思想理论战线（FT&T） 2023 年第 2 期 第 2 卷（总第 8 期）

・国际问题研究・ DOI:10.13231/j.cnki.jnip.2023.02.015

美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

舒建中
（南京大学 历史学院，江苏南京 210008）

摘要：自冷战格局形成以来，隐蔽行动一直是美国对外政策的工具。1947-1948 年是美国隐蔽行动
政策的形成时期，在此期间，美国政府内部围绕隐蔽行动展开了激烈争论。在政策内涵方面，美国的
隐蔽行动经历了从心理战到隐蔽心理行动、再到政治战和隐蔽行动的演进历程，隐蔽行动的政策内涵
逐渐清晰。在执行机构方面，美国国务院和中情局围绕隐蔽行动主导权的争斗始终贯穿其中，并以中
情局获得隐蔽行动主导权而告结束。正是在政策争论的过程中，美国的隐蔽行动政策基本定型，包含
了政策内涵、执行机构以及行动类型和功能的隐蔽行动体系初步确立，一套完整的美国隐蔽行动政策
框架和实施路径初具规模。
关键词：美国；心理战；隐蔽心理行动；政治战；隐蔽行动
中图分类号：D83；K51 文献标识码：A 文章编号：1001-9774（2023）01-0123-10

自冷战格局形成以来，隐蔽行动就成为美国 有专门的研究成果，有关分析散见于隐蔽行动的
对外政策的工具，正是冷战催生了美国长期性的 论著中；中国学界对美国隐蔽行动的政策起源同
①
隐 蔽 行 动 计 划 ，服 务 于 美 国 特 定 的 政 策 目 的 和 样缺乏深入研究。本文利用美国解密的档案材
长远的战略目标。从某种意义上讲，冷战可以理 料，致力于探究美国政府内部围绕隐蔽行动的政
解为“吹黑哨、下黑棋、打黑枪”的政治博弈，隐蔽 策争论，进而梳理美国隐蔽行动的政策内涵以及
行动则是最符合冷战特征的政策手段和行动方 隐蔽行动组织机构的创建历程，以期进一步厘清
式 ，是 冷 战 政 策 意 涵 的 更 为 贴 切 的 体 现 ② 。 纵 观 美国隐蔽行动的政策起源。
冷战历程，隐蔽行动是美国进行冷战较量的特殊
一、心理战与美国隐蔽行动的政策发端
且 持 久 的 方 式 ，是 美 国 赢 得 冷 战 的 利 器 。 因 此 ，
廓清美国隐蔽行动的政策起源，对于准确认识美 第二次世界大战结束后，美苏战时盟友关系
国 隐 蔽 行 动 战 略 的 含 义 、类 型 和 政 策 手 段 ，无 疑 迅速走向破裂，双方龃龉不断。为应对美苏关系
具有重要的学术价值和现实意义。 的 变 化 ，维 护 美 国 在 世 界 政 治 中 的 地 位 ，美 国 总
对于美国隐蔽行动的政策起源，国外学界没 统 杜 鲁 门 早 在 1946 年 初 就 首 度 表 示 ，应 构 建 一

收稿日期：2023-01-12
作者简介：舒建中，南京大学历史学院教授、博士生导师，南京大学约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心教授。
①John M. Tidd, From Revolution to Reform: A Brief History of U.S. Intelligence, SAIS Review, Vol.28, No.1, 2008, p.14.
②舒建中： 《美国隐蔽行动研究》，中国社会科学出版社 2022 年版，第 1 页。

－ 123 －
 舒建中 美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

个 新 的 美 国 国 家 安 全 结 构 ① 。 此 后 ，美 国 政 府 内 了伏笔。
部就此展开了密集磋商。1947 年 2 月，杜鲁门提 随着冷战的逐步推进，美国政府开始酝酿全
请国会审议《国家安全法案》，要求设立美国国家 面的冷战对抗战略，以秘密方式展开宣传战和颠
安 全 委 员 会 ，同 时 成 立 中 央 情 报 局 ；该 局 应 在 国 覆 活 动 首 先 进 入 美 国 决 策 层 的 视 野 。 1947 年 9
家安全委员会指导下行使与国家安全有关的情 月 25 日 ，中 情 局 顾 问 劳 伦 斯·休 斯 顿（Lawrence
报职能。3 月，杜鲁门主义出笼，美苏冷战格局正 Houston）向 中 情 局 首 任 局 长 罗 斯 科·希 伦 科 特
式形成，在此背景下，谋划具体的冷战对抗战略、 （Roscoe Hillenkoetter）提 交 备 忘 录 ，对 中 情 局 的
遏制共产主义扩张就成为美国对外政策中最重 职 能 给 予 延 伸 解 读 。 休 斯 顿 认 为 ，根 据《1947 年
要的议事日程。经过反复讨论，美国国会于 7 月 国家安全法》的有关规定 ，黑色宣传、秘密渗透、
通过《1947 年国家安全法》并经杜鲁门签署生效， 暗中破坏、支持游击活动、组织抵抗运动等，均属
美国国家安全委员会及其下属机构中央情报局 中情局的职责范围，是阻止共产主义扩张的政策
（中情局）随之建立，由此框定了美国现代情报体 手 段 ，为 此 ，中 情 局 必 须 尽 快 确 立 相 应 的 政 策 计
系的基本架构，初步奠定了美国隐蔽行动制度化 划 ⑤ 。尽管休斯顿的建议没有明确提及隐蔽行动
的组织基础。 的概念，但该备忘录对中情局职能的延伸解读既
关于中情局的职责范围，在酝酿国家安全法 显露了中情局试图获取行动职权的努力，又初显
之际，美国政府内部就展开了激烈争论。不管是 了确立隐蔽行动政策的端倪，为中情局酝酿系统
陆军部、海军部，还是国务院，均不愿放弃手中的 的隐蔽行动规划提供了最初的思考路径，可谓拉
情报资源，并反对设立一个可以掌控所有情报的 开了美国政府制定隐蔽行动政策的帷幕。
②
中心化的新机构 。尽管《1947 年国家安全法》规 几乎与此同时，美国政府相关部门亦围绕心
定建立中情局，但根据授权，中情局的职责是：就 理战问题展开了密集讨论。9 月 30 日，美国国务
情 报 活 动 提 出 建 议 ；协 调 政 府 各 部 门 的 情 报 活 院—陆海军协调委员会（SWNCC）拟定了一份政
动 ；情 报 搜 集 和 情 报 评 估 ；按 照 国 家 安 全 委 员 会 策 文 件 ，率 先 呼 吁 组 建 一 个 美 国 国 家 心 理 战 组
的 指 示 ，履 行 与 国 家 安 全 有 关 的 其 他 职 能 。 诚 织 。 10 月 15 日 ，美 国 国 务 院 — 陆 海 空 军 协 调 委
然，
《1947 年国家安全法》赋予中情局协调政府各 员 会（SANACC）下 属 特 别 研 究 和 评 估 委 员 会 提
部门情报活动的责任，但并未授予直接的权力以 出 略 加 充 实 的 报 告 ，就 国 家 心 理 战 组 织 的 授 权 、
履行此种职责，在军方和国务院等部门依然保有 组织以及活动等问题提出初步建议 ⑥ 。与休斯顿
相应情报机构和资源并各自为阵的情况下，中情 的建议关注秘密行动不同，SANACC 侧重于心理
③
局无法有效展开情报协调和评估工作 。从历史 战议程。鉴于国务院和军方在当时的美国对外
上 看 ，美 国 的 情 报 工 作 主 要 分 属 军 方 和 国 务 院 ， 政 策 决 策 中 占 据 更 强 势 的 地 位 ，因 此 ，SANACC
对 于 新 设 立 的 中 情 局 ，其 他 相 关 机 构 均 不 予 理 的 建 议 表 明 ，在 筹 划 美 国 冷 战 战 略 的 初 始 时 期 ，
睬 。 由 于 美 国 政 府 内 部 官 僚 竞 争 的 掣 肘 ，以 及 心理战占据了更加突出的位置，筹建专门的国家
《1947 年国家安全法》的模糊规定，中情局在建立 心理战组织并实施心理战成为美国决策者特别
之初只是一个力不从心的情报协调机构而非行 关注的问题。
④
动 机 构 。 同 时 应 当 看 到 ，这 样 的 模 糊 规 定 亦 为 为进一步筹划协调一致的心理战，SANACC
美国政府相关部门争夺隐蔽行动的主导权埋下 下 属 的 专 门 委 员 会 于 11 月 7 日 提 交 题 为《心 理

