1.

집필 기준 법령

◦ 대한민국헌법(헌법 제10호, 시행일 1988. 2. 25.)

◦ 국회법(법률 제17756호, 시행일 2021. 3. 23.)
◦ 헌법재판소법(법률 제17469호, 시행일 2020. 12. 10.)
◦ 민법(법률 제17905호, 시행일 2021. 1. 26.)
◦ 행정절차법(법률 제16778호, 시행일 2020. 6. 11.)
◦ 행정심판법(법률 제17354호, 시행일 2020. 12. 10.)
◦ 국민건강보험법(법률 제17772호, 시행일 2021. 6. 30.)
◦ 그 외 2021. 6. 30. 기준 최근 법령 등

2. 참고 문헌

◦ 국회사무처, 「법제이론과 실제」(국회사무처, 2019)

◦ 국회 법제실, 「법령 입안·심사 기준」(법제처, 2019)
◦ 김해마루, 「법학 입문:민사법 1」(율현출판사, 2019)
◦ 최명수·최문기, 「법학통론」(박영사, 2020)
◦ 홍완식 외, 「법학개론」(피엔씨미디어, 2021)
제1부 총론 제2부 법령체계 및 법조문의 구조

1. 법의 어원 및 개념 1. 법조문의 구조
가. 법의 어원 / 8 가. 본칙과 부칙 / 15
나. 법의 개념 / 9 나. 법령 조항의 표시 / 16

2. 법의 필요성 및 특성 2. 법률용어 및 기초 법제 용어
가. 법의 필요성 / 10 가. 선의와 악의의 개념 / 20
나. 법의 특성 / 10 나. 추정과 간주의 개념 / 20
다. 법의 이념 / 11 다. 준용의 개념 / 21
라. 법의 구조적 성격 / 12
3. 법령의 체계
3. 입법과 법제 가. 개요 / 23
가. 입법과 법제의 개념 / 13 나. 헌법 / 24
나. 법률의 제명 / 13 다. 법률 / 26
라. 법규명령 / 31
마. 행정규칙 / 44

4. 입법 절차
가. 입법 과정 / 63
나. 법률안의 입안 / 65
다. 의안 / 69

5. 행정입법에 대한 국회의 통제
가. 국회 통제의 근거 및 연혁 / 80
나. 해외 사례 / 81
다. 국회 통제에 대한 입장 / 82

│7
 1 법의 어원 및 개념

가 법의 어원

(1) 고대 그리스 시대의 법 어원

고대 그리스 시대 법 어원
고대 그리스에서는 인간의 행위를 규율하는 관행이나 규범을
∙ nomos(노모스): 법률이나 법칙, 규범
구분하기 위해 ‘nomos(노모스)’라는 말을 사용해왔다. 이는 자
연의 질서를 의미하는 ‘physis(피시스)’에 대응되는 개념으로서,
지금의 ‘규범(norm)’과 유사하다.

(2) 로마 시대 이후 법 어원

로마 시대 이후 법 용어들 ① 라틴어 ‘jus’는 ‘올바름’의 의미를 갖고 있으며, 이 시대의 용

∙ 동양: 정(正)
∙ 독일어: Recht(레흐트)
∙ 프랑스어: droit(드와)
∙ 이탈리아어: diritto(디릿토)
어들은 ‘올바름·정의·공평·권리’라는 의미로 통용되어 왔다.
② 라틴어 ‘lex’는 권위 있는 기관에 의하여 제정된 실정규범이
나 명령을 의미한다.

(3) 한자 법(法) 어원
한자 ‘법(法)’ 어원 ① 한자 ‘법(法; fa)’의 원 글자는 ‘ ’이다.
∙ 水(물 수): 수면처럼 공평 또는 형평
∙ 廌(해태 치): 시비의 선악을 판단하 ②‘ ’는 水(물 수) + 廌(해태 치) + 去(버릴 거)가 합쳐진 말이
는 상상의 동물
∙ 去(버릴 거): 악을 제거한다는 것 다. 이 말은 물처럼 공평해야 하고, 해태처럼 치우침이 없어
야 하며, 올바르지 못한 것을 버린다는 뜻이다.

8│
1 법의 어원 및 개념

나 법의 개념

법은 사회가 필요에 따라 만들어 놓은 강제규범으로, 사회 구성

원들에게는 행위의 준칙을 제시한다.

법의 개념
법의 개념과 본질에 관한 논의는 법철학적 차원의 문제로서 다양한
견해들이 제기되어 왔다. ‘사회가 있는 곳에 법이 있다(Ubi societas,
ibi ius)’라는 법언에 비추어 보면, 법은 사회생활을 영위하는 데 필요
한 강제규범이라고 할 수 있다. 사회 구성원들에게 행위의 준칙을 제
시하는 사회규범이라는 측면에서는 도덕이나 관습 등 다른 규범과 같
은 특성을 지닌다. 그러나 법은 국가권력에 의해 강제력이 부여된다
는 점에서 다른 규범과 구분된다.
법은 국민으로부터 나온 국가권력을 통해 뒷받침되고, 그 권력은 다
시 국민에게 귀속되는 속성을 가지고 있다. 따라서 법은 국가의 범주
에서 구성원들이 스스로를 구속하고 국가 정책의 방향을 정하는 데
있어 일종의 약속이 되는 것이다.
* 출처: 법제이론과 실제(국회 법제실)

│9
 2 법의 필요성 및 특성

가 법의 필요성

법의 불신과 관련된 표현 ① 인간은 태어나서 죽을 때까지 공동생활을 영위하면서 살아

∙ 한비자의 ‘법불아귀(法不阿貴)’ 간다. ‘인간이 있는 곳에 사회가 있고, 사회가 있는 곳에 법
→ ‘법은 귀한 자에 아부하지 않는다.’
∙ 사마천 「사기」의 ‘화식열전(貨殖列 이 있기’ 때문이다.
傳)’, ‘무문농법(舞文弄法)’
→ 붓을 함부로 놀려 문서를 고치 ② 하이데거는 ‘인간의 존재이유는 타인과의 공존에 있다’고 했
거나, 법규의 적용을 농락하는 것
다. 예링은 ‘법은 사회의 생활 조건이다’라고 했으며, 기르
을 반드시 경계해야 한다.
케는 ‘사람이 사람인 까닭은 사람과 사람이 결합하는 데 있
다’고 했다.

③ 이러한 말들은 결론적으로 ‘인간은 사회적 동물이다’라는 명

제를 부연 설명하는 표현들이다. 결국, 사회가 있는 곳에는
반드시 사회를 규율하는 일정한 규칙이 있어야 한다는 것을
강조하고 있다.
④ 이러한 점에서 법은 인간 사회에 반드시 필요하다고 할 수 있다.

나 법의 특성

법의 특성으로 네 가지를 들 수 있다.

법의 특성
① ‘일반성’은 법이 불특정 다수인에게 적용되는 것을 의미한다.
① 일반성 ② 추상성 ③ 포괄성
④ 영속성 ② ‘추상성’은 법이 다양한 규율대상을 포섭할 수 있도록 추상
적으로 규정되는 것을 의미한다.

③ ‘포괄성’은 규율대상을 개별적이고 한정적으로 규정하지 않

는 것을 말한다.
④ ‘영속성’은 법이 폐지될 때까지 효력이 계속 유지되는 것을
의미한다.

10│
2 법의 필요성 및 특성

다 법의 이념

‘법의 이념을 정의, 합목적성, 법적 안정성으로 설명 할 수 있다’ 법의 이념

이 세 가지는 서로 모순적이면서도 상호보완적이다. 구체적인 사안 법의 이념은 가치판단의 기준이며 법

형성의 기본원리로 법이 추구하는 근
에 따라 어느 것이 중요시 되어야 하는지는 시대와 상황에 따라 달 본사명을 말한다. 즉, 법에 의해서 실
현하려고 하는 공동생활의 실천목표
리 판단되기도 한다. 이다.

(1) 정의

① 법은 정의의 실현을 목적으로 한다. ‘정의’란 일반적으로

‘옳고 바른 것’으로, 법에 있어서 핵심적인 요소이다.
② 법은 정의와 합치될 때 더욱 가치가 높아지며 정의의 테두
리를 벗어난 입법은 가치가 없다. 따라서 정의는 법의 중요
한 이념이고, 법은 정의를 실현하는 수단이다.
(2) 합목적성
① 법의 합목적성은 법이 그 자신의 목적인 정의의 실현을 위
해 가져야 할 성질 또는 정의의 실현을 위해 존재해야 하는
법의 이념
① 정의 ② 합목적성 ③ 법적 안정성
아리스토텔레스의 ’정의‘
∙ 평균적 정의: 일정한 요건만 채워지
면 누구나 균등하게 대우받아야 하
는 것(예: 대학생들 누구나 동등하
게 과목을 선택할 수 있는 것)
∙ 배분적 정의: 다수의 인격을 다루는
데 있어서의 비례적 평등(예: 동일
한 과목을 선택한 학생들 평가 시
성적이 좋은 학생에게 높은 학점
부여)

방식을 말한다.
② 법은 각 영역에서 자유주의 또는 공동체주의를 우선적 가치
∙ 자유주의: 개인의 자유와 자율성을
관으로 두고 있다. 예로 민법은 자유주의, 사회보장법은 공 중시하는 이념 가치
동체주의를 가치관으로 두고 있다. ∙ 공동체주의: 공동체의 보존이나 공
동체적 삶의 터전을 강조하며 공동
체를 중시하는 가치관
(3) 법적 안정성
법적 안정성 요소
① 명확해야 함
① 법적 안정성은 인간이 사회생활을 하는 데 있어 법에 의해 ② 실현 가능해야 함
안정되게 보호 또는 보장받고 있는 상태나 사람들이 법의 ③ 함부로 변경되지 않아야 함
④ 국민의 법 의식과 합치되어야 함
권위를 믿고 안심하고 행동할 수 있는 상태를 말한다.

② 예로 소멸시효, 취득시효, 선의취득 등이 해당된다.

│11
 2 법의 필요성 및 특성

라 법의 구조적 성격

행위규범과 재판규범 (1) 행위규범

∙ 행위규범: 살인하지 말라(1차적 규범)
∙ 재판규범: 살인한 자는 사형, 무기 일반적으로 각각의 인간이 사회생활을 하는 데 있어 지켜야 할
또는 5년 이상의 징역에 처함(｢형
법｣ 제250조, 2차적 규범)
규칙을 말한다.

(2) 재판규범

① 행위규범이 정하는 명령 또는 금지 위반 시 강제력이 발동

하는 규범을 재판규범 또는 강제규범이라고 한다.

② 행위규범이 준수되지 않았을 경우 그에 대하여 판정하는 척

도이며, 법원이 재판을 행할 때 기준이 된다.
③ 따라서 인간의 행위를 규율하는 법은 행위규범인 동시에 법
관이 재판을 하는 경우, 재판규범이라고도 할 수 있다.

(3) 조직규범

① 법을 제정·적용·집행하는 조직에 대하여 규정하고 있는 규

범이다. 일반 국민에 대한 행위 의무를 명하지 않으며, 수범
자는 국기기관의 구성자이다.
② 조직규범 가운데 가장 최상위의 규범으로는 헌법을 들 수가
있다. 하위 규범으로는 「국회법」·「선거법」·「정부조직법」·
「법원조직법」·「지방자치법」·「국가공무원법」 등을 들 수
있다.

12│
3 입법과 법제

가 입법과 법제의 개념

(1) 입법의 개념

① 입법(legislation)은 법을 정립하는 데 필요한 모든 활동이

다. 실질적으로는 국가기관을 통한 일반적·추상적 법 규범
의 정립을 의미하고, 형식적으로는 의회가 입법절차에 따라
법률의 형식을 갖춘 법을 제정하는 것을 의미한다.

② 입법은 사회구성원의 다양한 의사를 입법기관이 수렴하여

이를 법 규범으로 제도화시켜 가는 추상적·동태적인 과정이
다. 따라서 입법은 법의 해석과 적용에 초점을 맞추는 전통
적인 법해석학적 사고의 틀을 벗어나서 법을 제정하는 문제
에 그 초점을 맞추어야 한다.

(2) 법제의 개념
입법와 법제 비교
① 법제(legislative drafting)란 입법의 과정 중에서 법률안을
구분 입법 법제
실제적으로 입안·작성하는 행위를 의미한다. 구체적으로 입
사회구성원의
법 아이디어를 정제된 용어로 표현하여 궁극적으로는 입법 다양한 의사를 입법 과정에서
법규범으로 발 법률안을 실제
정의
자가 입법목적을 달성할 수 있도록 법률적 언어체계로 구성 전시켜 가는 적으로 입안·작
추상적이고 동 성하는 행위
하는 일련의 기술적 과정이다. 태적인 과정

② 법제는 입법과의 비교를 통해 그 개념을 좀 더 명확하게 파 성격 정치적·통합적 기술적·전문적

악할 수 있는데, 입법이 정치적·통합적 성격을 띠는 데 비해

법제는 기술적·전문적 성격이 강조된다.

나 법률의 제명

(1) 정의

제명은 법률의 고유한 명칭이자 법률의 제목으로서 ‘법률명’이

라고도 한다. 제명의 유형으로는 ｢○○법｣, ｢○○(등)에 관한 법

│13
3 입법과 법제

률｣, ｢○○특별법｣, ｢○○특례법｣, ｢○○임시조치법｣, ｢○○특별

조치법｣ 등이 있다.

(2) 유의 사항

제명을 붙일 때에는 다음 사항을 유의하여야 한다.

① 알기 쉽고 간결하여야 한다. (간결성)

② 주요 규정내용을 잘 대표할 수 있어야 한다. (대표성)

③ 다른 법률과 혼동되거나 국민들이 오해할 소지가 있는 제명

은 피하도록 한다.

④ 불가피하게 전문 외래어를 사용할 경우에는 우리말의 표현

을 함께 표기할 수 있다.

(3) 제명의 구분

① 법률의 제명은 보통 ｢ …법｣과 ｢ …법률｣로 구분된다. 이 둘

을 구분하는 방법은 앞부분에 직접 연결되는 표현이 명사일
때는 ｢ …법｣으로 표기하고, ‘…에 관한’이라는 수식어가 붙
으면 ｢ …법률｣로 표기한다.

② 이를테면 ｢ …법｣은 「의료법」, 「약사법」, 「국민건강보험

법」 등이 해당되고, ｢ …법률｣은 「국정감사 및 조사에 관
한 법률」, 「국회에서의 증언 감정 등에 관한 법률」 등이 해
당된다.

14│
1 법조문의 구조

가 본칙과 부칙

법률은 본칙(本則)과 부칙(附則)으로 구성된다.

(1) 본칙의 개념

본칙은 법률이 본래 규율하려는 주된 내용을 정하는 부분으로

법률의 본체에 해당된다.

