą
postępowań nadzwyczajnych jest stworzenie gwarancji represyjnych zrealizowania celu
postępowania głównego – wydania decyzji w pełni prawidłowej. Równocześnie jednak
występują pewne elementy samodzielności nadzwyczajnych trybów postępowania, jak
odrębny przedmiot postępowania oraz to, że wynik tych postępowań nie zawsze musi
wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu głównym14.
158 Na system nadzwyczajnych trybów postępowania uregulowanych w Kodeksie

postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej składają się:
1) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania – celem tego postępowania
jest stworzenie możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeśli postępowanie,
w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową
wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i art. 145b § 1
k.p.a. oraz art. 240 § 1 o.p.15 Tryb ten stosuje się odpowiednio do postanowień;
2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – celem tego postę-
powania jest ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, przede
wszystkim materialnoprawną powodującą jej nieważność. Przesłanki stwierdze-
nia nieważności decyzji wyliczono wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 247
§ 1 o.p. Postępowanie to w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta wadą powo-
dującą jej nieważność, kończy się w zasadzie wyeliminowaniem decyzji z obrotu
prawnego, bez merytorycznego rozstrzygania sprawy administracyjnej, do której
odnosiła się weryfikowana decyzja. Tryb ten stosuje się odpowiednio do posta-
nowień;
3) postępowanie mające na celu, w przypadku wystąpienia wskazanych przepisa-
mi przesłanek, uchylenie, zmianę decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami
niekwalifikowanymi (art. 154, 155, art. 161 § 1 k.p.a. oraz art. 253, 253a, 254, 255
o.p.).
12
13
B. Adamiak, Koncepcja nadzwyczajnych trybów..., s. 94; W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postę-
powania administracyjnego, RPEiS 1965/3, s. 52; B. Graczyk, Wznowienie postępowania, „Rada Narodowa”
1960/44, s. 17.
14
W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia..., s. 52.
15
W postępowaniu przed konsulem ustawą z 25.06.2015 r. – Prawo konsularne w rozdziale 9 działu III
„Postępowanie przed konsulem” uregulowano przesłanki i tryb wznowienia postępowania w sprawie zakoń-
czonej decyzją ostateczną albo wykonaniem czynności, przyjmując rozwiązania, z zachowaniem odrębności,
odpowiadające regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zarówno w postępowaniu głównym, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych 159

wyróżniamy trzy stadia:
1) stadium wstępne, obejmujące czynności wszczęcia postępowania oraz czynno-
ści procesowe mające na celu zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania
w określonej sprawie;
2) stadium postępowania wyjaśniającego, obejmujące ciąg czynności proceso-
wych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę
do zastosowania normy prawa materialnego;
3) stadium podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną konkretnej oso-
by, będącą przedmiotem postępowania.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym możemy wyodrębnić następujące 160

rodzaje postępowania:
1) ogólne postępowanie sądowoadministracyjne oparte na zasadzie dwuinstan-
cyjności, w którego trybie rozpoznawane i rozstrzygane są różnego rodzaju
skargi na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organów wyko-
nujących administrację publiczną (np. skargi na decyzje, postanowienia, skargi
na innego rodzaju akty lub czynności z zakresu administracji publicznej,
skargi na akty prawa miejscowego);
2) postępowanie sądowoadministracyjne szczególne, w którego trybie rozpozna-
wany jest sprzeciw od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2
k.p.a. (dział III rozdział 3a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi);
3) odrębne postępowanie sądowoadministracyjne, w którego trybie rozpoznawa-
ne i rozstrzygane są spory o właściwość między jednostkami samorządu teryto-
rialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompe-
tencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Do postępowania odrębnego należy zaliczyć postępowanie w sprawie przewle-
kłości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, którego przedmiotem jest
ochrona jednostki w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa do sądu;
4) postępowanie pomocnicze, do którego zaliczymy:
– postępowanie w sprawie nałożenia grzywny,
– postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt i
– postępowanie w sprawie podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie
przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzeczni-
ctwie sądów administracyjnych, oraz podejmowanie uchwał zawierających
rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w kon-
kretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Postępowanie w sprawie nałożenia grzywny unormowane w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma

doprowadzić do wszczęcia ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego przez
przymuszenie organu, do którego została wniesiona skarga, do przekazania jej wraz

z aktami sprawy i odpowiedzią do sądu. Postępowanie w razie zaginięcia lub znisz-

czenia akt ma na celu umożliwienie rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi lub obalenia
prawomocnego orzeczenia sądu. W tym znaczeniu jest ono pomocnicze wobec ogól-
nego postępowania sądowoadministracyjnego16. Postępowanie w sprawie uchwał jest
pomocnicze wobec ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego, ma bowiem na
celu zapewnienie prawidłowego i jednolitego stosowania prawa przy rozpoznawaniu
i rozstrzyganiu skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organów
administracji publicznej.
161 W ogólnym i szczególnym postępowaniu sądowoadministracyjnym wyróżniamy

dwa tryby postępowania – postępowanie główne (tryb główny) oraz postępowa-
nie nadzwyczajne (tryb nadzwyczajny). Tryb główny postępowania jest podejmowany
na podstawie skargi uprawnionego podmiotu w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia
zgodności z prawem zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości organu
wykonującego administrację publiczną. Tryb główny w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym szczególnym jest podejmowany na podstawie sprzeciwu podmiotu w celu
rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej na pod-
stawie art. 138 § 2 k.p.a.
Do nadzwyczajnego trybu postępowania będzie należało:

1) wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w razie wystąpienia prze-
słanek nieważności postępowania (art. 271 p.p.s.a.) oraz na podstawach wskaza-
nych w art. 272 § 1, 2a i 3, art. 273 p.p.s.a.;
2) postępowanie w sprawie unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu admini-
stracyjnego (art. 172 p.p.s.a.);
3) postępowanie w sprawie stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 285a § 1 p.p.s.a.) oraz
w określonym zakresie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 285a
§ 3 p.p.s.a.).
Celem trybu nadzwyczajnego wskazanego w pkt 1 i 2 jest weryfikacja orzeczeń sądu

administracyjnego, której następstwem może być obalenie prawomocności. Postępowa-
nie wskazane w pkt 3 co do zasady (poza sytuacją określoną w art. 285k § 3 p.p.s.a.) nie
prowadzi do obalenia mocy orzeczenia, a przez stwierdzenie niezgodności z prawem
otwiera drogę do odszkodowania.
162 W ogólnym i szczególnym postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz try-

bach nadzwyczajnych tego postępowania wyróżniamy trzy stadia:
1) stadium wstępne, którego przedmiotem jest zbadanie przez sąd dopuszczalno-
ści i prawidłowości wniesienia skargi, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępo-
wania, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
16
W. Siedlecki, Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1968, s. 11 i n.

(zachowanie terminu i innych wymagań formalnych), a także ustalenie, czy usu-

nięto braki formalne, co pozwala na nadanie dalszego biegu;
2) stadium rozpoznawcze, którego przedmiotem jest rozpoznanie sprawy sądowo-
administracyjnej;
3) stadium podjęcia orzeczenia, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie spra-
wy sądowoadministracyjnej przez podjęcie w sprawie wyroku uwzględniającego
skargę lub nieuwzględniającego jej, albo postanowienia kończącego postępowa-
nie (postanowienia o odrzuceniu: skargi, sprzeciwu, skargi o wznowienie postę-
powania, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem, postanowienia o umo-
rzeniu postępowania).
3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje

Pojęcie instytucji prawnej bywa często używane w rozważaniach, pojawia się w ty- 163
tułach dzieł systemowych17 i chociaż nie podaje się jego określenia, to uznaje się je za
zrozumiałe i przekazujące określone treści. Można sądzić, że źródłem przekonania
o walorach omawianego pojęcia jest wpływ instytucji prawa rzymskiego, które były
opracowane w najdrobniejszych szczegółach18, albowiem „przy pomocy pojęć dochodzili
Rzymianie poprzez analizę nieskończonej liczby stanów faktycznych do jądra instytucji,
do jej natury. Właśnie owo naturalistyczne patrzenie na prawo pozwoliło jurystom
na klarowną indywidualizację poszczególnych urządzeń. Jak istnieje natura hominis,
natura animalis, natura rei, tak istnieje natura instytucji. Jest ona pojmowana zawsze
jako istota, specyfika i typowość równocześnie”19.
Pojęcie instytucji jest używane w dwóch znaczeniach, na co wskazuje się w jego

określeniu, które jest następujące: instytucja to „[...] w znaczeniu potocznym
termin używany często dla określenia faktów realnych dość różnorodnych, ale charak-
teryzowanych przez ideę kreacyjnej i organizacyjnej woli ludzkiej. Odróżnia się zwykle:
instytucje – organy będące organizmami, których status i działanie są regulowane
prawem, jak parlament lub rodzina; instytucje – mechanizmy będące wiązką reguł
prawnych rządzących pewną instytucją – organem lub określoną sytuacją prawną,
tak jak prawo rozwiązania parlamentu, małżeństwo lub odpowiedzialność cywilna”20.
17
Przykładowo S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcie i instytucje zasadnicze, Poznań 1946;
J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, Kraków 1948; reprint Kraków 2003.
18
H. Kupiszewski, Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, s. 26.
19
H. Kupiszewski, Prawo rzymskie..., s. 219.
20
R. Guillien, J. Vincent, Lexique de termes juridiques, Paris 1972, s. 188. M. Zimmermann (Wywłasz-
czenie, studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933, s. 3) w analizie wywłaszczenia stwierdził, że
wystarczy pewne minimum niezbędnych elementów, „by złożyć instytucję prawną, tzn. formę prawną,
przeznaczoną do spełniania pewnych funkcyj w społeczeństwie”. J.S. Langrod (Instytucje prawa..., s. 181)
określał instytucję prawną jako „zespół reguł wiążących się z pewną sytuacją (ściślej: splotem sytuacji):
ogólną, oznaczoną i trwałą”.

W rozważaniach o postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym pierw-

sze znaczenie pojęcia „instytucja” miałoby niewielkie zastosowanie, natomiast drugie
z podanych znaczeń (zespół czy wiązka przepisów prawnych jako mechanizm) może
być bardzo użyteczne, bo pozwala scalać treści prawne rozproszone w różnych prze-
pisach. Nie zawsze będą to przepisy proceduralne, ale również przepisy materialne lub
ustrojowe, które razem tworzą pełny kształt statusu osób lub ich sytuacji w stosunkach
z administracją publiczną. Tak rozumianą instytucją prawną będzie organ administracji
publicznej w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, będzie
nią strona postępowania lub podmiot na prawach strony.
164 Przedmiot postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego musi

być potraktowany jako instytucja ze względu na duży zespół przepisów praw-
nych, które się do niego odnoszą. Charakterystyczne dla tych instytucji prawnych jest
wiązanie w całość uregulowań wydobywanych z obowiązujących przepisów prawnych,
niezależnie od zaliczenia ich do gałęzi prawa czy kwalifikowania jako materialnych lub
formalnych. Pojęcie strony postępowania administracyjnego jest określone w Kodeksie
postępowania administracyjnego oraz w Ordynacji podatkowej, ale używa się w nim
określeń i pojęć, których treści nie da się ustalić tylko na podstawie przepisów proce-
duralnych. Ze względu na te pojęcia i określenia oraz odesłania do innych przepisów
trzeba stosować szerszy zespół uregulowań prawnych, ażeby wiedzieć, jaki jest status
strony, kto może nią być.
165 Status podmiotu, który może być stroną postępowania administracyjnego, można
ustalić na podstawie przepisów prawa cywilnego określających zdolność prawną
i zdolność do czynności prawnych, a pojęcie interesu prawnego musi być ukształtowane
zgodnie z przepisami prawa materialnego administracyjnego lub podatkowego.
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne będzie,

zgodnie z przepisami ustrojowymi, albo organem administracji rządowej centralnym
lub terenowym, albo organem samorządu terytorialnego. Każdy z tych organów będzie
miał inny zakres właściwości oraz kompetencji.
166 Instytucją prawną będzie pojęcie instancji administracyjnej i toku tych instancji. Wy-
raźny jest bowiem związek przepisów ustrojowych i prawa materialnego oraz przepisów
procesowych w kształtowaniu toku instancji administracyjnych21, przez które przechodzi
sprawa, zanim zostanie w niej wydana ostateczna decyzja.
Pojęcie instytucji prawnych, rozumiane tak jak opisano wyżej, daje podstawę do wy-
odrębnienia w podręczniku najistotniejszych cech regulacji prawnej postępowania
21
J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 18–20 i 41–98.

administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, a także ukazania wielu konstrukcji

prawnych im towarzyszących i ułatwiających ich zrozumienie i przyswojenie22.
22
„Przez konstrukcję prawniczą rozumiemy zabieg intelektualny polegający na dobywaniu treści
z przepisów prawa, tworzeniu pojęć, figur, zasad instytucji systemu. Ma ona nade wszystko cele praktyczne,
ułatwia opanowanie danych dziedzin lub całości prawa”. Zob. H. Kupiszewski, Prawo rzymskie..., s. 221.

Część druga. Instytucje procesowe postępowania administracyjnego
143
Część druga
INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO

Rozdział VII. Organ prowadzący postępowanie administracyjne145
Rozdział VII
ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE

ADMINISTRACYJNE
1. Zdolność prawna organów administracji publicznej

Przez pojęcie zdolności prawnej organów administracji publicznej rozumiemy 167
zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności proce
sowych i czynności materialnoprawnych w postępowaniu administracyjnym. Zdolność
prawną organów administracji publicznej wyznaczają normy prawa procesowego.
Na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyj

nego i Ordynacji podatkowej wyróżnia się ogólną i szczególną kompetencję organów
administracji publicznej. Pojęcia te określa się następująco: „Ogólna kompetencja to
zdolność prawna organów administrujących do załatwienia spraw administracyjnych
w danym układzie postępowania, natomiast kompetencja szczególna to zdolność prawna
organów administrujących do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w okreś
lonym układzie postępowania”1.
2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej

Kompetencję ogólną organów administracji publicznej w postępowaniu administra 168
cyjnym ustanawia art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami zdolność prawną
do prowadzenia postępowania administracyjnego mają organy administracji publicznej
oraz inne organy państwowe i inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na
podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1. Przyjęte w art. 1
pkt 1 i 2 k.p.a. rozwiązanie oparte jest na koncepcji otwartej kompetencji ogólnej. Wyli
czenie systemu organów, którym przysługuje kompetencja ogólna, nie jest zamknięte. Nie
ogranicza się tylko do przyznania kompetencji ogólnej organom administracji publicznej,
1
Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 179.

146 Część druga. Instytucje procesowe postępowania administracyjnego
ale obejmuje również inne organy spoza systemu ustrojowego administracji ogólnej (organy
państwowe), a także inne podmioty (np. organy samorządu zawodowego).
169 Zakres pojęcia „organ administracji publicznej”, przytaczanego w przepisach

Kodeksu postępowania administracyjnego, jest określony w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
Obejmuje on ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające
w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej
i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty
wymienione w art. 1 pkt 2.
Artykuł 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 k.p.a. przyznaje kompetencję ogólną:

1) organom administracji rządowej. System organów administracji rządowej po
wołanych do prowadzenia postępowania administracyjnego obejmuje:
a) ministrów. Na podstawie rozwiązania prawnego przyjętego w art. 5 § 2 pkt 4
k.p.a. w tym zakresie kompetencję ogólną mają Prezes Rady Ministrów i wice
prezesi Rady Ministrów pełniący funkcje ministrów kierujących określonymi
działami administracji rządowej (art. 147 ust. 3 Konstytucji RP), ministrowie
kierujący określonymi działami administracji rządowej2, kierownicy central
nych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub
nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra3,
b) terenowe organy administracji rządowej. Terenowymi organami admini
stracji rządowej w województwie, które mają przyznaną kompetencję ogólną
do prowadzenia postępowania administracyjnego, są (art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.
i art. 2 pkt 1, 2 i 3 u.w.a.r.w.):
– wojewodowie – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.w.a.r.w. wojewodzie przysłu
guje domniemanie kompetencji w zakresie administracji rządowej w wo
jewództwie. Według tego przepisu „Wojewoda jest organem administracji
rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy
z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odręb
nych ustawach do właściwości innych organów tej administracji”,
– organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierow
nicy zespolonych służb, inspekcji i straży4,
– organy niezespolonej administracji rządowej5;
2
Zob. ustawa z 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1220 ze zm.).
3
Na przykład Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów podlega nadzorowi Prezesa Rady
Ministrów (art. 29 ust. 1 u.o.k.k.); Główny Inspektor Ochrony Środowiska (art. 3a ustawy o IOŚ) podlega
nadzorowi ministra właściwego do spraw klimatu.
4
Przykładem działających pod zwierzchnictwem wojewody kierowników służb, inspekcji, straży jest
wojewódzki inspektor farmaceutyczny (art. 112 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6.09.2001 r. – Prawo farmaceutyczne,
Dz.U. z 2021 r. poz. 974 ze zm.), wojewódzki inspektor ochrony środowiska (art. 3 pkt 2 ustawy o IOŚ).
5
Organy niezespolonej administracji rządowej zostały wyliczone w art. 56 ust. 1 u.w.a.r.w. i są to np. sze
fowie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowi komendanci uzupełnień, dyrektorzy izb administracji
skarbowej, naczelnicy urzędów skarbowych, naczelnicy urzędów celno-skarbowych.

2) organom jednostek samorządu terytorialnego. Zakres organów jednostek 170

samorządu terytorialnego, którym Kodeks postępowania administracyjnego
przyznał kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjne
go, określa art. 5 § 2 pkt 6, stanowiąc, że kompetencja ta przysługuje: organom
gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójtom,
burmistrzom (prezydentom miast), starostom, marszałkom województw oraz
kierownikom służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza
(prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządo
wym kolegiom odwoławczym.
Według ustaw samorządowych (art. 26 ust. 1 u.s.g., art. 8 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32
ust. 1 u.s.p., art. 15 w zw. z art. 31 ust. 1 u.s.w.) organami jednostek samorządu
terytorialnego są organy stanowiące – rada gminy, rada powiatu, sejmik woje
wództwa, oraz organy wykonawcze – wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd
powiatu, zarząd województwa. Ustawy o samorządzie powiatowym i samorzą
dzie województwa expressis verbis nie przyznają pozycji ustrojowej organu jedno
stek samorządu terytorialnego staroście czy marszałkowi województwa, jednak
zakres kompetencji przyznanych w przepisach prawa materialnego do rozpozna
wania i rozstrzygania w sprawach administracyjnych jest podstawą do ustalenia,
że jest to organ administracji publicznej. Odpowiednio do tych rozwiązań przy
jętych w przepisach prawa materialnego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. stanowi, że orga
nem jednostki samorządu terytorialnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta),
starosta, marszałek województwa;
3) innym organom państwowym, gdy są one powołane z mocy prawa lub na pod 171
stawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przy
kładem innego organu państwowego powołanego do prowadzenia orzecznictwa
administracyjnego jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 16 ust. 1
u.d.i.p. „Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępo
wania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez
organ władzy publicznej następują w drodze decyzji”. Prezydent, odmawiając
informacji publicznej, wydaje decyzję w trybie unormowanym przepisami Ko
deksu postępowania administracyjnego. Takim organem jest też Prezes Urzędu
Ochrony Danych Osobowych. Zgodnie z art. 60 ustawy z 10.05.2018 r. o ochronie
danych osobowych6 do zadań Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na
leży prowadzenie postępowania w sprawie naruszenia przepisów o ochronie da
nych osobowych. Na podstawie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. do tych organów stosuje się
przepisy kodeksu regulujące kompetencje ministra (np. art. 150 § 1, art. 157 § 1,
art. 161 § 1) oraz przepisy kodeksu regulujące rozwiązania szczególne, np. niede
wolutywność postępowania (art. 127 § 3);
4) kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają 172
też inne podmioty, które na podstawie ustaw lub porozumień zostały powoła
ne do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji. Na przykład ustawa
6
Dz.U. z 2019 r. poz. 1781.

z 26.05.1982 r. – Prawo o adwokaturze7 przyznaje okręgowym radom adwokac

kim w art. 68 ust. 1 kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie wpisu na li
stę adwokatów, a w art. 72 ust. 1 – kompetencje do podejmowania uchwał o skre
śleniu z listy adwokatów oraz aplikantów adwokackich. Przykładem rozwiązania
przyznającego kompetencję do prowadzenia postępowania administracyjnego
na podstawie porozumienia jest art. 96 ust. 2 i 3 ustawy z 23.07.2003 r. o ochro
nie zabytków i opiece nad zabytkami8. Według art. 96 ust. 2 powołanej ustawy
„Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powie
rzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej
właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom,
związkom gmin, związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo
związkom metropolitarnym, położonym na terenie województwa”. Na podstawie
art. 96 ust. 3 powołanej ustawy wojewoda w drodze porozumienia, na wniosek
wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć wydawanie decyzji ad
ministracyjnych kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece
nad zabytkami.
173 Kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie

unormowanym w Ordynacji podatkowej została przyznana9:
1) naczelnikowi urzędu skarbowego, naczelnikowi urzędu celno-skarbowego;
2) wójtowi, burmistrzowi (prezydentowi miasta), staroście, marszałkowi wojewódz
twa;
3) dyrektorowi izby administracji skarbowej, jeżeli na podstawie odrębnych przepi
sów jest organem pierwszej instancji;
4) Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej w sprawach stwierdzenia nieważności
decyzji, wznowienia postępowania, zmiany lub uchylenia decyzji lub stwierdze
nia jej wygaśnięcia – z urzędu. Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest właś
ciwy w sprawach:
a) uprzednich porozumień cenowych, o których mowa w dziale III ustawy
z 16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodatkowa
nia oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych,
b) interpretacji przepisów prawa podatkowego, o których mowa w art. 14b § 1
o.p., w zakresie określonym w art. 14e § 1 o.p.,
c) informacji przekazywanych przez banki i spółdzielcze kasy oszczędnościowo
-kredytowe o otwartych i zamkniętych rachunkach bankowych związanych
z prowadzeniem działalności gospodarczej,
d) opinii zabezpieczających,
e) postępowania podatkowego w sprawach unikania opodatkowania (art. 119g
o.p.),
7
Dz.U. z 2020 r. poz. 1651 ze zm.
8
Dz.U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.
9
B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 117 i n.

f) dotyczących informacji o schematach podatkowych (art. 86g o.p.),

g) zmiany albo uchylenia wiążącej informacji stawkowej, o której mowa w prze
pisach ustawy z 11.03.2004 r. o podatku od towarów i usług10,
h) dotyczących realizacji współdziałania uregulowanego w dziale IIB Ordynacji
podatkowej.
Do organów podatkowych art. 13 § 2a o.p. zalicza Dyrektora Krajowej Informacji

Skarbowej.
Zgodnie z art. 13 § 2a o.p. „Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej jest organem

podatkowym – jako:
1) organ właściwy w sprawach dotyczących wydawania interpretacji przepisów pra
wa podatkowego, o których mowa w art. 14b § 1 i art. 14e § 1a;
2) organ pierwszej instancji w sprawach dotyczących wydawania wiążącej informa
cji stawkowej, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o po
datku od towarów i usług;
3) organ odwoławczy od decyzji wydawanych w sprawach, o których mowa w pkt 2;
4) organ właściwy w sprawach zmiany wiążącej informacji stawkowej, w przypad
kach, o których mowa w art. 42h ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku
od towarów i usług”.
Należy zwrócić uwagę na szczególną konstrukcję prawną przyjętą w art. 13 § 2c o.p.,

wedle którego „W zakresie rozstrzygania spraw podatkowych uprawnienia naczelnika
urzędu skarbowego, naczelnika urzędu celno-skarbowego oraz dyrektora izby admi
nistracji skarbowej, jako organu podatkowego, przysługują także radcy skarbowemu,
wykonującemu czynności orzecznicze w tym organie”.
Rada Ministrów otrzymała delegację ustawową do wydania rozporządzenia, mocą

którego może nadać uprawnienia organów podatkowych: Szefowi Agencji Wywiadu,
Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefowi Centralnego Biura Antyko
rupcyjnego, Szefowi Służby Wywiadu Wojskowego, Szefowi Służby Kontrwywiadu
Wojskowego – jeżeli jest to uzasadnione ochroną informacji niejawnych i wymaganiami
bezpieczeństwa państwa (art. 13a o.p.)11.
Kompetencję ogólną do rozpoznania i rozstrzygania w sprawach indywidu- 174

alnych mają zarówno organy monokratyczne, np. ministrowie, wojewodowie,
10
Dz.U. z 2021 r. poz. 685 ze zm.
11
W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 23.03.2012 r. w sprawie
nadania uprawnień organów podatkowych (Dz.U. poz. 363 ze zm.), umocowujące wyliczone w art. 13a o.p.
organy do wykonywania uprawnień naczelnika urzędu skarbowego i dyrektora izby administracji skarbowej,
określone w przepisach Ordynacji podatkowej oraz w przepisach odrębnych, w zakresie wskazanym w § 1
ust. 1.

starostowie, jak i organy kolegialne różnego rodzaju, np. zarząd powiatu, zarząd woje
wództwa, samorządowe kolegia odwoławcze, okręgowe rady adwokackie.
3. Kompetencja szczególna organów administracji

publicznej
175 Kompetencję szczególną organów administracji publicznej wyznaczają dwie instytucje:
właściwość oraz wyłączenie ze sprawy.
Właściwość organów administracji publicznej. Przez pojęcie właściwości rozu

miemy zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego
rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym,
w zależności od tego, na jakiej podstawie organ administracji publicznej nabył zdolność
do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, można wyróżnić dwa rodzaje właściwości:
1) właściwość ustawową, tj. wynikającą wprost z przepisu ustawy;
2) właściwość delegacyjną, czyli wynikającą z delegacji, a to ze względu na przeka
zanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi ad
ministracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej12.
Właściwość ustawowa. Artykuł 19 k.p.a. i art. 15 o.p. stanowią o dwóch rodzajach

właściwości – właściwości rzeczowej i właściwości miejscowej. Na podstawie
przepisów prawa procesowego regulujących weryfikację decyzji w drodze administra
cyjnej wyróżniamy trzeci rodzaj właściwości – właściwość instancyjną.
176 Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organów administracji pub-

licznej do rozpoznawania i załatwiania spraw danej kategorii. Właściwość
rzeczowa jest w Kodeksie postępowania administracyjnego jedynie wymieniona z nazwy,
a co do jej ustalenia w sprawie art. 20 odsyła do przepisów o zakresie działania orga
nów administracji publicznej13. Takie też rozwiązanie jest przyjęte w art. 16 o.p., który
stanowi, że „Właściwość rzeczową organów podatkowych ustala się według przepisów
określających zakres ich działania”.
W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie „zakres działania” jest wiązane z tą

kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować
organy administracji publicznej14. W naszym systemie prawnym o właściwości organu
do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią jednak nie przepisy
12
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 110–111.
13
Uregulowanie zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące właściwości rzeczowej
bywa określane jako subsydiarne. Zob. J. Jendrośka, Postępowanie administracyjne w kodyfikacjach europej-
skich państw socjalistycznych, Warszawa 1970, s. 62.
14
W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 57; J. Filipek, Rola
prawa w działalności administracji państwa, Warszawa–Kraków 1974, s. 44.

normujące zakres działania, a przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte

w ustawach o charakterze materialnoprawnym (np. Prawo budowlane, Prawo wodne,
Prawo o zgromadzeniach15, ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych). Nie
można zatem ustalić właściwości rzeczowej na podstawie przepisów samej ustawy o wo
jewodzie i administracji rządowej w województwie czy ustawy o samorządzie gminnym,
ustawy o samorządzie powiatowym czy ustawy o samorządzie województwa. Ciągły
proces przebudowy ustroju administracji publicznej powoduje, że w ustawach ustro
jowych są zawarte przepisy regulujące ogólne założenia, główne zasady przejmowania
kompetencji dawnych organów przez nowe – i te przepisy muszą być również brane
pod uwagę. Właściwość rzeczową trzeba zatem ustalać na podstawie przepisów ustaw
materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji
organów administracji publicznej.
Zamieszczenie w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu odsyłającego

w kwestii ustalenia właściwości rzeczowej do przepisów o zakresie działania organów
administracji publicznej jest uzasadnione tym, że system organów administracji pub
licznej jest bardzo rozbudowany i obejmuje niejednorodne elementy. Z tego względu
nie jest możliwe uregulowanie tej instytucji w sposób pełny w prawie administracyjnym
procesowym, np. tak jak w postępowaniu sądowym (jako przykład mogą posłużyć
art. 16 i 17 k.p.c.).
Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej są przepisy ustaw materialnoprawnych16. 177

Na przykład zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej „Wojewoda w odniesieniu
do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu admini
stracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi”.
Według art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkanio

wych17 „Dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku
mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administra
cyjnej”. Zgodnie z art. 234 ust. 3 pr. wod. „Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu
zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz
lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi
gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających
szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności”. W regulacji materialnego prawa
administracyjnego zmienia się sposób określenia właściwości organu administracji
publicznej przez jej unormowanie expressis verbis, co jednak nie oznacza unormowa
15
J. Borkowski, Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji,
PiP 1980/5, s. 39; W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 18.
16
Zob. na temat sposobów regulowania właściwości rzeczowej organów administracji publicznej
B. Adamiak [w:] K.p.a. Komentarz, s. 160 i n.
17
Dz.U. z 2019 r. poz. 2133 ze zm.

nia tej właściwości wprost bez konieczności ustaleń w powiązaniu z regulacją ogólną.
Przykładem takiej nowej regulacji jest zmiana w tym zakresie ustawy z 7.07.1994 r. –
Prawo budowlane. Według art. 28 ust. 1a pr. bud. „Decyzję o pozwoleniu na budowę
wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej”. Ustalenie organu admi
nistracji architektoniczno-budowlanej wymaga uwzględnienia regulacji art. 80 ust. 1
w zw. z art. 82 pr. bud. Zadania i kompetencje należące do właściwości powiatowego
inspektora nadzoru budowlanego unormowano enumeratywnie, wyliczając je w art. 83
ust. 1 pr. bud., zgodnie z którym „Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru
budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których
mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48–51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4
i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 59i, art. 62 ust. 1 pkt
3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74,
art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1”.
178 W postępowaniu podatkowym, mimo że system organów podatkowych nie jest

tak rozbudowany, również nie dokonano w Ordynacji podatkowej wyczerpującego
uregulowania właściwości rzeczowej. Artykuł 16 o.p. stanowi: „Właściwość rzeczową
organów podatkowych ustala się według przepisów określających zakres ich działania”.
Zakres zadań naczelnika urzędu skarbowego i dyrektora izby administracji skarbowej
reguluje ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, stanowiąc w art. 28
ust. 1 pkt 1, że do zadań naczelnika urzędu skarbowego należy „ustalenie, określenie, po
bór podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych oraz innych należności
na podstawie odrębnych przepisów”. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o KAS „Do zadań
dyrektora izby administracji skarbowej należy: [...] 2) rozstrzyganie w drugiej instancji
w sprawach należących w pierwszej instancji do naczelników urzędów skarbowych lub
naczelników urzędów celno-skarbowych, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 83
ust. 1; 3) rozstrzyganie w pierwszej instancji w sprawach określonych w odrębnych
przepisach [...]”.
Przepisy o zakresie działania naczelnika urzędu skarbowego i dyrektora izby admini

stracji skarbowej mogłyby być podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej, gdyby
właściwość rzeczowa była przyznana wyłącznie naczelnikom urzędów skarbowych.
Z art. 13 § 1 o.p. wynika, że organem podatkowym jest – stosownie do właściwości
– naczelnik urzędu celno-skarbowego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta,
marszałek województwa. Dlatego też art. 28 ust. 1 pkt 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o KAS nie
tworzą samoistnej podstawy do ustalenia właściwości rzeczowej zarówno naczelnika
urzędu skarbowego, jak i dyrektora administracji izby skarbowej.
Podstawę taką stanowią przepisy ustaw materialnoprawnych, np. art. 45 ust. 1 i 6 ustawy
z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych18 w zw. z art. 21 § 3 o.p.,
ustanawiając właściwość rzeczową naczelnika urzędu skarbowego, art. 1c u.p.o.l., który
18
Dz.U. z 2020 r. poz. 1426 ze zm.

stanowi, że „Organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormo

wanych w niniejszej ustawie jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)”.
Od ustanowionej reguły ustalenia właściwości rzeczowej organów podatkowych

ordynacja podatkowa wprowadza wyjątki, przyznając ministrowi właściwemu do
spraw finansów publicznych delegację ustawową do określenia właściwości rzeczowej
organów podatkowych (art. 22 § 6, art. 48 § 3 o.p.). W wykonaniu tej delegacji usta
wowej Minister Finansów wydał rozporządzenie z 22.08.2005 r. w sprawie właściwości
organów podatkowych19, które reguluje w rozdziale 4 właściwość rzeczową organów
podatkowych w sprawach związanych ze stosowaniem ulg w spłacie zobowiązań po
datkowych. Przy ustaleniu właściwości rzeczowej należy uwzględnić zakres zadań
i terytorialny zasięg działania organów podatkowych, określonych na podstawie
odrębnych przepisów (art. 15 § 2 o.p.).
Wyznaczona przepisami ustaw materialnoprawnych właściwość organów admi 179

nistracji publicznej może być zmieniona w wyniku zawierania przewidzianych
ustawami ustrojowymi porozumień. Według art. 20 u.w.a.r.w. „1. Wojewoda może
powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości
jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na
obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych
oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w wojewódz
twie. 2. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio
z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem
innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo
innej państwowej jednostki organizacyjnej, o których mowa w ust. 1 [...]”. Porozu
mienie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 6 lit. b
ustawy z 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów
prawnych20).
Wojewoda może zawierać porozumienia w zakresie należącym do jego właściwości. 180

Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego przyznają kompetencję kierownikom rządo
wej administracji zespolonej w województwie, to zawarcie takiego porozumienia jest
dopuszczalne, jeżeli tak stanowi ustawa. Takie rozwiązanie przewiduje art. 96 ust. 2
ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiąc, że
„Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć,
w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości,
w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom, powiatom, związkom gmin,
związkom powiatów, związkom powiatowo-gminnym albo związkom metropolitarnym,
położonym na terenie województwa”. Porozumienie na podstawie art. 13 pkt 6 lit. b
ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega
19
Dz.U. z 2019 r. poz. 2371 ze zm.
20
Dz.U. z 2019 r. poz. 1461.

ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Takie rozwiązanie, dopuszczające

zmianę właściwości, przyjmuje również ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej,
stanowiąc w art. 30, że „1. Naczelnik urzędu skarbowego może powierzyć prowadzenie,
w jego imieniu, niektórych spraw należących do właściwości tego organu, jednostce
samorządu terytorialnego lub związkowi takich jednostek, jeżeli odrębne przepisy tak
stanowią. 2. Powierzenie prowadzenia spraw następuje na podstawie porozumienia
naczelnika urzędu skarbowego z jednostką samorządu terytorialnego lub związkiem
takich jednostek. 3. Do porozumienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 8 ust. 2b–5
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [...]. 4. Porozumienie może
stanowić, że powierzenie prowadzenia spraw następuje bez przekazania środków fi
nansowych na ich realizację”.
Ustawy samorządowe również dopuszczają zawieranie porozumień. Według art. 74

ust. 1 u.s.g. „Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powie
rzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych”. Zgodnie z art. 5 u.s.p.
„1. Powiat może zawierać z organami administracji rządowej porozumienia w sprawie
wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej. 2. Powiat może
zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jed
nostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także z województwem, na którego
obszarze znajduje się terytorium powiatu”. Na mocy art. 8 ust. 2 u.s.w. „Województwo
może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu tery
torialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia
zadań publicznych”.
Przepisy prawa materialnego mogą wyłączyć dopuszczalność zawierania porozumień.

Zgodnie z art. 82a pr. bud. „Starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumie
nia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno
-budowlanej. Przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym [...] nie stosuje się”.
181 Dla określenia właściwości rzeczowej znaczenie mają związki zawierane przez jed-
nostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g. „Prawa i obowiązki
gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań
przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku”.
Tak też stanowi art. 65 ust. 3 u.s.p.: „Prawa i obowiązki powiatów uczestniczących
w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na
związek z dniem ogłoszenia statutu związku”.
Jeżeli przekazane zadania dotyczą prowadzenia postępowania administracyjnego

z dniem ogłoszenia statutu związku, właściwy jest przewodniczący związku. Według
art. 65 ust. 4 u.s.p. „Do związków powiatów stosuje się odpowiednio art. 38”, a zatem,
zgodnie z tym przepisem „W indywidualnych sprawach z zakresu administracji pub

licznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy

szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu”.
Ograniczenie właściwości organów gminy może wynikać z podjęcia przez radę gminy,
na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., uchwał upoważniających organy wykonawcze jed
nostek pomocniczych, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.s.g., czy organów i jednostek,
o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu
W świetle rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym ustrojowym i mate

rialnym ustalenie właściwości rzeczowej jest złożone. Właściwość rzeczowa nie
może być ustalana wyłącznie na podstawie przepisów prawa materialnego, ale niezbędne
jest uwzględnienie postanowień, zawartych porozumień, związków, podjętych uchwał,
które prowadzą do zmiany właściwości rzeczowej. Naruszenie zawartych porozumień
i podjętych uchwał stanowi o naruszeniu właściwości rzeczowej organu administracji
publicznej.
W decyzji organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy pra

wa materialnego, zawarte porozumienie, uchwałę, z których wynika właściwość
rzeczowa. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.02.1996 r., IV SA
270/9421: „W sprawach, w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób
oczywisty z przepisów prawa, na organie orzekającym ciąży bezwzględny obowiązek
przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń wskazujących na jego właściwość
w sprawie”.
Organy administracji publicznej mogą w formie pisemnej upoważniać pracowników

obsługujących te organy do załatwiania spraw w ich imieniu w ustalonym zakresie,
a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń
(art. 268a k.p.a., art. 19 u.w.a.r.w., art. 46 ust. 2 u.s.w., art. 38 ust. 2 u.s.p., art. 39 ust. 2
u.s.g.). Takie też rozwiązanie jest przyjęte w art. 143 o.p.
Właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej 182

do rozpoznania i załatwienia spraw danej kategorii na obszarze określonej
jednostki podziału terytorialnego kraju. Zasady ustalania właściwości miejscowej
reguluje art. 21 k.p.a., ustanawiając kryteria kwalifikowania spraw do kompetencji
organów administracji publicznej. Zgodnie ze wspomnianym przepisem obowiązują
następujące zasady ustalania właściwości miejscowej:
1) we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz
prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca za-
mieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju –
według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma
21
LEX nr 71872.

w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego

ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju;
2) w sprawach dotyczących nieruchomości, według miejsca jej położenia, a jeżeli
nieruchomość leży na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to orga
nem właściwym będzie ten, na którego obszarze znajduje się większa część nie
ruchomości; w sprawach zakładu pracy właściwość ustala się według miejsca,
w którym on był, jest albo będzie prowadzony;
3) jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według zasad, o których była
mowa w pkt 1 i 2, to właściwość tę ustala się według miejsca zdarzenia dającego
podstawę do wszczęcia postępowania, a gdy nie można ustalić takiego miejsca, or
ganem właściwym będzie organ, który jest właściwy dla obszaru dzielnicy Śród-
mieście miasta stołecznego Warszawy. Ustawa z 15.03.2002 r. o ustroju miasta
stołecznego Warszawy22 nie zawiera przepisów, które regulowałyby właściwość
organu miasta stołecznego Warszawy w związku z art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem
przyjąć, że organem tym jest właściwy organ terenowej administracji rządowej
lub właściwy organ samorządu terytorialnego miasta stołecznego Warszawy.
183 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa ustaliła reguły właściwo-

ści miejscowej, dając pierwszeństwo ustawom szczególnym, stanowiąc w art. 17
§ 1, że właściwość miejscową ustala się na podstawie ustaw podatkowych. Jeżeli ustawy
podatkowe nie stanowią inaczej, właściwość miejscową organów podatkowych ustala
się według miejsca zamieszkania albo adresu siedziby podatnika, płatnika, inkasenta
lub podmiotu wymienionego w art. 133 § 2 o.p. Minister właściwy do spraw finansów
publicznych ma delegację ustawową do ustalenia, w drodze rozporządzenia, właściwości
miejscowej organów podatkowych w sprawach niektórych zobowiązań podatkowych lub
poszczególnych kategorii podatników, płatników lub inkasentów w sposób odmienny
(art. 17 § 2 o.p.).
W wykonaniu wspomnianej delegacji ustawowej Minister Finansów wydał roz

porządzenie z 22.08.2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych. Roz
porządzenie określa:
1) właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach niektórych zobowią
zań podatkowych lub poszczególnych kategorii podatników, płatników lub in
kasentów;
2) właściwość miejscową organów podatkowych w przypadku zaistnienia zdarzenia
powodującego zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku podatkowego lub
okresu rozliczeniowego;
3) właściwość miejscową organów podatkowych w sprawach stwierdzenia nadpłaty
podatków pobieranych przez płatników.
22
Dz.U. z 2018 r. poz. 1817.

Ordynacja podatkowa zawiera w art. 18 reguły istotne do ustalenia właściwości miej

scowej. W razie zdarzeń powodujących zmianę właściwości miejscowej w trakcie
roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego stanowi się, że „Jeżeli w trakcie roku
podatkowego lub określonego w odrębnych przepisach innego okresu rozliczeniowego
nastąpi zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego,
organem podatkowym właściwym miejscowo za ten okres rozliczeniowy pozostaje ten
organ podatkowy, który był właściwy w pierwszym dniu roku podatkowego lub okresu
rozliczeniowego”.
Minister właściwy do spraw finansów publicznych może określić, w drodze rozporzą

dzenia, przypadki, w których w razie zmiany właściwości miejscowej w trakcie roku
podatkowego lub okresu rozliczeniowego właściwym organem podatkowym jest inny
organ niż określony w art. 18 § 1 o.p., uwzględniając w szczególności zmianę miejsca
zamieszkania, pobytu lub siedziby podatnika (art. 18 § 2 o.p.). Realizując przyzna
ną delegację ustawową, Minister Finansów wydał powoływane już rozporządzenie
z 22.08.2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych, regulując w rozdziale 3
właściwość miejscową organów podatkowych w przypadku zaistnienia zdarzenia po
wodującego zmianę właściwości miejscowej w trakcie roku podatkowego lub okresu
rozliczeniowego. Artykuł 18a o.p. normuje reguły ustalenia właściwości miejscowej
po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego, stanowiąc:
„Jeżeli po zakończeniu roku podatkowego lub innego okresu rozliczeniowego nastąpi
zdarzenie powodujące zmianę właściwości miejscowej organu podatkowego, organem
podatkowym właściwym miejscowo w sprawach dotyczących poprzednich lat podat
kowych lub innych okresów rozliczeniowych jest organ właściwy po zaistnieniu tych
zdarzeń, z zastrzeżeniem art. 18b”. Minister właściwy do spraw finansów publicznych
ma delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia przypadków, w których,
w razie zmiany właściwości miejscowej po zakończeniu roku podatkowego lub okresu
rozliczeniowego, właściwym organem podatkowym będzie organ inny niż określony
w art. 18a § 1 o.p., uwzględniając w szczególności przypadki zmiany miejsca zamiesz
kania, pobytu lub siedziby podatnika (art. 18 § 2 o.p.).
Ordynacja podatkowa w art. 18b przyjmuje regułę ciągłości właściwości miejsco-

wej23 organu podatkowego w razie wszczęcia postępowania podatkowego lub kontroli
podatkowej do określenia lub ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. Organ
podatkowy właściwy w dniu wszczęcia postępowania podatkowego lub kontroli po
datkowej do określenia lub ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego pozostaje
właściwy we wszystkich sprawach związanych ze zobowiązaniem podatkowym, które
jest przedmiotem postępowania lub kontroli, choćby w czasie postępowania lub kontroli
nastąpiło zdarzenie powodujące zmianę właściwości. W tym zakresie nie ma zastosowa
nia regulacja art. 18a o.p. Reguła ciągłości właściwości miejscowej obowiązuje również,
jeżeli zdarzenie powodujące zmianę właściwości organu podatkowego nastąpiło po
23
B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 218.

zakończeniu kontroli podatkowej. Organem właściwym miejscowo w sprawie, której

ta kontrola dotyczy, pozostaje organ właściwy w dniu wszczęcia kontroli podatkowej.
Ordynacja podatkowa dopuszcza w sytuacjach szczególnych odstępstwo od reguł

ustawowych określenia właściwości miejscowej organu podatkowego, a określenie tej
właściwości następuje w formie postanowienia. Kompetencja do ustalenia w formie po
stanowienia właściwości miejscowej została przyznana w art. 18c o.p. Szefowi Krajowej
Administracji Skarbowej oraz dyrektorowi izby administracji skarbowej.
Zgodnie z art. 18c § 1 o.p. „Szef Krajowej Administracji Skarbowej może, w celu uspraw
nienia i przyspieszenia kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego w pierwszej
instancji, wyznaczyć, w drodze postanowienia, odpowiednio naczelnika urzędu skarbo
wego albo dyrektora izby administracji skarbowej jako właściwego do przeprowadzenia
tych kontroli lub postępowań w sprawach dotyczących podatników pozostających w za
kresie właściwości miejscowej różnych organów, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie
popełnienia przestępstwa skarbowego lub konieczność zabezpieczenia dowodów jego
popełnienia, z zastrzeżeniem § 2”.
Według art. 18c § 2 o.p. „Dyrektor izby administracji skarbowej może, w celu uspraw
nienia i przyspieszenia kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego, wyzna
czyć, w drodze postanowienia, nadzorowanego naczelnika urzędu skarbowego jako
właściwego do przeprowadzenia tych kontroli lub postępowań w sprawach dotyczących
podatników pozostających w zakresie właściwości miejscowej różnych nadzorowanych
naczelników, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa skar
bowego lub konieczność zabezpieczenia dowodów jego popełnienia”.
Ordynacja podatkowa dopuszcza możliwość przekazania przez organ podatkowy

pierwszej instancji prowadzenia postępowania podatkowego naczelnikowi urzędu
celno-skarbowego. Zgodnie z art. 18d § 1 o.p. „Organ podatkowy pierwszej instancji
przekazuje, w drodze postanowienia, do dalszego prowadzenia przez naczelnika urzędu
celno-skarbowego, po wyrażeniu uprzednio zgody przez ten organ, prowadzone postę
powanie podatkowe, jeżeli informacje otrzymane przez organ podatkowy z banku lub
innej instytucji finansowej, o których mowa w art. 182, nie pozwalają na wyjaśnienie
istotnych okoliczności faktycznych sprawy”.
184 Właściwość instancyjna jest to zdolność prawna organu administracji publicznej

do przeprowadzania weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady ustala
nia właściwości instancyjnej są określone w Kodeksie postępowania administracyjnego,
jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postano
wienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu odwoławczego.
Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia (np. w art. 127 § 2,
art. 157 § 1 k.p.a.) oraz w ograniczonym zakresie również ministrom (art. 161 § 1 k.p.a.).

O tym, jakie organy administracji publicznej są uznane za organy wyższego stopnia,

stanowi art. 17 k.p.a. Według tego przepisu organami wyższego stopnia są:
1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe ko
legia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej24;
2) w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie;
3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2
– odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku –
organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;
4) w stosunku do organów organizacji społecznych – organy nadrzędne albo pań
stwowe organy nadzoru.
W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest przyznana organom 185

wyższego stopnia. Podstawą do ustalenia właściwości instancyjnej będzie art. 13
§ 3 o.p., który stanowi, że organami wyższego stopnia są organy odwoławcze. Właściwość
instancyjna przysługiwać będzie:
1) w stosunku do naczelnika urzędu skarbowego – dyrektorowi izby administracji
skarbowej (art. 13 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 13 § 3 o.p.);
2) w stosunku do naczelnika urzędu celno-skarbowego – dyrektorowi izby admini
stracji skarbowej (art. 13 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 13 § 3 o.p.);
3) w stosunku do wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty, marszałka wo
jewództwa – samorządowemu kolegium odwoławczemu (art. 13 § 1 pkt 3 w zw.
z art. 13 § 3 o.p.).
W postępowaniu podatkowym właściwość instancyjna jest uregulowana wyczerpująco

bez konieczności odsyłania do przepisów szczególnych. Regulując właściwość instan
cyjną do weryfikacji decyzji w postępowaniu podatkowym, zarówno w toku instancji,
jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania podatkowego, Ordynacja podatkowa
odchodzi od reguły, że właściwość ta przysługuje organom wyższego stopnia. Roz
wiązanie takie zastosowano w postępowaniu odwoławczym, przyjmując, że dyrektor
izby administracji skarbowej jest organem odwoławczym od decyzji wydanej przez
ten organ w pierwszej instancji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem
odwoławczym od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji (art. 13 § 2
pkt 2 o.p.); w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, rozszerzając właś
ciwość do stwierdzenia nieważności na organ, który ją wydał, a mianowicie nie tylko
Szef Krajowej Administracji Skarbowej, samorządowe kolegium odwoławcze, lecz także
dyrektor izby administracji skarbowej, są właściwi do stwierdzenia nieważności wydanej
przez ten organ decyzji (art. 248 § 2 pkt 2 o.p.).
Organy naczelne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyj 186

nego wyznacza art. 18 k.p.a., stanowiąc, że organami naczelnymi są:
24
Na przykład według art. 82 ust. 3 pr. bud. wojewoda jest organem administracji architektoniczno
-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty.

1) w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu

terytorialnego, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych, oraz orga
nów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych – Prezes Rady
Ministrów lub właściwi ministrowie;
2) w stosunku do organów państwowych innych niż określone w pkt 1 – odpowied
nie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania;
3) w stosunku do organów organizacji społecznych – naczelne organy tych orga
nizacji, a w razie braku takiego organu – Prezes Rady Ministrów lub właściwi
ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.
Przepisy Ordynacji podatkowej nie wyodrębniają kategorii organów naczelnych w postę

powaniu podatkowym, co jest w pełni uzasadnione brakiem rozgraniczenia właściwości
między organy wyższego stopnia i naczelne.
Organy administracji publicznej są obowiązane z urzędu przestrzegać swojej właś-

ciwości. Artykuł 19 k.p.a. i art. 15 o.p. wprowadzają wprawdzie ten obowiązek odnośnie
do właściwości rzeczowej i miejscowej, ale należy rozciągać go również na przestrzeganie
z urzędu właściwości instancyjnej. Zwraca na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 7.10.1982 r., II SA 1119/8225, stwierdzając, że „W myśl art. 156 § 1 pkt 1
k.p.a. naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wyda
waniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność
merytorycznego rozstrzygnięcia”. Organ administracji publicznej, wszczynając z urzędu
lub na wniosek postępowanie w sprawie, jest obowiązany z urzędu sprawdzić swoją
właściwość w tej sprawie. Jeżeli strona złożyła podanie do organu niewłaściwego, to
organ powinien podjąć czynności przewidziane w art. 65 i 66 k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym – przewidziane w art. 170 i 171 o.p.
187 Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość przekaza-

nia rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności procesowej
w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu organowi
administracji publicznej przez drugi organ (właściwość delegacyjna). Możliwość
przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania
jest przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie
wyłączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który
może jednak wyznaczyć podległy jemu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwie
nia sprawy na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. W postępowaniu podatkowym w przypadku
określonym w art. 131 o.p. organ właściwy wyznaczy – w razie wyłączenia naczelnika
urzędu skarbowego – właściwy dyrektor izby administracji skarbowej, a w razie wyłą
czenia dyrektora izby administracji skarbowej Szef Krajowej Administracji Skarbowej
wyznaczy naczelnika urzędu skarbowego. Gdy wyłączeniu podlega wójt, burmistrz
(prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, organ właściwy zostanie wy
25
ONSA 1982/2, poz. 95.

znaczony przez samorządowe kolegium odwoławcze (art. 132 § 3 o.p.). Z taką samą
sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy na skutek wyłączenia organu kolegialnego utracił
on zdolność do podejmowania uchwał; stosuje się wówczas odpowiednio art. 26 § 2
k.p.a. Rozwiązanie takie jest przyjęte również w postępowaniu w sprawie wznowienia
postępowania. W przypadku gdy organem właściwym do wznowienia postępowania
jest organ wyższego stopnia, to organ ten wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia
postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.
150 § 2 k.p.a., art. 244 § 2 o.p.).
Przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w sprawie, 188

nazywane instytucją pomocy prawnej, jest uregulowane w art. 52 k.p.a. i art. 157
§ 1 o.p. Stosownie do art. 52 k.p.a. organ administracji publicznej, jeżeli chodzi o czyn
ności, które nie muszą być dokonane osobiście przed tym organem (art. 53 k.p.a.), może
zwrócić się do organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego
o odebranie wyjaśnień lub zeznań albo o dokonanie innej czynności z udziałem osoby
zamieszkującej na obszarze właściwości tych organów, wskazując okoliczności będące
przedmiotem tych czynności procesowych.
Takie rozwiązanie zawiera też art. 157 § 1 o.p., który stanowi: „Jeżeli postępowanie
podatkowe prowadzone jest przez organ podatkowy, którego siedziba nie znajduje się
na obszarze województwa, w którym zamieszkuje lub przebywa osoba obowiązana do
osobistego stawiennictwa, oraz jeżeli osoba ta nie złożyła zastrzeżenia, o którym mowa
w art. 156 § 2, organ ten zwraca się do organu podatkowego właściwego ze względu na
miejsce zamieszkania lub pobytu tej osoby o wezwanie jej w celu złożenia wyjaśnień lub
zeznań albo dokonania innych czynności, związanych z prowadzonym postępowaniem”.
W toku postępowania odwoławczego organ rozpatrujący odwołanie może przekazać
organowi pierwszej instancji czynności procesowe polegające na przeprowadzeniu uzu
pełniającego postępowania dowodowego w sprawie (art. 136 § 1 i 2 k.p.a., art. 229 o.p.).
4. Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów

kompetencyjnych
Sporem o właściwość oraz sporem kompetencyjnym jest „sytuacja prawna, 189
w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność
poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków
prawnych”26. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do
zakresu działania organów państwowych występuje w odniesieniu do rozpatrzenia
i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli wtedy, gdy mamy do czynienia z tożsamością
26
W. Miszewski, Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne [w:] Encyklopedja podręczna
prawa publicznego, red. Z. Cybichowski, t. I, Warszawa 1927–1928, s. 290.

sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy27. Wtedy zatem, gdy w postępowaniu
przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tej samej strony (stron),
dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Podstawową przyczyną sporów jest niedoskonałość przepisów prawnych, prowadząca
do błędnej ich wykładni28. Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne mogą wystąpić
tylko w zakresie właściwości ustawowej. Wyłączona jest możliwość sporów w zakresie
właściwości delegacyjnej. Organ wyznaczony, na podstawie art. 26 § 2 i art. 27 § 3 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 130 § 2 i art. 131 § 2 o.p., obowiązany
jest sprawę załatwić.
190 Spory o właściwość oraz spory kompetencyjne można podzielić na kilka ro-
dzajów – odpowiednio do zastosowanych kryteriów. Przyjmując kryterium oceny
przez same organy ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której
spór powstał, wyodrębniamy: spory pozytywne, czyli takie, w których co najmniej
dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy,
a służą one zapobieżeniu sytuacji, w której w danej sprawie (tożsamej) toczyłyby się
dwa postępowania i zapadłyby dwa orzeczenia; spory negatywne, w których organy
nie uważają się za właściwe do rozpoznania oraz do rozstrzygnięcia danej sprawy, i te
spory odgrywają rolę gwarancyjną wobec stron, gdyż pozwalają im uzyskać ochronę
prawną w sytuacji, w której żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpoznania
i rozstrzygnięcia danej sprawy29.
Jeżeli przyjmie się kryterium rodzaju organów pozostających w sporze, to można

wyróżnić trzy rodzaje sporów:
1) spory między organami administracji publicznej (bez wyłączenia udziału w nich
organów samorządu terytorialnego), które można określić jako spory wewnętrz
ne, organy pozostające w sporze są bowiem w jednym systemie ustrojowym ad
ministracji, np. rządowej, samorządowej;
2) spory między organami samorządu terytorialnego a innymi organami admini
stracji publicznej;
3) spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.
Spory wyliczone w pkt 2 i 3 można z kolei określić jako spory zewnętrzne, organy po
zostające w sporze należą bowiem do różnych systemów ustrojowych. Jest to podstawą
do kwalifikacji na: spory o właściwość, do których zalicza się spory między organami
należącymi do jednego systemu ustrojowego; spory kompetencyjne, do których zalicza
się spory między organami administracji publicznej, które pozostają w różnych syste
27
Zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowa-
niaadministracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 296.
28
J. Zimmermann, Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej
a sądami, PiP 1989/3, s. 48–49, oraz J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996,
s. 48 i n.
29
J. Zimmermann, Z problematyki..., s. 50 i podana tam literatura.

mach ustrojowych władzy publicznej. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (art. 1

§ 1) oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 4) utrzymują,
tak jak przyjęto w regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, rozgraniczenie
dwóch rodzajów sporów: sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. Takiego
rozróżnienia nie zawiera Ordynacja podatkowa.
Rozstrzyganie sporów o właściwość. Według art. 1 pkt 3 k.p.a. jednym z rodzajów 191
postępowań uregulowanych w Kodeksie jest postępowanie w sprawach rozstrzy
gania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i or
ganami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa
w pkt 2. Spory o właściwość to spory między organami administracji publicznej na-
leżące do jednego elementu systemu ustrojowego administracji publicznej. Zgodnie
z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP elementami budowy systemu administracji
publicznej są: system organów administracji rządowej i system organów jednostek sa
morządu terytorialnego. Artykuł 1 pkt 2 k.p.a. przyznaje też kompetencje do działania
innym organom państwowym i innym podmiotom, gdy są one powołane z mocy prawa
lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a.
Artykuł 22 § 1 k.p.a. reguluje właściwość organów do rozstrzygania tego rodzaju spo- 192
rów, przyjmując jako ogólną regułę, że organami właściwymi są najbliższe wspólne dla
organów pozostających w sporze organy wyższego stopnia, chyba że brak takiego organu.
1. Spory między organami jednostek samorządu terytorialnego rozstrzyga, jeżeli

spór powstał:
a) między organami jednostek samorządu terytorialnego (w znaczeniu określo
nym w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 § 1
pkt 2–4 k.p.a. – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego
organu – sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.);
b) między kierownikami służb, inspekcji, straży administracji zespolonej tego sa
mego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty – starosta
(art. 22 § 1 pkt 2 k.p.a.);
c) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych wojewódz
twach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – mini
ster właściwy do spraw administracji publicznej (art. 22 § 1 pkt 4 k.p.a.).
2. Spory między organami administracji rządowej rozstrzyga, jeżeli spór powstał:

a) między organami administracji zespolonej w jednym województwie – wojewoda;
b) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych woje
wództwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
c) między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister właściwy
do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym
nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą;

d) między organami administracji niezespolonej – wspólny dla nich organ wyższe

go stopnia, a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw admi
nistracji publicznej;
e) między terenowymi organami administracji rządowej a ministrem – Prezes Rady
Ministrów.
3. Spory między innymi organami państwowymi oraz innymi podmiotami, gdy

są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw
określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia,
a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw administracji publicznej.
193 W postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 19 o.p., spory rozstrzyga:

a) między naczelnikami urzędów skarbowych działających na obszarze właściwości
miejscowej tego samego dyrektora izby administracji skarbowej – dyrektor tej
izby administracji skarbowej;
b) między naczelnikami urzędów skarbowych działających na obszarze właściwości
miejscowych różnych dyrektorów izb administracji skarbowej – Szef Krajowej
Administracji Skarbowej;
c) między naczelnikami urzędów celno-skarbowych działających na obszarze właś
ciwości miejscowej tego samego dyrektora izby administracji skarbowej – dyrek
tor tej izby administracji skarbowej;
d) między naczelnikami urzędów celno-skarbowych działających na obszarze właś
ciwości miejscowych różnych dyrektorów izb administracji skarbowej – Szef
Krajowej Administracji Skarbowej;
e) między naczelnikami urzędów skarbowych a naczelnikami urzędów celno-skar
bowych – Szef Krajowej Administracji Skarbowej;
f) między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą, marszałkiem wo
jewództwa a naczelnikiem urzędu skarbowego, naczelnikiem urzędu celno-skar
bowego – sąd administracyjny;
g) między wójtami, burmistrzami (prezydentami miast) i starostami – wspólne dla
nich samorządowe kolegium odwoławcze, a w razie braku takiego kolegium – sąd
administracyjny;
h) między marszałkami województw – sąd administracyjny;
i) w pozostałych przypadkach – Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
W Kodeksie postępowania administracyjnego nie uregulowano tak istotnych kwestii

procesowych, jak wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu, tok postę
powania oraz forma prawna i procesowe skutki rozstrzygnięcia sporu. W aktualnym
stanie prawnym są to czynności wewnętrzne organów administracji publicznej, wy
mykające się spod kontroli stron. W Ordynacji podatkowej uregulowano inicjatywę
wystąpienia o rozstrzygnięcie sporu i formę rozstrzygnięcia, stanowiąc w art. 19 § 2,

że „Spór o właściwość rozstrzyga się, w drodze postanowienia, na wniosek organu

będącego stroną sporu”.
Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, 194

na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące
zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia
o dokonanych czynnościach organ powołany do rozstrzygnięcia sporu (art. 23 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym organ podejmuje tylko czynności niezbędne ze względu
na interes publiczny lub ważny interes strony (art. 20 o.p.). Przepisy powyższe pozwalają
na podejmowanie czynności, o których mowa, organowi administracji publicznej, „na
którego obszarze wynikła sprawa”. Sformułowanie to budzi wątpliwości, czy obowiązki
te obciążają tylko organy pozostające w sporze, czy też organy administracji publicznej
niezależnie od tego, czy pozostają w sporze, jeżeli na obszarze ich działania wynikła spra
wa. Artykuł 23 k.p.a. nie ogranicza właściwości co do podjęcia czynności niecierpiących
zwłoki, a zatem, kierując się wykładnią językową, a następnie wykładnią celowościową
i funkcjonalną, należy przyjąć, że każdy organ administracji publicznej, w obrębie swej
właściwości, obowiązany jest przedsięwziąć czynności niecierpiące zwłoki. Tak też
należy interpretować art. 20 o.p. Zakres tych czynności dotyczy rozpoznania sprawy
(czynności dowodowe).
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych. Spory zewnętrzne to spory mię- 195

dzy organami administracji publicznej, które należą do różnych elementów
budowy systemu ustrojowego administracji publicznej, a zatem są to spory między
organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Ten rodzaj
sporów zewnętrznych zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określają terminem sporów kompe
tencyjnych. Drugim rodzajem sporów zewnętrznych, które można nazwać klasycznymi
sporami zewnętrznymi, są spory między organami administracji publicznej a sądami
powszechnymi.
1. Rozstrzyganie sporów między organami samorządu terytorialnego a or- 196

ganami administracji rządowej. Konstytucja RP, przyjmując zasadę sądowej
ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, stanowi w art. 166 ust. 3, że „Spory
kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rzą-
dowej rozstrzygają sądy administracyjne”. W przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego również zostało przyjęte takie rozwiązanie. Zgodnie z art. 22 § 2
k.p.a. „Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego
a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny”. Takie rozwiązanie
przyjmuje też Ordynacja podatkowa, stanowiąc w art. 19 § 1 pkt 5: „Spory o właściwość
rozstrzyga między wójtem, burmistrzem (prezydentem miasta), starostą albo marszał
kiem województwa a naczelnikiem urzędu skarbowego lub naczelnikiem urzędu celno

-skarbowego – sąd administracyjny”. Właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest Naczelny

Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
197 Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mogą wystąpić następujące

podmioty:
1) strona;
2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicz
nej, pozostające w sporze;
3) minister właściwy do spraw administracji publicznej;
4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości;
5) Prokurator Generalny30;
6) Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 22 § 3 k.p.a.).
Ordynacja podatkowa nie uregulowała legitymacji do złożenia wniosku do sądu o roz

strzygnięcie zarówno sporu o właściwość, jak i sporu kompetencyjnego między organami
podatkowymi. Z art. 19 § 2 o.p. można wyprowadzić rozwiązanie, że o rozstrzygnięcie
sporu do Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje organ pozostający w sporze.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie rozstrzygnięcia

sporu kompetencyjnego reguluje Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj
nymi, które w art. 15 § 2 stanowi, że do rozstrzygania sporów stosuje się odpowiednio
przepisy o postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi. Naczelny
Sąd Administracyjny spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie
organu właściwego do rozpoznania sprawy. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA
wiąże organy pozostające w sporze (art. 153 p.p.s.a.). Jeżeli postępowanie w sprawie nie
zostało wszczęte (przypadek sporu negatywnego), to organ wskazany w postanowieniu
NSA jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie.
Jeżeli natomiast sprawa, co do której powstał spór o właściwość, jest przedmiotem postę
powania już się toczącego, które nie zostało zakończone decyzją, to postanowienie sądu
wyznacza organ właściwy do prowadzenia dalszych czynności postępowania. Kwestią
sporną jest, czy organ, który nie został wskazany w postanowieniu NSA jako właściwy
w sprawie, będzie obowiązany zakończyć postępowanie w tej sprawie przez wydanie
decyzji o umorzeniu postępowania. Przyjmując moc orzeczenia NSA, wydanie decyzji
o umorzeniu postępowania jest uznawane za zbędne, choć dla pewności w sprawie co do
zamknięcia postępowania może mieć znaczenie. Jeżeli zaś postępowanie przed organami
pozostającymi w sporze zostało zakończone przez wydanie decyzji, to decyzja tego orga
nu, który nie został wskazany w postanowieniu NSA jako właściwy w sprawie, podlega
wyeliminowaniu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stosowanym w sprawie
stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 1 o.p.
30
Zgodnie z art. 1 § 2 zdanie drugie pr. prok. urząd Prokuratora Generalnego sprawuje Minister Spra
wiedliwości.

Do czasu rozstrzygnięcia sporu organy w nim pozostające podejmują tylko czynności 198
niecierpiące zwłoki ze względu na wymagania interesu społecznego lub słusznego
interesu obywateli, zawiadamiając o tych czynnościach organ właściwy do rozstrzyg
nięcia sporu, a zatem np. Prezesa Rady Ministrów, gdy był właściwy do jego rozstrzyg
nięcia (art. 22 § 1 pkt 9 k.p.a.), a w zakresie sporu kompetencyjnego – Naczelny Sąd
Administracyjny (art. 23 k.p.a.). Ordynacja podatkowa nakłada na organ podatkowy,
na którego obszarze nastąpiło wszczęcie postępowania, do czasu rozstrzygnięcia sporu,
obowiązek podjęcia tylko tych czynności, które są niezbędne ze względu na interes
publiczny lub ważny interes strony (art. 20).
2. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji 199

publicznej a sądami powszechnymi. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Konstytucji RP
„Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawo
dawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej”. Z konstytucyjnej zasady podziału
władzy publicznej wynika, że władza wykonawcza i władza sądownicza muszą przestrze
gać zakresu kompetencji wyznaczonej przepisami prawa, co oznacza zakaz przejmowania
kompetencji należącej do właściwości innej władzy publicznej. Przyjmując tę zasadę,
Konstytucja RP nie zawiera regulacji w zakresie rozstrzygania tego rodzaju sporów.
Jedynie w art. 189 Konstytucji RP stanowi, że „Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga
spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”.
Brak regulacji w Konstytucji RP nie wyłącza jednak konieczności unormowania roz

strzygania tego rodzaju sporów. Realizacja konstytucyjnej zasady podziału władzy
publicznej wymaga bowiem stworzenia gwarancji prawnych przez unormowanie roz
strzygania sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami
powszechnymi, które wyłączają dopuszczalność jej łamania, a jednostce zagwarantują
prawo do procesu, co jest niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Ograniczenie tego rodzaju sporów do sporów między organami administracji publicznej

a sądami powszechnymi z wyłączeniem sądów administracyjnych wynika z zakresu właś
ciwości sądów administracyjnych, które powołane są do kontroli działania, bezczynności
lub przewlekłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną, a nie
do rozpoznawania i rozstrzygania spraw materialnoprawnych. W zakresie natomiast
właściwości administracji publicznej i właściwości sądów powszechnych wspólnym
elementem jest rozpoznawanie i rozstrzyganie spraw materialnoprawnych. Tak według
art. 1 pkt 1 k.p.a. w trybie ogólnego postępowania administracyjnego są rozpoznawane
należące do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualne, których
rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, natomiast art. 1 k.p.c. sta
nowi, że „Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach
ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy,
jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do
których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)”.

200 Rozgraniczenie rozpoznawania i rozstrzygania spraw na drodze postępowania admi

nistracyjnego czy na drodze postępowania cywilnego może wywoływać, w związku
z różnym sposobem określenia zakresu obowiązywania tych dróg, wątpliwości inter-
pretacyjne31. W celu zapewnienia jednostce drogi prawnej rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy niezbędne staje się uregulowanie właściwości i trybu rozstrzygania tego rodzaju
sporów. Unormowanie prawne w tym zakresie należy zaliczyć do istotnych gwarancji
demokratycznego państwa prawnego.
W polskim systemie prawnym w rozwiązaniach prawnych przyjmowano różne koncepcje.

W okresie II Rzeczypospolitej regulacja rozstrzygania tego rodzaju sporów była regulowa
na w Konstytucji. Artykuł 86 Konstytucji marcowej stanowił: „Do rozstrzygania sporów
o właściwość między władzami administracyjnymi a sądami będzie powołany na mocy
osobnej ustawy Trybunał Kompetencyjny”. Tak też stanowił art. 70 ust. 1 lit. c Konstytucji
kwietniowej: „Powołuje się: Trybunał Kompetencyjny do rozstrzygania sporów o właści
wość między sądami a innymi organami władzy”. W wykonaniu regulacji konstytucyjnej
został powołany Trybunał Kompetencyjny ustawą z 25.11.1925 r. o Trybunale Kompeten
cyjnym32. Zgodnie z art. 1 tej ustawy Trybunał Kompetencyjny rozstrzygał spory o właś
ciwość między władzami i sądami administracyjnymi z jednej a innymi sądami z drugiej
strony. Ustawa o Trybunale Kompetencyjnym w pełni regulowała postępowanie w sprawie
rozstrzygnięcia sporu, moc orzeczenia, skutki i moc orzeczenia podjętego w postępowaniu
administracyjnym i w postępowaniu cywilnym w razie powstania sporu33.
W okresie Polski Ludowej Trybunał Kompetencyjny nie został reaktywowany. Brak w tym
zakresie regulacji konstytucyjnej doprowadził do takiego stanu prawnego, że negatywne
spory o właściwość nie mogły być rozpoznane, natomiast spory pozytywne były rozpozna
wane przez sądy powszechne, których orzeczenia mają, uregulowany przepisami prawa,
przymiot prawomocności, co oznacza, że wiążą organy administracji publicznej, a zatem
wyłączają dopuszczalność podjęcia w sprawie decyzji administracyjnej34. Taki stan prawny
uzasadniał potrzebę uregulowania właściwości i trybu rozstrzygania tego rodzaju sporów,
„[...] tezy do projektu k.p.a. postulowały unormowanie kwestii sporów o właściwość między
organami administracji państwowej a sądami przez przyjęcie zasady, że do rozstrzygania
tych sporów właściwy jest Sąd Najwyższy. W dalszych pracach Komisji potrzeba uregulo
wania powyższego zagadnienia była bezsporna, dyskusyjny był natomiast sposób rozwią
zania: najpierw chciano przesądzić sprawę w samym kodeksie przez powierzenie powyższej
kompetencji bądź Sądowi Najwyższemu (pierwsza redakcja), bądź Radzie Państwa (druga
31
Zob. A. Wasilewski, Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym (de lege lata i de legeferenda),
PiP 2000/8, s. 4 i n.; K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 36
i n.
32
Dz.U. Nr 126, poz. 897.
33
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 2003, s. 721 i n.
34
Zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 89.

i trzecia redakcja), poczynając jednak od czwartej redakcji, występuje przepis odsyłający

unormowanie powyższego zagadnienia do odrębnej ustawy”35.
Uchwalając Kodeks postępowania administracyjnego, nie unormowano zatem rozstrzyga

nia sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszech
nymi, a jedynie w art. 20 k.p.a. przyjęto, że „Zasady i tryb rozstrzygania sporów o właś
ciwość między organami administracji państwowej a sądami określi ustawa”. Znaczenie
art. 20 k.p.a. ograniczało się jednak tylko do stwierdzenia unormowania tego zagadnienia
w formie osobnej ustawy36. Do czasu nowelizacji kodeksu z 1980 r. nie wydano odrębnej
ustawy. Dopiero w wyniku nowelizacji doszło do unormowania przez dodanie działu V
„Rozstrzyganie sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami
powszechnymi”. Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem spory o właściwość między organami
administracji publicznej a sądami powszechnymi rozstrzygało Kolegium Kompetencyjne
przy Sądzie Najwyższym, które było powoływane doraźnie do rozstrzygnięcia konkretnego
sporu. W skład tego kolegium wchodziło trzech sędziów Sądu Najwyższego, przedstawiciel
Ministra Sprawiedliwości i przedstawiciel ministra zainteresowanego w sporze ze wzglę
du na przedmiot sprawy. Sędziów, w tym sędziego przewodniczącego, wyznaczał Pierw
szy Prezes Sądu Najwyższego każdorazowo po wniesieniu wniosku o rozpatrzenie sporu,
a wspomniani ministrowie wyznaczali swoich przedstawicieli w ciągu siedmiu dni od po
wiadomienia ich przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o wniesieniu wniosku.
Z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość mógł wystąpić: 201

1) w razie sporu pozytywnego – zarówno organ administracji publicznej, jak też sąd;
2) w razie sporu negatywnego – strona;
3) minister właściwy do spraw sprawiedliwości – niezależnie od rodzaju sporu;
4) Prokurator Generalny37 – niezależnie od rodzaju sporu.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu wnosiło się do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
który powiadamiał o nim zainteresowanego ministra, ministra właściwego do spraw spra
wiedliwości oraz Prokuratora Generalnego.
Rozpoznanie sporu następowało na rozprawie, w której brali udział: przedstawiciel or 202
ganu administracji publicznej, strona postępowania administracyjnego, przedstawiciel
prokuratury. Nieobecność którejś z wymienionych osób nie tamowała biegu czynności
postępowania. W trakcie rozprawy mogły być składane wyjaśnienia i wnioski dotyczące
35
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 89 i 90.
36
Zob. S. Rozmaryn, Spory kompetencyjne w świetle Konstytucji (w sprawie realizacji art. 20 k.p.a.), PiP
1961/3, s. 397 i n.
37
Art. 1 ust. 2 zdanie drugie uchylonej ustawy z 20.06.1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270,
poz. 1599 ze zm.) do zmiany z 31.03.2010 r. miał następujące brzmienie: „Funkcje Prokuratora Generalnego
sprawuje Minister Sprawiedliwości”. Przepis stanowił o unii personalnej, ale to nie wykluczało możliwości
zarówno łącznego, jak również rozdzielnego korzystania z uprawnień procesowych, zwłaszcza że np. przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego czy Kodeksu postępowania cywilnego przyznają prokuratorowi
pozycję samodzielnego podmiotu procesowego.

sporu. W postępowaniu przed Kolegium Kompetencyjnym w zakresie nieunormowanym

w dziale V Kodeksu postępowania administracyjnego stosowało się odpowiednio przepi
sy Kodeksu postępowania cywilnego, np. dotyczące odrzucenia pozwu, przeprowadzenia
rozprawy, mocy wiążącej orzeczenia sądowego. Kodeks postępowania administracyjnego
nie regulował formy rozstrzygnięcia sporu o właściwość przez Kolegium Kompetencyjne
i wobec tego, że chodziło tu o ustosunkowanie się do kwestii kompetencyjnych, przyjęto, iż
powinno ono mieć formę postanowienia38, rozstrzygnięcia Kolegium Kompetencyjnego nie
podlegały zaskarżeniu (uchylony art. 194 k.p.a.).
Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 7 w zw. z art. 106 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające
przed sądami administracyjnymi dział V Kodeksu postępowania administracyjnego
utracił moc 1.01.2004 r. Uzasadnieniem wprowadzenia zmian w zakresie rozstrzygania
sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami powszechny
mi jest brak konstytucyjnych podstaw do działania Kolegium Kompetencyjnego przy
Sądzie Najwyższym oraz wyłączenie nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego nad
sądami administracyjnymi39.
203 Uregulowanie tego rodzaju rozstrzygania sporów kompetencyjnych wywołało wiele

wątpliwości40. Wspomniane wątpliwości co do rozwiązań dotyczących organu właś
ciwego do rozstrzygnięcia tego rodzaju sporu doprowadziły do przyjęcia rozwiązań,
które przyznają prawo do swoistego rozstrzygnięcia sporu jednostronnie przez organy
pozostające w sporze, przy czym jest to ograniczone jedynie do sporów negatywnych.
Według art. 66 § 3 k.p.a.: „Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego [...], albo
gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego
podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postano
wienia, na które służy zażalenie”. Granice dopuszczalności takiego trybu postępowania
wyznacza art. 66 § 4 k.p.a., stanowiąc, że „Organ nie może jednak zwrócić podania z tej
przyczyny, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał
się już za niewłaściwy”. Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 171 § 3 o.p.: „Jeżeli podanie
wniesiono do organu niewłaściwego [...], albo gdy z podania wynika, że właściwym
w sprawie jest sąd, organ podatkowy zwraca podanie osobie, która je wniosła, z odpo
wiednim pouczeniem. Zwrot podania następuje w formie postanowienia, na które służy
zażalenie”. „Organ podatkowy nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy
jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się za niewłaściwy” (art. 171 § 4 o.p.).
W tym kierunku rozwiązania zostały przyjęte w postępowaniu cywilnym. Według

art. 1991 k.p.c. w brzmieniu ustalonym ustawą z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające
38
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 797.
39
Zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 1147 i n.
40
A. Wasilewski, Kolegium Kompetencyjne..., s. 4 i n.

przed sądami administracyjnymi: „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że
do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd admini
stracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej
sprawie za niewłaściwe”.
Obowiązujące od 1.01.2004 r. w postępowaniu administracyjnym, podatkowym 204

i cywilnym rozwiązania prawne znoszą spory negatywne pomiędzy organami
administracji publicznej a sądami powszechnymi. Organ administracji publicznej,
jeżeli jako pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie, przesądza o właściwości sądu
powszechnego. Jeżeli sąd powszechny jako pierwszy uznał się za niewłaściwy w sprawie,
przesądza o właściwości organu administracji publicznej. Takie rozwiązanie wprawdzie
zapewnia jednostce prawo do procesu, ale brak gwarancji jednolitości rozstrzygnięć.
W sprawach tego samego rodzaju, w zależności od tego, który organ jako pierwszy
otrzymał sprawę, mogą obowiązywać różne drogi rozpoznania i rozstrzygnięcia tego
samego rodzaju spraw. Wprawdzie standardy praworządności działania są na drodze
administracyjnej takie jak na drodze sądowej, co gwarantuje sąd administracyjny przez
poddanie decyzji kontroli sądu, trudno jednak przyjąć, że dla jednostki sprawą całkiem
pozbawioną znaczenia prawnego jest dopuszczenie do właściwej drogi postępowania.
Rozpoznanie sprawy cywilnej na drodze administracyjnej daje tylko prawo do kontroli
sądu administracyjnego, natomiast na drodze sądowej – prawo do rozstrzygnięcia me
rytorycznego przez sąd powszechny.
Należy też podkreślić, że powierzenie rozstrzygania jednej władzy publicznej o właści

wości drugiej władzy publicznej może budzić zasadnicze wątpliwości. Trudne sprawy
kompetencyjne pozostawia się do rozstrzygnięcia na najniższych szczeblach władzy
administracyjnej i władzy sądowej. W porównaniu z rozwiązaniami przyjętymi w okresie
II Rzeczypospolitej, w których powierzono rozstrzyganie sporów Trybunałowi Kom
petencyjnemu, oraz w porównaniu z rozwiązaniem przyjętym w wyniku nowelizacji
Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r., jest to zdecydowany krok wstecz.
Należy podkreślić, że jednostka nie ma wówczas żadnych środków ochrony. Organ
administracji publicznej mimo ustalenia braku właściwości, gdy sąd powszechny od
rzucił pozew, musi podjąć decyzję w sprawie. Mimo oczywistej niewłaściwości organu
administracji publicznej zarówno organ wyższego stopnia, jak i sąd administracyjny
nie będą mogły stwierdzić nieważności decyzji, będą bowiem związane prawomocnym
postanowieniem sądu o odrzuceniu pozwu.
Przyjęta regulacja prawna wyłącza istnienie sporów pozytywnych, co oznacza powrót 205
do rozwiązania, że w razie powstania sporu pozytywnego jest on jednostronnie roz
strzygany przez sąd powszechny. W razie bowiem, gdy w sprawie zapadło orzeczenie
sądowe, korzysta ono z przymiotu prawomocności (art. 365 § 1 k.p.c.), co oznacza, że
organ administracji publicznej jest tym orzeczeniem związany. Pozbawia to organy ad
ministracji publicznej obrony własnej kompetencji. Nowelizacją z 7.04.2017 r. do art. 16

k.p.a. dodano § 3, stanowiący, że „Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć

do sądu, są prawomocne”. W razie gdy w sprawie zapadła decyzja prawomocna, sąd
powszechny związany jest decyzją, co wyłącza dopuszczalność drogi sądowej.
206 Przyjęte rozwiązanie prawne trudno ocenić pozytywnie. Nie jest ono spójne z roz
wiązaniem prawnym w zakresie rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kom
petencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami
administracji rządowej, w których przyjęto, że spór rozstrzyga organ wyższego stop
nia, a w razie braku organu wyższego stopnia zarówno wobec jednostek samorządu
terytorialnego, jak i w przypadku sporów kompetencyjnych spór taki rozstrzyga
sąd administracyjny. Odejście od rozwiązania powierzenia rozstrzygnięcia sporu
organowi niezależnemu od organów pozostających w sporze nie ma uzasadnienia
ze względu na konstytucyjną zasadę podziału władzy publicznej, a co za tym idzie
zakazu wkraczania we właściwość przysługującą administracji publicznej przez sądy
powszechne, a także wkraczania we właściwość sądu powszechnego przez organy
5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu

administracyjnym
207 Do rangi zasady ogólnej została podniesiona wartość bezstronności. Zgodnie
z art. 8 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest przy rozpozna
niu sprawy kierować się zasadą bezstronności. Dla realizacji tej zasady istotną wagę
ma druga instytucja procesowa wyznaczająca zdolność prawną organu administracji
publicznej – instytucja wyłączenia. Kodeks postępowania administracyjnego wyod
rębnia instytucję wyłączenia: pracownika organu administracji publicznej, organu
administracji publicznej, członka organu kolegialnego. Dla wyznaczenia zdolności
prawnej organu administracji publicznej znaczenie ma instytucja wyłączenia
organu, ponieważ wtedy z mocy prawa traci on tę zdolność co do prowadzenia
postępowania w określonej sprawie. Z tego punktu widzenia znaczenie ma również
instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego, albowiem wskutek wyłączenia
pewnej liczby członków nie będzie można zapewnić kworum niezbędnego do po
dejmowania uchwał ze skutkiem prawnym, a więc tym samym organ kolegialny traci
zdolność prawną do prowadzenia postępowania w określonej sprawie.
Instytucja wyłączenia pracownika natomiast nie prowadzi w zasadzie do utraty zdolności

prawnej organu administracji publicznej. Bezpośredni przełożony wyznaczy do prowa
dzenia sprawy innego pracownika. W razie jednak gdy wskutek wyłączenia pracowników
organ administracji publicznej stał się niezdolny do załatwienia sprawy, traci zdolność
prawną (art. 26 § 3 k.p.a.). Sytuacja taka wystąpi np. wtedy, gdy stroną w sprawie będzie
wójt, starosta, marszałek województwa, którzy są wedle ustaw samorządowych (art. 33

ust. 3 i 5 u.s.g., art. 35 ust. 2 u.s.p., art. 43 ust. 3 u.s.w.) zwierzchnikami służbowymi
pracowników odpowiednio: urzędu gminy, starostwa i urzędu marszałkowskiego. Pra
cownicy tych urzędów będą podlegali w takich przypadkach wyłączeniu na podstawie
art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.
Wszystkie opisane wyłączenia są obligatoryjne, co wynika z kategorycznego brzmienia

art. 24 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p. (pracownik „podlega wyłączeniu”), art. 24 § 3 k.p.a.,
art. 130 § 3 o.p. (przełożony pracownika „jest obowiązany”), art. 25 § 1 k.p.a., art. 131
i 132 o.p. (organ „podlega wyłączeniu”), art. 27 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p. (członek
organu kolegialnego „podlega wyłączeniu”).
Naruszenie instytucji wyłączenia przy wydaniu decyzji w postępowaniu ad 208

ministracyjnym pociąga za sobą sankcję wzruszalności tej decyzji w trybie
wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a w postępowaniu podat
kowym – art. 240 § 1 pkt 3 o.p.
Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Podstawowymi 209

elementami prawnej konstrukcji instytucji wyłączenia pracownika organu administracji
publicznej są bliskość wobec strony lub osobiste zaangażowanie w sprawie41. Pracownik
podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. ze względu
na bliskość wobec strony wtedy, gdy:
1) jest stroną w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć
wpływ na jego prawa lub obowiązki;
2) jest to sprawa jego małżonka, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia
(powody wyłączenia trwają nadal po ustaniu małżeństwa – art. 24 § 2 k.p.a.);
3) sprawa dotyczy osoby związanej z pracownikiem stosunkiem przysposobie
nia, opieki lub kurateli (powód wyłączenia istnieje po ustaniu tych stosunków
– art. 24 § 2 k.p.a.);
4) pracownik był lub jest przedstawicielem jednej ze stron albo gdy przedstawicie
lem jest osoba związana z nim węzłem pokrewieństwa, powinowactwa, stosun
kiem przysposobienia, opieki lub kurateli;
5) jedną ze stron jest osoba będąca w stosunku nadrzędności służbowej wobec
niego.
Ze względu na bliskość wobec sprawy pracownik podlega wyłączeniu od udziału w po

stępowaniu, jeżeli: jest w niej stroną; był w sprawie świadkiem lub biegłym; brał udział42
41
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 81;
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 218–219.
42
Nowe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wprowadziła ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.). W orzecznictwie sądowym wyprowadzano na mocy art. 24 § 1 pkt 5
k.p.a. podstawy do wyłączenia ministra – kierownika centralnego organu administracji publicznej rozpo
znającego sprawę w trybie wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy (art. 127 § 3). Trybunał Konstytu

w wydaniu zaskarżonej decyzji; z powodu danej sprawy wszczęto przeciwko pracow

nikowi dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub postępowanie karne.
Poza okolicznościami wymienionymi wyczerpująco w art. 24 § 1 k.p.a. podstawę wyłą

czenia będą stanowić inne okoliczności, jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że mogą
one spowodować wątpliwości dotyczące bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.).
Pracownik wyłączony od udziału w postępowaniu może podejmować jedynie „czyn
ności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron”
(art. 24 § 4 k.p.a.).
210 Na takiej też konstrukcji prawnej opiera instytucję wyłączenia Ordynacja po
datkowa. Według art. 130 § 1 o.p. „Funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej,
zwany dalej »funkcjonariuszem«, pracownik urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu
marszałkowskiego, izby administracji skarbowej, Krajowej Informacji Skarbowej,
urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz
członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału
w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych
spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których: 1) są stroną; 2) po
zostają ze stroną w takim stosunku prawnym, że rozstrzygnięcie sprawy może mieć
wpływ na ich prawa lub obowiązki; 3) stroną jest ich małżonek, rodzeństwo, wstępny,
zstępny lub powinowaty do drugiego stopnia; 4) stronami są osoby związane z nimi
z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 5) byli świadkami lub biegłymi, byli lub
są przedstawicielami podatnika albo przedstawicielem podatnika jest jedna z osób
wymienionych w pkt 3 i 4; 6) brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 7) zaistniały
okoliczności, w związku z którymi wszczęto przeciw nim postępowanie służbowe,
dyscyplinarne lub karne; 8) stroną jest osoba pozostająca wobec nich w stosunku
nadrzędności służbowej”.
Przyczyny wyłączenia od załatwienia sprawy trwają także po ustaniu małżeństwa,

przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 130 § 2 o.p.). Bezpośredni przełożony pra
cownika lub funkcjonariusza jest zobowiązany na jego żądanie lub żądanie strony albo
z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione
istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do
bezstronności pracownika lub funkcjonariusza (art. 130 § 3 o.p.).
cyjny w wyroku z 6.12.2011 r., SK 3/11 (Dz.U. Nr 272, poz. 1613), orzekł, że „Art. 127 § 3 w związku z art. 24
§ 1 pkt 5 [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...] w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastują
cej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wnio
sku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związ
ku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”.

W razie wystąpienia jednej z przyczyn wyłączenia pracownika wymienionych w art. 24 211

§ 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p., wyłączenie pracownika następuje z mocy prawa43. Wyłącze
nie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., art. 130 § 3 o.p. następuje na żądanie pracownika,
strony lub z urzędu i postanowienie o wyłączeniu pracownika albo o odmowie jego
wyłączenia wydaje bezpośredni przełożony. Na to postanowienie nie służy zażalenie
i można je zaskarżyć tylko łącznie z odwołaniem od decyzji. Jeżeli wskutek wyłączenia
pracowników organ stał się niezdolny do załatwienia sprawy, właściwy do załatwienia
sprawy jest organ wyższego stopnia lub wyznaczony przez niego organ (art. 26 § 3 k.p.a.).
Taka sytuacja będzie zachodzić wtedy, gdy stroną w sprawie będą np. wójt, starosta,
marszałek województwa. Są oni bowiem zwierzchnikami służbowymi pracowników
urzędu. Rozwiązania takiego nie wprowadza Ordynacja podatkowa.
Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej. Trzy elementy składają 212

się na konstrukcję prawną wyłączenia organu administracji publicznej, a mia
nowicie:
1) rodzaj sprawy oraz
2) osobiste zaangażowanie w nią, jak też
3) bliskość wobec strony.
„Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej

interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach okre
ślonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego
stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1
pkt 2 i 3” (art. 25 § 1 k.p.a.).
Wyłączenie organu administracji publicznej zostało więc – w przeciwieństwie do wy

łączenia pracownika lub członka organu kolegialnego – ograniczone tylko do spraw
dotyczących interesów majątkowych i odnosi się do „załatwienia sprawy” (czyli zgodnie
z art. 104 § 1 k.p.a. – do wydania decyzji)44.
Celem instytucji wyłączenia jest stworzenie gwarancji realizacji w postępowaniu ad

ministracyjnym zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasady bezstronności,
dlatego też pojęcia „interesy majątkowe” nie można interpretować ścieśniająco, a należy
nim objąć nie tylko sprawy wpływające bezpośrednio na interes danej osoby (np. opłaty
adiacenckiej, innego rodzaju opłat, kar pieniężnych), lecz także sprawy powodujące
43
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 215 i 216; J. Borkowski [w:] Ordy-
nacja podatkowa. Komentarz2017, s. 803 i 804.
44
Zob. szerzej analizę tych przesłanek – J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 221 i 222.

pośrednio przysporzenia majątkowe lub ograniczające interesy majątkowe (np. sprawy

koncesji na działalność gospodarczą)45.
213 Jeśli chodzi o kryterium podmiotowe zakresu stosowania wyłączeń, to trzeba zwrócić
uwagę na odrębną konstrukcję art. 25 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. W art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.
wymienia się „kierownika” organu, co oznacza ograniczenie instytucji wyłączenia or
ganu tylko do przypadków, gdy stroną w sprawie jest osoba kierująca danym organem,
np. wojewoda, wojewódzki inspektor farmaceutyczny, wójt, burmistrz, starosta, mar
szałek województwa, prezes samorządowego kolegium odwoławczego46. W art. 25 § 1
pkt 2 k.p.a. występuje określenie „osoba zajmująca stanowisko kierownicze”, a więc
pojęcie o szerszym zakresie niż „kierownik organu”, bo odnoszące się również do kie
rownika organu wyższego stopnia oraz osób, które zajmują w organie wyższego stopnia
stanowiska kierownicze (np. dyrektor wydziału urzędu wojewódzkiego), „stwarzające
fizyczne możliwości albo co najmniej mogą wywołać uprawdopodobnione podej
rzenia o możliwości wpływania na bieg spraw załatwianych przez organ podporząd
kowany (niższego stopnia)”47. Za taką wykładnią przemawia, jak już podkreślono,
różna konstrukcja przepisów art. 25 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. Jeżeli zamiarem ustawo-
dawcy byłoby ograniczenie instytucji wyłączenia organu do przypadku, gdy stroną
w sprawie byłby kierownik organu wyższego stopnia, to do art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a., wpro
wadzono by określenie „kierownik organu bezpośrednio wyższego stopnia”, a nie użyto by
szerszego określenia „osoba zajmująca stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio
wyższego stopnia”.
Instytucję wyłączenia organu ustanawia też, przy zastosowaniu takich samych

elementów konstrukcji, Ordynacja podatkowa. Według art. 131 § 1 o.p. naczelnik
urzędu skarbowego podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących zobowią
zań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego,
w przypadku gdy sprawa dotyczy:
1) naczelnika urzędu skarbowego albo jego zastępcy;
2) dyrektora izby administracji skarbowej albo jego zastępcy;
3) małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych do drugiego
stopnia osób wymienionych w pkt 1 albo 2;
4) osoby związanej stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobą wymie
nioną w pkt 1 albo 2;
5) podmiotu, z którym osoby wymienione w pkt 1–4 pozostają w takim stosunku
prawnym, że rozstrzygnięcie może mieć wpływ na ich prawa i obowiązki.
45
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 233 i n.
46
Zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 22; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Ko-
mentarz, s. 236 i n.
47
J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks..., s. 107.

Na tych samych podstawach podlega wyłączeniu naczelnik urzędu celno-skarbowego

(art. 131a o.p.). Zgodnie z art. 132 o.p. wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta,
marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego
podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podatkowych
lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego. Wójt, burmistrz (pre
zydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki
samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu także w sprawach wymienionych wyżej,
jeżeli stroną w sprawie jest ich małżonek, rodzeństwo, wstępni, zstępni albo powinowaci
do drugiego stopnia oraz osoby związane stosunkiem przysposobienia, opieki lub kura
teli; wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich zastępcy
oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego podlegają również wyłączeniu, jeżeli
w sprawach wymienionych wyżej stroną jest osoba, z którą pozostają w takim stosunku
prawnym, że może mieć to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Organ administracji publicznej, w razie wystąpienia przesłanek wyłączenia, traci

z mocy prawa zdolność do prowadzenia postępowania w danej sprawie, chociaż
w art. 25 § 1 k.p.a. oraz art. 131 § 1 i art. 132 § 1 o.p. stanowi się, że „podlega wyłącze
niu od załatwienia sprawy”. Z literalnego brzmienia przepisu nie można wyprowadzać
wniosku, że organ ten nie ma zdolności prawnej tylko w zakresie czynności decydują
cych. Skoro wystąpią przesłanki wyłączenia, organ traci zdolność do podejmowania
czynności procesowych w postępowaniu w danej sprawie, co wynika z rozwiązania
prawnego przyjętego w art. 25 § 2 w zw. z art. 24 § 4 k.p.a., a więc z wyznaczenia granic
zdolności prawnej do podejmowania czynności proce sowych przez wskazanie na te
z nich, które nie cierpią zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes strony.
Wyłączenie organu powoduje dewolucję kompetencji do załatwienia danej 214

sprawy, sprawę załatwia bowiem: w przypadkach przewidzianych w art. 25 § 1
pkt 1 k.p.a. – organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę, w przypad
kach uregulowanych w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. – organ wyższego stopnia nad organem,
w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. W razie
gdy osoba wymieniona w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ministrem lub prezesem samo
rządowego kolegium odwoławczego, organ właściwy do załatwienia sprawy wyznacza
Prezes Rady Ministrów. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyzna
czyć inny organ spośród mu podległych. Zarówno organ wyższego stopnia, jak i organ
wyznaczony do załatwienia sprawy rozpatrują ją w tej instancji, co organ wyłączony
od załatwienia sprawy48.
Ordynacja podatkowa nie wprowadza w tym zakresie dewolucji kompetencji. W razie 215
bowiem wyłączenia naczelnika urzędu skarbowego na podstawie art. 131 § 1 pkt 1,
a także pkt 3 lub 4 w zw. z pkt 1 o.p. – sprawę załatwia naczelnik urzędu skarbowego
wyznaczony przez dyrektora izby administracji skarbowej, gdy zaś naczelnik urzędu
48

skarbowego podlega wyłączeniu z przyczyn określonych w art. 131 § 1 pkt 2, a także

pkt 3 lub 4 w zw. z pkt 2 o.p. – sprawę załatwia naczelnik urzędu skarbowego wy
znaczony przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Reguły te stosuje się przy
wyłączeniu naczelnika urzędu celno-skarbowego (art. 131a o.p.). W razie wyłączenia
wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa i skarbnika
samorządowe kolegium odwoławcze w drodze postanowienia wyznacza organ właściwy
do załatwienia sprawy.
216 Nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. rozszerzyła zakres

stosowania instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie spraw
dotyczących samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27a § 1 k.p.a. organy gminy
podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Organy
gminy, poza przypadkami określonymi w art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a., podlegały zatem również
wyłączeniu wtedy, gdy gmina jako samodzielny podmiot prawa publicznego była stroną
w danej sprawie (np. w sprawie wymeldowania z lokalu będącego własnością gminy).
W razie gdy organy gminy podlegały wyłączeniu na tej podstawie, sprawę załatwiał or
gan innej gminy, wyznaczony w zależności od charakteru zadań gminy: przez kolegium
odwoławcze przy sejmiku, gdy sprawa należała do zadań własnych; przez wojewodę,
jeżeli sprawa należała do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Artykuł 27a
k.p.a. został uchylony ustawą z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych,
co oznacza, że po usunięciu tego rozwiązania prawnego z Kodeksu postępowania ad
ministracyjnego organy gminy są właściwe do orzekania w sprawie przyznania gminie
uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków. Organy powiatu i województwa mogą
orzekać tak jak organy gmin w sprawach powiatu i w sprawach województwa. Tego po
łączenia ról procesowych organu orzekającego i strony postępowania nie można ocenić
pozytywnie. Ustawodawca przyjął jednak jako regułę ochronę kompetencji wspólnot
samorządowych. Nie ma zatem w ogólnie obowiązującej regulacji podstaw do wyłączenia
organu samorządu terytorialnego w razie gdy sprawa będąca przedmiotem postępo
wania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty
samorządowej. Przepisy ustaw szczególnych mogą wprowadzać odmienne rozwiązania.
Według art. 142 ust. 2 u.g.n. w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o zwrot
odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz dotyczących rozliczeń z ty
tułu zwrotu i terminu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, pre
zydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na
zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
217 Instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja ta jest identyczna

w swej konstrukcji z instytucją wyłączenia pracownika organu administracji publicznej.
Po wyroku TK z 15.12.2008 r., P 57/0749, o niezgodności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27
§ 1 i art. 127 § 3 k.p.a. z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP, ustawą z 24.09.2009 r.
49
Dz.U. Nr 229, poz. 1539.

o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego50 w art. 27 k.p.a. dodano

§ 1a w brzmieniu: „Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłą
czeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem”. Wyłączenie następuje z mocy
prawa w razie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a. oraz na
podstawie postanowienia przewodniczącego organu kolegialnego lub organu wyższego
stopnia w przypadku zastosowania art. 24 § 3 k.p.a.
Jeżeli w wyniku wyłączenia członków organu kolegialnego organ ten nie może
podjąć uchwały z powodu braku kworum, to traci on zdolność prawną do
załatwienia sprawy. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 26 § 2 k.p.a.,
tzn. albo sprawę załatwia organ bezpośrednio wyższego stopnia, albo też może on
wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy mu organ. Rozwiązanie szczególne
zostało przyjęte w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego, albowiem w myśl
art. 27 § 3 k.p.a. wtedy, gdy kolegium odwoławcze traci zdolność prawną do załatwie
nia określonej sprawy z powodu wyłączenia jego członków, to minister właściwy do
spraw administracji publicznej wyznacza do załatwienia tej sprawy inne samorządowe
kolegium odwoławcze. W postępowaniu podatkowym, jeżeli z powodu braku kwo
rum wyłączeniu podlega samorządowe kolegium odwoławcze, Prezes Rady Ministrów,
w drodze postanowienia, wyznaczy do załatwienia sprawy inne samorządowe kolegium
odwoławcze (art. 130 § 5 o.p.).
50
Dz.U. Nr 195, poz. 1501.

Rozdział VIII. Strona postępowania administracyjnego181
Rozdział VIII
STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
1. Uwagi wstępne
Instytucja procesowa strony postępowania administracyjnego była i jest przedmiotem 218
dyskusji doktrynalnych. Wiążą się z nią rozmaite wątpliwości praktyczne, ujawniające się
w orzecznictwie sądowym, i to niezależnie od formuły przepisu prawnego. Taka dyskusja
toczyła się odnośnie do art. 9 r.p.a., odróżniającego szerszy krąg osób interesowanych od
węższego kręgu stron postępowania występujących na podstawie roszczenia prawnego lub
prawnie chronionego interesu. Wiele orzeczeń NTA dotyczyło pojęcia strony ukształtowa-
nego tym przepisem – i to zarówno w odniesieniu do stosowania przepisów rozporządze-
nia, jak też odnośnie do legitymacji do wniesienia skargi do Najwyższego Trybunału Admi-
nistracyjnego1. W orzecznictwie Najwyższego Trybunału Administracyjnego, niezależnie
od sporów doktrynalnych, wyraźnie stwierdzano, że „o dopuszczeniu osoby interesowanej
do uczestniczenia w sprawie decyduje nie wola samej osoby interesowanej, lecz odnośne
przepisy prawa materialnego” i chodziło o przepisy prawa publicznego2.
Zmiana formuły przepisu dokonana przy ponownej kodyfikacji postępowania administra-
cyjnego nie przecięła sporów doktrynalnych. Dyskusja zaczęła się wokół art. 19 publikowa-
nego projektu Kodeksu postępowania administracyjnego, trwała co do treści art. 25 k.p.a.
w pierwotnym jego brzmieniu i nadal pojawiają się wypowiedzi dyskusyjne co do tego prze-
pisu, który zachował brzmienie pierwotne, a tylko w tekście jednolitym z 1980 r. otrzymał
inne oznaczenie – art. 283. Nasuwa się pytanie, czy celowe jest rozważanie przyjęcia kon-
cepcji obiektywnej czy subiektywnej legitymacji strony?
1
Zob. M. Baumgart, H. Habel, Trybunał administracyjny i postępowanie administracyjne z komenta-
rzem, Warszawa 1933, s. T70–84, P7–8; E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937,
s. 25–31; W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 7–45.
2
Wyrok z 13.02.1931 r., 1. rej. 4018/29; cyt. za J. Litwin, Postępowanie administracyjne, Łódź 1948, s. 22,
tam też dalsze tezy wyroków podtrzymujących to stanowisko.
3
W spór, jego istotę i argumenty w nim podnoszone znakomicie wprowadza, kończąc interesującymi
konkluzjami, M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie
postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967,
s. 434–445.

Odpowiadając na to pytanie, należy podkreślić, że jest to kwestia podstawowa, przesądza

bowiem o przyznaniu lub odmowie przyznania jednostce statusu strony postępowania
w sprawie, a tym samym – otwarcia prawa do obrony na drodze prawa. Natomiast dzielenie
legitymacji strony na czynną i bierną4 zakrawa na nieuprawnione przenoszenie do postę-
powania administracyjnego pojęć typowych dla kontradyktoryjnego procesu cywilnego5.
Osoba wnosząca wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego według swojej
wiedzy o prawie ocenia potrzebę uregulowania decyzją organu jej sytuacji prawnej, ale
i administracja publiczna nie jest tworem bezosobowym, ponieważ osoby sprawujące jej
funkcję mogą nie być wolne od subiektywnych ocen treści prawa przy ustalaniu kręgu stron
sprawy, wszczynając postępowanie z urzędu. Obiektywizacji ocen służą zarówno wstępna
ocena wniosku o wszczęcie postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), jak i system weryfikacji de-
cyzji w toku instancji i trybach nadzwyczajnych oraz otwarcie drogi do sądowej kontroli
działania administracji.
W postępowaniu administracyjnym poddanym zasadzie oficjalności organ administracji
publicznej ma urzędowy obowiązek załatwienia sprawy władczo i jednostronnie, co wyklu-
cza traktowanie go jako tego podmiotu, wobec którego wytacza się powództwo, wnosząc
wniosek o wszczęcie postępowania. Osoba wezwana przez organ w charakterze strony do
udziału w postępowaniu nie będzie mogła być również potraktowana jako pozwana, za-
wsze to będą strony w indywidualnej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. rozpatrywanego
w łączności z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Podział ról procesowych na czynną i bierną (jakby po-
woda i pozwanego) nie może też istnieć między stronami sprawy, gdyż zgodnie z zasadą
równości muszą one być jednakowo legitymowane prawnie do nabycia uprawnień lub po-
noszenia obowiązków określonych w decyzji administracyjnej. Trzeba dodać, że wszystkie
podstawowe czynności postępowania administracyjnego są takie same, gdy wszczyna się je
na wniosek strony albo z urzędu, a nieliczne wyjątki na rzecz rozporządzalności stron są
poddane kontroli i ocenie organu administracji publicznej.
W pierwotnym tekście Ordynacji podatkowej przyjęto tę samą konstrukcję pojęcia stro-

ny, co w Kodeksie postępowania administracyjnego, chociaż ze zmianą stylizacji przepisu,
która powodowała, że dwa artykuły dotyczące strony postępowania podatkowego wyma-
gały stosowania wykładni systemowej do ustalenia pełnej ich treści. W kontekście innych
przepisów i materii regulowanej przez Ordynację nie było podstaw do przywiązywania
znaczenia do podziału legitymacji na czynną i bierną. Przepisy te nie stwarzały rzeczy-
wistych przesłanek do uznawania zasadności tezy o istnieniu subiektywnej legitymacji
strony postępowania podatkowego, jeżeli podatki muszą obowiązywać (art. 2 § 1 i 2 oraz
4
Zob. J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 24–25 i 46;
Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym SądemAdmini-
stracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 60–63 i cyt. tam literatura, oraz Z. Janowicz,
K.p.a. Komentarz, Warszawa 1995, s. 128–134.
5
Zob. co do odrębnej pozycji procesowej powoda i pozwanego jako stron sporu W. Siedlecki, Postępo-
wanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 133–136; J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne,
Warszawa 1979, s. 203–224; W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 127–128
oraz 134–135.

art. 3 pkt 3 o.p.), jak również musi występować obowiązek podatkowy (art. 4 o.p.), ażeby
organy podatkowe były właściwe do wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego
jako szczególnego postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że przedmio-
tem postępowania podatkowego nie mogą być uprawnienia, np. w stwierdzeniu nadpłaty
(art. 75 § 1 i 2 w zw. z § 4a o.p.). Powoduje to, że nie jest wyłączona wątpliwość interpretacyj-
na, czy żądający wszczęcia postępowania w sprawie jest stroną. O tym, że takie wątpliwości
mogą wystąpić na gruncie materialnego prawa podatkowego, uzasadniało wprowadzenie
do postępowania podatkowego regulacji zawartej w art. 165a § 1 zdanie pierwsze o.p.: „Gdy
żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną [...], organ podat-
kowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania”.
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego

ogólnego
Analizując art. 28 k.p.a., należy przede wszystkim stwierdzić, że zawiera on po- 219
stanowienia dwóch odrębnych norm prawnych6, które znajdują zastosowanie
niezależnie od siebie, ponieważ zastosowanie jednej z nich wyłącza zastosowanie drugiej.
Te dwie normy są wprawdzie od siebie niezależne, lecz zastosowanie każdej z nich pro-
wadzi do tego samego celu, którym jest rozpoznanie i załatwienie sprawy indywidualnej
w drodze decyzji, czyli koniecznego skonkretyzowania uprawnień lub obowiązków
na podstawie prawa materialnego obowiązującego przed wszczęciem postępowania
administracyjnego.
Jedną normę prawną tworzy ta część art. 28 k.p.a., w której stanowi się, że stroną
będzie podmiot, którego „interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postę-
powanie”, drugą zaś normę prawną – człon drugi przepisu, głoszący, iż stroną będzie
podmiot, który „żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obo-
wiązek”. W pierwszym przypadku istnieje podstawa prawna do wezwania do udziału
w postępowaniu podmiotu będącego w nim stroną, a w przypadku drugim – w dacie
żądania wniesionego przez stronę do organu administracji publicznej następuje wszczę-
cie postępowania. Organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania
bez strony, bez indywidualnie określonego podmiotu. Jeżeli bowiem nie będzie strony,
to czynności organu trzeba zakwalifikować jako mające znamiona postępowania nie-
istniejącego7, jeśli zaś osoba wnosząca wniosek nie była stroną, to postępowanie jest
bezprzedmiotowe (przed taką sytuacją chroni przepis art. 61a § 1 k.p.a.).
Stosowanie dwóch norm prawnych zamieszczonych w art. 28 k.p.a. (niestety, bez po- 220
dzielenia go chociażby na dwa paragrafy) następuje w sytuacjach, w których powinny
wystąpić odmienne przesłanki.
6
B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88.
7
B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 47–48.

W przypadku pierwszej normy, tzn. odnoszącej się do ustalenia kręgu stron postępo-
wania wszczynanego z urzędu, będą to przesłanki następujące:
1) prawo materialne ustanawia określony organ administracji publicznej jako właś-
ciwy w sprawie, co organ ten musi stwierdzić zgodnie z art. 19 k.p.a.;
2) sprawa, w której organ ten jest właściwy, może być załatwiona tylko przez wyda-
nie decyzji (z dopuszczeniem ugody)8;
3) istnieją podmioty, mające – w ocenie organu administracji publicznej – interes
prawny lub obowiązek, którego będzie dotyczyć postępowanie w sprawie indy-
widualnej.
W przypadku zaś drugiej normy przesłanki te będą następujące:

1) istnieje podmiot uznający się za legitymowany do występowania w postępowa-
niu przed organem administracji publicznej;
2) jest to podmiot mający – zgodnie z własną oceną stanu faktycznego oraz stanu
prawnego sprawy – interes prawny lub obowiązek, o którym można rozstrzygnąć
decyzją;
3) podmiot ten dokonuje czynności procesowej przez wniesienie do organu uznane-
go za właściwy żądania wszczęcia postępowania w jego indywidualnej sprawie,
które będzie skuteczne, gdy jest on rzeczywiście stroną (art. 61 § 3 i 3a k.p.a.),
a będzie podstawą odmowy jego wszczęcia, gdy nie jest on stroną (art. 61a § 1
k.p.a.).
Wymienione przesłanki stosowania dwóch norm prawnych zawartych w art. 28 k.p.a.

trzeba rozpatrywać łącznie z pojęciem przedmiotu postępowania administracyjnego
(zob. rozdział XI). Jeżeli więc prawo materialne umocowuje organ administracji pub-
licznej przepisem prawa powszechnie obowiązującym do załatwienia sprawy w dro-
dze wydania decyzji administracyjnej przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji
uprawnienia lub obowiązku, wtedy w prawie procesowym właśnie to legitymuje okreś-
lone podmioty do żądania wszczęcia postępowania lub do udziału w postępowaniu
w charakterze stron, bo chodzi o ich interes prawny lub obowiązek prawny. W wy-
niku postępowania, a więc po rozpoznaniu sprawy i jej załatwieniu, interes prawny
materializuje się w prawie nabytym z decyzji, obowiązek zaś – w prawnym określeniu
rodzaju i zakresu obowiązku. Ustalenie braku interesu prawnego lub obowiązku dane-
go podmiotu stanowi dla organu podstawę do umorzenia postępowania, a przy braku
niektórych ich przesłanek – do wydania w sprawie decyzji odmownej.
8
Administracja działa w wielu różnych formach prawnych i wobec tego organ administracji musi
stwierdzić, czy w danej sprawie władny jest wydać decyzję, czy też powinien skorzystać z innej prawnej
formy działania. Zob. M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska [w:] Prawo
administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 265–267, a także przykłady z orzecznictwa po-
dane w: Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu
Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995, s. 15–31, 210–212 i 228–236.

Trzeba zaznaczyć, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma przepisu 221

pozwalającego na pozostawienie sprawy bez załatwienia z braku podstaw faktycznych
lub prawnych, a taki właśnie przepis był niegdyś w rozporządzeniu o postępowaniu
administracyjnem (art. 71). Wykładnia historyczna wskazuje więc, że każde postępo-
wanie, które zostało wszczęte, musi być zakończone decyzją załatwiającą sprawę co do
jej istoty lub kończącą tę sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).
W Kodeksie postępowania administracyjnego nie było do 2011 r. przepisu, który dawałby

podstawę do wprowadzenia formy działania organu administracji publicznej w razie
wniesienia żądania nienadającego się do merytorycznego rozpoznania, albowiem na
podstawie art. 65 i 66 k.p.a. organ administracji publicznej – w ramach przestrzegania
swej właściwości z urzędu – albo przekazuje żądanie wykraczające poza jego właści-
wość do innego organu administracji publicznej, albo zwraca je stronie z pouczeniem
o właściwości innego organu lub sądu powszechnego (z ograniczeniem wynikającym
z brzmienia art. 66 § 4 k.p.a.). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie
przewidują na wzór przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (art. 199) instytucji
odrzucenia podania.
Po wprowadzeniu do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów art. 61a (któ-

rych wzorem były przepisy art. 165a o.p.) organ administracji publicznej ma podstawę do
merytorycznej wstępnej oceny żądania wszczęcia postępowania pod względem zarówno
podmiotowym, jak i przedmiotowym. Na mocy tego przepisu organ ustala, czy żądanie
wnosi podmiot, który zgodnie z art. 28 k.p.a. ma legitymację strony w konkretnej sprawie
ze względu na jego interes prawny lub obowiązek. Jeżeli warunek ten nie zostanie speł-
niony, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a wobec tego
żądanie nie powoduje powstania zawisłości sprawy administracyjnej. Osoba wnosząca
takie żądanie korzysta wyłącznie z jednego procesowego uprawnienia, jakim jest możli-
wość wniesienia zażalenia (art. 61a § 2 k.p.a.); na ostateczne postanowienie wydane po
rozpatrzeniu zażalenia może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Z tego
względu zastosowanie tego przepisu wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Nasuwa się
pytanie: czy ustalenie interesu prawnego w stadium wstępnym, a zatem bez podjęcia
czynności postępowania wyjaśniającego, jest zgodne ze standardami demokratycznego
państwa prawnego? Na pytanie to należy odpowiedzieć negatywnie. Ustalenie bowiem
interesu prawnego jest złożone, nie tylko z uwagi na złożony proces wykładni przepisów
prawa materialnego, lecz także, w wielu wypadkach, z powodu konieczności ustalenia
stanu faktycznego. Z tego względu zastosowanie tego przepisu do oceny żądania pod
względem podmiotowym należy ograniczyć do przypadków, gdy jest oczywiste, że
wnoszący żądanie nie ma w sprawie własnego interesu prawnego, np. powołuje się
na konieczność wszczęcia postępowania z uwagi na rację ochrony praworządności.
W razie powołania się przez wnoszącego podanie na konieczność udzielenia ochrony
prawnej ze względu na interes prawny ustalenie, czy ze względu na stan faktyczny spra-
wy (np. ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego) spełnia tę przesłankę,

warunkującą przyznanie mu statusu strony, może nastąpić tylko w toku postępowania

(w stadium wyjaśniającym). Wynik tych ustaleń w razie stwierdzenia braku interesu
prawnego daje podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie.
Ogranicza to stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. do przypadków wyjątkowych – oczywistości
braku interesu prawnego.
222 Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem material-

nym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego,
który może być rozumiany jako „obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba
ochrony prawnej”9, oczywiście w sferze prawa publicznego, bo odrębnie kształtuje się
on w prawie prywatnym.
W odniesieniu do postępowania administracyjnego „interes musi być osobisty, własny,

indywidualny [...]. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz
aktualny, a nie ewentualny [...]. Zaspokojenie interesu może nastąpić przez wydanie
decyzji”10. Pojęcie interesu prawnego, zdaniem E. Iserzona, „obejmuje tak uprawnienia,
jak i obowiązki oparte na prawie” i wobec tego słowo „obowiązek” jest zbędne w przepi-
sie określającym pojęcie strony11, ale to nie powoduje trudności w stosowaniu przepisu
ani w praktyce administracyjnej, ani sądowej. Taki też kierunek wykładni art. 28 w zw.
z art. 61a § 1 k.p.a. przyjęto w orzecznictwie sądowym.
W wyroku z 20.11.2018 r., II OSK 2759/1612, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił,

że „W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście zastosowania
art. 61a § 1 k.p.a., wskazuje się, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania admini-
stracyjnego wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście
nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je
nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego
wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości
bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien
odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić
status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszą-
cy żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć
wydaniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony – umorzeniem
postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: 29 listopada 2017 r.
II OSK 337/17; z 18 listopada 2014 r. II OSK 1045/13; z 16 maja 2014 r. II OSK 2980/12;
z 9 maja 2014 r. II OSK 2945/12; z [...] kwietnia 2014 r. II OSK 2872/12; z 20 grudnia
2012 r. II OSK 1573/11; orzeczenia dostępne w CBOSA).
9
T. Rowiński, Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971,
s. 22; por. też W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 52–54.
10
W. Klonowiecki, Strona..., s. 41.
11
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 88.
12
LEX nr 2611352.

W niniejszej sprawie rację miał Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że to czy skarżą-
cy są podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie
nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] listopada 1999 r. nie jest oczy-
wiste. Skarżący w złożonym podaniu powołali się na swój interes prawny wynikający
z prawa własności działki nr [...]. W związku z tym, że kwestia tego, czy skarżącym
przysługuje przymiot strony w tej sprawie nie jest oczywista, ale wymaga od organu
przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i poczynienia stosownych ustaleń, to
zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie mógł zastosować przepisu art. 61a
§ 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania. Swoje stanowisko w tym zakresie Sąd
pierwszej instancji uzasadnił w sposób przekonujący, a skarga kasacyjna nie podważyła
prawidłowości rozumowania Sądu i trafności wyciągniętych przez niego wniosków.
Jak już bowiem wyżej wskazano nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy organy do-
konują szczegółowej oceny, czy wnoszący podanie legitymują się interesem prawnym,
poza ramami postępowania administracyjnego, w szczególności gdy podejmowały
szereg czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych dla rozstrzygnięcia
materiałów, tj. wezwano skarżących do przedłożenia dokumentów, które następnie
podlegały badaniu, występowano do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w W. o udzielenie informacji dotyczącej postępowania prowadzonego przez ten organ
w sprawie wybudowania sieci wodociągowej na działce nr [...], w związku z projektem
techniczno-wykonawczym zatwierdzonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie
nieważności, analizowano plan sytuacyjny będący częścią projektu budowlanego za-
twierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r.”.
Strona jest instytucją procesową, ponieważ prawne uregulowanie jej pozycji w po- 223
stępowaniu wynika z wielu przepisów zaliczanych do różnych gałęzi prawa, np. co do
zdolności prawnej. Postępowanie uregulowane w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego rozciąga się na różne sprawy z zakresu administracji publicznej i wobec tego
konieczność stosowania do stron przepisów nie tylko prawa administracyjnego, lecz
także innych przepisów prawa publicznego, a i w określonym zakresie przepisów prawa
cywilnego, jeżeli przepis prawa administracyjnego odsyła do wartości w tej regulacji
zawartej (np. prawa własności), jest oczywista.
3. Pojęcie strony postępowania podatkowego

W ustawie z 15.03.1934 r. – Ordynacja podatkowa13 nie występowało w sprawach podatków 224
państwowych pojęcie strony postępowania, a na określenie osoby obarczonej obowiązkiem
podatkowym używano terminu „płatnik”, który dzisiaj ma zupełnie inne znaczenie praw-
ne. Do przepisów dekretu z 16.05.1946 r. o postępowaniu podatkowym14 wprowadzono sko-
piowane z art. 9 ust. 1 r.p.a. pojęcie strony, jako ogólne określenie podmiotu postępowania
13
14

podatkowego, a ponadto wyróżniono osobno podatnika i płatnika, którzy korzystali z wie-

lu uprawnień procesowych i mieli szczególne obowiązki (art. 20 ust. 1 dekretu).
Prawne pojęcie strony postępowania podatkowego uregulowano w brzmieniu pierwot-

nym Ordynacji podatkowej w art. 133 i 134 inaczej niż w Kodeksie postępowania admi-
nistracyjnego, ale nie tyle czyniąc krok naprzód, ile wstecz. Artykuł 133 o.p. stanowił
powtórzenie treści przepisu dekretu o postępowaniu podatkowym z 1946 r., tyle tylko,
że w pierwowzorze chodziło nie o strony, lecz o osoby interesowane, mające tylko prawo
„w godzinach do tego przeznaczonych dowiadywać się o biegu spraw”, i to bez szkody dla
tajemnicy urzędowej (art. 14 ust. 1 i 5 r.p.a.), natomiast stronami uczestniczącymi w po-
stępowaniu i adresatami decyzji były tylko te osoby interesowane, które miały roszczenie
prawne lub prawnie chroniony interes (art. 9 ust. 2 r.p.a.). Wypadałoby więc powrócić do
dawnych analiz i sporów dotyczących odróżnienia interesu faktycznego od prawnego15, ale
oczywiście w nowym kształcie procedury podatkowej wyznaczonej szeregiem jej uregulo-
wań i konstytucyjną zasadą powszechności ponoszenia obowiązków podatkowych (art. 84
Konstytucji RP).
Zgodnie z art. 120 o.p. „Organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa”, co
odnosi się do prawa materialnego oraz procesowego. Zgodnie z art. 15 o.p. przestrze-
gają one z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, wykonując obowiązek
przekazania podania według właściwości albo zwrotu wnoszącemu je wtedy, gdy nie
można ustalić organu właściwego (art. 170 § 1, art. 171 § 1 i 3 o.p.). Organ podatkowy na
mocy art. 165a o.p. odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania, a gdy zostanie
wszczęte, to decyzją: rozstrzyga o istocie sprawy albo kończy sprawę w danej instancji,
postępowanie bezprzedmiotowe umarza; każda decyzja musi powoływać jej podstawę
prawną z przytoczeniem odpowiednich przepisów, tzn. materialnych i procesowych
(art. 207 § 2, art. 208 § 1, art. 210 § 1 pkt 4 i § 4 in fine o.p.).
Widać z treści tych przepisów, że nie można wszcząć i prowadzić postępowania tylko
na podstawie samego przepisu procesowego, ponieważ z braku podstaw materialnych
byłoby ono od samego początku bezprzedmiotowe.
225 Artykuł 133 § 1–3 o.p. normuje pojęcie strony postępowania podatkowego
z odwołaniem się do ustawowo zdefiniowanych podmiotów postępowania: po-
datnika (art. 7 § 1 i 2 o.p.); płatnika (art. 8 o.p.); inkasenta (art. 9 o.p.); osób trzecich
(art. 110–117c o.p. dotyczące odpowiedzialności solidarnej za zaległości podatkowe
podatnika) i z odniesieniem się do interesu prawnego jako podstawy udziału w po-
stępowaniu. Przepis art. 133 § 2 o.p. rozszerza krąg stron o podmioty uprawnienia lub
obowiązku wynikającego z prawa podatkowego (w rozumieniu art. 3 pkt 2 o.p.) przed
powstaniem obowiązku podatkowego (zdefiniowanego w art. 4 o.p.). Przepis art. 133
§ 3 o.p. wprowadza swoistą dla postępowania podatkowego konstrukcję prawną po-
15
W. Klonowiecki, Strona..., s. 10 i n.

zwalającą na potraktowanie jako jednej strony postępowania małżonków wspólnie

opodatkowanych, solidarnie odpowiadających za zobowiązanie podatkowe, będących
solidarnymi wierzycielami co do nadpłaty podatku (art. 92 § 3 o.p.).
Prawna konstrukcja pojęcia strony przyjęta w art. 133 o.p. wyraźnie jest przystosowana
do potrzeb postępowania administracyjnego szczególnego, gdyż odnoszona jest do wielu
normatywnych definicji i uregulowań prawa podatkowego. Trzeba też uwzględnić to,
co podkreśla się w literaturze, że nawet w odniesieniu do jednego podatku grupy po-
datników mogą korzystać ze zróżnicowanych uprawnień i mieć inne obowiązki, a tym
bardziej będzie to dotyczyło różnych podatków16. Powiązanie interesu i obowiązku
określonej osoby z prawem materialnym jest najściślejsze z możliwych. Wyraża się to
również tym, że na mocy art. 165a § 1 zdanie pierwsze o.p. organ podatkowy odma-
wia wszczęcia postępowania wtedy, gdy żądanie wniósł podmiot niebędący stroną.
Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych wyma-

ga wyprowadzenia z regulacji materialnego prawa. W wyroku z 4.04.2018 r., II FSK
2304/1717, NSA wskazał, że „Podstawowym przepisem, który wyznacza krąg podmiotów
posiadających status strony postępowania podatkowego jest art. 133 § 1 O.p. Wynika
z niego, że stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub
ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110–117b [obecnie
art. 110–117c – przyp. BA], która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu
podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub której interesu
prawnego działanie organu podatkowego dotyczy. W literaturze wskazuje się, że stroną
postępowania podatkowego mogą być te podmioty, które zostały określone definicjami
zawartymi w Ordynacji podatkowej (podatnik, płatnik, inkasent) lub w innych usta-
wach podatkowych, bądź charakteryzują się cechami określonymi w odpowiednich
przepisach Ordynacji podatkowej, czyli następcy prawni i osoby trzecie (por. A. Kabat
[w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, 2006,
str. 499). Ponadto podkreśla się, że katalog podmiotów, które mogą być stroną w postę-
powaniu podatkowym, jest zamknięty (por. t. 1 [w:] P. Pietrasz, Komentarz do art. 133
ustawy – Ordynacja podatkowa, publ. LEX/el 2017). Regulacja zawarta w art. 133 § 1
O.p. stanowi, że stroną w postępowaniu podatkowym może być m.in. podatnik, czyli
podmiot zdefiniowany w art. 7 O.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem podatnikiem
jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości
prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu (§ 1).
Ustawy podatkowe mogą ustanawiać podatnikami inne podmioty niż wymienione w § 1
(§ 2). Z kolei osoby uprawnione do ubiegania się o stwierdzenie nadpłaty jako podatnicy
zostały wymienione w art. 75 § 1 i § 2 O.p. Dany podmiot może stać się stroną postępo-
wania dotyczącego stwierdzenia istnienia nadpłaty wyłącznie na podstawie przepisów
prawa materialnego dotyczących tej instytucji prawa podatkowego. Istotny jest zatem
16
M. Kalinowski, Podmiotowość prawna podatnika, Toruń 1999, s. 68.
17
LEX nr 2483906.

stosunek danego podmiotu do określonego obowiązku podatkowego lub konkretnego

zobowiązania podatkowego. Podzielić należy także pogląd wyrażony w doktrynie,
że wszelkie prawa lub obowiązki podmiotów, które nie znajdują podstaw prawnych
w przepisach prawa podatkowego nie stwarzają legitymacji procesowej w postępo-
waniu podatkowym, a wszczęte postępowanie podatkowe z uwagi na brak przesłanek
podmiotowych i przedmiotowych będzie od początku bezprzedmiotowe (por. t. 3.2 do
art. 133 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa.
Komentarz 2015, str. 687). Jak wynika ze stanowiska prezentowanego przez skarżącą
Spółkę od samego początku twierdziła ona, że nie podlegała obowiązkowi podatkowe-
mu w podatku od nieruchomości, a tym samym nigdy nie posiadała statusu podatnika
podatku od nieruchomości na podstawie art. 3 ust. 1–5 ustawy z 12 stycznia 1991 r.
o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). Nie można
także przyjąć, aby z uwagi na zapis art. 72 § 1 pkt 1 O.p., stanowiący, że za nadpłatę
uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku, Spółka uzyskała
status »podatnika nienależnie zapłaconego podatku«. Nie można bowiem uznać aby
jakikolwiek podmiot pozostający poza węzłem wynikającym z obowiązku podatkowego
i zobowiązania podatkowego, który wyznacza rolę wierzyciela podatkowego (organu
podatkowego) i dłużnika podatkowego (podatnika), wyłącznie poprzez samo dokona-
nie wpłaty na rachunek dotyczący należnych podatków od nieruchomości uzyskiwał
status »rzekomego« czy też »pozornego« podatnika uprawnionego do złożenia wniosku
o stwierdzenie nadpłaty. Należy bowiem zauważyć, że również nienależnie zapłacony
podatek, o którym stanowi art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordy-
nacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) wiązać należy z wpłatą dokonaną
przez podatnika w rozumieniu art. 7 § 1 tej ustawy, a nie przez osobę pozostającą poza
węzłem wynikającym z obowiązku podatkowego.
Skoro Spółka, świadczyła określone kwoty nie będąc podatnikiem podatku od nieru-
chomości i nie będąc na żadnej innej podstawie zobowiązana do uiszczenia należności
podatkowych, to należy uznać, że przedmiotowe świadczenie, którego domaga się
zwrotu ma swe źródło wyłącznie w czynnościach o charakterze cywilnoprawnym. Jeżeli
bowiem między Spółką a organem podatkowym właściwym w sprawach podatku od
nieruchomości, nie powstał stosunek prawny o charakterze prawnopodatkowym, to
jest to sytuacja wynikająca z żądania zwrotu nienależnego świadczenia (por. przepisy
tytułu V Księgi trzeciej Kodeksu cywilnego), a nie dotycząca stwierdzenia nadpłaty.
W takim przypadku organ podatkowy nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji
o stwierdzeniu bądź odmowie istnienia nadpłaty, gdyż w istocie dotyczyłaby ona istnienia
lub nieistnienia nienależnego świadczenia spełnionego poza stosunkiem prawnopodat-
kowym. W judykaturze uznać należy za ugruntowane stanowisko, że wdrożenie przez
organ podatkowy procedury zwrotu nadpłaty, w rozumieniu przepisów Ordynacji
podatkowej, wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy nienależne świadczenie
zostało zrealizowane przez podmiot zaliczony do kategorii podatników określonej da-
niny publicznoprawnej. Jeżeli ustalenie to jest negatywne należy stwierdzić, że podmiot

taki nie jest uprawniony do żądania od organu podatkowego wszczęcia postępowania

w sprawie zwrotu nadpłaty. Sama zapłata określonej kwoty pieniężnej dokonana przez
inny podmiot niż podatnik, tytułem uregulowania zobowiązania podatkowego tego
podatnika nie powoduje powstania nadpłaty, o której mowa w art. 72 § 1 pkt 1 O.p.
Nie stanowi bowiem nadpłaty w ujęciu Ordynacji podatkowej zrealizowanie świad-
czenia podatkowego w zastępstwie podmiotu zobowiązanego, gdyż nie pochodzi ono
od podmiotu stosunku zobowiązaniowego w prawie podatkowym. Również błędne
przeświadczenie danego podmiotu o ciążącym na nim zobowiązaniu podatkowym
musi dotyczyć osoby podatnika (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października
1998 r., sygn. akt III RN 69/98, publ. OSNP 1999/13/412; wyroki Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego: z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I FSK 1620/07 i z 9 maja 2013 r., sygn.
akt II FSK 1867/11; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://
orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA). Należy wobec tego stwierdzić, że organ podat-
kowy stwierdzając u osoby składającej wniosek o stwierdzenie nadpłaty brak statusu
podatnika, czego wymagał art. 75 § 1 i § 2 O.p., zobligowany jest do odmowy wszczęcia
postępowania podatkowego na podstawie art. 165a § 1 tej ustawy, który expressis verbis
mówi o żądaniu wniesionym przez osobę niebędącą stroną”.
Trzeba jeszcze zaznaczyć, że we właściwości organów podatkowych znajdują się nie 226
tylko sprawy podatkowe, lecz także inne sprawy indywidualne, które będą rozpatrywane
na podstawie przepisów odrębnych, np. w pewnym zakresie sprawy karne skarbowe,
w których na innych zasadach trzeba ustalać krąg stron postępowania. Wykracza to
już poza zakres zagadnień postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 3 § 1
pkt 1 k.p.a. oraz szczególny charakter regulacji prawnej tych spraw.
4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa

stron postępowania
Na wzór zdolności sądowej, wyróżnianej w nauce postępowania cywilnego, a traktowanej 227
jako atrybut zdolności prawnej18, można w odniesieniu do postępowania prowadzonego
na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego używać określenia
„zdolność administracyjnoprawna” na oznaczenie prawnej możliwości występowania
jako strona w tym postępowaniu.
Zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną może być każdy podmiot mający zdolność prawną 228
ocenianą według art. 30 k.p.a., a więc osoba fizyczna i osoba prawna. Zgodnie
z art. 29 k.p.a. stroną może być jednostka organizacyjna państwowa, samorządowa lub
społeczna, i to niezależnie od tego, czy ma osobowość prawną, czy też jej samoistny
charakter jest zaznaczony tylko wyodrębnieniem organizacyjnym. Stroną może być
organ administracji rządowej, a także gmina, powiat lub województwo, ale konieczne
18
J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 206; W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 128–131.

będzie oddzielenie od siebie sytuacji, w których sprawują one orzecznictwo administra-

cyjne, oraz tych, w których są one stronami postępowania prowadzonego przez inny
organ administracji publicznej. Gmina będzie np. stroną wtedy, gdy jej interes prawny
lub obowiązek wynika z przepisów prawa publicznego (administracyjnego, podatko-
wego). Kwestią, która wywołuje wątpliwości interpretacyjne, jest przyznanie statusu
strony wspólnotom samorządowym w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego
dają kompetencje do władczego orzekania organowi wspólnoty (wójtowi, burmistrzowi,
prezydentowi miasta, staroście, marszałkowi województwa). W orzecznictwie sądów
administracyjnych odrzuca się dopuszczalność połączenia w sprawie ról procesowych.
W uchwale z 16.02.2016 r., I OPS 2/1519, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że

„Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości od-
szkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się
własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku
z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowa-
nia i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.)
oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.
z 2015 r. poz. 1445)”.
229 W sprawach podatkowych, w zasadzie jednorodnych, inaczej kształtuje się zdolność ad-
ministracyjnoprawna, czyli prawna możliwość występowania jako strona postępowania,
przynajmniej w podstawowym zakresie stosowania przepisów postępowania podatko-
wego, a więc w odniesieniu do obowiązków podatkowych i zobowiązania podatkowego.
W doktrynie wprowadza się pojęcie zdolności podatkowej, dotyczące sytuacji

faktycznej, jako punkt odniesienia praw i obowiązków, i zgodnie z przedmiotem
podatku dochodzi się do ustalenia podmiotu, dlatego też „koncepcja podmiotowości
podatkowej nie może opierać się [...] na właściwym prawu cywilnemu domniemaniu
co do możliwości posiadania praw i obowiązków, bez popadnięcia w sprzeczność z za-
łożeniami prawa podatkowego”20.
230 Pojęcie zdolności prawnej wymienione w art. 30 § 1 k.p.a., zgodnie z zawartym

w nim odesłaniem, należy rozumieć tak, jak określa je art. 8 k.c. w odniesieniu
do osób fizycznych, a art. 33 k.c. co do osób prawnych21.
Zgodnie z Kodeksem cywilnym osoba fizyczna od urodzenia może być podmiotem

praw i obowiązków ustanowionych w prawie materialnym. Osobą prawną jest Skarb
Państwa z mocy art. 33 k.c., inne podmioty – na podstawie przepisów ustaw odrębnych
lub z chwilą wpisu do właściwego rejestru (art. 37 § 1 k.c.). Zdolność prawna jednostek
19
LEX nr 1976314.
20
M. Kalinowski, Podmiotowość..., s. 76.
21
Z. Radwański, Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 1999, s. 134–150 i 169–171.

organizacyjnych bez osobowości prawnej musi być oceniana na podstawie przepi-

sów szczególnych, zwykle dających podstawy do ich utworzenia, chociaż nie zawsze.
Zdolność prawna osób fizycznych ustaje z chwilą śmierci, a osób prawnych i innych
jednostek organizacyjnych – z chwilą ustania ich bytu prawnego.
W postępowaniu podatkowym, zgodnie z obecnym brzmieniem art. 135 o.p., oceny

zdolności prawnej nie tylko stron, lecz także pozostałych uczestników postępowania
dokonuje się na podstawie przepisów prawa cywilnego z wyjątkami stanowionymi
wprost w prawie podatkowym. Organ podatkowy ma więc szerszy zakres obowiązku
oceny zdolności do działania w postępowaniu różnych podmiotów niż organ admini-
stracji publicznej na mocy art. 30 k.p.a., w którym mowa tylko o stronach postępowania.
Zdolność do czynności prawnych, dająca stronie zdolność procesową, czyli 231

możliwość samodzielnego i skutecznego działania w postępowaniu22, również
została określona przez odesłanie w art. 30 § 1 k.p.a., czyli trzeba ją oceniać według
przepisów art. 11–17 k.c. lub przepisów szczególnych. Zgodnie z przepisami Kodeksu
cywilnego osoba fizyczna może mieć pełną zdolność do czynności prawnych (osoba
pełnoletnia), zdolność ograniczoną (małoletni powyżej 13 lat, osoba częściowo ubez-
własnowolniona lub dla której ustanowiono na podstawie art. 548–550 k.p.c. doradcę
tymczasowego), może być pozbawiona zdolności do czynności prawnych (małoletni
do lat 13, osoba ubezwłasnowolniona całkowicie). Osoby prawne mają pełną zdolność
do czynności prawnych, a działają przez swoje organy (przedstawicieli) statutowe lub
ustawowe (art. 38 k.c.). Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. pierwszeństwo przed przepisami
Kodeksu cywilnego w omawianych kwestiach mogą mieć przepisy szczególne.
Artykuł 30 § 2 k.p.a., zgodnie z założeniami regulacji prawnej zawartej w Kodeksie 232

cywilnym, normuje podstawy skutecznego działania w postępowaniu za strony pozba-
wione zdolności procesowej. Należy podkreślić, że osoby te są stronami postępowania,
które dotyczy ich interesu prawnego, ale czynności procesowe podejmuje za nie ich
przedstawiciel ustawowy. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne działają przez
swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 3 k.p.a.).
W art. 30 § 4 k.p.a. uregulowano sytuację następstwa procesowego wynikającego 233

z dwóch powodów – śmierci strony lub zbycia rzeczy czy też praw, których postępo-
wanie dotyczy. Inaczej niż jest to w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu admini-
stracyjnym nie występuje następstwo procesowe w czystej postaci23. Przy nowelizacji
Kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. przeniesiono do niego przepisy
dawnego dekretu o postępowaniu podatkowym, dotyczące działania w sprawach spad-
ków nieobjętych. Pojęcie takiego spadku nie występuje w Kodeksie cywilnym, lecz wiąże
22
J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 220; W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 131–133.
23
W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 142–144.

się z zarządem spadku przez sąd do czasu objęcia go przez jednego ze spadkobierców
(art. 666–6681 k.p.c.); kuratora takiego spadku sąd ustanawia w miarę potrzeb24.
W art. 30 § 4a k.p.a. uregulowano szczególny zakres następstwa prawnego, a mianowicie

wejścia w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych wynikających
z prowadzenia przedsiębiorstwa, w razie śmierci przedsiębiorcy w toku postępowania,
w jego miejsce wchodzi zarządca sukcesyjny, jeżeli został ustanowiony zgodnie z prze-
pisami prawa25. Kolejno w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego w miejsce strony
wchodzą następcy prawni zmarłego przedsiębiorcy. Ordynacja podatkowa reguluje
następstwo prawne podatnika i płatnika w aspekcie materialnym, który ma znaczenie
dla aspektu procesowego. Według art. 7a o.p., w brzmieniu wprowadzonym ustawą
z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej, „§ 1. Prawa
i obowiązki podatnika oraz płatnika będącego przedsiębiorstwem w spadku, w przy-
padku gdy na mocy ustaw podatkowych podlega obowiązkowi podatkowemu, w okresie
od ustanowienia do dnia wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego wykonuje zarządca suk-
cesyjny. § 2. W okresie od chwili śmierci przedsiębiorcy do dnia ustanowienia zarządu
sukcesyjnego albo wygaśnięcia uprawnienia do powołania zarządcy sukcesyjnego,
a także w okresie od dnia, w którym zarządca sukcesyjny przestał pełnić tę funkcję,
do dnia powołania kolejnego zarządcy sukcesyjnego albo wygaśnięcia zarządu sukce-
syjnego prawa i obowiązki podatnika oraz płatnika, o których mowa w § 1, wykonują
osoby, o których mowa w art. 14 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyj-
nym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją
przedsiębiorstw, dokonujące czynności, o których mowa w art. 13 tej ustawy”. Do osób
tych należą: małżonek przedsiębiorcy, któremu przysługuje udział w przedsiębiorstwie
w spadku, lub spadkobierca ustawowy przedsiębiorcy, albo spadkobierca testamentowy
przedsiębiorcy albo zapisobierca windykacyjny, któremu zgodnie z ogłoszonym testa-
mentem przysługuje udział w przedsiębiorstwie w spadku.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycz-

nej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw „Po uprawomocnieniu
się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, zarejestrowaniu aktu poświadczenia
dziedziczenia albo wydaniu europejskiego poświadczenia spadkowego czynności, o któ-
rych mowa w art. 13, może dokonywać wyłącznie właściciel przedsiębiorstwa w spadku”.
Regulacja następstwa prawnego ma znaczenie dla zapewnienia ciągłości postępowania
bez konieczności zawieszenia postępowania w sprawie. Dotyczy to zarówno postępo-
wania administracyjnego ogólnego, jak i postępowania podatkowego.
234 W art. 34 k.p.a. zamieszczono przepis dotyczący postępowania w sprawie, w której

powinna brać udział strona nieobecna, czyli przebywająca poza miejscem swojego
24
Kodeks postępowania cywilnego, red. K. Piasecki, t. II, Warszawa 1997, s. 450–452.
25
Ustawa z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwie-
niach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz.U. z 2021 r. poz. 170).

zamieszkania. W świetle różnych przepisów należy rozumieć, że chodzi o nieobecność

danej osoby w kraju. Jeżeli taka osoba nie ustanowiła pełnomocnika, to zgodnie z art. 34
§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej występuje do sądu, który na podstawie art. 184
k.r.o.26 wyznaczy kuratora. Organ administracji publicznej, w sprawach niecierpiących
zwłoki, może sam wyznaczyć tymczasowo przedstawiciela dla osoby nieobecnej, który
będzie działał za stronę do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora (art. 34 § 2 k.p.a.).
Organ administracji publicznej, dokonawszy oceny zdolności procesowej strony zgodnie
z art. 30 § 1 k.p.a., będzie miał obowiązek wystąpienia do sądu o ustanowienie opiekuna
lub kuratora dla osoby, która takiej zdolności nie ma.
Postanowienia art. 34 k.p.a. regulują następstwa obowiązku organu czuwania nad tym,
ażeby strona była w postępowaniu należycie reprezentowana. Dbałość o to jest dykto-
wana na pewno względami społecznymi, a czasem humanitarnymi27, ale trzeba mieć na
uwadze również to, że prowadzenie postępowania bez należytej prawnej reprezentacji
strony będzie wyczerpywać znamiona przesłanki wznowienia postępowania ustano-
wionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W postępowaniu podatkowym nie ma szczegółowego wyliczenia ocenianych przez

organ podatkowy elementów zdolności do czynności prawnych, a w art. 135 o.p. za-
warta jest ogólna formuła odesłania co do tej oceny do prawa cywilnego, z wyjątkami
ustanowionymi wprost w prawie podatkowym. W art. 138 § 1 i 3 o.p. ustanowiono
obowiązek organu podatkowego wystąpienia do sądu z wnioskiem o zapewnienie sku-
tecznej prawnie reprezentacji osób uczestniczących w postępowaniu, co dotyczy osób
niezdolnych do czynności prawnych, osób nieobecnych, osób prawnych lub innych
jednostek organizacyjnych pozbawionych w danym czasie organów statutowych lub
ustawowych. Tylko w przypadku konieczności dokonania czynności niecierpiących
zwłoki organ podatkowy wyznaczy dla osoby nieobecnej tymczasowego pełnomocnika
szczególnego, upoważnionego do działania do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora
dla osoby nieobecnej (art. 138l § 1 o.p.). Organ podatkowy wyznacza tymczasowego
pełnomocnika szczególnego dla osoby prawnej lub niemającej osobowości prawnej
w zakresie unormowanym w art. 138m § 1 o.p., który stanowi, że „W przypadku niemoż-
ności wszczęcia postępowania lub prowadzenia postępowania wobec osoby prawnej lub
jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej z powodu braku powołanych
do tego organów lub niemożności ustalenia adresu siedziby, miejsca prowadzenia dzia-
łalności lub miejsca zamieszkania osób upoważnionych do reprezentowania jej spraw,
organ podatkowy wyznacza dla tej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niema-
jącej osobowości prawnej tymczasowego pełnomocnika szczególnego upoważnionego
do działania do czasu wyznaczenia kuratora przez sąd”.
26
Ustawa z 25.02.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359).
27
Zob. tezę wyroku NSA z 14.02.1984 r., II SA 1811/83, LEX nr 1687515, odnoszącą się do udziału
kuratora w postępowaniu w sprawie osoby ubezwłasnowolnionej częściowo.

5. Pełnomocnictwo procesowe
235 Udzielenie pełnomocnictwa następuje przez jednostronną czynność prawną,
jaką jest oświadczenie woli mocodawcy złożone w dowolnej formie28. Pełno-
mocnictwo procesowe uregulowane jest w art. 32–33 k.p.a., a w postępowaniu podat-
kowym w art. 138a–138o o.p., zawartych w rozdziale 3a działu IV „Pełnomocnictwo”.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym regulacja jest wyraźnie
odformalizowana, jeżeli porównać ją z rozwiązaniami przyjętymi w postępowaniu cy-
wilnym29. To odformalizowanie wyraża się w tym, że granice umocowania pełnomocnika
do działania za stronę są wyznaczone jedynie zakresem czynności procesowych, których
strona – z racji ich charakteru – musi dopełnić osobiście (art. 32 k.p.a., art. 138a § 1 o.p.).
Wielość pełnomocników. Strona, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak

i w postępowaniu podatkowym, może umocować kilku pełnomocników do podejmo-
wania czynności. Organ administracji publicznej obowiązany jest w takim przypadku
zagwarantować im udział w postępowaniu. Dla realizacji tego obowiązku istotne zna-
czenie prawne ma regulacja doręczeń pism. Według art. 40 § 2 k.p.a. „[...] Jeżeli ustano-
wiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona
może wskazać takiego pełnomocnika”. Zgodnie z art. 138g o.p. „Ustanawiając więcej niż
jednego pełnomocnika o tym samym zakresie działania lub ustanawiając pełnomocnika
ogólnego oraz szczególnego w tej samej sprawie, strona wskazuje organowi jednego
z nich jako pełnomocnika do doręczeń”.
236 Pełnomocnikiem strony, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego,

może być każda osoba fizyczna mająca zdolność procesową (art. 33 § 1), może to
więc być też zdolność ograniczona. W postępowaniu podatkowym pełnomocnik musi
posiadać pełną zdolność do czynności prawnych (art. 138b § 1 o.p.), co jest wymaganiem
dalej idącym niż w prawie cywilnym. Należy podkreślić, że w art. 138o o.p. zawarte jest
wprost odesłanie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3a Ordynacji podatkowej do
stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego.
W ogólnym postępowaniu administracyjnym zakres udzielenia pełnomocnictwa zależy

od woli strony, a zatem może być to pełnomocnictwo ogólne do prowadzenia sprawy, ale
też pełnomocnictwo szczególne do tylko określonej czynności postępowania w sprawie,
np. udziału postępowania w pierwszej instancji, przeglądania akt sprawy, wniesienia
odwołania. Artykuł 32 k.p.a. nie wprowadza ograniczenia strony. Wyłączając działanie
za pośrednictwem pełnomocnika, gdy charakter czynności wymaga jej osobistego
28
A. Wolter, Prawo cywilne, Warszawa 1986, s. 347.
29
W. Broniewicz, Postępowanie..., s. 152–157. Wyczerpującą analizę problematyki zastępstwa proce-
sowego zawiera monografia A. Matana, Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym,
Katowice 2001.

działania, nie oznacza wyłączenia udzielenia w tym zakresie pełnomocnika, który ma

umocowanie do udziału w tego rodzaju czynnościach.
W postępowaniu podatkowym w art. 138a § 2 o.p. wprowadzono trzy rodzaje pełno-

mocnictwa, których podstawą jest zakres przedmiotowy umocowania przez stronę
pełnomocnika do działania w jego imieniu:
1) pełnomocnictwo ogólne, którego zakres przedmiotowy wyznacza art. 138d § 1
o.p.: „Pełnomocnictwo ogólne upoważnia do działania we wszystkich sprawach
podatkowych oraz w innych sprawach należących do właściwości organów po-
datkowych”;
2) pełnomocnictwo szczególne, którego zakres przedmiotowy wyznacza art. 138e
§ 1 o.p.: „Pełnomocnictwo szczególne upoważnia do działania we wskazanej
sprawie podatkowej lub innej wskazanej sprawie należącej do właściwości orga-
nu podatkowego”;
3) pełnomocnictwo do doręczeń, którego zakres przedmiotowy wyznacza przed-
miot czynności.
Forma udzielenia pełnomocnictwa wyznaczona jest przyjętą regulacją zarówno w po-

stępowaniu administracyjnym, jak i podatkowym. Pełnomocnictwo udzielane jest na
piśmie utrwalonym w formie papierowej lub elektronicznej albo zgłoszone ustnie do
protokołu (art. 33 § 2 k.p.a., art. 138e § 2 o.p.), z zastrzeżeniem w zakresie pełnomoc-
nictwa ogólnego w postępowaniu podatkowym. W postępowaniu podatkowym strona
zatem nie ma wyboru formy udzielenia pełnomocnictwa ogólnego.
Według art. 138d § 3 o.p. „Pełnomocnictwo ogólne oraz zawiadomienie o jego zmianie,
odwołaniu lub wypowiedzeniu zgłasza mocodawca, wyłącznie na piśmie utrwalonym
w postaci elektronicznej, według wzoru określonego w przepisach wydanych na pod-
stawie art. 138j § 1 pkt 1, do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku
wystąpienia problemów technicznych uniemożliwiających złożenie pełnomocnictwa
ogólnego, jego zmianę, odwołanie lub wypowiedzenie na piśmie utrwalonym w postaci
elektronicznej, pełnomocnictwo składa się na piśmie utrwalonym w postaci papierowej
według wzoru, o którym mowa w zdaniu pierwszym”. Szef Krajowej Administracji
Skarbowej informację o udzieleniu pełnomocnictwa ogólnego, odwołaniu lub wypo-
wiedzeniu umieszcza w Centralnym Rejestrze Pełnomocnictw Ogólnych (art. 138d § 4
o.p.). Udzielenie, zmiana zakresu, odwołanie, wypowiedzenie pełnomocnictwa ogólne-
go wywiera skutek prawny od dnia wpływu do Centralnego Rejestru Pełnomocnictw
Ogólnych. Udzielenie, zmiana zakresu, odwołanie, wypowiedzenie pełnomocnictwa
szczególnego wywiera skutek prawny od dnia zawiadomienia organu podatkowego.
Przepisy zarówno Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Ordynacji podatkowej
nie stawiają pełnomocnikowi wymagania posiadania szczególnych kwalifikacji facho-
wych. Zawodowy pełnomocnik ustanowiony w sprawie, tzn. adwokat, radca prawny,
rzecznik patentowy, doradca podatkowy, jest uprawniony do uwierzytelnienia odpisu

pełnomocnictwa wystawionego przez mocodawcę, a ponadto od 2010 r. może również

poświadczać zgodność z oryginałem odpisów dokumentów składanych w sprawie,
co nadaje im moc dokumentów urzędowych. Pełnomocnictwo udzielone na piśmie
w postaci papierowej wymaga opatrzenia własnoręcznym podpisem. Pełnomocnictwo
udzielone na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej wymaga opatrzenia kwalifi-
kowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub
kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną. Pełnomocnictwo udzielone adwokatowi, radcy
prawnemu lub doradcy podatkowemu zawiera wskazanie adresu do doręczeń elektro-
nicznych (art. 138c § 1 o.p.), co pozostaje w związku z obowiązkiem posiadania adresu
do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego
z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną
usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego (art. 9 u.d.e.).
W sprawach drobnych na podstawie art. 33 § 4 k.p.a. dopuszczasię udzielenie pełno-

mocnictwadomniemanego przez stronę członkom jej najbliższej rodziny lub domow-
nikom. Niewielki zakres wymagań formalnych stawianych udzieleniu pełnomocnictwa
i pełnomocnikowi nie oznacza jednak otwarcia pola do dowolnych interpretacji przepi-
sów. Ocena, czy ma się do czynienia z domniemanym umocowaniem pełnomocnika
przez mocodawcę, musi być przeprowadzona z uwzględnieniem rodzaju sprawy oraz
znaczenia jej wyniku dla strony.
W postępowaniu podatkowym również dopuszcza się instytucję pełnomocnictwa do-

mniemanego. Dopuszczalność pełnomocnictwa domniemanego wyznacza art. 138b § 3
o.p., ustanawiając trzy przesłanki: po pierwsze w toku postępowania wystąpiła kwestia
mniejszej wagi; po drugie jako pełnomocnik występuje małżonek strony; po trzecie nie
ma wątpliwości co do samego istnienia umocowania do działania oraz jego zakresu.
Trzeba dodać, że w przypadku solidarnego opodatkowania małżonków przepis ten
nie będzie miał zastosowania, bo z mocy art. 133 § 3 o.p. każdy z nich jest ustawowo
umocowany do działania w imieniu obojga.
237 Od dnia powiadomienia organu administracji publicznej przez stronę o ustanowieniu

pełnomocnika musi on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak
strona, albowiem pominięcie przez organ administracji publicznej pełnomocnika strony
jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia
wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.30, a w postępowaniu
podatkowym na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 o.p.31 W razie ustanowienia przez stronę
kilku pełnomocników skutki prawne prawidłowego zawiadomienia wywołuje dorę-
czenie jednemu pełnomocnikowi, wskazanemu przez stronę. Jeśli strona nie wskazała
30
Zob. wyrok NSA z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1, poz. 13 z aprobującą glosą B. Adamiak,
OSPiKA 1989/4, s. 176.
31
Zob. wyrok NSA z 23.04.2018 r., II FSK 955/16, LEX nr 2493817.

pełnomocnika do doręczeń, skutki prawne prawidłowego zawiadomienia wywołuje

doręczenie pełnomocnikowi wybranemu przez organ prowadzący postępowanie.

Rozdział IX. Podmioty na prawach strony201
Rozdział IX
PODMIOTY NA PRAWACH STRONY
Instytucja procesowa podmiotów na prawach strony charakteryzuje się tym, że prawo 238
procesowe dopuszcza do uczestnictwa w postępowaniu organizację społeczną i proku-
ratora, ale „podmioty te nie są stronami w toczącym się postępowaniu, gdyż postępo-
wanie nie toczy się w ich własnej sprawie; nie występują one zamiast strony, lecz obok
i niezależnie od strony”1. Od tej ogólnej reguły przepisy mogą wprowadzać wyjątki. Taki
wyjątek wprowadza art. 31 § 1a k.p.a.2: „Organizacja społeczna, o której mowa w § 1,
może brać udział w postępowaniu w imieniu i na rzecz pracownika delegowanego na
terytorium RP albo pracodawcy delegującego pracownika na terytorium RP lub z te-
rytorium RP – za zgodą strony w imieniu i na rzecz której występuje w postępowaniu”.
W ustawie z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych również przyjęto taki wyjątek,

stanowiąc w art. 61, że „Organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, może również występo-
wać w postępowaniu za zgodą osoby, której dane dotyczą, w jej imieniu i na jej rzecz”.
Takie rozwiązanie szczególne nie zmienia reguły ogólnej: prawo procesowe przyznaje
tym podmiotom „prawa strony”, przez które należy rozumieć wyłącznie prawa
procesowe3. Podmiotom tym nie przysługują zatem prawa wynikające z norm prawa
materialnego ani nie mogą one rozporządzać takimi prawami. W związku z tym nie
zostanie np. spełniona przesłanka uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., jeżeli zgodę
na zmianę (uchylenie) decyzji tworzącej prawa nabyte dla stron wyrazi podmiot na
prawach strony.
W niektórych przypadkach prawo procesowe zastrzega uprawnienia procesowe wy-

łącznie dla strony, np. w razie gdy strona zostanie pozbawiona czynnego udziału w po-
1
2
Paragraf 1a dodany ustawą z 10.06.2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług
(Dz.U. z 2018 r. poz. 2206 ze zm.).
3
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 34.

stępowaniu, tylko ona (a prokurator jedynie za jej zgodą) może żądać wznowienia
postępowania. Strona bowiem może ocenić, czy naruszenie przepisów procesowych
miało wpływ na ukształtowane decyzją jej prawa lub obowiązki.
Podmioty na prawach strony, mając prawa procesowe strony, są powołane do

dokonywania czynności procesowych w postępowaniu. Skuteczność prawna tych
czynności jest uzależniona od spełnienia wymagań przewidzianych normami prawa
procesowego, np. co do treści i formy czynności, terminu jej dokonania4.
1. Organizacja społeczna
239 Kodeks postępowania administracyjnego definiuje pojęcie organizacji społecznej,
stanowiąc w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., że „rozumie się przez to organizacje zawodowe,
samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”. Pojęcie jest więc rozumiane
szeroko.
Przyznanie praw procesowych strony organizacji społecznej5 jest uzależnione od speł-

nienia łącznie dwóch przesłanek:
1) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji, co ma miejsce wtedy, gdy
sprawa będąca przedmiotem danego postępowania mieści się w zadaniach orga-
nizacji określonych w statucie; jeżeli np. przedmiotem postępowania jest wydanie
zezwolenia na usunięcie drzew, to przesłanka ta będzie spełniona przez organiza-
cję zajmującą się sprawami ochrony środowiska naturalnego;
2) zachodzi potrzeba ochrony interesu społecznego, z czym będziemy mieli do czy-
nienia wtedy, gdy skutki decyzji wpływać będą na sytuację prawną nie tylko stro-
ny, lecz także innych podmiotów, na otoczenie (np. problem ochrony środowiska
przy udzielaniu koncesji na działalność gospodarczą czy też skutki społeczne roz-
patrywane przy udzielaniu zezwolenia na sprzedaż i wyszynk alkoholu).
Szczególne rozwiązanie w zakresie przesłanek dopuszczenia do udziału wprowadza

ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
4
W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 33.
5
Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzić rozwiązania ograniczające prawa organizacji społecznych.
Tak stanowi art. 28 ust. 3 pr. bud.: „Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje
się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę”. W art. 28 ust. 4 pr. bud. to ograniczenie wyłączono
w postępowaniach w sprawach pozwolenia na budowę wymagających udziału społeczeństwa, zgodnie
z przepisami ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale spo-
łeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tych sprawach stosuje
się art. 44 u.u.i.ś.o. Wyłączenie udziału organizacji społecznej na prawach strony przyjmuje art. 402 ust. 1
pr. wod., stanowiący, że „W postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów
art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego”.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.o. „Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje
cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym
udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działal-
ność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum
12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu
postępowania administracyjnego nie stosuje się”.
Nowa regulacja w istotny sposób ogranicza dopuszczenie do udziału w postępowaniu

w sprawach wymagających udziału społeczeństwa – przesłanką prowadzenia działal-
ności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum
12 miesięcy przed wszczęciem tego postępowania. Ogranicza to skuteczność działal-
ności stowarzyszeń powoływanych doraźnie w celu torpedowania działania organu
Organizacja społeczna, występując o przyznanie jej procesowych praw strony w postę-

powaniu, jest obowiązana wykazać, że spełnia obie przesłanki, przytaczając postano-
wienia statutu oraz uzasadniając konieczność ochrony określonych wymagań interesu
społecznego, a organizacja ekologiczna – wykazać przesłankę prowadzenia działalno-
ści statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum
12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Ocena wspomnianych
przesłanek w odniesieniu do konkretnej organizacji należy do organu orzekającego
w sprawie oraz w razie odmowy uwzględnienia żądania – do sądu administracyjnego.
Organizacja społeczna ma następujące prawa procesowe: 240

1) żądania wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie;
2) dopuszczenia jej do już toczącego się postępowania.
Z tych podstawowych praw wynikają dalsze uprawnienia szczegółowe.
W sprawie, w której nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne, organizacja 241
społeczna, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., może wystąpić z żądaniem wszczę-
cia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może
być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu, a przepisy prawa materialnego określają
przypadki, w których wszczęcie postępowania następuje na żądanie strony, a w których
z urzędu, albo dopuszczają obydwa przypadki. Regułą jest, że gdy chodzi o przyzna-
nie uprawnienia, to postępowanie jest wszczynane na wniosek strony, gdy zaś chodzi
o nałożenie na stronę obowiązku o pozbawienie lub ograniczenie uprawnień, następuje
to z urzędu.
Nasuwa się pytanie, w jakim zakresie organizacja społeczna może występować

z żądaniem wszczęcia postępowania?

W związku z tym, że strona rozporządza swoimi prawami, tylko ona może wystąpić
o ich autorytatywną konkretyzację dokonywaną przez organ administracji publicznej
w drodze decyzji. Przyznanie innym podmiotom legitymacji do wystąpienia z wnios
kiem o wszczęcie postępowania byłoby sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej, bo
oznaczałoby prowadzenie postępowania bezprzedmiotowego i wydanie decyzji bez-
przedmiotowej. Strona bowiem, nie będąc zainteresowana w uzyskaniu uprawnienia,
nie realizowałaby decyzji. Dlatego też prawo procesowe stanowi, że gdy organ wszczyna
postępowanie z urzędu w sprawie, w której prawo materialne wymaga wniosku strony,
a robi to, mając na uwadze ważny jej interes, to musi w toku postępowania uzyskać
zgodę strony na jego prowadzenie, a jeżeli zgody takiej nie uzyska, musi postępowanie
umorzyć (art. 61 § 2 k.p.a.).
Odpowiadając na postawione pytanie, trzeba stwierdzić, że organizacja społeczna

może żądać wszczęcia postępowania wtedy, gdy przepisy prawa materialnego
dopuszczają wszczęcie postępowania z urzędu. W art. 31 § 2 k.p.a. stanowi się, że organ
administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, wydaje
postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie odmowne orga-
nizacja społeczna może wnieść zażalenie, a następnie skargę do sądu administracyjnego.
Na postanowienie o wszczęciu postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem strona
będzie mogła bronić swojego interesu prawnego, zaskarżając decyzję.
242 Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu już
się toczącym, i to niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek strony czy
z urzędu (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania
następuje w drodze postanowienia.
Rozwiązanie przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego, uzależniające

uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu od zgody organu admi-
nistracji publicznej, jest różnie oceniane. Zdaniem W. Dawidowicza „Zastosowanie
w tym przypadku konstrukcji dopuszczenia do postępowania jest uzasadnione [...]
tym, iż chodzi o włączenie się organizacji społecznej do postępowania w cudzej spra-
wie; wywieranie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez podmiot nie reprezentujący
interesu prawnego jest, teoretycznie rzecz biorąc, niedopuszczalne, dlatego uczynienie
w tej sprawie wyłomu na rzecz organizacji społecznej nie może nie podlegać procesowej
kontroli”6.
Odmienne stanowisko zajmuje M. Wyrzykowski, stwierdzając, że „Sytuacja okre-

ślona w art. 31 k.p.a. wskazuje [...] na swoistą niekonsekwencję ustawodawcy.
Skoro bowiem ustawodawca dopuścił, przynajmniej teoretycznie, sytuację, w której
interes społeczny mógłby być lepiej realizowany, gdyby organizacja społeczna została do-
puszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym, czyli uznał, że nie w każdym
6

przypadku samodzielnego działania organu administracji będzie to miało miejsce, to

nie powinien – jak się wydaje – pozostawiać uznaniu organu administracji państwowej
dopuszczenia organizacji do udziału, ale stworzyć warunki, w których zgłoszenie przez
organizację woli udziału w postępowaniu nie podlegałoby uznaniowej decyzji organu
administracji”7.
Rozważając tę kwestię, należy podkreślić, że za stanowiskiem W. Dawidowicza

przemawia wysunięcie jako podstawowej wartości chronionej przepisami prawa
procesowego – ochrony interesu strony. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
organizacji społecznej zmienia w sposób zasadniczy sytuację procesową strony przez
stworzenie możliwości prawnej podejmowania czynności procesowych w postępowaniu
przez organizację nie zawsze zgodnych z żądaniem strony (np. czynności dowodowe,
wnoszenie środków zaskarżenia od decyzji przyznającej stronie prawa). Z tego względu
strona powinna mieć możliwość zaskarżenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji
społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie.
Prawo organizacji społecznej zatem jest dostatecznie zapewnione przez przyzna- 243
nie środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału
w postępowaniu. Organ administracji publicznej po rozpoznaniu żądania organizacji
społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony wydaje po-
stanowienie o dopuszczeniu jej do postępowania lub odmawia tego dopuszczenia. Na
postanowienie odmowne służy organizacji społecznej zażalenie, a następnie – skarga do
sądu administracyjnego. Takie też prawo do zaskarżenia w drodze zażalenia, a następnie
skargi do sądu administracyjnego, przysługuje organizacji ekologicznej (art. 44 ust. 4
u.u.i.ś.o.). W związku z tym, że postanowienie to jest zaskarżalne, organ jest obowiązany
je uzasadnić pod względem faktycznym i prawnym. Obowiązek uzasadnienia posta-
nowienia ogranicza swobodę organu w rozstrzyganiu o udziale organizacji społecznej
w postępowaniu, bo muszą być sprecyzowane przesłanki odmowy przez wskazanie,
z jakich powodów nie odpowiada to celowi statutowemu lub wymaganiom interesu
społecznego. Zasadność odmowy będzie poddana kontroli organu wyższego stopnia
oraz kontroli sądu administracyjnego.
Organizacja społeczna,dopuszczona już do postępowania,ma prawa strony, 244

zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a.
Przepisy dodane nowelą z 1980 r. nałożyły na organy administracji publicznej obowią-

zek powiadomienia organizacji społecznej o wszczęciu postępowania w sprawie innej
osoby, jeżeli organ ten uzna, że organizacja może być zainteresowana udziałem w tym
7
M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 153.

postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe i gdy leży to w interesie społecznym

(art. 31 § 4 k.p.a.)8.
245 Zupełnie inny charakter ma uprawnienie organizacji społecznej, która nie uczestniczy
w postępowaniu na prawach strony, do przedstawienia za zgodą organu administracji
publicznej swojego poglądu w sprawie, wyrażonego w uchwale lub oświadczeniu jej
organu statutowego (art. 31 § 5 k.p.a.). W takim przypadku organizacja społeczna nie
ma praw procesowych strony. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w posta-
nowieniu z 7.12.1983 r., II SA 1605/839, stwierdzając, że „Jeżeli organizacja społeczna
nie zgłosiła żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym,
pogląd na sprawę, wyrażony w oświadczeniu organu statutowego tej organizacji w trybie
art. 31 § 5 k.p.a., nie jest równoznaczny z udziałem tej organizacji w postępowaniu na
prawach strony”.
246 Ordynacja podatkowa w pierwotnym brzmieniu nie wprowadzała instytucji podmio-

tu na prawach strony – organizacji społecznej ani nie odsyłała do stosowania w tym
zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obecnie obowiązujące
przepisy Ordynacji podatkowej zawierają istotną zmianę przez wprowadzenie również do
postępowania podatkowego prawa udziału organizacji społecznej, przyznając jej prawa
procesowe strony. Według art. 133a o.p. „§ 1. Organizacja społeczna może w sprawie
dotyczącej innej osoby, za jej zgodą, występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowa-
nia; 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami
statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes publiczny. § 2. Organ podat-
kowy, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu
postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.
Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału
w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna
uczestniczy w postępowaniu na prawach strony”.
To rozwiązanie różni się od przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego,

ponieważ uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu
podatkowym od zgody strony. Wprowadzenie zgody strony do przesłanek dopusz-
czenia organizacji społecznej przesądza, że jest to podmiot postępowania, który ma
działać w interesie prawnym strony. Konflikt interesu prawnego strony z interesem
publicznym wyklucza wyrażenie przez stronę zgody na dopuszczenie organizacji spo-
łecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli cel udziału nie służyłby interesom strony.
Strona wyrazi zgodę, jeżeli jej interes będzie pokrywał się z interesem publicznym.
8
Wyłom od tego rozwiązania czyni art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.o., stanowiąc, że „Organizacje ekologiczne,
które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wy-
magającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony [...]. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu
postępowania administracyjnego nie stosuje się”.
9
ONSA 1983/2, poz. 104.

W wyroku z 22.02.2017 r., II FSK 155/1510, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że

„[...] pojęcie interesu publicznego należy do pojęć ocennych, nie ma przy tym trwałej,
stałej definicji interesu publicznego, jest to bowiem pojęcie, które ewoluuje. Jego od-
kodowanie wymaga odniesienia się do wartości akceptowanych przez ustawodawcę,
których normatywne ujęcie ma służyć ochronie »dobra wspólnego«. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Gliwicach trafnie stwierdził, identyfikując to pojęcie w kontekście
wniosku o dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu podatkowym podatniczki,
że wartością chronioną, która determinuje w takim przypadku pojęcie interesu pub-
licznego jest wolność działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 ustawy z dnia
2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),
stanowiąca fundament ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zarówno
w interesie konkretnego przedsiębiorcy, jak i w interesie publicznym jest prowadzenie
przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w sposób swobodny, zgodny z prawem,
wolny od utrudnień i komplikacji, nieznajdujących oparcia w przepisach prawnych.
W interesie publicznym jest zatem dogłębne wyjaśnienie wszystkich okoliczności spra-
wy podatkowej, w której pojawił się problem tzw. »pustych« czy nierzetelnych faktur.
W interesie publicznym jest chronienie sfery działalności gospodarczej przed tego
rodzaju patologią. [...] Z uwagi na przesłankę interesu publicznego nie można zakładać,
że organizacja społeczna w postępowaniu podatkowym będzie wyłącznie rzecznikiem
interesów strony postępowania, a do tego sprowadza się wykładnia przepisu art. 133a
§ 1 o.p. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, u której podstaw leży założe-
nie, że »jeżeli ustawodawca uzależnia dopuszczenie organizacji społecznej do udziału
w postępowaniu od zgody strony, to jednocześnie automatycznie akceptuje takie rozu-
mienie interesu publicznego, które nie koliduje z interesem strony«. Takiego założenia
nie można zaaprobować, gdyż z faktu, że strona postępowania, której dotyczą prawnie
chronione tajemnice, wyraża akceptację na uczestniczenie w postępowaniu organizacji
społecznej, nie można wnioskować, że zgoda strony na udział organizacji społecznej
w postępowaniu dotyczącym strony każdorazowo oznacza, że działanie tej organizacji
w postępowaniu będzie zgodne z interesem strony. Co najwyżej dopuszczalne jest
domniemanie, że przez wyrażenie zgody strona uznaje, że udział organizacji społecz-
nej w postępowaniu podatkowym przysłuży się jej interesom. Organizacja społeczna
nie może natomiast w trakcie postępowania nie uwzględniać celów statutowych oraz
interesu publicznego, ze względu na które staje się stroną postępowania”. Z wywodów
Sądu Najwyższego wynika, że zasadne jest jednak stanowisko, iż strona wyrazi zgodę,
jeśli jej interes i interes publiczny nie będą w konflikcie.
Przyjęte przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu podatkowym: prze- 247

słanka – „uzasadnione jest to celami statutowymi” i przesłanka – „gdy przemawia
za tym interes publiczny” wymagają rewizji tej ogólnej oceny. Interes prawny strony
postępowania podatkowego nie pozostaje zawsze w zgodzie z interesem publicznym.
Dlatego też szczególne znaczenie ma zgoda udzielona przez stronę na dopuszczenie
10
LEX nr 2267780.

organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem organ podatkowy we

wniosku organizacji społecznej ustali sprzeczność w tej kwestii, jest zobowiązany do
wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub jeżeli postępowanie
toczy się – postanowienia o odmowie dopuszczenia do toczącego się postępowania.
Oparcie konstrukcji udziału organizacji społecznej na podstawowym warunku – zgody
strony – rodzi dalsze wątpliwości w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania
z urzędu, a mianowicie należałoby przyjąć, że organ wydaje postanowienie o wszczę-
ciu postępowania z urzędu tylko wtedy, gdy celem tego postępowania jest korzystne
rozstrzygnięcie dla strony postępowania podatkowego, a za takim rozstrzygnięciem
przemawia interes publiczny. Dopuszczenie do udziału organizacji społecznej daje jej
prawa procesowe strony w toku postępowania podatkowego. O takich konsekwencjach
zgody organ podatkowy powinien poinformować stronę.
2. Prokurator
248 Celem, dla którego realizacji wprowadzono instytucję prawną udziału prokuratora
w postępowaniu administracyjnym, było rozbudowanie systemu gwarancji prawnych
praworządnego działania organów administracji publicznej przez poddanie ich kon-
troli sprawowanej przez niezależny od nich organ. Zgodnie z art. 1 § 1 pr. prok. „Pro-
kuraturę stanowią Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali zastępcy
Prokuratora Generalnego oraz prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych
prokuratury i prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni
przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej »Instytutem Pamięci Narodowej«”.
„Prokurator Generalny jest naczelnym organem prokuratury. Urząd Prokuratora Ge-
neralnego sprawuje Minister Sprawiedliwości” (art. 1 § 2 zdanie pierwsze i drugie
pr. prok.). Według art. 1 § 3 pr. prok. „Prokuratorami powszechnych jednostek organi-
zacyjnych prokuratury są prokuratorzy Prokuratury Krajowej, prokuratur regionalnych,
prokuratur okręgowych i prokuratur rejonowych”.
Sytuację prawną prokuratora w postępowaniu administracyjnym reguluje

obecnie wyłącznie Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 5
pr. prok. „Prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania
w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej,
sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej”. Według art. 67 pr. prok. „Udział
prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia
oraz w innych postępowaniach określają ustawy”.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają prokuratorowi następu-

jące prawa procesowe.

Po pierwsze prawo żądania wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgod- 249
nego z prawem (art. 182 k.p.a.). Jeżeli zatem w danej sprawie administracyjnej nie to-
czyło się i nie toczy się postępowanie, prokurator ma prawo zwrócić się do właściwego
organu administracji publicznej z żądaniem wszczęcia postępowania. Warunkiem
realizacji tego prawa jest wystąpienie przesłanki – usunięcie stanu niezgodnego z pra-
wem. W § 367 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 7.04.2016 r. – Regulamin
wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury11
wskazano na kryteria kierunkowe wystąpienia o wszczęcie postępowania, a mianowicie
gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej
lub interes społeczny.
Nasuwa się pytanie, w jakich przypadkach może zaistnieć stan niezgodny z pra-
wem w związku ze wszczęciem postępowania. Jeżeli przepis prawa materialnego
uzależnia wszczęcie postępowania od wniosku strony, to niezłożenie tego wniosku nie
powoduje stanu niezgodnego z prawem. Strona bowiem rozporządza swoim prawem
i tylko od niej zależy, czy będzie dążyć do jego autorytatywnej konkretyzacji w postę-
powaniu administracyjnym. Stan niezgodności z prawem można więc ograniczyć do
przypadków, w których przepis prawa materialnego nakłada na organ administracji
publicznej obowiązek wszczęcia postępowania, a organ ten pozostaje bezczynny; np.
art. 51 ust. 1 pr. bud. nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wszczęcia
postępowania w sprawie nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu
lub jego części albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub ro-
bót budowlanych w celu doprowadzenia prowadzonych robót budowlanych do stanu
zgodnego z prawem i określenia terminu ich wykonania. Bezczynność organu w takich
przypadkach jest naruszeniem prawa.
Po drugie, jeżeli postępowanie w danej sprawie się toczy, prokurator ma prawo udziału 250
w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnię-
cie sprawy były zgodne z prawem (art. 183 § 1 k.p.a.). Nowela z 1980 r. dodała przepis,
zgodnie z którym organ administracji publicznej „zawiadamia prokuratora o wszczęciu
postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział
prokuratora w postępowaniu za potrzebny” (art. 183 § 2 k.p.a.). Można mieć wątpliwości
co do stosowania tego przepisu w praktyce. W postępowaniu administracyjnym organ
administracji publicznej jest powołany do stosowania prawa. Zawiadamianie zatem
prokuratora o niebezpieczeństwie naruszenia prawa byłoby niejako sygnalizacją tego,
że organ dopuści się pogwałcenia prawa.
Po trzecie, jeżeli postępowanie zostało zakończone, prokuratorowi od decyzji ostatecz- 251

nej służą dwa środki zaskarżenia: sprzeciw – na drodze administracyjnej i skarga – na
drodze sądowej. Konstrukcja prawna tych środków zaskarżenia jest oparta na zasadzie
konkurencji wyboru drogi weryfikacji decyzji administracyjnej. W § 367 ust. 4 Regu-
11
Dz.U. z 2017 r. poz. 1206 ze zm.

laminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych proku-

ratury wskazano kryterium wyboru drogi weryfikacji: „Jeżeli w sprawie można wnieść
zarówno skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i sprzeciw, wyboru jed-
nego z tych środków dokonuje się z uwzględnieniem potrzeby szybkiego i skutecznego
załatwienia sprawy”. W razie wyboru przez prokuratora drogi sądowej oddalenie skargi
przez sąd administracyjny wyłącza dopuszczalność wniesienia sprzeciwu opartego na
tych samych podstawach, na jakich oparta była skarga (art. 189 k.p.a.).
Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu, jeżeli przepisy Kodeksu postępowa-

nia administracyjnego lub przepisy szczególne dopuszczają wznowienie postępowania,
stwierdzenie nieważności decyzji, uchylenie lub zmianę decyzji.
Organem powołanym do rozpatrzenia sprzeciwu jest organ właściwy do wszczęcia

postępowania w danym trybie nadzwyczajnym. Postępowanie takie jest w tych przy-
padkach wszczynane z urzędu (art. 186 k.p.a.). O wszczęciu postępowania na skutek
sprzeciwu organ administracji publicznej powiadamia strony.
Sprzeciw nie powoduje wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, jednakże organ,
do którego sprzeciw wpłynął, niezwłocznie powinien stwierdzić, czy nie ma potrzeby
wstrzymania wykonania decyzji do czasu załatwienia sprzeciwu. Sprzeciw powinien
być załatwiony w terminie 30 dni od daty jego wniesienia przez prokuratora. W razie
niezałatwienia sprzeciwu w tym terminie stosuje się odpowiednio art. 36–38 k.p.a.
dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie.
Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu zwykłym lub w postępowa-

niu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, służą procesowe prawa strony.
W postępowaniu podatkowym prokurator bierze udział na zasadach określonych prze-

pisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.).
3. Podmioty na prawach strony powołane do obrony

podstawowych wartości praw jednostki
252 Uregulowanie w Kodeksie postępowania administracyjnego podmiotów na prawach
strony nie jest wyczerpujące. W postępowaniu podatkowym również zakres tej regulacji
jest ograniczony. Dla pełnego wyprowadzenia systemu podmiotów na prawach strony
należy uwzględnić regulację ustawową powoływania podmiotów, którym powierzona
jest obrona określonych, podstawowych, szczególnie istotnych dla obrony praw jednostki
oraz regulację w ustawach materialnoprawnych.

Instytucję Rzecznika Praw Obywatelskich powołano w celu rozbudowania syste-

mu gwarancji prawnych przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela,
określonych w Konstytucji i innych aktach normatywnych12. Rzecznik stał się trzecim
podmiotem, który może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach
strony, ale zakres jego procesowych uprawnień nie został określony odrębnie, lecz przez
odesłanie do praw procesowych prokuratora. Nie oznacza to jednak, że nie ma odręb-
ności w pozycji prawnej Rzecznika w postępowaniu administracyjnym.
Według art. 14 ustawy o RPO Rzecznik Praw Obywatelskich ma w postępowaniu ad- 253
ministracyjnym, a więc i postępowaniu podatkowym, następujące prawa procesowe:
żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, uczestniczenia w postępowaniu
administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi, wnoszenia skarg do sądu
administracyjnego. Wszystkie te uprawnienia może on realizować tak jak prokurator,
a więc na podstawie przepisów działu IV Kodeksu postępowania administracyjnego.
Formalnie rzecz biorąc, są to te same – chociaż nie wszystkie – uprawnienia procesowe
co w przypadku prokuratora, jednakże są one wykorzystywane z innych motywów, co
najlepiej będzie rozpatrzyć na przykładzie pierwszego z wymienionych uprawnień proce-
sowych – prawa zwrócenia się do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego Rzecznik występuje wtedy, 254

gdy zachodzi konieczność ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, w tym
również gdy stoi na straży realizacji zasady równego traktowania. Trzeba wskazać więc,
tak jak w przypadku organizacji społecznej i prokuratora, w jakich sytuacjach przesłanka
żądania wszczęcia postępowania przez Rzecznika będzie występowała. Pojawi się ona
wtedy, gdy przepis prawa materialnego dopuszcza wszczęcie postępowania na wniosek
strony oraz gdy z takiego przepisu wynika dla organu obowiązek wszczęcia postępowa-
nia, a organ pozostaje bezczynny i stan ten godzi w prawa lub wolności obywatelskie.
Jednakże skoro przyjmujemy, że gdy przepis prawa materialnego dopuszcza wszczęcie
postępowania administracyjnego na wniosek strony, to ona powinna tym prawem
rozporządzać, musimy również wskazać na wyjątek od tej zasady, który powinien mieć
miejsce w przypadku stwierdzenia nieporadności strony. W takich przypadkach Rzecz-
nik powinien występować z inicjatywą wszczęcia postępowania administracyjnego.
W praktyce Rzecznik nie wnosi żądań wszczęcia postępowania administracyjnego,
a motywem ograniczenia stosowania tego uprawnienia procesowego jest istotne zało-
żenie wykonywania funkcji przez Rzecznika na zasadzie subsydiarności.
Zgodnie z zasadą subsydiarności Rzecznik „podejmuje działania, gdy osoba, któ-

rej prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki
ochrony prawnej”, a poza tym masowość napływających do niego spraw powoduje, że
mógłby on występować z inicjatywą wszczęcia postępowania tylko w niektórych spra-
12
Rzecznik Praw Obywatelskich, Warszawa 1989, s. 42 i 46–47.

wach, co prowadziłoby do zarzutu nierównego traktowania obywateli13. Rozważania te

trzeba odnieść również do pozostałych uprawnień procesowych Rzecznika.
W postępowaniu podatkowym Rzecznik Praw Obywatelskich bierze udział na prawach

przysługujących prokuratorowi (art. 14 pkt 6 ustawy o RPO).
255 Rzecznik Praw Dziecka14 stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji RP,
Konwencji o prawach dziecka15 i innych przepisach prawa. W tym zakresie może się
zwrócić o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz uczestniczyć w tym postępo-
waniu na prawach przysługujących prokuratorowi (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o RPD).
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. Ustawą z 6.03.2018 r. o Rzeczniku

Małych i Średnich Przedsiębiorców został powołany kolejny podmiot na prawach
strony. Zadania Rzecznika wyznacza art. 1 ust. 1 ustawy o RMŚP: „Rzecznik Małych
i Średnich Przedsiębiorców [...] stoi na straży praw mikroprzedsiębiorców oraz
małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności poszanowania zasady wolności
działalności gospodarczej, pogłębiania zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej,
bezstronności i równego traktowania, zrównoważonego rozwoju oraz zasady uczciwej
konkurencji i poszanowania dobrych obyczajów oraz słusznych interesów przedsię-
biorców”. Środki ochrony praw przedsiębiorcy reguluje art. 9 ustawy o RMŚP. Zgodnie
z art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o RMŚP Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowa-
nia administracyjnego w sprawach, których przedmiot związany jest z prowadzeniem
działalności przez przedsiębiorców. W postępowaniu przysługują mu prawa procesowe,
które przysługują prokuratorowi.
4. Inne podmioty na prawach strony na podstawie ustaw

materialnoprawnych
256 Przepisy ustaw materialnoprawnych oraz ustaw ustrojowych mogą przyznawać prawa
procesowe innym podmiotom.
Rozwiązanie takie przyjmuje art. 16 ust. 3 ustawy o IOŚ. Organy Inspekcji Ochrony
Środowiska w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska
w działalności organów administracji publicznej mogą zwrócić się o wszczęcie postę-
powania, a także uczestniczyć w tych postępowaniach. Uprawnienie to przysługuje
organom Inspekcji Ochrony Środowiska na prawach przysługujących prokuratorowi.
Z mocy prawa nabywają zatem status podmiotu na prawach strony. W myśl art. 19
13
Sprawozdanie Rzecznika Praw Obywatelskich za okres 1 XII 1988–30 XI 1989, „Biuletyn Rzecznika
Praw Obywatelskich – Materiały” 1990/5, s. 16. Takie stanowisko jest wciąż aktualne.
14
Ustawa z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka.
15
Konwencja o prawach dziecka, przyjęta 20.11.1989 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.).

ustawy o IOŚ „W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania

terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko,
o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oce-
nach oddziaływania na środowisko, oraz w sprawie ustalenia lokalizacji autostrad oraz
dróg ekspresowych wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska przysługują
prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem admi-
nistracyjnym, jeżeli zgłosi swój udział w postępowaniu”.
W art. 53 ust. 2a u.p.z.p. wprowadzono postanowienie o dopuszczeniu do udziału

w postępowaniu organu regulacyjnego. Według powołanego przepisu „Prezes Urzędu
Komunikacji Elektronicznej może występować na prawach strony w postępowaniu
w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej
w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Do
Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego dotyczące prokuratora”.
Przepisów o udziale na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie

stosuje się do wspólnot samorządowych i ich jednostek pomocniczych samo-
rządu terytorialnego (np. sołectwa, osiedla, dzielnice). Przepisy ustaw samorządowych
nie przyznają im bowiem takiego statusu, może być on zatem przyznany wyłącznie
w przepisach szczególnych. Przyznanie praw procesowych strony podmiotom, gdy
nie ma ku temu podstaw prawnych, stanowi naruszenie prawa, godząc w chronione
prawa jednostki.

Rozdział X. Uczestnicy postępowania administracyjnego215
Rozdział X
UCZESTNICY POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
1. Pojęcie uczestników postępowania

W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy podmioty postępowania 257
oraz uczestników postępowania1.
Do podmiotów postępowania zaliczamy:

1) organy administracji publicznej powołane do autorytatywnej konkretyzacji nor-
my prawa materialnego w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem postę-
powania oraz
2) te podmioty, które w danej sprawie mają chronione przez prawo interesy, a zatem
stronę (strony) oraz podmioty na prawach strony.
Podmioty postępowania korzystają z przyznanej im przez prawo procesowe pełni praw

procesowych, wyrażających się w zespole uprawnień i obowiązków procesowych, zróż-
nicowanych ze względu na pozycję prawną określonego podmiotu w postępowaniu
administracyjnym.
Organ administracji publicznej ma uprawnienia i obowiązki procesowe wypływające

z jego kompetencji do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa mate-
rialnego.
Pozostałe podmioty postępowania korzystają z praw procesowych w celu zagwaran-

towania obrony ich konkretnych interesów lub interesów, do których ochrony zostały
1
T. Bigo, Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP
1960/3, s. 465; K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowaniaadministracyjnego
[w:] System Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 178.

powołane w dokonywanym przez organ administracji publicznej procesie autorytatyw-

nej konkretyzacji normy prawa materialnego.
W różnym zakresie korzystają z tych praw procesowych strony – w celu ochrony ich
interesu prawnego, podmioty na prawach strony – dla ochrony porządku prawnego,
jak w przypadku prokuratora albo ze względu na ochronę interesu społecznego, jak ma
to miejsce w przypadku organizacji społecznej.
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia

258 Do uczestników postępowania zaliczamy osoby fizyczne, osoby prawne lub inne
jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania
administracyjnego nie mają interesów chronionych przez prawo, lecz są zainteresowane
daną sprawą albo ze względu na ich faktyczne interesy (i wobec tego rozstrzygnięcie
sprawy nie będzie dla nich obojętne) albo ze względu na ich udział w niektórych czyn-
nościach postępowania (wynik tego postępowania będzie pozostawał wtedy poza sferą
ich zainteresowania).
259 Uczestników postępowania mających w sprawie interes faktyczny będziemy określać

mianem osób zainteresowanych2, tworzą oni jedną grupę tych uczestników.
Do drugiej grupy uczestników postępowania zaliczamy:

1) świadków,
2) biegłych i
3) osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin.
Prawo procesowe nie przyznaje tej grupie uczestników postępowania administracyjnego

pełni praw procesowych, a jedynie daje im pojedyncze uprawnienia.
260 Jeżeli wziąć pod uwagę pozycję procesową świadka, dokładnie scharakteryzowaną
w rozdziale XIII, to może on (w określonych sytuacjach) odmówić zeznań (art. 83
§ 1 k.p.a., art. 196 § 1 o.p.) lub odmówić odpowiedzi na niektóre pytania (art. 83 § 2
k.p.a., art. 196 § 2 o.p.), a więc może uchylić się od pewnych działań w postępowaniu
administracyjnym.
Podobnie będzie w przypadku biegłego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy

o świadkach oraz o wyłączeniu pracownika (art. 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 3 o.p.). Może
on więc uchylić się od wydania opinii, skutecznie domagając się wyłączenia od udziału
2
W. Dawidowicz, Zagadnienia „osoby zainteresowanej” we współczesnym polskim postępowaniuadmini-
stracyjnym [w:] Prawo, administracja, gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara, red. J. Łętowski,
J. P. Pruszyński, Wrocław 1983, s. 69 i n.

w postępowaniu, może odmówić odpowiedzi na niektóre pytania, jeżeli np. dotyczą one
spraw objętych tajemnicą zawodową.
Świadek, biegły lub osoba trzecia zobowiązana do okazania przedmiotu oględzin mają
obowiązek stawienia się na wezwanie organu administracji publicznej (art. 50 § 1 w zw.
z art. 51 k.p.a., art. 155 § 1 w zw. z art. 156 o.p.), a jeżeli tego obowiązku nie dopełnią,
mogą być ukarani grzywną na podstawie przepisu art. 88 § 1 k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym karą porządkową określoną w art. 262 o.p. Korzystają oni z prawa do
złożenia wniosku o zwolnienie od kary grzywny, a na postanowienie odmowne w tej
kwestii służy im zażalenie (art. 88 § 2 k.p.a., art. 262 § 5 o.p.). W przypadku uchybienia
terminowi do wniesienia zażalenia mogą oni wnieść wniosek o przywrócenie terminu
(art. 58 § 1 k.p.a., art. 162 o.p.).
Przyznanie uczestnikom postępowania jedynie ograniczonych praw procesowych jest 261

uzasadnione tym, że nie mają oni własnego interesu w sprawie będącej przedmiotem
postępowania administracyjnego, sprawa ta ich nie dotyczy, jej rozstrzygnięcie nie ma
żadnego wpływu na ich sytuację prawną lub faktyczną. Pojawiają się tylko w jakimś
stadium postępowania, biorąc udział w określonej czynności procesowej, i na tym
kończy się ich rola w postępowaniu w danej sprawie.
Przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji

podatkowej nie regulują sytuacji prawnej osób zainteresowanych, a zatem ta
kategoria uczestników postępowania jest w świetle obowiązującej regulacji prawnej
pozbawiona praw procesowych.
Rezygnacja z unormowania w Kodeksie postępowania administracyjnego sytuacji praw-

nej osób zainteresowanych była uzasadniana tym, że postępowanie skargowo-wnioskowe
(dział VIII kodeksu) gwarantuje ochronę interesów faktycznych3. Osoby te mogą więc
podejmować ochronę swoich interesów, wnosząc skargę powszechną. Skarga taka, jeżeli
spełnia określone wymagania, powoduje podjęcie przez organ administracji publicznej
czynności z urzędu (art. 233 i art. 235 § 1 k.p.a.). Jeżeli toczy się już sprawa admini-
stracyjna, to skarga stanowi materiał, który organ administracji publicznej powinien
rozpatrzyć z urzędu (art. 234 pkt 2 k.p.a.) wraz z zebraną już w sprawie dokumentacją.
Osoba zainteresowana może również bronić swoich interesów w postępowaniu admi-

nistracyjnym za pośrednictwem organizacji społecznej, jeżeli jest jej członkiem albo
też zdoła nakłonić jej organy z racji celów statutowych, wymagań ochrony interesu
3
W. Dawidowicz, Zagadnienia „osoby zainteresowanej”..., s. 71–72. Art. 29 u.u.i.ś.o. stanowi, że „Każdy
ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa”. Do uwag
i wniosków zgłaszanych w ramach postępowania wymagającego udziału społeczeństwa nie stosuje się
działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 32 u.u.i.ś.o.).

społecznego do wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony lub tylko do wyra-

żenia stanowiska w sprawie (art. 31 § 1, 3 i 5 k.p.a.).
Bezpośrednio może wystąpić w postępowaniu administracyjnym osoba zainteresowana

tylko wtedy, gdy przeprowadza się rozprawę. Zgodnie z art. 90 § 3 k.p.a. organ zawiada-
mia o rozprawie „inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu
na jej przedmiot”. Regulację ochrony zainteresowanego w Kodeksie postępowania ad-
ministracyjnego można znaleźć w art. 7a § 1, który odsyła do uwzględnienia interesu
osób trzecich. W zasadzie ogólnej domniemania załatwiania sprawy na korzyść strony
wyznacza się granice tego domniemania, jeżeli sprzeciwia się temu interes osób trzecich.
Brak uregulowania w prawie procesowym sytuacji prawnej osoby zainteresowanej budzi

zastrzeżenia. Decyzja administracyjna może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz jej
skutki mogą się rozciągać także na inne osoby (jednostki organizacyjne). Trudno uznać
za wystarczającą tę ochronę, którą zapewnić może udział w postępowaniu organizacji
społecznej występującej na prawach strony, ponieważ uzależnia to obronę faktycznych
interesów osoby zainteresowanej od tego, czy organizacja społeczna chce i może podjąć
się takiej interwencji. Ani zatem działanie w drodze skargi powszechnej, ani też korzy-
stanie z pośrednictwa organizacji społecznej nie gwarantują osobie zainteresowanej
skutecznej i pełnej ochrony jej własnych faktycznych interesów, gdyż przy braku praw
procesowych własnych jest ona uzależniona od czynności podejmowanych z urzędu
przez organ administracji publicznej albo od dobrej woli organów organizacji społecz-
nej. Nie jest to spójna konstrukcja prawna, a to z tego względu, że podmiotowi, którego
interes faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, służy prawo
skargi na bezczynność wierzyciela (art. 6 § 1a u.p.e.a.). To, że przepisy materialnego
prawa administracyjnego nie udzielają jednostce ochrony prawnej, nie przesądza, iż
rozstrzygnięcie sprawy może powodować dla niej negatywne następstwa.
Pominięcie uregulowania przyznającego osobie zainteresowanej prawa procesowe może

być uzasadniane naturą jej interesów – nie ma ona interesu prawnego w danej sprawie,
a zatem nie istnieje taki interes, który powinien być chroniony w postępowaniu ad-
ministracyjnym. Należy jednak wziąć pod uwagę to, że prawo materialne nie rozciąga
ochrony na wszystkie osoby, które mogą być objęte skutkami działań prawnych orga-
nów administracji publicznej. Te niedostatki regulacji materialnoprawnej powinny być
uzupełnione stosownymi unormowaniami prawa procesowego. Przyznanie w prawie
procesowym osobom zainteresowanym uprawnień procesowych wtedy, gdy prawo
materialne mimo uzasadnionych racji nie zapewnia ochrony interesów jakiegoś kręgu
podmiotów, stwarzałoby możliwości obrony ich interesów4. Z tego względu wydaje
się zasadne rozważenie możliwości powrotu do koncepcji przyjętej w rozporządzeniu
o postępowaniu administracyjnem, w którym wyodrębniono zarówno stronę, jak i osobę
zainteresowaną.
4
W. Dawidowicz, Zagadnienia „osoby zainteresowanej”..., s. 73.

Zgodnie z przepisem art. 9 r.p.a. z kręgu osób zainteresowanych wyodrębniano strony jako 262
ściślejszą grupę podmiotów. To rozgraniczenie dwóch kręgów wynikało z art. 9 r.p.a., który
stanowił: „1. Osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność
władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy.
2. Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub
prawnie chronionego interesu, są stronami”5. Osoba interesowana mogła ustanowić pełno-
mocnika zgodnie z art. 11 r.p.a., miała prawo dowiadywać się o bieg sprawy (art. 14 ust. 1
r.p.a.), mogła też wnieść wniosek o uchylenie decyzji jako nieważnej (art. 101 ust. 1 r.p.a.).
Z art. 9 ust. 1 r.p.a. widać, że osoba interesowana mogła brać aktywny udział w postępowa-
niu, żądając podjęcia przez organ administracji publicznej określonych czynności proceso-
wych.
Przyjęcie takiej koncepcji otwierałoby osobom zainteresowanym możliwość bezpo-

średniego uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, dając gwarancję ochrony
takich interesów, które nie zostały w prawie materialnym podniesione do rangi interesów
prawnych. Wymaga podkreślenia, że obecny od lat w doktrynie prawa administracyjnego
brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych w przedmiocie przyjętej
koncepcji prawnej legitymacji procesowej strony uzasadnia w tym przedmiocie poło-
żenie akcentu na wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego
przez odchodzenie od restrykcyjnej wykładni interesu prawnego. Ta właśnie restrykcyjna
wykładnia powoduje, że jednostka pozbawiona jest ochrony na drodze postępowania
administracyjnego. Konsumowałoby to w szerokim zakresie wyróżniany w sprawie
interes faktyczny jednostki, choć należałoby mu przyznać status interesu prawnego.
5
Charakterystykę osób zainteresowanych i stron przedstawił W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu
administracyjnym, Lublin 1938, s. 42 i n.; J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – pod-
ręcznik, Warszawa 1948, s. 73.

Rozdział XI. Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego oraz szczególnego221
Rozdział XI
PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO ORAZ
SZCZEGÓLNEGO
1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego

w doktrynie
W Kodeksie postępowania administracyjnego występuje pojęcie przedmiotu, np. wy- 263
jaśnienia lub zeznania (art. 52), rozpoznania sprawy (art. 66 § 1) lub też przedmiotu
rozprawy (art. 91 § 1), podobnie jak w Ordynacji podatkowej (art. 157 § 2 – przedmiot
wyjaśnień, zeznań; art. 188 – przedmiot dowodu). W Kodeksie postępowania admi-
nistracyjnego nie używa się wprost pojęcia „przedmiot postępowania”, ale jest o nim
mowa a contrario w art. 105 § 1 (art. 208 § 1 o.p.), w którym stanowi się o umorzeniu
postępowania, które „z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe”. Postępowa-
nie administracyjne może wobec tego toczyć się tylko wtedy, gdy jest „przedmiotowe”,
jeżeli ma swój przedmiot, a brak przedmiotu postępowania – bezprzedmiotowość
prowadzi do podjęcia decyzji przerywającej definitywnie wszystkie czynności organu
administracji publicznej prowadzone w sprawie. Jak widać, pojęcie „przedmiot postępo-
wania administracyjnego” musi mieć określoną treść prawną, skoro bezprzedmiotowość
tego postępowania, pojawiająca się z „jakiejkolwiek przyczyny”, powoduje zawsze jeden
skutek prawny, a mianowicie podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, czyli decyzji,
która nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie tworzy praw lub obowiązków, ale prze-
rywa w sposób stanowczy bieg całego postępowania1. Pojęcie przedmiotu postępowania
administracyjnego pojawia się również w rozważaniach doktrynalnych, ale poglądy na
to pojęcie dalekie są od jednolitości.
1
Występują również przypadki umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa – tak było
w przypadku uchylenia przepisów o kontroli publikacji i widowisk – i zniesienia organów cenzury pań-
stwowej w 1990 r. oraz zniesienia w 1994 r. szczególnego trybu najmu lokali mieszkalnych nawiązywanego
na podstawie decyzji administracyjnej.

Autor pierwszego podręcznika skodyfikowanego postępowania administracyj-

nego w rozdziale pt. „Przedmiot i pojęcie postępowania administracyjnego”
zajmował się postępowaniem administracyjnym, będącym „łańcuchem czynności
formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby zainteresowane
przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego, o ile orzecznictwo należy
do władz i urzędów administracji państwowej i samorządu terytorialnego”. Wyróżnił
dwa działy postępowania: orzekające i egzekucyjne oraz cztery stadia postępowania
orzekającego: przygotowawcze, wyjaśniające, orzekające sensu stricto i odwoławcze2.
Przedmiot postępowania był charakteryzowany pośrednio przez wyróżnienie – jak to
dziś by określono – ciągu czynności procesowych i ich stadiów. Wspomniany autor zajął
się w swoich rozważaniach przede wszystkim przedmiotem regulacji prawnej zawartej
w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnym, a pośrednio tylko przedmiotem
postępowania administracyjnego. Podobne określenia wprowadza się obecnie w od-
niesieniu do przedmiotu regulacji prawnej zawartej w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego, stwierdzając, że „K.p.a. reguluje pewien ciąg wzajemnie uwarunkowanych
czynności proceduralnych organów administracyjnych i uczestników postępowania.
Są to czynności proceduralne, gdyż dotyczą samego sposobu działania jednolitego
powszechnie dla sprawy, i to w zasadzie niezależnie od tego, o co w każdej z nich
in merito pójdzie”3. Podobnie jest określane postępowanie podatkowe, które „stanowi
określony przez prawo, zorganizowany ciąg działań organów podatkowych, podatników
i innych podmiotów mających na celu ustalenie zobowiązania podatkowego oraz jego
dobrowolną realizację”4.
Pojęcie „przedmiot postępowania administracyjnego” wprowadził do rozwa-

żań podręcznikowych W. Dawidowicz. W pierwszym podręczniku jako cha-
rakteryzujące to pojęcie wymieniał dwa elementy: zewnętrzny akt administracyjny
(w procesowej formie decyzji lub postanowienia) oraz indywidualną sprawę z zakresu
administracji państwowej (zgodnie z pierwotną treścią art. 1 k.p.a.)5. W następnych
podręcznikach odpowiednio do zmiany brzmienia art. 1 k.p.a. autor ten przedmiot po-
stępowania administracyjnego charakteryzował w nawiązaniu do sprawy indywidualnej
pozostającej we właściwości organów administracyjnych6.
Inni autorzy nie używają tego pojęcia, lecz posługują się np. określeniem celu
postępowania administracyjnego, którym ma być „prawidłowe ustalenie lub
2
W. Kałuski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929, s. 8–9.
3
4
R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2002, s. 136.
5
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 20 i n.
6
W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 27–28 i 31–32;
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 9; podobnie co do postępowania
ogólnego E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami
administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 18.

stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej”7. Cel postępowania bywa jednak

również utożsamiany z rolą lub z zadaniami samej regulacji prawnej postępowania
administracyjnego ogólnego lub szczególnego8.
Przedmiot postępowania administracyjnego, rozumiany jako obiekt regulacji 264

prawnej, jest to pewien zbiór reguł, które powinny się odnosić wyłącznie do
samego podejmowania decyzji stosowania prawa. Jeżeli przyjąć podział systemu norm
prawnych na normy merytoryczne, normy stanowienia nowych norm prawnych i normy
formalne, a w grupie norm formalnych wyróżnić jeszcze te z nich, które tworzą reguły
stosowania prawa oraz reguły organizacyjne9, to przepisy postępowania administracyj-
nego są źródłem norm prawnych formalnych, tworzących reguły stosowania prawa.
Normy materialne wyznaczają treść decyzji stosowania prawa, a wspomniana grupa
norm formalnych określa reguły podejmowania decyzji stosowania prawa.
W tym miejscu rozważań można dodać bardzo celną uwagę F. Longchampsa

o związku prawa procesowego z materialnym: „Wszelka kodyfikacja procedury
natrafia niemal nieuchronnie na następujące zadanie: trzeba określić związek tej proce-
dury z tzw. prawem materialnym (merytorycznym, substancjonalnym) w co najmniej
dwóch punktach, w początku postępowania i w jego zakończeniu. W początku postępo-
wania – bo jeśli się ustanawia czy precyzuje jakąś procedurę, a więc tok prawny dający
określone gwarancje i nakładający określone obowiązki, trzeba w sposób możliwie
generalny wskazać, kto z tej procedury może korzystać lub ma jej podlegać; a to da się
zrobić przez nawiązanie do stanu prawnego przed postępowaniem, a więc do sytuacji
tego kogoś w sferze prawa materialnego. Jest to sprawa tzw. legitymacji procesowej [...].
Ale i w zakończeniu postępowania odpowiednie określenie związku z prawem mate-
rialnym jest niezbędne. Cóż jest bowiem celem postępowania? Prawidłowe ustalenie
lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej. Otóż ta nowa sytuacja i jej dalsze
losy są czymś, co oczywiście ma swój aspekt procesowy, ale zarazem także należy do
sfery prawa materialnego”10.
Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, od którego rozpoczęły się rozwa- 265

żania w tym rozdziale, wprost daje się odnieść właśnie do związku postępowania
administracyjnego z prawem materialnym. Przedmiot postępowania istnieje dopóty,
7
F. Longchamps, Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961/12, s. 920; to rozumienie celu
postępowania przyjmuje Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administra-
cyjnym, Warszawa–Poznań 1982, s. 52; por. też Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz
postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988,
s. 15.
8
K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 139; R. Mastalski [w:] Or-
dynacja podatkowa. Komentarz 2014, s. 11–13.
9
J. Wróblewski, Modele systemów norm a system prawa, SP-E 1969/II, s. 23–24.
10
F. Longchamps, Problem trwałości..., s. 920; por. też W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne.
Wzajemne relacje [w:] Prawo w XXI wieku, Warszawa 2006, s. 428 i n. – autor analizuje aspekty: pojęciowy,
systemowy, funkcjonalny i aksjologiczny.

dopóki jest utrzymany związek procedury ze sferą prawa materialnego. Gdy on usta-
je, czynności postępowania muszą być przerwane i zamknięte, bo byłyby bezcelowe.
W niektórych przypadkach bezprzedmiotowość postępowania prowadziłaby do tego,
że samo postępowanie administracyjne byłoby uznane za nieistniejące11.
2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania

administracyjnego
266 Elementów konstytuujących przedmiot postępowania administracyjnego można
wyróżnić kilka. Podążając za poglądami W. Dawidowicza, za taki element trzeba uznać
pojęcie sprawy oraz aktu administracyjnego indywidualnego zewnętrznego, występu-
jącego pod procesowym mianem decyzji lub postanowienia. Takim elementem będą
również przesłanki istnienia postępowania administracyjnego, czyli – choć może się
to wydać na pierwszy rzut oka sprzeczne samo w sobie – elementy podmiotowe, tzn.
legitymowany organ administracyjny oraz strona. Te właśnie elementy podmiotowe
są powiązane ściśle z samą istotą jurysdykcji administracyjnej i administracyjnego
postępowania jurysdykcyjnego.
Konstytucyjna zasada działania organów władzy publicznej „na podstawie i w gra-

nicach prawa” (art. 7 Konstytucji RP) wymaga dopełnienia stwierdzeniem, że nie
każdy przepis prawa daje podstawę sprawy, która powinna być rozpatrywana w postę-
powaniu administracyjnym. Organy administracji publicznej mogą działać z wykorzy-
staniem prerogatyw administracyjnych, tzn. stosując działania władcze, jednostron-
ne, zagrożone w razie potrzeby przymusem administracyjnym tylko w sferze prawa
publicznego (administracyjnego, finansowego). Nie może wobec tego być sprawy
kwalifikującej się do rozpoznania w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub
szczególnym bez wyraźnej i wprost określonej podstawy prawnej, zawartej w po-
wszechnie obowiązujących przepisach prawa publicznego.
W obrębie prawa publicznego można wyróżnić takie przepisy, które bezpośrednio

z mocy prawa kształtują prawa lub obowiązki różnych podmiotów, oraz inne – czy-
niące to niejako pośrednio, bo kształtowanie praw lub obowiązków, nawiązanie stosun-
ków prawnych będzie wymagać aktów stosowania prawa dokonywanych przez organy
administracji publicznej. Jedne więc stosunki prawne będą powstawały z mocy prawa
(np. nabycie obywatelstwa polskiego przez dziecko rodziców będących obywatelami
polskimi, zobowiązanie podatkowe ustalone w drodze samoobliczenia przez podatnika),
inne zaś będą wynikały z decyzji administracyjnej (np. z zezwolenia udzielonego na
niektóre rodzaje działalności gospodarczej)12. Tylko w przypadku pośredniego regulo-
wania prawnego stosunków społecznych będą zawsze istniały sprawy, które mogą być
11
B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 47–48.
12
B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., SA/Wr 307/85, OSPiKA 1986/7–8, s. 297 i n.

rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym, a jedynie wyjątkowo mogą pojawiać

się sprawy rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym wtedy, gdy prawo bezpo-
średnio reguluje stosunki prawne (np. stwierdzenie obywatelstwa polskiego).
Można więc powiedzieć, że istnieją pewne właściwości porządku prawnego, z których

wynika założenie, iż nie każdy przepis prawa daje podstawę sprawy kwalifikującej się
do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym. To stwierdzenie jest szczególnie
istotne we współczesnych regulacjach prawa materialnego, które przyjmuje rozwiąza-
nia przyznające jednostce prawo do określenia obciążającego ją obowiązku w wyniku
podjęcia czynności materialnej przez tę jednostkę. Na przykład zgodnie z art. 284 ust. 1
p.o.ś. „Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość na-
leżnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego”. Czynność
ta podlega kontroli organu. Według art. 286 ust. 1 pkt 1 in principio p.o.ś. „Podmiot
korzystający ze środowiska w terminie, o którym mowa w art. 285 ust. 2, przedkłada
marszałkowi województwa wykaz zawierający, wykorzystane do ustalenia wysokości
opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska [...]”. Wykonanie tych
czynności podlega kontroli organu, której następstwem jest wydanie decyzji określającej
wysokość należnej opłaty. Zgodnie z art. 288 ust. 1 p.o.ś. „Jeżeli podmiot korzystający
ze środowiska, będąc do tego obowiązanym:
1) nie przedłożył wykazów, o których mowa w art. 286 ust. 1 – marszałek woje-
wództwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub
wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;
2) przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środo-
wiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane
nasuwające zastrzeżenia – marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji,
na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora
ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą
należną a wynikającą z wykazu;
3) nie dokonał rozliczenia wielkości emisji, o którym mowa w art. 92 ustawy z dnia
12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnia-
nych – marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie
wykazu prowadzących instalacje i operatorów statków powietrznych, którzy nie
dopełnili obowiązku rozliczenia wielkości emisji, przekazanego przez Krajowy
ośrodek bilansowania i zarządzania emisjami, o którym mowa w art. 3 ust. 1
ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnia-
nych i innych substancji”.
Takie też rozwiązanie przyjęte w przepisach prawa podatkowego daje podstawy do

wyodrębnienia postępowania podatkowego w ścisłym tego słowa znaczeniu od sze-
rokiego jego rozumienia, albowiem to szeroko rozumiane postępowanie podatkowe
dotyczy sytuacji, w których stosuje się technikę samoobliczania podatku (np. podatek
dochodowy od osób fizycznych) lub też obliczanie podatku przez płatnika. W tych

przypadkach zasadnicze znaczenie ma kontrola podatkowa i czynności sprawdzające,

a nie rozumiane ściśle czynności procesowe postępowania podatkowego, unormowane
w dziale IV Ordynacji podatkowej13.
Podobnie niektóre uprawnienia przysługują jednostce na podstawie czynności mate-

rialnej tej jednostki poddanej kontroli organu administracji publicznej. Przykładem jest
rozwiązanie przyjęte w ustawie z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane. Według art. 29 ust. 1
pr. bud. jednostka kształtuje w wyznaczonym zakresie przedmiotowym uprawnienie
do budowy na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 5 pr. bud., który stanowi, że
„Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budow-
lanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia
doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót
budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej
nie wniósł sprzeciwu w tym terminie”.
Wynikają z tego dwie konsekwencje – musi istnieć organ administracji publicz-

nej, umocowany do działania w określonej sferze prawa publicznego i umo-
cowanie to nie może mieć charakteru ogólnego, ale musi dotyczyć określonych
stosunków społecznych lub gospodarczych kwalifikujących się do uregulowania
ich w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Przesłanka pierwsza – ist-
nienie organu prawnie umocowanego do działania – musi być spełniona, aby można
było mówić o postępowaniu administracyjnym – istniejącym, a nie tylko pozornym.
Jej znaczenie rośnie wtedy, gdy ustawodawca dopuszcza działanie w sferze prawa pub-
licznego różnych podmiotów samorządowych oprócz organów administracji rządowej,
jak również dopuszcza zlecanie spraw z dziedziny administracji publicznej podmiotom
różnego rodzaju.
Przepisy prawa obowiązującego narastają latami i są tworzone przy zastosowaniu róż-

nych konwencji pojęciowych i terminologicznych. Nie wszystkie z nich wskazują wprost
na decyzję administracyjną jako formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (spra-
wy podatkowej). W nadaniu należnej rangi ustawie jako jedynemu źródłu przepisów
umocowujących do wydawania decyzji administracyjnych szczególną rolę odegrało
orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, bo już w pierwszych orzeczeniach
formułowano tezę, że podstawą prawną decyzji administracyjnej adresowanej do pod-
miotu zewnętrznego w stosunku do administracji państwowej może być jedynie przepis
prawa powszechnie obowiązującego, a więc ustawy lub aktu wykonawczego do niej14.
13
R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja..., s. 18; R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz
2017, s. 12 i n.
14
A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 28 i 31.

W wielu orzeczeniach NSA ukształtował pogląd na wydanie decyzji administracyjnej

jako aktu służącego konkretyzacji prawa w sprawie indywidualnej15.
3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne

Indywidualny charakter sprawy nie daje jeszcze podstaw do rozstrzygania jej w dro- 267
dze decyzji administracyjnej. W celu wyjaśnienia tego stwierdzenia trzeba odwołać
się do pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wprowadzonego
do doktryny przez M. Zimmermanna w drodze zapożyczenia zarówno pojęcia, jak też
terminu z nauki prawa procesowego cywilnego16.
Wspomniany autor jako postępowanie jurysdykcyjne traktuje takie postępo-

wanie administracyjne, w którym elementami konstrukcyjnymi są pojęcia:
strony, interesu prawnego, decyzji administracyjnej. Jego zdaniem „[...] przepis, który
powiada np., że właściwe organy mogą wydać zezwolenie wodnoprawne, przemysłowe
czy inne, jest przepisem, który dla tej kategorii spraw otwiera drogę »jurysdykcyjnego«
procesu administracyjnego. Wyłania się tutaj zagadnienie ogólne – dopuszczalności
drogi tego procesu. Prawo administracyjne nie stanowi tak jednolitej całości, jak prawo
cywilne, »corpus iuris clausum«, na podstawie którego każdy interes »cywilny« może
znaleźć rozwiązanie i w którym droga procesu cywilnego jest otwarta dla każdego. Po-
stępowanie administracyjne »jurysdykcyjne« jest tylko jednym z rodzajów postępowania
administracyjnego sensu largo (rodzajowo inne postępowanie «skargowe” z k.p.a. jest
też sui generis postępowaniem). W tych warunkach za właściwością »jurysdykcyjną«
organów administracji nie przemawia chyba domniemanie; konieczny jest tu w każdej
kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza
możliwość drogi procesu administracyjnego”17.
15
J. Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
NP 1985/9, s. 31 i n. Pojęcie decyzji administracyjnej zostanie omówione w rozdziale XIV.
16
M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie
postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967,
s. 433; autor wyróżnia w Kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie jurysdykcyjne dotyczą-
ce interesów prawnych stron oraz postępowanie skargowe dotyczące interesów zwykłych – niebędących
prawnymi – obywateli lub interesu społecznego. To pierwsze postępowanie nazywa „jurysdykcyjnym” za
M. Waligórskim, wyróżniającym trzy cele i odpowiednio do nich trzy typy procesu cywilnego: jurysdykcyjny,
egzekucyjny, zabezpieczający; w procesie jurysdykcyjnym sąd orzeka „co ma być prawem dla konkretnego
przypadku” – M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcja i struktura procesu, Warszawa 1947,
s. 36. M. Zimmermann uznał to określenie za wystarczająco szerokie, aby można było je odnieść również
do określenia istoty procesu administracyjnego. Przyjęło się ono w literaturze w odniesieniu do admini-
stracyjnego postępowania ogólnego.
17
M. Zimmermann, Z rozważań..., s. 443. Autor postępowanie administracyjne jurysdykcyjne cha-
rakteryzuje „jako postępowanie, którego zakres przedmiotowy określają przepisy prawa administracyjnego
»powszechnego«, przewidujące w określonych wyraźnie kategoriach spraw z zakresu tego prawa możność
wydawania przez organy administracji państwowej decyzji administracyjnych, tzn. norm jednostkowych
regulujących indywidualne prawa lub obowiązki ich adresatów w tej sferze” (s. 445).