①Richard E. Schroeder. The Foundation of the CIA: Harry Truman, the Missouri Gang, and the Origins of the Cold War, Co‐
lumbia: University of Missouri Press, 2017, p.93.
②Sherman Kent. Strategic Intelligence for American World Policy, Princeton: Princeton University Press, 1966, pp.81-83.
③Michael Warner. The Rise and Fall of Intelligence: An International Security History, Washington, D.C.: Georgetown Uni‐
versity Press, 2014, p.142.
④John Ranelagh. The Agency: The Rise and Decline of the CIA, New York: Simon and Schuster, 1986, p.111.
⑤ U.S., Department of State. Foreign Relations of the United States (cited as FRUS), 1945-1950, Emergence of the Intelli‐
gence Establishment, Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1996, pp.622-623.
⑥FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.624-625.

－ 124 －
思想理论战线 2023 年第 2 期

战》的报告（SANACC304/11），强调美国应利用心 NSC4-A 号文件明确提出隐蔽心理行动的政策概

理战以推进冷战对抗战略，其首要步骤就是实现 念 ，并 将 实 施 隐 蔽 心 理 行 动 的 职 责 赋 予 中 情 局 ，
政 策 协 调 ，整 合 相 关 机 构 ，强 化 心 理 战 手 段 。 为 因 此 ，尽 管 有 组 织 的 心 理 战 由 SANACC 率 先 倡
此 ，该 报 告 就 美 国 心 理 战 的 机 构 设 置 、政 策 协 调 导 ，但 中 情 局 却 赢 得 了 隐 蔽 心 理 行 动 的 主 导 权 。
等 问 题 提 出 更 为 详 细 的 方 案 。 11 月 13 日 ， 实际上，中情局在建立之后已经开始实施某种形
SANACC 批 准 该 报 告 。 次 日 举 行 的 美 国 国 家 安 式 的 隐 蔽 行 动 、包 括 隐 蔽 心 理 行 动 ，但 所 有 这 些
全 委 员 会 第 二 次 会 议 专 门 讨 论 了 该《心 理 战》报 行动毕竟具有临时性和非正式性。NSC4-A 号文
①
告 ，决 定 由 国 家 安 全 委 员 会 进 行 进 一 步 修 改 。 件第一次以官方文件的方式批准中情局实施隐
至此，由 SANACC 倡导的心理战成为美国冷战战 蔽 心 理 行 动 ③ ，因 而 在 美 国 隐 蔽 行 动 政 策 的 形 成
略设计的优先议程。 过 程 中 具 有 开 创 性 意 义 。 诚 然 ，NSC4-A 号 文 件
12 月 9 日，美国国家安全委员会执行秘书悉 对中情局的授权仅限于隐蔽心理行动，但鉴于隐
尼·索尔斯（Sidney W. Souers）根据国家安全委员 蔽 心 理 行 动 本 身 就 是 隐 蔽 行 动 的 组 成 部 分 ，因
会第二次会议的决定，进一步修改 SANACC 提交 此 ，NSC4-A 号 文 件 无 疑 是 美 国 政 府 将 隐 蔽 行 动
的《心理战》报告，并将题为《心理行动》及其附件 确 立 为 战 略 行 为 的 起 点 ④ ，有 关 心 理 战 以 及 隐 蔽
《致 中 情 局 局 长 希 伦 科 特 的 指 令 草 案》提 交 国 家 心理行动的讨论为美国设计更为广阔的隐蔽行
安 全 委 员 会 审 议 ，文 件 编 号 为 NSC4-A。 其 中 ， 动战略提供了政策准备和前期铺垫。从这个意
《心理行动》指出，隐蔽心理行动的目的就是抵消 义 上 讲 ，NSC4-A 号 文 件 堪 称 冷 战 初 期 美 国 隐 蔽
苏联以及苏联授意的活动，中情局实施的隐蔽心 行 动 政 策 设 计 的 肇 端 ，彰 显 了 隐 蔽 心 理 行 动（又
理行动必须符合美国的对外政策。
《致 中 情 局 局 称隐蔽宣传行动）在美国隐蔽行动战略中的首要
长希伦科特的指令草案》则细化了隐蔽心理行动 地位。
的 目 的 ，明 确 了 隐 蔽 心 理 行 动 的 实 施 机 构 ，其 主 为 执 行 NSC4-A 号 文 件 授 权 的 隐 蔽 心 理 行
要 内 容 为 ：一 是 国 家 安 全 委 员 会 认 为 ，苏 联 及 其 动 ，希 伦 科 特 随 即 于 12 月 22 日 致 函 负 责 特 别 行
卫星国和共产主义集团正借助恶毒的心理战诋 动 的 局 长 助 理 唐 纳 德·加 洛 韦（Donald H. Gallo‐
毁并挫败美国及其他西方国家的目标和活动。 way），明确指出特别行动处（Office of Special Op‐
为维护世界和平以及美国的国家安全，国家安全 erations）是隐蔽心理行动的执行机构，为此，希伦
委员会决定采取隐蔽心理行动以补充美国的对 科特要求加洛韦尽快制定一份有关隐蔽心理行
外情报活动。二是根据《1947 年国家安全法》，国 动的具体计划，包括组织机构、人员安排、行动措
家安全委员会授权中情局发起并实施隐蔽心理 施、资金预算等。为强化隐蔽心理行动的政策规
行动。三是中情局的隐蔽心理行动计划应获得 划和组织构架，希伦科特还要求在特别行动处内
国家安全委员会的批准，同时确保中情局的秘密 设 立 一 个 新 的 对 外 情 报 科（Foreign Information
技 术 、行 动 资 源 和 联 络 渠 道 等 不 致 泄 露 。 12 月 Branch），以 期 加 强 中 情 局 隐 蔽 心 理 行 动 的 组 织
17 日，美国国家安全委员会召开第四次会议，正 和 行 动 能 力 ⑤ 。 至 此 ，美 国 的 隐 蔽 心 理 行 动 由 政
式批准了《心理行动》以及略做修改的《国家安全 策筹划进入具体落实阶段，中情局成为实施隐蔽
委员会致中情局局长希伦科特的指令》并经杜鲁 心理行动的主要机构。
②
门签署生效 。 按照希伦科特的指令，特别行动处随即开启
由 此 可 见 ，与 SANACC 主 张 建 立 一 个 新 的 、 了隐蔽心理行动的实施程序。1948 年 2 月 24 日，
专门的国家心理战组织并展开心理战不同， 特 别 行 动 处 草 拟 了 一 份 第 18/5 号 临 时 指 令 并 提