(2) 부칙의 개념

부칙은 법률의 시행일, 적용관계, 기존의 법률관계와 새로운

법률 간의 연계 및 조정관계, 새로운 법률과 모순·저촉되는 기존 부칙
∙ 표시를 하지 않는 본칙과 달리 부칙
법률의 개정이나 폐지 등을 정하는 부분이다.
맨 앞에는 ‘부칙’이라고 표시한다.
∙ 부칙에서 가장 중요한 부분은 부칙
제1조에 나오는 시행일이다. 고시
의 시행일과 별도로 개별 조문의
시행일이 정해진 경우가 있기 때문
본칙과 부칙의 예시
이다.
건강보험요양급여비용의 내역
[시행 2021. 1. 1.]
[보건복지부고시 제2020-263호, 2020. 11. 24., 일부개정.]

보건복지부(보험정책과), 044-202-2711

국민건강보험법 제45조 제4항에 의한 요양급여비용의 내역은 같은 법

시행령 제21조 제2항에 따라 보건복지부장관이 정하여 고시하는 “요양
급여의 상대가치점수”의 아래 유형별 분류에 따른 점수당 단가로 한다.
(중략)
부칙 <제2020-263호, 2020. 11. 24.>
이 고시는 2021년 1월 1일부터 시행한다.

│15
 1 법조문의 구조

나 법령 조항의 표시

(1) 장, 절의 구분

① 본칙의 조문 수가 많으면(대략 30개 이상) 법령을 쉽게 이해

할 수 있도록 몇 개의 장으로 나누어 규정할 수 있다.

② 장의 조문 수가 많으면 다시 절, 관, 조, 항, 호, 목, 세목의

법령 조항의 체계
순서로 세분할 수 있다, 특히 조문수가 많은 경우 장 위에
편을 둘 수 있다.

(2) 조, 항, 호, 목 등의 구분

① ‘조’는 본칙을 구성하는 기본 단위이다. 제100조와 제101조

사이에 새롭게 조를 추가할 경우 제100조의 2를 신설한다.

② ‘항’은 ①, ② 등과 같이 표시하며, 완성된 형식의 문장으로

한다.

③ ‘호’는 1., 2., 3. 등으로 표시한다. ‘호’는 단어나 어절의 형

식으로 하거나 ‘…할 것’ 등과 같은 표현 방식을 사용한다.
다만, 호에 단서나 후단을 규정하는 경우에는 ‘…한다’와 같
은 표현 방식을 사용하기도 한다.

④ ‘목’은 ‘가., 나., 다.’ 등으로 표시한다. ‘목’은 단어나 어절

의 형식으로 하거나 ‘…할 것’ 등과 같은 표현 방식을 사용
한다. ‘목’을 세분하여 정하거나 열거할 필요가 있으면 1),
2), 3)……를 사용하고, 이를 다시 세분할 필요가 있는 경우
에는 가), 나), 다)를 사용한다.

16│
 1 법조문의 구조

예시
◦ 조: 제1조, 제2조, 제3조 …
◦ 항: ①, ②, ③, …
◦ 호: 1, 2, 3 …
◦ 목: 가, 나, 다 …
◦ 목을 세분할 필요가 있으면 1), 2), 3) …

더 세분하려면 가), 나), 다) …

* 출처: 법제실무(국회 법제실), 법령입안심사기준(법제처)

공문서 작성의 경우
행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정(대통령령) 시행규칙
[시행 2017.10.17.] [행정안전부령 제12호, 2017.10.17., 일부개정]

제2조(공문서 작성의 일반원칙)

① 공문서(이하 “문서”라 한다)의 내용을 둘 이상의 항목으로 구분할
필요가 있으면 그 항목을 순서(항목 구분이 숫자인 경우에는 오름
차순, 한글인 경우에는 가나다순을 말한다)대로 표시하되, 상위 항
목부터 하위 항목까지 1., 가., 1), 가), (1), (가), ⓛ, ㉮의 형태로
표시한다. 다만, 필요한 경우에는 □, ○, -, · 등과 같은 특수한
기호로 표시할 수 있다.
② 문서에 금액을 표시할 때에는 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규
정」(이하 “영”이라 한다) 제7조 제4항에 따라 아라비아 숫자로 쓰
되, 숫자 다음에 괄호를 하고 다음과 같이 한글로 적어야 한다.
③ 예시: 금113,560원(금일십일만삼천오백육십원)

│17
1 법조문의 구조

◦ 항, 호, 목을 읽을 때 상위개념부터 읽는다.
다음의 “중앙행정기관 소속 공무원 2명”을 언급할 때 “국민건강보
험법 제4조 제4항 제4호 가목”이라 읽는다.

◦ 단, 목 단위 이하 부분의 명칭은 정해져 있지 않으므로, 목 아래

세목은 1)의 경우 ‘반괄호 1’, (1)의 경우 ‘양괄호 1에 의하면’ 등
으로 설명한다.

제4조(건강보험정책심의위원회)
④ 심의위원회의 위원은 다음 각 호에 해당하는 사람을 보건복지부장관이
임명 또는 위촉한다.
1.~3. (생략)
4. 다음 각 목에 해당하는 8명
가. 대통령령으로 정하는 중앙행정기관 소속 공무원 2명

(3) 전단과 후단, 본문과 단서의 구분

① 뒷문장이 앞문장을 보충 설명할 때에는 앞문장을 ‘전단’, 뒷

문장을 ‘후단’이라고 하고 뒷문장은 일반적으로 ‘이 경우’로
시작한다.

예시
국민건강보험법 제48조(요양급여 대상 여부의 확인 등)
① (생략)
② 제1항에 따른 확인 요청을 받은 심사평가원은 그 결과를 요청한 사
람에게 알려야 한다. 이 경우 확인을 요청한 비용이 요양급여 대상
에 해당되는 비용으로 확인되면 그 내용을 공단 및 관련 요양기관에
알려야 한다.
③ 제2항 후단에 따라 통보받은 요양기관은 받아야 할 금액보다 더 많
이 징수한 금액(이하 “과다본인부담금”이라 한다)을 지체 없이 확인
을 요청한 사람에게 지급하여야 한다.

18│
1 법조문의 구조

② 뒷문장이 앞문장의 예외를 규정할 때에는 앞문장을 ‘본문’,

뒷문장을 ‘단서’라고 하고, 뒷문장은 일반적으로 ‘다만,’으
로 시작한다.

예시
국민건강보험법 시행령 제58조(이의신청 결정기간)
① 공단과 심사평가원은 이의신청을 받은 날부터 60일 이내에 결정을
하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 30일의 범위에
서 그 기간을 연장할 수 있다.
② 공단과 심사평가원은 제1항 단서에 따라 결정기간을 연장하려면 결
정기간이 끝나기 7일 전까지 이의신청을 한 자에게 그 사실을 알려
야 한다.

│19
 2 법률용어 및 기초 법제 용어

가 선의와 악의의 개념

‘선의(善意)’는 일정한 사실을 알지 못한 것을, ‘악의(惡意)’는 알

법학에서 선의·악의의 개념은 기본적
으로 선악의 가치 판단이 포함된 윤 고 있는 것을 말한다.
리적 의미가 아니다. 어떤 사실을 모
르는 것에 대해서 ‘선의’라 한다. 즉, 예시
‘착하다’, ‘좋다’, ‘돕겠다’라는 의미
가 아니라 ‘몰랐다’는 의미다. 또한, 민법 제108조(통정한 허위의 의사표시)
어떤 사실을 알고 있는 것에 대해서
① 상대방과 통정한 허위의 의사표시는 무효로 한다.
법에서는 ‘악의’라 한다. ‘나쁘다’,
‘싫다’, ‘해치겠다’라는 의미가 아니 ② 전항의 의사표시의 무효는 선의의 제삼자에게 대항하지 못한다.
라 ‘알았다’는 의미다.

나 추정과 간주의 개념

(1) 추정

① 추정은 ‘~한 때는 ~한 것으로 추정한다’라고 규정하며 입증

의 편의를 도모한다.

② 추정은 상대방의 반증이 있으면 뒤집혀진다.

③ 예컨대 2인 이상이 동일한 위난으로 사망한 경우에는 동시
사망한 것으로 추정한다. (「민법」 제30조) 그러나 각기 다른
시간에 죽었음을 입증하면 이 추정은 뒤집혀진다.

(2) 간주

① 간주는 ‘~한 때는 ~한 것으로 본다’고 규정하며, 반증으로

서도 뒤집을 수 없다.

② 예컨대, 실종선고를 받은 자는 실종기간이 만료한 때에 사

망한 것으로 본다. (「민법」 제28조) 가족들이 실종자가 살아
있다고 입증하더라도 실종선고가 취소되지 않는 한 이 효력
은 부인되지 않는다.

20│
2 법률용어 및 기초 법제 용어

◦ 추정(사실의 추정)
- 주위의 사정이나 사물의 성질에 비추어 일단 사실의 존재 또는
부존재를 추론하는 것을 말한다.
- 즉, 어떤 사실이 명백하지 않은 경우에 입증의 번거로움을 덜기
위해 그 사실의 존재 또는 부존재를 일단 가정하고 이에 따르는
법적 효과를 인정하는 것이다.
- 따라서 추정된 사실과 다른 사실을 주장하는 자는 반증을 들어
추정의 효과를 전복시킬 수 있다.

◦ 간주(사실의 의제)
- 공익 기타의 이유로 사실의 존재 또는 부존재를 법 정책적으로
확정하는 것을 말한다.
- 추정과 달리 법 정책적으로 사실의 존부를 확정시키는 것이므로
실제로는 진실에 반하는 결정이라 할지라도 반증을 들어 그 결정
을 전복시킬 수는 없다.

다 준용의 개념

① 어떤 법률관계에 적용되는 법조문이 다른 법률관계에도 적

용된다는 의미이다.

② 법조문을 가급적 간결하게 하기 위해 채용하는 법조문의 적

용방식이다.

③ 그러나 반드시 그대로 적용된다는 뜻이 아니고 필요한 변경

을 가하여 적용한다는 의미이다.

│21
2 법률용어 및 기초 법제 용어

예시
국민건강보험법 제68조(준용 규정)
심사평가원에 관하여 제14조 제3항·제4항, 제16조, 제17조(같은 조
제1항 제6호 및 제7호는 제외한다), 제18조, 제19조, 제22조부터 제
32조까지, 제35조 제1항, 제36조, 제37조, 제39조 및 제40조를 준용
한다. 이 경우 “공단”은 “심사평가원”으로, “이사장”은 “원장”으로 본다.

국민건강보험법 제92조(기간 계산)

이 법이나 이 법에 따른 명령에 규정된 기간의 계산에 관하여 이 법에
서 정한 사항 외에는 「민법」의 기간에 관한 규정을 준용한다.

의료법 제50조(「민법」의 준용)

의료법인에 대하여 이 법에 규정된 것 외에는 「민법」 중 재단법인에 관
한 규정을 준용한다.

유추와 준용의 차이
◦ 유추
- 유사한 규정이 없는 경우, 어떤 사항에 관한 규정을 적용하여 동
법적 효과를 인정한다.

◦ 준용
- 입법의 편의상 규정의 중복 번잡을 피하려는 기술적 필요에서 행
하는 방법으로, 각 경우에 관하여 개별적으로 규정되는 경우와
같다.
- 준용되는 법규를 그대로 적용하는 것이 아니라 준용하는 법규에
의거하여 두 사항 사이의 차이에 따르는 변경을 가하여 적용한다.

22│
3 법령의 체계

가 개요

우리나라의 법령은 최고법인 헌법을 정점으로 하여 단계별로 법령

상호간에 위계가 정해져 있다. (통일적인 법 체계)

성문법과 불문법
① 현행 성문법에는 국가의 최고 기본법인 헌법이 있다.
∙ 성문법: 입법절차에 따라 법전의 형
② 헌법의 하위에 법률이 있다. 식을 갖춘 법 체계를 의미한다. 독
일과 프랑스를 중심으로 이런 체계
③ 법률의 하위에 법률에서 위임된 사항과 법률을 집행하기 위 를 따르는데, 이를 대륙법계라고 한
다. 우리나라는 대륙법계 국가로 분
하여 필요한 사항을 규정하는 대통령령이 있다. 류된다.
∙ 불문법: 성문법과 달리 일정한 형식
④ 총리령·부령은 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 발 과 절차에 따라 성문화되지 않은 관
습법이나 판례법을 말한다. 주로 영
하므로 그 지위가 대통령령의 하위에 있다.
국과 미국을 중심으로 이런 체계를
⑤ 대통령의 긴급재정·경제명령이나 긴급명령은 법률의 효력 따르는데, 이를 영미법계라고 한다.

을 가지며, 헌법에 의하여 체결·공포된 조약과 일반적으로

승인된 국제법규는 국내법과 동일한 효력을 가진다.
⑥ 조례는 법령의 범위 안에서 제정할 수 있으므로 대통령령·
총리령·부령보다 하위법규이다.

⑦ 규칙은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 제정할 수 있으므

로 조례보다 하위에 있다.

[법령체계]

│23
 3 법령의 체계

나 헌법

심사평가원의 설립 기초인 사회보장 ① 헌법은 국가의 기본이념, 국민의 권리·의무 및 국가 조직과

기본법의 헌법적 근거로 「대한민국헌
법」 제10조, 제34조, 제36조를 들 통치 작용에 관하여 기본이 되는 골격을 규정하는 최고법이
수 있다. 그 외에도 「대한민국헌법」
자 기본법이다.
제75조, 제95조는 심사평가원의 업
무와 밀접하게 관련이 있다.
② 전문과 본문으로 구성되어 있다.

③ 「대한민국헌법」 제75조는 대통령령에 관한 조문이고, 「대한

민국헌법」 제95조는 총리령 또는 부령에 관한 규정이다.

대한민국헌법
헌법 제10호 전부개정 1987.10.29.

전문

유구한 역사와 전통에 빛나는 우리 대한국민은 3·1운동으로 건립된

대한민국임시정부의 법통과 불의에 항거한 4·19민주이념을 계승하
고, 조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와
동포애로써 민족의 단결을 공고히 하고, 모든 사회적 폐습과 불의를
타파하며, 자율과 조화를 바탕으로 자유민주적 기본질서를 더욱 확
고히 하여 정치·경제·사회·문화의 모든 영역에 있어서 각인의 기회
를 균등히 하고, 능력을 최고도로 발휘하게 하며, 자유와 권리에 따
르는 책임과 의무를 완수하게 하여, 안으로는 국민생활의 균등한 향
상을 기하고 밖으로는 항구적인 세계평화와 인류공영에 이바지함으
로써 우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보
할 것을 다짐하면서 1948년 7월 12일에 제정되고 8차에 걸쳐 개정
된 헌법을 이제 국회의 의결을 거쳐 국민투표에 의하여 개정한다.

제1장 총강

제1조
① 대한민국은 민주공화국이다.
② 대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나
온다.

24│
3 법령의 체계

제2조
① 대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정한다.
② 국가는 법률이 정하는 바에 의하여 재외국민을 보호할 의무를 진다.

제10조
모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권
리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하
고 이를 보장할 의무를 진다.

제11조
① 모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적
신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역
에 있어서 차별을 받지 아니한다.
② 사회적 특수계급의 제도는 인정되지 아니하며, 어떠한 형태로도
이를 창설할 수 없다.
③ 훈장 등의 영전은 이를 받은 자에게만 효력이 있고, 어떠한 특권
도 이에 따르지 아니한다.