Pogląd M. Zimmermanna dotyczący konieczności wskazania wyraźnego prze-

pisu prawa jako podstawy dopuszczalności drogi procesu administracyjnego
w danej kategorii spraw znajduje mocne uzasadnienie w kolejnych określeniach przez
prawodawcę zakresu stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogól-
nym. W przepisie art. 1 r.p.a. wyrażone to było przez wprowadzenie pojęcia sprawy
z zakresu prawa administracyjnego załatwianej przez organy administracji rządowej
i samorządowej. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu pier-
wotnego w art. 1 i 2 wyrażał tę samą ideę przez użycie pojęcia „indywidualna sprawa
z zakresu administracji państwowej” i wskazanie na organy administracji państwowej
jako w pierwszej kolejności właściwe do prowadzenia postępowania administracyjnego.
W tekście obowiązującym do 27.05.1990 r. używano pojęcia „indywidualna sprawa
rozstrzygana decyzją administracyjną”, jeżeli pozostawała ona we właściwości organów
administracji państwowej (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.).
268 Obowiązujący tekst Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera pojęcie

„indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej”, która
pozostaje we właściwości organów administracji publicznej, obejmującej administra-
cję rządową centralną i terenową, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne
podmioty wykonujące zlecone funkcje administracji publicznej. Przepisy kodeksu
o postępowaniu administracyjnym ogólnym są stosowane w typowych sprawach indy-
widualnych regulowanych prawem administracyjnym, wymagających wydania decyzji
administracyjnej w celu usunięcia stanu nieustalenia prawa lub sporu o prawo, z zasto-
sowaniem systemu czynności i gwarancji procesowych. Ten zespół przepisów prawnych
tworzy podstawę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
269 Prawną podstawę postępowania administracyjnego szczególnego stanowią

przepisy Ordynacji podatkowej, przede wszystkim jej działu IV, których zakres
obowiązywania został również rozciągnięty na postępowanie w sprawach celnych.
Postępowanie podatkowe jest prowadzone przez wymienione w art. 13 o.p. organy
podatkowe w sprawach indywidualnych dotyczących zobowiązań podatkowych i in-
nych spraw regulowanych przepisami prawa podatkowego (art. 2 i 3 o.p.), które są
rozstrzygane przez wydanie decyzji, będącej procesową formą indywidualnego aktu
administracyjnego. Postępowanie podatkowe w znaczeniu ścisłym jest więc w nowym
stanie prawnym szczególną odmianą jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
Z tego względu znaczna liczba zagadnień teorii postępowania administracyjnego będzie
wspólna dla postępowania administracyjnego ogólnego i postępowania podatkowego
rozumianego ściśle18.
Inaczej będzie się przedstawiała ta kwestia w odniesieniu do postępowania podatkowe-

go rozumianego szeroko (np. przy samoobliczaniu podatków), a także w odniesieniu
do wyłączonego spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego
18
R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 14–15.

postępowania w sprawach karnych skarbowych lub też w sprawach pozostających we

właściwości organów dyplomatycznych i konsularnych, jak również występujących
w stosunkach zależności organizacyjnej i osobowej między organami państwowymi
i w państwowych jednostkach organizacyjnych. Występujące w toku rozpatrywania
tych spraw elementy proceduralne nie dają podstaw do zaliczenia ich do postępowania
typu jurysdykcyjnego.
4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu

administracyjnego
Podsumowując rozważania rozdziału, należy określić dwa pojęcia: przedmiot postę-
powania administracyjnego oraz przedmiot konkretnie oznaczonego postępowania
administracyjnego, czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie
co do imiennie określonych podmiotów. Konieczne będzie również objaśnienie kilku
elementów wspomnianych określeń.
Przedmiot postępowania administracyjnego tworzą takie przypadki decyzji 270

stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w których te organy są
wprost powołane przepisami prawa publicznego do orzekania, w razie sporu o prawo
lub w razie nieustalenia prawa, w drodze zewnętrznego aktu administracyjnego indy-
widualnego, w prawnie uregulowanym trybie podejmowania decyzji stosowania prawa,
zapewniającym jej standard zgodny z ideą decyzji praworządnej.
W tym określeniu pojęcie organu administracji publicznej jest użyte na oznaczenie 271
organów administracji publicznej wszystkich szczebli i rodzajów (terenowe, centralne,
administracji ogólnej, specjalnej), organów samorządu terytorialnego działających
w sprawach własnych lub zleconych, a także wszystkich innych państwowych, społecz-
nych, samorządowych jednostek organizacyjnych, jeżeli przepisem ustawowym powie-
rzono im sprawowanie funkcji administracji publicznej, połączone z umocowaniem do
wydawania decyzji administracyjnych.
Ze względu na teoretyczny charakter określenia trzeba było w nim użyć doktrynalnego

pojęcia aktu administracyjnego indywidualnego o charakterze zewnętrznym. Akt
taki w postępowaniu administracyjnym występuje w procesowej formie albo decyzji
administracyjnej, albo postanowienia. Od razu trzeba zwrócić uwagę na to, że jeżeli
nawet występuje ugoda administracyjna jako forma procesowa rozstrzygnięcia sprawy,
a ta ugoda jest traktowana w doktrynie jako odrębna od innych prawna forma działania
administracji, to zrównuje się ją w skutkach prawnych z decyzją administracyjną, przy-
najmniej gdy chodzi o kwestie procesowe (art. 121 k.p.a.). Dotyczy to też milczącego
załatwienia sprawy, które zrównane jest w skutkach prawnych z decyzją.

272 Zespół norm formalnych składających się na uregulowanie procedury administracyjnej

charakteryzuje się tym, że może determinować jakość treści decyzji stosowania pra-
wa, może zapewnić standard czynności procesowych na tyle wysoki, aby prawidłowo
ustalono treść decyzji stosowania prawa, ponieważ np. wymaga się czynnego udziału
strony postępowania, dowody poddaje się swobodnej ocenie, zapewnia się możliwość
dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji.
Normy proceduralne są takim podsystemem, który jest uporządkowany wewnętrz-

nie, a wyznacza on kolejność czynności procesu decyzyjnego, przez co standaryzuje
czynności różnych organów oraz stron i innych uczestników postępowania. Te normy
formalne są społecznie doniosłe przez to, że porządkują czynności podejmowania de-
cyzji stosowania prawa, i to zgodnie z przyjętą w państwie ideologią stosowania prawa
(np. z ideą decyzji związanej prawem, decyzji praworządnej)19. Powoduje to skutek
dwojaki: po pierwsze, materialną treść decyzji stosowania prawa ocenia się również
przez pryzmat poprawności procedury, przy której zastosowaniu została ona podjęta, po
wtóre, przestrzeganie procedury staje się wartością samą w sobie przez to, że tworzy ona
ważną płaszczyznę stosunków jednostki z aparatem państwowym lub samorządowym
w sferze prawa publicznego20.
273 Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego

podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowią-
zujących organy administracji publicznej są władne podjąć decyzję administracyjną
albo orzekając w niej o uprawnieniach lub o obowiązkach indywidualnego podmiotu,
albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania.
274 Pojęcie sprawy indywidualnej, tzn. konkretnej w podwójnym znaczeniu, czyli doty-
czącej indywidualnej osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej
oraz odnoszącej się do indywidualnie oznaczonego uprawnienia lub obowiązku, jest
pojęciem prawnym występującym w art. 1 pkt 1 k.p.a., a poza tym do jego interpretacji
można odnieść wcześniej stosowane i wyjaśnione w literaturze pojęcie sprawy admi-
nistracyjnej21 albo normatywnie określone pojęcia podatnika, płatnika, inkasenta lub
osoby trzeciej (art. 133 § 1 w zw. z art. 7–9 o.p.).
19
J. Borkowski, Normy prawa materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, SP-E 1982/
XXVIII, s. 30–31 i 36.
20
Por. Z. Kmieciak, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (założenia teoretyczne
i doświadczenia praktyki), PiP 1994/10, s. 56 i n. W. Lang (Prawo procesowe..., s. 434) stwierdza w ocenie
aspektu aksjologicznego, że „wartość moralna procedur składających się na uczciwy proces jest niezależna
od treści prawa materialnego”.
21
Por. np. W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 27; W. Dawidowicz, Postępowanie
administracyjne. Zarys..., s. 27–30; W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 7–10. Pewne zamieszanie wprowadza
samo używanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego w różnych znaczeniach wyrazu
„sprawa”, na co zwraca uwagę T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego,
AUWr, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990/1022, s. 329 i n.

Na uwagę zasługuje to ustalenie doktrynalne, z którego wynika, że w sprawach

podatkowych dotyczących poszczególnych ich rodzajów najpierw trzeba ustalić
przedmiot podatku, a dopiero na tej podstawie z uwzględnieniem zróżnicowania praw
i obowiązków (sytuacji podatkowej) określa się podmiot obowiązku podatkowego22,
a w dalszym biegu sprawy – zobowiązania podatkowego.
Konieczne było zwrócenie uwagi na rangę podstawy prawnej działania organu admini-
stracyjnego oraz trzeba było uwzględnić punkt wyjścia rozważań, tzn. art. 105 § 1 k.p.a.
(art. 208 § 1 o.p.) stanowiący o tym, że przed organem prowadzącym postępowanie
w konkretnej sprawie występuje alternatywa: albo musi on rozstrzygnąć sprawę mery-
torycznie, usuwając stan nieustalenia prawa lub przesądzając spór co do prawa, albo też
wydać decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdzając wiążąco jego bezprzedmioto-
wość, czyli brak prawnych możliwości orzekania co do istoty sprawy – jej przedmiotu.
22
M. Kalinowski, Podmiotowość prawna podatnika, Toruń 1999, s. 32–33 i 68.

Część trzecia. Czynności procesowe trybu zwykłego postępowania administracyjnego
233
Część trzecia
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO
POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO

Rozdział XII. Czynności procesowe postępowania administracyjnego235
Rozdział XII
CZYNNOŚCI PROCESOWE POSTĘPOWANIA

ADMINISTRACYJNEGO
1. Uwagi wstępne o czynnościach postępowania

administracyjnego
Określenie istoty postępowania administracyjnego przyjmowane współcześnie 275
nawiązuje do dawnych wzorów. W pierwszym systematycznym podręczniku
tego postępowania była mowa o tym, że „Postępowanie administracyjne jest łańcu-
chem czynności formalnych, przedsiębranych przez władzę administracyjną i osoby
interesowane przy wykonywaniu przepisów prawa administracyjnego”1, co stanowi
udany pierwowzór pojęcia zorganizowanego ciągu działań prawnych, przyjmowanego
za metodologiczną podstawę analizy procedury administracyjnej2. Wydaje się, że po
prostu istota działań decyzyjnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym
narzuca z konieczności pewien punkt widzenia w tych kwestiach. Ten łańcuch lub ciąg
czynności (działań) można badać z punktu widzenia teorii decyzji, skoro chodzi o to,
że w postępowaniu administracyjnym zmierza się do nielosowego wyboru pewnego
rozstrzygnięcia i na jego podstawie – pewnego działania, co musi być poprzedzone
gromadzeniem informacji – i to w sposób sformalizowany3.
Na ciąg czynności formalnych składają się działania prawne oraz faktyczne. Ważne
miejsce zajmują wśród nich procesowe akty władcze oraz możliwość ich weryfikowania.
Do tego ciągu działań muszą być włączone czynności materialno-techniczne, a ich po-
dejmowanie wymaga określonej wiedzy fachowej pracownika. W każdej sprawie inaczej
układa się ten ciąg działań, nawet gdy stosuje się ten sam przepis prawa materialnego,
ale stan faktyczny sprawy może wymagać innych czynności proceduralnych.
1
W. Kałuski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929, s. 8.
2
Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 145–146.
3
Ten punkt widzenia charakteryzuje szerzej J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Warszawa 1970,
s. 94–112.

236 Część trzecia. Czynności procesowe trybu zwykłego postępowania administracyjnego
276 Porządkowanie ciągu działań postępowania administracyjnego może być do-

konywane na podstawie różnych kryteriów. Systematyka przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego jest jednym z przykładów porządkowania czynności
postępowania administracyjnego. W doktrynie z reguły przyjmuje się systematykę
kodeksu jako podstawę charakterystyki postępowania w pierwszej instancji4.
277 Można jednak przyjąć inne założenie, pozwalające na wyróżnienie czynności meryto-
rycznych postępowania, wpływających na jego zakres podmiotowy i przedmiotowy,
oraz czynności techniczno-procesowych, które występują w każdej procedurze sądowej
lub pozasądowej.
278 Na odrębne potraktowanie zasługują środki prawne służące zdyscyplinowaniu dzia-

łań wszystkich podmiotów postępowania. Trzeba również zwrócić uwagę na wydawa-
ne w toku postępowania orzeczenia organu dotyczące czynności procesowych, ich
zakresu i kolejności podejmowania w sprawie. Czynności procesowe są uregulowane
szczegółowo w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej
w odniesieniu do toku postępowania w pierwszej instancji, ale te przepisy są stosowane
również w postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach trybów nadzwyczaj-
nych. W najszerszym zakresie stosuje się je przy rozpatrywaniu w pierwszej instancji
sprawy po raz pierwszy, a w różnym już zakresie – stosownie do potrzeb zaistniałych
w toku postępowania – przy rozpatrywaniu odwołania lub w jednym z nadzwyczajnych
trybów postępowania.
Wszczęcie postępowania administracyjnego nie oznacza wyłącznie zapoczątko-

wania czynności procesowych w sprawie, która nie była jeszcze w ogóle rozpozna-
wana przez organy administracji publicznej, lecz dotyczy także wszczęcia postępowania
w kolejnej instancji administracyjnej lub podjęcia postępowania w nadzwyczajnym
trybie. Przesłanki dopuszczalności wszczęcia tych różniących się od siebie postępowań
nie będą te same, ale wiele czynności związanych z samym wszczęciem postępowania
będzie identycznych i będą one dokonywane na podstawie przepisów rozdziałów 1–9
działu II Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozdziałów 1–12 działu IV
Ordynacji podatkowej.
Czynności procesowe uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i Or-

dynacji podatkowej jako czynności trybu zwykłego będą stosowane w postępowaniu
weryfikacyjnym przed organem odwoławczym, a także w trybach nadzwyczajnych.
Organy odwoławcze powinny z zasady orzekać co do istoty sprawy i wobec tego albo
one same, albo z pomocą organów pierwszej instancji powinny prowadzić wszystkie
czynności postępowania, stosując wprost lub odpowiednio przepisy obowiązujące przed
4
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–
Poznań 1982, s. 129–182; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983,
s. 131–195; E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2000, s. 113–142.

pierwszą instancją (art. 140 k.p.a., art. 235 o.p.). Na ten obowiązek organu odwoławczego
wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.05.1982 r., I SA 95/825.
Podobnie jest w przypadku prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym. 279

Organ weryfikujący decyzję w tym trybie stosuje przepisy normujące postępowanie
przed organem pierwszej instancji. Przepisy rozdziału 12 i 13 działu II Kodeksu postę-
powania administracyjnego nie zawierają takiego wyraźnego odesłania, jakie znajduje
się w art. 140 k.p.a. i w art. 235 o.p. co do postępowania odwoławczego, ale skoro istnieje
podstawa do wszczęcia postępowania weryfikacyjnego i rozstrzygnięcia w nim jako
w nowej sprawie, to musi być stosowana procedura jej rozpatrywania unormowana
prawnie – właśnie w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej.
Niektóre czynności procesowe trybu zwykłego będą podejmowane przez różne organy 280
poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego. Przed wyda-
niem zaświadczenia należy niekiedy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o czym
stanowi art. 218 § 2 k.p.a., i wobec tego należy sięgnąć do przepisów np. o dowodach.
Organy podatkowe przy wydawaniu zaświadczeń mają obowiązek odpowiedniego
stosowania znacznej liczby wymienionych w art. 306k o.p. przepisów normujących
czynności postępowania w pierwszej instancji.
Pośrednio na konieczność przeprowadzenia czynności postępowania wyjaśniającego

wskazuje art. 237 § 2 k.p.a. dotyczący skarg i wniosków (w zw. z art. 247 k.p.a.). Na
mocy art. 69 pr. prok. prokurator, podejmując czynności zmierzające do ochrony pra-
worządności w ramach prokuratorskiej kontroli, może prowadzić własne postępowanie
wyjaśniające, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Te przepisy są w swej treści dość uniwersalne i można je stosować w szerszym zakresie,
choć oczywiście będzie to już stosowanie z zachowaniem odpowiedniości.
2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania

Wszczęcie postępowania. Zasada skargowości i zasada oficjalności. Forma 281
rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepisy Kodeksu po-
stępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej głoszą (art. 61 § 1 k.p.a.,
art. 165 § 1 o.p.), że postępowanie administracyjne „wszczyna się na żądanie strony lub
z urzędu”. Z brzmienia przepisów wynikałoby, że jest to alternatywa łączna („lub”), pod-
czas gdy jest to alternatywa rozłączna, gdyż wszczęcie postępowania nie może nastąpić
jednocześnie na wniosek, czyli zgodnie z zasadą dyspozycyjności, oraz z urzędu, czyli
na mocy zasady oficjalności. W przepisach proceduralnych tylko wyjątkowo określa się,
w jakim wypadku wszczyna się postępowanie na zasadzie dyspozycyjności (np. z niektó-
rych przyczyn wznowienia postępowania), bo przede wszystkim w ustawach odrębnych
5
ONSA 1982/1, poz. 41.

o charakterze materialnym stanowi się, w których sprawach obowiązuje bezwzględna

albo względna zasada dyspozycyjności chroniąca interesy jednostki przed niepożądaną
ingerencją administracyjną.
282 Na organie administracji publicznej zawsze spoczywa obowiązek przestrzegania swojej

właściwości (art. 19 k.p.a., art. 15 § 1 o.p.), który musi wypełnić, zarówno wtedy, gdy ma
wszcząć postępowanie z urzędu, jak i wówczas, gdy wpływa do niego żądanie wszczęcia
postępowania. Jeżeli organ ustali w drodze czynności wewnętrznych, że nie jest właściwy
w sprawie, to nie będzie miał podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Jeżeli zaś do
tego samego wniosku dochodzi po zapoznaniu się z treścią żądania, to ma obowiązek
jego przekazania do administracyjnego organu właściwego albo zwrócenia go osobie
wnoszącej z pouczeniem o właściwości w danej sprawie sądu lub jeszcze innego organu.
Trzeba dodać, że prawny charakter czynności przekazania lub zwrotu żądania zmieniał
się, była to początkowo czynność materialno-techniczna, powodująca prawny skutek
przez fakty, potem przez wiele lat miała formę zaskarżalnego postanowienia proce-
sowego, a obecnie, w celu uproszczenia załatwiania spraw, przywrócono jej charakter
czynności materialno-technicznej.
283 W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej

nie było podstaw do przeprowadzenia przez organy administracji publicznej wiążącej
oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym
i przedmiotowym w celu ustalenia, czy wnosi je osoba będąca stroną postępowania i czy
nie ma przeszkód prawnych wyłączających możliwość rozpatrzenia konkretnej sprawy.
Z tego względu w doktrynie i w orzecznictwie sądu administracyjnego na długo utrwalił
się pogląd, że stwierdzenie tego, czy żądanie wniosła rzeczywiście strona postępowania,
czy jakaś inna osoba, powinno się znajdować dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę
co do jej istoty albo w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zmiana
tego stanu prawnego została dokonana najpierw przez nowelizację Ordynacji podatkowej
w 2002 r., a następnie w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego
wprowadzającej w 2011 r. identyczne rozwiązanie prawne do postępowania ogólnego.
W obecnym stanie prawnym organ ma prawne podstawy do odmowy wszczęcia po-

stępowania, gdy podmiot wnoszący żądanie nie ma legitymacji strony w konkretnej
sprawie albo gdy są inne przyczyny braku podstaw do prowadzenia postępowania
w danej sprawie (np. wskutek przedawnienia). Odnieść to można jednak tylko do
przypadków, gdy brak interesu prawnego wnoszącego podanie nie wymaga podjęcia
czynności wyjaśniających. Przykładem takiego rozwiązania prawnego przesądzającego
expressis verbis status strony jest art. 59 ust. 7 pr. bud., który stanowi, że „Stroną w po-
stępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przy-
padku inwestycji KZN – inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości”. Jeżeli dla
ustalenia interesu prawnego niezbędne jest podjęcie czynności wyjaśniających, organ

obowiązany jest wszcząć postępowanie. Wynik negatywny jest podstawą do wydania

decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.).
Żądanie wszczęcia postępowania wpływające do organu administracji publicznej powo- 284

duje różne skutki prawne. Jeżeli żądanie odpowiada wszystkim prawnym wymaganiom
podmiotowym i przedmiotowym, to powoduje ono wszczęcie postępowania z mocy
przepisów procesowych.
Wniesienie żądania przez stronę wywiera skutek prawny w dniu jego doręcze-
nia organowi administracji publicznej, tzn. w dacie wpływu żądania na piśmie
utrwalonym w postaci papierowej albo zgłoszenia do protokołu żądania ustnego lub też
w przypadku utrwalenia pisma w postaci elektronicznej w dniu wystawienia dowodu
otrzymania; jest to „dzień doręczenia żądania organowi”, o czym stanowią art. 61 § 3 i 3a
k.p.a. i art. 165 § 3 i 3b o.p.6 Innym zagadnieniem będzie zachowanie, ustanowionego
przepisami odrębnymi, terminu wniesienia żądania przez stronę, bo strona może go
dotrzymać, dokonując czynności określonych w art. 57 § 5 k.p.a. i art. 12 § 6 o.p.
Miejsce skargi powszechnej we wszczęciu postępowania w sprawie 285
Zgodnie z art. 233 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania może być wniesione
w formie skargi powszechnej, która, jeżeli pochodzi od strony, niezależnie od nazwy,
będzie podstawą wszczęcia postępowania z mocy art. 61 k.p.a. lub art. 165 o.p. Według
bowiem art. 222 k.p.a. treść pisma przesądza o jego charakterze, a nie nazwa czy forma.
Jeżeli skarga jest pismem procesowym strony, to musi być rozpatrzona zgodnie z prze-
pisami proceduralnymi (art. 233 i 240 k.p.a.).
Obowiązki organu w stadium wszczęcia postępowania 286
W postępowaniu ogólnym organ administracji publicznej ma obowiązek ustalenia, jakie

podmioty są stronami wszczętego postępowania, i musi powiadomić je o tym, że mają
prawo do czynnego udziału w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). Taki sam obowiązek
spoczywa na organie podatkowym po wprowadzeniu do Ordynacji podatkowej art. 165
§ 3a. Na podstawie art. 183 § 2 k.p.a. organ powinien zawiadomić prokuratora, jeżeli
jego udział w postępowaniu administracyjnym (postępowaniu podatkowym) w ocenie
organu prowadzącego postępowanie byłby potrzebny. Dotyczy to też tych podmiotów
na prawach strony, które mają pozycję procesową przysługującą prokuratorowi. Zgodnie
z art. 31 § 4 k.p.a. należy o wszczętym postępowaniu powiadomić organizację społeczną,
jeżeli może być zainteresowana wynikiem sprawy ze względu na cele statutowe lub wy-
magania interesu społecznego. Takiego obowiązku nie wprowadzono w postępowaniu
6
Art. 61 3a k.p.a. i art. 165 § 3b w brzmieniu nadanym ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektro-
nicznych.

podatkowym, ponieważ obowiązują tam inne zasady udziału organizacji społecznej na

prawach strony (art. 133a § 1 o.p.).
W toku postępowania nie ma różnic w czynnościach procesowych, które byłyby

zależne od trybu jego wszczęcia, z dwoma tylko wyjątkami, będącymi przejawem
zasady dyspozycyjności – dotyczy to zawieszenia postępowania (art. 98 § 1 k.p.a.,
art. 204 § 1 o.p.) oraz jego umorzenia (art. 105 § 2 k.p.a., art. 208 § 2 o.p.) na wniosek
strony, która żądała wszczęcia postępowania.
287 Granice dyspozycyjności i skutki prawne naruszenia
Uchybienie zasadzie dyspozycyjności, wynikające ze wszczęcia postępowania przez

organ administracji publicznej bez wymaganego prawem żądania strony, ma znamiona
rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji7.
Szczególnego rodzaju wyjątek został wprowadzony przepisem art. 61 § 2 k.p.a., na
podstawie którego organ może wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie, w której
prawo materialne wymaga zawsze tylko żądania strony, jeżeli będą spełnione łącznie
dwie przesłanki: a) wymaga tego „szczególnie ważny interes strony”; b) organ uzyska
zgodę strony na prowadzenie postępowania. W przypadku braku zgody strony organ
umorzy postępowanie. Takiego rozwiązania nie wprowadzono do przepisów postępo-
wania podatkowego.
288 Z mocy prawa nie powoduje wszczęcia postępowania żądanie dotknięte wadami
nieusuwalnymi. Wadliwe będzie żądanie wniesione przez osobę niebędącą stroną
postępowania (wada podmiotowa) lub dotyczące sprawy niekwalifikującej się prawnie
do rozpatrzenia (wada przedmiotowa). Po stwierdzeniu takiej wadliwości żądania organ
wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które osobie wnoszącej
żądanie służy zażalenie (art. 61a § 1 i 2 k.p.a., art. 165a § 1 i 2 o.p.), a w dalszej kolejności
skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie zostanie wszczęte,
ale nie pozbawia się ochrony prawnej osoby roszczącej sobie prawo do rozstrzygnięcia
sprawy na drodze administracyjnej. Nie powoduje wszczęcia postępowania podanie
dotknięte wadami formalnymi, które nie zostaną usunięte (art. 64 § 1 k.p.a., art. 169
§ 1a o.p.). W takim przypadku organ pozostawia podanie bez rozpatrzenia.
289 Wszczęcie postępowania z urzędu (zasada oficjalności) może nastąpić w kilku

sytuacjach uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego:
1) organ działa z własnej inicjatywy – czy to na skutek własnych informacji, czy
to kontroli wewnętrznej – albo z inicjatywy organu nadzoru; obowiązek działa-
nia na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a., art. 120 o.p.) wyraża się również
w tym, że organ powinien dążyć do eliminowania przypadków niepewności co
do prawa lub obowiązków ustanawianych w drodze decyzji; poza tym prawo ma-
7
Wyrok NSA z 20.09.1984 r., II SA 1184/84, ONSA 1984/2, poz. 78.

terialne może nakładać obowiązek wydania decyzji z urzędu bez oczekiwania na

wniosek stron, bo wszelka przewlekłość byłaby szkodliwa dla interesu publicz-
nego;
2) z żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącego określonej osoby lub określo-
nych osób występują podmioty na prawach strony, działając zgodnie z: art. 31
§ 1 w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. – organizacja społeczna, art. 182 k.p.a. – prokurator,
art. 14 pkt 6 ustawy o RPO w zw. z art. 182 k.p.a. – Rzecznik Praw Obywatelskich,
art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o RPD w zw. z art. 182 k.p.a. – Rzecznik Praw Dziecka,
art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o RMŚP w zw. z art. 182 k.p.a. – Rzecznik Małych i Śred-
nich Przedsiębiorców;
3) wszczęcie postępowania z urzędu następuje na skutek skargi powszechnej
wniesionej przez osobę trzecią (art. 233 zdanie drugie k.p.a.).
Forma rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepisy Kodeksu postę-

powania administracyjnego nie wprowadzają formy rozstrzygnięcia wszczęcia
postępowania w sprawie w trybie postępowania zwykłego. Organ administracji pub-
licznej nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania. Wyjątek przewidziany jest
w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje organizacja społeczna.
W takim przypadku żądanie to wymaga rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Przepi-
sy szczególne mogą wprowadzić formę rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania. Takie
rozwiązanie przyjmuje ustawa z 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów8, stanowiąc
w art. 7 ust. 1, że „Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje
w drodze postanowienia starosty”. Forma rozstrzygnięcia jest wprowadzona w przed-
miocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie na żądanie. Artykuł 61a § 1 zdanie
pierwsze k.p.a. stanowi, że „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione
przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie
może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie
wszczęcia postępowania”. Brak formy rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w spra-
wie wywołuje wątpliwości co do daty wszczęcia postępowania. Ma to istotne znaczenie
prawne dla ustalenia zachowania ustawowego terminu załatwienia sprawy przez organ
administracji publicznej, a w następstwie dla ustalenia bezczynności, przewlekłości.
Ma to również istotne znaczenie w zakresie dopuszczonym przepisami szczególnymi
milczącego załatwienia sprawy. Upływ ustawowego terminu załatwienia sprawy liczy
się bowiem od daty wszczęcia postępowania w sprawie, przesądzając o milczącym jej
załatwieniu (art. 122c § 1 k.p.a.).
Tylko w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu na skutek żądania organizacji

społecznej, zamierzającej działać na prawach strony, nie będzie wątpliwości co do daty,
w której zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie wszczęto,
ponieważ organ ma obowiązek wydać postanowienie na podstawie art. 31 § 2 zdanie
pierwsze k.p.a.
8
Dz.U. z 2018 r. poz. 908 ze zm.

W pozostałych przypadkach należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego, przyjąć, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego „można uznać dzień pierwszej
czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ
do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod
warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę”9.
W postanowieniu NSA z 22.04.1981 r., SA 1089/8110, stwierdza się, że „W braku innych

dowodów za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu można przyjąć
dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub świadków w sprawie będącej
przedmiotem decyzji”. Pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje wyraźne
wsparcie w art. 10 § 1 k.p.a. nakładającym na organ administracji publicznej obowiązek
zapewniania czynnego udziału stronom „w każdym stadium postępowania”, a więc
również od jego wszczęcia.
290 Wszczęcie postępowania z urzędu w sprawach podatkowych następuje, zgodnie

z art. 165 § 2 o.p., w formie postanowienia, a data jego doręczenia stronie stanowi datę
wszczęcia postępowania, co usuwa wszelkie wątpliwości występujące przy stosowaniu
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania może
nastąpić z inicjatywy samego organu, na żądanie prokuratora oraz wskutek skargi po-
wszechnej. Na mocy art. 133a § 2 o.p. organ podatkowy, uwzględniając żądanie orga-
nizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby (za jej zgodą – § 1),
wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Nie obowiązuje forma posta-
nowienia w przypadkach wyliczonych w art. 165 § 5 i 7 o.p., np. o ustalenie corocznych
zobowiązań podatkowych w niezmienionym stanie faktycznym lub niektórych umorzeń
zaległości podatkowych oraz złożenia zeznania odnośnie do podatku od spadku lub
darowizny. Wszczęcie postępowania podatkowego na wniosek nie następuje w formie
postanowienia. Forma postanowienia obowiązuje w sytuacji, gdy organ podatkowy od-
mawia wszczęcia postępowania. O odmowie wszczęcia postępowania organ podatkowy
orzeka w formie postanowienia (art. 165a § 1 o.p.).
W przytoczonym wcześniej postanowieniu NSA z 4.03.1981 r., SA 654/81, mocno

zaznaczono konieczność przestrzegania właściwości i działania w granicach posia-
danych uprawnień przez organ wszczynający postępowanie z urzędu. Obowiązek ten
wynika z art. 19 k.p.a. i art. 15 o.p. oraz z zasady ogólnej działania na podstawie prawa
(art. 6 k.p.a., art. 120 o.p.). Mieści się w tym również obowiązek zbadania możliwości
prowadzenia jednego postępowania w odniesieniu do kilku spraw, czyli zastosowania
przepisu art. 62 k.p.a. (lub art. 166 o.p.), który budzi różne wątpliwości11.
9
Postanowienie NSA z 4.03.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15.
10
ONSA 1981/1, poz. 34.
11
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 82–88 i powołana tam literatura
i orzecznictwo.

Artykuł 62 k.p.a. może mieć zastosowanie w przypadku wszczęcia postępowania z urzę-

du lub na żądanie strony. Poza wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a.,
w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek, tzn. powiadomienia wszystkich stron,
organ administracji publicznej powinien rozważać od razu możliwość zastosowania
art. 62 k.p.a., stanowiącego, że „W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wy-
nikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których
właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno
postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony”. Przepis ten daje pełniejsze możliwo-
ści przestrzegania zasady równości obywateli w postępowaniu administracyjnym12 niż
równoległe prowadzenie odrębnych postępowań. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że
użyto w nim liczby mnogiej w odniesieniu do spraw, a na samym końcu myląco wspo-
mina on o więcej niż jednej stronie postępowania. Podobnie uregulowano przesłanki
łączenia spraw w art. 166 § 1 o.p. z dopuszczeniem zażalenia na postanowienie co do
prowadzenia jednego postępowania (art. 166 § 2 o.p.).
Artykułu 62 k.p.a. nie można zastosować do jednej sprawy, w której jest wiele stron
o sprzecznych lub uzależnionych od siebie interesach, ponieważ trzeba wyważyć te
interesy i obowiązki, i najczęściej to, co dla jednej strony postępowania będzie prawem,
to dla drugiej stanie się obowiązkiem albo oznaczać będzie pozbawienie praw. Przepis
ten można, a nawet – ze względów ekonomii postępowania i poszanowania równości
obywateli – należy stosować wtedy, gdy sprawy są od siebie odrębne, o których trzeba
odrębnie orzekać, ale w których jest ten sam stan faktyczny i prawny, np. wywłaszczenie
kilku nieruchomości w jednym celu13.
Wszczęcie postępowania powoduje rozpoczęcie biegu terminu do załatwienia sprawy, 291

o którym stanowi art. 35 k.p.a. (art. 139 o.p.), i dlatego tak istotne jest ustalenie po-
czątkowej daty postępowania. Termin załatwienia sprawy zależy od charakteru sprawy
i wobec tego od razu przy wszczęciu postępowania trzeba ustalić, czy należy prowadzić
postępowanie wyjaśniające i w jakiej formie (np. rozprawy – art. 89 k.p.a.; co nie dotyczy
postępowania w sprawach podatkowych w pierwszej instancji). Poza wezwaniem stron
do udziału w sprawie jest konieczne ustalenie kręgu uczestników czynności postępo-
wania, których należy wezwać do udziału w nich z odpowiednim wyprzedzeniem. Od
razu wyłania się kwestia ustalenia granic jawności akt sprawy dla stron ze względu
na konieczność ochrony informacji niejawnych lub ważnych interesów państwowych
(art. 74 § 1 k.p.a., art. 179 i 301 o.p.).
Podanie. Przepisy dotyczące podań są zamieszczone w rozdziale dotyczącym wszczęcia 292

postępowania, ale zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. (art. 168 § 1 o.p.) treścią podania może
12
Z. Kmieciak, Zasada równości obywateli wobec prawa w orzecznictwie NSA, PiP 1988/10, s. 58.
13
Zob. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s. 296–312;
zob. uwagi o współuczestnictwie formalnym na tle art. 72 § 1 pkt 2 k.p.c. – W. Broniewicz, Postępowanie
cywilne w zarysie, Warszawa 2005, s. 138–141.

być żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, a więc każdy wniosek procesowy lub
inne oświadczenie strony, uczestnika postępowania. Podanie może być wnoszone w celu
wszczęcia postępowania, jak też w trakcie jego prowadzenia i po zakończeniu go de-
cyzją. Artykuły 63–66 k.p.a. powinny raczej znajdować się w osobnym rozdziale, bo
odnoszą się do formy i skutków czynności procesowych podejmowanych przez strony
i uczestników postępowania (trzeba to też odnieść do art. 168–171 o.p.). Tylko wtedy,
gdy podanie zawiera żądanie wszczęcia postępowania, wywiera ono skutek, o którym
stanowi art. 61 § 3 k.p.a. (art. 165 § 3 o.p.), tzn. zapoczątkowuje w ogóle postępowanie
administracyjne. Podanie zawierające odwołanie lub zażalenie powoduje skutki okre-
ślone w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji
podatkowej, tzn. wszczęcie postępowania weryfikacyjnego.
293 W postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym obowiązuje zasada ograni-

czonego formalizmu, wynikająca z art. 12 § 1 in fine k.p.a. (art. 125 § 1 o.p.), w którym
stanowi się o najprostszych środkach zapewniających załatwienie sprawy i ujawnia się
jej działanie również odnośnie do podania. W art. 63 § 2 k.p.a. jako elementy mini-
malne podania wymienia się „wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres również
w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej, i żądanie” (tę samą treść za-
wiera art. 168 § 2 o.p.). Przepisy szczególne mogą te wymagania zaostrzyć, np. przez
obowiązek dołączenia dokumentów, skorzystanie z formularza zawierającego znacznie
więcej danych. Podanie sporządzone w formie papierowej może być doręczone osobiście,
przez operatora pocztowego, może być wniesione telefaksem (art. 63 § 1 k.p.a.). Pisma
utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych.
Podanie wniesione na adres poczty elektronicznej, jeżeli przepisy odrębne nie stano-
wią inaczej, organ pozostawia bez rozpoznania (art. 63 § 1 k.p.a.14). W postępowaniu
podatkowym przyjęto taki sam tryb wnoszenia podania z wyłączeniem wnoszenia za
pomocą telefaksu, ponadto podania mogą być wnoszone przez portal podatkowy.
Podanie wnoszone w postaci elektronicznej na adres do doręczeń elektronicznych,

a w postępowaniu podatkowym także przez portal podatkowy zawiera: dane w usta-
lonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach,
jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; kwalifikowany
14
W brzmieniu nadanym ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych.

podpis elektroniczny15 albo podpis zaufany16 lub podpis osobisty17, kwalifikowaną pie-
częć elektroniczną18; adres elektroniczny, również w razie złożenia podania w postaci
elektronicznej (art. 63 § 3a k.p.a., art. 168 § 3a pkt 1 o.p.).
Nie wymienia się wprost numeru telefonu jako środka łączności przy wnoszeniu podań
z uwagi na nikłe możliwości identyfikacji osoby wnoszącej je w ten sposób. Podanie
może być zgłoszone ustnie do protokołu sporządzonego przez pracownika organu,
z możliwością potwierdzenia jego wiarygodności, mimo braku podpisu osoby wno-
szącej podanie (art. 63 § 1–3 k.p.a., art. 168 § 1–3 o.p.). Wnoszący podanie w formie
papierowej ma prawo żądać potwierdzenia wniesienia przez adnotację na kopii lub
osobnym poświadczeniem (art. 63 § 4 k.p.a., art. 168 § 4 o.p.). Zachowanie formy wnie-
sienia podania jest bezwzględnie obowiązujące. W postępowaniu podatkowym
wniesienie podania w innej formie powoduje pozostawienie go bez rozpatrzenia
(art. 169 § 1b o.p.), bez obowiązku zawiadomienia o tym wnoszącego.
W art. 167 § 1 o.p. uregulowano uprawnienie strony do zmiany zakresu żądania lub
dodania nowego, jeżeli odnoszą się do tego samego stanu faktycznego sprawy. Organ
na podstawie art. 167 § 2 o.p. odmawia zmiany zakresu postępowania podatkowego
15
Według art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z 23.07.2014 r.
w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku
wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE (Dz.Urz. UE L 257, s. 73) „»kwalifikowany podpis
elektroniczny« oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego
urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu
elektronicznego”.
16
Zgodnie z art. 3 pkt 14a u.i.d.p. „podpis zaufany” to „podpis elektroniczny, którego autentyczność
i integralność są zapewniane przy użyciu pieczęci elektronicznej ministra właściwego do spraw informaty-
zacji, zawierający: a) dane identyfikujące osobę, ustalone na podstawie środka identyfikacji elektronicznej
wydanego w systemie, o którym mowa w art. 20aa pkt 1, obejmujące: imię (imiona), nazwisko, numer
PESEL, b) identyfikator środka identyfikacji elektronicznej, przy użyciu którego został złożony, c) czas jego
złożenia”. Zgodnie z art. 20ae u.i.d.p. „1. Podpis zaufany wywołuje skutki prawne, jeżeli został utworzony
lub złożony w okresie ważności środka identyfikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 20aa pkt 1. 2. Dane
w postaci elektronicznej opatrzone podpisem zaufanym są równoważne pod względem skutków prawnych
dokumentowi opatrzonemu podpisem własnoręcznym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. 3. Nie
można odmówić ważności i skuteczności podpisowi zaufanemu tylko na tej podstawie, że istnieje w postaci
elektronicznej”.
17
Według art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z 6.08.2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. z 2021 r. poz. 816
ze zm.) „podpis osobisty – zaawansowany podpis elektroniczny w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicz-
nej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego
dyrektywę 1999/93/WE, weryfikowany za pomocą certyfikatu podpisu osobistego”. Zgodnie z art. 12d ustawy
o dowodach osobistych „1. Opatrzenie danych podpisem osobistym wywołuje w stosunku do podmiotu
publicznego skutek prawny równoważny podpisowi własnoręcznemu. 2. Skutek, o którym mowa w ust. 1,
wywołuje opatrzenie danych podpisem osobistym w stosunku do podmiotu innego niż podmiot publiczny,
jeżeli obie strony wyrażą na to zgodę”.
18
Zgodnie z art. 3 pkt 27 rozporządzenia 910/2014 „»kwalifikowana pieczęć elektroniczna« oznacza
zaawansowaną pieczęć elektroniczną, która została złożona za pomocą kwalifikowanego urządzenia do
składania pieczęci elektronicznej, która opiera się na kwalifikowanym certyfikacie pieczęci elektronicznej”.

przez wydanie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. Zmiana zakresu lub rodzaju

żądania powoduje, że od nowa biegnie termin załatwienia sprawy (art. 167 § 1 o.p.).
294 Uchybienia i braki formy procesowej podania można podzielić na usuwalne i nieusu-
walne. Większość braków i uchybień formalnych można usunąć, gdy istnieje możliwość
skomunikowania się z wnoszącym podanie. Może on być wezwany do sprecyzowania
żądania, dołączenia dokumentów, złożenia wyjaśnień, do uiszczenia wymaganych opłat
i opłacenia z góry kosztów postępowania (art. 261 § 1 k.p.a.). Jednocześnie z wezwa-
niem do usunięcia braków wyznacza się termin, w którym powinny być dopełnione
dodatkowe czynności.
W art. 169 § 1 o.p. wyznaczony jest siedmiodniowy termin ustawowy do usunięcia

braków („w terminie 7 dni”). Inne rozwiązanie przyjęto w postępowaniu administracyj-
nym. Według art. 64 § 2 k.p.a. „Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych
w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym
terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spo-
woduje pozostawienie podania bez rozpoznania”. Odchodzi się od sztywno ustalonego
terminu siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania na rzecz określenia, że „termin ten
nie może być krótszy niż siedem dni”.
Konsekwencje nieusunięcia braków w terminie ustawowym w postępowaniu podatko-

wym (art. 169 § 1 o.p.), a w postępowaniu administracyjnym w terminie wyznaczonym
(art. 64 § 2 k.p.a.) są takie same. Jeżeli termin nie zostanie dotrzymany przez wnoszącego
podanie i nie będzie on zabiegał o jego przywrócenie w postępowaniu podatkowym,
a w postępowaniu administracyjnym o jego przedłużenie, to podanie pozostawia się
bez rozpoznania. Tak samo postępuje się w przypadku braków nieusuwalnych, a więc
wtedy, gdy nie ma w podaniu adresu osoby go wnoszącej i nie można tego adresu ustalić
(art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Czynność procesowa polegająca na pozostawieniu podania bez
rozpoznania nie ma określonej formy procesowej19. Brak regulacji formy procesowej
pozostawienia podania bez rozpoznania nie daje skutecznej ochrony dla jednostki pod-
jęcia obrony na drodze prawnej z powodu niewprowadzenia w przepisach możliwości
zaskarżenia za pomocą środka prawnego. Z tych powodów Rzecznik Praw Obywatel-
skich wystąpił z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały
(7) wyjaśniającej: „Czy nieuprawnione pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64
§ 2 k.p.a.) jest inną czynnością zakresu administracji publicznej, o której mowa w art.
3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też
stanowi bezczynność, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 8 tej ustawy”.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (7) z 3.09.2013 r., I OPS 2/1320, zgodnie
z którą „Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje
19
Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 174–175.
20
ONSAiWSA 2014/1, poz. 2.

skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]”.
Tych wątpliwości nie ma w postępowaniu podatkowym, bo w art. 169 § 4 o.p., z zastrzeże-

niem wyjątku wyliczonego w art. 169 § 1b o.p., stanowi się wprost, że „Organ podatkowy
wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje
zażalenie”. Trzeba dodać, że w przepisach jednego artykułu – art. 169 o.p. – zgrupowano
całą regulację dotyczącą usuwania braków formalnych podania oraz tzw. fiskalnych, czyli
wynikłych z tego, że strona nie uiściła wymaganych opłat (np. opłaty skarbowej) oraz unor-
mowano obowiązki organu w razie ich ujawnienia. Dokonano korzystnej zmiany syste-
matyki przepisów w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie prze-
pisy dotyczące typowych braków formalnych znajdują się w rozdziale o wszczęciu postę-
powania (art. 64 k.p.a.), a dotyczące tzw. braków fiskalnych – w rozdziale o kosztach
postępowania (art. 261 k.p.a.), chociaż powodują one podobne skutki.
Obowiązek przestrzegania przepisów o właściwości spoczywa na organie administracji 295

publicznej i dlatego osoby wnoszące podanie nie ponoszą negatywnych skutków niezna-
jomości tych przepisów. To organ, do którego wniesiono podanie, czyni przedmiotem
rozpoznania sprawy pozostające w jego właściwości, a mylnie skierowane podanie
odsyła do organu właściwego.
W przypadku połączenia wielu spraw w jednym podaniu organ rozpatruje sprawy bę-
dące w jego właściwości, a stronę informuje, do których organów powinna się zwrócić
w pozostałych sprawach. Osoba wnosząca podanie do organu niewłaściwego, która
skorzysta z tego pouczenia, nie traci terminu, jeżeli taki był ustanowiony do wniesienia
podania, a także zachowuje termin wtedy, gdy organ prześle podanie według właściwości
(art. 65 § 2 i art. 66 § 2 k.p.a., art. 170 § 2 i art. 171 § 2 o.p.). W przypadku gdy w sprawie
właściwy jest sąd powszechny, podanie zwraca się wnoszącemu ze stosowną informacją.
Po wejściu w życie przepisów reformujących sądownictwo administracyjne w wyniku
nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej organ
administracyjny nie może zwrócić podania dotyczącego sprawy, w której już wcześniej
sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 66 § 4 k.p.a. oraz art. 171 § 4 o.p.).
3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe

Czynności techniczno-procesowe postępowania wywołują skutki prawne 296
przez fakty; czynnościami tymi organ administracji publicznej władczo ingeru-
je w sferę praw lub obowiązków różnych podmiotów21. Czynności te są konieczne do
rozpoznania sprawy, zorganizowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
21
M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska [w:] Prawo administracyjne,
red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 293–296.

Do czynności procesowych technicznych można zaliczyć przede wszystkim wezwania

wraz z korzystaniem z pomocy prawnej, doręczenia pism procesowych, dopuszczenie
stron do akt sprawy, sporządzanie protokołów i adnotacji oraz prowadzenia metryki
sprawy. Część z tych czynności określa się w literaturze mianem czynności pomocni-
czych postępowania22.
297 Wezwania. Treść przepisów rozdziału 9 działu I Kodeksu postępowania administracyj-

nego (art. 50–56) jest podporządkowana zasadom: jawności celu wezwania, ekonomii
procesowej, zachowania względów wobec osoby wezwanej. Takie również zasady obo-
wiązują w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 155 § 1a o.p. „Organ podatkowy
obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe”.
Jednak w porównaniu z postępowaniem administracyjnym są bardziej rygorystyczne
nie tylko z powodu większego obszaru objętego obowiązkiem stawiennictwa osobistego
(województwo), lecz także ze względu na dolegliwość kar porządkowych za niestawien-
nictwo unormowanych w art. 262 o.p. i ewentualne obciążenie dodatkowymi kosztami
postępowania (art. 268 o.p.).
Wezwanie może być skierowane do każdej osoby mającej informacje konieczne w po-
stępowaniu. Nie wydaje się trafny wniosek, że przepisy te „są przystosowane tylko do
wzywania osób fizycznych”23, bo przecież osoby prawne czy inne jednostki organizacyjne
działają przez swoich przedstawicieli ustawowych lub statutowych i nie ma potrzeby
tworzenia odrębnych przepisów dotyczących osób prawnych, w których imieniu działają
zawsze osoby fizyczne.
Wezwanie jest czynnością dokonywaną z zachowaniem jawności i musi ono do-

kładnie określać podmioty, a więc kto kogo wzywa, musi ono określać sprawę,
pozycję procesową wezwanego oraz cel, w którym go się wzywa, z zaznaczeniem, czy
ma on obowiązek osobistego stawienia się, czy może wyręczyć się pełnomocnikiem lub
przekazać żądane wiadomości na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego,
lub na informatycznych nośnikach danych.
Dalszymi elementami są: określenie terminu stawiennictwa oraz pouczenie o skutkach

niezastosowania się do wezwania.
Wezwanie w formie pisemnej sporządzone na piśmie opatrzone jest podpisem własno-

ręcznym pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska
służbowego podpisującego. Wezwanie na piśmie utrwalone w postaci elektronicz-
nej opatrzone jest kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym
albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 54 § 2 w zw.
22
23

z art. 14 § 1a k.p.a.). Takie też rozwiązanie obowiązuje w postępowaniu podatkowym

(art. 159 § 2 w zw. z art. 126 § 1 o.p.).
W wezwaniu organ obowiązany jest zamieścić informacjeniezbędne do zapewnie-

nia rzetelności i przejrzystości przetwarzania danych osobowych, o których mowa
w art. 13 ust. 1 i 2 RODO (art. 54 § 1a k.p.a., art. 159 § 1b o.p.), chyba że wezwany
posiada te informacje, a ich zakres i treść nie uległy zmianie.
Odrębnie uregulowano zasady wzywania do osobistego stawiennictwa, gdyż z mocy 298

art. 51 § 1 k.p.a. można go żądać w granicach gminy lub miasta, w których wezwany
zamieszkuje (przebywa). Dopuszczalne jest też żądanie stawienia się osobistego osoby
zamieszkałej (przebywającej) w sąsiedniej gminie lub mieście (art. 51 § 2 k.p.a.). Obo-
wiązek osobistego stawienia się na wezwanie w sprawach podatkowych rozciąga się
na teren województwa miejsca zamieszkania lub pobytu osoby wezwanej, z wyjątkami
dotyczącymi spraw prowadzonych na podstawie art. 18c o.p. i art. 119g § 1 o.p., w których
obowiązek osobistego stawienia obowiązuje poza obszarem województwa, w którym
osoba ta zamieszkuje lub przebywa (art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 4 i 5 o.p.). Osoba
obowiązana do osobistego stawienia się może żądać wzywania jej do organu z innego
województwa – miejscowo właściwego w sprawie i jest to żądanie wiążące dla organu
(art. 156 § 2 i 3 o.p.). Obowiązek osobistego stawienia się na wezwanie zawsze będzie
istniał niezależnie od miejsca zamieszkania (pobytu), gdy czynność musi być dokonana
przed organem (art. 53 k.p.a., art. 158 o.p.). Każda osoba, która stawi się na wezwanie,
ma prawo do zwrotu kosztów podróży, utraconego zarobku dziennego, diety (straw-
ne), kosztów noclegu, przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w postępowaniu
sądowym (art. 56 k.p.a.). Przepisy dotyczące żądania zwrotu kosztów stawienia się na
wezwanie organu podatkowego w Ordynacji podatkowej przeniesiono do rozdziału
o kosztach (art. 266 o.p.). W art. 265 § 1 pkt 1 o.p. odesłano, jak w Kodeksie postępowania
administracyjnego, do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z 28.07.2005 r.
o kosztach sądowych w sprawach cywilnych24.
W sprawach szczególnie pilnych możliwe jest wezwanie telegraficzne, telefoniczne,

innymi środkami łączności, jednakże z obowiązkiem podania wszystkich elementów
wezwania. Takie wezwanie wywiera skutek prawny wtedy, gdy do osoby wezwanej dotrze
„we właściwej treści i w odpowiednim terminie” (art. 55 § 2 k.p.a., art. 160 § 2 o.p.), co
nadaje mu pomocniczy charakter.
W szczególnych sytuacjach może nastąpić odwrócenie ról, ponieważ nie wzywa

się osoby do organu, ale wysyła się pracownika lub osoba sprawująca funkcję or-
ganu udaje się do osoby chorej, kalekiej czy mającej wyjątkowe przeszkody w stawieniu
się na wezwanie (art. 50 § 3 k.p.a., art. 155 § 2 o.p.). Zgodnie z art. 50 § 2 k.p.a. „Organ
obowiązany jest dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe”, co
24
Dz.U. z 2020 r. poz. 755 ze zm.

można uzyskać przez np. podanie dwóch terminów stawiennictwa. W postępowaniu

podatkowym przyjęto też takie rozwiązanie, nakładając na organ podatkowy obowiązek
dołożenia starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe (art. 155 § 1a o.p.).
299 Można zaniechać wzywania osób do stawiennictwa z odległych miejscowości przez

wykorzystanie tzw. pomocy prawnej (art. 52 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 o.p.), zwracając
się do organu administracji publicznej (podatkowego) właściwego według miejsca
zamieszkania lub pobytu danej osoby o wezwanie jej do złożenia wyjaśnień, zeznań
lub dokonania innej czynności. Osoba ta ma wtedy obowiązek osobistego stawienia się
zgodnie z art. 51 k.p.a. (art. 156 o.p.). Organ korzystający z pomocy prawnej określa
okoliczności, których czynność ma dotyczyć, a w dalszym postępowaniu wykorzystuje
protokół z przyjęcia wyjaśnień, zeznań (co ogranicza stosowanie zasady bezpośredniości
w postępowaniu dowodowym).
300 Doręczenia. Regulacja instytucji doręczeń jest oparta na zasadzie oficjalności

doręczeń ze względu na społeczne funkcje postępowania administracyjnego25. Do-
ręczenie stanowi czynność procesową o dużej doniosłości ze względu na obowiązywanie
zasady pisemności w postępowaniu (art. 14 § 1a k.p.a. i art. 126 § 1 o.p., który jeszcze
mocniej ją akcentuje) oraz z uwagi na skutki prawne, jakie z doręczeniem wiążą przepisy
prawa procesowego, a także prawa materialnego. Od daty doręczenia pism utrwalonych
w postaci papierowej lub elektronicznej biegną terminy procesowe lub materialne, od
tej daty organ i strona będą związani decyzją lub postanowieniem, od niej możliwe
staje się stosowanie środków dyscyplinujących lub środków egzekucyjnych. Z tego też
względu przepisy o doręczeniach są kazuistyczne, gdyż trzeba ustalić skrupulatnie, czy
doręczenie nastąpiło i czy było ono skuteczne pod względem formalnym.
Przepisy normują tylko kwestię samego doręczenia pisma, a nie odnoszą się wcale
do dotarcia treści pisma do adresata. Dla biegu postępowania nie ma znaczenia, czy
adresat zapoznał się z treścią pisma i kiedy to zrobił. Znaczenie procesowe ma tylko sam
fakt doręczenia i jego potwierdzenia, z nim są związane skutki procesowe26. Z zasadą
oficjalności doręczeń koresponduje obowiązek stron, przedstawicieli lub pełnomocni-
ków zawiadamiania organu o zmianie adresu, jak też uznanie skuteczności doręczeń
dokonanych pod dawny adres, jeżeli nowego nie zgłoszono (art. 41 k.p.a. i art. 146
o.p.). Zgodnie z art. 151a § 1 o.p., jeżeli podany przez osobę prawną lub jednostkę
organizacyjną niemającą osobowości prawnej adres jej siedziby nie istnieje, został
wykreślony z rejestru lub jest niezgodny z odpowiednim rejestrem i nie można ustalić
miejsca prowadzenia działalności, pismo doręcza się osobie fizycznej upoważnionej do
reprezentowania adresata, także wtedy gdy reprezentacja ma charakter łączny z innymi
25
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977, s. 183. Autor wywodzi tę zasadę
z brzmienia art. 131 § 1 k.p.c. Por. też J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 296.
26
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys..., s. 185.

osobami. W razie niemożności ustalenia adresu tej osoby fizycznej pismo pozostawia
się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 151a § 2 o.p.).
Należy wyróżnić doręczenie właściwe (zwykłe), które stosuje się do osób fizycznych, 301
jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych, oraz doręczenie zastępcze, które
można było stosować dawniej tylko do osób fizycznych27, a obecnie można również
stosować do innych podmiotów (osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają skuteczność dokonywanego

na mocy przepisów szczególnych powiadamiania publicznego o pismach procesowych,
które można potraktować jako surogaty doręczeń, ponieważ przyjmuje się wtedy fikcję
doręczenia, pozwalającą na niezakłócony bieg postępowania administracyjnego.
Artykuł 49 k.p.a. wyznacza zakres dopuszczalności trybu zawiadomienia o decyzjach

i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwiesz-
czenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętego w danej miej-
scowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stro-
nie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej, ale tylko jeżeli przepis
szczególny tak stanowi. Wymagana jest zatem regulacja w ustawie materialnego prawa
administracyjnego zastosowania takiej formy doręczenia.
Przykładem jest regulacja z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, który stanowi, że „Woje-
woda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do
dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji
drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze
obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz
w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach
teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie
lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację
inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu
na adres wskazany w kastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a
ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze
właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej
decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest
skuteczne”.
Rozwiązanie to wywoływało wątpliwości interpretacyjne co do sposobu obliczenia

terminu przy zróżnicowaniu sposobów doręczenia. W uchwale (7) z 27.02.2017 r.,
II OPS 2/1628, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „Stosownie do art. 11f ust. 3
27
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys..., s. 184; G. Łaszczyca, A. Matan, Doręczenie w postępowaniu
administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kraków 1998, s. 159 i n.
28

ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji

inwestycji w zakresie dróg publicznych [...], doręczenie dotychczasowemu właścicie-
lowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu
na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie
wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze
publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego [...]”.
Wątpliwości interpretacyjne co do terminu doręczenia usuwa art. 49 § 2 k.p.a., stano-

wiąc, że „Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie
lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego
obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie
uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło pub-
liczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie
Informacji Publicznej”. Doręczenie w trybie publicznego ogłoszenia jest dopuszczalne
w razie wielości stron postępowania w sprawie. Nie jest w tym przypadku koniecz-
ne dopełnienie wymogu regulacji w przepisach szczególnych. Według art. 49a k.p.a.
„Poza przypadkami, o których mowa w art. 49, organ może dokonywać zawiadomienia
o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której
mowa w art. 49 § 1, jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron.
Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku
skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadomienia
ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się przepis art. 49 § 2”.
Doręczeniu podlegają „pisma”, a więc wszelkie wezwania, zawiadomienia, protokoły,

sporządzone na piśmie decyzje, postanowienia lub inne dokumenty, z którymi powinna
być zaznajomiona strona czy uczestnik postępowania i które mają znaczenie procesowe.
Pisma stanowią zasadniczą formę komunikowania stronie rozstrzygnięć zgodnie z ogól-
ną zasadą pisemności postępowania. Termin „pisma” użyty w art. 39 k.p.a. i w art. 144
o.p. jest wobec tego zbiorczym określeniem na oznaczenie wezwań, poświadczeń i aktów
administracyjnych występujących pod różnymi nazwami procesowymi w postępowaniu
administracyjnym ogólnym i szczególnym.
302 W związku z unormowaniem prawnym założeń informatyzacji działania podmiotów

wykonujących działalność publiczną w 2005 r., a następnie w 2014 r. znowelizowano
w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Ordynacji podatkowej przepisy
o doręczeniach, wprowadzając regulację dotyczącą korzystania przez organy ze środków
komunikacji elektronicznej, rozszerzając znacznie zakres jej stosowania od nowelizacji
z 2010 r. Ta forma doręczenia pism mogła być stosowana w przypadkach:
1) złożenia podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną
skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, a w postępowaniu podatko-
wym także przez portal podatkowy;

2) wystąpienia przez stronę do organu o takie doręczenie i wskazania adresu elek-

tronicznego;
3) wyrażenia przez stronę zgody na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą
środków elektronicznych i wskazania organowi adresu elektronicznego.
Ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych została wprowadzona istotna

zmiana w zakresie sposobu doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym i postę-
powaniu podatkowym. W pierwszej kolejności przyjmuje się doręczenia pism przez
organ administracji publicznej na adres do doręczeń elektronicznych, chyba że dorę-
czenie następuje w siedzibie organu. W art. 39 § 1 k.p.a. odsyła się do art. 2 pkt 1 u.d.e.,
zgodnie z którym adres do doręczeń elektronicznych oznacza „adres elektroniczny,
o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą
elektroniczną [...], podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego dorę-
czenia elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi
rejestrowanego doręczenia elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację
nadawcy lub adresata danych przesyłanych w ramach tych usług”. Zgodnie z art. 4 u.d.e.
„1. Podmiot publiczny doręcza korespondencję wymagającą uzyskania potwierdzenia
jej nadania lub odbioru z wykorzystaniem publicznej usługi rejestrowanego doręcze-
nia elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych wpisany do bazy adresów
elektronicznych. 2. W przypadku gdy adres do doręczeń elektronicznych podmio-
tu niepublicznego nie został wpisany do bazy adresów elektronicznych, doręczenie
korespondencji następuje na adres do doręczeń elektronicznych, z którego podmiot
niepubliczny nadał korespondencję”.
Według art. 5 u.d.e. „Podmiot publiczny doręcza korespondencję wymagającą uzyskania

potwierdzenia jej nadania lub odbioru z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej
w przypadku: 1) braku możliwości doręczenia korespondencji na adres do doręczeń
elektronicznych zgodnie z art. 4 albo 2) gdy posiada on wiedzę, że osoba fizyczna po-
siadająca adres do doręczeń elektronicznych została pozbawiona wolności”.
Przepisów art. 4 i 5 u.d.e., zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.e., nie stosuje się w przypad-
ku, gdy podmiot wnosi o doręczenie oryginału dokumentu sporządzonego w postaci
papierowej.
W art. 39 § 2 k.p.a. uregulowano sposób doręczenia pism, jeżeli nie jest możliwe dorę-
czenie pisma na adres do doręczeń elektronicznych. W takim przypadku organ doręcza
pisma za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicz-
nej usługi hybrydowej albo przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione
osoby lub organy. Jeżeli nie ma możliwości doręczenia pisma na adres do doręczeń
elektronicznych, a w przypadku braku takiej możliwości doręczenia za pokwitowaniem
przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, organ
administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, o której stanowi art. 3

pkt 23 ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe29 albo przez swoich pracowników lub
przez inne upoważnione osoby lub organy. Takie też reguły doręczeń pism wprowadza
w postępowaniu podatkowym art. 144 § 1a–1c o.p. w brzmieniu nadanym ustawą
z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych. W postępowaniu podatkowym do-
puszczalne jest doręczanie pism przez portal podatkowy za zgodą adresata w zakresie
wynikającym z odrębnych przepisów (art. 144 § 2 o.p.).
Od dopuszczalności wyboru drogi doręczenia pism w ustawie o doręczeniach elek-

tronicznych wprowadzono wyjątek. W postępowaniu administracyjnym doręczenie
decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzji podlegającej
natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funkcjonariuszy
oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym
istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwo, obronność lub porządek
publiczny, doręczenie decyzji następuje przesyłką rejestrowaną albo przez pracowników
lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W postępowaniu podatkowym doręczenie
decyzji, której organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności albo decyzja podlega
natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, może nastąpić przesyłką rejestrowaną
albo za pokwitowaniem przez pracowników obsługujących organ, funkcjonariuszy lub
upoważnionych pracowników innego organu podatkowego, lub przez organy lub osoby
uprawnione na podstawie odrębnych przepisów.
303 Doręczenie właściwe następuje na adres do doręczeń elektronicznych albo do rąk

adresata, gdy pismo doręcza się w siedzibie organu (art. 39 § 1 k.p.a., art. 144 § 1a o.p.).
W razie braku możliwości zastosowani trybu wskazanego wyżej doręczenie następuje
za pokwitowaniem przez operatora wyznaczonego lub pracowników organu czy funk-
cjonariuszy (art. 39 § 2 i 3 k.p.a., art. 144 § 1b i 1c o.p.). Reguły doręczenia, określone
w art. 39 k.p.a. i art. 144 o.p. mają zastosowanie do osób mających miejsce zamieszkania
lub zwykłego pobytu w państwach członkowskich Unii Europejskiej.
W Ordynacji podatkowej dopuszczono tryb doręczenia pism osobie przebywającej na

terytorium państw Unii Europejskiej przez zwrócenie się do władzy państwa członkow-
skiego Unii Europejskiej właściwej w sprawach podatkowych z wnioskiem o doręczenie
pisma, gdy doręczenie, zgodnie z art. 144 o.p., osobie przebywającej na terytorium
tego państwa nie jest możliwe lub gdy powodowałoby to nieproporcjonalne trudności
(art. 154a § 1 o.p.). Osobom niemającym miejsca zamieszkania lub zwykłego poby-
tu w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej
w postępowaniu podatkowym pisma doręcza się ustanowionemu przez stronę pełno-
mocnikowi do doręczeń (art. 138f § 1 o.p.). Strona nie ma obowiązku ustanowienia
pełnomocnika do doręczeń, jeżeli ustanowiła pełnomocnika ogólnego lub szczególnego
oraz w razie doręczenia pism na adres do doręczeń elektronicznych (art. 138f § 2 o.p.).
29
Dz.U. z 2020 r. poz. 1041.

W postępowaniu administracyjnym strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub

zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej, innym państwie człon-
kowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim
Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europej-
skim Obszarze Gospodarczym, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia
sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula
Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełno-
mocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje usługą rejestrowanego doręczenia
elektronicznego (art. 40 § 4 k.p.a.).
Przepisy mogą ograniczać dowolność wyboru sposobu doręczenia. Takie rozwiązanie

przyjmuje art. 144 § 5 o.p.: „Doręczanie pism pełnomocnikowi będącemu adwokatem,
radcą prawnym lub doradcą podatkowym oraz organom administracji publicznej na-
stępuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej albo w siedzibie organu po-
datkowego”. Stronie pozbawionej zdolności do czynności prawnych pism nie doręcza
się, bo byłoby to bezskuteczne. Za te osoby działa przedstawiciel i jemu doręcza się
pisma kierowane do strony. W postępowaniu podatkowym unormowano doręczanie
pism osobom prawnym i jednostkom niemającym osobowości prawnej, które nie mają
organów. W takim przypadku pisma doręcza się kuratorowi wyznaczonemu przez sąd
(art. 154 § 1 o.p.). Do czasu ustanowienia kuratora organ podatkowy wyznacza tym-
czasowego pełnomocnika szczególnego, który jest upoważniony do działania do czasu
wyznaczenia kuratora przez sąd i wówczas jemu doręcza się pisma (art. 138m § 1 o.p.).
W przypadku ustanowienia pełnomocnika jest on podmiotem, któremu doręcza się
pisma (art. 40 § 2 k.p.a., art. 145 § 2 o.p.).
Ustanowienie pełnomocnika ma ten skutek, że musi on być zawsze powiadamiany

o czynnościach procesowych. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/8630, „Pominięcie przez organ administracji peł-
nomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu admini-
stracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.”31.
Jeżeli strona ustanowi kilku pełnomocników, może wskazać jednego jako właściwego
do doręczeń pism, a gdy tego nie zrobi, to organ wybiera jednego z nich i tylko jemu –
prawnie skutecznie i niewadliwie – doręcza pisma (art. 40 § 2 k.p.a.). W postępowaniu
podatkowym w takim przypadku strona obowiązana jest wskazać organowi jednego
z nich jako pełnomocnika do doręczeń (art. 138g o.p.).
Doręczenie osobom fizycznym pism następuje w miejscu ich zamieszkania lub 304
w miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elek-
tronicznych. Wyjątkowo można doręczyć pismo w lokalu organu administracji pub-
licznej albo w każdym miejscu, w którym zastanie się adresata (art. 42 § 2 i 3 k.p.a.).
30
ONSA 1987/1, poz. 13.
31
Szerzej o tej kwestii zob. B. Adamiak w glosie do tego wyroku, OSPiKA 1989/4, poz. 79.

W postępowaniu podatkowym pisma doręcza się osobom fizycznym w miejscu za-

mieszkania albo pod adresem do doręczeń w kraju. Pisma mogą być także doręczone
w siedzibie organu podatkowego, w miejscu zatrudnienia lub prowadzenia działalności
przez adresata – adresatowi lub osobie upoważnionej przez pracodawcę do odbioru
korespondencji (art. 148 § 2 o.p.). W razie niemożności doręczenia w ten sposób oraz
w innych uzasadnionych przypadkach również w postępowaniu podatkowym dopusz-
czono doręczenie pisma ze skutkiem prawnym w każdym miejscu, gdzie się adresata
zastanie (art. 148 § 3 o.p.).
Warunkiem wywołania skutku prawnego doręczenia pisma jest ustalenie daty doręcze-
nia, dla której znaczenie ma spełnienie wymogów formalnych potwierdzenia doręczenia
przez adresata. W sytuacji gdy pisma doręczane są na adres do doręczeń elektronicz-
nych, dzień doręczenia ustala się zgodnie z art. 42 u.d.e. Według art. 42 ust. 1 u.d.e.
w przypadku doręczenia pisma przy wykorzystaniu publicznej usługi rejestrowanego
doręczenia elektronicznego korespondencja jest doręczona we wskazanej w dowodzie
otrzymania w chwili odebrania pisma przekazanego na adres do doręczeń elektronicz-
nych podmiotu niepublicznego. Dowód otrzymania jest wystawiany po upływie 14 dni
od dnia wpłynięcia pisma przesłanego przez organ administracji publicznej na adres do
doręczeń elektronicznych, jeżeli adresat nie odebrał go przed upływem tego terminu
(art. 41 ust. 1 pkt 3 u.d.e.). Pismo uznaje się za doręczone w dniu następującym po
upływie 14 dni od wskazanego w dowodzie otrzymania dnia wpłynięcia korespondencji
na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu niepublicznego (art. 42 ust. 2 u.d.e.).
Doręczenie pisma w postaci papierowej powinno być potwierdzone podpisem adresata,

który dokumentuje fakt doręczenia i jego datę. Ani uchylenie się adresata od złożenia
podpisu, ani też odmowa przyjęcia pisma nie pozbawiają doręczenia skutku prawnego.
W pierwszym przypadku osoba doręczająca potwierdza, komu i w jakiej dacie doręczyła
pismo, a w przypadku drugim – niedoręczone pismo zwraca się organowi administracji
publicznej z adnotacją informującą o odmowie jego przyjęcia i jej dacie (art. 46 § 2
i art. 47 § 1 k.p.a., art. 144a § 3 o.p.). Przyjmuje się wtedy, zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a.
i art. 144a § 3 o.p., fikcję doręczenia w dacie odmowy przyjęcia pisma. Jeżeli w sprawie
występuje kilka stron, to pisma doręcza się wszystkim stronom. Można doręczać pisma
tylko jednej ze stron wtedy, gdy została ona wprost upoważniona przez inne strony do
ich przyjmowania (art. 40 § 3 k.p.a.).
W wyniku nowelizacji przyjęto w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji

podatkowej podobne rozwiązania prawne odnośnie do doręczania pism procesowych
różnym jednostkom organizacyjnym (osobom prawnym, podmiotom bez osobowości
prawnej, organizacjom społecznym). W pierwszej kolejności stosuje się doręczenie
właściwe, polegające na doręczeniu pism osobie uprawnionej do ich odbioru w lokalu
siedziby (miejsca działalności) danego podmiotu (art. 45 k.p.a., art. 151 § 1 o.p.). Jeżeli
nie można zastosować tej formy doręczenia, to pismo składa się w placówce poczto-

wej operatora pocztowego albo w urzędzie gminy, tak samo jak skierowane do osoby
fizycznej i z tym samym skutkiem co do zastosowania fikcji doręczenia (art. 44 k.p.a.
oraz art. 150 § 4 o.p.). W sprawach podatkowych można również pisma skierowane do
tych podmiotów doręczać w siedzibie organu podatkowego osobie upoważnionej do
ich odbioru (art. 151 § 1 w zw. z art. 148 § 2 pkt 1 o.p.).
Doręczenie zastępcze polega na oddaniu pisma osobie, która przyjmie na siebie 305
zobowiązanie doręczenia pisma adresatowi. Tymi osobami mogą być: dorosły do-
mownik (w postępowaniu podatkowym pełnoletni domownik), sąsiad, zarządca domu
lub dozorca. O doręczeniu zastępczym trzeba adresata powiadomić zawiadomieniem
zostawionym w oddawczej pocztowej skrzynce, a gdy nie jest to możliwe – w drzwiach
mieszkania (art. 43 k.p.a., art. 149 o.p.).
Odrębnie uregulowano doręczanie pism osobie nieobecnej, ponieważ doręcza

się je albo przedstawicielowi osoby nieobecnej ustanowionemu przez sąd (ku-
rator osoby nieobecnej – art. 34 § 1 k.p.a.), albo przedstawicielowi tej osoby doraźnie
wyznaczonemu przez organ administracyjny (art. 34 § 2 k.p.a.). Strona, która nie ma
miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej
lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomoc-
nika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za
pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczy-
pospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje usługą
rejestrowanego doręczenia elektronicznego (art. 40 § 4 k.p.a.). Jeżeli tego obowiązku
strona nie dopełni, pisma pozostawia się w aktach ze skutkiem doręczenia, o czym
trzeba pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu (art. 40 § 5 k.p.a.). W postępowaniu
podatkowym pisma uznaje się za doręczone pod dotychczasowym adresem w kraju,
a organ podatkowy pozostawia pismo w aktach sprawy (art. 138f § 3 o.p.).
Pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu doręcza się przedstawicielowi 306
ustanowionemu przez sąd albo czasowo działającemu przedstawicielowi ustanowionemu
przez organ administracji publicznej (art. 48 § 1 k.p.a.), a w postępowaniu podatkowym
tymczasowemu pełnomocnikowi szczególnemu wyznaczonemu przez organ podatkowy
do czasu wyznaczenia kuratora przez sąd (art. 138l § 1 o.p.).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają dwie fikcje doręczenia 307

pozwalające na prowadzenie postępowania mimo przeszkód w skorzystaniu z doręczenia
właściwego lub zastępczego.
Po pierwsze pismo skierowane do osoby fizycznej może być złożone na okres 14 dni
w placówce pocztowej operatora pocztowego lub w urzędzie gminy, a adresat jest
o tym powiadamiany dwukrotnie informacją pozostawioną w skrzynce oddawczej,
a gdy nie jest to możliwe, to informację zostawia się na drzwiach mieszkania, w miejscu

pracy, na nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Po upływie 14 dni pismo uważa

się za doręczone (art. 44 § 4 k.p.a.).
Po drugie można również odstąpić od doręczenia pism, jeżeli przepisy szczególne

pozwalają na zawiadomienie stron o decyzjach lub czynnościach procesowych w for-
mie publicznego obwieszczenia, przez publiczne ogłoszenie przyjęte zwyczajowo,
w formie udostępnienia pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmio-
towej właściwego organu administracji publicznej. Zawiadomienie uznaje się z mocy
prawa za dokonane po 14 dniach od ogłoszenia wiadomości (art. 49 § 2, art. 49a k.p.a.).
Takie rozwiązanie przyjmuje art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Taką możliwość
wprowadza również art. 49a k.p.a. w sprawach, w których występuje więcej niż 20 stron.
W miejsce dwóch fikcji doręczenia ustanowionych w Kodeksie postępowania admi-

nistracyjnego w Ordynacji podatkowej początkowo przyjęto kosztowne rozwiązanie
prawne, polegające na dwukrotnym wzywaniu adresata ogłoszeniem prasowym do
odbioru określonego pisma i dopiero w wyniku nowelizacji z 2001 r. zastosowano ta-
kie samo uregulowanie prawne jak w kodeksie. Stosownie do regulacji art. 151 § 1 o.p.
zastosowanie ma art. 150 o.p., a zatem pismo, którego nie można doręczyć w innym
trybie, składa się na 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego lub w urzędzie
gminy, pozostawiając w kilku miejscach zawiadomienie dla adresata. Ostatni dzień
terminu stanowi datę doręczenia nieodebranego pisma, które wraz z awizami włącza
się do akt sprawy (art. 150 § 4 o.p.).
308 Doręczenie pism osobom korzystającym z immunitetu dyplomatycznego lub

konsularnego musi respektować przywileje wynikające z umów i zwyczajów
międzynarodowych, w praktyce wymaga pośrednictwa organów administracji spraw
zagranicznych (art. 48 § 2 w zw. z art. 4 k.p.a. i art. 154 § 3 o.p.).
309 Protokoły, adnotacje. Z zasady pisemności (art. 14 § 1a k.p.a., art. 126 § 1 o.p.) wynika
konieczność utrwalania wszystkich czynności procesowych albo z odnotowaniem ich
treści i przebiegu, albo tylko z zaznaczeniem faktu dokonania. Zasada ustności ma
znaczenie pomocnicze tylko w postępowaniu ogólnym, bo czynności dokonane ustnie
muszą być zaprotokołowane albo utrwalone w adnotacji uwiarygodnionej podpisem
strony (art. 14 § 2 k.p.a.). Wraz z innymi dokumentami protokoły i adnotacje tworzą akta
sprawy, dające możliwość odtworzenia przebiegu postępowania, a także skontrolowania
poprawności czynności procesowych przez organ nadzoru lub sąd administracyjny.
W sprawach podatkowych obowiązuje zasada pisemności z dopuszczeniem odstępstw
od niej tylko z mocy przepisów szczególnych (art. 126 § 1 o.p.).
Z art. 67 § 1 k.p.a. i art. 172 § 1 o.p. wynika, że podstawową formą utrwalenia na piśmie
czynności procesowych jest protokół, a adnotacja ma znaczenie pomocnicze. W art. 67
§ 1 k.p.a. jako kryterium wyboru formy utrwalenia pisemnego czynności procesowej

wymienia się „istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy”, co oznacza, że chodzi

o wszystkie czynności dotyczące faktów prawotwórczych, od których może być uzależ-
niony wynik sprawy (okoliczności faktyczne, stan prawny). Protokołu nie sporządza się
tylko wtedy, gdy czynności „zostały w inny sposób utrwalone na piśmie”. W art. 67 § 2
k.p.a. podaje się przykładową enumerację czynności wymagających zaprotokołowania
(co w art. 172 § 2 o.p. obejmuje również rozprawę wyznaczoną przez organ odwoławczy).
Protokół powinien odpowiadać wymaganiom formalnym oraz materialnym i pod 310

obydwoma względami podlega kontroli procesowej32. W art. 68 § 1 k.p.a. nader syn-
tetycznie ujmuje się wymagania formalne, stanowiąc, że „kto, kiedy, gdzie i jakich
czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny”, tak samo zwięźle
określa się wymagania materialne stawiane protokołowi: „co i w jaki sposób w wyniku
tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby”. Elementem formalnym
będzie również wskazanie osoby i adresu tłumacza w protokole przesłuchania osoby
używającej języka obcego (art. 69 § 2 k.p.a.). Tak samo jest to uregulowane w art. 173
§ 1 i art. 174 § 2 o.p.
Kontrola procesowa protokołu jest zapewniana przez to, że należy go odczytać

uczestnikom czynności i zebrać ich podpisy (art. 68 § 2 k.p.a.). Tak samo należy
postąpić z protokołem przesłuchania określonej osoby (art. 69 § 1 k.p.a.); protokół za-
wierający przekład zeznań z języka obcego na polski podpisuje również tłumacz (art. 69
§ 2 k.p.a.). Identycznie brzmią art. 173 § 2 i art. 174 § 1 i 2 o.p.
Wiarygodność protokołu zapewniają podpisy osób obecnych (odmowa podpisania

protokołu przez te osoby musi być w nim omówiona) oraz prawidłowość jego formy
pisarskiej. Wszelkie bowiem skreślenia i poprawki muszą mieć formę określoną w art. 71
k.p.a. (art. 176 o.p.), tzn. wyrazy skreślone i poprawione muszą być nadal czytelne,
wszystkie poprawki i skreślenia opisuje się w protokole, który wraz z poprawkami (i ich
omówieniem) musi być podpisany.
Adnotacja jest notatką sporządzoną w aktach sprawy albo jako osobny dokument, 311
albo na innym dokumencie, w której opisuje się czynności mające jakiekolwiek
znaczenie w sprawie (art. 72 k.p.a., art. 177 o.p.). Adnotacjom nie stawia się szczegól-
nych wymagań formalnych i materialnych, co nie oznacza dowolności w ich sporzą-
dzaniu. Zwraca na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.06.1982 r.,
I SA 258/8233, stwierdzając, że „Nie można uznać odręcznych notatek pracowników
organu za dowód w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu,
przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą
to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże
32
33
ONSA 1982/1, poz. 54.

nieobejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia
istotne powinny spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.”.
Wymaga podkreślenia, że forma adnotacji jest dopuszczalna dla czynności przesądzającej

treść rozstrzygnięcia. Zmienione rozwiązanie co do formy załatwienia sprawy, wprowa-
dzone ustawą z 6.03.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców
oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, nadające nowe brzmienie art. 14
§ 2 k.p.a., dopuszcza, oprócz formy ustnej, także załatwienie telefoniczne, za pomocą
środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności, wymaga
utrwalenia w aktach sprawy w formie protokołu lub podpisanej adnotacji. Nadaje to
adnotacji szczególne znaczenie dla ustalenia treści rozstrzygnięcia.
Należy też podkreślić szczególne znaczenie adnotacji w zakresie dopuszczalności mil-

czącego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 122e k.p.a. „W aktach sprawy zamieszcza się
adnotację o milczącym załatwieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego
podstawę prawną”. Adnotacja jedynie stanowi utrwalenie treści rozstrzygnięcia, nie
kształtuje jego treści, skoro sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w ca-
łości uwzględniający żądanie strony (art. 122a § 2 k.p.a.). Adnotacja ma zatem walor
czynności technicznej, potwierdzającej zamknięcie, w wyniku milczącego załatwienia
sprawy, postępowania w sprawie.
312 Metryka sprawy. Idea wprowadzenia do ustawowych przepisów procesowych pewnych

zasad wewnętrznej organizacji urzędu i podziału w nich czynności prowadzonych w spra-
wach oraz personalnej odpowiedzialności była już rozważana w 1926 r. w toku prac le-
gislacyjnych nad projektem przepisów o postępowaniu administracyjnym, ale spotkała się
z oporami. Te zagadnienia traktowano jako należące do sfery wewnętrznej administracji
publicznej, które mogą być regulowane przepisami niższej rangi, w dużej mierze zależnymi
od zakresu i rodzaju nadrzędności i podległości organizacyjnej oraz tego rodzaju stosun-
ków służbowych pracowników lub funkcjonariuszy. W uzasadnieniu komisyjnego projek-
tu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynację podatkową
(druk sejmowy nr 3362) wiele uwagi poświęcono właśnie metryce sprawy, uznając, że może
ona zwiększyć jawność (przejrzystość) działania administracji ze względu na ujawnienie
udziału pracowników urzędu w przygotowaniu projektu decyzji, w udzieleniu wskazówek
dotyczących załatwiania sprawy, w opiniowaniu projektu, jego zatwierdzeniu we wszyst-
kich czynnościach mających wpływ na treść decyzji podpisanej przez osobę, która sprawu-
je funkcję organu, lub wydającą decyzję w jego imieniu. Zakładano, że utrwalenie w me-
tryce tych danych powinno zapewnić większe poczucie odpowiedzialności pracowników
urzędów za decyzje oraz ułatwić ustalenie osób, które przyczyniły się do wydania decyzji
wyrządzającej szkodę. Zamierzona regulacja prawna miała spowodować to, że zostanie
ujawniona stronom lub innym uczestnikom postępowania wiedza o sferze wewnętrznej
regulacji pracy urzędów zawartej w regulaminach lub innych aktach ustalających podział

zadań i czynności pomiędzy pracownikami urzędów jako pomocniczego aparatu admini-

stracji publicznej34.
W postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym wprowadzono 313

do systemu czynności procesowo-technicznych metrykę sprawy (art. 66a k.p.a.
i art. 171a o.p.).
Metryka stanowi obowiązkowy element akt sprawy, zawarte są w niej dane wszystkich
osób uczestniczących w postępowaniu w sprawie. Oznacza to, że ewidencją należy objąć
nie tylko udział pracowników organu, lecz także udział w tych czynnościach strony
(stron), podmiotów na prawach strony, biegłych, świadków, osób trzecich. Istotne zna-
czenie ma ponadto konieczność określenia w metryce sprawy rodzaju i treści czynności
procesowych lub faktycznych, podjętych przez daną osobę i utrwalonych w stosownych
dokumentach.
Metryka sprawy musi być prowadzona ciągle w toku postępowania, co oznacza 314
obowiązek jej bieżącej aktualizacji. Szczegółowe zasady prowadzenia metryki według
jednolitego wzoru oraz wprowadzania do niej wpisów zgodnych z regulacją ustawową
zostały ustalone w rozporządzeniach wykonawczych wydanych na podstawie upoważ-
nienia ustawowego (art. 66a § 4 k.p.a., art. 171a § 4 o.p.).
Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5.03.2012 r. w sprawie 315

wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy35 reguluje formę prowadzenia
metryki sprawy. Jest ona prowadzona na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub
elektronicznej. Jeżeli dokumentacja określa przebieg załatwienia sprawy w systemie
teleinformatycznym przeznaczonym do elektronicznego zarządzania dokumentacją,
umożliwiającym wykorzystanie w nim czynności kancelaryjnych, dokumentowanie
przebiegu załatwienia sprawy oraz gromadzenie i tworzenie dokumentów elektro-
nicznych, to metryka sprawy stanowi widok chronologicznego zestawienia czynności
w sprawie, zawierający: 1) oznaczenie sprawy (datę wszczęcia lub znak sprawy); 2) tytuł
sprawy (zwięzłe określenie przedmiotu sprawy); 3) datę dokonanej czynności; 4) okre-
ślenie osoby podejmującej daną czynność (nazwisko, imię, stanowisko); 5) określenie
podejmowanej czynności; 6) wskazanie identyfikatora dokumentu w aktach sprawy, do
której odnosi się dana czynność (§ 2 rozporządzenia). Jeżeli dokumentacja odzwier-
ciedlająca przebieg załatwiania spraw nie powstaje w systemie teleinformatycznym, to
metrykę sporządza się w formie tabeli, odnotowując w niej poszczególne czynności
w sprawie. Wzór tabeli reguluje załącznik do rozporządzenia (§ 3 rozporządzenia).
34
J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 482 i 483; B. Adamiak [w:] Ordynacja
podatkowa. Komentarz 2017, s. 1049 i 1050.
35
Dz.U. poz. 250.

316 W postępowaniu podatkowym rozporządzenie Ministra Finansów z 5.03.2012 r.

w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy36 przyjmuje, że metrykę
sprawy można prowadzić, wypełniając ją odręcznie albo wykorzystując narzędzie in-
formatyczne. W przypadku gdy metryka jest prowadzona przy wykorzystaniu narzę-
dzia informatycznego, informacje o prowadzeniu metryki przy wykorzystaniu tego
narzędzia zamieszcza się w aktach sprawy. Metrykę drukuje się:
1) w razie potrzeby w trakcie postępowania podatkowego, w tym na żądanie strony
postępowania podatkowego;
2) po podjęciu ostatniej czynności w sprawie. Wydrukowaną metrykę dołącza się do
akt sprawy po podpisaniu decyzji.
317 Forma prowadzenia metryki sprawy zależna jest od przyjętego w danym podmiocie
sposobu zapewnienia odpowiedniej ewidencji, przechowywania oraz ochrony przed
uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą dokumentacji odzwierciedlającej przebieg
załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 14.07.1983 r.
o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach37.
318 Obowiązek prowadzenia metryki może zostać wyłączony w określonych rodzajach

spraw, ze względu na nieproporcjonalność nakładu środków koniecznych do prowa-
dzenia metryki w stosunku do prostego i powtarzalnego charakteru tych spraw (art. 66a
§ 5 k.p.a., art. 171a § 5 o.p.).
W rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9.03.2012 r. w sprawie rodzaju

spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony38 wyliczono w załącz-
nikach rodzaje tych spraw (np. sprawy prowadzone na podstawie art. 45, 46, art. 47
ust. 2 u.g.n.) prowadzonych na podstawie krajowego porządku prawnego (załącznik
nr 1); prowadzonych na podstawie aktów stanowionych przez organy Unii Europejskiej
(załącznik nr 2), np. sprawy prowadzonej na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia
Rady (WE) nr 111/2005 z 22.12.2004 r. określającego zasady nadzorowania handlu
prekursorami narkotyków pomiędzy Unią a państwami trzecimi39. W załączniku nr 3
określono rodzaje spraw prowadzonych na podstawie aktów wykonawczych (np. sprawy
prowadzone na podstawie § 3 ust. 1, § 5 ust. 4 pkt 1, § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Mi-
nistrów z 19.10.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy
finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów
wiejskich40, w których obowiązek prowadzenia metryki jest wyłączony; w myśl § 3 roz-
porządzenia z 9.03.2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia
metryki jest wyłączony wyłączenie obowiązku prowadzenia metryki sprawy odnosi się
36
Dz.U. poz. 246.
37
Dz.U. z 2020 r. poz. 164 ze zm.
38
39
Dz.Urz. UE L 22, s. 1, ze zm.
40

także do akt postępowań odwoławczych, zażaleniowych oraz postępowań, o których

mowa w art. 145, 154, 155, 156, 161, 162 i 163 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym rozporządzeniem Ministra Finansów z 1.03.2012 r. 319

w sprawie rodzajów spraw, w których jest wyłączony obowiązek prowadzenia metryki
sprawy41, w § 1 wyliczono enumeratywnie 11 kategorii spraw (np. umorzenia w cało-
ści lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej
w przypadkach, o których mowa w art. 67d o.p.). Wyłączenie obowiązku prowadze-
nia metryki w wyliczonych rodzajach spraw obejmuje wyłącznie postępowanie przed
organem pierwszej instancji; nie obejmuje spraw załatwianych w postępowaniu od-
woławczym, w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania, stwierdzenia
nieważności decyzji ostatecznej albo postanowienia ostatecznego oraz uchylenia albo
zmiany decyzji ostatecznej albo postanowienia ostatecznego.
Udostępnienie akt sprawy. Dostęp do akt sprawy stanowi jedną z konsekwencji obo- 320
wiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady jawności wobec stron, która to
zasada wywodzi się z ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jak
też z zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej42.
Mając dostęp do akt sprawy, strona (jej przedstawiciel, pełnomocnik) ma możliwość
skutecznej obrony swoich interesów. Prawo dostępu do akt służy stronie w toku postę-
powania w sprawie jak również po jego zakończeniu.
Przepisy art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 178 § 1 o.p. dają stronom (podmiotom na prawach
stron) prawo wglądu w akta sprawy oraz utrwalania sobie wiadomości w notatkach
odpisów, a w postępowaniu podatkowym sporządzania kopii przy wykorzystaniu włas-
nych przenośnych urządzeń. Strona ma prawo żądać uwierzytelnienia odpisów, kopii
akt sprawy. W postępowaniu administracyjnym prawo to obwarowane jest przesłanką
– jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Takiej przesłanki,
ograniczającej prawo strony, nie przyjmuje Ordynacja podatkowa (art. 178 § 3 o.p.).
W postępowaniu podatkowym przyznano stronie prawo dalej idące, a mianowicie prawo
żądania wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo
uwierzytelnia kopii akt sprawy (art. 178 § 3 o.p.). W postępowaniu administracyjnym
Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawiał tego prawa expressis verbis,co
wywołało wątpliwości interpretacyjne. W uchwale z 8.10.2018 r., I OPS 1/1843, Naczel-
ny Sąd Administracyjny przyjął: „W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie
art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjne-
go [...] mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości
41
Dz.U. z 2018 r. poz. 370.
42
Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, s. 184–185; J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 157; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a.
Komentarz, s. 149; O. Bujkowa, Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa
1984, s. 91–93; T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawnościadministracyjnej, Kraków 1999, s. 250–262.
43

technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej

w aktach sprawy”.
Organ administracji publicznej, a w postępowaniu podatkowym organ podatkowy mogą

zapewnić stronie dokonanie czynności wglądu do akt, sporządzenia z nich notatek, od-
pisów, kopii, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony przez
zastosowanie kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu zaufanego, podpisu
osobistego, a także przy zastosowaniu innych technologii umożliwiających identyfikację
strony (art. 73 § 3 k.p.a. oraz art. 178 § 4 o.p. w zw. z art. 20a ust. 1 i 2 u.i.d.p.).
Granice jawności akt dla stron, zgodnie z art. 74 § 1 k.p.a. (art. 179 § 1 o.p.),
wyznaczają wymagania ustawy z 5.08.2010 r. o ochronie informacji niejawnych44,
w której art. 5 ust. 1–4 określa informacje opatrywane klauzulami: ściśle tajne, tajne, po-
ufne, zastrzeżone oraz zasady przyznawania uprawnienia do dostępu do nich. W art. 74
§ 1 k.p.a. bezwzględną ochroną obejmuje się dokumenty z dwiema pierwszymi klau-
zulami. Artykuł 74 § 1 k.p.a. zmierza jednakże jeszcze dalej w ograniczeniu jawności
akt sprawy w ten sposób, że dopuszcza wyłączenie od przeglądania akt „ze względu na
ważny interes państwowy”.
Mocniej ogranicza się prawo strony do wglądu do akt w art. 179 § 1 in fine o.p.; wyłą-
cza się od przeglądania – poza dokumentami chronionymi jako niejawne – te z nich,
„które organ podatkowy wyłączy z akt sprawy ze względu na interes publiczny”. Nie ma
wobec tego potrzeby kwalifikowania interesu publicznego jako ważnego, ale oczywiście
w każdym przypadku zastosowania tego przepisu trzeba skonkretyzować wymagania
interesu publicznego występujące w danej sprawie, które nakazują ograniczenie prawa
strony do obrony jej interesów. W postępowaniu podatkowym obowiązuje zachowanie
tajemnicy skarbowej rozciągającej się na indywidualne dane podatkowe podatników,
płatników i inkasentów (art. 293 o.p.), co nie wpływa na zakres uprawnień stron wglądu
do akt ich spraw zgodnie z art. 301 o.p.
Przy realizowaniu prawa udostępniania akt obowiązują zasady ochrony danych oso-
bowych. Osoby, których dane dotyczą, mają prawo do korzystania z uprawnień wyni-
kających z art. 15 RODO (zob. zasady ochrony danych osobowych). W razie wszczęcia
postępowania administracyjnego z urzędu w wyniku skargi powszechnej złożonej
przez osobę trzecią wgląd do akt przez stronę następuje z pominięciem danych osoby
składającej skargę (art. 73 § 1b k.p.a.).
321 Ograniczenie jawności akt dla stron ze względu na ochronę informacji niejawnych
wynika z mocy prawa. Po prostu te akta są dla stron niedostępne, a ze względu na waż-
ny interes państwowy (interes publiczny) ograniczenie jawności akt następuje z mocy
postanowienia organu administracji publicznej, w którym oznacza się akta wyłączone
44
Dz.U. z 2019 r. poz. 742.

od wglądu. Wszelkie ograniczenia w dostępie do akt sprawy, a więc wyłączenie ich spod
przeglądania, sporządzania notatek lub odpisów, mogą być wprowadzone postanowie-
niem, które podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Postanowienie takie powinno być
doręczone na piśmie i z uzasadnieniem (art. 124 § 2 i art. 125 § 1 k.p.a. oraz art. 217 § 2
i art. 218 o.p.); służy na nie też skarga do sądu administracyjnego.
Przepis art. 73 § 1a k.p.a. i art. 178 § 2 o.p. dopuszcza przeglądanie akt sprawy wyłącznie
w lokalu organu i w obecności jego pracownika. Jest to przepis, który zmierza do zapew-
nienia bezpieczeństwa akt sprawy. Ochronę danych gromadzonych w systemie teleinfor-
matycznym organu zapewnia się przez stosowanie procedury identyfikacji strony, która
ma mieć dostęp do dokumentów elektronicznych (art. 73 § 3 k.p.a. i art. 178 § 4 o.p.).
4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania

Środkami dyscyplinującymi czynności postępowania i załatwienie sprawy są przede 322
wszystkim terminy ustanawiane dla organu administracji publicznej oraz dla stron
i innych uczestników postępowania, a ponadto rolę tę odgrywają również środki przy-
musu, które mogą być stosowane wobec stron i uczestników postępowania. Wprawdzie
terminy spełniają w postępowaniu kilka funkcji, ponieważ dynamizują postępowanie,
porządkują je, spełniają funkcję gwarancyjną dla stron, jak również stabilizują rozstrzyg-
nięcia45, ale w postępowaniu administracyjnym można na plan pierwszy wysunąć te ich
funkcje, które przeciwdziałają bezczynności administracji, chronią przed przewlekłością
czynności procesowych.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej ustanowiono

terminy załatwiania spraw przez organy, związano organy terminami dokonywania
niektórych czynności procesowych, zamieszczono także ustawowe terminy dotyczące
czynności stron lub uczestników postępowania, dopuszczono wyznaczenie terminów
przez organ prowadzący postępowanie lub przez inny organ46.
Trzeba zaznaczyć, że terminy ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego

lub w dziale IV Ordynacji podatkowej mają charakter procesowy, dotyczą skuteczno-
ści czynności postępowania lub dopuszczalności ich podejmowania. Zagadnieniem
prawnym odrębnym jest obowiązywanie terminów prawa materialnego dochodzenia
pewnych roszczeń, przedawnienia praw lub obowiązków. W tym zakresie przedmioto-
wym do terminów materialnoprawnych należy zaliczyć terminy wyłączające dopusz-
czalność stosowania sankcji wzruszalności (art. 146 § 1 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. b
45
I. Nowikowski, Terminy w Kodeksie postępowania karnego, Lublin 1988, s. 12–14; wiele podziałów
terminów podano na s. 14–21.
46
Wykaz terminów wprowadzonych przez poszczególne przepisy Kodeksu postępowania administra-
cyjnego podaje W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 94–96.

o.p.), dopuszczalność stosowania sankcji nieważności (art. 156 § 2 k.p.a., art. 247 § 2
o.p.). W sprawach rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym lub
szczególnym zawsze muszą być uwzględniane skutki upływu terminów materialno-
prawnych, ale bez szczególnej podstawy prawnej czynności procesowe organu lub stron
nie będą miały wpływu na ich bieg.
323 Obliczanie terminów. Reguły obliczania terminów zawiera art. 57 § 1–4 k.p.a.47,
który stanowi, że „§ 1. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne
zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie
nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
§ 2. Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygo-
dniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu. § 3. Terminy określone
w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada
początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było –
w ostatnim dniu tego miesiąca. § 3a. Terminy określone w latach kończą się z upływem
tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby
takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten
dzień. § 4. Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany
ustawowo wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest
dniem wolnym od pracy ani sobotą”.
Ordynacja podatkowa w art. 12 § 1–5 o.p. normuje wspólne dla prawa materialnego
i procesowego zasady obliczania terminów w sprawach podatkowych, a także ich
zachowania w wyniku czynności procesowych stron lub innych uczestników tego postę-
powania (§ 6). W art. 12 § 1–4 o.p. uregulowano tak samo jak w Kodeksie postępowania
administracyjnego obliczanie terminów w dniach, tygodniach, w miesiącach i latach,
a w § 5 stanowi się, że gdy „ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień usta-
wowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub
dniach wolnych od pracy, chyba że ustawy podatkowe stanowią inaczej”.
Zasady obliczania terminów unormowane w przytoczonych przepisach stosują organy

prowadzące postępowanie, jak również strony i inni uczestnicy postępowania.
W art. 57 § 5 k.p.a. oraz w art. 12 § 6 o.p. uregulowano zasady zachowania terminów,

które dotyczą tylko stron i innych uczestników postępowania, a nie odnoszą się one
do czynności podejmowanych w postępowaniu przez organy. Zachowanie terminu przez
organ następuje wskutek innych czynności (przez wydanie postanowienia, wezwanie
47
Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać regulację szczególną terminów dokonania skutecznie
czynności procesowych. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 29.09.2015 r. – Prawo o zgromadzeniach
(Dz.U. z 2019 r. poz. 631), stanowiąc w art. 14, że „Organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia
nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia [...]”.

osób). Tak samo zupełnie inne są następstwa uchybienia terminowi przez organ – są one
odrębnie unormowane (np. wtedy, gdy zostanie uchybiony termin załatwienia sprawy).
Do tych czytelnych reguł można dodać jedną uwagę. Od terminów wyznaczają- 324
cych pewien okres (liczbę dni, tygodni) należy odróżnić terminy określające datę
czynności. Terminy oznaczające datę czynności są przez organ wyznaczane (np. termin
rozprawy), nie wymagają obliczania i nie będą przywracane, lecz w uzasadnionych
wypadkach będą ponownie wyznaczane (np. nowy termin odroczonej rozprawy).
Terminy załatwienia sprawy. W celu zdyscyplinowania czynności organu administra- 325

cji publicznej przy załatwianiu spraw można stosować rozmaite rozwiązania prawne.
Prawodawca wykorzystał już do tego celu najpierw dewolucję kompetencji, czyli prze-
niesienie sprawy do wyższej instancji działającej za opieszałą niższą instancję, potem
zasadę sygnalizowania organowi nadzoru przypadków niezałatwienia spraw w terminie;
w pewnym zakresie było zastosowane także uznanie milczenia organu w oznaczonym
czasie za decyzję pozytywną.
W obowiązującym stanie prawnym stosuje się kilka środków dyscyplinujących skojarzo-

nych razem, co uregulowano w art. 35–38 k.p.a. i art. 139–142 o.p. z odesłaniem także
do przepisów odrębnych oraz z ustanowieniem prawa do skargi sądowej na bezczyn-
ność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8
i 9 p.p.s.a.). Do tych środków należy zaliczyć instytucję milczącego załatwienia sprawy.
Głównym elementem całej konstrukcji prawnej jest maksymalny termin za- 326
łatwienia sprawy (termin ad quem), zależny od charakteru sprawy i będący
albo terminem ustawowym, albo terminem wyznaczonym przez organ administracji
publicznej. Dla organu administracji publicznej termin załatwienia sprawy ma charak-
ter instrukcyjny tylko pod tym względem, że jego upływ nie pozbawia tego organu
kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w niej decyzji. Takie rozwiązania
mogą jednak wprowadzać ustawy materialnoprawne.
Na przykład zgodnie z art. 30 ust. 5 pr. bud. „Zgłoszenia należy dokonać przed terminem
zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-
-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji,
wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ
administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie”. Upływ
tego terminu pozbawia organ kompetencji do wydania decyzji.
W przepisach prawa materialnego można wskazać na rozwiązania wyznaczające granice

dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie. Na przykład zgodnie z art. 98a ust. 1
zdanie trzecie u.g.n. „Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej
może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział

nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne”.
Upływ terminu wyłącza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie, co oznacza
wyłączenie dopuszczalności nałożenia na jednostkę obowiązku. Upływ ustawowego
terminu od zdarzenia naruszenia zakazu lub nakazu może prowadzić do pozbawienia
kompetencji do nałożenia kary pieniężnej. Na przykład zgodnie z art. 95c ust. 1 u.t.d.
„Kary pieniężnej, o której mowa w art. 95b, nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia
czynu upłynęło 2 lata”. Upływ terminu ustawowego powoduje powstanie określonych
praw materialnych jednostki przez wyłączenie dopuszczalności nałożenia na nią obo-
wiązków publicznoprawnych i z tego względu nie można go potraktować jako terminu
instrukcyjnego w czystej postaci jak w postępowaniu sądowym48.
327 Artykuł 35 § 1 k.p.a. powtarza za art. 12 § 1 k.p.a. zasadę ogólną szybkości postępowania,
ustanawiając obowiązek działania „bez zbędnej zwłoki”, podobnie art. 139 § 1 o.p.
w nawiązaniu do art. 125 o.p. Od razu trzeba zaznaczyć, że jest to zwrot stylistyczny,
a nie chodzi o wprowadzenie do regulacji prawnej pojęcia zwłoki w rozumieniu prze-
pisów prawa cywilnego (art. 476 k.c.). Dla spraw niewymagających zbierania dowodów,
możliwych do rozpatrzenia na podstawie dowodów dostarczonych przez stronę lub
posiadanych przez organ, nie wyznaczono terminu załatwienia, bo powinny one być za-
łatwiane przez wydanie decyzji niezwłocznie, od ręki (art. 35 § 2 k.p.a. i art. 139 § 2 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym wprowadzono regulację postępowania uproszczo-

nego. Termin do załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym nie odbiega od
terminu załatwienia sprawy w zwykłym toku. Zgodnie z art. 35 § 3a k.p.a. „Załatwienie
sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż
w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania”. W razie konieczności podjęcia
czynności dowodowych, czy to w formie rozprawy, czy też postępowania gabinetowe-
go, termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc, a sprawy „szczególnie skomplikowane”,
czyli sprawy o zawiłym stanie faktycznym lub prawnym, wymagające współdziałania
z innymi organami, powinny być załatwiane nie później niż w dwa miesiące. Dla organu
odwoławczego termin załatwienia sprawy wynosi miesiąc. W sprawach podatkowych
termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym prowadzonym jako gabine-
towe wynosi dwa miesiące, a z rozprawą – trzy miesiące (art. 139 § 3 o.p.).
Terminy załatwienia spraw o charakterze maksymalnym ustanowione w art. 35 § 3 k.p.a.,

art. 139 § 1 i 3 o.p. liczy się od daty wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwo-
ławczym – od daty otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Do tych terminów
nie wlicza się odrębnych terminów wyznaczonych w przepisach prawa w celu dokonania
określonych czynności, okresu, w którym postępowanie było zawieszone, jak również nie
wlicza się opóźnień powstałych albo z winy stron, albo z powodu okoliczności niezależ-
nych od organu (art. 35 § 5 k.p.a., art. 139 § 4 o.p.). Te maksymalne terminy mogą być
48
W postępowaniu cywilnym uchybienie takiemu terminowi przez sąd nie daje stronie podstaw do
kwestionowania czynności sądu. Por. W. Broniewicz, Postępowanie cywilne..., s. 85–88.

w odniesieniu do określonych spraw zastąpione terminami określonymi w przepisach

szczególnych ustaw materialnego prawa administracyjnego.
W sprawach wszczętych na skutek sprzeciwu prokuratora od decyzji osta-

tecznej obowiązuje jeden termin załatwienia sprawy, wynoszący 30 dni od daty
jego wniesienia do organu (art. 185 § 1 k.p.a., który jest stosowany również wprost
w sprawach podatkowych).
Uchybienie terminowi załatwienia sprawy stwarza dla organu, niezależnie od przyczy- 328
ny uchybienia, obowiązek zawiadomienia strony o tym fakcie z podaniem przyczyny oraz
wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 i 2 k.p.a., art. 140 § 1 i 2
o.p.). W postępowaniu administracyjnym nałożono na organ obowiązek zamieszczenia
w zawiadomieniu o prawie wniesienia ponaglenia. Po upływie terminu ustawowego
lub terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy (tzn. terminu określonego w art. 35
k.p.a. i art. 139 o.p. lub przepisach odrębnych albo też terminu nowego, wyznaczonego
przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., art. 140 § 1 o.p.), stronie służy ponaglenie.
W postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym wprowadzono zatem
jednolity środek prawny zwalczania niezałatwienia sprawy, czyli ponaglenie.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. „Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie
załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani
w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest pro-
wadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)”. Ponaglenie
wnosi się do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma organu wyższego stopnia – do
organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 141 § 1 o.p., „Na niezałatwienie sprawy

we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy
ponaglenie do: 1) organu podatkowego wyższego stopnia; 2) dyrektora izby admini-
stracji skarbowej, jeżeli sprawa dotyczy rozpatrywania odwołań od decyzji, o których
mowa w art. 83 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji
Skarbowej, wydanych przez naczelnika urzędu celno-skarbowego; 3) Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby
administracji skarbowej”.
Ponaglenie wnosi się zatem do organu wyższego stopnia. W postępowaniu admini-

stracyjnym wnosi się je za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Organ
obowiązany jest bez zbędnej zwłoki przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia,
nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania, ustosunkowując się
do niego.

W postępowaniu administracyjnym organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia obowią-

zany jest je rozpatrzyć w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ rozpatruje
ponaglenie w formie postanowienia. Obligatoryjnymi elementami postanowienia, poza
wynikającymi ze struktury postanowienia, zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. są:
1) wskazanie, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub prze-
wlekłego prowadzenia postępowania, i jednoczesne stwierdzenie, czy miało ono
miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
a) zobowiązanie organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy i wyzna-
czenie terminu do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
b) zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub
przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających
bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W przypadku gdy ponaglenie nie ma konstrukcji dewolucyjnej, a jest rozpatrywane

przez organ, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, nie jest wydawane po-
stanowienie, organ ten zaś po ustaleniu bezczynności lub przewlekłości niezwłocznie
załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczyn-
ności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających
bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
W postępowaniu podatkowym organ podatkowy właściwy do rozpatrzenia ponagle-

nia – uznając ponaglenie za uzasadnione – wyznacza dodatkowy termin załatwie-
nia sprawy oraz zarządza wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia
sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu termi-
nów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie
sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 141 § 2 o.p.).
W żadnym razie wniesienie ponaglenia nie daje podstaw organowi wyższego stopnia
do podjęcia w sprawie decyzji49. Postanowieniem wydanym na skutek ponaglenia tylko
wyznacza on termin załatwienia sprawy. Przepisy, o których była mowa, stosuje się rów-
nież w przypadku niezałatwienia w terminie sprawy, w której był wniesiony sprzeciw
przez prokuratora (art. 185 § 2 k.p.a.).
Dalszym skutkiem naruszenia obowiązków załatwiania sprawy z zachowaniem termi-

nów jest możliwość pociągnięcia pracownika do odpowiedzialności porządkowej
lub dyscyplinarnej. „Pracownik organu administracji publicznej podlega odpowie-
dzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej
w przepisach prawa, jeżeli z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w termi-
nie lub prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy”
49
Nie do przyjęcia jest teza postanowienia NSA z 7.10.1983 r., SA/Lu 172/83 (OSP 1985/7–8, poz. 125
z krytyczną glosą J. Borkowskiego), że odpowiedź na takie zażalenie jest decyzją.

(art. 38 k.p.a.). Zgodnie z art. 142 o.p. „Pracownik organu podatkowego, który z nie-
uzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku
wynikającego z art. 140 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym
zgodnie z art. 141 § 2, podlega odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej
albo innej odpowiedzialności przewidzianej przepisami prawa”. Odrębnym skutkiem
jest możliwość „innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach prawa”. Ta inna
odpowiedzialność może być wynikiem np. roszczeń regresowych organu administracji
publicznej, jeżeli poniesie on odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną niedotrzymaniem
terminów załatwiania spraw50.
Uchybienie terminowi załatwienia sprawy z powodu bezczynności oraz przewlekło- 329

ści. W postępowaniu administracyjnym w art. 37 § 1 k.p.a. wprowadzono wyróżnienie
bezczynności oraz przewlekłości. Rozgraniczenie tych dwóch odrębnych instytucji
naruszenia prawa do szybkiego załatwienia sprawy wywoływało wątpliwości. Przyjęte
w art. 37 § 1 k.p.a. rozgraniczenie usuwa te wątpliwości przyjmując wprost, że załatwienie
sprawy decyzją nie wyłącza ochrony przed przewlekłością. Przewlekłość będzie zatem
miała miejsce, gdy np. bezzasadnie organ zawiesił postępowanie, podejmował zbędne
dla ustalenia stanu faktycznego czynności dowodowe. W postępowaniu podatkowym
Ordynacja podatkowa nie wprowadza tego wyróżnienia, stanowiąc o niezałatwieniu
sprawy w terminie. To wyróżnienie nie ma jednak znaczenia, zwłaszcza uwzględniając
regulację rodzaju skarg do sądu administracyjnego, która obejmuje skargi na bezczyn-
ność i przewlekłość. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. może służyć za regułę do stosowania dla
rozróżnienia bezczynności od przewlekłości działania organu administracji publicznej.
Terminy dokonania czynności procesowych przez organ. W Kodeksie postępowania

administracyjnego wiele przepisów określa ustawowe terminy dla organu prowadzą-
cego postępowanie51. Są to terminy ad quem, przed których upływem należy dokonać
czynności (np. autokontrola decyzji po wniesieniu odwołania – art. 133 k.p.a.; art. 227
§ 1 w zw. z art. 226 § 1 o.p.), jak też terminy post quem, po których upływie dokonuje
się czynności (np. rozprawa może się odbyć nie wcześniej niż po siedmiu dniach od
doręczenia wezwań – art. 92 k.p.a.; dowód przeprowadza się po siedmiu dniach od daty
zawiadomienia strony o nim – art. 190 § 1 o.p.).
Terminy dokonania czynności procesowych w pewnym zakresie dynamizują postę-

powanie, ale przede wszystkim odgrywają rolę gwarancyjną dla stron i uczestników
postępowania. Terminów do dokonania niektórych czynności nie wlicza się do terminu
załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., art. 139 § 4 o.p. Naruszenie tych terminów
nie daje stronie podstaw do kwestionowania samych czynności procesowych, ale może
50
Na podstawie przepisów ustawy z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1169).
51
Wymienia je W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 94–95.

być potraktowane przez sąd administracyjny jako naruszenie przepisów procesowych

mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W Kodeksie postępowania administracyjnego ustanowiono terminy dla organu służące

stabilizacji rozstrzygnięć w sprawie. Z takimi terminami mamy do czynienia przy insty-
tucji wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Są to terminy
ad quem, bo przed ich upływem można uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Po
upływie tych terminów organy administracji publicznej wprawdzie nadal mogą sprawę
rozpoznać, ale rozstrzygnięcie sprawy musi już mieć inny charakter, jest to deklaratyw-
ne stwierdzenie naruszenia prawa przez decyzję, a w sprawach podatkowych odmowa
uchylenia decyzji albo stwierdzenia jej nieważności z podaniem przeszkody prawnej.
330 Do terminów ustanowionych dla organów administracji publicznej stosuje się

zasady obliczania terminów określone w art. 57 § 1–4 k.p.a. oraz art. 12 § 1–5
o.p., ale w żadnym wypadku nie stosuje się przepisów dotyczących przywrócenia
terminów, te bowiem przepisy nie dotyczą organów i terminów je obowiązujących,
a wyłącznie odnoszą się do terminów dla stron lub innych uczestników postępowania.
331 Terminy dokonania czynności procesowych przez strony i uczestników postępo-

wania. Dokonanie wielu czynności procesowych przez strony powinno następować
w terminach ustawowych pod rygorem bezskuteczności czynności, np. wniesienie
odwołania. Terminy stanowione w przepisach Kodeksu postępowania administracyj-
nego i Ordynacji podatkowej dla stron mają charakter dyscyplinujący, dlatego że są to
terminy ad quem, ze swej istoty prekluzyjne (zawite)52. Czynność procesowa powinna
być dokonana przed upływem tych terminów, bo tylko wtedy będzie skuteczna. Nie-
które przepisy kodeksu dopuszczają wyznaczanie terminów przez organ, np. termin do
usunięcia braków podania, termin przedłużenia mediacji, termin do zawarcia ugody.
Terminy te wywierają ten sam skutek co ustawowe, bo w podanym przykładzie, jeżeli
ugoda nie zostanie zawarta do wyznaczonego terminu, organ rozstrzygnie sprawę de-
cyzją. Terminy ustawowe nie mogą być przez organ przedłużane, a jedynie mogą być
w określonych sytuacjach przywracane, terminy zaś wyznaczane przez organ mogą
być przedłużane53.
Terminy ustanawiane dla innych niż strony uczestników postępowania powodują skutki
odmiennego rodzaju, bo uchybienie tym terminom może spowodować zastosowanie
wobec uczestnika postępowania środków przymusu lub ukaranie grzywną. Uchybienie
terminowi czy zastosowanie wobec uczestnika postępowania środków przymusu nie
wpływa na ważność czynności procesowej, dla której dokonania termin był ustanowio-
ny. Jeżeli świadek nie stawił się na wezwanie i dopiero wymuszono to na nim, to jego
zeznanie będzie dowodem ocenianym tak samo jak każdy inny.
52
53

Zachowanie terminów. Dokonanie czynności, dla której był wyznaczony termin, za- 332
pewnia wtedy dochowanie terminu, gdy dopełni się jej przed organem. W przypadku
możliwości posłużenia się pismem w postaci papierowej dla dokonania czynności termin
będzie zachowany, jeżeli pismo zostanie przed upływem terminu nadane w polskiej
placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. –
Prawo pocztowe54 albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi
powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwaj-
carskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu
(EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 57 § 5 pkt 2
k.p.a.) oraz złożone w polskim urzędzie konsularnym.
W postępowaniu podatkowym dla zachowania terminu postawiono wymóg nadania

pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa
pocztowego lub placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszech-
ne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub otrzymanie przez polską
placówkę pocztową operatora wyznaczonego po nadaniu w państwie spoza Unii Eu-
ropejskiej albo złożenie w polskim urzędzie konsularnym.
W art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a. oraz w art. 12 § 6 pkt 1 o.p. na pierwszym miejscu wśród
czynności zapewniających zachowanie terminu stawia się wysyłanie pism w postaci
elektronicznej. Zgodnie z tymi przepisami termin wysłania podania sporządzonego
w postaci elektronicznej będzie zachowany, jeżeli przed jego upływem zostało ono wy-
słane na adres do doręczeń elektronicznych organu administracji publicznej (organu
podatkowego), a nadawca otrzymał dowód otrzymania, o którym stanowi art. 41 u.d.e.
Ponadto art. 57 § 5 k.p.a. oraz art. 12 § 6 o.p. do przyjmowania pism w postaci papierowej
upoważniają dowództwo jednostki wojskowej co do pism żołnierza, kapitana statku
morskiego odnośnie do pism członka załogi, a także administrację zakładu karnego, gdy
chodzi o pisma osób pozbawionych wolności. W postępowaniu podatkowym termin
jest też zachowany, gdy pismo zostało złożone przez osobę aresztowaną w administracji
aresztu śledczego (art. 12 § 6 o.p.).
Przywrócenie terminu. Instytucja przywrócenia terminu może być stosowana wyłącznie 333
do terminów procesowych w przypadku uchybienia terminowi przez stronę lub innego
uczestnika postępowania albo przez osobę zainteresowaną. Przesłanką jej zastosowania
jest to, że uchybienie terminowi już samo w sobie wywołuje ujemne skutki dla tych
osób, pozbawiając je jakiegoś uprawnienia procesowego czy narażając na negatywne
tego skutki55. Usunięciu tych ujemnych skutków służy instytucja przywrócenia terminu,
wprowadzona do przepisów procesowych ze względów słuszności oraz w celu zapew-
54
Decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej Poczta Polska została operatorem wyznaczonym
na lata 2016–2025.
55

nienia dochodzenia do prawdy obiektywnej56. W Ordynacji podatkowej z powodu

niejednorodności materii prawnej (przepisy materialne i proceduralne w jednej ustawie)
stanowi się w art. 162 § 4, że instytucja przywrócenia terminu ma zastosowanie tylko
doterminów procesowych – trzeba dodać dla jasności – obowiązujących strony i innych
uczestników postępowania podatkowego. Nie oznacza to, że brak takiego zastrzeżenia
w art. 58 k.p.a. daje podstawy do przywrócenia terminu materialnego.
334 W art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (art. 162 § 1 i 2 o.p.) ustanowiono następujące przesłanki

przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie:
1) brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminowi;
2) wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu;
3) dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywróce-
nie terminu;
4) dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony przy-
wracany termin.
Osoba zainteresowana ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwia-

rygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej
niezależna i istniała ona przez cały czas – aż do wniesienia wniosku o przywrócenie
terminu (powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej i trwała
po jego upływie aż do wystąpienia z wnioskiem)57.
Przywrócenie terminu nie może nastąpić z urzędu. Jest do tego potrzebny bezwzględ-
nie wniosek zainteresowanego podmiotu (w przepisach Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego zwany prośbą), który wnosi się w formie podania.
Termin do wniesienia tego wniosku zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody
i – licząc od tego dnia – wynosi siedem dni. Wraz z wnioskiem o przywrócenie ter-
minu trzeba dokonać – nie czekając na przywrócenie terminu – czynności, dla której
był ustanowiony, np. wnieść odwołanie. Terminu do złożenia wniosku o przywrócenie
terminu nie można już przywrócić zgodnie z wyraźnym przepisem zawartym w art. 58
§ 3 k.p.a. i art. 162 § 3 o.p.
335 Przywrócenie terminu następuje w drodze postanowienia wydanego przez

organ właściwy w sprawie, w której miała być dokonana czynność. Postanowie-
nie odmowne może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 59 § 1 k.p.a. oraz art. 163
§ 3 o.p.). Postanowienia dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia lub
odwołania są ostateczne (art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 163 § 2 o.p.). Rygoryzm tych prze-
pisów łagodzi to, że dopuszcza się wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia
na żądanie strony przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia
56
57
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys..., s. 190; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 138.

odwołania lub zażalenia (art. 60 k.p.a. i art. 164 o.p. – suspensywność względna), a skarga
do sądu administracyjnego służy nie tylko na postanowienie zaskarżalne zażaleniem,
lecz także na kończące postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
Środki przymusu. Wiele czynności procesowych, których wykonanie stanowi obo- 336
wiązek stron lub innych uczestników postępowania, a także osób trzecich, może być
wymuszonych przez wymierzenie przez organ kary grzywny albo kary porządkowej,
jak również przez zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach o po-
stępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność stosowania kary grzywny jest

ograniczona podmiotowo do uczestników postępowania: świadków, biegłych, osoby
trzeciej uchylającej się od udostępnienia przedmiotu oględzin. Niedopuszczalne jest
nałożenie grzywny na stronę (strony).
Wysokość grzywny za naruszenie obowiązku osobistego stawienia się wyznacza art. 88

§ 1 k.p.a. – po raz pierwszy wymierzana grzywna jest w wysokości 50 zł, a w razie po-
nownego niezastosowania się do wezwania – w wysokości 200 zł.
Wysokość grzywny może być podwyższona przepisami szczególnymi. Takie rozwiązanie

wprowadziła ustawa z 10.05.2018 r. o ochronie danych osobowych, stanowiąc w art. 69,
że „1. W przypadku, o którym mowa w art. 88 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu wymierza karę grzywny w wysokości
od 500 złotych do 5000 złotych. 2. Wymierzając karę grzywny, Prezes Urzędu bierze
pod uwagę: 1) w przypadku osoby fizycznej – sytuację osobistą wezwanego i stopień
zrozumienia powagi ciążących na nim obowiązków wynikających z wezwania lub
2) potrzebę dostosowania wysokości kary grzywny do celu, jakim jest przymuszenie
wezwanego do zadośćuczynienia wezwaniu. 3. Kara grzywny, o której mowa w ust. 1,
może być nałożona także w przypadku, gdy strona odmówiła przedstawienia tłumaczenia
na język polski dokumentacji sporządzonej w języku obcym”.
Pewne ograniczenie wprowadzono w art. 88a k.p.a.58, stanowiącym, że żołnierzowi

w czynnej służbie wojskowej, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej
dyspozycyjnie59, za naruszenie obowiązków procesowych nie wymierza się kary grzywny,
lecz kieruje się wniosek do dowódcy jednostki o pociągnięcie go do odpowiedzialności
dyscyplinarnej.
58
Ustawa z 9.10.2009 r. o dyscyplinie wojskowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1508 ze zm.). Odpowiednika tego
przepisu nie ma w Ordynacji podatkowej.
59
Rozdział 4b „Terytorialna służba wojskowa” dział III ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku
obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2021 r. poz. 372 ze zm.).

337 Kara grzywny ma charakter środka przymusu, na co wskazuje art. 88 § 2 k.p.a.,

dający podstawę do zwolnienia od tej kary w przypadku usprawiedliwionej przy-
czyny naruszenia obowiązku procesowego.
Wymierzenie kary grzywny nie wyłącza możliwości zastosowania środków przymusu

przewidzianych w ustawie z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administra-
cji, służących egzekwowaniu świadczeń o charakterze niepieniężnym. Postanowienie
o wymierzeniu kary grzywny jest zaskarżalne zażaleniem – tak samo jak postanowienie
odmawiające zwolnienia od tej kary (czyli odrzucające usprawiedliwienie ukaranego).
338 W postępowaniu podatkowym obowiązują znacznie bardziej rygorystyczne przepisy

zawarte w art. 262 i 263 o.p. Przepisy te wprowadzają pojęcie kary porządkowej w kwocie
znacznie wyższej niż w Kodeksie postępowania administracyjnego (2800 zł; corocznie
waloryzowana zgodnie z art. 262a o.p.), która może być wymierzona stronom i innym
uczestnikom postępowania za naruszenie obowiązków procesowych wymienionych
w art. 262 § 1 pkt 1–3, w § 2 i 3 o.p. Tylko w przypadku gdy dokonanie czynności jest
uzależnione od wyrażenia zgody przez stronę lub innego uczestnika, a zgoda taka nie
została wyrażona zgodnie z art. 262 § 4 o.p., nie stosuje się kary porządkowej. Podobnie
jak w postępowaniu administracyjnym ogólnym jest to środek przymusu, którego za-
stosowanie można uchylić po usprawiedliwieniu naruszenia obowiązków procesowych
(art. 262 § 6 o.p.). Wymierzenie kary porządkowej nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu
innych środków przymusu ustanowionych w przepisach odrębnych (art. 263 § 3 o.p.).
Tak samo jak w postępowaniu administracyjnym ogólnym zażalenie służy na postano-
wienie o ukaraniu oraz na postanowienie odmawiające uchylenia kary porządkowej.
339 Rodzajem dolegliwości, też sprzyjającej dyscyplinowaniu stron i innych uczestników

postępowania, jest obciążanie ich kosztami postępowania wynikającymi z ich winy
(art. 262 § 1 k.p.a., art. 267 § 1 pkt 5 o.p.). W postępowaniu podatkowym rozszerzono
przypadki zawinienia przez to, że nie tylko wskazano na naruszenia obowiązków pro-
cesowych (zagrożonych karą porządkową), lecz także potraktowano w ten sam sposób
merytoryczne treści czynności procesowych stron (art. 267 § 1 pkt 5 i art. 268 § 1 i 2
o.p.). Na represyjny charakter obarczania stron i uczestników kosztami postępowania
wskazuje wprost art. 268 § 4 o.p., stanowiący, że nie obarcza się kosztami dodatkowy-
mi wtedy, gdy zostanie uchylona kara porządkowa. Wprawdzie w przypadku środków
przymusu nie obowiązuje zakaz podwójnego karania, ale ze swej istoty stwarzają one
wzmożoną dolegliwość.
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego

340 W doktrynie postępowania cywilnego wyróżnia się zawieszenie postępowania w ści-
słym znaczeniu oraz tzw. spoczywanie procesu, które następuje na zgodny wniosek

stron lub wskutek ich bezczynności; jako zawieszenie postępowania traktuje się „[...] taki
stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy (lis pendens), w którym
nadal istnieją powstałe w nim skutki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega
wstrzymaniu, sprawa »spoczywa« bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe
nie są podejmowane; w okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie
nie biegną; po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowanie zostaje podjęte na nowo”60.
W literaturze dzieli się przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego na

obligatoryjne i fakultatywne61.
Przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania ogólnego można podzielić 341

na dwie kategorie:
1) brak reprezentacji strony w postępowaniu, co jest uregulowane w art. 97 § 1
pkt 1–3a k.p.a. przez enumerację wyczerpującą przyczyny tego stanu rzeczy,
a więc: śmierć strony, gdy postępowanie powinno być prowadzone z udziałem jej
następców prawnych; śmierć jej przedstawiciela ustawowego; utrata przez stronę
lub przez przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych; wygaś-
nięcie zarządu sukcesyjnego;
2) konieczność rozstrzygnięcia w trybie dla niej zwykłym kwestii wstępnej (preju-
dycjalnej, wpadkowej) – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tzn. rozstrzygnięcie zagadnienia
materialnoprawnego, będącego we właściwości innego organu lub sądu, mają-
cego charakter zagadnienia otwartego (wcześniej nierozstrzyganego) i samoist-
nego, od którego rozstrzygnięcia zależy wynik sprawy głównej; w pojęciu trybu
zwykłego mieści się rozpatrzenie kwestii wstępnej przez właściwy organ lub sąd,
bo w art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ustanawia się również tryb wyjątkowy jej rozstrzyg-
nięcia62.
Szczególna podstawa zawieszenia postępowania została wprowadzona przez ustawę

z 10.06.2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania de-
pozytów oraz przymusowej restrukturyzacji63, dodającą pkt 5 do art. 97 § 1 k.p.a.,
który stanowi, że „Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie na wniosek
Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest
podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca
2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów
oraz przymusowej restrukturyzacji [...]”. Według art. 2 pkt 44 ustawy o Bankowym
Funduszu Gwarancyjnym podmiot w restrukturyzacji to podmiot, wobec którego
60
Z. Resich. [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 2. Postępowanie rozpoznawcze przed sądami
pierwszej instancji, red. W. Berutowicz, Z. Resich, s. 67–68, cyt. s. 67; obszerną analizę instytucji przepro-
wadza G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005.
61
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 171.
62
B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne”, seria I, 1965/38, s. 91–97.
63
Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze zm.

właściwy organ prowadzący przymusową restrukturyzację wydał decyzję, o której mowa

w art. 101 ust. 7–9 – o wszczęciu wobec podmiotu krajowego przymusowej restruk-
turyzacji albo o umorzeniu lub konwersji instrumentów kapitałowych oraz decyzję
na podstawie art. 102 ust. 1 i 4 – o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji wobec
instytucji finansowej.
W postępowania podatkowym art. 201 § 1–1c o.p. ustanawia przesłanki obligato-

ryjnego i fakultatywnego zawieszenia postępowania podatkowego. Obligatoryjnie
organ podatkowy zawiesza postępowanie (art. 201 § 1 o.p.):
1) w razie śmierci strony, jeżeli postępowanie nie podlega umorzeniu jako bez-
przedmiotowe;
2) w razie zaprzestania pełnienia funkcji przez zarządcę sukcesyjnego albo wygaś-
nięcie zarządu sukcesyjnego, jeżeli postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy
sukcesyjnego;
3) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia
zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;
4) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
5) w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czyn-
ności prawnych;
6) w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję uchylającą w ca-
łości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego
rozpatrzenia przez ten organ lub stwierdzającą nieważność decyzji;
7) w razie wystąpienia o opinię Rady do Spraw Przeciwdziałania Unikaniu Opodat-
kowania (art. 119h o.p.).
Postępowanie podatkowe obligatoryjnie organ podatkowy zawiesza w sprawie dotyczącej

odpowiedzialności osoby trzeciej do dnia, w którym decyzja, o której stanowi art. 108
§ 2 pkt 2 o.p., stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w art. 108 § 2
i art. 115 § 4 o.p. (art. 201 § 1a o.p.).
Fakultatywnie organ podatkowy może zawiesić postępowanie (art. 201 § 1b o.p.):

1) w razie wystąpienia, na podstawie ratyfikowanych umów o unikaniu podwójne-
go opodatkowania lub innych ratyfikowanych umów międzynarodowych, któ-
rych stroną jest Rzeczpospolita Polska, do organów innego państwa o udzielenie
informacji niezbędnych do ustalenia lub określenia wysokości zobowiązania po-
datkowego, jeżeli nie ma żadnych innych okoliczności poza objętymi wystąpie-
niem, które mogą być przedmiotem dowodu, albo
2) jeżeli została wszczęta procedura wzajemnego porozumiewania się, w tym pro-
cedura arbitrażowa prowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy o unikaniu
podwójnego opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowy międzynarodowej,
której stroną jest Rzeczpospolita Polska, lub przyjęto wniosek w ramach proce-
dury prowadzonej na podstawie przepisów działu II rozdziału 2 ustawy o roz-

strzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz zawieraniu

uprzednich porozumień cenowych.
Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania zostały rozszerzone dla zapewnie-

nia gwarancji jednolitości załatwiania spraw oraz z uwagi na prawidłowość przepisów
prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy podatkowej. Dla gwarancji jednoli-
tości załatwiania spraw według art. 201 § 1c pkt 1 o.p. organ podatkowy może zawiesić
postępowanie, na wniosek lub z urzędu, gdy:
a) pomiędzy postępowaniami w sprawach dotyczących tej samej strony istnieje tego
rodzaju związek, że na treść decyzji wydawanej w zawieszanym postępowaniu ma
wpływ rozstrzygnięcie sprawy w innym postępowaniu, a rozstrzygnięcie sprawy
w tym innym postępowaniu nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa
w art. 201 § 1 pkt 2 o.p.;
b) stan faktyczny lub zagadnienie prawne będące przedmiotem zawieszanego po-
stępowania i innego postępowania w sprawach dotyczących tej samej strony są
podobne, a pomiędzy tymi postępowaniami nie występuje związek, o którym
mowa w lit. a.
Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania tworzące gwarancje prawidłowo-

ści podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy podatkowej reguluje art. 201 § 1c pkt 2
o.p., zgodnie z którym organ podatkowy może zawiesić postępowanie z urzędu, gdy
przepis mający wpływ na treść decyzji wydawanej w zawieszonym postępowaniu jest
przedmiotem postępowania przed: a) Trybunałem Konstytucyjnym, b) Trybunałem
Sprawiedliwości Unii Europejskiej, c) sądem administracyjnym w sprawie stwierdze-
nia nieważności aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego.
Fakultatywnie organ podatkowy zawiesza postępowanie na wniosek strony w sprawie

udzielania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych (art. 204 § 1 o.p.).
Przesłanki fakultatywnego zawieszenia postępowania są ujęte inaczej, ponieważ 342

kilka z nich musi wystąpić łącznie. Organ administracji publicznej może zawiesić
postępowanie na wniosek tej strony, na której żądanie je wszczęto, gdy inne strony nie
wnoszą sprzeciwu i gdy nie godzi to w interes społeczny (art. 98 § 1 k.p.a.). Fakultatyw-
ne zawieszenie postępowania podatkowego z mocy art. 204 § 1 o.p. jest ograniczone
przedmiotowo tylko do spraw ulg w zapłacie podatków i może nastąpić na wniosek
strony, który nie musi odpowiadać jakimś szczególnym wymaganiom, czyli zakres
dyspozycyjności jest nieco szerszy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego,
ale dotyczy tylko spraw jednego rodzaju.
W przypadku obligatoryjnego zawieszenia postępowania jego czynności są podejmo-

wane po ustaniu przyczyny zawieszenia albo z urzędu, albo na wniosek stron, a w przy-

padku zawieszenia fakultatywnego – tylko na żądanie strony albo stron (zasada dys-
pozycyjności).
343 Zawieszenie postępowania oraz odmowa podjęcia dalszych czynności postępo-

wania następują postanowieniem, na które służy zażalenie; ostateczne postano-
wienie może być zaskarżone do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym
przyjmuje się, że zażalenie służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz
na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Postanowienie
o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowienie o podjęciu zawieszonego
postępowania zaskarżalne są łącznie z odwołaniem. Wykładnia ograniczająca prawo
zażalenia służy przyspieszeniu załatwienia sprawy, choć w konsekwencji może pro-
wadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu podatkowym expressis verbis
wyłączono prawo zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania
(art. 205 § 2 o.p.).
344 Zawieszenie postępowania nie oznacza bezczynności organu administracji publicznej

w sprawie, a jedynie ograniczenie jego działania do kontroli stanu sprawy, ponieważ
od wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania organ ma w postępowaniu
administracyjnym ogólnym następujące obowiązki:
1) podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody w prowadzeniu po-
stępowania, czyli złożenie wniosków do właściwych organów albo wezwanie
strony do wniesienia takich wniosków (art. 99 i 100 § 1 k.p.a.); konieczność tych
działań wynika z obowiązywania zasady ogólnej przestrzegania praworządności
oraz wyważania racji interesu społecznego i słusznego interesu stron64;
2) podjęcie niezbędnych czynności w zawieszonym postępowaniu w celu zapobieże-
nia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego czy poważnej szkodzie dla
interesu społecznego (art. 102 k.p.a.);
3) zastosowanie wyjątkowego trybu rozstrzygania kwestii wstępnej, gdy strona nie
podejmuje starań o usunięcie przeszkody procesowej (art. 100 § 3 k.p.a.);
4) podjęcie z urzędu czynności zawieszonego postępowania po ustaniu przeszko-
dy w jego prowadzeniu, chyba że wcześniej z takim wnioskiem wystąpi strona
– art. 97 § 2 k.p.a.; postanowienie odmawiające podjęcia czynności zawieszonego
postępowania może być zaskarżone w drodze zażalenia (art. 101 § 3 k.p.a.);
5) respektowanie tego, że w okresie zawieszenia postępowania jest wstrzymany bieg
terminów kodeksowych.
Na organach podatkowych spoczywają tylko obowiązki wymienione wyżej w pkt 1,

4 oraz 5, co wynika z przepisów art. 202, 203, 205, 205a i 206 o.p. Organy te nie mają
prawnych podstaw do podejmowania czynności procesowych w okresie zawieszenia
postępowania.
64

Artykuł 100 § 1–3 k.p.a. ustanawia tryb wyjątkowy rozstrzygania kwestii wstępnej, 345
który stosuje się w dwóch odmiennych od siebie sytuacjach:
1) bez zawieszania postępowania, co może nastąpić z dwóch przyczyn: po pierwsze
– gdy zawieszenie postępowania może stworzyć stan zagrożenia życia lub zdro-
wia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, po drugie – gdy to
zawieszenie „mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony” i wtedy
rozpatrzenie kwestii wstępnej może być uzależnione od wniesienia przez stronę
stosownego zabezpieczenia (np. kaucji);
2) w trakcie zawieszenia postępowania, gdy strona mimo wezwania przez organ
do złożenia wniosku do właściwego organu (np. pozwu do sądu, czego za nią nie
można zrobić) i wyznaczenia jej terminu nie dokonała takiej czynności.
Ten wyjątkowy tryb rozpoznania kwestii wstępnej powoduje, że organ admi-

nistracji publicznej bada sprawę wykraczającą poza zakres jego właściwości
rzeczowej. Oczywiście rozstrzyga w niej tylko na użytek prowadzonego przez siebie
postępowania w celu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu, ale mimo wszystko jest
to sytuacja wyjątkowa, bo naruszająca podział kompetencji między organy państwowe65.
Przypadki stosowania trybu wyjątkowego wymagają interpretacji ścieśniającej wymie-
nionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy dodać, że Ordy-
nacja podatkowa nie zawiera przepisów dopuszczających tryb wyjątkowy rozstrzygania
kwestii wstępnej – zawsze musi nastąpić zawieszenie postępowania, gdy się ona wyłoni.
Konsekwencją odmiennego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez właściwy do tego 346

organ jest powstanie przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.).
Trudno podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 10.08.1983 r., I SA 481/8366, że „O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga
samodzielnie organ (w tym zarówno sąd, jak i organ administracji), który wydaje
rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia”, ponieważ z trybu wyjątkowego czyni
się zasadniczy, bez oglądania się na podział właściwości i kompetencji między organy
różnych władz publicznych67.
Zasada dyspozycyjności ma w postępowaniu administracyjnym ograniczony zakres 347

stosowania. Jednym z przypadków jej zastosowania jest fakultatywne zawieszenie
postępowania. Jeżeli przez trzy lata od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron
nie zgłosi wniosku o podjęcie czynności postępowania, to powstaje szczególny skutek
prawny, bo zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. oraz art. 204 § 2 o.p. „żądanie wszczęcia po-
stępowania uważa się za wycofane”, co stanowi podstawę umorzenia postępowania.
65
Wyjątkowość działania w tym trybie ze względu na „wyłom w normalnym układzie kompetencji
organów państwowych” mocno akcentuje B. Graczyk, O niektórych..., s. 96.
66
ONSA 1983/2, poz. 65.
67
Zob. krytyczna glosa B. Adamiak, PiP 1984/7, s. 147–149.

O takich konsekwencjach bezczynności w okresie spoczywania procesu strony muszą

być pouczone w postanowieniu o zawieszeniu postępowania (wprost o tym stanowi
art. 204 § 3 o.p.).
6. Czynności orzecznicze w toku postępowania

administracyjnego
348 W trakcie postępowania organ administracji publicznej podejmuje czynności orzecz-
nicze w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku
rozpoznawania sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje wprawdzie
uproszczony podział orzeczeń organu administracji publicznej na decyzje (i zrównane
z nimi ugody, których nie ma w postępowaniu podatkowym) oraz postanowienia,
lecz jest to dychotomia pozorna, bo w obrębie decyzji i postanowień można wyróżnić
dalsze ich rodzaje.
349 W doktrynie wyróżnia się m.in. dwa rodzaje postanowień dotyczących czynności
procesowych, a mianowicie: postanowienia ściśle procesowe, np. co do dowodów,
oraz postanowienia procesowe wpływające na dalszy bieg postępowania, np. o przy-
wróceniu terminu68.
Postanowienia wpływające na dalszy bieg postępowania mogą być zaskarżane

zażaleniem, a od 1995 r. mogą być także zaskarżane do sądu administracyjnego.
Te postanowienia muszą mieć formę określoną w art. 124, 125 k.p.a. i – przez odesłanie
– w art. 126 k.p.a. (art. 217 i 218 o.p.).
Postanowienia ściśle procesowe muszą być wydawane z zachowaniem pełnych wyma-

gań formy wtedy, gdy służy od nich zażalenie; doręcza się je na piśmie, z uzasadnieniem,
z pouczeniem o środkach zaskarżenia. W pozostałych przypadkach postanowienia pro-
cesowe albo będą doręczane na piśmie i będą zawierać minimum elementów określonych
w art. 124 § 1 k.p.a. lub art. 217 § 1 o.p., albo też będą to postanowienia ogłaszane ustnie,
a to minimum elementów, o którym mowa, będzie utrwalone w protokole (art. 125 § 2
k.p.a. w zw. z art. 14 § 2 k.p.a. oraz art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.; tak samo – art. 217 § 1 o.p.
w zw. z art. 172 § 2 pkt 4 i art. 126 o.p.).
Generalna reguła ustanowiona w art. 123 § 1 i 2 k.p.a. (art. 216 § 1 i 2 o.p.) co do wyda-
wania postanowień i ich materii ma ten skutek, że organ administracji publicznej nie
może w żadnej innej formie wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych, niezależ-
nie od stopnia ich doniosłości w sprawie, oraz na dalszy bieg postępowania jak tylko
przez wydanie postanowienia. Porządkuje to oczywiście czynności orzecznicze, ale też
68
J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1, s. 58–67.

formalizuje czynności postępowania, co ułatwia sprawowanie kontroli w toku instancji

administracyjnych i przez sąd administracyjny.

Rozdział XIII. Dowody i postępowanie wyjaśniające285
Rozdział XIII
DOWODY I POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE
1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne

i prawne, uprawdopodobnienie
Jednym z zasadniczych elementów procesu stosowania normy prawa materialnego 350
jest uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonego materiału zgodnie
z przyjętą teorią dowodową i opisanie tego faktu w języku prawnym1. Szczególne zna-
czenie tego stadium postępowania podkreśla się w orzecznictwie sądowym, wskazując
na to, że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika dla organów
administracji publicznej obowiązek „[...] podejmowania wszelkich kroków do do-
kładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób
wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia
się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania
w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione,
dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom
odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3
k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na
ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa
materialnego [podkr. aut.]”2. Waga tego etapu stosowania prawa nie może być podwa-
żona przez dopuszczenie mediacji co do stanu faktycznego sprawy. Nie podważa tego
znaczenia regulacja postępowania uproszczonego.
Organ administracji publicznej, podejmując zatem decyzję, powinien mieć sprecyzo-

wane zdanie w przedmiocie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a ta podstawa może
być ustalona po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępo-
waniu wyjaśniającym. Prowadzone przez organ administracji publicznej postępowanie
wyjaśniające jest oparte na zasadzie prawdy obiektywnej, o czym stanowi art. 7 k.p.a.
1
J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52; J. Wróblewski, Stosowanie prawaprzez
organy administracji, OMT 1972/12, s. 17 i n.
2
Wyrok NSA z 11.03.1981 r., SA 272/81, ONSA 1981/1, poz. 19. Takie stanowisko sądu administracyj-
nego było przyjmowane w późniejszych orzeczeniach.

w następujący sposób: „W toku postępowania organy administracji publicznej [...]

z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego
wyjaśnienia stanu faktycznego [...]”. W postępowaniu podatkowym istotny jest art. 122
o.p., zgodnie z którym „W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie
niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia
sprawy w postępowaniu podatkowym”. Z treści tych przepisów wypływają dwa wnioski:
– pierwszy, wskazujący na to, że postępowanie administracyjne jest oparte na
zasadzie prawdy obiektywnej, której istota polega na wyczerpującym zbadaniu
„wszelkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten
sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastoso-
wania przepisu prawa”3;
– drugi, dotyczący rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym;
ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu administracji pub-
licznej. Wprowadzenie do art. 7 k.p.a. prawa strony do złożenia wniosku o podję-
cie czynności ustalenia stanu faktycznego nie zmienia reguły rozłożenia ciężaru
dowodu.
Z zasady prawdy obiektywnej dla organu administracji publicznej wynika również

dyrektywa wskazująca na to, w jakim duchu należy interpretować przepisy prawa obo-
wiązującego4. Zasadę prawdy obiektywnej wzmacnia zasada bezstronności ustanowiona
w art. 8 § 1 k.p.a. Dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego gwarancją jest bez-
stronność organu administracji publicznej podejmującego czynności w postępowaniu
wyjaśniającym. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewnia cały system gwarancji
prewencyjnych, do których należy zaliczyć przede wszystkim postanowienia przepisów
prawa procesowego regulujące postępowanie dowodowe.
351 Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu administracji publicznej

dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W pojęciu „ustalenie stanu faktycznego”
mieści się ustalenie faktów oraz ich wszechstronne naświetlenie5. W nauce zwraca się
uwagę na konieczność szerokiego rozumienia pojęcia faktu. Podkreśla się, że „[...] nie
chodzi bowiem tu tylko o konkretne zdarzenie ograniczone w przestrzeni i czasie, ale
o wszelkie elementy stanu faktycznego sprawy dające się ustalić w drodze postępowa-
nia dowodowego, a więc wszelkie przejawy wewnętrznego życia ludzkiego, jak zamiar,
dobra czy zła wola, świadomość, poczytalność itp. oraz przejawy świata zewnętrznego,
które w przeciwieństwie do zdarzeń ujmowane są nie tylko kinetycznie, ale statycznie
(pozaruchowo), np. stan drogi, wygląd budynku, pogoda, ciepłota pomieszczeń itp.”6.
3
4
A. Skąpski, Ochrona jednostki przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w procesie cywilnym,
„Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/100, s. 148.
5
E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 152–154.
6
W. Siedlecki, Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971, s. 72.

Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte 352
w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. „Organ
administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć
cały materiał dowodowy”. Również w postępowaniu podatkowym organ podatkowy
obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy
(art. 187 § 1 o.p.). Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany po pierwsze
podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowo-
dowego, po drugie rozpatrzyć cały zgromadzony materiał dowodowy.
Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie 353
jest konieczne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez
pojęcie dowodu należy natomiast rozumieć „środek dowodowy, a zatem ten środek,
który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieist-
nieniu oznaczonych faktów, a tym samym o prawdziwości względnie nieprawdziwości
twierdzeń o tych faktach”7.
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wprost w swych przepisach, co

należy rozumieć przez pojęcie przedmiotu dowodu. Na podstawie art. 7 k.p.a. i przepisów
szczegółowych (np. art. 78 § 1 i 2 k.p.a.) można przyjąć, że przedmiotem dowodu są
fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej,
oraz mające znaczenie prawne8. Tak też należy przyjąć w postępowaniu podatkowym
(art. 122 i 188 o.p.). Ocenę faktów przeprowadza organ na podstawie przepisów prawa
materialnego. Organ powinien ustalić, które fakty mają znaczenie dla sprawy i wydać
postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodów.
Według rozwiązania przyjętego w Kodeksie postępowania administracyjnego

nie wymagają dowodu fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi
z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 187 § 3 o.p. Nie wyma-
gają zatem dowodu fakty notoryjne, przez które rozumie się „okoliczności, zdarzenia,
czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu
doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości”9, w której znajduje się siedziba
organu administracji publicznej. Fakty znane z urzędu to takie, które są znane orga-
nowi prowadzącemu postępowanie z racji wykonywanych funkcji lub zajmowanego
stanowiska10. Fakty znane z urzędu muszą być podane do wiadomości strony, bo mogą
być jej nieznane (art. 77 § 4 zdanie drugie k.p.a., art. 187 § 3 zdanie drugie o.p.).
7
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 301.
8
W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 72. Zdaniem W. Dawidowicza (Ogólne postępowanie admini-
stracyjne..., s. 153) przedmiotem dowodu „jest okoliczność, której istnienie lub nieistnienie organ prowadzący
postępowanie albo strona pragną ustalić za pomocą określonego dowodu”.
9
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 304; J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orze-
chowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 164.
10

Organ administracji publicznej dokonuje ustaleń stanu faktycznego, nie tylko opierając
się na zgromadzonym materiale dowodowym, lecz także na podstawie domniemań.
Rozróżnia się domniemania faktyczne i prawne.
354 Domniemania faktyczne wynikają z doświadczenia życiowego, bo „związek między

faktem danym w doświadczeniu a poszukiwanym ustala się swobodnie na podstawie
doświadczenia i wnioskuje się na podstawie jednego faktu nieposzukiwanego o istnieniu
faktu poszukiwanego”11.
355 Domniemania prawne wynikają z przepisu prawa, który „nakazuje przyjęcie faktu
poszukiwanego na podstawie innego faktu”. Można je podzielić na domniemania
proste, dopuszczające przeciwdowód oraz domniemania niezbite, niedające się obalić
przeciwdowodem, ponieważ taki przeciwdowód jest zakazany12.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie regulują expressis

verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań jako metody dowodzenia. W prze-
pisach szczegółowych ustanawia się jednak domniemania prawne, np. domniemanie
istnienia pełnomocnictwa (art. 33 § 4 k.p.a., art. 138b § 3 o.p.), domniemanie doręczenia
pisma (art. 43 k.p.a., art. 150 § 4 o.p.), domniemanie zgodności z prawdą dokumentu
urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a., art. 194 § 1 o.p.).
356 Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności fak-

tycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdy przepisy szcze-
gółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. „Uprawdopodob-
nienie jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, nie daje pewności, lecz
tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie”13. W związku
z tym przepisy prawne ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko
odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie
dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, w której toczy się postępowanie. Dopuszczalne jest
uprawdopodobnienie istnienia okoliczności faktycznych wskazujących na wątpliwości
co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.), na brak winy osoby, która uchybiła
terminowi (art. 58 § 1 k.p.a.). Takie też rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa co
do braku bezstronności pracownika (art. 130 § 3) oraz braku winy osoby, która uchybiła
terminowi (art. 162 § 1).
11
12
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 158–159, cyt. s. 158.
13
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 307.

2. Pojęcie i klasyfikacja środków dowodowych

Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia środka dowodo- 357
wego, stanowi jedynie w art. 75 § 1, że „Jako dowód należy dopuścić wszystko,
co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szcze-
gólności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz
oględziny”. Również Ordynacja podatkowa stanowi w art. 180 § 1, że „Jako dowód
należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest
sprzeczne z prawem”. „Dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szcze-
gólności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie
biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz
inne dokumenty zgromadzone w toku działalności analitycznej Krajowej Administracji
Skarbowej, czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej
oraz materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w spra-
wach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe” (art. 181 o.p.). Przyjmując
to rozwiązanie prawne jako punkt wyjścia rozważań, można uznać, że przez pojęcie
środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie
źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie.
Środki dowodowe klasyfikuje się na podstawie różnych kryteriów14. Najczęściej

przyjmuje się za podstawę następujące kryteria:
1. Kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przed- 358
miotem dowodu. Na podstawie tego kryterium dzielimy środki dowodowe na: bezpo-
średnie, tj. takie, przy których organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie
wyjaśniające, ma możność bezpośredniego spostrzegania i stwierdzania prawdziwości
określonego faktu (np. oględziny), i pośrednie, tj. takie, przy których organ stwierdza
istnienie określonego faktu nie na podstawie bezpośredniego spostrzegania, lecz pośred-
nio, na podstawie spostrzegania innego faktu (np. zeznania świadków, opinie biegłych,
dokumenty co do ich treści, przesłuchania stron).
2. Kryterium rodzaju źródła informacji. Należą tu środki dowodowe: rzeczowe, 359

tj. takie, w których źródłem informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej
ślady pewnych zdarzeń, a organ orzekający zaznajamia się z nimi przez oględziny
(np. oględziny dokumentów, gdy chodzi nie o ich treść, lecz o właściwości zewnętrzne,
oględziny ciała ludzkiego), i osobowe, tj. takie, w których źródłami informacji są osoby
(np. zeznania świadków, opinie biegłych, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia
zawarte w dokumentach). Uwzględniając z kolei formę przekazania informacji organowi
orzekającemu, środki dowodowe osobowe dzieli się na ustne i pisemne.
14
B. Adamiak, System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, AUWr, Przegląd
Prawa i Administracji XVIII, 1984/665, s. 48 i podana tam literatura.

Kwestią sporną jest w nauce zaliczenie dokumentów albo do grupy środków do-
wodowych rzeczowych, albo osobowych. Jest to związane z brakiem jednolitości
poglądów co do pojęcia dokumentu.
Jeśli przyjmiemy szerokie rozumienie pojęcia dokumentu, przez który będziemy rozu-
mieć „każdy przedmiot, który w ten czy inny sposób wskazuje na zaistnienie pewnych
zdarzeń”15, bez dalszego zróżnicowania, to można zaliczyć je do środków dowodowych
rzeczowych.
Jeżeli przyjmie się wąskie pojęcie dokumentu jako aktu pisemnego i wyróżni się dwie
sytuacje, tzn. taką, gdy dokument jest przedmiotem oględzin, oraz inną, gdy źródłem
informacyjnym jest treść oświadczenia zawarta w dokumencie, to należy uznać możli-
wość zakwalifikowania dokumentu do obu rodzajów źródeł informacji.
Argumentem przemawiającym za zaliczeniem dokumentu do grupy osobowych środ-

ków dowodowych, gdy chodzi o oświadczenie pisemne w nim zawarte, będzie to, że
źródłem informacyjnym jest jednak osoba, od której oświadczenie pochodzi. W nauce
przyjmowane jest jeszcze inne stanowisko, akcentujące konieczność wyróżnienia trze-
ciej grupy środków dowodowych, a mianowicie środków dowodowych mieszanych,
osobowo-rzeczowych, do której zalicza się dokumenty i opinie biegłych16.
360 3. Kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego. Na

jego podstawie wyróżnia się środki dowodowe: podstawowe, tj. takie, których prze-
prowadzenie nie jest obwarowane określonymi przesłankami (np. dokumenty, zeznania
świadków, opinie biegłych, oględziny); posiłkowe, tj. środki, których dopuszczalność
jest uzależniona od spełnienia określonych przesłanek (np. przesłuchanie stron).
361 4. Kryterium regulacji prawnej środków dowodowych. Na podstawie tego kryterium

środki dowodowe można podzielić na: uregulowane w przepisach Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, a w postępowaniu podatkowym uregulowane w przepisach
Ordynacji podatkowej, tj. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny,
przesłuchanie stron, oraz nieuregulowane w Kodeksie postępowania administracyj-
nego i w Ordynacji podatkowej, dla których można przyjąć zaczerpniętą z procedur
sądowych nazwę – „środki dowodowe nienazwane”17.
Środki dowodowe nienazwane są to nowe środki, powstające w wyniku rozwoju nauki

i techniki. Katalog środków dowodowych wymieniony w art. 75 § 1 k.p.a., a w postę-
powaniu podatkowym w art. 181 o.p. nie jest zamknięty, na co wskazuje użycie w tych
15
W. Kałuski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929, s. 88.
16
M. Czubalski, O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych, PiP 1968/1, s. 121 i n.
17

przepisach zwrotu „w szczególności”18. Dopuszczalne są zatem w postępowaniu ad-

ministracyjnym i postępowaniu podatkowym środki dowodowe nienazwane, jeżeli
mogą przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem,
np. plany, mapy, filmy19.
3. System środków dowodowych

Dowód z dokumentów. Pojęcie dokumentu nie zostało w doktrynie jednoznacznie 362
zdefiniowane. Na podstawie przepisów prawnych przyjmuje się, że przez dokument
należy rozumieć akt pisemny stanowiący wyrażenie określonych myśli lub wiadomości20.
Pojęcie dokumentu, jakim posługują się przepisy prawa procesowego, nie może być
ujmowane w takim znaczeniu, jakie nadaje pojęciu „dokument elektroniczny” ustawa
z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicz-
ne. Zgodnie art. 3 pkt 2 u.i.d.p. użyte w ustawie określenie „dokument elektroniczny”
oznacza „stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych
w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych”.
Nie można też przyjąć dla określenia dokumentu granic wyznaczonych dla dokumentu
publicznego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22.11.2018 r. o dokumentach pub-
licznych21 „[...] dokument publiczny – dokument, który służy do identyfikacji osób,
rzeczy lub potwierdza stan prawny lub prawa osób posługujących się takim dokumen-
tem, zabezpieczony przed fałszerstwem [...]”. Pojęcie dokumentu jest szersze od granic
wyznaczonych dla dokumentu publicznego.
Rozwiązania prawne dotyczące mocy dowodowej dokumentów w postępowaniu admini-

stracyjnym przeszły ewolucję. W rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem przy-
jęty był podział na dokumenty publiczne i prywatne. Dokumenty publiczne, wystawione
w określonej formie, stanowiły zupełny dowód na to, co zostało w nich urzędowo stwier-
dzone, oświadczone lub zarządzone (art. 52 ust. 1 r.p.a.), a jednocześnie art. 52 ust. 2 r.p.a.
stanowił, że dokumentem publicznym jest „dokument, uznany za publiczny przez obowią-
zujące przepisy albo wystawiony przez władzę publiczną w granicach jej kompetencji, albo
przez osobę zaufania publicznego”. Dokumenty prywatne stanowiły dowód zupełny jedy-
nie na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy (art. 53 r.p.a.). Rozporzą-
dzenie o postępowaniu administracyjnem przyjmowało więc rozwiązanie, według którego
18
19
B. Bogomilski, Postępowanie dowodowe, „Rada Narodowa, Gospodarka i Administracja” 1974/25,
s. 19. Przykładu środka dowodowego sprzecznego z prawem dostarcza wyrok NSA z 25.03.1981 r., SA 353/81,
ONSA 1981/1, poz. 26 – przyjęcie w postępowaniu administracyjnym jako dowodu wyroku sądu po zatarciu
skazania lub ukarania z mocy prawa; tak samo wyrok NSA z 22.10.1981 r., I SA 2067/81, ONSA 1981/2,
poz. 103.
20
B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 112; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne...,
s. 317.
21
Dz.U. z 2020 r. poz. 725 ze zm.

dokumenty publiczne (z wyjątkiem dokumentów publicznych wystawionych przez władze

obce – art. 52 ust. 3 r.p.a.), jeżeli spełniały określone w przepisach prawnych wymagania,
miały silniejszą moc dowodową oraz korzystały z domniemania prawdziwości (art. 52 ust. 1
w zw. z art. 55 r.p.a.). W takim zakresie była ograniczona moc zasady swobodnej oceny
dowodów.
W Kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu pierwotnego

obowiązywała zasada równej mocy wszystkich środków dowodowych22. Oznacza-
ło to odejście od podziału środków dowodowych na środki „silniejsze” oraz „słabsze”,
a w konsekwencji – nie przyznano dokumentom publicznym większej mocy dowodo-
wej. Prawna regulacja dokumentów była ograniczona do wymienienia ich w katalogu
przykładowym środków dowodowych, które mogą być wykorzystane w postępowaniu
administracyjnym (art. 70 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu).
Oparcie założeń postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym

na tej zasadzie było w nauce różnie oceniane. Zwolennicy takiego rozwiązania
podkreślali, że oparcie postępowania dowodowego na zasadzie swobodnej oceny do-
wodów i związanej z nią zasadzie równej mocy środków dowodowych służy realizacji
naczelnej zasady postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej23.
Ich zdaniem zerwanie ze szczególnym traktowaniem dokumentów publicznych nie
oznacza, że nie jest możliwe uznanie pewnych dokumentów za dowody zupełne, jeżeli
tak stanowią szczególne przepisy prawa. Nie można jednak tak traktować wszelkich do-
kumentów publicznych, otwierałoby to bowiem pole do nadużyć i nie byłoby korzystne
dla ochrony pozycji strony.
Już w czasie opracowania projektu Kodeksu postępowania administracyjnego

było jednakże reprezentowane stanowisko odmienne. Według reprezentantów
tego stanowiska należało co do dokumentów utrzymać rozwiązania przyjęte w rozpo-
rządzeniu o postępowaniu administracyjnem. Brak postanowień dotyczących doku-
mentów powoduje lukę trudną do zapełnienia w praktyce, albowiem „nie wiadomo,
jak w postępowaniu administracyjnym należy oceniać wyroki (postanowienia) sądów
i decyzje innych organów państwowych oraz dokumenty prywatne”24.
Podkreślano również, że „[...] z punktu widzenia ładu i porządku państwowego oraz

potrzeb wynikających z normalnej współpracy organów administracji państwowej nie
byłoby słuszne zwolnienie organu administracji od obowiązku respektowania doku-
mentu wystawionego przez inny organ administracji tego samego państwa. A postulat
prawdy materialnej nie powinien na tym ucierpieć, ponieważ [...] przepisy wprowadzają
22
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 154.
23
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 160 i n.
24
M. Zimmermann, Uwagi do projektu kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1959/4, s. 284.

właśnie w celu stworzenia warunków dla ustalenia prawdy materialnej dopuszczalność

dowodu nieprawdziwości materialnej dokumentu publicznego”25.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem drugim, postulującym przyznanie doku-

mentom urzędowym większej mocy dowodowej. Pozostawienie luki w regulacji
prawnej co do mocy dowodowej dokumentów urzędowych dało organom orzekającym
swobodę w ocenie mocy dowodowej dokumentów, a zwłaszcza pozwalało na odrzucenie
ich bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Uwzględnienie tego aspektu dało podstawy
do regulacji mocy dowodowej dokumentów urzędowych.
Według bowiem art. 76 § 1 k.p.a. „Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej 363

formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią
dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone”. Taką samą moc dowodową
mają dokumenty urzędowe sporządzone przez organy jednostek organizacyjnych lub
podmiotów w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumień spraw wymie-
nionych w art. 1 pkt 1 i 4 (art. 76 § 2 k.p.a.). Również takie rozwiązanie przyjmuje
art. 194 § 1 o.p., stanowiąc, że „Dokumenty urzędowe sporządzone w formie określonej
przepisami prawa przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowią dowód
tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone”. Przepis art. 194 § 1 o.p. na mocy § 2 tego
artykułu stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez
inne jednostki, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów uprawnione są do ich wydania.
Kodeks postępowania administracyjnego za wzorem Kodeksu postępowania

cywilnego wprowadza, w miejsce pojęcia dokumentu publicznego, pojęcie
dokumentu urzędowego26. Dokumentom urzędowym w Kodeksie postępowania ad-
ministracyjnego i Ordynacji podatkowej przyznaje się zwiększoną moc dowodową
w zakresie tego, „co zostało w nich urzędowo stwierdzone”, jeżeli zostaną spełnione
łącznie dwie przesłanki: dokumenty sporządzono w przepisanej formie; sporządziły
25
B. Bogomilski w recenzji do I wyd. Komentarza do K.p.a. E. Iserzona, J. Starościaka, „Gospodarka
i Administracja Terenowa” 1962/2, s. 70; B. Bogomilski, Moc dowodowa dokumentów urzędowych w po-
stępowaniu cywilnym i administracyjnym [w:] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. IV,
26
Ustawą z 22.11.2018 r. o dokumentach publicznych ustalono trzy kategorie dokumentów publicznych
w zależności od ich znaczenia dla bezpieczeństwa państwa. Dokumenty publiczne kategorii pierwszej są to
dokumenty najistotniejsze z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, których wytwarzanie odbywa się
w sposób uwzględniający szczególne środki bezpieczeństwa, do nich zaliczono dowody osobiste, dokumenty
paszportowe (wyliczone w art. 5 ust. 2 tej ustawy). Dokumentami publicznymi kategorii drugiej są dokumenty
istotne ze względu na bezpieczeństwo państwa, bezpieczeństwo obrotu gospodarczego i prawnego, w tym
dotyczące broni, międzynarodowego przewozu towarów niebezpiecznych, potwierdzające wykształcenie
wyższe i specjalistyczne oraz świadectwa dojrzałości, inne niż wymienione w art. 5 ust. 2 (art. 5 ust. 3 tej
ustawy). Dokumentami publicznymi kategorii trzeciej są dokumenty mające wpływ na bezpieczeństwo obrotu
gospodarczego i prawnego, w tym koncesje, pozwolenia, licencje, zaświadczenia, świadectwa i certyfikaty
związane z bezpieczeństwem transportu, dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe, świadectwa
ukończenia szkoły, legitymacje szkolne i studenckie oraz dokumenty uprawniające do różnego rodzaju ulg,
inne niż wymienione w art. 5 ust. 2 i 3 (art. 5 ust. 4 tej ustawy).

je powołane do tego organy państwowe lub jednostki organizacyjne oraz podmioty

w zakresie poruczonych im z mocy prawa spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym zostały sporządzone przez powołane do tego organy
władzy publicznej oraz przez inne jednostki, uprawnione na podstawie odrębnych
przepisów do ich wystawienia.
W postępowaniu administracyjnym i podatkowym dopuszczalne jest przedstawienie nie

tylko oryginału dokumentu, lecz także urzędowo poświadczonego odpisu lub wyciągu
z dokumentu, który znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76
§ 1 i 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 194 § 1 i 2 o.p. Dopuszczalny jest
też odpis oryginału dokumentu poświadczony przez notariusza albo występującego
w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem
patentowym lub doradcą podatkowym (art. 76a § 1 i 2 k.p.a., art. 194a § 1 i 2 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym dopuszczono poświadczenia odpisu dokumentu
z oryginałem również przez upoważnionego pracownika organu prowadzącego postę-
powanie (art. 76a § 2b k.p.a.). Zawarte w odpisie poświadczenie zgodności z oryginałem
ma charakter dokumentu urzędowego. Jeżeli odpis dokumentu został sporządzony na
piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej, poświadczenia jego zgodności z orygina-
łem dokonuje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub
podpisem osobistym. W razie gdy organ uzna to za konieczne, może wystąpić do organu,
o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 194 § 1
i 2 o.p., o dostarczenie oryginału dokumentu, gdy zaś odpis przedstawiła strona, może
żądać przedłożenia oryginału dokumentu (art. 76a § 1 i 4 k.p.a., art. 194a § 1 i 4 o.p.).
364 W nauce wyróżnia się dwa rodzaje domniemań, z których korzystają dokumenty
urzędowe: domniemanie prawdziwości, tzn. że dokument pochodzi od organu,
który go wystawił, oraz domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu, od
którego dokument pochodzi27. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 76 § 1
i 3, a Ordynacja podatkowa w art. 194 § 1 i 3 przyjęły domniemanie zgodności z prawdą
tego, co zostało w dokumencie stwierdzone przez organ, od którego dokument pochodzi.
Domniemanie to może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko
treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a., art. 194 § 3 o.p.). Nie zostało natomiast wyraźnie
ustanowione domniemanie prawdziwości. Brzmienie art. 76 § 1 k.p.a. i art. 194 § 1 o.p.
daje dostateczną podstawę do przyjęcia poglądu, że dokumentom urzędowym służy
domniemanie prawdziwości. Przyjęcie innego rozwiązania nakładałoby na organ orze-
kający obowiązek badania każdego przedstawionego dokumentu celem sprawdzenia,
czy pochodzi on od organu, który go wystawił.
365 W związku z tym nasuwa się pytanie, czy dopuszczalny jest dowód przeciwko praw-
dziwości dokumentu. Z art. 76 § 3 k.p.a. i art. 194 § 3 o.p. wynika, że dopuszczalne jest
przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Rozwiązanie to zawiera
27

lukę, ponieważ nie uwzględnia się w nim wszystkich możliwych elementów fałszu
dokumentu.
Dokument jest prawdziwy, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: został wystawiony
przez kompetentny organ; treść dokumentu odpowiada rzeczywistości; dokument ma
niezmienioną treść, taką, jaką nadał mu wystawca28. Lukę, o której była mowa, należy
wypełnić w drodze rozszerzającej interpretacji art. 76 § 3 k.p.a. i art. 194 § 3 o.p., uzna-
jąc za dopuszczalne stosowanie tego przepisu również wtedy, gdy chodzi o obalenie
domniemania prawdziwości dokumentu. Kodeks postępowania administracyjnego
i Ordynacja podatkowa nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków do-
wodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej
dokumentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub
domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany
jako dowód w sprawie.
Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych oraz dokumentów prywat- 366

nych nie została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku
z tym należy przyjąć, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów
dokonywanej przez organ administracji publicznej, chyba że inaczej stanowią przepisy
szczególne, prawo unijne lub umowy międzynarodowe.
Odmienne rozwiązanie co do dokumentów prywatnych przyjęte jest w postępo- 367

waniu podatkowym, w którym w określonych rodzajach spraw podstawowym
środkiem dowodowym będą księgi podatkowe. Dotyczy to np. spraw, w których organ
podatkowy wszczyna postępowanie podatkowe z tego względu, że stwierdził, iż podatnik
mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku albo
że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji. Księgi
są dokumentami o charakterze prywatnym, w przeciwieństwie jednak do pozostałych
dokumentów prywatnych stanowią w postępowaniu podatkowym dowód tego, co zo-
stało w nich stwierdzone, czyli mają moc dowodową taką jak dokumenty urzędowe29.
Pojęcie księgi podatkowej definiuje art. 3 pkt 4 o.p., stanowiąc, że „Ilekroć w ustawie
jest mowa o: [...] księgach podatkowych – rozumie się przez to księgi rachunkowe,
podatkową księgę przychodów i rozchodów, ewidencje oraz rejestry, do których pro-
wadzenia, do celów podatkowych, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązani są
podatnicy, płatnicy lub inkasenci”30. Według art. 193 § 1 o.p. „Księgi podatkowe pro-
28
B. Graczyk, Postępowanie..., s. 113.
29
J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 101; K. Jandy-Jendrośka,
J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System Prawa Administracyjnego,
red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 199.
30
Zob. R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 48 i n.

wadzone rzetelnie i w sposób niewadliwy stanowią dowód tego, co wynika z zawartych

w nich zapisów”.
Moc dowodowa ksiąg podatkowych uzależniona jest od spełnienia dwóch warunków.

Po pierwsze, księga podatkowa prowadzona jest rzetelnie. Księga podatkowa jest
rzetelna, jeżeli dokonane w niej zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty (art. 193 § 2
o.p.). Po drugie, księga podatkowa prowadzona jest w sposób niewadliwy31.
Za niewadliwe uważa się księgi podatkowe prowadzone zgodnie z zasadami wynikają-

cymi z odrębnych przepisów (art. 193 § 3 o.p.)32. Księga podatkowa, jeżeli prowadzona
jest wadliwie, zachowuje moc dowodową wtedy, gdy wady nie mają istotnego znacze-
nia dla sprawy. Jeżeli organ podatkowy stwierdzi, że księgi podatkowe prowadzone są
nierzetelnie lub w sposób wadliwy, w protokole badania księgi określa, za jaki okres
i w jakiej części nie uznaje ksiąg za dowód tego, co wynika z zawartych w nich zapisów.
Odpis protokołu organ podatkowy doręcza stronie. Strona, w terminie 14 dni od dnia
doręczenia protokołu, może wnieść zastrzeżenia do zawartych w nim ustaleń, przed-
stawiając jednocześnie dowody, które umożliwiają organowi podatkowemu prawidłowe
określenie podstawy opodatkowania. W przypadku prowadzenia ksiąg podatkowych
przy użyciu programów komputerowych organ podatkowy może żądać całości lub części
tych ksiąg oraz dowodów księgowych za pomocą środków komunikacji elektronicznej
lub na informatycznych nośnikach danych, wskazując rodzaj ksiąg podatkowych oraz
okres, którego dotyczą (art. 193a § 1 o.p.).
368 Zeznania świadków. Świadkiem nazywamy osobę fizyczną, która w postępo-

waniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu składa zeznania
o faktach spostrzeżonych lub o których otrzymała wiadomość od innych osób33. Z przy-
jętego określenia pojęcia świadka wynika, że zdolność do występowania w charakterze
świadka mają tylko osoby fizyczne posiadające wiadomości o określonych faktach,
mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego w danej sprawie administracyjnej.
W tak zakreślonych granicach zdolność do wystąpienia w charakterze świadka jest
ograniczona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji
podatkowej. Ograniczenia te wypływają z dwóch rodzajów przyczyn34:
369 1. Przyczyny faktyczne. Do tej grupy ograniczeń zaliczymy przepis stanowiący, że

nie będą świadkami „osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych
31
Zob. H. Dzwonkowski [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa.
Komentarz, Warszawa 2002, s. 451 i n.; B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 1135 i n.
32
Zob. rozporządzenie Ministra Finansów z 23.12.2019 r. w sprawie prowadzenia podatkowej księgi
przychodów i rozchodów (Dz.U. poz. 2544).
33
S. Kalinowski, Polski proces karny w zarysie, Warszawa 1979, s. 185; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a.
Komentarz, s. 170–171; K. Łojewski, Instytucja odmowy zeznań w polskim procesiekarnym, Warszawa 1970,
s. 34–35.
34
S. Kalinowski, Polski proces..., s. 186.

spostrzeżeń” (art. 82 pkt 1 k.p.a., art. 195 pkt 1 o.p.). O tym, czy dana osoba fizyczna
pełnoletnia lub małoletnia może wystąpić w charakterze świadka, decyduje faktyczna
i aktualna w danym czasie zdolność do spostrzegania lub komunikowania swych spo-
strzeżeń35. Ocena tej zdolności należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie,
a w przypadku korzystania z instytucji pomocy prawnej – do organu przyjmującego
zeznania świadka.
2. Przyczyny prawne. Ograniczenia te wymienia przepis art. 82 pkt 2 i 3 k.p.a., a w po- 370
stępowaniu podatkowym – art. 195 pkt 2 i 3 o.p.; nie mogą być świadkami: osoby
obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte
tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione
od obowiązku zachowania tej tajemnicy36; duchowni – co do faktów objętych tajemnicą
spowiedzi. Z przyczyn prawnych świadkiem nie może być mediator. Zgodnie z art. 83
§ 4 k.p.a. „Mediator nie może być przesłuchany w charakterze świadka co do faktów,
o których dowiedział się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy
mediacji zwolnią go od obowiązku zachowania tajemnicy mediacji”. Osoby należące
do tej grupy nie mają zdolności do występowania w charakterze świadka tylko w wy-
znaczonych przez prawo granicach.
Kodeks postępowania administracyjnego nie daje odpowiedzi w swoich przepisach na

pytanie, czy strona ma zdolność wystąpienia w charakterze świadka. W nauce przyjęto,
że regulacja prawna tego zagadnienia jest zbędna, ponieważ „sama treść pojęcia świad-
ka w sensie procesowym wyłącza stronę jako świadka”37. Kwestia ta nie budzi jednak
wątpliwości w związku z ustanowieniem odrębnego środka dowodowego w postaci
przesłuchania stron (art. 86 k.p.a., art. 199 o.p.).
Osoba fizyczna, do której nie stosują się wymienione już ograniczenia, ma prawny 371
obowiązek występowania w charakterze świadka. Obowiązek ten ustanawiają art. 83
§ 1 k.p.a. i art. 196 § 1 o.p. przepisem o następującym brzmieniu: „Nikt nie ma prawa
odmówić zeznań w charakterze świadka [...]”. Jego realizacja jest zagwarantowana
sankcją (art. 88 k.p.a., art. 262 § 1 o.p.). Wykonanie tego prawnego obowiązku jest
ograniczone przez wprowadzenie instytucji prawa odmowy zeznań i prawa odmowy
odpowiedzi na pytania.
Prawo odmowy zeznań przysługuje wyłącznie małżonkowi strony, wstępnym, 372

zstępnym, rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak rów-
nież osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli.
35
Z. Resich [w:] B. Dobrzański, M. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki, Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, Warszawa 1975, s. 444.
36
Ustawa z 5.08.2010 r. o ochronie informacji niejawnych w art. 4 ust. 2 co do zasad zwalniania od
obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych odsyła do przepisów odrębnych ustaw.
37

Prawo to trwa po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 83 § 1

k.p.a., art. 196 § 1 o.p.).
373 Prawo odmowy odpowiedzina pytanie przysługuje świadkowi w przypadku, gdy

odpowiedź mogłaby narazić jego lub bliskich wymienionych w art. 83 § 1 k.p.a.
na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowo-
dować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej
(art. 83 § 1 k.p.a.). Według art. 196 § 2 o.p. „Świadek może odmówić odpowiedzi na
pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w § 1
na odpowiedzialność karną, karną skarbową albo spowodować naruszenie obowiązku
zachowania ustawowo chronionej tajemnicy zawodowej”.
Organ administracji publicznej ocenia, czy danej osobie przysługuje prawo odmowy
zeznań lub prawo odmowy odpowiedzi na pytanie. Rozstrzygnięcie jest jednak proste
tylko w przypadku stwierdzenia prawa odmowy zeznań. Podstawą odmowy zeznań jest
bowiem istnienie określonego stosunku osobistego między świadkiem a stroną, które
świadek musi wykazać.
Sytuacja komplikuje się w przypadku prawa do odmowy odpowiedzi na pytanie. Okre-

ślone w przepisach przesłanki korzystania z tego prawa z zasady wyłączają możliwość
ich wykazania przez świadka i poddania ich kontroli organu administracji publicznej
właściwego w sprawie, bo byłoby to w swej istocie pozbawieniem świadka przyznanej
mu ochrony prawnej. Rozwiązanie tej kwestii nie jest proste. Przyznanie świadkowi
pełnej swobody realizacji tego prawa rodzi niebezpieczeństwo nieuzasadnionego wyko-
rzystywania tego prawa, co godzi w przyjętą w postępowaniu administracyjnym zasadę
prawdy obiektywnej, ponieważ pozbawia organ administracji publicznej określonego
źródła informacyjnego. Przyznanie organowi administracji publicznej uprawnienia
do kontroli zasadności przesłanek wykorzystywania tego prawa godzi w przyznaną
świadkowi ochronę prawną. Pogodzenie tych sprzecznych wymagań jest możliwe przez
przyjęcie rozwiązania kompromisowego, takiego, że świadek odmawiający odpowiedzi
na pytanie jest obowiązany podać podstawę prawną korzystania z tego prawa, nie po-
dając uzasadnienia przesłanek istnienia tego prawa38. Stwierdzenie istnienia tego prawa
należy do organu prowadzącego postępowanie w sprawie.
W związku z tym wyłania się jeszcze inna kwestia, sprowadzająca się do pytania, czy
w przypadku nieuzasadnionej odmowy odpowiedzi na pytanie można wobec świadka
zastosować sankcje przewidziane w art. 88 § 1 k.p.a. Problem ten powstaje w związku
z zawartym w art. 88 § 1 k.p.a. sformułowaniem: „bezzasadnie odmówił złożenia zezna-
nia”. Czy oznacza to, że sankcja przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. może być stosowana tylko
w razie nieuzasadnionej odmowy zeznań? Jedną z konsekwencji poglądu przyjętego co
do konstrukcji prawnej odmowy odpowiedzi na pytanie będzie stanowisko uznające, że
38
K. Łojewski, Instytucja odmowy..., s. 141 i n.

sformułowanie zawarte w art. 88 § 1 k.p.a. należy interpretować rozszerzająco, dopusz-

czając stosowanie sankcji również w przypadku nieuzasadnionej odmowy odpowiedzi
na pytanie. Tak też należy interpretować art. 262 § 1 pkt 2 o.p.
Tryb odbierania zeznań od świadka nie został w Kodeksie postępowania admini- 374
stracyjnego uregulowany. Jedynie w art. 83 § 3 k.p.a. stanowi się, że przed odebraniem
zeznań organ administracji publicznej właściwy w sprawie (organ udzielający pomocy
prawnej) jest obowiązany uprzedzić świadka o prawie odmowy zeznań, prawie odmo-
wy odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Takie też
rozwiązanie jest przyjęte w art. 196 § 3 o.p. Kodeks postępowania administracyjnego
(podobnie jak Ordynacja podatkowa) nie wprowadza ani zaprzysiężenia świadka, ani
odbierania od świadka przyrzeczenia zeznawania prawdy39.
Kodeks postępowania administracyjnego oraz Ordynacja podatkowa nie regulują też 375
formy zeznania świadka. W nauce jest reprezentowane stanowisko, że „świadek może
składać swoje zeznania tylko ustnie. Wynika to z samej treści pojęcia przesłuchania
świadka”40. Uwzględniając jednakże rozwiązania prawne zawarte w art. 50 § 1 i art. 54
§ 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 159 § 1 o.p., odnoszących się do we-
zwań, w których jest przewidziana możliwość złożenia zeznań na piśmie utrwalonym
w formie papierowej lub elektronicznej, należy uznać, że świadek może złożyć zeznania
również na piśmie utrwalonym w formie papierowej lub elektronicznej. Z ustnych
zeznań świadka organ prowadzący postępowanie jest obowiązany sporządzić protokół
(art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 172 § 2 pkt 2 o.p.).
Opinie biegłych.Biegłym (zwanym też rzeczoznawcą, ekspertem, znawcą) nazy- 376

wamy osobę fizyczną powołaną do udziału w postępowaniu dotyczącym innego
podmiotu w celu wydania opinii w danej sprawie ze względu na posiadaną wiedzę
fachową w tej dziedzinie41. W doktrynie zgodnie przyjmuje się, że biegły wypowiada
opinię dotyczącą stanu faktycznego. Nie można zatem powołać biegłego, który miałby
złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania. Stosowanie prawa należy
do organu administracji publicznej właściwego w sprawie.
Regulacja prawna korzystania z opinii biegłego jest w Kodeksie postępowania ad-

ministracyjnego bardzo ogólna. Unormowano jedynie kwestię przypadku, w którym
należy powołać biegłego, oraz zdolności do występowania w charakterze biegłego.
Według art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie są wymagane wiadomości specjalne, organ
administracji publicznej może się zwrócić do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
39
J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – podręcznik, Warszawa 1948, s. 156.
40
41
B. Graczyk, Postępowanie..., s. 123; W.F. Dąbrowski, Biegły w postępowaniu administracyjnym,
Warszawa 1967, s. 5–6 i 18–20; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 335; S. Kalinowski, Opinia biegłego
w postępowaniu karnym, Warszawa 1972, s. 116 i n.

Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 197 § 1 o.p., który stanowi, że „W przypadku gdy
w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ podatkowy może powołać na
biegłego osobę dysponującą takimi wiadomościami, w celu wydania opinii”. Użyte
w przepisach słowo „może” oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu
z tego środka dowodowego. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez
zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich
czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy admi-
nistracyjnej. W sprawach zatem o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić
dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ, rozpoznając spra-
wę, jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy. W razie zatem, gdy w urzędzie
obsługującym organ administracji publicznej zatrudnieni są pracownicy posiadający
wiedzę specjalistyczną, nie jest spełniony wymóg zasięgania opinii biegłego (np. w przy-
padku ustaleń przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego czy w urzędzie
obsługującym konserwatora zabytków).
377 W art. 84 k.p.a. określono przesłanki zdolności do występowania w postępowaniu

w charakterze biegłego.
378 Przesłanką pozytywną, od której spełnienia jest uzależniona zdolność do wystą-

pienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84
§ 1 k.p.a., art. 197 § 1 o.p.).
379 Przesłanki negatywne, których wystąpienie pociąga za sobą utratę tej zdolności, są
następujące.
380 Po pierwsze istnieje określony związek biegłego z daną sprawą będący podstawą
wyłączenia biegłego (art. 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 3 o.p.). Biegły podlega wyłączeniu
na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym –
w art. 130 § 1 i 2 o.p. Biegły, według art. 24 k.p.a., podlega więc wyłączeniu od udziału
w postępowaniu w sprawie, w której:
1) jest stroną albo jest ze stroną w stosunku prawnym powodującym wpływ wyniku
sprawy na jego prawa lub obowiązki;
2) stroną jest jego małżonek, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia;
3) stroną jest osoba związana z nim z tytułu przysposobienia pozostająca pod jego
opieką lub kuratelą;
4) już był świadkiem, biegłym, przedstawicielem strony, przedstawicielem osób wy-
mienionych w pkt 2 i 3;
5) uczestniczył w wydaniu decyzji, która została zaskarżona;
6) jego udział był powodem wdrożenia przeciw niemu dochodzenia służbowego,
postępowania dyscyplinarnego lub karnego;
7) stroną jest jego przełożony służbowy.

Podstawy wyłączenia biegłego wymienione w pkt 2 i 3 trwają po ustaniu małżeństwa,

przysposobienia, opieki lub kurateli. Biegły podlega wyłączeniu również wtedy, gdy
spełnione są przesłanki z art. 24 § 3 k.p.a., a zatem jeżeli zostanie uprawdopodobnione
istnienie innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności
biegłego.
W postępowaniu podatkowym do określenia zdolności biegłego w danej sprawie prze-

pisy Ordynacji podatkowej odsyłają tylko do art. 130 § 1 i 2. Biegły zatem traci zdolność
w sprawach, w których:
1) jest stroną;
2) pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że rozstrzygnięcie sprawy może
mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
3) stroną jest jego małżonek, rodzeństwo, wstępni i zstępni lub powinowaci do dru-
giego stopnia;
4) stronami są osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
5) był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem podatnika, albo
w których przedstawicielem podatnika jest jedna z osób wymienionych w pkt 3
i 4;
6) brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
7) zaistniały okoliczności, w związku z którymi wszczęto przeciwko niemu postę-
powanie służbowe, dyscyplinarne lub karne;
8) stroną jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej
(art. 130 § 1 o.p.).
Przyczyny wyłączenia trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki

lub kurateli.
Biegły podlega wyłączeniu także wówczas, gdy zostanie uprawdopodobnione istnienie

innych okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności biegłego
(art. 130 § 3 o.p.).
Po drugie występują okoliczności wskazane w art. 82 k.p.a., a w postępowaniu podat- 381

kowym w art. 195 o.p., powodujące utratę zdolności do wystąpienia w charakterze
świadka. Nie może wystąpić w charakterze biegłego osoba niemająca zdolności spo-
strzegania lub komunikowania swoich spostrzeżeń, bo jest to kryterium warunkujące
„dopuszczalność wszelkich środków dowodowych osobowych, bez potrzeby nawet
specjalnych przepisów odsyłających, określa bowiem podstawowe cechy, które musi
posiadać podmiot przekazujący informację, określa faktyczną zdolność świadczenia, ko-
nieczną dla możliwości uwzględnienia treści informacji przez podmiot informowany”42.
42
S. Hanausek, Dowód z przesłuchania stron w polskim postępowaniu cywilnym, SC 1971/XVIII, s. 97.

Nie ma zdolności do występowania w charakterze biegłego osoba zobowiązana do

zachowania w tajemnicy informacji niejawnych, jeżeli opracowanie opinii pociągałoby
za sobą naruszenie prawnego obowiązku ich ochrony, a osoba ta nie została na mocy
przepisów szczególnych zwolniona od tego obowiązku. Brak zdolności do wystąpienia
w charakterze biegłego dotyczy duchownych, jeżeli opracowanie opinii pociągałoby za
sobą naruszenie tajemnicy spowiedzi.
Na podstawie art. 84 § 2 k.p.a. i art. 197 § 2 o.p., które odsyłają w zakresie regulacji sy-
tuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły
nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane
sankcją z art. 88 § 1 i 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – z art. 262 § 1 i 2 o.p.
Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ administracji
publicznej tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które uprawniają świadków do
odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytanie. Należy jednak zwrócić uwagę,
że prawo odmowy wydania opinii przez biegłego, przyznane mu w przypadkach ana-
logicznych do przypadków korzystania z prawa odmowy zeznań przez świadka, jest
bezprzedmiotowe. W tych bowiem przypadkach, w których świadkowi służy prawo
odmowy zeznań, biegły nie ma w ogóle zdolności do występowania w konkretnym
postępowaniu, podlegając z mocy ustawy wyłączeniu.
382 Oględziny. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu jakiegoś przedmiotu

przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego
zmysłu (wzroku, słuchu, dotyku, węchu, smaku) co do właściwości tego przedmiotu43.
Jest to środek dowodowy bezpośredni, tj. środek umożliwiający bezpośrednie, bez ogniw
pośrednich, zetknięcie się organu administracji publicznej ze stanem faktycznym w da-
nej sprawie. Oględziny, ze względu na to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształ-
ceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, znajdują się na
pierwszym miejscu w systemie środków dowodowych zabezpieczających zrealizowanie
zasady prawdy obiektywnej44.
Regulacja prawna tego środka dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjne-

go i Ordynacji podatkowej jest skąpa. Według art. 85 § 1 k.p.a. i art. 198 § 1 o.p. „organ
administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny”. Organowi
administracji publicznej jest więc pozostawiona swoboda oceny potrzeby przepro-
wadzenia oględzin. Swoboda ta jest ograniczona tylko zasadą prawdy obiektywnej.
Jeżeli więc stan faktyczny sprawy nie został ustalony w całości lub w części, to organ
administracji publicznej jest obowiązany przeprowadzić oględziny. Przepisy szczególne
mogą również ograniczyć swobodę organu, przewidując obowiązek skorzystania z tego
środka dowodowego przed wydaniem decyzji45.
43
44
45
J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 176.

Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie określa-

ją, co może być przedmiotem oględzin, nie ma więc w tym względzie żadnych
ograniczeń. Można zatem przyjąć, że przedmiotem oględzin może być „wszystko, co
oddziałuje na zmysły ludzkie, łącznie z samym człowiekiem”46. Szczególną formą
oględzin będzie eksperyment dowodowy, który polega na tym, że „dokonuje się oględzin
nie naturalnego stanu faktycznego, lecz stworzonej w sposób sztuczny sytuacji, mogącej
przekonać organ orzekający o słuszności czy niesłuszności założenia dowodowego”47.
Oględziny mogą być przeprowadzone zarówno przed organem administracji publicznej

w jego siedzibie, jak i stosownie do tego, co jest przedmiotem oględzin, poza siedzibą
organu.
Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu administracji publicznej

jest obowiązkiem, który ciąży zarówno na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności
od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot. Wynika to z art. 50 § 1 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym – z art. 155 § 1 o.p., zgodnie z którymi organ admini-
stracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmo-
wanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie
ich przedmiotu. Artykuł 85 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 198 § 2 o.p.
stanowią przepisy szczególne, nakładające na osoby trzecie w sposób wyraźny obowiązek
przedstawienia na wezwanie organu przedmiotu oględzin. Realizacja tego obowiązku
zarówno przez stronę, jak i przez osobę trzecią zabezpieczona jest sankcją jedynie
w postępowaniu podatkowym (art. 262 § 1 pkt 2 o.p.), natomiast Kodeks postępowania
administracyjnego dopuszcza nałożenie sankcji tylko na osobę trzecią (art. 88 § 1).
Przesłuchanie stron. Wprowadzenie do systemu środków dowodowych przesłuchania 383

stron jest kwestią kontrowersyjną48. Wynika to z tego, że źródłem informacyjnym jest
w tym przypadku podmiot bezpośrednio zainteresowany w danej sprawie. Powstają
wątpliwości wypływające stąd, że strona jest wprawdzie najlepiej zorientowana w stanie
faktycznym danej sprawy, ale równocześnie jest bezpośrednio zainteresowana nią, co
rodzi obawy, iż będzie przedstawiać ten stan nie zawsze zgodnie z prawdą.
Przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczalność korzysta-

nia z tego środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym była kwestią otwar-
tą. W tekście pierwotnym kodeks nie normował tego zagadnienia, a jedynie w art. 62 § 2
(w rozdziale dotyczącym protokołów i adnotacji) stanowiło się o tym, że z przesłuchania
stron organ jest obowiązany sporządzić protokół. W nauce przyjmowano, mając na uwadze
przepis stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co służy wyjaśnieniu spra-
46
W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 145.
47
48
S. Hanausek, Dowód z przesłuchania..., s. 88 i n.; W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 343.

wy, niebędące sprzeczne z prawem, iż dowód z przesłuchania stron jest dopuszczalny49.

Konieczność wyraźnego uregulowania tej kwestii podnoszono w toku dyskusji dotyczą-
cej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Proponowano, aby posłużyć się
wzorem rozwiązania prawnego zawartego w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym
ustawodawca w systemie środków dowodowych przewiduje przesłuchanie stron (art. 299–
304 k.p.c.)50.
Znowelizowany Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z tymi postulatami,

przyjął generalnie takie rozwiązanie, jakie było w Kodeksie postępowania cywilnego.
Prawna regulacja tego środka dowodowego w porównaniu z Kodeksem postępowania
cywilnego jest ogólna. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje jedynie prze-
słanki dopuszczalności tego środka dowodowego oraz stanowi, że do przesłuchania
stron stosuje się przepisy dotyczące świadków z wyłączeniem przepisów o środkach
przymusu (art. 86).
384 Dopuszczalność stosowania przesłuchania stron jako środka dowodowego jest op-
arta w postępowaniu administracyjnym na wystąpieniu łącznie dwóch przesłanek:
1) wyczerpaniu innych środków dowodowych lub ich braku w ogóle; przesłucha-
nie stron jest więc dopuszczalne w świetle tej przesłanki tylko w przypadku, gdy
organ administracji publicznej nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za
pomocą innych środków dowodowych; chodzi tu zarówno o środki dowodowe
wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i o środki dowo-
dowe nienazwane;
2) pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy; zgodnie z tą
drugą przesłanką przesłuchanie stron jest dopuszczalne, jeżeli organ administra-
cji publicznej nie ma możliwości wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności,
bez których nie można ustalić stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywi-
stością.
Z rozwiązań prawnych dotyczących przesłuchania stron wynika, że jest to środek

dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w osta-
teczności. Artykuł 86 k.p.a. pozostawia ocenę potrzeby przeprowadzenia tego dowodu
organowi, co wynika z użytych w nim słów: „może przesłuchać stronę”. Swoboda tej
oceny jest jednak ograniczona treścią zasady prawdy obiektywnej, z której wypływa dla
organu administracji publicznej obowiązek skorzystania z tego środka dowodowego,
jeżeli nie będzie można ustalić stanu faktycznego z braku innych środków dowodowych.
Inne rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa, odchodząc od regulacji prze-

słuchania strony jako środka dowodowego posiłkowego. Jedyną przesłanką do-
49
E. Iserzon, Ochrona interesów jednostki w nowym prawie o postępowaniu administracyjnym, maszy-
nopis w Bibliotece Instytutu Nauk Prawnych PAN, s. 58; B. Bogomilski, Postępowanie dowodowe..., s. 18.
50
E. Iserzon, Ochrona interesów..., s. 58.

puszczalności tego środka dowodowego jest wyrażenie przez stronę zgody (art. 199
o.p.).
Przesłuchanie strony jest zatem podstawowym środkiem dowodowym, ocena zasto-

sowania tego środka należy do organu podatkowego. Jednak z regulacji art. 181 o.p.
dotyczącej systemu dowodów można wyprowadzić wniosek, że jest to środek dowodowy
stosowany wtedy, gdy wyliczone środki dowodowe nie dały dostatecznych podstaw do
ustalenia stanu faktycznego sprawy51.
Wykorzystanie tego środka dowodowego jest jednak dla organu podatkowego obo-
wiązkowe, jeżeli wymaga tego realizacja zasady prawdy obiektywnej, a strona wyraziła
zgodę. Zgoda musi być wyrażona w sposób niebudzący wątpliwości i utrwalona na
piśmie. Do przesłuchania strony stosuje się przepisy dotyczące świadka z wyłączeniem
przepisów o środkach przymusu.
W związku z tym środkiem dowodowym zarysowują się pewne wątpliwości, na które

Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie dają odpowiedzi,
pozostawiając ich rozstrzygnięcie orzecznictwu. Zacznijmy od kwestii dotyczących
osób fizycznych.
Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego osoby fizyczne mogą podejmo-

wać ze skutkiem prawnym czynności tylko w przypadku, gdy mają zdolność do czynności
prawnych. Osoby fizyczne niemające zdolności do czynności prawnych działają przez
swoich przedstawicieli. Powstaje w związku z tym pytanie, czy można przesłuchać stronę,
która będzie osobą fizyczną niemającą zdolności do czynności prawnych?
Kodeks postępowania cywilnego pozostawia w takim przypadku uznaniu sądu to, czy
przesłucha on stronę, czy jej przedstawiciela ustawowego, czy też oba podmioty (art. 302
§ 2). W doktrynie procesu cywilnego wysunięto słuszny postulat, ażeby sąd kierował
się oceną zdolności strony do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń
oraz posiadania przez nią wiadomości co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia52. Jeżeli
organ administracji publicznej stwierdzi brak tej zdolności, to powinien przesłuchać
przedstawiciela ustawowego strony.
W przypadku gdy stroną w postępowaniu administracyjnym jest jednostka organi-

zacyjna, organ może przesłuchać jej przedstawiciela ustawowego lub przedstawiciela
statutowego (art. 30 § 3 k.p.a.).
Do przesłuchania stron stosuje się odpowiednio przepisy o świadkach, z wyłą- 385

czeniem przepisów o środkach przymusu. Przed przesłuchaniem stron należy
51
Zob. B. Adamiak [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 1168 i n.
52

więc je uprzedzić o prawie odmowy odpowiedzi na pytanie oraz o odpowiedzialności

za fałszywe zeznania. Nie uprzedza się o prawie odmowy zeznań, bo strona nie składa
zeznań w charakterze świadka, a więc byłoby to bezprzedmiotowe. Uprzedzenie o pra-
wie odmowy odpowiedzi na pytania ma inne znaczenie, bo odpowiedź na określone
pytanie może narazić stronę np. na odpowiedzialność karną. W takich sytuacjach strona,
broniąc się przed tym, mogłaby być zmuszona do mówienia nieprawdy. Instytucję od-
mowy odpowiedzi na pytania wprowadzono w celu uniknięcia takich właśnie sytuacji
i dlatego ma ona pełne zastosowanie przy przesłuchaniu stron. Tak samo konieczne jest
uprzedzenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, chociaż – jak o tym była
mowa – strona nie składa zeznań tak jak świadek, ale składa zeznania „mające służyć
za dowód w [...] postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy”, jak stanowi się
w art. 233 § 1 k.k.
Strona obowiązana jest stawić się na wezwanie organu administracji publicznej. W przy-
padku niestawienia się, mimo prawidłowego wezwania, Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego wyłączył dopuszczalność nałożenia na strony grzywny (art. 88 § 1).
W postępowaniu podatkowym art. 262 § 1 o.p. dopuszcza nałożenie kary porządkowej
na strony. Nie można natomiast nałożyć na stronę grzywny, jeżeli odmówi ona złoże-
nia zeznań w trybie przesłuchania stron – i to nawet wtedy, gdy odmowa ta w ocenie
organu jest bezzasadna. Do przesłuchania stron nie stosuje się, zgodnie z art. 86 k.p.a.,
żadnych środków przymusu, a więc zarówno przewidzianych w art. 88 § 1 k.p.a., jak też
przewidzianych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub innych, do których
odsyła się w art. 88 § 3 k.p.a. Dotyczy to również postępowania podatkowego. Artykuł
262 § 4 o.p. stanowi, że kary porządkowej nie stosuje się do przesłuchania strony, jeżeli
strona nie wyraziła na to zgody.
386 Forma przesłuchania stron nie jest uregulowana wprost w Kodeksie postępowania
administracyjnego i Ordynacji podatkowej, podobnie jak forma odbierania zeznań
od świadków. Z art. 54 § 1 k.p.a. i art. 159 § 1 o.p. wynika, że jest dopuszczalna forma
pisemna. W przypadku ustnego przesłuchania stron organ jest obowiązany sporządzić
protokół (art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 172 § 2 o.p.).
387 Od przesłuchania stron należy odróżnić wyjaśnienia stron, które nie są środkiem
dowodowym, a dotyczą przedstawienia przez stronę stanu faktycznego sprawy
wymagającego udowodnienia. Wyraźnie stanowi o tym art. 95 § 1 zdanie pierwsze
k.p.a., który brzmi: „Na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania,
propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie”. Tak też stanowi art. 190
§ 2 o.p.: „Strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać
pytania świadkom i biegłym oraz składać wyjaśnienia”.
388 Oświadczenia stron. W postępowaniu administracyjnym dopuszczono złożenie przez

stronę oświadczenia, wyznaczając przyznaną mu moc prawną według art. 75 § 2 k.p.a.,

zgodnie z którym „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określo-
nych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu admini-
stracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie
złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje
się odpowiednio”. To rozwiązanie prawne nasuwa wiele pytań, przede wszystkim o zakres
dopuszczalności składania oświadczenia strony w postępowaniu administracyjnym oraz
o miejsce tego oświadczenia w systemie środków dowodowych.
Dopuszczalność odebrania od strony oświadczenia jest uzależniona od łącznego 389

wystąpienia dwóch przesłanek:
1) przepis prawa wprost nie wymaga przedłożenia zaświadczenia;
2) strona zgłasza wniosek, że chce złożyć oświadczenie. Jeżeli obie przesłanki są
spełnione, to organ orzekający jest obowiązany odebrać od strony oświadczenie.
W postępowaniu podatkowym w art. 180 § 2 o.p. dopuszczono złożenie przez stronę

oświadczenia, wyznaczając, tak jak w postępowaniu administracyjnym, granice. Według
art. 180 § 2 o.p., „Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określo-
nych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od
strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej
za fałszywe zeznania; przepis art. 196 § 3 stosuje się odpowiednio”. W postępowaniu
podatkowym rozszerzono zakres dopuszczalności oświadczenia strony przez przyzna-
nie inicjatywy organowi podatkowemu. Zgodnie z art. 180 § 3 o.p., „Jeżeli zachodzi
uzasadnione przypuszczenie, że strona będąca osobą fizyczną nie ujawniła wszystkich
obrotów lub przychodów mających znaczenie dla określenia lub ustalenia wysokości
zobowiązania podatkowego, organ podatkowy może zwrócić się do strony o złożenie
oświadczenia o stanie majątkowym na określony dzień. Oświadczenie to składane
jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Organ podatkowy,
zwracając się o złożenie oświadczenia, uprzedza stronę o odpowiedzialności karnej
za fałszywe zeznania”. Zwrócenie się przez organ podatkowy o złożenie oświadczenia
w przypadkach unormowanych w art. 180 § 3 o.p. ma odpowiednio zastosowanie do
osób fizycznych będących wspólnikami spółki nieposiadającej osobowości prawnej
będącej stroną postępowania (art. 180 § 4 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym tak szerokie określenie granic dopuszczalności

ustalenia stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy na podstawie oświadczenia
strony budzi zastrzeżenia co do jego spójności z rozwiązaniem przyjętym w art. 86
k.p.a., dopuszczającym przesłuchanie stron tylko jako dowód posiłkowy.
Oświadczenie strony w postępowaniu administracyjnym można przyrównać do rozwią-

zania prawnego przyjętego w postępowaniu cywilnym, dotyczącego faktów przyznanych
w toku postępowania przez stronę przeciwną. Fakty przyznane, jeżeli przyznanie nie
budzi wątpliwości, nie wymagają dowodu (art. 229 k.p.c.). Tak też należy sytuować

w systemie środków dowodowych postępowania administracyjnego oświadczenie stro-

ny. Jeżeli to oświadczenie złożone odnośnie do stanu faktycznego lub stanu prawnego
sprawy nie budzi w ocenie organu wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem
rzeczy, to te okoliczności faktyczne lub prawne nie wymagają dowodu.
Strona składa oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe ze-

znania. Przed odebraniem oświadczenia organ administracji publicznej uprzedza
stronę o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, bo jest to przesłanka konieczna do
pociągnięcia do odpowiedzialności karnej.
W postępowaniu podatkowym dowodami są:
390 1. Deklaracje, które zgodnie z przepisami prawa podatkowego zostały złożone przez
stronę. Artykuł 3 pkt 5 o.p. ustala zakres pojęcia deklaracji, stanowiąc, że „rozumie się
przez to również zeznania, wykazy, zestawienia, sprawozdania oraz informacje, do któ-
rych składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy,
płatnicy i inkasenci”.
Ustalony zakres w art. 3 pkt 5 o.p. w kontekście rozwiązań zawartych w samych prze-
pisach Ordynacji podatkowej zawiera sprzeczności53. Artykuł 181 o.p. odróżnia dekla-
racje od informacji, stanowiąc, że dowodami są deklaracje, które zgodnie z przepisami
prawa podatkowego zostały złożone przez stronę. Tak np. według art. 27 ust. 1 ustawy
z 15.02.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych54 podatnicy są obowiązani
składać urzędom skarbowym zeznanie, według ustalonego wzoru, o wysokości osiąg-
niętego dochodu (poniesionej straty) w roku podatkowym.
Ustawa z 26.07.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowi w art. 45

ust. 1, że „Podatnicy są obowiązani składać urzędom skarbowym zeznanie, według
ustalonego wzoru, o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) w roku po-
datkowym, w terminie od dnia 15 lutego do dnia 30 kwietnia roku następującego po
roku podatkowym. Zeznania złożone przed początkiem terminu uznaje się za złożone
w dniu 15 lutego roku następującego po roku podatkowym”.
Według art. 6 ust. 6 u.p.o.l. „Osoby fizyczne [...] są obowiązane złożyć właściwemu
organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych,
sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia
wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku po-
datkowego w zakresie podatku od nieruchomości [...]”.
53
R. Mastalski [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 49 i 50.
54
Dz.U. z 2020 r. poz. 1406 ze zm.

2. Informacje podatkowe pochodzące ze źródeł określonych w art. 82 § 1 oraz art. 84 391

§ 1 o.p. Osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz
osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, są obowiązane do sporządzenia
i przekazania informacji:
a) na sporządzone na piśmie żądanie organu podatkowego – o zdarzeniach wyni-
kających ze stosunków cywilnoprawnych albo z prawa pracy, mogących mieć
wpływ na powstanie obowiązku podatkowego lub wysokość zobowiązania po-
datkowego osób lub jednostek, z którymi zawarto umowę;
b) bez wezwania przez organ podatkowy – o umowach zawartych z nierezydentami
w rozumieniu przepisów prawa dewizowego;
c) w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
Jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na sporządzone na piś-

mie żądanie naczelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzędu celno-skarbowego
obowiązane są do sporządzenia i przekazania informacji o składkach płatnika i ubez-
pieczonego. Organ podatkowy określa zakres żądanych informacji oraz termin ich
przekazania (art. 82 § 2a i 5 o.p.).
3. Informacje dotyczące strony postępowania. Według art. 182 § 1 o.p., jeżeli z dowo- 392
dów zgromadzonych w toku postępowania podatkowego wynika potrzeba uzupełnienia
tych dowodów lub ich porównania z informacjami pochodzącymi z banku, bank jest
zobowiązany, na sporządzone na piśmie żądanie naczelnika urzędu skarbowego, a w toku
postępowania odwoławczego na żądanie dyrektora izby administracji skarbowej, do
sporządzenia i przekazania informacji dotyczących strony postępowania w zakresie:
a) posiadanych rachunków bankowych lub rachunków oszczędnościowych, liczby
tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;
b) posiadanych rachunków pieniężnych lub rachunków papierów wartościowych,
liczby tych rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;
c) zawartych umów kredytowych lub umów pożyczek pieniężnych, a także umów
depozytowych;
d) nabytych za pośrednictwem banku akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu
Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi;
e) obrotu wydanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi papiera-
mi wartościowymi.
W granicach określonych w art. 182 § 1 o.p. zakłady ubezpieczeń, fundusze inwestycyjne, 393
dobrowolne fundusze emerytalne i banki prowadzące działalność maklerską, w zakresie
prowadzonych indywidualnych kont emerytalnych oraz indywidualnych kont zabez-
pieczenia emerytalnego, a także domy maklerskie obowiązane są – na sporządzone na
piśmie żądanie naczelnika urzędu skarbowego, a w toku postępowania odwoławczego
na żądanie dyrektora izby administracji skarbowej – do sporządzenia i przekazania
informacji dotyczącej strony.

Towarzystwa funduszy inwestycyjnych, na sporządzone na piśmie żądanie naczelnika

urzędu skarbowego, a w postępowaniu odwoławczym dyrektora izby administracji
skarbowej, są obowiązane do sporządzenia i przekazania informacji o umorzonych
jednostkach uczestnictwa.
Podmioty prowadzące rachunki zbiorcze w rozumieniu przepisów ustawy z 29.07.2005 r.

o obrocie instrumentami finansowymi55, na sporządzone na piśmie żądanie wskazanych
w art. 182 § 1 o.p. organów podatkowych są obowiązane do sporządzenia informacji
o wysokości dochodów (przychodów) przekazanych na rzecz podatników uprawnionych
z papierów wartościowych zapisanych na takich rachunkach oraz o kwocie pobranego
podatku.
Z żądaniem sporządzenia i przekazania informacji upoważniony organ podatkowy

(art. 182 § 1 o.p.) może wystąpić po uprzednim wezwaniu do udzielenia informacji
z tego zakresu albo do upoważnienia organów podatkowych do wystąpienia do insty-
tucji finansowych o przekazanie tych informacji, gdy strona w wyznaczonym terminie:
1) nie udzieliła informacji;
2) nie upoważniła organów podatkowych do wystąpienia do instytucji finansowych
o przekazanie informacji;
3) udzieliła informacji, które wymagają uzupełnienia lub porównania z informacja-
mi pochodzącymi z instytucji finansowej (art. 183 o.p.).
Według art. 184 § 2 i 3 o.p. żądanie zawiera:

1) określenie zakresu informacji i terminu ich przekazania;
2) wskazanie przesłanek uzasadniających konieczność uzyskania informacji
objętych żądaniem;
3) dowody potwierdzające, że strona odmówiła udzielenia informacji lub nie
wyraziła zgody na udzielenie upoważnionemu organowi podatkowemu
upoważnienia do zażądania tych informacji lub w terminie określonym
przez te organy nie udzieliła informacji albo upoważnienia.
Instytucje finansowe odmawiają udzielenia informacji, jeżeli żądanie organu podat-

kowego nie spełnia wymogów określonych w art. 184 § 2 i 3 o.p. Informacje objęte są
tajemnicą skarbową. Przekazanie informacji następuje w trybie przewidzianym dla
dokumentów zawierających informacje niejawne o klauzuli „zastrzeżone” (art. 184
§ 2a o.p.).
55
Dz.U. z 2021 r. poz. 328 ze zm.