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.635-638.

②FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.643-645, 650-651.
③James Callanan. Covert Action in the Cold War: US Policy, Intelligence and CIA Operations, New York: I. B. Tauris, 2010,
p.19.
④周建明： 《美国国家安全战略的基本逻辑：遏制战略解析》，社会科学文献出版社 2009 年版，第 294 页。
⑤FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.651-652.

－ 125 －
 舒建中 美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

交 希 伦 科 特 ，称 特 别 行 动 处 已 经 于 1948 年 1 月 1
二、政治战与美国隐蔽行动的政策争论
日启动特别程序科（Special Procedures Branch）并
开始起草具体的工作方案，以便报请希伦科特批 以 NSC4-A 号 文 件 为 契 机 ，中 情 局 有 关 隐 蔽
①
准 。 至 此 ，中 情 局 从 专 门 机 构 设 置 的 层 面 为 隐 心理行动的政策设计取得积极进展，中情局针对
蔽心理行动的展开进行了准备。 1948 年意大利选举的隐蔽心理行动亦逐步铺开。
对于特别行动处的临时报告，希伦科特表示 与此同时，美国政府内部围绕隐蔽行动主导权的
支持并于 3 月 22 日指示加洛韦，再次确认应在特 争执再趋激烈，美国国务院和中情局成为权力争
别行动处内设立一个专门从事隐蔽心理行动的 夺的主角，争论的中心和最激烈的问题就是美国
机构，强调中情局的隐蔽心理行动方式应完全不 隐 蔽 行 动 的 执 掌 权 ④ 。 此 外 ，美 国 军 方 依 然 坚 持
同于美国政府其他机构从事的公开的对外情报 原 有 立 场 ，主 张 设 立 专 门 的 国 家 心 理 战 组 织 ，由
活动，隐蔽心理行动的目标就是暗中破坏对美国 此导致 NSC4-A 号文件所确立的协调一致的隐蔽
不 利 的 外 国 机 构（包 括 政 府 、组 织 和 个 人）的 能 心理行动实际上难以协同实施。另一方面，随着
力，通过影响外国公众舆论以支持美国的对外政 冷 战 的 展 开 ，冷 战 博 弈 的 形 态 更 显 纷 繁 复 杂 ，在
策 ② 。由此可见，除专门机构的设立之外，希伦科 此情况下，美国政府意识到仅仅依靠隐蔽心理行
特还对美国隐蔽心理行动的方式和目的进行了 动不足以同苏联展开冷战较量。鉴于此，范畴更
初步阐释，从而为特别行动处的政策设计与实施 加广阔的政治战进入美国决策者的视野，美国的
提供了进一步的指导。 政策筹划遂从心理战转向政治战，并最终定位于
作为落实希伦科特指示的具体步骤，特别行 隐蔽行动。
动 处 迅 即 于 3 月 29 日 制 定 了 一 份 有 关 特 别 程 序 为抢夺隐蔽行动的主导权，美国国务院负责
小 组（Special Procedures Group）机 构 设 置 和 功 能 公共事务的助理国务卿乔治·艾伦（George V. Al‐
职 责 的 政 策 文 件 —— 特 别 行 动 处 第 18/5 号 指 令 len）于 1948 年 3 月 31 日致函代理国务卿罗伯特·
并获得希伦科特的批准。该指令首先强调，特别 洛 维 特（Robert A. Lovett），强 调 心 理 战 从 本 质 上
程序小组的基本功能就是实施对外隐蔽心理行 讲 是 一 种 政 治 行 动 ，是 外 交 部 门 传 统 的 政 策 工
动 。 为 此 ，该 指 令 对 隐 蔽 心 理 行 动 予 以 明 确 界 具，但军方的心理战组织方案却试图将国务院排
定，认为隐蔽心理行动应包括除物质因素以外的 斥在心理战行动之外。鉴于此，艾伦建议洛维特
有关情报和信念的所有举措，且美国政府的发起 在 参 加 有 关 讨 论 时 不 应 急 于 表 态 ，而 应 放 慢 脚
角色始终保持隐蔽。随后，该指令详细规定了特 步 ，直 至 国 务 院 可 以 更 加 深 入 地 介 入 心 理 战 之
别 程 序 小 组 的 组 织 结 构（含 计 划 部 和 行 动 部）及 中 。 4 月 1 日 ，美 国 国 务 院 信 息 和 教 育 交 流 办 公
其职责 ③ 。第 18/5 号指令首次对隐蔽心理行动给 室 主 任 威 廉·斯 通（William T. Stone）亦 致 函 洛 维
予了一个正式的官方界定，为包括隐蔽心理行动 特，宣称非战争时期的心理战行动归根到底是政
在内的美国隐蔽行动战略的制定和完善提供了 治行动，其责任应归属国务院 ⑤ 。至此，美国国务
新的政策设计和思考路径。 院将心理战纳入政治行动的范畴并借此争夺隐
总之，美国隐蔽行动的政策设计首先源于包 蔽行动主导权的意图展露无遗，美国政府内部围
括 隐 蔽 心 理 行 动 在 内 的 心 理 战 ，为 此 ，美 国 政 府 绕隐蔽行动的权力之争再起波澜。
内部进行了充分的政策酝酿。根据 NSC4-A 号文 4 月 2 日 ，美 国 国 家 安 全 委 员 会 举 行 第 九 次
件的规定，中情局成为实施隐蔽心理行动的主要 会议。在讨论对外情报措施的协调问题时，洛维
机构，从而开启了美国隐蔽行动政策的制度化设 特明确表示，国务院认为没有必要建立一个新的
计和实施进程。 心理战机构，和平时期的心理战行动应由国务院

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.653-654.

②David F. Rudgers. The Origins of Covert Action, Journal of Contemporary History, Vol.35, No.2, 2000, p.253.
③FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.655-661.
④James Callanan. Covert Action in the Cold War, p.23.
⑤FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.661-664.