제34조
① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.
② 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.
③ 국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다.
④ 국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를
진다.
⑤ 신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은
법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.
⑥ 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하
여 노력하여야 한다.

제36조
① 혼인과 가족생활은 개인의 존엄과 양성의 평등을 기초로 성립되
고 유지되어야 하며, 국가는 이를 보장한다.
② 국가는 모성의 보호를 위하여 노력하여야 한다.
③ 모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.

│25
3 법령의 체계

제37조
① 국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지
아니한다.
② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리
를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한
하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

제40조
입법권은 국회에 속한다.

제75조
대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률
을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.

제95조
국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령
령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.

다 법률

(1) 법률의 정의

① 법률은 헌법에 근거하여 국회의 의결을 거쳐 제정된 법이다.

② 법 체계상 헌법보다 하위이며, 효력과 한계를 헌법에 의거
하고 있다.

(2) 법률의 소관사항

① 헌법에서 법률로 정하도록 한 사항

② 국민의 권리·의무에 관한 사항

26│
3 법령의 체계

(3) 법률의 형식

법률의 형식을 보면 크게 개정일, 시행일, 담당부처 등이 명시

되어 있다.

예시
국민건강보험법
[시행 2021. 6. 30.] [법률 제17772호, 2020. 12. 29., 일부개정]

보건복지부(보험정책과)
보건복지부(보험급여과)

제1장 총칙

제1조(목적)
이 법은 국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망
및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건 향상과 사회
보장 증진에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(관장)
이 법에 따른 건강보험사업은 보건복지부장관이 맡아 주관한다.

제3조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “근로자”란 직업의 종류와 관계없이 근로의 대가로 보수를 받아 생
활하는 사람(법인의 이사와 그 밖의 임원을 포함한다)으로서 공무원
및 교직원을 제외한 사람을 말한다.
2. “사용자”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 근로자가 소속되어 있는 사업장의 사업주
나. 공무원이 소속되어 있는 기관의 장으로서 대통령령으로 정하는
사람
다. 교직원이 소속되어 있는 사립학교(「사립학교교직원 연금법」 제
3조에 규정된 사립학교를 말한다. 이하 이 조에서 같다)를 설
립·운영하는 자
3. “사업장”이란 사업소나 사무소를 말한다.

│27
3 법령의 체계

(4) 국민건강보험법의 법령체계

기본적으로 법률에서 시행령, 시행규칙으로 순차적 위임이 일

반적이나, 그림과 같이 법률이 시행규칙으로 바로 위임하거나 법
률이 행정규칙(이른바 법령 보충적 행정규칙)으로 바로 위임한
경우도 있다.

[국민건강보험법의 법령체계]

28│
3 법령의 체계

[심사기준 법령체계]

국민건강 제47조 제45조,

제41조 제2항, 제3항 및 제4항 제63조
보험법 제7항 제46조

시행령 제21조,
- -
(복지부령) 제22조

국민
건강
국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 보험법
시행
규칙

제5조 제5조 제5조

시행규칙 제8조 제9조
제1항 제2항 제3항 -
(복지부령)
다른 법률
별표1의
제20조 규정에 의
요양급여 요양급여 별표2
하여 지급
의 적용 대상의 비급여
되는 급여
기준 및 고시 대상
비용심사에
방법
관하여
위탁받은
경우의
암환자
그 법령
에게 8호: 요양급여
및 기준
처방· 허가 비용,
투약하는 또는 상대가치
조혈모 요양급여
요양 약제에 신고 점수,
세포 비용
급여의 대한 초과 약제 및
이식의 심사·
적용기준 요양급여 약제 치료재료의
요양 지급
및 방법 기준 및 비급여 비용에
급여에 업무
에 관한 방법에 사용 대한 결정
관한 처리
세부사항 관한 승인에 기준 등과
기준 기준
세부사항 관한 관련된
(심평 기준 및 법령 및
행정규칙 원장 절차 기준
(복지부 공고)
고시)

제4조
제4조
제4조 제1항 제2호 제1항 제4조 제1항 제4호
제1항 제1호
제3호

㉰ 보건
㉱ 그 밖에 심사평가원
㉮ 법 제41조에 복지부
장이 법 제66조에 따라
따른 요양급여 장관이
㉯ 법 제45조, 제46조에 따른 설치된 진료심사평가위
기준에 관한 규칙 정한
요양급여비용의 산정내역 원회의 심의를 거쳐 정
에서 정한 기준 요양급여
한 요양급여비용의 심사
(요양급여기준) 비용의
기준 등
산정지침

│29
 3 법령의 체계

건강보험 행위 급여·비급여
목록표 및 급여 상대가치점수
보건복지부 고시 제2017 - 205호 행위 급여·비급여 목록표 및 급여 상대가치점수의 위임 내용
「국민건강보험법 시행령」 제21조 제
2항·3항 및 「국민건강보험 요양급여
의 기준에 관한 규칙」 제8조 제2항부
터 제5항까지, 제9조 제1항, 제11조
제1항, 제12조 제2항 및 제13조 제
1항·제3항에 의한 「건강보험 행위
급여·비급여 목록표 및 급여 상대가
치점수」(보건복지부 고시 제2017-
167호, 2017. 9. 22.)를 다음과 같
이 개정·발령합니다.

2017년 11월 16일

보건복지부장관

「건강보험 행위 급여·비급여 목록표

및 급여 상대가치점수」 일부개정
건강보험 행위 급여·비급여 목록표
및 급여 상대가치점수 일부를 다음과
같이 개정한다.

제2부 제2장 검사료 중 (별표) 분류

번호 및 코드 중 나-599-1란에 (C59
95)를 다음과 같이 신설한다.

30│
3 법령의 체계

라 법규명령

(1) 법규명령의 개념

① 행정기관이 헌법과 법률에 근거하여 일정한 절차에 의해 제

정하는 성문법의 한 종류다.
② 행정기관이 주체가 된다는 점에서 ‘행정입법’이라고도 한다.
③ 발령권자에 따라 각각 대통령령, 총리령, 부령이라고 한다.
④ 법규명령에 행정규칙을 포함했을 때는 ‘행정상 입법’이라고
행정상 입법 = 법규명령 + 행정규칙
한다.

(2) 법규명령의 분류

① 수권의 근거 및 범위(내용)에 따른 분류
㉠ 위임명령

- 법률 또는 상위명령에 의해 위임된 사항에 관하여 발하

는 명령이다.
- 위임 범위 내에서는 국민의 권리·의무에 관한 사항도 규
율할 수 있다.

∣판례∣ 위임명령의 근거

헌법 제75조, 제95조에 의하여 법률이나 상위명령에 수권이 있는 위임명령의 한계

경우에만 가능하다. ∙ 상위법령의 수권상 한계 : 포괄위임

금지, 국회전속입법사항의 위임금
판례는 법령의 위임이 없음에도 법령에 규정된 처분 요건에 해당하 지, 재위임의 제한
는 사항을 부령에서 규정한 경우에는 행정청 내부의 사무처리지침 ∙ 위임명령의 내용상 한계 : 위임명령
등을 정한 것으로서, 행정조직 내에서 적용되는 행정명령의 성격만 은 상위 수권법령의 범위 내에서
제정
지닐 뿐 국민에 대한 대외적인 구속력은 없다는 입장이다. (대법원
2015. 6. 23. 선고 2012두2986 판결)

│31
 3 법령의 체계

∣판례∣ 위임명령의 한계

위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적

인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는
규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일
률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및
범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법
률이나 상위법령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할
수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하
나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률의 전반
적인 체계와 취지 및 목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관
련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며, 나아가 각
규제대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토함을 요한다. (대법원
2015. 1. 15. 선고 2013두14238 판결)

㉡ 집행명령

- 상위법령의 시행에 필요한 구체적 절차 및 방법을 규정

한다.

- 상위법령의 수권이 없더라도 「대한민국헌법」 제75조와

제95조에 근거하여 그 요건에 맞을 경우 발할 수 있다.

- 행정이 법 집행의 의무와 권한을 가지고 있다는 점을 감

안한 것이다.

∣판례∣ 집행명령의 근거
집행명령의 한계
법률 집행의 필요한 구체적 절차나
방법을 넘어서 새로운 법률사항(입법 ◦ 헌법 제75조는 ‘대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위
사항)을 규정할 수 없다. 즉, 법률사 임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대
항을 포함하는 경우라면 그 내용은
통령령을 발할 수 있다.’고 규정하고 있는 바, 그 취지는 모든 대
입법사항으로서 「대한민국헌법」 제
37조 제2항, 「대한민국헌법」 제75 통령령의 제정에 있어서 법률의 위임이 있어야 한다는 것이 아니
조, 제95조, 제40조 등에 따라 반드 고, 대통령은 국민의 기본권 제한 등 헌법이 반드시 법률에 의하
시 법률을 근거로 두고 법률유보 및
여서만 규율할 수 있도록 하는 것을 제외하고는 법률의 집행을
위임입법의 한계를 벗어나지 않아야
한다. 위한 구체적인 방법과 절차 등에 관하여 대통령령을 제정할 수
있다는 것이다. (대법원 2007. 1. 11. 선고 2004두10432 판결)

32│
3 법령의 체계

◦ 대통령령, 총리령, 부령 차원에서 비로소 행정규칙에 위임하는 것

도 허용하고 있으며(대법원 1987. 9. 29. 선고 86두484) 또한
법률의 위임 없이 집행명령인 대통령령의 위임에 따라 행정규칙
을 제정한 경우에도 대외적 구속력을 인정하고 있다. (대법원 1994.
4. 26. 선고 93누21668 판결)

상기 판례와 같이 집행명령이 ‘상위 법률의 시행에 필요한 구체적

절차 내지 방식’을 규정하는 경우에는 법률의 위임이 필요하지 않
다. 다만, 실무에서는 법규명령인 집행명령에서 정한 내용이 시행에
필요한 구체적 절차인지, 법규사항을 포함하는 것인지(위임명령과
집행명령 어느 것에 속하는지 불분명한 경우)에 대해 법리적 해석
다툼으로 법원의 판단이 필요한 경우가 많다.

② 법 형식 및 권한의 소재에 따른 분류

㉠ 대통령령

대한민국헌법 제75조
대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률
을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.

- 대통령령의 제명은 「OO법 시행령」, 「OO규정」, 「OO령」

등으로 한다.

- 제정권자에 따른 분류로 ‘대통령령’이라 하고, 입법의

실제에서는 대통령령에 ‘시행령’이라는 이름을 붙인다.

- 예외적으로 ‘규정’이라는 명칭을 붙이는 경우도 있다.

│33
3 법령의 체계

예시
국민건강보험법 시행령
[시행 2021. 6. 30.] [대통령령 제31846호, 2021. 6. 29., 일부개정]

공무원보수규정
[시행 2016. 6. 25.] [대통령령 제27257호, 2016. 6. 24., 일부개정]

자동차등록령
[시행 2016. 6. 23.] [대통령령 제26990호, 2016. 6. 23., 일부개정]

예시
국민건강보험법에 관한 대통령령
국민건강보험법 제41의 4(선별급여)
① 요양급여를 결정함에 있어 경제성 또는 치료효과성 등이 불확실하여
그 검증을 위하여 추가적인 근거가 필요하거나, 경제성이 낮아도 가
입자와 피부양자의 건강회복에 잠재적 이득이 있는 등 대통령령으
로 정하는 경우에는 예비적인 요양급여인 선별급여로 지정하여 실
시할 수 있다.
② 보건복지부장관은 대통령령으로 정하는 절차와 방법에 따라 제1항
에 따른 선별급여(이하 “선별급여”라 한다)에 대하여 주기적으로 요
양급여의 적합성을 평가하여 요양급여 여부를 다시 결정하고, 제41
조 제3항에 따른 요양급여의 기준을 조정하여야 한다.

국민건강보험법 시행령 제18조의 4(선별급여)

① 법 제41조의 4 제1항에 따른 선별급여(이하 “선별급여”라 한다)를
실시할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.

- 대통령령의 소관사항은 다음과 같다.

∙ 법률에서 위임한 사항
∙ 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항
∙ 국정의 통일적 추진·집행을 위한 기본방침에 관한 사항
∙ 여러 부처에 공통되는 사항
∙ 행정기관의 내부조직에 관한 사항
∙ 권한의 위임·위탁에 관한 사항

34│
3 법령의 체계

- 대통령령의 입법 절차는 다음과 같다.

[대통령령의 입법 절차]

㉡ 총리령

대한민국헌법 제95조
국무총리 또는 행정각부의 장은 소관 사무에 관하여 법률이나 대통
령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다.

- 총리령의 제명은 「OO법 시행규칙」, 「OO규칙」으로 한다.

예시
총리령
의약품 등의 안전에 관한 규칙
[시행 2016. 6. 30.] [총리령 제1298호, 2016. 6. 30., 일부개정]

│35
3 법령의 체계

- 총리령·부령의 소관사항은 다음과 같다.

∙ 법률·대통령령에서 위임한 사항
∙ 법률·대통령령을 집행하기 위하여 필요한 사항
∙ 각 부처가 단독으로 업무를 수행할 수 있는 사항
∙ 복제·서식 등과 같은 절차적·기술적 사항

㉢ 부령
- 부령의 제명은 「OO법 시행규칙」, 「OO규칙」으로 한다.

예시
부령
국민건강보험법 시행규칙
[시행 2021. 6. 30.] [보건복지부령 제810호, 2021. 6. 30., 일부개정]

국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙

[시행 2016. 7. 1.] [보건복지부령 제414호, 2016. 7. 1., 일부개정]

예시
국민건강보험법에 관한 부령
국민건강보험법 제41조(요양급여)
② 제1항에 따른 요양급여(이하 “요양급여”라 한다)의 방법·절차·범
위·상한 등의 기준은 보건복지부령으로 정한다.
③ 보건복지부장관은 제2항에 따라 요양급여의 기준을 정할 때 업무나
일상생활에 지장이 없는 질환, 그 밖에 보건복지부령으로 정하는 사
항은 요양급여의 대상에서 제외할 수 있다

국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙 제1조(목적)

이 규칙은 「국민건강보험법」 제41조 제2항 및 제3항에 따라 요양급여
의 방법·절차·범위·상한 및 제외대상 등 요양급여기준에 관하여 필요
한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

36│
3 법령의 체계

- 부령의 입법 절차는 다음과 같다.

