2.1. Чотири етапи становлення адміністративного права.

2.2. Історія розвитку та становлення українського адміністративного права.

Під час вивчення цієї теми важливо акцентувати увагу на тому, що адміністративне право має давню
історію. Перші адміністративні норми з´явилися у правових системах античних держав Заходу,
Середнього та Далекого Сходу (закони дванадцяти таблиць, Хаммурапі тощо).
Свій розвиток адміністративне право починає з камеральної науки (наука про фінанси, економіку,
господарство, управління), яка виникла в Австрії і Германії, і яку в часи її розвитку ще називали
поліцейською наукою [25, с.15].
Становлення камералістики як науки відбулося у зв´язку з підвищеною необхідністю у фінансах для
утримання двору (держави), чиновного апарату, армії тощо. Політична за своєю суттю, вона
враховувала також вчення про економіку і про державні фінанси. Вона мала свій інструментарій
вивчення управління, його структурну організацію і процес здійснення. На її теоретичних основах і
виникла у XIX столітті нова наука - адміністративне право.
У середньовічних європейських університетах до камералістики як навчального предмета входив ряд
адміністративних і економічних дисциплін.
З розвитком управління у важливу правову галузь камералістика поступово перетворилася на
поліцейське, а потім адміністративне право. Вона напрацьовувала свою термінологію, створювала
спеціальні правові норми, систему категорій, форми і методи діяльності.
Сучасне адміністративне право є продуктом європейського континентального правового розвитку.
Вже в середині XIX ст. у системі адміністративного (тоді поліцейського) права переважає вплив
французької та німецької адміністративних шкіл, хоча першим кроком у розвитку цієї галузі можна
вважати "Наказ о градском благополучии", поширений в Україні у другій половині XVIII ст. Цей акт
відіграв певну роль у кодифікації поліцейського законодавства, адже до цього українське право
спиралося на "Литовський статут" - конгломерат юридичних норм. Саме у "Наказі" започатковано
поняття "порядок", "безпека", "благочиння" [17, с.9]. Тут же було врегульовано життєві відносини
щодо охорони економічної діяльності, засоби попередження, припинення стихійного лиха,
відвертання шкоди правопорушень і порядок застосування державних примусових заходів.
Учням також необхідно засвоїти ту особливість розвитку адміністративного права в України на
початку XX ст., що в колишньому Радянському Союзі адміністративне право двічі заборонялося як
галузь права і навчальна дисципліна - (1917-1921 рр., 1928-1937 рр.). У 1938 р. воно було
реабілітовано за умови його розвитку тільки на марксистсько-ленінській ідеології, що передбачало
неприйняття адміністративної юстиції як складової адміністративного права. Одночасно в ході
дискусії 1938-1941 рр. був визначений предмет адміністративного права - суспільні відносини у
сфері державного управління, поняття і сутність якого використовується в теорії адміністративного
права до цього часу [15, с.12].
Наука адміністративного права як царської Росії, так і після революції 1917 р. включала в себе багато
збережених до нашого часу адміністративно-правових інститутів, таких як поліцейське право
(застосовувати держав-новладні повноваження), охорону громадського порядку, примус, акти
управління, державна служба.
У розвитку адміністративного права України як галузі загального права можна виділити кілька
періодів:
- Період Київської Русі.
- Польсько-Литовський період.
- Період козацтва.
- Україна у складі Російської та Австрійської імперій.
- Україна у XX ст.
Якщо про останні два періоди мова йшла вище, то відповідно перші три періоди розвитку
адміністративного права були менше досліджені науковцями та і навряд чи такий розвиток стосується
безпосередньо адміністративного права. Відносини, які врегульовувалися нормами права до XVII ст.,
являли собою конгломерат норм різних галузей та сфер права, хоча за своєю суттю їх можна було б
віднести, на нашу думку, до сфери державного управління.
У часи першої доби було видано такі закони, що стосувалися тогочасного суспільства. Так, у "Руській
Правді" Ярослава Мудрого була юридично закріплена майнова нерівність: залежність селянина від
землевласника, регулювалися відносини між знаттю і підданими, охоронялися права і майно
власника і т.ін. Також було закріплено повинності селян: відпрацювання панщини, сплата оброку
тощо.
Іншими юридичними документами такого плану були "Повчання Мономаха", "Правда Ярославичів"
(1072 р.), "Слово про закон та благодать" (1137-1150 рр.).
Найбільшу цінність із позицій ідеї державно- правової думки мав Литовський статут, що діяв в Україні
в XVI-XVIІІ ст. У цьому документі закріплюються гуманістичні ідеї і принципи того часу:
- суверенність народу і держави;
- рівність усіх перед законом;
- засудження деспотизму;
- особиста недоторканність людини;
- юридичний захист прав людини;
- особиста відповідальність перед законом тощо.
В період козацької доби в Україні характеризується козацькою державою Б.Хмельницького, що,
зокрема, було відображено в Березневих статтях (1654 р.). Для соціального устрою Січі були
характерні свобода переходу від посполитих до козаків і навпаки, формальна рівність усіх козаків,
відсутність кріпосних та феодальних верств. Водночас існувала велика різниця між багатими і
бідними козаками.
Цікавим документом була і Конституція Пилипа Орлика, підписана у 1710 р., в якій відбувся чіткий
розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову. Конституція також гарантувала державну
незалежність (гарант - шведський король), виборність усіх посад і чітко були сформульовані обов´язки
гетьмана.
Головними досягненнями науки адміністративного права останніх 70-80 років є:
- збільшення державного втручання (державного регулювання) в економіку;
- внутрішня перебудова адміністративного законодавства;
- розвиток судової практики з адміністративних справ (адміністративної юстиції);
- розробка правових проблем процесу публічного управління;
- захист прав і свобод громадян від дій та рішень органів державного управління;
- встановлення основ професійної державної служби;
- нова структура адміністративного права, яка змінювалася під впливом нового адміністративного
законодавства.

