Professional Documents
Culture Documents
652 2561504
652 2561504
าวิท
ยาล
ัยสว
นดุส
ิต เพื่อ
กา ร
ศึกษ
าเท
่านั้น
"
เอกสารประกอบการเรียน
รายวิชา กฎหมายมหาชนเบื้องตน
รหัสวิชา 2561504
"
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
ศักดา ศรีทิพย
เพื่อ
น.ม. (กฎหมายมหาชน)
น.บ. (นิติศาสตร), ร.บ. (รัฐศาสตร)
ิต
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
โรงเรียนกฎหมายและการเมือง
2563
"
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
เอกสารประกอบการเรียน
กฎหมายมหาชนเบื้องตน
ยาล
าวิท
ออกแบบปก : ศูนยบริการสื่อและสิ่งพิมพกราฟฟคไซท
พิมพที่ : ศูนยบริการสื่อและสิ่งพิมพกราฟฟคไซท
โทร : 0-2244-5081
คํานํา
"
แนวความคิด และทฤษฎีอันเปนหลักที่มาของกฎหมายมหาชน นอกจากนี้วิชารัฐศาสตร รัฐประศาสน
่านั้น
ศาสตร ก็ มีค วามเกี่ย วพั น กัน อย างลึ ก ซึ้งแยกออกจากกัน ไมได เพราะมีที่ มาทางปรัช ญาเป นที่ ม า
เดียวกัน และการศึกษาก็ศึก ษาเรื่องเดียวกัน แตมองไปคนละมุม ใชวิธีการในการวิเคราะห ปญ หา
าเท
อาจจะแตกตางกันไป เชน วิชารัฐศาสตรมองเรื่องเกมแหงการเมือง การชวงชิงอํานาจ แตนิติศาสตร
มองไปที่กฎกติกาของการเมือง กติกาของการเขาสูอํานาจ สวนรัฐประศาสนศาสตรมองไปที่นโยบาย
ศึกษ
ของพรรคการเมือง ที่จะนําไปสูการปฏิบัติงานในภาครัฐ เมื่อเปนเชนนี้ นักศึกษาจึงตองศึกษาหลักของ
กฎหมายมหาชนใหเขาใจ เพราะเปนรากฐานที่สําคัญของทั้งสามศาสตร ในการวิเคราะหการแก ไข
กา ร
ปญหาตางๆ ก็ตองใชทั้งสามศาสตร หากขาดศาสตรใดศาสตรหนึ่ง ก็ เหมือนกับวาเรารูปญหาเพียง
ดานเดียว ไม เขาใจทั้งหมดอยางรอบดาน วิชากฎหมายมหาชนเบื้ องตน มีเนื้อหาเกี่ยวกับแนวคิด
เพื่อ
ผูเขียนไดรับมอบหมายจากหลักสูตรนิติศาสตรใหบรรยายวิชากฎหมายมหาชนเบื้องตน และ
ไดจัดทําเอกสารประกอบการเรียนเลนนี้ขึ้น จึงหวังเปนอยางยิ่งวานักศึกษาจะไดรับประโยชนจาก
ยาล
เอกสารเลมนี้บางพอสมควร
าวิท
ศักดา ศรีทิพย
"มห
มกราคม 2564
"มห
าวิท
ยาล
ัยสว
นดุส
ิต เพื่อ
กา ร
ศึกษ
าเท
่านั้น
"
สารบัญ
หนา
คํานํา (1)
สารบัญ (2)
บทที่ 1 ความรูทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายมหาชน 1
สรุป 15
แบบฝกหัดทายบท 16
"
เอกสารอางอิง 17
่านั้น
บทที่ 2 พัฒนาการของกฎหมายมหาชนในประเทศไทย 18
สรุป 31
าเท
แบบฝกหัดทายบท 31
เอกสารอางอิง 32
ศึกษ
บทที่ 3 แนวคิดวาดวยการกอเกิดกฎหมายมหาชน 33
สรุป กา ร 43
แบบฝกหัดทายบท 43
เอกสารอางอิง 44
เพื่อ
บทที่ 4 หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชน 45
สรุป 54
ิต
แบบฝกหัดทายบท 54
นดุส
เอกสารอางอิง 56
บทที่ 5 ปรัชญารากฐานของกฎหมายมหาชน 57
ัยสว
สรุป 65
แบบฝกหัดทายบท 66
ยาล
เอกสารอางอิง 67
บทที่ 6 ปรัชญาวาดวยรัฐและอํานาจอธิปไตย 68
าวิท
สรุป 75
แบบฝกหัดทายบท 75
"มห
เอกสารอางอิง 76
บทที่ 7 หลักนิติธรรมและหลักนิติรัฐ 77
สรุป 93
แบบฝกหัดทายบท 94
เอกสารอางอิง 95
หนา
บทที่ 8 การใชและการตีความกฎหมายมหาชน 97
สรุป 105
แบบฝกหัดทายบท 105
เอกสารอางอิง 107
บทที่ 9 รัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายมหาชน 108
สรุป 116
แบบฝกหัดทายบท 117
เอกสารอางอิง 118
"
่านั้น
บทที่ 10 กฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง 119
สรุป 142
แบบฝกหัดทายบท 142
าเท
เอกสารอางอิง 144
ศึกษ
บทที่ 11 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง 146
สรุป 164
แบบฝกหัดทายบท 164
กา ร
เอกสารอางอิง 165
บทที่ 12 กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง 167
เพื่อ
สรุป 174
แบบฝกหัดทายบท 174
ิต
เอกสารอางอิง 175
นดุส
แบบฝกหัดทายบท 196
เอกสารอางอิง 197
ยาล
แบบฝกหัดทายบท 213
เอกสารอางอิง 214
"มห
บทที่ 15 การใชอํานาจหนาที่และการตรวจสอบถวงดุลตามหลัก
กฎหมายมหาชน 215
สรุป 228
แบบฝกหัดทายบท 229
เอกสารอางอิง 230
บรรณานุกรม 231
บทที่ 1
ความรูทั่วไปเกี่ยวกับกฎหมายมหาชน
กฎหมายมหาชน เปน สาขาหนึ่งของศาสตรทางดานกฎหมายซึ่งมีบทบาทและไดรับความ
สนใจเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ไมวาจะจากนักกฎหมายเองรวมทั้งประชาชนทั่วไป โดยเฉพาะหลังจากที่ไดมี
การประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ซึ่งไดสถาปนาองคกรที่ทําหนาที่ในการ
วินิจฉัยตัดสินขอพิพาทในทางมหาชนโดยเฉพาะขึ้ นมา กลาวคือ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง และ
องคกรอิส ระตามรัฐ ธรรมนู ญ ผู ศึกษาจึงตองแยกให ออกวากฎหมายใดเปน กฎหมายมหาชนและ
"
่านั้น
กฎหมายเอกชน ซึ่งขอเขียนนี้จะกลาวถึงแนวความคิดในการแบงสาขาของกฎหมาย ความหมายและ
ลักษณะทั่วไปของกฎหมาย รวมทั้งความหมายในเชิงปรัชญา และจะกลาวถึงความหมายและการ
แบงแยกกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชนทั้งในประเทศไทยและในตางประเทศ ตลอดจนลักษณะ
าเท
ของกฎหมายมหาชนแตละสาขาพอสังเขป โดยหวังเปนอยางยิ่งวาจะเปนพื้นฐานสําหรับผูที่สนใจใน
การที่จะศึกษาวิชาหลักกฎหมายมหาชนและสถาบันการเมืองตอไป
1.1 กําเนิดแนวความคิดกฎหมายมหาชน
ศึกษ
กา ร
ศาสตราจารย ฟริทซ ชูลซ (Fritz Schulz) ศาสตราจารยทางกฎหมายโรมันชาวเยอรมัน
ไดอธิบายไววา ความคิดในการแบงสาขาของกฎหมายนั้น เริ่มขึ้นในสมัยโรมันซึ่งแบงออกเปน 4 ยุค
เพื่อ
ศาสนา นักกฎหมายยุคนั้นสวนใหญเปนพระ
1.1.2 ยุคอารยธรรมกรีกในโรม (300 ปกอน ค.ศ. – 30 ปกอน ค.ศ.)
เปนยุคที่อารยธรรมกรีกโบราณไดแผขยายเขาไปสูกรุงโรม จนเรียกวาเปนการเริ่มยุคอารย
ธรรมกรีกโบราณ (Hellenistic Period) กฎหมายมหาชนในยุคนี้ยังคงสภาพเดิมคือ เปนกฎหมาย
สําหรับนักการเมือง นักกฎหมายมหาชนในยุคนี้ลวนเปนนักการเมือง เชน เซ็มโปรนิอุส ทูดิทานุส และ
ปอมปย
2
"
อัล เป ย น (Ulpian) กล าววา “กฎหมายมหาชนคือกฎหมายที่ เกี่ย วกับรั ฐโรมัน ในขณะที่
่านั้น
กฎหมายเอกชนเกี่ยวของกับผลประโยชนของเอกชนแตละราย” หมายถึง ความสัมพันธทางกฎหมาย
ระหวางรัฐกับราษฎรชาวโรมัน แตรัฐไมรวมถึงเจาหนี้ที่ฝายปกครองทองถิ่น
าเท
ชิเซโร (Cicero) นักกฎหมายคนสําคัญอีกคนในยุคนี้ใหความเห็นวา “คนที่จะตอบปญหาใดๆ
เกี่ยวกับกฎหมายมหาชนมิใชนักกฎหมาย แตเปนนักปกครอง”
ศึกษ
1.1.4 ยุคขุนนางนักปกครอง (ค.ศ.300 – ค.ศ.534)
เปนยุคที่เริ่มจากรัชสมัยของจักรพรรดิดิโอเคลเชียน และสิ้นสุดในสมัยพระเจาจัสติเนียน ถือ
กา ร
เปนยุคสุดทายของประวัติศาสตรกฎหมายโรมัน เปนยุคที่อิทธิพลของคริสตศาสนาแผขยายถึงกรุงโรม
ซึ่งจักรพรรดิคอนสแตนตินไดรับเอาไวเปนศาสนาประจําชาติโรมัน เปนผลใหกฎหมายศาสนาโรมัน
เพื่อ
เสื่ อมลง เพราะอิทธิพลของคริสตศาสนาที่เขามาแทนที่ ทําให บ รรดาพระเปลี่ยนตัวเองไปเปนนัก
กฎหมาย โดยส วนใหญ จะเปน นั กกฎหมายมหาชน เพราะถือวาตนเป นชนชั้ นสู งมาแตเดิม ยุค นี้
กฎหมายมหาชนและกฎหมายเอกชนจึงแยกจากกันชัดเจน โดยมีการจัดทําประมวลกฎหมายโรมัน
ิต
นดุส
สามารถแยกประเภทของกฎหมายได
าวิท
1.2 พัฒนาการของกฎหมายมหาชนในประเทศภาคพื้นยุโรป
ประมวลกฎหมายแพงของพระเจ าจัสติเนียนมีอิทธิพลอยางมากตอประเทศในภาคพื้นยุโรป
"มห
ราวศตวรรษที่ 13 – 14 การศึกษากฎหมายในทางทฤษฎีหรือปรัชญาซึ่งนิยมแพรหลายใน
ยุโรป สอดคลองกับความเคลื่อนไหวของสํานักกฎหมายธรรมชาติ ซึ่งนักศึกษากฎหมายในยุคสมัยนี้ได
เสนอความคิดที่ถือกันวาเปนความคิดในการปรับปรุงกฎหมายมหาชน ดังนี้
-ควรมีการออกกฎหมายจํากัดอํานาจอันไมมีขอบเขตของรัฐ ไมวาจะเปนอํานาจในการออก
กฎหมายหรืออํานาจในการปฏิบัติตอราษฎร
-ราษฎรคนใดไมไดรับความเปนธรรมจากรัฐ ก็ควรรองทุกขหรือกลาวโทษเจาหนาที่ของรัฐได
-การลงโทษในทางอาญาควรเปนธรรมมากขึ้น
"
-วิธีพิจารณาและกฎหมายพยานหลักฐานควรแกไขปรับปรุงใหอยูบนพื้นฐานของศีลธรรมและ
่านั้น
ศาสนา
แนวความคิดในการปรับปรุงกฎหมายมหาชน สําเร็จลุลวงลงได เห็นไดจากหลายประเทศได
าเท
ปรับปรุงกฎหมายวิธีพิจารณาความใหม โดยยกเลิกวิธีการคนหาความจริงดวยวิธีปาเถื่อน เชน ดําน้ํา
ลุยไฟ เปนตน ตอมาก็ไดมีการปรับปรุงการเรียนการสอนในมหาวิทยาลัยตางๆ ในยุโรปใหม ทําใหเกิด
ศึกษ
การศึกษากฎหมายโรมันอยางกวางขวางมากขึ้น มีการศึกษาเหตุผลของการแยกสาขาของกฎหมาย มี
การนําเอาการแยกสาขากฎหมายมาใชแกปญหาความไมยุติ ธรรม เชน กรณีขอพิพาทที่เกิดขึ้นจาก
กา ร
ความสัมพันธระหวางเอกชนกับเอกชนตองบังคับตามกฎหมายเอกชนเทานั้น แตกรณีที่เกิดขอพิพาท
ระหวางเอกชนกับรัฐจะนํากฎหมายเอกชนมาบังคับไมได
เพื่อ
สมัยของพระนางมาเรีย เทเรซา แห งจักรวรรดิโรมันอันศักดิ์สิทธิ์ของชนชาติเยอรมัน ซึ่ง
ป จจุบั น คื อประเทศออสเตรี ย ได ขอให แ ควน ต างๆ จัด ทํ ากฎหมายมหาชนในส ว นที่ เกี่ย วกับ การ
ปกครองขึ้น เพื่อวาพระนางจะไดทรงทราบระเบียบการบริหารราชการแผนดินในแตละแควน โดย
ิต
นดุส
พระนางสงพระราชธิดาไปอภิเษกสมรสกับเจาแควนตางๆ ในยุโรปและขอใหเจาแควนจัดทํากฎหมาย
มหาชนเกี่ยวกับการปกครองขึ้น กฎหมายดังกลาวมีลักษณะเปนกฎหมายที่กําหนดระเบียบการบริหาร
ราชการแผนดิน ตอมาไดพัฒนาไปถึงกฎหมายเอกชนดวย แตใชการพิจารณาคนละแบบกับกฎหมาย
ัยสว
"
ทําใหหลักกฎหมายปกครองเริ่มเปนรูปรางขึ้น กฎหมายมหาชนจึงมีความสําคัญมาก ในป ค.ศ.1800
่านั้น
นโปเลียนไดตั้งสภาดานกฎหมายขึ้น 2 สภา คือ
1) กองเซยเดตาร (Conseil d’ Etat) เป น สภาแห งรัฐเพื่ อให คําปรึกษาแกหั ว หนารัฐบาล
าเท
เกี่ยวกับคดีปกครองและใหเปนฝายกฤษฎีกาทําหนาที่ยกรางกฎหมายของรัฐบาล
2) กองเซยเดอเพรเฟกตูร (Conseil de Prefecture) เป น สภาที่ ป รึกษาของผู วาราชการ
ศึกษ
ทองที่ปกครอง และใหทําหนาที่ตัดสินคํารองเรียนของราษฎรในคดีซึ่งพิพาทกับฝายปกครอง
ในป ค.ศ.1872 ถือวาเปนศักราชใหมแหงการพัฒนากฎหมายปกครองในฝรั่งเศส เนื่องจากมี
กา ร
การออกรัฐบัญญัติใหอํานาจสภาแหงรัฐตัดสินคดีปกครองไดโดยอิสระ และมีการจัดตั้ง ทริบูนาล เด
กองฟลี ท (Tribunal des Conflits) ซึ่งเป น ศาลระงับ การขัด กัน ในทางคดีเพื่ อแกไขปญ หาขัด แยง
เพื่อ
ระหวางสภาแหงรัฐกับศาลยุติธรรมในเรื่องอํานาจศาลวาคดีนี้จะขึ้นศาลใด ในป ค.ศ.1889 สภาแหง
รัฐไดวินิจฉัยคดีปกครองสําคัญ คือ คดีกาโดท (Cadot Decision) ซึ่งผลการวินิจฉัยคือ
1) สภาแหงรัฐมีอํานาจเด็ดขาดในการคดีปกครอง
ิต
นดุส
2) สามารถวินิจฉัยความถูกตองเหมาะสมของการกระทําและอํานาจการใชดุลพินิจของฝาย
บริหาร
3) สามารถสรางหลักกฎหมายปกครองในสวนสารบัญญัติใหมๆ ได
ัยสว
1.3 พัฒนาการของกฎหมายมหาชนในประเทศคอมมอนลอว
ระบบกฎหมายคอมมอนลอว (Common Law) เปนระบบกฎหมายสําคัญที่เกิดขึ้นสมัยหลัง
แตพัฒนาเคียงคูมากับระบบกฎหมายซีวิลลอว (Civil Law) หรือระบบกฎหมายโรมาโน-เยอรมานิค
นักกฎหมายคอมมอนลอว แบงสาขาของกฎหมายออกเปนกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน เพียง
แคบอกใหรูวา เนื้อหาสาระของกฎหมายสองสาขานี้แตกตางกัน บุคคลที่เกี่ยวของแตกตางกันเทานั้น
และถือวา การแบงสาขาของกฎหมายดังกลาวเปนเรื่องธรรมดาหรือเปนเรื่องของหลักวิชา เพื่อสะดวก
แกการศึกษาเลาเรียนมากกวาจะเปนเพราะกฎหมายทั้งสองมรปรัชญารากฐานตางกัน เมื่อถามถึง
ความแตกตางระหวางกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน นั กกฎหมายอังกฤษมักจะโยงไปถึ ง
5
"
เรื่องกฎหมายมหาชนเปนเพราะประวัติศาสตรกฎหมายอังกฤษ และลักษณะของระบบคอมมอนลอว
่านั้น
ดังนี้ (วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 14-17)
1) ระบบคอมมอนลอว พัฒนามาจากความคิดที่วา ใหศาลเปนผูสรางกฎหมาย
าเท
2) ระบบเศรษฐกิจ สังคมและการเมืองแบบศักดินาสวามิภักดิ์ (Feudalism) ในอดีตมีสวนทํา
ใหความสัมพันธหลายลักษณะซึ่งควรเปนเรื่องกฎหมายมหาชน กลายเปนเรื่องกฎหมายเอกชน
ศึกษ
3) ศาลอังกฤษสามารถใหความเปนธรรมแกราษฎรไดดีอยูแลว โดยอาศัยหลักนิติธรรม
4) การจัดระบบการปกครองสวนกลางและสวนทองถิ่นในอังกฤษคอนขางเปนระเบียบดีอยู
กา ร
แลว และโอกาสที่รัฐจะแทรกแซงกิจการของเอกชนหรือกดขี่ขมเหงเอกชนก็ทําไดยาก
5) เกิดจากอิทธิพลทางความคิดของนักกฎหมายอังกฤษคนสําคัญคือ ไดซีย (A.V. Dicey)
เพื่อ
6) ไดซีย คื อ นั ก กฎหมายรัฐ ธรรมนู ญ ชาวอังกฤษ ที่ โจมตี ก ารแบ งสาขาของกฎหมายใน
ฝรั่งเศส และคั ดคานการจั ดตั้ งศาลปกครองในอังกฤษอย างรุน แรง จึงเป นผู ที่ ทําให วิช ากฎหมาย
ปกครองของอังกฤษมีวิวัฒนาการลาชากวาที่ควร
ิต
นดุส
1.4 ความหมายและการแบงแยกกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชน
กอนที่จะศึกษาการแบงแยกประเภทของกฎหมาย โดยแบ งเปนกฎหมายมหาชน และกฎหมาย
ยาล
เอกชนนั้น จําเปนจะตองทําความเขาใจในความหมายของกฎหมายมหาชนใหชัดเจนเสียกอนวาคือ
อะไร และกฎหมายมหาชนนั้น มีความแตกตางจาก กฎหมาย เอกชนอยางไร ซึ่งในระบบกฎหมาย
าวิท
"
่านั้น
กําหนดสถานะ (Statut) และนิติสัมพันธ (Relation juridique) ระหวางรัฐหรือหนวยงานของรัฐกับ
เอกชน หรือหนวยงานของรัฐอื่นในฐานะที่รัฐและหนวยงานของรัฐเปน ผูปกครอง สวนกฎหมาย
าเท
เอกชนคือ กฎหมายที่กําหนดสถานะ (Statut) และนิติสัมพันธ (Relation juridique) ระหวางเอกชน
ตอกันในฐานะ ผูอยูใตปกครอง ที่ตางฝายตางก็เทาเทียมกัน” (บวรศักดิ์ อุวรรณโณ 2550,หนา 1)
ศึกษ
จากคําอธิบายของนั กกฎหมายมหาชนตางๆ ดังกล าวขางตน จะเห็ นไดวาแมจะมีการให
ความหมายหรือคําอธิบายที่แตกตางกันบาง แตอยางไรก็ตาม ก็เปนการใหความหมายและคําอธิบายที่
กา ร
อยูบนพื้นฐานอยางเดียวกันคือ “กฎหมายมหาชนเปนเรื่องที่เกี่ยวของกับรัฐ สวนกฎหมายเอกชนเปน
เรื่องที่เกี่ยวของกับเอกชน” อันเปนคําอธิบายของอัลเปยนที่ไดกลาวไวตั้งแตสมัยโรมัน แตก็ยังคงเปน
เพื่อ
รากฐานทางกฎหมายมหาชนที่นักกฎหมายในยุคตอมายึดถือและใชเปนพื้นฐานในการอธิบายตลอดมา
จนปจจุบัน ซึ่งหากจะกลาวโดยสรุปแลว “กฎหมายมหาชนก็คือ กฎเกณฑทางกฎหมายที่เกี่ยวของกับ
ิต
1.4.1 การแบงแยกกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชน
กฎหมายมหาชน และกฎหมายเอกชนแยกออกจากกั น สื บ เนื่ อ งจากวิ วั ฒ นาการใน
าวิท
"
่านั้น
ในขณะที่กฎเกณฑของกฎหมายเอกชนนั้นเปนกฎเกณฑที่จะใชบังคับก็ตอเมื่อเอกชนไมทําสัญญาตก
ลงกันป นอยางอื่น ถาเอกชนตกลงทํ าสั ญ ญาแตกตางไปจากที่กฎหมายเอกชนกําหนดไว และบท
าเท
กฎหมายนั้นไมเปนบทกฎหมายที่เกี่ยวกับความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนแลว ก็
เท ากั บ วาเอกชนไดส ร า งกฎหมายตามอัต วิสั ย (droit subjectif) ขึ้ นใช บั งคับ ระหวางกัน เป น การ
ศึกษ
เฉพาะราย ตัวบทกฎหมายเอกชน เชน ประมวลกฎหมายแพงและพาณิ ช ยจึงเปนกฎหมายเสริ ม
(droit supple’tif) เทานั้น กา ร
1.4.2 การแบงแยกสาขายอยของกฎหมายมหาชน
การแบง ประเภทของกฎหมายมหาชนนั้น เราสามารถที่ จะแบ งออกไดต ามแนวทางของ
เพื่อ
ประเทศเยอรมัน และตามแนวทางของประเทศฝรั่งเศส ซึ่งทั้งสองประทศนี้ถือวาเปนตนแบบของการ
แบงประเภทของกฎหมายมหาชน โดยมีแนวทางการแบงประเภทของกฎหมายมหาชนที่แตกตางกัน
ิต
ดังนี้
นดุส
1) การแบงสาขายอยของกฎหมายมหาชนตามแนวทางของประเทศเยอรมัน
ในประเทศเยอรมัน มีการแบงแยกสาขายอยของกฎหมายมหาชน ซึ่งถือวาเปนกฎหมายที่
ัยสว
ค ว า ม แ พ ง ( Zivilprozessrecht) ซึ่ ง ร ว ม ก ฎ ห ม า ย วิ ธี พิ จ า ร ณ า ภ า ค บั ง คั บ ค ดี
(Zwangsvollsteckungsrecht) กฎหมายล ม ละลาย (Konkursrecht) กฎหมายวิ ธี พิ จ ารณาทาง
"มห
"
่านั้น
- กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ เป น กฎหมายว า ด ว ยสถาบั น ทางรั ฐ ธรรมนู ญ และการเมื อ ง
ความสัมพันธระหวางสถาบันเหลานี้ดวยกันเองและความสัมพันธกับพลเมืองของรัฐ
าเท
- กฎหมายปกครอง เปนกฎหมายวาดวยฐานะของสถาบันทางการปกครองหรือการบริการ
ความสัมพันธ ของสถาบันนี้กับสถาบันทางการเมืองและเอกชน
ศึกษ
- กฎหมายการคลังและการภาษีอากร เปนกฎหมายวาดวยเรื่องการคลังของรัฐ ซึ่งเกี่ยวกับ
งบประมาณแผนดิน การจัดระเบียบคาใชจายของรัฐ การหารายไดเ ขารัฐ และหนวยงานของรัฐ การ
กา ร
จัดการทรัพยสินที่เปนเงินตราของรัฐ เชน การเก็บรักษา การจัดทําบัญชี และการใชจายเงินของรัฐ
โดยงบประมาณแตล ะป ซึ่งอันที่จริงแลวกฎหมายการคลังและการภาษีอากร ก็เปนสวนหนึ่งของ
เพื่อ
กฎหมายรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายปกครอง แตเนื่องจาก ในเรื่องของกฎหมายการคลังและการภาษี
อากรนั้นมีความสลับซอนในเชิงเศรษฐกิจอยูมาก และมีกฎเกณฑพิเศษของตนเองอยูมากพอสมควร
ิต
กฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายปกครอง
กฎหมายมหาชนระหวางประเทศ หมายถึง กฎหมายที่เกี่ยวกับสถานะและความสั มพันธ
ัยสว
กฎหมายเหลานี้จะมีอํานาจรัฐเขาไปเกี่ยวของ แตก็เปนกรณีที่รัฐเปนผูรักษากติกาหรือกฎเกณฑของ
กฎหมายเทานั้น รัฐไมไดเขาไปมีนิติสัมพันธใดๆ กับเอกชนเลย รัฐจึงไมใชคูกรณีโดยตรง เพราะฉะนั้น
แลว ไมวากฎหมายอาญา กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา และกฎหมายวิธีพิจารณาความแพง จึง
ไมใชกฎหมายมหาชนตามแนวความคิดของฝรั่งเศส
3) การแบงสาขายอยของกฎหมายมหาชนในประเทศไทย
การแบงประเภทของกฎหมายมหาชนในประเทศไทยนั้น ก็ยังคงมีแนวความคิดที่แตกตางกัน
อยูบาง กลาวคือ นักกฎหมายที่ไดรับการศึกษาจากประเทศเยอรมัน ก็จะไดรับอิทธิพลทางความคิดใน
9
การแบงประเภทของกฎหมายมหาชนตามแนวทางของประเทศเยอรมัน แตสําหรับนักกฎหมายที่
ไดรับการศึกษาจากประเทศฝรั่งเศส ก็จะอธิบายตามแนวทางของประเทศฝรั่งเศส
นักกฎหมายที่ไดรับอิทธิพลแนวความคิดมาจากประเทศเยอรมัน เชน
ศาสตราจารย ดร.หยุด แสงอุทัย ไดแยกสาขายอยของกฎหมายมหาชนไว โดยมิไดอธิบาย
เหตุผ ลหรือหลั กเกณฑ ในการแบ งแยกแตอยางใด ดังนี้ กฎหมายรัฐธรรมนู ญ กฎหมายปกครอง
กฎหมายอาญา กฎหมายวาดว ยธรรมนู ญ ศาลยุติ ธ รรม กฎหมายวาดว ยวิธีพิ จ ารณาความอาญา
กฎหมายวาดวยวิธีพิจารณาความแพง
"
่านั้น
ศาสตราจารย ดร.ปรีดี เกษมทรัพย ไดอธิบายการแบงแยกประเภทของกฎหมายมหาชนกับ
กฎหมายเอกชนไว ซึ่งมีขอพิจารณาอยู 3 ประการ สรุปไดดังนี้
าเท
1) พิจารณาถึงกิจการที่บัญญัติไวในกฎหมายนั้นวาเปนเรื่องของเอกชนหรือสวนรวม ถาเปน
เรื่องผลประโยชนของสวนรวม เชน เรื่องการปกครองบานเมืองก็เปนกฎหมายมหาชน ถาเปนเรื่อง
ศึกษ
กิจการสวนตัวของเอกชนก็เปนกฎหมายเอกชน
2) พิจารณาถึงผูถืออํานาจหรือผูทรงสิทธิ คือตัวผูถือ (Subject) สิทธิหรืออํานาจนั้นวาใคร
กา ร
ถ าเป น องค ก ารของรั ฐ หรื อ เจ าหน าที่ ข องรัฐ ก็ เป น กฎหมายมหาชน ถ า เป น บุ ค คลธรรมดาก็ เป น
กฎหมายเอกชน
เพื่อ
3) พิจารณาถึงสถานะหรือความสัมพันธของบุคคลในกฎหมายนั้น ถาเปนความสัมพันธซึ่ง
ฝายหนึ่งมีอํานาจเหนืออีกฝายหนึ่งเชนในฐานะที่ฝายหนึ่งเปนผูใชอํานาจปกครอง อีกฝายหนึ่งอยูใน
ิต
สําหรับนักกฎหมายที่ไดรับอิทธิพลแนวความคิดมาจากประเทศฝรั่งเศส เชน
ศาสตราจารย ไพโรจน ชัยนาม ซึ่งไดแบงแยกสาขายอยของกฎหมายมหาชนไวตามแนวทาง
าวิท
คลัง
-กฎหมายมหาชนภายนอก หรือกฎหมายมหาชนระหวางประเทศ ซึ่งเปนกฎหมายที่บัญญัติ
ถึงความสัมพันธ หรือความเกี่ยวพันธระหวางรัฐตอรัฐ
ศาสตราจารย ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ไดอธิบายวา เมื่ อกฎหมายมหาชนเปนกฎหมายที่
กําหนดสถานะและนิติสัมพันธของรัฐหรือหนวยงานของรัฐระหวางกันหรือเอกชนแลว เราสามารถ
แยกประเภทของกฎหมายมหาชน ออกเปนอยางนอย 2 สาขาหลัก คือ
10
"
่านั้น
นาจะเหมาะสมสําหรับประเทศไทยมากกวา โดยมีเหตุผลที่นา สนใจและพอจะสรุปได ดังนี้ (บวรศักดิ์
อุวรรณโณ 2550,หนา 28-29)
าเท
ประการแรก หากถือตามคติเยอรมัน แทบจะไมมีกฎหมายใดเลยที่ไมใชกฎหมายมหาชน
เพราะกฎหมายทุกฉบับ (ถาเปนลายลักษณอักษร) หรือกฎหมายทุกหลัก (ถาเปนจารีตประเพณีหรือ
ศึกษ
อื่นๆ) ต องมาจากรัฐ หรื อผ านองคก รของรั ฐทั้ งสิ้ น และยิ่ งในรัฐสมัยใหมด วยแล ว การบั งคับ ตาม
กฎหมายทุกประเภท หากเกิดปญหาก็ตองไปสิ้นสุดที่กระบวนการและองคกรของรัฐทั้งสิ้ น ไมวาเปน
กา ร
เรื่องสัญญาระหวางเอกชนกับเอกชน เรื่องฆาคนตาย หรือฟองสวนราชการ และเมื่อเปนเชนนี้ ก็จะ
กลายเปนกฎหมายมหาชนไปหมด ซึ่งจะทําใหการแบงประเภทกฎหมายออกเปนกฎหมายเอกชนและ
เพื่อ
กฎหมายมหาชนหมดความจําเปน
ประการที่ ส อง การแบ งแยกตามคติเยอรมัน โดยถื อเอาสภาพของเรื่องวาเกี่ย วกับ รัฐ นั้ น
ิต
มหาชนผูเชี่ยวชาญเฉพาะขึ้นมาได ซึ่งจําเปนมากสําหรับประเทศไทยในปจจุบันที่มีลักษณะเปนรัฐ
อําเภอใจ (Etat autoritaire) เพราะในขณะที่กฎหมายมหาชนยอมรับรัฐและอํานาจรัฐวามีอยูเหนือ
เอกชน กฎหมายมหาชนก็ตองจํากัดและควบคุมอํานาจนั้น โดยกระบวนการและหลักกฎหมายที่เรา
สรางขึ้นโดยนั กกฎหมายมหาชนเทานั้ น ไมใชนักกฎหมายปฏิฐ านนิยม ซึ่งเชี่ยวชาญแตกฎหมาย
เอกชน และยอมรับกฎหมายทุกชนิดที่รัฐออกมาใชบังคับ ทั้งๆที่กฎหมายเหลานั้น หลายฉบับขัดตอ
หลั กและทฤษฎี ของกฎหมายมหาชนโดยสิ้ น เชิง เพราะฉะนั้ น อย างน อ ยที่ สุ ด ถายึด ถือแนวทาง
แบงแยกประเภทกฎหมายมหาชนและเอกชนแบบฝรั่งเศส และมุงสรางนักกฎหมายมหาชน หรืออยาง
11
นอยทําใหนักกฎหมายทั่วไปมีทัศนะที่ถูกตองของกฎหมายมหาชน สภาพทั้งหลายก็อาจดีขึ้นสําหรับ
ประเทศเปนสวนรวมก็ได
ซึ่งในปจจุบัน แนวโนมในการแบงแยกประเภทของกฎหมายมหาชนในประเทศไทย คอนขาง
จะชัดเจนว า จะยึดถือตามแนวคิดของฝรั่งเศส โดยสั งเกตไดจากตําราคําสอนที่เกี่ยวกับกฎหมาย
มหาชน และวิ ช าที่ ส อนในมหาวิท ยาลั ย ก็ มั ก จะอธิ บ ายวากฎหมายมหาชนนั้ น ได แ ก กฎหมาย
รัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง และกฎหมายการคลัง และกฎหมายระหวางประเทศแผนกคดีเมือง แต
อยางไรก็ตาม แมวากฎหมายระหวางประเทศแผนกคดีเมืองจะเปนกฎหมายมหาชน แตก็มีลักษณะ
"
่านั้น
เปนกฎหมายมหาชนภายนอก ซึ่งการเรียนการสอนในมหาวิทยาลัยนั้นก็มักจะจัดใหอยูในกลุมของ
สาขาวิชากฎหมายระหวางประเทศ เพราะฉะนั้น ขอเขียนนี้จึงจะกลาวถึงแตเพียงกฎหมายมหาชน
าเท
ภายใน ซึ่งไดแก กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง และกฎหมายการคลังเทานั้น
1.5 ความหมายและลักษณะของกฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง และกฎหมายการ
ศึกษ
คลัง
1) กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ ก อ นที่ จ ะได ก ล า วถึ งความหมายของคํ า ว า กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ นั้ น
กา ร
จําเปนตองเขาใจในเบื้องตนกอนวากฎหมายรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญนั้น แทจริงแลวหาใชสิ่งที่มี
ความหมายอยางเดียวกันไม กลาวคือ กฎหมายรัฐธรรมนูญ มีความหมายที่กวางกวารัฐธรรมนูญ โดย
เพื่อ
มิไดห มายความถึงบทบัญ ญั ติที่อยูในรัฐธรรมนู ญ เท านั้น เพราะมีความหมายครอบคลุ ม ถึงตัวบท
รัฐธรรมนูญทั้งที่เปนลายลักษณอักษรและจารีตประเพณีของรัฐธรรมนูญที่เปนที่รับรูกันอยางแนนอน
ิต
ในทางปฏิ บั ติ ของรัฐ สภาและของรัฐ บาล หรือ ที่ เรีย กวารัฐ ธรรมนู ญ แบบจารีต ประเพณี รวมทั้ ง
นดุส
บทบัญญัติของกฎหมายทั้งหลายที่ออกมาโดยอาศัยอํานาจตามรัฐธรรมนูญและที่เกี่ยวของโดยตรงกับ
การใชรัฐธรรมนูญ เชนกฎหมายประกอบรัฐธรรมนู ญ ซึ่งขยายรัฐธรรมนูญในรายละเอียด หรือแมแต
ัยสว
การปกครองรัฐในทางการเมือง โดยกําหนดโครงสรางของรัฐ
ระบอบการปกครอง การใชอํานาจอธิปไตยและการดําเนินงานของสถาบันสูงสุดของรัฐที่ใชอํานาจ
าวิท
อธิปไตย
สําหรับคําวารัฐธรรมนูญนั้น หมายถึง บทบัญญัติที่อยูในรัฐธรรมนูญเทานั้น ซึ่งในประเทศ
"มห
ไทยก็จะหมายถึงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย หรือในตางประเทศก็จะมีชื่อเรียกที่แตกตางกัน
ออกไป เชน Constitution , Basic Law เปนตน โดยคําวารัฐธรรมนูญนี้ เปนชื่อเฉพาะของกฎหมาย
ประเภทหนึ่ง เชนเดียวกับ พระราชบัญญัติ พระราชกําหนด ซึ่งเปนคําที่แสดงถึงความเปนกฎหมายใน
ตัวอยูแลว โดยไมตองมีคําวากฎหมาย นําหนาอีก เชน พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 เรา
จะไมใชคําวา กฎหมายพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 เปนตน ดังนั้น หากเราตองการที่จะ
สื่อความหมายถึงรัฐ ธรรมนู ญ แห งราชอาณาจักรไทย เราจึงไมใชคําวา กฎหมายรั ฐธรรมนู ญ แห ง
ราชอาณาจักรไทย
12
"
่านั้น
ความสํ าคั ญ ของรั ฐ ธรรมนู ญ ตามพจนานุ ก รมฉบั บ ราชบั ณ ฑิ ต ยสถาน พ.ศ. 2542 ได ให
ความหมายของคําวา รัฐธรรมนูญวา หมายถึง “บทกฎหมายสูงสุดที่จัดระเบียบการปกครองประเทศ
าเท
โดยกําหนดรูปแบบของรัฐวาเปนรัฐเดียว หรือรัฐรวม ระบอบการปกครองของรัฐ รวมทั้งสถาบันและ
องคกร การใชอํานาจอธิปไตยในการปกครองรัฐ ดังนั้ น เราจึ งสามารถที่จะแยกความสํ าคัญ ของ
ศึกษ
รัฐธรรมนูญได 3 ประการ ดังนี้
1.1) รัฐธรรมนูญในฐานะที่เปนกฎหมายสูงสุด กา ร
โดยที่รัฐธรรมนูญ ถือวาเปนกฎหมายสูงสุดในการปกครองรัฐ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงมีลักษณะ
เปนที่มาของกฎหมายทั้งปวงที่ใชบังคับภายในรัฐนั้น ดวยเหตุนี้เองจึงสงผลที่สําคัญ 2 ประการคือ
เพื่อ
1.1.1) กฎหมายอื่นใดในระบบกฎหมายจะขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญไมได เพราะกฎหมาย
อื่นใดที่บังคับใชภายในรัฐหรือกฎหมายภายใน (domestic law) จะใชบังคับไดก็ตอเมื่อรัฐธรรมนูญ
ิต
ไมสามารถขัดหรือแยงกับรัฐธรรมนูญได
1.1.2) การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะทําไดยากกวาการแกไขกฎหมายธรรมดา ทั้งนี้เพื่อ
ัยสว
นอกจากรัฐธรรมนูญจะเปนกฎหมายสูงสุดภายในรัฐแลว รัฐธรรมนูญยังเปนที่มาในการจัด
โครงสราง และจัดตั้งองคกรตางๆ ขึ้น ภายในรัฐอีกดวย โดยรัฐธรรมนูญจําเปนที่ตองบัญญัติถึงการจัด
"มห
ทฤษฎีที่ ไดอ างถึงและรูจั กกัน โดยทั่ ว ไปในทางกฎหมายมหาชน คือ ทฤษฎี การแบ งแยก
อํานาจ ตามแนวคิดของมองเตสกิเออร โดยจัดแบงออกเป น สามอํานาจดว ยกันคือ 1.)อํานาจนิ ติ
บัญ ญั ติ หมายถึงอํานาจในการตรากฎหมายอกมาใชบั งคับภายในรัฐ 2.)อํานาจบริห าร หมายถึง
อํานาจในการบังคับใชกฎหมายเพื่อใหเกิดผลในทางปฏิบัติ 3.) อํานาจตุลาการ หมายถึง อํานาจใน
การวินิจฉัยตัดสินคดีขอพิพาท ซึ่งทั้งสามอํานาจดังกลาวรวมเรียกวา อํานาจอธิปไตย และโดยที่รัฐเปน
นิติบุคคลที่กฎหมายใหการยอมรับขึ้นเพื่ อที่ใหรัฐเปนผูใชอํานาจสูงสุดที่เรียกวาอํานาจอธิปไตยนั้นได
ดวยเหตุ นี้เองรั ฐจึ งมีห น าที่และภาระที่ จะตองกระทําเพื่ อผลประโยชนของส ว นรวมเป นที่ ตั้งเพื่ อ
"
่านั้น
ตอบสนองตอความอยูดีมีสุขของพลเมืองแหงรัฐนั้น ดังนั้น รัฐธรรมนูญ จึงเปนตราสารที่ใหนิยาม
ความหมายวาอะไรเปน อํานาจ หน าที่ และกิจกรรมของรั ฐโดยบั ญ ญั ติเป นตัวบทกฎหมายวาดว ย
าเท
อํานาจของรัฐไว ซึ่งกิจกรรมที่ถือวาเปนสาระสําคัญที่สุดอยางหนึ่งก็คือ การที่รัฐจะตองรักษาไวซึ่ง
ความเปนระเบียบเรียบรอยของรัฐ และการที่รัฐตองมีบทบาทในการรักษาความสงบเรียบรอยของรัฐ
ศึกษ
นั้น ก็เปนไปเพื่อประโยชนสวนรวมที่จะไดแกทุกๆ คนในรัฐอันเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมาย
มหาชนที่ถือเอาวาประโยชนของมหาชนอยูเหนือสิ่งอื่นใด และสอดคลองกับหลักหัวใจของกฎหมาย
กา ร
มหาชนที่วาดวยเรื่องของอํานาจของรัฐนั้นจะตองชอบดวยกฎหมาย ไมขัดกับกฎหมาย ไมมีการใช
อํานาจรัฐโดยไมมีบ ทกฎหมายให อํานาจไว (เกรียงไกร เจริญ ธนาวัฒ น 2549,หนา 94)โดยเฉพาะ
เพื่อ
รัฐธรรมนูญ ซึ่งเปนกฎหมายสูงสุดในการปกครองรัฐ
2) กฎหมายปกครอง เปนกฎหมายมหาชน ที่กําหนดกฎเกณฑเกี่ยวกับการบริหารราชการ
ิต
ในทางปกครองดวย
สําหรับในประเทศไทยกฎหมายปกครอง เปนเพียงเกณฑทางเทคนิคที่กระจัดกระจายกันอยู
าวิท
ตามพระราชบั ญ ญั ติ ต า งๆ โดยไม มี แ นวความคิ ด รวบยอดหรื อ กฎเกณฑ รว มกั น ดั งเช น ที่ มี อ ยู ใน
กฎหมายแพง จึงมีความเขาใจวาตองนําหลักกฎหมายแพงมาใชบังคับ เราจึงพบอยูเสมอวามักมีการ
"มห
"
่านั้น
กลาวไดวาองคกรตามรัฐธรรมนูญ ก็คือองคกรหนึ่งที่อยูในสวนของอํานาจบริหารนั่นเอง
แตอยางไรก็ตามแมวาองคกรตามรัฐธรรมนูญ จะเปนสวนหนึ่งขององคกรผูใชอํานาจบริหาร
าเท
แตก็ไมไดอยูภายใตการควบคุมบังคับบัญชาหรือกํากับดูแลของ รัฐบาลแตอยางใด ดวยเหตุผล
ที่วาตองการที่จะใหองคกรตามรัฐธรรมนูญเหลานี้ สามารถที่จะปฏิ บัติภาระกิจของตนไดอยางมีอิสระ
ศึกษ
ในการตรวจสอบองคกรทั้งหลายของรัฐ นอกจากนี้หนวยงานธุรการของศาลตางๆ และหนวยธุรการ
ขององคก รตามรัฐ ธรรมนู ญ ทั้ งหลายย อ มอยู ในความหมายของฝ ายปกครองทั้ งสิ้ น แต เป น ฝ าย
กา ร
ปกครองที่ ไม ไดอ ยูภ ายใต บั งคั บ บั ญ ชาหรือกํ ากั บ ดูแ ลของรัฐ บาล จึ งอาจให ค วามหมายของฝ าย
ปกครอง ตามความหมายสมั ย ใหมวา หมายถึง หน ว ยงานของรัฐ ฝ ายบริห าร องค กรของรัฐฝ าย
เพื่อ
ปกครอง องคกรของรัฐที่เปนอิสระ หนวยงานอิสระของรัฐ และองคกรหรือเจาหนาที่ในสังกัดของ
หนวยงานของรัฐที่เปนอิสระ เพราะฉะนั้นจึงอาจสรุปฝายปกครองโดยแยกออกไดเปนสามกลุมคือ
ิต
หนวยงานธุรการของสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา
3) ฝายปกครองในแงของการทําภารกิจทางปกครอง หรือใชอํานาจทางปกครอง หรือจัดทํา
าวิท
บริ การสาธารณะ ซึ่ งฝ ายปกครองในกรณี นี้ เป นองค กรซึ่งอาจกระทํ าการทางปกครองได องคก ร
ลั ก ษณะนี้ จึ ง เป น องค ก รฝ า ยปกครองในแง ข องการทํ า ภารกิ จ ในทางปกครอง เช น กรณี ข อง
"มห
"
่านั้น
ทางการคลังของรัฐประกอบไปดวย 3 สวนที่สําคัญ คือ รายจายสาธารณะ รายไดสาธารณะ และหนี้
สาธารณะ ซึ่งมีรายละเอียดและเนื้อหามากพอสมควร จึงขอกลาวโดยสรุป ดังนี้
าเท
1) รายจายสาธารณะ จะเปนตัวกําหนดรายไดสาธารณะ ซึ่งรายจายสาธารณะนี้ หมายถึง สิ่ง
ที่รัฐบาลเสนอตอรัฐสภา วาจะใชจายงบประมาณแผนดินอยางไร เปนเงินจํานวนเทาไหร รัฐจะใช
ศึกษ
งบประมาณแบบแผนงานโครงการอะไร เพื่อใหรัฐสภาอนุมัติ เปนตน
2) รายไดสาธารณะ สามารถที่จะแยกออกไดเปน 2 ลักษณะคือ รายไดจากภาษีอากร รายได
กา ร
ที่ไมไดมาจากภาษีอากร แยกออกได ดังนี้
-รายไดที่เกิดจากทรัพยสิน เชน การนําทรัพยสินใหเชาหาประโยชน เชน ที่ดินราชพัสดุ เปน
เพื่อ
ตน หรือรายไดที่เกิดจากทรัพย สิน ที่เป นทรัพยากรธรรมชาติ เชนการที่รัฐนําทรัพยสินเชนวานี้ให
บุคคลใชประโยชน โดยผูไดใชประโยชนตองใหสิ่งตอบแทนแกรัฐ หรือที่เรียกวาเปนสัญญาสัมปทาน
ิต
สรุป
าวิท
กฎหมายมหาชนนั้นมีแนวความคิดเกิดขึ้นมาแลวอยางยาวนาน โดยเริ่มมีความชัดเจนในยุค
"มห
อารยธรรมโรมันโบราณกอนคริสตกาล โดยรูจักกฎหมายมหาชนในฐานะกฎหมายที่เกี่ยวกับรัฐโรมัน
สวนกฎหมายเอกชนคือกฎหมายที่เกี่ยวกับผลประโยชนของเอกชน ดังนั้นจึงกลาวไดวามีการแบ ง
กฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชนมาตั้งแตยุคโรมันแลว และไดมีการพัฒนาตอมาเรื่อยๆ ในประเทศ
ภาคพื้นยุโรป มีการสอนกฎหมายมหาชนในลักษณะเปนทฤษฎีและปรัชญาในมหาวิทยาลัยโบโลญา
ของอิตาลี ประกอบกับ ไดรับ อิทธิพลของปรัช ญากฎหมายธรรมชาติ ทําให กฎหมายมหาชนมีการ
พัฒนาอยางตอเนื่อง จนในที่สุดเกิดการปฏิวัติใหญในฝรั่งเศส ถือเปนยุคที่กฎหมายมหาชนรุงเรือง
ที่สุด ภายหลังการปฎิวัติใหญ ค.ศ.1789 ทําใหฝรั่งเศสมีการจัดตั้งสภาแหงรัฐ และเกิดศาลปกครอง
สูงสุดในเวลาตอมา
16
คําถามทายบท
1.ในยุคสมัยใด เปนยุคสมัยแรกที่เริ่มมีความเขาใจในการแบงแยกสาขาของกฎหมาย โดยแบงเปนกี่
สาขา
2.กฎหมายมหาชนในยุคกรีกมีลักษณะเปนอยางไร จงอธิบาย
3.อัลเปยนไดใหความหมายของกฎหมายมหาชนไววาอยางไร
4.กฎหมายมหาชน หมายถึง
"
5.การแบงวากฎหมายใดเปนกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชน มีหลักเกณฑในการแบงอยางไร
่านั้น
จงอธิบาย
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
"
่านั้น
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
าเท
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
ศึกษ
ประยูร กาญจนดุล .(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย. กา ร
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
เพื่อ
โภคิน พลกุล .(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ิต
สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
สมยศ เชื้อไทย.(2550).กฎหมายมหาชนเบื้องตน.กรุงเทพฯ : วิญูชน
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
บทที่ 2
พัฒนาการของกฎหมายมหาชนในประเทศไทย
กฎหมายมหาชนถือกําเนิดมาจากหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยยุคใหม ตั้งแตป
พ.ศ. 1788 ซึ่งสหรัฐอเมริกาไดประกาศใชรัฐธรรมนูญที่ถือวาเปนแมบทของระบอบประชาธิปไตยและ
เป น กฎหมายสู ง สุ ด ที่ ใ ช ใ นการปกครองประเทศ ซึ่ ง จุ ด มุ ง หมายของรั ฐ ธรรมนู ญ ในระบอบ
"
ประชาธิป ไตยเพื่ อ ใชป อ งกั น และแก ไขป ญ หาการใชอํ านาจมากเกิน ขอบเขตของผู ป กครองเป น
่านั้น
ประการสําคัญ
หลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยของอเมริกาไดแพรขยายไปยังประเทศฝรั่งเศสเปน
าเท
ประเทศแรก เปนผลทําใหเกิดปฏิวัติฝรั่งเศสและเปลี่ยนแปลงการปกครองในคศ. 1789 และตั้งแตนั้น
ศึกษ
เป น ต น มาประเทศฝรั่ งเศสซึ่ งเป น ประเทศที่ ใช ร ะบบประมวลกฎหมาย (CIVIL LAW) ได พั ฒ นา
หลั ก การปกครองในระบอบประชาธิ ป ไตยขึ้ น ตามลํ า ดั บ และผลของการปกครองในระบอบ
กา ร
ประชาธิปไตย ทําใหเกิดหลัก "นิติรัฐ" คือการปกครองโดยกฎหมายที่ผูถูกปกครองจะไมถูกละเมิดจาก
การใช อํ านาจของรั ฐ โดยขาดความเป น ธรรม ซึ่ งเป น ที่ ม าของกระบวนการและวิ ธี ก ารควบคุ ม
เพื่อ
ตรวจสอบการใชอํานาจของรัฐซึ่งเปนหัวใจของกฎหมายมหาชน
ฉะนั้ น กฎหมายมหาชนจึ งไม เพี ย งแต เป น กฎหมายที่ เกี่ ย วกั บ ความสั ม พั น ธ ร ะหว า งรั ฐ
หนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐกับประชาชนเทานั้นแตหัวใจสําคัญของกฎหมายมหาชนอยู
ิต
นดุส
ปกครองใน ระบอบประชาธิปไตยแลวเพราะประชาชนสามารถควบคุมตรวจสอบการใชอํานาจของรัฐ
ไดตาม หลักการของระบอบประชาธิปไตย
าวิท
1. วิวัฒนาการของกฎหมายไทย
จากการศึกษาประวัติศาสตรการเมืองและประวัติศาสตรกฎหมายพบวากฎหมายไดพั ฒนา
"มห
ควบคูมากับการพัฒนาของระบบการเมืองการปกครองสําหรับประเทศไทยก็เชนเดียวกัน กฎหมาย
ของไทยไดพัฒนามาพรอมกับความเจริญของระบบการเมืองการปกครอง ซึ่งสามารถลําดับถึงความ
เจริญและพัฒนาการของกฎหมายไดตั้งแตสมัยสุโขทัยอยุธยาจนกระทั่งถึงสมัยกรุงรัตนโกสินทร
1.1 สมัยกรุงสุโขทัย
พอขุนรามคําแหงมหาราชทานทรงประดิษฐอักษรไทย และไดจารึกเหตุการณตางๆ ไวกับ
หลักศิลาซึ่งถือไดวาเปนหลักฐานทางประวัติศาสตรที่สําคัญและเกาแกที่สุดของไทย เนื่องจากเปนสิ่งที่
บงบอกถึงสภาพสังคมไทยในยุคสมัยนั้นทั้งทางดานเศรษฐกิจ สังคม โดยเฉพาะอยางยิ่งในดานของการ
ปกครองและในเรื่องของกฎหมายหลักศิลาจารึก ของพอขุนรามคําแหงมหาราชดังกลาวนี้ ไดบันทึก
19
"
่านั้น
2543,หนา 10)
ในเรื่องกฎหมายมรดก หลักศิลาจารึกก็ไดจารึ กขอความที่เกี่ยวของไววา"….. ไพรฟาหนาใส
าเท
ลูกเจา ลูกขุน ผูใดแลว ลมหายตายกวาเยาเรือนพอเชื้อเสื้อคามันชางขอลูกเมียเยี่ยขาว ไพรฟาขาไท
ปาหมากปาพลู พอเชื้อมัน ไวแกลูกมัน ........." ซึ่งขอความดังกลาวหมายความวาทรัพยส มบั ติ
ศึกษ
ของพอแมใหตกทอดแกลูกเมื่อพอแมเสียชีวิต (กําธร กําประเสริฐ 2543,หนา 11-12)
จากขอความตางๆ ที่จารึกบนศิลาจารึกดังตัวอยางขางตนไดแสดงใหเห็นวา หลักเกณฑของ
กา ร
สังคมที่มีลักษณะเปนกฎหมายนั้นมีมาตั้งแตสมัยสุโขทัยและนาเชื่อไดวา หลักเกณฑที่จารึกในหลัก
ศิลาจารึกนั้นนาที่จะไดมีการพัฒนามากอนหนานั้นเปนเวลานานพอสมควรแตไมอาจจะชี้ชัดไดวาเปน
เพื่อ
เวลานานเทาใด ทั้งนี้เพราะขาดหลักฐานที่จะสามารถนํามาอางอิงไดแตอยางไรก็ดีนักประวัติศาสตร
กฎหมายไดทําการวิเคราะหจากขอความที่ปรากฎบนศิลาจารึกและเชื่อกันวาการที่กฎเกณฑของสังคม
ิต
จะเปนรูปราง และมีความสมบูรณของเนื้อหาดังเชนนี้ไดนั้นจะตองใชเวลาในการพัฒนามาแลวหลาย
นดุส
รอยป
เมื่ อ กาลเวลาผ า นพ น ไปกรุ ง สุ โ ขทั ย เริ่ ม มี ก ารอ อ นแอในขณะที่ ก รุ ง ศรี อ ยุ ธ ยามี ค วาม
ัยสว
เจริญรุงเรืองมากขึ้นและเมื่อกรุงสุโขทัยเริ่มเสื่อมอํานาจลง กรุงศรีอยุธยาก็ไดสถาปนาเปนราชธานีใน
ที่สุดเมื่อปพ.ศ. 1893 และลมสลายจากการ เผาทําลายของพมาในป พ.ศ. 2310 รวมระยะเวลาแหง
ยาล
ความเจริญรุงเรืองที่กรุงอยุธยาเปนราชธานีนานถึง 417 ป
ระยะเวลาอันยาวนานถึง 417 ปนี้ ระบบกฎหมายของไทยไดมีการเปลี่ยนแปลงและพัฒนาไป
าวิท
มากตามลําดับและระยะเวลาซึ่งกฎหมายนั้นจะมีการเปลี่ยนแปลงไปตามระบบการเมืองการปกครอง
ดังกลาวมาแลวในตอนตนฉะนั้นเมื่อระบบการปกครองเปลี่ยนแปลงไป ระบบกฎหมายยอมที่จะมีการ
"มห
เปลี่ยนแปลงตามไปดวยจากหลักการดังกลาวสามารถนํามาวิเคราะหไดถึงระบบการปกครองในสมัย
สุโขทัยวาถึงแมจะเปนการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยที่มีพระมหากษัตริยเปนศูนยรวม
แห งอํานาจ แต ก็เป น ระบบสมบู รณาญาสิ ท ธิร าชย ที่ มี การปกครองที่ ใกล ชิ ดแบบพ อ ปกครองลู ก
กลาวคือประชาชนสามารถที่จะเขาพบหรือขอความเปนธรรมไดโดยตรงจากพระมหากษัตริยซึ่งใน
สมัยกรุงสุโขทัยมีการปกครองลักษณะดังกล าวเพราะประชาชนหรือผูใตปกครองยังมีไมมากพระราช
ภารกิจของพระมหากษัตริยก็มีไมมากเชนกัน ฉะนั้นพระองคจึงสามารถที่จะดําเนินพระราชกรณียกิจ
ตาง ๆ ที่เกี่ยวกับประชาชนไดดวยพระองคเอง ซึ่งกลาวไดวาสังคมในสมัยนั้นยังไมมีความสลับซับซอน
20
มากนักจึงทําใหการปกครองไมมีความยุงยาก ฉะนั้นกฎหมายจึงยังมีความเรียบงายอยูดังที่กลาวใน
ตอนตนคือยังไมมีการแบงระบบและไมมีการแบงประเภทของกฎหมาย
1.2 สมัยกรุงศรีอยุธยา
เนื่องจากกรุงศรีอยุธยาเปนเมืองที่มีประชากรมากกวา ดังนั้นความสลับซับซอนของสังคมจึงมี
มากขึ้นเปนเงาตามตัวฉะนั้นการปกครองและ การบริหารประเทศจึงตองมีความแตกตางกัน เพราะ
หากจะยังคงการปกครองรูปแบบเดียวกับสมัยกรุงสุโขทัยก็คงจะไมเหมาะสมและอาจจะเกิดความ
ยุงยากและความวุนวายในสังคม อีกทั้งในสมัยกรุงศรีอยุธยานี้ความเชื่อในเรื่องของศาสนาที่มาจาก
"
่านั้น
อินเดียมีอิทธิพลสูงมากในกรุงศรีอยุธยาอันเปนผลทําใหระบบการปกครองประเทศตองเปลี่ยนแปลง
ไป กล า วคื อ พระมหากษั ต ริ ย ห รื อ ที่ เรี ย กกั น ว า พ อ เมื อ ง หรื อ พ อ ขุ น ในสมั ย กรุ ง สุ โ ขทั ย ที่ ท รง
าเท
เปรียบเสมือนพอที่คอยปกครองลูกอยางใกลชิดไดแปรเปลี่ยนไปเปนพระมหากษัตริยซึ่งเปนสมมติเทพ
คือเปนผูที่เทพเจาสงมาจุติในโลกเพื่อปกครองประชาชน ฉะนั้นจึงมีความเชื่อกันวา พระมหากษัตริย
ศึกษ
เปนผูซึ่งมีความแตกตางจากประชาชนคนธรรมดาโดยทั่วๆ ไปทําใหความสัมพันธระหวางประชาชน
กับพระมหากษัตริยไมมีความใกล ชิด และผู กพันดังเชนในสมัยสุ โขทัย พระราชภารกิจตาง ๆ ของ
กา ร
พระมหากษัตริยก็เริ่มที่จะมีขุนนางและขาราชการบริพารทําหนาที่แทนองคพระมหากษัตริย
การเปลี่ยนแปลงทางดานการปกครองดังกลาว สงผลใหเกิดการเปลี่ยนแปลงของกฎหมาย
เพื่อ
ตามไปดวยทั้งนี้ก็เพราะวากฎหมายหรือ ระเบียบของสังคมจะตองมีการเปลี่ยนแปลงใหเทาทันกับ
สภาพของสังคมที่แปรเปลี่ยนไปแตอยางไรก็ดีบทบาทของพระมหากษัตริยยังคงมีมากและศูนยกลาง
ิต
ของอํ า นาจยั งคงอยู ที่ อ งค พ ระมหากษั ต ริ ย เพี ย งแต วา รู ป แบบของการปกครองประชาชนของ
นดุส
พระมหากษัตริยนั้นจะมีการเปลี่ยนแปลงอีกทั้งยังมีการเพิ่มบทบาทของขุนนางอยางเห็นไดชัด ทั้งนี้
สาเหตุใหญก็เปนเพราะพระมหากษัตริยทรงไมสามารถจะควบคุมดูแลประชาชนที่มากขึ้นไดทั่วถึง
ัยสว
นั่นเอง
กฎหมายในสมัยกรุงศรีอยุธยาไดมีความเปลี่ยนแปลงไปมากจากลักษณะของกฎหมายในสมัย
ยาล
การลมสลายของกรุงศรีอยุธยา จากการเผาทําลายจนสูญสิ้นไปดวยและอีกประการหนึ่งก็เนื่องจาก
เอกสารที่ยังพอจะมีเหลืออยูบาง ก็เปนเอกสารที่เขียนไวเปนลายมือบนใบลานหรือกระดาษข อย ซึ่ง
"มห
ชํารุดและเสียหายงายอีกทั้งไมมีความคงทนถาวรจึงเปนสาเหตุใหเอกสารและหลักฐาน สําคัญและมี
คุณคาทางประวัติศาสตรของไทยในสมัยกรุงศรีอยุธยาสูญหายและสูญเสียไปอยางนาเสียดายเปน
จํานวนมากแตอยางไรก็ตามหลังจากที่สงครามสงบลงแลวไดมีการรวบรวมเอกสารตาง ๆ ที่ยั งคงมี
หลงเหลืออยูไมให กระจัดกระจายและสูญ หายไปทั้งนี้รวมทั้งตัวบทกฎหมายที่ใชกันในสมัยกรุงศรี
อยุธยาดวย
หลังจากกรุงรัตโกสินทรไดสถาปนาเปนราชธานีแลวพระบาทสมเด็จพระพุทธยอด ฟาจุฬา
โลกมหาราชทรงมีพระราชดําริวา เนื่องจากตัวบทกฎหมายที่เคยใชในสมัยกรุงศรีอยุ ธยาถูกทําลาย
21
"
่านั้น
แตอยางไรก็ตามในสมัยกรุงศรีอยุธยามีการแบงกฎหมายออกเปนหลายประเภท แตยังไมมีกฎหมาย
มหาชนในความหมายปจจุบันเพราะในสมัยกรุงศรีอยุธยายัง ไมสามา รถควบคุมหรือตรวจสอบการใช
าเท
อํานาจของผูปกครองได
1.3 สมัยกรุงรัตนโกสินทร
ศึกษ
หลักฐานที่ใชประกอบการคนควาเกี่ยวกับกฎหมายสมัยกรุงศรีอยุธยาก็คือกฎหมายที่รวบรวม
ไวในสมัย รั ช กาลที่ 1 แห งกรุงรัต นโกสิ น ทร แ ละกฎหมายที่ ร วบรวมไวในสมัย รัช กาลที่ 1 นี้ ได ใช
กา ร
จนกระทั่งถึงสมัยรัชกาลที่ 3 แมวาจะมีการปรับปรุง แกไขและเพิ่มเติมกฎหมายขึ้นมาใหมบาง แตก็ไม
ถือวามีการเปลี่ยนแปลงกฎหมายไปจากเดิมมากมายนักจนกระทั่งรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจอม
เพื่อ
เกลาเจาอยูหัว รัชกาลที่ 4 แหงกรุงรัตโกสินทร ซึ่งเปนยุคที่สถานการณของประเทศไดเปลี่ยนแปลงไป
อันเนื่ องมาจากลัทธิลาอาณานิ คมของชาวตะวันตก ทําให ในสมัยดังกล าว ประเทศไทยจึงตองจั ด
ิต
รวบรวมกฎหมายขึ้นใหมเพื่อใหรอดพนจากการคุกคามของลัทธิดังกลาว โดยเฉพาะอยางยิ่งประเทศ
นดุส
กฎหมายของไทยมีความลาหลังและปาเถื่อน ทั้งนี้ก็เพื่อความอยูรอดของประเทศจากการลา
อาณานิคมดังกลาว โดยความในสนธิสัญญาบาวริ่งนั้นมีสาระสําคัญคือประเทศไทยตองยอมใหคนใน
าวิท
อยางไรก็ตามในขณะนั้นประเทศไทยไมมีทางเลือกที่ดีไปกวานี้เพราะจะตองพยายามรักษา
เอกราชของชาติไวแรงกดดันจากประเทศตาง ๆ ที่ทําใหไทยตองสูญเสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขตซึ่ง
ทําใหไทยตองเสียเปรียบในทางศาลนั้น จึงเปนสาเหตุที่ทําใหประเทศไทยตองเรงปรับปรุงและแกไข
กฎหมายขึ้นมาอีกหลายฉบับ และการปรับปรุงกฎหมายนี้ไดดําเนินการตอเนื่องกันมาจนถึงรัชสมัย
พระบาทสมเด็จพระจุลเกลาเจาอยูหัว โดยการปรับปรุงและแกไขกฎหมายของไทยใหทันสมัยในยุคนั้น
ไดมีการจางชาวตางประเทศเขามาชวยปรับปรุงแกไขดวยและขณะเดียวกันพระมหากษัตริยของ
ประเทศไทยคือ รัชกาลที่ 5 ทานทรงมีพระปรีชาชาญทรงโปรดเกลาฯ สงพระราชโอรสและนักเรียน
"
่านั้น
ไทยไปศึกษายังตางประเทศ เพื่อนําวิชาความรูมาพัฒนาประเทศไทยในศาสตรตาง ๆ อีกทางหนึ่งดวย
กฎหมายที่สําคัญๆ ที่ไดมีการปรับปรุงแกไขใหทันสมัยและเหมาะสมกับสภาวการณนั้น ได
าเท
เริ่มในปพ.ศ. 2434 ประเทศไทยไดวางระเบียบกระทรวงยุติธรรมขึ้นอีกทั้งไดตรวจแกกฎหมายโดย
การยกเลิกกฎหมายเกาและบัญญัติกฎหมายใหมขึ้นมาแทน อาทิเชน การ ประกาศยกเลิกกฎหมายลง
ศึกษ
วันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2441 ที่ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาความแพงพ.ศ. 2439
ซึ่งประกาศฉบับนี้ไดยกเลิกกฎหมายเกามากกวา 50 บท และตอมาในปพ.ศ. 2451 ประเทศไทยได
กา ร
เริ่มใชประมวลกฎหมายเปนฉบับแรกนั่นคือ กฎหมายลักษณะอาญาร.ศ. 127 ซึ่งในเวลาตอมาก็ไดมี
การบัญญัติประมวลกฎหมายกฎหมายแพงและพาณิชยพระธรรมนูญศาลยุติธรรม ประมวลกฎหมาย
เพื่อ
วิธีพิจารณาความอาญา และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพงขึ้นใชโดยประมวลกฎหมาย
เหลานี้ไดมีการคัดลอกเทียบเคียงมาจากตางประเทศ และเมื่อกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระราช
ิต
โอรสในพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัวเสด็จกลับจากการศึกษากฏหมายประเทศอังกฤษ
นดุส
จึงทรงโปรดเกลาฯ มอบหมายใหกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ทรงเปนองคประธานในการชําระกฎหมาย
ใหมในป พ.ศ. 2456 ซึ่งทําใหมีการประกาศใชประมวลกฎหมายลักษณะอาญาขึ้น
ัยสว
จากการที่ประเทศไทยไดพ ยายามปรับปรุงและแกไขกฎหมายนั้นก็เนื่องมาจากการแกไขใน
ขออางของชาติตะวันตกที่มุงหมายจะใหประเทศไทยตกเปนอาณานิคมของประเทศตนที่วากฎหมาย
ยาล
ของไทยนั้นปาเถื่อนและลาหลังใหเปนอันตกไป ทั้งนี้ก็เพื่อจะใหชาติรอดพนจากการสูญเสียเอกราช
ใหแกชาติตะวันตกและจากการชํา ระกฎหมายของไทยในชวงนี้ ไทยไดใชแนวทางแกไขปญหาของ
าวิท
ประเทศญี่ปุนซึ่งครั้งหนึ่งเคยเสียสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเชนเดียวกับประเทศไทยมาใชคือการจัด
ระเบียบศาลยุติธรรม และจัดทํารวมทั้งแกไขกฎหมายใหเปนระบบโดยการจัดทําประมวลกฎหมายทํา
"มห
ใหไทยไดสิทธิสภาพนอกอาณาเขตกลับคืนมา
ตอมาในป พ.ศ. 2466 ซึ่งตรงกับ รับ สมัยรัช กาลที่ 6 ประเทศไทยไดประกาศใชประมวล
กฎหมายแพงและพาณิชยบรรพ 1 วาดวยกฎหมายทั่วไป และบรรพ 2 วาดวยหนี้ ในป พ.ศ. 2467 มี
การประกาศใชบรรพ 3 วาดวยสัญญา ในป พ.ศ. 2475 ประกาศใช บรรพ 3 วาดวยสัญญา ในปพ.ศ.
2475 ประกาศใชบรรพ 4 วาดวยลักษณะทรัพยสินและตอมาป พ.ศ. 2477 มีการประกาศใชบรรพ 5
วาด ว ยครอบครั ว โดยรวมเรี ย กวา ประมวลกฎหมายแพ ง และพาณิ ช ย ซึ่ งเหตุ ที่ เรี ย กว า ประมวล
กฎหมายนั้น ก็เพราะเปนการนํากฎหมายที่บัญญัติขึ้นมารวบรวมเอาบทบัญญัติที่เปนเรื่องเดียวกันมา
23
รวมไวดวยกัน โดยใหมีความเกี่ยวเนื่องซึ่งกันและกันทั้งนี้เพื่อความสะดวกในการใชและการศึกษาอาทิ
เชน เรื่องของสัญญา ก็จะรวบรวมในสวนที่เกี่ยวกับสัญญาทั้งหมดมาอยูในสวนเดียวกันหรือเชนใน
เรื่องของครอบครัวก็จะจัดหมวดหมูของเรื่องที่มีความสัมพันธและเกี่ยวเนื่องกันมาอยูดวยกัน
การยกรางประมวลกฎหมายของไทยในยุคเริ่มแรกนี้ ไดมีการนําเอากฎหมายของตางประเทศ
โดยเฉพาะอย า งยิ่ ง ประเทศในภาคพื้ น ยุ โ รปมาประกอบการยกร า งอี ก ทั้ ง ได มี ก ารว า จ า งชาว
ตางประเทศซึ่งโดยมากจะเปนชาวยุโรปเขามาเปนที่ปรึกษาดวยดังนั้นจึงเป นสาเหตุที่ทํา ใหระบบ
กฎหมายของไทยนั้นเปนไปตามระบบที่ใชกันอยูในทวีปยุโรปคือระบบประมวลกฎหมาย หรือระบบ
"
่านั้น
Civil Law อยางไรก็ดีในประวัติศาสตรของความเปนมาของกฎหมายไทยนับไดวามีการปฏิรูปทาง
กฎหมายหลายครั้ง
าเท
ในป พ.ศ. 2451 ซึ่งไทยได บั ญ ญั ติ กฎหมายลั กษณะอาญา ร.ศ.127 ขึ้ นใช ซึ่ งถื อวาเป น
ประมวลกฎหมายฉบับแรกของไทยและประมวลกฎหมายของไทยในสมัยแรกเริ่มนั้น เปนเพียงการ
ศึกษ
รวบรวมบทบัญญัติที่เปนเรื่องเดียวกันที่กระจัดกระจายอยูคนละแหงมารวมไวในที่เดียวกัน ซึ่งตอมา
จึงไดมีการปฏิรูปกฎหมายใหทันสมัยโดยการยกรางกฎหมายขึ้นใหมเพื่อนํามา ใชตามแบบอยางของ
กา ร
ประเทศในยุ โ รปประกอบกั บ ในขณะนั้ น เป น ช ว งที่ นั ก เรี ย นไทยซึ่ งทางราชการได ส งไปศึ ก ษายั ง
ต า งประเทศได สํ าเร็ จ การศึ ก ษาและกลั บ เข า มารั บ ราชการ โดยนั ก เรี ย นไทยเหล านั้ น ได นํ า เอา
เพื่อ
แบบอย างกฎหมายของตางประเทศในภาคพื้ นยุโรปโดยเฉพาะอยางยิ่งของประเทศฝรั่งเศสแล ะ
ประเทศอังกฤษมาพัฒนากฎหมายของไทยซึ่งเปนที่มาของการปฏิรูปกฎหมายไทย
ิต
นักเรียนไทยที่ทางราชการไดสงไปศึกษายังตางประเทศนั้น มีทั้งที่ไปศึกษาในประเทศอังกฤษ
นดุส
แตผูสอนและผูใชกฎหมายในชวงดังกลาวก็ยังคงนําหลักกฎหมายของอังกฤษมาใชและมาสอนตาม
ความเคยชินอยู แตหลังจากที่ประเทศไทยไดประกาศใชประมวลกฎหมายจนครบถวนแลวการนําหลัก
"มห
กลาวมาแลวแตอยางไรก็ดีในแงของการใชกฎหมายแลว ประเทศไทยก็มีการนําเอาหลักการของระบบ
กฎหมายทั้งสองระบบดังกลาวมาใชในลักษณะของการผสมผสานกันจนกระทั่งถึงปจจุบันนี้ดังจะเห็น
ไดจากการใชคําพิพากษาฎีกามาเปนบรรทัดฐานอยางหนึ่งที่ใชประกอบในการพิจารณาและพิพากษา
คดีเชนในประเทศที่ใชระบบ Common Law ถึงแมวาประเทศไทยจะไมถือวาคําพิพากษาฎีกาเปน
กฎหมายดังเชนในประเทศดังกลาวก็ตาม
ในสมัยตนกรุงรัตโกสินทรจนกระทั่งถึงสมัยรัชกาลที่ 6 ประเทศไทยไดมีการพัฒนากฎหมาย
มากก็จริงแตเปนการพัฒนากฎหมายแพงกฎหมายอาญาเปนหลัก สวนกฎหมายมหาชนยังไมมีการ
"
่านั้น
นํามาใชเพราะกฎหมายมหาชนจะตองเริ่มจากการปกครองในระบอบประชาธิปไตยขณะนั้นประเทศ
ไทยยังปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยจึงไมมีการนําหลักกฎหมายมหาชนมาใช
าเท
ปจจัยสําคัญในการพัฒนากฎหมายมหาชนไทย ถึงแมวา ประวัติศาสตรของกฎหมายไทยจะมี
ระยะเวลาของการพัฒนาที่ไมยาวนานดังเชนในประเทศอื่น ๆ แตอยางไรก็ดีกฎหมายของไทยก็ไดมี
ศึกษ
การแบงประเภทเอาไวเชนเดียวกับประเทศที่มีพัฒนาการทางดานกฎหมายมานานเปนพัน ๆ ป ซึ่ง
การแบงประเภทของกฎหมายรวมตลอดถึ งการจัดระบบของศาลในแตล ะประเทศนั้ นจะมีความ
กา ร
แตกตางกันทั้งนี้ขึ้นอยูกับปจจัยหรือองคประกอบที่สําคัญหลายประการ ซึ่งพอจะสรุปไดดังตอไปนี้
คือ
เพื่อ
1. ระบบของกฎหมาย
2. ระบบของศาล
ิต
3. ระบบการเมืองและการปกครอง
นดุส
4. ความเจริญดานสังคมเศรษฐกิจ และการเมือง
5. ระบบและวิธีการศึกษากฎหมาย
ัยสว
2.1 ระบบของกฎหมาย
ปจจุบั นระบบกฎหมายมีอยู 2 ระบบใหญ ๆ คือระบบประมวลกฎหมายหรือระบบ Civil
ยาล
แตกต างกั น หลั กการบัญ ญั ติก ฎหมายและการใชกฎหมายก็แ ตกต างกั นซึ่ งเป น ผลทํ าให การแบ ง
ประเภทของกฎหมายระบบของศาลและหลักใน การพิจารณาคดีมีความแตกตางกัน
2.2 ระบบของศาล
เมื่อระบบของกฎหมายมีความแตกตางกันฉะนั้นวิธีการพิจารณาและพิพากษาคดีตาง ๆ ที่
เกิดขึ้นในสังคมก็ยอมมีความแตกตางกันแตอยางไรก็ดีตางก็มีเปาหมายอันเดียวกันคือ ความยุติธรรม
ของคนใน สังคมและความสงบสุขในการอยูรวมกันในสังคม ดังที่กลาว มาแลวในระบบไมมีประมวล
กฎหมายหรือระบบCommon Law ใชศาลเดียวกันพิ จารณาคดีไมวาจะเป นคดีประเภทใดก็ตาม
25
หรือไมวาจะเปนคดีที่คูกรณีจะมีสถานภาพเหมือนกันหรือตางกันเชน ประชาชนกับประชาชนหรือ
ระหวางคูกรณีที่มีสถานภาพทางกฎหมายที่แตกตางกันคือ รัฐ หนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐ
กับประชาชน แตในทางตรงกันขามในระบบประมวลกฎหมายหรือระบบCivilLaw นั้นจะมีการแยก
ศาลในการพิ จารณาคดี คือศาลยุ ติ ธรรมจะพิ จ ารณา คดีที่ มีก รณี พิ พ ากษาระหวางประชาชนกั บ
ประชาชนดวยกันและศาลปกครองจะพิพารณาคดีทางดานการปกครอง หรือคดีที่เปนกรณีพิพากษา
ระหวางรัฐหนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐกับประชาชน ซึ่งระบบของ ศาลก็เปนอีกปจจัยหนึ่ง
ที่บงบอกประเภทของกฎหมายเชน เดียวกัน
"
่านั้น
2.3 ระบบการเมืองการปกครอง
ระบบการเมื อ ง และการปกครองนี้ มี ส ว นสํ า คั ญ อย างยิ่ งในการบั ญ ญั ติ ก ฎหมายซึ่ งมี ผ ล
าเท
สืบเนื่องถึงการแบงประเภทของกฎหมายดวยทั้งนี้เพราะอํานาจทางการเมืองจะใชอํานาจที่มีอยูไดก็
ตองผานกระบวนการทางกฎหมายและการ บัญญัติกฎหมายขึ้นอยูกับการไดมาซึ่งอํานาจรัฐการใช
ศึกษ
อํานาจรัฐและการควบคุมการใชอํานาจของรัฐ หมายความวาในระบอบประชาธิปไตยการ ไดมาซึ่ง
อํานาจรัฐการใชอํานาจรัฐและการควบคุมการใชอํานาจจะกระทําโดยผานตัวแทนของ ประชาชน
กา ร
อยางที่ ป ฏิ บั ติกัน อยู ทั่ ว ไปในประเทศต างๆ ที่ยึ ดถือ ระบอบประชาธิป ไตย แต ถาเป น ระบอบการ
ปกครองแบบเผด็จการ ทหารหรือระบอบคอมมิวนิสตการไดมาซึ่งอํานาจรัฐการใชอํานาจและการ
เพื่อ
ควบคุม การใชอํ านาจจะแตกตา งออกไปซึ่ งรวมไปถึ ง ระบบของศาลก็ จะแตกต างไปดว ยเชน ใน
ประเทศไทยที่ผานมาเกือบทุกครั้งที่มีการปฏิวัติรัฐประหารจะออกกฎหมายเปลี่ยนระบบศาลยุติธรรม
ิต
เปนศาลทหาร ซึ่งทําใหกระบวนการทางศาลตองเปลี่ยนไปเปนตน
นดุส
ในกรณี ที่ บ าง ประเทศใช ระบบกฎหมายเดี ย วกัน เชน ประเทศสหรัฐ อเมริ กากับ ประเทศ
อังกฤษในระบบ Common Law เหมือนกันแตระบบศาลก็แตกตางกันทั้งนี้ เพราะระบบการเมือง
ัยสว
แตกตางกัน คือประเทศอังกฤษมีระบบการเมืองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาสวนประเทศ
สหรัฐอเมริกาเปนระบบประชาธิปไตยในระบบประธานาธิบดีหรือในกรณีประเทศฝรั่งเศสกับประเทศ
ยาล
"
่านั้น
หัวใจของการพัฒ นาการดานกฎหมายและระบบศาลคือ วิธีการเรียนการสอนกฎหมายอีก
อยางหนึ่ง เชนการเรียนการสอนกฎหมายในสหรั ฐอเมริกากับการเรียนการสอนกฎหมายในประเทศ
าเท
ฝรั่งเศสจะมีความแตกตางกัน เพราะใชระบบกฎหมายที่แตกตางกันระบบศาลที่แตกตางกัน แมแต
ประเทศไทย เองการเรียนการสอนกฎหมายก็แตกตางไปจากอเมริกาและฝรั่งเศสถึงแมระบบกฎหมาย
ศึกษ
ของไทยจะเหมือนกับฝรั่งเศสก็ตาม แตระบบศาลของไทย แตกตางออกไปทั้งนี้ขึ้นอยูกับองคประกอบ
หลายอยางในสังคม กา ร
ในสมัยกรุงสุโขทัยเปนราชธานีไมมีหลักฐานใดที่แสดงถึงระบบกฎหมายในสมัยดังกลาววา
เป น ระบบกฎหมายแบบใดอาจจะเป น เพราะความเรี ย บงาย และไม ส ลั บ ซั บ ซอ นของสั งคมและ
เพื่อ
กฎหมายในยุคดังกลาวแตอยางไรก็ดีจากการศึกษาขอความในหลักศิลาจารึกของพอขุนรามคําแหงทํา
ใหเชื่อไดวาในสมัยสุโขทัยมีกฎหมายเกิดขึ้นและไดมีการใชกฎหมายอยางมีระบบแลวถึงแมวาในศิลา
ิต
จารึกจะไมไดเขียนไวโดยตรงวาสิ่งที่จารึกดังกลาวเปนกฎหมายดังเชนในหลักศิลาจารึกหลักที่ 1 ความ
นดุส
วา
"…………ในน้ํามีปลาในนามีขาว เจาเมืองบอเอาจะกอบ ในไพรลูทาง……."
