Rozdział I.

Zagadnienia ogólne

§ 1. Legislacja administracyjna – pojęcie i zakres

Określenie, czym jest legislacja administracyjna, wydaje się być prostym za-
daniem. Intuicyjnie można stwierdzić, że obejmuje ona tworzenie prawa przez
organy administracji. Niemniej jednak po zastanowieniu się należy stwierdzić,
że taka odpowiedź nie jest satysfakcjonująca. Konieczne jest bowiem określenie,
czy legislacja i tworzenie prawa są pojęciami wymiennymi o tożsamym zakresie
treściowym. Czy legislacja obejmuje tylko sam fakt stanowienia prawa, czy rów-
nież czynniki, które wpływają na jego treść? Problemem jest także określenie,
czym legislacja administracyjna różni się od administracji w ogóle, a więc wy-
prowadzenie swoistej typologii legislacji. Istotną kwestią staje się także wskaza-
nie, czy administracja dotyczy jedynie administracji publicznej, czy też admi-
nistracji w ogóle. Wskazane zatem jest sprecyzowanie i zdefiniowanie samego
pojęcia „legislacji administracyjnej”, a można to zrobić przez łączenie ze sobą
„legislacji” i „administracji”, co jednak nie należy do prostych zadań, gdyż oba te
pojęcia są również trudne do jednoznacznego zdefiniowania. Odpowiedź zatem
na pytanie, czym jest legislacja administracyjna, wymaga analizy dorobku nauki
w zakresie określenia pojęć legislacji i administracji.
Słowo „legislacja” pochodzi od łacińskiego wyrazu „legislatio”, który oznacza
wnoszenie lub stanowienie prawa1. Obecnie jest ono różnie definiowane w opra-
cowaniach słownikowych. Przykładowo można przytoczyć następujące rozu-
mienia: tworzenie aktów prawnych, ustanawianie praw, prawodawstwo, usta-
wodawstwo2, prawodawstwo, ustawodawstwo3. Można także wskazać definicję,
według której legislacja to wszelkie formy prawa stanowionego w formie tekstów
prawnych4. Ta definicja wydaje się być najodpowiedniejsza, gdyż, po pierwsze,
nie ogranicza legislacji do tworzenia aktów prawa powszechnie obowiązujące-
1
W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 1963, s. 65.
2
A. Sikorska-Michalak, O. Wojniłko (red.), Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa
1998, s. 456.
3
W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1994, s. 296.
4
L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa, Warszawa 2005, s. 248.

1
 Rozdział I. Zagadnienia ogólne

go (jak to ma poniekąd miejsce przy definiowaniu legislacji jako ustawodaw-

stwa), po drugie, wskazuje, że prawo może być stanowione również w innych
formach niż teksty prawne (np. precedensy prawotwórcze – jakkolwiek w tym
przypadku należałoby zastanowić się nad możliwością zmiany słowa „stanowio-
ne” na „tworzone”). Powinno się także wskazać, że prawo może być tworzone
(stanowione) przez samych uczestników obrotu prawnego. W ramach omawia-
nej tematyki na szczególną uwagę zasługują tzw. porozumienia administracyjne.
Choć można wskazywać pewne wątpliwości co do zupełności tej definicji, jak
na przykład brak wskazania ram czasowych stanowienia aktu (tekstu) prawnego
– o czym niżej – to jednak można ją przyjąć jako odpowiednią dla niniejszego
opracowania. Należy jednak zaznaczyć, że w niniejszej publikacji legislacja bę-
dzie rozumiana w sposób dynamiczny (tworzenie tekstów prawnych), a nie sta-
tyczny (zrównujący to pojęcie z „samoistnymi źródłami prawa”). Spotykane są
też definicje obejmujące zarówno aspekt statyczny, jak i dynamiczny5.
Należy w tym miejscu wskazać na pojęcia wiążące się bezpośrednio z legisla-
cją, czyli „kształtowanie”, „tworzenie” i „powstawanie prawa”.
Kształtowanie prawa to proces spontaniczny i zdeformalizowany. Prawo ro-
zumiane jako zespół norm postępowania wewnątrz określonej grupy społecz-
nej formowało się od bardzo długiego czasu. Początkowo większość wiążących
wzorów zachowania obowiązywała bez względu na ich spisanie lub narzucenie
przez jakiś autorytet. Obecnie mamy również do czynienia z sytuacjami, w któ-
rych pewne zachowania stają się społecznie akceptowane, a nawet pożądane,
co wywiera pewnego rodzaju nacisk na podmioty decyzyjne w procesie legi-
slacyjnym i prowadzi do rozpoczęcia sformalizowanych prac nad aktem praw-
nym określonej treści (np. rozpowszechnianie zakazu palenia, zakaz spożywania
alkoholu w miejscach publicznych, nakaz jazdy z włączonymi światłami przez
cały rok). W nauce prawa wskazuje się również na pewne minimum regulacji,
które jest konieczne do funkcjonowania grupy społecznej (normy równowagi
społecznej)6. Są to takie normy, jak zakaz używania przemocy, ochrona życia
i własności, a więc fundamentalne normy społeczne przyjęte w naszym kręgu
kulturowym.
Od kształtowania prawa należy odróżnić jego tworzenie. Jest to proces zor-
ganizowany, dokonujący się w zinstytucjonalizowanych formach wyznacza-
nych przez obowiązujące prawo7. Obejmuje on elementy z zakresu polityki pra-
wa (np. wyznaczanie celów prawa)8, procedury legislacyjne i metodologię pracy
5
E. Sobol (red.), Słownik wyrazów obcych, Warszawa 1995, s. 644.
6
Cz. Znamierowski, Normy grupy wolnej, Myśl Współczesna 1947, Nr 9–10.
7
S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1994, s. 128.
8
L. Petrażycki, Wstęp do nauki polityki prawa, Warszawa 1968, s. 25 i nast.