Inne informacje to:

1) przedstawienie na żądanie organu podatkowego przez podatnika, który skorzy-
stał z ulg podatkowych, dokumentów lub fotokopii dokumentów, które potwier-
dzają prawo do skorzystania z ulgi (art. 275 § 1 o.p.);
2) przedstawienie na żądanie naczelnika urzędu skarbowego lub naczelnika urzę-
du celno-skarbowego przez banki, zakłady ubezpieczeń, fundusze inwestycyjne
i dobrowolne fundusze emerytalne w zakresie prowadzonych indywidualnych
kont emerytalnych i indywidualnych kont zabezpieczenia emerytalnego oraz
przez domy maklerskie, banki prowadzące działalność maklerską, towarzystwa
funduszy inwestycyjnych, zarządzających ASI56, spółdzielcze kasy oszczędnoś-
ciowo-kredytowe informacji o zdarzeniach stanowiących podstawę do skorzysta-
nia przez podatnika z ulg podatkowych (art. 275 § 2 i 3 o.p.);
3) protokół przeprowadzonych oględzin (art. 276 § 4 o.p.);
4) protokół z przebiegu kontroli (art. 290 o.p.).
Środki dowodowe nienazwane. Katalog środków dowodowych wymienionych w art. 75 394

§ 1 k.p.a. i art. 180 § 1 o.p. nie jest zamknięty. W postępowaniu administracyjnym do-
puszczalne są środki dowodowe nienazwane, jeżeli mogą się przyczynić do wykrycia
prawdy obiektywnej, a nie są sprzeczne z prawem.
Do środków dowodowych nienazwanych zaliczamy opinie instytutu naukowego lub naukowo-

-badawczego. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wyraźnie możliwości
zwrócenia się przez organ orzekający o wydanie opinii do właściwego instytutu naukowego
lub naukowo-badawczego. Taka możliwość prawna istnieje na podstawie przepisów Kodek-
su postępowania cywilnego (art. 290) oraz Kodeksu postępowania karnego (art. 193 § 2).
Do dowodów nienazwanych zaliczamy dowody z filmu, utrwalonego obrazu te-

lewizyjnego, z fotokopii, planów, rysunków, płyt lub taśm dźwiękowych i innych
materiałów oraz przyrządów utrwalających lub przenoszących obrazy lub dźwięki57,
maszynowe wypisy urządzeń liczących, określających liczbę rozmów telefonicznych
i wykazujących wysokość należnej opłaty58.
4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym

Zasadą ogólną kształtującą postępowanie dowodowe jest zasada prawdy obiek- 395
tywnej ustanowiona w systemie zasad ogólnych (art. 7 k.p.a., art. 122 o.p.). Według
56
Przez zarządzającego ASI rozumie się zarządzającego alternatywną spółką inwestycyjną zgodnie
z art. 2 pkt 3a ustawy z 27.05.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami
inwestycyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 605 ze zm.).
57
58
Wyrok NSA z 20.03.1981 r., SA 317/81, ONSA 1981/1, poz. 25.

art. 7 k.p.a. „W toku postępowania organy administracji publicznej [...] z urzędu lub na
wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy [...]”. Tak też jest ukształtowana zasada
ogólna prawdy obiektywnej w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 122 o.p.
„W toku postępowania organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania
w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postę-
powaniu podatkowym”. Należy też do zasad ogólnych kształtujących postępowanie
dowodowe zaliczyć zasadę ogólną bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.), która jest szczególną
wartością budującą zaufanie jednostki wobec władczego działania organu administra-
cji publicznej. Bezstronne ustalenie stanu faktycznego jest instytucją realizacji zasady
ogólnej prawdy obiektywnej.
396 Przyjęta zasada ogólna prawdy obiektywnej wpływa na kształt zasad szczególnych
rządzących postępowaniem dowodowym, które jednocześnie są konkretyzacją obo-
wiązków organu administracji publicznej służących wykonaniu tej zasady ogólnej.
Każda z zasad szczególnych, ustanowiona w przepisach działu II rozdziału 4 Kodeksu
postępowania administracyjnego „Dowody”, a w postępowaniu podatkowym – działu IV
rozdziału 11 Ordynacji podatkowej „Dowody”, realizuje zasadę prawdy obiektywnej.
Zasady szczególne rządzące postępowaniem dowodowym to:
397 1. Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez pro-

wadzący postępowanie organ administracji publicznej59, zwana też zasadą
oficjalności postępowania dowodowego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 77 § 1
k.p.a., który stanowi, że „Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób
wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy”, a w postępowaniu podat-
kowym w art. 187 § 1 o.p., zgodnie z którym „Organ podatkowy jest obowiązany zebrać
i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy”.
Zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez prowadzący po-

stępowanie organ administracji publicznej to przede wszystkim określenie zakresu –
zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, jakie dowody są niezbędne do ustalenia
stanu faktycznego sprawy. Podstawą ustalenia zakresu dowodów jest norma prawa
materialnego, która ustanawia hipotetyczny stan faktyczny. To ustalenie odnosi się do
tego, czy zapisany w normie prawa materialnego stan faktyczny występuje w sprawie
będącej przedmiotem postępowania. Organ prowadzący postępowanie ustala zatem,
jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne w sprawie i jakie dowody są nie-
zbędne do ich ustalenia. Na tak określony zakres przeprowadzonych dowodów ma
wpływ strona (art. 78 k.p.a., art. 188 o.p.). Na przeprowadzone dowody ma w postępo-
waniu administracyjnym wpływ też organ pomocy prawnej, który może z urzędu lub
na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności
będące przedmiotem tego postępowania (art. 52 k.p.a.).
59

Ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczy faktów 398

powszechnie znanych i znanych organowi z urzędu. Według art. 77 § 4 k.p.a. „Fakty po-
wszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane
organowi z urzędu należy zakomunikować stronie”. Tak też stanowi art. 187 § 3 o.p.,
zgodnie z którym „Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi podatkowemu
z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi podatkowemu z urzędu należy
zakomunikować stronie”. Organ prowadzący postępowanie określa zakres postępowania
dowodowego w formie postanowienia. W postanowieniu dowodowym wymienia fakty
wymagające ustalenia oraz środki dowodowe.
Organ nie jest związany postanowieniem dowodowym tak jak innymi postanowieniami,
może je w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić (art. 77 § 2
k.p.a., art. 187 § 2 o.p.). Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, ale może być
ono kwestionowane łącznie z decyzją w odwołaniu.
Określając zakres postępowania dowodowego, organ prowadzący postępowanie zwią-

zany jest normą prawa materialnego, a zatem do organu administracji publicznej będzie
należała ocena okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Przy wykładni
normy prawa administracyjnego organ administracji publicznej związany jest w wy-
znaczonych granicach zasadą domniemania załatwiania sprawy na korzyść strony
(art. 7a k.p.a.) oraz w postępowaniu podatkowym zasadą rozstrzygania wątpliwości
na korzyść podatnika (art. 2a o.p.). Tak zatem należy przeprowadzić wykładnię normy
prawnej, szukając argumentacji na korzystne jej rozstrzygnięcie dla strony, a związane
jest to z elementami hipotetycznego zapisanego w normie prawa materialnego. Wadli-
wa wykładnia normy prawa materialnego przez pominięcie okoliczności faktycznych,
które mają znaczenie prawne dla sprawy, lub nieprawidłowe określenie okoliczności
faktycznych mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1
k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 122 i art. 187 § 1 o.p., co powoduje wad-
liwość decyzji podjętej w postępowaniu. Naruszenia w tym zakresie przepisów prawa
są w większości przypadków podstawą uchylania decyzji przez sąd administracyjny.
Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nie ma

zatem swobody w określeniu zakresu postępowania dowodowego, jest bowiem
związany bezwzględnie normą prawa materialnego.
Z przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej obowiązany jest sporządzić 399

protokół (art. 67 § 1 oraz § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 172
§ 1 i 2 pkt 2 i 3 o.p.). Zaniechanie sporządzenia protokołu z przeprowadzonych dowo-
dów pozbawia je wartości dowodowej. Wskazuje na to Naczelny Sąd Administracyjny,
stwierdzając, że „Nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody
w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72
k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje,

pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nieobejmujące ustaleń, od

których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Ustalenia istotne powinny więc
spełniać warunki określone w art. 67 i nast. k.p.a.”60.
400 Drugi obowiązek wypływający z zasady dysponowania zakresem postępowania dowo-

dowego to obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez rozpatrzenie
całego materiału dowodowego należy rozumieć „Uwzględnienie wszystkich dowodów
przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności to-
warzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla
oceny ich mocy i wiarygodności”61. Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może
pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą
swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a., art. 191 o.p.) odmówić dowodom wiarygod-
ności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej przyczyny to robi. Pominięcie
oceny określonego dowodu musi budzić uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny
innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do ich wadliwej oceny62. Dlatego
organ obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w postępowaniu podat-
kowym – art. 187 i 191 o.p., dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód.
401 2. Zasada domniemania ustaleń stanu faktycznego na korzyść strony (art. 81a k.p.a.).
Zasada ogólna domniemania ustaleń stanu faktycznego na korzyść strony pozostaje
w związku z zasadą ogólną załatwiania sprawy na korzyść strony ustanowioną w art. 7a
k.p.a., która stanowi, że wykładnię norm prawa materialnego budzących wątpliwości co
do jej treści należy interpretować na korzyść strony. Według art. 81a k.p.a., „§ 1. Jeżeli
przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź
ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się
usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść
strony. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych
interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich;
2) jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów; 3) jeżeli
wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności
jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; 4) w sprawach osobowych
funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych”.
Prowadząc postępowanie dowodowe, zgromadzone dowody organ administracji pub-

licznej ocenia zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Organ nie może doko-
nać oceny na niekorzyść strony w sprawach dotyczących nałożenia obowiązku bądź
ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Jeżeli zebrany materiał dowodowy
budzi wątpliwości co do ustalenia stanu faktycznego w wyznaczonych przedmiotowo
sprawach, organ ocenia te wątpliwości na korzyść strony, a zatem stwierdza, że nie ma
60
Wyrok NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54.
61
W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 100.
62
W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 101.

w stanie faktycznym podstaw do nałożenia obowiązku lub pozbawienia lub ograniczenia

uprawnienia.
Granice oceny stanu faktycznego nie obejmują jednak spraw, w których występują
strony o spornych interesach, prowadziłoby to bowiem do naruszenia praw osób trze-
cich, w razie gdy wyłączone jest to ze względu na interes publiczny, a także w sprawach
osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.
Przepis nie obowiązuje również, gdy w przepisach ustaw materialnego prawa admini-
stracyjnego nałożono na stronę obowiązek wykazania określonych faktów, np. udoku-
mentowania spełnienia określonych warunków zachowania uprawnienia, a strona nie
podjęła czynności w celu ich wykazania.
3. Zasada bezpośredniości postępowania dowodowego. Istota tej zasady sprowadza

się do stwierdzenia, że pełne, zgodne z zasadą ogólną prawdy obiektywnej rozpoznanie
i rozstrzygnięcie sprawy jest uwarunkowane przeprowadzeniem postępowania dowo-
dowego przez organ administracji publicznej właściwy w sprawie. Rozpoznawanie
i rozstrzyganie sprawy na podstawie materiału dowodowego przeprowadzonego przez
inny organ państwowy pozbawia pełnej możliwości wszechstronnej oceny materiału
dowodowego. Dlatego z zasady ogólnej prawdy obiektywnej należy wyprowadzić jako
obowiązującą zasadę szczególną – zasadę bezpośredniości prowadzenia postępowania
dowodowego przez organ właściwy w sprawie. Artykuł 7 k.p.a. i art. 122 o.p. ustanawiają
ją expressis verbis, stanowiąc o organie administracji publicznej (organie podatkowym),
który w toku postępowania prowadzącego do załatwienia sprawy obowiązany jest ustalić
stan faktyczny.
Od tej zasady dopuszczalny jest wyjątek w zakresie pomocy prawnej (art. 52

k.p.a., art. 157 § 1 o.p.). Od zasady tej odstąpiono w postępowaniu podatkowym,
przyjmując, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być „inne dokumen-
ty zgromadzone w toku działalności analitycznej Krajowej Administracji Skarbowej,
czynności sprawdzających, kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej oraz
materiały zgromadzone w toku postępowania karnego albo postępowania w sprawach
o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe” (art. 181 o.p.).
4. Zasada otwartego systemu dowodów. Kodeks postępowania administracyjnego 402

oraz Ordynacja podatkowa przyjmują otwarty system dowodów. Według art. 75 § 1
k.p.a. „Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia
sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty,
zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny”. Zgodnie z art. 181 o.p. „Dowodami
w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje
złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane
w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku

działalności analitycznej Krajowej Administracji Skarbowej, czynności sprawdzających,

kontroli podatkowej lub kontroli celno-skarbowej oraz materiały zgromadzone w toku
postępowania karnego albo postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub
wykroczenia skarbowe”.
Zasada otwartego systemu dowodów wynika z przyjętego w art. 75 § 1 k.p.a. i art. 181
o.p. sformułowania przy wyliczeniu dowodów „w szczególności”, a zatem wyliczenie to
nie jest zamknięte. Dowodami w postępowaniu administracyjnym i podatkowym mogą
być również inne dowody nienazwane. Zasada otwartego systemu dowodów gwarantuje
realizację zasady ogólnej prawdy obiektywnej. Organ prowadzący postępowanie nie
może zakończyć postępowania bez ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zatem w wy-
niku przeprowadzonego postępowania dowodowego albo zostanie ustalony w sprawie
stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, albo organ stwierdzi, że ten stan
faktyczny nie występuje.
403 5. Zasada równej mocy środków dowodowych. Zasada równej mocy środków do-
wodowych to rozwiązanie, które nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów,
którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Rozwiązanie
takie przyjmuje art. 75 § 1 k.p.a. i art. 180 § 1 o.p. Wyjątki od tej reguły mogą wpro-
wadzić tylko przepisy szczególne. Te rozwiązania szczególne wymagają jednak zawsze
interpretacji w związku z zasadą ogólną prawdy obiektywnej, co oznacza, że w razie
wątpliwości w ustaleniu stanu faktycznego należy zastosować zasadę otwartego systemu
dowodów i równej mocy środków dowodowych. W orzecznictwie sądowym podkreśla
się przyjęcie w prawie procesowym zasady równej mocy środków dowodowych. Mówił
o tym także Naczelny Sąd Administracyjny, który przyjął, że „Ustalenie bez wyraźnej
podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle
określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a.”63.
„W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów

poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określo-
nymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze
środków dowodowych”64. Przy ustaleniu granic równej mocy środków dowodowych
wymaga się jednak uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie przyznanej przepisami
prawa procesowego mocy dokumentów urzędowych (art. 76 k.p.a., art. 194 o.p.), a w po-
stępowaniu podatkowym nadto mocy dowodowej ksiąg podatkowych (art. 193 o.p.).
404 6. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym. Zasada czynnego

udziału strony w postępowaniu dowodowym to prawo strony do czynnego udziału
w ustaleniu stanu faktycznego oraz prawo do udziału w czynnościach postępowania
dowodowego. Prawo strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego to prawo
63
Wyrok NSA z 27.04.1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992/2, poz. 45.
64

do żądania przeprowadzenia dowodów w sprawie, a następnie prawo do wypowiedze-

nia się w sprawie przeprowadzonych dowodów. Prawo do żądania przeprowadzenia
dowodów przez stronę podniesiono do rangi elementu kształtującego zasadę ogólną
prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).
Strona ma prawo żądania przeprowadzenia dowodów. Zgodnie z art. 78 § 1 405

k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 188 o.p., z żądaniem przeprowadzenia
dowodu strona może wystąpić zawsze w toku postępowania, do czasu wydania roz-
strzygnięcia w sprawie. Skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia
przesłanek określonych w art. 78 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 188 o.p.
Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1
k.p.a., art. 188 o.p.), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne
dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu od-
powiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania
strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca
znaczenie dla sprawy, oraz – w razie oceny pozytywnej – przeprowadzenie żądanego
przez stronę dowodu.
Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony, jeżeli nie zostało
zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, tylko w przypadku
gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeżeli jednak
dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to spóźnione żądanie nie
powinno być oddalone (art. 78 § 2 k.p.a.)65.
Zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej

jest obowiązany rozpatrzyć i ocenić, nawet jeżeli wpłynęło po zamknięciu postępowania
dowodowego. W razie gdy organ stwierdzi, że przeprowadzenie dowodu może mieć
znaczenie dla sprawy, tzn. dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma obowiązek żądanie
uwzględnić. Jeżeli natomiast ustali, że żądanie to zostało zgłoszone w celu przewleczenia
sprawy, dotyczy bowiem faktu stwierdzonego już innym dowodem, to żądania strony nie
uwzględni. W postępowaniu podatkowym organ podatkowy może wyznaczyć stronie
termin do przedstawienia dowodu będącego w jej posiadaniu (art. 189 § 1 o.p.).
Z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 122 i art. 187 § 1 o.p.,
wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności. Organ admi-
nistracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu
stanu faktycznego sprawy.
Zauważa to w jednym z pierwszych wyroków Naczelny Sąd Administracyjny,

stwierdzając, że „Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że obowiązek wyczerpującego
zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym
65
W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 124–125.

postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału

w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności
faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na grun-
cie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie
rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ
administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny,
czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając
w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę”66.
Strona ma prawo, a nie obowiązek, czynnego udziału w postępowaniu. Rozwiąza-

nia prawne przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidują
obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia
sprawy. Tak też jest ukształtowane postępowanie podatkowe z zastrzeżeniem rozwią-
zania przyjętego w art. 189 o.p.
406 W prawie procesowym są znane dwa systemy koncentracji materiału procesowego:

system prekluzji w przytaczaniu faktów i dowodów; według tego systemu „strony są
obowiązane pod rygorem utraty możności późniejszego przytaczania przedstawić od
razu wszelkie znane sobie fakty i dowody”, a także system władzy dyskrecjonalnej
sędziego; według tego systemu „pozostawione jest uznaniu sądu, czy uwzględni fakty
i dowody, których strony mimo możności nie przytoczyły od razu”67.
Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przyjętym rozwiązaniem,

wedle którego strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania
dowodów, konsekwentnie nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy
dyskrecjonalnej organu administracji publicznej.
Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem
pierwszej instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem drugiej instancji
albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym,
żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W Kodeksie
postępowania administracyjnego nie wprowadzono bowiem zakazu uwzględniania
„nowości” w postępowaniu odwoławczym68, a przy nowelizacji zmodyfikowano kon-
strukcję prawną przyczyny wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1
pkt 5, rezygnując z ostatniego elementu dawnej konstrukcji prawnej tej przyczyny, tj.
ze stwierdzenia, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie mogły być po-
wołane przy wydaniu decyzji przez stronę zainteresowaną we wznowieniu bez jej winy.
66
67
68
B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 154;
J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 60–61.

Zrezygnowanie z tego elementu konstrukcji prawnej tej przyczyny wznowienia postę-

powania spowodowało utratę jedynej w Kodeksie postępowania administracyjnego
(poza kosztami postępowania) sankcji procesowej zmuszającej stronę do przytoczenia
dowodów w toku postępowania instancyjnego.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjne-

go, głoszącym, że „Jeżeli okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były
znane organom rozstrzygającym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia
ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możność skutecznego podnosze-
nia przez nią zarzutów niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W interesie strony
zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy
i domaganie się utrwalenia ich w dokumentach (art. 69 § 1 w związku z art. 86 k.p.a.)”69.
Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który nie ogranicza wznowie-
nia postępowania na tej podstawie do sytuacji „braku winy strony”. W interesie strony
leży oczywiście współdziałanie z organem administracji publicznej przez przytoczenie
znanych jej faktów czy dowodów, ponieważ nieprzedstawienie ich może spowodować
wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie
decyzji negatywnej dla strony. Spowoduje to konieczność podjęcia przez stronę obrony
jej interesu prawnego przez wniesienie środków zaskarżenia decyzji. Nie można nato-
miast, ze względu na przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego rozwiązania
prawne, stosować wobec strony, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed
wydaniem decyzji, sankcji w postaci odmówienia jej możliwości skutecznego żądania
weryfikacji decyzji. Tak też należy interpretować rozwiązania przyjęte w Ordynacji
podatkowej.
Drugim podstawowym prawem strony do czynnego udziału w ustaleniu stanu fak- 407
tycznego jest prawo do wypowiedzenia się w sprawie przeprowadzonych dowodów.
Według art. 81 k.p.a. „Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli
strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że
zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2”. Takie rozwiązanie przyjęte jest
w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 192 o.p. „Okoliczność faktyczna może
być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do
przeprowadzonych dowodów”. W celu realizacji tego prawa art. 200 o.p. stanowi, że
„§ 1. Przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy ter-
min do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. § 2. Przepisu
§ 1 nie stosuje się:
1) w przypadkach przewidzianych w art. 123 § 2 oraz w art. 165 § 5;
2) w sprawach zabezpieczenia i zastawu skarbowego;
69
Wyrok NSA z 4.06.1982 r., I SA 212/82, ONSA 1982/1, poz. 51 z glosą S. Dalki, OSPiKA 1983/3,
poz. 52, s. 132 i n.

3) w przypadku przewidzianym w art. 165 § 7, jeżeli decyzja ma zostać wydana wy-

łącznie na podstawie danych zawartych w złożonym zeznaniu, złożonej informa-
cji lub deklaracji”.
Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest stworzyć możliwość wypowiedzenia

się co do przeprowadzonych dowodów. W postępowaniu podatkowym unormowano
obowiązek organu podatkowego w tym zakresie, stanowiąc, że jest on obowiązany
wyznaczyć stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego
materiału dowodowego, co oznacza, że organ podatkowy zawiadamia stronę o za-
kończeniu postępowania dowodowego i wyznacza jej termin do realizacji tego prawa.
W postępowaniu administracyjnym istnieje innego rodzaju obowiązek organu admi-
nistracji publicznej, mający istotne znaczenie dla uwzględnienia jej żądania, a zatem
rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z jej żądaniem. W myśl art. 79a k.p.a. „§ 1. W postę-
powaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się
co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji
publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie
zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować
wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.
§ 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i ma-
teriałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem
wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1”.
W postępowaniu dowodowym, które prowadzone jest w sprawie wszczętej na żądanie

strony, organ, zawiadamiając stronę o prawie do wypowiedzenia się co do dowodów,
materiałów i żądań, obowiązany jest w wyniku wstępnej oceny materiału dowodowego
do wskazania stronie przesłanek, od których uzależnione jest pozytywne rozstrzyg-
nięcie, które nie zostały spełnione lub wykazane. Dotyczy to przesłanek wynikających
z przepisów prawa materialnego, których spełnienie wyznacza uzyskanie przez stronę
uprawnienia. Strona w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie co do zebranych
dowodów i materiałów czy zgłoszonych żądań może przedstawić dodatkowe dowody
dla wykazania spełnienia tych przesłanek.
Przyznane prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów jest

prawem strony. Prawem tym strona rozporządza, co oznacza, że od jej woli zależy
jego realizacja. Jeżeli strona korzysta z tego prawa, to jej wypowiedź co do przeprowa-
dzonych dowodów powinna być utrwalona w protokole sporządzonym przez organ,
a podpisanym przez stronę. Ocena postępowania przeprowadzonego przez stronę nie
wiąże ani organu, ani strony, co oznacza, że nie ma znaczenia dla złożenia przez nią
środków zaskarżenia w toku instancji i nadzwyczajnych trybach postępowania.
408 Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym przysługuje

jej również prawo do udziału w czynnościach dowodowych. Organ prowadzący po-

stępowanie obowiązany jest zapewnić stronie udział w tych czynnościach oraz termin
do przygotowania udziału w tych czynnościach. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 79
k.p.a., który stanowi, że „§ 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie
przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem
dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu,
może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia”. Rozwią-
zanie takie przyjmuje też postępowanie podatkowe. Zgodnie z art. 190 o.p. „§ 1. Strona
powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań
świadków, opinii biegłych lub oględzin przynajmniej na 7 dni przed terminem. § 2. Stro-
na ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu, może zadawać pytania świadkom
i biegłym oraz składać wyjaśnienia”.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej wpro- 409

wadzają wyjątki od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Według
art. 10 § 2 k.p.a. „Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej
w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na
niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą nie-
powetowaną szkodę materialną”. Ograniczenie tej zasady ma w pełni zastosowanie do
postępowania dowodowego (art. 80 k.p.a.). Nie stosuje się zasady czynnego udziału
strony przy milczącym załatwieniu sprawy (art. 122d § 1 k.p.a.).
W razie jednak nieuzasadnionego odstąpienia od tej zasady postępowanie będzie do-

tknięte kwalifikowaną wadliwością (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym od zasady czynnego udziału strony organ podatkowy

może odstąpić wtedy, gdy w postępowaniu wszczętym na wniosek strony ma zostać
wydana decyzja w całości uwzględniająca wniosek strony oraz w przypadkach okre-
ślonych w art. 200 § 2 pkt 2 o.p. (art. 123 § 2 o.p.).
Zasada czynnego udziału strony jest ograniczona według art. 200 § 2 pkt 2 o.p. ponadto
w sprawach zabezpieczenia i zastawu skarbowego. Organ podatkowy nie ma obowiązku
wyznaczyć terminu wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawach:
1) ustalenia zobowiązań podatkowych, które zgodnie z odrębnymi przepisami usta-
lane są corocznie, jeżeli stan faktyczny, na podstawie którego ustalono wysokość
zobowiązania podatkowego za poprzedni okres, nie uległ zmianie;
2) umorzenia zaległości podatkowych, o których mowa w art. 67d § 1 o.p.;
3) zaliczenia wpłaty, nadpłaty lub zwrotu podatku;
4) zabezpieczenia;
5) wygaśnięcia decyzji.
Przekroczenie granic odstępstw w postępowaniu podatkowym od zasady czynnego

udziału strony jest kwalifikowaną wadliwością (art. 240 § 1 pkt 4 o.p.).

410 7. Zasada swobodnej oceny dowodów. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału

dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego i Ordynacji podatkowej zasadą swobodnej oceny dowodów70. Wyprowadza
się ją z art. 80 k.p.a., w myśl którego „Organ administracji publicznej ocenia na podsta-
wie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona”,
a w postępowaniu podatkowym – z art. 191 o.p., który stanowi, że „Organ podatkowy
ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność
została udowodniona”.
W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w sa-
mowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zacho-
waniem następujących reguł71 tej oceny:
1. Należy opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeże-
niem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna).
2. Ocena powinna mieć za podstawę całokształt materiału dowodowego.
3. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się
sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, któ-
re mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową, a w postępowa-
niu podatkowym – oprócz mocy dokumentów urzędowych (art. 194 o.p.), mocy
ksiąg podatkowych (art. 193 o.p.) i mocy deklaracji (art. 21 § 5 o.p.). Organ po-
winien zatem dokonać oceny poszczególnych dowodów, np. jest obowiązany do-
konać oceny opinii biegłego, która powinna polegać „na sprawdzeniu – z punktu
widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego – prawidłowości rozumowania
przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, która doprowadziła do wydania przez
biegłego takiej, a nie innej opinii”72. Z uwagi na to, że organ powinien rozpatrzyć
nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i wszystkie dowody we wzajem-
nej łączności, dlatego też będzie on obowiązany ustosunkować się do istotnych
różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, musi on skonfrontować te
opinie ze sobą73. Organ może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopie-
ro po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny.
Zarówno w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i w Ordynacji po-
datkowej nie uregulowano podstaw, na których ma się opierać ocena dowodów.
W nauce wskazuje się na to, że organ powinien w tej ocenie kierować się wiedzą
oraz zasadami życiowego doświadczenia74.
70
71
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 153–154; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 100;
Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej oceny dowodów w polskim procesie karnym, Warszawa 1983, s. 114
i n.
72
73
Wyrok NSA z 30.12.1980 r., SA 645/80, ONSA 1981/1, poz. 2.
74
W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 94; J. Wróblewski, Sądowe
stosowanie prawa..., s. 197; Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej..., s. 114 i n.

4. Rozumowanie, w którego wyniku organ ustala istnienie okoliczności faktycz-

nych, powinno być zgodne z prawidłami logiki75.
Naruszenie wymienionych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środ-

ków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.
Nakaz ustawowy oceny dowodów. Nie przekracza tej granicy swobody oceny dowodów 411
ocena na korzyść strony wątpliwości stanu faktycznego, wynika to z obowiązujących
rozwiązań prawnych. W postępowaniu administracyjnym po przyjęciu regulacji art. 7a
i 81a k.p.a. swoboda ograniczona jest nakazem wyprowadzenia na korzyść strony wąt-
pliwości co do stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu podatkowym wynika to
z regulacji art. 2a o.p.
5. Rozprawa
Rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację 412
„zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, szybko-
ści, prostoty, oszczędności, jedności i celowości wszystkich czynności składających się
na proces administracyjny”76. Rozprawa umożliwia bowiem koncentrację w jednym
czasie i miejscu wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie, którzy ustnie
i bezpośrednio dokonują poszczególnych czynności procesowych77.
Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji nie wprowadza rozróżnienia

między obligatoryjnym a fakultatywnym prowadzeniem rozprawy, mimo że sam przepis
rozdziela na dwie grupy przesłanki korzystania z tej formy postępowania wyjaśniającego.
W myśl art. 89 § 1 k.p.a. „Organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub
na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni
to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa”.
Zgodnie zaś z art. 89 § 2 k.p.a. „Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi
potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy
przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin”. Ze sformułowań „organ
przeprowadzi”, „organ powinien” wynika, że są to przepisy zawierające normy naka-
zujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Wprawdzie
w art. 89 § 2 k.p.a. użyto zwrotu „organ powinien”, który ma mniejszą siłę rozkazo-
dawczą, nie można jednak uznać, że w art. 89 k.p.a. zróżnicowano stopień obowiązku
przeprowadzenia rozprawy78.
75
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 156; W. Siedlecki, Uchybienia procesowe..., s. 101–102;
Z. Świda-Łagiewska, Zasada swobodnej..., s. 206 i n.
76
77
78
Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warsza-
wa–Poznań 1982, s. 173.

413 Zgodnie z rozwiązaniem prawnym przyjętym w art. 89 k.p.a. organ jest obowią-
zany przeprowadzić rozprawę w kilku sytuacjach, a więc gdy:
1) przyspieszy to lub uprości postępowanie. Jest to przesłanka przeprowadzenia
rozprawy oparta na nieostrym kryterium79. Do organu należy zatem ocena, czy
w danej sytuacji zastosowanie tej formy postępowania wyjaśniającego będzie
miało znaczenie dla przyspieszenia lub uproszczenia postępowania;
2) wymaga tego przepis prawa. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy wprowadza
art. 118 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że „Po wszczęciu postępowania wywłaszczenio-
wego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowa-
dza rozprawę administracyjną”;
3) zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ obowiązany jest prze-
prowadzić rozprawę w przypadku, gdy w postępowaniu występują co najmniej
dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub w części;
4) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych,
w drodze oględzin. Chodzi tu o sytuację, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga prze-
słuchania więcej niż jednego świadka czy wysłuchania kilku biegłych. W razie
sprzecznych zeznań świadków, w przypadku rozbieżności opinii biegłych moż-
liwa jest na rozprawie ich konfrontacja, a to pozwala na dokonanie przez organ
prawidłowej oceny przeprowadzonych dowodów (art. 80 k.p.a.).
Wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. zobowiązuje organ

do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy. Z wnioskiem
o przeprowadzenie rozprawy może wystąpić strona lub podmiot na prawach strony.
Organ obowiązany jest rozpoznać ten wniosek na podstawie przesłanek wyliczonych
w art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Wystąpienie jednej z przesłanek obliguje do prowadzenia postępo-
wania wyjaśniającego w formie rozprawy, uzasadniając uwzględnienie wniosku strony.
Pewne wątpliwości nasuwają się co do tego, czy przesłanki wymienione w pkt 3

i 4 powinny wystąpić łącznie, czy każda z osobna stanowi o obowiązku przepro-
wadzenia rozprawy. „Redakcja przepisu art. 89 § 2 nasuwa pewne wątpliwości interpre-
tacyjne, ze względu na to, że przesłanka pierwotna (uzgodnienie interesów stron) jest
połączona z drugą (wyjaśnienie sprawy przy udziale świadków lub biegłych) spójnikiem
»oraz«. Wynikałoby z tego, że rozprawę organ przeprowadzi, gdy obie te przesłanki
wystąpią łącznie”80.
W tej kwestii reprezentowane jest również inne stanowisko wynikające z odmiennej

wykładni przepisu, a „podstawę tej wykładni stanowi rozumienie spójnika »oraz« jako
równoważnego z »a także«. W wyniku tego potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz
potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin
79
80

funkcjonowałaby jako odrębne przesłanki uzasadniające obowiązek przeprowadzenia

rozprawy”81.
Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową, należy opowiedzieć się za drugim stano-
wiskiem. Celem rozprawy w przypadku konieczności uzgodnienia interesów stron jest
doprowadzenie do ich konfrontacji, która umożliwi organowi wyważenie słusznych
interesów stron w danej sprawie. Przeprowadzenie rozprawy natomiast ze względu na
konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze
oględzin jest uzasadnione rodzajem środków dowodowych niezbędnych do ustalenia
stanu faktycznego.
Organ administracji publicznej ocenia wystąpienie przesłanki uzasadniającej przepro-

wadzenie rozprawy, poza przypadkami, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy
prawa. Ocena bowiem tego, czy przeprowadzenie rozprawy przyspieszy lub uprości
postępowanie, czy trzeba uzgodnić interesy stron, czy wyjaśnienie sprawy wymaga
udziału świadków, biegłych, dokonania oględzin, należy do organu.
Nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo że wymaga tego przepis prawa, stanowi

rażące naruszenie prawa. W pozostałych przypadkach, jeżeli organ z powodu
błędnej oceny sytuacji uregulowanych w art. 89 k.p.a. zaniecha przeprowadzenia roz-
prawy, stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego, któremu nie można
przypisać cechy rażącego naruszenia prawa.
Kodeks postępowania administracyjnego reguluje czynności przygotowawcze po- 414

przedzające przeprowadzenie rozprawy oraz sam przebieg rozprawy. Do czynności
poprzedzających rozprawę należy:
1) wezwanie stron do złożenia wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów oraz do
stawienia się na rozprawę;
2) wezwanie świadków i biegłych (art. 90 § 2 k.p.a.);
3) zawiadomienie o rozprawie państwowych i samorządowych jednostek organiza-
cyjnych, organizacji społecznych, a także innych osób, jeśli ich udział w rozpra-
wie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot (art. 90 § 3 k.p.a.);
4) ogłoszenie terminu i miejsca rozprawy zgodnie z art. 91 § 3 k.p.a.: „Jeżeli zacho-
dzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron, uczestniczących w postę-
powaniu, mogą być jeszcze w sprawie inne strony, nieznane organowi admini-
stracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy
ogłosić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłosze-
nia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie zawiado-
mienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego
organu administracji publicznej”.
81

W przypadku gdy jest prawdopodobne, że oprócz stron wezwanych na rozprawę, już

uczestniczących w postępowaniu, mogą być również i inne strony, które wcześniej się
nie zgłosiły ani nie zostały wezwane do udziału w postępowaniu z braku wiadomości
o nich, organ ma obowiązek dać ogłoszenie o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy
w formie obwieszczenia albo w innej formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowo-
ści (art. 91 § 3 k.p.a.). Wezwanie na rozprawę doręcza się na piśmie, określając w nim
termin, miejsce i przedmiot rozprawy (art. 91 § 1 i 2 k.p.a.). Termin rozprawy musi
być wyznaczony na tyle wcześnie, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie
nastąpiło co najmniej na siedem dni przed rozprawą (art. 92 k.p.a.).
415 Rozprawą kieruje pracownik organu administracji publicznej, przed którym

toczy się postępowanie w sprawie. Jeżeli postępowanie toczy się przed organem
kolegialnym, to rozprawą kieruje albo przewodniczący tego organu, albo wyznaczony
członek tego organu.
Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje szczegółowo czynności zwią-

zanych z przeprowadzeniem rozprawy. Uregulowana jest jedynie kwestia odroczenia
rozprawy, uprawnienia stron oraz ogólne uprawnienia osoby kierującej rozprawą. Na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w ciągu czynności pro-
cesowych składających się na prowadzenie rozprawy można wyodrębnić część wstępną
oraz część właściwą (główną) rozprawy.
416 Część wstępna rozprawy obejmuje jej otwarcie, ustalenie, czy stawiły się osoby we-
zwane, stwierdzenie, czy nie ma podstaw do odroczenia rozprawy. Kierujący rozprawą
obowiązany jest ją odroczyć, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu
stron, gdy niestawiennictwo stron zostało spowodowane trudną do przezwyciężenia
przeszkodą oraz w przypadku wystąpienia innych ważnych przyczyn (art. 94 § 2 k.p.a.).
Niestawienie się stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody w jej
przeprowadzeniu (art. 94 § 1 k.p.a.).
Jeżeli strona (strony) nie stawiła się na rozprawę, kierujący nią jest obowiązany
zbadać, czy strona była prawidłowo wezwana. W razie gdy nie stwierdzi nie-
prawidłowości w tym zakresie, to musi jeszcze ustalić, czy niestawiennictwo strony
nie było spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia. Dopiero wtedy, gdy
wynik tych czynności będzie negatywny, prowadzący rozprawę może odstąpić od jej
odroczenia. Zapewnienie bowiem stronie udziału w rozprawie jest realizacją zasady
ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Odstąpienie od
przestrzegania tej zasady jest dopuszczalne (poza przypadkami wskazanymi w art. 10
§ 2 k.p.a.) tylko wtedy, gdy strona z własnej woli rezygnuje z tego prawa. Osoba kie-
rująca rozprawą ma obowiązek jej odroczenia również w przypadkach, gdy wystąpią
inne ważne przyczyny, które uniemożliwiają osiągnięcie celu rozprawy, np. nie stawią

się świadkowie, biegli, strona (strony), których wyjaśnienia są niezbędne do ustalenia

stanu faktycznego sprawy.
Część właściwa rozprawy obejmuje przeprowadzenie dowodów, co nie jest unormo- 417
wane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W tym zakresie należałoby przyjąć
wzory z postępowania sądowego, a zatem świadków powinno się przesłuchiwać poje-
dynczo i podczas nieobecności świadków, którzy jeszcze nie składali zeznań; w razie
pojawienia się sprzeczności w zeznaniach różnych świadków należy przeprowadzić ich
konfrontację; dowody wniesione na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elek-
tronicznej należy ujawnić na rozprawie przez ich odczytanie82. Strona jest uprawniona
w toku rozprawy do składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów, do
przedstawiania dowodów na ich poparcie oraz do wypowiadania się co do wyników
postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą powinien zapewnić porządek czyn-
ności procesowych, zapobiegać przewlekłości tych czynności i z tego względu może on
uchylać pytania zadawane świadkom, biegłym, stronom, jeżeli odpowiedź na nie nie
ma istotnego znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Jednakże na żądanie strony treść
takiego uchylonego pytania należy odnotować w protokole, a więc należy je zapisać nie
w dosłownym brzmieniu, lecz tylko „osnowę treści” (art. 95 § 1 i 2 k.p.a.).
Kierujący rozprawą sprawuje tzw.policję sesyjną, z czego wynika jego uprawnienie 418
zarówno do utrzymania porządku czynności procesowych, jak też do zapewnienia
prawidłowego pod każdym względem przebiegu rozprawy83. Za niewłaściwe zachowa-
nie osoby uczestniczące w rozprawie, a więc zarówno strony, świadkowie lub biegli, jak
i przedstawiciele innych podmiotów wezwanych na rozprawę czy osoby przysłuchujące
się jej przebiegowi, mogą być ostrzeżone, że grozi im wydalenie z miejsca rozprawy,
a w razie dalszego zakłócania czynności rozprawy mogą być wydalone z miejsca jej
odbywania i ukarane grzywną. Postanowienie o ukaraniu grzywną może być zaskarżone
w drodze zażalenia (art. 96 k.p.a.).
Instytucja rozprawy otwartej. Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzić

formę rozprawy otwartej. Zgodnie z art. 36 u.u.i.ś.o. „Organ właściwy do wyda-
nia decyzji może przeprowadzić rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa.
Przepis art. 91 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio”.
6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe

Postępowanie wyjaśniające nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy. Jeżeli 419
bowiem nie występują przesłanki wymienione w art. 89 k.p.a. ani też przepisy odrębne,
do których Kodeks postępowania administracyjnego odsyła, nie stanowią o obowiązku
82
83

przeprowadzenia rozprawy, to czynności postępowania wyjaśniającego mogą odby-

wać się w formie tzw. postępowania gabinetowego. Będzie to miało miejsce wtedy,
gdy np. w sprawie jest tylko jedna strona albo gdy jest wprawdzie kilka stron, ale ich
interesy nie są sprzeczne ze sobą84. Jest to postępowanie wyjaśniające wprawdzie mniej
sformalizowane w swym przebiegu niż rozprawa, ale obowiązują w nim wszystkie reguły
postępowania dowodowego. Strona musi mieć zapewniony czynny udział we wszyst-
kich czynnościach, musi być wezwana do obecności przy przeprowadzeniu dowodu,
np. z zeznania świadka czy opinii biegłego. W postępowaniu gabinetowym mogą być
przeprowadzane te same czynności dowodowe co na rozprawie.
Postępowanie gabinetowe dość często jest prowadzone wtedy, gdy do udowodnie-

nia stanu faktycznego wystarczające są dokumenty. Jest to forma postępowania
wyjaśniającego zapewniająca dominację zasady pisemności nad zasadą ustności. Po-
stępowanie gabinetowe ma podstawowe znaczenie w postępowaniu podatkowym,
w którym przepisy Ordynacji podatkowej nie wprowadzają formy rozprawy do postępo-
wania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W postępowaniu podatkowym
wprowadzono rozprawę w postępowaniu odwoławczym, przed organem odwoławczym
w przypadkach uregulowanych w art. 200a o.p.
7. Mediacja
420 Mediacja nie jest nową instytucją prawną, była wcześniej znana w postępowaniu sądo-
wym. W postępowaniu cywilnym regulacja mediacji jest zawarta w dziale II Kodeksu
postępowania cywilnego „Postępowanie przed sądem pierwszej instancji” rozdział 1
„Mediacja i postępowanie pojednawcze” oddział 1 „Mediacja” (art. 1831–18315). Do
postępowania sądowoadministracyjnego została wprowadzona ustawą z 30.08.2002 r.
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Do postępowania administracyjnego ogólnego instytucję mediacji wprowadziła nowe-

lizacja z 7.04.2017 r. Regulacja mediacji przez dodanie rozdziału 5a jest wzorowana na
przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, z odrębnościami wynikającymi z przed-
miotu spraw rozpoznawanych i rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym
ogólnym w drodze decyzji administracyjnej, z zastrzeżeniem dopuszczalności ugody
administracyjnej. Mediator nie przejmuje przysługującego organom administracji pub-
licznej władztwa administracyjnego.
421 Miejsce mediacji w postępowaniu administracyjnym wyznacza już zasada ogólna po-
lubownego rozstrzygania kwestii spornych, ale też ustalenia polubownego praw i obo-
wiązków. Wprost decyduje o tym art. 96a § 3 k.p.a., stanowiąc, że „Celem mediacji jest
wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie
84

ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez

wydanie decyzji lub zawarcie ugody”. Przesądza to, że miejsce mediacji należy wiązać
z drugim etapem stosowania przepisów prawa, czyli ustaleniem stanu faktycznego,
a nie przejęciem ostatniego etapu stosowania przepisu prawa, tj. wyprowadzeniem
konsekwencji prawnych przez przyznanie, cofnięcie lub wygaśnięcie uprawnienia,
przez nałożenie obowiązku, zmianę granic lub zwolnienie z obowiązku. Mediacja ma
za przedmiot dokonanie polubownego ustalenia stanu faktycznego, który daje pod-
stawy do złożenia propozycji treści rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem
postępowania administracyjnego.
Przesłanki dopuszczalności mediacji. Przesłanki dopuszczalności mediacji wyznacza 422

art. 96a § 1 k.p.a.:
– po pierwsze dopuszczalna jest mediacja w toku postępowania, a zatem po wszczę-
ciu postępowania w sprawie z urzędu lub na wniosek stron. Tak zatem jak ugoda,
mediacja może być ze skutkiem prawnym prowadzona po wszczęciu postępowa-
nia w sprawie;
– po drugie mediacja jest dopuszczalna, jeżeli pozwala na to charakter sprawy.
Z regulacji zasady ogólnej polubownego załatwiania spraw (art. 13 § 1 k.p.a.)
można wyprowadzić dwa odrębne zakresy spraw, w których dopuszczalna jest
mediacja. Pierwszy to sprawy o charakterze spornym, w których występują co
najmniej dwie strony, ich interesy prawne są sporne, a przepis prawa material-
nego nie wyznacza jednoznacznie konsekwencji prawnej określonego stanu fak-
tycznego. Drugi zakres to mediacja ustalenia stanu faktycznego sprawy, kiedy to
między stroną a właściwym organem administracji publicznej powstają wątpli-
wości co do prawidłowego ustalenia tego stanu.
Podmioty uczestniczące w mediacji. Mediację przeprowadza wyznaczony mediator. 423

Nie jest on uczestnikiem mediacji, a jedynie podmiotem prowadzącym. Uczestnikami
mediacji są: strony postępowania, w sprawach, w których mediacja prowadzi do zawar-
cia ugody, organ administracji publicznej i strona lub strony postępowania w zakresie
wyjaśniania i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonania
ustaleń dotyczących jej załatwienia przez wydanie decyzji.
W mediacji może uczestniczyć organ współdziałający, jeżeli przepis prawa materialne-

go uzależnia rozstrzygnięcie sprawy od opinii, zgody, uzgodnienia lub porozumienia
z tym organem.
Mediacja jest dobrowolna. Jej prowadzenie w sprawie jest uzależnione od zgody strony, 424
a w przypadku gdy w postępowaniu bierze udział kilka stron, od zgody ich wszystkich,
która musi być wyrażona w sposób wyraźny co do treści i formy. Dokumentacja tej
czynności strony jest obligatoryjnym elementem akt sprawy. Nie przeprowadza się
mediacji, jeżeli zgoda nie została wyrażona w terminie określonym w art. 96b § 3 k.p.a.

425 Organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć dopuszczalność mediacji

w sprawie. Jeżeli w ocenie organu sprawa ze względu na regulację przyjętą w material-
nym prawie administracyjnym daje podstawy do polubownego ustalenia okoliczności
faktycznych i prawnych – wypracowania sposobu jej załatwienia albo przy interesach
spornych stron do ugodowego jej załatwienia – organ ten ma obowiązek zarówno
z własnej inicjatywy (mediacja z urzędu), jak i gdy z takim wnioskiem wystąpiła strona
(mediacja na wniosek) zawiadomić strony, a gdy przepis prawa materialnego przewiduje
współdziałanie, także organ współdziałający.
426 Zawiadomienie o możliwości mediacji. Artykuł 96b § 3 i 4 k.p.a. podaje elementy

zawiadomienia o możliwości mediacji.
Zawiadomienie zawiera:
1) zwrócenie się do stron o wyrażenie zgody na przeprowadzenie mediacji z okre-
śleniem, w jakiej formie powinna być zgoda wyrażona;
2) zwrócenie się do stron o wybranie mediatora;
3) pouczenie o zasadach prowadzenia mediacji;
4) pouczenie o kosztach mediacji;
5) wskazanie terminu na podjęcie czynności wyrażenia zgody oraz dokonanie wy-
boru mediatora; termin jest określony ustawowo; strona skutecznie może doko-
nać wyboru mediatora w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
427 Wyboru mediatora dokonują strony, a jeżeli nie dokonały tego wyboru, mediatora
wskazuje organ administracji publicznej. Mediatorem może być osoba fizyczna, która
ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, w szcze-
gólności mediator wpisany na listę stałych mediatorów (art. 157a pkt 1 p.u.s.p. i art. 1832
k.p.c.) czy do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania
mediacyjnego, które prowadzi prezes sądu okręgowego, lub na listę prowadzoną przez
organizację pozarządową albo uczelnię, o której informację przekazano prezesowi sądu
okręgowego. Strony przy wyborze mediatora nie są związane listą stałych mediatorów
ani listą prowadzoną przez organizacje pozarządowe lub uczelnie. Obowiązuje jednak
ograniczenie z uwagi na wymóg pełnej zdolności do czynności prawnych i korzystania
z pełni praw publicznych. Strony powinny też wziąć pod uwagę, czy osoba wybrana na
mediatora posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji
w sprawach danego rodzaju.
W przypadku gdy uczestnikiem mediacji jest organ prowadzący, w sprawie wyłączona

jest swoboda wyboru mediatora. Mediatorem może być wyłącznie osoba wpisana na
listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia
postępowania mediacyjnego, które prowadzi prezes sądu okręgowego, lub mediatora
wpisanego na listę prowadzoną przez organizacje pozarządowe lub uczelnie, o której
informację przekazano prezesowi sądu okręgowego.

Mediatorem nie może być pracownik organu administracji publicznej, przed którym
toczy się postępowanie w sprawie.
Bezstronność mediatora. Podstawowym wymogiem wybranego mediatora jest zacho- 428

wanie bezstronności przy prowadzeniu mediacji. Mediator ma obowiązek ujawnić oko-
liczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwości co do jego bezstronności. Do tych okoli-
czności należą okoliczności, które są podstawą do wyłączenia z mocy prawa pracownika
(art. 24 § 1 i 2 k.p.a.), ale również inne budzące wątpliwości co do jego bezstronności.
W przypadkach wystąpienia przesłanek, które uzasadniają brak bezstronności, mediator
odmawia przeprowadzenia mediacji.
Postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. W razie gdy uczestnicy mediacji 429

wyrazili zgodę na przeprowadzenie mediacji, organ administracji publicznej wydaje
postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji. W postanowieniu tym wskazuje
się mediatora wybranego przez uczestników mediacji, a jeżeli nie dokonali wyboru,
mediatora wskazanego przez organ administracji publicznej. Postanowienie doręcza
się uczestnikom mediacji i organowi współdziałającemu.
Odroczenie rozpatrzenia sprawy. Po skierowaniu sprawy do mediacji organ admi- 430

nistracji publicznej odracza załatwienie sprawy na okres do dwóch miesięcy. Termin
ten na wniosek uczestników mediacji lub z innych ważnych przyczyn może zostać
przedłużony, nie więcej jednak niż o miesiąc.
Sposób prowadzenia mediacji. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego 431

nie regulują sposobu mediacji. Z regulacji obowiązku organu administracji publicznej
przekazania mediatorowi danych kontaktowych uczestników mediacji i ich pełnomoc-
ników wynika obowiązek zapewnienia udziału w czynnościach mediacji wszystkim
uczestnikom – chodzi tutaj o zapewnienie w pełni czynnego udziału. Mediator wspiera
uczestników mediacji w dążeniu do polubownego rozwiązania sprawy, prowadząc me-
diację, wskazuje na istotne aspekty stanu faktycznego i prawnego oraz konsekwencje
prawne łączące interesy stron, jak i interesy strony z interesem publicznym.
Mediacja nie jest jawna. Mediator i uczestnicy mediacji obowiązani są zachować w ta- 432
jemnicy wszelkie fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzoną mediacją.
Uczestnicy mediacji mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od zachowania w tym zakresie
tajemnicy. Zgodnie z art. 96n § 2 k.p.a. „Do akt postępowania nie włącza się dokumentów
i innych materiałów, które nie znajdują się w aktach postępowania, ujawnionych w toku
mediacji przez jej uczestników, jeżeli te dokumenty i materiały nie stanowią podstawy do
załatwienia sprawy zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokole z przebiegu mediacji”.

433 Protokół z mediacji. Mediator obowiązany jest sporządzić protokół z przebiegu media-
cji, który niezwłocznie przekłada organowi administracji publicznej w celu włączenia
do akt sprawy.
Zgodnie z art. 96m § 2 k.p.a. „Protokół z przebiegu mediacji zawiera:

1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
2) imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy (siedziby) uczestników mediacji;
3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;
4) dokonane ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
5) podpis mediatora oraz uczestników mediacji, a jeżeli którykolwiek z uczestników
mediacji nie może podpisać protokołu, wzmiankę o przyczynie braku podpisu”.
Odpisy protokołu mediator doręcza uczestnikom mediacji.
434 Moc ustaleń mediacji. Organ administracji publicznej załatwia sprawę zgodnie z ustale-
niami mediacji, pod warunkiem że ustalenia te mieszczą się w granicach obowiązującego
prawa. W razie zawarcia ugody przed mediatorem stosuje się odpowiednio przepisy
art. 117–121 k.p.a.
435 Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadze-

niem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez wynagrodzenia.
Minister właściwy do spraw administracji publicznej w drodze rozporządzenia określa
wysokość wynagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego oraz
wydatki mediatora podlegające zwrotowi (art. 263a k.p.a.). W wykonaniu tej delega-
cji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie
z 2.06.2017 r. w sprawie wysokości wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków
mediatora w postępowaniu administracyjnym85.
436 Postanowienie o zakończeniu mediacji. Brak skuteczności postępowania media-

cyjnego. Zgodnie z art. 96e § 3 k.p.a., w razie gdy nie osiągnięto celu mediacji przez
dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa,
nie doszło do zawarcia ugody, organ administracji publicznej wydaje postanowienie
o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę.
8. Postępowanie uproszczone
437 Nowelizacją z 7.04.2017 r. wprowadzono do postępowania administracyjnego regula-
cję postępowania uproszczonego. Nie jest to uproszczone postępowanie o charakterze
administracyjnym, do którego zalicza się postępowanie w sprawie zaświadczeń i postę-
powanie skargowo-wnioskowe. Postępowanie uproszczone wprowadzone do Kodeksu
85
Dz.U. poz. 1088.

postępowania administracyjnego w rozdziale 14 działu II jest postępowaniem, które-

go przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną
(art. 163b–163g). Ograniczenie rodzaju spraw rozpoznawanych w tym trybie związane
jest z tym, że poddanie temu trybowi następuje tylko w granicach regulacji przepisami
szczególnymi. Taki tryb wprowadzono dla rozpoznania spraw wpisu na listę mediato-
rów. Zgodnie z art. 157b § 1a p.u.s.p. „Do wpisu na listę stałych mediatorów stosuje się
przepisy działu II rozdziału 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego [...]”.
Wprowadzono też ograniczenie co do zakresu podmiotowego. Postępowanie uproszczo-

ne może dotyczyć tylko interesu prawnego lub obowiązku jednej strony, ale dopuszczalne
jest rozszerzenie zakresu podmiotowego przepisami szczególnymi.
Obowiązuje ograniczenie dowodowe i co do rozszerzenia zakresu żądania zawartego 438

w podaniu wniesionym z wykorzystaniem urzędowego formularza. W takim przypadku
w formularzu wskazuje się okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przedstawia
dowody wraz z żądaniem wszczęcia postępowania. Postępowanie dowodowe prowa-
dzone jest w granicach dowodów zgłoszonych przez stronę oraz dowodów możliwych
do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępo-
wanie. W razie gdy uwzględnienie nowych istotnych okoliczności powołanych przez
stronę w toku postępowania, istotnych dla wyniku rozstrzygnięcia sprawy, prowadzi do
przedłużenia postępowania, organ administracji publicznej przechodzi do załatwienia
sprawy według ogólnych reguł postępowania. Ograniczone są w tym trybie prawa stro-
ny – prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 81 k.p.a.), prawo do
pełnego uzasadnienia (art. 163f k.p.a.) oraz prawo zażalenia (art. 163g k.p.a.).
Termin załatwienia sprawy w postępowaniu uproszczonym. Termin załatwienia 439

sprawy reguluje art. 35 § 3a k.p.a., stanowiąc, że „Załatwienie sprawy w postępowaniu
uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od
dnia wszczęcia postępowania”. Termin może być określony w przepisie szczególnym.
Do terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. i przepisach szczególnych nie wlicza się
okresów, jakie są przyjęte przy terminach załatwienia sprawy, np. okresów zawieszenia
postępowania (art. 35 § 5 k.p.a.).
W postępowaniu uproszczonym zastosowanie mają przepisy o milczącym załatwieniu 440

sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 163b § 3 k.p.a.).

Rozdział XIV. Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu administracyjnym335
Rozdział XIV
ORZEKANIE W SPRAWIE INDYWIDUALNEJ

W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM
1. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania

Postępowanie administracyjne jest wszczynane i prowadzone w celu załatwienia sprawy, 441
które to pojęcie należy rozumieć szeroko, jako odnoszące się do każdej formy orzekania
w sprawie indywidualnej1. W przepisach zawartych w rozporządzeniu o postępowaniu
administracyjnem tę jednorodność czynności orzeczniczych organu podkreślano w ten
sposób, że stosowano jedną formę rozstrzygnięcia – decyzję, która albo była decyzją
główną, albo też incydentalną (art. 72 ust. 2).
W Kodeksie postępowania administracyjnego odróżniono nazwą te dwa rodzaje roz-

strzygnięć, wprowadzając na ich określenie pojęcia „decyzja” i „postanowienie”. W wy-
niku nowelizacji z 1980 r. przybyła jeszcze jedna forma załatwienia sprawy w postępo-
waniu administracyjnym ogólnym – ugoda. Do wejścia w życie Ordynacji podatkowej
ugoda, chociaż była unormowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie
nadawała się do zastosowania jako forma załatwienia spraw zobowiązań podatko-
wych, dlatego też nie występuje jako osobna forma prawna rozstrzygnięcia sprawy
w postępowaniu podatkowym uregulowanym w Ordynacji podatkowej. Nowelizacją
z 7.04.2017 r. wprowadzono milczące załatwienie sprawy do ogólnego postępowania
administracyjnego.
Nowela z 1980 r. wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego przepisy 442

o wydawaniu zaświadczeń jako osobny dział, co służyło wyraźnemu odgraniczeniu
uproszczonych czynności z tym związanych od wydawania decyzji w postępowaniu
administracyjnym ogólnym. Zaświadczenia jako potwierdzenia już istniejących fak-
tów lub stanu prawnego mają znamiona czynności materialno-technicznej, odrębnej
od rozstrzygania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Te prze-
1
Tak rozumie pojęcie „załatwienie sprawy”, występujące w art. 35–38 k.p.a., W. Dawidowicz; por. W. Da-
widowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 136.

pisy Kodeksu były stosowane w sprawach podatkowych aż do nowelizacji Ordynacji

podatkowej z 2002 r., dodającej odrębny dział, którego przepisy regulują wydawanie
zaświadczeń – również z wyraźnym oddzieleniem czynności służących tylko potwierdze-
niu stanu faktycznego lub prawnego od orzekania w sprawach podatkowych w drodze
decyzji. Te regulacje prawne porządkują pod względem procesowym zakres stosowania
prawnych form działania w różnych indywidualnych sprawach, w których są właściwe
organy administracji publicznej.
443 W teorii prawa administracyjnego decyzje, a dotyczy to również postanowień, są kwali-

fikowane jako jedna z grup aktów administracyjnych zewnętrznych2. Ugoda pojawiła
się stosunkowo niedawno i jest traktowana jako forma działania administracji odrębna
od aktu administracyjnego3. W postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy
może nastąpić w formie aktu administracyjnego lub przez zatwierdzenie ugody posta-
nowieniem, czyli aktem administracyjnym. W zasadzie więc organ stosuje jedną praw-
ną formę działania administracji – akt administracyjny indywidualny, a pomocniczo
stosowana jest także ugoda, która w skutkach zewnętrznych jest zrównana z decyzją.
444 Decyzja i postanowienie są jednostronnymi aktami stosowania prawa. Organ

administracyjny na podstawie faktów ustalonych w trybie procesowym ustosun-
kowuje się do przedmiotu postępowania w sprawie indywidualnej i podejmuje „decyzję
stosowania prawa”. Ta decyzja stosowania prawa obejmuje stosowanie prawa material-
nego oraz procesowego, jest też wyznaczana w pewnym zakresie przez przepisy prawa
ustrojowego i wobec tego można twierdzić, że jako forma wykonywania orzecznictwa
administracyjnego decyzja administracyjna stanowi instytucję prawną. Decyzja jest
określoną czynnością procesową, bo wydaje się ją w postępowaniu administracyjnym,
aby wywrzeć skutki w sferze prawa materialnego, powodując przekształcenie tego,
co było interesem prawnym lub potencjalnym obowiązkiem strony w postępowaniu,
w prawo nabyte z decyzji lub w obowiązek prawny. Do wydania decyzji, jak trafnie
stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.12.1985 r., III SA 988/854, or-
gan legitymuje przepis prawa materialnego, a nie sam art. 104 k.p.a., dotyczący decyzji
jako czynności procesowej. Przepisy ustrojowe stanowią o tym, czy funkcję orzeczni-
ctwa sprawuje organ jednoosobowy, czy kolegialny, i jak ten organ jest usytuowany
w administracji publicznej, co wpływa na procedurę podejmowania decyzji i niektóre
przesłanki jej ważności.
2
K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań
2005, s. 221 i n. oraz s. 340 i n.
3
Ugodę uznawano za jeden z rodzajów porozumienia administracyjnego (J. Starościak, Prawo admi-
nistracyjne, Warszawa 1977, s. 247–248), traktowano ją jako akt administracyjny indywidualny (Z. Cieślak,
Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985, s. 209–213); ugodę uznaje się ostatnio za odrębną od innych
prawną formę działania (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 205). Szerzej
zob. J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustronnym,
Warszawa 2010, s. 70–134.
4
ONSA 1985/2, poz. 38.

W teorii prawa jako jeden z elementów charakteryzujących typ administracyjny sto- 445
sowania prawa wymienia się to, że „decyzja stosowania prawa jest normą jednostkową
i konkretną”, której treść wyraża się w „ustaleniu konsekwencji prawnych stanu faktycz-
nego albo stwierdzeniu lub stworzeniu pozycji prawnej adresata decyzji”5.
Określenie decyzji, którą załatwia się sprawę indywidualną w postępowaniu admini-

stracyjnym, można byłoby skonstruować z tych samych elementów, które składają się
na określenie sądowego wyroku cywilnego6, co najwyżej z niewielkimi modyfikacjami.
Duże podobieństwo typu sądowego i administracyjnego stosowania prawa7 pozwala
na używanie jednego, wspólnego pojęcia „typ orzeczniczy stosowania prawa”8, a poza
tym dopuszcza szukanie pojęciowych powinowactw między wyrokiem sądu cywilnego
a decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym, albowiem dla typu orzeczniczego
stosowania prawa mogą być wspólne różne modele stosowania prawa (funkcjonalny,
decyzyjny, informacyjny)9.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego punktem wyjścia w okreś 446

leniu decyzji administracyjnej było pojęcie doktrynalne aktu administracyjnego
i na tej podstawie decyzję administracyjną charakteryzowano jako „jednostronne roz-
strzygnięcie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowią-
zującej normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy,
podjęte przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych”10.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdzono, że art. 104 k.p.a. zawiera elementy

procesowego pojęcia decyzji administracyjnej, a dopiero w doktrynie wskazuje się na
elementy jej pojęcia materialnego. Są one następujące: decyzja jest aktem kwalifiko-
wanym, będącym przejawem woli organu, wydawanym na podstawie powszechnie
obowiązujących przepisów prawa, władczym, zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną
sprawę co do konkretnej osoby, wydanym w postępowaniu o prawnie unormowanej
procedurze11.
Biorąc za podstawę wyliczenie tych elementów, można byłoby stworzyć jedno określenie 447
decyzji administracyjnej, ale chyba nie jest to celowe w sytuacji, w której Naczelny
Sąd Administracyjny empirycznie ustalał treść i zakres pojęcia decyzji (a od noweli
5
W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 455.
6
K. Piasecki [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 2. Postępowanie rozpoznawcze przed sądami
pierwszej instancji, red. W. Berutowicz, Z. Resich, Wrocław 1987, s. 226.
7
K. Korzan [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 2. Postępowanie rozpoznawcze przed sądami
pierwszej instancji, red. W. Berutowicz, Z. Resich, Wrocław 1987, s. 454–456.
8
J. Borkowski, Normy prawa materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, SP-E 1982/
XXVIII, s. 30.
9
W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa..., 1986, s. 459 i n.
10
Wyrok z 22.09.1983 r., SA/Wr 367/83, ONSA 1983/2, poz. 75, s. 183.
11
Uchwała SN z 5.02.1988 r., III AZP 1/88, OSPiKA 1989/3, poz. 59.

z 1990 r. czynił to również co do postanowień), kwalifikując skargę jako dopuszczalną

lub wymagającą odrzucenia, co było szczególnie istotne wtedy, gdy sądowa kontrola
działalności administracji była ograniczona wyłącznie do decyzji. Za decyzję administra-
cyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał np. zgodę Ministra Sprawiedliwości na indy-
widualne wykonywanie zawodu przez adwokata, cofnięcie zezwolenia na przekraczanie
granicy na podstawie książeczki żeglarskiej, odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy,
rozstrzygnięcie sporu co do zamieszkania pod określonym adresem, skreślenie z listy
studentów12. Ze względu na przedmiot aktu nie uznano za decyzje poddane kontroli
Naczelnego Sądu Administracyjnego: rozstrzygnięcia dotyczącego ustawienia znaku
drogowego, czynności meldunkowych ewidencji ludności, włączenia nieruchomości
do wykazu przeznaczonych do sprzedaży, dyspozycji co do zawarcia umowy dzierżawy
państwowych gruntów rolnych, decyzji o podziale na obwody łowieckie, wystąpienia
pokontrolnego, czynności techniczno-rachunkowych płatnika w sprawach zobowiązań
podatkowych13.
Znaczne rozszerzenie zakresu sądowej kontroli działania administracji publicznej na

różne formy prawne, w których je wykonuje, sprawiło, że kwalifikowanie aktu jako de-
cyzji administracyjnej nie jest tak częste jak w pierwszych latach działania Naczelnego
Sądu Administracyjnego. Sądowa kontrola rozciąga się na akty i czynności różnego
rodzaju, co zapewnia szeroki dostęp do drogi sądowej w razie sporu o zgodność z pra-
wem działalności administracji publicznej.
2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej

448 Kodeks postępowania administracyjnego, jak również Ordynacja podatkowa nie regu-
lują zasad orzekania w sprawach będących przedmiotem postępowania w rozdziałach
dotyczących decyzji i postanowień, ponieważ zawarte tam przepisy odnoszą się wy-
łącznie do kwestii procesowych. Zasady orzekania można ustalić na podstawie wielu
przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Ordynacji
podatkowej, rozsianych w różnych miejscach tych aktów prawnych. Podstawowe zna-
czenie mają zasady ogólne, zaliczone do pierwotnych zasad ideologii decyzji stosowa-
nia prawa, choć oczywiście i inne zasady będą miały pewien udział w kształtowaniu
treści orzecznictwa administracyjnego. Nie budzi już wątpliwości, że orzecznictwo
to jest poddane regulującej roli zasad systemowych utrwalonych w Konstytucji RP
lub wywodzonych z jej przepisów oraz prawa unijnego. Zasady te nie tylko kształtują
12
Wyrok NSA z 26.02.1981 r., SA 289/81, ONSA 1981/1, poz. 13; wyrok NSA z 20.07.1983 r., I SA
400/83, ONSA 1983/2, poz. 63; wyrok NSA z 18.04.1984 r., II SA 2156/83, ONSA 1984/1, poz. 39; wyrok
NSA z 28.11.1984 r., SA/Wr 566/84, ONSA 1984/2, poz. 112; wyrok NSA z 19.12.1985 r., SA/Gd 577/85,
ONSA 1985/2, poz. 39.
13
Zob. też tezy orzeczeń NSA dotyczące art. 1 k.p.a., podane w: Kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem NSA i SN, red. R. Hauser, Warszawa
1998, s. 14–31.

materialną treść orzeczenia organu administracji publicznej, ale i wpływają na zakres

i treść czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej
i będą współstosowane z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego
i Ordynacji podatkowej.
Decyzja podejmowana przez organ administracji publicznej jest aktem administra- 449
cyjnym zewnętrznym, a podstawą prawną takiego właśnie aktu mogą być wyłącznie
przepisy prawne powszechnie obowiązujące, a więc przepisy ustaw i aktów prawnych
wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej. Postanowienia wydawane przezorgany
administracji publicznej, które są również jednym z rodzajów aktów administracyjnych
zewnętrznych, muszą mieć za podstawę prawną przepisy tej samej rangi – ustawy lub
aktu wydanego z delegacji przepisu ustawy – i to wymaganie będzie spełnione, gdy
podstawę prawną postanowienia stanowią przepisy Kodeksu postępowania administra-
cyjnego lub Ordynacji podatkowej. Podstawa prawna orzecznictwa administracyjnego
jest w swej konstrukcji złożona, gdyż obejmuje przepisy ustaw o charakterze materialnym
oraz tejże rangi przepisy procesowe, akty wykonawcze wydane na podstawie delegacji
ustawowej. Powinny one być stosowane zgodnie z przepisami konstytucyjnymi jako
nadrzędnymi w porządku prawnym.
Organ administracji publicznej nie jest związany granicami żądania wnoszo- 450
nego przez stronę. Nie wiąże go też zakres czynności postępowania ustalony przy
jego wszczęciu z urzędu, albowiem z obowiązku dochodzenia do prawdy obiektywnej
i działania na podstawie prawa, jak też przestrzegania z urzędu swej właściwości, organ
ten musi rozpoznać całą sprawę i rozstrzygnąć ją co do istoty. Ma on obowiązek usu-
wania przeszkód na drodze do rozstrzygnięcia sprawy. Służy temu zarówno możliwość
sukcesywnego rozstrzygania decyzjami częściowymi, jak i występujący w postępowaniu
administracyjnym ogólnym wyjątkowy tryb rozstrzygania kwestii prejudycjalnej. Zakres
i kształt czynności postępowania, a w wyniku tego również rozstrzygnięcia sprawy,
tworzy organ administracji publicznej i on ponosi odpowiedzialność za prawidłowość
czynności procesowych oraz orzeczniczych.
Wiele założeń i zasad orzecznictwa administracyjnego można wywieść z kryteriów

i przesłanek weryfikacji decyzji w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych,
a także z kryteriów kontroli stosowanych przez sąd administracyjny. Przesłanki ka-
sacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej
instancji a contrario stanowią dyrektywę orzecznictwa administracyjnego w pierw-
szej instancji. Przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności w ten
sam sposób odczytywane wskazują poważne błędy, których trzeba unikać w orzeczni-
ctwie.
Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. można wywieść wniosek – trochę przewrotnie odczytu-
jąc go a contrario – że drobne błędy proceduralne, które nie zaważą na wyniku sprawy

w istotny sposób, nie będą stanowiły podstawy do uchylenia przez sąd zaskarżonej
decyzji.
Jak widać z tych skrótowych uwag, w przepisach Kodeksu postępowania administra-

cyjnego i Ordynacji podatkowej można znaleźć wiele zasad i dyrektyw orzecznictwa
administracyjnego, ale nie zawsze będą one sformułowane wprost. Interpretacja tych
przepisów przez sąd administracyjny zapewnia również pogląd na prawidłowość orzecz-
nictwa organów administracji publicznej. Trzeba zwrócić uwagę na to, że np. wiele
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stale pojawia się w orzeczeniach
sądu administracyjnego jako wadliwie zastosowane, a inne nie pojawiają się wcale. Jest
to wynik swoistej selekcji przepisów pod kątem roli odgrywanej w orzecznictwie admi-
nistracyjnym. Przepisy dotyczące techniki procesowej, niewymagające w stosowaniu
ich ocen szacunkowych (wartościujących), nie budzą wątpliwości, mogą być stosowane
rutynowo i dlatego nie ma ich naruszeń. Inne, wymagające interpretacji o różnym
stopniu trudności, wyznaczające bardziej złożone zadania procesowe, nie zawsze będą
stosowane prawidłowo.
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody

451 Decyzja administracyjna jest aktem finalnym postępowania służącym konkretyzacji
prawa na podstawie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych w wyniku czynności
procesowych. Jest ona aktem ustanawiającym jednostkową normę prawną, która nada-
je lub ustala indywidualne uprawnienia lub obowiązki, usuwa spór co do prawa albo
stwierdza niedopuszczalność orzekania co do istoty sprawy. Decyzja jest wydawana po
zakończeniu wszystkich czynności postępowania i albo kończy definitywnie sprawę,
jeżeli jest ostateczna, albo zamyka postępowanie w jednej instancji administracyjnej,
podlegać może bowiem weryfikacji w trybie wniesienia zwykłych środków zaskarżenia
(decyzja nieostateczna). Wydanie decyzji ostatecznej powoduje ustanie zawisłości
sprawy na drodze administracyjnej, ponieważ ma ona powagę sprawy rozstrzygniętej,
a w szczególnych przypadkach przewidzianych w art. 269 k.p.a. będzie miała moc
decyzji prawomocnej.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym dopuszczalne jest wydanie decyzji

częściowej w przypadku, gdy przedmiot sprawy jest podzielny w ten sposób, że nie-
które elementy stanu faktycznego i prawnego mogą dać podstawę do konkretyzacji
indywidualnych praw lub obowiązków przed zakończeniem wszystkich czynności
postępowania. Wskutek wydania decyzji częściowej rozstrzygającej o istocie części
sprawy albo o umorzeniu postępowania odnośnie do tej części sprawy, która okazała
się bezprzedmiotowa, zakres dalszych czynności procesowych ulega ograniczeniu. Jed-
nakże trwa nadal zawisłość sprawy administracyjnej, bo jest konieczne rozstrzygnięcie
pozostałej jej części.

Decyzja administracyjna ze względu na jej treść i skutki prawne oraz krąg adresatów,
ograniczony wyłącznie do stron postępowania, różni się w istotny sposób od innych
aktów procesowych. Różnice ujawniają się w umocowaniu do ich wydawania (stosowania
prawa materialnego i procesowego czy tylko prawa procesowego), w kręgu podmiotów,
do których kieruje się akty procesowe, w wymaganiach treści i formy procesowej oraz
w skutkach prawnych wywieranych albo tylko w toku postępowania, albo w sferze prawa
materialnego i procesowego.
Postanowienia nie są jednorodną grupą aktów. Uregulowania odnoszące się wprost 452
do postanowień są skąpe i dotyczą tylko odrębności tej prawnej formy orzekania.
Z przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz Ordynacji
podatkowej wynika ich zróżnicowanie ze względu na przedmiot oraz zaskarżalność.
Formuła przepisów nie jest też obojętna, bo postanowienia są wydane albo w spra-
wie, czyli w odniesieniu do pewnej sytuacji procesowej lub instytucji (np. zawieszenia
postępowania – art. 101 § 1 k.p.a., art. 201 § 1 o.p.), albo w odniesieniu do określonej
czynności procesowej14 (np. ukaranie grzywną lub karą porządkową świadka – art. 88
§ 1 k.p.a., art. 262 § 1 i 5 o.p.). Od wielu postanowień służy zażalenie jako samoistny
środek zaskarżenia albo mogą być one zaskarżone zażaleniem niesamoistnym, albo też
w ogóle nie są zaskarżalne.
W literaturze postanowienia dzieli się na cztery kategorie:

1) ściśle procesowe;
2) procesowe, wpływające na dalszy bieg postępowania;
3) odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialnoprawny;
4) wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego (np. co
do zaświadczeń)15.
Pominąwszy ostatnią grupę postanowień, trzeba zwrócić uwagę na postanowienia

dotyczące istoty sprawy oraz procesowe.
Do postanowień odnoszących się do istoty sprawy można zaliczyć postanowienia wy- 453
dawane przy współdziałaniu organów administracji publicznej uregulowanym w art. 106
k.p.a. (art. 209 o.p.). Organ współdziałający, wyrażając opinię lub zgodę albo wyrażając
stanowisko w innej formie (np. uzgodnienia), czyni to w formie postanowienia, które
albo może wpływać, albo też wpływa stanowczo na treść decyzji wydanej w sprawie.
Materialnie rzecz ujmując, jest to władczy i jednostronny wyraz woli organu współ-
działającego i tylko ze względu na procesową pozycję organu współdziałającego jest on
ujmowany w formę postanowienia.
14
15
J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1, s. 58 i n.

Na istotę sprawy ma wpływ postanowienie o zatwierdzeniu ugody, o którym stanowi

się w art. 119 § 1 k.p.a. W tym przypadku sytuacja jest jednak prostsza, bo w art. 122
k.p.a. stanowi się o odpowiednim stosowaniu do tego postanowienia przepisów doty-
czących decyzji. Podkreśla to merytoryczny charakter postanowienia, które władczo
i jednostronnie rozstrzyga o prawnym bycie ugody. W tych dwóch przypadkach różnica
pomiędzy decyzją a postanowieniem jest najzupełniej formalna. Do tej grupy należy
zaświadczenie wydawane w formie postanowienia o milczącym załatwieniu sprawy,
którego elementem jest treść sprawy załatwianej milcząco (art. 122f § 1 i 3 k.p.a.).
Zaświadczenie nie wchodzi w miejsce milczącego załatwienia sprawy, którego treść
wyznacza żądanie strony, ale nie można nie zauważyć jego znaczenia dla ustalenia treści
rozstrzygnięcia o uprawnieniu strony.
454 Postanowienia procesowe różnią się od decyzji przedmiotem rozstrzygnię-

cia. Postanowienie procesowe może mieć wpływ na poszczególne czynności
procesowe albo na stosowanie określonych instytucji procesowych, a to już wpływa
na bieg postępowania. Niektóre postanowienia wpływają na bieg postępowania tamu-
jąco, np. odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albo odwrotnie –
umożliwiają bieg postępowania, gdy termin zostanie przywrócony. Postanowienia te
zawierają rozstrzygnięcia, które umożliwiają rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, ale
nie czynią tego wprost przez kształtowanie stosunków materialnoprawnych, lecz przez
kształtowanie procesowych praw i obowiązków stron oraz uczestników postępowania.
455 Zakres stosowania formy decyzji i postanowienia jest prawnie od siebie roz-
dzielony, chociaż ich skutki mogą być zbliżone. W praktyce orzeczniczej, na co
zwraca się uwagę w orzecznictwie sądu administracyjnego, podstawowe znaczenie ma
treść aktu, a nie nadana mu przez organ błędna forma czy nazwa16.
Zewnętrznie postanowienie od decyzji odróżnia nazwa i wiele elementów określonych

w art. 124 k.p.a. lub art. 217 o.p. jako typowe dla postanowień. Odróżnia je także, właś-
nie ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, podstawa prawna. Postanowienia będą
wydawane przede wszystkim na podstawie przepisów procesowych, podczas gdy dla
decyzji przepis prawa procesowego będzie tylko elementem dopełniającym podstawę
prawną, a głównym elementem będzie przepis prawa materialnego.
456 Postanowienie od decyzji odróżnia krąg adresatów, do których mogą być kierowane
obydwa rodzaje aktów. Decyzja może być adresowana tylko do stron postępowania,
naruszenie tego wymagania powoduje jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 247
§ 1 pkt 5 o.p.). Postanowienia będą kierowane do stron, podmiotów na prawach stron,
do uczestniczących w postępowaniu świadków, biegłych, do osób trzecich, które w po-
stępowaniu nie uczestniczą, ale mają przedmiot oględzin, do osób zasiadających wśród
publiczności na rozprawie administracyjnej. Mówiąc ogólniej, każdy, kto bierze udział
16
Postanowienie NSA z 13.12.1985 r., II SA 1843/85, ONSA 1985/2, poz. 35.

w czynnościach procesowych, do kogo one się odnoszą, kto im asystuje lub pozostaje
z nimi w jakimś związku, może stać się adresatem postanowienia, a niekiedy również
może skorzystać ze środka jego zaskarżenia.
Ugoda występująca w przepisach prawa administracyjnego może mieć postać dwo- 457
jaką: ugody pomiędzy organem a stroną i ugody między stronami postępowania,
zawieranej przed organem. W Kodeksie postępowania administracyjnego występuje ta
druga forma ugody, która nie tylko jest zawierana przed organem, lecz także jest przez
ten organ zatwierdzana. Dopuszczalna jest też ugoda przed mediatorem w przypadku
wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o skierowaniu sprawy do
mediacji (art. 96a § 3 k.p.a.). Trzeba zaznaczyć, że ugoda nie została wprowadzona do
przepisów Ordynacji podatkowej jako forma załatwienia sprawy.
Ugoda nie stanowi zasadniczej formy załatwienia sprawy, co wynika z założeń regulacji
prawnej zawartej w art. 114–122 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami przesłanki zawarcia
przez strony ugody, która stanie się formą załatwienia sprawy, są następujące:
1) sprawa indywidualna musi być zawisła przed organem administracji publicznej,
bo ugoda może być zawarta wyłącznie w czasie trwania postępowania admini-
stracyjnego;
2) w sprawie muszą brać udział co najmniej dwie strony, których interes prawny lub
obowiązek jest tego rodzaju, że dopuszcza między nimi pertraktacje i ustępstwa
co do wyniku sprawy w art. 13 § 1 k.p.a. określone mianem kwestii spornych;
3) zawarcie ugody nie może być obejściem szczególnych wymagań stawianych roz-
strzygnięciu sprawy z racji obowiązku współdziałania organów administracji
publicznej;
4) ugoda nie może być wyłączona z mocy przepisów odrębnych17;
5) treść ugody nie może naruszać wymagań interesu społecznego lub słusznego in-
teresu stron.
Ugoda odpowiadająca tym przesłankom, po jej zatwierdzeniu przez organ ad-

ministracyjny, zastępuje decyzję w sprawie, ponieważ zgodnie z art. 121 k.p.a.
„Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępo-
wania administracyjnego”.
Może się nasunąć pytanie, czy ugoda powinna być charakteryzowana w rozdziale
dotyczącym orzekania w sprawie indywidualnej.
Wydaje się to zasadne, dlatego że dopiero po zatwierdzeniu ugoda jest wyko-

nalna i wywiera skutki równe skutkom decyzji. Przy dużej liczbie przesłanek
17
Ugoda nie będzie dopuszczalna np. w toku postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ musi ono być
poprzedzone pertraktacjami z właścicielem nieruchomości o jej zbycie w drodze umowy. Zgodnie z art. 118
ust. 2 u.g.n. „W postępowaniu wywłaszczeniowym nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej”.

dopuszczalności ugody, z których kilka zakłada dokonanie przez organ administracji

publicznej oceny celowościowej, jest to w swej istocie działalność orzecznicza. Postano-
wienie zatwierdzające ugodę nie bez racji jest zaliczane do rozstrzygnięć dotyczących
istoty sprawy. Ugoda właściwie ewidencjonuje prawa i obowiązki stron, a to wyliczenie
wzajemnie skorelowanych praw lub obowiązków nabiera mocy prawnej na skutek wy-
dania postanowienia przez organ administracji publicznej, który ugodę kontroluje pod
względem formy i treści. Możliwość zawarcia ugody nie zmienia charakteru sprawy,
bo skoro strony nie dojdą do porozumienia, to sprawa zakończy się wydaniem decyzji.
Z tych właśnie względów nie jest to w pełni samodzielna forma załatwienia sprawy, bo
w efekcie musi odpowiadać takiemu wynikowi sprawy, który byłby ustanowiony przez
decyzję administracyjną, co jest naturalną konsekwencją tego, że ugoda uregulowa-
na przez Kodeks postępowania administracyjnego może być zawarta tylko w trakcie
rozpatrywania sprawy, która jest załatwiana na drodze administracyjnej18. Z tego też
względu akt o nazwie „ugoda”, ale zawarty w sporze o granice nieruchomości przed
geodetą, stanowi ugodę o charakterze materialnoprawnym, unormowaną w Kodeksie
cywilnym, a nie w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak stwierdził Sąd Naj-
wyższy w postanowieniu z 7.07.1981 r., I CR 225/8119.
Uwagi dotyczące ugody zawarte przed organem administracji publicznej odnoszą się
do ugody zawartej przed mediatorem. Zgodnie z art. 121a k.p.a. „Do ugody zawartej
przed mediatorem przepisy art. 117–121 stosuje się odpowiednio”.
4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę

indywidualną albo kwestię procesową
458 Forma decyzji. W przepisach prawa materialnego decyzja administracyjna może wy-
stępować pod różnymi nazwami, np. zezwolenia, pozwolenia, zgody, koncesji. Nazwa
użyta w przepisach nie jest w tym przypadku istotna przy kwalifikowaniu danego
aktu jako poddanego rygorom procesowym ustanowionym w Kodeksie postępowania
administracyjnego, w niektórych zresztą przypadkach tylko z samej treści przepisów
materialnych wynika, że organ administracji publicznej jest powołany do podjęcia roz-
strzygnięcia będącego decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu, a więc takiego,
które powinno spełniać wszystkie wymagania formalne wynikające z tych przepisów20.
Nazwy aktów wydawanych w postępowaniu podatkowym nie są tak zróżnicowane jak
w postępowaniu administracyjnym ogólnym, więc problem ich kwalifikowania nie jest
tak doniosły.
18
Wyrok NSA z 27.04.1983 r., SA 297/83, „Gospodarka, Administracja Państwowa” 1987/2, s. 47.
19
OSPiKA 1982/12, poz. 215, teza orzeczenia SN nadal aktualna w nowym stanie prawnym; szerzej
zob. J. Wyporska-Frankiewicz, Publicznoprawne formy..., s. 106–113.
20
Zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 14.06.1985 r., SA/Wr 307/85, OSPiKA 1986/7–8, poz. 136,
s. 297–298.

Niezachowanie wymagań formalnych nie pozbawia rozstrzygnięcia sprawy charakte-

ru decyzji, jeżeli jest w nim co najmniej „oznaczenie organu administracji państwowej
wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis
osoby reprezentującej organ administracji”21, i chociaż będzie to decyzja wadliwa pod
względem formy, może wywołać skutki materialnoprawne i być poddana kontroli sądu
administracyjnego.
Elementy, które powinna zawierać decyzja, są wyliczone w art. 107 § 1 k.p.a. 459
„Decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzecze-
nia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika
organu upoważnionego do wydania decyzji;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do
sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego
– pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub
skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od
decyzji, jeżeli mają one charakter stały albo podstawie do wyliczenia opłaty lub
wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę
o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy”.
W postępowaniu podatkowym elementy decyzji reguluje art. 210 § 1 o.p., według

którego „Decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu podatkowego;
2) datę jej wydania;
3) oznaczenie strony;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie;
8) podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska
służbowego”.
Wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9–10, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkow-
21
skiego; wyrok NSA z 22.09.1981 r., SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91.

Tak jak w postępowaniu administracyjnym w postępowaniu podatkowym uregulowano

sposób zachowania formy pisemnej w zasadzie ogólnej pisemności (art. 14 § 1a k.p.a.,
art. 126 § 1 o.p.). Decyzja wydana na piśmie utrwalonym w postaci papierowej opatrzona
jest podpisem własnoręcznym. Decyzję wydaną na piśmie utrwalonym w postaci elektro-
nicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub
podpisem osobistym albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji
publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.
W postępowaniu podatkowym dopuszczono podpis mechaniczny. Zgodnie z art. 210

§ 1a o.p.: „Decyzja w sprawie ustalenia zobowiązania podatkowego w podatku od
nieruchomości, podatku rolnym lub podatku leśnym, w tym w formie łącznego zobo-
wiązania pieniężnego, sporządzana z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego,
może zamiast podpisu własnoręcznego osoby upoważnionej do jej wydania, zawierać
podpis mechanicznie odtwarzany tej osoby lub nadruk imienia i nazwiska wraz ze
stanowiskiem służbowym osoby upoważnionej do jej wydania”.
Elementem wymaganym, w sytuacji gdy od decyzji służy skarga, jest pouczenie o moż-
liwości wniesienia skargi (art. 210 § 2 o.p.).
W postępowaniu podatkowym wprowadzono wymagania materialne do ele-

mentu struktury decyzji, które tworzą system gwarancji wykonania obowiązku.
Zgodnie z art. 210 § 2a o.p.: „Decyzja nakładająca na stronę obowiązek podlegający
wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera
również pouczenie o odpowiedzialności karnej za usunięcie, ukrycie, zbycie, darowanie,
zniszczenie, rzeczywiste lub pozorne obciążenie albo uszkodzenie składników majątku
strony, mające na celu udaremnienie zabezpieczenia lub egzekucji obowiązku wynika-
jącego z tej decyzji”.
W sprawach o charakterze szczególnym wprowadzono do struktury decyzji dodatkowe

wymagania materialne. Jak stanowi art. 210 § 2b o.p.: „W decyzji wydanej z zastoso-
waniem art. 119a lub środków ograniczających umowne korzyści, organ podatkowy
wskazuje także wysokość zobowiązania podatkowego, nadpłaty, zwrotu podatku straty
podatkowej, niepobranego lub pobranego, a niewpłaconego przez płatnika podatku
ustaloną albo określoną w związku z zastosowaniem tych przepisów lub tych środków”.
Według art. 210 § 2c o.p.: „Decyzja organu podatkowego w sprawie, w której Rada wy-
dała negatywną opinię, zawiera ustosunkowanie się do tej opinii”. Zgodnie z art. 210 § 3
o.p.: „Przepisy prawa podatkowego mogą określać także inne składniki, które powinna
zawierać decyzja”.
Każdy z wymienionych elementów ma znaczenie w ocenie prawidłowości decyzji

pod względem proceduralnym i materialnoprawnym. Na podstawie tych elemen-

tów można ustalić właściwość organu, stan prawny obowiązujący w dacie orzekania,
umocowanie pracownika organu administracji publicznej do podejmowania decyzji
(art. 268a k.p.a. i art. 143 o.p. lub np. art. 39 ust. 2 u.s.g.).
Powołanie podstawy prawnej pozwala na skontrolowanie, czy jest to przepis po-

wszechnie obowiązujący, bo tylko taki daje podstawę do wydania decyzji, co od
początku było uznawane w orzecznictwie sądu administracyjnego za zasadę kardynalną22
i w całej rozciągłości aprobowane jest w literaturze23.
Uzasadnienie faktyczne i prawne, którego treść powinna odpowiadać wy- 460

maganiom art. 107 § 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 210 § 4
o.p.,ujawniając motywy decyzji24, stanowi integralną część decyzji i w związku z tym
samo uzasadnienie może być przedmiotem skargi sądowej25.
Przypisanie takiego znaczenia prawnego uzasadnieniu przesądzało o zasadności wpro-

wadzenia regulacji prawnej wymogów stawianych uzasadnieniu. Według art. 107 § 3
k.p.a.: „Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie
faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przy-
czyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,
zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem
przepisów prawa”. Zgodnie z art. 210 § 4 o.p.: „Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera
w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, któ-
rym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności,
uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem
przepisów prawa”.
Wadliwości uzasadnienia decyzji stanowią jedną z częstszych przyczyn uchylenia decyzji

administracyjnej przez sąd administracyjny, zwłaszcza gdy nie ujawniają one motywów,
którymi kierował się organ wydający decyzję26.
Uzasadnienie stanowi element składowy decyzji i tylko na podstawie przepisów

wprost to przewidujących, a interpretowanych ścieśniająco jako wyjątki, moż-
na pominąć je w decyzji. Takie wyjątkowe przypadki wymienia art. 107 § 4 i 5 k.p.a.
Można wydać decyzję niezawierającą uzasadnienia wtedy, gdy w pierwszej instancji
w całości uwzględniono żądanie strony (art. 107 § 4 k.p.a.). W postępowaniu podat-
kowym, zgodnie z art. 210 § 5 zdanie pierwsze o.p.: „Można odstąpić od uzasadnienia
22
Zob. wyrok NSA z 6.02.1981 r., SA 819/80, ONSA 1981/1, poz. 6; wyrok NSA z 5.11.1981 r., I SA
2253/81, ONSA 1981/2, poz. 109.
23
A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 26 i n.; J. Świątkiewicz, Podstawa
prawna uprawniającej decyzji administracyjnej, PiP 1985/5, s. 17 i n.
24
J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 97–128.
25
Teza wyroku NSA z 28.06.1982 r., I SA 47/82 z glosą J. Borkowskiego, PiP 1985/1, s. 147.
26
Zob. np. wyrok NSA z 10.02.1981 r., SA 910/80, ONSA 1981/1, poz. 7.

decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony”. Można zaniechać uzasadnienia
lub je ograniczyć na podstawie przepisów odrębnych, które były wydane przed wejściem
w życie noweli z 1980 r. i ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek pub-
liczny takie ograniczenie uzasadnienia lub zaniechanie wprost przewidują (art. 107 § 5
k.p.a.)27. Nie wyklucza to ograniczenia uzasadnienia decyzji na podstawie ustawowych
przepisów późniejszych, np. art. 6 ust. 1 u.c. dopuszcza możliwość wydania decyzji bez
uzasadnienia, ze wskazaniem na okoliczności, które to powodują (wzgląd na obronność
lub bezpieczeństwo państwa, ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego).
461 Prawo do obrony na drodze zaskarżenia decyzji uzasadnia wprowadzenie do struktury

decyzji elementów pouczenia. Pouczenie dotyczące środków zaskarżenia wskazuje na
charakter decyzji w toku instancji, a ponadto służy jako informacja dla stron postępo-
wania co do trybu jej zaskarżenia. W postępowaniu administracyjnym rozszerzono
zakres pouczenia o zaskarżeniu dotyczącego prawa zrzeczenia się odwołania, kosztów
sądowych i prawa ubiegania się o przyznanie pomocy.
462 Trzeba zaznaczyć, że te same elementy powinna zawierać decyzja częściowa, o której
stanowi art. 104 § 2 k.p.a. Jej rozstrzygnięcie będzie okrojone w stosunku do przedmiotu
sprawy i tak samo uzasadnienie będzie dotyczyło części sprawy, ale przy tym odpowiadać
ona musi wszystkim wymaganiom formy przepisanym dla decyzji rozstrzygających całą
sprawę będącą przedmiotem postępowania. Artykuł 207 § 2 o.p. nie daje podstaw do
wydania decyzji częściowej w sprawach podatkowych.
463 Decyzja może zawierać klauzulę dotyczącą jej wykonania w postaci rygoru na-
tychmiastowej wykonalności, który wynika albo z przepisów odrębnych (np. po
wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej28), albo ze stwierdzonej przez organ administracji
publicznej niezbędności nadania go „ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego
albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też
ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony” (art. 108
§ 1 k.p.a.). Rygor ten może być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo później
w drodze osobnego postanowienia (art. 108 § 2 k.p.a.).
W sprawach podatkowych od dawna obowiązywały przepisy, z mocy których

nieostateczne decyzje były natychmiast wykonalne, a organ podatkowy mógł wstrzy-
mać ich wykonanie w określonych przypadkach. Takie mocno utrwalone unormowa-
nie zostało zmienione ustawą z 7.11.2008 r. nowelizującą Ordynację podatkową, do
której w dziale IV wprowadzono rozdział 16a „Wykonanie decyzji” (art. 239a–239j).
Dla gwarancji wykonania obowiązku zgodnie z art. 210 § 2a o.p. decyzja nakładająca
obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
27
J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 1989, s. 208.
28
Art. 23 ust. 4 pkt 1 ustawy z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1897 ze zm.).

zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej za usunięcie, ukrycie, zbycie, darowanie,

zniszczenie, rzeczywiste lub pozorne obciążenie albo uszkodzenie składników majątku
strony, mające na celu udaremnienie zabezpieczenia lub egzekucji obowiązku wynika-
jącego z tej decyzji.
W art. 239a o.p. stanowi się, że nieostateczna decyzja podatkowa nie podlega wykonaniu,
gdy dla strony wynika z niej obowiązek, który poddany jest egzekucji administracyjnej,
chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w przypadkach określo-
nych w art. 239b. Pozostałe decyzje nieostateczne będą wykonalne.
Wprowadzono także unormowanie podstaw wstrzymania wykonania ostatecznych

decyzji podatkowych, na które wniesiono skargę do sądu administracyjnego (art. 239e
i 239f o.p.). Ochronę interesów fiskalnych państwa zapewniono przez stosowanie po-
datkowego zajęcia zabezpieczającego należności ciążące na zobowiązanym oraz przez
przekształcenie go z mocy prawa w zajęcie egzekucyjne w okolicznościach przewidzia-
nych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przepisy szczególne mogą zaostrzać wymagania formalne stawiane decyzji, np. do- 464
puszczając wydawanie na specjalnych ewidencjonowanych drukach czy z zachowaniem
bardziej uroczystej formy pisemnej. Do decyzji mogą być dołączone z mocy przepisów
odrębnych postanowienia dodatkowe, takie jak: warunek zawieszający lub rozwiązujący,
termin ważności decyzji. Te postanowienia dodatkowe wpływają na moc obowiązującą
decyzji i mogą dać podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162
§ 1 k.p.a. (art. 258 § 1 pkt 2 o.p.). Do decyzji może też być dodane tzw. zlecenie, czyli
obowiązek wykonania czynności dodatkowych. Naruszenie tych obowiązków może dać
podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a. (art. 255 o.p.).
Doręczanie stronom decyzji na piśmie utrwalonych w postaci papierowej lub 465

elektronicznej regulują przepisy o doręczeniach. Należy też uwzględnić, że spra-
wy mogą być załatwiane z wykorzystaniem pism generowanych automatycznie i opa-
trzonych kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu. Sprawy mogą być załatwiane
z wykorzystaniem usług online, udostępnionych przez organ administracji publicznej,
po uwierzytelnieniu użytkownika systemu teleinformatycznego w sposób określony
w art. 20a ust. 1 u.i.d.p. W postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest ogłoszenie
decyzji ustnie. Treść i istotne motywy organ ma obowiązek utrwalić w aktach w formie
protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2, art. 109 § 2 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym przyjęte są też takie same reguły doręczania na piśmie

decyzji jak w postępowaniu administracyjnym.
Od daty doręczenia, a w postępowaniu administracyjnym również od daty ogłoszenia

decyzja staje się aktem zewnętrznym, który wiąże wydający ją organ i strony (art. 110

k.p.a., art. 212 o.p.). Od tej chwili każda procesowa postać wzruszenia decyzji wymaga
zachowania procedury przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego
i Ordynacji podatkowej. Ujawnione zaś nieistotne uchybienia formie mogą być usu-
wane w trybie rektyfikacji decyzji przewidzianym w art. 111 i 113 k.p.a., jak również
w art. 213 i 215 o.p.
466 Skutki wywierane przez decyzje. Decyzja, zgodnie z art. 110 k.p.a. (art. 212 o.p.), wiąże
organ oraz strony od daty jej doręczenia lub ogłoszenia i to jest skutek podstawowy,
wstępny, za którym podążają dalsze.
467 Do decyzji jest przywiązane domniemanie prawidłowości (ważności). Wpraw-

dzie w literaturze to domniemanie było przez jednych akceptowane, a przez
innych krytykowane z podaniem w wątpliwość jego przydatności29, to jednak znalazło
ono – z czego wypada się tylko cieszyć ze względu na ochronę interesów stron – pełną
aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego30. Domniemanie to
może być obalone tylko w wyniku wzruszenia decyzji:
1) przez właściwy organ administracji publicznej w przewidzianym przepisami po-
stępowania administracyjnego trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym;
2) prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.
Istotą domniemania prawidłowości decyzji jest to, że decyzja obowiązuje w obrocie

prawnym, wiąże zatem zarówno stronę (strony), jak i organy administracji publicznej
do momentu jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
468 Wykonalność decyzji przedstawia się różnie i zależy od jej charakteru i treści roz-
strzygnięcia. Decyzja nieostateczna podlega wykonaniu, jeżeli z mocy ustawy jest
opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności albo gdy taki rygor nada jej organ
administracji publicznej, a poza tym przed upływem terminu do wniesienia odwołania
będzie wykonana decyzja „zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie
strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania” (art. 130 § 4 k.p.a.).
Decyzja ostateczna podlega wykonaniu, chyba że organ nadzoru wstrzyma je w przy-

padkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, sąd zaś – zgodnie
z Prawem o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
29
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 49–54,
por. cytowaną tam literaturę.
30
Zob. m.in. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1478/81, ONSA 1981/2, poz. 72, oraz wyrok NSA
z 14.08.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990/1, poz. 1. Takie też rozwiązanie przyjęto w art. 5 u.u.c.o., według
którego „Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji lub postanowienia wydanego na podstawie ustawy,
jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo obrony bezpieczeństwa i porządku
publicznego”.

Decyzje nieostateczne wydawane w postępowaniu podatkowym w zależności od rodzaju

sprawy, którą rozstrzygają, albo będą podlegały od razu wykonaniu, albo będzie ono
wstrzymane z mocy prawa (art. 239a o.p.), jeżeli nie nadano im rygoru natychmiastowej
wykonalności (art. 239b o.p.) – o czym była mowa wcześniej. Wstrzymanie wykonania
ostatecznej decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego następuje albo z urzędu,
albo na wniosek, zawsze z zastosowaniem zabezpieczenia należnego zobowiązania
wynikającego z treści decyzji (art. 239f o.p.).
Przyznanie decyzjom ostatecznym przymiotu prawomocności po poddaniu kontroli 469

sądu administracyjnego było podnoszone od reaktywowania sądownictwa administra-
cyjnego i pozostawało przez wiele lat jednym ze zgłaszanych postulatów.
W art. 269 k.p.a. odwrócono dawny, normalny porządek rzeczy, bo zasadą powinno
być, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny – już w tej chwili na podstawie
klauzuli generalnej – nadaje w razie oddalenia skargi (lub niezaskarżonej w terminie)
decyzji cechę prawomocności, z wyjątkiem, bo są to stosunkowo nieliczne przypadki, iż
również kontrola sprawowana przez sąd powszechny wywołuje ten sam skutek prawny,
w razie gdy sąd utrzyma decyzję w mocy31.
Brak regulacji przymiotu prawomocności decyzji powodował rozważania tego przy-

miotu na podstawie regulacji art. 269 k.p.a., któremu nadano podstawowe znaczenie dla
wyznaczenia przesłanek dopuszczalności trybów nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 269
k.p.a. „Decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za
ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została
utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym
postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi”. Norma pierwsza art.
269 k.p.a. zrównuje procesowo decyzje prawomocne, nadając im w regulacji procesowej
moc decyzji ostatecznej, otwierając w ten sposób spełnienie przesłanki dopuszczalności
weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, których sto-
sowanie ograniczone jest przesłanką – zakończenia postępowania decyzją ostateczną
(art. 145 § 1, art. 154, 155 k.p.a.).
W razie gdy decyzja przeszła tryb rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na drodze prze-
niesienia sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym bądź nie została
zaskarżona z powodu upływu terminu do wniesienia skargi, ma przymiot prawomoc-
ności, wyłączając dopuszczalność weryfikacji na drodze administracyjnej w nadzwy-
czajnych trybach postępowania.
Przykładem wyłączenia dopuszczalności nadzwyczajnych trybów postępowania ze

względu na przymiot prawomocności decyzji są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecz-
nych. Kwestią kontrowersyjną była droga zaskarżalności decyzji wydanych w sprawach
31
B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989/10, s. 54–56.

dopuszczalności zaskarżenia decyzji o odmowie wszczęcia trybu nadzwyczajnego.

W uchwale z 23.03.2011 r., I UZP 3/1032, Sąd Najwyższy przyjął, że „Od decyzji Za-
kładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a
ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [...]
w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy
i ubezpieczeń społecznych” i postanowił nadać tej uchwale moc zasady prawnej.
W razie zatem, gdy sprawa rozpoznana i następnie rozstrzygnięta decyzją administra-

cyjną podlega przeniesieniu na drogę postępowania przed sądem powszechnym, nie
podlega weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego ze
względu na przymiot prawomocności. Dotyczy to zatem drugiej normy prawnej zawartej
w art. 269 k.p.a., która wyłącza zrównanie decyzji prawomocnej z decyzją ostateczną
w płaszczyźnie procesowej.
Nowelizacją z 7.04.2017 r. w art. 16 § 3 k.p.a. unormowano przymiot prawomocności

decyzji, stanowiąc, że „Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są
prawomocne”. Tej ważnej regulacji z punktu widzenia mocy decyzji nie rozszerzono
na dostosowanie do przesłanek dopuszczalności trybów nadzwyczajnych, w których
obowiązuje ograniczenie przesłanką dopuszczalności stosowania do decyzji ostatecz-
nej. Powoduje to, że przy wyprowadzeniu dopuszczalności należy stosować pierwszą
normę prawną art. 269 k.p.a., która stanowi, że „Decyzje określone w innych przepisach
prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne [...]”. Artykuł 16 § 3 k.p.a. należy
interpretować w związku z pierwszą normą art. 269 k.p.a. w zakresie dopuszczalności
nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Regulacji przymiotu pra-
womocności decyzji nie wprowadzono w Ordynacji podatkowej.
5. Milczące załatwienie sprawy

470 W regulacji materialnego prawa administracyjnego dopuszczono, obok klasycznej formy
prawnej kształtowania praw oraz obowiązków jednostki – formy decyzji administracyj-
nej, również inne formy, jak np. ugoda administracyjna. Dopuszczono też kształtowanie
praw jednostki w wyniku jej czynności materialnej, której skuteczność obwarowana
jest brakiem zgłoszenia sprzeciwu. Takie rozwiązanie przyjęto w regulacji materialnego
prawa administracyjnego w okresie II Rzeczypospolitej33 i zachowano we współczesnej
32
LEX nr 738185.
33
Artykuł 335 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i
zabudowie osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zsm.). Takie rozwiązanie przyjęto też w art. 7 zdanie
pierwsze rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 7.06.1927 r. o prawie przemysłowem (Dz.U. Nr 53,
poz. 468 ze zm.), zgodnie z którym: „Kto rozpoczyna prowadzenie przemysłu ze stałą siedzibą, nienależącego
do przemysłów koncesjonowanych (art. 8), powinien donieść o tem równocześnie władzy przemysłowej
I instancji, która potwierdzi bez zwłoki odbiór zgłoszenia, jeżeli wydaniu tego potwierdzenia nie sprzeciwiają
się przepisy rozporządzenia niniejszego co do ograniczeń rozpoczęcia prowadzenia przemysłu”.

regulacji. Przykładem utrzymania takiego rozwiązania jest art. 30 ust. 1b pr. bud., który
w wyznaczonym zakresie przedmiotowym robót budowlanych przyjmuje czynność
zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 5 pr. bud. „Zgłoszenia należy dokonać przed terminem
zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-
-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji,
wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ
administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie”.
Dopuszczalne jest uzyskanie uprawnienia na podstawie czynności złożenia wniosku.

Zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy z 15.04.2011 r. o działalności leczniczej34 „Podmiot,
który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, składa or-
ganowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 106 ust. 1, wniosek o wpis do
rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą [...]”. Działalność leczniczą
można rozpocząć po uzyskaniu wpisu do rejestru, z zastrzeżeniem art. 104 ustawy
o działalności leczniczej.
Zgodnie z art. 104 ustawy o działalności leczniczej „1. Organ prowadzący rejestr doko-
nuje wpisu do rejestru w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku o wpis do rejestru
wraz z oświadczeniem. 2. Jeżeli właściwy organ nie dokona wpisu w terminie, o którym
mowa w ust. 1, a od dnia wpływu wniosku do tego organu upłynęło 40 dni, wniosko-
dawca może rozpocząć działalność po uprzednim zawiadomieniu o tym na piśmie
organu, który nie dokonał wpisu. Nie dotyczy to przypadku, gdy organ wezwał tego
wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wpis nie później niż przed upływem 7 dni od
dnia jego otrzymania. W takiej sytuacji termin, o którym mowa w zdaniu pierwszym,
biegnie od dnia wpływu uzupełnienia wniosku o wpis. 3. Forma decyzji obowiązuje
w przypadku odmowy wpisu do rejestru” (art. 110 ust. 1).
W doktrynie prawa administracyjnego dla zapewnienia praw jednostki rozważano

różne koncepcje, w tym przyjęcie w razie milczenia organu koncepcji decyzji pozy-
tywnej lub koncepcji decyzji negatywnej35. Milczenie organu administracji publicznej
w ustawowym terminie miało być wyeliminowane przez przyjęcie, że upływ ustawowego
terminu oznacza wydanie decyzji pozytywnej, a zatem tworzące dla niej, zgodnie z żą-
daniem, uprawnienie. Druga koncepcja – decyzji negatywnej, a zatem odmawiającej
przyznania uprawnienia – otwierała możliwość prawną zaskarżenia na drodze prawa
tego rozstrzygnięcia.
Przesłanka dopuszczalności przyjęcia milczącego załatwienia sprawy. Przesłanka 471

przedmiotowa. Artykuł 122a § 1 k.p.a. wyznacza zakres przedmiotowy dopuszczalności
milczącego załatwienia sprawy. Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis
34
Dz.U. z 2021 r. poz. 711 ze zm.
35
Zob. J. Wegner, Instytucja milczącego załatwienia sprawy przez administrację publiczną, Warszawa
2021.

szczególny tak stanowi. Artykuł 122a § 1 k.p.a. nie jest zatem samoistną normą prawną
do wyprowadzenia milczącego załatwienia sprawy. Zakres przedmiotowy wyznaczają
przepisy szczególne. Przykładem regulacji przyjmującej milczące załatwienie sprawy
jest art. 157b § 1b p.u.s.p., który stanowi, że „Sprawę wpisu na listę stałych mediatorów
uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony
występującej z wnioskiem o wpis na listę stałych mediatorów, jeżeli w terminie 14 dni od
dnia doręczenia wniosku prezes sądu okręgowego nie wyda decyzji albo postanowienia,
o których mowa w art. 122a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego”. W regulacjach ustaw materialnego prawa administracyjnego wyłą-
czono dopuszczalność milczącego załatwienia sprawy. Takie np. rozwiązanie przyjęto
w art. 40 ust. 14aa ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym:
„Do decyzji, o której mowa w ust. 14a, stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 usta-
wy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem
przepisów o milczącym załatwieniu sprawy”.
Wyznaczenie granic milczącego załatwienia sprawy wymaga wyznaczenia aspektu przed-

miotowego milczącego załatwienia sprawy. Milczące załatwienie sprawy oparte jest na
aspekcie materialnym ukształtowania uprawnienia strony zawartym w żądaniu strony.
Takie wyznaczenie aspektu przedmiotowego milczącego załatwienia sprawy wymaga
wyłączenia z tego zakresu przepisów prawa materialnego regulujących współdziałanie
organów administracji publicznej przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W oparciu
zatem o regulację przyjętą w art. 122a § 2 i art. 106 § 1 k.p.a. należy wyróżnić odrębny
rodzaj od milczącego załatwienia sprawy, a mianowicie milczące współdziałanie.
Konstrukcja milczącego współdziałania jest przyjęta w wielu przepisach prawa mate-

rialnego, które uzależniają załatwienie sprawy i wydanie decyzji przez organ właściwy
od zajęcia stanowiska przez inny organ administracji publicznej. Organ współdziałający
obowiązany jest wydać postanowienie niezwłocznie, jednak nie później niż w termi-
nie dwóch tygodni od dnia doręczenia żądania. Zasadą obowiązującą jest przyznanie
stronie prawa do zwalczania bezczynności organu współdziałającego przez wniesienie
ponaglenia. Od tej zasady przepisy prawa materialnego wprowadzają wyjątki na rzecz
milczącego współdziałania. Przykładem jest regulacja w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., który
stanowi o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego po uzgodnieniu np.
z ministrem zdrowia w razie lokalizacji w miejscowościach uzdrowiskowych, z woje-
wódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych
formami ochrony zabytków. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. „W przypadku
niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniajacy w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia
wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane”.
Przy wyznaczeniu granic milczącego załatwienia sprawy należy uwzględnić przyjętą

w przepisach prawa materialnego regulację, w której o uprawnieniu jednostki przesą-
dza czynność materialnoprawna strony, która jest poddana kontroli co do zgodności

z przepisami prawa właściwego organu administracji publicznej (np. art. 30 ust. 5 pr. bud.,
regulujący zgłoszenie wyliczonych enumeratywnie w art. 29 ust. 1 i 3 pr. bud. robót
budowlanych; art. 423 ust. 2 pr. wod., regulujący zgłoszenie wodnoprawne). Zgłoszenie
nie jest żądaniem wszczęcia postępowania, a jedynie czynnością kształtującą uprawnie-
nia. Z tych przyjętych regulacji w przepisach prawa materialnego nie ma podstaw do
powiązania z regulacją przyjętą w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Warto również wskazać, że ustawy, wprowadzając instytucję zgłoszenia, w pełni regu-

lują elementy skuteczności czynności zgłoszenia, termin do wykonania kompetencji
przez organ administracji publicznej wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu, sposób
uzewnętrznienia sprzeciwu przez wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Wprowa-
dzenie milczącego załatwienia sprawy przez zastąpienie rozstrzygnięcia sprawy decyzją,
jak wskazano, jest dopuszczalne tylko, gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa
materialnego. Z tej możliwości rozwiązania ukształtowania uprawnień strony nie sko-
rzystano, wprowadzając takie rozwiązanie w ustawach materialnych.
Przykładem szczególnym takiego rozwiązania jest ustawa z 6.03.2018 r. – Prawo przed-

siębiorców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pr. przeds. „Przedsiębiorca może złożyć do właś-
ciwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie
wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowią-
zek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia
społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna)”.
Artykuł 34 ust. 5 pr. przeds. reguluje formę udzielenia interpretacji indywidualnej,
stanowiąc, że „Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od
której służy odwołanie. [...]”. W art. 34 ust. 12 pr. przeds. przyjęto koncepcję milczącej
interpretacji: „Interpretację indywidualną wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie
później niż w terminie 30 dni od dnia wpływu do organu lub państwowej jednostki
organizacyjnej kompletnego i opłaconego wniosku o wydanie interpretacji indywidu-
alnej. W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie uznaje się, że w dniu
następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji indywidualnej,
została wydana interpretacja indywidualna stwierdzająca prawidłowość stanowiska
przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej.
Przepisy działu II rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się”.
Przesłanka podmiotowa wyznaczona jest przez ograniczenie tylko do uwzględnienia

w całości żądania strony, a zatem podmiotu, który zgodnie z art. 28 k.p.a. jest stroną
w sprawie. Nie można więc przyjąć milczącego załatwienia sprawy jednostki, która nie
ma w sprawie interesu prawnego.
Przesłanka upływu ustawowego terminu. Zgodnie z art. 122a § 2 k.p.a. „Sprawę uznaje
się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli

w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi admini-

stracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczą-
ce zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)”.
Dla ustalenia, czy sprawę można uznać za załatwioną milcząco, istotna jest regulacja
prawna dnia wydania decyzji albo wniesienia sprzeciwu. Związane jest to z kwestią
sporną, czy podpisanie decyzji oznacza moc obowiązującą w obrocie prawnym, czy
niezbędnym elementem jest uzewnętrznianie woli. Z tego względu podstawowe zna-
czenie ma regulacja w art. 122b k.p.a., który stanowi, że „Za dzień wydania decyzji
lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 122a
§ 2 k.p.a. pkt 1, albo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 122a § 2 k.p.a. pkt 2,
uznaje się dzień:
1) nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w spra-
wie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia
23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo
2) doręczenia za pokwitowaniem sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego
postępowanie w sprawie przez pracowników organu administracji publicznej lub
inne upoważnione osoby, albo
3) wprowadzenia sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowa-
nie w sprawie do systemu teleinformatycznego w przypadku, o którym mowa
w art. 391”.
Datę kluczową dla ustalenia milczącego załatwienia sprawy reguluje art. 122c § 1 k.p.a.,
zgodnie z którym „Milczące załatwienie sprawy następuje w dniu następującym po
dniu, w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia
kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu. W przypadku gdy organ
przed upływem terminu do załatwienia sprawy zawiadomi stronę o braku sprzeciwu,
milczące załatwienie sprawy następuje w dniu doręczenia tego zawiadomienia”.
Do ustawowego terminu nie wlicza się terminu usunięcia braków podania (art. 122c
§ 2 k.p.a.) i okresu zawieszenia postępowania (art. 122d § 2 k.p.a.). Milczące załatwienie
sprawy dopuszczalne jest tylko w przypadku postępowania zwykłego. Nie jest dopusz-
czalne w postępowaniu odwoławczym oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania
administracyjnego. Decyzja, która obowiązuje w obrocie prawnym, może być wyeli-
minowana tylko w formie decyzji.
472 Przesłanka ograniczająca. Forma utrwalenia milczącego załatwienia sprawy. Mil-

czące załatwienie sprawy, wyznaczone przesłanką niewydania w ustawowym terminie
decyzji, wymaga jednak dokumentacji, zgodnie z zasadą ogólną pisemnego załatwienia
spraw (art. 14 k.p.a.).

Zgodnie z art. 122e k.p.a. w aktach sprawy zamieszcza się adnotację o milczącym zała-
twieniu sprawy, wskazując treść rozstrzygnięcia oraz jego podstawę prawną. Szczególne
znaczenie ma utrwalenie treści milczącego załatwienia sprawy dla strony. Strona ma
prawo wystąpić do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświad-
czenia o milczącym załatwieniu sprawy. Organ wydaje zaświadczenie lub odmawia
jego wydania. W obu przypadkach wymagana jest forma postanowienia, na które
przysługuje zażalenie.
Artykuł 122f § 3 k.p.a. reguluje elementy treści zaświadczenia, stanowiąc, że „Zaświad-

czenie o milczącym załatwieniu sprawy zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej i strony lub stron postępowania;
2) datę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy;
4) treść rozstrzygnięcia sprawy załatwianej milcząco;
5) datę milczącego załatwienia sprawy;
6) pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia;
7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika
organu upoważnionego do wydania zaświadczenia”.
Organ administracji publicznej doręcza zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy

wszystkim stronom w sprawie załatwianej milcząco. Milczące załatwienie sprawy pod-
lega weryfikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania (art. 122g k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym nie przyjęto milczącego załatwienia sprawy. Poza postę-

powaniem podatkowym przyjęta jest regulacja milczącej interpretacji. Zgodnie z art. 14d
o.p. „§ 1. Interpretację indywidualną przepisów prawa podatkowego wydaje się bez
zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wnio-
sku. Do tego terminu nie wlicza się terminów i okresów, o których mowa w art. 139 § 4.
§ 2. W przypadku doręczenia interpretacji indywidualnej za pomocą środków komu-
nikacji elektronicznej interpretację indywidualną uważa się za wydaną z zachowaniem
terminu, o którym mowa w § 1, jeżeli dowód wysłania, o którym mowa w art. 40 ustawy
[...] o doręczeniach elektronicznych, został wystawiony przed upływem tego terminu”.
W art. 14o § 1 o.p. przyjęto koncepcję milczącej interpretacji, stanowiąc, że „W razie
niewydania interpretacji indywidualnej w terminie określonym w art. 14d uznaje się,
że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji,
została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska wnioskodawcy
w pełnym zakresie”.
Forma postanowienia. Elementy postanowienia, które wylicza się w art. 124 § 1 473
k.p.a. (art. 217 § 1 o.p.), są identyczne ze składnikami decyzji z dwoma wyjąt-
kami: wymienia się nie tylko strony, lecz także inne osoby, które mogą być adresatem
postanowienia; uzasadnienie zamieszcza się w postanowieniach, które można zaskarżyć

zażaleniem lub skargą do sądu administracyjnego oraz które wydano po rozpoznaniu

zażalenia (art. 124 § 2 k.p.a., art. 217 § 2 o.p.).
Postanowienia ogłasza się w zasadzie ustnie z utrwaleniem tego w protokole (adnota-

cji), wydane na piśmie, utrwalone w postaci papierowej lub elektronicznej, doręcza się
zawsze tylko te postanowienia, które mogą być zaskarżone na drodze administracyjnej
lub sądowej. Artykuł 126 k.p.a. odsyła do przepisów art. 107 § 2–5 k.p.a. dotyczących
decyzji, a więc odnośnie do składników dodatkowych postanowienia dopuszczalnych
z mocy przepisów odrębnych, co do treści uzasadnienia i odstąpienia od niego lub ogra-
niczenia jego treści. Odesłanie do art. 109–113 k.p.a. oznacza wspólność uregulowania
kwestii doręczenia postanowień, związania nimi organu i adresatów oraz trybu rekty-
fikacji. W Ordynacji podatkowej przyjmuje się takie samo rozwiązanie, bo w art. 219
odsyła się do art. 208, art. 210 § 2a i 3–5 i art. 211–215.
474 Skutki postanowienia. Rodzaj i zakres skutków postanowienia zależą od jego przy-
należności do różnych grup postanowień procesowych, bo też sam ich podział jest
przeprowadzony według skutków. Dla wszystkich postanowień wspólne będą skutki
wynikające z odesłania do art. 110 k.p.a. (art. 212 o.p.), a więc związanie postanowieniem
organu i adresata postanowienia.
Postanowienia incydentalne, czyli ściśle procesowe, stanowią o czynnościach po-

stępowania oraz prawach i obowiązkach stron, a także uczestników postępowania.
Postanowienia te są od razu wykonalne (ale art. 143 k.p.a. dopuszcza wstrzymanie ich
wykonania) i wobec tego można na ich podstawie podejmować czynności procesowe
lub stosować środki dyscyplinujące strony i uczestników postępowania. Można więc
mówić o dwóch rodzajach skutków, tzn. ściśle procesowych, dotyczących czynności
postępowania, które ma się przeprowadzić lub go zaniechać, oraz o skutkach wobec
osób biorących udział w postępowaniu. Inne reguły obowiązują w postępowaniu po-
datkowym. Postanowienia nieostateczne podlegają wykonaniu w trybie postępowania
egzekucyjnego, jeżeli postanowieniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Postanowienia dotyczące biegu postępowania wywierają nie tylko skutki właściwe

postanowieniom incydentalnym, lecz także skutki szczególne, określone w przepisach
Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, np. zapewnia-
jąc skuteczność odwołania przez przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skutki te
można ustalić na podstawie przepisów obu wspomnianych ustaw, które przywiązują je
do niektórych postanowień.
Podobnie będzie w przypadku postanowień dotyczących istoty sprawy. Tylko na mocy

wyraźnego przepisu, co mieści się w określeniu wyjątku w art. 123 § 2 k.p.a. lub art. 216
§ 2 o.p. (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej
„stanowią inaczej”), postanowienie będzie dotyczyło istoty sprawy. Skutki tych posta-

nowień są zindywidualizowane, ponieważ inny wywiera postanowienie wydane przez

organ współdziałający, a inny postanowienie o zatwierdzeniu ugody.
Forma ugody. Zgodnie z art. 117 § 1 k.p.a. ugodę sporządza się na piśmie. Spo- 475
rządza ją upoważniony pracownik organu administracji publicznej na podstawie
zgodnych oświadczeń stron złożonych przed tym pracownikiem. Ugoda zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej, przed którym ugoda została zawarta;
2) datę sporządzenia ugody;
3) przedmiot i treść ugody;
4) podpisy stron oraz podpis upoważnionego pracownika organu administracji
publicznej z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego.
Przed podpisaniem ugody upoważniony pracownik obowiązany jest odczytać jej treść,
chyba że została ona zawarta z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej.
Doręczenie ugody. Łącznie z postanowieniem zatwierdzającym ugodę doręcza się 476

stronie ugodę albo jej odpis. Postanowienie i oryginał lub odpis ugody włącza się do
akt sprawy.
Skutki ugody. Ugoda wywiera wiele skutków procesowych. Z art. 116 § 1 i 2 w zw. 477
z art. 118 § 1 k.p.a. wynika, że już sam fakt zawarcia ugody w przewidzianej formie
utrzymuje w mocy odroczenie wydania decyzji przez organ administracji publicznej
poza pierwotny termin wyznaczony do zawarcia ugody (art. 116 § 1 k.p.a.).
Czasu przeznaczonego na czynności związane z zatwierdzeniem ugody nie wlicza się

do biegu tego terminu.
Ugoda po zatwierdzeniu „wywiera takie same skutki, jak decyzja” (art. 121 k.p.a.),
a więc doręczenie stronom oryginału lub odpisu ugody wraz z postanowieniem o jej
zatwierdzeniu (art. 119 § 3 k.p.a.) powoduje związanie nią stron i organu administracji
publicznej na mocy art. 110 k.p.a. Ugoda będzie też korzystać z domniemania prawid-
łowości, które rozciągać się będzie również na postanowienie o jej zatwierdzeniu.
Odrębnie uregulowano zagadnienie wykonania ugody przez powiązanie z charakterem

postanowienia zatwierdzającego ugodę. Ugoda staje się wykonalna wtedy, gdy będzie
ono ostateczne (art. 120 § 1 k.p.a.).
Szczególne skutki procesowe powstają w przypadku zawarcia ugody w postępowaniu

odwoławczym. Zgodnie z art. 119 § 2 k.p.a. w dacie, w której staje się ostateczne posta-
nowienie o jej zatwierdzeniu, traci moc (czyli skutek powstaje z mocy prawa) decyzja
organu pierwszej instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w postanowieniu.

Do ugody zawartej przed mediatorem stosuje się odpowiednio przepisy art. 117–121
k.p.a. Ugodę zatem sporządza mediator, który jest związany wymogami co do złożenia
przed nim zgodnego oświadczenia przez strony (art. 117 § 1 k.p.a.). Obowiązują przepisy
co do elementów treści ugody, zatwierdzenia ugody i włączenia oryginału lub odpisu
ugody do akt sprawy.
6. Współdziałanie organów administracji publicznej

w orzekaniu w sprawie indywidualnej
478 Artykuł 106 k.p.a. i art. 209 o.p. nadają procesowy kształt obowiązkowi współdziałania
organów, który powstaje z mocy odrębnych przepisów o charakterze materialnym.
Współdziałanie będzie występować wtedy, gdy w jakiejś sprawie „ma miejsce przeci-
nanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (pionów organizacyjnych)”36.
W literaturze podkreśla się zgodność poglądów co do motywów ustanowienia obowiąz-
ku współdziałania, bo „chodzi tu o rozszerzenie kręgu podmiotów uczestniczących
we współdecydowaniu o określonym problemie mającym charakter kompleksowy”,
wskazując jednocześnie na mozaikę form współdziałania wprowadzonych przepisami
nakazującymi działać „za zgodą”, „w uzgodnieniu”, „w porozumieniu”, „po porozumie-
niu”, „po zasięgnięciu opinii”37.
Przepisy odrębne nie regulowały trybu współdziałania, a jeżeli nawet były takie pró-
by, to – fragmentarycznymi przepisami. Uregulowania te nie były w pełni efektywne,
ponieważ naruszenie obowiązku współdziałania nie prowadziło do wady decyzji lub
postępowania. Z tego właśnie względu przy nowelizacji w 1980 r. wprowadzono przepis
art. 106 k.p.a. oraz w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. ustanowiono jako przesłankę wznowienia
postępowania naruszenie obowiązku współdziałania przy wydaniu decyzji (jest to wada
proceduralna, a nie materialna38); jest to również podstawa wznowienia postępowania
podatkowego (art. 240 § 1 pkt 6 o.p.).
Artykuł 106 k.p.a. realizuje założenie odwrotne niż to, które było przyjmowane we
wcześniejszych uregulowaniach prawa materialnego. To nie strona ma zabiegać o współ-
działanie organów administracji publicznej przed podjęciem decyzji, zbierając opinie czy
uzgodnienia, lecz organ właściwy w sprawie ma rozpocząć czynności współdziałania,
występując z wnioskiem, przy czym strona ma zapewniony czynny udział w procedurze
współdziałania. Przepisy odrębnych ustaw późniejszych mogą jednak przenieść na stronę
postępowania obowiązek uzyskania opinii lub stanowisk różnych organów administracji
publicznej, np. co do wniosku o wydanie decyzji (takie rozwiązanie przyjęto odnośnie
do wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego).
36
S. Biernat, Działania wspólne administracji państwowej, Wrocław 1979, s. 38.
37
S. Biernat, Działania wspólne..., s. 82–83; cyt. s. 83; tam też podana obszerna literatura.
38

Obowiązek współdziałania jest realizowanyz urzędu przez organ powołany do 479

wydania decyzji w sprawie zawisłej (art. 106 § 1 i 2 k.p.a., art. 209 § 1 i 2 o.p.), który
powinien wykonać dwie czynności procesowe: zwrócić się do organu współdziałającego
o zajęcie stanowiska, powiadomić strony o tej czynności. Na skutek pierwszej z tych
czynności następuje wszczęcie procesowych czynności przez inny organ administracji
publicznej, który ma wyrazić opinię lub dokonać uzgodnienia projektu rozstrzygnięcia
w sprawie. Organ współdziałający w razie potrzeby dla zajęcia stanowiska przeprowadza
postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 k.p.a., art. 209 o.p.). W postępowaniu admini-
stracyjnym dla możliwości ustaleń stanu faktycznego, w celu przyspieszenia, wprowa-
dzono instytucję posiedzenia w trybie współdziałania. Organ administracji publicznej
właściwy w sprawie może zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia
zajęcia stanowiska przez organ współdziałający. Jeżeli termin do zajęcia stanowiska
nie upłynął, może zwołać posiedzenie tylko na wniosek organu współdziałającego. Na
posiedzenie mogą być wezwane strony.
Czynności współdziałania, w zależności od ich formy przewidzianej w przepisach

odrębnych, muszą być podejmowane albo w początkowym, albo w końcowym stadium
postępowania sprawy zawisłej. Jeżeli bowiem przez inny organ ma być wyrażona opinia,
którą organ wydający decyzję nie jest związany, to współdziałanie może być podjęte
w początkowym stadium postępowania, a gdy chodzi o uzgodnienie projektu decyzji,
to oczywiście może to nastąpić w stadium końcowym postępowania. Strona ma prawo
czynnego udziału w postępowaniu podjętym przez organ współdziałający.
Organ współdziałający ma obowiązek zająć stanowisko niezwłocznie, a jeżeli nie jest

to możliwe, powinien je wyrazić w terminie do dwóch tygodni od daty doręczenia mu
żądania albo też powinien dokonać tego w terminie dłuższym, jeżeli taki jest określony
w przepisach odrębnych (art. 106 § 3 k.p.a.).
W art. 209 § 3 o.p. wyznaczono na doręczenie stanowiska dla organu współdziałającego

termin nie dłuższy niż 14 dni od daty doręczenia pisma w sprawie zajęcia stanowiska.
W przypadku niedotrzymania terminu przez organ współdziałający mają zastosowanie

przepisy zawarte w art. 36–38 k.p.a., w postępowaniu podatkowym w art. 139–142 o.p.,
tzn. trzeba stronę powiadomić o przyczynie zwłoki, wyznaczyć nowy termin wydania
postanowienia. Stronie służy ponaglenie zarówno w postępowaniu administracyjnym
(art. 37 § 1 k.p.a.), jak i w postępowaniu podatkowym (art. 141 § 1 o.p.) na nietermi-
nowość działania organu współdziałającego. W tym przypadku stronie służy również
skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania
organu administracji publicznej, ponieważ jest to postanowienie zaskarżalne zaża-
leniem. Ze względu na treść art. 35 § 5 k.p.a., a także art. 139 § 4 o.p. zwłoka organu
współdziałającego wydłuża termin załatwienia sprawy przez organ wydający decyzję.

Dla zapewnienia przestrzegania terminu wyrażenia stanowiska przez organy współ-

działające w sprawie, w przepisach ustaw materialnego prawa administracyjnego wpro-
wadzona jest instytucja milczącego współdziałania, która jest stosowana, jeżeli organ
uchybi terminowi ustawowemu. Tak np. ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony śro-
dowiska reguluje współdziałanie w sprawach wydawania nakazów oddziaływania na
środowisko w art. 374 ust. 1, a w ust. 2 przyjmuje milczące współdziałanie. Zgodnie
z art. 374 ust. 1 p.o.ś. „Decyzje, o których mowa w niniejszym dziale, z wyjątkiem decyzji
określonych w art. 365 i 372, dotyczące:
1) ruchu zakładu górniczego – wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego
okręgowego albo specjalistycznego urzędu górniczego;
2) morskiego pasa ochronnego – wymagają uzgodnienia z właściwym dyrektorem
urzędu morskiego” (ust. 1).
„Niezajęcie stanowiska, w terminie 14 dni, przez organ właściwy do uzgodnienia oznacza

brak uwag i zastrzeżeń” (art. 374 ust. 2 p.o.ś.).
W przypadku gdy nie jest przyjęta konstrukcja prawna milczącego współdziałania, stro-
na może zwalczać bezczynność wyłącznie przez prawo ponaglenia, a następnie skargi
do sądu administracyjnego. Brak bowiem wyrażenia stanowiska zamyka możliwość
załatwienia sprawy. Takim przykładem jest rozwiązanie przyjęte w art. 18 ust. 2 usta-
wy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego39: „W przypadku
pobieranych przez urząd skarbowy podatków i opłat stanowiących w całości dochody
jednostek samorządu terytorialnego, naczelnik tego urzędu może umarzać, odraczać
termin zapłaty lub rozkładać na raty należności oraz zwalniać płatnika z obowiązku
pobrania bądź ograniczać pobór należności wyłącznie za zgodą przewodniczącego
zarządu jednostki samorządu terytorialnego”. Brak zajęcia stanowiska przez organ
współdziałający może być usunięty tylko przez zwalczanie bezczynności.
Postanowienie wydane przez organ współdziałający strona może zaskarżyć w drodze

zażalenia skierowanego do organu wyższego stopnia nad organem współdziałającym.
Postanowienie to może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3
§ 2 pkt 2 p.p.s.a. Decyzja może być wydana w sprawie, gdy postanowienie organu
współdziałającego stało się ostateczne.
7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej

480 Decyzja albo rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo „w inny sposób kończy spra-
wę w danej instancji”, jak stanowią art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 207 § 2 o.p. Takim
właśnie orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym, przed organem
39

pierwszej lub drugiej instancji w trybie zwykłym lub też w trybie nadzwyczajnym, jest
decyzja umarzająca postępowanie w całości albo w części.
Decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach

stron, jednakże wywiera inny skutek prawny, bo stwierdza, że nie ma przesłanek do
orzekania co do istoty sprawy, i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. Jeżeli jest
to decyzja częściowa, to nadal sprawa jest zawisła, ale z ograniczeniem jej przedmiotu.
Zakończenie sprawy w danej instancji nie oznacza zakończenia postępowania w spra-

wie, bo decyzja umarzająca postępowanie może być zaskarżona w drodze odwołania –
„wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowania na
podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane w po-
stępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu drugiej
instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego”40.
Odpowiednio trzeba to stanowisko odnieść do decyzji częściowo umarzającej postę-
powanie.
Umorzenie postępowania następuje w dwóch sytuacjach przewidzianych w art. 105 481

k.p.a. oraz art. 208 o.p. – z powodu bezprzedmiotowości postępowania stwierdzonej
przez organ i z powodu odstąpienia od popierania żądania wszczęcia postępowania przez
stronę. Umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne, co
wynika z kategorycznego brzmienia art. 105 § 1 k.p.a. i art. 208 § 1 o.p., a umorzenie
postępowania na wniosek strony jest fakultatywne.
Obligatoryjne umorzenie postępowania. Przesłanką umorzenia postępowania na 482

podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (art. 208 § 1 o.p.) jest bezprzedmiotowość postępowania
„z jakiejkolwiek przyczyny”, czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z ele-
mentów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego sfery podmiotowej lub
przedmiotowej. Przesłanka ta może powstać w trakcie postępowania, czyli w sprawie
zawisłej, albo może wtedy się ujawnić, albo też dopiero w toku postępowania zostanie ona
stwierdzona. Dla ilustracji można podać przykłady bezprzedmiotowości postępowania.
Postępowanie będzie bezprzedmiotowe z przyczyn przedmiotowych, gdy:

1) sytuacja prawna strony jest kształtowana z mocy prawa bez konieczności autory-
tatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego;
2) sprawa ma charakter cywilny;
3) nie istnieje w znaczeniu prawnym przedmiot rozstrzygnięcia, np. w sprawie nie
występuje hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa administracyj-
nego;
4) sprawa została rozstrzygnięta obowiązującą w obrocie prawnym decyzją.
40
Wyrok NSA z 16.07.1982 r., SA/Wr 220/82, ONSA 1982/2, poz. 72.

Nie będzie przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego fakt wykonania przez

stronę decyzji organu pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie, ponieważ
Kodeks postępowania administracyjnego nie daje do tego podstawy.
W postępowaniu podatkowym, przyjmuje się otwarte kryterium umorzenia postę-

powania – z jakiejkolwiek przyczyny (art. 208 § 1 o.p.). Do jednej z podstawowych
przyczyn należy zaliczyć przedawnienie zobowiązania podatkowego. Jako przykład
innych przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania podatkowego można
wskazać, tak jak w postępowaniu administracyjnym, na bezprzedmiotowość wynikającą
z charakteru sprawy (sprawa cywilna), bezprzedmiotowość z powodu rozstrzygnięcia
sprawy decyzją obowiązującą w obrocie prawnym.
Bezprzedmiotowe będzie postępowanie prowadzone przez organ uznany w rozstrzyg-

nięciu sporu kompetencyjnego za niewłaściwy w sprawie, bo przestał on być legitymo-
wany do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, nie będzie mógł zatem sprawy załatwić
w rozumieniu art. 104 k.p.a. (art. 207 o.p.).
Bezprzedmiotowe będzie postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana prze-

pisami dającymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. Takie rozwiązanie
przyjmuje ustawa z 24.09.2010 r. o ewidencji ludności41 w art. 69 pkt 2, który stanowi,
że „Postępowania administracyjne wszczęte na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia
1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych [...] i niezakończone przed dniem
wejścia w życie niniejszej ustawy, w sprawach indywidualnych o udostępnianie danych
z wojewódzkich zbiorów meldunkowych – umarza się”.
483 Bezprzedmiotowość z przyczyn podmiotowych wystąpi, gdy zostało wszczęte postępo-

wanie w sprawie z urzędu lub na żądanie jednostki, a w toku czynności wyjaśniających
ustalono, że jednostka ta nie spełnia przesłanek wyznaczonych dla przyznania jej statusu
strony. Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości stanowiąc podstawę do wydania
decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Przed taką sytuacją procesową chronią
przepisy art. 61a § 1 k.p.a. i art. 165a § 1 o.p., na mocy których organ wydaje posta-
nowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wniosła osoba niebędąca
stroną, o ile fakt braku interesu prawnego tej osoby nie wymaga podjęcia czynności
ustalenia w trybie procesowym lub gdy zachodzą inne przyczyny niedopuszczalności
jego wszczęcia. Przed wszczęciem postępowania organ ma zatem obowiązek rozważyć,
czy w sprawie, w której wszczyna postępowanie, i to zarówno w przypadku wszczęcia
z urzędu, jak i na wniosek, nie występuje bezprzedmiotowość podmiotowa lub przed-
miotowa postępowania w sprawie.
Fakultatywne umorzenie postępowania. W Kodeksie postępowania administracyjnego

tylko sporadycznie pojawiają się rozwiązania prawne dopuszczające stosowanie zasady
41
Dz.U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.

dyspozycyjności i właśnie art. 105 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 208 § 2

o.p., stanowi tego przykład. Z wnioskiem o umorzenie postępowania może wystąpić
strona, która żądała wszczęcia postępowania. Wniosek ten może być uwzględniony
wtedy, gdy nie sprzeciwiają się mu inne strony i nie narusza on interesu społecznego
(w postępowaniu podatkowym nie zagraża to interesowi publicznemu).
Szczególnym przypadkiem umorzenia postępowania, w którym wola strony ma praw-

ne znaczenie, będzie skutek przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. (art. 204 § 2 o.p.), gdy
strona nie złoży wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, a także przewidziane
w art. 137 k.p.a. (art. 232 o.p.) umorzenie postępowania odwoławczego, gdy strona
wycofa odwołanie, co jednak następuje po zbadaniu przez organ, czy nie prowadziłoby
to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny (lub tylko
wadliwej – art. 232 o.p.).
8. Rektyfikacja decyzji i postanowień

Procedura rektyfikacji jest uregulowana jednakowo w odniesieniu do decyzji
i postanowień, a to z racji odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. oraz art. 219 o.p.,
wymagających jedynie odpowiedniości w stosowaniu do postanowień. Ze względu na to,
że do ugody stosuje się przepisy dotyczące decyzji (art. 121 i 122 k.p.a.), również do niej
należy stosować przepisy o rektyfikacji decyzji. Wobec tego wystarczy scharakteryzować
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji, bo będzie
się to odnosić do ugody oraz postanowienia, i tak samo przepisy Ordynacji podatkowej
dotyczące decyzji będą się odnosiły odpowiednio do postanowień.
Wadliwości decyzji mogą mieć różny charakter i stosownie do ich wpływu na treść de- 484
cyzji można odróżnić wadliwości istotne od wadliwości nieistotnych. Unormowany
w Kodeksie postępowania administracyjnego „system weryfikacji decyzji stwarza moż-
liwość prawną usunięcia zarówno wad istotnych, jak i wad nieistotnych [...]. Usunięcie
wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który obejmuje sprostowanie,
uzupełnienie, wykładnię treści decyzji”; obydwa tryby nie są zamienne w usuwaniu
wadliwości decyzji, ale też nie wyłączają się wzajemnie42.
W wyroku z 6.05.1987 r., IV SA 1050/8643, Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny
„nie jest uprawniony do ustalenia – z pominięciem trybu postępowania przewidzianego
w art. 113 § 1 i 3 k.p.a. – że w decyzji tej nastąpiła oczywista omyłka”.
42
B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr, Prawo CLIII, Wrocław
1988/922, s. 8.
43
ONSA 1987/1, poz. 33.

485 Rozgraniczenie trybu rektyfikacji decyzji od innych trybów jej weryfikacji wymaga
ustalenia, co może stanowić przedmiot sprostowania lub uzupełnienia decyzji.
Rektyfikacją nie będzie zmiana treści ostatecznej decyzji, bo „przerobienie przez
organ administracji treści decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne i – w zależności
od sytuacji – czynność taka może być rozpatrywana nawet jako karalne przerobienie
dokumentu w rozumieniu przepisów prawa karnego”44.
Próby wyznaczenia granicy pomiędzy wadliwością istotną a nieistotną sięgają przepisów

zawartych w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem i wykładni art. 81 r.p.a.,
który stanowił wyłącznie o sprostowaniu decyzji. W Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego dodano jeszcze postanowienia o uzupełnieniu decyzji i jej wyjaśnieniu.
486 W myśl art. 113 § 1 k.p.a. (art. 215 § 1 o.p.) prostuje się w decyzji błędy pisarskie,
w czym mieści się niewłaściwe użycie wyrazu, mylna pisownia, opuszczenie wyrazu,
błędy rachunkowe, czyli omyłki w działaniach arytmetycznych, oraz omyłki inne, które
są oczywiste – chodzi o omyłki podobne w swej naturze do błędów pisarskich i rachun-
kowych, które „są natychmiast poznawalne, wynikając niedwuznacznie z treści samej
decyzji lub z akt sprawy”45. Sprostowanie może dotyczyć również mylnego pouczenia
odnośnie do zasad i trybu zaskarżania decyzji na drodze administracyjnej lub sądowej
(art. 111 § 1 i 1a k.p.a. i art. 213 § 1 i 2 in fine o.p.).
487 Uzupełnienie decyzji dotyczy jej rozstrzygnięcia oraz pouczeń co do możliwości wnie-
sienia środków zaskarżenia na drodze administracyjnej lub sądowej. Rozstrzygnięcie
powinno dotyczyć wszystkich żądań zgłoszonych przez strony przy wszczęciu postę-
powania, jak też wszystkich praw i obowiązków uregulowanych w prawie materialnym,
o których ma się rozstrzygnąć w całości albo w części w decyzji. Inaczej mówiąc, roz-
strzygnięcie musi być poprawne i kompletne w ukształtowaniu wyniku sprawy i z tego
powodu decyzja może wymagać uzupełnienia. Decyzja musi też zawierać wszystkie
wymagane prawem składniki, w tym stosowne pouczenia co do toku instancji lub kon-
troli sądowej, czyli musi ona być kompletna pod względem składników (elementów)46.
488 W pojęciu rektyfikacji decyzji mieści się również wyjaśnienie jej treści przez
organ, który wydał budzącą wątpliwość decyzję. Wyjaśnienia decyzji dokonuje
się w przypadku wątpliwości co do jej treści, zakresu praw lub obowiązków nią uregu-
lowanych, terminu, w którym powstaje skutek prawny; „wątpliwości co do daty decyzji
należy kwalifikować jako wątpliwości «co do treści decyzji”, o których mowa w art. 113
44
45
B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji..., s. 9.
46
B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji..., s. 11–13.

§ 2 k.p.a.”47. Wyjaśnienie decyzji nie może prowadzić do merytorycznej zmiany treści

rozstrzygnięcia, np. wskutek nowej oceny sprawy48.
Skutki wyjaśnienia decyzji administracyjnej rozciągają się również na inne organy pań-
stwowe oraz sądy. Jak bowiem stwierdził Sąd Najwyższy, „Sądy są związane nie tylko
samymi decyzjami organów administracji w granicach ustawowych kompetencji tych
organów, lecz również dokonaną przez nie w trybie przewidzianym w art. 105 k.p.a.
[po nowelizacji art. 113 § 2 k.p.a. – przyp. aut.] wykładnią tych decyzji. Wykładnia zaś
wywołuje ten skutek, że decyzja już od daty jej wydania posiada treść nadaną jej przez
organ dokonujący wykładni”49.
Tryb rektyfikacji. Rektyfikacja ma zastosowanie do decyzji, jak również odpowiednio 489

do postanowień (art. 126 k.p.a., art. 219 o.p.) i polega na dokonaniu różnego rodzaju
czynności naprawiających zawarte w nich błędy lub uchybienia wymaganiom praw-
nym, z tego względu czynności procesowe tego trybu nie są jednolicie uregulowane
ani w postępowaniu ogólnym, ani podatkowym.
Czynności procesowe uzupełnienia lub sprostowania decyzji, czyli służące wydaniu aktu
rektyfikacyjnego, są podejmowane albo na żądanie strony, albo z urzędu. Strona takie
żądanie może wnieść w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia ułomnej decyzji.
W takim samym terminie organ z urzędu może dokonać tych czynności na podstawie
art. 111 § 1a k.p.a., natomiast działający z urzędu organ podatkowy nie jest związany
terminem, bo może ich dokonać „w każdym czasie” (art. 213 § 2 o.p.).
Kolejna różnica dotyczy formy czynności. W postępowaniu ogólnym uzupełnienie lub

sprostowanie decyzji albo odmowa ich dokonania następuje przez wydanie postanowie-
nia (art. 111 § 1b k.p.a.), na które nie służy zażalenie. W postępowaniu podatkowym
wydawana jest decyzja o uzupełnieniu lub sprostowaniu decyzji, natomiast odmowa
dokonania tych czynności następuje w drodze postanowienia zaskarżalnego zażaleniem
(art. 213 § 3 i 5 o.p.).
W obydwu procedurach stanowi się, że dla strony termin do wniesienia przysługują-

cego jej środka zaskarżenia na drodze administracyjnej lub sądowej biegnie dopiero
od doręczenia stosownego aktu rektyfikacyjnego (art. 111 § 2 k.p.a., art. 213 § 4 o.p.).
W dziedzinach działania organów administracji publicznej nie można przyjmować
założenia powszechnej znajomości prawa przez uczestników postępowania i z tego
powodu nie jest dopuszczalne wyciąganie negatywnych konsekwencji wskutek zastoso-
47
Postanowienie NSA z 25.07.1986 r., IV SA 565/86, ONSA 1986/2, poz. 44.
48
B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji..., s. 13.
49
Wyrok SN z 3.02.1976 r., II CR 732/75, OSNCP 1976/12, poz. 263. W tezie wyroku mowa o „wykładni
decyzji”, może dlatego, że w Kodeksie postępowania cywilnego używa się określenia „wykładnia wyroku”,
takie też określenie jest w art. 159 p.p.s.a.

wania się do błędnych pouczeń dotyczących wnoszenia środków zaskarżenia na drodze

administracyjnej lub sądowej albo zaniechania skorzystania z tych uprawnień z powodu
pominięcia pouczeń w decyzji lub postanowieniu (art. 112 k.p.a., art. 214 o.p.).
Czynności procesowe, służące wyjaśnieniu treści decyzji w razie ujawnionych wątpliwo-

ści, są podejmowane wyłącznie na żądanie, które może być wniesione, bez ograniczenia
terminem, przez dwa różne podmioty. Takie uprawnienie służy zarówno stronie postę-
powania, jak i organowi egzekucyjnemu właściwemu do wykonania decyzji. Wyjaśnienie
jest wydawane w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem (art. 113 § 3 k.p.a.,
art. 215 § 3 o.p.).
Sprostowanie błędów pisarskich lub rachunkowych czy innych omyłek może nastąpić
w każdym czasie na żądanie stron lub z urzędu przez wydanie postanowienia. Na po-
stanowienie to służy zażalenie (art. 113 § 3 k.p.a. i art. 215 § 3 o.p.), a następnie skarga
do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).
9. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty

administracyjne
490 Opłaty i koszty postępowania, stanowiące razem należności związane z rozpozna-
niem i załatwieniem sprawy, są wyrazem polityki fiskalnej państwa, a pozostają
również w wyraźnym związku z funkcjami postępowania administracyjnego. Kwoty
tych należności powinny być ustalane na poziomie zapewniającym dostęp stronom do
postępowania administracyjnego i możliwość skutecznej obrony ich praw i interesów.
Powinny one pokrywać część wydatków na administrację publiczną, a jednocześnie
chronić administrację publiczną przed inicjowaniem postępowania przez strony z bła-
hych powodów50. W Ordynacji podatkowej niektóre koszty ponoszone przez strony lub
innych uczestników postępowania, którymi obciąża się w przypadku naruszenia obo-
wiązków procesowych, po części mogą być podobne w swej roli do kary porządkowej
(art. 267 § 1 pkt 5 oraz art. 268 § 1–3 o.p.).
491 Opłaty administracyjne są wnoszone w zasadzie w stałej wysokości lub według stawek
(np. procentowych od wartości rzeczy) i organy administracji publicznej nie mają naj-
częściej możliwości wpływania na ich wysokość. Z tego też względu nie można mówić
o orzekaniu co do opłat (tylko się kontroluje ich wniesienie lub je pobiera), skoro jednak
od wniesienia opłaty zależy możliwość podjęcia i prowadzenia czynności postępowania
administracyjnego, to zasadne będzie charakteryzowanie i tego zagadnienia w rozdziale
dotyczącym orzekania w sprawie indywidualnej.
50
J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 304.

Opłaty. Opłaty administracyjne są wprowadzane odrębnymi ustawami, które okre- 492

ślają zasady ich wyliczania oraz pobierania. Najczęściej w postępowaniu administra-
cyjnym występują opłaty skarbowe, wymierzane i pobierane zgodnie z przepisami
ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej51 oraz rozporządzenia Ministra Finansów
z 28.09.2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej52. W załączniku ustawy o opłacie
skarbowej „Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia”
wymienia się czynności i dokumenty podlegające opłacie skarbowej oraz zwolnione
od niej, np. za wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
opłata skarbowa pobierana jest w wysokości 598 zł, za przeniesienie tego prawa na
inny podmiot opłata skarbowa pobierana jest w wysokości 56 zł. Ponadto uregulowano
przypadki zwrotu uiszczonych opłat, co ma miejsce wtedy, gdy mimo wniesienia opłaty
nie dokonano czynności urzędowej, nie wydano zaświadczenia lub zezwolenia.
Na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z 13.07.2006 r. o dokumentach paszportowych53 wydaje 493

się paszporty po uiszczeniu opłaty paszportowej. Przepisy różnych aktów ustawowych
wymieniają kategorie spraw lub rodzaje czynności organów administracji publicznej
wymagających uiszczenia opłaty przed albo po ich dokonaniu.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej uregulowano 494

wyłącznie zakres obowiązków organów administracji publicznej, dotyczących prze-
strzegania postanowień przepisów wprowadzających opłaty. W przypadku gdy strona
nie wykonuje obowiązku uiszczenia opłaty, spoczywającego na niej na podstawie
przepisów odrębnych, organ administracji publicznej podejmuje czynności określone
w art. 261 § 1–4 k.p.a. lub w art. 169 § 1 i 2 o.p.
Stronie wyznacza się termin wynoszący od siedmiu do czternastu dni, w którym powin-
na uiścić opłatę. Jeżeli termin minie bezskutecznie, to zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a. albo
podanie się zwraca, albo zaniecha się czynności wymagającej opłaty. Na postanowienie
o zwrocie podania służy zażalenie (art. 261 § 3 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym termin do usunięcia braków podania wynosi siedem

dni, a po jego bezskutecznym upływie podanie pozostawia się bez rozpoznania, wydając
postanowienie (art. 169 § 1 i 2 oraz § 4 o.p.). Jest to rozwiązanie lepsze niż w Kodeksie
postępowania administracyjnego, bo dające możliwość wniesienia zażalenia w każdym
przypadku związanym ze skutkami procesowymi braków formalnych podania. Zgod-
nie z art. 261 § 4 k.p.a., który wprowadza wyjątki od tej reguły, mimo nieuiszczenia
opłaty, rozpatruje się podanie lub dokonuje czynności, jeżeli: niezwłocznego działania
51
Dz.U. z 2020 r. poz. 1546 ze zm.
52
Dz.U. Nr 187, poz. 1330.
53
Dz.U. z 2020 r. poz. 617 ze zm. Przykłady innych opłat podają: A. Trela, M. Swora, Koszty i opłaty
w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym, red. A. Trela, M. Swora,
Warszawa 2007, s. 39–40.

wymagają względy społeczne lub ważny interes strony; dla czynności jest ustanowiony
termin zawity, a więc zamykający drogę po jego upływie dochodzenia praw lub intere-
sów; podanie wniosła osoba mieszkająca za granicą. Takie samo uregulowanie zawarte
jest w art. 169 § 3 o.p.
Opłata powinna być uiszczona w stadium wszczęcia postępowania, a wyjątko-

wo w toku postępowania. Na postanowienie o zwrocie podania służy zażalenie
(art. 261 § 3 k.p.a.); zaniechanie dokonania czynności z powodu nieuiszczenia opłaty
nie daje podstaw do wniesienia środka zaskarżenia, gdyż jest to prawny skutek upływu
terminu wyznaczonego zgodnie z art. 261 § 1 k.p.a. W postępowaniu podatkowym
istnieje tylko jedna możliwość, a mianowicie wydanie postanowienia o pozostawieniu
podania bez rozpoznania (art. 169 § 4 o.p.); od niego służy zażalenie.
495 Koszty postępowania. Składniki kosztów postępowania nie są wymienione w Ko-

deksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej wyczerpująco.
Zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. do tych kosztów należą:
1) koszty osobistego stawienia się świadków, biegłych, stron;
2) koszty oględzin;
3) koszty doręczenia stronom pism;
4) koszty mediacji.
Koszty stawiennictwa stron, świadków, biegłych składają się z kosztów podróży, zwrotu
utraconego zarobku dziennego, diety (strawnego), kosztów noclegu, a są one ustalane
zgodnie z art. 56 k.p.a. na podstawie obowiązujących w postępowaniu sądowym prze-
pisów o należnościach świadków, biegłych i stron. Za koszty postępowania mogą być
jeszcze uznane „także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy”
(art. 263 § 2 k.p.a.), np. wynagrodzenie biegłego za wykonanie opinii, koszty ekspertyzy
instytutu lub innej wyspecjalizowanej placówki, koszty eksperymentu dowodowego lub
badań laboratoryjnych. Nie inaczej uregulowano te kwestie w art. 265 o.p., choć bardziej
kazuistycznie w wyliczeniu składników kosztów postępowania.
496 W przepisach przyjmuje się zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę
a organ administracji publicznej (art. 262 § 1 k.p.a., art. 264 i 267 o.p.). Organ pokry-
wa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu czynności procesowych w ramach
obowiązku ustawowego. Stronę obarczają koszty powstałe: z winy strony, np. trzeba
było powtórzyć czynności, w których strona bezzasadnie nie wzięła udziału; na skutek
czynności wykonanych na żądanie strony lub w jej interesie, np. strona żądała jeszcze
jednego dodatkowego biegłego.
W postępowaniu podatkowym, poza kosztami dodatkowymi poniesionymi w interesie

strony (art. 267 § 1 pkt 1 i 3 o.p.), wprowadzono swoiste rozwiązanie polegające na ob-
ciążeniu strony kosztami jej nieuczciwości, a więc swego rodzaju kosztami represyjnymi.

Ma to miejsce w przypadku spowodowania kosztów postępowania nieusprawiedliwio-

nym niestawiennictwem na wezwanie, zatajeniem dowodów lub zwłoką w ich okazaniu,
złożeniem wyjaśnień lub zeznań niezgodnych z prawdą (art. 267 § 1 pkt 5 i art. 268
o.p.). Rozwiązanie to jest co najmniej kontrowersyjne ze względu na odpowiedzialność
karną skarbową ponoszoną przez stronę za tego rodzaju wykroczenia. W postępowaniu
podatkowym unormowano koszty ustanowienia i działania adwokata, radcy prawnego,
doradcy podatkowego, ustanowionych tymczasowym pełnomocnikiem szczególnym.
Koszty te ponosi Skarb Państwa (art. 267 § 1a o.p.).
Koszty mediacji. W postępowaniu administracyjnym, regulując instytucję mediacji, 497

unormowano koszty mediacji. Zgodnie z art. 96l k.p.a. „§ 2. Koszty wynagrodzenia
i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji pokrywa organ admi-
nistracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda – strony w rów-
nych częściach, chyba że postanowią one inaczej. § 3. Koszty mediacji są pokrywane
niezwłocznie po jej zakończeniu”.
Koszty postępowania powinny być uiszczone z góry, jeżeli są stałe lub nadają się 498
do zryczałtowania, a przepisy odrębne wymagają ich uiszczenia przed wszczęciem
postępowania. Na żądanie organu administracji publicznej koszty mogą być w części
uiszczone zaliczkowo (art. 261 § 1 i art. 262 § 2 k.p.a.; art. 267 § 2 o.p.). Pełna kwota
kosztów postępowania jest ustalana po zakończeniu postępowania w danej instancji
i wraz z decyzją wydaje się postanowienie określające wysokość należności z tego tytułu,
osoby zobowiązane, termin i formę opłacenia należności (art. 264 § 1 k.p.a., art. 269
o.p.). Przepis ten należy odnieść do postanowienia o zatwierdzeniu ugody, mając na
uwadze odesłanie do przepisów dotyczących decyzji zawarte w art. 122 k.p.a. W zakresie
kosztów mediacji, zgodnie z art. 264 § 1a k.p.a., „Jeżeli w sprawie została przeprowa-
dzona mediacja, organ administracji publicznej, niezwłocznie po doręczeniu protokołu
z przebiegu mediacji, wydaje postanowienie w sprawie ustalenia kosztów mediacji”. Po-
stanowienie w sprawie kosztów postępowania może być zaskarżone w drodze zażalenia
(art. 264 § 2 k.p.a., art. 270a o.p.), a ostateczne postanowienie w tej sprawie może być
zaskarżone do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuiszczenia
należności przez stronę wykonanie postanowienia może nastąpić w trybie egzekucji
administracyjnej (art. 265 k.p.a., art. 271 § 1 o.p.).
Artykuł 267 k.p.a. dopuszcza zwolnienie strony od opłat lub kosztów postępowania, 499
jeżeli jest ona w sytuacji „niewątpliwej niemożności” ich opłacenia. Przepis nie wyma-
ga wniosku strony, a więc może być zastosowany również z urzędu. Zwolnienie może
obejmować wszystkie należności lub ich część. W odniesieniu do kosztów postępowania
organ orzeka o zwolnieniu od nich na podstawie Kodeksu postępowania administra-
cyjnego, a co do opłat – musi stosować przepisy odrębne i zasady w nich ustalone.
Postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów lub opłat nie może być zaskarżone
środkiem zaskarżenia samoistnym.

500 W art. 270 o.p. przyjmuje się inne rozwiązanie, ponieważ na wniosek strony organ
podatkowy może rozłożyć na raty albo umorzyć koszty postępowania w całości albo
w części, gdy strona nie może ich ponieść. Na postanowienie w tej sprawie będzie służyło
zażalenie, a to zgodnie z regułą zawartą w art. 270a o.p. (bo jest wydawane w sprawie
kosztów postępowania).

Rozdział XV. Weryfikacja decyzji i postanowień w toku instancji administracyjnych373
Rozdział XV
WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ W TOKU

INSTANCJI ADMINISTRACYJNYCH
1. System weryfikacji decyzji i postanowień

w postępowaniu administracyjnym
Weryfikacja decyzji i postanowień obejmuje weryfikację na drodze administra- 501
cyjnej i na drodze sądowej. Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia
w tym zakresie rozwiązania prawne już w zasadach ogólnych. Jeśli chodzi o weryfikację
na drodze administracyjnej, to przyjmuje, że weryfikacja ta następuje w toku instancji
oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, z tym że w zakresie
weryfikacji w toku instancji przyjmuje zasadę ogólną dwuinstancyjności, której istota
sprowadza się do prawa strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.)1. W zakresie zaś konstrukcji wery-
fikacji w nadzwyczajnych trybach postępowania regułą jest zasada ogólna ochrony
trwałości decyzji ostatecznej, wyłomem od tej zasady jest dopuszczalność jej weryfikacji
w trybach unormowanych przepisami prawa (art. 16 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowa-
nia administracyjnego ustanawia w art. 16 § 2 zasadę ogólną prawa skargi na decyzje
niezgodne z prawem do sądu administracyjnego, odsyła jednak do określonych zasad
i trybu w odrębnych ustawach.
Ordynacja podatkowa reguluje wyłącznie weryfikację na drodze administracyjnej, 502

przyjmując, tak jak Kodeks postępowania administracyjnego, zasadę ogólną dwuin-
stancyjności (art. 127) i zasadę ogólną trwałości decyzji (art. 128).
1
Nowelizacja z 7.04.2017 r. zmieniła konstrukcję zasady dwuinstancyjności, nadając nowe brzmienie
art. 15 k.p.a., zgodnie z którym „Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis
szczególny stanowi inaczej”.

System weryfikacji dokonywanej w drodze administracyjnej nie jest zbudowany z in-

stytucji procesowych o jednolitym charakterze. Elementami składowymi tego systemu
są bowiem: środki zaskarżenia, środki nadzoru, odwołalność decyzji2.
503 Środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za których pomocą upraw-

nione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych
w celu ich kasacji lub reformacji. Do cech charakterystycznych środków zaskarżenia
należy zatem zaliczyć oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie skargowości3, tzn.
że służą one podmiotom uprawnionym do żądania uruchomienia określonego postę-
powania weryfikacyjnego, a w żadnym wypadku nie dają podstawy do uruchomienia
postępowania z urzędu. Drugą ich cechę charakterystyczną stanowi również to, że ich
celem bezpośrednim jest doprowadzenie do kasacji lub do reformacji rozstrzygnięcia
administracyjnego4.
504 Środki zaskarżenia można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Najczęściej

środki zaskarżenia klasyfikuje się, przyjmując za podstawę klasyfikacji wymienione
niżej kryteria.
Po pierwsze kryterium przesunięcia kompetencji do weryfikacji zaskarżonego roz-

strzygnięcia na wyższą instancję. Na podstawie tego kryterium wyróżniamy: środki
zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne, tj. takie, które zawsze przesuwają sprawę do
wyższej instancji; środki zaskarżenia względnie dewolutywne, które powodują prze-
sunięcie sprawy do wyższej instancji tylko w razie nieuwzględnienia ich przez pierwszą
instancję; środki zaskarżenia niedewolutywne, które rozpatrywane są przez organ
wydający zaskarżone rozstrzygnięcie.
Po drugie kryterium rodzaju zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując to kryterium,

wyróżniamy:
1) środki zaskarżenia zwyczajne, służące od rozstrzygnięć nieostatecznych; pod-
stawy prawne wnoszenia środków zwyczajnych nie są w Kodeksie postępowania
administracyjnego ściśle zdeterminowane, tzn. że można je wnosić w przypadku,
gdy np. strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia. Ordynacja podatkowa wpro-
wadza w tym zakresie ograniczenia (art. 222);
2) środki zaskarżenia nadzwyczajne wnoszone od rozstrzygnięć ostatecznych; pod-
stawy prawne wnoszenia środków nadzwyczajnych są szczegółowo wymienione
w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej w zakresie
żądania stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a., art. 247 § 1 o.p.) oraz
2
Na temat klasyfikacji środków kontroli decyzji administracyjnej zob. J. Starościak, Prawo administra-
cyjne, Warszawa 1977, s. 296–297.
3
W. Siedlecki, System środków zaskarżania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP 1965/5–6,
s. 699.
4
S. Hanausek, System zaskarżania orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym, SC 1967/
IX, s. 141 i n.

żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1, art.
145b § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.).
Po trzecie kryterium mocy prawnej wniesionego środka zaskarżenia. Na podsta-

wie tego kryterium przeprowadza się podział na: środki zaskarżenia bezwzględnie
suspensywne, tj. takie, które z mocy prawa wstrzymują wykonanie zaskarżonego roz-
strzygnięcia; środki zaskarżenia względnie suspensywne, tj. takie, które wstrzymanie
wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawiają ocenie organu rozpatrującego
środek zaskarżenia.
Po czwarte kryterium możliwości wnoszenia danego środka zaskarżenia samodziel-

nie. Rozróżniamy tu: środki zaskarżenia samoistne; środki zaskarżenia niesamoistne,
tzn. takie, które można wnieść tylko wraz z innymi środkami prawnymi5.
Środki nadzoru są to instytucje procesowe, za pomocą których organy powołane do 505

sprawowania nadzoru uruchamiają z urzędu postępowanie weryfikacyjne, służące
wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przez ich kasację lub reformację. Cechami
charakterystycznymi środków nadzoru są: oparcie ich konstrukcji prawnej na zasadzie
oficjalności oraz ich cel, który stanowi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Odwołalność decyzji jest to prawna możność kasacji lub reformacji decyzji 506
z urzędu przez organ, który decyzję wydał6. Cechami charakterystycznymi in-
stytucji odwołalności są: jej oparcie na zasadzie oficjalności oraz cel, któremu służy
– wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.
Jak już była o tym mowa, system weryfikacji rozstrzygnięć w drodze administracyjnej 507
nie został zbudowany z instytucji procesowych jednolitego charakteru. Można w nim
wyróżnić konstrukcje czyste, ponieważ mają wyłącznie cechy środka zaskarżenia albo
środka nadzoru, oraz konstrukcje mieszane.
Jednorodną konstrukcję środków zaskarżenia rozstrzygnięć mają w Kodeksie postę-

powania administracyjnego następujące instytucje procesowe: odwołanie, wniosek
o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zażalenie, sprzeciw, a w postępowaniu podatkowym
5
Zob. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 26
i n. oraz podaną tam literaturę.
6
Można wyróżnić pojęcie odwołalności w szerokim i w wąskim znaczeniu. Odwołalność decyzji
w szerokim znaczeniu oznacza wszelkie tryby uchylenia lub zmiany decyzji, natomiast w znaczeniu wąskim
– tylko tryb uchylenia lub zmiany decyzji przez organ, który ją wydał. Zob. W. Dawidowicz [w:] E. Iserzon,
J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego, Warszawa 1955,
s. 97; M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne.
Częśćogólna, Warszawa 1956, s. 348; A. Oklejak, Z problematyki orzeczeń sądowych w postępowaniucywilnym,
SC 1975/XXV–XXVI, s. 213.

– odwołanie i zażalenie, a gdy chodzi o zaskarżenie na drodze sądowej – skarga do sądu

administracyjnego7.
508 Jeśli zaś chodzi o skargę powszechną (unormowaną w dziale VIII Kodeksu postępo-
wania administracyjnego), to ze względu na zharmonizowanie trybu rozpoznawania
takiej skargi z instytucjami procesowymi postępowania administracyjnego nie można
jej zaliczyć do odrębnego środka zaskarżenia8. Ustawodawca nakłada bowiem na organ
obowiązek kwalifikowania skargi9 albo jako odwołania, jeżeli została wniesiona przez
stronę na wydaną w postępowaniu administracyjnym decyzję nieostateczną w terminie
czternastu dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 234 pkt 1 k.p.a.), albo jako
żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, albo
też żądanie jej uchylenia lub zmiany (art. 235 § 1 k.p.a.). Taka też kwalifikacja skargi
powszechnej obowiązuje w postępowaniu podatkowym (art. 240 k.p.a.).
509 Charakter mieszany mają instytucja wznowienia postępowania oraz instytucja stwier-
dzenia nieważności decyzji. Zawierają one bowiem w swej konstrukcji prawnej zarówno
elementy charakterystyczne dla środków zaskarżenia, jak też elementy typowe dla
środków nadzoru i odwołalności decyzji. Charakter mieszany ma instytucja uchylenia
(zmiany) decyzji w trybie uregulowanym w art. 154, 155 k.p.a., a w postępowaniu podat-
kowym – w trybie uregulowanym w art. 253, 253a i 254 o.p. W tych trybach występują
elementy właściwe dla odwołalności decyzji, jak również środka zaskarżenia, ponieważ
nie można wyłączyć możliwości złożenia w tym trybie żądania weryfikacji przez stronę.
510 Wspólną cechą instytucji procesowych składających się na system weryfikacji

decyzji jest ich cel, który stanowi wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych
decyzji przez ich kasację lub reformację. Różnica między nimi sprowadza się natomiast
do oparcia poszczególnych instytucji procesowych na zasadzie skargowości lub na za-
sadzie oficjalności, z tym że część tych instytucji ma w tym zakresie charakter mieszany.
System weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej opiera się na weryfikacji decyzji

w toku instancji10 oraz na weryfikacji poza tokiem instancji w tzw. nadzwyczajnych
trybach postępowania.
7
Na temat listy środków zaskarżenia zob. J. Starościak, O systemie środków prawnych w postępowaniuad-
ministracyjnym, PiP 1962/3, s. 430; E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz, s. 222; M. Stahl, Tok instancji
i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980/9, s. 33.
8
B. Adamiak, Środki zaskarżenia decyzji administracyjnej służące obywatelowi, OMT 1980/6, s. 28.
9
J. Lang, Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 24 i n.
10
Na temat pojęcia toku instancji zob. J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986,
s. 12 i n.

2. Odwołanie
Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną określonym, 511
uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prawu temu
odpowiada obowiązek kompetentnych organów ponownego rozpatrzenia i rozstrzyg-
nięcia sprawy indywidualnej merytorycznie w trybie postępowania administracyjnego.
Termin „odwołanie” na określenie środka zaskarżenia w postępowaniu administra-

cyjnym wprowadził art. 71 Konstytucji marcowej. Został on utrwalony następnie
przez przepisy zawarte w rozporządzeniu o postępowaniu administracyjnem. Wcześniej
tego rodzaju instytucja procesowa była określana mianem „zażalenia” lub też – częściej
– mianem „rekursu administracyjnego”11. Termin „odwołanie” był w tamtym czasie
używany na określenie środka zaskarżenia występującego w postępowaniu sądowym.
W aktualnej regulacji prawnej pojęcie odwołania jest stosowane do określenia środka

zaskarżenia uruchamiającego tok postępowania odwoławczego przed organami admi-
nistracji publicznej, jak również do określenia środka uruchamiającego postępowanie
przed sądem powszechnym. W postępowaniu w sprawach ubezpieczeń społecznych
odwołanie wniesione od decyzji organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uruchamia
postępowanie przed sądem powszechnym12.
Odwołanie należy do podstawowych środków zaskarżenia zarówno ze względu na

krąg decyzji administracyjnych podlegających zaskarżeniu, jak i na szerokie podstawy
zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie legalności oraz zasadności decyzji13.
Granice prawa odwołania w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu po- 512

datkowym. Prawo odwołania jest jednym z podstawowych praw zagwarantowanych
w Konstytucji. Według art. 78 Konstytucji RP „Każda ze stron ma prawo do zaskarże-
11
G. Taubenschlag, Rekurs administracyjny, Łódź 1925, s. 7.
12
Stanowią o tym art. 4779 § 1 k.p.c. oraz art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. „Od decyzji
przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia,
od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także od
decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru odwołanie [...] nie przysługuje. Stronie przy-
sługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach
dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio
przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego”. Termin
„odwołanie” jako określenie środka zaskarżenia powodującego uruchomienie postępowania przed sądem
wprowadza np. art. 81 ust. 1 u.o.k.k.: „Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego
w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów [...] w terminie miesiąca od dnia jej doręczenia”.
Zob. dział IVa k.p.a. Prawo odwołania uruchamiające postępowanie przed sądem powszechnym przyjęto
w ustawie z 24.07.2015 r. – Prawo o zgromadzeniach, stanowiąc w art. 16 ust. 1, że odwołanie od decyzji
organu gminy o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu
na siedzibę organu gminy.
13
Zob. B. Adamiak, Odwołanie..., s. 28 i podaną tam literaturę. Zob. Z. Kmieciak, Odwołanie w postę-
powaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 13 i n.

nia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb
zaskarżenia określa ustawa”.
Zakres dopuszczalności odwołania od decyzji wyznacza zasada ogólna dwuinstan-

cyjności (art. 15 k.p.a., w postępowaniu podatkowym – art. 127 o.p.). W poprzednim
brzmieniu art. 15 k.p.a. stanowił: „Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne”.
Takie ukształtowanie toku instancji w postępowaniu administracyjnym i podatkowym
oznaczało, że każda sprawa indywidualna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu
pierwszej instancji podlegała w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu
i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Od każdej zatem decyzji nieostatecznej
służyło odwołanie.
Takie ukształtowanie zasady dwuinstancyjności zmieniła nowelizacja z 7.04.2017 r.,

stanowiąc w art. 15 k.p.a., że: „Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba
że przepisy szczególne stanowią inaczej”. Odchodzenie od zasady dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego zostało rozłożone w czasie przez wyznaczenie w prze-
pisach przejściowych okresu dwóch lat od wejścia w życie nowelizacji z 7.04.2017 r.
ministrom kierującym działami administracji rządowej na dokonanie przeglądu ustaw,
w których zasadne jest zachowanie zasady dwuinstancyjności, oraz postępowań, w któ-
rych zasadne jest odstąpienie od dwuinstancyjności postępowania. Upływ tego terminu
nie kończy procesu legislacyjnego odchodzenia od zasady dwuinstancyjności, a jest
podstawą do podjęcia dalszych prac legislacyjnych przez Radę Ministrów, a ostatecznie
przez ustawodawcę.
Ten otwarty proces praw legislacyjnych nie wprowadził zmian w ukształtowaniu zasady
dwuinstancyjności przez szerokie odejście od tego prawa strony do dwukrotnego roz-
poznania i rozstrzygnięcia sprawy. W obowiązujących przepisach prawa materialnego
zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i podatkowym wprowadzone są wyjątki
od zasady dwuinstancyjności.
513 Granice prawa odwołania. Granice prawa odwołania wyznaczają przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego i przepisy szczególne zawarte w ustawach material-
noprawnych. Względny wyłom od zasady dwuinstancyjności wprowadzają przepisy
Kodeksu, wyłączając prawo odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez
ministra i samorządowe kolegium odwoławcze. Względny – ponieważ w miejsce od-
wołania wprowadzają środek zaskarżenia niedewolutywny: wniosek o ponowne roz-
patrzenie sprawy. Różni się on od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie
dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję.
Do rozpatrzenia wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od
decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.).

Wprowadzona ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania

administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-
nistracyjnymi regulacja w art. 16 § 1 k.p.a. przesądza, że decyzje ministra i decyzje
samorządowego kolegium odwoławczego wydane w pierwszej instancji są nieostateczne.
Nowelizacją z 7.04.2017 r. wprowadzono istotną zmianę co do wniosku o ponowne rozpa-

trzenie sprawy jako przesłanki dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administra-
cyjnego, pozostawiając stronie wybór, czy zaskarżyć decyzję na drodze administracyjnej,
czy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Zmiana ta świadczy, że ustawodawca nie
zalicza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do skutecznego środka odwoławczego. Od
tego rozwiązania wprowadzono wyjątek w zakresie zaskarżalności decyzji wydanych przez
konsula. Zgodnie z art. 88 ust. 1 w zw. z ust. 2 pr. konsul. od decyzji konsula służy odwo-
łanie do ministra właściwego do spraw zagranicznych. Od tej zasady przepisy szczególne
mogą wprowadzać wyjątki, o których stanowi art. 94 ust. 1 pr. konsul.: „W przypadkach
przewidzianych w przepisach szczególnych stronie służy wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy przez konsula”. Złożenie skargi na decyzję konsula w tych przypadkach obwaro-
wane jest wyczerpaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Względy ustrojowe nie przesądzają o wyłączeniu dwuinstancyjności postępowania ad-

ministracyjnego. Przykładem jest szczególne rozwiązanie wprowadzone w art. 89p ust.
1 u.u.c.o., stanowiące, że Rada do Spraw Uchodźców rozpatruje odwołania od decyzji
i zażalenia na postanowienia Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców. Szef Urzędu do
Spraw Cudzoziemców jest centralnym organem administracji rządowej (art. 16 ust. 1 u.c.).
Takie szczególne rozwiązanie wprowadza art. 103 ustawy z 19.12.2014 r. o rybołówstwie
morskim14, zgodnie z którym „1. W sprawach należących do właściwości organów admini-
stracji rybołówstwa morskiego, rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego,
decyzje w pierwszej instancji wydaje Główny Inspektor Rybołówstwa Morskiego, chyba
że na podstawie przepisu szczególnego organem właściwym w pierwszej instancji jest
minister właściwy do spraw rybołówstwa. 2. Minister właściwy do spraw rybołówstwa
jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego w stosunku do Głównego Inspektora Rybołówstwa Morskiego”.
Granice prawa odwołania wyznaczają też przepisy szczególne, wprowadzając wyłą- 514
czenie decyzji spod weryfikacji w toku instancji. Stanowi to bezwzględny wyłom od
zasady dwuinstancyjności. Takie rozwiązania przyjmuje ustawa z 27.08.2004 r. o świad-
czeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych15, wprowadzając
jednoinstancyjne postępowanie w sprawach zgody udzielanej przez Prezesa Narodowego
Funduszu Zdrowia na prowadzenie leczenia lub badań diagnostycznych poza granicami
kraju oraz zgody na pokrycie kosztów transportu. Zgodnie z art. 42j ust. 7 tej ustawy
decyzje są ostateczne. Od tych decyzji służy skarga do sądu administracyjnego.
14
Dz.U. z 2021 r. poz. 650 ze zm.
15
Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.

Takie rozwiązanie, wyłączające prawo odwołania na rzecz przyznania bezpośrednio

prawa skargi do sądu administracyjnego, przyjmuje ustawa z 6.11.2008 r. o prawach
pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta16. Zgodnie z art. 65 zdanie pierwsze powołanej
ustawy „Decyzje Rzecznika są ostateczne”. Według art. 66 ust. 1 tej ustawy „Na decyzję
Rzecznika przysługuje skarga do sądu administracyjnego”.
Zgodnie z art. 469 ust. 3 pr. wod. „Na żądanie poszkodowanego organ właściwy w spra-
wie pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego, którego następstwem
jest szkoda, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia wodno-
prawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego – właściwy wojewoda, ustala
wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji”.
Decyzja nie podlega zaskarżeniu na drodze administracyjnej. Wyłączenie decyzji spod

weryfikacji w toku instancji nie pozbawia stron możliwości obrony ich interesu praw-
nego. Mają one w takim przypadku przyznaną możliwość wystąpienia w sprawie na
drogę postępowania sądowego. Zgodnie z art. 469 ust. 4 pr. wod. „W terminie 30 dni
od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 3, strona może wnieść powództwo
do sądu powszechnego”.
W postępowaniu podatkowym ustawodawca wprowadza inne rozwiązanie w zakresie

zaskarżalności w toku instancji decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Szefa
Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej i dyrektora
izby administracji skarbowej oraz przez samorządowe kolegium odwoławcze. Od decy-
zji tych przysługuje odwołanie. Odwołanie to rozpoznaje organ, który wydał decyzję,
stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym (art. 221 § 1 i 2 o.p.).
W tym zakresie przyjęte w postępowaniu podatkowym odwołanie nie ma konstrukcji
względnej dewolutywności, sprawę bowiem ponownie rozpoznaje i rozstrzyga organ,
który wydał decyzję w pierwszej instancji.
515 Przy ocenie zasady dwuinstancyjności należy uwzględnić rozwiązania co do rezygnacji

przez stronę z pełnej zasady dwuinstancyjności przez wyrażenie zgody na pełne prze-
prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy (art. 136 § 2 i 3
k.p.a.). Takie rozwiązanie nie obowiązuje w postępowaniu podatkowym.
516 Podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Postępowanie odwoławcze

jest oparte w pełni na zasadzie skargowości17. Może ono być uruchomione tyl-
ko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia
16
Dz.U. z 2020 r. poz. 849 ze zm.
17
Przepisy odrębne wprowadzają wyłom od zasady skargowości przy wszczęciu postępowania od-
woławczego, np. art. 28 ust. 2 ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej
Polskiej, przewidując możliwość podjęcia postępowania odwoławczego w wyniku złożenia odwołania przez
wojskowego komendanta uzupełnień.

odwołania, nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Takie stanowisko konsekwentnie
przyjmowane jest w orzecznictwie sądowym, w którym naruszenie zasady skargowości
postępowania odwoławczego przez wszczęcie tego postępowania z urzędu kwalifikowane
jest do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności
decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 3 o.p.).
Według art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc

podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 k.p.a. Legitymacja przysługuje
więc podmiotowi, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego
interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Ustalenie, czy jednostce tej przysługuje
legitymacja do wniesienia odwołania, wymaga rozpoznania, czy sprawa rozstrzygnięta
decyzją nieostateczną pozostaje w związku z jej sytuacją prawną w zakresie uprawnienia
lub obowiązku. Nakłada to na organ obowiązek wyprowadzenia z przepisów prawa
materialnego będących podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy decyzją nieostateczną,
czy w sprawie podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny; przepisy te bowiem
wyznaczają granice ochrony interesu prawnego. Na przykład w sytuacji, gdy jednostka
wnosi odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy organ pierwszej
instancji nie przyznał jej statusu strony w prowadzonym postępowaniu, organ odwo-
ławczy obowiązany jest podjąć czynności wyjaśniające, czy art. 28 ust. 2 pr. bud., który
stanowi, że „Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor
oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się
w obszarze oddziaływania obiektu”, daje podstawy w danym stanie faktycznym do
przyznania jej statusu strony.
Legitymację do wniesienia odwołania ma również podmiot, który twierdzi, że nie ma

w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego, a decyzja została do niego
skierowana. W takim przypadku z przepisów prawa procesowego wynika dla tego
podmiotu chroniony interes prawny w uchyleniu decyzji (art. 28 w zw. z art. 156 § 1
pkt 4 k.p.a.). Prawo to może realizować jednostka mająca zdolność prawną i zdolność
do czynności prawnych (art. 29 i 30 k.p.a.). Prawo to nie służy natomiast jednostkom,
które nie mają w sprawie interesu prawnego, a wyłącznie interes faktyczny. Nie oznacza
to pozbawienia możliwości obrony swych interesów przez tę grupę podmiotów. Nie
chodzi w tym przypadku jednak o ochronę interesów prawnych, a o ochronę interesów
faktycznych. Interesy te znajdują zabezpieczenie głównie w postępowaniu skargowo-
-wnioskowym. W przypadku naruszenia tych interesów jednostka może wnieść skargę.
Jeżeli zakres ten jest związany pośrednio ze sprawą administracyjną lub inną sprawą
indywidualną w fazie postępowania odwoławczego, to skargę taką należy traktować jako
materiał dowodowy18. Nie jest to jednak droga skutecznej ochrony, z tego względu, że
zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie otwiera przed jednostką skutecznej
ochrony prawnej. Dlatego też istotne jest, aby to organ odwoławczy w formie procesowej
ustalił rodzaj interesu przysługującego jednostce, z możliwością zaskarżenia.
18
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 184–185.

517 Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń for-

malnych ani materialnych dotyczących legitymacji strony19. W nauce zgodnie
podkreśla się, że Kodeks nie uzależnia realizacji przez stronę odwołania od jej udziału
w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (ograniczenie formalne). Legity-
mację ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją,
lecz także osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, lecz jest stroną
w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza również żadnych przesłanek

materialnych, które ograniczałyby legitymację strony. Jedyną przesłanką jest niezadowo-
lenie strony z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji (art. 128
k.p.a.). Stronie przysługuje zatem prawo odwołania wtedy, gdy jest niezadowolona
z decyzji organu pierwszej instancji, a przy tym pojęcie „niezadowolenie z decyzji”
należy interpretować rozszerzająco. Podkreśla to E. Iserzon, stwierdzając: „[...] jednakże
niesłuszne jest rozpowszechnione mniemanie, że odwołanie przysługuje od decyzji ne-
gatywnej, czyli takiej, która nie załatwia w całości żądania strony. Z takiego twierdzenia
można by wyciągnąć błędny wniosek, że organ może odmówić stronie nadania biegu
odwołania lub rozpoznania odwołania na tej podstawie, że decyzja, od której strona
odwołała się, zaspokaja jej żądanie. O tym, czy decyzja zaspokaja, czy nie zaspokaja
roszczenia, decyduje tylko sama strona. Fakt, że strona jest niezadowolona z wydanej
decyzji, całkowicie uzasadnia jej prawo do odwołania, tj. prawo żądania, aby odwołanie
było rozpoznane”20.
518 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa również reguluje expressis verbis

legitymację do wniesienia odwołania. Według art. 220 § 1 o.p. „Od decyzji organu po-
datkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instan-
cji”. Podmioty mające status prawny strony w postępowaniu podatkowym wyznaczają
przepisy art. 133 o.p. Legitymacja strony ograniczona jest przez określenie wymagań
formalnych odwołania (art. 222 o.p.). Legitymacja strony w pozostałym zakresie jest
ukształtowana jak w Kodeksie postępowania administracyjnego.
519 Prawo odwołania strony w zakresie jego wykorzystania (wniesienia zrzeczenia się
lub cofnięcia odwołania) oparte jest na zasadzie rozporządzalności. Rozporzą-
dzalność prawem odwołania jest pełna co do jego wykorzystania. Strona rozporządza
w pełni tym prawem, może też się go zrzec.
520 Zrzeczenie się prawa odwołania. Prawo do zrzeczenia się odwołania przysługiwało stro-
nie21. Z prawem tym związana była jednak w przepisach rozporządzenia o postępowaniu
19
B. Adamiak, Odwołanie..., s. 54–55.
20
21
B. Adamiak, Weryfikacja rozstrzygnięć w toku instancji [w:] System Prawa Administracyjnego Proce-
sowego, t. II, cz. 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak,

administracyjnem i Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie z dopuszczal-

ność wykonania przez stronę (strony) decyzji nieostatecznej. To prawo zrzeczenia się
prawa odwołania rozszerzono przez wprowadzenie dalej idących skutków prawnych
co do mocy prawnej decyzji. O prawie zrzeczenia się odwołania organ administracji
publicznej obowiązany jest poinformować stronę w decyzji, równocześnie wskazując na
skutek tego zrzeczenia. Stronie przysługuje prawo zrzeczenia się odwołania w trakcie
biegu terminu do wniesienia odwołania. Strona składa oświadczenie woli o zrzeczeniu
się prawa odwołania organowi administracji publicznej, który wydał decyzję. W razie
wielości stron z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia
woli o zrzeczeniu się prawa odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja
staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 k.p.a.). Skutkiem prawnym zrzeczenia
się prawa odwołania jest zamknięcie drogi postępowania sądowoadministracyjnego,
która przysługuje po wykorzystaniu prawa odwołania. Decyzji po zrzeczeniu się prawa
odwołania przysługuje przymiot prawomocności.
W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie uregulowano konsekwencji

prawnych przymiotu prawomocności decyzji dla dopuszczalności trybów nadzwy-
czajnych postępowania administracyjnego. Wymaga to stosowania normy pierwszej
art. 269 k.p.a. Zrzeczenie się prawa odwołania nie podlega kontroli organu administracji
publicznej, co oznacza, że nie może on nie przyznać skuteczności prawnej czynności
zrzeczenia się odwołania, co oznacza pełną rozporządzalność. Organ obowiązany jest
jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa odwołania.
Cofnięcie odwołania. Strona, rozporządzając prawem odwołania, może cofnąć od- 521
wołanie. Czynność cofnięcia odwołania nie jest oparta na pełnej rozporządzalności,
a jest ograniczona. Strona bowiem może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji
przez organ odwoławczy ze skutkiem prawnym tylko wtedy, gdy nie doprowadzi to do
utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a więc skuteczność
tej czynności strony jest uzależniona od oceny organu odwoławczego (art. 137 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym, według art. 232 o.p., strona może cofnąć odwołanie przed
wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy odmawia uwzględnie-
nia cofnięcia odwołania, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo pozostawienia w mocy
decyzji wydanej z naruszeniem przepisów, które uzasadnia jej uchylenie lub zmianę.
Wskazując na przyjęcie jako podstawy prawa odwołania zasady rozporządzalności,
należy pamiętać o tym, że realizacja tego prawa przez stronę stanowi przesłankę do-
puszczalności skargi do sądu administracyjnego.
Rozszerzenie podmiotowe prawa odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego

nie przyjmuje wąsko pojętej zasady skargowości, uprawnienie bowiem do wniesienia
środka zaskarżenia przyznaje nie tylko stronie, ale i podmiotom na prawach strony,
tj. organizacji społecznej i prokuratorowi. Podmioty te uczestniczą w postępowaniu

na prawach strony (art. 31 § 3 i art. 188 k.p.a.), mają zatem takie same uprawnienia jak
strona, a więc są wyposażone w legitymację do składania środków zaskarżenia. Ten
ogólny wniosek w kwestii wyposażenia podmiotów na prawach strony w legitymację
do wnoszenia środków zaskarżenia, który wypływa z rozwiązania prawnego przyjętego
w art. 31 § 3 k.p.a. – jeżeli chodzi o organizację społeczną, i z art. 188 k.p.a. – co do pro-
kuratora, wymaga jednak szerszej analizy uwzględniającej całość rozwiązań prawnych,
mających znaczenie w interesującym nas zakresie.
522 Zacznijmy od rozważenia kwestii legitymacji organizacji społecznej do wniesie-

nia odwołania. W myśl art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna w sprawie doty-
czącej innej osoby może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania oraz z żądaniem
dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu. Skuteczność prawna żądania
organizacji społecznej jest uzależniona od wystąpienia łącznie dwóch przesłanek: żą-
danie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za nim interes
społeczny. Ocena wystąpienia tych przesłanek w danej sprawie indywidualnej należy
do organu administracji publicznej właściwego w sprawie, który – jeżeli uzna żądanie
organizacji społecznej za uzasadnione – postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu
lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w toczącym się postępowaniu. W przypadku
gdy organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w postępowaniu w pierwszej
instancji, ma ona prawa strony, a zatem również ma prawo do wniesienia odwołania.
Wynika to z rozwiązania przyjętego w art. 31 § 3 k.p.a., który stanowi, że organizacja
społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z użycia w przepisie słowa
„uczestniczy” wynika, że prawa strony służą organizacji społecznej, jeżeli została już
dopuszczona przez organ administracji publicznej do udziału w postępowaniu. Opar-
cie prawa odwołania bezwzględnie na zasadzie skargowości uzasadnia przyznanie
organowi odwoławczemu właściwości do rozpoznania zasadności dopuszczenia przez
organ pierwszej instancji organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie.
Jeżeli przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej nie są spełnione, organ
odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 k.p.a.).
Rozwiązanie przyjęte w art. 31 § 3 k.p.a. ma istotny wpływ na legitymację organizacji

społecznej do złożenia odwołania. Jeżeli ta organizacja nie brała udziału w postę-
powaniu w pierwszej instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania.
Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia
odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., służy stronie, a zatem postępowanie odwoław-
cze w żadnym przypadku nie może być wszczęte z urzędu. Z uprawnienia organizacji
społecznej do żądania wszczęcia postępowania, którego skutkiem może być zgodnie
z art. 31 § 2 k.p.a. postanowienie organu o wszczęciu postępowania z urzędu, nie można
wyprowadzać prawa do żądania spowodowania weryfikacji decyzji w toku instancji.
523 Przepisy szczególne mogą wprowadzać odrębne rozwiązania. Tak według art. 44 ust. 2
u.u.i.ś.o.: „Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wy-

danej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnio-

ne celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału
w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez
organ pierwszej instancji, wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem
chęci uczestnictwa w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja
uczestniczy na prawach strony”. Przy ocenie dopuszczalności złożenia odwołania przez
organizację ekologiczną obowiązuje ograniczenie przyjęte w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.o.,
dotyczące tego, że organizacja ekologiczna musiała prowadzić działalność statutową
w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez minimum 12 miesięcy
przed dniem wszczęcia postępowania w sprawie.
W postępowaniu podatkowym organizacja społeczna, jeżeli została za zgodą strony

dopuszczona do udziału w postępowaniu, ma prawa strony (art. 133a o.p.). Ma zatem
również prawo do wniesienia odwołania za zgodą strony. Brak zgody strony wyłącza
dopuszczalność odwołania. Prawa procesowe organizacji społecznej powiązane są
z rozporządzalnością strony tymi prawami.
Przejdźmy teraz do omówienia kwestii legitymacji prokuratora do wnoszenia 524

odwołania. Z art. 188 k.p.a. wynika, że w tym zakresie prawo prokuratora jest
zróżnicowane w zależności od tego, czy brał udział w postępowaniu w pierwszej in-
stancji. Z zawartego w art. 188 zwrotu „bierze udział” należy wyprowadzić wniosek, że
prokuratorowi służą prawa strony, jeżeli faktycznie uczestniczy w postępowaniu. Jeśli
zatem prokurator bierze udział w postępowaniu w pierwszej instancji, to służą mu prawa
strony i ma on również legitymację do wniesienia odwołania.
Pozostaje zatem do rozważenia kwestia legitymacji do wniesienia odwołania wówczas,

gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu w pierwszej instancji.
Prokurator w postępowaniu administracyjnym ma prawo zwrócenia się do właściwe-

go organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu
niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.) oraz ma on prawo udziału w każdym stadium
postępowania (art. 183 § 1 k.p.a.). W związku z tym, że postępowanie odwoławcze
w żadnym razie nie może być wszczęte z urzędu, nie można legitymacji prokuratora
do wnoszenia odwołania wyprowadzić z rozwiązania przyjętego w art. 182 k.p.a.22
Należy więc rozpatrzyć kwestię wyprowadzenia legitymacji prokuratora do wniesienia
odwołania z prawa do udziału w każdym stadium postępowania.
Z użytego w art. 183 § 1 k.p.a. pojęcia „stadium postępowania” wynika, że prokurator 525
może włączyć się do każdego stadium, ale należy pamiętać o tym, iż mamy do czy-
nienia ze stadium postępowania wtedy, gdy już toczy się postępowanie. Postępowanie
administracyjne toczy się zaś od jego wszczęcia aż do momentu doręczenia lub ogło-
22
B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 123–124.

szenia decyzji organu pierwszej instancji oraz toczy się ono od złożenia odwołania do
doręczenia lub ogłoszenia decyzji ostatecznej. Z prawa prokuratora do udziału w każ-
dym stadium postępowania nie można zatem również wyprowadzić jego legitymacji do
wniesienia odwołania, ponieważ postępowanie administracyjne w pierwszej instancji
kończy się doręczeniem (ogłoszeniem) decyzji i w związku z tym nie można przyjąć, że
chodzi tu o włączenie się do toczącego się postępowania. Nie można więc zgodzić się ze
stanowiskiem, że prokuratorowi przysługują wszystkie środki zaskarżenia zwyczajne –
i to bez względu na to, czy brał udział w postępowaniu23.
Stanowisko to nie znajduje podstaw w rozwiązaniach prawnych przyjętych w Kodeksie

postępowania administracyjnego, nie przyjmuje się w nim bowiem rozwiązania analo-
gicznego do tego, jakie jest zawarte w art. 60 § 2 k.p.c., w myśl którego „Prokurator może
zaskarżyć każde orzeczenie sądowe, od którego służy środek odwoławczy. Terminy do
zaskarżenia orzeczeń sądowych, ustanowione dla stron, wiążą również prokuratora”.
W postępowaniu podatkowym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego dotyczące udziału prokuratora w postępowaniu, a więc i w zakresie
uprawnienia do wniesienia odwołania.
526 Legitymację do wniesienia odwołania – w takim zakresie, w jakim przyznana jest w Ko-
deksie postępowania administracyjnego prokuratorowi – ma Rzecznik Praw Obywatel-
skich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy o RPO. Na takich samych zasadach legitymację
do wniesienia odwołania ma Rzecznik Praw Dziecka (art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o RPD)
i Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (art. 9 ust. 1 pkt 8 ustawy o RMŚP).
527 Prawo odwołania będzie przysługiwało tym podmiotom, którym przepisy ustaw mate-
rialnego prawa przyznały status podmiotu na prawach strony. Zgodnie z art. 16 ust. 3
ustawy o IOŚ, jeżeli organ Inspekcji Ochrony Środowiska bierze udział w postępowaniu
w pierwszej instancji, ma takie same prawa jak prokurator, a zatem przysługuje mu
prawo odwołania.
Wymagania formalne odwołania. Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność

procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby
wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, ter-
minu i trybu jej dokonania.
W Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto rozwiązanie, zgodnie

z którym odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegó-
łowego uzasadnienia.
23
J. Jendrośka [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 293.

Według art. 128 zdanie pierwsze i drugie k.p.a. „Odwołanie nie wymaga szczegółowe-
go uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona
z wydanej decyzji”. W Kodeksie postępowania administracyjnego – wzorem rozporzą-
dzenia o postępowaniu administracyjnym – zachowano sformułowanie: „odwołanie
nie wymaga szczegółowego uzasadnienia”. Obecnie w nauce, podobnie jak w okresie
II Rzeczypospolitej, to sformułowanie jest interpretowane w kierunku pełnego odfor-
malizowania odwołania i uznaje się, że odwołanie nie wymaga w ogóle uzasadnienia24.
Wprowadzenia wymogu wyrażenia w odwołaniu przez stronę niezadowolenia z decyzji
nie można potraktować jako uzasadnienia odwołania ani nazwać go uzasadnieniem
odwołania25.
Odwołanie – poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji – powinno odpowiadać ogól-

nym wymaganiom stawianym podaniom. Taki wniosek wynika z treści art. 63 k.p.a.
regulującego formę i wymagania stawiane podaniom, ponieważ w § 1 ustawodawca
wskazuje, że pojęcie podania jest rozumiane szeroko i obejmuje: żądania, wyjaśnienia,
odwołania oraz zażalenia. Konsekwencje prawne braków formalnych odwołania są ta-
kie, jakie obowiązują wobec braków formalnych podania (art. 64 § 1 i 2 k.p.a., art. 169
§ 1 o.p.).
W tym zakresie w wielu ustawach materialnoprawnych oraz w postępowaniu podat-

kowym przyjęte jest inne rozwiązanie. Przykładem odstępstwa od odformalizowania
treści odwołania jest rozwiązanie przyjęte w art. 53 ust. 6 u.p.z.p., zgodnie z którym
„Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty od-
noszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania
oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie”. Według art. 222 o.p. „Odwołanie
od decyzji organu podatkowego powinno zawierać zarzuty przeciw decyzji, określać
istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody
uzasadniające to żądanie”.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie określają

wymagań co do formy odwołania. Odwołanie, jak każde podanie, może być wno-
szone na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. W postępowaniu
administracyjnym utrzymano dopuszczalność jego wniesienia za pomocą telefaksu.
Strona w postępowaniu administracyjnym i podatkowym może wnieść odwołanie
również ustnie do protokołu.
Warunkiem formalnym jest termin, w którym strona może ze skutkiem praw-

nym wnieść odwołanie. Odwołanie należy wnieść w terminie 14 dni od dnia
24
25
S.T., Odwołania i skargi incydentalne w postępowaniu administracyjnym, „Gazeta Administracji”
1947/1–2, s. 59.

doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie (art. 129 § 2 k.p.a., art. 223 § 2 o.p.). Przepisy
szczególne mogą ustanawiać inne terminy do wniesienia odwołania (art. 129 § 3 k.p.a.)26.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej przyjęty jest

pośredni tryb wnoszenia odwołania. Według art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się
do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie
z art. 223 § 1 o.p. odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem
organu podatkowego, który wydał decyzję. W związku z tym, że tryb pośredni nie jest
oparty na elementach formalnych, ale wiąże się przede wszystkim ze względną dewo-
lutywnością odwołania, musi być przestrzegany zarówno przez stronę, jak też przez
organ. Ma więc tu odpowiednie zastosowanie art. 65 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy,
jeżeli otrzyma odwołanie bezpośrednio od strony, jest zatem obowiązany przesłać je
organowi pierwszej instancji. W postępowaniu podatkowym ten obowiązek organu
odwoławczego wynika z art. 170 § 1 o.p.
528 Moc prawna odwołania. Przepisy prawne regulujące postępowanie odwoławcze

wyznaczają nie tylko moc prawną odwołania, ale i regulują wykonalność decyzji
wydanej w pierwszej instancji. Artykuł 130 § 1 k.p.a. ustanawia regułę, w myśl której
decyzje nieostateczne nie podlegają wykonaniu, stanowi bowiem, że „Przed upły-
wem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu”. Od tej reguły
dopuszcza się w art. 130 § 3 k.p.a. wyjątki, przewidując, że nie ma ona zastosowania
do decyzji, gdy został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.)
oraz gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy27. Również od
tej reguły można odstąpić wtedy, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron
lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Przepisy ustaw
materialnoprawnych mogą ustanawiać wyjątki. Według art. 28 ust. 1 pr. bud. „Roboty
budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę
[...]”, rezygnując z obowiązującego ograniczenia przesłanką ostateczności decyzji o po-
zwoleniu na budowę.
Przedstawione unormowanie mocy decyzji nieostatecznej związane jest z konstrukcją

prawną odwołania, które przenosi kompetencje do ponownego rozpoznania i roz-
strzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji na organ drugiej
instancji. Wykonanie decyzji organu pierwszej instancji – przymusowe lub dobrowol-
26
Takie szczególne uregulowanie przyjmuje ustawa z 18.04.2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie
z art. 23 ust. 4 pkt 3 powołanej ustawy odwołanie wnosi się w terminie trzech dni od dnia doręczenia lub
potwierdzenia na piśmie decyzji wydanej ustnie.
27
Według art. 51 ustawy z 29.07.2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2050 ze zm.)
„W przypadku stwierdzenia prowadzenia upraw maku lub konopi włóknistych w sposób niezgodny z art. 46
i 47 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje nakaz zniszczenia tych upraw przez zaoranie, przekopanie
gruntu albo w inny sposób, który zapewni skuteczne wykonanie tego nakazu, na koszt prowadzącego uprawę;
nakazowi nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności”. Rozwiązanie to wyłącza również bezwzględną
suspensywność odwołania.

ne – nie czyni nigdy bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego, co jednak nie

oznacza, że w pewnych sytuacjach mogą powstawać skutki trudne do odwrócenia.
Dla konstrukcji środka zaskarżenia istotne znaczenie ma zatem uregulowanie mocy
odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w art. 130 § 1 regułę,
że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu,
o dalszym zaś bycie wykonalności decyzji przesądza moc prawna odwołania. Kodeks
przyznaje odwołaniu moc środka zaskarżenia bezwzględnie suspensywnego: „Wniesienie
odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji” (art. 130 § 2 k.p.a.). Bezwzględna
suspensywność odwołania nie obejmuje przypadków, gdy decyzji nadano rygor na-
tychmiastowej wykonalności lub gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu
z mocy ustawy. W takich sytuacjach organ odwoławczy, jeżeli uzna to za uzasadnione,
może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji (art. 135 k.p.a.).
W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa przyjmuje inne rozwiązania co 529

do mocy decyzji organu pierwszej instancji i mocy prawnej odwołania. Decyzje organu
pierwszej instancji podlegają dobrowolnemu wykonaniu przed upływem terminu do
wniesienia odwołania.
Ordynacja podatkowa reguluje wykonalność decyzji nieostatecznej w zakresie dopusz-

czalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stanowiąc w art. 239a, że „Decyzja
nieostateczna, nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie prze-
pisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba
że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności”. Rozważając moc odwołania
w postępowaniu podatkowym, z przyjętych rozwiązań prawnych należy uwzględnić
dobrowolne wykonanie decyzji i przymusowe wykonanie decyzji. Przy dobrowolnym
wykonaniu decyzji obowiązuje reguła ustanowiona w art. 47 § 1 o.p., zgodnie z którym
„Termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wyso-
kość zobowiązania podatkowego”28. Konsekwencją niezapłacenia podatku w terminie
płatności jest powstanie zaległości podatkowej (art. 51 § 1 o.p.), od której naliczane są od-
setki za zwłokę (art. 53 § 1 o.p.)29. Wykonanie obowiązku może podlegać zabezpieczeniu
(art. 33 § 1 o.p.). Artykuł 239a o.p. ustanawia regułę, że decyzja nieostateczna nie może
stanowić tytułu egzekucyjnego, chyba że decyzji został nadany rygor natychmiastowej
wykonalności. Z tych rozwiązań prawnych wynika, że Ordynacja podatkowa odstąpiła
od regulacji mocy prawnej odwołania, regulując wykonalność decyzji nieostatecznej
oraz wykonalność decyzji ostatecznej.
Postępowanie odwoławcze. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na względ- 530

nej dewolutywności, kompetencja do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
w toku postępowania odwoławczego przechodzi bowiem na organ odwoławczy tylko
wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do weryfikacji decyzji we
28
Zob. też J. Zubrzycki [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 342–343.
29
J. Zubrzycki [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, s. 353 i n.

własnym zakresie. W związku z tą konstrukcją odwołania możemy postępowanie od-

woławcze podzielić na: postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji
(samokontrola) i postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji. W postę-
powaniu podatkowym odwołanie od decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej,
dyrektora Krajowej Informacji Podatkowej, dyrektora izby administracji skarbowej oraz
samorządowego kolegium odwoławczego oparte jest na zasadzie niedewolutywności.
W takim zakresie postępowanie odwoławcze prowadzi organ pierwszej instancji, który
nie jest związany art. 226 o.p.
531 Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji. Czynności proceso-

we organu pierwszej instancji obejmują zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania
(art. 131 k.p.a.) oraz w związku ze względną dewolutywnością odwołania podjęcie
samokontroli w odniesieniu do własnej decyzji (art. 132 k.p.a., art. 226 o.p.). Ordynacja
podatkowa nie reguluje sytuacji, gdy w sprawie podatkowej występuje wielość stron.
Względna dewolutywność odwołania w postępowaniu administracyjnym należy do

rozwiązań szczegółowych, wyjątkowych, ze względu na obowiązywanie w Kodeksie
postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej zasady związania organu
administracji publicznej własną decyzją. Zgodnie z regułą zawartą w art. 110 k.p.a.
„Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej
doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej”. W postępowaniu podat-
kowym, zgodnie z art. 212 o.p., organ podatkowy jest związany decyzją od chwili jej
doręczenia, w przypadku wydania decyzji o umorzeniu zaległości podatkowej decyzję
pozostawia się w aktach sprawy. Organ podatkowy jest wówczas związany decyzją od
chwili jej wydania.
W nauce wprowadzenie tej zasady do postępowania administracyjnego było trak-

towane jako kwestia kontrowersyjna. Przeciwko jej wprowadzeniu wypowiadał
się M. Jaroszyński, który stwierdził, że „W tym przypadku naśladownictwo procedury
sądowej idzie zbyt daleko. Związanie organu własną decyzją od chwili jej doręczenia
czy ogłoszenia uniemożliwia korygowanie błędów i prowadzi do sytuacji wręcz dzi-
wacznych. Np. w przypadku decyzji błędnej, a korzystnej dla strony (do odwołania
przez stronę nie ma więc powodu), organ decydujący, spostrzegłszy swój błąd zaraz po
doręczeniu decyzji, musiałby się chyba zwrócić do prokuratora o wniesienie odwołania
[...]. Podobnie byłoby w przypadku błędnej decyzji niekorzystnej dla strony, gdy strona
zaniedba wniesienia odwołania”30.
W. Dawidowicz podkreśla natomiast kilka pozytywnych aspektów związania

organu pierwszej instancji własną decyzją. Wskazuje on, że dzięki temu istnieje
pewność co do treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, choć
30
M. Jaroszyński, Zagadnienia rad narodowych, Warszawa 1961, s. 219. Była już mowa o tym, że w takiej
sytuacji prokurator nie miałby legitymacji do wniesienia odwołania.

nie ma ono jeszcze cechy trwałości. Zasada ta przeciwdziała ponadto lekkomyślnemu

wydawaniu nieprzemyślanych decyzji, zmusza do należytego docenienia przez organ
administracji publicznej powagi decyzji, której nie można zmienić z dnia na dzień – i to
w czasie biegu terminu do wniesienia odwołania31.
W Kodeksie postępowania administracyjnego co do kwestii związania organu admi- 532

nistracji publicznej wydaną decyzją zostało przyjęte rozwiązanie kompromisowe32.
Statuując generalnie zasadę związania organu pierwszej instancji własną decyzją, Kodeks
dopuszcza bowiem od niej wyjątki, które wyznaczają granice samokontroli organu
pierwszej instancji. W ramach postępowania odwoławczego wyjątek od tej zasady
wprowadza art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Według tych przepisów, jeżeli odwołanie wniosły
wszystkie strony – albo tylko jedna, ale pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie
lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania – a organ administracji publicznej,
który wydał decyzję, uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może
wydać nową decyzję, uchylając lub zmieniając nią zaskarżoną decyzję.
Możliwość dokonania przez organ pierwszej instancji samokontroli w Kodeksie

postępowania administracyjnego opiera się więc na dwóch podstawowych kry-
teriach. Pierwsze jest to kryterium o charakterze formalnym, bo chodzi o wniesienie
odwołania przez wszystkie strony danego postępowania. Drugie kryterium ma już
charakter merytoryczny, bo istota jego polega na tym, że stanowisko organu musi się
pokrywać ze stanowiskiem stron.
Aby więc organ pierwszej instancji mógł wykonać swoje uprawnienie do samokontroli,
musi przede wszystkim ustalić, czy odwołanie wniosły wszystkie strony, którym decy-
zja została doręczona lub ogłoszona. Jeżeli organ pierwszej instancji ustali, że w danej
sprawie oprócz stron, którym doręczył (ogłosił) decyzję, interes prawny mają również
inne osoby, a zatem są one stronami w danej sprawie, obowiązany jest zawiadomić je
o złożeniu odwołania (art. 131 k.p.a.). Organ ten może wykonać prawo do samokon-
troli tylko wtedy, gdy również i te strony wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji
zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu.
Ustawodawca przy nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego dokonanej 533

w 1980 r. złagodził wymagania formalne samokontroli, postanawiając, że organ pierwszej
instancji może przeprowadzić w tym trybie weryfikację własnej decyzji również wtedy,
gdy odwołanie wniosła jedna strona, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie
lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (art. 132 § 2 k.p.a.).
31
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 202–203.
32
B. Adamiak, Odwołanie..., s. 69 i n.

Można zadać pytanie, czy w związku z tym, że legitymację do złożenia odwo-

łania ma prokurator, wniesienie przez niego odwołania uruchomi mechanizm
samokontroli.
Na pytanie to należy odpowiedzieć przecząco. Wynika to z brzmienia art. 132

k.p.a., który ogranicza stosowanie tej instytucji do przypadków, w których od-
wołanie wniosą wszystkie strony. Oznacza to, że samokontrola będzie możliwa wtedy,
gdy oprócz prokuratora odwołanie wniosą wszystkie strony. Jeżeli jednak między sta-
nowiskiem prokuratora wyrażonym w żądaniu odwołania a żądaniem strony istnieje
sprzeczność, to organ pierwszej instancji jest obowiązany przekazać odwołanie organowi
odwoławczemu. Uwagi te należy odnieść również do sytuacji, w której odwołanie wniosła
organizacja społeczna, a także wtedy, gdy odwołanie wniósł Rzecznik Praw Obywatel-
skich, Rzecznik Praw Dziecka lub Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jak
i inny organ, któremu przyznano status podmiotu na prawach strony.
534 W postępowaniu podatkowym art. 212 o.p. stanowi, że „Organ podatkowy, który wydał
decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia [...]”. Z tego rozwiązania wynika, że
ordynacja podatkowa ustanowiła bezwzględną zasadę związania decyzją organu,
który ją wydał. Z rozwiązań przyjętych w Ordynacji podatkowej wynika jednak, że – tak
jak w Kodeksie postępowania administracyjnego – od tej zasady dopuszczalne są wyjątki.
Wyjątek taki ustanawia już w ramach postępowania odwoławczego art. 226 § 1 o.p.,
dopuszczając samokontrolę organu pierwszej instancji. Jeżeli organ podatkowy, który
wydał decyzję, uzna, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie
w całości, wyda nową decyzję, którą uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Ordynacja
podatkowa nie uwzględnia tego, że w sprawach podatkowych może wystąpić wie-
lość stron. Tylko w takim przypadku, jeżeli odwołanie wniosą wszystkie strony, organ
pierwszej instancji będzie mógł uchylić decyzję, pod warunkiem że zarzuty i żądania
w odwołaniu nie będą sprzeczne. Tylko w takiej sytuacji organ pierwszej instancji będzie
mógł uwzględnić odwołanie stron w całości.
Czynności procesowe podjęte przez organ w ramach samokontroli odbywają

się w dwóch fazach. Pierwsza faza obejmuje przeprowadzenie kontroli własnego
postępowania, polegającej na ponownym rozpoznaniu i rozpatrzeniu sprawy oraz na
ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie może być zmienione. W fazie drugiej
następuje konfrontacja tego stanowiska z żądaniem strony. Wynik konfrontacji może
być różny. W grę wchodzą tu trzy sytuacje:
– po pierwsze organ ustala, że żądanie strony jest uzasadnione w całości i w związ-
ku z tym jest kompetentny do zmiany lub uchylenia swojej decyzji;

– po drugie organ ustala, że żądanie strony może być uwzględnione tylko częścio-
wo i wówczas ze względu na konstrukcję art. 132 k.p.a., a w postępowaniu podat-
kowym – art. 226 § 1 o.p., nie ma on kompetencji do wzruszenia swojej decyzji33;
– po trzecie organ ustala, że odwołanie, jego zdaniem, nie jest uzasadnione. Kom-
petencja organu pierwszej instancji co do zmiany lub uchylenia własnej decyzji
jest oparta na przesłance uwzględnienia w całości żądania strony, wyłącza to za-
tem właściwość tego organu w sytuacji drugiej i trzeciej34.
Organ pierwszej instancji jest obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę w terminie

siedmiu dni, licząc od dnia, w którym otrzymał odwołanie (art. 133 k.p.a.), a w postę-
powaniu podatkowym – bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni
od otrzymania odwołania (art. 227 § 1 o.p.). Od nowej decyzji stronom służy odwołanie.
Jeżeli organ ten ustalił, że nie ma podstaw do wzruszenia własnej decyzji, to przekazuje
w tym terminie odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. W postę-
powaniu podatkowym organ pierwszej instancji jest obowiązany ustosunkować się do
przedstawionych zarzutów i poinformować stronę o sposobie ustosunkowania się do
nich (art. 227 § 2 o.p.).
Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji. Kodeks postępowania 535

administracyjnego przyjmuje jako generalne rozwiązanie taką konstrukcję, w której
organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia w stosunku do
organu wydającego zaskarżoną decyzję (art. 127 § 2)35. Takie też rozwiązanie przyjęte
jest w postępowaniu podatkowym (art. 220 § 1 o.p.) z zastrzeżeniem wyjątków, w jakich
odwołanie nie zostało oparte na konstrukcji względnej dewolutywności. Odwołanie od
decyzji Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora Krajowej Informacji Podatko-
wej, dyrektora izby administracji skarbowej i samorządowego kolegium odwoławczego
jest oparte w postępowaniu podatkowym na regule braku dewolucji kompetencji na
organy wyższego stopnia (art. 13 § 1 pkt 2 lit. c, art. 13 § 2 pkt 2, art. 221 o.p.).
Od zasady usytuowania organu odwoławczego na podstawie względnej dewolutywności

i przyznania właściwości organom bezpośrednio wyższego stopnia Kodeks postępowania
33
Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.03.1985 r., III SA 119/85, ONSA 1985/1,
poz. 16: „Jeżeli organ, który wydał decyzję zaskarżoną odwołaniem, uzna, że odwołanie tylko w części
zasługuje na uwzględnienie, nie może zmienić lub uchylić swojej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a., lecz
jest obowiązany odwołanie wraz z aktami sprawy przesłać organowi odwoławczemu”.
34
Tryb zmiany lub uchylenia decyzji w wyniku samokontroli organu pierwszej instancji jest szczegól-
nie rozwinięty w postępowaniu odwoławczym w sprawach ubezpieczeń społecznych. Według art. 83 ust. 5
u.s.u.s. odwołania do sądu wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych, która wydała decyzję. Jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję
w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania (art. 83 ust. 6 u.s.u.s.). Jeżeli odwołanie nie zostało w całości
lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od wniesienia
odwołania, sprawę do sądu z uzasadnieniem (art. 83 ust. 7 u.s.u.s.).
35
B. Adamiak, Usytuowanie organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, AUWr, Prawo
LIV, Wrocław 1975/318, s. 23 i n.

administracyjnego dopuszcza wyjątki, jeżeli wynikają one z ustawy. Przykładem szcze-

gólnego rozwiązania jest art. 89p ust. 1 u.u.c.o., który stanowi, że organem odwoław-
czym od decyzji i postanowień wydanych przez Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców
w sprawach o nadanie lub pozbawienie statusu uchodźcy jest Rada do spraw Uchodźców.
536 Szczególne rozwiązania w zakresie konstrukcji organu odwoławczego przyjmują ustawy

samorządowe, które jako regułę wprowadzają rozwiązanie, w myśl którego organem
odwoławczym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jest samorządowe ko-
legium odwoławcze36. Rozwiązanie to jest uzasadnione dążeniem do zagwarantowania
samodzielności organom samorządu terytorialnego przez wyłączenie prawnej możli-
wości przejęcia przez organy administracji rządowej w wyniku wniesienia odwołania
kompetencji do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych, należących do
zadań samorządu terytorialnego. Artykuł 18 ust. 2 ustawy z 10.05.1990 r. – Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samo-
rządowych37 stanowił o powołaniu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako organu
odwoławczego od decyzji wojewodów w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa
mienia komunalnego przez gminy oraz w sprawach przekazania gminom tego mienia.
537 Postępowanie odwoławcze przed organem drugiej instancji możemy podzielić

na trzy stadia:
1) postępowanie wstępne;
2) postępowanie rozpoznawcze;
3) stadium podjęcia decyzji.
Postępowanie to rozpoczyna się w dacie przekazania organowi odwoławczemu od-

wołania wraz z aktami sprawy, a kończy się w dacie doręczenia lub ogłoszenia decyzji
organu drugiej instancji.
538 Postępowanie wstępne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy po ustaleniu, że

przysługuje mu właściwość instancyjna (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 k.p.a., a w postępo-
waniu podatkowym art. 220 § 2 w zw. z art. 13 § 3 o.p.), podejmuje czynności mające na
celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowa-
niem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze
36
Artykuł 39 ust. 5 u.s.g., art. 38 ust. 3 u.s.p., art. 46 ust. 3 u.s.w. Artykuł 46 ust. 3 u.s.w. wprowadza
szczególne rozwiązanie, stanowiąc, że „Od decyzji, o których mowa w ust. 1, służy odwołanie do samo-
rządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą
– do właściwego ministra”. Brak takiego zastrzeżenia zarówno w ustawach o samorządzie gminnym, jak
i w ustawie o samorządzie powiatowym nie oznacza oczywiście, że właściwe jest samorządowe kolegium
odwoławcze, gdy organy gminy czy powiatu prowadzą orzecznictwo w sprawach powierzonych przez wo-
jewodę. Powierzenie nie wpływa na właściwość ministra do rozpoznania odwołania.
37
Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. Ustawa zmieniona ustawą z 10.02.2017 r. o zmianie ustawy – Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.
poz. 653).

przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn

przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki
wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest ono zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie
została wydana albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją ad-
ministracyjną, a stanowi np. akt prawa miejscowego, czynność materialno-techniczną.
Postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią 539

jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy indy-
widualnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. Od
zasady dwuinstancyjności przepisy prawa wprowadzają wyjątki na rzecz postępowania
jednoinstancyjnego. Decyzje wydane w postępowaniu jednoinstancyjnym nie podlegają
zaskarżeniu w toku instancji (co nie znaczy, że nie mogą być weryfikowane w postępo-
waniu opartym na innych zasadach, np. w postępowaniu sądowym). Niedopuszczalne
jest odwołanie po zrzeczeniu się odwołania przez wszystkie strony. Złożenie oświadcze-
nia woli o zrzeczeniu się prawa odwołania przez ostatnią ze stron postępowania przed
organem administracji publicznej, który wydał decyzję, powoduje, że decyzja nabywa
przymiot ostateczności, a zatem odwołanie jest niedopuszczalne (art. 127a § 2 k.p.a.).
Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje 540

wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego
środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do
czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła
osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu
przed organem pierwszej instancji. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która
twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ
odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpatrzenia od-
wołania organ stwierdzi, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu
prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania
odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym
– na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 o.p.
Jak widać z tego stwierdzenia, należy przyjąć koncepcję subiektywną w odniesieniu do

legitymacji strony do wniesienia odwołania. Twierdzenie jednostki, że decyzja organu
pierwszej instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku, daje podstawę do
wszczęcia postępowania odwoławczego (bo mogła ona być tą stroną, którą pominięto
w postępowaniu w pierwszej instancji), a postępowanie to zakończy się decyzją o umo-
rzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje
podstaw w normach prawa materialnego.
Należy zwrócić również uwagę na inną sytuację, a mianowicie gdy decyzja organu
pierwszej instancji została skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Oso-

ba ta ma legitymację do wniesienia odwołania, bo ma interes prawny w obaleniu takiej

decyzji administracyjnej. Jeżeli chodzi o drugą sytuację niedopuszczalności odwołania
z przyczyn podmiotowych, to wiąże się ona z tym, że strona może z prawnym skutkiem
realizować prawo do odwołania wtedy, gdy ma zdolność do czynności prawnych. W razie
zatem gdy odwołanie wniosła strona, która utraciła zdolność do czynności prawnych,
to ta jej czynność nie może wywołać skutku prawnego.
541 Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym bada, czy odwołanie zostało wniesione
w przewidzianym przepisami terminie. Jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia
odwołania, a wystąpi o jego przywrócenie, to organ odwoławczy ostatecznie rozstrzyga
o jego przywróceniu (art. 59 § 2 k.p.a., art. 163 § 2 o.p.).
W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstęp-

nym organ odwoławczy wydaje albo postanowienie o niedopuszczalności odwo-
łania, albo o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i oba te postanowienia
są ostateczne (art. 134 k.p.a., art. 228 o.p.). W postępowaniu podatkowym organ od-
woławczy kończy postępowanie odwoławcze, w razie gdy odwołanie nie czyni zadość
warunkom określonym w art. 222, postanowieniem o pozostawieniu odwołania bez
rozpatrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 o.p.).
Postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. i art. 228 § 1 o.p. kończą postępowanie
odwoławcze, podlegają zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postanowienia
kończące postępowanie odwoławcze podlegają weryfikacji w trybach nadzwyczajnych
(art. 126 k.p.a., art. 219 o.p.).
542 Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego jest

ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu
pierwszej instancji. Granice postępowania rozpoznawczego generalnie wyznaczają
zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy
obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Zasada ogólna prawdy
obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 122 o.p.,
nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych „do
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego” sprawy indywidualnej. Z zasady praworząd-
ności wypływa obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami
prawa. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy może rozpoznać tylko
tę sprawę, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji.
543 Organ odwoławczy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej

oceny dowodów, dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postę-
powaniu przed pierwszą instancją. Wynik tej oceny może być dwojaki.