2.3. Поняття та значення принципів адміністративного права

У теорії права під принципами права розуміють найбільш загальні й стабільні вимоги, що сприяють
утвердженню та захисту суспільних цінностей, визначають характер права і напрямки його
подальшого розвитку.

Ю. Битяк розуміє принципи адміністративного права як вихідні, об'єктивно зумовлені основоположні

засади, відповідно до яких формується й функціонує система та зміст цієї галузі права.

В. Колпаков вважає, що принципи адміністративного права - це позитивні закономірності,

пізнанінаукою та практикою, закріплені у правових нормах, або узагальнення чинних у державі
юридичних правил.

Діхтієвський під принципами адміністративного права слід розуміти найбільш загальні та стабільні
вимоги, об'ективно зумовлені засади, на яких базується адміністративна діяльність суб'єктів публічної
адміністрації з метою забезпечення права, свобод і законних інтересів приватних осіб, нормального
функціонування громадянського суспільства та держави.

Таким чином, принципи адміністративного права - це засадні (основні) ідеї, положення, вимоги, що
характеризують зміст адміністративного права, відображають закономірності його розвитку і
визначають напрями і механізми адміністративно-правового регулювання суспільних відносин.

Значення принципів адміністративного права (системоутворювальне значення, вплив на нормотворчу

діяльність, значення для адміністративної та судової практики).
Значення принципів адміністративного права полягає в тому, що вони:

1. формуються з метою забезпечення прав і свобод людини та громадянина і нормального

функціонування громадянського суспільства та держави;
2. установлюють керівні засади-настанови, що визначають найважливіші правила, за якими
здійснюється та організується діяльність суб'єктів адміністративного права;
3. характеризуються прогресивністю, засвідчують ідеальні для умов сучасності основоположні
засади поведінки суб'єктів адміністративного права, які є реально досяжними.
4. виконують системоутворюючу роль, тобто викликають формування у його межах нових
інститутів.
5. мають важливе значення у нормотворчій діяльності, адже виступають орієнтирами розвитку
адміністративного права.Всі норми адміністративного права мають відповідати принципам.
6. у судовій практиці створюють фундамент судового контролю за адміністративними
рішеннями (діями). Часто суд лише через аналіз принципів адміністративного права може
дійти висновку про законність або незаконність дій та/або рішень суб'єктів публічної
адміністрації.

Види принципів:

 верховенства права;
 принцип заснованості на законі;
 принцип пріоритету прав та свобод людини і громадянина;
 принцип рівності громадян перед законом;
 принцип демократизму нормотворчості й реалізації права;
 принцип взаємної відповідальності держави і людини;
 принцип гуманізму і справедливості у взаємовідносинах між державою і людиною;
 принцип належного врядування тощо.

2.4 Принцип верховенства права (правовладдя) у системі принципів адміністративного права

В Україні принцип верховенства права є конституційним, адже він закріплений у ст. 8 Конституції
України, згідно якого в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Відповідно до таких
складників зазначеного принципу як законність і заборона свавілля у ст. 19 Конституції України
вказується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи
зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та
законами України . У ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» зазначається, що діяльність
Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу
державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та
прозорості.