2
 § 1. Legislacja administracyjna – pojęcie i zakres

legislatora9 oraz problemy, które prawodawca powinien rozstrzygnąć, aby jego

działanie miało charakter racjonalny10.
Powstawanie prawa to z kolei zjawisko pojawiania się nowego prawa nie-
zależnie od tego, jak powstaje11. Powstawanie obejmuje więc m. in. ogłoszenie
aktu normatywnego, ogłoszenie wyroku sądu konstytucyjnego (uchylającego
określony przepis lub nakazującego określoną jego interpretację), ukształtowa-
nie się nowego zwyczaju, wydanie precedensu prawotwórczego, jak również za-
warcie umowy lub nawet jednostronna deklaracja (tzw. przyrzeczenie publiczne
lub jednostronny akt jakiegoś państwa, jak np. zrzeczenie się roszczeń wobec in-
nego państwa). Wszystkie te zdarzenia wiążą się z pojawieniem się nowego pra-
wa lub deregulacją jakiegoś obszaru rzeczywistości, co z kolei można uznać za
zjawisko przeciwne, choć rzadko spotykane.
Należy również odnieść się do pojęcia „nauka legislacji”. Pojęcie to jest czę-
sto używane jako nazwa przedmiotu obejmującego tematykę legislacji w ogó-
le. Przedmiot taki jest prowadzony na uczelniach wyższych na kierunku pra-
wa. Zakres treści nauczania nie został jednak w tym przypadku wyznaczany
przez ministerialne standardy kształcenia, gdyż przedmiot ten nie ma charak-
teru obowiązkowego na tym kierunku. Dla uporządkowania aparatu pojęcio-
wego związanego z niniejszym opracowaniem należy zastanowić się nad nada-
niem określonym pojęciom jednoznacznego zakresu treściowego. Założeniem
podstawowym jest przyjęcie, że legislacja administracyjna to część nauki o two-
rzeniu prawa. Nauka ta może być nazwana nauką legislacji lub nauką o legisla-
cji. Pomimo, że kwestia pojęciowa nie jest w tym miejscu najważniejsza, moż-
na w celu uporządkowania terminologii zaproponować pewne dookreślenie
tych pojęć. I tak, jako naukę legislacji w nieniejszej publikacji będzie ujmowa-
ny zakres wiedzy, którą powinna dysponować osoba przygotowująca akt praw-
ny. W takim przypadku nauka legislacji obejmować będzie wiedzę niejako tech-
niczną związaną z redagowaniem projektów aktów prawnych. Z kolei dziedzinę
wiedzy prawniczej związaną z tworzeniem prawa nazywana będzie nauka o le-
gislacji. Nauka o legislacji będzie więc co do zasady tożsama z teorią tworzenia
prawa i nauką o prawodawstwie. W ramach nauki o legislacji można wyróżnić
swoiste poddziały tematyczne, z którym jednym jest nauka o legislacji admini-
stracyjnej. Wychodząc z założenia, że prawo co do zasady dzieli się na karne,
cywilne i administracyjne można stwierdzić, że poza nauką o legislacji admini-
stracyjnej należy wyróżnić naukę o legislacji karnej i cywilnej. Powodem próby
9
A. Podgórecki, Założenia polityki prawa, Warszawa 1957.
10
J. Bafia, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1984, s. 14.
11
A. Korybski, L. Leszczyński, J. Sobczak, W. Zakrzewski, Wybrane zagadnienia legislacji, Lublin
1995, s. 5.

