DISEDIAKAN OLEH: AIDANAJWA BINTI SABRI

BAB 6
BIROKRASI
 PENGENALAN

q Perkataan birokrasi mula digunakan pada kurun ke 19 merujuk

kepada pentadbiran kerajaan negara Perancis yang disebut
sebagai “bureaucratie” (Morstein Marx)

q Jerman menggunakan perkataan “burokratie” sebagai

merujuk kepada pemerintahan kerajaannya (Heady, 1991).
 KONSEP ASAS BIROKRASI
q Ahli sains sosial – merujuk birokrasi sebagai fenomena yang
berkaitan dengan organisasi yang besar dan kompleks

q Victor Thomson – melihat birokrasi sebagai organisasi yang

mempunyai pengelasan pekerjaan yang mendalam = takrifan
awal birokrasi oleh Weber dan pengkaji-pengkaji birokrasi lain
– melihat birokrasi berdasarkan ciri-ciri struktur
 ENAM DIMENSI UTAMA BIROKRASI
Weber, Litwak, Friedrich, Merton, Udy, Heady, Parsons, dan Berger,
Richard H. Hall (1962) – enam dimensi utama birokrasi
I. Jawatan yang berhierarki;
II. Pengelasan pekerjaan berdasarkan kemahiran dalam sesuatu
tugas;
III. Sistem peraturan yang meliputi hak, tugas, dan tanggungjawab
seseorang pemegang jawatan;
IV. Prosedur kerja dalam menghadapi tugas seharian;
V. Tidak ada unsur-unsur berat sebelah dalam hubungan sesama
pekerja dan pelanggan; dan
VI. Pemilihan jawatan dan kenaikan pangkat berdasarkan
kebolehan teknikal.
 KONSEP ASAS BIROKRASI
q Kecenderungan kedua dalam melihat birokrasi ialah berdasarkan ciri tingkah laku
q Friedrich (1963) - menggambarkan tingkah laku penjawat-penjawat awam dalam
melaksanakan tugas-tugas mereka
i. Objektif (objectivity),
ii. Tepat (precision),
iii. Konsisten (consistency), dan
iv. Kebijaksanaan (discretion)
q Timbul kesan-kesan tingkah laku yang negatif ke arah mencapai keberkesanan (efficiency)
dalam pekerjaan
q Robert Morton:
§ Pegangan yang total terhadap peraturan-peraturan di dalam birokrasi demi
mencapai keberkesanan kerja akan mewujudkan tingkah laku negatif –
kebergantungan terhadap isu-isu teknikal dan pendekatan yang lebih konservatif
§ Ketiadaan kebebasan dalam hubungan (depersonalization of relationships) telah
mewujudkan konflik di antara penjawat awam dengan pelanggan
q Tingkah laku negatif lain terhadap efisiensi ialah “red tape”, tidak ada fleksibel dalam
pelaksanaan tugas, tiada sifat keprihatinan, tiada ketelusan dalam pekerjaan, tiada unsur
delegasi tugas, dan tiada kebijaksanaan dalam tugas
 KONSEP ASAS BIROKRASI
q Kecenderungan ketiga dalam melihat birokrasi ialah dalam bentuk pencapaian
matlamat.
q Blau (1956)
§ Birokrasi – sebuah organisasi yang cuba memaksimumkan kecekapan di dalam
pentadbiran atau cuba untuk menginstitusikan tingkah laku sosial yang teratur
demi mencapai keberkesanan dalam pentadbiran
§ Organisasi yang besar memerlukan ciri-ciri tingkah laku asas seperti sistem
berhierarki, pengkhususan, profesionalisme, himpunan peraturan-peraturan, dan
kebolehan asas untuk menyesuaikan secara rasional usaha-usaha yang dijalankan
untuk mencapai sesuatu objektif (rational adaptation of means to ends)
§ Mengakui bahawa kecenderungan untuk mencapai hasrat tersebut boleh
mewujudkan tingkah laku yang tidak rasional
§ Beranggapan bahawa kesesuaian sesuatu tingkah laku itu banyak bergantung
kepada bagaimana sumbangannya terhadap pencapaian matlamat organisasi
§ Sesebuah organisasi itu di lihat sebagai birokrasi bilamana ia mencapai
matlamatnya dan ini bermakna elemen-elemen struktur dan tingkah laku itu akan
sentiasa berubah mengikut masa dan keadaan.
 STRUKTUR BIROKRASI

