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IMPULSO ISSN 0103-7676 • PIRACICABA/SP • Volume 13 • Número 31• P 1-179 • 2002

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Revista de Ciências Sociais e Humanas

Journal of Social Sciences and Humanities

Universidade Metodista de Piracicaba Gráfica UNIMEP

Coordenação: Carlos Terra
Capa: Wesley Lopes Honório
Reitor Editoração eletrônica: Carla Cynthia Smanioto
Revisão Gráfica: Juraci Vitti
ALMIR DE SOUZA MAIA Impressão: Copy Service Indústria Gráfica

Vice-reitor Acadêmico A REVISTA IMPULSO é uma publicação quadrimestral da Universi-

ELY ESER BARRETO CÉSAR dade Metodista de Piracicaba-UNIMEP (São Paulo, Brasil). Aceitam-se
artigos acadêmicos, estudos analíticos e resenhas, nas áreas das ciên-
Vice-reitor Administrativo cias humanas e sociais, e de cultura em geral. Os textos são seleciona-
dos por processo anônimo de avaliação por pares ( peer review). Para a
GUSTAVO JACQUES DIAS ALVIM apresentação dos artigos devem ser seguidas as normas da Associação
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EDITORA UNIMEP cipais no fim da revista].
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ANTÔNIO ROQUE DECHEN Metodista de Piracicaba- Unimep (São Paulo, Brazil). The submission of
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Bolsista-atividade: NILSON CÉSAR DE SOUSA e ISSN 0103-7676
OLÍVIA SILVA CARMO RAMON
Edição de texto: SUZANA VERISSIMO 1- Ciências Sociais – periódicos
Revisão de textos em espanhol: JUAN CARLOS BERCHANSKY CDU – 3 (05)
Revisão de textos em inglês: CRISTINA PAIXÃO LOPES
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Editorial

INTEGRAÇÃO REGIONAL:
FRAGMENTAÇÃO CULTURAL
& GLOBALIZAÇÃO

Este número da IMPULSO debruça-se sobre as características

e contingências das diversas formas de integração regional, hoje
em pleno processo de construção, efervescência, questionamento
e indefinição. Certamente a questão da integração econômica re-
gional em distintos continentes é um tema de futuro, pois, pelo
menos no Brasil, a questão da implementação da ALCA será assun-
to constante de nossas preocupações nos próximos anos. Mas tra-
ta-se também de temática de projeção incerta, já que não sabemos
a direção na qual várias das questões trazidas se desenvolverão.
Como o impacto da crise argentina sobre o projeto do Mercosul
nos mostra de modo claro, vivemos atualmente uma era de incer-
tezas. Mas os artigos reunidos nesta edição podem nos ajudar a
dar sentido aos fatos mutantes que hoje se nos apresentam e a ofe-
recer razões para projeções mais positivas.
Abrindo esse número, Paulo Roberto de Almeida parte da si-
tuação brasileira e traça uma retrospectiva geral que retoma os pri-
mórdios do Mercosul: indica seus antecedentes em 1986, seu de-
senvolvimento a partir do Tratado de Assunção em 1991 e a crise
a que se chegou a partir da situação interna argentina e brasileira.
Falando da perspectiva privilegiada de um diplomata brasileiro,
reconhecidamente um dos maiores especialistas no Mercosul, Pau-
lo Almeida conclui que esse processo é irreversível, sendo ademais
passo necessário para qualquer outra experiência de integração na
qual o Brasil queira se aventurar.
Dando continuidade à mesma temática, temos um texto as-
sinado por Marcelo Passini Mariano & Karina L. Pasquariello
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Mariano que, em um trabalho a quatro mãos, nos oferecem sub-

sídios teóricos sobre as principais correntes na área das relações
internacionais. É com base nessas correntes que eles buscam um
instrumental adequado para analisar os processos de integração
regional e apresentar a questão geral sobre a integração regional,
especialmente as realidades do Brasil e da Argentina no Mercosul.
O texto de Regina Simões & Cristiano Morini também se
dedica à questão do Mercosul, colocando-a no contexto mais ge-
ral da formação de blocos econômicos. Juntamente com os demais
textos, esse artigo estabelece um conjunto a indicar a importância
do Mercado Comum do Cone Sul para o Brasil e os desafios que
tal proposta tem enfrentado. Trata-se, ademais, de um ótimo pano
de fundo para se discutir os outros temas apresentados neste nú-
mero, já que apresentam realidades outras de integração regional,
que servem tanto de modelo como de contraponto ao Mercosul.
Embora não seja parte do Mercosul, o caso de Cuba deve ser
entendido em relação indireta com o contexto acima descrito, já
que se trata de um país latino-americano que foi forçado a buscar
alternativas de articulação com outros países no continente, inclu-
sive devido ao embargo imposto pelos Estados Unidos à ilha, des-
de há muito governada por Fidel Castro. Partindo desse contexto,
Eugenio Espinosa Martínez relaciona a ética com a economia, ex-
plorando o conceito de valor e mostrando os potenciais humanos
enfatizados pela estratégia cubana de desenvolvimento econômico
durante a década de 1990.
Outra perspectiva ocorre desde a América do Norte, onde se
dá um duplo processo. Primeiro, a constituição do Nafta como in-
tegração comercial relativamente bem-sucedida entre Canadá, Es-
tados Unidos e México. Em segundo lugar, o processo de extensão
dessa experiência ao se impor a ALCA para todo o continente, com
base nos interesses atuais dos Estados Unidos. É a partir dessa du-
pla perspectiva que Gamaliel Perruci e Fraser G. MacHaffie ana-
lisam a política estadunidense com relação aos demais países das
Américas. Enquanto Perruci trata do papel de liderança exercida
pela administração de George W. Bush no hemisfério, MacHaffie
analisa como o processo de constituição da ALCA pode afetar o
Mercosul, mais especificamente o Brasil.
Por sua vez, José Manuel Sobrino Heredia focaliza o processo
de maior sucesso de integração regional, a União Européia. Ao invés
de destacar os instrumentos econômicos desse processo – desde há
muito enfatizados e conhecidos, e que levaram à recente implanta-
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ção do Euro –, ele parte da situação espanhola para se concentrar

no debate sobre as concepções jurídicas-chave que permearam todo
o desenvolvimento dos processos de integração na Europa. Assim,
destaca os conceitos de soberania e de supra-nacionalidade.
Por último, Rukudzo Murapa comparte sua experiência de
envolvimento com os programas das Nações Unidas para o con-
tinente africano e dá uma visão panorâmica e sucinta dos proces-
sos de integração na região sul da África. Tal visão concentra-se so-
bretudo no processo de constituição da SADC e tem o mérito de
apresentar para o público leitor da IMPULSO um processo ainda em
andamento, ainda pouco estudado na América Latina.
Sem dúvida, tem-se, no geral, uma boa visão sobre os pro-
cessos de integração regional. Além disso, os artigos apresentados
são diversificados o suficiente para cobrir uma série de blocos eco-
nômicos continentais distintos e apresentar detalhes que merecem
atenção. Com a exceção do continente asiático, todos os demais
estão aqui representados. Consideramos que a ecumenicidade dos
enfoques oferecidos garantem uma visão abarcadora sobre os pro-
cessos em andamento, deixando em aberto várias questões que se
referem a nosso futuro comum.
Mas não poderíamos deixar de mencionar algumas questões
que emergem dos textos e nos permitem reflexões sérias e neces-
sárias. Na verdade, muitos dos textos aqui reunidos são o resul-
tado de uma série de debates com convidados internacionais, re-
alizados no âmbito da UNIMEP e voltados à discussão sobre a im-
portância e os desafios da integração regional. A região de Piraci-
caba se afirma como “porta de entrada para o Mercosul”, mas não
pode estar alheia ao desenvolvimento que ocorre nas demais re-
giões. Do mesmo modo, o que ocorre na cidade, no Brasil e na
América Latina é de importância para os processos econômicos
que se desenham a partir da ALCA, da UE e da SADC.
Não se pode negar que os processos de integração regional
ocorrem em contraponto a dois processos: a fragmentação cultu-
ral e a globalização. E aqui se revelam, de modo um tanto angus-
tiante, as incertezas que de início mencionávamos. Saímos de uma
crise na qual se concebia a geopolítica de modo bipolar, e agora
se nos apresenta um mundo policêntrico que muitos julgam poder
levar a um conflito das civilizações representadas pelos distintos
blocos continentais. Por outro lado, apregoa-se como única salva-
ção a opção incondicional por uma economia unipolar globaliza-
da, que nada mais é que a imposição de um entre os vários mo-
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delos hoje disponíveis. Em meio à visão geopolítica bipolar e à

unificação global, a integração econômica regional em blocos con-
tinentais distintos que se comunicam entre si decerto parece ser a
alternativa mais interessante.

COMISSÃO EDITORIAL
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Sumário
Mercosul: antecedentes,
desenvolvimento e crise –
uma avaliação analítico-descritiva
do período 1986-2002
Mercosul: background, developments and crisis –
a descriptive and analytical assessment of the
1986-2002 period
PAULO ROBERTO DE ALMEIDA
(Itamaraty, Washington/EUA) 9
As Teorias de Integração Regional
e os Estados Subnacionais
Regional Integration Theories and the
Subnational States
MARCELO PASSINI MARIANO &
KARINA L. PASQUARIELLO MARIANO
(Centro de Estudos de Cultura
Contemporânea, São Paulo/SP) 47
Etica y Economia: valores y estrategia
cubana de desarrollo en los ‘90s’
Ethics and Economics: Cuban values and
development strategies in the 90’s
EUGENIO ESPINOSA MARTÍNEZ
(Universidad de La Habana, Cuba) 71
Liderança e a Nova Dinâmica
Estratégica nas Relações Hemisféricas
Leadership and the New Strategic
Dynamics in Hemispheric Relations
GAMALIEL PERRUCI
(Marietta College, Ohio/EUA) 95
Pode o Brasil ir ao Encontro
de seu Futuro através da ALCA?
Can Brazil fetch its Future Through FTAA?
FRASER G. MACHAFFIE
(Marietta College, Ohio/EUA) 107

Las Nociones de Integración y

de Supranacionalidad en el Derecho
de las Organizaciones internacionales
The Notions of Integration and supranationality
in the International Organization’s rights
JOSE MANUEL SOBRINO HEREDIA
(Universidade da Coruña, Espanha) 119
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Sumário A Ordem Econômica Mundial:

considerações sobre a formação
de blocos econômicos e o Mercosul
The World Economic Order: Considerations on the
constitution of economic blocks and Mercosul
REGINA CÉLIA FARIA SIMÕES & CRISTIANO MORINI
(Universidade Metodista de Piracicaba, UNIMEP) 139

A Comunidade de Desenvolvimento
da África Austral (SADC): rumo
à integração política e econômica
Southern Africa Development Community (SADC):
towards political and economic integration
RUKUDZO MURAPA
(Africa University, Zimbábue) 155

...............................
Comunicação
A Era Vargas e os seus
Legados a Longo Prazo
Entrevista com Jens R. Hentschke
The Vargas Era and its Long-term Legacies
Interview with Jens R. Hentschke,
by Napoleão Sabóia 165

...............................
Normas para publicação 175
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Mercosul: antecedentes,
desenvolvimento e crise –
uma avaliação analítico-
descritiva do período
1986-2002
MERCOSUL: BACKGROUND,
DEVELOPMENTS AND CRISIS –
A DESCRIPTIVE AND ANALYTICAL PAULO ROBERTO
ASSESSMENT OF THE 1986-2002 PERIOD DE ALMEIDA
Diplomata,
ministro-conselheiro na
Resumo Análise da evolução e dos principais problemas no itinerário de mais de uma
embaixada brasileira em
década de construção do processo integracionista no Cone Sul, o Mercosul, com des-
Washington, EUA
taque para suas flexibilidade e adaptação às conjunturas econômicas e políticas dos países
pralmeida@brasilemb.org
membros, sua estrutura institucional, seu papel na estabilidade democrática na região,
http://www.pralmeida.org/
seus principais desafios externos (entre os quais o da ALCA é o mais importante) e o
período de crise vivido nos anos 1999 a 2002. Uma cronologia ano a ano destaca as
principais medidas adotadas no âmbito do Mercosul entre 1986 e 2002.

