BAB 4

PENGUNDIAN DAN PILIHAN AWAM

OBJEKTIF BAB

Setelah mengikuti bab ini, anda diharap dapat:

1. Mengetahui perbezaan teknik pembuatan keputusan dalam sektor
awam dan swasta.
2. Memahami masalah akibat perdagangan undi.
3. Memahami perbezaan matlamat ahli politik dan birokrat dalam
pembuatan keputusan awam.

4.1 PENGENALAN

Di dalam bab-bab sebelum ini, anda telah melihat kenapa kerajaan

menyediakan sesetengah jenis barangan dan juga fenomena perkembangan
saiz sektor awam. Di dalam bab ini, kita akan menilai samada penawaran
barang dan perkhidmatan oleh kerajaan adalah pada jumlah yang cekap dan
ekonomik. Adakah pembuatan keputusan melalui proses politik dapat
membawa kepada satu set penawaran barangan oleh sektor awam yang
dapat memenuhi kehendak-kehendak individu yang pelbagai di dalam
masyarakat?

Pemahaman mengenai proses politik memerlukan kita meramalkan motif

rakyat, ahli politik, birokrat dan kumpulan seminat. Ahli-ahli teori pilihan
awam biasanya mengandaikan bahawa manusia bersifat ego, rasional dan
berusaha memaksimumkan utiliti. Rakyat dikatakan gemarkan projek-projek
yang memberi faedah peribadi kepada mereka dan membantah jika ia
merugikan mereka. Walaupun mempunyai kesedaran sosial, mereka tidak
akan menyokong sesuatu semata-mata kerana ia baik dari segi sosial. Ahli-
ahli politik juga mempunyai kepentingan diri. Mereka biasanya mengambil
tindakan yang akan membantu mereka menang di dalam pilihanraya. Para
birokrat pula digambarkan sebagai pemaksimum bajet. Semakin besar saiz
bajet program yang dikendalikan, semakin besar pengaruh dan kuasa
mereka. Kita tidak dapat gambarkan mereka akan berusaha mengecilkan
atau menghapuskan sesebuah agensi yang mereka ditadbirkan. Kumpulan-
kumpulan seminat pula berusaha mempengaruhi ahli-ahli politik dan
legislatif bagi memberi faedah kepada kumpulan yang mereka wakili.

4.2 SISTEM PENGUNDIAN DAN TEORI PILIHAN AWAM

Ahli-ahli teori pilihan awam menekankan kepentingan kos maklumat

sebagai satu faktor untuk memahami gelagat para pengundi di kalangan
rakyat, ahli-ahli politik, para birokrat dan kumpulan-kumpulan seminat.
Para pengundi di kalangan rakyat tidak boleh mendapatkan maklumat
mengenai semua hal yang berkaitan dengan hal-ehwal awam kerana ia terlalu
70
mahal. Maka, satu kelebihan demokrasi berperwakilan berbanding
demokrasi langsung ialah para pengundi di kalangan rakyat dapat
mengurangkan bilangan isu yang perlu mereka ketahui dengan mendalam.

Hubungan di antara para pengundi dan ahli-ahli politik adalah kompleks.

Bagaimanapun, kos maklumat yang tinggi mungkin menerangkan kenapa
rakyat sanggup membenarkan banyak hal diputuskan oleh wakil-wakil yang
dipilih. Kos maklumat juga mempengaruhi hubungan di antara pihak
eksekutif dan legislatif yang dipilih dengan para birokrat. Walaupun pihak
eksekutif dan legislatif meluluskan peruntukan kewangan, mereka tidak
mungkin mengetahui secara terperinci semua aspek bagi semua program
yang dilaksanakan oleh sektor awam. Agensi-agensi kerajaan yang
bertanggungjawab akan melaksanakan projek-projek yang diluluskan dan
para birokrat akan menjadi pakar dalam hal tersebut. Keadaan ini
mendapatkan pengaruh dan prestij kepada para birokrat.

Kumpulan-kumpulan seminat pula mempunyai peranannya yang tersendiri.

Pertubuhan-pertubuhan bukan kerajaan seperti kesatuan pekerja
menjalankan aktiviti melobi untuk mempengaruhi keputusan-keputusan
kerajaan. Aktiviti melobi dapat menyediakan maklumat penting pada kos
yang rendah kepada ahli-ahli politik, birokrat dan rakyat yang bukan
merupakan ahli kumpulan-kumpulan seminat tersebut. Bagaimanapun,
tindakan melobi kadang-kadang dianggap negatif apabila sumbangan
kewangan dan bukannya maklumat digunakan untuk mempengaruhi para
pembuat keputusan.

Teori pilihan awam mendapati terdapat potensi berlakunya konflik

kepentingan di dalam sesebuah persekitaran politik. Seseorang atau sesuatu
kumpulan mungkin menyokong sesuatu program yang memberi faedah
bersih kepada mereka tetapi akan mendatangkan kos yang mengatasi faedah
kepada masyarakat secara keseluruhannya. Maka, program sedemikian tidak
wajar dilaksanakan. Bayangkan apa akan terjadi sekiranya masyarakat tidak
suka membayar cukai tetapi mahu terus menikmati faedah yang timbul
daripada program-program yang disediakan oleh kerajaan? Ahli-ahli politik
pula mungkin memberikan penekanan kepada program-program yang
menumpukan faedah kepada kumpulan-kumpulan tertentu tetapi dibiayai
melalui cukai-cukai yang dikenakan secara menyeluruh ke atas masyarakat.
Para birokrat pula mungkin cenderung merangka program-program yang
memberi faedah nyata dalam jangka pendek berbanding program-program
yang memberi faedah secara tidak langsung dalam jangka panjang.

