CIRCULAR - Naturaleza jurídica.

Eventos en que constituye acto

administrativo

Las circulares expedidas por autoridades públicas no siempre corresponden a

actos administrativos, pues en ocasiones pueden limitarse a reproducir decisiones
vinculantes o normas jurídicas obligatorias o a instruir a los funcionarios
encargados de ejercer determinadas competencias; casos en los cuales no son
obligatorias y, por ende, no son actos de la administración. Sin embargo, las
circulares también pueden contener manifestaciones de la voluntad de la
administración que producen efectos jurídicos externos, esto es, frente a los
administrados porque crean, suprimen o modifican situaciones jurídicas; La
Circular 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia Nacional de
Salud, es un acto administrativo que imparte instrucciones y establece
obligaciones para los representantes legales de entidades territoriales, los
Directores Seccionales, Distritales y Locales de Salud y a agentes liquidadores y
contralores en procesos liquidatorios, en relación con la liquidación de los
contratos suscritos con las administradoras sometidas al proceso de intervención
forzosa administrativa señalada en el artículo 293 del decreto 663 de 1993.
NOTA DE RELATORÍA: Sentencias 6371 de 21 de septiembre de 2001; 6063 de 6
de diciembre de 2001; 6604 de 12 de mayo de 2002 y 7152 de 14 de febrero de
2002.

CONTRATO ESTATAL - Liquidación: Término y eventos de procedencia /

LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL - Eventos: Término / LIQUIDACIÓN
BILATERAL DE CONTRATO - Requisitos de procedencia. Término /
LIQUIDACIÓN DE CONTRATO POR ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos de
procedencia. Término

De acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, 87 y 136.10 del Código

Contencioso Administrativo, la liquidación de los contratos públicos puede provenir
de tres fuentes: a) La primera, que es la regla general, del acuerdo de voluntades
de las parte. En este caso, las partes pueden acordar el término que disponen
para liquidar el contrato “o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de
los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del
acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la
disponga”. b) La segunda, de la decisión unilateral de la administración cuando las
partes no llegan a ningún acuerdo o cuando el contratista no se presenta a la
liquidación, esto es, -la liquidación por acto administrativo-. En esta situación, la
Sección Tercera del Consejo de Estado ha dicho que, dentro del término de
caducidad de la acción contractual, pasados 6 meses de haberse vencido el plazo
del contrato, a que hace referencia el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la
administración no pierde competencia para efectuar la liquidación unilateral del
contrato. c) La tercera, la liquidación también puede provenir de la orden judicial o
la liquidación judicial del contrato. Entonces, cuando no procede la liquidación
bilateral o en casos en los que la administración se niega a efectuarla o si se
perdió la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral, el contratista
puede solicitar la liquidación judicial del contrato. En efecto, tal y como lo ha
advertido la Sección Tercera del Consejo de Estado, como las dos partes del
contrato tienen interés en su liquidación, la ausencia de acuerdo bilateral o de
liquidación unilateral “no puede significar que éste [el contratista] estuviese
obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder
acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto
administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato”
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia13682 de 22 de febrero de 2001 y 14384 de 16
de agosto de 2001 Sección Tercera. Concepto 1453 de 6 de agosto de 2003. Sala
de Consulta

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar liquidación de

contrato / PROCESOS DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA -
Liquidación de contrato. Improcedencia de la acción de cumplimiento

