Znanost o upravljanju (5.-8.

predavanja)

P5 (39min)
IMPLEMENTACIJA KAO DIO JAVNOG UPRAVLJANJA
- faza implementacija (provedba) javne politike slijedi nakon što su politike formulirane i
usvojene  u tom ciklusu se radi o top-down pristupu, odnosno pristup od vrha prema dnu
- do 70ih pitanja implementacije su djelomično zanemarena u policy znanostima –
istraživački naglasak je bio na fazi formulacije i evaluacije javnih politika
Pretpostavke top-down pristupa:
- jasno definirani ciljevi
- dostupnost informacija o raspoloživosti svih vrsta potrebnih resursa za djelotvornu
implementaciju
- jasno definirani policy instrumenti
- jasan lanac zapovijedanja viših razina vlasti prema nižima (hijerarhija)
- postojanje kapaciteta za koordiniranje i kontrolu provedbe politike

- top-down pristup ima tendenciju da ne uspije zahvatiti sve detalje i elemente prakse koje
implementacija javnih politika zapravo sadržava i ne može zahvatiti slojevitost prakse  top-
down pristup ne pomoći u identificiranju problema u provedbi ili u prethodnim fazama

Međutim, nakon reakcija/kritika se javlja bottom-up pristup, odnosno pristup od dna prema
vrhu.
- javnu politiku kreiraju i oni koji je implementiraju – važnost uloge 'birokrata ulične razine'
(street-level-bureaucrats)
- odluke neposrednih provoditelja, rutine koje uspostavljaju i instrumenti koje inoviraju kako
bi se mogli nositi s nepredvidivošću i radnim pritiskom efektivno postaju javne politike koje
provode
- umanjuje se uloga hijerarhijska struktura i lanaca implementacije, a naglasak se stavlja na
pojedince i organizacije
Danas se implementacija ne svodi na fazu koja slijedi nakon formuliranja i usvajanja
prijedloga javne politike nego se osvješćuje isprepletenost tih dviju faza. Fazni model javnih
politika nadograđuje se otvorenijom konceptualizacijom.
Višerazinsko upravljanje

- fazni model ne uspijeva integrirati kompleksnost akcije situacije u javnim politike

(jednodimenzionalnost)
Pr. neka se javna politika dobro provodi ili dobro je osmišljena na razini sustava, dok
na razini organizacije postoji raznolikost (jedna organizacija uspijeva, druga ne) te se to onda
odražava na pojedinačno djelovanje
- implementacija se može zbivati na sve tri razine
Preimenovanje faza javnih politika:
- faza formulacije (postavljanje teme na dnevni red, formuliranje i odlučivanje) =
usmjeravajuće upravljanje
- faza implementacije = operativno upravljanje
+
Hupe i Hill dodaju još okvir u kojem se zbivaju javne politike = konstitutivno upravljanje
(stvaraju se institucije i odnos između institucija u kojima će se onda stvarati i provoditi javne
politike)  stavlja se naglasak na stvaranje pravila igre