4.2.1 Pembuatan Keputusan bagi Barangan Swasta

Di dalam pasaran barangan swasta, pihak-pihak yang terlibat membuat

keputusan ialah pembeli dan penjual. Walaupun kadang-kadang ada pihak
lain terlibat secara tidak langsung disebabkan transaksi yang dilakukan, kita
abaikan kesan kepada pihak ketiga dalam perbincangan di sini. Apa yang
penting dalam transaksi barangan swasta tulin ialah pendapat atau kehendak
penjual atau pembeli. Kita menyatakan kehendak mengenai sesuatu
barangan swasta dengan menawarkan bayaran bagi mendapatkan barangan
tersebut. Semakin kuat keinginan untuk sesuatu barangan, semakin tinggi
harga yang kita sanggup bayar untuknya.
71
Di dalam pasaran bebas, urusan jual beli dapat dilaksanakan apabila kedua-
dua pihak bersetuju mengenainya. Peraturan yang dipakai ialah persetujuan
sebulat suara (unanimous consent) tanpa sebarang paksaan. Proses pasaran
dapat memenuhi pelbagai citarasa orang ramai untuk pelbagai jenis
barangan swasta. Sesiapa yang inginkan kuantiti yang banyak boleh membeli
banyak, dan sesiapa yang hanya inginkan sedikit sahaja boleh membeli
sedikit jumlah sesuatu barangan. Semua transaksi itu dikatakan memenuhi
kriteria Pareto kerana tindakan yang dilakukan dapat memperbaiki
kedudukan sesetengah individu tanpa menyebabkan kerugian kepada mana-
mana pihak.

4.2.2 Pembuatan Keputusan di dalam Sektor Awam

Di dalam negara yang mengamalkan prinsip demokrasi, rakyat mempunyai

hak untuk mengundi. Ini tidak bermakna semua orang layak untuk
mengundi. Hanya sebahagian rakyat diberi hak mengundi apabila mereka
memenuhi beberapa syarat seperti mendaftar, tinggal di kawasan tertentu
dan mencapai had umur layak mengundi. Apa yang hendak ditekankan di
sini ialah agihan undi bagi isu-isu sektor awam berbeza dengan transaksi
sektor swasta. Bagi transaksi sektor swasta, undian dan pernyataan
kehendak dilakukan melalui wang, sesiapa yang mempunyai lebih wang
mempunyai lebih undi. Sebaliknya, di dalam sektor awam, undi diagihkan
secara sama dalam kalangan sekumpulan rakyat yang mempunyai hak
mengundi.

Di dalam sektor awam, keputusan selalunya berasaskan undian majoriti.

Adakalanya majoriti dua pertiga, tiga perempat atau majoriti penuh
diperlukan untuk mencapai sesuatu keputusan. Bagaimanapun, secara
umumnya majoriti mudah adalah mencukupi untuk mencapai sesuatu
keputusan. Ia bermaksud sesuatu pilihan akan menang jika mendapat 50%
campur satu undi. Di dalam pasaran swasta, wang merupakan cara yang
cekap untuk menyatakan kekuatan kehendak untuk mendapatkan sesuatu
barangan. Di dalam sektor awam, perdagangan undi (vote trading) tidak
digalakkan tetapi aktiviti melobi oleh kumpulan seminat, logrolling dan
pernyataan dasar parti politik adalah tatacara yang digunakan untuk
menyatakan kekuatan kehendak bagi sesuatu perkara.

Dapatkah anda bezakan di antara pembuatan keputusan di

dalam sektor awam dan swasta?

4.3 PENGUNDIAN SEBULAT SUARA

Keistimewaan pasaran bebas ialah ia mampu memenuhi kehendak manusia

yang pelbagai bagi barangan swasta. Bagaimana halnya dengan barangan
awam? Semua orang menggunakan jumlah yang sama walaupun bukan
semua orang memberikan nilai faedah yang sama mengenai sesuatu
barangan awam. Mungkin tiada ada orang yang menganggap sesuatu
barangan awam memberi faedah negatif kepada mereka.

72
Andaikan terdapat tiga individu iaitu A, B dan C yang sedang
mempertimbangkan mengenai penyediaan satu barangan awam yang
memerlukan kos RM3,000. Faedah kepada mereka adalah seperti berikut: A
menilai faedahnya sebagai 0; B dan C pada RM2000 setiap seorang. Apa
yang akan diputuskan oleh mereka?

Pertama, individu tidak dapat membuat keputusan yang tepat sekiranya

mereka tidak mengetahui kos yang akan mereka tanggung untuk
mendapatkan barangan awam itu. Hanya mereka yang terlalu kolot akan
menganggap penyediaan barangan awam adalah percuma dan bertindak
menyokong semua cadangan penyediaan barangan awam. Andaikan ketiga-
tiga individu itu dikehendaki berkongsi kos secara sama rata, di mana setiap
seorang perlu membayar RM1,000. Mereka kini dapat membuat keputusan
samada mendapat faedah atau sebaliknya jika barangan itu disediakan.
Secara logiknya, individu B dan C akan menyokong tetapi A menentang
penyediaan barangan itu. Jika keputusan dibuat berdasarkan undian majoriti,
barangan itu akan disediakan. Ini bermakna peraturan undian majoriti tidak
semestinya selaras dengan kecekapan Pareto kerana hanya B dan C
mendapat faedah sedangkan A mengalami kerugian.

Seorang ahli ekonomi, Knut Wicksell (1896) mengatakan bahawa kecekapan

dapat dicapai sekiranya keputusan dibuat berdasarkan undian sebulat suara
(unanimous). Mungkin terdapat satu skim agihan cukai yang boleh membawa
kepada keputusan sebulat suara bagi kes di atas. Jika A tidak perlu
membayar apa-apa tetapi B dan C masing-masing membayar RM1,500,
tidak ada sebab ketiga-tiga mereka tidak akan menyokong usul mengadakan
barangan tersebut. Kedua-dua B dan C akan mendapat faedah bersih
daripada barangan itu sedangkan A tidak peduli jika barangan itu disediakan
kerana dia tidak perlu menanggung kos. Ada juga agihan cukai lain yang
membawa kepada keputusan sebulat suara. Andaikan A tidak perlu
membayar apa-apa, B dikehendaki membayar RM 1,100 dan C sebanyak
RM1,900. Sekali lagi, tidak ada pihak yang akan mengalami kerugian jika
memilih supaya barangan itu disediakan.

Masalah dengan undian sebulat suara ialah ianya terlalu sukar untuk
dilaksanakan secara praktikal. Memilih sistem cukai yang dapat diterima
oleh semua orang akan membazirkan masa dan membingungkan
masyarakat umum. Undian sebulat suara hanya sesuai jika bilangan yang
terlibat untuk membuat keputusan adalah sedikit. Semakin bertambah
bilangan yang terlibat, semakin kurang sesuai jika teknik undian ini
digunakan.