3
 Rozdział I. Zagadnienia ogólne

takiego podziału nauki o legislacji jest wyróżnienie „legislacji administracyjnej”

jako przedmiotu dydaktycznego wykładanego na kierunku administracja. Wy-
różnienie to prowokuje pytanie o to, czy poza legislacją administracyjną można
wskazać jakąś inną legislację (naukę o legislacji). Wydaje się, że na takie pyta-
nie można odpowiedzieć twierdząco, posiłkując się wyróżnianiem ogólnej teo-
rii prawa i teorii szczegółowych (np. teorii prawa cywilnego)12. Na koniec tych
krótkich rozważań należy zadać pytanie, czy nauka o legislacji jest dyscypliną
samodzielną czy też stanowi część teorii i filozofii prawa? Można spotkać się
bowiem ze stanowiskiem, że nauka o legislacji (nauka o tworzeniu prawa) ma
charakter interdyscyplinarny13. Wydaje się jednak, że jednoznaczna odpowiedź
na takie pytanie jest uzależniona od szczegółowego zdefiniowania przedmiotu
badań nauki o legislacji. Jeżeli przyjmiemy, że powinien on obejmować proble-
matykę związaną z kształtowaniem prawa, jego efektywnością (skutecznością)
oraz tzw. materialnymi źródłami prawa, to faktycznie zakres badań wykroczy
poza ramy teorii i filozofii prawa. Niemniej jednak można przyjąć, że co do za-
sady nauka o legislacji wchodzi w zakres zainteresowań teorii i filozofii prawa.
W celu określenia, czym jest legislacja administracyjna, należy też określić
znaczenie słowa „administracja”. Jednoznaczne zdefiniowanie tego pojęcia wy-
daje się być bardzo trudne. W doktrynie prawa administracyjnego można zna-
leźć wiele propozycji zdefiniowania tego terminu. W celu bliższego pokazania
złożoności problematyki należy przedstawić w skrócie kilka najważniejszych
aspektów. Samo słowo „administracja” pochodzi od łacińskich słów: minister,
ministrare, administrare, które oznaczają odpowiednio: wykonawcę, kierowanie
i działanie celowe14. Aktualnie można wskazać kilka sposobów rozumienia tego
pojęcia, które znajdują swoje źródło w przytoczonych słowach łacińskich, jed-
nak – zależnie od spojrzenia – obejmują inną treść. Sprawia to, że do określenia,
czym jest legislacja administracyjna, konieczne staje się także przyjęcie okreś-
lonego sposobu rozumienia administracji w ogóle. Przyjęcie określonej defini-
cji wpływać będzie bowiem na zakres zainteresowań legislacji administracyjnej,
a tym samym na zakres niniejszego opracowania.
Generalnie można wskazać dwa główne sposoby rozumienia pojęcia „ad-
ministracja” – jako działalność i jako organizację. Pierwszy sposób obejmuje
wszelką aktywność związaną z realizacją pewnych zadań. Można więc wskazać,
że wyrażeniami bliskoznacznymi w tym przypadku będą – kierowanie, zarzą-
dzanie. W takim rozumieniu administracja jest pojęciem szerszym i ogólniej-

12
S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Poznań 1999, s. 17.
13
J. Bafia, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1984, s. 22.
14
E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2004, s. 21.

4
 § 1. Legislacja administracyjna – pojęcie i zakres

szym od rządzenia15. Drugi sposób obejmuje zaś jedynie określoną organizację

(organy, urzędy, schemat organizacyjny). Oba sposoby rozumienia administra-
cji – chociaż na pierwszy rzut oka całkowicie różne – są jednak dość zbieżne.
Obejmują bowiem dwie strony tego samego zjawiska, którym jest realizacja
przez określoną organizację zamierzonych zadań. Tak więc ujmowanie admi-
nistracji jedynie jako aktywności, jak również jedynie jako odpowiednio zorga-
nizowanych podmiotów, stanowi zbytnie zawężenie. To spostrzeżenie znalazło
odbicie w innych propozycjach definiowania administracji. Można więc wska-
zać, że co do zasady administracja jest organizacją ludzi wyodrębnioną w celu
realizacji zadań wymagających wspólnego działania16.
Zarówno w Polsce, jak i w wielu innych krajach można wyróżnić cztery ty-
py (rodzaje) legislacji: konstytucyjną, ustawową, delegowaną i autonomiczną17.
Legislacja konstytucyjna obejmuje wszelkie akty prawne rangi konstytucyjnej,
a więc Konstytucję RP i ustawy rangi konstytucyjnej, które aktualnie w Polsce
nie obowiązują (np. tzw. Mała Konstytucja). W tego typu aktach znaleźć moż-
na zasady prawa i normy programowe oraz wskazówki co do sposobu interpre-
tacji przepisów prawnych w ogóle. Legislacja ustawowa obejmuje ustawy i ma
charakter podstawowy, gdyż kreowanie jakichkolwiek praw i nakładanie obo-
wiązków może być dokonywane – poza Konstytucją RP – tylko na tym pozio-
mie. Jest to zasada, od której jednak można wskazać wiele odstępstw w związ-
ku z administratywizacją prawa18. Zjawisko to oznacza stały wzrost aktów
tworzonych w ramach trzeciego rodzaju legislacji – delegowanej. Obejmu-
je ona akty wydawane przez różne podmioty państwowe na podstawie ogólne-
go lub szczegółowego upoważnienia ustawowego. W jej zakres wchodzą zatem
rozporządzenia, zarządzenia i uchwały oraz inne akty, jak instrukcje czy regu-
laminy. Czwarty rodzaj legislacji – autonomiczna – obejmuje całość regulacji
tworzonych przez podmioty pozapaństwowe zarówno publiczne (np. jednost-
ki samorządu terytorialnego czy zawodowego), jak i prywatne (np. uchwa-
ły stowarzyszeń, regulacje kościołów i związków wyznaniowych). Dodać tutaj
można również, moim zdaniem, akty prawne tworzone nie w ramach kompe-
tencji władczych, lecz będące wynikiem uzgodnienia stanowisk, jak np. umowy
czy porozumienia (np. porozumienie pomiędzy starostą a wójtem o przekaza-
niu określonego zadania z powiatu na gminę, czy o wspólnym przedsięwzię-