Відповідно до ст. 4 Закону України 260 № 7/2020 «Про державну службу» державна служба
здійснюється з дотриманням таких принципів:

1) верховенства права – забезпечення пріоритету прав і свобод людини та громадянина відповідно

до Конституції України, що визначають зміст і спрямованість діяльності державного службовця під час
виконання завдань і функцій держави;

2) законності – обов’язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень і у

спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ст. 6 Закону України «Про Національну поліцію» вказано, що поліція у своїй діяльності керується
принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються
найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Що стосується адміністративного судочинства, то відповідно до п. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного

судочинства України (КАСУ) основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є: 1)
верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) розумність
строків розгляду справи судом [8].

Згідно зі ст. 8 КАСУ не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників судового процесу за
ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та
соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками [8].
Тобто, це аспект заборони дискримінації та рівності перед законом.

У ст. 16 КАСУ закріплено положення про безоплатну правову допомогу, що також є вимогою до
верховенства права. Ці засади є складниками принципу верховенства права.

2.5. Принципи належного врядування

Належне врядування має вісім основних характеристик. Ними є участь, орієнтація на консенсус,
відповідальність (підзвітність), прозорість, належне реагування, ефективність і результативність,
рівність і врахування інтересів та відповідність принципу верховенства права. Воно засвідчує, що
корупція є мінімізованою, погляди меншості враховано та голоси найбільш незахищених верств
суспільства почуто під час ухвалення рішень. Воно також є відповідним до чинних і майбутніх потреб
суспільства.

У країнах-учасницях ЄС щодо принципів належного врядування погодженою є позиція, що вони

встановлюють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпечення публічного інтересу.
При цьому їх формальна легалізація здійснюється в різного рівня нормах адміністративного права -
від конституцій до окремих нормативних актів і судових прецедентів.

Тим самим значення принципів належного врядування для публічного адміністрування полягає в
тому, що вони встановлюють стандарти та стимулюють публічних службовців на забезпечення
публічного інтересу.

Сутнісною відмінністю принципів належного врядування в країнах учасницях ЄС та України є те, що

вони - не просто ідеї, засновані на чиїсь добрій волі, а реально виконуються на всіх рівнях публічного
адміністрування, дієво захищаються від порушень незалежними органами контролю, системою
юстиції, судовою владою та парламентським контролем.

Таким чином, сутністю принципів належного врядування в краї нах-учасницях ЄС с те, що вони
реально виконуються на всіх рівнях публічного адміністрування, адже дієво захищені від порушень -
громадським контролем, виконавчим контролем системи органів юстиції, судовою владою та
парламентським контролем.

У сфері права Європейського Економічного Співтовариства Європейський суд визначив багато

принципів адміністративного права, давши посилання на його загальні принципи, характерні на
сьогодні для держав-членів ЄС.

У судовій практиці Європейського суду з прав людини визнача- ються вагомі принципи, що мають
виконуватися всіма державами-членами ЄС, зокрема це: принцип адміністрування через закон;
принципи пропорційності, юридичної визначеності, захисту законних очікувань, недопущення
дискримінації, право на слухання в ході адміністративних процедур щодо ухвалення рішень;
забезпечувальні заходи; справедливі умови доступу громадян до адміністративних судів;
позадоговірна відповідальність публічної адміністрації.

Також у системі принципів належного врядування вагому роль відграють висвітлені у «Білій Книзі»
Європейського врядування п'ять принципів ефективного врядування: відкритість, участь, підзвітність,
ефективність і злагодженість. Кожен принцип є важливим для більш демократичного врядування,
адже вони підтримують демократію та принцип верховенства права в державах-членах ЄС та можуть
бути застосовані на всіх рівнях влади - світовому, європейському, національному, регіональному й
місцевому.
Основні принципи належного врядування

Основними групами принципів належного врядування є:

 принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування;

 принцип відкритості і прозорості;
 принцип доброчесності й етичної поведінки;
 принцип ефективності, компетентності і спроможності:
 принцип інноваційності та відкритості до змін;
 принцип сталості та довгострокової орієнтованості;
 принцип поваги до прав людини та культурної різноманітності;
 принцип забезпечення соціальної згуртованості і підзвітності.

Для характеристики наведених вище основних груп принци- пів належного врядування можуть
використовуватися додаткові принципи.