4.4 UNDIAN MAJORITI

Peraturan mengundi yang selalu digunakan untuk membuat keputusan di

dalam sektor awam ialah undian majoriti. Ia merupakan alat pentadbiran
yang mudah digunakan. Bagaimanapun, adakah ianya cekap dan berkesan
untuk menterjemahkan kehendak masyarakat kepada realiti politik? Untuk
mentafsirkan ciri-ciri kecekapan terhadap hasil sesuatu sistem undian
majoriti bukanlah mudah. Kita ambil pembinaan sebuah rumah api sebagai
contoh. A memilih sebuah rumah api yang besar saiznya (kos : RM100,000);
B memilih rumah api yang sederhana besarnya (kos: RM50,000) dan C lebih
73
suka jika tiada rumah api yang dibina. Susunan pilihan pertama, kedua dan
ketiga dalam kalangan individu itu dapat dilihat melalui Jadual 4.1.

Jadual 4.1
Susunan Pilihan Bagi Membina Sebuah Rumah Api

Pengundi
Susunan Pilihan A B C
Pertama RM100,000 RM50,000 RM0
Kedua RM50,000 RM100,000 RM50,000
Ketiga RM0 RM0 RM100,000

Kita dapati peraturan majoriti tidak semestinya membawa kepada satu

kesimpulan yang mudah dicapai mengenai pilihan saiz rumah api yang
hendak dibina. Jika setiap orang dikehendaki mengundi sekali, saiz rumah
api berbeza akan menerima satu undi setiap satu. Tidak ada keputusan
majoriti dicapai. Bagaimana kita hendak menggunakan teknik undian
majoriti kepada masalah ini? Jawapannya ialah mengurangkan pilihan
individu kepada sepasang pilihan sahaja. Prosedur pengundian seperti ini
dikatakan memenuhi kriteria Condorcet.

Ketiga-tiga individu tadi diminta memilih di antara rumah api yang kosnya
RM50,000 atau tiada rumah api dibina. Daripada jadual di atas, kita dapati
bahawa rumah api yang bernilai RM50,000 akan mendapat majoriti kerana
dipilih oleh A dan B berbanding tiada rumah api. Anda mungkin
mengatakan pengundian ini tidak adil kerana pilihan bagi membina rumah
api yang besar tidak dipertimbangkan. Cuba anda lihat pilihan di antara
rumah api besar dan yang sederhana saiznya. Kita dapati rumah api
sederhana masih mendapat majoriti kerana kedua-dua B dan C lebih
gemarkan rumah api sederhana berbanding yang besar saiznya. Hanya A
yang menyukai rumah api yang besar.

Dapat disimpulkan bahawa undian majoriti bukan sahaja memutuskan

pilihan mengenai saiz rumah api tersebut tetapi juga dapat mencapai hasil
yang dianggap sebagai satu bentuk kompromi. Pilihan yang bersifat ekstrim,
saiz besar atau tiada langsung, tidak akan dipilih di dalam sistem undian
majoriti. Keputusan undian memihak kepada pilihan B yang mempunyai
citarasa sederhana. Dalam perkataan lain, keputusan yang bersifat Pareto
optimum mungkin tidak dicapai kerana bukan semua kedudukan individu
diperbaiki apabila rumah api sederhana itu dibina.

Hasil undian majoriti biasanya mencerminkan kehendak pihak yang

mempunyai citarasa sederhana atau median. Bagaimanapun, hal ini hanya
berlaku jika kehendak setiap individu dapat dianggap sebagai mengikut
urutan atau berpuncak-satu (single-peaked). Susunan pilihan setiap individu di
dalam Jadual 4.1 dikatakan sebagai berpuncak-satu atau tersusun secara
teratur. A lebih gemarkan saiz rumah api besar berbanding saiz sederhana
atau tiada langsung rumah api dibina. Bagi C pula, dia lebih suka jika tiada
rumah api dibina. Pilihan keduanya ialah rumah api sederhana dan akhirnya
baru yang bersaiz besar. Susunan pilihan B juga boleh dikatakan sebagai
74
teratur. Dia memilih rumah api yang sederhana. Pilihan keduanya samada
saiz lebih besar atau lebih kecil. Gambaran keutamaan mereka itu
ditunjukkan melalui Rajah 4.1. Paksi menegak mewakili skala kedudukan
pilihan dan paksi mendatar mengukur saiz rumah api. Kita dapati bahawa
pilihan puncak satu oleh pengundi median akan mendapat undian majoriti.

Rajah 4.1
Susunan Pilihan Berpuncak-Satu

1 A

Susunan
2 B
Pilihan

3 C

RM0 RM50,000 RM100,000

Saiz rumah api

Jika susunan keutamaan adalah teratur, hasil undian majoriti ialah pilihan
median. Bagaimana pula jika terdapat susunan keutamaan yang tidak
teratur? Apa akan berlaku jika pilihan pertama A ialah saiz rumah api yang
besar tetapi pilihan keduanya tiada rumah api dibina dan pilihan ketiga
barulah saiz rumah api yang sederhana? Susunan pilihan seperti ini
menghasilkan pelbagai-puncak (multipeaked) seperti yang digambarkan
melalui Jadual 4.2. Dalam keadaan ini, jika saiz rumah api yang besar
dipadankan dengan saiz sederhana, pilihan saiz sederhana akan menang
kerana B dan C akan mengundi saiz tersebut. Sebaliknya, jika saiz rumah
api yang sederhana dipadankan dengan tiada rumah api, maka C dan A
memilih supaya tiada rumah api dibina. Bagi lebih mengelirukan, kita dapati
bahawa jika saiz rumah api yang besar dipadankan dengan tiada rumah api,
maka saiz rumah api yang besar akan terpilih! Ia berlaku kerana dipilih oleh
A dan B. Keadaan seperti ini dipanggil sebagai masalah majoriti pusingan
(cyclical majority problem) atau paradoks pengundian.