Po pierwsze organ odwoławczy może stwierdzić, że organ pierwszej instancji, mimo że

nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodo-
wego w celu ich uzyskania, czyli że w istocie brak było rozpoznania sprawy w pierwszej
instancji. Według obowiązującej do 1.06.2017 r. regulacji Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego takiej wadliwości postępowania w pierwszej instancji organ odwoławczy
nie mógł konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie.
Naruszyłby on bowiem w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając
stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej.
Ponadto zgodnie z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – z art. 229
i art. 233 § 2 o.p., organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzu-
pełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia
postępowania wyjaśniającego w całości, jak to ma miejsce w omawianym przypadku,
organ odwoławczy kasuje decyzję pierwszej instancji i przekazuje sprawę organowi
pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.). Nowe
rozwiązanie wprowadziła do postępowania administracyjnego nowelizacja z 7.04.2017 r.,
pozostawiając stronie prawo do zrezygnowania z dwukrotnego rozpoznania sprawy.
Według art. 136 § 1 k.p.a. regułą jest zatem, że organ odwoławczy właściwy jest do
przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, co oznacza, że w przy-
padku gdy zachodzi konieczność pełnego prowadzenia postępowania, ma wyłącznie
kompetencje kasacyjne. Od tej reguły wprowadzony jest wyjątek, którego granice wy-
znacza art. 136 § 4 k.p.a., stanowiąc, że jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy
postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby
nadmiernie utrudnione, nie prowadzi on postępowania wyjaśniającego, a uchyla decyzję,
przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia.
Jak wskazano, jeżeli strony wyrażą taką wolę, dopuszczalny jest wyjątek od pełnej
dwuinstancyjności w zakresie dwukrotnego rozpoznania sprawy. Według dodanych
do art. 136 k.p.a. rozwiązań: „§ 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prze-
pisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na
jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, or-
gan odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym
do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania,
organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowa-
nia wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. „§ 3. Przepis § 2 stosuje się także
w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie
przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do roz-
strzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni
od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek
o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie
niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy”. W postępowaniu podatkowym wprowadzono
prawo strony do zrzeczenia się pełnego dwukrotnego rozpoznania sprawy. Organ od-

woławczy nie ma zatem kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia, a wyłącznie

kompetencję kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi
pierwszej instancji. Rezygnacja przez stronę z dwukrotnego rozpoznania sprawy daje
podstawy do prowadzenia w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego dającego
podstawy do merytorycznego jej rozstrzygnięcia.
Po drugie organ odwoławczy stwierdza, że postępowanie rozpoznawcze w pierw-

szej instancji wymaga uzupełnienia, nie zostały bowiem ustalone wszystkie
istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. W takim przypadku organ odwoławczy
z urzędu lub na wniosek strony jest obowiązany przeprowadzić uzupełniające postę-
powanie dowodowe. Niepodjęcie przez organ odwoławczy czynności postępowania
dowodowego uzupełniającego prowadzi do wadliwości decyzji organu odwoławczego.
Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a naruszenie to ma istotny wpływ na
wynik sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Uzupełniające postępowanie do-
wodowe organ odwoławczy przeprowadza sam albo może zlecić jego przeprowadzenie
organowi, który wydał zaskarżoną decyzję.
544 W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej nie

został wprowadzony zakaz uwzględniania w fazie postępowania rozpoznaw-
czego przez organ odwoławczy nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych
(a taki zakaz obowiązywał wcześniej na podstawie art. 85 ust. 2 r.p.a. – nie został on
recypowany do Kodeksu postępowania administracyjnego).
Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględ-

nienia tych „nowości”, chyba że prowadzą one do nowej sprawy38. Uzupełniające postę-
powanie dowodowe przeprowadza się według przepisów o postępowaniu przed organem
pierwszej instancji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje
zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu w pierwszej
instancji, który jest uzupełniany przez organ odwoławczy w razie stwierdzenia, że nie
zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. W postępowaniu odwoław-
czym rozpoznanie sprawy prowadzi się według przepisów regulujących postępowanie
przed organem pierwszej instancji (art. 140 k.p.a., art. 235 o.p.).
545 Ordynacja podatkowa wprowadza do postępowania odwoławczego w stadium rozpo-

znania rozprawę. Według art. 200a § 1 o.p. „Organ odwoławczy przeprowadzi w toku
postępowania rozprawę:
1) z urzędu – jeżeli zachodzi potrzeba wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu fak-
tycznego sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin, lub
sprecyzowania argumentacji prawnej prezentowanej przez stronę w toku postę-
powania;
2) na wniosek strony”.
38
B. Adamiak, Odwołanie..., s. 154; J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 54 i n.

Z przyjętego sformułowania „organ przeprowadzi” wynika, że zachowanie tej formy

postępowania rozpoznawczego jest obligatoryjne. Ocena wystąpienia przesłanek prze-
prowadzenia rozprawy należy jednak do organu odwoławczego. Wadliwość tej oceny
będzie podlegać kontroli w razie zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego (art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Gdy o przeprowadzenie rozprawy wystąpi strona, we wniosku musi uzasadnić

potrzebę przeprowadzenia rozprawy, wskazując, jakie okoliczności faktyczne
sprawy powinny być wyjaśnione i jakie czynności powinny być dokonane. Organ odwo-
ławczy rozpoznaje wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy. Jeżeli w ocenie organu
przedmiotem rozprawy mają być okoliczności niemające znaczenia dla sprawy albo
okoliczności te są wystarczająco potwierdzone dowodami, odmawia przeprowadzenia
rozprawy. O odmowie przeprowadzenia rozprawy organ orzeka w formie postanowienia,
na które nie przysługuje zażalenie.
Rozprawa w postępowaniu podatkowym w swojej konstrukcji oparta jest na elementach

kontradyktoryjności przez wprowadzenie udziału upoważnionego pracownika organu
pierwszej instancji, od którego decyzji wniesiono odwołanie (art. 200c § 3 o.p.). Strona
na rozprawie może składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz
przedstawiać dowody na ich poparcie. Strona ma prawo wypowiadać się co do wyników
postępowania dowodowego. Kierujący rozprawą może uchylić pytanie zadane uczest-
nikowi rozprawy, jeżeli nie ma ono istotnego znaczenia dla sprawy. Na żądanie strony
treść uchylonego pytania należy zamieścić w protokole.
Podjęcie decyzji. Rodzaje decyzji kończących postępowanie odwoławcze. Wnie- 546

sienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest zatem
wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia
sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne.
Decyzje merytoryczne. Rozstrzygnięcie w decyzji merytorycznej organu od- 547

woławczego może być następujące:
Po pierwsze może być zgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Będzie

tak wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego
pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu
pierwszej instancji jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe zarówno
z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim przy-
padku organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a w postępowaniu podat-
kowym – z art. 233 § 1 pkt 1 o.p., utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Po drugie może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji (decyzja

merytoryczno-reformacyjna). Będzie to miało miejsce wówczas, gdy rozstrzygnię-
cie organu odwoławczego, podjęte po rozpoznaniu sprawy, nie pokrywa się z treścią
rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wobec tego treść rozstrzygnięcia organu
pierwszej instancji w ocenie organu odwoławczego jest nieprawidłowa ze względu na
niezgodność z prawem lub z punktu widzenia celowości. W takim przypadku organ
odwoławczy ma kompetencję merytoryczno-reformacyjną, w którą go wyposażono.
Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym zgodnie
z art. 233 § 1 pkt 2 lit. a o.p., organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości
albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. W Kodeksie postępowania
administracyjnego i Ordynacji podatkowej nie wymienia się rodzajów wadliwości de-
cyzji organu pierwszej instancji, pozostawiając tym samym swobodę oceny organowi
odwoławczemu, co uzna on za wadliwość decyzji lub postępowania.
Nasuwa się pytanie, czy swoboda ta jest nieograniczona. Na to pytanie należy odpowie-
dzieć przecząco. Podstawy zmiany decyzji organu pierwszej instancji nie może stanowić
wadliwość nieistotna, do której usunięcia jest przewidziany tryb rektyfikacji decyzji,
obejmujący sprostowanie, uzupełnienie oraz wykładnię treści decyzji (art. 111, 112
i 113 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 213 i 215 o.p.). Granicę tej swobody
wyznacza również ustanowiony w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordy-
nacji podatkowej zakaz reformationis in peius.
Artykuł 138 § 4 k.p.a. wprowadza w zakresie rozstrzygnięcia merytoryczno-reforma-

cyjnego szczególne rozwiązanie formalnego nadania bytu prawnego wydanej przez
siebie decyzji. Stanowi, że „Jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie
urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy
do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ
pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści”.
548 Drugim rodzajem rozstrzygnięć organu odwoławczego są decyzje kasacyjne. Na pod-

stawie rozwiązania prawnego zawartego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 233 § 1 pkt 2
lit. a in fine o.p. oraz art. 138 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 233 § 2
i 3 o.p., możemy wyróżnić dwa typy decyzji kasacyjnej, a mianowicie:
1) decyzję kasacyjną typową, czyli kończącą rozpatrzenie sprawy;
2) decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia
przez organ pierwszej instancji.
549 Istota decyzji kasacyjnej pierwszego typu polega na tym, że organ odwoławczy
uchyla decyzję organu pierwszej instancji, nie rozstrzygając sprawy pod wzglę-
dem merytorycznym (co do jej istoty).

Dopuszczalność wydania decyzji tego typu przez organ odwoławczy będzie ograniczona
do przypadków, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej
sprawy w ogóle bądź nie było tych podstaw do rozpatrzenia jej w drodze postępowania
administracyjnego czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego określonego
rodzaju. Przykładowo będzie chodziło o sytuację, gdy decyzja organu pierwszej instan-
cji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy ona sprawy już rozstrzygniętej
decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, gdy
wydano ją w sprawie, w której niedopuszczalna jest droga administracyjna, jeżeli została
ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej.
Brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy może dotyczyć części sprawy,
np. w razie wielości stron, gdy stwierdzi co do określonych podmiotów brak interesu
prawnego lub obowiązku prawnego. W takim zakresie umarza postępowanie. Podstawy
do wydania decyzji kasacyjnej pokrywają się zatem częściowo z podstawami stwier-
dzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy nie może natomiast zastosować sankcji
nieważności i stwierdzić nieważności decyzji organu pierwszej instancji.
Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12.03.1981 r., SA 472/8139,

że „Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję
zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasad-
ności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować
art. 156 § 1 k.p.a.”. Nie oznacza to, że wycofujemy się z poglądu, iż podstawy decyzji
kasacyjnej organu odwoławczego pokrywają się częściowo z podstawami stwierdzenia
nieważności decyzji. Oznacza to jednak, że ze względu na rozwiązanie przyjęte w art. 138
§ 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji, ponieważ
nie dopuszczono takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu
odwoławczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji po-
datkowej dopuściły wyłącznie stosowanie sankcji wzruszalności decyzji.
Organ odwoławczy jest obowiązany w przypadku wskazanych wad decyzji organu 550
pierwszej instancji decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie. Wydanie
przez organ odwoławczy w takich przypadkach decyzji merytorycznej, merytoryczno-
-reformacyjnej czy decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego jej
rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest rażącym naruszeniem prawa, będącym
podstawą stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Takie stanowisko
zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.11.1981 r., I SA 2358/8140, wyrażając
pogląd, że „Z tych samych powodów należy stwierdzić nieważność decyzji organu dru-
giej instancji, który – rozpoznając odwołanie od decyzji organu niewłaściwego w spra-
wie – nie ustosunkował się do tej niewłaściwości i rozstrzygnął sprawę co do jej istoty”.
39
ONSA 1981/1, poz. 21.
40
ONSA 1981/2, poz. 116.

Jak wynika z rozważań o typowej kasacyjnej decyzji, organ odwoławczy jest obowiązany
w każdym przypadku rozpoznać merytorycznie sprawę, której dotyczy zaskarżona
decyzja, ale nie zawsze będzie on obowiązany do merytorycznego rozstrzygnięcia
tej sprawy. Stwierdzając brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia
sprawy, organ odwoławczy swoją decyzją uchyla decyzję organu pierwszej instancji
i umarza postępowanie w całości albo w części. Należy podkreślić, że zastrzeżenia budzi,
w kontekście rozwiązania przyjętego w art. 138 k.p.a., sensowność brzmienia ostatniego
członu zdania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: „umarza postępowanie pierwszej instancji”. Biorąc
bowiem pod uwagę kompetencje organu odwoławczego, należy stwierdzić, że tylko
wyjątkowo, w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa wraca do pierwszej
instancji; prawidłowym rozwiązaniem powinno być zatem umorzenie postępowania
w sprawie. Takie rozwiązanie przyjmuje Ordynacja podatkowa, stanowiąc w art. 233
§ 1 pkt 2 lit. a in fine: „uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w sprawie”.
W postępowaniu podatkowym należy jeszcze wyróżnić typową decyzję kasacyjną, ale

niezawierającą orzeczenia o umorzeniu postępowania. W razie bowiem gdy organ od-
woławczy stwierdzi, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości,
uchyla w całości decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazuje do rozpatrzenia
właściwemu organowi pierwszej instancji (art. 233 § 1 pkt 2 lit. b o.p.).
551 Drugim typem rozstrzygnięć kasacyjnych organu odwoławczego są decyzje

kasacyjne połączone z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego
rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ten typ decyzji kasacyjnej różni się od tej
decyzji kasacyjnej, o której była wcześniej mowa, tym, że może być zastosowany wtedy,
gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia
danej sprawy indywidualnej.
Według art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. „Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną
decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierw-
szej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,
a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”.
Zgodnie z art. 233 § 2 zdanie pierwsze o.p. „Organ odwoławczy może uchylić w cało-
ści decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia
przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia
postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części”. Dopuszczalność wydania
przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest zatem ograniczona przez to,
że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym art. 233 § 2 w zw.
z art. 229 o.p. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres
czynności postępowania wyjaśniającego („konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma
istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie”, „rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego
przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części”).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponow-

nego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowa-
dzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego41, a zatem gdy:
1) organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (po-
stępowania dowodowego);
2) postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) zostało przeprowadzone,
ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności pro-
wadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału
w postępowaniu).
Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępo-

wania wyjaśniającego (postępowania dowodowego), jeżeli nie było podstaw do
zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 k.p.a., art. 139
§ 1 o.p.) lub było prowadzone ono z rażącym naruszeniem przepisów postępowania,
nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to bowiem zasadę
dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu
sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy w postępowaniu podatkowym ma wy-
łącznie kompetencje kasacyjne, a w postępowaniu administracyjnym ma kompetencje
kasacyjne, chyba że strona (strony) złoży (złożą) oświadczenie woli, że wyraża (wyrażają)
zgodę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy.
W postępowaniu administracyjnym i postępowaniu podatkowym, zgodnie z art. 138 552

§ 2 k.p.a. i art. 233 § 2 o.p., ocena, czy wystąpiła przesłanka, od której jest uzależnione
wydanie decyzji kasacyjnej, należy do organu odwoławczego. Trzeba jednak mieć na
uwadze, że w przypadku rażącego naruszenia norm prawa procesowego organ odwo-
ławczy, aby mógł ocenić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, musiałby
przeprowadzić w całości postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe), a do
tego nie jest on uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem
z treścią art. 136 § 1 k.p.a. i art. 229 o.p. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko
dodatkowe postępowanie wyjaśniające. W przypadku zatem rażącego naruszenia
norm prawa procesowego przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy ma
tylko kompetencje kasacyjne. W postępowaniu administracyjnym dopuszczono wy-
jątek oparty na rezygnacji przez stronę z pełnej dwuinstancyjności rozpoznania sprawy
(art. 136 § 2 i 3 k.p.a.), co daje podstawy do prowadzenia postępowania wyjaśniającego
niezależnie od przyczyn braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez organ
pierwszej instancji. Wyłączona jest w takim przypadku dopuszczalność wydania decyzji
kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, a organ odwoławczy
obowiązany jest do wydania decyzji merytorycznej (art. 138 § 1 k.p.a.). W przypadku zaś
naruszenia w pierwszej instancji norm prawa procesowego, którego nie można zakwali-
fikować jako rażące, organ odwoławczy będzie obowiązany do usunięcia skutków tych
41
S. Marcinkiewicz, Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1976,
s. 88 i n.

naruszeń w toku postępowania odwoławczego, podejmując w odpowiednim zakresie

postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe). Wydając decyzję kasacyjną
połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej
instancji, organ odwoławczy wskazuje, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod
uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.).
W postępowaniu administracyjnym, wydając decyzję kasacyjną z przekazaniem sprawy

do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy w przypadku błędnej wykładni prze-
pisu prawa przyjętej przez organ pierwszej instancji ma obowiązek zawarcia w decyzji
kasacyjnej wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów.
Decyzja kasacyjna połączona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez

organ pierwszej instancji nie może być wydana w sytuacji innej niż ta, która została
określona w art. 138 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 233 § 2 o.p.
Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie
dają organowi odwoławczemu podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej tego typu.
Dobitnie zaznaczył to Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z 25.05.1983 r.,

II SA 403/8342: „Organ odwoławczy, który uznał, że decyzja organu pierwszej in-
stancji nie budzi zastrzeżeń merytorycznych, lecz mimo to decyzję tę uchylił i przekazał
sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko z tego powodu, że jako podstawę prawną
powołano przepis nieobowiązujący w czasie jej wydania, dopuszcza się rażącego naru-
szenia art. 138 § 2 k.p.a.”.
553 Sprzeciw na drodze sądowej. Nowelizacją z 7.04.2017 r. wprowadzono odrębny środek

zaskarżenia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia
w postępowaniu administracyjnym, wydany na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie
z art. 64a p.p.s.a. „Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże
strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw [...]”. O prawie do
tego środka zaskarżenia organ odwoławczy obowiązany jest stronę pouczyć w decyzji
(art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a.). Taki środek zaskarżenia nie jest wprowadzony do zaskarżenia
decyzji kasacyjnych w postępowaniu podatkowym. Decyzja organu odwoławczego
o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia zaskarżalna jest do sądu admini-
stracyjnego skargą.
W postępowaniu podatkowym obowiązuje szczególna regulacja prawna wydania decyzji

kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej in-
stancji, w razie gdy podstawą prawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy jest norma
prawna pozostawiająca rozstrzygnięcie sprawy uznaniu organu. Według art. 233 § 3 o.p.
„Samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej
42
ONSA 1983/1, poz. 38.

i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozo-
stawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji.
W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając od-
wołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji”. Wprowadzenie ograniczenia
kompetencji merytorycznej ma uzasadnienie w tym, że podatki są dochodami jednostek
samorządu terytorialnego, a zatem wszelkie rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących
uszczuplenia tych dochodów publicznych powinny być pozostawione ocenie organów
wspólnoty samorządowej.
Postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowa- 554

nia odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (art. 138
§ 1 pkt 3 w zw. z art. 137 k.p.a., art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 232 o.p.). Wykonanie przez
stronę decyzji organu pierwszej instancji przed postępowaniem odwoławczym lub
w czasie jego trwania nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.
Umorzenie w takim wypadku postępowania odwoławczego stanowi rażące narusze-
nie prawa43. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpi, gdy prowadzenie tego
postępowania będzie bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania odwoław-
czego wystąpi np. wtedy, gdy przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja nieostateczna,
a inna czynność lub decyzja ostateczna, w razie gdy osoba wnosząca odwołanie nie ma
w sprawie interesu prawnego, w razie śmierci strony, gdy sprawa administracyjna ma
charakter ściśle związany ze stroną i prawa nie przechodzą na następców prawnych, gdy
cofnięcie odwołania przez stronę uznano za skuteczne przez organ odwoławczy, gdy
brak właściwości organu odwoławczego do rozpoznania odwołania. Decyzja o umo-
rzeniu postępowania odwoławczego powoduje, że zaskarżona decyzja organu pierwszej
instancji, już jako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, pozostaje w obrocie prawnym.
Zagadnienie zakazureformationis in peiusw postępowaniu odwoławczym. 555

W doktrynie procesu administracyjnego44, cywilnego i karnego, postuluje się
wprowadzenie do konstrukcji prawnej postępowania odwoławczego zakazu reforma-
tionis in peius45. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może
zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na nieko-
rzyść odwołującej się strony. Wprowadzenie zakazu reformationis in peius wywodzi
się z istoty środków zaskarżenia. Zwolennicy wprowadzenia tego zakazu wychodzą
bowiem z założenia, że środki zaskarżenia służą obronie interesu strony. W związku
z tym organ odwoławczy powinien konwalidować tylko te czynności i rozstrzygnięcia,
które przez uchybienia organu pierwszej instancji krzywdzą stronę, która się odwołuje.
43
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 859.
44
Odmienne stanowisko zajmował J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji..., s. 69 i n. Zob. też
J. Zimmermann, Aksjomatypostępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 221 i n.; W. Dawidowicz,
Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 164–165.
45
B. Adamiak, Odwołanie..., s. 179 i podana tam literatura.

Wyłania się pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym powinien obowiązywać

zakaz reformationis in peius i jakie stoją za tym motywy. Za odrzuceniem tej instytucji
przemawia kilka argumentów. Jest to przede wszystkim sama konstrukcja odwołania
– wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego
rozpatrzenia sprawy indywidualnej. Wynika z tego, że zakres postępowania odwo-
ławczego powinien co najmniej odpowiadać zakresowi postępowania prowadzonego
w pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego powinna być doskonalsza, oparta
na wszechstronnie ustalonym stanie faktycznym i zgodna z prawem. Organ odwoławczy
powinien więc mieć możliwość zajęcia w danej sprawie stanowiska zgodnego z warun-
kami, o których była mowa, niezależnie od rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu
pierwszej instancji.
Za wprowadzeniem instytucji zakazu zmiany na gorsze przemawia potrzeba stworze-

nia stronie możliwości podjęcia obrony jej interesów. Brak zakazu, o którym mowa,
ogranicza bowiem swobodę strony w podjęciu dalszej obrony swoich interesów, a to
w obawie przed pogorszeniem tej sytuacji, którą ukształtowała decyzja organu pierw-
szej instancji. Zagwarantowanie stronie swobody podjęcia obrony swoich interesów
jest dostatecznie ważnym argumentem przemawiającym za wprowadzeniem instytucji
zakazu reformationis in peius. Przy innym rozwiązaniu obowiązywanie ogólnej zasady
dwuinstancyjności jako podstawowej gwarancji ochrony interesów byłoby iluzoryczne.
Zakaz reformationis in peius wchodzi ponadto w skład systemu gwarancji prewencyj-
nych prawidłowości działania organów administracji publicznej. Zmusza on te organy
do prawidłowego prowadzenia postępowania i wyważenia rozstrzygnięcia przyjętego
w decyzji, które później nie może już być dowolnie zmienione. Zakaz reformationis in
peius oznacza bowiem, że strona korzysta z ochrony praw nabytych.
Według art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może rozstrzygnąć sprawy indy-
widualnej na niekorzyść odwołującej się strony, chyba że zaskarżona decyzja
rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in
peius został więc w Kodeksie postępowania administracyjnego oparty na dwóch roz-
łącznych kryteriach. Pierwsze z nich to kryterium rażącego naruszenia prawa w decyzji
organu pierwszej instancji. Do tego kryterium nie można mieć żadnych zastrzeżeń.
Wprowadzenie w tym zakresie zakazu reformationis in peius równałoby się nałożeniu na
organ obowiązku działania z rażącym naruszeniem prawa, co byłoby sprzeczne z zasadą
praworządności, rodząc obowiązek organu wyższego stopnia stwierdzenia nieważności
decyzji organu odwoławczego lub uchylenia jej w trybie wznowienia postępowania.
556 Dopuszczalność odstąpienia od zakazu reformationis in peius, jeżeli zostało rażąco

naruszone prawo, biorąc pod uwagę podstawy weryfikacji decyzji poza tokiem instancji
oraz w drodze sądowej, trzeba ocenić pozytywnie. Należy podkreślić, że przez pojęcie
rażącego naruszenia prawa trzeba rozumieć tylko kwalifikowane przypadki naruszenia

prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 146, art. 145b
i art. 156 § 1 k.p.a.47 Wyznaczenie granic zakazu reformationis in peius w ten sposób
oznacza, że naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji w przy-
padku, gdy strona odwołująca się nabyła prawo na podstawie decyzji organu pierwszej
instancji. Dopuszczalność reformacji decyzji organu pierwszej instancji zostaje wobec
tego uzależniona od przesłanki, której treścią jest ochrona praw nabytych strony od-
wołującej się od decyzji. Naruszenie w decyzji odwoławczej tej przesłanki przez organ
odwoławczy należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, dające podstawę do
stwierdzenia nieważności decyzji. Zawarte w art. 139 k.p.a. sformułowanie, głoszące,
że „Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się
[...]” [podkr. B.A.], oznacza niedopuszczalność zastosowania wykładni rozszerzającej
do przesłanek odstąpienia od zakazu reformationis in peius wymienionych w dalszej
części tego przepisu.
Drugim kryterium dopuszczalności zmiany decyzji zaskarżonej na niekorzyść strony 557

odwołującej się jest rażące naruszenie interesu społecznego decyzją organu pierwszej
instancji. Dopuszczalność reformationis in peius oznacza możliwość reformacji decyzji
organu pierwszej instancji w przypadku naruszenia prawa, którego to naruszenia nie
kwalifikuje się jako rażącego, oraz z powodu wadliwych decyzji pod względem celo-
wości, jeżeli oba te elementy mieszczą się w przesłance rażącego naruszenia interesu
społecznego.
Pojęcie rażącego naruszenia interesu społecznego należy do pojęć nieostrych,

co oznacza, że organ odwoławczy ma znaczną swobodę interpretacji przepisu
i będzie mógł dokonać reformacji decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść strony
odwołującej się ze względu na każdy rodzaj wadliwości tej decyzji. Trudno zatem mówić
o wprowadzeniu do Kodeksu postępowania administracyjnego zakazu reformationis
in peius. Należy pamiętać jednak o niedopuszczalności interpretacji poszczególnych
przepisów w oderwaniu od kontekstu, jaki stanowi całość rozwiązań prawnych danej
ustawy. Pojęcie rażącego naruszenia interesu społecznego, jako pojęcie niedookreślone,
pozostawia organowi odwoławczemu znaczną swobodę wartościowania rozstrzygnięcia
przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji. Odstępując na tej podstawie od zakazu
reformationis in peius, organ odwoławczy jest obowiązany w uzasadnieniu swojej decyzji
zamieścić wywód wykazujący rażące naruszenie interesu społecznego przez decyzję
organu pierwszej instancji. Ta ocena podlega weryfikacji zarówno przez organ wyższego
stopnia, jak i przez sąd administracyjny. Naruszenie zakazu reformationis in peius przez
46
Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, orzeczenie
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Organ odwoławczy związany jest stanem prawnym obowią-
zującym w dniu podjęcia decyzji, a więc dotyczy to stanu prawnego wynikającego z orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego oraz orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
47
Por. wyrok NSA z 12.03.1986 r., III SA 1398/85, ONSA 1987/1, poz. 4, zawierający przykład dopusz-
czalności odstąpienia od przestrzegania zakazu reformationis in peius wtedy, gdy organ pierwszej instancji
wydał decyzję bez podstawy prawnej.

organ odwoławczy należy zakwalifikować jako naruszenie prawa stanowiące podstawę

uchylenia decyzji odwoławczej.
558 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa opiera konstrukcję prawną

zakazu reformationis in peius na takich elementach jak Kodeks postępowania ad-
ministracyjnego. Według art. 234 o.p. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na
niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza pra-
wo lub interes publiczny. Ordynacja przyjmuje zasadę zakazu reformationis in peius,
dopuszczając od niej wyjątki w dwóch przypadkach: po pierwsze wtedy, gdy decyzja
rażąco narusza prawo, przez które to pojęcie należy rozumieć naruszenia wyliczone
w art. 240 i 247 o.p., po drugie, w razie gdy decyzja rażąco narusza interes publiczny.
Biorąc pod uwagę konstrukcję wyjątku od zakazu reformationis in peius, należy przyjąć,
że określony stopień naruszenia dotyczy zarówno prawa, jak i interesu publicznego.
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

559 Podniesienie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego do rangi zasa-
dy ogólnej spowodowało konieczność dostosowania do tej zasady wszystkich rozwiązań
prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności
stało się nieodzowne zagwarantowanie stosowania tej zasady w postępowaniu prowa-
dzonym przez ministrów.
Tradycyjnie jednoinstancyjność postępowania przed tymi organami była uzasadniana

względami strukturalnymi, tym że na ministrach kończy się tok instancji administracyj-
nych i brak organu, któremu można byłoby powierzyć kompetencję do rozpatrywania
odwołań48. Jednoinstancyjność postępowania w tych przypadkach została złagodzona
środkiem zaskarżenia opartym na konstrukcji niedewolutywności. Strona niezadowo-
lona z decyzji ministra może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę ponownego postępowania w tej
samej sprawie (art. 127 § 3 k.p.a.). Niedewolutywna konstrukcja wniosku o ponowne
rozstrzygnięcie sprawy wywoływała zastrzeżenia co do prawa do obiektywnego rozpo-
znania sprawy przez przyznanie kompetencji ministrowi do ponownego prowadzenia
postępowania w sprawie. W orzecznictwie sądowym przyjmowano, że dla zapewnienia
prawa do obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy należy do ministra sto-
sować art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6.12.2011 r., SK 3/1149, orzekł, że „Art. 127

§ 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-
48
B. Adamiak, Prawo odwołania w świetle nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr,
Prawo LXXVIII, Wrocław 1978/446, s. 11.
49
OTK-A 2011/10, poz. 113.

stępowania administracyjnego [...] w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej

funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w po-
stępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną
decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej”.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia, który

służy również od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe
kolegium odwoławcze (art. 127 § 3 k.p.a.). W tym przypadku oparcie środka zaskarżenia
na założeniu niedewolutywności jest uzasadniane nie względami strukturalnymi, jak ma
to miejsce w przypadku decyzji ministrów, a dążeniem do zagwarantowania szerokiej
samodzielności organom samorządu terytorialnego.
Ustawy szczególne stanowią o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie

sprawy w postępowaniu przed innymi organami powołanymi do prowadzenia postępo-
wania administracyjnego. Na przykład według art. 23 ust. 4 p.s.w.n. „Od decyzji admi-
nistracyjnych wydanych przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy”.
Ograniczenie zasady dwuinstancyjności uzasadnione jest autonomią uczelni, a w następ-

stwie ograniczeniem kompetencji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego.
Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy

dotyczące odwołań od decyzji.
Z rozwiązania o zastosowaniu odpowiednich przepisów dotyczących odwołania wy-

nika, że będą miały zastosowanie wprost przepisy dotyczące legitymacji, wymogów
formalnych, mocy wniosku, czynności wstępnych organu odwoławczego. Nie będą
miały zastosowania przepisy dotyczące postępowania przed organem pierwszej in-
stancji (art. 132 k.p.a.) i decyzji kasacyjnych z przekazaniem sprawy do ponownego
rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.).
Strona ma prawo dokonać wyboru, czy korzystać z tego środka zaskarżenia na drodze 560
administracyjnej, czy zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego. Wykorzystanie
wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy nie stanowi przesłanki dopuszczalności
skargi do sądu administracyjnego, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepi-
sach szczególnych (np. przy skardze na decyzje konsula). W razie jednak wielości stron
skorzystanie przez jedną z nich z tego środka zapewnia jego pierwszeństwo w rozpa-
trzeniu przed skargą do sądu administracyjnego.
W postępowaniu podatkowym nie została wprowadzona instytucja wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej, dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektora izby

administracji skarbowej lub samorządowe kolegium odwoławcze służy odwołanie,

które rozpatrują te organy. W takim zakresie zatem odwołanie ma konstrukcję niede-
wolutywną.
4. Zażalenie
561 Zażalenie jest środkiem zaskarżenia służącym od postanowień. Prawo do
wniesienia zażalenia jest inaczej skonstruowane aniżeli prawo do odwołania.
Zażalenie służy bowiem tylko na postanowienia, co do których Kodeks postępowania
administracyjnego, a w postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa przewidują
wprost w przepisach szczegółowych ich zaskarżalność w drodze zażalenia (art. 141 § 1
k.p.a., art. 236 § 1 o.p.). Postanowienia, co do których wymienione ustawy nie prze-
widziały dopuszczalności wniesienia zażalenia, mogą być zaskarżone tylko łącznie
z odwołaniem. W takim przypadku zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesamoistnym.
562 Legitymacja do wniesienia zażalenia jest również inaczej określona. Wprawdzie art. 141
§ 1 k.p.a. stanowi, że uprawnienie to służy stronie, jednak w przepisach szczegółowych
uprawnienie to przyznano również innym uczestnikom postępowania. Związane jest
to z tym, że adresatem postanowienia może być nie tylko strona, lecz także mogą nim
być inni uczestnicy postępowania, np. świadkowie, biegli, osoby trzecie. Konsekwentnie
zatem przyznano im też uprawnienie do wniesienia zażalenia na dotyczące ich postano-
wienia, jeżeli Kodeks postępowania administracyjnego wprost o tym stanowi (np. art. 88
§ 1). W postępowaniu podatkowym tak również należy interpretować legitymację do
wniesienia zażalenia (art. 236 § 2 o.p.).
563 Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) posta-
nowienia stronie (art. 141 § 2 k.p.a., art. 236 § 2 o.p.). Regułą jest, że postanowienia,
od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie w postaci papierowej lub elektro-
nicznej. Jeśli chodzi o wymagania co do treści, formy i trybu wnoszenia zażalenia, to
odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołania.
Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym. Wniesienie za-

żalenia nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia, ale organ ad-
ministracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie,
gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym Ordynacja
podatkowa nie reguluje mocy zażalenia. Uregulowano wykonalność postanowień.
Postanowienia nieostateczne, które nakładają obowiązek podlegający egzekucji admi-
nistracyjnej, są tytułem egzekucyjnym tylko wtedy, gdy postanowieniu nadano rygor
natychmiastowej wykonalności (art. 239j w zw. z art. 239a o.p.).

Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań 564

(art. 144 k.p.a., art. 239 o.p.). Zastrzeżenie „odpowiedniości” stosowania przepisów
o odwołaniach do zażaleń trzeba traktować jako wyraz przezorności ustawodawcy, który
liczy się z możliwością istnienia nieprzewidzianych odrębności postanowień i trybu
rozpatrywania zażalenia. Zresztą również takie zastrzeżenie „odpowiedniości” jest po-
czynione w art. 126 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 219 o.p. w odniesieniu
do przepisów o decyzjach, które mają zastosowanie do postanowień. Praktyczne skutki
zastrzeżenia „odpowiedniości” mogą ujawnić się ze względu na brak suspensywnego
skutku zażalenia oraz przede wszystkim w odniesieniu do zażalenia wnoszonego jako
środek niesamoistny, bo wtedy kwestionuje się postanowienie podejmowane w uprosz-
czonej formie, często ogłoszone ustnie, bez uzasadnienia.

Część czwarta. Czynności procesowe trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego
413
Część czwarta
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU
NADZWYCZAJNEGO POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO

Rozdział XVI. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej415
Rozdział XVI
ZAGADNIENIE WADLIWOŚCI DECYZJI

ADMINISTRACYJNEJ
Decyzja administracyjna jest prawidłowa, jeżeli łącznie spełnia dwie prze- 565
słanki:
1) jest zgodna z normami materialnego prawa administracyjnego,
2) została wydana zgodnie z normami procesowego prawa administracyjnego.
Decyzja naruszająca normy materialne lub procesowe jest wadliwa. W klasycznej dok-
trynie prawa administracyjnego koncepcja prawidłowości decyzji administracyjnej
oparta była na zgodności z normami materialnego prawa administracyjnego i proceso-
wego prawa administracyjnego obowiązującymi w dniu wydania decyzji1. Współczes-
na koncepcja uwzględnia nadto wydanie decyzji administracyjnej na podstawie aktu
normatywnego niekonstytucyjnego, a w zakresie decyzji administracyjnej wydanej na
podstawie przepisu prawa unijnego – orzeczenia TSUE o nieważności przepisu prawa
unijnego, jak i wadliwości jego wykładni2. Przesłanki prawidłowości decyzji admi-
nistracyjnej – widzianej jako procesowa forma aktu administracyjnego – mogą być
rozpatrywane z uwagi na poprawność rozstrzygnięcia sprawy, której decyzja dotyczy,
konkretyzując prawa i obowiązki stron. W tym przypadku zagadnienie wadliwości de-
cyzji administracyjnej będzie rozpatrywane szczegółowo odnośnie do poszczególnych
elementów decyzji oraz postępowania, w którym ją wydano.
Teoria wadliwości decyzji administracyjnej musi pogodzić ze sobą wymagania interesu 566
ogólnego (zbiorowego, społecznego) oraz interesu jednostkowego (indywidualnego),
musi również godzić ze sobą wymagania wynikające z zasady praworządności i z za-
1
„Akt administracyjny jest wtedy prawidłowy: 1) jeśli został prawidłowo, tj. zgodnie z prawdą, ustalony
stan faktyczny danego stosunku; 2) jeśli została prawidłowo, tj. zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni,
wybrana norma prawna; 3) jeśli z obu przesłanek została prawidłowo wyprowadzona konkluzja (sentencja
aktu administracyjnego)”. Por. E. Iserzon, H. Groszyk, A. Słomiński, Prawo do zaskarżenia aktu administra-
cyjnego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, t. I, Lublin 1954, s. 50.
2
B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser,
Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 287–288.

416 Część czwarta. Czynności procesowe trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego
sady trwałości decyzji administracyjnej. Mając to na uwadze, trzeba uznać słuszność

stwierdzenia, że jakakolwiek, choćby najmniejsza wada decyzji nie może już powodo-
wać wycofania jej z obrotu prawnego. Przemawia to za trafnością stanowiska doktryny,
w której przy badaniu zagadnienia wadliwości decyzji administracyjnych przyjmuje się
założenie istnienia gradacji wad decyzji. Określony ciężar gatunkowy wad powoduje
zastosowanie określonych sankcji w zakresie skutków prawnych decyzji w postaci albo
sankcji wzruszalności decyzji, albo też sankcji nieważności decyzji3.
Rozważenie zagadnienia wadliwości decyzji w zakresie zdolności do wywoływania

skutków prawnych jest w pełni uzasadnione. Celem, któremu służy wydanie decyzji,
jest wywołanie skutku prawnego, a zatem pozbawienie decyzji tej zdolności należy do
kwestii o charakterze zasadniczym.
567 Koncepcja nieważności decyzji opiera się na założeniu, że decyzje nieważne

nie wywołują skutku prawnego od momentu wydania, są aktami pozornymi,
nieistniejącymi, niemającymi mocy prawnej. Założenie będące u podstaw koncepcji
wzruszalności decyzji jest inne, bo uznaje się, że decyzje wzruszalne wywołują skutki
prawne, mają moc obowiązującą do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego.
Koncepcja decyzji nieważnej, potraktowanej jako akt pozorny, nasuwa uwagi

krytyczne. Przede wszystkim powstaje pytanie o argumenty, na których przed-
stawiciele doktryny prawa administracyjnego budują twierdzenie, że decyzja nieważna
jest aktem pozornym, aktem nieistniejącym. Wypada stwierdzić, że takich argumentów,
wypowiedzianych wprost, po prostu brak. Spróbujmy założyć, że takie argumenty jednak
są, i podejmijmy próbę ich wyszukania.
Decyzja administracyjna jest czynnością prawną, a czynność prawna polega na

oświadczeniu woli składanym w celu wywołania określonych skutków prawnych.
Jeżeli przyjmiemy, że do istotnych elementów czynności prawnej należy wywołanie
skutków prawnych, to jeżeli ten element nie wystąpi, będziemy mogli powiedzieć, że
czynność prawna nie istnieje4, a zatem decyzja nieważna, niebędąca zdolną do wywoła-
nia skutku prawnego, jest aktem pozornym. I tu kryłaby się odpowiedź na postawione
pytanie. Jeżeli natomiast uznamy, że czynność prawna jest wyłącznie środkiem służącym
do osiągnięcia określonego skutku prawnego, umiejscawiając ten skutek poza samym
pojęciem czynności prawnej, to nie będziemy mogli twierdzić, że brak skutku prawnego
powoduje nieistnienie czynności prawnej, a w konsekwencji nie będziemy mogli uznać
3
Szerzej o wadliwości decyzji administracyjnej B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław
1986, s. 28 i n. oraz powołana tam literatura.
4
J. Preussner-Zamorska, Nieważność jako postać wadliwości czynności prawnej, Kraków 1977, s. 74.

decyzji nieważnej za akt pozorny5. Rozstrzygnięcie kwestii, czy decyzja nieważna jest
aktem pozornym, czy też ma ona moc prawną, ma istotne znaczenie.
Akt pozorny nie wchodzi do obrotu prawnego, nie ma cechy prawomocności, nikt
tym aktem nie będzie związany ani też nie będzie potrzeby eliminowania go z obrotu
prawnego przy zastosowaniu trybu określonego przepisami prawa. Uznanie decyzji
nieważnej za akt pozorny oznacza postawienie znaku równości pomiędzy pojęciem
decyzji nieważnej i pojęciem decyzji nieistniejącej.
Odpowiedź na pytanie, czy konstytutywnym elementem pojęcia czynności prawnej jest

zdolność do wywołania skutku prawnego, nie jest łatwa.
Doktryna prawa administracyjnego nie zajmuje się szerzej problematyką czynno-

ści prawnej, brak również obszerniejszych rozważań o tych zagadnieniach w teorii
prawa. Doktryna prawa cywilnego nie zajmuje w tej kwestii stanowiska jednoznacznego.
Wychodząc z różnie określanego w szczegółach, ale generalnie akceptowanego pojęcia
czynności prawnej, rozumianej jako oświadczenie woli złożone w celu wywołania skutku
prawnego, należy uznać, że decyzja nieważna ma moc prawną. Skoro więc elementem
konstytutywnym czynności prawnej jest oświadczenie woli, a jej celem jest wywoła-
nie skutku prawnego umiejscowionego poza pojęciem czynności prawnej, to decyzja
nieważna nie może być aktem pozornym czy tym bardziej aktem nieistniejącym. Taka
decyzja istnieje, ponieważ istnieje tzw. zewnętrzny stan faktyczny czynności prawnej6,
jednakże ze względu na wady, jakimi dotknięta jest decyzja, nie będzie ona zdolna do
wywołania skutku prawnego.
Po takim stwierdzeniu od razu nasuwa się pytanie, jakie znaczenie ma w obrocie praw-
nym decyzja, która nie jest zdolna do wywołania skutku prawnego. Aby na to pytanie
odpowiedzieć, trzeba powiązać rozważania o czynności prawnej z zagadnieniem skutku
prawnego decyzji administracyjnej.
Skutkiem prawnym decyzji administracyjnej będzie powstanie, zmiana, wy- 568

gaśnięcie konkretnego stosunku prawnego lub też stwierdzenie istnienia albo
nieistnienia tego stosunku. Z momentem wejścia do obrotu prawnego decyzja wywołuje
skutki prawne.
5
J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983, s. 34 i n.
oraz 104 i n. i podana tam literatura.
6
J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności prawnej..., s. 104; zob. też W. Siedlecki, Nieważność
procesu cywilnego, Warszawa 1965, s. 66.

Jak teraz pogodzić to następstwo wejścia decyzji do obrotu prawnego z koncep-

cją nieważności? Zagadnienie to łączy się z problemem rozpatrywanym w teorii
prawa – stosunku prawa do rzeczywistości7.
W określeniu stosunku prawa do rzeczywistości dostrzega się dwa przeciw-

stawne sobie nurty badawcze: „[...] wartościująco-normatywny oraz empiryczny,
socjologiczny. Założenia każdego z tych kierunków mają decydujące znaczenie dla in-
teresującej instytucji. Koncepcja nieważności zachodzącej w przypadku, gdy czynność
nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, opiera się na założeniach pierwszego
z powyższych kierunków. Doktryny »wartościująco-normatywne« nie rozpatrują skut-
ków faktycznych ludzkich poczynań, lecz zmierzają do oceny zachowania się w sferze
prawnej. Podatny grunt dla przyjęcia koncepcji nieważności stanowił przede wszystkim
pozytywizm prawniczy. Stanowisko pozytywizmu uznające jedynie prawo stanowione
umożliwiało traktowanie czynności sprzecznych z ustawą za nieważne, »pozbawione
skutków prawnych« [...]. Nieważność stanowi jedno z podstawowych pojęć prawnych
według normatywizmu i zbliżonych doń poglądów w teorii prawa. Przedstawiciele tych
kierunków rozgraniczają sferę bytu (Sein) i powinności (Sollen). Uważają, że czynność
nie wywołuje skutków prawnych w płaszczyźnie normatywnej. Bezskuteczność nie-
ważnej czynności prawnej jest więc tworem myślenia prawniczego, pojęciem prawnym
(Rechtsbegriff), odrębną kategorią nie dającą się sprowadzić do »przyrodniczych form
myślenia« (naturwissenschaftlichen Denken). Koncepcja nieważności decyzji okazuje
się nieprzydatna na gruncie tych wszystkich poglądów, które utożsamiają stosunki
prawne bezpośrednio ze stosunkami życiowymi i społecznymi ujmowanymi jako tzw.
»żywe prawo«”8.
Ścisłe rozdzielenie tych dwóch płaszczyzn nie jest możliwe. Nie można wykluczyć przyj-
mowania takich rozwiązań prawnych, które nie będą uwzględniały faktycznie zaistnia-
łych zdarzeń, pomijając je w sferze powinności, uznając je za niezdolne do wywołania
skutku prawnego9. Jeżeli jednak prawo „[...] ignoruje rzeczywistość, nie liczy się właśnie
z faktycznymi następstwami zdarzeń, to w konsekwencji powstaje rozdźwięk pomiędzy
prawem a życiem. Ustawodawca znajduje się wtedy w roli [...] cudotwórcy, który pragnie
odwrócić przeszłość. Rozbieżność pomiędzy tym, co jest, a tym, co być powinno, wystę-
puje ze szczególną wyrazistością w przypadkach tzw. wadliwych czynności prawnych.
Właśnie tutaj czynności należące do świata rzeczywistego nie są uznawane przez prawo,
jeśli pozostają w sprzeczności z ustawą. Postulat praworządności, ścisłego przestrzegania
prawa wymaga, aby czynności takie nie powodowały w dziedzinie stosunków prawnych
7
T. Zieliński, Nieważność czynności sprzecznych z ustawą w prawie cywilnym, RPEiS 1967/2, s. 69.
8
T. Zieliński, Nieważność czynności..., s. 69–70.
9
T. Zieliński, Nieważność rozwiązania stosunku prawnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagielloń-
skiego” 1968/39, s. 5.

zamierzonych skutków. Z drugiej strony niepodobna lekceważyć faktów dokonanych,

nie brać w rachubę tego, co w następstwie wadliwej czynności już się stało”10.
Dalsze rozważania trzeba prowadzić przy założeniu, że prawo nie może ignorować
rzeczywistości, a rozwiązania prawne powinny być ze sobą spójne.
Decyzja administracyjna korzysta z atrybutu domniemania prawidłowości, co 569

oznacza, że ma ona moc obowiązującą dopóty, dopóki nie zostanie we właściwym
trybie wyeliminowana z obrotu prawnego11. Dotyczy to wszystkich rodzajów decyzji
wadliwych. Uznanie obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji administra-
cyjnej, które może być obalone wyłącznie we właściwym trybie, oznacza zakwestiono-
wanie istnienia w naszym systemie prawnym decyzji administracyjnych nieważnych
z mocy samego prawa12. Konstrukcja nieważności z mocy samego prawa może być
zastosowana jedynie wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie ustanowi w przepisie prawnym
taki wyjątek od obowiązywania domniemania prawidłowości decyzji.
Uregulowania prawne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji

podatkowej są podporządkowane założeniu obowiązywania domniemania prawidłowo-
ści decyzji i nie wprowadzają w tym zakresie żadnych wyjątków. Unormowania nadzwy-
czajnych trybów postępowania, a w interesującej nas kwestii również trybu stwierdzania
nieważności decyzji, nie można bowiem potraktować jako przejawu nadmiaru gorliwości
ustawodawcy. Ten tryb występuje w Kodeksie postępowania administracyjnego i Or-
dynacji podatkowej, bo wyeliminowanie nieważnej decyzji z obrotu prawnego może
nastąpić tylko przez wydanie decyzji, która stwierdza nieważność innej decyzji. Dotyczy
to również decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy odrębnych
przepisów prawa, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a w postępowaniu podat-
kowym – art. 247 § 1 pkt 7 o.p.
Ponadto, co jest nader istotne z uwagi na konstrukcję nieważności decyzji, Kodeks

postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa wprowadzają przesłanki nie-
10
T. Zieliński, Nieważność rozwiązania..., s. 5–6.
11
Takie stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 20.07.1981 r., SA 1478/81,
ONSA 1981/2, poz. 72, sformułował następującą tezę: „Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania
prawidłowości, a zatem organ administracji, który [...] wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją
związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem”.
12
Podobnie postrzega się to zagadnienie w nauce prawa procesowego cywilnego. W. Siedlecki ([w:]
System prawa procesowego cywilnego, t. 3. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Berutowicz, Wrocław
1986, s. 12) stwierdza, że „Orzeczenie sądu wydane w postępowaniu cywilnym musi być uważane za ważne
dopóty, dopóki w drodze innego orzeczenia nie zostanie stwierdzona jego nieważność i w następstwie tego
zostanie ono uchylone lub zmienione. Nie można również przeprowadzać takiego rozróżnienia, jakie w myśl
przepisów prawa cywilnego materialnego przyjmowane jest między zaskarżalnością (zaczepialnością) a nie-
ważnością czynności prawnej, gdyż nieważność na terenie prawa procesowego cywilnego pojmowana jest
inaczej, w szczególności stanowi ona jedną z przyczyn uzasadniających zaskarżalność orzeczenia sądowego
wydanego w postępowaniu cywilnym”.

dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem wykluczają dopuszczalność

wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Decyzja podjęta w przypadku istnienia
przesłanek niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zawiera jedynie roz-
strzygnięcie, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bez
stwierdzenia jej nieważności. Należy również zwrócić uwagę na to, że jeżeli nie zostanie
wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z braku stosownego
wniosku lub zaniechania wszczęcia postępowania z urzędu, to decyzja obarczona wa-
dami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – wyliczonymi
w art. 247 § 1 o.p., pozostanie w obrocie prawnym.
570 Rozważania prowadzone odnośnie do elementów konstytutywnych czynności prawnych

oraz dotyczące rozwiązań przyjętych w naszym systemie prawnym dają pełną podstawę
do odrzucenia decyzji nieważnej, rozumianej jako akt bezwzględnie nieważny, nie-
ważny z mocy samego prawa, jak również jako pozorny akt nieistniejący. Akt pozorny
nie wchodzi do obrotu prawnego, a więc nie może wywołać skutku prawnego. Jeżeli
jednak ustawodawca przyjmuje w Kodeksie postępowania administracyjnego, że jest
niedopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w razie gdy wywo-
łała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), oznacza to, że taka decyzja
nie jest aktem pozornym. Nadto, gdyby ustawodawca traktował decyzję nieważną jako
akt pozorny, dopuszczałby stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu odwo-
ławczym. Z art. 138 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 233 § 1 o.p. wynika, że
nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności przez organ odwoławczy, bo wszelkie
wadliwości decyzji dają podstawę jedynie do jej uchylenia.
Co zatem różni decyzje nieważne od decyzji wzruszalnych?
Różnic należy szukać w płaszczyźnie skutków prawnych decyzji13. Wchodząc do

obrotu prawnego, decyzja wywołuje określone skutki prawne. Ustawodawca
może jednak ze względu na stopień wadliwości decyzji uznać ważność już powstałych
skutków prawnych decyzji, uniemożliwiając natomiast powstanie dalszych skutków
prawnych w przyszłości, albo też może skutki prawne decyzji uznać za nieobowiązujące.
571 Za podstawę wyróżnienia wśród wadliwych decyzji tych, które są nieważne, oraz
tych, które są wzruszalne, należy zatem przyjąć jako kryterium zdolność decyzji
do wywoływania skutków prawnych uznanych przez prawo. Decyzje nieważne to ta-
kie, których skutki prawne nie są uznane przez prawo14. Wzruszalne zaś będą te decyzje,
których skutki prawne są przez prawo uznane, ale które są pozbawione zdolności do
wywoływania skutków prawnych w przyszłości. Czy mając na uwadze to rozróżnienie,
13
B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 28 i n.
14
B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 40; J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji admi-
nistracyjnych, Warszawa 1967, s. 98–99.

możemy powiedzieć, że w Kodeksie postępowania administracyjnego przyjęto koncep-

cję nieważności decyzji, skoro uznaje się istnienie nieodwracalnych skutków prawnych
decyzji nieważnej, a także inne jej skutki, jeżeli upłynęło 10 lat od dnia doręczenia lub
ogłoszenia takiej decyzji? Uznanie niektórych skutków prawnych decyzji nieważnej jest
uzasadnione tym, że prawo nie może zupełnie ignorować rzeczywistości i nie pozostaje
to w sprzeczności z generalną koncepcją, której założeniem jest nieuznawanie skutków
prawnych decyzji dotkniętej nieważnością.
Jak była już o tym mowa na wstępie rozdziału, decyzja jest prawidłowa wtedy,
gdy jest zgodna z normami prawa materialnego i normami prawa procesowego.
Z uwagi na to możemy wyróżnić dwa rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej:
wadliwość materialnoprawną i wadliwość procesowoprawną. Ustawodawca okre-
śla, jakie sankcje znajdują zastosowanie w przypadku jednej albo drugiej wadliwości
decyzji. W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania admini-
stracyjnego i Ordynacji podatkowej możemy stwierdzić, że wadliwość prawnoproceso-
wa decyzji powoduje sankcję skutkującą wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia
postępowania, wadliwość zaś materialnoprawna – sankcję nieważności decyzji. Od
tej reguły są w obu ustawach przewidziane wyjątki, np. pojęciem rażącego naruszenia
prawa bowiem (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 3 o.p.) należy objąć nie tylko
rażące naruszenie prawa materialnego, lecz także procesowego, natomiast wadliwość
wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 240 § 1
pkt 6 o.p. będzie wynikiem naruszenia zarówno norm prawa procesowego, jak i prawa
materialnego.
We współczesnej regulacji materialnoprawnej wprowadzona jest szeroko nowa kon-

cepcja sankcji wobec wadliwych decyzji – sankcja niezgodności z prawem15. Takie
rozwiązanie przyjmuje np. ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym, stanowiąc w art. 53 ust. 7 i 8, że „7. Nie stwierdza się nieważności
decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia
lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administra-
cyjnego stosuje się odpowiednio. 8. Nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu
publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4
Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej
doręczenia lub ogłoszenia”.
Zagadnienia wadliwości decyzji administracyjnej nie należy łączyć z zagadnieniem 572

decyzji nieistniejącej, ponieważ jest to odrębna kwestia.
Wyróżniając kategorię „decyzja nieistniejąca”, należy to pojęcie określić oraz wska-

zać kryteria odróżnienia decyzji nieistniejących od decyzji wadliwych. W doktry-
15
Zob. B. Adamiak [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9..., red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
A. Wróbel, s. 294 i 295.

nie charakteryzuje się czynności prawne nieistniejące jako „takie zachowanie faktyczne,
zmierzające do wywołania skutków prawnych, któremu brak jest »konstytutywnego ele-
mentu« danego aktu, które to zachowanie tylko z pozoru przedstawia się jako czynność
prawna”16. Reprezentowane jest również stanowisko, że czynność prawna nieistniejąca
jest to czynność, która nie stwarza nawet pozoru czynności w sensie prawnym17. Z tym
jednak stanowiskiem nie można się zgodzić, albowiem czynność prawna nieistniejąca
jest zdarzeniem faktycznym, obiektywnie istniejącym, stwarzającym pozory czynno-
ści prawnej. Właśnie to stwarzanie pozoru czynności prawnej powoduje, że zachodzi
potrzeba zastanowienia się nad jej bytem prawnym18. Trzeba dodać, że w doktrynie
wskazuje się z dostateczną precyzją te „konstytutywne elementy” czynności (aktu),
a nawet podkreśla się, że sytuacji, w których brak takich elementów powoduje nieist-
nienie czynności prawnej, nie da się wyliczyć wyczerpująco19.
573 Charakteryzując zagadnienie decyzji nieistniejących, trzeba wyróżnić dwie

sytuacje:
1) nieistnienie postępowania administracyjnego. Decyzje wydane w nieistniejącym
postępowaniu zawsze będą decyzjami nieistniejącymi. Z istoty postępowania ad-
ministracyjnego wynika, że może się ono toczyć wtedy, gdy występują w nim co
najmniej dwa podmioty, musi więc istnieć organ administracji publicznej, który
ma zdolność prawną do prowadzenia postępowania, oraz musi być strona. Brak
jednego z tych podmiotów powoduje nieistnienie postępowania administracyj-
nego;
2) wydanie decyzji nieistniejących w postępowaniu administracyjnym20. Mając na
uwadze rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego i Or-
dynacji podatkowej, do decyzji nieistniejących należy zaliczyć decyzje niezawie-
rające wymaganych przepisami cech zewnętrznych oraz decyzje niedoręczone
(nieogłoszone) stronie21. Decyzja administracyjna musi bowiem odpowiadać
określonym w prawie procesowym przesłankom odnośnie do jej struktury jako
prawnej wypowiedzi organu administracji publicznej. Przesłanki te określają
art. 107 § 1 i art. 109 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 210 § 1 i art. 211
o.p.
Konieczne jest oczywiście rozgraniczenie przypadków wadliwości decyzji spowodo-

wanych naruszeniem tych przesłanek od przypadków, kiedy mamy do czynienia z de-
cyzją nieistniejącą. Jeżeli decyzja nie spełnia wymagań konstytutywnych dotyczących
16
J. Preussner-Zamorska, Nieważność czynności..., s. 105–106 i podana tam literatura.
17
S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 189 i n.
18
Zob. K. Korzan, Wyroki nie istniejące, „Przegląd Prawa i Administracji” 1976/VII, s. 190.
19
K. Korzan, Wyroki nie istniejące..., s. 192 i podana tam literatura.
20
K. Stefko odróżniał nieistniejące wyroki od nieistniejącego procesu – zob. K. Stefko, Wadliwe akty
sądu w postępowaniu cywilnym [w:] Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Kazimierza Przyby-
łowskiego, red. W. Osuchowski, M. Sośniak, B. Walaszek, Warszawa 1964, s. 325.
21
Na temat decyzji nieistniejących zob. B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 46 i n.

struktury prawnej tego aktu, to zaliczymy ją do decyzji nieistniejących. W doktrynie

i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że chodzi o takie
wymagania, jak: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, roz-
strzygnięcie sprawy (tzw. osnowa decyzji), podpis osoby powołanej do wydania decyzji.
Drugą przesłanką bytu prawnego decyzji, uregulowaną w Kodeksie postępowania ad-

ministracyjnego, jest jej ogłoszenie lub doręczenie stronie, co wynika z treści art. 110
§ 1 k.p.a., stanowiącego, że „Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest
nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej”.
W postępowaniu podatkowym zasadę tę przyjmuje art. 212 o.p., stanowiący, że „Organ
podatkowy, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Decyzje,
o których mowa w art. 67d, wiążą organ podatkowy od chwili ich wydania”. Przepisy
wyraźnie wskazują na to, że byt prawny decyzji rozpoczyna się od ujawnienia woli
organu na zewnątrz przez ogłoszenie lub doręczenie decyzji i od tej reguły obie ustawy
nie wprowadzają żadnych wyjątków.
Decyzje nieistniejące nie korzystają z domniemania prawidłowości i nie wcho-

dzą do obrotu prawnego. Stwierdzenie ich nieistnienia może nastąpić bez zacho-
wania szczególnych wymagań co do trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie.

Rozdział XVII. Weryfikacja decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych425
Rozdział XVII
WERYFIKACJA DECYZJI I POSTANOWIEŃ

W TRYBACH NADZWYCZAJNYCH
1. Relacje między weryfikacją na drodze administracyjnej

i weryfikacją na drodze sądowej
System nadzwyczajnych trybów postępowania składa się z: postępowania w sprawie 574
wznowienia postępowania, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,
postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifi-
kowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten jest oparty na zasadzie niekonku-
rencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko
określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naru-
szenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji
stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.
Pierwszeństwo ma tryb najdalej idący, tj. tryb postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności. W razie wszczęcia trybów nadzwyczajnych pierwszeństwo ma zatem
postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Postępowanie wszczęte np. w spra-
wie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1,
art. 145b k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 240 § 1 o.p., podlega
zawieszeniu. W razie gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zakończy
się decyzją o stwierdzeniu nieważności, postępowanie w sprawie wznowienia postę-
powania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a., art. 208 o.p.).
Weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administracyj- 575

nej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej jest oparta na zasadzie konkurencyjności,
bo od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi zależy wybór drogi weryfikacji
decyzji ostatecznej. Przyjęcie tych dwóch dróg weryfikacji decyzji ostatecznych i opar-
cie ich na zasadzie konkurencyjności wymaga unormowania w razie równoczesnego
uruchomienia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej i na
drodze sądowej. Będzie to miało miejsce zarówno w razie złożenia przez stronę żąda-
nia wszczęcia postępowania, a następnie skargi do sądu administracyjnego w sytuacji

wielości stron w postępowaniu administracyjnym, które dokonają wyboru różnych

dróg weryfikacji decyzji ostatecznej, jak i w razie złożenia przez stronę skargi do sądu
administracyjnego, a podjęcia z urzędu weryfikacji na drodze administracyjnej. Roz-
wiązując kolizję dróg weryfikacji decyzji administracyjnej, ustawodawca przyjmował
pierwszeństwo drogi administracyjnej1.
Takie rozwiązanie przyjmował art. 35 ust. 4 ustawy o NSA z 1995 r., który stano-
wił, że „Nie można wnieść skargi do sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu
zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności”. Przyzna-
nie pierwszeństwa weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej było krytykowane
z uwagi na ograniczenie prawa jednostki do sądu. Dlatego też Sąd Najwyższy w uchwale
(7) z 15.10.1992 r., III AZP 18/922, przyjął, że „1. Przepis art. 199 § 3 k.p.a. nie zawiera
zakazu jednoczesnego wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz
podania o wznowienie postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji.
2. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności lub o wznowienie postępowania
(art. 199 § 3 k.p.a.) przed wniesieniem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego
nie stanowi przesłanki odrzucenia jej przez sąd”.
Wobec prawie identycznego brzmienia uchylonego art. 199 § 3 k.p.a. i art. 35 ust. 4
ustawy o NSA z 1995 r. stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy miało moc wiążącą. Od
tak ustanowionego pierwszeństwa drogi administracyjnej weryfikacji decyzji admini-
stracyjnej odchodzi Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie
zawiera już rozwiązania o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, jeżeli
toczy się postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia
nieważności aktu. Nadal jednak obowiązuje pierwszeństwo tej drogi. Zgodnie bowiem
z art. 56 p.p.s.a. „W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania admi-
nistracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia
postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu”.
Przy rozważeniu związku weryfikacji na drodze postępowania sądowoadministracyj-

nego z weryfikacją na drodze administracyjnej należy uwzględnić dopuszczalność
samokontroli przez organ administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu
administracyjnego. Dopuszczalność weryfikacji przez organ administracji publicznej,
który wydał zaskarżoną decyzję, otwiera się po wniesieniu skargi do sądu w ustawowym
terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, pod warunkiem że pozostaje to w zakresie jego
właściwości i uwzględnienia skargi w całości (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Wymaga też rozwa-
żenia, czy dopuszczalne jest wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowa-
1
Takie rozwiązanie przyjmował art. 199 § 3 k.p.a. uchylonego działu VI „Zaskarżalność decyzji do sądu
administracyjnego”, stanowiąc, że „Nie można wnieść skargi do sądu administracyjnego na decyzję, jeżeli
właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia
nieważności decyzji albo wznowił postępowanie”.
2
OSP 1994/1, poz. 13.

nia administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W uchwale

z 5.06.2017 r., II GPS 1/173, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „W trakcie po-
stępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne
w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania
w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji
publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [...] do
czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego”.
Rozważając relację między weryfikacją decyzji administracyjnej na drodze admi- 576

nistracyjnej i drodze sądowej, należy zagadnieniem tym objąć też dopuszczalność
weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po weryfikacji na
drodze sądowej. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje tę kwestię tylko
w razie podjęcia weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej przez
prokuratora, stanowiąc w art. 189, że „Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu
administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn
wnieść sprzeciwu”.
Dopuszczalność weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej po

oddaleniu skargi przez sąd administracyjny należy rozważać w płaszczyźnie prawomoc-
ności wyroku sądu administracyjnego i granic powagi rzeczy osądzonej.
Skutki prawomocności reguluje w art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym „Orzeczenie prawo-
mocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy
państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”.
Granice powagi rzeczy osądzonej wyznacza art. 171 p.p.s.a., stanowiąc, że „Wy-
rok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku
ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia”. Prawomocnym orzeczeniem sądu ad-
ministracyjnego o oddaleniu skargi związane są zatem nie tylko strony postępowania
sądowoadministracyjnego, ale i organy wyższego stopnia w postępowaniu administra-
cyjnym. W takim zatem ujęciu należy rozpatrywać dopuszczalność nadzwyczajnych
trybów postępowania administracyjnego.
Wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie 577

stwierdzenia nieważności decyzji.
Przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze admini-

stracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają (art. 156 § 1 k.p.a., art. 247 § 1
o.p., art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a.). Sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany
jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem ustalić w pełnym zakresie
3

przestrzeganie przepisów prawa. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku

oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności
decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej. Tylko zaskarżenie wyroku
sądu skargą kasacyjną może doprowadzić do pozbawienia przymiotu prawomocności,
a zatem tylko ta droga służy stronie, której skarga nie została uwzględniona.
W uchwale z 7.12.2009 r., I OPS 6/094, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „Żą-
danie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym
wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji
o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie
wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpie-
nie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej
jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji
publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku
z art. 156 § 1 k.p.a.”.
Ordynacja podatkowa, w razie oddalenia skargi przez sąd administracyjny, expressis

verbis wyłącza dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności de-
cyzji, stanowiąc w art. 249 § 1 pkt 2, że „Organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli
w szczególności: [...] sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie
oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4”.
Rozważając dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego po wyroku

oddalającym skargę, należy zwrócić uwagę na to, że postępowanie w sprawie wznowienia
postępowania administracyjnego związane jest z wadliwością procesową w zakresie
ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ujawnienie wad procesowych (np. fałszu dowodów)
może nastąpić po podjęciu wyroku oddalającego. W tym zakresie, w jakim zatem ocena
prawna przyjęta w wyroku nie ma powagi rzeczy osądzonej, należałoby opowiedzieć
się za dopuszczalnością wznowienia postępowania administracyjnego, co ma istotne
znaczenie zwłaszcza z uwagi na brak ograniczeń czasowych dopuszczalności wszczęcia
postępowania w sprawie wznowienia postępowania na drodze administracyjnej.
Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z pierwszych

wyroków dotyczących tej kwestii, stwierdzając, że „1. Przymiot »prawomocności«
wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy tylko sfery zgodności z prawem
decyzji ostatecznej i nie stwarza przeszkód jej zmiany lub uchylenia w nadzwyczajnym
trybie administracyjnym przewidzianym dla wzruszenia decyzji prawnie niewadliwych.
2. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego de-
cyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku
4

sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa

w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a.”5.
Należy w pełni podzielić stanowisko sądu wyrażone w powołanym wyroku co

do dopuszczalności wszczęcia, po wyroku oddalającym skargę na decyzję, postę-
powania w sprawie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą nie-
kwalifikowaną z uwagi na odrębność oceny podstaw uchylenia, zmiany decyzji, a zatem
braku w tym zakresie powagi rzeczy osądzonej. W tym trybie o uchyleniu (zmianie)
decyzji przesądzające są, w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego,
względy celowościowe: ochrona interesu społecznego, słusznego interesu strony, stanów
wyższej konieczności.
Wyrok uwzględniający skargę powoduje bezprzedmiotowość nadzwyczajnych trybów

postępowania administracyjnego. Nie stanowi przeszkody do podjęcia postępowania
nadzwyczajnego oddalenie skargi ze względu na brak legitymacji do zaskarżenia decyzji
(postanowienia) do sądu administracyjnego, odrzucenie skargi, umorzenie postępo-
wania sądowoadministracyjnego.
Przepisy szczególne mogą stanowić o ograniczeniu możliwości uruchomienia nadzwy- 578

czajnych trybów postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie przyjęto w ustawie
z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, stanowiąc w art. 82, że „1. Od
decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji prze-
widziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępo-
wania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Przepis ust. 1 stosuje
się odpowiednio do postanowień Prezesa Urzędu”.
2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możli- 579
wość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakoń-
czonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte
kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa
procesowego6 lub ustawach szczególnych.
Instytucja wznowienia postępowania ma charakter mieszany, ponieważ występują

w niej elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia decyzji, jej odwołalności
oraz – w ograniczonym zakresie – środka nadzoru. Zgodnie z art. 147 k.p.a., a w postę-
powaniu podatkowym zgodnie z art. 241 § 1 o.p. wznowienie postępowania następuje
5
Wyrok z 30.04.1986 r., SA/Wr 137/86, ONSA 1986/1, poz. 29.
6
Zob. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 230;
W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242.

z urzędu, czyli w tym wypadku możemy mówić o odwołalności decyzji w znaczeniu

wcześniej przyjętym, bo organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ,
który wydał decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a., art. 244 § 1 o.p.), lub też
wznowienie to następuje na żądanie strony, czyli będzie to wtedy środek zaskarżenia.
Wyjątkowo została dopuszczona dewolucja kompetencji (art. 150 § 2 k.p.a., art. 244 § 2
o.p.), czyli w takim wypadku, gdy wznowienie postępowania następuje z urzędu, i to
z inicjatywy organu wyższego stopnia, możemy mówić o wznowieniu postępowania
jako o środku nadzoru.
580 Przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Kodeks postępowania

administracyjnego i Ordynacja podatkowa opierają dopuszczalność wznowienia
postępowania na dwóch przesłankach:
1) rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną;
2) wystąpienia jednej z wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1,
art. 145aa § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym w art. 240
§ 1 o.p., podstaw prawnych wznowienia postępowania7.
581 Ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną jako przesłanka wzno-

wienia postępowania jest uzasadniona niekonkurencyjnością środków zaskarżenia
i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania
w sprawie, w której wydano decyzję nieostateczną, prowadziłaby do konkurencji po-
między odwołaniem (wnioskiem o ponowne rozstrzygnięcie sprawy) a wznowieniem
postępowania. Biorąc pod uwagę odmienną konstrukcję prawną tych dwóch instytucji
procesowych, należy stwierdzić, że dopuszczenie konkurencji pomiędzy nimi byłoby
sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności i powodowałoby ograniczenie zakresu weryfikacji
decyzji nieostatecznej, albowiem zakres kompetencji organu odwoławczego jest szerszy
niż organów przeprowadzających weryfikację decyzji w trybach nadzwyczajnych. Na-
czelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4.09.1981 r., II SA 52/818, słusznie więc uznał,
że „Potraktowanie przez organ I instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie
postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej
stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzeniem
nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania”. Wymaga też
podkreślenia sytuacja prawna odwrotnej klasyfikacji, a mianowicie zakwalifikowanie
wniosku o wznowienie postępowania jako odwołania. W razie wniesienia żądania
o wznowienie postępowania po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania
przez stronę, której nie doręczono decyzji, pozbawiono udziału w postępowaniu w spra-
wie, żądania tego nie można zakwalifikować jako odwołania i zakończyć postanowieniem
7
Zob. K. Sobieralski, Weryfikacja decyzji i postanowień w trybie wznowienia postępowania [w:] System
Prawa Administracyjnego Procesowego, t. II, cz. 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym
ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 404 i n.
8
ONSA 1981/2, poz. 83.

stwierdzającym uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Żądaniu temu należy

nadać bieg postanowieniem w sprawie wznowienia postępowania.
Dopuszczalność wznowienia postępowania milczącego załatwienia sprawy. W postę- 582

powaniu administracyjnym, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, sprawa może zostać
załatwiona milcząco. Milczące załatwienie sprawy ma tożsamy przedmiot rozstrzyg-
nięcia, a zatem przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprawa indywidualna rozstrzygana
w drodze decyzji. Niewydanie w ustawowym terminie decyzji rodzi skutek milczącego
jej załatwienia. Zgodnie z art. 122g k.p.a. „Do spraw załatwionych milcząco przepisy
rozdziału 12 [...] w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania
decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o któ-
rym mowa w art. 122c § 1”. Po nabyciu przymiotu ostateczności milczącego załatwienia
sprawy wznowienie postępowania jest dopuszczalne.
W trybie wznowienia postępowania może nastąpić również wyeliminowanie z obro-

tu prawnego ostatecznego postanowienia, jeżeli służyło na nie zażalenie. Zgodnie
bowiem z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz po-
stanowień określonych w art. 134 stosuje się odpowiednio przepisy art. 145–152 k.p.a.
Takie też rozwiązania przyjmuje art. 219 o.p., stanowiąc o stosowaniu do postanowień,
na które przysługuje zażalenie, i do postanowień stwierdzających: niedopuszczalność
odwołania, uchybienie terminowi do złożenia odwołania i pozostawienie odwołania
bez rozpatrzenia art. 240–246 o.p. dotyczące właśnie wznowienia postępowania.
W Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej przyjmuje się 583

założenie wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowienia postępowania9, z zastrze-
żeniem rozwiązań przyjętych w ustawach szczególnych.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym z art. 240 § 1

pkt 1 o.p., wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie
ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wznowienie
postępowania na tej podstawie następuje wtedy, gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki.
Po pierwsze w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie skorzystano

z fałszywego dowodu. Może to odnosić się zarówno do dowodów wymienionych w Ko-
deksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, jak i oczywiście do
dowodów nienazwanych. Fałsz dowodu może polegać na przyjęciu fałszywych zeznań
świadków, fałszywej opinii biegłego, na posłużeniu się podrobionym dokumentem.
Po drugie sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem

sądu lub innego organu, a w postępowaniu podatkowym – wyłącznie prawomocnym
9
Na temat klasyfikacji podstaw wznowienia postępowania zob. J. Borkowski, Zmiana i uchylanie osta-
tecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 73–74.

orzeczeniem sądu. W Kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczono wyjąt-

ki odnośnie do tej przesłanki. Pierwszy wyjątek pojawia się wtedy, gdy sfałszowanie
dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest nieodzowne z wyższych racji,
tzn. gdy w ten sposób uniknie się niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego
albo zapobiegnie się poważnej szkodzie dla interesu społecznego. W postępowaniu
podatkowym odstępstwo od tej przesłanki jest dopuszczalne wtedy, gdy sfałszowanie
dowodu jest oczywiste, a wznowienie jest niezbędne w celu ochrony interesu publicznego
(art. 240 § 2 o.p.). W takim przypadku można wznowić postępowanie jeszcze przed
stwierdzeniem fałszu dowodu przez sąd lub inny organ (art. 145 § 2 k.p.a., art. 240 § 2
o.p.)10. Wyjątek drugi wprowadza art. 145 § 3 k.p.a., w myśl którego wznowienie postę-
powania może nastąpić wtedy, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie
może być wszczęte wskutek przedawnienia lub innych prawnie określonych przyczyn
(abolicja, amnestia). Taki też wyjątek jest przyjęty w art. 240 § 3 o.p.
Po trzecie fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istot-

nych w danej sprawie. Oznacza to, że chodzi o fakty, które dotyczą bezpośrednio danej
sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania i mają znaczenie prawne
dla jej rozstrzygnięcia.
584 Następną podstawą wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 2

k.p.a., a w postępowaniu podatkowym w art. 240 § 1 pkt 2 o.p., jest wydanie decyzji
w wyniku przestępstwa. W doktrynie kwestią dyskusyjną jest pojęcie przestępstwa,
którym ustawodawca posłużył się w tych przepisach11. Analizując przepisy, staje się przed
dylematem, czy zastosować w ich wykładni ustawową definicję przestępstwa z przepisów
Kodeksu karnego, czy też pojęciu przestępstwa nadawać szerszy sens, obejmując nim
również wykroczenia12. Należy opowiedzieć się za stanowiskiem pierwszym, nadając
pojęciu przestępstwa takie znaczenie, jakie ma ono w prawie karnym, tzn. obejmujące
zbrodnie i występki, nigdy zaś wykroczenia. Za takim interpretowaniem omawianego
pojęcia przemawia porównanie rozwiązania przyjętego w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. z za-
mieszczonym w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – z porównania
art. 240 § 1 pkt 2 z art. 247 § 1 pkt 8 o.p., w których to przepisach ustawodawca posłużył
się pojęciem szerszym – czynu zagrożonego karą. Gdyby zatem ustawodawca dążył do
wprowadzenia szerszej podstawy wznowienia postępowania niż wydanie decyzji w wy-
niku przestępstwa, posłużyłby się pojęciem czynu zagrożonego karą, co pozwoliłoby
10
„Organ administracji może na podstawie art. 145 § 2 wznowić postępowanie z przyczyn określonych
w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 również przed stwierdzeniem przez sąd lub inny organ sfałszowania dowodu lub
popełnienia przestępstwa, jednak tylko w okolicznościach wskazanych w przepisie. Wznowienie postępo-
wania i uchylenie decyzji ostatecznej z powyższych przyczyn bez wyjaśnienia, na czym polega sfałszowanie
dowodów, na których oparto poprzednią decyzję, i w okolicznościach nieodpowiadających hipotezie art. 145
§ 2, stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku
takiego postępowania” (wyrok NSA z 5.01.1982 r., II SA 911/81, ONSA 1982/1, poz. 4).
11
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji..., s. 77.
12

na wznowienie postępowania również w przypadku deliktu administracyjnego. Pojęcie

przestępstwa użyte w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. i w art. 240 § 1 pkt 2 o.p. obejmuje wszelkie
przestępstwa, za pomocą których decyzja może być uzyskana, a zatem w szczególności
przestępstwa przeciwko: działalności instytucji państwowych oraz samorządu teryto-
rialnego (rozdział XXIX Kodeksu karnego), wymiarowi sprawiedliwości (rozdział XXX
Kodeksu karnego), porządkowi publicznemu (rozdział XXXII Kodeksu karnego) i wia-
rygodności dokumentów (rozdział XXXIV Kodeksu karnego)13.
Wznowienie postępowania na tej podstawie jest dopuszczalne, jeżeli łącznie

zostaną spełnione trzy przesłanki:
1) musi dojść do popełnienia przestępstwa;
2) fakt popełnienia przestępstwa musi być stwierdzony prawomocnym orzeczeniem
sądu lub innego organu; wyjątki dotyczące tej przesłanki są określone identycz-
nie jak w odniesieniu do pierwszej podstawy wznowienia postępowania;
3) między wydaniem decyzji a popełnieniem przestępstwa musi istnieć związek
przyczynowy, co wymaga szerszego wyjaśnienia.
Wyjaśnienia wymaga użyty w przepisie zwrot „decyzja została wydana w wyniku

przestępstwa”, albowiem nasuwa się pytanie, czy do wznowienia postępowania na
tej podstawie wystarczy stwierdzenie istnienia związku przyczynowego między samym
faktem wydania decyzji a popełnieniem przestępstwa, czy też musi istnieć taki związek
pomiędzy treścią wydanej decyzji a przestępstwem. Przytoczony zwrot należy interpre-
tować w ten sposób, że pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji musi zachodzić
związek przyczynowy, a więc przy tej podstawie wznowienia postępowania obojętne
będzie to, czy przestępstwo miało wpływ na treść decyzji. Za taką interpretacją przepisu
przemawia porównanie pkt 2 z pkt 1 § 1 art. 145 k.p.a., gdyż w pkt 1 dopuszczalność
wznowienia postępowania uzależniono od wpływu fałszu dowodu na treść decyzji.
Taka też wykładnia wynika w postępowaniu podatkowym z art. 240 § 1 pkt 1 i 2 o.p.
Podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 240 § 1 585
pkt 3 o.p.) stanowi wydanie decyzji przez pracownika lub przez organ admi-
nistracji publicznej podlegających wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym – stosownie do art. 130–132 o.p.
Przy stosowaniu tej podstawy wznowienia postępowania nie trzeba wykazywać wpływu
wady postępowania na treść decyzji, ponieważ przepis wprost tego nie wymaga. Porów-
nując instytucję wyłączenia pracownika i organu z podstawą wznowienia postępowania,
trzeba stwierdzić, że wznowienie postępowania może nastąpić tylko w kwalifikowanych
wypadkach naruszenia instytucji wyłączenia14, co jest zaznaczone w art. 145 § 1 pkt 3
k.p.a. użyciem sformułowania „decyzja została wydana”. Przy ocenie tej podstawy wzno-
13
M. Sawczuk, Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970, s. 73.
14

wienia postępowania trzeba pamiętać, że instytucja wyłączenia nie może być stosowana
bez uwzględnienia rozwiązań ustrojowych, co sprawia, że nie ma ona zastosowania,
więc nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania.
W uchwale z 5.12.2016 r., II GPS 2/1615, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że

„Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –
Kodeks postępowania administracyjnego [...] nie ma zastosowania do członka zarządu
województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art.
5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju [...],
biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o po-
nowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych [...], w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września
2014 r., w sytuacji gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji”.
W art. 24 i 25 k.p.a. stanowi się o „wyłączeniu od udziału w postępowaniu” i wobec tego

trzeba ustalić, jaka jest relacja pomiędzy zwrotami występującymi w przytoczonych
przepisach. W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa, regulując instytucję
wyłączenia, stanowi też o wyłączeniu od udziału w postępowaniu (art. 131 § 1, art. 132
§ 1 o.p.), natomiast art. 240 § 1 pkt 3 o.p. stanowi o wydaniu decyzji. Tak również i w tym
zakresie należy rozważyć relację między załatwieniem sprawy a wydaniem decyzji.
Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności proce-

sowych, które możemy podzielić na: czynności stadium wyjaśniającego (rozpo-
znawczego), zaliczając do nich ciąg czynności podejmowanych w celu ustalenia stanu
faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, i czynności decydujące, sprowadzające
się do podjęcia decyzji. Przez „udział w postępowaniu” należy rozumieć zarówno udział
w czynnościach stadium wyjaśniającego (rozpoznawczego), jak i w czynnościach decy-
dujących. W pojęciu „wydanie decyzji” mieści się natomiast tylko udział w czynnościach
decydujących i wobec tego tylko takie naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika
lub organu stanowi podstawę wznowienia postępowania. Udział wyłączonego pracow-
nika lub organu w czynnościach stadium wyjaśniającego ulega natomiast sanacji wtedy,
gdy decyzja stanie się ostateczna. Oprócz instytucji wyłączenia pracownika oraz organu
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa wprowadzają również
wyłączenie członka organu kolegialnego oraz biegłego (art. 27 § 1 k.p.a., art. 130 § 1 o.p.
i art. 84 § 2 k.p.a., art. 197 § 2 o.p.), nie ustanawiają jednak expressis verbis gwarancji
represyjnych przestrzegania tych przepisów na drodze administracyjnej.
Ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych nadała nowe brzmie-

nie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., przez dodanie również odwołania do art. 27 k.p.a., który
reguluje wyłączenie organu kolegialnego. Zmienione brzmienie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
nie usuwa wątpliwości interpretacyjnych dotyczących sankcji wzruszalności decyzji
15

w trybie wznowienia postępowania w razie orzekania przez organ kolegialny, w którego

skład wchodził członek podlegający wyłączeniu. Rozszerzenie jego stosowania na art. 27
k.p.a. oznacza zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji w przypadku, gdy organ
kolegialny, który utracił kworum, rozpoznał mimo to sprawę. Artykuł 145 § 1 pkt 3
k.p.a. stanowi expressis verbis o wydaniu decyzji przez organ podlegający wyłączeniu,
a organ kolegialny podlega wyłączeniu, gdy utraci kworum (art. 27 § 2 k.p.a.). Dotyczy
to również rozwiązania przyjętego w art. 240 § 1 pkt 3 o.p. Gwarancje obiektywnego
rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy są podstawą do przyjęcia wykładni rozszerzenia
zastosowania sankcji wzruszalności w trybie wznowienia postępowania na przypadki
naruszenia przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego. W drodze wykładni
wyprowadzonej z wartości chronionych w Konstytucji RP, jak prawo do sprawiedliwej
i rzetelnej procedury, należy przyjąć, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w skła-
dzie, do którego wchodził członek organu kolegialnego wyłączony z mocy ustawy,
stanowi podstawę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,
a w postępowaniu podatkowym – w art. 240 § 1 pkt 3 o.p. Budzi to jednak zastrzeżenia
z punktu widzenia gwarancji ochrony praw nabytych i ochrony trwałości decyzji osta-
tecznej. Uzasadnia to wyłączenie wykładni rozszerzającej tej przesłanki wznowienia
postępowania.
Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy 586
nie brała udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia opiera się na dwóch
przesłankach – na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu i na braku
winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu
czynności stadium wyjaśniającego (rozpoznawczego) postępowania administracyjne-
go, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Trzeba przy tym podkreślić,
że chodzi o udział w czynnościach, „które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia
sprawy i udział w których jest przewidziany w kodeksie”16, a zatem obejmuje zarówno
przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak też i te, gdy nie
brała ona udziału w istotnych czynnościach stadium wyjaśniającego (rozpoznawcze-
go). Chodzi tu o udział zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniach
nadzwyczajnych.
Istotną przesłanką jestbrak winy strony, co będzie występowało wtedy, gdy nie
dopuszczono strony do uczestnictwa w postępowaniu bądź wprawdzie stronę
prawidłowo zawiadomiono o wszczęciu postępowania i jego czynnościach, ale nie
mogła ona wziąć udziału w nich z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Jeżeli
zaś prawidłowo zawiadomiona strona zrezygnowała z udziału w postępowaniu, to nie
ma ona podstaw do żądania wznowienia postępowania.
Niedopuszczenie strony do uczestnictwa w postępowaniu będzie występowało w czte-

rech sytuacjach:
16

1) gdy o wszczęciu postępowania na wniosek strony organ nie zawiadamia pozosta-

łych stron i prowadzi postępowanie bez ich udziału;
2) gdy o wszczęciu postępowania z urzędu organ nie zawiadamia wszystkich stron
w sprawie;
3) gdy organ zawiadamia strony o wszczęciu postępowania, ale następnie nie wzy-
wa ich do udziału w czynnościach stadium wyjaśniającego postępowania albo
wbrew przepisom prawa nie zapewnia im aktywnego udziału w postępowaniu
(np. z naruszeniem art. 78 § 1 lub art. 95 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatko-
wym z naruszeniem art. 188 lub 200 o.p.). Należy podkreślić, że zasada ogólna
czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a., art. 123 o.p.) gwaran-
tuje stronie nie tylko prawo do obecności przy czynnościach postępowania, lecz
także – a raczej przede wszystkim – prawo do czynnego w nich udziału. Trzeba
się zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym
w wyroku z 10.02.1987 r., SA/Wr 875/8617, że „pominięcie przez organ admini-
stracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postę-
powaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie
art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.”;
4) gdy organ pierwszej instancji nie zawiadamia którejś ze stron o wniesieniu od-
wołania przez pozostałe strony (podmioty na prawach strony) i postępowanie
odwoławcze toczy się bez udziału strony albo prowadzone jest bez udziału strony
postępowanie w którymś z trybów nadzwyczajnych18.
To przykładowe wyliczenie sytuacji niedopuszczenia do uczestnictwa należy uzupełnić

o przypadek niedopuszczenia do udziału przez niedoręczenie decyzji stronie. Pozbawia
to stronę prawa do obrony na drodze prawnej (np. prawa do drugiej instancji). W takim
przypadku strona, której nie została doręczona decyzja, może na tej podstawie żądać
wznowienia postępowania.
W związku z ustanowionym w art. 10 § 2 k.p.a. wyjątkiem od zasady czynnego

udziału stron w postępowaniu nasuwa się pytanie, czy w tym przypadku można
mówić o niedopuszczeniu strony do uczestnictwa w postępowaniu.
Na to pytanie trzeba odpowiedzieć przecząco. Jeżeli bowiem w Kodeksie po-

stępowania administracyjnego określa się sytuację, w której można prowadzić
postępowanie bez udziału stron, to nie stanowi to przypadku niedopuszczenia strony
do uczestnictwa dopóty, dopóki nie stwierdzi się naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. Do-
piero w sytuacji wykroczenia poza ramy wyznaczone tym przepisem można mówić
o istnieniu podstawy do wznowienia postępowania z powodu niedopuszczenia strony
do uczestnictwa w postępowaniu. W postępowaniu podatkowym nie można przyjąć
17
ONSA 1987/1, poz. 13.
18
J. Litwin, Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa,
„Palestra” 1965/10, s. 42 i n.

takiej interpretacji. Artykuł 123 § 2 o.p. dopuszcza odstępstwo od zasady czynnego

udziału strony wtedy, gdy wniosek strony zostanie uwzględniony w całości. Ocena tej
przesłanki należy do strony. Strona pozbawiona udziału na podstawie art. 123 § 2 o.p.
będzie mogła domagać się wznowienia postępowania. Nie dotyczy to w postępowaniu
podatkowym przypadków, gdy zgodnie z art. 123 § 2 o.p. przepisy odstępują od zasady
czynnego udziału strony w określonych rodzajach spraw. Przekroczenie jednak tych
granic stanowi podstawę do żądania przez stronę wznowienia postępowania.
Trzeba jeszcze zaznaczyć, że wznowienie postępowania z powodu niedopuszczenia stron

do uczestnictwa w postępowaniu następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane
naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego
wpływu nie można stwierdzić.
Milczące załatwienie sprawy a brak udziału strony. Podstawa wznowienia postępo-

wania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania
do wznowienia postępowania zakończonego milczącym załatwieniem sprawy. Zgodnie
z art. 122d § 1 k.p.a. „Do spraw załatwianych milcząco nie stosuje się przepisów art. 10
i art. 79a”. Wyłączenie zasady czynnego udziału w postępowaniu powoduje, że nie
można zarzucić wadliwości procesowej uzasadniającej ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kolejną podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy 587
nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wyda-
nia decyzji, lecz nie były znane organowi ją wydającemu, o czym stanowi art. 145 § 1
pkt 5 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Wznawia się postępowanie na tej podstawie wtedy,
gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki.
Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, muszą
być nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów na-
leży rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy
zgłoszone przez stronę. Szerokie rozumienie tego pojęcia ma swoje uzasadnienie w tym,
że przy nowelizacji w 1980 r. zrezygnowano z wcześniejszego rozwiązania, w którym
przesłanką zastosowania tej podstawy wznowienia postępowania było to, iż okoliczności
faktyczne i dowody „nie mogły być wówczas powołane przez stronę zainteresowaną
bez jej winy”. Takiego też ograniczenia nie wprowadza art. 240 § 1 pkt 5 o.p. Okolicz-
ności faktyczne lub dowody dla sprawy istotne to te, które dotyczą przedmiotu sprawy
i mają znaczenie prawne, a więc mają w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji
w kwestiach zasadniczych19. Jak słusznie przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny, nie
stanowi podstawy wznowienia postępowania „nowa wykładnia przepisów prawnych,
19
Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.06.1985 r., I SA 198/85, ONSA 1985/1,
poz. 35: „Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką oko-
liczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy”.

dokonana w wytycznych naczelnego organu administracji państwowej [...] nie jest

bowiem nowym dowodem ani nowym faktem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.”20.
Po drugie okoliczności faktyczne i dowody, o których stanowi się w przepisie, muszą

istnieć w dniu wydania ostatecznej decyzji. Takie rozwiązanie prawne koresponduje
z ukształtowaniem założeń postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.
Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podatkowa nie przejęły z rozpo-
rządzenia o postępowaniu administracyjnem zakazu uwzględniania nowych okolicz-
ności faktycznych i nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym, czyli z pełnym
skutkiem prawnym można powoływać się na wszystkie okoliczności faktyczne i przed-
stawiać dowody aż do zakończenia sprawy decyzją ostateczną. Jeżeli jednak okoliczności
faktyczne powstały po wydaniu ostatecznej decyzji, to dają one podstawę do wszczęcia
postępowania w nowej sprawie, a nie będą podstawą wznowienia postępowania.
Po trzecie nowe fakty i dowody nie mogą być znane organowi wydającemu decyzję.
Przesłanka ta jest związana z obowiązywaniem w postępowaniu administracyjnym
zasady swobodnej oceny dowodów, a w szczególności z treścią art. 80 k.p.a. i art. 191
o.p., stanowiących, że organ administracji publicznej (w postępowaniu podatkowym –
organ podatkowy) ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana
okoliczność została udowodniona. Organ jest związany oceną materiału dowodowego,
a rozszerzenie podstawy tej oceny przez ujawnienie nowych okoliczności i dowodów
może nastąpić we wznowionym postępowaniu. Trzeba też zaznaczyć, że zmiana oceny
materiału dowodowego już zebranego w sprawie bez jego rozszerzenia nie może stanowić
podstawy wznowienia postępowania.
588 Szóstą podstawą wznowienia postępowania jest wydanie decyzji „bez uzyskania
wymaganego prawem stanowiska innego organu” (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 240
§ 1 pkt 6 o.p.). W wielu przypadkach normy materialnego prawa administracyjnego
nakładają na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania z innymi or-
ganami przy wydawaniu decyzji przez zasięganie ich opinii, dokonywanie uzgodnie-
nia treści rozstrzygnięcia sprawy. Do nowelizacji z 1980 r. w Kodeksie postępowania
administracyjnego kwestia ta nie była uregulowana, postanowienia przepisów o obo-
wiązku współdziałania były w większości przypadków bezsankcyjne. Lukę wypełniono
za pomocą nowelizacji w 1980 r., określając w art. 106 k.p.a. tryb postępowania przy
współdziałaniu uregulowanym w normach materialnego prawa administracyjnego
oraz ustanawiając w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. konsekwencje prawne naruszenia tych
norm. Podstawą wznowienia postępowania jest zatem w tym przypadku naruszenie
norm prawa procesowego, a także obraza norm materialnego prawa administracyjnego.
Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy brak
współdziałania miał wpływ na treść decyzji.
20
Wyrok NSA z 7.09.1982 r., SA/Kr 588/82, ONSA 1982/2, poz. 83.

Następną podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 7 589

k.p.a., stanowi to, że „zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy
organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2)”.
W zasadzie organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, jeżeli
powstaje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i jedynie w wyjątkowych
okolicznościach jest dopuszczalne rozstrzygnięcie tego zagadnienia we własnym za-
kresie, oczywiście tylko na użytek w konkretnej rozstrzyganej właśnie sprawie. Jeżeli
między takim rozstrzygnięciem, podjętym przez organ wydający decyzję, a rozstrzyg-
nięciem właściwego organu jest różnica w istotnych punktach, to powstaje podstawa
do wznowienia postępowania, bo od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy
treść decyzji. Takiej podstawy wznowienia postępowania nie wprowadza Ordynacja
podatkowa. Wynika to z niedopuszczalności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego
przez organ podatkowy w trybie nadzwyczajnym (art. 203 o.p.).
Kolejną podstawę wznowienia postępowania, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., 590
stanowi to, że „decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie
sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione”. W tym przypadku chodzi
o sytuację odmienną od tej, której dotyczy art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Istotą tej podstawy
wznowienia postępowania jest to, że decyzja została oparta na rozstrzygnięciu kom-
petentnego w sprawie sądu lub innego organu, a „[...] rozstrzygnięcie to wchodziło
w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy musi
oczywiście wywrzeć odpowiedni wpływ na moc obowiązującą decyzji i doprowadzić
do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych”21. Artykuł 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
nie wylicza konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie
której rozstrzygnięto sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13.11.2012 r., I OPS 2/1222, przyjął, że

„Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo
zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej
na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,
a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.”. Uchwała ta
nie usunęła wszystkich wątpliwości interpretacyjnych. Wskazuje się, że w zakresie,
w jakim stwierdzenie nieważności decyzji ma następstwa prawne, tylko dla ustalenia
stanu faktycznego należy przyjąć, że zastosowanie ma tryb wznowienia postępowania.
W postępowaniu podatkowym w art. 240 § 1 pkt 7 o.p. uregulowano expressis verbis
następstwa prawne stwierdzenia nieważności decyzji dla decyzji zależnej, stanowiąc,
że wznawia się postępowanie, jeżeli „decyzja została wydana na podstawie innej decy-
zji lub orzeczenia sądu, które następnie zostały uchylone, zmienione, wygaszone lub
stwierdzono ich nieważność w sposób mogący mieć wpływ na treść wydanej decyzji”.
21
22

591 Konstytucja RP uregulowała konsekwencje prawne dla prawidłowości decyzji niekon-

stytucyjności przepisu prawa, na podstawie którego organ administracji publicznej
rozstrzygnął sprawę decyzją. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP: „Orzeczenie
Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową
lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne
orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych
sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego
rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego
postępowania”. Do tego rozwiązania dostosowano w postępowaniu administracyjnym
przesłanki wznowienia postępowania.
Ustawą z 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym23 został dodany art. 145a k.p.a.,

którego § 1 stanowi, że „Można żądać wznowienia postępowania również w przy-
padku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego
z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została
wydana decyzja”. Przyjęta w art. 145a k.p.a. koncepcja odchodzi od wprowadzonej
ustawą z 29.04.1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym24 w art. 31 ust. 3 koncepcji, według
której ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z za-
stosowaniem przepisu, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, jako
sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym, został zmieniony bądź uchylony
w całości lub w części, należało uznać za nieważne w trybie i na zasadach określonych
w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Ustawa z 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym wprowadziła we wszystkich po-

stępowaniach, a zatem cywilnym, karnym i administracyjnym, jednolitą sankcję w ra-
zie rozstrzygnięcia przez organ orzekający (sąd, organ administracji publicznej) na
podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową
lub ustawą – sankcję wzruszalności. Strona, której sprawa administracyjna została
rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją (postanowieniem) na podstawie aktu normatyw-
nego niezgodnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, może żądać
wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.
592 Takie rozwiązania przyjmuje Ordynacja podatkowa. Rozwiązanie to zostało wprowa-

dzone do postępowania podatkowego nowelizacją dokonaną ustawą z 12.09.2002 r.
o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw25
przez dodanie pkt 8 do art. 240 § 1. Zgodnie z tą zmianą w sprawie zakończonej decyzją
ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli została wydana na podstawie przepisu,
o którego niezgodności z Konstytucją RP, ustawą lub ratyfikowaną umową międzyna-
rodową orzekł Trybunał Konstytucyjny.
23
24
Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.
25

Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 593
W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do regulacji w postępowa-

niu podatkowym, nie uregulowano konsekwencji prawnych dla wadliwości decyzji
orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i trybu zastosowania środka
prawnego. W postępowaniu podatkowym ustawą z 30.05.2005 r. o zmianie ustawy –
Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw26 uzupełniono wyliczenie
przesłanek wznowienia postępowania, dodając pkt 11 do art. 240 o.p. w brzmieniu:
„Orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej
decyzji”. Aktualne brzmienie, uwzględniające tylko zmianę nazwy Trybunału, nadano
ustawą z 10.09.2015 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych
ustaw27. Do postępowania administracyjnego nie wprowadzono do wyliczenia prze-
słanek wznowienia postępowania takiej przesłanki, mimo że nie budziło wątpliwości
znaczenie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla prawidłowości
decyzji administracyjnej. Niedopuszczalność rozszerzającej wykładni przepisów pra-
wa wyznaczających dopuszczalność podważenia mocy praw nabytych na podstawie
decyzji wyłączało wprowadzenie przesłanek wznowienia postępowania, które nie były
unormowane w art. 145 § 1 k.p.a. Wyliczenie w art. 145 § 1 k.p.a. rozszerzały podstawy
wymienione w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Możliwości wyeliminowania z obrotu
prawnego decyzji ostatecznej wydanej na podstawie przepisu prawa unijnego w razie
wydania orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej szukano w konstrukcji
prawnej trybu nadzwyczajnego uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej
wadą niekwalifikowaną. Zmianę w postępowaniu administracyjnym przez dodanie do
przesłanek wznowienia postępowania, przesłanki orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej wprowadzono ustawą z 18.12.2020 r. o zmianie ustawy o drogach
publicznych oraz niektórych innych ustaw28. Artykułem 2 tej ustawy wprowadzono
zmianę, dodając do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 145aa, zgodnie
z którego § 1: „Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy
zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma
wpływ na treść wydanej decyzji”.
Ustawą z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie 594

równego traktowania29 do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego doda-
no nową podstawę. Według art. 145b § 1 k.p.a.: „Można żądać wznowienia postępowania
również w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie
zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu
niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania [...], jeżeli
naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją
26
27
28
Dz.U. z 2021 r. poz. 54.
29
Dz.U. z 2016 r. poz. 1219 ze zm.

ostateczną”. Przesłanką dopuszczalności wznowienia postępowania na tej podstawie

jest prawomocne orzeczenie sądu powszechnego (art. 14 ust. 1 ustawy o wdrożeniu
niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania).
W postępowaniu podatkowym podstawy wznowienia postępowania zostały rozszerzone,

przez wyliczenie w art. 240 § 1 pkt 9–11 o.p.:
„9) ratyfikowana umowa o unikaniu podwójnego opodatkowania lub inna ratyfikowana
umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita Polska, ma wpływ na treść
wydanej decyzji;
10) rozstrzygnięcie zapadłe w toku procedury rozstrzygania sporów dotyczących po-
dwójnego opodatkowania w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 16 października 2019
r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodatkowania oraz zawieraniu
uprzednich porozumień cenowych ma wpływ na treść wydanej decyzji;
11) uprawnienia określone w art. 119j § 1 mają wpływ na treść decyzji”.
Według art. 119j § 1 o.p. „Podmiot inny niż strona postępowania zakończonego decyzją
wydaną w sprawie, o której mowa w art. 119g § 1, uczestniczący w czynności, której
skutki podatkowe określono w tej decyzji, z wyłączeniem skutków podatkowych okre-
ślonych na podstawie art. 119a § 6, może skorygować swoją deklarację, uwzględniając
treść decyzji, a także wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty lub zwrot podatku,
jeżeli decyzja jest ostateczna, a w przypadku złożenia skargi – jeżeli sąd administracyjny
prawomocnie oddalił skargę na tę decyzję, oraz decyzja ta została wykonana w całości”.
595 Stadia postępowania w sprawie wznowienia postępowania; postępowanie

wstępne. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może
nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. Organ administracji publicznej może wszcząć
postępowanie z urzędu:
1) z własnej inicjatywy;
2) na skutek wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), a w postępowa-
niu podatkowym – na wniosek organizacji społecznej, złożony za zgodą strony
(art. 133a § 1 o.p.);
3) w wyniku złożenia przez osobę trzecią skargi powszechnej (art. 235 § 1 w zw.
z art. 233 k.p.a.);
4) wskutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora (art. 184 § 1 w zw. z art. 186
k.p.a.); prawo to przysługuje też innym podmiotom na prawach strony, które ko-
rzystają z takich praw, jakie przysługują prokuratorowi.
Niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania z urzędu, gdy chodzi o podstawę wzno-

wienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a, art. 145aa § 1 i 145b k.p.a., a w po-
stępowaniu podatkowym – w art. 240 § 1 pkt 4, 8, 9, 11 i 12 o.p., co jest uzasadnione
tym, że strona rozporządza prawem do obrony swoich interesów w postępowaniu ad-
ministracyjnym (podatkowym). W razie pozbawienia strony możliwości uczestniczenia

w postępowaniu z naruszeniem przepisów prawa procesowego naruszenia te ulegają

sanacji, chyba że strona wystąpi o usunięcie ich następstw. Z tego też względu wniesienie
przez prokuratora sprzeciwu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 4
o.p. wymaga zgody strony (art. 184 § 4 k.p.a.). Ograniczenie dopuszczalności wszczęcia
postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1, art. 145aa
§ 1 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 8, 9, 11 i 12 o.p. jest w pełni uzasadnione ochroną praw naby-
tych. Dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu w zakresie niekonstytucyjnych
przepisów prawa, wadliwości przepisu czy wadliwej wykładni przepisu unijnego wyni-
kającego z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przerzucałaby na
stronę skutki wadliwego stanowienia prawa, co jest niedopuszczalne w demokratycznym
państwie prawa. Oparcie wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości w zakresie
podstawy wskazanej w art. 145b § 1 k.p.a. wynika również z pozostawienia stronie prawa
do dysponowania ochroną naruszenia jej interesu prawnego.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą 596

stroną (z uwzględnieniem następstwa prawnego), co w postępowaniu zwykłym. Legity-
mację do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania ma zatem podmiot, który
twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku niezależnie od tego,
czy brał udział w postępowaniu zwykłym. Legitymację do żądania wszczęcia postępowa-
nia w tym trybie w sprawach rozstrzygniętych postanowieniem mają uczestnicy postę-
powania, jeżeli postanowienie ich dotyczyło (np. postanowienie o ukaraniu grzywną).
W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji podatkowej nie określa się
wprost, jakie wymagania musi spełniać wniosek strony o wznowienie postępowania.
W nauce w tej kwestii odsyła się do przepisów o podaniach (art. 63 § 2 k.p.a., art. 168
§ 2 o.p.)30. Strona może ze skutkiem prawnym wnieść wniosek o wszczęcie postępowa-
nia w sprawie wznowienia postępowania w terminie do miesiąca od dnia, w którym
dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania,
a jeżeli żąda ona wznowienia postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4
k.p.a., termin liczy się od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. W razie żądania
wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. termin miesięczny liczy się
od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z żądaniem wznowienia
postępowania na podstawie wyliczonej w art. 145aa § 1 k.p.a. można skutecznie wystąpić
w terminie miesiąca od dnia publikacji sentencji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej31 Termin miesięczny do
30
W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, RPEiS 1965/3, s. 62.
31
Przepisy mogą wprowadzać rozwiązania szczególne. Takie rozwiązanie przewiduje art. 18 ustawy
z 18.12.2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. W ust. 1: „W sprawie
zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą:
1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo
2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa
w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia
– w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej
ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez Trybunał Sprawiedliwości

złożenia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145b § 1 k.p.a. liczy się
od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. W razie uchybienia terminowi strona
może się zwrócić z prośbą o jego przywrócenie.
597 Przepisy Ordynacji podatkowej regulują jedynie termin do wniesienia żądania

wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie
art. 240 § 1 pkt 4 i 8 oraz 11 i 12 o.p., stanowiąc, że podanie wniesione na podstawie
art. 240 § 1 pkt 4 o.p. składa się w terminie miesiąca od dnia powzięcia wiadomości
o wydaniu decyzji (art. 241 § 2 pkt 1 o.p.), na podstawie art. 240 § 1 pkt 8 lub 11 o.p.
w terminie miesiąca odpowiednio od dnia wejścia w życie orzeczenia TK lub publikacji
sentencji orzeczenia TSUE (art. 241 § 2 pkt 2 o.p.), a na podstawie art. 240 § 1 pkt 12 o.p.
w terminie miesiąca od dnia doręczenia postanowienia określonego w art. 119j § 2 o.p.32
Nie został więc uregulowany termin do wniesienia żądania przez stronę wszczęcia postę-
powania w sprawie wznowienia postępowania na pozostałych podstawach wyliczonych
w art. 240 § 1 o.p. Przyjęcie, że strona nie jest związana terminem do wniesienia żądania,
pozostaje w sprzeczności z terminami przedawnienia, o których stanowi art. 245 § 1
pkt 3 lit. b o.p., których wystąpienie powoduje niedopuszczalność uchylenia decyzji. Dla
strony ważne jest więc podjęcie obrony interesu prawnego w terminie niezwłocznym,
od kiedy dowiedziała się o podstawach wznowienia postępowania.
598 Do konstrukcji prawnej wznowienia postępowania nie została wprowadzona jako

trwały element dewolucja kompetencji. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. i art. 244 § 1 o.p.
organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie
decyzję w ostatniej instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia nastę-
puje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który
wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (chodzi o działanie lub zaniechanie dające
podstawę wznowienia postępowania, np. niezastosowanie przepisów o wyłączeniu organu,
dopuszczenie się przestępstwa przy wydaniu decyzji). Dewolucja kompetencji nie następuje
wtedy, gdy ostateczną decyzję wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze,
Unii Europejskiej niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umoż-
liwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą
Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających
się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym
oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.Urz. WE L 235 z 17.09.1996,
str. 59, Dz.Urz. WE L 67 z 09.03.2002, str. 47 oraz Dz.Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1)”. Zgodnie zaś
z ust. 3: „W sytuacji określonej w ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia
wejścia w życie niniejszej ustawy. Wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony”.
32
Według art. 119j § 2 o.p. „W terminie miesiąca od dnia spełnienia przesłanek wskazanych w § 1 Szef
Krajowej Administracji Skarbowej, w drodze postanowienia, zawiadamia podmiot, o którym mowa w tym
przepisie, o możliwości złożenia korekty deklaracji lub wniosku o stwierdzenie nadpłaty lub zwrot podatku.
Postanowienie zawiera opis skutków podatkowych dotyczących tego podmiotu oraz pouczenie o terminie
złożenia korekty deklaracji lub wniosku o stwierdzenie nadpłaty lub zwrot podatku. Do postanowienia,
o którym mowa w zdaniu pierwszym, przepisu art. 293 nie stosuje się”.

a w postępowaniu podatkowym również wtedy, gdy decyzję wydał Szef Krajowej Admini-
stracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej, a w ograniczonym przedmiotowo
zakresie naczelnik urzędu celno-skarbowego oraz samorządowe kolegium odwoławcze (art.
150 § 3 k.p.a. i art. 244 § 3 o.p.). Dewolucja kompetencji ma ograniczony zakres, bo odnosi
się tylko do wszczęcia postępowania i do wyznaczenia organu, który ma przeprowadzić
wznowione postępowanie i podjąć w nim rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W postępo-
waniu podatkowym przyjęty jest wyjątek od takiego określenia właściwości przez przyjęcie
rozpoznania sprawy w trybie wznowienia postępowania przez Szefa Krajowej Administracji
Skarbowej. Według art. 244 § 4 o.p., „Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania wystąpią
okoliczności wskazujące na zasadność wydania decyzji z zastosowaniem art. 119a lub
środków ograniczających umowne korzyści w sytuacji określonej w art. 245 § 1 pkt 1, Szef
Krajowej Administracji Skarbowej może przejąć do dalszego prowadzenia postępowanie
określone w art. 243 § 2. Przepisy działu IIIA rozdziału 2 stosuje się odpowiednio”.
O wznowieniu postępowania oraz o odmowie wznowienia postępowania organ orzeka 599

w formie postanowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Na postanowienie o odmowie wszczę-
cia postępowania służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). W postępowaniu podatkowym
wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia
(art. 243 § 1 o.p.), odmowa wznowienia następuje w formie decyzji (art. 243 § 3 o.p.).
Z treści art. 149 § 2 k.p.a. i art. 243 § 2 o.p., określających skutki postanowienia
o wznowieniu postępowania, wynika, że w postępowaniu administracyjnym
postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, a w postępowaniu podatko-
wym decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać tylko w tych
przypadkach, gdy jest niedopuszczalne wznowienie postępowania, a może to wy-
nikać z przyczyn przedmiotowych. Zaliczyć do nich można: wyłączenie przepisami
szczególnymi dopuszczalności wznowienia postępowania wtedy, gdy żądanie dotyczy
wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną, sprawa nie była
rozstrzygnięta decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, chyba że
postanowienie zostało, na podstawie przepisów prawa, poddane weryfikacji w tym trybie
(np. postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a., art. 228 o.p.). Niedopuszczalne
jest także wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych, gdy z żądaniem wy-
stąpiła osoba, która nie jest stroną albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie
po upływie terminu określonego w art. 145a § 2, art. 145aa § 2, art. 145b § 2, art. 148
§ 1 i 2 k.p.a., art. 241 § 2 o.p., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Rozstrzygnięcie
tej treści organ może również wydać wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony niemającej
zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego.
Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, 600

tj. postępowanie rozpoznawcze (wyjaśniające). Podkreśla to sąd administra-
cyjny w wielu wyrokach. W wyroku z 13.11.1987 r., I SA 1326/8633, Naczelny Sąd Ad-
33
ONSA 1987/2, poz. 80.

ministracyjny przyjął, że „1. Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1

k.p.a.) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać
innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. 2.
Stwierdzenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego
wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie
efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1
i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.”.
601 Wznowienie postępowania ma konstrukcję względnie suspensywną. Wykonanie decyzji

nie zostaje bowiem wstrzymane z mocy prawa. Organ administracji publicznej właściwy
w sprawie wznowienia postępowania wydaje postanowienie o wstrzymaniu wykona-
nia decyzji z urzędu lub na żądanie strony, gdy okoliczności sprawy dają podstawę do
przyjęcia prawdopodobieństwa, że decyzja będzie uchylona w wyniku wznowienia
postępowania (art. 152 § 1 k.p.a., art. 246 § 1 o.p.).
602 Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego,

zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., a postępowania podatkowego – z art. 243 § 2 o.p., jest
ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego
wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu roz-
strzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.
Nasuwa się pytanie, według jakich reguł organ ma przeprowadzić postępowanie

rozpoznawcze. W Kodeksie postępowania administracyjnego i w Ordynacji po-
datkowej tej kwestii nie uregulowano. Zdaniem W. Dawidowicza „Sprawa wznowienia
stanowi samoistne zagadnienie, dlatego należy je traktować jak każdą inną indywidualną
sprawę”34.
Opowiadając się za takim poglądem, należy przyjąć, że postępowanie powinno być

prowadzone zgodnie z przepisami o postępowaniu przed organem pierwszej instancji.
Brak uregulowania tej kwestii w rozdziale 12 działu II Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego i rozdziale 17 działu IV Ordynacji podatkowej nasuwa jednak wiele wąt-
pliwości, przede wszystkim dotyczących granic postępowania wyjaśniającego. Celem
wznowionego postępowania jest ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decy-
zją ostateczną. Granice zatem będzie wyznaczać tożsamość sprawy administracyjnej
(sprawy podatkowej). Biorąc pod uwagę uregulowanie dotyczące podstaw wznowienia
postępowania, trzeba też przyjąć, że organ powinien rozstrzygać na podstawie stanu
faktycznego istniejącego w dniu wydania weryfikowanej decyzji ostatecznej.
603 Podjęcie decyzji. W wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ

wydaje decyzję. Formą zakończenia postępowania jest zatem forma decyzji, o czym
stanowi art. 104 § 1 k.p.a. Decyzja, która weszła do obrotu prawnego, może z tego obrotu
34

zostać wyeliminowana wyłącznie w formie decyzji. Dotyczy to też wznowienia postę-

powania w sprawie załatwionej milcząco. Decyzje kończące postępowanie w sprawie
wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją kończą też postępowanie
w sprawie zakończonej milcząco. Milczące załatwienie sprawy wywołuje skutki prawne,
a zatem przejście do merytorycznego rozstrzygnięcia w trybie wznowienia postępowania
wymaga ich zniesienia przez uchylenie.
Milczące załatwienie sprawy nabywa przymiot decyzji ostatecznej. Z tego względu nie
jest dopuszczalne jego wyeliminowanie przez milczące zakończenie postępowania
w sprawie wznowienia. Stanowi o tym expressis verbis art. 151 § 3 k.p.a.: „W sprawach,
o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się”. Roz-
strzygnięcie w sprawie wydane po postępowaniu rozpoznawczym przeprowadzonym
w trybie wznowienia reguluje art. 151 k.p.a. Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem organ
administracji publicznej:
1. Odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do

tego na mocy art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i 145b § 1 k.p.a. Jeżeli zatem
ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do meryto-
rycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem weryfikowanej
decyzji. Nawet bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, nie
będzie mógł jej uchylić w tym trybie. Podstawy wznowienia postępowania są wyliczone
w Kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby
rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji,
chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.
2. Uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej

uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 i 145b § 1 k.p.a.,
i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wymaga podkreślenia, że wy-
stąpienie ustawowej przesłanki wznowienia postępowania otwiera obowiązek organu
administracji publicznej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzyg-
niętej decyzją ostateczną. Od tego obowiązku organ administracji publicznej nie może
się uchylić przez przyjęcie konsekwencji upływu terminu materialnoprawnego wyłą-
czającego dopuszczalność zastosowania sankcji wzruszalności. Organ obowiązany jest
rozpoznać sprawę, a treść tego ponownego rozstrzygnięcia da podstawy do ustalenia,
czy strona poniosła szkodę z powodu wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. To wadliwe
merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy daje podstawy do ustalenia szkody. Wystąpienie
kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego bez ustalenia następstw do
wadliwego rozstrzygnięcia sprawy zamyka stronie możliwość prawną do skutecznego
wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie na drodze sądowej. Ograniczenie się tylko
do ustalenia wadliwości procesowej bez wyprowadzenia wadliwości materialnoprawnej
narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wystąpienie przesłanek negatywnych nie wyłącza obo-

wiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanki negatywne mają konsekwencje

wyłącznie dla dopuszczalności zastosowania sankcji wzruszalności.
604 Przesłanki negatywne stosowania sankcji wzruszalności. Dopuszczalność uchylenia

decyzji została ograniczona dwiema przesłankami. Przesłankę pierwszą stanowi termin,
zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. „Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145
§ 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło
dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3–8 oraz w art. 145a–145b,
jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat”.
Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać dalej idące ograniczenia dopuszczalności

uchylenia decyzji. Według art. 53 ust. 8 u.p.z.p. „Nie uchyla się decyzji o ustaleniu loka-
lizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145
§ 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia
jej doręczenia lub ogłoszenia”. Niedopuszczalność uchylenia decyzji z powodu upływu
terminu oznacza sanację decyzji w obrocie prawnym. Rozwiązanie to jest wyrazem
dążenia do zapewnienia stabilizacji stosunków prawnych, nienaruszalności ich, gdy
przetrwały już pewien czas. Jest zatem wyrazem kompromisu preferującego trwałość
decyzji. Pozytywna ocena tego rozwiązania uzasadniona jest tym, że upływ czasu może
powodować niemożność osiągnięcia celu, jakiemu ma służyć instytucja wznowienia
postępowania ze względu np. na trudności dowodowe, na wykonanie decyzji i nieod-
wracalność skutków prawnych, które wywołała.
Drugą przesłankę wprowadza art. 146 § 2 k.p.a., stanowiący, że „Nie uchyla się decyzji
także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wy-
łącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej”. Wprowadzenie
tej przesłanki oznacza odejście od generalnego uznawania domniemania, że kwali-
fikowane wadliwości procesowe mają wpływ na treść decyzji weryfikowanej, czego
konsekwencją powinno być uchylenie weryfikowanej decyzji. Przesłanka ta, której
wystąpienie prowadzi do sanacji wadliwości procesowej, narusza „w istocie rangę pro-
cesowych zasad postępowania [...], osłabia przekonanie, iż przestrzeganie tych zasad
ma w systemie postępowania administracyjnego samoistną doniosłość i w końcu stawia
pod znakiem zapytania celowość udzielania im szczególnej ochrony m.in. w ramach
instytucji wznowienia postępowania”35. Ustanowienie tej przesłanki oznacza osłabienie
funkcji instytucji wznowienia postępowania jako gwarancji represyjnej przestrzegania
norm prawa procesowego. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na to, że przesłanka
ta wzmacnia trwałość decyzji, a poza tym trzeba uwzględnić to, że wprawdzie art. 146
§ 2 k.p.a. ustanawia ogólną regułę, ale część podstaw wznowienia postępowania jest tak
skonstruowana, iż z założenia nie będzie możliwe jej stosowanie, ponieważ przesłanką
wielu podstaw wznowienia jest wpływ wadliwości postępowania na treść decyzji.
35
W. Dawidowicz, Ogólnepostępowanie administracyjne..., s. 249.

Uchylając decyzję, organ jest obowiązany nową decyzją rozstrzygnąć istotę sprawy 605
administracyjnej będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Jak słusznie przyjmuje
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.09.1983 r., I SA 634/8336, „Z art. 149 § 2
i art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi
rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi
niższej instancji do ponownego rozpatrzenia”.
3. Wydaje decyzję stwierdzającą niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, 606

w przypadku gdy wystąpiła jedna z omówionych już przesłanek niedopuszczalno-
ści uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzja stwierdzająca wydanie weryfikowanej de-
cyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Uzyskanie
przez stronę decyzji tego rodzaju nie zmienia wprawdzie jej sytuacji prawnej, jednakże
jest dla ochrony interesów strony istotne, stanowi bowiem podstawę do wystąpienia
z roszczeniem o odszkodowanie37.
Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania było postano-

wienie zamiast decyzji, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 151 § 1 i 2 k.p.a.
W postępowaniu podatkowym rodzaje decyzji kończącej postępowanie w sprawie 607

wznowienia postępowania reguluje art. 245 o.p. Po przeprowadzeniu postępowa-
nia rozpoznawczego organ podatkowy wydaje: po pierwsze – decyzję, w której uchyla
w całości lub w części decyzję dotychczasową i w tym zakresie orzeka co do istoty
sprawy lub umarza postępowanie w sprawie. Tego rodzaju decyzję organ podatkowy
wydaje, jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego ustalił wystąpienie jednej z wad
wyliczonych w art. 240 § 1 o.p. Wówczas, jeżeli nie występują przesłanki przedawnienia
zobowiązania podatkowego określone w art. 68 i 70 o.p., organ przechodzi do meryto-
rycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.
Jeżeli rozstrzygnięcie podjęte w wyniku tego postępowania jest w istocie różne od decyzji
dotychczasowej, organ uchyla tę decyzję w całości lub w części, ponownie rozpoznaje
i rozstrzyga istotę sprawy rozstrzygniętej tą decyzją ostateczną. W wyniku ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy podejmuje decyzję merytoryczną, a w razie
gdy stwierdzi, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, podejmuje decyzję o umorzeniu
postępowania w sprawie. Dopuszczalność uchylenia decyzji jest ograniczona przesłan-
kami negatywnymi ustanowionymi w art. 245 § 1 pkt 3 lit. a i b o.p.
Drugim rodzajem decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia po- 608

stępowania są decyzje odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej. Decyzję
o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej organ podatkowy podejmuje wówczas,
gdy:
36
ONSA 1983/2, poz. 76.
37
Por. wyrok SN z 3.05.1985 r., II CR 121/85, OSNCP 1986/4, poz. 53.

– stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 240 § 1 o.p. W sytuacji
gdy organ podatkowy w wyniku przeprowadzonego postępowania ustali, że nie
występuje żadna z podstaw wyliczonych w art. 240 § 1 o.p., nie przechodzi do
merytorycznego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, odmawiając
uchylenia decyzji;
– stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania wyliczoną w art. 240 § 1 o.p.,
ale w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie de-
cyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. W tej sytuacji organ
podatkowy, po ustaleniu wystąpienia jednej z podstaw wyliczonych w art. 240 § 1
o.p., jest obowiązany przejść do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia spra-
wy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W przypadku gdy rozstrzygnięcie podjęte
w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy pokrywa się z roz-
strzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, organ odmawia uchylenia decyzji;
– organ podatkowy odmawia uchylenia decyzji w całości lub w części, gdyby nie
mógł wydać nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy z uwagi na upływ ter-
minów przewidzianych w art. 68, 70, 118, z zastrzeżeniem art. 70d o.p.38 Wy-
stąpienie przesłanek przedawnienia nie wyłącza merytorycznego rozstrzygnięcia
sprawy, o czym przesądza expressis verbis art. 245 § 1 o.p., odsyłając do unormo-
wanego przedmiotu wznowienia postępowania podatkowego w art. 243 § 2 o.p.
Ordynacja podatkowa wprowadza więc, tak jak Kodeks postępowania administracyjne-

go, przesłanki negatywne uchylenia decyzji, tj. przesłankę przedawnienia, którą wiąże
z przedawnieniem zobowiązania podatkowego, obowiązującą zgodnie z art. 68, 70, 118,
z zastrzeżeniem art. 70d o.p. Druga przesłanka negatywna uchylenia decyzji w przepisach
Ordynacji podatkowej jest ukształtowana tak jak w przepisach Kodeksu postępowania
administracyjnego, a mianowicie organ podatkowy odmawia uchylenia decyzji, jeżeli
wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpo-
wiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. W razie wystąpienia przesłanki negatywnej
organ podatkowy podejmuje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, a w uzasadnieniu
jest obowiązany stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa,
oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Taki też wymóg
Ordynacja podatkowa nakłada na organ podatkowy wtedy, gdy odmówił uchylenia
decyzji z powodu upływu terminów przewidzianych w art. 68, 70 i 118 o.p. (art. 245 § 2
o.p.). Ordynacja podatkowa, w przeciwieństwie do Kodeksu postępowania administra-
cyjnego, nie wprowadza w razie wystąpienia przesłanek negatywnych wydania decyzji
stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
38
Upływ terminu przedawnienia pozostaje bez wpływu na wprowadzenie w życie rozstrzygnięcia
zapadłego w ramach procedury rozstrzygania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania w przypad-
kach, o których mowa w: 1) dziale II rozdziale 2 ustawy o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego
opodatkowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych lub 2) umowie o unikaniu podwójnego
opodatkowania lub innej ratyfikowanej umowie międzynarodowej, której stroną jest Rzeczpospolita Polska,
jeżeli umowa ta przewiduje możliwość wprowadzenia w życie rozstrzygnięcia bez względu na upływ terminu
przedawnienia.

Roszczenie odszkodowawcze.Stronie przysługuje roszczenie o odszkodowa- 609

nie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Przesłanką wystąpienia
z roszczeniem odszkodowawczym na drodze postępowania cywilnego jest obalenie
domniemania prawidłowości decyzji na drodze postępowania administracyjnego,
a w sprawach podatkowych na drodze postępowania podatkowego. Domniemanie to
obala decyzja wydana w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, która
eliminuje z obrotu prawnego decyzję przez uchylenie albo stwierdzenie niezgodności
z prawem, a w postępowaniu podatkowym odmawiająca uchylenia decyzji z powodu
przedawnienia. Decyzje te mają charakter prejudykatu, otwierając drogę do dochodzenia
odszkodowania.
3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji (postanowienia)
Instytucja stwierdzenia nieważnościma przede wszystkim charakter material- 610
noprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi
kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem
możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim
wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształ-
towanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak
i przedmiotowym.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma też charakter procesowy przez unor-

mowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie ma charakter niejed-
nolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia,
środka nadzoru, jak i w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 248 § 1 o.p. postępowanie w sprawie stwierdzenia
nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (środek zaskarżenia) lub z urzędu
(można mówić o środku nadzoru, bo właściwy jest organ wyższego stopnia – art. 157
§ 1 k.p.a. i art. 248 § 2 o.p.), a jeżeli decyzja została wydana przez ministra, w postępo-
waniu podatkowym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz w tych postę-
powaniach przez samorządowe kolegium odwoławcze, w postępowaniu podatkowym
ponadto wtedy, gdy została wydana przez dyrektora izby administracji skarbowej, to
nieważność decyzji stwierdza ten właśnie organ (art. 157 § 1 k.p.a. i art. 248 § 2 o.p.),
co będzie elementem charakterystycznym dla odwołalności decyzji. Instytucja stwier-
dzenia nieważności ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym do milczą-
cego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 122g k.p.a. „Do spraw załatwionych milcząco
przepisy rozdziałów [...] 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek
wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu,
o którym mowa w art. 122c § 1”. W trybie postępowania w sprawie nieważności może

być wyeliminowane z obrotu prawnego postanowienie, od którego przysługuje zażale-

nie, oraz postanowienie o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchyleniu
terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 126 k.p.a. do postanowień,
od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a.
stosuje się odpowiednio art. 156–159 k.p.a. Takie też rozwiązanie przyjmuje art. 219
o.p., stanowiąc o stosowaniu przepisów o stwierdzeniu nieważności do postanowień,
na które służy zażalenie, postanowień o niedopuszczalności odwołania, postanowień
o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania i postanowień o pozostawieniu od-
wołania bez rozpoznania.
611 Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność stwierdzenia

nieważności decyzji jest w Kodeksie postępowania administracyjnego oparta na
trzech przesłankach: przesłance pozytywnej, którą stanowi wystąpienie jednej z pod-
staw wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1, i na dwóch przesłankach negatywnych,
z których jedną stanowi termin, a drugą – spowodowanie przez decyzję nieodwracal-
nych skutków prawnych. Nie została natomiast wprowadzona, jak to jest w innych
nadzwyczajnych trybach, przesłanka ostateczności decyzji. W powołanym przepisie
ustawodawca posługuje się terminem „decyzja” bez określenia jej charakteru. Daje to
podstawę do przyjęcia poglądu, że stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno
decyzji ostatecznych, jak i decyzji nieostatecznych39. Ten ogólny wniosek, który można
wywieść z treści art. 156 § 1 k.p.a., wymaga rozważenia w kontekście całości rozwią-
zań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego odnośnie do
weryfikacji decyzji.
612 Jak już była o tym mowa, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter
mieszany, zawiera ona elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka
nadzoru i odwołalności decyzji. Rozpatrując instytucję stwierdzenia nieważności
decyzji jako środka zaskarżenia przysługującego stronie, w świetle regulacji art. 156
§ 1 k.p.a. można wskazać na wystąpienie elementu konkurencyjności tego środka
zaskarżenia z podstawowym środkiem zaskarżenia przysługującym w toku instancji,
a mianowicie z prawem odwołania. Ten element konkurencyjności wynika z braku
ograniczenia stosowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przesłan-
ką ostateczności decyzji. Otwarcie możliwości stosowania tego trybu bez ograniczenia
przesłanką ostateczności decyzji ma swoje racje w tym, że decyzja dotknięta kardy-
nalnymi wadami prawnymi powinna być w trybie natychmiastowym eliminowana
z obrotu prawnego. Oznacza to, że organ nadzoru powinien mieć podstawy prawne
do uruchomienia tego trybu bez oczekiwania na nabycie przymiotu ostateczności
przez decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Wyważenie jednak tych racji
w przypadku strony wymaga wskazania na pierwszeństwo stworzenia możliwości
prawnej pełnej ochrony interesu prawnego przez stronę. Taką pełną ochronę daje
39
B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym [w:] Zagadnienia pro-
ceduralne w administracji, red. K. Podgórski, Katowice 1984, s. 61 i powołana tam literatura.

prawo odwołania, które przenosi sprawę rozstrzygniętą decyzją nieostateczną do

ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Organ od-
woławczy nie kontroluje zatem decyzji, a ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę,
stosując przepisy prawa materialnego do dokonania ponownej pełnej autorytatywnej
konkretyzacji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest
on ograniczony przesłankami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może
zastosować sankcji nieważności przy innego rodzaju naruszeniu przepisów prawa
(np. przy wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego, odmiennej ocenie za-
stosowania pojęć nieoznaczonych). Przyjmując, że prawo odwołania jest prawem
podstawowym dla ochrony interesu prawnego strony, pierwszeństwo należy przyznać
przy tej konkurencji prawu odwołania jako środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej.
Nie oznacza to, że strona nie może dokonać wyboru i skorzystać z prawa żądania
stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Wybór ten jednak powinien być
poprzedzony pouczeniem strony o jego konsekwencjach co do ograniczenia za-
sadności zaskarżenia. Wymaga nadto podkreślenia, że wybór żądania stwierdzenia
nieważności decyzji nieostatecznej, jeżeli nie doprowadzi do wyeliminowania w tym
trybie decyzji, powoduje utratę prawa odwołania. Prawo odwołania służy bowiem
w ustawowym terminie, jego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności od-
wołania. Nie ma podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeżeli
strona skorzystała z żądania stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej. Nie
jest to uchybienie terminu bez winy strony.
Nie ma ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej za pomocą środka

nadzoru, jak i instytucji odwołalności decyzji. W przypadku prawa podmiotów na pra-
wach strony ograniczenie do żądania stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej przez
prokuratora i inne podmioty na prawach strony działające na mocy praw przyznanych
prokuratorowi wynika z konstrukcji zaskarżalności sprzeciwem. Zgodnie z art. 184 § 1
k.p.a. prokuratorowi służy sprzeciw od decyzji ostatecznej na podstawach wyliczonych
w art. 156 § 1 k.p.a. Organizacja społeczna może korzystać z prawa żądania wszczęcia
z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawach
wyliczonych w art. 31 § 1 k.p.a.
Podmioty na prawach strony, a zatem prokurator i inne podmioty, które mają przy-
znane prawa procesowe, takie jakie przysługują prokuratorowi, mogą żądać wyłącznie
stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.
Rozważania te należy odnieść również do dopuszczalności wyeliminowania w tym 613

trybie nieostatecznych postanowień, a zatem dla strony (podmiotów na prawach stro-
ny) i uczestników postępowania zażalenie jest podstawowym środkiem zaskarżenia,
postanowienia ostateczne zaś mogą podmioty te zaskarżyć, żądając stwierdzenia ich
nieważności. Natomiast ze sformułowania w art. 126 k.p.a. „postanowień, od których
przysługuje zażalenie” nie wynika ograniczenie dopuszczalności podjęcia z urzędu

postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w celu wyeliminowania z obrotu

prawnego postanowienia nieostatecznego. Natomiast przy zastosowaniu instytucji
stwierdzenia nieważności decyzji do milczącego załatwienia sprawy z regulacji prawnej
art. 122g k.p.a. (dotyczącego nabycia przymiotu ostateczności przez decyzję w ciągu
14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1 k.p.a.) należy wypro-
wadzić wniosek, że obowiązuje przesłanka ostateczności tej formy załatwienia sprawy
dla stwierdzenia nieważności.
614 W postępowaniu podatkowym Ordynacja podatkowa wprowadza trzy przesłanki do-

puszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie dwie przesłanki pozytyw-
ne (art. 247 § 1 o.p.) i jedną przesłankę negatywną. Przesłanki pozytywne to przesłanka
ostateczności decyzji; po pierwsze wprowadza ją art. 247 § 1 o.p., zgodnie z którym
„Organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej [...]”; po drugie stanowi
ją wystąpienie jednej z wad wyliczonych wyczerpująco w art. 247 § 1 o.p. Przesłankę
negatywną ustanawia art. 247 § 2 o.p., na mocy którego „Organ podatkowy odmawia
stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty
sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przewidzianych w art. 68 lub
art. 70 lub art. 118”.
615 Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia)40. Podstawę stwier-

dzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad decyzji wyliczonych wyczerpująco
w art. 156 § 1 pkt 1–6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym siedem wad wyliczonych
w art. 247 § 1 o.p. oraz wady określone w przepisach odrębnych (art. 156 § 1 pkt 7
k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – art. 247 § 1 pkt 7 o.p.)41. Podstawy te zostaną
scharakteryzowane zgodnie z ustawowym wyliczeniem wad decyzji.
616 1. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Konstrukcja

prawna przyjęta w wyniku nowelizacji z 1980 r. cechuje się szerokim ujmowaniem
kwestii naruszenia właściwości. Z użytego w przepisie sformułowania „z naruszeniem
przepisów o właściwości” wynika, że nieważna jest decyzja wydana z naruszeniem prze-
pisów o właściwości rzeczowej (art. 20 k.p.a.), właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.)
oraz właściwości instancyjnej (art. 127 § 2, art. 150, 154, 155, 161 k.p.a.)42. W postępo-
waniu podatkowym – z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 16 o.p.),
właściwości miejscowej (art. 17, 17a, 17b i 18 o.p.) i właściwości instancyjnej (np.
art. 220 § 2 o.p.).
40
Zob. A. Matan, Przesłanki stwierdzenia nieważności [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego,
t. II, cz. 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa
2019, s. 590 i n.
41
Na temat koncepcji prawnej nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym zob. J. Borkow-
ski, Nieważność decyzji administracyjnej, SP-E 1986/XXXVII, s. 67 i n.; J. Borkowski, Nieważność decyzji
administracyjnej, Łódź–Zielona Góra 1997, s. 64 i n.
42
H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1,
s. 27–28.

2. Decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ta 617
podstawa stwierdzenia nieważności decyzji zarówno w dawnym sformułowaniu przepisu
(do nowelizacji z 1980 r.), jak też w jego nowym brzmieniu wywoływała wiele kontro-
wersji w literaturze i dlatego wymaga obszernego scharakteryzowania.
Artykuł 137 § 1 pkt 2 k.p.a. w jego brzmieniu pierwotnym był dosłownym powtórzeniem
art. 101 ust. 1 lit. b r.p.a. Występujące w tych przepisach sformułowanie „bez jakiej-
kolwiek podstawy prawnej” sprawiało duże trudności interpretacyjne i prowadziło do
rozbieżności w wykładni przepisu43. Czy wprowadzenie za pomocą nowelizacji w 1980 r.
sformułowania „bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa” usunęło te
trudności interpretacyjne? Na to pytanie nie można dać jednoznacznej odpowiedzi.
Konstrukcja art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest jednolita i należy odrębnie rozważyć
kwestie związane z wydaniem decyzji „bez podstawy prawnej” oraz „z rażącym
naruszeniem prawa”. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa
materialnego lub procesowego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym.
Wydanie decyzji „bez podstawy prawnej” oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żad-
nym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym lub
procesowym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia
ustawowego. Przepisy pozaustawowe nie mieszczą się w tak rozumianej podstawie
prawnej.
Do decyzji wydanych „bez podstawy prawnej” Naczelny Sąd Administracyjny w swoim

orzecznictwie zalicza decyzje:
1) wykraczające poza sferę stosunków administracyjnoprawnych;
2) wydane na podstawie przepisów prawnych pozaustawowych;
3) wydane w sprawach, w których stan prawny jest kształtowany z mocy samego
prawa, co wyklucza możliwość działania administracji w formie decyzji;
4) wydane w sprawach, w których z mocy przepisów prawa materialnego czynności
powinny być dokonane w formie innej niż decyzja;
5) wydane na podstawie przepisów prawa materialnego regulujących stany faktycz-
ne oczywiście odmienne od stanów faktycznych sprawy rozstrzyganej taką de-
cyzją, a więc wydane na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania
w danej sprawie44.
To trafne wyliczenie przypadków zebranych z orzecznictwa Naczelnego Sądu Admi-

nistracyjnego należy dopełnić przez wskazanie, że decyzja jest wydana bez podstawy
prawnej, gdy została podjęta na podstawie przepisu prawa, który utracił moc obowiązu-
jącą w wyniku uchylenia, a przepisy przejściowe nie dają podstaw do jego zastosowania,
43
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji..., s. 130 i n. i przytoczona tam literatura.
44
Klasyfikacja została dokonana na podstawie analizy wyroków NSA przeprowadzonej przez H. Pole-
szaka, Stwierdzenie nieważności..., s. 22–25.

oraz gdy decyzję wydano na podstawie przepisu prawa, który na mocy orzeczenia TK
w tym dniu nie obowiązywał. W świetle rozwiązania przyjętego w art. 145a § 1 k.p.a.
oraz art. 240 § 1 pkt 8 o.p. nie można zaliczyć do działania bez podstawy prawnej, gdy
orzeczenie TK weszło w życie po dniu wydania decyzji. Jest to bowiem, w myśl art. 145a
§ 1 k.p.a. i art. 240 § 1 pkt 8 o.p., podstawa do uchylenia decyzji w trybie wznowienia
postępowania.
Nie będzie natomiast decyzją wydaną „bez podstawy prawnej” taka decyzja, w której
nie wskazano podstawy prawnej w rzeczywistości istniejącej albo taką podstawę praw-
ną niewłaściwie powołano. Decyzja taka narusza normy prawa procesowego, lecz jej
wadliwość nie stanowi podstawy wzruszenia decyzji, a powinna być usunięta w drodze
sprostowania decyzji.
618 Pojęcie „rażące naruszenie prawa” użyte w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. budzi wątpli-
wości w doktrynie, co wynika z tego, że należy wskazać taki stopień naruszenia prawa,
który jest już „rażący”, i należy też ustalić kryteria, wedle których można go odróżnić
od lżejszych postaci naruszenia prawa, a także od braku podstawy prawnej. Przede
wszystkim trzeba stwierdzić, że przepis dotyczy sytuacji, w której istnieje przepis prawa
obowiązującego i to odróżnia „rażące naruszenie prawa” od „braku podstawy prawnej”.
Przy wykładni pojęcia „brak jakiejkolwiek podstawy prawnej”, występującego w art. 137
§ 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu tekstu pierwotnego, wyrażono pogląd, który można odnieść
do pojęcia „rażące naruszenia prawa” występującego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mia-
nowicie stwierdzono, że chodzi o naruszenie wyraźnego, niebudzącego wątpliwości
interpretacyjnych przepisu prawa materialnego lub formalnego45.
Na podstawie analizy wielu wyroków NSA H. Poleszak stwierdza, że „Decyzja

wydana została z rażącym naruszeniem prawa materialnego wówczas, gdy roz-
strzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości
przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu »rzuca się w oczy«. Rażące
naruszenie prawa materialnego zgodnie z tym stanowiskiem zachodzić będzie wów-
czas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu nałoży na stronę
obowiązek, przyzna uprawnienie bądź odmówi jego przyznania, mimo że powinien
zdawać sobie sprawę, że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek ma-
terialnoprawny nie może być nawiązany. Tak więc rażące naruszenie prawa zachodzić
będzie wtedy, gdy organ administracji państwowej, zamierzając nawiązać stosunek
materialnoprawny, wydał w tym celu decyzję, mimo iż w świetle prawa materialnego
stosunek taki nie może być nawiązany”46.
45
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne..., s. 265. Zob. szerzej na temat rażącego na-
ruszenia prawa J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 1016 i n.
46
H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności..., s. 25.

Orzecznictwo NSA w omawianej kwestii nie jest jednak jednolite. Wyrażono

w nim również odmienny pogląd następującej treści: „O tym, czy naruszenie
prawa jest naruszeniem »rażącym« w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje
ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za
»rażące« uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają
skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu
natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepi-
su prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie
»rażącego« naruszenia prawa wynika przy tym nie tylko z wykładni gramatycznej tego
pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni
analogicznego pojęcia na tle innego przepisu (por. art. 417 k.p.c.), a także z faktu trakto-
wania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym
tak poważne konsekwencje, jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej”47.
Trudno podzielić to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, bo nie uwzględnia

ono tego, że w trybie weryfikacji decyzji dotkniętych zarówno wadami kwalifikowany-
mi, jak i niekwalifikowanymi należy stosować przesłanki pozytywne oraz negatywne,
określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nie-
ważności decyzji nie zostało związane w kodeksie z pozytywną przesłanką skutków
społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem prawa. Taka przesłanka występuje
w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ale przy wzruszeniu decyzji
na podstawie art. 161, i służy ona ochronie trwałości decyzji, ograniczając wydatnie
możliwości jej zmiany lub uchylenia. Nie wydaje się trafne uznawanie takiej interpre-
tacji „rażącego naruszenia prawa” za wynikającą z wykładni gramatycznej przepisu, bo
w języku potocznym „rażący” to „dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, nie-
wątpliwy, bezsporny, bardzo duży”48. Nie ma szczególnych podstaw do tego, żeby temu
słowu nadawać znaczenie inne niż potoczne, zwłaszcza że przykład nieobowiązującego
już art. 417 k.p.c. był chybiony jako argument, bo system weryfikacji orzeczeń sądowych
jest odmienny od systemu weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym49. Brak
zasadności posłużenia się tą argumentacją wynikał zwłaszcza z faktu, że art. 417 k.p.c.
regulował szczególny środek nadzoru w postępowaniu sądowym, jakim była rewizja
nadzwyczajna. Zresztą art. 417 k.p.c. oprócz rażącego naruszenia prawa wymieniał
też naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej i stanowiło to odesłanie do skutków
społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem prawa.
Stwierdzenie, że za przytoczoną interpretacją „rażącego naruszenia prawa” przema-

wia fakt zrównania go w skutkach z „brakiem podstawy prawnej”, nie jest trafne, bo
47
Teza wyroku NSA z 6.08.1984 r., II SA 742/84, „Gazeta Prawnicza” 1984/21, s. 6.
48
Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. III, Warszawa 1981, s. 24.
49
Artykuł 417 k.p.c. został skreślony ustawą z 1.03.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego,
rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym,
Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz nie-
których innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).

z tego faktu wynika wniosek przeciwny – obie postacie naruszenia prawa są tak ciężkie,
iż powodują zastosowanie sankcji nieważności, niezależnie od ich skutków społecz
no-gospodarczych. Dodać trzeba, że nie określa się bliżej tego, o jakie to skutki społe-
czno-gospodarcze chodzi, na czym mają one polegać. Niewiele do zrozumienia pojęcia
skutku społeczno-gospodarczego wnosi też stwierdzenie: „O »rażącym« naruszeniu
prawa należy zatem mówić dopiero wówczas, gdy w wyniku naruszenia prawa powstały
takie skutki, które nie mogą być tolerowane z punktu widzenia praworządności”50.
Z punktu widzenia praworządności wszelkie naruszenia prawa powinny być naprawia-

ne lub usuwane i tylko ze względów oportunistycznych przyjmuje się kompromisowe
rozwiązania prawne dopuszczające sanację niektórych wadliwości decyzji, ale na opor-
tunizm nie ma miejsca wtedy, gdy chodzi o „rażące naruszenie prawa” i wobec tego
również nie może wchodzić w grę sanacja decyzji obarczonej taką wadą. Stanowisko
Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w powołanym wyroku doprowadziło
jednak do podważenia w orzecznictwie sądowym koncepcji rażącego naruszenia prawa
z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych.
W konkluzji trzeba stwierdzić, że „rażące naruszenie prawa” jest to naruszenie

wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego
lub normy prawa procesowego. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny
w wyroku z 2.07.2009 r., II FSK 217/0951: „Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter
«rażący”, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi usta-
nowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano
prawo albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obo-
wiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść
aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą”.
619 W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej rozdzieliły omó-

wione wady, stanowiąc w art. 247 § 1, że „Organ podatkowy stwierdza nieważność
decyzji ostatecznej, która: [...] 2) została wydana bez podstawy prawnej; 3) została wy-
dana z rażącym naruszeniem prawa [...]”. Przepisy Ordynacji podatkowej nie zawierają
ani ustawowej definicji pojęcia rażącego naruszenia prawa, ani wyliczenia rodzajów
naruszeń, które należy zaliczyć do działania bez podstawy prawnej. Do interpretacji
podstaw wyliczonych w art. 247 § 1 pkt 2 i 3 o.p. ma zatem zastosowanie przedstawiona
wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
620 3. Decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną
(art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 4 o.p.). W ogólnym postępowaniu administracyj-
nym przesłanka ta obejmuje też poprzednie milczące załatwienie sprawy. Podstawowym
elementem tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji jest tożsamość sprawy roz-
50
A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 36.
51
LEX nr 549614.

strzygniętej decyzją (milczącym załatwieniem sprawy) ze sprawą będącą przedmiotem

rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszej decyzji ostatecznej52.
Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe.

Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza
się do stwierdzenia identyczności strony (stron) z uwzględnieniem następstwa prawnego
w danych postępowaniach administracyjnych. Pod względem przedmiotowym na sprawę
administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku,
podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów wskazuje na toż-
samość spraw. Z tożsamością sprawy administracyjnej mamy więc do czynienia wtedy,
gdy pokrywają się ze sobą zarówno elementy podmiotowe, jak i elementy przedmiotowe.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na przypadek szcze-

gólny tożsamości sprawy, z którym mamy do czynienia wtedy, gdy chodzi o dysponowa-
nie tym samym dobrem, a więc gdy pokrywają się elementy przedmiotowe53. Kwalifikacja
tożsamości przedmiotowej do tego zakresu przesłanki ma zasadnicze znaczenie dla
objęcia tego rodzaju naruszenia przepisu prawa przesłanką negatywną przedawnienia.
4. Decyzja „została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie” (art. 156 § 1 621
pkt 4 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 5 o.p.). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie
obejmuje przypadki wadliwości decyzji, polegające na rozstrzygnięciu decyzją o sytua
cji prawnej podmiotu, który w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu
prawnego, ani obowiązku w danej sprawie administracyjnej. Nie obejmuje naruszenia
przepisów prawa regulujących zdolność prawną strony. Skierowanie decyzji do jednost-
ki, która nie ma zdolności prawnej, wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa
(art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 3 o.p.). Omyłka w określeniu strony (stron) nie
daje podstawy do stwierdzenia nieważności, jeżeli z akt sprawy wynika, że podmiot ma
w sprawie interes prawny lub obowiązek prawny.
5. Decyzja „była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter 622
trwały” (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 6 o.p.). Stwierdzenie nieważności decyzji
na tej podstawie jest uzależnione od dwóch przesłanek, które muszą wystąpić łącznie:
52
„Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą
inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie od-
powiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)” (wyrok
NSA z 26.05.1981 r., SA 895/81, ONSA 1981/1, poz. 47).
53
Przykładowo wydanie pozwolenia budowlanego uprawniającego do budowy obiektu budowlanego na
działce, na której inny podmiot uzyskał pozwolenie budowlane. Przykładem tożsamości przedmiotowej jest
regulacja przesłanek odmowy udzielenia koncesji w art. 29 ust. 1a ustawy z 9.06.2011 r. – Prawo geologiczne
i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.), który stanowi: „Organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji,
jeżeli wniosek o udzielenie koncesji obejmuje tę samą przestrzeń oraz rodzaj działalności, a w przypadku
wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny lub koncesji na wydo-
bywanie kopaliny ze złoża – również rodzaj kopaliny, objęte już koncesją udzieloną innemu podmiotowi”.

a) niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania; zmiana stanu fak-
tycznego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji,
nie powoduje nieważności decyzji;
b) niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały; czasowa bowiem niewyko-
nalność decyzji ma znaczenie tylko w związku z realizacją praw i obowiązków
ustanowionych w decyzji i powinna powodować odroczenie terminu wykonania
decyzji dobrowolnego lub przymusowego.
623 6. Decyzja „w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą” (art. 156 § 1 pkt
6 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 8 o.p.). Przesłanką zastosowania tej podstawy stwierdzenia nie-
ważności decyzji jest zagrożenie czynu karą orzekaną w drodze postępowania sądowego,
w postępowaniu w sprawach wykroczeń lub w postępowaniu karnym skarbowym. Do
tego wyliczenia należy też dodać zagrożenie administracyjną karą pieniężną.
624 7. Decyzja „zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa” (art. 156 § 1
pkt 7 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 7 o.p.). Chodzi tu o wady powodujące nieważność decyzji
inne niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1–6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym –
w art. 247 § 1 pkt 1–6 i pkt 8 o.p., które są określane przez przepisy szczególne.
Przepisy szczególne mogą rozszerzyć stosowanie sankcji nieważności. Takie rozwiąza-

nie przyjmuje ustawa z 20.07.2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Według
art. 195 p.s.w.n. „W przypadku gdy osoba ubiegająca się o stopień doktora przypisała
sobie autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia
naukowego, podmiot doktoryzujący stwierdza nieważność decyzji o nadaniu stopnia”.
Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przyjmuje instytucję nieważności dyplomu.

Zgodnie z art. 77 ust. 5 p.s.w.n. „W przypadku gdy w pracy dyplomowej stanowiącej
podstawę nadania tytułu zawodowego osoba ubiegająca się o ten tytuł przypisała sobie
autorstwo istotnego fragmentu lub innych elementów cudzego utworu lub ustalenia
naukowego, rektor, w drodze decyzji administracyjnej, stwierdza nieważność dyplomu”.
625 Termin jako przesłanka negatywna. Jest to nowa przesłanka, wprowadzona nowelizacją
z 1980 r.; wcześniej nie obowiązywał żaden termin ograniczający stosowanie dawnej
instytucji uchylenia decyzji jako nieważnej i w każdym czasie mogła nastąpić eliminacja
wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W rozporządzeniu o postępowaniu administra-
cyjnem przesłanka negatywna w postaci terminu obowiązywała tylko w przypadku
wydania decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy, uchylenie decyzji jako nieważnej
mogło na tej podstawie nastąpić tylko w okresie trzech lat od daty uprawomocnienia
się decyzji (art. 101 ust. 2 r.p.a.). To rozwiązanie prawne było w nauce krytykowane
i uważano je za chybione54.
54

Wprowadzenie terminu jako przesłanki negatywnej do konstrukcji prawnej instytucji

uchylenia decyzji jako nieważnej było dyskutowane w trakcie przygotowywania projektu
Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym czasie uznano jednak, że byłoby
to sprzeczne z charakterem przyczyn powodujących nieważność decyzji. Do tej kwe-
stii powrócono w dyskusji nad kierunkami nowelizacji Kodeksu i wysunięto postulat
ograniczenia terminem dopuszczalności uchylenia decyzji jako nieważnej55. Postulat
ten został zrealizowany w nowelizacji. Wprowadzono do Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego termin jako jedną z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności
decyzji, stanowiąc w art. 156 § 2, że „Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn
wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło
dziesięć lat [...]”.
Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 156 § 2 k.p.a. dzieli przyczyny wadliwości

decyzji powodującej jej nieważność na takie, które: są częściowo sanowane przez
upływ czasu – decyzje te po upływie terminu określonego w ustawie są uznawane za
niezgodne z prawem, ale nie pociąga to za sobą sankcji ich nieważności (art. 158 § 2 w zw.
z art. 156 § 2 k.p.a.), oraz na takie, które w ogóle przez upływ czasu nie będą sanowane.
Podział przyczyn wadliwości decyzji na te dwie kategorie jest dyskusyjny. Chodzi bowiem
o to, czy można różnie traktować poszczególne rodzaje kwalifikowanego naruszenia
prawa. Ze względów oportunistycznych takie rozwiązanie można przyjąć, ale stojąc na
stanowisku ścisłego legalizmu, należy je zakwestionować jako niezgodne z założeniami
praworządności w działaniu administracji publicznej. Dla oceny z punktu widzenia
ochrony praw jednostki należy uwzględnić to, że decyzją mógł zostać naruszony inte-
res prawny przez odmowę udzielenia uprawnienia, cofnięcie uprawnienia, nałożenie
obowiązku, ale też należy uwzględnić i to, że decyzja mogła tworzyć prawa. I w tym
ostatnim przypadku przesłanka negatywna terminu chroni trwałość praw nabytych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.05.2015 r., P 46/1356, rozpoznał pytanie prawne

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: „[...] czy art. 156 § 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [...], w zakresie
w jakim z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, na
podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa, nie wyłącza dopuszczal-
ności stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 2 ustawy – Kodeks
postępowania administracyjnego, jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu
nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności” i orzekł, że
„Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj-
nego [...] w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności
decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny
upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny
55
B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 149 i przytoczona tam literatura.
56
Dz.U. poz. 702.

[podkr. aut.] z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Dla wykonania tego wyro-
ku TK zostały podjęte prace legislacyjne. Zgłoszono projekt senacki ustawy o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego o treści: „Art. 1. W ustawie z dnia
14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23)
wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 156 dodaje się § 3 w brzmieniu: »Po upływie
czasu określonego w § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji, która wydana została
z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub stwa-
rza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa.«; 2) w art. 158 § 2 otrzymuje brzmienie:
»§ 2. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których
mowa w art. 156 § 2 lub 3, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia
wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z po-
wodu których nie stwierdził nieważności decyzji«. Art. 2. W sprawach stwierdzenia
nieważności decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje
się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj-
nego, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Projekt został wycofany. Prowadzone są
prace legislacyjne, których celem jest wykonanie wyroku TK. Komisja Ustawodawcza
złożyła projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego57.
Proponuje się w nim dodanie § 3 do art. 156 k.p.a. w brzmieniu: „Nie stwierdza się nie-
ważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli od dnia jej
doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat, a decyzja ta była podstawą nabycia
prawa lub stwarza uzasadnione oczekiwanie nabycia prawa”. Komisja Nadzwyczajna do
spraw zmian w kodyfikacjach przedłożyła propozycje nowych rozwiązań. Proponuje się
nadać nowe brzmienie art. 156 § 2: „Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn
wymienionych w § 1 pkt 1–4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło
dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne”. Do art. 158
dodaje się § 3 w brzmieniu: „Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której
mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji”. W projekcie zawarte są przepisy przejściowe w art. 2
w brzmieniu: „1. Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie
niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy
zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Postępowania admini-
stracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po
upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia
i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub
postanowieniem, umarza się z mocy prawa”58.
Ustawy materialnoprawne mogą wprowadzać dalej idące ograniczenia przesłanką termi-

nu dopuszczalności stosowania sankcji nieważności. Według art. 53 ust. 7 u.p.z.p. „Nie
stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
57
Druk sejmowy nr 1090, www.sejm.gov.pl.
58
Druk sejmowy nr 1210, www.sejm.gov.pl.

jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu
postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio”. Takie rozwiązanie przyjmuje
ustawa z 24.07.2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie
sieci przesyłowych59. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy „Nie stwierdza się nie-
ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie
sieci przesyłowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony
po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął
budowę. Przepis art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego stosuje się odpowiednio”. Przesłankę przedawnienia wprowadza
art. 37b pr. bud., stanowiąc: „1. Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na
budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. 2. W przypadku,
o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego
stosuje się odpowiednio”.
W postępowaniu podatkowym obowiązuje przesłanka terminu, ale związana z mate-

rialną przesłanką przedawnienia zobowiązań podatkowych. Według art. 247 § 2 o.p.
„Organ podatkowy odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli wydanie nowej
decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów
przewidzianych w art. 68 lub art. 70 lub art. 118”.
Nieodwracalność skutków prawnych decyzji jako przesłanka negatywna. Decyzje 626

wydawane w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 104 k.p.a. można
podzielić na dwie grupy.
1. Decyzje merytoryczne, które rozstrzygają sprawę w całości lub w części (art. 104
§ 2 k.p.a.). Decyzje te wywołują podwójny skutek prawny, tj. materialnoprawny
oraz procesowy60. Skutek materialnoprawny wyraża się w nadaniu, odebraniu, odmowie
przyznania lub w zmianie zakresu uprawnienia strony, lub też w nałożeniu, zwolnieniu,
zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo w stwierdzeniu istnienia lub
nieistnienia konkretnego stosunku prawnego61. Skutek procesowy polega natomiast na
przerwaniu stosunku procesowego między organem orzekającym w sprawie a stroną.
2. Decyzje niemające charakteru merytorycznego, które nie rozstrzygają istoty

sprawy, a jedynie kończą postępowanie, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe
(art. 104 § 2 w zw. z art. 105 k.p.a.). Decyzje te wywołują jedynie skutek procesowy.
Przesłanka negatywna, jaką stanowi nieodwracalność skutków prawnych wywołanych

przez decyzję, może być odniesiona do skutków materialnoprawnych wynikających
59
Dz.U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.
60
J. Jendrośka, Pojęcie decyzji administracyjnej i jej trwałości [w:] Problemy praworządności w działaniu
administracji państwowej, red. L. Bar, Warszawa 1980, s. 114.
61
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946, s. 114.

z decyzji merytorycznej. Przesłankę tę należy badać, mając na uwadze wykonanie decyzji.

Z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych mamy do czynienia
wtedy, gdy wykonanie decyzji dobrowolne lub w drodze egzekucji administracyjnej
spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego lub stanu prawnego, że nie jest już
możliwy powrót do stanu pierwotnego – sprzed wykonania decyzji.
Można przytoczyć rozwijający wspomnianą myśl wyrok NSA z 23.11.1987 r.,

I SA 1406/8662, w którym stwierdza się, że „Nieodwracalność skutków prawnych
(art. 156 § 2 infine k.p.a.) oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan
prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo
dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zacho-
wania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa”.
W uchwale z 28.05.1992 r., III AZP 4/9263, Sąd Najwyższy przyjął, że „Odwracal-
ność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając
na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję,
tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania.
Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich
działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego,
czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to właśnie wtedy skutek
prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność ab-
solutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego
stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku
prawnego, względna w tym znaczeniu, że »odwrócenie« tego skutku jest prawnie nie-
dostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania
norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w try-
bie postępowania przypisanym tejże administracji”. To stanowisko Sądu Najwyższego
może budzić wątpliwości, a to z tego względu, że nieodwracalność skutku prawnego
na drodze stosowania form działania przez organ administracji publicznej nie wyłą-
cza możliwości obalenia skutku na drodze postępowania przed sądem powszechnym,
np. skutków cywilnoprawnych. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji
do orzekania o skutkach cywilnoprawnych czynności. Stanowi to zatem kwestię wstępną
w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Wyłom w tak ukształtowanej linii orzecznictwa wprowadziła uchwała NSA

z 20.03.2000 r., OPS 14/9964, w której przyjęto, że „Dopuszczalne jest stwierdze-
nie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył
nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej
62
ONSA 1987/2, poz. 81.
63
OSNCP 1992/12, poz. 211.
64
ONSA 2000/3, poz. 93.

nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji”. Ustalenie nieod-

wracalnego skutku prawnego w regulacji ustaw powiązane jest ze skutkami faktycznymi.
Przykładem pierwszego rozwiązania jest regulacja w art. 2 pkt 4 ustawy z 9.03.2017 r.

o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych do-
tyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa65, w którym
powiązano nieodwracalny skutek prawny z ukształtowaniem prawa własności (prawa
użytkowania) nieruchomości powstały w wyniku wydania decyzji reprywatyzacyjnej.
Przykładem rozwiązania nieodwracalnego skutku prawnego z przyczyn faktycznych

jest regulacja przyjęta w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9.06.2011 r. – Prawo geologiczne
i górnicze, który stanowi o nieodwracalnych skutkach decyzji koncesyjnej: „W sprawach
uregulowanych niniejszym działem rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się
za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych”.
W związku z niezbyt jasnym sformułowaniem art. 156 § 2 k.p.a. nasuwa się pytanie,
jaki jest zakres stosowania tej przesłanki. Czy dotyczy ona wszystkich podstaw
stwierdzenia nieważności decyzji, czy tylko wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7
k.p.a., które powołano w art. 156 § 2 k.p.a.?
Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera dwie normy prawne. Pierwsza ustanawia termin
ograniczający stwierdzenie nieważności tylko w odniesieniu do podstaw w prze-
pisie wprost wskazanych. Druga wprowadza przesłankę innego rodzaju, bo dotyczącą
nieodwracalności skutków prawnych i nie ma w niej ograniczenia zakresu stosowania
w postaci wyliczenia podstaw nieważności, do których się odnosi. Przesłanka ta wobec
tego generalnie ogranicza możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej
decyzji. Takie ograniczenie chroni trwałość decyzji administracyjnej, jednocześnie
pozbawia jednak jednostkę możliwości skutecznej obrony interesu prawnego. Jednostce
pozostaje wówczas tylko obrona przez roszczenie odszkodowawcze. Zastosowanie tej
przesłanki ma szczególne znaczenie dla możliwości prawnej podważenia decyzji, które
spowodowały skutki cywilnoprawne. Ograniczenie takiej możliwości prawnej należałoby
ocenić negatywnie. W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej nie
wprowadziły tej przesłanki, a to z tego względu, że wykonanie świadczeń pieniężnych
nie prowadzi do skutków nieodwracalnych.
W ograniczeniu liczby przypadków pozostawania w obrocie prawnym wadliwych decy-

zji, właśnie ze względu na omawianą negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności,
istotne znaczenie ma nałożenie na organ administracji publicznej w art. 159 § 1 k.p.a.
obowiązku wstrzymania wykonania decyzji wtedy, gdy zachodzi prawdopodobieństwo,
że jest ona dotknięta jedną z wad powodujących nieważność. Takie rozwiązanie przyj-
muje art. 252 § 1 o.p.: „Organ podatkowy, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności
65
Dz.U. z 2021 r. poz. 795.

decyzji, wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi
prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 247 § 1”.
Wstrzymanie wykonania decyzji z tych przyczyn ma szczególne znaczenie ze względu
na kontrolę sprawowaną przez sąd administracyjny, a to z uwagi na krótki termin do
wniesienia skargi na decyzję niezgodną z prawem. Podstawy wstrzymania decyzji za-
skarżonej do sądu administracyjnego reguluje art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.
627 Stadia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: postępowanie

wstępne.
Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić

z urzędu albo na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a., art. 248 § 1 o.p.). Organ może
wszcząć postępowanie z urzędu:
1) z własnej inicjatywy lub z inicjatywy organu administracji publicznej nadzorują-
cego określoną działalność;
2) na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora lub inne podmioty na pra-
wach strony, które mają prawa procesowe przysługujące prokuratorowi (art. 184
§ 1 i 3 w zw. z art. 186 k.p.a.);
3) w wyniku wniosku organizacji społecznej (art. 31 § 1 i 2 k.p.a.), a w postępowa-
niu podatkowym – na żądanie organizacji społecznej, złożone za zgodą strony
(art. 133a o.p.);
4) w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (art. 235 § 1 w zw.
z art. 233 k.p.a.).
628 Legitymację do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania ma podmiot, który twier-

dzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego (art. 28
k.p.a.), w postępowaniu podatkowym legitymację ma podmiot, który twierdzi, że decyzja
dotyczy jego interesu prawnego (art. 133 o.p.). Legitymację taką ma również podmiot
twierdzący, że nie jest stroną w sprawie, w której wydano decyzję administracyjną, na
co trafnie wskazuje NSA w wyroku z 22.05.1987 r., IV SA 1062/8666: „Osoba, do któ-
rej skierowana została decyzja kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie
stwierdzenia jej nieważności, jest stroną tego postępowania również wtedy, gdy opiera
się ona na zarzucie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.”. Legitymację do żądania wszczęcia postę-
powania w tym trybie w sprawach rozstrzygniętych postanowieniem mają uczestnicy
postępowania, jeżeli postanowienie ich dotyczyło.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej wprowadzają ograni-

czenie terminem dopuszczalności wszczęcia, zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony,
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Według art. 249 § 1 o.p. organ po-
datkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
66
ONSA 1987/1, poz. 35.

ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie pięciu lat od dnia doręczenia
decyzji. Termin ten obowiązuje również w razie wszczęcia postępowania z urzędu.
Instytucja stwierdzenia nieważności jest oparta na bezwzględnej dewolucji kom- 629

petencji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ
wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a., art. 248 § 2 o.p.). Od zasady dewolucji kompetencji
dopuszczalne są tylko dwa wyjątki, odnoszące się do decyzji (postanowień) ministra
oraz samorządowych kolegiów odwoławczych, a w postępowaniu podatkowym – de-
cyzji (postanowień) Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby admini-
stracji skarbowej lub samorządowego kolegium odwoławczego, na których kończy się
administracyjny tok instancji. Do stwierdzenia nieważności decyzji w tym przypadku
właściwy jest organ, który ją wydał (art. 157 § 1 zdanie pierwsze infine k.p.a., art. 248 § 2
pkt 2 o.p.). W postępowaniu podatkowym Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest
właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji dyrektora izby administracji skarbowej,
ale wyłącznie w postępowaniu wszczętym z urzędu (art. 248 § 2 pkt 3 o.p.).
Forma wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja 630

podatkowa nie regulują formy wszczęcia postępowania. W postępowaniu administra-
cyjnym i podatkowym uregulowano formę odmowy wszczęcia postępowania. Usta-
wą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz
o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi67 uchylono
art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił, że odmowa wszczęcia postępowania następuje w for-
mie decyzji. Wprowadzona zmiana wywołuje wątpliwości interpretacyjne dotyczące
dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji. Wątpliwości te mają swoje podstawy w art. 157 § 2 oraz w art. 61a § 1 k.p.a.
Artykuł 157 § 2 k.p.a. stanowi, że „Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważno-

ści decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu”. Według art. 61a § 1 zdanie
pierwsze k.p.a. „Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę
niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być
wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia
postępowania”. Artykuł 61 § 1 k.p.a. reguluje podstawy wszczęcia postępowania: „Po-
stępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu”. Artykuł 157
§ 2 k.p.a. w sposób wyczerpujący reguluje podmiotowy zakres inicjatywy wszczęcia
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co wyłącza stosowanie art. 61 § 1,
a w następstwie również art. 61a § 1 k.p.a. Uchylenie art. 157 § 3 k.p.a. bez uchylenia
art. 157 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nie została wprowadzona forma odmowy
wszczęcia postępowania. Dla zapewnienia jednak prawa do obrony należy dopuścić
w drodze wykładni stosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Brak formy odmowy wszczęcia postę-
powania na żądanie pozbawia możliwości zaskarżenia, pozostawiając jedynie zwalczanie
bezczynności organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjmuje
67
Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.

się dopuszczalność stosowania art. 61a § 1 k.p.a. W sytuacji gdy jest zatem oczywiste,
bez konieczności podjęcia czynności wyjaśniających, że żądanie zostało złożone przez
jednostkę, która nie ma w sprawie interesu prawnego, organ wydaje postanowienie
o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tak
też organ wyda postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste,
że tryb ten jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Będzie to obejmowało
przypadki, gdy: przepisy szczególne wyłączają ten tryb, gdy żądanie dotyczy innego
aktu niż decyzja (np. aktu prawa miejscowego, czynności materialno-technicznej)
czy postanowienie; gdy decyzja nie obowiązuje w obrocie prawnym; gdy sąd admini-
stracyjny oddalił skargę na decyzję (z uwagi na moc prawomocnego orzeczenia sądu
administracyjnego w granicach powagi rzeczy osądzonej).
W postępowaniu podatkowym odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie

decyzji (art. 249 § 1 o.p.). Odmowa wszczęcia postępowania będzie miała miejsce w razie
upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji (art. 249 § 1 pkt 1 o.p.) oraz gdy sąd admi-
nistracyjny oddalił skargę, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4
o.p. (art. 249 § 1 pkt 2 o.p.), a także gdy tryb tego postępowania jest niedopuszczalny
z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wyliczenie podstaw odmowy wszczęcia
postępowania w art. 249 § 1 o.p. nie jest zamknięte, na co wskazuje użyte w przepisie
sformułowanie „w szczególności”. Jeżeli w trakcie postępowania zostanie ustalona nie-
dopuszczalność postępowania, czy to z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych,
organ kończy postępowanie decyzją o umorzeniu wydaną na podstawie art. 105 § 1
k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 208 § 1 o.p.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest oparta na względnej suspen-

sywności, wszczęcie postępowania w tej sprawie nie wstrzymuje z mocy prawa
wykonania weryfikowanej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje dopiero
wtedy, gdy organ stwierdzi, że zachodzi prawdopodobieństwo istnienia w decyzji wady
określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 247 § 1 o.p.,
i wyda stosowne postanowienie. Była już mowa o tym, że wstrzymanie wykonania
decyzji ma istotne znaczenie w zapobieżeniu skutkom wykonania wadliwej decyzji,
zwłaszcza skutkom nieodwracalnym. W ustawach materialnoprawnych mogą być przy-
jęte rozwiązania wyłączające dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji. Takie
rozwiązanie wprowadzono w art. 25 ust. 6 ustawy z 24.07.2015 r. o przygotowaniu
i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, który stanowi, że
„W postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o któ-
rych mowa w ust. 1, nie stosuje się art. 159 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego”.
631 Postępowanie rozpoznawcze. Przedmiotem postępowania rozpoznawczego

jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1
pkt 1–6 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 247 § 1 pkt 1–6 i 8 o.p., lub też

wadliwości określonej w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7

k.p.a. i art. 247 § 1 pkt 7 o.p., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki nega-
tywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 247 § 2
o.p. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie
jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przedmiotu,
o którym rozstrzygnięto w nieważnej decyzji.
Postępowanie rozpoznawcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być

prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w postę-
powaniu podatkowym – z przepisami Ordynacji podatkowej, regulującymi postępowanie
przed organem pierwszej instancji, tak jak w każdej nowej sprawie indywidualnej wszczę-
tej przez organ administracji publicznej. Jednak ograniczony przedmiot postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności do ustalenia, czy decyzja jest dotknięta ciężką,
kwalifikowaną wadą materialnoprawną, powoduje, że nie jest prowadzone postępowanie
dowodowe, a podstawą są materiały dowodowe zawarte w aktach sprawy. Nie mają więc
zastosowania przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Wykazanie, że w aktach
sprawy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie
prawa materialnego, a mimo to w sprawie wyprowadzono konsekwencje prawne zapisane
w tej normie, jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności. Jedynie gdy zachodzi
konieczność obalenia prawidłowości stanu faktycznego dopuszczalne jest prowadzenie
postępowania dowodowego.
Podjęcie decyzji. Organ po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego podej- 632

muje decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści art. 158 § 1 k.p.a.
i art. 248 § 3 o.p., stanowiących, że „Rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważ-
ności decyzji następuje w drodze decyzji”, wynika, iż forma decyzji jest obligatoryjna
zarówno w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, jak też w przypadku odmowy
tego stwierdzenia (bo w przepisie jest mowa o „rozstrzygnięciu w sprawie stwierdze-
nia nieważności decyzji”, a o sprawie można rozstrzygnąć pozytywnie lub negatywnie
w stosunku do wniosku lub przekonania organu).
Jeżeli w wyniku postępowania rozpoznawczego organ ustali, że nie występują

podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to wyda on decyzję o odmowie
stwierdzenia nieważności decyzji, a w razie wszczęcia postępowania z urzędu – decy-
zję o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli stwierdzi, że istnieje
przynajmniej jedna z podstaw do stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 § 1
k.p.a. lub określona w przepisie szczególnym (do którego jest odesłanie), a nie występuje
żadna z przesłanek negatywnych, to wtedy wyda decyzję stwierdzającą nieważność
weryfikowanej decyzji. Jeżeli zaś występuje wprawdzie podstawa do stwierdzenia nie-
ważności decyzji, ale równocześnie istnieje jedna z przesłanek negatywnych, to organ
nie stwierdzi nieważności weryfikowanej decyzji, a podejmie decyzję stwierdzającą, że
weryfikowana decyzja była wydana z naruszeniem prawa.

Forma decyzji jest wyłącznie formą stwierdzenia nieważności milczącego załatwienia

sprawy. Zgodnie z art. 158 § 1 zdanie drugie k.p.a. „Przepisów o milczącym załatwienia
sprawy nie stosuje się”.
Różnica zachodząca między decyzją stwierdzającą nieważność weryfikowanej decy-

zji a decyzją stwierdzającą, że weryfikowaną decyzję wydano z naruszeniem prawa
jest zasadnicza pod względem skutków prawnych. Pierwsza z wymienionych decyzji
stanowi o eliminacji z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji i o zniesieniu jej skut-
ków prawnych, druga natomiast pozostawia nadal w obrocie prawnym weryfikowaną
decyzję, nie narusza jej skutków prawnych, a stwierdzając wydanie jej z naruszeniem
prawa, daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, tak jak po
stwierdzeniu nieważności. Jeżeli przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia
nieważności było postanowienie zamiast decyzji, organ wydaje postanowienie na pod-
stawie art. 158 § 1 i 2 k.p.a.
633 W postępowaniu podatkowym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważ-

ności decyzji kończy się:
1) decyzją stwierdzającą nieważność decyzji. Decyzję tę podejmuje organ podatko-
wy, jeśli ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p., gdy rów-
nocześnie nie wystąpiła przesłanka przedawnienia zobowiązania podatkowego,
do której odsyła art. 247 § 2 o.p.;
2) decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzję tę podejmuje or-
gan w dwóch przypadkach:
a) w razie gdy ustali wystąpienie jednej z wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p.,
przy wystąpieniu jednak przesłanki przedawnienia zobowiązania podatkowe-
go, do której odsyła art. 247 § 2 o.p. W uzasadnieniu tej decyzji organ obo-
wiązany jest stwierdzić, że decyzja zawiera wadę wyliczoną w art. 247 § 1 o.p.,
oraz wskazać okoliczności uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji
(art. 247 § 3 o.p.),
b) odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, gdy ustali w wyniku przeprowa-
dzonego postępowania brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji
wyliczonych w art. 247 § 1 o.p.
634 W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji sprawa indywidualna, w której była

wydana weryfikowana decyzja, wraca do rozpoznania w trybie postępowania zwykłe-
go (głównego) w pierwszej albo drugiej instancji, stosownie do tego, czy stwierdzono
nieważność decyzji ostatecznej czy też nieostatecznej68. W zależności od postawy stwier-
dzenia nieważności decyzji organ rozpatrujący sprawę albo wydaje decyzję o umorzeniu
postępowania (gdy np. decyzja była wydana z naruszeniem przepisów o właściwości albo
bez podstawy prawnej), albo też organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (np. gdy decy-
zja była wydana z rażącym naruszeniem prawa). W postępowaniu administracyjnym
68

i postępowaniu podatkowym nie przyznano organowi wyższego stopnia właściwości do

zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzją o umorzeniu
postępowania. Ma to uzasadnienie w ograniczeniu przedmiotu postępowania w spra-
wie stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie do ustalenia ciężkiej, kwalifikowanej
wadliwości decyzji, bez wkroczenia w rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją. Ta
argumentacja nie została przyjęta w regulacji stosowania sankcji nieważności decyzji
na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a.:
„W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia
postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie”.
Roszczenie odszkodowawcze, tryb dochodzenia. Nowelizując Kodeks postępowania ad- 635

ministracyjnego w 1980 r., dopuszczono wnoszenie roszczenia odszkodowawczego w przy-
padku nieważności decyzji. Artykuł 160 § 1 k.p.a. stanowił, że „Stronie, która poniosła
szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia
nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, chyba
że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie”69.
Przyznanie stronie prawa wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym miało istotne

znaczenie w określeniu koncepcji nieważności decyzji przyjętej w Kodeksie postę-
powania administracyjnego. Do nowelizacji w 1980 r. uznawano w nauce za kwestię
dyskusyjną to, czy decyzja nieważna może tworzyć jakieś prawa dla stron. Stanowisko
negatywne w tej kwestii było uzasadniane m.in. właśnie brakiem prawnego rozwiązania
przyznającego stronom prawo do odszkodowania70. Z rozwiązań prawnych, zawar-
tych w art. 159 § 1 k.p.a., który reguluje zagadnienia wykonania decyzji dotkniętej
nieważnością, oraz w uchylonym art. 160 § 1 k.p.a., przyznającym stronie roszczenie
o odszkodowanie, wynikało, że decyzje dotknięte wadami wyliczonymi wyczerpująco
w art. 156 § 1 k.p.a. mogą tworzyć prawa lub obowiązki.
Artykuł 160 k.p.a. został uchylony ustawą z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw71. Strona może dochodzić odszkodowania na
drodze cywilnej, jeżeli organ nie wypłaci stronie żądanego odszkodowania. Przysługuje
jej powództwo do sądu powszechnego. Należy podkreślić, że te nowe zasady nie do-
tyczą zdarzeń i stanów prawnych, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy
z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Do
stanów sprzed wejścia w życie tej ustawy zachował moc tryb dochodzenia odszkodowa-
nia uregulowany w art. 160 k.p.a., jeżeli przed tym dniem organ stwierdził nieważność
decyzji. W razie gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności została wydana i weszła do
69
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23.09.2003 r., K 20/02 (OTK-A 2003/7, poz. 76), stwierdził
niezgodność art. 160 § 1 k.p.a. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, w części ograniczającej odszkodowanie za
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody.
70
71

obrotu prawnego po tej dacie, obowiązuje wyłącznie tryb sądowy. W uchwale (pełny
skład) z 31.03.2011 r., III CZP 112/1072, Sąd Najwyższy przyjął, że „Do roszczeń o na-
prawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem
1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.”. Artykuł 160 § 4
k.p.a., który stanowił o władczym orzekaniu o odszkodowaniu przez organ administracji
publicznej, nie ma zastosowania. Artykuł 160 k.p.a. przyjmował, że odszkodowanie
przysługuje stronie od tego organu, który wydał decyzję obarczoną wadami wymienio-
nymi w art. 156 § 1 k.p.a., z wyjątkiem tych przypadków, w których winę za powstanie
okoliczności powodujących wadliwość decyzji można przypisać jednej ze stron, gdyż
wówczas odszkodowanie przysługuje właśnie od tej strony (art. 160 § 1 i 3 k.p.a.). Za-
sady odpowiedzialności odszkodowawczej wynikają z przepisów Kodeksu cywilnego.
Decyzja stwierdzająca nieważność lub stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem
prawa ma dla dochodzenia odszkodowania na drodze sądowej charakter prejudykatu
otwierającego tę drogę.
636 Stosownie do rozwiązań prawnych przyjętych w art. 160 k.p.a., w zakresie, do jakiego
nie miały zastosowania nowe rozwiązania, można wyróżnić dwa tryby odszkodowania:
1) mieszany, administracyjnosądowy, który obowiązywał wtedy, gdy odszkodowa-
nie przysługiwało od organu administracji publicznej. O odszkodowaniu orzekał
wtedy organ, który stwierdził albo nieważność decyzji, albo też wydanie jej z na-
ruszeniem prawa. Strona niezadowolona z odszkodowania przyznanego w dro-
dze decyzji administracyjnej nie korzystała z prawa do wniesienia odwołania ani
z prawa skargi do sądu administracyjnego, lecz mogła wystąpić z powództwem
do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cy-
wilnego (art. 160 § 4 i 5 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5.09.2005 r.,
P 18/0473, orzekł, że art. 160 § 5 k.p.a. w zakresie, w jakim przewiduje trzydziesto-
dniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny
z Konstytucją RP. Złożenie powództwa nie było zatem ograniczone terminem,
ale należy uwzględnić okres przedawnienia roszczenia o odszkodowanie;
2) wyłącznie sądowy, obowiązujący wtedy, gdy odszkodowania dochodzi jedna ze
stron postępowania od innej strony (stron) winnej powstania okoliczności powo-
dujących wadę decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Strona powództwo wnosiła
do sądu powszechnego na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępo-
wania cywilnego (art. 160 § 4 zdanie drugie k.p.a.).
Rozgraniczenie trybu dochodzenia odszkodowania ze względu na to, czy winę ponosi

organ administracji publicznej, czy strona postępowania, jest nie trafne ze względów
bardzo generalnych. Powstaje bowiem pytanie, czy w przypadkach wadliwości decyzji
określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle można przypisać winę stronie postępowania
72
OSNC 2011/7–8, poz. 75.
73
Dz.U. Nr 181, poz. 1524.

administracyjnego. Wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. są wynikiem zasad-

niczych nieprawidłowości w stosowaniu prawa przez organ administracji publicznej.
Proces stosowania prawa przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej jest przecież
realizowany przez organ administracji publicznej, rozstrzygający w sprawie władczo
jednostronnie; w żadnym razie do strony postępowania nie należy stosowanie prawa
w fazie czynności decydujących, bo w tej fazie działa już tylko organ.
Z tego też względu trzeba się w pełni zgodzić ze stanowiskiem Sądu Najwyższego
wyrażonym w wyroku z 3.05.1985 r., II CR 121/8574: „Stosownie do art. 160 § 1 k.p.a.
stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.)
lub stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.),
przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu
powierzonych mu czynności”.
Wskazanie trybu dochodzenia odszkodowania przed wyłączeniem drogi administra-

cyjnej ma znaczenie w zakresie dopuszczalności trybów nadzwyczajnych wobec decyzji
o odszkodowaniu wydanej przez organ administracji publicznej.
Roszczenie odszkodowawcze przedawnia się po trzech latach, licząc od dnia,

w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji albo
stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 160 § 6 k.p.a.).
W uchwale (7) z 20.01.2015 r., III CZP 78/1475, Sąd Najwyższy przyjął, że „Jeżeli w wy-
niku wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.
albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy mi-
nister lub samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło – po tym dniu, lecz przed
dniem 11 kwietnia 2011 r. – nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem
prawa, termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160 § 6
k.p.a. rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego złożenia – z chwilą wydania decyzji po
ponownym rozpatrzeniu sprawy”.
W postępowaniu podatkowym ustawą z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja

podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw76 przyjęto regułę, że do odpowie-
dzialności odszkodowawczej stosuje się przepisy prawa cywilnego. Sprawy odszkodowań
wszczęte i niezakończone przez organy podatkowe przed dniem wejścia w życie ustawy
z 16.11.2006 r. podlegały umorzeniu. W sprawach odszkodowań powództwo do sądu
powszechnego można wnieść do czasu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych,
74
OSNC 1986/4, poz. 53.
75
OSNC 2015/6, poz. 66.
76
Dz.U. Nr 217, poz. 1590.

zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Do okresu przedawnienia nie wlicza się czasu
trwania umorzonego postępowania.
4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji

dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji
prawidłowych77
637 Wadliwość decyzji nie zamyka się w obszarze wadliwości kwalifikowanych, do których
zaliczamy wady decyzji wyliczone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1, art. 145b § 1
i w art. 156 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – do wad wyliczonych w art. 240
§ 1 i art. 247 § 1 o.p. Oprócz wadliwości tego rodzaju wyróżniamy również wadliwości
niekwalifikowane, do których należą wady decyzji będące wynikiem naruszenia norm
prawa materialnego lub norm prawa procesowego, niemieszczące się w wyliczeniu
zawartym w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1, art. 145aa § 1, art. 145b § 1 oraz w art. 156
§ 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym – w art. 240 § 1 i art. 247 § 1 o.p. Trwałość
decyzji dotkniętych tego rodzaju wadliwością korzysta z ochrony, albowiem do wyeli-
minowania z obrotu prawnego takich decyzji nie wystarcza sam fakt ich wadliwości,
lecz musi jeszcze istnieć przesłanka skutków, które to naruszenie prawa ma dla interesu
strony lub interesu społecznego78.
Elementem charakterystycznym postępowania administracyjnego, odróżniającym

je od postępowania sądowego, jest dopuszczenie możliwości wyeliminowania
z obrotu prawnego decyzji prawidłowej. Jest to uzasadnione kilkoma względami, po
pierwsze zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych, po drugie zmianą oko-
liczności faktycznych, powodującą to, że wykonanie decyzji mogłoby wyrządzić szkodę
społeczeństwu, po trzecie zmianami, jakim ulegają interesy stron, co powinno – gdy
nie jest sprzeczne z interesem społecznym – znaleźć swoje odbicie w nowym kształcie
praw nabytych79. Tryb ten tworzy również możliwość prawną uchylenia (zmiany) decyzji
podjętej w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego, która nie daje pod-
staw do stosowania sankcji nieważności. Tryb ten nie daje zatem podstaw do odejścia
od związania przepisami prawa, które w sposób jednoznaczny określają konsekwencje
prawne zapisanego stanu faktycznego.
638 Wyróżniamy trzy typy uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwa-
lifikowanymi bądź też decyzji prawidłowej:
1) uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron,
77
B. Adamiak, Wadliwość decyzji..., s. 44–45.
78
Zob. R. Sawuła, Weryfikacja decyzji w trybie uchylenia, zmiany decyzji prawidłowej [w:] System Prawa
Administracyjnego Procesowego, t. II, cz. 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym
ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 690 i n.
79
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji..., s. 144–145.

2) uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron,

3) nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji.
W wymienionych trybach można uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną. W po-
stępowaniu administracyjnym tryb ten ma zastosowanie do milczącego załatwienia
sprawy. Zgodnie z art. 122g k.p.a. „Do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów
[...] 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji
ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa
w art. 122c § 1”.
Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw dla stron (art. 154 k.p.a., art. 253 § 1
o.p.). Wzruszenie decyzji w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach:
1. Przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania. Przez prawa 639
nabyte należy rozumieć „wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawomocne
orzeczenie właściwej władzy” zarówno w przypadku gdy „na stronie nie ciąży żaden
obowiązek”, jak też wtedy, gdy na stronie spoczywa „obowiązek w rozmiarach określo-
nych przez to orzeczenie, nie zaś według norm wyższych”, oraz to, że strona „posiada
prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej działalności lub używania
określonej rzeczy”80.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej wyłączają dopuszczal-

ność stosowania tego trybu do decyzji:
a) ustalających albo określających wysokość zobowiązania podatkowego,
b) o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów,
c) o odpowiedzialności podatkowej osób trzecich,
d) określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę,
e) o odpowiedzialności spadkobiercy,
f) określającej wysokość zwrotu podatku.
2. Przesłanka wskazująca na to, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes 640
społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu podatkowym art. 253 § 1 o.p.
modyfikuje brzmienie tej przesłanki, stanowiąc o interesie publicznym lub ważnym
interesie podatnika. Do organu należy ocena tego, czy interes społeczny przemawia za
wzruszeniem decyzji, i do niego również należy ocena słuszności interesu strony. Chodzi
tu bowiem o wiążącą ocenę skutków prawnych, które wywoła uchylenie lub zmiana
decyzji. Strona, która nie zgadza się z oceną wyrażoną przez organ, będzie mogła bronić
swych interesów, wnosząc odwołanie.
80
J. Starościak, L. Bar, Postępowanie administracyjne, karnoadministracyjne i przymusowe w administracji,
Warszawa 1949–1950, s. 106.

Uchylenie (zmiana) decyzji w tym trybie może nastąpić w każdym czasie (z wy-
jątkiem postępowania podatkowego), a właściwy do wzruszenia decyzji będzie
wyłącznie organ administracji publicznej, który wydał decyzję (element odwołalności
decyzji), jeżeli wystąpią łącznie obie przesłanki, o których była mowa. W postępowaniu
podatkowym wyłączono w tym zakresie właściwość samorządowego kolegium odwoław-
czego (art. 253 § 3 o.p.). Postępowanie rozpoznawcze w tych sprawach jest prowadzone
na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu
przed organem pierwszej instancji, a w postępowaniu podatkowym – na podstawie
przepisów Ordynacji podatkowej. Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie
nowej decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie sprawy w pierwszej instancji. Dotyczy to też
uchylenia, zmiany milczącego załatwienia sprawy (art. 155a k.p.a.). W postępowaniu
podatkowym wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecz-
nej nietworzącej praw dla strony jest ograniczone terminem. Wszczęcie postępowania,
zarówno na wniosek strony, jak i z urzędu, nie może nastąpić po upływie pięciu lat od
doręczenia decyzji (art. 256 § 1 i 2 o.p.). Odmowa wszczęcia postępowania następuje
w formie decyzji (art. 256 § 3 o.p.).
641 Uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla stron (art. 155 k.p.a., art. 253a
o.p.). Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. jest oparte na
dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej. Do przesłanek
pozytywnych należy zaliczyć wymienione niżej.
Należy do nich wyrażenie przez stronę postępowania (wszystkie strony, jeżeli jest ich
więcej) zgody na uchylenie lub zmianę decyzji81. Forma, w której ta czynność ma być
dokonana przez stronę (strony), nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego
i Ordynacji podatkowej określona. Mając na uwadze to, że zgoda powinna być wyrażona
w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani co do treści, ani jej zakresu, jak również
kontrolę prawidłowości zastosowania tego trybu przez organy administracji publicznej
wyższego stopnia lub przez sąd administracyjny, należy uznać, że zgoda powinna być
wyrażona w formie pisemnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.06.1985 r., SA/Wr 351/8582, trafnie

podkreślił, że „Podstawowym warunkiem dopuszczalności zmiany lub uchylenia
decyzji ostatecznej jest zgoda strony, która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwo-
lonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej
81
Ustawy materialnoprawne mogą ograniczać wymóg uzyskania zgody wszystkich stron. Zgodnie
z art. 87 u.u.i.ś.o. „Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego
stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wy-
danie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja
o środowiskowych uwarunkowaniach”.
82
ONSA 1985/1, poz. 36.

zgody”. W wyroku z 4.12.1981 r., I SA 2408/8183, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził

pogląd, który w pełni trzeba podzielić, że „Uchylenie przez organ administracji decyzji
ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew
zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem
nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.”.
Za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny

interes strony, a w postępowaniu podatkowym – interes publiczny lub ważny
interes strony. Ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ administracji pub-
licznej. Ocena ta, z którą strona w toku postępowania ma prawo się zapoznać, będzie
miała wpływ na wyrażenie zgody przez stronę na uchylenie lub zmianę decyzji.
Przesłankę negatywną mogą stanowić postanowienia przepisów szczególnych, nie

dopuszczając uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie.
W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej wyłączają zastosowanie

tego trybu do decyzji: ustalającej albo określającej wysokość zobowiązania podatkowe-
go; o odpowiedzialności podatkowej płatników lub inkasentów; o odpowiedzialności
podatkowej osób trzecich; określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę; o od-
powiedzialności spadkobiercy; określającej wysokość zwrotu podatku.
Uchylenie (zmiana) decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. może nastąpić w każ- 642
dym czasie, a właściwy w sprawie będzie organ, który wydał decyzję (element odwo-
łalności decyzji), oczywiście jeżeli będą spełnione przesłanki pozytywne, a brak będzie
przesłanki negatywnej. Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na podstawie
przepisów regulujących postępowanie przed organami pierwszej instancji.
W postępowaniu podatkowym dopuszczalność uchylenia w tym trybie decyzji jest

ograniczona przesłanką terminu. Postępowanie w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji
nie może zostać wszczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu po upływie pięciu lat od jej
doręczenia (art. 256 § 1 i 2 o.p.). Odmowa wszczęcia postępowania następuje w formie
decyzji (art. 256 § 3 o.p.). Właściwy do uchylenia (zmiany) decyzji jest organ, który
wydał decyzję, z wyłączeniem samorządowego kolegium odwoławczego (art. 253a § 2
w zw. z art. 253 § 3 o.p.).
Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która roz-
strzyga sprawę merytorycznie i jest wydana w pierwszej instancji (art. 155 w zw.
z art. 154 § 2 k.p.a., art. 253a § 2 w zw. z art. 253 § 4 o.p.). Jak słusznie orzekł Naczelny
Sąd Administracyjne w wyroku z 27.01.1987 r., III SA 1048/8684, „Ograniczenie się przez
organ przy rozpoznaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania
83
ONSA 1981/2, poz. 121.
84
ONSA 1987/2, poz. 50.

legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle

przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi na-
ruszenie prawa”. Forma decyzji obowiązuje przy uchyleniu lub zmianie na podstawie
art. 155 k.p.a. milczącego załatwienia sprawy. Artykuł 155a k.p.a. wyłącza w tym trybie
stosowanie przepisów o milczącym załatwieniu sprawy.
Ordynacja podatkowa wprowadza w tym trybie zakaz reformationis in peius,

w art. 253a § 3 stanowi bowiem, że „Organ nie może wydać decyzji na niekorzyść
strony”.
643 W postępowaniu podatkowym przepisy Ordynacji podatkowej regulują tryb zmiany

decyzji ostatecznej ustalającej lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego.
Według art. 254 § 1 o.p. decyzja ostateczna, ustalająca lub określająca wysokość zobowią-
zania podatkowego na dany okres, może być zmieniona przez organ podatkowy, który
ją wydał, jeżeli po jej doręczeniu nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających
wpływ na ustalenie lub określenie wysokości zobowiązania, a skutki wystąpienia tych
okoliczności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących
w dniu wydania decyzji. Zmiana decyzji ostatecznej może dotyczyć tylko okresu, za
który ustalono lub określono wysokość zobowiązania podatkowego (art. 254 § 2 o.p.).
Dopuszczalność zmiany decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podat-

kowego oparta jest na dwóch przesłankach pozytywnych, które muszą wystąpić
łącznie, oraz przesłance negatywnej. Przesłanki pozytywne to: po pierwsze, sytuacja, gdy
po doręczeniu decyzji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mających wpływ na
wysokość zobowiązania podatkowego. Przesłanka ta różni się od podstawy wznowienia
postępowania wskazanej w art. 240 § 1 pkt 5 i 5a o.p. tym, że jest to okoliczność faktycz-
na, która powstała po doręczeniu decyzji, natomiast przy wznowieniu postępowania
okoliczność faktyczna istniała w dniu wydania decyzji.
Po drugie, przesłanką pozytywną jest sytuacja, kiedy skutki wystąpienia tych okolicz-
ności zostały uregulowane w przepisach prawa podatkowego obowiązujących w dniu
wydania decyzji. Zmiana zatem przepisów prawa podatkowego, do których art. 3 pkt 2
o.p. zalicza przepisy ustaw podatkowych, postanowienia ratyfikowanych przez Rzecz-
pospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych
przez Rzeczpospolitą Polską innych umów międzynarodowych dotyczących problema-
tyki podatkowej, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw
podatkowych, nie daje podstawy do zmiany decyzji.
Przesłanka negatywna – to przesłanka przedawnienia. Według art. 256 § 1 i 2 o.p. organ

podatkowy odmawia wszczęcia postępowania na żądanie, nie może też wszcząć postę-
powania z urzędu, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia doręczenia decyzji.

Właściwy do zastosowania tego trybu jest organ podatkowy, który wydał decyzję.
Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji (art. 161 k.p.a.), zwany też 644
trybem wywłaszczenia praw nabytych na podstawie decyzji85. Trybu tego nie
wprowadzają przepisy Ordynacji podatkowej. Dopuszczalność uchylenia (zmiany)
decyzji w tym trybie jest oparta na dwóch przesłankach, które muszą wystąpić łącznie.
1. Dalsze utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym powoduje stan zagrożenia dla

życia lub zdrowia ludzkiego albo grozi poważnymi szkodami dla gospodarki narodo-
wej lub dla ważnych interesów państwa. Organ, uchylając (zmieniając) decyzję w tym
trybie, jest obowiązany w postępowaniu rozpoznawczym stwierdzić stan zagrożenia
określonych dóbr.
2. Jeżeli poza uchyleniem (zmianą) decyzji w tym trybie nie ma innego sposobu usu-
nięcia zagrożenia, o którym mowa w punkcie 1. Chodzi tu zarówno o inne „sposoby”,
rozumiane jako zastosowanie innego trybu wzruszenia decyzji (w grę może wchodzić
np. art. 155 lub 163 k.p.a.), jak też o działania faktyczne usuwające zagrożenie. Istnienie
tej przesłanki wymaga również udowodnienia w toku postępowania.
Organem właściwym do uchylenia (zmiany) decyzji w tym trybie jest minister 645
(art. 161 § 1 k.p.a.), a w wyznaczonym zakresie – wojewoda. Według art. 161 § 2
k.p.a. wojewoda może w tym trybie uchylić (zmienić) wyłącznie decyzje wydane przez
organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu
administracji rządowej. Weryfikacja decyzji w tym trybie odbywa się przeto w trybie
nadzoru, a o jej odwołalności można mówić jedynie wtedy, gdy decyzję weryfikowaną
wydał minister. Postępowanie rozpoznawcze – podobnie jak w innych trybach wery-
fikacji – prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
dotyczących postępowania przed organem pierwszej instancji.
Uchylenie (zmiana) decyzji następuje przez wydanie nowej decyzji, która stanowi roz-
strzygnięcie sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Dalsza weryfikacja
decyzji wydanej w tym trybie jest zależna od tego, który organ uchylił (zmienił) decyzję.
Jeżeli decyzję wydał minister, to stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie
sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego, a jeżeli wydał ją wojewoda – to przy-
sługuje jej odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego.
Stronie, która poniosła szkodę wskutek uchylenia (zmiany) decyzji w omawianym 646
trybie, przysługuje odszkodowanie za rzeczywiście poniesioną szkodę. Odszkodo-
wanie przysługuje od tego organu, który wzruszył decyzję (art. 161 § 3 k.p.a.). Strona
może dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnym. O odszkodowaniu orzeka
85
Zob. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego
[w:] System Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 239.

w drodze decyzji organ, który wzruszył decyzję, a strona niezadowolona z przyznanego

jej odszkodowania może wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wtedy, gdy
decyzję wydał minister, odwołanie zaś wtedy, gdy decyzję wydał wojewoda, a następnie
skargę do sądu administracyjnego.
Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym

decyzja uchylająca lub zmieniająca w tym trybie wcześniejszą decyzję stała się ostateczna.
Ten tryb dochodzenia odszkodowania obowiązuje do zdarzeń i stanów prawnych po-
wstałych po wejściu w życie ustawy z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny
oraz niektórych innych ustaw. Artykuł 2 pkt 3 tej ustawy uchylił art. 161 § 5 k.p.a. od-
syłający do uchylonego art. 160 § 2 i 5 k.p.a., który przyjmował tryb administracyjno-
sądowy. Tryb administracyjnosądowy obowiązuje nadal do zdarzeń i stanów prawnych
istniejących przed wejściem w życie ustawy z 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
cywilny oraz niektórych innych ustaw.

Rozdział XVIII. Kontrola organu administracji publicznej...481
Rozdział XVIII
KONTROLA ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

WYKONANIA PRZEZ STRONĘ DECYZJI
ADMINISTRACYJNEJ
Decyzja administracyjna stanowi jedną z form prawnych, w których realizują swoje 647
zadania organy administracji publicznej1. Dlatego też organy te są obowiązane czu-
wać nad prawidłową realizacją ich decyzji przez strony, do których były adresowane.
Jeżeli decyzja nakłada na stronę obowiązek, to zagwarantowanie jej realizacji może
nastąpić, w razie potrzeby, w drodze zastosowania przymusu państwowego, głów-
nie przez wdrożenie postępowania egzekucyjnego. Jeżeli chodzi natomiast o decyzje
przyznające stronie uprawnienia, to wykonanie tych decyzji nie wymaga stosowania
przymusu państwowego2. Od zapewnienia wykonania decyzji nakładającej obowiązek
w trybie egzekucji administracyjnej odróżnić należy bezprzedmiotowość obowiązku.
Przepisy szczególne, a także art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., należy zatem odnosić nie tylko do
uprawnień, ale i do bezprzedmiotowości obowiązku. Uzyskanie przez zobowiązanego
rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości obowiązku ma znaczenie dla dopuszczalności
egzekucji administracyjnej.
Strona jest władna rozporządzać swoimi prawami, i to nie tylko przez występowanie
z wnioskami w sprawie autorytatywnej konkretyzacji prawa w drodze decyzji, lecz także
może nimi rozporządzać po ich konkretyzacji, a więc przy wykonywaniu decyzji. Strona
musi jednak realizować swoje uprawnienia zgodnie z prawem i dlatego też organy wy-
dające decyzję mają kompetencje do kontroli realizacji tych decyzji. Takie możliwości
zostały ustanowione w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 162 i 163,
a w postępowaniu podatkowym – w art. 255 i 258 o.p.
Artykuł 162 § 1 k.p.a. stanowi, że „Organ administracji publicznej, który wydał 648
decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1
J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 21.
2
J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 22–23.

1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje

przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku,
a strona nie dopełniła tego warunku”.
Stwierdzenie wygaśnięcia ma zastosowanie również do milczącego załatwienia sprawy

(art. 122g k.p.a.). Artykuł 162 § 1 pkt 1 k.p.a. reguluje dwie odrębne sytuacje, a więc
są w nim de facto dwa przepisy. Pierwszy z nich stanowi, że organ pierwszej instancji
stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni
to z wyraźnego nakazu przepisu prawa. Przepis drugi stanowi zaś, że organ pierwszej
instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa,
a czyni to z uwagi na interesy społeczne lub interes strony. Przepis pierwszy nie zmienia
istniejącego stanu prawnego, bo odsyła do przepisów szczególnych, nakazujących stwier-
dzenie wygaśnięcia mocy prawnej decyzji. Przepis drugi stanowi natomiast samoistną
materialnoprawną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji.
Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162

§ 1 pkt 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu.
Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu
stosunku prawnego. Z sytuacją braku podmiotu stosunku administracyjnoprawnego
będziemy mieli do czynienia np. w razie śmierci strony lub rozwiązania jednostki
organizacyjnej będącej stroną, jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do
wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego
będziemy zaś mieli do czynienia np. wtedy, gdy w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do
praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub
istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo
wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnień.
Przykładem bezprzedmiotowości w wyniku zdarzenia będzie decyzja o nakazie rozbiórki

obiektu po pożarze, klęsce powodzi, które to zdarzenia doprowadziły do zniszczenia
tego obiektu.
Przykładem wygaszenia mocy decyzji z powodu rezygnacji jest rozwiązanie przyjęte

w art. 414 ust. 1 pkt 2 pr. wod., który stanowi, że „Pozwolenie wodnoprawne wygasa,
jeżeli zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego”.
Bezprzedmiotowość może wynikać ze zmian prawnych. Na przykład zgodnie z art. 65

ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. „Organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję
o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu
uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji”. W orzeczni-
ctwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że z bezprzedmiotowością

decyzji będziemy mieli do czynienia również wtedy, gdy zaistnieją takie okoliczności,
które uniemożliwią zrealizowanie celu decyzji.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji,
którą wydano z zastrzeżeniem warunku, a strona tego warunku nie dopełniła. Chodzi
w tym przypadku o sytuację, gdy wydano decyzję z dodaniem do niej warunku rozwią-
zującego, uzależniającego skutki prawne decyzji od zdarzenia przyszłego i niepewnego.
W postępowaniu podatkowym podstawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji reguluje 649

art. 258 § 1 o.p. Organ podatkowy, który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:
1) stała się bezprzedmiotowa;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku,
a strona nie dopełniła tego warunku;
3) strona nie dopełniła przewidzianych w tej decyzji lub w przepisach prawa podat-
kowego warunków uprawniających do skorzystania z ulg;
4) strona nie dopełniła określonych w przepisach prawa podatkowego warunków
uprawniających do skorzystania z ryczałtowych form opodatkowania.
Ordynacja podatkowa wprowadza wygaśnięcie decyzji z mocy prawa. Według

art. 259 o.p. „§ 1. W razie niedotrzymania terminu płatności odroczonego podatku
lub zaległości podatkowej bądź terminu płatności którejkolwiek z rat, na jakie został roz-
łożony podatek lub zaległość podatkowa, następuje z mocy prawa wygaśnięcie decyzji:
1) o odroczeniu terminu płatności podatku lub zaległości podatkowej wraz z odset-
kami za zwłokę – w całości;
2) o rozłożeniu na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowej – w części doty-
czącej raty niezapłaconej w terminie płatności.
§ 1a. W razie niedotrzymania terminu płatności trzech kolejnych rat, na jakie został
rozłożony podatek lub zaległość podatkowa, następuje z mocy prawa wygaśnięcie decyzji
o rozłożeniu na raty w zakresie wszystkich niezapłaconych rat.
§ 2. Przepisy § 1 i 1a stosuje się odpowiednio do odroczonych lub rozłożonych na raty
należności płatników lub inkasentów oraz odsetek od nieuregulowanych w terminie
zaliczek na podatek”.
W przypadku gdy na podstawie prawa wygasa moc decyzji, nie ma podstaw do podjęcia
w takim zakresie decyzji. Wystąpienie wskazanego stanu faktycznego powoduje utratę
mocy decyzji bez dokonania autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji przez organ
podatkowy.
Poza instytucją stwierdzenia wygaśnięcia mocy prawnej decyzji do przepisów Kodeksu 650
postępowania administracyjnego wprowadzono podstawę prawną uchylenia decyzji,
„jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona
nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie” (art. 162 § 2 k.p.a.). W tym

przypadku chodzi o dodanie do decyzji zlecenia, które samo bezpośrednio nie wpływa
na ważność i prawne skutki decyzji, ale jego wykonanie albo zaniechanie wykonania
waży na ocenie prawidłowości korzystania z uprawnień lub realizowania obowiązków,
o których rozstrzygnięto w decyzji. Zaniechanie wykonania np. dodatkowych obowiąz-
ków może być podstawą do uchylenia decyzji i pozbawienia strony płynących z niej
uprawnień3.
W postępowaniu podatkowym również przepisy Ordynacji przewidują dopuszczalność

uchylenia w takich przypadkach decyzji. Według art. 255 § 1 o.p. organ podatkowy
pierwszej instancji uchyla decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopeł-
nienia przez stronę określonych czynności, a strona nie dopełniła ich w wyznaczonym
terminie. Trybu tego organ podatkowy nie może zastosować po upływie pięciu lat od
doręczenia decyzji (art. 256 § 1 i 2 o.p.).
651 Organ, stwierdzając wygaśnięcie mocy prawnej decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) czy
uchylając decyzję w trybie określonym w art. 162 § 2 k.p.a., jest obowiązany prze-
prowadzić postępowanie rozpoznawcze zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania
administracyjnego o postępowaniu w pierwszej instancji. Stwierdzenie wygaśnięcia
decyzji lub uchylenie decyzji następuje przez wydanie decyzji, która może być następ-
nie poddana weryfikacji w toku instancji na skutek odwołania strony. Forma decyzji
jest wymagana również w razie wygaśnięcia, uchylenia milczącego załatwienia sprawy
(art. 163 k.p.a.).
Organ podatkowy uchyla decyzję na podstawie art. 255 § 1 o.p., a także stwierdza
wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 258 § 1 o.p., po przeprowadzeniu postępowania
wyjaśniającego zgodnego z przepisami ordynacji podatkowej regulującymi postępowanie
w pierwszej instancji, w formie decyzji.
Przepisy Ordynacji podatkowej uregulowały kapitalną kwestię, a mianowicie problem

skutków prawnych decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji. Decyzja stwierdzająca
wygaśnięcie decyzji, wydana na podstawie art. 258 § 1 pkt 1–4 o.p., wywołuje skutki
prawne od dnia doręczenia decyzji, której wygaśnięcie się stwierdza.
652 Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję tworzącą prawa nabyte
na mocy przepisów szczególnych, do których Kodeks postępowania administracyjnego
odsyła w art. 163. Przepisy szczególne określają wtedy właściwość organu; z reguły jest
nim organ, który wydał decyzję, bo też zwykle przesłanką wzruszenia decyzji jest nie-
prawidłowa jej realizacja przez stronę i wobec tego może to być następstwem kontroli
wykonania decyzji4. Jako przykład takiego szczególnego przepisu można podać art. 36a
3
J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania
4
J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 167–169.

ust. 2 pr. bud., który stanowi, że w razie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego pro-
jektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, po wydaniu decyzji na podstawie
art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla
decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ właściwy w razie stwierdzenia nieprawidło-
wości wykonania decyzji może w formie decyzji cofnąć uprawnienia. Przykładem jest
rozwiązanie przyjęte w art. 415 pr. wod.: „Pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub
ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli:
1) zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania upraw-
nień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym;
2) urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w po-
zwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane;
3) zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwo-
lenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa, oraz osób narażonych na szko-
dy albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na
środowisko, ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym;
4) zasoby wód podziemnych uległy zmniejszeniu w sposób naturalny;
5) zakład nie rozpoczął w terminie korzystania z uprawnień wynikających z po-
zwolenia wodnoprawnego innych niż określone w art. 414 ust. 1 pkt 3 lub nie
korzystał z tych uprawnień przez okres co najmniej 2 lat;
6) nastąpiła zmiana przepisów wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz
ust. 2;
7) nastąpiło zagrożenie osiągnięcia celów środowiskowych i jest to uzasadnione
danymi z monitoringu wód oraz wynikami dodatkowego przeglądu pozwoleń
wodnoprawnych, o którym mowa w art. 325 ust. 1 pkt 2;
8) nie wykonano lub nie przedłożono analizy ryzyka, o której mowa w art. 133
ust. 3, jeżeli taka analiza była wymagana”.
Przepisy szczególne, do których odsyła art. 163 k.p.a., nie wyłączają stosowania prze-
pisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wzruszania decyzji two-
rzących prawa dla stron, a poszerzają zakres podstaw uchylenia lub zmiany takich
decyzji. Postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji w tym trybie jest prowadzone na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu przed
organem pierwszej instancji i kończy się wydaniem decyzji będącej rozstrzygnięciem
sprawy w pierwszej instancji.
W postępowaniu podatkowym jest również dopuszczona możliwość uchylenia

decyzji ostatecznej na podstawie ustaw szczególnych. Według art. 128 o.p. uchy-
lenie, zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych mogą nastąpić nie tylko
na podstawie Ordynacji podatkowej, ale i na podstawie ustaw podatkowych.