Primjeri korištenja ovog okvira (OVAJ DIO JE ZBUNJUJUĆ I STVARNO SAM POKUŠAO
PRIKAZATI NA NAJJEDNOSTAVNIJI NAČIN. MOŽDA JE ČAK PRIMJER SA COVIDOM
NAJBOLJI, ALI SVEJEDNO JE NAMA ZA ANALIZU NAJBITNIJE OPERATIVNO
UPRAVLJANJE PA NEMOJTE SE OBESHRABRITI <3)
1) politika visokog obrazovanja
Konstitutivno upravljanje:
RAZINA SUSTAVA: za politiku se dizajnirao institucionalni okvir u kojem se ona provodi 
Ministarstvo znanosti i obrazovanja + Agencija za znanost i visoko obrazovanje 
potvrđivanje financijskog okvira, zakona, programa
RAZINA ORGANIZACIJE: no sam dizajn zbiva unutar sveučilišta koja ima dosta veliku
razinu autonomije i tu autonomiju daju ostalim jedinicama (fakultetima)
RAZINA POJEDINCA: svi mi koji djelujemo kao akteri procesa visokog obrazovanja
internaliziramo te ideje i vrijednosti
Usmjeravajuće upravljanje (razvoj politike visokog obrazovanja):
RAZINA SUSTAVA: postavljaju se opća pravila koja Ministarstvo daje u okviru strategije
RAZINA POJEDINCA: primjerice, profesori imaju mogućnost ta sva pravila i ciljeve koji su
dani primjenjuju + kreatori politike jer imaju autonomiju u radu
Operativno upravljanje (osiguranje okvir da se politika može zbivati  podzakonski akti,
pravilnici, različite smjernice (pr. prebacivanje u online formu nastave))
RAZINA SUSTAVA: dobiva se okvir koji usmjerava u djelovanju na terenu
RAZINA ORGANIZACIJA: dinamiku međuorganizacijskih odnosa u kojem se određeni
naputci iz ministarstva prenose do sveučilišta i onda sveučilište usmjerava fakultete koji
zatim organiziraju nastavu na temelju okvira koji je dan na razini sustava  organiziranje
rada različitih fakulteta
RAZINA POJEDINCA: upravljanje međuljudskim kontaktima (uprava usmjeravati
nastavnike kako organizirati nastavu na fakultetu, praćenje kako se ono provodi te sami
nastavnici i studenti sudjeluju u njezinom korištenju, ali i mogućem kreiranju)

2) politika smještaja za starije osobe

Konstitutivno upravljanje:
- politika je prošla kroz proces decentralizacije, pluralizaciju pružatelja i uvođenja privatnog
sektora u status pružatelja
- sve su te promjene promijenile institucionalni okvir politike; prije bilo važno samo
Ministarstvo, dok su danas jako bitne županije jer su domovi decentralizirani
Usmjeravajuće upravljanje:
- donose se zakoni, strategije (razina sustava) koji određuju su temeljni ciljevi politike (razina
organizacije jer su i sami smještaji i domovi uključeni u promišljanje: osiguranje kvalitetnog i
dostojanstvenog života u starijoj dobi...)
Operativno upravljanje:
RAZINA SUSTAVA: Ministarstvo je koordinator koji daje smjernice županijama
RAZINA ORGANIZACIJE: ?
RAZINA POJEDINCA: djelovanje zaposlenika domova za starije i same korisnike domova

COVID situacija:
Konstitutivno – stožer kao novo tijelo
Usmjeravajuće – strategije i mjere da se spriječi zaraza...
Operativno – kako sveučilište ili bolnice provode te mjere, kako se zapošljavaju novi ljudi da
bi se moglo sve provesti

Modeli reforme + operativno upravljanje:

P6 (40min)
OPERATIVNO UPRAVLJANJE: UPRAVLJANJE IMPLEMENTACIJSKIM
PROCESOM (RAZINA SUSTAVA)
Operativno upravljanje = niz aktivnosti kojim se ono što je dizajnirano u
prethodnoj fazi pretvara u djelo; ono podrazumijeva djelovanje na razini
SUSTAVA, ORGANIZACIJA i POJEDINCA
 na razini SUSTAVA implementacija se odnosi na upravljanje provedbenim procesom kroz
razvoj upravljačkih mehanizama i stvaranje okvira za djelovanje svih formalnih i neformalnih
aktera uključenih u provedbu politike

Kako u tradicionalnom sustavu upravljanja izgleda implementacija na razini sustava?