[부령의 입법 절차]

포괄위임금지의 원칙
◦ 의의
포괄위임금지의 원칙
포괄위임금지의 원칙이란 법률이 행정입법으로 위임할 사항 및 범 「대한민국헌법」 제75조, 제95조는
위를 구체적으로 정하지 않고 일반적·포괄적으로 위임하는 것은 법률에서 대통령령, 총리령, 부령으
금지된다는 원칙을 말한다. 법률에서 행정입법으로 위임할 사항을 로의 위임입법을 허용하고 있으나,
그 필요성이 인정되더라도 법률로 정
구체적으로 정하지 않고 포괄적으로 위임하게 되면 법률의 수범자 하여야 할 사항을 포괄적으로 법 집
인 국민은 행정부가 어떠한 사항을 행정입법으로 규정할지를 예측 행기관에 위임할 수는 없다.
하기 어렵게 된다. 따라서 법률에서 행정입법으로 위임할 때에는
누구라도 행정입법으로 규정될 사항을 예견할 수 있을 정도로 구체
적으로 위임대상을 명확히 하는 것이 요구된다.
이러한 예측가능성에 대한 판단은 관련되는 모든 법 조항을 종합하
여 유기적·체계적으로 검토한 후 하여야 한다. 위임범위의 구체성·
명확성 정도는 모든 법률에서 동일한 수준으로 요구되는 것은 아니
며 국민의 기본권을 제한하는 법률에는 위임의 구체성과 명확성의
기준이 엄격하게 요구되는 반면, 국민에게 수익적인 법률에는 그
기준을 완화하여 적용할 수 있다.

│37
 3 법령의 체계

◦ 법제 유의사항
- 위임의 허용 가능성 및 필요성 검토
행정입법으로 위임하는 규정을 두기 전에 위임대상을 확정하고
위임대상의 성질을 고려하여 위임이 허용되는지 또는 위임이 필
요한지 여부를 먼저 검토하여야 한다.
- 예측가능성 확보
구체성·명확성을 기준으로 법률을 적용받는 국민이 위임대상을
실제로 예측할 수 있는지를 판단한다. 한정적 수식어를 사용하
거나 예시를 통해 위임대상을 예측할 수 있도록 하는 방법을 생
각해 볼 수 있다. 문언상 위임대상이 특정되지 아니한 채 “대통
령령으로 정하는 바에 따라”와 같은 표현을 쓰는 것은 해당 행
정입법에서 무분별하게 입법사항을 규정하는 근거로 악용될 수
있으므로 지양한다.

법규명령(행정입법)이 법률의 위임을 벗어난 예

- 상위법의 위임근거 없이 국민의 권리 제한 또는 의무 부과
- 상위법의 취지 및 위임범위 일탈
- 상위법령과 모순, 저촉
- 하위법령에 포괄적 재위임
- 시행령 등 하위법령 미비
- 행정 편의적 입법행태
- 기타(체계상의 문제·인용오류·용어의 명료성 등)

∙ 기속행위: 법률은 어떤 요건 하에서

어떠한 행위를 할 것인가에 대해
일의적으로 규정하고 있기 때문에
(3) 법제 사례(법률의 재량행위 규정에 대한 시행령의 기속행위
그러한 법률을 기계적으로 집행하
규정화 타당성)
는 행정청의 행위
∙ 재량행위: 행정법규가 행위의 요건,
절차, 효과의 결정, 행위의 시기 및
형식 등의 결정에 있어서 행정청에 ① 법률에서는 재량행위로 규정한 것을 법규명령인 시행령에
게 정책적·행정적 판단의 여지를
전속적으로 부여하고 있는 경우, 행 과징금 부과처분기준을 재량의 여지없이 부과(기속행위)하
정청의 행위
도록 규정하게 될 경우 모법에서 구체적 타당성을 검토하여

38│
3 법령의 체계

행정권을 행사(재량행위)하도록 규정한 입법 취지가 문제될

수 있다.
② 따라서 법원에서는 시행령에 정해진 과징금을 최고한도액으
로 해석하여 상위 법률의 위반문제를 해결하고 구체적 타당
성을 도모했다.
③ 현재는 법규명령의 형식으로 재량권 행사의 기준을 정하는
경우 가중·감경 규정을 두어 재량권 행사가 가능하도록 입
법적 정비가 대부분 완료된 상태이다.

∣판례∣ 행정청의 재량 여부

국민건강보험법 시행령 제61조 제1항은 [별표 5]에서 과징금부과의

기준으로 업무정지기간이 50일 이하인 경우에는 총 부당금액의 4
배, 업무정지기간이 50일을 초과하는 경우에는 총 부당금액의 5배
에 각 해당하는 금액을 과징금으로 부과하도록 규정하고 있는바, 이
는 국민건강보험법 제85조 제2항에서 (중략) ‘이 경우 과징금을 부
과하는 위반행위의 종별·정도 등에 따른 과징금의 금액 기타 필요한
사항은 대통령령으로 정한다’고 정한 위임규정에 근거한 것으로서,
각 월평균 부당금액별로 부당비율에 따라 업무정지 기간을 따로 정
하고 그 업무정지기간이 50일 이하인 경우와 50일을 초과하는 경
우로 크게 구분하여 총 부당금액의 4배 또는 5배에 각 해당하는 금
액을 부과하도록 위반행위에 따른 차등을 두고 있을 뿐만 아니라,
이러한 과징금부과의 기준은 법규명령이기는 하나 모법의 위임규정
의 내용과 취지 및 헌법상의 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에
비추어 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간·사회적 비
난 정도·위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사
정·행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등
여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 과징금의 금
액을 정하여야 할 것이므로 그 금액은 확정적인 것이 아니라 최고한
도라고 해석되는 이상, 위 시행령 제61조의 [별표 5]의 과징금 부과
기준에 관한 규정이 국민건강보험법 제85조의 위임범위를 벗어난
무효의 규정이라고 할 수는 없다. (대법원 2007. 6. 28. 선고 2005
두9910 판결)

│39
3 법령의 체계

행정청의 재량 여부에 관한 규정
국민건강보험법 제98조(업무정지)
① 보건복지부장관은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면
그 요양기관에 대하여 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지를
명할 수 있다. (중략)
⑤ 제1항에 따른 업무정지를 부과하는 위반행위의 종류, 위반 정도
등에 따른 행정처분기준이나 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로
정한다.

국민건강보험법 제99조(과징금)
① 보건복지부장관은 요양기관이 제98조 제1항 제1호에 해당하여 업
무정지 처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지 처분이 해당 요
양기관을 이용하는 사람에게 심한 불편을 주거나 보건복지부장관
이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되면 업무정지 처분을 갈음
하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배
이하의 금액을 과징금으로 부과·징수할 수 있다.

국민건강보험법 시행령 제70조(행정처분기준)

① 법 제98조 제1항 및 제99조 제1항에 따른 요양기관에 대한 업무
정지 처분 및 과징금 부과의 기준은 별표 5와 같다.

(4) 법규명령에 대한 통제

① 행정부의 자율적 통제
㉠ 감독권에 의한 통제

- 상급 행정청은 하급 행정청에 대하여 지휘·감독권을 행

사하여 행정의 적법성과 타당성을 보장한다.

㉡ 행정입법의 절차적 통제

- 대통령령의 제정은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.

(「대한민국헌법」 제89조 제3호)

40│
3 법령의 체계

- 대통령령의 제정·공포에는 국무총리와 관계국무위원의

부서
부서가 있어야 한다. (「대한민국헌법」 제82조)
법령이나 대통령의 국무에 관한 문서
- 행정입법의 제정에도 입법예고(「행정절차법」 제41조), 에 국무총리와 관계 국무위원이 함께
서명하는 일
공청회의 개최(「행정절차법」 제45조), 중앙행정심판위
원회 시정조치 요청(「행정심판법」 제59조) 등 일정한
절차를 거친다.

대한민국헌법
제89조 다음 사항은 국무회의의 심의를 거쳐야 한다.
3. 헌법개정안·국민투표안·조약안·법률안 및 대통령령안
제82조 대통령의 국법상 행위는 문서로써 하며, 이 문서에는 국무총
리와 관계 국무위원이 부서한다. 군사에 관한 것도 또한 같다.

행정절차법
제41조(행정상 입법예고)
① 법령등을 제정·개정 또는 폐지(이하 “입법”이라 한다)하려는 경
우에는 해당 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다.
다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하지
아니할 수 있다.
제45조(공청회)
① 행정청은 입법안에 관하여 공청회를 개최할 수 있다.

행정심판법
제59조(불합리한 법령 등의 개선)
① 중앙행정심판위원회는 심판청구를 심리·재결할 때에 처분 또는
부작위의 근거가 되는 명령 등(대통령령·총리령·부령·훈령·예
규·고시·조례·규칙 등을 말한다. 이하 같다)이 법령에 근거가 없
거나 상위 법령에 위배되거나 국민에게 과도한 부담을 주는 등
크게 불합리하면 관계 행정기관에 그 명령 등의 개정·폐지 등 적
절한 시정조치를 요청할 수 있다. 이 경우 중앙행정심판위원회는
시정조치를 요청한 사실을 법제처장에게 통보하여야 한다.

│41
3 법령의 체계

② 국회에 의한 통제

㉠ 직접적 통제

- 중앙행정기관의 장은 대통령령·총리령·부령·훈령·예규·
고시 등이 제정·개정 또는 폐지된 때에는 10일 이내에
이를 국회 소관 상임위원회에 제출하여야 한다.
- 대통령령의 경우, 입법예고를 하는 때(입법예고를 생략
하는 경우에는 법제처장에게 심사를 요청하는 때)에도
입법예고안을 10일 이내에 제출하여야 한다.
- 상임위원회는 대통령령·총리령·부령이 법률에 합치되지
않는 경우 중앙행정기관의 장에게 그 내용을 통보할 수
있다.
- 중앙행정기관의 장은 통보받은 내용에 대한 처리계획과
결과를 지체 없이 상임위원회에 보고하도록 규정하고
있다.

㉡ 간접적 통제

위법·부당한 행정입법에 대한 국정감사 조사, 국무총리

등에 대한 질문, 해임 건의, 탄핵소추 등의 방법으로도 철
회·폐지·개정을 촉구할 수 있다.

③ 법원에 의한 사법적 통제

- 법원에 의한 통제에는 위헌·위법·명령·규칙·심사가 있다.

- 법규명령·대법원규칙·행정규칙 중 법규적 효력을 갖는 경
우나 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전
제가 된 경우, 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을
가진다.

- 명령·규칙의 위헌·위법 여부를 심사함으로써 행정입법을

통제할 수 있다.

42│
3 법령의 체계

- 행정입법의 위헌 혹은 위법 여부가 구체적 법적 분쟁에 관

한 소송에서 선결문제로 다투어지는 경우 이를 심사하도
록 규정하고 있다. 이는 구체적 규범통제로서, 간접적(부
수적) 규범통제에 해당된다.

∣비교판례∣ 처분성을 인정한 예

‘향정신병치료제 요양급여 인정기준에 관한 고시’ 관련하여 대법원

은 “채용 증거들을 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 그
판시의 고시(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)가 불특정의 항정신병 치료
제 일반을 대상으로 한 것이 아니라 “특정 제약회사의 특정 의약품
을 규율 대상으로 하는 점” 및 의사에 대하여 특정 의약품을 처방함
에 있어서 지켜야 할 기준을 제시하면서 만일 그와 같은 처방기준에
따르지 않은 경우에는 국민건강보험공단에 대하여 그 약제비용을
보험급여로 청구할 수 없고 환자 본인에 대하여만 청구할 수 있게
한 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 고시는 다른 집행행위의 매개 없
이 그 자체로서 제약회사, 요양기관, 환자 및 국민건강보험공단 사
이의 법률관계를 직접 규율하는 성격을 가진다고 할 것이므로, 이는
항고소송의 대상이 되는 행정처분으로서의 성격을 가진다. (대법원
2003. 10. 9. 선고 2003무23 판결)

④ 헌법재판소에 의한 통제

대한민국헌법 제111조 제1항

5. 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판

헌법재판소법 제68조 제1항

① 공권력의 행사 또는 불행사(不行使)로 인하여 헌법상 보장된 기
본권을 침해받은 자는 법원의 재판을 제외하고는 헌법재판소에
헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가
있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후에 청구할 수 있다.

│43
 3 법령의 체계

- 법규명령의 위헌 여부에 대한 헌법소원이 제기된 경우, 헌

법재판소가 이에 대한 심판권을 갖는가에 대해서는 긍정
설이 다수이다.

∣판례∣ 헌법소원심판의 대상

헌법 제107조 제2항이 규정한 ‘명령·규칙에 대한 대법원의 최종심

사권’이란 구체적인 소송사건에서 명령·규칙의 위헌 여부가 재판의
전제가 되었을 경우 법률의 경우와는 달리 헌법재판소에 제청할 것
없이 대법원이 최종적으로 심사할 수 있다는 의미이다.
헌법재판소법 제68조 제1항 이 규정하고 있는 헌법소원심판의 대
상으로서의 ‘공권력’이란 입법·사법·행정 등 모든 공권력을 말하는
것이므로 입법부에서 제정한 법률, 행정부에서 제정한 시행령이나
시행규칙 및 사법부에서 제정한 규칙 등은 그것들이 별도의 집행행
위를 기다리지 않고 직접 기본권을 침해하는 것일 때에는 모두 헌법
소원심판의 대상이 될 수 있는 것이다. (헌법재판소 1990. 10. 15.
선고 89헌마178 판결)

마 행정규칙

(1) 행정규칙의 개념

① 일반적 정의

㉠ 행정규칙은 상급 행정기관이 하급 행정기관에 대해 조직,

행정규칙의 정의 업무처리, 절차·기준 등에 관하여 발하는 일반적·추상적
상급 행정기관이 하급 규율이며, 훈령·고시·예규 등의 형식을 취한다.
주체
행정기관에 대하여

조직이나 업무처리, 절차·

㉡ 법적 근거
내용
기준에 관하여
- 「행정절차법」 제46조
성격 일반적·추상적 규율
- 「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」 제6조
훈령, 고시, 예규 등의
형식
형식을 취함

44│
 3 법령의 체계

㉢ 행정규칙의 업무흐름

[행정규칙의 업무흐름도]

* 출처: 행정규칙 업무 종합안내서(법제처, 2017. 1.)

- 행정예고
∙ 행정예고는 정책, 제도 및 계획을 수립・시행하거나
변경하려는 경우에 이를 예고하는 것을 말한다.

∙ 행정예고 대상은 ① 국민생활에 매우 큰 영향을 주는

사항, ② 많은 국민의 이해가 상충되는 사항, ③ 국민
에게 불편이나 부담을 주는 사항, ④ 그 밖에 국민의
의견을 수렴할 필요가 있는 사항 등이 있다.

∙ 행정예고 기간은 20일 이상 거친다.

- 부처 의견수렴
∙ 타 행정기관 업무와 관련된 행정규칙 입안 시, 10일
이상 관계 중앙행정기관장의 의견 수렴을 거친다.
행정규칙 내용에 따라 행정예고와 부
처 의견수렴을 모두 거쳐야 할 수도
있으며, 그 중 어느 하나만 거칠 수
도 있다.

│45
3 법령의 체계

규제 행정규칙의 사전검토
◦ 법적 근거: 「훈령·예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정」 제6조의 3

◦ 중앙행정기관의 장은 「행정규제기본법」 제4조 및 제10조에 따라

규제개혁위원회에 행정규칙 발령안에 대하여 규제심사 요청 시 법
제처장에게 법적 검토 요청을 해야 한다.

◦ 관련 업무 처리절차

② 실무적 정의
㉠ 법규성 있는 행정규칙

- 법령 위임사항을 정하고 있는 행정규칙의 경우, 상위 법

령과 결합하여 법규명령의 효력을 지닌 행정규칙이 될
수도 있다.