Palavras-chave INTEGRAÇÃO – MERCOSUL – ECONOMIA REGIONAL –

ALCA – DEMOCRACIA – BRASIL .

Abstract An assessment of Mercosul’s evolution and its main problems during its
first eleven year building-up process. Emphasis is laid on Mercosul’s flexibility and
adaptation to economic and political trends in its member countries, on its instituti-
onal framework, its role in guaranteeing the democratic stability in the region, its
main challenges (among them, FTAA seems the most important) and the crisis un-
folding since 1999. A year by year chronology since 1986 informs about the main de-
cisions adopted within Mercosul.

Keywords INTEGRATION – MERCOSUL – REGIONAL ECONOMY – FTAA –

DEMOCRACY – BRAZIL.

impulso nº 31 9
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O
O MERCOSUL COMO PROCESSO HISTÓRICO
E COMO REALIDADE SOCIOLÓGICA
Mercosul, entendido como processo complexo de
construção progressiva de um espaço integrado no
Cone Sul, transcende em muito as realizações eco-
nômicas, políticas e diplomáticas acumuladas ao
longo dos primeiros 11 anos de sua existência for-
mal, contados a partir da assinatura do Tratado de
Assunção, em 26 de março de 1991. Trata-se de
uma realidade sociológica fortemente embasada no
contexto histórico e político do subcontinente sul-americano, extrava-
sando o simples conceito econômico de união aduaneira ou de mercado
comum, visto que apresenta características imanentes do ponto de vista
socioestrutural que vão além dos resultados alcançados nos planos co-
mercial, político-diplomático ou mesmo societal dos quatro países mem-
bros. A realidade sociológica e o alcance efetivo do Mercosul na geoeco-
nomia e na história política recente da região extrapolam a simples área
coberta pelo território combinado dos quatro membros originais e dos
dois países associados. Da mesma forma, seu tempo histórico de desen-
volvimento ultrapassa a mera cronologia de uma década, devendo-se re-
montar à segunda metade do século XX para projetar sua influência real
nas próximas décadas.
O presente texto pretende oferecer, segundo uma perspectiva bra-
sileira, um balanço crítico dos primeiros 11 anos do Mercosul em suas di-
ferentes vertentes. Portanto, a avaliação sistêmica aqui proposta está ex-
plicitamente formulada a partir dessa visão nacional do processo integra-
cionista. O texto se propõe a tocar nos seguintes aspectos, que comporão
suas seções: depois desta introdução ao debate do problema e de uma
breve digressão histórica sobre seus antecedentes, serão sucessivamente
abordados o problema da opção integracionista no quadro da história po-
lítica e econômica dos países membros na segunda metade dos anos 1980,
com destaque para o protagonismo dos dois sócios principais, o desen-
volvimento do Mercosul nos anos 1990, suas realizações materiais e frus-
trações econômicas, seus pressupostos políticos e sua estrutura jurídico-
institucional, assim como as lacunas remanescentes do processo integra-
cionista em face dos desafios existentes nos planos regional, hemisférico
e global. Uma breve cronologia relacional da integração no hemisfério
complementa a avaliação aqui empreendida.
Qualquer avaliação ponderada de um processo de construção inte-
gracionista tão complexo como o Mercosul deve partir de premissas rea-
listas e de critérios razoáveis de aferição de resultados e julgar os sucessos
alcançados, assim com as insuficiências manifestas do projeto de mercado
comum em sua ótica e méritos próprios, que devem ser os dos objetivos
originalmente propostos pelos pais fundadores e expressos nos textos
constitutivos, nos mandatos ulteriores e nas decisões derivadas, recusan-
do, portanto, a adoção de uma perspectiva principista que consistiria na