ัยสว
รามคําแหงเจาเมืองได"
จากข อ ความใน หลั ก ศิ ล าจารึ ก ดั งกล า วทํ า ให เชื่ อ ว า กฎหมายมี ม าตั้ งแต ส มั ย สุ โขทั ย แต
"มห
สําหรับการพิจารณาคดีและการใชกฎหมายก็อยูที่พระราชอํานาจของพระมหากษัตริยซึ่ง ทรง
ใชหลักแหงความยุติธรรมเปนที่ตั้ง ดังนั้นจึงยังถือไมไดวา ไดมีการแบงแยกกฎหมายออกเปนประเภท
หรือลักษณะตางๆ แมวาจะมีการนําถอยคําที่บัญญัติไวในหลักศิลาจารึกมาเทียบเคียงหรือนํามาปรับ
ใหเขากับหลักของกฎหมายในสมัยปจจุบันวามีลักษณะเปนกฎหมายรัฐธรรมนูญเพราะในหลักศิลา
จารึกเปนการกลาวถึงเรื่องการบริหารและปกครองประเทศรวมทั้งเรื่องทั่วๆ ไปเชน กฎหมายแพง
เพราะมีการกลาวถึงเรื่องของมรดก เรื่องของภาษีอากรเรื่องซื้อขาย ฯลฯแตแทที่จริงแลว กฎหมายใน
สมัยกรุงสุโขทัยที่บัญญัติไวในศิลาจารึกของพอขุนรามคําแหงมหาราชนั้ น ไมไดมีการแบงกฎหมาย
"
่านั้น
ออกเปนลักษณะตางๆ แตอยางใด
สําหรับในสมัยกรุงศรีอยุธยาระบบการเมืองการปกครองนั้นจะมีความแตกตางไปจากในสมัย
าเท
สุ โขทั ยอย างสิ้ น เชิงทั้งนี้ เป น เพราะสภาพสั งคม เศรษฐกิจ ฯลฯ ที่แปรเปลี่ ยนไป อั นเนื่ องมาจาก
จํานวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้น วิวัฒนาการของมนุษยมีมากขึ้นมนุษยมีความเจริญมากขึ้นประกอบกับ
ศึกษ
ความเชื่อทางศาสนาในเรื่องเทวราชา ฯลฯ ซึ่งล วนแลว แตเปนป จจัยทําให ส วนประกอบในสั งคม
เปลี่ยนแปลงไป หลักฐานทาง กฎหมายของกรุงศรีอยุธยานั้นมีไมมากมายนักทั้งนี้เนื่องมาจากการเผา
กา ร
ทําลายกรุงศรีอยุธยาของพมา ในป พ.ศ. 2310 ทําใหหลักฐานที่สําคัญตางๆ ทางกฎหมายถูกทําลาย
สูญหายไปดวย แตตอมาในสมัยกรุงรัตนโกสินทรเปนราชธานีพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟาจุฬา
เพื่อ
โลกมหาราชทรงโปรดเกลาฯ ใหมีการรวบรวมกฎหมายตางๆ ที่เคยใชอยูในสมัยกรุงศรีอยุธยาขึ้นมา
และบัญญัติกฎหมายเพิ่มเติมในสว นที่ขาดหายไปซึ่งรวบรวมทําเปน 3 ฉบับ และไดประทับดวงตรา
ิต
บั ญ ญั ติ ขึ้น ใช ในสมั ย กรุ งศรีอ ยุ ธ ยานั้ น มี จํ า นวนมากกวาอี กทั้ งยั งมี เนื้ อหาใจความที่ ส ลั บ ซั บ ซ อ น
มากกวากฎหมายในสมัยกรุงสุโขทัยโดยกฎหมายที่มีมากกวานี้มีหลายลักษณะอาทิเชนพระอัยการ
ยาล
เปลี่ ย น แปลงไปจํ านวนประชากรที่ เพิ่ ม ขึ้ น มากฯลฯ เป น ป จ จั ย สํ า คั ญ จึ ง ทํ า ให ก ฎหมายต อ งมี
บทบัญญัติที่มากขึ้นซับซอนขึ้นทั้งนี้เพื่อรองรับกับปจจัยตาง ๆ ดังที่กลาวมา
กฎหมายในสมัย กรุงศรีอยุธยาหรืออาจจะกลาวรวมตลอดถึงในสมัยกรุงรัตโกสินทรในยุคที่มี
การสถาปนาเปนราชธานีใหม ๆ นั้น มีเนื้อหา สาระ ขอบัญญัติ ขอบังคับ และกฎเกณฑตางๆ มากขึ้น
รวมทั้งยังไดมีการแบงหมวดหมูของกฎหมายออกเปนลักษณะตางๆ เฉพาะเรื่อง ทั้งนี้เพื่อความสะดวก
ในการใชกฎหมาย และการแบงหมวดหมูของกฎหมายนี้อาจจะมีความแตกตางกันไปในแตละยุค แต
ละสมัยตามความเหมาะสม แต อยางไรก็ตามขั้นตอนและวิธีการในการใชกฎหมายนั้นก็ยังคงยึดถือ
"
่านั้น
แนวทางเดิม กลาวคือผูปกครองเปนผูที่มีอํานาจสูงสุดและเด็ดขาดแตเพียงผูเดียว ซึ่งทั้งนี้เปนเพราะ
การไดรับอิทธิพลมาจากศาสนาและความเชื่อในเรื่องของระบบการเมืองและการปกครอง รวมกระทั่ง
าเท
ความเชื่อทางสังคมของคนไทยในสมัยนั้นซึ่งความเชื่อตาง ๆเหลานี้ ไดสืบทอดตอกันมาเปนระยะเวลา
อันยาวนานจนกลายมาเปนประเพณีที่ยึดถือ ปฏิบัติกันอยางเหนียวแนนในสังคมไทยไปในที่สุด
ศึกษ
อยางไรก็ตาม กฎหมายในสมัยกรุงศรีอยุธยาและในสมัยกรุงรัตนโกสินทรยุคตน ๆ ก็ยังไมไดมี
การแบงออกเปนประเภทแตอยางใดโดยเฉพาะอยางยิ่งในเรื่อง ของระบบศาลและหลักการพิจารณา
กา ร
ตลอดจนกระทั่ งถึงการดําเนิ นคดีก็ยั งคงใชห ลั กการแนวทางและวิธีการเดียว กันหมดสํ า หรับ ทุ ก
ประเภทของคดีพิพาท การแบ งประเภทของกฎหมายในประเทศไทยนั้น เริ่มมีครั้งแรกในรัชสมัย
เพื่อ
พระบาทสมเด็จพระจอมเกลาเจาอยูหัวรัชกาลที่ 4 ทั้งนี้เพื่อหลีกเลี่ยงการเกิดขอพิพาทกับประเทศ
มหาอํานาจและปกครอง ประเทศใหรอดพนจากการสูญเสียเอกราชและดวยสาเหตุดังกลาวนี้เองทําให
ิต
ประเทศไทยตองเรงปฏิรูปและปรับปรุงกฎหมายโดยเร็ว ดังนั้นจึงไดมีการวาจางชาวตางชาติเขามา
นดุส
ปรับปรุงกฎหมายของไทยทางหนึ่ง และอีกทางหนึ่งก็คือการสงนักเรียนไทยไปศึกษากฎหมายและ
ศาสตรแขนงตาง ๆยังตางประเทศโดยเฉพาะอยางยิ่งในชาติตะวันตก
ัยสว
จากเหตุการณ และสถานการณแวดลอมดังกลาวเปนสาเหตุที่ทําใหกฎหมายของไทยเริ่มมี
การพัฒนาและมีความเปลี่ยนแปลงไปเปนกฎหมายยุ คใหม รวมทั้งไดมีการแบงประเภทของกฎหมาย
ยาล
เรียกรองสิทธิสภาพนอกอาณาเขตกลับคืนมานอกจากนี้ก็ ยังไดมีการวาจางชาวฝรั่งเศสอีกหลายคนให
เขามาชวยรางกฎหมายของไทยขึ้นใหมและดวยสาเหตุที่มีชาวเบลเยี่ยม และชาวฝรั่งเศสเปนผูเขามา
วางรากฐานทางกฎหมายของไทยในยุคเริ่มตน จึงเปนสาเหตุที่ทําใหประเทศไทยมีการแบงประเภท
ของกฎหมายที่ชัดเจนและมีความเปนระบบที่แนชัดมากยิ่งขึ้น คือประเทศไทยจะมีระบบของกฎหมาย
เปนระบบ Civil Law หรือเปนระบบ มีประมวลกฎหมาย ทั้งนี้เนื่องมาจากทั้งประเทศเบลเยี่ยมและ
ประเทศฝรั่ งเศสตางเป นประเทศ มีระบบกฎหมายเปนระบบมีประมวลกฎหมาย หรือระบบ Civil
Law
29
3. กําเนิดกฎหมายมหาชนไทย
หลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนการปก
ครองในระบอบประชาธิปไตยเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ซึ่งตรงกับรัชสมัยรัชกาลที่ 7 และได
มีการประกาศใชรัฐธรรมนูญขึ้นใชเปนฉบับแรกเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ.2475 ซึ่งถือวารัฐธรรมนูญ
เปนกฎหมายสูงสุดและใชเปนแนว ทางในการบริหารและการปกครองประเทศโดยรัฐธรรมนูญไดมี
การกํ า หนดไว ถึ ง วิ ธี ก ารและขั้ น ตอนในการบั ญ ญั ติ ก ฎหมายด ว ยหลั งจากที่ ได มี ก ารประกาศใช
รัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยแลว ระบบการเมืองและการปกครองของไทยไดมีการเปลี่ยนแปลงไป
"
่านั้น
อันมีผลตอการ บัญญัติกฎหมายของไทยตั้งแตบัดนั้นเปนตนมาจวบจนถึงปจจุบัน
กลาวคือการแบงประเภทกฎหมายของไทยในสมัยหลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง
าเท
พ.ศ. 2475 นั้น จะเนนในระบบประมวลกฎหมายหรือระบบ Civil Law ทั้งนี้เนื่อง จากประเทศไทย
เป นประเทศที่ใชระบบประมวลกฎหมายมาตั้งแตเริ่มแรกอันมาจากการวางรากฐานกฎหมายของ
ศึกษ
ชาวตะวันตกในยุโรปภาคพื้นทวีป แตอยางไรก็ดีการแบงประเภทกฎหมายของไทยดังกลาวนั้นยังมี
ปญหาอยูบางทั้งนี้เนื่องจากระบบศาลของไทยและขนบธรรมเนียมประเพณีปฏิบัติของไทยนั้นมีความ
กา ร
แตกตางไปจากประเทศตะวันตกที่เปนรากฐานของระบบ Civil Law อีกทั้งความเจริญและพัฒนาการ
ทางดานกฎหมายของไทยนั้นยังมีไมเทากันกับการพัฒนาทางดานกฎหมายของประเทศที่เปนตนแบบ
เพื่อ
ประกอบกับการผสมผสานในการใชกฎหมายของระบบกฎหมายแบบ Civil Law และ Common
Law จากการที่นักเรียนไทยไดนําระบบกฎหมายที่ตนไดไปศึกษากลับมาใชในประเทศไทยตามความ
ิต
เคยชินของตนดังกลาว เปนผลทําใหเกิดปญหาในการใชกฎหมายของไทย
นดุส
หลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองแลว ไดมีการเปลี่ยนแปลงการกําหนดอํานาจในการ
ปกครองประเทศใหม ต ามหลั ก การของระบอบประชาธิป ไตย ซึ่ งยึ ด หลั ก การในการแบ งอํ านาจ
ัยสว
หลักการแบงแยกอํานาจในการปกครองประเทศออกเปน 3อํานาจดังกลาวเพื่อทําหนาที่ใน
การควบคุมและตรวจสอบการใชอํานาจทั้ งสามดั งที่กล าวซึ่งถือ ไดวาเป นจุดกําเนิ ด ของกฎหมาย
าวิท
มหาชนของไทย เพราะสาเหตุของการแบงแยกอํานาจในการปกครองประเทศตามหลักการปกครอง
ในระบอบประชาธิปไตย ก็เพื่อใหเกิดการถวงดุลยอํานาจระหวางอํานาจทั้งสามดังกล าวทั้งนี้เพื่อไมให
"มห
อํานาจ หนึ่งอํานาจใดใชอํานาจที่มีอยูมากเกินไปจนทําใหประชาชนไดรับความเดือดรอนและไมไดรับ
ความเปนธรรม ซึ่งหลั กการดังกล าวเพื่อตองการควบคุม และตรวจสอบการใชอํานาจถือไดวาเป น
หัวใจสําคัญของกฎหมายมหาชน และจากหลักการของกฎหมายมหาชนนี้เองทําให เกิดการพัฒนา
องคกร และการ พัฒนาหลักการที่ใชอํานาจ รวมตลอดทั้งวิธีการควบคุมและตรวจสอบการใชอํานาจ
ของรั ฐ ของหน ว ยงานของรั ฐ และของเจาหน าที่ ข องรัฐ ขึ้ น มาตามลํ าดั บ จนกระทั่ งกลายมาเป น
กฎหมายมหาชนในปจจุบันไปในที่สุด
30
"
่านั้น
ศรีอยุธยาจวบจนกระทั่งถึงรัชสมัยรัชกาลที่ 6แหงกรุงรัตนโกสินทรนั้นไดมีการปกครองในระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชยซึ่งตางมีรูปแบบของกฎหมายในลักษณะที่แตกตางกันไปตามพัฒนาการของ
าเท
ระบอบการเมืองและการปกครองในแตละยุค แตละสมัย แตอยางไรก็ดีรูปแบบของกฎหมายที่มีการ
พัฒนาและแปรเปลี่ยนไป โดยมีกาลเวลาและปจจัยแวดลอมทั้งภายในและภายนอกประเทศตางๆ
ศึกษ
เป น เงื่ อ นไข นี้ เ ป น ผลทํ า ให ป ระเทศไทยเกิ ด การเปลี่ ย นแปลงการปกครองจากระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชยซึ่งมีมาเปนเวลานานเปนพันปนั้นเปนการปกครองในระบอบประชาธิปไตยไปใน
กา ร
ที่สุ ดซึ่งเมื่อรูปแบบของการปกครองประเทศไดเปลี่ยนแปลงไป กฎหมายที่ใชเป น หลักเกณฑห รือ
กฎเกณฑในการปกครองบริหารประเทศยอมมีการเปลี่ยนแปลงตามไปดวยมีการจัดแบงหมวดหมูและ
เพื่อ
การจัดแบงประเภทของกฎหมายขึ้นเพื่อใหงายและสะดวกในการใชกฎหมายให มากที่สุดทั้งนี้ เพื่อ
รองรับกับสภาพของสังคมและรูปแบบของการปกครองที่เปลี่ยนแปลงไปโดยเฉพาะการตรวจสอบการ
ิต
ใชอํานาจในการบริหารและการปกครอง
นดุส
ใชเปนหลักเกณฑของการอยูรวมกันอยางสงบสุขของคนในสังคมที่มีสถานภาพทางกฎหมายเทาเทียม
กันคือกฎหมายแพงกฎหมายอาญา ประเภทหนึ่งและอีกประเภทหนึ่งก็คือกฎหมายประเภทที่ บัญญัติ
าวิท
ไวเกี่ยวกับเรื่องของความสัมพันธระหวางผูที่ทําการปกครองและบริหารประเทศไดแกรัฐหนวยงาน
ของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐ กับผูที่อยูภายใตการปกครองคือประชาชนซึ่งทั้งสองฝายตางมีสถานภาพ
"มห
กรุ ง เทพมหานคร พ.ศ.2528 พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการเมื อ งพั ท ยา พ.ศ. 2521
พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริห ารสวนตําบลพ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติเทศบาลพ.ศ.
2496 พระราชบัญญัติสุขาภิบาลพ.ศ. 2495 ฯลฯ
สรุป
การพัฒนาของกฎหมายมหาชนที่ถือไดวา เปนการพัฒนาที่เปนรูป ธรรมและมีความชัดเจน
"
่านั้น
ตรงตามหลักการของกฎหมายมหาชนมากที่สุดก็คือบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พ.ศ. 2540 ซึ่งไดกลาวถึงการใหอํานาจและหนาที่แกรัฐหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐ ในการ
าเท
บริหารและการปกครองประเทศหรือในการบริการสาธารณะแลวแตกรณี และที่ สําคัญก็คือไดบัญญัติ
ถึงกระบวนการและองคกรตางๆ ที่ใชในการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจนั้น ๆ ไวอยางชัดเจน
ศึกษ
อี ก ทั้ งได มี ก ารบั ญ ญั ติ ให มี ก ารจั ด ตั้ งองค ก รใหม ขึ้ น เพื่ อ ทํ าหน า ที่ ดั งกล าว อาทิ เช น ศาลปกครอง
ผูตรวจการแผนดินของรัฐสภา ฯลฯ กา ร
คําถามทายบท
เพื่อ
1.การพิจารณาวากฎหมายใดเปนกฎหมายมหาชนนอกจากความความสัมพันธแลวหัวใจสําคัญของ
กฎหมายมหาชนอยูตรงไหน
ิต
นดุส
2.ศิลาจารึกของพอขุนรามคําแหงมีลักษณะเปนกฎหมายรัฐธรรมนูญเพราะเหตุใจ จงอธิบาย
3.ตําแหนงที่ปรึกษาราชการแผนดินมีวิวัฒนาการมาอยางไร มีอิทธิพลตอการเมืองการปกครองของ
ไทยอยางไร
ัยสว
5.ปจจุบันประเทศไทยใชระบบกฎหมายใด จงอธิบาย
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
"
่านั้น
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
ศึกษ
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
กา ร
มหาวิทยาลัย.
ประยูร กาญจนดุล.(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
เพื่อ
มหาวิทยาลัย.
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
ิต
"
สมบูรณาญาสิทธิราชยขึ้นในที่สุด
่านั้น
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยเปนการผสมผสานระหวางการเปนนักรบ และการเปนตัวแทน
ของเทพพระเจา การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยนี้มีมานานหลายพันป ผูปกครองมี
าเท
อํานาจ สูงสุดมีสิทธิเบ็ดเสร็จและเด็ดขาดแตเพียงผูเดียว ประชาชนไมสามารถ ควบคุมการใชอํานาจ
ศึกษ
ของผูปกครองได ผูอยูภายใตการ ปกครองทุกคนไมมีสวนรวมในการปกครอง เปนเพียงแตผูที่จะตอง
เชื่อฟง ปฏิบัติตามและอยูภายใตการปกครองเทานั้นกา ร
การปกครองในลักษณะดังกลาวมีอยูทั่วทุกภูมิภาคของโลกทั้งในยุโรป เอเชียและในภูมิภาค
อื่ น ๆ รู ป แบบการปกครองไม มี ค วามแตกต า งกั น มากนั ก ถึ ง แม ว า การปกครองระบอบ
เพื่อ
สมบู รณาญาสิ ทธิราชยจะมีสื บ ตอกันมานานนับพัน ๆ ป ในแตละประเทศยังคงมีห ลั กการที่ไมได
เปลี่ยนแปลงไป คือศูนยรวมของอํานาจการ ปกครองขึ้นอยูกับการตัดสินใจของผูปกครองแตเพียงผู
เดียว ประชาชนไมสามารถ ควบคุมและตรวจสอบการใชอํานาจของกษัตริยซึ่งเปนผูปกครองได
ิต
นดุส
การปกครองประชาชนไมมีโอกาสที่จะ เลือกในความยุติธรรมหรืออยุติธรรมอันเนื่องจากประชาชนไม
มีสิทธิหรือสวนรวมในการปกครอง ไมสามารถตรวจสอบผูปกครอง หรือไมสามารถที่จะควบคุมการใช
ยาล
ใชอํานาจเบ็ดเสร็จและเด็ดขาดที่ตนมีอยูตามความพอใจ และตามอําเภอใจเพื่อใหไดมาซึ่งประโยชน
แกตนเองและแกพ วกพ อ งกดขี่ ขม เหง ผู ที่ มีโอกาสนอ ยในสั งคม และผู ที่ ถูกกดขี่เอาเปรีย บนี้ คื อ
ประชาชนก็จะมีความเดือดรอนกันทั่วไป ทั้งนี้เนื่องจากการปกครองนั้นไดกระทําตามอําเภอใจ ตาม
ความพอใจ เพื่อใหไดมาซึ่งความสุขสบายสวนตน แมวาการปกครองนั้นจะมีผลทําใหประชาชนผูอยู
ภายใตอํานาจการปกครองมีความเดือดรอนเพียงใด ประชาชนก็ไมสามารถที่จะตรวจสอบหรือควบคุม
34
"
่านั้น
เปรียบนี้จะ เกิดขึ้นตอไปยังชนชั้นที่มีโอกาสดอยกวาเปนทอด ๆ ตอ ๆ กันไปประการที่สอง ผูปกครอง
จะใชอํานาจที่มีอยู ตามอําเภอใจและใชเกินขอบเขตอยางไมมีคุณ ธรรม เนื่องจากผูปกครองเปนผู
าเท
บัญญัติหลักเกณฑการใชอํานาจเอง
ทั้งนี้ก็เพื่อความสุขสบาย ของตนเองและพวกพอง โดยการอางความเปนตัวแทนของพระเจา
ศึกษ
รวมทั้งใชกําลังและอํานาจที่มีอยูแสวงหาผลประ โยชนกับผูที่อยูใตอํานาจการปกครองโดยไมคํานึงถึง
คุณธรรมหรือไมไดคํานึงถึงความ เดือดรอนของประชาชนประการที่สาม ประชาชนหรือผูอยูใตอํานาจ
กา ร
ปกครองไมสามารถควบคุมการใชอํานาจของผูปกครองหรือ แมกระทั่งไมสามารถที่จะตรวจสอบการ
กระทําดังกลาวได
เพื่อ
ในการปกครองระบอบ สมบูรณาญาสิทธิราชยนี้ ไมเพียงแตประชาชนจะไมไดมีสวนรวมหรือ
มีสิ ทธิในการปกครองประเทศเทานั้ น แตประชาชนยั งไมมีโอกาสอัน ใดเลยแมกระทั่งการควบคุม
ิต
เพียงแตผูตองยอมรับปฏิบัติตาม และอยูภายใตอํานาจการปกครองนั้นโดยดี
ลักษณะการปกครอง ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย 3 ประการที่กลาวมาแลวนั้น จะมี
ัยสว
หลั กกฎหมายมหาชนเกิด ขึ้น มาเพื่ อ แก ไขป ญ หาการใชอํ านาจของผู ป กครองที่ ขาดการ
ควบคุ ม ความเดื อ ดร อ นรวมทั้ ง ป ญ หาที่ เกิ ด จาก การปกครองประเทศของผู ป กครองในยุ ค ที่ มี
าวิท
ชนในชั้นนี้ไดใชบทบาทนั้นในการเอารัดเอาเปรียบสังคม เอาเปรียบผูที่ดอยกวาตนและประชาชนอยู
ไมใชนอยคือ พวกพระหรือนักบวช ซึ่งในสมัยนั้นนับไดวาพวกพระมีอิทธิพลสูงในสังคมอีกกลุมหนึ่ง
เนื่องจากพวกพระไดกลาวอางคําวา พระเจาเชนเดียวกันในการเอารัดเอาเปรียบประชาชน
ยุคคริสตศตวรรษที่ 10 - 16 นี้ ถือวาเปนยุคเข็ญของประชาชนเนื่องจากมีการแบงชนชั้นกัน
อยางเห็นไดชัด มีการกดขี่ขมเหง รังแก และเอาเปรียบกับคนในชนชั้นที่มีโอกาสทางสังคมนอยกวา
อยางรุนแรง การปกครองประเทศของผูปกครอง ก็มุงที่จะหาประโยชนไมวาเพื่อสวนตัวของกษัตริย
เองหรือเพื่ อพรรคพวก ประชาชนเดือดรอนโดยทั่ วไป แมวาประชาชนจะไดรับทุกขเข็ญ จากการ
"
่านั้น
ปกครองเพียงใด ประชาชนหรือผูอยูภายใตการปกครองก็ไมสามารถที่จะควบคุมหรือตรวจสอบ การ
ปกครองรวมทั้งการใชอํานาจของผูปกครอง ไมวาจะเปนกษัตริยพระ หรือขุนนางไดเลย
าเท
จากสภาพปญหาดังกลาว ทําใหเกิดการตอตานทั้งการใชกําลังและการแสดงความคิดเห็ น
การเขียนเปนหนังสือ ซึ่งในยุคนั้นนับไดวามีนักคิดและนักเขียนจํานวนมากมายหลายคน ที่แสดงออก
ศึกษ
ถึงความไมเห็นดวยรวมทั้งตองการที่จะเห็นความยุติธรรม และความเปนอยูที่ดีขึ้นของคนในสังคม
โดยชี้ใหเห็นถึงปญหาความทุกขยากของ ประชาชนหรือของผูดอยโอกาสในสังคม กลาวถึงสาเหตุข อง
กา ร
ปญหาในเรื่องของการเอารัดเอาเปรียบ ตลอดจนไดแสดงความ คิดเห็นถึงแนวทางในการแกไขปญหา
สังคมดังกลาว โดยนักคิดและนักเขียนเหลา นั้นตางมีแนวคิดและตางเสนอวิธีการแกไขปญหาที่เกิดขึ้น
เพื่อ
ที่คลายคลึงกันบาง แตกตางกันบาง นับไดวาในชวงนั้นไดเกิดแนวความคิด ทฤษฎี และหลักการตาง ๆ
มากมายในการแกไขปญ หาสังคมที่มีผลกระทบถึงความทุกขสุขของประชาชน ซึ่งลวนแลวแตเป น
ิต
แนวคิดที่เปนการตอตานแนวทางและหลักการที่ใชในการปก ครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย
นดุส
เปนสําคัญ
คริสตศตวรรษที่ 16 มีนักคิดและนักเขียนทานหนึ่ง ซึ่งถือไดว าทานเปน "บิดาแหงระบอบ
ัยสว
เกิดมานั้นตางมีความเทาเทียมกัน มีความเสมอภาคกันมาตั้งแตกําเนิดไมมีผูหนึ่งผูใดมีสิทธิมากกวา
ผูอื่น ทั้งนี้การเสนอแนวความคิดของ จอหนล็อค เพื่ อมุงเนนที่จะแกไขปญหาสังคม ที่มีการกดขี่และ
"มห
1. อํานาจนิติบัญญัติ
2. อํานาจบริหาร
3. อํานาจในการทําสงคราม และทําสัญญากับตางประเทศ
ซึ่งทั้ง 3 อํานาจนี้จะตองไมอยูที่คน ๆ เดียวกัน และตองมีการถวงดุลยอํานาจ รวมทั้งสามารถ
ตรวจสอบการทํางานซึ่งกันและกันได โดยที่ไมมีอํานาจใดมีความสําคัญมากกวาอํานาจอื่น หมายความ
ว า 3 อํ านาจมี ค วามสํ าคั ญ เท า เที ย มกั น หมด ทั้ ง นี้ เพื่ อ ป อ งกั น การใช อํ า นาจมากจนเกิ น ไปของ
ผูปกครอง
"
่านั้น
แนวความคิดของ จอหน ล็อค ที่ไดนําเสนอตอสาธารณชนนี้นอกจากจะเปนการเสนอเพื่อ
แกไขปญหาสังคมที่มีความไมยุติธรรม รวมทั้งมีการแบงชนชั้นดังที่กลาวมาแลวนั้นยังเปนการแกไข
าเท
ปญหาของการใชอํานาจอยางไรขอบเขตหรือขีดจํากัด ตามความพอใจ ตามอําเภอใจของผูปกครอง
อันเนื่องมาจากความเชื่อและการปฏิบัติที่ถือสืบทอดกันตอ ๆมาเปนเวลานาน ที่วาประชาชนไมมีสิทธิ
ศึกษ
ที่จะมีสวนรวมหรือควบคุมการใชอํานาจของผูปกครอง ประชาชนเปนเพียงแตผูที่จะตองเชื่อฟงและ
ปฏิบัติตามเทานั้น และจากแนวความคิดของ จอหน ล็อค ทําใหประชาชนชาวยุโรปมีความตื่นตัว มุง
กา ร
จะแสวงหาสิทธิและเสรีภาพของตนเอง ที่ขาดหายไปและเริ่มที่จะปฏิเสธการอยู ภายใตการเอารัดเอา
เปรียบของผูปกครองซึ่งไร ความยุติธรรมในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย
เพื่อ
ตอมามีนักคิดนักเขียนอีกทานหนึ่ง ซึ่งไดเสนอแนวคิดที่สนับสนุนแนวความคิดของ จอหน
ล็อค คือ มองเตสกิเออ (Montesquier 1689 -1755) มองเตสกิเออ ไดเขียนวรรณกรรมที่สําคัญของ
ิต
ของประชาชนจึงไมตองขึ้นอยูกับความยุติธรรมหรือคุณธรรม ในจิตใจของผูปกครองแตเพียงอยาง
เดียวอีกตอไป รวมทั้งประชาชนจะมีสวนรวมในการปกครองและประชาชนยังสามารถตรวจสอบ และ
าวิท
ควบคุมการใชอํานาจที่มาปกครองตนนั้นได อันจะเปนการลดความเอารัดเอาเปรียบและทําใหเกิด
ความเปนธรรมมากขึ้นในสังคม
"มห
อย า งไรก็ ต ามแม ว าประชาชน ทั่ ว ยุ โรปจะเห็ น ด ว ยและให ก ารยอมรั บ รวมทั้ งให ค วาม
สนับสนุนแนวความคิดของจอหน ล็อค และมองเตสกิเอออยางกวางขวางก็ ตามแตการปกครองใน
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ก็ยังคงดําเนินตอไป รวมทั้งการเอารัดเอาเปรียบการกดขี่ขมเหง และ
การแบงชนชั้นของคน ในสังคมก็ไมไดลดนอยลงไปเลย ซึ่งไมเพียงแตความไมยุติธรรมจะไมลดนอยลง
เทานั้น แตยังเพิ่มและทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นเสียอีก ทั้งนี้เนื่องจากผูปกครอง รวมทั้งชนชั้นสูงของสังคม
ตางเกรงกันวา ตนจะสูญเสียอํานาจและ เสียผลประโยชนที่เคยไดรับกันมาโดยตลอด จึงยิ่งใชอํานาจ
37
"
่านั้น
อเมริกา นับตั้งแตป ค.ศ. 1607 จนกระทั่งถึงป ค.ศ. 1732 มีชาวยุโรปที่หลั่งไหลไปตั้งถิ่นฐานอยูที่
อเมริกา 13 อาณานิคม โดยอยูภายใตการปกครองของอังกฤษแตเนื่องจากประเทศอังกฤษไดทํา การ
าเท
ปกครองรัฐอาณานิคมเหลานั้นดวย
ความไม เป น ธรรมและเอาเปรี ย บอยู ต ลอดเวลา โดยเฉพาะอย างยิ่งในเรื่อ งของการออก
ศึกษ
กฎหมายกดขี่และเอาเปรียบ ซึ่งอังกฤษไดออกกฎหมายขึ้นมาสําหรับใชบังคับใหประชาชนในอาณา
นิคมทั้งหมดนี้ตองเสียภาษีใหแกประเทศแมคือ อังกฤษ ในอัตราที่สูงรวมทั้งกฎหมายที่ออกมาเพื่อ
กา ร
บังคับในเรื่องของการสงสินคาออก ไปขายยังตางประเทศของรัฐอาณานิคมนั้นวา จะตองใชเรือขนสง
สินคาของประเทศอังกฤษ ซึ่งมีอัตราคาระวางที่สูงกวาเรือสินคาของประเทศอื่น ๆ มากนั้น เปนชนวน
เพื่อ
สําคัญที่ทําใหเกิดสงครามเพื่อปลดแอกความไมเปนธรรมนั้นขึ้น ระหวางรัฐอาณานิคมทั้ ง13 แหงกับ
อังกฤษ ปรากฎวาการทําสงครามในครั้งนั้น อังกฤษเปนฝายพายแพสงคราม และยอมเจรจาสงบศึกใน
ิต
ตอไป
หลังจากที่ชาวอาณานิคมในอเมริกาทั้ง 13 แหงนี้ไดรับชัยชนะจากการทําสงครามกับอังกฤษ
ัยสว
คําประกาศอิสรภาพนี้ไดสรางความพึงพอใจใหแกประชาชน ที่ถูกเอารัดเอาเปรียบมาเปนเวลานานทั้ง
13 รัฐอาณานิคมนั้นมาก และในเวลาตอมา จึงไดนําเอาหลักการในคําประกาศอิสรภาพ หรือ Bill of
Rightsนั้ น มาเขียนเป น แนวทางและหลั กการในการปกครองประเทศ เรียกวา"รัฐธรรมนูญ " หรื อ
Constitution ซึ่งประเทศอเมริกาไดทําการประกาศ ใชรัฐธรรมนูญดังกลาวอยางเปนทางการในวันที่
4 กรกฎาคม ค.ศ. 1788และชาวอเมริกาไดสถาปนาวัน ที่ 4 กรกฎาคม ของทุกป เปน วัน ชาติ ซึ่ ง
รัฐ ธรรมนูญ ที่ป ระเทศอเมริกาไดป ระกาศใชฉ บั บ นี้นั้ น ถือไดวาเปน แมแบบของรัฐ ธรรมนูญ การ
ปกครองประเทศในระบอบประชาธิปไตยปจจุบันฉบับแรกของโลก
38
หลักการสําคัญของกฎหมาย
รัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยคือ การกําหนดอํานาจหนาที่รวมทั้งหลักการควบคุมและ
ตรวจสอบการใชอํานาจของผูปกครอง เพื่อไมใหใชอํานาจเกินขอบเขตจนทําใหประชาชนเดือดรอน
ซึ่งเปนพื้นฐานของหลักกฎหมายมหาชน ที่ตอมาเรียกหลักการนี้วาหลัก "นิติรัฐ" คือหลั กการที่วา
ประชาชนจะไมถูกละเมิด จากการใชอํานาจของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐโดยขาดความยุติธรรม
ระบอบประชาธิปไตยตองสามารถควบคุมและตรวจสอบการใชอํานาจของผู ปกครองได
หลักการสําคัญ ที่นําไปบั ญญัติไวในรัฐธรรมนู ญของอเมริกา เพื่อเปนการปองกันการใชอํานาจของ
"
่านั้น
ผูปกครองโดยขาดความเปนธรรม พอสรุปได 4 ประการคือ
4.1 ทุกคนมีความเทาเทียมกันและมีความเสมอภาคกัน
าเท
หลักการในขอนี้นั้นเกิดมาจากแนวความคิดของจอหน ล็อค ที่ไม เห็นดวยกับการแบงชนชั้น
กันในสังคมของระบอบการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย ประกอบกับแนวความเชื่อของจอหน
ศึกษ
ล็อค ที่เชื่อในหลักธรรมชาติของมนุษยวา มนุษยนั้นเกิดมาลวนแลวแตมีเสรีภาพและมีความเทาเทียม
กัน ไมมีผูใดที่จะมีสิทธิมากกวาผูอื่น และการที่ผูหนึ่ งผูใดจะมีอํานาจหรือมีสิทธิมากกวาผูอื่นนั้นได ก็
กา ร
ตองมาจากฎหมาย อันเปนที่ยอมรับกันโดยทั่วไปของประชาชนเทานั้น
4.2 ผู ที่จะมาเป น ผู ใชอํานาจ ในการปกครองประเทศนั้ นจะตองไดรับความเห็ นชอบจาก
เพื่อ
ประชาชนสวนใหญ
เนื่องจากมนุษยทุกคน ในสังคมมีความเทาเทียมกัน มี ความเสมอภาคกัน ดังนั้นหากสังคม
ิต
หรืออํานาจอื่นใดก็ตามแตตามความตองการของประชาชนสวนใหญ ทั้งนี้เพื่อดํารงรักษาไวซึ่งความ
ปลอดภัย ความสงบสุข และความผาสุกของประชาชนในสังคมนั้น ซึ่งทั้งนี้จะเห็นวาการใช อํานาจ
"มห
ปกครองที่ บั ญ ญั ติไวในรั ฐธรรมนู ญ แม บ ทนี้ มีค วามแตกต างกับ การใช อํานาจ ปกครองในระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชยอยางสิ้นเชิง ซึ่งผูทําการปกครองจะใชอํานาจปกครองประเทศจากการเปน
ตัวแทนพระเจ า หรือการ เป น นั กรบที่ สู รบจนไดรับชั ยชนะแล ว ทําการปกครองประเทศจากการ
สถาปนาของตนเอง โดยไมคํานึงวาประชาชนสวนใหญจะเห็นดวยกับการเปนผูปกครองหรือการใช
อํานาจปกครองของตนเองหรือไมก็ตาม
4.3 ผูปกครองจะตองใชอํานาจ เพื่อคุมครองสิทธิเสรีภาพและเพื่อผลประโยชนของประชาชน
สวนใหญเปนสําคัญ
39
"
่านั้น
ดังนั้ น หลั กเกณฑ นี้ ใช ในการ แกป ญ หาดั งกล าวซึ่งมี ห ลั ก การที่ส วนทางกับหลั กการของ
ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยกลาวคือ ผูที่ไดรับอํานาจใหทําการปกครองจากประชาชนนั้น จะตองใช
าเท
อํ า นาจต า ง ๆ เพื่ อ ออกกฎหมายหรื อ กฎเกณฑ ต า ง ๆ เพื่ อ คุ ม ครอง ปกป อ งสิ ท ธิ เส รีภ าพและ
ผลประโยชนของประชาชนเปนสําคัญ
ศึกษ
4.4 ตองมีการแบงแยกอํานาจ และการใชอํานาจตองสามารถควบคุมและตรวจสอบได
เนื่องจากในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยที่ผานมาเปนพัน ๆ ปนั้น การปกครองไมมีการแบงแยก
กา ร
อํานาจแตอยางใด อํานาจทั้งหมดและอํานาจสูงสุด ซึ่งเปนอํานาจที่มีลักษณะเบ็ดเสร็จและเด็ดขาดอยู
ที่ตัวผูปกครองเพียงผูเดียวกลุมเดียว ฉะนั้นการปกครองประเทศหรือการใชอํานาจดังกลาวนั้น จึง
เพื่อ
ขึ้นอยูกับทิศทาง แนวนโยบาย และความพอใจของคนเพียงคนเดียว ดังนั้นจึงขาดการถวงดุลยอํานาจ
และไมมีสิ่งที่จะทัดทานหรือตรวจสอบรวมทั้งควบคุมการใชอํานาจนั้น ซึ่งเปนสาเหตุใหญที่ผูปกครอง
ิต
เกิดความเสียหาย รวมทั้งขาดสิทธิและเสรีภาพ
การแกไขป ญ หาดั งกล าว โดยการแบ งแยกอํานาจในการปกครองตามแนวความคิด ของ
ัยสว
"
่านั้น
5.4 การใชอํานาจของฝาย ปกครองตองตรวจสอบและควบคุมได
จะเห็นวาหลักนิติรัฐที่ใชใน การปกครองประเทศตามระบอบประชาธิปไตยนี้ เปนหลักของ
าเท
การปกครองที่ถือวา คนทุกคนมีความเทาเทียมกัน และมีความเสมอภาคกัน ดังนั้นผูที่มาปกครอง
ประเทศจึ งเป น เพี ยงตัว แทนของประชาชน แต อ ยางไรก็ ดี การที่ ผู แทน ของประชาชนจะทํ า การ
ศึกษ
ปกครองประเทศเพื่อตอบสนองความตองการของประชาชนไดนั้น จะตองมีกฎหมายใหอํานาจและ
กํ าหนดหน า ที่ ไว ซึ่ งการปกครองดั งกล า วประชาชนจะต อ ง ไม ถู ก ละเมิ ด จากการใช อํ านาจของ
กา ร
ผู ป กครองโดยขาดความยุ ติ ธ รรม ไม ว าผู ป กครองประเทศจะเป น หน ว ยงานของรั ฐ หรื อ จะเป น
เจาหนาที่ของรัฐที่มีอํานาจการ ปกครองตามกฎหมายก็ตามซึ่งหากผูปกครองใชอํานาจที่เกินเลยหรือ
เพื่อ
เกินขอบเขตที่กฎหมาย กําหนดไวหรือทําการปกครองใหประชาชนไดรับความเดือดรอนหรือเกิดความ
เสียหาย ประชาชนมีสิทธิเรียกรองขอความเปนธรรมและตรวจสอบการใชอํานาจได
ิต
ก็ดีห ลั กการที่ สํ าคัญ ของรั ฐธรรมนู ญ ไมวาจะเป น ของประเทศใดก็ต ามตางก็ ยึดหลั กการสํ าคัญ 3
ประการที่เหมือนกันดังตอไปนี้คือ
ยาล
ประการที่หนึ่ง การบัญญัติเกี่ยวกับอํานาจ
เนื่องจากหลักการสําคัญของ การปกครองระบอบประชาธิปไตยนั้นถือวาประชาชนทุก ๆ คน
าวิท
รัฐธรรมนูญจึงตองบัญญัติถึงเรื่องของอํานาจที่จะนํามาใชในการปกครองประเทศคือ บัญญัติถึงที่มา
และการใชอํานาจเปนสําคัญ
ประการที่สอง การบัญญัติเกี่ยวกับหนาที่
หลังจากที่มีการบัญญัติใน เรื่องเกี่ยวกับการที่ประชาชนสวนใหญไดมอบอํานาจใหแกผูหนึ่ง
ผูใดหรือกลุมหนึ่งกลุมใดซึ่งเราเรียกวา ตัวแทนนั้น รัฐธรรมนูญจะตองบัญญัติตอไปอีกในเรื่องหนาที่
ของตัวแทน อาทิเชน ตัวแทนจะสามารถใชอํานาจตามหนาที่ไดอยางไร ดวยวิธีการใด ตองผานองคกร
ใดบาง รวมทั้งบัญญัติถึงขอบเขตของการใชอํานาจตามหนาที่วามีมากนอยเพียงใด
41
ประการที่สาม การบัญญัติถึงการควบคุมการใชอํานาจ
เมื่อประชาชนไดมอบ อํานาจใหแกตัวแทนเพื่อนําไปใชในการปกครองประเทศ รวมทั้งมีการ
กําหนดขอบเขตการใชอํานาจตามหนาที่แลวการควบคุมที่จะไมใหตัวแทน ของประชาชนนั้นใชอํานาจ
เกินขอบเขต รัฐธรรมนูญจะตองบัญญัติถึงการควบคุมการใชอํานาจของตัวแทนไว เนื่องจากการใช
อํานาจ นั้นโดยทั่วไปจะเปนเรื่องของการตัดสินใจที่ใชดุลยพินิจหรือความเห็นชอบของผูใชอํานาจหรือ
ตัวแทน ซึ่งดุลยพินิจและความเห็น นั้นยอมมีความแตกตางกันในแตละบุคคล ฉะนั้นรัฐธรรมนูญจึง
ตองบัญญัติถึงการควบคุมการใชอํานาจของตัวแทนไว ทั้งนี้เพื่อไมใหผูใชอํานาจใชอํานาจจนทําให
"
่านั้น
ประชาชนเดือดรอน
จากหลักการสําคัญ 3 ประการของระบอบประชาธิปไตยซึ่งบัญญัติไวในกฎหมายธรรมนูญนั้น
าเท
บัญญัติไวเพื่อ ใชการปองกันและแกไขปญหาที่จะไมใหประชาชนถูกกดขี่ขมเหง ถูกเอารัดเอาเปรียบ
และถูกละเมิดจากการใชอํานาจของผูปกครองโดยขาดความเปนธรรม ซึ่งเมื่อพิจารณากันอยางถอง
ศึกษ
แท แ ล ว หลั ก การสํ า คั ญ 3 ประการดั งกล าว เป น เครื่อ งมื อ อย า งหนึ่ งที่ จ ะให ค วามเป น ธรรมแก
ประชาชน เนื่องจากประชาชนผูเปน เจาของอํานาจการปกครองไดเลือกสรรตัวแทนมาใชอํานาจของ
กา ร
ประชาชนเพื่อคุมครอง สิทธิเสรีภาพและผลประโยชนของประชาชนเอง ซึ่งรัฐธรรมนูญไดกําหนด
ขอบเขตของอํานาจและหนาที่ในการใชอํานาจของตัวแทนไว และหากตัวแทนใชอํานาจที่ไดรับจาก
เพื่อ
ประชาชนเกินขอบเขตและเกินกวาอํานาจที่กําหนด ไวในรัฐธรรมนูญดวยความไมเหมาะสมขาดความ
เปนธรรมมีวิธีปองกันและแกไข โดยรัฐธรรมนูญไดกําหนดใหมีองคกรในการควบคุมและ
ิต
ตรวจสอบการใชอํานาจของตัวแทนไวอีกชั้นหนึ่ง ซึ่งจะทําใหประชาชนไดรับความเปนธรรมตรงตาม
นดุส
หลักการสําคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยหรือหลักนิติรัฐ
หลักการของกฎหมายมหาชน
ัยสว
รวมทั้งการบริการสาธารณะ นอกจากนี้กฎหมายมหาชนยังบัญญัติถึงหลักเกณฑกระบวนการและ
องคกรที่ใชในการตรวจสอบ รวมกระทั่งถึงการควบคุมการใชอํานาจของรัฐทั้งนี้เพื่อปองกันและแก ไข
ปญหาอันเกิดจากการ ใชอํานาจของผูปกครองที่เกินขอบเขตและขาดความยุติธรรม ดังนั้นจะเห็นได
วากฎหมาย มหาชนเปนกฎหมายที่มุงหมายใหผูปกครองกระทําการตาง ๆ เพื่อปกปองคุมครองสิทธิ
เสรีภาพและผลประโยชนของประชาชนเปนสําคัญ
ฉะนั้ นความหมายของกฎหมายมหาชนคือ กฎหมายที่บั ญ ญั ติเกี่ยวกับ การให อํานาจและ
หน า ที่ แ ก รั ฐ หน ว ยงานของรั ฐ หรื อ เจ า หน า ที่ ข องรั ฐ ในการปกครองประเทศและการบริ ก าร
"
่านั้น
สาธารณะโดยมีองคกรหลัก เกณฑและกระบวนการในการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจตาม
หนาที่ที่กฎหมายกําหนดไวดวย
าเท
ฉะนั้นกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในระบอบประชาธิ ปไตยถือวาเปนกฎหมายแมบทของกฎหมาย
มหาชน ทั้งนี้เนื่องจากกฎหมาย รัฐธรรมนูญเกิดขึ้นมาเพื่อแกไขความไมเปนธรรมที่ผูอยูใตอํานาจการ
ศึกษ
ปกครองไดรับจากผูปกครอง ฉะนั้นกฎหมายรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย จึงเปนกฎหมายที่มี
เนื้อหา สาระมุงเนนเรื่องของความเสมอภาค ความเทาเทียมกันของคนทุก ๆ คนในสังคม รวมทั้งมุงที่
กา ร
จะคุมครองสิทธิและเสรี-ภาพ รวมตลอดถึงผลประโยชนของประชาชนเปน
สําคัญ ดังนั้นกฎหมายรัฐธรรมนูญจึงมีหลักการสําคัญกลาวคือ คนผูหนึ่งผูใดหรือกลุมหนึ่ง กลุมใดจะ
เพื่อ
กาวขึ้นสูอํานาจการปกครองไดนั้น คนผูนั้นหรือคนกลุ มนั้นจะตองไดรับมอบอํานาจและหนาที่ในการ
ปกครอง จากประชาชนหรือผู อยูภ ายใตการปกครองสวนใหญ ซึ่งเมื่อผูปกครองไดรับอํานาจการ
ิต
และเด็ดขาดกลาวคือตองมีการตรวจ สอบควบคุมการใชอํานาจการปกครองนั้นไดเพื่อที่จะเปนการทัด
ทานหรือถว งดุล ยอํานาจของผูปกครอง ซึ่งหากผูป กครองทําการปกครองประเทศโดยไมคํานึ งถึง
ยาล
ควบคุมการใชอํานาจ
หลักการดังที่กลาวมานี้ถือไดวา เปนหลักการใหมที่เกิดขึ้นเปนครั้งแรกในประวัติศาสตรการ
"มห
ปกครอง ทั้ งนี้ ห ลั ก การดั งกล า วมี จุ ด มุ งหมาย ที่ จ ะแก ไขป ญ หาอัน เกิ ด จากการปกครองระหว าง
ผูปกครอง กับผูอยูใตอํานาจการปกครอง ซึ่งเรียกวา หลักกฎหมายมหาชน อันเปนจุดเริ่มตน ของการ
เกิดกฎหมายมหาชน ดังนั้นจึงถือไดว ากฎหมายมหาชนมีกําเนิดมาจากระบอบประชาธิปไตยพอสรุป
หลักการไดดังนี้
1. กฎหมายมหาชน เปนกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับ "หนาที่"ของรัฐ ของหนวยงานของรัฐ
และของเจาหนาที่ของรัฐใน การปกครองและการบริการสาธารณะ
43
สรุป
"
่านั้น
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยคือ การปกครองที่ถือวา คนทุกคนมีความเทาเทียมกัน
เสมอภาคกั น มี ห ลั ก การพื้ น ฐานสํ าคั ญ ของการปกครองในประเทศเสรี ป ระชาธิ ป ไตย คื อ หลั ก
าเท
ประชาธิปไตย กับหลักนิติรัฐ ทั้งสองหลักนี้ตองเอื้อเฟอตอกันไมขัดแยงกัน การปกครองในระบอบ
ประชาธิ ป ไตยจึงจะสมบู ร ณ ทั้ ง สองหลั ก การนี้ นํ าไปสู ห ลั กการย อ ยๆ ในการปกครองในระบอบ
ศึกษ
ป ระ ช าธิ ป ไต ย อี ก ม าก ม าย ซึ่ งทั้ งส อ งห ลั ก นี้ มี จุ ด กํ าเนิ ด ม าจ าก ก ารต อ ต าน ระ บ อ บ
สมบูรณาญาสิทธิราชยและการถูกเอารัดเอาเปรียบอยางไมเปนธรรม
กา ร
เพื่อ
คําถามทายบท
1.ใหอธิบายลักษณะการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย
ิต
2.กฎหมายมหาชนกับการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมีความสัมพันธกันอยางไร จง
นดุส
อธิบาย
3.บิดาแหงระบอบประชาธิปไตยคือใคร ไดเสนอแนวความคิดในการตอตานการปกครองในระบอบ
ัยสว
สมบูรณาญาสิทธิราชยอยางไร
4.เหตุการณใดที่ทําใหชาวอเมริกาตองประกาศอิสรภาพจากอังกฤษ
ยาล
5.หลักนิติรัฐหมายถึงอะไร
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
"
่านั้น
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
าเท
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ ง เทพฯ : สํ า นั ก พิ ม พ แ ห ง จุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
ศึกษ
ประยูร กาญจนดุล.(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย. กา ร
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
เพื่อ
โภคิน พลกุล.(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ิต
สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
สมยศ เชื้อไทย.(2550).กฎหมายมหาชนเบื้องตน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
บทที่ 4
หลักการพื้นฐานของกฎหมายมหาชน
ในระบบประมวลกฎหมายหรือ ระบบ Civil Law นั้นไดบัญญัติกฎหมายเพื่อนํามาใชบั งคับ
หลายประเภทใหเหมาะสมกับปญหาที่เกิดขึ้นในสังคม จึงตองมีการแบงประเภทของกฎหมาย ซึ่งการ
แบงประเภทของกฎหมายนี้ดวย เจตนาที่จะใชแกไขปญหาที่มีความแตกตางกันคือกฎหมายประเภท
"
หนึ่งก็จะใช แกไขปญหาอยางหนึ่ง กฎหมายอีกประเภทหนึ่งก็จะใชแกปญหาอีกอยางหนึ่ ง ทั้งนี้การที่
่านั้น
จะใชกฎหมาย ประเภทใดในการบังคับนั้นขึ้นอยูกับสภาพของปญหา และลักษณะของกรณีพิพาทเพื่อ
กอใหเกิด ประโยชนและความยุติธรรมสูงสุดแกทุกคนในสังคม และจากความหมายของกฎหมาย
าเท
มหาชนที่วากฎหมายมหาชนคือ กฎหมายที่บัญญัติ เกี่ยวกับการใหอํานาจ และหนาที่แก รัฐหนวยงาน
ศึกษ
ของรัฐ และแกเจาหนาที่ของ รัฐในการบริหารประเทศและ การบริการสาธารณะเพื่อประโยชนของ
ประชาชนสวนใหญ รวมทั้งจะตองมีกระบวนการ องคกรและวิธีการในการควบคุมและตรวจสอบการ
กา ร
ใชอํานาจดังกลาวดวย
ดังนั้นกฎหมายมหาชนจึงเปนกฎหมายอีกประเภทหนึ่งที่บัญญัติขึ้น มาเพื่อใชในการแกไข
เพื่อ
ปญหาอันเนื่องจากความอยุติธรรมในการปกครองของผูปกครอง ไมวาจะเปนรัฐ หนวยงานของรัฐ
หรือเจาหนาที่ของรัฐที่มีตอประชาชน
1. ลักษณะเฉพาะของกฎหมาย
ิต
นดุส
กฎหมายมหาชนเปนกฎหมายที่มีลักษณะแตกตางไปจากกฎหมายอื่น ๆ เพราะจุดประสงค
เพื่อที่จะใชแกปญหาการใชอํานาจในทางปกครองระหวางผูปกครอง กับประชาชนเปนสําคัญฉะนั้นจึง
ัยสว
1.1 กฎหมายมหาชนเปน
กฎหมายที่ใชบังคับกับความสัมพันธระหวางรัฐหนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐดวยกัน
าวิท
หรือความสัมพันธระหวางรัฐหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐกับประชาชน
กฎหมายมหาชนถือ กําเนิด มาจากป ญ หาการใชอํานาจการปกครองและการบริห ารประเทศของ
"มห
ผู ป กครอง ฉะนั้ น กฎหมายมหาชนจึงเป น กฎหมายที่ เกี่ย วขอ งกับ การใช อํานาจและหน าที่ แ ก รั ฐ
หนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐในการบริหารการปกครองและการบริการสาธารณะเปนสําคัญ
กฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเปนบทบัญญัติที่ใหอํานาจและหนาที่แกรัฐในการบริห ารปกครองประเทศ
รวมทั้งกฎหมายอื่นเชนกฎ ระเบียบขอบังคับ ขอบัญญัติทองถิ่น ประกาศ หรือคําสั่ง มีลักษณะเปน
กฎหมายมหาชนไดจะตองมีบทบัญญัติซึ่งใหอํานาจและหนาที่ แกรัฐเกี่ยวของกับการปกครองบริหาร
ประเทศหรือที่เกี่ยวของกับการบริการสาธารณะ
1.2 กฎหมายมหาชนเปนกฎหมายเพื่อสาธารณะประโยชน
6
"
่านั้น
กับบุคคลอื่นเชนเรื่องซื้อขาย เปนเรื่องของผูซื้อและผูขายสองฝายเทานั้นไมเกี่ยวของกับบุคคลอื่นหรือ
เชนเรื่องมรดก ก็เปนเรื่องของผูที่มีสวนเกี่ยวของกับมรดกไมไดเกี่ยวของกับบุคคลอื่นหรือสาธารณชน
าเท
อย างใด ดังนั้ นกฎหมายแพงหรือกฎหมายเอกชนจึงไมมีลักษณะของกฎหมายมหาชน คื อไมเป น
กฎหมายเพื่อประโยชนสาธารณะ
ศึกษ
ฉะนั้นจึงกลาวไดวาบทบัญญัติบางประเภทเทานั้นที่จะมีลักษณะเปนกฎหมายมหาชน ซึ่ง
ลักษณะที่สําคัญ อยางหนึ่งของกฎหมายมหาชนคือ บทบัญ ญัตินั้นจะตองมีการบัญ ญัติถึงการมอบ
กา ร
อํานาจหนาที่เพื่อการปกครองและการบริการสาธารณะ
ลักษณะเฉพาะของกฎหมายจะเห็นไดชัดเจนจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน พ.ศ.
เพื่อ
2540 มาตรา 70 วรรคแรก ซึ่งบัญญัติไววา "บุคคลผูเปนขาราชการ พนักงาน หรือลูกจางของหนวย
ราชการหน วยงานของรัฐ มีห น าที่ดําเนินการให เปน ไปตามกฎหมายเพื่อรักษาประโยชนส วนรวม
ิต
อํานวยความสะดวก และใหบริการประชาชน"
นดุส
บริการสาธารณะซึ่งจากบทบัญญัติของพระราชบัญญัติดังกลาวจะพบวา เปนกฎหมายที่ใหอํานาจแก
หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐที่มากกวาและพิเศษ ไปกวาประชาชนโดยทั่วไป
เหตุที่เปน เชน นี้ ก็เพื่อให การบริห ารประเทศและการบริการสาธารณะที่กระทํ าเพื่อประโยชน แก
ประชาชนโดยรวมนั้นบรรลุผลและเปนไปตามเปาประสงคตามความตองการ ของประชาชนสวนใหญ
เปนสําคัญซึ่งมีความแตกตางจากกฎหมายเอกชนโดยสิ้นเชิง เพราะกฎหมายเอกชนมุงบัญญัติให ทุก
ฝายมีความเทาเทียมกันทางกฎหมาย ไมมีฝายหนึ่งฝายใดมีสิทธิเหนือกวาอีกฝายหนึ่งแตอยางใด
47
2. องคกรและบุคคลที่มีอํานาจ และหนาที่ตามกฎหมายมหาชน
จากลักษณะเฉพาะของกฎหมายมหาชนทั้ง 3 ประการดังกล าวจะพบวากฎหมายมหาชนมีความ
เกี่ยวของกับ รัฐหนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐเปนสําคัญ ซึ่งกฎหมายไดให คําจํากัดความ
รวมทั้งไดใหความหมายของคําวารัฐ หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐไวดังตอไปนี้
2.1 รัฐ
คําวา รั ฐ นี้ มี นัก วิช าการไดอ ธิบ ายและให ค วามหมายไวห ลากหลาย แต คําวา "รัฐ " ตาม
เจตนารมณของกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบั บปจจุบันพ.ศ. 2540 มาตรา 71 ถึง มาตรา 89 นั้น พอที่จะ
"
่านั้น
สรุปไดวา "รัฐ" หมายความถึงคณะบุคคลที่มีอํานาจและหนาที่ในการบริหารประเทศตามบทบัญญัติ
ของ รัฐธรรมนูญคือรัฐบาล ซึ่งประกอบไปดวยคณะรัฐมนตรี และขาราชการโดยทั่วไปที่มี อํานาจและ
าเท
หนาที่ตามกฎหมายในการบริหารประเทศ
แตเนื่องจากความในมาตรา 88 บัญญัติไวความวา "บทบัญญัติ มาตรา 77-81 นี้มีไวเพื่อเปน
ศึกษ
แนวทางสําหรับการตรากฎหมายและกําหนดนโยบายในการบริหารราชการแผนดิน" ดังนั้นคําวา "รัฐ"
จึงรวมหมายถึงรัฐสภาดวย เพราะรัฐสภามีหนาที่ในการบัญญัติ กฎหมายรวมทั้งใหอํานาจและหน าที่
กา ร
ในการบริหารประเทศ
2.2 หนวยงานของรัฐ
เพื่อ
ตามรางพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ….. ไดบัญญัติ
ความหมายของคําวา "หนวยงานของรัฐ"ไวดังนี้ "หนวยงานของรัฐ หมายความวา กระทรวง ทบวง
ิต
หนาที่ใหแกหนวยงานหรือสถานที่ หนวยงานของรัฐนั้นจึงไมสามารถจะใชอํานาจและทรงสิทธิหรือรับ
ผิดตามบทบัญญัติของกฎหมายได ดังนั้นกฎหมายจึงได บัญญัติใหหนวยงานของรัฐมีสภาพเปน "นิติ
าวิท
"
่านั้น
- เพื่อทําหนาที่ในการบริการสาธารณะ
คําวาเปนบุคคลเชนขาราชการการเมือง ขาราชการประจําพนักงาน ลูกจาง หรือผูปฏิบัติงาน
าเท
อื่น ของรัฐ หรืออาจจะกล าวไดวาบุ คคลดังกล าวในที่ นี้ห มายถึง นายกรัฐมนตรีล งมาถึงลู ก จ างคน
สุดทายของรัฐ ตางเปนเจาหนาที่ของรัฐ ในความหมายนี้ทั้งสิ้น
ศึกษ
ส ว นคณะบุ คคลได แ กค ณะกรรมการตาง ๆ จั ด ตั้งขึ้น ตามกฎหมาย เชน คณะกรรมการ
พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติคณะ กรรมการสงเสริมการลงทุน คณะกรรมการขาราชการ
กา ร
พลเรือนฯลฯถือวาเปน คณะ บุคคลตามความหมายของคําวา "เจาหนาที่ของรัฐ" ทั้งบุคคลและคณะ
บุคคลดังกลาวจะตองมีกฎหมายบัญญัติ ใหมีหนาที่และอํานาจกระทําการใด ๆ ได เชนมาตรา 11
เพื่อ
พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการแผ น ดิ น พ.ศ. 2534 ได บั ญ ญั ติ ให อํ า นาจหน า ที่ ข อง
นายกรัฐมนตรีไวเปนตน
ิต
แตเจาหนาที่ของรัฐบางคนอาจไมมีกฎหมายบัญญัติใหอํานาจหนาที่ไวโดยตรง แตปฏิบัติตาม
นดุส
คําสั่งของผูมีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายก็ถือวามีอํานาจและหนาที่ตามกฎหมาย ในความหมายนี้
การกระทําของบุคคลหรือคณะบุคคลตามกฎหมายตองเปนการกระทําเพื่อเปนการบริการสาธารณะ
ัยสว
ดวย
3. การบริการสาธารณะเปนหนาที่หลักตามบทบัญญัติของกฎหมายมหาชน
ยาล
ตลอดจนถึงเอกชนที่ไดรับมอบหมายอํานาจและหนาที่ตามกฎหมายในการบริการสาธารณะเพื่ อ
ประโยชนของประชาชนเปนสวนใหญนั้น การปกครองในระบอบประชาธิปไตยประชาชนจะเปนผู
กําหนดขอบเขตของอํานาจและหนา ที่นั้นไวในกฎหมายโดยผานผูแทนหรือผูที่ ประชาชนเลือกตั้ง
ขึ้นมาเพื่อทําหนาที่นิติบัญญัติ ทั้งนี้เพราะกฎหมายเปนเครื่องมือที่ใชในการกําหนดอํานาจและหนาที่
ของรัฐ หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐในการดําเนินการตางๆ ตามกฎหมายที่ เหนือกวา
ประชาชนโดยทั่วไปได หรือที่เรียกวา "การบริการสาธารณะ"
3.1 ลักษณะสําคัญของการบริการสาธารณะ
"
่านั้น
(1) การบริการสาธารณะเปนกิจ กรรมที่อยูภายใตการอํานวยการหรือในการควบคุมของฝาย
ปกครอง
าเท
(2) การบริการสาธารณะตองมี วัตถุประสงคเพื่อตอบสนองความตองการของประชาชนสวน
ใหญ
ศึกษ
(3) การบริการสาธารณะอาจมีการแกไขและเปลี่ยนแปลงไดเสมอโดยกฎหมายทั้งนี้ตองเพื่อ
ประโยชนโดยสวนรวมของประชาชน กา ร
(4) การบริการสาธารณะจะตองเปนการกระทําอยางตอเนื่อง
(5) การบริการสาธารณะจะตองกระทําดวยความเสมอภาค
เพื่อ
3.1.1 การบริการสาธารณะเปนกิจกรรมที่อยูภายใตการอํานวยการหรือในการควบคุมของ
ฝายปกครอง
ิต
วัตถุประสงคเพื่อใหฝายปกครองดูแลและปกปองผลประโยชนของประชาชนสวนใหญเปนสําคัญ
3.1.2 การบริการสาธารณะตองมีวัตถุประสงคเพื่อตอบสนองความตองการของประชาชน
ยาล
สวนใหญ
เปาหมายของการบริการสาธารณะคือการกระทําตามบัญญัติของกฎหมายซึ่งไดมอบอํานาจ
าวิท
และหนาที่ไว เพื่อใหตรงตามเจตนารมณของประชาชนที่บัญญัติไวในกฎหมายในเรื่องของการบริหาร
และบริการเปนสําคัญอาทิเชน หนวยงานของรัฐในแตละหนวยงาน ไมวาจะเปนกระทรวง ทบวง กรม
"มห
การบริการสาธารณะจะเกิดขึ้นไดตองมีกฎหมายบัญญัติใหอํานาจและหนาที่ไวเพื่อใหบริการ
แกประชาชน โดยจุดประสงคสําคัญเพื่อประโยชนของคนสวนใหญ ดังนั้นหากเมื่อใดที่อํานาจและ
หนาที่ที่กฎหมายบัญญัติใหในการบริการสาธารณะนั้น ๆ ไมสมประโยชนหรือตรง ตามประโยชนสูงสุด
ของประชาชนคนสวนใหญแลวการ บริการสาธารณะสามารถแกไขและเปลี่ยนแปลงไดเสมอ โดยการ
แกไขกฎหมายที่บัญญัติใหอํานาจและหนาที่ในการบริการสาธารณะนั้น ๆ ใหม
3.1.4 การบริการสาธารณะตองเปนการกระทําอยางตอเนื่อง
ตามที่ไดกลาวแลววาการบริการสาธารณะนั้นเปนการกระทําเพื่อประโยชนของประชาชน ซึ่ง
"
่านั้น
โดยทั่วไปกิจการตางๆ จะอยูในการกํากับดูแลและดําเนินการของหนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของ
รัฐเชนการศึกษา คมนาคม สาธารณสุข หรือสาธารณูปโภค ฯลฯ จะตองกระทําดวยความตอเนื่องและ
าเท
สม่ํ า เสมอ ทั้ งนี้ เพื่ อ ให บ รรลุ ผ ลตรงตามความต อ งการของประชาชนโดยส ว นรวมและตรงตาม
บทบัญญัติของกฎหมายที่ใหอํานาจและหนาที่ ไวเพื่อกิจการในการบริการสาธารณะ
ศึกษ
3.1.5 การบริการสาธารณะตองกระทําดวยความเสมอภาค
หลักการปกครองของระบอบประชาธิปไตยที่สําคัญคือ ความเทาเทียมกันและเสมอภาคกัน
กา ร
ฉะนั้นการที่กฎหมายบัญญัติใหอํานาจ และหนาที่แกห นวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐในการ
บริการสาธารณะนั้น หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ ของรัฐจะ ตองใชอํานาจหนาที่ดังกลาวใหตรง
เพื่อ
ตามเจตนารมณ ข องกฎหมายหรื อ ตามความต อ งการของประชาชนและหลั ก การของระบอบ
ประชาธิปไตยคือ จะตองใหความเทาเทียมและความเสมอภาคในการใหบริการสาธารณะ
ิต
สาธารณะที่หนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐจะใหแกประชาชนนั้น จะตองมีความเสมอภาคและ
จะตองกระทําใหเกิดความเทาเทียมกันในหมูประชาชนผูรับบริการสาธารณะ ซึ่งหนวยงานของรัฐและ
ยาล
เจ าหนาที่ของรั ฐ จะต องกระทํ าให ส อดคล องกับหลั กการปกครอง ในระบอบระชาธิป ไตยที่มี เพื่ อ
ปกปองคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนเปนสําคัญ
าวิท
(3) การบริการสาธารณะโดยเอกชน
3.2.1 การบริการสาธารณะโดยสวนราชการ
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2534ไดจัดระเบียบบริหารราชการ
แผนดินออกเปน 3 สวนคือ
(1) การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินสวนกลาง
(2) การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค
(3) การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
"
่านั้น
(1) การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลาง ไดมีการแบงสวนราชการออกเปน
(1.1) สํานักนายกรัฐมนตรี
าเท
(1.2) กระทรวงหรือ ทบวง ซึ่งมีฐานะเทียบเทากับกระทรวง
(1.3) ทบวงซึ่งสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือสังกัดกระทรวง
ศึกษ
(1.4) กรม หรือสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่น และมีฐานะเปนกรม
ซึ่งสวนราชการดังที่กลาวมานี้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2534
กา ร
บัญญัติใหมีฐานะเปน "นิติบุคคล"
การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางดังกลาว พระราชบัญญัติฉบับปจจุบัน (2534) ได
เพื่อ
บัญญัติเกี่ยวกับอํานาจและหนาที่ของหนวยงานของรัฐ และของเจาหนาที่ของรัฐเอาไวเพื่อการบริการ
สาธารณะอาทิเชน
ิต
สํานักนายกรัฐมนตรีปฏิบัติราชการแทนก็ได"
มาตรา 13 "สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรีมีอํานาจหนาที่เกี่ยวกับ……………."
ยาล
(2) การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคซึ่งมีการแบงสวนราชการออกเปน
(2.1) จังหวัด
"มห
(2.2) อําเภอ
ความใน มาตรา 52 พระราชบัญ ญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2534 บัญญัติให
จังหวัดมีฐานะเปน นิ ติบุ คคล และกําหนดวา การตั้ง ยุบ และเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัด ให ตราเป น
พระราชบัญญัติสวน มาตรา 53, 54, 55 และ มาตรา 56 ของพระราชบัญญัติฉบับดังกลาวไดบัญญัติ
เกี่ยวกับ อํานาจและหน าของจังหวัดและอํานาจหน าที่ของขาราชการตาง ๆ ไว เพื่อให การปฏิบั ติ
หนาที่และการใชอํานาจจะตองเปนไปตามบทบัญญัติของกฎหมายฉบับนี้ โดยมีจุดมุงหมายก็เพื่อการ
52
"
่านั้น
(3.2) เทศบาล
(3.3) สุขาภิบาล
าเท
(3.4) ราชการสวนทองถิ่นอื่น ๆ ตามที่กฎหมายกําหนด ซึ่งไดแก
(3.4.1) องคการบริหารสวนตําบล
ศึกษ
(3.4.2) กรุงเทพมหานคร
(3.4.3) เมืองพัทยา กา ร
การจัดระเบียบการปกครององคการบริหารสวนจังหวัด เทศบาลสุขาภิบาลและราชการสวน
ทองถิ่นอื่นๆ ตามกฎหมายกําหนดใหเปนไปตาม กฎหมายวาดวยการนั้น
เพื่อ
เมื่อศึกษาและพิจารณาพระราชบัญญัติองคการบริหารสวนจังหวัด พระราชบัญญัติเทศบาล
พระราชบัญญัติสุขาภิบาลพระราชบัญญัติสภาตําบลและ องคการบริหารสวนตําบล พระราชบัญญัติ
ิต
ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานครและพระราชบัญญัติระเบียบ บริหารราชการเมืองพัทยาแลว
นดุส
จะพบวาพระราชบัญญัติดังกลาวนี้ไดบัญญัติถึงหนาที่ของแตละองคกรวามีหนาที่อยางไรและมีอํานาจ
อย างไร ซึ่งกฎหมายไดบั ญ ญั ติไวทั้งอํานาจและหน าที่ขององคกรตางๆ ในการจัดระเบียบบริหาร
ัยสว
ราชการส ว นท อ งถิ่ น ทั้ งนี้ เพื่ อ ให อ งค ก รและเจ าหน าที่ ข ององค ก รนั้ น ๆ ทํ า หน าที่ ในการบริ ก าร
สาธารณะในรูปแบบตาง ๆ ตามที่กฎหมายไดใหอํานาจไวเพื่อใชในการบริการสาธารณะเชนกัน
ยาล
จากตัวอยางของการจัดระเบียบบริหารราชการดังที่กล าวมาแลวขางตนจะเห็นวาพระราชบัญญั ติ
ระเบี ย บบริ ห ารราชการแผ น ดิ น นั้ น จั ด เป น "กฎหมายมหาชน" ทั้ ง นี้ เนื่ อ งจากเนื้ อ หาสาระของ
าวิท
พระราชบัญญัติฉบับดังกลาวเปนการบัญญัติเกี่ยวกับ การมอบอํานาจและหนาที่ใหแกหนวยงานของ
รัฐและเจาหนาที่ของรัฐ ในการบริการสาธารณะทั้งสิ้น
"มห
3.2.2 การบริการสาธารณะโดยรัฐวิสาหกิจ"รัฐวิสาหกิจ"
รัฐวิสาหกิจไดกําเนิดขึ้นในประเทศไทยในรัชสมัยรัชกาลที่ 4 ทั้งนี้เนื่องจากเศรษฐกิจของ ไทย
ตั้งแตสมัยกรุงสุโขทัย เรื่อยมาจนกระทั่งถึงกรุงรัตนโกสินทรนั้นเปนเศรษฐกิจแบบพอยังชีพ จนกระทั่ง
เมื่อปพ.ศ. 2398 ซึ่งตรงกั บสมัยรัชกาลที่ 4 ประเทศไทยไดทําสนธิสัญญาบาวริ่งกับอังกฤษ ทําให
ตางชาติเขามามีอิทธิพลกับระบบเศรษฐกิจของไทยมากขึ้นและหลั ง จากที่มีการเปลี่ยนแปลงการ
ปกครองในป พ.ศ. 2475 แนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของไทยไดมีการเปลี่ยนแปลงไปมากกลาว คือ
53
เปนระบบเศรษฐกิจแบบชาตินิยม ซึ่งเปนการลงทุนโดยภาครัฐเปนจุดเริ่มตนอยางเต็มรูปแบบของ
"รัฐวิสาหกิจ" ของไทย
"รัฐวิสาหกิจ" จั ดไดวาเป นส วนหนึ่ งของภาครัฐ ทั้งนี้เพราะรัฐเป นเจ าของกิจการ หรือเปนผูกอตั้ง
กิจการนั้นโดยทั้งนี้ รัฐวิสาหกิจไทยไดจัดตั้งขึ้นตามกฎหมายหลายอยางเชน
(1) จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ
(2) จั ดตั้ งขึ้น โดยพระราชกฤษฎี กาโดยอาศัย ความตามพระราชบั ญ ญั ติ วาด วยการจั ดตั้ ง
องคการของรัฐบาล พ.ศ. 2495
"
่านั้น
(3) จัดตั้งขึ้นโดยประกาศของคณะปฏิวัติ
(4) จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายธนาคารพาณิชย
าเท
(5) จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายแพงและพาณิชย
อยางไรก็ดี รัฐวิสาหกิจแตละแหงนั้นมีสถานภาพทางกฎหมายที่แตกตางกัน ทั้งนี้การที่จะ
ศึกษ
ทราบว า รั ฐ วิ ส าหกิ จ ใดมี ส ถานภาพทางกฎหมายอย า งไรขึ้ น อยู กั บ ขั้ น ตอนการถื อ กํ า เนิ ด ของ
รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ซึ่งการที่รัฐวิสาหกิจมีสถานภาพของกฎหมายตางกันนั้นยอมที่จะสะทอนถึงรูป แบบ
กา ร
การบริหารและอํานาจหนาที่ตามกฎหมายที่แตกตางกันดวย
ดังนั้นจะพบวารัฐวิสาหกิจมิไดเปนนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนเสมอไปตัวอยางเชน รัฐวิสาหกิจที่
เพื่อ
จัดตั้งขึ้นโดยธนาคารพาณิชยหรือที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายแพงและพาณิชยนั้นไมจัดวาเปนนิติบุคคล
ตามกฎหมายมหาชนแตอยางใด
ิต
รัฐวิสาหกิจที่มีสถานภาพเปนนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนนั้นจะมีลักษณะสําคัญดังตอไปนี้
นดุส
คือ
(1) ตองไดรับงบประมาณประจําปของรัฐบาลและรายรับทั้งสิ้นตองนําสงกระทรวงการคลัง
ัยสว
โดยงบประมาณดังกลาวถือวาเปนสวนหนึ่งของกฎหมายงบประมาณประจําปที่ตองไดรับอนุมัติจาก
รัฐสภา
ยาล
(3) เจาหนาที่เปนขาราชการพลเรือนและอยูภายใตกฎหมายขา-ราชการพลเรือน
(4) ตองอยูภายใตบังคับบัญชาของรัฐมนตรีเจาสังกัด
"มห
(5) รัฐบาลตองเปนเจาของรัฐวิสาหกิจหรือตองถือหุนทั้งหมด
(6) ตองมีการจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายมหาชน ซึ่งกําหนดอํานาจหนาที่ความรับผิดชอบเอกสิทธิ์
ฯลฯไวตัวอยางของรัฐวิสาหกิจที่ เปนนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน เชน
- การไฟฟา
- การประปา
- การทาเรือแหงประเทศไทย
- การทางพิเศษแหงประเทศไทย
54
- องคการโทรศัพทแหงประเทศไทยฯลฯ
3.2.3 การบริการสาธารณะโดยเอกชน
ตามหลักการของกฎหมายมหาชนนั้นการบริการสาธารณะอาจจะดําเนินการโดยเอกชนได
ทั้งนี้ขึ้นอยูกับสัญญาที่เอกชนไดทํากับรัฐที่เรียกวา "สัญญาทางปกครอง" ซึ่งเปนสัญญาที่มีลักษณะ
แตกตางไปจากสัญญาทั่วไปที่ทําตามกฎหมายเอกชนคือรัฐและเอกชนที่ทําสัญญาตามกฎหมายเอกชน
นั้น มีสถานภาพเทาเทียมกัน ฝ ายหนึ่งฝ ายใดไมมีสิทธิมากกวาอีกฝ ายหนึ่งเชนเดียวกับเอกชนทํา
สัญ ญากับเอกชน แตในทางตรงขามเรื่องสั ญ ญาทางปกครองนั้ นเป น การทําสั ญ ญาระหวางรัฐ กับ
"
่านั้น
เอกชนแตทําสัญญาเพื่อการบริการสาธารณะในลักษณะนี้ใชหลักการของกฎหมายมหาชนคูสัญญาคือ
รัฐและเอกชนที่ทําสัญญาเกี่ยวกับบริการสาธารณะนี้รัฐมีสิทธิหรืออํานาจเหนือกวาคูกรณีที่เปนเอกชน
าเท
ทั้งนี้เพราะผลของการกระทําตามสัญญานั้นมีผลกระทบโดยตรงตอผลประโยชนของสาธารณะหรือ
ของประชาชนโดยสวนรวม เชน
ศึกษ
- สัญญาสัมปทานตางๆ สัมปทานเดินรถ สัมปทานเหมืองแรสัมปทานปาไม ฯลฯ
- สัญญาประมูลการกอสรางเพื่อสาธารณประโยชน เชนประมูลสรางสาธารณูปโภคตาง ๆ
กา ร
ประมูลสรางถนนฯลฯทั้งสัญญาสัมปทานและสัญญาประมูล เพื่อสาธารณประโยชนกระทําโดยเอกชน
ดังกลาวรัฐอยูในสถานะภาพที่สามารถบอกเลิกสัญญาหรือเปลี่ยนแปลงสัญญาไดฝายเดียวโดยไมตอง
เพื่อ
ไดรับ ความยิ นยอมจากคูกรณี ดังหลั กการของกฎหมายเอกชน ทั้งนี้ เพื่ อปกปองผลประโยชนของ
ประชาชนสวนใหญเปนประการสําคัญ
ิต
นดุส
สรุป
กฎหมายมหาชนเปนกฎหมายที่ใหอํานาจและหนาที่แกรัฐ หนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่
ัยสว
กฎหมายมหาชนมีเจตนารมณใหรัฐหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐ จัดทําบริการสาธารณะ
ใหแกประชาชน คือ การดําเนินกิจกรรมตาง ๆ ที่อยูภายใตการอํานวยการหรือในการควบคุมของฝาย
าวิท
คําถามทายบท
1.ลักษณะเฉพาะของกฎหมายมหาชนคืออะไร
2.องคกรและบุคคลที่มีอํานาจตามกฎหมายมหาชนประกอบดวยองคกรหรือบุคคลใด จงอธิบาย
3.นิติบุคคลตามความหมายของกฎหมายมหาชนมีหนวยงานใดบาง
4.เจาหนาที่ของรัฐ หมายความวาอยางไร
5.ลักษณะสําคัญของการบริการสาธารณะประกอบดวย
"
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
"
่านั้น
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
าเท
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
ศึกษ
ประยูร กาญจนดุล.(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย. กา ร
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
เพื่อ
โภคิน พลกุล.(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ิต
สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
ส ม ย ศ เชื้ อ ไ ท ย .(2 5 5 0 ).ก ฎ ห ม า ย ม ห า ช น เบื้ อ ง ต น .ก รุ ง เท พ ฯ : วิ ญ ู ช น .