Jadual 4.2
Susunan Pilihan Pelbagai -Puncak

Pengundi
Susunan Pilihan A B C
Pertama RM100,000 RM50,000 RM0
Kedua RM50,000 RM100,000 RM50,000
Ketiga RM0 RM0 RM100,000

Masalah ini bukanlah sesuatu yang remeh kerana keputusan undian majoriti
menjadi tidak dapat dijangkakan kerana berubah mengikut padanan atau
aturan atau susunan pilihan (order) dan bukan berasaskan kehendak
pengundi. Hasil undian mungkin tidak memihak kepada pengundi median.
75
Cuba anda bayang jika pilihan yang diberikan bukan berciri seragam dan
bersifat lebih atau kurang (jumlah peruntukan) tetapi berbeza sama sekali
sifatnya. Misalnya memilih antara membina sebuah perpustakaan, klinik
1Malaysia atau tadika. Kemungkinan berlaku pilihan pelbagai-puncak adalah
tinggi.

SOALAN DALAM TEKS 4.1

1. Berikut merupakan susunan pilihan oleh tiga orang

pengundi (Anis, Farhana dan Jalil) bagi memilih
agihan peruntukan bagi pembelian senjata api
untuk tahun 2012: A (rendah), B (sederhana) dan C
(tinggi).

Pengundi
Pilihan Anis Farhana Jalil
1 A C B
2 B A C
3 C B A
a) L
akarkan susunan pilihan pengundi-pengundi
tersebut.
b) A
dakah mana-mana projek akan terpilih melalui
peraturan undi majoriti? Jika ya, yang mana
satu? Jika tidak, terangkan kenapa.

2. Andaikan terdapat lima orang pengundi yang

menyenaraikan susunan pilihan mereka terhadap
projek-projek A, B, C dan D seperti berikut:

Aba Abe Abi Abo Abu

A A D C B
D C B B C
C B C D D
B D A A A

a) Lakarkan susunan pilihan pengundi-pengundi

tersebut.
b) A
dakah mana-mana projek akan terpilih melalui
peraturan undi majoriti? Jika ya, yang mana
satu? Jika tidak, terangkan kenapa.

Semak jawapan anda di akhir bab ini.

76
Seperti yang dibincangkan sebelum ini, pengundi median ialah pengundi
yang mempunyai pilihan sederhana. Pilihannya berada di tengah-tengah di
antara susunan pilihan semua pengundi. Mengikut teorem pengundi
median, selagi semua pilihan bersifat puncak-satu, keputusan pengundian
majoriti akan membawa kepada keputusan yang dipilih oleh pengundi
median. Untuk menerangkan teorem ini, andaikan terdapat lima orang
pengundi yang ingin membuat keputusan mengenai bayaran bagi jamuan
yang akan diadakan. Mereka mempunyai pilihan berpuncak-satu. Pilihan
keutamaan mereka ditunjukkan melalui Jadual 4.3.

Jadual 4.3
Susunan Pilihan Pelbagai -Puncak
Pengundi Perbelanjaan
Amin RM10
Nurul RM50
Syifa RM100
Zikri RM150
Sakina RM200

Oleh sebab pilihan semua pengundi berpuncak-satu, semakin dekat tingkat

perbelanjaan kepada puncak pilihan seseorang pengundi, semakin tinggi
penerimaan sesuatu pilihan oleh pengundi. Pergerakan perbelanjaan
daripada RM0 kepada RM10 diterima oleh semua pengundi berbanding
tiada perbelanjaan. Pergerakan pilihan daripada RM10 kepada RM50 akan
dipersetujui oleh Nurul, Syifa, Zikri dan Sakina. Seterusnya, pergerakan
pilihan daripada RM50 kepada RM100 akan diterima oleh Syifa, Zikri dan
Sakina. Bagaimanapun, sebarang pilihan melebihi RM100 akan ditolak oleh
Amin, Nurul dan Syifa. Ini bermakna, undi majoriti ialah perbelanjaan
RM100. Pilihan ini merupakan pilihan Syifa yang merupakan pengundi
median.

Hasilnya, apabila semua pilihan pengundi berpuncak-satu, undian majoriti

akan membawa kepada keputusan yang stabil dan memihak kepada
pengundi median. Bagaimanapun, apabila pilihan pengundi bersifat
pelbagai-puncak, paradoks pengundian mungkin timbul. Disebabkan pilihan
pelbagai-puncak selalu berlaku dalam keadaan sebenar, pengundian majoriti
tidak semestinya dapat membawa kepada keputusan pilihan awam yang
konsisten.

Bagi menghadapi masalah ini, Kenneth Arrow (1951) telah mengemukakan

beberapa syarat yang mesti ada bagi mewujudkan pembuatan keputusan
yang rasional secara kolektif untuk mewujudkan proses pilihan sosial yang
munasabah dan keseimbangan politik. Melalui Teorem Ketidakmungkinan
Arrow, beliau mengemukakan syarat-syarat berikut:

1. Semua pengundi mempunyai kebebasan memilih di dalam pilihanraya

dan pilihan awam tidak boleh dilakukan oleh mana-mana individu yang
bertindak sebagai diktator.

2. Satu keseimbangan politik yang unik perlu dikekalkan walau apapun

kehendak individu-individu di kalangan pemilih tersebut. Kita tidak
77
 boleh menafikan kemungkinan ada pengundi yang mempunyai pilihan
berbentuk pelbagai-puncak.
3. Jika semua pengundi mengubah susunan pilihan mereka mengenai
sesuatu alternatif (samada ke atas atau ke bawah), maka pilihan awam
yang timbul tidak boleh bergerak ke arah yang bertentangan. Misalnya,
jika kini semua pengundi lebih gemarkan pengecilan dalam fungsi
pertahanan, maka kita tidak akan jangkakan pilihan awam yang dipilih
ialah pertambahan fungsi pertahanan.

4. Pilihan awam dan keseimbangan politik tidak boleh dipengaruhi oleh

aturan pilihan yang dipersembahkan kepada para pengundi.

5. Pilihan awam tidak boleh dipengaruhi oleh penghapusan atau

penambahan alternatif untuk diundi. Jika pengundi memilih A
berbanding dengan B di dalam sesuatu pengundian bagi memilih A atau
B, maka mereka tidak boleh memilih B berbanding dengan A apabila
alternatif C dimasukkan.