－ 126 －
思想理论战线 2023 年第 2 期

掌控 ① 。由此可见，在 NSC4-A 号文件已经授权中 调隐蔽政治战的手段包括以秘密方式鼓励苏东

情局负责隐蔽心理行动的情况下，美国国务院的 集团内部的抵抗运动、支持遭受苏联威胁的自由
态度出现明显变化，由先前会同军方共同倡议建 世界国家展开反对和抗击共产主义的运动、在自
立一个国家心理战组织，转变为反对建立新的心 由世界国家实施预防性直接行动等。为实施公
理 战 机 构 ，实 际 上 体 现 了 国 务 院 对 NSC4-A 号 文 开和隐蔽方式融为一体的政治战，
“ 凯南备忘录”
件的抵触和不满，同时表明美国政府内部围绕心 认为，应在美国国家安全委员会的框架内建立一
理战组织机构的争论并未停息。鉴于美国军方、 个专门的政治战行动理事会（Directorate of Politi‐
国 务 院 、中 情 局 之 间 分 歧 巨 大 ，此 次 会 议 没 有 就 cal Warfare Operations），其 负 责 人 应 由 国 务 卿 指
心理战组织的设置问题形成结论。 定并对国务卿负责；政治战行动理事会有权管理
在讨论心理战组织机构及其主导权的过程 美国政府实施的所有隐蔽政治战行动，包括发起
中，国务院官员有关心理战属于政治行动范畴的 新的行动并将现有行动置于其管理和控制之下；
观点引起了“遏制政策之父”、美国国务院政策设 中情局正在实施的隐蔽政治战亦应统一置于政
计 室 主 任 乔 治·凯 南 的 共 鸣 。 实 际 上 ，在 美 国 政 治战行动理事会的管辖之下 ③ 。
府各部门争夺心理战主导权的竞争中，国务院是 不难看出，
“ 凯南备忘录”体现了凯南的遏制
最志在必得的机构，凯南则是最强有力的政策推 思 想 ：遏 制 手 段 主 要 是 政 治 性 的 或 非 军 事 性 的 ，
②
手 。为此，凯南设计了一个新的政策路径：用包 政 治 遏 制 是 实 现 遏 制 目 标 的 主 要 手 段 ④ ；另 一 方
含隐蔽行动的政治战取代心理战并以此作为依 面，
“ 凯南备忘录”亦是对美国政府内部权力之争
据，力挺国务院抢夺政治战的主导权。 的回应。通过将隐蔽行动作为政治战的组成部
在与国务院官员密集商讨的基础上，凯南于 分，
“ 凯南备忘录”从政治战的层面初步勾勒了隐
1948 年 5 月 4 日向美国国家安全委员会提交一份 蔽行动的含义，力图以政治战覆盖心理战和隐蔽
题为《发起有组织的政治战》的备忘录（简称“凯 行动，彰显了美国国务院试图以政治战的名义执
南 备 忘 录 ”，Kennan Memorandum），呼 吁 美 国 实 掌隐蔽行动主导权的政策指向。诚然，凯南的政
施有组织的政治战 。
“ 凯南备忘录”首先指出 ，政 治战理念旨在将隐蔽行动作为美国对外政策的
治战是克劳塞维茨主义在和平时期的符合逻辑 内在组成部分，并以此应对冷战局势的发展 ⑤ ，其
的 应 用 ，从 最 广 阔 的 意 义 上 讲 ，政 治 战 就 是 运 用 政策思路就是将除战争以外的所有政策工具整
除战争之外的一切手段以实现美国的国家目标。 合到政治战的范畴之内，通过公开和隐蔽的政治
“凯南备忘录”强调，政治战包含公开和隐蔽两种 战以实现美国的政策目标。但凯南的政治战范
行 动 类 型 ，涵 盖 政 治 联 盟 、经 济 措 施 和 白 色 宣 传 畴太过宽泛，混淆了美国战略目标和手段之间的
战 等 公 开 行 动 ，以 及 暗 中 支 持 友 好 的 外 部 势 力 、 张力，尤其没有厘清公开手段和隐蔽手段之间的
黑色心理战和鼓励敌对国家的地下抵抗运动等 政策界限和不同的实施路径 ⑥ ，从而注定了“凯南
隐蔽行动 。
“ 凯南备忘录”声称 ，美国已经在公开 备忘录”的政策建议难以付诸实施。同时应当看
层面启动了政治战，先后提出了杜鲁门主义和欧 到 ，在政治战框架下 ，
“ 凯南备忘录”毕竟首次提
洲 复 兴 计 划 ，倡 导 西 方 联 盟 ；但 仅 此 不 足 以 应 对 出了隐蔽行动的概念，从政策理念上为美国隐蔽
苏联的威胁和挑战，美国还必须动员一切力量和 行动的设计奠定了基础，客观上推动了美国隐蔽
资源展开隐蔽行动层面的政治战。为此，
“凯南 行动政策的制定。
备 忘 录 ”着 重 阐 述 了 隐 蔽 政 治 战 的 政 策 构 想 ，强 尽 管 存 在 一 系 列 操 作 层 面 的 问 题 ，但“ 凯 南

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, p.664.

②Richard E. Schroeder. The Foundation of the CIA, p.119.
③FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.668-672.
④张小明： 《乔治·凯南遏制思想研究》，北京语言学院出版社 1994 年版，第 44 页。
⑤ Roy Godson. Dirty Tricks or Trump Cards: U. S. Covert Action and Counterintelligence, Washington, D. C.: Brassey’s,
1995, p.32.
⑥ Scott Lucas and Kaeten Mistry.Illusions of Coherence: George F. Kennan, U.S. Strategy and Political Warfare in the Early
Cold War, 1946-1950, Diplomatic History, Vol.33, No.1, 2009, pp.40, 42-43.