- nužno se veže za birokratski model odlučivanja; javne organizacije u kojima se provode
politike su nužno birokratske
- također se veže za Weberovu podjelu ideal-tipskih značajki birokracije (racionalno-legalna
vlast = da se djeluje po pravilima i zakonima...), a te značajke su:
Javne organizacije kao birokacija:
BIROKRACIJA – neutralan pojam koji se upotrebljava za opisivanje složene organizacije,
posebice kad je riječ o državnoj organizaciji
PEJORATIVNA značenja: neprobojna, glomazna i nemaštovita organizacija
- ponajviše u zadnjih nekoliko desetljeća gdje se birokracija najčešće kritizira
Hill:
Dvije kritike (brige) povezane s birokracijom:
a) odgovornost – u kojoj mjeri tijela javne vlasti jesu odgovorna građanima u provedbi javnih
politika;
b) efikasnost – u kojoj je mjeri birokracija dovoljno djelotvoran mehanizam za provedbu
javnih politika iz perspektive odnosa troškova i koristi
Dva pravca rješenja:
- alokacija dobara i usluga putem tržišta
- slobodna suradnja ravnopravnih građana
Modeli reforme javnog sektora su ideje na koji način bi se mogli adresirati izazovi koje ističu
kritičari tradicionalnog upravljanja koji se temelji na birokratskom modelu uprave.
- napuštanje jednostavnih hijerarhijskih aranžmana i stvaranje hibridnih organizacijskih
formi
Tri reformska modela (NWD, NJU, NJM) rezultiraju trima implementacijskim aranžmanima
(podugovaranje, direktno pružanje usluga, ko-menadžment i ko-produkcija), tj. svaki model
reforme vodi ka različitim obliku operativnog upravljanja  sve je jasnije prikazano na
sljedećem slajdu
Pr. ko-produkcije – kada roditelji sudjeluju u organizaciji rada i sadržaja vrtićkog programa

DIREKTNO POVEZIVANJE MODELA REFORMI I NJIHOVIH

IMPLEMENTACIJSKIH ARANŽMANA S OPERATIVNIM UPRAVLJANJEM NA
RAZINI SUSTAVA:

Direktno pružanje usluga (na razini sustava): država upravlja uslugama koje ona direktno
pruža tako što jasno osmišljava djelokrug pojedinog tijela javne vlasti i koje odgovornosti će
imati.
- Pr. domovi za dugotrajnu skrb koji su u vlasništvu države: posao države će biti da
jasno osmisli lanac odgovornosti, zadaci svih koji su uključeni u provedbu i to radi koristeći
pravila i jasno formulirane naredbe. Država kao izvršni direktor.
Podugovaranje (na razini sustava): država/koordinacijska tijela (?) nužno mora stvoriti okvir
za podugovaranje (licenciranje, raspisivanje natječaja)
Ko-produkcija i ko-menadžment (na razini sustava): ko-m (potreba države da pozove sve one
koje imaju znanja, vještine ili resurse da pridonesu provedbi određene politike  time
stvaraju manje rigidni okvir nego onaj kod podugovaranja da se drugi uključe)

P7 (31min)
OPERATIVNO UPRAVLJANJE: MEĐU-ORGANIZACIJSKI PROCESI I
KOORDINACIJA (RAZINA ORGANIZACIJA)
 srednja ORGANIZACIJSKA razina odnosi se na upravljanje među-organizacijskim
odnosima, što uključuje i vertikalne smjernice i usklađivanje horizontalnih odnosa među
organizacijama koje nisu u hijerarhijskom odnosu.
KOORDINACIJA
- ključna zadaća upravljanja među-organizacijskim odnosima u procesu implementacije je
uspostava dobre koordinacije
Što je koordinacija? Efikasna interakcija različitih strana u nastojanju da rade
jedni s drugima kako bi postigle zajednički cilj.
Uključuje različite mehanizme:
a) efikasan sustav konzultiranja
b) ustrojavanje središnjih agencija
c) ustrojavanje odjela za koordinaciju pri ministarstvima
Uspostavljanje smjernica o javnim politikama:
a) horizontalne – organizacijska suradnja te pomoć akterima u uklanjanju zapreka
koje sprječavaju efikasnost
b) vertikalne – usmjerene na povezivanje ciljeva sa strukturama i resursima kako bi se
isto doveli u interakciju s namjerama koje su se željele postići određenom politikom
(uspostava jasnih signala tko što treba raditi prema hijerarhijskoj liniji)

Vertikalna koordinacija
- uključuje posao koordinacijskog tijela (ministarstvo ili neko drugo tijelo centralne javne
vlasti ili nevladina organizacija što je rjeđi slučaj) koji za zadatak ima osiguranje vertikalnih
smjernica za provedbu politike o slijeđenju temeljnih ciljeva programa, strategije, regulative;
te smjernice su usmjerene prema zavodima, uredima, upravama, agencijama,
organizacijama, ..
 pr. Ministarstvo koje se bavi socijalnom politika će upućivati te upute centrima za
socijalnu skrb ili domovima...
- vertikalna koordinacija također uključuje koordinaciju nositelja s drugim razinama vlasti:
međunarodna razina (EU) i razina regionalnih i lokalnih samouprava (županije, gradovi, ...)
- podrazumijeva i veze vertikalnih struktura s vaninstitucionalnim pružateljima usluga 
jasno davanje signala i organizacijama civilnog društva i privatnim akterima
- u vertikalnoj koordinaciji ovisno o tome u kojem modelu se nalazi javna politika postoje:
snažne vertikalne vs. labavije, fleksibilnije vertikalne veze