10 impulso nº 31
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crítica à realidade existente a partir de um modelo
suposto ideal de integração, geralmente identifi-
cado com o padrão europeu. O autor não preten-
de discutir implicações teóricas ou controvérsias
jurídicas do Mercosul – como a falsa oposição
entre o direito comunitário e o direito interna-
cional –, não pertinentes ao objeto em foco e ao
espírito deste balanço, que se limita ao desenvol-
vimento dos processos reais que marcaram seu
itinerário nos primeiros 11 anos a partir do Tra-
tado de Assunção. Um rápido percurso sobre as
origens históricas e os fundamentos econômicos
do Mercosul torna-se entretanto necessário para
identificar as diferenças, continuidades e rupturas
em relação ao processo imediatamente anterior.
DA INTEGRAÇÃO BRASIL-ARGENTINA
AO MERCADO COMUM DO SUL:
1986-1990
Os processos de aproximação, de coopera-
ção e de integração entre a Argentina, o Brasil, o
Paraguai e o Uruguai que resultaram no Tratado
de Assunção de 1991 e na construção integracio-
nista ulterior, associando ao projeto outros países
do Cone Sul latino-americano, possuem antece-
dentes políticos e estruturais tanto internos
quanto externos ao esquema sub-regional, cujas
principais etapas históricas de desenvolvimento
poderiam ser sumariadas em torno de algumas
datas simbólicas desse longo itinerário, que pro-
vavelmente ultrapassa meio século de ensaios, lo-
gros positivos e frustrações.
Com efeito, data do início dos anos 1940,
ainda antes da guerra européia ter se convertido
em um conflito mundial de proporções gigantes-
cas, a tentativa de uma primeira união aduaneira
bilateral Brasil-Argentina, aberta à época aos de-
mais países da sub-região. Tal projeto foi descon-
tinuado não apenas em função dos itinerários po-
líticos diversos seguidos pelos dois países naquela
conjuntura político-militar, como provavelmente
também no plano estrutural, em razão de assime-
trias econômicas, da baixa intercomplementari-
dade industrial e do caráter ainda mais excêntrico
de suas respectivas parcerias comerciais externas.
O projeto seria renovado no início dos anos 50
por iniciativa peronista, sob a forma de um se-
impulso nº 31
gundo Pacto ABC, mas as naturais diferenças po-
líticas e de orientação diplomática hemisférica en-
tre os governos dos três países no contexto da
Guerra Fria sepultaram rapidamente essa tentati-
va de caráter mais hegemônico do que propria-
mente econômico ou comercial. Dada a referida
conjuntura, tanto as primeiras formulações de
políticas comercial e industrial por parte da CE-
PAL (dirigida então por Raúl Prebisch) quanto o
exemplo então oferecido pelo núcleo original do
Mercado Comum Europeu incitaram o Brasil e a
Argentina a retomar o projeto integracionista.
Vale recordar que, por limitações próprias ao
GATT-1947, era impossível, à época, constituir
uma simples área de preferências tarifárias entre
os países interessados da região ou concluir um
pacto comercial bilateral mais avançado entre os
dois grandes, razão pela qual foi preciso adotar o
formato de uma zona de livre comércio, consubs-
tanciada na ALALC, criada pelo primeiro Tratado
de Montevidéu (1960).
Não é preciso retomar aqui o itinerário de
avanços e recuos desse esquema, logo sofrendo as
restrições políticas dos governos militares ou a
competição de projetos mais ambiciosos de inte-
gração, como o do Pacto Andino (1969). Na re-
alidade, o Brasil e a Argentina sempre realizaram
a maior parte das transações comerciais operadas
ao abrigo dos acordos preferenciais da ALALC e
dos mecanismos de liquidação de contas previs-
tos no Acordo de São Domingos de 1965
(compensações interbancárias à base de créditos
recíprocos, contrariamente aos sistemas de paga-
mentos multilaterais recomendados pelo FMI). O
fato é que os dois países, depois de praticamente
duas décadas de objetivos conflitantes – inclusive
no que se refere ao aproveitamento dos recursos
hídricos do Prata – e de uma competição militar
tão irracional politicamente quanto custosa eco-
nômica e diplomaticamente, pois que envolven-
do projetos nucleares sem qualquer correspon-
dência com as realidades estratégicas e de segu-
rança da região e no plano global, decidiram re-
tomar o projeto de construção progressiva de um
mercado comum bilateral, tal como inicialmente
proposto nos anos 50 por pioneiros da integra-
ção, como Hélio Jaguaribe. A reaproximação,
11
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nos anos 80, entre Brasil e Argentina foi possí-
vel graças ao contexto dos processos de
redemocratização política e dos novos esquemas
preferenciais existentes ao abrigo do segundo
Tratado de Montevidéu, de 1980 (que criou a
ALADI, sucessora da ALALC), e da cláusula de ha-
bilitação do GATT (tal como emanada da Rodada
Tóquio de negociações comerciais multilaterais,
em 1979).
A fase que se estende do Programa de In-
tegração e de Cooperação Econômica, desenha-
do em 1986 por diplomatas de ambos os países
sob a liderança dos presidentes Raúl Alfonsín e
José Sarney, até a Ata de Buenos Aires de julho
de 1990, passando pelo Tratado de Integração de
1988, corresponde a um processo bilateral de
aprofundamento do movimento integracionista,
que não tinha por motivação excluir outros par-
ceiros subregionais e cuja vocação primária era
inteiramente condizente com o projeto de
industrialização competitiva dos dois países e de
fortalecimento de um centro econômico próprio
no contexto subregional. Foi o caso, por exem-
plo, do Uruguai, que acompanhou cada um dos
entendimentos mantidos na segunda metade dos
anos 80 pelos seus dois vizinhos, mas não desejou
associar-se a eles. Até então, a liberalização recí-
proca do comércio e a definição de políticas se-
toriais comuns obedecia a uma lógica industrial e
de fortalecimento conjunto da base econômica
subregional. Os fundamentos empíricos do pro-
cesso bilateral, nessa fase, eram fornecidos por
um novo modelo de integração, que combinava
elementos dirigistas da experiência comunitária
européia (a constituição de um mercado comum
com o estabelecimento de políticas setoriais co-
muns ativamente orientadas para a consolidação
de estruturas produtivas locais) com a cobertura
parcial típica dos esquemas preferenciais aladia-
nos (seleção de setores para a redução progressiva
das barreiras tarifárias e não-tarifárias).
Esse modelo tinha a vantagem de ser claro
em seus objetivos de complementaridade indus-
trial, mas acarretava igualmente a desvantagem de
requerer a negociação de acordos específicos,
sempre parciais, para o estabelecimento do obje-
tivo do mercado comum em dez anos (de 1989 a
12
1998). Em todo caso, o conceito de Mercosul es-
tava lançado, assim como o embrião das futuras
instituições intergovernamentais – Conselho de
Ministros, Grupo Mercado Comum, subgrupos
de trabalho – que iriam marcar todo o processo
de integração na década que se seguiu e, de fato,
até a atualidade. Em termos de relações regionais
e internacionais, as políticas externas do Brasil e
da Argentina – e mesmo, de certo modo, suas po-
líticas econômicas internas e externas – passavam
a estar indissociavelmente ligadas e interconecta-
das, mesmo se, em diversas fases e tanto para
questões tópicas quanto para elementos mais ge-
rais das filosofias respectivas de cada governo,
suas respectivas políticas externas divergissem
por vezes dramaticamente no espírito e na letra
da construção integracionista. Os regimes cam-
biais e as alianças externas preferenciais são ape-
nas dois dos exemplos mais eloqüentes das assi-
metrias e discordâncias que o Brasil e a Argentina
continuaram a exibir ao longo dos anos 90 e mes-
mo em momentos de crise do sistema político in-
ternacional e do sistema multilateral de comércio.
O elemento novo a ser destacado como resultado
da integração da década de 80 seria a definição de
uma relação privilegiada entre os dois países, que
modificou de forma relevante o cenário estraté-
gico na América do Sul.
A ECONOMIA A SERVIÇO DA POLÍTICA:
A CONSTRUÇÃO DO MERCOSUL: 1990
A conjuntura política e econômica interna
e externa ao Cone Sul mudou significativamente
no período entre meados de 1985 e final de 1990.
As difíceis negociações da Rodada Uruguai para
a liberalização do acesso a mercados e a regulação
de setores não cobertos ou insuficientemente co-
bertos pelas regras do GATT – em serviços, inves-
timentos, propriedade intelectual, agricultura,
têxteis –, assim como o novo impulso dados aos
esquemas regionais de liberalização e de integra-
ção, introduziram um novo desafio ao esquema
concertado entre o Brasil e a Argentina. O debate
tinha a ver com o ritmo e a cobertura do processo
de integração, julgado à época por muitos obser-
vadores como excessivamente lento e cauteloso –
flexível e gradual, nos termos dos entendimentos
impulso nº 31
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bilaterais. A entrada em vigor do acordo de livre
comércio entre o Canadá e os Estados Unidos,
em 1989, e a perspectiva de sua extensão a outros
países do hemisfério, tal como propugnava a Ini-
ciativa para as Américas de George Bush, em ju-
nho de 1990, a perspectiva de uma fortaleza Eu-
ropa a partir de 1993, prometida pelo Ato Único
Europeu, de 1986, assim como a não conclusão
da Rodada Uruguai em dezembro de 1990, em
Bruxelas, como previsto no esquema inicial, fo-
ram fatores que, tomados conjuntamente, atua-
ram de maneira decisiva na decisão em favor da
conformação do Mercosul.
Sem desconsiderar os fatores extra-regio-
nais acima mencionados, o elemento singular
mais importante na tomada da decisão política
em favor do formato quadrilateral do Mercosul
ocorreu durante os anos iniciais dos governos
Carlos Menem e Fernando Collor de Mello, cujo
compromisso político foi o de buscar o aprofun-
damento e a aceleração da integração a dois, re-
duzindo significativamente (para apenas quatro
anos) os prazos e as modalidades previstos no
Tratado de 1988. O referido compromisso foi re-
ferendado pela Ata de Buenos Aires, em julho de
1990, e suas conseqüências não se limitaram à
mudança de ritmo do processo bilateral, mas afe-
taram fundamentalmente o caráter do processo
de integração. Em lugar da abordagem dirigista e
flexível do esquema anterior, a integração assumiu
uma natureza livre-cambista e o desmantelamen-
to das barreiras existentes passou a ocorrer de
forma automática.
Essa decisão dramática tanto em termos
políticos como comerciais determinou uma nova
configuração nos equilíbrios subregionais, com a
convocação de reuniões de consultas entre os
principais interessados no processo, que, nessa
conjuntura, envolvia o Chile e o Uruguai, mas
ainda não o Paraguai. O país andino do Pacífico
logo chegou à conclusão de que não poderia in-
gressar num projeto de mercado comum cujos
pressupostos tarifários iam na contracorrente de
seu perfil linear de uma tarifa única e exclusiva de
11%, num momento em que Brasil e Argentina
ainda exibiam médias tarifárias superiores a 40%,
com picos por vezes superiores a 100%. O Chile
impulso nº 31
eximiu-se, portanto, de ingressar no novo esque-
ma subregional, preferindo apostar numa futura
negociação comercial com os Estados Unidos
(retomada apenas dez anos depois, em dezembro
de 2000, e com resultados ainda incertos). O Pa-
raguai, por sua vez, após ter-se provisoriamente
reabilitado de uma longa fase ditatorial e caudi-
lhesca, foi incorporado ao esquema negociador
com o apoio do Brasil, dado o interesse deste úl-
timo em disciplinar o comércio ilegal na fronteira
entre os dois países.
Como resultado de seis meses de intensas
negociações entre os quatro países do Cone Sul,
chegou-se à definição de um instrumento pluri-
lateral de integração – conhecido desde então por
Tratado de Assunção – cujas linhas básicas, entre-
tanto, já tinham sido dadas pelo tratado de inte-
gração bilateral de 1988 e, sobretudo, pelo esque-
ma livre-cambista bilateral da Ata de Buenos Ai-
res, de julho de 1990. Todos os mecanismos, ins-
trumentos, órgãos e, em especial, os calendários
de desgravação eram essencialmente os mesmos,
com algumas exceções tópicas concedidas em
termos de prazos maiores (um ano adicional) e
da ampliação da lista de produtos sensíveis con-
cedidas aos dois novos sócios menores. Mais im-
portante, foram preservadas a reciprocidade polí-
tica total e absoluta entre os países membros e a
igualdade de direitos e obrigações entre eles, in-
clusive no plano da tomada de decisões, a despei-
to dos diferenciais de peso e importância relati-
vos intra-Mercosul ainda mais dramáticos do que
aqueles existentes entre os integrantes do outro
único esquema historicamente conhecido e exi-
toso de mercado comum, a Comunidade Eu-
ropéia. Essas assimetrias absolutas existentes no
Mercosul – com o Brasil representando entre 70
e 80% de sua massa física em termos de territó-
rio, população, produto bruto e comércio exte-
rior – também viriam a existir no NAFTA então
em conformação, mas sem o complicador, neste
último caso, dos regimes uniformes, das políticas
setoriais harmonizadas (ou pelo menos coorde-
nadas) e, sobretudo, da política comercial e da ta-
rifa externa comum que se tornam obrigatórias
quando se passa de um simples esquema de livre
13
0000_Impulso_31.Book Page 14 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
comércio para a maior complexidade do mercado
comum.
O Mercosul quadrilateral estava, portanto,
formalmente criado, com o nome oficial não de
tratado do mercado comum do Sul, como mui-
tas vezes se acredita, mas de tratado para a cons-
tituição de um mercado comum entre Argenti-
na, Brasil, Paraguai e Uruguai, colocando assim
no futuro o que então era um projeto extrema-
mente ambicioso no que se refere a prazos e na-
tureza dos compromissos assumidos (nada me-
nos que a harmonização de políticas setoriais e a
coordenação de políticas macroeconômicas, por
exemplo). Na letra, como se disse, o Tratado de
Assunção nada mais é senão uma reprodução ip-
sis literis dos mecanismos estabelecidos na Ata
de Buenos Aires, ainda que seu espírito formal
tenha sido adaptado ao esquema quadrilateral e
que, na fase subseqüente de negociações internas
e externas, o conteúdo substantivo das políticas
econômicas e comerciais adotadas eventualmente
por cada um dos quatro membros originais esti-
vesse longe das características de ipsis verbis que
seria de se esperar de um esquema elaborado de
integração como pretende ser um mercado co-
mum. Essa característica se refletiria no desenvol-
vimento do Mercosul, como se verá.
DESENVOLVIMENTO POLÍTICO E
ECONÔMICO DO MERCOSUL:
1991 A 2000
Os dez anos que se seguiram à data de as-
sinatura do Tratado de Assunção, em março de
1991, foram marcados por diferentes fases de de-
senvolvimento interno e externo do Mercosul,
tanto em função do seu calendário próprio – de-
finido de maneira bastante otimista, de estabele-
cimento progressivo e de consolidação do mer-