6. Pilihan awam hendaklah bersifat konsisten: jika A dipilih berbanding

dengan B dan B dipilih berbanding C maka A mesti dipilih berbanding
C.

Syarat-syarat yang dikemukakan membayangkan bahawa sepatutnya

paradoks pengundian yang dapat merosakkan hasil undian tidak berlaku. Ia
juga mengandaikan bahawa sebarang pilihan yang dapat merosakkan hasil
undian tidak berlaku. Ia juga mengandaikan bahawa sebarang pilihan boleh
muncul sebagai satu keseimbangan politik. Strategi-strategi seperti
mengawal agenda untuk perdebatan politik atau memanipulasikan aturan isu
yang hendak dibincangkan dapat mempengaruhi keputusan politik.

4.5 LOGROLLING

Di dalam persekitaran politik yang kompleks terdapat banyak isu untuk

ditentukan dan kita tidak boleh mengharapkan agar semua orang
mempunyai pendapat berasaskan maklumat yang tepat bagi semua isu.
Selain daripada kos yang mahal untuk mendapatkan maklumat, bukan
semua isu penting kepada semua orang. Oleh yang demikian, satu cara
penyelesaian ialah memilih orang lain melakukan undian bagi pihak kita.
Ahli-ahli politik dan parti politik merupakan satu bentuk kemudahan kerana
mereka bertindak mengundi bagi pihak lain dalam banyak perkara. Oleh
kerana ahli politik atau parti politik membuat keputusan mengenai beberapa
isu serentak, mereka membenarkan kita menyatakan perbezaan kekuatan
pandangan kita mengenai beberapa isu. Saya mungkin sangat bersetuju
supaya lebih banyak hospital dibina, tetapi tidak begitu menyokong projek
perparitan, pengindahan bandar-bandar dan sebagainya. Bagaimanapun,
saya mungkin akan mengundi untuk memilih calon atau parti yang berjanji
akan membina hospital walaupun calon atau parti itu bertentangan
pendapat dengan saya mengenai perkara-perkara lain.

Perdagangan undi (vote trading) merupakan sesuatu yang tidak dapat diterima
berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi. Bagaimanapun, amalan pertukaran
undi seperti ini banyak berlaku di kalangan ahli legislatif di Amerika
78
Syarikat. Ia dipanggil sebagai logrolling. Dalam bahasa mudah, ia bermaksud
saya mengundi untuk projek anda jika anda mengundi untuk projek saya.
Andaikan terdapat dua isu yang hendak diundi. Kedua-duanya tidak
mungkin dipilih kerana hanya memberi faedah kepada kumpulan kecil
daripada pengundi tersebut. Salah satu isu memberikan faedah yang besar
kepada para pengilang, dan satu lagi membawa faedah yang besar kepada
pekebun-pekebun kecil. Andaikan para pengilang mendapat faedah yang
besar jika isu mereka diluluskan, dan faedah tersebut melebihi kerugian yang
akan mereka tanggung jika mereka mengundi untuk meluluskan isu yang
dipentingkan oleh pekebun kecil. Para pengilang mempunyai insentif untuk
menawarkan undi mereka bagi membantu meluluskan isu yang dipenting-
kan pekebun kecil dengan pertukaran sokongan undi daripada pekebun
kecil bagi isu yang berkepentingan kepada pengilang. Pekebun kecil akan
bersetuju dengan usaha tersebut selagi mereka mendapat faedah bersih
daripadanya.

Logrolling tidak nyata berlaku apabila parti politik berjaya memasangkan

beberapa pilihan yang amat dititik beratkan oleh beberapa kumpulan yang
berbeza di dalam satu undian atau rang undang-undang. Misalnya, dua isu
yang tidak berkaitan, mengadakan kuota import dan membeli pesawat
pejuang, dipasangkan bersama di dalam sesuatu pengundian. Dengan cara
ini, ahli-ahli legislatif akan mengundi kedua-dua isu itu serentak walaupun
mereka hanya mendapat faedah bagi salah satu daripada isu tersebut. Jika
kedua-dua isu itu diundi secara berasingan, kedua-duanya mungkin tidak
diluluskan kerana hanya memanfaatkan sekumpulan kecil sahaja.

Banyak pihak mengatakan bahawa logrolling boleh dianggap positif kerana ia

membolehkan rakyat menyatakan kekuatan kehendak mereka bagi
mendapatkan sesuatu keputusan dengan cara bertukar-bertukar undi.
Tanpa logrolling, peraturan undi majoriti mudah selalunya membawa
keputusan yang tidak memihak kepada kumpulan-kumpulan minoriti. Jika
kumpulan-kumpulan minoriti tidak ada cara memastikan kehendak mereka
tercapai, maka akan berlaku ketidakpuasan hati dan ketidakstabilan sosial.

Keadaan ini boleh dibuktikan melalui contoh berikut. Andaikan sebuah

komuniti ingin mengundi bagi memilih satu daripada projek yang
dicadangkan: hospital, sekolah dan perparitan. Terdapat tiga orang pengundi
iaitu Zakuan, Ariff dan Hanna dan faedah kepada setiap mereka
ditunjukkan melalui Jadual 4.4. Tanda negatif menunjukkan kerugian bersih
atau kos melebihi faedah. Kita dapati bahawa setiap projek tersebut
mendapat faedah bersih yang positif. Ini bermaksud komuniti tersebut
mendapat keuntungan jika semua projek berkenaan dilaksanakan. Apa
terjadi jika semua projek berkenaan diundi satu per satu? Zakuan akan
menyokong pembinaan hospital kerana faedah yang beliau dapati adalah
positif, sebaliknya kedua-dua Ariff dan Hanna akan menentang projek
berkenaan. Keadaan yang sama akan berlaku bagi pengundian untuk projek
sekolah dan perparitan. Akibatnya, semua projek tidak berjaya menang
dalam pengundian.