㉡ 법규성 없는 행정규칙
- 행정조직 내부의 행정 사무처리 기준으로서 제정된 일
반적·추상적 규범으로서, 법규의 성질을 갖지 않는다.

46│
3 법령의 체계

- 행정기관이 법률의 수권 없이 그 권한의 범위 안에서 정

립하는 내부 법규이다.

㉢ 따라서 실무적 행정규칙은 ‘법령에서 위임한 사항이나 법

령의 집행에 필요한 사항을 정하거나, 행정 내부의 사무
처리 기준을 정하고 있는 일반적·추상적 규율’이라고 정
의할 수 있다.
* 출처: 행정규칙 업무 종합안내서 참조(법제처, 2017.1.)

③ 행정규칙의 발령권자

㉠ 행정규칙의 발령권자는 특별한 제한이 없으므로 행정기

관은 행정규칙을 발령할 수 있다. 대통령령인 「법제업무
운영규정」 제25조 제1항은 그 주체를 ‘각급 행정기관’으
로 규정하고 있다.

㉡ 행정규칙을 제정하는 기관으로는, 각 부·처·청은 물론이

고 공정거래위원회·금융위원회·국민권익위원회·국가인권
위원회·국가과학기술위원회·원자력안전위원회 등 각종
위원회의 명칭을 사용하는 행정기관, 감사원·국가정보원
등의 대통령 소속기관, 중앙선거관리위원회 등의 헌법기
관, 그 밖에 영상홍보원·영상물등급위원회·영화진흥위원
회 등 일부 위원회까지 다양하다.

│47
3 법령의 체계

④ 법규명령과 행정규칙의 비교

구분 법규명령 행정규칙

성격 타율적 행정입법 자율적 행정입법

제정 행정권의 고유한 권능으로부터

개별 법령상 수권에 의하여 제정
근거 제정

행정조직의 내부적 구속력만 인정

(다만, 별도 법령의 수권을 받거
효과 대외적 구속력을 지님
나 평등원칙 매개 자기구속되는
경우 제외)

재판규범으로 인정받지 못함(다

재판규 만, 별도 법령의 수권을 받거나
재판규범으로 인정받음
범성 평등원칙 매개 자기구속되는 경
우는 제외)

∣판례∣ 법규명령과 행정규칙의 구별

행정기관이 준수하여야 할 법적 의무를 진다는 점에서는 동일하나

법규적 효력 유무에서 차이가 남.

‘법규’의 의미는 국민을 구속하는 대외적인 효력이 있는 것인가를

의미함. 일반적으로 조직 내부에서만 효력을 갖는 행정규칙이라고
하더라도 상위 법령에서 특정 행정기관에 그 법령내용의 구체적 사
항을 정할 수 있는 권한을 부여한 경우 상위 법령과 결합(상위 법령
의 위임)하여 대외적 효력 가짐. (이른바 법령 보충적 행정규칙, 대
법원 1987. 9. 29. 선고 86누484 판결)

⑤ 행정규칙의 처분성 인정 여부
일반적으로 행정규칙의 처분성은 인정되지 않으나 국민의
권리·의무에 직접적·대외적 구속력이 있는 행정규칙은 그
처분성이 인정되므로 항고소송의 대상이 된다.

48│
3 법령의 체계

㉠ 행정규칙의 형식이지만, 처분성이 인정되는 예

예시 처분성의 인정 여부가 중요한 이유는

행정소송 중 항고소송(취소소송)의 대
상이 되기 때문이다. 처분성이 없는
행정규칙은 항고소송의 대상이 아니
므로 해당 소송은 각하 판결이 내려
진다.

㉡ 「약제급여 목록 및 급여 상한금액표」 처분성 여부 관련 판례

∣판례1∣ 약제급여 목록 및 급여 상한금액표 처분성을 인정한

주요 논거 3가지

① 약제 급여·비급여 목록 및 급여 상한금액표(보건복지부 고시 제
2002-46호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)는 특정
제약회사의 특정 약제에 대하여 국민건강보험가입자 또는 국민
건강보험공단이 지급하여야 하거나 요양기관이 상환 받을 수 있
는 약제비용의 구체적 한도액을 특정하여 설정하고 있는 점,
② 약제의 지급과 비용의 청구행위가 있기만 하면 달리 행정청의 특
별한 집행행위의 개입 없이 이 사건 고시가 적용되는 점,
③ 특정 약제의 상한금액의 변동은 곧바로 국민건강보험가입자 또
는 국민건강보험공단이 지급하여야 하거나 요양기관이 상환 받
을 수 있는 약제비용을 변동시킬 수 있다는 점. (대법원 2006.
9. 22. 선고 2005두2506 판결)

│49
3 법령의 체계

∣판례2∣ 처분성 인정을 전제로 집행정지 기각된 사례

(신청취지) 피신청인이 2012.2.29. 개정 고시한 보건복지부 고시

제2012-27호 ‘약제 급여 목록 및 급여 상한금액표 일부 개정’ 중
별지 목록 기재 각 의약품(이하 ‘이 사건 각 의약품’이라 한다)에 대
하여 그 상한금액을 동 목록 ‘상한금액’란 기재 금액으로 인하한 부
분(이하 ‘이 사건 고시’라 한다)은 위 당사자 사이의 이 법원 00구합
00호 보험약가인하처분취소 사건의 판결 선고시까지 그 효력을 정
지한다. (서울행정법원 2012. 3. 30. 자 2012아898 결정)
(주문) 이 사건 신청을 기각한다.

∣판례3∣ 「요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항

(약제)」 처분성 인정

(신청취지) 피신청인이 2002. 8. 14. 개정 고시한 보건복지부 고시

제2002-57호 “요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항” 중
자이프렉사정(성분명: 올란자핀, 이하 ‘이 사건 약품’이라고 한다)에
대하여 “소요비용이 저렴한 타 비정형적 약물투여로 효과가 없는 경
우에 투여시 요양급여를 인정하며, 허가사항 범위이지만 동 인정기
준 이외에 투여한 경우에는 약값의 100분의 100을 본인 부담하도
록 한다”는 부분(이하 ‘이 사건 고시’라고 한다)의 효력을 서울행정법
원 200 1002구합29180호 약제분류처분취소청구사건의 판결 선고
시까지 정지한다. (서울고등법원 2003. 5. 26. 자 2003루22 결정)

(결정이유: 신청기각) 이 사건 고시의 처분성 및 신청인의 이에 대한

원고적격이 인정되므로, 신청인의 위 본안소송은 적법하게 계속 중
에 있다고 볼 것이다. 집행정지의 장애사유로서의 ‘공공복리에 대한
중대한 영향을 미칠 우려’란 그와 같은 일반적ㆍ추상적인 공익에 대
한 침해의 우려가 아니라 당해 처분으로 말미암아 구체적이고도 개
별적으로 공익에 중대한 해를 입힐 우려가 높은 경우를 말하는바,
이 사건 고시의 효력을 정지시킬 경우 위와 같이 공익에 중대한 해
를 입힐 우려가 있다고 볼 자료가 부족하다. (서울행정법원 2003.
1. 29. 자 2002아1650 결정)

50│
3 법령의 체계

해당 약제에 대한 상대가치 점수가 특정 제약회사의 특정 약제에 대

하여 국민건강보험가입자 또는 국민건강보험공단이 지급하여야 하
거나 요양기관이 상환받을 수 있는 약제비용의 구체적 한도액을 특
정하고 있어 처분성이 인정되는 것과 같은 법리로, 이와 관련한 세
부사항 고시 역시 특정 제약회사의 특정 약제에 대하여 특정한 내용
(인정기준 등)을 담을 수 밖에 없을 것이므로, 논리 귀결적으로 처분
성이 인정되었을 것으로 사료됨. (대법원 2003. 10. 9. 자 2003무
23 결정)

㉢ 「요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항(약제)」

중 일반원칙에 대한 처분성 여부 판단

∣판례∣ 「요양급여의 적용 기준 및 방법에 관한 세부사항

(약제)」 처분성 불인정

[청구취지]
피고가 2013.8.29.개정 고시한 보건복지부 고시 제2013-127호로
‘요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항’의 Ⅱ. 약제 1. 일반
원칙 중 ‘[일반원칙]내용액제(시럽 및 현탄액 등)에 관하여 동일성분
의 정제 또는 캡슐제가 있는 내용액제(시럽 및 현탄액(시럽 및 현탄
액 등)는 허가사항 범위 내에서 ①만12세 미만 소아에게 투여한 경
우, ②고령, 치매 및 연하곤란 등으로 정제 또는 캡슐제를 삼킬 수
없는 환자에게 투여한 경우에만 요양급여로 인정하면, 위 인정기준
이외에 투여한 경우에는 약값 전액을 환자가 부담토록 한다’는 부분
의 별지 목록 의약품들에 대한 처분을 취소한다. (서울행정법원 2015.
6. 18. 선고 2014구합18459 판결)

[판결 이유 중 일부 발췌]
① 이 사건 고시는 특정 제약회사가 생산·공급하는 특정 의약품을
대상으로 하는 것이 아니라 불특정의 내용액제 일반을 규율 대
상으로 삼고 있는 점, 약제에 관한 고시가 모두 처분성이
있는 것은 아니다. 특정 약제에 관한
② 이 사건 고시는 요양기관과 국민건강보험공단 및 건강보험가입
것인지 일반원칙을 다루고 있는지에
자 사이에 특정된 구체적 사건을 규율하는 것이 아니라 동일성 따라 처분성 유무가 달라질 수 있다.
분의 정제 또는 캡슐제가 있는 내용액제의 약값을 본인부담금

│51
 3 법령의 체계

비율을 어떻게 정할 것인지에 관한 장래의 불특정하고 추상적이

며 반복되는 요양급여 인정 기준을 정하고 있는 점,
③ 나아가 동일 성분의 정제 또는 캡슐제에 대한 요양급여대상 결정
및 고시, 건강보험가입자의 요양기관 방문, 요양기관의 요양급여
의 시행, 요양기관의 건강보험가입자에 대한 본인부담금의 청구
와 국민건강보험공단에 대한 요양급여비용의 청구, 건강보험심
사평가원의 요양급여비용의 심사 및 승인 등과 같은 일련의 사실
행위나 법률행위가 있을 때 비로소 이를 매개로 하여 내용액제에
관한 제약회사, 요양기관, 건강보험가입자 및 국민건강보험공단
사이의 법률관계가 형성되는 점 등을 종합하면, 이 사건의 고시
는 그 자체로서 직접 내용액제인 이 사건 의약품들을 생산·공급
하고 있는 원고들의 구체적인 권리의무나 법률관계에 직접적인
변동을 초래한다고 볼 수 없다.

피고가 2013. 8. 29. 개정 고시한 보건복지부 고시 제2013-127

호로 ‘요양급여의 적용 기준 및 방법에 관한 세부사항’의 Ⅱ. 약제
1. 일반원칙 중 ‘[일반원칙] 내용액제(시럽 및 현탄액 등)’도 취소 대
상인지 여부

[결론] 따라서 이 사건 고시는 항고소송의 대상이 있는 행정처분이

라고 할 수 없다.

[주문]
1. 원고들의 소를 모두 각하한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다. (서울행정법원 2015. 6. 18. 선고
2014구합18459 판결)

(2) (수권 없는) 행정규칙의 성립

수권
일정한 자격, 권한, 권리 따위를 특정
① (수권 없는) 행정규칙의 성립 근거
인에게 부여하는 일
㉠ 행정규칙의 제정에는 법령의 수권을 요하지 않는다.
㉡ 행정권은 감독권에 근거하여 하급 행정기관에 행정규칙
을 발할 수 있다.

52│
3 법령의 체계

㉢ 재량권 행사자가 발하는 재량준칙은 처분권에 근거하여

발해진다. 재량준칙
하급행정기관이 재량처분을 함에
있어서 재량권행사의 일반적 방향
② 행정규칙의 공표 (기준)을 제시하기 위한 규칙

㉠ 행정규칙의 일반적 공표의무를 정하는 법 규정이 없으며,

행정규칙의 공표가 행정규칙의 성립요건이나 효력요건도
아니다.
㉡ 다만, 「행정절차법」 제20조에서는 ‘처분기준 설정·공표’
에 관한 규정을 두고 있다.

(3) 행정규칙의 법규명령적 효력에 따른 분류

① 행정사무처리 준칙으로서의 (수권 없는) 행정규칙
법령의 수권 없이 조직 내부 사무처리나 행정권(재량권)행
사 기준을 정한 경우에는 행정 내부 사무(업무)처리준칙(지
침)에 불과한 행정규칙이라고 한다.
법규명령적 효력의 차이는 결국 해당
규정이 재판의 규범으로 작용할 수있
는지 여부이다. 즉, 행정사무처리 준
칙에 해당한다면 내부적 규율일 뿐
재판규범이 될 수 없다. 반면 법령보
충적 행정규칙은 재판의 규범이 된
다. 다만, 여전히 해석 등을 통해 법
원이 간접적 통제를 할 수 있다.

② 법령보충적 (수권 있는) 행정규칙

법령의 수권에 의해 법령을 보충하는 사항을 정하는 행정규 고시의 법규적 효력 판단

∙ 행정규칙의 대표적인 예로 고시를
칙은 법규적 효력(대외적 구속력)이 있는 행정규칙이라고
들 수 있다. 고시(告示)란 행정청이
한다. 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사
항을 일반인에게 알리는 행위이다.
∙ 고시의 법적 성격 내지 효력은 고
시의 내용에 의해 결정된다.
∣판례1∣ 「요양급여의 적용기준과 방법에 관한 세부사항」 고시(1)
∙ 고시가 상위법령의 수권에 따라 제
정되어 외부적 효력을 갖는 일반
「요양급여의 적용기준과 방법에 관한 세부사항」은 보건복지부 장관 적·추상적 규율인 경우에는 법규명
이 위와 같은 국민건강보험법 및 국민건강보험 요양급여의 기준에 령에 해당한다.
∙ 고시가 상위법령 수권 없이 제정되
관한 규칙의 규정에 따라 제정하였으므로 국민건강보험법 제41조 어 내부적 효력의 일반적·추상적
제2항의 위임범위 내에 있고 위 법률규정과 결합하여 대외적으로 규율인 경우에는 행정규칙의 성격
구속력이 있는 법규명령의 효력을 가진다. (서울행정법원 2014. 9. 을 가진다.
∙ 고시의 내용이 일반적·구체적 규율
18. 선고 2014구합5378 판결) 또는 개별적·구체적 규율인 경우에
는 행정행위(처분)의 성격을 가진다.