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
บทที่ 5
ปรัชญารากฐานของกฎหมายมหาชน
1.1 บทบาทของนักปรัชญาในการพัฒนากฎหมายมหาชน
การศึกษาปรัชญานั้นทําใหเราทราบการเปลี่ย นแปลงของสังคม ทําใหเห็นความเกี่ยวพันกัน
ของปรัชญาในแตละสํานักแนวคิด ซึ่งมีทั้งเหมือนกันและขัดแยงกัน และทําใหผูศึกษาเขาใจการกําเนิด
"
ของทฤษฎี และหลั กกฎหมายที่มีรากฐานมาจากปรั ชญานั้นๆ กฎหมายมหาชนมิไดมีแตเรื่องของ
่านั้น
กฎหมายโดยแทเพียงลํ าพัง หากแตมีความสัมพันธกับ ศาสตรอื่นดวย ไมวาจะเปน ประวัติศาสตร
สังคมวิทยา รัฐศาสตร รัฐประศาสนศาสตร เศรษฐศาสตร แตที่แยกกันศึกษาก็เพื่อใหมีความลึกซึ้งใน
าเท
แตละศาสตร กฎหมายมหาชนนั้นพัฒนาไปตามความคิดของนักปรัชญากฎหมาย หรือการเมืองในแต
ละสมัยมากกวาอยางอื่น ปรัชญาของใครมีผูเห็ นดวยเปนอันมากก็มีอิทธิพลมาก มีผูรับเอาไปใชเปน
ศึกษ
รากฐานในการยกรางรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง กฎหมายการคลัง และกฎหมายมหาชนอื่นๆ
ปรัชญากฎหมายและการเมืองแบงออกเปน 2 ฝายใหญๆ คือ
กา ร
1) ฝายนิยมกฎหมายธรรมชาติ เชื่อวา
- ตองจํากัดอํานาจรัฐอันไมเปนธรรม ตอตานการกดขี่ขมเหงจากฝายปกครอง
เพื่อ
- คําสั่งคําบัญชาของผูปกครองอยูภายใตกฎหมายธรรมชาติอันเปนสากล
- ประชาชนไมไดรับความเปนธรรม มีสิทธิรองทุกขหรือฟองรองได
- รัฐเกิดจากสัญญาประชาคม อํานาจอธิปไตยถาไมมาจากพระเจาก็มาจากประชาชน
ิต
นดุส
- รัฐตองเปนนิติรัฐ การปกครองตองใชหลักนิติธรรม
2) ฝายยึดถือกฎหมายฝายบานเมือง เชื่อวา
- รัฐมีอํานาจสูงสุดในการจัดการปกครองบานเมือง
ัยสว
- คําสั่งคําบัญชาของรัฏฐาธิปตยเปนกฎหมาย
- กฎหมายทุกอยางเปนกฎหมายมหาชน
าวิท
"
โตหลายเรื่อง เชน ยูไทโฟร เปนเรื่องวิธีการโสกราติส กับเรื่องอโปโลเกีย เปนเรื่องการแกคดีในศาล
่านั้น
ของโสกราติสระหวางตองโทษจําคุก ฯลฯ ในฐานะผูสั่งสอน จึงไดแสดงความเห็นเกี่ยวกับรัฐ กฎหมาย
ความยุติธรรม และคุณคาทางจริยธรรมของความประพฤติตางๆ ของสังคมเอาไวเปนอันมาก โดยนัก
าเท
กฎหมายไดถือวาโสกราติสเปนผูริเริ่มวิธีการแสวงหาความรูในทางปรัชญาแบบซักถาม เรียกวา “วิธี
สรางแบบโสกราติส” เปน วิธีตั้งคําถามเพื่อพยายามคาดคั้นหาคําตอบจากคูสนทนา เริ่มตนจากการ
ศึกษ
ซักไซไลเลียงไปตามลําดับ ในที่สุดปญหาก็จะวนกลับมาที่เดิม ผูที่ไดประโยชนมากที่สุดคือคูสนทนาซึ่ง
เปนฝายตอบคําถามเพราะจะทําใหเกิดปญญาโดยการนําเอาความรูดั้งเดิมมาตอบเมื่อตอบไมไดก็ตอง
กา ร
ทําใหเกิดกระบวนการหาความคิด ศาสตราจารยคริสโตเฟอร แลงเดล แหงมหาวิทยาลัยฮารวาด เปน
ผูนําวิธีการนี้มาใชกับการศึกษาวิชากฎหมายในสหรัฐอเมริกา เรียกวา “กรณีศึกษา” (Case Study)
เพื่อ
ซึง่ ตางจากประเทศอื่นที่ใชวิธีบรรยาย (Lecture) เชน ในไทยและยุโรป(วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 7)
2.เปลโต (Plato)
เปลโตเปนชาวเอเธนส และเปนลูกศิษยของโสกราติส อายุนอยกวาประมาณ 42 ป ตอนแรก
ิต
นดุส
"
ศิษยของเปลโตในสํานักอาคาเดมี อายุนอยกวาประมาณ 43 ป บิดาเปนแพทยประจําราชสํานัก ทําให
่านั้น
อริส โตเติ ล ได รั บ แรงบรรดาลใจมาจากอาชี พ ของบิ ด า เมื่ อ วัย เด็ ก อริส โตเติ ล สนใจด า นชี ว วิ ท ยา
วิทยาศาสตร และแพทยศาสตรมาก จนเมื่ออายุได 17 ปไดเดินทางไปศึกษาตอที่กรุงเอเธนสจนไดพบ
าเท
กับเปลโต อริสโตเติลฝากตัวเปนศิษยกับเปลโตและไดศึกษาอยูในสํานักอาคาเดมีถึง 20 ป และจนได
ทําหนาที่เปนผูชวยเปลโต จนเปลโตถึงแกก รรม จึงไดเดินทางไปศึกษาอยูในสํานักอื่น จนกระทั่งพระ
ศึกษ
เจาฟลิปแหงมาเชดอนใหไปเปนอาจารยสอนหนังสือแกเจาชายอเล็กซานเดอร ตอมาอริสโตเติล ได
ก อ ตั้ ง “สํ า นั ก ลี เซี ย ม” (Lyceum) เป น สํ า นั ก ใหญ ในกรุ ง เอเธนส เป ด สอนหลากหลายวิ ช าที่ มี
กา ร
การศึกษาอยูในขณะนั้น อริสโตเติล มีอิทธิพลตอพัฒ นาการของกฎหมายมหาชนมาก เปน เจาของ
วรรณกรรมสําคัญ“การเมือง” และ“จริยธรรม”การเมือง (Politics) ไดชื่อวาเปนคัมภีรทางรัฐศาสตร
เพื่อ
และอริสโตเติลไดชื่อวาเปน “บิดาแหงรัฐศาสตร” เพราะไดแสดงทรรศนะเกี่ยวกับความหมายของรัฐ
กํ าเนิ ด ของรั ฐ รู ป ของรั ฐ และความสิ้ น สุ ด ของรัฐ ไว อย างละเอี ย ดลออ จริย ธรรม (Ethics) เป น
วรรณกรรมที่อธิบายเกี่ยวกับความยุติธรรมและคุณธรรมที่ละเอียดพิศดารที่สุด อริสโตเติล ไดเคย
ิต
นดุส
1.3 นักปรัชญาสมัยโรมัน
สมัยที่โรมรุงเรืองขึ้นมาแทนที่กรีกนั้น มีนักปรัชญากฎหมายและการเมืองเกิดขึ้นมากมาย แต
าวิท
"
นักบุญโธมัส อไควนัส
่านั้น
1.จอหนแหงซอสเบอรี่ (John of Salisbury)
จอห น แห ง ซอสเบอรี่ เป น ปรั ช ญาเมธี ช าวอั ง กฤษ เจ า ของวรรณกรรม “โปลิ เครติ คุ ส ”
าเท
(Policraticus) เปนวรรณกรรมที่เนนความสําคัญของกฎหมาย เปนผูที่ชี้ใหเห็นขอแตกตางที่สําคัญ
ระหวาง “ทรราชย” และ “ราชา” โดยกล าววา ราชานั้น ตองเคารพ กฎหมายและต องปกครอง
ศึกษ
ประชาชนดวยบัญชาแหงกฎหมาย โดยถือวาตนเปนผูรับใชประชาชน ในขณะที่ทรราชยคือ ผูนําที่ไม
ดํารงตนอยูในธรรม ประชาชนไมจําตองยอมตนอยูใตอํานาจทรราชยนั้นอีก จอหนเตือนฝายปกครองา
กา ร
“ความชั่วนั้นยอมถูกพระผูเปนเจาลงโทษเสมอ ถาไมดวยพระหัตถของพระองคเองก็ดวยน้ํามือมนุษย
ซึ่งพระองคทรงใชเปนเครื่องมือลงโทษตอธรรม” (วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 12)
เพื่อ
2.นักบุญโธมัส อไควนัส (Saint Thomas Aquinas)
นักบุญโธมัส อไควนัส เปน ชาวอิตาลี เกิดที่เมืองรอคกาเซ็กกา ในตระกูลขุนนาง ตอมาได
ศึกษาตอที่มหาวิทยาลัยเนเปลส และมหาวิทยาลัยปารีส ในบั้นปลายแหงชีวิตไดอุทิศตนใหกับคริสต
ิต
นดุส
กฎแหงความประพฤติที่สอดคลองกับกฎนิรันดร
3)กฎศักดิ์สิทธิ์ เปนกฎรองลงมา และวาดวยหลักประพฤติปฏิบัติทางศาสนา
าวิท
"
อธิบายทฤษฎีวาดวยอํานาจอธิปไตยไวอยางละเอียดชัดเจน(วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 14)
่านั้น
2.โธมัส ฮอบส (Thomas Hobbes)
โธมัส ฮอบส เกิดที่มาลมเบอรี่ ในประเทศอังกฤษ เมื่อสําเร็จการศึกษาแลว ไดรับจางเปนครู
าเท
ใหกับตระกูลขุนนาง ทําใหไดเดินทางไปยุโรปและไดพบกับนักปรัชญาในสํานักตางๆ เชน กาลิเลโอ เด
คารตส และกัสเชนดี เมื่อเดินทางกลับมาอังกฤษ ไดเริ่มแปลงานวรรณกรรมเริ่มจากประวัติศาสตร
ศึกษ
เรื่อง “Thucydides” ตอมาสนใจธรรมศึกษา (Scholasticism) ปรัชญาและคณิตศาสตร และเปนผู
คิด ทฤษฎี ก ารเมือ งขึ้ น ใหม โดยนํ าเอาศาสตรท างดา นธรรมศึ กษา ปรัช ญา และคณิ ต ศาสตร มา
กา ร
ผสมผสานกันเขา เปน เจาของวรรณกรรม “สวนประกอบของกฎหมายทางธรรมชาติและทางการ
เมือง” ซึ่งวรรณกรรมชิ้นนี้ สรางความไมพอใจใหแกสมาชิกรัฐสภาอังกฤษอยางมาก จนตองหลบหนี
เพื่อ
ไปอยูฝรั่งเศส เปนเจาของหนังสือ “รัฏฐาธิปตย” (Leviathan) ซึ่งถือวาเปนวรรณกรรมที่ยิ่งใหญที่สุด
ของฮอบส และยั ง ถื อ ว า เป น ตํ า ราปรั ช ญาการเมื อ งรั ฐ ศาสตร เล ม แรกของโลก ที่ เขี ย นเป น
ภาษาอังกฤษ ปรัชญาแนวคิดที่สําคัญของฮอบส มีดังนี้
ิต
นดุส
1.ไมเชื่อวิธีหาเหตุผลและวิธีศึกษาแบบอุปนัย ตองใชวิธีคณิตศาสตรหรือเรขาคณิตเปนสําคัญ
2.เชื่อในความเสมอภาคระหวางบุคคล
3.ปฏิเสธทฤษฎีเทวสิทธิ์ แตเชื่อในทฤษฎีสัญญาประชาคม
ัยสว
4.กฎหมายเปนสิ่งสําคัญในรัฐ แตรัฏฐาธิปตยควรอยูเหนือกฎหมาย
5.ปรัชญากฎหมายธรรมชาติเปนเรื่องเพอฝน
ยาล
6.การนับถือศาสนา เปนความเกรงกลัวในอํานาจที่มองไมเห็น
7.มนุษยมีสิทธิ์ไดรับความคุมครองจากรัฏฐาธิปตย การที่ราษฎรยอมรับอํานาจของรัฏฐาธิ
าวิท
1.6 นักปรัชญาหลังสมัยฟนฟูศิลปวิทยา
กฎหมายมหาชนรุงเรืองมากในสมัยคริสตศตวรรษที่ 18 – 20 ซึ่งมีการผสมผสานความคิด
ระหวางปรัช ญากฎหมายธรรมชาติกับ ปรัช ญากฎหมายฝ ายบ านเมื อง และมี การจั ดทํ ากฎหมาย
มหาชนขึ้น เชน รัฐธรรมนูญ นักปรัชญาในยุคสมัยนี้มีหลายทาน และสวนใหญอยูในยุโรป
1.เจมส แฮริ งตั น (James Harrington) เป นชาวอังกฤษ ซึ่งมี ความเห็ น วา อํ านาจของ
รั ฐ บาลมาจากทรั พ ย สิ น เจมส แฮริ ง ตั น เป น เจ า ของวรรณกรรม “The Commonwealth of
Oceanna” เปนวรรมการเมืองที่มีชื่อเสียงมาก โดยไดแนวความคิดมาจากงานของเปลโต ซิเซโร และ
"
เซอรโธมัส มอร ในหนังสือเรื่องนี้มีความเห็นวาอํานาจของรัฐบาลยอมมาจากทรัพยสิน รัฐบาลควร
่านั้น
ออกกฎหมายมากําหนดวาแตละคนควรมีทรัพยสินไดมานอยเพียงใด และสนับสนุนการเลือกตั้งเสรี
การมีรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษร และเสรีภาพในการนับถือศาสนา ปรัชญาของแฮริงตันมีอิทธิพล
าเท
อยางมากในสหรัฐอเมริกา จนกลาวกันวา การที่สหรัฐอเมริกามีรัฐธรรมนูญเปนลายลักษณอักษร และ
จัดระบบการปกครองในรูปที่เห็นอยูทุกวันนี้ เพราะอิทธิพลจาก วรรณกรรมของแฮริงตันนั่นเอง(วิษณุ
ศึกษ
เครืองาม 2558,หนา 17)
2.จอหน ลอค (John Locke) กา ร
จอหน ลอค เปนชาวอังกฤษเดิมทีตองการเปนแพทย จึงไดเขาศึกษาในคณะแพทยศาสตร
มหาวิทยาลัยออกฟอรด ตอมาหันไปศึกษาทางดานปรัชญาและรัฐศาสตร จนกระทั่งมีชื่อเสียงในฐานะ
เพื่อ
นักปรัชญาการเมืองคนสําคัญ มีความเห็นตางกับนักปรัชญาคนอื่นๆ โดยเห็นวาการแสวงหาคําตอบ
ในทางปรัชญาตองอาศัยการพิสูจนคนควาและปฏิบัติ มิใชใชแตจินตนาการอยางเดียว เปน เจาของ
วรรณกรรม “สองเลมวาดวยการปกครอง” (Two Treatises of Government) ลอคมีความเห็นวา
ิต
นดุส
Principles of Morals and Legislation) ซึ่ ง ทํ า ให แ บนเธมกลายเป น ปรั ช ญาเมธี ท างกฎหมาย
มหาชนที่ มี ชื่ อ เสี ย งโด ง ดั ง ที่ สุ ด คนหนึ่ ง ปรั ช ญาของแบนเธมมี อิ ท ธิ พ ลในเวลาต อ มาเพราะมี
พระราชบัญญัติที่มาจากปรัชญาของแบนเธม เชน พระราชบัญญัติวาดวยการปฏิรูป พระราชบัญญัติ
สงเคราะหคนยากไร และพระราชบัญญัติเทศบาล เปนตน (วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 18)
5.อัลเบิรต เวนน ไดซี่ย (Albert Venn Dicey)
ไดซียเปนชาวอังกฤษ เปนอาจารยสอนวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ ของวิทยาลัย ออล โชลล
แหงมหาวิทยาลัยออกฟอรด เปน เจาของวรรณกรรม “ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับการศึกษากฎหมาย
"
รัฐธรรมนูญ ” (Introdution to the Study of the Law of the Constitution) ซึ่งถือวาเปนตํารา
่านั้น
กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ ที่ สํ าคั ญ ที่ สุ ด เล ม หนึ่ งของอั งกฤษ วรรณกรรมเล ม นี้ ได อ ธิ บ ายถึ งปรัช ญา
กฎหมาย 3 ประการ คือ
าเท
1.ปรัชญาวาดวยความสัมพันธระหวางกฎหมายลายลักษณอักษร กับกฎหมายจารีตประเพณี
2.ปรัชญาวาดวยอํานาจสูงสุดของรัฐสภา
ศึกษ
3.ปรัชญาวาดวยหลักนิติธรรม
มีผู วิจารณ วา เปน ผู ที่มีสวนสํ าคัญทําให กฎหมายปกครองของอังกฤษพัฒ นาไปไดชามาก
กา ร
(วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 18)
6.มองเตสกิเออ (Montesquieu)
เพื่อ
เป น นั กปรั ช ญาเมธีช าวฝรั่ งเศส สํ าเร็ จ การศึ กษาวิ ช ากฎหมายจากมหาวิท ยาลั ย บอร โ ด
หลังจากนั้นไดประกอบอาชีพทนายความและที่ปรึกษากฎหมายประจําสภาแหงเมืองบอรโด ตอมาได
เปนประธานสภาแหงเมืองบอรโดและไดเปนผูพิพากษาอีกตําแหนงหนึ่ง ทําให มองเตสกิเออมีชื่อเสียง
ิต
นดุส
มาก หลั งจากนั้น ตอมาไดย ายไปอยูกรุงปารีส และไดรับ เลื อกเป นสมาชิกราชบั ณ ฑิตยสถานแห ง
ฝรั่งเศส ไดออกเดินทางไปยังประเทศตางๆ ทั่วยุโรป เกิดแรงบันดาลใจเขียนวรรณกรรมเสียดสีประชด
ประชัน สังคมฝรั่งเศส “จดหมายจากเปอรเซีย ” (Letters Persanes) และเปน เจาของวรรณกรรม
ัยสว
นิ ติ บั ญ ญั ติ อํ านาจปฏิ บั ติ ก ารซึ่ งขึ้ น อยู กั บ กฎหมายมหาชน และอํ านาจปฏิ บั ติ ก าร ซึ่ งขึ้ น อยู กั บ
กฎหมายแพง มองเตสกิเออไดอธิบายหนังสือเรื่องเจตนารมณแหงกฎหมายวา “เมื่อใดที่อํานาจนิติ
าวิท
"
แสดงเจตจํานงออกมาวา จะออกกฎหมายในเรื่องนั้นเพื่อสาธารณะประโยชนและจะตองเปนกฎหมาย
่านั้น
ที่มีผลบังคับคนทั่วไปดวยไมใชบังคับเฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือคนกลุมใดกลุมหนึ่ง การกระทําที่มี
จากเจตจํ านงทั่ ว ไปของราษฎรและจะมี ผ ลบั งคั บ คนทั่ ว ไปนี้ แ หละที่ ข า พเจ า เรี ย กวา กฎหมาย”
าเท
วรรณกรรมของรุส โซเรื่อ งนี้ มีอิ ท ธิพ ลมากตอ การปฏิ วัติในสหรัฐ อเมริ กาเมื่ อ ป 1776 เกอเต นั ก
ประพันธชาวเยอรมันกลาววา โลกใหมเริ่มตนเมื่อรุสโซเขียนวรรณกรรมอมตะเลมนี้ (วิษณุ เครืองาม
ศึกษ
2558,หนา 20)
8.โธมัส เจฟเฟอรสัน (Thomas Jefferson) กา ร
เจฟเฟอรสัน เปนชาวเวอรจิเนีย ขณะนั้นยังเปนอาณานิคมของอังกฤษ สําเร็จการศึกษาจาก
วิทยาลัยวิลเลียมและแมรี ตอมาไดศึกษาวิชากฎหมายในสํานักของทานผูพิพากษาวิทธ เจฟเฟอรสัน
เพื่อ
เป น ผู เชี่ย วชาญกฎหมายอั งกฤษ และปรัช ญาโบราณกรี กกั บ โรมั น เจฟเฟอรสั น ได รับ เลื อกเป น
สมาชิกสภาผูแทนประจําเวอรนีเนีย และเปนนักปาฐกถาผีปากดี ชอบการพูด ไดแสดงปาฐกถาเรื่อง
“บทสรุปวาดวยสิทธิของชาวอังกฤษในดินแดนอเมริกา”ไดรับความนิยมยกยองมากเป นการจี้จุด
ิต
นดุส
4.เมื่อรัฐธรรมนูญไมไดบัญญัติวาใครเปนผูมีอํานาจวินิจฉัยวา กฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม
ศาลยอมเปนผูมีอํานาจวินิจฉัย
5.ศาลมี อํ า นาจวิ นิ จ ฉั ย เพราะศาลต อ งใช ก ฎหมายและตี ค วามกฎหมาย การวิ นิ จ ฉั ย ว า
กฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม เปนการตีความจึงเปนอํานาจตุลาการ
6.คําวินิจฉัยของศาลถึงที่สุด
10.คารล มารกซ (Karl Marx)
เปนชาวยิว เกิดในเยอรมันตะวันตก เริ่มศึกษาที่มหาวิทยาลัยกรุงบอนน และมหาวิทยาลัย
"
เบอรลิน สําเร็จปริญญาเอกทางปรัชญาและประวัติศาสตร จากมหาวิทยาลัยเจนา ไดพบกับฟรีดริค
่านั้น
เองเกิลส ทั้งสองไดรวมกันเขียนบทความทางการเมืองและเศรษฐศาสตรหลายเรื่อง จนถูกขับออกจาก
ประเทศฝรั่งเศส ทั้งสองไดรวมกันเขียนวรรณกรรมเลมหนึ่งชื่อ “คําประกาศปาวรองของคอมมิวนิสต”
าเท
(Communist Manifesto) ซึ่งเปน คัมภีรของฝายคอมมิวนิสตในเวลาตอมา ปรัช ญาของมารกซ มี
อิทธิพลตอกฎหมายมหาชนในประเทศสังคมนิยมเปนอันมาก (วิษณุ เครืองาม 2558,หนา 22)
ศึกษ
12.ฮันส เคลเสน (Huns Kelsen)
เคลเสน เปนชาวเชโกสโลวาเกีย ศึกษากฎหมายที่เยอรมันและออสเตรีย เคลเสนเปนผูราง
กา ร
รัฐธรรมนูญออสเตรีย ฉบับ ค.ศ.1920 เคลเสนไดดํารงตําแหนงตุลาการรัฐธรรมนูญของออสเตรียถึง
10 ป และไดเปนศาสตราจารยทางปรัชญากฎหมายมหาชน กฎหมายระหวางประเทศในมหาวิทยาลัย
เพื่อ
ชั้นนําของออสเตรีย เยอรมัน สวิตเซอรแลนด และเซโกสโลวาเกีย ตอมาลี้ภัยการเมืองจากพวกนาซีไป
สหรัฐอเมริกาและไดเปนศาสตราจารยทางกฎหมายมหาชนของมหาวิทยาลัยฮารวารด มหาวิทยาลัย
แคลิฟอรเนียเบอรคเลย วรรณกรรมของเคลเสน มีผูแปลและถายทอดเปนภาษาตางๆ เกือบทั่วโลก
ิต
นดุส
สรุป
ัยสว
กฎหมายมหาชนไมไดเปนเพียงแตในเรื่องของนิติศาสตรเทานั้น แตเปนวิชาที่มีความสัมพันธกับ
ยาล
คําถามทายบท
1.กฎหมายมหาชนมีพัฒนาการแตกตางจากกฎหมายเอกชนอยางไร
2.วิธีการสอนแบบโสกราติส เปนวิธีการเรียนการสอนแบบใด ปจจุบันมีประเทศไหนใชอยู
3.แนวคิดเกี่ยวกับหลักนิติธรรม (The Rule of Law) เกิดขึ้นมาในสมัยใด ใครเปนผูแสดงทรรศนะ
เกี่ยวกับหลักนิติธรรม
4.นักบุญอไควนัก แบงกฎออกเปนกี่ประเภท อะไรบาง
"
5.มองเตสกิเออ ไดอธิบายเรื่อง เจตนารมณแหงกฎหมายไววาอยางไร
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
"
่านั้น
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
าเท
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
ศึกษ
ประยูร กาญจนดุล .(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย. กา ร
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
เพื่อ
โภคิน พลกุล .(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ิต
สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
สมยศ เชื้อไทย.(2550).กฎหมายมหาชนเบื้องตน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
บทที่ 6
ปรัชญาวาดวยรัฐและอํานาจอธิปไตย
1.1 วิวัฒนาการแนวความคิดเรื่องกําเนิดของรัฐ
รัฐคือสังคมที่จัดตั้งขึ้นอยางเปนระเบียบ สวนสังคมคือการที่มนุษยอยูรวมกันเปนหมูเปนเหลา
มนุ ษ ยค นเดีย วไม เรี ย กวาสั งคม การศึ กษาถึงพฤติก รรมของมนุ ษ ย ในสั งคม เรี ยกวา สั งคมวิท ยา
"
การศึ ก ษาทางสั ง คมวิ ท ยา หมายถึ ง การศึ ก ษาถึ ง ศาสนา เศรษฐกิ จ การเมื อ ง ครอบครั ว
่านั้น
ศิลปวัฒ นธรรม ที่มีอยูในรัฐ ครอบคลุม เหมื อนกฎหมายมหาชน ปรัชญาที่วาดวยสถาบันการเมือง
การปกครอง ของมนุษยมีมาตั้งแตสมัยกรีก ในเวลานั้น เอเธนสเปนศูนยกลางอารยธรรมทางการเมือง
าเท
และเปนตัวอยางนครรัฐที่จัดรูปแบบทางการเมืองไวอยางมีระเบียบที่สุด ซึ่งรูปแบบนี้มีอิทธิพลอยาง
ยิ่งตอรูปแบบการปกครองของรัฐตางๆ ในปจจุบันนี้
ศึกษ
โสกราติส เปลโต และอริสโตเติล เปนนักปรัชญาการเมืองคนสําคัญในสมัยกรีก โดย โสกรา
ติส กลาวถึงทางดานคุณธรรมและศีลธรรมจรรยา เปลโต กลาวถึงการจัดรูปแบบของรัฐในทางอุดมคติ
กา ร
ทําใหมีคนเห็นวาความคิดคอนขางสับสนดังที่เห็นไดจากหนังสือเรื่อง The Republic แตกตางจาก
วรรณกรรมเรื่ องอื่ น ปรั ช ญาของเปลโต มุ งไปในทางการจั ด รูป ของรัฐ ในอุด มคติ ม ากกวา ต อ มา
เพื่อ
ความคิดของเปลโตก็ไดเปลี่ยนแปลงไปตามอายุดวย อริสโตเติล กลาวถึงรัฐที่จัดรูปแบบทางการเมือง
อยางเปนระเบียบ ดังที่เรียกรัฐวา Polis อันหมายถึง ระเบียบองคการชั้นสูงของประชาคม โดยถือวา
รัฐเปนประชาคมหรือที่รวมของบุคคลทั้งหลาย ระเบียบสําคัญของประชาชนคือ การปกครองของ
ิต
นดุส
"
ผูกพัน กัน เผชิญทุกขเผชิญสุขรวมกัน
่านั้น
3.การผูกพันกันดังกลาวถือเปนการทําสัญญาประชาคม รัฐจะตองรับผิดชอบตอประชาชน
4.รัฐบาลจะตองกระทําตามเจตนารมณของประชาชนเหนือสิ่งอื่นใด จะละเมิดมิได
าเท
ความคิดเรื่องการกําเนิดรัฐ ตามทฤษฎีวิวัฒ นาการ เปนทฤษฎีสําคัญและเปนจริง มากกวา
ทฤษฎีอื่น ซึ่งไดรับอิทธิพลจากความคิดของอริสโตเติล มีสาระสําคัญดังนี้ (วิษณุ เครืองาม 2558,หนา
ศึกษ
26)
1.รัฐเกิดขึ้นจากวิวัฒนาการในทางการเมืองของมนุษย
กา ร
2.เมื่อเริ่มตนมนุษยรวมตัวกันอยูเปนกลุมเล็กๆ มีความผูกพันทางสายโลหิต มีความสัมพันธ
ทางเครือ ญาติ ดังที่เรียกวา วงศาคณาญาติ
เพื่อ
3.ตอมากลุมคนขยายตัวรวมเอากลุมชนซึ่งอยูในสถานที่เดียวกันหรือใกลเคียงกันเขาดวยกัน
มีหั วหน า รวมกัน มีศาสนาหรือลั ทธิความเชื่อถืออันเดียวกัน มีขนบธรรมเนี ยมประเพณี เดียวกัน
เรียกวาเปน สังคมรวมเผาพันธุ
ิต
นดุส
"
แลวรัฐยอมเปนนิติบุคคล โดยไมตองบังคับใหลงนามในสัญญาหรือสนธิสัญญา
่านั้น
3.สํ าหรับประเทศไทยนั้ น ไมไดเป นนิติบุคคลไมวาจะพิ จารณาในแงกฎหมายเอกชนหรือ
มหาชน
าเท
1.3 นิติรัฐ
นิติรัฐ หมายถึงรัฐที่นับถือหรือยกยองกฎหมายเปนใหญ มีรากฐานของปรัชญาวาดวยนิติรัฐมี
ศึกษ
มาตั้งแตสมัยกรีก เมื่ออริ สโตเติลไดกลาวถึงรัฐที่ดีกวา จะตองมีผูนําที่ดี และผูนําที่ดีจะตองเคารพ
กฎหมาย ประเทศใดประเทศหนึ่งจะเปน “นิติรัฐ” นั้น จะตองมีลักษณะดังตอไปนี้
กา ร
(1) ประเทศนั้นกฎหมายจะตองอยูเหนือสิ่งใดหมด
(2) ขอบเขตแหงอํานาจหนาที่ของรัฐ ยอมกําหนดไวแนนอน
เพื่อ
(3) ผูพิพากษาจะตองมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดี
แนวความคิดเรื่องนิติรัฐ กอใหเกิดหลักนิติธรรม (The Rule of Law) ซึ่งไดซีย นักกฎหมาย
รัฐธรรมนูญชาวอังกฤษ ไดสรุปหลักนิติธรรมไว 3 ประการ ดังนี้
ิต
นดุส
1) บุคคลจะตองรับผิดในทางอาญา ตอเมื่อไดกระทําการอันกฎหมายบัญญัติวาเปนความผิด
2) บุคคลทุกคนอยูภายใตกฎหมายเดียวกันและศาลเดียวกัน
3) ศาลเปนผูพิจารณาพิพากษาคดี
ัยสว
นิติรัฐ จึงมีห ลั กการพื้น ฐานที่ มุงจํ ากัดอํานาจของผู ปกครอง รัฐตองปกครองตามหลั กแห งเหตุผ ล
เพื่อใหการอาศัยอยูรวมกัน ของมนุษยเปน ไปดวยความสงบสุข เปนหลักประกันสิทธิขั้นพื้นฐานแก
าวิท
เปนหลักการในเชิงเนื้อหาของนิติรัฐ สวนหลักแบงแยกอํานาจเปนหลักการในการจัดวางโครงสรางของ
องคกรของรัฐไมใหมีอํานาจเด็ดขาด เพื่อประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนจากการใช
อํานาจตามอําเภอใจ เนื่องจากอํานาจเด็ดขาดนั้นทําใหผูปกครองใหอํานาจเกินเลยเสมอจนกลายเปน
อํานาจตามอําเภอใจ หลักแบงแยกอํานาจจึงเปนหลักประกันสิทธิในแงการจัดองคกรซึ่งเปนหลักการ
ในเชิงรูปแบบของนิติรัฐ (สมยศ เชื้อไทย 2553,หนา 135) ภายใตหลักการแบงแยกอํานาจ ฝายนิติ
บัญญัติ ฝายบริหารและฝายตุลาการ โดยหลักแลวตองสามารถควบคุม ตรวจสอบและยับยั้งซึ่งกันและ
กันได ทั้งนี้เพราะอํานาจทั้งสามมิไดแบงแยกออกจากกันโดยเด็ดขาด หากแตมีการถวงดุลกัน (Check
"
and Balance) เพื่อให สิ ท ธิแ ละเสรีภ าพของประชาชนไดรับความคุมครอง ดวยเหตุนี้ จะตองไม มี
่านั้น
อํานาจใดอํานาจหนึ่งมีอํานาจเหนืออีกอํานาจหนึ่งอยางเด็ดขาด หรือจะตองไมมีอํานาจใดอํานาจหนึ่ง
ที่รับภาระหนาที่ของรัฐทั้งหมด และดําเนินการเพื่อใหบรรลุภารกิจดังกลาวแตเพียงฝายเดียว ดังนั้น
าเท
หลั กการแบงแยกอํานาจจึงเปน หลักที่แสดงให เห็ นถึงการอยูรวมกันของการแบ งแยกอํานาจ การ
ตรวจสอบอํานาจ และการถวงดุลอํานาจ (บรรเจิด สิงคเนติ 2552,หนา 22)
ศึกษ
2.หลั ก ประกั น ในการคุ ม ครองสิ ท ธิ แ ละเสรี ภ าพ (die Gewahrleiltung personlicher
Grundrechte) กา ร
หลักนิติรัฐ มีความสัมพันธกับหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตย ในหลักการวาดวยการ
กระทําทางปกครองตองชอบดวยกฎหมาย มีความหมายวา รัฐบาล หนวยงาน และเจาหนาที่ของรัฐ
เพื่อ
จะกระทําการใดๆ ที่อาจมีผลกระทบกระเทือนตอสิทธิและเสรีภาพของเอกชนไดตอเมื่อกฎหมายให
อํานาจไวโดยปรากฏอยูในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ โดยหลักแลวบุคคลยอมมีสิทธิ
และเสรีภาพที่จะกระทําการตางๆ ได การจํากัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลนั้น เปนขอยกเวนจาก
ิต
นดุส
หลักทั่วไป องคกรของรัฐจะจํากัดสิทธิและเสรีภาพของราษฎรคนใดคนหนึ่งไดก็เฉพาะแตในกรณีเดียว
เท า นั้ น คื อ ในกรณี ที่ ก ฎหมายให อํ า นาจไว อ ย า งชั ด แจ ง ด ว ยเหตุ นี้ จึ ง มี ผู ก ล า วว า ในรั ฐ เสรี
ประชาธิปไตยนั้น “ผูปกครองที่แทจริง คือ กฎหมาย ไมใชมนุษย” (Government of Laws, not of
ัยสว
"
พิ พ ากษาตุ ล าการไว ซึ่ งบั ญ ญั ติ วา การพิ จ ารณา พิ พ ากษาอรรถคดี เป น อํ านาจของศาล ซึ่ งต อ ง
่านั้น
ดํ า เนิ น การให เป น ไปโดยยุ ติ ธ รรมตามรั ฐ ธรรมนู ญ ตามกฎหมาย และอยู ในพระปรมาภิ ไ ธย
พระมหากษัตริยผู พิพ ากษาและตุล าการมีอิส ระในการพิจารณาพิ พากษาคดีให เป นไปโดยถูกตอง
าเท
รวดเร็วและเปนธรรม ตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมาย
6.หลักไมมีความผิดและไมมีโทษโดยไมมีกฎหมาย (nullum crimen (nulla poena) sine
ศึกษ
lege)
หลักนี้เปนหลักประกันในกฎหมายอาญา นอกเหนือจากเปนหลักประกันในกฎหมายอาญา
กา ร
แลว หลักดังกลาวยังมีผลใชกับเรื่องโทษปรับทางปกครอง เรื่องโทษทางวินัยและการลงโทษในทางวิธี
เรียงตามขอบังคับขององคกรในทางวิชาชีพดวย
เพื่อ
7.หลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (Vorrang der Verfassung)
“รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือขอบังคับ
ขัด หรื อ แย งต อ รั ฐ ธรรมนู ญ นี้ บทบั ญ ญั ติ นั้ น เป น อั น ใช บั งคับ มิได ” คื อ ถ อ ยคํ าที่ เคยบั ญ ญั ติ ไว ใน
ิต
นดุส
เป นไปตามเงื่อนไขที่ รัฐ ธรรมนู ญ กําหนด รวมถึงในการที่ จะตองพิ ทักษ และคุมครองสิ ทธิเสรี ภ าพ
เหลานั้น องคกรของรัฐทุกองคกร รวมถึงองคกรนิติบัญญัติ ตองผูกพันตนเองอยูภายใตรัฐธรรมนูญ
"มห
1.4 ปรัชญาวาดวยอํานาจอธิปไตย
ความหมายและเจาของอํานาจอธิปไตย
คําวา “Power” คือ สิทธิหรือความสามารถที่จะทําการหรืองดเวนทําการใดไดโดยชอบดวย
กฎหมาย คําวา “Authority” คือ อํานาจที่ไดรับมอบหมาย อํานาจเป นสิ่ งสําคัญในทางการเมือง
ในทางรัฐศาสตรนั้นกลาวกันวา “การเมืองเปนการตอสูเพื่ออํานาจ” คําวา “อํานาจอธิปไตย” เปนคํา
ที่เพิ่งเรียกกันในสมัยศตวรรษที่ 16 นี้เอง แตเดิมเคยเรียกกันวา อํานาจสูงสุด
วิวัฒนาการของการอางความเปนเจาของอํานาจ มีหลายทฤษฎี เชน
"
(1) ทฤษฎีวาดวยความมีอํานาจสูงสุดของพระผูเปนเจา
่านั้น
(2) ทฤษฎีวาดวยความมีอํานาจสูงสุดของพระสันตะปาปา
(3) ทฤษฎีวาดวยความมีอํานาจสูงสุดของกษัตริย
าเท
(4) ทฤษฎีวาดวยความมีอํานาจอธิปไตยเปนของชาติ
(5) ทฤษฎีวาดวยความมีอํานาจอธิปไตยเปนของประชาชน
ศึกษ
บุคคลแรกที่ใชคําวา “อํานาจอธิปไตย” ในความหมายทางการเมืองดังที่เขาใจในปจจุบันคือ
นักปรัชญาการเมืองชาวฝรั่งเศสชื่อ ฌอง โบแดง ซึ่งในวรรณกรรม 6 เลม วาดวยรัฐ ไดอธิบายไวพอ
กา ร
สรุปไดดังนี้
- อํานาจอธิปไตย คืออํานาจสูงสุดในการปกครองประเทศ
เพื่อ
- อํานาจอธิปไตยเปนของรัฐ มิใชของราษฎร
- ผูใชอํานาจอธิปไตยควรเปนพระมหากษัตริย ซึ่งทางเปนรัฏฐาธิปตย
- รัฏฐาธิปตย คือผูมีอํานาจสูงสุดในแผนดิน สามารถออกคําสั่งใหราษฎรปฏิบัติตามได แตตน
ิต
นดุส
ไมอยูใต คําสั่งของผูใด
บุคคลตอมาผูสนับสนุนทฤษฎีวาดวยอํานาจอธิปไตยเปนของรัฐ คือ โธมัส ฮอบส รัฐธรรมนูญ
ของประเทศที่ยอมรับทฤษฎีวาดวยอํานาจอธิปไตยเปนของชาติ คือ รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส รัฐธรรมนูญ
ัยสว
อธิปไตยเปนอํานาจสูงสุดในแผนดิน ทั้งเปนอํานาจที่เด็ดขาดและบริบูรณในตัวเองโดยไมมีอํานาจใด
หรือกรรมสิทธิ์ของผูใดมาลบลางได
"มห
2.ความครอบคลุมทั่วไป อํานาจอธิปไตยยอมมีขอบเขตยิ่งใหญไพศาลทั่วอาณาเขตของรัฐ
อํานาจบังคับแหงอํานาจอธิปไตยอยูเหนือทุกสิ่งทุกอยางไมวาเปนบุคคลหรือดินแดนหรือองคกรใดๆ ก็
ตาม
3.ความถาวร อํานาจอธิปไตยยอมอยูคูกับรัฐเสมอไปโดยไมสูญสลาย นักปรัชญาการเมือง
กลาววาการมีอํานาจอธิปไตยเปนองคประกอบขอหนึ่งของรัฐ เพราะฉะนั้นถาสูญสิ้น อํานาจอธิปไตย
เทากับสูญสิ้นรัฐ
4.ความไมอาจถูกแบงแยกได อํานาจอธิปไตยเปนอํานาจทางนามธรรม จึงไมมีผูใดมองเห็น
รับรูไดจากผลการใชอํานาจอธิปไตย
74
"
สภาประชาชน
่านั้น
ศาลประชาชน
คณะมนตรีผูบริหารรัฐ
าเท
ปรัชญาเมธีที่สําคัญที่สุดที่พูดถึงการแยกอํานาจ คือ มองเตสกิเออ (Montesquieu) ไดใช
เวลาศึกษาการเมืองอยูที่อังกฤษนานถึงปครึ่ง จนเกิดแรงบันดาลใจใหเรียบเรียงวรรณกรรมสําคัญเลม
ศึกษ
หนึ่ง คือ “เจตนารมณแหงกฎหมาย” (Esprit des lois) โดยไดอธิบายวาในรัฐจะมีอํานาจอยู 3 อยาง
คือ กา ร
อํานาจนิติบัญญัติ
อํานาจปฎิบัติการ ซึ่งขึ้นอยูกับกฎหมายมหาชน (สมัยนี้เรียกวา อํานาจบริหาร)
เพื่อ
อํานาจปฏิบัติการตางๆ ซึ่งขึ้นอยูกับกฎหมายแพง (สมัยนี้เรียกวา อํานาจตุลาการ)
ในการแบงแยกอํานาจนั้น มองเตสกิเออไดใหหลักเกณฑไวเพียงวา
1.หัวใจของการแบงแยกอํานาจอยูที่วา อยาใหมีการรวบอํานาจเบ็ดเสร็จอยูที่องคกรเดียว
ิต
นดุส
- รัฐธรรมนูญยอมใหรัฐสภามีอํานาจควบคุมการบริหารงานของรัฐบาล
- รั ฐ ธรรมนู ญ ยอมให ค ณะรั ฐ มนตรี เสนอร า งพระราชบั ญ ญั ติ ได และออกกฎหมายบาง
าวิท
ประเภทได
รูปแบบของการใชอํานาจอธิปไตย
"มห
สรุป
รัฐนั้นเกิดขึ้นมาจากสังคม ทฤษฎีการกํา เนิดรัฐนั้นมีหลายทฤษฎี แตที่ยอมรับกันมากที่สุดคือ
"
ทฤษฎีวิวัฒ นาการของอริสโตเติล เชื่อวารัฐเกิดจากวิวัฒ นาการทางการเมืองของมนุษย ซึ่งปรัชญา
่านั้น
การเมือง การปกครองของมนุษยมีมาตั้งแตสมัยกรีก ในสมัยนั้นไดมีการจัดรูปแบบสถาบันการเมือง
การปกครอง หลายรู ป แบบ เช น นครรั ฐ โดยรัฐ ถื อ วาเป น ชุ ม ชนทางการเมื อ งของประชาชน มี
าเท
องคประกอบ 4 ประการ คือ 1.ประชากร 2.ดินแดน 3.อํานาจอธิปไตย 4.รัฐบาล ในเรื่องรัฐนั้นมี
ปญ หาน าสนใจวารัฐมีฐานะอยางไรในทางกฎหมาย บางประเทศถือเอาตามกฎหมายเอกชน บาง
ศึกษ
ประเทศถือเอาตามกฎหมายระหวางประเทศ แตถาเป น กฎหมายมหาชนภายนอกหรือกฎหมาย
ระหวางประเทศ รัฐยอมเปนนิติบุคคลเสมอ ปรัชญารากฐานในกฎหมายมหาชนที่เกี่ยวกับรัฐนั้น ตอง
กา ร
มีนิติรัฐอยูดวย มีรากฐานมาตั้งแตสมัยกรีกอริสโตเติลกลาวารัฐที่ดี จะตองมีผูนําที่ดีและผูนําที่ดีตอง
เคารพกฎหมาย ราษฎรจะดีอยางไรก็ตามถ าตกอยู ในรัฐบาลที่เลยไมนําพาตอกฎหมายบานเมือง
เพื่อ
ราษฎรนั้นโชคราย
ิต
คําถามทายบท
นดุส
2.ความเปนนิติบุคคลของแตละรัฐขึ้นอยูกับปจจัยใดบาง
3.นิติรัฐ หมายถึงอะไร
ยาล
4.อํานาจอธิปไตยมีลักษณะอยางไร
5.ใหอธิบายทฤษฎีการแบงแยกอํานาจมีความสําคัญอยางไร
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บรรเจิ ด สิ ง คะเนติ .(2552).หลั ก พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เสรี ภ าพ และศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป น มนุ ษ ย .
"
กรุงเทพฯ:วิญูชน.
่านั้น
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย.
ประยูร กาญจนดุล .(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
กา ร
มหาวิทยาลัย.
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
เพื่อ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
นดุส
"
อยางไรก็ตามหากไปตรวจดูประวัติการรางรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะพบวาแตเดิมในชั้นยกรางนั้น ผูยก
่านั้น
รางรัฐธรรมนูญรางแรกไดใชคําวา “หลักนิติรัฐ” ไมใช “หลักนิติธรรม”ไมปรากฏเหตุผลในการจัดทํา
รัฐธรรมนูญวา เหตุใดในเวลาตอมา ผูยกรางรัฐธรรมนูญจึงไดเปลี่ยนแปลงคําวา “หลักนิติรัฐ” เปนคํา
าเท
วา “หลักนิติธรรม” ไมปรากฏการอภิปรายวาผูยกรางรัฐธรรมนูญเขาใจหลักการทั้ งสองวาอยางไร
ศึกษ
และโดยสรุ ปแล ว หลั กการทั้ งสองเหมือ นหรือแตกตางกัน อยางไร(1) ยิ่งไปกวานั้น หากไปสํ ารวจ
ตรวจสอบบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ฉบับปจจุบัน โดยอาศัยพื้นฐานความเขาใจ
กา ร
เกี่ยวกับ หลั กนิ ติรัฐและหลักนิ ติธ รรมที่ยอมรับนั บถือกันเปนสากลแลว จะพบว าบทบั ญญั ติห ลาย
มาตราในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไมไดสอดคลองกับหลักการดังกลาวเลย บทความนี้จะสํารวจตรวจสอบ
เพื่อ
ความหมาย ความเปนมา ตลอดจนเนื้อหาของหลักการทั้งสองดังกลาว พรอมทั้งจะไดชี้ใหเห็นถึงความ
เหมือนและความแตกตางของหลักการทั้งสองโดยสังเขป
โดยทั่วไปเราใชคําวาหลักนิติรัฐกับหลักนิติธรรมคูกันไป โดยที่ไมไดแยกแยะความแตกตางใน
ิต
นดุส
รายละเอียด อันที่จริงจะวาการใชถอยคําทั้งสองคําในความหมายอยางเดียวกันเปนความเขาใจผิด
อย างสิ้ น เชิ งของผู ใช ถ อ ยคํ านี้ ค งจะไม ได เพราะทั้ งหลั ก นิ ติ รั ฐ และหลั ก นิ ติ ธ รรมต างก็ ได รั บ การ
ัยสว
พัฒ นาขึ้นโลกตะวันตกโดยมีเปาหมายที่จะจํากัดอํานาจของผูปกครองใหอยูในกรอบของกฎหมาย
กลาวอีกนัยหนึ่งทั้งหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรมตางก็ไมตองการใหมนุษยปกครองมนุษยดวยกันเอง
ยาล
แตตองการใหกฎหมายเปนผูปกครองมนุษย ซึ่งหมายความวาผูที่ทรงอํานาจบริหารปกครองบานเมือง
จะกระทําการใดๆก็ตาม การกระทํานั้นจะตองสอดคลองกับกฎหมาย จะกระทําการใหขัดตอกฎหมาย
าวิท
ไมได
อยางไรก็ตามเมื่อพิจารณาในรายละเอียดแลว จะพบวาหลักการทั้งสองมีความแตกตางกันอยู
"มห
สาเหตุแหงความแตกตางนั้นอยูที่พัฒนาการในทางประวัติศาสตรโดยเฉพาะอยางยิ่ งในเยอรมนีซึ่งเปน
แหลงกําเนิดความคิดวาดวยหลักนิติรัฐและในอังกฤษซึ่งพัฒนาความคิดวาดวยหลักนิติธรรมขึ้น ความ
แตกตางของหลักการทั้งสองในรายละเอียดนั้นไมเปนสิ่งที่นาประหลาดใจแตอยางใด เพราะหลักการ
ทั้งสองเกี่ยวพันกับ “กฎหมาย” แต “กฎหมาย” นั้น กฎหมายเปนผลผลิตทางวัฒนธรรมที่เชื่อมโยง
กับประวัติความเปนมาของชนแตละชาติ ความเขาใจบางประการที่แตกตางกันที่ชนชาติเยอรมันและ
อังกฤษมีตอมโนทัศนวาดวย “กฎหมาย” ตลอดจนประวัติศาสตรการตอสูทางการเมืองที่แตกตางกัน
ของชนชาติทั้งสองยอมสงผลตอเนื้ อหาของหลักนิติรัฐและหลั กนิติธรรม และตอการจัดโครงสราง
บทบาท และความสัมพันธขององคกรของรัฐดวย หลักนิติรัฐซึ่งไดรับการพัฒนาอยางจริงจังในเยอรมนี
78
ในชวงครึ่งหลังของศตวรรษที่สิบเกานั้นไดแผขยายอิทธิพลออกไปทั่วภาคพื้นทวีปยุโรป โดยเฉพาะ
อย างยิ่งตอกฎหมายมหาชนในอิตาลี ที่ ไดรวมชาติ ขึ้น สํ าเร็จในชว งเวลานั้ น และตอฝรั่งเศสในชว ง
สาธารณรัฐที่สาม สวนหลั กนิติธรรมซึ่งมีรากเหงามาจากประวัติศาสตรการเมืองการปกครองและ
รัฐธรรมนูญของอังกฤษตั้งแตสมัยที่ชาวนอรแมนเขายึดครองเกาะอังกฤษนั้น ก็มีอิทธิพลไมนอยตอ
โครงสร างรั ฐ ธรรมนู ญ ของสหรั ฐ อเมริ ก าและต อ หลายประเทศที่ ได รั บ แนวความคิ ด จากสถาบั น
การเมืองการปกครองของอังกฤษ (D. Zolo.2007,p.3)
๒. หลักนิติรัฐ (Rechtsstaatsprinzip)
"
่านั้น
๒. ๑ พัฒนาการของหลักนิติรัฐ
คําวา “นิติรัฐ” เปนคําที่แปลมาจากภาษาเยอรมันวา “Rechtsstaat” คําวา “Rechtsstaat”
าเท
ประกอบขึ้นจากคําสองคํา คือ คําวา Recht ที่แปลวา กฎหมาย (ในภาษาเยอรมันคําๆนี้ สามารถ
แปลวา “สิทธิ” ไดดวย) และคําวา Staat ที่แปลวา รัฐ แตคําสองคํานี้เมื่อมารวมกันแลวไดกลายเปน
ศึกษ
คําศัพททางนิติศาสตรในระบบกฎหมายเยอรมันซึ่งยากจะหาคําในภาษาตางประเทศที่แปลแลวให
ความหมายไดตรงกับคําในภาษาเดิม ตําราที่เขียนเปนภาษาอังกฤษจํานวนหนึ่งไดใชคําๆนี้ทับศัพท
กา ร
ภาษาเยอรมั น โดยไม แ ปล(J. Stone.1950,p.1) อย า งไรก็ ต ามมี ค วามพยายามในการแปลคํ าว า
Rechtsstaat อยูเชนกัน ถึงแมวาคําแปลที่พยายามคิดกันขึ้นนั้นไมสามารถสื่อความหมายของคําวา
เพื่อ
Rechtsstaat ไดอยางสมบูรณก็ตาม เชน ในระบบกฎหมายอังกฤษ แปลคําวา Rechtsstaat วา rule
of law หรือ state-under-law (N. Mac CormickZolo.1984,p.56) ระบบกฎหมายฝรั่งเศสแปลวา
ิต
ความหมายอั น เป น แกนแท ของหลั กการนี้ กล าวคื อ การปกครองใน Rechtsstaat หรือนิ ติรัฐ นั้ น
กฎหมายจะตองไมเปดโอกาสใหผูปกครองใชอํานาจตามอําเภอใจ ภายใตกฎหมายบุคคลทุกคนตอง
"มห
เสมอภาคกัน และบุคคลจะตองสามารถทราบกอนลวงหนาวากฎหมายมุงประสงคจะบังคับใหตนทํา
อะไรหรือไมใหตนทําอะไร ผลรายอันเกิดจากการฝาฝนกฎหมายคืออะไร ทั้งนี้เพื่อที่จะบุคคลไดปฏิบัติ
ตนใหถูกตองสอดคลองกับกฎหมาย แนวความคิดพื้นฐานดังกลาวนี้ยอมจะกอใหเกิดหลักตางๆตามมา
ในทางกฎหมายมากมาย เชน หลักไมมีความผิด ไมมีโทษ โดยปราศจากกฎหมาย (nulla poena
sine lege) หลักการหามลงโทษซ้ําซอน หลักการหามตรากฎหมายยอนหลังกําหนดโทษแกบุคคล
เปนตน(K. Doehring.2004,p.172)
79
เมื่อยอนกลับไปพิจารณาพัฒนาการของนิติรัฐแลว จะพบวาแนวความคิดวาดวยนิติรัฐมีขึ้นเพื่อ
จํากัดอํานาจของรัฐหรือผูปกครองใหอยูในขอบเขตของกฎหมาย คํากลาวที่วานิติรัฐคือรัฐที่ปกครอง
โดยกฎหมาย ไมใชโดยมนุษย (government of law and not of men) ดูจะเปนการใหความหมาย
ของนิติรัฐในเบื้องตนที่ตรงที่สุด ในแงของประวัติศาสตรการเมืองการปกครองแนวความคิดวาดวยนิติ
รั ฐ เริ่ ม ต น ขึ้ น ในช ว งศตวรรษที่ ๑๗ ในฐานะที่ เ ป น ปฏิ กิ ริ ย าที่ มี ต อ การปกครองในระบอบ
สมบูรณาญาสิทธิราชย อาจกลาวไดวาเสาหลักที่ค้ําจุนนิติรัฐไวก็คือการปกปองบุคคลจากการกระทํา
ตามอําเภอใจของรัฐหรือผูปกครอง แนวความคิดนี้สอดคลองตองกันกับพัฒนาการและความเชื่อที่มี
"
่านั้น
มาตั้งแตยุคกลางวาสันติสุขและความยุติธรรมจะเกิดขึ้นไดยอมตองอาศัยกฎหมาย อยางไรก็ตามในวง
วิชาการเยอรมัน ซึ่งเปนแหลงที่พัฒนาแนวคิดเรื่องนิติรัฐขึ้น จนถึงปจจุบันก็ยังไมเปนที่ยุติวาใครเปนผู
าเท
ที่ใหความหมายของคําวา Rechtsstaat อยางชัดเจนเปนคนแรก แตสวนใหญเชื่อกันวา Robert von
Mohl ซึ่งไดศึกษารัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาในเวลานั้นเปนอยางดี เปนคนแรกที่นําเอาความคิด
ศึกษ
ที่วาการดํารงอยูของรัฐไมควรจะขึ้นอยูกับกําลังอํานาจ แตควรขึ้นอยูกับเหตุผล มาอธิบายอยางเปน
ระบบในตํารากฎหมายวาดวยรัฐแหงราชอาณาจักรวัวรดเท็มแบรก (Staatsrecht des Koenigreichs
กา ร
Wuerttemberg) อนึ่ง สําหรับ Mohl แลวเสรีภาพของปจเจกบุคคลยอมถือเปนหัวใจของมโนทัศนวา
ดวยนิติรัฐ
เพื่อ
อันที่จริงแลว กอนที่จะเริ่มมีคําอธิบายเกี่ยวกับนิติรัฐในทางตํารา เมื่อครั้งที่ยุโรปยังปกครองกัน
ในระบบศักดินาสวามิภักดิ์ ก็เริ่มปรากฏหลักเกณฑในทางกฎหมายที่จํากัดอํานาจอําเภอใจของกษัตริย
ิต
บุคคลไปที่เสรีภาพทางการเมืองเหมือนกับที่ปรากฏในหลายๆประเทศ แตเนนไปที่เสรีภาพในทาง
ความคิด การมุงเนนในประเด็นดังกลาวของ Kant นี่เอง ที่ทําใหมโนทัศนวาดวยนิติรัฐ แมจะเปนมโน
"มห
"
่านั้น
ตีความให ความคิดที่นิยมยกยองเหตุผลดังกลาวมีอิทธิพลอยางยิ่งในอาณาจักรโรมัน (ผานความคิด
ของนักคิดสํานักสโตอิคสที่เปนชาวโรมันอยางเชนซิเซโร) ทําใหชาวโรมันสามารถพัฒนาวิชานิติศาสตร
าเท
ที่ตั้งอยูรากฐานของเหตุผลอยางเปนระบบขึ้นมาได อยางไรก็ตามแนวความคิดที่นิยมยกยองเหตุผล
ของมนุษยออนแรงลงในสมัยกลาง ซึ่งเปนสมัยที่นิติปรัชญาแนวคริสตครอบงํายุโรป จวบจนกระทั่งนัก
ศึกษ
คิดอยาง Samuel Pufendorf (ค.ศ.๑๖๓๒ ถึง ๑๖๙๔) และ Christian Wolff (๑๖๗๙-๑๗๕๔) ได
รื้อฟนแนวความดังกลาวขึ้นมาพัฒนาตอ ความคิดวาดวยกฎหมายธรรมชาติจึงกลับฟนตัวขึ้น โดยนัก
กา ร
คิดในยุคสมัยนั้นไดเชื่อมโยงความคิดวาดวยกฎหมายธรรมชาติกับสิทธิตามธรรมชาติเขาดวยกัน ตาม
คําสอนของนักคิดสํานักกฎหมายธรรมชาติในยุคฟนตัวนี้ สิทธิตามธรรมชาติ คือสิทธิที่มนุษยแตละคน
เพื่อ
มีติดตัวมาตามธรรมชาติ เชน สิทธิในชีวิต สิทธิในรางกาย สิทธิดังกลาวนี้มนุษยแตละคนมีอยูโดยไม
ขึ้นอยูกับรัฐและไมขึ้นอยูกับกฎหมายบานเมือง กลาวคือ เปนสิทธิที่มีอยูกอนมีรัฐ สิทธิตามธรรมชาติ
ิต
ที่กลาวถึงนี้เองที่ตอมาจะกลายเปนองคประกอบสําคัญประการหนึ่งในทางเนื้อหาของหลักนิติรัฐ
นดุส
การเริ่ม ตระหนั กรู ถึ งสิ ท ธิที่ ก ล าวมานี้ ทํ าให ในราวปลายศตวรรษที่ ๑๘ ต อเนื่ องมาจนต น
ศตวรรษที่ ๑๙ ราษฎรไดเรียกรองใหรัฐปกปองคุมครองสิทธิในทรัพยสินตลอดจนเสรีภาพของตนมาก
ัยสว
ขึ้ น เมื่ อ พิ จ ารณาจากพั ฒ นาการทางการเมื อ ง การเรีย กรอ งดั งกล าวไม ใช เรื่อ งที่ อ ยู เหนื อ ความ
คาดหมาย เพราะในชวงเวลานั้นราษฎรที่เปนสามัญชนเริ่มมีพลังอํานาจทางเศรษฐกิจมากขึ้น เมื่อ
ยาล
ตอเมื่อมีรัฐธรรมนูญที่กําหนดใหอํานาจของรัฐตองผูกพันอยูกับกฎหมาย กฎหมายยอมจะตองเปน
กฎเกณฑที่กําหนดขอบเขตภารกิจของรัฐ กฎหมายจะตองสรางกลไกในการควบคุมการใชอํานาจของ
"มห
รัฐ และกฎหมายจะตองประกันสิทธิและเสรีภาพของปจเจกบุคคล
ในราวปลายศตวรรษที่ ๑๙ ซึ่ งยั งเป น ช ว งที่ เยอรมนี อ ยู ภ ายใต ก ารปกครองของจั ก รพรรดิ์
พัฒนาการเกี่ยวกับความคิดวาดวยนิติรัฐเกิดการหักเหขึ้น ที่วาเกิดการหักเหก็เนื่องจากในชวงเวลานี้
มโนทัศนวาดวยนิติรัฐถูกจํากัดลงเหลือแตเพียงองคประกอบในทางรูปแบบเทานั้น เหตุที่เปนเชนนี้ก็
เนื่องจากในเวลานั้นคําสอนในทางปรัชญากฎหมายของสํานักกฎหมายบานเมืองหรือสํานักปฏิฐาน
นิยมทางกฎหมาย (Legal Positivism) เจริญงอกงามเฟองฟูขึ้น แนวคิดหลักของสํานักคิ ดดังกลาว
เปนแนวคิดที่ตองการสรางความชัดเจน ความมั่นคง และความแนนอนใหเกิดขึ้นในระบบกฎหมาย
81
"
่านั้น
ความยุติธรรม ตํารากฎหมายจํานวนหนึ่งจึงเรียกรัฐชนิดนี้วา Gesetzesstaat(8) ( คําวา Gesetz ใน
ภาษาเยอรมันแปลวา กฎหมาย เหมือนกับคําวา Recht แต Gesetz มุงหมายถึงกฎหมายที่ไดรับการ
าเท
บัญญัติขึ้นเปนสําคัญ) รัฐที่สนใจแตเพียงกฎหมายในทางรูปแบบเชนนี้เองที่ทําใหในที่สุดเกิดรัฐตํารวจ
(Polizeistaat) ขึ้น ในรัฐชนิดนี้ฝายปกครองก็ผูกพันตนตอกฎหมาย แตไมตองสนใจวากฎหมายนั้น
ศึกษ
ถูกตองเปนธรรมหรือไม โดยปรากฏการณเชนนี้ คําวา “รัฐตํารวจ” จึงไดกลายเปนคําตรงกันขามกับ
คําวา “นิติรัฐ” ผลพวงจากการเกิดขึ้นของรัฐตํารวจ ทําใหในเวลาตอมาเกิดแรงตานจากฝายเสรีนิยม
กา ร
จนในที่สุดมโนทัศนวาดวยนิ ติรัฐก็ไดรับการพัฒนาใหครอบคลุมองคประกอบในทางเนื้อหาดวย คือ
เปนนิติรัฐที่เปนเสรีนิยม คํานึงถึงความยุติธรรม และทําใหในปจจุบันนี้เมื่อกลาวถึงนิติรัฐจะตองพูดถึง
เพื่อ
องคประกอบทั้งสองดาน คือ ทั้งในทางรูปแบบ และในทางเนื้อหา การกลาววานิติรัฐเปนรัฐที่ปกครอง
โดยกฎหมาย อาจจะนําไปสูความเขาใจผิดได โดยเฉพาะอยางยิ่งในประเทศไทยที่วงการกฎหมายไทย
ิต
ตลอดจนองคกรตุลาการยอมรับบรรดาคําสั่งของคณะรัฐประหารทั้งปวงวาเปนกฎหมาย โดยที่ไมไดตั้ง
นดุส
คําถามในทางเนื้อหาเลยวาสิ่งที่เกิดจากการประกาศของคณะรัฐประหารนั้นมีเนื้อหาที่สอดรับกั บ
ความถูกตองเปนธรรมและสมควรจะไดชื่อวาเปน “กฎหมาย” ที่ผูกพันองคกรของรัฐใหตองปฏิบัติ
ัยสว
ตามหรือไม
ในประเทศเยอรมนี ภายหลังจากพายแพสงครามโลกครั้งที่ห นึ่ง ไดมีการพูดถึงนิติรัฐในทาง
ยาล
เนื้ อ หามากขึ้ น แต ก ารขึ้ น ครองอํ า นาจของ Adolf Hitler ก็ ทํ า ให พั ฒ นาการในเรื่ อ งนี้ ส ะดุ ด ลง
จนกระทั่งประเทศเยอรมนีพายแพสงครามโลกครั้งที่สอง แนวความคิดดังกลาวจึงพัฒนาตอไปภายใต
าวิท
รัฐธรรมนูญฉบับใหม
ไดกลาวมาแลววาแนวความคิดพื้นฐานของนิติรัฐก็คือ การจํากัดอํานาจของรัฐโดยกฎหมาย การ
"มห
ทําใหรัฐตองผูกพันอยูกับหลักการพื้นฐานและคุณคาทางกฎหมายโดยไมอาจบิดพริ้วได ดวยเหตุนี้หลัก
นิติรัฐจึงไมมีความหมายแคเพียงการบังคับใหรัฐตองคุมครองสิทธิเสรีภ าพของบุคคลเทานั้น แตยัง
เรีย กรองให รัฐตองดําเนิน การในดานตางๆเพื่อให เกิดความเป นธรรมขึ้นอยางแทจริงในสังคมดว ย
วัตถุประสงคดังกลาวจะบรรลุไดก็แตโดยการสรางระบบการปกปองคุมครองสิทธิเสรีภาพของบุคคลที่
มีประสิ ทธิภาพและการยอมรับ ให มีองคกรตุล าการขึ้นมาโดยเฉพาะ (ศาลรัฐธรรมนูญ ) ให องคกร
ดังกล าวพิทักษป กป องคุณ คาในรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนู ญของเยอรมนีห ลังสงครามโลกครั้งที่สองที่
82
"
่านั้น
ยอมจะเห็นไดวาหลักนิติรัฐมุงประกันความมั่นคงแนนอนแหงนิติฐานะของบุคคล สวนความเปนนิติรัฐ
ในทางเนื้อหานั้น ก็คือ การที่รัฐประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของราษฎร โดยกําหนดใหบทบัญญัติ
าเท
วาดวยสิทธิเสรีภาพมีคาบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ เรียกรองใหรัฐตองกระทําการโดยยุติธรรมและ
ถูกตอง พิจารณาในทางเนื้อหา นิติรัฐ ยอมตองเปนยุติธรรมรัฐ (Gerechtigkeitsstaat)
ศึกษ
ในทางปฏิ บั ติเป น ไปไดเสมอที่ ห ลั กความมั่นคงแนนอนแห งนิติฐ านะกับ หลั กความยุติธรรม
อาจจะขัดแยงกัน เปนหนาที่ขององคกรนิติบัญญัติที่จะพยายามประสานสองหลักการนี้เขาด วยกัน
กา ร
และในบางกรณี จะตองตัดสิ น ใจวาจะใชห ลั กการใดเป นหลักการนํา บอยครั้งที่ องคกรนิติบั ญ ญั ติ
ตัดสินใจเลือกหลักความมั่นคงแนนอนแหงนิติฐานะเพื่อประกันความมั่นคงในระบบกฎหมาย เชน การ
เพื่อ
กําหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับอายุความไวในระบบกฎหมายเปนตน
๒. ๒. ๑ องคประกอบในทางรูปแบบของหลักนิติรัฐ
ิต
กระบวนการยุติธรรม
หลักการแบงแยกอํานาจเรียกรองมิใหอํานาจของรัฐรวมศูนยอยูที่องคกรใดองคกรหนึ่ง แตใหมี
ยาล
การแบงแยกการใชอํานาจหรือกระจายการใชอํานาจของรัฐใหองคกรตางองคกรกันเปนผูใช เพื่อให
เกิดการดุล และคานอํานาจกัน โดยทั่ วไปรัฐ ธรรมนู ญ ของนิ ติรัฐจะแบ งแยกองค กรที่ใชอํานาจรัฐ
าวิท
"
่านั้น
เปนธรรม (fair) ดวย อนึ่งในกรณีที่ราษฎรไดความเสียหายจากการใชอํานาจมหาชนขององคกรของรัฐ
รัฐจะตองเปดโอกาสใหราษฎรสามารถฟององคกรของรัฐที่กอใหเกิดความเสียหายแกตนตอศาลได
าเท
สําหรับหลักการประกันสิทธิของปจเจกบุคคลในการเขาถึงกระบวนการยุติธรรมนั้นเรียกรองให
รัฐ กําหนดกระบวนการวินิ จ ฉัย ชี้ข าดข อพิ พ าทที่ เกิ ด ขึ้น ระหวางเอกชนกั บ เอกชนด ว ยกั น อยางมี
ศึกษ
ประสิทธิภาพ เอกชนที่พิพาทกันเองตองมีหนทางในการนําขอพิพาทนั้นไปสูศาล และกฎหมายวิธี
พิจารณาคดีในชั้นศาลจะตองไดรับการออกแบบให การพิจารณาคดีเปนไปอยางรอบดานตลอดจน
กา ร
กําหนดผลผูกพันเด็ดขาดของคําพิพากษาไวเพื่อใหเกิดความมั่นคงแนนอนในระบบกฎหมาย
เพื่อ
๒. ๒. ๒ องคประกอบในทางเนื้อหาของนิติรัฐ
ลําพังแตการเรียกรองใหองคกรของรัฐตองผูกพันตอกฎหมายในการกระทําการตางๆนั้น ยังไม
ิต
เพียงพอที่จะชวยปกปองคุมครองสิทธิเสรีภาพของบุคคลได หากกฎหมายที่ไดรับการตราขึ้นนั้นไม
นดุส
สอดคลองกับความถูกตองเปนธรรม ดวยเหตุนี้หลักนิติรัฐจึงเรียกรองตอไปอีกวาในการตรากฎหมาย
ขึ้นใชบังคับกับราษฎรนั้น กฎหมายที่ไดรับการตราขึ้ นจะตองมีความชัดเจนและแนนอนเพียงพอที่
ัยสว
ราษฎรจะเขาใจได ยิ่งไปกวานั้นระบบกฎหมายจะตองคุมครองความเชื่อถือและไววางใจที่บุคคลมีตอ
กฎหมาย การตรากฎหมายยอนหลังไปเปนผลรายแกบุคคล ทั้งๆที่จะตองคุมครองความไวเนื้อเชื่อใจที่
ยาล
ขึ้นกับปจเจกบุคคลไมใชโทษทางอาญาแลว รัฐสามารถตรากฎหมายยอนหลังไปเปนผลรายแกบุคลได
ทุกกรณีดังที่เขาใจผิดพลาดกันอยูในวงการกฎหมายไทยแตอยางใดไม การวินิจฉัยวาการตรากฎหมาย
"มห
ยอนหลังเปนผลรายแกบุคลจะกระทําไดหรือไมจะตองพิจารณาองคประกอบในแงความไวเนื้อเชื่อใจที่
บุค คลมี ตอ ระบบกฎหมาย ตลอดจนการคาดหมายความคุม ครองจากระบบกฎหมายของบุ คคล
ประกอบกัน โดยหลักทั่วไปแลว ในกรณีที่บุคคลไดกระทําการจบสิ้นไปแลวในอดีต ไมสามารถหวน
กลับไปแกไขเปลี่ยนแปลงการกระทําของตนไดแลว การตรากฎหมายไปกําหนดองคประกอบความผิด
ขึ้นใหม กําหนดโทษขึ้นใหมหรือเปลี่ยนแปลงโทษที่มีอยูในกฎหมายในขณะที่ไดกระทําการ แมโทษนั้น
จะไมใชโทษอาญาก็กระทําไมได
84
นอกจากหลักนิติรัฐในทางเนื้อหาจะเรียกรองการคุมครองความไวเนื้อเชื่อใจที่บุคคลมีตอระบบ
กฎหมายแลว หลักการดังกลาวยังกําหนดใหสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลมีคาบังคับทางกฎหมายในระดับ
รัฐธรรมนูญและถือวาบทบัญญัติวาดวยสิทธิขั้นพื้นฐานเปนกฎหมายโดยตรงอีกดวย บทบัญ ญัติวาดวย
สิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลตามหลักนิติรัฐที่ปรากฏในเยอรมนีจึงมีสองมิติ คือ มิติแรก สิทธิขั้นพื้นฐานมี
ลักษณะเป นสิทธิห รืออํานาจที่ป จเจกบุ คคลสามารถยกขึ้นใชยันรัฐได โดยทั่วไปสิ ทธิขั้นพื้ นฐานมี
ลักษณะเปนสิทธิของปจเจกบุคคลที่จะปองกันตนจากการลวงละเมิ ดโดยรัฐ เชน สิทธิในชีวิต สิทธิใน
รางกาย สิทธิในทรัพยสิน แตในบางกรณี โดยเฉพาะอยางยิ่งในรัฐที่เปนสังคมรัฐหรือรัฐสวัสดิการ
"
่านั้น
(Sozialstaat) สิทธิขั้นพื้นฐานยังมีลักษณะเปนสิทธิที่ปจเจกบุคคลสามารถเรียกรองใหรัฐกระทําการที่
เปนประโยชนแกตนดวย เชน สิทธิที่ จะไดรับการรักษาพยาบาล เปนตน สําหรับอีกมิติหนึ่งหนึ่ง สิทธิ
าเท
ขั้นพื้นฐานยอมมีฐานะเปน “กฎหมาย” ที่มีผลผูกพันองคกรผูใชอํานาจรัฐทุกองคกรโดยตรง
หลั ก การสํ า คั ญ อี ก ประการหนึ่ งในทางเนื้ อ หาของนิ ติ รัฐ คื อ หลั ก ความพอสมควรแก เหตุ
ศึกษ
หลั กการนี้ เรี ยกรองให การใช อํานาจของรัฐจะตองเป นไปโดยพอเหมาะพอประมาณเพื่อให บ รรลุ
วัตถุประสงคที่ช อบธรรม ในนิ ติรัฐ รัฐไมอาจใชมาตรการใดๆก็ไดเพื่อที่จะบรรลุวัตถุประสงคที่ตน
กา ร
ตองการ (ดวยเหตุนี้แนวความคิด The end justifies the means จึงไปดวยกันไมไดกับนิติรัฐ) การ
บรรลุ วั ต ถุป ระสงค ที่ ช อบธรรมต อ งใช เครื่ อ งมื อ หรือ มาตรการทางกฎหมายที่ ถู ก ต อ ง พอเหมาะ
เพื่อ
พอประมาณดวย ดังนั้นแมวาระบบกฎหมายจะมอบเครื่องมือหรือมาตรการทางกฎหมายใหองคกร
ของรั ฐ ดํ า เนิ น การ แต ห ากการใช เครื่ อ งมื อ หรื อ มาตรการนั้ น ไม อ าจบรรลุ วั ต ถุ ป ระสงค ได หรื อ
ิต
แม ใ นที่ สุ ด แม ไ ม มี เครื่ อ งมื อ หรื อ มาตรการทางกฎหมายที่ รุ น แรงน อ ยกว า แต ก ารที่ จ ะบรรลุ
วัตถุป ระสงคนั้ น ปรากฏวาทํ าให ปจเจกบุ คคลไดรับ ผลรายอย างรุนแรง ตองเสียหายเกินกวาที่จะ
ัยสว
และปฏิบัติตอสิ่งที่มีสาระสําคัญแตกตางกัน ใหแตกตางกันออกไปตามสภาพของสิ่งนั้นๆดวย
๓. หลักนิติธรรม (The Rule of Law)
"มห
๓. ๑ พัฒนาการของหลักนิติธรรม
คํ า ว า หลั ก นิ ติ ธ รรมนั้ น วงการกฎหมายไทยแปลมาจากคํ าว า The Rule of Law ซึ่ งเป น
หลั ก การพื้ น ฐานในระบบกฎหมายอั งกฤษ ในประเทศอังกฤษความคิด ที่ วามนุ ษ ย ไมค วรต องถู ก
ปกครองโดยมนุษย แตควรจะตองถูกปกครองโดยกฎหมายนั้น ปรากฏขึ้นอยางชัดเจนเปนครั้งแรกใน
ศตวรรษที่ ๑๗ ในหนังสือชื่อ “The Common Wealth of Oceana” อันเปนผลงานของ James
Harrington ซึ่ ง เป น ผู ที่ นิ ย ม ร ะ บ อ บ ส า ธ า ร ณ รั ฐ อ ย า ง แ น ว แ น (Th. Fleiner/L. Basta
Fleine.2004,p.226)อยางไรก็ตาม แมจนกระทั่งถึงปจจุบันนี้ คําวา rule of law ก็เหมือนกับคําวา
85
Rechtsstaat ที่ ย ากจะหาคํ า จํ า กั ด ความหรื อ นิ ย ามซึ่ ง ยอมรั บ กั น เป น ยุ ติ ได การทํ า ความเข า ใจ
ความหมายของ rule of law จึงควรตองทําความเขาใจจากความเปนมาทางประวัติศาสตรการเมือง
การปกครองของอังกฤษซึ่งใหกําเนิดแนวความคิดนี้
แนวความคิ ด ว า ด ว ย rule of law หรื อ นิ ติ ธ รรมอาจสื บ สาวย อ นกลั บ ไปได ถึ ง ยุ ค กลาง
โดยเฉพาะอย างยิ่ งย อนกลั บ ไปถึง ค.ศ. ๑๒๑๕ ซึ่ งเป น ป ที่พ ระเจ าจอนห น (King John) กษัต ริ ย
อังกฤษในเวลานั้ น ได ล งนามในเอกสารสํ าคัญ ที่ ชื่อวา Magna Carta(11) เอกสารฉบั บ นี้เป น พั น ธ
สัญญาที่กษัตริยอังกฤษใหไวแกบรรดาขุนนางของพระองคในการที่จะจํากัดอํา นาจของพระองคลง
"
่านั้น
อาจกลาวไดวา Magna Carta เปนกาวสําคัญในประวัติศาสตรการเมืองการปกครองของมนุษยที่จะ
นํ าไปสู การปกครองโดยกฎหมายเป น ใหญ ในเวลาตอมา เนื่องจากเอกสารฉบั บนี้เปนเอกสารทาง
าเท
กฎหมายฉบับแรกที่ทําใหหลักการปกครองโดยกฎหมายไดรับการบันทึกไวเปนลายลักษณ อักษร และ
การประกันสิทธิเสรีภาพสวนบุคคลเปนไปอยางชัดแจง อยางไรก็ตามไมพึงเขาใจวาเมื่อมีการลงนามใน
ศึกษ
Magna Carta แล วกษั ตริย เป น อัน ถูกจํ ากัดอํานาจลงจนไมมีอํานาจ ในเวลานั้ นอํานาจยั งคงอยู ที่
กษั ต ริ ย กฎเกณฑ ที่ จํ า กั ด อํ า นาจกษั ต ริย ล งในเวลานั้ น ก็ มี แ ต Magna Carta และหลั ก กฎหมาย
กา ร
Common Law อันเปนกฎหมายประเพณีที่รับสืบทอดและพัฒนามาโดยศาลเทานั้น
แมวาในเวลาตอมาจะไดมีการตั้งรัฐสภาขึ้นเมื่อ ค.ศ. ๑๒๖๕ แตอํานาจในการปกครองบานเมือง
เพื่อ
(Prerogatives) ก็ยังคงอยูในมือของกษัตริยอยางเดิม จะถูกจํากัดลงบางก็เพียงเล็ก นอย อํานาจของ
กษัตริยอังกฤษพัฒ นาขึ้น ถึงจุดสูงสุ ดในสมัยราชวงศ Tudor อันเปนชวงเวลาที่บทบาทของรัฐสภา
ิต
ถดถอยลง อาจกลาวไดวาในชวงเวลานั้นกษัตริยอังกฤษมีอํานาจมากและเขาใจวิธีการในการรักษา
นดุส
อํานาจของตนและจํากัดอํานาจของรัฐสภา อีกทั้งยังรูจักที่จะใชรัฐสภาเปนฐานในการสรางความ
เขมแข็งใหแกตนดวย อยางไรก็ตามในเวลาตอมารัฐสภาไดพัฒนาตอไปกลายเปนสถาบันซึ่งเปนผูแทน
ัยสว
ของกลุมคนตางๆ และเริ่มมีบทบาทมากขึ้นจนกลายเปนคูปรับสําคัญของกษัตริย
ใน ค.ศ. ๑๖๒๘ ในยุคสมัยของพระเจาชารลที่หนึ่ง (King Charles I ค.ศ.๑๖๐๐ ถึง ๑๖๔๙)
ยาล
รัฐสภาสามารถที่จะสถาปนาและขยายอํานาจของตนออกไปอยางมั่นคงตามลําดับ การขยาย
อํานาจของรัฐสภามีผลทําใหกษัตริยคอยๆถูกจํากัดอํานาจลง และในที่สุดกษัตริยเริ่มรูสึ กวารัฐสภามี
อํานาจมากเกินไปและเริ่มเปนอันตรายตอพระองคเสียแลว การแขงกันเพื่อครองอํานาจที่เหนือกวา
ระหวางรัฐสภากับกษัตริยเปนไปอยางเขมขน และไดก็เกิดเปนสงครามกลางเมืองขึ้นในระหวาง ค.ศ.