Część piąta. Kontrola sądowa działalności administracji publicznej
487
Część piąta
KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Rozdział XIX. Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych administracji publicznej489
Rozdział XIX
SĄD POWSZECHNY W KONTROLI AKTÓW

INDYWIDUALNYCH ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli

administracji publicznej
Sądowa kontrola administracji publicznej jest sprawowana przez sądy szczególne 653
lub sądy powszechne. Z chwilą powołania Naczelnego Sądu Administracyjnego
w 1980 r. kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy powszechne stała
się jak gdyby mniej widoczna, chociaż nadal była wykonywana przez te sądy. Po okrzep-
nięciu sądownictwa administracyjnego rola sądów powszechnych w kontroli działania
administracji publicznej nie zmalała, a raczej umocniła się i uległa nawet poszerzeniu.
Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie jest konkurencyjna wobec kontroli
sprawowanej przez sąd powszechny, po prostu sądy te nie mogą się wzajemnie zastąpić
w kontroli administracji publicznej. Każdy z nich odgrywa w tej kontroli inną rolę, ma
odmienne zadania, a skutki kontroli również nie są ze sobą w pełni zamienne.
Istnieje jedno wspólne założenie kontroli sprawowanej przez sąd administra-

cyjny i sąd powszechny, a mianowicie to, że sąd nie działa z urzędu, a czyni to
dopiero na żądanie uprawnionego podmiotu, zgłoszone w przepisanej formie. Poza
tym wiele jest tożsamych zasad postępowania sądowego. Różnica jest zaś widoczna
w sferze prawnych skutków kontroli ze względu na kasacyjny charakter kompetencji
sądu administracyjnego.
W literaturze podnosi się, że „[...] częściowo tylko prawdziwe jest przedstawianie sądów
administracyjnych jako organów kontroli legalności, porównujących indywidualne
rozstrzygnięcia administracji z wolą ustawodawcy. Rola sądów ma znacznie bardziej
twórczy charakter. Zespalając normy prawa administracyjnego, prawa konstytucyjnego
i innych dziedzin prawa, tworzą one system interpretacyjno-aksjologiczny nie tylko
limitujący administrację, ale i wymagający od niej pewnych działań pozytywnych. Jest to

490 Część piąta. Kontrola sądowa działalności administracji publicznej
funkcja wspólna wszystkim organom sądowniczym, a miejsce sądów administracyjnych

w jej wykonywaniu zależy zarówno od ich prestiżu, jak i od ogólnych zasad organizacji
sądownictwa. [...] należy podkreślić, że kontrola administracji sprawowana jest nie tylko
przez sądy administracyjne. [...] poważną rolę odgrywały tu zawsze sądy powszechne”1.
654 Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności

albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji publicznej.
W razie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji, postano-
wienia), aktu prawa miejscowego innego rodzaju aktu lub czynności sąd ten albo akt
uchyla, albo stwierdza jego nieważność lub niezgodność z prawem, albo też uznaje
za bezskuteczny. W orzeczeniu swym zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu
lub czynności oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej.
Z tą chwilą rola sądu administracyjnego kończy się, a sprawa powraca do organów

administracji publicznej, które albo wykonują akt utrzymany w mocy, albo też po
obaleniu aktu podejmują działania zmierzające do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.
Z badania poglądów społecznych dotyczących Naczelnego Sądu Administracyjnego

wynikało, że kasacyjny model orzecznictwa sprawowanego przez sąd administracyjny
był akceptowany przez sędziów tego sądu i pracowników administracji, ale raczej nie
znajdował zrozumienia w społeczeństwie, bo dla wielu obywateli taki rodzaj orzekania
rozmijał się z treścią potocznie rozumianego pojęcia wymiaru sprawiedliwości2. Sąd
powszechny, rozpatrujący sprawę merytorycznie i orzekający co do jej istoty, wychodził
naprzeciw takim oczekiwaniom respondentów, ponieważ jego orzeczenie kończyło
sprawę.
Stosownie do przepisów Prawa o ustroju sądów administracyjnych i Prawa o postę-

powaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny jest właściwy do roz-
patrywania skarg na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu
administracji publicznej z powodu ich niezgodności z prawem.
Sąd ten jest powołany do formułowania w swoich orzeczeniach zwrotów stosun-

kowych, czyli wypowiedzi kwalifikujących określone zachowania jako zgodne
albo jako niezgodne z prawem3. Do ocen zgodności czy niezgodności tych zachowań
z prawem jest konieczna znajomość dwóch norm prawnych, a mianowicie normy od-
niesienia oraz normy dopełnienia. Pierwsza z nich wynika z przepisów nakazujących,
dozwalających lub zakazujących, odnoszących się do określonego zachowania sądu
1
L. Garlicki [w:] Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990,
s. 27–28.
2
Społeczne poglądy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, red. M. Borucka-Arctowa, Warszawa–Kraków
1990, s. 54–59, 71–75 i 101–103.
3
J. Wróblewski, Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne”, seria I, Prawo, 1969/62, s. 3 i n.

kontrolującego administrację. Normę drugą tworzy się z treści przepisów, ustanawia-

jących na rzecz organu administracji publicznej rozumianą szeroko kompetencję do
określonego zachowania urzędowego poddanego następnie kontroli sądu.
Modelowe założenia formułowania zwrotów stosunkowych, które kwalifikują zachowa-

nie jako zgodne lub niezgodne z normą prawną, nie dają się wprost odnieść do wszyst-
kich zagadnień sądowej kontroli administracyjnej, ponieważ model z natury rzeczy jest
uproszczony i operuje się w nim najprostszymi elementami. Oddaje on jednak samą
istotę podstawowego problemu prawnego stawianego przed sądem administracyjnym.
W obowiązującej regulacji prawnej i w praktyce sądowej, widocznej w publikowanych
orzeczeniach sądu administracyjnego, ocena zgodności lub niezgodności z prawem
decyzji administracyjnych jawi się jako bardzo skomplikowana przez to, że trzeba
używać wielu zabiegów wykładni prawa do ustalenia treści stosowanej normy prawnej,
i to zwykle w odniesieniu do dużej liczby przepisów prawnych. Ponadto konieczne jest
formułowanie ocen i wartościowanie zachowań z różnych punktów widzenia. Nie jest
to więc automatyczny, mechaniczny proces etykietowania aktów lub czynności co do
ich zgodności albo niezgodności z prawem4.
Normę odniesienia można wywieść z przepisów Prawa o ustroju sądów administra- 655
cyjnych i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które wyznaczają
podstawowy zakres i kryteria kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, a ponadto
odsyłają do przepisów odrębnych co do prawa do skargi w niektórych sprawach. Z mocy
tych przepisów sąd administracyjny nie jest powołany do bezpośredniej ingerencji
w samo administrowanie, do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzy-
ganiu spraw administracyjnych co do ich istoty (chociaż pojawiają się elementy orzeka-
nia merytorycznego, np. w niektórych sprawach ze skargi na decyzje (postanowienia),
skarg na niewykonanie wyroku, skarg na bezczynność czy skarg na przewlekłość organu
administracji publicznej czy przy rozstrzyganiu sporu o właściwość lub kompetencję).
Znacznie bardziej skomplikowana jest norma dopełnienia, albowiem na jej treść skła- 656
dają się elementy czerpane z wielu przepisów prawnych. Chodzi o przepisy stanowiące
o właściwości organów administracji publicznej, dopuszczające stosowanie określonych
prawnych form działania administracji (np. czy ma być wydana decyzja, czy jest do-
puszczalna ugoda, co można rozstrzygnąć aktem generalnym, a co indywidualnym),
upoważniające określone osoby do występowania w charakterze organów administracji
publicznej, a także o przepisy postępowania administracyjnego ogólnego lub szczegól-
nego. Można powiedzieć, że bardzo duży zespół przepisów prawnych musi być rozpa-
trywany jako źródło normy dopełnienia. I jeżeli nawet organ administracji publicznej
będzie stosował te same normy prawa materialnego w kolejnych sprawach, to już nie
zawsze będzie mógł stosować dokładnie te same przepisy procesowe, a przez to w każdej
4
J. Borkowski, Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny Sąd
Administracyjny, NP 1985/9, s. 16–17.

rozpatrywanej sprawie treść normy dopełnienia będzie inna, bo jeżeli są w niej stałe
elementy (np. właściwość organu, stosowanie zezwolenia lub zakazu), to zawsze będą
również elementy zmienne, wynikające z odrębności procesowych zaznaczających
się w pozycji strony, w zagadnieniach dowodowych. Jak widać, norma odniesienia
stanowiąca o zakresie i kryteriach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny
będzie stała, natomiast treść normy dopełnienia będzie się zmieniać w każdej sprawie
sądowoadministracyjnej.
Sąd administracyjny jest powołany do rozpatrywania wyłącznie kwestii praw-

nej na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonych przez organ
administracji publicznej, właśnie do sformułowania w swoim orzeczeniu zwrotu sto-
sunkowego o zgodności lub niezgodności działania (bezczynności lub przewlekłości
postępowania) z prawem, a w konsekwencji – do oddalenia skargi, gdy tej niezgodności
nie ma, do obalenia aktu lub czynności i ich skutków w razie jej stwierdzenia (nakaza-
nia działania organowi administracji publicznej w przypadku bezczynności) albo do
odrzucenia skargi, gdy nie ma przesłanek dopuszczalności przeprowadzenia kontroli
sądowej. Ani zakres uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego, ani kryteria kon-
troli sprawowanej przez ten sąd nie dają podstaw do badania celowości rozstrzygnięcia
sprawy podjętego przez organ administracji publicznej.
Skarga wnoszona do sądu administracyjnego zapewnia zrealizowanie bezpośredniego

celu zaskarżenia, którym jest obalenie kwestionowanego działania oraz jego skutków
albo zwalczanie bezczynności lub przewlekłości, ale cel zasadniczy zostanie osiągnięty
przez skarżącego dopiero wskutek ponownego załatwienia sprawy przez organ admini-
stracji publicznej5. Nawet w tym przypadku, gdy sąd administracyjny wyjątkowo orzeka
co do pewnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, to rozstrzyga on jedynie o pra-
wie, o wykładni prawa w konkretnej sprawie, a nie podejmuje rozstrzygnięć w sprawie,
które byłyby zdeterminowane kryteriami celowości.
657 Sąd powszechny kontrolujący administrację publiczną jest przede wszystkim sądem
cywilnym. Dla sądu karnego są to kwestie drugoplanowe, pojawiające się incydental-
nie w niektórych rodzajach spraw. Odejście w legislacji od pojęcia prawa i postępo-
wania karno-administracyjnego i zastąpienie go pojęciem prawa wykroczeń i postępowania
w sprawach wykroczeń ograniczyło i w tej dziedzinie kontrolę administracji sprawowaną
przez sąd karny (podobnie jak w sprawach wykroczeń karnych skarbowych).
Sądy powszechne, orzekając w niektórych sprawach rozpatrywanych najpierw

przez organy administracji publicznej, tzn. działając w sytuacji czasowej niedo-
puszczalności drogi sądowej, w zasadzie przejmują zawsze sprawę do pełnego mery-
5
T. Woś, Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa–Kraków 1989,
s. 19–20 oraz s. 91 i n.; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 178 i n.

torycznego rozpoznania w zwykłej procedurze sądowej i kończą tę sprawę orzeczeniem

rozstrzygającym o żądaniu strony.
W takich sprawach zapada decyzja najpierw w postępowaniu administracyjnym, a po-

tem, czy to na skutek powództwa strony, czy szczególnego środka zaskarżenia, sprawa
przechodzi na drogę postępowania sądowego i kończy ją wyrok sądowy. Z następstwa
czynności wynika sprawowanie kontroli administracji publicznej przez sąd, ale kontrola
ta nie jest celem głównym, bo jest nim rozstrzygnięcie o żądaniu strony wtedy, gdy wnosi
ona pozew. W przypadku zaś wniesienia środka zaskarżenia do sądu powszechnego
celem istotnym niekiedy będzie również kontrola decyzji, ale głównym pozostanie
zawsze rozstrzygnięcie sprawy.
Szczególnym przypadkiem kontroli działania administracji publicznej przez sąd po- 658
wszechny jest ocena przez ten sąd ważności decyzji administracyjnej w ramach roz-
strzygnięcia kwestii wstępnej na początku postępowania sądowego. W orzecznictwie
sądów cywilnych przyjmuje się zasadę związania sądu decyzją administracyjną, uznając
jednak, że w przypadku ujawnienia jej szczególnie ciężkich wad sąd cywilny może
uchylić się od związania nią w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli taka incydentalna kon-
trola, dokonywana na użytek konkretnej sprawy, ujawni, że decyzja została wydana
przez organ niewłaściwy lub bez żadnej procedury prawnej, to sąd cywilny nie będzie
nią związany6. Decyzja pozostaje nadal w mocy, nie zostanie obalona, a jedynie w tej
jednej sprawie cywilnej nie spowoduje skutku prawnego z powodu ciężkiej wadliwości
stwierdzonej przez sąd cywilny.
Trzeba jeszcze zaznaczyć, że kontrola sprawowana przez sąd powszechny wpływa

na trwałość decyzji w szczególny sposób. Wynika to z art. 269 k.p.a., który uznaje
prawomocność za cechę tych decyzji administracyjnych, które są określane tym mia-
nem w przepisach odrębnych (np. w przepisach dotyczących ubezpieczeń społecznych
stanowi się o decyzjach prawomocnych), czyli takich, które w postępowaniu sądowym
zostały utrzymane w mocy albo nie zostały do sądu zaskarżone w terminie. Kontrola
sprawowana przez sąd administracyjny nie nadaje na tej podstawie decyzji admini-
stracyjnej cechy prawomocności, ponieważ wspomniany przepis dotyczy przypadków
kontroli sprawowanej przez sąd powszechny. Rozwiązanie prawne przyjęte w art. 269
k.p.a. zostało uzupełnione w przedmiocie prawomocności decyzji regulacją art. 16
§ 3 k.p.a., który stanowi, że: „Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu
są prawomocne”. Nadanie w tym zakresie decyzji ostatecznej cechy prawomocności
będzie miało znaczenie dla wzmocnienia trwałości decyzji przez wyłączenie, z uwagi
na prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego, dopuszczalności weryfikacji na
drodze postępowań nadzwyczajnych. W postępowaniu podatkowym nie przyjęto regu-
lacji prawomocności decyzji ostatecznej. Z mocy prawomocności orzeczenia sądu admi-
6
Uchwała SN z 21.11.1980 r., III CZP 43/80, OSNCP 1981/8, poz. 142; szerszą analizę orzecznictwa
sądowego zob. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, SP-E 1986/XXXVII, s. 80–90.

nistracyjnego cechę tę można wyprowadzić. Wprost ustanowiona jest w postępowaniu

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w razie gdy sąd administracyjny skargę
oddalił (art. 249 § 1 pkt 2 o.p.). Natomiast w wyniku kontroli aktów lub czynności admi-
nistracji publicznej przez sąd administracyjny organy tej administracji są w konkretnej
sprawie związane oceną prawną zawartą w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia
sądowego i mają obowiązek jej uwzględnienia w swoich aktach lub czynnościach.
2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej

w sprawach indywidualnych
659 Sąd powszechny jest powołany do sprawowania kontroli decyzji administracyjnych
jedynie w przypadku wyraźnego umocowania przepisem ustawowym, co wyraźnie
podkreśla się w literaturze7.
W orzecznictwie sądowym stanowisko również jest jednoznaczne, co widać w uchwale

SN (7) z 23.11.1959 r., I CO 20/598, w której uzasadnieniu stwierdzono, że „Nie można
zwłaszcza wykorzystać stosunku cywilnego do tego celu, aby orzeczeniem sądu po-
wszechnego podważyć decyzję wydaną przez organ administracji państwowej, gdyż
w ten sposób stworzyłoby się szczególny środek obalania decyzji administracyjnej za
pomocą orzeczenia sądu powszechnego, czyli ingerencji sądownictwa cywilnego w sferę
zastrzeżoną dla administracji państwowej. Powództwo sformułowane w ten sposób
należy scharakteryzować według rzeczywistej jego treści, czyli jako skargę na decyzję
administracyjną, dla której rozpoznania droga sądowa nie służy”9.
Trzeba wobec tego odróżnić dwie sytuacje:

1) sąd z mocy wyraźnego przepisu ustawowego jest powołany do rozstrzygania
sprawy, w której wydano już wcześniej decyzję administracyjną (czasowa niedo-
puszczalność drogi sądowej);
2) sąd z mocy ustawy jest powołany do rozpoznania odwołania lub innego środka
zaskarżenia decyzji administracyjnej (sąd powszechny jako organ odwoławczy).
660 Sytuacja czasowej niedopuszczalności drogi sądowej była związana głównie z unor-
mowaniem w Kodeksie postępowania administracyjnego (w latach 1980–2004) oraz
w Ordynacji podatkowej (w latach 1997–2006) szczególnego trybu dochodzenia roszczeń
z tytułu szkód wyrządzonych ciężką wadliwością decyzji. Sprawa była rozpatrywana
w jednej instancji administracyjnej, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia mogła
wnieść pozew do sądu cywilnego, który sprawę rozpoznawał od nowa; sąd nie był władny
7
J. Litwin, Problematyka sądownictwa administracyjnego, NP 1956/1, s. 4–5; J. Jagielski, Kontrola ad-
ministracji publicznej, Warszawa 2006, s. 135–137.
8
OSNCK 1960/2, poz. 32.
9
Niedopuszczalność drogi sądowej stanowi jedną z przesłanek nieważności postępowania cywilnego.

zmienić lub uchylić decyzję administracyjną czy stwierdzić jej niezgodności z prawem,
bo do takich czynności musiałby mieć szczególną podstawę prawną10. Czy wobec tego
można mówić w takim przypadku o kontroli przez sąd administracji publicznej? Jak się
wydaje, będzie to pewna forma kontroli, bo nie można twierdzić, że „Sądy, rozpatrując
i te sprawy, nie biorą pod uwagę momentu legalności uprzednio wydanej decyzji organów
administracji; przeciwnie, wydaje się, że i tutaj przesłanka praworządności odgrywa
pierwszoplanową rolę. W wielu także wypadkach sądy niejako przy okazji wypełniania
swych funkcji z zakresu wymiaru sprawiedliwości, muszą oceniać zgodność z prawem
konkretnych działań administracji”11.
Z podobną sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadkach stosowania art. 469

pr. wod., który stanowi w ust. 3, że „Na żądanie poszkodowanego organ właściwy
w sprawie pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego, którego na-
stępstwem jest szkoda, a jeżeli szkoda nie jest następstwem wykonywania pozwolenia
wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego – właściwy wojewoda,
ustala wysokość odszkodowania, w formie pieniężnej, w drodze decyzji”. Zgodnie zaś
z art. 469 ust. 4 pr. wod. „W terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa
w ust. 3, strona może wnieść powództwo do sądu powszechnego”.
Sytuację, w której sąd powszechny jest organem odwoławczym, można rozpatrzyć 661
na przykładzie dwóch uregulowań prawnych. Chronologicznie pierwsze były rozwią-
zania zastosowane odnośnie do odwołań od decyzji organów administracji publicznej
w sprawach ubezpieczeń społecznych (emerytur i rent) do sądu powszechnego. Przepisy
te ustanowiły rozbudowany tok postępowania z odwołaniem w ramach samokontroli
przeprowadzanej przez organ rentowy oraz uregulowały tryb postępowania sądowego
przy kontroli zaskarżonej decyzji organu rentowego, rozpoznawanej jako sprawa cywilna
w rozumieniu art. 1 k.p.c.
W postępowaniu sądowym wyodrębniona jest faza wstępnego badania sprawy, w której 662
można postanowić o zwróceniu organowi rentowemu sprawy do ponownego rozpatrze-
nia. Organ rentowy jest stroną postępowania przed sądem, a jednocześnie tenże organ
w trakcie trwania postępowania sądowego może zmienić swoją decyzję, uwzględniając
w całości lub w części żądanie strony i wtedy postępowanie sądowe zostanie w odpo-
wiednim zakresie umorzone. Sąd albo oddala odwołanie, albo, uwzględniając je, zmienia
zaskarżoną decyzję w całości lub w części, orzekając co do istoty sprawy. W przypadku
odwołania na niewydanie decyzji sąd albo wyznacza organowi rentowemu termin do
wydania decyzji, albo też orzeka w sprawie co do istoty. Sąd drugiej instancji może
10
Konieczność wyczerpania drogi administracyjnej przed wniesieniem sprawy na drogę sądową określa
się jako czasową niedopuszczalność drogi sądowej. Por. Z. Resich [w:] System prawa procesowego cywilnego,
t. 2. Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji, red. W. Berutowicz, Z. Resich, Wrocław
1987, s. 71.
11
J. Łętowski, Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967, s. 23.

uchylić zaskarżony wyrok wraz z poprzedzającą go decyzją organu rentowego i przekazać

całą sprawę organowi rentowemu do ponownego rozpoznania.
Z tego pobieżnego scharakteryzowania przepisów widać, że kontrola decyzji

w sprawach ubezpieczeń społecznych sprawowana jest w pełnym zakresie, a sąd
powszechny wyposażony w kompetencje kasacyjno-reformacyjne może orzekać w roz-
poznawanych sprawach co do istoty, na podstawie materiału zebranego w sprawie przez
organ rentowy oraz zgromadzonego w postępowaniu sądowym. Łączność pomiędzy
postępowaniem administracyjnym a sądowym jest w tych sprawach pełna, mimo że
w art. 1 k.p.c. sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są zaliczone do spraw cy-
wilnych. W aktualnym stanie prawnym jest to model sądowej kontroli merytorycznej
decyzji administracyjnych realizowany w najpełniejszym kształcie.
Nie można podzielić wyrażonego w literaturze poglądu, że „Postępowanie sądowe nie

zmierza do oceny prawidłowości postępowania przed organem instytucji ubezpieczeń
społecznych. Zarówno jego prawidłowość, jak i usterki nie mają wpływu na przebieg
postępowania sądowego ani na rozstrzygnięcie sprawy”12. Wprost przeciwnie, jest to –
tak jak zawsze była – pełna kontrola działania administracji w tych sprawach. Oczy-
wiście sąd orzeka merytorycznie bez żadnego skrępowania ustaleniami poczynionymi
w postępowaniu administracyjnym i w decyzji administracyjnej, ale to wynika z samej
istoty niezawisłej kontroli sądowej nad administracją publiczną.
663 Innym rodzajem kontroli decyzji administracyjnych przez sąd powszechny jest roz-
poznawanie odwołań oraz zażaleń przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów na
podstawie ustaw odrębnych, co obejmuje m.in.: przepisy o ochronie konkurencji, Pra-
wo energetyczne, Prawo telekomunikacyjne, Prawo pocztowe, przepisy o transporcie
kolejowym.
W przepisach art. 47928–47978 k.p.c. uregulowano zasady wnoszenia odwołań lub zażaleń
na decyzje lub postanowienia prezesów właściwych urzędów centralnych wydawanych
w postępowaniu administracyjnym, a w niektórych przypadkach również w postępowa-
niu egzekucyjnym. Do rozpoznania odwołania wnoszonego za pośrednictwem organu
administracji publicznej właściwy jest Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony kon-
kurencji i konsumentów, który bada dopuszczalność odwołania, a w przypadku jego
uwzględnienia zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka o istocie
sprawy. Przy braku podstaw do uwzględnienia odwołania sąd je oddala.
Trzeba wspomnieć o tym, że w kontroli aktów lub czynności administracji publicznej

wykorzystywano różne rozwiązania prawne, a nie wyłącznie kierowanie spraw na dro-
gę postępowania przed sądem powszechnym. Takim rozwiązaniem prawnym, które
miało organom kontrolnym zapewnić niezależność w orzekaniu, było np. wprowa-
12
K. Kolasiński, Rozpoznawanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1989, s. 16.

dzanie sędziów sądu powszechnego lub Sądu Najwyższego do kolegialnych organów

odwoławczych. Przez długi czas w sprawach wynalazczości rozpatrywanych w trybie
spornym w pierwszej i drugiej instancji właściwe były kolegia, którym w orzekaniu
przewodniczyli sędziowie delegowani do tych czynności przez administrację sądową.
Ustawa z 30.06.2000 r. – Prawo własności przemysłowej13 odrzuciła takie półśrodki,
otwierając drogę skargi do sądu administracyjnego na decyzje i postanowienia wydawane
w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji patentowej.
3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej

w sprawach indywidualnych
Sąd Najwyższy nie jest ani sądem powszechnym, ani też sądem szczególnym. 664
W strukturze sądownictwa zajmuje miejsce odrębne jako naczelny organ sądowy,
zgodnie z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP. W okresie przejściowym, do czasu wdrożenia
wszystkich przepisów konstytucyjnych, środkiem służącym do wykonywania przez
Sąd Najwyższy jego funkcji w odniesieniu do kontroli administracji publicznej było
rozpoznawanie rewizji nadzwyczajnych (do końca 2003 r.).
W kontroli administracji publicznej Sąd Najwyższy odgrywał szczególną rolę – nie tyle
przez bezpośrednią kontrolę decyzji administracyjnych, bo te przypadki nie były liczne,
ile wpływając na orzecznictwo administracyjne pośrednimi drogami. W kształtowaniu
orzecznictwa administracyjnego znaczące miejsce zajmowały rewizje nadzwyczajne
od orzeczeń NSA, które mogły być wnoszone do Sądu Najwyższego do czasu wejścia
w życie ustawy wprowadzającej dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego
(art. 236 ust. 2 Konstytucji RP)14.
Zasadniczy problem, który wyłonił się przy ocenie roli Sądu Najwyższego w kon-
troli administracji publicznej, realizowanej przez rozpoznawanie rewizji nadzwy-
czajnych od orzeczeń NSA, sprowadzał się do odpowiedzi na następujące pytania: czy
Sąd Najwyższy, orzekając na skutek rewizji nadzwyczajnej, orzeka tak, jak powinien
w sprawie orzekać Naczelny Sąd Administracyjny, a więc kontroluje akty admini-
stracyjne, a nie tylko orzeczenie NSA, czy też orzeka on wyłącznie o prawidłowości
orzeczenia NSA.
W literaturze wyrażano pogląd, że Sąd Najwyższy wchodzi na skutek rewizji nadzwy-

czajnej w kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego i wobec tego orzeka tak
samo jak sąd administracyjny, czyli jest władny uchylić zarówno orzeczenie NSA, jak
13
Dz.U. z 2021 r. poz. 324.
14
Zasady zakończenia tej formy nadzoru orzeczniczego nad sądami administracyjnymi regulują art. 101
i 102 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

i decyzję, której to orzeczenie dotyczy, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z pra-
wem15. Z literalnej wykładni art. 5 ustawy o NSA z 1980 r. wynikało, że Sąd Najwyższy
władny był skorygować jedynie orzeczenie NSA. Z ustawy o NSA z 1995 r. również
nie wynikało wprost, że wskutek rewizji nadzwyczajnej od orzeczenia NSA może być
wzruszona przez Sąd Najwyższy także decyzja administracyjna, której to orzeczenie
dotyczy. Zważywszy na treść art. 16 § 1 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji
administracyjnej (a także art. 128 o.p.) oraz na ramy kontroli sądowej, można było
uznać, że tylko na podstawie szczególnego przepisu ustawy Sąd Najwyższy mógłby
wejść w kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego i bezpośrednio skontrolować
również zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję administracyjną
(postanowienie, czynność materialno-techniczną, akt samorządu terytorialnego), ale
praktyka zmierzała w przeciwnym kierunku.
Na orzecznictwo organów administracji publicznej pośrednio wpływała

treść uchwał Sądu Najwyższego podejmowanych w odpowiedzi na pytania
prawne wnoszone przez składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Od wejścia w życie ustawy o NSA z 1995 r. pytania prawne składów orzekających
Naczelnego Sądu Administracyjnego były rozpoznawane przez składy siedmiu sę-
dziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełny skład całej izby lub też przez składy
połączonych izb, ale wcześniej były one dość liczne i doniosłe w kształtowaniu linii
orzecznictwa sądu administracyjnego.
Obydwie formy wykonywania swych funkcji przez Sąd Najwyższy kształtowały

przez kilkanaście lat orzecznictwo sądu administracyjnego i organów admini-
stracji publicznej również w ten sposób, że wpływały na możliwości wnoszenia do Na-
czelnego Sądu Administracyjnego skarg na decyzje administracyjne. Uchwał i orzeczeń
SN, które zaważyły na kontroli decyzji administracyjnych przez Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny, było niemało16. Również i obecnie uchwały SN przesądzają o właściwości
sądów administracyjnych, wyznaczając właściwość sądów powszechnych do kontroli
decyzji administracyjnych.
W uchwale z 23.03.2011 r., I UZP 3/1017, Sąd Najwyższy przyjął, że „Od decyzji Za-
kładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a
ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych [...]
w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy
i ubezpieczeń społecznych” i postanowił nadać tej uchwale moc zasady prawnej.
15
M. Piekarski, Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń sądu administracyjnego, PiP 1981/3, s. 50; J. Pie-
trzykowski, Z zagadnień nadzoru Sądu Najwyższego nad działalnością Naczelnego Sądu Administracyjnego
[w:] Studia z prawa postępowania cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Z. Resicha, Warszawa 1985, s. 257.
16
Charakteryzuje je M. Sychowicz, Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje
administracyjne za okres od 1980 r. do 1984 r., NP 1985/9, s. 73 i n.; M. Sychowicz, Przegląd orzecznictwa
Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne za rok 1985, NP 1987/11–12, s. 114 i n.
17
LEX nr 738185.

Takie też stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11.06.2013 r.,
I OPS 1/1318: „Od decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej na
podstawie art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń
społecznych [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym odmawiającej
wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie przysługuje
skarga do sądu administracyjnego”.
Tak też przesądził Sąd Najwyższy właściwość w sprawie odwołań od decyzji w spra-
wie udzielenia interpretacji na podstawie nieobowiązującego już art. 10 ust. 1 ustawy
z 2.07.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej19.
W wyroku z 5.10.2011 r., II UK 33/1120, Sąd Najwyższy przyjął, że „Interpretacja co do

zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia
przez przedsiębiorcę należności innych niż wynikające z przepisów podatkowych przy-
biera, z woli ustawodawcy, formę decyzji. Odpowiada to formie rozstrzygnięć indywi-
dualnych spraw przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, od których – zgodnie z art. 83
ust. 2 u.s.u.s. – przysługuje odwołanie do sądu na zasadach określonych w przepisach
Kodeksu postępowania cywilnego”.
18
LEX nr 1350582.
19
Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.
20
LEX nr 1308096.

Część szósta. Postępowanie sądowoadministracyjne
501
Część szósta

Rozdział XX. Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania...503
Rozdział XX
PRAWO DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO. RODZAJE
SKARG DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO.
SPRZECIW OD DECYZJI
Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi, że „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym 665

państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.
Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się dwie kolejne zasady
o ogromnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji pub-
licznej: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.
Gwarantując realizację zasady prawa do sądu, w Konstytucji RP w art. 77 ust. 2 zapi-

sano expressis verbis prawo do sądu, stanowiąc, że „Ustawa nie może nikomu zamykać
drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”, a w art. 45 ustanowiono
standardy prawa do sądu, przez przyjęcie rozwiązania, według którego „Każdy ma
prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki
przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd” (ust. 1). „Wyłączenie jawności
rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek
publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes
prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie” (ust. 2).
Konstytucja RP, określając właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego i są-

dów administracyjnych, stanowi w art. 184, że „Naczelny Sąd Administracyjny
oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę
działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgod-
ności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych
terenowych organów administracji rządowej”.
Konstytucja RP odsyła do określenia właściwości sądów administracyjnych w ustawach.

Według art. 1 § 1 p.u.s.a. „Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości

504 Część szósta. Postępowanie sądowoadministracyjne
przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kom-

petencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego,
samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami admi-
nistracji rządowej”.
666 Na podstawie art. 184 Konstytucji RP i art. 1 p.u.s.a. został określony przedmiot
postępowania sądowoadministracyjnego w ustawie z 30.08.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem postępowania sądo-
woadministracyjnego są sprawy sądowoadministracyjne. Według art. 1 p.p.s.a. „Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe
w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych
sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądo-
woadministracyjne)”. Dla określenia sprawy sądowoadministracyjnej należy uwzględnić
rozwiązanie prawne przyjęte w art. 3, 4, 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Według art. 3 p.p.s.a. „§ 1. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności ad-

ministracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2. Kontrola działalności
administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach
skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zaża-
lenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające spra-
wę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na
które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji pub-
licznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania admi-
nistracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę-
powania administracyjnego [...] postępowań określonych w działach IV, V i VI
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa [...], postępowań, o któ-
rych mowa w dziale V rozdziale I ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej
Administracji Skarbowej [...], oraz postępowań, do których mają zastosowanie
przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidual-
nych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczają-
cych;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i tereno-
wych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż okreś-
lone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określo-

nych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach okre-
ślonych w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących
innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji pub-
licznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów pra-
wa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie
z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz po-
stępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. –
Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy
powołanych ustaw. [...]
§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szcze-
gólnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach”.
Odrębnym środkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest sprzeciw, który służy

wyłącznie od wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu administra-
cyjnym decyzji kasacyjnych (art. 3 § 2a p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. „Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między

organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami
odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne
między organami tych jednostek a organami administracji rządowej”.
Artykuł 5 p.p.s.a. zawiera enumerację negatywną spraw wyłączonych spod właściwości

sądów administracyjnych, stanowiąc, że „Sądy administracyjne nie są właściwe w spra-
wach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między
organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między
przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania
do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek miano-
wania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez ministra
właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa
w art. 2 pkt 2–5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009
z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy)
(Dz.Urz UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, ze zm.), b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu
członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa człon-
kowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy
o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu
art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii
Europejskiej i członków ich rodzin [...]; 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach
małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów”.

Ograniczenie prawa do sądu wyliczone w art. 5 pkt 4 p.p.s.a. było przedmiotem pytania
prejudycjalnego Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości:
„Czy art. 32 ust. 3 [kodeksu wizowego] z uwagi na motyw 29 preambuły [tego kodeksu]
i art. 47 akapit pierwszy [karty1], należy rozumieć w ten sposób, że nakłada na państwo
członkowskie obowiązek zagwarantowania środka zaskarżenia (odwołania) do sądu”.
Trybunał orzekł, że „Artykuł 32 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
(WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy,
zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 610/2013
z dnia 26 czerwca 2013 r., w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej
należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek
ustanowienia procedury odwoławczej od decyzji o odmowie wydania wizy, której szcze-
gółowe zasady należą do porządku prawnego każdego państwa członkowskiego, przy
poszanowaniu zasad równoważności i skuteczności. Procedura ta musi gwarantować na
pewnym etapie postępowania środek odwoławczy do sądu”. Nowe brzmienie art. 5 pkt 4
lit. a p.p.s.a. jest wprowadzeniem rozwiązania odpowiadającego orzeczeniu Trybunału.
Artykuł 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi o odrzuceniu skargi, jeżeli sprawa nie należy do
właściwości sądu administracyjnego. Przy określeniu przedmiotu postępowania sądo-
woadministracyjnego należy dokonać wykładni art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 177
Konstytucji RP, który stanowi, że „Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości
we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości
innych sądów”.
667 Sprawa sądowoadministracyjna to rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez sąd

administracyjny skargi na zgodność z prawem działania, bezczynności lub prze-
wlekłości działania organów wykonujących administrację publiczną, z wyłączeniem
przewidzianym w art. 5 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Elementem konstytutywnym sprawy
sądowoadministracyjnej jest kontrolowanie przez sąd administracyjny działalności
administracji publicznej. Element ten różni sprawę sądowoadministracyjną od sprawy
administracyjnej. Cechą właściwą dla sprawy administracyjnej jest jej merytoryczne
rozstrzygnięcie przez dokonanie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa material-
nego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Sąd administracyjny stosuje
środki przewidziane ustawą. Istota tych środków sprowadza się jednak, z zastrzeżeniem
wyjątków, wyłącznie do zniesienia działania, bezczynności, przewlekłości niezgodnej
z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach
administracyjnoprawnych, np. uchylenia odmowy udzielenia pozwolenia budowlane-
go, ale bez udzielenia pozwolenia (zob. na ten temat wyroki sądu administracyjnego).
1
Według art. 47 KPP „Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały na-
ruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi
w niniejszym artykule [...]”.

Określając przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, należy wprowadzić 668

rozgraniczenie w zakresie postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyj-
nymi i postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed wojewódzkimi sądami

administracyjnymi jest sprawa sądowoadministracyjna, a zatem rozpoznanie i roz-
strzygnięcie skargi na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu
wykonującego administrację publiczną. W tym zakresie występuje tożsamość przed-
miotu postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi i Naczelnym
Sądem Administracyjnym, a jedynym elementem różniącym jest to, że Naczelny Sąd
Administracyjny dokonuje tej kontroli pośrednio – przez rozpoznanie i rozstrzygnięcie
sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ponadto

rozpoznawanie i rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych oraz
innych spraw przekazanych na mocy odrębnych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny
jest właściwy do prowadzenia postępowania pomocniczego – postępowania w sprawach
uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wy-
wołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i podejmowanie uchwał
zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości
w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, postępowania w sprawie przewlekłości
postępowania sądowoadministracyjnego, postępowania w sprawie stwierdzenia nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.
Rodzaje skarg do sądu administracyjnego. Wyznacza je zakres właściwości 669

sądów administracyjnych. Stosowane są w legislacji dwie metody określenia
właściwości sądów administracyjnych:
1) klauzula generalna, która polega na tym, że w zasadzie do właściwości sądów ad-
ministracyjnych należą wszystkie sprawy, jeśli wyraźnym przepisem prawa nie są
spod niej wyłączone; klauzula generalna jest zazwyczaj uzupełniona enumeracją
negatywną wyjątków;
2) enumeracja pozytywna, która polega na tym, że do właściwości sądów admini-
stracyjnych należą wyłącznie sprawy poddane tej właściwości wyraźnym przepi-
sem prawa2.
Regulacja prawna właściwości sądów administracyjnych przechodziła istotną ewolucję od

1980 r. Zgodnie z art. 2 ustawy o NSA z 1980 r. podstawą ustalenia właściwości tego sądu
były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy szczególne. Nowela
do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r. regulowała właściwość, posługując
się metodą enumeracji pozytywnej. Wprawdzie ze względu na brzmienie art. 196 § 1 k.p.a.,
który stanowił, że „decyzja organu administracji państwowej może być zaskarżona do sądu
2
S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 191.

administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem”, można było odnieść wrażenie,

że nowela ustanawia klauzulę generalną, ale z takiego przekonania od razu wyprowadzić
musiała treść art. 196 § 2 k.p.a., w którym wyliczono kategorie spraw i wydawanych w nich
decyzji jako zaskarżalnych do sądu administracyjnego3. Enumeracja pozytywna nie była
zamknięta, albowiem zgodnie z art. 196 § 3 k.p.a. ustawy szczególne mogły dopuszczać
zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji wydanych również w innych sprawach. Za-
stosowanie tej krytykowanej metody do określenia właściwości sądów administracyjnych
było spowodowane koniecznością przyjęcia w tamtym czasie rozwiązań kompromisowych,
uwzględniających argumenty przeciwników wprowadzenia w Polsce sądownictwa admi-
nistracyjnego oraz polityczne opory przed opracowaniem enumeracji negatywnej spraw
wyłączonych spod kontroli sądów administracyjnych.
Nowela do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. w sposób zasadniczy zmie-
niła metodę określenia zakresu właściwości sądów administracyjnych. Klauzulą ogólną,
uzupełnioną enumeracją negatywną, określono właściwość sądów administracyjnych do
rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, natomiast zastosowano enumerację po-
zytywną w zakresie postanowień przez wyliczenie rodzajów postanowień podlegających
zaskarżeniu do sądów administracyjnych.
Istotne zmiany w określeniu właściwości sądów administracyjnych wprowadziła ustawa
z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zakres właściwości sądu admini-
stracyjnego określały: ustawa o NSA oraz przepisy ustaw szczególnych. Artykuł 1 ustawy
o NSA z 1995 r. stanowił, że sąd administracyjny „sprawuje wymiar sprawiedliwości przez
sądową kontrolę wykonywania administracji publicznej na zasadach określonych w ni-
niejszej ustawie”. Artykuł ten poddawał kontroli sądu administracyjnego wykonywanie
administracji publicznej, co oznaczać by mogło poddanie całej działalności administracji
publicznej kontroli sądu administracyjnego, jednak w tym artykule wprowadzono jedno-
cześnie zastrzeżenia, że kontrola ta wykonywana jest na zasadach określonych w tej ustawie.
Ustawa o NSA z 1995 r. wprowadzała ograniczenie właściwości sądów administracyjnych
przez określenie: formy wykonywania administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu
do sądu (art. 16 ust. 1); podmiotów, których działanie (bezczynność) podlegała zaskarżeniu
(art. 20 ust. 1 i ust. 2); enumeracji negatywnej, wyłączającej rodzaje spraw spod właściwości
sądu administracyjnego (art. 19, art. 20 ust. 3); kryterium kontroli administracji publicznej
sprawowanej przez sąd administracyjny (art. 21)4.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza jednolitej me-
tody określenia właściwości sądów administracyjnych. Stosowane metody są różne w za-
leżności od rodzaju skarg.
670 Skargi na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. do sądu

administracyjnego przysługuje skarga na decyzje administracyjne. Decyzja ad-
ministracyjna w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu podatkowym,
3
M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, s. 74 i n.
4
Zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadmi-
nistracyjne, Warszawa 1997, s. 273 i n.

w postępowaniu przed konsulem jest formą rozstrzygnięcia sprawy administra-

cyjnej. Formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa
materialnego, poza wyjątkami przewidzianymi w przepisach prawa procesowego (forma
decyzji przewidziana jest w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego
i podatkowego).
Przepisy prawa procesowego, regulując formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej

i sprawy podatkowej, posługują się jednolitym terminem – „decyzja”. Przepisy prawa
materialnego natomiast nie posługują się takim jednolitym terminem, a wprowadzają
inne pojęcia, np. potwierdzenie, koncesja, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orze-
czenie, zarządzenie, bądź nie określają formy załatwienia. Przepisy prawa procesowego,
mimo że załatwienie sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej jest
warunkiem ich stosowania, nie zawierają definicji decyzji administracyjnej.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nazwa nadana w przepisie prawa material-

nego nie przesądza o dopuszczalności skargi do sądu, przesądza o tym to, czy przepis
regulujący rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest przepisem wymagającym dokonania
autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym, postępowaniu podat-
kowym, postępowaniu przed konsulem. Przepis prawa materialnego, który kształtuje
bezpośrednio prawa i obowiązki jednostki, nie podlega autorytatywnej konkretyzacji
w postępowaniu administracyjnym. Podjęcie w takim przypadku decyzji jest działaniem
bez podstawy prawnej. Zastosowanie zatem w przepisie prawa terminu „decyzja” nie
jest wyłącznym kryterium kwalifikacji czynności organu administracji publicznej do
decyzji w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
Rozważając ten rodzaj skargi do sądu administracyjnego, należy zatem oce-

nić czynność prawną podjętą przez organ wykonujący administrację publiczną.
W orzecznictwie sądowym został ukształtowany pogląd, że bez znaczenia jest nazwa
nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ wykonujący administrację publiczną nadał
rozstrzygnięciu nazwę decyzji, czy np. zezwolenia, pozwolenia, nakazu, bądź nie doko-
nał określenia nazwy czynności (skierowanie pisma bez jego określenia co do rodzaju
czynności)5.
W wyroku z 20.07.1981 r., SA 1163/816, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd

kształtujący linię orzecznictwa sądowego. Przyjął, że „Pisma zawierające rozstrzygnięcia
w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni
formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów
niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć:
5
Zob. A. Zieliński [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania-
6
LEX nr 10683.

oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu,

rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji”7.
Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii de-

cyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach
lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymaganie posiadania tego
minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie
jeszcze wystarczające, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym8.
Przy kwalifikacji czynności organu administracji publicznej należy zatem brać pod
uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach
i obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek
konstytutywnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym.
671 Zaskarżenie decyzji może ograniczyć się do zakwestionowania uzasadnienia decyzji,

ale tylko w przypadkach, gdy rozstrzygnięcie sprawy zostało umieszczone w uzasad-
nieniu. Należy bowiem podkreślić, że o charakterze rozstrzygnięcia nie przesądza jego
umieszczenie w strukturze decyzji, a znaczenie prawne w zakresie autorytatywnego
ukształtowania praw (obowiązków) jednostki.
Drugi przypadek, w którym zaskarżenie decyzji ogranicza się do zaskarżenia uza-

sadnienia, to taki, gdy wadliwość uzasadnienia prowadzi do ustawowych podstaw
wadliwości decyzji administracyjnej, określonych w art. 145 p.p.s.a. Uwzględnienie
skargi nie może bowiem dotyczyć tylko uzasadnienia decyzji. Obligatoryjnym elemen-
tem orzeczenia sądu jest orzeczenie co do mocy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.
W wyroku z 30.06.1983 r., I SA 178/839, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że
„1. Art. 107 k.p.a. zalicza do części składowych decyzji administracyjnej m.in. uzasad-
nienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego
zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.
2. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji z powodu braku podstawy prawnej
do jej wydania nie może w uzasadnieniu zawierać treści wskazującej, jakie powinno
być przyszłe załatwienie sprawy przez organ niższego stopnia. 3. Uzasadnienie decyzji
organu nadzoru, przesądzające o treści przyszłego załatwienia sprawy przez organ niż-
szego stopnia, może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego”10.
672 Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje administracyjne. Przy

określeniu środka zaskarżenia decyzji ostatecznej ma znaczenie, czy jest to de-
cyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę merytorycznie (decyzja o umorzeniu postępo-
7
OSPiKA 1982/9–10, poz. 169.
8
J. Borkowski, Zarys przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji
[w:] Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980, s. 126.
9
ONSA 1983/1, poz. 51.
10
Zob. glosa J. Zimmermanna do tego wyroku, NP 1984/5, s. 153 i n.

wania), czy jest to decyzja pozostawiająca sprawę w toku, a zatem decyzja procesowa.
Dla określenia właściwości sądu administracyjnego nie ma znaczenia prawnego treść
rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji administracyjnej, a zatem stwierdzenie, czy jest to
decyzja nakazująca, kształtująca, ustalająca, konstytutywna czy deklaratoryjna11. Jedyne
znaczenie prawne ma podział na akty zewnętrzne i wewnętrzne. Akty wewnętrzne,
zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., nie podlegają zaskarżeniu.
Dokonany w doktrynie podział na decyzje związane i swobodne (podjęte na podstawie

uznania administracyjnego) nie ma również znaczenia prawnego, a to z tego względu, że
przepisy prawa nie wyłączyły dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego
decyzji podjętych na podstawie uznania administracyjnego. Z art. 1 § 2 p.u.s.a., który
stanowi, że „Kontrola [...] sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli
ustawy nie stanowią inaczej”, nie można wyłączyć dopuszczalności zaskarżenia tego
rodzaju decyzji. Nie ma również podstaw prawnych do ograniczenia kontroli spra-
wowanych przez sąd administracyjny co do zgodności z prawem tego rodzaju decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny już w swoich pierwszych orzeczeniach ukształtował
pogląd co do zakresu kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał to już w wyroku z 11.06.1981 r.,

SA 820/8112: „1. W obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne
utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wyni-
kający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami
postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a. [...].
3. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w rów-
nym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego,
jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów praw-
nych służących «załatwieniu sprawy”. 4. Organ administracji, działający na podstawie
przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia,
jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny
ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny,
ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu
uprawnień i środków”.
Sąd administracyjny kontroluje wobec tego treść rozstrzygnięcia pod względem prze-
strzegania zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego i prawidłowego
zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
Takie ukształtowanie zakresu kontroli decyzji opartych na uznaniu administracyjnym

przyjmuje Sąd Najwyższy. W wyroku z 7.06.2001 r., III RN 105/0013, Sąd Najwyższy
11
Zob. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 170 i n.
12
ONSA 1981/1, poz. 57.
13
OSP 2002/11, poz. 149.

przyjął, że „Zawarte w decyzji administracyjnej organu inspekcji weterynaryjnej okre-

ślenie środków likwidacji choroby zakaźnej zwierząt podlega merytorycznej ocenie
Naczelnego Sądu Administracyjnego”14, a zatem mimo że wybór środków oparty jest
na uznaniu organów inspekcji weterynaryjnej, sąd jest obowiązany dokonać kontroli
w tym zakresie. Nie ma ograniczeń przedmiotowych zaskarżalności decyzji o umorzeniu
postępowania w sprawie.
673 Do określenia właściwości sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na decy-

zje administracyjne została zastosowana zatem metoda klauzuli generalnej uzupełnionej
enumeracją negatywną (art. 5 p.p.s.a.). Przyjmując klauzulę ogólną właściwości sądu
administracyjnego zaskarżenia decyzji, wprowadzono rozróżnienie środków służących
do sądu administracyjnego przez wprowadzenie nowego środka zaskarżenia decyzji
kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej
instancji (art. 138 § 2 k.p.a., art. 2 o.p.). Od decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy
do ponownego rozpatrzenia służy sprzeciw.
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają decyzje ostateczne. Prze-

słanką dopuszczalności zaskarżenia decyzji ostatecznej jest wyczerpanie środków
zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem
właściwym w sprawie15. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wy-
korzystanie w sprawie prawa odwołania (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Niewykorzystanie prawa
odwołania powoduje niedopuszczalność skargi. W zakresie wykorzystania obrony na
drodze administracyjnej przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pozo-
stawiono wybór jego wykorzystania lub podjęcia bezpośrednio obrony interesu praw-
nego na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowi tak art. 52 § 3 zdanie
pierwsze p.p.s.a.: „Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który
wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę
na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa”. Wyłącza to dopuszczalność odrzucenia
skargi z powodu niewykorzystania tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Wymóg wykorzystania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązuje, gdy strona

zamierza skorzystać z prawa zaskarżenia decyzji, którą wydał minister właściwy do spraw
14
B. Adamiak, Glosa do wyroku z 7 czerwca 2001 r., III RN 105/00, OSP 2002/11, s. 590.
15
Ustawy szczególne mogą wprowadzać rozwiązania, które nie ograniczają prawa skargi do sądu admi-
nistracyjnego przesłanką wyczerpania prawa odwołania. Tak np. zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy z 7.05.2009 r.
o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956–1989 (Dz.U. z 2020 r.
poz. 678): „Decyzja, o której mowa w ust. 1, jest ostateczna. Przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [...] nie stosuje się”. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa
z 26.11.2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, stanowiąc w art. 65, że „Decyzje Rzecznika
są ostateczne. W zakresie nieuregulowanym w przepisach niniejszego rozdziału i rozdziału 14 do postępo-
wania w sprawie stosowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów stosuje się przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego”. Według art. 66 ust. 1 tej ustawy „Na decyzję Rzecznika przysługuje skarga
do sądu administracyjnego”.

zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych ustawą o cudzoziemcach albo konsul16.

Przesłanka wyczerpania prawa odwołania nie obowiązuje, gdy skargę wnosi prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.), chyba
że podmioty te brały udział w postępowaniu administracyjnym.
Skarga na postanowienia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. do sądu administra- 674

cyjnego przysługuje skarga na postanowienia wydane w postępowaniu admini-
stracyjnym, na które przysługuje zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na
postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi utrzymało do określenia zakresu właściwości sądów administracyj-
nych oraz rozpoznawania i rozstrzygania skarg na postanowienia metody enumeracji
pozytywnej, przez określenie rodzaju postanowień, które podlegają zaskarżeniu do
sądu administracyjnego. Dotyczy to zarówno postanowień wydanych w postępowaniu
administracyjnym, w postępowaniu podatkowym, jak i postępowaniu przed konsulem.
Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają następujące postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym:
1. Postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Dopuszczalność zaskarżenia do sądu 675

administracyjnego obwarowana jest zatem przesłanką zaskarżalności postanowienia
na drodze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja
podatkowa nie przyjmują, tak jak to jest w przypadku decyzji, zasady dwuinstancyjno-
ści w zakresie postanowień. Na postanowienie przysługuje zażalenie tylko wtedy, gdy
Kodeks postępowania administracyjnego – a w postępowaniu podatkowym Ordynacja
podatkowa – tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a., art. 236 § 1 o.p.). W postępowaniu przed
konsulem na postanowienia służy zażalenie z zastrzeżeniem wyjątków (np. art. 92 ust. 1
w zw. z art. 99 ust. 2 pr. konsul.). Na tej podstawie zaskarżalne są do sądu postanowienia
kończące postępowanie zażaleniowe. Ustawy materialnoprawne wprowadzają formę
postanowienia zarówno na określenie obowiązków, jak i ograniczenie uprawnień. Na
postanowienia te przysługuje zażalenie, a zatem przysługuje prawo skargi do sądu
administracyjnego17. Przykładem szczególnego rodzaju postanowień zaskarżalnych do
sądu administracyjnego są postanowienia w sprawie interpretacji indywidualnych. Do
tych postanowień, na które służy zażalenie według rozwiązania przyjętego w Ordynacji
podatkowej, należą postanowienie o odmowie wydania interpretacji indywidualnej
16
Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 21.01.2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych
rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób
zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 159).
17
Na przykład zgodnie z art. 49 ust. 2b pr. bud. na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej
przysługuje zażalenie; zgodnie z art. 50 ust. 5 pr. bud. na postanowienie w sprawie wstrzymania robót
budowlanych służy zażalenie. Formę postanowienia przyjmuje Prawo budowlane jako formę orzeczenia
o wymierzeniu kary (art. 59g ust. 1, art. 59i ust. 4, 6, 7 pr. bud.). Na postanowienia te służy zażalenie (art. 59g
ust. 1, art. 59i ust. 4 i 6 pr. bud.). W formie postanowienia organ wyższego stopnia wymierza karę organowi
architektoniczno-budowlanemu za niewydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni
od złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Na postanowienie to służy zażalenie (art. 35 ust. 6 pr. bud.).

(art. 14b § 1a, 5 i 5a) i postanowienie o uchyleniu lub stwierdzeniu wygaśnięcia inter-
pretacji indywidualnej (art. 14e § 3, art. 14j § 2a).
Wątpliwości wywołuje dopuszczalność zaskarżenia postanowień wydawanych

w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczeń. Biorąc pod uwagę art. 3 § 2
pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd orzeka w sprawie skarg na postanowienia wy-
dane w postępowaniu administracyjnym, należałoby przyjąć, że skarga na te posta-
nowienia nie przysługuje18. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczeń nie jest
bowiem postępowaniem administracyjnym w tym znaczeniu, które określa przedmiot
tego postępowania, a mianowicie w sprawie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej na podstawie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa admi-
nistracyjnego. Nie oznacza to pozbawienia jednostki prawa do sądu, na podstawie
art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zaskarżeniu do sądu będzie podlegała bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej.
Za wykładnią przyjmującą właściwość sądu administracyjnego do rozpoznawania

skarg na postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub wydania zaświadczenia
określonej treści (art. 219 k.p.a., art. 306c o.p.) przemawia prawo jednostki do sądu
oraz to, że postanowienia te wydawane są w trybie działu VII Kodeksu postępowania
administracyjnego „Wydawanie zaświadczeń”, a w postępowaniu podatkowym – dzia-
łu VIIIa Ordynacji podatkowej „Zaświadczenia”, co dawałoby podstawę do wykładni
rozszerzającej zakresu właściwości sądu, przy założeniu, że jest to postępowanie admi-
nistracyjne w znaczeniu nadanym przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz
w postępowaniu podatkowym – postępowanie szczególne. Dotyczy to również postano-
wienia konsula o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o żądanej treści
(art. 104 pr. konsul.). Stanowisko, przyjmujące dopuszczalność skargi na postanowienia
w sprawie zaświadczeń do sądu administracyjnego, zostało przyjęte w orzecznictwie
Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego19.
676 2. Postanowienia kończące postępowanie. Do takich postanowień zaliczymy

postanowienie o niedopuszczalności odwołania, o uchybieniu terminowi do
wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a., art. 228 § 1 o.p.) oraz postanowienie o odmowie
przywrócenia terminu do złożenia odwołania (art. 59 § 2 k.p.a., art. 163 § 2 o.p.), a w po-
stępowaniu podatkowym również postanowienie o pozostawieniu odwołania bez roz-
patrzenia (art. 228 § 1 pkt 3 o.p.). Postanowienia te kończą postępowanie odwoławcze.
18
Zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 1162 i 1163; T. Woś, Postępowa-
nie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 55; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska,
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 58.
19
W postanowieniu z 24.09.1998 r., I SAB 49/98 (LEX nr 656450), Naczelny Sąd Administracyjny
przyjął: „Skarga na postanowienia wydane na podstawie art. 219 k.p.a. jest dopuszczalna. Zgodnie zatem
z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
dopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w sprawie wydawania zaświadczeń”.

3. Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Do takiego rodzaju posta- 677

nowień należy postanowienie wydane w trybie art. 106 k.p.a., a w postępowaniu
podatkowym – w trybie art. 209 o.p. Postanowienie to jest jednak zaskarżalne na drodze
administracyjnej, przysługuje bowiem od niego zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a., art. 209 § 5
o.p.), a zatem już z tego względu jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Do tego
rodzaju postanowień zaliczymy postanowienie o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdze-
nia ugody. Postanowienia te są również zaskarżalne na drodze administracyjnej (art. 119
§ 1 k.p.a.), co wyczerpuje przesłankę dopuszczalności zaskarżenia postanowienia do
sądu administracyjnego. Do tego rodzaju postanowień należy zaliczyć postanowienie
o zaświadczeniu milczącego załatwienia sprawy, a także o odmowie wydania takiego
zaświadczenia (art. 122f § 3 k.p.a.). Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy, ale za-
świadcza treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco (art. 122f § 3 pkt 4 k.p.a.).
4. Postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, 678

na które służy zażalenie20. Według art. 17 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., „O ile
przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez
organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania
egzekucyjnego następuje w formie postanowienia”.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tak jak Kodeks postępowania

administracyjnego, przyjmuje rozwiązanie, że na postanowienie przysługuje zażalenie
wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Tylko wówczas, gdy postanowienie wydane w postępo-
waniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym jest zaskarżalne na drodze administracyjnej,
sąd administracyjny jest właściwy do jego kontroli.
Z zagwarantowaniem skuteczności wykonania obowiązków pieniężnych, a tym samym

z postępowaniem egzekucyjnym jest związane postanowienie wierzyciela o odmowie
uwzględnienia sprzeciwu zobowiązanego w sprawie wpisu do Rejestru Należności
Publicznoprawnych (art. 18a § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 18i § 13 u.p.e.a. na postano-
wienie wierzyciela o odmowie uwzględnienia sprzeciwu przysługuje zażalenie. Od
tego postanowienia – wydanego po rozstrzygnięciu zażalenia – przysługuje skarga do
wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 18i § 14 u.p.e.a.).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utrzymuje nadal enume-

rację pozytywną, ale poddanie kontroli postanowień, na które przysługuje zażalenie
i kończących postępowanie, powoduje, że kontrola na drodze sądowej postanowień
mających znaczenie dla ochrony interesu jednostki, podejmowanych w postępowaniu
administracyjnym i egzekucyjnym (zabezpieczającym), jest pełna. Postanowienia, na
które nie przysługuje zażalenie, dotyczą głównie kwestii dowodowych, prawidłowość
20
Artykuł 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postę-
powaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070).

zaś postępowania dowodowego jest jedną z istotnych przesłanek kontroli zgodności

z prawem decyzji administracyjnej.
679 Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają postanowienia ostateczne. Przesłan-

ką dopuszczalności zaskarżenia ostatecznego postanowienia jest wyczerpanie środków
zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właści-
wym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wykorzystanie
w sprawie prawa zażalenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Niewykorzystanie prawa zażalenia
powoduje niedopuszczalność skargi. Przesłanka ta nie obowiązuje przy zaskarżalności
postanowień, które mają przymiot ostateczności (np. postanowienie o niedopuszczal-
ności odwołania). Przesłanka ta też nie obowiązuje wtedy, gdy skargę wnosi prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.).
680 5. Skarga na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu
administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów
lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego
w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w dzia-
łach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie
przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Wprowadzona zmiana zakresu tego rodzaju skargi (ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie

ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi21) ogranicza przed-
miot zaskarżenia wyłącznie do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej,
kształtujących uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne. Zakresem przedmio-
towym tego rodzaju skargi nie zostały objęte akty lub czynności o charakterze proce-
sowym podejmowane w postępowaniu ogólnym, regulowanym przepisami Kodeksu
postępowania administracyjnego, w postępowaniu regulowanym przepisami Ordynacji
podatkowej, obejmujące postępowanie podatkowe (dział IV), postępowanie sprawdza-
jące (dział V), postępowanie kontrolne (dział VI), oraz akty i czynności podejmowane
w postępowaniach, do których Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja
podatkowa mają zastosowanie, np. postępowaniach kontrolnych, regulowanych ustawą
z 6.03.2018 r. – Prawo przedsiębiorców, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego, postępowaniu celnym, do którego, zgodnie z art. 73
ust. 1 pr. cel., mają odpowiednie zastosowanie przepisy działu IV Ordynacji podatkowej.
Nasuwa się pytanie, jakie zatem działania prawne organów wykonujących administrację
publiczną należy zaliczyć do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, które
mają charakter materialnoprawny, dotyczą stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub
obowiązku wynikających z przepisów prawa materialnego.
21
Dz.U. poz. 658.

W orzecznictwie sądowym rozważano zakwalifikowanie do tego rodzaju aktów

zaświadczenia, przyjęto jednak, że skarga na zaświadczenia nie przysługuje, a wy-
starczającym środkiem obrony jest przeprowadzenie przeciwdowodu22. Naczelny Sąd
Administracyjny w postanowieniu z 9.09.2014 r., II OSK 2340/1423, rozważając dopusz-
czalność skargi na zaświadczenie, wywiódł, że „Należy wskazać, że zaświadczenie jest
szczególną (kwalifikowaną) formą informacji, gdyż jest wydawane w trybie przepisów
działu VII k.p.a. lub przepisów szczególnych i zawsze z zachowaniem formy pisemnej.
Ponadto zaświadczenie dotyczy istniejącego już stanu prawnego lub faktycznego. Wy-
dane zaświadczenie, będąc aktem organu administracji publicznej skierowanym do
indywidualnie oznaczonego adresata, ma odmienne cechy niż decyzja administracyjna.
Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza sądową kontrolę
indywidualnych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, innych niż de-
cyzje i postanowienia, jeżeli »dotyczą one uprawnienia lub obowiązku wynikających
z przepisów prawa« (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Jednak warunkiem dopuszczalności wnie-
sienia skargi do sądu administracyjnego jest, aby organ wydając akt lub podejmując
czynność, przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja
konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa
(jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost
z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Za-
świadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków
wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Istnienie ścisłego
i bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania)
organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego
z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym
dany akt lub podejmującym daną czynność. Bezpośredni związek może polegać bądź na
tym, że akt lub czynność wyznacza sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu,
bądź na tym, że wywołuje określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże
z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przypadku zaświadczenia taki związek
nie zachodzi, gdyż – służąc jako dowód (źródło dowodowe) w innym postępowaniu
– może ono mieć jedynie pośredni wpływ na realizację pewnych uprawnień czy obo-
wiązków jego adresata.
Rozpatrując kwestię dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi na

zaświadczenie, należy również mieć na uwadze nie tylko zakres kognicji sądu wyznaczo-
ny art. 3 p.p.s.a., lecz także zakres jego uprawnień orzeczniczych, będący konsekwencją
przyjętego modelu sądu administracyjnego jako sądu w zasadzie kasacyjnego. Celem
kontroli działalności administracji sprawowanej przez sądy administracyjne jest pozba-
wienie mocy prawnej lub usunięcie skutków prawnych wadliwych przez swą niezgodność
z prawem aktów i innych czynności. Oznacza to, że jakkolwiek związek wydanego aktu
lub podjętej czynności ze sferą czyichś praw lub obowiązków nie musi polegać już jedynie
22
J. Borkowski [w:] K.p.a. Komentarz, s. 1064.
23
LEX nr 1530717.

na ich »przyznaniu, stwierdzeniu lub uznaniu«, to jednak warunkiem dopuszczalności

wniesienia skargi do sądu jest wciąż skuteczność prawna (wiążący charakter) aktu lub
czynności. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czyn-
ności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby zatem sprzeczne z istotą kontroli
sprawowanej przez taki sąd. Art. 146 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę
na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt albo
stwierdza bezskuteczność czynności. Zaświadczenie tymczasem jako szczególny rodzaj
informacji, czyli czynności ocenianej według kryterium »prawdziwe – fałszywe«, a nie
według kryterium »legalne – nielegalne«, ze swej natury nie może zostać cofnięte ani
uchylone. Nie można też stwierdzić bezskuteczności zaświadczenia, gdyż w przypadku
czynności niewywołującej bezpośrednich skutków prawnych wydawanie tego rodzaju
orzeczenia byłoby bezprzedmiotowe. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje no-
wej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi
sfery praw i obowiązków adresata.
Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia za pomocą admi-

nistracyjnych i sądowych środków prawnych nie wyklucza jednak możliwości żądania
wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał, odnośnie do tego samego
stanu prawnego lub faktycznego, ale o innej treści. W przypadku uwzględnienia takiego
żądania organ może wydać nowe zaświadczenie w tej samej sprawie, bez konieczności
uprzedniego korygowania czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia.
Zaświadczenie – nie będąc rozstrzygnięciem o prawach czy obowiązkach – nie wywo-
łuje bowiem bezpośrednich skutków prawnych, a zatem nie może korzystać z powagi
rzeczy osądzonej. Z tego względu uchylanie w wyniku wznowienia postępowania lub
stwierdzanie nieważności wadliwego zaświadczenia jest również niedopuszczalne”.
Do aktów z zakresu administracji publicznej należy np. zaliczyć pismo właści-

wego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu
drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych, pismo odmawiające usunięcia
otrzymanej liczby punktów z centralnej ewidencji kierowców (art. 98 ust. 1 i 5 ustawy
z 5.01.2011 r. o kierujących pojazdami24). Natomiast do czynności z zakresu admi-
nistracji publicznej należy zaliczyć czynności materialno-techniczne, np. czynności
rejestracji. Czynność rejestracji polega na „stwierdzeniu przez organ administracji
państwowej faktów mających znaczenie prawne, przy czym dokonanie tej czynności
pozostaje w związku z ciążącym na określonych podmiotach obowiązkiem”25. Do tego
rodzaju czynności materialno-technicznych należy zaliczyć wpis danych cudzoziemca
do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest
niepożądany (art. 434 u.c.). Przepisy prawa materialnego przyjmują też rozwiązanie prze-
sądzające o kwalifikacji działania organu administracji publicznej do tego rodzaju aktu
lub czynności. Zgodnie z art. 16 ustawy z 10.07.2015 r. o wspieraniu zrównoważonego
24
Dz.U. z 2020 r. poz. 1268 ze zm.
25
W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 32.

rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybac

kiego26: „1. W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został
wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 9 ust. 1, 2 lub 3, podmiot właściwy
do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie
przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy. 2. W przypadku odmowy przy-
znania pomocy, o której mowa w ust. 1, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia
do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub
czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]”. Takie też rozwiązanie przyjmuje
art. 19 ust. 2 i 3 powołanej ustawy: „2. W przypadku gdy nie są spełnione warunki
przyznania pomocy technicznej lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa
w ust. 1 pkt 2, podmiot właściwy do przyznania danej pomocy informuje wnioskodawcę,
w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy.
3. W przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 2, wnioskodawcy
przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie
określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”.
Takie też rozwiązanie znajduje się w ustawie z 22.09.2006 r. o uruchamianiu środków

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej
polityki rolnej27 w art. 10h: „1. Beneficjenci programu rozwoju obszarów wiejskich
w ramach działania grupy producentów rolnych mogą w pierwszym roku działalności
otrzymać, na wniosek, środki z agencji płatniczej realizującej płatności z EFRROW
przeznaczone na wyprzedzające finansowanie pomocy w ramach tego działania [...].
7. W przypadku pozostawienia wniosku, o którym mowa w ust. 1, bez rozpatrzenia albo
odmowy udzielenia środków na wyprzedzające finansowanie, o którym mowa w ust. 1,
beneficjentowi służy skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określo-
nych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]”. Zaskarżenie do
sądu administracyjnego aktów i czynności z zakresu administracji publicznej nie jest
obwarowane przesłanką wykorzystania obrony na drodze administracyjnej.
6. Skarga na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane 681

w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowę wydania opinii
zabezpieczającej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Na interpretacje in-
dywidualne wydane przez Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej (art. 14b § 1 o.p.),
Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie zmiany interpretacji podatkowej
określonym w art. 14e § 1 o.p. oraz interpretacje indywidualne wydane przez wójta,
burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa (art. 14j § 1 o.p.)
przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżenie nie jest
26
Dz.U. z 2020 r. poz. 2140.
27
Dz.U. z 2018 r. poz. 221.

obwarowane przesłanką wykorzystania obrony na drodze administracyjnej. Skarga służy

na wydanie lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej przez Szefa Krajowej Admi-
nistracji Skarbowej na wniosek zainteresowanego (art. 119w § 1 w zw. z art. 119y o.p.).
682 7. Skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu wykonującego admi-

nistrację publiczną oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie
wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych
sprawach, opinii zabezpieczającej lub odmowy wydania opinii zabezpieczającej
(skarga na bezczynność lub przewlekłość materialnoprawną). Regulacja rodzaju skarg
objętych właściwością sądów administracyjnych wprowadzona ustawą z 9.04.2015 r.
o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, daje
podstawy do wyróżnienia dwóch rodzajów przedmiotowo różnych skarg – skargi na
bezczynność lub przewlekłość materialnoprawną i skargi na bezczynność lub przewle-
kłość procesową. W odniesieniu do skargi na bezczynność lub przewlekłość material-
noprawną należy zwrócić uwagę, że w zakresie pisemnej interpretacji przepisów prawa
podatkowego w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających, odmowy wydania
opinii zabezpieczających przysługuje tylko skarga na przewlekłość. To ograniczenie za-
skarżalności pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych
sprawach do skargi na przewlekłość związana jest z przyjętą w Ordynacji podatkowej
koncepcją „milczącej interpretacji” (art. 14o § 1 w zw. z art. 14d).
Skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania materialnoprawną wyznaczona

jest przedmiotowo granicami, w jakich na organ wykonujący administrację publiczną
służy skarga na decyzje (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.),
akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów
prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności procesowych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) oraz
na przewlekłość prowadzenia postępowania w sprawie wydania pisemnej interpretacji
przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających
lub odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.).
Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność oraz skargi na przewlekłe

prowadzenie postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia na
podstawie art. 37 § 1 k.p.a., a w postępowaniu podatkowym na podstawie art. 141 § 1
o.p. W przypadku bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydania innego aktu,
niepodjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, przewlekłości wydania in-
terpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego, opinii zabezpieczających
czy odmowy wydania opinii zabezpieczających dopuszczalność skargi nie jest ogra-
niczona przesłanką podjęcia obrony na drodze administracyjnej28. Rozwiązanie to ma
uzasadnienie w ograniczeniu prawa jednostki do wniesienia ponaglenia wyłącznie
28
Przepisy art. 14h i art. 119zf o.p. nie odsyłają w zakresie interpretacji indywidualnych i opinii zabez-
pieczającej do stosowania przepisów o ponagleniu (art. 141), a wyłącznie do art. 140 o.p., który nakłada na
organ obowiązek zawiadomienia o niedotrzymaniu terminu.

w sprawach rozpoznawanych i rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym oraz

postępowaniu podatkowym.
8. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w spra- 683

wach dotyczących innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. aktów
lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień albo
obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowa-
nia administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego
oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także
postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (skarga na
bezczynność lub przewlekłość procesową). Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadała przedmiotowo wyzna-
czony zakres skargom uregulowanym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez wyłączenie aktów
i czynności o charakterze procesowym. Tak określając zakres przedmiotowy skargi na
akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obo-
wiązków wynikających z przepisów prawa, wprowadzono nowy rodzaj skargi – skargę
na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczące uprawnień lub
obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte w ramach postępowania admi-
nistracyjnego oraz szerzej – w zakresie aktów i czynności dotyczących uprawnień lub
obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w postępowaniu podatkowym
(dział IV Ordynacji podatkowej), postępowaniu sprawdzającym (dział V Ordynacji
podatkowej), postępowaniu kontroli podatkowej (dział VI Ordynacji podatkowej),
oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (np. po-
stępowania celnego – przepisy Ordynacji podatkowej), postępowania egzekucyjnego
(art. 18 u.p.e.a.), postępowań kontrolnych (art. 59 ust. 16 pr. przeds.). Wprowadzony
nowy rodzaj skargi został ograniczony do bezczynności lub przewlekle prowadzonego
postępowania, przy tym jednak zakres przedmiotowy może budzić zastrzeżenia z uwagi
na niejednolitą regulację. W przypadku aktów i czynności regulowanych przepisami
Kodeksu postępowania administracyjnego przyjęto, że są to akty i czynności podejmo-
wane w postępowaniu administracyjnym, co przesądza o wyłączeniu aktów i czynności
podejmowanych w postępowaniu skargowo-wnioskowym (dział VIII Kodeksu postę-
powania administracyjnego), ale w zakresie regulacji Ordynacji podatkowej nie ogra-
niczono tylko do aktów i czynności podejmowanych na podstawie przepisów działu IV,
obejmując też akty i czynności podejmowane na podstawie przepisów działu V i VI.
Wątpliwości może budzić też bezczynność lub przewlekłość w zakresie aktów i czynności
podejmowanych w postępowaniach, do których mają zastosowanie przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego, oraz do postępowań, do których mają zastosowanie
przepisy Ordynacji podatkowej. Nie określono, że zakresem tym obejmuje się wyłącznie
postępowania kwalifikowane (np. postępowanie celne), a zatem można to odnosić też
do postępowań kontrolnych.

Nowy rodzaj skargi otwiera zaskarżalność do sądu administracyjnego bezczynności lub

przewlekłości podejmowania aktów lub czynności o charakterze procesowym. Bezczyn-
ność lub przewlekłość procesowa to np. nieprzekazanie podania organowi właściwemu
(art. 65 k.p.a., art. 170 o.p.), nieprzekazanie przez organ pierwszej instancji odwołania
organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a., art. 227 § 1 o.p.).
Od zakresu przedmiotowego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

postępowania dotyczące aktów lub czynności dotyczących aktów lub obowiązków
wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących
postępowanie administracyjne i przepisów działu IV Ordynacji podatkowej regulują-
cych postępowanie podatkowe należy odróżnić skargę na bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania dotyczące aktów lub czynności regulowanych przepisami
działu V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające” i przepisami działu VI Ordy-
nacji podatkowej „Kontrola podatkowa”. Podejmowane w tym zakresie akty i czynności
mają znaczenie dla materialnoprawnych obowiązków – bezczynność lub przewlekłość
zwrócenia się do składającego deklarację o jej skorygowanie (art. 274 § 1 pkt 2 o.p.),
bezczynność w doręczeniu uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji (art. 274 § 2
pkt 2 o.p.), bezczynność w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej
(art. 284b o.p.), przewlekłość rozpoznania zastrzeżeń do ustaleń protokołu (art. 291
§ 1 o.p.).
Ten nowy rodzaj skarg otwiera szeroko prawo do sądu jednostce dotkniętej niesprawnym
działaniem organów administracji publicznej.
Bezczynność lub przewlekłość procesowa unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

konsekwentnie do przyjętego zakresu regulacji przepisami Kodeksu postępowania
administracyjnego nie zaliczają bezczynności lub przewlekłości materialnoprawnej
w zakresie aktów lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W zakresie zatem
tych aktów lub czynności można wyróżnić tylko zaskarżalność bezczynności lub prze-
wlekłości materialnoprawnej.
Skarga na bezczynność lub przewlekłość procesową nie została ograniczona przesłanką

wykorzystania ochrony na drodze administracyjnej.
684 9. Skarga na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kompetencje
do stanowienia prawa miejscowego mają samorządy wszystkich szczebli, a zatem sa-
morząd województwa (art. 89 ust. 1 u.s.w.), samorząd powiatowy (art. 40 ust. 1 u.s.p.)
oraz samorząd gminny (art. 40 ust. 1 u.s.g.).
Na mocy ustaw samorządowych organy stanowiące (sejmik województwa, rada powiatu,

rada gminy) jednostek samorządu terytorialnego w zakresie upoważnień udzielonych

w ustawach samorządowych oraz upoważnień udzielonych w innych ustawach stano-

wią akty prawa miejscowego. Na podstawie ustaw samorządowych organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego wydają przepisy prawa miejscowego, a w szczegól-
ności: statuty (województwa, powiatu, gminy), zasady gospodarowania mieniem, zasady
i tryb korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Na podstawie ustaw
o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym organy stanowiące, a w ograniczo-
nym zakresie organy wykonawcze, wydają akty porządkowe prawa miejscowego (art. 40
ust. 2 pkt 2 i art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ust. 3 u.s.p., art. 40 ust. 3 i art. 41 ust. 2 u.s.g.).
Ustawy szczególne mogą zawierać delegacje do stanowienia przez organy jednostek

samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego, np. taką delegację zawiera
art. 5 ust. 1 u.p.o.l.
Ustawy w wielu regulacjach prawnych przesądzają o charakterze aktu jako aktu prawa
miejscowego. Na przykład art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi, że „Plan miejscowy jest aktem
prawa miejscowego”.
Ustawa z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu

ścieków29 w art. 19 ust. 4 stanowi, że „Regulamin dostarczania wody i odprowadzania
ścieków jest aktem prawa miejscowego”.
Według np. art. 4 ust. 1 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gmi-
nach30 „Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora
sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, [...];
regulamin jest aktem prawa miejscowego”.
Według art. 37 pr. wod. „1. Rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem prawa
miejscowego, corocznie do dnia 20 maja sezon kąpielowy, który obejmuje okres mię-
dzy 1 czerwca a 30 września. 2. Rada gminy określa, w drodze uchwały będącej aktem
prawa miejscowego, corocznie do dnia 20 maja wykaz kąpielisk na terenie gminy lub
na polskich obszarach morskich przyległych do danej gminy”.
W takim zakresie, w jakim ustawy samorządowe wyznaczają pojęcie przepisów prawa

miejscowego, rozciąga się właściwość sądu administracyjnego.
Sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania skarg na akty

prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej. Według art. 59
ust. 1 u.w.a.r.w. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda
oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Na przykład na podstawie art. 60
29
Dz.U. z 2020 r. poz. 2028.
30
Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.

ust. 1 u.w.a.r.w. wojewoda wydaje rozporządzenia porządkowe. Przykładem prawa

miejscowego stanowionego przez organy administracji niezespolonej są przepisy po-
rządkowe stanowione na podstawie art. 48 ustawy z 21.03.1991 r. o obszarach morskich
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej31 przez dyrektorów urzędów morskich.
Przyznanie prawa skargi na akty prawa miejscowego gwarantuje jednostce system ochro-
ny interesu prawnego – zarówno wtedy, gdy następuje jego autorytatywna konkretyzacja
w formie aktu administracyjnego, jak i wtedy, gdy interesu prawnego jednostki dotyczy
przepis prawa miejscowego. Prawo skargi do sądu administracyjnego na akty prawa
miejscowego tworzy wraz ze skargą konstytucyjną do Trybunału Konstytucyjnego pełny
system kontroli sądowej prawotwórczej działalności administracji publicznej.
Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na akty prawa miejscowego nie

jest ograniczona przesłanką podjęcia obrony na drodze administracyjnej. Noweliza-
cją z 7.04.2017 r. zostały uchylone rozwiązania przyjęte w ustawach samorządowych
i ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, w których przyjęto
przesłankę dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego: wezwanie do usunięcia
naruszenia prawa. Należy jednak uwzględnić, że uchylenie wymogu obrony przez
wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy aktów dokonanych po dniu wejścia
w życie nowelizacji z 7.04.2017 r., to jest po 1.06.2017 r.
685 10. Skarga na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne
niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu admi-
nistracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Prawo skargi do sądu administracyjnego
nie zostało ograniczone tylko do aktów prawa miejscowego, ale obejmuje też prawo do
zaskarżenia uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, które
nie są przepisami prawa miejscowego. Kryterium ograniczającym prawo skargi jest
kryterium przedmiotowe – zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwa-
ły i zarządzenia w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zakres administracji
publicznej to zakres wykonywania zadań publicznych przypisanych przepisami prawa
jednostkom samorządu terytorialnego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczel-

nego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji
publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które wywołują bezpośrednie skutki
cywilnoprawne. Zaskarżeniu zatem do sądu administracyjnego będą podlegać uchwały
i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego zarówno o charakterze
ogólnym, np. uchwały zawierające postanowienia planowo-budżetowe, regulaminy
organizacyjne, plany prac rady, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy, jak i o charakterze indywidualnym, np. uchwały o wygaśnięciu
mandatu, o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, uchwała o ogłoszeniu konkursu
31
Dz.U. z 2020 r. poz. 2135 ze zm.

na stanowisko dyrektora szkoły, uchwały o powołaniu, odwołaniu kierowników jedno-

stek organizacyjnych. Zaskarżalność tych uchwał i zarządzeń nie została ograniczona
przesłanką wykorzystania obrony na drodze administracyjnej. To wyłączenie przesłanki
obrony na drodze administracyjnej nie dotyczy aktów podjętych przed wejściem w życie
nowelizacji z 7.04.2017 r., a zatem przed 1.06.2017 r.
11. Skarga na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu teryto- 686
rialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Ustawy samorządowe wyznaczają zakres rozstrzygnięć
nadzorczych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według art. 86 ust. 1
u.s.w. sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania skarg na rozstrzygnięcia
organu nadzorczego dotyczące województwa, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa
w art. 84 ust. 2 i art. 85 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 80a. Zaskarżeniu
podlega również zarządzenie zastępcze wydane przez wojewodę (art. 86a ust. 3 u.s.w.).
Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 85 ust. 1 przyjęła, że „Rozstrzygnięcia organu

nadzorczego dotyczące powiatu, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 83 ust. 2
i art. 84 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 77b, podlegają zaskarżeniu do
sądu administracyjnego [...]”. Do sądu przysługuje też skarga na zarządzenie zastępcze
wydane na podstawie art. 85a u.s.p. (art. 85a ust. 3 u.s.p.).
Ustawa o samorządzie gminnym stanowi w art. 98 ust. 1, że „Rozstrzygnięcia organu

nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2
i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu
administracyjnego”. Skarga do sądu przysługuje na zarządzenie zastępcze wydane na
podstawie art. 98a u.s.g. (art. 98a ust. 3 u.s.g.).
Wszystkie ustawy samorządowe wyłączyły spod właściwości sądu administracyjnego

uchwały Sejmu o rozwiązaniu organów stanowiących.
Artykuł 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. stanowi o właściwości sądu do zaskarżalności aktów

nadzoru, co oznacza nie tylko prawo do zaskarżalności rozstrzygnięć nadzorczych
przewidzianych w ustawach samorządowych, ale i innych aktów nadzoru przewidzia-
nych w przepisach ustaw.
Prawo do zaskarżenia przez wspólnoty samorządowe aktów nadzoru do sądu admini-

stracyjnego nie jest obwarowane przesłanką wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Skarga na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Szczegól- 687

nym rodzajem skargi do sądu administracyjnego jest skarga na niewykonanie wyroku.
Według art. 154 § 1 p.p.s.a. „W razie niewykonania wyroku uwzględniającego

skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania [a zatem skargi,

o których stanowi art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. – przyp. aut.] strona, po uprzednim pi-
semnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy,
może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzyw-
ny”. Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi ograniczyła ten rodzaj skargi do zaskarżenia niewykonania wyroku
uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania,
wyłączając dotychczasowy zakres zaskarżenia skargą na niewykonanie wyroku bezczyn-
ności lub przewlekle prowadzonego postępowania po wyroku uchylającym lub stwier-
dzającym nieważność aktu lub czynności. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uwzględniającym
skargę na akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na ogólnych zasadach zaskarżalności
bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
Ten rodzaj skargi różni się tym, że przysługuje w przypadku rozpoznania skargi na
bezczynność oraz przewlekłość postępowania organów wykonujących administrację
publiczną. Jej przedmiotem jest naruszenie przepisów Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, które stanowią o mocy oceny prawnej orzeczenia sądu
(art. 153 p.p.s.a.) i skutkach prawomocności orzeczenia sądu. Skarga ta przysługuje,
jeżeli organ administracji publicznej pozostaje po wyroku, o którym stanowi art. 149
§ 1 p.p.s.a., bezczynny. Termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd liczy się
od dnia doręczenia akt organowi, a gdy akta prowadzone są w postaci elektronicznej,
od dnia doręczenia odpisu orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 286
§ 2 p.p.s.a.). Podjęcie aktu lub czynności bez uwzględnienia oceny prawnej (art. 153
p.p.s.a.) nie jest podstawą do wniesienia tego szczególnego rodzaju skargi, a jest podstawą
do wniesienia skargi na zasadach ogólnych.
Przesłanką dopuszczalności skargi na niewykonanie wyroku sądu jest pisemne wezwa-

nie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.
Przyznanie prawa skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku jest

jednym z elementów systemu gwarancji skuteczności orzecznictwa sądów admini-
stracyjnych, których kompetencje judykacyjne zostały zgodnie z Konstytucją RP poza
wyjątkami ograniczone do kompetencji kasacyjnych.
688 Skargi w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują sądową kontro-

lę. Według art. 3 § 3 p.p.s.a. „Sądy administracyjne orzekają także w sprawach,
w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki
określone w tych przepisach”. Przepis ten nie określa rodzaju spraw, które ustawy szcze-
gólne mogą poddać kontroli sądu administracyjnego.
W celu rozważenia charakteru spraw, które ustawy szczególne mogą poddać właściwo-
ści sądu, należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w Konstytucji RP. Podstawą rozważenia
jest prawo jednostki do sądu (art. 77 Konstytucji RP) i związane z tym rozwiązanie co

do ustroju wymiaru sprawiedliwości. Według art. 175 ust. 1 Konstytucji RP „Wymiar

sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne,
sądy administracyjne oraz sądy wojskowe”. Dokonując podziału kompetencji między
sądy, art. 177 Konstytucji RP stanowi, że „Sądy powszechne sprawują wymiar spra-
wiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla
właściwości innych sądów”.
Wprawdzie z art. 184 Konstytucji RP, stanowiącego, że „Naczelny Sąd Administracyjny

oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę
działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgod-
ności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych
terenowych organów administracji rządowej”, wynika, iż sąd administracyjny powołany
jest do kontroli działalności administracji publicznej, nie można jednak wykluczyć
przyjęcia przez ustawy szczególne właściwości sądu do rozpoznawania innych spraw.
O drodze postępowania przesądza ustawodawca, co expressis verbis przewiduje Konsty-
tucja RP przy podziale właściwości sądu, przyjmując właściwość sądu powszechnego
we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości
innych sądów.
Na podstawie więc ustaw szczególnych sądy administracyjne mogą być powołane do

rozpoznawania innego rodzaju spraw. Takie rozwiązania szczególne nie naruszają kon-
stytucyjnego podziału kompetencji pomiędzy sądami powszechnymi i sądami admi-
nistracyjnymi.
Na podstawie przepisów ustaw szczególnych przysługuje skarga do sądu ad-

ministracyjnego:
1. Z mocy art. 20 ust. 1 ustawy z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym32 inicjatoro-
wi referendum przysługuje skarga do sądu administracyjnego na uchwałę organu
stanowiącego samorządu terytorialnego, która odrzuca wniosek mieszkańców
o przeprowadzenie referendum, a także na niedotrzymanie terminu rozpatrzenia
wniosku. Artykuł 26 ust. 1 tej ustawy przyznaje inicjatorowi referendum upraw-
nienie wniesienia do sądu administracyjnego skargi od postanowienia woje-
wódzkiego komisarza wyborczego odrzucającego wniosek w sprawie referendum
lub od niewydania takiego postanowienia w ustawowo określonym terminie.
2. Według ustaw samorządowych (art. 91 ust. 1 u.s.w., art. 88 ust. 1 u.s.p., art. 101a
u.s.g.) do sądu administracyjnego przysługuje skarga wtedy, gdy organ samorzą-
du województwa, powiatu, gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem
albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób
trzecich. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega zatem bezczynność
organów samorządów wojewódzkiego, powiatowego, gminnego. Chodzi w tym
przypadku o bezczynność poza działaniem w formach przewidzianych w art. 3
32
Dz.U. z 2019 r. poz. 741.

§ 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a zatem bezczynność w zakresie wydania nakazanych pra-

wem uchwał, np. uchwały o ważności wyboru sołtysa33, czy podjęcia czynności
faktycznych, np. czynności materialno-technicznych. Kryterium ograniczającym
właściwość sądu administracyjnego jest kryterium „sprawy z zakresu admini-
stracji publicznej”.
3. Ustawa z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy34 przyznaje prawo skargi do sądu admini-
stracyjnego, np. na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej o utworzeniu
obwodów głosowania. Artykuł 12 § 14 Kodeksu wyborczego stanowi, że „Na po-
stanowienie Państwowej Komisji Wyborczej wyborcom w liczbie co najmniej 15
przysługuje prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w terminie 3 dni od daty podania postanowienia do publicznej wiadomości. Na-
czelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wnie-
sienia i wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje środek prawny”. Zgodnie
z art. 456 Kodeksu wyborczego „§ 1. Na postanowienie komisarza wyborczego
w sprawach okręgów wyborczych zainteresowanej radzie powiatu, radzie gminy,
a także wyborcom w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi
do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 3 dni od daty podania do publicz-
nej wiadomości postanowienia, o którym mowa w art. 455. Państwowa Komisja
Wyborcza rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręcza-
jąc je niezwłocznie wnoszącym skargę i komisarzowi wyborczemu. § 2. Na po-
stanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi
do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania tego
postanowienia do publicznej wiadomości. Naczelny Sąd Administracyjny rozpo-
znaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów nie później niż
w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia. Od orzeczenia NSA nie przysługuje środek
prawny. Przepis art. 420 § 3 stosuje się”.
4. Przykładem skargi na podstawie ustawy szczególnej jest skarga oparta na art. 61
ust. 1 ustawy z 11.07.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki
spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–202035, który stanowi,
że „W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny pro-
jektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym
mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do
sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]”.
33
W wyroku z 18.05.2011 r., II OSK 318/11 (LEX nr 992545), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził:
„Jeśli statut jednostki samorządu terytorialnego nakłada na radę gminy (miasta) obowiązek rozstrzygnięcia
protestów wyborczych i podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa (stwierdzenia ważności
bądź nieważności przeprowadzonych wyborów), to po prawomocnym stwierdzeniu przez sąd administra-
cyjny nieważności podjętej w tym przedmiocie uchwały rady gminy (miasta) konieczne jest podjęcie przez
organ jednostki samorządu terytorialnego kolejnej uchwały w tym zakresie”.
34
Dz.U. z 2020 r. poz. 1319.
35
Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.

5. Skarga taka jest przewidziana w art. 4 ustawy z 26.01.1984 r. – Prawo prasowe36.

Według art. 4 ust. 1 „Przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów
publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzie-
lenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych prze-
pisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatno-
ści”. Zgodnie z art. 4 ust. 4 powołanej ustawy „Odmowę, o której mowa w ust. 3,
lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do
sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje
się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych”.
6. Prawo skargi do sądu administracyjnego jest przyjęte w ustawie z 20.07.2017 r. –
Prawo wodne. Zgodnie z art. 462 ust. 8 pr. wod., jeżeli starosta nie wyda decy-
zji o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej w całości lub
w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały może
zaskarżyć uchwałę, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3 pr. wod., do sądu admi-
nistracyjnego. Według art. 462 ust. 10 pr. wod. „Każdy, czyj interes prawny lub
uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakre-
sie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może – po bezskutecznym
wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu
administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd admi-
nistracyjny i skargę oddalił”.
Jest to wyliczenie, które nie zamyka rozwiązań przyjętych w wielu ustawach szczególnych.
Sprzeciw od decyzji. Nowelizacją z 7.04.2017 r. wprowadzono odrębny środek zaskar-

żenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzje kasacyjne przekazujące
sprawę do ponownego rozpatrzenia, wydane przez organ odwoławczy na podstawie
art. 138 § 2 k.p.a. Od tego rodzaju decyzji procesowej, pozostawiającej sprawę w toku
instancji, nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale sprzeciw
(art. 64a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. „Do sprzeciwu od decyzji stosuje się
odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej”, a zatem przy za-
stosowaniu przepisu o skardze należy rozważyć, czy przepis ten ma zastosowanie, czy
może być stosowany wprost, czy też nie znajduje zastosowania, mając na względzie
odrębność regulacji rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji.
Rozdział 3a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi „Sprzeciw od

decyzji” reguluje najważniejsze kwestie konstrukcji prawnej tego środka zaskarżenia
do sądu administracyjnego.
36
Dz.U. z 2018 r. poz. 1914.

Obowiązują warunki formalne sprzeciwu:

– powinien czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a nadto wskazywać
zaskarżoną decyzję, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał
zaskarżoną decyzję;
– wnosi się go w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Termin
do wniesienia sprzeciwu uważa się za zachowany, jeżeli strona skarżąca wniosła
go bezpośrednio do sądu. W takim przypadku sąd wzywa organ do przekazania
sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy;
– wnosi się go za pośrednictwem organu, który wydał decyzję kasacyjną;
– konieczne jest uiszczenie wpisu od sprzeciwu.
Organ po wniesieniu sprzeciwu obowiązany jest przekazać sprzeciw sądowi wraz z kom-
pletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania.
W razie gdy sprzeciw został wniesiony bezpośrednio, organ na wezwanie sądu przekazuje
sądowi kompletne i uporządkowane akta sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania
wezwania. W razie nieprzekazania sprzeciwu wraz kompletnymi i uporządkowanymi
aktami sprawy w terminie ustawowym sąd na wniosek skarżącego może orzec o wy-
mierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jeżeli organ
mimo wymierzonej grzywny nie przekazał sprzeciwu od decyzji, sąd rozpoznaje sprawę
na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu sprzeciwu od decyzji.
Organ w trybie samokontroli w zakresie swojej właściwości może uwzględnić sprze-

ciw w całości w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, uchylając decyzję kasacyjną
i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 § 1 albo 4 k.p.a.
Stronami w postępowaniu w sprawie sprzeciwu są, zgodnie z art. 32 p.p.s.a., organ,

który wydał decyzję, i strona skarżąca. Legitymację do wniesienia sprzeciwu ma strona
postępowania w sprawie niezadowolona z decyzji (art. 64a p.p.s.a.). Prawo sprzeciwu
przyznano osobom mającym w sprawie interes prawny. Konstrukcja interesu prawne-
go legitymacji do wniesienia sprzeciwu oparta jest na art. 50 § 1 p.p.s.a., który, tak jak
art. 28 k.p.a., przyjmuje to kryterium dla przyznania prawa do obrony. Podmiot musi
mieć zdolność sądową i zdolność procesową. Zastosowanie mają przepisy art. 25–31
p.p.s.a., przepisy o pełnomocnictwie. W postępowaniu w sprawie sprzeciwu od decy-
zji nie stosuje się art. 33 p.p.s.a., a zatem nie ma podstaw do udziału uczestników na
prawach strony, broniących własnego interesu prawnego, jak i organizacji społecznej.
Stadia postępowania w sprawie sprzeciwu są takie jak w postępowaniu ze skargą, a mia-

nowicie:
– postępowanie wstępne, którego przedmiotem jest dopuszczalność pod względem
podmiotowym i przedmiotowym sprzeciwu i w razie niedopuszczalności jego
odrzucenie;

– postępowanie rozpoznawcze, którego granice wyznacza art. 64e p.p.s.a. Przed-

miotem rozpoznania jest wyłącznie ocena przesłanek wydania decyzji na podsta-
wie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznanie to jednak zawsze jest powiązane z przepisem
prawa materialnego. Tylko bowiem na podstawie przepisu prawa materialnego
można ocenić stopień ustalonego stanu faktycznego sprawy. Rozpoznanie sprze-
ciwu następuje na posiedzeniu niejawnym, ale sąd może skierować sprawę na roz-
prawę;
– wydanie wyroku po rozpoznaniu. W razie nieuwzględnienia sprzeciwu sąd wyda-
je wyrok oddalający, a w razie jego uwzględnienia uchyla decyzję w całości, jeżeli
stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wyroku uwzględniającego
sprzeciw sąd z urzędu lub na wniosek stron może orzec o wymierzeniu organowi
grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Od wyroku uwzględniają-
cego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku
postanowienie o nałożeniu grzywny przysługuje zażalenie. Od wyroku oddalają-
cego sprzeciw służy skarga kasacyjna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje
skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw na posiedzeniu niejawnym
(art. 182 § 2a p.p.s.a.) w terminie 30 dni od dnia wpływu (art. 182a p.p.s.a.).

Rozdział XXI. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego533
Rozdział XXI
PODMIOTY POSTĘPOWANIA
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
1. Sąd administracyjny
Prawo do sądu to prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez 689
nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd
(art. 45 Konstytucji RP).
Konstytucja wyznacza podstawowe zasady dotyczące rozwiązań ustrojowych sądów,

których przyjęcie jest podstawą do oceny regulacji prawnej realizacji prawa do sądu.
Prawo do sprawiedliwego rozpoznania sprawy to prawo w szczególności do niezależ-
nego, bezstronnego i niezawisłego sądu. Realizacja tych zasad obejmuje ukształtowanie
właściwości sądu, jego składu, gwarancji jego bezstronności. Prawo do sprawiedliwego
i jawnego rozpoznania sprawy to prawo do kolegialnego rozpoznania sprawy (skład sądu)
przez przyjęcie reguły trzyosobowego składu rozpoznającego i rozstrzygającego sprawę.
Od zasady kolegialności dopuszczalne są wyjątki. Zgodnie z art. 182 Konstytucji RP
„Udział obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości określa ustawa”. Konstytu-
cja nie ustanawia zatem zasady rozpoznawania spraw przez sąd w składzie z udziałem
obywateli. Ustawy mogą w tym zakresie wprowadzić taką regułę co do składu sądu.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 2 p.u.s.a. „Sądami administracyjnymi

są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne”.
Wojewódzkie sądy administracyjne. Wojewódzkie sądy administracyjne two- 690

rzy się dla jednego województwa lub dla większej liczby województw. Prezydent
Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w drodze rozporządzenia, tworzy i znosi wojewódzkie sądy administracyjne oraz ustala

ich siedziby i obszar właściwości, a także może tworzyć, poza siedzibą sądu, i znosić
wydziały zamiejscowe tych sądów1.
W skład wojewódzkiego sądu administracyjnego wchodzą: prezes sądu, wiceprezes lub

wiceprezesi sądu, sędziowie i asesorzy sądowi (art. 18 § 1 p.u.s.a.).
691 Właściwość rzeczowa i miejscowa wojewódzkich sądów administracyjnych. Właś-

ciwość rzeczową i miejscową wojewódzkich sądów administracyjnych reguluje art. 13
p.p.s.a. Artykuł 13 § 1 p.p.s.a. przyjął zasadę, w myśl której wojewódzkie sądy admini-
stracyjne są właściwe we wszystkich sprawach sądowoadministracyjnych – z wyjątkiem
spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzkie sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania wymienionych
rodzajów skarg.
Właściwość miejscową reguluje art. 13 § 2 p.p.s.a., stanowiąc, że „Do rozpoznania sprawy

właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma
siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona”.
W art. 13 § 2a p.p.s.a. zawarto szczególną regulację właściwości: „Wojewódzki sąd ad-

ministracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę urząd obsługujący ministra
do spraw zagranicznych, jest właściwy do rozpoznania skarg na działalność konsula”.
Od ustanowionej reguły ogólnej w art. 13 § 2 p.p.s.a. może zostać wprowadzone roz-

wiązanie szczególne, a mianowicie art. 13 § 3 p.p.s.a. przyznaje Prezydentowi Rze-
czypospolitej Polskiej delegację ustawową do przekazania, w drodze rozporządzenia,
wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznania spraw określonego rodzaju
należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wy-
magają tego względy celowości2.
1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia woje-
wódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652
ze zm.).
2
W wykonaniu tej delegacji ustawowej Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie
z 25.04.2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektó-
rych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Dz.U.
Nr 72, poz. 653). Na tej podstawie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie z 22.02.2017 r.
w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw
z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz
Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. poz. 367 ze zm.). Prezydent Rzeczypospolitej
Polskiej wydał rozporządzenie z 18.04.2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim
sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego
(Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.). Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wydał rozporządzenie z 4.11.2020 r.
w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw
z zakresu działania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (Dz.U. poz. 1999).

Wojewódzki sąd administracyjny właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje

właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły
się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Jeżeli wojewódzki sąd administracyjny nie może z powodu przeszkody rozpoznać sprawy
lub podjąć innej czynności, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczy na posiedzeniu
niejawnym, w składzie trzech sędziów, inny wojewódzki sąd administracyjny (art. 14a
p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny. W skład Naczelnego Sądu Administracyjnego 692

wchodzą: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiceprezesi oraz sędziowie
(art. 30 p.u.s.a.).
Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 15 § 1 p.p.s.a. Na-

czelny Sąd Administracyjny:
1) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyj-
nych, stosownie do przepisów ustawy;
2) podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których
stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych;
3) podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących
poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej;
4) rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorial-
nego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeśli odrębna ustawa
nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek
a organami administracji rządowej;
5) rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego na mocy odrębnych ustaw (np. rozpoznaje skargi, o których stanowią
przepisy Kodeksu wyborczego – zob. przykłady przy omówieniu skarg, o których
stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Skład sądu. Wojewódzki sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów

(art. 16 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady ustawa dopuszcza wyjątki, a mianowicie sąd
na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów (rozpoznanie skargi

kasacyjnej – art. 181 p.p.s.a., rozstrzygnięcie sporu o właściwość – art. 15 § 2 w zw.
z art. 16 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia – art. 285i § 1 p.p.s.a.). Na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie
jednego sędziego z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych przepisami ustaw.
Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie podejmowania uchwał regulu-

je art. 264 § 1 p.p.s.a., w myśl którego „Uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 i 3

Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub
w pełnym składzie”.
693 Wyłączenie sędziego. Zgodnie z Konstytucją RP jednostka ma prawo do bezstron-

nego sądu. Istotną gwarancję w tym zakresie stanowi instytucja wyłączenia sędziego
oraz asesora sądowego. Przyczyny wyłączenia sędziego można podzielić na przyczyny
wyłączenia z mocy ustawy i przyczyny wyłączenia na wniosek.
1. Przyczyny wyłączenia z mocy ustawy reguluje art. 18 § 1 i 3 p.p.s.a., który stanowi,

że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach:
1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną z nich w takim stosunku prawnym, że
wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki;
2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocz-
nych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia;
3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron;
5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne
usługi związane ze sprawą;
6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach
o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpo-
znanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator3;
7) dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do
istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli
w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym
kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu ad-
ministracyjnym zwyczajnym brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia
kończącego postępowanie w sprawie;
8) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicz-
nej.
Powody wyłączenia trwają także po ustaniu uzasadniającego je małżeństwa,

przysposobienia lub kurateli. W postępowaniu objętym skargą o wznowienie po-
stępowania podlega wyłączeniu sędzia, jeżeli brał udział w wydaniu orzeczenia objętego
skargą o wznowienie (art. 18 § 3 w zw. z art. 283 p.p.s.a.). Naruszenie instytucji wyłączenia
3
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14.10.2008 r., SK 6/07 (Dz.U. Nr 190, poz. 1171), orzekł: „Art. 18
§ 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...]
w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu
sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu
w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny
z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W wyniku tego orzeczenia został dodany art. 18 § 4
p.p.s.a. Ustawą z 23.10.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. Nr 221, poz. 1736) w art. 18 § 1 dodano pkt 6a oraz uchylono art. 18 § 4.

sędziego z mocy ustawy powoduje nieważność postępowania. Jest to jedna z podstaw

żądania wznowienia postępowania z powodu nieważności (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.).
2. Wyłączenie sędziego na wniosek. Zgodnie z art. 19 p.p.s.a. sąd, niezależnie od przyczyn

wyliczonych w art. 18 p.p.s.a., wyłączy sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony,
jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnione wątpliwości co
do jego bezstronności w danej sprawie. W brzmieniu pierwotnym wyłączenie sędziego
ograniczone było przesłanką, jeżeli między nim a jedną ze stron lub jej przedstawicie-
lem zachodził stosunek osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości co do
bezstronności sędziego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13.12.2005 r., SK 53/044,
orzekł o niezgodności art. 19 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w takim zakresie,
w jakim ogranicza przesłankę wyłączenia sędziego jedynie do stosunku osobistego,
pomijając inne okoliczności, które mogą mieć wpływ na ocenę bezstronności sędziego.
Wniosek o wyłączenie sędziego strona zgłasza na piśmie lub ustnie do protokołu po-
siedzenia w sądzie, w którym sprawa się toczy. We wniosku należy uprawdopodobnić
przyczyny wyłączenia. Jeżeli strona zgłasza wniosek na rozprawie, powinna oprócz
uprawdopodobnienia przyczyny wyłączenia uprawdopodobnić, że przyczyna wyłą-
czenia powstała dopiero później (po wyznaczeniu składu orzekającego) lub później
stała się jej znana.
Sędzia, który stwierdzi, że zachodzą podstawy jego wyłączenia, jest obowiązany zawia-
domić o tym sąd i wstrzymać się od udziału w sprawie. Przepisy o wyłączeniu sędziego
mają zastosowanie do asesorów sądowych.
O wyłączeniu sędziego rozstrzyga sąd administracyjny, w którym sprawa się toczy.

Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, po
złożeniu wyjaśnień przez sędziego, którego wniosek dotyczy. W razie gdy sąd admini-
stracyjny nie może podjąć postanowienia z powodu braku dostatecznej liczby sędziów,
Naczelny Sąd Administracyjny wyznacza inny sąd do rozpoznania wniosku. Ponowny
wniosek o wyłączenie sędziego niezawierający podstaw wyłączenia albo oparty na tych
samych okolicznościach podlega odrzuceniu (art. 22 § 4 p.p.s.a.).
Wniosek o wyłączenie sądu jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na posiedzeniu

niejawnym bez składania wyjaśnień przez sędziego, którego dotyczy. Postanowienie
o odrzuceniu wniosku wydaje sąd w składzie trzech sędziów, na posiedzeniu niejawnym
(art. 20 § 4 p.p.s.a.).
Wyłączenie innych osób biorących udział w postępowaniu. Przepisy o wyłączeniu 694

sędziego stosuje się odpowiednio do wyłączenia protokolanta, referendarza sądowego
4
Dz.U. Nr 250, poz. 2118.

oraz prokuratora (art. 24 § 1 p.p.s.a.). Wniosek o wyłączenie prokuratora przekazuje się

odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu (art. 24 § 2 p.p.s.a.).
695 Asesorzy sądowi i referendarze sądowi. Czynności sędziowskie mogą podejmować

asesorzy sądowi i referendarze sądowi. Według art. 5 § 3 p.u.s.a. „Asesorów sądowych
do pełnienia urzędu na stanowisku asesora sądowego powołuje Prezydent Rzeczypo-
spolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”5.
Referendarze sądowi podejmują czynności sędziowskie określone w ustawie (art. 27

p.u.s.a.), np. wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia pisma procesowego, wydanie
zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania (art. 49 § 4 p.p.s.a.), ustanowienie
kuratora (art. 30 § 2 p.p.s.a.), wydanie postanowienia stwierdzającego prawomocność
orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 169 § 2 p.p.s.a.).
2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Podmioty na prawach strony, uczestnicy postępowania
696 Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, a zatem
występują w nim dwie strony: skarżący – jest nim podmiot legitymowany do złożenia
skargi do sądu administracyjnego, a także strona przeciwna, którą jest organ wykonujący
administrację publiczną, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przed-
miotem skargi. Według art. 32 p.p.s.a. „W postępowaniu w sprawie sądowoadministra-
cyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi”. Sytuację prawną tych podmiotów
kształtuje zasada równouprawnienia, która polega „[...] przede wszystkim na tym, że
każda strona procesowa ma zapewnione w procesie jednakowe środki ochrony i jedna-
kowe możliwości ich użycia przez podejmowanie odpowiednich czynności procesowych.
Powód nie może mieć większych uprawnień niż pozwany i na odwrót, aczkolwiek ich
sytuacja procesowa jest odmienna (tzw. zasada równości środków procesowych)”6.
697 Stronami postępowania sądowoadministracyjnego są skarżący (na temat skar-

żącego zob. legitymacja do złożenia skargi) oraz organ. Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi nie zawiera definicji organu, a stanowi, że jest to
organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłość jest przedmiotem skargi. Brak
ten powoduje, że należałoby wyznaczyć zakres podmiotowy strony przeciwnej przez
odesłanie do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej.
Podmioty wykonujące administrację publiczną to organy administracji rządowej, sa-
5
Art. 5 § 3 dodany ustawą z 10.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1224 ze zm.).
6
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 77.

morządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne jednostki organizacyjne,

jak również osoby fizyczne.
Analizując regulację zdolności sądowejstron postępowania sądowoadministracyjnego,

należałoby rozważyć objęcie jedną regulacją zdolności strony skarżącej i strony przeciw-
nej – organu wykonującego administrację publiczną. Należy zwrócić uwagę na odmienne
koncepcje zdolności prawnej organów administracji publicznej. Prawo publiczne nie
przyznaje organom administracji publicznej osobowości prawnej. Dotyczy to zarówno
organów administracji rządowej, jak i organów jednostek samorządu terytorialnego.
Wprowadzenie zatem w tym zakresie regulacji na wzór procesu cywilnego budziło wąt-
pliwości. Trudno sobie wyobrazić ograniczenie prawa skargi do sądu administracyjnego
ze względu na brak zdolności sądowej organu wykonującego administrację publiczną.
Dotyczy to również regulacji zdolności do czynności procesowej. Ustawa z 9.04.2015 r.
o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadała
art. 25 § 1 p.p.s.a. następujące brzmienie: „Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ
administracji publicznej, mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym
jako strona (zdolność sądowa)”. Organy administracji publicznej, którym przepisy
prawa administracyjnego nie przydają przymiotu osobowości prawnej, będą miały
zdolność sądową przyznaną expressis verbis w art. 25 § 1 p.p.s.a. Rozwiązanie to należy
ocenić pozytywnie, choć brak zharmonizowania art. 25 § 1 z art. 32 p.p.s.a. pozostawia
wątpliwości interpretacyjne.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym oprócz stron tego postępowania dopusz- 698

czona jest odrębna kategoria podmiotów – uczestnicy na prawach strony. Konstrukcja
prawna uczestników na prawach strony, unormowana w art. 33 p.p.s.a., jest oparta na
ochronie dwóch wartości: interesu prawnego i celów statutowych organizacji społecznej.
Udział na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w zakresie,

w jakim podmiot broni własnego interesu prawnego, można określić pojęciem
z procesu cywilnego „współuczestnictwo materialne”, którego elementem charakte-
rystycznym jest to, że przedmiot sporu dotyczy praw i obowiązków wspólnych dla
współuczestników, a zatem gdy zaskarżone działanie, bezczynność lub przewlekłość
organu administracji publicznej kształtują lub w inny sposób wpływają na prawa lub
obowiązki osoby, która nie złożyła skargi.
Zakres podmiotowy uczestników na prawach strony w postępowaniu sądowoadmini-

stracyjnym, którym przyznanie tego statusu oparte jest na interesie prawnym, obejmuje:
– po pierwsze, osobę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym,
a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego
(art. 33 § 1 p.p.s.a.). Ta pierwsza sytuacja obejmuje np. złożenie skargi na de-
cyzję o pozwoleniu na budowę. Jeżeli skargę złożyła osoba trzecia, inwestor jest
z mocy prawa uczestnikiem na prawach strony postępowania sądowoadmini-

stracyjnego. W razie zatem, gdy zaskarżona decyzja przyznaje uprawnienie lub

odmawia uprawnienia podmiotowi, który nie wniósł skargi, staje się on uczestni-
kiem tego postępowania, któremu sąd administracyjny z mocy prawa zapewnia
udział w postępowaniu. W innej sytuacji są jednostki, których interes prawny
nie wynika wprost z treści decyzji (postanowienia), a ich udział w postępowa-
niu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z faktu doręczenia decyzji
(postanowienia). W takich przypadkach żądanie dopuszczenia do postępowania
sądowoadministracyjnego podlega ocenie sądu;
– po drugie, osobę, która brała udział w postępowaniu administracyjnym i nie
wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu praw-
nego. Ma ona status uczestnika na prawach strony tego postępowania, jeżeli
przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania.
Wymóg złożenia wniosku o przystąpienie do postępowania obejmuje te przy-
padki, w których przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed
organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub czynnościach
tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłoszenia
(art. 33 § 1a p.p.s.a.). Przykładem takiego rozwiązania jest regulacja w ustawie
z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwesty-
cji w zakresie dróg publicznych. Według art. 11f ust. 3 specustawy drogowej
„Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w od-
niesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na
realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu
pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódz-
kim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze wzglę-
du na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biu-
letynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto
wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwesty-
cji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu
na adres wskazany w katastrze nieruchomości. [...] Doręczenie zawiadomienia na
adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne”. W tej drugiej sytua-
cji organ zawiadamia o przekazaniu skargi wraz z odpowiedzią na skargę przez
obwieszczenie w siedzibie organu i na jego stronie internetowej oraz w sposób
zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pouczając o prawie złożenia wniosku
o przystąpieniu do postępowania (art. 54 § 4 p.p.s.a.);
– po trzecie, osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym,
jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, o ile zgłosi udział
w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie (art. 33 § 2 p.p.s.a.). Ta trze-
cia sytuacja będzie np. dotyczyła sprawy zaskarżenia do sądu administracyjnego
decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, w której np. właściciel sąsiedniej nieru-
chomości nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu.

Sąd administracyjny ocenia, czy osoby, które zgłaszają żądanie dopuszczenia do udziału
w postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawach uczestnika, mają w sprawie
interes prawny. W dwóch pierwszych sytuacjach sąd, w razie gdy ustali brak interesu
prawnego osoby żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym, wydaje postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie. Na
postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 33 § 1b p.p.s.a.). Jeżeli przesłanka dopusz-
czenia jest spełniona, sąd nie wydaje postanowienia, a zatem przyznanie tego statusu
nie wymaga orzeczenia w formie postanowienia. W sytuacji trzeciej, a więc gdy osoba
nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, o przyznaniu statusu uczestnika
sąd orzeka w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do
udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie przysługuje zażalenie
(art. 33 § 2 zdanie trzecie p.p.s.a.).
Odrębną kategorią uczestników na prawach strony są organizacje społeczne,

które mogą żądać dopuszczenia do postępowania sądowoadministracyjnego
w sprawie innej osoby. O dopuszczeniu sąd orzeka w formie postanowienia. Na po-
stanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie
przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 zdanie trzecie p.p.s.a.).
Postanowienia w sprawach przyznania statusu uczestnika na prawach strony sąd wydaje

na posiedzeniu niejawnym.
Zdolność sądowa stron, podmiotów na prawach stron, uczestników w postępo- 699

waniu sądowoadministracyjnym. Rozwiązania prawne regulujące zdolność sądową
przesądzają o tym, jakim podmiotom przepisy prawne przyznały przymiot strony lub
podmiotu na prawach strony, uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zdolność sądową, zgodnie z art. 25 p.p.s.a., mają:

1) osoby fizyczne, osoby prawne, a także organ administracji publicznej;
2) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości
prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej;
3) inne, niewymienione wyżej jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości
prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki
obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i za-
kazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikają-
cych z przepisów prawa;
4) organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich sta-
tutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Artykuł 25 § 1 i 2 p.p.s.a. reguluje zdolność sądową stron postępowania, a zatem strony

skarżącej i strony przeciwnej. Artykuł 25 § 3 i 4 p.p.s.a. natomiast normuje zdolność
sądową strony skarżącej, rozszerzając ją na inne jednostki organizacyjne, oraz wyznacza

zakres zdolności sądowej organizacji społecznej, w jakim nie jest organem orzekającym
i nie broni własnego interesu prawnego, a występuje w sprawach dotyczących interesów
prawnych innych osób (art. 25 § 4 p.p.s.a.).
Artykuł 31 p.p.s.a. reguluje dopuszczalność uzupełnienia braków zdolności sądowej

(np. brak wpisu do rejestru jednostki organizacyjnej, który nadaje jednostce status osoby
prawnej). Jeżeli brak można uzupełnić, sąd wyznacza odpowiedni termin. W razie gdy
braki nie zostały uzupełnione, sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim jest
ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie.
Sąd z urzędu bada zdolność prawną skarżącego. W razie gdy braki nie mogą być
usunięte, wyda postanowienie o odrzuceniu skargi.
700 Zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zdolność

procesowa7 to zdolność do podejmowania ze skutkiem prawnym czynności pro-
cesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Między zdolnością procesową
a zdolnością sądową występuje ścisły związek: „[...] zdolność sądowa stanowi zawsze
konieczną przesłankę dla zdolności procesowej. Kto nie posiada bowiem zdolności są-
dowej, nie posiada również zdolności procesowej. Zdolność sądowa natomiast nie musi
łączyć się ze zdolnością procesową, w szczególności osoby pozbawione lub ograniczone
w swej zdolności procesowej mogą być stronami lub uczestnikami postępowania”8.
Zdolność procesową w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie z art. 26

p.p.s.a., mają:
1) osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych. Osoba fizycz-
na ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności
w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach wynikających z czynno-
ści prawnych, których może dokonywać samodzielnie. Zakres czynności, który
przysługuje osobie fizycznej niemającej pełnej zdolności, może wynikać tylko
z przepisów prawa;
2) osoby prawne;
3) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne niemające osobowości praw-
nej oraz organizacje społeczne niemające osobowości prawnej;
7
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 155 i 156. W postępowaniu cywilnym wyróżnia się jeszcze
zdolność postulacyjną, tj. zdolność do samodzielnego działania, tzn. osobistego, a nie przez pełnomocnika.
„Brak tej zdolności może wynikać już to z przyczyn faktycznych, już to z przyczyn natury prawnej. Strona
będzie pozbawiona tej zdolności wtedy, gdy faktycznie i fizycznie nie jest w stanie działać osobiście w pro-
cesie, np. dlatego, że nie zna języka urzędowego sądu lub z powodu ułomności fizycznych nie może składać
oświadczeń (np. osoba głuchoniema). Brak zaś zdolności postulatywnej z przyczyn natury prawnej zachodzi
wówczas, gdy prawo ustanawia przymus adwokacki”. Sytuacja taka może mieć miejsce w postępowaniu
sądowoadministracyjnym. W takim przypadku sąd powinien pouczyć stronę o prawie do ustanowienia
adwokata (art. 6 p.p.s.a.).
8
Zob. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 152.

4) inne jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, jeżeli przepisy pra-

wa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania
uprawnienia lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia
albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
5) organizacje społeczne, choćby nie miały osobowości prawnej, w zakresie ich sta-
tutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
Artykuł 31 p.p.s.a. reguluje dopuszczalność podjęcia czynności w postępowaniu w razie

braków w zakresie zdolności procesowej. Jeżeli braki te można uzupełnić, sąd wyznaczy
odpowiedni termin. Sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą
zdolności procesowej, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braki
będą uzupełnione. Jeżeli braków tych nie można uzupełnić albo nie zostały w wyzna-
czonym terminie uzupełnione, sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim jest
ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie.
Sąd z urzędu bada zdolność procesową stron postępowania. Jeżeli braki w tym
zakresie nie zostaną uzupełnione, wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi.
Reprezentacja stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniu 701

sądowoadministracyjnym, tak jak w postępowaniu administracyjnym, w zakresie re-
prezentacji stron należy wyróżnić dwie sytuacje:
1) po pierwsze wtedy, gdy z powodu braku zdolności procesowej strona działa przez
przedstawiciela ustawowego oraz gdy zdolność procesowa przysługuje osobom
prawnym bądź innym jednostkom organizacyjnym, które mają zdolność sądową
(przedstawicielstwo stron);
2) po drugie wtedy, gdy strony postępowania lub przedstawiciel stron umocowują
do działania pełnomocnika (pełnomocnictwo procesowe).
Przedstawicielstwo strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji 702

pierwszej należy wyróżnić:
1. Reprezentację osoby fizycznej niemającej zdolności procesowej. Według art. 27

p.p.s.a. „Osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności w postępowaniu może je
podejmować tylko przez swojego przedstawiciela ustawowego”. Przedstawiciel ustawowy
ma obowiązek wykazania swojego umocowania dokumentem przy pierwszej czynności
w postępowaniu. Jeżeli przedstawiciel ustawowy nie ma należytego umocowania, sąd
dopuści do czynności, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu brak
ten będzie uzupełniony. Nieuzupełnienie tego braku powoduje zniesienie postępowania
przez sąd (odrzucenie skargi).
Jeżeli strona nie ma przedstawiciela ustawowego, sąd na wniosek strony przeciwnej usta-
nowi kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności niecierpią-

ce zwłoki. Postanowienie sądu w tym zakresie może zapaść na posiedzeniu niejawnym.

Postanowienie może wydać referendarz sądowy. W razie gdy strona, wnosząc skargę,
nie ma przedstawiciela ustawowego, sąd wyznaczy termin do uzupełnienia tego braku.
W przypadkach, w których ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić
z urzędu, sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego (np. dla małoletniego, który
nie ma opiekuna). Jeżeli strona utraciła zdolność procesową w toku postępowania bądź
w razie śmierci przedstawiciela ustawowego, sąd zawiesza postępowanie z urzędu na
podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
2. Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują

czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich
imieniu. Za Skarb Państwa podejmuje czynności w postępowaniu organ jednostki orga-
nizacyjnej, z której działalnością wiąże się postępowanie, lub organ jednostki nadrzędnej.
Zgodnie z art. 28 § 3 p.p.s.a. „W zakresie określonym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r.
o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej [...] za: 1) organy administracji
rządowej, 2) państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej,
3) Skarb Państwa – czynności w postępowaniu podejmuje Prokuratoria Generalna
Rzeczypospolitej Polskiej”. Artykuł 10 ustawy z 15.12.2016 r. o Prokuratorii General-
nej Rzeczypospolitej Polskiej9 reguluje dopuszczalność przejęcia zastępstwa, o którym
stanowi art. 28 § 3 p.p.s.a.
Według art. 10 powołanej ustawy, „Jeżeli wymaga tego ochrona ważnych praw lub
interesów Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratoria Generalna może przejąć zastępstwo
w postępowaniach przed sądami administracyjnymi na uzasadniony wniosek organu
administracji rządowej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej
lub podmiotu reprezentującego Skarb Państwa. Przepisy art. 7 ust. 5 i 6 stosuje się odpo-
wiednio”. Organ albo osoba podejmująca czynności mają obowiązek wykazania swojego
umocowania dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Jeżeli strona nie
ma organu powołanego do jej reprezentacji, sąd na wniosek strony przeciwnej ustanowi
kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynności niecierpiące
zwłoki. Postanowienie sądu może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Postanowienie
może wydać referendarz sądowy. W razie gdy nie zachodzi podstawa do ustanowienia
przez sąd kuratora, a braki w składzie organu można usunąć, sąd wyznaczy do ich usu-
nięcia odpowiedni termin, z sankcją, że jeżeli braki te nie zostaną usunięte, sąd zniesie
postępowanie (odrzuci skargę). Jeżeli braki te powstały w trakcie postępowania, sąd
zawiesi postępowanie z urzędu (art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
703 Pełnomocnictwo procesowe. Zgodnie z art. 34 p.p.s.a. „Strony i ich organy lub
przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełno-
mocników”. Ustawa zatem w zakresie złożenia skargi i innych czynności procesowych
przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie przyjmuje przymusu pełnomocnictwa
9
Dz.U. z 2020 r. poz. 762 ze zm.

procesowego. Odmienna reguła jest przyjęta w zakresie skargi kasacyjnej do Naczelnego

Sądu Administracyjnego (art. 175 p.p.s.a.), zażalenia na postanowienie o odrzuceniu
skargi kasacyjnej (art. 194 § 4 p.p.s.a.), skargi o wznowienie postępowania, gdy do wzno-
wienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 276 p.p.s.a.),
oraz skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 175
§ 1 w zw. z art. 285l p.p.s.a.).
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zakres podmiotowy 704

udzielenia pełnomocnictwa, wprowadzając ograniczenia. Pełnomocnikiem strony
może być bowiem tylko adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczest-
nik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz
osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli
przewidują to przepisy szczególne10. Jest to ogólna reguła ustanowiona w art. 35 § 1
p.p.s.a. co do zakresu podmiotowego, a zatem do określenia kręgu osób, które mogą
zostać umocowane do reprezentacji stron jako pełnomocnicy procesowi. Rozwiązanie
szczególne co do zakresu podmiotowego pełnomocnictwa procesowego przyjmuje
art. 35 § 2 p.p.s.a., w myśl którego „Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy,
w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki
albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jed-
nostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej”. Artykuł 35 § 4 p.p.s.a.
reguluje rozszerzenie zakresu podmiotowego udzielenia pełnomocnictwa przez organ
wykonujący administrację publiczną, stanowiąc, że „Pełnomocnikiem organu, którego
działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skar-
gi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki
organizacyjnej”. W sprawach:
1) w których sąd przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do
rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów,
2) w których sąd przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii
Europejskiej,
3) skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w in-
dywidualnych sprawach
– pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik jednostki
organizacyjnej kierowanej przez organ nadrzędny (art. 35 § 5 p.p.s.a.). Pełnomocnikiem
Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej
10
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5.06.1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2020 r. poz.
130 ze zm.): „Czynności doradztwa podatkowego obejmują reprezentowanie podatników, płatników i in-
kasentów w postępowaniu przed organami administracji publicznej i w zakresie sądowej kontroli decyzji,
postanowień i innych aktów administracyjnych w sprawach wymienionych w pkt 1”. Zgodnie z art. 9 ust. 1
ustawy z 11.04.2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 944 ze zm.): „Rzecznik patentowy
występuje w charakterze pełnomocnika w postępowaniu przed Urzędem Patentowym, sądami i organami
orzekającymi w sprawach własności przemysłowej, z wyjątkiem występowania w charakterze pełnomocnika
w postępowaniu karnym i postępowaniu karnym skarbowym”.

może być też funkcjonariusz lub pracownik urzędu obsługującego ministra właściwego
do spraw finansów publicznych (art. 35 § 6 p.p.s.a.).
705 Zakres przedmiotowy pełnomocnictwa to pełnomocnictwo:

1) ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi;
2) do prowadzenia poszczególnych spraw;
3) do niektórych tylko czynności postępowania, np. wniesienia skargi, repre-
zentacji na rozprawie (art. 36 p.p.s.a.).
Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia poszczególnych spraw obejmuje z mocy

prawa umocowanie do: wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu,
nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej
wniesieniem; udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odręb-
nych przepisach; cofnięcie skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały
wyłączone w danym postępowaniu; odbiór kosztów postępowania (art. 39 p.p.s.a.).
Strona może określić szerszy zakres pełnomocnictwa, który jest oceniany według treści
pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego.
706 Strona udziela pełnomocnictwa w formie pisemnej w postaci papierowej lub elektro-
nicznej. Dopuszczalne jest udzielenie pełnomocnictwa w formie ustnej, ale tylko na
posiedzeniu sądu przez złożenie przez stronę oświadczenia i wpisanie jego treści do
protokołu. Pełnomocnictwo wymaga podpisu mocodawcy, ale w czasie, gdy strona nie
może się podpisać, podpisuje je osoba upoważniona, z wymienieniem przyczyn, ze
względu na które strona sama się nie podpisała (art. 37 § 1 i art. 38 p.p.s.a.). Pełnomoc-
nictwo udzielone w postaci elektronicznej wymaga opatrzenia kwalifikowanym podpi-
sem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (art. 37a p.p.s.a.).
707 Warunkiem dopuszczenia do skutecznego dokonania przez pełnomocnika czyn-

ności procesowej jest przedstawienie pełnomocnictwa przy pierwszej czynności
procesowej przez dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy
lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy
i rzecznik patentowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa
oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. W razie wątpliwości
przedstawienia odpisu udzielonego pełnomocnictwa sąd może zażądać urzędowego
poświadczenia podpisu strony.
Od zasady obowiązku przedstawienia przy pierwszej czynności pełnomocnictwa sąd

może odstąpić. Według art. 44 p.p.s.a. „§ 1. Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia
naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa. § 2. Sąd wyznaczy
równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna
je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Jeżeli termin

upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby”. Do takich czynności
należy zaliczyć złożenie skargi w ustawowym terminie, udział w czynnościach rozprawy.
Od zasady przedstawienia pełnomocnictwa wyjątek wprowadza art. 244 § 2 p.p.s.a.,

przyjmując, że „Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub
rzecznika patentowego w ramach prawa pomocy jest równoznaczne z udzieleniem
pełnomocnictwa”. Jeżeli strona we wniosku o przyznanie pomocy prawnej wskazała
adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, właściwa
okręgowa rada adwokacka, rada okręgowej izby radców prawnych, Krajowa Rada Do-
radców Podatkowych lub Krajowa Rada Rzeczników Patentowych, w miarę możliwości
i w porozumieniu ze wskazanym adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub
rzecznikiem patentowym, wyznaczy adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego,
rzecznika patentowego wskazanego przez stronę (art. 244 § 3 p.p.s.a.).
Czynności procesowe podjęte przez pełnomocnika wywołują skutki wobec mo-

codawcy. W razie gdy mocodawca staje jednocześnie z pełnomocnikiem może
niezwłocznie prostować lub odwoływać oświadczenia pełnomocnika (np. czynność
cofnięcia skargi).
Udzielenie pełnomocnictwa jest skuteczne w postępowaniu do czasu jego wypowie- 708

dzenia, z tym że wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek
prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, w stosunku zaś do strony
przeciwnej i innych uczestników – od dnia doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd.
Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wypowiedział
pełnomocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba
że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Taki też czas działania za mocodawcę
obowiązuje co do innych pełnomocników, ale z ograniczeniem, a mianowicie tylko jeżeli
jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych.
Należy również uwzględnić instytucję wygaśnięcia pełnomocnictwa, które ma miejsce 709

w razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej. W takim przypadku
pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania.
Prawo strony do reprezentacji w postępowaniu przez pełnomocnika służy realizacji 710

prawa do sądu, a zatem podjęcia skutecznej ochrony interesu prawnego na drodze
sądowej. Sąd ma zatem obowiązek zapewnić udział w czynnościach ustanowionego
pełnomocnika. W razie śmierci pełnomocnika, jeżeli strona nie działa przed sądem
osobiście, jest to podstawa do zawieszenia postępowania (art. 125 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich,

Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców, organizacja społeczna w postępowaniu
sądowoadministracyjnym
711 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje prokuratorowi,
Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka, Rzecznikowi Małych
i Średnich Przedsiębiorców11 oraz organizacji społecznej prawo do udziału w postępo-
waniu sądowoadministracyjnym.
Udział prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu sądowym jest

uzasadniony wystąpieniem przesłanek: ochrony praworządności, ochrony praw czło-
wieka i obywatela. Przesłanki te są niezależne, co wynika z przyjętej konstrukcji praw-
nej tych przesłanek, a mianowicie, „jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona
praworządności lub praw człowieka i obywatela” (art. 8 § 1 p.p.s.a.). Udział Rzecznika
Praw Dziecka jest uzasadniony przesłanką ochrony praw dziecka (art. 8 § 2 p.p.s.a.).
Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka w postę-

powaniu sądowoadministracyjnym mają prawo:
1) wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu;
2) wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na działanie, bezczyn-
ność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację pub-
liczną;
3) wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
4) wnieść zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
5) wnieść skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego;
6) wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia;
prawo to przysługuje Prokuratorowi Generalnemu i Rzecznikowi Praw Obywa-
telskich (art. 285b p.p.s.a.).
Prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Rzecznikowi Praw Dziecka

przysługują, jeżeli korzystają z przyznanych praw, prawa strony w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym.
712 Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział
w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przypadkach określonych w ustawie.
Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w Prawie o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi organizacja społeczna może być: 1) stroną postępowania sądowoadmini-
stracyjnego (art. 25 § 2 i 4); 2) uczestnikiem postępowania. Organizacja społeczna może
11
Udział Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców do postępowania sądowoadministracyjnego
został wprowadzony ustawą z 6.03.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz
inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej.

zostać dopuszczona do postępowania w zakresie jej statutowej działalności w sprawach

sądowoadministracyjnych rozpoznania skargi na decyzje (postanowienia) dotyczących
interesów prawnych innych osób. Sąd dopuszcza organizację społeczną w formie posta-
nowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje
zażalenie (art. 33 § 2 p.p.s.a.).
Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, zgodnie z art. 8 § 3 p.p.s.a., bierze

udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli w jego ocenie wymaga
tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy. Prawo
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców jest ograniczone podmiotowo i przed-
miotowo. Może on brać udział w postępowaniu, gdy stroną w postępowaniu jest mikro-
przedsiębiorca, mały lub średni przedsiębiorca. Definicję tych aspektów podmiotowych
wyznacza art. 7 pr. przeds., który definiuje pojęcia, stanowiąc, że:
– mikroprzedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku
z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz
b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z ope-
racji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 000 000 euro,
lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat
nie przekroczyły równowartości w złotych 2 000 000 euro;
– mały przedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku z dwóch
ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
nie przekroczyły równowartości w złotych 10 000 000 euro
– i który nie jest mikroprzedsiębiorcą;
– średni przedsiębiorca to przedsiębiorca, który w co najmniej jednym roku
z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:
nie przekroczyły równowartości w złotych 43 000 000 euro
– i który nie jest mikroprzedsiębiorcą ani małym przedsiębiorcą.
Aspekt przedmiotowy wyznacza potrzeba ochrony tych podmiotów, a zatem jeżeli

przedmiotem działania organu administracji publicznej są uprawnienia lub obowiąz-
ki, wymierzanie lub nakładanie administracyjnych kar pieniężnych. Rzecznik Małych
i Średnich Przedsiębiorców ma prawo do: wniesienia skargi, udziału w toczącym się
postępowaniu, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postępowania. W ta-

kich przypadkach przysługują mu w postępowaniu sądowoadministracyjnym prawa

procesowe skarżącego.

Rozdział XXII. Czynności procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym551
Rozdział XXII
CZYNNOŚCI PROCESOWE W POSTĘPOWANIU

Postępowanie sądowoadministracyjne to regulowany prawem procesowym 713

ciąg czynności procesowych sądu administracyjnego i innych podmiotów tego
postępowania podjętych w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działa-
nia bądź zaniechania działania przez organ wykonujący administrację publiczną.
Czynności procesowe to czynności podjęte przez podmiot postępowania sądowo- 714

administracyjnego w formie, treści i trybie regulowanych prawem procesowym,
których celem jest wywołanie skutków prawnych w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym1. Elementem konstytutywnym czynności procesowej jest to, że musi być to czyn-
ność procesowa podjęta przez podmiot postępowania sądowoadministracyjnego, oraz
to, że czynność procesowa musi zachować formę przewidzianą prawem procesowym2.
Czynności procesowe można sklasyfikować na podstawie kryterium podmiotu doko-

nującego tych czynności na:
1) czynności procesowe sądu;
2) czynności procesowe stron;
3) czynności procesowe uczestników postępowania.
Czynności procesowe sądu. „Przez czynności procesowe sądu należy rozumieć wszelkie 715
czynności sądu lub jego organów zastępczych względnie pomocniczych, które według
obowiązującej ustawy procesowej mogą wywrzeć skutki prawne dla procesu”3. Czynności
procesowe sądu muszą spełniać trzy warunki:
1
Zob. na temat pojęcia czynności procesowej W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa
1972, s. 202; W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, s. 69; Z. Resich [w:] J. Jodłowski,
Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 284 i 285.
2
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 204. Tak też Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowa-
nie..., s. 285.
3

1) czynności procesowe muszą być dokonane przez sąd w rozumieniu przepisów

prawa (wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny,
w składzie przewidzianym prawem, lub inny organ sądowy bądź pomocniczy);
2) czynności procesowe muszą być dokonane w formie uregulowanej prawem pro-
cesowym;
3) czynności procesowe muszą być podjęte w postępowaniu wobec stron lub uczest-
ników postępowania.
Wadliwe czynności procesowe obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone we

właściwym trybie (w wyniku złożenia skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postę-
powania, zażalenia).
Czynności procesowe sądu klasyfikowane są na:

1) czynności przygotowawcze, które mają na celu przygotowanie rozstrzygnięcia
skargi;
2) czynności orzekania. Czynności przygotowawcze mogą być przez sąd zmienio-
ne bądź uzupełnione. Czynności orzekania wiążą sąd i mogą być uchylone tylko
w trybie uregulowanym przepisami prawa4.
716 Czynności procesowe stron i uczestników postępowania. Czynności procesowe

zarówno stron, jak i uczestników postępowania to wszelkie czynności podej-
mowane przez te podmioty w celu wywołania skutku prawnego w procesie, a zatem
w zakresie jego powstania, zmiany, zakończenia.
Elementy konstytutywne czynności procesowych stron to:

1) spełnienie wymogów co do treści i formy określonych przez prawo procesowe;
2) dokonanie czynności procesowej w terminie przewidzianym prawem proceso-
wym.
Dotyczy to też czynności uczestników postępowania oraz prokuratora, Rzecznika Praw

Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Cechą czynności procesowych stron jest możliwość prawna ich odwołania przez zło-
żenie oświadczenia woli. Granice rozporządzalności odwołania czynności procesowej
wyznaczają przepisy procesowe (np. cofnięcia skargi). Czynności procesowe mogą
odwołać też uczestnicy postępowania.
4

1. Pisma procesowe
Pisma procesowe w postępowaniu sądowym obejmują wnioski i oświadczenia 717
stron oraz wnioski i oświadczenia uczestników postępowania składane poza
rozprawą w celu wszczęcia postępowania i jego przebiegu.
Warunki formalne co do treści i formy pism procesowych. Usuwanie skutków braku 718
pism. Artykuły 46 i 47 p.p.s.a. określają wymagania co do treści pisma procesowego.
Każde pismo procesowe powinno zawierać:

1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich
przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
2) oznaczenie rodzaju pisma;
3) osnowę wniosku lub oświadczenia;
4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (za stro-
nę, która nie może się podpisać, podpisuje pismo osoba przez nią upoważniona,
z wymienieniem przyczyny, ze względu na którą strona sama się nie podpisała).
Pismo wnoszone w formie dokumentu elektronicznego5 powinno zostać podpi-
sane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifi-
kowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym, podpisem osobistym.
Wymogi w zakresie podpisu dotyczą też załączników wnoszonych w postaci elek-
tronicznej;
5) wymienienie załączników.
Jeżeli pismo procesowe jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać:
1) oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adres do doręczeń lub
siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;
2) numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer
PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania
albo posiadają go nie mając takiego obowiązku; lub
3) numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer
identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewiden-
cji, albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej
osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewi-
dencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania;
4) oznaczenie przedmiotu sprawy.
5
Nowe rozwiązanie przez przyjęcie w miejsce „formy dokumentu elektronicznego” wnoszenia pisma
w postaci elektronicznej wprowadza ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zmiany w po-
stępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie z art. 166 pkt 11 u.d.e., wchodzą w życie z dniem 1.10.2029 r.

Dalsze pisma powinny zawierać sygnaturę akt6.
Pismo wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno zawierać adres elek-

troniczny. Jeżeli pismo wniesione zostało w formie dokumentu elektronicznego bez
wskazania adresu elektronicznego, sąd przyjmuje, że właściwy jest adres elektroniczny,
z którego nadano pismo w formie dokumentu elektronicznego. W razie gdy strona
żąda doręczenia pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinna podać
adres elektroniczny. Jeżeli nie podała adresu elektronicznego, pisma doręcza się na adres
wskazany w piśmie wniesionym w innej formie niż dokument elektroniczny.
Do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo
wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed
sądem.
Strona, która wnosi pismo, powinna do niego dołączyć jego odpisy i odpisy załączni-
ków w celu doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników
w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Odpisami mogą
być uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej.
W przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego
odpisów się nie dołącza. W celu doręczenia pism stronom, które nie stosują środków
komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sporządza kopie w postaci uwie-
rzytelnionych wydruków. Strona powołująca się w piśmie na dokument obowiązana
jest na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu w sądzie jeszcze przed rozprawą.
Jeżeli dokument znajduje się w aktach organu, o którym mowa w art. 76 § 1 i 2 k.p.a.
oraz w art. 194 § 1 i 2 o.p., wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten
organ odpis lub wyciąg z dokumentu. Sąd zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli
strona sama uzyskać ich nie może. Gdy sąd uzna za konieczne przejrzenie oryginału
dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie. Zamiast oryginału dokumentu strona
może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona
przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będące-
go adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym lub
radcą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Poświadczenie ma charakter
dokumentu urzędowego. Jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd, na
wniosek strony albo z urzędu, zażąda od strony składającej odpis dokumentu przedło-
żenia oryginału dokumentu.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza wymagania szcze-

gólne co do treści poszczególnych rodzajów pism procesowych strony (np. co do treści
skargi – art. 57 § 1; odnośnie do treści pisma z wnioskiem o przywrócenie terminu –
art. 87 § 1).
6
Artykuł 46 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 12.04.2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 934).

Forma pisma procesowego jest zachowana przez sporządzenie w postaci papiero-

wej lub w postaci dokumentu elektronicznego, wyłączona jest zatem forma ustna.
Jedynie przepis szczególny może dopuścić formę ustną, np. udzielenie pełnomocnictwa
na posiedzeniu sądu przez oświadczenie złożone przez stronę i wciągnięte do protokołu
(art. 37 § 2 p.p.s.a.).
Pisma wnoszone w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do sądu administra-

cyjnego przez elektroniczną skrzynkę podawczą. Wniesienie pisma w formie doku-
mentu elektronicznego dotyczy pism wnoszonych do sądu za pośrednictwem organów
(art. 12b § 2 i 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 49a p.p.s.a. „Sąd potwierdza wniesienie pisma
w formie dokumentu elektronicznego do swojej elektronicznej skrzynki podawczej przez
przesłanie urzędowego poświadczenia odbioru w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego
2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, na
wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny”. Według zmiany wprowadzonej ustawą
z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych z dniem 1.10.2021 r., w postępowaniu
pisma utrwalone w postaci elektronicznej będą wnoszone na adres do doręczeń elek-
tronicznych, a sąd będzie doręczać takie pisma na adres do doręczeń elektronicznych
na zasadach określonych w art. 65a p.p.s.a.7
Jeżeli pismo procesowe nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek nie- 719
zachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego
uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia
pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli strona nie uzupełniła
lub nie poprawiła pisma w terminie, przewodniczący pozostawia pismo bez rozpozna-
nia. Na zarządzenie przysługuje zażalenie (art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a.). Czynności te może
wykonywać referendarz sądowy.
Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia
(art. 49 § 3 p.p.s.a.).
2. Doręczenia
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje zasadę doręczania 720
z urzędu przez sąd8.
7
Art. 65a p.p.s.a. dodany ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Adres do doręczeń
elektronicznych – „adres elektroniczny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świad-
czeniu usług drogą elektroniczną [...], podmiotu korzystającego z publicznej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego lub publicznej usługi hybrydowej albo z kwalifikowanej usługi rejestrowanego doręczenia
elektronicznego, umożliwiający jednoznaczną identyfikację nadawcy lub adresata danych przesyłanych
w ramach tych usług” (art. 2 pkt 1 u.d.e.).
8
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne..., s. 211 i 212.

Od tej zasady ustawa dopuszcza wyjątek wtedy, gdy chodzi o doręczanie pism przez
adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych, rzeczników patentowych,
Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 66 § 1 p.p.s.a. „W toku
sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi, rzecznicy patentowi i Prokuratoria
Generalna Rzeczypospolitej Polskiej doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za
potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma
procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu
pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające
powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku”. Po
wejściu w życie 1.10.2029 r. obowiązku posiadania adresu do doręczeń elektronicznych
w zakresie przyjętym w art. 9 ust. 1 u.d.e., w postępowaniu sądowoadministracyjnym
w toku sprawy podmioty te będą obowiązane doręczać sobie nawzajem pisma na wska-
zany adres do doręczeń elektronicznych. Wymóg zamieszczenia w piśmie procesowym
oświadczenia o doręczeniu pisma drugiej stronie na adres do doręczeń elektronicznych
będzie obowiązywał pod sankcją zwrotu pisma bez wzywania do usunięcia tego bra-
ku. Wymóg z art. 66 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy pism wnoszonych w formie dokumentu
elektronicznego, podlegających doręczeniu adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy
podatkowemu, rzecznikowi patentowemu, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej
Polskiej, którzy stosują środki komunikacji elektronicznej do odbioru pism (art. 66 § 1a
p.p.s.a.). Obowiązek ustanowiony w powołanym przepisie nie dotyczy wniesienia skar-
gi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 66 § 3 p.p.s.a.).
Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. –

Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd oso-
by albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej9. Dopuszczalność zastosowania
doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 74a
§ 1 p.p.s.a., będzie uzależniona od spełnienia przez stronę jednego z warunków:
1) wniosła ona pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną
skrzynkę podawczą sądu lub organu, za którego pośrednictwem składane jest
pismo;
2) wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi adres elektroniczny;
3) wyraziła zgodę na takie doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazała są-
dowi adres elektroniczny.
Do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez operatora pocztowego stosuje się

tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, jeżeli przepisy rozdziału 4
działu III Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią inaczej
9
Ustawa z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych wprowadza w art. 65, 65a i 65b p.p.s.a. od dnia
1.10.2029 r. pierwszeństwo doręczania pism przez sąd na adres do doręczeń elektronicznych.

(art. 65 § 2 p.p.s.a.)10. Doręczenie adresatowi może nastąpić także przez wręczenie mu

pisma bezpośrednio w sekretariacie sądu (art. 66 § 2 p.p.s.a.).
Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia doręcza się w odpisach (art. 75 p.p.s.a.).

Według dodanego art. 75 § 2 p.p.s.a. „Pisma w postępowaniu sądowym i orzeczenia
sądu mogą być doręczane w formie dokumentu elektronicznego zawierającego dane
z systemu teleinformatycznego sądu”.
Osoby, którym dokonuje się doręczeń. Jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia 721
dokonuje się osobiście, a gdy nie ma zdolności procesowej – jej przedstawicielowi usta-
wowemu. Doręczenia osobom pozbawionym wolności dokonuje się za pośrednictwem
administracji odpowiedniego zakładu.
Jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości
prawnej, pisma doręcza się organowi uprawnionemu do reprezentowania ich przed
sądem lub do rąk pracownika upoważnionego do odbioru pism. Pisma dla przedsiębior-
ców i wspólników spółek handlowych wpisanych do rejestru sądowego na podstawie
odrębnych przepisów doręcza się na adres podany w rejestrze, chyba że strona wskazała
inny adres dla doręczeń.
W razie gdy strony ustanowiły pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism
w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Pełnomocnikowi
kilku osób doręcza się jeden egzemplarz pisma i załączników. Uprawnionemu przez
kilku uczestników postępowania do odbioru pism w postępowaniu sądowym doręcza
się po jednym egzemplarzu dla każdego uczestnika. Jeżeli jest kilku pełnomocników
jednej strony, sąd doręcza pismo tylko jednemu z nich.
W art. 299 p.p.s.a. unormowano doręczanie pism z zakresu postępowania w obrocie

zagranicznym. Tryb jest różny w zależności od miejsca zamieszkania, pobytu, siedziby
w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy
o Europejskim Obszarze Gospodarczym, i od tego, czy strona nie ma na tym terytorium
miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby.
W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 299 § 1 p.p.s.a., „Stronie, która ma miejsce

zamieszkania, miejsce zwykłego pobytu albo siedzibę w innym niż Rzeczpospolita
Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub pań-
stwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie
umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym i nie ustanowiła pełnomocnika do
prowadzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej
10
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 6.05.2020 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu
doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (Dz.U. poz. 819).

Polskiej, sąd doręcza pisma pocztą przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru lub
równoważną przesyłką”.
W drugim przypadku, zgodnie z art. 299 § 2 p.p.s.a.: „Jeżeli strona nie ma miejsca za-
mieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym
państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy
o Europejskim Obszarze Gospodarczym i nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia
sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej, jest
obowiązana wraz z wniesieniem skargi ustanowić pełnomocnika do doręczeń mającego
miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej”. W razie niedopełnienia
obowiązku, o którym mowa w § 2, sąd wzywa stronę, aby uzupełniła ten brak w termi-
nie dwóch miesięcy od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Do
wezwania stosuje się odpowiednio sposób doręczenia, o którym mowa w § 1 (art. 299
§ 3 p.p.s.a.).
Unormowano doręczanie pism uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego

w drugim przypadku. Zgodnie z art. 299 § 4 p.p.s.a., „Jeżeli ze skargi wynika, że uczest-
nik postępowania nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby
w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej,
Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia
o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym,
sąd, doręczając odpis skargi, zawiadamia go o obowiązku ustanowienia pełnomocnika
do doręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej,
w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia. W razie niedopełnie-
nia tego obowiązku pisma w postępowaniu sądowym pozostawia się w aktach sprawy
ze skutkiem doręczenia”. Tryb doręczania pism uregulowany w art. 299 § 4 p.p.s.a.
stosuje się odpowiednio do uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 § 2
p.p.s.a. (art. 299 § 5 p.p.s.a.). Przepisów art. 299 § 1–5 nie stosuje się, jeżeli: 1) umowa
międzynarodowa, której Rzeczypospolita Polska jest stroną, stanowi inaczej; 2) w razie
doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Zgodnie z art. 300 p.p.s.a. w sprawach nieuregulowanych w tym zakresie stosuje się
odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych oraz przepisy Kodeksu postępo-
wania cywilnego dotyczące międzynarodowego postępowania cywilnego.
Jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne
pismo w postępowaniu albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw,
doręczenie do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika
może nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek strony zainteresowa-
nej przez sąd orzekający (art. 78 p.p.s.a.). Sąd ustanowi kuratora, jeżeli wnioskodawca
uprawdopodobni, że miejsce pobytu strony nie jest znane. O ustanowieniu kuratora

przewodniczący ogłasza publicznie w budynku sądowym i urzędzie właściwej gminy,

w sprawach zaś większej wagi wtedy, gdy uzna to za potrzebne, także w prasie. Z chwilą
doręczenia pisma kuratorowi doręczenie staje się skuteczne. Sąd może jednak uzależnić
skuteczność doręczenia od upływu oznaczonego terminu od dnia wywieszenia obwiesz-
czenia w budynku sądowym (art. 79 § 3 p.p.s.a.).
Przepisy o doręczeniu pisma kuratorowi stosuje się również do jednostek organizacyj-

nych, które nie mają organów albo których organy są nieznane z siedziby (art. 80 p.p.s.a.).
W razie gdy okaże się, że żądanie ustanowienia kuratora lub wywieszenia pisma nie było
uzasadnione, sąd zarządzi doręczenie pisma w sposób właściwy, a w miarę potrzeby
zniesie na wniosek strony zainteresowanej postępowanie prowadzone z udziałem ku-
ratora lub po wywieszeniu pisma w budynku sądu.
Czas, miejsce i sposób doręczenia. Artykuł 68 § 1 i 2 p.p.s.a. określa czas do- 722
ręczeń. Stanowi bowiem, że „§ 1. W dni ustawowo wolne od pracy oraz w porze
nocnej, doręczeń można dokonywać tylko w wyjątkowych przypadkach, za uprzednim
zarządzeniem prezesa sądu. § 2. Za porę nocną uważa się czas od godziny dwudziestej
pierwszej do godziny siódmej”.
Miejsce doręczeń. Artykuł 69 p.p.s.a. reguluje kwestię miejsca do doręczeń, ustana- 723
wiając kolejność miejsca doręczeń. Pisma doręcza się w mieszkaniu. Jeżeli nie można
ich doręczyć w ten sposób, doręcza się w miejscu pracy lub tam, gdzie się adresata
zastanie. Pisma dla przedsiębiorców i wspólników spółek handlowych, wpisanych do
rejestru sądowego na podstawie odrębnych przepisów, doręcza się na adres podany
w rejestrze, chyba że strona wskazała inny adres do doręczeń (art. 67 § 3 p.p.s.a.).
Strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadomić sąd o każdej zmianie

swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby. W razie zaniedbania
tego obowiązku pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba
że nowy adres jest sądowi znany. O tym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia sąd
powinien pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu. Rozwiązania tego nie stosuje się
do doręczenia skargi o wznowienie postępowania.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oprócz doręczenia właściwego, 724

tj. doręczenia pisma osobie, która jest jego adresatem, dopuszcza doręczenie zastępcze,
a mianowicie jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może doręczyć pis-
mo dorosłemu domownikowi, a gdyby go nie było – zarządcy domu lub dozorcy, jeżeli
nie mają sprzecznych interesów w sprawie i podjęli się oddania mu pisma (art. 72 § 1
p.p.s.a.). Jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie
upoważnionej do odbioru pism (art. 72 § 2 p.p.s.a.).

Jeżeli nie można doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy, pismo składa się
na okres 14 dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo
pocztowe lub w urzędzie gminy, a zawiadomienie o możliwości jego odbioru w terminie
siedmiu dni od dnia pozostawienia umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej,
a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym
jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat
wykonuje swoje czynności zawodowe. W przypadku niepodjęcia pisma w terminie sied-
miu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie
o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego
zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy.
Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu 14 dni od dnia
pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie
gminy. Po wejściu w życie przepisów o doręczaniu pism za pomocą środków komuni-
kacji elektronicznej ten typ doręczeń w zakresie zastosowania doręczenia w tej formie
został uregulowany w art. 74a § 3 p.p.s.a. W rozumieniu tego przepisu sąd przesyła na
adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) informację, że może odebrać
pismo w formie dokumentu elektronicznego wraz ze wskazaniem adresu elektroniczne-
go, z którego może pobrać dokument i pod którym powinien dokonać potwierdzenia
doręczenia dokumentu; 2) pouczenie o sposobie odbioru, a w szczególności sposobu
identyfikacji adresata pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinforma-
tycznym wykorzystywanym przez sąd do obsługi doręczeń, oraz informację o wymogu
podpisania urzędowego poświadczenia odbioru kwalifikowanym podpisem elektronicz-
nym, albo podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Datą doręczenia pisma jest
data podpisania przez adresata pisma urzędowego poświadczenia odbioru w sposób
wskazany w zawiadomieniu. W przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu
elektronicznego sąd, po upływie siedmiu dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia,
przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. W przypadku
nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc
od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Pisma sądu, odpisy pism i załączników
w postępowaniu sądowym oraz orzeczeń, doręczonych przez sąd w formie dokumentu
elektronicznego, są opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo kwalifi-
kowaną pieczęcią elektroniczną (art. 74a § 12 p.p.s.a.). Strona ma prawo zrezygnować
z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, składając oświad-
czenie o rezygnacji w formie dokumentu elektronicznego. W takiej sytuacji sąd doręcza
pisma w innej formie (art. 74a § 2 p.p.s.a.).
725 Stwierdzenie i skutki doręczenia. Adresat pisma (strona, uczestnik postępowania),

osoba, która podjęła się oddania pisma, potwierdza odbiór pisma i jego datę własno-
ręcznym podpisem. Potwierdzenie odbioru pisma w formie dokumentu elektronicz-
nego następuje przez podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym. Jeżeli przy

doręczeniu w formie tradycyjnej adresat nie może lub nie chce potwierdzić odbioru,
doręczający sam oznacza datę doręczenia oraz przyczyny braku podpisu. Jeżeli adresat
odmawia przyjęcia pisma, zwraca je sądowi z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą
odmowy. Pismo wraz z adnotacją dołącza się do akt sprawy.
Doręczający stwierdza na potwierdzeniu odbioru sposób doręczenia, a na doręczonym

piśmie zaznacza dzień doręczenia i opatruje to stwierdzenie własnoręcznym podpisem.
Doręczenie pisma w trybie uregulowanym prawem procesowym ma znaczenie

dla określenia dnia wywołania skutku prawnego, dla obliczenia terminów.
Przestrzeganie przepisów o doręczeniach jest warunkiem zapewnienia jednostce prawa
do sądu i możliwości obrony interesu prawnego. Przepisy o doręczeniach mają stronom
zapewnić możliwość zapoznania się z treścią pisma, natomiast to, czy adresat wykorzysta
tę możliwość, nie ma znaczenia prawnego dla oceny skuteczności doręczenia.
3. Posiedzenia sądowe
Na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w Prawie o postępowaniu przed 726
sądami administracyjnymi można wyróżnić dwa rodzaje posiedzeń sądowych:
posiedzenia jawne i niejawne. Dla oceny przyjętych w tym zakresie rozwiązań prawnych
należy uwzględnić konstytucyjną zasadę jawności. Zgodnie z art. 45 Konstytucji RP
„1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy [...]. 2. Wyłą-
czenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo
państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub
inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie”.
Posiedzenia jawne. Na mocy art. 10 p.p.s.a. „Rozpoznanie spraw odbywa się 727
jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”. Zgodnie z art. 90 p.p.s.a.:
„§ 1. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd
orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. § 2. Sąd może skierować sprawę na posie-
dzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu
na posiedzeniu niejawnym”.
Zasada jawności gwarantuje stronie prawo udziału w postępowaniu. Posiedzenia jawne

odbywają się zatem z udziałem stron i uczestników postępowania oraz publiczności. Na
posiedzeniu jawnym wstęp na salę sądową mają poza stronami i osobami wezwanymi
tylko osoby pełnoletnie.
Sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamknię-
tych, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa

lub porządkowi publicznemu, a także wtedy, gdy mogą być ujawnione okoliczności
stanowiące informacje niejawne.
Sąd na wniosek strony zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli
wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Roz-
poznanie tego wniosku strony odbywa się przy drzwiach zamkniętych. Postanowienie
rozstrzygające ten wniosek ogłasza się publicznie.
Podczas posiedzenia odbywającego się przy drzwiach zamkniętych na sali mogą

być obecni: strony, ich przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, prokurator oraz
osoby zaufania po dwie z każdej strony. Ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie
w sprawie odbywa się publicznie.
728 Posiedzenia niejawne. Artykuł 90 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę jawności posiedzeń

sądowych. Od tej zasady wyjątek może wprowadzić tylko przepis szczególny. Na posie-
dzeniu niejawnym mogą być rozpoznawane kwestie wpadkowe, kwestie dotyczące
braków formalnych czynności procesowych stron, dopuszczalności skargi, a także
rozpoznanie skargi.
Do pierwszej grupy należy zaliczyć np. rozpoznanie wniosku o wyłączenie sędziego,

ustanowienie dla strony kuratora, o wstrzymanie zaskarżonego aktu, odrzucenie wniosku
o przywrócenie terminu, o zawieszeniu postępowania.
Do drugiej grupy spraw rozpoznawanych na posiedzeniu niejawnym należy zaliczyć

badanie dopuszczalności skargi, niespełnienia wymogów formalnych skargi, które
uniemożliwiają nadanie jej biegu, rozpoznanie dopuszczalności skargi kasacyjnej, roz-
poznanie zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Do trzeciej grupy spraw rozpoznawanych na posiedzeniu niejawnym należy zaliczyć

rozpoznanie podstaw do umorzenia postępowania, rozpoznanie skargi w trybie uprosz-
czonym.
Na posiedzenie niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane.
729 Wyznaczenie i przebieg posiedzeń sądowych. Posiedzenia sądowe wyznacza

przewodniczący z urzędu, ilekroć wymaga tego stan sprawy (art. 91 § 1 p.p.s.a.).
O posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie pod-
czas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć
zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co
najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może
być skrócony do trzech dni.

W zawiadomieniu o posiedzeniu sądu oznacza się:

1) imię, nazwisko albo nazwę i siedzibę zawiadamianego oraz adres zawiada-
mianego;
2) sąd oraz miejsce i czas posiedzenia;
3) skarżącego oraz przedmiot sprawy;
4) cel posiedzenia;
5) skutki niestawiennictwa. Sąd może w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy
zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełno-
mocnika.
Nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania

sprawy. W razie jednak gdy sąd stwierdzi nieprawidłowości zawiadomienia której-
kolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana
nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można
przezwyciężyć, odracza rozprawę, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o jej
rozpoznanie w czasie ich nieobecności. Naruszenie przepisów prawa o prawie strony
do udziału w rozpoznaniu sprawy jest podstawą do żądania wznowienia postępowania
z powodu nieważności (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).
W celu zapewnienia stronom udziału w postępowaniu sąd odroczy rozprawę, jeżeli

postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas
nie brały udziału w sprawie w charakterze strony.
W posiedzeniu sądu bierze udział prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik

Praw Dziecka lub Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jeżeli wnieśli skargę
albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem, a zatem sąd obowiązany
jest zawiadomić ich o terminie rozprawy. Nieobecność prokuratora, Rzecznika Praw
Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka lub Rzecznika Małych i Średnich Przed-
siębiorców na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania skargi przez sąd.
O posiedzeniu należy zawiadomić uczestników na prawach strony oraz organizację

społeczną dopuszczoną przez sąd do udziału w postępowaniu.
Posiedzenia sądowe odbywają się w budynku sądowym. Dopuszczalność przepro- 730

wadzenia posiedzenia sądu na odległość. Dopuszczalne jest przeprowadzenie po-
siedzenia poza budynkiem sądu, ale tylko wówczas, gdy czynności sądowe muszą być
wykonywane w innym miejscu albo gdy odbycie posiedzenia poza tym budynkiem
ułatwia przeprowadzenie sprawy lub przyczynia się znacznie do zaoszczędzenia kosztów.
Ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych w Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi wprowadzono z dniem 6.01.2021 r. dopuszczalność prze-
prowadzenia posiedzenia jawnego przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających
jego przeprowadzenie na odległość. Zgodnie z art. 94 § 2 p.p.s.a. „Przewodniczący może

zarządzić przeprowadzenie posiedzenia jawnego przy użyciu urządzeń technicznych

umożliwiających jego przeprowadzenie na odległość. W takim przypadku uczestnicy
mogą brać udział w posiedzeniu sądowym, gdy przebywają w budynku innego sądu,
i tam dokonywać czynności procesowych, a przebieg czynności procesowych transmituje
się z sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie do miejsca pobytu uczestników
postępowania oraz z miejsca pobytu uczestników postępowania do sali sądowej sądu
prowadzącego postępowanie”.
Przebiegiem posiedzenia kieruje przewodniczący, który otwiera, prowadzi i zamyka

posiedzenia, udziela głosu, zadaje pytania, upoważnia do zadawania pytań i ogłasza
orzeczenia. Przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak
również uchylać pytania, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne.
Artykuł 106 § 1 p.p.s.a. reguluje przebieg rozprawy. Po wywołaniu sprawy rozprawę

rozpoczyna sprawozdanie sędziego, który na podstawie akt zwięźle przedstawia stan
sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. Po złożeniu sprawozdania
strony najpierw skarżący, a potem organ zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz
składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne
swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według
ustalonej przez siebie kolejności.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje zasadę szybkości

rozpoznania sprawy, której poszanowanie gwarantuje prawo skargi na przewlekłość po-
stępowania sądowoadministracyjnego oraz roszczenie o odszkodowanie. Według art. 7
p.p.s.a. „Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego
załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu”. Z tego
względu odroczenie rozprawy może nastąpić tylko wtedy, gdy daje do tego podstawę
przepis prawa (chodzi o omówione przypadki odroczenia w celu zapewnienia stronom
udziału w postępowaniu). Ograniczenie obowiązuje też wtedy, gdy z takim wnioskiem
występuje strona. Sąd bowiem może odroczyć rozprawę na zgodny wniosek stron tylko
z ważnej przyczyny (art. 99 p.p.s.a.).
W celu zapewnienia prawidłowego przebiegu posiedzenia sądowego sąd ma prawo

do stosowania na podstawie art. 49 p.u.s.a. środków policji sesyjnej (ukaranie karą
porządkową grzywny).
Przewodniczący zamyka rozprawę wtedy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaś-
nioną. Rozprawa może być zamknięta również w przypadku, gdy ma być przeprowa-
dzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronie, a przeprowadzenie
rozprawy co do tego dowodu sąd uznał za zbyteczne.

Od orzeczeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strony mogą odwołać

się do czasu zamknięcia rozprawy do składu orzekającego.
Protokół z posiedzenia sądowego. Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod 731

kierownictwem przewodniczącego spisuje protokół.
Protokół powinien zawierać:

1) oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, pro-
tokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przed-
stawicieli ustawowych i pełnomocników oraz oznaczenie sprawy i wzmian-
kę co do jawności;
2) informacje o przebiegu posiedzenia, a w szczególności wnioski i twierdze-
nia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz
informacje o tym, czy zostały ogłoszone; jeżeli sporządzenie odrębnej sen-
tencji orzeczenia nie jest wymagane, wystarcza zamieszczenie w protokole
treści samego rozstrzygnięcia; zamiast podania wniosków i twierdzeń moż-
na w protokole powołać się na pisma przygotowawcze;
3) informacje o czynnościach stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia
sprawy.
Elementem obligatoryjnym protokołu jest podpis. Zgodnie z art. 101 § 2 p.p.s.a.:

„Protokół podpisują przewodniczący i protokolant”. Jeżeli protokół został utrwalo-
ny w systemie teleinformatycznym sądu obowiązuje wymóg opatrzenia kwalifikowanym
podpisem elektronicznym.
Przebieg czynności protokołowanych może być ponadto utrwalony za pomocą aparatury

dźwiękowej, o czym należy przed uruchomieniem aparatury uprzedzić wszystkie osoby
uczestniczące w czynności.
Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu,

nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono
protokół. W toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia oraz sprostowania
wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. Strony mogą
w toku posiedzenia, a jeżeli nie były obecne, na najbliższym posiedzeniu, zwrócić uwagę
sądowi na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do
protokołu. Stronie, która zastrzeżenia nie zgłosiła, nie przysługuje prawo powołania się
na takie uchybienia w dalszym toku postępowania, chyba że chodzi o przepisy postę-
powania, których naruszenie sąd powinien wziąć pod rozwagę z urzędu, albo wtedy,
gdy strona uprawdopodobni, że nie zgłosiła zastrzeżeń bez swojej winy.

Z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie wydano

orzeczenia. Notatka urzędowa może być utrwalona w systemie teleinformatycz-
nym sądu i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
4. Terminy
732 W nauce prawa „terminem nazywa się zastrzeżenie dodatkowe czynności prawnej, przez
które jej skutek zostaje ograniczony w czasie”11. To zastrzeżenie dodatkowe czynności
prawnej jest wprowadzone zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i prawa
procesowego. Od jego spełnienia uzależniona jest w wielu przepisach prawa możliwość
podjęcia skutecznej ochrony interesu prawnego przez jednostkę.
Wyróżnia się terminy materialne i procesowe.
Terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie

praw lub obowiązków jednostki w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa
materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa.
Terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty

postępowania lub uczestników postępowania. Różnica między terminem materialnym
a terminem procesowym sprowadza się do różnych skutków prawnych ich uchybienia.
Uchybienie terminowi materialnoprawnemu wywołuje skutek wygaśnięcia praw lub

obowiązków o charakterze materialnoprawnym12 lub wywołuje skutek prawny mate-
rialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia
(zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji czy
np. zastosowania sankcji nieważności wobec uchwał (zarządzeń) organów samorządu
terytorialnego.
Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie proceso-

wej przez uzależnienie skuteczności procesowej od zachowania terminu. Należy zwrócić
uwagę na to, że bezskuteczność czynności procesowej może prowadzić do zamknięcia
drogi sądowej, co w następstwie prowadzi do uniemożliwienia podjęcia obrony interesu
prawnego przez jednostkę, a zatem do weryfikacji materialnej praw ukształtowanych
w wyniku działania administracji publicznej (np. do zmiany prawa ukształtowanego
decyzją administracyjną). Strona, podmiot na prawach strony, uczestnik postępowania
mogą jednak bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi czynności
procesowej, wnosząc prośbę o przywrócenie terminu.
11
A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967, s. 268.
12

Podział na terminy materialne i terminy procesowe jest istotny w postępowaniu sądowo-

administracyjnym. Podstawową rolę mają terminy procesowe, ale w zakresie orzekania
sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić terminy materialne, np. w zakresie
dopuszczalności uchylenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p.),
stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a., art. 247 § 3 o.p.) oraz terminy
materialne wprowadzone w ustawach wyłączających stosowanie sankcji wzruszalności,
sankcji nieważności, terminy przedawnienia w zakresie dopuszczalności ubiegania się
przez jednostkę o przyznanie uprawnienia, terminy przedawnienia przy np. nakładaniu
lub wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, terminy nałożenia obowiązku
uiszczenia opłaty adiacenckiej.
Terminy procesowe można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Dla skutków 733
procesowych istotny jest podział na terminy ustawowe i terminy wyznaczone (sądowe).
Terminy ustawowe są wyznaczone wprost w przepisach ustaw lub aktów wykonawczych 734
wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Terminem ustawowym będą terminy
wyznaczone przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, np. termin
do wniesienia skargi (art. 53 § 1 i 2), termin do usunięcia braków formalnych pisma
procesowego (art. 49 § 1), termin do złożenia wniosku o uzupełnienie wyroku (art. 157
§ 1), termin do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1), termin do złożenia skargi
o wznowienie postępowania (art. 277).
Terminy ustawowe wyznaczone stronom, podmiotom na prawach stron i uczestni-

kom postępowania nie mogą być przez sąd ani skracane, ani przedłużane. Zacho-
wanie terminu ustawowego jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej
przez te podmioty. Uchybienie terminowi ustawowemu powoduje zatem bezskuteczność
czynności procesowej. Od tej reguły dopuszczony jest w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a.
wyjątek w zakresie zaskarżalności aktów i czynności (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Sąd może
uznać, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Strona (podmiot na prawach strony, uczestnik) może bronić się przed negatywnymi
skutkami uchybienia terminowi, wyłącznie składając wniosek o przywrócenie terminu.
Terminem ustawowym jest termin do przekazania skargi przez organ. Według art. 54
§ 2 p.p.s.a.: „Organ [...] przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowa-
nymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej
w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skargę wniesioną za pośredni-
ctwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną przez ministra właściwego do spraw
zagranicznych [...], minister właściwy do spraw zagranicznych przekazuje sądowi wraz
z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie
sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do
spraw zagranicznych albo konsula”. Uchybienie terminowi przez organ nie może być
rozpatrywane na płaszczyźnie bezskuteczności czynności procesowej przekazania.

Naruszenie terminu ustawowego jest natomiast podstawą do orzeczenia przez sąd na

wniosek skarżącego o wymierzeniu grzywny w wysokości dziesięciokrotnego prze-
ciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim,
ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych
przepisów (art. 154 § 1 w zw. z § 6 p.p.s.a.).
Terminy ustawowe mogą być w przepisach prawa wyznaczone również dla sądu. Takim
rodzajem terminu są terminy uregulowane w art. 21 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że „skargę
rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę”.
Do takiego rodzaju należy zaliczyć terminy wyznaczone w ustawach samorządowych.
Według art. 92a u.s.g. „1. W przypadku złożenia przez organy gminy skargi na rozstrzyg-
nięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni
od dnia wpłynięcia skargi do sądu. 2. W przypadku złożenia skargi na rozstrzygnięcie,
o którym mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, sąd administracyjny rozpatruje tę skargę
w terminie 30 dni. Skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje w terminie
30 dni”. Takie też rozwiązanie zostało przyjęte w art. 80a u.s.p. i w art. 82b u.s.w.
Terminy ustanowione w ustawach samorządowych łączą w sobie elementy terminu

ustawowego – w ciągu 30 dni i terminu sądowego – sąd wyznacza termin nie później
niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi. Uchybienie terminowi ustawowemu
przez sąd administracyjny nie powoduje bezskuteczności orzekania. Brak bezpośred-
nich gwarancji prawnych przestrzegania terminów ustawowych przez sąd. Gwarancji
tych należy szukać w obowiązku przestrzegania prawa przez sąd, co jest szczególnie
istotne z uwagi na to, że sąd administracyjny jest powołany do rozstrzygania sporu
o zgodność działania z prawem administracji publicznej. Wszelka zatem działalność
sądu wbrew przepisom prawa będzie wywoływać podważenie zaufania do znaczenia
sądu administracyjnego jako istotnego elementu systemu gwarancji praworządności
działania organów państwa. Odrębną natomiast gwarancją jest skarga na przewlekłe
postępowanie sądowoadministracyjne.
735 Terminy sądowe. Terminy sądowe są wyznaczane przez sąd lub przewodniczącego.
Przewodniczący może z ważnej przyczyny przedłużyć termin sądowy z urzędu lub na
wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu, a także skrócić termin sądowy na
wniosek strony.
Według Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminy sądowe to:

terminy wyznaczone przez sąd do usunięcia braków w zakresie zdolności sądowej lub
procesowej albo w składzie właściwych organów (art. 31 § 1), wyznaczenie terminu
przedstawienia pełnomocnictwa (art. 44 § 2), wyznaczenie terminu rozprawy (art. 91
§ 1). Uchybienie terminowi sądowemu w zależności od tego, jakiej czynności dotyczy,
wywołuje różne następstwa prawne. Uchybienie terminowi do dokonania czynności
przez stronę powoduje jej bezskuteczność, np. nieuzupełnienie braków w zakresie

zdolności sądowej lub procesowej powoduje, że sąd zniesie postępowanie w zakresie,

w jakim było ono dotknięte brakami (art. 31 § 3 p.p.s.a.). W razie gdy nie zostanie
usunięty brak co do pełnomocnictwa sąd pominie czynności procesowe podjęte przez
tę osobę. Niezachowanie terminu stawienia się na rozprawę ma tylko znaczenie dla
możliwości obrony interesu prawnego przez skarżącego, a po stronie organu wykonu-
jącego administrację publiczną – dla obrony zgodności z prawem podjętego działania,
bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Sposób obliczania terminu. Terminy ustawowe biegną od zdarzenia prawnego 736

wskazanego w przepisie prawa. I tak np. termin do złożenia skargi na decyzję
biegnie od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
Terminy sądowe wyznaczone przez sąd lub przewodniczącego rozpoczynają się

od ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub zarządzenia, a gdy ustawa
przewiduje doręczenie z urzędu – od jego doręczenia (art. 82 p.p.s.a.).
Termin oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem rozwiąza-

nia przyjętego w art. 83 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że „Jeżeli ostatni dzień terminu
przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa
się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy”13.
Termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo zostało oddane w polskiej placówce pocz-
towej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe
albo placówce pocztowej operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe w innym
państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie
członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) w polskim
urzędzie konsularnym, dowódcy jednostki wojskowej, w administracji zakładu kar-
nego, aresztu śledczego, kapitanowi statku. Zachowanie tego trybu jest równoznaczne
z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 i 4 p.p.s.a.). Data wniesienia pisma w postaci
elektronicznej jest określona w urzędowym poświadczeniu odbioru datą wprowadzenia
pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego organu14.
13
Utrzymanie tego zastrzeżenia jest zbędne. Według bowiem art. 115 k.c., w brzmieniu nadanym ustawą
z 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U.
poz. 2255 ze zm.): „Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za
wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani
sobotą”.
14
Według brzmienia art. 83 § 5 p.p.s.a., nadanego ustawą z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych,
obowiązującego od 1.10.2029 r.: „Datą wniesienia pisma w postaci elektronicznej jest określona w dowodzie
otrzymania o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych,
data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego organu”.

737 Przywrócenie terminu. Zachowanie terminu do dokonania czynności procesowej

jest warunkiem skuteczności tej czynności. Zgodnie z art. 85 p.p.s.a. „Czynność
w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna”.
Od negatywnych skutków uchybienia terminowi strona może się bronić, składając

wniosek o przywrócenie terminu.
738 Dopuszczalność przywrócenia terminu jest obwarowana przesłankami mate-

rialnymi i formalnymi. Przesłanki materialne, które muszą wystąpić łącznie, to:
1) uchybienie terminowi przez stronę bez własnej winy: „Kryterium braku
winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże
się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu
czynności procesowej. Przywrócenie nie jest więc dopuszczalne, gdy strona
dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa”15. Przy tej przesłance materialnej
należy też zwrócić uwagę na to, że po upływie roku od uchybionego terminu
jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w przypadkach wyjątkowych;
2) przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminowi nie
powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego.
739 Przesłanki formalne przywrócenia terminu:

1) złożenie przez stronę wniosku w formie pisma procesowego o przywrócenie
terminu. W piśmie zawierającym wniosek o przywrócenie terminu strona
musi uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu
terminowi. Brak jakichkolwiek okoliczności uprawdopodobniających brak
winy jest brakiem formalnym wniosku;
2) równocześnie z wnioskiem należy dopełnić czynności procesowej, dla któ-
rej został ustanowiony termin;
3) pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu musi zostać złożone w ciągu
siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminowi. Termin do
złożenia wniosku jest terminem ustawowym i może zostać przywrócony na
ogólnych zasadach.
Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu strona wnosi do sądu, w którym czyn-

ność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia
terminowi. Od tej zasady jest wprowadzony wyjątek co do trybu wniesienia wniosku
o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu do wnie-
sienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem
zaskarżenia. Ten tryb pośredni składania wniosku jest obowiązujący zarówno wtedy, gdy
skarżący składa wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi, jak i wtedy, gdy po
złożeniu skargi sąd odrzucił skargę z powodu upływu terminu do jej wniesienia. Ma on
15
J. Krajewski [w:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, red. J. Jodłowski, K. Piasecki, War-
szawa 1989, s. 274.

zapewnić organowi, którego działania skarga dotyczy, możliwość ustosunkowania się

do przedstawionych okoliczności uprawdopodobniających brak winy strony skarżącej
zachowania terminu, a w pierwszej sytuacji ponadto przekazania akt sprawy do sądu.
Organ, którego działania skarga dotyczy, nie jest właściwy do wyprowadzenia skutków
prawnych uchybienia terminowi przez stronę skarżącą. Obowiązany jest w takim przy-
padku postąpić zgodnie z regułami ogólnymi, a zatem przekazać do sądu skargę, akta
sprawy i odpowiedź na skargę.
Sąd rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu na posiedzeniu niejawnym. Ocena 740

spełnienia przesłanek należy do sądu. Po rozpoznaniu wniosku sąd w formie postano-
wienia orzeka o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu. Na postanowienie
o przywróceniu bądź odmowie przywrócenia terminu przysługuje zażalenie (art. 86
§ 3 p.p.s.a.).
Spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie termi-

nu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odrzuceniu
wniosku przysługuje zażalenie (art. 88 p.p.s.a.). Spóźniony wniosek to wniosek złożony
po upływie siedmiodniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminowi.
Niedopuszczalny wniosek to wniosek o przywrócenie terminu, który nie jest terminem
procesowym, a terminem materialnoprawnym.
Artykuł 89 p.p.s.a. reguluje moc wniosku o przywrócenie terminu: „Zgłoszenie wnio-

sku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie ani wykonania
orzeczenia. Sąd może jednak, stosownie do okoliczności, wstrzymać postępowanie lub
wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym [...]”.
Postępowanie, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie wniosku o przy- 741

wrócenie terminu, jest postępowaniem incydentalnym. Dla rozpoznania wniosku nie
musi być wyznaczone posiedzenie dotyczące tylko jego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wniosek o przywrócenie terminu może zostać rozstrzygnięty na posiedzeniu wyzna-

czonym w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Po rozpoznaniu wniosku o przy-
wrócenie terminu sąd może natychmiast przystąpić do rozpoznania sprawy sądowo-
administracyjnej.

Rozdział XXIII. Koszty postępowania573
Rozdział XXIII
KOSZTY POSTĘPOWANIA
Zagadnienia konstrukcji kosztów sądowych i ich wysokości należą do szczególnie istot- 742
nych. Przyjęcie określonych rozwiązań ma bowiem zasadniczy wpływ na rozszerzenie
lub ograniczenie możliwości prawnych obrony interesu prawnego przez jednostkę na
drodze sądowej.
Oceniając system opłat stosunkowych przyjętych w postępowaniu przed Najwyższym Try-

bunałem Administracyjnym, S. Kasznica podkreślał, że „System obecnie obowiązujący –
zmienna ich skala, zależna od wartości sporu – jest ze wszystkich bodaj najmniej racjonal-
ny. Nie da się bowiem w żaden sposób pogodzić z celem S.A. – którym jest ochrona praw
obywateli przed bezprawiem administracji, a pośrednio ochrona obiektywnego porządku
prawnego – a poza tym jest jeszcze jedna przeszkoda, utrudniająca, a nawet uniemożliwia-
jąca ludziom niezamożnym korzystanie z tej ochrony. Możność przyznania skarżącemu
«prawa ubogich”, a tym samym zwolnienia go od opłaty, w niedostatecznej tylko mierze
zaradza złu, jakie stąd wynika. Jednym z pilnych postulatów jest powrót do pierwotnego
systemu stałych, a możliwie niskich opłat”1.
Zagadnienie konstrukcji wpisu i jego wysokości staje się aktualnie szczególnie ważne
zarówno ze względu na zagwarantowane Konstytucją prawo jednostki do sądu, jak
i takie gwarancje przyjęte w prawie unijnym.
Przyjęcie właściwej w tym zakresie konstrukcji powinno z jednej strony uwzględniać

fakt, że jednostka jest zmuszona podjąć ochronę interesu prawnego przed działaniem,
bezczynnością lub przewlekłością organu wykonującego administrację publiczną z tego
względu, że od władczego działania tego organu zależy uzyskanie uprawnienia lub
nałożenie obowiązku. Z drugiej jednak strony powstaje pytanie, kto powinien ponosić
koszty tej ochrony. Rozważając tę kwestię, należy uwzględnić też rozwiązania prawne
w zakresie zwrotu kosztów postępowania.
1

Koszty postępowania to koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub

pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa
w sądzie.
1. Koszty sądowe
Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków.
743 Opłaty sądowe. Opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1
p.p.s.a.).
W związku z ustaleniem wysokości opłat na stronach postępowania ciążą określone

obowiązki.
Po pierwsze w każdym piśmie wszczynającym postępowanie sądowe w danej instancji

należy podać wartość przedmiotu zaskarżenia, jeżeli od tej wartości zależy wysokość
opłaty. Oznaczenie wartości przedmiotu zaskarżenia zaokrągla się wzwyż do pełnych
złotych. Wartość przedmiotu zaskarżenia występuje w sprawach, w których przedmiotem
zaskarżenia jest należność pieniężna. Do wartości przedmiotu zaskarżenia nie wlicza się
odsetek i kosztów związanych z należnością główną. Przewodniczący może sprawdzić
wartość przedmiotu zaskarżenia oznaczoną w piśmie i zarządzić w tym celu dochodzenie.
Po drugie obowiązkiem jest uiszczenie opłaty sądowej. Opłatę sądową należy uiścić
przy wniesieniu do sądu pisma podlegającego opłacie. Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi określa sposób uiszczenia opłaty, stanowiąc, że „Opłatę są-
dową uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek
bankowy właściwego sądu. Końcówki opłat zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych”
(art. 219 § 2 p.p.s.a.). Została zatem wyłączona możliwość korzystania z formy uiszczenia
opłaty w znakach skarbowych.
744 Niewykonanie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej powoduje negatywne następstwa

dla strony składającej pismo. Artykuł 220 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. ustanawia regułę,
zgodnie z którą „Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie
zostanie uiszczona opłata, w tym opłata, o której mowa w art. 235a”2.
2
Zgodnie z art. 235a p.p.s.a., dodanym ustawą z 10.01.2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji dzia-
łalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 183 ze zm.),
„Opłatę kancelaryjną pobiera się również za wydruki pism i załączników wniesionych w formie dokumentu
elektronicznego sporządzane w celu ich doręczenia stronom, które nie posługują się środkami komunikacji
elektronicznej do odbioru pism”. Zmiana weszła w życie 31.05.2019 r.

W celu wykonania przez stronę tego obowiązku przewodniczący wzywa wnoszącego

pismo (z wyjątkiem pism, z których treści wynika, że podlegają odrzuceniu), aby pod
rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania uiścił opłatę w terminie siedmiu dni od
dnia doręczenia wezwania. Stronie zamieszkałej lub mającej siedzibę za granicą, która
nie ma w kraju przedstawiciela, przewodniczący wyznaczy termin do uiszczenia opłaty
nie krótszy niż dwa miesiące.
Nieuiszczenie w terminie opłaty sądowej jest podstawą do wydania przez przewod-

niczącego zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, na które przysługuje
zażalenie, a jeżeli nie uiszczono opłaty od skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi kasa-
cyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postępowania oraz skargi o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia, sąd podejmie postanowienie o odrzuceniu
skargi. Skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, zażalenie, skarga o wznowienie
postępowania oraz skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orze-
czenia, wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, od których mimo wezwania
nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 235a p.p.s.a., podlegają odrzuceniu
przez sąd. Zażalenie na zarządzenie przewodniczącego i zaskarżenie postanowienia
o odrzuceniu skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wzno-
wienie, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wolne
jest od wpisu.
Sąd nie podejmie żadnej czynności także wówczas, gdy obowiązek uiszczenia lub uzu-
pełnienia opłaty powstanie na skutek ustalenia wyższej wartości przedmiotu zaskarżenia,
cofnięcia przyznanego prawa pomocy albo uchylenia kurateli przed wyznaczeniem
terminu rozprawy. Przewodniczący wzywa do uiszczenia lub uzupełnienia opłaty. Nie-
wykonanie tego obowiązku powoduje konsekwencje wskazane wyżej (pozostawienie
pisma bez rozpoznania, odrzucenie skargi, sprzeciwu od decyzji, skargi kasacyjnej,
zażalenia, skargi o wznowienie postępowania).
W razie gdy nie została uiszczona należna opłata sądowa, a strona nie została wezwana
do jej uiszczenia, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże
ściągnąć tę opłatę od strony, która była obowiązana ją uiścić, albo od innej strony, gdy
z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.
W sytuacji gdy sąd nie orzekł o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych lub nie objął
orzeczeniem całej kwoty należnej z tego tytułu, o kosztach tych orzeka w formie posta-
nowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, wojewódzki sąd administracyjny. Na
postanowienie to przysługuje zażalenie, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego
co do istoty sprawy. Od zażalenia nie pobiera się opłaty sądowej.
Prawo do żądania kosztów sądowych przedawnia się z upływem trzech lat, licząc
od dnia, w którym koszty należało uiścić.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyznaje stronie prawo do

żądania zwrotu kosztów sądowych. Opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części
postanowieniem sądu oraz różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należny-
mi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie
z urzędu na jej koszt. Na zarządzenie przewodniczącego w przedmiocie zwrotu kosztów
przysługuje zażalenie, które jest wolne od kosztów sądowych.
Prawo strony do żądania zwrotu opłaty sądowej lub zaliczki na pokrycie wy-
datków przedawnia się z upływem trzech lat, licząc od dnia powstania tego prawa.
Istotną kwestią dla prawa do sądu jest dopuszczalność umorzenia, odroczenia, rozłoże-
nia na raty kosztów sądowych. Artykuł 229 § 1 p.p.s.a. stanowi, że „Należności z tytułu
nieuiszczonych kosztów sądowych [...], mogą być umorzone lub zapłata tej należności
może być odroczona albo rozłożona na raty, jeżeli jej ściągnięcie byłoby połączone
z niewspółmiernymi trudnościami lub groziłoby dłużnikowi zbyt ciężkimi skutkami”.
Rada Ministrów ma delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych
zasad, trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub
rozłożenia na raty należności z tytułu kosztów sądowych3.
745 Wpis. Od pism wszczynających postępowanie przed wojewódzkim sądem administra-

cyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym pobiera się wpis. Pismami wszczynający-
mi postępowanie są: skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, skarga o wznowienie
postępowania, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia,
skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje konstrukcję wpisu

stosunkowego i wpisu stałego. „Wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których
przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się
wpis stały” (art. 231 p.p.s.a.). Ustawa nie określa wysokości wpisu, przyznając Radzie
Ministrów delegację do określenia „w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szcze-
gółowych zasad pobierania wpisu”4. W rozporządzeniu należy uwzględnić to, że wpis
nie może być niższy niż 100 zł, wpis stosunkowy nie może być wyższy niż 4% wartości
3
Rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania,
odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności
sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 221, poz. 2194).
4
W wykonaniu delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 16.12.2003 r. w sprawie
wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2021 r. poz. 535). Rozporządzenie Rady Ministrów z 27.11.2017 r. zmieniające rozporządzenie
w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi (Dz.U. poz. 2263) uregulowało wysokość wpisu od sprzeciwu od decyzji kasacyjnej z przeka-
zaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według § 1 tego rozporządzenia wprowadza się następujące
zmiany: 1) w § 2 w ust. 1 po pkt 6 dodaje się pkt 6a w brzmieniu: „6a) sprzeciwów od decyzji – 100 zł”;
2) § 3 otrzymuje brzmienie: „§ 3. Wpis od skargi kasacyjnej oraz od skargi o wznowienie postępowania
wynosi połowę wpisu od skargi albo sprzeciwu od decyzji, nie mniej jednak niż 100 zł”.

przedmiotu zaskarżenia i nie może przekroczyć 100 000 zł, a wpis stały – wyższy niż
10 000 zł, a także to, że wpis stały powinien być zróżnicowany w zależności od rodzaju
i charakteru sprawy. Skarżący ponosi w tym zakresie koszty sądowe, jeżeli dojdzie do
sądowego rozpoznania sporu o zgodność z prawem działania, bezczynności, przewlekło-
ści administracji publicznej. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma
odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
O wysokości wpisu od skargi na decyzje i postanowienia poucza organ administracji
publicznej w decyzji, a w przypadku postanowienia – w postanowieniu.
Opłata kancelaryjna. Opłatę kancelaryjną pobiera się za stwierdzenie prawomoc- 746

ności oraz wydawanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na
podstawie akt. Pobiera się ją także za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia
i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych
w sądzie poza aktami sprawy.
Opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, doręczonego na skutek

żądania zgłoszonego w terminie siedmiodniowym od ogłoszenia, pobiera się przy
zgłoszeniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i jego doręczenie. Jeżeli
opłata nie została uiszczona, przewodniczący zarządzi ściągnięcie jej od strony, która
złożyła wniosek, po uprzednim wezwaniu strony do jej uiszczenia. W tym zakresie nie
ma zastosowania art. 220 p.p.s.a. Czynności pobrania i zarządzenia ściągnięcia może
wykonywać referendarz sądowy.
Nie pobiera się opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem podlegającym

doręczeniu z urzędu.
Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat kancelaryjnych5.
Wydatki. Według art. 213 p.p.s.a. „Do wydatków zalicza się w szczególności: 747
1) należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie;
2) koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracowni-
kom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem
sądowym, określone w odrębnych przepisach”.
Ze sformułowania „w szczególności” wynika, że powołany przepis nie zawiera zamknię-

tego wyliczenia wydatków.
Strona, która wniosła o podjęcie czynności połączonej z wydatkami, jest obowiązana

wpłacić zaliczkę na ich pokrycie. Jeżeli wniosek złożyło kilka stron albo sąd zarządził
5
Rozporządzenie Rady Ministrów z 3.06.2019 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych
w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. poz. 1090).

wykonanie czynności z urzędu, zaliczkę powinny wpłacić strony w częściach równych

lub w innym stosunku według uznania sądu.
Wysokość zaliczki i termin jej wpłacenia wyznacza sąd. Jeżeli przewidywane

wydatki okażą się większe od wpłaconej zaliczki, sąd nakaże jej uzupełnienie.
W sytuacji niewpłacenia zaliczki kwotę potrzebną na pokrycie wydatków wykłada się

tymczasowo z części budżetu sądu administracyjnego. Wyłożona kwota jest należnością
budżetu państwa, którą zwraca strona zobowiązana do wpłacenia zaliczki.
Termin do wpłacenia kwoty wyłożonej z budżetu jest wyznaczony ustawowo i wynosi

14 dni od dnia wezwania przez przewodniczącego. Jeżeli strona mieszka za granicą,
termin wyznacza przewodniczący; termin ten nie może być krótszy niż dwa miesią-
ce od dnia doręczenia wezwania. Jeżeli strona nie uiści kwoty wyłożonej z budżetu
w określonym terminie, sąd na posiedzeniu niejawnym wyda postanowienie nakazujące
ściągnięcie wyłożonej kwoty, bez wstrzymania biegu postępowania.
Przepisów o wyłożeniu z budżetu sądu administracyjnego kwoty na pokrycie wydat-

ków nie stosuje się wtedy, gdy niepodjęcie czynności stanowi przesłankę zawieszenia
postępowania.
2. Zasady ponoszenia kosztów postępowania

sądowoadministracyjnego
748 Rozważając konstrukcję zasad ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministra-
cyjnego, należy wyróżnić:
1) zasady ponoszenia kosztów w fazie wszczęcia i w toku postępowania;
2) zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania.
Ponoszenie kosztów postępowania w fazie wszczęcia postępowania reguluje art. 214

p.p.s.a., który stanowi, że: § 1. Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, do uiszczenia kosz-
tów sądowych obowiązany jest ten, kto wnosi do sądu pismo podlegające opłacie lub
powodujące wydatki. § 2. Pismo wnoszone przez kilka osób, których uprawnienia
lub obowiązki związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, podlega jednej opłacie.
W przeciwnym razie każda z tych osób uiszcza opłatę oddzielnie stosownie do swojego
uprawnienia lub obowiązku”.
W fazie wszczęcia postępowania regułą obowiązującą jest to, że osoba występująca

z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem działania, bezczynności lub
przewlekłości organu wykonującego administrację publiczną musi uiścić koszty sądowe

(wpis) pod rygorem odrzucenia skargi, a co do innych czynności – pozostawienia ich

bez biegu.
Co do kosztów udziału w postępowaniu, to przyjętą regułą jest to, że strony ponoszą

koszty związane ze swoim udziałem, chyba że przepis szczególny wprowadzi w tym
zakresie rozwiązanie szczególne.
Zasady ponoszenia kosztów zakończonego postępowania kształtują ponoszenie kosztów

procesu przez unormowanie, „czy, kto i w jakiej wysokości powinien zwrócić koszty
procesu”6. Do zasad kształtujących ponoszenie kosztów postępowania należy zaliczyć7
wymienione niżej.
Pierwszą zasadą jest zasada odpowiedzialności za wynik postępowania. Jest to zasada 749
podstawowa, która ma znaczenie dla wyprowadzenia następnych zasad obowiązujących
w tym zakresie8. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje
zasadę zwrotu kosztów postępowania jednej stronie przez drugą stronę. W postępowa-
niu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje reguła zwrotu kosztów
postępowania skarżącemu przez stronę przeciwną (organ). Prawo to jednak przysługuje
tylko w razie uwzględnienia skargi lub umorzenia postępowania.
Według art. 200 p.p.s.a. „W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji
przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną
czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania,
zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw”.
Zwrot kosztów stronie skarżącej od organu przysługuje także, w razie gdy sąd umorzył
postępowanie ze względu na uwzględnienie w całości skargi przez organ, a także gdy
sąd umarza postępowanie w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania
mediacyjnego organ uchylił lub zmienił akt albo podjął czynność, a skarżący na ten akt
nie złożył skargi albo skarga została oddalona (art. 201 p.p.s.a.).
W razie gdy po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów
przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Jeżeli uprawnienia lub
obowiązki skarżących związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów
następuje na ich rzecz solidarnie.
6
W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, s. 90.
7
W. Broniewicz, Postępowanie cywilne..., s. 90; Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie
cywilne, Warszawa 1979, s. 309.
8
W. Broniewicz, Postępowanie cywilne..., s. 90; Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie...,
s. 309.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zwro-

tu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej organu wykonującego
administrację publiczną.
Odmienne zasady w tym zakresie obowiązują w postępowaniu przed Naczelnym Sądem

Administracyjnym wszczętym na podstawie skargi kasacyjnej, w którym strony co do
zasad zwrotu mają równe prawa. Należy rozróżnić przypadki, gdy skarga kasacyjna
została uwzględniona oraz w razie oddalenia skargi kasacyjnej.
W razie uwzględnienia skargi stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot
poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego:
1) od organu, jeżeli w wyniku skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierw-
szej instancji oddalający skargę;
2) od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony
wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.
W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, jest
obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego:
1) poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej
instancji oddalający skargę;
2) skarżącemu, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji
uwzględniający skargę.
Zarówno w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i w po-

stępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie uregulowano
podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania przez uczestników postępowania.
750 Drugą zasadą jest zasada zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia
ochrony interesu prawnego. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego
przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą
prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do
sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość utraconego zarobku albo dochodu
wskutek stawiennictwa. Przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów
oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych
w przepisach działu 2 tytułu II ustawy z 28.07.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez ad-
wokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe od stawki
określonej w odrębnych przepisach, i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego,
koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Regułę
tę stosuje się w razie, gdy strona jest reprezentowana przez doradcę podatkowego lub
rzecznika patentowego lub Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej.

Trzecią zasadą jest zasada stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania. Jest 751
ona powiązana w sposób bezpośredni z zasadą odpowiedzialności za wynik postępo-
wania. Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. „Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić
od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności
jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości
przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu”.
Czwartą zasadą jest zasada zawinienia. Według art. 208 p.p.s.a. „Niezależnie od wy- 752
ników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć
na stronę obowiązek zwrotu kosztów – w całości lub w części – wywołanych jej niesu-
miennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem”.
Piątą zasadą jest zasada koncentracji kosztów postępowania. Polega ona na tym, że sąd 753
rozstrzyga o zwrocie kosztów w każdym orzeczeniu kończącym postępowanie9. Wniosek
strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę
oraz w postanowieniu o umorzeniu postępowania ze względu na uwzględnienie skargi
przez sąd oraz w wyroku rozpoznającym skargę kasacyjną. Strona traci uprawnienie do
żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio
poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów.
Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w terminie.
Zasada orzekania na wniosek nie ma zastosowania w przypadku rozpoznania sprawy
na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę
prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku
o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.
Przy kosztach postępowania należy uwzględnić koszty mediacji. Zgodnie z art. 116d
§ 1 p.p.s.a. „Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych
z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez
wynagrodzenia. Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przepro-
wadzeniem mediacji pokrywają strony”. Minister właściwy do spraw administracji
publicznej ma delegację ustawową do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości
wynagrodzenia mediatora za prowadzenie postępowania mediacyjnego oraz wydatków
mediatora podlegających zwrotowi, biorąc pod uwagę rodzaj sprawy oraz sprawny
przebieg postępowania mediacyjnego, a także niezbędnych wydatków związanych
z prowadzeniem mediacji10.
9
Z. Resich [w:] J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie..., s. 309.
10
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2.06.2017 r. w sprawie wysokości
wynagrodzenia i podlegających zwrotowi wydatków mediatora w postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (Dz.U. poz. 1087).

3. Zwolnienie od kosztów sądowych

754 Przyznanie prawa skargi do sądu jest prawem jednostki, gdy warunki realizacji tego
prawa nie wykraczają poza możliwości ich realizacji. Ma to szczególne znaczenie wtedy,
gdy chodzi o ponoszenie kosztów sądowych. Istotne zatem znaczenie w tym zakresie
należy przypisać ustawowemu zwolnieniu od kosztów sądowych oraz możliwości
przyznania prawa pomocy.
Zwolnienie z mocy prawa oparte jest zarówno na kryterium przedmiotowym (rodzaju

spraw), jak i na kryterium podmiotowym.
755 Zwolnienie z mocy prawa od uiszczenia kosztów sądowych przysługuje stronie

skarżącej działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania w sprawach:
1) z zakresu pomocy i opieki społecznej;
2) dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień
przysługujących osobie bezrobotnej;
3) dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabi-
litacyjnych;
4) ze stosunków pracy i stosunków służbowych;
5) z zakresu ubezpieczeń społecznych;
6) z zakresu powszechnego obowiązku obrony;
7) udzielenia cudzoziemcom ochrony;
8) dotyczących dodatków mieszkaniowych.
Osobie zwolnionej z mocy prawa od kosztów sądowych przysługuje prawo pomocy w za-
kresie zastępstwa procesowego (do ustanowienia adwokata, radcy prawnego). Z mocy
prawa zwalniane są wnioski o przyznanie prawa pomocy oraz sprzeciw i zażalenie na
postanowienia i zarządzenia w sprawach prawa pomocy.
756 Zwolnienie z mocy prawa przysługuje:

1) prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka;
2) kuratorowi strony wyznaczonemu przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy
dla danej sprawy;
3) organizacjom pożytku publicznego, działającym na podstawie przepisów o dzia-
łalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych z wyjątkiem
spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej,
a także organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3
ust. 3 ustawy z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontaria-
cie11, w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego
na podstawie przepisów tej ustawy (np. osobom prawnym i jednostkom organi-
11
Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.

zacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku państwa do Kościoła

katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli ich cele statutowe obejmują pro-
wadzenie działalności pożytku publicznego, spółdzielniom socjalnym).
Zwolnienie z mocy prawa może wynikać z przepisów szczególnych. Według art. 100
u.s.g. „Postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających, jest wolne
od opłat sądowych”.
Zwolnienie przysługuje stronie, której zostało przyznane prawo pomocy w postę-

powaniu przed sądem administracyjnym, w zakresie określonym w prawomocnym
postanowieniu o przyznaniu pomocy.
Rada Ministrów ma delegację ustawową do wydania rozporządzenia o zwolnieniu od

kosztów sądowych organizacji społecznych. Może ona zwolnić organizacje społeczne,
a zatem wydanie w tej sprawie rozporządzenia jest oparte na ocenie słuszności przyjęcia
takiego rozwiązania. Rada Ministrów ma określone ramy dopuszczalności zwolnienia
organizacji społecznej od kosztów sądowych. Zwolnienie to może dotyczyć tylko zwol-
nienia od wpisu we własnych sprawach organizacji. Rada Ministrów może określić rów-
nież przypadki cofnięcia tego zwolnienia. Udzielając tego zwolnienia, Rada Ministrów
jest obowiązana uwzględnić zakres przedmiotowy skarg, a mianowicie zwolnienie to
powinno dotyczyć zwolnienia w sprawach prowadzonych w związku z działalnością
naukową, oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz pomocy i opieki społecznej.
Zwolnienie z mocy prawa od kosztów sądowych, jeżeli przepis prawa nie określa zakresu
tego zwolnienia, oznacza całkowite zwolnienie zarówno z obowiązku wnoszenia opłat
sądowych, jak i ponoszenia wydatków. Taki sam zakres dotyczy zwolnienia udzielanego
postanowieniem sądu.
4. Prawo pomocy
Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej wniosek złożony przed wszczę- 757
ciem postępowania lub w toku postępowania. Prawo pomocy nie przysługuje
stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Przyznanie prawa pomocy nie
zwalnia strony od obowiązku zwrotu kosztów postępowania, jeżeli obowiązek taki
wynika z innych przepisów.
Zakres prawa pomocy obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie 758
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego.
Zakres przyznania prawa pomocy. Prawo pomocy może być przyznane w zakresie 759
całkowitym lub częściowym.

Prawo pomocyw zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych

oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego.
Prawo pomocyw zakresie częściowym obejmuje zwolnienie tylko od opłat sądowych

w całości lub w części albo tylko od wydatków, albo od opłat sądowych i wydatków
lub obejmuje tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego
lub rzecznika patentowego. Częściowe zwolnienie od opłat lub wydatków może polegać
na zwolnieniu od poniesienia ułamkowej części albo określonej ich części pieniężnej.
760 Przesłanki przyznania prawa pomocy. Przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej
następuje:
1) w zakresie całkowitym – gdy osoba ta wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakich-
kolwiek kosztów postępowania;
2) w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosz-
tów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.
Osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej niemającej osobowości prawnej

prawo pomocy może być przyznane:
1) w zakresie całkowitym – jeżeli wykaże, że nie ma żadnych środków na poniesie-
nie jakichkolwiek kosztów postępowania;
2) w zakresie częściowym – jeżeli wykaże, że nie ma dostatecznych środków na po-
niesienie pełnych kosztów postępowania.
Adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego można

ustanowić dla strony, która nie zatrudnia lub nie pozostaje w innym stosunku prawnym
z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Nie
dotyczy to adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego
ustanowionego na podstawie przepisów o prawie pomocy.
Nie ma podstaw do odmowy osobie fizycznej ustanowienia adwokata, radcy prawnego,

doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w razie skorzystania przez nią z nie-
odpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub nieodpłatnej pomocy prawnej, o którym
stanowi ustawa z 5.08.2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradni-
ctwie obywatelskim oraz edukacji prawnej12 (art. 246 p.p.s.a.).
761 Tryb udzielenia prawa pomocy. Prawo pomocy może być przyznane stronie na jej
wniosek. Wniosek powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane
o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna – ponadto
dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub
niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą
12
Dz.U. z 2021 r. poz. 945.

podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Zgodnie z art. 252 § 1a p.p.s.a. oświadczenie

składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadcze-
nia. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia klauzuli następującej treści:
„Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia”.
Wniosek składa się na urzędowym formularzu, według ustalonego wzoru.

Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia wzory i sposób udostępniania
urzędowego formularza, a także rodzaje dokumentów oraz okresy, za jakie mają być
dokumentowane dane o majątku, dochodach, stanie rodzinnym (np. takim dokumentem
są zeznania podatkowe, wyciągi i wykazy z rachunków bankowych), a także o zawarciu
klauzuli o niezatrudnianiu i niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwoka-
tem, radcą prawnym, doradcą podatkowym, rzecznikiem patentowym oraz klauzuli
o świadomości odpowiedzialności karnej13. Jeżeli złożone przez stronę oświadczenie
zawarte we wniosku okaże się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu mająt-
kowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, strona
jest zobowiązana złożyć na wezwanie, w określonym terminie, dodatkowe oświadczenie
lub przedłożyć dokumenty źródłowe dotyczące jej stanu majątkowego, dochodów lub
stanu rodzinnego.
Wniosek o przyznanie prawa pomocy, który nie został złożony na urzędowym

formularzu lub którego braków strona nie uzupełniła w zakreślonym terminie,
pozostawia się bez rozpoznania. Wniosek o przyznanie prawa pomocy składa się do
właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.). Takie też roz-
wiązanie obowiązuje dla złożenia wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej. Strona, która nie ma miejsca zamieszkania, pobytu lub siedziby na obszarze
właściwego sądu, w którym sprawa ma się toczyć lub się toczy, może złożyć wniosek w in-
nym wojewódzkim sądzie administracyjnym. Wniosek ten przesyła się niezwłocznie do
sądu właściwego. Czynności w zakresie postępowania o przyznanie prawa pomocy wy-
konują referendarze sądowi, wydając postanowienia o przyznaniu, cofnięciu, odmowie
przyznania prawa pomocy albo o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa
pomocy. Tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach czynności te wykonuje sąd.
Strona może cofnąć wniosek o przyznanie prawa pomocy, co stanowi podstawę do

umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy. Umorzenie postępowa-
nia w sprawie przyznania prawa pomocy następuje też w przypadku, gdy rozpoznanie
wniosku stało się zbędne, np. gdy cofnięto skargę do sądu (art. 249a p.p.s.a.).
13
Rozporządzenie Rady Ministrów z 19.08.2015 r. w sprawie określenia wzoru i sposobu udostępnienia
urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy
(Dz.U. poz. 1257 ze zm.).

762 Sprzeciw. Od wydanego przez referendarza sądowego zarządzenia o pozosta-

wieniu wniosku bez rozpoznania, wydanego na posiedzeniu niejawnym posta-
nowienia o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy, umorzeniu
postępowania w sprawie przyznania pomocy, wydanego na posiedzeniu niejawnym
postanowienia o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy
podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na za-
sadzie pomocy prawnej oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków,
przysługuje sprzeciw. Sprzeciw przysługuje w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia
zarządzenia lub postanowienia. Sprzeciw wniesiony przez adwokata, radcę prawnego,
doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego wymaga uzasadnienia.
Sprzeciw wniesiony po terminie oraz sprzeciw, którego braki formalne nie zostały
uzupełnione, a także sprzeciw wniesiony przez adwokata, radcę prawnego, doradcę
podatkowego lub rzecznika patentowego niezawierający uzasadnienia sąd odrzuca na
posiedzeniu niejawnym. Jeżeli sprzeciw nie został odrzucony, sąd po rozpoznaniu wy-
daje postanowienie, w którym zaskarżone postanowienie lub zarządzenie referendarza
sądowego zmienia lub utrzymuje w mocy. Sąd, rozpoznając sprzeciw, orzeka jako sąd
drugiej instancji, stosując przepisy o zażaleniu (art. 260 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli nie wniesiono
sprzeciwu albo wniesiony sprzeciw został prawomocnie odrzucony, zarządzenie i po-
stanowienie wydane przez referendarza sądowego ma skutki prawomocnego orzeczenia
sądowego (art. 259 § 3 p.p.s.a.).
763 Przyznane prawo pomocy może być cofnięte w całości lub w części, jeżeli się
okaże, że okoliczności, na których podstawie je przyznano, nie istniały lub prze-
stały istnieć. O cofnięciu przyznania prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd
administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
764 Przyznanie prawa pomocy wygasa ze śmiercią strony, która je uzyskała.

Rozdział XXIV. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym587
Rozdział XXIV
POSTĘPOWANIE PRZED WOJEWÓDZKIM SĄDEM

ADMINISTRACYJNYM
1. Wszczęcie ogólnego postępowania

Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie 765
skargowości. Postępowanie to bowiem może być wszczęte wyłącznie na podstawie
skargi złożonej przez legitymowany podmiot. Zasadę skargowości expressis verbis
ustanawiała ustawa o NSA z 1995 r., stanowiąc w art. 33 ust. 1, że „Sąd wszczyna po-
stępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot”.
Takiej zasady expressisverbis nie ustanawia Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi. Wprawdzie art. 63 p.p.s.a. brzmi: „Jeżeli ustawy tak stanowią,
postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek”, to regulacji tej nie można jednak odnieść
do wszczęcia ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego, które jest wszczynane
na podstawie skargi. Za taką wykładnią przemawia to, że Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi wyraźnie rozgranicza czynności procesowe dokonane w for-
mie skargi i czynności procesowe dokonane w formie wniosku (np. wniosek strony
o wyłączenie sędziego, o ustanowienie kuratora, o ukaranie grzywną, o przywrócenie
terminu, o przyznanie prawa pomocy, o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego,
o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, o zawieszenie postępowa-
nia, o uzasadnienie wyroku, o sprostowanie, uzupełnienie wyroku, wykładnię wyroku,
postanowienia, zarządzenia, o stwierdzenie prawomocności orzeczenia, o zwrot kosz-
tów postępowania). Wniosek składany jest bezpośrednio do sądu. Do wniosku stosuje
się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64 p.p.s.a.).
Zrezygnowanie z ustanowienia expressis verbis zasady skargowości trudno ocenić pozy-

tywnie; jest tu wyraźny wpływ rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania cywilne-
go. Brak jednak rozwiązań przyznających sądowi administracyjnemu w zakresie wszczę-
cia postępowania sądowoadministracyjnego możliwości podjęcia tego postępowania

z urzędu oznacza bezwzględne obowiązywanie zasady skargowości. Dopuszczalność

działania przez sąd administracyjny z urzędu jest expressis verbis uregulowana w Prawie
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. wszczęcie postępowania w razie
zaginięcia lub zniszczenia akt – art. 289 § 2).
Przyjęcie zasady skargowości ma tę konsekwencję prawną, że wszczęcie ogólnego po-

stępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić tylko na żądanie legitymowanego
podmiotu; braki w tym zakresie oznaczają naruszenie zasady skargowości.
2. Legitymacja do złożenia skargi

766 Według art. 50 p.p.s.a. „§ 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym
interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz
organizacja społeczna, w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących
interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
§ 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy
przyznają prawo do wniesienia skargi”. Zgodnie z art. 8 § 3 p.p.s.a. legitymację do wnie-
sienia skargi ma Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Konstrukcja legitymacji do wniesienia skargi nie jest jednolita co do przesłanek ma-

terialnych. Dotyczy to zarówno rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, jak i w ustawach szczególnych. Klasyfikację w tym zakresie
można oprzeć na rodzaju chronionego interesu. Na podstawie tego kryterium można
wyróżnić:
1) legitymację do złożenia skargi na podstawie ochrony interesu prawnego (indy-
widualnego);
2) legitymację opartą na podstawie ochrony interesu publicznego;
3) legitymację opartą na ochronie interesu społecznego;
4) legitymację do złożenia skargi, której konstrukcja nie jest oparta na ochronie
żadnego z wywiedzionych w przepisach prawa interesów indywidualnych, pub-
licznych, społecznych.
767 Legitymacja do złożenia skargi na podstawie ochrony interesu prawnego.

Według art. 50 § 1 p.p.s.a. „Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy,
kto ma w tym interes prawny [...]”. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryte-
rium interesu prawnego oznacza, że zarówno akt lub czynność, jak i w tym zakresie
bezczynność lub przewlekłość zaskarżona przez wnoszącego skargę muszą dotyczyć
jego interesu prawnego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes
prawny, przesądza przepis prawa. Mogą to być przepisy zawarte w ustawach material-
noprawnych, procesowych, ale też i ustrojowych. Na przykład legitymację do zaskarżenia
decyzji o pozwoleniu (odmowie) na budowę wyznaczą przepisy Prawa budowlanego. Na

podstawie przepisów prawa procesowego legitymację do złożenia skargi będzie miała

osoba, która nie jest stroną, a organ administracji publicznej skierował do niej decyzję
(art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 247 § 1 pkt 5 o.p.). Podstawę do ustalenia interesu prawnego
mogą stanowić też ustawy ustrojowe (np. legitymacja radnego do zaskarżenia uchwały
w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, legitymacja starosty, marszałka województwa,
członka zarządu powiatu, zarządu województwa o odwołaniu).
Sąd będzie musiał ustalić wystąpienie związku pomiędzy przepisem prawa a zaskarżo-
nym działaniem, bezczynnością lub przewlekłością postępowania organu wykonującego
administrację publiczną. Związek ten musi być bezpośredni w tym znaczeniu, że za-
skarżone działanie, bezczynność, przewlekłość postępowania dotyczy uprawnienia lub
obowiązku wnoszącego skargę. Ustalenie tego związku wymaga zazwyczaj rozpoznania
skargi. Konieczność wykazania tego związku ma wpływ na ocenę przyjętej koncepcji
legitymacji skarżącego.
Wniesienie skargi rodzi obowiązek sądu do rozpoznania interesu skarżącego, co 768

uzasadnia ocenę przyjętego rozwiązania prawnego jako subiektywnej koncepcji legi-
tymacji skarżącego. Jeżeli w skardze powołuje się skarżący na swój interes prawny, sąd
jest obowiązany rozpoznać skargę, co oznacza, że brak związku zaskarżonego działania
(bezczynności, przewlekłości) z interesem skarżącego jest podstawą do oddalenia skargi
(art. 151 p.p.s.a.). Dopuszczalność odrzucenia skargi należy ograniczyć tylko do przy-
padków, gdy skarżący nie powołuje się na swój interes prawny, a np. na brak obiektywnej
zasadności zaskarżonego działania, bezczynność lub przewlekłość postępowania (np.
sąsiad składa skargę na przyznanie świadczeń pomocy społecznej, na umorzenie czy
rozłożenie na raty zaległości podatkowej). Oczywisty brak związku działania (bezczyn-
ności, przewlekłości) z interesem wnoszącego skargę jest podstawą do jej odrzucenia.
Taka wykładnia – oddalenia skargi w razie braku legitymacji do zaskarżenia do sądu
administracyjnego, a nie odrzucenia skargi – wynika z przyjętej regulacji art. 58 § 1
p.p.s.a., która przewiduje orzeczenie o odrzuceniu skargi z przyczyn przedmiotowych
oraz podmiotowych dotyczących braku zdolności sądowej albo zdolności procesowej
oraz braków formalnych. Powoduje to, że po rozpoznaniu interesu prawnego przyjmu-
je się wyrok o oddaleniu skargi. Wprowadzenie jednak rozstrzygnięcia o odrzuceniu
skargi wyłączyłoby wątpliwości co do zakresu prawomocności i zakresu rei iudicatae.
Takiej treści rozstrzygnięcie – orzeczenie o odrzuceniu skargi – wprowadziła ustawa
z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
nymi, dodając pkt 5a do art. 58 § 1 p.p.s.a., ale w ograniczonym zakresie.
Legitymacja jednostki broniącej własnego interesu prawnego nie jest ograniczona prze-
słanką naruszenia interesu prawnego działaniem, bezczynnością lub przewlekłością
postępowania organu wykonującego administrację publiczną.

