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23 31 000 2004 0012 01 (Acu)
23 31 000 2004 0012 01 (Acu)
De acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, 87 y 136.10 del Código Contencioso
Administrativo, la liquidación de los contratos públicos puede provenir de tres fuentes: a) La
primera, que es la regla general, del acuerdo de voluntades de las parte. En este caso, las partes
pueden acordar el término que disponen para liquidar el contrato "o, en su defecto, a más tardar
antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la
expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la
disponga". b) La segunda, de la decisión unilateral de la administración cuando las partes no llegan
a ningún acuerdo o cuando el contratista no se presenta a la liquidación, esto es, -la liquidación por
acto administrativo-. En esta situación, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que,
dentro del término de caducidad de la acción contractual, pasados 6 meses de haberse vencido el
plazo del contrato, a que hace referencia el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la administración no
pierde competencia para efectuar la liquidación unilateral del contrato. c) La tercera, la liquidación
también puede provenir de la orden judicial o la liquidación judicial del contrato. Entonces, cuando
no procede la liquidación bilateral o en casos en los que la administración se niega a efectuarla o si
se perdió la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral, el contratista puede solicitar
la liquidación judicial del contrato. En efecto, tal y como lo ha advertido la Sección Tercera del
Consejo de Estado, como las dos partes del contrato tienen interés en su liquidación, la ausencia
de acuerdo bilateral o de liquidación unilateral "no puede significar que éste [el contratista]
estuviese obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder acudir
ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto administrativo mediante el
cual declaró el incumplimiento del contrato"
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia13682 de 22 de febrero de 2001 y 14384 de 16 de agosto de
2001 Sección Tercera. Concepto 1453 de 6 de agosto de 2003. Sala de Consulta
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN QUINTA
I - ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A. PRETENSIONES
B. HECHOS
2. CONTESTACION
2.1 El Departamento de Antioquia, por intermedio de apoderada, contestó la
demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con
fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:
1° Es cierto que se debe cumplir la Circular número 121 de 2001. Por ello, la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia inició los trámites pertinentes para la
liquidación de los contratos, cuyas actas fueron enviadas a la entidad en
liquidación. Pero, ésta última rechazó los proyectos porque estuvo en desacuerdo
con el valor correspondiente a las UPC-S de 1997. Luego, "ha sido la demandante
quien ha sido negligente en suscribir las actas de liquidación de algunos de los
contratos, argumentando el reconocimiento de una EPC-S, que no se le adeudan
y está pretendiendo con esta acción preferencial subsanar acciones declarativas
que no hizo en su oportunidad".
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA
1º. Las excepciones propuestas por los demandados no prosperan porque se solicita el
cumplimiento de un acto administrativo y no otra pretensión diferente que se pueda derivar de la
observancia de esa norma.
2º. Los supuestos exigidos por la Circular número 121 de 2001 para liquidar los contratos, son: i) la
existencia de un vínculo contractual con entes territoriales y ii) el proceso de intervención forzosa
de la contratista. Aquellos se encuentran demostrados.
3º. Con base en las pruebas que reposan en el expediente aparece claro que los demandados
realizaron todas las gestiones necesarias para cumplir con lo dispuesto por la Superintendencia
Nacional de Salud en la Circular número 121 de 2001. Pero, como el perfeccionamiento de la
liquidación depende del acuerdo entre las partes y, en razón de la inconformidad de la empresa
SALUDCOOP EPS, aún no se ha logrado a ningún acuerdo, se concluye que no existe por parte
de los demandados "conducta omisiva que se le pueda imputar".
4. LA IMPUGNACION
3º. Ante la ausencia de acuerdo entre las partes, para cumplir lo ordenado en la
Circular número 121 de 2001, las entidades demandadas pudieron liquidar los
contratos en forma unilateral. De hecho, la norma cuyo cumplimiento se reclama
contiene el deber jurídico imperativo y expreso de liquidar los contratos, por lo que
las meras intenciones no son suficientes para cumplir esa disposición.