cado comum (ainda um objetivo não alcançado,
como se sabe) – quanto em virtude de processos
internos e externos que impactaram de forma ne-
gativa essas diferentes etapas, sem que os Estados
membros lograssem controlar, a cada vez, o iti-
nerário e o desenrolar das forças econômicas e
políticas em jogo nas tendências de curto prazo
do futuro mercado comum. A última década
pode ser dividida, grosso modo, em três etapas:
14
•a fase de transição, prevista no próprio
Tratado, até o final de 1994;
•a configuração institucional da união adu-
aneira, iniciada formalmente em 1.º de janeiro de
1995 mas que, de fato, corresponde a uma segun-
da fase de transição, pois abrindo espaço de tempo
adicional para que fossem completados os requi-
sitos de uma zona de livre comércio completo e
de uma união aduaneira acabada;
•uma conjuntura de crise política e econô-
mica aberta com a desvalorização do real, em ja-
neiro de 1999, e a ameaça subseqüente de dolari-
zação na Argentina. Os contenciosos comerciais
e os reclamos protecionistas decorrentes foram
em grande medida contornados por um progra-
ma de relançamento do Mercosul no ano de 2000,
a despeito das pressões dos Estados Unidos e de
outros países (em particular o Chile, que hesita
entre a adesão plena ao Mercosul e um acordo de
livre comércio com os EUA) em favor da anteci-
pação dos prazos negociadores para a formação
da área de livre comércio hemisférica (ALCA).
Os objetivos fixados no artigo 1.º do Tra-
tado de Assunção para a fase de transição eram
muito claros, a saber: a constituição até 31 de de-
zembro de 1994 de um mercado comum carac-
terizado pela “livre circulação de bens, serviços e
fatores produtivos”, pelo “estabelecimento de
uma tarifa externa comum” e pela “coordenação
das políticas macroeconômicas”, assim como o
“compromisso dos Estados Partes de harmonizar
suas legislações nas áreas pertinentes”. No que se
refere, por exemplo, à livre circulação de bens,
serviços e fatores produtivos entre os países
membros, ela deveria ser atingida por meio, entre
outros, da eliminação de direitos alfandegários e
de restrições não-tarifárias à circulação de bens e
serviços, ou seja, alcançando-se uma zona de livre
comércio. No prazo acordado, as metas foram
atingidas apenas parcialmente, essencialmente no
que se refere à livre circulação de bens – embora
vários produtos permanecessem nas listas de
exceções, com restrições de diversas ordens –,
mas não no tocante a serviços ou a uma indefini-
da categoria de fatores produtivos, que poderia ser
considerada como o equivalente da circulação de
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 15 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
trabalhadores (ou pelo menos de trabalho espe-
cializado).
Desse ponto de vista, e mesmo consideran-
do-se uma segunda fase de transição o período
posterior a 1995 (quando foi estabelecido um
programa para o acabamento dos objetivos do
Tratado de Assunção conhecido como Mercosul
2000), o Mercosul permanece uma zona de livre
comércio incompleta, embora a livre circulação
de bens contemple a quase totalidade da pauta
aduaneira, pelo menos em número de ítens. En-
tretanto, parte expressiva do comércio intrarregio-
nal – se não em volume, ao menos em valor – é
composta por produtos do setor automobilístico
(automóveis e peças), que permaneceu à margem
da zona de livre comércio durante os primeiros
11 anos do Mercosul. Foi apenas em dezembro
de 2000 que, finalmente, logrou-se estabelecer
um marco comum quadripartite para o comércio
para esse setor, muito embora algumas dúvidas
subsistam quanto à capacidade argentina (e dos
outros dois sócios menores) de cumprir o acor-
dado. Um acordo-marco para a livre circulação
de serviços – o Protocolo de Montevidéu, seguin-
do basicamente o modelo do GATS – foi adotado
em dezembro de 1997, prevendo a liberalização
progressiva da oferta de serviços inter-regionais
num prazo de dez anos, mas sua implementação
depende da negociação de acordos setoriais espe-
cíficos e de compromissos explícitos de abertura,
que se encontram, atualmente, na Segunda Roda-
da de Negociações.
No que tange a Tarifa Externa Comum, ela
foi efetivamente definida nos prazos fixados, isto
é, antes de 31 de dezembro de 1994, o que teori-
camente converteria o Mercosul em uma união
aduaneira a partir de 1995, mas a implementação
da TEC sofreu igualmente atrasos temporais e a
imposição adicional de regimes temporários de
exceção (listas de exceções nacionais definidas
por cada um dos membros e, portanto, diferen-
ciadas e não-aplicadas de forma quadripartite).
Outras exceções dizem respeito às Listas de
Convergência acordadas na Reunião Ministerial
de Ouro Preto, em dezembro de 1994, para bens
de capital (com vigência até 1.º de janeiro de
2001, em fase de renegociação) e para produtos
impulso nº 31
do setor de informática e telecomunicações (com
vigência até 1.º de janeiro de 2006). A TEC se
apresenta com uma estrutura racional em termos
econômicos, comportando em seu regime nor-
mal um leque de dispersão relativamente reduzi-
do (de 0 a 20%), que esposou características da
própria tarifa aduaneira brasileira, compreensivel-
mente, o país de maior relevância para o comér-
cio intra e extra-regional.
Sob o impacto da crise financeira asiática e
em vista dos problemas decorrentes do choque
de competitividade externo tanto sobre o Brasil
quanto sobre a Argentina, a TEC foi objeto de re-
visão em dezembro de 1997, procedendo-se, por
meio de acordo quadripartite, a um aumento li-
near de 3 pontos nas alíquotas efetivas, o que re-
presentou um aumento de 25% na tarifa média
de 14% aplicada geralmente pelos países mem-
bros. Durante a reunião do Conselho do Merca-
do Comum (Florianópolis, 14 e 15 de dezembro
de 2000), os Estados partes alegaram necessida-
des fiscais para não procederem à redução inte-
gral do aumento transitório da TEC. Nessa oca-
sião, foi acordada a redução dos níveis tarifários
adicionais para 2,5 pontos percentuais, com o
compromisso de se estabelecer novas reduções
de acordo com um cronograma a ser definido até
30 de junho de 2001. Em fevereiro de 2001, con-
tudo, o novo ministro da economia da Argentina,
Domingo Cavallo, assumiu em atmosfera de cri-
se, prometendo revitalizar a economia de seu país:
sua primeira providência foi suspender unilateral-
mente a vigência da TEC para um certo número
de produtos, fixando novas tarifas para dois gru-
pos de importações (basicamente, 35% para bens
de consumo corrente, como forma de proteger
temporariamente as indústrias argentinas amea-
çadas, e zero para bens de capital, de maneira a es-
timular sua competitividade). Muito embora a
reunião extraordinária do Mercosul realizada em
abril de 2001 tenha ratificado essas mudanças e
acolhido as exceções temporárias acordadas à Ar-
gentina, essa nova realidade, mais as sucessivas
declarações do ministro Cavallo no sentido de fa-
zer o Mercosul retroceder a um status de simples
zona de livre comércio, contribuíram para agra-
var a situação de crise política vivida pelo bloco
15
0000_Impulso_31.Book Page 16 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
desde a desvalorização brasileira de janeiro de
1999 e para criar uma impressão internacional de
inviabilidade do projeto de mercado comum face
a pressões externas tão relevantes como a criada
com as negociações da ALCA.
A TEC deveria ter sido complementada por
uma política comercial conjunta dos países mem-
bros em relação a terceiros países, mas diversos
elementos dessa política permaneceram carentes
de definição, como os incentivos fiscais. Durante
a fase de transição, houve consenso de que se de-
veria identificar os casos de política industrial ou
fiscal suscetíveis de representar subsídios ou van-
tagens indevidas para qualquer dos membros em
vista de sua harmonização ulterior, para evitar
distorções comerciais na região. A despeito de
esforços conduzidos na fase subseqüente, não
houve acordo nesse sentido, o que gerou polêmi-
cas internas relativas aos regimes especiais conce-
didos ao setor automobilístico no Brasil e na Ar-
gentina. O Brasil considera que o desmantela-
mento de sua política de incentivos fiscais e cre-
ditícios, como os programas promovidos pelo
BNDES, vincula-se estreitamente ao correspon-
dente desmoronamento da aplicação unilateral e
abusiva de direitos antidumping e de medidas
compensatórias no comércio intrazona. A
consolidação de uma união aduaneira perde sen-
tido se não forem criados mecanismos e discipli-
nas comuns nessas duas áreas.
No mesmo sentido, o tema da coordenação
das paridades cambiais, importante em vista de
suas repercussões imediatas nas correntes de co-
mércio e nos fluxos de capitais, foi objeto de es-
tudos aprofundados a partir de uma análise dos
regimes cambiais nacionais existentes e do papel
do intercâmbio intra e extrazona na definição das
paridades recíprocas. Não se logrou, contudo,
uma definição tendente à adoção de um sistema
de bandas convergentes ou mesmo um sistema
monetário baseado em paridades fixas, diante do
grande descompasso observado nos processos de
ajuste e de estabilização macroeconômica prati-
camente desde o início do Mercosul. Como se
sabe, a Argentina adotou, a partir de maio de
1991 (Plano Cavallo), uma lei de conversibilidade
16
sustentada numa paridade absoluta entre o peso e
o dólar, enquanto o Brasil tardou até 1994 para
iniciar seu processo de estabilização (Plano Real)
parcialmente sustentado numa âncora cambial. A
despeito da vontade política dos governos dos
quatro países membros, fatores de política eco-
nômica interna na Argentina e no Brasil (reces-
são, desemprego, sistemas de câmbio diferentes,
processos eleitorais), acoplados às conseqüências
das crises financeiras internacionais de fins de
1994 no México, de 1997 na Ásia e de 1998 na
Rússia e no próprio Brasil, em seguida, causaram
sérias dificuldades para a continuada evolução
positiva do processo negociador regional.
A desvalorização do real, em janeiro de
1999, e a introdução subseqüente de um regime
de flutuação cambial deflagraram uma grave crise
político-comercial e de credibilidade externa. Na
esteira da crise da desvalorização, foi criado, em
junho de 1999, o Grupo de Trabalho sobre Co-
ordenação de Políticas Macroeconômicas, com
vistas a retomar os entendimentos sobre o tema
e propor ações tendentes ao aumento da perce-
pção de credibilidade do bloco frente aos inves-
tidores internacionais. O exercício quadripartite
de coordenação macroeconômica sem dúvida
agrega projeção internacional aos programas de
estabilidade monetária dos países da região, a des-
peito das críticas de que foram reduzidos seus re-
sultados concretos e de que os ganhos, em ter-
mos de credibilidade externa, do Brasil se deve-
ram muito mais aos indicadores macroeconô-
micos alcançados individualmente pelo país do
que a qualquer iniciativa ou esforço que se possa
reputar ao referido grupo de trabalho. É acertado
notar, no entanto, que a divulgação, em outubro
de 2000, de indicadores macroeconômicos sobre
aspectos fiscais e a antecipação dos prazos previs-
tos para a definição de metas macroeconômicas
não foram suficientes para evitar a crise de credi-
bilidade da Argentina no mercado internacional.
A desvalorização do real foi igualmente im-
pactante em termos políticos e comerciais, dada a
imediata reação do setor privado argentino, logo
encampada pelo governo de Buenos Aires às
vésperas da eleição. O receio – que se comprovou
infundado – de inundação de produtos brasileiros
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 17 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Tab. 1. Comércio do Brasil com os países do Mercosul (US$ bilhões, valores aproximados).
Ano Exportações Importações Saldo
1990 1,32 2,31 -0,99
1991 2,30 2,26 +0,04
1992 4,09 2,28 +1,81
1993 5,38 3,37 +2,01
1994 5,92 4,58 +1,34
1995 6,15 6,84 -0,69
1996 7,30 8.30 -1,00
1997 9,04 9,51 -0,47
1998 8,87 9,42 -0,55
1999 6,77 6,71 +0,06
2000 7,73 7,79 -0,06
2001* 6,36 7,01 -0,65
Fonte: Secex/MDIC.
nos mercados vizinhos ou de fuga de capital para ticas têm sido mais lentos do que o desejado por
o Brasil reacendeu demandas protecionistas por seus planejadores originais ou pretendido por al-
parte de setores de menor competitividade na- guns entusiastas da integração, mas a cautela na
quele país. De toda forma, foi possível perceber a implementação das medidas previstas e necessá-
magnitude do problema pela queda inédita no rias representa, talvez, uma garantia contra retro-
volume do intercâmbio intra-Mercosul, com a cessos eventuais.
redução do saldo comercial até então acumulado As crises ocasionais enfrentadas pelos paí-
pela Argentina contra o Brasil. No ano seguinte, ses membros – que foram por vezes confundidas
os fluxos de comércio já retomaram os valores com crises do próprio Mercosul, seja em matérias
anteriores à crise, mas subsistiram os problemas de imprensa, seja em comentários de observado-
de competitividade argentina vinculados, em res menos avisados – deram oportunidade a que
parte, ao seu regime cambial rígido. A tabela 1 alguns desses observadores sugerissem a passa-
resume os valores do comércio do Brasil com gem a instituições supranacionais, quando não à
seus parceiros do Mercosul, com fluxos em con-
criação de uma moeda única do bloco, como for-
tínuo crescimento até o início da fase de crises fi-
ma de contornar protecionismos setoriais ou de
nanceiras, a redução efetiva ocorrida em 1998 e,
se precaver contra crises financeiras importadas.
sobretudo, em 1999 e a retomada de fluxos pró-
O falso conflito entre moeda comum do Merco-
ximos dos normais em 2000 e 2001.
sul e dolarização unilateral chegou mesmo a ser
De forma geral, pode-se reconhecer que o
agitado no final do mandato do presidente Me-
Mercosul atuou, em seus primeiros 11 anos, como
uma espécie de mecanismo anticíclico no plano nem, merecendo, como seria de se esperar, cau-
das conjunturas econômicas, servindo o Brasil teloso tratamento por parte das autoridades eco-
como provedor de saldos comerciais para seus par- nômicas do Brasil e da Argentina. A despeito das
ceiros. O bloco constituiu-se em fator eminente- críticas quanto à morosidade e pouca eficácia do
mente positivo para a consolidação de políticas exercício de coordenação macroeconômica, em
orientadas para a estabilização macroeconômica, dezembro de 2000 foram dados os primeiros pas-
para a busca de competitividade interna e externa sos na direção de um espaço monetário integrado
e para a introdução de medidas de ajuste fiscal e no Mercosul, com o anúncio de metas e meca-
de regimes regulatórios responsáveis e avançados nismos de convergência macroeconômica refe-
na região. Os avanços quer no plano da liberali- rentes a:
zação do acesso aos mercados recíprocos quer no 1. variação da dívida fiscal líquida do setor pú-
terreno da coordenação e harmonização de polí- blico consolidado;