│53
3 법령의 체계

∣판례2∣ 「요양급여의 적용기준과 방법에 관한 세부사항」 고시(2)

요양급여 인정에 있어서 재정적 요인을 고려한 정책적 판단은 피할

수 없는 것이고, 국민건강보험 요양급여의 기준이나 그 세부사항을
보건복지부장관으로 하여금 정하도록 한 것이 헌법에 위반된다고
볼 수 없다. 따라서 보건복지부장관이 국민건강보험법의 위임을 받
아 제정한 같은 법 시행규칙, ‘국민건강보험요양급여의 기준에 관한
규칙’, ‘요양급여비용 심사 지급 업무처리기준’, ‘요양급여의 적용기
준 및 방법에 관한 세부사항’에서 인정하는 요양급여만이 그 비용을
지급받을 수 있다고 할 것이다. (광주지방법원 2007. 2. 15. 선고
2004구합1926 판결)

∣판례3∣ 행정규칙의 예외(자기구속의 법리)

행정규칙이지만 대외적 구속력을 인정받는 경우도 있다. 이 경우에는

행정규칙 위반으로 재량권 일탈 남용의 위법한 처분이 될 수 있다.
재량준칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외
적인 구속력을 갖는 것은 아니므로 행정처분이 이를 위반하였다고
하여 그러한 사정만으로 곧바로 위법하게 되는 것은 아니고, 재량준
칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면
평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관은 상대방에 대
한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로, 이러한
경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이
나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이
된다. (대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두28783 판결 취지 참조)

(4) 심사평가원 직원 입장에서 양자를 구별하는 실익

① 법규적 효력이 있는 행정규칙에 따라 심사평가원 직원이 업

무를 수행하였을 경우, 해당 규정에 따라 적용하면 적법한
업무수행이다. 그러나 내부사무처리 준칙 등 행정규칙에 따
라 수행할 경우에는 적법하다고도 볼 수 없으며, 위법하다
고도 볼 수 없다. 행정규칙 자체가 법규성이 없어 그 위법성
여부조차 판단할 수 없기 때문이다.

54│
3 법령의 체계

② 또한, 행정규칙에서 정해놓은 업무를 수행하지 않았을 경우

에라도 반드시 위법이 되는 것은 아니다. 상위 법령의 목적
과 취지를 살펴본 후 그 위법 여부를 검토해야 한다.

∣판례∣ 심사평가원 직원 입장에서 양자를 구별하는 실익

심사평가원 직원 입장에서 행정규칙에 따라 업무를 수행하였다고

하더라도, 바로 적법하거나 위법하다고 볼 수 없고, 추가적으로 당
해 행정규칙이 상위 법령의 목적과 취지에 비추어 객관적으로 합리
적인지 여부를 살펴본 후, 객관적으로 합리적인 행정규칙(재량준칙)
이라면 특별한 사정이 없는 한 그에 따른 처분을 재량권행사의 남용
이 없는 적법한 업무수행이라고 판단된다. (대법원 2012. 11. 29.
선고 2008두21669 판결, 대법원 2002. 1. 22. 선고 2001두
8414 판결 등 다수 판례)

(5) 심사평가원장 공고의 법규명령적 효력 구분

① 법규적 효력을 인정한 경우

∣판례∣ 심사평가원장 공고의 법규적 효력 인정

암환자에게 처방·투여하는 약제에 대한 ‘요양급여의 적용기준 및 방

법에 관한 세부사항 공고(심사평가원장 공고)’가 법규명령의 효력이
있는 지에 관하여, 국민건강보험 요양급여의 기준에 관한 규칙」제5
조 제3항 규정에 따라 암환자에게 처방·투여하는 약제 중 보건복지
부 장관이 정하여 고시하는 약제(보건복지부 고시 제2017-136호,
2017.7.27.)에 대한 ’요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사
항 (건강보험심사평가원 공고 제2018-23, 2018.2.2.)’은 국민건
강보험법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 법령의 내용을 보
충하는 기능을 하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규
명령의 효력을 갖는다고 봄이 타당하다. (서울행정법원 2017. 10.
19. 선고 2017구합54135 판결 참조)

[판례 분석]
상기 판례는 비록 ‘공고’의 형식을 취하고 있으나, 상위 법령의 위임
을 받아 그 위임의 범위 내에서 심사평가원장이 정하는 것이므로 상
위법령과 결합한 법규적 효력을 인정하고 있다.

│55
3 법령의 체계

② 법규적 효력을 불인정한 경우

∣판례1∣ ‘심사지침’의 법규적 효력 여부

건강보험심사평가원이 ｢요양급여비용 심사․지급업무 처리기준｣

(2000. 7.18. 보건복지가족부 고시 제2000-41호로 제정된 것) 제
4조 제1항 제4호에 근거하여 2008. 11. 27. 제정한 심사지침인 ｢
방광내압 및 요누출압 측정 시 검사방법｣은 “방광내압 또는 요누출
압 측정검사는 방광을 비웠을 때부터 시작하여 방광의 충만과 배뇨
시 압력을 측정하는 방법으로 검사 시작 및 도중에 방광내압(Pves),
복강내압력(Pabd)이 음압이 나타날 때는 즉시 ‘0(Zero)’ 이상으로
보정하여야 한다. 또한, 요누출압 측정검사는 생리식염수 주입 용량
이 300ml 이하에서 시작하는 것을 원칙으로 한다. 2009년1월 1일
진료분부터 적용.”이라고 규정하고 있다.

이는 구 ｢요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항｣(2007. 1.

23. 보건복지가족부 고시 제2007-3호로 개정되고 2011. 11. 25.
보건복지부 고시 제2011-144호로 개정되기 전의 것)은 ‘제9장 처
치 및 수술료 등’ 중 ‘자356 요실금수술’ 항목에 따라 요구되는 요
류역학검사가 표준화된 방법으로 실시되지 않아 부정확한 검사결과
가 발생하고 이로 인하여 불필요한 수술 등을 하게 되는 경우가 있
어 이를 방지하고 적정진료를 하도록 유도할 목적으로, 법령에서 정
한 요양급여의 인정기준을 구체적 진료행위에 적용하도록 마련한
건강보험심사평가원의 내부적 업무처리 기준으로서 행정규칙에 불
과하다. 따라서 그 기준에 부합하지 않는다고 하여 반드시 법령상
인정되는 적정한 요양급여에 해당하지 않는 것은 아니고, 다만 그
기준이 국민건강보험법령의 목적이나 취지에 비추어 객관적으로 합
리성이 없다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 이를 재판절차에서
요양급여의 적정성 여부를 판단하는 세부기준으로 참작할 수 있을
뿐이다.(2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결)

56│
3 법령의 체계

∣판례2∣ 심사기준 또는 심사지침의 법원성 및 법규적 효력 유무

보건복지부 고시인 ‘요양급여의 적용기준 및 방법에 관한 세부사항’

이 아니라 심사평가원의 원장이 보건복지부장관의 고시인 ‘요양급
여비용 심사·지급업무 처리기준’에 따라 진료심사평가위원회의 심
의를 거쳐 정한 요양급여비용의 심사기준 또는 심사지침은 심사평
가원 내부적 업무처리기준으로서 행정규칙에 불과하므로, 그 기준에
맞지 않는다고 하여 반드시 법령상 인정되는 적정한 요양급여에 해
당하지 않는다고 할 것은 아니다. 다만 그 기준이 국민건강보험법령
의 목적이나 취지에 비추어 객관적으로 합리성이 없다고 볼만한 특
별한 사정이 없는 이상 이를 재판절차에서 요양급여의 적정성 여부
를 판단하는 세부기준으로 참작한다고 하여 하등 문제 될 것은 없다.
(대법원 2012. 11. 29. 선고 2008두21669 판결)

[판례분석]
상기 판례들은 ‘요양급여 적용기준 및 방법에 관한 심사지침’의 법
규적 효력 여부에 대하여 심사평가원의 원장이 보건복지부장관의
고시인 ‘요양급여비용 심사·지급업무 처리기준’에 따라 진료심사평
가위원회의 심의를 거쳐 정한 요양급여비용의 심사기준 또는 심사
지침은 심사평가원 내부적 업무처리기준으로서 행정규칙에 불과하
나 객관적으로 합리성이 없다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 이
를 재판절차에서 세부기준으로 참작이 가능하다고 보고 있다.

│57
3 법령의 체계

(6) (수권 없는) 행정규칙에 대한 통제

① 행정적 통제

㉠ 대통령 훈령과 국무총리 훈령은 법제처의 사전심사를 받

아야 한다.

㉡ 중앙행정기관의 훈령이나 예규에 대해서는 대통령령인

법제업무운영규정에 의해 법제처의 사후평가제가 실시되
고 있다.

② 사법적 통제

㉠ 법원에 의한 통제

- 법규적 효력이 인정되지 않는 경우에는 법원에 의한 사

법적 통제가 불가능하다.

- 행정규칙은 처분성이 인정되지 않으며, 취소소송의 대

상이 되지 않는다.
- 행정규칙은 법원에 의한 심판대상이 될 수 없어 간접적
규범통제가 불가하다.

㉡ 헌법재판소에 의한 통제

- 행정규칙은 행정조직 내부에서의 행위이므로 헌법재판

소에 의한 통제가 불가하다.

58│
3 법령의 체계

국민의 권리·의무 관련사항을 행정규칙에 위임하는 것이 가능한지

여부
행정규제기본법 제4조(규제 법정주의)
① 규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체
적이고 명확하게 규정되어야 한다.
② 규제는 법률에 직접 규정하되, 규제의 세부적인 내용은 법률 또는
상위법령(上位法令)에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에
따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다. 다
만, 법령에서 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의
성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여
위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있다.
③ 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하
거나 의무를 부과할 수 없다.

∣판례1∣ 고시 등 행정규칙의 규율 한계

오늘날 의회의 입법독점주의에서 입법중심주의로 전환하여 일정한

범위 내에서 행정입법을 허용하게 된 동기가 사회적 변화에 대응한
입법수요의 급증과 종래의 형식적 권력분립주의로는 현대사회에 대
응할 수 없다는 기능적 권력분립론에 있다는 점 등을 감안하여 헌법
제40조 와 헌법 제75조, 제95조의 의미를 살펴보면, 국회입법에 의
한 수권이 입법기관이 아닌 행정기관에게 법률 등으로 구체적인 범
위를 정하여 위임한 사항에 관하여는 당해 행정기관에게 법 정립의
권한을 갖게 되고, 입법자가 규율의 형식도 선택할 수도 있다 할 것
이므로, 헌법이 인정하고 있는 위임입법의 형식은 예시적인 것으로
보아야 할 것이고, 그것은 법률이 행정규칙에 위임하더라도 그 “행정
규칙은 위임된 사항만을 규율할 수 있으므로”, 국회입법의 원칙과 상
치되지도 않는다. 다만, 형식의 선택에 있어서 규율의 밀도와 규율영
역의 특성이 개별적으로 고찰되어야 할 것이고, 그에 따라 입법자에
게 상세한 규율이 불가능한 것으로 보이는 영역이라면 행정부에게
필요한 보충을 할 책임이 인정되고 극히 전문적인 식견에 좌우되는
영역에서는 행정기관에 의한 구체화의 우위가 불가피하게 있을 수
있다. 그러한 영역에서 행정규칙에 대한 위임입법이 제한적으로 인
정될 수 있다. (헌법재판소 2004. 10. 28. 선고 99헌바91 판결)

│59
 3 법령의 체계

예시
법률에서 직접 고시에 위임한 예

고시에 ‘시행규칙’이라는 용어를 사용 법령보충적 행정규칙에 대한 강학상(학문적) 관점과 실무적 관점

하지 않는 이유
◦ 강학상 관점
∙ 시행규칙은 법규명령일 때 쓰이고,
고시는 경우에 따라 법규명령의 효 판례는 일정한 경우에 행정규칙의 형식으로 제정되었지만, 그 내용
력을 갖는 경우도 있으나 행정규칙 이 법규적 성질을 갖는 경우에 법규와 같은 효력을 인정하고 있다.
이기 때문이다.
이에 따라 법규적 성질(효력)을 갖는 ‘행정규칙’이라는 개념이 탄생
∙ 위임을 받은 경우에는 법적 효력을
부여하지만, 위임을 받지 않은 경우 하였다. 강학상 이를 ‘법령보충적 행정규칙’ 내지 ‘행정규칙 형식의
에는 법적 효력을 부여하지 않는다. 법규명령’이라고 부른다. (박균성 <행정법 강의> 2015년, 참고)

◦ 실무적 관점
대법원 판례는 법령보충적 행정규칙을 행정규칙으로 인정하지만,
법규명령과 같은 효력을 갖는 것으로 본 경우도 있고 법규명령의
성질 또는 효력을 갖는 것으로 본 경우도 있다. 하급심에서는 상위
법령과 결합하여 법규명령의 효력을 갖는 것으로 해석하는 다수의
판례도 있다.
심사평가원 직원 입장에서는 행정해석의 형식이라도 법규명령의
효력을 갖는지 여부를 파악하는 것으로 충분하다.

60│
3 법령의 체계

법령보충적 행정규칙의 대외적 구속력

헌법재판소는 “법령보충적 행정규칙도 행정규칙으로 보며 법령보충
적 행정규칙은 그 자체로서 직접적 대외적 구속력을 갖는 것이 아니
라 상위법령과 결합하여 상위법령의 일부가 됨으로써 대외적 구속력
을 가질 뿐이다”라고 본다. (헌법재판소 99헌바91 판결 참고)

∣판례2∣ 행정규칙이 법규명령으로서 효력이 인정되는 경우

국민건강보험법 제42조 제7항 및 같은 법 시행령 제24조 제2항에

따라 제정된 보건복지부고시 ‘건강보험요양급여행위 및 그 상대가
치점수(2002. 11. 15. 보건복지부고시 제2002-78호)’는 비록 그
제정형식은 행정규칙이라 하더라도 상위법령과 결합하여 법령을 시
행하는 데 필요한 구체적 사항을 정한 것으로써 대외적인 구속력을
갖는 법규명령으로서의 효력을 가진다. (서울행정법원 2004. 11.
11. 선고 2003구합24021 판결)

∣판례3∣ 법률에서 시행규칙으로 위임한 사항을 시행규칙이

아닌 고시로 규정해도 법규적 효력이 인정되는지
여부

① 행정규칙이 법규명령으로서 효력이 인정되지 않는 경우

행정규칙이나 규정이 상위법령의 위임범위를 벗어난 경우에는
법규명령으로서 대외적 구속력을 인정할 여지는 없다. 이는 행정
규칙이나 규정 ‘내용’이 위임범위를 벗어난 경우 뿐 아니라 상위
법령의 위임규정에서 특정하여 정한 권한행사의 ‘절차’나 ‘방식’
에 위배되는 경우도 마찬가지이므로, 상위법령에서 세부사항 등
을 시행규칙으로 정하도록 위임하였음에도 이를 고시 등 행정규
칙으로 정하였다면 그 역시 대외적 구속력을 가지는 법규명령으
로서 효력이 인정될 수 없다. (대법원 2012. 7. 5. 선고 2010다
72076 판결)

│61
3 법령의 체계

② 법령규정과 지침의 불일치(실무 담당자가 현지조사 지침대로 처

리했음을 전제)
의료급여법 시행규칙 별표3 제3호는 “위반행위의 동기·목적·정
도 및 위반횟수 등을 고려하여 업무정지기간 또는 과징금 금액의
2분의 1 범위에서 감경할 수 있다. 다만, 관련 서류를 위조·변조
하여 거짓으로 수급권자 및 부양의무자 또는 시장·군수·구청장
에게 의료급여비용을 부담하게 한 때에는 그러하지 아니하다.”라
고 규정하고 있는바, 원고가 위 단서 규정에서 정한 바와 같이
관련 서류를 위조하였다고 볼 만한 사정이 없는 이상 피고는 규
칙자체에 의하더라도 원고의 위반행위의 동기·목적·정도 및 위
반횟수 등을 고려하여 과징금의 금액을 2분의 1 범위에서 감경
할 수 있는 재량의 여지가 있다.
한편 피고의 “요양기관 현지조사지침”이 ‘허위청구’를 과징금 감
경 대상에서 제외하고 있는 사실이 인정되나, 위 지침은 상위법
규로부터 위임을 받지 아니한 채 제정된 피고의 내부적 처리 준
칙에 불과하여 법규적 효력을 인정할 수 없어서 이를 근거로 원
고에 대한 과징금을 감경할 수 없다는 피고의 주장은 받아들이기
어렵다. (서울고등법원 2014. 12. 9. 선고 2014누51816 판결),
(서울행정법원 2014. 5. 16. 선고 2013구합14634 판결)

62│
4 입법 절차

가 입법 과정

① 법률을 제·개정하거나 폐지할 때에는 헌법·법률에 규정된

일련의 절차를 거친다.
② 법률의 완결성은 입법 과정을 구성하는 단계 및 절차의 합
리성에 의존하게 된다.