15
J. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, t. 1, Kraków 2000,
s. 191.
16
E. Ura, E. Ura, op. cit., s. 22.
17
L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa, Warszawa 2005, s. 248–249.
18
E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i roli sądów w okresie transfor-
macji ustrojowej, Warszawa 2005, s. 209 i nast.

5
 Rozdział I. Zagadnienia ogólne

ciu). Wydaje się, że do wymienionych typów legislacji można dołączyć jeszcze

jeden – legislację międzynarodową, obejmującą wszelkie źródła prawa między-
narodowego oraz prawo wtórne Unii Europejskiej19. Legislacja administracyjna
w najszerszym rozumieniu obejmuje trzeci i częściowo czwarty rodzaj legisla-
cji oraz część piątego – w zakresie, w jakim regulacje są tworzone przez orga-
ny organizacji międzynarodowych (np. rozporządzenie wydawane przez organy
Unii Europejskiej). W rozumieniu wąskim legislacja administracyjna obejmo-
wać jednak będzie jedynie akty stanowione przez organy wykonujące admini-
strację publiczną. W takim ujęciu legislacja administracyjna obejmie legislację
delegowaną oraz legislację autonomiczną, lecz jedynie w zakresie administracji
publicznej (akty stanowione przez samorządy oraz niektóre podmioty prywatne
wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej, jak np. Polski Związek
Łowiecki). Na użytek niniejszego opracowania zostanie przyjęterozumienie wą-
skie. Ten sposób określenia zakresu legislacji administracyjnej opiera się na kry-
terium rodzajów stanowionych aktów prawnych. Można jednak wskazać inne
sposoby określenia zakresu legislacji administracyjnej.
Można spojrzeć na legislację administracyjną nie od strony rodzajów aktów,
lecz ich treści. W takim spojrzeniu możliwe są trzy ujęcia zakresu przedmioto-
wego legislacji administracyjnej:
1) szerokie – w jej zakres wchodzi tworzenie wszelkich norm dotyczących
funkcjonowania administracji publicznej (ustrojowych i proceduralnych),
całości norm prawa administracyjnego materialnego oraz norm tworzonych
i współtworzonych przez organy administracji oraz całość legislacji autono-
micznej20;
2) pośrednie – jej zakres obejmie tworzenie norm przez organy administracji
publicznej oraz inne podmioty ustawowo do tego upoważnione (np. odpo-
wiednie organy związków zawodowych, stowarzyszeń, partii politycznych);
3) wąskie – gdzie legislacja administracyjna obejmie wyłącznie tworzenie norm
przez organy administracji publicznej (organy wykonujące administrację
publiczną), innymi słowy – przez podmioty, których czynności wchodzą
w zakres ustawowo regulowanej procedury administracyjnej.
Najtrafniejsze jest ujęcie wąskie (uw. L. G.), gdyż szerokie obejmuje materię
ustawową, która jest tworzona przez organy ustawodawcze, a – co do zasady –
nie przez organy administracji21. Ujęcie pośrednie z kolei wchodzi w sferę legi-

19
C. Staughton, Za dużo prawa, Ius et Lex 2002, Nr 1, s. 168–169.
20
Z. Janowicz, Zagadnienia legislacji administracyjnej, Poznań 1978, s. 117.
21
Wyjątkiem są rozporządzenia z mocą ustawy wydawane w stanie wojennym na podstawie
art. 234 Konstytucji RP.