๑๖๔๒ ถึง ๑๖๔๙ หลังจากสงครามกลางเมืองดังกลาว การตอสูก็คงดําเนิ นตอไปอีก จนกระทั่งใน
ที่สุดรัฐสภาก็กําชัยชนะไดในการปฏิวัติอันรุงโรจน (Glorious Revolution) ระหวาง ค.ศ.๑๖๘๘ ถึง
๑๖๘๙ ผลของการปฏิวัติดังกลาวนํามาซึ่งเอกสารสําคัญอีกฉบับหนึ่ง คือ Bill of Rights และทําให
"
่านั้น
รัฐสภาอังกฤษกลายเปนรัฐาธิปตยคูกันกับกษัตริย
โดยเหตุที่ในชวงตนศตวรรษที่ ๑๗ ยังไมปรากฏแนวความคิดเรื่องการแบงแยกอํานาจในอังกฤษ
าเท
ปญหาสําคัญปญหาหนึ่งที่เกิดขึ้นก็คือปญหาที่วาใครจะเปนผูที่มีอํานาจวินิจฉัยในทางกฎหมายเปน
ที่สุด อํานาจดังกลาวควรอยูกับกษัตริย สภา หรือศาล Francis Bacon (ค.ศ.๑๕๖๑ ถึง ๑๖๒๖) เห็น
ศึกษ
วาโดยเหตุที่กษัตริยมีอํานาจปกครองโดยเด็ดขาด และดํารงอยูเหนือกวากฎหมายที่ใชบังคับอยูจริงใน
บานเมือง ไมวาจะเปนกฎหมายลายลักษณอักษรที่ออกโดยรัฐสภา หรือ Common Law ที่พัฒนาขึ้น
กา ร
โดยศาล ดังนั้นกษัตริยจึงมีอํานาจเหนือรัฐสภาและศาล(Th. Fleiner/L. Basta Fleine.2004,p.231)
ดวยเหตุดังกลาวกษัตริยยอมตองมีอํานาจในการแกไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่ผานรัฐสภามาแลวและมี
เพื่อ
อํานาจที่จะเขายุงเกี่ยวกับทางปฏิบัติของศาลโดยสามารถตรวจสอบแนวคําพิพากษาบรรทัดฐานตาม
Common Law ได อย า งไรก็ ต ามพั ฒ นาการทางการเมื อ งในเวลาต อ มาก็ ไ ม ได เ ป น ไปตาม
ิต
กฎเกณฑ ใดให ขั ด กั บ Common Law ไม ได และศาลทรงไว ซึ่ งอํ านาจเด็ ด ขาดในการวิ นิ จ ฉั ย ว า
กฎหมายหรื อ กฎเกณฑ นั้ น ขั ด หรื อ แย งกั บ Common Law หรื อ ไม แม ว า แนวความคิ ด และคํ า
าวิท
"
่านั้น
ธรรม Dicey เห็ น วา หลั ก นิ ติ ธรรมจะต องสั มพั น ธใกล ชิดกั บ ความมีอํานาจสู งสุ ด ของรัฐ สภา(AV.
Dicey.1959,p.195)และหลักนิติธรรมนั้นยอมมีเนื้อหาสาระที่สําคัญ คือ บุคคลทุกคนยอมเสมอภาค
าเท
กัน ตอ หน ากฎหมาย บุ คคลไม วาจะในชนชั้น ใดย อมตอ งตกอยู ภ ายใต กฎหมายปกติ ธ รรมดาของ
แผนดิน (the ordinary law of the land) ซึ่งบรรดาศาลธรรมดาทั้งหลาย (ordinary courts) จะ
ศึกษ
เปนผูรักษาไวซึ่งกฎหมายดังกลาว(AV. Dicey.1959,p.187-203)หลักนิติธรรมในความหมายนี้ยอม
ปฏิเสธความคิดทั้งหลายทั้งปวงที่จะยกเวนมิให บรรดาเจาหน าที่ทั้งหลายตองเคารพตอกฎหมาย
กา ร
บุคคลทั้งหลายยอมไมตองถูกลงโทษ หากไมไดกระทําการอันผิดกฎหมาย และไมมีผูใดทั้งสิ้นแมแต
กษัตริยที่จะอยูเหนือกฎหมายได
เพื่อ
กลาวโดยรวมแลว Dicey เห็นวา บรรดาการกระทําทั้งหลายทั้งปวงของรัฐบาลและฝายปกครอง
จะตองอยูภายใตบังคับของกฎหมาย จะตองไมกระทําการกาวลวงสิทธิและเสรีภาพของราษฎรตาม
ิต
ยอมตองถูกฟองคดียังศาลยุติธรรมหรือศาลธรรมดาได เพราะรัฐบาลหรือเจาหนาที่ยอมจะมีสิทธิพิเศษ
ใดๆเหนือกวาราษฎรไมได เราจะเห็นไดวาหลักนิติธรรมตามแนวความคิดของ Dicey นี้มุงเนนไปที่
ัยสว
ความผูกพันตอกฎหมายของฝายบริหาร ไมไดเรียกรองฝายนิติบัญญัติใหตองผูกพันตอกฎเกณฑอื่นใด
ในการตรากฎหมาย
ยาล
อังกฤษไมไดรับการคุมครองและปกปองโดยรัฐธรรมนูญ แตไดรับการปกปองและคุมครองโดยรัฐสภา
และศาล
โดยเหตุที่ในระบบกฎหมายอังกฤษ รัฐสภาเปนผูทรงอํานาจสูงสุด ผลที่เกิดขึ้นตามมาก็คือ ศาล
ของอังกฤษไมอํานาจที่จะตรวจสอบวากฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นชอบดวยรัฐธรรมนูญหรือชอบดวย
กฎหมายใดๆ หรือไม กลาวในทางทฤษฎีแลว รัฐสภาอังกฤษสามารถตรากฎหมายใหมีเนื้ อหาสาระ
อยางไรก็ไดทั้งสิ้น สิทธิมนุษยชนหรือสิทธิพลเมืองไมไดมีฐานะเปนกฎหมายที่สูงกวากฎหมายอื่นใดที่
จะผูกพันรัฐสภาอังกฤษได ระบบการประกันสิทธิเสรีภาพของบุคคลในอังกฤษจึงแตกตางจากหลาย
"
่านั้น
ประเทศ โดยเฉพาะประเทศในภาคพื้นยุโรปที่ถือวาสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลนั้ นมีคาบังคับในระดับ
รัฐ ธรรมนู ญ และย อมผู ก พั น รัฐสภาในการตรากฎหมายดว ย อย างไรก็ ตาม ไมพึ งเข าใจวา ระบบ
าเท
กฎหมายอังกฤษไมคุมครองสิทธิเสรีภาพสวนบุคคล ในทางปฏิบัติสิทธิเสรีภาพสวนบุคคลยอมไดรับ
ความคุมครองโดยกฎหมายของรัฐสภาและโดย Common Law ที่พัฒนามาโดยศาลในมาตรฐานที่ไม
ศึกษ
ต่ํากวาประเทศอื่นๆในภาคพื้นยุโรปเลย
แนนอนวาในทางทฤษฎี เมื่อยอมรับ วารัฐสภามีอํานาจสูงสุด กรณี จึงอาจเปนไปไดที่รัฐสภา
กา ร
นั้นเองจะกระทําการอันกาวลวงสิทธิเสรีภาพของบุคคลโดยตรากฎหมายจํากัดตัดทอนสิทธิของบุคคล
เสียโดยไมเปนธรรม และเมื่อหลักความมีอํานาจสูงสุดของรัฐสภาอยูเหนือกวาหลักนิติธรรมเสียแลว ก็
เพื่อ
ไมมีอะไรเปนเครื่องประกันสิทธิและเสรีภาพของราษฎรจากการคุกคามโดยรัฐสภาได แตทางปฏิบัติที่
เกิดขึ้นในอังกฤษ ไมไดเปนเชนนั้น เพราะตามจารีตประเพณีแลวรัฐสภาจะไมตรากฎหมายที่ขัดหรือ
ิต
แยงกับหลักนิติธรรม ยิ่งไปกวานั้นโดยเหตุที่การตรากฎหมายของรัฐสภายอมขึ้นอยูกับการสนับสนุน
นดุส
กระทบตอสิทธิเสรีภาพของประชาชนอยางรุนแรงแลว ผลที่จะเกิดขึ้นจากการเลือกตั้งครั้งถัดมายอม
เป นที่คาดหมายได ในที่สุดแลว การตรากฎหมายของรัฐสภาจึงขึ้นอยูกับเจตจํานงของประชาชน
ยาล
กลาวใหถึงที่สุดแลวประชาชนอังกฤษนั้นเองที่จะเปนผูกําหนดทิศทางหลักๆของการตรากฎหมาย
และเมื่อกลาววารัฐสภาเปนผูทรงอํานาจสูงสุด ในระบอบประชาธิปไตยที่พัฒนามาในอังกฤษ ยอมตอง
าวิท
"
่านั้น
๒) กฎหมายจะตองไดรับการประกาศใชอยางเปดเผย
๓) กฎหมายจะต อ งได รับ การตราขึ้ น ให มี ผ ลบั งคั บ ไปในอนาคต ไม ใช ต ราขึ้ น เพื่ อ ใช บั งคั บ
าเท
ยอนหลังไปในอดีต
๔) กฎหมายจะตองไดรับการตราขึ้นโดยมีขอความที่ชัดเจน เพื่อหลีกเลี่ยงมิใหเกิดการบังคับใชที่
ศึกษ
ไมเปนธรรม
๕) กฎหมายจะตองไมมีขอความที่ขัดแยงกันเอง กา ร
๖) กฎหมายจะตองไมเรียกรองใหบุคคลปฏิบัติในสิ่งที่ไมอาจเปนไปได
๗) กฎหมายตองมีความมั่นคงตามสมควร แตก็จะตองเปดโอกาสใหแกไ ขใหสอดคลองกับสภาพ
เพื่อ
ของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได
๘) กฎหมายที่ไดรับการประกาศใชแลวจะตองไดรับการบังคับใหสอดคลองตองกัน กลาวคือตอง
ิต
บังคับการใหเปนไปตามเนื้อหาของกฎหมายที่ไดประกาศใชแลวนั้น
นดุส
๔. ผลของหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรมและความแตกตางระหวางหลักการทั้งสอง
เมื่อพิจารณาความเปนมาทางประวัติศาสตรประกอบกับการปรับใชหลักนิติรัฐและนิติธรรมใน
ัยสว
๔. ๑ ความแตกตางในแงบอเกิดของกฎหมาย
ในระบบกฎหมายอั ง กฤษ ผู พิ พ ากษาซึ่ ง แต เดิ ม เป น ผู แ ทนของกษั ต ริ ย นั้ น ได เริ่ ม พั ฒ นา
"มห
แนวทางการตัด สิ น ของผู พิ พ ากษา (Case Law) ที่เกิด จากจารีต ธรรมเนีย มปฏิ บั ติในอดี ตอั นเป น
กฎเกณฑที่ศาลยอมรับสืบตอกันมา (Common Law) ดวย เอกสารทางประวัติศาสตรอยาง Magna
Carta (ค.ศ.๑๒๑๕) Petition of Right (ค.ศ.๑๖๒๘) Habeas Corpus (ค.ศ.๑๖๗๙) หรือ Bill of
Right (ค.ศ.๑๖๘๙) ยั งมีฐ านะเป น บ อเกิดของกฎหมายที่ ศาลสามารถนํ ามาใชตัดสิ นไดในอังกฤษ
จนกระทั่งถึงทุกวันนี้ อนึ่ง โดยเหตุที่ Common Law มีผลใชบังคับไดในคดีที่ศาลไดตัดสินวางหลักไป
แตละคดี คําวา Case Law กับ Common Law จึงเปนคําที่ใชในความหมายเดียวกัน นั่นคือหมายถึง
กฎหมายที่เกิดจากผูพิพากษา
"
่านั้น
การที่ ระบบกฎหมายอังกฤษยอมรับ ให ผู พิพ ากษาสามารถ “สราง” กฎหมายขึ้นมาไดเองนี้
สงผลใหระบบกฎหมายของอังกฤษมีลักษณะที่ยืดหยุน และสามารถพัฒนาใหสอดคลองกับสภาพของ
าเท
สังคมที่เปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา อยางไรก็ตาม ไมไดหมายความวาในระบบกฎหมายอังกฤษ ศาลจะ
เปลี่ยนแปลงแนวการตัดสินอยางไรก็ไดตามอําเภอใจ เพราะหลัก “satre decisis” คือ หลักที่วาศาล
ศึกษ
ในคดีห ลั งตองผู กพัน ตามหลั กกฎหมายที่ศาลในคดีกอนไดตัดสิ นไวแลว ยั งเป น หลักที่สําคัญ การ
เปลี่ยนแปลงแนวคําพิพากษาจึงไมใชจะกระทําไดโดยงาย กา ร
ในขณะที่ระบบกฎหมายอังกฤษเริ่มพัฒนามาโดยใหผูพิพากษามีอํานาจ “สราง” กฎหมายขึ้นมา
ไดนั้น ระบบกฎหมายในภาคพื้นยุโรปกลับมีธรรมเนียมปฏิบัติที่แตกตางออกไป เพราะในภาคพื้นยุโรป
เพื่อ
กฎหมายเกิดขึ้นจากการตราโดยกระบวนการนิติบัญญัติ ผูพิพากษาในฐานะที่เปนผูที่รับใชรัฐมีหนาที่
ในการปรับใชกฎหมาย การตัดสินคดีของผูพิพากษาในแตละคดีไมมีผลเปนการสรางกฎหมายขึ้นมา
ิต
ใหม แนวทางการตัดสินคดีของศาลในภาคพื้นยุโรปจึงไมถือวาเปนบอเกิดของกฎหมาย
นดุส
ยุติธรรมและสภาพของสังคมไดเชนกันภายใตกรอบของนิติวิธี
๔. ๒ ความแตกตางในแงของการคุมครองสิทธิขั้นพื้นฐาน
"มห
"
่านั้น
ที่ยอมรับหลักนิติรัฐจึงกําหนดใหมีองคกรที่ควบคุมตรวจสอบความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย
ที่องคกรนิติบัญญัติตราขึ้น องคกรที่ทําหนาที่ในลักษณะเชนนี้ โดยปกติแลวยอมไดแกศาลรัฐธรรมนูญ
าเท
อาจกลาวไดวาตามหลักนิติรัฐ การตรากฎหมายขององคกรนิติบัญญัติยอมตกอยูภายใตการควบคุม
ตรวจสอบขององคกรตุลาการ อยางไรก็ตามการควบคุมตรวจสอบการตรากฎหมายขององคกรนิติ
ศึกษ
บัญญัตินั้น องคกรตุลาการซึ่งทําหนาที่ดังกลาวนี้ คือ ศาลรัฐธรรมนูญก็ตองผูกพันตนตอรัฐธรรมนูญ
ดวย ศาลรัฐธรรมนูญจึงควบคุมตรวจสอบความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ตราขึ้นโดยองคกร
กา ร
นิติบัญญัติโดยเกณฑในทางกฎหมาย ไมอาจนําเจตจํานงของตนเขาแทนที่เจตจํานงขององคกรนิติ
บัญญัติได
เพื่อ
ในอังกฤษซึ่งเดินตามหลักนิติธรรมนั้น ถือวารัฐสภาเปนรัฐาธิปตย ในทางทฤษฎีรัฐสภาสามารถ
ตรากฎหมายอยางไรก็ไดทั้งสิ้น ไมอาจมีกรณีที่รัฐสภาตรากฎหมายขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญได แม
ิต
หากวาจะมีผูใดอางวารัฐสภาตรากฎหมายขัดกับรัฐธรรมนูญจารีตประเพณี การอางเชนนั้นก็หามีผล
นดุส
ทําใหกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภานั้นสิ้นผลลงไม ศาลในอังกฤษไมมีอํานาจที่จะตรวจสอบความชอบ
ดวยรัฐธรรมนูญ จารีตประเพณีของกฎหมายที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา และดวยเหตุนี้อังกฤษจึงไมมีศาล
ัยสว
เมื่อพิจารณาจากองคกรที่ตรากฎหมายตลอดจนกระบวนการควบคุมตรวจสอบกฎหมายมิใหขัด
กับรัฐธรรมนูญแลว เราอาจจะกลาวไดวา หลักนิติรัฐที่พัฒนามาในเยอรมนีสัมพันธกับหลักความเปน
าวิท
กฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และการคุมครองความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญโดยองคกร
ตุลาการ ในขณะที่หลักนิติธรรมที่พัฒนามาในอังกฤษสัมพันธกับหลักความมีอํานาจสูงสุดของรัฐสภา
"มห
๔. ๔ ความแตกตางในแงของการมีศาลปกครองและระบบวิธีพิจารณาคดี
ระบบกฎหมายอังกฤษไมมีการแบงแยกกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชนออกจากกัน ดวย
เหตุนี้อังกฤษจึงไมมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นมาเปนอีกระบบศาลหนึ่งโดยเฉพาะคูขนานไปกับศาล
ยุติธรรมดังที่ปรากฏในภาคพื้นยุโรป ในการฟองรองขอใหตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการ
กระทําของฝายปกครองนั้น ราษฎรอังกฤษอาจฟองไดในศาลยุติธรรมหรือศาลธรรมดา โดยหลักนิติ
ธรรมถือวาทั้งราษฎรและองคกรเจาหนาที่ของรัฐตางตองตกอยูภายใตกฎหมายเดียวกันและภายใต
ศาลเดียวกัน
92
ระบบกฎหมายเยอรมันซึ่งแยกกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชนออกจากกันนั้น ไมไดยึดถือ
หลักการทํานองเดียวกับหลักนิติธรรมในอังกฤษที่เรียกรองใหการพิจารณาพิพากษาคดีตองภายใต
“ศาลปกติ ธ รรมดา” (ordinary court) เท านั้ น ป จ จุ บั น นี้ ป ระเทศเยอรมนี มี ร ะบบศาลแยกออก
ตางหากจากกันถึงหาระบบศาล (ยัง ไมนับศาลรัฐธรรมนูญ) คือ ระบบศาลธรรมดา (ศาลยุติธรรม)
ระบบศาลปกครอง ระบบศาลแรงแรงงาน ระบบศาลภาษีอากร และระบบศาลสังคม โดยคดีปกครอง
จะไดรับการพิจารณาจากศาลใน ๓ ระบบศาล คือ คดีปกครองทั่วไป จะไดรับการพิจารณาโดยศาล
ปกครอง สวนคดีปกครองที่มีลักษณะเฉพาะ คือ คดีภาษี อากร จะไดรับการพิจารณาโดยศาลภาษี
"
่านั้น
อากร และคดีสังคม (ขอพิพาทอันเกิดจากกฎหมายประกันสังคม ฯลฯ) จะไดรับการพิจารณาโดยศาล
สังคม
าเท
อาจกลาวไดวาในขณะที่หลักนิติธรรมที่พัฒนามาในระบบกฎหมายอังกฤษปฏิเสธการจัดตั้งศาล
“เฉพาะ” เพื่อพิจารณาพิพากษาคดี เพราะเกรงวาจะกอใหเกิดความไมเสมอภาคหรือไมเทาเทียมกัน
ศึกษ
นั้น หลักนิติรัฐที่พัฒ นามาในระบบกฎหมายเยอรมันไมมีขอกังวลตอปญหาดังกลาว อยางไรก็ตาม
แนวคิดที่แตกตางกันในเรื่องนี้ระหวางระบบกฎหมายอังกฤษกับระบบกฎหมายเยอรมันสงผลตอการ
กา ร
ออกแบบระบบวิธีพิจารณาคดีตลอดจนการนําพยานหลั กฐานเขาสืบในชั้นศาลดวย กลาวคือ ในระบบ
กฎหมายอังกฤษ ศาลอังกฤษจะทําหนาที่เปนคนกลางอยางเครงครัด ศาลจะรับฟงพยานหลักฐานของ
เพื่อ
คูความในคดีไมวาคดีนั้นจะเปนคดีแพงหรือคดีปกครอง จะควบคุมกระบวนพิจารณาใหคูความทั้งสอง
ฝายตอสูกันอยางเปนธรรม แลวตัดสินคดี บทบาทของผูพิพากษาในอังกฤษจึงเปนเสมือนผูที่แกไข
ิต
ปญหาความขัดแยงโดยทําใหผลของคดีมีลักษณะเปนการชดเชยใหความเปนธรรม(Th. Fleiner/L.
นดุส
กระบวนพิจารณาคดี ในขณะที่ผูพิพากษาอังกฤษจะทําหนาที่คลายเปนคนกลางผูควบคุมกฎการตอสู
คดีเทานั้น แมกระนั้นอํานาจของผูพิพากษาศาลอังกฤษในแงของการสั่งลงโทษบุคคลก็มีมากกวาผู
"มห
หลักนิติรัฐถือวาหลักการแบงแยกอํานาจเปนหลักการที่เปนองคประกอบสําคัญอันจะขาดเสีย
มิได ในขณะที่เมื่อพิเคราะหคําอธิบายวาดวยหลักนิติธรรมแลวจะเห็นไดวาไมปรากฏเรื่องการแบงแยก
อํานาจในหลักนิติธรรม ในทางตําราก็ปรากฏขอถกเถียงกันอยูวาตกลงแลวในอังกฤษมีการแบงแยก
อํานาจจริงหรือไม นักกฎหมายบางทานมีความเห็นวาในอังกฤษรัฐสภากับรัฐบาลมีความเชื่อมโยงกัน
อยางมาก นอกจากนี้ยังปรากฏวาในอังกฤษมีการมอบอํานาจใหองคกรฝายปกครองออกกฎหมาย
บังคับการตามกฎหมาย และอาจวินิจฉัยชี้ขาดขอพิพาทในลักษณะที่เปนการกระทําในทางตุลาการ
ดวย ดังนั้น จึงอาจจะพอกลาวไดวาอังกฤษไมมีการแบงแยกอํานาจ(K. Loewenstein.1967,p.84)
"
่านั้น
อยางนอยก็ไมไดมีการแบงแยกอํานาจในความหมายเดียวกันกับที่ปรากฏในภาคพื้นยุโรป อยางไรก็
ตามในสวนที่เกี่ยวกับองคกรตุลาการ ทั้งหลักนิติรัฐและหลักนิติธรรมตางมีองคประกอบประการหนึ่ง
าเท
ตรงกัน คือ การยอมรับความเปนอิสระขององคกรตุลาการ
ศึกษ
สรุป
ถึงแมวาหลักนิ ติรัฐกับ หลั กนิติธรรมจะมีความแตกตางกันอยู แตห ลักการทั้งสองตางก็เป น
กา ร
หลักการที่มุงจะสรางความยุติธรรมและสันติสุขใหเกิดขึ้นในระบบกฎหมายเหมือนกัน และคงจะตอบ
ไดยากวาหลักการใดดีกวาหลักการใด หากนําเอาแนวความคิดทั้งสองมาพิเคราะหเพื่ออธิบายระบบ
เพื่อ
กฎหมายไทยโดยมุงไปที่การจัดโครงสรางขององคกรของรัฐในรัฐธรรมนูญไทยตลอดจนการกําหนด
ความสัมพันธระหวางรัฐกับราษฎรแลว จะเห็นไดวาในแงของรูปแบบ ระบบกฎหมายไทยพยายามจะ
ิต
แบงแยกอํานาจในมาตรา ๓ การยอมรับหลักความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญในมาตรา ๖
ตลอดจนการประกันสิทธิเสรีภาพของราษฎรไวในหมวด ๓ แมกระนั้นเมื่อพิเคราะหรัฐธรรมนูญแหง
ัยสว
การเลือกตั้งและใหคําวินิจฉัยนั้นเปนที่สุด ซึ่งเทากับใหอํานาจองคกรที่ทําหนาที่บริหารจัดการการ
เลือกตั้งเปน ศาลไดในตัวเอง แมรัฐธรรมนู ญจะยอมรับสิ ทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลในหมวด ๓ แตก็
"มห
"
่านั้น
คําถามทายบท
าเท
1.ที่มาของหลักนิติธรรมกับนิติรัฐแตกตางกันอยางไร
ศึกษ
2.องคประกอบของหลักนิติรัฐมีอะไรบาง จงอธิบาย
3.ไดซี่ ไดอธิบายหลักนิติธรรมไววาอยางไร กา ร
4.หลักนิติธรรมกับนิติรัฐมีหลักการรวมกันอยางไร
5.หลักนิติธรรมกับนิติรัฐนํามาใชในบริบทรัฐธรรมนูญไทยอยางไร จงอธิบาย
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บรรเจิ ด สิ ง คะเนติ .(2552).หลั ก พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เสรี ภ าพ และศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป น มนุ ษ ย .
"
กรุงเทพฯ:วิญูชน.
่านั้น
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย.
ประยูร กาญจนดุล .(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
กา ร
มหาวิทยาลัย.
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
เพื่อ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
นดุส
J. Stone. (1980). The Province and Function of Law, Cambridge : Harvard University
Press, 1950, p. 713.; P. Van Dijk, Judicial Review of Governmental Action and
the Requirement of a Interest to Sue, Alphen aan den Rijn: Sijthoff &
Noordhoff.
K. Doehring. (2004). Allgemeine Staatslehre, Heidelberg : Mueller.
L. L. Fuller.(1969). The Morality of law, Revised Edition, New Haven : Yale
University Press.
"
่านั้น
Th. Fleiner / L. Basta Fleiner. (2 0 0 4 ). Allgemeine Staatslehre, Berlin Heidelberg :
Springer.
าเท
K. Loewenstein.(1967). Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritannien, Bd. I,
Berlin-Heidelberg-New York : Springer.
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
บทที่ 8
การใชและการตีความกฎหมายมหาชน
ปญหาการใชและการตีความกฎหมายเปนปญหาที่ปรากฏขึ้นในทุกสาขาของกฎหมาย นัก
นิติศาสตรไดเพียรพยายามที่จะหาหลักเกณฑการใชและการตีความกฎหมายเพื่อปองกันมิใหผูที่มี
อํานาจพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดปญหาทางกฎหมายใชและตีความกฎหมายตามอําเภอใจ หรือใชและ
"
ตีความกฎหมายโดยกอใหเกิดผลอันประหลาดมานานแลว แตจวบจนกระทั่งถึงปจจุบัน เราก็ยังไม
่านั้น
สามารถหาหลักเกณฑที่ยอมรับกันเปนยุติและเปนเอกภาพเกี่ยวกับการใชและการตีความกฎหมายได
อยางไรก็ตามไมไดหมายความวาพัฒ นาการในทางนิติศาสตรที่มีมากวาสองพันปนั้นจะไมไดสราง
าเท
หลั กเกณฑทั่ วไปวาดวยการใชและการตีความกฎหมายขึ้น มาเลย หากพิจารณาจากตําราในทาง
ศึกษ
วิชาการเกี่ยวกับการใชและการตีความกฎหมาย ตลอดจนการศึกษาวิเคราะหแนวคําพิพากษาของศาล
ในระบบกฎหมายตางๆแลว เรายอมพบหลักเกณฑการใชและการตีความกฎหมายที่ป รากฏในทาง
กา ร
ตําราและคําพิพากษาของศาล นอกจากนี้กฎหมายบางประเทศไดวางหลักเกณฑกําหนดลําดับการใช
กฎหมายไวดวย เชน ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยของประเทศไทยหรือประมวลกฎหมายแพง
เพื่อ
ของประเทศสวิตเซอรแลนด เปนตน
แนวคิดวาดวยการใชและการตีความกฎหมายมหาชน
ิต
นดุส
กฎหมายอี ก ประการหนึ่ งนั้ น ดู เหมื อ นจะไม ได พั ฒ นาไปเท าใดนั ก นั บ ตั้ งแต ก ารรับ เอากฎหมาย
สมัย ใหมเขาใชแทนที่กฎหมายที่มีมาแตเดิมเมื่อรอยกวาปกอน งานเขียนเกี่ยวกับการใชและการ
ยาล
ตีความกฎหมายสวนใหญเนนไปที่การตีความกฎหมายแพงและกฎหมายอาญาเปนสําคัญ คําอธิบาย
หลักเกณฑทั่วไปเกี่ยวกับการใชและการตีความกฎหมายไมปรากฏมากนัก มิพักตองกลาวถึงการใช
าวิท
และการตีความกฎหมายมหาชนซึ่งหมายถึงการใชและการตีความกฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมาย
ปกครองซึ่งแทบจะไมปรากฏเลย สําหรับขอพิจารณาวาดวยการใชและการตีความกฎหมายมหาชน
"มห
หลักเกณฑทั่วไปในการตีความกฎหมายลายลักษณอักษร
หลักเกณฑทั่วไปในการตีความกฎหมายลายลักษณอักษรเปนหลักเกณฑที่โดยหลักแลวไมได
รับการบัญญัติไวเปนกฎหมาย แตเปนเรื่องที่ฝายตําราและศาลคอยๆปรุงแตงและพัฒนาขึ้น ซึ่งอาจจะ
แตกตางกันไปในแตละระบบกฎหมาย เชน ระบบกฎหมาย Common Law มีหลักการตีความ
กฎหมายลายลักษณอักษรที่มีลักษณะเฉพาะ บอเกิดของกฎหมายในระบบกฎหมาย Common Law
มีทั้งกฎหมายที่เกิดจากคําพิพากษาของศาลและกฎหมายลายลักษณอักษรที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา
ในขณะที่ระบบกฎหมาย Civil Law ซึ่งพยายามรวบรวมกฎเกณฑตางๆใหอยูในรูปของประมวล
"
่านั้น
กฎหมายนั้นมีวิธีใชและวิธีตีความกฎหมายแตกตางออกไป โดยเหตุที่ระบบกฎหมายไทยเดินตาม
แนวทางของระบบกฎหมาย Civil Law ผูเขียนจึงจะใชหลักเกณฑตลอดจนแนวทางการใชและการ
าเท
ตีความกฎหมายที่ปรากฏในระบบกฎหมาย Civil Law โดยเฉพาะในระบบกฎหมายเยอรมัน
ออสเตรีย และสวิตเซอรแลนด เปนแนวทางในการอธิบายนิติวิธีในทางกฎหมายมหาชน
ศึกษ
เมื่อพิจารณาหลักเกณฑการตีความกฎหมายลายลักษณอักษรที่ปรากฏอยูในระบบกฎหมาย
ตางๆ เราจะพบวา มีความคลายคลึงกันอยูประการหนึ่ง นั่นคือ การพยายามที่จ ะคนหาความหมาย
กา ร
ของบทกฎหมายโดยอาศัยเครื่องมือในทางนิติวิธี ซึ่งโดยปกติแล ว ยอมไดแก ถอยคําในกฎหมาย
ความเปนมาของกฎหมาย ระบบกฎหมายทั้งระบบ ตลอดจนวัตถุประสงคของบทกฎหมาย ซึ่งถอยคํา
เพื่อ
ที่ป รากฏในบทกฎหมาย (ลายลักษณ อักษร) และความหมายของถอยคําย อมถือเปน “ปฐมบท”
(starting point) ของการตีความกฎหมายทุกครั้ง ความหมายของถอยคํายอมเปนสิ่งหนึ่งที่บงชี้วาบท
ิต
กฎหมายบทนั้ น ควรจะมี ค วามหมายอย างไร อย า งไรก็ ต ามโดยเหตุ ที่ ถ อ ยคํ าถ อ ยคํ าหนึ่ ง อาจมี
นดุส
ความหมายไดในหลายนัยดวยกัน การตีความโดยอาศัยองคประกอบประการอื่นเพื่อคนหาความหมาย
ที่ แ ท จ ริ ง ของบทกฎหมายจึ ง เป น สิ่ ง ที่ จํ า เป น หากสํ า รวจตรวจสอบถ อ ยคํ า ต า งๆ ที่ ใ ช กั น ใน
ัยสว
ในกรณีที่ถอยคําที่ตองใชในกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่งเปนถอยคําที่องคกรนิติบัญญัติเห็นแลว
วามีปญหา องคกรนิติบัญญัติอาจตรากฎหมายระบุใหชัดวาตนมุงประสงคอะไร เชน อาจจะกําหนดวา
“แบคทีเรียไมถือวาเปนสัตวตามประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มาตรา ๔๓๓” หรือ ระบุลงไปให
ชัดวา “ปา” คืออะไร ประกอบดวยตนไมจํานวนอยางนอยกี่ตน การตรากฎหมายในลักษณะนี้ยอมทํา
ใหบทกฎหมายชัดเจนขึ้น แตก็จะชวยแกปญหาการตีความในระดับหนึ่งเทานั้น ในอดีตผูรางประมวล
กฎหมายทั่วไปแหงราชอาณาจักรปรัสเซีย ค.ศ. ๑๗๙๔ ไดพยายามรางประมวลกฎหมายดังกลาวใหมี
ขอ ความละเอี ย ด ครอบคลุ ม ทุ กแงมุ ม เพื่ อ ไมให ผู พิ พ ากษามี อํา นาจในการตี ค วามกฎหมายมาก
99
"
่านั้น
แลวความหมายของถอยคําที่กลายเปนบทกฎหมายจะตองเหมือนกับความหมายที่เข าใจกันโดยทั่วไป
เสมอไป
าเท
หากพิจารณาโครงสรางของบทกฎหมายที่ประกอบดวย “องคประกอบสวนเหตุ” และ “ผล
ในทางกฎหมาย” แล ว เราอาจแบ งแยกถ อ ยคํ าต า งๆ ออกได เป น หลายประเภท เช น ถอ ยคํ า ที่
ศึกษ
คลุ มเครือ ถอยคําเชิงคุณ คา ถอยคําคาดคะเน หรือถอยคําเปรียบเทียบ เปนตน อยางไรก็ดี หาก
พิเคราะหถอยคําที่ปรากฏในโครงสรางบทกฎหมายสวนที่เปนองคประกอบสวนเหตุ ซึ่งเปนสวนที่
กา ร
มักจะเปนวัตถุแหงการตีความแลว เราอาจแยกถอยคําออกไดเปน ๒ ประเภทใหญๆ คือ ถอยคําที่เปน
องคประกอบทางกฎหมายเชิงพรรณนาประเภทหนึ่ง และถอยคําที่เปนองคประกอบทางกฎหมายเชิง
เพื่อ
บรรทัดฐานอีกประเภทหนึ่ง
ิต
ถอยคําที่เปนหลักการทั่วไป
นดุส
ถอยคําที่มีความสําคัญเพราะมีเนื้อหาในเชิงหลักการอันเปนศูนยกลางของบทบัญญัติแหงกฎหมาย
ตัวอยางของถอยคําที่เปนหลักการทั่วไปและถือวาเปน “ราชาของหลักการทั่วไปในกฎหมาย
ยาล
แพ ง ” คื อ “หลั ก สุ จ ริ ต ” หรื อ “หลั ก ความเชื่ อ ถื อ และไว ว างใจ” (Treu und Glauben) หรื อ
“หลักการหามใชสิทธิที่มุงประสงค ใหเกิดความเดือดรอนแกบุคคลอื่น ” และถาสังเกตตอไปใหดี แลว
าวิท
ยากอยางยิ่งที่บุคคลทั่วไปจะคาดหมายไดวาผูพิพากษาจะวินิจฉัยชี้ขาดในลักษณะใด ความยุงยาก
ในทางกฎหมายไมไดป รากฏเฉพาะในชั้น ของการพิจารณาพิ พากษาคดีเท านั้น แตในการอธิบาย
กฎหมาย ผูอธิบ ายหรือผู แตงตําราก็ยอมประสบความยุงยากเชนเดียวกัน โดยเหตุที่ถอยคําที่เปน
หลักการทั่วไปเปน ถอยคําที่เปด ดังนั้นหากมีขอพิพาทเกี่ยวกับการปรับขอเท็จจริงที่เกิดขึ้นเขากับ
ถอยคําที่เปนหลักการทั่วไปแลว ยอมคาดหมายไดวาการตอสูคดีจะยืดเยื้อยาวนาน และมักจะไปจบที่
ศาลสูงสุด
ในทางกฎหมายมหาชน การที่ฝายนิติบัญญัติใชถอยคําที่เปนหลักการทั่วไป อาจถือไดวาฝาย
"
่านั้น
นิติบัญญัติกําลังปลอยใหองคกรผูใชกฎหมายเปนผูกําหนดกฎเกณฑที่แทจริงขึ้นใชบังคับ การบัญญัติ
กฎหมายโดยใชถอยคําที่เปนหลักการทั่วไปจึงมีปญหา เพราะอาจมองไดว าองคกรนิติบัญญัติกําลังหนี
าเท
จากความรับผิดชอบทางการเมือง โดยผลักภารกิจดังกลาวไปใหองคกรอื่นกระทําแทน นอกจากนี้การ
บัญญัติกฎหมายโดยใชถอยคําที่เปนหลักการทั่วไปยังกอใหเกิดความจําเปนที่จะตองอธิบายตอไปอีก
ศึกษ
ในทางกฎหมายปกครองวาความสัมพันธในเชิงอํานาจระหวางองค กรฝายปกครองกับองคกรตุลาการ
จะอยูในลักษณะเชนใด องคกรตุลาการสามารถเขามาควบคุมตรวจสอบการตีความตลอดจนการปรับ
กา ร
ใชกฎหมายขององคกรฝายปกครองไดอยางเต็มที่หรือไม หรือในกรณีดังกลาวนี้ตองถือวาองคกรนิติ
บัญญัติมุงประสงคจะมอบอํานาจใหองคกรฝายปกครอง ดังนั้น องคกรตุลาการยอมไมสามารถเขามา
เพื่อ
ตรวจสอบการใชอํานาจขององคกรฝายปกครองไดอยางเต็มที่ ไดแตตรวจสอบวาการปรับใชถอยคําที่
มีความหมายไมเฉพาะเจาะจงนั้นเปนไปโดยชอบดวยกฎหมายหรือไมเทานั้น ถึงแมวาการใชถอยคําที่
ิต
เป น หลั ก การทั่ ว ไปจะมี ป ญ หาในเชิ งหลั ก การดั งที่ ได ก ล า วมาข า งต น ก็ ต าม แต โ ดยเหตุ ที่ ส ภาพ
นดุส
ใหประสิทธิภาพของบทกฎหมายเพิ่มสูงขึ้น เพราะคนในสังคมจะยอมรับการตัดสินชี้ขาดอยางสนิทใจ
ขึ้น หากผูใชกฎหมายปรับใชบทกฎหมายที่เปนหลักการอยางถูกตองเที่ยงธรรม ยิ่งไปกวานั้นถอยคําที่
าวิท
เปนหลักการทั่วไปยังมีความยืดหยุน สามารถปรับเปลี่ยนใหเขากับสภาพของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป
โดยเร็วได โดยที่องคกรนิติบัญญัติไมจําเปนตองแกไขกฎหมายหรือตรากฎหมายขึ้นใหมอีกดวย โดย
"มห
ถอยคําที่ เป น หลั กการทั่ว ไปนั้ น แท ที่ จริงแล ว ก็คือ การอุดช องวางของกฎหมายอยางหนึ่ งอัน เป น
ชองวางที่องคกรนิติบัญญัติจงใจปลอยไวใหองคกรที่ใชกฎหมายดําเนินการอุดเสีย
สิ่งที่สําคัญอีกประการหนึ่ งในการตีความตามถอยคําก็คือ ถึงแมวาถอยคําในกฎหมายเมื่อ
พิจารณาแยกออกมาตางหากจากบทกฎหมายแลว จะมีความหมายชัดเจน (ซึ่งในทางปฏิบัติแลวแทบ
จะไมมี) แตผูตีความก็จําเปนตองพินิจพิเคราะห “ความหมายของบทกฎหมาย” อยางละเอียด จะ
ดวนสรุปวาบทกฎหมายนั้นมีความหมายตรงกับความหมายของถอยคําที่ผูตีความคิดวาชัดแจงแลว
ไมได กลาวโดยสรุป “ถอยคํา”เปนเพียงองคประกอบในการตีความประการหนึ่งเทานั้น เราจะตีความ
"
่านั้น
ตามตัวอักษรประการเดียว แลวสรุปผลการตีความถอยคํานั้นวาเปนความหมายของกฎหมายไมได
ดังนั้นที่ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มาตรา ๔ วรรคหนึ่ง บัญญัติวา “กฎหมายนั้น ตองใชใน
าเท
บรรดากรณี ซึ่ งต อ งด ว ยบทบั ญ ญั ติ ใดๆ แห งกฎหมายตามตั ว อั ก ษร หรือ ตามความมุ ง หมายของ
บทบัญญัตินั้นๆ” จึงไมไดหมายความวาจะตองตีความตามตัวอักษรกอน ตอเมื่อตีความตามตัวอักษร
ศึกษ
แลวไมไดความหมายที่ชัดเจน จึงตีความตามความมุงหมายของบทบัญญัตินั้นๆ ตอไป ดังที่เ ขาใจผิด
กันอยูมากในวงการกฎหมายไทย แตหมายความวาในการตีความกฎหมายจะตองพิเคราะหตัวอักษร
กา ร
ประกอบกับความมุงหมายของกฎหมายเสมอ ความมุงหมายของกฎหมายนอกจากจะสื่อออกมาใน
ตัวอักษรแลว ยังอาจสื่อออกมาในรูปแบบอื่นอีก บทบัญญัติในประมวลกฎหมายแพงและพาณิช ย
เพื่อ
มาตรา ๔ วรรคหนึ่ง ซึ่งวางกฎเกณฑเบื้องตนในทางนิติวิธีไวนั้น มีความหมายแตเพียงวาถอยคําหรือ
ตัวอักษรเปนจุดเริ่มตนการตีความเทานั้น หาไดหมายความตอไปถึงขนาดวาถาตัวอักษรชัดเจนแลว
ิต
ผูใชกฎหมายก็อาจใชกฎหมายตามตัวอักษรอยางเถรตรงไปได ถึงแมวาการใชกฎหมายในลักษณ ะ
นดุส
ดังกลาวจะกอใหเกิดผลประหลาดหรือผลอันอยุติธรรม ผูใชกฎหมายก็ไมจําเปนตองสนใจไยดีแตอยาง
ใดไม ในระบบประมวลกฎหมายซึ่ งการจั ด ทํ า กฎหมายเกิ ด ขึ้ น จากแรงบั น ดาลใจในการกํ าหนด
ัยสว
ประหลาดหรือขัดกับสามัญสํานึก จําเปนอยูเองที่ผูตีความกฎหมายจะติดอยูกับถอยคําตามตัวอักษร
เพียงอยางเดียวไมได เคลซุส (Celsus) นักนิติศาสตรโรมันผูยิ่งใหญ ไดเคยกลาวไวในประเด็นนี้ วา
าวิท
potestatem)
การเริ่มตนคนหาความหมายของบทกฎหมายไมได ดังนั้นไมวาจะมีผูวิจารณนักนิติศาสตรวาคับแคบ
หรือยึดติดกับถอยคํามากเพียงใดก็ตาม นักนิติศาสตรที่มุงหวังจะใชกฎหมายใหถูกตอง และธํารงรักษา
ไวซึ่งระบบกฎหมายทั้งมวล ก็จะนําเอาขอวิจารณดังกลาวมาเปนเหตุใหตนเลิกสนใจถอยคําในทาง
กฎหมายไมไดอยางเด็ดขาด แตจะตองรับเอาขอวิจารณ นั้นมาพิเคราะห และพิจารณาวามีเหตุผ ล
หรือไม ถึงที่สุดแลวในการใชกฎหมาย ผูใชกฎหมายก็จะตองพิจ ารณาถอยคําประกอบกับความมุง
หมายของบทบั ญ ญั ติแห งกฎหมาย ดังเชน ที่มาตรา ๔ วรรคหนึ่ง แห งประมวลกฎหมายแพงและ
พาณิชยบัญญัติไวนั่นเอง จะละเลยสวนหนึ่งสวนใดไมได
"
่านั้น
ประเด็น ที่จะตองพิจ ารณาตอไปสําหรับการตีความตามถอยคําอีกประเด็น หนึ่ งก็คือ การ
ตีความถอยคําทางกฎหมายนั้นจะตองตีความตามความหมายที่เขาใจกันทั่วไปหรือจะตองตีความตาม
าเท
ความหมายที่เขาใจกันเฉพาะในวงการวิชาการ คําตอบสําหรับคําถามนี้ยอมอยูที่ลักษณะการใชถอยคํา
ขององค ก รนิ ติ บั ญ ญั ติ ในกรณี ที่ อ งค ก รนิ ติ บั ญ ญั ติ ใช ศั พ ท เทคนิ ค เฉพาะในทางนิ ติ ศ าสตร ห รื อ
ศึกษ
ศัพทเทคนิคเฉพาะในทางวิชาการสาขาใดสาขาหนึ่ง โดยหลักแลวผูใชกฎหมายยอมตองตีความถอยคํา
ดังกลาวตามความหมายที่เขาใจกันในวงการวิชาการสาขานั้น 10 เวนแตกรณีที่องคกรนิติบัญญัติใช
กา ร
ถอยคําที่เปนศัพทเทคนิคอยางคลุมเครือและไมสมเหตุสมผล ผูใชกฎหมายยอมตองตีความถอยคํา
ดังกลาวนั้นตามหลักความสุจริต คือ การคุมครองความเชื่อถือและไววางใจของบุคคลที่ตกอยูภายใต
เพื่อ
บังคับของกฎหมายดังกลาว11 สําหรับกรณีที่องคกรนิติบัญญัติใชถอยคําธรรมดาสามัญ การตีความ
ถอ ยคําดั งกล า วนั้ น ต องตี ค วามตามความเขาใจของบุ ค คลทั่ ว ไป ทั้ งนี้ เว น แตถ อ ยคํ าสามั ญ นั้ น ได
ิต
กลายเปนศัพทเทคนิคเฉพาะในทางนิติศาสตรหรือในทางวิชาการสาขาอื่นดังที่ไดกลาวมาขางตน
นดุส
สําหรับประเด็นที่วาความหมายของถอยคําที่เปนวัตถุแหงการตีความ จะถือเอาความหมาย
ของถอยคํานั้นตามที่ปรากฏอยูในเวลาที่มีการตรากฎหมาย หรือจะตองถือเอาความหมายของถอยคํา
ัยสว
นั้นตามที่เปนอยูในเวลาที่มีการตีความ กลาวคือจะถือเอาความหมายของถอยคําที่ปรากฏในอดีตหรือ
ที่เปน อยู ในป จ จุบั น นั้ น จะตองแยกพิ จารณาวาถอยคําที่เป นวัตถุในการตีความเป น ถอยคําที่เป น
ยาล
เปนศัพทเทคนิคนั้นเปนถอยคําที่มีความหมายเปดหรือไมเฉพาะเจาะจงและในชวงเวลาที่ผานมาไดมี
การเปลี่ ย นแปลงความหมายในทางเนื้ อ หาของถ อ ยคํ า ดั ง กล า วนั้ น เช น คํ า ว า “เสรี ภ าพของ
"มห
สื่อมวลชน” เหตุที่โดยหลักแลวจะตองถือเอาความหมายของถอยคําที่เปนศัพทเทคนิคตามที่ปรากฏ
อยูในเวลาตรากฎหมายก็เนื่องจากหากถือเอาความหมายที่เปนอยูในปจจุบันแลว ผลของการตีความ
ถอยคําอาจจะไมตรงกับความประสงคของผูรางกฎหมายที่มุงใชถอยคําที่ เปนศัพทเทคนิคเฉพาะและ
เขาใจชัดเจนวาตนมุงหมายอะไร การตีความถอยคาโดยถือเอาความหมายของศัพทเทคนิคที่เปนอยูใน
ปจจุบันจึงเปนการตีความที่ไมคํานึงถึงความประสงคขององคกรนิติบัญญัติที่ปรากฏชัดในถอยคําที่เปน
ศัพทเทคนิคนั้น แตถาถอยคําที่เปนวัตถุแหงการตีความเปนถอยคําสามัญ โดยหลักแลวจะตองตีความ
ถ อ ยคํ านั้ น ตามความหมายที่ ป รากฏอยู ในป จ จุ บั น 12 ทั้ งนี้ เนื่ อ งจากผู ที่ ต กอยู ภ ายใต บั งคั บ แห ง
103
กฎหมายซึ่งเปนบุคคลทั่วไปยอมเขาใจความหมายของถอยคําตามที่เปนอยูในปจจุบัน บุคคลดังกลาว
ยอมไมอาจทราบไดวาในเวลาที่ตรากฎหมาย ถอยคําที่เปนปญหานั้นมีความหมายอยางไร การยึด
ถือเอาความหมายของถอยคําที่ปรากฏในปจจุบันจึงเปนการคุมครองบุคคลที่ตกอยูภายใตบังคับแหง
กฎหมายและปองกันมิใหเกิดสิ่งที่บุคคลทั่วไปคาดหมายไมไดขึ้นนั่นเอง
หลักความเปนเอกภาพของระบบกฎหมาย
ในการคนหาความหมายของบทกฎหมาย นอกจากจะพิจารณาความหมายของถอยคําแลว
"
่านั้น
การพิจารณาถึงตําแหนงที่ตั้งของบทกฎหมายที่ผูตีความตองการไขความวาอยูในหมวดหมูหรือสวนใด
ของกฎหมาย และกฎหมายนั้นจัดอยูในสาขาใด กลาวใหถึงที่สุดแลวคือการพิจารณาตําแหนงแหงที่
าเท
ของบทกฎหมายนั้นในระบบกฎหมายนับวาเปนสิ่งที่สําคัญอยางยิ่ง บทกฎหมายบทหนึ่งซึ่งเปนวัตถุ
แห งการตีความนั้ น ไมไดดํารงอยู อยางโดดเดี่ยว เปนเอกเทศจากบทกฎหมายอื่นๆ แตดํารงอยูใน
ศึกษ
ลักษณะที่สัมพันธเชื่อมโยงเรียงรอยกันจนกลายเปนระบบกฎหมายที่มีความเปนเอกภาพ การตีความ
กฎหมายจึงไมอาจตีค วามโดยละเลยบริบทตางๆ ที่เรียงรายหอมลอมบทกฎหมายบทนั้นได ความ
กา ร
เชื่อมโยงรอยรัดของบทกฎหมายตางๆ ไมไดจํากัดเฉพาะวาบทกฎหมายบทนั้นเปนบทกฎหมายเอกชน
หรือบทกฎหมายมหาชน ถึงแม วาในระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law System) จะมีการแยก
เพื่อ
กฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนออกจากกันก็ ตาม ก็หาไดหมายความวาระบบกฎหมายเอกชน
และระบบกฎหมายมหาชนจะดํารงอยูโดยแยกจากกันอยางเด็ดขาดและขาดความสัมพันธตอกันอยาง
ิต
สิ้นเชิงไม บทบัญญัติในกฎหมายมหาชนที่กําหนดหนาที่ใหนายจางตองปฏิบัติยอมเปนกฎเกณฑที่
นดุส
กระทบกับการกอตั้งนิติสัมพันธตามสัญญาจางแรงงานในระบบกฎหมายเอกชน หรือบทบัญญัติใน
รัฐธรรมนูญวาดวยสิทธิขั้นพื้นฐานยอมสงผลตอการตีความกฎเกณฑในกฎหมายเอกชนเชนกัน
ัยสว
ในทางนิติศาสตรการตีความโดยคํานึงถึงระบบมีขึ้นเพื่อหลีกเลี่ยงการขัดกันของคุณคาตางๆในระบบ
กฎหมายเดียวกัน นั่นเอง
บริบทภายนอกและบริบทภายในแหงกฎหมาย
ในการตีความตามระบบนั้น สิ่งที่ผูตีความตองคํานึงถึงก็คือบริบทภายนอกและบริบทภายใน
แห งกฎหมาย บริบทภายนอกแหงกฎหมาย หมายถึง โครงสรางในทางรูปแบบของกฎหมาย สวน
104
"
่านั้น
ไทยเอง เพราะระบบกฎหมายเยอรมันแยกประมวลกฎหมายแพงกับประมวลกฎหมายพาณิชยออก
จากกัน อยางไรก็ตามสิ่งที่ผูใชกฎหมายจะตองคํานึงถึงก็คือ กฎเกณฑบางประการที่มี ผลในทางแพง
าเท
และพาณิชยอาจกระจัดกระจายอยูในกฎหมายเฉพาะเรื่องไดดวย เชน กฎหมายวาดวยขอสัญญาที่ไม
เปนธรรม เปนตน ในการใชกฎหมายผูใชกฎหมายจึงพึงสังเกตโครงสรางของกฎหมายใหดี เพราะจะ
ศึกษ
สามารถใชเปนประโยชนในการไขความหมายของบทกฎหมายอันเปนวัตถุแหงการตีความได ทั้งนี้ใน
การตีความกฎหมายนั้น จะตองพิจารณาวาบทกฎหมายอันเปนวัตถุแหงการตีความนั้นมีกี่วรรค แตละ
กา ร
วรรคเชื่อมโยงสัมพันธกันอยางไร บทมาตรากอนหนานั้นและบทมาตราหลังจากนั้นสัมพันธ กับบท
มาตราที่เปนวัตถุแหงการตีความในลักษณะอยางไร เปนเหตุเปนผลกันหรือไม บทกฎหมายที่เปนวัตถุ
เพื่อ
แหงการตีความอยูในหมวดใด สวนใด หรือบรรพใดของกฎหมาย มีการกําหนดใหนําเอาบทบัญญัติ
มาตราอื่นในหมวดอื่นหรือสวนอื่นมาใชบังคับโดยอนุโลมหรือไม ถามีกฎหมายกําหนดใหใหนําเอาสวน
ิต
ไหนมาใชบังคับโดยอนุโลม และบทบัญญัติที่จะตองนํามาใชบังคับโดยอนุโลมนั้นโดยตัวของตัวเอง
นดุส
ดํารงอยูในบริบทเชนใด
สําหรับการพิจารณาพิเคราะหบริบทภายในแหงกฎหมาย คือ การพิเคราะหคุณคาอันเปน
ัยสว
รากฐานของกฎหมายนั้นยอมมีผลอยางสําคัญในการตีความบทกฎหมาย เรายอมจําเปนตองทราบวา
กฎหมายแพงมีคุณ คารากฐานที่แผ ซึมไปในทุ กบทมาตรา คือ หลั กเสรีภ าพในสั ญ ญา เสรี ภ าพใน
ยาล
เกี่ยวกันเชื่อมโยงใหหลักเสรีภาพในการทําสัญญาดํารงอยูได ในกฎหมายลักษณะละเมิดหรือกฎหมาย
ที่ เกี่ ย วกั บ หน าที่ ค วามรับ ผิ ด ย อ มมี ห ลั ก ความรั บ ผิ ด เพราะเหตุ ที่ ผู ก อ ให เกิ ด ความรับ ผิ ด อาจถู ก
ประณามและตําหนิไดเนื่องจากกระทําโดยเจตนาหรือประมาทเลินเลอ หรือหลักความรับผิดเพราะ
กอใหเกิดอันตราย หรือความรับผิดขององคการเพื่อองคกรของตน เปนคุณคาหรือหลักการที่สํา คัญ
ในทางกฎหมายมหาชน การที่จะดําเนินการยกเลิกคําสั่งทางปกครองที่ชอบดวยกฎหมายยอมจะตอง
คํานึงวาผู รับคําสั่ งทางปกครองมีส ว นผิ ดหรือไม หรือประโยชนส าธารณะเรียกรองให ตองกระทํ า
หรือไม ในการตีความบทกฎหมายผูตีความจะตองคํานึงถึงหลักการตางๆ ดังกลาวนี้เสมอ ผูตี ความ
105
จะตองรูวาบทกฎหมายนั้นซึมซับเอาคุณคาหรือหลักการใดไว และตองตีความใหรับหรือสอดคลองกับ
คุณคาหรือหลักการที่บทกฎหมายดังกลาวซึมซับไวนั้น เชน ในการตีความกฎหมายวาดวยขอสัญญาที่
ไมเปนธรรม ผู ตีความพึงระลึ กวา หลั กการเคารพเจตจํานงของคูสั ญญายอมจะเจื อจาง ไมเขมขน
เหมือนกับกรณีอื่นๆ แตหลักความยุติธรรมในการแลกเปลี่ยนตอบแทนจะเขามามีบทบาทหลักในเรื่อง
นี้ ในการตีความผูตีความยอมจะตองตีความใหสอดคลองกับคุณคาที่กลาวมานั้น กลาวโดยสรุป การ
คํานึงถึงคุณคาพื้นฐานที่กฎหมายนั้นตองอยูและเปนคุณคาที่แผกระจายไปในบทกฎหมายตางๆ นั้น
เปนสิ่งที่จําเปน คุณคาตางๆ จึงเปนเครื่องชวยใหผูใชและผูตีความกฎหมายสามารถใชและตีความ
"
่านั้น
กฎหมายไดอยางมีเหตุมีผล เปนระบบยิ่งขึ้น บทกฎหมายใดเปนบทกฎหมายที่มีลักษณะขัดแยงกับคุณ
คาที่บ ทบั ญญั ติสวนใหญ ในเรื่องนั้นมีอยู ยอมจะต องถือวาบทบัญญัตินั้นดํารงอยูในลักษณะที่เป น
าเท
ขอยกเวน ดวยเหตุนี้จึงตองไมพยายามตีความขยายความบทกฎหมายดังกลาว (singularia non sunt
extendenda) แตควรจะตีความอยางเครงครัดและไมสมควรนําบทกฎหมายนั้นไปใชในฐานะเปนบท
ศึกษ
กฎหมายที่ใกลเคียงอยางยิ่งโดยเด็ดขาด
กา ร
สรุป
เพื่อ
การตีความกฎหมายโดยคํานึงถึงระบบในทางกฎหมายมหาชน ก็เชนกรณีศาลฎีกาวินิจฉัยไว
วา “กรณี ที่กฎหมายบั ญ ญั ติให อุทธรณ คําสั่งของเจาหน าที่ ฝายบริห ารและกฎหมายบั ญ ญั ติให คํา
วินิจฉัยเป นที่สุดนั้น หมายความวา คําวินิจฉัยนั้นจะเป นที่สุดก็ตอเมื่อเปนคําวินิจฉัยที่ ถูกตองตาม
ิต
นดุส
และเสรีภ าพของบุ ค คลโดยองค กรตุ ล าการไม อ าจเป น ไปได และจะทํ าให บ ทกฎหมายนั้ น ขั ด ต อ
รัฐ ธรรมนู ญ ได การที่ศ าลฎี กาตีความคําวาเป นที่ สุ ดไปในทิ ศทางดั งกล าว จึงสอดรับ กับ หลั กการ
"มห
พื้นฐานในทางกฎหมายมหาชนและทําใหบทบัญญัติดังกลาวใชบังคับไดอยางสมเหตุสมผล
106
คําถามทายบท
1.ใหอธิบายหลักการใชกฎหมายในระบบกฎหมาย Civil Law มาตามลําดับ
2.กฎหมายรัฐธรรมนูญกับกฎหมายปกครองสามารถอุดชองวางของกฎหมายไดหรือไม จงอธิบาย
3.เจตนารมณแหงกฎหมายคืออะไร จงอธิบาย
4.เคลซุส นักนิติศาสตรชาวโรมันอธิบายการตีความไววาอยางไร
5.หลักนิติธรรม (The Rule of Law) ตางกับนิติวิธี (The Rule by Law) อยางไร
"
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บรรเจิ ด สิ ง คะเนติ .(2552).หลั ก พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เสรี ภ าพ และศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป น มนุ ษ ย .
"
กรุงเทพฯ:วิญูชน.
่านั้น
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย.
ประยูร กาญจนดุล .(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
กา ร
มหาวิทยาลัย.
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
เพื่อ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
นดุส
"
ฉะนั้น กฎหมายรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยจึงเปนกฎหมายแมบทที่นําหลักการของ
่านั้น
กฎหมายมหาชนมา ใชซึ่งมีเนื้อหาสาระสําคัญ 3 ประการคือ
ประการที่ 1 กฎหมาย รัฐธรรมนูญบัญญัติเกี่ยวกับหนาที่ ของรัฐในทางปกครอง
าเท
ประการที่ 2 กฎหมาย รัฐธรรมนูญบัญญัติเกี่ยวกับอํานาจ ของรัฐในทางปกครอง
ศึกษ
ประการที่ 3 กฎหมาย รัฐธรรมนูญ บั ญ ญั ติเกี่ยวกับการควบคุมและตรวจสอบ ในการใช
อํานาจตามหนาที่ของรัฐ กา ร
นอกจาก โครงสร างหลั ก ๆ ของกฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ 3 ประการดั งกล า วมาแล ว ยั ง มี
บทบั ญ ญั ติ อื่ น ๆที่ ป ระกอบให รัฐ ธรรมนู ญ มี ค วามสมบู รณ เป น ไปตามเป าหมายและทิ ศ ทางการ
เพื่อ
ปกครองของประเทศนั้นๆดวย ซึ่งทั้งนี้เนื้ อหาและรายละเอียดของบทบัญญัติอื่น ๆ จะอยูในรูปแบบ
หรือลักษณะอันใดหรือ จะเปนอยางไรนั้น ก็ขึ้นอยูกับองคประกอบดานการเมืองเศรษฐกิจ ศาสนา
รวมตลอดจนถึงสภาพสังคมของประเทศนั้ น ๆ แตอย างไรก็ดีโครงสรางของกฎหมายรัฐธรรมนูญ
ิต
นดุส
1. โครงสรางหนาที่ของผูทําการปกครองที่ประชาชนมอบหมาย
าวิท
สิ ท ธิแ ละเสรี ภ าพอย างเต็ มเป ย มในตั ว เองแตค นในสั งคมก็ ไมอ าจจะ อยูร ว มกั น ได โดยปราศจาก
กฎเกณฑ ปราศจากกฎระเบียบหรือปราศจากผูปกครอง ทั้งนี้เพราะการอยูรวมกันในลักษณะเชนนั้น
อาจจะกอให เกิดความวุน วายและสับ สน อันจะทําใหสภาพของสังคมนั้นไมแตกตางไปจากสภาวะ
สงครามขาดความปลอดภัยและขาดความมั่นคงในชีวิ ตของตนและครอบครัวดวยเหตุนี้ประชาชนจึง
ตองยอมสละสิทธิเสรีภาพและผลประโยชนบางประการของตน โดยการมอบอํานาจที่มีอยูนั้นใหกับ
ตัวแทนซึ่งประชาชนเลือกสรรแลว ใหมีหนาที่และอํานาจที่เหนือกวาตนในการปกครองโดยที่ผูแทน
หรือผูปกครองนั้นจะตอง ปกครองประชาชนหรือคนในสั งคมใหตรงตามเปาหมายและหลักการของ
การปกครอง ในระบอบประชาธิปไตย คือการปกปองสิทธิเสรีภาพ และรักษาไวซึ่งความเสมอภาค
109
"
่านั้น
หรือประชาชนซึ่งเปนเจาของอํานาจในแตละ ประเทศและความตองการดังกลาวของประชาชนจะมี
บัญญัติไวในกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือในกฎหมายอื่น ๆ ทั้งนี้การปฏิบัติหนาที่ของผูปกครองจะเปนไป
าเท
ตามกระบวนการและขั้นตอนที่กฎหมายไดมีบัญญัติไว
หนาที่อื่น ๆของผูปกครอง ตางมีเปาหมายเพื่ อที่จะคุมครองสิทธิเสรีภาพ และเพื่อปกปอง
ศึกษ
ผลประโยชนของประชาชน ดังนั้น จึงทําให เกิดองคกรตาง ๆ ขึ้นในสังคม เพื่อทําหนาที่ตอบสนอง
ความตองการของประชาชนใหครอบคลุมทั่วถึง รวมทั้งใหเกิดความรวดเร็วทันตอความจําเปนและ
กา ร
ความตองการของประชาชน ทั้งในเรื่องของความปลอดภัยทั้งภายในและภายนอกประเทศการศึกษา
สาธารณสุข คมนาคม ฯลฯทั้งนี้หากจะกลาวใหชัดเจนแลว องคกรเหลานี้ตางมีกําเนิดมาจากความ
เพื่อ
ตองการโดยรวมของประชาชนทั้งสิ้น ซึ่งอํานาจและบทบาทรวมตลอดถึงการปฏิบัติหนาที่ขององคกร
ตาง ๆ มีกฎหมาย รัฐธรรมนูญเปนกฎหมายแมบท กําหนดอํานาจและหนาที่โดยรวมกวางๆ และมี
ิต
พรรคการเมืองในระบอบประชาธิปไตย เปนองคกรที่ทําหนาที่แทนประชาชนในการปองกัน
สิทธิ เสรีภาพและผลประโยชนของ ประชาชนตามแนวนโยบายที่แถลงไวนั้นกับประชาชน
ัยสว
ฉะนั้นหนาที่หลักของผูบริหารประเทศจึงมีอยูสองประการสําคัญประการแรกคือ หนาที่ที่
บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญและอีกประการหนึ่งคือ หนาที่ที่ผูปกครองไดเสนอ หรือแถลงไวตอประชาชน
ยาล
แนวนโยบายที่ไดนําเสนอไว
2. โครงสรางอํานาจของผูทําการปกครองที่จะทําใหบรรลุผลตามหนาที่ที่ไดรับมอบหมาย
หลั กการของระบอบประชาธิปไตยในเรื่องอํานาจการปกครองและบริห ารประเทศยึดถือ
แนวความคิด และเปนไปตามหลักการของจอหนล็อค และของมองเตสกิเออ ในการใชเปนบรรทัดฐาน
หรือเปนหลักการสําคัญของการใชอํานาจเพื่อใหบรรลุผลตามเปาหมายดังที่กลาวมาแลว คือการ
แบงแยกอํานาจออกเปน 3 อํานาจคือ
110
2.1 อํานาจนิติบัญญัติ
2.2 อํานาจบริหาร
2.3 อํานาจตุลาการ
2.1 อํานาจนิติบัญญัติ
หลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยอํานาจนิติบัญญัติมีหนาที่ในการ
บัญญัติกฎหมายเปนสําคัญสวนหนาที่อื่น ๆ นอกจากการบัญญัติกฎหมายนั้นก็สามารถมีเพิ่มเติมไดซึ่ง
ทั้งนี้แลวแตวาในแตละประเทศนั้น ๆ วารัฐธรรมนูญจะบัญญัติอํานาจหนาที่ของอํานาจนิติบัญญัติ
"
่านั้น
เพิ่มเติมไวอยางไร
สําหรับในประเทศไทยกฎหมายรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน พ.ศ.2540 ไดบัญญัติถึงหนาที่ของ
าเท
อํานาจนิติบัญญัติไววานอกจากจะมีหนาที่ในการตรากฎหมายแลว อํานาจนิติบัญญัติยังมีหนาที่อื่นๆ
อีกคือ การควบคุมการบริหารราชการแผนดินของฝายบริหารและการใหความเห็นชอบในเรื่องที่มี
ศึกษ
ความสําคัญตอประเทศชาติ อาทิเชน การแตงตั้งผูสําเร็จราชการแทนพระองคการประกาศสงคราม
ฯลฯ กา ร
อํานาจนิติบัญญัตินี้ถือไดวาเปนอํานาจที่มีบทบาทสําคัญในการปกครองและบริหารประเทศ
ทั้งนี้เนื่องจากการที่ฝายบริหารหรือฝายปกครองอันไดแก รัฐ หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐ
เพื่อ
จะสามารถดําเนินการใด ๆ ก็ตามอันเกี่ยวเนื่อง กับการคุมครองสิทธิ เสรีภาพและผลประโยชนของ
ประชาชนไดนั้น จะตองมีกฎหมายซึ่งฝายนิติบัญญัติเปนผูตราหรือบัญญัติกฎใหอํานาจนั้นไว ซึ่งหาก
ิต
2.1.1 ที่มาของอํานาจนิติบัญญัติ
การปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น อํานาจนิติบัญญัติจะมาจากตัวแทนของประชาชน
ยาล
"
่านั้น
กฎหมายไดบัญญัติไวเพื่อมาทําหนาที่แทนประชาชนตามกฎหมายบัญญัติ
2.1.2 การใชอํานาจนิติบัญญัติ
าเท
ผูที่ใชอํานาจนิติบัญญัติคือฝายนิติบัญญัติห รือตัวแทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งโดย
เสรี ฉะนั้นหากตัวแทนของประชาชนที่มีอํานาจนิติบัญญัติซึ่งมีหนาที่ตามกฎหมาย แตไมใชอํานาจให
ศึกษ
เป นไปตามเจตนารมณของประชาชน เชน บัญญัติกฎหมายที่ทําให ฝายบริหารไมสามารถทําการ
ปกครองบริหารประเทศได หรือบัญญัติกฎหมายไมเ อื้ออํานวยกับนโยบายที่ฝายบริหารไดแถลงไวตอ
กา ร
ประชาชนหรือในกรณีที่ฝายนิติบัญญัตินั้น บัญญัติกฎหมายไมสอดคลองกับเปาหมายหรือหลักการ
ของรัฐธรรมนู ญ ฯลฯ ซึ่งการบัญ ญั ติกฎหมายดังกล าวนี้ จะทําให ฝ ายบริห ารไมสามารถปกครอง
เพื่อ
ประเทศไดต รงตามเจตนารมณ ของรั ฐ ธรรมนู ญ และไม ต รงตามความต องการของประชาชน ผล
เสียหายที่เกิดขึ้นจากการใชอํานาจนิติบัญญัตินั้นก็จะเกิดขึ้นกับประชาชนฉะนั้นจึงมีความจําเปนอยาง
ิต
ยิ่งที่จะตองมีการควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติดวย
นดุส
2.1.3 การควบคุมการใชอํานาจ
ของฝายนิติบัญญัติการควบคุมการใชอํานาจของฝายนิติบัญญั ติในแตละประเทศที่ปกครอง
ัยสว
ดวยระบอบประชาธิปไตยนั้นอาจจะมีความแตกตางกันอยูกับรูปแบบการปกครองของประเทศนั้นๆ
วามีรูปแบบการปกครองใด อาทิเชน ในระบบรัฐสภา ในระบบประธานาธิบดีหรือในระบบกึ่งรัฐสภา
ยาล
กึ่งประธานาธิบดี แตถึงอยางไรก็ตามในแตระบบนั้นตางก็มีกระบวนการและวิธีการในการควบคุมการ
ใชอํานาจของฝายนิติบัญญัติเปนของตนเองทั้งนี้เพื่อปองกันความเสียหายอันอาจจะเกิดขึ้นจากการใช
าวิท
อํานาจเพื่อคุมครองสิทธิ เสรีภาพและผลประโยชนของประชาชน
ประเทศไทย กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติไวถึงวิธีการควบคุมการใชอํานาจของฝายนิติบัญญัติ
"มห
"
่านั้น
ตัวแทนของประชาชนหรือที่เรียกวาฝายนิติบัญญัตินั้น จะบัญญัติกฎหมายใหอํานาจและหนาที่แกฝาย
บริหารเพื่อประโยชนของประชาชน อยางไรก็ตามถาหากปราศจากกฎหมายที่บัญญัติมอบหมายให
าเท
อํานาจแกฝ ายบริห ารแลว ฝ ายบริห ารจะไมสามารถดําเนินการใด ๆ ทั้งทางดานสั งคม เศรษฐกิจ
การเมือง
ศึกษ
ดังนั้นฝายบริหารจะสามารถปฏิบัติหนาที่ไดจะตองมีกฎหมายกําหนดใหอํานาจและหนาที่ไว
การทํางานของฝายบริหารและฝายนิติบัญญัติตองมีความสัมพันธซึ่งกันและกัน กลาวคือหากฝายนิติ
กา ร
บัญญัติไดบัญญัติกฎหมายที่ไมเอื้ออํานวยใหฝายบริหารทํางานได หรือไมสามารถปกครองประเทศได
ตรงตามแนวนโยบายที่เสนอไวแกประชาชนหรือฝายนิติบัญญัติออกกฎหมายที่ขัดตอหลักการของการ
เพื่อ
ปกครองระบอบประชาธิปไตยแลว ฝายบริหารก็สามารถควบคุมการทํางานหรือถวงดุลยอํานาจฝาย
นิติบัญญัติไดดวยการ "ยุบสภา" ดังที่กลาวมาแลว และในทํานองเดียวกันหากฝายนิติบัญญัติได บัญญัติ
ิต
กฎหมายใหอํานาจและหนาที่แกฝายบริหารตามกระบวนการของรัฐธรรมนูญและเอื้อตอประโยชน
นดุส
ของประชาชนโดยสวนรวมเพื่อใหฝายบริหารดําเนินการตามอํานาจ หนาที่และแนวนโยบายแลวแต
ฝายบริหารกลับใชอํานาจที่มีอยูตามกฎหมายนั้นเกินขอบเขตไมเปนธรรมกอใหเกิดความเดือดร อนแก
ัยสว
ประชาชน หรือแมกระทั่งการบริหารนั้นไมตรงตามเจตนารมณของฝายนิติบัญญัติซึ่งเปนตัวแทนของ
ประชาชน เชนฝายนิติบัญญัติก็สามารถควบคุมหรือยับยั้งการบริหารประเทศของฝายบริหารได โดย
ยาล
บัญญัติถึงวิธีหรือขั้นตอนกระบวนการในการควบคุมการทํางานฝายบริหารโดยฝายนิติบัญญัติไวหลาย
วิธีการอาทิเชน การตั้งกระทูถาม การเสนอญั ตติดวน การเสนอญัตติเปดอภิปรายไม ไววางใจฝาย
"มห
บริหารเปนรายบุคคลหรือทั้งคณะ เปนตน
2.2.1 ที่มาของอํานาจบริหาร
ประเทศที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้ น ในแตละประเทศจะมีที่ มาของฝ าย
บริหารแตกตางกันไปทั้งนี้ขึ้นอยูกับองคประกอบดานสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และปจจัยอื่นๆ เปน
พื้นฐานสําคัญ แตโดยหลักการของระบอบประชาธิปไตยแลว ฝายบริหารนั้นจะมาจากประชาชนโดยที่
ประชาชนจะเปนผูตัดสินใจคัดเลือกตัวแทนใน การบริหารประเทศของตนตามรัฐธรรมนูญของแตละ
ประเทศ
113
"
่านั้น
สมบูรณาญาสิทธิราชยทั้งนี้เพราะที่มาของฝาย บริหารในระบอบประชาธิปไตยนั้นมาจากประชาชน
หรือผูอยูใตการปกครองเปนสําคัญฉะนั้นเปาหมายสูงสุดในการบริหารจึงอยูที่ประชาชน การบริหาร
าเท
ประเทศจะตองดําเนิน การให ต รงตามความตองการและเจตนารมณ ของประชาชน อีกทั้ งในการ
ปกครองระบอบประชาธิปไตยยังมีองคกรทางการเมืองอื่น ๆ ในการควบ คุมใหฝายบริหารกระทําการ
ศึกษ
เพื่อประโยชนและสิทธิเสรีภาพของประชาชนเปนสําคัญ และหากฝายบริหารทําหนาที่ในการบริหาร
ประเทศเกิ น เลยกวา ขอบเขตที่ ก ฎหมายได ม อบอํ านาจไว หรื อ ผิ ด วัต ถุ ป ระสงค เจตนารมณ ข อง
กา ร
กฎหมายหรือฝายบริหารทําการปกครองผิดพลาดจนทําใหเกิดความเสียหายหรือเดือดรอน ตลอดจน
กระทบกระเทือนตอสิทธิ เสรีภาพและผลประโยชนของประชาชน ซึ่งหลักการ ในการปกครองระบอบ
เพื่อ
ประชาธิปไตย ไมเพียงแตมีเฉพาะฝายนิติบัญญัติเทานั้นที่จะควบคุมยับยั้ง และถวงดุลยอํานาจหรือ
การทํางานของฝายบริหารแตยังมีองคกรและกระบวนการอื่นๆ ที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญทําหนาที่
ิต
ดังกลาวอีกทั้งนี้ก็เพื่อคุมครองสิทธิเสรีภาพและผลประโยชนของประชาชน
นดุส
2.2.2 การใชอํานาจบริหาร
ผูที่ใชอํานาจบริหารคือฝายบริหารหรือตัวแทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้งโดยเสรี
ัยสว
ฝายบริหารจะสามารถใชอํานาจในการบริห ารไดก็ตอเมื่อมีกฎหมายบัญญัติมอบหมายอํานาจและ
กําหนดขอบเขตของหนาที่ไวซึ่งหากปราศจากกฎหมายที่บัญญัติไวดังกล าวหรือหากกฎหมายมิได
าวิท
บัญ ญั ติอํานาจหน าที่ห รือการกระทํ าใดไวผู บริห ารก็ไมสามารถกระทําการใดๆ นั้ นได ฉะนั้นหาก
ตัวแทนของประชาชนที่มีอํานาจในการบริหารประเทศตามกฎหมายที่ฝายนิติบัญญัติไดบัญญัติไว ไม
"มห
ใชอํานาจในการบริหารนั้นใหเปนไปตามความตองการตรงตามเจตนารมณของประชาชน หรือทําให
ประชาชนผูอยูใตการปกครองไดรับความเสียหายหรือเกิดความเดือดรอน อาทิเชน การใชอํานาจใน
การบริห ารหรือปกครองเกิน จากขอบเขตหรือเกินกวาอํานาจที่ ตนมีอยูห รือที่ไมไดมีบัญ ญั ติไวใน
รัฐธรรมนูญ หรือการบริหารประเทศตามอํานาจหนาที่ที่ฝายบริหารมีแตการบริหารหรือการ ปกครอง
ประเทศนั้นเกิดความผิดพลาดจนทําใหเกิดความเสียหายหรือเกิดความเดือดรอน แกประชาชนโดย
ส ว นรวม ฯลฯ ดั งนั้ น เพื่อ ไม ให เกิด ความเสี ยหาย และเพื่ อให ตรง ตามหลั กการของการปกครอง
114
ระบอบประชาธิป ไตยที่ เล็ งเห็ น ถึงประโยชน ของประชาชนเป น สํ าคั ญ จึ งต อ งมี ก าร ควบคุ ม หรื อ
ถวงดุลยการใชอํานาจฝายบริหารดวย
2.2.3 การควบคุมการใชอํานาจของฝายบริหาร
วัตถุประสงคในการกําหนดบทบาทของอํานาจตางๆ ในระบอบประชาธิปไตยนั้นก็เพื่อที่จะให
อํานาจแตละอํานาจนั้นเกิดการถวงดุลยซึ่งกันและกันหรือไมใหอํานาจหนึ่งอํานาจใดนั้นมีอํานาจมาก
จนเกินไปเพราะหากมีการใชอํานาจที่เกินความพอดีหรือเกินขอบเขตแลว จะกอใหเกิดความเดือดรอน
และความเสียหายแกประชาชน
"
่านั้น
หลักการของระบอบประชาธิปไตยฝ ายบริห ารจะสามารถทําหนาที่ใด ๆ ไดนั้น จะตองมี
กฎหมายกําหนดและมอบหมายอํานาจไวหมายความวาฝายบริหารจะไมสามารถกระทําการใด ๆ ได
าเท
ถาฝายนิติบัญญัติไมไดบัญญัติกฎหมายใหอํานาจและหนาที่ไว
ฉะนั้นจะพบวาการปฏิบัติหนาที่ในการปกครองของฝายบริหารจะกระทําไปตามอํานาจหนาที่
ศึกษ
ที่กฎหมายใหอํานาจหนาที่ไวแตหากฝายบริหารดําเนินการในการบริหารไปตามอํานาจหนาที่ที่ตนมี
ตามกฎหมายเกิดความผิดพลาดจนทําใหประชาชนไดรับความเสียหายและเกิดความเดือดรอนเชน
กา ร
เศรษฐกิจของประเทศตกต่ํา อัตราการวางงานของประชาชนสูง ฯลฯ ลักษณะเชนนี้ผลของการใช
อํานาจตามกฎหมายของฝายบริหารทําใหเกิดความเดือดรอนแกประชาชนซึ่งการกระทําตามอํานาจ
เพื่อ
หนาที่ของฝายบริหารดังกลาวไมสามารถจะเอาผิดทางแพงหรือทางอาญาไดทั้งนี้เพราะฝา ยบริหารได
กระทําไปตามอํานาจหนาที่ เนื่องจากกฎหมายใหอํานาจและหนาที่ไว
ิต
ดังนั้นเพื่อไมใหประชาชนไดรับผลกระทบในทางที่เสียหาย จึงมีกระบวนการในการควบคุม
นดุส
กฎหมายมหาชน"
การที่ประชาชนหรื อผูอยูใตอํานาจปกครองไดรับความเดือดรอนหรือความเสียหายจากการ
าวิท
บริหารประเทศของฝายบริหารที่กระทําการตามอํานาจและหนาที่ที่ตนมีตามที่รัฐธรรมนูญกําหนดนั้น
ไมถือวาเปนความผิดทางแพงหรือทางอาญาแตประการใด แตการกระทําดังกลาวเปนความผิดทาง
"มห
2.3 อํานาจตุลาการ
ฝายตุลาการมีหนาที่ในการใชกฎหมายใหเป นไปตามความตองการหรือเจตนารมณ ของฝาย
นิติบั ญ ญั ติ เพื่อ ให เกิ ดความยุ ติธ รรมในสั งคม และเนื่อ งจากอํานาจตุลาการเป นอํ านาจในการใช
กฎหมายใหเปนไปดวยความบริสุทธิ์ยุติธรรมดังนั้นอํานาจตุลาการจึงเปนอํานาจที่มีอิสระกวาอํานาจ
นิติบัญญัติและอํานาจบริหารโดยผูที่ทําหนาที่ใชอํานาจตุลาการคือ ศาล ซึ่งศาลของแตละประเทศใน
ระบอบประชาธิปไตยนั้นจะมีความแตกตางกันไป ทั้งนี้ศาลของแตละประเทศจะมีรูป แบบใดนั้น ก็
ขึ้นอยูกับระบบของกฎหมายที่ใชวาเปนระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law)หรือวาจะเปนระบบไมมี
"
่านั้น
ประมวลกฎหมาย(Common Law) และนอกจาก นี้ยังขึ้นอยูกับ องคประกอบอื่น ๆ อีก อาทิเชน
พัฒนาการของระบบกฎหมายภายในประเทศนั้นๆ สภาพของสังคม รวมกระทั่งการเมือง การปกครอง
าเท
ฯลฯ ของประเทศดังกลาวดวย
แตถึงอยางไรก็ตามแมวาอํานาจตุลาการจะเปนอํานาจที่มีอิสระมากกวาอํานาจนิติบัญญัติ
ศึกษ
และอํานาจบริ ห ารก็ตามแตอํานาจตุลาการก็คงยั งเป นอํานาจหนึ่ งที่ทํ าหนาที่ในการปกป องและ
คุมครองสิทธิเสรีภาพและผลประโยชนของประชาชนใหเปนไปตามหลักการของระบอบประชาธิปไตย
กา ร
2.3.1 ที่มาของอํานาจตุลาการ
ในแตละประเทศที่ ปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้ น ต างมีที่ม าของอํานาจตุลาการที่
เพื่อ
แตกตางกันไปทั้งนี้ขึ้นอยูกับปจจัยตาง ๆ ดังที่กลาวมาแลวไมวาจะเปนระบบกฎหมายที่ใชกันอยูจารีต
ประเพณีทางการเมืองและการปกครอง โครงสรางทางสังคม ฯลฯ ของในแตละประเทศแมวาอํานาจ
ิต
ตุลาการจะมีความเปน อิสระแยกไปจากอํานาจนิติบัญญัติและอํานาจบริหารแตอยางไรก็ตามอํานาจ
นดุส
ตุลาการในแตละประเทศจะมีกระบวนการและองคการ ควบคุมใหเกิดความเปนธรรมอยูแลวอยางเชน
ประเทศไทยองคก รตรวจสอบการใช อํานาจของอํานาจตุลาการเป น ไปตามสายงานบังคั บบั ญ ชา
ัยสว
- ศาลยุติธรรม
- ศาลปกครอง
"มห
- ศาลทหาร
2.3.2 การใชอํานาจตุลาการ
เนื่ องจากอํานาจตุลาการเปนอํานาจในการใชกฎหมายเพื่อให เกิดความยุติธรรมแกคนใน
สังคม ดังนั้นตุลาการหรือศาลซึ่งเปนผูใชอํานาจตุลาการจึงมีอํานาจที่เปนอิสระในการใชดุลยพินิจที่จะ
ใชกฎหมายที่บัญญัติโดยฝายนิติบัญญัติ ทั้งนี้เพื่อใหเปนไปตามความตองการของประชาชนดวยความ
ยุติธรรมแตโดยทั่วไปแลวการ ใชอํานาจของศาลจะมีกระบวนการกลั่นกรองใหเกิดความยุติธรรมและ
116
"
่านั้น
ปกครองซึ่งตั้งขึ้น มาเพื่อนําหลักการของกฎหมายมหาชนมาใชเปนการควบคุม การใชอํานาจของ
ผูปกครองให อยู ในขอบเขตอํานาจและมีความพอดีและเหมาะสมกับการบริห ารปกครองและการ
าเท
บริการสาธารณะ
ประเทศที่ปกครองดวยระบอบประชาธิปไตยตางมีระบบกฎหมายสภาพสังคม โครงสราง
ศึกษ
ทางการปกครองและทางสังคมฯลฯ ที่แตกตางกันไปในแตละประเทศดังที่กลาวมาแลว ดังนั้นในแตละ
ประเทศจึงตองมีการจัดแบงศาลใหมีความเหมาะสมกับประเทศของตนซึ่งเปนที่แนนอนวาในแตละ
กา ร
ประเทศการจัดแบงศาลย อมแตกตางกันออกไปบางแตอยางไรก็ดีตางก็มีวัตถุประสงคเดียวกันคือ
เพื่อใหเกิดความยุติธรรมหรือความเปนธรรมในสังคมทั้งนี้ก็เพื่อประโยชนสูงสุดของประชาชน อาทิเชน
เพื่อ
ในประเทศที่ใชระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) บางประเทศ ระบบศาลจะจัดแบงเปน "ระบบ
ศาลคู" สวนประเทศที่ไมใชระบบประมวลกฎหมาย(Common Law) ระบบศาลมักเปน "ระบบศาล
ิต
เดี่ยว"
นดุส
2.3.3 การควบคุมอํานาจตุลาการ
การควบคุมอํานาจเปนเรื่องที่มีความสําคัญและเปนกระบวนการหนึ่งในระบอบประชาธิปไตย
ัยสว
ในอันที่จะปองกันไมใหอํานาจหนึ่งอํานาจใดใชอํานาจจนเกินความพอดี จึงตองมีกระบวนการและ
วิ ธี ก ารป อ งกั น และแก ไ ขป ญ หาที่ อ าจจะเกิ ด ขึ้ น ได ซึ่ ง วิ ธี ก ารควบคุ ม อํ า นาจฝ า ยตุ ล าการตาม
ยาล
กระบวนการของระบบศาลในประเทศไทยเปนองคกรตามสายการบังคับบัญชารวมทั้ง ขั้นตอนในการ
พิจารณาคดีของศาลประชาชนที่เขาฟงการพิจารณาคดีและคูความ ก็เปนองคกรตรวจสอบดวย
าวิท
กระบวนการและวิธีการควบคุมอํานาจตุลาการของในแตละประเทศแตกตางกันตามประเพณี
และกระบวนการทางการเมืองการปกครองของประเทศนั้น
"มห
สรุป
ลักษณะของกฎหมายรัฐธรรมนูญดังที่กลาวมานี้มีความแตกตางไปจาก กฎหมายแพง และ
กฎหมายอาญาคือ หลักการสําคัญของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ซึ่งเปนกฎหมาย มหาชนเปนหลักการ
เกี่ยวกับการใหอํานาจและหนาที่ใหแกผูปกครองซึ่งไดแกรัฐ หนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรั ฐ ใน
การบริหารประเทศหรือในการบริการสาธารณะและกฎหมายที่ใชหลักของกฎหมายมหาชนดังกลาว
นอกจากจะพบไดจากกฎหมายรัฐธรรมนูญแลวยังอาจจะอยู ในรูปแบบลักษณะของกฎหมายอื่น ที่
"
หลากหลายแตกตางกันไปอาทิเชนพระราชบัญญัติ พระราชกําหนด พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง
่านั้น
ประกาศ คําสั่ง ขอ บังคับฯลฯ ซึ่งลวนแลวแตสามารถเปนกฎหมายมหาชนไดทั้งสิ้น ทั้งนี้ขึ้นอยูกับ
เนื้อหาสาระของกฎหมายตางๆ เหลานั้น วามีบทบัญญัติที่วาดวยการมอบหมายและใหอํานาจหนาที่
าเท
แกรัฐหนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐในการปกครองบริหารประเทศและการบริการสาธารณะ
รวมทั้ งมีก ารบั ญ ญั ติถึ งขั้ น ตอนและกระบวนการควบคุ ม และตรวจสอบการใชอํ านาจและหน าที่
ศึกษ
ดังกลาวหรือไม
ฉะนั้ น กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ จึงเป น สาขาหนึ่ งของกฎหมายมหาชนเพราะบทบั ญ ญั ติ ของ
กา ร
กฎหมายรัฐธรรมนูญเปนการบัญญัติถึงอํานาจหนาที่ของรัฐของหนวยงานของรัฐ และของเจาหนาที่
ของรัฐในการบริหารการปกครอง
เพื่อ
คําถามทายบท
ิต
นดุส
1.เนื้อหาสําคัญที่กฎหมายรัฐธรรมนูญนําเอาหลักการของกฎหมายมหาชนมาใชคืออะไร
2.หนาที่หลักของตัวแทนที่มาปกครองประเทศคืออะไร
3.ในระบอบประชาธิปไตย ตัวแทนอํานาจนิติบัญญัติมาจากทางใด
ัยสว
4.ที่มาของตัวแทนอํานาจนิติบัญญัติของไทยขึ้นอยูกับสิ่งใด
ยาล
5.ใหอธิบายการควบคุมการใชอํานาจนิติบัญญัติมีวิธีใดบาง จงอธิบาย
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บรรเจิ ด สิ ง คะเนติ .(2552).หลั ก พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เสรี ภ าพ และศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป น มนุ ษ ย .