Horizontalna koordinacija
- odnosi se na pomaganje u uklanjanju zapreka koje opterećuju efikasnu interakciju
organizacija koje nisu u odnosu nadređenosti-podređenosti
- objedinjavanje različitih sektora, programa, projekata, inicijativa unutar jedne razine vlasti
(povezivanje aktera koji se nalaze na relativnoj istoj razini u odnosu podređenosti-
nadređenosti)
 Pr. politika za osobe s invaliditetom uključuje djelovanje niza ministarstava
(obrazovanja, rada, socijalne politike). Ministarstvo socijalne politike, u koju politika osoba s
invaliditetom pripada, osigurava dobru razmjenu informacija.
- horizontalna koordinacija također podrazumijeva razne forme partnerstva s organizacijama
civilnog društva i dionicima u zajednici
- podrazumijeva i uključenje korisnika kao tzv. iskustvenih eksperata što ih čini
kompetentnim sugovornicima i nezaobilaznim sudionicima u sustavaranju usluga
DIREKTNO POVEZIVANJE MODELA REFORMI I NJIHOVIH
IMPLEMENTACIJSKIH ARANŽMANA S OPERATIVNIM UPRAVLJANJEM NA
RAZINI ORGANIZACIJA:

* u našim analizama će uglavnom biti kombinacija nekoliko oblika implementacije, odnosno

kombinacija modela reforme
Direktno pružanje usluga (na razini organizacije): naglasak je na vertikalnoj koordinaciji što
podrazumijeva osiguranje jasnoće pravila i zadataka!
Podugovaranje (na razini organizacije): nužno osigurati djelovanje aktera u skladu s
ugovorom. Nužno stvaranje mehanizama kojim će tijelo koje je nositelj ovlasti koje je stvorilo
okvir za podugovaranje pratiti provedbu da se sve odvija po ugovoru (inspekcije, zahtjev za
izvještajima). Dominacija vertikalne koordinacije, no s obzirom na usmjerenosti na klijente
(privatne aktere, org. civilnog društva) prepoznaje se važnost horizontalne koordinacije.
Ko-produkcija i ko-menadžment (na razini organizacije): daje se diskrecija drugim akterima
čime se mijenja perspektiva i stavlja se naglasak na horizonatalnu koordinaciju (meki
pristup).

Horizontalne i vertikalne koordinacije imaju za cilj da dođe do objedinjavanja

razina među-organizacijskog djelovanja:
negativna integracija – u djelovanju tijela javne uprave i različitih vrsta agencija ne postoje
preklapanja u obavljanju poslova (neće doći do nepotrebnog obavljanja iste stvari dva puta)
pozitivna integracija – ne uključuje samo izbjegavanje preklapanja u djelovanju različitih
agencija i organizacija, nego i jasan sporazum o suradnji u isporuci usluga
policy koordinacija – ne uključuje samo suradnju u isporuci usluga, nego i činjenicu da
organizacije trebaju slijediti zajedničke ciljeve (dolazi do izražaja u uslugama gdje je prisutno
više aktera)  posebno značajan za ko-menadžment (NJU)
vladine strategije – osigurava se suradnja u pružanju usluga u zajedničko slijeđenje ciljeva i
daje se i jasna slika o budućnosti nekoga sektora politike i ulozi vlade u njemu
- te četiri se mogu vezati za bilo koji reformski model i za njih vezane implementacijske
aranžmane

Koncept „objedinjene vlade“ (joined-up government) je temeljen na četiri motiva:

- eliminiranje suprotnosti i napetosti u javnim politikama
- bolja uporaba resursa
- suradnja svih zainteresiranih aktera
- stvaranje integriranog, neprekinutog skupa usluga koje se daju građanima
= taj koncept pretpostavlja da su vertikalna i horizontalna koordinacija izvele na toliko dobar
način da se stvorila objedinjena vlada u kojemu svi akteri suglašeni čime se stvara integrirani
skup usluga koji se daju građanima

P8 (42min)
OPERATIVNO UPRAVLJANJE: UPRAVLJANJE NA ULIČNOJ RAZINI/ (RAZINA
POJEDINCA)
 aktivnosti na razini POJEDINCA odnose se na unutarnje i vanjsko upravljanje
međuljudskim kontaktima, što uključuje interno upravljanje djelovanjem neposrednih
provoditelja politike i eksternu interakciju provoditelja i korisnika politike
- ključna faza = trenutak u kojemu javna politika/usluga biva pružena i trenutak u kojem
osoba koja provodi uslugu dolazi do direktnog kontaka s korisnicima usluge

Teorija birokratske ličnosti

- ključan aspekt razmatranja na neposrednoj razini je djelovanje birokrata ulične razine koji
neposredno provode usluge
Merton (djelovanje neposrednih provoditelja jako uvjetovano strukturama birokracije) –
dimenzije birokratske ličnosti:
1. privrženost propisima i pouzdanost reagiranja (hijerarhijske strukture)
2. pravila kao apsolut (pravila nadređena kontekstu u kojem se javlja javna politika)
3. teškoće u prilagodbi posebnim uvjetima (pravila su apsolut pa u konkrentnim situacijama
usluga se neće odvijati jednostavno)
4. pitanje efikasnosti

Teorija je primjenjiva na javnu upravu:

1. javni službenici stavljeni u posebno težak položaj prema klijentima (medijatori situacije u
kojem se korisnici nalaze koja često biva otežana pravilima i ograničenim resursima)
2. uniformne strukture karijere (postoji razina stabilnosti i predvidljivosti, ali umanjuje
prostor/poticaje za djelovanje samih birokrata prema inovaciji i promjenama)

BIROKACIJA ULIČNE RAZINE

Michael Lipski:
- Lipski predstavlja teoriju birokrata ulične razine te u nju inaugurira pristup odozdo prema
gore  javne se politike često rekreiraju ili sukreiraju dok se provode
Paradoks rada s korisnicima:
- službenici sebe vide kao „kotačiće u sustavu“ i njihov rad uvijek je dio krajnjeg
podukta pri čemu oni sami nemaju kontrolu nad učincima, kao ni nad okolnostima pojedinih
slučajeva svojih korisnika (otuđena uloga)  pr. obrazovni sustav, profesori nemaju kontrolu
nad ukupnim učincima već su samo dio cjelokupnog sustava
- u svom svakodnevnom djelovanju, međutim, imaju određenu razinu diskrecijske
slobode i autonomije koja se odnosi na interpretaciju konteksta te stvaranje rutina za
procesuiranje slučajeva korisnika  pr. profesori stvaraju rutine kako bi se suočili s
zadacima = provoditelji postaju kreatori
Paradoks je u tome što dok se službenici (policajci, profesori, zdrastveni
djelatnici) vide kao kotačići u mašineriji, oni zapravo imaju kontrolu nad
javnom politikom na način da nju djeluju kao sukreatori.
Specifičnost prirode posla službenika također proizlazi iz ograničenosti koja se veže za
resurse koji su potrebni za obavljanje posla:
- radne situacije kao i učinci su nepredvidivi (ovisi o nizu faktoru te je stoga nemoguće
je u potpunosti tijek provedbe)
- službenici su suočeni s visokom razinom pritiska koji proizlazi iz neadekvatnog
vremena ili sredstava na raspolaganju za zadovoljavanje nepreglednih potreba korisnika
 stvaraju 'mehanizme preživljavanja'

STRUČNOST BIROKACIJE
ODNOS birokacije – struke – hijerarhije:
- odnos birokacije i struke se veže za pitanje autonomije ekspertize, a autonomija
ekspertize proizlazi iz dva obilježlja rada na neposrednoj razini: neodredivost i
nevidljivost
Neodredivost = samu provedbu (korake, mehanizme reakcije) je unaprijed teško odrediti
Pr. u poslu jednog liječnika je teško predvidjeti kakav će mu biti jedan radni dan i s
kakvim će se slučajevima baviti
Nevidljivost = teško je izvediv potpuni nadzor posla uličnih birokrata (financijske i tehničke
dileme)
- gdje postoji veća neodredivost i veću nevidljivost, smatra se da postoji veća stručnost 
veća autonomija