Perdagangan undi dapat mengatasi masalah tersebut. Andaikan Zakuan

bersetuju mengundi untuk pembinaan sekolah jika Ariff sanggup mengundi
menyokong pembinaan hospital. Zakuan masih mendapat faedah sebanyak
160 (= 200 – 40) melalui persetujuan tersebut. Ariff juga mendapat
79
keuntungan sebanyak 100 (= 150 – 50). Melalui pakatan antara keduanya,
maka projek hospital dan sekolah akan mendapat sokongan. Pada masa
yang sama, Zakuan juga boleh berpakat dengan Hanna di mana Zakuan
menyokong projek perparitan apabila Hanna sanggup mengundi untuk
projek hospital. Melalui logrolling seperti ini ketiga-tiga projek akan diterima.

Jadual 4.4
Logrolling dan Peningkatan Kebajikan

Pengundi Faedah
Bersih
Projek Zakuan Ariff Hanna
Hospital 200 -50 -55 95
Sekolah -40 150 -30 80
Perparitan -120 -60 400 220

Walaupun logrolling dapat menyalurkan kekuatan kehendak, ia juga dapat

digunakan oleh ahli-ahli politik untuk mendapat persetujuan bagi program-
program yang mendatangkan faedah kepada kumpulan-kumpulan tertentu
sahaja dan bukannya faedah bersih secara menyeluruh kepada masyarakat.
Logrolling dipercayai dapat menghasilkan saiz sektor awam yang lebih besar
daripada sepatutnya. Keadaan ini boleh dibuktikan apabila projek-projek
yang tidak cekap berjaya dipilih akibat daripada logrolling. Jadual 4.5
menunjukkan bahawa semua projek tidak sepatutnya dipilih kerana tidak
menguntungkan komuniti. Andaikan Zakuan menawarkan sokongan bagi
projek sekolah dengan pertukaran sokongan Ariff bagi projek hospital.
Pakatan ini boleh berlaku kerana kedua-dua mereka akan beroleh
keuntungan; Zakuan sebanyak 160 (= 200 – 40) dan Ariff sebanyak 40 (=
150 – 110). Hasilnya, kedua-dua projek hospital dan sekolah akan berjaya
diundi. Ariff juga boleh berpakat bertukar undi dengan Hanna bagi
memilih projek sekolah dan perparitan.

Jadual 4.5
Logrolling dan Kerugian Kebajikan

Pengundi Faedah
Bersih
Projek Zakuan Ariff Hanna
Hospital 200 -110 -105 -15
Sekolah -40 150 -120 -10
Perparitan -270 -140 400 -10

4.6 PEMILIHAN AHLI-AHLI POLITIK

Kita telah bincangkan sebelum ini bahawa pengundian langsung

(referendum) mengenai isu-isu fiskal adalah tidak cekap dan jarang
dilakukan. Kebiasaannya rakyat memilih wakil yang akan membuat
keputusan bagi pihak mereka. Kita boleh menggunakan teorem pengundi
median untuk menjelaskan bagaimana calon-calon wakil rakyat ini
menetapkan pendirian mereka bagi mendapatkan sokongan rakyat.
80
Dalam satu pilihan raya terdapat dua orang calon, Amin dan Zikri.
Andaikan para pengundi mempunyai kehendak berpuncak-satu dalam
pandangan politik mereka. Pengundi akan mengundi bagi memaksimumkan
kebajikan mereka dan calon-calon berusaha memaksimumkan undi yang
boleh didapati. Secara logiknya, ahli politik yang ingin memaksimumkan
undi akan mengambil pendekatan mempromosikan program-program yang
disokong oleh pengundi median. Untuk mengetahui kenapa hal ini berlaku,
kita perlu mengandaikan para pengundi menyenaraikan keutamaan pilihan
program mereka mengikut asas sama ada mereka bersikap terbuka/toleran
(liberal) ataupun konservatif. Rajah 4.2 menunjukkan agihan pengundi
berdasarkan pendirian politik mereka.

Rajah 4.2
Teorem Pengundi Median dalam Pilihanraya

Bilangan
undi

median

Liberal A Z Konservatif

Andaikan Amin memilih pendirian A, iaitu pendirian sederhana atau

median, dan Zikri pula memilih pendirian Z yang lebih konservatif. Oleh
sebab para pengundi mempunyai kehendak berpuncak-satu dan ingin
memaksimumkan kebajikan, mereka akan memilih calon yang mempunyai
pendirian paling hampir dengan mereka. Zikri akan memenangi semua undi
di sebelah kanan Z dan sebahagian di antara Z dan A. Oleh sebab A adalah
median, separuh daripada jumlah undi berada di kiri A. Amin akan
menerima semua undi tersebut dan juga sebahagian undi antara A dan Z
menyebabkan beliau mendapat majoriti dan menang dalam pilihan raya
tersebut. Kita boleh membuat kesimpulan bahawa calon yang ingin menang
dalam pilihan raya seharusnya memilih pendirian sehampir mungkin dengan
pengundi median.

Walaupun kita dapat membuat kesimpulan bahawa dalam sistem dua parti,
kedua-dua parti akan berusaha memilih pendirian sederhana bagi
memenangi pilihan raya, beberapa perkara juga perlu dipertimbangkan.
Antaranya:

1. Susunan Aturan Berpuncak-satu. Teorem pengundi median akan

gagal dipenuhi sekiranya semua pendirian politik tidak dapat disusun
dalam satu spektrum seperti Rajah 4.2. Hal ini kerana identiti pengundi
median bergantung pada isu-isu berbeza yang dipertimbangkan.
Pengundi median dalam isu kebebasan bersuara mungkin berbeza
dengan pengundi median dalam isu agihan semula kekayaan.
Bayangkan sekiranya terdapat banyak isu yang menjadi pertikaian dalam
sesuatu pilihan raya. Tindakan bagi memenangi pilihan raya menjadi
81
 lebih kompleks dan keputusan sukar diramalkan.

2. Ideologi. Penerangan mengenai tindakan calon sebagai

pemaksimum undi mungkin tidak sesuai jika ahli-ahli politik sebenarnya
lebih mengutamakan ideologi yang dipegang berbanding memenangi
pilihan raya.

3. Personaliti dan kepimpinan. Andaian bahawa keputusan pengundi

hanya bergantung pada isu juga adakalanya tidak realistik. Personaliti
dan corak kepimpinan calon juga penting. Kita dapat lihat beberapa
contoh di mana ahli politik seperti Reagan dan Suharto yang
mempunyai ciri-ciri kebapaan telah diterima oleh pengundi.