La demanda pretende el cumplimiento de algunos apartes contenidos en la

Circular número 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia
Nacional de Salud. La causa petendi está limitada al aparte normativo que
contiene el deber jurídico de liquidar los contratos suscritos por las
entidades territoriales con las administradoras del régimen subsidiado que
están sometidas al proceso de intervención forzosa administrativa. Se
advierte que si bien es cierto la Circular número 121 de 2001 estableció el
deber de liquidar los contratos, no lo es menos que no señaló en forma
precisa el momento ni la forma en que se efectuaría la liquidación. Así las
cosas, para la Sala resulta claro que la entidad demandante podía acudir a
la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante el ejercicio de la acción
contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo, para solicitar que el juez competente efectúe la liquidación
de los contratos celebrados entre esa entidad y el Municipio de Caucasia y
el Departamento de Antioquia. Luego, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 9.2 de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es
improcedente porque la demandante tenía otro instrumento judicial para
lograr el efectivo cumplimiento de la Circular número 121 de 2001. Ahora,
en la impugnación, la demandante manifestó que en caso de no proceder el
juez a ordenar el cumplimiento de la Circular número 121 de 2001 de la
Superintendencia Nacional de Salud, se seguiría un grave e inminente
perjuicio porque la ley da un término perentorio de 4 años para finiquitar la
liquidación forzosa administrativa del programa del régimen subsidiado que
es el contratista en los acuerdos cuya liquidación se pretende. Lo anterior
parecería ser válido. Sin embargo, la Sala no acepta el argumento por las
siguientes dos razones. De un lado, porque esa tesis llevaría a liquidar los
contratos por vía constitucional en todos los casos de liquidación forzosa
por vía administrativa, pues esos procesos liquidatorios, por esencia, se
rigen por los principios de celeridad y eficacia. De otro lado, porque, en el
presente asunto, existe duda sobre si la acción contractual caducó, la cual
necesariamente debe ser resuelta por la jurisdicción competente. L a
jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la incidencia de la liquidación del
contrato respecto de la caducidad para el ejercicio de la acción contractual es vital,
pues no puede olvidarse que cuando el contrato se liquida por mutuo acuerdo o
unilateralmente por la administración, la caducidad se configura pasados los dos
años de la firma del acta o de la ejecutoria del acto que la apruebe, según el caso
y si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto, del establecido
por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en
sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento
de la obligación de liquidar.”
 CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 05001-23-31-000-2004-0012-01(ACU)

Actor: SALUDCOOP EPS

Demandado: GOBERNADOR DE ANTIOQUIA Y OTRO

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el

8 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual
denegó las pretensiones formuladas por el Programa de Régimen Subsidiado en
liquidación de SALUDCOOP EPS, mediante apoderada, en ejercicio de la acción
de cumplimiento.

I - ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES

El Programa de Régimen Subsidiado en liquidación de SALUDCOOP EPS,

mediante apoderada, ejerció la acción de cumplimiento contra el Gobernador de
Antioquia y el Alcalde del Municipio de Caucasia, con el objeto de que se ordene
el cumplimiento de lo dispuesto en la Circular número 121 del 17 de septiembre de
2001 de la Superintendencia Nacional de Salud. Y, como consecuencia de ello,
procedan a la liquidación de 3 contratos suscritos por dicho programa con el
Municipio de Caucasia

B. HECHOS

Como fundamento de la acción la demandante expone, en resumen, los siguientes

hechos:

1° Cuando SALUDCOOP EPS administraba el régimen subsidiado suscribió con

los demandados 3 contratos para la administración del régimen subsidiado de casi
7000 personas del municipio de Caucasia.
2º La Superintendencia Nacional de Salud expidió la Circular número 121 del 17
de septiembre de 2001, en la cual ordenó a las entidades territoriales que
procedan a la liquidación de los contratos suscritos con las administradoras que
atraviesen un proceso de intervención forzosa.

3° Por Resolución número 2767 de 2001, la Superintendencia Nacional de Salud

decretó la intervención parcial de la EPS SALUDCOOP para la liquidación del
programa de régimen subsidiado y ordenó la posesión del mismo.

4° En varias oportunidades, la demandante solicitó a la Gobernación de Antioquia

y a la Alcaldía de Caucasia que cumplan lo dispuesto en la Circular número 121
de 2001. Sin embargo, a la fecha de presentación de la demanda, esas entidades
no han cumplido lo ordenado en ese acto administrativo.

2. CONTESTACION

2.1 El Departamento de Antioquia, por intermedio de apoderada, contestó la

demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con
fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:

1° La Dirección Seccional de Salud de Antioquia cumplió lo dispuesto en la

Circular número 121 de 2000 de la Superintendencia Nacional de Salud,
comoquiera que elaboró y envió las actas de liquidación de los contratos suscritos
para la administración de los recursos del régimen subsidiado entre SALUDCOOP
y el Municipio de Caucasia para las vigencias 1996- 1997 y 1997- 1998. Sin
embargo, la entidad demandante no aceptó la liquidación en tanto que la
consideró inferior al valor que estima acordado porque no se tuvo en cuenta el
incremento de la UPC-S en los meses de enero a marzo de 1997. En tal virtud,
solicitó que se ordenara la liquidación unilateral de los contratos, en aplicación del
artículo 61 de la Ley 80 de 1993.