③ 법률의 입법 과정은 ㉠ 법률안의 입안·발의(제출), ㉡ 국회

에서의 심사·의결, ㉢ 법률안의 정부 이송 및 대통령의 공
포로 이루어진다.

[법률의 입법 과정]

│63
4 입법 절차

[법률의 입법 과정]

64│
4 입법 절차

[입법 절차의 개관]

나 법률안의 입안

(1) 법률안 입안방식의 유형

법률안의 입안 유형은 ① 제정법률안, ② 전부개정법률안, ③

일부개정법률안, ④ 폐지법률안의 4가지 유형이 있다. 각각의 입
안 유형에 따라 법률안의 제명, 개정문 작성 방법, 신·구조문대비
표 작성 여부 등 입안방식이 달라지게 된다.

│65
 4 입법 절차

① 제정법률안은 규율하려는 입법사항이 기존의 법률 전부 또

는 일부를 개정하는 방법으로는 규율하기 곤란하여 별도의
법률로 규율하는 것이 적절한 경우에 이루어지는 방식이다.

② 전부개정법률안은 법률 전부를 개정하는 방식이다.

③ 일부개정법률안은 법률 일부를 개정하는 방식이다.

④ 폐지법률안은 기존 법률을 폐지하는 경우, 해당 법률의 목

적이 달성되었거나 그 목적을 달성할 수 없을 경우에 이루
어진다.

(2) 개정 방식

개정 방식으로는 증보(Additional Amendment) 방식과 흡수

우리나라의 경우, 법령집 편찬은 흡
수개정 방식에 따라 개정내용을 기존 개정(Revision) 방식이 있다.
법령에 흡수하는 방식으로 수록한다.
다만, 개정연혁 파악을 위하여 <개정
0000. 0. 00.>, <삭제 0000. ① 증보 방식은 기존 법률 조항을 그대로 둔 채 개정된 조항
0.00.>, <본조신설 0000. 0. 00.>,
<전문개정 0000. 0. 00.> 등 개정일
전체를 추가하는 방식이다.
자를 조문에 표기하고 있다.
② 흡수개정 방식은 종전 법률 내용 중 달라진 부분만을 공포
하고 이를 다시 편집하여 기존 조항을 수정 또는 삭제하거
나 새로운 조항을 삽입하는 방식이다.

(3) 입안 방식의 선택기준

① 일부개정·전부개정 방식

㉠ 법률을 개정할 때 ‘일부개정’ 방식과 ‘전부개정’ 방식의

선택기준에 관하여 일률적인 기준이 확립되어 있는 것은
아니다.

㉡ 개정하는 부분의 분량, 중요도, 정비의 필요성 등을 종합

적으로 고려하여 결정한다.

㉢ 일부개정 방식은 개정된 사항의 전과 후를 쉽게 비교할

수 있고, 다른 법률에서 해당 법률의 조문을 인용하고 있

66│
4 입법 절차

을 경우 다른 법률에 대한 영향을 최소화함으로써 법적

안정성을 도모할 수 있다는 장점이 있다.

[일부개정 방식의 구조]

㉣ 다음과 같은 경우에는 전부개정 방식으로 개정하는 것이

바람직하다.

- 개정하고자 하는 조문의 수가 기존 조문의 수의 3분의

2 이상을 차지하는 경우(다만, 용어나 표현을 통일적으
로 정리할 사항이 많은 경우에는 일부개정 방식 활용)

- 제정된 후 장기간 경과하여 법문에 나타난 용어와 내용

이 전체적으로 현실과 맞지 아니하는 경우

- 여러 차례의 개정으로 기존 법률 중 삭제된 조항과 가지번호

의 조와 호가 많아 새로운 체제로 정비할 필요가 있는 경우
- 법률의 핵심적 내용을 변경하는 경우로서 해당 법률의
상당한 부분이 변경내용과 관련되어 있어 이를 전반적
으로 정비할 필요가 있는 경우

② 법률 전체적 개편 방식
법률을 전체적으로 개편하는 방식으로는 ‘전부개정’ 방식과
‘폐지·제정’ 방식이 있다.

│67
4 입법 절차

㉠ 전부개정 방식은 해당 법률의 대부분을 개정하는 방식이

다. 입안하고자 하는 법률안이 기존 법률에서 규정하고
있는 제도 등 주요 내용과 동질적임을 강조할 필요가 있
을 때 취하는 방식이다.

㉡ 폐지·제정 방식은 새로운 법률을 제정하면서 기존 법률을

폐지하는 방식을 말한다. 새로운 법률안이 기존 법률의
제도를 전면적 또는 본질적으로 변경하고자 할 때 취하는
방식이다. (예: 「의료보험법」 폐지, 「국민건강보험법」 제정)

제정·개정법률안 입안 단계별 유의사항

◦ 제정법률안 입안
- 법률안의 제정 목적을 검토하여 기존 법률로 그 목적을 달성할
수 있거나 기존 법률의 개정을 통해 제정 목적을 달성할 수 있는
지 검토한다.
- 새로운 법률의 제정이 필요한 경우, 입법목적이나 의도·내용 등
을 검토한 후 가장 유사한 입법례(외국 입법례 포함)를 찾아본다.
- 유사한 입법례를 찾은 경우, 구체적으로 제정하고자 하는 내용을
담아 입안기준에 따른 조문화 작업을 한다. 이때 제정법률안에는
별도의 제정문을 작성하지 않는다는 점을 유의한다.
- 조문화를 거친 법률안의 초안을 기존 유사 법률의 전체 체계나
내용과 비교해 보면서 총괄적으로 검토한다. 특히, 제정법률안
부칙에는 다른 법률의 폐지, 준비행위, 적용례, 경과조치 등에
관한 사항을 명확히 규정한다.

◦ 개정법률안 입안
- 기존 법률의 내용을 숙지하고, 개정하고자 하는 이유와 개정 방
법을 검토한다.
- 구체적으로 조문화 작업을 한다. 조문화 작업의 경우에도 우선 유
사 입법례를 찾아 가급적 같은 체계와 용어를 사용하도록 한다.
- 조문의 내용이나 위치에 따라 각종 입안기준이 적용될 수 있도록
한다. (예컨대, 개정내용을 본칙에 둘 것인지 부칙에 둘 것인지,

68│
4 입법 절차

각 호로 처리할 것인지, 본문·단서 관계로 할 것인지, 전단·후단 관계

로 할 것인지 등)
- 조문화 작업 후에 개정되지 아니한 다른 조문 또는 법률과의 관
계, 조문화 작업 후에 추가적으로 바꾸어야 할 내용이 없는지 등
을 살펴본다. (예컨대, 경과조치 또는 적용례를 두어야 하는 것
은 아닌지 등)
- 전부개정 방식을 선택할 경우 기존의 부칙이 모두 실효된다는 점
에 특히 유의하고, 기존 법률에서 보호하고 있는 법익을 빠짐없
이 경과조치에서 규정하도록 한다.

다 의안

(1) 의안의 개념

① 의안이란 「대한민국헌법」과 「국회법」, 그 밖의 법률에 따라

국회의 의결을 필요로 하는 안건 중에서 특별한 형식적·절
「대한민국헌법」 제51조 국회에 제
차적 요건을 갖추어 국회에 제출된 안건을 말한다. 출된 법률안 기타의 의안은 회기 중
에 의결되지 못한 이유로 폐기되지
② 여기서 의결이란 국회의 최종적인 의사결정을 의미한다. 아니한다. 다만, 국회의원의 임기가
만료된 때에는 그러하지 아니하다.
③ 안건이란 국회에서 논의대상이 되는 모든 사안으로서 의안
과 기타 사안으로 나뉜다.

의안의 종류
예산안, 결산, 승인안뿐 아니라 본
유럽연합 의회가 제시한 법제지침(2011. 9.) 회의 의결을 필요로 하는 헌법개정
안, 법률안, 기금운용계획안, 동의
◦ 법률안의 명확성·간결성 안, 결의안, 국회규칙안, 선출안, 의
- 간결성과 명확성은 상충되는 개념이지만, 명확한 표현이 간결성 원징계안, 의원자격심사안 등 15가
지가 있다.
을 높이거나 간결한 표현이 명확성을 제고하기도 하므로 양자의
균형을 도모한다.

◦ 법률안의 정형화된 형식
- 법률의 정형화에 있어서 법률의 종류와 구속력의 정도(규제/지
시/권고)를 고려하여 알맞은 형식으로 작성하여야 한다.

│69
 4 입법 절차

◦ 법률의 수범자 고려
- 수범자는 일반 대중부터 전문가에 이르기까지 다양한 범주가 있
을 수 있으므로 각각 이해할 수 있는 용어를 사용하여야 하며,
특히 목적규정과 정의규정은 수범자의 특성을 고려하여 작성하
여야 한다.

◦ 내용의 일관성
- 권리와 의무는 법률 내에서 논리적 모순이 없어야 하고, 해당 법
률의 범위를 벗어나서는 안 된다. 또한 집행수단으로 규정되는
구체적인 조항들을 기본법에 두어서는 안 되고(그 역의 경우도
마찬가지임) 다른 법률과의 관계에서 일관성을 가져야 하고, 같
은 분야의 다른 법률과 중복 또는 모순되어서는 안 된다.

◦ 법률안의 용어 사용
- 언어적 일관성인 형식적 일관성과 법률 전체의 논리성인 실질적
일관성이 있어야 한다. ‘같은 개념은 같은 용어, 다른 개념은 다
른 용어를 사용’해야 하고, 용어가 일관적이고 모순 없이 사용되
어야 함을 의미한다.

(2) 의안의 발의 또는 제출

① 국회의원이 의안을 낼 때는 ‘발의’

(예: 국회의원은 10인 이상의 찬성으로 의안을 발의할 수
있다.)

② 정부가 의안을 낼 때는 ‘제출’

(예: 국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다.)
일반적으로 발의와 제출을 포함하여
‘제안’이라고도 한다. ③ 위원회가 의안을 낼 때는 ‘제안’
(예: 「국회법」 제51조(위원회의 제안) ① 위원회는 그 소관
에 속하는 사항에 관하여 법률안 기타 의안을 제출할 수 있
정부안과 의원 발의안에 형식적인 차 다. ② 제1항의 의안은 위원장이 제출자가 된다.)
이가 없다. 정부 제출안은 발의자가
‘정부’가 된다. ④ 의장이 의안을 낼 때는 ‘제의’

70│
4 입법 절차

(3) 의안의 성립 요건

① 일정한 안을 갖출 것

② 의원 10인 이상이나 위원회 또는 정부 등 정당한 권한을 가

진 자가 발의·제안 또는 제출할 것

③ 안의 형식에 하자가 없고 발의·제안 또는 제출의 절차가 적

법할 것
④ 일사부재의의 원칙에 위배되지 않을 것 일사부재의의 원칙
의회에서 한 번 부결된 안건은 같은
회기 내에 다시 제출할 수 없다는 원
(4) 법률안의 구성 요소 칙이다.

① 의안 중 법률안을 제안할 때는 일정한 양식에 맞게 문서를

작성해야 한다.

② 법률안의 양식은 다음과 같이 구성된다.

㉠ 표지부: 제안이유, 주요내용, 참고사항을 적는다. 통상,

입법취지를 설명할 때 ‘제안이유’에 적힌 내용이 참고가
된다.

㉡ 본문부: 법률안의 제명 및 본칙·부칙으로 구성되고 법률

안 입안의 핵심내용을 담는 부분이다.

㉢ 신·구조문대비표: 일부개정법률안의 경우, 현행 내용과 개

정 내용을 나란히 대비시켜 설명하는 표를 작성하는 부분
이다.

㉣ 비용추계 자료: 예상되는 비용에 대한 국회예산정책처의

추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 아울
러 제출하여야 한다. 다만, 긴급한 사유가 있는 경우 위원
회의 의결로 이를 생략할 수 있다.

│71
4 입법 절차

국회법 제79조의 2 (의안에 대한 비용추계 자료 등의 제출)

① 의원이 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 발의하는
경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한
국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구
서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 국회예산정책처에 대한 비용추
계요구서를 제출한 경우에는 제58조 제1항에 따른 위원회의 심사
전에 국회예산정책처의 비용추계서를 제출하여야 한다.
② 위원회가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제안하는
경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한
국회예산정책처의 추계서를 함께 제출하여야 한다. 다만, 긴급한
사유가 있는 경우 위원회의 의결로 추계서 제출을 생략할 수 있다.
③ 정부가 예산상 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 제출하는
경우에는 그 의안의 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 관한
추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 의안에 첨부
하여야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지에 따른 비용추계 및 재원조달방안에 관한 자
료의 작성 및 제출 절차 등에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.

예시
비용추계서

72│
4 입법 절차

(5) 위원회 관련 입법절차

① 위원회 의사일정으로 상정

국회법 제49조(위원장의 직무)

① 위원장은 위원회를 대표하고 의사를 정리하며, 질서를 유지하고
사무를 감독한다.
② 위원장은 위원회의 의사일정과 개회일시를 간사와 협의하여 정한다.

국회법 제57조(소위원회)
⑧ 소위원회에 관하여는 이 법에서 다르게 정하거나 성질에 반하지 아니
하는 한 위원회에 관한 규정을 적용한다. 다만, 소위원회는 축조심사
(逐條審査)를 생략해서는 아니 된다.

㉠ 「국회법」 제49조 제2항(소위원회 제57조 제8항)에 근거

특정 정당에서 반대가 심한 법안의
하여 위원장이 간사와 협의하여 의사일정을 ‘상정한다’고 경우, 위원장이 직권으로(협의 이후)
표현한다. 상정 가능하나 상임위 절차 보이콧
우려가 있어 신중해야 한다.
㉡ 이때 최소한 법안에 한해서는 보건복지위원회 법안소위
의사일정(안건) 상정이 매우 중요하다. 의사일정으로 상
정되지 않으면 법안 심사 대상이 되지 않기 때문이다.