Ciri-ciri Struktur Birokrasi.

i. Hierarki
ii. Perbezaan atau Pengkhususan
iii. Kelayakan atau Kebolehan
 STRUKTUR BIROKRASI
q Hierarki
§ Ciri yang paling penting – menggambarkan keupayaan
untuk merasionalisasikan kerja-kerja pentadbiran.
§ Max Weber:
• Titik permulaan dalam sesebuah organisasi
• Elemen yang berkait dengan prinsip-prinsip dan tahap
dalam autoriti yang menentukan sistem kakitangan
pengurusan dan kakitangan bawahan di mana kakitangan
pengurusan akan menyelia kakitangan bawahan.
• Sistem formal ini penting demi menentukan hala tuju,
kekuatan, dan kesinambungan dalam sesuatu bentuk
pentadbiran.
 STRUKTUR BIROKRASI
q Perbezaan atau Pengkhususan
§ Wujud kerana pembahagian tugas dan ia amat penting dalam
mewujudkan kerjasama di antara satu sama lain demi mencapai
objektif yang telah ditetapkan.
§ Perbezaan dalam pengkhususan kerja mewujudkan peranan-peranan
tertentu.
§ Peranan-peranan tersebut mestilah berkait antara satu dengan yang
lain supaya semua individu bergerak mencapai satu matlamat yang
sama.
q Kelayakan atau kebolehan
§ Dapat menjamin supaya peranan yang telah dikhususkan akan
mampu dilakukan dengan efektif oleh individu yang memegang
peranan tersebut.
§ Kelayakan melalui persiapan atau pendidikan – mesti disertai dengan
kebolehan dan kelayakan untuk disesuaikan dengan peranan
 MODEL-MODEL BIROKRASI

Penggunaan model sebagai satu cara untuk

memudahkan penganalisisan terhadap bentuk-bentuk
pentadbiran yang wujud di dunia ini.

Tiga model utama dalam

menghuraikan bentuk birokrasi,
iaitu Stateness Model, Model
Klasik (Classic Model), dan Model
Prismatik (Prismatic Model).
STATENESS MODEL

q Model diperkenalkan oleh Heper

(1987)
q Menerangkan birokrasi
berdasarkan jenis pentadbiran
sesuatu negara
q Heper mengklasifikasikan bentuk-
bentuk kerajaan kepada
- Personalist
- Ideological
- Liberal
- Praetorian
 STATENESS MODEL
q Personalist
§ Diterajui oleh seorang pemerintah,
§ Dua bentuk birokrasi iaitu
i. personal servant bureaucracy dan
ii. machine model bureaucracy.
q Ideological
§ Pemerintahan di bawah kekuasaan birokrasi atau parti
§ Dua bentuk birokrasi, iaitu
i. bonapartist bureaucracy dan
ii. birokrasi yang dikuasai oleh parti
q Liberal
§ Tiada kuasa yang dominan dalam pemerintahan negara
§ Model birokrasi: Weberian legal-rational bureaucracy
q Praetorian
§ Tidak wujud sebuah pemerintahan yang bersistematik
§ Bentuk birokrasi: Spoils system bureaucracy
 STATENESS MODEL