impulso nº 31 17
0000_Impulso_31.Book Page 18 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
2. dívida líquida do setor público consolidado
(deduzidas as reservas internacionais) sobre o
PIB nominal;
3. inflação, com base nas estatísticas harmoniza-
das elaboradas pelo Grupo de Monitoramento
Econômico.
ESTRUTURA JURÍDICO-INSTITUCIONAL
DO MERCOSUL
No âmbito institucional, o Protocolo de
Ouro Preto, adotado em dezembro de 1994 para
atender ao estipulado no artigo 18 do Tratado de
Assunção, confirmou a escolha básica de 1991
por uma estrutura orgânica de tipo intergoverna-
mental, descartando-se, portanto, o chamado sal-
to supranacional desejado por alguns teóricos.
Esse Protocolo estabeleceu a seguinte estrutura
institucional definitiva:
• Conselho do Mercado Comum (CMC): órgão
supremo do processo de integração, compos-
to pelos ministros de Relações Exteriores e de
Economia; adota decisões;
• Grupo Mercado Comum (GMC): órgão exe-
cutivo cuja função é assistir o Conselho nas
decisões de natureza executiva; adota reso-
luções;
• Comissão de Comércio do Mercosul (CCM):
assiste o GMC na aplicação dos principais ins-
trumentos de política comercial comum;
• Comissão Parlamentar Conjunta (CPC): canal
de representação dos Parlamentos dos quatro
países, encaminhando suas propostas ao CMC;
• Foro Consultivo Econômico-Social (FCES):
permite aos diferentes setores da sociedade
(sindicatos, consumidores, sociedade civil em
geral) encaminhar seus pleitos e proposições
aos órgãos de decisão, no caso, ao GMC;
Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM):
com sede em Montevidéu e vinculada ao GMC,
faz o registro das decisões tomadas pelos ór-
gãos permanentes e facilita o processo de so-
lução de controvérsias na fase arbitral.
Desde a assinatura do Tratado de Ouro
Preto, a estrutura institucional tem sofrido pe-
quenas modificações, caracterizadas, principal-
mente, pela criação de novos foros. A última re-
18
estruturação institucional do Mercosul foi apro-
vada pela Decisão cmc n.º 59/00, durante a XIX
Reunião Ordinária do CMC (Florianópolis, 14 e
15 de dezembro de 2000). Cabe recordar que o
relançamento criou foros informais e paralelos à
estrutura institucional, como forma de dinamizar
e elevar a importância política de certos temas.
Alguns desses foros informais foram incorpora-
dos à estrutura no final da Cúpula de Florianó-
polis. Sem alterar a composição dorsal do Mer-
cosul, a Decisão n.º 59/00 consagra a seguinte es-
trutura institucional do Mercosul:
Grupo Mercado Comum
• Subgrupos de Trabalho: passam a ser em nú-
mero de quatorze, a saber: SGT-1 Comunica-
ções; SGT-2 Aspectos Institucionais (o antigo
SGT-2 Mineração fundiu-se com o SGT-9 e foi
incorporado o antigo Grupo Ad Hoc de As-
pectos Institucionais); SGT-3 Regulamentos
Técnicos e Avaliação de Conformidade; SGT-4
Assuntos Financeiros; SGT-5 Transportes; SGT-
6 Meio Ambiente; SGT-7 Indústria; SGT-8
Agricultura; SGT-9 Energia e Mineração; SGT-
10 Assuntos Laborais, Emprego e Seguridade
Social; SGT-11 Saúde; SGT-12 Investimentos
(incorporou a antiga Comissão de Investimen-
tos do SGT-4); SGT-13 Comércio Eletrônico (in-
corporou o antigo Grupo Ad Hoc sobre Comér-
cio Eletrônico); SGT-14 Acompanhamento da
Conjuntura Econômica e Comercial (incor-
porou o antigo Grupo Ad Hoc de Acompa-
nhamento da Conjuntura Econômica e Co-
mercial).
• Reuniões Especializadas: passam a ser em nú-
mero de oito, a saber: Autoridades de Aplica-
ção em Matéria de Drogas, Prevenção de seu
uso indevido e Recuperação de Drogadepen-
dentes; Mulher; Ciência e Tecnologia; Comu-
nicação Social; Turismo; Promoção Comercial;
Municípios/Intendências do Mercosul; Infra-
estrutura da Integração.
• Grupos Ad Hoc: passam a ser em número de
quatro, a saber: Concessões; Setor Açucareiro;
Compras Governamentais; Relacionamento
Externo.
impulso nº 31
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• Comitê de Cooperação Técnica;
• Comitê de Diretores de Aduana;
• Comitê de Sanidade Animal e Vegetal;
• Grupo de Serviços.
Comissão de Comércio
do Mercosul
Os Comitês Técnicos passam a ser em nú-
mero de sete, a saber: CT-1 Tarifas, Nomenclatura e
Classificação de Mercadorias; CT-2 Assuntos Adua-
neiros; CT-3 Normas e Disciplinas Comerciais; CT-
4 Políticas Públicas que Distorcem a Competitivi-
dade; CT-5 Defesa da Concorrência; CDCS Comitê
de Defesa Comercial e Salvaguardas; CT-7 Defesa
do Consumidor. Foram eliminados o CT-8 Bar-
reiras Não-Tarifárias (tema em tratamento no
âmbito do grupo informal de Acesso a Mercados),
CT-9 Automotivo (tema definitivamente incor-
porado ao Mercosul pela Decisão n.º 70/00) e
CT-10 Têxtil.
Muito embora as finalidades do Mercosul
tenham sido muitas vezes definidas como ten-
denciosamente correspondentes aos objetivos
perseguidos pelo processo de integração euro-
péia, não se julgou necessário, em Ouro Preto,
que o sistema institucional seguisse os mesmos
padrões implementados no âmbito do Tratado de
Roma. Buscou-se, ao contrário, garantir um mo-
delo que correspondesse às realidades intrínsecas
– com todas as limitações existentes de fato – do
esquema subregional, preservando os espaços de
soberania nacional alocados aos Estados mem-
bros. Os responsáveis políticos pelo processo de
integração estavam conscientes de que qualquer
salto supranacional nessa fase preliminar de im-
plantação da união aduaneira poderia comprome-
ter os objetivos nacionais de estabilização
macroeconômica ou alterar o delicado equilíbrio
entre competências nacionais e atribuições de-
cisórias coletivas.
Do ponto de vista da tomada de decisões
nos órgãos políticos do Mercosul – Conselho e
Grupo Mercado Comum –, o sistema adotado é
o do consenso entre os Estados Partes na presen-
ça de todos os seus membros. Esse processo tem
suas vantagens, mas também apresenta inconve-
impulso nº 31
nientes. Ao mesmo tempo em que leva os quatro
Estados a se colocarem de acordo para adotar
uma decisão válida, ou seja, obriga a uma negocia-
ção exaustiva de cada ponto relevante da agenda
comum, introduz uma certa rigidez estrutural no
encaminhamento dos problemas, ao colocar os
quatro países em pé de igualdade independente-
mente de seu peso econômico relativo ou da
magnitude de seus interesses na construção da
nova área de integração.
No que tange a resolução de diferendos en-
tre os membros, o Protocolo de Brasília (1991),
adotado para o período de transição, instituiu um
sistema de solução de controvérsias que foi con-
firmado, em suas grandes linhas, pela conferência
de Ouro Preto. O mecanismo prevê quatro ins-
tâncias resolutivas, com procedimentos adequa-
dos a cada uma delas: além de negociações diretas
entre as partes envolvidas e da intervenção do
Grupo Mercado Comum, já previstas no Tratado
de Assunção, adotou-se o recurso a um sistema
arbitral (por meio de um Tribunal ad hoc) e pre-
viu-se um procedimento para as reclamações for-
muladas por particulares, não necessariamente
mais expedito. O Protocolo de Ouro Preto agre-
gou mais uma instância resolutiva: após o térmi-
no insatisfatório de negociações diretas, é possí-
vel levar o litígio à consideração da Comissão de
Comércio antes de submetê-lo à apreciação dire-
ta do GMC. Essencialmente, os mecanismos pre-
vistos configuram dois métodos complementares
de solução de controvérsia: a via diplomática tra-
dicional de negociação e o recurso à instância ju-
risdicional de caráter arbitral. Aperfeiçoamentos
nesse sistema tendentes a acelerar a transição en-
tre os procedimentos deveriam ter sido introdu-
zidos no final de 2000, mas não houve consenso
entre os países membros sobre os pontos identi-
ficados. Basicamente, eles previam a eliminação
da fase do GMC, o reforço do laudo arbitral, cri-
térios para a conformação de listas de especialis-
tas e árbitros (criação de lista específica de árbi-
tros-presidentes, com dois por país, o que pode-
ria trazer maior harmonia entre os laudos) e al-
ternativas para uma interpretação uniforme da
normativa Mercosul (comportando algumas
estipulações para a fase pós-laudo, entre elas sua
19
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implementação e eventual retaliações, a exemplo
do que existe na OMC).
No início de 2002, contudo, os países-
membros lograram assinar o Protocolo de los
Olivos, que tornou mais rápido os procedimen-
tos previstos no mecanismo de solução de con-
trovérsias e criou uma corte permanete de apela-
ção, com sede em Assunção
DESENVOLVIMENTO DE UM ESPAÇO
INTEGRADO E DEMOCRÁTICO NA
AMÉRICA DO SUL
A evolução da interdependência econômica
no Cone Sul e a conformação de um espaço eco-
nômico integrado e democrático na América do
Sul foram dois processos não inteiramente con-
trolados pelos estadistas, diplomatas ou pelos de-
mais responsáveis pela administração da imple-
mentação do Tratado de Assunção nestes 11 pri-
meiros anos do Mercosul. Ainda assim, certas
ações resultaram de iniciativas dos próprios diri-
gentes do processo integracionista no Cone Sul,
enquanto outras emergiam como reação ou efei-
to indireto de eventos ou processos políticos e
econômicos ocorridos na região nesse período,
que os governos dos países membros procura-
ram enquadrar na agenda de trabalho do projeto
integracionista. Algumas dessas novas iniciati-
vas devem ser sublinhadas, uma vez que confir-
mam a vocação do Mercosul em ultrapassar seus
meros efeitos comerciais ou derivações econômi-
cas no sentido de firmar-se como pólo de desen-
volvimento desse espaço integrado e democráti-
co na América do Sul, objetivo implícito na letra
e no espírito do tratado. As duas realizações sig-
nificativas a esse respeito referem-se, por um la-
do, à chamada cláusula democrática do Mercosul,
impulsionada involuntariamente pelas desventu-
ras políticas do Paraguai, e, por outro lado, à va-
lorização do conceito de América do Sul no pla-
nejamento político-diplomático do futuro do
Mercosul, elemento tributável inteiramente à di-
plomacia presidencial brasileira.
A rigor, a valorização do regime democrá-
tico como princípio organizativo básico da inte-
gração precede o próprio Mercosul uma vez que,
desde a Declaração de Iguaçu, em novembro de
20
1985, Brasil e Argentina nunca cessaram de rei-
terar a adesão aos valores democráticos como
uma das vigas mestras da construção dos projetos
de cooperação e de integração, tanto bilateral
quanto na região, de modo mais amplo. A invo-
cação tinha sua razão de ser, em virtude da recen-
te transição política em ambos os países e da exis-
tência, sobretudo no vizinho platino, de bolsões
anti-democráticos entre os militares e de grupos
dispostos a tutelar, quando não a contestar, as de-
mocracias renascentes e sua valorização do jogo
político-partidário. Mas essa adesão à democracia
e aos seus procedimentos formais somente ad-
quire status de requerimento indispensável à par-
ticipação no processo integracionista – só se tor-
na um binding principle, como diriam os anglo-
saxões – quando, por duas vezes, ocorre a ameaça
de ruptura do regime democrático no Paraguai.
Em ambas as ocasiões, os países do Mercosul, li-
derados pelo Brasil e pela Argentina, emitiram
declarações e produziram instrumentos apropria-
dos no âmbito do Mercosul com o objetivo ex-
plícito de salvaguardar não apenas a aparência
mas, se possível, a essência do sistema democrá-
tico no Paraguai.
Em 1996, por exemplo, foi assinada a De-
claração Presidencial sobre o Compromisso De-
mocrático no Mercosul, pela qual os quatro países
assumiram o compromisso de se consultarem e
de aplicarem medidas punitivas dentro do espaço
normativo do bloco em caso de ruptura ou ame-
aça de ruptura da ordem democrática em algum
Estado membro. Tratava-se, numa primeira abor-
dagem, de uma fórmula branda, mas ela tinha
sido de todo modo implementada previamente,
na prática, pela ação decisiva da diplomacia brasi-
leira – secundada pelos Estados Unidos, Argen-
tina, União Européia e outros países, inclusive
com a ameaça de boicotes e sanções punitivas –
quando da primeira tentativa de golpe militar por
parte do general Lino Oviedo. De fato, um golpe
de estado bem sucedido no Paraguai violaria an-
tes o espírito do que a letra do Tratado de
Assunção e, apesar de os presidentes da Argenti-
na e do Brasil terem advertido que um tal evento
suscitaria a expulsão do Paraguai do Mercosul,
não havia, estritamente, base legal para fazê-lo.
impulso nº 31
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Na segunda vez, tratou-se do assassinato
do vice-presidente, crime no qual teria estado im-
plicado o mesmo general Oviedo e que desatou
nova crise política cujas conseqüências foram em
parte sanadas por igual ação dissuasória da diplo-
macia brasileira. Desta vez, a reação política foi
bem mais enfática e traduziu-se na adoção, no
plano dos instrumentos constitutivos do Merco-
sul, do Protocolo de Ushuaia, relativo ao com-
promisso democrático no Mercosul, na Bolívia e
no Chile (24 de julho de 1998, que passou a fazer
parte integrante do sistema político institucional
do bloco num sentido de condição sine qua, uma
vez que comportando como sanção a exclusão
pura e simples do membro no qual ocorresse a
ruptura da ordem democrática (na verdade, o ar-
tigo 5.º do protocolo menciona a “suspensão dos
direitos e obrigações emergentes” dos processos
de integração entre os Estados Partes). Em que
pese o caráter meritório da cláusula democrática
do Mercosul, é mais provável que os elementos
dissuasórios mais efetivos em vigor no caso do
Paraguai tenham mais a ver com a tradicional po-
lítica de poder do que com qualquer um de seus
instrumentos declaratórios.
No que se refere à valorização do conceito
de América do Sul, ele não é propriamente uma
realização do Mercosul, muito embora a disposi-
ção dos membros do bloco – e a própria letra do
Tratado de Assunção – seja condizente com uma
expansão a novos membros da região (de fato, a
abertura encontrada no TA se dirigia implicita-
mente ao Chile, o único membro da ALADI que
não aderia a nenhum outro esquema subregional
de integração no momento da assinatura do tra-
tado). A estratégia de uma ampliação continental
sempre pertenceu ao Brasil, e ela conheceu vários
desenvolvimentos desde o início da década até os
recentes progressos da ALCA. Para registro histó-
rico, lembre-se que esse projeto tinha sido apre-
sentado na gestão do chanceler Fernando Henri-
que Cardoso no governo Itamar Franco como
Iniciativa Amazônica, depois ampliado em escala
continental (pelo chanceler Celso Amorim) sob
o formato de uma Área de Livre Comércio Sul-
Americana (ALCSA).
impulso nº 31
Esse espaço de liberalização não recebeu,
contudo, no primeiro governo Fernando Henri-
que Cardoso, a continuidade esperada pelos seus
proponentes originais, e a proposta parecia colo-
cada numa espécie de limbo político pelos nego-
ciadores da integração. Nas duas modalidades
mencionadas estava prevista a negociação de
acordos de liberalização comercial entre os países
do Mercosul e os demais países do continente
(vale dizer, os andinos). Tal como apresentado
pelo Brasil, o projeto da ALCSA não despertou
entusiasmo nos demais parceiros do Mercosul,
na medida em que reduzia o impacto do acesso
preferencial ao mercado brasileiro por parte des-
ses países e introduzia um difícil processo de ne-
gociações triangulares que tinha de levar em con-
ta não apenas o chamado patrimônio histórico da
ALADI, mas ainda acordos de alcance parcial que
os países do Mercosul e seus associados pudes-
sem manter com outros países latino-americanos
membros de outros esquemas integracionistas
(como passou a ser o caso do México, a partir da
criação do NAFTA). O tema voltou, entretanto, a
freqüentar a agenda da diplomacia brasileira – e,
por extensão, a do Mercosul – na medida em que
a ALCA fazia progressos em direção do cumpri-
mento do programa estabelecido em Miami em
dezembro de 1994, mesmo se a designação ALC-
SA já não mais comparecesse nos textos e discur-
sos dos dirigentes brasileiros. No intervalo, em
1996, tratou-se de reforçar o bloco do Cone Sul
mediante a associação, em esquemas paralelos de
livre comércio, do Chile e da Bolívia, esta última
membro original do Grupo Andino, mas de fato
ausente do esquema de união aduaneira imple-
mentado parcialmente pela Comunidade Andina.
A conclusão, em 1998, de um acordo-qua-
dro de liberalização do comércio entre os países
do Mercosul e da Comunidade Andina recolo-
cou num novo patamar os esforços de consolida-
ção de uma zona de livre comércio na América
do Sul, mas, de fato, muito pouco progresso prá-
tico foi feito desde então. Mudanças e crises po-
líticas em alguns dos integrantes da CAN (Bolívia,
Colômbia, Peru, Venezuela e Equador), assim
como a virtual paralização da capacidade negocia-
dora externa de outro (Colômbia) ou mesmo a
21
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crise econômica do Mercosul em 1999 foram fa-
tores que contribuíram para dificultar a continui-
dade das negociações. Entretanto, a realização de
uma primeira reunião de chefes de Estado da
América do Sul em Brasília, em agosto-setembro
de 2000, a convite do presidente Fernando Hen-
rique Cardoso, relançou a iniciativa do espaço
econômico sul-americano, fixando-se o prazo de
dois anos para a conclusão das negociações. A
ALCSA (conceito não utilizado nos entendimen-
tos com a CAN) representa, para o Brasil, uma
opção de médio escopo em face da ALCA, servin-
do para reforçar o esquema liberalizador no âm-
bito geográfico da América do Sul como reforço
indispensável na barganha política (e no concurso
de competitividade) contra o esquema hemisféri-
co. O pleno desenvolvimento da ALCSA repre-
sentaria para o Brasil uma estratégia de grande
importância na conformação de um projeto eco-
nômico próprio para a região, independentemen-
te da vontade política do principal parceiro he-
misférico.
Deve-se ressaltar que se trata, sempre, de
constituir áreas restritas de livre comércio, ou se-
ja, parciais tanto na profundidade dos compro-
missos quanto no âmbito geográfico, uma vez
que parece difícil a integração de mais um novo
membro sul-americano na união aduaneira oficial
do Mercosul. Assim, a despeito da importante de-
cisão anunciada no contexto do relançamento do
Mercosul no ano de 2000, no sentido da integra-
ção plena do Chile e da Bolívia ao bloco, tinha-se
plena consciência das dificuldades práticas e le-
gais existentes, entre elas a da diferença crucial
nas estruturas tarifárias (perfil e valor nominal
das alíquotas, mais reduzidas nos dois países an-
dinos). De resto, o Chile, consoante sua vocação
declarada desde o anúncio da Iniciativa para as
Américas, em 1990, buscava prioritariamente um
acordo na América do Norte, seja como adesão
ao NAFTA, seja como acordo bilateral com os Es-
tados Unidos – possibilidade que foi negada ao
país andino ao ter o Congresso americano recu-
sado ao Executivo um mandato negociador nesse
sentido, em 1996. Não obstante, o Chile já tinha
um acordo de liberalização com o México – con-
cluído desde 1991 no âmbito da ALADI – e assi-
22
nou outro com o Canadá, em 1998, contendo
muitos dos dispositivos típicos do NAFTA. Curi-
osamente, pouco tempo antes da reunião de cú-
pula do Mercosul em Florianópolis, em dezem-
bro de 2000, que deveria anunciar a adesão plena
do Chile ao Mercosul, foi divulgada a notícia do
início das negociações formais do país andino
com os Estados Unidos visando à conclusão de
um acordo de livre comércio.
RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO
MERCOSUL: PROJEÇÃO INTERNACIONAL
E DESAFIO DA ALCA
Antes mesmo da entrada em vigor oficial
do Mercosul, os quatro membros já negociavam
acordos com parceiros externos, como o chama-
do Rose Garden Agreement, com os Estados Uni-
dos (em junho de 1991), que constituiu uma co-
missão de comércio e investimentos (meramente
para o diálogo, ressalte-se) tal como proposta na
Iniciativa para as Américas. Em maio de 1992, foi
a vez da Comissão Européia, com a qual foi assi-
nado um acordo de cooperação técnica, também
no formato 4 + 1, destinado a subsidiar o Mer-
cosul em transição para um mercado comum com
informações sobre os requisitos iniciais de um
processo progressivo de construção desse tipo de
espaço econômico integrado.
O Protocolo de Ouro Preto atribuiu ao
Mercosul personalidade jurídica de direito inter-
nacional, o que consolidou a prática até então ob-
servada de negociar de forma quadripartite com
terceiros países ou com grupos de países, como
no caso da União Européia ou no âmbito da pro-
jetada ALCA ou, ainda, em organismos internacio-
nais. Enquadrou-se também nessa perspectiva a
definição dos critérios de base para a negociação
de acordos de livre comércio com terceiros paí-
ses, processo iniciado com o Chile e a Bolívia e
estendido progressivamente a outros países ou
grupos de países (como a CAN, o México e a
África do Sul, que entraram na agenda negocia-
dora no final da década). Ele também represen-
tou um reforço considerável ao poder de barga-
nha dos quatro países em escala mundial, como
testemunha o diálogo de alto nível mantido com
a União Européia desde a fase inicial do Mercosul
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 23 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