－ 127 －
 舒建中 美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

备 忘 录 ”的 建 议 ，尤 其 是 有 关 隐 蔽 政 治 战 的 倡 议 了新的理解，同时为界定隐蔽心理行动的类型和
依然对美国的政策谋划产生了一定影响。5 月 5 功能提供了依据和思路。
日 ，美 国 国 家 安 全 委 员 会 草 拟 了 一 份 题 为《国 家 面对政府内部的职权之争，美国国家安全委
安全委员会指令草案》的文件并征求相关部门的 员会于 5 月 12 日拟定了一份题为《特别研究局局
意见。该指令草案建议在国家安全委员会的框 长》的 报 告 草 案 供 有 关 部 门 讨 论 ，文 件 编 号 为
架 内 设 立 一 个 特 别 研 究 局（Director of Special NSC10。 该 报 告 草 案 首 先 指 出 其 核 心 议 题 就 是
Studies），其局长由国务卿提名，成员分别来自陆 审 视 推 进 隐 蔽 行 动 的 举 措 ，维 护 美 国 的 国 家 安
军 部 、海 军 部 、空 军 部 和 中 情 局 。 特 别 研 究 局 的 全 。 该 报 告 草 案 沿 袭“ 凯 南 备 忘 录 ”有 关 政 治 战
职责是协调实施隐蔽行动，包括制定隐蔽行动计 视角下的公开和隐蔽行动的论述，强调美国必须
划。为此，
《国家安全委员会指令草案》对隐蔽行 动用所有资源展开隐蔽行动。为此，该报告草案
动进行了初步界定，认为隐蔽行动是指运用除武 建 议 修 改 NSC4-A 号 文 件 ，在 美 国 国 家 安 全 委 员
装冲突和公开情报手段以外的所有政策举措，目 会 之 下 设 立 一 个 新 的 机 构 —— 特 别 研 究 局 ——
的 就 是 影 响 人 们 的 思 想 、精 神 面 貌 和 行 为 ，进 而 以统领美国所有的隐蔽行动；特别研究局局长由
①
推 进 美 国 的 政 策 目 标 。 该 指 令 草 案 借 鉴“ 凯 南 国务卿提名并报国家安全委员会批准 ③ 。由此可
备 忘 录 ”设 计 的 政 治 战 框 架 内 的 隐 蔽 行 动 构 想 ， 见，
《特别研究局局长》草案在隐蔽行动职权归属
以隐蔽行动作为政策主线，单独提出并阐释了隐 上延续了“凯南备忘录”以及《国家安全委员会指
蔽 行 动 的 政 策 含 义 ，呼 吁 制 定 隐 蔽 行 动 计 划 ，由 令 草 案》的 设 想 ，意 图 将 隐 蔽 行 动 的 统 领 权 交 由
此表明美国决策者开始从更为具体的隐蔽行动 美国国务院主导的特别研究局，美国政府内部围
的角度而非宽泛的政治战的层面启动了冷战战 绕隐蔽行动主导权的争论仍在继续。
略的筹划，美国隐蔽行动的政策设计迈上一个新 实际上，对于隐蔽行动的政策设计和机构设
台阶。另一方面，该指令草案在隐蔽行动职权归 置，美国国家安全委员会内部也没有形成一致意
属上接受了“凯南备忘录”的建议，将隐蔽行动的 见 ，国 务 院 和 中 情 局 的 立 场 均 在 其 权 衡 斟 酌 之
主导权赋予美国国务院。但这一构想却与 列。5 月 13 日，由美国国家安全委员会任命的情
NSC4-A 号文件对中情局的隐蔽心理行动授权明 报调查小组向索尔斯递交了一份题为《秘密行动
显 矛 盾 ，因 此 ，该 指 令 草 案 同 时 也 体 现 了 美 国 政 和 秘 密 情 报 的 关 系》的 备 忘 录（简 称“5·13 备 忘
府内部围绕隐蔽行动控制权的争执。 录”，Memorandun of May 13），开篇就强调中情局
对 于 凯 南 的 建 议 ，中 情 局 立 即 表 示 反 对 。 5 根据 NSC4-A 号文件实施的隐蔽心理行动同其他
月 5 日 和 6 日 ，希 伦 科 特 连 续 两 天 致 函 美 国 国 家 隐 蔽 行 动 是 密 不 可 分 、相 互 联 系 的 。
“5·13 备 忘
安 全 委 员 会 执 行 秘 书 索 尔 斯 ，强 调 根 据《1947 年 录”指出 ，特别行动（隐蔽行动）和秘密情报是一
国 家 安 全 法》的 授 权 ，中 情 局 在 隐 蔽 行 动 领 域 已 个有机整体，特别行动和秘密情报的政策设计和
经 取 得 积 极 进 展 ，在 隐 蔽 心 理 行 动（包 括 战 术 心 具体实施是一个微妙的领域，必须置于统一机构
理 战 和 战 略 心 理 战）领 域 更 是 积 累 了 相 当 的 经 的指导之下，由熟悉秘密情报和特别行动的官员
验；但特别研究局的设立意味着将秘密情报和特 加以管理，否则，特别行动的实施将遭到破坏，并
别行动置于不同的机构，其结果就是扰乱中情局 招致严重的安全风险。基于此，
《特 别 研 究 局 局
现有的计划和行动，进而损害美国的国家安全利 长》报 告 草 案 的 建 议 将 无 法 有 效 管 控 特 别 行 动 。
②
益 。希伦科特的反驳固然意在捍卫中情局对隐 为此，
“5·13 备 忘 录 ”建 议 由 中 情 局 局 长 统 领 所
蔽心理行动的控制权并争夺隐蔽行动的主导权， 有 形 式 的 隐 蔽 行 动 ，包 括 秘 密 情 报 、隐 蔽 心 理 行
但其对隐蔽心理行动的战术和战略区分却颇有 动 以 及 其 他 隐 蔽 行 动④。 不 难 看 出 ，
“5·13 备 忘
新意，由此表明美国决策者对隐蔽心理行动提出 录 ”明 显 倾 向 于 中 情 局 和 希 伦 科 特 的 立 场 ，其 对

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.673-674.

②FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.674-676.
③FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.677-681.
④FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.681-684.