"
่านั้น
กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
าเท
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
ศึกษ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย. กา ร
ประยูร กาญจนดุล .(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
เพื่อ
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
ิต
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
วิษณุ เครืองามและคณะ .(2558). เอกสารการสอนชุดวิชากฎหมายมหาชน หนวยที่ 1-7. นนทบุรี
ัยสว
: สํานักพิมพมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
สมยศ เชื้อไทย.(2550).กฎหมายมหาชนเบื้องตน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ยาล
"
4,000,000 ป องคแรกชื่อพระสวายมภูวะ โดยมีความเชื่อวาเปนผูตรากฎหมายหรือธรรมศาสตรที่ใช
่านั้น
อยูทุกวันนี้ เรียกวา “มนุสัมหิตา” หรือ มนุสมฺฤติ และ “รัฐธรรมนูญ” จึงเปนการถอดความมาจาก
ภาษาฝรั่งเศสและภาษาอังกฤษ คือ คําวา “Constitution” ซึ่งมีความหมายในทางที่เปนองคประกอบ
าเท
หรือประกอบขึ้นเปน ดังนั้น รัฐธรรมนูญก็คือองคประกอบโครงสรางในการปกครองรัฐ
ศึกษ
สําหรับศัพทที่ใชเรียกรัฐธรรมนูญในภาษาตาง ๆ ซึ่งเปนที่แพรหลายนอกจากภาษาอังกฤษที่ใชคําวา
“Constitution” แลว เชน กา ร
ภาษาเยอรมัน เรียกวา กรุนดเกสเต (Grundgeste) หรือ แวรฟสซุง (Verfassung) หมายถึง
กฎหมายขั้นพื้นฐาน สวนกฎหมายธรรมดา เรียกวา “เกเซทซ” (Gesetz)
เพื่อ
ภาษาฝรั่งเศส เรียกวา คอนสติตูซิอง (Constitution) กฎหมายธรรมดาเรียกวา “ลัว” (loi)
ภาษาอิตาเลียน เรียกวา “เลเก” (Legge) กฎหมายธรรมดา เรียกวา “สเตตูโต” (Statuto)
ิต
นดุส
บททั่วไปวาดวยกฎหมายรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญ
ทั่ ว ไป มั ก สั บ สนระห ว า งคํ า ว า “กฎ หมายรั ฐ ธรรมนู ญ ” (Constitution Law) กั บ
ัยสว
เหมือนกับกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มีความหมายในปจจุบัน ตอมาจึงมีความหมายไปในทางกฎเกณฑ
ขอบั งคับ ขั้น มูล ฐานไมวาจะเป น ลายลั กษณ อักษรหรือไมเป น ลายลักษณ อักษรหรื อไมก็ตามแตใช
าวิท
"สวนรัฐธรรมนูญ" ทุกประเทศทั่วโลกทั้งที่มีระบอบการปกครองที่เปนประชาธิปไตยและไม
เปนประชาธิปไตยตางก็ใชเปนกฎเกณฑในการปกครองประเทศก็ตาม แตอยางไรก็ตามมักมีการกลาว
กันวาระบอบประชาธิปไตยเปนระบอบการปกครองประเทศเปนสวนใหญและถือวาเปนระบอบการ
ปกครองที่ดีที่สุดและคุมครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากที่สุดเพราะมีรัฐธรรมนูญเปนหลักประกัน
ประเด็นอยูที่วาระหวาง “รัฐธรรมนูญกับกฎหมายรัฐธรรมนูญนั้นมันคลายละมายคลึงหรือมีความ
แตกตางกันกันหรือไม เพราะวารัฐธรรมนูญ (constitution) ตอมาไดมีการใหความหมายกฎหมาย
รัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญวามีความหมายที่แตกตางกัน เพราะทั้งสองคํานี้มีความใกลชิดกันจนทําให
เกิดความเขาใจวาเปนคํา ๆ เดียวกันและสามารถที่จะใชแทนกันได แตในความเปนจริงทั้งสองคํานี้มี
120
"
่านั้น
เรียกวา “วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ” คือ การศึกษาสถาบันการเมืองในแงหรือดานกฎหมาย (ไพโรจน
ชัยนาม, 2542, หนา 77)
าเท
กฎหมายรัฐธรรมนูญ
ในทางกฎหมายสาขามหาชนจะใหความหมายที่กวาง ๆ วา “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” หมายถึง
ศึกษ
กฎหมายหลายฉบั บ ที่ วา ด ว ยหลั ก เกณฑ ต าง ๆ อั น เกี่ ย วกั บ สถาบั น ทางการเมื อ งทั้ งหลายในรั ฐ
นอกจากนี้ ยังรวมถึงบรรดากฎเกณฑที่ใชในการปกครองประเทศที่ไมเปนลายลักษณอักษรดวยซึ่ง
กา ร
อาจจะปรากฏอยูในกฎมณเฑี ยรบาล คําพิ พากษาของศาล หรื อจารี ตประเพณี ท างการเมืองและ
กฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวของการปกครองประเทศ ดวยเหตุนี้ ประเทศที่มีกฎหมายรัฐธรรมนูญ ประเทศ
เพื่อ
นั้นอาจมีหรือไมมีรัฐธรรมนูญก็ได เพราะกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ไมเปนลายลักษณอักษร เชน ธรรม
เนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญของประเทศอังกฤษ ทําใหอังกฤษมีกฎหมายแตไมมีรัฐธรรมนูญไวเปนลาย
ิต
รวมถึงจารีตประเพณีของรัฐธรรมนูญที่รับรูในทางปฏิบัติอยางแนนอนของรัฐสภาพและรัฐบาล รวมทั้ง
บทบัญญัติของกฎหมายทั้งหลายที่ออกโดยอาศัยอํานาจตามรัฐธรรมนูญและที่เกี่ยวของโดยตรงกับ
ยาล
รัฐและกฎเกณฑทางกฎหมายในสังคมปจจุบันมิใชสิ่งที่เกิดขึ้นโดยบังเอิญ และไมอาจแยกขาด
จากเจตจํานงของคนในรัฐ กฎเกณฑทางกฎหมายที่เขามากําหนดความเปนไปในรัฐจึงเปนเรื่องที่เขาใจ
กันแลววาเปนของ “รัฐธรรมนูญ” (บุญศรี มีวงศอุโฆษ, 2559. หนา 295)
รัฐธรรมนูญ คือ ตัวบทกฎหมายที่เปนลายลักษณอักษรที่ตามปกติไดมีการประกาศใชอยาง
เปนพิธีการมากบางนอยบาง เปนกฎหมายที่กําหนดองคทางการเมืองของรัฐ (ไพโรจน ชัยนาม, 2524,
หนา 77)
"
่านั้น
รัฐธรรมนู ญ เป นชื่อ เฉพาะของกฎหมายเปน หนึ่งในกฎหมายหลายประเภทของกฎหมาย
รัฐธรรมนูญ เมื่อกลาวถึงรัฐธรรมนูญจึงหมายถึงกฎหมายฉบับหนึ่งที่เปนเรื่องเกี่ยวกับการวางระเบียบ
าเท
ในการปกครองประเทศ ในขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญ นั้น ก็มีความหมายที่แตกตางจากคําวา ลั ท ธิ
รั ฐ ธรรมนู ญ ” (constitutionalism) หรื อ อุ ด มการณ ส นั บ สนุ น รั ฐ ธรรมนู ญ หรื อ “แนวคิ ด แบบ
ศึกษ
รัฐธรรมนูญนิยม” เพราะคําวา “รัฐธรรมนูญนิยม” จะมีความหมายที่ชี้เฉพาะเจาะจงและระบุลงไปวา
มีความนิยมชมชอบในระบอบประชาธิปไตยอยูภายใตขอบเขตจํากัดแห งอํานาจตามที่ไดรับความ
กา ร
เห็นชอบจากประชาชน (จิรโชค วีระสั ย, สุรพล ราชภัณฑารักษ , สุรพันธ ทับสุวรรณ, 2557, หน า
170)
เพื่อ
ในพจนานุกรมฉบับบัณฑิตยสถานไดใหคํานิยามคําวา “รัฐธรรมนูญ” หมายถึง บทกฎหมาย
สูงสุดที่มีระเบียบการปกครองประเทศ โดยกําหนดรูปแบบของรัฐวาเปนรัฐเดียวหรือรัฐรวม ระบอบ
ิต
81)
อยางไรก็ตาม รัฐธรรมนูญไดถูกนําไปใชในหลาย ๆ มิติ เชน รัฐธรรมนูญ -กฎหมาย ซึ่งเปน
"มห
รัฐธรรมนูญนึกคิดของนักนิติศาสตรมากกวาการเปนรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติที่ตองเคารพและบังคับ
ใหตองปฏิบัติตาม หรือธรรมนูญชีวิตของสมเด็จพระพุทธโฆษาจารย (ป.อ.ปยุตโต) ที่สะทอนถึงขอ
ปฏิบัติตามคําสอนของพระพุทธเจาเพื่อสงเสริมให เห็นกฎเกณฑของชาวพุทธที่จะยึดปฏิบัติใหเป น
มาตรฐานทั่วไปในการดําเนินชีวิตและสรางสรรคสังคมใหดีงาม เปนตน
Konard Heses (อางถึงในบุญศรี มีวงศอุโฆษ, 2559, หนา 295) อธิบายวา “รัฐธรรมนู ญ
เป น ระบบพื้ นฐานทางกฎหมายของประชาคม ที่ ว างแนวทางพื้ น ฐานสํ าหรับ การสรางความเป น
เอกภาพทางการเมือง และการดําเนิ นการเพื่อให บรรลุ สิ่งซึ่งภารกิจตาง ๆ ของรัฐ รวมทั้งกําหนด
122
"
่านั้น
รัฐธรรมนูญแตก็ถือวาไดรับความคุมครองตามรัฐธรรมนูญ เชน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พ.ศ.2560 หมวดที่ 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย มาตรา 25 “ สิทธิและเสรีภาพของปวงชน
าเท
ชาวไทย นอกจากที่บัญญัติคุมครองไวเปนการเฉพาะในรัฐธรรมนูญแลว การใดที่มิไดหามหรือจํากัดไว
ในรั ฐธรรมนู ญ หรือ ในกฎหมายอื่น บุ ค คลยอมมีสิ ทธิและเสรีภ าพที่ จะทํ าการนั้ นและไดรับ ความ
ศึกษ
คุมครองตามรัฐธรรมนูญ ตราบเทาที่การใชสิทธิหรือ เสรีภาพเชนวานั้นไมกระทบกระเทือนหรือเปน
อันตรายตอความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไมละเมิดหรือ
กา ร
เสรีภาพของบุคคลอื่น” เปนตน
ความหมายของรัฐธรรมนูญนักรัฐศาสตรไดมีการตีความถึงพฤติกรรมหรือการกระทําที่มีการ
เพื่อ
บั น ทึ ก ไวห รือ จากการปฏิ บั ติ สื บ ต อ กั น มา จึ งมี ค วามหมายไปในทํ านองว าเป น เอกสารซึ่ งบั น ทึ ก
ขอเท็จจริงตาง ๆ เกี่ยวกับการมีไวและใชอํานาจของผูปกครองที่จะอางถึงความชอบธรรม เอกสาร
ิต
ดังกลาวซึ่งตอมาเรียกวารัฐธรรมนูญนั้นก็ไมไดมีฐานะที่เปนกฎเกณฑทางกฎหมายที่กําหนดแนวทางไว
นดุส
จากความหมายที่นักวิชาการนิยามความหมายไวมีเนื้อหาที่คลายคลึงกันมาก อาจสรุปไดวา
การให นิ ย ามดั งกล า วมุ งไปเพื่ อประโยชน ในการเรีย นการสอนมากวา เมื่อ ศึก ษาความหมายของ
ยาล
กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ แล ว พบว ามี ค วามแตกต างกั บ “รัฐ ศาสตร ” อยู ไม น อ ย คื อ ฝ า ยหนึ่ งเป น
วิทยาศาสตรแหงปกติวิสัย เปนเรื่องการกําหนดการวางวิธีการ โดยความผูกพันที่จะตองปฏิบัติ โดย
าวิท
อํานาจเปนวิทยาศาสตรของคําอธิบายและการศึกษาตีความตามตัวบท สวนอีกวิชาวิทยาศาสตรแหง
ขอ เท็ จ จริ งแน น อน และความสั ม พั น ธร ะหว างข อ เท็ จ จริงเป น วิท ยาศาสตรที่ เกิ ด จากการปฏิ บั ติ
"มห
"
่านั้น
บุตร, 2555, หนา 1) แตความชอบธรรมนั้นก็หมดไปไดถาผูปกครองขาดจริยธรรมและคุณธรรมในการ
ปกครองประเทศ รัฐธรรมนูญจึงเปนสถาบันที่ กําหนดที่มาของอํานาจ และความสัมพันธของอํานาจ
าเท
โดยรัฐธรรมนูญจะบอกวาใครเปนผูปกครอง เชน บอกวาใครจะขึ้นเปนนายกรัฐมนตรีไดบาง ที่มาของ
สมาชิกสภาผูแทนราษฎร หรือวุฒิสภา รวมทั้งอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการ
ศึกษ
เปนตน
โดย จอรจ บูรดัว (Geoeges Burdeau) กลาววา รัฐทุกรัฐจะตองมีรัฐธรรมนูญ ดวยเหตุผล
กา ร
ที่ วารั ฐ ธรรมนู ญ เป น ตั ว กํ า หนดสถานภาพของผู ป กครอง และกํ าหนดโครงสรางของรัฐ กํ าหนด
กฎเกณฑ และวิธีการ การจั ด องค กร หรือ มอบอํานาจหน าที่ ตาง ๆ ให กั บ บุ คลากรของรัฐ ดังนั้ น
เพื่อ
รัฐธรรมนูญจึงเปนชองสําคัญในการสงผานอํา นาจจากผูปกครองไปยังตัวแทนของผูปกครองเพื่อใช
อํานาจรัฐ อันหมายถึงเจาหนาที่ของรัฐในองคการตาง ๆ หรืออาจกลาวในมิติของระบบก็คือระบบ
ิต
วิธีการใดที่จะทําใหขอตกลงหรือสัญญาประคมนั้นบรรลุเจตนารมณ
ถา มองในมิ ติ ข องรั ฐ ที่ ใช อํ านาจนิ ย มหรื อ เผด็ จการ ก็อ าจจะกล า วได วา รั ฐ ธรรมนู ญ คื อ
"มห
เครื่ องมื อในการกํ าหนดอํานาจของหน าที่ ป กครองที่มี ตอผู ใตป กครอง และไม ส อดคล องกับ หลั ก
พื้นฐานของการปกครอง
ในรัฐสมัยใหม เพราะการปกครองในรัฐสมัยยอมมีกฎเกณฑของการปกครองทั้งที่เปนลาย
ลักษณอักษรและไมเปนลายลั กษณอักษรของแตบริบทของแตละประเทศ ทั้งนี้ ก็ยอมมีพื้นฐาน 3
ประการ ไดแก หลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐ และสังคมรัฐ (บุญศรี มีวงศอุโฆษ, 2559, หนา 313)
ดังนี้
124
1. หลักประชาธิปไตย
ที่มาจากฐานความคิดที่วาศักดิ์ความเปนมนุษยและความเสมอภาค โดยมีวัตถุประสงคเพื่อให
การปกครองเป นไปตามเจตจํานงของประชาชนในฐานะเจาของอํานาจอธิป ไตยอันเปนรากฐานใน
ลั ก ษณะของโครงสร างส ว นล างกํ าหนดโครงสร างส ว นบน (Bottom up) ประการสํ า คั ญ คื อ การ
ตัด สิ น ใจทางการเมือ งด ว ยระบบเสี ยงขางมาก (majority) รั ฐ ที่ มี ก ารปกครองด ว ยกฎหมายหรือ
ปกครองในระบอบประชาธิปไตยซึ่งถือกฎหมายเปนใหญ โดยยึดหลักกฎหมายมหาชนในขอที่วา “ถา
ไมมีกฎหมายใหอํานาจไว ฝายปกครองจะกระทํามิได ” ซึ่งตรงขามกับหลักกฎหมายแพงที่วา “เมื่อไม
"
่านั้น
มีกฎหมายหามไว เอกชนจะกระทําอยางไรก็ได ” (บรรจง จงเจริญประเสริฐ, ม.ป.ป.) ก็คือ ปกครอง
ดวยหลักนิติรัฐ-นิติธรรม
าเท
2. หลักนิติรัฐ (legal State) -นิติธรรม (rule of law)
รัฐที่ปกครองดวยใชหลักกฎหมายที่ไมใชการปกครองดวยอํานาจบารมี ถือหลักกฎหมายเปน
ศึกษ
ใหญ คนบังคับใชกฎหมายเปนรอง เมื่อไมมีกฎหมายก็คือไมมีความผิด จะตางจากรัฐที่มีกฎหมาย
ปกครองไมแนใจวากฎหมายจะเปนใหญหรือไม เพราะผูปกครองเห็นวาแมไมมีกฎหมายหามไว แตจะ
กา ร
ใชดุลพินิจทําอะไรก็ได และถามีกฎหมายใหอํานาจไวฝายปกครองจะกระทําอะไรก็ได (บรรหาร จง
เจริญประเสริฐ , ม.ป.ป.) โดยเฉพาะอยางยิ่งในรัฐที่มีผูปกครองเขาสูอํานาจดวยวิธีนอกระบบหรือที่
เพื่อ
เรียกกันวาการรัฐประหาร เพราะเสนแบงเบาบางระหวางคําวาดุลพินิจกับอําเภอใจนั้นแทบแยกกันไม
ออก ยอมไมเกิดผลดีตอสังคมโดยเฉพาะอยางยิ่งปวงชนผูเปนเจาของอํานาจอธิปไตยดังนั้น ความเปน
ิต
นิติรัฐ จะตองอยู บ นพื้ นฐานของหลั กการแบ งแยกอํานาจ หลั กการคุมครองสิ ท ธิและเสรีภ าพของ
นดุส
ความเป น ธรรมที่ มีอ ยู ในกฎหมายหรือกฎหมายให ค วามเป น ธรรมได หรือ กล าวอี กนั ย หนึ่ ง ก็ คื อ
“คุณธรรมทางกฎหมาย” อันเปนหลักการพื้นฐานแหงกฎหมายนั่นเอง โดยที่ความเปนธรรมเปนสิ่งที่
าวิท
ทุกสั งคมถวิล หา เพราะที่ ใดมีความเปน ธรรมที่นั่ น ย อมนํ ามาซึ่งความสั นติ สุ ข (บรรหาร จงเจริญ
ประเสริฐ, ม.ป.ป.)
"มห
"
่านั้น
ประชาชน
รัฐธรรมนูญมีหนาที่และเปาหมายสําคัญในฐานะเอกสารทางการเมืองที่สําแดงพันธะสัญญา
าเท
ระหวางรัฐกับประชาชนอันเปนการวางหลักการสําคัญใหญ ๆ ของรัฐหรือระบบการเมือง คือหลักการ
ดังกลาวจะเปนเครื่องมือกํากับพฤติการณของรัฐและผูใชอํานาจรัฐ ไดแก รัฐบาล สภาผูแทนราษฎร
ศึกษ
วุฒิสภา ศาล หรือองคกรอื่น ๆ ที่ใชอํานาจรัฐ ดังนั้น รัฐธรรมนูญจึงมีความสําคัญสรุปได 5 ประการ
(บัณฑิต จันทรโรจนกิจ, 2558, หนา 18) ดังนี้ กา ร
1. การสถาปนาอํานาจรัฐ เปนการแสดงถึงการดํารงอยูของรัฐ และการอางสิทธิการปกครอง
ความเปนรัฐที่เปนเอกราช รวมทั้งความสัมพันธระหวางรัฐกับองคกรเหนือรัฐระหวางประเทศ ตัวยาง
เพื่อ
กรณีรัฐธรรมนูญของสหภาพยุโรปไดใหอําบางประการในการแทรกแซงกิจการบางอยางของประเทศ
สมาชิกได
ิต
ความสัมพันธของสถาบันทางการเมืองตาง ๆ ที่มีตอกันใหเปนไปอยางราบรื่นหรือเกิดมีเสถียรภาพ ใน
กรณีเกิดความขัดแยงรัฐธรรมนูญก็ไดกําหนดทางในการแกไขปญหาใหคลี่คลายตามระบบการเมือง
าวิท
อยางชัดเจน
4. เพื่อคุมครองเสรีภาพ รัฐธรรมนูญไดกําหนดหนาที่บทบาทระหวางรัฐกับปจเจกชนบน
"มห
พื้น ฐานหลั กการ 2 ประการ คือ เชิงปฏิ เสธ คือ รัฐ ไมส ามารถเขาไปแทรกแซงได โดยเฉพาะการ
แสดงออกทางความคิ ดเห็น เสรีภาพในความเชื่อหรือการนับถือศาสนา และเสรีภาพในการดํารงชีวิต
ซึ่งถือวาเปนสิทธิขั้นมูลฐาน กับเชิงยอมรับหรือเชิงบวก คือ รัฐธรรมนูญไดกําหนดสิทธิตามกฎหมาย
หรื อกฎเกณฑ ให ได รับประโยชน จ ากรัฐ อั นเป น สิ ท ธิที่ เกิด ขึ้น มาที ห ลั ง เช น สิ ทธิในการได รั บ การ
รักษาพยาบาล การไดรับการศึกษา การใชสิทธิหรือการเสียสิทธิในทางการเมืองบางอยาง
5. เพื่อใหเกิดความชอบธรรม (legitimacy) ทางการเมือง คงไมอาจปฏิเสธไดวาทุกรัฐหรือ
ทุกประเทศตางมีรัฐธรรมนูญในการปกครองประเทศทั้งสิ้น ไมวาประเทศนั้นจะมีลัทธิอุดมการณ หรือ
126
อาจเรียกวาลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม ที่ใชเปนคัมภีรในการอางถึงความชอบธรรมเพื่อใหไดรับการยอมรับ
จากรัฐประชาชาติหรือประชาคมนานาชาติ การมีรัฐธรรมนูญจึงเปนการอางเพื่อใหเกิดความชอบ
ธรรมภายในรัฐและจากภายนอกรัฐดวย หรือเปนการรับรองความชอบธรรมของคณะบุคคลที่เขายึด
อํานาจรั ฐ ด ว ยการรั ฐ ประหารและได ทํ า การบริ ห ารประเทศในเวลาต อมา เช น รั ฐ ธรรมนู ญ แห ง
ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 279 เปนตน
นอกจากที่ที่ไดกลาวมาแลววาสภาพของพัฒ นาการทางการเมืองและการปกครองมีความ
สลับซับซอนมากขึ้น เพื่อปองกันมิใหการใชกฎกติกาของสังคมไมขัดแยงกันหรื อยอนแยงกันอันจะเกิด
"
่านั้น
ความยุงยากในการปกครองสังคม จําเปนตองทําใหเกิดสอดประสานกันอยางลงตัว
เมื่อรัฐธรรมนูญไดรับการยอมรับวาเปนกฎหมายสูงสุดจึงมีสถานะเปนกฎเกณฑที่สําคัญของ
าเท
รัฐ เพราะเปนกฎเกณฑที่บั ญญัติถึงกระบวนการใชอํานาจในการปกครองของรัฐในทุก ๆ มิติ เช น
ความสําคัญตอผูปกครองที่เปนผูใชอํานาจรัฐผานสถาบันทางการเมืองตาง ๆ กลาวคือ รัฐธรรมนูญ
ศึกษ
ฐานะเปนกฎหมายสู งสุดเด็ดขาดของรัฐ ซึ่งเปนแผนแมบทของกฎเกณฑทั้งหลายของสังคมที่เปน
โครงสรางอํานาจหนาที่ในการบริหารประเทศ เปนแนวทางที่จะใหผูปกครองจะไดยึดถือเปน แนวใน
กา ร
การบริหารประเทศตามกฎเกณฑ และขอกําหนดตาง ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญไดวางกรอบไว
ความสําคัญตอประชาชน คือ รัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการใหสิทธิเสรีภาพมาก
เพื่อ
นอยอยางไร รัฐธรรมนูญจะกําหนดไว นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญยังจะมีบทบัญญัติออกมาเพื่อปองกัน
สิทธิเสรีภาพของประชาชนแตละคน มิใหใครคนอื่นมาละเมิดสิทธิที่มีอยูนั้น รวมไปถึงการปองกัน
ิต
สถาบันทางการเมืองที่มิอาจสรุปไดวาเปนรูปแบบการปกครองแบบประชาธิปไตยหรือไม ? จึงทําให
นักรัฐศาสตร ในประเทศตะวันตกจึงหั นมาศึกษาความสัมพันธระหวางรัฐธรรมนูญ กับสถาบันทาง
ัยสว
การที่จะเขาใจลักษณะการปกครองและรูปแบบของรัฐบาลแตละยุคแตละสมัย เจตจํานงที่
เดนชัดมักปรากฏในตัวรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญที่ถูกเอามาใชเพื่อเปนกติกาความชอบธรรม
าวิท
ลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญ
ลักษณะที่ผิดแผกไปจากกฎหมายธรรมดาทั่วไปอยางนอย 4 ประการ ไดแก
1.การเปนกฎหมายหลัก ที่วางหลักเกณฑอยางกวาง ๆ เฉพาะเรื่องที่สําคัญ ๆ เทานั้น หรือ
อาจเรียกวาเปน กฎหมายหลักหรือเปนกฎหมายขั้นมูลฐาน การเขียนจะเปนในลักษณะกวาง ๆ ใน
เรื่องสํ าคัญ ๆ เทานั้นโดยจะไมลงลึกในรายละเอียด โดยทั่วไปจะระบุโครงสรางการปกครอง การ
คุมครองสิทธิพลเมือง
127
2. การเปลี่ยนแปลงแกไขกระทําไดยากกวากฎหมายธรรมดา หรือที่เรียกเปนภาษาอังกฤษวา
“amendment” แตถาใชเรีย กในการประชุมสภาจะแปลวา “การแปรญัตติ ” แกไขเปลี่ย นแปลง
กระทําไดยากกวากฎหมายทั่วไป จะไมมีการแกไขทีละเล็กทีละนอ ยเหมือนกฎหมายทั่วไป นอกจากมี
ความจําเปนจริง ๆ จึงมีการแกไข แตหากการแกไขกระทํายากเกินไปจึงเปนเหตุใหเกิดการลมลาง
รัฐธรรมนูญในรูปแบบของรัฐประหาร (coup d’etat ออกเสียงวา “คูเดตา” เปนภาษาฝรั่งเศส ตอมา
ถูกใชในภาษาอังกฤษ) ซึ่งเปนการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลอยางกะทันหันโดยการยึดอํานาจ (สวนใหญจะ
ใชกําลังทหารเขายึดสถานที่สําคัญ เชน ทําเนียบรัฐบาล และสถานีวิทยุและสถานีโทรทัศน เปนตน)
"
่านั้น
เปนการเปลี่ยนแปลงคณะผูบริหาร สําหรับผูที่เกี่ยวของในการดําเนินการเปลี่ยนแปลงจะกลายเปน
บุคคลชั้นนํา ซึ่งนิยมเรียกกันวา “อีลิ้ท” (elites) สวนการเปลี่ยนแปลงอีกชนิดหนึ่งซึ่งมีผลกระทบทั้ง
าเท
ระบบ ได แ ก ระบบการเมื อ งการปกครอง สั งคม ศาสนา การศึ ก ษา เศรษฐกิ จ วั ฒ นธรรม การ
เปลี่ยนแปลงชนิดนี้เรียกวา “การปฏิวัติ” (revolution) ตัวอยางเชน ในสหรัฐอเมริกาในป ค.ศ.1776
ศึกษ
ในฝรั่งเศสในป ค.ศ.1789 ครั้งนี้ มีการทําลายเรือนจําบาสทิลล (Bastille) และป ค.ศ.1917 ในการ
ปฏิวัติใหญของรัสเซียโดยเลนินโคนลมราชวงศโรมานอฟ ถอนรากถอนโคนระบอบสมบูรณาญาสิทธิ
กา ร
ราชเปนระบอบการปกครองระบบสังคมนิยมคอมมิวนิสตเปนตน
3. มีผลใชบังคับแนนอนคงทนกวากฎหมายอื่น โดยปกติถือกันวารัฐธรรมนูญเปนรากเหงา
เพื่อ
ของกฎหมายอื่น การบัญ ญั ติกฎหมายอื่นจะขัดหรือแยงกับรัฐธรรมนูญ ไมไดที่เปนกฎหมายสู งสุ ด
กฎหมายที่ออกมาจะตองสอดคล องกับ หลักการของรัฐธรรมนูญมิฉะนั้ นจะไมมีผ ลใชบังคับ การที่
ิต
มีความถาวร
4. มีความเปนเชิงสถาบัน (Institution) หลักที่ตองมีความตอเนื่อง จะเห็นวาเมื่อมีการยึด
ัยสว
อํานาจในแตละครั้งจะมีการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเกาที่เรียกวาฉีกรัฐธรรมนูญ แตคณะรัฐประหารก็
ตองนําฉบับใหมขึ้นมาประกาศใชแทน หรือในทํานองความตอเนื่องของพระมหากษัตริยเมื่อสวรรคตก็
ยาล
รัฐบาลตองอยูรักษาการณในการปกครองจนกวาจะมีรัฐบาลใหมเขามาบริหารแทน จึงจะเห็นไดวา
ความเปนสถาบันของรัฐธรรมนูญตองคงอยู
"มห
5. การพิ จารณาคดีตอ งใชศ าลเฉพาะซึ่ งตางไปจากศาลยุติธ รรม เชน การใช ศาลรัฐ ธรรมนู ญ ใน
รูปแบบคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
การจําแนกรูปแบบของรัฐธรรมนูญ
รู ป แบบรั ฐ ธรรมนู ญ สามารถกํ า หนดตามลั ก ษณะสํ า คั ญ ของเนื้ อ หา คุ ณ สมบั ติ และ
ความสัมพันธกับระบอบการเมือง การปกครอง ระบบสังคม เศรษฐกิจ ของแตละประเทศ แบงได 3
รูปแบบ ไดแก
1. รัฐธรรมนูญที่เปนในรูปแบบทางกฎหมาย (Constitution Law) ในการจําแนกตามเกณฑ
"
่านั้น
ในมิติทางนิติศาสตร ซึ่งมองวารัฐธรรมนูญเปนบทบัญญัติทางกฎหมายที่ตองเคารพและถูกบังคั บให
ตองปฏิบัติตาม เปนพันธะที่ไดกําหนดขอบเขตอํานาจหนาที่ของฝายปกครอง ซึ่งมีหลายประเทศที่
าเท
ปกครองในระบอบเสรีประชาธิปไตยใหความนิยม
2. รัฐธรรมนูญรูปแบบโครงสราง (Constitution Program) เปนการจําแนกตามเกณฑ ทาง
ศึกษ
ลัทธิอุดมการณที่ชี้นําแนวทางในการเปลี่ยนแปลงทางสัง คมและการเมืองของประเทศไปสูเปาหมาย
ใหม โดยจะมีบทบัญญัติในการวางระเบียบเกี่ยวกับวิธีการของสถาบันทางการเมือง การกําหนดพันธะ
กา ร
หนาที่ของสถาบันการเมืองในการเขาไปเกี่ยวของวิถีชีวิตของประชาชน ซึ่งสวนใหญจะเปนการโนม
นาวหรือครอบงําแกรัฐมากกวารับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชน คลายกับการเปนเครื่องมือในการ
เพื่อ
กํากับแผนงานโครงการของรัฐ ซึ่งรัฐธรรมนูญประเภทนี้จะนิยมในประเทศที่ใชระบอบการปกครอง
แบบลัทธิคอมมิวนิสต (Communism) เชน การปกครองของจีน เปนตน
ิต
อํานาจของสถาบันการเมืองการปกครองมีความสอดคลองกลมกลืนกัน ใชในประเทศสังคมนิยม
การแบงประเภทของรัฐธรรมนูญ
ยาล
การแบงประเภทรัฐธรรมนูญไดมีการแบงไปตามพัฒนาและบริบททางสังคมการเมือง อาจ
จําแนกได 4 ประเภท (บัณฑิต จันทรโรจนกิจ, 2558, หนา 26-35) ดังนี้
าวิท
ของการใชลักษณะของรัฐธรรมนูญจะไมไดตราขึ้นมาใชในรูปแบบเปนเอกสารที่เปนลายลักษณอักษร
ทั้งหมดในฉบับเดียวกัน แตจะกระจายอยูในกฎหมายฉบับอื่น ๆ มีที่มาจากหลายแหลง เชน จากการ
ตรากฎหมายโดยรัฐสภา จากคําพิพากษาของศาล จากธรรมเนียมปฏิบัติที่ทํากันมาจนเปนประเพณี
สําหรับปฐมรัฐธรรมนูญ ของอังกฤษ คือ แม็กนา คารตา (Magna Carta) เปนภาษาลาติน Magna
แปลวา ใหญ Carta แปลวา กระดาษ (ภาษาอังกฤษ คือ card) ถอดความไดวา มหาเอกสาร และ
กฎหมายแหงสิทธิ (Bill of rights) เป นตน โดยจะมีลักษณะที่ไมมีการรางขึ้นมาอยางเปนทางการ
ขอบังคับหรือระเบียบตาง ๆ มิไดมีการบันทึกไวในเอกสารฉบับใดฉบับหนึ่ง แตจะมีการบันทึกไว ณ ที่
129
"
่านั้น
เปนประเทศแรกที่ใชรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณอักษร โดยประกาศใชเมื่อ พ.ศ.2330 (ค.ศ.1787)
ถือวาเป นรัฐธรรมนูญ ที่มีการใชกัน อยางแพรหลายในรัฐสมัยใหม รัฐธรรมนูญ ประเภทลายลั กษณ
าเท
อักษร คือ เป นเอกสารฉบับ เดียว ไมแตกกระจายเหมือนกันรัฐธรรมนูญ ที่ไมเปนลายลักษณ อักษร
ปจจุบันรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณอักษรเปนที่นิยมแพรหลายที่หลายประเทศใชในการปกครอง
ศึกษ
ประเทศ จะมีลักษณะ ดังนี้
1) ตั้งคณะกรรมการยกรางรัฐธรรมนูญอยางเปนทางการ
กา ร
2) เมื่อยกรางแลวเสร็จตองเสนอขอความเห็นชอบจากผูมีอํานาจทางการเมือง
3) มีการประกาศใช
เพื่อ
2. แบ ง ตามลั ก ษณะความยื ด หยุ น ของรั ฐ ธรรมนู ญ ที่ มี ทั้ งแบบยื ด หยุ น และแข็ ง กระด า ง
กลาวคือรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่ง ๆ มีทั้งการแกไขงายและการแกไขยาก หรือไมอาจแกไขไดเลย เพราะ
ิต
เหนือกวา ซึ่งการยอมรับรัฐธรรมนูญเปนกติกาสูงสุดเปนการยอมรับอํานาจจากสภาผูแทนราษฎรไมมี
ความผูกพั น กับ สภาชุดกอนหรือชุดหลั ง ตาอยางไรก็ตามกรณี ที่เป นรัฐที่ อยูใตอารักขาอํานาจนิ ติ
"มห
บัญญัติก็ยอมตกอยูกับตกอยูกับเจาอาณานิคมที่เปนผูสถาปนารัฐนั้น ๆ มีอํานาจสั่งใหกฎหมายที่รัฐใต
อารักขาตราขึ้นเปนโมฆะไดที่เกิดขึ้นในยุคอาณานิคม
4. การแบงรัฐธรรมนูญตามสาระสําคัญของรัฐธรรมนูญ ไดแก
4.1 รัฐธรรมนูญแบบสหพันธรัฐและรัฐธรรมนูญแบบรัฐเดี่ยว
รัฐธรรมนูญ แบบสหพันธรัฐ เปนการแบงอํานาจความรับผิดชอบระหวางรัฐบาลกลางกับ
รัฐบาลทองถิ่น (อาจเปนรูปแบบของรัฐ จังหวัด หรือมณฑล สุดแตจะใช) ที่รวมกันเปนสหพันธรัฐ โดย
รัฐบาลกลางควบคุมอํานาจทางการทหาร การปองกันประเทศ และความสัมพันธระหวางประเทศ โดย
130
"
่านั้น
ตามกฎหมายในการบริหารทองถิ่น
4.2 รัฐธรรมนูญแบบสาธารณรัฐ (Republic ) กับรัฐธรรมนูญแบบราชาธิปไตย (Monarchy)
าเท
รัฐ ธรรมนู ญ แบบสาธารณรั ฐ เป น รัฐ ที่ ป ระมุ ข แห งรัฐ ถู ก เลื อ กให ทํ าหน าที่ ต ามรั ฐ ธรรมนู ญ เป น
สัญลักษณของชาติและที่สําคัญถูกตรวจสอบโดยการเลือกตั้ง มีพันธะตองปฏิบัติตามที่รัฐธรรมนูญ
ศึกษ
บัญญัติ
รัฐธรรมนูญแบบราชาธิปไตย มักจะมีกษัตริยทํา หนาที่ประมุข เปนสัญลักษณของประเทศใช
กา ร
อํ านาจแทนประชาชนเชิ งสั ญ ลั ก ษณ ผ า นสถาบั น นิ ติ บั ญ ญั ติ ฝ ายบริห าร และฝ ายตุ ล าการ เช น
ประเทศอังกฤษ เป น อยางไรก็ตาม แมจะถูกมองวากษั ตริยเป น เพียงสั ญ ลั กษณ แตในทางปฏิบั ติ
เพื่อ
กษั ต ริ ย ในฐานะประมุ ข ของรัฐ ก็ มี อํ า นาจยั บ ยั้ งกฎหมายได ต ามที่ บั ญ ญั ติ ไว ในรั ฐ ธรรมนู ญ เช น
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยเกือบทุกฉบับ เปนตน
ิต
ความสัมพันธของรัฐธรรมนูญกับกําหนดโครงสรางอํานาจในทางการเมือง
นดุส
"
่านั้น
การจัดโครงสรางที่สําคัญเห็นไดชัดเจนก็คือการแบงแยกอํานาจอธิปไตยซึ่งเปนอํานาจสูงใน
ออกเปน 3 ฝาย คือ อํานาจบริหาร คือ รัฐบาล อํานาจนิติบัญญัติ คือ รัฐสภา และอํานาจตุลาการ คือ
าเท
ศาล ไมวารัฐนั้นจะมีการจัดโครงการสรางเปนรัฐเดี่ยวหรือรัฐรวมก็มีการแบงแยกอํานาจออกจากัน
เปน 3 ฝาย เพื่อถวงดุล คานอํานาจ และตรวจสอบ ทั้งก็เพื่อเปนการควบคุมการใชอํานาจ เพื่อไมให
ศึกษ
อํานาจอธิปไตยตกไปอยูในสถาบันใดสถาบันหนึ่งอยางผูกขาดครอบงําเบ็ดเสร็จเพียงแหงเดียว ซึ่งหาก
เปนเชนนั้นเจตนารมณของการสถาปนารัฐธรรมนูญก็จะไมมีความหมาย
กา ร
โครงสรางของรัฐธรรมนูญ
โครงสรางการยกรางรัฐธรรมนูญประเภทลายลักษณอักษรนั้น มักจะมีสาระสําคัญ 5 ประการ
เพื่อ
คือ
1. บทนําหรืออารัมภบท หรือคําปรารภ (preamble) กล าวถึงสาเหตุและอํานาจในการ
ิต
ประกาศใช ธ รรมนู ญ ข อ ความจะอยู ในตอนต น ของรั ฐ ธรรมนู ญ เพื่ อ แสดงให เห็ น ถึ งสาเหตุ แ ห ง
นดุส
เจตนารมณ และที่มาแหงอํานาจในการประกาศใช
2. โครงสร า งของรั ฐบาล (framework of government) ซึ่งเป นการระบุ โครงสร างของ
ัยสว
และองคการปกครองระดับชาติและระดับทองถิ่น เปนตน
4) เจ าหน าที่ ของรัฐ ไดแก การการระบุ บุ ค คลผู รั บ หน าที่ ในองคการตาง ๆ เช น ผู ที่ เป น
ประมุ ข ฝ ายบริ ห าร ประมุ ข ฝ า ยนิ ติ บั ญ ญั ติ ประมุ ข ฝ ายตุ ล าการ ซึ่ งประมุ ข ฝ ายบริ ห ารอาจเป น
ประธานาธิบดี เชน สหรัฐอเมริกา หรือเปนนายกรัฐมนตรี เชน ไทย
5) การไดมาและพนจากตําแหนง มีการระบุโดย การแตงตั้ง การเลื่อนชั้น และใหพนชัดเจน
6) ความสัมพันธระหวางองคกร มีการระบุความสัมพันธขององคกรที่ ประกอบเปนโครงสราง
ของระบบการเมืองการปกครอง คือ ฝายบริหาร ฝายนิติบัญญัติ และตุลาการ
132
"
่านั้น
6. บทเฉพาะกาล ในการสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม ก็จะมีบทเฉพาะกาลบัญญัติไวเสมอ
บทบัญญัติของกฎหมายที่บัญญัติใหใชเฉพาะในชวงเวลาหนึ่งหรือกับเรื่อ งใดเรื่องหนึ่งที่เกิดขึ้นกอนวัน
าเท
ใชบังคับกฎหมายนั้น เชน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ที่ไดบัญญัติไวมาตรา 262-
279 เพื่อคณะบุคคลไดทําหนาที่ตอไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกําหนด เปนตน
ศึกษ
สถาบันทางการเมือง กา ร
สถาบันทางการเมือง เปนคําสมาสของคําวา “สถาบัน” กับ “การเมือง” ซึ่งมีความหมายของ
แตล ะคํ า ตามนิ ย ามในพจนานุ กรมฉบั บ บั ณ ฑิ ตยสถาน พ.ศ.2542 นิ ยามคํ าวา “การเมือ ง” เป น
เพื่อ
คํานาม มี ค วามหมายสองนั ย คื อ งานที่ เกี่ ย วกั บ รัฐ และแผ น ดิ น และการบริ ห ารประเทศเฉพาะ
นโยบายในการบริหารประเทศ สวนคําวา “สถาบัน” ในรูปศัพทเดิม หมายถึง “ที่ตั้ง” แตในปจจุบัน
ิต
หมายถึง“สังคม”จัดตั้งใหมีขึ้นเพราะเห็นประโยชนวามีความตองการและจําเปนแกวิถีชีวิตของตน ใน
นดุส
ที่นี้ก็พอจะมองเห็นความหมายของคําวาสถาบันการเมืองก็เปนก็คือสังคมของการทํางานเกี่ยวกับรัฐ
และแผนดิน แตในเชิงสํานวนอาจหมายถึงเรื่องของการจัดการผลประโยชนของแผนดิน ประโยชนของ
ัยสว
การเรียกขานรัฐสภาอาจมีความแตกตางกันไปตามวัฒนธรรมการใชภาษาของแตละสภาพ
สังคมในแตละประเทศ เชน
1. รัฐสภาของอังกฤษ เรียกวา ปารเลียเมนท (parliament) มีรากศัพทมาจากภาษาฝรั่งเศส
วา “ปารเลย” (parler) แตคําเรียกของรัฐสภาฝรั่งเศสใชคําเรียกวา “แอสเซมบลี่” (Assembly)
2. รัฐสภาของสหรัฐอเมริกา เรียกวา “คองเกรส” (Congress)
ลักษณะและหนาที่ของสถาบันทางการเมือง
ในการศึกษารัฐศาสตรถือกันวา สถาบันทางการเมือง อาจแบงได 2 ลักษณะ ไดแก
"
่านั้น
1. สถานบันทางการเมืองอยางเปนทางการ ไดแก รัฐสภา หรือสถาบันนิติบัญญัติ สถาบั น
าเท
บริหารหรือรัฐบาล และสถาบันตุลาการหรือศาล
ศึกษ
2. สถานบันทางการเมืองอยางไมเปนทางการ ไดแก กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง
คุณลักษณะที่จะพิจารณาวาจะสถานบันการเมืองนั้นเปนแบบทางการหรือไมเปนทางการอาจ
กา ร
พิจารณาไดดังนี้
1) ตองมีแบบแผนที่หมายถึงการจัดตั้งและการยอมรับในพฤติกรรมทั้งหลาย มีบรรทัดฐาน
เพื่อ
และกระบวนการตาง ๆ
2) ตองมีโครงสรางและองคการทางการเมืองที่กําหนดรูปแบบ และวิธีการในการประพฤติ
กิจกรรมทางการเมือง
ิต
นดุส
3) ตองมีปฏิสัมพันธหรือการกระทําที่เกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมือง
หนาที่ของสถาบันการเมือง
ัยสว
2. สรางความเปนระเบียบเรียบรอยใหเกิดขึ้นภายในสังคม
3. ใหหลักประกันในการดําเนินการมุงประโยชนสุขของสวนรวม
าวิท
4. แกปญหาความขัดแยงทางการเมืองโดยสันติวิธี
5. ปองกันการรุกรานของตางชาติ
"มห
"
่านั้น
1) ขุนนาง
2) นักบวช
าเท
3) คนชั้นกลาง
สมาชิกทั้งหมดขางตนจะทําหน าที่ถวายคําแนะนําเปนที่ปรึกษาของกษัตริยเปนผู จัดภาษี
ศึกษ
อากรแกกษัตริยดวยในระแรกพวกเศรษฐีมีอิทธิพลเหนือรัฐสภาตอมาไดกระจายไปสูคนกลางจนถึง
สามัญชน กา ร
อํานาจหนาที่ของสถาบันนิติบัญญัติ
1. การออกกฎหมายเปนหนาที่โดยตรง
เพื่อ
3. ควบคุมการบริหารราชการแผนดิน (สําหรับในสหรัฐอเมริการัฐสภามีหนาที่ในการออก
นดุส
ตน
5. มีอํานาจในการเลือกเจาหนาที่ของตนเอง เชน เลือกประธาน รองประธาน และอํานาจ
อื่น ๆ ตามรัฐธรรมนูญกําหนด
รูปแบบโครงสรางของรัฐสภา
โดยทั่วไปประเทศที่มีระบบรัฐสภามักจะมีรูปแบบโครงสรางแบงออกเปน 2 สภา เรียกวา
Bicameral แตละประเทศจะมีเหตุผลในการมีสภาหรือสถาบันนิติบัญญัติตางกันไปอาจแยกไดดังนี้
1. สภาเดี่ยวหรือสภาเดียว (unicameral)
135
รูปแบบสภาเดี่ยวมีใหเห็นนอยกวาประเทศที่ใชสองสภา มักจะเปนประเทศที่มีการปกครองที่
ไมอยูในสถานการณปกติ แตก็มีประเทศในระบอบประชาธิปไตยใชอยู เชน สวีเดน เรียกวา ริกสดารก
(Rigsdag) ใชเมื่อป ค.ศ.1967 (พ.ศ.2510), นอรเว เรียกวา สตอรติ้ง (Storting) และประเทศสิงคโปร
เรียกวา Parliament เปนตน ทั้งนี้การมีสภารูปแบบนี้จะความสะดวกในการพิจารณาออกกฎหมายที่
สามารถกระทําไดอยางรวดเร็ว ไมสิ้นเปลืองงบประมาณ ไมมีความขัดแยงระหวางสภา แตอาจจะเกิด
ความบกพรองขึ้นงาย เพราะไมมีการตรวจสอบอีกครั้งหนึ่งเหมือนระบบสองสภา ประเทศไทยก็เคยมี
สภาแบบนี้ คือ สภานิติบัญญัติแหงชาติ ที่แตงตั้งโดยคณะปฏิรปู การปกครองแผน ดิน ฯ สําหรับในการ
"
่านั้น
ปกครองระดับทองถิ่นก็เปนการใชระบบสภาเดียว
2. สภาคูหรือสองสภา ประกอบดวย
าเท
2.1 สภาลาง (Lower House) คือ สมาชิกที่ผานกระบวนการเลือกตั้งเขาไปปฏิบัติหนาที่ ทํา
หนาที่สํ าคัญ คือ ในการพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดงบประมาณของแผ นดิน ที่เรารูจักกัน
ศึกษ
ทั่วไปก็คือสภาผูแทนราษฎร (Assembly of the people’s representative) สมาชิกทําหนาที่นี้คือ
สมาชิกสภาผูแทนราษฎร หรือ ส.ส. กา ร
2.2 สภาสูง (upper house) สหรัฐอเมริกาเรียกวา เซเนท (Senate) เกิดขึ้นในอังกฤษคือ
สภาขุนนาง (House Lord) มีวัตถุประสงคเพื่อตองการแตงตั้งบุคคลระดับสูงเขาปฏิบัติหนาที่ในฐานะ
เพื่อ
ตัวแทนของพวกตน สวนใหญก็เปนขุนนาง หรือสงฆที่มีเชื้อสายกษัตริย ตอมาไดวิวัฒนาการไปสูคน
ทุกระดับ ชั้นที่มีคุณ สมบั ติ สภาคูนี้ มีขอดีที่วาเป ดโอกาสให ตัวแทนกลุมไปมีสิทธิมีเสี ยงในสภา ทํา
ิต
กฎหมายหรือแกไขกฎหมาย แตกันที่วุฒิสมาชิกมีอํานาจรับรองการแตงตั้งขาราชการของฝายบริหาร
ใหสัตยาบันในสนธิสัญญาที่ฝายบริหารทํากับประเทศตาง ๆ สวนสภาพผูแทนราษฎร มีอํานาจในการ
"มห
กระบวนการพิจารณารางกฎหมายในรัฐสภา
การพิจารณารางกฎหมายนั้นตองเปนรางกฎหมายอาจมีลักษณะเปน “กฎหมายสาธารณะ”
(public bill)11 เป น เรื่ อ งที่ เกี่ ย วกับ สาธารณะ สํ าหรับ การพิ จ ารณารางพระราชบั ญ ญั ติ ของสภา
ผูแทนราษฎร นั้น มีหลักการกวาง ๆ ใหกระทํา 3 วาระ ตามลําดับ คือ
136
"
่านั้น
เปลี่ ย นแปลงหรื อ เพิ่ ม เติ ม ข อ ความที่ ป รากฏอยู ในร า งเดิ ม ก็ ไ ด เรี ย กว า “การแปรญั ต ติ ” ถ า
คณะกรรมาธิการไมเห็นดวยกับการขอแปรญัตติและไมเปลี่ยนแปลงตาม สมาชิกมีสิทธิที่จะ “สงวน”
าเท
ความเห็นนําไปอภิปรายในการพิจารณาวาระที่ 2 ได
3. วาระที่ 3 ลงมติเห็นชอบหรือไมเห็นชอบ ภายหลังจากที่ไดพิจารณารายละเอียดของราง
ศึกษ
พระราชบัญญัติตามรายมาตราตามลําดับแลวซึ่งในวาระที่ 3 นี้จะไมมีการอภิปราย กรณีราง พ.ร.บ.
ฉบับใดที่เปนเรื่องรีบดวนและมีความจําเปนตองพิจารณาใหแลวเสร็จในเวลาอันรวดเร็ว ที่ประชุมสภา
กา ร
ผูแทนราษฎรอาจพิจารณาราง ฯ ฉบับนั้นรวดเดียว 3 วาระก็ได โดยไมตองสงใหคณะกรรมาธิการ
สามัญชุดใดหรือตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นมาพิจารณา การพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการเต็ม
เพื่อ
สภานั้น จะกระทําไดตอเมื่อคณะรัฐมนตรีหรือ ส.ส.ไมนอยกวา 20 คนรองขอ และที่ประชุมอนุมัติ
เวนแตราง พ.ร.บ.งบประมาณรายจายประจําปจะพิจารณาไมได
ิต
นดุส
1. ระบบการเมืองการปกครองที่มีนายกรัฐมนตรีเปนผูนําในบริหารประเทศ
2. ระบบการเมืองการปกครองที่มีประธานาธิบดีเปนผูนําในการบริหารประเทศ
ยาล
โครงสรางของสถาบันบริหารโดยหลักการการมีรัฐบาลก็เพื่อความคงอยูของรัฐ เพื่อจัดการ
ระเบียบภายใน เพื่อประโยชนในความผาสุกโดยรวมของประชาชน และการสนองความตองการของ
าวิท
ประชาชนเปนสวนรวม
รัฐบาลในระบบรัฐสภา ตามปกติคณะผูบริหารจะประกอบดวย นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี
"มห
"
่านั้น
จะมีความเขมแข็งหรือไมนั้นขึ้นอยูกับพรรคเมืองที่ ทําการตั้งรัฐบาลวามีสมาชิกพรรคจํานวนเทาไร
กรณีรัฐบาลผสมเสถียรภาพรัฐบาลก็อาจไมมั่นคง เพราะมติพรรคเปนผลสําคัญ ในการดําเนิ นการ
าเท
รัฐบาลในระบบประธานาธิบดี โดยหลักการแลวอํานาจบริหารทุกอยางอยูกับประธานาธิบดี รัฐมนตรี
มีฐานเสมื อนเป น เลานุ การของประธานาธิบ ดี ดูและงานเฉพาะที่ไดรับมอบหมาย เพราะในศัพ ท
ศึกษ
ภาษาอังกฤษจะเขีย นวา “Secretary13 of ……อาทิ Secretary of Defense คือ รัฐมนตรีวาการ
กระทรวงกลาโหม หากแปลตามศัพท “เลขานุ การกระทรวงกลาโหม” ซึ่งคณะรัฐ มนตรีมีห น าที่
กา ร
ช ว ยเหลื อ ประธานาธิ บ ดี ในการกํ า กั บ ดู แ ลกระทรวง ทรวง กรมต า ง ๆ แ ละเป น ที่ ป รึ ก ษาของ
ประธานาธิบดี แตไมมีอํานาจผูกมัดกับประธานาธิบดี
เพื่อ
อํานาจหนาที่ของฝายบริหาร จะตองเปนองคการที่เขมแข็ง และตองมีอํานาจอยางเพียงพอ
ในการบริห ารจัดการโดยอํานาจหน าที่ห ลั กจะกําหนดไวในรัฐ ธรรมนูญ พระราชบัญ ญั ติ พระราช
ิต
2.อํ า นาจในการเสนอรา งกฎหมาย ในระบบรั ฐ สภาคื อ คณะรั ฐ มนตรี แต สํ า หรั บ ระบบ
ประธานาธิบดี มีอํานาจในการพิทักษรักษาปกปองคุมครองกฎหมาย หมายถึงการบังคับใชกฎหมาย
ยาล
3. ในระบบรัฐสภาหากฝายบริหารกับฝายนิติบัญญัติมีความขัดแยง นายกรัฐมนตรีสามารถ
ประกาศยุบสภาผูแทนราษฎรได
าวิท
4. อํานาจในการแตงตั้งและถอดถอนเจาหนาที่ฝายบริหารได
5. อํานาจหนาที่อื่น ๆ เชน อํานาจในการใชกําลังทหาร เปนตน
"มห
สถาบันตุลาการ (Judiciary)
สถาบันตุลาการเปนองคการที่มีความเปนอิสระจากสถาบันนิติบัญญัติและสถาบันบริหารโดย
หลักการทั่วไปที่มีความเชื่อที่วาสถาบันตุลการจะตองปราศจากการแทรกแซงจากอํานาจขององคการ
อื่น ๆ ทั้งเพื่อความมีอิสระในการพิจารณาพิ พากษาอรรถคดีตาง ๆ แตในความเปนจริงสถาบันตุลา
การเป นสถาบัน ที่มีความสั มพัน ธในลั กษณะของการคานอํานาจหรือถว งดุล อํานาจ (Balance of
power) กับสถาบันบริหารและนิติบัญญัติ ซึ่งมีความสําคัญในการดํารงความยุติธรรมใหกับประชาชน
138
"
่านั้น
พระองค โดยพระราชอํานาจนั้นพระกษัตริยจะทรงเห็นดวยหรือไมเห็นดวยก็ได
ระบบศาลยุติธรรมของไทย แบงเปน 3 ศาล1415 ไดแก ศาลชั้นตน ศาลอุทธรณ และศาล
าเท
ฎีกา ศาลชั้นตน แบงออกเปน 8 ประเภท ไดแก
1. ศาลแพง ตั้งอยูในกรุงเทพ ฯ มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีแพงและคดีลมละลายทั้งปวง
ศึกษ
เวนคดีที่อยูในอํานาจศาลแพงธนบุรี ศาลจังหวัดมีนบุรี และศาลแขวงในกรุงเทพ ฯ
2. ศาลอาญา มีที่ตั้งอยูในกรุงเทพ ฯ มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาทั้งปวง เวนแตคดีที่
กา ร
อยูในอํานาจศาลอาญาธนบุ รี ศาลจังหวัดมีนบุรี และศาลแขวงในกรุงเทพ ฯ ศาลอาญามีอํานาจ
พิจารณาพิพากษาคดีอาญาที่สําคัญซึ่งไดโอนมาจากศาลในตางจังหวัดตามคําสั่งของประธานศาลฎีกา
เพื่อ
ไดดวย ศาลอาญาธนบุรีซึ่งเปนอาญาซึ่งมีที่ตั้งอยูในกรุงเทพฯ พิจารณาพิพากษาคดีที่อยูในเขตอํานาจ
3. ศาลแขวง มีอํานาจพิจารณาคดีทั้งปวงทั้งคดีแพงและอาญาซึ่งเปนคดีเล็กๆ นอย ๆ ใน
ิต
รวมทั้งคดีละเมิดระวางนายจางกับลูกจาง เมื่อมีการพิจารณาพิพากษาคดีแลวกรณีมีการอุทธรณในขอ
กฎหมายใหอุทธรณไปยังศาลฎีกาไดเลยโดยไมตองผานศาลอุทธรณ ซึ่งผิดกับศาลชั้นตนประเภทอื่น
7. ศาลภาษีอากร จั ดตั้งเมื่อ พ.ศ.2530 มีศาลภาษีอากรกลาง และศาลภาษีอากรจั งหวัด
(อาจจัดตั้งไดตาม พ.ร.ฎ.) มีอํานาจพิจารณาพิพากษาคดีภาษีอากร ซึ่งมีลักษณะพิเศษจากคดีแพง
ทั่วไป เพราะเป นขอพิพาทระหวางเอกชนกับรัฐอันเนื่องมาจากการประเมินหรือจัดเก็บภาษีอากร
กรณีมีการอุทธรณไมตองผานศาลอุทธรณสงเรื่องไปยังศาลฎีกาไดเลย เพื่อความสะดวกและรวดเร็วใน
การพิจารณาคดี
"
่านั้น
8. ศาลทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ จัดตั้งเมื่อ พ.ศ.2539 ลักษณะพิเศษ
แตกตางจากคดีอาญาและคดีแพงทั่วไป ผูพิพากษามีความรูความเขาใจในเรื่องเกี่ยวกับทรัพยสินทาง
าเท
ปญญาและการคาระหวางประเทศ มีผูทรงวุฒิเปนบุคคลภายนอกซึ่งมีความเขาใจและมีความรูในเรื่อง
ดังกล าวรวมพิจารณาและพิพากษาคดีดวย คดีอาญา ไดแก การกระทํา ความผิดทางเครื่องหมาย
ศึกษ
การคา ลิขสิทธิ์ และสิทธิบัตรตามกฎหมาย ฯ คดีพิพาทตามสัญญาถายทอดเทคโนโลยีหรือสัญญา
อนุญ าตให ใชสิ ทธิ ส วนคดีแพงเกี่ยวกับการซื้อขายแลกเปลี่ ยนสิ นคาหรือตราสารการเงินระหวาง
กา ร
ประเทศ หรือการใหบริการระหวางประเทศ การขนสงระหวางประเทศ การประกันภัยและนิติกรรม
อื่นที่เกี่ยวเนื่องกับเลตเตอรออฟเครดิต เปนตน หากมีการอุทธรณขอเท็จจริงและขอกฎหมายไมตอง
เพื่อ
ผานศาลอุทธรณใหสงไปยังศาลฎีกาไดเลย (กรณีมีปญหาวาคดีใดอยูในของศาลทรัพยสินฯหรือไม
ประธานศาลฎีกาเปนผูวินิจฉัย)
ิต
พิพากษาหรือคําสั่งของศาลชั้นตนตามบทบัญญัติแหงกฎหมายวาดวยการอุทธรณ กรณีที่ศาลชั้นตนมี
คําพิพากษาใหประหารชีวิต แมคูความจะไมไดยืนอุทธรณแตกฎหมายยังไมถือวาคดีถึงที่สุด ใหศาล
ัยสว
ศาลปกครอง
ศาลปกครองแบงออกเปนสองชั้น คือ ศาลปกครองสูงสุด กับศาลปกครองกลาง ไดแก ศาล
ปกครองกลาง และศาลปกครองในภูมิภาค มีอํานาจเฉพาะในเรื่องคดีทางการปกครองเทานั้นเชน คดี
พิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายไมเปน
การออกกฎ คําสั่งหรือกระทําการอันโดยไมมีอํานาจทางกฎหมายหรือผิดกฎหมาย หรือไมถูกตองตาม
ระเบียบขั้นตอนอันเปนสาระสําคัญที่กําหนด เปนตน ศาลปกครอง แยกตางหากจากศาลยุติธรรม ซึ่ง
ทางเทคนิคถือเปนศาลพิเศษ ประกอบดวย
"
่านั้น
ศาลปกครองสูงสุด
ศาลปกครองชั้นตน (มีการจัดตั้งในภูมิภาคดวย)
าเท
ศาลรัฐธรรมนูญ
มีอํานาจในการพิพากษาคดีในปญหาขอกฎหมายที่เห็นวาแยงหรือขัดกับรัฐธรรมนูญตามที่
ศึกษ
ศาลอื่นสงใหตีความ หรือตัดสินคดีความที่เกี่ยวกับเมือง เชน การยุบพรรคการเมือง การพิจารณา
คุณสมบัติของผูดํารงตําแหนงทางเมือง เปนตน ทางเทคนิคถือเปนศาลพิเศษ
กา ร
ความสัมพันธระหวางรัฐธรรมนูญกับสถาบันทางการเมือง
จะเห็นไดวารัฐธรรมนูญเปนตัวบทกฎหมายและเปนพิธีกรรมหรือกระบวนการ ที่ไดกําหนดโครงสราง
เพื่อ
อํานาจของรัฐ จึงมีความสัมพันธกับสถาบันทางการเมือง ดังนี้
1. สถาบันที่เปนประมุขของรัฐ รูปแบบของสถาบันประมุขของรัฐจะมีความแตกตางกันไป
ิต
ทําหนาที่เปนผูนําทางการเมืองดวย
อนึ่ง ประมุขของรัฐของระบบประธานาธิบดีบางประเทศ รัฐธรรมนูญไดกําหนดใหมีอํานาจ
"มห
พิเศษเพื่อเปนประกันผดุงไวซึ่งระบอบประชาธิปไตย โดยบัญญัติใหประธานาธิบดีใชอํานาจพิเศษหาก
เกิดวิกฤติที่รายแรงอันมีผลกระทบและเปนภัยตอระบอบประชาธิปไตย ประธานาธิบดีมีอํานาจพิเศษ
ในการที่จะหาวิธีปองกันยับยั้งไดตามรัฐธรรมนูญ เชน รัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศส ฉบับป ค.ศ.
1958 คณะผูจัดทําตองการใชอํานาจแกฝายบริหาร สรางภาวะผูนําลําดับสูงสุด คือ ประธานาธิบดีได
ใชอํานาจพิเศษ โดยไมตองคํานึงกฎหมายที่ใชบังคับอยู สามารถแกไขปญหาที่สําคัญของประเทศได
(นันทวัฒน บรมานันท, 2553)
141
"
่านั้น
การมีและใชอํานาจตามหนาที่ไวอยางชัดเจน หรือที่เราเรียกกันวาเปนการถวงดุลอํานาจระหวางฝาย
นิติบัญญัติกับฝายบริหารนั่นเอง
าเท
3. รัฐบาล หรือฝายบริหาร เปนสถาบันการเมืองที่ใชอํานาจทางปกครอง โดยมีบทบาทหนาที่
ในการดํ าเนิ น กิ จ การของรัฐ ที่ เกี่ ย วข อ งโดยตรงกั บ ประชาชนตลอดเวลา อั น ถื อ เป น พลวัต รทาง
ศึกษ
การเมืองการปกครอง โดยเฉพาะอยางยิ่งในระบอบประชาธิปไตยจะมีรูปแบบ (ชรินทร สันประเสริฐ ,
2535) ดังนี้ 3.1 รัฐบาลในระบบรัฐสภาแบบดั้งเดิม มีนายกรัฐมนตรี เปนผูนําทางการเมือง
กา ร
3.2 รัฐบาลในระบบรัฐสภาประยุกต มีการเลือกตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง
3.3 รัฐบาลในระบบประธานาธิบดี มีประธานาธิบดีเปนผูนําทางการเมือง
เพื่อ
3.4 รั ฐ บาลในระบบกึ่ ง ประธานาธิ บ ดี มี ป ระธานาธิ บ ดี เ ป น ผู นํ า ทางการเมื อ ง โดย
ประธานาธิบดีแตงตั้งนายกรัฐมนตรีใหทําหนาที่บริหาร
ิต
สังคมจําเปนตองตระหนักถึงการทําหนาที่อยางตรงไปตรงมา มีจริยธรรมและจรรยาบรรณในการใช
ดุลพินิจในการพิจารณาวินิจฉัยขอขัดแยงตองอยูบนพื้นฐานของความซื่อสัตย สุจริต มีความเปนกลาง
โดยเฉพาะอยางยิ่งขอขัดแยงทางการเมือง หากศาลไมตั้งอยูในมโนสุจริตผลของคําวินิจฉัยที่ขัดกับ
หลักมนุษยธรรม ก็จะถือวาศาลเขาไปเปนผูขัดแยงทางการเมืองเสียเอง ดังนั้น เมื่อทุกฝายมีความเห็น
พองตองกันตามหลักการหรือกรอบของรัฐธรรมนูญที่ไดกําหนดอํานาจหนาที่ไว ก็ควรจะดําเนินการให
เปนไปหลักนิติรัฐและนิติธรรม1617
"
่านั้น
สรุป
าเท
ตลอดระยะเวลากวาแปดทศวรรษ ความเปนสถาบันของรัฐธรรมนูญไทยไมอาจจะปฏิเสธได
เลยวาเป นรัฐธรรมนูญ ที่ไมมีความถาวร หรืออาจเรีย กอีกอยางหนึ่งวาเกิดความลมเหลวในการทํา
ศึกษ
หน าที่ สํ าคั ญ ในฐานะเป น กติ ก าในฐานะกฎหมายสู งสุ ด และสั ญ ญาประชาคม ก็ ด ว ยเหตุ ผ ลที่ ว า
รัฐธรรมนูญถูกฉีกจากการยึดอํานาจจากคณะรัฐประหาร ประเทศไทยจึงขึ้นชื่อวาเปนประเทศหนึ่งที่มี
กา ร
รัฐธรรมนูญมากที่สุดในโลกมากถึง 19 ฉบับ ในระยะเวลาไมถึง 100 ป และกําลังจะมีฉบับที่ 20 ใน
เร็ว ๆ นี้ หากเปรียบเทียบพับประเทศที่มีพัฒนาการทางการเมืองแลวและใชรัฐธรรมนูญประเภทลาย
เพื่อ
"ขาพเจามีความเต็มใจที่จะสละอํานาจอันเปนของขาพเจาอยูแตเดิมใหแกราษฎรโดยทั่วไปแต
นดุส
รัฐประหารไปได มิหนําซ้ํายังไมสามารถหาทางออกอยางสันติใหกับความขัดแยงทางการเมืองจากกลุม
"มห
คนที่ตางก็อางความเปนประชาธิปไตยและการแสดงออกเสรีภาพทางการเมืองวาเปนไปตามสิทธิทาง
รัฐธรรมนูญ
ดังนั้น การเปลี่ยนถายรัฐธรรมนูญจากอดีตจนถึงปจจุบันไดสะทอนความตองการที่แทจริง
ของประชาชนหรือสะทอนความตองการของผูมีอํานาจกันแน ความไมพรอมของประชาชนในการ
เรียนรูรัฐธรรมนูญหรือไม ที่ทําใหบรรดานักการเมืองฉกฉวยโอกาสตีความรัฐธรรมนูญเอาตามชอบใจ
เพื่อผลประโยชนของตัวเอง เหตุผลเหลานี้หรือไมที่ทําใหประเทศไทยของเรา จึงไดใชรัฐธรรมนูญที่ราง
กันแลวรางกันอีกอยางมากมาย
143
คําถามทายบท
1.คําวากฎหมายรัฐธรรมนูญ กับ รัฐธรรมนูญ มีความเหมือนหรือตางกันอยางไร จงอธิบาย
2.รัฐสมัยใหมมีหลักการพื้นฐานในการปกครอง 3 ประการประกอบดวย
3.ลักษณะพิเศษของรัฐธรรมนูญที่ผิดไปจากกฎหมายธรรมดาไดแกอะไร จงอธิบาย
4.องคกรใดบางที่ถือวาเปนสถาบันทางการเมือง
5.รูปแบบโครงสรางของรัฐสภามีกี่ประเภท อะไรบาง
"
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
"
่านั้น
จิรโชค วีระสย, สุรพล ราชภัณฑารักษ และ สุรพันธ ทับสุวรรณ (2557). รัฐศาสตรทั่วไป.
