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世贸组织专家组关于中国关税的报告：一
个破碎的上诉机构的后果

照片：STR/AFP via Getty ImagesSTR/AFP via Getty Images

关键问题》，埃米莉-凯尔斯滕斯和威廉-艾伦-莱因施著，2023 年 8 月 25

日出版

世界贸易组织（WTO）争端专家组8月16日裁定，中国针对美国征收钢铝关税

的报复性关税不符合WTO规则。这份名为《中国--对来自美国的部分产品征收

额外关税》（DS558）的专家组报告，是2018年特朗普政府根据《1962年贸易

扩张法》第232条对美国征收钢铝关税的一系列专家组报告中的最新一份。然

而，这是美国在2022年12月四次试图以《关税与贸易总协定》（GATT）第二

十一条（b）中的国家安全例外为由证明其钢铝关税合理性的尝试失败后的首
次胜利。

国家安全例外允许成员国在国际关系出现紧急状况时，为保护其基本安全利

益而采取其认为必要的不符合《关贸总协定》的措施。最近的争端
然而，该案涉及中国对第 232 条款关税反应的有效性，并为有关安全例外的范

围和可诉性的持续辩论带来了新的层面。此外，它还说明了基于规则的体系因

世贸组织上诉机构无法运作而出现的各种问题。

问题 1：争议的原因是什么？

答1：2018年美国对钢铁和铝征收额外关税后，中国与欧盟、墨西哥、加拿大

和土耳其在世贸组织对这些措施提出质疑。与此同时，这些国家对一系列美国

产品征收报复性关税，认为第232条关税是《关贸总协定》第十九条规定的保

障措施。保障措施是为防止或补救因进口特定商品而对国内产业造成的严重损

害而采取的临时措施。保障措施属于经济紧急例外情况，因为它们限制了因特

殊经济情况而本可允许的贸易。因此，采取这些措施的成员应通过适当的补偿

，如暂停实质上同等的减让或其他义务，恢复《关贸总协定》规定的权利和义

务的平衡。如果成员方不同意提供适当的补偿，受害成员方有权单方面中止减

让，就像中国辩称其通过对美国产品征收报复性关税所做的那样。然而，美国

对这些报复性关税提出质疑，认为中国的钢铝关税不是保障措施（第XIX条）

，而是安全措施（第XXI条），因此报复是未经授权的。与保障措施不同，安

全措施并不授权成员国重新平衡对受害成员国造成的损害。

问题 2：专家小组做出了什么决定？

答2：在本案中，专家组同意美国的意见，驳回了中国关于其对保障措施进行报

复的论点。专家组认为

美国的钢铝关税是 "根据 "安全例外而非保障例外 "寻求、采取或维持的"。因

此，根据保障协定，包括报复能力在内的协定规则不适用于美国的行动。专

家组认为，"根据 "是一个适用性问题，而不是一致性问题--因此，专家组审查
了
措施的设计、目标和预期操作，而不是该措施是否符合《关贸总协定》的任何

其他规定。

简而言之，专家组一致认为，钢铝关税的设计和法律依据反映了国家安全目

标，因此美国的措施是 "根据 "安全例外 "寻求、采取或维持的"，而不是保障

措施。因此，中国不得实施报复，其关税违反了《关贸总协定》第一条，即

向所有世贸组织成员提供任何优惠待遇的义务（也称为最惠国待遇义务），

以及《关贸总协定》第二条，即成员实施的关税不得超过其减让表中谈判达

成的税率。

问题 3：这一争端与围绕世贸组织安全例外的更广泛辩论有何关联？

A3：美国对安全例外的广泛使用一直备受争议。在安全例外条款存在的头 70

年里，世贸组织成员很少援引这一例外条款。他们认为，由于该条款缺乏程

序保障，应将其保留在极为特殊的情况下。然而，2017 年特朗普政府上台后

，这种情况很快发生了变化。美国开始援引安全例外来为各种措施辩护，包

括对来自香港的货物征收钢铝关税和原产地标识要求。

与此同时，安全例外在 2019 年首次成为世贸组织争端解决的对象，当时乌克

兰对俄罗斯在两国地缘政治冲突背景下采取的贸易限制措施提出了质疑。虽然

俄罗斯成功地证明了其措施的合理性，但专家组也首次为在这一例外情况下采

取的措施制定了分析框架。专家组明确指出，虽然成员国在这一条款方面拥有

广泛的自由裁量权，但它必须接受世贸组织争端解决机制的审查。

在美国对钢铁和铝征收额外关税之后，世贸组织专家组在四起不同的争端中（