Принцип забезпечення участі в ухваленні рішень і належного реагування

У країнах-учасницях ЄС діє консенсусна модель управлінської культури, що передбачає існування

згоди між громадянами з приводу механізмів ухвалення публічних рішень, а також стосовно головних
проблем, які постають перед суспільством, і засобів їх вирішення. При цьому така діяльність базується
на участі громадськості у процесі ухвалення рішень, залученні учасників до викладення свого бачення
формату їхньої участі; наданні учасникам громадськості інформації, необхідної для ефективної участі;
визнанні та обговоренні потреб та інтересів усіх учасників, зокрема осіб, які ухвалюють рішення;
наданні громадськості можливості впливати на рішення; доведенні до відома учасників, яким чином
їх внесок вплинув на ухвалене рішення.

Наприклад, Кодекс належної практики участі громадськості у процесі ухвалення рішень Ради Європи
визначає такі важливі засади участі громадськості:

 участь у збиранні й переданні поглядів різних членів громад- ських організацій з метою
впливу на процес ухвалення політичних рішень;
 довіра та чесна взаємодія між політичними силами й суспільством;
 відповідальність і прозорість як з боку громадських органі- зацій, так і з боку державних
органів, оскільки важливо визнавати громадські організації як вільні й незалежні структури із
власними цілями, рішеннями та заходами.

Принцип відкритості й прозорості

Згідно зі стандартами ЄС відкритість полягає в тому, що публічні інституції мають працювати більш
відкрито. Вони мусять активно обмінюватися інформацією з державами-членами ЄС про те, чим
займається ЄС та які рішення він ухвалює. Вони мають викладати інформацію мовою, що є доступною
та зрозумілою широкому загалу. Прозорість означає, що рішення ухвалюють та їхнє введення в дію
відбувається відповідно до процедур, передбачених законом та інструкціями (законодавством). Це
також означає, що інформація наявна та вільно доступна для тих, кого може стосуватись відповідне
рішення чи його введення в дію. Це також означає, що інформація надається в достатній кількості, у
зрозумі- лій формі, а також через засоби масової інформації.

Принцип відкритості та прозорості передбачає відкритість публічної адміністрації для зовнішніх

перевірок, зокрема прозорість характеризує доступність інформації про внутрішню діяльність органів
влади. Відкритість і прозорість дозволяє кожному дізнатися про механізми ухвалення управлінських
рішень та створює умови органам нагляду для проведення зовнішніх перевірок.

Відкритість влади поєднує три головні елементи:

прозорість (transparency), іншими словами - перебування під публічним контролем;

доступність (accessibility) кожному, у будь-який час, всюди;

чутливість до нових ідей і вимог, готовність оперативно реагувати (responsiveness).

Поняття «відкритість» має ширше значення, ніж широковжива- ний термін «прозорість». Відкритість
передбачає ще два аспекти - «доступність» та «чутливе реагування», що є іншими характерис- тиками
якості взаємодії органів влади з громадськістю, якій вона слугує1.

Принцип доброчесності й етичної поведінки

Категорія «доброчесність» належить до фундаментальних кате- горій науки, під якою розуміють
високу моральну чистоту, чесність. Виходячи з цього, діяльність суб'єктів публічної адміністрації має
відбивати особистості стійкі позитивні моральні якості, спрямовані на досягнення добра (публічного
інтересу) як для окремої особи, так і суспільства загалом2.

Принцип етичної поведінки суб'єктів публічної адміністрації включає в себе засади етики публічної
служби, які грунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу
(служби в органах місцевого самоврядування) та запобі- гання корупції, а саме: служіння народу
України та суспільству (забезпечувати публічний, а не відомчий інтерес); гідна поведінка (бути
ввічливими у стосунках з громадянами, колегами й підлеглими); неупередженість і політична
нейтральність (не використовувати службові повноваження в інтересах політичних партій або
окремих політиків); недопущення виконання незаконних рішень чи доручень; сумлінність;
нерозголошення інформації.

Принципи ефективності, компетентності й спроможності

Принцип ефективності полягає в тому, що публічне адміністрування має бути ефективним й

своєчасним, таким, що забезпечує все, що потрібне, на підставі чітких завдань, оцінки майбутнього
впливу та у випадках, де це можливо, - попереднього досвіду. Реалізація принципу ефективності
також залежить від упровадження політики ЄС на пропорційній основі та від того, чи рішення
ухвалюються на найбільш доречному рівні.