กรุงเทพฯ: สํานักพิมพมหาวิทยาลัยรามคําแหง.
าเท
ชรินทร สันประเสริฐ. (2535). รัฐศาสตรกับกฎหมายมหาชน. บทความทางวิชาการรัฐศาสตร
เลม 1, สาขา รัฐศาสตร มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
ศึกษ
ฉัตรทิพย นาถสุภา. (2542). “ประสบการณและความคิดเห็นบางประการของรัฐบุรุษอาวุโส
ปรีดี พนมยงค”.(พิมพครั้งที่ 2), กรุงเทพฯ: กังหัน. กา ร
ไพโรจน ชัยนาม. (2519, 2520). “รัฐธรรมนูญ กฎหมายและเอกสารสําคัญในทางการเมือง
ของประเทศ- ไทย”. เลม 1 และ 2, กรุงเทพ ฯ: สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร,
เพื่อ
ไพโรจน ชั ย นาม. (2524). สถาบั น การเมื อ งกั บ กฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ . พิ ม พ ค รั้ ง ที่ 1,
กรุงเทพฯ: สารศึกษา.
ิต
http://www.thairath.co.th/content/51952
มนตรี รูปสุวรรณ. (2541). การเมืองการปกครอง. กรุงเทพฯ: ม.ป.ท.
ัยสว
ปริ ญ ญา เทวานฤมิ ต รกุ ล . (2552). ป ญ หาแก ที่ ค นหรื อ แก ที่ รั ฐ ธรรมนู ญ . สื บ ค น จาก
http://www.thairath.co.th/content/51952
ปยบุตร แสงกนกกุล. (2559). รัฐธรรมนูญ: ประวัติศาสตรขอความคิด อํานาจสถาปนา และ
การเปลี่ยน- ผาน. นนทบุรี: ฟาเดียวกัน.
ปู น เทพ ศิ ริ นุ พ งศ . (2559). ตลก “รั ฐ ธรรมนู ญ ”. กรุ ง เทพฯ: ไชน . พจนานุ ก รมฉบั บ
บัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542, กรุงเทพมหานคร: นานมีบุค. 2546.
"
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557
่านั้น
น ค ริ น ท ร เม ฆ ไต รรั ต น , (ม .ป .พ .) ค วาม ห ม าย ขอ ง “ป ระช าช น ”.สื บ ค น จาก
http://prachatai.com/ journal/2008/01/15553)
าเท
นรนิ ติ เศรษฐบุ ต ร. (2553). รั ฐ ธรรมนู ญ กั บ การเมื อ งไทย. กรุ ง เทพฯ: สํ า นั ก พิ ม พ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย- ธรรมศาสตร.
ม า น พ พ ร ห ม ช น ะ . (ม .ป .พ .). แ น ว คิ ด เกี่ ย ว กั บ รั ฐ ธ ร ร ม นู ญ . (สื บ ค น จ า ก
www.bangkokbiznews.com/ blog/detail/635478).
กา ร
ธนภัทร ปจฉิมม. (2557). รัฐธรรมนูญและสถานบันทางการเมือง. กรุงเทพฯ: โครงการสวน
ดุสิตกราฟฟกส.
เพื่อ
กรุงเทพมหานคร: ศิวพร.
สุจิต บุญบงการ (2552). “ความกาวหนาของรัฐธรรมนูญ: ปญหาแกที่คนหรือแกที่
ัยสว
"
กฎหมายกําหนดและจะทํ านอกขอบอํานาจที่กฎหมายกําหนดไมได ดังนั้น แม ในทางปฏิ บัติฝ าย
่านั้น
ปกครองจะมีอํานาจมากเพียงใดก็ตาม ฝายปกครองก็จะตองดําเนินการตามกรอบของกฎหมาย
นักกฎหมายมหาชนคนสําคัญคนหนึ่งของฝรั่ง คือ Prosper Weil ไดกลาวถึงเรื่องความชอบ
าเท
ดวยกฎหมายไววา นับเปนความมหัศจรรยอยางหนึ่งที่ฝายปกครองตองมาอยูภายใตกฎหมาย เพราะ
ศึกษ
โดยธรรมชาติแลว มีใครบางที่สามารถมากําหนดหรือบังคับฝายปกครองซึ่งเปนฝายที่ มีและใชอํานาจ
รัฐ (puissance publique ) ได ฝายปกครองตางหากที่มีหนาที่ในการบังคับใหเอกชนตองอยูภายใต
กา ร
อํานาจรัฐและกฎหมายเพราะฝายปกครองทําหนาที่เปนผูปกครองรัฐ
หลั ก วาด ว ยความชอบด ว ยกฎหมายมี ที่ ม าจากแนวความคิ ด ของนั ก กฎหมายเยอรมั น ที่
เพื่อ
ตองการแยกรัฐตํารวจ ( Etat de police ) ออกจากนิติรัฐ ( Etat de Droit ) โดยในรัฐตํารวจนั้น รัฐ
หลุดพนจากภาระที่ตองเคารพตอเคารพกฎหมาย เพราะระบบรัฐตํารวจเปนระบบที่ใหอํานาจอยาง
มากกับฝายปกครองในการดําเนินการตางๆ ฝายปกครองสามารถใชดุลพินิจของตนในการดําเนินการ
ิต
นดุส
ทุ ก อย างได หากเห็ น ว า จํ า เป น การดํ า เนิ น การในรั ฐ ตํ า รวจของฝ า ยปกครองจึ งมั ก จะก อ ให เกิ ด
ผลกระทบตอสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามมาอยางหลีกเลี่ยงมิได แตการดําเนินการของฝาย
ัยสว
ปกครองในรัฐตํารวจที่กลาวไปก็ไมไดหมายความวาฝายปกครองจะสามารถใชอํานาจตามอําเภอใจ
ของตนไดเพราะในรัฐ ตํา รวจก็มี ระบบกฎหมาย แต กฎหมายดั งกล า วรัฐ อาจเปลี่ ยนแปลงไดห าก
ยาล
และแม ห ากมี ก ฎหมายให อํ านาจก็ ไม อ าจใช อํ า นาจนอกกรอบที่ ก ฎหมายให ไวได หลั ก นิ ติ รั ฐ จึ ง
กอใหเกิดลักษณะสําคัญคือ มีกระบวนการควบคุมการใชอํานาจของฝายปกครอง พลเมืองมีกระบวน
"มห
ทางกฎหมายที่จะบังคับใหฝายปกครองเคารพตอกฎหมายซึ่งก็คือมีศาลที่เปนอิสระจากฝายปกครองที่
จะเขามาตรวจสอบการฝาฝนกฎหมายของฝายปกครองได
2.1 แนวคิดเรื่องความชอบดวยกฎหมาย
จากการใหคําจํากัดความของหลักวาดวยความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง
วา หมายความถึงการกระทําใดๆของฝายปกครองจะตองเคารพตอกฎหมาย จะตองเปนไปตามที่
กฎหมายกําหนดและจะทํานอกขอบอํานาจที่กฎหมายกําหนดไมได ทําให เกิดผลตามมาคือในการ
ปฏิบัติงานของฝายปกครองจะตองเปนไปตามที่กฎหมายใหอํานาจ และในเมื่อไมมีกฎหมายใหอํานาจ
ฝายปกครองก็ไมสามารถที่จะดําเนินการใดๆได ดังนั้น “กฎหมาย” จึงเปนทั้ง ที่มา (source) ของ
147
"
่านั้น
และมีการกําหนดหลักเกณฑใหกฎหมายไมสามารถขัดหรือแยงรัฐธรรมนูญได พรอมทั้ งมีการสราง
ระบบการควบคุมความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย (le controle de constitutionalité) ที่
าเท
กฎหมายไมวาจะเปนประเภทใดหรือลําดับใดจะมาขัดหรือแยงกับรัฐธรรมนูญไมได ระบบดังกลาว
สงผลเปนลูกโซลงมายังกฎหมายลําดับรองตางๆ ที่จะตองเปนไปตามกฎหมาย และจะขัดหรื อแยงกับ
ศึกษ
กฎหมายลําดับสูงกวาไมได เมื่อฝายปกครองเปนฝายที่มีอํานาจในการดําเนินการตางๆ การดําเนินการ
ของฝายปกครองจึงตองเปนไปภายใตหลักเดียวกันคือจะตองเปนไปตามกฎหมายและจะขัดหรือแยง
กา ร
กับกฎหมายหรือกฎหมายลําดับสูงกวาไมได หลักดังกลาวจึงทําใหการดําเนินงานของฝายปกครองถูก
จํากัดลง ฝ ายปกครองจึงไมมีอิสระในการดําเนินการใดๆ ก็ไดตามใจตัวเองอีกตอไปเพราะตองอยู
เพื่อ
ภายใตหลักเกณฑที่กําหนดเงื่อนไขในการดําเนินงานของฝายปกครองและเพื่อกําหนดสิทธิและหนาที่
ของผูอยูใตปกครองดวย
ิต
การใหฝายปกครองตองอยูภายใตบังคับของกฎหมายมีผลทําใหเกิดการคุมครองสิทธิเสรีภาพ
ของประชาชนตามมา เพราะหากไมมีห ลั กดังกล าว ฝ ายปกครองซึ่งมีอํานาจรัฐอาจใชอํานาจตาม
าวิท
อําเภอใจหรือใชอํานาจในลักษณะเกินเลยตอความจําเปน ซึ่งก็จะกอใหเกิดปญหากับประชาชนได
ดังนั้นในรัฐสมัยใหมซึ่งใหความสําคัญกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจึงไดนําหลักวาดวยความชอบ
"มห
ดวยกฎหมายมาใชเพื่อใหมีผลเปนการเพิ่มการพิทักษสิทธิและเสรีภาพของประชาชนและเพื่อใหการ
ดําเนินการตางๆ ของฝายปกครองอยูภายใตระบบกฎหมาย
มีขอสังเกตวา แมหลักวาดวยความชอบดวยกฎหมายจะทําใหการดําเนินการตางๆ ของฝาย
ปกครองตองอยู ภายใตบั งคับของกฎหมาย แตฝ ายปกครองเองก็เปนองคกรสํ าคัญ องคกรหนึ่ งที่มี
อํ า นาจในการออกกฎหมายลํ าดั บ รอง เช น พระราชกฤษฎี ก า กฎกระทรวง ระเบี ย บ ประกาศ
ขอบังคับ คําสั่ง ฯลฯ มาใชกับประชาชนได การออกกฎหมายลําดับรองฝายปกครองก็ตองสอดคลอง
กับหลักวาดวยการควบคุมความชอบดวยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย คือฝายปกครองไมสามารถออก
148
กฎหมายลําดับรองไดถาไมมีกฎหมายแมบทใหอํานาจและการออกกฎหมายลําดับรองก็จะตองไมขัด
หรือแยงตอกฎหมายที่อยูในลําดับที่สูงกวา หลักความชอบดวยกฎหมายจึงมีผลทําใหการกระทําทุก
อยางของฝายปกครองไมวาจะเปนการปฏิบัติการทางปกครอง นิติกรรมทางปกครอง การออกกฎ
คําสั่งตางๆ ตองมีกฎหมายใหอํานาจและตองไมขัดหรือแยงตอกฎหมายที่อยูในลําดับที่สูงกวา
ดวยเหตุนี้เอง จึงทําใหคําวา “ความชอบดวยกฎหมาย” เปนคําที่กวางมาก ไมจํากัดเฉพาะ
กฎหมาย ( loi ) ที่ออกโดยฝายนิติบัญญัติเทานั้น แตจะรวมถึง “กฎหมาย” ทุกประเภททั้งที่อยูสูง
กวากฎหมาย ( loi ) ธรรมดา คือรัฐธรรมนูญ หลักกฎหมายทั่ว ไป กฎหมายระหวางประเทศและ
"
่านั้น
“กฎหมาย” ทุกประเภทที่อยูต่ํากวากฎหมาย ( loi ) ธรรมดา คือ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง
ระเบียบ ขอบังคับ ประกาศ คําสั่ง ฯลฯ
าเท
2.2 การกระทําทางปกครอง
การกระทําทางปกครอง คือ การที่องคกรของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐใชอํานาจตามกฎหมาย
ศึกษ
ในการดําเนินการจัดทํากิจกรรมตางๆของฝายปกครอง
การกระทํ าทางปกครองสามารถแยกออกไดเป น สามประเภทคือ นิ ติ ก รรมทางปกครอง
กา ร
สัญญาทางปกครอง และปฏิบัติการทางปกครอง
2.2.1 นิติกรรมทางปกครอง ไดแก การแสดงออกซึ่งเจตนาของเจาหนาที่ฝายปกครองที่มุง
เพื่อ
จะผูกนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลหรือนัยหนึ่งเปนการกระทําที่องค็กรของรัฐหรือเจาหนาที่ของรั ฐ
ฝายปกครองมุงที่จะกอตั้งความสัมพันธทางสิทธิและหนาที่ระหวางองคกรของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐ
ิต
1. เป น การกระทํ า ขององค ก รของรัฐ ฝ า ยปกครอง ฯลฯ ที่ ก ระทํ า โดยอาศั ย อํ านาจตาม
พระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีคาบังคับดัง เชน พระราชบัญญัติ แทนและในนามขององคกร
ยาล
ดังกลาวเพื่อแสดงเจตนาใหปรากฏตอบุคคลหนึ่งหรือคณะบุคคลคณะหนึ่ง
2. เจตนาที่องคกรดังกลาวแสดงใหปรากฎตอบุคคลคนหนึ่งหรือคณะ บุคคลคณะหนึ่ง ตอง
าวิท
เป น เจตนาที่ จ ะกอให เกิ ด ผลทางกฎหมายอยา งใดอย างหนึ่ งขึ้ น ดังนั้ น จึ งไม รวมถึ งการที่ องคก ร
ดังกลาวประกาศความตั้งใจวาจะกระทําการอยางหนึ่งอยางใดหรือเพียงแตขอความรวมมือหรือเตือน
"มห
"
่านั้น
2.2.2 สัญญาทางปกครอง ในการจัดทํารายการสาธารณะใหบรรลุผลนั้น ฝายปกครองมีวิธีการ
อยู 2 วิธี คือ วิธีการใชอํานาจฝายเดียวดวยการออกกฎ ออกคําสั่งหรือปฏิบัติการตางๆ อันเปนการใช
าเท
อํานาจมหาชนซึ่งเอกชนจะถูกบังคับให ตองยอมรับปฏิ บัติตาม ทั้งนี้ เพราะเปน การใชอํานาจตาม
กฎหมาย เชน ฝายปกครองออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารที่กอสรางโดยไมชอบดวยกฎหมาย นิติสัมพันธ
ศึกษ
ที่เกิดขึ้นในกรณีนี้ เปนนิติสัมพันธบนฐานของกฎหมาย ดวยเหตุนี้ จึงกลาวกันวา “ถาไมมีกฎหมายให
อํานาจ ฝายปกครองย อมไมมีอํานาจ ผูกนิติสัมพันธดังกลาวได ” วิธีการอีกวิธีการหนึ่งก็คือการใช
กา ร
สั ญ ญาเปน เครื่องมื อ ทั้ งนี้ เพราะฝ ายปกครองเห็ นวากิ จกรรมหลายลั กษณะหลายประเภทนั้ น ไม
เหมาะสมที่จะใชวิธีการบังคับหรือไมมีกฎหมายใหบังคับเอาฝายเดียว จึงตองใชรูปแบบของสัญญา
เพื่อ
แทนเพื่อใหการจัดทําบริการสาธารณะบรรลุผล นิติสัมพันธที่เกิดขึ้นในกรณีนี้ จึงเปนนิติสัมพันธบน
ฐานของสัญญาแตก็ไมไดหมายความไปถึงขนาดที่วา นิติสัมพันธของฝายปกครองที่ตั้งอยูบนฐานของ
ิต
สัญญานั้นจะตองบังคับตามหลักวาดวยเรื่องของสัญญาตามกฎหมายแพงไปเสียทั้งหมดเชนเดี ยวกับ
นดุส
สัญญาระหวางเอกชนดวยกัน ในประเทศฝรั่งเศสซึ่งเปนประเทศที่แยกระบบกฎหมายมหาชนออกจาก
ระบบกฎหมายเอกชนอยางชัดแจง ไดแยกเรื่องสัญญาทางปกครองออกจากสัญญาทางแพงของฝาย
ัยสว
"
่านั้น
เกิดขึ้นจากการแสดงเจตนาขององคกรดังกลาว แตเปนผลบังคับของกฎหมาย (วรพจน วิศรุตพิชญ
2543,หนา 18)
าเท
2.3 ที่มาของหลักความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทางปกครอง
หลั กที่ วา “การกระทํ า ทั้งหลายของฝ ายปกครองจะตองชอบด วยกฎหมาย” เป นสิ่ งที่
ศึกษ
ประเทศที่เปนนิติรัฐ (Etat de droit) จะตองยึดถืออยางเครงครัดโดยมีวัตถุประสงคที่สําคัญคือเพื่อ
ปกปองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการกระทําตางๆของฝายปกครอง หลักวาดวยความชอบ
กา ร
ดวยกฎหมายของการกระทําทางการกระทําทางปกครองเป นสิ่ งที่ “บั งคับ ” ให ฝ ายปกครองตอง
ดําเนินการตางๆภายใตกรอบแหงกฎหมายที่ ใหอํานาจแกฝายปกครองโดย “กฎหมาย” ที่วานี้มิไดมี
เพื่อ
เฉพาะกฎหมายระดับรัฐบัญญัติที่จัดทําโดยรัฐสภาเทานั้น แตกฎหมายดังกลาวยังหมายความรวมถึง
ระบบกฎหมายทั้งระบบที่ฝายปกครองตองยึดถือและปฏิบัติตามโดยเครงครัด เริ่มตั้งแตรัฐธรรมนูญ
ิต
อยูในสถานะที่สูงกวากฎหมายภายในประเทศประเภทอื่นๆทุกประเภทก็เพราะวาในดานรูปแบบนั้น
รัฐธรรมนูญเกิดจาก “ขอตกลง” รวมกันระหวางประชาชนในรูปแบบของ “สัญญาประชาคม” (le
าวิท
"
่านั้น
การเสนอรางรัฐธรรมนูญใหประชาชนออกเสียงประชามติและประกาศใชบังคับรัฐธรรมนูญไปเมื่อวันที่
4 ตุลาคม ค.ศ. 1958
าเท
แมรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันจะไมมีบทบัญญัติที่เกี่ยวของกับสิทธิและ เสรีภาพของประชาชน
แตในอารัมภบท (préambule) ของรัฐธรรมนูญก็ไดกลาวถึงเอกสารทางการเมืองที่สําคัญสองชิ้นคือ
ศึกษ
คําประกาศสิ ทธิมนุษยชนและพลเมือง (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen)
ค.ศ. 1789 และอารัมภบทของรัฐธรรมนูญฉบับป ค.ศ. 1946 เอกสารทางการเมืองทั้งสองชิ้นนี้ถือวา
กา ร
เปน “สวนหนึ่ง” ของรัฐธรรมนูญดวย เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันไดบัญญัติรับรองสถานะของ
เอกสารทั้ งสองฉบั บ ไวในอารั ม ภบท และนอกจากนี้ เมื่ อ คณะตุ ล าการรัฐ ธรรมนู ญ (le Conseil
เพื่อ
Constitutionnel) ได พิ จ ารณาวิ นิ จ ฉั ย ไว ใ นป ค.ศ. 1971 ว า เสรี ภ าพในการสมาคม (liberté
d’association) ถื อ เป น หลั ก ที่ มี ส ถานะเป น รั ฐ ธรรมนู ญ (principe à valeur constitutionnel)
ิต
"
่านั้น
ในคําวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ7 เมื่อป ค.ศ. 1971 เกี่ยวกับเสรีภาพในการสมาคม
(liberté d’association) นั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญไดวางหลักเอาไววา “หลักกฎหมายพื้นฐานที่
าเท
ได รั บ การรั บ รองจากบรรดากฎหมายแห ง สาธารณรั ฐ ” นั้ น หมายความถึ งบรรดากฎเกณฑ
(normes) ที่ มีคุณ คาเทีย บเทารัฐ ธรรมนู ญ (de valeur constitutionnelle) ที่เกิดจากการที่คณะ
ศึกษ
ตุลาการรัฐธรรมนูญไดกําหนดขึ้น โดยเทียบเคียงมาจากตัวบทกฎหมายที่เคยมีผลใชบังคับอยูใน
ประเทศฝรั่งเศสตั้งแตสาธารณรัฐที่ 1 (ค.ศ.1792) 8 เรื่อยมาจนกระทั่งกอนป ค.ศ. 1946 คือกอน
กา ร
วันที่รัฐธรรมนูญฉบับป ค.ศ. 1946 ใชบังคับ โดยหลักกฎหมายพื้นฐานดังกลาวจะตองเปนหลักที่มี
อยูในกฎหมายในอดีตเหลานั้น และจะตองเปนเรื่องที่เกี่ยวของกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนหรือ
เพื่อ
เปนเรื่องที่เกี่ยวกับหลักประกันเสรีภาพของประชาชน หลักกฎหมายพื้นฐานที่ไดรับการรับรองจาก
บรรดากฎหมายแหงสาธารณรัฐหลักแรกที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญไดกําหนดขึ้นในคําวินิจฉัยดังกลาว
ิต
ก็คือ หลั กวาดว ยเสรี ภ าพในการสมาคม (la liberté d’association) ในเวลาต อมา คณะตุ ลาการ
นดุส
ฉ. หลั กที่ มีคุ ณ ค าเปน รั ฐธรรมนู ญ (les principes à valeur constitutionnelle) ไดแ ก
หลักที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญไดสรางขึ้นมาโดยไมมีบทบัญญัติแหงกฎหมายใดๆรองรับ ไมวาจะเปน
กฎหมายในอดีตดังเชนที่ไดกลาวไปแลวในขอ ง. หรือกฎหมายที่ใชบังคับอยูในปจจุบัน หลักดังกลาว
ไดแกหลักวาดวยความตอเนื่ องของบริการสาธารณะ (la continuité de service public) ในป ค.ศ.
1979 หลักวาดวยการคุมครองสุ ขภาพและความปลอดภัยในชีวิตและทรัพยสิ นของประชาชน (la
protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens) ในป ค.ศ. 1980
และหลักวาดวยศักดิ์ศรีความเปนมนุษย (la dignité de la personne humaine) ในป ค.ศ. 1994
"
่านั้น
หลักทั้งหลายเหลานี้ถือเปน “สวนหนึ่ง” ของรัฐธรรมนูญเชนกัน
ช. กฎอื่นๆที่มีคุณคาเปนรัฐธรรมนูญ (des règles de valeur constitutionnelle) เปนสิ่ง
าเท
ที่มีที่มาจากแนวคําวินิจฉัยของศาลตางๆ เหตุผลที่มีการกําหนดใหกฎเหลานี้มีคุณคาเปนรัฐธรรมนูญก็
เพราะตองการใหเปนแนวทางในการดําเนินกิจกรรมตางๆของรัฐ เชน กฎเกี่ยวกับการรักษาความสงบ
ศึกษ
เรียบรอยสาธารณะ (l’ordre public) เปนตน
2.3.1.2 รัฐธรรมนูญและบทบัญญัติอันเปนที่มาของอํานาจของฝายปกครอง หลักวาดวย
กา ร
การกระทําทางปกครองตองชอบดวยกฎหมายสงผลทําใหมีกฎหมายเกิดขึ้นจํานวนมากเพื่อกําหนด
บทบาทและอํานาจหนาที่ของฝายปกครอง กฎหมายเหลานี้จึงเปนที่มาที่สําคัญของอํานาจของฝาย
เพื่อ
ปกครอง
รั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ป จ จุ บั น (ค.ศ. 1958) มี บ ทบั ญ ญั ติ ที่ สํ า คั ญ สองมาตราที่ มี ผ ลเป น การ
ิต
ฝายบริหารในการออกกฎเกณฑตางๆไวมากก็เพราะความเปนมาทางประวัติศาสตรที่เกิดขึ้นกอนและ
ในขณะรางรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน ซึ่งขณะนั้นฝายนิติบัญญัติมีอํานาจมากและฝายบริ หารมีอํานาจ
"มห
"
่านั้น
-ฐานภาษี อัตราและวิธีการจัดเก็บภาษีทุกชนิด การออกใชเงินตรา รัฐบัญญัติกําหนด
กฎเกณฑในเรื่องดังตอไปนี้เชนเดียวกันดวย
าเท
-ระบบการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาและสมาชิกสภาทองถิ่น
-การจัดตั้งองคการมหาชนประเภทตางๆขึ้นใหม
ศึกษ
-หลักประกันขั้นพื้นฐานสําหรับขารัฐการพลเรือนและขารัฐการทหาร
-การโอนวิสาหกิจเอกชนมาเปนของรัฐ และการโอนทรัพยสินของ วิสาหกิจภาครัฐไป
กา ร
เปนของเอกชน
รัฐบัญญัติกําหนดหลักการที่สําคัญในเรื่องดังตอไปนี้
เพื่อ
-การจัดระเบียบในการปองกันประเทศ
-การปกครองตนเอง อํานาจหนาที่และรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น
ิต
- การศึกษา
นดุส
-ระบบกรรมสิทธิ์ ทรัพยสิทธิและขอผูกพันตามกฎหมายแพงและพาณิชย
-ระบบกฎหมายแรงงาน กฎหมายวา ดวยสหภาพแรงงาน และการประกันสังคม รัฐ
ัยสว
บัญญัติเกี่ยวกับงบประมาณกําหนดรายไดและคาใชจายของรัฐตาม เงื่อนไขและภายใตหลักเกณฑที่
กําหนดโดยกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐบัญญัติเกี่ยวกับการใหเงินอุดหนุนกิจการประกันสังคม
ยาล
เกี่ยวกับการวางแผนกําหนดเปาหมายของกิจกรรมทางเศรษฐกิจแลสังคมของรัฐ บทบัญญัติมาตรานี้
อาจจะบัญญัติเพิ่มเติมและขยายความไดโดยกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ”
"มห
หลักเกณฑที่อยูในอํานาจในการออกกฎเกณฑที่มีผลใชบังคับเปนการทั่วไปของฝายบริหารตามความ
ในวรรคกอน”
นอกเหนื อ จากมาตราทั้ ง สองดั ง กล า วที่ มี ส าระเกี่ ย วกั บ อํ า นาจของฝ า ยปกครองแล ว
รัฐธรรมนูญมาตรา 20 แหงรัฐธรรมนูญก็ยังเปนอีกมาตราหนึ่งที่เปนที่มาสําคัญของอํานาจของฝ าย
ปกครองเพราะมีสาระสําคัญเกี่ยวกับการสรางระบบบังคับบัญชา (pouvoir hiérarchique) ขึ้นมาใน
ฝายปกครอง
“มาตรา 20 รัฐบาลเปน ผูกําหนดนโยบายและดําเนินการให เป นไปตามนโยบายของชาติ
"
่านั้น
รัฐบาลทรงไวซึ่งอํานาจบังคับบัญชาหนวยงานของรัฐและกองทัพ
รัฐบาลจะตองรับผิดชอบตอรัฐสภาตามเงื่อนไขและกระบวนการที่บัญญัติไวในมาตรา 49 และ
าเท
มาตรา 50”
สวนมาตรา 72 แหงรัฐธรรมนูญก็เปนบทบัญญัติที่กลาวถึงความเปนอิสระในการบริหารงาน
ศึกษ
ขององคกรปกครองส ว นท องถิ่น (la libre administration des collectivités locales) เอาไวใน
วรรค 3 บทบัญญัติดังกลาวเปนที่มาที่สําคัญของอํานาจของฝายปกครองเชนกัน
กา ร
“มาตรา 72 วรรค 3 ภายใต บั งคั บ บทบั ญ ญั ติ แห งกฎหมาย องค ก ร ปกครองส ว นท องถิ่ น
บริหารงานของตนอยางอิสระโดยสภาที่ไดรับการเลือกตั้ง และมีอํานาจในการออกกฎเกณฑตางๆ
เพื่อ
เพื่อใหสามารถใชอํานาจของตนได”
นอกเหนื อ จากบทบั ญ ญั ติ แ ห งรั ฐ ธรรมนู ญ ที่ ก ล า วไวโ ดยตรงถึ งที่ ม าของอํ านาจของฝ า ย
ิต
สาธารณรัฐทําหนาที่เปน “ผูพิทักษรัฐธรรมนูญ”
“มาตรา 5 ประธานาธิ บ ดี แ ห ง สาธารณรั ฐ ต อ งดู แ ลให มี ก ารเคารพในบทบั ญ ญั ติ แ ห ง
าวิท
รัฐธรรมนูญนี้และจะตองใชอํานาจที่มีอยูดูแลใหการดําเนินการของสถาบันการเมืองแหงรัฐเปนไปโดย
ปกติและมีความตอเนื่องของรัฐ
"มห
"
่านั้น
ประการที่ขัดกับหลักวาดวยความเสมอภาค อันเปนหลักที่รัฐธรรมนูญยอมรับและถือเปนหลักการหนึ่ง
ของรั ฐ ธรรมนู ญ หรื อ ในกรณี ที่ ศ าลปกครองได วิ นิ จ ฉั ย อยู บ อ ยๆถึ งคํ า สั่ งทางปกครองที่ ขั ด ต อ
าเท
รัฐธรรมนูญ เปนตน แตอยางไร ก็ตาม มีขอสังเกตเกี่ยวกับกรณีดังกลาวคือ ศาลฎีกาไดเคยวินิจฉัยไว
ในคดี Panlin เมื่ อป ค.ศ. 1833 และศาลปกครองสู งสุ ดไดเคยวินิ จฉัย ไวในคดี Arrighi ในป ค.ศ.
ศึกษ
1936 เป น ทํ า นองเดี ย วกั น ว า ตุ ล าการในศาลปกติ ไ ม มี อํ า นาจที่ จ ะควบคุ ม ความชอบด ว ย
รัฐธรรมนูญของกฎหมาย คําวินิจฉัยทั้งสองไดถูกนํามาเปนหลักบังคับใชและไดรับการขยายความใน
กา ร
เวลาตอมา เมื่อศาลพบวา นิติกรรมบางประเภทที่จัดทําขึ้นโดยชอบดวยกฎหมาย แต กฎหมายนั้นขัด
กับรัฐธรรมนูญ ศาลก็ไมสามารถที่จะยกเลิกเพิกถอนนิติกรรมนั้นไดแมวานิติกรรมนั้นจะขัดตอ
เพื่อ
รัฐธรรมนูญ ก็ตาม ซึ่งการขยายความในลักษณะดังกล าวของศาลก็ไมไดรับการยอมรับจากวงการ
วิชาการเทาที่ควรเนื่องจากขัดตอหลักนิติรัฐ
ิต
ทําใหสนธิสัญญาระหวางประเทศไมอาจขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญได ในขณะเดียวกันสนธิสัญญา
ระหวางประเทศก็มีสถานะสูงกวารัฐบัญญัติ ดังนั้น รัฐบัญญัติจึงไมอาจขัดหรือแยงตอสนธิสัญญา
ยาล
ระหวางประเทศได
“มาตรา 54 ในกรณี ที่ ค ณะตุ ล าการรั ฐ ธรรมนู ญ ได พิ จ ารณาวิ นิ จ ฉั ย ตามคํ า รอ งขอของ
าวิท
ขอผูกพันระหวางประเทศใดมีขอความขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญ การใหสัตยาบันหรือการใหความ
เห็ น ชอบต อ ข อ ผู ก พั น ระหว า งประเทศนั้ น จะทํ า ได ก็ ต อ เมื่ อ ได มี ก ารแก ไ ขรั ฐ ธรรมนู ญ แล ว ”
“มาตรา 55 สนธิสั ญ ญาหรือ ขอ ตกลงระหวางประเทศใดที่ ได ให สั ต ยาบั น หรื อให ค วาม
เห็นชอบแลวและไดประกาศใชบังคับโดยชอบแลว ยอมมีสถานะสูงกวารัฐบัญญัติ ทั้งนี้ภายใตเงื่อนไข
ที่คูสัญญาฝายอื่นๆจะตองบังคับใชสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศนั้นเชนเดียวกัน”
157
2.3.2.1 ความชอบดวยรัฐธรรมนูญของสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศ
ความชอบดวยรัฐธรรมนูญของสนธิสัญญา (traité) หรือขอตกลง (accord) เปนผลมาจากบทบัญญัติ
ในมาตรา 54 แห งรั ฐ ธรรมนู ญ ข างต น โดยคณะตุ ล าการรั ฐ ธรรมนู ญ จะทํ า การควบคุ ม ก อ น (un
contrôle a priori) ที่ ส นธิ สั ญ ญานั้ น จะได รั บ การให สั ต ยาบั น (ratifier) หรื อ ได รั บ การให ค วาม
เห็นชอบ (autorisation) กลาวคือ เมื่อบุคคลดังที่กําหนดไวในมาตรา 54 เห็นวา ขอผูกพันระหวาง
ประเทศ (un engagement international) ใด มี ข อ ความขั ด หรื อ แย ง ต อ รั ฐ ธรรมนู ญ การให
สัตยาบัน (กรณีสนธิสัญญา) หรือการใหความเห็นชอบ (กรณีขอตกลง) จะทําไดภายหลังจากที่ไดมี
"
่านั้น
การแกไขรัฐธรรมนูญใหสอดคลองกับสนธิสัญญาหรือขอตกลงดังกลาวแลว เหตุที่เปนเชนนี้เพราะ
ฝรั่งเศสถือวากฎหมายระหวางประเทศเปนหลักเกณฑเกี่ยวกับความรวมมือระหวางรัฐหลายรัฐ ซึ่ง
าเท
ความรว มมือระหวางรัฐ นั้น เป น สิ่ งที่ มีความจํ าเป น ตองทําเพื่ อเหตุผ ลด านต า งๆ เชน ความมั่น คง
เศรษฐกิจ สังคม เปนตน ดังนั้น หากกฎหมายภายในประเทศใดเปนอุปสรรคที่จะทําใหไมเกิดความ
ศึกษ
รวมมือระหวางรัฐ ก็ตองแกไขกฎหมายภายในประเทศนั้ นเสี ย การแกไขรัฐ ธรรมนูญ กอนเพื่ อให
สอดคลองกับสนธิสัญญาหรือขอตกลงที่จะใหสัตยาบันหรือใหความเห็นชอบ เกิดขึ้นมาแลวอยางนอย
กา ร
สองครั้งคือ ในป ค.ศ. 1992 เมื่อฝรั่งเศสแกไขรัฐธรรมนูญกอนที่จะมีการใหสัตยาบันในสนธิสัญญา
Maastricht และในป ค.ศ. 1999 กอนที่จะมีการใหสัตยาบันในสนธิสัญญาอัมสเตอรดัมวาดวยศาล
เพื่อ
อาญาระหวางประเทศ (la Cour pénale internationale)
2.3.2.2 ความชอบด ว ยกฎหมายระหว า งประเทศของรั ฐ บั ญ ญั ติ มาตรา 55 แห ง
ิต
การที่สนธิสัญญาระหวางประเทศหรือขอตกลงระหวางประเทศใดจะมีสถานะสูงกวารัฐบัญญัติไดก็
จะตองประกอบดวยเงื่อนไขสําคัญ สองประการ ประการแรกคือ สนธิสัญ ญาระหวางประเทศหรือ
ยาล
ขอตกลงระหวางประเทศนั้นจะตองไดรับการใหสัตยาบันแลวหรือไดรับการใหความเห็นชอบแลวและ
ประกาศใชบังคับ (publié) แลว กับประการที่สองสนธิสัญญาและขอตกลงระหวางประเทศนั้นจะตอง
าวิท
ไดรับการบังคับใชโดยคูสัญญาในสนธิสัญญาหรือขอตกลงนั้นดวยเชนกัน
โดยปกติแลว คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะปฏิเสธที่จะพิจารณาความชอบดวยสนธิสัญญา
"มห
ของรางกฎหมายเพราะอํานาจหนาที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญคือการพิจารณาความชอบดวย
รัฐธรรมนูญของรางกฎหมาย เพราะสนธิสัญญามิไดรวมอยูในกลุมกฎหมายภายในประเทศ (bloc de
constitutionalité) และรางกฎหมายที่สอดคลองกับรัฐธรรมนูญแตไม สอดคลองกับสนธิสัญญาก็มิได
อยูในเขตอํานาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณา ดังเชนที่คณะตุลาการ รัฐธรรมนูญไดเคย
วินิจฉัยไวในป ค.ศ. 1975 กรณี รางกฎหมายเกี่ยวกับการทําแทง (l’interruption volontaire de
grossesse) การปฏิเสธที่จะพิจารณาวินิจฉัยเรื่องดังกล าวของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีผลเปนการ
ใหอํานาจศาลยุติธรรม ที่จะเขามามีบทบาทในเรื่องดังกลาว โดยศาลฎีกาไดวินิจฉัยไวในคดี Cafés
158
Jacques Vabre เมื่ อ ป ค.ศ. 1975 ว า กฎหมายภายในที่ จ ะนํ า มาใช ในการตั ด สิ น คดี นั้ น ขั ด ต อ
สนธิสัญ ญาโรม (le traité de Rome) ตามมาตรา 55 แหงรัฐธรรมนูญ การเขาไปวินิจฉัยของศาล
ยุติ ธรรมในป ค.ศ. 1975 นี้ เองที่ ทําให ในป จจุบัน ศาลยุติธ รรมกลายเป น ผูทํ าหนา ที่ พิ จ ารณาวา
กฎหมายขัดตอสนธิสัญญาไดโ ดยมีสองเหตุผลดวยกัน เหตุผลประการแรกคือ เรื่องดังกลาวไมไดอยู
ในอํานาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาความชอบดวยสนธิสัญญาระหวางประเทศหรือ
ขอตกลงระหวางประเทศของรางกฎหมายกอนการประกาศใชบั งคับรางกฎหมายนั้น และเหตุผ ล
ประการที่ สองคือ คณะตุล าการรัฐ ธรรมนูญ ไมไดมีอํา นาจหนาที่ในการควบคุมกฎหมายหลังการ
"
่านั้น
ประกาศใชบั งคั บ กฎหมายนั้ น แล ว ดังนั้ น เรื่ องดั งกล า วจึ งไม อ ยู ในเขตอํ านาจของคณะตุ ล าการ
รัฐธรรมนูญที่จะพิจารณา แตเนื่องจากเรื่องการตรวจสอบความชอบดวยสนธิสัญญาของกฎหมายไม
าเท
เป น เรื่ องที่ เกี่ ย วข อ งกั บ ฝ ายปกครองและการกระทํ า ของฝ าย ปกครองอั น อยู ในอํ านาจของศาล
ปกครอง จึงทําใหเรื่องดังกลาวเปนเรื่องที่อยูในเขตอํานาจทั่วไปของศาลยุติธรรม แตอยางไรก็ตาม
ศึกษ
ศาลปกครองสูงสุด (le Conseil d’Etat) ก็ไมคอยจะเห็นดวยกับความเห็นของศาลยุติธรรมใน
กรณีดังกลาวนักแมจะเห็นวาศาลปกครองสูงสุดเองก็ไมมีอํานาจในการตรวจสอบความชอบดวย
กา ร
สนธิสัญญาระหวางประเทศหรือขอตกลงระหวางประเทศดวยเชนกัน ในที่สุดในป ค.ศ. 1989 ศาล
ปกครองสูงสุดก็ไดวินิจฉัยคดีประวัติศาสตรคดีหนึ่งคือคําวินิจฉัยลงวันที่ 20 ตุลาคม ค.ศ. 1989 คดี
เพื่อ
Nicolo โดยศาลปกครองสูงสุด ยอมรับที่จะทําหนาที่ควบคุมความชอบดวยสนธิสัญญาของกฎหมาย
ตามมาตรา 55 แหงรัฐธรรมนูญ
ิต
ปกครองสู งสุ ดกรณี Dame Kirkword เมื่อป ค.ศ. 1952 ไดว างหลั กไววา ตุลาการศาลปกครองมี
อํ า นาจตรวจสอบความชอบด ว ยกฎหมายระหว า งประเทศของนิ ติ ก รรมทางปกครอง (acte
ัยสว
administratif) ไดโดยนิติกรรมทางปกครองที่ขัดหรือแยงตอกฎหมายระหวางประเทศจะถูกตุลาการ
ศาลปกครองเพิกถอน (annuler) โดยศาลปกครองไดมีคําวินิจฉัยในป ค.ศ. 1996 กรณี Maubleu สั่ง
ยาล
เพิ ก ถอนนิ ติ ก รรมทางปกครองที่ ขั ด ต อ อนุ สั ญ ญาแห งยุ โรปวา ด ว ยสิ ท ธิ ม นุ ษ ยชน (Convention
européen des droits de l’homme) หรือในกรณีที่ศาลปกครองไดมี คําวินิจฉัย ในป ค.ศ. 1997
าวิท
2.3.3.1 ศาลปกครองกั บ หลั ก กฎหมายทั่ ว ไป หลั ก กฎหมายทั่ ว ไปเป น หลั กที่ มิ ได มี ก าร
บัญญัติไวเปนลายลักษณอักษร เกิดขึ้นจากการพิจารณาวินิจฉัยคดีของตุลาการโดยใชตรรกะทางดาน
กฎหมายและแนวความคิดเกี่ยวกับ นิติรัฐ เป นพื้น ฐานในป จจุบัน ศาลปกครองสู งสุ ดได สรางหลั ก
กฎหมายทั่วไปขึ้นจํานวนหนึ่ง หลักดังกลาวไดรับการยอมรับและยึดถือเปนแนวทางในการปฏิบัติงาน
ของฝายปกครองในที่นี้จะขอนํามาเปนตัวอยาง 3 เรื่องดวยกัน คือ
(ก) หลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการปกปองคุมครองประชาชน มีที่มาจากคําวินิจฉัยที่
สําคัญดังตอไปนี้คือ
"
่านั้น
(ก.1) คําวินิจฉัยกรณี Dame Veuve Trompier-Gravier ในป ค.ศ.1944 ศาลปกครองสูงสุด
ไดวางหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิในการปองกันตนเองของประชาชนเชนเดียวกับที่ไดวางหลัก
าเท
กฎหมายทั่ ว ไปในเรื่ อ งดั ง กล า วไว อี ก ครั้ ง หนึ่ ง ใน คํ า วิ นิ จ ฉั ย กรณี Aramu เมื่ อ ป ค.ศ. 1945
(ก.2) คําวินิจฉัยกรณี Société du journal l’Aurore ในป ค.ศ. 1948 ศาลปกครองสูงสุดได
ศึกษ
วางหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการไมมีผลยอนหลังของคําสั่งทางปกครอง
(ก.3) คํ าวิ นิ จ ฉั ย กรณี Dame Lamotte ในป ค.ศ. 1950 ศาลปกครองสู งสุ ด ได ว างหลั ก
กา ร
กฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งทางปกครองที่ฝายปกครองไดทําลงนอกขอบ
อํานาจของตน (recours pour excès de pouvoir)
เพื่อ
(ก.4) คําวินิจฉัยกรณี Dehaene ในป ค.ศ. 1950 ศาล ปกครองสูงสุดไดวางหลักกฎหมาย
ทั่วไปเกี่ยวกับสิทธิในการนัดหยุดงานในกิจการที่เปนบริการสาธารณะ
ิต
(ก.5) คํ าวินิ จ ฉัย กรณี Canal, Robin et Godot ในป ค.ศ. 1962 ศาลปกครองสู งสุ ด ได มี
นดุส
คําสั่งเพิกถอนรัฐกําหนดของประธานาธิบดีแหงสาธารณรัฐที่ตั้งศาลทหารขึ้นมา โดยมีเหตุผลวา
กระทบตอหลักการสําคัญแหงกฎหมายอาญา
ัยสว
คดีอาญาของประเทศที่จะตองสงตัวผูรายขามแดนไปใหนั้นไมไดเคารพตอสิทธิขั้นพื้นฐานของ
ประชาชน
"มห
"
่านั้น
สวนรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน (ค.ศ. 1958) ก็ยังใหความเคารพตอหลักกฎหมายวาดวยความ
เสมอภาคของประชาชนอยู โดยในมาตรา 1 แหงรัฐธรรมนูญไดบัญญัติไววา
าเท
“มาตรา 1 ฝรั่งเศสเปนสาธารณรัฐที่แบงแยกมิได เปนของประชาชน เปนประชาธิปไตย และ
เป นของสังคม สาธารณรั ฐรับ รองถึงความเสมอภาคตามกฎหมายของประชาชน โดยไมแบ งแยก
ศึกษ
แหล งกํ าเนิ ด เชื้อ ชาติ หรือ ศาสนา สาธารณรั ฐ เคารพต อ ความเชื่อ ของทุ ก นิ ก าย โครงสรางของ
สาธารณรัฐใชระบบการกระจายอํานาจ” กา ร
จากบทบัญญัติแหงคําประกาศสิทธิมนุษยชนและพลเมือง และ รัฐธรรมนูญดั งกลาว ศาล
ปกครองฝรั่งเศสไดว างเกณฑ ที่มี ผ ลเป น หลั ก กฎหมายทั่ วไปในเรื่องความเสมอภาคไวห ลายกรณี
เพื่อ
ดวยกัน คือ
(ค.1) ความเสมอภาคของผูใชบริการสาธารณะ คําวินิจฉัย
ิต
เดียวกันภายใตกฎระเบียบเดียวกัน
(ค.2) ความเสมอภายในการเขาถึงบริการสาธารณะ คําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดกรณี
ยาล
"
่านั้น
ดานราคาคาบริการโดยจะตองพิสูจนใหเห็นไดวามีความเกี่ยวของกันระหวางประโยชนสาธารณะกับ
วัตถุแหงบริการดังเชนในคําวินิจฉัยคดี Mme Dejonckeere ซึ่งเปนเรื่องเกี่ยวกับการใหเงินอุดหนุน
าเท
ศูนยสันทนาการ (centre de loisirs) ที่ฝายปกครองกําหนดใหทุกครอบครัวสามารถเขาใชบริการได
แต ค า ตอบแทนการใช บ ริ การจะแตกต า งกั น ตามรายได ข องผู เข า ใช บ ริ ก าร หลั กดั งกล าวศาล
ศึกษ
ปกครองสูงสุดไดนําไปใชกับ การพิจารณาคดีเกี่ยวกับราคาอาหารในโรงอาหารนักเรียนที่แตกตางกัน
ในคดี Meyet เมื่อป ค.ศ. 1993 และคาเลาเรียนที่แตกตางกันของโรงเรียนดนตรีในคดี Commune
กา ร
de Gennevillers เมื่อป ค.ศ. 1997 เปนตน
(ค.3.3) ขอจํากัดที่มาจากเหตุการณที่แตกตางกัน หลักสําคัญที่วาจะตองมีความเสมอภาค
เพื่อ
ระหวางผูใชบริการสาธารณะในบริการเดียวกันภายใต เงื่อนไขเดียวกันอาจมีขอยกเวนได เชน การเขา
เรียนในโรงเรียนดนตรีที่ให สิทธิแกคนที่อยูในพื้น ที่กอนดังที่ศาลปกครองสูงสุดไดวิ นิจฉัยไวในคดี
ิต
Commune de Dreux เมื่ อ ป ค.ศ. 1994 หรื อ กรณี อั ต ราค า ใช น้ํ า ประปาที่ แ ตกต า งกั น ระหว า ง
นดุส
ผูใชบ ริ การถาวรกั บผู ใชบ ริก ารชั่วคราวในคดี Commune de Coux เมื่อป ค.ศ. 1993 เป นต น
ัยสว
2.3.3.2 สถานะของแนวคํ า วินิ จ ฉั ย เมื่ อ พิ จ ารณาจากแนวคํ าวินิ จฉั ย ของศาลที่ เกิ ด ขึ้ น ใน
ฝรั่งเศสจะพบวาแนวคําวินิจฉัยเหลานั้นมีหลายสถานะ แนวคําวินิจฉัยบางเรื่องอาจมีสถานะเทียบเทา
ยาล
เดีย วกับ กฎหมายประเภทใดนั้ น คงตองพิ จารณาเป น กรณี ๆไป โดยเมื่อศาลตัดสิ นคดี ใดและวาง
หลั ก เกณฑ ใดไว ศาลก็ จ ะกล า วไว ใน คํ า วิ นิ จ ฉั ย ว า หลั ก ที่ ต นสร า งขึ้ น มานั้ น เที ย บเคี ย งมาจาก
บทบัญญัติแหงกฎหมายลําดับใด จาก คําวินิจฉัยลักษณะดังกลาว จึงทําใหแนวคําวินิจฉัยของศาลมี
สถานะเดียวกับบทบัญญัติแหงกฎหมายขางเคียงที่นํามาเปนพื้ นฐานในการพิจารณาคดีนั้น ดัง
ตัวอยางเชน การที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณารางรัฐบัญญัติโดยนําเกณฑตางๆมาจากประกาศ
สิทธิมนุษยชนและพลเมืองเกี่ยวกับเรื่องความเสมอภาคอันเปนสวนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน
แนวคําวินิจฉัยที่วางหลักวาดวยความเสมอภาค (principe d’égalité) จึงเปนแนวคําวินิจฉัยที่อยูใน
162
"
่านั้น
ไดเปดโอกาสใหฝายปกครองไดมี “เสรีภาพ” ในการดําเนินการบางเรื่องโดยผานกลไกในการทํางาน
ของฝายปกครอง คือกระบวนการคิดซึ่งไดแก อํานาจดุลพินิจ(pouvoir discrétionaire) นอกจาก
าเท
อํานาจดุลพินิจแลวในบางกรณีหากมีความจําเปนอยางใหญหลวง หากฝายปกครองตองปฏิบัติตาม
กฎหมายแล ว จะไม ส ามารถแกป ญ หาของประเทศได ห รื อ อาจทํ าเกิ ดป ญ หาต อประเทศชาติแ ละ
ศึกษ
ประชาชน ทฤษฎีวาดวยสถานการณฉุกเฉิน (la théorie des circonstances exceptionnelles) ก็
เปดโอกสนใหฝายปกครองไมตองปฏิบัติตามกฎหมายและกฎเกณฑตางๆได เพื่อที่ฝายปกครองจะ
กา ร
สามารถแกไขปญหาของประเทศไดทันทวงที ทายที่สุดระบบกฎหมายปกครองฝรั่งเศสไดยอมรับถึง
การกระทําทางปกครองบางประเภท เชน การกระทําทางรัฐบาล (les actes de gouvernement)
เพื่อ
หรื อ มาตรการภายในของฝ า ยปกครอง(les measures d’ ordre intérieur) ว า มาสามารถถู ก
ตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายได
ิต
และความ เห ม าะส ม ใน ก ารดํ าเนิ น งาน อิ ส ระที่ ว า นี้ คื อ อํ า น าจดุ ลพิ นิ จ ( le pouvoir
discrétionnaire) ของฝายปกครอง
ยาล
กฎหมายอยางเครงครัดก็จะทําใหฝายปกครองไมสามารถปฏิบัติหนาที่ได เพื่อใหการทําหนาที่ฝาย
ปกครองมีป ระสิ ทธิภ าพและประสบผลสํ าเร็จ ฝ ายปกครองจึงตองเลื อกตัดสิ น ใจที่ จะดําเนิ นการ
บางอย า งที่ มี ผ ลเป น การฝ า ฝ น กฎหมาย ทฤษฎี ว า ด ว ยสถานการณ ฉุ ก เฉิ น (la théorie des
circonstances exceptionnelles)จึงเปนสิ่งที่ถูกสรางขึ้นเพื่อรองรับการดําเนินการของฝายปกครอง
ที่ฝาฝนกฎหมาย จุดเริ่มตนของทฤษฎีมาจากเหตุการณที่เกิดขึ้นในสมัยสงครามโลกครั้งที่ 1 ที่ฝาย
ปกครองตองกําหนดมาตรการบางอยางเกินไปจากอํานาจตามปกติของตนเพื่อตอสู และรับมือกับ
สถานการณดังกลาว ทฤษฎีวาดวยสถานการณฉุกเฉินจึงเปนขอยกเวนของหลักวาดวยความชอบดวย
"
่านั้น
กฎหมายของการกระทําทางปกครอง
ทฤษฎี ว าด ว ยสถานการณ ฉุ ก เฉิ น นี้ เกิ ด จากการ “ยอมรั บ ” ของศาลปกครองสู งสุ ด (le
าเท
Conseil d' Etat)ในการใชอํานาจของฝายปกครองที่เกินกรอบที่กฎหมายกําหนด คือคําพิพากษา ลง
วันที่ 28 มิถุนายน ค.ศ. 1918 คดี Heyriès ที่เกี่ยวของกับการที่ฝ ายปกครองออกรัฐกฤษฎีกาเพื่อ
ศึกษ
ระงับการบังคับ ใชห ลั กเกณฑทางกฎหมายบางประการที่เกี่ย วกับ การลงโทษทางวินัยขาราชการ
เนื่องจากอยูในสถารการณสงคราม และคําพิพากษา ลงวันที่ 28 กุมภาพันธ ค.ศ. 1919 คดี Doles et
กา ร
Laurent ที่ฝายปกครองออกกฎหามผูหญิงเขาไปในสถานบริการบางแหง ซึ่งในคดีหลังนี้ศาลปกครอง
สูงสุดก็ไดใหเหตุผลไวอยางชัดเจนในคําพิพากษาวา อํานาจของตํารวจในการรักษาความสงบเรียบรอย
เพื่อ
สาธารณะและความปลอดภัยจะแตกตางกันระหวางในยามสงบกับในยามสงคราม ซึ่งในยามสงคราม
จะตองมีมาตรการที่เขมงวดกวาเพื่อใหการรักษาความสงบเรียบรอยสาธารณะและความปลอดภัย
ิต
ไดผลเต็มที่
นดุส
ระหวางฝายบริหารกับองคกรอื่นที่ใชอํานาจรัฐที่อาจออกมาโดยไมชอบดวยกฎหมายหรืออาจเปนการ
ดํ า เนิ น งานภายในของฝ า ยปกครองที่ มิ ได มุ ง เน น ว า จะต อ งมี ผ ลเกี่ ย วข อ งกั บ ประชาชน ทั่ ว ไป
ยาล
ของรัฐบาลที่เกี่ยวของกับรัฐสภา(การประกาศใชบังคับกฎหมายหรือการยุบสภาผูแทนราษฎร) หรือ
นิ ติ ก รรมทางปกครองของรั ฐ บาลที่ เกี่ ยวขอ งกับ ความสั ม พั น ธระหวา งประเทศ(การให ห รื อ ไม ให
"มห
สัตยาบันในขอตกลงระหวางประเทศ) การกระทําของรัฐบาลไมสามารถนํามาฟองตอศสาลปกครอง
เพื่อขอใหศาลปกครองเพิกถอนไดเพราะไมไดเปนเรื่องที่เกี่ยวของกับการบริหารงานตามปกติของฝาย
ปกครอง แต เ ป น เรื่ อ งที่ เ กี่ ย วข อ งกั บ ความรั บ ผิ ด ชอบทางการเมื อ งที่ รั ฐ บาลมี ต อ รั ฐ สภา
2.4.3.2 มาตรการภายในของฝายปกครอง มาตรการภายในของฝายปกครอง (les measures
d'ordre intérieur) ไดแก การที่ฝายปกครองที่เปนผูบังคับบัญชาออกคําสั่งบังคับใหเจาหนา ที่ของตน
กระทําหรือไมกระทําการอยางใดอยางหนึ่ง ซึ่งคําสั่งที่วานี้อาจมีสภาพเปนนิติกรรมทางปกครองได
หากไปกระทบต อ สถานภาพ สิ ท ธิ หรื อ หน า ที่ ข องผู นั้ น แต ถ า หากคํ า สั่ งดั ง กล าวไม ก ระทบต อ
164
"
่านั้น
สรุป
าเท
การปฏิบัติราชการในรัฐสมัยใหมตามหลักนิติรัฐนั้น การกระทําของฝายปกครอง หนวยงาน
ของรัฐ เจาหนาที่ของรัฐ จะไปลิ ดรอนสิ ทธิเสรีภ าพของประชาชนไมได เมื่ อรัฐยอมตนอยูภ ายใต
ศึกษ
กฎหมายและไม กระทํ าการใดๆ ที่ล ะเมิด หรือฝ าฝ น ตอกฎหมาย กฎหมายจึ งเปน แหล งที่ ม าและ
ขอจํากัดของอํานาจกระทําการตางๆ ของฝายปกครอง กฎหมายตองมาจากประชาชนจึงจะสอดคลอง
กา ร
กับ การปกครองในระบอบประชาธิป ไตย ทํ าให ทุ กคนต องเคารพและปฏิ บั ติต าม ก อให เกิด หลั ก
ความชอบดวยกฎหมาย เชนเดียวกับการสถาปนารัฐธรรมนูญประชาชนตองมีสวนรวมในการสราง
เพื่อ
และยอมรับรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญจึงเปนฐานของหลักความชอบดวยกฎหมาย
ิต
นดุส
คําถามทายบท
1.นิติรัฐ กับรัฐตํารวจ มีความเหมือนหรือตางกันอยางไร จงอธิบาย
ัยสว
2.หลักความชอบดวยกฎหมายมีที่มาอยางไร
3.การกระทําทางปกครองหมายถึงอะไร มีกี่ประเภท จงอธิบาย
ยาล
4.คําสั่งทางปกครองทั่วไปหมายถึงอะไร จงอธิบาย
5.สัญญาทางแพงกับสัญญาทางปกครองแตกตางกันอยางไร จงอธิบาย
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
"
่านั้น
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
าเท
พัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
ศึกษ
นันทวัฒน บรมานันท(2549) คําแปลรัฐธรรมนูญแหงสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ. 1958, กรุงเทพฯ :
สํานักพิมพวิญูชน. กา ร
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ (le Conseil Constitutionnel) ของฝรั่งเศสประกอบดวย ตุลา
การ 2 ประเภทดังที่บัญญัติไวในมาตรา 56 แหงรัฐธรรมนูญ คือตุลาการที่มาจากการแตงตั้ง มีจํานวน
เพื่อ
9 คน โดยประธานาธิบดีเปนผูแตงตั้ง 3 คน ประธานสภาผูแทนราษฎรแตงตั้ง 3 คน และประธาน
วุฒิสภาแตงตั้งอีก 3 คน กับตุลาการตามกฎหมาย คือ อดีตประธานาธิบดีทุกคนซึ่งถือวาเปนตุลาการ
ิต
รัฐธรรมนูญโดยตําแหนง
นดุส
บทบัญญัติใหมีการควบคุมหลังประกาศใชบังคับกฎหมายแลว สวนการเสนอปญหาใหคณะตุลาการ
รัฐธรรมนูญพิจารณาวารางกฎหมายขัดรัฐธรรมนูญหรือไม ก็จะถูกจํากัดไวใหเฉพาะนักการเมือง
าวิท
ระดับสูงและสมาชิกรัฐสภาเทานั้น.
ปจจุบันฝรั่งเศสอยูในสาธารณรัฐที่ 5
"มห
"
่านั้น
1975 ซึ่งตอมาศาลยุติธรรมก็ไดวินิจฉัยวาตนเองมีอํานาจดังกลาวในคําวินิจฉัยลงวันที่ 24 พฤษภาคม
ค.ศ. 1975 ในคดี Cafés Jacques Vabre แตศาลปกครองก็ไมเห็นดวยกับการที่ศาลยุติธรรมจะเขา
าเท
มามีอํานาจในเรื่องดังกลาวเทาใดนัก จึงไดวางหลักเอาไวในคดี Nicolo วาตนมีอํานาจพิจารณาปญหา
ดังกลาวไดโดยการควบคุมอนุบัญญั ติที่ออกมาตามรัฐบัญญัติที่ไมขัดหรือแยงตอรัฐธรรมนูญ แตขัด
ศึกษ
หรือแยงตอสนธิสัญญา ศาลปกครองก็จะวินิจฉัยวาอนุบัญญัตินั้นขัดหรือแยงตอสนธิสัญญา ซึ่งก็เปน
หนาที่ของฝายบริหารที่จะตองเสนอขอแกไข รัฐบัญญัตินั้นใหสอดคลองกับสนธิสัญญาตอไป.
กา ร
โภคิน พลกุล.(2544). คําอธิบายเกี่ยวกับสัญญาปกครอง, เอกสารประกอบการพิจารณา เรื่อง
เพื่อ
สัญญา ทางปกครองของที่ประชุมใหญตุลาการศาลปกครองสูงสุด, 18 กันยายน 2544
ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2543). คําอธิบายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพฯ : สํานักพิมพวิญูชน.