包括中国提出的一起争端）裁定，根据安全例外条款，这些措施不具有正当性
，因为它们不是在发生《世界贸易组织》所要求的 "国际关系紧急状况 "时采取

的。
关贸总协定》第 XXI(b)(iii)条。然而，美国一直拒绝世贸组织专家组对安全例外

的任何裁定或解释。

相反，它认为第 XXI(b)条规定的安全措施完全属于成员的自由裁量权，不受世

贸组织争端解决体系的管辖。

问题 4：就上诉机构危机而言，这一争端有何意义？

答 4：自 2016 年以来，美国一直拒绝同意任命任何新成员加入世贸组织上诉

机构，该机构于 2019 年 12 月停止运作。因此，上诉机构无法审理上诉，世贸

组织争端解决的败诉方可以对专家组报告提出上诉，从而陷入法律困境。当上

诉无法审理时，专家组报告就无法被世贸组织争端解决机构通过，因此永远不

会生效。美国曾就每一份与安全例外有关的败诉专家组报告提出上诉，包括中

国对钢铝关税提出质疑后产生的报告。

现在，美国发现自己站在了谈判桌的另一边，成为了中国报复性关税争端的

赢家，而专家组的报告却无法执行。在一个以互惠为基础的体系中，如果一

个成员不遵守世贸组织的规则，另一个成员也有可能这样做。如果美国要利

用自己对安全例外的解释来为其钢铝关税辩护，那么有什么能阻止另一个成

员对其他世贸组织规则采取同样的做法呢？正如中国创造性地解释保障协定

以证明其征收关税的正当性所表明的那样，没有任何机制可以阻止中华人民

共和国，其他成员也很可能效仿。同样，由于美国已就其与中国的钢铝争端

的专家组报告提出无效上诉，中国也很可能对这份新报告提出同样的上诉，

从而让美国尝尝自己的苦头。两份专家组报告都将处于法律空白状态，因此

美国的钢铝关税和中国的报复性关税将继续存在，最终损害美国和中国的产

业。通过阻止任命上诉机构成员，美国瘫痪了争端解决体系执行多边贸易规
则的能力，世贸组织成员可以继续违反规则而不承担任何后果。
问题 5：美国的胜利是否会使人们对上诉机构产生更有利的看法？

答 5：美国提出的阻止上诉机构的理由之一是，上诉法庭一直超越其授权，对

世贸组 织协定进行权威解释，并在未经世贸组织成员同意的情况下 "增加或减

少 "世贸组 织成员的 "权利或义务"。美国认为，这种司法能动主义侵犯了成员

的主权和为公共利益进行监管的能力。这些反对意见出现在对安全例外的首

次解释之前，但专家组对这一条款的裁决以及美国利用这一条款的不断失败

的尝试只会进一步加剧对争端解决体系的不满。

在本案中，专家组称美国的钢铁和铝关税为安全措施，而之前的专家组一直

拒绝根据安全例外条款为这些措施辩解，这似乎自相矛盾。然而，通过对关

于保障措施的第十九条进行狭义解释，就像对关于安全例外的第二十一条所

做的那样，专家组通过不增加或减少世贸组织协定中的权利来保持一致性，

并在其授权范围内行事。虽然另一个专家组已经认定美国的钢铝措施在安全

例外下是不合理的，但专家组对中国关税的评估却完全不是在评估其有效性

。相反，专家组在美国征收关税是否 "依据 "保障措施条款和措施是否 "符合 "

安全例外之间保持了一条坚定的界限，尽管这条界限很窄。专家组对中国的

措施采用了与美国相同的严格而狭义的规则解释，从而以相同的标准来要求

两国。它是在其授权范围内行事，这至少应该对世贸组织产生积极的影响。

此外，考虑到更大的美中贸易问题，美国肯定会对不利于中国的结果感到高

兴。

这份最新的专家组报告再次表明，如果没有一个行之有效的争端解决制度，

世贸组织规则的执行是多么岌岌可危。然而，美国，这个破坏了这一体系的

国家，现在却不得不体验胜诉的专家组报告被上诉无效的挫败感。也许这将
激励美国贸易官员更加努力地改革这一体系，从而使世贸组织的法律得到执

行。然而，鉴于美国一直以来对
如果拒绝对安全例外做出裁决，那么更有可能的情况是，一切都不会改变，该

系统仍将步履蹒跚、功能失调。

Emilie Kerstens 是华盛顿特区战略与国际研究中心（CSIS）Scholl 国际商务教

席的研究实习生。

关键问题》由战略与国际研究中心（CSIS）制作，这是一家专注于国际公共政策问题的免税私营

机构。它的研究是无党派和非专有的。CSIS 不采取特定的政策立场。因此，本出版物中表达的

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