Zarówno art. 50 § 1, jak i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowią o interesie prawnym skarżące-
go. Nie można zatem ograniczyć legitymacji skarżącego tylko do zaskarżenia działania,
bezczynności lub przewlekłości postępowania naruszających interes skarżącego (aktów
negatywnych, nakładających obowiązki). Inne rozwiązanie przyjmują ustawy samorzą-
dowe, które stanowią, że legitymację do złożenia skargi do sądu ma każdy podmiot,
którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem
organów samorządu terytorialnego lub bezczynnością samorządu terytorialnego w za-
kresie czynności nakazanych prawem lub gdy podejmowane czynności prawne lub
faktyczne naruszają prawa osób trzecich (art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w., art. 87 ust. 1
i art. 88 ust. 1 u.s.p., art. 101 ust. 1 i art. 101a u.s.g.). Artykuł 87 ust. 3 u.s.p. i art. 101
ust. 2a u.s.g. stanowią, że skargę można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując
grupę mieszkańców powiatu, gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Takie też
rozwiązanie przyjmuje w art. 63 ust. 1 ustawa o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie, stanowiąc, że legitymację do złożenia skargi na akt prawa miejsco-
wego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym przepisem.
Ograniczenie legitymacji przesłanką naruszenia interesu prawnego ma znaczenie dla

dojścia jednostki do obrony na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Istotną
zmianę wprowadziła ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, dodając pkt 5a do art. 58 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu:
„Sąd odrzuca skargę: [...] jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na
uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie
do wymagań przepisu szczególnego [...]”. Sąd administracyjny, stwierdzając, że nie
został naruszony interes prawny, po rozpoznaniu, czy doszło do naruszenia interesu
prawnego wnoszącego skargę, nie oddala skargi, a skargę odrzuca. Następuje to w fazie
rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Wprowadzenie formy odrzucenia, a nie
oddalenia skargi ma znaczenie dla ustalenia powagi rzeczy osądzonej, albowiem ozna-
cza, że sąd nie poddał kontroli zaskarżonego aktu (uchwały, zarządzenia), co wyłączy
wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia przez inne jednostki. Ma to dużą wagę
przy zaskarżeniu zwłaszcza aktów prawa miejscowego, które wiąże każdego, a tym sa-
mym krąg osób, które mogą domagać się ochrony naruszonego interesu prawnego, nie
jest ograniczony. Nie zamknie to jednak jednostce możliwości obrony przez zaskarżenie
postanowienia o odrzuceniu skargą kasacyjną.
769 Na konstrukcji ochrony interesu prawnego oparta jest legitymacja wspólnot

samorządowych do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych. Na podstawie ustaw
samorządowych i ustaw odrębnych legitymację do złożenia skargi mają:
1) województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zosta-
ły naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął
uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 86 ust. 3 u.s.w.). Do
złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące uchwały sejmiku woje-
wództwa, po upływie kadencji sejmiku, jest uprawniony sejmik województwa

następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego sejmiku

(art. 86 ust. 2a u.s.w.);
2) powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompeten-
cja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który
podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 85 ust. 3 u.s.p.).
Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, dotyczące uchwały rady powiatu,
doręczone po upływie kadencji rady, jest uprawniona rada powiatu następnej kaden-
cji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady (art. 85 ust. 3a u.s.p.);
3) gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo
kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub
zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie
nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu
nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji
rady, jest uprawniona rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia
wyboru przewodniczącego rady (art. 98 ust. 3a u.s.g.). Legitymacja do zaskar-
żenia innych aktów nadzoru wypływa z art. 50 § 1 p.p.s.a., jeżeli województwo,
powiat, gmina wykaże, że akt ten narusza ich interes prawny.
Kontrowersyjną kwestią w orzecznictwie sądowym jest przyznanie legitymacji do zło- 770

żenia skargi przez wspólnoty samorządowe (gminę, powiat, województwo) wtedy, gdy
decyzję w pierwszej instancji wydał organ wspólnoty samorządowej (wójt, burmistrz,
prezydent miasta, starosta, marszałek województwa).
W orzecznictwie sądu administracyjnego wyłączono możliwość składania w ta-

kich przypadkach skarg. Od tej linii orzecznictwa odstąpiono w wyroku NSA,
w którym przyjęto: „W ocenie Sądu należy rozróżnić gminę jako podmiot samorządu
terytorialnego wykonujący powierzone jej funkcje z zakresu zaspokajania wszelkich
potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zarządu należącej do tej gminy majątku, od
uprawnień jej organów do sprawowania administracji publicznej w ramach przyznanego
im władztwa administracyjnego (imperium) w drodze rozstrzygnięć administracyjnych
spraw indywidualnych. Wydając w [...] sprawie decyzję w pierwszej instancji wójt gminy
W. skorzystał z przyznanego mu jako organowi gminy władztwa administracyjnego. Nie
stoi to jednak [...] na przeszkodzie podejmowaniu przez gminę W. czynności przysłu-
gujących stronie tego postępowania, tj. podmiotowi będącemu właścicielem budynku,
w którym znajduje się lokal objęty postępowaniem w sprawie o zameldowanie”1. Roz-
1
Zob. wyrok SN z 7.06.2001 r., III RN 104/00 (OSNAPiUS 2002/1, poz. 4), w sprawie z rewizji nad-
zwyczajnej złożonej od wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach. Takie też stanowisko przyjął Sąd
Najwyższy w wyroku z 9.11.2001 r., III RN 189/01 (OSNAPiUS 2002/8, poz. 177): „Miasto na prawach powiatu,
którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący
zadania z zakresu administracji rządowej, ma prawo skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której jest właścicielem. Zarząd miasta jest organem uprawnionym
do wniesienia tej skargi, natomiast prezydent może reprezentować gminę na podstawie pełnomocnictwa
udzielonego przez zarząd”.

patrując rewizję nadzwyczajną, Sąd Najwyższy przyjął, że „Podmiotem uprawnionym

w rozumieniu art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Ad-
ministracyjnym [...] jest gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu
administracyjnego, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał wójt tej gminy”.
Odstąpienie od dotychczasowej jednolitej linii orzecznictwa było i jest wysoce kon-

trowersyjne. Prowadzi ono do pomieszania ról procesowych. Nie można bowiem nie
zauważyć, że wspólnota samorządowa nie jest zdolna do wyrażenia woli co do zaskar-
żenia działania organów wykonujących administrację publiczną (jedynym sposobem
byłoby przeprowadzenie referendum lokalnego co do zaskarżenia do sądu działania,
bezczynności lub przewlekłości), a wolę tę wyraża organ, który podjął zakwestionowane
w toku instancji działanie. Prowadzi to do przeciwstawienia samorządowi terytorialne-
mu – interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu tery-
torialnego. Wspólnoty samorządowe mają dostateczne sposoby zapewnienia ochrony
ich interesu prawnego przez choćby zapewnienie odpowiedniej obsady personalnej
organów i pracowników urzędu. Taka linia orzecznictwa prowadzi też do tego, że gminie
należałoby przyznać status strony praktycznie w każdym postępowaniu administracyj-
nym (np. w sprawie przyznania zasiłku celowego, pokrywanego ze środków gminy),
a w następstwie przyjąć, że organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, mógłby
już jako reprezentant gminy wnieść od niej odwołanie, a następnie skargę do sądu
administracyjnego.
W demokratycznym państwie prawnym nie można przyjąć koncepcji władczego

orzekania przez jedną stronę o prawach drugiej strony. Układ taki jest dopuszczal-
ny tylko w ramach równości stron, a zatem gdyby wyłączyć władczość działania organów
wspólnoty samorządowej, co oznaczałoby pozbawienie kompetencji do wykonywania
administracji publicznej. Z tego względu zrezygnowano z konstrukcji wyłączenia gminy
z postępowania2.
Mieszanie ról procesowych jest w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczal-

ne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzi to do rozpoznawania sporu
o zgodność z prawem działania (bezczynności lub przewlekłości) między organami ad-
ministracji publicznej orzekającymi w pierwszej i drugiej instancji. W relacji wspólnota
samorządowa – jednostka należy wyżej stawiać potrzebę ochrony interesu jednostki,
2
Ustawa z 24.05.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego dodała art. 27a,
który stanowił, że „§ 1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną
jest gmina. § 2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez:
1) kolegium odwoławcze przy sejmiku – w sprawach należących do zadań własnych gminy, 2) wojewoda –
w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej”. Artykuł 27a został skreślony
ustawą z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

ponieważ w przeciwnym razie jest to powrót do koncepcji państwa socjalistycznego,

w którym interes społeczny miał przewagę nad interesem indywidualnym3.
Te spory co do przyznania wspólnocie samorządowej prawa do złożenia skargi, w razie

gdy decyzję wydał organ wspólnoty, są ciągle aktualne. Wyrazem tego była potrzeba
podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z 16.02.2016 r., I OPS 2/154:
„Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości od-
szkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się
własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku
z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania
i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [...] oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym [...]”.
Skarżący skutecznie może złożyć skargę, gdy ma zdolność sądową i zdolność

procesową (na ten temat zob. pkt 2).
Do szczególnych rozwiązań w zakresie legitymacji do złożenia skargi do sądu 771

należy rozwiązanie przyznające legitymację do złożenia skargi Rzecznikowi
Praw Obywatelskich, któremu przysługuje skarga ochraniająca prawa i wolności czło-
wieka i obywatela. Zgodnie z art. 208 ust. 1 Konstytucji RP „Rzecznik Praw Obywatel-
skich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji
oraz w innych aktach normatywnych”. Legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich jest
powiązana zatem z ochroną interesu prawnego, choć nie jest to interes własny Rzecznika,
a jednostki, której prawa i wolności zostały naruszone działaniem, bezczynnością lub
przewlekłością postępowania organu wykonującego administrację publiczną.
Kwestią kontrowersyjną był zakres legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich,

a mianowicie to, czy służy mu legitymacja tylko w sprawach dotyczących osób fi-
zycznych, czy też zakres ten obejmuje i inne podmioty (osoby prawne). W postanowieniu
z 18.01.2002 r., III RN 199/005, Sąd Najwyższy przyjął, że „Rzecznik Praw Obywatelskich
nie jest uprawniony do wniesienia rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego w sprawie ze skargi spółki akcyjnej na decyzję organu podatkowego”
(art. 208 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 oraz art. 14 pkt 8 ustawy o RPO).
Inne stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z 5.04.2002 r., III RN 133/016,
w którym podkreślił, że „[...] w sensie podmiotowym, działalność Rzecznika Praw
Obywatelskich obejmuje te podmioty prawne, które korzystać mogą z konstytucyjnie
3
Zob. w tym zakresie wyrok TK z 29.10.2009 r., K 32/08, Dz.U. Nr 187, poz. 1456, orzekający o zgod-
ności art. 50 § 1 p.p.s.a. z art. 165 Konstytucji RP.
4
LEX nr 1976314.
5
OSNAPiUS 2002/11, poz. 258.
6
OSNAPiUS 2002/12, poz. 281.

gwarantowanych wolności i praw podstawowych. Oznacza to, że obejmuje ona: po

pierwsze – wszystkie osoby fizyczne, w każdym wypadku w zakresie konstytucyjnie
gwarantowanych im wolności lub praw (»człowieka i obywatela«), a więc nie tylko
obywateli Rzeczypospolitej Polskiej; po drugie – korporacje prawa prywatnego, tzn.
tworzone na zasadzie dobrowolności zarówno korporacje osobowe (czyli organizacje
osób fizycznych – np. stowarzyszenia, związki zawodowe, partie polityczne lub inne
organizacje społeczne, które stanowią organizacyjno-prawną formę realizacji przysłu-
gujących jednostce tzw. kolektywnych wolności lub praw – np. gwarantowanej w art. 58
Konstytucji RP wolności zrzeszania się), jak i korporacje o charakterze majątkowym
(np. spółki prawa handlowego, fundacje); po trzecie – inne osoby prawne (np. korporacje
publicznoprawne typu samorządu zawodowego), ale jedynie w takim zakresie, w jakim
(stosownie do ich charakteru – celu ich utworzenia i zakresu działania) mogą mieć do
nich odpowiednie zastosowanie konstytucyjne gwarancje podstawowych wolności
i praw człowieka i obywatela (np. konstytucyjna gwarancja prawa własności – art. 64
Konstytucji RP). Jakkolwiek więc, zarówno w art. 208 ust. 1 Konstytucji RP, jak i w prze-
pisach ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich (w szczególności w art. 1 ust. 2–3,
a także w art. 9, art. 14 pkt 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 17a oraz art. 18 tej ustawy)
mowa jest o konstytucyjnie gwarantowanych »wolnościach i prawach człowieka i oby-
watela« oraz pomimo tego, że w Konstytucji RP brak jest wyraźnego postanowienia,
które (w zakresie, w jakim to jest możliwe) nakazywałoby odpowiednie stosowania
konstytucyjnych gwarancji podstawowych »wolności i praw człowieka i obywatela«
także w odniesieniu do podmiotów prawa niebędących osobami fizycznymi, należy
stanąć na stanowisku, że tylko taka – przedstawiona wyżej – interpretacja przepisów
Konstytucji RP i w konsekwencji także tak szeroko rozumiana kompetencja Rzecznika
Praw Obywatelskich jest zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokra-
tycznego państwa prawnego”.
Należałoby opowiedzieć się za wykładnią rozszerzającą legitymację Rzecznika Praw

Obywatelskich. Przy szerokim oparciu legitymacji prokuratora do występowania
w ochronie obiektywnego porządku prawnego dla zapewnienia równowagi w ochronie
interesu publicznego i interesu indywidualnego jest wymagana rozszerzająca wykładnia
przepisów prawa wyznaczających zakres podmiotowy interesów, dla których ochrony
Rzecznik Praw Obywatelskich może podejmować środki zaskarżenia. Taka wykładnia
ma znaczenie dla określenia legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich do złożenia
skargi do sądu administracyjnego.
Do szczególnych rozwiązań dotyczących legitymacji do wniesienia skargi opartej na

ochronie interesu indywidualnego należy także zaliczyć rozwiązanie przyznające legi-
tymację Rzecznikowi Praw Dziecka. Występuje on ze skargą, jeżeli według jego oceny
wymaga tego ochrona praw dziecka, a zatem konieczność ochrony indywidualnego
interesu prawnego. Do tej grupy podmiotów należy zaliczyć Rzecznika Małych i Śred-

nich Przedsiębiorców. Ma on legitymację, gdy zachodzi potrzeba ochrony prawa mi-

kroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy.
Legitymacja oparta na ochronie interesu publicznego. Jedną z podstawowych 772

zasad przyjętych w Konstytucji RP jest zasada praworządności. Według art. 7
„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Gwarancją
służącą realizacji tej konstytucyjnej zasady jest przyznanie legitymacji do zaskarżenia
do sądu administracyjnego niezgodnego z prawem działania, bezczynności lub przewle-
kłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Działanie zgodne
z prawem realizuje ochronę interesu publicznego wyrażonego w przepisach prawa, stąd
dla uporządkowania rozważań można z pewnym uproszczeniem przyjąć taką konstruk-
cję legitymacji do złożenia skargi.
Opierając się na ochronie interesu publicznego, legitymację do złożenia skargi do

sądu administracyjnego ma:
1) prokurator. Prokurator wnosi skargę ze względu na potrzebę ochrony obiektyw-
nego porządku prawnego, z tego względu w skardze powinien wywieść naru-
szenie prawa (art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Nie musi jednak wykazać negatywnych
następstw naruszenia przepisów prawa dla określonych interesów. Ograniczenie
legitymacji prokuratora może wynikać z przepisów szczególnych. Prokurator nie
ma legitymacji do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych. Ustawy samorządo-
we przyznają bowiem legitymację do zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego
wspólnotom samorządowym (gminie, powiatom, województwom);
2) organ nadzoru – na uchwałę organu województwa (art. 82c ust. 1 u.s.w.), na
uchwałę organu powiatu (art. 81 ust. 1 u.s.p.), na uchwałę lub zarządzenie organu
gminy, związku, porozumienia międzygminnego (art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1a
u.s.g.). Legitymacja do złożenia skargi przysługuje organowi nadzoru, po upły-
wie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym
ustawami samorządowymi;
3) starosta – na uchwałę organu spółki wodnej, jeżeli w terminie nie dłuższym niż
30 dni od dnia doręczenia uchwały nie wydał decyzji orzekającej o nieważności
uchwały w całości lub w części (art. 462 ust. 8 pr. wod.);
4) organ nadzoru nad samorządem zawodowym. Takie rozwiązanie przyjmuje
art. 12 ust. 2 ustawy z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów,
inżynierów budownictwa7, który przyznaje legitymację do zaskarżenia do sądu
administracyjnego uchwał organów Krajowych Izb ministrowi właściwemu
do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz
mieszkalnictwa;
5) na takiej konstrukcji oparta jest legitymacja do złożenia skargi, przyjęta w art. 254
ustawy z 30.06.2000 r. – Prawo własności przemysłowej. Artykuł ten stanowi,
że „Na prawomocne orzeczenie Urzędu Patentowego, kończące postępowanie
7
Dz.U. z 2019 r. poz. 1117.

w sprawie, a rażąco naruszające prawo, Prezes Urzędu Patentowego, Prokurator

Generalny Rzeczypospolitej Polskiej oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą
wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 6 miesięcy od dnia doręcze-
nia stronie orzeczenia”.
773 Legitymacja do wniesienia skargi na podstawie ochrony interesu społecznego.

Legitymację do złożenia skargi wywiedzioną z racji ochrony interesu społecznego
mają podmioty, których udział w ochronie interesu społecznego jest określony wprost
w przepisach prawa. Tak jest z organizacją społeczną. W innych przypadkach z celów,
do jakich powołana jest dana instytucja prawna, można jedynie wyprowadzić elementy
ochrony interesu społecznego, choć czyni się to raczej w celu uporządkowania wywodów,
a nie z powodu rozwiązań prawnych przyjętych expressis verbis w przepisach prawa.
Do podmiotów, których legitymacja do złożenia skargi jest oparta na ochronie interesu

społecznego, należy zaliczyć:
1) organizację społeczną. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna może
występować w postępowaniu sądowym, broniąc własnego interesu prawnego
oraz w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów
prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W pierwszym przypadku założenia legitymacji organizacji społecznej są oparte
na zasadach ogólnych, a zatem jest legitymowana tak jak każdy podmiot mający
zdolność sądową do wniesienia skargi na działanie, bezczynność lub przewle-
kłość postępowania organu wykonującego administrację publiczną, jeżeli doty-
czy ono jej interesu prawnego.
W drugim przypadku założenia konstrukcji legitymacji organizacji społecznej
oparte są na przesłankach ograniczających tę legitymację. W porównaniu z roz-
wiązaniem przyjętym w art. 33 ust. 2 ustawy o NSA z 1995 r., która przyznawała
organizacji społecznej legitymację do złożenia skargi w zakresie jej statutowej
działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jest to
znaczne ograniczenie. Istnieją dwie przesłanki ograniczające legitymację orga-
nizacji społecznej do złożenia skargi. Pierwszą stanowi ograniczenie udziału
w postępowaniu administracyjnym. Takie ograniczenie powoduje, że organi-
zacja społeczna ma legitymację do złożenia skargi na decyzje administracyjne,
postanowienia, ponieważ tylko te akty podejmowane są w postępowaniu admi-
nistracyjnym, w którym ma przyznane prawo do udziału organizacja społeczna.
Określając zakres zaskarżalnych aktów podjętych w postępowaniu, należy pod-
kreślić, że udział w postępowaniu organizacji społecznej reguluje Kodeks postę-
powania administracyjnego w art. 31, a w postępowaniu podatkowym – art. 133a
o.p. Przepisy kodeksu, ustanawiając zakres przedmiotowego udziału organizacji
społecznej, określają też cel udziału wtedy, „gdy przemawia za tym interes spo-
łeczny”, a w postępowaniu podatkowym wtedy, „gdy przemawia za tym interes
publiczny”. Druga przesłanka to udział organizacji społecznej w postępowaniu

administracyjnym (podatkowym). Organizacja społeczna ma legitymację do

złożenia skargi tylko pod warunkiem, że została dopuszczona w formie posta-
nowienia do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie przez organ administracji
publicznej nie przesądza legitymacji organizacji społecznej do złożenia skargi do
sądu administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia, czy spełnione są przesłanki
legitymacji organizacji społecznej, określone w art. 50 § 1 p.p.s.a. Jeżeli przesłan-
ki te nie są spełnione, sąd administracyjny odrzuci skargę organizacji społecznej.
Takie odesłanie do udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje, że le-
gitymację do złożenia skargi mają organizacje społeczne w zakresie określonym
w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.
Legitymację do złożenia skargi opartą na ograniczeniu przedmiotowym mają or-
ganizacje ekologiczne. Według art. 44 ust. 3 u.u.i.ś.o. „Organizacji ekologicznej
służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wy-
magającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi
tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym po-
stępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa”.
Legitymacji nie mają na tej podstawie jednostki pomocnicze wspólnot samorzą-
dowych (sołectwo, osiedle, dzielnica); ustawy samorządowe nie przyznają im pra-
wa do udziału w postępowaniu administracyjnym;
2) podmiot, którego legitymację można wywieść z ochrony interesu społeczne-
go, którym jest inicjator referendum lokalnego (obywatel, grupa obywateli, or-
ganizacja polityczna lub społeczna) zarówno na uchwałę organu stanowiącego
samorządu terytorialnego odrzucającego wniosek w sprawie przeprowadzenia
referendum, jak i na niedotrzymanie ustawowego terminu oraz na postanowienie
wojewódzkiego komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadze-
nie referendum, a także na niedotrzymanie ustawowego terminu (art. 20 ust. 1,
art. 26 ust. 1 ustawy z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym);
3) redaktora naczelnego, zgodnie z ustawą z 26.01.1984 r. – Prawo prasowe. Zgod-
nie z klasycznymi klasyfikacjami środki masowego przekazu (prasa, radio, tele-
wizja) mają sprawować kontrolę społeczną i z tego względu legitymację redaktora
naczelnego można zaliczyć do opartej na przesłankach ochrony interesu społecz-
nego, choć nie można zapominać, że otrzymanie informacji jest niezbędne do
wykonywania zawodu dziennikarza, co łączy się z elementami interesu indywi-
dualnego.
Legitymacja do złożenia skargi, której konstrukcja nie opiera się na ochronie in- 774
teresu prawnego, publicznego, społecznego. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa
z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Według art. 2 u.d.i.p. „1. Każdemu
przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej [...]. 2. Od
osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania intere-
su prawnego lub faktycznego”. Sąd administracyjny nie może zatem w tym przypadku
badać interesu wnoszącego skargę.

Żądanie informacji publicznej złożone władzy publicznej lub innemu pod-

miotowi wykonującemu zadania publiczne daje legitymację do złożenia skargi
do sądu.
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu

administracyjnego
775 Dopuszczalność drogi postępowania przed sądem administracyjnym jest obwarowana
wieloma ograniczeniami, do których należy właściwość sądu administracyjnego, co jest
uzasadnione podziałem kompetencji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez Sąd
Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe. Do tego rodzaju
ograniczeń trzeba zaliczyć konstrukcję legitymacji do złożenia skargi do sądu, która
oznacza, że dostępu do tej drogi postępowania skutecznie mogą żądać tylko podmioty,
którym jest przyznana ta legitymacja.
Do tego też rodzaju ograniczeń trzeba zaliczyć przesłankę dopuszczalności skargi,

a mianowicie przesłankę wyczerpania obrony na drodze postępowania.
776 Przesłanka wyczerpania obrony na drodze administracyjnej. Obowiązujące rozwią-

zania prawne odchodzą od koncepcji wykorzystania obrony na drodze administracyj-
nej dla otwarcia drogi do postępowania sądowoadministracyjnego. Dla wyznaczenia
granic obowiązywania przesłanki wyczerpania drogi administracyjnej należy uwzględ-
nić regulację art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Według art. 52 § 1 p.p.s.a. „Skargę można wnieść
po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu
przed organem właściwym w sprawie [...]”. Paragraf 2 tego artykułu stanowi zaś, że
„Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie
nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie,
przewidziany w ustawie”.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. „Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie

postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego
organu”. Środki zaskarżenia służące w postępowaniu są przesłanką zaskarżenia aktów
wydawanych w trybie postępowania administracyjnego, ogólnego lub szczególnego,
a zatem decyzji i postanowień oraz bezczynności i przewlekłości postępowania. W za-
kresie skarg do sądu administracyjnego na inne akty, czynności (akty indywidualne,
akty prawa miejscowego, uchwały, zarządzenia organów wspólnot samorządowych),
które nie są objęte trybem postępowania administracyjnego regulowanego przepisami
prawa procesowego administracyjnego, podatkowego, nie obowiązuje przesłanka wy-
korzystania środków zaskarżenia, ponieważ takie środki w procedurach podejmowania
tych aktów nie obowiązują.

Konstrukcja przesłanki wykorzystania środków zaskarżenia nie jest jednolita, a to

z tego względu, że art. 52 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zastrzeżenie, iż obowiązuje, jeżeli służyły
skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.
Należy zatem wyróżnić dwie sytuacje:

1) gdy przepisy prawa procesowego regulują środki zaskarżenia od decyzji, posta-
nowienia, bezczynności, przewlekłości w postępowaniu administracyjnym;
2) gdy przepisy prawa procesowego nie przyznają prawa do zaskarżenia w postę-
powaniu administracyjnym (np. postanowienia wydane w stadium wstępnym
postępowania odwoławczego – art. 134 k.p.a., art. 228 § 1 i 2 o.p.).
W pierwszej sytuacji przesłanką dopuszczalności skargi na decyzje, postanowienia,

bezczynność lub przewlekłość postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia.
Pojęcie środków zaskarżenia nie występuje w prawie procesowym. Pojęciem tym nie
posługuje się bowiem ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani też Ordynacja
podatkowa, ale posługuje się nim doktryna, obejmując nim zarówno środki służące
w toku instancji (odwołanie, wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, zażalenie), jak
i w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego czy podatkowego (żądanie
wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności, żądanie uchylenia bądź
zmiany decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowaną). Tak szerokie pojęcie
środków zaskarżenia nie obowiązuje jednak w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W drugiej sytuacji, gdy przepis prawa procesowego nie przyznaje prawa do odwołania,
zażalenia, ponaglenia (art. 37 § 1 k.p.a., art. 141 § 1 o.p.), skarga do sądu administra-
cyjnego służy bez konieczności podjęcia obrony przed organem wykonującym admi-
nistrację publiczną.
Wyczerpanie środków zaskarżenia nie jest przesłanką obowiązującą wtedy, gdy

skargę do sądu administracyjnego wnoszą prokurator, Rzecznik Praw Obywatel-
skich, Rzecznik Praw Dziecka. W uchwale NSA (7) z 10.04.2006 r., I OPS 6/058, przyjęto,
że „Obowiązek wyczerpania środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym
przed wniesieniem skargi na decyzję administracyjną, o którym mowa w [...] art. 52 § 1
ustawy [...] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] – odnosi się
do prokuratora, który brał udział w postępowaniu administracyjnym”.
Rola wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako przesłanki dopuszczalności 777

skargi do sądu administracyjnego. Do środków zaskarżenia w postępowaniu admi-
nistracyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczają wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3). W obowiązującym uregulowaniu otwar-
cie drogi postępowania sądowoadministracyjnego nie jest obwarowane przesłanką
wykorzystania tego środka zaskarżenia na decyzje podlegające zaskarżeniu w postępo-
8

waniu administracyjnym w tym niedewolutywnym trybie. Według art. 52 § 3 zdanie

pierwsze p.p.s.a., „Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który
wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę
na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa”. Obowiązuje jednak pierwszeństwo obro-
ny w trybie postępowania administracyjnego. Stanowi o tym expressis verbis art. 54a
p.p.s.a., zgodnie z którym, „§ 1. Jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron
postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do or-
ganu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 § 2–4 nie stosuje
się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym
niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. § 2. Jeżeli po przekazaniu sądowi
skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania
zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie
zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu
organowi. Przepis § 1 zdanie drugie stosuje się”.
Rozwiązanie odchodzące od wykorzystania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

jako przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, nie obowiązuje w za-
kresie skarg na decyzje ministra właściwego do spraw zagranicznych oraz konsula, od
których nie przysługuje odwołanie9. Zgodnie z art. 52 § 3 zdanie drugie p.p.s.a. „Prawo
do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem
o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał
decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych [...] albo konsul”.
778 Pierwszeństwo obrony na drodze administracyjnej jako przesłanka dopuszczalności

skargi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyjmuje rozwią-
zania o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego z powodu tego, że toczy
się postępowanie w celu uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności aktu albo
innej czynności. Konieczne jednak było uregulowanie konsekwencji prawnej zbiegu
dróg weryfikacji aktu lub innej czynności. Dopuszczalność konkurencji weryfikacji aktu
(decyzji, postanowienia) na drodze administracyjnej i na drodze sądowej powoduje, że
strona skarżąca (lub strony) może równocześnie uruchomić te drogi, składając żądanie
o wszczęcie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego i skargę do sądu
administracyjnego. Według art. 56 p.p.s.a. „W razie wniesienia skargi do sądu po
wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia
nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega
zawieszeniu”.
9
Zgodnie z art. 88 ust. 1 pr. konsul.: „Od decyzji konsula służy odwołanie do organu wyższego stopnia”.
Od tej reguły przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki przez przyznanie prawa do zaskarżenia stronie
środkiem niedewolutywnym – wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez konsula (art. 94 ust. 1
pr. konsul.). Takie rozwiązanie przyjęto w art. 76 ust. 1 pkt 1 u.c., stanowiąc: „Od decyzji o odmowie wydania
wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej przez konsula – przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy przez ten organ”.

Weryfikacja na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo, jeżeli postępo- 779

wanie administracyjne zostało wszczęte przed złożeniem skargi. Nie powoduje
to jednak odrzucenia skargi, jedynie zawieszenie postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Jeżeli jako pierwsze zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne,
ma ono pierwszeństwo. Wynika to z regulacji granic dopuszczalności samokontroli
organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. „Organ, którego działanie,
bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie
swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej
otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ
uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza
jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2
stosuje się odpowiednio”.
Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego granice możliwości podważenia mocy

prawnej działania organu administracji publicznej wyznacza art. 54 § 3 p.p.s.a. Kwestia
dopuszczalności wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego po
wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest przedmiotem uchwały z 5.06.2017 r.,
II GPS 1/1710, w której Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że „W trakcie postę-
powania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne
w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania
w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji
publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [...] do
czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego”. Stanowisko
to jest kontrowersyjne ze względu na moc prawomocnego wyroku. Należy wskazać,
że sąd obowiązany jest uwzględnić wadliwość procesową i materialną uzasadniającą
zastosowanie sankcji wzruszalności i sankcji nieważności. Inną kwestią jest ujawnienie
podstaw wadliwości procesowej po prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.
Po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczalność wszczęcia
nadzwyczajnego trybu postępowania wyznacza moc prawomocnego wyroku sądu ad-
ministracyjnego, co wyłącza postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
(postanowienia). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dopuszczalne
na podstawie przesłanek, które ujawniły się po prawomocnym wyroku sądu (np. pra-
womocne orzeczenie sądu o fałszywości dowodów, na podstawie których ustalono
istotne okoliczności faktyczne sprawy). Dopuszczalne jest uchylenie, zmiana decyzji
prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną z uwagi na oparcie tego
trybu na kryterium oceny celowości zmiany rozstrzygnięcia. Strona skarżąca w razie
równoczesnego uruchomienia trybu nadzwyczajnego oraz postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego będzie mogła wybrać drogi weryfikacji przez cofnięcie skargi lub żądania
10

umorzenia nadzwyczajnego trybu postępowania ze względu na złożenie skargi do sądu

administracyjnego.
4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu

administracyjnego
780 Rozwiązania prawne wyznaczające wymagania, jakie muszą być spełnione dla skutecz-
nego złożenia skargi, mają podstawowe znaczenie do oceny otwarcia jednostce drogi
do sądu.
Do wymagań formalnych skargi do sądu administracyjnego zalicza się wymagania

dotyczące treści i formy, trybu wnoszenia, uiszczenia wpisu od skargi.
781 Treść skargi. Według art. 57 § 1 p.p.s.a. „Skarga powinna czynić zadość wyma-
ganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać:
1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;
2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępo-
wania skarga dotyczy;
3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego” (zob. na temat wymagań pis-
ma strony – art. 46 i 47 p.p.s.a.).
Szczególne wymogi dotyczą skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatko-

wego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania opinii
zabezpieczającej. Zgodnie z art. 57a p.p.s.a. „Skarga na pisemną interpretację przepisów
prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę
wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia
przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co
do zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany
zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną”.
Jeżeli jest kilku skarżących tę samą decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność, bez-
czynność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego administrację publiczną,
skarga może być wniesiona w jednym piśmie.
W razie gdy jedną skargą zaskarżono różne akty, czynności, bezczynność lub przewle-
kłość postępowania przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg.
782 Forma skargi. Skarga jest pismem procesowym skarżącego, co przesądza, że może być
składana wyłącznie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego.
Skarga w formie dokumentu elektronicznego wnoszona jest do elektronicznej skrzynki
podawczej organu, którego działalność, bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępo-

wania jest przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli skarga została wniesiona w formie dokumen-
tu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, organ ten przekazuje
skargę i odpowiedź na skargę sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej11.
Termin do wniesienia skargi. Regulacja terminu do złożenia skargi jest dostosowana 783
do rodzaju skarg:
– termin do zaskarżenia decyzji, postanowienia, indywidualnej interpretacji po-
datkowej, opinii zabezpieczającej lub odmowy wydania opinii zabezpieczającej
to termin 30 dni, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w spra-
wie (decyzji, postanowienia), doręczenia indywidualnej interpretacji podatkowej,
opinii zabezpieczającej lub odmowy wydania opinii zabezpieczającej;
– termin do wniesienia skargi na akty lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2
pkt 4 p.p.s.a., jest również terminem 30-dniowym, liczonym od dnia, w którym
skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności. W zakresie
tego rodzaju skarg sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie temu ter-
minowi nastąpiło bez winy skarżącego, i rozpoznać skargę.
Nie unormowano terminu do wniesienia skargi, po zmianach nowelizacją z 7.04.2017 r.

w przypadku:
– zaskarżalności innych aktów. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.) i nie stanowi ina-
czej, skargę można wnieść w każdym czasie. Tak np. ustawy samorządowe nie
ograniczają terminem zaskarżalności aktów prawa miejscowego, nie został też
wprowadzony termin zaskarżalności przez organ nadzoru uchwał samorządu te-
rytorialnego. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie
ogranicza terminem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa
miejscowego terenowych organów administracji rządowej;
– zaskarżalności bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania;
po wniesieniu ponaglenia skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2b
p.p.s.a.);
– zaskarżalności bezczynności i przewlekłości co do aktów, o których stanowi art. 3
§ 2 pkt 4 p.p.s.a., i przewlekłości wydania pisemnych interpretacji przepisów pra-
wa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczają-
cych, odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) można
zaskarżyć w każdym czasie.
Termin do wniesienia skargi regulują ustawy, które muszą zostać uwzględnione przy
zachowaniu terminu. Na przykład zgodnie z art. 98 u.s.g. „1. Rozstrzygnięcia organu
nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2
i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do
11
W ustawie z 18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych w miejsce „formy dokumentu elektronicz-
nego” wprowadza się pojęcie „pismo utrwalone w postaci elektronicznej”.

sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia

ich doręczenia. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć dotyczących
organów związków i porozumień międzygminnych. [...] 3a. Do złożenia skargi na roz-
strzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie
kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od
dnia wyboru przewodniczącego rady”.
Ograniczenie terminem zaskarżalności rozstrzygnięcia nadzorczego przyjmuje usta-

wa o samorządzie powiatowym (art. 85 ust. 1) i ustawa o samorządzie wojewódzkim
(art. 86 ust. 1).
Termin do wniesienia skargi przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecz-

nika Praw Dziecka, Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na decyzje, posta-
nowienia, indywidualne interpretacje podatkowe, opinie zabezpieczające, odmowę
wydania opinii zabezpieczającej, inne akty lub czynności, a zatem termin do zaskar-
żenia w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., to sześć miesięcy od dnia
doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (art. 3 § 2 pkt 1, 2, 3 i 4a
p.p.s.a.), a w zakresie innych aktów lub czynności termin do wniesienia skargi wynosi
sześć miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniają-
cej wniesienie skargi. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia na akt będący
przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, podmioty te mogą wnieść skargę w każdym
czasie, np. zaskarżyć akt prawa miejscowego.
784 Do obliczania terminu stosuje się przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 111
k.c. „§ 1. Termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia.
§ 2. Jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględ-
nia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło”. Jeżeli ostatni dzień
terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu
uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 83 § 2 p.p.s.a.). Tak
też stanowi art. 115 k.c. Dla zachowania terminu nie ma znaczenia niezachowanie trybu
pośredniego wniesienia skargi. Według art. 53 § 4 p.p.s.a. „Termin, o którym mowa w § 1
i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę
wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła
skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub
podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi”.
Uchybienie ustawowemu terminowi do złożenia skargi stanowi podstawę do odrzu-

cenia skargi (art. 58 § 1 p.p.s.a.). Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi
strona skarżąca może bronić się, składając do sądu administracyjnego wniosek o przy-
wrócenie terminu (art. 86 p.p.s.a.; zob. na ten temat punkt dotyczący terminów).

Tryb wnoszenia skarg. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje tryb 785

pośredni wnoszenia skarg.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. „Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za

pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe pro-
wadzenie postępowania jest przedmiotem skargi”. Wnoszenie skarg do sądu admi-
nistracyjnego nakłada na organ, którego działanie, bezczynność czy przewlekłość jest
przedmiotem skargi, obowiązek przekazania skargi. Zakres tego obowiązku wyznacza
art. 54 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym „Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę
sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na
skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej
otrzymania. Skargę wniesioną za pośrednictwem konsula oraz skargę na decyzję wydaną
przez ministra właściwego do spraw zagranicznych [...], minister właściwy do spraw
zagranicznych przekazuje sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami
sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie
sześćdziesięciu dni od dnia jej otrzymania odpowiednio przez ministra właściwego do
spraw zagranicznych albo konsula”. Tak określony zakres obowiązku wyłącza badanie
przez organ dopuszczalności skargi pod względem podmiotowym, przedmiotowym,
zachowania wymogów formalnych skargi. Czynności organu mają zatem charakter
materialno-techniczny. Aspekt materialny to przygotowanie odpowiedzi na skargę,
formalny to skompletowanie, uporządkowanie akt sprawy do przekazania do sądu.
Umożliwia to też rozważenie dokonania samokontroli w zakresie właściwości organu
do uwzględnienia skargi w całości (art. 54 § 1 p.p.s.a.).
Tryb pośredni wymaga ustanowienia gwarancji wypełnienia przez organ obowiązku

przekazania skargi sądowi. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
ustanawia cztery rodzaje gwarancji wykonania obowiązku przez organ, a mianowicie:
1) wymierzenie przez sąd, na wniosek skarżącego, grzywny organowi w wysoko-
ści dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce
narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie o nałożeniu
grzywny może być wydane na posiedzeniu niejawnym;
2) jeżeli organ nie przekazał skargi sądowi mimo wymierzenia grzywny, sąd może
na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skar-
gi wtedy, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasad-
nionych wątpliwości;
3) zawiadomienie przez skład orzekający lub prezesa sądu organów właściwych do
rozpatrzenia petycji, skarg i wniosków o rażących przypadkach naruszenia obo-
wiązków przez organ;
4) możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 121 p.p.s.a.).

786 Uiszczenie wpisu od skargi. Od skargi pobiera się wpis (na temat kosztów sądowych
zob. rozdział XXIII).
5. Moc skargi do sądu administracyjnego

787 Skarga do sądu administracyjnego nie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym.
Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skarga ma
natomiast moc środka względnie suspensywnego. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi szczegółowo reguluje wstrzymanie wykonania aktu lub czynności,
przyznając w tym zakresie właściwość organowi, a następnie po przekazaniu skargi
sądowi:
1) w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał de-
cyzję lub postanowienie, może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego
ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których
w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione nadanie decyzji lub posta-
nowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności, albo wtedy, gdy ustawa szcze-
gólna wyłącza wstrzymanie ich wykonania;
2) w razie wniesienia skargi na inny akt lub czynność z zakresu administracji pub-
licznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa –
właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie
aktu lub czynności w całości lub w części;
3) w przypadku wniesienia skargi na uchwałę organów jednostek samorządu tery-
torialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rzą-
dowej – właściwy organ może z urzędu lub na wniosek skarżącego wstrzymać
wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa
miejscowego, które weszły w życie.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje dopuszczalności

wstrzymania wykonania rozstrzygnięć nadzorczych. Moc rozstrzygnięć nadzorczych
regulują ustawy samorządowe. Nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktu
prawa miejscowego, który wszedł w życie.
Postanowienie organu o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania aktu

lub czynności nie podlega zaskarżeniu do sądu. Odmowa wstrzymania wykonania
aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa do złożenia wniosku
do sądu. W przypadku wstrzymania przez organ wykonania aktu lub czynności sąd
może postanowienie zmienić, uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.
Z takim wnioskiem o zmianę, uchylenie może wystąpić organ, uczestnik postępowania.
788 Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie
o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi

niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do od-

wrócenia skutków12, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie,
chyba że ustawy szczególne wyłączą wstrzymanie ich wykonania. Sąd może wstrzymać
wykonanie zaskarżonego aktu, ale też i innych podjętych w granicach tej samej sprawy.
Postanowieniem w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd nie jest związany, może
je zmienić lub uchylić w każdym czasie w przypadku zmiany okoliczności. Postano-
wienie w sprawie wstrzymania może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym. Na
postanowienie o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania służy zażalenie do Naczelnego
Sądu Administracyjnego.
Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd
orzeczenia uwzględniającego skargę, 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego
skargę. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 61 § 6 p.p.s.a. wymaga dla oceny skuteczno-
ści ochrony skarżącego uwzględnienia rozwiązania przyjętego w art. 152 p.p.s.a. Według
art. 152 § 1 p.p.s.a. „W razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują
one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi
inaczej”. Oznacza to, że wyrok uwzględniający skargę ma moc wstrzymania wykonania
zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 24.04.2018 r., II FSK 2561/1713, podzielając „[...] stanowisko Sądu pierwszej instancji,
dość jednolicie prezentowane przez sądy administracyjne, że regulacja zawarta w art. 152
§ 1 P.p.s.a. wywiera taki sam skutek co wstrzymanie wykonania aktu lub czynności na
podstawie art. 61 § 2 i 3 tej ustawy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 20 kwietnia 2017 r., II FSK 457/17, z dnia 10 października 2017 r., II FSK 2825/17,
z dnia 27 stycznia 2016, II GSK 3698/15 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie
bowiem jak w przypadku wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie
art. 61 § 2 i 3, tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 akt lub czynność nie podlega
wykonaniu w ograniczonym czasie”.
W razie wyroku oddalającego skargę na akt lub czynność, ochrona jest udzielona przez
przyjęcie, że wstrzymanie wykonania traci moc po uprawomocnieniu się wyroku.
12
Ustawy materialnoprawne mogą rozszerzać podstawy wstrzymania wykonania przez sąd zaskarżo-
nej decyzji. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 28.08.1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy
emerytalnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 105 ze zm.), stanowiąc w art. 204b ust. 3: „W razie wniesienia skargi do
sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, o której mowa w art. 204 ust. 8, sąd administracyjny
może wstrzymać jej wykonanie, również wtedy, gdy skarżący uprawdopodobni, iż ocena działalności
towarzystwa, depozytariusza lub osoby trzeciej, której fundusz lub towarzystwo powierzyło wykonywanie
niektórych czynności, zawarta w powiadomieniu, o którym mowa w art. 204 ust. 3 albo w art. 204j ust. 1,
rażąco narusza prawo”.
13
LEX nr 2503325.

6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez

skarżącego
789 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje jako zasadę
rozporządzalność prawem skargi przez skarżącego, równocześnie jednak nie przyjmuje
pełnej rozporządzalności, stanowi bowiem w art. 60, że „Skarżący może cofnąć skargę.
Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne,
jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu
lub czynności dotkniętych wadą nieważności”. Tak wyznaczone granice skuteczno-
ści cofnięcia skargi wskazują na przyjęcie funkcji skargi nie tylko ochrony interesu
prawnego skarżącego, ale też ochrony obiektywnego porządku prawnego, wyłączono
bowiem w przypadku ciężkiego naruszenia prawa obwarowanego sankcją nieważności
dopuszczalność skutecznego cofnięcia skargi.
790 Dopuszczalność cofnięcia skargi jest dostosowana do instytucji zakazu reformationis in

peius, który nie obowiązuje w granicach naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem
nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem

administracyjnym
W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym można wyróżnić trzy
stadia: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze i podjęcie orzeczenia.
791 Postępowanie wstępne. Przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza

skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy. W pierwszej fazie wstępnej
skompletowanie akt jest niezbędne do ustalenia dopuszczalności podjęcia postępowania
w sprawie.
Po otrzymaniu skargi na akt lub czynność (bezczynność, przewlekłość) organu wykonu-

jącego administrację publiczną i skompletowaniu akt przewodniczący lub wyznaczony
sędzia sprawozdawca bada skargę. W razie gdy skarga jest dotknięta brakami, które
można usunąć, np. brak podpisu skarżącego, brak pełnomocnictwa, nie uiszczono
wpisu, wzywa stronę skarżącą do ich usunięcia w terminie. Bada zdolność sądową
i procesową stron i w razie stwierdzenia braku kieruje sprawę na posiedzenie niejawne.
Bada dopuszczalność skargi i w razie ustalenia wstępnego jej niedopuszczalności kieruje
sprawę na posiedzenie niejawne.
792 Na posiedzeniu niejawnym sąd bada (po pierwsze) niedopuszczalność

skargi. Przyczyny niedopuszczalności skargi możemy podzielić na przedmiotowe
i podmiotowe.

Niedopuszczalność skargi z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wtedy,

gdy:
1) sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do właściwości sądu administra-
cyjnego. Wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne,
sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Według art. 177 Konstytucji RP sądy
powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjąt-
kiem spraw ustawami zastrzeżonych co do właściwości innych sądów. Sąd admi-
nistracyjny jest obowiązany zbadać, czy w sprawie będącej przedmiotem skargi
jest właściwy. Jeżeli stwierdzi, że w sprawie nie jest właściwy, odrzuci skargę. Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjęło rozwiązanie, które
może wywoływać istotne wątpliwości, a mianowicie w art. 58 § 4 stanowi ono, że
„Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej
sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy”. Takie rozwiązanie zostało też
wprowadzone w art. 1991 k.p.c., zgodnie z którym „Sąd nie może odrzucić po-
zwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji
publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd
administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe”. Sprawy sporów o właś-
ciwość wynikają z braku przejrzystych rozwiązań w przepisach prawa, których
zastosowanie budzi wątpliwości. Dlatego trudno ocenić pozytywnie rozwiązanie,
w którym sąd powszechny jednostronnie przesądza o właściwości sądu admini-
stracyjnego bądź sąd administracyjny przesądza o właściwości sądu powszechne-
go. Jedyną pozytywną stroną tego rozwiązania jest zapewnienie jednostce prawa
do sądu. Należy jednak podkreślić, że jednostce nie jest obojętne to, na jakiej
drodze broni interesu prawnego. Należy bowiem pamiętać o tym, że sąd admini-
stracyjny ma w zasadzie wyłącznie kompetencje kasacyjne.
Omówiony tryb postępowania dotyczył sytuacji, gdy sąd administracyjny ustalił,
że sprawa należy do innego sądu (Sądu Najwyższego, sądu powszechnego, sądu
wojskowego). Natomiast gdy ustali on, że sprawa należy do właściwości innego
sądu administracyjnego, przekaże sprawę właściwemu sądowi administracyjne-
mu. Postanowienie sądu może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Sąd, któremu
sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy,
z wyjątkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 59 § 2 p.p.s.a.). Czynności
dokonane w sądzie niewłaściwym pozostają w mocy;
2) skarga została złożona w sprawach, w których sąd administracyjny nie jest właś-
ciwy (np. w sprawie wynikającej z nadrzędności i podległości w stosunkach mię-
dzy organami administracji publicznej – art. 5 p.p.s.a.);
3) skarga została złożona na akt nieistniejący (np. decyzję niedoręczoną lub nieogło-
szoną);
4) skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia od decyzji, po-
stanowienia, bezczynności, przewlekłości służących w postępowaniu admini-
stracyjnym i postępowaniu podatkowym (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Nie stanowi na-

tomiast podstawy do odrzucenia skargi niewykorzystanie wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy;
5) skarga dotyczy sprawy między tymi samymi stronami, która jest w toku lub już
została prawomocnie osądzona.
793 Z przyczyn podmiotowych skarga będzie niedopuszczalna:

1) gdy została złożona przez podmiot niemający legitymacji do złożenia skargi,
a będzie to miało miejsce, gdy ze skargi wynika, że sprawa nie dotyczy interesu
prawnego wnoszącego skargę (zob. na ten temat: legitymacja do złożenia skargi
oparta na interesie prawnym) lub skargę wniosła organizacja społeczna, która nie
brała udziału w postępowaniu oraz gdy w ocenie sądu nie przysługuje jej legity-
macja do zaskarżenia określonej decyzji lub wniosła skargę na akt niepodejmo-
wany w postępowaniu;
2) w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, skargi na uchwałę (zarządzenie)
organu samorządu terytorialnego, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wno-
szącego skargę na te akty nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu
szczególnego;
3) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolno-
ści procesowej, a nie działa przez przedstawiciela, albo jeżeli w składzie organów
jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwia-
jące jej działanie. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolno-
ści procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku
w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwia-
jącego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie
uzupełniony.
Na posiedzeniu niejawnym sąd bada, po ustaleniu dopuszczalności skargi, zachowa-

nie terminu do jej wniesienia. Uchybienie terminowi, jeżeli nie został przywrócony,
powoduje odrzucenie skargi; oraz czy w wyznaczonym terminie uzupełniono braki
formalne skargi (np. brak podpisu, pełnomocnictwa, brak wpisu od skargi). W zakresie
skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidu-
alnej sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę opinii zabezpieczającej bada spełnienie
wymogu postawienia zarzutu naruszenia prawa, określonego w art. 57a p.p.s.a. Brak
ten jest, w razie jego nieusunięcia, brakiem, który uniemożliwia nadanie sprawie biegu,
skoro sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powoduje
zatem odrzucenie tego rodzaju skargi.
794 Jeżeli w wyniku przeprowadzonego badania sąd ustali wystąpienie jednej z przeszkód
uniemożliwiających nadanie skardze dalszego biegu, to wydaje postanowienie o od-
rzuceniu. Tak stanowi art. 58 § 1 p.p.s.a.: „Sąd odrzuca skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;

3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;

4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub zo-
stała już prawomocnie osądzona;
5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolno-
ści procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w skła-
dzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki
uniemożliwiające jej działanie; [...]
6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne”.
Odrębną podstawę odrzucenia skargi reguluje art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca
skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wy-
magań przepisu szczególnego (zob. na temat legitymacji do złożenia skargi na akty
prawa miejscowego oraz uchwały i zarządzenia organów samorządu terytorialnego).
Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Jeżeli w wyniku czynności przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego albo

w wyniku przeprowadzenia postępowania niejawnego sąd ustali, że nie ma pod-
staw do odrzucenia skargi, sprawę kieruje się do rozpoznania.
8. Postępowanie mediacyjne
Szczególnym etapem postępowania sądowego po ustaleniu dopuszczalności skargi 795
i spełnieniu wymagań formalnych jest postępowanie mediacyjne14.
Postępowanie mediacyjne jest prowadzone na wniosek stron, a także bez wnio-

sku stron, przed wyznaczeniem rozprawy. Celem tego postępowania jest wyjaś-
nienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez
strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa.
Z tego rozwiązania wynika, że w postępowaniu mediacyjnym strony nie są związane

granicami skargi co do zarzutów i wniosków skargi oraz podstawą prawną powołaną
w skardze. Granice dopuszczalnych ustaleń wyznaczają obowiązujące przepisy prawa.
Rozwiązanie to zatem w sposób istotny różni się od wyznaczonych granic samokon-
troli organu w związku ze złożoną skargą. W tym bowiem przypadku dopuszczalność
zmiany zaskarżonego działania jest uzależniona od uwzględnienia skargi w całości.
Z istoty postępowania mediacyjnego wynika, że odbywa się ono z udziałem stron,
a także podmiotów na prawach strony i dopuszczonych uczestników postępowania.
14
Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 150 i n.

Skutki prawne mediacji. Mediacja prowadzona w postępowaniu sądowym nie jest

podstawą do stosowania środków przez sąd administracyjny, a jej wynik jest podstawą
do weryfikacji zaskarżonego aktu, bezczynności, przewlekłości przez organ właściwy
w sprawie.
796 Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany przez strony. W razie gdy
postępowanie to prowadzone jest bez wniosku strony skarżącej lub organu, w wyniku
oceny sądu jego przeprowadzenia, a strony nie dokonały zgodnego wyboru mediatora,
sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznacza mediatora posiadającego odpowiednią
wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju.
Mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności
prawnych i korzysta z pełni praw publicznych (zob. na temat mediatora w postępo-
waniu administracyjnym). Przy wyborze mediatora należy zatem uwzględnić te dwa
obligatoryjne warunki, które musi spełniać. Nie obowiązuje ograniczenie do listy stałych
mediatorów, ale w szczególności mediatorem może być wybrany mediator wpisany na
listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia
postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego. Mediator
przy prowadzeniu mediacji powinien zachować bezstronność i niezwłocznie ujawnić
okoliczności, które mogłyby wzbudzać wątpliwości co do jego bezstronności, w tym
okoliczności będące podstawą do wyłączenia sędziego wyliczone w art. 18 p.p.s.a.
Przewodniczący wydziału po skierowaniu przez sąd sprawy do mediacji niezwłocznie
przekazuje mediatorowi dane kontaktowe stron oraz ich pełnomocników, w szczegól-
ności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada.
Mediacja nie jest jawna. Mediator, strony i uczestnicy na prawach strony obowiązani
są zachować w tajemnicy fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem
mediacji. Strony mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku zachowania tajem-
nicy. Fakty te nie mogą być wykorzystane po zakończeniu mediacji, z wyjątkiem ustaleń
zawartych w protokole z przebiegu mediacji.
Mediator obowiązany jest do sporządzenia protokołu z przebiegu mediacji, który zgodnie

z art. 116e § 2 p.p.s.a. zawiera:
1) czas i miejsce przeprowadzenia mediacji;
2) imię i nazwisko (nazwę) skarżącego, oznaczenie organu, a także ich adresy;
3) imię i nazwisko oraz adres mediatora;
4) dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy;
5) podpis mediatora, skarżącego i organu.
Mediator niezwłocznie doręcza odpis protokołu z postępowania mediacyjnego stronom

oraz sądowi, przed którym toczy się postępowanie (art. 116e § 3 p.p.s.a.).

Wynik postępowania mediacyjnego ma znaczenie dla następnych stadiów postępowa- 797

nia sądowego. Jeżeli bowiem strony dokonają ustaleń w postępowaniu mediacyjnym,
organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność
stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji. Na akt
wydany na podstawie ustaleń postępowania mediacyjnego strony lub podmiot, któremu
jest przyznana legitymacja do złożenia skargi, mogą wnieść skargę do wojewódzkiego
sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia aktu albo wykonania
lub podjęcia czynności. Skargę sąd rozpoznaje łącznie ze skargą wniesioną w sprawie
na akt lub czynność, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne. Jeżeli skarga
na akt lub czynność, wydane lub podjęte na podstawie ustaleń postępowania mediacyj-
nego, nie została wniesiona albo skarga ta została oddalona, sąd umarza postępowanie
w sprawie, w której prowadzono postępowanie mediacyjne.
Wynikiem postępowania mediacyjnego jest też brak dokonania ustaleń. W takim

przypadku rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w postępowaniu
sądowoadministracyjnym i w takim przypadku do sądu administracyjnego należy
ocena podstaw do zastosowania lub odmowy zastosowania środka prawnego wobec
zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania.
9. Samokontrola organu wykonującego administrację

publiczną
Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania za- 798
skarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie
30 dni od dnia jej otrzymania. Ustanowione są zatem dwie przesłanki dopuszczalności
samokontroli:
– po pierwsze uwzględnienie skargi w całości, pod warunkiem że pozostaje to we
właściwości organu;
– po drugie zachowanie terminu, w którym organ ma przyznaną kompetencję do
dokonania samokontroli; po tym terminie kompetencja organu wygasa.
Organ, uwzględniając skargę na decyzję, nie może ograniczyć się wyłącznie do jej
uchylenia, a obowiązany jest wydać nową decyzję rozstrzygającą sprawę (art. 54 § 3
zdanie drugie p.p.s.a.).
Uwzględniając skargę, organ obowiązany jest stwierdzić, czy działanie, bezczynność

lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo
z rażącym naruszeniem prawa (art. 54 § 3 zdanie trzecie p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi w całości jest podstawą do umorzenia postępowania

sądowoadministracyjnego.

10. Postępowanie rozpoznawcze

799 Postępowanie rozpoznawcze jest podstawowym stadium postępowania sądo-
woadministracyjnego. W stadium tym sąd rozpoznaje sprawę sądowoadmini-
stracyjną. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim
w celu łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły one być objęte
jedną skargą. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się
przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają
one ze sobą w związku.
800 Granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Podstawa prawna i faktyczna
Granice postępowania rozpoznawczego wyznacza zakres działania, bezczynności

lub przewlekłości prowadzonego postępowania organu administracji publicznej15.
W zakresie skarg na decyzje granice postępowania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy
indywidualnej decyzją, a nie stosunek materialnoprawny16 wynikający z norm prawa
materialnego. Sąd bowiem bada zgodność decyzji z prawem. Jeżeli wynikające z nor-
my prawa materialnego uprawnienia lub obowiązki stosunku materialnoprawnego
nie zostały przez organ administracji publicznej w pełnym zakresie autorytatywnie
skonkretyzowane, to w tym zakresie będzie niedopuszczalne podejmowanie czynno-
ści rozpoznawczych przez sąd. W przypadku gdy organ administracji publicznej nie
dokonał pełnej autorytatywnej konkretyzacji stosunku materialnoprawnego, strona
może, zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., art. 213 § 1 o.p., w terminie 14 dni od doręczenia
lub ogłoszenia decyzji, żądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Nie można ze
skutkiem prawnym wnieść środka zaskarżenia zarówno w drodze administracyjnej,
jak i w drodze sądowej – i odpowiednio do tego organy powołane do rozpoznawania
środków zaskarżenia i orzekania na tej podstawie nie mogą wkraczać w ten zakres
sprawy administracyjnej, o którym nie rozstrzygnięto w decyzji.
Według art. 134 § 1 p.p.s.a. „Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc
jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą praw-
ną, z zastrzeżeniem art. 57a”. Brak związania zarzutami i wnioskami oznacza, że sąd
bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania, bezczynności lub przewlekłości
postępowania organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność
z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami
i zarzutami skargi), i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które
wnosi skarżący (brak związania wnioskami skargi). Reguła ta nie obowiązuje w zakresie
skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej
15
K. Sobieralski, Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wrocław 2019.
16
A.N. Wróblewski, Granice skargi i granice jej rozpoznania przez NSA (problem stosowania art. 206
k.p.a.), PiP 1984/1, s. 68 i n.

sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania opinii zabezpieczającej. Zgodnie

z art. 57a p.p.s.a. sąd związany jest zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd rozpoznaje na podstawie akt sprawy, a wyjątek dopuszczalny jest tylko wtedy, gdy
organ wykonujący administrację publiczną nie przesłał akt sprawy. W takim przypad-
ku na żądanie skarżącego sąd rozpoznaje sprawę na podstawie nadesłanego odpisu
skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych
wątpliwości.
Podstawa faktyczna rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Z właściwości

sądu do kontroli działania organu administracji publicznej wynika reguła, że sąd roz-
poznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania aktu
lub podjęcia czynności.
Przyjęcie rozwiązania w art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozpoznaje sprawę
na podstawie akt sprawy, usuwa wątpliwości interpretacyjne w orzecznictwie sądo-
wym co do tego, czy miarodajny powinien być stan faktyczny i prawny istniejący
w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, czy też stan istniejący w chwili
rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
Rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu podjęcia 801

aktu lub czynności, nie oznacza, że sąd nie powinien brać pod uwagę nowych
faktów lub nowych dowodów, które istniały w dniu podjęcia aktu lub czynności, a nie
były znane organowi. W zakresie decyzji i postanowienia stanowi to podstawę do uchy-
lenia ich przez sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Wadliwe ustalenie stanu faktycznego
stanowi podstawę do oceny niezgodności z prawem pozostałych aktów lub czynności
podlegających zaskarżeniu do sądu.
Sąd rozpoznaje zatem na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd rozpoznaje sprawę
na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego działania,
bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd zatem nie uwzględnia
okoliczności faktycznych, które powstały po podjęciu działania. Prowadzi to do ogra-
niczeniaprzeprowadzenia dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Granice dopuszczalności dowodów wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z przyjętym
rozwiązaniem sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzu-
pełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości
i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Fakty powszechnie
znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Do prze-
prowadzanego uzupełniającego postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio
przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Od reguły rozpoznania
sprawy na podstawie stanu faktycznego wprowadzone są wyjątki oparte na rozwiąza-
niach przyjętych w przepisach unijnych. W wyroku z 29.07.2019 r., C-556/17, Alekszij

Torubarov przeciwko Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal17, z wniosku o wydanie, na

podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej18, orzeczenia w trybie
prejudycjalnym, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że „Artykuł 46
ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca
2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej
w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpreto-
wać w ten sposób, iż w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głów-
nym, w których sąd pierwszej instancji stwierdził, po pełnym rozpatrzeniu ex nunc
wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez oso-
bę ubiegającą się o udzielenie ochrony międzynarodowej, że na podstawie kryteriów
w przewidzianych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia
13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trze-
cich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego
statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełnia-
jącej oraz zakresu udzielanej ochrony wspomniany wnioskodawca powinien uzyskać
taką ochronę z powodu, na który powołał się w uzasadnieniu swojego wniosku, lecz
następnie organ administracyjny lub organ quasi-sądowy wydał decyzję o przeciwnej
treści, bez wskazania, że ujawniły się nowe okoliczności wymagające przeprowadzenia
nowej oceny potrzeby zapewnienia wnioskodawcy ochrony międzynarodowej, sąd
ten powinien zmienić decyzję niezgodną z jego wcześniejszym wyrokiem i zastąpić ją
własnym rozstrzygnięciem w sprawie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej,
w razie potrzeby odstępując od stosowania przepisów krajowych, które zakazują mu
takiego działania”.
Przy ustaleniu stanu faktycznego sąd administracyjny jest związany prawomocnym

wyrokiem skazującym co do popełnienia przestępstwa (art. 11 p.p.s.a.).
Podstawa prawna rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd kontroluje

działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy
nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.).
Tak jak przy ustaleniu stanu faktycznego, rozważenia wymaga stan prawny, na którego
podstawie sąd dokonuje oceny zgodności z prawem działania, bezczynności lub prze-
wlekłości postępowania organu wykonującego administrację publiczną. Miarodajny
jest stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia zaskarżonego działania, bezczynności
lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd jednak jest obowiązany uwzględnić
wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy lub innego aktu normatyw-
nego z Konstytucją, ustawą, umową międzynarodową. Istotne wątpliwości wywołuje
dopuszczalność odmowy przez sąd administracyjny zastosowania ustawy ze względu
na niezgodność z Konstytucją. Za przyjęciem dopuszczalności przemawia rozwiązanie
17
ECLI:EU:C:2019:626.
18
Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47.

przyjęte w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że „Sędziowie w sprawowaniu
swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Argumentem
przeciwko przyjęciu dopuszczalności jest zapewnienie jednolitości wykładni Konstytucji.
Sąd obowiązany jest uwzględnić orzeczenie TSUE, rozstrzygnięcia organu międzyna-
rodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez
Rzeczpospolitą Polską.
Forma postępowania rozpoznawczego. Podstawową formą postępowania rozpo- 802

znawczego jest rozprawa. Wynika to z konstytucyjnej zasady jawności (art. 45 ust. 1
Konstytucji RP) oraz rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi, które jako zasadę przyjmują, że posiedzenia sądowe są jawne (art. 90),
oraz z takich rozwiązań, jak to, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy (art. 133
§ 1), z przepisów o otwarciu na nowo rozprawy (art. 133 § 2 i 3), wydaniu wyroku przez
sędziów, przed którymi odbyła się rozprawa (art. 136).
Postępowanie rozpoznawcze jest przeprowadzane w trybie zwykłym, a zatem na rozpra- 803

wie, ale też jest dopuszczalne przeprowadzenie rozpoznania w trybie uproszczonym.
Zgodnie z art. 119 i 121 p.p.s.a. postępowanie uproszczone jest dopuszczalne, jeżeli:
1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa
w art. 156 § 1 k.p.a., lub w innych przepisach albo zostały wydane z naruszeniem
prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;
2) decyzja została wydana w administracyjnym postępowaniu uproszczonym
(art. 163b § 1 k.p.a. w zw. z art. 119 pkt 5 p.p.s.a.);
3) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczo-
nym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu
wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;
4) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyj-
nym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowie-
nie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowa-
niu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
5) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
6) organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, gdy skarżący
złożył żądanie rozpoznania sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy
stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wąt-
pliwości.
Rozpoznanie w trybie uproszczonym może być zastosowane, co oznacza, że forma ta

nie jest obligatoryjna, a jej zastosowanie powinno wynikać ze względów przyspieszenia
załatwienia sprawy. Sąd zatem ocenia zasadność odstąpienia od rozpoznania na roz-
prawie. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, sąd może przekazać sprawę do
rozpoznania na rozprawie.

W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w skła-

dzie trzech sędziów. W posiedzeniu niejawnym mogą uczestniczyć tylko osoby
wezwane.
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania

804 W toku postępowania mogą powstać przeszkody o charakterze przejściowym
lub trwałym, które uniemożliwiają prowadzenie postępowania przed sądem
administracyjnym. Przeszkody przejściowe są podstawą do zawieszenia postępowania.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi reguluje wyczerpująco wszystkie przypadki zawieszenia po-
stępowania. Wyróżnia się zawieszenie postępowania we właściwym tego słowa znaczeniu
oraz zawieszenie postępowania wskutek zgodnego wniosku stron lub ich bezczynności,
które określane jest jako spoczywanie procesu19.
Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego następuje:

1) z mocy prawa;
2) na podstawie orzeczenia sądu.
Według art. 123 p.p.s.a. „Postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprze-
stania czynności przez sąd wskutek siły wyższej”.
805 Zawieszenie postępowania na mocy orzeczenia podjętego z urzędu przez sąd następuje
obligatoryjnie w przypadkach określonych w art. 124 § 1 p.p.s.a.:
1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich
zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez
przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela. Nie zawiesza
się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odno-
si się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego. Za-
wieszenie ma skutek od dnia zdarzenia, które je spowodowało. Nie wstrzymuje to
wydania orzeczenia, jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy;
2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą bra-
ki uniemożliwiające jej działanie;
3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozba-
wionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu;
4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a spra-
wa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości. Zawieszenie ma
19
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 293 i 294.

skutek od dnia zdarzenia, które je spowodowało. Nie wstrzymuje to wydania

orzeczenia, jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy;
5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybu-
nałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
6) w razie wniesienia skargi po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu
zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania;
7) jeżeli zarządca sukcesyjny przestał pełnić tę funkcję albo zarząd sukcesyjny wy-
gasł, w przypadku gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyj-
nego20. Na tej podstawie zawieszenie ma skutek od dnia zdarzenia przestania
pełnienia funkcji lub wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, zdarzenie to nie wstrzy-
muje wydania wyroku, jeżeli nastąpiło po zamknięciu rozprawy.
Zgodnie z art. 124 § 4 p.p.s.a. „Sąd zawiesza, na wniosek Bankowego Funduszu Gwa-
rancyjnego, postępowanie, którego stroną jest podmiot w restrukturyzacji, o którym
mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwa-
rancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji
[...]21, w przypadku gdy jest to niezbędne do prawidłowego prowadzenia przymusowej
restrukturyzacji, w tym zastosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji”.
Zawieszenie postępowania następuje fakultatywnie na mocy orzeczenia sądu pod- 806

jętego z urzędu:
1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowa-
nia administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem
Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącej się procedury rozstrzy-
gania sporów dotyczących podwójnego opodatkowania w rozumieniu art. 2 pkt 6
ustawy z 16.10.2019 r. o rozstrzyganiu sporów dotyczących podwójnego opodat-
kowania oraz zawieraniu uprzednich porozumień cenowych22 (art. 125 § 1 pkt 1a
p.p.s.a.);
3) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mo-
głoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej;
4) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania
przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu;
5) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście.
807
20
Zarządca sukcesyjny jest następcą prawnym w sprawach praw zbywalnych i dziedzicznych w razie
śmierci przedsiębiorcy, jeżeli został ustanowiony zgodnie z przepisami prawa. Zob. ustawa z 5.06.2018 r.
o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją
przedsiębiorstw.
21
Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze zm.
22
Dz.U. poz. 2200.

Czynności procesowe sądu w celu usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania
W sytuacji gdy postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone z tego powo-

du, że rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku postępowania
karnego lub administracyjnego, a postępowania te nie zostały jeszcze rozpoczęte, ich
rozpoczęcie zaś zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowa-
nia, a jeśli postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek innego podmiotu
(np. prokuratora), sąd może zwrócić się do właściwego organu o rozpoczęcie tego po-
stępowania. Sąd może z urzędu, jeśli w ciągu roku od daty postanowienia o zawieszeniu
postępowania nie zgłaszają się lub nie zostaną wskazani następcy prawni zmarłej strony,
a postępowanie nie zostanie podjęte z udziałem zarządcy sukcesyjnego, zwrócić się do
sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, chyba że kurator taki już wcześniej został
ustanowiony. Czynność tę może wykonać referendarz sądowy (art. 128 § 2 p.p.s.a.).
808 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na sąd obowiązek

podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania wtedy, gdy ustaną przyczyny zawie-
szenia. Sąd zatem jest obowiązany wydać postanowienie o podjęciu zawieszonego
postępowania, w szczególności:
1) w razie śmierci strony – od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców praw-
nych zmarłego albo zarządcy sukcesyjnego w sprawach wynikających z prowa-
dzenia jego przedsiębiorstwa, albo ustanowienia we właściwej drodze kuratora
spadku;
2) w razie utraty zdolności sądowej – od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego;
3) w razie braku przedstawiciela ustawowego – od dnia jego ustanowienia;
4) gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, a zatem
wtedy, gdy postępowanie zawieszono z przyczyny prejudycjalności – od dnia
uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak
i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie;
5) jeżeli zarządca sukcesyjny, z którego udziałem toczyło się postępowanie, przestał
pełnić tę funkcję – od dnia zgłoszenia się lub wskazania kolejnego zarządcy suk-
cesyjnego;
6) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego – od dnia zgłoszenia się lub wskazania
następców prawnych zmarłego.
Artykuł 130 § 1 p.p.s.a. wprowadza wyjątek od obowiązku podjęcia zawieszonego

postępowania, a mianowicie sąd umorzy postępowanie zawieszone:
1) jeżeli wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego na zgodny wniosek
stron albo z przyczyn wskazanych w art. 125 § 1 pkt 3 (jeżeli na skutek braku
lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego
innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu) nie został zgło-
szony w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu;

2) w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdol-

ność sądową, a w każdym razie po upływie trzech lat od dnia wydania po-
stanowienia o zawieszeniu z tej przyczyny;
3) w razie śmierci strony, po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia
o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny. Jeżeli na tej podstawie Naczel-
ny Sąd Administracyjny umorzy postępowanie, orzeczenie wojewódzkiego
sądu administracyjnego nabywa przymiot prawomocności.
Zawieszenie postępowania może nastąpić na zgodny wniosek stron (spoczywanie 809

procesu). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa podstaw
zgłoszenia przez strony wniosku o zawieszenie postępowania, pozostawiając dokonanie
tej czynności zgodnej woli stron. Skuteczność tej czynności pozostawiana jest jednak
ocenie sądu. Na mocy art. 126 p.p.s.a. sąd może bowiem w takim przypadku zawiesić
postępowanie. Sąd nie jest więc związany wnioskiem stron, a zależy to od uznania sądu.
W przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron sąd postanowi podjąć

postępowanie na wniosek jednej ze stron, nie wcześniej jednak niż po upływie trzech
miesięcy od zawieszenia postępowania. W sytuacji zatem spoczywania procesu jego
podjęcie jest uzależnione od wniosku, z tym że nie jest konieczny zgodny wniosek stron,
a wystarcza czynność jednej ze stron. Sąd związany jest wnioskiem strony, a jedynie
ograniczenie sądu terminem (nie wcześniej jednak niż po upływie trzech miesięcy od
zawieszenia postępowania) powoduje nieuwzględnienie wniosku.
W przypadku zawieszenia postępowania na wniosek Bankowego Funduszu Gwaran-

cyjnego podjęcie postępowania zawieszonego może nastąpić wyłącznie na wniosek
tego Funduszu.
Sąd umorzy postępowanie, które było zawieszone ze względu na złożenie zgod- 810
nego wniosku stron, jeżeli wniosek o podjęcie postępowania nie został zgłoszony
w ciągu trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jeżeli
na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny umorzy postępowanie, orzeczenie
wojewódzkiego sądu administracyjnego nabywa przymiot prawomocności.
Skutki prawne zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skutki

prawne zawieszenia postępowania to skutki dla biegu terminów i dopuszczalności
podejmowania czynności procesowych.
Skutki prawne dla biegu terminów należy rozważać w dwóch przypadkach:

1) w przypadku zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron lub niemoż-
ności nadania sprawie dalszego biegu (np. z powodu braku lub wskazania złe-
go adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie
można nadać sprawie dalszego biegu, bezczynności strony w ustanowieniu peł-

nomocnika) zawieszenie wstrzymuje tylko bieg terminów sądowych, które bieg-

ną dalej dopiero od dnia podjęcia postępowania. Nie wywołuje natomiast skutku
wstrzymania terminów ustawowych;
2) we wszystkich innych przypadkach zawieszenia żadne terminy nie biegną i za-
czynają biec od początku dopiero od dnia podjęcia postępowania. Terminy sądo-
we należy w miarę potrzeby wyznaczyć na nowo.
Skutkiem prawnym zawieszenia postępowania dla dopuszczalności podejmowania

czynności procesowych jest zakaz podejmowania tych czynności. Według art. 127
§ 3 p.p.s.a. „Podczas zawieszenia sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem
tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymania wykonania aktu
lub czynności. Czynności podejmowane przez strony, a nie dotyczące tych przedmio-
tów, wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania”. Zarówno więc sąd, jak
i strony w trakcie zawieszenia postępowania nie mogą podejmować żadnych czynności,
z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania (np. w razie zawieszenia
postępowania z powodu prejudycjalności zwrócenia się przez strony lub sąd o wszczęcie
postępowania) lub wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
811 Forma orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Sąd orzeka o zawiesze-

niu, odmowie zawieszenia, podjęciu lub odmowie podjęcia zawieszonego postępowania
w formie postanowienia, które może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
Na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia

zawieszonego postępowania służy zażalenie (art. 131 p.p.s.a.).
Umorzenie zawieszonego postępowania następuje w formie postanowienia, które może

zapaść na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o umorzeniu zawieszonego po-
stępowania służy zażalenie (art. 194 § 1 pkt 1b p.p.s.a.).
812 Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Umorzenie postępowania sądo-

woadministracyjnego zachodzi wtedy, gdy wystąpią zdarzenia prawne, które ze względu
na ich trwałe, a nie przejściowe skutki prawne powodują, że postępowanie nie może
dalej toczyć się w celu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
Według art. 161 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania:

1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do
praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą, chyba że udział w sprawie
zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;
3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (np. gdy organ,
uwzględniając w całości skargę, uchylił zaskarżony akt czy w wyniku postępowa-
nia mediacyjnego organ uchylił zaskarżony akt).

Postanowienie o umorzeniu postępowania może zapaść na posiedzeniu nie-

jawnym. Na postanowienie o umorzeniu postępowania przysługuje zażalenie
(art. 194 § 1 pkt 1b p.p.s.a.).
12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego

Ostatnim stadium postępowania przed sądami administracyjnymi jest podjęcie orze- 813
czenia rozstrzygającego sprawę sądowoadministracyjną. W tym stadium dochodzi do
udzielenia lub odmowy ochrony prawnej interesowi prawnemu strony skarżącej lub
innemu interesowi reprezentowanemu przez stronę skarżącą.
Rozważając jednak zagadnienie orzeczeń sądu administracyjnego, należy pamię-

tać, że orzeczenia sądu administracyjnego są podejmowane w różnych stadiach
postępowania w zależności od tego, co jest przedmiotem ich rozstrzygnięcia, a zatem
będą to orzeczenia dotyczące:
1) toku postępowania, np. postanowienie o odrzuceniu skargi, postanowienia o za-
wieszeniu postępowania, postanowienia o umorzeniu postępowania;
2) kwestii wpadkowych, np. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżone-
go aktu, postanowienie o udzieleniu pomocy prawnej, postanowienia o przywró-
ceniu terminu;
3) rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej.
Według rozwiązania przyjętego w Prawie o postępowaniu przed sądami admini-

stracyjnymi orzeczenia sądu administracyjnego dzielą się na wyroki i postano-
wienia. Zgodnie z art. 132 p.p.s.a. „Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem”, art. 160 p.p.s.a.
zaś stanowi, że „Jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje
orzeczenie w formie postanowienia”.
Należy zwrócić też uwagę na zarządzenia wydawane przez sąd, przewodniczącego lub
wyznaczonego sędziego oraz zarządzenia referendarza sądowego, np. zarządzenie sądu
o połączeniu kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego roz-
poznania, zarządzenia przewodniczącego lub wyznaczonego sędziego o skompletowaniu
akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów,
zarządzenie o pozostawieniu wniosku o przyznanie pomocy prawnej bez rozpoznania.
Rodzaje wyroków. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyj- 814
muje jednolitej konstrukcji wyroków, a różnicuje je ze względu na rodzaj skarg i zasto-
sowanie zróżnicowanego rodzaju sankcji (sankcji wzruszalności, sankcji nieważności)
w zależności od rodzaju skarg.

W przepisach prawa procesowego regulujących ogólne postępowanie administracyjne

i szczególne postępowania administracyjne naruszenie przepisów prawa jest obwa-
rowane w zależności od rodzaju naruszenia przepisu prawa sankcją wzruszalności
(głównie naruszenie przepisów prawa procesowego) oraz sankcją nieważności (głównie
naruszenie przepisów prawa materialnego). Rodzaje naruszeń przepisów prawa, które
wyodrębniają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podat-
kowej, są uwzględnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie skarg
na decyzje i postanowienia oraz skarg na akty i czynności.
815 Ustawy samorządowe przewidują w razie naruszenia prawa, z wyjątkiem nieistotnego

naruszenia prawa i skutków prawnych przedawnienia, wyłącznie sankcję nieważno-
ści. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmuje rozwiązania
prawne dostosowane do rozwiązań obowiązujących organy wykonujące administrację
publiczną, a zatem ten sam rodzaj wad jest podstawą do stwierdzenia nieważności przez
sąd, jak i na drodze administracyjnej. Konsekwencją tego jest niejednolita konstrukcja
prawna podstaw prawnych wyroków w zależności od rodzaju skarg. Jednolita jednak
jest konstrukcja wyroku nieuwzględniającego skargi bez względu na rodzaj skargi.
W razie nieuwzględnienia skargi sąd wyrokiem oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Wyrok
oddalający skargę sąd wydaje również w razie nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji
(art. 151a § 2 p.p.s.a.). W dalszej części zostaną omówione wyroki uwzględniające skargę,
oparte na kryterium rodzaju skarg.
816 Wyroki w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie. Wojewódzki sąd

administracyjny, uwzględniając skargę, może:
1) wydać wyrok o uchyleniu decyzji (postanowienia) w całości lub w części. Pod-
stawy uchylenia decyzji (postanowienia) są wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
i zgodnie z tymi przepisami sąd uchyli zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeżeli
w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja została wydana:
a) z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Dopuszczalność uchylenia na tej podstawie jest ograniczona przesłanką okre-
śloną pozytywnie – „naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na
wynik sprawy”. Ustawodawca nie określa, co należy rozumieć przez pojęcie
naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przed
sądem staje więc zadanie rozstrzygnięcia tego, w którym przypadku mamy
do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdze-
nia nieważności decyzji, a kiedy z naruszeniem prawa materialnego mającym
wpływ na wynik sprawy, co daje podstawę do uchylenia decyzji. Z przypad-
ków naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
należy wyłączyć naruszenie przepisów prawa materialnego niebudzących wąt-
pliwości interpretacyjnych, które zaliczamy do rażących naruszeń prawa. To
ścisłe rozgraniczenie stopnia naruszenia przepisów prawa materialnego ma
szczególne znaczenie w związku z regulacją przyjętą w ustawie z 20.01.2011 r.

o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące na-

ruszenie prawa.
Naruszenie innych przepisów prawa materialnego (których jest zdecydowana
większość w prawie administracyjnym i pokrewnych gałęziach prawa pub-
licznego) zaliczymy do omawianego rodzaju naruszeń prawa materialnego. Tą
podstawą uchylenia decyzji są objęte sytuacje naruszenia prawa materialne-
go polegające na błędnym pojmowaniu treści lub znaczenia normy prawnej
(błędna wykładnia) lub na mylnym podciągnięciu ustalonego stanu faktycz-
nego pod pewną normę prawną (błąd subsumcji, a zatem niewłaściwe zasto-
sowanie). Dopuszczalność uchylenia decyzji, jak była o tym mowa, jest ogra-
niczona przesłanką pozytywną. Sąd zatem będzie mógł uchylić decyzję, jeżeli
stwierdzi istnienie związku przyczynowego pomiędzy treścią decyzji a naru-
szeniem normy prawa materialnego;
b) z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania admi-
nistracyjnego (zob. analizę podstaw wznowienia postępowania w rozdziale
XVII). Sąd będzie obowiązany uchylić decyzję (postanowienie), jeżeli stwier-
dzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia – i to niezależnie od tego, czy
naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na decyzję, jeżeli nie
wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 3
p.p.s.a.). W sprawach podatkowych i celnych sąd w zakresie uchylenia będzie
związany przesłankami określonymi w art. 245 § 1 pkt 3 o.p. (art. 145 § 2
p.p.s.a.);
c) z naruszeniem innych przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny
wpływ na wynik sprawy. W pojęciu „inne naruszenie przepisów postępowa-
nia” nie mieszczą się naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do
wznowienia postępowania oraz naruszenia przepisów postępowania będące
podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Dopuszczalność uchylenia decy-
zji na tej podstawie jest uzależniona od wystąpienia przesłanki sformułowanej
pozytywnie – naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ
na wynik sprawy.
Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć oddziaływanie na-
ruszeń prawa postępowania na treść decyzji. Sąd, uchylając na tej podstawie
decyzję, będzie musiał wykazać związek przyczynowy pomiędzy treścią de-
cyzji a naruszeniem norm prawa postępowania. Naruszenie norm prawa po-
stępowania uniemożliwia w wielu przypadkach prawidłowe stosowanie norm
prawa materialnego i wobec tego jest zasadne rozwiązanie przyjęte w art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., z którego wynika, że niekoniecznie sąd musi ustalić, iż
z całą pewnością zapadłaby decyzja odmiennej treści, gdyby naruszeń prawa
postępowania nie było23;
2) ustalając, że decyzja (postanowienie) jest dotknięta jedną z wad wyliczonych
w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w postępowaniu podatkowym –
23
A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3, s. 39.

wystąpienie wad wyliczonych w art. 247 § 1 o.p., stwierdzić jej nieważność (zob.
analizę przesłanek nieważności w rozdziale XVII);
3) wydać wyrok stwierdzający niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia.
Według art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd „stwierdza wydanie decyzji lub postano-
wienia, z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie
postępowania administracyjnego lub w innych przepisach”. Stwierdzenie nie-
zgodności z prawem będzie dotyczyło przypadków, gdy występują przesłanki ne-
gatywne uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji
podatkowej lub w przepisach szczególnych, które wyłączają uchylenie decyzji lub
postanowienia, oraz przesłanki negatywne dopuszczalności stwierdzenia nie-
ważności decyzji.
Odesłanie do przesłanek negatywnych uchylenia decyzji w trybie wznowienia może

wywoływać wątpliwości, jeśli chodzi o przesłankę ustanowioną w art. 146 § 2 k.p.a.
i art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p. Jest to przesłanka o charakterze merytorycznym, związana
z istotą instytucji wznowienia postępowania, która polega na ponownym rozpoznaniu
sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Sąd nie rozpoznaje sprawy rozstrzygniętej
decyzją ostateczną, a wyłącznie jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskar-
żonej decyzji. Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu
faktycznego (dopuszczalne jest wyłącznie przeprowadzenie dowodu z dokumentów
według art. 106 § 3 p.p.s.a.). Ustalenie kwalifikowanej wady procesowej, przy braku
możliwości prawnej ustalenia stanu faktycznego sprawy, powoduje zatem, że zasto-
sowanie tej przesłanki jest ograniczone tylko do sytuacji, gdy określonego rodzaju
wada nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przyjęcie tej przesłanki pozostaje
w sprzeczności z konstrukcją prawną podstawy wyroku uchylającego decyzję (posta-
nowienie), w której wystarczające jest ustalenie, że naruszone przepisy postępowania
mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie zatem mocy obowiązującej tej
przesłanki w postępowaniu sądowym trudno ocenić pozytywnie, ale jej obowiązywanie
wyłączać powinno pochopne, bez rozważenia znaczenia naruszenia przepisów prawa
procesowego dla treści rozstrzygnięcia, uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia).
Ocena ta powinna być szczegółowo rozważona na podstawie akt sprawy, które stanowią
o ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Jeśli chodzi natomiast o przesłankę przedawnienia (art. 146 § 1 k.p.a., art. 245
§ 1 pkt 3 o.p., art. 156 § 2 k.p.a., art. 247 § 2 o.p.), to ma ona w pełni zastoso-
wanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ustawy materialnoprawne mogą
wprowadzać regulację szczególną w zakresie przesłanki przedawnienia24. Tak też jest,
24
Takie rozwiązanie przyjmuje np. ustawa z 12.02.2009 r. o szczegółowych zasadach przygotowania
i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1079), stanowiąc w art. 13:
„1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska
użytku publicznego, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60dni
od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a jednocześnie rozpoczęto realizację inwestycji w zakresie
lotniska użytku publicznego. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

jeżeli chodzi o przesłankę wywołania nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156

§ 2 k.p.a.). W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innych postępo-
waniach niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sąd uchyla, stwierdza nieważność,
stwierdza niezgodność z prawem z uwzględnieniem przepisów regulujących postę-
powanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie; w postępowaniu
podatkowym zatem – z uwzględnieniem art. 240 i 245 o.p. oraz art. 247 o.p. (art. 145 § 2
p.p.s.a.); w postępowaniu przed konsulem – z uwzględnieniem przesłanek wznowienia
postępowania wyliczonymi w art. 95 pr. konsul.
Dla konstrukcji prawnej środków stosowanych przez sąd administracyjny należą nie
tylko środki prawne, które eliminują z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję lub po-
stanowienie, ale też środki sięgające do przesądzenia merytorycznego o sprawie
administracyjnej. Do środków, które mają taki charakter prawny należy wyrok o umo-
rzeniu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. „W przypadku,
o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania
administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie”.
Dopuszczalność zastosowania tego środka prawnego jest przesłanką zasto- 817

sowania przez sąd środków wobec zaskarżonej decyzji, o których stanowi
art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zatem sankcji wzruszalności (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)
lub sankcji nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wprawdzie art. 145 § 3 p.p.s.a. nie
odsyła do art. 105 § 1 k.p.a., art. 208 § 1 o.p., ale dopuszczalność umorzenia postępo-
wania administracyjnego, postępowania podatkowego jest ograniczona – postępowanie
administracyjne, postępowanie podatkowe jest bezprzedmiotowe, czy to z przyczyn
przedmiotowych czy podmiotowych. Wydanie przez sąd wyroku zastosowania środka
wobec zaskarżonej decyzji lub postanowienia ze środkiem przesądzającym o bycie po-
stępowania administracyjnego – umorzeniem należy przede wszystkim wiązać z zasto-
sowaniem przez sąd sankcji nieważności, np. z powodu wydania decyzji bez podstawy
prawnej, braku właściwości organu do wydania decyzji w sprawie, skierowania decyzji
do osoby niebędącej stroną w sprawie, w przypadku gdy sprawa była już rozstrzygnięta
decyzją ostateczną.
2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska

użytku publicznego, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie
60 dni od dnia rozpoczęcia budowy lotniska użytku publicznego może stwierdzić jedynie, że decyzja
narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyj-
nego. 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku niezgodności decyzji o zezwoleniu na realizację
inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego z: 1) decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub
2) postanowieniem, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko”.

Drugim rodzajem wyroku jest wyrok przesądzający merytorycznie o sposobie

załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia (art. 145a § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a., dodanym ustawą z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Pra-
wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, „W przypadku, o którym mowa
w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy,
sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia
wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie
pozostawiono uznaniu organu”. Dopuszczalność wydania tej treści wyroku obwarowana
jest przesłankami:
– po pierwsze, zastosowaniem wobec zaskarżonej decyzji (postanowienia) środka
na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., a zatem zastosowaniem środ-
ka uchylenia decyzji (postanowienia) z powodu naruszenia prawa materialnego,
które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) lub sankcji
nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ograniczona jest zatem do
kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw.
z art. 156 k.p.a.) oraz naruszenia prawa materialnego, które uzasadnia stosowa-
nie sankcji wzruszalności, a zatem niemające cechy naruszenia kwalifikowanego.
Nie daje takich podstaw naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1
pkt 1 lit. b i c p.p.s.a.). Naruszenie przepisów prawa procesowego rodzi wątpliwo-
ści co do prawidłowości podciągnięcia stanu faktycznego sprawy pod hipotetycz-
ny zapisany w normie prawa materialnego;
– po drugie, norma prawa materialnego nie pozostawia rozstrzygnięcia uznaniu
organu. Związane jest to z kompetencją sądu kontroli zgodności z prawem bez
wchodzenia w ocenę celowości treści rozstrzygnięcia, która pozostawiona jest
w przepisach prawa organowi wykonującemu administrację publiczną. Zatem
mimo że decyzje podejmowane na podstawie przepisów prawa pozostawiających
uznaniu organu treść rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego
w pełnym zakresie, w tym również co do treści rozstrzygnięcia, to jednak po
stwierdzeniu niezgodności z prawem sąd nie może wskazać sposobu załatwie-
nia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Podkreślił to NSA w wyroku z 13.07.2017 r.,
II GSK 1038/1725: „W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się wydania
decyzji umarzającej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na
podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl tego
przepisu, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych
będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uza-
sadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności.
Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem w sposób niebudzący wątpliwości,
że decyzja umarzająca składki na ubezpieczenia społeczne ma charakter uzna-
niowy. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu ad-
ministracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej
25
LEX nr 2337504.

i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zosta-

ły spełnione przesłanki określone w danym przepisie prawnym. Decyzja wydana
przez organ, w sytuacji gdy przepis posługuje się zwrotem »mogą być umarzane«,
ma jednak w dalszym ciągu charakter uznaniowy. W konsekwencji w niniejszej
sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 145a p.p.s.a., co zasadnie stwierdził Sąd
pierwszej instancji”;
– po trzecie, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Należy to od-
nieść do niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy. Na zna-
czenie tej przesłanki zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 16.10.2019 r., II OSK 2911/1726: „[...] w przedmiotowej sprawie nie sposób było
oczekiwać, aby sąd pierwszej instancji mógł wskazać sposób załatwienia spra-
wy polegającej na określeniu środowiskowych uwarunkowań planowanego przez
inwestora przedsięwzięcia. O trafności tego stanowiska przesądza brak spełnie-
nia zastrzeżenia przewidzianego dyspozycją art. 145a § 1 p.p.s.a. – »jeżeli jest to
uzasadnione okolicznościami sprawy«. Nie można jednak podzielić dalszej uwagi
skarżącego, że decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań mieści się
w ramach uznania administracyjnego, skoro z przepisów Uioś wynikają ozna-
czone przesłanki np. odmowy ustalenia decyzji środowiskowej. Istotną okolicz-
nością determinującą brak akceptacji dla skuteczności powyżej skonstruowanej
podstawy kasacyjnej związanej z art. 145a § 1 p.p.s.a. było to, że okoliczności
sprawy nie pozwalały na formułowanie przez sąd wojewódzki oceny co do sposo-
bu zakończenia postępowania i treści decyzji środowiskowej”. Tylko bowiem gdy
stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń, można wyprowadzać konsekwencje prawne
z normy przepisów prawa materialnego. Dodać jeszcze należy, że do zakresu uza-
sadnionych okoliczności sprawy należy zaliczyć np. możliwość prawną nałożenia
na organ wykonujący administrację publiczną obowiązku określonej treści dzia-
łania ze względu na obowiązującą regulację prawną (np. wynikającą z dyscypliny
finansów publicznych).
Gwarancją skuteczności zastosowania się przez organ do zobowiązania nałożonego

przez sąd administracyjny jest przyznanie skarżącemu, w przypadku niewydania decy-
zji lub postanowienia w terminie określonym, prawa do wniesienia skargi z żądaniem
wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia
lub obowiązku. Dopuszczalność jednak wydania wyroku merytorycznego obwarowa-
na jest przesłanką – jeżeli okoliczności sprawy na to pozwalają. Dotyczy to nie tylko
oczywistości stanu faktycznego sprawy, lecz także okoliczności, jakiego rodzaju jest
to sprawa, czy np. wiąże się z dysponowaniem środkami pieniężnymi, przyznanymi
organowi przepisami prawa dla realizacji określonych zadań należących do jego kom-
petencji. W wyroku uwzględniającym ten rodzaj skargi sąd obowiązany jest stwierdzić,
czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało miejsce z rażącym naruszeniem pra-
wa, a ponadto z urzędu lub na wniosek skarżącego wymierzyć grzywnę w wysokości
26
LEX nr 2748426.

określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pie-
niężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 145a § 1 p.p.s.a.).
818 Wyroki w sprawie skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności
z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wyni-
kających z przepisów prawa oraz skarg na pisemną interpretację przepisów prawa
podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, odmowę
wydania opinii zabezpieczającej. Sąd, uwzględniając skargę na akt, uchyla zaskarżony
akt, zaskarżoną interpretację, opinię zabezpieczającą, odmowę wydania opinii zabez-
pieczającej, a uwzględniając skargę na czynność, stwierdza bezskuteczność zaskarżonej
czynności. W art. 146 § 1 p.p.s.a. nie wskazano rodzaju naruszenia przepisu prawa
będącego podstawą do uwzględnienia skargi, a odesłano do odpowiedniego stosowania
art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą do oceny zgodności z prawem są zatem tego same-
go rodzaju naruszenia przepisów prawa, które dają podstawę do stosowania środków
wobec decyzji lub postanowienia, a zatem naruszenia przepisów prawa materialnego,
które miały wpływ na wynik sprawy, ale też naruszenia przepisów postępowania, które
są wyliczone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., a przesądzające o wadliwości ustalenia
stanu faktycznego, a zatem kwalifikowane wadliwości będące podstawą do wznowienia
postępowania administracyjnego oraz naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli
mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 146 § 2 p.p.s.a. dopuszcza
wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnej sądu administracyjnego,
a mianowicie stanowi, że sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wyni-
kające z przepisów prawa. Ta kompetencja nie obejmuje skarg na pisemne interpretacje
przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające,
odmowę wydania opinii zabezpieczających. Artykuł 146 § 2 p.p.s.a. kompetencję tę
ogranicza expressis verbis wyłącznie do skarg określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
819 Wyroki w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępo-

wania organów wykonujących administrację publiczną oraz przewlekłe prowadzenie
postępowania w sprawie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego
w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczającej, odmowę wydania opinii za-
bezpieczającej. Wyroki uwzględniające w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe
prowadzenie postępowania obejmują w zakresie rozstrzygnięcia trzy elementy:
1) zastosowanie środka wobec bezczynności lub przewlekle prowadzonego postę-
powania;
2) stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez
organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie grzywny organowi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego
sumy pieniężnej.

Środki stosowane przez sąd administracyjny w wyrokach w sprawie skarg na bezczyn-

ność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają jednolitej natury prawnej, od
środków o charakterze formalnym do środków o charakterze materialnym.
Wyrok o charakterze formalnym to wyrok, o którym stanowi art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.
Sąd administracyjny, uwzględniając skargę:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo
do dokonania czynności;
2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia po-
stępowania.
Wyrok zobowiązujący organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania

czynności sąd administracyjny stosuje, gdy w dniu wydania wyroku akt nie został wpro-
wadzony do obrotu prawnego, a w zakresie czynności – nie została ona dokonana. Sąd
administracyjny nie może domniemywać, że akt został wydany lub czynność została
dokonana, jeżeli w obrocie prawnym nie obowiązuje. W uchwale z 22.06.2020 r., II OPS
5/1927, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: „Wniesienie skargi na bezczynność po
zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez
wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej
skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie
art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.”. Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków braku
uzewnętrznienia działania organu wykonującego administrację publiczną. Przyjęte
w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie co do zobowiązania do wydania indywi-
dualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego nie uwzględnia, że właściwość
sądu administracyjnego została ograniczona wyłącznie do przewlekle prowadzonego
postępowania. Jest to konsekwencja koncepcji obowiązywania milczącej interpretacji,
przyjętej w Ordynacji podatkowej w art. 14o.
Według art. 14o § 1 o.p. „W razie niewydania interpretacji indywidualnej w terminie

określonym w art. 14d uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął
termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość
stanowiska wnioskodawcy w pełnym zakresie”. Nie ma zatem przedmiotu zobowiązania
do wydania interpretacji.
Wyrok stwierdzający, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, sąd

administracyjny wyda, gdy w dniu wydania wyroku akt jest w obrocie prawnym, czyn-
ność została dokonana, ale nastąpiło to przy przewlekle prowadzonym postępowaniu.
Wyrok zobowiązujący organ do wydania aktu, dokonania czynności nie przesądza o tre-
ści aktu, treści dokonania czynności. Stanowi to bowiem dopiero wynik postępowania
organu wykonującego administrację publiczną.
27
ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79.

Wyrok o charakterze merytorycznym może mieć zakres ograniczony oraz pełny. Wyrok
o charakterze merytorycznym w ograniczonym zakresie jest uregulowany w art. 149 § 1
pkt 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do stwier-
dzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ze
sformułowania „uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa” wynika,
że tego rodzaju środek może być przez sąd stosowany wobec innych niż decyzje czy
postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja oraz postano-
wienie są wynikiem autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego, a zatem
uprawnienia lub obowiązki nie wynikają z mocy przepisu prawa. Tego rodzaju środka
nie stosuje sąd administracyjny w zakresie pisemnej interpretacji przepisów prawa
podatkowego w indywidualnych sprawach oraz w opinii zabezpieczającej (odmowy
opinii zabezpieczającej).
Wyrok o charakterze merytorycznym o pełnym zakresie reguluje art. 149 § 1b p.p.s.a.,

który stanowi, że „Sąd, w przypadku, o którym mowa § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec
o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter
sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego
i prawnego”. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, gdy stwierdzi podstawy
do zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności, sąd administracyjny może
orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku.
Wydanie wyroku o charakterze merytorycznym w pełnym zakresie jest obwarowane

kilkoma przesłankami:
– po pierwsze, skarga na bezczynność musi być zasadna;
– po drugie, musi na nie pozwalać charakter sprawy. Dla ustalenia spełnienia tej
przesłanki istotne jest, czy norma prawna, na jakiej oparte jest rozstrzygnięcie
sprawy, nie pozostawia rozstrzygnięcia uznaniu organu oraz czy ze względu na
powiązanie warunkami przyznania uprawnienia będzie możliwe jego realizowa-
nie;
– po trzecie, muszą istnieć niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności
stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ograniczenie dopuszczalności pełnym
ustaleniem stanu faktycznego jest oczywiste przy regule orzekania przez sąd ad-
ministracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i ograniczeniu do-
puszczalności postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Tylko ustalenie
stanu faktycznego daje podstawy do wyprowadzenia konsekwencji prawnych
w zakresie uprawnienia lub obowiązku. Niebudzące uzasadnionych wątpliwości
okoliczności stanu prawnego sprawy należy odnieść do przesłanki charakteru
sprawy, która oparta jest na uznaniu organu. Nie można przecież tego ograni-
czenia odnieść do złożonego procesu wykładni normy prawnej, bo to należy do
właściwości sądu administracyjnego kontrolującego bezczynność. Okoliczności
stanu prawnego sprawy można odnieść również do kwestii związanych z ko-

niecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które rodzi obowiązek za-

wieszenia postępowania.
Wyrok w sprawach skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

zawiera obligatoryjne rozstrzygnięcie o stwierdzeniu, czy bezczynność organu lub prze-
wlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest to
związane z konsekwencjami prawnymi, zwłaszcza w zakresie roszczenia o odszkodowa-
nie. Sąd administracyjny obowiązany jest zatem ten element uwzględnić, rozpoznając ten
rodzaj skargi, oceniając postępowanie organu wykonującego administrację publiczną.
Przy ocenie sędzia powinien ustalić nie tylko termin załatwienia sprawy przez organ, lecz
także sposób postępowania, np. stosowanie nowych technologii we współpracy organów
władzy publicznej, w tym systemu informatycznego, który wyklucza stosowanie starych
technik zwracania się o dostarczenie informacji wynikającej z przyjętych systemów in-
formatycznych, np. systemu elektronicznego rejestru PESEL, pozwalającego na ustalenie
zdolności prawnej strony (art. 6 ust. 1, art. 8 ustawy 24.09.2010 r. o ewidencji ludności).
Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowa-

nia może zawierać rozstrzygnięcie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu od organu
na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Według art. 149 § 2 p.p.s.a. „Sąd w przypadku,
o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wy-
mierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od
organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 154 § 6”. Sąd obowiązany jest rozważyć, czy nie ma podstaw do wymierzenia
grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W przypadku gdy strona
skarżąca złożyła wniosek, rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elementem
wyroku. W przypadku zaś gdy sąd nie znalazł podstaw, wniosek oddali, w przypadku
zasadności – orzeka o wymierzeniu organowi grzywny lub o przyznaniu od organu na
rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Ustawa z 9.04.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-

nistracyjnymi, wprowadzając nowy rodzaj skargi – skargę na bezczynność lub prze-
wlekłość procesową, nie uregulowała środka stosowanego przez sąd administracyjny.
Nie ma podstaw do stosowania art. 150 p.p.s.a., który stanowi, że „W sprawach skarg
na akty i czynności niewymienione w art. 145–148 sąd uwzględniając skargę uchyla
lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności”. Nie można tego środka odnieść do
bezczynności organu lub przewlekłości postępowania.
Wyroki w sprawie skarg na uchwałę lub zarządzenie organów jednostek samorządu 820
terytorialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego oraz przepisy prawa
miejscowego organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. „Sąd
uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwier-
dza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały

wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nie-
ważności”. Według ustaw samorządowych uchwały lub zarządzenia organu samorządu
terytorialnego sprzeczne z prawem są nieważne (art. 82 ust. 1 u.s.w., art. 79 ust. 1 u.s.p.,
art. 91 ust. 1 u.s.g.). Zarówno ustawy samorządowe, jak i Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi nie określają rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą
stwierdzenia nieważności. Oznacza to pozostawienie oceny stopnia naruszenia prawa
sądowi. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w tym zakresie nie ma zasto-
sowania art. 156 § 1 k.p.a., ale daje on podstawę do wyprowadzenia kwalifikowanych
wad aktów prawa miejscowego i innych uchwał (zarządzeń). Do takich wad należy za-
liczyć naruszenie właściwości organu, brak podstawy prawnej do wydania aktu, rażące
naruszenie przepisu prawa, naruszenie procedury podjęcia aktu. Lista ta nie zawiera
wszystkich rodzajów naruszeń prawa, które mogą być podstawą uwzględnienia skargi,
a zatem też i naruszenia niekwalifikowane, np. błędna wykładnia przepisów prawa, będą
podstawą uwzględnienia skargi. Nie stanowi podstawy zastosowania sankcji nieważności
nieistotne naruszenie prawa.
Ustawy samorządowe wprowadzają przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności

uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego – przesłankę przedawnienia.
Nie stwierdza się nieważności uchwał lub zarządzeń po upływie roku od dnia ich podję-
cia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie
określonym ustawami samorządowymi albo jeżeli są one aktami prawa miejscowego
(art. 83 ust. 1 u.s.w., art. 82 ust. 1 u.s.p., art. 94 ust. 1 u.s.g.). Jeżeli nie stwierdzono
nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu przedawnienia, sąd orzeka o ich nie-
zgodności z prawem (art. 83 ust. 2 u.s.w., art. 82 ust. 2 u.s.p., art. 94 ust. 2 u.s.g.). Ustawy
samorządowe wprowadziły nowe istotne rozwiązanie przy wydaniu przez sąd wyroku
orzekającego o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem, a mianowicie – uchwała
lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia
stosuje się odpowiednio (art. 83 ust. 2 u.s.w., art. 82 ust. 2 u.s.p., art. 94 ust. 2 u.s.g.).
Sąd, uwzględniając skargę na przepis prawa miejscowego organu administracji rządo-

wej, stwierdza jego nieważność w całości lub w części. Ustawa o wojewodzie i admini-
stracji rządowej w województwie nie określa rodzajów wad przepisu prawa miejscowego,
a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia ocenę sądowi.
Nie obowiązuje w tym zakresie przesłanka przedawnienia.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uregulowało skutki prawne

sytuacji prawnej jednostki w razie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia
organu jednostki samorządu terytorialnego (związku) lub aktu organu administracji
rządowej, stanowiąc w art. 147 § 2, że „Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych,
wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu
w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szcze-

gólnym”. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Ordynacji

podatkowej nie przewidują jednak konsekwencji prawnych następstw dla mocy decyzji
(tak jak w przypadku orzeczeń TK).
Wyroki w sprawie skarg na akty nadzoru. Sąd, uwzględniając skargę jednostki sa- 821
morządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Nie jest zatem dopuszczalne
zastosowanie sankcji nieważności wobec aktu nadzoru nawet w razie podjęcia go z ra-
żącym naruszeniem prawa.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń

prawa dających podstawę do zastosowania przez sąd administracyjny sankcji wzruszal-
ności aktu nadzoru. Do takich naruszeń należy zaliczyć np. naruszenie przepisów o właś-
ciwości organu nadzoru, przekroczenie granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej,
która jest oparta na kryterium zgodności z prawem, czy też przekroczenie ustawowego
terminu wydania aktu nadzoru. Należy też uwzględnić wadliwość procesową. Ustawy
samorządowe w zakresie procedury nadzoru odsyłają do odpowiedniego stosowania
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wyroki w sprawie skarg na inne niewymienione akty lub czynności (np. na odmowę 822
udzielenia informacji na podstawie prawa prasowego). Sąd, uwzględniając skargę, uchyla
lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności.
Wyrok w sprawie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpa-

trzenia. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. „Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla
decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu
albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej
w art. 154 § 6”.
Zakaz reformationis in peius. Z postępowaniem rozpoznawczym i orzekaniem sądu 823

wiąże się istotna dla oceny skargi kwestia związania sądu administracyjnego zakazem
reformationis in peius. Zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. „Sąd nie może wydać orzeczenia na
niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem
nieważności zaskarżonego aktu lub czynności”. Wyznaczona przesłanka odstąpienia
od obowiązującego zakazu przez stopień naruszenia prawa, który daje podstawy do
zastosowania sankcji nieważności, gwarantuje że odejście od zakazu jest expressis verbis
ograniczone tylko w zakresie rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na
decyzje (postanowienie), akty prawa miejscowego oraz uchwały i zarządzenia organów
wspólnot samorządowych. Zastosowanie sankcji nieważności ma określone podstawy
prawne, a to wyłącza dowolność jej stosowania poza ciężkie, kwalifikowane naruszenie
prawa lub naruszenie, które ma jednak istotne znaczenie dla zgodności z prawem, przez
naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na treść aktu. Tak wyznaczone

granice zakazu reformationis in peius należy ocenić w pełni jako zasadne. Wprowadzenie
zakazu reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, cywilnym i karnym
gwarantuje swobodne wykonywanie przyznanego przez ustawodawcę prawa do wnosze-
nia środków zaskarżenia. Wprowadzenie tego zakazu jest uzasadnione również potrzebą
zapewnienia logicznej niesprzeczności ustawy, bo wbrew logice byłoby przyznawanie
podmiotom określonych praw z jednoczesnym dopuszczeniem przykrych konsekwen-
cji w przypadku ich realizacji. Jednocześnie nie akceptuje obowiązywania w obrocie
prawnym aktu dotkniętego w swej treści kwalifikowanym, ciężkim naruszeniem prawa.
824 Wydanie wyroku. Wyrok może być wydany jedynie przez sędziów, przed którymi
odbyła się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku.
Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie

nad orzeczeniem są tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemni-
cy nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść
orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku.
Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu. Podpisanie wyroku jest warunkiem jego
prawidłowości, co oznacza, że ogłoszenie wyroku niepodpisanego jest naruszeniem
przepisów postępowania.
Głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem odbywa się w ten sposób, że

przewodniczący zbiera głosy sędziów, poczynając od najmłodszego stażem na
stanowisku sędziego sądu administracyjnego, sam zaś głosuje ostatni. Sprawozdawca,
jeżeli jest wyznaczony, głosuje pierwszy. Wyrok zapada większością głosów. Sędzia,
który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisaniu sentencji
zgłosić zdanie odrębne i jest obowiązany uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem
uzasadnienia. Zdanie odrębne może dotyczyć także samego uzasadnienia. Zgłoszenie
zdania odrębnego podaje się do wiadomości, a jeżeli członek składu orzekającego, który
zgłosił zdanie odrębne, wyraził na to zgodę, także jego nazwisko. Jest to jedyny wyjątek
od zasady tajności narady i głosowania.
Treść i forma wyroku. Wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia. Sentencja

wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protoko-
lanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy
i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz
rozstrzygnięcie sądu. Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu. Wyrok sporządzany
jest w formie pisemnej. Wyrok może być też utrwalony w systemie teleinformatycznym
sądu i opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 137 § 5 p.p.s.a.).
825 Drugim elementem struktury wyroku jest uzasadnienie, które nie jest zawsze ele-
mentem obligatoryjnym. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
odchodzi od reguły uzasadnienia wszystkich wyroków z urzędu. Zmianę tę z uwagi

na walory uzasadnienia trudno ocenić pozytywnie. Znaczenie procesowe uzasadnie-

nia jest istotne zwłaszcza z uwagi na to, że jest ono przedstawieniem wyniku kontroli
wykonywania administracji publicznej. Przy wyroku oddalającym uzasadnienie jest
szczególnie ważkie dla przekonania strony skarżącej co do zasadności rozstrzygnięcia.
Odejście od obowiązku uzasadniania z urzędu wyroków służyć ma odciążeniu sądów.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje sytuacje, gdy sąd
ma obowiązek uzasadnienia wyroku z urzędu, oraz sytuacje, gdy uzasadnienie sporzą-
dzane jest na wniosek strony.
Sąd jest obowiązany z urzędu sporządzić uzasadnienie wyroku uwzględniają-

cego skargę. Sąd sporządza uzasadnienie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia
wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym.
W sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek

strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia
sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie 14 dni od dnia
zgłoszenia wniosku. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postano-
wieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie to służy zażalenie.
W sprawie zawiłej zarówno w przypadku sporządzenia wyroku z urzędu, jak i na wnio-

sek, w razie niemożności sporządzenia uzasadnienia w terminie 14 dni, prezes sądu może
przedłużyć ten termin na czas oznaczony, nie dłużej niż 30 dni (art. 141 § 2a p.p.s.a.).
Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów

podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia
oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie
rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wska-
zanie co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie wyroku podpisują sędziowie, którzy brali udział w jego wydaniu. Jeżeli
którykolwiek z sędziów nie może podpisać uzasadnienia, przewodniczący lub inny
sędzia składu orzekającego zaznacza na wyroku przyczynę braku podpisu.
W razie zastosowania przez sąd środka wobec aktu lub czynności, z wyjątkiem aktów
prawa miejscowego, nie wywołują one skutku prawnego do chwili uprawomocnienia
się wyroku. Sąd może jednak postanowić inaczej i wówczas zamieszcza w wyroku roz-
strzygnięcie w tym zakresie.
W wyroku uwzględniającym skargę sąd rozstrzyga też wniosek strony o zwrot kosztów
postępowania (art. 209 p.p.s.a.).

826 Ogłoszenie i doręczenie wyroku. Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu, na

którym zamknięto rozprawę. W sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku
na czas do 14 dni. W postanowieniu o odroczeniu sąd powinien wyznaczyć termin
ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Termin ten może
być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni.
Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie

wstrzymuje ogłoszenia. Jeżeli ogłoszenie było odroczone, może go dokonać jed-
noosobowo przewodniczący lub jeden z sędziów składu orzekającego.
Ogłoszenie wyroku dokonuje się przez odczytanie sentencji. W czasie ogłaszania wyroku
wszyscy obecni, z wyjątkiem sądu, stoją. Po ogłoszeniu sentencji przewodniczący lub
sędzia sprawozdawca podaje ustnie zasadnicze powody rozstrzygnięcia, może jednak
tego zaniechać, jeżeli sprawa była rozpoznawana przy drzwiach zamkniętych.
Jeżeli orzeczenie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, odpis sentencji wyroku

doręcza się stronie, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu. Wyrok wy-
dany na posiedzeniu niejawnym podlega niezwłocznemu publicznemu udostępnieniu
w sekretariacie sądu przez okres 14 dni (art. 139 § 5 p.p.s.a.).
Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udzieli wskazówek
co do sposobu i terminów wniesienia środka odwoławczego. Stronie działającej bez
adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, która
na skutek pozbawienia wolności była nieobecna przy ogłoszeniu wyroku, sąd z urzędu
w ciągu tygodnia od ogłoszenia wyroku doręcza odpis jego sentencji z pouczeniem
o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli sąd doręcza odpis sentencji
wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym stronie działającej bez adwokata, radcy
prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, poucza ją o terminie
i sposobie wniesienia środka zaskarżenia.
827 Doręczenie odpisu wyroku. Zasada ogłaszania wyroku nie wyłącza obowiązku jego
doręczenia (art. 142 p.p.s.a.). Do doręczenia wyroku zastosowanie mają przepisy o dorę-
czeniu pism przez sąd. Jeżeli strona wyraziła wolę doręczania pism za pomocą środków
komunikacji elektronicznej, wyrok doręczany jest za pomocą środków komunikacji
elektronicznej. Odpis wyroku, doręczony przez sąd w postaci elektronicznej, wymaga
opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo kwalifikowaną pieczęcią
elektroniczną (art. 74a § 12 p.p.s.a.).
Odpis wyroku z uzasadnieniem sporządzanym z urzędu doręcza się każdej stronie.

Jeżeli uzasadnienie wyroku zostało sporządzone na wniosek strony, odpis wyroku
z uzasadnieniem doręcza się tylko tej stronie, która złożyła wniosek.

Moc wyroku. Rozważając moc wyroku, należy uwzględnić dwie kwestie: związanie 828
sądu wyrokiem oraz skutki prawne prawomocności (na ten temat: prawomocność
orzeczeń). Według art. 144 p.p.s.a. „Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili
jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpi-
sania sentencji wyroku”.
Sprostowanie wyroku. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy 829
pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Z żądaniem sprostowania mogą
wystąpić strony. O sprostowaniu sąd może postanowić na posiedzeniu niejawnym.
O sprostowaniu umieszcza się wzmiankę na oryginale wyroku, a na żądanie stron –
także na udzielonych im odpisach. W przypadku wyroku utrwalonego w systemie
teleinformatycznym sądu wzmianka o sprostowaniu ma formę dokumentu elektronicz-
nego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym (art. 156 § 2a p.p.s.a.).
Dalsze odpisy powinny być zredagowane w brzmieniu uwzględniającym postanowienie
o sprostowaniu. Na postanowienie o sprostowaniu lub odmowie sprostowania służy
zażalenie. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten
może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji.
Uzupełnienie wyroku. Strona może w ciągu 14 dni od dnia doręczenia wyroku z urzędu, 830
a gdy wyroku nie doręcza się stronie – od dnia ogłoszenia, zgłosić wniosek o uzupełnienie
wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego
orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek
o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu
niejawnym.
Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie do-

tyczy wyłącznie kosztów.
Wykładnia wyroku. Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości 831
co do jego treści. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w prze-
ciwieństwie do dokonania sprostowania czy uzupełnienia wyroku nie reguluje tego,
czy wykładnia może nastąpić z urzędu, czy na wniosek stron. Należy przyjąć, że jest
dopuszczalne dokonanie wykładni zarówno z urzędu, jak i na wniosek stron.
Sąd dokonuje wykładni w formie postanowienia, które może zapaść na posiedzeniu

niejawnym. Zarówno na postanowienie o wykładni, jak i o odmowie służy zażalenie.
Postanowienia. Jeżeli Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie 832

przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenia w formie postanowienia. Posta-
nowienia można podzielić na:

1) kończące postępowanie (postanowienie o odrzuceniu skargi, postanowienie

o umorzeniu postępowania, postanowienie o przekazaniu sprawy innemu sądo-
wi administracyjnemu);
2) wydawane w toku postępowania, np. w sprawie wstrzymania wykonania zaskar-
żonego aktu, zawieszenia postępowania.
Postanowienia mogą być wydawane na posiedzeniach jawnych (na rozprawie) i na

posiedzeniach niejawnych.
Forma, struktura postanowień. Doręczanie i ogłaszanie postanowień. Rozstrzygnię-

cia zawarte w postanowieniach niekończących postępowania w sprawie, wydanych na
posiedzeniach jawnych, wpisuje się do protokołu bez spisywania odrębnej sentencji,
jeżeli nie przysługuje na nie zażalenie.
Sąd uzasadnia postanowienia ogłaszane na rozprawie, gdy podlegają one zaskarżeniu,

i doręcza je stronom.
Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy

stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem.
Doręczając postanowienie, należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata,
radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o dopuszczalności,
terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia.
Uzasadnienie postanowienia należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wydania

postanowienia.
Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie

stanowi inaczej.
833 Moc postanowień. Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym wiążą od chwili,

w której zostały podpisane wraz z uzasadnieniem, a jeżeli sąd nie uzasadnia postano-
wienia – od chwili podpisania sentencji (art. 164 p.p.s.a.).
Postanowienia niekończące postępowania w sprawie mogą być uchylone i zmienione

wskutek zmiany okoliczności sprawy, choćby były zaskarżalne, a nawet prawomocne
(art. 165 p.p.s.a.).
834 Prawomocność orzeczeń. W doktrynie wyróżnia się prawomocność formalną i pra-

womocność materialną. „Prawomocność formalna polega na niemożności zmiany
rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym za pomocą zwykłych środków od-
woławczych, czyli na niezaskarżalności orzeczenia sądowego drogą tych środków. Na-

tomiast prawomocność materialna ma dotyczyć skutków rozstrzygnięcia ze względu

na jego treść, zawartą w orzeczeniu sądowym”28.
Prawomocność formalną reguluje art. 168 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie (wyrok, po-

stanowienie) sądu staje się prawomocne, jeżeli nie służy co do niego środek
odwoławczy. Jeżeli zaskarżono tylko część orzeczenia, staje się ono prawomocne w części
pozostałej z upływem terminu, chyba że Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu
rozpoznać sprawę także w części.
Postanowienie, na które nie służy środek odwoławczy, nie staje się prawomocne, jeżeli
podlega rozpoznaniu przez NSA, gdy sąd ten rozpoznaje sprawę, w której je wydano.
Prawomocność materialną reguluje art. 170 p.p.s.a. „Orzeczenie prawomocne

wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy
państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby”.
Prawomocność orzeczenia stwierdza się na wniosek strony oraz z urzędu, gdy po upra-
womocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwra-
ca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem
jego prawomocności.
Prawomocność stwierdza wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym.

Postanowienie stwierdzające prawomocność orzeczenia wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego może wydać referendarz sądowy.
Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku 835

ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Zakres po-
wagi rzeczy osądzonej wyznacza moc prawomocności materialnej dla dopuszczalności
podjęcia weryfikacji działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organów
wykonujących administrację publiczną na drodze sądowej i administracyjnej.
28

Rozdział XXV. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych643
Rozdział XXV
ŚRODKI ODWOŁAWCZE OD ORZECZEŃ

WOJEWÓDZKICH SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych kształtujących budowę w demo- 836

kratycznym państwie prawnym systemu środków ochrony praw i wolności jest
zasada dwuinstancyjności. Według art. 78 Konstytucji RP „Każda ze stron ma prawo
do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej
zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Realizując tę zasadę, Konstytucja RP
przyjmuje jako podstawowe rozwiązanie w budowie systemu gwarancji prawnych po-
stępowania sądowego następujące rozwiązanie: „Postępowanie sądowe jest co najmniej
dwuinstancyjne”.
Konstytucja RP nie przesądza, na jakich założeniach ma być oparta zasada dwuinstan-

cyjności, odsyłając do regulacji ustawowych. W doktrynie wyróżnia się trzy modele
ukształtowania zasady dwuinstancyjności:
1) model apelacyjny, polegający na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu
i rozstrzygnięciu sprawy przez pierwszą instancję, a następnie – w wyniku wnie-
sienia środka odwoławczego – przez drugą instancję;
2) model kasacyjny, polegający na rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez
pierwszą instancję, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia – kon-
troli orzeczenia przez drugą instancję. W razie ustalenia wadliwości orzeczenia
druga instancja ma wyłącznie kompetencje kasacyjne, a zatem wyłącznie do
uchylenia zaskarżonego orzeczenia;
3) model mieszany, który łączy w sobie elementy systemu apelacyjnego i kasacyj-
nego.
Sprawa, w której zapadło orzeczenie, jest ponownie rozpoznawana i rozstrzygana przez

drugą instancję, ale dopuszczalne tego granice są wyznaczone przepisami prawa, które
mogą ograniczyć kompetencje drugiej instancji wyłącznie do kasacji.

Podstawową cechą środków zaskarżenia, które określane są też pojęciem środków

odwoławczych, jest ich dewolutywny charakter, a mianowicie zawierają one
żądanie uchylenia lub zmiany orzeczenia przez wyższą instancję.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje środki odwoławcze

od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, od których, zgodnie z działem IV,
przysługuje skarga kasacyjna oraz zażalenie. Przyjęto, jako regułę, model kasacyjny
zasady dwuinstancyjności.
1. Skarga kasacyjna
837 Skarga kasacyjna jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną legitymowa-
nym podmiotom żądania weryfikacji orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego
przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z istoty modelu kasacyjnego wynika, że Naczelny
Sąd Administracyjny ma wyłącznie kompetencje kasacyjne – uchylenia zaskarżonego
orzeczenia. Od tej reguły jest dopuszczalny wyjątek.
838 Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że istota sprawy jest dostatecz-
nie wyjaśniona, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę na akt lub
czynność, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stosując środki
przysługujące wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (art. 188 p.p.s.a.).
839 Przedmiot zaskarżenia i podstawy skargi kasacyjnej. Przedmiotem zaskarżenia tym

środkiem odwoławczym są wyroki oraz postanowienia kończące postępowanie w spra-
wie, z wyłączeniem postanowień o odrzuceniu skargi, o odrzuceniu sprzeciwu z powodu
uchybienia terminowi do wniesienia skargi, niespełnienia wymogów formalnych skargi,
jeżeli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku lub została prawo-
mocnie osądzona, postanowień o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego,
postanowień o odrzuceniu skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie po-
stępowania, od których mimo wezwania nie został uiszczony wpis (art. 173 § 1 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna służy od wyroków wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepisy

Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadzają ograniczenia
prawa skargi kasacyjnej ze względu na rodzaj wyroku lub jego treść, z zastrzeżeniem
wyjątku w zakresie wyroku uchylającego decyzję w wyniku uwzględnienia sprzeciwu
(art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna służy od postanowień, ale tylko kończących postępowanie w sprawie,

z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków. Ustalając przedmiot zaskarżenia w przypadku
postanowień, należy zatem wskazać, że jest on ograniczony. Generalną zasadą jest, że
od każdego postanowienia kończącego postępowanie w sprawie służy skarga kasacyjna,

jednak z zastrzeżeniem wskazanych wyjątków. Wyjątki te dotyczą przede wszystkim

postanowień o odrzuceniu skargi z powodów formalnych (np. niespełnienia wymogów
formalnych, uchybienia terminowi).
W sprawach, w których postanowieniem zamknięto drogę postępowania sądowoadmi-

nistracyjnego, przysługuje skarga kasacyjna. Do takich postanowień należy zaliczyć:
1) postanowienie o odrzuceniu skargi z powodu niedopuszczalności tej drogi sądo-
wej, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (np. niewy-
korzystanie obrony na drodze administracyjnej);
2) odrzucenie skargi z powodu braku zdolności sądowej, jeżeli skarżący nie ma
zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo jeżeli
w składzie organów jednostki będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemoż-
liwiające jej działanie.
Skarga kasacyjna służy od postanowienia odrzucającego skargę po rozpoznaniu przez

sąd administracyjny, że interes prawny lub uprawnienie w zakresie zaskarżenia aktów
prawa miejscowego i uchwał oraz zarządzeń organów wspólnoty samorządowej z za-
kresu administracji publicznej nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu
szczególnego (np. art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w.). W sprawach zatem
o charakterze zasadniczym dla otwarcia możliwości prawnej obrony na drodze postępo-
wania sądowoadministracyjnego przysługuje skarga kasacyjna. Są to najbardziej złożone
kwestie co do rozgraniczenia właściwości sądu administracyjnego od sądu powszech-
nego. Przekroczenie tej granicy obwarowane jest sankcją nieważności postępowania
sądowoadministracyjnego. Do zakresu, który dla otwarcia tej możliwości prawnej ma
równie podstawowe znaczenie, należy ustalenie przy aktach prawa miejscowego oraz
innych uchwałach i zarządzeniach legitymacji do ich zaskarżenia (art. 58 § 1 pkt 5a
p.p.s.a.). Zasadnie zatem w tym zakresie przyznano prawo skargi kasacyjnej.
Podstawy skargi kasacyjnej reguluje art. 174 p.p.s.a., stanowiąc, że „Skargę ka- 840
sacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe za-
stosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy”.
Rozważając podstawy skargi kasacyjnej, należy wskazać, że przyjęte rozwiązanie może

wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Rozwiązanie to odpowiada ukształtowaniu
postępowania cywilnego. Jeżeli zaś chodzi o postępowanie sądowoadministracyjne, to
trzeba zwrócić uwagę na dość zasadnicze różnice, a w następstwie zauważyć, że takie
określenie podstaw skargi kasacyjnej, jak przyjęto w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. co do zakresu,
jest nieprecyzyjne.

Pierwsza podstawa kasacji – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię
lub niewłaściwe zastosowanie jest związana z kontrolą zgodności z prawem zaskarżo-
nego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organu wykonującego
administrację publiczną. Dostosowana jest konstrukcyjnie do rodzaju skarg na decy-
zje, postanowienia i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (art. 3
§ 2 pkt 1–4 i 8 p.p.s.a.). W tym przypadku podstawa kasacji jest związana z podstawą
zarówno uchylenia decyzji (postanowienia), jak i stwierdzenia nieważności decyzji
(postanowienia), zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 3 p.p.s.a. Związek ten można
też stwierdzić w zakresie skarg na inne akty, pisemne interpretacje przepisów prawa
podatkowego, opinie zabezpieczające, odmowę wydania opinii zabezpieczającej lub
czynności z zakresu administracji publicznej, których podstawy są zawarte w mate-
rialnym prawie administracyjnym.
Podstawą skargi kasacyjnej będzie w zakresie decyzji (postanowień), innych aktów

lub czynności z zakresu administracji publicznej zarówno ciężkie kwalifikowane
naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 156 § 1 i 2 k.p.a., art. 247 § 1 i 2 o.p.),
jak i naruszenie przepisu prawa materialnego przez wadliwą wykładnię.
W przypadku innych rodzajów skarg (np. na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki
samorządu terytorialnego, akty nadzoru) nie zawsze istnieje związek z normami prawa
materialnego, a podstawą do ich podjęcia są też przepisy prawa ustrojowego. W takim
przypadku będzie nasuwać się pytanie o dopuszczalność skargi kasacyjnej z uwagi na
ustawowe podstawy ograniczone do naruszenia prawa materialnego. Przy konstrukcji
wyroku sądu administracyjnego ten element podstawy działania samorządu teryto-
rialnego jest uwzględniony. Wojewódzki sąd administracyjny stwierdza nieważność
uchwały, aktu prawa miejscowego, gdy są niezgodne z prawem, a nie tylko wtedy, gdy
ustalił naruszenie prawa materialnego. Tak też określone są podstawy uchylenia aktu
nadzoru. Podstawy skargi kasacyjnej tej konstrukcji nie uwzględniają. Prowadzi to do
objęcia pojęciem prawa materialnego norm prawa ustrojowego.
Wątpliwości interpretacyjne budzi druga podstawa skargi kasacyjnej – naruszenie prze-

pisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powstają one w związku z koniecznością odpowiedzi na pytanie, czy chodzi o naruszenie
przepisów postępowania regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi,
czy zakresem tym należy objąć też nieuwzględnienie naruszeń przepisów postępowania
przez organy wykonujące administrację publiczną.
Z przywołanego art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że podstawą skargi kasacyjnej jest naru-
szenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego. Natomiast ciężkie kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania
administracyjnego przez organ wykonujący administrację publiczną będące podstawą
wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.) lub naruszenie innych

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie zo-
stało dostrzeżone przez wojewódzki sąd administracyjny, ulega sanacji i nie może być
podstawą skargi kasacyjnej. W takim przypadku skutecznie wywieść podstawę skargi
kasacyjnej można tylko w związku z przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 k.p.a., w spra-
wach podatkowych w zw. z art. 240 § 1 o.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw.
z art. 7 i 77 k.p.a., w sprawach podatkowych zaś w zw. np. z art. 122 i 187 § 1 o.p.). Te
wątpliwości interpretacyjne uzasadniały podjęcie, dla zapewnienia jednolitości orzecz-
nictwa, przez Naczelny Sąd Administracyjny (pełny skład) uchwały z 26.10.2009 r.,
I OPS 10/091: „Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów,
które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki
sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174
pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi [...], obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów
przytoczonych w podstawach kasacyjnych”. W uzasadnieniu uchwały przyjęto szerokie
pojęcie przepisów postępowania obejmujące nie tylko przepisy Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, ale też przepisy prawa procesowego stosowane przy
wykonywaniu administracji publicznej (przepisy Kodeksu postępowania administra-
cyjnego i Ordynacji podatkowej).
Przy określeniu podstaw skargi kasacyjnej należy uwzględnić określone w art. 183 § 2
p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Legitymację do złożenia skargi kasacyjnej ma: 841

1) strona. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradykto-
ryjnym, w którym stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczyn-
ność lub przewlekłość prowadzenia postępowania jest przedmiotem skargi. Legi-
tymację zatem do złożenia skargi kasacyjnej mają skarżący oraz organ. Według
art. 12 p.p.s.a. „Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez
to również uczestnika postępowania”. Legitymację mają zatem też uczestnicy po-
stępowania (art. 33 § 1 i 1a oraz § 2 p.p.s.a.);
2) prokurator – niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu, jeżeli według
jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela
(art. 8 p.p.s.a.);
3) Rzecznik Praw Obywatelskich – niezależnie od tego, czy brał udział w postę-
powaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności lub
praw człowieka i obywatela (art. 8 p.p.s.a.). Uwzględniając rozwiązanie prawne
przyjęte w art. 208 ust. 1 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna
służy Rzecznikowi Praw Obywatelskich wtedy, gdy naruszono praworządność,
godząc w chronione wolności i prawa człowieka i obywatela, a nie w naruszenie
1

obiektywnego porządku prawnego, które będzie dostateczną podstawą skargi ka-

sacyjnej prokuratora;
4) Rzecznik Praw Dziecka – niezależnie od tego, czy brał udział w postępowaniu,
jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka (art. 8 § 2 p.p.s.a.);
5) Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców – niezależnie od tego, czy brał
udział w postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw mi-
kroprzedsiębiorcy, małego, średniego przedsiębiorcy (art. 8 § 3 p.p.s.a.).
842 Przymus zastępstwa. Pojęciem tym należy objąć obowiązek sporządzenia skargi
przez podmioty powołane do pomocy prawnej reprezentacji stron.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza przymus zastępstwa

w zakresie sporządzenia złożenia skargi kasacyjnej. Według art. 175 § 1 p.p.s.a. „Skarga
kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeże-
niem § 2–3”. Skarga kasacyjna może być sporządzona również przez:
1) doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz
w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami;
2) rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej (art. 175 § 3 p.p.s.a.).
Przymus zastępstwa nie obowiązuje wtedy, gdy:

1) skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokurato-
rii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesor lub doktor habilito-
wany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomoc-
nikiem, albo wtedy, gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw
Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 175 § 2 p.p.s.a.);
2) stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej
Polskiej, a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy admi-
nistracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające oso-
bowości prawnej lub Skarb Państwa podejmowane są przez Prokuratorię
Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (art. 175 § 2a p.p.s.a.).
Przymus zastępstwa, z zastrzeżeniem wyjątków, obowiązuje bezwzględnie. Oznacza to,

że jeżeli skarga nie została sporządzona przez adwokata, radcę prawnego lub w zakresie
wyznaczonym przez doradcę podatkowego, rzecznika patentowego, podlega odrzuceniu.
Uzupełnienie skargi kasacyjnej przez jej podpisanie przez adwokata, radcę prawne-
go, doradcę podatkowego, rzecznika patentowego może nastąpić tylko w ustawowym
terminie do jej wniesienia2. Ustanowienie przymusu zastępstwa ogranicza dostęp do
skargi kasacyjnej osobom, które nie mają środków do pokrycia kosztów zastępstwa.
To ograniczenie strony dostępu do skargi kasacyjnej może być zniesione, jeżeli stronie
zostanie przyznana pomoc prawna.
2
T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komen-
tarz, t. 2, Warszawa 2006, s. 226.

Cofnięcie skargi kasacyjnej. Podmiot wnoszący skargę kasacyjną ma prawo rozporzą- 843
dzalności nie tylko w zakresie wniesienia, ale i cofnięcia skargi kasacyjnej. Cofnięcie
skargi kasacyjnej wiąże Naczelny Sąd Administracyjny, który jest związany granicami
tej skargi. Artykuł 60 p.p.s.a. ma zastosowanie odpowiednie w tym zakresie, że cofnięcie
skargi kasacyjnej bezwzględnie wiąże sąd.
2. Wymagania skargi kasacyjnej

Treść i forma skargi kasacyjnej. Wymagania co do treści skargi kasacyjnej można 844
podzielić na materialne i formalne. Wymagania formalne to wymagania stawiane
pismom procesowym, w pozostałym zakresie są to wymagania materialne.
Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom stawianym pismom w po-

stępowaniu sądowym (art. 46 p.p.s.a.) oraz zawierać:
1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone
w całości, czy w części;
2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego
uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej skarżący obowiązany jest zawrzeć wniosek o rozpoznanie sprawy

na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna może być wnoszona w formie pisma lub w formie dokumentu elek-
tronicznego z zachowaniem wymogu opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektro-
nicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
Do skargi kasacyjnej należy dołączyć jej odpis w celu doręczenia jej stronom z wyjąt-
kiem, gdy wnoszona jest w formie dokumentu elektronicznego. Skarga kasacyjna oprócz
elementów formalnych musi zatem zawierać elementy materialne: określenie zakresu
zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, podstaw kasacji i ich
uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu
uchylenia lub zmiany.
Aby nadać bieg skardze kasacyjnej, muszą być określone podstawy kasacji (art. 174
p.p.s.a.). Wskazanie podstaw kasacji to określenie konkretnego przepisu prawa
materialnego lub procesowego, który został naruszony. Nie wystarcza tylko powołanie;
zarzut naruszenia określonego przepisu prawnego musi być uzasadniony. Konieczne jest
więc wskazanie, że doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub
prawa postępowania, i to obiektywnie istotnego, a także wskazanie błędów lub braków

świadczących o naruszeniu danego przepisu przez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe

zastosowanie.
Artykuł 174 p.p.s.a. określa, jakie rodzaje naruszeń prawa mogą być podstawą skargi
kasacyjnej. Powołanie się jednak ogólnie na ten przepis nie stanowi spełnienia warunku
materialnego skargi kasacyjnej i powoduje jej odrzucenie. Warunkiem materialnym
skargi kasacyjnej jest zawarcie w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z ozna-
czeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ten element skargi kasacyjnej jest
istotny z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach
skargi kasacyjnej. Brak zatem w tym zakresie skargi kasacyjnej powoduje jej odrzuce-
nie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8.04.2014 r., SK 22/11, orzekł, że „Art. 180
w związku z art. 178 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi [...] w zakresie, w jakim przewiduje odrzucenie, bez
wezwania do usunięcia braków skargi kasacyjnej niespełniającej wymogu zamieszczenia
w niej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądania
uchylenia lub zmiany: a) jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej zasadą przyzwoitej legislacji, b) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31
ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji, a także z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony
zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa”. W wykonaniu orzecze-
nia TK ustawą z 9.07.2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi3 dodano art. 177a w brzmieniu: „Jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia
wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych
lub ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie
siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi”. Jeżeli zatem w skardze kasacyjnej nie
zawarto wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żąda-
nia uchylenia lub zmiany, podlega ona odrzuceniu po wezwaniu do usunięcia braków
w wyznaczonym terminie.
Ważnym elementem strony materialnej skargi kasacyjnej jest jej podpisanie przez
adwokata, radcę prawnego lub w określonym zakresie – doradcę podatkowego,
rzecznika patentowego, z zastrzeżeniem wyjątków wprowadzonych w art. 175 § 2–2a
p.p.s.a. Brak podpisu powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej.
Klasyfikacja na wymagania formalne i materialne jest istotna, choć w obowiązujących

rozwiązaniach nie utrzymano restrykcyjnych następstw braków materialnych. Wpro-
wadzono bowiem możliwość ich usunięcia4. Wymogiem materialnym, nieusuwalnym
w trybie wezwania do uzupełnienia, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uza-
sadnienie oraz podpis profesjonalnego pełnomocnika (z zastrzeżeniem wyjątków).
3
Dz.U. poz. 1191.
4
W postępowaniu cywilnym wymagania skargi kasacyjnej klasyfikuje się na konstrukcyjne i formalne.
Zob. T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 220.

Termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni 845
od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Termin ten wiąże usta-
nowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika przed wydaniem orzeczenia. Termin
ten wiąże też prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka,
Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców – z zastrzeżeniem, że gdy orzeczenia
nie doręczono stronie (skargę oddalono, a strona nie wniosła wniosku o sporządzenie
uzasadnienia), prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka mogą
w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia
orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie 30 dni od doręczenia odpisu orzeczenia
z uzasadnieniem. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej po przyznaniu prawa pomocy
po wydaniu orzeczenia reguluje art. 177 § 3–6 p.p.s.a.
Termin do wniesienia skargi kasacyjnej w tych przypadkach liczy się następująco:

– w razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, do-
radcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wnio-
sek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem
sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządze-
nie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od
dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż
od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem;
– w razie gdy adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy
nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w ter-
minie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym
przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd do-
ręcza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę
biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując
doręczenia. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że opinia nie została sporządzona z za-
chowaniem należytej staranności, zawiadamia o tym właściwą okręgową radę
adwokacką, radę okręgową izby radców prawnych, Krajową Radę Doradców Po-
datkowych lub Krajową Radę Rzeczników Patentowych, która wyznacza innego
pełnomocnika. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiado-
mienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu;
– w razie odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwoka-
ta, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego termin
do wniesienia skargi kasacyjnej nie może rozpocząć się wcześniej niż od dnia
doręczenia stronie postanowienia, a jeżeli strona wniesie środek zaskarżenia na
to postanowienie – wcześniej niż od dnia doręczenia postanowienia kończącego
postępowanie w tym przedmiocie.
Tryb wnoszenia skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną wnosi się do wojewódzkiego sądu 846
administracyjnego, który wydał zaskarżone orzeczenie.

847 Wpis od skargi kasacyjnej. Od skargi kasacyjnej pobierany jest wpis (zob. na temat
wpisu od skargi i zwolnienia od kosztów sądowych).
3. Postępowanie ze skargą kasacyjną

Jak w każdym postępowaniu, tak i w postępowaniu ze skargą kasacyjną można wyróż-
nić trzy stadia postępowania: postępowanie wstępne, postępowanie rozpoznawcze,
podjęcie orzeczenia.
848 Postępowanie wstępne toczy się przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz
przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postępowanie wstępne przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skargę kasa-

cyjną wnosi się w trybie pośrednim, a mianowicie do wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie. Wojewódzki sąd admi-
nistracyjny na posiedzeniu niejawnym bada wniesioną skargę kasacyjną, a mianowicie
bada:
1) zachowanie terminu do wniesienia skargi;
2) dopuszczalność skargi. Dopuszczalność skargi kasacyjnej jest wyznaczona prze-
słankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Nie jest dopuszczalna skarga kasa-
cyjna np. od wyroku, który wydał sąd powszechny, od wyroku nieistniejącego,
od postanowienia, które jest zaskarżalne zażaleniem. Z przyczyn podmiotowych,
jeżeli skargę wniosła jednostka niemająca prawa do złożenia skargi kasacyjnej
lub jeżeli skarga nie została sporządzona przez adwokata, radcę prawnego oraz
w oznaczonym zakresie doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, woje-
wódzki sąd administracyjny odrzuci skargę – chyba że przymus ten nie obowią-
zuje. Ponadto skarga jest niedopuszczalna, jeżeli nie czyni zadość wymaganiom
materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. przez przytoczenie podstaw kasacyj-
nych i ich uzasadnienie;
3) zachowanie wymagań formalnych oraz wymogu materialnego żądania uchylenia
lub zmiany orzeczenia z oznaczeniem zakresu tego żądania co do treści skargi. Je-
żeli skarga zawiera braki, sąd wzywa do ich usunięcia w wyznaczonym terminie.
W razie gdy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że skargę kasacyjną

wniesiono po upływie ustawowego terminu, że skarga kasacyjna jest niedopusz-
czalna lub jeżeli nie usunięto braków w wyznaczonym terminie, skargę odrzuci. Na
postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi kasacyjnej
służy zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 194 § 1 pkt 7 p.p.s.a.).
849 Kompetencje judykacyjne wojewódzkiego sądu administracyjnego w postę-

powaniu kasacyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny przed przedstawieniem

skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu obowiązany jest przeprowa-

dzić rozpoznanie, i to w dwóch zakresach. Pierwszy zakres związany jest z ustaleniem,
czy przeprowadzone postępowanie nie było dotknięte jedną z przesłanek nieważności
postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Drugi zakres to roz-
poznanie podstaw kasacyjnych, które – jeśli są oczywiście usprawiedliwione – otwierają
kompetencję judykacyjną wojewódzkiego sądu administracyjnego do rozpoznania
sprawy sądowoadministracyjnej.
W przypadku gdy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi

nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione,
uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie i rozpoznaje sprawę sądowoadministracyj-
ną, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania. Wojewódzki
sąd administracyjny ma zatem w postępowaniu kasacyjnym kompetencję do ponownego
rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, w razie gdy postępowanie było dotknięte
jedną z przesłanek nieważności oraz wówczas gdy wywiedzione podstawy kasacyjne
są oczywiście usprawiedliwione. Wojewódzki sąd administracyjny orzeka wyrokiem
o uchyleniu wydanego wyroku i o rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Nie
ma podstaw prawnych do wydania dwóch wyroków – wyroku o uchyleniu poprzednio
wydanego wyroku i wyroku o rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej. Rozpo-
znanie w tych dwóch zakresach następuje na tym samym posiedzeniu. Od wydanego
orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna (art. 179a p.p.s.a.).
Wojewódzki sąd administracyjny ma kompetencję do umorzenia postępowania kasa-

cyjnego. W razie gdy strona skutecznie cofnie skargę kasacyjną przed przedstawieniem
jej wraz z aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, sąd umarza postępo-
wanie kasacyjne. Postanowienie wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie
o umorzeniu postępowania kasacyjnego służy zażalenie (art. 178a p.p.s.a.).
Strona, która nie korzysta z tego środka odwoławczego, może wnieść do wojewódz-
kiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od
doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej.
Po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpo-

wiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie
przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu.
Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym po przekazaniu skargi kasacyjnej

należy wyodrębnić postępowanie wstępne, którego przedmiotem jest ustalenie
dopuszczalności postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym odrzuci skargę kasa-

cyjną, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny, albo
zwróci ją temu sądowi w celu usunięcia dostrzeżonych braków.
Naczelny Sąd Administracyjny postąpi zatem w zależności od tego, jakich uchybień

dopuścił się wojewódzki sąd administracyjny. Jeżeli skarga kasacyjna została złożona
z uchybieniem ustawowemu terminowi lub jest niedopuszczalna, a wojewódzki sąd
w tym zakresie uczynił ustalenia nieprawidłowe, to wówczas Naczelny Sąd Admini-
stracyjny podejmuje postanowienie o odrzuceniu skargi. W razie gdy wojewódzki sąd
administracyjny nie wezwał do usunięcia braków skargi kasacyjnej, przekaże ją temu
sądowi w celu podjęcia czynności usunięcia tych braków oraz wyprowadzenia konse-
kwencji, gdy braki te nie zostaną usunięte w wyznaczonym terminie.
850 Postępowanie rozpoznawcze przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przed-

miotem postępowania rozpoznawczego jest kontrola stosowania prawa w orzeczeniach
wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje
wyrok lub postanowienie określone w skardze kasacyjnej. Na wniosek strony Naczelny
Sąd Administracyjny rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu admi-
nistracyjnego, które nie podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na
rozstrzygnięcie sprawy (art. 191 p.p.s.a.).
851 Granice rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach

skargi kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zatem zasadę, że o zakresie kon-
troli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza wola wnoszącego
skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie dla określenia funkcji skargi kasacyjnej dla
ochrony praw jednostki.
Jednak od tej zasady ustawa wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Admini-
stracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 183 § 2
p.p.s.a. „Nieważność postępowania zachodzi:
1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do
jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik stro-
ny nie był należycie umocowany;
3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem
administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona;
4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w roz-
poznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy;
5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw;
6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy
Naczelny Sąd Administracyjny”.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach skargi

kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi podstawami skargi kasa-
cyjnej, a zatem jeżeli nie jest to naruszenie przepisów prawa powodujących nieważność
postępowania, to jeżeli stwierdzi naruszenie np. prawa materialnego, które nie zostało
wskazane jako podstawa skargi kasacyjnej, nie może z tego powodu uchylić wyroku
wojewódzkiego sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną, jest związany
ustawowymi podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że jeżeli w skardze kasacyjnej
oprócz ustawowych podstaw powołano inne naruszenia przepisów prawa, nie mogą
one być wzięte pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny5.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje dopuszczalności

dokonania zmiany wskazanych w skardze ustawowych podstaw. W postępowaniu cy-
wilnym przyjmuje się, że jest dopuszczalna zmiana podstaw skargi kasacyjnej do czasu
doręczenia skargi kasacyjnej stronie przeciwnej6. Pogląd ten należałoby też zastosować
do wykładni przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z za-
strzeżeniem, że strona skarżąca, z zachowaniem przymusu zastępstwa, może dokonać
tej zmiany w ustawowym terminie do złożenia skargi kasacyjnej.
Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. expressis verbis natomiast reguluje dopuszczalność przytoczenia

przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Forma postępowania rozpoznawczego. Prawo o postępowaniu przed sądami admini- 852

stracyjnymi przyjmuje w art. 181, jako zasadniczą formę, formę rozprawy, ale dopuszcza
od tego wyjątki. Stanowi bowiem, że „Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę
kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi
inaczej”. Odstępstwo od rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie jest dopuszczone
w razie, gdy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną:
1) na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowa-
nie w sprawie. Ocena zasadności rozpoznania na posiedzeniu niejawnym należy
do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
2) jeżeli strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, pozostałe zaś
strony, w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przepro-
wadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej strona zawiera wniosek o jej rozpo-
znanie na rozprawie albo o zrzeczeniu się rozprawy. W takim przypadku, gdy
strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały rozprawy,
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wnioskiem skarżącego.
Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną

od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji
(art. 182 § 2a p.p.s.a.).
5
T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 249.
6
Zob. T. Ereciński [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 220.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje w składzie trzech sędziów. Na posiedzeniu

niejawnym – w składzie jednego sędziego, a w zakresie zrzeczenia się rozprawy – w skła-
dzie trzech sędziów.
W razie gdy przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzą-
ce poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie
sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego
Sądu. Uchwała jest w tej sprawie wiążąca. Skład siedmiu sędziów może przejąć sprawę
do rozpoznania (art. 187 p.p.s.a.).
853 Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z istoty skargi kasacyjnej wyni-

ka, że Naczelny Sąd Administracyjny ma kompetencje kasacyjne. Dopuszczalna jest
kompetencja merytoryczna rozpoznania skargi, ale tylko wyjątkowo (art. 188 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej w gra-

nicach skargi kasacyjnej wydaje:
1) wyrok oddalający skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw
albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu;
2) wyrok uwzględniający skargę kasacyjną. W razie uwzględnienia skargi sąd
uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do po-
nownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby ten sąd nie mógł
rozpoznać jej w innym składzie – innemu sądowi. W razie przekazania sprawy
do ponownego rozpoznania sąd rozpoznaje ją w innym składzie. Sąd, któremu
sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej
sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia dokonana w sprawie
przez Naczelny SądAdministracyjny wiąże też strony, które nie mogą oprzeć
skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpoznania
sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawach sprzecznych z tą
wykładnią;
3) wyrok merytoryczno-reformacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wy-
znaczonych granicach ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Zgodnie
z art. 188 p.p.s.a. „Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi
kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że
istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”. Kompetencja ta przysługuje Naczel-
nemu Sądowi Administracyjnemu, gdy spełnione są dwie przesłanki:
– po pierwsze skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie
umożliwiającej uchylenie zaskarżonego wyroku,
– po drugie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem nie ma takich
naruszeń przepisów postępowania, które rodziłyby wątpliwości co do stanu fak-
tycznego. W takim bowiem przypadku istota sprawy jest dostatecznie wyjaśnio-
na i daje podstawy do zastosowania normy przepisu prawa materialnego.

Tego rodzaju kompetencję merytoryczno-reformacyjną ma Naczelny Sąd Administracyj-

ny w przypadku, gdy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu albo gdy
istniały podstawy do umorzenia postępowania. Według art. 189 p.p.s.a., „Jeżeli skarga
ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed woje-
wódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem
uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie”.
Przepis ten ustanawia formę orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – posta-
nowienie, które jest podejmowane niezależnie od formy orzeczenia wojewódzkiego
sądu administracyjnego (wyroku, postanowienia).
Forma orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administra-

cyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę
kasacyjną od postanowienia, wydaje postanowienie (art. 181 § 2 p.p.s.a.).
Struktura wyroku i postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest taka jak

wojewódzkiego sądu administracyjnego – z tą różnicą, że Naczelny Sąd Administra-
cyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 dni. Uzasadniając
wyrok oddalający skargę kasacyjną, zawiera w nim ocenę zarzutów skargi kasacyjnej
(art. 193 p.p.s.a.).
Regulacja postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 193 p.p.s.a., „Jeżeli nie ma szcze-
gólnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do
postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódz-
kim sądem administracyjnym [podkr. aut.], z tym że Naczelny Sąd Administracyjny
uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni”. Odpowiednie
zastosowanie oznacza, że należy przy zastosowaniu przepisów regulujących postępowa-
nie przed wojewódzkim sądem administracyjnym rozważyć cechy charakterystyczne
postępowania kasacyjnego, które w następstwie będą podstawą do ustalenia, które prze-
pisy mają zastosowanie wprost, które odpowiednio, a których nie można zastosować. Na
przykład wprost będą miały zastosowanie przepisy o posiedzeniach sądu, doręczeniach,
terminach, ogłoszeniu, doręczeniu wyroku. Odpowiednio należy zastosować np. prze-
pis ustanawiający zakaz reformationis in peius. Nie będą miały zastosowania przepisy
regulujące postępowanie mediacyjne, uproszczone.
4. Zażalenia
Drugim środkiem odwoławczym jest zażalenie. Nie jest wyłącznym środkiem 854
odwoławczym od postanowień, albowiem jeżeli chodzi o postanowienia kończące
postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z wyłączeniem postano-
wień o odrzuceniu skargi z powodu uchybienia terminowi do wniesienia skargi, z po-
wodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi, postanowienia o odrzuceniu skargi

z powodu tego, że sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku lub
została prawomocnie osądzona, postanowienia umorzenia postępowania, postanowienia
o odrzuceniu skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, skargi o wznowienie postępowania
z powodu nieuiszczenia wpisu, to od tych postanowień służy skarga kasacyjna.
Prawo zażalenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego służy od postanowień woje-

wódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w Prawie o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi (np. zażalenie przysługuje na: postanowienie
o przywróceniu terminu albo o odmowie jego przywrócenia – art. 86 § 3, na postano-
wienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie – art. 33 § 1b i 2, na postano-
wienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia postępowania – art. 131, na
postanowienie o wymierzeniu grzywny w razie uchylenia decyzji w wyniku uwzględ-
nienia sprzeciwu – art. 151a § 3). Ponadto, w myśl art. 194 p.p.s.a., zażalenie służy na
postanowienia, których przedmiotem jest:
„1) przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu;
1a) odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4 oraz
art. 220 § 3;
1b) umorzenie postępowania;
2) wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego
aktu lub czynności, o których mowa w art. 61; [...]
4) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku;
5) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa;
5a) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględnienia;
6) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego;
7) odrzucenie skargi kasacyjnej;
8) odrzucenie zażalenia;
9) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej;
10) ukaranie grzywną”.
855 Legitymacja do złożenia zażalenia. Zażalenie służy stronom postępowania, uczestni-

kom postępowania oraz osobom, organizacji społecznej, których sąd nie dopuścił do
udziału w postępowaniu, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi
Praw Dziecka, Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Przy zażaleniu nie obowiązuje przymus zastępstwa – chyba że przedmiotem zażalenia

jest odrzucenie skargi kasacyjnej.
856 Warunki formalne zażalenia. Treść i forma zażalenia powinny czynić zadość wyma-
ganiom pisma procesowego oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia
i wnioski o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia.
857 Termin. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia.

Wpis. Warunkiem formalnym zażalenia jest uiszczenie wpisu (zob. uwagi na temat 858
wpisu).
Postępowanie zażaleniowe możemy podzielić na fazę postępowania przed wojewódz- 859

kim sądem administracyjnym i fazę właściwą przed Naczelnym Sądem Administra-
cyjnym. Zażalenie wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki
sąd administracyjny akta sprawy wraz z zażaleniem przedstawia Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu po doręczeniu zażalenia pozostałym stronom. Odpowiedź na za-
żalenie może być wniesiona wprost do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia zażalenia.
Wojewódzki sąd administracyjny jest właściwy do ponownego rozpoznania w zakre-

sie rozstrzygniętym postanowieniem wtedy, gdy spełnione są przesłanki określone
w art. 195 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że „Jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępo-
wania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał
zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przedstawiając akt
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę
potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysłu-
gują środki odwoławcze na zasadach ogólnych”. Jeśli postępowanie zażaleniowe stało
się bezprzedmiotowe przed przedstawieniem zażalenia wraz z aktami Naczelnemu Są-
dowi Administracyjnemu, wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym
umarza to postępowanie. Na postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego
przysługuje prawo zażalenia (art. 195 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postano-

wienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie może zapaść na posiedzeniu
niejawnym.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Admini- 860

stracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Do postępowania toczącego
się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłą-
czeniem art. 185 § 2 p.p.s.a., a zatem co do obowiązku rozpoznania w innym składzie.
Wymóg ten nie obowiązuje w zakresie uchylenia postanowienia.
Zażalenie na zarządzenia przewodniczącego. Przepisy o zażaleniu stosuje się do zarzą- 861

dzenia przewodniczącego, jeżeli ustawa przewiduje wniesienie zażalenia (np. zażalenie
na zarządzenie przewodniczącego w sprawie kosztów, jeżeli strona nie składa środka
odwoławczego co do sprawy).
Sprzeciw. Rodzaje sprzeciwu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym należy wy- 862

różnić:

1) sprzeciw jako środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy

do ponownego rozpatrzenia (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Tryb rozpoznania przez sąd
sprzeciwu reguluje rozdział 3a dział III Prawa o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi;
2) sprzeciw jako środek zaskarżenia od zarządzeń i postanowień referendarza są-
dowego w sprawach: postanowienia o ustanowieniu kuratora (art. 30 § 2 p.p.s.a.);
zarządzenia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania (art. 49 § 4 p.p.s.a.); zarzą-
dzenia o ściągnięciu opłaty kancelaryjnej (art. 234 § 2 i 4 p.p.s.a.).
W razie wniesienia drugiego rodzaju sprzeciwu zarządzenie lub postanowienie, przeciw-

ko któremu sprzeciw został wniesiony, traci moc. Sprzeciw wnosi się do sądu w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia stronie zarządzenia lub postanowienia referendarza
sądowego, z zastrzeżeniem regulacji w przepisach szczególnych. Sprzeciw w zakresie
określonym w art. 167a p.p.s.a. jest swoistym środkiem zaskarżenia, z wyjątkiem bowiem
sytuacji, gdy sprzeciw zostanie wniesiony po terminie, co jest podstawą do jego odrzu-
cenia, zarządzenie lub postanowienie referendarza sądowego z mocy prawa traci moc.
W tym zakresie przedmiotowym sąd rozpoznaje sprawę jako sąd pierwszej instancji,
z zastrzeżeniem rozwiązań przyjętych w przepisach szczególnych. Regulacja sprzeciwu
w art. 167a p.p.s.a. różni się od regulacji sprzeciwu od zarządzeń i postanowień referen-
darza sądowego w sprawach prawa pomocy, który ma konstrukcję środka zaskarżenia
rozpoznawanego przez sąd. W wyniku rozpoznania sąd zaskarżone zarządzenie lub
postanowienie referendarza sądowego zmienia lub utrzymuje w mocy (art. 260 § 1
p.p.s.a.). Sąd orzeka jako sąd drugiej instancji, stosując odpowiednio przepisy o zaża-
leniach (art. 260 § 2 p.p.s.a.).

Rozdział XXVI. Obalanie prawomocnych orzeczeń661
Rozdział XXVI
OBALANIE PRAWOMOCNYCH ORZECZEŃ
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego

Podstawową instytucją obalania prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Ad- 863
ministracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych jest instytucja wzno-
wienia postępowania. Instytucja wznowienia postępowania tworzy możliwość praw-
ną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej prawomocnym
orzeczeniem sądu, jeżeli zachodzą enumeratywnie wyliczone w ustawie przyczyny
wznowienia postępowania.
Zakres przedmiotowy wyznacza art. 270 p.p.s.a., stanowiąc, że „W przypadkach

przewidzianych w dziale niniejszym można żądać wznowienia postępowania, któ-
re zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem”. Ustawa nie ogranicza przedmiotu
wznowienia postępowania wyrokiem. Stanowi bowiem, że można żądać wznowienia
postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Dopuszczalne jest
więc wznowienie postępowania zarówno wtedy, gdy postępowanie zostało zakończone
wyrokiem, jak również wtedy, gdy zostało zakończone prawomocnym postanowieniem.
Określając zakres przedmiotowy wznowienia postępowania, należy wskazać, że niedo-

puszczalne jest dalsze wznowienie postępowania (niezależnie od tego, kto wnosi skargę,
i niezależnie od tego, na jakich przyczynach skarga jest oparta) zakończonego prawo-
mocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania (art. 285
§ 1 p.p.s.a.), z zastrzeżeniem wyjątku określonego w art. 285 § 2 p.p.s.a., a mianowicie
ograniczenie to jest wyłączone w zakresie niekonstytucyjności aktu normatywnego,
o której orzekł Trybunał Konstytucyjny (art. 272 § 1 p.p.s.a.), orzeczenia Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej (art. 272 § 2a p.p.s.a.) oraz rozstrzygnięcia organu
międzynarodowego (art. 272 § 3 p.p.s.a.).
Przedawnienie dopuszczalności wznowienia postępowania. Po upływie pięciu lat od 864

uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia postępowania – z wyjąt-
kiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możliwości działania lub nie była należycie

reprezentowana. Jest to termin materialnoprawny, a zatem nie podlega przywróceniu.

W wyroku z 28.07.2014 r., II FSK 1864/141, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że
„Na podstawie art. 278 p.p.s.a. po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia
nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona
możliwości działania lub nie była należycie reprezentowana. Termin przewidziany
w wyżej wymienionym przepisie jest terminem materialnym i nie podlega przywróce-
niu. Biegnie niezależnie od terminów wniesienia skargi o wznowienie postępowania
przewidzianych w art. 272 § 2 i art. 277 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania
wniesiona z zachowaniem terminów określonych w art. 272 § 2 i 3 lub art. 277 p.p.s.a.,
ale po upływie terminu przewidzianego w art. 278 p.p.s.a., będzie podlegała odrzuce-
niu, bez konieczności badania merytorycznej zasadności wskazanych w niej podstaw”.
865 Legitymacja do żądania wznowienia postępowania. Prawo o postępowaniu przed

sądami administracyjnymi nie reguluje legitymacji do żądania wznowienia postępo-
wania, stanowiąc jedynie w art. 270, że postępowanie to może być wszczęte na żądanie,
nigdy z urzędu.
Z rozwiązań prawnych regulujących postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania,

odsyłających do stosowania odpowiednio przepisów o postępowaniu przed sądem pierw-
szej instancji (art. 276 p.p.s.a.), unormowania terminu do złożenia skargi o wznowienie
(art. 277 p.p.s.a.) wynika, że legitymację do złożenia skargi o wznowienie postępowania
mają strony, uczestnicy na prawach strony oraz uczestnicy dopuszczeni przez sąd
do udziału w postępowaniu. Prawo uczestników wyprowadza się z regulacji art. 12
p.p.s.a., w myśl którego przyznano im takie prawa procesowe jak stronom. Sporządzenie
skargi o wznowienie postępowania, gdy właściwy do jej rozpoznania jest Naczelny Sąd
Administracyjny, jest objęte przymusem zastępstwa (art. 276 p.p.s.a.).
Legitymację do żądania wznowienia postępowania mają:

1) prokurator,
2) Rzecznik Praw Obywatelskich,
3) Rzecznik Praw Dziecka,
4) Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Według art. 8 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. „Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatel-
skich mogą [...] wnieść [...] skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny
wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela”.
Zgodnie z art. 8 § 2 p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi o wznowienie postępowa-

nia ma Rzecznik Praw Dziecka, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw
dziecka.
1
LEX nr 1492885.

Na mocy art. 8 § 3 p.p.s.a. legitymację do wniesienia skargi o wznowienie postępowania

ma Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, jeżeli według jego oceny wymaga
tego ochrona praw mikroprzedsiębiorcy, małego lub średniego przedsiębiorcy.
Przyczyny wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Prawo o postępo- 866

waniu przed sądami administracyjnymi wylicza enumeratywnie przyczyny, które są
podstawą żądania wznowienia postępowania, wyodrębniając przyczyny nieważności
oraz przyczyny określane w nauce jako właściwe przyczyny restytucyjne2.
Według art. 271 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z przyczyn

nieważności:
1) jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sę-
dzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia
nie mogła domagać się jego wyłączenia;
2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie
reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona
możności działania; nie można jednak żądać wznowienia postępowania, jeżeli
przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak
reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła doko-
nane czynności procesowe.
Z przyczyn restytucyjnych według Prawa o postępowaniu przed sądami admi-

nistracyjnymi wznowienia postępowania można żądać wtedy, gdy:
1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo
na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym;
2) orzeczenie zostało uzyskane za pomocą przestępstwa; z powodu przestępstwa
można żądać wznowienia postępowania jedynie wówczas, gdy czyn został ustalo-
ny prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może
być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów;
3) w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków do-
wodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie
mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu;
4) w razie późniejszego wykrycia prawomocnego orzeczenia dotyczącego tej samej
sprawy. W tym przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko za-
skarżone orzeczenie, lecz także z urzędu inne prawomocne orzeczenie dotyczące
tej samej sprawy.
Osobne przyczyny wznowienia postępowania ustanawia się w art. 272 § 1, § 2a i 3

p.p.s.a., przyjmując rozwiązanie takie jak w innych postępowaniach związanych z wad-
liwością stanowionych przepisów prawa, wadliwą wykładnią przepisów prawa unijnego
W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 453; M. Jędrzejewska [w:] T. Ereciński,
2
J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2006, s. 278 i 282.

oraz w zakresie określonym przepisami prawa uwzględnienia rozstrzygnięć organów

międzynarodowych. Konsekwentnie do tego dostosowana jest regulacja podstaw wzno-
wienia postępowania sądowoadministracyjnego. Można mianowicie żądać wznowienia
postępowania:
– w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją,
umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na którego podsta-
wie zostało wydane orzeczenie (art. 272 § 1 p.p.s.a.);
– w przypadku gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia (art. 272 § 2a
p.p.s.a.)3;
– w przypadku gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodo-
wego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez
Rzeczpospolitą Polską (art. 272 § 3 p.p.s.a.).
867 Wymagania formalne skargi o wznowienie postępowania. Treść i forma skargi

o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania powinna spełniać
warunki pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego
orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zacho-
wanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego
orzeczenia. Formą wniesienia skargi o wznowienie postępowania jest forma pisemna
lub forma dokumentu elektronicznego z zachowaniem wymogów dotyczących podpisu.
Skarga o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym objęta
jest przymusem zastępstwa w zakresie jej sporządzenia (art. 276 w zw. z art. 175 p.p.s.a.).
868 Termin wniesienia skargi o wznowienie postępowania jest trzymiesięczny. Termin

ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy
podstawą jest pozbawienie możliwości działania lub brak należytej reprezentacji – od
dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel
ustawowy. Jeżeli przyczyną, na której oparto skargę o wznowienie postępowania, jest
orzeczenie TK, skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy
od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Artykuł 272 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. reguluje
termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania, w przypadku gdy w chwili
wydania orzeczenia TK orzeczenie sądu nie było jeszcze prawomocne na skutek wnie-
sienia środka odwoławczego, który następnie został odrzucony. Termin biegnie od dnia
doręczenia postanowienia o odrzuceniu. Termin do wniesienia skargi o wznowienie
postępowania na podstawie rozstrzygnięcia organu międzynarodowego jest terminem
trzymiesięcznym, liczonym od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi roz-
strzygnięcia organu międzynarodowego.
3
Podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego dodana ustawą z 18.12.2020 r. o zmianie
ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw.

Moc skargi o wznowienie postępowania. Skarga ma moc względnie suspensywną. 869

Według art. 284 p.p.s.a. „Wniesienie skargi o wznowienie postępowania nie tamuje
wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu
wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może wstrzymać wykonanie orzeczenia.
Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie przy-
sługuje zażalenie”.
Postępowanie w sprawie skargi o wznowienie postępowania. Właściwość sądu admi- 870

nistracyjnego. Przedmiotem skargi o wznowienie postępowania może być orzeczenie
wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego. Według art. 275 p.p.s.a. „Do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności
właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia
sądów obu instancji, właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Do wznowienia
postępowania na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie”.
Konstrukcja prawna wznowienia postępowania jest oparta na niedewolutywności. 871

W celu zagwarantowania obiektywnego rozpoznania skargi o wznowienie postępo-
wania wprowadzona jest instytucja wyłączenia sędziego. Należy wyróżnić sytuację
wyłączenia sędziego od rozpoznania skargi o wznowienie postępowania, gdy brał on
udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą o wznowienie postępowania. Podlega
on wówczas wyłączeniu z mocy prawa (art. 18 § 3 p.p.s.a.). Drugi zakres wyłączenia
reguluje art. 283 p.p.s.a., stanowiąc, że „Sędzia, którego udziału lub zachowania się w po-
przednim postępowaniu dotyczy skarga, wyłączony jest od orzekania w postępowaniu
ze skargi o wznowienie postępowania”. Artykuł 283 p.p.s.a. wprowadził ograniczenia,
które wymagają oceny, czy występują podstawy do wyłączenia sędziego z mocy prawa
(art. 18 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli zaś chodzi o wyłączenie sędziego z powodu jego zachowania
się w poprzednim postępowaniu i dotyczy tego skarga, to wymaga to oceny, czy istnieje
związek pomiędzy zachowaniem się sędziego a przyczyną wznowienia postępowania
(np. gdy sędzia dopuścił się przestępstwa). Ta druga podstawa wyłączenia sędziego
rozszerza obowiązek wyłączenia, obejmując nie tylko sędziów, którzy wydali orzeczenie
objęte skargą o wznowienie, lecz także sędziów, którzy mogli mieć związek z poprzednio
prowadzonym postępowaniem.
W postępowaniu w sprawie wznowienia również można wyróżnić trzy stadia: 872

1) stadium wstępne. W stadium wstępnym sąd na posiedzeniu niejawnym bada,
czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy opiera się na ustawowej przy-
czynie wznowienia. Na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępo-
wania jest obowiązany uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie
terminu lub dopuszczalność wznowienia. W razie niespełnienia jednego z tych
wymagań sąd odrzuci skargę o wznowieniu postępowania, w przeciwnym razie
skargę skieruje do rozpoznania na rozprawie. W postępowaniu wstępnym sąd
orzeka w składzie jednego sędziego;

2) stadium rozpoznania. Skarga o wznowienie postępowania podlega rozpoznaniu

na rozprawie. Na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności
wznowienia i odrzuca skargę, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo
termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Możliwe jest połączenie bada-
nia dopuszczalności wznowienia postępowania z merytorycznym rozpoznaniem
sprawy. Takie połączenie zależy od oceny sądu, który może uznać to za celowe
i zasadne do pełnego rozpoznania skargi o wznowienie postępowania. Podkreśla
się to, że wybór jednego ze wskazanych sposobów jest przede wszystkim uzależ-
niony od przyczyn, ze względu na które została złożona skarga o wznowienie po-
stępowania. Jeżeli tą podstawą są przyczyny nieważności, to sąd dokonuje ustale-
nia, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu i czy jest dopuszczalna.
W razie gdy podstawą jest jedna z przyczyn restytucyjnych, bardziej celowe jest
połączenie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, co pozwala na
dokładniejsze zbadanie skargi i sprawy wznowienia postępowania4. Przy takim
połączeniu, jeżeli sąd stwierdzi niedopuszczalność wznowienia postępowania,
kończy je postanowieniem o odrzuceniu skargi.
Sąd rozpoznaje sprawę na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowie-
nia. Granice zatem postępowania rozpoznawczego zakreślają podstawy wzno-
wienia. Nie jest dopuszczalne wystąpienie poza nie.
Postępowanie rozpoznawcze jest prowadzone na rozprawie w składzie trzech sę-
dziów;
3) stadium orzekania. Ostatnim stadium wznowionego postępowania jest wydanie
orzeczenia. Rodzaje wyroków ze względu na relacje do skargi o wznowienie po-
stępowania można podzielić na:
a) wyroki uwzględniające skargę. W razie uwzględnienia skargi sąd: po pierw-
sze stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wzno-
wił postępowanie. W razie zatem gdy postępowanie prowadził wojewódzki
sąd administracyjny, po uwzględnieniu skargi o wznowienie postępowania,
rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, stosuje środki, których używa
wobec zaskarżonego działania, bezczynności, przewlekle prowadzonego po-
stępowania organu wykonującego administrację publiczną (np. środki uregu-
lowane w art. 145 p.p.s.a.). Jeżeli właściwy do wznowienia postępowania jest
Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje w tym postępowaniu odpowiednio
środki, jakie dopuszczalne są w postępowaniu kasacyjnym; po drugie uchyla
zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca (np. gdy była niedopuszczalna) lub
umarza postępowanie (np. gdy sąd nie uwzględnił cofnięcia skargi). Jeżeli
przyczyną wznowienia postępowania było wykrycie prawomocnego orzecze-
nia dotyczącego tej samej sprawy, sąd uchyla jedno z orzeczeń, utrzymując
w mocy inne prawomocne orzeczenie, albo uchyla wszystkie prawomocne
orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzeka co do istoty sprawy albo prze-
4
M. Jędrzejewska [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. I, t. 2. Postępowanie rozpo-
znawcze, red. T. Ereciński, Warszawa 2002, s. 872.

kazuje sprawę właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do

rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie,
b) wyroki nieuwzględniające skargi o wznowienie postępowania. Wyrok o odda-
leniu sąd podejmuje wtedy, gdy po rozpoznaniu skargi o wznowienie stwier-
dził jej niezasadność.
Postępowanie może również zakończyć się podjęciem postanowienia o odrzuceniu

skargi o wznowienie postępowania, w razie gdy sąd połączył badanie dopuszczalno-
ści skargi o wznowienie postępowania z rozpoznaniem sprawy i w tej fazie stwierdził
niedopuszczalność skargi o wznowienie postępowania.
Od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego służy skarga kasacyjna. Postępowa-

nie w sprawie wznowienia postępowania jest postępowaniem przed pierwszą instancją,
chyba że postępowanie prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny.
Regulacja postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Do postępowa-

nia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem
administracyjnym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu

administracyjnego
Według art. 172 p.p.s.a. „Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne 873
orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę
lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania
i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym
w ustawie. Sąd orzeka na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do
rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej”.
Jest to rozwiązanie przyznające Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencję

do sprawowania nadzoru zarówno nad orzecznictwem wojewódzkich sądów admi-
nistracyjnych, jak i nad własnym orzecznictwem. Konstytucja RP nie przyznała Naczel-
nemu Sądowi Administracyjnemu kompetencji do sprawowania nadzoru judykacyjnego
nad orzecznictwem wojewódzkich sądów. Nie zawiera takiego rozwiązania, jak przyjęto
w zakresie kompetencji Sądu Najwyższego. Według art. 183 ust. 1 Konstytucji RP „Sąd
Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w za-
kresie orzekania”. Konstytucja RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne
sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności
administracji publicznej, a zatem ogranicza właściwość Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego do kontroli wykonywania administracji publicznej.

O kompetencji nadzorczej Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi art. 3 § 2

p.u.s.a. „Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódz-
kich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami,
a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje
uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do
właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw”.
Rozwiązanie przyjęte w art. 172 p.p.s.a. może budzić zasadnicze wątpliwości w świetle
regulacji Konstytucji RP. Jest to pozostawienie pewnych elementów rewizji nadzwy-
czajnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takich rozwiązań nie przyjmuje
się w postępowaniu sądowym, w którym obowiązuje bezwzględna zasada skargowości.
Elementów takiego rozwiązania można było dopatrzyć się w postępowaniu sądowym,

w którym uchylona ustawa z 20.06.1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych5
w art. 361 przewidywała swoiste postępowanie nadzorcze, a mianowicie na wniosek Mini-
stra Sprawiedliwości Sąd Najwyższy unieważniał prawomocne orzeczenie w sprawie, które
ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegało orzecznictwu sądów w chwili orzekania,
jeżeli w trybie postępowania sądowego orzeczenie to nie mogło być wzruszone6. Takie roz-
wiązanie przyjmował art. 64 ustawy z 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym7, który stanowił,
że „Sąd Najwyższy na wniosek Prokuratora Generalnego unieważnia prawomocne orzecze-
nie wydane w sprawie, która w chwili orzekania ze względu na osobę nie podlegała orzecz-
nictwu sądów polskich lub w której w chwili orzekania droga sądowa była niedopuszczalna,
jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawach o postę-
powaniach sądowych”.
Rozwiązanie takie utrzymuje ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym8, stanowiąc

w art. 96 § 1, że „Sąd Najwyższy na wniosek Prokuratora Generalnego unieważnia
prawomocne orzeczenie wydane w sprawie, która w chwili orzekania ze względu na
osobę nie podlegała orzecznictwu sądów polskich lub w której w chwili orzekania droga
sądowa była niedopuszczalna, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie
przewidzianym w ustawach o postępowaniach sądowych”. Regulacja art. 96 § 1 ustawy
o Sądzie Najwyższym może budzić wątpliwości interpretacyjne w zakresie właściwości
Sądu Najwyższego o dopuszczalności unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądów
administracyjnych. Wątpliwości te powstają z tego względu, że stanowi się o orzeczeniu
sądów polskich, do których należą sądy administracyjne. Wyłączenie należy wypro-
wadzić z brzmienia art. 96 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym: „jeżeli orzeczenie to nie
5
Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.
6
T. Ereciński [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. I, t. 2. Postępowanie rozpoznawcze,
red. T. Ereciński, Warszawa 2002, s. 753.
7
Dz.U. z 2016 r. poz. 1254 ze zm.
8
Dz.U. z 2021 r. poz. 154 ze zm.

może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawach o postępowaniach sądowych”.

Regulacja art. 172 p.p.s.a. zapewnia ten tryb.
W postępowaniu sądowym jednak w tych rozwiązaniach przyjęta była zasada skargo-

wości. Wniosek składał podmiot broniący interesu publicznego, ale w żadnym razie
nie można było i nie można obecnie podjąć przed Sądem Najwyższym postępowania
z urzędu.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym można natomiast dopatrzyć się wyraźnie

cech oficjalności – postępowanie o unieważnienie jest bowiem wszczynane na wniosek
Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Przedmiotem wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administra- 874

cyjnego może być zarówno orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak
i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Artykuł 172 p.p.s.a. nie wprowadza ograniczenia
do prawomocnych orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a stanowi o pra-
womocnych orzeczeniach sądu administracyjnego.
Dopuszczalność złożenia wniosku o unieważnienie prawomocnego orzeczenia

sądu administracyjnego jest ograniczona:
1) rodzajem naruszenia prawa w orzeczeniu sądu, mianowicie jeżeli sąd admini-
stracyjny orzekał w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podle-
gała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania;
2) jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym ustawą,
a zatem gdy złożenie skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania jest
niedopuszczalne.
Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi ka-

sacyjnej. Odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem szczególnych cech postępowania
o unieważnienie.

Rozdział XXVII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia671
Rozdział XXVII
SKARGA O STWIERDZENIE NIEZGODNOŚCI

Z PRAWEM PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA
Postępowanie sądowoadministracyjne przyjmuje system weryfikacji orzeczeń sądów

administracyjnych oparty na systemie weryfikacji w trybie środków odwoławczych
(skargi kasacyjnej, zażalenia) oraz środków obalania prawomocnych orzeczeń sądów
administracyjnych, do których należy zaliczyć skargę o wznowienie postępowania oraz
unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
Ustawą z 12.02.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyj-

nych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi1 do
postępowania sądowoadministracyjnego została wprowadzona skarga o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Skarga o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest środkiem zaskarżenia, skutkiem
prawnym nie jest uchylenie lub zmiana orzeczenia, a tylko w razie gdy w wyniku jej
rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że sprawa ze względu na osobę lub
przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzekania, stwierdzając nie-
zgodność orzeczenia z prawem, unieważni orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej
instancji i odrzuci skargę. „Źródeł tej skargi oraz motywów jej ustanowienia należy
poszukiwać w art. 77 ust. 1 Konstytucji, przewidującym odpowiedzialność Skarbu
Państwa za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie
przy wykonywaniu władzy publicznej, oraz w uchwaleniu art. 417–4172 i art. 421 k.c.
[...]. W art. 4171 § 2 k.c. przyjęto, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie
prawomocnego orzeczenia, można żądać jej naprawienia po stwierdzeniu we właściwym
postępowaniu jego niezgodności z prawem. Dotyczy to także wypadku, gdy prawomoc-
ne orzeczenie sądowe zostało wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego
z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Z wymienionego
przepisu wynika również, że stwierdzenie niezgodności prawomocnego orzeczenia
z prawem, warunkujące prawo żądania naprawienia szkody przez Skarb Państwa musi
1
Dz.U. Nr 36, poz. 196. W postępowaniu cywilnym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia została wprowadzona ustawą z 22.12.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postę-
powania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98).

nastąpić we »właściwym postępowaniu«”2. „Uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że

prawomocne orzeczenie jest niezgodne z prawem, ma charakter prejudykatu, stwarza
bowiem możliwość dochodzenia od państwa odszkodowania za szkodę wyrządzoną
przez wydanie [...] zaskarżonego orzeczenia”3. Te rozważania w doktrynie procesu cy-
wilnego należy odnieść do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
875 Zakres dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-

nego orzeczenia. Skarga przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego
sądu administracyjnego. Od orzeczenia NSA skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy
niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.
W wyroku z 12.05.2017 r., I GNP 1/174, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że
„Zgodnie z art. 285a § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. od orzeczeń Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika
z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Pojęcie »niezgodność z prawem«
nie zostało zdefiniowane w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
lecz z kontekstu przepisów regulujących ten środek prawny można wywieść, że skoro
niezgodność ta ma wynikać z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, to
nie może ona dotyczyć każdego naruszenia prawa, ale tylko takiego, które polega na
oczywistej i rażącej obrazie prawa, mającej elementarny i kwalifikowany charakter,
niewymagającej głębszej analizy prawniczej. Niezgodność ta może również wynikać ze
sprzecznego z obowiązującymi standardami orzekania oraz być wynikiem dokonania
oczywiście błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa. Natomiast nie stano-
wi niezgodności z prawem wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa,
choćby a posteriori okazała się nieprawidłowa”.
Na ten stopień naruszenia prawa otwierający podstawy do skutecznego wniesienia skargi

o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wskazał Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z 23.10.2018 r., I FNP 1/185: „[...] niezgodność z prawem
Unii Europejskiej musi przybierać formę kwalifikowaną, tj. rażącego naruszenia prawa
(art. 285a § 3 p.p.s.a.). Oznacza to, że skarga nie może dotyczyć każdego naruszenia
prawa, ale tylko takiego, które polega na oczywistej i rażącej obrazie prawa, mającej
elementarny i kwalifikowany charakter, niewymagającej głębszej analizy prawniczej.
Niezgodność ta może również wynikać ze sprzecznego z obowiązującymi standardami
orzekania oraz z dokonania oczywiście błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania
prawa. Naruszenie norm prawa Unii Europejskiej (art. 285a § 3 p.p.s.a.) ma dotyczyć
konkretnej normy prawa Unii Europejskiej, która była stosowana w rozpoznawanej
2
J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komen-
tarz, t. 2, Warszawa 2006, s. 303.
3
J. Gudowski [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks..., s. 304.
4
LEX nr 2315267.
5
LEX nr 2583562.

sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter
rażący (wyrok NSA z 22 marca 2017 r., I FNP 3/16)”.
W wyroku z 17.12.2019 r., I FNP 7/196, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że

„Ścisłe interpretowanie pojęcia »rażącego naruszenia prawa UE« jako przesłanki odpo-
wiedzialności państwa za naruszenie prawa unijnego wynikające z orzeczenia sądu krajo-
wego ostatniej instancji (co w krajowym porządku prawnym realizowane jest w ramach
wspomnianej wyżej skargi) wynika również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości
Unii Europejskiej. W orzeczeniu w sprawie C-224/01, ECLI:EU:C:2003:513, Trybunał
Sprawiedliwości, uznając obowiązek zapewnienia jednostkom możliwości dochodzenia
naprawienia szkody powstałej w związku z naruszeniem prawa unijnego wynikającego
z orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji, jednocześnie sformułował zasadnicze
wytyczne przy dokonywaniu oceny istnienia odpowiedzialności państwa za tego rodzaju
naruszenie prawa krajowego. Zgodnie z tym orzeczeniem, przy takiej ocenie konieczne
jest spełnienie trzech przesłanek, tj. naruszona norma prawna jest dla jednostek źród-
łem uprawnień, naruszenie jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek
przyczynowy między naruszeniem ciążącego na państwie zobowiązania a poniesioną
przez poszkodowanego szkodą (pkt 51). Co ważne, przy ocenie istnienia »wystarczająco
istotnego« charakteru naruszenia należy uwzględnić specyfikę funkcji sądowniczej,
a także słuszne wymagania co do pewności prawa. W konsekwencji, odpowiedzial-
ność państwa z tytułu naruszenia prawa wspólnotowego orzeczeniem sądu krajowego
orzekającego w ostatniej instancji powstaje tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd
w sposób oczywisty naruszył obowiązujące prawo (pkt 53). Taki przypadek zachodzi
m.in. w sytuacji, w której orzeczenie sądu krajowego zostało wydane »z oczywistym
naruszeniem orzecznictwa Trybunału w tym zakresie« (pkt 56). Wskazane cytowanym
wyroku Trybunału wytyczne, jak również ich zastosowanie w tej sprawie wyraźnie
wskazują, że sposób rozumienia pojęcia »oczywistego naruszenia prawa UE« przez
Trybunał Sprawiedliwości jest zbieżny ze wskazaną wyżej interpretacją »rażącego na-
ruszenia« stosowaną w orzecznictwie sądów polskich. W konsekwencji należy uznać,
że »rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej« w rozumieniu art. 285a § 3 zd. 1
p.p.s.a. może mieć miejsce w nadzwyczajnych przypadkach. Chodzi tu o niezgodność
niebudzącą wątpliwości, oczywistą, z góry widoczną, będącą wynikiem niewątpliwie
błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa, możliwą do stwierdzenia bez
wnikliwej analizy, niejako »na pierwszy rzut oka«. O rażącej niezgodności z prawem
można mówić wówczas, gdy sprzeczne z prawem działanie sądu ma charakter oczywisty,
przekraczający granice sędziowskiej swobody wykładni i stosowania prawa”.
Orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wnie-
sieniem skargi (art. 285a § 3 p.p.s.a.).
6
LEX nr 2777768.

876 Przesłanki dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-

mocnego orzeczenia. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia oparta jest na trzech przesłankach:
1) postępowanie sądowoadministracyjne zostało zakończone prawomocnym
orzeczeniem. Artykuł 285a p.p.s.a. nie stanowi, tak jak art. 4241 k.p.c., że skarga
służy od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie. Roz-
szerza to zakres skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia, nie tylko obejmując wyroki i postanowienia kończące postępowanie,
ale też inne postanowienia (np. postanowienie o odmowie sporządzenia uzasad-
nienia wyroku);
2) przez wydanie orzeczenia została stronie wyrządzona szkoda. Pomiędzy wyda-
niem prawomocnego orzeczenia a szkodą poniesioną przez stronę „musi zacho-
dzić związek przyczynowy, przy czym chodzi tu o normalny, adekwatny związek
przyczynowy unormowany w art. 361 § 1 k.c. Brak związku przyczynowego wy-
klucza stwierdzenie, że szkoda została wyrządzona przez wydanie orzeczenia,
a to czyni skargę niedopuszczalną”7;
3) zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie
środków prawnych nie były i nie są możliwe. Przesłanka ta jest spełniona, gdy
strona nie mogła, z przyczyn od niej niezależnych, wnieść środków odwoław-
czych (skargi kasacyjnej, zażalenia), a po zakończeniu postępowania prawomoc-
nym orzeczeniem – skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjne-
go, w celu obalenia mocy prawomocnego orzeczenia. Dopuszczalny jest wyjątek
od tej przesłanki, ale tylko w szczególnych przypadkach, gdy strona nie skorzy-
stała z przysługujących środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika
z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wol-
ności albo praw człowieka i obywatela, chyba że są możliwe zmiana lub uchylenie
orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Trzecia
przesłanka wprowadza pojęcie środków prawnych8.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem środków

określonych w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.) na określenie środków stosowanych wobec
zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania organu wykonu-
jącego administrację publiczną oraz pojęciem środków odwoławczych (dział IV „Środki
odwoławcze”) oraz reguluje skargę o wznowienie postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Trzecia przesłanka dotyczy dopuszczalności zmiany lub uchylenia orzeczenia
sądu administracyjnego. Przesłanka ta nie obejmuje dopuszczalności podjęcia przez
stronę obrony na innej drodze (np. postępowania administracyjnego), co mogłoby mieć
wpływ na wyrządzenie szkody.
7
8

Legitymacja do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc- 877

nego orzeczenia. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje stronie postępowania
sądowoadministracyjnego oraz uczestnikom tego postępowania. Legitymacja przysłu-
guje też Prokuratorowi Generalnemu oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Od tego
samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285c p.p.s.a.).
Podstawy prawne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego 878

orzeczenia. Dla konstrukcji prawnej skargi istotne znaczenie ma ustawowe określenie
podstaw prawnych. Według art. 285d p.p.s.a. „Skargę o stwierdzenie niezgodności
z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć na podstawie naruszenia prawa
materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia
z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi
nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów”.
Wymagania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze- 879

nia. Artykuł 285e § 1 p.p.s.a. reguluje wymagania co do treści skargi. Skarga powinna
zawierać:
1) oznaczenie orzeczenia, od którego jest wniesiona, ze wskazaniem, czy jest ono
zaskarżone w całości, czy w części;
2) przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie;
3) wskazanie przepisu prawa, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne;
4) uprawdopodobnienie wyrządzenia szkody spowodowanej przez wydanie orze-
czenia, którego skarga dotyczy;
5) wykazanie, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków
prawnych nie było i nie jest możliwe, a ponadto – gdy skargę wniesiono w wyjąt-
kowych przypadkach określonych w art. 285a § 2 p.p.s.a.– wykazanie, że wystę-
puje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi;
6) wniosek o stwierdzenie niezgodności orzeczenia z prawem.
Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Wno-
szona jest w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego z zachowaniem wymogu
kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego lub podpisu osobistego.
Do skargi oprócz jej odpisów dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania
dołącza się dwa odpisy przeznaczone do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wymóg zastępstwa procesowego sporządzenia skargi o stwierdzenie niezgodności

z prawem. Na mocy art. 285l p.p.s.a. do postępowania wywołanego wniesieniem skargi
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu stosuje się od-
powiednio przepisy o skardze kasacyjnej. Zastosowanie ma odpowiednio art. 175 § 1
p.p.s.a., zgodnie z którym skarga powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę
prawnego. Wyłączone jest stosowanie art. 175 § 3 p.p.s.a., na mocy którego skargę sku-

tecznie może sporządzić doradca podatkowy, rzecznik patentowy. Podkreślił to Naczelny

Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6.04.2011 r., II FNP 1/119: „Art. 175 p.p.s.a. ma
w sprawach ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
zastosowanie tylko odpowiednie (art. 285l p.p.s.a.). Stosowanie odpowiednie oznacza, że
przepis ten może być stosowany wprost, bądź z pewnymi modyfikacjami wynikającymi
z właściwości instytucji, do której ma być stosowany, bądź też, że stosowanie tego przepisu
jest wyłączone. W tym przypadku, w ocenie składu orzekającego, przepis ten – w zakresie,
w jakim odnosi się do uprawnienia doradcy podatkowego, nie może mieć zastosowania.
Sprawa ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest
bowiem, jak wskazano wyżej, sprawą odrębną od sprawy zakończonej kwestionowanym
orzeczeniem, nie stanowi kontynuacji tego postępowania, a jej przedmiotem jest jedy-
nie stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia i to niezgodności,
która spowodowała wyrządzenie stronie szkody. W istocie zatem w tym postępowaniu
ocenione jest działanie władzy sądowniczej pod kątem niezgodności z prawem. Niezgod-
ność tę pojmować przy tym należy jako naruszenie prawa kwalifikowane, elementarne,
powodujące sprzeczność z zasadniczymi i niepodlegającymi wykładni przepisami,
z oczywistymi standardami (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lipca 2010 r., I CNP
100/09 opubl. w Lex pod nr 603887). Postępowanie w tej sprawie nie ma zatem swojego
źródła w obowiązku podatkowym rozumianym jako wynikająca z ustaw podatkowych
nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku
z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej).
Tym samym doradca podatkowy nie jest osobą uprawnioną do sporządzenia skargi
o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie
podatkowej, nie jest to bowiem sprawa z zakresu obowiązku podatkowego. Także z tych
względów skarga podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 285f § 3 p.p.s.a.”.
Termin. Skargę wnosi się w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się orzecze-
nia (art. 285f § 1 p.p.s.a.). W postanowieniu z 8.03.2013 r. I OZ 163/1310, Naczelny Sąd
Administracyjny przyjął, że „Okoliczność, że upływ terminu przewidzianego w art. 285f
§ 1 p.p.s.a. powoduje niemożność dochodzenia roszczenia odszkodowawczego z tytułu
niezgodności orzeczenia sądowego z prawem, czyni go terminem zawitym. Oznacza to,
że upływ tego terminu, mającego charakter prawnomaterialny, daje ten skutek, iż nie
podlega on przywróceniu na podstawie art. 86 i nast. p.p.s.a. Przewidziana w przepisach
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucja prawa procesowego
przywrócenia terminu ma na celu wyłącznie usunięcie ujemnych następstw proceso-
wych wynikłych na skutek uchybienia terminowi. Termin określony w art. 285f § 1
p.p.s.a. natomiast jest terminem prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym i nie
podlega przywróceniu”.
9
LEX nr 785843.
10

Opłata. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

podlega opłacie stałej (art. 285a § 4 p.p.s.a.).
Tryb. Skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie.
Postępowanie ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego

orzeczenia. Postępowanie obejmuje stadium postępowania przed wojewódzkim sądem
administracyjnym i stadium postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Skargę o stwier-

dzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi się do sądu, który
wydał zaskarżone orzeczenie. Przewodniczący wydziału w razie stwierdzenia niezacho-
wania warunków formalnych, to jest warunków przewidzianych dla pism (art. 285e
§ 2 p.p.s.a.), wzywa o poprawienie lub uzupełnienie skargi. Skargę nieopłaconą, skargę
wniesioną z naruszeniem art. 175 § 1 p.p.s.a. (przymus zastępstwa) oraz skargę, której
braków strona nie uzupełniła w terminie, sąd odrzuca na posiedzeniu niejawnym. Jeżeli
nie ma podstaw do odrzucenia skargi, po doręczeniu odpisu skargi stronie przeciwnej,
a gdy skargę wniósł Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich – oby-
dwu stronom, wojewódzki sąd administracyjny przedstawia niezwłocznie akta sprawy
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Stadium wstępne.

Naczelny Sąd Administracyjny bada dopuszczalność skargi o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W wyniku ustalenia braku przesłanek
dopuszczalności skargi – skargę odrzuca. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca skargę
o stwierdzenie niezgodności z prawem w przypadku:
1) stwierdzenia wystąpienia podstaw do odrzucenia skargi przez wojewódzki sąd
administracyjny (skarga nieopłacona, naruszenie wymogu przymusu zastęp-
stwa, nieuzupełnienie braków w terminie);
2) wniesienia skargi po upływie terminu (art. 285f § 1 p.p.s.a.);
3) niespełnienia wymagań materialnych, określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a.;
4) niedopuszczalności skargi z innych przyczyn (np. w razie ustalenia, że nie została
wyrządzona szkoda przez wydanie orzeczenia, brak w skardze uprawdopodob-
nienia wyrządzenia szkody przez wydanie orzeczenia11);
5) ustalenia, że zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków praw-
nych była lub jest możliwa albo nie zachodzi przypadek wyjątkowy, a zatem gdy
strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, a nie zachodzi
niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia z punktu widzenia podstawo-
wych wartości (nie zostały naruszone podstawowe zasady porządku prawnego,
nie zostały naruszone konstytucyjne wolności, prawa człowieka i obywatela).
11

Stadium rozpoznania. W razie gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie ustali podstaw
do odrzucenia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzecze-
nia, przechodzi do drugiego stadium – stadium rozpoznania skargi. Rozpoznaje skargę
w granicach zaskarżenia i w granicach podstaw. Związanie granicami, które to granice
obligatoryjnie skarżący obowiązany jest wyznaczyć przez wskazanie, czy orzeczenie jest
zaskarżone w całości, czy w określonej części (art. 285e § 1 pkt 1 p.p.s.a.), oznacza, że
Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu rozpoznać niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia w części niezaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny
związany jest też podstawami, co ma tę konsekwencję prawną, że rozpoznaje niezgodność
z prawem orzeczenia tylko w zakresie wywiedzionych podstaw. Od związania granicami
i podstawami skargi Naczelnego Sądu Administracyjny nie zostały wprowadzone wyjąt-
ki. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza przytoczone w skardze
podstawy, nie bierze zatem z urzędu podstaw nieważności (art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Podjęcie orzeczenia. Po rozpoznaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje

orzeczenie w formie wyroku, jeżeli przedmiotem skargi był prawomocny wyrok, a jeżeli
przedmiotem skargi było postanowienie – w formie postanowienia. W wyniku rozpo-
znania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA:
1) oddala skargę, w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzecze-
nie jest niezgodne z prawem;
2) stwierdza, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem;
3) unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i od-
rzuca skargę.
Podjęcie tej treści orzeczenia, które prowadzi do pozbawienia mocy obowiązującej

prawomocnego orzeczenia, dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy Naczelny Sąd Admini-
stracyjny ustali, że sprawa rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem, ze względu na
osobę lub przedmiot, nie podlegała orzecznictwu sądów administracyjnych.
Dopuszczalne jest zatem tylko w przypadkach kardynalnych naruszeń prawa wyzna-

czających drogę postępowania przed sądem administracyjnym. Tego rodzaju cięż-
kie, kwalifikowane pogwałcenie porządku prawnego daje podstawy do uruchomienia
przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowania nadzorczego (art. 172
p.p.s.a.). Z tego względu dopuszczalny jest wyjątek od orzeczenia stwierdzającego nie-
zgodność z prawem prawomocnego orzeczenia, które nie podważa mocy obowiązującej,
na rzecz orzeczenia o unieważnieniu, które podważa moc obowiązującą prawomocnego
orzeczenia.
Forma rozpoznania. Skład sądu. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem pra-

womocnego orzeczenia NSA rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym. Dotyczy to za-
równo stadium wstępnego, jak i stadium postępowania rozpoznawczego. Naczelny Sąd

Administracyjny może jednak skierować rozpoznanie skargi na rozprawę, kierując się

ważnymi względami, np. zapewnieniem udziału stron, przy złożonym stanie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z pra-

wem prawomocnego orzeczenia w składzie trzech sędziów. Sędzia, który brał udział
w wydaniu orzeczenia objętego skargą, jest wyłączony od orzekania w postępowaniu
co do tej skargi (art. 285i § 1 i 2 p.p.s.a.).
Do postępowania w sprawie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-

nego orzeczenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej.

Rozdział XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych...681
Rozdział XXVIII
GWARANCJE SKUTECZNOŚCI ORZECZEŃ

SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH. ROSZCZENIE
ODSZKODOWAWCZE
Zagadnienie skuteczności kontroli sądów administracyjnych jest aktualne od okresu 880

II Rzeczypospolitej. S. Kasznica, oceniając skutki wyroku NTA, podkreślał, że wprawdzie
„[...] władza, której akt administracyjny został uchylony, obowiązana jest wydać nowy akt
w tej sprawie w ciągu 1-go miesiąca od dnia doręczenia jej wypisu wyroku, przy czym w da-
nej sprawie związana jest zapatrywaniem Trybunału, zawartym w uzasadnieniu wyroku
(art. 89). Na straży tego postanowienia nie stoi żadna sankcja. Istnieje tylko zupełnie nie-
wystarczający przepis, że »nad wykonaniem wyroków Trybunału przez władze czuwa Pre-
zes R.M.« (art. 89/3). Istotną sankcją byłby przepis, który upoważniałby sam Trybunał do
wydania aktu w zastępstwie władzy, która ustawowego swego obowiązku nie spełniła”1.
W przyjętej regulacji prawnej od reaktywowania sądownictwa administracyjnego od

1980 r. poszukuje się takich instytucji, które zapewnią skuteczność ochrony jednostki
na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Pierwotna regulacja w uchylonym
dziale VI Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierała sankcji za niewyko-
nanie wyroku. Jedyną możliwością zapewnienia skuteczności wyroku było uchylenie
zaskarżonej decyzji, jeżeli organ, rozpatrując sprawę, nie uwzględnił oceny prawnej
wyrażonej w orzeczeniu NSA2.
Ustawa o NSA z 1995 r. wprowadziła w tym zakresie następujące zmiany, a mianowicie:

1. Orzeczenie o wymierzeniu grzywny (art. 31 ust. 1). W razie stwierdzenia, że
organ administracji publicznej, którego działania lub bezczynności dotyczy
orzeczenie sądu, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, Naczelny
Sąd Administracyjny mógł orzec o wymierzeniu temu organowi grzywny. Sąd
orzekał o wymierzeniu grzywny w przypadku uwzględnienia skargi wniesionej
1
2
J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym), „Krakowskie Studia Prawnicze” 1993–1994/XXVI–XXVII, s. 49.

przez uprawniony podmiot, który uprzednio zwrócił się do właściwego organu

z pisemnym wezwaniem do wykonania orzeczenia NSA. Grzywnę wymierzał do
wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sek-
torze przedsiębiorstw za ostatni miesiąc kwartału poprzedzającego dzień wy-
dania orzeczenia o wymierzeniu grzywny, ogłaszanego przez Prezesa Główne-
go Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Orzeczenie NSA
o wymierzeniu grzywny podlegało wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez
opatrywania go klauzulą wykonalności;
2. Wydanie wyroku merytorycznego (art. 31 ust. 2). W razie stwierdzenia, że organ
administracji publicznej, którego działania lub bezczynności dotyczy orzeczenie
NSA, nie wykonał w całości lub w części tego orzeczenia, Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny mógł orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku,
jeżeli pozwalał na to charakter sprawy oraz niesporne okoliczności jej stanu fak-
tycznego i prawnego. Dopuszczalność wydania orzeczenia merytorycznego była
obwarowana dwiema przesłankami. Pierwsza – przesłanka charakteru sprawy
– wyłączała orzekanie w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych
dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administra-
cji publicznej; w przeciwnym razie oznaczałoby to niewykonalność wyroku. Dru-
ga przesłanka to niesporność okoliczności stanu faktycznego i prawnego. W razie
zatem powstania konieczności prowadzenia postępowania dowodowego wydanie
wyroku merytorycznego nie było dopuszczalne. Wyrok ten Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny wydawał po uwzględnieniu skargi wniesionej przez uprawniony pod-
miot, który uprzednio zwrócił się do właściwego organu z pisemnym wezwaniem
do wykonania orzeczenia NSA;
3. Przyznanie osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia
NSA, roszczenia o odszkodowanie (art. 31 ust. 4), którego dochodziła strona
w trybie administracyjnosądowym. O odszkodowaniu orzekał organ, który nie
wykonał orzeczenia sądu w terminie trzech miesięcy od dnia wniesienia wnios-
ku o odszkodowanie. Strona, która w tym terminie nie otrzymała decyzji lub
była niezadowolona z przyznanego odszkodowania, mogła wnieść powództwo
do sądu powszechnego w terminie 30 dni od dnia pozostawania organu w zwłoce
lub doręczenia jej decyzji w tej sprawie.
881 W obowiązujących rozwiązaniach art. 286 p.p.s.a. stanowi, że po uprawomoc-

nieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta
administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając
odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt
może wydać referendarz sądowy. Termin do załatwienia sprawy przez organ admini-
stracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się
od dnia doręczenia akt organowi, a w przypadku akt sprawy prowadzonych w postaci
elektronicznej – od dnia doręczenia odpisu orzeczenia.

Dla usystematyzowania gwarancji skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych

należy wyróżnić:
– po pierwsze niewykonanie wyroku przez nieuwzględnienie oceny prawnej sądu
przy ponownym podjęciu aktu lub czynności, po uwzględnieniu skargi;
– po drugie bezczynność organu wykonującego administrację publiczną po zasto-
sowaniu przez sąd administracyjny środków wobec bezczynności lub przewle-
kłości;
– po trzecie zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub
postanowienia, ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnię-
cia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu z obwarowaniem
sankcją grzywny oraz skargą z żądaniem wydania przez sąd orzeczenia stwier-
dzającego istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku.
Organ administracji publicznej jest związany oceną prawną i wskazaniami co

do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.).
Niewykonanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest działaniem
z naruszeniem przepisów prawa, a zatem stanowi podstawę do uwzględnienia skargi
na działanie, bezczynność lub przewlekłość postępowania organu wykonującego ad-
ministrację publiczną.
W drugim wyróżnianym zakresie przyjęty jest system gwarancji, które nie mają
jednolitego charakteru, jednak ich wspólną cechą jest to (poza gwarancją prawną
co do możliwości orzeczenia merytorycznego), że nie przywołują skutków bezpośred-
nich dla działania (bezczynności, przewlekłości) organów wykonujących administrację
publiczną. Mają wpływ pośredni i prewencyjny na zapewnienie skuteczności orzeczeń
sądów administracyjnych. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
przyjmuje następujące gwarancje:
1) skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku
uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postę-
powania. Strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wy-
konania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść w tym przedmiocie skargę,
żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę wymierza się do wyso-
kości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodar-
ce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu
Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 1 w zw. z art. 154
§ 6 p.p.s.a.). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie
stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3
p.p.s.a.);
2) instytucją, która ma gwarantować skuteczność orzecznictwa sądów administra-
cyjnych, jest możliwość podjęcia orzeczenia merytorycznego. W razie niewyko-
nania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłość prowa-
dzenia postępowania sąd w tym przypadku, oprócz orzeczenia o grzywnie, może

ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli po-
zwalają na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości oko-
liczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd
stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez or-
gan miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To stwierdzenie ma znaczenie
prawne dla wytoczenia na rzecz podmiotu odpowiedzialnego powództwa o od-
szkodowanie przeciwko funkcjonariuszowi publicznemu z tytułu szkody wyrzą-
dzonej przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa;
3) dla ochrony interesu strony istotne znaczenie ma wprowadzenie instytucji przy-
znania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty okre-
ślonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
4) gwarancją jest przyznanie roszczenia o odszkodowanie. Osobie (skarżącemu,
uczestnikowi na prawach strony), która poniosła szkodę wskutek niewykonania
orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych
w Kodeksie cywilnym. Odszkodowanie przysługuje od organu, który nie wyko-
nał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia
wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot
może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Artykuł 154 § 5 p.p.s.a. nie daje
podstawy do podjęcia decyzji o odszkodowaniu. Jeżeli organ uznaje roszczenie
o odszkodowanie, wypłaca je, w razie zaś niewypłacenia odszkodowania służy
powództwo do sądu powszechnego.
882 Funkcję prewencyjną pełni instytucja zobowiązania do wydania w określonym

terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy
lub jej rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie,
na podstawie wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. – uchylając decyzję lub posta-
nowienie z powodu wydania z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ
na wynik sprawy, oraz uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie z powodu
naruszenia prawa wyliczonego w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem stwierdzając nieważność
decyzji lub postanowienia, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, zobowią-
zuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując
sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono
uznaniu organu.
Charakter prewencyjny ma instytucja prawna obowiązku organu. Zgodnie z art. 145a

§ 2 p.p.s.a. organ ma obowiązek zawiadomić sąd o wydaniu decyzji lub postanowienia
w terminie siedmiu dni od dnia ich wydania. Wykonanie tego obowiązku zabezpieczone
jest sankcją represyjną. W przypadku niezawiadomienia sądu – sąd może orzec o wy-
mierzeniu grzywny organowi w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Najdalej idącą gwarancją jest przyjęcie kompetencji merytorycznej przez sąd,

która pełni funkcję represyjną utraty kompetencji przez organ. Zgodnie z art. 145a
§ 3 p.p.s.a., w przypadku gdy organ w terminie określonym przez sąd nie wydał decyzji
lub postanowienia, stronie skarżącej przysługuje prawo skargi, z żądaniem wydania
orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku.
Skuteczność tego żądania obwarowana jest przesłanką – jeżeli pozwalają na to okolicz-

ności sprawy, a zatem niebudzący wątpliwości stan faktyczny sprawy oraz charakter
materialnoprawny uprawnienia lub obowiązku.
Niezależnie od tego, czy w wyniku rozpoznania skargi sąd przejmie kompetencję me-
rytoryczną, wydając orzeczenie stwierdzające istnienie albo nieistnienie uprawnienia
lub obowiązku, obowiązany jest orzec, czy niewydanie decyzji lub postanowienia miało
miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może zastosować sankcje represyjne o cha-
rakterze pieniężnym, może bowiem orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymie-
rzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub orzec o przyznaniu
od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej
w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Roszczenie o odszkodowanie. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 883

przewiduje roszczenie o odszkodowanie expressis verbis, gdy osoba poniosła szkodę na
skutek niewykonania orzeczenia sądu. Zgodnie z art. 154 § 4 p.p.s.a. „Osobie, która po-
niosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie
na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym”. W pozostałych przypadkach należy
stosować przepisy Kodeksu cywilnego, który stanowi w art. 4171, że „§ 1. Jeżeli szkoda
została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać
po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją,
ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. § 2. Jeżeli szkoda została wyrządzo-
na przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia
można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem,
chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy
prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu
normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub
ustawą. § 3. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji,
gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać
po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania
orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. § 4. Jeżeli szkoda
została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania
przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd
rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Podstawą do wystąpienia z roszczeniem
odszkodowawczym będzie zastosowanie przez sąd administracyjny środka prawnego
wobec zaskarżonego działania, bezczynności, przewlekłości, np. uchylenia, stwierdze-

nia nieważności. Roszczenie przysługuje w przypadku wydania wadliwego orzeczenia

przez sąd administracyjny, po stwierdzeniu niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia (art. 285a p.p.s.a.).

Rozdział XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze687
Rozdział XXIX
POSTĘPOWANIE ODRĘBNE I POSTĘPOWANIE

POMOCNICZE
1. Postępowanie odrębne
Postępowaniem odrębnym jest postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów 884
o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między
samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz sporów kompetencyjnych między or-
ganami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zakwalifikowanie do tej grupy postępowań postępowania w sprawie sporów jest uza-

sadnione tym, że w tym przypadku nie jest przedmiotem postępowania kontrola wyko-
nywania administracji publicznej, a ustalenie właściwości organu administracji, a zatem
tylko pośrednio jest związane z kontrolą wykonywania administracji publicznej.
Zobacz na temat tego postępowania rozdział VII pkt 4 „Rozstrzyganie sporów o właś-
ciwość i sporów kompetencyjnych”.
2. Postępowanie pomocnicze
Do postępowania pomocniczego zaliczymy postępowanie w sprawie zaginięcia lub
zniszczenia akt i postępowanie w sprawie podejmowania uchwał.
Postępowanie w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt. Przedmiot postępowania. 885

Odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie
prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące dane postępo-
wanie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia
postępowania.

886 Właściwość sądu. Do odtworzenia akt sprawy będącej w toku właściwy jest sąd, w któ-
rym ostatnio toczyła się sprawa. Jeżeli właściwy byłby Naczelny Sąd Administracyjny,
sąd ten przekaże odtworzenie akt sądowi pierwszej instancji, chyba że chodzi o odtwo-
rzenie tylko akt tego sądu.
Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt w sprawie prawomocnie zakończonej

przeprowadza sąd, w którym sprawa toczyła się w pierwszej instancji.
887 Stadia postępowania. Wszczęcie postępowania. Sąd wszczyna postępowanie z urzędu

lub na wniosek strony. Sąd wszczyna postępowanie tylko na wniosek strony, jeżeli
zaginięcie lub zniszczenie akt nastąpiło wskutek siły wyższej. Wniosek o odtworzenie
akt musi spełniać wymogi pisma procesowego, a ponadto należy określić dokładnie
sprawę, dołączyć wszelkie urzędowo poświadczone odpisy znajdujące się w posiadaniu
zgłaszającego wniosek oraz wskazać znane mu miejsca, w których dokumenty lub ich
odpisy się znajdują.
888 Postępowanie rozpoznawcze przeprowadza się w ten sposób, że przewodniczący wzy-

wa osoby, organy administracji publicznej wskazane we wniosku oraz znane sądowi
urzędowo do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów
dokumentów będących w ich posiadaniu albo do oświadczenia, że ich nie mają. Jeżeli
osoba wezwana nie ma dokumentu lub odpisu, a przed wezwaniem była w jego posia-
daniu, powinna wyjaśnić, gdzie dokument lub odpis się znajduje.
Sąd może skazać na grzywnę, w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego

miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym,
ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych
przepisów, każdego, kto nie uczyni zadość wezwaniu przewodniczącego. Jeżeli wezwana
była osoba prawna lub jednostka organizacyjna, ukaraniu podlega jej kierownik lub
pracownik, którego obowiązkiem było uczynić zadość wezwaniu.
Po doręczeniu poświadczonych urzędowo odpisów dołącza się je do akt, a odpis zarzą-

dzenia o tym doręcza się stronom.
W razie gdy odtworzenia akt nie można przeprowadzić w trybie wskazanym, przepro-
wadzane jest właściwe postępowanie rozpoznawcze. Przewodniczący wzywa strony
do złożenia dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism
oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia, nie wyłączając prywatnych odpisów oraz
innych pism i notatek, które mogą być pomocne przy odtworzeniu akt. Sąd z urzędu
przeprowadza dochodzenie, nie pomijając żadnej okoliczności, która może mieć zna-
czenie dla ustalenia treści zaginionych lub zniszczonych akt. Sąd bierze pod uwagę
wpisy do repertoriów i innych ksiąg biurowych. Sąd może też przesłuchać w charakterze
świadków sędziów, prokuratorów, protokolantów, pełnomocników stron i inne osoby,

Rozdział XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze689
które uczestniczyły w postępowaniu lub które mogą wypowiedzieć się co do treści akt,
jak również może zarządzić przesłuchanie stron. Do przeprowadzenia dowodów stosuje
się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Orzeczenie. Po przeprowadzeniu właściwego postępowania rozpoznawczego sąd orzeka 889

postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mogą być odtworzone
lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Jeżeli akta nie mogą być odtworzone lub zostały odtworzone w części niewystarczającej
do podjęcia dalszego postępowania, skarga albo środek odwoławczy mogą być wniesio-
ne ponownie w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie w tym przedmiocie
stało się prawomocne. We wszystkich innych przypadkach sąd podejmuje postępowa-
nie w takim stanie, w jakim okaże się to możliwe przy uwzględnieniu akt pozostałych
i odtworzonych. Na postanowienie co do podjęcia dalszego postępowania przysługuje
zażalenie.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie podejmowania 890

uchwał. Przedmiotem tego postępowania jest:
1) podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, któ-
rych stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyj-
nych;
2) podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcia zagadnień prawnych bu-
dzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Postępowanie jest prowadzone w pierwszym przypadku na wniosek Prezesa Naczel-

nego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej
Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Małych i Śred-
nich Przedsiębiorców, Rzecznika Praw Dziecka, a w przypadku drugim – na podstawie
postanowienia składu orzekającego sądu. Wniosek o podjęcie uchwały oraz uchwały
NSA wymaga uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały w składzie siedmiu sędziów, całej Izby
lub w pełnym składzie. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego kieruje wniosek do
rozpoznania do jednego ze składów. Skład siedmiu sędziów może w formie postanowie-
nia przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi Izby, a Izba – pełnemu
składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do podjęcia uchwały przez pełny skład
Naczelnego Sądu Administracyjnego lub przez pełny skład Izby wymaga się obecności
co najmniej dwóch trzecich sędziów każdej z Izb. Uchwały podejmowane są w gło-
sowaniu jawnym zwykłą większością głosów.
W posiedzeniach całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego lub w posie-

dzeniu Izby udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy jest obowiązkowy.

W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator Prokuratury Krajowej

lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonania
czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub
jego zastępcę do udziału w posiedzeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny może w formie postanowienia odmówić podjęcia uchwa-

ły, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości.
891 Moc uchwały. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający spra-
wę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby
albo w uchwale składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe
zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim przypadku
rozpatrzenie sprawy odroczy. Odpowiednio skład siedmiu sędziów, skład Izby, pełny
skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Uchwała jest
wiążąca. Odmowa podjęcia uchwały jest niedopuszczalna.
Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniający zagadnienie

prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagad-
nienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozdział XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy...691
Rozdział XXX
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE
PRZEWLEKŁOŚCI ROZPOZNANIA SPRAWY
SĄDOWOADMINISTRACYJNEJ
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego 892

rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny
i niezawisły sąd”. Prawo do szybkiego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej
ma zapewnić skuteczność ochrony interesu prawnego. Przewlekłość postępowania
sądowoadministracyjnego może prowadzić do bezprzedmiotowości ochrony praw
jednostki. Gwarancje prawne ochrony przed przewlekłością postępowania wprowadziła
ustawa z 17.06.2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy
w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora
i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.
Prawo skargi na przewlekłość postępowania. Prawo skargi przysługuje w po- 893

stępowaniu sądowoadministracyjnym skarżącemu oraz uczestnikowi postępo-
wania na prawach strony (art. 3 pkt 6 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do
rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowa-
nym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki), jeżeli
po wszczęciu postępowania nastąpiło naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez
nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia
kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia
istotnych okoliczności faktycznych i prawnych. Prawo skargi na przewlekłość służy
ponownie w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy od daty wydania orzeczenia
w sprawie przewlekłości.
Właściwość sądu do rozstrzygnięcia w sprawie przewlekłości. Sądem właściwym 894

do rozpoznania skargi jest – jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed
wojewódzkim sądem administracyjnym – Naczelny Sąd Administracyjny. Skargę na
przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rozpoznaje
Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd rozpoznaje skargę w składzie trzech sędziów.