ิต
"
การควบคุมฝายปกครองโดยองคกรทางการเมืองหรือองคกรภายในฝายปกครอง ดังนี้คือ
่านั้น
ก. ศาลหรือองคกรตุลาการมีความเป นอิสระในการปฏิบัติหนาที่ มีห ลักประกันความเป น
อิสระของศาลเพื่อใหศาลวินิจฉัยคดีโดยไมอยูภายใตอิทธิพลใด ๆ ทั้งสิ้น
าเท
ข. เมื่อราษฎรไดยื่นคําฟองอยางถูกตอง ศาลมีหนาที่ตองพิจารณาและพิพากษาคดีเสมอ จะ
ศึกษ
ปฏิเสธไมพิจารณาพิพากษาคดีไมได ดังนั้นราษฎรจึงไดรับหลักประกันวาทุกขหรือความเดือดรอนของ
ตนหากมีอยูจริง จะไดรับการขจัดปดเปาภายในเวลาอันสมควร หลักประกันขอนี้ไมอาจพบไดในการ
กา ร
ควบคุมระบบอื่น
ค. วิ ธี พิ จ ารณาคดี ข องศาลเป น ไปอย า งเป ด เผย เป ด โอกาสให ส าธารณะชนเข า ฟ งการ
เพื่อ
พิจารณาคดีได และเปดโอกาสใหคูความทั้งสองฝายนําพยานหลักฐานตาง ๆ มาสืบสนับสนุนขออาง
ของตนและหักลางขออางของฝายตรงขามไดอยางเต็มที่
ง. ศาลตองใหเหตุผลประกอบคําพิพากษาของตนเสมอ การบังคับใหศาลตองแสดงขอเท็จจริง
ิต
นดุส
และขอกฎหมายที่เปนเหตุผลในการวินิจฉัยขอพิพาทไปในทางใดทางหนึ่งใหปรากฏแกคูความและ
สาธารณชนโดยทั่วไปเชนนี้ยอมเปนหลักประกันแกเอกชนวาศาลจะไมพิพากษาคดีตามอําเภอใจได
ัยสว
เปนอยางดีเชนกัน
ในประเทศไทยมีความพยายามที่จะจัดตั้งศาลปกครองมาเป น เวลานานแล ว แตไม สํ าเร็ จ
ยาล
เนื่องจากปญหาและอุปสรรคหลายประการโดยเฉพาะอยางยิ่งที่สําคัญที่สุดคือ การขาดความรูความ
เขาใจในกฎหมายมหาชน แตตอมาเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับป พ.ศ. 2540 ใชบังคับ ศาลปกครองจึงได
าวิท
หรือราชการสวนทองถิ่น หรือเจาหนาที่ของรัฐที่อยูในบังคับบัญชาหรือในกํากับดูแลของรัฐบาลกับ
เอกชน หรือระหวางหนว ยราชการ หน วยงานของรัฐ รั ฐ วิส าหกิจ หรือราชการส วนทองถิ่น หรื อ
เจ า หน าที่ ข องรั ฐ ที่ อ ยู ในบั งคั บ บั ญ ชาหรื อ ในกํ ากั บ ดู แ ลของรั ฐ บาลด ว ยกั น ซึ่ งเป น ข อ พิ พ าทอั น
เนื่องมาจากการกระทําหรือการละเวนการกระทําที่หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือ
ราชการสวนทองถิ่น หรือเจาหนาที่ของรัฐนั้นต องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทําหรือ
การละเวนการกระทําที่หนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น หรือ
เจาหนาที่ของรัฐนั้นตองรับผิดชอบในการปฏิบัติหนาที่ตามกฎหมาย 2 ป ภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญ
168
ฉบั บ ป พ.ศ. 2540 ใช บั งคั บ ได มี ก ารตราพระราชบั ญ ญั ติ จั ด ตั้ งศาลปกครองและวิธี พิ จ ารณาคดี
ปกครอง พ.ศ. 2542 กฎหมายดังกลาวประกอบดวยสาระสําคัญดังนี้ คือ
1. โครงสรางของศาลปกครอง
มาตรา 7 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง บัญญัติให
ศาลปกครองแบงออกเปนสองชั้นคือ ศาลปกครองสู งสุด และศาลปกครองชั้นตน โดยศาลปกครอง
ชั้นตนไดแก ศาลปกครองกลาง และศาลปกครองในภูมิภาค
ศาลปกครองกลางอาจจัดตั้งขึ้น ในกรุงเทพมหานครหรือจังหวัดใกลเคียง โดยมีเขตทองที่
"
่านั้น
กรุ ง เทพมหานคร จั ง หวั ด นครปฐม จั ง หวั ด นนทบุ รี จั ง หวั ด ปทุ ม ธานี จั ง หวั ด ราชบุ รี จั ง หวั ด
สมุทรปราการ จังหวัดสมุทรสงคราม และจังหวัดสมุทรสาคร สวนศาลปกครองในภูมิภาคนั้น ในวาระ
าเท
เริ่มแรกใหมีการจัดตั้งศาลปกครองในภูมิภาคจํานวน 16 ศาล
2. คดีที่อยูในอํานาจของศาลปกครอง
ศึกษ
มาตรา 9 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง กําหนด
อํานาจหนาที่ของศาลปกครองในการพิจารณาคดี 4 ประเภทดวยกัน คือกา ร
2.1 คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐฝายปกครองออกกฎหรือ
คําสั่งทางปกครอง หรือการกระทําทางปกครองโดยไม ชอบดวยกฎหมาย และขอให ศาลปกครอง
เพื่อ
พิพากษาเพิกถอนกฎ คําสั่งหรือสั่งหามการกระทําดังกลาว
2.2 คดีพิพาทเกี่ยวกับ การที่ห นวยงานของรัฐหรือเจาหน าที่ของรัฐฝายปกครองละเลยตอ
ิต
หนาที่หรือปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร และขอใหศาลปกครองพิพากษาสั่งใหหนวยงานของรัฐหรือ
นดุส
เจาหนาที่ของรัฐดังกลาวปฏิบัติหนาที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกําหนด
2.3 คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดทางปกครองหรือความรับผิดอยางอื่นของหนวยงาน
ัยสว
ของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐอันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือการละเลยตอหนาที่หรือการ
ปฏิ บั ติ ห น า ที่ ล า ช า เกิ น สมควร และขอให ศ าลปกครองพิ พ ากษาสั่ ง ให มี ก ารชดใช ค า เสี ย หาย
ยาล
3.คดีที่อยูในอํานาจของศาลปกครองสูงสุด
"มห
มาตรา 11 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองไดบัญญัติ
ถึงขอพิพาทที่อยูในเขตอํานาจศาลปกครองสูงสุดไว 4 ประเภท คือ
3.1 คดีพิพาทเกี่ยวกับคําวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยขอพิพาทตามที่ที่ประชุมใหญ ตุลา
การในศาลปกครองสูงสุดประกาศกําหนด
3.2 คดี พิ พ าทเกี่ ย วกั บ ความชอบด ว ยกฎหมายของพระราชกฤษฎี ก าหรือ กฎที่ อ อกโดย
คณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี
3.3 คดีที่มีกฎหมายกําหนดใหอยูในอํานาจของศาลปกครองสูงสุด
169
3.4 คดีที่อุทธรณคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลปกครองชั้นตน
4. คดีที่ไมอยูในอํานาจของศาลปกครอง
มาตรา 9 วรรคสอง แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
ไดบัญญัติถึงขอพิพาทที่ไมอยูในอํานาจศาลปกครองไว 3 ประเภทคดี
4.1 การดําเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร
4.2 การดําเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการฝาย
ตุลาการ
"
่านั้น
4.3 คดีที่ อ ยูในอํานาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษี อ ากร ศาล
ทรัพยสินทางปญญาและการคาระหวางประเทศ ศาลลมละลาย หรือศาลชํานัญพิเศษอื่น
าเท
5. ตุลาการศาลปกครอง
มาตรา 18 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองไดกําหนด
ศึกษ
ถึงคุณสมบัติของตุลาการศาลปกครองชั้นตนไววาตองมีอายุไมต่ํากวา 35 ป เปนผูทรงคุณวุฒิในสาขา
นิติศาสตร รัฐประศาสนศาสตร เศรษฐศาสตร สังคมศาสตร หรือในการบริหารราชการแผนดิน และมี
กา ร
คุณสมบัติอื่นตามที่กฎหมายกําหนด เชน เปนขาราชการ ผูพิพากษา อัยการ อาจารยหรือทนายความ
สวนมาตรา 13 แหงกฎหมายฉบับเดียวกันก็ไดกําหนดถึงคุณสมบัติของตุลาการศาลปกครองสูงสุดไว
เพื่อ
วาตองมีอายุไมต่ํากวา 45 ป และเปนผูทรงคุณวุฒิในสาขาตาง ๆ เชนเดียวกับคุณสมบัติของตุลาการ
ศาลปกครองชั้นตน
ิต
6. วิธีพิจารณาคดีปกครอง
นดุส
วิธีพิจารณาคดีปกครองที่กําหนดไวในกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณา
คดีปกครอง ไดแก วิธีพิจารณาที่เรียกวาระบบไตส วน ซึ่งเปนระบบที่เปดโอกาสใหตุลาการมีบทบาท
ัยสว
ในการแสวงหาขอเท็จจริงและพยานหลักฐานที่จําเปนตอการพิจารณาคดี
วิธีพิจารณาคดีปกครองมีรายละเอียดดังตอไปนี้
ยาล
6.1 ผูมีสิทธิฟองคดีปกครอง
มาตรา 42 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองบัญญัติถึง
าวิท
หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐหรือมีขอโตแยงเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองหรือมี กรณีอื่น
ใดที่อยูในเขตอํานาจศาลปกครองตามมาตรา 9 เชนคดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกําหนดใหอยู
ในเขตอํานาจศาลปกครอง และการแกไขหรือบรรเทาความเดือนรอนหรือความเสียหายหรือยุติขอ
โตแยงดังกลาวขางตนนั้น ตองมีคําบังคับตามที่กําหนดในมาตรา 72
นอกจากนี้แลว มาตรา 43 ของกฎหมายดังกลาวยังบัญญัติใหผูตรวจการแผนดินสามารถเปน
ผู ฟ องคดีป กครองไดในกรณี ที่ ผู ต รวจการแผ น ดิน เห็ นวากฎหรือ การกระทํ าใดของหนว ยงานทาง
ปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐไมชอบดวยรัฐธรรมนูญ ก็ใหมีสิทธิเสนอเรื่องพรอมความเห็นตอศาล
170
"
่านั้น
นอกจากนี้แลว มาตรา 47 แห งกฎหมายดังกลาวยังไดกําหนดไววา คําฟองคดีที่อยูในเขต
อํานาจของศาลปกครองชั้นตน ใหยื่นฟองต อศาลปกครองชั้นตนที่ผูฟองคดีมีภูมิลําเนาหรือที่มูลคดี
าเท
เกิดขึ้นในเขตศาลปกครองชั้นตนนั้น สวนการฟองคดีที่อยูในเขตอํานาจของศาลปกครองสูงสุด ใหยื่น
ฟองตอศาลปกครองสูงสุด
ศึกษ
6.3ระยะเวลาในการฟองคดี
ระยะเวลาในการฟองคดีหรืออายุความในคดีปกครองนั้นมีอยู 3 กรณีดวยกัน คือ
กา ร
6.3.1 การฟองคดีปกครองทั่วไปเปนไปตามที่บัญญัติไวในมาตรา 49 คือ จะตองฟองภายใน
90 วันนับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี หรือนับแตวันที่พนกําหนด 90 วันนับแตวันที่ผู
เพื่อ
ฟองคดีไดมีหนังสือรองขอตอหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐเพื่ อใหปฏิบัติหนาที่ตามที่
กฎหมายกําหนดและไมไดรับหนังสือชี้แจงจากหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ หรือไดรับ
ิต
เปนอยางอื่น
6.3.2 การฟ อ งคดี เกี่ย วกั บ การละเมิด หรื อ สั ญ ญาทางปกครอง มาตรา 51 แห งกฎหมาย
ัยสว
ประเภทดังกลาว ไดแก
(ก) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือความรับผิดอยางอื่นของหนวยงานทางปกครอง
าวิท
ดังกลาวลาชาเกินสมควร
(ข) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
6.3.3 การฟ องคดีเกี่ย วกั บ การคุ มครองประโยชน ส าธารณะหรื อสถานะของบุ คคล
มาตรา 52 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองบัญญัติใหการฟอง
คดีปกครองที่เกี่ยวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะหรือสถานะของบุคคล จะยื่นฟองคดีเมื่อใดก็ได
6.4 การดําเนินคดีปกครอง
การดําเนินคดีปกครองโดยศาลปกครองมีกระบวนการ ดังนี้
171
"
่านั้น
ปกครองสูงสุดอยางนอย 5 คน จึงจะเปนองคคณะพิจารณาพิพากษา สวนการพิจารณาคดีในศาล
ปกครองชั้น ตนตองมีตุลาการในศาลปกครองชั้นตนอยางนอ ย 3 คน จึ งจะเป นองคคณะพิจารณา
าเท
พิพากษา
6.4.3 การแสวงหาขอเท็จจริงโดยตุลาการเจาของสํานวน เนื่องจากการดําเนินคดีปกครอง
ศึกษ
ตามกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ใชระบบไตสวนโดยตุลาการ
ศาลปกครองทําหน าที่ในการแสวงหาขอเท็จจริงไดตามความเหมาะสม ดั งนั้น จึงมีบ ทบั ญ ญั ติใน
กา ร
กฎหมายดังกลาวกําหนดใหตุลาการเจาของสํานวนมีอํานาจในการรับฟงพยานบุคคล พยานเอกสาร
พยานผูเชี่ยวชาญ หรือพยานหลักฐานอื่นนอกเหนือจากพยานหลักฐานของคูกรณีไดตามที่เห็นสมควร
เพื่อ
ตุลาการเจาของสํานวนไดรับการแตงตั้งจากตุลาการหัวหนาคณะมีหนาที่ตรวจสอบและเสนอ
ความเห็นในขอเท็จจริงและขอกฎหมายตอองคคณะพิจารณาพิพากษา ตลอดจนดําเนินการตาง ๆ ที่
ิต
ดังกลาว ใหตุลาการเจาของสํานวนกําหนดใหคูกรณีแสดงพยานหลักฐานของฝายตนภายในระยะเวลา
ที่กําหนด ถาคูกรณีมิไดปฏิบัติภายในระยะเวลาที่กําหนด ใหถือวาคูกรณีที่ไมไดแสดงพยานหลักฐาน
าวิท
นั้นไมมีพยานหลักฐานสนับ สนุนหรือยอมรับขอเท็จจริงตามพยานหลักฐานของคูกรณีอีกฝายหนึ่ ง
แลวแตกรณี และใหศาลปกครองพิจารณาพิพากษาตอไปตามที่เห็นเปนการยุติธรรม
"มห
สวนในกรณีที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐไมดําเนินการภายในระยะเวลาที่
กําหนด หรือมีพฤติกรรมประวิงคดีให ลาชา ศาลปกครองจะรายงานผูบังคับบัญชา ผูกํากับดู แล ผู
ควบคุม หรือนายกรัฐมนตรีเพื่อดําเนินการแกไขปรับปรุงหรือสั่งการหรือลงโทษทางวินัยตอไปก็ได
ทั้งนี้ โดยไมเปนการตัดอํานาจที่ศาลจะมีคําสั่งลงโทษฐานละเมิดอํานาจศาล
6.4.4 การพิจารณาคดีปกครอง เปนไปตามที่บัญญัติไวในมาตรา 59 แหงกฎหมายวาดวยการ
จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองคือในการพิจารณาคดี ใหองคคณะพิจารณาพิพากษา
172
จัดใหมีการนั่งพิจารณาคดีอยางนอยหนึ่งครั้งเพื่อใหคูกรณีมีโอกาสมาแถลงดวยวาจาตอหนาองคคณะ
พิจารณาพิพากษา
กอนการนั่งพิจารณาคดีครั้งแรก ใหสงสรุปขอเท็จจริงของตุลาการเจาของสํานวนใหคู กรณี
ทราบลวงหนาไมนอยกวา 7 วัน ในการนี้ ใหคูกรณีมีสิทธิยื่นคําแถลง รวมทั้งนําพยานหลักฐานมาสืบ
ประกอบคําแถลงดังกล าวเพื่อยืน ยัน หรือหั กลางขอเท็จจริง หรือขอกฎหมายเพิ่มเติมตอองคคณะ
พิจารณาพิพากษาในวันนั่งพิจารณาคดี แตจะไมมาแถลงดวยวาจาก็ได
มาตรา 60 แหงกฎหมายดังกลาวไดบัญญัติเพิ่มเติมไวอีกวา การนั่งพิจารณาคดีจะตองกระทํา
"
่านั้น
โดยเปดเผย เวนแตกรณีที่ศาลปกครองเห็นสมควรหามเปดเผยขอเท็จจริงหรือพฤติการณตาง ๆ ในคดี
เพื่อรักษาความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีเพื่อคุมครองประโยชนสาธารณะ ศาลปกครองจะมี
าเท
คําสั่งหามประชาชนมิใหเขาฟงการพิจารณาทั้งหมดหรือบางสวนแลวดําเนินการพิจารณาไปโดยไม
เปดเผยหรือหามมิใหออกโฆษณาขอเท็จจริงหรือพฤติการณตาง ๆ ในคดีนั้นได
ศึกษ
6.4.5 การเสนอความเห็นในการวินิจฉัยคดีโดยตุลาการผูแถลงคดี
มาตรา 58 วรรคสองแหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
กา ร
บัญญัติใหอธิบดีศาลปกครองชั้นตนหรือประธานศาลปกครองสูงสุดแตงตั้งตุลาการผูแถลงคดีจากตุลา
การศาลปกครองคนหนึ่งคนใดที่มิใชตุลาการในองคคณะพิจารณาพิพากษาคดีนั้นโดยอาจแตงตั้งตุลา
เพื่อ
การผูแถลงคดีในศาลปกครองสูงสุดจากตุลาการศาลปกครองชั้นตนก็ได
กอนวันนั่งพิจารณาคดี มาตรา 58 วรรคแรกแหงกฎหมายดังกลาวบัญญัติให ตุลาการเจาของ
ิต
สํ า นวนส ง มอบสํ า นวนคดี ให ตุ ล าการผู แ ถลงคดี พิ จ ารณาและให ตุ ล าการผู แ ถลงคดี จั ด ทํ า สรุ ป
นดุส
ขอ เท็ จ จริง ข อกฎหมาย และความเห็ น ของตนในการวิ นิ จ ฉั ย คดี นั้ น เสนอต อ องค ค ณะพิ จารณา
พิพากษา และใหมาชี้แจงดวยวาจาตอองคคณะพิจารณาพิพากษาในวันนั่งพิจารณาคดีนั้น และใหมี
ัยสว
สิทธิอยูรวมในการพิจารณาและในการประชุมปรึกษาเพื่อพิพากษาคดีนั้นได แตไมมีสิทธิออกเสียงใน
การวินิจฉัยคดีนั้น โดยในการนั่งพิจารณาคดีใด ถาตุลาการผูแถลงคดีเห็นวาขอเท็จจริงในการพิจารณา
ยาล
6.5คําพิพากษาหรือคําสั่งเพื่อชี้ขาดคดีปกครอง
เมื่อเสร็จสิ้นกระบวนการพิจารณาคดีปกครองแลว ศาลปกครองจะตองทําคําพิพากษาหรื อ
"มห
คําสั่งเพื่อชี้ขาดคดีปกครอง
6.5.1 การทําคําพิพากษาหรือคําสั่งเพื่อชี้ขาดคดีปกครอง มาตรา 67 แหงกฎหมายวาดวย
การจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองบัญญัติวาการทําคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาล
ปกครองถาจะตองกระทําโดยตุลาการศาลปกครองหลายคน คําพิพากษาหรือคําสั่งนั้น จะตองบังคับ
ตามความเห็ น ของฝ ายขางมาก ส ว นในกรณี ที่ ตุ ล าการในศาลปกครองผู ใดมี ค วามเห็ น แยงให ทํ า
ความเห็นแยงไวในคําพิพากษาหรือคําสั่งนั้น
173
"
่านั้น
ภายในเวลาที่ศาลปกครองกําหนด ในกรณีที่มีการฟองวาหนวยงานทางปกครอง หรือเจาหนาที่ของรัฐ
ละเลยตอหนาที่หรือปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควร
าเท
(ค) สั่ งให ใชเงิน หรือให สงมอบทรัพ ยสิ นหรือให กระทํ าการหรื องดเวนกระทําการ โดยจะ
กําหนดระยะเวลาและเงื่อนไขอื่น ๆ ไวดวยก็ได ในกรณีที่มีการฟองเกี่ยวกับการกระทําละเมิดหรือ
ศึกษ
ความรับผิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐหรือการฟองเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง
(ง) สั่งใหถือปฏิบัติตอสิทธิหรือหนาที่ของบุคคลที่เกี่ยวข อง ในกรณีที่มีการฟอง ใหศาลมีคํา
กา ร
พิพากษาแสดงความเปนอยูของสิทธิหรือหนาที่นั้น
(จ) สั่ งให บุ ค คลกระทํ าหรือ ละเว น กระทํ า อย างหนึ่ ง อย างใดเพื่ อ ให เป น ไปตามกฎหมาย
เพื่อ
ในการมีคําบังคับตามขอ 6.3.2 (ก) ขางตน ศาลปกครองมีอํานาจกําหนดวาจะใหมีผลยอนหลัง
หรือไมยอนหลังหรือมีผลไปในอนาคตถึงขณะใดขณะหนึ่งได หรือจะกําหนดใหมีเงื่อนไขอยางใดก็ได
ิต
ทั้งนี้ตามความเปนธรรมแหงกรณี
นดุส
สวนในกรณีที่ศาลปกครองมีคําพิพากษาถึงที่สุดใหเพิกถอนกฎ ใหมีการประกาศผลแหงคํา
พิพ ากษาดังกล าวในราชกิจ จานุ เบกษา และให การประกาศดั งกล าวมีผ ลเป นการเพิ กถอนกฎนั้ น
ัยสว
ในกรณีที่ศาลปกครองมีคําบังคับเพื่อสั่งใหบุ คคลกระทําหรือละเวนกระทําอยางหนึ่งอยางใด
เพื่อใหเปนไปตามกฎหมาย หรือในกรณีที่ศาลปกครองมีคําบังคับใหผูใดชําระเงินหรือสงมอบทรัพยสิน
ยาล
ความแพงมาใชบังคับโดยอนุโลม
ในการพิพากษาคดี ใหศาลปกครองมีคําสั่งคืนคาธรรมเนียมศาลทั้งหมดหรือแตบางสวนตาม
"มห
สวนของการชนะคดี
6.5.3 การอุทธรณคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลปกครองหรือการขอใหพิจารณาใหมเปนไป
ตามบทบัญญัติมาตรา 73 แหงกฎหมายวาดวยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองโดย
การคัดคานคําพิพากษาหรือคําสั่งของศาลปกครองชั้นตนนั้น ใหยื่นอุทธรณตอศาลปกครองชั้นตนที่มี
คําพิพากษาหรือคําสั่งภายในกํา หนด 30 วันนับแตวันที่ไดมีคําพิพากษาหรือคําสั่ง ถามิไดยื่นอุทธรณ
ตามกําหนดเวลาดังกลาว ใหถือวาคดีนั้นเปนอันถึงที่สุด หากศาลปกครองสูงสุดเห็นวาคําอุทธรณใดมี
174
"
่านั้น
ศาลปกครองสูงสุดเชนวานี้ใหเปนที่สุด
าเท
สรุป
ศึกษ
การฟองคดีปกครองนั้น กฎหมายกําหนดเงื่อนไขในการฟองคดี ในกรณีที่กฎหมายกําหนด
ขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายในเรื่องใดไวโดยเฉพาะ การฟองคดี
กา ร
ปกครองในเรื่องนั้นจะกระทําไดตอเมื่อมีการดําเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกลาว และไดมีการ
สั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิไดมีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้น
เพื่อ
กําหนด กล า วคือ ถ าในเรื่ องที่ ผู มี สิ ท ธิฟ องคดี ตามมาตรา 42 วรรค 1 ไดรั บ ความเดือ ดร อ นหรือ
เสียหายมีกฎหมายกําหนดใหมีการดําเนินการอุทธรณ ภายในฝายปกครองกอนฟองคดีแลว ผูไดรับ
ิต
ภายในฝายปกครองกฎหมายจะบัญญัติไวซึ่งผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจะตองดําเนินการ
ภายในเวลาดังกล าว หากมิไดดําเนิน การในเวลาดั งกล าวจะส งผลให ฟองคดีตอสาลปกครองมิได
ยาล
เพราะมิไดดําเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกําหนดไว
าวิท
คําถามทายบท
"มห
1.ศาลปกครองจัดตั้งสําเร็จตั้งแตเมื่อใด
2.คดีไหนบางที่อยูในอํานาจศาลปกครองและคดีไหนบางที่ไมอยูในอํานาจศาลปกครอง
3.คดีประเภทใดบานที่สามารถฟองตอศาลปกครองสูงสุดไดโดยตรง
4.คุณสมบัติในการสอบบรรจุเปนตุลาการศาลปกครองชั้นตน ประกอบดวยคุณสมบัติใดบาง
5.ใหอธิบายการยื่นคําฟองตอศาลปกครอง
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2561).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
"
่านั้น
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
าเท
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
ศึกษ
ประยูร กาญจนดุล.(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย. กา ร
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
เพื่อ
โภคิน พลกุล.(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ิต
"
ปกครอง กรณีใดที่ตีความขยายความหรือตีความโดยเครงครัดไดหรือไม และในกรณีใดจะตองตีความ
่านั้น
ความขยายหรือตีความโดยเครงครัด ในกรณีกฎหมายปกครองที่ใหอํานาจเจาหนาที่ของรัฐกระทําการ
กระทบต อสิท ธิเสรีภ าพประชาชน จะตีความขยายความหรือตีความโดยเครงครัด และในกรณี ที่
าเท
กฎหมายจัดระเบียบบริหารราชการ หรือกฎหมายที่มุงทําใหเกิดประสิทธิภ าพในระบบราชการจะ
ศึกษ
ตี ค วามโดยเคร ง ครั ด หรื อ ตี ค วามขยายได ห รื อ ไม ในการพิ จ ารณาหลั ก การใช ก ฎหมายปกครอง
เนื่องจากกฎหมายปกครองเพิ่งกอเกิดมาไมนานมานี้ จึงมีวิวัฒนาการของกฎหมายนอยกวากฎหมาย
กา ร
แพง ในการใชกฎหมายปกครองจึงจะนํ าหลั กกฎหมายแพงมาเปนบทเสริมไดห รือไม และในการ
ตีค วามกฎหมายปกครองจะพิ จ ารณาวากฎหมายนั้น มุ งคุม ครองสิ ท ธิเสรีภ าพประชาชน หรือมุ ง
เพื่อ
คุมครองประสิทธิภาพในการบริหารจัดการภาครัฐ จะตองพิจารณาถึงนิติสมบัติที่กฎหมายมุงคุมครอง
ดวย ดังนั้น การใชกฎหมายปกครองนอกจากจะเปนการใชกฎหมายโดยตรงแลว การใชกฎหมายแบบ
เทียบเคียงหรือการนํากฎหมายแพงมาอุดชองวางจะกระทําไดหรือไม และมีหลักเฉพาะการตีความ
ิต
นดุส
หลักเกณฑทั่วไปในการใชและการตีความกฎหมาย
การใชและการตีความกฎหมายทําใหกฎหมายที่อยูในตัวบท (LAW IN BOOK) เกิดผลบังคับ
ยาล
การใชกฎหมายคือ การนําขอเท็จจริงที่เกิดขึ้นในคดีมาปรับกับตัวบทกฎหมายและวินิจฉัยชี้
ขาดวาขอเท็จจริงนั้ นมีผ ลทางกฎหมายอย างไร ขอเท็จจริงในคดีสาหรับการพิจารณาของศาล คือ
"มห
บรรดาเรื่ อ งราวอั น เป น ประเด็ น ข อ พิ พ าทและรายละเอี ย ดในสํ า นวนคดี ซึ่ ง ศาลได ส รุ ป จาก
พยานหลักฐานตางๆ ที่คูความไดกลาวอางในกระบวนพิจารณาและศาลรับฟงเปนที่ยุติวาเปนเชนนั้น
เมื่อไดขอเท็จจริงแลวจึงนําขอเท็จจริงมาปรับกับตัวบทกฎหมายเรียกวา เปนการใชกฎหมาย หรือที่
เรียกวา “การปรับบท” (Subsumtion) “ การใชกฎหมาย” เปนคํากวาง หมายถึง การใชกฎหมาย
ลายลักษณอักษร การใชกฎหมายประเพณี การใชกฎหมายลายลักษณ อักษรแบบเทียบเคียงบทที่
ใกล เคี ย งอย า งยิ่ ง และการใช ก ฎหมายทั่ ว ไป ในขณะเดี ย วกั น การใช ต อ งตี ค วามกฎหมายด ว ย
โดยเฉพาะการใชกฎหมายลายลักษณอักษร แตการใชก็ไมใชอยางเดียวกับการตีความ ซึ่งการใช
กฎหมายโดยทั่วไปมีขั้นตอนดังตอไปนี้
177
1. ตรวจสอบวาขอเท็จจริงในคดีเกิดขึ้นจริงดังขอกลาวอางหรือไม ซึ่งจะตองพิสูจนดวยพยาน
หลักฐานตางๆ
2. เมื่อไดขอเท็จจริงเปนที่ยุติแลว จะตองคนหากฎหมายที่ตรงกับขอเท็จจริงนั้นมาปรับบท
3. วินิจฉัยวาขอเท็จจริงในคดีนั้นปรับไดกับขอเท็จจริงที่เปนองคประกอบในบทบัญญัติของ
กฎหมายหรือไม
4. ถาปรับไดใหชี้วามีผลทางกฎหมายอยางไร หากกฎหมายกําหนดผลทางกฎหมายไวหลาย
อยางใหเลือก ผูใชกฎหมายจะตองใชดุลยพินิจตัดสินใจเลือกผลทางกฎหมายอยางใดอยางหนึ่งให
"
่านั้น
เหมาะสมกับขอเท็จจริงที่เกิดขึ้น
การใชกฎหมายนั้น แยกไดเปน 2 ประเภท คือ การใชกฎหมายโดยตรง และการใชกฎหมาย
าเท
โดยการเทียบเคียง สําหรับการใชกฎหมายโดยการเทียบเคียง เปนการใชกฎหมายลายลักษณอักษร
และตองอาศัยกฎหมายลายลักษณอักษรแตก็ไม เรียกวาเปนการตีความ ซึ่งแนนอนวาการจะใชบท
ศึกษ
เทียบเคียงนั้น ก็ตองตีความบทที่เอามาเทียบเคียงใชเพื่อใหรูวาบทบัญญัตินั้นหมายความวาอยางไร มี
ขอบเขตเพียงใด เมื่อรูขอบเขตของตัวบทก็จะรูวาอะไรตกอยูในขอบเขตของตัวบท ถาอยูในขอบเขต
กา ร
ของตัวบทก็ใชไดเลย แตกรณีที่อยูนอกขอบเขต ตีความไปไมถึงก็ใชไมไดเพราะมันไมเขา แตถามัน
คลายคลึงกันเราก็ขยายความออกไปใหกวาง ไมใชตีความอยางกวาง ซึ่งยังอยูในการตีความ แตการ
เพื่อ
เทียบเคียงเปนการขยายความออกไป
การตีความกฎหมาย
ิต
ลายลักษณอักษรอื่นๆ หรือเปนการเลือกกฎเกณฑทางกฎหมายโดยไดทําการคนหาความหมายและ
นัยสําคัญ และกําหนดใหสอดคลองกับขอเท็จจริงที่ไดรับพิจารณาเรียบรอยแลวโดยผูพิพากษา
าวิท
การตีความกฎหมายหมายถึง การคิดคนหาจากบทบัญญัติของกฎหมายโดยวิธีใชเหตุผลตาม
หลักตรรกวิทยาและสามัญสํานึก เพื่อใหไดมาซึ่ง “ขอความ” ของกฎหมายที่จะนําไปใชวินิจฉัยคดีขอ
"มห
ความสัมพันธระหวางการใชกฎหมายกับการตีความกฎหมาย
หลักการใชกฎหมายเปนหลักเกณฑในการปรับใชกฎหมายแกขอเท็จจริงอันเปนขอพิพาท
เพื่อวินิจฉัยตัดสินขอพิพาทนั้น หลักเบื้องตนในเรื่องนี้มีอยูวา การใชกฎหมายตองใชใหตองดวยกรณี
ตามกฎหมายนั้น กลาวคือตองใชกฎหมายใหถูกเรื่องตรงตามกรณีที่พิพาทกัน การใชกฎหมายนี้หาก
พิเคราะหดูใหดีตามหลักเกณฑในมาตรา 4 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยจะพบวาแยกออก
ไดเป นสองประเภท คือ การใชกฎหมายที่เปนลายลักษณ อักษร และการใชกฎหมายที่ไมเป นลาย
ลักษณอักษร โดยกฎหมายจัดลําดับการใชกฎหมายไว ใหใชกฎหมายตามตัวอักษรหรือตามความมุง
"
่านั้น
หมายเปนลําดับแรก ตอเมื่อไมมีบทกฎหมายที่จะมาปรับใช จึงใหปรับใชกฎหมายที่ไมเปนลายลักษณ
อักษร อันไดแกจารีตประเพณีแหงทองถิ่น การเทียบบทกฎหมายใกลเคียงอยางยิ่ง และการใชหลัก
าเท
กฎหมายทั่วไป ดังนั้น การใชกฎหมายจึงเปนความสัมพันธระหวาง ขอพิพาท ขอกฎหมาย
และคําวินิจฉัยในทางที่สอดคลองตองตรงกัน โดยนักกฎหมายตองพิเคราะหวาขอพิพาทที่เกิดขึ้นนั้นมี
ศึกษ
ขอเท็จจริงอันเปนประเด็นแหงขอพิพาทอยางไร และความสัมพันธเชิงเหตุผลที่ดํารงอยูในขอเท็จจริง
นั้นเปนอยางไร จากนั้นจึงพิเคราะหวาความสัมพันธเชิงเหตุผลแหงขอเท็จจริงนั้น ๆ ตกอยูใตบังคับ
กา ร
ของหลักเกณฑทางกฎหมายใด โดยในลําดับแรกตองเริ่มพิเคราะหจากบทกฎหมายตามตัวอักษร
เสียกอน วาบทกฎหมายที่ตองตรงกันกับความสัมพันธเชิงเหตุผลอันดํารงอยูในขอเท็จจริงอันเปนขอ
เพื่อ
พิพาทนั้นมีวาอยางไร หรือหลักเกณฑใดมีความเหมาะสมตองตรงแกขอพิพาทมากที่สุด และทายที่สุด
ก็คือการวินิจฉัยวา เมื่อปรับใชกฎหมายแกกรณีแลวเกิดผลทางกฎหมายอยางไรโดยเฉพาะอยางยิ่งใน
ิต
ตองใชดุลพินิจในการตัดสินใจเลือกผลทางกฎหมายที่เหมาะสมแกขอเท็จจริงอันเปนประเด็นแหงขอ
พิพาทมากที่สุด
ัยสว
การใชและการตีความกฎหมายจะตองคํานึงถึงนิติวิธีของระบบกฎหมาย
นิติวิธี (Juristic Method) หรือวิธีทางกฎหมายมีความหมายถึ ง ความคิด และทัศนคติของ
ยาล
"
่านั้น
กฎหมายนั้ น เอง การตี ค วามกฎหมายจึ งต อ งตี ค วามตามตั ว อั ก ษร โดยคํ านึ งถึ งเจตนารมณ ของ
กฎหมายที่แฝงอยูในบทบัญญัตินั้นพรอมกันไปดวย
าเท
2.หลักการตีความกฎหมายในระบบซีวิลลอว
(1) การตี ค วามตามหลั ก ภาษา (Grammatical Interpretation) หมายถึ ง การ
ศึกษ
ตีความตามถอยคําของบทกฎหมาย รูปประโยคที่ ใช ทั้งนี้โดยคํานึงถึงรูปแบบการใชภาษาตามปกติ
เปนเกณฑ และในกรณีมีการใชศัพทเฉพาะ หรือคํานิยามก็ยอมเปนไปตามความหมายที่พึงเขาใจกัน
กา ร
ตามรูปศัพทนั้น นอกจากนี้การนําเอาแนวคําพิพากษาของศาลที่เคยตัดสินไวมาชวยอธิบายก็จัดอยูใน
การตีค วามตามหลั กภาษาอย างหนึ่ งด ว ย และโดยที่ ถ อยคําที่ ใช อาจมี ค วามหมายในเวลาที่ ต รา
เพื่อ
กฎหมายขึ้น แตกตางจากเวลาที่ปรับใชและตีความกฎหมายนั้น ดังนั้น การตีความกฎหมายตามหลัก
ภาษาก็ตองคํานึงถึงความเขาใจถอยคํานั้น ๆ ในเวลาที่ตรากฎหมายนั้นประกอบไปดวย
ิต
เหตุผลของบทกฎหมายนั้นกับระบบกฎหมายทั้งระบบ ซึ่งหมายรวมตั้งแตตําแหนงแหงที่แหงบท
กฎหมาย การจัดหมวดหมู การจัดลําดับ หัวเรื่อง และอารัมภบทของกฎหมาย ทั้งนี้โดยถือวาบท
"มห
แลวแตมีความสัมพันธกัน และสัมพันธกับระบบกฎหมายทั้งระบบอยางมีเหตุผลสอดคลองเปนเนื้อ
เดียวกันเปนตน
(4) การตีความตามความมุงหมาย (Teleological Interpretation) หมายถึงการ
ตีความตามความมุงหมายหรือคุณคา หรือตามเหตุผลที่อยูเบื้องหลังบทกฎหมายนั้น โดยมิไดขึ้นอยู
กับความประสงคของผูบัญญัติกฎหมายแตอยางใด แตขึ้นอยูกับความมุงหมายของบทกฎหมายนั้นโดย
ตัวของบทกฎหมายนั้นเอง เชน ในกฎหมายแพงกฎหมายมุงคุมครองให นิติสัมพันธอันเปนผลจาก
เจตนาเป นไปตามเจตนาที่ แท จริ ง แตขณะเดีย วกันก็มุงคุมครองบุคคลภายนอกผู สุ จริ ตและตอง
"
่านั้น
เสียหาย เพราะเชื่อถือในความมีผลแหงเจตนาที่แสดงออก ซึ่ง มีขึ้นก็เพื่อคุมครองความมั่นคงในการ
ติดตอคาขายกัน ความมุงหมายในกฎหมายอาญาก็อาจหมายถึง “สิ่งที่กฎหมายมุงคุมครอง” หรือ
าเท
“หลักความสมควรแกเหตุ” และ “ความมีดุลยภาพระหวางประโยชนสวนรวมและประโยชนเอกชน”
ในกฎหมายปกครอง ซึ่งหลักการนี้เปนที่รูจักกันมาตั้งแตสมัยโรมันในรูปของ ratio legis (เหตุผลแหง
ศึกษ
บทบัญญัติ) หรือ ratio iuris (เหตุผลแหงกฎหมาย)
การตี ค วามตามความมุ งหมายหรื อ เจตนารมณ ข องกฎหมาย จะต อ งดู เจตนารมณ ข อง
กา ร
กฎหมายฉบับนั้น มิใชเจตนารมณของผูรางกฎหมาย (Historical Interpretation) เพราะเอกสารใน
การรางกฎหมายเปนเครื่องชวยในการตีความกฎหมาย เพราะแทจริงแลวไมมีสิ่งที่เรียกวาเจตนารมณ
เพื่อ
ของผูรางกฎหมาย แตมีเจตนารมณของกฎหมาย (ratio legis) แทน เมื่อกฎหมายเริ่มมีผลใชบังคับ
แล ว กฎหมายย อ มขึ้ น อยู กั บ สภาพสั งคม เศรษฐกิ จ วั ฒ นธรรม และความยุ ติ ธ รรมเป น สํ า คั ญ
ิต
ประชุมรางกฎหมายก็ปะปนไปดวยทัศนคติสวนตัวของผูรางหรือมีเหตุผลทางการเมือง จึงไมควรให
ผูใชกฎหมายไปคนหาทัศนคติของคนไมกี่คน แตควรคนหาเจตนารมณของกฎหมายแทน และยิ่ง
ัยสว
ระยะเวลาทอดนานไปเทาใด การคนหาเจตนารมณของผูรางก็ยิ่งทําไดยากขึ้นเทานั้น
การใชและการตีความตามนิติวิธีระบบคอมมอนลอว
ยาล
"
่านั้น
ลักษณอักษรพิเศษที่เรียกวา Statute เทานั้น จะไมใชกับหลักกฎหมายที่เกิดจากคําพิพากษาของศาล
ที่เรียกวา Precedent แตจะใชการวินิจฉัยใหเหตุผลทางกฎหมายที่เรียกวา “induction”และการให
าเท
เหตุผลแบบยกตัวอยางรวมทั้งการใหเหตุผลแบบเทียบบทกฎหมายที่ใกลเคียงอยางยิ่ง (reasoning by
analogy) โดยการแยกแยะขอเท็จจริงที่เกิดขึ้น จนสามารถวินิจฉัยไดวาอะไรคือประเด็นสาระสําคัญ
ศึกษ
ของคดีที่เรียกวา ratio decidendi
ในระบบคอมมอนลอวนั้น การตีความกฎหมายอันเปนที่รูจักกันมานาน คื อการตีความตาม
กา ร
ตัวอักษรที่เรียกวา “Literal Interpretation” หมายความวาศาลอังกฤษจะตีความกฎหมายไดตอเมื่อ
ถอยคําในกฎหมายลายลักษณอักษรมีความคลุมเครือ ไมชัดเจน หรือ กํากวม ดังนั้น หากถอยคํามี
เพื่อ
ความหมายชัดเจนอยูในตัวแลว ศาลจะตีความกฎหมายไมได ตองปรับใชก ฎหมายไปตามนั้น แมผลที่
ออกมาจะมีลักษณะเปนที่เหลวไหล (absurd) หรือไมยุติธรรม (unjust) ก็ตาม ก็เปนเรื่องของฝายนิติ
ิต
ที่ ถ อ ยคํ า หรื อ ข อ ความจะมี ค วามหมายได เพี ย งหนึ่ ง ความหมายซึ่ ง เป น ความหมายธรรมดา ๆ
เนื่องจากวาในตัวบทกฎหมายยอมมีถอยคําธรรมดาและถอยคําที่มีความหมายทางกฎหมายโดยเฉพาะ
ัยสว
ซึ่งหากมิใชนักกฎหมายที่ร่ําเรียนมาทางนี้แลวคนธรรมดายากที่จะเขาใจนอกจากนี้แลวคําหนึ่งๆ อาจ
มีไดสองความหมาย คือความหมายที่เปนแกนหรือสาระสําคัญของความหมาย (core meaning) ซึ่ง
ยาล
บุคคลใดก็ตามที่อานแลวยอมเขาใจไดทันทีวาหมายถึงอะไร กับความหมายที่ยังไมชัดเจนยังมีความ
สลัวๆ อยู (penumbra meaning)
าวิท
"
่านั้น
พิ เคราะห รั ฐ ธรรมนู ญ ทั้ ง ฉบั บ อย า งเป น เอกภาพ กล า วคื อ จะต อ งตี ค วามบทบั ญ ญั ติ ต า งๆใน
รัฐธรรมนูญใหสอดคลองกัน ไมตีความใหบทบัญญัติตางๆ ในรัฐธรรมนูญขัดแยงกันเอง
าเท
2) หลักการมีผลบังคับในทางปฏิบัติของบทบัญญัติทุกบทบัญญัติในกรณีที่เกิดการขัดแยงกัน
ระหวางบทบั ญ ญั ติ ต างๆในรั ฐ ธรรมนู ญ ผู ตี ค วามรัฐ ธรรมนู ญ จะต อ งไม ตี ค วามให บ ทบั ญ ญั ติ ใด
ศึกษ
บทบัญญัติหนึ่งมีผลใชบังคับเต็มที่ และการที่บทบัญญัตินั้นมีผลใชบังคับเต็มที่ สงผลใหบทบัญญัติอีก
บทบั ญ ญั ติ ห นึ่ งไม ส ามารถใช บั งคั บ ได การตี ค วามรัฐ ธรรมนู ญ ที่ ถู กต อ งในกรณี ที่ บ ทบั ญ ญั ติ ส อง
กา ร
บทบัญญัติขัดแยงกันเมื่อเกิดขอเท็จจริงที่เปนรูปธรรมขึ้น คือ การตีความใหบทบัญญัติทั้งสองนั้นใช
บังคับไดทั้งคู โดยอาจจะลดขอบเขตการบังคับใชของบทบัญญัติทั้งสองลงไมใหเกิดการขัดแยงกัน
เพื่อ
เชน การขัดแยงกันระหวางเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นกับสิทธิในความเปนอยูสวนตัว เปนตน
3) หลักการเคารพภารกิจขององคกรตามรัฐธรรมนูญในการตีความรัฐธรรมนูญ องคกรตาม
ิต
ภารกิจทางรัฐธรรมนูญขององคกรอื่นตามรัฐธรรมนูญ องคกรตามรัฐธรรมนูญจะตองไมตีความอํานาจ
หน าที่ ของตนให ขัดกับ หลั กการแบ งแยกภารกิจตามรัฐ ธรรมนูญ (หรือที่ เราเขาใจกันในเรื่องของ
ัยสว
ปฏิบัติภารกิจในการตรากฎหมายแทนองคกรนิติบัญญัติได ซึ่งหมายความวาศาลรัฐธรรมนูญจะตอง
ตรวจสอบวากฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้นไมชอบดวยรัฐธรรมนูญอยางไร แตจะตีความอํานาจของตนไป
าวิท
จนถึงขั้นวินิจฉัยวากฎหมายที่สภาตราขึ้นขัดตอรัฐธรรมนูญ เพียงเพราะตนเห็นวากฎหมายฉบับนั้นไม
มีความเหมาะสมในทางนิตินโยบายไมได เพราะเทากับศาลรัฐธรรมนูญกาวลวงเขาไปแสดงเจตจํานง
"มห
ในการบัญญัติกฎหมายแทนองคกรนิติบัญญัติเสียเอง
4) หลักบูรณภาพแหงรัฐธรรมนูญหลั กการดังกลาวนี้เปนหลักการตีความรัฐธรรมนูญที่สืบ
เนื่ อ งมาจากหลั ก ความเป น เอกภาพของรั ฐ ธรรมนู ญ กล าวคื อ ในการตี ค วามเพื่ อ แก ป ญ หาทาง
รัฐธรรมนูญนั้น ผูตีความจะตองตีความรัฐธรรมนูญไปในทางที่สงเสริมใหรัฐธรรมนูญมีความมั่นคง
5) หลักความมีผลบังคับ เป นกฎหมายโดยตรงของบทบั ญญั ติในรัฐธรรมนูญหลั กการขอนี้
กําหนดวาในการตีความรัฐธรรมนูญนั้น จะตองตีความใหบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมีกําลังบังคับทาง
กฎหมายใหมากที่สุดเทาที่จะเปนไปได ผูตีความรัฐธรรมนูญพึงเลี่ยงการตีความที่สงผลใหบทบัญญัติใน
183
"
่านั้น
โดยเฉพาะกิจการของฝายบริหารในการตอบสนองความตองการสวนรวมของประชาชน กฎหมาย
ปกครองจึงเปนกฎหมายที่กําหนดโครงสรางอํานาจหนาที่ของเจาหนาที่ฝายปกครอง และวางหลักวา
าเท
ดวยความสัมพันธระหวางเจาหนาที่ฝายปกครองซึ่ งเปนองคกรของรัฐกับประชาชน[12] กฎหมาย
ปกครองจะประกอบดวยสามสวนสําคัญคือ กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดโครงสรางองคกรและอํานาจ
ศึกษ
หนาที่ของเจาหนาที่ฝายปกครอง กฎหมายที่เกี่ยวกับการกระทําของฝายปกครองและภารกิจของฝาย
ปกครอง กฎหมายที่เกี่ยวกับการควบคุมการกระทําของฝายปกครอง
กา ร
ในโครงสรางของวัตถุป ระสงคของกฎหมายปกครองจะประกอบดวยหลั กการ 2
ประการเสมอ คื อ ประการแรก มุ งคุ มครองประโยชน ส าธารณะและเพิ่ ม ประสิ ท ธิภ าพในการ
เพื่อ
บริหารงานของรัฐ และประการที่สองมุงคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน[13] แตกฎหมาย
ปกครองฉบั บ ใดจะมี ค วามมุ งหมายคุ ม ครองประโยชน ส าธารณะและเพิ่ ม ประสิ ท ธิ ภ าพในการ
ิต
มุงหมายคุมครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากกวาหมายคุมครองประโยชนสาธารณะและเพิ่ม
ประสิทธิภาพในการบริหารงานของรัฐ จะต องพิจารณาแตฉบับ และแตละตัวบทเปนกรณีๆ ไป การ
ัยสว
พิจารณาความมุงหมายในความคุมครองนี้ จะมีหลักสําคัญในการตีความกฎหมายปกครองดังจะกลาว
ตอไป
ยาล
1.2 กฎหมายปกครองที่เปนวัตถุแหงตีความ
สําหรับตัวบทกฎหมายปกครองที่เปนวัตถุแหงการตีความนั้น กฎหมายปกครองที่จะ
าวิท
"
่านั้น
จะเห็นไดวา กฎหมายปกครองไมวาจะเปนกฎหมายที่ออกโดยฝายนิติบัญญัติ หรือ
กฎที่ออกโดยฝายปกครอง ถือวาเปนวัตถุแหงการตีความกฎหมายทั้งสิ้น การตีความกฎหมายปกครอง
าเท
จึ งไม จํากัด เฉพาะกฎหมายที่ ค าบั งคั บ ระดับ พระราชบั ญ ญั ติเท านั้ น แตจ ารีต ประเพณี และหลั ก
กฎหมายทั่วไปมิใชวัตถุแหงการตีความ เนื่องจากจารีตประเพณีและหลั กกฎหมายทั่วไปเปนการใช
ศึกษ
กฎหมาย มิใชการตีความกฎหมาย
2. หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง กา ร
การที่จะตองกลาวถึงหลักพื้นฐานกฎหมายปกครอง ในเรื่องการตีความกฎหมายปกครองนั้น
เพราะหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองเปนเครื่องมือสําคัญในการตีความกฎหมายปกครอง เพราะ
เพื่อ
หลั กพื้ น ฐานของกฎหมายปกครองทั่ ว ไป เป น รากฐาน หรือ ทฤษฎี ที่ ซอ นอยูเบื้ องหลั งของตั ว บท
กฎหมายปกครองหรือกฎหมายปกครองที่เปน ลายลั กษณ อักษร ดังนั้น ในการตีความกฎหมาย
ิต
ปกครองจะตองตีความสอดคลองกับหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองหรือทฤษฎีกฎหมายปกครองที่
นดุส
อยูเบื้องหลังของตัวบทนั้น ซึ่งถือวาเปนการตีความอยางสอดคลองตามระบบกฎหมาย
หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองมีหลักสําคัญ 2 ประการ คือ “ความชอบดวยกฎหมายของ
ัยสว
1) เพื่อปองกันมิใหผูถืออํานาจรัฐใชอํานาจรัฐแสวงหาประโยชนแกตนเองหรือแก
พวกพองของตน แตเพื่อใหมีการใชอํานาจรัฐตอบสนองความตองการสวนรวมของประชาชน หรือ
าวิท
ประโยชนมหาชนอยางแทจริง
2) เพื่ อ ให ก ารใช อํ า นาจรั ฐ ปกป ก ษ รั ก ษาไว ซึ่ ง ประโยชน ม หาชนเป น ไปอย า งมี
"มห
"
่านั้น
ใหองคกรฝายปกครองอาจมีไดใน 2 ลักษณะ คือ กรณีกฎหมายกําหนดหนาที่ใหองคกรฝายปกครอง
ตองปฏิบัติตามที่กฎหมายกําหนดไว แตหากกฎหมายไมไดกําหนดหนาที่ใหองคกรฝายปกครองตอง
าเท
ปฏิบัติ กลาวคือเปนกรณีที่องคกรฝายปกครองตัดสินใจดําเนินการตามแผนการปกครองเพื่อใหชีวิต
ความเปนอยูของราษฎรดีขึ้น เชน การสรางสวนสาธารณะ หรือการดําเนินการจัดกิจกรรมเพื่อสงเสริม
ศึกษ
ศิลปวัฒนธรรม ฯลฯ ฝายปกครองยอมมีหนาที่ตองละเวนไมกระทําการดังกลาวนั้นใหขัดตอกฎหมาย
บานเมื องที่ ใชบั งคับ อยู เหตุ ผ ลพื้ น ฐานของการกํ าหนดให การกระทํ า ทางปกครองต องไม ขัด ต อ
กา ร
กฎหมาย ก็เนื่ องมาจากหลั กความเป น เอกภาพของอํ านาจรัฐ และความเป น เอกภาพในระบบ
กฎหมาย เพราะหากยอมใหองคกรเจาหนาที่ฝายปกครองกระทําการอันขัดตอกฎหมายไดโดยไมมี
เพื่อ
ผลรายใดๆ ตามมาแลว กฎหมายที่ตราขึ้นเพื่อใชบังคับในรัฐก็จะหาความหมายอันใดมิได ดวยเหตุนี้
องคกรเจาหนาที่ฝายปกครองจึงไมสามารถกําหนดมาตรการทางกฎหมายใดๆ ใหขัดตอกฎหมายที่ใช
ิต
บังคับอยูในบานเมืองได
นดุส
อํานาจไมได และจะใชหรือตีความกฎหมายในกรณีที่กฎหมายใหตนเองมีอํานาจในสิ่งที่กฎหมายไมละ
เวนไมใหอํานาจไมไดเชนกัน
"มห
"
่านั้น
ไดโดยหลักประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา หลักนิติรัฐ และหลักการประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐาน
ดังนั้ น กฎหมายจึ งเป น ทั้ งแหล งที่ ม า (Source) และ ข อจํ ากัด (Limitation) ของอํ านาจ
าเท
กระทําตางๆ ของฝายปกครอง แตกฎหมายที่ใหอํานาจแกฝายปกครองกระทําการตางๆ ไดนั้นตอง
เปนกฎหมายลายลักษณอักษรเทานั้น องคกรฝายปกครองจะอางกฎหมายประเพณีมาเปนฐานในการ
ศึกษ
ใชอํานาจปกครองหาไดไม หากกฎหมายประเพณีดังกลาวดํารงอยูจริง ยอมเปนหนาที่ขององคกรนิติ
บัญญัติที่บัญญัติกฎหมายลายลักษณอักษรรับรองกฎหมายประเพณีนั้น หรือยกเลิกกฎหมายประเพณี
กา ร
นั้นเสีย เพื่อความมั่นคงแนนอนในระบบกฎหมาย
หลั ก “ไมมีกฎหมาย ไมมีอํานาจ” นี้ เปนสาระสําคัญ มากในการใชและตีความกฎหมาย
เพื่อ
ปกครอง เพราะในกรณีการใชกฎหมายปกครองในลักษณะใหอํานาจเจาหนารัฐกระทําการกระทบตอ
สิทธิเสรีภาพประชาชน กฎหมายที่เจาหนาที่รัฐจะใชนั้นจะตองเปนกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ
ิต
หรือกฎหมายอื่นที่มีคาเทียบเทาพระราชบัญญัติเทานั้น จะอางหลักกฎหมายทั่วไปหรือกฎหมายจารีต
นดุส
ประเพณีมาใชเปนฐานแหงอํานาจของเจาหนาที่รัฐกระทําการไมได และสงผลในการตีความกฎหมาย
ปกครองที่เปนลายลักษณอักษรคือ จะตีความขยายอํานาจนอกเหนือที่กฎหมายบัญญัติไมได
ัยสว
นอกจากหลักความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทางปกครองสองประการดังกลาวแลว
ยังมีหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองที่เปนหลักกฎหมายปกครองทั่วไป มีความจําเปนในการใชและ
ยาล
การตีความกฎหมายปกครองเปนอยางมาก เพราะหลักกฎหมายปกครองทั่วไปเปนหลักกฎหมายที่
ศาลปกครองตางประเทศ เชน ศาลปกครองสู งสุ ด ฝรั่งเศส หรือ ศาลปกครองเยอรมัน และตํารา
าวิท
รากฐานของระบบกฎหมายของประเทศทั้งระบบ บางหลักสืบสมมุติฐานวามาจากมูลบทเบื้องตนของ
การปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย หรืออีกนัยหนึ่งระบอบรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism)
บางหลักสืบสมมุติฐานวามาจากตรรกทางนิติศาสตร ซึ่งหากไมมีอยูแลวจะเปนชองทางใหมีการใช
อํานาจตามอําเภอใจ หรือเกิดสภาวะไรขื่อแปขึ้นในบานเมือง หลักกฎหมายปกครองทั่วไป ไดแก
2.2.1 หลักความเปนกลาง
หลักความเปนกลางเกิดขึ้นจากความคิดพื้นฐานที่วา หากบุคคลมีอํานาจสั่งการใน
เรื่องที่ตนมีสวนไดสวนเสียอยู บุคคลนั้นก็จะสูญเสียความเปนกลางและจะไมอาจสั่งการโดยปราศจาก
"
่านั้น
อคติในเรื่องนั้น ๆ ได ดังนั้น หลักนี้จึงนํามาใชในองคกรของรัฐที่มีอํานาจวินิจฉัยตัดสินใจในเรื่องตาง
ๆ ไมวาจะเปนหลักความเปนกลางของผูพิพากษาหรือตุลาการ ซึ่งนํามาสูหลักการคัดคานผูพิพากษา
าเท
ที่มีประโยชนไดเสียในคดีมิใหเปนผูวินิจฉัยในคดีนั้น หรือหลักความเปนกลางขององคกรฝายปกครอง
ที่หามมิใหเจาหนาที่ของรัฐหรือกรรมการในคณะกรรมการใด ๆ ที่มีอํานาจพิจารณาทางปกครอง
ศึกษ
พิจารณาและวินิจฉัยสั่งการหรือรวมประชุมและลงมติในเรื่องใด ๆ ที่ตนมีสวนไดสวนเสียอยู
2.2.2 หลั ก ฟ งความอี ก ฝ า ยหนึ่ งหรื อ หลั ก การมี สิ ท ธิ ในการปกป อ งตนเองของ
กา ร
ประชาชน
หลักการมีสิทธิในการปกปองตนเองของประชาชน เปนหลักกฎหมายทั่วไปที่ใหสิทธิ
เพื่อ
แกบุคคลในการปกปองนิติฐานะของตนจากการใชอํานาจวินิจฉัยสั่งการของฝายปกครอง หลักนี้บังคับ
วา กอนการวินิจฉัยสั่งการที่อาจกระทบตอสิทธิหรือประโยชนอันชอบธรรมของบุคคลใด ฝายปกครอง
ิต
สถานะที่จะปกปองสิทธิหรือประโยชนของตนไดอยางแทจริง ฝายปกครองตองแจงขอเท็จจริงที่จะใช
เปนขอมูลในการออกคําสั่ง และเหตุผลที่จะใชในการออกคําสั่งใหแกบุคคลนั้นทราบ รวมทั้งตองให
ัยสว
เวลาพอสมควรแกบุคคลนั้นในการเตรียมพยานหลักฐานของตน
2.2.3 หลักเสรีภาพเปนหลักทั่วไป การจํากัดเสรีภาพเปนขอยกเวน
ยาล
ในระบอบการปกครองแบบเสรีประชาธิปไตย ซึ่งเคารพศักดิ์ศรีของความเปนมนุษย
นํามาซึ่งสิทธิเสรีภาพของพลเมือง โดยในธรรมนูญการปกครองประเทศของรัฐตางๆ มักจะรับรอง
าวิท
2.2.4 หลักความไมมีผลยอนหลังของนิติกรรมทางปกครอง
หลั ก นี้ ห า มมิ ให ฝ ายปกครองออกนิ ติ ก รรมทางปกครองฝ ายเดี ย วให มี ผ ลบั งคั บ
ยอนหลัง ไมวาจะเปนนิติกรรมประเภทที่มีผลเปนการทั่วไป คือ “กฎ” หรือนิติกรรมที่มีผลเฉพาะราย
เฉพาะกรณี คือ “คําสั่งทางปกครอง” โดยหลัก กฎจะมีผลใชบังคับนับตั้งแตวันที่มีการประกาศหรือ
วันถัดจากวันที่ประกาศ หรืออาจกําหนดใหมีผลในอนาคตก็ได สวนคําสั่งทางปกครองจะมีผลใชบังคับ
เมื่อมีการแจงใหผูอยูภายใตบังคับทราบ หลักกฎหมายที่มาจากเหตุผลเกี่ ยวกับการรักษาความมั่นคง
ทางนิติสถานะของบุคคลนี้ ยังมีหลักกฎหมายอีกหลักหนึ่งที่มีจุดมุงหมายในการรักษานิติสถานะของ
"
่านั้น
บุคคลเชนเดียวกัน ก็คือ หลักการหามลวงละเมิดตอผลทางกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองฝาย
เดียว หลักนี้หามมิใหยกเลิกหรือเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่มีผลเปนการเฉพาะรายอันเปนการให
าเท
ประโยชน โดยหลักนี้หามฝายปกครองกระทําการอันเปนการกระทบตอประโยชนที่บุคคลไดรับจาก
นิติกรรมทางปกครองที่ชอบดวยกฎหมาย
ศึกษ
2.2.5 หลักเกี่ยวกับบริการสาธารณะ
การบริการสาธารณะ เปนภารกิจของฝายปกครองที่จะตองจัดทําเพื่อตอบสนอง ต อ
กา ร
ความตองการของประชาชนโดยรวมในการทําหนาที่ดําเนินบริการสาธารณะนั้น ฝายปกครองตองอยู
ภายใตหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการบริการสาธารณะ คือ หลักความเสมอภาค หลักความเปนกลาง
เพื่อ
หลักความตอเนื่องของบริการสาธารณะ และหลั กบริการสาธารณะตองไดรับการปรับเปลี่ ยนให
ทันสมัยเสมอ
ิต
1) หลักความตอเนื่องของบริการสาธารณะ
นดุส
ความตอเนื่องของบริการสาธารณะ ผลของหลักความตอเนื่องของบริการสาธารณะตอการปฏิบัติ
ราชการทําใหเกิดระบบการรักษาราชการแทน กลาวคือ เมื่อเจาหนาที่ที่มีอํานาจหนาที่ไมอาจปฏิบัติ
ยาล
"
่านั้น
หากเหตุนั้นเปนเพียงเหตุชั่วคราว ฝายปกครองตองเขาไปชวยรับภาระที่เพิ่มขึ้นนั้นบางสวน เพราะ
สิ่งที่คูสัญญาเอกชนดําเนินการเปนประโยชนตอความตอเนื่องของบริการ สาธารณะ
าเท
2) หลักการปรับเปลี่ยนบริการสาธารณะใหทันสมัยเสมอ
หลั กการปรับ เปลี่ ยนบริการสาธารณะให ทันสมัยเสมอ มาจากแนวคิดวา บริการ
ศึกษ
สาธารณะเป น กิ จ กรรมที่ ต อบสนองต อ ประโยชน ส ว นรวม และประโยชน ส ว นรวมก็ เป น สิ่ ง ที่
เปลี่ยนแปลงไปตามสถานการณทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ดังนั้น บริการสาธารณะที่ดีนั้น
กา ร
จะตองสามารถถูกปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแกไขไดตลอดเวลา ใหเหมาะสมกับเหตุการณและสถานการณ
ใหม ๆ เพื่อใหการบริการสาธารณะสอดคลองกับความตองการของสวนรวมมากที่สุด
เพื่อ
หลักการปรับเปลี่ยนบริการสาธารณะใหทันสมัยนี้ ทําใหรัฐสามารถจะจัดตั้งปรับปรุง
เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกองคกรของรัฐที่ทําหนาที่ในการจัดทําบริการสาธารณะไดเสมอ เชน ในขณะ
ิต
ความตองการของสวนรวมอีกตอไป โดยอํานาจเหลานี้มีอยูในฐานะหลักกฎหมายทั่วไปที่เกิดจากความ
จําเปนในการบริการสาธารณะ อํานาจเหลานี้ฝายปกครองมีอยูแมจะมิไดระบุเอาไวในขอสัญญาก็ตาม
2.2.6 หลักเอกสิทธิ์ของฝายปกครอง
เอกสิทธิ์ของฝายปกครอง หรืออํานาจพิเศษของฝายปกครองเปนเครื่องมือ
ทางกฎหมายมหาชนที่กําหนดให นิ ติบุ คคลซึ่งจัดทํ าหรือกํากับดูแลการจั ดทําบริการสาธารณะ มี
อํานาจพิเศษที่สําคัญประการหนึ่งซึ่งมีลักษณะพิเศษที่แตกตางไปจากวิธีการทางกฎหมายเอกชนนั้น
ซึ่งเรียกกันวาอํานาจพิเศษของฝ ายปกครองหรือเอกสิ ท ธิ์ของฝ ายปกครอง อํานาจพิ เศษของฝาย
"
่านั้น
ปกครองนี้เปนอํานาจฝายเดียวของฝายปกครองที่มีเหนือเอกชนใชเพื่อประโยชนในการจัดทําบริการ
สาธารณะ อํ า นาจพิ เศษของฝ ายปกครองนี้ ถื อ ว า เป น ตั ว ชี้ โดยปริย ายวา กิ จ กรรมใดเป น บริ ก าร
าเท
สาธารณะได โดยบริก ารสาธารณะใดที่ ผู จัด ทํ ามี อํ านาจพิ เศษก็ จ ะถื อ วา กิจ กรรมนั้ น เป น บริ การ
สาธารณะที่ฝายปกครองเปนผูจัดทํา และหากมีปญหาเกิดขึ้นก็อยูในอํานาจวินิจฉัยของศาลปกครอง
ศึกษ
อํานาจพิเศษของฝายปกครองนี้แมจะไมใชวิธีการที่ถูกตองและชัดเจน ที่จะชี้ใหเห็นวากิจกรรมใดเปน
บริก ารสาธารณะแต ก็ เป น เครื่ อ งชี้ โดยปริย าย ทั้ งนี้ เนื่ อ งจากอํ านาจพิ เศษของฝ า ยปกครองนั้ น
กา ร
โดยทั่วไปแลวฝายปกครองเทานั้นที่จะมีการใชอํานาจนี้ได ดังนั้น หากบริการสาธารณะใดมีการใช
อํานาจพิเศษของฝายปกครองได ก็ยอมแสดงใหเห็นวาบริการสาธารณะเปนกิจกรรมของฝายปกครอง
เพื่อ
3. การใชกฎหมายปกครอง
การใชกฎหมายปกครองเปนปญหาสําคัญในลําดับแรกของการบังคับใชกฎหมายปกครองของ
ิต
เจาหนาที่ฝายปกครองหรือองคกรตุลาการ เพราะการใชกฎหมายคือการนํากฎหมายไปปรับใชกับ
นดุส
กฎหมาย
3.1 การปรับใชกฎหมายปกครองโดยตรง
ยาล
กฎหมายเฉพาะเรื่องมี มาตรฐานหรือหลักเกณฑต่ํากวาหรือเปนธรรมนอยกวาก็จะตองใชกฎหมาย
ปกครองที่เปน หลักทั่วไป และในการปรับ ใชกฎหมายปกครองจะตองคํานึงลําดับชั้น ของกฎหมาย
"มห
กฎหมายปกครองอั น เป น แหล ง ที่ ม าของอํ า นาจฝ า ยปกครอง จะต อ งเป น กฎหมายในระดั บ
พระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นใดที่มีคาบั งคับเทียบเทาพระราชบัญญัติเทานั้น แตในกรณีกฎหมาย
อั น เป น ข อ จํ า กั ด ของเจ า หน าที่ ฝ า ยปกครองในอั น ที่ จ ะคุ ม ครองสิ ท ธิเสรี ภ าพประชาชนเกิ ด จาก
รัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ จารีตประเพณี หลักกฎหมายปกครองทั่วไป การใชกฎหมายแพงมาเปน
บทเสริมในกรณีที่ไมมีกฎหมายปกครองบัญญัติเฉพาะเรื่องเอาไว แตการใชกฎหมายแพงเปนบทเสริม
นั้นจะใชไดเพียงแตเฉพาะเทาที่ไมขัดตอหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง และไมทําใหการบริการ
สาธารณะหรือประโยชนสาธารณะกระทบ กระเทือนเทานั้น
191
3.1.1 การใชกฎหมายปกครองที่เปนลายลักษณอักษร
ในการใช ก ฎหมายปกครองของประเทศไทย ซึ่ งเป น ระบบซิ วิล ลอว แม ว าหลั ก
พื้นฐานของกฎหมายปกครองหลายเรื่องในตางประเทศเกิดจากคําพิพากษาของศาล แตในการใช
กฎหมายปกครองจะตองคํานึงถึงบอเกิดของกฎหมาย ซึ่งระบบซิวิลลอวถือเอากฎหมายลายลักษณ
อักษรหรือกฎหมายที่ใชบังคับจริงในบานเมือง เปนกฎหมายที่จะใชบังคับแกกรณีลําดับแรกหรือใน
ลักษณะการใชกฎหมายโดยตรง โดยที่ระบบกฎหมายปกครองของประเทศไทยมีกฎหมายปกครอง 2
ประเภท คือ กฎหมายปกครองในลักษณะเฉพาะเรื่องหรือเฉพาะกรณี เชน พระราชบัญญัติควบคุม
"
่านั้น
อาคารฯ พระราชบัญญัติขาราชการพลเรือนฯ ซึ่งอยูในรูปพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่มีคา
บังคับเทียบเทากับพระราชบั ญญัติ กับกฎหมายปกครองที่มีลักษณะทั่วไป คือ พระราชบัญญั ติวิธี
าเท
ปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ที่วางหลักเกณฑวิธีพิจารณาทางปกครองของเจาหนาที่ฝาย
ปกครองทั่วไป การใชกฎหมายปกครองจึงตองใชกฎหมายปกครองที่เปนลายลักษณอักษรเฉพาะเรื่อง
ศึกษ
ก อ น หากกฎหมายเฉพาะเรื่ อ งไม มี บั ญ ญั ติ ห รื อ วางหลั ก เกณฑ ป ระกั น ความเป น ธรรมต่ํ า กว า
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 จะตองใชพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ
กา ร
ทางปกครอง พ.ศ.2539 ในฐานะกฎหมายปกครองลายลักษณอักษรที่เปนหลักทั่วไป
การใชกฎหมายปกครองที่เปนลายลักษณอักษรหลักที่จะคํานึงมากที่สุดคือ ลําดับชั้นของ
เพื่อ
กฎหมาย เพราะตามหลักความชอบดวยกฎหมายในการกระทําของฝายปกครอง ซึ่งเปนหลักพื้นฐาน
ของกฎหมายปกครอง ในการปรับใชกฎหมายปกครองจะตองคํานึงถึงลําดับชั้นของกฎหมาย โดยที่
ิต
รัฐธรรมนูญหรือหลักกฎหมายทั่วไปที่มีคาบังคับเทียบเทากับรัฐธรรมนูญไมได หากกฎหมายที่อยูใน
ลําดับรองลงมาขัดหรือแยงกับกฎหมายแมบท กฎหมายลําดับรองจะใชบังคับไมได และไมอาจที่จะใช
ัยสว
และตีความกฎหมายลําดับรองใหเกิดผลบังคับได
การใชกฎหมายลายลักษณอักษรอันเปนแหลงที่มาของอํานาจ เฉพาะแตพระราชบัญญัติหรือ
ยาล
3.1.2 การใชกฎหมายแพงเปนบทเสริม
การใช ก ฎหมายปกครองในกรณี ที่ ก ฎหมายปกครองเฉพาะเรื่อ ง และกฎหมาย
"มห
"
่านั้น
การทวงถามการชําระหนี้ กําหนดเวลาชําระหนี้ตามมาตรา 204 - 205 (คําพิพากษาศาลปกครอง
สูงสุดที่ อ.938/2548) การชําระหนี้พนวิสัย (มาตรา 217 - 219) คาเสียหายเนื่องจากการผิดสัญญา
าเท
(มาตรา 222 - 224) การโอนสิทธิเรียกรอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.43/2550) การเลิก
สั ญ ญาโดยข อ กฎหมายหรื อ ข อ สั ญ ญา ตามมาตรา 386 (คํ า พิ พ ากษาศาลปกครองสู งสุ ด ที่ อ .
ศึกษ
176/2548, คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.323/2549) อํานาจของศาลในการปรับลดเบี้ยปรับที่
สูงเกินสวน (มาตรา 383) ผลของการใชสิทธิเลิกสัญญาที่คูสัญญาตองกลับคืนสูฐานะดังที่เปนอยูเดิม
กา ร
(มาตรา 391)
แต ก ฎหมายแพ งเกี่ ย วกั บ สั ญ ญาและหนี้ บ างกรณี ไม อ าจนํ ามาใช เป น บทเสริ ม
เพื่อ
เกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ไดแก รูปแบบของสัญญาทางปกครองสามารถตกลงกันดวยวาจาได (คํา
พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 16/2547, คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.27/2549) สัญญาที่
ิต
พิ พ ากษาศาลปกครองสู ง สุ ด ที่ อ.64/2549) หรื อ สั ญ ญาที่ จ ะต อ งจั ด ทํ าตามที่ ก ฎหมายกํ าหนด
โดยเฉพาะตามพระราชบัญญัติใหเอกชนเขารวมงานและดําเนินการในกิจการของรัฐ (คําพิพากษาศาล
ัยสว
ตัวอยางการใชกฎหมายแพงเปนบทเสริมกรณีคําสั่งทางปกครอง
คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.97/2548 การที่ผูฟองคดีขอลาออกจากราชการเพื่อสมัคร
าวิท
ราชการด ว ยความเข า ใจว า จะได รั บ บํ า นาญ จึ งเป น การแสดงเจตนาโดยสํ า คั ญ ผิ ด ในสิ่ ง ซึ่ งเป น
สาระสําคัญในการเขารวมโครงการฯ ตามมาตรา 156 แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย แมวา
ความสําคัญผิดดังกลาวจะมีสวนที่เกิดจากตัวผูฟองคดีอยูดวย แตการไมระบุเรื่องสิทธิของผูเขารวม
โครงการฯ ใหเขาใจไดดีเพียงพอโดยผูอื่นที่สมัครเขารวมโครงการเดียวกันก็มีค วามเขาใจผิดพลาดที่
คลายคลึงกัน และปรากฏวาผูฟองคดีไดพยายามสอบถามเกี่ยวกับสิทธิการไดรับบํานาญจากบุคคลอื่น
รวมทั้งเจาหน าที่ ที่เกี่ยวของดว ยแล ว ความสําคัญ ผิ ดที่เกิดขึ้นจึงยังถือไมไดวาเปนความประมาท
เลินเลออยางรายแรง ผูฟองคดีจึงสามารถถือเอาความสําคั ญผิดดังกลาวมาใชเปนประโยชนแกตนได
"
่านั้น
ตามนั ย มาตรา 158 แห ง ประมวลกฎหมายแพ ง และพาณิ ช ย ดั ง นั้ น คํ า สั่ ง ของสํ า นั ก งานการ
ประถมศึก ษาจังหวัด ลํ าปางที่ อ นุ ญ าตให ผู ฟ องคดี ลาออกจากราชการตามโครงการฯ อั น เป น ผล
าเท
สืบเนื่องจากการแสดงเจตนาโดยสําคัญผิดซึ่งตกเปนโมฆะตามมาตรา 156 แห งประมวลกฎหมายแพง
และพาณิ ช ย จึ งไม มี ผ ลผู ก พั น ตามกฎหมายให ผู ฟ อ งคดี อ อกจากราชการ ศาลจึ งพิ พ ากษาให
ศึกษ
สํานักงานการประถมศึกษาจังหวัดลําปางเพิกถอนคําสั่งอนุญาตใหลาออกจากราชการเฉพาะสวนของ
ผูฟองคดี โดยใหมีผลยอนหลังไปจนถึงวันที่อนุญาตใหผูฟองคดีลาออกจากราชการ
กา ร
ตัวอยาง สัญญาทางปกครองที่ศาลปกครองนําหลักกฎหมายแพงมาใชกับสัญญาทางปกครอง
ในฐานะกฎหมายแพงเปนบทเสริม
เพื่อ
- การรับสภาพหนี้ ตามมาตรา 193/35 (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 966/2548, คํา
พิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.309/2549)
ิต
ปกครองสูงสุดที่ อ.938/2548)
- การโอนสิทธิเรียกรอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.43/2550)
ัยสว
3.2 การใชกฎหมายปกครองทางออมกรณีอุดชองวางกฎหมาย
ในทางนิติวิธีการอุดชองวางของกฎหมายอาจกระทําไดในหลายลักษณะ หลักการตางๆ ที่จะ
าวิท
กลาวตอไปนี้เปนหลักการใชกฎหมายทั่วไปที่ผูใชกฎหมายมหาชนตองมานําปรับใชใหเหมาะสมกับ
กรณีดวย
"มห
"
่านั้น
เที ยบเคียงจากระยะเวลาขั้น สูงในการพิ จารณาอุทธรณ คําสั่งทางปกครองตามพระราชบั ญ ญัติวิธี
ปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
าเท
คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.290/2550 บทบัญญัติมาตรา 29 วรรคหนึ่ง และมาตรา
30 วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติการไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย พ.ศ. 2511 มีเจตนารมณที่จะ
ศึกษ
ใหผูถูกฟองคดีจายเงินคาทดแทนตามความเปนธรรม ใหแกเจาของหรือผูครอบครองทรัพยสินหรือผู
ทรงสิ ท ธิอื่น ที่ ได รั บ ความเสี ย หายจากการเดิ นสายส งไฟฟ าหรือ สายจําหน ายไฟฟ า และประกาศ
กา ร
กําหนดเขตเดินสายไฟฟาเพื่อประโยชนในการสงและการจําหนายพลังงานไฟฟาเปนสําคัญ โดยการที่
มาตรา 30 วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติดังกลาวไดบัญญัติใหผูถูกฟองคดีจายเงินคาทดแทนตาม
เพื่อ
ความเปนธรรม ใหแกเจาของหรือผูครอบครองทรัพยสินหรือผูทรงสิทธิอื่น ในกรณีที่มีการใชที่ดินปก
หรือตั้งเสาเพื่อเดินสายสงไฟฟาหรือสายจําหนายไฟฟา ในกรณีที่มีการใชที่ดินปกหรือตั้งสถานีไฟฟา
ิต
สายไฟฟาเพื่อประโยชนในการสงและการจําหนายพลังงานไฟฟาดังกลาวนั้น อาจกอความเสียหาย
อยางมีนัยสําคัญแกเจาของหรือผูครอบครองทรัพยสินหรือผูทรงสิ ทธิอื่น ในกรณีอื่นนอกเหนือจาก
าวิท
หรือผูครอบครองทรัพยสินหรือผูทรงสิทธิอื่นไดรับความเสียหายอยางมีนัยสําคัญจากการเดินสายสง
ไฟฟาหรือสายจําหนายไฟฟา และการประกาศกําหนดเขตเดินสายไฟฟาในกรณีอื่นนอกเหนือจากที่
ระบุไวในบทบัญญัติมาตราดังกลาว ในฐานะที่เปนบทกฎหมายที่ใกลเคียงอยางยิ่งดวย
3.2.2 การใชกฎหมายโดยใหเหตุผลแบบ “ยิ่งตองเปนเชนนั้น” (argumentum a
fortiori)
การอุดชองวางของกฎหมายโดยให เหตุผลในลักษณะนี้อาจเกิดขึ้นได 2 กรณี คือ
การใหเหตุผลแบบ “ยิ่งตองเปนเชนนั้น” จากสิ่งที่ใหญกวาไปสูสิ่งเล็กกวา (argumentum a maiore
"
่านั้น
ad minus) และการให เหตุ ผ ลแบบ “ยิ่ ง ต อ งเป น เช น นั้ น ” จากสิ่ ง ที่ เล็ ก กว า ไปสู สิ่ ง ที่ ใหญ ก ว า
(argumentum a minore ad maius) การอุดชองวางของกฎหมายในกรณีเชนนี้เกิดจากเหตุผลที่วา
าเท
ผู ใชก ฎหมายยอมสามารถอุดชองวางของกฎหมายได หากปรากฏจากวัตถุป ระสงคของการตรา
กฎหมายแลว เห็นประจักษชัดวาขอเท็จจริงที่บทบัญญัติแหงกฎหมายไมไดบัญญัติถึงนั้นจะตองตกอยู
ศึกษ
ภายใตบทบัญญัติที่กฎหมายบัญญัติไวยิ่งเสียกวา
คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 375/2550 แมระเบียบกระทรวงศึกษาธิการวา
กา ร
ดวยการลงโทษนักเรียนหรือนักศึกษา พ.ศ.2543 จะมิไดระบุไวชัดแจงใหการกระทําความผิดอาญา
เปนความผิดที่โรงเรียนหรือสถานศึกษาสามารถลงโทษได แตเมื่อพิจารณาลักษณะของการกระทําผิด
เพื่อ
ตามระเบียบแลว เห็นวาลวนแตเปนการกระทําอันเนื่องมาจากความประพฤติ ของผูกระทําผิด ที่ไม
รักษาขอบังคับของสถานศึกษาหรือระเบียบของกระทรวงศึกษาธิการ การพิจารณาความผิดจึงไมได
ิต
ขึ้นอยูกับลักษณะประเภทความผิด แตขึ้นอยูกับผลการกระทําวากอใหเกิดความเสื่อมเสียหรือเสียหาย
นดุส
รัฐธรรมนูญบัญญัติใหผูดํารงตําแหนงทางการเมืองตามที่บัญญัติไวโดยเฉพาะมีหนาที่ตองแสดงบัญชี
ทรัพยสินและหนี้สิน เทากับ วารัฐธรรมนูญไมบังคับใหผูดํารงตําแหนงทางการเมืองที่ไมไดบัญญัติไวมี
"มห
สรุป
หลั กทั่วไปในการใชและการตีความกฎหมาย หรือแมกระทั่งสภาพปญ หาของการตีความ
กฎหมาย ตลอดจนขอพิจารณาบางประการในการใชและการตีความกฎหมายอันเปนขอที่จะตอง
"
่านั้น
คํานึ งเพิ่ ม เติ ม จากหลั กเกณฑ ก ารตี ค วามกฎหมายทั่ ว ไปว า การใช ก ฎหมาย รวมเอาการตี ค วาม
กฎหมาย การอุดชองวางของกฎหมายไวดวยกัน ซึ่งการตีความกฎหมายเปนเพียงเรื่องหนึ่งในอีกหลาย
าเท
ๆ เรื่องที่เปนปญหาพื้นฐานทางกฎหมายในประเทศไทย อันสมควรที่จะไดรับการแกไขดวยการทาให
เขาใจในสภาพที่แทจริงของกฎหมาย เพราะมิฉะนั้นแลวการที่จะใชกฎหมายเปนเครื่องมือในการ
ศึกษ
บริหารประเทศและการทาใหกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง เพื่อกอใหเกิ ดผลสําเร็จในการสราง
ความเปนธรรมแกสังคมก็จะเปนสิ่งที่ไมอาจเกิดขึ้นได เนื่องจากเหตุที่ตองมีการตีความกฎหมายผิดไป
กา ร
และฝ ายนิ ติบั ญ ญั ติไม ส ามารถรูเหตุการณ ล วงหน าที่ เกิดขึ้น ในภายหนาไดทุ กกรณี จึ งไมสามารถ
บัญญัติกฎหมายใหครอบคลุมทุกกรณีได นอกจากนั้นฝายนิ ติบัญญัติอาจมีความผิดพลาดในเรื่องการ
เพื่อ
ตรากฎหมายขึ้นใชบังคับได เชน บัญญัติกฎหมายไวเคลือบคลุมหรือขัดแยงกันเอง เชนนี้ ในการใช
กฎหมายจึ งตองมีการตีความกฎหมาย เพราะแตเดิมมานั้น หลักการใชและการตีความกฎหมายมี
ิต
นิติศาสตรนั่นเอง ความเขาใจเชนนี้สะทอนใหเห็นถึงความรับรูและความเขาใจขอบเขตของกฎหมาย
ซึ่งจะนามาปรับใชแกขอพิพาท หรือนามาเปนวัตถุของการศึกษาและการตีความ รวมตลอดถึงวิธี
ัยสว
ศึกษาเรียนรูกฎหมายและการใชกฎหมายในอดีตที่แตกตางจากคนในยุคสมัยปจจุบันเปนอันมากอีก
ดวย
ยาล
คําถามทายบท
าวิท
1.การใชกฎหมายหมายถึงอะไร จงอธิบาย
2.การใชและการตีความในระบบซีวิลลอวตางกับการใชและการตีความในระบบคอมมอนลอวอยางไร
"มห
3.หลักทั่วไปในการตีความรัฐธรรมนูญไดแกขอใดบาง จงอธิบาย
4.วัตถุแหงการตีความในกฎหมายปกครองไดแกอะไรบาง
5.ในการเทียบเคียงกฎหมายที่ใกลเคียงอยางยิ่งในกฎหมายปกครองมีหลักการอยางไร
เอกสารอางอิง
กิตติศักดิ์ ปรกติ.(2552). “หลักทั่วไปในการตีความกฎหมาย” ใน การใชการตีความกฎหมาย.
พิรุณา ติงศภัทิย, บรรณาธิการ, กรุงเทพฯ: กองทุนศาสตราจารยจิตติ ติงศภัทิย.
กิตติศักดิ์ ปรกติ.(2551). ความเปนมาและหลักการใชนิติวิธีในระบบซิวิลลอว และคอมมอนลอว .
พิมพครั้งที่ 3, กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ประสิ ท ธิ ป ว าวั ฒ นพานิ ช .(2548). ความรู ทั่ ว ไปเกี่ ย วกั บ กฎหมาย, พิ ม พ ค รั้ งที่ 2, กรุ ง เทพฯ:
"
่านั้น
สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ฤทัย หงสสิริ.(2543). “นิติกรรมทางปกครอง”.ในคูมือการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง, สํานักอบรม
าเท
ศึกษากฎหมายแหงเนติบัณฑิตยสภา.
วรเจตน ภาคีรัตน.(2552) “การใชการตีความกฎหมายมหาชน” ใน การใชการตีความกฎหมาย,
ศึกษ
พิรุณา ติงศภัทิย, บรรณาธิการ, กรุงเทพฯ: กองทุนศาสตราจารยจิตติ ติงศภัทิย.
วรเจตน ภาคี รั ต น . (2549) ความรู เบื้ อ งต น เกี่ ย วกั บ กฎหมายปกครอง : หลั ก การพื้ น ฐานของ
กา ร
กฎหมายปกครองและการกระทําทางปกครอง. พิมพครั้งที่ 3, กรุงเทพฯ : วิญูชน.
วรพจน วิศรุตพิชญ. (2543). หลักการพื้นฐานกฎหมายปกครอง. ในคูมือการศึกษาวิชากฎหมาย
เพื่อ
ปกครอง, สํานักอบรมศึกษากฎหมายแหงเนติบัณฑิตยสภา.
สมยศ เชื้อไทย.(2550). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. พิมพครั้งที่ 3 กรุงเทพฯ: วิญูชน.
ิต
วิญูชน.
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
บทที่ 14
กฎหมายการคลังและงบประมาณในฐานะของกฎหมายมหาชน
คําวากฎหมายการคลัง หมายถึง กฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารการเงินการคลังของประเทศ
ใดประเทศหนึ่งซึ่งอาจเปนหลักกฎหมายทั่วไปทางการคลังและที่เปนตัวบทกฎหมายที่เขียนเปนลาย
ลักษณอักษรโดยเริ่มตั้งแตรัฐธรรมนูญ โดยอาจกลาวไดวาที่มาของกฎหมายการคลังไดแก รัฐธรรมนูญ
"
พระราชบัญญัติ และกฎ ขอบังคับตางๆ ในสวนที่เกี่ยวกับการจัดทํางบประมาณหรือในสวนที่เกี่ยวกับ
่านั้น
ภาษีอากรหรือเรื่องอื่นๆในทางการคลังซึ่งถาพิจารณากฎหมายของไทยแลวจะเห็นไดวารัฐธรรมนูญ
บัญญัติไวนอยมากในสวนที่เกี่ยวกับรายไดภาษีร วมทั้งรายจายดวย แมจะมีการแกไขรัฐธรรมนูญแตก็
าเท
ไมมีการแกไขในเรื่องการคลังเพราะวาเราขาดนักกฎหมายผูเชี่ยวชาญทางดานนี้ มีการเปลี่ยนแปลง
ศึกษ
มากในรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันแตสวนที่เกี่ยวกับรายจาย รายได ภาษีไมมีการแตะตอง ยกเวนบาง
เรื่องที่เปนปญหาเชนงบ ส.ส.จะเห็นไดชัดวาไมมีการปรับปรุงคําจํากัดความของกฎหมายเกี่ยวดวย
กา ร
การเงินเพราะวาตองศึกษากันจริงๆตองใชเวลาจึงไมมีการแกไข ในการศึกษากฎหมายการคลังไมอาจ
ศึกษาไดเฉพาะตัวบทกฎหมาย ดังนั้นจึงนิยมเรียกวาการคลังมหาชนเปนคํากวางคือเปนเรื่องระบบ
เพื่อ
การคลังของมหาชนหรือของสาธารณะ ของประเทศ
กฎหมายการคลังในฐานะที่เปนสวนหนึ่งของกฎหมายมหาชน
กฎหมายการคลังในฐานะสวนหนึ่งของกฎหมายมหาชน ความจริงแลวจะพูดคําวากฎหมายก็
ิต
นดุส
จะแคบไปเพราะส ว นใหญ จ ะใช คํ าวา การคลั งมหาชนหรือ การคลั งสาธารณะ เพราะว าถาพู ด ถึ ง
กฎหมายอย า งเดี ย วก็ คื อ กฎหมายที่ ใ ช บั งคั บ อยู คื อ บทบั ญ ญั ติ ที่ เกี่ ย วกั บ การคลั งในรั ฐ ธรรมนู ญ
ัยสว
บทบั ญ ญั ติ เช น นี้ อ อกมา ความจริ ง แล ว การคลั ง มหาชนมี ม าพร อ มๆกั บ การปกครองระบอบ
ประชาธิป ไตยและยั งเป น สาเหตุให มีการเปลี่ ยนแปลงการปกครองดว ยจึงไมจําเปน ตองบอกวามี
าวิท
ความสุ ขฝ ายบริ ห ารต อ งเสี ยภาษี อ ยางเป น ธรรม ใช จา ยอยางจํ าเป น และเกิ ดประโยชน สู งสุ ด แก
ประชาชน
การบริหารการคลัง
“การคลัง” หมายความวา การเงินภาครัฐซึ่งหมายความรวมถึงทั้งการเงินของ
รัฐบาลและการเงินของรัฐบาลสวนทองถิ่น แตถาเปนการเงินของรัฐบาลสวนทองถิ่นหรือ
องคกร
ปกครองสวนทองถิ่นจะเรียกวา “การคลังสวนทองถิ่น” สําหรับการบรรยายในที่นี้จะใชคําวา
"
่านั้น
“การคลัง” ในความหมายของการเงินของประเทศที่รัฐบาลเปนผูรับผิดชอบเทานั้น
เหตุที่เรียกการเงินของรัฐบาลวา “การคลัง” สันนิษฐานวาเปนชื่อที่เรียกงานคลังซึ่งมีมาแต
าเท
โบราณ เพราะตั้งแตเริ่มมีประเทศไทยสมัยสุโขทัยก็มีเรื่องการเงินของรัฐ คือ การเก็บภาษีดังปรากฏใน
ศิลาจารึกพอขุนรามคําแหงตอนหนึ่งวา “ชั่วเมืองสุโขทัยนี้ดี ในน้ํามีปลาในนามีขาว เจาเมืองบเอาจก
ศึกษ
อบ ในไพรลูทาง...” แสดงวากอนสมัยพอขุนรามคําแหง เมืองสุโขทัย มีการเก็บจกอบหรือจังกอบอัน
เป นภาษีชนิดหนึ่ งจากประชาชนกันแลว และเงินภาษีที่เก็บได คงนําเขาเก็บไวในคลังซึ่งแปลตาม
กา ร
ตัวหนังสือก็คือ ที่เก็บ เชน คลังสินคา คลังอาวุธ แตในกรณี ที่พูดถึง “คลัง” โดยไมมีคําขยายแลวก็จะ
หมายความถึงที่เก็บเงินของหลวง โดยเมื่อมีการใชจาย ก็จะจายออกจากคลัง ตอมาในสมัยอยุธยา
เพื่อ
การจัดระเบียบการปกครองบานเมืองไดแบงเปน
ระเบียบแบบแผนชัดเจนขึ้นโดยไดมีการจัดระเบียบราชการแบงเปน 4 กรม คือ เวียง วัง คลัง
ิต
นา
นดุส
กรมคลั งมีห น าที่เกี่ยวกับการรับ จ าย เก็บรักษาเงินและทรัพ ยสิ นของแผ นดิน เป นเชน นี้
ตลอดมา จนถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหั ว จึงไดมีการปรับปรุงการจัด
ัยสว
"
่านั้น
กฎหมาย 3 ฉบับ ดังนี้
- พระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.2491
าเท
- พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ.2502
- พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548
ศึกษ
หลักการที่ 1 : บรรดาเงินของรัฐที่สวนราชการจัดเก็บไดหรือไดรับมาตองนําสงคลังทั้งหมด
เวนแตจะมีกฎหมายกําหนดเปนอยางอื่น หลักการนี้ ปรากฏอยูในกฎหมายวาดวย เงินคงคลังและ
กา ร
กฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณ กลาวคือ มาตรา 4 วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติเงินคงคลัง พ.ศ.
2491 บัญญัติวา
เพื่อ
“...บรรดาเงินทั้งปวงที่พึงชําระใหแกรัฐบาลไมวาเปนภาษีอากร คาธรรมเนียม คาปรับ เงินกู
หรือเงินอื่นใด หัวหนาสวนราชการที่ไดเก็บหรือรับเงินนั้นมีหนาที่ควบคุมใหสงเขาบัญชีเงินคงคลัง
ิต
หักเงินไวเพื่อการใด ๆ เลย...”