e consubstanciado no Acordo de Cooperação In- no final de 2000 foram anunciadas as negociações

ter-regional Mercosul-UE, firmado em dezembro
de 1995. Esse acordo desdobrou-se em negocia-
ções concretas para a liberalização comercial a par-
tir de 2000, que deverão levar em conta a “sensibi-
lidade de certos produtos (referência indireta à po-
lítica agrícola da UE) e as regras da OMC”.
Como é possível depreender da tabela 2, o
Mercosul situa-se entre os principais blocos co-
merciais do mundo e é certamente o primeiro en-
tre países em desenvolvimento, considerando-se
que a ALADI é uma simples área de preferências
tarifárias e que os demais esquemas de liberaliza-
ção e de integração jamais ultrapassaram, com a
óbvia exceção da União Européia, a fase do livre
comércio.
Um dos principais desafios colocados no
futuro do Mercosul é representado pelo chama-
do Processo de Miami, que, iniciado em 1994 e
com negociações previstas até 2005, compreende
um vasto projeto de cooperação hemisférica lide-
rado pelos Estados Unidos e centrado na confor-
mação de uma área de livre comércio do Alasca à
Terra do Fogo. O Mercosul negocia em bloco, as-
sim como a CAN e os países da América Central
e do Caribe, o que não é o caso dos países do
NAFTA e do Chile. Este viu recusada pelo Con-
gresso dos Estados Unidos, em 1996, a autoriza-
ção ao Executivo para a negociação de um acordo
de livre comércio, aproximando-se por isso do
Mercosul, para concretizar o que parecia ser sua
adesão plena ao bloco do Cone Sul. Não obstante,
com os Estados Unidos, o que gerou desconforto
no Brasil e nos demais países do Mercosul por oca-
sião do encontro presidencial daquele ano.
Na reunião ministerial da ALCA realizada
em maio de 1997 em Belo Horizonte, foi consa-
grado o princípio dos building blocks, pelo qual
não haveria diluição dos esquemas subregionais
na zona de livre comércio projetada, mas, ainda
assim, a amplitude e a profundidade dos compro-
missos a serem eventualmente alcançados repre-
sentam um dos maiores desafios à manutenção
do Mercosul enquanto entidade independente.
Em março de 1998, na reunião ministerial de San
José, foram definidos a forma, o calendário, a lo-
calização e as presidências sucessivas do processo
negociador da ALCA, com o acordo sobre os
princípios de transparência e de decisão consen-
sual e o estabelecimento dos seguintes grupos de
negociação: acesso a mercados; agricultura; servi-
ços; investimentos; subvenções, antidumping e
medidas compensatórias; políticas da concorrên-
cia; compras governamentais; direitos de propri-
edade intelectual e solução de controvérsias. A
agenda negociadora e a cobertura de uma ALCA
potencial ultrapassa, portanto, os entendimentos
internos logrados no âmbito do Mercosul, que
sequer finalizou o processo de convergência das
últimas exceções à TEC e enfrentava, no início de
2001, ameaças ao seu futuro como bloco inde-
pendente.