895 Wymagania materialne i formalne skargi na przewlekłość postępowania. Przesłanką

dopuszczalności skargi jest przewlekłość postępowania, które zostało wszczęte. Datą
wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest przekazanie skargi, akt sprawy
i odpowiedzi na skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Datą wszczęcia
postępowania kasacyjnego jest data wpływu skargi kasacyjnej do wojewódzkiego sądu
administracyjnego.
Skargę wnosi się do sądu, przed którym toczy się postępowanie, a zatem odpo-
wiednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w zakresie postępowania
kasacyjnego, po przekazaniu skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjne-
go – do tego właśnie sądu.
Skarga na przewlekłość postępowania powinna czynić zadość wymaganiom przewi-

dzianym dla pisma procesowego, a ponadto powinna zawierać:
1) żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga do-
tyczy;
2) przytoczenie okoliczności uzasadniających żądanie. Skarga może zawierać żąda-
nie wydania sądowi rozpoznającemu sprawę zalecenia podjęcia w wyznaczonym
terminie odpowiednich czynności oraz zasądzenia odpowiedniej sumy pienięż-
nej. Skarga podlega opłacie stałej w wysokości 200 zł.
896 Tryb rozpoznania skargi na przewlekłość. Rozpoznanie skargi na przewlekłość na-

stępuje w trybie postępowania obejmującego trzy stadia:
1) postępowanie wstępne. W tym stadium sąd bada dopuszczalność skargi na prze-
wlekłość. W razie gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot lub
gdy jest niedopuszczalna z przyczyn ustawowo określonych – ponowienia skargi
przed upływem 12 miesięcy od daty wydania orzeczenia w sprawie przewlekłości,
sąd skargę odrzuca. Sąd odrzuca skargę na przewlekłość, jeżeli nie spełnia ona
wymogów co do treści, bez wezwania do uzupełnienia braków;
2) postępowanie rozpoznawcze. Sąd, rozpoznając skargę, ustala w szczególności
terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania roz-
strzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej, uwzględnia charakter sprawy,
stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła
skargę na przewlekłość, oraz zachowanie stron, a w szczególności strony, która
zarzuciła przewlekłość postępowania. Sąd bada m.in.: kolejność ustalenia roz-
poznawania spraw (np. odwlekanie bez uzasadnienia ustalenia terminu rozpo-
znania sprawy przez pomijanie kolejności umieszczenia na wokandzie), nie-
uzasadnione odroczenie rozpoznania sprawy, w tym na wniosek strony. Sąd,
rozpoznając skargę na przewlekłość, zawiadamia o toczącym się postępowaniu
Skarb Państwa – prezesa odpowiednio wojewódzkiego sądu administracyjnego
lub Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarbowi Państwa, reprezen-
towanemu przez prezesa wojewódzkiego sądu administracyjnego lub Prezesa Na-

Rozdział XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy...693
czelnego Sądu Administracyjnego, w razie zgłoszenia udziału w sprawie przysłu-

gują prawa strony. Postępowanie prowadzone jest z zastosowaniem odpowiednio
przepisów o postępowaniu zażaleniowym obowiązujące w postępowaniu sądo-
woadministracyjnym;
3) podjęcie orzeczenia. Sąd rozpoznaje skargę na przewlekłość postępowania
w formie postanowienia. Postanowienia NSA są niezaskarżalne, a zatem od po-
stanowienia nie służy zażalenie. Rozpoznając skargę na przewlekłość, Naczelny
Sąd Administracyjny:
a) oddala skargę, jeżeli jest niezasadna,
b) uwzględnia skargę, stwierdzając, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy,
nastąpiła przewlekłość postępowania.
W postanowieniu uwzględniającym skargę na żądanie skarżącego sąd może: a) zle-

cić podjęcie przez sąd rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną (w przypadku
Naczelnego Sądu Administracyjnego – skargę kasacyjną) odpowiednich czynności
w wyznaczonym terminie. Zalecenia nie mogą wkraczać w zakres oceny faktycznej
i prawnej sprawy; b) przyznać od Skarbu Państwa sumę pieniężną w wysokości od
2000 do 20 000 zł.
Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie

mniej niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie
od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania.
Sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 zł za każdy rok dotychczasowego
trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który
swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania
postępowania. Na poczet tej sumy zalicza się kwoty przyznane już skarżącemu tytułem
sumy pieniężnej w tej samej sprawie.
Sumy pieniężnej nie przyznaje się w razie uwzględnienia skargi wniesionej przez Skarb
Państwa albo państwowe jednostki sektora finansów publicznych.
Wypłaty przyznanej sumy dokonuje sąd prowadzący postępowanie, w którym nastąpiła

przewlekłość postępowania, ze środków własnych.
Odpis postanowienia uwzględniającego skargę doręcza Naczelny Sąd Administracyjny

prezesowi właściwego sądu wojewódzkiego lub Prezesowi Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę na przewlekłość w terminie dwóch

miesięcy, licząc od daty złożenia skargi. Uwzględniając skargę, sąd z urzędu zwraca
uiszczoną opłatę.

897 Roszczenie odszkodowawcze. Ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpo-

znania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki reguluje prawo
do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Prawo to przysługuje stronie, której
uwzględniono skargę na przewlekłość.
Strona ta może w odrębnym postępowaniu dochodzić naprawienia szkody wynikłej ze

stwierdzonej przewlekłości od Skarbu Państwa. Postanowienie uwzględniające skargę
wiąże sąd w postępowaniu cywilnym. Strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość,
może dochodzić, na podstawie art. 417 k.c., naprawienia szkody wynikłej z przewlekło-
ści, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy.

Część siódma. Administracyjne postępowanie egzekucyjne
695
Część siódma
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE
EGZEKUCYJNE

Rozdział XXXI. Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej...697
Rozdział XXXI
ZAGADNIENIA OGÓLNE EGZEKUCJI

ADMINISTRACYJNEJ I ADMINISTRACYJNEGO
POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO
1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego

Przez pojęcie postępowania egzekucyjnego rozumiemy uregulowany prawem 898
procesowym egzekucyjnym ciąg czynności1 podejmowanych przez organy egze-
kucyjne i inne podmioty postępowania egzekucyjnego w celu wykonania, przez zastoso-
wanie środków przymusu państwowego, obowiązków wynikających z aktów poddanych
egzekucji administracyjnej; przez „wykonanie” rozumiemy zaś wprowadzenie „takiego
stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu administracyjnego”2
lub innego aktu poddanego tej egzekucji.
Postępowanie egzekucyjne spełnia istotne zadanie w realizacji norm materialnego

prawa administracyjnego3. Tą drogą dochodzi do ich urzeczywistnienia. Ustanowie-
nie obowiązku bezpośrednio w normie prawa materialnego lub skonkretyzowanie go
w akcie indywidualnym nie jest równoznaczne z jego wykonaniem. Dopiero podjęcie
przez jednostkę, dobrowolnie lub po zastosowaniu przymusu państwowego, czynności
wykonania obowiązku urzeczywistnia normę prawa materialnego4.
W postępowaniu orzekającym, które jest pierwszym stadium stosowania norm prawa 899
materialnego, obowiązuje zasada ogólna przekonywania (art. 11 k.p.a., art. 124 o.p.),
1
Na temat charakteru prawnego czynności egzekucyjnych zob. Z. Leoński, Istota administracyjnych
czynności egzekucyjnych w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, RPEiS 1969/3, s. 56 i n.;
K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego [w:] System Prawa Administra-
cyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 265–266.
2
3
S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, Toruń 1988, s. 165 i n.; Z. Leoński,
Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 9 i n.
4
R. Hauser, Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 8.

698 Część siódma. Administracyjne postępowanie egzekucyjne
nakazująca takie ukształtowanie czynności procesowych organu administracji publicznej

(organu podatkowego), aby nakłonić nimi stronę do uznania zasadności rozstrzygnię-
cia zawartego w decyzji i tym samym do jej dobrowolnego wykonania5. Znaczenie ma
również zasada ogólna polubownego załatwiania spraw (art. 13 § 1 k.p.a.), której celem
jest także przekonanie o zasadności rozstrzygnięcia, w tym i w zakresie obowiązków.
Takie też znaczenie dobrowolnemu wykonaniu obowiązku przypisuje się w przepisach
ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 6 § 1b u.p.e.a.
„Przed podjęciem czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych
wierzyciel może podejmować działania informacyjne wobec zobowiązanego zmierzające
do dobrowolnego wykonania przez niego obowiązku”.
Do instytucji gwarancji dobrowolnego wykonania obowiązków pieniężnych należy

zaliczyć Rejestr Należności Publicznoprawnych. Rejestr jest prowadzony w systemie
teleinformatycznym przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 18b
§ 1 u.p.e.a. w rejestrze gromadzi się informacje o należnościach pieniężnych, podle-
gających egzekucji administracyjnej, dla których wierzycielem jest naczelnik urzędu
skarbowego albo jednostka samorządu terytorialnego, jeżeli należności te wynikają
np. z decyzji, bezpośrednio z przepisu prawnego, prawomocnego orzeczenia wydanego
na podstawie przepisów Kodeksu karnego skarbowego, Kodeksu karnego, mandatu
karnego wydanego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. W rejestrze zawiera się
dane dotyczące zobowiązanego, wierzyciela, wysokość należności pieniężnych i odsetek
z tytułu niezapłacenia jej w terminie, jeżeli pobiera się odsetki, wraz z rodzajem i pod-
stawą prawną tej należności. Do rejestru wprowadza się znane wierzycielowi informacje,
np. o odroczeniu, rozłożeniu na raty należności pieniężnej, wszczęciu postępowania
upadłościowego, restrukturyzacyjnego, wstrzymaniu wykonania decyzji (postano-
wienia), wniesieniu sprzeciwu, umorzeniu postępowania egzekucyjnego, śmierci lub
ustaniu bytu zobowiązanego.
Zobowiązanemu przysługuje prawo sprzeciwu w sprawie zagrożenia ujawnienia

danych w rejestrze, wprowadzenia danych dotyczących zobowiązanego, wysokości
należności pieniężnej i odsetek do systemu teleinformatycznego, w którym prowadzo-
ny jest rejestr. Prawo wniesienia sprzeciwu w razie zagrożenia ujawnienia w rejestrze
przysługuje wyłącznie w przypadku, gdy zobowiązany kwestionuje istnienie lub wy-
sokość należności pieniężnej i odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie. Prawo
wniesienia sprzeciwu przysługuje zobowiązanemu od dnia doręczenia zawiadomienia
przez wierzyciela o zagrożeniu ujawnienia w rejestrze albo od wprowadzenia do rejestru
danych dotyczących zobowiązanego, wysokości należności pieniężnej i odsetek, bez
zawiadomienia i trwa do dnia, do którego te dane znajdują się w rejestrze. W sprze-
ciwie zobowiązany określa żądanie oraz wskazuje okoliczności i dowody uzasadnia-
jące sprzeciw. W art. 18i § 8 u.p.e.a. uregulowano przesłanki bezprzedmiotowości
5
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 8–9; J. Jendrośka,
Zagadnienia prawne..., s. 41 i n.; Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne..., s. 19.

postępowania: „Postępowanie wszczęte sprzeciwem staje się bezprzedmiotowe, jeżeli

przed zakończeniem tego postępowania został wniesiony zarzut w sprawie egzekucji
administracyjnej oparty na okoliczności będącej podstawą sprzeciwu”. Wierzyciel roz-
poznaje sprzeciw w formie postanowienia. Na postanowienie o odmowie uwzględnienia
sprzeciwu przysługuje zażalenie do organu odwoławczego, a zatem gdy wierzycielem
jest naczelnik urzędu skarbowego – do dyrektora izby administracji skarbowej, a gdy
wierzycielem jest organ samorządu terytorialnego: wójt, burmistrz (prezydent miasta),
starosta, marszałek województwa – do samorządowego kolegium odwoławczego. Od
postanowienia w przedmiocie rozpoznania zażalenia przysługuje skarga do wojewódz-
kiego sądu administracyjnego.
Dane w rejestrze mogą być, w granicach określonych przepisami prawa, udostępnione

podmiotowi zainteresowanemu oraz podmiotom, takim jak: wierzyciel, organ egzeku-
cyjny, organ prokuratury.
Zobowiązany, zgodnie z art. 168b § 3 u.p.e.a., może dochodzić odszkodowania od wie-

rzyciela lub organu prowadzącego rejestr, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego,
za szkodę wyrządzoną na skutek niezgodnego z prawem ujawnienia w rejestrze jego
danych, wysokości należności pieniężnej i odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie
wraz z rodzajem i podstawą prawną należności.
Jeżeli jednostka nie podejmuje dobrowolnie działań zmierzających do wykonania aktu,

organ administracji publicznej musi mieć możliwość wykorzystania środków przymusu
państwowego zapewniających jego wykonanie. Zasadnie więc stwierdza się, że „Akty
administracyjne, jeżeli mają być rzeczywiście skuteczne, muszą posiadać sankcję. Jeśli
ten, kogo nakaz czy zakaz dotyczy, nie chce się do niego zastosować, organ admini-
stracji musi mieć środki do przeprowadzenia swojej woli, w przeciwnym razie wszelkie
administrowanie byłoby niemożliwe”6.
Wyróżniamy dwa rodzaje środków przymusu państwowego: środki egzekucyjne 900

i sankcje karne. Do wykonania aktu administracyjnego szczególne znaczenie mają
środki egzekucyjne, będące formą przymusu prowadzącą bezpośrednio do realizacji
tego aktu (wyjątkiem jest grzywna w celu przymuszenia). Sankcje karne działają nato-
miast pośrednio, ponieważ prawna możliwość ich zastosowania wpływa prewencyjnie na
zobowiązanego, skłaniając go do wykonania aktu7. Stosowanie obu środków przymusu
nie jest oparte na zasadzie konkurencyjności. Zgodnie z art. 16 u.p.e.a. „Zastosowanie
środka egzekucyjnego w postępowaniu egzekucyjnym nie stoi na przeszkodzie wymie-
rzeniu kary w postępowaniu karnym, w sprawach o wykroczenia lub dyscyplinarnym
6
M. Zimmermann [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne.
Część ogólna, Warszawa 1956, s. 400.
7
Na temat sankcji karnych i środków egzekucyjnych zob. Z. Leoński, Sankcje karno-administracyjne
a środki egzekucyjne, „Zagadnienia Karno-Administracyjne” 1963/6, s. 63 i n.

za niewykonanie obowiązku”. Jeżeli niewykonanie obowiązku ma znamiona czynu

karalnego, można wobec jednostki zastosować środki egzekucyjne i sankcje karne. Na
przykład zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej i zastosowaniu
środka egzekucyjnego podlegają podatki niezapłacone w terminie płatności. Według
art. 57 § 1 ustawy z 10.09.1999 r. – Kodeks karny skarbowy8 „Podatnik, który uporczy-
wie nie wpłaca w terminie podatku, podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe”.
2. Stosunek administracyjnego postępowania

egzekucyjnego do innych postępowań
901 Stosunek do postępowania orzekającego. Celem zarówno postępowania orzekające-
go, jak i postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji normy prawa
materialnego. O ile jednak w postępowaniu orzekającym chodzi o autorytatywną kon-
kretyzację normy prawa materialnego, o tyle w postępowaniu egzekucyjnym chodzi
o wykonanie tej normy zgodnie z tą konkretyzacją. Postępowanie egzekucyjne nastę-
puje zatem po postępowaniu orzekającym i jest wobec niego postępowaniem wyko-
nawczym9. Odmienna sytuacja występuje wtedy, gdy obowiązki wynikają bezpośrednio
z norm prawa materialnego lub z orzeczenia sądowego. W pierwszym przypadku nie
prowadzi się postępowania orzekającego, tylko od razu egzekucyjne, a w przypadku
drugim postępowanie orzekające prowadzi sąd, a nie organ administracji publicznej.
Postępowanie egzekucyjne może być prowadzone równocześnie z postępowa-

niem orzekającym, jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności
albo gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa. Prowadzenie
postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu odwoławczego
postępowania orzekającego lub weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Organy
prowadzące takie postępowanie orzekające mogą wstrzymać jednak wykonanie decyzji
(art. 135, 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.) i ich postanowienie powoduje niedopuszczalność
prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu podatkowym wykonaniu
podlegają decyzje ostateczne, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wyko-
nalności. Organy podatkowe mogą wstrzymać wykonanie decyzji ostatecznej (art. 239f
§ 1, art. 246 § 1, art. 252 § 1 o.p.), co powoduje niedopuszczalność prowadzenia postę-
powania egzekucyjnego.
902 Wspólność celu postępowania orzekającego i egzekucyjnego – realizacja normy ma-

terialnej nie oznacza wspólności przedmiotu; każde z nich ma odrębny przedmiot10.
Powoduje to ich wyłączność, wobec czego konkretyzacja normy prawa materialnego i jej
weryfikacja nie może być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 29
8
Dz.U. z 2021 r. poz. 408 ze zm.
9
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 48; R. Hauser, Ochrona obywatela..., s. 39 i n.
10
R. Hauser, Ochrona obywatela..., s. 48 i n.

§ 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wyma-

galności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zobowiązany, kwestionujący
prawidłowość konkretyzacji normy prawa materialnego, nie może dochodzić swoich
racji w postępowaniu egzekucyjnym, lecz może żądać weryfikacji decyzji w postępo-
waniu orzekającym lub składając skargę do sądu administracyjnego. Kwestionowanie
istnienia lub wysokości dochodzonej należności w postępowaniu administracyjnym
(podatkowym) może wywoływać konsekwencje dla postępowania egzekucyjnego. Jak
stanowi art. 32a u.p.e.a., „§ 1. Jeżeli zostało wszczęte postępowanie w sprawie istnienia
lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej, wierzyciel zawiadamia o tym organ
egzekucyjny, wskazując, w jakim zakresie egzekwowana należność pieniężna nie została
zaskarżona. § 2. Zawiadomienie, o którym mowa w § 1, powoduje zawieszenie postę-
powania egzekucyjnego w części dotyczącej przedmiotu sporu do czasu ostatecznego
zakończenia postępowania, o ile wierzyciel nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem
o dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego lub podjęcie zawieszonego postę-
powania egzekucyjnego”.
Stosunek postępowania egzekucyjnego do orzekającego kształtuje również wspólność

uregulowań prawnych, a to przez odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postę-
powania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym11. Według art. 18 u.p.e.a.,
„Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym
mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjne-
go”. Odpowiedniość stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
wymaga uwzględniania rozwiązań właściwych dla postępowania egzekucyjnego, np.
w postępowaniu egzekucyjnym nie będą mogły mieć zastosowania przepisy o ugodzie
lub o trybie współdziałania przy wydawaniu decyzji.
W postępowaniu egzekucyjnym trzeba stosować przepisy ustanawiające zasady ogólne,

ale z wyłączeniem zasady polubownego załatwiania spraw, przepisy dotyczące właś-
ciwości, wyłączenia pracownika lub organu, odnoszące się do strony, podmiotów na
prawach strony, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach, podaniach,
protokołach i adnotacjach, dowodach, jak też przepisy o postanowieniach, zażaleniu,
o wznowieniu postępowania, stwierdzeniu nieważności postanowienia.
Stosunek postępowania egzekucyjnego do postępowania zabezpieczającego. Postę- 903

powanie zabezpieczające jest to ciąg czynności procesowych podejmowanych przez
organy egzekucyjne i inne podmioty tego postępowania w celu zapewnienia realizacji
obowiązków w trybie postępowania egzekucyjnego. W braku takiego zabezpieczenia
egzekucja mogłaby być udaremniona lub utrudniona.
11
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 51–52.

Postępowanie zabezpieczające pełni wobec postępowania egzekucyjnego funkcję

służebną, umożliwiając realizację jego celów12. Postępowanie zabezpieczające
nie służy przejęciu celów postępowania egzekucyjnego i nie może zmierzać do tego,
aby zastosowanie zabezpieczenia powodowało wykonanie obowiązku (art. 160 § 1
u.p.e.a.). Postępowanie zabezpieczające poprzedza postępowanie egzekucyjne, ale może
ono również toczyć się równocześnie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy egzekucja
jest prowadzona co do obowiązków wymagalnych, a wierzyciel występuje z żądaniem
zabezpieczenia przyszłych, powtarzających się świadczeń (art. 154 § 3 u.p.e.a.).
Nie zawsze po przeprowadzeniu postępowania zabezpieczającego będzie prowadzone

postępowanie egzekucyjne. Może to się zdarzyć w trzech sytuacjach:
1) zabezpieczenie wykonania obowiązków nastąpiło przed ich ustaleniem w postę-
powaniu orzekającym, a nie zostały one ustalone;
2) wierzyciel nie wystąpił o wszczęcie postępowania egzekucyjnego;
3) zobowiązany wykonał obowiązek przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego13.
904 Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do sądowego postępowa-

nia egzekucyjnego. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wykonuje się
obowiązki wynikające z aktów administracyjnych (decyzje, postanowienia, również ugo-
dy) i wypływające bezpośrednio z przepisów prawa administracyjnego oraz przepisów
innych gałęzi prawa stosowanych przez organy administracji publicznej, a w sądowym
postępowaniu egzekucyjnym wykonuje się orzeczenia sądowe14. Są to więc odrębne
postępowania od siebie niezależne15.
Od tej reguły są trzy wyjątki.
905 1. Zgodnie z art. 3 u.p.e.a. egzekucja administracyjna jest stosowana do obowiązków

określonych w art. 2 u.p.e.a., chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiąz-
ków tryb egzekucji sądowej. Zgodnie z art. 777 § 1 pkt 3 k.p.c. tytułami egzekucyjnymi
w sądowym postępowaniu egzekucyjnym są – poza orzeczeniami sądowymi – „inne
orzeczenia, ugody i akty, które z mocy ustawy podlegają wykonaniu w drodze egzekucji
sądowej”. W samych przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
są przepisy określające wyjątki, a mianowicie odesłanie w art. 71 § 1 i art. 118 na dro-
gę sądową co do wyjawienia majątku i wyjawienia przedmiotu poddanego egzekucji
(art. 913 § 1 k.p.c.) – stanowią bowiem, że jest to dopuszczalne tylko w drodze sądowej.
Jeżeli obowiązki są wykonywane w trybie egzekucji sądowej, to niedopuszczalne jest
w tych samych sprawach prowadzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego.
12
E. Wengerek, Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978, s. 19.
13
E. Wengerek, Sądowe postępowanie..., s. 21.
14
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 52; E. Wengerek, Sądowe postępowanie..., s. 52.
15
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 52.

W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym są wyjątki odwrotne, tzn. przepisy poddają

egzekucji administracyjnej niektóre orzeczenia sądowe.
Zgodnie z art. 4 u.p.e.a. „Do obowiązków, które wynikają z decyzji, postanowień lub
innych orzeczeń niż określone w art. 3 i art. 3a, stosuje się egzekucję administracyjną
tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią”. W innych przypadkach egzekucja
administracyjna nie będzie dopuszczalna.
2. Administracyjne postępowanie egzekucyjne i sądowe postępowanie egzekucyjne 906

mogą być prowadzone co do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego
lub niemajątkowego. Następuje wtedy zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej.
Artykuł 62 § 1 u.p.e.a. i art. 773 § 1 k.p.c. przyjmują jednolite rozwiązanie pierwszeństwa

prowadzenia łącznego egzekucji. Według art. 62 § 1 u.p.e.a. „W przypadku zbiegu egze-
kucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje
do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie sądowy organ egzekucyjny albo
organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia
tego pierwszeństwa – organ, który dokonał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie”.
Zgodnie z art. 773 § 1 k.p.c. „W przypadku zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do
tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątkowego
prowadzi łącznie ten sądowy albo administracyjny organ egzekucyjny, który jako pierwszy
dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa – organ egzekucyjny,
który dokonał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie”.
Od reguły pierwszeństwa istnieją wyjątki w zakresie wskazanym w art. 62 § 2 i 3–5

u.p.e.a. i art. 773 § 2, art. 773 § 21–23 k.p.c. na rzecz wyłączności egzekucji admini-
stracyjnej. Pierwszy wyjątek ustanowiony jest w art. 62 § 2 u.p.e.a.: „W przypadku
zbiegu egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie jednolitego tytułu wyko-
nawczego państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo zagranicznego tytułu wy-
konawczego określonych w ustawie o wzajemnej pomocy i egzekucji sądowej do tej
samej rzeczy albo prawa majątkowego – egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątko-
wego prowadzi łącznie administracyjny organ egzekucyjny”. Tak też stanowi art. 773
§ 2 k.p.c.: „W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie
jednolitego tytułu wykonawczego państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo
zagranicznego tytułu wykonawczego określonych w ustawie z dnia 11 października
2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych
należności pieniężnych [...] i egzekucji sądowej do tej samej rzeczy albo prawa mająt-
kowego – egzekucje do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie admini-
stracyjny organ egzekucyjny”.
Drugi wyjątek ustanowiono w art. 62 § 3 u.p.e.a. Zgodnie z art. 62 § 3 u.p.e.a. „W przy-

padku zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy albo prawa ma-

jątkowego, gdy egzekucja sądowa dotyczy: 1) świadczenia alimentacyjnego, rentowego

lub innego świadczenia powtarzającego się, 2) świadczenia pieniężnego w walucie
obcej – egzekucję do tej rzeczy albo prawa majątkowego prowadzi łącznie sądowy organ
egzekucyjny”. Tak też stanowi art. 773 § 21 k.p.c.: „W przypadku zbiegu egzekucji sądowej
i administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, gdy egzekucja sądowa
dotyczy: 1) świadczeń alimentacyjnych, rentowych lub innych świadczeń powtarzających
się, 2) świadczenia pieniężnego w walucie obcej – egzekucje do tej rzeczy albo prawa
majątkowego prowadzi łącznie sądowy organ egzekucyjny”.
Trzeci wyjątek obejmuje połączenie rodzaju tytułu wykonawczego z przedmiotem

obowiązku. Według art. 62 § 4 u.p.e.a. „W przypadku zbiegu egzekucji administra-
cyjnej, o której mowa w § 2, i egzekucji sądowej, o której mowa w § 3, do tej samej
rzeczy albo prawa majątkowego egzekucję prowadzi łącznie sądowy organ egzekucyj-
ny. Prawa i obowiązki wierzyciela należności pieniężnej dochodzonej na podstawie
jednolitego tytułu wykonawczego albo zagranicznego tytułu wykonawczego wykonuje
administracyjny organ egzekucyjny”. Zgodnie z art. 773 § 22 k.p.c. „W przypadku zbiegu
egzekucji administracyjnej, o której mowa w § 2, i egzekucji sądowej, o której mowa
w § 21, do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego egzekucje do tej rzeczy albo prawa
majątkowego prowadzi łącznie sądowy organ egzekucyjny”. Organowi egzekucyjne-
mu administracyjnemu przyznano uprawnienia wierzyciela, stanowiąc w art. 773 § 23
k.p.c., że „Prawa i obowiązki wierzyciela należności dochodzonej na podstawie jednoli-
tego tytułu wykonawczego państwa członkowskiego Unii Europejskiej albo zagra-
-nicznego tytułu wykonawczego określonych w ustawie z dnia 11 października 2013 r.
o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należ-
ności pieniężnych wykonuje administracyjny organ egzekucyjny”.
Zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych

(art. 62a u.p.e.a., art. 773 § 3 k.p.c.).
W razie gdy łączne prowadzenie egzekucji należy do sądowego organu egzekucyjnego,

obowiązki administracyjnego organu egzekucyjnego reguluje art. 62b u.p.e.a. Organ
ten ma obowiązek:
1) niezwłocznego sporządzenia adnotacji w sprawie przekazania egzekucji do rze-
czy albo prawa majątkowego, zawierającej informacje niezbędne do prowadze-
nia łącznie egzekucji, i przekazania jej sądowemu organowi egzekucyjnemu.
W adnotacji wskazuje rodzaj i wysokość należności pieniężnej, odsetek z tytułu
niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych na-
leżnych na dzień sporządzenia adnotacji oraz inne dane niezbędne do prowadze-
nia egzekucji do rzeczy albo prawa majątkowego. Adnotacja przekazywana jest
w postaci elektronicznej, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym;
2) zwrotu wierzycielowi niewykorzystanej zaliczki;

3) przekazania sądowemu organowi egzekucyjnemu środków pieniężnych uzyska-

nych wskutek zajęcia rzeczy albo prawa majątkowego, do których nastąpił zbieg
egzekucji administracyjnej i sądowej, w przypadku gdy środki te nie zostały wy-
płacone wierzycielowi przed przekazaniem sądowemu organowi egzekucyjnemu
adnotacji w sprawie zbiegu.
Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela, zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzy-

telności o przekazaniu egzekucji sądowemu organowi egzekucyjnemu (art. 62c u.p.e.a.).
Sądowy organ egzekucyjny prowadzi łącznie egzekucję w trybie dla niego właściwym
(art. 773 § 5 k.p.c.).
Sądowy organ egzekucyjny na żądanie administracyjnego organu egzekucyjnego infor-

muje ten organ o przebiegu egzekucji (art. 774 § 2 k.p.c.).
Sądowy organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łącznie egzekucji sądowej i ad-
ministracyjnej, postanowi w trybie dla niego właściwym również o kosztach powstałych
w egzekucji, której dotyczył zbieg (art. 774 § 1 k.p.c.).
W razie kolejnego zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej do tej samej rzeczy albo
prawa majątkowego egzekucję administracyjną przejmuje sądowy organ egzekucyjny,
który prowadzi łącznie egzekucje w wyniku pierwszego zbiegu egzekucji (art. 773 § 6
k.p.c.).
Doręczenia pism między administracyjnym organem egzekucyjnym a komornikiem

sądowym dokonuje się z użyciem środków komunikacji elektronicznej. Jeżeli doręczenie
za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest niemożliwe z przyczyn technicz-
nych, w czasie niezbędnym do przywrócenia ich funkcjonowania doręczenia dokonuje
się w postaci papierowej (art. 63a § 1 u.p.e.a.).
Jeżeli zbieg dotyczy egzekucji, o której stanowi art. 62 § 2 u.p.e.a. i art. 773 § 2 k.p.c.,
łączne prowadzenie egzekucji przejmuje administracyjny organ egzekucyjny.
Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego regulują czynności sądowego organu eg-

zekucyjnego w razie zbiegu egzekucji przy pierwszeństwie egzekucji administracyjnej.
Sądowy organ egzekucyjny niezwłocznie sporządza i przekazuje administracyjnemu
organowi egzekucyjnemu adnotację w sprawie zbiegu. W razie nieprzekazania przez
sądowy organ egzekucyjny adnotacji w sprawie zbiegu lub przekazania jej w innej postaci
niż wymaga organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łączne egzekucji z rzeczy albo
prawa majątkowego, przed podziałem kwoty uzyskanej z egzekucji: wzywa sądowy organ
egzekucyjny do przekazania tej adnotacji w wymaganej postaci w terminie 14 dni od
dnia doręczenia tego wezwania. W razie nieprzekazania adnotacji, organ egzekucyjny

zawiadamia sądowy organ egzekucyjny o nieprzystąpieniu do prowadzenia łącznie

egzekucji z rzeczy albo prawa majątkowego (art. 62d § 2a i 2b u.p.e.a.).
Administracyjny organ egzekucyjny, który przejął łączne prowadzenie egzekucji, pro-

wadzi je w trybie egzekucji administracyjnej (art. 62d § 1 u.p.e.a.). Na żądanie sądowego
organu egzekucyjnego organ egzekucyjny, który przejął prowadzenie łączne egzekucji,
informuje o jej przebiegu. Organ egzekucyjny prowadzący łącznie egzekucje kończy,
w formie postanowienia, egzekucję sądową z rzeczy albo prawa majątkowego, przejętą
od sądowego organu egzekucyjnego, jeżeli jej dalsze prowadzenie jest niemożliwe, nie-
celowe lub jeżeli jest oczywiste, że nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów tej egzekucji.
W postanowieniu organ egzekucyjny uchyla również czynności egzekucyjne podjęte
w ramach tej egzekucji. Postanowienie doręcza się wierzycielowi, zobowiązanemu,
dłużnikowi zajętej wierzytelności oraz sądowemu organowi egzekucyjnemu, od którego
przejęto egzekucję (art. 62f § 1 u.p.e.a.).
Na postanowienie przysługuje wierzycielowi niebędącemu organem egzekucyjnym oraz

zobowiązanemu zażalenie (art. 62f § 2 u.p.e.a.).
W przypadku kolejnego zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do tej samej rzeczy

albo prawa majątkowego egzekucję sądową przejmuje organ egzekucyjny, który pro-
wadzi łącznie egzekucje w wyniku pierwszego zbiegu egzekucji. Przepisy art. 62a–62d,
62f i 62g u.p.e.a. stosuje się odpowiednio (art. 62e u.p.e.a.).
Przy zbiegu administracyjnego postępowania zabezpieczającego z sądowym postępo-

waniem zabezpieczającym te postępowania prowadzone są odrębnie (art. 775 k.p.c.),
chyba że zbieg dotyczy przedmiotów podlegających sprzedaży (art. 751 w zw. z art. 775
k.p.c. i art. 162 § 1 u.p.e.a.).
907 3. Związki między administracyjnym i sądowym postępowaniem egzekucyjnym

będą miały miejsce w przypadku skorzystania przez zobowiązanego lub osobę trzecią
ze środków ochrony sądowej w postaci powództwa przeciwegzekucyjnego.
Skutkiem prawnym wniesienia powództwa przeciwegzekucyjnego przez zo-

bowiązanego będzie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Według art. 35a u.p.e.a., „Jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopusz-
czalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa,
a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa
zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego
do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd”.

Jeżeli zaś takie powództwo wniesie osoba trzecia, roszcząca sobie prawo do rzeczy lub
prawa majątkowego poddanych egzekucji, to skutek ogranicza się do zakazu sprzedaży
rzeczy, a gdy chodzi o prawa majątkowe, to nie mogą być one wykonywane (art. 41 § 1
u.p.e.a.).

Rozdział XXXII. Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu...709
Rozdział XXXII
ZAKRES OBOWIĄZYWANIA USTAWY

O POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM
W ADMINISTRACJI ORAZ PODSTAWY EGZEKUCJI
ADMINISTRACYJNEJ
1. Zakres obowiązywania ustawy

Sankcją egzekucji administracyjnej są obwarowane akty nakładające obowiązki 908
na jednostkę. Tego rodzaju sankcji nie stosuje się do aktów negatywnych oraz
ustanawiających uprawnienia.
W przypadku aktów negatywnych nie powstaje kwestia ich wykonalności, ponieważ

nie zmieniają one prawnej sytuacji jednostki ani przez przyznanie uprawnienia (jego
cofnięcie, ograniczenie), ani przez nałożenie na nią obowiązków1. Jeżeli zaś chodzi
o akty ustanawiające uprawnienia, to zasadą jest, że jednostka powinna rozporządzać
swoim uprawnieniem zarówno co do jego uzyskania, jak i realizacji. Jeżeli jednak za-
sada rozporządzalności jest w pełnym zakresie stosowana co do nabycia uprawnienia,
bo prawo materialne pozostawia jednostce inicjatywę wystąpienia o jego uzyskanie, to
trudno mówić o całkowitym braku sankcji egzekucyjnej co do realizacji uprawnienia
przez jednostkę.
Nie można zgodzić się z poglądem, że „Uprawnienie realizuje się już w stadium postę-
powania orzekającego, czyli przez dokonanie konkretyzacji normy prawnej. Stąd nie ma
potrzeby i możliwości prowadzenia dalszych działań zmierzających do urzeczywistnienia
1
J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963, s. 21 i n.; Z. Leoński,
Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 6 i n.; R. Hauser, Ochrona obywatela
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 12; L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność
egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 149 i n.

normy prawa materialnego, gdyż przez samo wydanie aktu uprawniającego normy tego
prawa zostały urzeczywistnione”2.
909 Proces stosowania normy prawa materialnego nie jest równoznaczny z realizacją normy.
Dopiero wprowadzenie określonych zmian w rzeczywistości społecznej oznacza wyko-
nanienormy prawa materialnego. Dotyczy to w jednakowym stopniu zarówno normy
prawa materialnego, na której podstawie nakłada się obowiązki, jak i normy dającej
podstawę do ustanowienia uprawnienia. Bez wykonania aktu kreującego obowiązek
i uprawnienie nie można mówić o realizacji normy prawa materialnego. Akty upraw-
niające są realizowane przez jednostkę dobrowolnie, ponieważ leży to w jej interesie3,
organy administracji publicznej mają jednak kompetencję do kontroli ich realizacji
i podjęcia czynności procesowych prowadzących np. do stwierdzenia wygaśnięcia
decyzji, gdy nie jest ona wykonywana, albo do jej zmiany lub uchylenia, gdy nie jest
prawidłowo realizowana przez jednostkę (zob. rozdział XVIII).
W przepisach materialnego prawa administracyjnego mogą być wprowadzone rozwią-

zania szczególne, które wyłączają stosowanie sankcji egzekucji. Należy do nich zaliczyć
regulację w ustawie z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane dotyczącą uiszczenia opłaty
legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). W razie nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej
organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 49e pkt 5 pr. bud.).
Wykonanie nakazu rozbiórki już jest obwarowane sankcją egzekucyjną.
Rozwiązanie, w myśl którego sankcją egzekucyjną są obwarowane akty nakładające

obowiązki, przyjmuje ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admi-
nistracji, stanowiąc w art. 1, że określa ona sposób postępowania wierzycieli w przy-
padkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków,
o których mowa w art. 2, oraz określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępo-
wanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania
lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.
910 Przepis ten stanowi jednocześnie klauzulę generalną określającą zasięg stosowania
ustawy, w której występuje kryterium podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium pod-
miotowe stanowi określenie organów, przed którymi stosuje się przepisy ustawy, oraz
wskazanie podmiotów, wobec których może być prowadzona egzekucja. Według art. 1
u.p.e.a. ustawę tę stosuje się do postępowania prowadzonego przez organy egzekucyjne.
Artykuł 1a pkt 7 u.p.e.a. definiuje pojęcie organu egzekucyjnego, stanowiąc, że ilekroć
w ustawie jest mowa o organie egzekucyjnym – „rozumie się przez to organ uprawniony
do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowa-
dzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym
2
R. Hauser, Ochrona obywatela..., s. 12.
3
J. Jendrośka, Zagadnienia prawne..., s. 23.

lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obo-

wiązków” (zob. na temat właściwości organów egzekucyjnych rozdział XXXIII pkt 1).
Szeroko został ustalony zakres podmiotowy widziany od strony podmiotów,

wobec których egzekucja może być prowadzona. Obejmuje on wszystkich zo-
bowiązanych. Ograniczenie wprowadza tylko art. 14 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że
„Przeciwko osobom, które korzystają z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych
i w zakresie przewidzianym przez ustawy, umowy lub powszechnie ustalone zwyczaje
międzynarodowe nie podlegają orzecznictwu organów polskich, nie może być prowa-
dzona egzekucja administracyjna, chyba że chodzi o sprawę, w której osoby te podle-
gają orzecznictwu polskich organów administracyjnych”. W przypadku zrzeczenia się
przywileju lub immunitetu – i to wyraźnego, nie dorozumianego, odnoszącego się do
egzekucji administracyjnej – może być ona prowadzona, ale z wyłączeniem egzekucji
z mienia używanego do celów służbowych oraz środków egzekucyjnych stosowanych
do osób fizycznych (art. 14 § 2 i 3 u.p.e.a.).
Zakres przedmiotowy obowiązywania ustawy rozciąga się na postępowanie 911

egzekucyjne oraz postępowanie zabezpieczające dotyczące obowiązków pie-
niężnych oraz niepieniężnych.
Do obowiązków pieniężnych poddanych egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 2

§ 1 u.p.e.a. zalicza się:
1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordy-
nacji podatkowej;
1a) niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy
z 27.08.2009 r. o finansach publicznych4;
1b) należności z tytułu przychodów z prywatyzacji;
2) grzywny i kary pieniężne wymierzane przez organy administracji publicznej;
3) należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właści-
wości rzeczowej organów administracji publicznej;
4) należności przypadające od jednostek budżetowych, wynikające z zastosowania
wzajemnego potrącenia zobowiązań podatkowych z zobowiązaniami tych jed-
nostek;
5) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie in-
nych ustaw;
6) wpłaty na rzecz funduszy celowych utworzonych na podstawie odrębnych prze-
pisów;
7) należności pieniężne z tytułu składek specjalnych do Funduszu Rezerwowego;
8) należności pieniężne państwa członkowskiego wynikające z tytułu5:
4
Dz.U. z 2021 r. poz. 305.
5
Zob. ustawa z 11.10.2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych
i innych należności pieniężnych.

a) podatków i należności celnych pobieranych przez to państwo lub w jego

imieniu, przez jego jednostki podziału terytorialnego lub administracyjne-
go, w tym organy lokalne, lub w imieniu tych jednostek lub organów, a także
w imieniu Unii Europejskiej,
b) refundacji, interwencji i innych środków stanowiących część całkowitego lub
częściowego systemu finansowania Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwa-
rancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów
Wiejskich (EFRROW), w tym kwot należnych w związku z tymi działaniami,
c) opłat i innych należności pieniężnych przewidzianych w ramach wspólnej or-
ganizacji rynku Unii Europejskiej dla sektora cukru,
d) kar, grzywien, opłat i dopłat administracyjnych związanych z należnościami
pieniężnymi, o których mowa w lit. a–c, nałożonych przez organy właściwe
do pobierania podatków i należności celnych lub właściwe do prowadzenia
postępowań administracyjnych dotyczących podatków i należności celnych
lub potwierdzonych przez organy administracyjne lub sądowe na wniosek or-
ganów właściwych w sprawie podatków i należności celnych,
e) opłat za zaświadczenia i podobne do zaświadczeń dokumenty wydane w po-
stępowaniach administracyjnych w sprawie należności pieniężnych, o których
mowa w lit. a,
f) odsetek i kosztów związanych z należnościami pieniężnymi, o których mowa
w lit. a–e, w związku z którymi możliwe jest zwrócenie się o wzajemną pomoc
na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy,
g) administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nało-
żonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium RP w związku
z naruszeniem przepisów dotyczących delegowania pracownika w ramach
świadczenia usług;
9) należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie
ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita
Polska;
9a) koszty egzekucyjne i koszty upomnienia.
912 Zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej obejmuje egzekucję obowiązków nie-

pieniężnych. Według art. 2 § 1 pkt 10–12 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają:
1) obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów
administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji
administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego;
2) obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wy-
nagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracowniko-
wi6, nakładane w drodze decyzji przez organy Państwowej Inspekcji Pracy;
6
Charakter obowiązku wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia przysługu-
jącego pracownikowi może wywoływać wątpliwości interpretacyjne. W art. 2 § 1 pkt 11 u.p.e.a. nie zostały
określone expressis verbis jako obowiązki niepieniężne. O takim jednak charakterze tych obowiązków

3) obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych nakładane w drodze decyzji

Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.
Przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązków administracyj-

noprawnych. Od tej reguły przepisy mogą wprowadzać wyjątki przez:
1) poddanie egzekucji administracyjnej wykonania innego charakteru obowiązków,
np. egzekucję środka karnego przepadku oraz nawiązki na rzecz Skarbu Państwa
prowadzi naczelnik urzędu skarbowego (art. 27 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks
karny wykonawczy7). Poddanie egzekucji administracyjnej innego od admini-
stracyjnoprawnych obowiązków nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego ist-
nienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku
wynika, że do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd (art. 2 § 3 u.p.e.a.);
2) wyłączenie obowiązku administracyjnoprawnego spod egzekucji administracyj-
nej, gdy przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej
(art. 3 § 1 u.p.e.a.).
2. Podstawy egzekucji
Podstawę prawną do prowadzenia egzekucji administracyjnej nazywa się 913
tytułem egzekucyjnym8. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji
nie wprowadza pojęcia tytułu egzekucyjnego tak jak Kodeks postępowania cywilnego
(art. 777). W art. 3, 3a i 4 u.p.e.a. wymienia się akty, z których wynikają obowiązki
podlegające egzekucji administracyjnej. Są to: akty indywidualne właściwych orga-
nów, akty generalne9. Podstawą prowadzenia egzekucji są też obowiązki pieniężne
wynikające z orzeczeń lub innych aktów prawnych organów państwa członkowskiego
Unii Europejskiej oraz organów państwa trzeciego (art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a. w zw.
z art. 4 ust. 1 u.w.p.).
Pojęcie aktów indywidualnych wymaga bliższego omówienia.
Do aktów indywidualnych zalicza się decyzje, postanowienia oraz orzeczenia 914

sądów. W art. 3 u.p.e.a. występuje pojęcie decyzji jako określenie aktu indywidual-
nego, z którego wynikają obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej. Przepis ten
jest dostosowany do terminologii przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego,
którego przepisy na określenie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej
przesądza zaliczenie organów Państwowej Inspekcji Pracy do organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji
administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wykonanie zatem tego obowiązku następuje
w trybie egzekucji obowiązków niepieniężnych.
7
Dz.U. z 2021 r. poz. 53.
8
M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, War-
szawa 1956, s. 403.
9
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń..., s. 34.

wprowadzają jednolicie termin „decyzja administracyjna” (art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a.
oraz art. 207 o.p.).
Przepisy materialnego prawa administracyjnego nie posługują się jednak ujednoliconą

terminologią, jak to jest w prawie procesowym, ale wprowadzają różne określenia, np.
potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie. Dlate-
go też przez pojęcie „decyzja”, zgodnie z art. 3 u.p.e.a., należy rozumieć wszelkie akty
indywidualne wydane przez organy administracji publicznej (rządowej, organy samo-
rządu terytorialnego oraz inne organy państwowe i podmioty powołane do wydawania
decyzji z mocy ustawy lub zawartego porozumienia), jeżeli akty te nakładają obowiązki
na jednostkę.
915 W związku z unifikacją procesowego prawa administracyjnego decyzje są wydawa-

ne w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (z małym
wyjątkiem wynikającym z art. 3 § 2 k.p.a.) oraz w trybie unormowanym przepisami
Ordynacji podatkowej. W Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowano
kwestię wykonalności decyzji; art. 130 § 1 stanowi, że nie podlega wykonaniu w trybie
egzekucji decyzja nieostateczna, a wyjątki wprowadza art. 130 § 3.
W drodze egzekucji podlegają wykonaniu te decyzje nieostateczne, którym

nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), albo gdy decyzja
podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy10. Jeżeli decyzja zawiera posta-
nowienia dodatkowe określające termin jej wykonania, to obowiązek z niej wynikający
może być egzekwowany przymusowo dopiero po upływie tego terminu.
W postępowaniu podatkowym decyzja ostateczna podlega wykonaniu (art. 239e o.p.).

Od tej reguły art. 239a o.p. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że „Decyzja nieostateczna,
nakładająca na stronę obowiązek podlegający wykonaniu w trybie przepisów o po-
stępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie podlega wykonaniu, chyba że decyzji
nadano rygor natychmiastowej wykonalności”.
Z rozwiązania przyjętego w art. 130 k.p.a. wynika, że regułą jest wykonalność obo-
wiązków wynikających z ostatecznej decyzji. Należy jednakże pamiętać o możliwości
wstrzymania wykonania również decyzji ostatecznej, co może mieć miejsce w przypad-
ku weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego
(art. 152 i 159 k.p.a.), weryfikacji decyzji na drodze sądowej (art. 61 p.p.s.a.). Jeżeli
natychmiastowemu wykonaniu podlega decyzja nieostateczna, organ odwoławczy może
w uzasadnionych przypadkach wstrzymać jej wykonanie (art. 135 k.p.a.). Wierzyciel
jest obowiązany powiadomić organ egzekucyjny o wstrzymaniu wykonania decyzji.
10
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna obowiązków..., s. 36 i n.; Z. Leoński, Administracyjne postępo-
wanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 16 i 17.

W postępowaniu podatkowym organ podatkowy może wstrzymać wykonanie decyzji

ostatecznej (art. 239f § 1, art. 246 § 1, art. 252 § 1 o.p.).
Drugim aktem indywidualnym, z którego wynikają obowiązki, jest postanowienie. 916

Chodzi tu o postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego, po-
datkowego przez organy administracji publicznej (np. postanowienie o ukaraniu karą
grzywny, wydane na podstawie art. 88 § 1 k.p.a.; postanowienie o nałożeniu kary po-
rządkowej, wydane na podstawie art. 262 § 5 o.p.; postanowienie o wymierzeniu kary
z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, wydane na podstawie art. 59i
ust. 4 w zw. z art. 59f pr. bud.); a także o postanowienia wydawane w postępowaniu
egzekucyjnym (np. postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej w przypadkach okre-
ślonych w art. 168d u.p.e.a. lub postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymu-
szenia – art. 122 § 2 u.p.e.a.). Grzywny wymierzone postanowieniami oraz nałożone
postanowieniem kary pieniężne dają podstawę do zastosowania środków egzekucji
świadczeń pieniężnych. W przypadku kar nakładanych postanowieniami przepisy
określają termin wniesienia kary. Na przykład zgodnie z art. 59g ust. 2 pr. bud. „Wy-
mierzoną karę wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia [...]”.
Po upływie terminu do wniesienia kary pieniężnej można prowadzić postępowanie
egzekucyjne. Ustalenie zatem wykonalności obowiązku nałożonego postanowieniem
musi uwzględniać rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych, a dopiero kolejno
przejść do reguł ogólnych wykonalności postanowień, uwzględniając, że wykonalność
postanowień jest uregulowana inaczej niż wykonalność decyzji. W postępowaniu admi-
nistracyjnym i w postępowaniu egzekucyjnym przyjmuje się jako regułę, że wniesienie
zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania (art. 143 k.p.a., art. 17 § 2
u.p.e.a.). Postanowienia nieostateczne podlegają zatem od razu wykonaniu, chyba że
organ, który wydał postanowienie, wstrzyma jego wykonanie.
W postępowaniu podatkowym wykonaniu podlegają postanowienia ostateczne, chyba że

nadano rygor natychmiastowej wykonalności postanowieniu nieostatecznemu (art. 239j
w zw. z art. 239e i 239a o.p.).
Trzecim aktem indywidualnym będzie ugoda zawierana przez strony w postępowaniu 917
orzekającym. Wykonalność ugody reguluje art. 120 § 1 k.p.a., stanowiąc, że „Ugoda staje
się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne”.
Czwartym aktem indywidualnym, z którego wypływają obowiązki, są orzeczenia są- 918

dowe, jeżeli przepis szczególny przewiduje ich wykonalność w trybie egzekucji admi-
nistracyjnej. Prawomocne orzeczenie sądu może być podstawą egzekucji, jeżeli zostało
zaopatrzone klauzulą wykonalności (art. 776 i 777 k.p.c.).
Do aktów indywidualnych należy zaliczyć akty wymienione w art. 3a § 1 u.p.e.a., zgod-

nie z którym „W zakresie zobowiązań powstałych w przypadkach określonych w art. 8

i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, długów

celnych powstałych w przypadkach określonych w art. 77 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 roz-
porządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 z dnia 9 października
2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny, podatków wykazanych w zgłoszeniu cel-
nym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych oraz opłat dodatkowych,
o których mowa w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych
oraz o Krajowym Funduszu Drogowym [...], dopłat, o których mowa w ustawie z dnia
19 listopada 2009 r. o grach hazardowych [...], opłat za gospodarowanie odpadami
komunalnymi, o których mowa w art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzy-
maniu czystości i porządku w gminach [...], opłat emisyjnych oraz opłat za korzystanie
ze środowiska, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony
środowiska [...], daniny solidarnościowej, o której mowa w rozdziale 6a ustawy z dnia
26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych [...], opłat, o których mowa
w art. 92 ust. 1 oraz w w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowa-
niu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi [...], a także opłaty, o której mowa
w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym [...], stosuje
się również egzekucję administracyjną, jeżeli wynikają one odpowiednio:
1) z deklaracji lub zeznania złożonego przez podatnika lub płatnika;
2) ze zgłoszenia celnego złożonego przez zobowiązanego;
3) z deklaracji rozliczeniowej złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie spo-
łeczne;
4) z informacji o opłacie paliwowej;
4a) z wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej;
5) z informacji o dopłatach;
6) z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo
z zawiadomienia właściciela nieruchomości przez wójta, burmistrza lub prezy-
denta miasta o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
7) z rozliczenia zamknięcia, o którym mowa w art. 175 rozporządzenia delegowane-
go Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniającego rozporządze-
nie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 952/2013 w odniesieniu do szcze-
gółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego
(Dz.Urz. UE L 343 z 29.12.2015, str. 1, ze zm.);
8) z informacji o opłacie emisyjnej;
9) z deklaracji o wysokości daniny solidarnościowej;
10) z wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska
oraz o wysokości należnych opłat;
11) z informacji, o której mowa w art. 92 ust. 17 pkt 1 z dnia 26 października 1982 r.
o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi;
12) z informacji, o której mowa w art. 12g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015
r. o zdrowiu publicznym;
13) ze zbiorczej deklaracji miesięcznej, o której mowa w art. 132 ust. 2 z dnia 26 paź-
dziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi”.

Prowadzenie egzekucji administracyjnej na podstawie tych aktów jest dopuszczalne, gdy:

„1) w deklaracji, w zeznaniu, w zgłoszeniu celnym, w deklaracji rozliczeniowej,
w informacji o opłacie paliwowej, w wezwaniu do wniesienia opłaty dodatkowej,
w informacji o dopłatach, w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie
odpadami komunalnymi, w zawiadomieniu o wysokości opłaty za gospodarowa-
nie odpadami komunalnymi, w rozliczeniu zamknięcia, w informacji o opłacie
emisyjnej, w deklaracji o wysokości daniny solidarnościowej, w wykazie zawiera-
jącym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości
należnych opłat, w informacji, o której mowa w art. 92 ust. 17 pkt 1 z dnia 26 paź-
dziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi,
w informacji, o której mowa w art. 12g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r.
o zdrowiu publicznym, lub w zbiorczej deklaracji miesięcznej, o której mowa
w art. 132 ust. 2 z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i prze-
ciwdziałaniu alkoholizmowi, zostało zamieszczone pouczenie, że stanowią one
podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego;
2) wierzyciel przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego przesłał zobowiąza-
nemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1” (art. 3a § 2 u.p.e.a.).
Do aktów indywidualnych należy zaliczyć, zgodnie z art. 3 § 1a u.p.e.a., tytuł wyko-

nawczy wystawiony na podstawie dokumentów związanych z wierzytelnością Skar-
bu Państwa z tytułu wykonania umowy poręczenia lub gwarancji przez ministra
właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 44 ustawy z 8.05.1997 r.
o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby
prawne11. Tytuł wykonawczy jest formą potwierdzenia obowiązku egzekwowanego
na drodze egzekucji administracyjnej przeciwko osobie będącej dłużnikiem Skarbu
Państwa z tytułu wykonania przez Skarb Państwa umowy poręczenia lub gwarancji,
która złożyła oświadczenie o poddaniu się egzekucji (art. 44a ust. 1 powołanej ustawy).
Do aktów indywidualnych należy zaliczyć też tytuł wykonawczy wystawiony przez

ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy
z 12.01.2009 r. o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym12.
Zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków 919

z zakresu spraw objętych właściwością organów administracji rządowej oraz jednostek
samorządu terytorialnego, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, przy czym
zakres przepisu prawa należy interpretować zgodnie z art. 87 Konstytucji RP oraz
prawem unijnym.
Przepisy prawne, ustanawiające takie obowiązki, będą podstawą egzekucji admi-

nistracyjnej, jeżeli spełniają łącznie dwie przesłanki:
11
Dz.U. z 2021 r. poz. 442.
12
Dz.U. z 2016 r. poz. 1436 ze zm.

1) są to przepisy mieszczące się w zakresie administracji rządowej i samorządu

terytorialnego (jednostek samorządu terytorialnego); trzeba zatem ustalić, czy
regulują one sprawy należące do zakresu działania organów administracji rządo-
wej oraz do zakresu działania organów samorządu terytorialnego, a można tego
dokonać przez porównanie ich z przepisami o zakresie działania tej administracji
oraz samorządu terytorialnego zarówno generalnymi, jak też szczegółowymi;
2) przepisy te ustanawiają obowiązki bezpośrednio, bez potrzeby dokonywania
autorytatywnej konkretyzacji w drodze decyzji lub postanowienia przez organ
administracji publicznej; obowiązki wynikające z przepisów prawnych stają się
wykonalne od chwili wejścia danego przepisu w życie13.
920 Samo ustanowienie obowiązku w akcie indywidualnym lub generalnym nie daje pod-
stawy do wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą wszczęcia postępowania
egzekucyjnego jest dopiero wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwier-
dzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa określa mianem „tytułu
wykonawczego” (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Za tytuł wykonawczy uznaje się też jednolity tytuł
wykonawczy oraz zagraniczny tytuł wykonawczy (art. 26 § 1a u.p.e.a.). Jeżeli wierzyciel
jest równocześnie organem egzekucyjnym, to on wystawia tytuł wykonawczy, działając
jako organ egzekucyjny (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Obowiązek sporządzenia tytułu wykonaw-
czego wierzyciel ma również w przypadku, gdy należność pieniężna wynika z orzeczenia
sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności (art. 26 § 3 u.p.e.a.).
Wierzyciel sporządza tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru, który określa

w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych14.
Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27 u.p.e.a., a ponadto umożliwia elektroniczne
przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym. Elementy wymagań co do
treści tytułu wykonawczego reguluje art. 27 u.p.e.a., stanowiąc, że tytuł wykonawczy
zawiera:
1) oznaczenie wierzyciela;
2) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d usta-
wy z 10.06.2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług15;
3) wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego i jego adresu, a także
PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada. Jeżeli tytuł
wykonawczy dotyczy należności spółki niemającej osobowości prawnej, w tytule
wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników
(art. 27 § 2 u.p.e.a.). W razie gdy zobowiązany będący przedsiębiorcą zmarł przed
wszczęciem postępowania egzekucyjnego, w tytule wykonawczym wskazuje się
13
Zasady wejścia w życie przepisu powszechnie obowiązującego reguluje ustawa z 20.07.2000 r. o ogła-
szaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
14
Zob. rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z 12.01.2021 r. w sprawie
wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. poz. 176 ze zm.).
15
Dz.U. z 2018 r. poz. 2206 ze zm.

imię i nazwisko zobowiązanego oraz firmę zobowiązanego z dodaniem oznacze-

nia „w spadku”;
4) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz
stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należno-
ści pieniężnych – także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego
nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju
i stawki tych odsetek;
5) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez
ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego
w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;
6) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej,
jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia
należności pieniężnej;
7) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;
8) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe oso-
by upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; jeżeli tytuł egzekucyjny jest
przekazany do organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu teleinforma-
tycznego albo w postaci elektronicznej, wymaga on, z zastrzeżeniem wyjątków,
opatrzenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem zaufanym,
podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną
pieczęcią elektroniczną;
9) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego
o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby;
10) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzycie-
la, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji admi-
nistracyjnej oraz o skutkach wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego
terminu;
11) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do wnie-
sienia sprzeciwu w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym;
12) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administra-
cyjnej;
13) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;
14) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane,
podstawę prawną braku tego obowiązku;
15) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję ad-
ministracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa
w art. 18 ust. 1 ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług;
16) datę, do której można prowadzić egzekucję administracyjną należności pienięż-
nej, administracyjnych kar pieniężnych lub grzywien administracyjnych nało-
żonych na pracodawcę delegującego pracownika z terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej.

921 Zakres przedmiotowy egzekucji administracyjnej obejmuje należności pieniężne pań-

stwa członkowskiego Unii Europejskiej (art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) oraz należności państwa
członkowskiego Unii Europejskiej oraz państwa trzeciego przekazane do egzekucji
administracyjnej na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których
stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.w.p.
„Dochodzenie oraz zabezpieczenie należności pieniężnych państw członkowskich lub
państw trzecich odbywa się w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji [...]”. Zakresem tytułu wykonawczego objęte są jednolity
tytuł wykonawczy oraz zagraniczny tytuł wykonawczy. Wystawione jednolite tytuły
wykonawcze oraz zagraniczny tytuł wykonawczy pozostają w związku z pierwotnym
tytułem wykonawczym.
Według art. 3 pkt 7 u.w.p. pojęcie „pierwotny tytuł wykonawczy” oznacza od-
powiednio:
1) tytuł wykonawczy stanowiący podstawę do dochodzenia należności pieniężnych
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) dokument wystawiony przez państwo członkowskie, stanowiący podstawę do
dochodzenia należności pieniężnych, o których mowa w art. 2, w tym państwie;
3) dokument wystawiony przez państwo trzecie, stanowiący podstawę do docho-
dzenia należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 7, w tym państwie
(odpowiada art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.).
Przez pojęcie „jednolity tytuł wykonawczy” rozumie się dokument wystawiony

przez państwo członkowskie dochodzące należności określonych w art. 2 § 1 pkt 8
u.p.e.a. Zgodnie z art. 3 pkt 4 u.w.p. jednolity tytuł wykonawczy oznacza dokument wy-
stawiony przez organ egzekucyjny albo państwo członkowskie, dołączony do wniosku
o odzyskanie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1–6 u.w.p. Organ
egzekucyjny właściwy do prowadzenia egzekucji obowiązków pieniężnych sporządza
jednolity tytuł wykonawczy, gdy występuje o udzielenie pomocy do państwa człon-
kowskiego w zakresie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1–6 u.w.p.
(odpowiadający zakresowi wskazanemu w art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Treść jednolitego
tytułu wykonawczego powinna być zgodna z treścią pierwotnego tytułu wykonawcze-
go, jednolity tytuł wykonawczy może jednak także obejmować należności pieniężne
wymienione w art. 2 pkt 4 i 6 u.w.p. (odpowiadający art. 2 § 1 pkt 8 lit. d i f u.p.e.a.),
inne niż zawarte w pierwotnym tytule wykonawczym, jeżeli powstały od dnia wysta-
wienia pierwotnego tytułu wykonawczego do dnia poprzedzającego dzień wystąpienia
z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych (art. 42 ust. 1 i 2 u.w.p.). Państwo
członkowskie sporządza jednolity tytuł wykonawczy, gdy występuje do Rzeczypospo-
litej Polskiej o udzielenie pomocy w zakresie dochodzenia należności pieniężnych
określonych w art. 2 pkt 1–6 u.w.p. (odpowiadający zakresowi określonemu w art. 2
§ 1 pkt 8 u.p.e.a.).

Zagraniczny tytuł wykonawczy sporządza centralne biuro łącznikowe (art. 9 ust. 1

pkt 6 u.w.p.) przy dochodzeniu należności pieniężnych przez państwo członkowskie
Unii Europejskiej oraz państwa trzecie, przekazanych do egzekucji administracyjnej na
podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita
Polska (art. 101 u.w.p.).
Jednolity tytuł wykonawczy otrzymany od państwa członkowskiego nie podlega

zatwierdzeniu, uzupełnieniu ani zastąpieniu. Sporządzony jest zgodnie z przepi-
sami państwa członkowskiego Unii Europejskiej, które wystąpiło o wyegzekwowanie
należności pieniężnych na podstawie wniosku o odzyskanie należności pieniężnych.
Treść zagranicznego tytułu wykonawczego reguluje art. 102 u.w.p., stanowiąc, że „1. Treść
zagranicznego tytułu wykonawczego powinna być zgodna z treścią pierwotnego tytułu
wykonawczego. 2. Zagraniczny tytuł powinien zawierać:
1) nazwę i adres siedziby lub inne dane dotyczące organu lub urzędu występującego
z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych;
2) imię i nazwisko lub nazwę podmiotu, adres zamieszkania lub siedziby oraz inne
posiadane dane niezbędne do identyfikacji podmiotu;
3) określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnych wyrażonych w złotych
oraz okresu, którego dotyczą należności pieniężne;
4) oznaczenie pierwotnego tytułu wykonawczego;
5) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu zagranicznego tytułu egzekucyj-
nego do egzekucji administracyjnej”.
W przypadku gdy organ egzekucyjny występuje w zakresie określonym przy zagra- 922
nicznym tytule wykonawczym do państwa członkowskiego lub państwa trzeciego,
sporządza zaktualizowany tytuł wykonawczy (art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 u.w.p.). Treść
zaktualizowanego tytułu wykonawczego powinna być zgodna z treścią pierwotnego
tytułu wykonawczego. Zaktualizowany tytuł wykonawczy powinien zawierać imię
i nazwisko oraz określenie stanowiska służbowego pracownika obsługującego organ
egzekucyjny.
Do jednolitego tytułu wykonawczego wystawionego przez państwo członkowskie oraz 923

zagranicznego tytułu wykonawczego nie stosuje się przepisów art. 26 § 1e–1h, 2, 3, § 3a
pkt 2 i 3, § 6, art. 27 § 1–2, art. 28b i art. 29 u.p.e.a. (przepisów regulujących obowiązek
wierzyciela przekazania informacji, przepisów wykonawczych o sporządzeniu tytułu
według ustalonego wzoru – art. 26 § 2 u.p.e.a., przepisów o obowiązku wierzyciela
sporządzenia tytułu wykonawczego – art. 26 § 2 i 3 u.p.e.a.); art. 26 § 3a pkt 2 i 3 u.p.e.a.
regulujących datę wszczęcia egzekucji; art. 26 § 6 u.p.e.a. – regulującego obowiązek dorę-
czenia odpisu tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczenia
w zajęcie egzekucyjne; art. 27 § 1–2 u.p.e.a. – regulującego treść tytułu wykonawczego;
art. 28b u.p.e.a. – regulującego obowiązek niezwłocznego sporządzenia zamiennego
tytułu wykonawczego; art. 29 u.p.e.a. – regulującego obowiązki organu egzekucyjnego.

924 Zmiana tytułu wykonawczego, jednolitego tytułu wykonawczego, zagranicznego

tytułu wykonawczego. Artykuł 28b § 1 u.p.e.a. reguluje obowiązek niezwłocznego
sporządzenia zmienionego tytułu wykonawczego. Obowiązek ten wierzyciel ma
wykonać, jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego zostaną wy-
dane decyzja, postanowienie lub orzeczenie określające lub ustalające inną wysokość
należności pieniężnej niż objęta tytułem wykonawczym albo zostanie złożona ko-
rekta dokumentów wymienionych w art. 3a § 1 u.p.e.a. (np. deklaracji lub zeznania
złożonego przez podatnika lub płatnika, zgłoszenia celnego, deklaracji rozliczeniowej
złożonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, informacji o opła-
cie paliwowej, informacji o dopłatach z tytułu gier objętych monopolem państwa,
opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacji o opłacie emisyjnej,
deklaracji o wysokości daniny solidarnościowej), powodujących zwiększenie należ-
ności pieniężnej. Takiego obowiązku nie ma wierzyciel w przypadku korekty wyżej
wymienionych dokumentów, powodujących zmniejszenie wysokości należności
pieniężnych. Postępowanie egzekucyjne jest wówczas kontynuowane, przy czym
czynności egzekucyjne ograniczają się do kwoty pozostałej do wyegzekwowania.
Obowiązek sporządzenia przez organ egzekucyjny zmienionego tytułu wykonawczego
w przypadku wystąpienia do państwa członkowskiego o dochodzenie należności
pieniężnych jest w przypadku uwzględnienia zarzutów zobowiązanego (art. 50 pkt
2 u.w.p.) oraz w razie wydania decyzji, postanowienia lub innego orzeczenia zmie-
niającego wysokość należności objętych jednolitym tytułem wykonawczym (art. 52
u.w.p.). Obowiązek sporządzenia zmienionego jednolitego tytułu wykonawczego
obciąża państwo członkowskie w razie zmiany wniosku o odzyskanie należności
pieniężnych, podwyższającego wysokość tej należności (art. 80 ust. 1 u.w.p.). W za-
kresie dochodzenia należności pieniężnych przez państwo członkowskie oraz państwo
trzecie, określonych w art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a., centralne biuro łącznikowe sporządza
zmieniony zagraniczny tytuł wykonawczy po otrzymaniu od tych państw informacji
o zmianie podstawy prawnej dochodzenia obowiązku powodującego zmianę wyso-
kości należności pieniężnych (art. 105 u.w.p.). Taki też obowiązek ciąży na organie
egzekucyjnym (zmiany, zaktualizowania tytułu wykonawczego w wyniku zmiany
pierwotnego tytułu wykonawczego – art. 97 ust. 1 u.w.p.).
925 Dalszy tytuł wykonawczy. W art. 26c u.p.e.a. uregulowano instytucję dalszego tytułu
wykonawczego. Dalszy tytuł wykonawczy wydaje wierzyciel w przypadku:
1) prowadzenia egzekucji przez więcej niż jeden organ egzekucyjny;
2) nieposiadania przez organ egzekucyjny właściwy do ponownego wszczęcia egze-
kucji administracyjnej dotychczasowego tytułu wykonawczego;
3) zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową, w tym hipoteką
morską przymusową.
Dalszy tytuł wykonawczy sporządzony jest zgodnie z wymogami co do treści ure-

gulowanymi w art. 27 § 1 pkt 1–9a i 11–14, § 1a i 2 oraz art. 27d § 1 u.p.e.a., a także

zawiera numer porządkowy dalszego tytułu wykonawczego oraz oznaczenie celu,

dla którego został wydany. Dalszy tytuł wykonawczy zawiera informację wierzyciela
o nadaniu temu tytułowi klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji
administracyjnej.
Utrata tytułu wykonawczego. W art. 26d u.p.e.a. zostały uregulowane czynności w razie 926
utraty tytułu wykonawczego. W przypadku utraty tytułu wykonawczego po wszczęciu
postępowania egzekucyjnego, wierzyciel ponownie wydaje tytuł wykonawczy po uprzed-
nim wydaniu postanowienia o utracie pierwotnego tytułu wykonawczego. Na ponownie
wydanym tytule wykonawczym wierzyciel umieszcza adnotację o jego wydaniu oraz
oznaczenie postanowienia o utracie pierwotnego tytułu wykonawczego. Po ponownym
wydaniu tytułu wykonawczego wierzyciel występuje do organu egzekucyjnego o nadanie
tytułowi klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji.
Nowy tytuł wykonawczy. Nowy tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel w przypadku 927
przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowią-
zanego, jeżeli zachodzi konieczność zastosowania dalszych środków egzekucyjnych.
Zastosowanie zatem dalszych środków egzekucyjnych wymaga wystawienia przez
wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowania go do organu egzekucyjnego
wraz z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na
następcę prawnego. W razie gdy nie zachodzi konieczność stosowania dalszych środków
egzekucyjnych postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a czynności egzekucyjne
pozostają w mocy (art. 28a u.p.e.a.).
Kolejny tytuł wykonawczy. Według art. 26ca u.p.e.a. „§ 1. Wierzyciel wystawia kolejny 928
tytuł wykonawczy w razie potrzeby:
1) zabezpieczenia na nieruchomości lub egzekucji z nieruchomości wchodzącej
w skład majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, zwanego dalej
»majątkiem wspólnym« – w przypadku gdy odpowiedzialność zobowiązanego
za należność pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie obejmuje
majątek osobisty zobowiązanego i majątek wspólny;
2) egzekucji z przedmiotu hipoteki przymusowej – w przypadku przeniesienia tego
przedmiotu na podmiot inny niż zobowiązany.
§ 2. Kolejny tytuł wykonawczy zawiera dane, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1–9a
i 11–14, § 1a i 2 oraz art. 27d § 1, a także numer porządkowy kolejnego tytułu wyko-
nawczego, oznaczenie celu, dla którego został wydany, oraz:
1) dane:
a) małżonka zobowiązanego – w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1,
b) niebędącego zobowiązanym właściciela przedmiotu hipoteki przymusowej –
w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 2;

2) wysokość kosztów egzekucyjnych – w razie potrzeby zabezpieczenia należności

pieniężnej hipoteką przymusową;
3) datę wystawienia kolejnego tytułu wykonawczego, imię i nazwisko osoby upo-
ważnionej do działania w imieniu wierzyciela;
4) informację wierzyciela o nadaniu temu tytułowi klauzuli o skierowaniu tytułu
wykonawczego do egzekucji administracyjnej”.

Rozdział XXXIII. Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego725
Rozdział XXXIII
PODMIOTY I UCZESTNICY POSTĘPOWANIA

EGZEKUCYJNEGO
Postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności organów 929

egzekucyjnych i innych podmiotów postępowania, których sytuacja prawna jest
określona przepisami procesowymi prawa egzekucyjnego1. Podmiotami postępowania
egzekucyjnego są: organ egzekucyjny, wierzyciel, zobowiązany, osoba trzecia bronią-
ca interesu prawnego lub interesu faktycznego, a także mogą nimi być: prokurator,
Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców, organizacja społeczna.
Z chwilą wszczęcia postępowania egzekucyjnego między organami egzekucyj-

nymi, wierzycielem i zobowiązanym powstaje stosunek procesowy, w którego
ramach, na podstawie procesowego prawa egzekucyjnego, organ egzekucyjny orzeka
o uprawnieniach i obowiązkach wierzyciela i zobowiązanego2.
W literaturze przedmiotu niekiedy wierzyciela i zobowiązanego określa się jako

strony postępowania egzekucyjnego3. Stanowisko to budzi zastrzeżenia ze wzglę-
du na to, że postępowanie egzekucyjne dotyczy nie tylko wykonania aktów wydawanych
w trybie uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale i w trybie
administracyjnych postępowań szczególnych, a także odnosi się do wykonania obo-
wiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a wtedy pojęcie strony nie występuje.
Dlatego też uważa się, że procesowe prawo egzekucyjne wprowadza własne konstrukcje
w celu określenia podmiotów postępowania4. Należy jednak pamiętać o rozwiązaniu
przyjętym w art. 18 u.p.e.a., wedle którego w postępowaniu egzekucyjnym, w razie
gdy przepisy ustawy nie stanowią inaczej, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu
1
W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 388.
2
S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne, Toruń 1988, s. 180.
3
J. Borkowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 137.
4
K. Jandy-Jendrośka, System administracyjnego postępowania wykonawczego [w:] System PrawaAdmi-
nistracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 280.

postępowania administracyjnego. Dotyczy to także stosowania przepisów kodeksu do

podmiotów postępowania egzekucyjnego.
1. Organ egzekucyjny
930 Pojęcie organu egzekucyjnego zostało zdefiniowane w art. 1a pkt 7 u.p.e.a.,
który stanowi, że „Ilekroć w ustawie jest mowa o organie egzekucyjnym – rozu-
mie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych
w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich
obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym
oraz zabezpieczaniu wykonania tych obowiązków”.
931 Właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiąz-

ków pieniężnych. Do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym
właściwe są organy egzekucyjne, z tym że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyj-
nym w administracji różnicują zakres właściwości organów egzekucyjnych, przyznając
pełną zdolność prawną do prowadzenia egzekucji co do całości środków egzekucyjnych
określonych ustawą, i organy egzekucyjne, których zdolność prawna została ograniczona
tylko do części środków określonych ustawą.
Po pierwsze właściwość do prowadzenia egzekucji przy zastosowaniu wszystkich

środków egzekucyjnych określonych w ustawie ma naczelnik urzędu skarbowego.
Według art. 19 § 1 u.p.e.a. „Naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym
uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji admini-
stracyjnej należności pieniężnych oraz do zabezpieczenia takich należności, w trybie
i na zasadach określonych w dziale IV, z zastrzeżeniem § 2–8”.
Po drugie właściwość ograniczoną przez dopuszczalność zastosowania tylko określo-

nego środka egzekucyjnego mają:
1) właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach,
oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego. Jest on uprawniony do
stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nie-
ruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których
ustalenia lub określenia i pobrania jest właściwy ten organ. Właściwość rzeczo-
wa organu gminy jest ograniczona, a mianowicie jest on organem egzekucyjnym
tylko do prowadzenia egzekucji obowiązków, do których ustalenia lub określenia
i pobrania jest właściwy. Drugie ograniczenie dotyczy stosowania środka egze-
kucyjnego przez wyłączenie dopuszczalności stosowania egzekucji z nierucho-
mości. Właściwy organ gminy może upoważnić kierownika nieposiadającego
osobowości prawnej jednostki organizacyjnej do działania w jego imieniu jako

organ egzekucyjny. Na wniosek kierownika upoważnienie może być udzielone

również pracownikowi tej jednostki (art. 19 § 2a u.p.e.a.);
2) dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczony przez mini-
stra właściwego do spraw finansów publicznych, który jest organem egzekucyj-
nym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świad-
czeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych
oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pienięż-
nych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od
składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub
innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które
nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Minister właściwy do spraw fi-
nansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zabez-
pieczenia społecznego określa, w drodze rozporządzenia, siedziby i właściwość
rzeczową oraz miejscową dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecz-
nych wyznaczonych do działania jako organy egzekucyjne, uwzględniając struk-
turę organizacyjną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz dostępność systemu
teleinformatycznego obsługującego egzekucję administracyjną5;
3) dyrektor oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego, który jest organem
egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pra-
cę albo ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego,
w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłat za używanie
lokalu i opłat pośrednich oraz odszkodowań od żołnierzy i osób wspólnie z nimi
zajmujących lokale mieszkalne znajdujące się w dyspozycji Agencji Mienia Woj-
skowego.
Organem egzekucyjnym w egzekucji należności pieniężnych może być ponadto inny

organ w zakresie określonym odrębnymi ustawami (art. 19 § 8 u.p.e.a.).
Właściwość miejscowa organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obo- 932

wiązków pieniężnych. Właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się:
1) w egzekucji należności pieniężnej z nieruchomości – według miejsca jej położe-
nia. Jeżeli jednak nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub
większej liczby organów, egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze znajduje
się większa część nieruchomości. W razie gdy nie można w ten sposób ustalić
właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi organ wyznaczony przez mini-
stra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 22 § 1 u.p.e.a.);
2) w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości usta-
la się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego z zastrzeżeniem
§ 2a–3a (art. 22 § 2 u.p.e.a.). Jeżeli zobowiązany ma miejsce zamieszkania lub
5
Rozporządzenie Ministra Finansów z 2.09.2016 r. w sprawie siedzib i właściwości rzeczowej oraz
miejscowej dyrektorów oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonych do działania jako
organy egzekucyjne (Dz.U. poz. 1411).

siedzibę na terytorium państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, organem

egzekucyjnym w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ru-
chomości jest organ będący jednocześnie wierzycielem. W przypadku gdy wierzy-
ciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, właściwość miejscową organu
egzekucyjnego ustala się według siedziby wierzyciela (art. 22 § 2a u.p.e.a.). Jeżeli
znany przed wszczęciem egzekucji administracyjnej majątek zobowiązanego lub
większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego
ustalonego zgodnie z art. 22 § 2 albo 2a u.p.e.a., właściwość miejscową organu
egzekucyjnego niebędącego naczelnikiem urzędu skarbowego lub dyrektorem
oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustala się według miejsca położenia
składników tego majątku (art. 22 § 3 u.p.e.a.). Jeżeli nie jest możliwe ustalenie or-
ganu egzekucyjnego na podstawie kryteriów wyżej wskazanych, właściwość tego
organu ustala się według siedziby lub miejsca zamieszkania dłużnika zobowiąza-
nego, który jest obciążony prawem majątkowym względem zobowiązanego.
933 Ciągłość postępowania egzekucyjnego. Regułę ciągłości ustanawia art. 22 § 3b u.p.e.a.,

stanowiąc, że „W przypadku zmiany właściwości miejscowej organu egzekucyjnego
czynności podjęte przez organ egzekucyjny przed uzyskaniem informacji o tej zmianie
są skuteczne”.
934 Centralne biuro łącznikowe. W postępowaniu egzekucyjnym obowiązków pieniężnych

prowadzonym w zakresie wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności
celnych i innych należności pieniężnych istotne kompetencje ma centralne biuro łączni-
kowe. Zgodnie z art. 1a pkt 1a u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o centralnym biurze
łącznikowym, tylekroć rozumie się przez to jednostkę organizacyjną, o której mowa
w art. 9 u.w.p. Centralne biuro łącznikowe jest odpowiedzialne za kontakty z państwa-
mi członkowskimi oraz państwami trzecimi w zakresie wzajemnej pomocy. Do zadań
centralnego biura łącznikowego, zgodnie z art. 9 u.w.p, należy:
1) weryfikowanie i przekazywanie państwom członkowskim lub państwom trzecim
wniosków o udzielenie pomocy;
2) weryfikowanie i przekazywanie naczelnikom urzędów skarbowych i organom
egzekucyjnym wniosków państw członkowskich lub państw trzecich o udziele-
nie pomocy;
3) udzielanie informacji na wniosek państw członkowskich lub państw trzecich;
4) przekazywanie dokumentów, informacji i wniosków, innych niż określone
w pkt 1, związanych z realizacją wzajemnej pomocy;
5) tłumaczenie przekazywanych informacji, wniosków i dokumentów;
6) sporządzanie zarządzeń zabezpieczenia oraz zagranicznych tytułów wykonaw-
czych.
Minister właściwy do spraw finansów publicznych wyznacza, w drodze rozporządzenia,

podległą albo nadzorowaną jednostkę organizacyjną, która będzie realizowała zadania

centralnego biura łącznikowego. Wykonując delegację ustawową, Minister Rozwoju

i Finansów, rozporządzeniem z 15.02.2017 r. w sprawie wyznaczenia centralnego biu-
ra łącznikowego6, do realizacji zadań centralnego biura łącznikowego wyznaczył Izbę
Administracji Skarbowej w Poznaniu.
Właściwość organów egzekucyjnych do prowadzenia egzekucji obowiązków 935

niepieniężnych. Właściwość rzeczowa. Organem właściwym do prowadzenia
egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:
1) wojewoda. Wojewoda jest ponadto organem egzekucyjnym obowiązków niepie-
niężnych wynikających z decyzji z zakresu administracji rządowej wydanych
przez przedsiębiorstwa państwowe, inne państwowe jednostki organizacyjne,
spółdzielnie, a także stowarzyszenia, organizacje zawodowe i samorządowe oraz
inne organizacje społeczne;
2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych,
zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wy-
nikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydanych
przez samorządowe jednostki organizacyjne. Do ustalenia właściwości istotne
znaczenie ma definicja ustawowa pojęcia „właściwy organ jednostki samorzą-
du terytorialnego”. Według art. 1a pkt 14 u.p.e.a. „Ilekroć w ustawie jest mowa
o właściwym organie jednostki samorządu terytorialnego – rozumie się przez
to odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka
województwa”. Właściwym zatem organem egzekucyjnym jest wójt, burmistrz
(prezydent miasta), starosta, marszałek województwa;
3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiąz-
ków wynikających z wydanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i po-
stanowień;
4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków
wynikających z wydanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień;
5) w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny
w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym
działa każdy organ Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wy-
wiadu lub Straży Granicznej, Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, organ
Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji, organ straży
pożarnej kierujący akcją ratowniczą, a także inne organy powołane do ochrony
spokoju, bezpieczeństwa, porządku, zdrowia publicznego lub mienia społeczne-
go (art. 20 § 1 i 2 u.p.e.a.).
Ustawy szczególne mogą przyznać właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyj-

nego innym organom. Na przykład według art. 190 ust. 9 ustawy z 16.07.2004 r. – Prawo
6
Dz.U. poz. 300.

telekomunikacyjne7 „Prezes UKE jest organem egzekucyjnym w zakresie administra-

cyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym”.
936 Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego do prowadzenia egzekucji obo-

wiązków niepieniężnych. Artykuł 22 § 4 u.p.e.a. wyznacza regułę ogólną ustalenia
właściwości miejscowej, stanowiąc, że ustala się ją według miejsca zamieszkania lub
siedziby zobowiązanego, a w razie braku zamieszkania lub siedziby w kraju – według
miejsca pobytu. Od tej reguły wprowadzone są wyjątki:
1) w sprawach o odebranie rzeczy lub opróżnienie budynku i pomieszczeń – według
miejsca wykonania obowiązku;
2) w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych – we-
dług miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego, z tym że
jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany są położone na obszarze właściwo-
ści dwóch lub więcej organów – egzekucję prowadzi organ, na którego obszarze
znajduje się większa część nieruchomości lub obiektu budowlanego, a jeżeli nie
można w ten sposób ustalić właściwości, egzekucję z nieruchomości prowadzi
organ wyznaczony przez organ wyższego stopnia;
3) w sprawach dotyczących wykonywanej działalności gospodarczej, jeżeli stałe
miejsce wykonywania tej działalności znajduje się poza miejscem zamieszkania
lub siedziby zobowiązanego – według stałego miejsca wykonywania działalności
gospodarczej.
Organy egzekucyjne są obowiązane przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miej-

scowej z urzędu w każdym stadium postępowania egzekucyjnego (art. 18 u.p.e.a. w zw.
z art. 19 k.p.a.). W razie sporów o właściwość stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
937 Organ egzekucyjny podejmuje czynności wykonawcze za pośrednictwem egze-

kutora co do obowiązków niepieniężnych, a poborcy skarbowego – przy należ-
nościach pieniężnych. Artykuł 1a u.p.e.a. definiuje pojęcie egzekutora i poborcy skar-
bowego, stanowiąc, że „Ilekroć w ustawie jest mowa o: [...] 4) egzekutorze – rozumie się
przez to pracownika organu egzekucyjnego wyznaczonego do dokonywania czynności
egzekucyjnych, [...], 9) poborcy skarbowym – rozumie się przez to pracownika obsłu-
gującego organ egzekucyjny, uprawnionego do dokonywania czynności egzekucyjnych
w egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym”. W postępowaniu egzekucyjnym
obowiązków o charakterze pieniężnym należy też wyróżnić „komornika skarbowego”.
Według art. 111c u.p.e.a. przebieg licytacji odbywa się publicznie, w obecności i pod
nadzorem kierownika komórki organizacyjnej urzędu skarbowego prowadzącej egze-
kucję administracyjną, zwanego „komornikiem skarbowym”.
7
Dz.U. z 2021 r. poz. 576 ze zm.

Określając właściwość organu egzekucyjnego, należy zwrócić uwagę na dopuszczalność 938

zlecenia wykonywania czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny, a zatem na
dwa podmioty, którymi są:
1) organ rekwizycyjny – jest to organ egzekucyjny o tej samej właściwości rzeczo-
wej co organ egzekucyjny prowadzący egzekucję, a w razie braku organu o takiej
właściwości – właściwego naczelnika urzędu skarbowego (art. 1a pkt 8 u.p.e.a.),
któremu ten organ zlecił wykonanie czynności egzekucyjnych. Według art. 31
§ 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny może zlecić organowi rekwizycyjnemu wykonanie
czynności egzekucyjnych w zakresie składników majątku zobowiązanego znaj-
dujących się na terenie działania tego organu. Organ egzekucyjny, zlecając wy-
konanie czynności egzekucyjnych, sporządza odpis tytułu wykonawczego, ozna-
czając cel, któremu ma służyć, i jego liczbę porządkową, a także określa kwotowo
zakres zlecenia. Organ rekwizycyjny wykonuje prawa i obowiązki organu egze-
kucyjnego w zakresie zleconych czynności egzekucyjnych (art. 31 § 1a u.p.e.a.);
2) dłużnik zajętej wierzytelności, tzn. dłużnik zobowiązanego, jak również bank,
pracodawca, podmiot prowadzący działalność maklerską, trasat oraz inne pod-
mioty realizujące, na wezwanie organu egzekucyjnego, zajęcie wierzytelności lub
innego prawa majątkowego zobowiązanego (art. 1a pkt 3 u.p.e.a.). Dłużnik zajętej
wierzytelności na wezwanie organu egzekucyjnego dokonuje zajęcia wierzytel-
ności lub innego prawa zobowiązanego, w tym zakresie uczestniczy w prowadze-
niu postępowania egzekucyjnego.
Organy pomocnicze. Organ egzekucyjny i egzekutor może w razie potrzeby wezwać 939
do udziału w postępowaniu egzekucyjnym organy Policji, Straży Granicznej, Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencji Wywiadu (art. 46 § 1 u.p.e.a.). Dopuszczalny
udział organów pomocniczych jest ograniczony, a mianowicie jeżeli organ egzekucyjny
lub egzekutor natrafił na opór, który uniemożliwia lub utrudnia przeprowadzenie eg-
zekucji, albo jeżeli istnieje uzasadnione przypuszczenie, że na taki opór natrafi. Jeżeli
opór stawia żołnierz w czynnej służbie wojskowej, należy wezwać na pomoc właściwy
organ wojskowy, chyba że zwłoka grozi udaremnieniem egzekucji, a na miejscu nie ma
organu wojskowego. Organy nie mogą odmówić udzielenia pomocy.
Sposób udzielenia pomocy, przypadki, w których wymagana jest pomoc organów,

sposób postępowania, tryb występowania o udzielenie pomocy, sposób jej realizacji,
a także sposób dokumentowania wykonanych czynności i rozliczenia ich kosztów
określa w drodze rozporządzenia:
1) Minister Obrony Narodowej – w przypadkach udzielania pomocy przez Żandar-
merię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe8;
8
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 5.02.2009 r. w sprawie udzielania pomocy przez
Żandarmerię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych
w administracji (Dz.U. Nr 31, poz. 212 ze zm.).

2) minister właściwy do spraw wewnętrznych – w przypadku udzielania pomocy

przez Policję lub Straż Graniczną9;
3) Prezes Rady Ministrów – w przypadku udzielania pomocy przez Agencję Bezpie-
czeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu10.
Organy pomocnicze uczestniczą w czynnościach egzekucyjnych na wezwanie pisemne,

a w przypadkach pilnych – także ustne.
Pomoc polega na zapewnieniu dostępu do miejsca, w którym ma być wykonywana

czynność egzekucyjna, zapewnieniu osobistego bezpieczeństwa organowi egzekucyj-
nemu oraz zapewnieniu porządku w miejscu przeprowadzenia egzekucji, a w razie potrzeby
– na żądanie organu egzekucyjnego – zastosowaniu środka przymusu bezpośredniego.
940 Organami asystującymi są organy wojskowe, organy Policji, Służby Ochrony Pań-
stwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu
Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyj-
nego lub Straży Granicznej (art. 50 § 2 u.p.e.a.). W obrębie budynków wojskowych
i zajmowanych przez Policję, Służbę Ochrony Państwa, Agencję Bezpieczeństwa We-
wnętrznego, Agencję Wywiadu, Służbę Wywiadu Wojskowego, Służbę Kontrwywiadu
Wojskowego, Centralne Biuro Antykorupcyjne lub Straż Graniczną oraz na okrętach
wojskowych można dokonać czynności egzekucyjnych tylko po uprzednim zawiado-
mieniu właściwego komendanta i w asyście wyznaczonego organu wojskowego lub
organu Policji, Służby Ochrony Państwa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji
Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Central-
nego Biura Antykorupcyjnego lub Straży Granicznej.
Sposób asystowania przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych, uwzględniając

w szczególności przypadki i miejsca, w których wymagana jest asysta organów, wyma-
gane dokumenty, sposób dokumentowania wykonywanych czynności i rozliczenia ich
kosztów, określony jest w drodze rozporządzenia11.
9
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16.04.2019 r. w sprawie sposobu
udzielania przez Policję lub Straż Graniczną pomocy organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wyko-
nywaniu czynności egzekucyjnych (Dz.U. poz. 806).
10
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 15.06.2018 r. w sprawie udzielenia przez Agencję Bez-
pieczeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu pomocy przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 1211).
11
Zob.: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 9.11.2007 r. w sprawie udzielenia przez Centralne
Biuro Antykorupcyjne asysty organowi egzekucyjnemu i egzekutorowi przy wykonywaniu czynności egze-
kucyjnych (Dz.U. Nr 212, poz. 1561); rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 11.03.2010 r. w sprawie
asysty przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, Służbę Wywiadu Wojskowego, Żandarmerię Wojskową lub
wojskowe organy porządkowe przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych w administracji (Dz.U. Nr 54,
poz. 324 ze zm.); rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 15.06.2018 r. w sprawie asystowania przez
Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencję Wywiadu przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. poz. 1212).

Asystowanie przy wykonywaniu przez organ egzekucyjny czynności egzeku-

cyjnych polega na obecności w miejscu prowadzenia egzekucji i gotowości do
udzielenia pomocy.
2. Wierzyciel
Według art. 1a pkt 13 u.p.e.a., „Ilekroć w ustawie jest mowa o wierzycielu – ro- 941
zumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku
lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub za-
bezpieczającym”.
Ta definicja ustawowa pojęcia wierzyciela musi być przy ustaleniu podmiotu uprawnio-
nego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia rozważana w związku
z art. 5 u.p.e.a., który reguluje, jakim podmiotom przysługują te uprawnienia, stanowiąc,
że uprawnionym do żądania wykonania obowiązków jest:
1) w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów
administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – właś-
ciwy do orzekania organ pierwszej instancji, z zastrzeżeniem pkt 4 i 4c u.p.e.a.
Zgodnie z art. 17b u.p.e.a. „Właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego
może upoważnić kierownika nieposiadającej osobowości prawnej jednostki orga-
nizacyjnej tej jednostki samorządu terytorialnego do wykonywania w jego imie-
niu praw i obowiązków wierzyciela. Na wniosek kierownika upoważnienie może
być udzielone również pracownikowi tej jednostki”. Ustawy materialnoprawne
mogą od tej reguły ustanawiać wyjątki. Według art. 45 ust. 1 pr. konsul. minister
właściwy do spraw zagranicznych jest wierzycielem zobowiązania wynikającego
z decyzji konsula o udzieleniu pomocy finansowej obywatelowi polskiemu na po-
krycie niezbędnych wydatków na powrót do Rzeczypospolitej Polskiej;
2) w odniesieniu do obowiązków wynikających z orzeczeń sądowych lub innych or-
ganów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio
zainteresowana wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do
czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki
lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub
którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiąz-
ku. Przyznanie pozycji prawnej wierzyciela również innym podmiotom, a zatem
osobom fizycznym, prawnym, jednostkom niemającym osobowości prawnej,
jest odejściem od reguły obowiązującej do 1998 r., że wierzycielem zazwyczaj
jest organ administracji publicznej, co było związane z powierzeniem wierzy-
cielowi czynności urzędowych, np. wystawienia tytułu wykonawczego. Takie
rozszerzenie dotyczy jednak tylko obowiązków wypływających z orzeczeń są-
dowych lub bezpośrednio z przepisów prawa. Przyznanie pozycji wierzyciela
w przypadku obowiązków wynikających z mocy prawa może budzić zdecydowa-

ne zastrzeżenia, prowadzi bowiem do przyznania jednostce prawa do domagania

się stosowania przymusu państwowego wobec innych jednostek;
3) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez naczelnika urzę-
du celno-skarbowego decyzji, postanowień lub mandatów karnych oraz z przyję-
tych przez naczelnika urzędu celno-skarbowego zgłoszeń celnych, deklaracji albo
informacji o opłacie paliwowej albo obliczeń zamknięcia – właściwy naczelnik
urzędu skarbowego;
4) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej decyzji lub postanowień – naczelnik urzędu skarbowe-
go właściwy według adresu siedziby Szefa Krajowej Administracji Skarbowej;
5) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez dyrektora izby
administracji skarbowej decyzji lub postanowień – naczelnik urzędu skarbowego
właściwy według adresu siedziby dyrektora izby administracji skarbowej;
6) w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej decyzji lub postanowień w toku przejętego postępowa-
nia podatkowego, o którym mowa: a) w art. 119g § 1 i 3 o.p. – właściwy naczelnik
urzędu skarbowego; b) w art. 119g § 2 o.p. – organ jednostki samorządu teryto-
rialnego, na wniosek którego postępowanie podatkowe zostało przejęte;
7) w odniesieniu do grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępo-
waniu w sprawach o wykroczenia, stanowiących dochód budżetu państwa, z wy-
łączeniem grzywien nakładanych przez organy Inspekcji Transportu Drogowe-
go – właściwy naczelnik urzędu skarbowego;
8) w odniesieniu do obowiązków wynikających z tytułów wykonawczych wysta-
wionych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podsta-
wie art. 44 ustawy z 8.05.1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez
Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne oraz art. 16 ustawy z 12.02.2009 r.
o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym – minister
właściwy do spraw finansów publicznych;
9) w odniesieniu do wykonania obowiązków nałożonych decyzją w przedmiocie
bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia jest Pań-
stwowa Inspekcja Pracy;
10) uprawnione do żądania wykonywania, w drodze egzekucji administracyjnej,
obowiązków, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 8 i 9 u.p.e.a., jest państwo człon-
kowskie lub państwo trzecie.
942 W celu ustalenia, który organ administracji publicznej jest w danej sprawie
wierzycielem, należy zastosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego dotyczące określania właściwości rzeczowej oraz miejscowej (art. 20
i 21 k.p.a.).
Rozwiązania prawne przyjęte w odniesieniu do ustalania właściwości organów egzeku-

cyjnych oraz wierzycieli powodują, że w większości typowych sytuacji, a więc wtedy, gdy

egzekucja jest prowadzona w celu wykonania obowiązku wypływającego z decyzji, organ

egzekucyjny oraz wierzyciel będą jednym i tym samym podmiotem postępowania12.
W sytuacji gdy wierzyciel jest odrębnym podmiotem od organu egzekucyjnego, oprócz
obowiązków będzie miał prawa procesowe, do których należy przede wszystkim zaliczyć
prawo do składania środków zaskarżenia (zażalenia, skargi na opieszałe prowadze-
nie egzekucji, skargi do sądu administracyjnego). W sytuacji gdy jest równocześnie
organem egzekucyjnym, te uprawnienia procesowe są bezprzedmiotowe.
Minister Rozwoju i Finansów na podstawie delegacji ustawowej w art. 5 § 4 u.p.e.a.

wydał rozporządzenie z 22.02.2017 r. w sprawie określenia obowiązków pozostających
we właściwości naczelnika urzędu skarbowego uprawnionego do żądania ich wykonania
w drodze egzekucji administracyjnej oraz właściwości miejscowej tego naczelnika urzędu
skarbowego13. Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej rozporządzeniem
z 18.11.2020 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych14 uregulo-
wał obowiązki wierzyciela przy wykonaniu przez zobowiązanego zapłaty należności
pieniężnych.
W postępowaniu egzekucyjnym wszczętym na wniosek państwa członkowskiego lub

państwa trzeciego nie stosuje się przepisów regulujących prawa i obowiązki wierzycie-
li, chyba że ratyfikowana umowa międzynarodowa, której stroną jest Rzeczpospolita
Polska, lub przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 5 § 3 u.p.e.a.).
3. Zobowiązany
Według zawartej w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. definicji ustawowej przez pojęcie zobo- 943
wiązanego rozumie się osobę prawną albo jednostkę organizacyjną niemającą
osobowości prawnej, albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku
o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępo-
waniu zabezpieczającym – również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest
wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że
brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne prowadzenie egzekucji,
a odrębne przepisy na to zezwalają.
Do określenia zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stosuje się art. 30

k.p.a. Trzeba zaznaczyć, że stwierdzenie posiadania zdolności prawnej jest istotne, ponie-
waż tylko jednostka, która ma zdolność do tego, żeby być podmiotem praw i obowiązków,
może być zobowiązanym. Jeżeli chodzi o ustalenie zdolności do czynności prawnych, to
wprawdzie środki egzekucyjne mogą być stosowane również wobec osób niemających tej
12
Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 66 i 67.
13
Dz.U. z 2020 r. poz. 669.
14
Dz.U. poz. 2083.

zdolności, jednakże od jej posiadania zależy skuteczność prawna czynności procesowych

podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanego. W tym zakresie
należy stosować też odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
dotyczące przedstawicieli ustawowych. Zobowiązany może podejmować czynności
w postępowaniu egzekucyjnym osobiście lub przez pełnomocnika, chyba że charakter
czynności wymaga jego osobistego działania (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 32 k.p.a.).
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje istotną kwestię skut-

ków prawnych następstwa prawnego. Według art. 28a u.p.e.a. „W przypadku przejścia
obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego,
postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne
pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak na-
stąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu
go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście
dochodzonego obowiązku na następcę prawnego”.
Artykuł 27d § 1 u.p.e.a. reguluje dopuszczalność prowadzenia egzekucji po śmierci

przedsiębiorcy po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, jeżeli zarządca przedsiębior-
stwem w spadku15 prowadzi przedsiębiorstwo w spadku, postępowanie egzekucyjne jest
kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. Podjęcie dalszych czynności
egzekucyjnych oraz zastosowanie środków egzekucyjnych może nastąpić po wydaniu
postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu egzekucji
przeciwko przedsiębiorstwu w spadku. Postanowienie doręcza się zarządcy przedsiębior-
stwa w spadku. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 28d § 1 u.p.e.a.
po wydaniu postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu
egzekucji przeciwko przedsiębiorstwu w spadku, jest podstawą do prowadzenia egze-
kucji z przedsiębiorstwa w spadku. W takim przypadku prawa i obowiązki wykonuje
zarządca przedsiębiorstwu w spadku.
W doktrynie jest wyrażany pogląd, zgodnie z którym do podmiotu wykonującego

akt indywidualny należy odnieść trzy pojęcia: „zobowiązany do wykonania aktu”,
„odpowiedzialny za wykonanie aktu”, „wykonujący akt”16. Jeżeli zobowiązanym jest
osoba fizyczna, to w zasadzie te trzy pojęcia dotyczą tej samej osoby, która jest zarazem
zobowiązanym i podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku oraz – co do
15
Według art. 1a pkt 19a u.p.e.a. przez pojęcie „zarządcy przedsiębiorstwem w spadku” rozumie się:
„a) przed ustanowieniem zarządu sukcesyjnego – osobę, która dokonała zgłoszenia, o którym mowa w art. 12
ust. 1c ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników
[...], b) po ustanowieniu zarządu sukcesyjnego – zarządcę sukcesyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia
5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych
z sukcesją przedsiębiorstw, a w przypadku braku zarządcy sukcesyjnego – osobę, o której mowa w art. 14
ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwie-
niach związanych z sukcesją przedsiębiorstw, dokonującą czynności, o których mowa w art. 13 tej ustawy”.
16

obowiązku osobistego – będzie wykonawcą aktu. Przy innych obowiązkach wykonawcą

może być również inna osoba. W przypadku gdy zobowiązany nie ma zdolności do
czynności prawnych, odpowiedzialny za wykonanie obowiązku będzie przedstawiciel
ustawowy i wobec niego mogą być stosowane określone środki egzekucyjne (grzywna
w celu przymuszenia – art. 120 § 2 u.p.e.a.). Jeżeli zobowiązanym jest osoba prawna
lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, to wymienione trzy
pojęcia ulegają rozdzieleniu. W tych bowiem przypadkach osoba prawna (jednostka
organizacyjna bez osobowości prawnej) będzie zobowiązanym, odpowiedzialnym za
wykonanie obowiązku będzie ustawowy (statutowy) przedstawiciel tej osoby lub osoba
powołana do wykonania obowiązku, wykonawcą zaś będzie pracownik tej osoby prawnej.
Przytoczony pogląd jest krytykowany ze względu na to, że „Obowiązek stanowi

zatem treść stosunku zachodzącego pomiędzy zobowiązanym a wierzycielem.
Niewykonanie takiego obowiązku podlega zatem egzekucji administracyjnej i tylko
względem tak rozumianego zobowiązanego mogą być stosowane środki egzekucyjne.
Rozszerzenie kręgu zobowiązanych, dopuszczenie stosowania tych środków wobec
innych osób może nastąpić tylko w drodze rozciągnięcia na nie obowiązku, o którym
mowa, przez wyraźny przepis prawa materialnego”17. Należy przyznać rację uwagom
krytycznym i podzielić przedstawione argumenty, jednakże nie wolno pominąć milcze-
niem tego, że na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie można jednak
wyróżnić nie tylko zobowiązanego, ale i odpowiedzialnego za wykonanie obowiązku
oraz wykonawcę obowiązku, a także możliwe jest wskazanie środków egzekucyjnych,
które można do nich stosować, np. grzywnę w celu przymuszenia (art. 120 § 2 u.p.e.a.)
albo przymus bezpośredni (art. 152 u.p.e.a.).
Wierzyciel lub organ egzekucyjny mogą żądać od zobowiązanego złożenia wyjaśnień 944
niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Od wykonania tego obowiązku zobowiązany
może się uchylić w przypadkach określonych w art. 83 § 1 i 2 k.p.a., a zatem wtedy,
gdy istnieją podstawy do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania. Za
nieuzasadnioną odmowę złożenia wyjaśnień albo za udzielenie fałszywych wyjaśnień
na zobowiązanego może być przez organ egzekucyjny nałożona kara pieniężna do
wysokości 3800 zł. Na zobowiązanego nie można nałożyć kary w przypadku wezwania
przez wierzyciela do złożenia oświadczenia o posiadanym majątku i źródłach dochodu,
prawdziwości i zupełności tego oświadczenia (art. 168d § 1a w zw. z art. 6 § 1d u.p.e.a.)
oraz w przypadku wezwania zobowiązanego do złożenia oświadczenia o posiadanym
majątku i źródłach dochodu, prawdziwości i zupełności tego oświadczenia (art. 168d
§ 1a w zw. z art. 37b u.p.e.a.). Zobowiązany w przypadku niewykonania w całości
obowiązku podlegającego egzekucji ma też obowiązek niezwłocznego zawiadomienia
o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby. W tytule wykonawczym zawarte
jest pouczenie o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie adresu
17
S. Jędrzejewski, E. Ochendowski, Postępowanie..., s. 184; S. Jędrzejewski, Ochrona uprawnień obywatela
w polskim systemie kontroli administracji państwowej, Toruń 1973, s. 116 i n.

zamieszkania lub siedziby. Niewykonanie tego obowiązku daje podstawy do nałożenia

przez organ egzekucyjny kary pieniężnej do wysokości 3800 zł (art. 168d § 3 pkt 1a
u.p.e.a.). Na postanowienie służy zażalenie (art. 168eb u.p.e.a.).
4. Osoba trzecia
945 Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje sytuację prawną osoby
trzeciej. W tym zakresie można wyróżnić:
1) sytuację, gdy osoba trzecia jest zainteresowana wszczęciem postępowania egze-
kucyjnego, które nie zostało podjęte. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji nie zostały przyjęte jednolite rozwiązania, a to z tego względu,
że zakres uprawnień osoby trzeciej jest różny w zależności od rodzaju tytułu
egzekucyjnego. Jak już zostało wskazane, gdy obowiązek wypływa z orzeczenia
sądowego, orzeczenia innego organu oraz bezpośrednio z przepisu prawa, gdy or-
gan lub instytucja bezpośrednio zainteresowana lub powołana do czuwania nad
wykonaniem obowiązku nie podejmuje czynności w celu wszczęcia egzekucji lub
takiej jednostki brak, osoba trzecia nabywa status wierzyciela (art. 5 § 1 pkt 2
u.p.e.a.). Jeżeli natomiast obowiązek wynika z innych tytułów egzekucyjnych (np.
decyzji), osoba, której interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku
niewykonania obowiązku, oraz organ zainteresowany wykonaniem obowiąz-
ku mają prawo skargi na bezczynność wierzyciela do organu wyższego stopnia
(art. 6 § 1a u.p.e.a.). Na postanowienie o oddaleniu skargi służy zażalenie.
W takich przypadkach zatem osoba nie nabywa statusu wierzyciela, a może się
bronić, tylko składając skargę. Osoba trzecia ma prawo się bronić nie tylko przed
bezczynnością wierzyciela, a zatem przed wszczęciem postępowania egzekucyj-
nego, składając skargę na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a., lecz także przysługuje jej
ochrona w toku postępowania egzekucyjnego. Osobie trzeciej, zgodnie z art. 54a
§ 1 u.p.e.a., służy skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Organem
właściwym do rozpoznania skargi jest organ egzekucyjny;
2) sytuację dotyczącą obrony osoby trzeciej przed egzekucją skierowaną do rzeczy
lub prawa majątkowego, do którego rości sobie prawa (art. 38 u.p.e.a.; zob. na ten
temat rozdział XXXVI pkt 1).
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik

Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców,
organizacja społeczna
946 Do podmiotów postępowania egzekucyjnego zaliczamy prokuratora, Rzeczni-
ka Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Rzecznik Małych i Średnich
Przedsiębiorców oraz organizację społeczną, mając na uwadze odpowiednie stosowanie

przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. art. 31 oraz 182–189. Pod-

mioty te mają uprawnienia tego samego rodzaju co w postępowaniu orzekającym,
ale mogą one być realizowane w innym zakresie.
Wymienione podmioty mają następujące uprawnienia:
1. Żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prokurator może żądać wszczęcia 947

postępowania egzekucyjnego wtedy, gdy organ egzekucyjny nie wszczyna go mimo
istnienia podstaw do wszczęcia tego postępowania z urzędu, a zatem gdy organ egze-
kucyjny pozostaje bezczynny. Stanowi to wypełnienie przesłanki stosowania art. 182
k.p.a. – usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Organizacja społeczna może żądać
wszczęcia postępowania również w przypadkach, gdy organ egzekucyjny pozostaje
bezczynny, a za wszczęciem postępowania przemawia uzasadniony cel statutowy tej
organizacji i interes społeczny (art. 31 § 1 k.p.a.). Jeżeli jednak wszczęcie postępowania
może nastąpić na wniosek wierzyciela, to podmioty te nie mogą wystąpić do organu
egzekucyjnego z żądaniem wszczęcia postępowania, albowiem przesłanką wszczęcia
postępowania jest wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego.
2. Uczestniczenie w postępowaniu egzekucyjnym. Prokurator sam może włączyć się do 948

tego postępowania, zgodnie z art. 183 § 1 k.p.a., a organizacja społeczna musi wystąpić
do organu egzekucyjnego z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu
na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Organ egzekucyjny powinien zawiadomić prokuratora
o wszczęciu i o toczącym się postępowaniu w przypadkach określonych w art. 183 § 2
k.p.a., a organizację społeczną – zgodnie z art. 31 § 4 k.p.a. – o wszczęciu postępowania
egzekucyjnego. Uczestnicząc już w postępowaniu, wymienione podmioty mogą wnosić
przewidziane w ustawie środki zaskarżenia.
Trzeba dodać, że Rzecznik Praw Obywatelskich ma te same uprawnienia pro-

cesowe co prokurator, ale przesłanką jego udziału w postępowaniu jest zapew-
nienie przestrzegania prawa w odniesieniu do praw i wolności człowieka i obywatela.
Rzecznik Praw Dziecka ma takie same uprawnienia jak prokurator, z tym że włącza
się do postępowania egzekucyjnego dla ochrony praw dziecka. Rzecznik Małych i Śred-
nich Przedsiębiorców ma uprawnienia procesowe co prokurator ale umotywowane
ochroną przedsiębiorców.
6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego

W postępowaniu egzekucyjnym można oprócz podmiotów tego postępowania wyróżnić 949
kategorię uczestników postępowania, którzy nie pozostają w stosunku procesowym
z organem egzekucyjnym.

Do uczestników postępowania zaliczamy:

1) świadków, których egzekutor powinien powołać, jeżeli zobowiązany nie
jest obecny przy czynnościach egzekucyjnych albo gdy został on wydalony
z miejsca tych czynności, a nie zachodzi obawa udaremnienia wskutek upły-
wu czasu potrzebnego na przywołanie świadka egzekucji. Ponadto świad-
kowie powinni być obecni przy czynnościach egzekucyjnych, jeżeli z takim
wnioskiem wystąpił zobowiązany, a także w innych przypadkach, jeżeli
egzekutor uzna za konieczną ich obecność. Ustawa nie wprowadza ogra-
niczeń podmiotowych dotyczących świadków. Stanowi jedynie, że świad-
kami mogą być również pełnoletni członkowie rodziny i domownicy zobo-
wiązanego. Za obecność przy czynnościach egzekucyjnych świadkom nie
należy się wynagrodzenie (art. 51 § 4 u.p.e.a.). Uczestnikiem postępowania
egzekucyjnego może być świadek składający zeznania w postępowaniu wy-
jaśniającym, prowadzonym przez organ egzekucyjny, zgodnie z przepisami
Kodeksu postępowania administracyjnego;
2) biegłego skarbowego, który w art. 1a pkt 1 u.p.e.a. definiowany jest jako
rzeczoznawca w określonej dziedzinie uprawniony do wyceny majątku zo-
bowiązanego, wpisany na listę biegłych skarbowych prowadzoną przez izbę
administracji skarbowej;
3) dozorcę, którym jest osoba sprawująca pieczę nad zajętymi ruchomościami.
Rzeczy ruchome, pozostające pod zajęciem, mogą być oddane pod dozór zo-
bowiązanego, jego dorosłego domownika lub innej osoby (art. 100 u.p.e.a.);
4) zarządcę nieruchomości, którym jest osoba powołana do sprawowania za-
rządu, w razie gdy organ egzekucyjny odebrał zobowiązanemu zarząd (art.
110g § 2 w zw. z art. 110j u.p.e.a.).

Rozdział XXXIV. Środki egzekucyjne741
Rozdział XXXIV
ŚRODKI EGZEKUCYJNE
Ustawa reguluje nie tylko tryb postępowania egzekucyjnego (zgodnie z jej tytułem), lecz 950
także środki egzekucyjne stosowane przez organy egzekucyjne w celu doprowadzenia
do wykonania ciążących na zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym oraz
obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Środki egzekucyjne to „zinstytucjonalizowane formy przymusu państwowego

stosowane według ściśle określonej procedury, a skierowane bezpośrednio na
wykonanie obowiązku prawnego”1. Środki egzekucyjne są konstruowane w ten sposób,
aby doprowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a zatem
środki egzekucyjne mają przede wszystkim charakter zaspokajający. Stosowane są rów-
nież konstrukcje prawne środków egzekucyjnych, które tylko pośrednio wpływają na
wykonanie obowiązku przez zobowiązanego – są to środki egzekucyjne przymuszające.
Ustawa wprowadza środki egzekucyjne zaspokajające i tylko jeden środek przymuszający,
którym jest grzywna w celu przymuszenia2.
Rodzaj zastosowanego środka egzekucyjnego jest uzależniony od przedmiotu 951

egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji (art. 1a pkt 12) stanowi bowiem, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu
egzekucyjnym:
1) dotyczącym należności pieniężnych jest egzekucja:
– z pieniędzy,
– z wynagrodzenia za pracę,
– ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego,
a także z renty socjalnej,
– z rachunków bankowych,
– z innych wierzytelności pieniężnych,
– z praw z instrumentów finansowych w rozumieniu przepisów o obrocie in-
strumentami finansowymi, zapisanych na rachunku papierów wartościowych
1
E. Bojanowski, Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975, s. 34.
2
Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 20.

lub innym rachunku, oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego służącego

do obsługi takich rachunków3,
– z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościo-
wych,
– z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy,
– z weksla,
– z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności
przemysłowej,
– z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,
– z pozostałych praw majątkowych,
– z ruchomości,
– z nieruchomości;
952 2) dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:
– grzywna w celu przymuszenia,
– wykonanie zastępcze,
– odebranie rzeczy ruchomej,
– odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń,
– przymus bezpośredni.
1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych

953 Egzekucja z pieniędzy. Organ egzekucyjny stosuje egzekucję z pieniędzy przez
ustne wezwanie zobowiązanego do zapłaty egzekwowanej należności pieniężnej,
odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzeku-
cyjnych oraz pobranie od zobowiązanego tych należności (art. 71d § 1 u.p.e.a.). Na-
leżność pieniężną organ egzekucyjny pobiera gotówką lub bezgotówkowo przy użyciu
terminala płatniczego. Na pobraną należność pieniężną, odsetki z tytułu niezapłacenia
jej w terminie, koszty upomnienia i koszty egzekucyjne niezwłocznie wystawia się
pokwitowanie pobrania (art. 71e § 1–3 u.p.e.a.). Za pokwitowaną należność pieniężną
odpowiedzialność wobec wierzyciela ponosi organ egzekucyjny. W razie gdy zobowią-
zany nie uiści należności pieniężnej, następuje odebranie wymaganej kwoty pieniędzy
w wyniku przeszukania pomieszczeń, schowków, odzieży, teczek, waliz i tym podobnych
przedmiotów, dokonywanego na podstawie art. 47 i 48 u.p.e.a. Po odebraniu w tym
trybie należności pieniężnej poborca skarbowy również wystawia zobowiązanemu
pokwitowanie z zachowaniem wymaganej formy.
954 Egzekucja z wynagrodzenia za pracę. Ten środek egzekucji stosuje się przez wykona-
nie dwóch czynności. Stanowią je: przesłanie przez organ egzekucyjny do pracodawcy
zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu części wynagrodzenia, która nie jest zwolniona
spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami
3
Ustawa z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi z jednoczesnym

wezwaniem pracodawcy, aby nie wypłacał zobowiązanemu zajętej części wynagrodzenia,
a przekazał ją organowi egzekucyjnemu aż do pełnego pokrycia egzekwowanej należ-
ności. Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego wynagrodzenia za
pracę z równoczesnym doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego i odpisu wezwania
przesłanego do pracodawcy. Organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie wolno
mu odbierać wynagrodzenia poza kwotą wolną od zajęcia ani rozporządzać tym wy-
nagrodzeniem w inny sposób.
Zajęcie wynagrodzenia zostaje dokonane z chwilą doręczenia zawiadomienia

o zajęciu pracodawcy zobowiązanego. Zajęcie trwa nadal również w razie zmiany
stosunku pracy lub zlecenia, nawiązania nowego stosunku pracy lub zlecenia, a także
w przypadku przejęcia pracodawcy przez innego pracodawcę. Jeżeli w czasie trwania
egzekucji z wynagrodzenia za pracę zobowiązany przestanie pracować u pracodawcy,
u którego dokonano zajęcia wynagrodzenia, pracodawca ten niezwłocznie zawiadamia
o tym organ egzekucyjny oraz we wzmiance o zajęciu wynagrodzenia w wydanym
zobowiązanemu świadectwie pracy wskazuje organ egzekucyjny, numer sprawy eg-
zekucyjnej i wysokość potrącanych już kwot. Jeśli pracodawca bezpodstawnie uchyla
się od wypłaty zajętej części wynagrodzenia, to organ egzekucyjny może zajętą część
wynagrodzenia ściągnąć od pracodawcy w drodze egzekucji administracyjnej (art. 71b
u.p.e.a.). Pracodawca ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone przez
to wierzycielowi szkody na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 168c u.p.e.a.)
oraz może być na niego nałożona kara pieniężna (art. 168e § 1 u.p.e.a.).
Egzekucja ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i z ubezpieczenia społecznego 955

oraz renty socjalnej. Egzekucji z tych świadczeń dokonuje się podobnie jak egzekucji
z wynagrodzeń za pracę. Zgodnie z art. 79 u.p.e.a. egzekucji dokonuje się przez:
1) przesłanie przez organ egzekucyjny do organu rentowego właściwego do wypłaty
zobowiązanemu świadczenia zawiadomienia o zajęciu części świadczenia, która
nie jest zwolniona spod egzekucji, na pokrycie egzekwowanej należności pienięż-
nej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami
egzekucyjnymi i wezwanie tego organu, aby dokonywał stosownych wpłat do or-
ganu egzekucyjnego aż do pokrycia egzekwowanej należności;
2) zawiadomienie zobowiązanego (z dołączeniem odpisu tytułu wykonawcze-
go i odpisu zawiadomienia przesłanego do organu rentowego) o zajęciu części
przysługującego mu świadczenia. Zobowiązany musi być pouczony o tym, że nie
wolno mu odbierać zajętej części świadczenia ani rozporządzać świadczeniem
w inny sposób. Zajęcie następuje z chwilą doręczenia organowi rentowemu za-
wiadomienia i trwa mimo zmiany organu właściwego do wypłacenia świadczenia
zobowiązanemu.

Do egzekucji z tych świadczeń stosuje się również art. 75 u.p.e.a. dotyczący egzekucji
z wynagrodzenia za pracę. Jeżeli organ rentowy uchyla się bezpodstawnie od wypła-
ty zajętej części świadczenia, to organ egzekucyjny może zajętą część świadczenia
ściągnąć od organu w drodze egzekucji administracyjnej (art. 71b u.p.e.a.). Organ
rentowy ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za wyrządzone przez to wierzycie-
lowi szkody na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego (art. 168c u.p.e.a.) oraz może
być nałożona kara pieniężna (art. 168e § 1 u.p.e.a.).
956 Egzekucja z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych. Przeprowadza się

ją przez dokonanie – jak w poprzednich przypadkach – dwóch czynności, którymi są:
– przesłanie przez organ egzekucyjny do banku zawiadomienia o zajęciu wie-
rzytelności pieniężnych zobowiązanego z rachunku bankowego do wysokości
egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia
w terminie dochodzonej wierzytelności oraz z kosztami egzekucyjnymi. „Organ
egzekucyjny jednocześnie wzywa bank, aby bez zgody organu egzekucyjnego nie
dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności,
lecz niezwłocznie:
1) po upływie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu przekazał zajętą
kwotę organowi egzekucyjnemu na pokrycie egzekwowanej należności pie-
niężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia
i kosztów egzekucyjnych;
2) nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu
zawiadomił organ egzekucyjny o przeszkodzie w dokonaniu wpłaty, w tym
również o nieprowadzeniu rachunku bankowego zobowiązanego;
3) po powstaniu wierzytelności, jeżeli jej wysokość przekracza kwotę wolną od
egzekucji, a zajęta kwota nie wystarcza na zaspokojenie egzekwowanych na-
leżności pieniężnych, zawiadomił o zbiegu egzekucji” (art. 80 § 1 u.p.e.a.).
Zgodnie z art. 80 § 2a u.p.e.a. „Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego
nie obejmuje kwot pochodzących ze: 1) świadczeń alimentacyjnych, świadczeń
pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów,
świadczeń rodzinnych, dodatków rodzinnych, pielęgnacyjnych, porodowych,
dla sierot zupełnych, zasiłków dla opiekunów, świadczeń z pomocy społecznej,
świadczeń integracyjnych, świadczeń wychowawczych, jednorazowych świad-
czeń, o których mowa w art. 10 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet
w ciąży i rodzin »Za życiem«, oraz świadczeń dobry start; 2) świadczeń, dodat-
ków i innych kwot, o których mowa w art. 31 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art.
83 ust. 1 i 4, art. 84 pkt 2 i 3 i art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.
o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, oraz środków finansowych na
utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednoro-
dzinnego, o których mowa w art. 83 ust. 2 i art. 84 pkt 1 tej ustawy, w części przy-
sługującej na umieszczone w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka
dzieci i osoby, które osiągnęły pełnoletność, przebywając w pieczy zastępczej”.

Zawiadomienie i inne pisma w egzekucji wierzytelności z rachunku bankowe-

go przesyła się do banku i organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu
teleinformatycznego obsługującego zajęcie wierzytelności z rachunku bankowe-
go. Jeżeli wykorzystanie tego systemu jest niemożliwe z przyczyn technicznych,
w czasie niezbędnym do przywrócenia jego funkcjonowania, zawiadomienia
i inne pisma doręcza się na piśmie (art. 86b u.p.e.a.);
– zawiadomienie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności z rachunku banko-
wego, z odpisem tytułu wykonawczego i odpisem zawiadomienia skierowanego
do banku oraz poinformowaniem o zakazie wypłaty zajętej kwoty bez zgody or-
ganu egzekucyjnego.
Zajęcie jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia i obejmuje

ono również kwoty, których nie było na rachunku w dacie zajęcia, a zostały one
wpłacone później oraz kwoty, które zostały wpłacone na inny rachunek, otwarty po
dokonaniu zajęcia. Jeżeli przed zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego w omó-
wionym trybie zostanie ujawniony dokument potwierdzający posiadanie rachunku ban-
kowego (np. czeki, karty płatnicze), organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności
z rachunku bankowego związanego z tym dokumentem przez wpisanie jej do protokołu
zajęcia (art. 84 § 1 u.p.e.a.). W protokole zajęcia organ egzekucyjny podaje wysokość
egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności
w terminie i kosztami egzekucyjnymi. Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego
związanego z dokumentem jest skuteczne wobec zobowiązanego z chwilą podpisa-
nia przez pracownika obsługującego organ egzekucyjny protokołu zajęcia. Organ
egzekucyjny zawiadamia niezwłocznie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności
w części, w jakiej nie została zwolniona spod egzekucji, doręczając zobowiązanemu
odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu zajęcia wierzytelności z rachunku
bankowego związanego z dokumentem. Organ egzekucyjny poucza zobowiązanego,
że nie może realizować zajętej wierzytelności poza częścią wolną od egzekucji ani roz-
porządzać nią w żaden inny sposób. Organ egzekucyjny przesyła też zawiadomienie do
banku o zajęciu wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego.
W razie gdy dokument jest tego rodzaju, że bez jego okazania zobowiązany nie może
realizować wierzytelności z rachunku bankowego (np. książeczka oszczędnościowa na
okaziciela), organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku banko-
wego związanego z tym dokumentem przez jego odbiór, co potwierdza protokołem
odbioru dokumentu. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania protokołu odbioru
dokumentu. Organ egzekucyjny zawiadamia niezwłocznie zobowiązanego o zajęciu
jego wierzytelności w części, w jakiej nie została zwolniona spod egzekucji, doręczając
mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu odbioru dokumentu. Organ eg-
zekucyjny zawiadamia bank o zajęciu wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego.

Dalsze czynności związane z odbiorem dokumentu i skutkami tego odbioru reguluje

art. 86 u.p.e.a. Po odebraniu dokumentu organ egzekucyjny poucza wierzyciela, aby
w terminie 14 dni od dnia zajęcia wystąpił do sądu o umorzenie dokumentu i zawiadomił
o tym właściwy oddział banku przez doręczenie mu w tym terminie odpisu złożonego
do sądu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania o umorzenie dokumentu. W razie
nieotrzymania zawiadomienia o wszczęciu postępowania o umorzenie dokumentu
właściwy oddział banku, po upływie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu
wierzytelności z rachunku bankowego, odwołuje wstrzymanie wypłat z tego rachunku,
o czym zawiadamia posiadacza rachunku.
957 W sytuacji gdy postępowanie sądowe zakończyło się prawomocnym postanowieniem

o umorzeniu dokumentu, właściwy oddział banku wystawia w jego miejsce nowy, ak-
tualny dokument, który wydaje właścicielowi. W przypadku nieuwzględnienia wniosku
o umorzenie dokumentu właściwy oddział banku niezwłocznie odwołuje wstrzymanie
wypłat z rachunku bankowego i zawiadamia o tym właściciela.
W postępowaniu sądowym o umorzenie dokumentu nie mogą być zgłaszane

zarzutydotyczące zasadności roszczenia wierzyciela.
Zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego powoduje, że bank wstrzymuje wszel-

kie wypłaty z zajętego rachunku i niezwłocznie zawiadamia o zajęciu wierzytelności
z rachunku bankowego inne oddziały banku, inne banki, placówki pocztowe i inne
podmioty uprawnione do dokonywania wypłat zobowiązanemu z zajętego rachunku.
Inne banki, placówki pocztowe i inne podmioty uprawnione do dokonywania wypłat,
po zawiadomieniu ich o zajęciu, ponoszą względem wierzyciela odpowiedzialność za
dokonane wypłaty.
Przepisy dotyczące egzekucji z rachunków bankowych i wierzytelności z rachunku ban-

kowego związanego z dokumentem stosuje się odpowiednio w egzekucji z rachunków
prowadzonych przez spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe.
958 Egzekucja z innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych. Organ

egzekucyjny dokonuje zajęcia innej wierzytelności pieniężnej niż wymienione przez
przesłanie do dłużnika zobowiązanego zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pienięż-
nej zobowiązanego z jednoczesnym wezwaniem, aby bez zgody organu egzekucyjnego
nie uiszczał zobowiązanemu należnej od niego kwoty do wysokości egzekwowanej
należności wraz z odsetkami z tytułu niezapłaconej należności w terminie i kosztami
egzekucyjnymi, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie na-
leżności. Zajęcie wierzytelności jest dokonane z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej
wierzytelności zawiadomienia o zajęciu. Zajęcie wierzytelności z tytułu dostaw, robót
i usług dotyczy również wierzytelności, które nie istniały w chwili zajęcia, a powstaną
po dokonaniu zajęcia z tytułu tych dostaw, robót i usług. Zajęcie wierzytelności z tytu-

łu nadpłaty lub zwrotu podatku w rozumieniu Ordynacji podatkowej obejmuje także

wierzytelności przyszłe, wynikające z tytułu nadpłaty lub zwrotu podatku powstałych
w ciągu roku od dnia dokonania zajęcia (art. 89a u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu odebrać zajętej kwoty

ani też rozporządzać nią lub ustanowionym dla niej zabezpieczeniem. Organ egzekucyjny
doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Jeżeli organowi egzekucyjnemu
jest wiadomo, że zajęta wierzytelność jest zabezpieczona przez zapis w księdze wieczy-
stej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów, przesyła do sądu wniosek
o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o zajęciu wierzytelności lub o złożenie tego
wniosku do zbioru dokumentów. Do wniosku organ egzekucyjny dołącza odpis tytułu
wykonawczego. Odpis wniosku doręcza zobowiązanemu.
Jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności uchyla się od przekazania zajętej kwoty organowi
egzekucyjnemu, mimo że wierzytelność została przez niego uznana i jest wymagalna,
zajęta wierzytelność może być ściągnięta od dłużnika w trybie egzekucji administracyjnej
(art. 91 w zw. z art. 71b u.p.e.a.).
Przepisy o egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych stosuje się do egzekucji z kwot

będących przedmiotem krajowych przekazów pocztowych. Za wierzyciela zajętej wierzy-
telności uważa się w tym przypadku adresata przekazu, a za dłużnika zajętej wierzytel-
ności – placówkę pocztową, która jest obowiązana wypłacić kwotę przekazu adresatowi.
Egzekucja z praw z instrumentów finansowych4 zapisanych na rachunkach pa- 959

pierów wartościowych lub innych rachunkach oraz wierzytelności z rachunków
pieniężnych. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia praw z instrumentów finansowych
w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi, zapisanych na ra-
chunku papierów wartościowych lub innym rachunku, oraz wierzytelności z rachunku
pieniężnego zobowiązanego przez przesłanie do podmiotu prowadzącego te rachunki
zawiadomienia o zajęciu praw z instrumentów finansowych oraz wierzytelności z ra-
chunku pieniężnego zobowiązanego do wysokości dochodzonych należności. Organ
egzekucyjny wzywa prowadzącego rachunki, aby przekazał organowi egzekucyjnemu
z rachunku pieniężnego zobowiązanego środki do wysokości egzekwowanej należności
wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi,
a jeżeli środki na rachunku pieniężnym nie są wystarczające do pokrycia egzekwowanych
kwot, aby na żądanie organu egzekucyjnego dokonał sprzedaży zajętych instrumentów
finansowych i uzyskaną ze sprzedaży kwotę wpłacił organowi egzekucyjnemu albo za-
wiadomił ten organ w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia o prze-
4
Według art. 2 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi – instrumentami finansowymi są:
1) papiery wartościowe; 2) niebędące papierami wartościowymi, m.in. tytuły uczestnictwa w instytucjach
wspólnego inwestowania, instrumenty rynku pieniężnego, kontrakty terminowe.

szkodzie w dokonaniu realizacji zajęcia, w tym również o nieprowadzeniu rachunku

pieniężnego, rachunku papierów wartościowych lub innego rachunku zobowiązanego.
Zajęcie praw z instrumentów finansowych oraz wierzytelności z rachunku

pieniężnego jest dokonane z chwilą doręczenia prowadzącemu rachunki za-
wiadomienia o zajęciu tych praw i obejmuje też prawa i wierzytelności, które nie
zostały zapisane lub nie znajdowały się na rachunkach zobowiązanego w chwili
zajęcia. Jednocześnie organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o zajęciu jego
praw z instrumentów finansowych i wierzytelności z rachunku pieniężnego, doręczając
mu odpis tytułu wykonawczego i odpis zawiadomienia skierowanego do prowadzącego
rachunki, jak również zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu zajętymi prawami
rozporządzać. Organ egzekucyjny wzywa zobowiązanego, aby w terminie siedmiu dni
od dnia doręczenia zawiadomienia o zajęciu jego praw z instrumentów finansowych
poinformował organ egzekucyjny, w jakiej kolejności i po jakiej cenie instrumenty
finansowe mają być zbywane.
Organ egzekucyjny, stosownie do dyspozycji zobowiązanego, wystawia zlecenie sprze-

daży instrumentów finansowych będących przedmiotem obrotu zorganizowanego
w rozumieniu przepisów o obrocie instrumentami finansowymi. Jeżeli zobowiązany
w wyznaczonym terminie nie wskazał ceny lub kolejności zbycia instrumentów finanso-
wych lub jeżeli w terminie pięciu kolejnych dni transakcyjnych sprzedaż instrumentów
finansowych zgodnie z dyspozycją zobowiązanego nie dojdzie do skutku, organ egzeku-
cyjny wystawia zlecenie sprzedaży instrumentów finansowych po cenie umożliwiającej
realizację zlecenia w obrocie zorganizowanym. Zasady ustalania zakresu i kolejności
sprzedaży reguluje art. 93 § 8–10 u.p.e.a.
Przedstawiony tryb zajęcia stosuje się odpowiednio do zajęcia instrumentów finan-

sowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych lub innym rachunku, lecz
niebędących przedmiotem obrotu zorganizowanego (art. 94 § 1 u.p.e.a.). W przypad-
ku dokonania przez prowadzącego rachunki wypłaty zobowiązanemu zajętych kwot
lub kwot uzyskanych ze sprzedaży zajętych praw z instrumentów finansowych albo
wykonania rozporządzeń zobowiązanego powodujących nieskuteczność prowadzenia
egzekucji, wierzytelność może być ściągnięta od podmiotu prowadzącego rachunki
(art. 94b w zw. z art. 71b u.p.e.a.) w trybie egzekucji administracyjnej.
960 Egzekucja z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartoś-

ciowych. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia papierów wartościowych przez odbiór
dokumentu, którego posiadanie jest koniecznym warunkiem wykonywania prawa
z tych papierów.W protokole zajęcia podaje wysokość egzekwowanej należności pie-
niężnej wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egze-
kucyjnymi. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania przez pracownika obsługującego
organ egzekucyjny protokołu zajęcia. Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego

o zajęciu papierów wartościowych, doręcza mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis

protokołu zajęcia.
Organ egzekucyjny przekazuje zajęte papiery wartościowe do sprzedaży podmiotowi

mającemu zezwolenie Komisji Nadzoru Finansowego na podejmowanie czynności
związanych z obrotem takimi papierami, a w przypadku jego braku lub gdy sprzedaż
w tym trybie wiązałaby się z poniesieniem zbyt dużych kosztów, sprzedaje je w trybie
unormowanym w art. 104–109 u.p.e.a.
Egzekucja z praw majątkowych zarejestrowanych w rejestrze akcjonariuszy5. Pod-

stawę do zastosowania środka egzekucyjnego z praw majątkowych zarejestrowanych
w rejestrze akcjonariuszy stanowi zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zo-
bowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności albo podmiotu prowadzącego rejestr
akcjonariuszy, albo protokół zajęcia prawa majątkowego, albo protokół zajęcia i odbioru
ruchomości, albo protokół odbioru dokumentu. Zajęcia dokonuje organ egzekucyjny
przez: 1) wpisanie praw majątkowych do protokołu zajęcia albo 2) przesłanie zawiado-
mienia o ich zajęciu do spółki prawa handlowego albo podmiotu prowadzącego rejestr
akcjonariuszy. Zawiadomienie zawiera wezwanie spółki prawa handlowego, aby:
1) żadnych wierzytelności przypadających zobowiązanemu z tytułu zajętego prawa
majątkowego do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami z tytułu
niezapłacenia należności w terminie, kosztami upomnienia i kosztami egzeku-
cyjnymi, nie uiszczała zobowiązanemu, lecz należne kwoty przekazała organowi
egzekucyjnemu na pokrycie należności;
2) zawiadomiła organ egzekucyjny, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia za-
wiadomienia o zajęciu:
a) który podmiot prowadzi dla spółki rejestr akcjonariuszy,
b) o przeszkodzie w realizacji zajęcia prawa majątkowego i wierzytelności z tego
prawa w rejestrze akcjonariuszy.
Zawiadomienie skierowane do podmiotu prowadzącego rejestr zawiera wezwanie, aby:

1) dokonał wpisu w rejestrze akcjonariuszy zajęcia prawa majątkowego i wierzytel-
ności z tego prawa;
2) zawiadomił organ egzekucyjny, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia za-
wiadomienia, o:
a) dacie wpisania zajęcia prawa majątkowego i wierzytelności z tego prawa w re-
jestrze akcjonariuszy albo przeszkodzie do jego dokonania,
b) liczbie lub wartości oraz rodzaju, serii i numerze albo odrębnym oznaczeniu,
o którym mowa w art. 55 ustawy z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami fi-
nansowymi, zajętego prawa majątkowego i wierzytelnościach z tego prawa,
jeżeli rejestr akcjonariuszy zawiera takie dane.
5
Środek egzekucyjny obowiązków pieniężnych wprowadzony ustawą z 30.08.2019 r. o zmianie ustawy –
Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1798).

Zajęcie prawa majątkowego zarejestrowanego w rejestrze akcjonariuszy i wierzytelno-

ści z tego prawa jest skuteczne z chwilą podpisania przez pracownika obsługującego
organ egzekucyjny protokołu zajęcia (art. 95a pkt 1 u.p.e.a.) albo doręczenia spółce
prawa handlowego zawiadomienia (art. 95a pkt 2 lit. a u.p.e.a.), albo doręczenia za-
wiadomienia podmiotowi prowadzącemu rejestr (art. 95a pkt 2 lit. b u.p.e.a.). Zajęcie
jest skuteczne także wtedy, gdy zawiadomienie zawiera tylko imię i nazwisko lub firmę
oraz adres zobowiązanego. Organ egzekucyjny niezwłocznie po dokonaniu zajęcia:
doręcza zobowiązanemu odpis protokołu albo zawiadomienie o zajęciu, odpis tytułu
wykonawczego, o ile nie został uprzednio doręczony, zawiadamia zobowiązanego, że
nie wolno mu rozporządzać zajętymi prawami.
961 Egzekucja z weksla. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia weksla przez odbiór weksla.
W protokole zajęcia weksla podaje on wysokość egzekwowanej należności pieniężnej
wraz z odsetkami z tytułu niezapłaconej należności w terminie i kosztami egzekucyj-
nymi. Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania przez pracownika obsługującego
organ egzekucyjny protokołu zajęcia. Organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego
o zajęciu weksla, doręcza mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu zajęcia.
Jednocześnie z zajęciem weksla organ egzekucyjny:

1) wzywa trasata, aby należnej od niego sumy wekslowej nie uiszczał prawnemu
posiadaczowi weksla, lecz należną sumę wpłacił w terminie wykupu weksla orga-
nowi egzekucyjnemu;
2) zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać zajętym wekslem ani
też odebrać od trasata sumy wekslowej.
Organ egzekucyjny może wykonywać wszelkie prawa zobowiązanego w zakresie reali-

zacji zajętego weksla. Zobowiązany jest obowiązany udzielić organowi egzekucyjnemu
wszelkich wyjaśnień potrzebnych do dochodzenia praw przeciwko trasatowi. Organ
egzekucyjny przedstawia weksel do zapłaty w trybie określonym w przepisach Prawa
wekslowego lub sprzedaje w trybie unormowanym w art. 104–109 u.p.e.a. Jeżeli egze-
kucja z weksla okaże się bezskuteczna, zajęcie weksla staje się zajęciem wierzytelności
zabezpieczonej wekslem.
962 Egzekucja z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności
przemysłowej. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia:
1) autorskiego prawa majątkowego i praw pokrewnych;
2) patentu;
3) prawa ochronnego na wzór użytkowy;
4) prawa z rejestracji wzoru zdobniczego;
5) prawa z rejestracji znaku towarowego;
6) prawa do używania znaku towarowego powszechnie znanego niezarejestrowa-
nego;

7) prawa z rejestracji topografii układu scalonego;

8) prawa do projektu racjonalizatorskiego
oraz korzyści z tych praw przez wpisanie ich do protokołu zajęcia.
Zajęciu nie podlega:

1) autorskie prawo majątkowe służące twórcy za jego życia, z wyjątkiem wymagal-
nych wierzytelności;
2) prawo do utworu nieopublikowanego, jeżeli spadkobiercy sprzeciwiają się egze-
kucji z tego prawa i sprzeciw ten jest zgodny z ujawnioną wolą twórcy nierozpo-
wszechniania utworu;
3) patent i prawo ochronne na wzór użytkowy o charakterze tajnym.
Zajęcie jest skuteczne z chwilą podpisania protokołu zajęcia przez pracownika

obsługującego organ egzekucyjny, zobowiązanego lub świadków albo doręczenia
zawiadomienia o zajęciu Urzędowi Patentowemu Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli było
wcześniejsze.
Organ egzekucyjny niezwłocznie po dokonaniu zajęcia jest obowiązany podjąć

następujące czynności: doręczyć zobowiązanemu protokół zajęcia, doręczyć od-
pis tytułu wykonawczego, zawiadomić zobowiązanego, że nie wolno mu rozporządzać
zajętymi prawami, przesłać do Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej wniosek
o dokonanie we właściwym rejestrze wpisu o zajęciu prawa, jeżeli przedmiotem zajęcia
są prawa objęte tymi rejestrami.
Pracownik obsługujący organ egzekucyjny w protokole zajęcia zamieszcza opis zajętych

praw i jeżeli jest to możliwe – wartość szacunkową zajętych praw. Jeżeli oszacowanie
przez poborcę skarbowego wartości zajętych praw nie jest możliwe lub zajęcie jest doko-
nane przez doręczenie Urzędowi Patentowemu Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomienia
o zajęciu, organ egzekucyjny zwraca się do biegłego skarbowego o oszacowanie warto-
ści tych praw. Na oszacowanie dokonane przez poborcę skarbowego zobowiązanemu
przysługuje prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu w terminie siedmiu
dni od dnia zajęcia. W razie nieuwzględnienia zarzutu organ egzekucyjny zwraca się do
biegłego skarbowego o oznaczenie wartości tych praw. Sprzedaż zajętych praw następuje
w trybie unormowanym art. 104–109 u.p.e.a.
Egzekucja z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ egze- 963

kucyjny dokonuje zajęcia udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz
wierzytelności z tego prawa przez przesłanie do spółki zawiadomienia o zajęciu
udziału i wezwanie jej, aby żadnych należności przypadających zobowiązanemu
z tytułu zajętego udziału do wysokości egzekwowanej należności wraz z odset-
kami z tytułu niezapłacenia należności w terminie i kosztami egzekucyjnymi
nie uiszczała zobowiązanemu. Należne kwoty mają zostać przekazane organowi

egzekucyjnemu na pokrycie należności. Zajęcie udziału oraz wierzytelności jest sku-

teczne z chwilą doręczenia zawiadomienia spółce.
Organ egzekucyjny jednocześnie z przesłaniem spółce zawiadomienia o zajęciu:

1) kieruje do sądu rejestrowego wniosek o dokonanie w Krajowym Rejestrze Sądo-
wym wpisu o zajęciu udziału;
2) zawiadamia zobowiązanego, że nie wolno mu odebrać należności ani rozporzą-
dzać zajętym udziałem;
3) doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis wniosku o do-
konaniu w Krajowym Rejestrze Sądowym wpisu o zajęciu udziału.
W sytuacji gdy egzekucja z należności przysługujących z tytułu zajętego udziału nie

doprowadzi do pełnego pokrycia dochodzonej należności, organ egzekucyjny występuje
do właściwego sądu rejestrowego o zarządzenie sprzedaży zajętego udziału.
Jeżeli sąd nie zarządzi sprzedaży zajętego udziału, pozostają w mocy dokonane
czynności egzekucyjne. W razie gdy sąd nie zarządzi sprzedaży udziału, a umowa
spółki:
1) nie zawiera ograniczeń zbycia udziału albo
2) zawiera ograniczenia zbycia udziału, lecz spółka, w terminach i na zasadach
określonych w Kodeksie spółek handlowych, nie wystąpi o dokonanie oszacowa-
nia wartości zajętego udziału albo wystąpi o takie oszacowanie, ale nie wskaże
osoby, która nabędzie udział, albo osoba wskazana przez spółkę nie wpłaci orga-
nowi egzekucyjnemu ustalonej ceny
– organ egzekucyjny sprzedaje zajęty udział, stosując odpowiednio art. 104–109 u.p.e.a.,
z zastrzeżeniem, że jeżeli sąd rejestrowy dokonał oszacowania wartości zajętego udziału,
organ egzekucyjny przyjmuje kwotę oszacowania jako cenę wywołania (art. 96k § 3 i 4
u.p.e.a.).
964 Egzekucja z pozostałych praw majątkowych. Organ egzekucyjny dokonuje zajęcia

innych praw majątkowych przez:
1) odbiór dokumentu, jeżeli warunkiem wykonywania prawa majątkowego jest po-
siadanie dokumentu;
2) zawiadomienie dłużnika zobowiązanego, jeżeli zajęte prawo majątkowe jest tego
rodzaju, że jest oznaczony podmiot obciążony względem zobowiązanego.
Do egzekucji z pozostałych praw majątkowych stosuje się odpowiednio art. 89–92

u.p.e.a., z tym że w przypadku sprzedaży stosuje się przepisy dotyczące sprzedaży
ruchomości.
965 Egzekucja z ruchomości. Egzekucja z ruchomości obejmuje dwa stadia – zajęcie ru-
chomości i sprzedaż ruchomości. Zajęciu podlegają ruchomości zobowiązanego za-

równo znajdujące się w jego władaniu, jak i będące we władaniu innej osoby, jeżeli nie
zostały spod egzekucji wyłączone lub od niej zwolnione. Do egzekucji z ruchomości
zobowiązanego organ egzekucyjny przystępuje przez ich zajęcie (art. 97 § 1 u.p.e.a.).
Zajęcie następuje przez wpisanie ruchomości do protokołu zajęcia podpisanego

przezpracownika obsługującego organ egzekucyjny. Protokół podpisuje zobowiązany
lub świadkowie. W protokole każda rzecz ruchoma musi być opisana według właściwych
jej znamion oraz powinna być oznaczona jej wartość szacunkowa. Zobowiązany ma
prawo przedstawienia przy sporządzaniu protokołu zajęcia rachunków i innych dowo-
dów dotyczących wartości ruchomości. Na oszacowanie ruchomości, dokonane przez
pracownika obsługującego organ egzekucyjny, zobowiązany może wnieść, w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia protokołu zajęcia lub odpisu protokołu uzupełniającego,
skargę do organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny ma obowiązek wezwania biegłego
skarbowego do oszacowania wartości zajętej ruchomości. Biegły skarbowy dokonuje
oszacowania wartości zajętych kosztowności, ruchomości o wartości historycznej,
naukowej lub artystycznej.
Zajęta ruchomość pozostaje we władaniu zobowiązanego, jego dorosłego domownika

lub innej osoby, u której powołany pracownik organu egzekucyjnego zajął ruchomość.
Z ważnych przyczyn można zajęte ruchomości oddać pod dozór innej osoby.
Sprzedaż ruchomości może nastąpić dopiero po upływie siódmego dnia od 966

daty zajęcia i tylko w przypadkach wyjątkowych może nastąpić bezpośrednio po
zajęciu (np. gdy są to ruchomości łatwo ulegające zepsuciu6). Zajęta ruchomość, której
wartość szacunkowa została oznaczona, może być sprzedana przez zobowiązanego, na
jego wniosek za zgodą organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny zajęte ruchomości:
1) sprzedaje w drodze licytacji publicznej;
2) sprzedaje – po cenie oszacowania – podmiotom prowadzącym działalność hand
lową;
3) przekazuje do sprzedaży podmiotom prowadzącym sprzedaż komisową tego ro-
dzaju ruchomości;
4) sprzedaje w drodze przetargu ofert;
5) sprzedaje z wolnej ręki.
W art. 105 § 2 u.p.e.a. uregulowano szczególny tryb sprzedaży związany z koniecznością

ochrony określonych dóbr oraz wynikający z ograniczeń przedmiotowych posiadania
uprawnień. Zgodnie z art. 105 § 2 u.p.e.a. „Zajętą ruchomość o wartości historycznej,
naukowej lub artystycznej organ egzekucyjny sprzedaje po cenie oszacowania państwo-
wej lub samorządowej instytucji kultury wskazanej odpowiednio przez wojewódzkiego
6
Rozporządzenie Ministra Finansów z 8.07.2020 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przy
sprzedaży zajętych ruchomości ulegających szybkiemu zepsuciu oraz przechowywaniu i sprzedaży oraz
przechowywaniu i sprzedaży zajętych kosztowności (Dz.U. poz. 1239).

konserwatora zabytków albo Dyrektora Biblioteki Narodowej w Warszawie. Jeżeli sprze-

daż nie dojdzie do skutku, organ egzekucyjny sprzedaje lub przekazuje do sprzedaży
zajętą ruchomość zgodnie z § 1”. Z uwagi na ograniczenia przedmiotowe w art. 105 § 5
i 6 u.p.e.a. przyjęto, że „§ 5. Zajętą ruchomość, której sprzedaż wymaga zezwolenia,
koncesji albo jest działalnością regulowaną, organ egzekucyjny przekazuje do sprzedaży
podmiotowi posiadającemu takie zezwolenie, koncesję albo spełniającemu warunki
wymagane prawem do wykonywania działalności regulowanej albo sprzedaje ją temu
podmiotowi. § 6. Zajętą ruchomość, której posiadanie jest uzależnione od spełnienia
warunku określonego odrębnymi przepisami, organ egzekucyjny sprzedaje podmiotowi
spełniającemu ten warunek”.
967 Sprzedaż ruchomości następuje:

1) w trybie licytacji. Licytacja odbywa się w terminie i miejscu wyznaczonych przez
organ egzekucyjny. Ogłoszenia o licytacji dokonuje się przez obwieszczenie o li-
cytacji w miejscu w którym ma się odbyć licytacja, na tablicy ogłoszeń organu eg-
zekucyjnego i innych miejscach, gdy organ egzekucyjny uzna to za celowe. Nad-
to obowiązuje obwieszczenie o licytacji zamieszczone w Biuletynie Informacji
Publicznej urzędu obsługującego organ egzekucyjny oraz odpowiednio ministra
właściwego do spraw finansów publicznych albo organu jednostki samorządu
terytorialnego, w terminie najpóźniej na trzech dni przed dniem licytacji. Zasa-
dy przeprowadzenia licytacji reguluje art. 105a–107 u.p.e.a. Licytacja publiczna
może odbywać się w formie elektronicznej (art. 107e u.p.e.a.);
2) w trybie przetargu ofert. Organ egzekucyjny organizuje przetarg ofert, jeżeli
zachodzi przypuszczenie, że w wyniku sprzedaży zajętej ruchomości w drodze
licytacji publicznej nie uzyska się korzystnej ceny (art. 107a § 1 u.p.e.a.);
3) z wolnej ręki. Zajęte ruchomości, które nie zostały sprzedane w wyliczonych
trybach (art. 105 § 1 pkt 1–4 u.p.e.a.), a w przypadku sprzedaży licytacyjnej –
w drugim jej terminie, organ egzekucyjny sprzedaje z wolnej ręki po cenie okre-
ślonej przez organ egzekucyjny, jednak nie niższej niż 1/10 ich wartości szacun-
kowej. Jeżeli ruchomości nie zostaną sprzedane w tym trybie, organ egzekucyjny
sprzedaje je po cenie stosowanej przy skupie przedmiotów używanych lub skupie
surowców wtórnych jednostkom organizacyjnym ochrony zdrowia i pomocy
społecznej, placówkom oświatowym, instytucjom kultury oraz organizacjom
charytatywnym, jeżeli mogą być one wykorzystane przez te podmioty przy reali-
zacji ich zadań statutowych. Jeżeli i w tym trybie nie dojdzie do sprzedaży, organ
egzekucyjny sprzedaje je jednostkom prowadzącym skup przedmiotów używa-
nych lub surowców wtórnych.
Organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu zajęte ruchomości, które nie zostały sprze-
dane.

Egzekucja z nieruchomości. Egzekucja z nieruchomości obejmuje trzy zasadni- 968

cze stadia: zajęcie nieruchomości, opis i oszacowanie wartości nieruchomości,
sprzedaż nieruchomości.
Zajęcie nieruchomości. Organ egzekucyjny przystępuje do egzekucji z nieruchomości 969

przez zajęcie nieruchomości. Zajęcie następuje przez wezwanie zobowiązanego, aby
zapłacił egzekwowaną należność pieniężną wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej
w terminie i kosztami egzekucyjnymi w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania
pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Zobo-
wiązanemu wraz z wezwaniem doręcza się odpis tytułu wykonawczego, jeśli nie został
wcześniej doręczony. W przypadku egzekucji z nieruchomości wchodzącej w skład
majątku wspólnego wezwanie doręcza się również małżonkowi zobowiązanego. Rów-
nocześnie z wysłaniem wezwania organ egzekucyjny składa do sądu właściwego do
prowadzenia księgi wieczystej wniosek o złożenie tego wniosku do wpisu o wszczęciu
postępowania egzekucyjnego lub o złożenie tego wniosku do zbioru dokumentów wraz
z odpisem wezwania.
Zajęcie jest dokonane z chwilą doręczenia wezwania zobowiązanemu, mał-

żonkowi zobowiązanego i innego podmiotu, na który przeniesiono prawo
własności nieruchomości. W razie niedoręczenia wezwania nieruchomość jest za-
jęta z chwilą dokonania wpisu w księdze wieczystej lub złożenia wniosku organu
egzekucyjnego do zbioru dokumentów wraz z odpisem wezwania. Dla każdego,
kto wiedział o wszczęciu egzekucji, skutki zajęcia powstają z chwilą, gdy o wszczęciu
egzekucji powziął wiadomość, chociażby wezwanie nie zostało jeszcze zobowiązanemu
wysłane ani wpis w księdze wieczystej nie był jeszcze dokonany.
Zajęcie obejmuje nieruchomość i to wszystko, co może stanowić przedmiot

obciążenia hipoteką, a także pożytki z nieruchomości. Rozporządzanie przed-
miotami podlegającymi zajęciu razem z nieruchomością po ich zajęciu jest nieważne.
W razie gdy prowadzone są postępowania egzekucyjne co do kilku nieruchomości tego

samego zobowiązanego lub co do kilku części tej samej nieruchomości, jak również
postępowanie egzekucyjne dotyczące części nieruchomości i jej całości, organ egze-
kucyjny łączy postępowania egzekucyjne, jeżeli odpowiada to celowi egzekucji i nie
ma przeszkód natury prawnej lub gospodarczej. Jeżeli nieruchomości są położone na
obszarze działania różnych organów egzekucyjnych, połączenie zarządza ten organ,
który pierwszy wszczął egzekucję. Postępowanie egzekucyjne można rozdzielić, jeżeli
w dalszym jego toku odpadną przyczyny, które spowodowały połączenie.
Zajęta nieruchomość pozostaje w zarządzie zobowiązanego, do którego stosuje się 970

wówczas przepisy o zarządcy. W sytuacji gdy prawidłowe sprawowanie zarządu tego
wymaga, organ egzekucyjny odbiera zobowiązanemu zarząd i ustanawia innego zarząd-

cę. Zarządca zajętej nieruchomości jest obowiązany wykonywać czynności potrzebne do

prowadzenia prawidłowej gospodarki. Ma on prawo pobierać zamiast zobowiązanego
wszelkie pożytki z nieruchomości, rozporządzać nimi w granicach zwykłego zarządu
oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu takiego zarządu okażą się potrzebne.
Czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wykonywać tylko
za zgodą zobowiązanego, a w jej braku – za zezwoleniem organu egzekucyjnego, który
przed wydaniem postanowienia wysłuchuje zobowiązanego i zarządcy, chyba że zwłoka
groziłaby powstaniem szkody. Zarządca składa organowi egzekucyjnemu w wyznaczo-
nych przez ten organ terminach, co najmniej raz w roku oraz po ukończeniu zarządu,
sprawozdanie ze swoich czynności oraz udokumentowane sprawozdania rachunkowe.
Zobowiązanemu, któremu odebrano zarząd, pozostawia się się pomieszczenia w za-
jętej nieruchomości, jeżeli z nich korzystał w chwili zajęcia. Organ egzekucyjny może
jednak zarządzić, w formie postanowienia, odebranie pomieszczeń, jeżeli zobowiązany
lub domownik przeszkadza zarządcy w wykonywaniu zarządu (art. 110g § 5 u.p.e.a.).
971 Opis i oszacowanie wartości nieruchomości. Po upływie terminu określonego w we-

zwaniu zobowiązanego do zapłaty dochodzonych należności organ egzekucyjny do-
konuje opisu i oszacowania zajętej nieruchomości. Przed przystąpieniem do opisu
i oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny żąda od właściwych
organów:
1) wyciągu, a w razie potrzeby – odpisu księgi wieczystej albo zaświadczenia sądu
wystawianego na podstawie zbioru dokumentów prowadzonego dla nierucho-
mości, zawierającego wskazania jej właściciela i wykaz ujawnionych w tym zbio-
rze obciążeń, jeżeli zaś nieruchomość jest objęta ewidencją gruntów i budynków
– także wyciągu z ich rejestru;
2) podania adresu miejsc zamieszkania uczestników postępowania.
W przypadku gdy nieruchomość nie ma księgi wieczystej lub zbioru dokumen-

tów, organ egzekucyjny jest obowiązany uzyskać inny dokument stwierdzający
własność nieruchomości zobowiązanego.
972 W sytuacji gdy nieruchomość jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miej-
scowym na cele publiczne, organ egzekucyjny przed przystąpieniem do opisu i oszaco-
wania wartości nieruchomości wzywa właściwą jednostkę samorządu terytorialnego do
oświadczenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia wezwania, czy skorzysta
z prawa pierwokupu. Jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie skorzysta z prawa
pierwokupu albo organowi egzekucyjnemu w wyznaczonym terminie nie zostanie dorę-
czone oświadczenie w tej sprawie, prawo pierwokupu wygasa. Gdy oświadczenie zostało
doręczone organowi egzekucyjnemu w wyznaczonym terminie, organ ten oznacza cenę
nabycia w wysokości odpowiadającej wartości zajętej nieruchomości, określonej przez
rzeczoznawcę majątkowego. Postanowienie w sprawie wysokości ceny nabycia wywiera

skutki przybicia. Postanowienie doręcza się jednostce samorządu terytorialnego, wie-

rzycielowi i zobowiązanemu. Na postanowienie to przysługuje zażalenie.
Jeżeli jednostce samorządu terytorialnego nie przysługuje prawo pierwokupu lub pra-
wo to wygasło, wskazany tryb stosuje się do prawa pierwokupu wpisanego do księgi
wieczystej na rzecz innych osób.
Organ egzekucyjny zawiadamia znanych mu uczestników postępowania egzekucyjnego

o terminie opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Organ egzekucyjny w drodze
obwieszczenia publicznego, wywieszonego w siedzibie urzędu skarbowego oraz urzędu
właściwej jednostki samorządu terytorialnego, wzywa ponadto uczestników, o których
nie ma wiadomości, oraz inne osoby, które roszczą sobie prawo do nieruchomości i jej
przynależności, aby przed ukończeniem opisu zgłosiły swoje prawa. Zawiadomienia
i obwieszczenia dokonuje się nie później niż na 14 dni przed rozpoczęciem opisu.
W protokole opisu i oszacowania wartości nieruchomości organ egzekucyjny 973

podaje:
1) oznaczenie nieruchomości, w tym numer ewidencyjny działki, obręb, powierzch-
nię, a także oznaczenie księgi wieczystej lub w razie jej braku – zbioru dokumen-
tów;
2) obiekty budowlane ze wskazaniem ich przeznaczenia gospodarczego oraz przy-
należności nieruchomości, jak również zapasy objęte zajęciem;
3) stwierdzone prawa i obciążenia;
4) umowy ubezpieczenia;
5) osoby, w których posiadaniu znajduje się nieruchomość, jej przynależności i po-
żytki;
6) sposób korzystania przez zobowiązanego z nieruchomości;
7) określenie wartości nieruchomości z podaniem jego podstaw;
8) zgłoszone prawa do nieruchomości;
9) inne okoliczności istotne dla oznaczenia lub oszacowania wartości nieruchomo-
ści.
Do oszacowania wartości zajętej nieruchomości organ egzekucyjny wyznacza rzeczo-

znawcę majątkowego, o którym mowa w przepisach o gospodarce nieruchomościami.
Przy oszacowaniu wartości nieruchomości podaje się wartość:
1) gruntów;
2) obiektów budowlanych;
3) przynależności i pożytków.
Zarzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone przez 974
wszystkich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukoń-
czenia opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Na postanowienie organu egzeku-

cyjnego w sprawie opisu i oszacowania nieruchomości przysługuje zażalenie. W razie

gdy pomiędzy sporządzeniem opisu i oszacowaniem wartości nieruchomości a wyzna-
czonym terminem licytacji zajdą istotne zmiany, organ egzekucyjny może przeprowadzić
dodatkowy opis i oszacowanie wartości nieruchomości.
Na wniosek zobowiązanego, zgłoszony nie później niż podczas opisu i oszacowania war-
tości nieruchomości, jak również z urzędu, może być wystawiona na licytację wydzielona
na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami część zajętej nieruchomości,
której cena wywoławcza wystarcza na zaspokojenie wierzyciela egzekwującego. O pro-
wadzeniu egzekucji z wydzielonej części nieruchomości organ egzekucyjny rozstrzyga
po oszacowaniu wartości nieruchomości. Na postanowienia organu egzekucyjnego
w sprawie prowadzenia egzekucji z wydzielonej części nieruchomości i oszacowania
jej wartości przysługuje zażalenie.
975 Licytacja. Organ egzekucyjny zajętą nieruchomość sprzedaje w drodze licytacji publicz-
nej. Termin licytacji nie może być wyznaczony wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia
doręczenia zobowiązanemu opisu i oszacowania wartości nieruchomości. O licytacji
organ egzekucyjny zawiadamia przez publiczne obwieszczenie. Na czynności organu
egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji służy skarga.
976 Licytacja odbywa się publicznie, w obecności i pod nadzorem kierownika komórki
organizacyjnej urzędu skarbowego (zwanego komornikiem skarbowym) prowadzącej
egzekucję administracyjną. Zasady przeprowadzenia licytacji regulują art. 111c–111l
u.p.e.a. Po zamknięciu licytacji organ egzekucyjny wydaje postanowienie o przybiciu na
rzecz licytanta, który zaoferował najwyższą cenę. Postanowienie ogłasza się niezwłocz-
nie po zamknięciu licytacji. Jeżeli skargi lub zażalenia wniesione w toku postępowania
egzekucyjnego nie zostały ostatecznie rozstrzygnięte, organ egzekucyjny wstrzymuje
wydanie postanowienia o przybiciu do czasu ich rozstrzygnięcia. Organ egzekucyjny
odmawia przybicia, jeżeli ostateczne rozstrzygnięcia skarg lub zażaleń wniesionych
w toku postępowania egzekucyjnego potwierdzą naruszenie przepisów postępowania
w toku licytacji i jeżeli uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik licytacji albo
jeżeli uczestnik nie otrzymał zawiadomienia o licytacji, chyba że – będąc na licytacji –
nie wystąpił ze skargą na te uchybienia. Organ egzekucyjny odmawia przybicia również
wtedy, gdy postępowanie podlegało umorzeniu lub zawieszeniu. Jeżeli organ egzekucyjny
odmówi przybicia albo ustały przyczyny zawieszenia, wyznacza na wniosek wierzyciela
ponowną licytację.
Postanowienie o przybiciu zawiera firmę lub imię i nazwisko nabywcy, ozna-

czenie nieruchomości, datę licytacji i cenę nieruchomości. Postanowienie to
doręcza się wierzycielowi, dłużnikowi, nabywcy i osobom, które w toku licytacji
zaskarżyły czynności związane z udzieleniem przybicia, jak też zarządcy, który nie
jest dłużnikiem, a postanowienie o odmowie przybicia – wierzycielowi, dłużnikowi

i licytantowi, który zaoferował najwyższą cenę. Na postanowienie co do przybicia

przysługuje zażalenie.
Jeżeli nabywca nie wykonał w terminie warunków licytacyjnych co do zapłaty ceny,

wygasają skutki przybicia. Uiszczoną część ceny się zwraca. Następstwa te organ eg-
zekucyjny stwierdza postanowieniem, na które służy zażalenie. Wyznaczenie ponownej
licytacji może nastąpić wtedy, gdy postanowienie stwierdzające wygaśnięcie przybicia
stało się ostateczne.
W sytuacji gdy nikt nie przystąpił do licytacji, a przedmiotem licytacji jest nierucho-
mość wchodząca w skład gospodarstwa rolnego, współwłaściciel tej nieruchomości
niebędący dłużnikiem osobistym ma prawo przejęcia nieruchomości na własność za cenę
nie niższą od trzech czwartych oszacowanej wartości nieruchomości. W przypadku gdy
nikt nie przystąpił do licytacji, a przedmiotem egzekucji jest spółdzielcze własnościowe
prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego lub prawo
do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, wierzyciel hipoteczny, inny
niż naczelnik urzędu skarbowego, może przejąć to prawo za cenę nie niższą od trzech
czwartych oszacowanej wartości nieruchomości.
Jeżeli nie zostały zgłoszone wnioski o przejęciu nieruchomości, organ egzekucyjny wy-
znacza drugą licytację, na której cena wywoławcza wynosi 70% oszacowanej wartości
nieruchomości. W razie gdy nikt nie przystąpi do drugiej licytacji, przejęcie nierucho-
mości na własność może nastąpić za cenę nie niższą od 70% wartości nieruchomości,
przy czym prawo przejęcia przysługuje wierzycielowi egzekwującemu lub hipotecznemu,
z wyjątkiem naczelnika urzędu skarbowego, oraz współwłaścicielowi. Jeżeli po drugiej
licytacji żaden z wierzycieli lub współwłaścicieli nie przejął nieruchomości na własność,
organ egzekucyjny wyznacza trzecią licytację, na której cena wywoławcza wynosi 65%
oszacowanej wartości nieruchomości. W sytuacji gdy nikt nie przystąpi do trzeciej
licytacji, przejęcie nieruchomości może nastąpić przez wierzyciela egzekwującego lub
hipotecznego za cenę nie niższą niż 65% wartości nieruchomości.
W przypadku gdy po trzeciej licytacji żaden z wierzycieli nie przejął nierucho-

mości na własność, uchyla się zajęcie nieruchomości. Nowa egzekucja z tej nieruchomości
może być wszczęta dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia uchylenia zajęcia nierucho-
mości. Jeżeli wniosek o wszczęcie nowej egzekucji złożono przed upływem trzech lat
od trzeciej licytacji, organ egzekucyjny dokonuje nowego opisu i oszacowania wartości
nieruchomości tylko na wniosek zobowiązanego. Zobowiązany może złożyć taki wniosek
przed upływem 14 dni od dnia ponownego doręczenia mu wezwania do zapłaty, o czym
należy go uprzedzić przy doręczeniu wezwania.
Egzekucja z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego. Do 977

egzekucji z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego stosuje

się odpowiednio przepisy o egzekucji z nieruchomości z zastrzeżeniem rozwiązań

szczególnych.
O zajęciu ułamkowej części nieruchomości organ egzekucyjny zawiadamia także

pozostałych współwłaścicieli, a o zajęciu użytkowania wieczystego – także właściciela
nieruchomości oraz właściwy organ administracji publicznej.
Jeżeli przedmiotem egzekucji jest użytkowanie wieczyste, zajęcie obejmuje użytkowa-

nie wieczyste wraz z jego pożytkami oraz znajdujące się na gruncie obiekty budowlane
stanowiące własność użytkownika wieczystego wraz z:
1) ruchomościami, będącymi własnością użytkownika wieczystego, a potrzebnymi
do korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego zgodnie z jego przezna-
czeniem, jeżeli pozostają z tym przedmiotem w faktycznym związku, odpowia-
dającym temu celowi;
2) wyposażeniem obiektów budowlanych stanowiących własność użytkownika
wieczystego;
3) prawami wynikającymi z umów ubezpieczenia przedmiotów zajęcia, a także na-
leżnościami z tych umów już przypadającymi.
Zajęcie obejmuje także przedmioty, wymienione wyżej, wprowadzone później oraz

później wzniesione obiekty budowlane i posadzone rośliny, jak również prawa z umów
ubezpieczenia później zawartych.
W przypadku prowadzenia egzekucji z użytkowania wieczystego, jeżeli właściwy organ

wystąpił z żądaniem rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, wstrzymuje się
czynności egzekucyjne w egzekucji z nieruchomości. Organ egzekucyjny podejmuje
egzekucję z nieruchomości, jeżeli sąd orzeknie, że brak jest podstaw do rozwiązania
umowy użytkowania wieczystego. W przypadku rozwiązania umowy użytkowania
wieczystego organ egzekucyjny uchyla zajęcie nieruchomości.
Opisowi i oszacowaniu wartości w razie prowadzenia egzekucji z ułamkowej części

nieruchomości podlega cała nieruchomość. Wartością takiej części nieruchomości
jest odpowiednia część oszacowanej wartości całej nieruchomości. Jeżeli egzekucja jest
prowadzona z użytkowania wieczystego, w protokole opisu i oszacowania wartości nie-
ruchomości podaje się końcową datę użytkowania wieczystego oraz ujawniony w księdze
wieczystej sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego.
978 Podział kwoty uzyskanej z egzekucji. Zgodnie z art. 115 § 1 u.p.e.a.: „Z kwoty
uzyskanej z egzekucji zaspokaja się w następującej kolejności:
1) opłatę manipulacyjną;
1a) opłatę za czynności egzekucyjne;
1b) wydatki egzekucyjne;

1c) koszty egzekucyjne powstałe w postępowaniu egzekucyjnym umorzonym z przy-

czyny określonej w art. 59 § 2 w przypadku, o którym mowa w art. 64ca § 2;
1d) opłatę egzekucyjną;
1e) koszty upomnienia;
2) należności zabezpieczone hipoteką morską lub przywilejem na statku morskim;
3) należności zabezpieczone hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym i zastawem
skarbowym albo korzystające z ustawowego pierwszeństwa oraz prawa, które cią-
żyły na nieruchomości przed dokonaniem w księdze wieczystej wpisu o wszczę-
ciu egzekucji lub przed złożeniem do zbioru dokumentów wniosku o dokonanie
takiego wpisu;
4) należności, do których stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, na-
leżności celne oraz należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o ile
nie zostały zaspokojone w trzeciej kolejności;
4a) koszty egzekucyjne i koszty upomnienia powstałe w egzekucji należności celnej;
5) [...];
6) inne należności i odsetki, z zastrzeżeniem § 2a i 3”.
Zasady szczególne dotyczące podziału kwoty uzyskanej z egzekucji z nieruchomości

reguluje art. 115b–115g u.p.e.a. W art. 115a u.p.e.a. uregulowano dokonanie przez or-
gan egzekucyjny podziału kwoty uzyskanej ze sprzedaży rzeczy albo wykonania prawa
majątkowego, od których nastąpił zbieg egzekucji.
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych

Grzywna w celu przymuszenia. Celem tego jedynego w ustawie środka egzeku- 979
cyjnego o charakterze przymuszającym jest skłonienie, przez dolegliwości samej
grzywny, zobowiązanego lub osoby czuwającej nad wykonaniem przez zobowiązanego
obowiązku, do wykonania tego obowiązku. Ten środek egzekucyjny jest stosowany wtedy,
gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub
zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności takiej czynności,
której z powodu jej charakteru nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba, a także
wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucyjnego.
Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się na zobowiązanego. Jeżeli jednak zobowią-

zanym jest osoba fizyczna niemająca zdolności do czynności prawnych, to grzywnę
nakłada się na przedstawiciela ustawowego. Wyjątek wprowadzony jest również wtedy,
gdy zobowiązanym jest przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka
organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa albo inna społecz-
na osoba prawna lub jednostka niemająca osobowości prawnej, ponieważ grzywnę
nakłada się na przedstawiciela ustawowego lub na osobę powołaną do czuwania nad
wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków niepieniężnych tego rodzaju co

obowiązek egzekwowany. Grzywna może być jednocześnie nałożona na osobę prawną

lub jednostkę organizacyjną czy organizację społeczną, jeżeli jest to niezbędne do
przymuszenia w celu wykonania obowiązku.
Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub
wyższej kwocie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa
granice wysokości grzywny w celu przymuszenia. Wobec osób fizycznych grzywna
w celu przymuszenia nie może przekroczyć 10 000 zł, a nakładana wielokrotnie – sumy
50 000 zł. Wobec osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości
prawnej nie może przekroczyć 50 000 zł, a nakładana wielokrotnie – sumy 200 000 zł.
Inne zasady – co do dopuszczalności wielokrotnego nakładania i wysokości grzywny –

obowiązują gdy przedmiotem egzekucji jest spełnienie obowiązku wynikającego z prze-
pisów prawa budowlanego. Regułą obowiązującą jest, że grzywna w celu przymuszenia
jest w takim przedmiocie jednorazowa, z wyjątkiem gdy dotyczy obowiązku utrzymania
obiektu budowlanego w stanie nieszpecącym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.). Według
art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki
budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części,
objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i jedną piątą ceny 1 m2 powierzchni użytko-
wej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy
oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W tym przypadku grzywna jest jedno-
razowa. Nałożone grzywny w celu przymuszenia, których nie uiszczono w terminie,
podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
W przypadku gdy wykonano obowiązek określony w tytule wykonawczym,

grzywny nałożone, a nieuiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia, na
wniosek zobowiązanego podlegają umorzeniu. Jeżeli zaś zobowiązany wykonał obo-
wiązek po uiszczeniu lub ściągnięciu grzywny w celu przymuszenia, to na jego wniosek,
w uzasadnionych przypadkach, grzywna może być zwrócona w całości lub w wysoko-
ści 75%. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody
organu wyższego stopnia. Organ egzekucyjny orzeka o umorzeniu grzywny w celu
przymuszenia w formie postanowienia, w tej samej formie orzeka o zwrocie grzywny.
Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie.
980 Wykonanie zastępcze. Organ egzekucyjny stosuje ten środek egzekucyjny wów-
czas, gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, którą można zlecić innej
osobie do wykonania za zobowiązanego, ale na jego koszt i odpowiedzialność. Zobo-
wiązany pokrywa zatem koszty wykonania zastępczego oraz ponosi pełną odpowiedzial-
ność za szkody, które mogą wyniknąć przy wykonywaniu obowiązku przez wykonawcę.

W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny wskazu-

je przybliżoną wartość kosztów wykonania zastępczego oraz może na zobowiązane-
go nałożyć obowiązek uiszczenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego, nakazać
zobowiązanemu dostarczenie dokumentacji, materiałów i środków przewozowych
koniecznych do zastępczego wykonania obowiązku. Postanowienie o nałożeniu na
zobowiązanego tych obowiązków może być wydane również w trakcie wykonania za-
stępczego. Zobowiązany ma prawo wglądu w czynności wykonawcy oraz zgłaszania do
organu egzekucyjnego wniosków co do sposobu wykonywania tych czynności. W toku
czynności egzekucyjnych zobowiązany może zgłosić wniosek do organu egzekucyjne-
go o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego. Wniosek taki zostanie
uwzględniony, jeżeli wykonawca na to się godzi, a organ egzekucyjny uzna oświadcze-
nie zobowiązanego o wykonaniu obowiązku w terminie przez organ wyznaczonym za
niebudzące wątpliwości.
O zakończeniu czynności egzekucyjnej w drodze wykonania zastępczego i o wykonaniu

egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego, doręcza-
jąc mu równocześnie wykaz kosztów wykonania zastępczego, z wezwaniem do ich
uiszczenia w terminie i z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie
zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.
Odebranie rzeczy ruchomej. Ten środek egzekucyjny jest stosowany wtedy, gdy zo- 981
bowiązany ma obowiązek wydać oznaczoną rzecz ruchomą wierzycielowi albo gdy
zobowiązany ma wydać rzecz ze względu na konieczność jej zniszczenia z przyczyn
sanitarnych lub innych społecznych. Środek ten jest ponadto stosowany wtedy, gdy
egzekwowany obowiązek polega na ujawnieniu posiadania oznaczonej rzeczy ruchomej.
Odebranie rzeczy ruchomej jest stosowane do rzeczy oznaczonej co do tożsamości. Sto-
sowanie tego środka egzekucyjnego do rzeczy ruchomej oznaczonej co do rodzaju lub
gatunku może mieć miejsce tylko na podstawie przepisu szczególnego, a w pozostałych
przypadkach wykonanie takiego obowiązku następuje w trybie egzekucji administra-
cyjnej należności pieniężnych.
Odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń. Wykonanie 982

obowiązku odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu lub innego pomieszczenia
następuje przez usunięcie zobowiązanego, członków jego rodziny i domowników
oraz innych osób zajmujących nieruchomość lub lokal (pomieszczenie), które mają
być opróżnione i wydane wierzycielowi. Egzekutor usuwa z nieruchomości, lokalu
lub pomieszczenia znajdujące się tam ruchomości, z wyjątkiem tych, które łączą się
z nieruchomością, i wzywa osoby przebywające na nieruchomości lub w tym lokalu
(pomieszczeniu) do opuszczenia ich, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośred-
niego. W razie oporu podejmuje działania w celu zastosowania przymusu bezpośred-
niego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18.10.2017 r., K 27/157, orzekł, że „Art. 144
7
Dz.U. poz. 1954.

ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.

z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości
lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowią-
zanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed
bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich
potrzeb mieszkaniowych”.
983 Przymus bezpośredni. Zgodnie z art. 148 § 1 u.p.e.a. „Przymus bezpośredni polega na
doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagroże-
nia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie
wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób,
które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku”.
Organ egzekucyjny stosuje ten środek w celu doprowadzenia do wykonania

obowiązku przez zobowiązanego: opuszczenia nieruchomości, lokalu lub po-
mieszczenia, wydania rzeczy, zaniechania czynności, nieprzeszkadzania innej osobie
w wykonywaniu jej praw, a także wtedy, gdy ze względu na charakter obowiązku sto-
sowanie innych środków nie jest możliwe. Przymus bezpośredni może być zastosowany
w toku postępowania egzekucyjnego, które zostało wszczęte w celu zastosowania innego
środka egzekucyjnego, a środek ten okazał się bezskuteczny i dopiero zastosowanie przy-
musu bezpośredniego może doprowadzić do wykonania egzekwowanego obowiązku.

Rozdział XXXV. Tok postępowania egzekucyjnego765
Rozdział XXXV
TOK POSTĘPOWANIA EGZEKUCYJNEGO
1. Zasady postępowania egzekucyjnego

Postępowanie egzekucyjne, tak samo jak postępowanie orzekające, toczy się we- 984
dług określonych reguł prawnych zwanych zasadami ogólnymi1. Na podstawie
przepisów prawnych zawartych w rozdziale 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji „Zasady ogólne” oraz w rozdziale 3 „Zasady prowadzenia egzekucji”,
wyróżniamy 10 zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego. Zasady te są wywodzone
z treści różnych przepisów i dlatego określenia samych zasad powinny tylko skrótowo
charakteryzować ich treść, bo ich nazwy nie są ustalone normatywnie.
Zasada prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 6 § 1 985

u.p.e.a.). Ustawa wyłącza zasadę rozporządzalności dochodzenia przez wierzyciela
wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Jeżeli zobowiązany nie wy-
kona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do
zastosowania środków egzekucyjnych. Obowiązek ten stosuje się do zarządcy przedsię-
biorstwem w spadku, jeżeli zobowiązany będący przedsiębiorcą zmarł przed wszczęciem
postępowania egzekucyjnego (art. 6a u.p.e.a.). Czynności wierzyciela regulują art. 15
i 26 u.p.e.a.
Od tego obowiązku podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania

środków egzekucyjnych przyjęte są wyjątki. Granice tych wyjątków wyznacza art. 6 § 1
u.p.e.a. zdanie drugie, stanowiąc, że wierzyciel może odstąpić od tych czynności jeżeli
łączna wysokość należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie
i kosztów upomnienia nie przekracza dziesięciokrotności kosztów upomnienia, chyba
że okres do upływu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż sześć miesięcy.
1
Na temat zasad postępowania egzekucyjnego zob. Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń
niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 199 i n.; J. Starościak, Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego
w administracji, „Gospodarka i Administracja Terenowa” 1966/7–8 (wkładka), s. 26–27; A. Skoczylas [w:]
System Prawa Administracyjnego, t. 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski,
A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 383 i n.

W art. 6 § 1c i 1d u.p.e.a. uregulowano granice odstąpienia przez wierzyciela od czyn-

ności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych.
986 Zasada stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1

u.p.e.a.). Ustawa wyznacza granice wyboru przez organ egzekucyjny środków egzeku-
cyjnych, ograniczając je wyłącznie do środków wyliczonych i uregulowanych w ustawie.
987 Zasada celowości, która wynika z art. 7 § 2 u.p.e.a., stanowiącego, że „Organ egzekucyjny
stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku
[...]”. Ustawa wprowadza zarówno co do obowiązków pieniężnych, jak i obowiązków
niepieniężnych regulację zamkniętą systemu środków egzekucyjnych (art. 1a pkt 12
u.p.e.a.). Organ egzekucyjny przy wyborze środka, który ma być zastosowany w kon-
kretnym przypadku, powinien mieć na względzie efektywność i skuteczność tego środka
w wykonaniu obowiązku2.
988 Zasada stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiąza-

nego (art. 7 § 2 infine u.p.e.a.). Zasada ta niejako koryguje zakres stosowania zasady
celowości, nakazuje bowiem szukanie sposobu wykonania obowiązku respektującego
interesy zobowiązanego. Zasadę tę należy łączyć z zasadą proporcjonalności, z której
wypływa obowiązek organu administracji publicznej do stosowania środków najmniej
uciążliwych dla jednostki3.
989 Zasada niezbędności postępowania egzekucyjnego (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Prowadze-

nie postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalne wtedy, gdy obowiązek został
wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Postępowanie egzekucyjne może być zatem
prowadzone tylko wtedy, gdy konieczne jest stosowanie środków przymusu do wykona-
nia obowiązku. Jeżeli ustaje opór zobowiązanego, który wykona obowiązek, bezcelowe
byłoby dalsze stosowanie przymusu; tak samo będzie wtedy, gdy obowiązek stanie się
bezprzedmiotowy, gdy nie istnieje. W tych przypadkach odpada cel prowadzenia po-
stępowania egzekucyjnego.
Zasada współpracy. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny, wierzyciel,

dłużnik zajętej wierzytelności obowiązani są do współpracy w celu doprowadzenia do
prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji, w tym przez przekazy-
wanie informacji niezbędnych do prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego
egzekucji4.
2
Odmiennie ujmuje treść zasady celowości S. Jędrzejewski [w:] S. Jędrzejewski, E. Ochendowski,
Postępowanie administracyjne, Toruń 1988, s. 172.
3
B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 65 i 97–98.
4
Zasada wprowadzona ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w ad-
ministracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1553 ze zm.).

Zasada poszanowania minimum egzystencji (art. 8–10 u.p.e.a.). Istota tej zasady 990
wyraża się w tym, że dopuszczalne jest „prowadzenie egzekucji na majątku tylko o tyle,
o ile przez to nie będzie zagrożone minimum utrzymania osoby zobowiązanej oraz tych
osób, które ona utrzymuje w wykonaniu ustawowego obowiązku”5. W ustawie wymienia
się szczegółowo przedmioty niepodlegające egzekucji, a więc przedmioty urządzenia
domowego, pościel, bieliznę zobowiązanego i rodziny, wkłady oszczędnościowe zło-
żone w bankach na zasadach i w wysokości określonej w art. 54 ust. 1 i art. 54a ustawy
z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe6, dokumenty osobiste, obrączki ślubne z metali szlachet-
nych (po jednej), przedmioty niezbędne do nauki, do wykonywania praktyk religijnych.
W art. 8 § 2 u.p.e.a. wyliczono przedmioty, które nie są uznawane za niezbędne zobo-
wiązanemu i jego rodzinie do egzystencji, np. meble stylowe i stylizowane, telewizory
do odbioru programu w kolorze, sprzęt komputerowy, z wyjątkiem niezbędnego do
wykonywania zawodu przez zobowiązanego, futra ze skór szlachetnych, dzieła sztuki.
Zasada zagrożenia (art. 15 u.p.e.a.). Warunkiem prowadzenia postępowania egzekucyj- 991

nego jest uprzednie zagrożenie zobowiązanemu sankcjami egzekucji administracyjnej,
jeżeli dobrowolnie nie wykona obowiązku. Wierzyciel, po upływie terminu wykonania
obowiązku przez zobowiązanego, przesyła mu pisemne upomnienie, w którym wzywa
go do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowa-
nia egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku.
Zgodnie z art. 15 § 1a u.p.e.a. „Upomnienie zawiera pouczenie zobowiązanego, że
w przypadku niewykonania w całości obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia
upomnienia zobowiązany ma obowiązek zawiadomienia wierzyciela, a po doręcze-
niu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego – również organu egzekucyjnego,
o zmianie adresu jego miejsca zamieszkania lub siedziby”. Wymogiem jest wskazanie
w upomnieniu imienia i nazwiska, stanowiska służbowego oraz podpisu osoby upo-
ważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Upomnienie generowane automatycznie
może nie zawierać podpisu tej osoby (art. 15 § 1b u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne
może być wszczęte dopiero po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia.
Przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki od tej zasady. Taki wyjątek wprowadza
art. 150 § 3 u.p.e.a., który dotyczy stosowania tzw. przymusu natychmiastowego, czyli
zastosowania przymusu bezpośredniego od razu po ustnym wezwaniu do wykonania
obowiązku, co może mieć miejsce w szczególnych okolicznościach. Zasada zagrożenia
nie ma zastosowania do egzekucji należności pieniężnych państwa członkowskiego lub
państwa trzeciego (art. 15 § 3a u.p.e.a.).
Zasada niekonkurencyjności form przymusu państwowego (art. 16 u.p.e.a.). Sto- 992

sowanie środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym nie jest przeszkodą
w wymierzeniu kary w postępowaniu karnym, postępowaniu w sprawach o wykro-
5
M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, War-
szawa 1956, s. 404.
6
Dz.U. z 2020 r. poz. 1896 ze zm.

czenia lub w postępowaniu dyscyplinarnym za niewykonanie obowiązku, jeżeli ma to

znamiona czynu karalnego.
993 Zasada prawdy obiektywnej7. Organ egzekucyjny ma obowiązek ustalenia danych nie-
zbędnych do prowadzenia egzekucji. W wykonaniu tego obowiązku organ egzekucyjny
ma prawo żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgania od
organów administracji publicznej i innych instytucji niezbędnych informacji (art. 36 § 1
u.p.e.a.). Osoby, do których się zwrócono, mogą uchylić się od wykonania tego żądania
w tych przypadkach, w których przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
przyznają prawo do odmowy zeznań lub odpowiedzi na pytanie (art. 83 § 1 i 2 k.p.a.
w zw. z art. 36 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 36 § 1c u.p.e.a. „Na żądanie organu egzeku-
cyjnego lub centralnego biura łącznikowego banki są obowiązane do przekazywania
informacji dotyczących zobowiązanego lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 pkt 8
u.w.p., w zakresie:
1) posiadanych rachunków bankowych lub posiadanych pełnomocnictw do dyspo-
nowania rachunkami bankowymi, liczby tych rachunków lub pełnomocnictw,
obrotów i stanów tych rachunków, z podaniem wpływów, obciążeń rachunków
i ich tytułów oraz odpowiednio ich nadawców i odbiorców;
2) posiadanych rachunków pieniężnych, rachunków papierów wartościowych lub
posiadanych pełnomocnictw do dysponowania takimi rachunkami, liczby tych
rachunków, a także obrotów i stanów tych rachunków;
3) zawartych umów kredytowych lub umów pożyczki, z podaniem wysokości zo-
bowiązań wynikających z tych kredytów lub pożyczek, celów, na jakie zostały
udzielone, i sposobu zabezpieczenia ich spłaty, a także umów depozytowych
i umów udostępniania skrytek sejfowych;
4) nabytych za pośrednictwem banków akcji Skarbu Państwa lub obligacji Skarbu
Państwa, a także obrotu tymi papierami wartościowymi;
5) obrotu wydawanymi przez banki certyfikatami depozytowymi lub innymi pa-
pierami wartościowymi”.
Przepis art. 36 § 1c u.p.e.a. stosuje się odpowiednio do spółdzielczych kas oszczędnoś-

ciowo-kredytowych oraz podmiotów prowadzących rachunki papierów wartościowych
lub inne rachunki, na których zapisane są instrumenty finansowe, a także rachunki
pieniężne (art. 36 § 1d u.p.e.a.).
Na osobę, która wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi odmawia udzielenia organowi

egzekucyjnemu informacji lub wyjaśnień niezbędnych do prowadzenia egzekucji albo
udziela fałszywych informacji lub wyjaśnień, może być nałożona kara pieniężna do
wysokości 3800 zł. W razie gdy żądanie udzielenia informacji lub wyjaśnień było skie-
rowane do osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, karę pieniężną nakłada się
7
E. Wengerek, Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978, s. 40 i n.

na pracownika odpowiedzialnego za udzielenie informacji lub wyjaśnień, a gdy ustalenie

takiego pracownika było utrudnione, karę nakłada się na odpowiedzialnego kierownika.
W razie niewykonania w całości obowiązku podlegającego egzekucji zobowiązany

niezwłocznie zawiadamia o zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby. Zobo-
wiązany zawiadamia wierzyciela po doręczeniu upomnienia, a po doręczeniu tytułu
wykonawczego – organ egzekucyjny. W razie niewykonania tego obowiązku doręczenie
pism wierzyciela lub organu egzekucyjnego następuje pod dotychczasowy adres ze
skutkiem prawnym.
Zasada zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego8. Jej istota wyraża się 994
w tym, że w postępowaniu egzekucyjnym należy unikać sprawiania zobowiązanemu
niepotrzebnych dolegliwości i wyrządzania szkód. Zgodnie z art. 52 § 1 u.p.e.a. tylko
wyjątkowo można dokonywać czynności egzekucyjnych w dni wolne od pracy lub
w porze nocnej (między godz. 21.00 a 7.00). Postępowanie egzekucyjne powinno być
tak prowadzone, aby zobowiązany nie poniósł szkody z powodu niewłaściwego lub
bezzasadnego prowadzenia egzekucji. Zobowiązany może dochodzić odszkodowania od
wierzyciela lub organu egzekucyjnego, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, za
szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia
egzekucji administracyjnej lub postępowania zabezpieczającego (art. 168b § 1 u.p.e.a.).
W zakresie egzekucji należności pieniężnych państwa członkowskiego lub państwa trze-
ciego przez wierzyciela rozumie się centralne biuro łącznikowe (art. 168b § 2 u.p.e.a.).
2. Czynności postępowania egzekucyjnego

Postępowanie egzekucyjne, jak była już o tym mowa, jest zorganizowanym ciągiem 995
czynności organu egzekucyjnego i innych podmiotów postępowania egzeku-
cyjnego. Czynności postępowania egzekucyjnego nie mają jednolitego charakteru
prawnego9.
Na podstawie kryterium skutku prawnego dla postępowania egzekucyjnego i kryterium

skutku faktycznego co do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administra-
cyjnej wyróżniamy:
1) czynności procesowe, które wywierają podwójny skutek prawny, tzn. co do
wszczęcia i przebiegu postępowania egzekucyjnego oraz co do wykonania same-
go obowiązku poddanego egzekucji; bez wszczęcia postępowania egzekucyjnego
i wydania w nim postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a w za-
kresie obowiązków pieniężnych – zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowe-
go zobowiązanego albo protokołu zajęcia prawa majątkowego, protokołu zajęcia
8
M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo..., s. 404.
9
E. Wengerek, Sądowe postępowanie..., s. 116 i n.

i odbiorze ruchomości, protokołu zajęcia dokumentu ani nie może się toczyć po-
stępowanie, ani też nie mogą być zastosowane środki przymusowego wykonania
obowiązku;
2) czynności wykonawcze, które przez działania faktyczne prowadzą do wykona-
nia obowiązku; czynności te w doktrynie prawa administracyjnego określa się
mianem czynności materialno-technicznych10.
996 Czynności procesowe. W postępowaniu egzekucyjnym czynności procesowe są podej-

mowane przez organ egzekucyjny oraz przez inne podmioty, które w nim występują.
Czynności te możemy podzielić na czynności procesowe odnoszące się do wszczęcia
postępowania oraz na czynności procesowe dokonywane w toku (przebiegu) postępo-
wania oraz jego weryfikacji.
997 Czynności procesowe wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie postępowa-

nia egzekucyjnego następuje na wniosek wierzyciela o wszczęciu egzekucji administra-
cyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego
według ustalonego wzoru, z zastrzeżeniem wyjątku dotyczącego egzekucji należności
pieniężnych państwa członkowskiego i państwa trzeciego. Do jednolitego tytułu wy-
konawczego oraz zagranicznego tytułu wykonawczego nie mają zastosowania przepisy
regulujące wzór tytułu wykonawczego (art. 26 § 1b u.p.e.a.).
W przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym postępowanie

egzekucyjne wszczyna organ egzekucyjny z urzędu – na podstawie tytułu wykonaw-
czego wystawionego przez siebie, zaopatrzonego w klauzulę o skierowaniu tytułu do
egzekucji administracyjnej.
998 Postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności pieniężnych państwa

członkowskiego (art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) podejmuje organ egzekucyjny na wniosek
o odzyskanie należności pieniężnych pochodzący od państwa członkowskiego oraz na
podstawie jednolitego tytułu wykonawczego (art. 73 ust. 1 i art. 74 u.w.p.).
Wniosek o odzyskanie należności pieniężnych i jednolity tytuł wykonawczy są prze-

syłane organowi egzekucyjnemu za pośrednictwem centralnego biura łącznikowego.
999 Nie ma obowiązku udzielenia pomocy państwu członkowskiemu, jeżeli:

1) wysokość należności pieniężnych lub łączna wysokość kilku należności pienięż-
nych, przeliczona na euro według kursu ostatnio ogłoszonego w Dzienniku Urzę-
dowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wniosku o udzielenie pomocy,
jest niższa niż 1500 euro (art. 60 ust. 1 pkt 1 u.w.p.);
10
J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji [w:] System Prawa Administracyjnego,
red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 107 i n.

2) od dnia upływu terminu płatności należności pieniężnych wskazanego we wnio-

sku do dnia wpłynięcia pierwszego wniosku o udzielenie pomocy upłynęło pięć
lat (art. 60 ust. 1 pkt 2 u.w.p.).
Przedawnienie należności pieniężnych państwa członkowskiego występującego z wnio- 1000

skiem o udzielenie pomocy określają przepisy obowiązujące w tym państwie (art. 63
u.w.p.).
Postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności pieniężnych przekaza-

nych do egzekucji administracyjnych na podstawie ratyfikowanych umów międzynaro-
dowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) podejmuje
się na wniosek o odzyskanie należności pieniężnych pochodzący od państwa członkow-
skiego lub państwa trzeciego oraz zagranicznego tytułu wykonawczego wystawionego
przez centralne biuro łącznikowe.
Dla przedstawienia systemu wzajemnej pomocy należy wskazać na dochodzenie na-

leżności pieniężnych w trybie wystąpienia do państwa członkowskiego oraz państwa
trzeciego.
Organ egzekucyjny w zakresie należności pieniężnych określonych w art. 2 pkt 1–6 1001
u.w.p. (odpowiadający przedmiotowo art. 2 § 1 pkt 8 u.p.e.a.) może wystąpić do państwa
członkowskiego z wnioskiem o odzyskanie należności. Dopuszczalność wystąpienia
z wnioskiem jest ograniczona:
1) nie toczy się postępowanie w sprawie istnienia lub wysokości należności pienięż-
nych lub w sprawie wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej należ-
ności pieniężnych, chyba że postępowanie takie jest w toku, a przepisy odrębne
umożliwiają dochodzenie tych należności;
2) przed wystąpieniem z wnioskiem organ egzekucyjny zastosował środki egzeku-
cyjne uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
z wyjątkiem przypadków, gdy:
a) egzekucja administracyjna ze znanego majątku znajdującego się na teryto-
rium Rzeczypospolitej Polskiej nie doprowadziłaby do całkowitego wyegze-
kwowania należności pieniężnych lub nie jest znany majątek na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, z którego mogłyby być zaspokojone należności pie-
niężne, a organ egzekucyjny posiada informacje o majątku znajdującym się na
terytorium państwa członkowskiego (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.w.p.);
b) egzekucja administracyjna należności pieniężnych na terytorium Rzeczypo-
spolitej Polskiej spowodowałaby nieproporcjonalne trudności (art. 40 ust. 2
pkt 2 u.w.p.).

1002 Występując z wnioskiem o udzielenie pomocy zgodnie z art. 33 ust. 1 u.w.p., tak jak
państwo członkowskie, organ egzekucyjny związany jest ograniczeniem. Z wnioskiem
organ egzekucyjny może wystąpić, jeżeli:
1) wysokość należności pieniężnych lub łączna wysokość należności pieniężnych
przeliczona na euro według kursu ostatnio ogłoszonego w Dzienniku Urzę-
dowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wniosku nie jest niższa niż
1500 euro;
2) w dniu sporządzenia pierwszego wniosku o udzielenie pomocy nie upłynęło pięć
lat, licząc od dnia upływu terminu płatności należności pieniężnych określonego
zgodnie z odrębnymi przepisami.
1003 Wniosek o odzyskanie należności pieniężnych oraz jednolity tytuł wykonawczy powi-
nien, zgodnie z art. 41 ust. 1 u.w.p., zawierać co najmniej:
1) nazwę i adres siedziby lub inne dane dotyczące wierzyciela lub organu egzekucyj-
nego, innego organu lub urzędu:
a) odpowiedzialnego za określenie wysokości należności pieniężnych,
b) od którego można uzyskać dalsze informacje dotyczące należności pienięż-
nych lub możliwości zaskarżenia obowiązku zapłaty tych należności, jeżeli
jest inny niż określony w lit. a;
2) imię i nazwisko lub nazwę podmiotu zobowiązanego oraz inne posiadane dane
niezbędne do jego identyfikacji;
3) określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnych, wyrażonych w złotych
i w walucie państwa, do którego wniosek jest kierowany, oraz okresu, którego
dotyczy należność pieniężna;
4) oznaczenie pierwotnego tytułu wykonawczego.
1004 Do wniosku dołącza się jednolity tytuł wykonawczy, który powinien być zgodny z treś-
cią pierwotnego tytułu wykonawczego, oraz odpis pierwotnego tytułu wykonawczego
(art. 41 ust. 2 u.w.p.).
Wniosek i jednolity tytuł wykonawczy jest przesyłany za pośrednictwem centralnego

biura łącznikowego, które uzupełnia wniosek o nazwę oraz adres siedziby lub inne in-
formacje dotyczące centralnego biura łącznikowego oraz przelicza wysokość należności
pieniężnych na walutę państwa członkowskiego, według kursu ostatnio ogłoszonego
w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wniosku.
1005 Organ egzekucyjny w zakresie należności pieniężnych przekazanych do egzekucji admi-

nistracyjnych na podstawie ratyfikowanych umów międzynarodowych, których stroną
jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 pkt 7 u.w.p., odpowiadający art. 2 § 1 pkt 9 u.p.e.a.),
może wystąpić do państwa członkowskiego lub państwa trzeciego z wnioskiem o od-
zyskanie należności pieniężnej, do którego dołącza zaktualizowany tytuł wykonawczy
(zgodny z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego) i odpis pierwotnego tytułu wy-

konawczego. Wniosek przesyłany jest za pośrednictwem centralnego biura łączniko-

wego, który uzupełnia wniosek o nazwę i adres siedziby lub inne informacje dotyczące
centralnego biura łącznikowego oraz przelicza wysokość należności pieniężnych na
walutę państwa członkowskiego, według kursu ostatnio ogłoszonego w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej przed dniem wysłania wniosku albo państwa trzeciego,
według średniego kursu złotego, w stosunku do waluty państwa, do którego kierowany
jest wniosek, z ostatniego dnia roboczego poprzedzającego dzień wysłania wniosku,
ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski.
Ustawa przyjmuje regułę ograniczonego formalizmu, gdy chodzi o wniosek 1006

wierzyciela w sprawie wszczęcia postępowania, ponieważ nie wprowadza szcze-
gólnych wymagań formalnych dotyczących elementów tego wniosku. W art. 28 u.p.e.a.
stanowi się jedynie, że „We wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel
może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny,
gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym”.
Stosowanie reguły ograniczonego formalizmu co do wniosku o wszczęcie postępowania,

mimo że chodzi przecież o żądanie zastosowania środków przymusu, jest konsekwencją
przyjęcia w art. 26 § 1 u.p.e.a. rozwiązania uznającego złożenie wniosku tylko za jedną
z przesłanek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Prawna skuteczność tego wniosku
jest uzależniona od spełnienia drugiej przesłanki, tj. od istnienia podstawy prawnej
prowadzenia egzekucji administracyjnej, którą stanowi wystawiony przez wierzyciela
tytuł wykonawczy.
Złożenie wniosku i tytułu wykonawczego daje zatem dopiero podstawę do

wszczęcia postępowania przez organ egzekucyjny. Tytuł wykonawczy musi speł-
niać wymagania określone w art. 27 u.p.e.a. z zastrzeżeniem wyjątków (art. 26 § 1b
u.p.e.a.). Z natury rzeczy – z uwagi na treść elementów tytułu wykonawczego – te same
treści byłyby powtórzone we wniosku o wszczęcie postępowania, ponieważ wniosek
o wszczęcie postępowania i tytuł wykonawczy tworzą jedną czynność procesową wierzy-
ciela i dlatego stawianie wymagań formalnych wnioskowi byłoby zbędne. Do wniosku
o wszczęcie postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio art. 63 k.p.a. Wniosek
powinien zawierać wskazanie wierzyciela, formułować żądanie, zawierać podpis oraz
czynić zadość wymaganiom określonym w art. 28 u.p.e.a. W zakresie pomocy przy
dochodzeniu należności pieniężnych państwa członkowskiego lub państwa trzeciego
centralne biuro łącznikowe weryfikuje i przekazuje wnioski do organu egzekucyjnego.
Wniosek i tytuł wykonawczy są przekazywane do organu egzekucyjnego drogą elek-

troniczną przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków
komunikacji elektronicznej. Przekazanie przez operatora pocztowego, przez swoich
pracowników oraz inne osoby upoważnione lub organy następuje, gdy z przyczyn
technicznych nie jest możliwe dokonanie tego drogą elektroniczną.

1007 Wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ustawa z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o po-

stępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw wprowadziła
wyróżnienie postępowania egzekucyjnego i wszczęcia egzekucji administracyjnej. Roz-
różnienie to może wywoływać wątpliwości przez wyłączenie przy wszczęciu czynności
wobec zobowiązanego, a powiązanie jego sytuacji już z aspektem materialnym egzekucji
administracyjnej. Takie rozgraniczenie oznacza, że w stadium wszczęcia zobowiązany nie
uczestniczy, a jego prawa otwierają się od chwili wszczęcia egzekucji administracyjnej.
Uzasadnieniem takiego rozwiązania jest wprowadzenie regulacji nieprzystąpienia do
egzekucji i przyznania obrony w takim zakresie wyłącznie wierzycielowi. W przypadku
gdy tytuł wykonawczy przekazany za pośrednictwem systemu teleinformatycznego11
zawiera dane zobowiązanego niezgodne z danymi zawartymi w rejestrze PESEL Cen-
tralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zawiera dane wierzyciela
i podstawę prawną niezgodne ze słownikami referencyjnymi zamieszczonymi na stronie
podmiotowej ministra właściwego do spraw finansów publicznych, nie zawiera innych
danych wymaganych, wierzyciel jest zawiadamiany o nieprzyjęciu tytułu wykonawczego
wraz z podaniem przyczyny jego nieprzyjęcia.
Według art. 26 § 3a u.p.e.a. „Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą:

1) doręczenia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonaw-
czego organowi egzekucyjnemu, jeżeli wierzyciel nie jest jednocześnie organem
egzekucyjnym;
2) nadania tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzeku-
cji administracyjnej, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym;
3) wystawienia tytułu wykonawczego w przypadku przekształcenia się zajęcia za-
bezpieczającego w zajęcie egzekucyjne”.
Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą:

1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli zobowiązany
ma miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium państwa członkowskiego,
zamiast odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny może doręczyć odpis
tytułu wykonawczego w postaci elektronicznej kopii dokumentów;
2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytel-
ności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed dorę-
czeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego;
3) podpisania protokołu zajęcia ruchomości przez pracownika obsługującego organ
egzekucyjny, jeżeli to podpisanie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu
odpisu tytułu wykonawczego;
11
Zgodnie z art. 26aa § 1 u.p.e.a. „System teleinformatyczny, przy wykorzystaniu którego wnioski
egzekucyjne i tytuły wykonawcze lub informacje, o których mowa w art. 26 § 1e, są przekazywane do
organu egzekucyjnego będącego naczelnikiem urzędu skarbowego, jest prowadzony przez Szefa Krajowej
Administracji Skarbowej”.

4) wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub złożenia

wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów,
jeżeli ten wpis lub to złożenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu od-
pisu tytułu wykonawczego.
Organ egzekucyjny po otrzymaniu od wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania 1008

egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym oraz doręczeniu odpisu tytułu wykonaw-
czego zobowiązanemu, doręczeniu dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia
o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, podpisaniu protokołu zajęcia
ruchomości, wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub
złożenia wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów,
podejmuje czynności wstępne. Przedmiotem czynności wstępnych jest zbadanie przez
organ egzekucyjny następujących spraw:
1. Czy jest on właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie

wykonania danego obowiązku? Jeżeli wynik tej czynności jest negatywny, organ po-
stępuje dalej z uwzględnieniem tego, czy droga egzekucji administracyjnej wykonania
danego obowiązku jest dopuszczalna. W przypadku gdy droga administracyjna jest
dopuszczalna, organ egzekucyjny postąpi zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., a zatem gdy nie
jest właściwy do prowadzenia postępowania w danej sprawie, przekaże niezwłocznie
wniosek wraz z tytułem wykonawczym do organu właściwego. W sytuacji zaś gdy
droga egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalna, postąpi tak samo jak w innych
przypadkach stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji (zob. pkt 3).
2. Czy wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego i tytuł wykonawczy speł-

niają wymagania formalne stawiane przez przepisy prawne? Jeżeli te wymagania nie
są spełnione, to organ egzekucyjny wezwie wierzyciela do usunięcia braków w terminie
nie krótszym niż siedem dni, pouczając go, że w przypadku nieusunięcia braków zwróci
tytuł wykonawczy. Nie dotyczy to jednolitego tytułu wykonawczego otrzymanego od
państwa obcego, który nie podlega zatwierdzeniu, uzupełnieniu ani zastąpieniu.
3. Czy egzekucja administracyjna jest dopuszczalna? Dopuszczalność egzekucji jest

wyznaczona przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Zbadanie przesłanek
podmiotowych daje odpowiedź na pytanie, czy przepisy prawa dopuszczają prowadzenie
egzekucji administracyjnej wobec określonej osoby. Ograniczenie podmiotowe wpro-
wadza art. 14 u.p.e.a., wyłączając osoby korzystające z przywilejów lub z immunitetów
dyplomatycznych, które nie podlegają orzecznictwu polskich organów administracji
publicznej. Niedopuszczalność egzekucji ze względów przedmiotowych będzie miała
miejsce wtedy, gdy dany obowiązek jest wykonywany w trybie egzekucji sądowej, gdy
obowiązek wynika z decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, gdy jego podstawą jest
decyzja nieostateczna niepodlegająca natychmiastowemu wykonaniu.

1009 Nieprzystąpienie do egzekucji. W art. 29 § 2 u.p.e.a. została uregulowana instytucja nie-

przystąpienia do egzekucji, a zatem nieprzejścia do stadium egzekucji administracyjnej
po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny niebędący wierzycielem
nie przystępuje do egzekucji administracyjnej i zawiadamia wierzyciela o przyczynach
nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli:
1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji;
2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że egzekucja administracyjna będzie bez-
skuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z któ-
rych jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających
koszty egzekucyjne;
3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.
Na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony

w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia
do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji
lub przystępuje do egzekucji. Na postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji wie-
rzycielowi przysługuje zażalenie (art. 29 § 2a u.p.e.a.).
Do postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie jednolitego tytułu wy-

konawczego wystawionego przez państwo członkowskie i zagranicznego tytułu wyko-
nawczego nie stosuje się art. 29 u.p.e.a.
Organ egzekucyjny ani w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani w prze-

biegu postępowania nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego
tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).
1010 Czynności procesowe przebiegu postępowania egzekucyjnego i jego weryfikacji. Po

przeprowadzeniu czynności wstępnych postępowanie egzekucyjne wchodzi w drugie
jego stadium, które można określić mianem postępowania egzekucyjnego rozpoznaw-
czego. Przedmiotem tego swoistego postępowania rozpoznawczego będzie, inaczej niż
w przypadku postępowania orzekającego, autorytatywna konkretyzacja w trybie proce-
sowym uprawnień i obowiązków, określenie sposobu przymusowego doprowadzenia
do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Temu celowi będzie
podporządkowane postępowanie rozpoznawcze i wobec tego organ egzekucyjny musi
podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego,
w tym też celu ma on prawo żądać od podmiotów postępowania (wierzyciela, zobo-
wiązanego) złożenia wyjaśnień, może zasięgać od organów administracji publicznej
informacji niezbędnych do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Odmowa wyko-
nania tego żądania może nastąpić tylko w przypadkach, w jakich Kodeks postępowania
administracyjnego dopuszcza odmowę zeznań w charakterze świadka albo odmowę
odpowiedzi na zadane pytania. W razie nieuzasadnionej odmowy wykonania żądania

organu egzekucyjnego na osobę odpowiedzialną organ egzekucyjny może nałożyć karę

pieniężną do wysokości 3800 zł (art. 168d u.p.e.a.).
Przy czynnościach związanych z realizacją jednolitego tytułu wykonawczego wystawio- 1011

nego przez państwo członkowskie może być obecny urzędnik państwa członkowskiego.
W szczególności może on:
1) być obecny przy przesłuchaniu zobowiązanego i innych uczestników postępowa-
nia egzekucyjnego, w szczególności świadków i biegłych;
2) przeglądać i analizować akta sprawy, z wyjątkiem akt zawierających informacje
niejawne, a także innych akt, które organ egzekucyjny wyłączy ze względu na
ważny interes państwa;
3) być obecny przy dokonywaniu czynności egzekucyjnych i zabezpieczających
(art. 61 u.w.p.).
Przed przystąpieniem do udziału urzędnik państwa członkowskiego przedstawia pisem-

ne upoważnienie wystawione przez właściwy organ tego państwa, określające w szcze-
gólności imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe tego urzędnika (art. 61 ust. 2 u.w.p.).
Jeżeli organ egzekucyjny prowadzący egzekucję należności pieniężnych na wniosek 1012

państwa członkowskiego lub państwa trzeciego ustali, że dochodzenie tych należności
stwarza szczególne problemy, powoduje powstanie znacząco wysokich wydatków lub
wiąże się ze zwalczaniem zorganizowanej grupy albo związku mających na celu popeł-
nienie przestępstwa, może wystąpić do centralnego biura łącznikowego o uzgodnienie
z tymi państwami zakresu oraz sposobu pokrycia wydatków egzekucyjnych powstałych
lub mogących powstać w ramach udzielonej pomocy. Do momentu uzgodnienia organ
egzekucyjny może nie podejmować czynności egzekucyjnych (art. 29a u.p.e.a.).
Na podstawie dokonanych ustaleń organ ten wydaje postanowienie o zastosowaniu

określonego środka egzekucyjnego, a przy egzekucji obowiązków pieniężnych –
zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzy-
telności albo podmiotu prowadzącego rejestr akcjonariuszy, albo sporządza protokół
zajęcia prawa majątkowego, albo protokół zajęcia i odbioru ruchomości, albo protokół
odbioru dokumentu (art. 67 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 67 § 2 u.p.e.a. „Zawiadomienie
o zajęciu prawa majątkowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności zawiera:
1) oznaczenie zobowiązanego, wierzyciela i organu egzekucyjnego; 2) oznaczenie dłuż-
nika zajętej wierzytelności; 3) określenie stosowanego środka egzekucyjnego; 4) numer
tytułu wykonawczego stanowiącego podstawę zajęcia, a w przypadku jednolitego tytułu
wykonawczego lub zagranicznego tytułu wykonawczego – również wskazanie jego
rodzaju; 5) kwotę należności, okres, za który należność została ustalona lub określona,
termin płatności należności, rodzaj i stopę odsetek z tytułu niezapłacenia należności
w terminie oraz kwotę odsetek naliczonych do dnia wystawienia zawiadomienia; 6) kwo-
tę kosztów egzekucyjnych; a) opłaty manipulacyjnej, b) opłaty za czynności egzekucyjne,

c) wydatków egzekucyjnych, d) opłaty egzekucyjnej, e) powstałych w postępowaniu

egzekucyjnym umorzonym z przyczyny określonej w art. 59 § 2 w przypadku, o którym
mowa w art. 64ca § 2; 7) wezwanie dłużnika zajętej wierzytelności do realizacji zajęcia lub
powiadomienia organu egzekucyjnego o przeszkodzie w realizacji zajęcia; 8) pouczenie
zobowiązanego i dłużnika zajętej wierzytelności o skutkach zajęcia; 9) datę wystawienia
zawiadomienia, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpi-
sującego oraz odcisk pieczęci organu egzekucyjnego”.
W art. 67 § 2a u.p.e.a. uregulowano doręczenie przy wykorzystaniu systemu teleinfor-

matycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej. Według art. 67 § 2a
u.p.e.a., „Jeżeli zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego doręcza się dłużnikowi
zajętej wierzytelności przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem
środków komunikacji elektronicznej: 1) w zawiadomieniu o zajęciu nie umieszcza się
podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz
odcisku pieczęci organu egzekucyjnego; 2) zawiadomienie o zajęciu zawiera PESEL,
NIP lub REGON zobowiązanego albo jego numer w Krajowym Rejestrze Sądowym,
albo numer w innym rejestrze lub ewidencji, o ile są znane organowi egzekucyjnemu”.
Kierując się poczynionymi ustaleniami oraz zasadami celowości i stosowania środka

egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, organ egzekucyjny w egzekucji
obowiązków o charakterze niepieniężnym może zastosować inny środek egzekucyjny niż
wskazany przez wierzyciela we wniosku o wszczęcie postępowania. O zmianie środka
egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela wtedy, gdy egzekucja dotyczy
obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 30 u.p.e.a.).
Czynności procesowe organu egzekucyjnego w tym stadium postępowania możemy

zatem podzielić na:
1) czynności dowodowe – obejmujące czynności procesowe związane z ustaleniem
sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego oraz czynności dowodowe po-
dejmowane w razie zaskarżenia przez podmioty postępowania czynności organu
egzekucyjnego lub egzekutora;
2) czynności orzecznicze – obejmujące podejmowanie postanowień w toku postę-
powania (np. postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego, o zawiesze-
niu postępowania, o umorzeniu postępowania, postanowienia wydawane na sku-
tek rozpatrzenia środków zaskarżenia).
W stadium przebiegu postępowania egzekucyjnego czynności procesowe podejmują

też inne podmioty postępowania. Podmioty te mogą podejmować czynności procesowe
mające znaczenie dla przebiegu postępowania, np. wierzyciel może żądać zawieszenia
postępowania albo zobowiązany może przedłożyć dowody stwierdzające wykonanie
obowiązku. Podmioty te mogą podejmować czynności procesowe, korzystając ze środ-

ków zaskarżenia czynności procesowych lub czynności wykonawczych organu egzeku-

cyjnego lub też egzekutora.
Czynności wykonawcze. Do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji 1013

administracyjnej prowadzą czynności wykonawcze. Przystępując do czynno-
ści wykonawczych, organ egzekucyjny lub egzekutor doręcza zobowiązanemu, gdy
przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest obowiązek niepieniężny, postanowienie
o zastosowaniu środka egzekucyjnego, a gdy przedmiotem tego postępowania jest
obowiązek pieniężny – zawiadomienie o zajęciu jego wynagrodzenia za pracę, świad-
czeń z zaopatrzenia emerytalnego (ubezpieczenia społecznego), o zajęciu rachunku
bankowego, wierzytelności lub innych praw majątkowych lub też odpis protokołu zajęcia
ruchomości, gdy zastosowano egzekucję z ruchomości, a gdy zastosowana jest egzeku-
cja z nieruchomości, zobowiązanemu doręcza się wezwanie do zapłaty egzekwowanej
należności pieniężnej. Doręczając postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego
obowiązków niepieniężnych, poucza się zobowiązanego o prawie złożenia zażalenia
na to postanowienie. Takiego prawa nie ma zobowiązany w przypadku egzekucji obo-
wiązków pieniężnych.
Czynności wykonawcze prowadzi organ egzekucyjny lub egzekutor (poborca skarbowy).

W razie konieczności organ egzekucyjny może zarządzić otwarcie lokali i innych
pomieszczeń, przeszukać je (art. 47 § 1 u.p.e.a.), a komisja powołana przez organ
egzekucyjny może dokonać przeszukania rzeczy, środków transportowych, lokali
i innych pomieszczeń oraz schowków (art. 47 § 2 u.p.e.a.). Egzekutor może przeszukać
odzież zobowiązanego, teczki, walizy i inne podobne przedmioty, które zobowiązany
ma przy sobie, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnych lub wydania rzeczy
(art. 48 u.p.e.a.). Z czynności przeszukania komisja sporządza protokół, który przeka-
zuje się niezwłocznie zobowiązanemu. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej
egzekutor sporządza protokół z czynności egzekucyjnych. Odpis protokołu doręcza się
niezwłocznie zobowiązanemu (art. 53 u.p.e.a.).
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego

W toku postępowania egzekucyjnego mogą powstać określone przeszkody powodu- 1014
jące, że dalsze prowadzenie postępowania staje się niedopuszczalne. Jeżeli przeszkody
te mają charakter przejściowy, a więc gdy istnieje możliwość ich usunięcia, następuje
zawieszenie postępowania. W przypadku gdy przeszkody mają charakter trwały, sta-
nowią podstawę umorzenia postępowania.
Ustawa wyróżnia również instytucję wstrzymania czynności egzekucyjnych oraz wstrzy-

mania postępowania egzekucyjnego, a ponadto instytucję odstąpienia od czynności
egzekucyjnych.