4. Keputusan mengundi. Analisis mengenai pengundi median

mengandaikan semua pengundi yang layak akan keluar mengundi.
Dalam realiti kita dapati hal ini tidak berlaku. Disebabkan pendirian
kedua-dua calon hampir sama, sebilangan pengundi mungkin
merasakan tidak perlu lagi mengundi kerana keputusan undian tidak
akan menghasilkan sesuatu yang berbeza. Pengundi juga mungkin
merasakan satu undi beliau tidak akan memberi kesan kepada
keputusan pilihan raya dan bertindak tidak keluar mengundi. Jika ramai
pengundi berpendirian begini maka sistem demokrasi akan menemui
kegagalan. Maka semua rakyat perlu disedarkan tentang kepentingan
setiap undi mereka dalam menentukan kebajikan mereka dan masa
depan negara.

Dapatkah anda beri contoh ahli-ahli politik di Malaysia

yang memenangi pilihan raya atas ciri-ciri
keperibadiannya?

4.7 BIROKRASI DAN PENAWARAN KERAJAAN

Kewujudan kerajaan membawa implikasi pembangunan satu institusi yang

dipanggil sebagai birokrasi yang bertanggungjawab melaksanakan pilihan-
pilihan atau keputusan-keputusan awam yang dibuat melalui institusi-
institusi politik. Birokrasi juga mempengaruhi kecekapan penyediaan dan
pengeluaran barang dan perkhidmatan yang diluluskan. Selain mem-
pengaruhi kos pengeluaran barangan awam, gelagat birokrat merupakan
penentu penting tentang terma mengenai pengeluaran dan penyaluran
barangan tersebut kepada orang ramai. Dalam perkataan lain, birokrat
mempengaruhi penawaran barangan awam dan juga mempengaruhi
keseimbangan politik yang terhasil.

Satu masalah utama wujud apabila mengukur kecekapan pengeluaran oleh

para birokrat. Di dalam banyak keadaan, output yang dikeluarkan tidak
dapat dijadikan unit-unit kecil atau dijual untuk mendapatkan keuntungan di
pasaran. Adalah sukar untuk menentukan samada agensi-agensi kerajaan
mengeluarkan output mereka pada kos minimum. Bagi firma swasta yang
bersaing dengan firma lain untuk mengeluarkan barangan yang serupa,
maklumat sedemikian mudah didapati daripada perkiraan untung dan rugi.
Birokrat pula tidak memiliki secara langsung input yang mereka gunakan.
82
Pembiayaan datangnya daripada sumber luaran misalnya dana awam dan
tidak terdapat kelebihan kewangan kepada birokrat yang meningkatkan
kecekapan pengeluaran.

Mengikut William Niskanen (1971), birokrat berusaha memaksimumkan

kuasa yang bersangkutan dengan sesuatu jawatan yang dipegang. Kuasa
berkenaan mempunyai hubungan dengan sumber-sumber di bawah kawalan
birokrat tersebut. Ianya berkaitan dengan saiz bajet sesebuah agensi masing-
masing. Niskanen membuat andaian bahawa birokrat berusaha untuk
memaksimumkan bajet agensi masing-masing. Implikasi analisis ini ialah
usaha birokrat memaksimumkan bajet akan membawa kepada
perkembangan sektor kerajaan secara menyeluruh melebihi daripada tingkat
output yang cekap.

4.8 KEGAGALAN KERAJAAN

Di dalam kursus Dasar Awam anda telah diperkenalkan dengan konsep
kegagalan pasaran. Secara mudah ia bermaksud pasaran swasta gagal
memperuntuk dan mengagih sumber-sumber dalam ekonomi secara cekap
dan saksama. Melalui Bab Satu anda dapati kerajaan mengambil tindakan-
tindakan untuk menghadapi kegagalan pasaran melalui pelaksanaan fungsi-
fungsi peruntukan, pengagihan dan penstabilan. Namun begitu, tindakan
yang diambil oleh kerajaan tidak semestinya membawa kepada hasil yang
cekap dan saksama. Keadaan ini dikenali sebagai kegagalan kerajaan.

Kegagalan kerajaan timbul daripada dua sumber. Pertama, prosedur-

prosedur dalam sistem demokrasi dan peraturan-peraturan pengundian
boleh membawa kepada hasil yang tidak cekap. Kita telah lihat bagaimana
logrolling dan penetapan agenda dapat membawa kepada penyediaan awam
yang berlebihan atau yang tidak mencerminkan kehendak sebenar
masyarakat. Kedua, kegagalan kerajaan juga disebabkan tindakan oleh pihak
tengah atau wakil yang bertindak bagi pihak para pengundi dalam
demokrasi. Ahli politik dan birokrat merupakan agen para pengundi juga
menyebabkan ketidakcekapan.

Dalam hubungan agensi, di mana satu individu atau kumpulan bertindak

bagi pihak individu atau kumpulan lain, boleh menimbulkan ketidakcekapan
sekiranya terdapat maklumat yang tidak serupa di antara agen dan prinsipal,
matlamat agen dan prinsipal berbeza dan pihak prinsipal tidak dapat
meneliti tindakan-tindakan agen tanpa menimbulkan kos. Masalah ini
menjadi lebih serius kerana dalam demokrasi berperwakilan terdapat
beberapa masalah agensi yang berlaku serentak seperti yang ditunjukkan
melalui Jadual 4.6.

Jadual 4.6
Masalah Agensi dalam Kerajaan
Prinsipal Agen
Pengundi Kerajaan
Ahli-ahli politik Birokrasi
Birokrasi Sektor-sektor yang dikawal
Menteri Timbalan Menteri

83
 Penyokong parti Ahli politik parti
Masalah agensi boleh dikurangkan dengan meningkatkan perolehan
maklumat di antara kedua-dua agen dan prinsipal atau mengurangkan jurang
matlamat di antara kedua-dua pihak. Penelitian aktiviti kerajaan dan
pelaporan yang sistematik dapat membantu meningkatkan maklumat yang
boleh diperolehi oleh prinsipal. Misalnya, laporan Ketua Audit Negara
mengenai prestasi kerajaan membantu masyarakat mendapat maklumat yang
sangat diperlukan untuk menilai tindakan pihak eksekutif dan jentera
kerajaan. Agen boleh diberikan insentif untuk mengubah tindakan mereka
supaya selaras dengan matlamat prinsipal. Skim gaji yang dikaitkan dengan
prestasi kerja penjawat awam serta penswastaan dapat meningkatkan
kecekapan birokrasi. Meningkatkan peruntukan sumber untuk mendedah-
kan salahlaku dan korupsi dalam kalangan ahli politik dan penjawat awam
boleh mengurangkan masalah agensi.