－ 128 －
思想理论战线 2023 年第 2 期

特别行动和秘密情报之间关系的分析切中隐蔽 导权的考量，凯南提出了以政治战作为核心理念
行动的特点和属性，为中情局争夺并执掌隐蔽行 的“凯南备忘录”，由此引发了美国政府内部围绕
动主导权提供了有力的支撑，为美国隐蔽行动的 政治战和隐蔽行动的新一波争论。中情局则强
组织框架和制度构建提供了更具可行性和操作 调隐蔽行动的特殊性，推动美国国家安全委员会
性的政策思路。 情报调查小组提出“5·13 备忘录”，与“凯南备忘
在 5 月 20 日 举 行 的 美 国 国 家 安 全 委 员 会 第 录 ”形 成 颉 颃 之 势 。 随 着 争 论 的 深 入 ，将 实 施 隐
十一次会议上，与会者围绕隐蔽行动执行机构问 蔽行动的职权划归中情局的趋势逐渐明朗，美国
题再度展开了一场激烈争论。陆军部长肯尼思· 隐蔽行动的政策设计和职权归属进入最终定型
罗亚尔（Kenneth C. Royall）明确反对设立特别研 阶段。
究 局 ，强 调 中 情 局 足 以 承 担 统 领 隐 蔽 行 动 的 职
三 、美国隐蔽行动政策的确立
责。罗亚尔的观点得到国防部长詹姆斯·福里斯
特 尔（James Forrestal）的 原 则 认 同 。 副 国 务 卿 洛 在 NSC10 号文件草案遭遇退回之后，美国国
维特则明确表示反对，坚持认为中情局不应从事 家安全委员会办公室马不停蹄地展开新的政策
隐 蔽 行 动 ，不 应 将 中 情 局 变 成 盖 世 太 保 ；但 洛 维 设计，并于 1948 年 6 月 4 日起草了一份新的原则
特 同 时 承 认 ，国 务 院 无 法 承 担 隐 蔽 行 动 的 职 责 。 文 件 ，建 议 将 秘 密 情 报 和 秘 密 行 动 的 职 责（包 括
中情局局长希伦科特重申隐蔽行动是中情局的 隐蔽心理行动）划归中情局下设机构——特别服
职责范围，特别研究局不适合从事暗中破坏和反 务 机 构 ；除 归 属 中 情 局 领 导 外 ，特 别 服 务 机 构 还
①
破 坏 等 隐 蔽 行 动 。 显 然 ，随 着 隐 蔽 行 动 政 策 概 应接受国务院和国防部的政策指导 ④ 。作为受命
念 的 逐 渐 清 晰 ，同 时 借 助 军 方 的 态 度 转 变 和 支 重新起草报告之后迅即提出的新的政策建议，该
持，中情局在政策争论中开始占据上风。由于分 原 则 文 件 基 本 采 纳 了“5·13 备 忘 录 ”的 政 策 构
歧依旧，此次会议没有就隐蔽行动执行机构问题 想，由此表明美国政府内部围绕隐蔽行动执行机
有任何决定。美国政府内部的争论清楚地表明， 构的争论开始倾向于中情局一方。
在政策概念基本确立后，更具针对性的隐蔽行动 在 6 月 4 日 原 则 文 件 的 基 础 上 ，美 国 国 家 安
进入美国决策层的视野，隐蔽行动执行机构的设 全委员会就隐蔽行动制定了新的政策方案。6 月
置成为争论的主要议题。正是在政策争论的过 7 日，美国国家安全委员会执行秘书助理小詹姆
程中，美国隐蔽行动的政策范畴和组织构架进一 斯·莱（James S. Lay, Jr.）以 备 忘 录 的 方 式 将 一 份
步廓清。 国 家 安 全 委 员 会 拟 议 指 令 递 交 希 伦 科 特（简 称
6 月 3 日 ，美 国 国 家 安 全 委 员 会 举 行 第 十 二 “6·7 备忘录”，Memorandun of June 7），并随即分
次会议，继续讨论隐蔽行动执行机构问题。由于 发政府相关部门征求意见。
“ 6·7 备忘录”首先指
各方立场相持不下，会议决定将 NSC10 号文件草 出 ，中 情 局 已 根 据 NSC4-A 号 文 件 的 规 定 展 开 隐
案退回国家安全委员会办公室，并要求其重新起 蔽心理行动，同时根据国家安全委员会的授权在
草 一 份 报 告 以 便 再 行 讨 论 ② 。 至 此 ，融 合 了 凯 南 国外展开间谍和反间谍行动，这就意味着中情局
政 治 战 主 张 和 国 务 院 权 力 诉 求 的 NSC10 号 文 件 已经拥有从事所有隐蔽行动的资源，因而不必创
草案退出美国政府的议事日程，美国隐蔽行动主 设新的隐蔽行动机构。鉴于此，国家安全委员会
③
导权之争开始新一轮洗牌 。 建议，所有隐蔽行动——包括隐蔽心理行动——
总之，基于借助政治战名义争夺隐蔽行动主 的规划和实施，均交由中情局下设机构——特别

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.685-687.

②FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.694-698.
③力主由国务院掌控包括隐蔽行动在内的政治战主导权的阵营主要是以凯南为代表的国务院官员，但国务卿马歇尔对
此却持保留意见。在马歇尔看来，将隐蔽行动置于国务院将侵蚀其他国家对美国外交的信任；一旦隐蔽行动败露，更将严重
损害美国的对外政策。因此，马歇尔的态度成为推动中情局最终获得隐蔽行动主导权的因素之一，参见 William J. Daugh‐
erty. Executive Secrets: Covert Action and the Presidency, Lexington: The University Press of Kentucky, 2004, p.121。
④FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, p.699.

－ 129 －
 舒建中 美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

服务处（Office of Special Services）——负责执行， 称，如果国务院无法获得政治战的主导权，那么，

其负责人应由中情局局长提名并报国家安全委 国务院应要求撤销“6·7 备忘录”，同时放弃展开
员 会 批 准 ；出 于 安 全 方 面 的 考 量 ，特 别 服 务 处 应 政治战的政策构想。但凯南同时承认，国务院执
是中情局内部享有高度自治权的机构。为协调 掌隐蔽行动主导权的努力将面临重重障碍 ② 。由
政府内部的分歧，
“ 6·7 备忘录”还建议设立一个 此 可 见 ，面 对 权 力 争 夺 中 可 能 面 临 的 挫 折 ，凯 南
行动咨询委员会，成员由国务院和国防部官员组 试图挽回局面，美国政府内部围绕隐蔽行动执行
成，其职责就是为中情局的隐蔽行动提供政策指 机构的争执仍在延续。
导，协助中情局拟定隐蔽行动计划。 与 此 同 时 ，中 情 局 亦 对“6·7 备 忘 录 ”给 予 了
此外，
“ 6·7 备 忘 录 ”对 隐 蔽 行 动 的 内 涵 作 出 回应。6 月 9 日，希伦科特致函莱，针对国家安全
了更加完整的政策界定，强调隐蔽行动包括美国 委员会办公室新方案中有关行动咨询委员会的
政府实施或资助的反对敌对国家或集团、支持友 设 立 ，尤 其 是 特 别 项 目 处（Office of Special Proj‐
好国家或集团的所有行动；在隐蔽行动的规划和 ects，即 原 称 的 特 别 服 务 处）的 职 权 提 出 不 同 观
实施过程中，美国政府的责任对于无关者而言并 点。希伦科特开门见山地指出，国务院明显不会
非 显 而 易 见 ，即 使 事 情 败 露 ，美 国 政 府 亦 可 巧 言 同 中 情 局 在 政 治 战 领 域 展 开 合 作 ，因 此 ，中 情 局
否认。
“ 6·7 备 忘 录 ”提 出 ，隐 蔽 行 动 应 当 涵 盖 所 不 愿 牵 扯 其 中 ，宁 愿 由 国 务 院 独 自 从 事 政 治 战 。
有 类 型 的 秘 密 行 动 ，诸 如 宣 传 、预 防 性 直 接 行 动 关 于 特 别 项 目 处 ，希 伦 科 特 强 调 ，一 旦 赋 予 特 别
（包括暗中破坏和反破坏、拆毁和爆破）、颠覆敌 项 目 处 以 高 度 自 治 权 ，那 么 ，特 别 项 目 处 将 成 为
对 国 家 政 府（包 括 援 助 地 下 抵 抗 运 动 、游 击 武 装 中 情 局 内“ 自 由 的 车 轮 ”，进 而 引 发 管 理 上 的 混
以 及 难 民 解 放 团 体）、支 持 自 由 世 界 的 反 共 产 主 乱 ；而 且 ，中 情 局 已 经 下 设 一 个 特 别 行 动 处 ，因
①
义势力，等等 。 此，特别项目处的设立将导致机构重叠 ③ 。至此，
作为新的政策方案，
“ 6·7 备忘录”表明，美国 除与国务院立场相左之外，中情局还在特别项目
国家安全委员会已就隐蔽行动的执行机构达成 处的设立和职权问题上持有异议。
一定共识，建议将隐蔽行动的职责赋予中情局下 在综合考虑及平衡政府各部门立场的基础
设的特别服务处，从而为 NSC10/2 号文件的出台 上，索尔斯于 6 月 15 日向国家安全委员会提交一
奠定了基础。更为重要的是，
“ 6·7 备忘录”对隐 份题为《国家安全委员会拟议指令》的新报告，并
蔽行动的含义、特征和基本类型进行了更为清晰 以 此 取 代 NSC10 号 文 件 ，此 即 NSC10/1 号 文 件 。
的界定，从而将美国政府有关隐蔽行动的政策筹 总 体 上 讲 ，NSC10/1 号 文 件 沿 袭 了“6·7 备 忘 录 ”
划提升到一个新的高度，为美国隐蔽行动的政策 的 主 要 内 容 ，同 时 进 行 了 相 应 的 扩 展 和 调 整 ：一
设计提供了新的依据。从这个意义上讲，
“6·7 是所有隐蔽行动均置于中情局的框架内，由中情
备忘录”是美国隐蔽行动政策形成过程中一个重 局局长统筹领导；二是在中情局之下设立一个特
要的节点，有力地推动了美国隐蔽行动政策与战 别 项 目 处 ，其 负 责 人 由 国 务 卿 提 名 ，并 应 征 得 中
略的最终确立。 情局局长的同意和国家安全委员会的批准，特别
对 于“6·7 备 忘 录 ”的 政 策 建 议 ，力 主 将 隐 蔽 项目处负责人直接对中情局局长负责；三是相较
行动主导权赋予美国国务院的凯南立即提出异 于中情局其他部门，特别项目处享有独立行动的
议。6 月 8 日，凯南致函洛维特，一方面承认“6·7 权 利 ；四 是 经 济 战 纳 入 隐 蔽 行 动 范 畴 ，并 交 由 特
备 忘 录 ”是 6 月 3 日 美 国 国 家 安 全 委 员 会 会 议 讨 别 项 目 处 直 接 负 责 ④ 。 至 此 ，讨 论 稿 性 质 的“6·7
论 的 结 果 ，另 一 方 面 ，凯 南 又 抱 怨 称 ，
“ 6·7 备 忘 备 忘 录 ”在 进 一 步 充 实 调 整 之 后 ，升 格 为 具 有 指
录”完全没有满足国务院政策设计室提出的有关 导性质的 NSC10/1 号文件，中情局主管隐蔽行动
政治战的主张，将引发政府内部的困惑。凯南声 的框架渐趋定型。需要提及的是，
“ 6·7 备忘录”