มาตรา 24 วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 บัญญัติวา “บรรดา
ัยสว
หลักการที่ 2 : การจายเงินจากคลังใหกระทําไดแตเฉพาะตามที่บัญญัติไว
ในกฎหมาย อันไดแกกฎหมายวาดวยงบประมาณรายจายหรือกฎหมายอื่น หลักการนี้ปรากฏ อยูใน
"มห
"
่านั้น
ปงบประมาณหนึ่ง ใหกระทรวงการคลังกูเปนเงินบาทไมเกินวงเงิน
(1) รอยละยี่สิบ ของงบประมาณรายจายประจําปที่ใชบังคับอยูในขณะนั้น และงบประมาณ
าเท
รายจายเพิ่มเติม และ
(2) รอยละแปดสิบ ของงบประมาณรายจายสําหรับชําระคืนเงิน ตน มาตรา ๙ ทวิ วรรคหนึ่ง
ศึกษ
แหงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502
บัญญัติวา เมื่อพระราชบั ญญัติงบประมาณจายประจําป หรือพระราชบัญญัติงบประมาณ
กา ร
รายจาย เพิ่มเติมใชบั งคับแลว ถารายจายสูงกวารายไดใหกระทรวงการคลังมีอํานาจกูเงินได ตาม
ความจําเปน แตกรณีจะเปนประการใดก็ตามการกูเงินตามมาตรานี้ในปหนึ่ง ๆ ตองไมเกิน
เพื่อ
(1) รอ ยละยี่ สิ บ ของจํ า นวนเงิน งบประมาณรายจ ายประจํา ป แ ละงบประมาณรายจ าย
เพิ่มเติม หรือของจํานวนเงินงบประมาณรายจายประจําปงบประมาณ ที่ลวงแลวมา แลวแตกรณีกับ
ิต
อีก
นดุส
ใชจายไดโดยผานวิธีการงบประมาณโดยตราเปนกฎหมายงบประมาณรายจาย เงินรายรับและเงิน
งบประมาณรายจาย เรียกรวมกันวา “เงินงบประมาณ หรือ เงินในงบประมาณ” มีเงินบางประเภทที่
าวิท
สวนราชการไดรับหรือจัดเก็บมาแลวมีกฎหมายอนุญาตให เก็บไวเพื่อนําไปใชจายโดยไมตองนําสงคลัง
เปนรายไดแผนดิน เชน
"มห
1. เงิน บู ร ณะทรั พ ย สิ น หรือ เงิน ที่ ได รั บ เป น ค าชดเชยความเสี ย หาย หรื อ สิ้ น เปลื อ งแห ง
ทรัพยสินและจําเปนตองจายเพื่อบูรณะทรัพยสินหรือจัดใหไดทรัพยสินคืนมา
2. เงินรายรับของสวนราชการที่เปนสถานพยาบาล สถานศึกษา หรือสถาน อื่นใดที่อํานวย
บริการอันเปนสาธารณะประโยชนหรือประชาสงเคราะห
3. เงินที่ไดรับในลักษณะผลพลอยไดจากการปฏิบัติตามอํานาจหนาที่
4. เงินที่ไดรับจากการขายหุนในนิติบุคคลเพื่อนําไปชื้อหุนในนิติบุคคลอื่น
5. เงินบริจาคที่ไดรับจากผูมอบใหโดยมีวัตถุประสงคใหสวนราชการนําไป ใชจาย
202
6. เงินที่ไดรับความชวยเหลือจากตางประเทศหรือองคการระหวางประเทศ
7. เงินที่ไดรับจากการดําเนินกิจการของทุนหมุนเวียน ทุน หรือกองทุน ซึ่งจะเรียกรวมกันวา
“เงินนอกงบประมาณ”
การบริหารจัดการเงิน นอกงบประมาณ โดยปกติจะไมมีผลกระทบกับการบริหาร การคลัง
อยางยั่งยืน เนื่องจากถาสวนราชการใชเงินนอกงบประมาณหมดก็อาจหยุดกิจกรรมที่ตอง ทําได แตมี
ขอ ยกเว น บางกรณี ที่ ต อ งทํ า ตามกฎหมายเพื่ อ สวัส ดิ ก ารหรื อ ประโยชน ของประชาชน เชน การ
ประกันสังคม ถามีการกําหนดอัตราการจายเงินโดยไมสัมพันธกับรายรับหรือเงินสมทบกองทุนหรือ
"
่านั้น
เงินกองทุนที่มีสะสมอยูแลวก็อาจเกิดปญหากองทุนมีเงินไมเพียงพอและตอง ดําเนินการ (1) ปรับลด
อัตราเงินจายเปนสวัสดิการ (2) ปรับเพิ่มเงินสมทบ หรือ (3) ใชเงิน งบประมาณรายจาย เพิ่มทุน หรือ
าเท
จายใหผูรับ แตการเลือกใชวิธีใดทั้ง 3 วิธีนี้ลวนแตทําใหเกิด ปญหากับผูประกันตนหรือปญหากับการ
ตั้งงบประมาณรายจายในการปฏิบัติงานตามปกติของสวนราชการทั้งสิ้น
ศึกษ
การสรางหนี้สาธารณะหรือการสรางภาระหนี้ใหแกรัฐบาลนั้น ไมจํากัดแตเพียงการกูเงินเพื่อ
ชดเชยการขาดดุ ล งบประมาณ เท านั้ น กฎหมายการบริ ห ารหนี้ ส าธารณ ะยั ง ให อํ า นาจ
กา ร
กระทรวงการคลังดําเนินการไดภายในวงเงินดังตอไปนี้ดวย คือ
1. การกู เงิน เพื่ อ พั ฒ นาเศรษฐกิ จ และสั งคมเมื่ อ มี ค วามจํ าเป น ต อ งใช เงิน นอกเหนื อ จาก
เพื่อ
งบประมาณรายจายประจําปและตองใชเปนเงินตราตางประเทศ หรือจําเปนตองกูเงินเพื่อเสริมสราง
ความมั่นคงของประเทศ ให กระทรวงการคลั งกูเป นเงินตราตางประเทศไดไมเกินรอยละ 10 ของ
ิต
งบประมาณรายจายประจําป(มาตรา 22)
นดุส
"
่านั้น
สังคม
(2) ในกรณีที่กูเปนเงินบาท ใหนับรวมอยูในวงเงินค้ําประกัน (มาตรา 25)
าเท
๓. การกูเงินเพื่อพัฒ นาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ ใหกระทําไดโดยการออกตราสารหนี้
ตามความจําเปนในการสรางอัตราดอกเบี้ยสําหรับใชอางอิงในตลาดตราสารหนี้และนั บรวมอยู ใน
ศึกษ
วงเงิน กูเพื่ อชดเชยการขาดดุล งบประมาณ (มาตรา 25/1) ในป งบประมาณหนึ่ ง ๆ งบประมาณ
รายจายจะมีจํานวนเงินประมาณรอยละ 19 - 20 ของผลิตภัณฑมวลรวมประชาชาติ (GDP) ฉะนั้น
กา ร
อํานาจสรางหนี้สาธารณะของ
กระทรวงการคลังในปหนึ่ง ๆ จึงมีวงเงินสูงถึงรอยละ 10 ของ GDP ซึ่งในยามปกติไมเคยมี
เพื่อ
การใช อํานาจสรางหนี้สาธารณะเต็มวงเงินนี้เลย ทั้ งนี้ นอกจากการสรางหนี้สาธารณะตามอํานาจ ใน
กฎหมายวาดวยการบริหารหนี้สาธารณะแลว รัฐบาลยังสามารถออกกฎหมายพิเศษเพื่อกูเงินมาใชจาย
ิต
ไดอีก เชน
นดุส
1. พระราชกําหนดใหอํานาจกระทรวงการคลังกูเงินเพื่อฟนฟูเศรษฐกิจและเสริมสรางความ
มั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (พระราชกําหนดเงินกูไทยเขมแข็ง) วงเงิน 400,000 ลานบาท เพื่อใช
ัยสว
บาท)
2. พระราชกําหนดใหอํานาจกระทรวงการคลังกูเงินเพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ําและสราง
าวิท
อนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 วงเงิน 350,000 ลานบาท ใหกูไดภายใน 30 มิถุนายน 2552 คิดเป น
อัตราสวนรอยละ 2.9 ของ GDP ป 2556 (12.18 ลานลานบาท)
"มห
การนับหนี้สาธารณะนอกจากจะนับหนี้ที่กระทรวงการคลังเปนผูกูอันเปนหนี้ของรัฐบาลแลว
ยังนับรวมหนี้ของหนวยงานอื่นของรัฐอื่นดังตอไปนี้ดวย กลาวคือ
(1) หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไมเปนสถาบันการเงิน ทั้งที่กระทรวงการคลัง ค้ําประกันและไมค้ํา
ประกัน
(2) หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เปนสถาบันการเงิน เฉพาะที่กระทรวงการคลังค้ําประกัน
(3) หนี้ของหนวยงานอื่นของรัฐ
ดังนั้น การคลังในปจจุบันจึงมีความสัมพันธระหวางรายรับ รายจาย และหนี้สาธารณะหนี้
"
่านั้น
สาธารณะประเภทตาง ๆ มีภาระหนี้ที่ตองตั้งงบประมาณรายจายชําระแตละป แนนอนไมเทากัน ดังนี้
1. หนี้ ข องรั ฐ บาลหรื อ หนี้ ที่ ก ระทรวงการคลั ง เป น ผู กู เป น หนี้ ที่ มี ภ าระหนี้ ที่ ต องตั้ ง
าเท
งบประมาณรายจายชําระอยางแนนอนโดยคํานวณไดจาก
(1) ตนเงินกู
ศึกษ
(2) อายุเงินกู
(3) กําหนดการชําระคืนตนเงินกู กา ร
(4) อัตราดอกเบี้ย
(5) กําหนดการชําระดอกเบี้ย
เพื่อ
2. หนี้ของหนวยงานอื่นของรัฐ ทั้งที่กระทรวงการคลังค้ํา ประกันและกระทรวงการคลังไมค้ํา
ประกันการชําระหนี้ ภาระหนี้ยังไมอาจคํานวณไดแนนอนจนกวาหนวยงานผูกูจะผิดนัด เวนแตกรณี
ิต
การค้ํ าประกั น ที่ กระทรวงการคลั งรั บ ภาระการชํ าระคื น ต น เงิน กู แ ละดอกเบี้ ย แทนผู กู ภาระหนี้
นดุส
สามารถคํานวณไดแนนอนเหมือนหนี้ของรัฐบาลตาม 1.นอกจากการสรางหนี้สาธารณะและสราง
ภาระหนี้ตามอํานาจในกฎหมายหลักและกฎหมายพิเศษแลว รัฐบาลอาจสรางภาระหนี้ที่จะตองผูกพัน
ัยสว
ภาษี หรือการปลอยใหรัฐวิสาหกิจดําเนินการขาดทุนสะสมจนเกินกวาความสามารถในการทํากําไร
ชดเชยได หรือการไมตั้งงบประมาณรายจายใหรัฐวิสาหกิจหรือหนวยงานของรัฐใหเต็มตามขอผูกพันที่
"มห
"
่านั้น
ปญหาในการตั้งงบประมาณรายจายเพื่อชําระภาระหนี้ กอนเกิดวิกฤติการเงินในป พ.ศ. 2540 รัฐบาล
ไทยมีฐานะการคลังมั่นคงมาก ปริมาณหนี้สาธารณะในป พ.ศ. 2539 มีจํานวน 689,904 ลานบาท คิด
าเท
เปนรอยละ 14.9 ของ GDP แตหลังจากเกิดวิกฤติเพียง 4 ป อัตราสวนหนี้สาธารณะตอ GDP ไดปรับ
เพิ่ ม ขึ้ น สู งสุ ด ที่ ร อ ยละ 57.1 ในป 2544 ทั้ งที่ ในระหว า งนั้ น บางป รั ฐ บาลไม ได กู เงิ น เพื่ อ ชดเชย
ศึกษ
งบประมาณขาดดุลเลย อัตราสวนหนี้สาธารณะ ตอ GDP จึงลดลงอยางตอเนื่องตามลําดับจนถึงจุดต่ํา
ที่สุดในป พ.ศ. 2550 ที่รอยละ 37.3 แตหลังจากนั้นอัตราสวนหนี้สาธารณะตอ GDP ก็ไดปรับสูงขึ้น
กา ร
ตามลําดับ โดยในป พ.ศ. 2555 กระทรวงการคลังไดแถลงวา รัฐบาลมีหนี้สาธารณะ 4.87 ลานลาน
บาท คิดเปนรอยละ 43.47 ของ GDP เนื่องจากนอกจากการกูเพื่อชดเชยงบประมาณขาดดุลตามปกติ
เพื่อ
แลวยังมีการกูเงินตาม พระราชกําหนด 2 ฉบับ ที่มีวงเงิน 400,000 ลานบาท และ 350,000 ลานบาท
โดยได กู ไปแล ว 410,000 ล านบาท และจะต อ งกู ภ ายในเดื อ นมิ ถุ น ายน พ.ศ. 2556 อี ก เป น เงิ น
ิต
ใหสรางหนี้สาธารณะหรือเพิ่มภาระหนี้ของรัฐบาลจนเปนปญหาแตอยางใด
เนื่องจากในการตั้งงบประมาณรายจายในแตละป 4 หน วยงานหลักทางเศรษฐกิจการเงิน
ยาล
ความยั่งยืนทางการคลัง
คําวา "ความยั่งยืนทางการคลัง " มีที่มาจากคํา ภาษาอังกฤษวา "fiscal sustainability" ซึ่ง
เปนคําที่นิยมใชในทางเศรษฐศาสตร แตยังไมพบการนํามาใช ในทางกฎหมาย และการใชถอยคําใน
กฎหมายที่ มีความหมายใกล เคีย งกับ ถอยคําดั งกล าว มีป รากฏอยูในมาตรา 167 วรรคสาม ของ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย โดยบทบัญญัติดังกลาวกําหนดใหมีกฎหมายการเงินการคลังของรัฐ
เพื่อกําหนดกรอบวินัย การเงินการคลัง ซึ่งจะใชเปนกรอบในการจัดหารายได กํากับการใชจายเงิน
ตามหลักการ รักษาเสถียรภาพการพัฒนาทางเศรษฐกิจอยางยั่งยืนและความเปนธรรมในสังคม ในทาง
"
่านั้น
เศรษฐศาสตรไดมีการอธิบ ายเกี่ยวกับความยั่งยืนทางการคลัง ในบริบ ทที่วา การบริหารการคลั ง
จะตองคํานึงถึงความยั่งยืนทางการคลัง โดยมีปจจัย ที่จะตองนํามาพิจารณาได 4 ประการ ไดแก
าเท
(1) ความสามารถในการชําระหนี้ (Solvency) หมายความวา เมื่อรัฐเปนหนี้แลวสามารถ
ชําระหนี้ไดหรือไม อยางไร โดยพิจารณาจากขอมูลตัวชี้วัดหรือ ดัชนีตาง ๆ
ศึกษ
(2) ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (Economic Growth) โดยนําตัว ชี้วัด ที่แสดงถึงความ
เติบโตทางเศรษฐกิจมาใชในการพิจารณา เชน ขอมูลหนี้สาธารณะตอ GDP หรือ Fiscal gap
กา ร
(3) เสถียรภาพทางการคลัง (Fiscal Stability) จะตองพิจารณาวา อะไร เปนปจจัยในการ
จัดเก็บรายไดของรัฐไดอยางสม่ําเสมอและการใชจายของรัฐบาล เปนอยางไร เชน การขึ้นภาษีตองมี
เพื่อ
ความคงที่แนนอนและนําภาษีไปใชจายได
(4) ความเปนธรรม (Fairness) จะเปนปจจัยในการพิจารณาวา การบริหารดานการคลังของ
ิต
รัฐจะไมตองมีการแบกรับภาระหนี้มากเกินไปในอนาคต และมีการจัดสรรความเปนธรรมดานรายจาย
นดุส
เชื่ อ มโยงไปยั ง ตั ว ชี้ วั ด หรื อ ดั ช นี ทั้ ง หลายทางด า นเศรษฐกิ จ ซึ่ ง เชื่ อ มโยงกั บ เงื่ อ นไขของการ
เปลี่ยนแปลงเคลื่อนไหวทุกขณะ มิติที่ เกี่ยวของหลายดาน และชวงเวลา ที่สัมพันธกัน เชน ขอมูลหนี้
ยาล
แสดงใหเห็นถึงสถานการณคลัง ของแตละประเทศวามีความยั่งยืนทางการคลังหรือไมโดยประเทศตาง
ๆ จะมีการกําหนด
"มห
"
่านั้น
ของประเทศตาง ๆ มากลาวถึงเล็กนอย
จากขอมูลเกี่ยวกับการจัดอันดับ หนี้ สาธารณะตอ GDP ตามการจัดอันดับ ของ (Central
าเท
Intelligence Agency) (CIA)) จะพบวา ในปที่ผานมา ประเทศไทยมีระดับตัวเลขหนี้สาธารณะอยู
ลําดับที่ 69 จาก 126 ประเทศ โดยประเทศที่มีตัวเลขหนี้สาธารณะอยูใ นลําดับตน ๆ ไดแก ญี่ปุ น
ศึกษ
สหรัฐอเมริกา ซึ่งเปนประเทศที่พัฒนาแลวและมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจคอนขางสูง แมวาจะมีหนี้
สาธารณะตอ GDP สูงก็ตาม แตประเทศเหลานี้ก็สามารถหารายไดเขาประเทศไดเพียงพอกับรายจาย
กา ร
ที่เกิดขึ้นได ซึ่งก็เปนสิ่งแสดงใหเห็นวา การพิจารณาความยั่งยืนทางการคลังจึงมิไดพิจารณาแตเฉพาะ
ยอดหนี้สาธารณะแตเพียงอยางเดียว หากจะตองพิจารณาตัวชี้วัดหรือดัชนีอื่น ๆ ประกอบกันดวย
เพื่อ
กรอบวินัยการเงินการคลังของรัฐ
แตเดิมนั้น รัฐธรรมนูญของประเทศไทยไดมีการวางหลักเกี่ยวกับการเงิน การคลังไววา การ
ิต
จายเงินแผนดินกระทําไดโดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายเทานั้น โดยมีการวางหลักมาตั้งแตรัฐธรรมนูญ
นดุส
กฎหมายเกี่ยวดวยการโอนงบประมาณก็จะเปนกฎหมายเฉพาะเรื่องโดยอาจเปน กฎหมายที่กําหนด
เรื่องการโอนงบประมาณรายจายโดยตรงหรืออาจจะเปนกฎหมาย ที่มีหลักการในเรื่องอื่น เชน การ
จัด ตั้ งส ว นราชการหรือ หน ว ยงานของรัฐ แล ว มี บ ทบั ญ ญั ติ บางมาตราที่ กํ าหนดในเรื่อ งการโอน
งบประมาณดวยก็ได อยางไรก็ดี เมื่อพิจารณา บทบัญญัติของกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณ ซึ่ง
ไดแก พระราชบัญญัติ วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 โดยละเอียดแลว ก็จะพบบทบัญญัติมาตรา 23
ที่กําหนด เกี่ยวกับการจายเงินและการกอหนี้ผูกพันของสวนราชการและรัฐวิสาหกิจขยายความไววา
กระทํ า ได ใ นกรณี ใดบ า ง ซึ่ ง จะได ก ล า วต อ ไป นอกจากนี้ รั ฐ ธรรมนู ญ แห ง ราชอาณาจั ก รไทย
208
"
่านั้น
ยั่งยืน และความเป น ธรรม ในสั งคม อั น ที่ จริงแล ว หากพิ จารณากันโดยละเอียดแล ว กรอบวินั ย
การเงิน การคลั งของรั ฐ ซึ่ งมี เนื้ อ หาเกี่ ย วพั น กั บ เครื่ อ งมื อ ทางการคลั งใน ๓ ส ว น ได แ ก รายจ า ย
าเท
สาธารณะรายไดสาธารณะ และหนี้สาธารณะ โดยจะเกี่ยวพันกับการคลังภาครัฐและรวมตลอดไปถึง
การบริหารเงินและทรัพยสินของรัฐ ทั้งนี้ กอนรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ที่
ศึกษ
มีการกลาวถึงกฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกําหนดกรอบวินัยทางการเงินการคลังนั้น
ประเทศไทยเราก็ไดมีการกําหนดกรอบวินัยการเงินการคลังไวในกฎหมายมาพอสมควรบาง
กา ร
แลว เปนกฎหมายเฉพาะเรื่องที่กําหนดหลักเกณฑทางกฎหมาย อันไดแก พระราชบัญญัติเงินคงคลัง
พ.ศ. 2491 พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และกฎหมายฉบับลาสุดที่เกี่ยวของก็คือ
เพื่อ
พระราชบัญญัติการบริหาร หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 แตที่ผานมาในการพิจารณากฎหมายดังกลาว
เรามักจะพิจารณาเพียงดานเดียว เชน เมื่อกลาวถึงกฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณก็จะพิจารณา
ิต
หากมีกรณีที่มีรายไดเหลือ ก็จะมีการตั้งโครงการเพื่อใชจายงบประมาณที่เหลือตอไป
(2) มาตรา 9 ทวิแหงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ ไดวางกรอบวินัยการเงินการคลัง
ทางดานงบประมาณในเรื่องของการกูเงินเพื่อชดเชยการขาดดุล งบประมาณไว โดยกําหนดเพดาน
การกูเงินไววา ในปงบประมาณหนึ่ง การกูเงินในกรณี ดังกลาวตองไมเกินรอยละยี่สิบของจํานวนเงิน
งบประมาณรายจ ายประจํ าป แ ละ งบประมาณรายจ ายเพิ่มเติ ม หรือของจํานวนเงินงบประมาณ
รายจ า ยประจํ า ป ง บประมาณ ที่ ล ว งแล ว มา แล ว แต ก รณี กั บ ต อ งไม เกิ น ร อ ยละแปดสิ บ ของ
งบประมาณรายจายที่ตั้งไว สําหรับชําระคืนตนเงินกู ทั้งนี้ กรอบดังกลาวก็ ไดถูกนํา ไปบัญญัติซ้ํา ใน
209
พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ ซึ่งเปนกฎหมายเกี่ยวกับการกูเงินที่ประกาศใชบังคับใน
ภายหลัง
(3) มาตรา 23 มาตรา 23 ทวิ และมาตรา 23 ตรี แหงพระราชบัญญัติ วิธีการงบประมาณฯ
โดยมาตรา ๒๓ ไดกําหนดหลักเกณฑในการจายเงินหรือกอหนี้ผูกพัน วา สวนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ
จะจายเงินหรือกอหนี้ผูกพันไดแตเฉพาะตามที่กําหนดใน พระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป
หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจาย เพิ่มเติม หรือตามอํานาจที่มีอยูตามกฎหมายอื่น โดยการกอ
หนี้ ผู ก พั น ที่ เป น การกู ยื ม เงิน หรื อ การค้ํ า ประกั น ก็ ต อ งอยู ภ ายใต ห ลั ก เกณฑ ที่ กํ า หนดดั ง กล า ว
"
่านั้น
ประกอบกับมาตรา 23 ทวิ และ มาตรา 23 ตรี อีกดวย ดังนั้น การดําเนินการในเรื่องเหลานี้จะตอง
กระ ทํา โดยกฎหมาย เชน การกูเงินจะกระทําไดก็ตามที่พระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะฯ
าเท
ซึ่งเปนกฎหมายทั่วไปที่กําหนดหลักเกณฑและกรอบการกูเงินและค้ําประกันของรัฐบาล แตถาเมื่อใด
จําเปนตองมีการกูเงินหรือค้ําประกันที่นอกเหนือจากที่พระราชบัญญัติ การบริหารหนี้สาธารณะฯ
ศึกษ
กําหนดไวแลว กรณีเชนนี้ก็จะตองมีการตรากฎหมายกูเงินหรือค้ําประกันเปนการเฉพาะขึ้น เนื่องจาก
รัฐสภาตองอนุมัติเห็นชอบใหมีการกูเงินหรือ ค้ําประกันเพื่อการใดการหนึ่งเปนพิเศษ
กา ร
(4) มาตรา 24 แหงพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณฯ กําหนดหลักเกณฑใหสวนราชการ
ตองนําเงิน สงเขาคลัง เวนแตมีกฎหมายกําหนดเปนอยางอื่น ซึ่งในประเด็นนี้ เห็นวา แมการเขียน
เพื่อ
กฎหมายเพื่อยกเวนไมตองนําเงินสงคลังจะสามารถกระทําได แตกรณีนี้ควรจะตองพิจารณาดวยวา
การกําหนดยกเวน ไมตองนํ าส งเงิน ที่ควรจะเป นรายไดของรัฐ หรือที่จะนํ ามาใชในการบริหารงาน
ิต
ตองการความเปนอิสระมักจะกําหนดยกเวนไมตองนําสงรายไดแกรัฐนั้น ควรจะกําหนดยกเวนไมตอง
นําสงรายไดทั้งหมดหรือเฉพาะสวนเทานั้น อีกทั้งควรจะตองกําหนดหลักเกณฑการพิจารณาเกี่ยวกับ
ัยสว
กลับมีเงินคงเหลือเปนจํานวนมาก
อาจมีขอสงสัยวา การกูเงินของรัฐบาลกอนที่จะมีการตราพระราชบั ญญัติ การบริห ารหนี้
"มห
สาธารณะ พ.ศ. 2548 นั้ น ดํ าเนิ น การอยางไร คํา ตอบก็คื อ เป น ไปตาม หลั กเกณฑ ที่ กํ าหนดใน
กฎหมายวาดวยวิธีการงบประมาณดังที่ไดกลาวมาขางตน รวมทั้งยังมีกฎหมายเฉพาะที่กําหนดให
อํานาจกระทรวงการคลังในการกูเงิน ใหอํานาจกระทรวงการคลังในการค้ําประกัน เนื่องจากกฎหมาย
วาดวยวิธีการงบประมาณไมไดบัญญัติหรือกลาวถึงหลักเกณฑในเรื่องของการกูเงินในกรณีอื่น ๆ หรือ
การค้ําประกัน ไว คงกําหนดแตเพียงวาตองมีกฎหมายให อํานาจกระทํ าได (มาตรา 23) เราจึงพบ
กฎหมาย เฉพาะอื่น ๆ ที่ไดมีการกําหนดหลักการในเรื่องดังกล าวไว เชน พระราชบั ญญั ติกําหนด
อํานาจกระทรวงการคลังในการค้ําประกัน พ.ศ. 2510 พระราชบัญญัติใหอํานาจกระทรวงการคลังกู
210
"
่านั้น
เพื่อการฟนฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2541
(3) พระราชกําหนดใหอํานาจกระทรวงการคลังกูเงินเพื่อเสริมสราง ความมั่นคงของระบบ
าเท
สถาบันการเงิน พ.ศ. 2541
(4) พระราชกําหนดใหอํานาจกระทรวงการคลังกูเงินและจัดการเงินกู เพื่อชวยเหลือกองทุน
ศึกษ
เพื่อการฟนฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ระยะที่สอง พ.ศ. 2545
สําหรับกรอบวินัยการเงินการคลังตามรางพระราชบัญญัติการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ....
กา ร
ตามที่กระทรวงการคลังเสนอนั้ น มาตรา 167 วรรคสาม ของรัฐ ธรรมนู ญ แห งราชอาณาจักรไทย
กํ าหนดให มี ก ฎหมายการเงิน การคลั งของรั ฐ เพื่ อ กํ า หนดกรอบวิ นั ย การเงิน การคลั ง ซึ่ งรวมถึ ง
เพื่อ
หลักเกณฑเกี่ยวกับการวางแผนการเงิน ระยะปานกลาง การจัดหารายได การกําหนดแนวทางในการ
จัดทํางบประมาณรายจายของแผนดิน การบริหารการเงินและทรัพยสิน การบัญชี กองทุนสาธารณะ
ิต
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ไมไดตองการใหมีการตั้งคณะกรรมการเขามากําหนดหลักเกณฑ
อีกชั้นหนึ่ง แตประสงคใหมีกฎหมายเกี่ยวกับการเงินการคลังภาครัฐที่จะกําหนดเนื้อหา สาระไปเลยวา
"มห
"
่านั้น
ในระดับหนึ่งเทานั้น บางเรื่องเปนเรื่องทางปฏิบัติซึ่งหากกําหนดไวแลวจะไมสามารถปฏิบัติ
ได หรือหากกําหนดหลั ก เกณฑบางเรื่องชัดเจนเกินไป ก็อาจทําให การปฏิบัติเป นไปไดยากและไม
าเท
ยืดหยุน ดังนั้น การกําหนดหลักเกณฑบางเรื่องก็อาจจะกําหนดไวเปนแนวปฏิบัติหรือเปนขอพิจารณา
เพื่อใหเกิดความยั่งยืนทางการคลังเทานั้น
ศึกษ
สําหรับประเด็นวิพากษตามพระราชกําหนดใหอํานาจกระทรวงการคลัง กู เงินเพื่อฟนฟูและ
เสริมสรางความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 (4 แสนลานบาท) และพระราชกําหนดให อํานาจ
กา ร
กระทรวงการคลังกูเงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ํา และสรางอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 (3.5
แสนลานบาท) วา การดําเนินการในเรื่อง ดังกลาวไมเหมาะสมเนื่องจากกรณียังไมมีความจําเปนตองกู
เพื่อ
เงินในการพิจารณาประเด็นดังกลาว ตองพิจารณาในเบื้องตนกอนวา พระราชกําหนดทั้งสองฉบั บ
ดั ง กล า วตราขึ้ น โดยอาศั ย เหตุ ต ามหลั ก เกณฑ ที่ กํ า หนดในมาตรา 184 ของรั ฐ ธรรมนู ญ แห ง
ิต
ราชอาณาจักรไทย ซึ่งทั้งสองกรณีเปนเรื่องที่รัฐบาลพิจารณาแลว
นดุส
สรุป
ก อ นที่ จ ะมี ก ารตราพระราชบั ญ ญั ติ ก ารบริ ห ารหนี้ ส าธารณะฯ ใช บั งคั บ นั้ น การกู เงิ น
นอกเหนือจากการกูเงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณก็ได กระทําโดยการตรากฎหมายเฉพาะใช
บังคับเปนกรณีๆ ไปตอมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 ใชบังคับ
แล ว พระราชบั ญ ญั ติ นี้ ได มี ก ารกํ า หนดหลั ก เกณฑ เกี่ ย วกั บ การกู เงิ น ของรั ฐ บาลโดยให อํ า นาจ
กระทรวงการคลั งเป น ผู กู ในนามของรั ฐ บาลไว และไดกํ าหนดขอบเขตของ"หนี้ ส าธารณะ" ตาม
"
กฎหมายดังกลาวไววา หมายความถึง หนี้ที่กระทรวงการคลัง หนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู
่านั้น
หรือหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ําประกัน แตไมรวมถึง หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทํา ธุรกิจใหกูยืมเงินโดย
กระทรวงการคลังมิไดค้ํา ประกันดังนั้น “หนี้สาธารณะ” ตามพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ
าเท
ฯ จึงยังไมครอบคลุม ถึงหนี้ที่หน วยงานภาครัฐอื่น ๆ กู หรือหนี้ที่กระทรวงการคลังมิไดค้ําประกัน ซึ่ง
รัฐบาลก็มีภาระผูกพันอยูดวย ซึ่งวิทยากรหลายทานก็ไดเสนอใหขยายขอบเขตของนิยามดังกลาวให
ศึกษ
ครอบคลุมมากยิ่งขึ้นเพื่อใหสามารถตรวจสอบภาระทางการเงินภาครัฐที่รัฐบาลมีภาระ ผูกพันอยู เชน
กรณีที่มีการดําเนินนโยบายประชานิยม โดยกําหนดใหรัฐวิสาหกิจตองมีการจัดทําบริการสาธารณะ
กา ร
ตามนโยบายดังกลาวซึ่งรัฐวิสาหกิจจะตองกูเงินเพื่อจัดทําบริการสาธารณะไปกอนโดยรัฐบาลจะหาเงิน
มาจายชดใชใหรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ในภายหลังทั้งนี้ แมวารัฐจะไมทราบจํานวนเงินที่แนนอน แตก็ เปน
เพื่อ
โดยเฉพาะการกูเงิน เพื่ อนํ ามาใช ในการพั ฒ นาประเทศในชว งหลั ง พ.ศ. 2502 ก็ จะต องนํ าส ว น
ดังกลาวเขามา พิจารณารวมกับหนี้สาธารณะดวย
คําถามทายบท
1.การบริหารการคลังเกี่ยวกับรายจาย รายได และหนี้ ตองใชกฎหมายฉบับใดบางในการบริหารการ
คลัง
"
่านั้น
2.หลักบริหารคลังมีอยู 3 ประการประกอบดวย
3.เงินนอกงบประมาณหมายถึงอะไร จงอธิบาย
าเท
4.หนี้โครงการรับจํานําเขาหรือประกันราคาขาวจากธนาคาร ธกส.นับเปนหนี้สาธารณะหรือไม เพราะ
เหตุใด
ศึกษ
5.ปจจัยใดบางที่นํามาพิจารณาในการบริหารการคลังอยางยั่งยืน
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บรรเจิ ด สิ ง คะเนติ . (2552).หลั ก พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เสรี ภ าพ และศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป น มนุ ษ ย .
กรุงเทพฯ:วิญูชน.
"
่านั้น
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุงเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย.
ประยูร กาญจนดุล.(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
กา ร
มหาวิทยาลัย.
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
เพื่อ
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
โภคิน พลกุล.(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
ิต
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
นดุส
"
่านั้น
ตามกฎหมายของผูปกครองไมวาจะเปนรัฐหนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐนั้น ลวนแลวแตมี
ผลกระทบโดยตรงต อ ประชาชนซึ่ งหากผู มี อํ า นาจและหน า ที่ ม ากกว า และพิ เศษกว าประชาชน
าเท
โดยทั่วไปตามกฎหมายนั้นไดเบี่ยงเบนในการใชอํานาจและหนาที่ที่ตนมี จะทําใหเกิดผลเสียหายตอ
ประชาชนดังนั้นการใช อํานาจและหนาที่ดังกลาวตองตั้งอยูบนพื้นฐานและหลักการที่เหมาะสมซึ่งเปน
ศึกษ
ที่มาของ "หลักการใชอํานาจหนาที่ตามหลักกฎหมายมหาชนในการบริหารประเทศและการบริการ
สาธารณะของรัฐ หนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐ" ซึ่งมีอยู 3 ประการสําคัญคือ
กา ร
1. หลักการใชอํานาจ
(1) การใชอํานาจและหนาที่ของรัฐของ หนวยงานของรัฐ และของเจาหนาที่ของรัฐนั้นจะตอง
เพื่อ
กระทําเพื่อใหบรรลุผลตามเปาประสงคของกฎหมายเทานั้น
(2) การใชอํานาจและหนาที่ของรัฐของ หนวยงานของรัฐ และของเจาหนาที่ของรัฐนั้นจะตอง
ิต
กระทําดวยความเหมาะสมและตามสมควร
นดุส
"
่านั้น
แผนดิน พ.ศ. 2534 มาตรา 11 ไดบัญญัติไวถึงการใหอํานาจและหนาที่ของนายกรัฐมนตรีไว
โดยเจตนาของกฎหมาย ตองการใหการบริหารราชการแผนดินเปนไปดวยความเรียบรอยโดยมีนายก
าเท
รัฐมนตรีในฐานะหัวหนารัฐบาลเปนผูมีอํานาจและหนาที่ตามกฎหมายบัญญัติฉะนั้นการใช อํานาจและ
หนาที่ของนายกรัฐมนตรีนั้น จะตองทําใหบรรลุผลและเปนไปตามเจตนารมณของกฎหมาย คือตอง
ศึกษ
บริหารราชการแผนดินใหตรงตามเปาประสงคที่กฎหมายตองการ
หรือในกรณีอื่นๆ ที่เปนเรื่องของการ มอบหมายอํานาจและหนาที่ก็ตองยึดหลักดังกลาวนี้
กา ร
เชนเดียวกันทั้งนี้เนื่องจากกฎหมายมหาชนนั้นเปนเรื่องของการที่ใชอํานาจและหนาที่ตามกฎหมาย
ฉะนั้นการที่จะใชอํานาจและหนาที่ตามที่กฎหมายบัญญัตินั้น จึงตองเปนไปตามเจตนารมณและตาม
เพื่อ
ความต องการของกฎหมายเท านั้ น หากการใชอํ านาจและหน าที่ ต าม หลั กกฎหมายมหาชนของ
ผู ป กครองไม เป น ไปตามเจตนารมณ ข องกฎหมายแล ว กฎหมายมหาชนก็ ยั ง มี บ ท บั ญ ญั ติ ถึ ง
ิต
กระบวนการควบคุมการใชอํานาจนั้นดวย
นดุส
ดังนั้นในการใชอํานาจและหนาที่ของรัฐ ของหนวยงานของรัฐและของเจาหนาที่ของรัฐนั้น
จะตองเป นไปตามเจตนารมณ ของกฎหมายและเพื่อประโยชน และเป นไปตามความตองการของ
ัยสว
ประชาชนสวนใหญเปนสําคัญซึ่งหลักการดังกลาวคือหลักการของระบอบ ประชาธิปไตยหรือหลักนิติ
รัฐดังที่เคยกลาวมาแลว
ยาล
แกผูปกครองและผูที่บริหารประเทศไวนั้น มีจุดมุงหมายเพื่อการบริการแกสาธารณชนและเพื่อการ
ปกครองที่กระทําเพื่อประโยชนของคนสวนใหญ
ดังนั้นหากการกระทําตามอํานาจและหนาที่เพื่อประโยชนของประชาชนสวนรวมเปนไปเพื่อ
สาธารณะและประโยชนของคนโดยสวนรวมแลวถือไดวาเปนการกระทําที่สมควรและเหมาะสม อาทิ
เชน การเวนคืนที่ดิน เพื่อทําถนนสาธารณะดังนี้ถือวาเปนการใช อํานาจและหนาที่ที่มีความเหมาะสม
และสมควร แตหากการเวนคืนที่ดินดังกลาวเพื่อที่จะนํามาสรางสนามกอลฟ ถือวาการใชอํานาจและ
หนาที่ดังกลาวไมสมควรและไมเหมาะสมเพราะการสรางสนามกอลฟไมเปนเพื่อประโยชนสาธารณะ
"
่านั้น
อยางไรก็ตามการพิจารณาวาการกระทําตามอํานาจและหนาที่ ใดจะเปนการสมควรหรือมี
ความเหมาะสมหรือไมอย างไรนั้ น ก็ตองพิจารณาจากองคประกอบขณะนั้นเปนสําคัญ ดวย เพราะ
าเท
หลักการและเหตุผลในการใชดุลยพินิจในยุคหนึ่งสมัยหนึ่ง อาจมีความเหมาะสมและเปนการสม ควร
หรือไมมีความเหมาะสมและเป นการไมสมควรก็ตามแตในอีกยุคหนึ่ งสมัยหนึ่ งอาจจะเป นในทาง
ศึกษ
ตรงกันขามก็ได ทั้งนี้ขึ้นอยูกับองคประกอบสิ่งแวดลอม และปจจัยตาง ๆ หลายอยาง สําหรับกาลสมัย
นั้น ๆ กา ร
ดังเชนในสมัยหนึ่งการบัญญัติ กฎหมายจํากัดการประกอบอาชีพของชาวตางชาติในประเทศ
เพื่อเปนการสงวนอาชีพไวสําหรับคนไทยนั้นเปนสิ่งที่สมควรและมีความเหมาะสม แตเมื่อสถานการณ
เพื่อ
แปร เปลี่ยนไปไดมีการอนุญาตใหชาวตางชาติสามารถประกอบอาชีพที่เคยตองหามนั้นในประเทศไทย
ได ดังนี้แสดงใหเห็นวาการใชอํานาจและหนาที่ในการปกครองบริหารประเทศก็อาจจะมีการตัดสินใจ
ิต
หรือใชดุลยพินิจที่แตกตางกันแมจะเปนเรื่องหรือขอปญหาอันเดียวกันก็ตาม
นดุส
แตอยางไรก็ดีแมกาลสมัยและ สถานการณในขณะนั้นจะเปนตัวแปรหรือเปนเงื่อนไขอันหนึ่ง
ก็ตามแตความเหมาะสมและความสมควรในการใชอํานาจและหนาที่ในการ ตัดสินใจในการบริหาร
ัยสว
มีอํานาจและหนาที่ที่มากกวาและเกินกวาที่ประชาชนมีหรือที่เรียกกันวามีความไมเสมอภาคกันใน
ฐานะหรื อ สถานภาพนี่ เอง จึ ง อาจทํ าให สิ ท ธิ แ ละประโยชน บ างประการของประชาชน บางคน
บางสวน หรือบางกลุมตอง สูญเสียไปหรือเรียกไดวาเกิดภาระขึ้นฉะนั้นจึงเปนเรื่องปกติธรรมดาที่วา
ประชาชนอาจจะตองเกิดภาระขึ้น บางจากการใชอํานาจและหนาที่เพื่อให บรรลุเปาหมาย ในการ
ปกครองและบริหารประเทศของผูปกครองแตอยางไรก็ดีการใชอํา นาจ และหนาที่ดังกลาวนั้นในการ
บริหารและการปกครองจะตองไมมีผล กระทบหรือสรางภาระแกประชาชนมากจนเกินควร เพราะมิ
218
ฉะนั้นแลวจะเปนการขัดตอหลักการของกฎหมายรัฐธรรมนูญซึ่งเนนและยึดหลักในเรื่อง ของความสุข
สงบและความเปนธรรมของคนในสังคม
ตั ว อย า งเช น รั ฐ หรื อ คณะรั ฐ บาลซึ่ ง เป น ผู ใช อํ า นาจบริ ห ารและปกครองประเทศตาม
บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายอื่นเพื่อใหบรรลุตามแนวนโยบายและตามเจตนารมณ
เป า ประสงค ข องกฎหมายนั้ น ๆ แต ห ากการ ใช อํ านาจตามหน าที่ ของรั ฐ บาลดั งกล าวมี ผ ลทํ าให
เศรษฐกิจตกต่ําเกิดปญหาคนวางงาน เกิดภาวะเงินเฟอ ฯลฯ ซึ่งสิ่งตาง ๆ เหลานั้นไดสงผลกระทบไป
ยังประชาชน สวนใหญทั้งทางตรงและทางออมลักษณะของผลกระทบดังกลาวถือไดวาเปนการสราง
"
่านั้น
ภาระแกประชาชน และเมื่อเศรษฐกิจตกต่ําแลว รัฐบาลไดแกปญหาโดยการออกกฎหมายเพิ่มอัตรา
ภาษีที่สูงเกินไปกับประชาชน ลักษณะเชนนี้ถือได วาเปนการใชอํานาจและหนาที่ซึ่งมีผลในการสราง
าเท
ภาระใหแกประชาชนมากเกินสมควร
2. นิติกรรมทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย
ศึกษ
ผูที่มีอํานาจในการปกครองไมวา จะเปนรัฐ หนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐก็ตามเปน
ผูใชอํานาจและหนาที่ตามกฎหมายในการบริหารและการบริการสาธารณะ ที่จะชอบดวยหลักการของ
กา ร
กฎหมายมหาชนนั้นตองดําเนินการตามหลักการใชอํานาจและหนาที่ 3 ประการดังกลาวขางตนการ
ดํ า เนิ น การบริ ห ารและปกครองอาจจะมี ก ารประพฤติ ที่ มิ ช อบอั น ส ง ผล กระทบต อ สิ ท ธิ แ ละ
เพื่อ
ผลประโยชนของประชาชนขึ้นไดหรือเรียกไดวานิติกรรมดังกลาวของฝายปกครองนั้น เปนนิติกรรม
ทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย ซึ่งเกณฑในการพิจารณาถึงนิติกรรมทางปกครองที่ไมชอบดวย
ิต
กฎหมายนั้นจะมีเกณฑที่สําคัญอยู 4 ประการสําคัญดังนี้คือ
นดุส
2.1 นิติกรรมทางปกครองที่ทําโดยปราศจากอํานาจ
หมายความวา เปน การกระทําการโดยปราศจากกฎหมายที่มอบอํานาจและหน าที่ในการ
ัยสว
2.2 นิติกรรมทางปกครองที่ทําโดยการใชอํานาจที่มีอยูตามกฎหมาย
แตเปนการใชอํานาจผิดวัตถุประสงคที่กฎหมายกําหนดไวหรือใชอํานาจบิดเบือนไป
"มห
บังคับบัญชาทางวินัยอยางรายแรง โดยไมผานขั้นตอนการสอบสวนทาง
วินัย ถือวาไมดําเนินการตามรูปแบบ ซึ่งเปนสาระสําคัญ สามารถขอเพิก
ถอนไดตามกระบวนการทางกฎหมายมหาชน
2.4 นิติกรรมทางการปกครองนั้นขัดตอกฎหมาย
ตัวอยางเชน กฎหมายให อํานาจ และหนาที่ในการสั่งปดโรงงานที่ปลอยน้ํ าเสียลงลําน้ํ าลํ า
คลองภายได เพี ย ง 1 เดื อน แต เจ าหน าที่ ข องรัฐ กลั บ สั่ งป ด โรงงานดั งกล า วถึง 2 เดื อนดั งนี้ ถือ วา
เจาหนาที่ของรัฐนั้น กระทํานิติกรรมทางการปกครองที่ขัดตอกฎหมาย
"
่านั้น
ซึ่งนิติกรรมทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมายนี้ ยอมจะกอใหเกิดผลกระทบตอประชาชน
ไมวาจะเปนสิทธิหนาที่ ความสงบสุข หรือผลประโยชนของ ประชาชนอันกอใหเกิดขอพิพาทที่เรียกวา
าเท
"กรณีพิพาททางปกครอง"
3. กรณีพิพาททางปกครอง
ศึกษ
"กรณีพิพาททางปกครอง" มีความแตกตางไปจากกรณีพิพาททางแพงและไมใชกรณีพิพาท
ทางอาญา กา ร
3.1 กรณีพิพาททางปกครอง
เปนขอพิพาทที่เกิดขึ้นจากความขัดแยงระหว างรัฐหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐกับ
เพื่อ
ประชาชน หมายความวาเปนขอพิพาทที่เกิดขึ้นระหวางฝายที่ทําการปกครองและฝายที่ถูกปกครอง
โดยฝายที่ทําการปกครองจะมีอํานาจที่เหนือกวาหรือมากกวาฝายที่ถูกปกครองซึ่งเมื่อฝายที่มีอํานาจที่
ิต
เกินความเหมาะสม ก็จะทําใหเกิดขอพิพาทหรือขอขัดแยงทางการปกครองได
3.2 กรณีพิพาททางปกครอง
ยาล
เปนขอพิพาทเนื่องจากการใชอํานาจที่มิชอบบังคับบัญชาตอผูใชบังคับบัญชา ในเรื่องของการ
บั งคั บ บั ญ ชานี้ มั ก จะมี ป ญ หาที่ เกิ ด ขึ้ น อยู เสมอนั่ น คื อ ในเรื่ อ งของการใช ดุ ล ยพิ นิ จ กล า วคื อ เมื่ อ
าวิท
ผูบังคับบัญชาใชดุลยพินิจที่ไมชอบดวยกฎหมายตอผูใตบังคับบัญชาไมวาจะเปนเรื่องของการใชดุลย
พินิจที่มีอยูตามกฎหมายในลักษณะกลั่นแกลงหรือเลือกปฏิบัติลักษณะดังกลาวก็ถือวาเปนกรณีพิพาท
"มห
ทางปกครอง
3.3 กรณีพิพาททางปกครอง
เปนกรณีพิพาทที่คูกรณีฝายหนึ่งเปนผูใช อํานาจของรัฐและคูกรณีอีกฝายหนึ่งเปนผูที่จะตอง
ปฏิบัติ ตามคําสั่งหรือกฎขอบังคับนั้น การที่ผูซึ่งทําการบริหารและปกครองประเทศมีอํานาจในการ
กระทําการซึ่งอํานาจดังกลาวกําหนดไวในกฎหมายใหทําการบริการและปกครองประเทศ ดังนั้นการ
กระทําการดังกลาวของผูมีอํานาจรัฐในสวนที่เกี่ยวของกับประชาชนประชาชนก็ตองเปนผูที่มีหนาที่ที่
จะตองปฏิบัติตามคําสั่ง หรือกฎขอบังคับที่รัฐหรือเจาหน าที่เปนผูออกนั้นซึ่งการมีปฏิสัมพันธของ
220
คูกรณีทั้งสองฝายดังกลาว ก็ยอมที่จะเกิดขอขัดแยงกันขึ้นไดความขัดแยงลักษณะนี้เรียกวากรณีพิพาท
ทางปกครองดวยเชนกัน
4. ลักษณะพิเศษของกรณีพิพาททางปกครอง
กรณีพิพาททางปกครองนี้จะเปน คดีที่มีลักษณะแตกตางไปจากคดีพิพาททางแพงและทาง
อาญาอยางสิ้นเชิงกลาวคือ กรณีพิพาททางการปกครองเปนกรณีพิพาทที่ไมใชกรณีพิพาททางแพง
และไมใชกรณีพิพาททางอาญาแตเปนกรณีพิพ าทที่มีลักษณะพิเศษ ฉะนั้นแนวทางของการวินิจฉัย
พิจารณาและพิพากษาคดี รวมทั้งขั้นตอนหรือกระบวนการยุติธรรมที่จะใชในกรณีพิพาททางการ
"
่านั้น
ปกครองนี้จะใชวิธีการเชน เดียวกับขอพิพาททางแพงหรือทางอาญาไมได ทั้งนี้เพราะความแตกตาง
พื้นฐานระหวางกฎหมายเอกชนหรือกฎหมายแพง และกฎหมายอาญา กับกฎหมายมหาชนมีความ
าเท
แตกตางกัน
4.1 สถานภาพทางกฎหมายของคูกรณี
ศึกษ
เนื่ อ งจากคู ก รณี ข องกฎหมายเอกชนจะมี ค วามเท าเที ย มกั น ในเรื่ อ งของสถานภาพทาง
กฎหมายซึ่งแตกตางกันในกฎหมายมหาชนที่คูกรณีจะมีสถานภาพที่แตกตางกันหรือไมเสมอภาคกัน
กา ร
กลาวคือผูใชอํานาจรัฐจะมีสถานภาพทางกฎหมายที่มีอํานาจที่เหนือกวา ประชาชน
4.2 เปาหมายของการแกปญหา
เพื่อ
เปาหมายของกฎหมายมหาชนเพื่อคุมครองสิทธิเสรีภาพและประโยชนของประชาชนที่จะ
ไมใหรัฐหนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐใชอํานาจในทางปกครองจนขาดความเปนธรรม
ิต
4.3 บทบัญญัติของกฎหมาย
นดุส
บทบัญญัติของกฎหมายเอกชนนั้นลวนแลวแตเปนบทบัญญัติที่เกี่ยวของและเกี่ยวเนื่องกับ
ประโยชน ส ว นตั ว ของเอกชนแต บ ทบั ญ ญั ติ ข องกฎหมายมหาชนนั้ น จะเป น บทบั ญ ญั ติ ที่ วาด ว ย
ัยสว
5.การควบคุมและตรวจสอบตามหลักกฎหมายมหาชน
หลักในการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจของผูปกครองตามกระบวนการของกฎหมาย
มหาชนนี้ เพิ่ ง มี ค วามชั ด เจนและเป น รู ป ธรรมอย า งแท จ ริ ง หลั ง จากที่ มี ก ารปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยซึ่งกอนที่จะมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น ประเทศตาง ๆ สวนใหญในโลก
ลวนปกครองดวยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ศูนยกลางของอํานาจที่เบ็ดเสร็จและเด็ดขาดทุกอยาง
จึงอยูที่ตัวผูปกครองไมมีกระบวนการหรือองคกรอันใดสามารถที่จะควบคุมและตรวจสอบการ ใช
อํานาจของผูปกครองไดฉะนั้นกระบวนการหรือองคกรในการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจของ
221
ผู ป กครองจึ ง ได พั ฒ นาขึ้ น หลั ง จากที่ มี ก ารปกครองในระบอบประชาธิ ป ไตย ซึ่ ง ขั้ น ตอนในการ
ตรวจสอบและควบคุ ม นี้ เป น สิ่ ง ที่ มี ค วามสํ าคั ญ ในหลั ก การของกฎหมายมหาชนเพราะถ า ขาด
กระบวนการควบคุมและตรวจสอบการใชอํานาจของฝายปกครองแลว กฎหมายที่ใหอํานาจดังกลาว
ไมมีลักษณะเปนกฎหมายมหาชนในความหมายนี้แมวาจะมีการบัญญัติถึงการใหอํานาจหนาที่ในการ
ปกครองบริหาร ประเทศและการบริการสาธารณะก็ตามทีทั้งนี้เพราะหลักการของกฎหมายมหาชนนั้น
ถือกําเนิดขึ้นมาเพื่อปองกัน และแกไขการใชอํานาจของผูปกครองและไดมีการพัฒนามาจนถึงปจจุบัน
เพื่อมุงเนนในการแกไขปญหาการใชอํานาจและหนาที่ของฝายปกครองเปนสําคัญ ซึ่งขั้นตอนหรือ
"
่านั้น
กระบวนการตรวจสอบการใชอํานาจและหนาที่ของผูปกครองดังกลาวเปนนิติวิธีของ กฎหมายมหาชน
จากหลั กการและสาเหตุที่ กล าวมา จึงอาจสรุ ปไดวา กฎหมายมหาชนนั้น เป น กฎหมายที่
าเท
พัฒนาขึ้นมาจากหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่ยึดหลักการวาประชาชนทุกคนมีความ
เทา เทียมกันและมีความเสมอภาคกันไมมีผูหนึ่งผูใดมีอํานาจและสิทธิมากกวาผูอื่น ดังนั้นผูที่จะเปน
ศึกษ
ผูใชอํานาจในการปกครองนั้น จะตองเปนไปตามกฎหมายหรือตามเจตนารมณและความตองการของ
ประชาชนหรือ กลาวอีกนัยหนึ่งคือจะตองเปนผูที่ประชาชนสวนใหญมอบหมายและมอบอํานาจใหใน
กา ร
การปกครอง นอกจากนี้ผูปกครองจะตองใชอํานาจที่มาจากประชาชนนั้นเพื่อปกปองและคุมครอง
สิ ท ธิเสรีภ าพและผลประโยชนข องประชาชน ซึ่ง ถ าหากผู ป กครองใช อํานาจในการปกครองตาม
เพื่อ
กฎหมายแตผลของการปกครองนั้นไมตรงตามเจตนารมณและความตองการของประชาชน หรือการ
บริหารและปกครองประเทศจะสงผลกระทบทําใหประชาชนไดรับความเดือดรอนและไมไดรับความ
ิต
และกระบวนการในการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจของผูปกครองดวย
กระบวนการตรวจสอบและการควบคุมการใชอํานาจในการบริหารและปกครองประเทศและ
ัยสว
การบริการ สาธารณะตามหลักของ
กฎหมาย มหาชน มีหลักการสําคัญ 2 ประการคือ
ยาล
(1) การตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายใน
(2) การตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายนอก
าวิท
1. การตรวจสอบ และควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายใน
เนื่องจากการใชอํานาจหนาที่ตามกฎหมายมหาชนเปนการใชอํานาจทางการบริหารและการ
"มห
ปกครองในระดั บ ต างๆ รวมทั้ งเป น กิ จ กรรมที่ เกี่ ย วข อ งกั บ การบริ การสาธารณะ ซึ่ งการบริ ก าร
สาธารณะนี้เปนการใชอํานาจทางการปกครองในรูปแบบของการกระจายอํานาจและการบริหารเปน
สําคัญ อาทิเชน พระราชบัญญัติบริหารราชการแผนดิน พ.ศ. 2534 ไดบัญญัติใหอํานาจและหนาที่แก
หนวยงานของรัฐและแกเจาหนาที่ของ รัฐรวมทั้งมีการกําหนดระดับขั้นตอนตาง ๆ ของการบริหาร
ราชการแผนดินและการปกครอง ซึ่งบัญญัติถึงเรื่องของการปฏิบัติราช การแทนในการใชอํานาจใน
การอนุมัติอนุญาต ฯลฯ และเรื่องของการรักษาราชการแทนวามีขั้นตอนและการปฏิบัติอยางไรโดย
บทบัญญัติดังกลาวนั้นเปนเรื่องของการใชอํานาจตามหนาที่ที่กฎหมายไดบัญญัติไวทั้ งสิ้นซึ่งนอกจาก
222
"
่านั้น
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521
พระราชบัญญัติสภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ.2537
าเท
พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ. 2535
พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่พ.ศ. 2457
ศึกษ
พระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่พ.ศ. 2535
พระราช บัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. 2539
กา ร
พระราช บัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่พ.ศ. 2539 ฯลฯ
พระราชบัญญัติดังที่กลาวมาแลวเหลานี้ลวนแลวแตเปนกฎหมายมหาชนทั้งสิ้น เพราะเปน
เพื่อ
กฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับการใหอํานาจและหนาที่ในการปกครองบริห ารประเทศและการบริการ
สาธารณะเปนสําคัญซึ่งเนื้อหาสาระที่บัญญัติไวในพระราชบัญญัติแตละฉบับนั้นเปนการบัญญัติถึง
ิต
เมื่อกฎหมาย มอบหมายและใหอํานาจไวแกผูปกครองรวมทั้งกําหนดวิธีการควบคุมการใช
อํานาจดังกลาวไวดวย ทั้งนี้เพื่อเป นการปองกันการใชอํานาจและหนาที่โดยมิชอบ หรือ ขาดความ
าวิท
ยุติธรรมที่กอใหเกิดความเดือดรอนแกประชาชนหรือแมกระทั่งผล ของการใชอํานาจและหนาที่ของ
ผูป กครองนั้ นไมตรงตามเจตนารมณ ของกฎหมายวิธีการควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายใน
"มห
องคการของฝายบริหารดังกลาวนี้มีอยู 2 วิธีนั้นคือ
1.1 การรองทุกข
ผูปกครองหรือผูที่มีอํานาจและหนาที่ในการบริหารกฎหมายไดมอบหมายใหนั้นใชอํานาจและ
หนาที่ในทางที่ไมชอบทําใหประชาชนไดรับความเดือดรอนและความไมเปนธรรม ประชาชนอาจจะใช
วิธีการควบคุมการใชอํานาจโดยวิธีการ "รองทุกข" ไดวิธีหนึ่ง
ตัวอยางเชน ประชาชนดําเนินการขออนุญาตสรางและตอเติมบาน โดยกระทําการถูกตอง
ตาม ระเบียบและขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดไวทุกประการแตเจาหนาที่ ของรัฐซึ่งเปนผูมีอํานาจและ
223
"
่านั้น
พิพาททางการปกครองเชนนี้จะตองใชกระบวนการทางกฎหมายมหาชน
"การรองทุกข" เป นกระบวนการทางกฎหมายมหาชนอยางหนึ่งที่ใชในการควบคุมการใช
าเท
อํานาจของหนวยงานของรัฐและของเจาหนาที่ของรัฐวิธีการรองทุกขนี้ทําไดโดยการรองเรียนไปยังผูที่
มีอํานาจเหนือกวาหรือที่เรียกวาเปนผูบังคับบัญชาในลําดับที่เหนือกว าขึ้นไป ซึ่งจุดประสงคของการ
ศึกษ
รอ งทุ ก ขนั้ น เพื่ อให มี การยกเลิ ก เพิ ก ถอน หรือ มี ก ารเปลี่ ย นแปลงคํ าสั่ ง ที่ ห น วยงานของรัฐ หรื อ
เจาหนาที่ของรัฐไดออกไวโดยไมถูกตองหรือไมชอบนั้น เชน การขออนุญาตปลูกสรางและตอเติมบาน
กา ร
กับหนวยงานของรัฐหรือเจาหนาที่ของรัฐที่มีอํานาจหนาที่นั้นแลวไมไดรับอนุญาตหากประชาชนผูที่
เกิดกรณีพิพาทนั้นเห็นวาการกระทําของหนวยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐดังกลาว ใชอํานาจ
เพื่อ
และหนาที่ที่มีไมถูกตองหรือไมเปนธรรมสามารถทําการรองทุกขไปยังผูบังคับบัญชาที่เหนือกวาขึ้นไป
ไดเพื่อใหเกิดการเปลี่ยนแปลงคําวินิจฉัยและสั่งการเสียใหม
ิต
1.2 การอุทธรณ
นดุส
หรือคําวินิจฉัยโดยทั่วไปนั้นจะมีระยะเวลามาเกี่ยวของดวยตัวอยางเชน ประชาชนดําเนินการตอเติม
บานตามที่ไดรับ อนุญ าตจากหนวยงานของรัฐ หรือเจ าหน าที่ของรัฐ แตเมื่อไดทําการตอเติมบ าน
ยาล
ใหทําการแกไขใหตรงตามแบบไดซึ่งโดยปกติแลวเจาพนักงานของ รัฐนั้นจะแจงกําหนดระยะเวลาใน
การดําเนินการดังกลาวไวซึ่งหากประชาชนผูทําการตอเติมบานเห็นวา การดําเนินการดังกลาวของ เจา
"มห
พนักงานของรัฐไมถูกตองหรือไมชอบประชาชนผูนั้นสามารถดําเนินการอุทธรณคําสั่งหรือคําวินิจฉัย
ของเจาพนักงานนั้นไดภายในระยะเวลาที่กําหนดไว แตอยางไรก็ดีในกรณีดังกลาวประชาชนผูเกิด
กรณีพิพาทนี้อาจจะดําเนินการ "รองทุกข" หน วยงานของรัฐ หรือเจาหนาที่ของรัฐซึ่งตนเห็นวาใช
อํานาจและหนาที่ตามกฎหมายในลักษณะที่ไมเปนธรรม หรือกอใหเกิดความเดือดรอนแกตนได
ทั้งวิธีการ "รองทุกข" และวิธีการ "อุทธรณ" ตางเปนวิธีการในการควบคุมการใชอํานาจของ
ฝายบริหารดวยองคกรภายในของฝายบริหารเองกลาวคือ การรองทุกข เปนวิธีการใหผูบังคับบัญชาที่
มีอํานาจเหนื อกวาทําการพิ จ ารณาและทบทวน คําสั่ งหรือ คําวินิ จฉัยทางการปกครองบริหารอี ก
224
ชั้นหนึ่งสวนการอุทธรณนั้น เปนวิธีการในการขอใหมีการทบทวนคําสั่งหรือคําวินิจฉัยทางการปกครอง
บริหารเชนเดียวกันแตตางกันที่วาการอุทธรณนั้นจะตองทําในระยะเวลาที่กฎหมายไดกําหนดหรือ
บัญญัติไวเปนสําคัญ
2. การตรวจสอบและการ ควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายนอก
ในกระบวนการตรวจสอบและการควบคุมการใชอํานาจภายนอกองคกรของฝายบริหารและ
ในการบริการสาธารณะนั้นนอกจากจะมีการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจภายในองคกรของ
ฝายบริหารดังที่กลาวมาแลวยังมีการตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจไดจากองคกรภายนอกอีกวิธี
"
่านั้น
หนึ่งดวยทั้งนี้เพื่อใหการตรวจสอบและควบคุมนั้นมีความรัดกุมและเปนไปตรงตามเจตนารมณของ
กฎหมายและตามความตองการของประชาชนสวนใหญตามหลักการของระบบประชาธิปไตยหรือที่
าเท
เรียกวาการปกครองโดยกฎหมายหรือหลัก "นิติรัฐ" ใหมากที่สุด
การตรวจสอบและควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายนอกฝายบริหารมี 3 วิธีที่สําคัญคือ
ศึกษ
1. การควบคุมการใชอํานาจโดยทางการเมือง
2. การควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรพิเศษ กา ร
3. การควบคุมการใชอํานาจโดยศาลปกครอง
2.1 การควบคุมการใชอํานาจโดยทางการเมือง
เพื่อ
อํานาจทางการเมืองเปนอํา นาจที่ใชในการบริหารและปกครองประเทศ ซึ่งการปกครองใน
ระบอบประชาธิปไตยมีการแบงแยกอํานาจในการบริหารและปกครองประเทศออกเปน 3 อํานาจ นั่น
ิต
คือ
นดุส
1.1 อํานาจนิติบัญญัติ
1.2 อํานาจบริหาร
ัยสว
1.3 อํานาจตุลาการ
การแบ งแยกอํ านาจในการบริ ห ารและปกครองประเทศของระบอบประชาธิ ป ไตยแบ ง
ยาล
การอื่น ๆ
กระบวนการและวิธีในการถวงดุลยอํานาจซึ่งกันและกันของทั้ง 3อํานาจดังกลาวในแต ละ
"มห
ประเทศที่ใชการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอาจมีความแตกตางกันทั้งนี้ก็ขึ้นอยูกับระบบภายใน
ของประเทศนั้น ๆแตอยางไรก็ดีแมกระบวนการและวิธีการจะมีความแตกตางกันแตจุดมุงหมายของ
การแบงแยกอํานาจในการปกครองบริหารประเทศเปนสิ่งเดียวกันนั่นคือเพื่อเปนการปองกันการใช
อํานาจมากเกินขอบเขตของอํานาจใดอํานาจหนึ่ง และเพื่อรักษาไวซึ่งสิทธิเสรีภาพและผลประโยชน
ของประชาชนเปนสําคัญ
สําหรับประเทศไทยการควบคุมการใชอํานาจโดยทางการเมืองนั้นจะเปนไปตามกฎหมาย
รัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเปนสําคัญ
225
1) การควบคุมการใชอํานาจของฝายนิติบัญญัติ
ผูที่ใชอํานาจนิติบัญ ญัติก็คือรัฐสภาซึ่งมีหน าที่ในการบัญญั ติกฎหมาย รัฐสภาตองบั ญญั ติ
กฎหมายใหเปนไปตามขั้นตอนที่รัฐธรรมนูญกําหนด โดยเนื้อหาสาระ และแนวทางของกฎหมายที่
บัญญัตินั้นจะตองมุงสนองตามความตองการของประชาชนรวมทั้งจะตองเอื้ออํานวยในการบริห าร
ประเทศของฝ ายบริห ารเป น ไปได ด ว ยดี ต ามนโยบายที่ ฝ า ยบริห ารแถลงหรื อ ที่ ได นํ า เสนอไวแ ก
ประชาชน ซึ่งแนวนโยบายที่ฝายบริห ารแถลงหรือนําเสนอกับ ประชาชนนั้นคือความตองการของ
ประชาชน
"
่านั้น
ดังนั้น หากฝายนิ ติบัญ ญั ติไมผ านกฎหมายให ฝ ายบริห ารในการบริห ารราชการแผ นดินให
เป น ไปตามนโยบายหรื อ ความต อ งการของประชาชนดั งที่ ก ล าวมาแล ว หั ว หน าฝ า ยบริ ห ารคื อ
าเท
นายกรัฐมนตรีสามารถใชกระบวนการควบคุมการใชอํานาจโดยทางการเมืองตอฝายนิติบัญญัติไดโดย
การยุบสภา ทั้งนี้เพื่อคืนอํานาจในการบริหารประเทศกลับสูประชาชนเพื่อใหประชาชนไดมีโอกาส
ศึกษ
ตัดสิน ใจโดยทํา การเลือกตั้งฝ ายนิติบัญญั ติชุดใหมเขามาในการทําหนาที่ดังกลาวซึ่งกระบวนการ
ควบคุมการใชอํานาจของฝายบริหารดังกลาว เปนการถวงดุลยมิใหฝายนิติบัญญัติใชอํานาจที่มีอยูนั้น
กา ร
มากเกินขอบเขตหรือใชอํานาจในการบริหารประเทศที่ไมตอบสนองความตองการของประชาชน
2) การควบคุมการใชอํานาจของฝายบริหาร
เพื่อ
ผูที่ใชอํานาจบริหารก็คือรัฐบาลซึ่งมีหนาที่บริหารและปกครองประเทศใหเปนไปตามความ
ตองการของประชาชนและตามแนวนโยบายที่ไดนําเสนอไวกับประชาชน โดยการบริหารและปกครอง
ิต
ประเทศของรัฐบาลนี้จะตองยึดหลักที่ถือผลประโยชนของประชาชนและความเป นธรรมในสังคมเปน
นดุส
ที่ตั้ง
ดังนั้นหากการบริหารและปกครองประเทศของฝายบริหารไมเปนไปตามความตองการของ
ัยสว
ประชาชนหรือตามแนวนโยบายที่ไดแถลงไวการใชอํานาจหนาที่ที่สอไปในทางทุจริต หรือแมผลของ
การบริห ารและปกครองประเทศของฝายบริหารนั้นสงผลกระทบใหประชาชนโดยรวมไดรั บความ
ยาล
กระบวนการหรือวิธีการในการควบคุมการใชอํานาจฝายบริหารโดยฝายนิติบัญญัติดังกลาวกระทําได
หลายวิธีดังนี้คือ
"มห
1. การตั้งกระทูถาม
2. การเสนอญัตติดวน
3. การเปดอภิปรายไมไววางใจ
2.2 การควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรพิเศษ
จากแนวความคิดที่วารัฐสภาเปนองคกรที่มาจากการเลือกสรรของประชาชนและเปนองคกร
ที่ใชอํานาจแทนประชาชนดังนั้นรัฐสภาจึงควรที่จะมี หนาที่ในการดูแลความทุกขสุขของประชาชนที่
เปนผูเลือกสรรตนเขามาดวย ดังนั้นในการบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน พ.ศ. 2540 จึงไดมีการ
226
"
่านั้น
ราชการหนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถิ่น ที่กอใหเกิดความเสียหายแกผู
รองเรียนหรือประชาชนโดยไมเปนธรรม ไมวาการนั้นจะชอบหรือไมชอบดวยอํานาจหนาที่ก็ตาม
าเท
1.3 กรณี อื่ น ตามที่ ก ฎหมายบั ญ ญั ติ จั ด ทํ า รายงานพร อ มทั้ ง เสนอความคิ ด เห็ น และ
ขอเสนอแนะตอรัฐสภานอกจากนี้ไมเพียงแตรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบันดังกลาวจะบัญญัติถึงผูตรวจ
ศึกษ
ราชการแผนดินของรัฐสภาเพื่อใชในการควบคุมการใชอํานาจของรัฐ ของหนวยงานของรัฐและของ
เจาหนาที่ของรัฐใหเกิดความเปนธรรมประชาชนแลว รัฐธรรมนูญยังไดบัญญัติถึงการตรวจสอบการใช
กา ร
อํานาจไวเปนพิเศษอีก 4 วิธี ซึ่งไดแก
1) การแสดงบัญชีรายการทรัพยสินและหนี้สินของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง
เพื่อ
2) การตั้งคณะกรรมการการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติหรือ ป.ป.ช.
3) การถอดถอนออกจากตําแหนงขาราชการประจําและขาราชการการเมือง
ิต
4) การดําเนินคดีอาญากับผูดํารงตําแหนงทางการเมืองซึ่งวิธีการทั้งสี่วิธีดังกลาวขางตน เปน
นดุส
วิธีการตรวจสอบการใชอํานาจโดยมิช อบของขาราชการและนักการเมืองซึ่งเปนกระบวนการที่จะ
นํามาใชในการควบคุมการใชอํานาจของผูมีอํานาจในการปกครองและบริหารประเทศตามกฎหมาย
ัยสว
อีกทางหนึ่งดวย
2.3 การควบคุมการใชอํานาจโดยศาล
ยาล
ศาล เปนผูที่ใชอํานาจตุลาการโดยทําหนาที่ในการใชกฎหมายใหเปนไปตามเจตนารมณของ
ฝายนิติบัญญัติที่บัญญัติกฎหมายตามเจตนารมณของประชาชน ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญของไทย
าวิท
1. ศาลรัฐธรรมนูญ
2. ศาลปกครอง
3. ศาลยุติธรรม
4. ศาลทหาร
เนื่องจากกฎหมายมหาชนเปนกฎหมายที่มีลักษณะพิเศษบัญญัติใหอํานาจและหนาที่ในการ
ปกครองและการบริการสาธารณะแกรัฐหนวยงานของรัฐ และเจาหนาที่ของรัฐ ทําใหกฎหมายมหาชน
เปนกฎหมายที่มีความไมเสมอภาคหมายความวาผูปกครองหรือบริหารประเทศจะมีสิทธิและหนาที่
227
ตามกฎหมายมากกวาผูอยูภายใตการปกครองดวยลักษณะพิเศษของกฎหมายมหาชนที่แตกตางไป
จากกฎหมายอื่นๆ นี้ ทําใหการพิจารณาพิพากษากรณีพิพาททางกฎหมายมหาชนตองมีกระบวนการ
วิธีก ารแตกต างไปจากกฎหมายเอกชนหรื อกฎหมายอื่ น ๆ ทั้ งนี้ เพราะกฎหมายแต ล ะชนิ ด นั้ น มี
จุดมุงหมายที่แกปญหาแตกตางกันคูกรณีมีสถานภาพทางกฎหมายที่แตกตางกัน ฉะนั้นจึงตองมีศาล
เฉพาะของแตละประเภทกฎหมายเพื่อความเหมาะสมและความเปนธรรมแกคูกรณี
2.3.1 ศาลรัฐธรรมนูญ
มีอํานาจและหนาที่สําคัญดังนี้คือ
"
่านั้น
1. วินิจฉัยประเด็นขัดแยงระหวางรัฐธรรมนูญกับกฎหมายอื่น
2. วินิจฉัยปญหาเรื่องขอบเขตอํานาจขององคกรทางการเมืองตาง ๆ
าเท
3. วิ นิ จ ฉั ย เรื่ อ งการขาดคุ ณ สมบั ติ ห รื อ มี ลั ก ษณ ะต อ งห า มของกรรมการเลื อ กตั้ ง
สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาและรัฐมนตรี
ศึกษ
4. วินิจฉัยเกี่ยวกับมติหรือขอบังคับของพรรคการเมืองที่ขัดหรือแยงกับการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตย ฯลฯ กา ร
โดยทั้งนี้ในการปฏิบัติหนาที่ของศาลรัฐธรรมนูญนั้น ศาลรัฐธรรมนูญมีอํานาจในการเรียก
เอกสารหรือหลักฐานที่เกี่ยวของหรือเรียกบุ คคล ใดบุคคลหนึ่งมาใหถอยคําตลอดจนขอใหศาลอื่น ๆ
เพื่อ
พนั ก งานสอบสวนหน ว ยงานของรั ฐ รัฐ วิ ส าหกิ จ หรื อ ราชการส ว นท อ งถิ่ น ดํ า เนิ น การใด ๆเพื่ อ
ประโยชนแหงการพิจารณาไดและคําวินิจฉัยของ ศาลรัฐธรรมนูญนั้นเปนที่เด็ดขาด และมีผลผูกพัน
ิต
รัฐสภาคณะรัฐมนตรี ศาลและองคกรอื่นของรัฐ
นดุส
2.3.2 ศาลปกครอง
มีอํานาจและหนาที่คือทําการพิจารณาและพิพากษาคดีที่เปนขอพิพาทระหวางหนวยราชการ
ัยสว
หรือราชการสวนทองถิ่นหรือเจาหนาที่ของรัฐที่อยูในการบังคับบัญชาหรือในการกํากับดูแลของรัฐบาล
ด ว ยกั น ซึ่ ง เป น ข อ พิ พ าทอั น เนื่ อ งมาจากการกระทํ าหรือ การละเว น การกระทํ า ที่ ห น ว ยราชการ
าวิท
หน ว ยงานของรัฐ รั ฐ วิส าหกิ จ หรือ ราชการส ว นท อ งถิ่ น หรื อ เจ าหน าที่ ข องรัฐ นั้ น ต องปฏิ บั ติ ต าม
กฎหมาย หรือเนื่ องมาจากการกระทําหรือการละเวน การกระทําหนวยราชการหน วยงานของรั ฐ
"มห
อําเภอ หรือการบริ ห ารราชการส ว นท องถิ่ น ไดแ ก เทศบาลสุ ขาภิ บ าลองค การบริห ารส ว นตํ าบล
กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยารวมตลอดทั้ งรัฐวิสาหกิจและเจาหนาที่ของรัฐที่มีอํานาจและหนาที่
ในการบริหารการปกครองและเพื่อการบริการสาธารณะซึ่งหากเกิดคดีปกครองของหนวยงานดังกลาว
มาแลวนี้ ศาลปกครอง จะเปนศาลที่พิจารณาและพิพากษาคดีปกครองซึ่งเปนขอพิพาทที่มีลักษณะ
พิเศษระหวางผูที่มีอํานาจหนาที่ทางการบริหารและการปกครองกับประชาชน ซึ่งจะมีความแตกตาง
ไปจากกรณีพิพาททางแพงหรือทางอาญาโดยเฉพาะอยางยิ่งหลักการ ในการวินิจฉัยพิจารณาขอพิพาท
ทางปกครองนี้จะมีความแตกตางไปจากหลักการที่ใชในคดีแพงหรือในคดีอาญาอยางสิ้นเชิง เพราะ
"
่านั้น
นอกจากจะใชหลักกฎหมายและหลักของความยุติธรรมแลวคดีปกครองนี้ยังตองใชหลักการปกครอง
รวมทั้งหลักการบริการสาธารณะเขามารวมพิจารณาดวยทั้งนี้เพราะกฎหมายมหาชนเปนกฎหมายที่ให
าเท
อํานาจและหนาที่แกรัฐ หนวยงานของรัฐและเจาหนาที่ของรัฐในการบริหารและการบริการสาธารณะ
จึงตองคํานึงถึงประโยชนสาธารณะเปน สําคัญ สวนกรณี พิพาทระหวางประชาชนกับประชาชน ซึ่ง
ศึกษ
คูกรณี ทั้งสองฝ ายมี สถานภาพทางกฎหมายที่เทาเที ยมกั นจึงตองใชห ลั ก การและวิธีการของศาล
ยุติธรรม กา ร
2.3.3 ศาลยุติธรรม
ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน (2540) มาตรา 271 บัญญัติวา "ศาลยุติธรรมมี
เพื่อ
อํานาจพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวงเวนแตคดีที่รัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายบัญญัติใหอยูในอํานาจของ
ศาลอื่น" หมายความวากรณีพิพาททั้งปวงที่ไมไดขึ้นกับศาลรัฐธรรมนูญศาลปกครองหรือศาลทหาร
ิต
ตองใชศาลยุติธรรมในการพิจารณาคดี กลาวคือกรณีพิพาททุกกรณีใชศาลยุติธรรมในการพิจารณา
นดุส
กรณีพิพาทยกเวนกรณีพิพาทที่กฎหมายบัญญัติใหขึ้นศาลอื่น
ฉะนั้นกรณีพิพาททางปกครองจึงไมใชศาลยุติธรรมในการพิจารณาพิพากษากรณีพิพาท
ัยสว
2.3.4 ศาลทหาร
ศาลทหารถือวาเปนศาลพิเศษที่ใชพิจารณาพิพากษาคดีอาญาทหารเปนสําคัญ ดังที่บัญญัติใน มาตรา
ยาล
สรุป
"มห
เจตนารมณและความตองการของประชาชน หรือการบริหารและปกครองประเทศจะสงผลกระทบทํา
ใหประชาชนไดรับความเดือดรอน และไมไดรั บความเปนธรรม ฉะนั้นองคประกอบประการสําคัญ
ประการหนึ่งของกฎหมายมหาชนก็คือ จะตองมีองคกร และกระบวนการในการตรวจสอบและควบคุม
การใชอํานาจของผูปกครองดวย
กระบวนการตรวจสอบและ การควบคุมการใชอํานาจในการบริหารและปกครองประเทศและ
การบริการ สาธารณะตามหลักของกฎหมายมหาชน มีหลักการสําคัญ 2 ประการ คือ
(1) การตรวจสอบและ ควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายใน
"
่านั้น
(2) การตรวจสอบและ ควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายนอก
าเท
คําถามทายบท
1.การตรวจสอบและ ควบคุมการใชอํานาจโดยองคกรภายในมีวิธีการใดบาง จงอธิบาย
ศึกษ
2.องคกรใดบางใชอํานาจควบคุมตรวจสอบองคกรอื่น หรือเปนองคกรภายนอก
3.ใหอธิบายการถวงดุลและคานอํานาจในระบบรัฐสภา
กา ร
4.ศาลปกครองควบคุมตรวจสอบการใชอํานาจรัฐโดยวิธีใดบาง
5. ปปช. เปนองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญมีหนาที่ควบคุมตรวจสอบกรณีใดบาง
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
เอกสารอางอิง
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน. (2549).หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชนวาดวยรัฐ รัฐธรรมนูญ และ
กฎหมาย.กรุงเทพฯ : วิญูชน.
บรรเจิด สิงคะเนติ.(2548).หลักกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมฝายปกครอง.กรุงเทพฯ:วิญูชน.
บรรเจิ ด สิ ง คะเนติ . (2552).หลั ก พื้ น ฐานเกี่ ย วกั บ สิ ท ธิ เสรี ภ าพ และศั ก ดิ์ ศ รี ค วามเป น มนุ ษ ย .
กรุงเทพฯ:วิญูชน.
"
่านั้น
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2554). กฎหมายมหาชน เลม 1 : วิวัฒนาการทางปรัชญาและลักษณะของ
กฎหมายหมาชนยุคตางๆ. กรุงเทพฯ : สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2550). กฎหมายมหาชน เลม 2 : การแบงแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และ
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย.
ประยูร กาญจนดุล.(2533).คําบรรยายกฎหมายปกครอง.กรุงเทพมหานคร: สํานักพิมพจุฬาลงกรณ
กา ร
มหาวิทยาลัย.
ภูริชญา วัฒนรุง.(2543).หลักกฎหมายมหาชน.กรุงเทพฯ: มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
เพื่อ
โภคิน พลกุล และชาญชัย แสวงศักดิ์. (2551). หลักกฎหมายมหาชนเบื้องตน. กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
โภคิน พลกุล.(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
ิต
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
นดุส
เกรีย งไกร เจริญธนาวัฒ น. (2561). หลักพื้น ฐานกฎหมายมหาชน (พิมพค รั้งที่ 4 ). กรุงเทพฯ :
วิญูชน.
เกรีย งไกร เจริญ ธนาวัฒ น . (2554). หลักพื้ น ฐานกฎหมายมหาชนวาด ว ยรัฐ รั ฐธรรมนู ญ และ
"
กฎหมาย(พิมพครั้งที่ 5 ). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
่านั้น
กําธร กําประเสริฐ, สุ เมธ จานประดับ . (2543). ประวัติศ าสตร กฎหมายไทยและกฎหมายหลั ก
(พิมพครั้งที่ 1 ). กรุงเทพฯ : มหาวิทยาลัยรามคําแหง.
าเท
ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2552).กฎหมายรัฐธรรมนูญแนวคิดและประสบการณ ของตางประเทศ(พิมพ
ศึกษ
ครั้งที่ 1 ). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2560).กฎหมายมหาชน วิวัฒนาการของกฎหมายมหาชนในตางประเทศและ
กา ร
ในประเทศไทย(พิมพครั้งที่ 5 ). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2560).คําอธิบายกฎหมายปกครอง(พิมพครั้งที่ 26 ). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
เพื่อ
ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2561).รัฐและนิติบุคคลมหาชน(พิมพครั้งที่ 1). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ชาญชัย แสวงศักดิ์ . (2561).คําอธิบายกฎหมายวาดวยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง(พิมพครั้งที่
12). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ิต
นดุส
"
่านั้น
พั ฒ นาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย. กรุ งเทพฯ : สํ านั ก พิ ม พ แ ห งจุ ฬ าลงกรณ
มหาวิทยาลัย.
าเท
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.(2560). กฎหมายมหาชน เลม 4 : รัฐ. กรุงเทพฯ : วิญูชน.
ประยู ร กาญจนดุ ล .(2533).คํ า บรรยายกฎหมายปกครอง.กรุ งเทพฯ: สํ านั ก พิ ม พ จุ ฬ าลงกรณ
ศึกษ
มหาวิทยาลัย.
ประชุม โฉมฉาย.(2553).วิวัฒนาการของกฎหมายโรมัน(พิมพครั้งที่ 2 ).กรุงเทพฯ: โครงการตํารา
กา ร
และเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ปรีดี เกษมทรัพย .(2553).วิวัฒ นาการของกฎหมายโรมัน (พิมพค รั้งที่ 11 ).กรุงเทพฯ: โครงการ
เพื่อ
ตําราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
ไพโรจน ชัยนาม.(2515).สถาบันการเมืองและรัฐธรรมนูญของตางประเทศกับระบอบการปกครอง
ิต
กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
โภคิน พลกุล.(2525). เอกสารประกอบการบรรยายวิชาหลักกฎหมายมหาชน. กรุงเทพฯ : คณะ
าวิท
นิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร.
วิษณุ เครืองาม .(2530). กฎหมายรัฐธรรมนูญ(พิมพครั้งที่ 3 ). กรุงเทพฯ : นิติบรรณการ.
"มห
"
่านั้น
ดิเรก ควรสมาคม.(2560). กฎหมายมหาชนแนวประยุกต(พิมพครั้งที่ 4 ). กรุงเทพฯ : วิญูชน.
าเท
ศึกษ
กา ร
ิต เพื่อ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห
"
่านั้น
าเท
ศึกษ
กา ร
¯Î¦²É ĹÎ ÁÊվȵÑĊÅĉʲ°Ð °ĉʲ
เพื่อ
¡Å³£Ð®°Íܲɳ²вòɦÂÏšŦĹѲ»č³¼Ì ʼÂÏÜÅÕ¾ÈÂÌܦ·Ìº·č ¼Ê¸¸Ā£Ø¨°č
ÃÊ £Ð®·³Ã²É¦ÂÏÅ°Íܧ˼ÐIJĶÊ Ê¼·Ìº·čüÏÅÔ¡ĊÊÔ¾ĉº
Ö´¼IJijÌIJijĉÅÔ¼ÊÔ·ÏÜżɳòɦÂÏÅÔ¾ĉº×úĉ
ิต
°Ê¦ ¼Ê¸¸Ā£Ø¨°č¡ÅŹɻײ£ÀʺµÌIJ·¾ÊIJºÊ®°ÍܲÍÝ
นดุส
ัยสว
ยาล
าวิท
"มห