4.9 RUMUSAN
Kita dapati bahawa semua pihak yang terlibat dalam pembuatan keputusan
awam cuba memaksimumkan faedah yang dapat mereka capai daripada
sesuatu keputusan undian. Individu rakyat cuba memaksimumkan kebajikan
peribadi, sementara ahli politik pula berusaha memaksimumkan undi untuk
memenangi pilihanraya. Birokrat dikatakan sebagai pemaksimum bajet
kerana hal itu dapat meningkatkan kuasa dan pengaruh mereka. Kumpulan-
kumpulan seminat pula sentiasa berusaha mempastikan kebajikan ahli-ahli
mereka dipertimbangkan oleh pihak-pihak yang membuat keputusan
mengenai sesuatu perkara dalam sektor awam. Selain itu, peraturan
pengundian majoriti yang diamalkan di dalam sektor awam tidak semestinya
membawa kepada hasil yang cekap seperti pembuatan keputusan di dalam
sektor swasta. Masalah-masalah di dalam pembuatan keputusan sektor
awam juga boleh menyebabkan peningkatan saiz sektor itu.

SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Andaikan sebuah komuniti terdiri daripada tiga individu (Syahmi, Syafiq

dan Syazwi) yang menggunakan peraturan undi majoriti untuk
menentukan peruntukan bagi sebuah kemudahan riadah (taman
awam). Terdapat tiga pilihan iaitu RM1juta (peruntukan besar),
RM500,000 (peruntukan sederhana) dan RM100,000 (peruntukan
rendah). Berikut adalah susunan pilihan mereka:

Susunan Syahmi Syafiq Syazwi

1 RM500,000 RM100,000 RM1juta
2 RM100,000 RM500,000 RM500,000
3 RM1juta RM1juta RM100,000

a. Lakukan pengundian pilihan secara berpasangan. Apakah

keputusan bagi setiap pengundian. Adakah peraturan undian

84
 majoriti dapat membawa kepada satu keputusan yang stabil dalam
aspek perbelanjaan ke atas kemudahan rekreasi awam?
b. Andaikan susunan pilihan Syafiq diubah seperti berikut: pilihan
pertama (RM100,000), pilihan kedua (RM1juta) dan pilihan ketiga
(RM500,000). Bagaimana perubahan ini memberi kesan kepada
keputusan pengundian?

2. Tentukan matlamat utama setiap pihak berikut:

a. Pengundi
b. Ahli politik
c. Birokrat

Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.

JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS

SDT 4.1
1a). Berikut ini adalah lakaran susunan pilihan pengundi-pengundi
berkenaan:

1 Farhana

Susunan
2 Jalil
Pilihan

3 Anis

Rendah (A) Sederhana (B) Tinggi (C)

Perbelanjaan Senjata Api

1b). Tiada pilihan yang akan mendapat undi majoriti disebabkan paradoks
pengundian. Rajah di atas menunjukkan keputusan pelbagai-puncak.
Walaupun pilihan setiap individu adalah konsisten, pilihan secara
menyeluruh didapati tidak konsisten. Bukti ini dapat dilihat apabila
pilihan diundi secara berpasangan seperti berikut:

Pengundian bagi pasangan pilihan: Peruntukan Rendah (A) dan

Sederhana (B)

Pengundi A B
Anis X
Farhana X
Jalil X

Keputusan undian: Pilihan Rendah (A) menang.

85
 Pengundian bagi pasangan pilihan: Peruntukan Sederhana (B) dan
Tinggi (C).

Pengundi B C
Anis X
Farhana X
Jalil X
Keputusan undian: Pilihan Sederhana (B) menang.

Pengundian bagi pasangan pilihan: Peruntukan Rendah (A) dan

Tinggi (C).

Pengundi A C
Anis X
Farhana X
Jalil X
Keputusan undian: Pilihan Tinggi (C) menang.

2a). Berikut ini adalah lakaran susunan pilihan pengundi-pengundi

berkenaan:

1 Abu Abi

Susunan
2 Aba
Pilihan

3 Abo

4 Abe

A B C D
Perbelanjaan Senjata Api

2b). Lakaran menunjukkan berlakunya pilihan perbagai-puncak dengan kecenderungan

kepada pilihan B dan C. Bagaimanapun, pilihan C akan dipilih kerana ia merupakan
pilihan median. Hal ini dapat dibuktikan melalui pengundian berpasangan.
Pengundian bagi pasangan pilihan: A dan B.
Pengundi A B
Aba X
Abe X
Abi X
Abo X
Abu X
Keputusan undian: Pilihan B menang.

86
Pengundian bagi pasangan pilihan: B dan C.
Pengundi B C
Aba X
Abe X
Abi X
Abo X
Abu X
Keputusan undian: Pilihan C menang.

Pengundian bagi pasangan pilihan: C dan D.

Pengundi C D
Aba X
Abe X
Abi X
Abo X
Abu X
Keputusan undian: Pilihan C menang.

Pengundian bagi pasangan pilihan: A dan C.

Pengundi A C
Aba X
Abe X
Abi X
Abo X
Abu X
Keputusan undian: Pilihan C menang.

Pengundian bagi pasangan pilihan: A dan D.

Pengundi A D
Aba X
Abe X
Abi X
Abo X
Abu X
Keputusan undian: Pilihan D menang.

Pengundian bagi pasangan pilihan: B dan D.

Pengundi B D
Aba X
Abe X
Abi X
Abo X
Abu X
Keputusan undian: Pilihan B menang.

87
Apabila pengundian berpasangan dilakukan, pilihan B menang dua kali dan
pilihan C sebanyak tiga kali. Secara keseluruhan, pilihan C akan menang.

88