6
 § 1. Legislacja administracyjna – pojęcie i zakres

slacji autonomicznej, co wyznacza (uw. L. G.), zbyt szerokie pole badawcze. Nie
oznacza to jednak, że sfery te (ustawowa i autonomiczna) są mniej ważne.
Możliwy jest także podział ze względu na zakres czasowy. Czy legislacja ad-
ministracyjna (jako przedmiot badań naukowych) powinna obejmować swoim
zakresem etapy formalne związane z tworzeniem prawa czy etapy nieformal-
ne, obejmujące rodzenie się pomysłu na stworzenie jakiegoś prawa (rola grup
interesu, poglądów polityków, programów partii politycznych, problematyka
niwelowania luk prawnych, rola Trybunału Konstytucyjnego w sygnalizowa-
niu potrzeby unormowania, rola Sądu Najwyższego w wyjaśnianiu wątpliwości
związanych z kolizjami norm)? Dodatkowo należy zauważyć, że w dynamicz-
nym środowisku społecznym, gospodarczym i politycznym ważnym elemen-
tem wpływającym na powstanie potrzeb (pomysłów) unormowania określo-
nych dziedzin jest ocena skuteczności rozwiązań dotychczasowych. Śledząc
aktywność legislacyjną ustawodawcy polskiego, można zauważyć, że większość
uchwalanych ustaw dotyczy zmian w ustawach już obowiązujących. Oznacza to
z kolei, że jednym z powodów ich uchwalenia jest negatywna ocena dotychcza-
sowych rozwiązań normatywnych. To z kolei oznacza, że ocena skuteczności
prawa również powoduje powstanie zmian koncepcji . Niestety, w naszym kra-
ju wciąż trudno mówić o stabilności prawa, gdyż zdecydowana większość ustaw
jest nowelizowana w ciągu kilku lat od uchwalenia, czasem – choć na szczęście
dość rzadko – nawet w okresie vacatio legis. Tak więc badanie skuteczności pra-
wa również może być uznane za istotny element nauki o legislacji i – w związ-
ku z tym – legislacji administracyjnej. Wydaje się jednak, że takie ujęcie zakresu
badań legislacji administracyjnej jest zbyt szerokie. Skuteczność prawa stanowi
bowiem przedmiot zainteresowań socjologii prawa. Konieczne zatem wydaje się
korzystanie z dorobku tej dyscypliny. Z kolei zaś badanie czynników mających
wpływ na powstanie pomysłu wydania określonego aktu normatywnego stano-
wi przedmiot zainteresowań – zasadniczo – nauk o polityce. A zatem etap przed
wniesieniem projektu (etap przed dokonaniem pierwszej czynności sformalizo-
wanej w związku z przygotowywaniem projektu) oraz etap po ogłoszeniu aktu
prawnego wyznaczają niejako granice czasowe zainteresowań legislacji admini-
stracyjnej22. Nie znaczy to oczywiście, że nie należy czerpać z dorobku innych
nauk zajmujących się badaniem wspomnianych obszarów.
Wziąwszy pod uwagę te spostrzeżenia, można wyróżnić kolejne dwa sposo-
by pojmowania zakresu legislacji administracyjnej:
1) szeroki – obejmujący etap pojawienia się pomysłu stworzenia określonej
regulacji, sporządzenie projektu, procedurę związaną z pracami nad pro-

22
R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1998, s. 110.

7
 Rozdział I. Zagadnienia ogólne

jektem, ewentualną dyskusję lub konsultacje (jako obligatoryjny lub fakul-

tatywny element procedury), uchwalenie (wydanie), ogłoszenie aktu (pro-
mulgację) oraz badanie skuteczności danego prawa;
2) wąski – obejmujący zakres pomniejszony o badania związane z pomysłem
wydania regulacji oraz jej skutecznością.
W niniejszym opracowaniu zostało przyjęterozumienie wąskie. Należy jed-
nak jeszcze raz podkreślić, że badanie etapu pojawienia się koncepcji regula-
cji oraz jej skuteczności są – z punktu widzenia nauki o legislacji – niezwykle
istotne.

§ 2. Legislacja administracyjna jako przedmiot

dydaktyczny
Aktualnie brak już jednoznacznego wskazania przedmiotu „legislacja admi-
nistracyjna” lub „legislacja w administracji” jako obowiązkowego na jakimkol-
wiek kierunku studiów. Wieloletnie doświadczenia szkolnictwa wyższego do-
prowadziły jednak do wykształcenia swoistej tradycji, jaką jest umieszczanie
takiego przedmiotu w grupie tych o charakterze podstawowym. Należy uznać
taką sytuację za poprawną, choć pojawia się pytanie czy dopuszczalne jest, aby
absolwent kierunku „dministracja” nie posiadał wiedzy z zakresu legislacji, co
jest możliwe w obecnym stanie prawnym.
Lukę w tym zakresie wypełnia poniekąd praktyka Polskiej Komisji Akredy-
tacyjnej. Organ ten, dokonując oceny jakości kształcenia zwraca czasami uwa-
gę na konieczność ujęcia w programie tego typu przedmiotów elementów prak-
tycznych23 czy omówienia problematyki aktów prawa miejscowego24. Brak jest
jednak jednoznacznych podstaw do negatywnej oceny kierunku „Administra-
cja” w przypadku pominięcia przedmiotu związanego z tworzeniem prawa,
choć KPA zwraca uwagę, że taki przedmiot byłby pożądany25. Uczelnie polskie
jednakże dostrzegają wagę takiej wiedzy i pomimo braku wymogu formalne-
go wprowadzają przedmioty obejmujące również legislację, niekiedy nazywając
je nieco inaczej (np. „Prawo miejscowe – techniki legislacyjne” czy „Tworzenie
prawa”). Może to jednak prowadzić do zubożenia wiedzy studentów o ważne