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.699-702.

②FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.702-703.
③FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.703-705.
④FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.706-708.

－ 130 －
思想理论战线 2023 年第 2 期

将隐蔽行动的职责赋予享有自治权的特别服务 美国隐蔽行动战略的正式确立 ④ 。
处，NSC10/1 号文件则调整为由中情局局长统领 鉴 于 隐 蔽 行 动 涉 及 政 治 、经 济 、军 事 等 诸 多
隐蔽行动，显然旨在进一步确立中情局在隐蔽行 领域，因而需要美国政府相关部门达成一定的政
动中的主导地位。同时应当看到，NSC10/1 号文 策 协 调 。 8 月 6 日 ，索 尔 斯 召 集 相 关 人 员 举 行 会
件依然是美国政府内部政治妥协的产物，其中最 议，专门讨论 NSC10/2 号文件的实施以及政策协
“ 6·7 备忘录”建议特别项目处的负责
明显的是， 调事宜。尽管凯南依然坚持政治战主张，强调政
人由中情局局长提名，但 NSC10/1 号文件则修改 治战是美国对外政策的重要工具，但面对 NSC10/
为由国务卿提名。毫无疑问，NSC10/1 号文件的 2 号文件的通过并付诸实施，凯南不得不承认，政
有关建议固然试图平衡中情局和国务院之间的 治战及其行动具有独特属性，因而应置于中情局
权力竞争，却再次模糊了公开行动和隐蔽行动的 的框架之内。经讨论，会议就隐蔽行动政策协调
界限，中情局和国务院在隐蔽行动执行问题上的 问题达成一致：国务院为中情局的隐蔽行动提供
职 责 区 分 依 然 有 待 进 一 步 廓 清 。 此 外 ，NSC10/1 政治指导，军方则提供军事培训和指导。8 月 19
号文件首次将经济战纳入隐蔽行动序列，从而拓 日举行的美国国家安全委员会第十八次会议决
展了隐蔽行动的政策内涵与范畴，是美国隐蔽行 定 ，同 意 国 务 卿 的 提 名 和 中 情 局 局 长 的 认 可 ，批
动筹划向纵深推进的标志，美国隐蔽行动的类型 准 弗 兰 克·威 斯 纳（Frank G. Wisner）为 特 别 项 目
划分更趋完整。 处 处 长 ⑤ 。 至 此 ，美 国 政 府 相 关 部 门 就 隐 蔽 行 动
随 着 NSC10/1 号 文 件 的 提 出 并 获 得 相 关 部 的实施达成协调并获得国家安全委员会的批准，
门的原则认可，美国隐蔽行动的执行机构以及隐 为隐蔽行动的展开提供了进一步的保障。出于
蔽行动的政策含义基本敲定。6 月 17 日，美国国 掩饰隐蔽行动的考量，特别项目处于 8 月 27 日正
家 安 全 委 员 会 举 行 第 十 三 次 会 议 ，批 准 了 式设立并更名为政策协调处（Office of Policy Co‐
①
NSC10/1 号 文 件 。 至 此 ，美 国 政 府 内 部 围 绕 隐 ordination）。
蔽行动的争论总体上告一段落。 作为第二次世界大战期间的战略情报专家，
在对 NSC10/1 号文件略做修改之后，美国国 威斯纳具备丰富的情报经验。在就任政策协调
家 安 全 委 员 会 最 终 于 6 月 18 日 向 相 关 政 府 部 门 处处长之后 ，威斯纳按照 NSC10/2 号文件对隐蔽
发布了经杜鲁门签署的题为《国家安全委员会关 行动的政策界定，集中筹划中情局隐蔽行动的具
于 特 别 项 目 处 的 指 令》，此 即 NSC10/2 号 文 件 ， 体 方 案 。 10 月 29 日 ，威 斯 纳 将 一 份 有 关 美 国 隐
②
NSC4-A 号 文 件 随 即 废 止 。 就 其 意 义 和 影 响 而 蔽行动类型和功能划分的清单提交希伦科特并
言 ，NSC10/2 号 文 件 以“6·7 备 忘 录 ”为 基 础 ，以 获得批准。根据威斯纳的设计，中情局隐蔽行动
NSC10/1 号文件为蓝本，正式确定了美国隐蔽行 的 类 型 和 功 能 包 括 五 个 层 面 ：第 一 功 能 组（心 理
动的组织领导和执行机构，明确界定了美国隐蔽 战），其行动对象和方式涉及新闻媒体（含定期和
行 动 的 政 策 含 义 ，并 以 列 举 的 方 式 规 定 了 宣 传 不定期杂志），无线电广播以及其他行动方式（含
战 、经 济 战 、政 治 战 以 及 秘 密 军 事 行 动 等 隐 蔽 行 寄送邮件、制造谣言等）；第二功能组（政治战），
动类型。因此，NSC10/2 号文件是美国实现隐蔽 其行动对象和方式涵盖支持地下抵抗运动、难民
③
行 动 制 度 化 的 又 一 个 重 要 步 骤 ，为 美 国 在 和 平 解放团体以及自由国家的反共产主义势力，实施
时期展开有组织的隐蔽行动提供了政策保障，隐 策反 ；第三功能组（经济战），其行动方式包括商
蔽行动成为美国冷战和遏制战略的组成部分。 品 行 动（诸 如 秘 密 排 他 性 购 买 、市 场 操 控 以 及 黑
从政策起源的角度看，NSC10/2 号文件是美国对 色市场行动），财政行动（含货币投机、伪造货币
外隐蔽行动史上最重要的一份政策文件，标志着 等）；第四功能组（预防性直接行动），其行动对象