2° De conformidad con el artículo 216, numeral 2º, de la Ley 100 de 1993, en el

régimen subsidiado, cuando la contratación se haga con una entidad que no sea
propiedad de los usuarios se regirá por el régimen privado, aunque puede
contener cláusulas exorbitantes propias del derecho público. Así, en los contratos
a que hace referencia la demanda se acordaron pagos con recursos girados por
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y Salud, por lo que el incremento de
la UPC-S de enero a marzo de 1997 no fue pactado en ninguna cláusula
contractual. De hecho, el Ministerio de Salud giró $434.705.215 y la demandante
considera que lo adeudado es $2.988.079.047.

3º De acuerdo con los contratos, esa entidad territorial no está en la obligación de

asumir el pago del incremento de la UPC-S. Además, el Ministerio de Salud no
giró esos recursos.

Finalmente, formuló tres excepciones: i) de inexistencia de la obligación, en tanto

que esa entidad territorial no tiene la obligación de cancelar el valor
correspondiente al incremento de la UPC-S, ii) improcedibilidad de la acción,
porque la pretensión del demandante no está encaminada a exigir el cumplimiento
de un acto administrativo o una ley, sino a obtener el pago de unos valores en
discusión y, iii) falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la
demanda debió dirigirse contra el Ministerio de Protección Social.

2.2 El Municipio de Caucasia, por intermedio de apoderado, contestó la demanda

y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con fundamento en los
argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:

1° Es cierto que se debe cumplir la Circular número 121 de 2001. Por ello, la
Dirección Seccional de Salud de Antioquia inició los trámites pertinentes para la
liquidación de los contratos, cuyas actas fueron enviadas a la entidad en
liquidación. Pero, ésta última rechazó los proyectos porque estuvo en desacuerdo
con el valor correspondiente a las UPC-S de 1997. Luego, “ha sido la demandante
quien ha sido negligente en suscribir las actas de liquidación de algunos de los
contratos, argumentando el reconocimiento de una EPC-S, que no se le adeudan
y está pretendiendo con esta acción preferencial subsanar acciones declarativas
que no hizo en su oportunidad”.

2° En esencia, el objeto de la demanda está circunscrito al reconocimiento de

dineros que no se adeudan. Pero, de todas maneras, el pago requerido puede
solicitarse mediante la acción contractual, lo cual hace improcedente la acción de
cumplimiento porque existen otros medios judiciales para reclamar la observancia
de la norma invocada.
3º La Circular número 121 de 2001 no tiene el alcance que le da la demandante,
pues ella hace creer que la razón del acto administrativo es requerir a las
entidades territoriales a la liquidación y pago inmediato de los contratos suscritos
con administradoras del régimen subsidiado intervenidas, cuando el verdadero
objetivo es prohibir la compensación de acreencias de las ARS con sus deudores
prestadores de servicios de salud.

Finalmente, formuló las excepciones de inexistencia de la obligación e

improcedibilidad de la acción, por las mismas razones expuestas por el
Departamento de Antioquia.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 8 de marzo de

2004, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que
sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:

1º. Las excepciones propuestas por los demandados no prosperan porque se

solicita el cumplimiento de un acto administrativo y no otra pretensión diferente
que se pueda derivar de la observancia de esa norma.

2º. Los supuestos exigidos por la Circular número 121 de 2001 para liquidar los
contratos, son: i) la existencia de un vínculo contractual con entes territoriales y ii)
el proceso de intervención forzosa de la contratista. Aquellos se encuentran
demostrados.

3º. Con base en las pruebas que reposan en el expediente aparece claro que los
demandados realizaron todas las gestiones necesarias para cumplir con lo
dispuesto por la Superintendencia Nacional de Salud en la Circular número 121 de
2001. Pero, como el perfeccionamiento de la liquidación depende del acuerdo
entre las partes y, en razón de la inconformidad de la empresa SALUDCOOP
EPS, aún no se ha logrado a ningún acuerdo, se concluye que no existe por parte
de los demandados “conducta omisiva que se le pueda imputar”.

4. LA IMPUGNACION
La demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como
fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente:

1°. El acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende contiene el mandato

imperativo de liquidar los contratos suscritos con las administradoras y los
proyectos de actas de liquidación carecen de firma, por lo que no puede afirmarse
que existen actas como tal.

2°. Después de la revisión de los proyectos de actas que realizó la

administradora del régimen subsidiado en liquidación, los demandados no han
adelantado otras gestiones tendientes a lograr la liquidación. Entonces, la simple
remisión de los proyectos de actas no implica cumplimiento de lo dispuesto en la
Circular 121 de 2001.