Принцип компетентності й спроможності полягає в тому, що суб'єкти публічної адміністрації мають

володіти достатнім рівнем комплексу професійних знань, умінь, властивостей і якостей та здатні до
здійснення оптимального й ефективного публічного адміністрування у сфері своєї компетенції.

Принцип інноваційності та відкритості до змін

Потреба імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом,
з іншої, не залишає інших варіантів для вітчизняної публічної адміністрації, як здійснювати
адміністративну діяльність через трансформацію (запозичення) наукових досліджень і публічних
управлінських розробок у практику публічного адміністрування, використовуючи нові підходи щодо
надання адміністративних послуг і здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності з метою адаптації їх
до стандартів ЄС та подальшого розвитку. Українська публічна адміністрація має працювати більш
відкрито, активно обмінюватися інформацією з державами-членами ЄС, прищеплювати високі
європейські цінності та застосовувати формальні процедури публічного управління та технічного
забезпечення публічного адміністрування.

Принцип сталості та довгострокової орієнтованості

Сталий розвиток у публічному адмініструванні означає таке використання публічною адміністрацією

людських, економічних, соціальних, природних та інших ресурсів, щоб ними могли скори- статися й
подальші покоління. Щоб залишити у спадок подальшим поколінням дійсно демократичну, правову
державу з розвиненим громадянським суспільством та належною ринковою економікою, теперішні
суб'єкти публічної адміністрації мають здійснювати публічне управління не тільки ефективно, але й
відповідально, не припускаючи (попереджаючи) негативних економічних, соціальних, екологічних та
інших перекосів. Тим самим, вони забезпечуватимуть динамічні, але еволюційні реформи,
орієнтовані на довгострокову перспективу.

Принципи поваги до прав людини та культурної різноманітності

Принцип поваги до прав людини є провідним в адміністративному праві, адже:

з погляду теорії природного права право є справедливе та гуманне, основним його завданням
однозначно визнається забез- печення природних прав і свобод людини та громадянина - життя і
здоров'я, честі, гідності, безпеки, права на опір насиллю тощо;

виходячи з цього будь-яке джерело адміністративного права лише тоді може вважатися правовим,
коли відповідає природному праву та узгоджується з ним;

основними глобальними напрямками діяльності суб'єктів публічної адміністрації, з погляду філософії

природного праворозуміння, є пріоритет забезпечення охорони прав і свобод людини1. Конвенція
про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження визначила зміст принципу
поваги до прав людини та основоположних свобод («Охорона та заохочення культурного розмаїття
можливі тільки тоді, коли гарантовано права людини та основоположні свободи, як-от: свободу
вираження думок, інформації та комунікації, а також можливість для окремих осіб вибирати форми
культурного самовираження») та принципу рівної гідності й поваги до всіх культур («Охорона й
поширення розмаїття форм культурного самовираження передбачають визнання рівної гідності й
поваги до всіх культур, зокрема культури осіб, які належать до меншин і корінних народів»).

Принципи забезпечення соціальної згуртованості й підзвітності

Принцип злагодженості на рівні країн-учасниць ЄС полягає в тому, що всі заходи мають відповідати
один одному та бути легко- зрозумілими. Потреба в злагодженості всередині ЄС стає все більш
актуальною, кількість завдань збільшується.

Розширення ЄС призводить до ще більшого різноманіття. Такі виклики, як кліматичні або

демографічні зміни, не можуть бути вирішені в рамках лише одного з напрямків політики, на якій
було побудовано ЄС. Регіональна й місцева влада все частіше беруть участь у реалізації такого
політики. Злагодженість вимагає політичного лідерства та відповідальності інституцій ЄС для
забезпечення послідовного підходу в складній системі.

Принцип підзвітності у виконавчому процесі ЄС має бути більш зрозумілим. Кожна з Інституцій ЄС має
пояснювати і брати відповідальність за те, що вона робить для Європи. Більша ясність і
відповідальність також вимагається від держав-членів ЄС та всіх інших агентів, що задіяні в
розробленні й упроваджені політики ЄС на будь-якому рівні.

Отже, у повному об'ємі сутність і зміст аналізованих для потреб ЄС принципів властиві
адміністративному праву України.

Зокрема, принципи забезпечення соціальної згуртованості та підзвітності полягають у тому, що всі

заходи різноманітних суб'єктів публічної адміністрації, а в багатьох випадках і законодавчої гілки
влади, мають погоджуватися один з одним, бути націленими на відбиття російсько-терористичної
агресії та найбільш повне забезпечення прав, свобод і законних інтересів приватних осіб при цьому.