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.710-712.

②FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.713-715.
③J. Ransom Clark. American Covert Operations: A Guide to the Issues, Santa Barbara: Praeger, 2015, p.61.
④白建才： 《“第三种选择”：冷战期间美国对外隐蔽行动战略研究》，人民出版社 2012 年版，第 78-79 页。
⑤FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.719-722, 723.

－ 131 －
 舒建中 美国隐蔽行动的政策起源（1947-1948）

和实施方式涉及支持游击活动，暗中破坏和反破 行动程序更加顺畅，为美国隐蔽行动的有效展开
坏，拆毁和爆破，转移和疏散，留守和潜伏，等；第 铺平了道路。
五功能组（其他行动类型），其行动方式包括建立 总之，在美国隐蔽行动政策的讨论和制定过
掩 护 性 隐 蔽 行 动 组 织 ，制 定 秘 密 战 争 计 划 ，隐 蔽 程中，
“ 6·7 备忘录”是最为全面和可行的政策方
①
行动管理等 。 案 ，直 接 推 动 了 NSC10/2 号 文 件 的 出 台 ，为 美 国
由此可见，威斯纳对美国隐蔽行动的类型和 隐蔽行动政策及其执行机构的确立奠定了基本
功能进行了更为细致的具体规划，初步确立了中 框架，中情局最终获得隐蔽行动的主导权。基于
情 局 隐 蔽 行 动 的 主 体 架 构 ，这 就 是 著 名 的“ 威 斯 隐蔽行动的政策内涵，
“ 威斯纳模型”进一步细化
（Wisner Model）。 作 为 中 情 局 正 式 承 担
纳模型” 了美国隐蔽行动的类型和功能，为美国隐蔽行动
隐蔽行动职责后制定的首份行动路线图，
“威斯 的展开提供了行动图谱。至此，美国的隐蔽行动
纳模型”圈定了美国隐蔽行动的主要类型——隐 政 策 基 本 定 型 ，包 含 了 政 策 内 涵 、执 行 机 构 以 及
蔽的心理战、政治战、经济战和准军事行动（预防 行动类型和功能的美国隐蔽行动体系初步确立，
性直接行动），擘画了美国隐蔽行动的实施路径， 一套完整的美国隐蔽行动政策框架和实施路径
为美国隐蔽行动的展开提供了清晰的行动指南。 初具规模。
从政策起源的角度看，
“ 威 斯 纳 模 型 ”是 落 实
小结
NSC10/2 号文件的第一份具体方案，启动了美国
综合实施隐蔽行动的进程。 综 上 所 述 ，隐 蔽 行 动 是 美 国 对 外 战 略 的 工
在展开隐蔽行动的同时，中情局的组织脉络 具 ，是 美 国 对 外 政 策 的 幕 后 黑 手 ④ 。 从 历 史 演 进
逐步理顺。根据 NSC10/2 号文件的规定，特别项 的 角 度 看 ，1947~1948 年 是 美 国 隐 蔽 行 动 政 策 的
目处（政策协调处）享有独立行动的权力，其负责 形成时期，但美国隐蔽行动政策的确立并非一蹴
人由国务卿提名，这固然是美国政府内部权力争 而 就 ，围 绕 隐 蔽 行 动 的 政 策 内 涵 和 执 行 机 构 ，美
夺和妥协的结果，却给中情局的运转造成诸多不 国政府内部，尤其是国务院和中情局之间展开了
②
便和矛盾，是一种拙劣的安排 。1950 年 8 月，美 一番激烈争论。在政策内涵方面，美国的隐蔽行
国 二 战 名 将 沃 尔 特·史 密 斯（Walter B. Smith）接 动政策经历了从心理战到隐蔽心理行动、再到政
替希伦科特就任中情局局长，并随即要求国务院 治战和隐蔽行动的演进历程，隐蔽行动的政策内
和国防部向政策协调处提供的指导必须经由其 涵 逐 渐 清 晰 ；在 执 行 机 构 方 面 ，美 国 国 务 院 和 中
本人而非直接传达给威斯纳。对于史密斯的要 情局围绕隐蔽行动主导权的争斗始终贯穿其中，
求 ，国 务 院 和 国 防 部 立 即 表 示 同 意 ，从 而 解 决 了 并以中情局获得隐蔽行动执行权和主导权而告
政策协调处在中情局框架内的高度自治问题，同 结束。正是在政策争论的过程中，美国隐蔽行动
时在一定程度上阻断了国务院插手隐蔽行动的 的 政 策 内 涵 、执 行 机 构 、行 动 类 型 以 及 实 施 路 径
通道，为中情局独自掌控隐蔽行动创造了更大的 逐步确立，并为美国隐蔽行动体系的进一步发展
便利。 奠定了基础。
鉴于特别行动处和政策协调处的职能相互 [责任编辑 张明之]
重 叠 ，且 两 部 门 时 常 为 经 费 和 行 动 项 目 相 互 争
夺，严重妨碍了中情局隐蔽行动的实施，为此，史
密 斯 于 1952 年 8 月 将 特 别 行 动 处 和 政 策 协 调 处
合并为规划处，从而解决了中情局行动部门的职
责 冲 突 问 题 ③ 。 随 着 组 织 机 构 的 调 整 ，中 情 局 的

①FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, pp.730-731.

②John Ranelagh. The Agency, p.134.
③ Gregory F. Treverton. Covert Action: The Limits of Intervention in the Postwar World, New York: Basic Books, 1987,
pp.40-42.
④杰里尔·A. 罗赛蒂： 《美国对外政策的政治学》，周启朋等译，世界知识出版社 1996 年版，第 194 页。

－ 132 －