23
http://www.pka.edu.pl/raporty/2015/02/17/Chmielnicki_raport_WSB_Radom_wersja_osta-
teczna.pdf, http://www.pka.edu.pl/raporty/2013/09/30/wspia_poznan_adm.pdf
24
http://www.pka.edu.pl/raporty/2014/05/08/BSW_poprawiony_po_Sekretarzu.pdf
25
http://www.pka.edu.pl/raporty/2013/11/05/Gda%C5%84ska_Szko%C5%82a_Wy%C5%BC-
sza_-adm__ocena_programowa_2012.pdf

8
 § 3. Zawody związane z tworzeniem prawa

elementy o charakterze teoretycznoprawnym, które pozwalają na ogólne, cało-

ściowe spojrzenie na problematykę tworzenia prawa, którego często brakuje je-
go twórcom, czego wynikiem są liczne luki i ciągłe nowelizacje. Po raz kolejny
pojawia się więc pytanie o to, czy student administracji czy nawet prawa powi-
nien mieć wiedzę jedynie o stosowaniu norm a nie o ich tworzeniu. Dyspro-
porcja dydaktyczna w tym zakresie jest ogromna. Być może jest to spowodo-
wane pozytywistycznym ujęciem „prawodawcy” jako bezosobowego podmiotu.
Należy jednak podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym akty nor-
matywne powinny być tworzone w oparciu o poszanowanie woli ich adresatów,
ochronę interesu publicznego (na ile to możliwe) na równi z prywatnym oraz
o społeczny konsensus uzyskiwany w drodze konsultacji władzy z obywatela-
mi. Absolwenci administracji powinni zaś aktywnie uczestniczyć w tych proce-
sach. Pozbawienie ich wiedzy z tego zakresu lub ograniczenie jej do samych za-
sad techniki prawodawczej przyniesie efekt w postaci gorszego prawodawstwa.

§ 3. Zawody związane z tworzeniem prawa

Wziąwszy pod uwagę podmioty zaangażowane w tworzenie prawa w zakre-
sie legislacji administracyjnej, można wskazać trzy grupy zawodowe najbardziej
zaangażowane w ten proces. Są to: legislatorzy, radcowie prawni oraz urzędni-
cy26. Wszystkie te zawody są w pewnym zakresie zawodami regulowanymi.
Zawód, którego misją jest tworzenie projektów aktów prawnych, to legisla-
tor27. Przedstawiciele tego zawodu uczestniczą w projektowaniu aktów norma-
tywnych (prawotwórczych) przez organy uprawnione do wydania danego aktu
(Sejm, Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes RM, ministrowie, kierow-
nicy centralnych organów administracji państwowej, wojewodowie, organy sa-
morządu terytorialnego). Niemniej jednak liczba podmiotów tworzących prawo
w Polsce jest o wiele większa niż możliwości systemu kształcenia w tym zawo-
dzie. Sprawia to, że legislatorzy stanowią pewną elitę, choćby z powodu ich li-
czebności na rynku pracy. O ile podstawowe naczelne i centralne organy prawo-
twórcze korzystają w zasadzie na co dzień z pracy legislatorów (Sejm, Senat, Ra-
da Ministrów, ministrowie), o tyle zjawisko to nie jest powszechne wśród innych
organów centralnych i stanowi rzadkość w organach terenowych i samorządo-
wych. Prowadzi to do sytuacji, w której ustawy i rozporządzenia powstają (w za-

26
Z. Radwański, Udział prawników w tworzeniu prawa, PiP 1991, z. 3, s. 3.
27
Dokładne omówienie metodyki pracy legislatora zob. A. Malinowski (red.), Zarys metodyki
pracy legislatora, Warszawa 2009.