3º. Ante la ausencia de acuerdo entre las partes, para cumplir lo ordenado en la
Circular número 121 de 2001, las entidades demandadas pudieron liquidar los
contratos en forma unilateral. De hecho, la norma cuyo cumplimiento se reclama
contiene el deber jurídico imperativo y expreso de liquidar los contratos, por lo que
las meras intenciones no son suficientes para cumplir esa disposición.

4º. A pesar de que se pudiese acudir al proceso ordinario para lograr la liquidación
de los contratos, la acción de cumplimiento procede porque, de no proceder el
juez, se sigue un perjuicio grave e inminente para la empresa demandante. En
efecto, al tenor de lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley 510 de 1999, la
liquidación no podrá prolongarse por más de 4 años desde su inicio. Por esta
razón es indispensable que se ordene la liquidación de los contratos en la vía
constitucional.

5º. Dentro del proceso de liquidación existe la etapa de determinación del pasivo
cierto. Pero, para llegar a esa etapa es necesario establecer las obligaciones a
cargo de la entidad, lo cual sólo es posible si se logra la liquidación de los
contratos con la administración.

II. CONSIDERACIONES

Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la
demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de
1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la
competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia
corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del
Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del
Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento.

El artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los

siguientes términos:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el

cumplimiento del deber omitido”.

La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso en

su artículo 1º que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente:

“Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para
hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o
actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para

exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de
funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos
administrativos. Entonces, esta acción constitucional busca la efectividad y
realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y
la vinculación cierta de la norma jurídica.

Este mecanismo parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El

primero, la existencia de una obligación jurídica que está contenida en una norma
con fuerza material de ley o en un acto administrativo que resulta aplicable al caso
concreto. Así, la norma cuyo cumplimiento se reclama no sólo debe producir
efectos jurídicos en la actualidad (aplicación en el tiempo) sino que aquellos
también deben regular la materia objeto de estudio (aplicación material). El
segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea
procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que
ella contenga un mandato, que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga
la obligación jurídica.
Ahora, la demanda pretende el cumplimiento de algunos apartes contenidos en la
Circular número 121 del 17 de septiembre de 2001 de la Superintendencia
Nacional de Salud, para que el Municipio de Caucasia y la Gobernación de
Antioquia liquiden tres contratos celebrados por la EPS SALUDCOOP con ese
municipio para la administración del régimen subsidiado en el esa localidad. La
liquidación de los contratos se requiere para finiquitar el programa de régimen
subsidiado de esa Empresa Prestadora de Salud.

El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda porque encontró que el

incumplimiento de la norma invocada no es imputable a las entidades
demandadas sino a la propia EPS demandante, en tanto que no ha podido
efectuarse la liquidación de los contratos públicos porque rechazó los proyectos de
acuerdo que elaboró la Secretaría de Salud del Departamento de Antioquia.

Los apartes normativos cuyo cumplimiento se pretende son del siguiente tenor:

“Circular No. 121

(17 de septiembre de 2001)

PARA: REPRESENTANTES LEGALES DE ENTIDADES TERRITORIALES

(Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud) y AGENTES
LIQUIDADORES Y CONTRALORES EN PROCESOS LIQUIDATORIOS

DE: SUPERINTENDENTE NACIONAL DE SALUD

ASUNTO: PROCESOS DE INTERVENCIÓN FORZOSA ADMINISTRATIVA.

La Superintendente Nacional de Salud en ejercicio de sus facultades legales en

materia de intervención forzosa administrativa y teniendo en cuenta que en dichos
procesos se deber propender por la protección de los recursos de la seguridad
social en salud afectos a fines específicos, por la presente circular insta a las
Entidades territoriales (Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud),
para que conforme a sus competencias, apliquen estrictamente las disposiciones
que en materia de intervenciones para liquidar una EPS o IPS de cualquier
naturaleza, tiene contemplados, tanto el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y las normas que lo contemplan o modifican, como las específicas en materia de
salud que resulten compatibles con dicho estatuto.