Personalist polity Ideological Liberal polity Praetorian polity

polity
State = ruler State = ruler State = State = party
bureaucracy

vPersonal vBonapartist vWeberian vSpoil systems

servant bureaucracy legal – rational bureaucracy
bureaucracy bureaucracy
vParty –
vMachine controlled
model bureaucracy
bureaucracy
Sumber: Heper M. (1987)
 MODEL KLASIK
(CLASSIC MODEL)
q Juga dikenali sebagai model Weber
q Menjadi lambang negara-negara
Eropah Barat
q Menggabungkan pendekatan struktur
dan tingkahlaku
q Dari sudut struktur ia menggabungkan
tiga unsur penting iaitu hierarki,
pengkhususan dan kelayakan.
q Dari sudut tingkahlaku ia menggunakan
konsep rasional
MODEL KLASIK (CLASSIC MODEL)
Ciri pendekatan rasional dalam pentadbiran
q Pengambilan dan promosi pekerja perlu
berdasarkan kebolehan, bukan atas dasar
kenalan
q Perkhidmatan dalam sektor awam adalah
bersifat profesional
q Tugas dan tanggjungjawab penjawat awam
adalah mengikut pengkhususan dan
kebolehan masing-masing
q Birokrasi bukan satu badan yang mempunyai
autonomi yang mutlak dalam sesuatu
kerajaan
 MODEL PRISMATIK (PRISMATIC MODEL)

q Diperkenalkan oleh Riggs pada tahun 1973

q Lebih melihat fungsi birokrasi di negara-negara membangun dalam
konteks yang negatif yang berdasarkan kepada terma dan piawaian
dari perspektif barat.
q Melihat birokrasi sebagai tergolong kepada dua kumpulan:
i. Birokrasi yang mempunyai kuasa yang banyak sehinggakan ia turut
mencampuri urusan-urusan politik dan pemerintahan kerajaan.
ii. Birokrasi yang mempunyai kuasa yang banyak akan
mengurangkan kecekapan dalam pentadbiran.
 KRITIKAN-KRITIKAN TERHADAP
KONSEP BIROKRASI
q Merton
§ Peraturan-peraturan yang mengawal penjawat
awam akan menjadi penghalang dalam usaha
mencapai matlamat yang telah ditetapkan
§ Faktor tidak dipengaruhi oleh perasaan dalam
melakukan hubungan dengan pelanggan –
memberi kesan yang negatif – pelanggan
merasakan bahawa kehendak mereka tidak
dilayan sepenuhnya
q Talcott Person
§ Tidak bersetuju dengan konsep birokrasi yang
mengklasifikasikan penjawat awam sebagai
kumpulan profesional yang mempunyai kuasa
untuk memberi arahan (teori Weber)
 KRITIKAN-KRITIKAN TERHADAP
KONSEP BIROKRASI
q Kritikan yang terakhir
§ Model birokrasi yang digunapakai dalam
pentadbiran sesebuah kerajaan adalah
berpaksikan kepada perkembangan politik,
ekonomi, dan sosial di negara-negara maju
seperti Eropah Barat dan Amerika Syarikat.
§ Negara-negara ini kebanyakanya
mempunyai ciri- ciri yang sama dari aspek
sosial, politik, ekonomi.
§ Teori birokrasi yang diamalkan di negara
tersebut tidak boleh berfungsi dengan baik di
negara-negara membangun yang
mempunyai struktur pemerintahan, sistem
sosial, politik, dan ekonomi yang berbeza
 CADANGAN
Heady (1991) mencadangkan –
birokrasi serta sistem politik dan
pentadbiran negara-negara
membangun mestilah mengambil
kira faktor-faktor persekitaran,
kuasa-kuasa yang berpengaruh
dan agen-agen yang
bertanggungjawab dalam proses
modifikasi struktur pentadbiran jika
birokrasi ingin berperanan bagi
meningkatkan kecekapan dalam
pentadbiran birokrasi .
 BIROKRASI DI MALAYSIA
q Ahli-ahli perkhidmatan awam telah ditentukan oleh Perlembagaan.
q Mengikut Perkara 132 Perlembagaan Malaysia, Perkhidmatan Awam
mengandungi:
§ Angkatan Tentera
§ Perkhidmatan Kehakiman dan Perundangan
§ Perkhidmatan Awam Am Persekutuan
§ Pasukan Polis
§ Perkhidmatan Awam Bersama
§ Perkhidmatan Awam Negeri-negeri
§ Perkhidmatan Pendidikan