4º. A pesar de que se pudiese acudir al proceso ordinario para lograr la liquidación
de los contratos, la acción de cumplimiento procede porque, de no proceder el
juez, se sigue un perjuicio grave e inminente para la empresa demandante. En
efecto, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 510 de 1999, la
liquidación no podrá prolongarse por más de 4 años desde su inicio. Por esta
razón es indispensable que se ordene la liquidación de los contratos en la vía
constitucional.
5º. Dentro del proceso de liquidación existe la etapa de determinación del pasivo
cierto. Pero, para llegar a esa etapa es necesario establecer las obligaciones a
cargo de la entidad, lo cual sólo es posible si se logra la liquidación de los
contratos con la administración.
II. CONSIDERACIONES
Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la
demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de
1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la
competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia
corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del
Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del
Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.
"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso en su artículo 1º que
el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente:
"Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el
cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las
autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan
real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Entonces, esta acción constitucional
busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter
imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica.
Los apartes normativos cuyo cumplimiento se pretende son del siguiente tenor:
Conforme a lo anterior y en lo que tiene que ver con las deudas que poseen los Entes Territoriales
con las ARS en liquidación, cuyos recursos deberán destinarse al pago de las deudas de la
administradora con los diferentes acreedores de bienes y servicios de salud y de otra naturaleza,
es pertinente atender las instrucciones que se relacionan a continuación:
(…)
Ahora bien, en primer lugar, es necesario precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada
oo
de esta Corporaciónn, lan"" oo llegó a la conclusióo[n de que vencidos los términos a que hace
referencia el contrato para efectuar la liquidación por mutuo acuerdo o el señalado en la ley para
practicarla en forma unilateral, la administración pierde la competencia para liquidarlo y se abre
paso al procedimiento por vía judicial.
"" [
"
Así las cosas, para la Sala resulta claro que la entidad demandante podía acudir a la jurisdicción
contenciosa administrativa, mediante el ejercicio de la acción contractual consagrada en el artículo
87 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar que el juez competente efectúe la
liquidación de los contratos celebrados entre esa entidad y el Municipio de Caucasia y el
Departamento de Antioquia. Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º, inciso
segundo, de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es improcedente porque la
demandante tenía otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la Circular
número 121 de 2001.
Lo anterior parecería ser válido. Sin embargo, la Sala no acepta el argumento por las siguientes
dos razones. De un lado, porque esa tesis llevaría a liquidar los contratos por vía constitucional en
todos los casos de liquidación forzosa por vía administrativa, pues esos procesos liquidatorios, por
esencia, se rigen por los principios de celeridad y eficacia. En otras palabras, la premura de la
liquidación forzosa permitiría que esta acción constitucional, que es por naturaleza residual, sea el
mecanismo principal para ordenar la liquidación de los contratos administrativos. De otro lado,
porque, en el presente asunto, existe duda sobre si la acción contractual caducó, la cual
necesariamente debe ser resuelta por la jurisdicción competente.
En efecto, los contratos cuyo cumplimiento se pretende tenían una duración, el primero, del 20 de
agosto de 1996 al 31 de marzo de 1997 (cláusula octava –folio 12), el segundo, del 1º de octubre
de 1996 al 31 de marzo de 1997 (cláusula octava- folio 21) y, el tercero, amplió el término del
segundo convenio del 30 de septiembre de 1996 al 31 de marzo de 1998.
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"[
n n
Sentencias del 21 de septiembre de 2001, expediente 6371, del 6 de diciembre de 2001, expediente
6063, del 12 de mayo de 2002, expediente 6604 y del 14 de febrero de 2002, expediente 7152, entre otras.
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Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 5236.
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Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384. Esa tesis fue aceptada por la Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 31 de octubre de 2001, expediente 1.365 y es
reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 4 de septiembre de 2003, expediente
10883.
o o
Concepto del 6 de agosto de 2003, expediente 1453
" "
Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13682
" "
Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384.
Por las razones expuestas en precedencia, se debe confirmar la sentencia
apelada.
III. LA DECISION
FALLA:
1º. Confírmase la sentencia del 8 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.