㉢ 의사일정이 상정되어야 비로소 국회 입법조사관이 법안

의 검토보고서를 작성한다.

의안의 상정시기 및 의안 등의 자동상정

국회법 제59조(의안의 상정시기)
위원회는 의안(예산안, 기금운용계획안 및 임대형 민자사업 한도액안
은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)이 위원회에 회부된 날부터 다음
각 호의 구분에 따른 기간이 지나지 아니하였을 때에는 그 의안을 상
정할 수 없다. 다만, 긴급하고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는
경우에는 그러하지 아니하다.

│73
4 입법 절차

1. 일부개정법률안: 15일
2. 제정법률안, 전부개정법률안 및 폐지법률안: 20일
3. 체계·자구 심사를 위하여 법제사법위원회에 회부된 법률안: 5일
4. 법률안 외의 의안: 20일

제59조의 2(의안 등의 자동상정)

위원회에 회부되어 상정되지 아니한 의안(예산안, 기금운용계획안 및
임대형 민자사업 한도액안은 제외한다) 및 청원은 제59조 각 호의 구
분에 따른 기간이 지난 후 30일이 지난 날(청원의 경우에는 위원회에
회부된 후 30일이 지난 날) 이후 처음으로 개회하는 위원회에 상정된
것으로 본다. 다만, 위원장이 간사와 합의하는 경우에는 그러하지 아
니하다.

의안의 자동상정
◦ 의안의 최초 상정 여부를 둘러싸고 물리적 충돌이 일어난 사례가
있었던 점을 고려하여 이를 방지하기 위함이다. 다만, 위원장이 간
사와 합의하여 상정 간 주제를 적용하지 아니할 수 있도록 하였다.
◦ 그러나 실상은, 제59조의 2 단서에 따라 위원장이 간사와 합의하
여 자동상정이 되지 않도록 하거나, 되더라도 이는 처음으로 개회
하는 전체회의에 상정되는 의미 그 이상이 될 수 없다. 전체회의
상정되어 법안소위에 회부 결정 이후 법안 소위 안건 상정은 또 별
개의 의사일정(｢국회법｣ 제57조)이기 때문이다.
◦ 법안 전체 일정에서 사실상 가장 중요한 것은 보건복지위원회 법안
소위 안건으로 상정되는 것으로 봐도 무방하다.
◦ 실무상 공정한 의사일정의 상정 절차를 거친다고 하더라도 현실적
으로 물리적 시간의 한계상 우선순위가 있을 수밖에 없고, 여기에
서 간사의 실질적 권한이 파생된다.

74│
4 입법 절차

예시
의사일정 상정의 중요성 (국회의안정보시스템)

│75
4 입법 절차

위원회의 심사
국회법 제58조(위원회의 심사)
⑨ 제1항에 따른 전문위원의 검토보고서는 특별한 사정이 없으면 해
당 안건의 위원회 상정일 48시간 전까지 소속 위원에게 배부되어
야 한다.

예시
위원회의 심사

② 위원회 심사의 주요 자료

㉠ 법안 소위원회 현장에서 제공되는 각 법률안에 대한 검토

보고서가 주된 자료

㉡ 쟁점법안의 경우, 의안정보시스템에 공개되는 검토보고

서 외 별도의 추가자료

㉢ 법안 심사 소위 내에서 의원이 정부에 자료 요구하고 정

부가 이에 신속히 제공하는 맞춤형 자료

㉣ 정부에서 추진 반대하는 경우, 정당별 대응 혹은 정부의

반박자료

76│
4 입법 절차

㉤ 개별 의원실에서 중점 추진하는 법안이나 강력히 반대하

는 법안의 경우, 별도 토론회나 전문가회의를 통해 수집
한 자료 혹은 이해관계 단체들과 간담회 자료

③ 위원회안과 대안

㉠ 위원회안

국회법 제51조(위원회의 제안)

① 위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 법률안과 그 밖의 의
안을 제출할 수 있다.
② 제1항의 의안은 위원장이 제안자가 된다.

- 상임위원회가 소관 사항에 관해 법률안을 독자적으로

입안, 제출하는 것을 말한다.

- 이 경우, 제안자는 해당 위원회의 위원장이 되며, ‘○○

○위원장’으로 표시한다.
- 위원회는 그 소관 사항에 관해 심사권을 가지고 있으므
로 이에 대한 특례를 인정한다.

㉡ 대안

- 대안은 위원회의 법률안 심사 단계에서 소관 위원회 또 대안의 가장 큰 특징은 ‘반영된 내

용’ 이외에는 ‘폐기’, 통상 실무에서
는 의원이 원안의 체계 및 내용을 전면적으로 수정하거 는 ‘대안반영폐기’라는 용어를 사용
나 원안을 폐기하고 새로 제출하는 법률안을 말한다. 한다.

- 원안의 목적 또는 성격을 변경하지 않는 범위에서 원안

에 부수하여 작성하는 수정안과는 다르다.

│77
4 입법 절차

[위원회안·대안·수정안 비교]

(넓은 의미의) 위원회안

구분
위원회안 (위원회)대안 (위원회)수정안
제안자 위원회(위원장)
국회법
법적 근거 국회법 제51조
제95조 제2항
법률안 제정 및 전부·일부 폐지법률안 원안을
형식 방식 모두 가능(독립된 의안) 일부개정하는 방식
완전히 독립된 안 원안을 폐기하고
원안과의 원안을 토대로
(원안을 전제로 원안을 대신하는
관계 원안을 수정
하지 않음) 새로운 안
사실상 수정안의 원안의 제안자 및
특징 최초 발의 성격
성격 심사경과 파악 용이

∣사례∣ 약사법 일부개정법률안 중 대금결제 부분만 발췌하여

상임위원회 통과한 예

의약품 대금결제 부분은 합의가 되었으나 리베이트 규제 강화 부분

은 합의가 안 된 상황이었다. 이 경우 합의된 부분을 가결시키고 나
머지 부분을 대안반영 폐기시킬 것인지 아니면 합의된 부분만 별도
발췌하여 위원회안으로 가결시키고 나머지 내용은 계속 심사로 할
것인지를 이해하면 위원회안과 대안의 형식차이를 이해 할 수 있다.
본 경우는 위원회안으로 가결되고 나머지 내용은 계속 심사하였으
나 결국 임기만료 폐기된 경우이다.

(6) 국회의 의사정족수와 의결정족수

① 의사정족수

㉠ 본회의나 위원회의 회의를 여는 데 필요한 최소한의 의원

수를 재적의원 5분의 1 이상으로 규정하고 있다.
㉡ 따라서 본회의나 위원회를 개의하려면 최소한 본회의 재
적의원 또는 위원회 재적의원 5분의 1 이상의 출석이 있
어야 가능하다.

78│
4 입법 절차

② 의결정족수

㉠ 본회의 또는 위원회가 안건을 의결하는 데 필요한 최소한

의 출석의원 수를 말한다.

㉡ 헌법은 의결정족수에 관하여 ‘국회는 헌법 또는 법률에

특별한 규정이 없는 한 재적의원 과반수의 출석과 출석의
원 과반수의 찬성으로 의결한다. 가부동수인 때에는 부결
된 것으로 본다’고 규정하고 있다.

│79
5 행정입법에 대한 국회의 통제

가 국회 통제의 근거 및 연혁

(1) 「국회법」 제98조의 2 개정안

구분 현행 개정안

대통 령령 ·총 리령 ·부령 의
법률 위반 여부 등을 검토 대통령령·총리령·부령 등
하여 해당 대통령령 등이 행정입법이 법률의 취지 또
상임위원회 법률의 취지 또는 내용에 는 내용에 합치되지 아니하
조치방안 합치되지 아니하다고 판단 다고 판단되는 경우에는 소
하는 경우에는 소관 중앙행 관 중앙행정기관의 장에게
정기관의 장에게 그 내용을 수정·변경을 요구할 수 있다.
통보할 수 있다.

이 경우 중앙행정기관의 장 이 경우 중앙행정기관의 장
은 통보받은 내용에 대한 은 수정·변경 요구받은 사
해당 행정입법
처리계획과 그 결과를 지체 항을 처리하고 그 결과를
소관부처 의무
없이 소관 상임위원회에 보 소관 상임위원회에 보고하
고하도록 한다. 여야 한다.

(2) 「국회법」 제98조의 2 입법 연혁

① 1997년 1월 13일 시행된 「국회법」(법률 제5293호) 제98조

의 2는 국회가 행정입법에 대하여 통제하기 위한 목적으로
대통령령 등을 국회로 송부하도록 하였다.

② 2000년 2월 16일 개정된 「국회법」(법률 제6266호) 제98조

의 2 제2항에 의하여 상임위원회가 이 행정입법이 법률의 취
지 또는 내용에 합치되지 않는다고 판단되는 경우에는 소관
중앙행정기관의 장에게 그 내용을 통보할 수 있도록 하였다.

③ 2005년 7월 28일 개정된 현행 「국회법」(법률 제7614호)

제98조의 2 제3항에 단서를 신설하여 이러한 내용을 통보
받은 중앙행정기관의 장은 통보받은 내용에 대한 처리 계획
과 그 결과를 지체 없이 소관 상임위원회에 보고하여야 한
다고 규정하였다.

80│
5 행정입법에 대한 국회의 통제

④ 2015년 5월 29일 개정된 「국회법」안은 상임위원회가 소관

중앙행정기관의 장에게 수정·변경을 요구(청)할 수 있고, 중
앙행정기관의 장은 수정·변경 요구받은 사항을 처리하고 그
결과를 소관 상임위원회에 보고하여야 한다고 규정하였다

나 해외 사례

(1) 미국

① 대통령제 국가인 미국의 「의회심사법」은 정부의 새로운 행

정입법(new federal regulations)에 대해 신속 입법절차
(expedited legislative process)를 통해서 연방의회가 심
사할 수 있도록 허용하는 법이다. 의회에서의 심사절차는
통상의 입법절차와 동일하다.

② 새로운 행정입법이 효력을 발하기 전에 행정기관은 그것을

의회에 제출하고, 연방의회는 이를 심사하여 양원의 의결로
써(by joint resolution) 행정입법을 거부(disapproval)할
수 있다.

③ 양원 의결은 대통령에게 이송되어 승인을 받아야 하고, 만

일 대통령이 이를 거부하면 상원과 하원의 3분의 2 이상의
찬성을 얻은 경우에 한하여 효력을 발하게 된다. 이때 행정
입법은 폐기된다.

④ 연방의회의 심사기한은 60일로 한정되어 있다. 이 기한까지

위 거부절차를 완료하지 않으면 새 행정입법은 그때부터 효
력을 발하게 된다.

⑤ 새 행정입법이 효력을 발하기 전에 의회가 60일 안에 심사

하여 거부할 수 있는 기회를 허용하되, 그 거부절차는 법률
제정의 입법절차(양원의 의결 및 대통령이 거부하는 경우
가중다수의결)와 동일하게 이루어진다. 다만, 절차를 신속
하게 진행한다는 점에서 다를 뿐이다.

│81
5 행정입법에 대한 국회의 통제

(2) 독일

우리나라의 법 체계와 행정입법의 운용이 유사한 독일의 경우,

행정입법에 대한 의회 관여가 여섯 가지 형태로 이루어지고 있다.

① 의회에 행정입법 제출 및 이에 대한 의회의 의견 제시

② 정부에 대하여 행정입법의 이유를 제시할 의무 부과
③ 의회의 행정입법 거부권
④ 의회가 위임 시 위임법률에 동의 권한 유보
⑤ 의회가 위임 시 위임법률에 수정·변경 권한 유보
⑥ 의회가 위임 시 위임법률에 폐지 권한 유보

다 국회 통제에 대한 입장

(1) 찬성 입장

① 헌법적 근거와 원리 및 외국의 행정입법에 대한 의회의 통

제제도를 비교했을 때, 국회가 이번에 도입한 「국회법」 개
정안 제98조의 2 제3항은 이전의 규정을 좀 더 강화해 행정
입법에 대한 국회의 통제제도를 도입한 것이다.

② 헌법은 이러한 통제제도에 관한 법률을 금지한 바 없으며,

오히려 행정입법에 대해 구체적으로 범위를 정하여 위임하
라고 하는 「대한민국헌법」 제75조의 규정을 살펴볼 때, 헌
법적으로 요청되기까지 하는 제도이다.

③ 따라서 권력분립의 원칙에 위반된다거나 행정입법권을 침해

한다는 등의 위헌론은 전혀 근거가 없다고 판단된다.
* 출처: 방승주(한양대 법학전문대학원 교수), 사단법인 한국공법학회 긴급토론회
국회의 행정입법 수정요청 관련 국회법개정안은 위헌인가?

82│
5 행정입법에 대한 국회의 통제

(2) 반대 입장

① 「국회법｣ 개정안은 현행의 ‘통보제도’와는 달리, 새로운 ‘수

정·변경 요청제도’를 도입하여 행정입법의 수정·변경 권한
을 국회가 겸함으로써 동시에 국회가 정부의 수정·변경 권
한보다 우선하는 것이다.

② 이는 국회가 정부의 행정입법권 행사에 직접 간섭함으로써

헌법이 ‘정부의 집행권’에 기초하여 독자적으로 인정하고
있는 정부의 행정입법권을 침해한다.

③ 국회가 입법사항을 대통령령에 위임한 경우, 대통령은 위임

받은 사항에 관해 행정입법을 해야 할 의무를 부담하지만,
그 입법의무를 어떤 내용으로 수정·변경할 것인지는 대통령
이 위임받은 범위 내에서 자유롭게 결정할 수 있어야 한다.
이는 「대한민국헌법」 제75조에 근거하고 있다.

④ 대통령이 자신의 고유권한을 행사함에 있어 수권법률의 취

지와 위임내용에 대한 1차적인 해석권한을 가지는데, 국회
가 그 해석이 틀렸다고 주장하며 수정·변경을 직접 지시한
다면, 「대한민국헌법」 제75조가 인정한 대통령의 고유권한
에 정면으로 반하는 것이다.
* 출처: 이인호(중앙대학교 법학전문대학원/헌법학), <사단법인 한국공법학회 긴급
토론회 국회의 행정입법 수정요청 관련 국회법개정안은 위헌인가?>

(3) 찬성하되 입법적 보완이 필요하다는 입장

① 우선 소관 상임위원회가 제출된 행정입법이 모법에 어긋나

는 경우 수정·변경을 요구한다.

② 정부가 수정·변경을 수용하지 않을 때에는 국회 본회의에

상정하여 국회의결을 거쳐 국회 명의로 다시 정부에 수정·
변경을 요구하는 식으로 보강입법이 필요하다.
* 출처: 김선택(고려대학교 법학전문대학원 교수·헌법학), <사단법인 한국공법학회
긴급 토론회 국회의 행정입법 수정요청 관련 국회법개정안은 위헌인가?>

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발 행 일: 2021년 7월
발행부서: 인재경영실 인재개발부
발행기관: 건강보험심사평가원

본 교재는 건강보험심사평가원 HIRA E-캠퍼스 이러닝 교육 교재로

교육 목적 외 사용이 제한됩니다.