Autonomija ekspertize
- u situacijama gdje postoji veća autonomija ekspertize do izražaja dolazi mehanizam
unutarnje strukovne kontrole čime se rad kontrolira razvojem etičkih kodeksa koji
uređuju odnos s klijentom i altruističkim vrijednostima (sami profesionalci jedni drugima
postaju nužni mehanizmi kontrole)
- prijenos moći i odgovornosti i legitimacija = samo društvo legatimizira
autonomiju određene profesije (pr. profesija doktora medicine kojima društvo vjeruje u
ekspertizu i daje povjerenje; prepuštamo se njima)
- diskrecija i pravila  okvir pravila daje veći ili manji prostor za slobodu
djelovanja neposrednih provoditelja; što je okvir fleksibilniji, to je diskrecija veća (pr.
odgajatelji/ce u predškolskim ustanovama imaju veliku razinu diskrecije  djelovanje na
vlastiti autoritet i prosudbu)
* za našu analizu = u kojoj mjeri se birokrati doživljavaju stručnjacima, u kojoj mjeri imaju
legitimitet, pitanje nepredvidivosti i nevidljivosti i koliku imaju razinu diskrecije
- tu se javlja i odnos struke i hijerarhije  koliku imaju slobodu s obzirom na sebi nadređene

Uloga korisnika–klijenata u implementaciji:

1. manipulativna razina – korisnici nisu informirani i nemaju razumijevanje o smislu i tijeku
onoga što se događa u procesu donošenja odluka te prvenstveno čine ili kažu ono što od njih
očekuje stručnjak ili pružatelj usluge
2. razina tokenističke uključenosti – od korisnika se traži da iznesu svoje mišljenje o
određenoj temi, ali sami imaju vrlo malo utjecaja na sam ishod
3. informirani pristanak – korisnici zamoljeni da sudjeluju u nekoj ili više fazi donošenja i
provođenja odluke ili ideje koju razvija stručnjak ili rukovodeća osoba
4. razina zajedničke inicijative korisnika i stručnjaka, odnosno političkih tijela u kojima se
odluke donose – korisnici dolaze s određenim idejama koje žele provesti, a ostali sudionici
(npr. Stručnjaci, predstavnici vlasti, zakonodavstva, itd.) su pozvani da se pridruže u
suodlučivanju i u njihovoj realizaciji
5. iniciranje i provođenje ideje od strane korisnika (ko-produkcija)  ostali sudionici pozvani
da sudjeluju, ali nisu zaduženi za provođenje tih ideja
DIREKTNO POVEZIVANJE MODELA REFORMI I NJIHOVIH
IMPLEMENTACIJSKIH ARANŽMANA S OPERATIVNIM UPRAVLJANJEM NA
RAZINI POJEDINCA:

Direktno pružanje usluga (na razini pojedinca): osobe koje djeluju kao menadžeri i
rukovodeće osobe u organizacijama koje pružaju usluge su usmjereni na jačanje motivacije i
internalizacije. Za direktore/koordinatore 0sguravaju da ponašanje neposrednih pružatelja u
organizacijama bude u skladu s standardiziranim operativnim procedurama (da razina
diskrecije budu u skladu s pravilima). Nužno inzistiranje na pravilima i rutinizaciji što će se
povezati s vodstvom i trening koji će prolaziti neposredni pružatelji usluga da steknu
motivaciju i vještine.
Podugovaranje (na razini pojedinca): stavlja se naglasak na jačanje i održanje uslužne
orijentacije. Važno je mjerenje i nagrađivanje djelovanja.
Ko-produkcija i ko-menadžmenta (na razini pojedinca): usmjerenost na profesionalizaciju
kanala za osiguranje i integraciju povratne informacije korisnika (iznimna važnost korisnika i
njihovog mišljenja/ideja)  ne postoji visoka razina kontrole, odnosno postoji velika
diskrecija