Tab. 2. Comparação entre os principais blocos de integração (população: milhões; valores: bilhões de US$; dados de 1996).
População PIB Exportações Importações
UE 372 8.220 1.902 1.889
NAFTA 387 8.061 852 1.013
ALADI 410 1.526 198 198
Mercosul 207 1.022 76 82
AECaribe 206 572 130 145
ASEAN 345 554 317 359
G-3 151 404 109 104
CAN 100 238 40 39
SADC 126 190 41 35
MCCA 32 44 12 25
CARICOM 7 18 6 10

impulso nº 31 23
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O primeiro trimestre de 2001 foi ocupado
por intensos preparativos para mais uma etapa do
processo hemisférico, com negociações induzi-
das pelos Estados Unidos no sentido de lograr
seu final antes de 2005, e de preferência em 2003,
de modo a contemplar conveniências eleitorais
do novo presidente americano George W. Bush e
sua busca por um segundo mandato. A antecipa-
ção hipotética de um acordo sobre a ALCA pare-
cia colocar em questão o futuro imediato do
Mercosul, uma vez que o confuso debate sobre a
questão – jamais feito de modo direto, mas con-
duzido por intermediários como o Chile, que ne-
gociava bilateralmente com os EUA, e a própria
Argentina – desenvolveu-se num momento de
crise política no bloco regional, com forças
centrífugas atuando diretamente a partir dos go-
vernos argentino e uruguaio. Pelo calendário nor-
mal definido na Costa Rica, em 1998, o Brasil e
os Estados Unidos exerceriam a co-presidência
das negociações da ALCA em seu período conclu-
sivo, a partir de novembro de 2002 e até o final de
2004, pelo menos (com possibilidade de sua ex-
tensão ao longo de 2005). Em abril de 2001, fi-
nalmente, foi acertado em Buenos Aires, no pla-
no ministerial, e logo em seguida confirmado pe-
los presidentes em Quebec, no Canadá, no ter-
ceiro summit das Américas, o calendário da fase
final e decisiva do processo hemisférico: o Equa-
dor era mantido como coordenador das negocia-
ções até outubro de 2002, passando a responsa-
bilidade do processo aos EUA e ao Brasil, em re-
gime de co-presidência, até o que se supõe seja a
conferência de cúpula para a assinatura do futuro
tratado da ALCA, em janeiro de 2005. Os parla-
mentos se dedicariam à sua aprovação no decor-
rer desse ano, de molde a iniciar a implantação da
área hemisférica de livre comércio a partir de de-
zembro desse ano.
Ainda no plano das relações hemisféricas,
assistiu-se, na reunião de cúpula do Mercosul em
Assunção (junho de 2001), à aprovação de deci-
são sugerindo aos Estados Unidos a reconvoca-
ção do Conselho de Comércio e Investimentos
emanado do acordo dito de Rose Garden (junho
de 1991, conformando um processo do tipo 4 +
1), que permanecia desativado desde antes do fi-
24
nal da Rodada Uruguai, em 1993. Quando do fe-
chamento de um novo pacote de ajuda financeira
à Argentina pelo FMI, em agosto de 2001, os EUA
responderam favoravelmente a tal sugestão, esta-
belecendo implicitamente um vínculo entre a
reunião 4 + 1 e a sustentação financeira do país
platino. A reunião realizou-se efetivamente em
Washington, em 24 de setembro, resultando no
apoio conjunto ao lançamento de uma rodada de
negociações comerciais da OMC e à continuidade
do esforço em prol da ALCA e no estabelecimen-
to de grupos de trabalho nas áreas de comércio
agrícola (de especial importância para os países
do Mercosul), de comércio de bens industriais,
de estímulo aos investimentos e de comércio
eletrônico.
DAS CRISES DOS PAÍSES MEMBROS
À CRISE DO MERCOSUL: 1999-2002
Os anos de 1999 a 2001 corresponderam a
uma conjuntura política e econômica relativa-
mente sombria para o bloco econômico. Ao mes-
mo tempo em que o processo negociador de um
acordo hemisférico de livre comércio parecia ter
entrado em sua fase decisiva, o Mercosul lutava
para preservar sua unidade de propósitos em
meio a uma crise de identidade como nunca visto
em sua história de 11 anos. Os persistentes pro-
blemas políticos e econômicos enfrentados pela
Argentina levaram suas mais altas autoridades
desses setores a realizar ataques frontais ao pró-
prio conceito de união aduaneira num momento
em que o futuro do Mercosul era colocado em
dúvida por diferentes observadores de dentro e
de fora da região.
Essa conjuntura de revisão de expectativas
no âmbito do Mercosul coincidiu com movimen-
tos preocupantes nos cenários econômico e po-
lítico mundiais. Os efeitos combinados de uma
recessão econômica potencial nos Estados Uni-
dos, de crises político-econômicas em pontos di-
ferentes do globo (débâcle da moeda na Turquia,
a persistência da estagnação no Japão, a perce-
pção de um esgotamento técnico do modelo cam-
bial da Argentina), ademais de um sentimento de
ausência de liderança, de manifestações de
arrogância imperial e de relutância em assumir os
impulso nº 31
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custos da hegemonia por parte da nova adminis-
tração americana tornaram pública a sensação de
que o mundo se encaminhava para a retomada
dos surtos de instabilidade financeira e cambial.
No decorrer de 2001, tanto o Brasil quanto a Ar-
gentina foram levados a concluir novos acordos
de sustentação financeira com o FMI envolvendo
pacotes de ajuda condicional relativamente im-
portantes (US$ 8 bilhões adicionais no caso ar-
gentino, chegando a um total de US$ 22 bilhões;
no caso brasileiro, substituição do acordo de no-
vembro de 1998 por novo acordo stand-by, válido
até dezembro de 2002, prevendo a liberação su-
plementar de US$ 15 bilhões), muito embora a
Argentina não tenha conseguido resolver seus
problemas fiscais até o final de 2001, decorrendo
daí a suspensão da ajuda financeira do FMI, segui-
da logo depois pela crise e a demissão do governo
De La Rúa (20/dez./01).
No plano das relações de comércio intra-
bloco, parecia evidente desde 1999 que o Merco-
sul agregava aos antigos contenciosos comerciais
entre o Brasil e a Argentina um elemento de crise
psicológica, ao serem reveladas diferenças funda-
mentais de opinião entre os principais parceiros
quanto aos destinos do processo integracionista.
Num cenário de incertezas externas e de dúvidas
internas, o debate de contornos indefinidos que
parecia contaminar o futuro do Mercosul estava
centrado em torno de algumas grandes pergun-
tas: quais são as grandes opções estratégicas de
política comercial e industrial para os países
membros do Mercosul nos primeiros anos do sé-
culo XXI?; será possível garantir a soberania nacio-
nal do bloco subregional numa eventual área de
livre comércio hemisférica dominada pelos EUA?;
os ganhos da ALCA seriam maiores que os cus-
tos?; o que acontecerá, de fato, com o Mercosul?
Com efeito, em relação ao contexto subregional,
estavam em causa, de um lado, a sobrevivência do
Mercosul, e de outro, o espectro de sua diluição
na ALCA, em especial no contexto anterior à reu-
nião de cúpula de Quebec (abr./01).
O fato é que o Mercosul passou a viver, a
partir de 1999, uma crise de identidade que influiu
gravemente no seu modo de funcionamento in-
terno e nas relações entre os países membros, so-
impulso nº 31
bretudo entre seus dois principais sócios. Muitos
observadores viram o momento de partida dessa
crise na desvalorização brasileira de janeiro de
1999, embora outros, mais pessimistas, conside-
rassem que a crise fosse latente desde que se ma-
nifestou a incapacidade de os países membros rea-
lizarem as promessas do Tratado de Assunção de
1991, dando início em janeiro de 1995, em toda a
sua plenitude, à zona de livre comércio intrarre-
gional e à aplicação uniforme, extrazona, da Tarifa
Externa Comum. Ou seja, o Mercosul viveria em
crise praticamente desde seu aparecimento en-
quanto personalidade de direito internacional, tal
como estabelecido no Protocolo de Ouro Preto,
de 1994.
Pode-se, com efeito, reconhecer que o es-
tágio incompleto da zona de livre comércio mer-
cosuliana a partir de 1995 e o caráter algo surrea-
lista de sua união aduaneira desde então – na qual
os países membros decidiram manter não
exceções comuns à TEC, mas desvios nacionais
de seu perfil normal de 0 a 20% e outras tantas
(às vezes algumas centenas) exceções temporá-
rias ao regime de união aduaneira – parecia con-
firmar essa visão pessimista do processo de inte-
gração. Entretanto, caberia observar também
que tais desvios e perfurações, observados de
1995 a 2001, devem ser compreendidos não
como pecados mortais, mas como pecados veniais
de um esquema integracionista ainda incipiente,
devendo acomodar por um tempo suplementar –
digamos uma segunda fase de transição, coinci-
dente com o período de eliminação das exceções
temporárias e com o esforço adicional de conver-
gência definido desde dezembro de 1994 em fun-
ção de um estrito calendário – as dificuldades na-
turais de quatro países reconhecidamente assimé-
tricos em termos de magnitude econômica, perfil
industrial, presença comercial no mundo, inter-
dependência recíproca nos fluxos interfronteiri-
ços e, sobretudo, em termos de suas respectivas
capacidades de atração de investimentos diretos
estrangeiros.
Agregue-se a esses elementos estruturais os
fatores conjunturais ligados às crises financeiras
da segunda metade dos anos 90, os processos in-
conclusos de estabilização macroeconômica sem
25
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possibilidade de coordenação das políticas adota-
das para tal efeito e até a divergência cambial en-
tre os dois principais sócios do esquema do Mer-
cosul para se ter uma idéia da magnitude dos de-
safios enfrentados pelos países membros entre
1995 e 2001, ou, mais propriamente, a partir do
começo de 2001, quando tem início a segunda
gestão Cavallo à frente do Ministério argentino
da economia. A diminuição temporária de co-
mércio registrada em 1999, efetivamente vincula-
da ao decréscimo da atividade econômica no Bra-
sil, não pode ser apontada como a fonte da crise,
pois nem essa tendência se manteve – uma vez
que os fluxos voltaram a seu patamar normal um
ano depois – nem a Argentina deixou de exibir
superávit no comércio bilateral, constituindo o
Brasil sua mais segura fonte de recursos em divi-
sas, à falta de todas as demais. Até o início de
2001, contudo, o que se convencionou chamar de
crise do Mercosul era bem mais uma crise de seus
países membros do que uma crise estrutural do
processo de integração em si.
A crise do Mercosul tem início, portanto,
em março de 2001, com o retorno do ministro
Cavallo ao comando dos assuntos econômicos na
Argentina, e teve muito pouco a ver com a su-
posta ausência de institucionalidade, como apon-
taram alguns defensores da tese da construção da
supranacionalidade. Com efeito, até aquele mo-
mento o Mercosul não vivia em crise substantiva,
ainda que fosse obrigado a conviver com as crises
individuais de seus países membros, ou seja, os
desequilíbrios brasileiros de balanço de pagamen-
tos (que motivaram, por exemplo, as restrições
introduzidas pelo Banco Central do Brasil em
1996 aos generosos esquemas de financiamento
externo às importações), as renitentes dificulda-
des da Argentina em adquirir competitividade ex-
terna por força de sua camisa-de-força cambial (o
que também motivou a taxa de estatística de 3%,
oportunamente convertida em aumento linear da
TEC por igual valor e período adicional), quando
não as ameaças menemistas de dolarização unila-
teral ou outros destemperos inconseqüentes do
líder argentino, como seu apelo aparentemente
incompreensível a uma relação especial com o
império do Norte (quando tudo indicava que o
26
país tinha muito pouco a ganhar com essa via e
muito mais com o aprofundamento da relação
com seu vizinho e principal parceiro econômico).
Enfim, apesar dos problemas acumulados
em anos de salvaguardas ilegais, em medidas an-
tidumping abusivas e em outros tantos desvios
normativos nacionais ao funcionamento normal
da união aduaneira, para não mencionar o sistema
lentíssimo de solução de controvérsias, o Merco-
sul seguia seu caminho modesto de realizações e
de promessas, confiante em poder superar difi-
culdades conjunturais, em deixar o limbo do sur-
realismo aduaneiro para penetrar não no suposto
paraíso do mercado comum, mas no purgatório da
coordenação de políticas macroeconômicas –
algo que começou a ser definido na reunião de
Florianópolis, em dezembro de 2000 –, condição
indispensável para a consolidação de um espaço
econômico unificado no Cone Sul, para a con-
clusão exitosa de negociações regionais (CAN),
hemisféricas (ALCA) e extra-regionais (com a UE
e a África do Sul) e para a afirmação de sua per-