9
 Rozdział I. Zagadnienia ogólne

łożeniu) przy wsparciu profesjonalnych legislatorów, natomiast cała pozostała

legislacja, stanowiąca dużą część legislacji administracyjnej, powstaje bez tego
rodzaju wsparcia.
Zgodnie z klasyfikacją zawodów i specjalności do zadań legislatora należy:
1) opracowywanie wstępnego projektu aktu normatywnego na podstawie za-
łożeń merytorycznych lub wytycznych kierownictwa uprawnionego orga-
nu; w przypadku Sejmu i Senatu zadanie to wykonywane jest sporadycznie,
w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, na wniosek posłów (senato-
rów);
2) sporządzanie opinii o projektach aktów normatywnych opracowywanych
przez inny uprawniony organ i przekazanych do konsultacji, z uwzględ-
nieniem spójności danego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym,
a zwłaszcza z aktami prawnymi wydawanymi przez organ, w którym legisla-
tor jest zatrudniony;
3) uczestniczenie w uzgadnianiu treści danego aktu normatywnego (czynny
udział w posiedzeniach komisji i grup redakcyjnych);
4) opracowywanie redakcyjne aktu normatywnego po uzgodnieniu jego treści
z uczestnikami procesu legislacyjnego;
5) adiustacja tekstu aktu normatywnego przed przekazaniem (po podjęciu
w należytym trybie) do urzędowego ogłoszenia;
6) czuwanie nad aktualizacją aktów normatywnych oraz inicjowanie zmian
w razie potrzeby;
7) sporządzanie tekstów jednolitych aktów normatywnych, uwzględniających
zmiany wprowadzone przez kolejne nowelizacje danego aktu,
8) bieżące prowadzenie ewidencji i kompletowanie dokumentacji aktów nor-
matywnych, ze szczególnym uwzględnieniem orzecznictwa sądowego, sądo-
woadministracyjnego, sądowo-konstytucyjnego oraz wykładni dokonywa-
nej w literaturze naukowej przedmiotu,
9) znajomość literatury prawniczej, zwłaszcza w zakresie zasad prawodawstwa
i techniki legislacyjnej28.
Zawód legislatora jest zawodem regulowanym. Podstawy prawne jego funk-
cjonowania są jednak – w stosunku do innych zawodów regulowanych – dość
ograniczone. Można to wytłumaczyć faktem, że zawód ten wykształcił się sto-
sunkowo niedawno.

28
Klasyfikacja zawodów i specjalności – opis zawodu, kod 261906. zob.. http://psz.praca.gov.pl/
rynek-pracy/bazy-danych/klasyfikacja-zawodow-i-specjalnosci/wyszukiwarka-opisow-zawodow/-/
klasyfikacja_zawodow/litera/L

10
 § 3. Zawody związane z tworzeniem prawa

Podstawę prawną zawodu legislatora stanowi art. 110 ustawy z 21.11.2008 r.

o służbie cywilnej, (Dz.U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.). Legislator jest urzędni-
kiem – członkiem służby cywilnej. Zawód ten należy jednak do zawodów praw-
niczych, gdyż warunkiem dopuszczenia do aplikacji jest uzyskanie wykształce-
nia prawniczego. Biorąc pod uwagę, że aktualnie w naszym kraju nie ma innego
wykształcenia prawniczego niż wyższe magisterskie, należy uznać, że wskaza-
nym warunkiem jest uzyskanie wyższego magisterskiego wykształcenia praw-
niczego. Niemniej jednak jest możliwe, że w jakimś państwie istnieją wyższe
studia prawnicze zawodowe (licencjackie), a nawet – czego byliśmy świadka-
mi w historii Polski – prawnicze kursy pomaturalne. Powstaje więc pytanie,
czy osoba z takim wykształceniem również może zostać skierowana na aplika-
cję legislacyjną. Uregulowania zawodu są dość lakoniczne. Wiadomo, że jest to
odrębny zawód, i znane są zadania osób wykonujących ten zawód. Jest on zam-
knięty, gdyż warunkiem rozpoczęcia aplikacji jest uzyskanie skierowania od dy-
rektora właściwego urzędu oraz bycie członkiem korpusu służby cywilnej. Ak-
tualnie podstawę funkcjonowania aplikacji legislacyjnej stanowi rozporządzenie
Prezesa RM z 28.04.2015 r. w sprawie aplikacji legislacyjnej, (Dz.U. z 2015 r.
poz. 587). Drugim zawodem związanym z legislacją administracyjną jest zawód
radcy prawnego. Należy stwierdzić, że aktualnie to na przedstawicielach tej wła-
śnie grupy zawodowej opiera się tworzenie prawa przez organy terenowe i sa-
morządowe. Należy podkreślić, że organy terenowe to nie tylko wojewodowie,
ale w dużej części także organy terenowe administracji niezespolonej i specjal-
nej (dyrektorzy izb skarbowych, dowódcy okręgów wojskowych). Historycznym
niejako zadaniem radców prawnych było zapewnienie bieżącej obsługi prawnej
organów administracji publicznej i aktualnie zdecydowana większość organów
współpracuje stale lub czasowo z radcami prawnymi albo ich zatrudnia. O wie-
le rzadsza jest sytuacja doraźnego wynajmowania prawników do konkretnych
zadań. Prowadzi to do sytuacji, w której to właśnie radcowie prawni są odpo-
wiedzialni za całość bieżących problemów prawnych danego organu. Dotyczą
one różnych spraw, najczęściej prawa pracy, zamówień publicznych, decyzji ad-
ministracyjnych i właśnie formułowania projektów aktów prawnych. To radco-
wie prawni są proszeni o opinie na temat projektów aktów prawnych. Ich za-
daniem jest w takim przypadku nie tylko opracowanie projektu pod względem
zgodności z zasadami techniki prawodawczej, ale również (a może nawet przede
wszystkim) sprawdzenie danego aktu pod kątem komplementarności i kohe-
rentności z innymi aktami prawnymi obowiązującymi dany organ, a więc cało-
ścią prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego. To zadanie – będące
w istocie zastępowaniem legislatorów, których (jak to zostało wspomniane) jest