Przepis art. 1a pkt 15 i 16 u.p.e.a. zawiera definicję:

1) wstrzymania czynności egzekucyjnych, przez które rozumie się wstrzy-
manie wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyj-
nych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych;
2) wstrzymania postępowania egzekucyjnego, przez które rozumie się
wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie
powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodej-
mowanie nowych środków egzekucyjnych.
Według art. 45 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od

czynności egzekucyjnych, jeżeli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie,
umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania
obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd
co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu
od czynności egzekucyjnych.
1015 Organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od egzekucji ze składnika

majątku zobowiązanego, jeżeli okazał on dowody stwierdzające częściowe wykonanie
obowiązku lub umorzenie należności pieniężnej, a wartość zajętego składnika majątku
znacznie przekracza kwotę ostatecznie dochodzonej należności i zobowiązany posiada
inne składniki majątku, z których może być prowadzona egzekucja (art. 45 § 2 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych
i na jego żądanie wydaje postanowienie w sprawie odstąpienia od czynności egze-
kucyjnych. Na postanowienie to wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem
egzekucyjnym, przysługuje zażalenie (art. 45 § 3 u.p.e.a.).
1016 Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z urzędu lub na wniosek. Postę-

powanie egzekucyjne podlega zawieszeniu w całości lub w części (art. 56 § 1 u.p.e.a.).
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego z urzędu następuje:

1) w razie wstrzymania wykonania obowiązku, odroczenia terminu wykona-
nia obowiązku lub rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnych;
2) w przypadku śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związa-
ny z zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa mająt-
kowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego. W razie śmierci
zobowiązanego organ egzekucyjny może wystąpić do wierzyciela o zajęcie
stanowiska, czy obowiązek jest ściśle związany z zobowiązanym. Zawiesze-
nie postępowania, gdy egzekucja dotyczy obowiązku niepieniężnego, może
nastąpić na tej podstawie tylko wtedy, gdy nie zagraża to interesowi społecz-
nemu. Nie zawiesza się postępowania egzekucyjnego, jeżeli w chwili śmierci
zobowiązanego będącego przedsiębiorcą został ustanowiony zarząd sukce-

syjny. Postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko przedsiębiorstwu

w spadku ulega zawieszeniu w całości:
a) jeżeli nie został ustanowiony zarządca sukcesyjny przedsiębiorstwem
osoby fizycznej, w przypadku śmierci zobowiązanego, w terminie dwóch
miesięcy od chwili jego śmierci;
b) w razie uchylenia postanowienia o nadaniu tytułowi wykonawczemu
klauzuli o skierowaniu egzekucji przeciwko przedsiębiorstwu w spadku;
c) wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego;
3) gdy zobowiązany utracił zdolność do czynności prawnych i brak jest jego
przedstawiciela ustawowego; również w tym przypadku zawieszenie postę-
powania, gdy przedmiotem egzekucji jest obowiązek niepieniężny, może na-
stąpić, jeżeli nie zagraża interesowi społecznemu;
4) w innych przypadkach przewidzianych prawem; stosujemy tu odpowiednio,
zgodnie z art. 18 u.p.e.a., art. 97 § 1 k.p.a., np. w razie śmierci lub utraty
zdolności do czynności prawnych przez przedstawiciela ustawowego osoby
zobowiązanej.
Przepisy szczególne mogą ponadto wskazywać inne okoliczności prawne, będące pod-
stawą zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przykładem innych podstaw do za-
wieszenia postępowania egzekucyjnego jest regulacja w art. 159 ust. 2 zdanie pierwsze
Prawa bankowego, wedle której w okresie zawieszenia działalności banku w stosunku
do banku nie może zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne, a wszczęte wcześniej
ulega zawieszeniu. Takim przykładem jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego
uregulowane w art. 146 ust. 1 ustawy z 28.02.2003 r. – Prawo upadłościowe12, który
stanowi: „Postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku wchodzącego w skład
masy upadłości, wszczęte przed dniem ogłoszenia upadłości, ulega zawieszeniu z mocy
prawa z dniem ogłoszenia upadłości. Postępowanie to umarza się z mocy prawa po
uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. Zawieszenie postępowania
egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie przysądzeniu własności nieruchomości, jeżeli
przybicia prawomocnie udzielono przed ogłoszeniem upadłości, a nabywca egzekucyjny
wpłaci w terminie cenę nabycia”.
Zawieszenie postępowania może nastąpić na żądanie (wniosek) wierzyciela. 1017

Ustawa nie podaje podstaw prawnych zgłoszenia przez wierzyciela tego żądania.
W związku z zasadą obowiązku prowadzenia egzekucji (art. 6 § 1 u.p.e.a.) wierzyciel
nie ma swobody zgłaszania żądania zawieszenia postępowania. Podstawą tego żądania
muszą być uzasadnione okoliczności prawne, rodzące konieczność wstrzymania toku
czynności postępowania egzekucyjnego. Może więc to mieć miejsce np. wtedy, gdy
zostało podjęte postępowanie weryfikacyjne co do decyzji administracyjnej.
12
Dz.U. z 2020 r. poz. 1228 ze zm.

1018 Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania. Na

postanowienie o zawieszeniu lub o odmowie zawieszenia postępowania służy zażalenie.
Czynności egzekucyjne dokonane w postępowaniu pozostają w mocy. W razie jednak
gdy jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, a interes wierzyciela nie
stoi temu na przeszkodzie oraz osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw,
organ egzekucyjny może uchylić już dokonane czynności egzekucyjne.
Po ustaniu przyczyn zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest

obowiązany podjąć zawieszone postępowanie.
1019 Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w razie korzystania przez zobo-

wiązanego ze środków obrony. Zgodnie z art. 32a § 1 u.p.e.a. „Jeżeli zostało wszczęte
postępowanie w sprawie istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej, wie-
rzyciel zawiadamia o tym organ egzekucyjny, wskazując, w jakim zakresie egzekwowana
należność pieniężna nie została zaskarżona”. Zawiadomienie, o którym mowa w § 1,
powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej przedmiotu
sporu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, jeśli wierzyciel nie wystąpi
z uzasadnionym wnioskiem o dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego lub
podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego (art. 32a § 2 u.p.e.a.). Zawieszenie
nie jest jednak dopuszczalne, jeżeli postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie
tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie decyzji nieostatecznej, której nadano
rygor natychmiastowej wykonalności (art. 32a § 4 u.p.e.a.).
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje w przypadku wszczęcia procedury

wzajemnego porozumienia, a wynik tej procedury może mieć wpływ na egzekwowany
obowiązek będący przedmiotem wniosku państwa członkowskiego lub państwa trze-
ciego o odzyskanie należności pieniężnych, o których stanowi art. 2 § 1 pkt 8 lit. a–f
i pkt 9 u.p.e.a., do czasu jej zakończenia, chyba że zachodzi potrzeba natychmiastowe-
go wyegzekwowania tych należności w związku z oszustwem lub niewypłacalnością
(art. 32c § 1 u.p.e.a.).
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego jest skutkiem wniesienia zarzutu. Zgodnie

z art. 35 § 1 u.p.e.a. „Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji
administracyjnej, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu
wykonawczego, zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem
doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu
o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3,
art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio”.
Zawieszenie postępowania egzekucyjnego reguluje ustawa z 11.10.2013 r.o wza-

jemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych
należności pieniężnych. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.w.p. „Postępowanie egzekucyjne

podlega zawieszeniu z dniem otrzymania przez centralne biuro łącznikowe od państwa

członkowskiego informacji o sporze, chyba że państwo członkowskie wystąpi z wnios
kiem o dalsze odzyskanie tych należności”.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego. Jak stwierdza się w literaturze, „umorzenie 1020

postępowania egzekucyjnego oznacza jego zakończenie bez osiągnięcia właściwego celu
z woli wierzyciela lub na skutek trwałych przyczyn, powodujących niedopuszczalność,
bezprzedmiotowość lub niecelowość prowadzenia egzekucji”13. Umorzenie postępo-
wania egzekucyjnego następuje z urzędu, na wniosek wierzyciela lub zobowiązanego.
Postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku

(art. 59 § 1 u.p.e.a.):
1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowią-
zanego;
2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym;
3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.;
4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek:
a) jest ściśle związany z zobowiązanym,
b) nie jest ściśle związany z zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącz-
nie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego;
5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało
podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel;
7) gdy odrębne ustawy tak stanowią.
Postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku, gdy dalsza egzekucja 1021
administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu
zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych prze-
wyższających koszty egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.).
W zakresie należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne prowadzone na wnio-

sek państwa członkowskiego oraz państwa trzeciego umarza się w całości albo części
w przypadku:
1) określonym w art. 59 § 1 pkt 1, 4, 6 i 7 oraz § 2 u.p.e.a.;
2) niespełnienia w zagranicznym tytule wykonawczym wymogów określonych
w art. 102 u.w.p.;
3) gdy zachodzi błąd co do zobowiązanego.
Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wniosku państwa członkowskiego

oraz państwa trzeciego organ egzekucyjny umarza w przypadku wycofania wniosku
13
W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974, s. 406–407.

o odzyskanie należności pieniężnych z dniem otrzymania takiego wniosku przez cen-

tralne biuro łącznikowe (art. 81 ust. 1 u.w.p.).
1022 Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania eg-

zekucyjnego na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie
o umorzeniu postępowania zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych
z zastrzeżeniem wyjątków. Zgodnie z art. 59 § 6 u.p.e.a. „W przypadku umorzenia po-
stępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w § 1 pkt 4 lit. b i pkt 5–7 oraz § 2
pozostają w mocy skutki związane z zastosowaniem środka egzekucyjnego”.
Na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanemu

oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym przysługuje
zażalenie.
Jeżeli umorzenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przed wszczęciem egzekucji

administracyjnej, organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem nie wydaje po-
stanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. W takim przypadku sporządza
adnotację w rozumieniu art. 72 k.p.a.
4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego

1023 Jak już była o tym mowa, postępowanie egzekucyjne jest zorganizowanym ciągiem
czynności egzekucyjnych, a ich kolejność oraz wymagania formalne stawiane tym
czynnościom określa ustawa. W przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności
ustawa dopuszcza możliwość zaniechania określonych czynności egzekucyjnych.
Ograniczone jest to jednak tylko w zakresie obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Takie okrojone postępowanie egzekucyjne można nazwać uproszczonym.
Postępowanie egzekucyjne uproszczone jest dopuszczalne w sytuacjach szcze-

gólnych, gdy zwłoka może wystawić na szwank dobra poddane wzmocnionej
ochronie. Określa się te przypadki jako wymagające stosowania instytucji przymusu
natychmiastowego lub przymusu policyjnego14.
Postępowanie egzekucyjne uproszczone jest dopuszczalne w następujących przypad-

kach:
1. Jeżeli zwłoka w wykonaniu obowiązku o charakterze niepieniężnym groziłaby
niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ciężkimi szkodami dla
gospodarstwa narodowego lub jeżeli wymaga tego szczególny interes społeczny
(art. 117 u.p.e.a.). W razie wystąpienia jednej z tych okoliczności organy egzeku-
14
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 178 i n.; zob. też
R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1995, s. 194 i n.

cyjne określone w art. 20 § 2 u.p.e.a., w granicach swojej właściwości do nakłada-

nia obowiązków o charakterze niepieniężnym, mogą stosować środki egzekucyj-
ne wskazane w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., a mianowicie wykonanie zastępcze,
odebranie rzeczy ruchomej oraz przymus bezpośredni w celu wyegzekwowania
wydanych bezpośrednio ustnych poleceń, bez potrzeby wystawiania tytułu wy-
konawczego i doręczania zobowiązanemu postanowienia o zastosowaniu środka
egzekucyjnego.
2. W razie gdy zwłoka w wykonaniu obowiązku może zagrozić zdrowiu lub życiu
ludzkiemu albo spowodować niemożność lub znaczne utrudnienie w dochodze-
niu wykonania przez zobowiązanego obowiązku oraz w innych przypadkach
określonych w odrębnych przepisach, organ egzekucyjny może niezwłocznie za-
stosować przymus bezpośredni do wykonania obowiązku wynikającego z prze-
pisu prawa, po ustnym wezwaniu, bez uprzedniego upomnienia zobowiązanego
oraz bez doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego i postanowienia wzywają-
cego do wykonania obowiązku (art. 150 § 3 u.p.e.a.). Ten tryb stosowania przy-
musu bezpośredniego może być wykorzystany również przez organy celne przy
sprawowaniu kontroli celnej (art. 150 § 4 u.p.e.a.).
5. Zbieg egzekucji
Zbieg egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej. Na ten temat zob. roz- 1024
dział XXXI pkt 2 „Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do
sądowego postępowania egzekucyjnego”.
Zbieg egzekucji administracyjnej. Odstąpienie od reguły scalenia właściwości rze- 1025

czowej do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych w urzędach skarbowych,
a przyznanie w tym zakresie właściwości innym organom powoduje, że może wystąpić
sytuacja prowadzenia wobec tej rzeczy albo prawa majątkowego kilku egzekucji przez
administracyjne organy egzekucyjne właściwe zgodnie z art. 19 u.p.e.a. Zgodnie z art. 63
§ 1 u.p.e.a.: „W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnych do tej samej rzeczy albo
prawa majątkowego, przepisy art. 62 § 1 i 2, art. 62a–62c, art. 62d § 2a–3, art. 62e § 1
zdanie pierwsze i § 2 oraz art. 62f stosuje się odpowiednio, z tym że zamiast zawiado-
mienia, o którym mowa w art. 62d § 2b, organ egzekucyjny wydaje postanowienie, na
które przysługuje zażalenie organowi egzekucyjnemu, który nie przekazał adnotacji
w sprawie zbiegu”. Obowiązuje reguła pierwszeństwa łącznego prowadzenia egzekucji.
W razie zbiegu egzekucji administracyjnych prowadzonych przez dwa administracyjne
organy egzekucyjne do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, łączne prowadzenie
egzekucji należy do tego administracyjnego organu egzekucyjnego, który jako pierwszy
dokonał zajęcia, a w razie niemożności ustalenia tego pierwszeństwa organ, który do-
konał zajęcia na poczet należności w wyższej kwocie. Organ egzekucyjny niezwłocznie
sporządza adnotację w sprawie przekazania egzekucji do rzeczy albo prawa majątkowego

organowi, który przejął łączne prowadzenie egzekucji. Adnotacja zawiera niezbędne

informacje do łącznego prowadzenia egzekucji. W razie nieprzekazania adnotacji, or-
gan egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do prowadzenia egzekucji
łącznie do rzeczy albo prawa majątkowego. Na postanowienie służy zażalenie organowi
egzekucyjnemu, który nie przekazał informacji. Organ egzekucyjny, który przejął łączne
prowadzenie egzekucji, zawiadamia organ egzekucyjny właściwy, na jego żądanie, o prze-
biegu egzekucji. W przypadku kolejnych zbiegów egzekucji do tej rzeczy albo prawa
majątkowego, egzekucję prowadzi administracyjny organ egzekucyjny, który prowadzi
łącznie egzekucję w wyniku pierwszego zbiegu. Administracyjny organ egzekucyjny
prowadzący łącznie egzekucję kończy, w formie postanowienia, egzekucję z rzeczy albo
prawa majątkowego przejętą do łącznego prowadzenia, jeżeli jej dalsze prowadzenie
nie jest możliwe, niecelowe lub jeżeli jest oczywiste, że nie uzyska się kwoty wyższej od
kosztów tej egzekucji. W postanowieniu uchyla również czynności egzekucyjne pod-
jęte w ramach tej egzekucji. Postanowienie doręcza się zobowiązanemu, wierzycielowi
i administracyjnemu organowi egzekucyjnemu, od którego przejęto egzekucję. Na
postanowienie to przysługuje zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącymi organem
egzekucyjnym, zażalenie. Zbieg egzekucji nie wstrzymuje czynności egzekucyjnych.
Spór o właściwość między organami egzekucyjnymi rozstrzyga, na wniosek organu

egzekucyjnego pozostającego w sporze, dyrektor izby administracji skarbowej właś-
ciwy ze względu na siedzibę organu egzekucyjnego, który dokonał zajęcia na poczet
należności w wyższej kwocie.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie uregulowała zbiegu

egzekucji w przypadku obowiązków o charakterze niepieniężnym. Nadal zatem
jest w tym zakresie luka w prawie15.
6. Koszty egzekucyjne
1026 Koszty egzekucyjne stanowią: opłata manipulacyjna, opłata egzekucyjna, opłata
za czynności egzekucyjne i wydatki egzekucyjne (art. 64c § 1 u.p.e.a.).
Opłata manipulacyjna jest pobierana za wszczęcie postępowania egzekucyjnego do-

tyczącego należności pieniężnej. Opłata manipulacyjna wynosi 40 zł, a w przypadku
wszczęcia egzekucji administracyjnej opłata podlega podwyższeniu i wynosi 100 zł.
Obowiązek zapłaty opłaty manipulacyjnej, z zastrzeżeniem wyjątków, powstaje z chwilą
wszczęcia postępowania egzekucyjnego, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego.
Opłata egzekucyjna jest pobierana w egzekucji należności pieniężnej w wysokości

10% wyegzekwowanych środków pieniężnych pomniejszonych o koszty egzekucyjne,
15
Z. Leoński, Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003, s. 101.

o których mowa w art. 115 § 1 pkt 1–1c u.p.e.a. (regulujących kolejność zaspokojenia
należności). Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 10% wyegzekwowanych:
należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na
dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, nie więcej niż 40 000 zł.
W razie zapłaty należności, o których wyżej mowa, po wszczęciu egzekucji administra-
cyjnej, organ egzekucyjny pobiera opłatę egzekucyjną w wysokości 5% uzyskanych w ten
sposób środków pieniężnych pomniejszoną o koszty egzekucyjne, wyliczone w art. 115
§ 1 pkt 1–1c u.p.e.a. Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 5% uzyskanych
w ten sposób: należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie
naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, nie
więcej jednak niż 20 000 zł.
Obowiązek zapłaty opłaty egzekucyjnej, z zastrzeżeniem wyjątków, powstaje z chwilą:

1) wyegzekwowania należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w ter-
minie lub kosztów upomnienia;
2) zapłaty po wszczęciu egzekucji administracyjnej organowi egzekucyjnemu lub
wierzycielowi należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w termi-
nie lub kosztów upomnienia;
3) wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego
w przypadku, gdy w okresie tego zawieszenia należność pieniężna, odsetki z ty-
tułu niezapłacenia jej w terminie lub koszty upomnienia zostały przekazane or-
ganowi egzekucyjnemu przez dłużnika zajętej wierzytelności lub zapłacone przez
zobowiązanego lub przez podmioty wymienione w art. 71ca § 1 pkt 3 i 4 u.p.e.a.,
a mianowicie przez małżonka, zstępnych, wstępnych, pasierba, rodzeństwo, oj-
czyma i macochę zobowiązanego lub w granicach określonych w pkt 4 przez oso-
bę trzecią16.
Opłata za czynności egzekucyjne:

1) organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnej pobiera opłatę w wysoko-
ści 20 zł za każdą dokonaną czynność egzekucyjną:
– spisania na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobo-
wiązanego;
– spisania protokołu o udaremnieniu przez zobowiązanego prowadzenia egze-
kucji.
Obowiązek zapłaty opłaty za czynności egzekucyjne powstaje z chwilą podpi-
sania wymienionych wyżej protokołów przez pracownika obsługującego organ
egzekucyjny;
16
Artykuł 71ca § 1 pkt 4 u.p.e.a. odsyła do określenia osoby trzeciej do art. 533 k.c. Według art. 533
k.c.: „Osoba trzecia, która uzyskała korzyść majątkową wskutek czynności prawnej dłużnika dokonanej
z pokrzywdzeniem wierzycieli, może zwolnić się od zadośćuczynienia roszczeniu wierzyciela żądającego
uznania czynności za bezskuteczną, jeżeli zaspokoi tego wierzyciela albo wskaże mu wystarczające do jego
zaspokojenia mienie dłużnika”.

2) w egzekucji obowiązków niepieniężnych. Organ egzekucyjny w egzekucji obo-

wiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności
w ustawowo określonej wysokości w art. 64a § 1 u.p.e.a. Na przykład za wydanie
postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia – 10% kwoty nałożo-
nej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł; w przypadku wielokrotnego nakłada-
nia grzywien opłatę pobiera się od każdego postanowienia; za wydanie posta-
nowienia o nałożeniu jednego z pozostałych środków egzekucyjnych – 6,80 zł;
za odebranie nieruchomości – 68 zł. Obowiązek zapłaty powstaje po wydaniu
postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego – z chwilą doręczenia po-
stanowienia; za czynności (np. odebranie nieruchomości) – z chwilą podpisania
przez egzekutora protokołu czynności egzekucyjnych.
1027 Wydatki egzekucyjne. Wydatki egzekucyjne obejmują koszty faktycznie poniesione

przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem postępowania egzekucyjnego. Do
kosztów tych zalicza się opłacenie np. przejazdu i delegacji poborcy skarbowego lub eg-
zekutora, należności świadków, biegłych i rzeczoznawców, prowadzenia przymusowego
zarządu zajętej nieruchomości, kosztu przesłania pism przez organ egzekucyjny, kosztu
uzyskania informacji o majątku dłużnika, kosztu opłaty sądowej należnej od wniosku
o wpis do księgi wieczystej, kosztów wykonania zastępczego, kosztów zastosowania
przymusu bezpośredniego, kosztów udzielenia pomocy lub asysty.
1028 Zasady ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne obciążają zobowią-

zanego. Od tej reguły ustanowione są wyjątki. Zgodnie z art. 64c § 3 u.p.e.a. koszty
egzekucyjne pokrywa wierzyciel, jeżeli:
1) nie mogą być wyegzekwowane od zobowiązanego;
2) spowodował niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji admini-
stracyjnej;
3) organ egzekucyjny nie przystąpił do egzekucji administracyjnej z powodu tego,
że obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej oraz gdy nieprzystąpienie
do egzekucji administracyjnej nastąpiło z przyczyn tej, że tytuł wykonawczy nie
spełniał wymogów określonych przepisami prawa. Nie obciążają wierzyciela
koszty egzekucyjne, jeżeli jest jednocześnie organem egzekucyjnym.
Postanowienie w sprawie kosztów. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie

wysokości kosztów egzekucyjnych:
1) na wniosek zobowiązanego złożony w terminie 30 dni od dnia:
– wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egze-
kucyjnych,
– zapłaty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej
w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych,
– w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się
ostateczne;

2) z urzędu. Organ egzekucyjny wydaje z urzędu postanowienie w sprawie wyso-

kości kosztów egzekucyjnych, gdy koszty te obciążają wierzyciela, który nie jest
równocześnie organem egzekucyjnym, w terminie 30 dni od dnia wydania:
– zawiadomienia wierzyciela o nieprzystąpieniu do egzekucji, jeżeli nie zostało
wydane postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji,
– postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji,
– postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego,
– postanowienia o zakończeniu egzekucji w razie zbiegu egzekucji administra-
cyjnej z egzekucją sądową, w przypadkach gdy dalsze prowadzenie egzekucji
jest niemożliwe, niecelowe lub jest oczywiste, że nie uzyska się kwoty wyższej
od kosztów tej egzekucji.
Na postanowienie w sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych przysługuje zażalenie.
Umorzenie w całości lub w części kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny pro- 1029
wadzący postępowanie egzekucyjne może umorzyć w całości lub w części koszty egze-
kucyjne. Umorzenie może nastąpić na wniosek:
– zobowiązanego, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego
lub interes publiczny;
– wierzyciela, na którego wniosek została wszczęta egzekucja: sądowa, przejęta
przez organ egzekucyjny w wyniku zbiegu, jeżeli za umorzeniem przemawia
ważny interes wierzyciela; administracyjna, jeżeli za umorzeniem przemawia in-
teres publiczny.
Organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne, jeżeli
wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu egzekucyjnym nie prze-
kracza czterokrotności kosztów upomnienia.
Rozłożenie na raty kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny na wniosek zobowiąza- 1030

nego może rozłożyć na raty zapłatę kosztów egzekucyjnych, w przypadku uzasadnionym
względami społecznymi lub gospodarczymi.
Zwrot kosztów. Zwrot kosztów reguluje art. 64cd u.p.e.a., zgodnie z którego § 1: „Jeżeli 1031
po wyegzekwowaniu lub uzyskaniu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie lub
prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem, w szczególności
jeżeli w chwili wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych postępowanie
egzekucyjne podlegało umorzeniu, organ egzekucyjny, który zakończył postępowanie
egzekucyjne, zwraca zobowiązanemu lub wierzycielowi wyegzekwowane lub uzyskane
koszty egzekucyjne wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia ich wyegzekwo-
wania lub uzyskania do dnia obciążenia rachunku bankowego organu egzekucyjnego
przekazywanymi środkami pieniężnymi”.

Wierzycielowi nie zwraca się kosztów egzekucyjnych, jeżeli spowodował niezgodne

z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej. Zwrotu organ eg-
zekucyjny dokonuje na wniosek lub z urzędu. Jednocześnie ze zwrotem zawiadamia
organ egzekucyjny o tym odpowiednio zobowiązanego lub wierzyciela. Postanowienie
o zwrocie kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami organ egzekucyjny
wydaje na wniosek, jeżeli zobowiązany lub wierzyciel kwestionuje wysokość zwróconych
kosztów egzekucyjnych lub ustawowych odsetek. Postanowienie organ egzekucyjny
wydaje również, gdy wniosek zobowiązanego lub wierzyciela o zwrot kosztów egzeku-
cyjnych wraz z ustawowymi odsetkami nie zasługuje na uwzględnienie.
Na postanowienie w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami ustawo-

wymi przysługuje zażalenie.
1032 Przedawnienie obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych (art. 65a u.p.e.a).Regu-

lacja instytucji przedawnienia obejmuje obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych
i obowiązek zwrotu kosztów egzekucyjnych. Obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych
przedawnia sięz upływem trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym
wygasł egzekwowany obowiązek. Obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych obcią-
żających wierzyciela przedawnia się z upływem trzech lat, licząc od dnia, w którym
postanowienie w sprawie wysokości tych kosztów stało się ostateczne. Obowiązek
zwrotu zobowiązanemu lub wierzycielowi kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi
odsetkami przedawnia się z upływem trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego,
w którym nastąpiły zdarzenia określone w art. 64cd § 3 u.p.e.a., z zastrzeżeniem prze-
rwania biegu terminu przedawnienia. Obowiązek zapłaty przez wierzyciela kosztów
egzekucyjnych zwróconych zobowiązanemu wraz z ustawowymi odsetkami przedawnia
się z upływem trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym doręczono
wierzycielowi ostateczne postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela zwróconymi
zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami.

Rozdział XXXVI. Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym791
Rozdział XXXVI
ŚRODKI ZASKARŻENIA I ŚRODKI NADZORU

W POSTĘPOWANIU EGZEKUCYJNYM
Procesowe prawo egzekucyjne zawiera zarówno gwarancje prewencyjne, jak i gwarancje 1033
represyjne prawidłowego przebiegu postępowania egzekucyjnego.
Do gwarancji prewencyjnych zaliczamy całokształt instytucji procesowych skła-

dających się na przebieg postępowania od momentu stwierdzenia niewykonania
przez zobowiązanego obowiązku dobrowolnie aż do przymusowego wykonania tego
obowiązku.
Do gwarancji represyjnych zaliczamy instytucje procesowe, które stwarzają

możliwość prawną podjęcia weryfikacji czynności egzekucyjnych oraz określone
następstwa prawne, w razie gdy czynności te były podjęte z naruszeniem procesowego
prawa egzekucyjnego. Na system gwarancji represyjnych składają się środki zaskarżenia
i środki nadzoru.
1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym

Ustawa wprowadza rozbudowany system środków zaskarżenia służących podmiotom
postępowania egzekucyjnego. Środki zaskarżenia ze względu na organy właściwe do
ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia dzieli się na środki zaskarżenia służące w drodze
administracyjnej oraz w drodze sądowej1.
Środki zaskarżenia służące w drodze administracyjnej. Do środków tych za- 1034

liczamy zarzuty, zażalenie, sprzeciw, skargi, wniosek o wyłączenie spod egze-
kucji prawa do rzeczy lub innego prawa majątkowego, żądanie uchylenia lub zmiany,
1
Z. Leoński, Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968, s. 155 i n.; J. Bor-
kowski, Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976, s. 138; R. Hauser, Ochrona obywatela
w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988, s. 62 i n.

stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie przepisów Kodeksu postępowania

administracyjnego.
Cechą charakterystyczną środków zaskarżenia w administracyjnym postępowaniu

egzekucyjnym jest to, że nie służą one wyłącznie na postanowienia podejmo-
wane w postępowaniu egzekucyjnym, ale mają na celu zarówno zaskarżenie czyn-
ności postępowania egzekucyjnego w celu obrony przed egzekucją lub czynnościami
postępowania egzekucyjnego, jak i przymuszenie do podjęcia czynności postępowania
egzekucyjnego. Tym zatem różnią się od środków zaskarżenia w postępowaniu orze-
kającym, w którym przedmiotem zaskarżenia są rozstrzygnięcia w formie decyzji lub
postanowienia.
1035 Zarzut. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza dwa

rodzaje zarzutu, a mianowicie:
1) zarzut jako środek zaskarżenia służący w sprawie egzekucji administracyjnej, jak
i w sprawie zabezpieczenia;
2) zarzut jako środek zaskarżenia oszacowania dokonanego przez poborcę skar-
bowego autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz praw własności
przemysłowej oraz zarzut jako środek zaskarżenia opisu i oszacowania wartości
nieruchomości.
Zarzut jako środek zaskarżenia służący w sprawie egzekucji administracyjnej. Prawo

zarzutu przysługuje zobowiązanemu. Pouczenie o prawie do złożenia zarzutu jest
zawarte w tytule wykonawczym. Legitymacja zobowiązanego jest zdeterminowana
w ustawie przez określenie podstaw prawnych zarzutu.
Według art. 33 § 2 u.p.e.a. „Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyj-

nej jest: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią
obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu,
o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio
z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobo-
wiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości
albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu
wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia
innej przyczyny niż określona w lit. a i b”.
1036 Termin do wniesienia zarzutu. Zarzut przysługuje zobowiązanemu jako podstawowy

środek obrony w sprawie egzekucji administracyjnej. Konsekwencją takiego znaczenia
prawnego zarzutu jest uregulowanie terminu do podjęcia przez zobowiązanego obrony.
Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. w tytule wykonawczym zawarte jest pouczenie zobo-
wiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem
organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej oraz o skutkach

wniesienia tego zarzutu nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia
odpisu tytułu wykonawczego i po upływie tego terminu. Zarzut wnosi się zatem nie
później niż w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego.
Nie jest to termin zamknięty dla podjęcia obrony w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 33 § 5 u.p.e.a. „Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się

nie później niż:
1) w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upo-
mnienia i kosztów egzekucyjnych;
2) do dnia wykonania w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym lub zapła-
ty w całości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie,
kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych;
3) w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorze-
niu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części”.
Wymagania treści i formy zarzutu. Artykuł 33 § 4 u.p.e.a. reguluje wymagania co do

treści zarzutu, stanowiąc, że „Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę
i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie”. W pozostałym zakresie co do
treści i formy zarzutu stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
regulujące wymagania co do treści i formy podania.
Tryb wnoszenia i właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia zarzutu w sprawie

egzekucji administracyjnej. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi zobo-
wiązany za pośrednictwem organu egzekucyjnego, który niezwłocznie przekazuje zarzut
wierzycielowi. Właściwy zatem do rozpoznania i rozstrzygnięcia zarzutu jest wierzyciel.
Forma i treść rozstrzygnięcia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzy-

ciel w pierwszej kolejności, przed podjęciem czynności rozpoznania, bada dopuszczal-
ność zarzutu. Przesłanki niedopuszczalności zarzutu wyznacza art. 34 § 2 pkt 3 u.p.e.a.
Wierzyciel stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej,
jeżeli: „a) zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu
podatkowym, administracyjnym lub sądowym, b) zobowiązany kwestionuje w całości
albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub
określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia”. Po wykluczeniu
podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zarzutu w sprawie egzekucji, wierzyciel
rozpoznaje zarzuty, uwzględniając wywiedzioną istotę i treść żądania oraz dowody
uzasadniające te żądania zawarte w zarzucie. Wynik rozpoznania może być korzystny
dla zobowiązanego. W takim przypadku wierzyciel uznaje zarzuty w sprawie egzekucji
administracyjnej w całości lub w części. W razie uznania, że zarzut nie zasługuje na
uwzględnienie, wierzyciel oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej.

Forma i zaskarżalność rozstrzygnięcia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Wierzyciel rozstrzyga w formie postanowienia. Na postanowienie w sprawie zarzutu
przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego2.
Moc prawna zarzutu. Skutki prawne dla biegu postępowania egzekucyjnego wiążą się
z przyznaniem mocy prawnej zarzutu. Zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. „Wniesienie przez
zobowiązanego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, nie później niż w ter-
minie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zawiesza postępowanie
egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzeku-
cyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia
w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowied-
nio”. Wierzyciel może w uzasadnionych przypadkach wnosić o podjęcie zawieszonego
postępowania egzekucyjnego w całości albo części. Gwarancją skuteczności egzekucji
jest dopuszczalność zabezpieczenia. Według art. 35 § 2 u.p.e.a. „W okresie zawieszenia
postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny prowadzący to postępowanie może
z urzędu lub na wniosek wierzyciela dokonać, na podstawie tytułu wykonawczego,
zabezpieczenia poprzez zastosowanie sposobu zabezpieczenia odpowiadającego środ-
kowi egzekucyjnemu, do którego stosowania ten organ jest uprawniony. W pozostałym
zakresie, z wyłączeniem hipoteki przymusowej, zabezpieczenia dokonuje naczelnik
urzędu skarbowego, na wniosek organu egzekucyjnego prowadzącego postępowanie
egzekucyjne, na podstawie dalszego tytułu wykonawczego”.
Skutki prawne zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej dla prowadzenia po-

stępowania egzekucyjnego. Po wydaniu postanowienia przez wierzyciela w sprawie
zarzutu, które ma przymiot ostateczności, organ egzekucyjny podejmuje czynności
lub rozstrzygnięcia w zależności od treści postanowienia. Po pierwsze kontynuuje
postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie, w razie gdy
wierzyciel postanowieniem oddalił zarzut albo stwierdził jego niedopuszczalność; po
drugie zawiesza postępowanie w całości lub w części w razie uznania zarzutu w sprawie
egzekucji wniesionego na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., jeżeli przyczyna braku
wymagalności obowiązku, niemająca charakteru trwałego, wystąpiła po wszczęciu eg-
zekucji administracyjnej; po trzecie umarza postępowanie egzekucyjne w całości lub
w części w przypadku uznania przez wierzyciela zarzutu zobowiązanego wniesionego na
podstawie wyliczonej w art. 33 § 2 pkt 1–5 oraz art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., z zastrzeżeniem
że przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed
wszczęciem egzekucji administracyjnej.
1037 Zarzut zobowiązanego w przypadku wystąpienia o pomoc państwa członkowskiego

o odzyskanie należności. Zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu ma również znacze-
2
Art. 7 ustawy z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz
niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070) nadano nowe brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., przywracając
prawo skargi do sądu administracyjnego na wydane postanowienia przez wierzyciela.

nie, gdy organ egzekucyjny wystąpił o pomoc do państwa członkowskiego o odzyskanie

należności pieniężnych, o których stanowi art. 2 § 1 pkt 8 lit. a–f i pkt 9 u.p.e.a. Organ
egzekucyjny informuje to państwo o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego (art. 35
§ 3 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny może z urzędu lub na wniosek wierzyciela wystąpić do
tego państwa o podjęcie środków zabezpieczających należności pieniężne lub z uzasad-
nionym wnioskiem o dalsze odzyskiwanie tych należności (art. 35 § 4 u.p.e.a.).
Dla obrony przed egzekucją administracyjną zobowiązanego istotne znaczenie prawne

ma prawo zgłoszenia zarzutu na podstawie uregulowanej w art. 46 u.w.p.
Zarzut służy zobowiązanemu w przypadku wystąpienia przez organ egzekucyjny do 1038

państwa członkowskiego z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych określonych
w art. 2 pkt 1–6 u.w.p. Zarzuty zobowiązany może wnieść w sprawie jednolitego tytułu
wykonawczego stanowiącego podstawę do dochodzenia należności pieniężnych w pań-
stwie członkowskim. Zobowiązany może wnieść zarzut w okresie realizacji wniosku
o odzyskanie należności pieniężnych przez państwo członkowskie do organu egzeku-
cyjnego, który sporządził jednolity tytuł wykonawczy (art. 46 ust. 3 u.w.p.).
Podstawy prawne wniesienia zarzutu reguluje art. 46 ust. 2 u.w.p. Podstawą za-
rzutu może być:
1) niezgodne z treścią pierwotnego tytułu wykonawczego, na dzień wystawienia
jednolitego tytułu wykonawczego, określenie:
a) podmiotu,
b) rodzaju oraz wysokości należności pieniężnych,
c) okresu, którego dotyczą należności pieniężne;
2) określenie w jednolitym tytule wykonawczym należności pieniężnych, o których
mowa w art. 42 ust. 2 u.w.p. (jednolity tytuł wykonawczy może obejmować należ-
ności pieniężne inne niż zawarte w pierwotnym tytule wykonawczym, jeżeli po-
wstały od dnia wystawienia pierwotnego tytułu wykonawczego do dnia poprze-
dzającego dzień wystąpienia z wnioskiem o odzyskanie należności pieniężnych),
niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia właściwego organu
albo bezpośrednio z przepisu prawa.
Organ egzekucyjny niezwłocznie informuje państwo członkowskie o wszczęciu po-

stępowania w sprawie zarzutów w sprawie jednolitego tytułu wykonawczego. Organ
egzekucyjny może wystąpić z wnioskiem o podjęcie środków zabezpieczających należ-
ności pieniężne lub z uzasadnionym wnioskiem o dalsze odzyskiwanie tych należności
(art. 47 u.w.p.).
Organ egzekucyjny rozpoznaje zasadność zarzutów. Po rozpoznaniu wydaje postano- 1039

wienie:
1) o niedopuszczalności zarzutów;

2) w sprawie:
a) uznania zarzutów w całości albo w części,
b) odmowie uznania zarzutów.
Na postanowienie o niedopuszczalności zarzutów oraz na postanowienie w sprawie

zarzutów zobowiązanemu służy zażalenie. Zażalenie zobowiązany wnosi w terminie
siedmiu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Właściwy do rozpo-
znania zażalenia jest organ wyższego stopnia. Zobowiązany wnosi zażalenie do organu
wyższego stopnia za pośrednictwem organu egzekucyjnego.
Zgodnie z art. 50 u.w.p. organ egzekucyjny niezwłocznie po ostatecznym zakoń-

czeniu postępowania w sprawie zarzutów w sprawie jednolitego tytułu wyko-
nawczego:
1) wycofuje wniosek o odzyskanie należności pieniężnych, wskazując przyczynę
wycofania wniosku;
2) zmienia wniosek o odzyskanie należności pieniężnych, wskazując przyczynę
zmiany, oraz sporządza zmieniony jednolity tytuł wykonawczy;
3) występuje z wnioskiem o dalsze odzyskiwanie należności pieniężnych, chyba że
wystąpił z takim wnioskiem na podstawie art. 47 ust. 2 u.w.p.;
4) informuje państwo członkowskie o zakończeniu postępowania w sprawie za-
rzutów w sprawie jednolitego tytułu wykonawczego, w przypadku gdy wystąpił
z wnioskiem o dalsze odzyskiwanie należności pieniężnych na podstawie art. 47
ust. 2 u.w.p.
W przypadku prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, o któ-

rych mowa w art. 2 § 1 pkt 8–9 u.p.e.a., przepisów art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a. nie stosuje się.
W razie wniesienia zarzutu stosuje się art. 17a u.p.e.a., który stanowi, że „W przypadku
wniesienia podania, z którego wynika, że organem właściwym w sprawie jest organ
państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, podanie podlega zwrotowi wnoszącemu
podanie, wraz z pouczeniem, że w sprawie będącej przedmiotem podania powinien
wnieść podanie do organu właściwego państwa członkowskiego lub państwa trzecie-
go, zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie. Zwrot podania następuje
w formie postanowienia, na które służy zażalenie”.
1040 Zarzut na oszacowanie autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz

praw własności przemysłowej. Zgodnie z art. 96h § 3 u.p.e.a. na oszacowanie doko-
nane przez poborcę skarbowego zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do
organu egzekucyjnego zarzutu w terminie siedmiu dni od dnia zajęcia. W przypadku
nieuwzględnienia zarzutu zobowiązanego organ egzekucyjny zwraca się do biegłego
skarbowego o oznaczenie wartości zajętych praw.

Zarzut do opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Według art. 110u u.p.e.a. za- 1041
rzuty do opisu i oszacowania wartości nieruchomości mogą być wnoszone przez wszyst-
kich uczestników postępowania egzekucyjnego w terminie 14 dni od dnia ukończenia
opisu i oszacowania wartości nieruchomości. Na postanowienie organu egzekucyjnego
w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości przysługuje zażalenie.
Sprzeciw w sprawie odpowiedzialności majątkiem wspólnym. Prawo sprzeciwu

sprzeciwu przysługuje małżonkowi zobowiązanego. Przyznanie tego prawa do obrony
związane jest z przyjętą w przepisach odrębnych podstawą do objęcia egzekucją majątku
wspólnego. Zgodnie z art. 27e § 1 u.p.e.a., „§ 1. Jeżeli zgodnie z odrębnymi przepisami
odpowiedzialność zobowiązanego za należność pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia
jej w terminie obejmuje majątek osobisty zobowiązanego i majątek wspólny, podstawą do
prowadzenia egzekucji z majątku osobistego zobowiązanego i majątku wspólnego jest:
1) tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego;
2) kolejny tytułu wykonawczy wystawiony zgodnie z art. 26ca § 1 pkt 1”.
Tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego lub kolejny tytuł wykonawczy jest

podstawą do prowadzenia egzekucji z majątku osobistego zobowiązanego i mająt-
ku wspólnego również kosztów upomnienia oraz kosztów egzekucyjnych powstałych
w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tego tytułu. Małżonek
zobowiązanego może złożyć wniosek do organu egzekucyjnego o zawiadamianiu go o ak-
tualnej wysokości egzekwowanej należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia
jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. W zawiadomieniu organ
egzekucyjny poucza małżonka zobowiązanego o zakazie rozporządzania uprzednio
zajętą rzeczą lub prawem majątkowym wchodzącymi w skład majątku wspólnego oraz
o zakazie realizacji tego prawa majątkowego poza częścią wolną od zajęcia.
Podstawą sprzeciwu jest ograniczenie, zniesienie, wyłączenie lub ustanie odpowiedzial-

ności całością albo częścią majątku wspólnego. W sprzeciwie należy określić istotę i za-
kres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Wniesienie sprzeciwu w przypadku
egzekucji z nieruchomości wchodzącej w skład majątku wspólnego jest ograniczone
terminem – sprzeciw wnosi się nie później niż: w terminie 14 dni od dnia doręczenia
małżonkowi zobowiązanego wezwania, aby zapłacił egzekwowaną należność wraz
z odsetkami z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztami egzekucyjnymi; w terminie
14 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem przystąpienia do opisu i oszacowania
wartości nieruchomości (art. 27f § 2 w zw. z art. 110c § 2a i w zw. z art. 110c § 2 u.p.e.a.).
Sprzeciw przysługuje tylko raz.
Tryb wniesienia, rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprzeciwu. Małżonek zobowiązanego

wnosi sprzeciw do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Małżonkowi
zobowiązanego przysługują, z chwilą wniesienia sprzeciwu lub wniosku o udzielenie

informacji, prawa zobowiązanego w egzekucji z majątku wspólnego. Wierzyciel zawia-

damia zobowiązanego o wniesieniu sprzeciwu.
Wierzyciel po rozpoznaniu sprzeciwu wydaje postanowienie, w którym: oddala sprzeciw

lub uznaje sprzeciw w całości albo w części. W razie uwzględnienia w części sprzeciwu
w pozostałym zakresie sprzeciw oddala.
Postanowienie w sprawie sprzeciwu małżonka zobowiązanego doręcza się temu mał-

żonkowi i zobowiązanemu. Na postanowienie o oddaleniu sprzeciwu małżonka zobo-
wiązanego małżonkowi zobowiązanego przysługuje zażalenie.
Skutki prawne sprzeciwu małżonka zobowiązanego. Po nabyciu przymiotu osta-

teczności postanowienia w sprawie sprzeciwu małżonka zobowiązanego, wierzyciel
niezwłocznie zawiadamia organ egzekucyjny o sposobie rozpatrzenia sprzeciwu.
Skutkiem prawnym oddalenia sprzeciwu małżonka zobowiązanego jest podjęcie czyn-

ności przez organ egzekucyjny: pouczenie małżonka zobowiązanego o zakazie roz-
porządzania uprzednio zajętą rzeczą lub prawem majątkowym wchodzącym w skład
majątku wspólnego; kontynuowanie egzekucji z majątku wspólnego przez realizację
zastosowanego środka egzekucyjnego lub zastosowanie kolejnego środka egzekucyjnego.
Skutkiem prawnym uwzględnienia przez organ egzekucyjny sprzeciwu małżonka zo-

bowiązanego w całości albo w części jest:
– uchylenie czynności egzekucyjnej odpowiednio w całości albo w części, jeżeli
osoba trzecia nie nabyła rzeczy lub prawa majątkowego w egzekucji z majątku
wspólnego;
– usunięcie stwierdzonej wady czynności egzekucyjnej.
Sprzeciw podmiotu będącego właścicielem lub posiadaczem prawa majątkowego.

W art. 27i § 1 u.p.e.a. uregulowano prowadzenie egzekucji administracyjnej w razie
przeniesienia prawa własności rzeczy lub innego prawo majątkowego na inny podmiot.
Zgodnie z art. 27i § 1 u.p.e.a., „Jeżeli prawo własności rzeczy lub inne prawo majątkowe
obciążone zastawem skarbowym lub hipoteką przymusową zabezpieczającymi należność
pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia jej w terminie zostało przeniesione na inny
podmiot, podstawą do prowadzenia egzekucji z tej rzeczy lub prawa majątkowego jest:
1) tytuł wykonawczy wystawiony na zobowiązanego;
2) kolejny tytuł wykonawczy wystawiony zgodnie z art. 26ca § 1 pkt 2”.
Tytuł wykonawczy lub kolejny tytuł wykonawczy jest podstawą do prowadzenia egzekucji
z rzeczy lub prawa majątkowego obciążonych zastawem skarbowym lub hipoteką przy-
musową również kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych. Podmiotowi będącemu
w dniu zajęcia właścicielem rzeczy lub prawa majątkowego przysługuje prawo sprzeciwu

i prawo uczestniczenia na prawach zobowiązanego. Podstawą sprzeciwu jest ograni-

czenie, wyłączenie lub ustanie odpowiedzialności rzeczą lub prawem majątkowym.
W sprzeciwie określa się istotę i zakres żądania oraz dowód uzasadniający to żądanie.
Sprzeciw wnosi się raz w postępowaniu egzekucyjnym. Wierzyciel wydaje postanowie-
nie w sprawie zarzutu. Po nabyciu przymiotu ostateczności wierzyciel niezwłocznie
zawiadamia organ egzekucyjny o sposobie i dacie ostatecznego rozpatrzenia sprzeciwu.
W przypadku ostatecznego oddalenia sprzeciwu organ egzekucyjny poucza podmiot
o zakazie rozporządzenia rzeczą lub prawem majątkowym i kontynuuje egzekucję z tych
praw przez realizację zastosowanego środka egzekucyjnego lub zastosowanie kolejne-
go środka egzekucyjnego. Na postanowienie o oddaleniu zarzutu podmiotowi służy
zażalenie. W razie uznania zasadności sprzeciwu podmiotu będącego w dniu zajęcia
właścicielem rzeczy lub posiadaczem prawa majątkowego, organ egzekucyjny uchyla
czynność egzekucyjną odpowiednio w całości albo części, jeżeli osoba trzecia nie nabyła
rzeczy lub prawa majątkowego, lub usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej.
Zażalenie. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. rozstrzygnięcie i zajęcie przez organ 1042

egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania
egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienia służy zażale-
nie, jeżeli tak stanowi ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub
Kodeks postępowania administracyjnego, np. na postanowienie w sprawie zarzutów,
postanowienie w sprawie oddalenia sprzeciwu, postanowienie w sprawie zastosowania
środka egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych, postanowienie w sprawie zawie-
szenia postępowania lub odmowy zawieszenia postępowania, postanowienie w sprawie
umorzenia postępowania.
Legitymacja do złożenia zażalenia służy zobowiązanemu, małżonkowi zobowiązanego,

wierzycielowi, wtedy gdy nie jest równocześnie organem egzekucyjnym, uczestnikom
postępowania egzekucyjnego, osobie trzeciej.
Organem właściwym do rozpoznania zażalenia jest organ odwoławczy, do którego wnosi

się zażalenie za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie siedmiu dni od dnia
doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Organ egzekucyjny stwierdza w formie posta-
nowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na postanowienie służy zażalenie.
Jeśli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, zażalenia, o których mowa w art. 34 § 2
u.p.e.a., wydawane przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister
(odesłanie do stosowania art. 127 § 3 k.p.a.), mają charakter niedewolutywny, z tym że
termin do wniesienia zażalenia wynosi siedem dni od dnia doręczenia postanowienia
(art. 17 § 1a u.p.e.a.). Taka reguła obowiązuje również w razie wydania w pierwszej
instancji postanowienia przez organy sprawujące nadzór, którymi są organy wyższego
stopnia (np. samorządowe kolegium odwoławcze, dyrektor izby administracji skarbowej)
oraz Szef Krajowej Administracji Skarbowej. Termin do wniesienia zażalenia wynosi
siedem dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.

Zażalenie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, ponieważ wnie-

sienie zażalenia wprawdzie nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, ale organ
egzekucyjny lub organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać
postępowanie egzekucyjne. Do rozpatrzenia zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy
Kodeksu postępowania administracyjnego.
1043 Skarga. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza pojęcie

skargi na określenie różnych instytucji procesowych służących zaskarżeniu w postępo-
waniu egzekucyjnym. Możemy zatem wyróżnić skargi na bezczynność w postępowaniu
egzekucyjnym, skargę na czynności wykonawcze podjęte w postępowaniu egzekucyjnym,
skargę na oszacowanie ruchomości dokonane przez poborcę skarbowego, skargę na
naruszenie przepisów o przeprowadzeniu licytacji, skargę na czynności organu egzeku-
cyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji, skargę na czynności poborcy skarbowego
w toku licytacji.
1044 Skargi na bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym obejmują:

1) skargę osoby trzeciej na bezczynność wierzyciela. Według art. 6 § 1a u.p.e.a.
podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku
niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obo-
wiązku służy skarga na bezczynność wierzyciela. Postanowienie w sprawie skargi
wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje
zażalenie;
2) skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a § 1 u.p.e.a.). Zo-
bowiązanemu, wierzycielowi, niebędącemu jednocześnie organem egzekucyj-
nym podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wy-
niku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem
obowiązku służy skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Organ
egzekucyjny rozpoznaje skargę w formie postanowienia. Na postanowienie od-
dalające skargę przysługuje zażalenie.
1045 Skarga na czynność egzekucyjną. Legitymacja i podstawy prawne skargi. Dla usta-
lenia zakresu zaskarżenia tym środkiem należy wskazać na ustalenie pojęcia czynności
egzekucyjnej. Według art. 1a pkt 2 u.p.e.a. „Ilekroć w ustawie jest mowa o czynności
egzekucyjnej – rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny
działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego”. Prawo
skargi na czynności egzekucyjne przysługuje zobowiązanemu. Podstawy do wniesienia
skargi na czynność egzekucyjną wyznacza art. 54 § 1 u.p.e.a., stanowiąc, że podstawą
jest: „1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie
zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egze-
kucyjnej”.

Treść i termin wniesienia skargi na czynność egzekucyjną. Obowiązuje wymóg mate-

rialny. Obok określenia zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w skardze należy określić
żądanie i jego uzasadnienie. Oprócz tych wymogów zastosowanie co do wymogów
formalnych zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego
regulujące wymogi podania. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu
egzekucyjnego, który dokonał czynności, nie później niż w terminie siedmiu dni od
dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania
zaskarżonej czynności egzekucyjnej.
Moc prawna skargi na czynność egzekucyjną. Skarga na czynność egzekucyjną nie

ma mocy bezwzględnej suspensywności. Nie wstrzymuje dalszej realizacji środka eg-
zekucyjnego, w ramach którego dokonano zaskarżonej czynności egzekucyjnej. W uza-
sadnionych przypadkach organ egzekucyjny może wstrzymać dalszą realizację tego
środka egzekucyjnego do dnia, w którym postanowienie w sprawie skargi na czynność
egzekucyjną stanie się ostateczne.
Właściwość, forma i treść rozpoznania skargi na czynność egzekucyjną. Skarga na

czynność egzekucyjną ma charakter środka niedewolutywnego. Właściwy do rozpo-
znania jest organ egzekucyjny, który dokonał czynności egzekucyjnej. Rozstrzyga on
w formie postanowienia. W razie gdy w wyniku rozpoznania skargi organ egzekucyjny
uzna, że jest niezasadna, wyda postanowienie o oddaleniu skargi. W przypadku za-
sadności skargi organ egzekucyjny wydaje postanowienie o uwzględnieniu skargi na
czynność egzekucyjną w całości lub w części i w pozostałym zakresie oddala skargę.
Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną służy zażalenie.
Skutek prawny uwzględnienia skargi na czynność egzekucyjną. Uwzględniając skargę

na czynność egzekucyjną, organ egzekucyjny:
– uchyla zaskarżoną czynność egzekucyjną w całości albo w części,
– usuwa stwierdzoną wadę czynności egzekucyjnej.
Samokontrola czynności egzekucyjnej przez organ egzekucyjny. Dla wyznaczenia za-

kresu weryfikacji zgodności z prawem czynności egzekucyjnej znaczenie ma przyznana
organowi egzekucyjnemu właściwość dokonania z urzędu oceny zgodności z ustawą
oraz celowości czynności egzekucyjnej. W razie oceny, że czynność egzekucyjna została
dokonana z naruszeniem ustawy, organ egzekucyjny uchyla w całości albo w części
czynność egzekucyjną. W przypadku oceny celowości czynności egzekucyjnej organ
egzekucyjny może uchylić z urzędu w całości albo w części czynność egzekucyjną, jeżeli:
„1) dalsza realizacja zastosowanego środka egzekucyjnego, w ramach którego doko-
nano tej czynności egzekucyjnej:
a) jest niecelowa,
b) nie doprowadzi bezpośrednio do wyegzekwowania środków pieniężnych
przewyższających koszty egzekucyjne,

c) powoduje niewspółmierne trudności lub wydatki egzekucyjne w stosunku do

środków pieniężnych, które mogą być wyegzekwowane;
2) wyegzekwowanie należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w ter-
minie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych jest możliwe poprzez zasto-
sowanie lub realizację innego środka egzekucyjnego, mniej uciążliwego dla zobo-
wiązanego, lub umożliwiającego wyegzekwowanie tych należności w krótszym
czasie” (art. 54b § 2 u.p.e.a.).
W razie uchylenia czynności egzekucyjnej, pozostają w mocy skutki związane z zasto-

sowaniem środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano uchylonej czynności
egzekucyjnej.
Organ egzekucyjny jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić zobowiązanego, dłużnika

zajętej wierzytelności o uchyleniu czynności egzekucyjnej w całości albo w części.
1046 Innego rodzaju skargi. Skarga na oszacowanie ruchomości dokonane przez pracow-
nika obsługującego organ egzekucyjny. Zgodnie z art. 99 § 2 u.p.e.a. zobowiązanemu
przysługuje w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpowiednio odpisu protokołu
zajęcia ruchomości lub odpisu protokołu uzupełniającego prawo do wniesienia skargi na
oszacowanie. W takim przypadku organ egzekucyjny jest obowiązany wezwać biegłego
skarbowego do oszacowania wartości zajętej ruchomości.
1047 Skarga na naruszenie przepisów o przeprowadzaniu licytacji. Według art. 107 § 2a

u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi, uczestnikowi licytacji służy prawo zgłoszenia do
protokołu licytacji skargi na naruszenie przepisów o przeprowadzaniu licytacji. Skarga
podlega rozpatrzeniu w terminie siedmiu dni od dnia zgłoszenia. Organem właściwym
do rozpoznania skargi i wydania postanowienia jest organ egzekucyjny. Na postano-
wienie organu egzekucyjnego oddalające skargę służy zażalenie. Wniesienie skargi
wstrzymuje wydanie sprzedanej rzeczy nabywcy do czasu rozpatrzenia skargi, co nie
dotyczy rzeczy łatwo psujących się oraz rzeczy wydanych nabywcy przed wniesieniem
zażalenia. Nabywca może zrzec się nabytej rzeczy i żądać zwrotu zapłaconej ceny, jeżeli
w terminie siedmiu dni od dnia zgłoszenia skargi nie została ona rozpatrzona, a rzecz
nie została wydana nabywcy.
1048 Skarga na czynności dotyczące obwieszczenia o licytacji. Zgodnie z art. 110z § 1 u.p.e.a.
na czynności organu egzekucyjnego dotyczące obwieszczenia o licytacji przysługuje
skarga. Skargę można wnieść w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia licytacji. Skargę
rozpoznaje i wydaje postanowienie organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu
skargi przysługuje zażalenie.
1049 Skarga na czynności poborcy skarbowego w toku licytacji. Według art. 111l u.p.e.a. na
czynności poborcy skarbowego w toku licytacji służy skarga aż do zamknięcia licytacji.

Skargę zgłasza się ustnie komornikowi skarbowemu, który przyjmuje ją do protokołu

i natychmiast rozstrzyga, chyba że nie jest to możliwe. Rozstrzygnięcie komornika
skarbowego ma moc postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Wniosek o wyłączenie spod egzekucji rzeczy lub praw majątkowych (art. 38 u.p.e.a.). 1050
Środkiem zaskarżenia przysługującym osobie trzeciej jest wniosek o wyłączenie spod
egzekucji rzeczy lub praw majątkowych. Jeżeli osoba trzecia rości sobie prawa do rzeczy
lub prawa majątkowego, z którego prowadzi się egzekucję administracyjną, to może
wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wyłączenie ich spod egzekucji. Osoba
trzecia może z tym żądaniem wystąpić tylko wtedy, gdy postępowanie egzekucyjne już
się toczy. Po jego zakończeniu zaś ta osoba może tylko dochodzić od zobowiązanego
odszkodowania na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 168a u.p.e.a.).
Wniosek musi spełniać określone wymagania formalne. Pod względem treści musi od-
powiadać wymaganiom stawianym podaniom (art. 63 k.p.a.) oraz zawierać wskazanie
dowodów na poparcie żądania wyłączenia rzeczy lub praw (art. 38 § 1 u.p.e.a.). Wniosek
ten wymaga zachowania ustawowego terminu. Ze skutkiem prawnym zatem może być
złożony w terminie 14 dni od dnia uzyskania wiadomości o czynności egzekucyjnej
skierowanej do tej rzeczy lub prawa.
Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest organ egzekucyjny. Przed roz-

strzygnięciem wniosku organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające przy odpo-
wiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ
egzekucyjny rozpoznaje wniosek w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin
ten może być przedłużony o dalsze 14 dni, gdy zbadanie dowodów w tym terminie nie
było możliwe. Do czasu rozstrzygnięcia wniosku organ egzekucyjny nie podejmuje
dalszych czynności egzekucyjnych co do tych rzeczy lub praw, ale czynności już doko-
nane pozostają w mocy.
Wniosek jest rozstrzygany w formie postanowienia. Jeżeli organ wydał postanowienie

o wyłączeniu rzeczy lub praw majątkowych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym
obowiązków niepieniężnych, a były one objęte środkiem egzekucyjnym wskazanym
przez wierzyciela, to doręcza wierzycielowi postanowienie i jemu służy na nie zażalenie.
Do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia czynności egzekucyjne już dokonane pozostają
w mocy.
W razie odmowy wyłączenia rzeczy lub praw majątkowych spod egzekucji osobie trzeciej
służy na to postanowienie zażalenie.
Na ostateczne postanowienie o odmowie wyłączenia rzeczy lub prawa mająt-

kowego nie służyskarga do sądu administracyjnego. Osobie, której żądanie
wyłączenia rzeczy lub prawa nie zostało uwzględnione, przysługuje natomiast prawo

żądania zwolnienia ich od zabezpieczenia lub egzekucji w trybie przepisów Kodeksu

postępowania cywilnego. Osoba ta kieruje równocześnie do organu egzekucyjnego odpis
pozwu o zwolnienie. Skutki prawne podjęcia obrony przez osobę trzecią reguluje art. 41
u.p.e.a., stanowiąc, że „§ 1. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia żądania w sprawie
wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego i w okresie 14 dni po tym
rozstrzygnięciu oraz w okresie od dnia skierowania do organu egzekucyjnego pozwu,
o którym mowa w art. 40 § 2, do dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu w sprawie
wyłączenia spod egzekucji objęte żądaniem wyłączenia rzeczy nie mogą być sprzedane,
a prawa majątkowe wykonywane. § 2. Jeżeli rzecz objęta żądaniem wyłączenia ulega
szybkiemu zepsuciu, może ona być sprzedana w trybie przewidzianym dla sprzedaży
ruchomości w przepisach o egzekucji należności pieniężnych przed rozstrzygnięciem
żądania wyłączenia, a osiągniętą ze sprzedaży kwotę składa się do depozytu organu
egzekucyjnego. W przypadku nieuwzględnienia żądania wyłączenia egzekucję pro-
wadzi się do kwoty złożonej do depozytu. § 3. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio do
ruchomości oznaczonych co do gatunku, których przechowywanie powoduje wydatki
niewspółmierne do ich wartości albo powodowałoby znaczne obniżenie ich wartości”.
1051 Żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie prze-

pisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 18 u.p.e.a. do
postępowania egzekucyjnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego. Do weryfikacji postanowień odpowiednie zastosowanie mają prze-
pisy kodeksu regulujące weryfikację w trybach nadzwyczajnych postanowień, na które
służy zażalenie. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje dopuszczalność
weryfikacji tych postanowień w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia
nieważności decyzji. Tryby te mają zatem zastosowanie do weryfikacji postanowień
podjętych w postępowaniu egzekucyjnym. W art. 17 § 3 u.p.e.a. uregulowano właści-
wość organu w sprawie stwierdzenia nieważności, stanowiąc, że „Organem właściwym
w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest:
1) organ wyższego stopnia;
2) dyrektor izby administracji skarbowej lub samorządowe kolegium odwoławcze,
jeżeli postanowienie zostało wydane przez ten organ;
3) Szef Krajowej Administracji Skarbowej, jeżeli postanowienie zostało wydane
przez dyrektora izby administracji skarbowej, z tym że w tym przypadku postę-
powanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu”.
1052 Środki zaskarżenia służące na drodze sądowej. Do środków zaskarżenia na drodze

sądowej należy zaliczyć środki służące w postępowaniu przed sądem administracyjnym
i środki na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym służy skarga na postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które na drodze administracyjnej
służyło zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Nie służy skarga na ostateczne postanowienie

o odmowie wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub innego prawa majątkowego. Zakres
skargi do sądu administracyjnego i tryb rozpoznania reguluje Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi.
W postępowaniu przed sądem powszechnym służy: 1053

1. Powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego. Poddanie obowiązku egzeku-
cji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub
wysokości przed sądem powszechnym, jeżeli z charakteru obowiązku wynika, że
do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd (art. 2 § 3 u.p.e.a.).
W sytuacji gdy ze względu na rodzaj egzekwowanej należności jest dopuszczal-
ne kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa,
a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu po-
wództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępo-
wania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd
(art. 35a u.p.e.a.).
Powództwo przeciwegzekucyjne do sądu służy do merytorycznej obrony przed
egzekucją, a zatem do zwalczania jej zasadności i dopuszczalności3. Podstawy
prawne wniesienia powództwa i tryb rozpoznania przez sąd regulują przepisy
Kodeksu postępowania cywilnego.
2. Powództwo zobowiązanego o pozostawienie pomieszczeń w użytkowaniu.
Przy egzekucji z nieruchomości zobowiązanemu, któremu odebrano zarząd zaję-
tą nieruchomością, pozostawia się pomieszczenia w zajętej nieruchomości, jeżeli
z nich korzystał w chwili zajęcia. Organ egzekucyjny może w formie postano-
wienia zarządzić odebranie pomieszczeń, jeżeli zobowiązany lub jego domownik
przeszkadza zarządcy w wykonywaniu zarządu. Zobowiązany może wytoczyć
powództwo o pozostawienie pomieszczeń w jego użytkowaniu. Do powództwa
stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące
powództwa o zwolnienie przedmiotu od egzekucji administracyjnej (art. 110g
§ 6 u.p.e.a.).
3. Powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej. Osoba trzecia, jeżeli organ eg-
zekucyjny odmownie rozpatrzył jej wniosek o wyłączenie spod egzekucji admi-
nistracyjnej rzeczy lub praw majątkowych, może złożyć powództwo do sądu na
podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, o zwolnienie ich spod
egzekucji (art. 40 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 842 § 1 zdanie pierwsze i drugie
k.p.c.: „Dopuszczalne jest również powództwo o zwolnienie zajętego przedmiotu
od egzekucji administracyjnej. Do pozwu należy dołączyć postanowienie admi-
nistracyjnego organu egzekucyjnego odmawiające żądaniu wyłączenia przed-
miotu spod egzekucji”. W art. 842 § 2 k.p.c. uregulowano termin wniesienia
powództwa: „Powództwo można wnieść w ciągu dni czternastu od doręczenia
postanowienia administracyjnego organu egzekucyjnego, a jeżeli zainteresowany
wniósł zażalenie na to postanowienie – w ciągu dni czternastu od dnia doręcze-
3
E. Wengerek, Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978, s. 137 i n.

nia postanowienia wydanego na skutek zażalenia”. Odpis pozwu osoba trzecia

obowiązana jest złożyć organowi egzekucyjnemu. Podstawy wniesienia powódz-
twa i tryb jego rozpoznania regulują przepisy prawa cywilnego materialnego
i procesowego.
Do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd rzeczy objęte wyłączeniem

nie mogą być sprzedane w trybie przewidzianym do sprzedaży ruchomości w prze-
pisach o egzekucji należności pieniężnych (art. 41 § 1 u.p.e.a.). Nie dotyczy to rzeczy
ulegających szybkiemu zepsuciu, które mogą być w tym trybie sprzedane, a kwotę uzy-
skaną ze sprzedaży składa się do depozytu organu egzekucyjnego (art. 41 § 2 u.p.e.a.).
W przypadku nieuwzględnienia przez sąd żądania wyłączenia spod egzekucji prowadzi
się dalej egzekucję administracyjną do kwoty złożonej do depozytu.
1054 W postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na wniosek o odzyskanie należności

pieniężnych państwa członkowskiego oraz państwa trzeciego znaczenie mają spory
dotyczące tych należności. Spory rozstrzygane są przez właściwe organy tego państwa
zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie (art. 78 i 104 u.w.p.). Następ-
stwem jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego (art. 79 u.w.p.), a w przypadku gdy
w wyniku rozstrzygnięcia sporu wniosek o odzyskanie należności pieniężnych zostanie
wycofany – umorzenie postępowania egzekucyjnego (art. 81 ust. 1 u.w.p.).
2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym

1055 Nadzór w postępowaniu egzekucyjnym sprawują organy wyższego stopnia w sto-
sunku do organów właściwych do wykonania tej egzekucji. Do ustalenia organów
wyższego stopnia stosuje się przepisy art. 18 u.p.e.a., art. 17 k.p.a. Ustawa o postępowa-
niu egzekucyjnym w administracji zawiera jednak regulację szczególną. Jeżeli brak jest
organu wyższego stopnia wobec organów egzekucyjnych określonych w art. 19 u.p.e.a.,
nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje właściwy miejscowo dyrektor
izby administracji skarbowej. W stosunku do organów egzekucyjnych będących orga-
nami samorządu terytorialnego nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawują
samorządowe kolegia odwoławcze.
1056 Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje właściwość organów

nadzoru:
1) organ nadzoru jest właściwy do stosowania środków nadzoru wobec podejmo-
wanych postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, a za-
tem do podejmowania z urzędu nadzwyczajnych trybów weryfikacji postano-
wień unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego;
2) w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ nadzoru może wstrzymać, na
czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowa-

dzone przez organ nadzorowany. Na postanowienie o wstrzymaniu czynności

egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego służy zażalenie wierzycielowi
niebędącemu organem egzekucyjnym.
Organy nadzoru są jednocześnie:

1) organami odwoławczymi od postanowień wydanych przez nadzorowane
organy egzekucyjne;
2) organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzeku-
cyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzeku-
cyjne.
Kompetencja szczególna wojewody do sprawowania nadzoru egzekucji admini-

stracyjnej.
Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w art. 27 przyznaje

wojewodzie kompetencję do wstrzymania, w formie decyzji administracyjnej,
egzekucji administracyjnej. Wojewoda może wstrzymać egzekucję administracyjną
w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może to dotyczyć czyn-
ności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną.
O wstrzymaniu egzekucji administracyjnej wojewoda informuje ministra właściwego

w sprawie postępowania, w związku z którym toczy się egzekucja administracyjna.
O wstrzymaniu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze pieniężnym wo-
jewoda niezwłocznie zawiadamia ministra właściwego do spraw finansów publicznych,
z podaniem przyczyn jej wstrzymania. Wstrzymanie egzekucji obowiązków pieniężnych
może być dokonane w odniesieniu do tej samej należności tylko jednorazowo i na okres
nie dłuższy niż 30 dni.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym reguluje kompetencję do sprawowania zwierzch-

niego nadzoru i kontroli postępowania egzekucyjnego w administracji.
Zwierzchni nadzór został przyjęty w zakresie egzekucji obowiązków pieniężnych. 1057

Według art. 25 § 1 u.p.e.a. minister właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje
zwierzchni nadzór i kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów
ustawy w zakresie egzekucji należności pieniężnych przez wierzycieli i organy egzeku-
cyjne. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje środków
nadzoru, które służą z tytułu nadzoru zwierzchniego. W zakresie egzekucji obowiązków
niepieniężnych właściwi ministrowie, centralne organy administracji rządowej oraz
inne centralne organy administracji publicznej, a także organy sprawujące nadzór nad
jednostkami samorządu terytorialnego, prowadzą kontrolę przestrzegania w toku
czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i organy egzekucyjne.

Rozdział XXXVII. Postępowanie zabezpieczające809
Rozdział XXXVII
POSTĘPOWANIE ZABEZPIECZAJĄCE
Dokonanie zabezpieczenia należności pieniężnych lub wykonania obowiązków 1058

niepieniężnych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy brak zabezpieczenia mógłby
utrudnić lub udaremnić egzekucję, a w szczególności jeżeli stwierdzono: brak płynności
finansowej zobowiązanego, unikanie wykonania przez zobowiązanego obowiązku przez
nieujawnianie zobowiązań powstałych z mocy prawa lub nierzetelne prowadzenie ksiąg
podatkowych, dokonywanie przez zobowiązanego wyprzedaży majątku, niezłożenie
oświadczenia na podstawie art. 39 § 1 o.p., mimo wezwania do jego złożenia, albo
niewykazanie w złożonym oświadczeniu wszystkich rzeczy lub praw podlegających
ujawnieniu.
Zabezpieczenie może być dokonane także przed terminem płatności należności pie-
niężnej lub przed terminem wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Zabezpieczenie należności pieniężnych może dotyczyć również przyszłych, powtarza-
jących się świadczeń.
W postępowaniu podatkowym zobowiązanie podatkowe przed terminem płatności

może być zabezpieczone na majątku podatnika, a w przypadku osób pozostających
w związku małżeńskim – także na majątku wspólnym, jeżeli zachodzi uzasadniona
obawa, że nie zostanie ono wykonane, a w szczególności gdy podatnik trwale nie uiszcza
wymaganych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym lub dokonuje czynności
polegających na zbywaniu majątku, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję
(art. 33 § 1 o.p.). Zabezpieczenia można dokonać również przed wydaniem decyzji usta-
lającej wysokość zobowiązania podatkowego lub określającej wysokość zobowiązania
podatkowego, jak i określającej wysokość zwrotu podatku. Zabezpieczenie dotyczy też
należności określonych w decyzji o odpowiedzialności podatkowej płatnika i inkasenta
oraz osób określonych w art. 115, 116 i 116a o.p., a także zobowiązań podatkowych na
podstawie art. 119a o.p. lub środków ograniczających umowne korzyści.
Organ podatkowy wydaje decyzję o zabezpieczeniu. Jeżeli ta decyzja została 1059

podjęta przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego

lub określającej wysokość zobowiązania podatkowego czy decyzji określającej wysokość

zwrotu podatku, organ podatkowy w decyzji o zabezpieczeniu określa przybliżoną kwotę
zobowiązania podatkowego, jeżeli zabezpieczenie następuje przed wydaniem decyzji
ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, w przypadku zabezpieczenia przed
wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego określa przybli-
żoną kwotę zobowiązania podatkowego oraz kwotę odsetek za zwłokę należnych od
zobowiązanego na dzień wydania decyzji o zabezpieczeniu.
Zabezpieczenie następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji albo w formie określonej w art. 33d o.p., a mianowicie przez przyjęcie
przez organ podatkowy, na wniosek strony, zabezpieczenia wykonania zobowiązania
wraz z odsetkami za zwłokę, w formie:
1) gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej;
2) poręczenia banku;
3) weksla z poręczeniem wekslowym banku;
4) czeku potwierdzonego przez krajowy bank wystawcy czeku;
5) zastawu rejestrowego na prawach z papierów wartościowych emitowanych przez
Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski – według ich wartości nominalnej;
6) uznania kwoty na rachunku depozytowym organu podatkowego;
7) sporządzonego na piśmie, nieodwołalnego upoważnienia organu podatkowego
potwierdzonego przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową,
do wyłącznego dysponowania środkami pieniężnymi zgromadzonymi na ra-
chunku lokaty terminowej.
1060 Decyzja o zabezpieczeniu wygasa:

1) po upływie 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania
podatkowego;
2) z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego;
3) z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zwrotu podatku (art. 33a § 1
o.p.).
1061 Zajęcie zabezpieczające przekształca się w zajęcie egzekucyjne:

1) z dniem wystawienia tytułu wykonawczego, pod warunkiem że nastąpiło ono
nie później niż przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia ostatecznej
decyzji lub innego orzeczenia podlegającego wykonaniu w sprawie, w której do-
konano zabezpieczenia, bądź doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru na-
tychmiastowej wykonalności;
2) z dniem wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 3 pr. cel., pod warun-
kiem że organ wystawi tytuł wykonawczy nie później niż przed upływem 14 dni
od dnia wygaśnięcia decyzji (art. 154 § 4 u.p.e.a.);

3) z dniem podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego w przypadkach okreś-

lonych w art. 32a § 2, art. 32c § 1 i art. 35 § 1 u.p.e.a., a także w przypadkach
określonych w art. 79 ust. 5 u.w.p.
W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i wstrzymania wy-

konania decyzji zajęcie zabezpieczenia przekształca się w zajęcie egzekucyjne
z dniem wystawienia tytułu wykonawczego, pod warunkiem że nastąpiło nie później niż
przed upływem dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia
o oddaleniu lub odrzuceniu skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Zajęcie
zabezpieczające nie przekształca się w zajęcie egzekucyjne w przypadku uchylenia przez
organ odwoławczy lub sąd administracyjny decyzji stanowiącej podstawę do dokonania
zabezpieczenia, o ile wydanie nowej decyzji nie nastąpi w terminie sześciu miesięcy
od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego lub prawomocnego orzeczenia sądu
administracyjnego organowi właściwemu do wydania decyzji.
Wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu nie narusza ważności zarządzenia zabezpieczenia

wydanego na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji (art. 33a § 2 o.p.).
Zabezpieczenie może być dokonane również przed ustaleniem albo określeniem kwoty
należności pieniężnej lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, jeżeli brak zabez-
pieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić prowadzenie egzekucji, a przepisy odrębne
zezwalają na takie zabezpieczenie.
Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek wierzyciela na podstawie 1062

wydanego przez niego zarządzenia zabezpieczenia, na wniosek wierzyciela lub innego
organu egzekucyjnego i na podstawie dalszego tytułu wykonawczego w przypadkach
określonych w art. 32a § 3, art. 35 § 2 u.p.e.a. (zabezpieczenie w okresie zawieszenia
postępowania). Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia na wniosek państwa człon-
kowskiego w zakresie należności pieniężnych określonych w art. 2 § 1 pkt 8 lit. a–f u.p.e.a.,
na podstawie zarządzenia zabezpieczenia zagranicznego tytułu wykonawczego, doku-
mentu zabezpieczenia albo jednolitego tytułu wykonawczego (art. 108 u.w.p.). Organ
egzekucyjny może dokonać zabezpieczenia z urzędu na podstawie tytułu wykonawczego
w przypadkach określonych w art. 32a § 3, art. 32c § 2, art. 35 § 2 u.p.e.a. i w art. 79
ust. 5 u.w.p. Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia również na wniosek państwa
członkowskiego lub państwa trzeciego i na podstawie zarządzenia zabezpieczenia albo
zagranicznego tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z przepisami ustawy o wza-
jemnej pomocy, w zakresie należności pieniężnych, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 9
u.p.e.a. Centralne biuro łącznikowe sporządza zarządzenie zabezpieczenia na wniosek
o podjęcie środków zabezpieczenia należności pieniężnych pochodzący od tych państw.

Zarządzenie zabezpieczenia zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;
2) wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy zobowiązanego, jego adresu,
a także PESEL, NIP lub REGON, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;
3) podanie treści obowiązku podlegającego zabezpieczeniu, podstawy prawnej
tego obowiązku, a w przypadku zabezpieczenia należności pieniężnej – tak-
że określenie jej wysokości i rodzaju;
4) wskazanie podstawy prawnej zabezpieczenia obowiązku;
5) wskazanie okoliczności świadczących o wystąpieniu możliwości utrudnie-
nia lub udaremnienia egzekucji;
6) datę wydania zarządzenia zabezpieczenia, nazwę wierzyciela, który je wy-
dał, oraz imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do
działania w imieniu wierzyciela;
7) klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do
wykonania;
8) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu prawie wniesienia do wie-
rzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie za-
bezpieczenia oraz o skutkach wniesienia zarzutu w terminie nie później niż
siedem dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu zarządzenia zabez-
pieczenia i po upływie tego terminu;
9) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyj-
nego o każdej zmianie adresu miejsca zamieszkania lub siedziby;
10) pouczenie zobowiązanego o przysługującym jego małżonkowi prawie do
wniesienia sprzeciwu w sprawie zabezpieczenia na majątku wspólnym;
11) sposób i zakres zabezpieczenia obowiązku o charakterze pieniężnym.
Wierzyciel wystawia kolejne zarządzenie zabezpieczenia, gdy zachodzi potrzeba zabez-

pieczenia na nieruchomości wchodzącej w skład majątku wspólnego, w przypadku gdy
odpowiedzialność zobowiązanego za należność pieniężną i odsetki z tytułu niezapłacenia
jej w terminie obejmuje majątek osobisty zobowiązanego i majątek wspólny. Kolejne
zarządzenie zabezpieczenia zawiera takie dane jak w zarządzeniu zabezpieczenia, a także
numer porządkowy kolejnego zarządzenia zabezpieczenia, oznaczenie celu, dla którego
zostało wydane oraz dane małżonka zobowiązanego, datę wystawienia kolejnego za-
rządzenia zabezpieczenia, imię i nazwisko osoby upoważnionej do działania w imieniu
wierzyciela, informację wierzyciela o nadaniu temu zarządzeniu klauzuli organu egze-
kucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wykonania.
Organ egzekucyjny ustala, czy obowiązek, którego dotyczy zarządzenie zabezpieczenia,

podlega zabezpieczeniu w trybie administracyjnym oraz czy zarządzenie zabezpieczenia
spełnia określone przepisami wymogi. W razie gdy wynik tych czynności jest negatywny,
organ egzekucyjny nie przystępuje do zabezpieczenia. Na postanowienie organu egze-

kucyjnego odmawiające dokonania zabezpieczenia służy wierzycielowi, niebędącemu

jednocześnie organem egzekucyjnym, zażalenie.
Postępowanie zabezpieczające prowadzone na wniosek państwa członkowskiego 1063

lub państwa trzeciego prowadzone jest na wniosek tych państw na podstawie
sporządzonego przez centralne biuro łącznikowe zarządzenia zabezpieczenia (art. 85
ust. 1 i art. 108 u.w.p.). Sporządzone zarządzenie zabezpieczenia powinno zawierać co
najmniej:
1) nazwę i adres, siedzibę lub inne dane dotyczące organu lub urzędu występującego
z wnioskiem o podjęcie środków zabezpieczenia należności pieniężnych;
2) imię i nazwisko lub nazwę zobowiązanego, adres zamieszkania lub siedziby oraz
inne posiadane dane niezbędne do jego identyfikacji;
3) określenie rodzaju i wysokości należności pieniężnych wyrażonych w złotych
oraz okresu, którego dotyczą te należności;
4) klauzulę organu egzekucyjnego o przyjęciu zarządzenia zabezpieczenia do wyko-
nania (art. 85 ust. 2 u.w.p.).
Organ egzekucyjny może uzależnić nadanie klauzuli o przyjęciu zarządzenia

zabezpieczenia do wykonania od złożenia przez wierzycielakaucji na zabez-
pieczenie roszczeń zobowiązanego o naprawienie szkód spowodowanych wskutek
wykonania zarządzenia zabezpieczenia.
Organ egzekucyjny dokonuje zabezpieczenia, jeżeli stwierdzi, że występują przesłanki

uzasadniające zabezpieczenie. Środki zabezpieczenia należności pieniężnych reguluje
art. 164 u.p.e.a., stanowiąc, że zabezpieczenia dokonuje się przez np. zajęcie pieniędzy,
wynagrodzenia za pracę, wierzytelności z rachunków bankowych, obciążenia nieru-
chomości zobowiązanego hipoteką przymusową, ustanowienie zakazu zbywania i ob-
ciążania nieruchomości. Środki zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze
niepieniężnym nie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 167 § 1 u.p.e.a., a jedynie
art. 167 § 2 u.p.e.a. stanowi, że przy wyborze środka zabezpieczenia organ egzekucyj-
ny uwzględni interesy stron w takiej mierze, aby wierzycielowi zapewnić wykonanie
obowiązku, a zobowiązanego nie obciążać ponad potrzebę. Do zabezpieczenia obo-
wiązków niepieniężnych organ egzekucyjny może w razie potrzeby zastosować środki
zabezpieczenia obowiązków pieniężnych (np. zajęcia pieniędzy, wynagrodzenia za pracę
na pokrycie kosztów wykonania zastępczego).
Zastosowane środki zabezpieczenia nie mogą zmierzać do tego, aby zabezpieczenie

stanowiło wykonanie obowiązku. W drodze zabezpieczenia nie można stosować prze-
ciw zobowiązanemu przymusu bezpośredniego (art. 160 u.p.e.a.).
W razie potrzeby organ egzekucyjny może zastosować kilka sposobów zabezpieczenia

(art. 158 u.p.e.a.).

Organ egzekucyjny może w każdym czasie uchylić lub zmienić sposób i zakres
zabezpieczenia. Na postanowienie w sprawie zmiany lub uchylenia zabezpieczenia
służy zażalenie (art. 157a u.p.e.a.).
1064 Organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego uchyla zabezpieczenie obowiązku

o charakterze niepieniężnym, jeżeli wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego
nie został złożony w terminie trzech miesięcy od dnia dokonania tego zabezpieczenia.
O uchyleniu zabezpieczenia organ egzekucyjny wydaje postanowienie, na które zobo-
wiązanemu i wierzycielowi przysługuje zażalenie (art. 159 § 1 i 1a u.p.e.a.).
Termin do zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego może zostać

przedłużony na wniosek wierzyciela o okres do trzech miesięcy, jeżeli postępowanie
egzekucyjne z uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte (art. 159 § 2 u.p.e.a.).
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie o uchyleniu zabezpieczenia. Na to postano-

wienie przysługuje zażalenie zobowiązanemu i wierzycielowi niebędącemu jednocześnie
organem egzekucyjnym. Organ egzekucyjny również w formie postanowienia orzeka
o przedłużeniu terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
Na postanowienie o przedłużeniu lub odmowie przedłużenia wierzycielowi i zobowią-
zanemu służy zażalenie.
1065 Zbieg postępowania zabezpieczającego. W razie zbiegu postępowania zabezpieczają-

cego prowadzonego przez organ egzekucji administracyjnej i organ egzekucji sądowej
postępowania te są prowadzone odrębnie, chyba że w myśl przepisów Kodeksu po-
stępowania cywilnego rzecz stanowiąca przedmiot zabezpieczenia podlega sprzedaży
(art. 162 § 1 u.p.e.a.).
W razie zbiegu postępowań zabezpieczających prowadzonych przez dwa organy lub

więcej organów egzekucji administracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o zbiegu
egzekucji (art. 162 § 2 w zw. z art. 63 i 63a u.p.e.a.).
1066 Koszty postępowania zabezpieczającego. W art. 163 § 1 u.p.e.a. wyliczono enumera-

tywnie przepisy regulujące koszty egzekucyjne, które mają zastosowanie w postępowaniu
zabezpieczającym, stanowiąc: „Przepisy art. 64 § 10 i 12, art. 64a–64cc oraz art. 64e–65a
stosuje się odpowiednio do opłat za czynności zabezpieczające i wydatków związanych
z postępowaniem zabezpieczającym, jeżeli postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte”.
Organ egzekucyjny obciąża wierzyciela opłatami za czynności zabezpieczające oraz
wydatkami związanymi z zabezpieczeniem, jeżeli postępowanie egzekucyjne nie zosta-
ło wszczęte wskutek braku wniosku o przedłużenie terminu wszczęcia postępowania
egzekucyjnego, lub wniosek ten nie został uwzględniony, a jeżeli nie zostało wszczęte
z innych powodów – wydatkami związanymi z postępowaniem zabezpieczającym.

Organ egzekucyjny może żądać od wierzyciela wpłaty zaliczki na pokrycie wydatków

związanych z postępowaniem zabezpieczającym i uzależnić zabezpieczenie od wpłaty
tej zaliczki.
Postępowanie zabezpieczające odrębne. W dziale IV „Postępowanie zabezpieczające”

rozdziale 2a u.p.e.a. „Wykonanie postanowienia o zabezpieczeniu majątkowym”1 uregu-
lowano postępowanie zabezpieczające odrębne z uwagi na podstawy jego prowadzenia.
Zgodnie z art. 166d u.p.e.a. „Organ egzekucyjny przystępuje do czynności zabezpie-
czających na podstawie postanowienia o zabezpieczeniu wydanego przez prokuratora,
sąd lub finansowy organ postępowania przygotowawczego. Na żądanie prokuratora,
sądu lub finansowego organu postępowania przygotowawczego organ egzekucyjny,
wraz z przystąpieniem do czynności zabezpieczających, doręcza zobowiązanemu odpis
tego postanowienia. Do doręczenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego”. W art. 166f u.p.e.a. uregulowano sposób postępowania przy czynności
zabezpieczenia: „Zajęte ruchomości, z wyjątkiem kosztowności, książeczek oszczędnoś-
ciowych, kart płatniczych, pieniędzy i innych papierów wartościowych, przechowuje
się w sposób wskazany w postanowieniu o zabezpieczeniu majątkowym, a w przypadku
braku takiego wskazania – pozostawia się na przechowanie osobie dającej rękojmię
należytego przechowywania, a gdy nie jest to możliwe – u zobowiązanego lub jego ro-
dziny”. Organ egzekucyjny ma obowiązek zawiadomić prokuratora, sąd lub finansowy
organ postępowania przygotowawczego o ujawnionych rzeczach, wierzytelnościach
lub innych prawach majątkowych zobowiązanego, nieobjętych postanowieniem o za-
bezpieczeniu majątkowym.
Organ egzekucyjny może rozszerzyć zakres zabezpieczenia, jeżeli kwota należności pie-
niężnej podlegająca zabezpieczeniu jest wyższa niż wartość zabezpieczonego majątku.
Zgodnie z art. 166j u.p.e.a. „[...] organ egzekucyjny może dokonać zajęcia ruchomości,
wierzytelności lub innego prawa majątkowego zobowiązanego na poczet: 1) grożącego
przepadku równowartości przedmiotów albo równowartości korzyści majątkowej;
2) grożącej grzywny; 3) grożącego obowiązku naprawienia szkody; 4) grożącego za-
dośćuczynienia za doznaną krzywdę; 5) grożącego świadczenia pieniężnego; 6) grożącej
nawiązki; 7) grożącego środka kompensacyjnego; 8) wykonania orzeczenia o kosztach
sądowych; 9) grożącego obowiązku uiszczenia należności publicznoprawnej uszczu-
plonej czynem zabronionym; 10) grożącego zwrotu korzyści majątkowej, jaką sprawca
osiągnął z popełnionego przestępstwa, lub jej równowartości”.
Organ egzekucyjny uchyla zajęcie, jeżeli prokurator, sąd lub finansowy organ po-
stępowania przygotowawczego nie wydał postanowienia o zabezpieczeniu majątko-
wym w terminie siedmiu dni od dnia dokonania zajęcia. Zgodnie z art. 166k u.p.e.a.
„Zajęcie ruchomości, wierzytelności lub innego prawa majątkowego przekształca się
1
Rozdział 2a działu IV dodany ustawą z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070).

w zajęcie egzekucyjne z dniem wystawienia tytułu wykonawczego na podstawie pra-

womocnego orzeczenia odpowiednio o:
1) przepadku oraz orzeczonej jednocześnie grzywnie, obowiązku naprawienia
szkody, zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, świadczenia pieniężnego, środka
kompensacyjnego, nawiązki, zasądzonych od skazanego kosztów sądowych;
2) obowiązku uiszczenia należności publicznoprawnej uszczuplonej czynem zabro-
nionym lub zwrotu korzyści majątkowej, jaką sprawca osiągnął z popełnionego
przestępstwa, lub jej równowartości”.
Zgodnie z art. 166n u.p.e.a. „W zakresie wykonywania postanowienia o zabezpieczeniu

majątkowym stosuje się odpowiednio przepisy: 1) działu I, z wyłączeniem przepisów art.
8–10, art. 12, art. 13, art. 26 § 1c pkt 1 oraz § 1e–1h, art. 27e–27j, art. 33–35, art. 38–44,
art. 56 § 1 pkt 1–3, art. 57 § 1a–3 oraz art. 58–61; 2) działu IV, z wyłączeniem przepisów
art. 154–159, art. 161, art. 163, art. 166a § 2, art. 167 oraz art. 168; 3) art. 168b–168e”.

Część ósma. Uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym
817
Część ósma
UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE
O CHARAKTERZE ADMINISTRACYJNYM

Rozdział XXXVIII. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń819
Rozdział XXXVIII
POSTĘPOWANIE W SPRAWIE WYDAWANIA

ZAŚWIADCZEŃ
1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej

Unormowanie czynności proceduralnych stosowanych przy wydawaniu zaświad- 1067
czeń przez organy administracji publicznej wprowadzono do Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego w wyniku nowelizacji w 1980 r., przyjmując założenie, że ma to
być rodzaj procedury uproszczonej i odformalizowanej, odnoszącej się do szerokiego
kręgu podmiotów1. Osoby fizyczne lub prawne ubiegające się o zaświadczenie miały
mieć ułatwiony dostęp do tych czynności, ponieważ w art. 217–219 k.p.a. wprowadzono
niewiele wymagań proceduralnych. Trzeba mocno podkreślić to, że nie stawia się tym
osobom wymagań, które dotyczą stron postępowania jurysdykcyjnego, ich wyłączną
legitymację stanowi zgłoszone żądanie wydania zaświadczenia zgodne z przepisami
art. 217 § 1 i 2 k.p.a. lub art. 306a § 1 i 2 o.p. Czynności proceduralne prowadzą, jak
stanowi art. 217 § 1, organy administracji publicznej (w znaczeniu strukturalnym lub
funkcjonalnym – art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. lub organy podatkowe – art. 13 o.p.), chociaż
słusznie postulowano, aby były stosowane przez szerszy krąg podmiotów2.
Jednocześnie z wprowadzeniem uproszczonego postępowania wystawiania zaświadczeń

w art. 220 k.p.a. ustanowiono ogólne ograniczenie uprawnień organów administracji
publicznej do żądania zaświadczeń na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego3.
1
J. Borkowski, Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji, PiP
1980/5, s. 43–44. Gruntowną analizę zaświadczeń i ich wydawania przeprowadza Z.R. Kmiecik, Instytucja
zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002.
2
M. Wierzbowski, Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administracyj-
nego, PiP 1981/1, s. 47.
3
Ustawą z 25.03.2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.
Nr 106, poz. 622 ze zm.) nadano nowe brzmienie art. 306d o.p. oraz dodano art. 299c o.p., wprowadzając
dalej idące ograniczenia żądania zaświadczeń i oświadczeń (np. jeżeli organ może informacje otrzymać od
innego podmiotu na zasadach określonych w przepisach ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności
podmiotów realizujących zadania publiczne).

820 Część ósma. Uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym
Uproszczenie czynności przy wydawaniu zaświadczeń miało służyć tym osobom, które
się o nie ubiegały, ale nie powinno sprzyjać formalizacji innych dziedzin działania ad-
ministracji przez przenoszenie na jednostkę obowiązku potwierdzania dokumentami
urzędowymi tych faktów lub stanu prawnego, które organ może ustalić na podstawie już
posiadanych lub okazanych dokumentów. Wzmocniono najpierw to ograniczenie przez
obowiązek wskazania wyraźnego przepisu prawa jako podstawy żądania zaświadczenia,
a następnie rozszerzono obowiązek ustalania faktów i stanu prawnego przez korzystanie
z oświadczeń stron (art. 75 § 2 k.p.a. i art. 180 § 2 o.p.) oraz z dostępnych w komunika-
cji elektronicznej zbiorów danych innych podmiotów publicznych. Dopuszczalna jest
możliwość złożenia elektronicznej kopii takiego dokumentu, po uwierzytelnieniu kwa-
lifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.
Organ może jednak żądać oryginału zaświadczenia, jeżeli złożona kopia nie pozwala
na weryfikację autentyczności oraz integralności lub jeżeli jest to uzasadnione innymi
okolicznościami sprawy.
Przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego były stosowane wprost

przez organy podatkowe zgodnie z unormowaniem art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., określonym
w art. 307 pkt 1 o.p. w pierwotnym brzmieniu. Nowela z 12.09.2002 r. wprowadziła do
Ordynacji podatkowej dział VIIIa „Zaświadczenia” oraz stosownie do tego zmieniono
brzmienie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. – od 1.01.2003 r. cała regulacja prawna dotycząca wydawa-
nia zaświadczeń przez organy podatkowe jest już w Ordynacji. Przepisy art. 306a–306n
o.p. są w części wzorowane na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego,
a w części zawierają unormowania odrębne, co przede wszystkim dotyczy rodzajów
zaświadczeń; kilka kwestii uregulowano w rozporządzeniach wykonawczych wydanych
z mocy delegacji ustawowej.
Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń jest uproszczone zarówno z uwagi na

skąpą liczbę przepisów je regulujących, jak też ze względu na niewielki stopień sformali-
zowania jego czynności. Trzeba jednak mieć na uwadze, że muszą być w nim zachowane
choćby minimalne rygory proceduralne, skoro „idzie tu o wystawienie dokumentu,
który ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 76 k.p.a., stanowi dowód tego, co zo-
stało w nim stwierdzone. Taki dokument może stanowić koronny dowód w pierwszym
[tzn. w orzeczniczym – przyp. aut.] postępowaniu, przemawia bowiem za nim prawne
domniemanie prawdziwości”4. Znalezienie złotego środka w kształtowaniu zakresu
wymagań proceduralnych, które powinny być stosowane przez organy administracji
publicznej przy wydawaniu zaświadczeń, było więc pewną koniecznością. Sama regulacja
prawna zawarta w art. 217–219 k.p.a. jest szczupła, ale niektóre z tych przepisów mogą
dać podstawę do sięgania również do innych przepisów Kodeksu postępowania admi-
nistracyjnego, dotyczących postępowania orzeczniczego i odpowiedniego stosowania
ich w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia. W art. 306k o.p. zamieszczono
odesłanie do kilkunastu rozdziałów działu IV Ordynacji podatkowej, co wyraźnie
4
J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988/2, s. 16.

rozszerza regulację postępowania obowiązującego przy wydawaniu zaświadczeń przez

organy podatkowe; są to przepisy stosowane z zachowaniem odpowiedniości.
Zaświadczenie. Pojęcie zaświadczenia wyznacza zakres przedmiotowy postępowania 1068

uregulowanego w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i dziale VIIIa
Ordynacji podatkowej, a wobec tego trzeba określić jego treść. Poglądy doktrynalne
na istotę i charakter prawny zaświadczenia nie są jednolite, co wyraźnie podkreśla się
w literaturze5.
Z przeglądu różnych zapatrywań rysuje się konkluzja, która, jak się wydaje, dobrze odda-
je prawny charakter zaświadczenia, bo stwierdza się, że jest to środek dowodowy nale-
żący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji,
niemający cech aktu administracyjnego6. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem
stanu rzeczy7, ma więc cechę urzędowej informacji o stanie prawnym lub faktycznym
w danym czasie. Wyraźnie o tym stanowi się w art. 306a § 3 o.p., zgodnie z którym
„Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania”.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko jest wyraźnie

zaznaczone i pozostaje w zgodzie z poglądami doktrynalnymi odmawiającymi
zaświadczeniu charakteru aktu administracyjnego w ogóle, a decyzji administracyjnej
jako procesowej formy tego aktu w szczególności. W wyroku z 28.06.1983 r., I SA
268/838, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: „Zaświadczenie
jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów
lub stanu prawnego – zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe,
odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom”. Jeszcze bardziej
kategorycznie zostało to wyrażone w postanowieniu NSA z 10.03.1986 r., II SA 293/869,
w którym stwierdza się wprost, że „Zaświadczenia nie stanowią decyzji w rozumieniu
art. 104 k.p.a., lecz wydawane są w trybie przepisów zawartych w art. 217–220 k.p.a.”10.
W aktualnym stanie prawnym dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na
postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oraz na postanowienie o odmowie
wydania zaświadczenia o treści żądanej.
5
M. Wierzbowski, Zasady i tryb..., s. 43–47; J. Lang, Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczenia,
OMT 1988/1, s. 28–30; por. też Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 1996, s. 206–207;
J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1999, s. 202 – autor traktuje wysta-
wianie zaświadczeń jako szczególny rodzaj informacji zdominowany przez prawa procesowe; Z.R. Kmiecik,
Instytucja zaświadczenia..., s. 13–47.
6
M. Wierzbowski, Zasady i tryb..., s. 45–46.
7
J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 14–15.
8
ONSA 1983/1, poz. 47.
9
„Gospodarka, Administracja Państwowa” 1986/12, s. 46.
10
Ten sam pogląd wyraził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 12.06.1986 r., III AZP 3/86, OSNCP
1987/4, poz. 57.

Poddając wnikliwej analizie pojęcie zaświadczenia występujące w przepisach

działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, J. Lang wyróżnia pięć
przesłanek, które charakteryzują to pojęcie:
1) jest to akt przewidziany przepisem prawa;
2) jest wydawany na żądanie osoby, która o niego się ubiega;
3) osoba ubiegająca się o ten akt musi wykazać swój interes prawny w jego uzyska-
niu;
4) jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny;
5) akt jest wydawany przez organ administracji publicznej.
W konkluzji podsumowującej elementy treści i trybu wydawania zaświadczenia ten-

że autor stwierdza, że „W rozumieniu kodeksu, zaświadczenie jest to przewidziane
w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ
państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby [podkr. B.A.]”11. Po-
równując ze sobą art. 217 i 220 k.p.a., tenże autor dochodzi do wniosku, który należy
uznać za zasadny, że pojęcie zaświadczenia jest w obu tych przepisach używane w tym
samym znaczeniu, czyli ma ono zastosowanie zarówno wtedy, gdy wszczyna się postę-
powanie w celu jego wydania, jak też wówczas, gdy chodzi o korzystanie przez jeden
organ z zaświadczenia wystawionego przez drugi organ oraz o ochronę jednostki przed
żądaniem od niej zbędnych zaświadczeń12 (służy temu art. 220 k.p.a., a także wzorowany
na nim art. 306d o.p.).
W postępowaniu w sprawach zaświadczeń obowiązują przepisy o ochronie danych

osobowych (art. 217a k.p.a.). Organ obowiązany jest poinformować wnoszącego o przy-
sługujących mu uprawnieniach w tym zakresie.
2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów

Kodeksu postępowania administracyjnego
1069 Tryb postępowania. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczy-
nane wyłącznie na wniosek, nie będzie ono wszczynane z urzędu. Osoba ubie-
gająca się o zaświadczenie powinna swoje żądanie wnieść w formie podania spełniają-
cego to minimum wymagań, które określa art. 63 k.p.a., albo też może wnieść żądanie
ustnie do protokołu13. Organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono
(zgłoszono żądanie), z tego chociażby względu, że żądanie to powoduje z mocy prawa
11
J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 14; J. Lang [w:] E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postę-
powanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 84–85 – autor
podaje cztery elementy określenia zaświadczenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego.
12
J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 15.
13
J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 15. Autor uważa, że z racji charakteru sprawy wystarczająca
byłaby adnotacja, ale w art. 63 k.p.a. wprost stanowi się o protokole.

wszczęcie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, powinien co najmniej ustalić

od razu, czy żądanie pochodzi od osoby mającej zdolność do czynności prawnych14.
W dacie wniesienia żądania następuje wszczęcie postępowania, jak również w niektó-
rych przypadkach zacznie biec termin – o charakterze maksymalnym – do wydania
zaświadczenia, wynoszący siedem dni. W przypadku gdy organ dysponuje danymi
z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, powinien wydać zaświadczenie
niezwłocznie, a w przypadku gdy dostęp do tych danych nie może być natychmiasto-
wy – nie później niż w terminie siedmiu dni.
Organ administracji publicznej może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające 1070

(art. 218 § 2 k.p.a.), które będzie dotyczyło stanu faktycznego lub stanu prawnego wy-
magającego potwierdzenia zaświadczeniem. To postępowanie wyjaśniające powinno być
przeprowadzone przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących dowodów
w postępowaniu orzekającym15. Odpowiedniość stosowania tych przepisów powinna
być dyktowana uproszczonym charakterem postępowania w sprawie wydawania za-
świadczeń, które może mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego. Można
dodać jeszcze jedną uwagę, że termin „postępowanie wyjaśniające” rzadko występuje
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jest on też użyty w art. 35 § 3 k.p.a.
i chyba można uznać, że ma on takie samo znaczenie, jakie będzie miał w art. 218
§ 2 k.p.a., tzn. że chodzi o zbadanie stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem
środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych
lub prawnych, a wyłącznie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących
już faktów lub praw.
Postępowanie prowadzone w sprawie wydania zaświadczenia kończy się albo

wydaniem zaświadczenia żądanego przez zainteresowaną osobę, albo odmo-
wą. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. na żądanie osoby, która wykaże swój interes prawny
w uzyskaniu zaświadczenia, organ administracji publicznej: „obowiązany jest wydać
zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających
z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących
się w jego posiadaniu”. W tym przypadku odmowa wydania zaświadczenia jest wyklu-
czona, ale możliwa jest odmowa wydania zaświadczenia takiej treści, jakiej domaga się
ta osoba, jeżeli będzie to stało w sprzeczności z danymi, którymi organ administracji
publicznej dysponuje w tej materii, albo może wkroczyć w dziedzinę objętą ochroną
danych osobowych. W przypadku wystawienia zaświadczenia o treści żądanej przez
osobę zainteresowaną nie służy jej żaden środek zaskarżenia i „jedyne, co w tej sytuacji
można zrobić, to na podstawie art. 76 § 3 przeprowadzić przeciwdowód albo złożyć
skargę do organu wyższego stopnia, względnie żądać wydania nowego zaświadczenia
od organu, który je wydał”16.
14
J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu..., s. 15–16.
15
16

Zaświadczenie wystawiane jest na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elek-

tronicznej. Zaświadczenie utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem włas-
noręcznym. Pismo utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym osoby upo-
ważnionej do jego wydania albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną.
Środki zaskarżenia. Odmowa spełnienia żądania osoby ubiegającej się o wydanie

zaświadczenia może nastąpić w dwóch sytuacjach: gdy w ogóle nie można tej
osobie wydać zaświadczenia, o które się ubiega; jeżeli nie można wydać zaświadcze-
nia o takiej treści, o jaką ta osoba się ubiega. Odmowa jest ujęta w formę procesową
postanowienia, które oczywiście nie będzie miało charakteru incydentalnego, lecz
będzie się swoją treścią i skutkami odróżniało od typowych postanowień wydawanych
w postępowaniu orzeczniczym17. Wprawdzie w art. 219 k.p.a. nie ma żadnego odesłania
do przepisów dotyczących postanowień, zamieszczonych w dziale II Kodeksu postępo-
wania administracyjnego, ale wydaje się, że zgodnie z zasadami wykładni systematycznej
należy uznać, iż w jednym kodeksie mogą być potraktowane jako wspólne przepisy
dotyczące formy postanowień i wobec tego powinno ono zawierać wszystkie elementy
postanowień zaskarżalnych zażaleniem, które są wymienione w art. 124–125 k.p.a.
Takim założeniem wykładni należy się również posłużyć w odniesieniu do zażalenia,
o którym stanowi się w art. 219 k.p.a.
1071 Zażalenie należy wnieść, w terminie siedmiu dni od doręczenia postanowienia, do orga-
nu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie (art. 141–144
k.p.a., wraz z odesłaniem zawartym w art. 144). Na skutek rozpatrzenia zażalenia posta-
nowienie odmowne może być albo utrzymane w mocy, albo też zostanie ono uchylone
i organ administracji publicznej będzie zobowiązany do uwzględnienia żądania osoby
zainteresowanej wydaniem zaświadczenia.
Na mocy regulacji art. 126 k.p.a. przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia w try-
bie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności. Na po-
stanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej treści,
po wykorzystaniu prawa zażalenia służy skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2
pkt 2 p.p.s.a.).
Jednym z rodzajów zaświadczeń jest zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy.

Wydawane jest na wniosek strony w formie postanowienia (art. 122f § 1 k.p.a.). Na
postanowienie to przysługuje zażalenie.
17
J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1, s. 67.

3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe

Tryb postępowania. Prawna regulacja postępowania w sprawach wydawania zaświad- 1072
czeń przez organy podatkowe jest znacznie bardziej rozbudowana niż w Kodeksie
postępowania administracyjnego, przede wszystkim dlatego że w art. 306k o.p. stano-
wi się o odpowiednim stosowaniu przepisów 14 rozdziałów działu IV Ordynacji
podatkowej (który liczy ich 23), a ponadto na podstawie art. 306j o.p. zostało wydane
rozporządzenie Ministra Finansów z 29.12.2015 r. w sprawie zaświadczeń wydawanych
przez organy podatkowe18, zawierające kilka przepisów dotyczących również trybu
postępowania. Tak obszerne odesłanie odbiera postępowaniu w sprawach wydawania
zaświadczeń sporo cech właściwych postępowaniu uproszczonemu, ale równocześnie
usuwa wiele wątpliwości, pojawiających się na tle skąpej regulacji prawnej zawartej
w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wybrane przepisy postępowania podat-
kowego stosuje się „odpowiednio”, co oczywiście wymaga oceny możliwości stosowania
zawartych w nich unormowań przy wydawaniu zaświadczeń.
Trzeba zauważyć, że w art. 306e–306ia o.p. wymienia się zaświadczenia z dokładnym

wskazaniem ich przedmiotu, którym jest potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego
istniejącego w sprawach podatkowych, co powoduje, że są to dokumenty, które mogą
mieć bardzo doniosłe skutki dla sytuacji majątkowej różnych podmiotów, a nie tylko
samego podatnika lub płatnika, lecz również np. przyszłego nabywcy przedsiębiorstwa,
przyszłego spadkobiercy, kontrahenta w obrocie gospodarczym lub instytucji kredytują-
cej działalność przedsiębiorcy. W załącznikach do rozporządzenia wprowadzono wzory
ewidencji przekazanych lub otrzymanych informacji w sprawach zaświadczeń, wzory
rejestru zaświadczeń oraz dziewięć różnych wzorów zaświadczeń odnoszących się do
zobowiązań podatkowych, z dopuszczeniem również możliwości wydania zaświadczenia
na formularzu przedłożonym przez wnioskodawcę. Zaświadczenia wydawane są na
piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.
Zasadnicza regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń zawarta

w art. 306a–306d o.p. jest przeniesiona z przepisów Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego, z niewielkimi uzupełnieniami dotyczącymi prawnego skutku zaświadcze-
nia (jest potwierdzeniem stanu z daty jego wydania) oraz związania organu granicami
żądania wnioskodawcy (zob. charakterystykę podaną w pkt 2 rozdziału). W wyniku
odesłania do przepisów postępowania podatkowego następuje wyraźne rozszerzenie
regulacji prawnej, bo organy podatkowe po myśli art. 306k o.p. będą stosowały odpo-
wiednie przepisy dotyczące: zasad ogólnych, wyłączenia pracowników i organów, stron
postępowania, załatwienia sprawy, doręczeń, wezwań, wszczynania postępowania,
protokołów i adnotacji, udostępniania akt, dowodów, zawieszenia postępowania, posta-
nowień, zażaleń, kosztów postępowania. Przepisy te nie zawsze będą stosowane wprost
ani w pełnym ich brzmieniu, ale z uwagi na skomplikowany charakter ustalenia stanu
18
Dz.U. z 2020 r. poz. 730.

faktycznego i prawnego np. w odniesieniu do braku zaległości podatkowych lub stanu

tych zaległości lub też co do rodzaju i zakresu postępowania prowadzonego w sprawie
podatkowej osoby ubiegającej się o zaświadczenie, czasem będą musiały być stosowane
w szerszym zakresie niż w innych przypadkach wystawiania zaświadczeń19.
Właściwość do wydania zaświadczenia została określona w rozporządzeniu Ministra

Finansów z 29.12.2015 r. w sprawie zaświadczeń wydawanych przez organy podatkowe.
1073 Środki zaskarżenia. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub

nadania mu treści zgodnej z wnioskiem następuje w formie postanowienia. Po-
stanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, musi wobec tego być wydane na piśmie
utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.
Do zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu (art. 239 o.p.), czyli aby
było ono dopuszczalne, nie może być tylko zwykłym wyrazem niezadowolenia z za-
skarżanego postanowienia, ale musi zawierać zarzuty, ich uzasadnienie oraz dowody
na ich poparcie. Do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie wydane przez organy
podatkowe najniższego szczebla w strukturze są właściwe organy wyższego stopnia,
a w pozostałych przypadkach właściwe są te same organy, które wydały postanowienie
(działające jako organy odwoławcze). Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia
zażalenia może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do określenia jego
zakresu właściwości do rozpoznawania skarg (zob. rozdział XX).
19
Zob. J. Zubrzycki [w:] Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017, art. 306e–306i, s. 1717–1726. Autor
charakteryzuje poszczególne rodzaje zaświadczeń organów podatkowych z uwagi na ich treść i skutki.

Rozdział XXXIX. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków827
Rozdział XXXIX
POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG

I WNIOSKÓW
1. Uwagi wstępne
Pierwowzory skargi powszechnej. Praktyka administracyjna na obszarze byłego zaboru 1074
austriackiego wykształciła instytucję doniesienia, które było dostępną dla każdego prośbą
kierowaną do organów nadzoru o zmianę, uchylenie lub cofnięcie decyzji organu niższego stopnia.
Organ nadzoru mógł na skutek takiego doniesienia podjąć z urzędu stosowne działanie. Doniesienie
było uznawane za pewien rodzaj środka prawnego w postępowaniu administracyjnym, mimo że w swej
istocie było to „tylko doniesienie, denuncjacja, mająca pobudzić władzę do działalności z urzędu”1.
Po skodyfikowaniu postępowania administracyjnego w 1928 r. doniesienie było nadal traktowane
jako rodzaj środka zaskarżenia, jednakże niedoskonałego, niezupełnego, albowiem mógł go wnieść
każdy, a organ, do którego się zwrócono, nie był nim związany; środek ten dawał jednakże możliwość
ubiegania się o wzruszenie decyzji wtedy, gdy inne środki zaskarżenia były już wykorzystane albo nie-
dostępne2. Oprócz osoby mającej roszczenie materialne o ochronę publicznych praw podmiotowych,
istniał również „interesant prawny”, mający wyłącznie roszczenie procesowe, a pozbawiony możli-
wości dochodzenia roszczenia materialnego, oraz „interesant faktyczny”, który – tak samo jak osoba
trzecia zabiegająca o przestrzeganie prawa w imieniu własnym lub w interesie społecznym – nie mógł
domagać się wydania decyzji, lecz mógł dążyć do podjęcia działania przez administrację z urzędu3.
Niedoskonałe (niezupełne) środki prawne, takie jak doniesienie lub przedstawienie (remonstracja),
towarzyszyły skodyfikowanej procedurze administracyjnej, łagodząc rygory sztywnych unormowań
dotyczących środków zaskarżenia.
1
T. Hilarowicz, Środki prawne w polskiem postępowaniu administracyjno-politycznem, Kraków 1923,
s. 103.
2
B. Graczyk, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953, s. 173–174; J. Lang, Struktura prawna
skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 14 i n.
3
Tę gradację interesów charakterystyczną dla doktryny postępowania administracyjnego austriackiego
przyjętą przez F. Tezner podaje W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938,
s. 33.

Instytucja skarg i zażaleń – określana jako szczególnie wartościowy instrument

społecznej kontroli administracji, wprowadzona wspólną uchwałą Rady Państwa
i Rady Ministrów z 14.12.1950 r. w sprawie rozpatrywania załatwiania odwołań, listów
i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej4 – zachwiała delikatny stan równowagi pomię-
dzy środkami zaskarżenia ustanowionymi w rozporządzeniu o postępowaniu admini-
stracyjnem a niedoskonałymi środkami zaskarżenia. Stanowcze środki kwestionowania
każdego rozstrzygnięcia, jakimi się stały skargi i zażalenia kierowane do wszystkich
możliwych organów, powodujące wielokrotne rozpatrywanie spraw zakończonych
ostatecznymi decyzjami, zdeprecjonowały pojęcie trwałości decyzji administracyjnej
oraz wartość samych procesowych uregulowań prawnych. Nic więc dziwnego, że jed-
nym z ważniejszych problemów, z którym należało się uporać przy drugiej kodyfikacji
postępowania administracyjnego, było zachowanie instytucji skarg i wniosków w ta-
kiej postaci, w której nie będą one konkurencyjnym środkiem zaskarżenia możliwym
do wykorzystania bez żadnych ograniczeń. Konieczne było powiązanie tej instytucji,
służącej kontroli społecznej i ochronie interesów jednostki, w równym stopniu z po-
stępowaniem administracyjnym ogólnym, co i ze szczególnymi postępowaniami przed
organami administracji publicznej.
Procedura skargowa ma więc w istocie długą tradycję, chociaż nadano jej ramy dopiero
przez pełniejsze unormowanie zamieszczone w Kodeksie postępowania administra-
cyjnego. Ze względu na tradycję dawnych niezupełnych środków zaskarżenia oraz
na dominujące powiązanie instytucji skarg i wniosków ze sprawami znajdującymi się
we właściwości organów administracji publicznej, a także ze względu na konieczność
zamknięcia drogi kwestionowania po wielokroć spraw zakończonych decyzjami admi-
nistracyjnymi ostatecznymi celowe okazało się włączenie przepisów o postępowaniu
skargowym i wnioskowym do Kodeksu postępowania administracyjnego.
1075 Regulacja petycji. Zakres działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego został
ograniczony do regulacji instytucji skarg i wniosków. Ustawą z 11.07.2014 r. o petycjach
uregulowano zasadę składania, rozpatrywania petycji oraz postępowania organów
w sprawach dotyczących petycji.
Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, pod-
jęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego
petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagającej szczególnej ochrony w imię dobra
wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji. Podmio-
tami legitymowanymi do złożenia petycji są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki
organizacyjne niebędące osobą prawną lub grupa tych podmiotów.
4
M.P. z 1951 r. Nr A-1, poz. 1. Zob. W. Dawidowicz, Skargi i zażalenia jako oręż w walce z biurokraty-
zmem aparatu administracyjnego, PiP 1952/10, s. 464–471.

Adresatami petycji są organy władzy publicznej, organizacje lub instytucje społeczne

w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji
publicznej.
Petycja może być złożona w interesie publicznym, podmiotu wnoszącego petycję, pod-
miotu trzeciego za jego zgodą. Petycję składa się w formie pisemnej albo za pomocą
środków komunikacji elektronicznej.
O zakwalifikowaniu pisma do petycji przesądza treść żądania, a nie jego forma ze-
wnętrzna.
Petycja powinna być rozpatrzona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie
trzech miesięcy od dnia jej złożenia.
W razie gdy petycja nie spełnia wymogów formalnych (np. petycja anonimowa) oraz
jeżeli została złożona ponownie bez powołania się na nowe fakty lub dowody, adresat
petycji pozostawia ją bez rozpoznania.
Po rozpatrzeniu petycji adresat zawiadamia podmiot o sposobie jej załatwienia wraz

z uzasadnieniem w formie pisemnej albo za pomocą środków komunikacji elektro-
nicznej. Sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi powszechnej, nie
służy też skarga do sądu administracyjnego.
W zakresie nieuregulowanym w ustawie do petycji stosuje się odpowiednio przepisy

Kodeksu postępowania administracyjnego, nie określono jednak zakresu tego odesłania,
a zatem należy przyjąć, że nie jest to odesłanie tylko do działu VIII Kodeksu postępo-
wania administracyjnego. Ograniczenie jednak do odpowiedniego stosowania wymaga
rozważenia, która regulacja sformalizowanego postępowania będzie miała zastosowanie.
Odnieść ją należy przede wszystkim do reguł postępowania dowodowego, które przy
rozpoznaniu mają znaczenie.
Zgodnie z art. 221 § 1 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 11.07.2014 r. o petycjach

„Zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania
skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu teryto-
rialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji
i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniej-
szego działu”.
Przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 221–259 regu-

lują tryb postępowania w sprawach skargi powszechnej, a postępowanie w sprawach
wniosków jest uregulowane częściowo z odesłaniem do przepisów postępowania skar-
gowego, nie wprowadza się żadnych odrębności proceduralnych dotyczących pety-

cji. W niewielkim zakresie uregulowania te są uzupełnione nielicznymi przepisami

rozporządzenia Rady Ministrów z 8.01.2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania
i rozpatrywania skarg i wniosków. Wskutek skreślenia art. 255 k.p.a. został zniesiony
obowiązek prowadzenia w placówkach handlowych, gastronomicznych i usługowych
dostępnych klientom książek skarg i wniosków.
Przepisy dotyczące postępowania skargowego są nawet dość liczne, a to z uwagi na

wiele kazuistycznych rozwiązań dotyczących organów właściwych, samego trybu
przyjmowania wniosków i skarg. Towarzyszą im przepisy wprowadzające pewne roz-
wiązania organizacyjne dotyczące kontrolnych funkcji tej instytucji, co już wykracza
poza ramy proceduralnych unormowań, tak samo jak wykorzystanie skarg i wniosków
w doskonaleniu organizacji i działania organów państwowych i społecznych. Trzeba
wspomnieć o szczególnych rozwiązaniach prawnych wprowadzonych przepisami od-
rębnymi, np. w sprawach udziału społeczeństwa w ochronie środowiska z wyłączeniem
stosowania przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 32
u.u.i.ś.o.). Kodeks karny wykonawczy wśród uprawnień skazanego w art. 102 pkt 10
wymienia prawo do składania wniosków, skarg i próśb, a pewne odrębności wpro-
wadzają przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13.08.2003 r. w sprawie
sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych
i aresztach śledczych5.
Treść przepisów regulujących postępowanie skargowe pozwala na wyodrębnienie

w nim trzech stadiów o zróżnicowanej mocno objętości regulacji prawnej:
1) wszczęcie postępowania i kontroli wstępnej skargi (wniosku);
2) rozpoznanie i załatwienie skargi (wniosku);
3) zawiadomienie zainteresowanych podmiotów.
Szczególnie rozbudowane są postanowienia dotyczące kontroli wstępnej skarg i wnios

ków, co wynika z powiązania postępowania skargowego z innymi postępowaniami na
zasadzie wyłączającej ich konkurencyjność.
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu

skargowym
1076 Krąg podmiotów powołanych do stosowania przepisów postępowania skargowego jest
określony w art. 2 i art. 3 § 1 pkt 2 in fine i § 4 k.p.a. przez wyliczenie ich rodzaju oraz
– pośrednio – przez wyliczenie dziedzin spraw. W art. 2 k.p.a. jako podmioty prowa-
dzące postępowanie w sprawach skarg i wniosków wymieniono: organy państwowe,
organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy organizacji społecznych.
Z wyliczenia organów właściwych do rozpatrywania skarg zawartego w art. 229 k.p.a.
5
Dz.U. z 2013 r. poz. 647.

wynikałoby, że w pojęciu organów państwowych mieszczą się przede wszystkim organy

administracyjne wszystkich szczebli. To samo zresztą wynika z wyliczenia organów
kontroli i nadzoru w art. 257–258 k.p.a.
Zarówno organy prawodawcze, jak i sądy w swej działalności podstawowej, a więc w ra-
mach procesu legislacyjnego albo też działalności orzeczniczej wykonywanej w procesie
karnym lub cywilnym, nie będą rozpatrywały ani skarg, ani też wniosków. Jednakże
organy administracji sejmowej lub senackiej będą powołane do rozpatrywania skarg
i wniosków w ramach procedury uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyj-
nego. Skargi składane w zakresie działalności sądów powszechnych zostały uregulowane
ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych. W dziale I rozdziale 5a
„Tryb rozpatrywania skarg i wniosków” reguluje ona zakres i tryb rozpoznawania skarg.
Zarówno skargi, jak i wnioski dotyczące działalności sądów w dziedzinie, w której sę-
dziowie są niezawiśli, nie podlegają rozpatrzeniu, o czym należy zawiadomić skarżącego.
Skargi i wnioski dotyczące czynności sądu jeszcze niedokonanych w rozpoznawanej
sprawie będącej przedmiotem postępowania podlegają niezwłocznemu przekazaniu
do akt tego postępowania. Skargi lub wnioski zawierające treści znieważające lub słowa
powszechnie uznane za obelżywe pozostawia się bez rozpatrzenia, zawiadamiając o tym
skarżącego lub wnioskodawcę, z podaniem przyczyny pozostawienia skargi lub wniosku
bez rozpatrzenia. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi i wniosku jest prezes sądu
odpowiedniego stopnia (np. na działalność sądu okręgowego i sądu rejonowego – prezes
sądu okręgowego). Skargę na działalność prezesa sądu apelacyjnego rozpoznaje Krajowa
Rada Sądownictwa. Do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
będą powołane organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, a więc
gmin, powiatów i województw. Podmiotami właściwymi do rozpatrywania i załatwiania
skarg i wniosków będą właściwe organy przedsiębiorstw państwowych, komunalnych
oraz takie jednostki organizacyjne jak zakłady administracyjne. Wreszcie stosować
będą je organy organizacji społecznych w tym znaczeniu tego terminu, jaki nadaje mu
art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., czyli będą to organy spółdzielni, stowarzyszeń, organizacji zawo-
dowych, wykonujące zlecone zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże
tylko w zakresie dotyczącym tych zadań.
Artykuł 3 § 4 k.p.a. ma służyć usunięciu wątpliwości odnośnie do zakresu obowią- 1077

zywania przepisów o rozpatrywaniu skarg i wniosków, bo poddaje on regulacji te
dziedziny spraw, które są wyłączone spod mocy obowiązującej Kodeksu postępowania
administracyjnego. Inaczej mówiąc, to wyłączenie nie odnosi się do przepisów dzia-
łu VIII, których moc obowiązująca rozciąga się w całej pełni na podmioty wymienione
w art. 2. Zaznaczyć trzeba, że wejście w życie Ordynacji podatkowej nie wpłynęło na
zakres obowiązywania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków. Prze-
pisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego były i są nadal stosowane
wprost i w pełnym zakresie przez organy podatkowe w tych sprawach, o czym stanowi
art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zakres przedmiotowy obejmuje rozpatrywanie skarg i wniosków, które w Kodeksie

postępowania administracyjnego są określone tylko przez przykładowe wskazanie na
ich przedmiot. Podkreślić trzeba to, że właśnie treść petycji, skargi lub wniosku, a nie
nazwa nadana przez wnoszącego, wyznacza zakres stosowania przepisów postę-
powania skargowego i wnioskowego. Jeżeli treść pisma, choćby nazwanego skargą,
będzie stanowić czynność procesową z innego postępowania, to nie będzie podstaw
do wszczęcia i prowadzenia postępowania skargowego.
Zakres podmiotowy postępowania skargowego rozpatrywany z pozycji skarżących

i wnioskodawców jest nader szeroki. Każdy podmiot może spowodować wszczęcie
postępowania skargowego i oczekiwać zawiadomienia o jego wyniku. Ponadto przepisy
dopuszczają wiele podmiotów pośredniczących we wnoszeniu skarg i wniosków, które
mają określone uprawnienia w tym postępowaniu.
Przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszące się do skarg,

co nie dotyczy z tą samą mocą wniosków, zostały zbudowane na zasadzie wyłączności
trybu postępowania skargowego do rozpoznania i załatwienia skargi. Z tego też wzglę-
du tak istotne znaczenie ma materialne, a nie formalne rozumienie pojęcia skargi, co
dobitnie unormowano w art. 222.
1078 Ze względu na swą treść pismo (ustne zgłoszenie do protokołu lub w postaci
elektronicznej) skierowane do organu państwowego lub społecznego może być:
1) skargą;
2) wnioskiem;
3) procesową czynnością strony lub uczestnika postępowania administracyjnego
uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji po-
datkowej;
4) procesową czynnością podmiotu innego postępowania sądowego lub admini-
stracyjnego czy też o jeszcze innym charakterze.
Przepisy o postępowaniu skargowym znajdą zastosowanie tylko wtedy, gdy merytorycz-

nie mamy do czynienia ze skargą lub z wnioskiem (pkt 1 i 2 wyliczenia). Szczególnie
wyraźnie ta wyłączność trybu skargowego i wnioskowego wynika z art. 233–235 i 240
k.p.a., które stanowią wprost o oddzieleniu od siebie spraw skargowych od innych spraw
rozpatrywanych przez różnego rodzaju organy i w odmiennym trybie.
Ze skargą mamy do czynienia wtedy, gdy jest to, zgodnie z art. 227 k.p.a., wyraz
niezadowolenia z działalności organów państwowych, samorządowych i spo-
łecznych lub z działań ich pracowników. Tylko taka właśnie skarga stanowi czynność
powodującą wszczęcie postępowania skargowego. Odmienny jest w swej treści wniosek,
którego przedmiot określono w art. 241 k.p.a. przez przykładowe wyliczenie takich ele-
mentów treści, jak propozycje zmian w organizacji lub działaniu organów lub też ich

pracowników. Skarga służy więc krytycznej ocenie pewnych zdarzeń lub sytuacji, które
miały już miejsce, a wniosek, wychodząc z oceny teraźniejszego stanu rzeczy, wybiega
w przyszłość propozycją zmian lub ulepszeń6.
3. Tryb postępowania w sprawach skargowych

Stosunek postępowania skargowego do postępowań orzeczniczych. Ten kardynalny 1079
dla zagwarantowania pewności obrotu prawnego, w tym zwłaszcza dla trwałości de-
cyzji administracyjnej, problem został rozwiązany w ten sposób, że z mocy wyraźnych
przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie skargowe nie
może być konkurencyjne dla postępowań orzeczniczych prowadzonych przez organy
administracyjne, sądowe lub organy quasi-sądowe. Skarga, która w swej treści będzie
żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, środ-
kiem zaskarżenia wnoszonym w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, zawsze – nieza-
leżnie od nazwy, jaką jej nadano – musi być rozpoznana we właściwym dla niej trybie,
zgodnie z art. 233–235 k.p.a. Teza postanowienia NSA z 13.07.1983 r., II SA 593/837,
jak najbardziej zasadnie mocno akcentuje to, że „Artykuł 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza
załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeżeli dotyczą one
spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie admi-
nistracyjne z dniem doręczenia organowi administracji państwowej (art. 61 § 3 k.p.a.)”.
Nieco mylący może być w swej treści art. 236 k.p.a. z racji zbyt generalnego odesłania.
Przepis ten bowiem uznaje organ administracji publicznej właściwy do prowadzenia
sprawy indywidualnej w postępowaniu administracyjnym również za właściwy do roz-
patrzenia skargi. Organ ten oczywiście będzie właściwy do prowadzenia postępowania
skargowego, ale będzie to miało miejsce wtedy, gdy skargę wniesie osoba niebędąca
stroną postępowania administracyjnego, a skarga – odpowiadająca w swej treści art. 227
k.p.a. – będzie zawierała takie informacje, które ten organ powinien wykorzystać w po-
stępowaniu administracyjnym prowadzonym co do innych spraw i podmiotów, jako
materiał uwzględniony z urzędu. Tylko w takim przypadku postępowanie skargowe
będzie pod pewnym względem, całkiem ubocznie, towarzyszyło postępowaniu admini-
stracyjnemu i obydwa te postępowania, tzn. jurysdykcyjne ogólne lub szczególne, a także
uproszczone – skargowe, równolegle, ale odrębnie, będzie prowadził ten sam organ.
Jeżeli pismo zatytułowane „skarga” lub „wniosek” będzie zawierało żądanie wydania
zaświadczenia lub będzie czynnością procesową albo środkiem zaskarżenia rozpatry-
6
Zdaniem J. Langa (Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 43) zgodnie
z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego „Wniosek to taki utwór o charakterze planu, który
pochodzi od osoby (lub jednostki organizacyjnej) mającej prawo do wniosku, jest złożony w oznaczonym
przez przepisy interesie oraz dotyczy sprawy, która znajduje się w orbicie zainteresowań państwa, i jest
doręczony prawnie wskazanemu odbiorcy z zamiarem odpowiedniego urobienia”.
7
ONSA 1983/2, poz. 55.

wanym w innym postępowaniu niż administracyjne, a więc w postępowaniu sądowym,

to zgodnie z art. 240 k.p.a. właściwy organ rozpatrzy je w trybie regulowanym stosowną
procedurą.
1080 Organ prowadzący postępowanie skargowe. Organy państwowe, samorządowe lub

społeczne rozpatrują skargi i wnioski w zakresie swojej właściwości (art. 223 i 242
k.p.a.). Do ustalenia właściwości organów będą miały zastosowanie przepisy prawa
materialnego, a w przypadku organów organizacji społecznych (spółdzielni, stowa-
rzyszeń) – przepisy regulujące ich prawny byt i działalność, wykonywanie zleconych
funkcji administracyjnych, jak również przepisy statutowe. W pierwszej więc kolejności
należy stosować przepisy o zakresie działania organów, czyli przepisy normujące ich
właściwość ustawową. Jeżeli na podstawie tych przepisów nie można ustalić właściwo-
ści, to należy stosować przepisy szczególne dotyczące właściwości do rozpatrywania
skarg i wniosków, a w ostatniej kolejności dopiero stosuje się art. 229 k.p.a., w którym
wymienia się z nazwy organy właściwe do rozpatrywania skarg na działalność organów
im podporządkowanych strukturalnie albo tylko funkcjonalnie8.
Jako zasadę przyjęto, że dorozpatrzenia skargi na wykonywanie zadań lub na

działalność organu rządowego lub jednostki organizacyjnej samorządu terytorial-
nego będzie właściwyorgan nadzoru lub organ nadrzędny w strukturze organizacyjnej.
W związku z tym skargi dotyczące zadań lub działalności:
1) rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa – rozpatruje wojewoda, a co do
spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa;
2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego (wszystkich trzech
szczebli) oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jedno-
stek organizacyjnych w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej –
rozpatruje wojewoda lub organ wyższego stopnia;
3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarządu powiatu, starosty oraz kierowni-
ków gminnych jednostek organizacyjnych, powiatowych służb i straży, zarządu
i marszałka województwa w sprawach własnych samorządu – rozpatruje odpo-
wiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa;
4) wojewody w sprawach załatwianych w postępowaniu uregulowanym w Kodeksie
postępowania administracyjnego – rozpatruje właściwy minister, a w pozosta-
łych sprawach – Prezes Rady Ministrów;
5) innych organów administracji rządowej lub innych państwowych jednostek or-
ganizacyjnych – rozpatruje organ wyższego stopnia lub organ bezpośredniego
nadzoru;
6) ministra – rozpatruje Prezes Rady Ministrów;
7) konsula – rozpatruje minister właściwy do spraw zagranicznych;
8) organu centralnego lub jego kierownika – rozpatruje organ, któremu podlega.
8
Przykładowo art. 229 pkt 8a k.p.a. stanowi, że minister właściwy do spraw zagranicznych rozpoznaje
skargi dotyczące zadań lub działalności konsula.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 232 § 1 i 2 stanowi o dopuszczalności

ustalenia właściwości z delegacji, bo organ, do którego wpłynęła skarga (wniosek), może
przekazać ją do załatwienia organowi niższego stopnia, a skargę dotyczącą pracownika
może przekazać do załatwienia jego przełożonemu służbowemu. Z takim przekazaniem
skargi może być związany obowiązek poinformowania organu przekazującego o zała-
twieniu skargi (art. 232 § 2 k.p.a.).
W sprawach wniosków, zgodnie z art. 242 § 1 k.p.a., właściwość ustawową organów

państwowych i samorządowych ustala się według przedmiotu wniosku, a właściwość
organów społecznych – zgodnie z rodzajem ich zadań zleconych z zakresu admini-
stracji publicznej. Niezbyt jasna jest intencja odesłania w art. 247 k.p.a. do stosowania
odpowiedniego art. 230 k.p.a., skoro wnioski ze swej istoty nie dotyczą sytuacji konflik-
towych, w których trzeba byłoby się zwracać do organów nadrzędnych o rozpatrzenie
i załatwienie wniosku. Odesłanie to może być przydatne raczej jako pomocnicze, gdy
np. chodzi o ulepszenie sprawowania nadzoru zwierzchniego nad organizacją społeczną
w zakresie wspomnianych zadań zleconych.
Właściwość organu do rozpoznania i załatwienia skargi oraz wniosku należy określić, 1081
stosując przepisy dotyczące właściwości rzeczowej oraz miejscowej. Bezprzedmiotowe
byłoby stosowanie przepisów o właściwości instancyjnej, skoro postępowanie odbywa
się tylko w jednej instancji i wobec tego właściwy będzie zawsze organ, który może
merytorycznie załatwić skargę lub wniosek.
Przepisy o postępowaniu skargowym nie przewidują stosowania instytucji wyłącze-

nia pracownika lub organu, ale w to miejsce wprowadzają postanowienia dotyczące
zdolności organu lub pracownika do prowadzenia tego postępowania i załatwienia
skargi (wniosku). Zgodnie z art. 232 § 1 k.p.a. nie ma takiej zdolności organ, którego
działalności dotyczą zarzuty skargi i nie można jemu przekazać skargi do załatwienia.
Osoba, która otrzymała skargę na swoją działalność, powinna przekazać ją przełożo-
nemu służbowemu.
Konsekwencją obowiązywania zasady rozpoznawania i załatwiania skarg według

właściwości organów państwowych i społecznych jest przyjęcie założenia, że może
być prowadzone tylko jedno postępowanie skargowe w sprawie konkretnie oznaczonej
skargi (wniosku) indywidualnie określonego podmiotu. Artykuł 231 k.p.a. ustanawia
kategoryczny obowiązek przekazania skargi według właściwości9. Obowiązek ten
powinien być wykonany niezwłocznie, a w terminie nie dłuższym niż siedem dni, jeżeli
są jakieś przeszkody. Przekazując skargę, należy mieć na uwadze nie tylko właściwość
organu, któremu się ją przekazuje, lecz także zważać trzeba na jego zdolność do roz-
9
Przepisy wspomnianej uchwały z 14.12.1950 r. nakładały obowiązek rozpatrywania skarg i zażaleń
na wszystkie organy i instytucje, do których one wpłynęły, niezależnie od właściwości i czasu wniesienia
skargi.

patrzenia i załatwienia skargi i wobec tego nie można jej przekazać temu organowi,
którego działalność spotyka się z zarzutami skargi.
Jeżeli w postępowaniu skargowym (wnioskowym) trzeba przestrzegać właściwości,

to może się pojawić problem sporu o właściwość. Taki spór powinno się rozstrzygać
przy odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjne-
go dotyczących sporów o właściwość. Za takim rozwiązaniem przemawia ogólny
obowiązek przestrzegania prawa i praworządnego działania organów państwowych
i społecznych.
1082 Skarżący i wnioskodawca. W art. 221 § 1 k.p.a. jako podmiot uprawniony do

składania skarg i wniosków do organów państwowych, samorządu terytorial-
nego i organizacji społecznych wskazuje się „każdego” – jak w art. 63 Konstytucji RP.
Trzeba podzielić zapatrywania wyrażone w literaturze co do tego, że w postępowaniu

skargowym i wnioskowym nie można uzależniać legitymacji do wniesienia skargi lub
wniosku od posiadania interesu prawnego oraz zdolności do czynności prawnych. Kon-
sekwentnie nie ma podstaw do ograniczenia tego uprawnienia do obywateli polskich.
Uprawnienie do wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego powinno być
zbudowane na podstawie założenia najszerszej dostępności, zwłaszcza że skarga jest tym
ulepszonym dawniejszym doniesieniem10, które powoduje uruchomienie działań zawsze
dostępnych organowi z urzędu w wykonaniu funkcji nadzoru. Wobec tego uprawniony
jest obywatel polski, cudzoziemiec, każdy człowiek mający faktyczną możliwość wy-
rażenia i wniesienia w wymaganej formie skargi lub wniosku w interesie społecznym,
w imieniu własnym albo w imieniu innej osoby – ale zawsze za jej wyraźną zgodą (art. 63
Konstytucji RP i art. 221 § 3 k.p.a.).
Nasuwa się pytanie, czy takie uprawnienie ma też organizacja społeczna w rozumie-
niu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a więc organizacja zawodowa, samorządowa, spółdzielcza,
stowarzyszenie lub organizacja działająca na mocy przepisów szczególnych11? Te pod-
mioty mogą wnosić skargi w interesie własnym, innej osoby za jej zgodą i w interesie
społecznym, działając w celu ochrony wszelkich interesów prawnych lub faktycznych,
interesów jednostkowych lub interesu społecznego, co znamionuje skargę powszechną
(actiopopularis)12. Nie oznacza to, że interes wyrażony w skardze nie podlega badaniu
tak co do faktu jego istnienia, jak również co do jego słuszności, ale to następuje dopiero
w określonym stadium postępowania skargowego. Wniosek wnoszony jest w interesie
społecznym, co wynika z jego przedmiotu.
10
J. Lang, Struktura prawna..., s. 139.
11
J. Lang, Struktura prawna..., s. 47–58 i 65–66.
12
J. Lang, Struktura prawna..., s. 109–110.

Do udziału w postępowaniu skargowym i wnioskowym są dopuszczone również pod-

mioty pośredniczące we wniesieniu skargi lub wniosku. Do nich należą organy masowej
informacji wymienione w art. 248, 249, 251 k.p.a., a więc redakcje prasowe, radiowe,
telewizyjne, a także organizacje społeczne podejmujące się roli interwencyjnej (art. 249
k.p.a.). W przekazaniu skarg lub wniosków mogą pośredniczyć posłowie na Sejm, se-
natorowie oraz radni (art. 237 § 2 k.p.a.).
Forma skargi i wniosku. Skarga lub wniosek mogą być wniesione na piśmie utrwalonym 1083
w postaci papierowej lub elektronicznej, telegraficznie, za pomocą dalekopisu, ustnie
do protokołu (§ 5 r.s.w.), czyli mogą być wniesione tak samo jak podanie.
Wymagania formalne stawiane skardze lub wnioskowi są zgoła minimalne, bo nie-

zbędne są dane o podmiocie wnoszącym, a więc o imieniu, nazwisku i adresie osoby
fizycznej, nazwie organizacji społecznej, a treść skargi lub wniosku może być wyrażona
w zupełnie dowolnej formie (wskazane przykładowo w art. 227 i 241 k.p.a.). Skardze lub
wnioskowi stawia się tylko jedno podstawowe wymaganie, ażeby można było ustalić ich
przedmiot. W przypadku zgłoszenia skargi lub wniosku ustnie do protokołu w trakcie
terminów ich przyjmowania, zgodnie z wymaganiami art. 253 § 1–5 k.p.a., można od
razu doprowadzić do określenia przedmiotu skargi w protokole, w którym poza danymi
porządkowymi (data, dane dotyczące wnoszącego) powinien być utrwalony opis sprawy.
W przypadku wniesienia skargi lub wniosku w innej formie należy wezwać osobę wno-
szącą do złożenia w terminie siedmiodniowym wyjaśnienia lub uzupełnienia odnośnie
do ich przedmiotu (§ 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia).
Pismo zawierające skargę lub wniosek przez wiele lat różniło się od podania wnoszonego
w sprawie administracyjnej tym, że mogło być anonimowe, a mimo to było rozpatrywane
i załatwiane w przypadkach uzasadnionych interesem społecznym13. Od nowelizacji
w 1989 r. uchwały Rady Ministrów wykonawczej do Kodeksu postępowania admini-
stracyjnego zaniechano tej praktyki; przepis § 8 ust. 1 r.s.w. stanowi o pozostawieniu
bez rozpoznania anonimowych skarg i wniosków.
Innym zagadnieniem, które się wyłania, jest utrzymanie w tajemnicy danych perso-
nalnych wnoszącego skargę lub wniosek. Jest to jeden z elementów ochrony skarżącego
lub wnioskodawcy działających w granicach prawa (art. 225 § 1 i 2 k.p.a.). Ujawnienie
danych personalnych osoby, która zastrzegła sobie anonimowość, może nastąpić tylko
wtedy, gdy leży to w interesie osoby zniesławionej skargą lub wnioskiem, gdy są w nich
oszczerstwa lub zniewagi. Zgoda na ujawnienie danych personalnych powinna być
wydana wyłącznie w formie pisemnej.
W postępowaniu skargowo-wnioskowym obowiązują przepisy o ochronie danych osobo-

wych. Organ właściwy do rozpoznania skargi i wniosku obowiązany jest do przekazania
13

informacji, o których stanowi art. 13 ust. 1 i 2 RODO. W razie wszczęcia postępo-

wania z urzędu w wyniku kwalifikacji skargi, jako uzasadniającej wszczęcie postępowania
zwykłego lub nadzwyczajnego, strona i uczestnik postępowania nie mają uprawnień do
żądania udzielenia informacji o źródłach informacji.
Redakcje środków masowej informacji mogą albo pośredniczyć tylko technicznie

w przekazywaniu skarg lub wniosków (art. 248 § 1 k.p.a.), korzystając jedynie z upraw-
nienia do żądania zawiadomienia ich o załatwieniu, albo mogą potraktować materiały
publikacji prasowej jako skargę lub wniosek, przesyłając artykuły, notatki, wiadomości
prasowe do właściwego organu. Przesłanie takiego materiału powoduje wszczęcie postę-
powania i związany z tym obowiązek zawiadomienia redakcji o załatwieniu skargi lub
wniosku. Jeżeli są po temu dane, to również należy zawiadomić osobę zainteresowaną
załatwieniem skargi lub wniosku. Podobną rolę w przekazywaniu skarg i wniosków
mogą odgrywać organizacje społeczne. Pośrednictwo posłów, senatorów lub radnych
stwarza dodatkowe obowiązki dla organu w postępowaniu, a nie wpływa na formę
skargi lub wniosku.
1084 Postępowanie jest wszczynane wyłącznie na skutek wniesienia skargi lub wniosku.
Postępowanie to nie może być wszczęte z urzędu, choćby znane były organowi podstawy
do wniesienia skargi lub wniosku. Badanie skargi (wniosku) pod względem formalnym
sprowadza się do stwierdzenia, że zawiera ona dane o osobie ją składającej, umożliwiające
dalszy z nią kontakt w toku postępowania. Była już mowa o tym, że skargi anonimowe
nie dają podstaw do wszczęcia postępowania skargowego. Badanie treści skargi ma
miejsce już po wszczęciu postępowania i może wskazać na konieczność uzyskania od
osoby skarżącej dodatkowych wyjaśnień lub uzupełnienia treści skargi w celu dokład-
nego ustalenia jej przedmiotu.
W literaturze zwraca się uwagę na to, że możliwe są cztery przypadki, w których

skarga kwalifikuje się do odrzucenia. Będzie to miało miejsce wtedy, gdy:
1) jej przedmiot wykracza poza zakres spraw skargowych, czyli w ogóle nie dotyczy
dziedzin działania organów władzy publicznej lub zadań z zakresu administracji
publicznej zleconych organizacjom lub instytucjom społecznym;
2) skarga nie jest wyrazem woli skarżącego, bo nie ma on zdolności do jej wyrażenia
i popierania;
3) z treści skargi nie wynika istnienie jakiegokolwiek interesu skarżącego;
4) w tej samej (tożsamej) sprawie toczy się już postępowanie skargowe14.
Stwierdzenie jednej z wymienionych okoliczności powoduje zakończenie postępowa-

nia skargowego bez podejmowania dalszych czynności i tylko należy wysłać do osoby
skarżącej zawiadomienie zawierające to stwierdzenie.
14

Trzeba podkreślić, że skarga wniesiona przez stronę postępowania administracyj-

nego lub sądowego, która jest ze swej treści czynnością procesową, nie powoduje
wszczęcia postępowania skargowego lub wnioskowego, bo jej skutki trzeba rozpatrywać
na podstawie odpowiednich przepisów procesowych.
Stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku. W zasadzie skargi i wnioski 1085
powinny być załatwiane niezwłocznie, jeżeli są po temu warunki, bo nie trzeba zbierać
informacji lub wyjaśnień. Jeżeli postępowanie wyjaśniające jest potrzebne i organ pro-
wadzi je we własnym zakresie albo gdy są konieczne uzgodnienia lub porozumienia
z innymi organami oraz badanie akt, to obowiązuje ustawowy termin maksymalny
– miesiąc (art. 237 § 1 k.p.a.).
W przypadku niezachowania terminu dopuszcza się stosowanie art. 36–38 k.p.a., jeżeli
chodzi o skargi, a w odniesieniu do wniosków stosuje się art. 245 k.p.a., przewidujący
odrębny tryb działania. Zgodnie z tym przepisem należy powiadomić wnioskodawcę
o dokonanych już czynnościach i wyznaczyć nowy termin załatwienia wniosku. Jeżeli
termin ten nie zostanie dotrzymany przez organ, wnioskodawcy służy prawo wniesienia
na to skargi (art. 246 § 2 k.p.a.).
W toku tego stadium postępowania konieczne będzie powiadomienie o stanie rozpo-

znania skargi lub wniosku posła, senatora lub radnego, którzy wnieśli je we własnym
imieniu lub przekazali je do organu. Takie powiadomienie powinno nastąpić w terminie
14 dni od daty wniesienia lub przekazania skargi (wniosku), o czym stanowi art. 237
§ 2 k.p.a.
W tym też stadium postępowania trzeba ustosunkować się do zagadnień związanych

z załatwieniem skargi (wniosku) oraz z załatwieniem sprawy, której skarga (wniosek)
dotyczy. Załatwienie skargi lub wniosku następuje w ramach postępowania skargowego,
a załatwienie sprawy może wymagać stosowania zupełnie innych przepisów materialnych
lub procesowych15. W przepisie § 12 r.s.w. stanowi się, że „Organ rozpatrujący skargę lub
wniosek może, na zasadach określonych w odrębnych przepisach [podkr. J.B.], wydać
polecenie lub podjąć inne stosowne środki, w celu usunięcia stwierdzonych uchybień
oraz przyczyn ich powstawania”, co dobrze oddaje różnicę między merytorycznym za-
łatwieniem samej sprawy a załatwieniem skargi lub wniosku, które ujawniły potrzebę
rozpatrzenia tej sprawy.
Załatwienie skargi (wniosku) pod względem proceduralnym – i w celu poprawienia

organizacji oraz działania organów państwowych lub społecznych (zgodnie z art. 259 § 3
k.p.a.) – następuje przez przygotowanie danych o rozstrzygnięciach, które powinny być
zamieszczone w zawiadomieniu jako uwidocznienie wyniku postępowania. Załatwienie
zaś sprawy, której dotyczyła skarga lub wniosek, może mieć formę bardzo zróżnicowaną
15

(polecenie służbowe, wewnętrzne zarządzenie, decyzja administracyjna, zarządzenie

organu administracji sądowej).
1086 Zawiadomienie zainteresowanych. Wysłanie zawiadomienia do osoby, która wniosła

skargę lub wniosek, stanowi podstawowy obowiązek organu prowadzącego postępowa-
nie i tym pismem, które nie jest aktem administracyjnym (decyzją, postanowieniem)
ani nie jest orzeczeniem sądowym, kończy się czynności postępowania skargowego.
Zawiadomienie to będzie rodzajem poświadczenia stwierdzającym urzędowo prze-
prowadzenie czynności postępowania skargowego (wnioskowego) oraz podjęcie w nim
rozstrzygnięć będących wynikiem rozpoznania przedmiotu skargi lub wniosku. Jest to
więc dokument urzędowy stwierdzający określony stan faktyczny lub prawny, a spo-
rządzony w wyniku czynności faktycznych lub prawnych, najczęściej wewnętrznych,
przeprowadzonych przez organ państwowy lub społeczny na skutek skargi lub wniosku.
W myśl art. 238 § 1 k.p.a. zawiadomienie to powinno zawierać: oznaczenie organu,

określenie sposobu załatwienia skargi lub wniosku, uzasadnienie faktyczne i prawne –
w razie gdy załatwienie jest odmowne, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowi-
ska służbowego osoby mającej upoważnienie do załatwiania skarg i wniosków. Forma
zawiadomienia regulowana jest zasadą ogólną pisemności (art. 14 § 1a k.p.a.).
O załatwieniu skargi lub wniosku należy zawiadomić podmioty pośredniczące w ich

wniesieniu, a więc obowiązkowo: posła, senatora lub radnego, a na osobne żądanie –
redakcję środków masowej informacji lub organizację społeczną. O załatwieniu skargi
lub wniosku należy też zawiadomić organ, który przekazał je do załatwienia (art. 232
§ 2 k.p.a.), jeżeli tego żądał, a zawsze należy ten organ zawiadomić o załatwieniu skargi
na pracownika przekazanej do załatwienia jego przełożonemu.
1087 Postępowanie skargowejest jednoinstancyjne i nie ma w nim miejsca na środki zaskar-

żenia, ale załatwienie skargi lub wniosku, które budzi niezadowolenie, daje podstawę
do wniesienia skargi. Nie będzie to ponowienie dawnej skargi, ale skarga powodująca
wszczęcie nowego postępowania skargowego, w którym będzie się badać rozpozna-
nie i załatwienie poprzedniej skargi. Faktycznie jest to sposób weryfikacji załatwienia
skargi, ale formalnie są to niezależne od siebie postępowania następujące kolejno po
sobie. W przypadku wniosku art. 246 § 1 k.p.a. wyraźnie daje osobie niezadowolonej
z załatwienia wniosku uprawnienie do wniesienia skargi. W przypadku postępowania
skargowego takie dorozumiane uprawnienie wynika z ustawowego określenia skargi
w art. 227 k.p.a.
Ażeby tych możliwości weryfikowania postępowania skargowego nie nadużywano,

w art. 239 § 1 k.p.a. ustanowiono ograniczenie w postaci badania wstępnego, czy po-
nowna skarga zawiera nowe okoliczności, jeżeli ich nie ma, to organ właściwy w aktach

sprawy zamieszcza adnotację o podtrzymaniu swojego stanowiska bez obowiązku

zawiadamiania o tym skarżącego.
Sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny prawidłowości postępowania skar-

gowego16. Skarga do sądu administracyjnego nie służy na zawiadomienie o załatwie-
niu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15.01.2001 r., II SA/Wr
1704/0017, stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej, odrzucając skargę na uchwałę
rady gminy zawierającą takie zawiadomienie.
Artykuły 257–259 k.p.a. regulują założenia nadzoru i kontroli w sprawach rozpatry-

wania skarg i wniosków, ale odbywa się to poza ramami postępowania skargowego
i wnioskowego. Na podstawie wyników tych czynności można tylko oceniać prawid-
łowość rozpatrywania skarg i wniosków w postępowaniach już zakończonych i na
podstawie analizy materiałów spraw skargowych i wnioskowych podejmować działania
organizacyjne zmierzające do usuwania przyczyn wnoszenia skarg i wniosków.
16
Por. postanowienie NSA z 9.12.1999 r., III SAB 7/99, ONSA 2001/1, poz. 27.
17
LEX nr 656215.

Literatura843
LITERATURA
Adamiak B., Koncepcja nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, AUWr, Prawo
CXII, Wrocław 1985/648
Adamiak B., Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego
[w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundo-
wicz, Lublin 2003
Adamiak B., Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym [w:] Zagadnienia
proceduralne w administracji, red. K. Podgórski, Katowice 1984
Adamiak B., Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980
Adamiak B., Prawo odwołania w świetle nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr,
Prawo LXXVIII, Wrocław 1978/446
Adamiak B., Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr, Prawo CLIII, Wrocław
1988/922
Adamiak B., System środków dowodowych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, AUWr,
Przegląd Prawa i Administracji XVIII, Wrocław 1984/665
Adamiak B., Środki zaskarżenia decyzji administracyjnej służące obywatelowi, OMT 1980/6
Adamiak B., Usytuowanie organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, AUWr, Prawo
LIV, Wrocław 1975/318
Adamiak B., Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986
Adamiak B., Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyjnego
[w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2001
Adamiak B., Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego [w:] Studia
z prawa administracyjnego i nauki o administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw.
dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, red. Z. Czarnik, Z. Niewiadomski, J. Posłuszny, J. Stelmasiak,
Przemyśl–Rzeszów 2011
Adamiak B., Borkowski J., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021
Adamiak B., Borkowski J., Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989/10
Adamiak B., Borkowski J., Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, War-
szawa 1997
Adamiak B., Borkowski J., Mastalski R., Zubrzycki J., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017,
Wrocław 2017
Adamiak B., Borkowski J., Skoczylas A. [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9. Prawo procesowe
administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010
Baumgart M., Habel H., Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym i prawo o postępowaniu
administracyjnym, Warszawa 1933
Berutowicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1974

844 Literatura
Berutowicz W., Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji [w:] System prawa pro-
cesowego cywilnego, t. 2. Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji, red. W. Be-
rutowicz, Z. Resich, Wrocław 1987
Biernat S., Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław 1979
Bigo T., Ochrona interesu indywidualnego w projekcie kodeksu postępowania administracyjnego,
PiP 1960/3
Bogomilski B., Moc dowodowa dokumentów urzędowych w postępowaniu cywilnym i administracyj-
nym [w:] Funkcjonowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. IV, Warszawa 1974
Bogomilski B., Postępowanie dowodowe, „Rada Narodowa, Gospodarka i Administracja” 1974/25
Bogomilski B., Tok instancji w postępowaniu administracyjnym, „Rada Narodowa” 1959/19
Bojanowski E., Wykonanie zastępcze w egzekucji administracyjnej, Warszawa 1975
Bojanowski E., Cieślak Z., Lang J., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami
administracyjnymi, Warszawa 2005
Borkowski J., Decyzja administracyjna, Warszawa 1970
Borkowski J., Francja [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005
Borkowski J., Kodyfikacja postępowania administracyjnego w Polsce, SP-E 1983/XXX
Borkowski J., Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnych sprawowana przez Naczelny
Sąd Administracyjny, NP 1985/9
Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź–Zielona Góra 1997
Borkowski J., Nieważność decyzji administracyjnej, SP-E 1986/XXXVII
Borkowski J., Normy prawa materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, SP-E 1982/
XXVIII
Borkowski J., Nowy francuski kodeks sądownictwa administracyjnego, PiP 2001/10
Borkowski J., Postępowanie administracyjne (zarys systemu), Warszawa 1976
Borkowski J., Zakres nadzoru sprawowanego przez Sąd Najwyższy nad orzecznictwem Naczelnego
Sądu Administracyjnego, SP-E 1987/XXIX
Borkowski J., Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji,
PiP 1980/5
Borkowski J., Zarys przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji
[w:] Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980
Borkowski J., Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967
Borkowski J., Jendrośka J., Orzechowski R., Zieliński A., Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Warszawa 1989
Borucka-Arctowa M., Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie i orzecz-
nictwie [w:] Społeczne poglądy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wrocław 1982
Broniewicz W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, 2005
Brzeziński W., Sądowa kontrola administracji we Francji, Warszawa 1960
Bujkowa O., Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa 1984
Chapus R., Droit administratif général, t. I, Paris 1992
Chapus R., Droit du contentieux administratif, Paris 1991
Chróścielewski W., Nykiel W., Postępowanie podatkowe w świetle Ordynacji podatkowej, Warszawa
2000
Chróścielewski W., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999
Cieślak M., Polska procedura karna, Warszawa 1984
Cieślak Z., Porozumienie administracyjne, Warszawa 1985
Czubalski M., O pojęciu i klasyfikacji środków dowodowych, PiP 1968/1

Literatura845
Dawidowicz W., Odwołalność aktu administracyjnego na tle prawa o postępowaniu administra-

cyjnym [w:] E. Iserzon, J. Starościak, W. Dawidowicz, Podstawowe zagadnienia postępowania
administracyjnego, Warszawa 1955
Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962
Dawidowicz W., Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983
Dawidowicz W., Prawo administracyjne, Warszawa 1987
Dawidowicz W., Skargi i zażalenia jako oręż w walce z biurokratyzmem aparatu administracyjnego,
PiP 1952/10
Dawidowicz W., Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974
Dawidowicz W., Zagadnienia „osoby zainteresowanej” we współczesnym polskim postępowaniu ad-
ministracyjnym [w:] Prawo, administracja, gospodarka. Księga ku czci Profesora Ludwika Bara,
red. J. Łetowski, J.P. Pruszyński, Wrocław 1983
Dawidowicz W., Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989
Dąbrowski W.F., Biegły w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1967
Dąbrowski W.F., Procedura wznowienia postępowania administracyjnego, RPEiS 1965/3
Defecińska K., Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000
Dobrzański B., Lisiewski M., Resich Z., Siedlecki W., Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz,
Warszawa 1975
Drążek-Drawicz J., Projekt ustawy o sądownictwie administracyjnym, „Gazeta Administracji i Policji
Państwowej” 1931/16
Ereciński T. [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. I, t. 2. Postępowanie rozpoznaw-
cze, red. T. Ereciński, Warszawa 2002
Filipek J., Rola prawa w działalności administracji państwa, Warszawa–Kraków 1974
Filipek J., Założenia strukturalne procesu administracyjnego [w:] Studia z dziedziny prawa admini-
stracyjnego, red. L. Bar, Wrocław 1971
Filipowicz A., Rzecznik Praw Obywatelskich a administracja, PiP 1988/2
Freedman J.O., Postępowanie administracyjne w Stanach Zjednoczonych [w:] Postępowanie admini-
stracyjne krajów zachodnich. Teksty i komentarze, red. J. Pruszyński, Wrocław 1986
Garlicki S., Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych. Komentarz, Warszawa 1950
Górzyńska T., Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999
Graczyk B., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1953
Graczyk B., O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, „Ze-
szyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego”. Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965/38
Graczyk B., Wznowienie postępowania, „Rada Narodowa” 1960/44
Guillien R., Vincent J., Lexique de termes juridiques, Paris 1972
Hanausek S., Dowód z przesłuchania stron w polskim postępowaniu cywilnym, SC 1971/XVIII
Hanausek S., Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966
Hanausek S., System zaskarżania orzeczeń sądowych w nowym polskim postępowaniu cywilnym,
SC 1967/IX
Hauser R., Ochrona obywatela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Poznań 1988
Hauser R., Leoński Z., Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1995
Hauser R., Leoński Z., Skoczylas A., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, War-
szawa 2005
Hausner R., Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, „Gazeta
Administracji i Policji Państwowej” 1933/15
Hilarowicz T. [w:] Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego,
i międzynarodowego), red. Z. Cybichowski, t. 2, Warszawa 1930

846 Literatura
Hilarowicz T., Środki prawne w polskiem postępowaniu administracyjno-politycznem, Kraków 1923

Iserzon E., Ochrona interesów jednostki w nowym prawie o postępowaniu administracyjnym, ma-
szynopis w Bibliotece Instytutu Nauk Prawnych PAN
Iserzon E., Postępowanie administracyjne. Komentarz, Kraków 1937
Iserzon E., Groszyk H., Słomiński A., Prawo do zaskarżenia aktu administracyjnego, „Annales
Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, t. I, Lublin 1954
Iserzon E., Starościak J., Kodeks postępowania administracyjnego: komentarz, teksty, wzory i for-
mularze, Warszawa 1970
Iserzon E., Starościak J., Dawidowicz W., Podstawowe zagadnienia postępowania administracyjnego,
Warszawa 1955
Jagielski J., Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006
Jandy-Jendrośka K., Jendrośka J., Instytucje postępowania administracyjnego [w:] Instytucje prawa
administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, red. J. Starościak, Wrocław 1973
Jandy-Jendrośka K., Jendrośka J., System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego [w:] System
Prawa Administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978
Janowicz Z., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999
Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, War-
szawa–Poznań 1982
Jaroszyński M., Zagadnienia rad narodowych, Warszawa 1961
Jaroszyński M., Zimmermann M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyjne. Część ogólna,
Warszawa 1956
Jaśkowska M., Wróbel A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, 2005
Jendrośka J., Pojęcie decyzji administracyjnej i jej trwałości [w:] Problemy praworządności w działaniu
administracji państwowej, red. L. Bar, Warszawa 1980
Jendrośka J., Postępowanie administracyjne w kodyfikacjach europejskich państw socjalistycznych,
Warszawa 1970
Jendrośka J., Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Wrocław 1963
Jędrzejewska M. [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego.
Komentarz, t. 2, Warszawa 2006
Jędrzejewska M. [w:] Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. I, t. 2. Postępowanie roz-
poznawcze, red. T. Ereciński, Warszawa 2002
Jędrzejewski S., Ochrona uprawnień obywatela w polskim systemie kontroli administracji państwo-
wej, Toruń 1973
Jędrzejewski S., Ochendowski E., Postępowanie administracyjne, Toruń 1988
Jodłowski J., O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego material-
nego i procesowego, PiP 1973/2
Jodłowski J., Resich Z., Postępowanie cywilne, Warszawa 1979
Kalinowski S., Opinia biegłego w postępowaniu karnym, Warszawa 1972
Kalinowski S., Podmiotowość prawna podatnika, Toruń 1999
Kalinowski S., Polski proces karny w zarysie, Warszawa 1979
Kałuski W., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1929
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947
Kasznica S., Polskie prawo administracyjne. Pojęcie i instytucje zasadnicze, Poznań 1946
Kijowski D.R., Austria [w:] Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005
Klat-Wertelecka L., Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009
Klonowiecki W., Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938

Literatura847
Kmieciak Z., Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym (założenia teoretyczne

i doświadczenia praktyki, PiP 1994/10
Kmieciak Z., Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004
Kmieciak Z., Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011
Kmieciak Z., Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich, Warszawa 1997
Kmieciak Z., Zasada równości obywateli wobec prawa w orzecznictwie NSA, PiP 1988/10
Kmieciak Z., Tarno J.P., Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym (w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988
Kmiecik Z.R., Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002
Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecz-
nictwem NSA i SN, red. R. Hauser, Warszawa 1998
Kodeks postępowania administracyjnego. Wzory pism i formularzy wraz z tekstem kodeksu i przepisów
wykonawczych, Warszawa 1960
Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu
Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, red. R. Hauser, Warszawa 1995
Kodeks postępowania cywilnego, red. K. Piasecki, t. II, Warszawa 1997
Kolasiński K., Rozpoznawanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, Warszawa 1989
Korzan K., Wyroki nie istniejące, „Przegląd Prawa i Administracji” 1976/VII
Kosikowski C., Dzwonkowski H., Huchla A., Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa
2000, 2002
Kosikowski C., Ruśkowski E., Finanse i prawo finansowe, t. I, Białystok 1993
Koszty i opłaty w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym,
red. A. Trela, M. Swora, Warszawa 2007
Krajewski J. [w:] Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, red. J. Jodłowski, K. Piasecki,
Warszawa 1989
Kumaniecki K.W., Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach Polski, Warszawa 1921
Kumaniecki K.W., Langrod J.S., Wachholz S., Zarys ustroju, postępowania i prawa administracyjnego
w Polsce, Kraków–Warszawa 1939
Kunderewicz C., Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991
Kupiszewski H., Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988
Lang L., Poglądy nauki na funkcje i charakter zaświadczenia, OMT 1988/1
Lang W., Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje [w:] Prawo w XXI wieku. Księga
pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, red. W. Czapliński,
Warszawa 2006
Lang J., Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972
Lang J., Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976
Lang J., Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988/2
Langrod G., Genése et lignes directrices de la réforme de la procédure administrative non contentieuse
en Pologne, „Revue Internationale des Sciences Administratives” 1960/4
Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego, Kraków 1948, 2003 (reprint)
Langrod G., La doctrine allemande et la procédure administrative non contentieuse, Bruxelles 1961
Langrod J.S., Zarys sądownictwa administracyjnego, Warszawa 1925
Lang W., Wróblewski J., Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, 1986
Laubadére A. de, Traité de droit administratif, t. I, Paris 1973
Leoński Z., Administracyjne postępowanie egzekucyjne. Problemy węzłowe, Poznań 2003
Leoński Z., Egzekucja administracyjna świadczeń niepieniężnych, Warszawa 1968
Leoński Z., Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000

848 Literatura
Leoński Z., Przepisy o postępowaniu przymusowym w administracji, Warszawa 1959

Leoński Z., Sankcje karno-administracyjne a środki egzekucyjne, Zagadnienia Karno-Administra-
cyjne 1963/6
Leszczyński L., Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001
Litwin J., Postępowanie administracyjne, Łódź 1948
Litwin J., Problematyka sądownictwa administracyjnego, NP 1956/1
Litwin J., Wznowienie postępowania administracyjnego z powodu niedopuszczenia do uczestnictwa,
„Palestra” 1965/10
Litwin J., Zmierzch koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych
na forum cywilnym, NP 1965/10
Litwin J., Z zagadnień mocy obowiązującej niektórych przepisów proceduralnych pod rządem Kodeksu
postępowania administracyjnego, „Palestra” 1961/10
Long M., Weil P., Braibant G., Delvolve P., Genervois B., Les grands arręts de la jurisprudence ad-
ministrative, Paris 1999
Longchamps F., Problem trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1961/12
Łaszczyca G., Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005
Łaszczyca G., Matan A., Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym,
Kraków 1998
Łętowska E., Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji [w:] System Prawa Administracyjnego,
red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978
Łętowski J., Prawo administracyjne, Warszawa 1990
Łętowski J., Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1999
Łętowski J., Sądy powszechne i praworządność w administracji, Wrocław 1967
Łojewski K., Instytucja odmowy zeznań w polskim procesie karnym, Warszawa 1970
Maisel W., Wojewódzkie sądy administracyjne w Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa–Poznań 1976
Malec D., Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922–1939 w świetle własnego orzecznictwa, War-
szawa–Kraków 1999
Małecki S., Kodeks postępowania administracyjnego a procedury autonomiczne w wojsku w świetle
zmian w k.p.a. w 1980 i 1990 r., „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 1991/1
Marcinkiewicz S., Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1976
Marszał K., Pojęcie procesu (postępowania) przed organami państwa [w:] Postępowanie przed orga-
nami państwa, red. K. Marszał, Warszawa 1982
Matan A., Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001
Mądrzak H., Krupa D., Marszałkowska-Krześ E., Postępowanie cywilne, Warszawa 1997
Melichar E., Postępowanie administracyjne i sądownictwo administracyjne w Austrii [w:] Postępowa-
nie administracyjne krajów zachodnich. Teksty i komentarze, red. J. Pruszyński, Wrocław 1986
Miszewski W., Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne [w:] Encyklopedja podręczna
prawa publicznego, red. Z. Cybichowski, t. I, Warszawa 1927–1928
Modliński E., Sądy ubezpieczeń społecznych jako szczególne sądy administracyjne, Warszawa 1946
Mrávincsics S., Postępowanie administracyjno-sporne, Poznań 1928
Nowikowski I., Terminy w Kodeksie postępowania karnego, Lublin 1988
Ochendowski E., Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Wybór
orzecznictwa, Toruń 2002
Ochendowski E., Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2000
Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, 2004
Oklejak A., Z problematyki orzeczeń sądowych w postępowaniu cywilnym, SC 1975/XXV–XXVI
Piekarski M., Rewizja nadzwyczajna od orzeczeń sądu administracyjnego, PiP 1981/3

Literatura849
Pietrzykowski J., Z zagadnień nadzoru Sądu Najwyższego nad działalnością Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego [w:] Studia z prawa postępowania cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Z. Resicha,
Warszawa 1985
Podpłoński R., Popis P., Podpis elektroniczny. Komentarz, Warszawa 2004
Pokrzywnicki J., Postępowanie administracyjne. Komentarz – podręcznik, Warszawa 1948
Poleszak H., Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1
Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2009, 2011, 2013
Preussner-Zamorska J., Nieważność czynności prawnej w prawie cywilnym, Warszawa 1983
Preussner-Zamorska J., Nieważność jako postać wadliwości czynności prawnej, Kraków 1977
Questiaux N., Kontrola administracji [w:] Administracja Republiki Francuskiej, red. J. Łętowski,
Wrocław 1984
Radwański Z., Prawo cywilne – część ogólna, Warszawa 1999
Rowiński T., Interes prawny w procesie cywilnym i w postępowaniu nieprocesowym, Warszawa 1971
Rozmaryn S., O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959/4
Rozmaryn S., Spory kompetencyjne w świetle Konstytucji (w sprawie realizacji art. 20 k.p.a.), PiP 1961/3
Rozmaryn S., W jakim zakresie obowiązuje dziś Konstytucja z 17 marca 1921 r.?, PiP 1948/1
Sawczuk M., Wznowienie postępowania cywilnego, Warszawa 1970
Sądownictwo administracyjne w Europie Zachodniej, red. L. Garlicki, Warszawa 1990
Sibiga G., Komunikacja elektroniczna w Kodeksie postępowania administracyjnego. Komentarz,
Warszawa 2011
Siedlecki W., Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa i jednostki, PiP 1947/7–8
Siedlecki W., Nieważność procesu cywilnego, Warszawa 1965
Siedlecki W., Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972
Siedlecki W., Postępowanie cywilne. Zarys wykładu, Warszawa 1977
Siedlecki W., System środków zaskarżania według nowego kodeksu postępowania cywilnego, PiP
1965/5–6
Siedlecki W., Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Warszawa 1971
Siedlecki W., Zarys postępowania cywilnego, Warszawa 1968
Skąpski A., Ochrona jednostki przy ustalaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w procesie cywilnym,
„Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego”. Prace Prawnicze 1982/100
Skóra A., Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009
Służewski J., Postępowanie administracyjne, Warszawa 1982
Smoktunowicz E., Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks
postępowania administracyjnego, Warszawa 1994
Sobieralski K., Rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej, Wrocław 2019
Sokolewicz W., Warunki ważności uchwały prezydium rady narodowej [w:] Funkcjonowanie admi-
nistracji w świetle orzecznictwa, red. J. Starościak, J. Łętowski, Warszawa 1967
Społeczne poglądy na funkcje prawa, red. M. Borucka-Arctowa, Wrocław 1982
Społeczne poglądy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, red. M. Borucka-Arctowa, Warszawa–
Kraków 1990
Starościak J., O systemie środków prawnych w postępowaniu administracyjnym, PiP 1962/3
Starościak J., Podstawowe zagadnienia postępowania egzekucyjnego w administracji, „Gospodarka
i Administracja Terenowa” 1966/7–8 (wkładka)
Starościak J., Prawne formy i metody działania administracji [w:] System Prawa Administracyjnego,
red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978
Starościak J., Prawo administracyjne, Warszawa 1977

850 Literatura
Starościak J., Bar L., Postępowanie administracyjne, karnoadministracyjne i przymusowe w admi-

nistracji, Warszawa 1949–1950
Stahl M., Tok instancji i środki prawne w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 1980/9
Stefko K., Wadliwe akty sądu w postępowaniu cywilnym [w:] Księga pamiątkowa dla uczczenia
pracy naukowej Kazimierza Przybyłowskiego, red. W. Osuchowski, M. Sośniak, B. Walaszek,
Warszawa 1964
Sychowicz M., Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne
za okres od 1980 r. do 1984 r., NP 1985/9
Sychowicz M., Przegląd orzecznictwa Sądu Najwyższego w sprawach skarg na decyzje administracyjne
za rok 1985, NP 1987/11–12
Świątkiewicz J., Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyj-
nego, NP 1985/9
Świątkiewicz J., Europejski Kodeks Dobrej Administracji (tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu
w warunkach polskich procedur administracyjnych), Warszawa 2007
Świątkiewicz J., Podstawa prawna uprawniającej decyzji administracyjnej, PiP 1985/5
Świda-Łagiewska Z., Zasada swobodnej oceny dowodów w polskim procesie karnym, Warszawa 1983
Taras W., Rzecznik Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym, PiP 1991/1
Tarno J.P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004
Taubenschlag G., Rekurs administracyjny, Łódź–Katowice 1925
Wajnes I., Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939
Waligórski M., Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947
Wasilewski A., Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistość, Warszawa 1988
Wasilewski A., Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym (de lege lata i de lege ferenda),
PiP 2000/8
Wengerek E., Sądowe postępowanie egzekucyjne w sprawach cywilnych, Warszawa 1978
Weralski M., Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 1984
Wiener C., Vers une codification de la procédure administrative, Paris 1975
Wierzbowski M., Zasady i tryb wydawania zaświadczeń według kodeksu postępowania administra-
cyjnego, PiP 1981/1
Witkowski W., Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim
1807–1867, Warszawa 1984
Wolter A., Prawo cywilne, Warszawa 1986
Wolter A., Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1967
Woś T., Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr, Prawo
CLXVIII, Wrocław 1990/1022
Woś T., Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, 1999
Woś T., Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa–Kraków
1989
Woś T., Knysiak-Molczyk H., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2005, 2009, 2012
Wróblewski A.N., Granice skargi i granice jej rozpoznania przez NSA (problem stosowania art. 206
k.p.a.), PiP 1984/1
Wróblewski J., Modele systemów norm a system prawa, SP-E 1969/II
Wróblewski J., Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972
Wróblewski J., Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972/12
Wróblewski J., Wartości a decyzja sądowa, Wrocław 1973

Literatura851
Wróblewski J., Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, „Zeszyty Naukowe Uniwer-
sytetu Łódzkiego”. Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, Prawo 1969/62
Wyporska-Frankiewicz J., Publicznoprawne formy działania administracji o charakterze dwustron-
nym, Warszawa 2010
Wyrzykowski M., Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986
Wyrzykowski M., Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983
Zawadzki S., Orzechowski R., Przesłanki i kierunki aktualizacji kodeksu postępowania administra-
cyjnego, PiP 1979/8–9
Zieliński A., Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984/3
Zieliński T., Nieważność rozwiązania stosunku prawnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiel-
lońskiego” 1968/39
Zieliński W.T., Nieważność czynności sprzecznych z ustawą w prawie cywilnym, RPEiS 1967/2
Ziemski K., Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989
Ziemski K.M., Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Po-
znań 2005
Zimmermann J., Administracyjny tok instancji, Kraków 1986
Zimmermann J., Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981
Zimmermann J., Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983/1
Zimmermann J., Ordynacja podatkowa, postępowanie podatkowe. Komentarz, Toruń 1998
Zimmermann J., Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996
Zimmermann J., Polskie sądownictwo administracyjne (Uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym
SądzieAdministracyjnym), „Krakowskie Studia Prawnicze” 1993–1994/XXVI–XXVII
Zimmermann J., Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji państwowej
a sądami, PiP 1989/3
Zimmermann M., Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Poznań 1959
Zimmermann M., Uwagi do projektu kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1959/4
Zimmermann M., Wywłaszczenie, studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933
Zimmermann M., Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie
postępowania administracyjnego [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–
Wrocław 1967

Skorowidz853
SKOROWIDZ1
Administracyjny typ stosowania prawa 445

Adnotacja 309, 311
Adwokackie okręgowe rady 174
Akta sprawy 320–321
– udostępnianie 320–321
Akty administracyjne 441–447
patrz też: Decyzja, Postanowienie organu administracyjnego, Ugoda
Akty prawa miejscowego 684
– skarga 684
Asesor sądowy 695
Bezprzedmiotowość decyzji 648

Bezprzedmiotowość postępowania 265
Biegły 376–381
– definicja 376
– odmowa wydania opinii 381
– przesłanki zdolności występowania 377–380
– – negatywne 379–380
– – pozytywne 378
Czynności orzecznicze w postępowaniu administracyjnym 348–349

Czynności postępowania administracyjnego 275–349
– merytoryczne 277
– techniczno-procesowe 277
patrz też: Doręczenia, Pomoc prawna, Wezwania w postępowaniu administracyjnym, Wszczęcie
postępowania administracyjnego
Czynności postępowania sądowoadministracyjnego 713–741
1
Liczby oznaczają numery boczne, które odpowiadają wersji papierowej publikacji.

854 Skorowidz
– sądu 715
– stron i uczestników postępowania 716
patrz też: Doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Pisma procesowe w postępowaniu
sądowoadministracyjnym, Posiedzenia sądowe, Terminy
Decyzja 441–564
– charakter 444
– częściowa 451
– domniemanie prawidłowości 467
– doręczanie 465
– elementy decyzji 459–464
– – rygor natychmiastowej wykonalności 463
– – uzasadnienie faktyczne i prawne 460
– – zaostrzenie wymagań formalnych 464
– forma decyzji 458
– pojęcie 449
– prawomocność 469
– rektyfikacja 484–489
– skutki 485
– sprostowanie 486
– uzupełnienie 487
– wyjaśnienie 488
– wykonalność 468
Demokratyczne państwo prawne 5, 7, 8, 26, 665
– zasada demokratycznego państwa prawnego 665
Dokument 362–367
– prywatny 367
– urzędowy 363–365
– – domniemanie prawdziwości 364
– – domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu 364
– zagraniczny 366
Domniemania 354–355
– faktyczne 354
– prawne 355
– – niezbite 355
– – proste 355
Doniesienie 1074
Doręczenia 300–308
– fikcja doręczenia 307
– miejsce doręczenia 304
– osobom korzystającym z immunitetu 308
– pełnomocnik do doręczeń 306
– pism osobie nieobecnej 305
– pism w postępowaniu podatkowym 306
– właściwe 301, 303

Skorowidz855
– za pomocą poczty elektronicznej 302

– zasada oficjalności 300
– zastępcze 301, 305
Doręczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym 720–725
– czas 722
– miejsce 723
– osoba, której dokonuje się doręczeń 721
– – pełnomocnik do spraw doręczeń 721
– stwierdzenie i skutki 725
– zasada doręczania z urzędu przez sąd 720
– zastępcze 724
Dowody 350–410
– w postępowaniu administracyjnym 362–411
– – oględziny patrz: Oględziny
– – opinia biegłego patrz: Biegły
– – przesłuchanie strony patrz: Strona
– – z dokumentów 362–367
– – – prywatnych 367
– – – urzędowych 363–365
– – zeznania świadków patrz: Świadek
– w postępowaniu podatkowym 390–394
– – deklaracje 390
– – informacje dotyczące strony postępowania 392–393
– – informacje podatkowe 391
– – nienazwane 394
Dwuinstancyjność postępowaniapatrz: Zasady ogólne postępowania podatkowego, Zasady po-
stępowania administracyjnego
Egzekucja 929–983
– obowiązków niepieniężnych 979–983
– – grzywna w celu przymuszenia 979
– – odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i pomieszczeń 982
– – odebranie rzeczy ruchomej 981
– – przymus bezpośredni 983
– – wykonanie zastępcze 980
– obowiązków pieniężnych 953–978
– – z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej 962
– – z nieruchomości 968–976
– – – opis i oszacowanie wartości nieruchomości 971–974
– – – sprzedaż nieruchomości 975–976
– – – zajęcie nieruchomości 969–970
– – z papierów wartościowych 960
– – z pieniędzy 953
– – z pozostałych praw majątkowych 964
– – z praw z instrumentów finansowych 959

856 Skorowidz
– – z rachunków bankowych i wkładów oszczędnościowych 954–957

– – z ruchomości 965–967
– – z udziału w spółce z o.o. 963
– – z ułamkowej części nieruchomości oraz użytkowania wieczystego 977–978
– – z weksla 961
– – z wierzytelności pieniężnych 958
– – z wynagrodzenia za pracę 954
– – ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ubezpieczenia społecznego, renty socjalnej 955
Egzekutor 937
Europejski Kodeks Prawa do Dobrej Administracji 27
Funkcje prawa 1–4

– ochronna 1
– organizacyjna 1
– pochodne 1
– podstawowe 1
– techniczne 1
– wychowawcza 1
Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym 1–22
– demokratyzacji 2
– instrumentalna 22
– ochronna 11, 12–20
– – ochrony interesu indywidualnego 12–13
– – ochrony interesu społecznego 14
– organizatorska 2
– porządkująca 21
– różnice z postępowaniem sądowoadministracyjnym 8
– wychowawcza 1
– zabezpieczenie jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych 3
– zagwarantowania praworządności 2
– zapewnienie realizacji materialnego prawa administracyjnego 2–3, 7
Funkcje prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym 11, 18–22
– instrumentalna 22
– ochronna 11, 18–20
– – interesu indywidualnego 18
– – interesu społecznego 19
– – porządku prawnego 20
– porządkująca 21
Grzywna 880, 979

Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych 880–883

Skorowidz857
Informacje podatkowepatrz: Dowody

Inspekcja Ochrony Środowiska 256
Instytucja prawna 163–166
Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne 267–269
Kara porządkowa 260

Kodyfikacje postępowania administracyjnego 74–98
– egzekucyjnego w administracji 93–96
– ogólnego 74–92
– postępowania podatkowego 97–98
Kontrola realizacji decyzji przez organ administracji 603–608
– odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej 603
– stwierdzenie niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem 606
– uchylenie decyzji dotychczasowej 603–605
Kontrola sądowa sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny 118–124, 659–663, 869–870
– przez sądy administracyjne 873–874
– przez sądy powszechne 659–663
Koszty egzekucyjne patrz: Postępowanie egzekucyjne
Koszty postępowania administracyjnego 490–500
– mediacji 497
– rozdział kosztów 496
– składniki 495
– uiszczanie z góry 498
– umorzenie 500
– zwolnienie 499
patrz też: Opłaty w postępowaniu administracyjnym
Koszty postępowania sądowoadministracyjnego 742–764
– a prawo pomocy 757–764
patrz też: Prawo pomocy
– koszty sądowe 743–746
– – opłata kancelaryjna 746
– – opłaty sądowe 743–744
– – wpis 745
– – wydatki 747
– zasady ponoszenia kosztów 748–753
– – zasada koncentracji kosztów postępowania 753
– – zasada odpowiedzialności za wynik postępowania 749
– – zasada stosunkowego rozliczenia kosztów postępowania 751
– – zasada zawinienia 752
– – zasada zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia ochrony interesu prawnego 750

858 Skorowidz
– zwolnienie od kosztów 754–756

Koszty postępowania zabezpieczającegopatrz: Postępowanie zabezpieczające
Kwestia wstępna (prejudycjalna, wpadkowa) 111, 341
Mediacyjne postępowaniepatrz: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym

Metryka sprawy 312–319
– charakter 313
– forma prowadzenia 315, 317
– obowiązek bieżącej aktualizacji 314
– w postępowaniu podatkowym 316, 319
– wyłączenie obowiązku prowadzenia 318
Naczelny Sąd Administracyjny 118–124, 692–694

– skład 692, 693–694
– – wyłączenie innych osób 694
– – wyłączenie sędziego 693
– w kontroli administracji publicznej 118–124
– właściwość 692
Nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji i postanowień
– wznowienie postępowania patrz: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Nieruchomość 968–976
– opis i oszacowanie wartości nieruchomości 971–974
– sprzedaż nieruchomości 975–976
– zajęcie nieruchomości 969–970
Nieważność decyzji 610–636
– charakter 610
– forma wszczęcia postępowania 630
– legitymacja do zgłoszenia żądania 628
– nieodwracalność skutków prawnych 626
– podstawy stwierdzenia nieważności 615–624
– – decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały 622
– – decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną 620
– – decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą 623
– – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa 624
– – decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie 621
– – decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości 616
– – decyzję wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa 617
– przesłanki stwierdzenia nieważności 611
– roszczenie odszkodowawcze 635–636
– stadia postępowania 627–634
– – podjęcie decyzji 632–634
– – postępowanie rozpoznawcze 631
– – postępowanie wstępne 627–630

Skorowidz859
– termin jako przesłanka negatywna 625

Norma prawna 4–5, 655–656
– funkcje 4
– norma dopełnienia 656
– norma konstruktywna (instrumentalna) 4
– norma odniesienia 655
– norma prawa materialnego 5
– norma prawa procesowego 5
– normatywna (substancjalna) 4
Odszkodowanie za szkodę (roszczenie odszkodowawcze)patrz: Nieważność decyzji

Odwołanie w postępowaniu administracyjnym 511–558
– charakter 511
– dopuszczalność 512–513
– moc prawna 528
– podmioty uprawnione do wniesienia 516–526
– – organizacja społeczna 522–523
– – prokurator 524–525
– – Rzecznik Praw Dziecka 526
– – Rzecznik Praw Obywatelskich 526
– – strona 516–519
– termin wniesienia 527
– w postępowaniu podatkowym 529
– wymagania formalne 527
patrz też: Postępowanie odwoławcze
Oględziny 382
Ograniczone prawa procesowepatrz: Uczestnicy postępowania administracyjnego
Opinie biegłych 376–381
patrz też: Biegły
Opłaty w postępowaniu administracyjnym 490–494
– paszportowa 493
– skarbowe 492
– skutki nieuiszczenia opłaty 494
Patrz też: Koszty postępowania administracyjnego
Organizacja społeczna 239–247, 712
– definicja 239
– prawa procesowe 240–242
– – żądanie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu 242
– – żądanie wszczęcia postępowania 241
– przesłanki przyznania praw procesowych 239
– w Ordynacji podatkowej 246–247
Organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym 167–217
– kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego 168–174
– – innych organów państwowych 171
– – innych podmiotów 172

860 Skorowidz
– – organów administracji rządowej 169

– – organów jednostek samorządu terytorialnego 170
– kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania podatkowego w trybie unormowanym przez
Ordynację podatkową 173
– kompetencja ogólna do wykonywania orzeczenia administracyjnego w sprawach indywidualnych
174
– kompetencja szczególna 175–188
patrz też: Właściwość
– zdolność prawna 167
Organy naczelne 186
Organy wyższego stopnia 184–185
Pełnomocnictwo procesowe 235–237

– domniemanie udzielenia 236
– udzielenie 235
– wielość pełnomocników 235
Petycje 1075
patrz też: Postępowanie w sprawach skarg i wniosków
Pisma procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym 717–719
– forma 718
– treść 717
– warunki formalne 718
– wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia 719
Poborca skarbowy 937
Podanie 292–295
– stosowanie podpisu elektronicznego 293
– treść 292
– uchybienia i braki 294–295
– zasada ograniczonego formalizmu 293
Podmioty na prawach strony w postępowaniu administracyjnym 238–256
– inne podmioty 256
patrz też: Inspekcja Ochrony Środowiska, Organizacja społeczna, Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich
Podmioty postępowania egzekucyjnego 929–948
– organ egzekucyjny 929–940
patrz też: Egzekutor, Poborca skarbowy
– – centralne biuro łącznikowe 934
– – pojęcie 931
– – właściwość miejscowa 933, 936
– – właściwość rzeczowa 932, 935
– – zlecanie wykonywania czynności egzekucyjnych 938
– organy asystujące 940
– organy pomocnicze 939
– osoba trzecia 945
– wierzyciel 941–942

Skorowidz861
– zobowiązany 943–944
patrz też: Organizacja społeczna, Prokurator, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Obywatelskich
Podmioty w postępowaniu administracyjnympatrz: Inspekcja Ochrony Środowiska, Organizacja
Społeczna, Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Strona
Pomoc prawna 299
Ponaglenia 328
Posiedzenia sądowe 726–731
– czynności przewodniczącego 730
– jawne 727
– niejawne 728
– nieobecność stron 729
– protokół z posiedzenia 731
– wyznaczenie i przebieg 729
– zawiadomienie o posiedzeniu 729
Postanowienie organu administracyjnego 452–456, 473–473
– adresaci 456
– charakter 452
– definicja 452
– elementy 473
– podział 452–453, 473–474
– – dotyczące biegu postępowania 471
– – dotyczące istoty sprawy 471
– – incydentalne 474
– przedmiot rozstrzygnięcia 454
– skutki 474
Postanowienie sądu administracyjnego 832–835
– forma 832
– moc 833
– prawomocność 834
– rodzaje 832
Postępowanie administracyjne 150–159
– definicja 152
– ogólne 154–159
– – główne 156
– – nadzwyczajne 157–158
– – stadia 159
Postępowanie dowodowe 395–411
– zasady 395–411
– – bezpośredniości 401
– – czynnego udziału stron 404–409
– – – prawo do udziału w czynnościach dowodowych 408
– – – prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów 407
– – – prawo żądania przeprowadzenia dowodów 405
– – – wyjątki 409
– – oficjalności 397–400
– – – obowiązek sporządzenia protokołu 399
– – – obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego 400

862 Skorowidz
– – – ograniczenie przeprowadzenia postępowania dowodowego 398

– – otwartego systemu dowodów 402
– – prawdy obiektywnej 395
– – równej mocy środków dowodowych 403
– – swobodnej oceny dowodów 410
patrz też: Domniemania, Dowody
Postępowanie egzekucyjne 898–1057
– a postępowanie orzekające 901–902
– a postępowanie zabezpieczające 903
– a sądowe postępowanie egzekucyjne 904–907
– czynności postępowania egzekucyjnego 995–1013
– – procesowe 996
– – procesowe wszczęcia postępowania egzekucyjnego 997
– – wniosek do państwa członkowskiego o odzyskanie należności 1001–1004
– – wykonawcze 1013
– definicja 898
– funkcja 899
– gwarancje 1033
– koszty egzekucyjne 1026–1032
– – opłaty 1026
– – rozłożenie na raty 1030
– – przedawnienie 1032
– – umorzenie kosztów 1029
– – wydatki egzekucyjne 1027
– – zasady ponoszenia 1028
– – zwrot kosztów 1031
– organ egzekucyjny 930–938
– – a dłużnik zajętej wierzytelności 938
– – a organ rekwizycyjny 938
– – centralne biuro łącznikowe 933
– – właściwość miejscowa 933, 936
– – właściwość rzeczowa 932, 931
– organy asystujące 940
– organy pomocnicze 939
– podmioty postępowania 946–948
– podstawy egzekucji 913–928
– strony postępowania 937–941
– – a osoba trzecia 945
– – wierzyciel 941–942
patrz też: Wierzyciel
– – zobowiązany 943–944
– środki egzekucyjne patrz: Egzekucja
– środki nadzoru 1055–1057
– środki zaskarżenia 1033–1054
– – w drodze administracyjnej 1034–1051
– – – skarga 1043–1049
– – – wniosek o wyłączenie spod egzekucji 1050

Skorowidz863
– – – zarzut 1035–1041
– – – zażalenie 1042
– – – żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie przepisów
Kodeksu postępowania administracyjnego 1051
– – w drodze sądowej 1052–1054
– – – powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej 1053
– – – powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego 1053
– uczestnicy postępowania 949
– – biegły skarbowy 949
– – dozorca 949
– – świadkowie 949
– – zarządca nieruchomości 949
– umorzenie 1020–1022
– uproszczone 1023
– zakres egzekucji 908–912
– – podmiotowy 910
– – przedmiotowy 911–912
– – – egzekucja obowiązków niepieniężnych 912
– – – egzekucja obowiązków pieniężnych 911
– zasady patrz: Zasady postępowania egzekucyjnego
– zawieszenie 1014–1019
– zbieg egzekucji 1024–1025
patrz też: Postępowanie zabezpieczające
Postępowanie gabinetowe 419
Postępowanie odrębne 884
Postępowanie odwoławcze 531–558
– przed organem I instancji 531–534
– – samokontrola 532–533
– – skutki 531
– – zasady 534
– przed organem II instancji 535–554
– – niedopuszczalność 540–541
– – stadia 538–554
– – – postępowanie rozpoznawcze 541–544
– – – postępowanie wstępne 538
– – – stadium podjęcia decyzji 546–554
– – zakaz reformationis in peius 555–558
Postępowanie pomocnicze 884–891
– przed NSA w sprawie podejmowania uchwał 890–891
– – moc uchwały 891
– – przedmiot 890
– w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt 885–889
– – orzeczenie 889
– – postępowanie rozpoznawcze 888
– – przedmiot postępowania 885
– – właściwość sądu 886
– – wszczęcie postępowania 887

864 Skorowidz
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym 765–835

– legitymacja do złożenia skargi 766–774
– mediacyjne 795–797
– niedopuszczalność 792–793
– orzeczenia 813–835
– – postanowienie patrz: Postanowienie sądu administracyjnego
– – wyrok patrz: Wyrok
– rozpoznawcze 799–803
– – forma 802
– – granice 800
– – tryb 803
– wstępne 791
– wszczęcie 765
– zawieszenie i umorzenie postępowania 804–812
– – umorzenie 810, 812
– – zawieszenie 804–809, 810–812
patrz też: Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, Zawieszenie postępowania
Postępowanie sądowoadministracyjne 160–162, 665–741
– czynności procesowe 713–716 patrz też: Pisma procesowe w postępowaniu sądowoadministra-
cyjnym
– – definicja 714
– – sądu 715
– – stron i uczestników postępowania 716
– koszty patrz: Koszty postępowania sądowoadministracyjnego
– odrębne 160
– ogólne 160–152
– – etapy 162
– – główne 161
– – nadzwyczajne 161
– pomocnicze 160
– posiedzenia 726–731 patrz też: Posiedzenia sądowe
– – czynności przewodniczącego 731
– – jawne 727
– – niejawne 728
– – nieobecność stron 729
– – protokół z posiedzenia 731
– – wyznaczenie i przebieg 729
– – zawiadomienie o posiedzeniu 729
– przedmiot 668
– stadia patrz: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
– strony 696–712
– – przedstawicielstwo 702
– – reprezentacja 701
patrz też: Pełnomocnictwo procesowe
– terminy 732–741
patrz też: Terminy
– uczestnicy na prawach strony 698

Skorowidz865
– zdolność procesowa 700

– zdolność sądowa 697
patrz też: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnejpatrz: Skarga
na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego
Postępowanie w sprawie skarg i wniosków 1074–1087
– a postępowanie orzecznicze 1079
– forma skargi i wniosku 1083
– organ prowadzący postępowanie 1080–1081
– skarżący i wnioskodawca 1082
– stadium rozpoznania i załatwiania skargi lub wniosku 1085
– stosowanie przepisów o postępowaniu skargowym 1076–1078
– wszczęcie postępowania 1084
– zawiadomienie zainteresowanych 1086
patrz też: Petycje
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzjipatrz: Nieważność decyzji
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń 1067–1073
– pojęcie zaświadczenia 1068
– postępowanie wyjaśniające 1070
– przez organy podatkowe 1072–1073
– środki zaskarżenia 1070–1071
– tryb postępowania 1069
Postępowanie zabezpieczające 1058–1067
– cel 1060
– decyzja o zabezpieczeniu 1059
– koszty 1067
– uchylenie lub zmiana zakresu zabezpieczenia 1063
– uchylenie zabezpieczenia 1064
– wygaśnięcie decyzji 1060
– zarządzenie zabezpieczenia 1062
– zbieg postępowania zabezpieczającego 1065
Prawo pomocy 757–764
– cofnięcie 763
– przesłanki przyznania 760
– sprzeciw 762
– tryb udzielenia 761
– wygaśnięcie 764
– zakres 758–759
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej 256
Procedura administracyjna 151
– definicja 151
Proces 5
Proces administracyjny 151
– definicja 151
Proces administrowania 150
Prokurator 250–253, 711
– charakter prawny 250

866 Skorowidz

– – prawo udziału w każdym stadium postępowania 252
– – środki zaskarżenia 253
Protokoły 309–310
Przedmiot postępowania administracyjnego 264–274
– definicja 264–266
– elementy konstytuujące przedmiot postępowania administracyjnego 267
– określenie 271–274
Przymus państwowypatrz: Środki przymusu państwowego
Referendarz sądowy 695

Rektyfikacja decyzji i postanowień 484–489
patrz też: Wady decyzji
Rozprawa 412–418
– charakter 412
– część właściwa 417
– część wstępna 416
– czynności przygotowawcze 414
– kierowanie 415
– nieprzeprowadzenie 413
– obowiązek przeprowadzenia 413
– policja sesyjna 418
Rzecznik Praw Dziecka 255, 711
Rzecznik Praw Obywatelskich 252–255, 711
– – prawo uczestniczenia w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi 254
– – prawo wnoszenia skarg do sądu administracyjnego 254
Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną 798

Sąd administracyjny 665–688
– definicja 666
– skarga 669–688
– – na akty jednostek samorządu terytorialnego 685
– – na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 686
– – na akty prawa miejscowego 684
– – na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu wykonującego administrację publiczną
oraz skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania pisemnej interpretacji
przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie (skarga na bezczynność lub przewle-
kłość materialnoprawną) 682

Skorowidz867
– – na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych

niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących
uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania
administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań
określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, oraz postępowań, do których mają za-
stosowanie przepisy powołanych ustaw (skarga na bezczynność lub przewlekłość procesową) 683
– – na decyzje administracyjne 670–673
– – na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej 680
– – na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego 687
– – na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego 681
– – na postanowienia 674–679
– – – kończące postępowanie 676
– – – na które przysługuje zażalenie 675
– – – rozstrzygające sprawę co do istoty 677
– – – w postępowaniu egzekucyjnym 678
– – o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia patrz: Skarga o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
– – w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują sądową kontrolę 688
– – właściwość rzeczowa i miejscowa 669, 673
– wojewódzki 690–691
patrz też: Naczelny Sąd Administracyjny, Postępowanie sądowoadministracyjne, Skarga do woje-
wódzkiego sądu administracyjnego
Sąd Najwyższy 664
Sąd powszechny 657–663
– czasowa niedopuszczalność drogi sądowej 660
– wstępne badanie sprawy 662
Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego 765–835
– granice rozporządzalności skargą przez skarżącego 789–790
– legitymacja 766–774
– – na podstawie ochrony interesu prawnego 767
– – oparta na ochronie interesu publicznego 772
– – oparta na ochronie interesu społecznego 773
– – Rzecznika Praw Obywatelskich 771
– – wspólnot samorządowych do zaskarżenia rozstrzygnięć nadzorczych 769–773
– moc skargi 787–788
– przesłanki dopuszczalności 775–779
– wymagania formalne 780–786
– – forma 782
– – termin 783–784
– – treść 781
– – tryb wnoszenia 785
– – wpis 786
Skarga kasacyjna 836–853
– charakter 836
– legitymacja 841
– – przymus adwokacko-radcowski 842
– podstawy skargi 839–840

868 Skorowidz
– przedmiot zaskarżenia 839

– stadia postępowania 848–853
– – postępowanie rozpoznawcze 850–852
– – – forma 852
– – – granice rozpoznania 851
– – postępowanie wstępne 848
– wymagania 844–847
– – termin do wniesienia skargi 845
– – treść i forma 844
– – tryb wnoszenia 846
– – wpis od skargi 847
Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego 892–897
– prawo do skargi 893
– roszczenia odszkodowawcze 897
– tryb rozpoznawania przez sąd 896
– właściwość sądu 894
– wymagania 895
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia 875–879
– dopuszczalność 875
– forma rozpoznania 879
– legitymacja 877
– opłata 879
– podstawy prawne 878
– postępowanie 879
– przesłanki 876
– termin 879
– tryb 879
– wymagania 879
Spoczywanie procesupatrz: Zawieszenie postępowania
Spory kompetencyjne 195–206
– czynności niecierpiące zwłoki 198
– definicja 195
– negatywne 204
– pozytywne 205
– rozstrzyganie sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji
rządowej 196
– rozstrzyganie sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego a sądami powszechnymi 199
– wniosek o rozstrzygnięcie 197
Spory o właściwość 189–194
– czynności niecierpiące zwłoki 194
– definicja 189
– rodzaje 190
– – negatywne 190
– – pozytywne 190
– rozstrzyganie 191
– właściwość organów 192

Skorowidz869
patrz też: Spory kompetencyjne

Sprawa sądowoadministracyjna 667
Sprzeciw 862
Strona 218–234, 383–389, 689–703
– postępowania administracyjnego 218–235, 383–389
– – definicja 219–223
– – oświadczenia 388–389
– – przesłuchanie stron 383–386
– – – forma przesłuchania 386
– – – odpowiednie stosowanie przepisów o świadkach 385
– – – przesłanki stosowania 384
– – – w postępowaniu podatkowym 384
– – zdolność administracyjnoprawna 228–231
– – zdolność do czynności prawnych 232–235
– – wyjaśnienia 387
– postępowania podatkowego 224–227
– postępowania sądowoadministracyjnego 696–712
– – pełnomocnictwo 703–710
– – przedstawicielstwo 701–702
– – zdolność procesowa 700
– – zdolność sądowa 697, 699
Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji 647–652
– przesłanki 647
– skutki 651
– tryb 651
System prawny 9
Środki dowodowe 357–361

– klasyfikacja 358–361
– – kryterium dopuszczalności przeprowadzenia danego środka dowodowego 360
– – kryterium regulacji prawnej środków dowodowych 361
– – kryterium rodzaju źródła informacji 359
– – kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem dowodu
358
– nienazwane 361
– pojęcie 357
Środki egzekucyjne patrz: Egzekucja
Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego
– skarga kasacyjna patrz: Skarga kasacyjna
– zażalenie patrz: Zażalenie
Środki przymusu państwowego 898–900
Środki przymusu w postępowaniu administracyjnym 336–339
– kara grzywny 337
– kara porządkowa 338

870 Skorowidz
– obciążenie kosztami postępowania 339

Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym 1033–1054
– w drodze administracyjnej 1033–1050
– – skarga 1043–1049
– – wniosek o wyłączenie spod egzekucji 1050
– – zarzut 1035–1041
– – zażalenie 1042
– – żądanie uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności postanowienia w trybie przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego 1051
– w drodze sądowej 1052–1054
– – powództwo przeciwegzekucyjne osoby trzeciej 1053
– – powództwo przeciwegzekucyjne zobowiązanego 1053
Świadek 368–375
– definicja 368
– formy zeznania 375
– ograniczenia zdolności do wystąpienia w charakterze świadka 369–370
– – faktyczne 369
– – prawne 370
– prawo odmowy odpowiedzi na pytanie 373
– prawo odmowy zeznań 372
– tryb odbierania zeznań 374
Tajemnica skarbowa 61, 393

Terminy 322–335, 732–741
– ad quem 329
– materialny 732
– obliczanie 323
– obowiązek działania „bez zbędnej zwłoki” 327
– oznaczające datę czynności 324
– post quem 329
– procesowy 732, 733
– przywrócenie 333–335, 737–740
– – przesłanki 334, 738–740
– sądowe 735
– skutki uchybienia 328
– sposób obliczania 736
– ustawowe 734
– zachowanie 332
– załatwienia sprawy 325–326
Uchylenie lub zmiana decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej
637–647
– organ właściwy 645

Skorowidz871
– skutki 646
– typy 638–644
– – nietworzącej praw dla stron 638–640
– – – przesłanka nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania 639
– – – za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony 640
– – tworzącej prawa dla stron 641–643
– – wywłaszczenie praw nabytych na podstawie decyzji 644
Uczestnicy na prawach strony 698
Uczestnicy postępowania administracyjnego 257–262
– biegli 260
– definicja 257
– osoby wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin 260
– osoby zainteresowane 260
– sytuacja prawna 261
– świadkowie 260–261
Uczestnicy postępowania egzekucyjnego 949
Udostępnienie akt sprawy 320–321
– ograniczenia 321
Ugoda 457, 475–477
– forma 453, 475
– przesłanki zawarcia 457
– skutki 457, 477
– zatwierdzenie 457
Umorzenie postępowania 480–483, 1020–1022
– administracyjnego w sprawie indywidualnej 480–483
– egzekucyjnego 1020–1022
Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego 873–874
Uprawdopodobnienie 356
Wadliwość decyzji 565–573

– koncepcja nieważności 569
– skutki prawne 570
– teoria wadliwości 568
Wady decyzji 484
– istotne 484
– nieistotne 484
Weryfikacja decyzji i postanowień w postępowaniu administracyjnym 501–564, 574–578
– cel 501
– na drodze administracyjnej 574–578
– na drodze sądowej 574–578
– środki nadzoru 505
– środki zaskarżenia 502–504, 561–564
– – bezwzględnie dewolutywne 504
– – bezwzględnie suspensywne 504
– – nadzwyczajne 504

872 Skorowidz
– – niedewolutywne 504
– – niesamoistne 504
– – odwołanie patrz: Odwołanie w postępowaniu administracyjnym
– – samoistne 504
– – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy 559–560
– – względnie dewolutywne 504
– – względnie suspensywne 504
– – zażalenie 56–564
– – zwyczajne 504
Wezwania w postępowaniu administracyjnym 297–299
– do osobistego stawiennictwa 298
– forma 297
– w sprawach szczególnie pilnych 298
patrz też: Pomoc prawna
Wierzyciel 941–942
– definicja 941
– odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego 942
Właściwość 175–188
– organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym 173
– – definicja 175
– – delegacyjna 175
– – instancyjna 184–188
– – miejscowa 182–183
– – rzeczowa 176–181
– – – zmiana właściwości 179–181
– – ustawowa 175
patrz też: Spory o właściwość
Wszczęcie postępowania administracyjnego 282–291
– forma 288
– podmiot uprawniony do żądania wszczęcia postępowania 289
– skutki 291
– z urzędu 289–290
patrz też: Podanie
Wyłączenie w postępowaniu sądowoadministracyjnympatrz: Wznowienie postępowania sądo-
woadministracyjnego
Wyłączenie ze sprawy w postępowaniu administracyjnym 207–217
– członka organu kolegialnego 217
– naruszenie instytucji wyłączenia 208
– organu 212–216
– – przesłanki 212
– – skutki 214–215
– pracownika 209–211
– – przesłanki 209
– – w postępowaniu podatkowym 210

Skorowidz873
Wyrok 813–831
– doręczenie 826–827
– moc 828
– ogłoszenie 826
– rodzaje 814–822
– – w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie 816
– – w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania organów wy-
konujących administrację publiczną oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie
pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach 819
– – w sprawie skarg na akty nadzoru 821
– – w sprawie skarg na inne niewymienione akty lub czynności 822
– – w sprawie skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji
publicznej 818
– – w sprawie skarg na uchwałę lub zarządzenie organów jednostek samorządu terytorialnego
albo związku jednostki samorządu terytorialnego oraz przepisy prawa miejscowego organów
administracji rządowej 820
– sprostowanie 829
– treść i forma 824
– uzasadnienie 825
– uzupełnienie 830
– wydanie 824–825
– – zakaz reformationis in peius 823
– wykładnia 831
Wznowienie postępowania 579–609
– charakter 579
– forma orzeczenia 599
– legitymacja 596
– przesłanki dopuszczalności 580–593
– – ostateczność decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną 581–582
– – wyliczenie podstaw wznowienia w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji
podatkowej 583–594
– – – gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało na-
stępnie uchylone lub zmienione 590
– – – gdy fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych w danej sprawie 583
– – – gdy sfałszowanie dowodu zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego
organu 583
– – – gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu 586
– – – gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową
międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której została wydana decyzja 591–592
– – – gdy ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które
istniały w dniu wydania decyzji, nie były znane organowi ją wydającemu 587
– – – gdy w sprawie skorzystano z fałszywego dowodu 583
– – – gdy zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od
oceny przyjętej przy wydaniu decyzji 589
– – – wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu 588
– – – wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegających wyłą-
czeniu 585

874 Skorowidz
– – – wydanie decyzji w wyniku przestępstwa 584

– stadia 595–609
– – orzekanie 604–609
– – postępowanie wstępne 595
– – rozpoznawanie 600–602
– termin wniesienia skargi 597
– właściwość 598
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego 863–872
– charakter 863
– legitymacja 865
– moc skargi 869
– postępowanie w sprawie skargi 870
– przedawnienie dopuszczalności 864
– stadia 872
– termin wniesienia skargi 868
– właściwość sądu administracyjnego 870
– wyłączenie sędziego 871
– wymagania formalne skargi 867
– z przyczyn nieważności 866
– z przyczyn restytucyjnych 866
– zakres przedmiotowy 863
Zasady ogólne postępowania podatkowego 57–68

– kultury administrowania oraz techniczno-procesowe 57, 65–67
– – pisemności 68
– – przekonywania 65
– – szybkości i prostoty postępowania 67
– – udzielania niezbędnej informacji prawnej w przedmiocie sprawy podatkowej 66
– pierwotne 57–60
– – czynnego udziału stron w postępowaniu 60
– – prawdy obiektywnej 59
– – praworządności 58
– pochodne 57, 61–64
– – budzenia zaufania do organów podatkowych 62
– – dwuinstancyjności postępowania podatkowego 63
– – jawności postępowania dla stron 61
– – trwałości ostatecznych decyzji podatkowych 64
Zasady postępowania administracyjnego 23–73
– naczelne 25, 26
– – demokratycznego państwa prawnego 26
– – – prawo do procesu 26
– – – prawo do sądu 26
– – dwuinstancyjności postępowania 26
– – prawo do ochrony dóbr osobistych 26
– – prawo do sprawiedliwego, jawnego i szybkiego procesu 26

Skorowidz875
– – prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków do organów władzy publicznej 26

– – praworządności 26
– – proporcjonalności 26
– – równości wobec prawa 26
– – wywodzone z Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności 26
– ogólne 23–24, 28–56
– – kultury administrowania oraz techniczno-procesowe 29, 41–45
– – – zasada niezbędnej informacji prawnej stronom i uczestnikom postępowania 42
– – – zasada pisemności 45
– – – zasada przekonywania 41
– – – zasada szybkości i prostoty postępowania 44
– – – zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom 42
– – – zasada ugodowego załatwiania spraw o spornych interesach stron 43
– – odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w administracji 46–56
– – – zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa 56
– – – zasady czynnego udziału stron w postępowaniu 54
– – – zasady dwuinstancyjności postępowania 49
– – – zasady polubownego załatwiania spraw 47
– – – zasady prawdy obiektywnej 51
– – – zasady praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne
działanie stron i uczestników postępowania 56
– – – zasady przekonywania 55
– – – zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych 50
– – – zasady szybkości i prostoty postępowania 56
– – – zasady trwałości decyzji administracyjnej 48
– – – zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz niezbędnej informacji prawnej
stronom i uczestnikom postępowania 53
– – – zasady uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego
interesu jednostki 52
– – pierwotne 29, 30–34
– – – zasada czynnego udziału stron w postępowaniu 34
– – – zasada prawdy obiektywnej 31
– – – zasada praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne
działanie stron i uczestników postępowania 30
– – – zasada uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego
interesu jednostki 32
– – pochodne 29, 35–39
– – – zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa 35
– – – zasada dwuinstancyjności postępowania 36
– – – zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych 38–39
– – – zasada trwałości decyzji administracyjnej 37
Patrz też: Zasady ogólne postępowania podatkowego, Zasady postępowania sądowoadministra-
cyjnego
Zasady postępowania egzekucyjnego 984–994
– celowości 987
– niekonkurencyjności form przymusu państwowego 992
– niezbędności postępowania egzekucyjnego 989

876 Skorowidz
– poszanowania minimum egzystencji 990

– prawdy obiektywnej 993
– prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej 985
– stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego 988
– stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie 986
– zachowania pewnych względów wobec zobowiązanego 994
– zagrożenia 991
Zasady postępowania sądowoadministracyjnego 69–73
– dyspozycyjności 70
– jawności 72
– kontradyktoryjności 70
– równości 70
– prawdy materialnej 70
– swobodnej oceny dowodów 70
– szybkości postępowania 73
– udzielania informacji prawnej stronom występującym w procesie bez fachowej pomocy prawnej 71
– zwrotu kosztów postępowania 70
Zaświadczenia 138
Zawieszenie postępowania 340–347, 801–805, 806–807
– administracyjnego 340–347
– – fakultatywne 342
– – obligatoryjne 341
– – obowiązki organu 344–345
– – stosowanie zasady dyspozycyjności 347
– – w sprawach podatkowych 341
– sądowoadministracyjnego 804–809, 810–811
– – fakultatywne 806
– – forma orzeczenia 811
– – na zgodny wniosek stron 809
– – obligatoryjne 805
– – obowiązek podjęcia z urzędu 808
– – skutki prawne 810
Zażalenie 854–861
– charakter 854
– dopuszczalność 854
– legitymacja 855
– na zarządzenia przewodniczącego 861
– postępowanie zażaleniowe 859
– termin 857
– wpis 858
– wymagania 856
Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym 125–145

– akty wykonawcze 129
– Kodeks postępowania administracyjnego 125–140

Skorowidz877
– – moc obowiązująca 130–132

– – przesłanki stosowania 133–140
– Ordynacja podatkowa 141–142
– ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 143–145
Źródła prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym 146–149
– delegacje do wydania przepisów wykonawczych 149
– odesłania do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego 148
– podmioty 147
– przymus adwokacko-radcowski 147
– właściwość rzeczowa 146


Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Postepowanie Administracyjne I Sadowoadministracyjne

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

##7#52#aMTUwMzY1MjNBMzc2NjM5Ng==

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Wykaz skrótów.............................................................................................................. 15

Przedmowa .................................................................................................................... 19

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej ..................................... 362

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym......... 608

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

2. Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Literatura ....................................................................................................................... 843

Skorowidz ...................................................................................................................... 853

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

ustawa o KAS – ustawa z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

Czasopisma, zbiory orzecznictwa

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

OSPiKA – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

Trzy komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego i jeden do Ordynacji

E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: E. Iserzon, J. Staroś-

Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: Z. Janowicz, Kodeks postępowania

B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Bor-

Ordynacja podatkowa. Komentarz 2017 – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Borkow-

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Podstawowym założeniem przyjętym przez Autorów podręcznika było połączenie

Połączenie to miało tworzyć materiał do studiowania instytucji procesowych, a zatem

Przedstawione koncepcje instytucji procesowych uznają propozycje zmian wynikające

Założenie przedstawienia instytucji procesowych w takim ujęciu ma zarówno służyć

Ta koncepcja przedstawienia instytucji procesowych została zachowana również w tym

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

FUNKCJE PRAWA O POSTĘPOWANIU

Autor ten podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej reflek-

Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochronną,

Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez zastosowanie

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

1) ochronę interesów ogólnospołecznych;

Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „[...] tworzeniu pewnych form

Funkcja wychowawcza „[...] polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec prawa

2 W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postępowania

Występują też poglądy wyróżniające cztery funkcje postępowania administracyjnego:

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Reprezentowane jest również stanowisko, według którego należy odróżnić za- 3

„Pierwsza z nich to funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak też

Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego – zabezpieczenie jed-

Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postępowaniu

2. Funkcja prawa o postępowaniu administracyjnym

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

„Normy prawne w ścisłym znaczeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego,

Takie określenie funkcji norm prawa procesowego wydaje się kontrowersyjne.

Plik zabezpieczony watermarkiem jawnym i niejawnym: 15036523A3766396

Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w konse-

Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg czynności procesowych zmie-

Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm prawa

Prawo procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwarancji

Wykaz skrótów.............................................................................................................. 15

Przedmowa .................................................................................................................... 19

7. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej ..................................... 362

7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym......... 608

Literatura ....................................................................................................................... 843

Skorowidz ...................................................................................................................... 853

12 1. Funkcja ochronna prawa o postępowaniu polega na tym, że prawo reguluje sytua