Conforme a lo anterior y en lo que tiene que ver con las deudas que poseen los
Entes Territoriales con las ARS en liquidación, cuyos recursos deberán destinarse
al pago de las deudas de la administradora con los diferentes acreedores de
bienes y servicios de salud y de otra naturaleza, es pertinente atender las
instrucciones que se relacionan a continuación:

(…)
Bajo la perspectiva de la finalidad esencial de todo proceso de intervención
forzosa administrativa de que trata el artículo 293 del Decreto 663 de 1993, los
Entes Territoriales deberán proceder a liquidar los contratos suscritos con las
administradoras, cuyos saldos a favor de la intervenida deberán girarse de forma
inmediata” (subrayas fuera del texto)

Ahora bien, en primer lugar, es necesario precisar que, de acuerdo con la

jurisprudencia reiterada de esta Corporación1, las circulares expedidas por
autoridades públicas no siempre corresponden a actos administrativos, pues en
ocasiones pueden limitarse a reproducir decisiones vinculantes o normas jurídicas
obligatorias o a instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas
competencias; casos en los cuales no son obligatorias y, por ende, no son actos
de la administración. Sin embargo, las circulares también pueden contener
manifestaciones de la voluntad de la administración que producen efectos jurídicos
externos, esto es, frente a los administrados porque crean, suprimen o modifican
situaciones jurídicas. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación dijo:

“El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14

del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de
servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste
como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir
efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la
circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque
permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una
orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite
a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un
acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis
no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean
vulnerados”2.

Así las cosas, se tiene que la Circular 121 de 2001 es un acto administrativo que
imparte instrucciones y establece obligaciones para los representantes legales de
entidades territoriales, los Directores Seccionales, Distritales y Locales de Salud y
a agentes liquidadores y contralores en procesos liquidatorios, en relación con la
liquidación de los contratos suscritos con las administradoras sometidas al
proceso de intervención forzosa administrativa señalada en el artículo 293 del
decreto 663 de 1993. En consecuencia, la demanda pretende el cumplimiento de
un acto administrativo.

1
Sentencias del 21 de septiembre de 2001, expediente 6371, del 6 de diciembre de 2001,
expediente 6063, del 12 de mayo de 2002, expediente 6604 y del 14 de febrero de 2002,
expediente 7152, entre otras.
2
Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente 5236.
De otra parte, la lectura del aparte contenido en la Circular número 121 de 2001
cuyo cumplimiento se pretende, muestra que, efectivamente, la Superintendencia
Nacional de Salud imparte dos instrucciones obligatorias para las entidades
territoriales: i) la de finiquitar los contratos suscritos con las administradoras del
régimen subsidiado en liquidación y ii) como consecuencia de lo anterior, girar en
forma inmediata los saldos a favor de la administradora. En efecto, la demanda
solicita el cumplimiento de la primera orden, pues, evidentemente, la segunda no
procede por medio de esta acción constitucional por dos razones. La primera,
porque está sometida a la condición de que después de la liquidación exista un
saldo a favor de la entidad demandante, lo cual no puede ordenarse en forma a
priori. La segunda, porque el cumplimiento de esa orden implica gastos y, de
acuerdo con el artículo 9º, parágrafo, de la Ley 393 de 1997, esa orden no es
procedente en esta vía constitucional.

Entonces, la causa petendi está limitada al aparte normativo que contiene el deber
jurídico de liquidar los contratos suscritos por las entidades territoriales con las
administradoras del régimen subsidiado que están sometidas al proceso de
intervención forzosa administrativa. Se advierte que si bien es cierto la Circular
número 121 de 2001 estableció el deber de liquidar los contratos, no lo es menos
que no señaló en forma precisa el momento ni la forma en que se efectuaría la
liquidación.

Ahora, de acuerdo con los artículos 60 y 61 de la Ley 80 de 1993, 87 y 136,

numeral 10, del Código Contencioso Administrativo, la liquidación de los contratos
públicos puede provenir de tres fuentes:

La primera, que es la regla general, del acuerdo de voluntades de las parte, esto
es, -la liquidación bilateral de los contratos-. En este caso, las partes pueden
acordar el término que disponen para liquidar el contrato “o, en su defecto, a más
tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del
contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la
fecha del acuerdo que la disponga” (artículo 60 de la Ley 80 de 1993.

La segunda, de la decisión unilateral de la administración cuando las partes no

llegan a ningún acuerdo o cuando el contratista no se presenta a la liquidación,
esto es, -la liquidación por acto administrativo-. En esta situación, la Sección
Tercera del Consejo de Estado ha dicho que, dentro del término de caducidad de
la acción contractual, pasados 6 meses de haberse vencido el plazo del contrato,
a que hace referencia el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, la administración no
pierde competencia para efectuar la liquidación unilateral del contrato 3. A su turno,
en reciente oportunidad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado4 llegó a la conclusión de que vencidos los términos a que hace referencia
el contrato para efectuar la liquidación por mutuo acuerdo o el señalado en la ley
para practicarla en forma unilateral, la administración pierde la competencia para
liquidarlo y se abre paso al procedimiento por vía judicial.