q Kakitangan-kakitangan awam adalah dilantik oleh suruhanjaya perkhidmatan

seperti:
§ Suruhanjaya Perkhidmatan Kehakiman dan Perundangan
§ Suruhanjaya Perkhidmatan Awam
§ Suruhanjaya Polis
§ Suruhanjaya Perkhidmatan Pendidikan
§ Majlis Angkatan Tentera
Evolusi Pentadbiran Awam di Malaysia
SEBELUM KEDATANGAN ZAMAN PENJAJAHAN
SELEPAS MERDEKA
BRITISH BRITISH
§ Terhad kepada § Perluasan pengaruh § Sama dengan struktur
memberi British menyebabkan pentadbiran zaman
permintaan ke atas penjajahan (kuasa hanya
perkhidmatan tertumpu di kerajaan
kepada sultan dan pegawai-pegawai pusat)
pembesar pentadbiran § Berlaku pemecahan
§ Penekanan lebih meningkat kuasa - kuasa-kuasa
menjurus kepada § British membentuk pentadbiran telah
sistem pentadbiran dipertanggungjawabkan
penjagaan kepada kerajaan negeri
keselamatan dan sendiri di negara ini
dan kerajaan tempatan
(tertubuhnya
keamanan sesuatu § Banyak jawatan-jawatan
Perkhidmatan Awam
daerah dari penting dipegang oleh
Tanah Melayu pegawai-pegawai
ancaman luar
(Malayan Civil Service) tempatan
 PERANAN BIROKRASI

q Perkhidmatan awam di Malaysia telah melalui tiga tahap

penting yang telah menyebabkan berlakunya perubahan
dalam peranan perkhidmatan awam.
I. Tahap 1: Pemeliharaan Undang-Undang dan Peraturan
(1950 - 1960)
II. Tahap 2: Penekanan Terhadap Pentadbiran
Penyelenggaraan (1960 - 1970)
III. Tahap 3: Penekanan terhadap Pentadbiran Pembangunan
(1970 - 1990)
 Tahap 1: Pemeliharaan Undang-Undang dan Peraturan (1950 - 1960)
q Ketika zaman penjajahan, perkhidmatan awam di lihat sebagai kerajaan kerana ia
merupakan satu-satunya alat untuk British meneruskan pemerintahan mereka di Tanah
Melayu.
q Tugas utama perkhidmatan awam ialah untuk menjaga dan memelihara undang-undang
dan peraturan di dalam negara.
q Bertanggungjawab melaksanakan polisi- polisi British di Tanah Melayu seperti membantu
pembangunan sumber- sumber perlombongan dan pertanian.
Tahap 2: Penekanan Terhadap Pentadbiran Penyelenggaraan (1960 - 1970)
q Bertanggungjawab memelihara undang-undang dan peraturan
q Menggubal dasar- dasar pembangunan, menguruskan pembangunan di kawasan luar
bandar, dan melaksanakan pembangunan industri.
q Tahun 1966 - Unit Pembangunan Pentadbiran (DAU), Jabatan Perdana Menteri ditubuhkan
Tahap 3: Penekanan terhadap Pentadbiran Pembangunan (1970 - 1990)
q Tahun 1970 - Dasar Ekonomi Baru (DEB) diperkenalkan
q Perkhidmatan awam memainkan peranan penting dalam pembangunan ekonomi
negara.
q Kewujudan banyak badan berkanun dan agensi di luar belanjawan (off-budget
agencies).
q Pelaksanaan Dasar Penswastaan dan Dasar Pensyarikatan
 KESIMPULAN
q Perkhidmatan awam di Malaysia – salah satu perkhidmatan awam
yang terbaik di kalangan negara-negara membangun.
q Berdasarkan sejarah perkembangannya yang telah melalui pelbagai
peringkat, iaitu daripada zaman Kesultanan Melayu, penjajahan British,
hinggalah selepas kemerdekaan.
q Pelbagai pendekatan ke arah memodenisasikan perkhidmatan awam
telah meningkatkan imej perkhidmatan awam di Malaysia – mampu
menghasilkan kerja yang berkualiti, berinovasi, cekap, responsif,
berdisiplin, dan bertanggungjawab.
q Perubahan-perubahan budaya kerja yang diadaptasikan daripada
pembudayaan kerja swasta adalah antara usaha-usaha kerajaan
kearah memperkemaskan dan memantapkan perkhidmatan dan
budaya kerja di dalam perkhidmatan awam.