11
 Rozdział I. Zagadnienia ogólne

relatywnie niewielu – czyni z radców prawnych jeden ze swoistych filarów legi-

slacji administracyjnej.
Zawód radcy prawnego należy do klasycznych zawodów regulowanych.
Podstawę jego funkcjonowania stanowi ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych
(tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 507 ze zm.). Zgodnie z art. 4 RadPrU wyko-
nywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej. To
dość ogólne określenie jest rozwinięte w przytoczonej już klasyfikacji zawodów
i specjalności. Zgodnie z nią radca prawny wykonuje obsługę prawną jednostek
organizacyjnych, w tym podmiotów gospodarczych, ze starannością wynikają-
cą z wiedzy prawniczej oraz etyki zawodowej, udzielając porad i przygotowując
opinie prawne, występując jako pełnomocnik stron w postępowaniu cywilnym
lub administracyjnym. Do zadań radcy należą w szczególności:
1) udzielanie organom jednostki organizacyjnej (podmiotowi gospodarcze-
mu) opinii i porad prawnych oraz wyjaśnień w zakresie stosowania prawa;
2) występowanie w charakterze pełnomocnika jednostki organizacyjnej (pod-
miotu gospodarczego) w postępowaniu sądowym, administracyjnym
oraz przed innymi organami orzekającymi;
3) uczestniczenie w prowadzonych przez jednostkę organizacyjną rokowa-
niach, których celem jest nawiązanie, zmiana lub rozwiązanie stosunku
prawnego, w tym zwłaszcza umów nietypowych, dotyczących przedmiotu
o znacznej wartości albo umowy z kontrahentem zagranicznym;
4) opiniowanie pod względem prawnym decyzji dotyczących wydania aktu
prawnego o charakterze ogólnym;
5) informowanie organów jednostek organizacyjnych o zmianach w obowią-
zującym stanie prawnym oraz o uchybieniach w ich działalności w zakresie
przestrzegania prawa;
6) opiniowanie pod względem prawnym projektów aktów prawnych i aktów
wydawanych przez nadzorowane jednostki organizacyjne;
7) prowadzenie i aktualizacja rejestru przepisów prawnych
8) uczestniczenie w opracowywaniu i uzgadnianiu projektów aktów prawnych
(ustaw, aktów wykonawczych);
9) opiniowanie i uczestniczenie w uzgadnianiu aktów prawnych opracowywa-
nych przez inne organy;
10) redagowanie dzienników urzędowych organu29.

29
http://psz.praca.gov.pl/rynek-pracy/bazy-danych/klasyfikacja-zawodow-i-specjalnosci/wy-
szukiwarka-opisow-zawodow/-/klasyfikacja_zawodow/litera/R

12
 § 3. Zawody związane z tworzeniem prawa

Radcowie prawni mają ustawowo zagwarantowaną niezależność w zakre-

sie wykonywanych zadań. Nawet jeśli radca prawny pozostaje w stosunku pra-
cy, nie ma możliwości wydania mu polecenia służbowego co do wykonywanej
przez niego pracy z wyjątkiem spraw związanych z organizacją pracy (godziny
pracy, przerwy, zwolnienia itp.). Ponadto radcowie posiadają swój Kodeks etyki
zawodowej oraz samorząd zawodowy stojący na straży fachowości wykonywa-
nia zawodu.
Osobami, których udziału w procesie przygotowywania aktów prawnych nie
można pominąć, są urzędnicy. Urzędnik to – w najprostszym ujęciu – pracow-
nik organu administracji publicznej. Oczywiście nie wszyscy urzędnicy uczest-
niczą w tworzeniu aktów prawnych, jednak niektórzy odgrywają przy tym
często istotną rolę. W sytuacji bowiem, kiedy pojawia się zamysł stworzenia
określonej regulacji, zadanie sformułowania pierwszego projektu (tzw. projektu
projektu) otrzymuje często urzędnik zajmujący się daną tematyką. Projekty two-
rzą więc często osoby bez wykształcenia prawniczego. Projekt taki jest następnie
kierowany do akceptacji przez zwierzchnika, a następnie przekazywany do za-
opiniowania radcy prawnemu lub legislatorowi. Szczegółowa droga, jaką poko-
nuje projekt, zależy od wewnętrznych procedur, niemniej jednak przedstawione
założenie oddaje częstą sytuacje, kiedy osobą, która jako pierwsza stara się ująć
w przepisy odgórne założenia, jest właśnie urzędnik.

13