La tercera, la liquidación también puede provenir de la orden judicial o la

liquidación judicial del contrato. Entonces, cuando no procede la liquidación
bilateral (porque no hay acuerdo de voluntades, el contratista no se presenta o se
superó el término para llegar a un acuerdo) o en casos en los que la
administración se niega a efectuarla (tesis de la Sección Tercera del Consejo de
Estado) o si se perdió la competencia para liquidar el contrato en forma unilateral
(tesis actual de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación), el
contratista puede solicitar la liquidación judicial del contrato. En efecto, tal y como
lo ha advertido la Sección Tercera del Consejo de Estado, como las dos partes del
contrato tienen interés en su liquidación, la ausencia de acuerdo bilateral o de
liquidación unilateral “no puede significar que éste [el contratista] estuviese
obligado a esperar a que la administración ejerciera su potestades para poder
acudir ante el juez administrativo a provocar el control de legalidad del acto
administrativo mediante el cual declaró el incumplimiento del contrato”5

Así las cosas, para la Sala resulta claro que la entidad demandante podía acudir a
la jurisdicción contenciosa administrativa, mediante el ejercicio de la acción
contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo,
para solicitar que el juez competente efectúe la liquidación de los contratos
celebrados entre esa entidad y el Municipio de Caucasia y el Departamento de
Antioquia. Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º, inciso
segundo, de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento es improcedente
porque la demandante tenía otro instrumento judicial para lograr el efectivo
cumplimiento de la Circular número 121 de 2001.

3
Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384. Esa tesis fue aceptada por la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto del 31 de octubre de 2001,
expediente 1.365 y es reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 4
de septiembre de 2003, expediente 10883.
4
Concepto del 6 de agosto de 2003, expediente 1453
5
Sentencia del 22 de febrero de 2001, expediente 13682
Ahora, en la impugnación, la demandante manifestó que en caso de no proceder
el juez a ordenar el cumplimiento de la Circular número 121 de 2001 de la
Superintendencia Nacional de Salud, se seguiría un grave e inminente perjuicio
porque la ley da un término perentorio de 4 años para finiquitar la liquidación
forzosa administrativa del programa del régimen subsidiado que es el contratista
en los acuerdos cuya liquidación se pretende.

Lo anterior parecería ser válido. Sin embargo, la Sala no acepta el argumento por
las siguientes dos razones. De un lado, porque esa tesis llevaría a liquidar los
contratos por vía constitucional en todos los casos de liquidación forzosa por vía
administrativa, pues esos procesos liquidatorios, por esencia, se rigen por los
principios de celeridad y eficacia. En otras palabras, la premura de la liquidación
forzosa permitiría que esta acción constitucional, que es por naturaleza residual,
sea el mecanismo principal para ordenar la liquidación de los contratos
administrativos. De otro lado, porque, en el presente asunto, existe duda sobre si
la acción contractual caducó, la cual necesariamente debe ser resuelta por la
jurisdicción competente.

En efecto, los contratos cuyo cumplimiento se pretende tenían una duración, el

primero, del 20 de agosto de 1996 al 31 de marzo de 1997 (cláusula octava –folio
12), el segundo, del 1º de octubre de 1996 al 31 de marzo de 1997 (cláusula
octava- folio 21) y, el tercero, amplió el término del segundo convenio del 30 de
septiembre de 1996 al 31 de marzo de 1998.

Y, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la incidencia de la liquidación del

contrato respecto de la caducidad para el ejercicio de la acción contractual es vital,
pues no puede olvidarse que cuando el contrato se liquida por mutuo acuerdo o
unilateralmente por la administración, la caducidad se configura pasados los dos
años de la firma del acta o de la ejecutoria del acto que la apruebe, según el caso
(lit, c y d. num. 10 art. 136 c.c.a ) y si la administración no lo liquidare durante los
dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en
su defecto, del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción
para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años
siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar (lit. d ibídem).”6

6
Sentencia del 16 de agosto de 2001, expediente 14.384.
Por las razones expuestas en precedencia, se debe confirmar la sentencia
apelada.

III. LA DECISION

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º. Confírmase la sentencia del 8 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal

Administrativo de Antioquia, pero por las razones expuestas en la parte motiva de
esta sentencia.

2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de

origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Ausente

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General