sonalidade e voz próprias nos foros multilaterais
do tipo da OMC, do G-8 ou da própria ONU.
A crise tem início, de verdade, quando o
projeto de mercado comum, ainda que realistica-
mente afastado para ocasiões mais propícias, foi
distanciado do horizonte político dos quatro
membros por um dos responsáveis econômicos
de um dos seus mais importantes países, no caso,
o então ministro Domingo Cavallo, da Argenti-
na. No lugar de uma união aduaneira, ele procla-
mou a utilidade, e mesmo a necessidade, de uma
volta ao princípio da zona de livre comércio,
como se ela fosse um patamar para a plena reali-
zação das potencialidades individuais dos países
membros ou até para a solução de seus proble-
mas estruturais de competitividade e de equilí-
brio fiscal. Não surpreendeu que o pai da conver-
sibilidade defendesse tal proposta, uma vez que
ela coincidia com sua visão excêntrica do mundo,
isto é, com uma Weltanschauung que via no Brasil
e na TEC as raízes de todos os problemas de
inserção competitiva de seu país no mundo e que
fazia das relações extra-regionais privilegiadas
com o gigante do hemisfério norte o início da so-
lução de todos esses dilemas. Mesmo no Brasil
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 27 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
ocorreram adesões à tese da necessidade da
abolição da união aduaneira, como a do ex-chan-
celer brasileiro embaixador Luiz Felipe Lampreia,
que defendeu a mesma proposta em setembro de
2001, alegadamente para libertar o Brasil da
“obrigação de comprar na loja da esquina” (e não
“onde bem nos aprouver”) e em função da proi-
bição de poder o país concluir acordos preferen-
ciais com eventuais parceiros extra-regionais.
Esse tipo de crítica parece desconhecer o fato de
que a TEC do Mercosul constitui manifestamente
uma derivação da tarifa brasileira, de que as com-
pras externas do Brasil são muito bem distribuí-
das entre os principais parceiros e que as negocia-
ções de novos acordos têm sido geralmente feitas
em consonância com as metas brasileiras para o
relacionamento externo do Mercosul. Surpreen-
deu, igualmente, que outros altos responsáveis
econômicos brasileiros passassem a encarar a
possibilidade de suspensão temporária da TEC
como se essa decisão fosse de natureza rotineira
e seu objeto não estivesse no próprio centro da
concepção formal e substantiva de uma união
aduaneira que o Mercosul pretende ser e que su-
postamente deveria representar.
Na crise – mais política do que econômica
– do Mercosul do segundo semestre de 2001,
chegou-se a conceber a adoção de uma decisão
conjunta abrindo o caminho para a suspensão
temporária da TEC, ainda que não estivesse bem
claro em que essa decisão, que deveria responder
a critérios de ordem estratégica, poderia ajudar na
solução de problemas e dificuldades temporários
que requeriam bem mais ações de natureza tática.
As vantagens desse recuo ao livre cambismo su-
bregional tampouco ajudariam a escapar do fan-
tasma de um fracasso político internacional su-
postamente representado pela incapacidade do
Mercosul em realizar uma cópia exitosa do es-
quema comunitário europeu, como se essa obri-
gação estivesse inscrita no código genético do
Tratado de Assunção. O Mercosul, contraria-
mente ao que pensam muitos acadêmicos, nunca
foi uma versão sul-americana da União Européia
– ela poderia ser, se tanto, um arremedo do Be-
nelux – e nem deve-se pensar que deva ser se-
quer um dia uma promessa de uma tal constru-
impulso nº 31
ção hiperburocratizada e custosa demais para os
seus objetivos moderadamente integracionistas.
Ele é, e deve permanecer, um projeto de merca-
do comum subregional, pois que isso correspon-
de ao perfil ótimo (ou ideal) da inserção econô-
mica internacional dos países membros e às pos-
sibilidades de construção de uma interdepen-
dência regional que complemente o processo de
globalização mercantilista que continuará a carac-
terizar tanto o sistema multilateral de comércio
quanto a internacionalização financeira no futu-
ro previsível.
Com efeito, seria através do Mercosul – e
na sua extensão para a América do Sul – que o
Brasil conseguiria promover sua versão regional
do projeto britânico-vitoriano de um free-trade
universal aplicado ao continente e uma analogia
geoeconômica, ainda que em escala restrita, da
vocação hobsoniana (e luxemburguiana, para os
marxistas) da exportação de capitais. Mais do que
isso, o Mercosul não poderá fazer pelo Brasil, o
que é bem menos, reconheçamos, do que o pro-
jeto antiimperialista e desenvolvimentista que
economistas de oposição gostariam de ver em seu
perfil integracionista – como se o Mercosul de-
vesse, necessariamente, ser um bastião antiameri-
cano e anti-ALCA e como se ele fosse trazer ao
Brasil os capitais, a tecnologia e os mercados que
o país tem de buscar por seus próprios esforços,
isto é, os de seus homens de negócios, e também
pelo engenho e arte de sua diplomacia e de sua
tecnoburocracia econômica.
Uma nova ordem no Mercosul não precisa
passar, absolutamente, pelo abandono da idéia de
mercado comum ou sequer do projeto de união
aduaneira, ainda que essa ordem possa vir defini-
da em função de uma nova arquitetura integracio-
nista que preserve os objetivos fundamentais
mesmo quando abandonando, temporariamente,
a chamada camisa-de-força da TEC e alguns dos
prazos ainda irrealistas dessa segunda (ou terceira)
fase de transição. O que se poderia propor seria a
substituição do Tratado de Assunção, do Proto-
colo de Ouro Preto e de alguns dos demais ins-
trumentos derivados por uma carta constitucio-
nal do Mercosul, preservando integralmente os
objetivos definidos pelos seus pais fundadores,
27
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mas introduzindo um esquema de geometria va-
riável que desse aos países membros a flexibilida-
de necessária para atender suas prioridades con-
junturais – cada um deles retomando a liberdade
tarifária em troca do compromisso de convergir
para a união aduaneira num período adicional –
até 2010, digamos, quando os efeitos de uma
eventual e ainda altamente hipotética ALCA ainda
não terão sido sentidos em toda sua dimensão li-
beralizadora. Uma vez que a Argentina tenha se
libertado de sua própria camisa-de-força cambial
– o que estava empenhada em fazer no início de
2002 –, que o Brasil tenha estabilizado satisfato-
riamente sua economia e estabelecido a conversi-
bilidade plena do real – base da futura moeda co-
mum do Mercosul – e que os demais sócios re-
gionais tenham resolvido encontrar na América
do Sul (e não numa mirífica ALCA) – o cenário
ideal para a expansão de seus negócios –, o Mer-
cosul poderá caminhar novamente em direção da
união aduaneira plena e do mercado comum, ob-
jetivos prometidos no instrumento de 1991 e até
agora não realizados.
UM BALANÇO DO MERCOSUL EM SUA
PRIMEIRA DÉCADA: REALIZAÇÕES E
PERSPECTIVAS
O Mercosul, a despeito das dificuldades
previsíveis e inevitáveis em vista dos prazos rela-
tivamente estreitos para o cumprimento de seus
ambiciosos objetivos, avançou razoavelmente
bem em seus primeiros 11 anos, tanto em termos
de liberalização de comércio e de conformação de
uma agenda comum de construção progressiva
de um espaço econômico integrado no Cone Sul
como no plano mais geral dos entendimentos po-
líticos entre os dirigentes dos Estados membros.
Certamente a proposta de se alcançar um merca-
do comum em somente quatro anos era pouco
realista, partindo da situação de baixa intensidade
no comércio recíproco (pelo menos para o Brasil,
que em 1991 realizava menos de 4% de seu co-
mércio exterior total na região) e também consi-
derando as assimetrias de desenvolvimento eco-
nômico entre os membros (sobretudo na área in-
dustrial) e o nível ainda pouco elevado de com-
28
plementaridade intersetorial e intrafirmas tal
como existentes no momento de partida.
O crescimento do comércio e a intensifica-
ção dos vínculos de toda espécie entre os mem-
bros plenos e os associados podem, portanto, ser
considerados como satisfatórios (o Brasil passou
a realizar 15% do seu comércio na região, por
exemplo), em especial porque não houve desvio
notável de comércio e os fluxos comerciais, de in-
vestimentos e financeiros com parceiros externos
continuaram a se expandir no mesmo ritmo. A
definição de um modelo aberto e competitivo de
integração, em contraste com os velhos esque-
mas protecionistas, substitutivos e dirigistas do
passado, representa um progresso conceitual e
mesmo prático na administração do processo de
integração. Mais importante, o Mercosul implan-
tou um marco de disciplina coletiva na definição
e na implementação de políticas públicas e seto-
riais (com destaque para a importante vertente
das políticas macroeconômicas), que se não lo-
grou ainda resultados espetaculares em termos de
coordenação e de uniformização dessas políticas,
conseguiu pelo menos introduzir uma mentalida-
de de sério comprometimento com metas co-
muns de estabilidade econômica e de responsabi-
lidade fiscal. Cabe ressaltar, ainda, o papel do
Mercosul enquanto alavanca negociadora exter-
na, potencializando o poder individual dos países
membros no plano internacional e aumentando
sua credibilidade em face de processos negocia-
dores pluri e multilaterais.
Sem dúvida, muito ainda pode e deve ser
feito para converter o Mercosul em um verdadei-
ro bloco comercial e político dotado de perfil e
peso próprios na comunidade internacional. Não
há até agora definição de políticas ou posições co-
muns numa série de importantes temas e ques-
tões setoriais, inclusive naqueles que pertencem
naturalmente a uma união aduaneira, como é de
fato o Mercosul, antes de se lograr o objetivo úl-
timo de um mercado comum. Entretanto, consi-
derando os obstáculos e as dificuldades de toda
ordem enfrentadas pelos países membros no mo-
mento do lançamento do bloco, em 1991 – so-
bretudo no que diz respeito ao caráter inconcluso
dos processos de estabilização econômica em
impulso nº 31
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quase todos eles –, pode-se concluir que os pro-
gressos foram sensíveis e satisfatórios. Não hou-
ve propriamente recuos ou fracassos, tão somen-
te dificuldades compreensíveis para se realizar a
integração completa de setores de impacto real
nas estruturas industriais dos países, como é o au-
tomobilístico, ou no tecido social e regional de
alguns deles, a exemplo do setor açucareiro no
norte da Argentina. Outras dificuldades surgem
na incorporação insuficiente da normativa Mer-
cosul à legislação interna ou à própria prática
aduaneira e administrativa dos países membros,
criando-se, desse modo, barreiras não-tarifárias
à plena consecução do objetivo final do merca-
do comum.
Portanto, subsistem lacunas no processo
integracionista, nem todas vinculadas a proble-
mas percebidos como tal pela opinião pública ou
por setores de interesse específico nesse proces-
so. Observadores externos geralmente identifica-
dos com o ambiente universitário em sua verten-
te jurídica e representantes de centrais sindicais
costumam alertar para o chamado déficit demo-
crático do Mercosul e para a falta de instituições
fortes, fenômeno mais alegado do que efetiva-
mente existente. Essas questões de organização
interna do Mercosul serão naturalmente encami-
nhadas à medida que forem sendo intensificados
os laços não exclusivamente comerciais que ligam
entre si os países e os povos do bloco, já que o
aprofundamento de vínculos tende necessaria-
mente a envolver maior número de pessoas e de
instituições nas diversas instâncias do processo
de integração. O Foro Consultivo Econômico e
Social, que permite o diálogo dos responsáveis
governamentais com a sociedade civil, passará a
formular propostas dotadas de maior embasa-
mento técnico e factibilidade operacional na pro-
porção em que a agenda da integração permear os
programas de trabalho de maior volume de atores
sociais, o que, manifestamente, não foi o caso
nesses primeiros 11 anos do Mercosul (até por-
que a sociedade civil organizada prefere pressio-
nar diretamente seus respectivos governos nacio-
nais a uma entidade que não conta com poder de-
cisório na estrutura institucional do bloco).
impulso nº 31
Não havia, no período decorrido, condi-
ções mínimas para se pensar em algum tipo de
supranacionalidade das instituições permanentes,
como os observadores externos mais realistas te-
rão admitido. Em outros termos, o que se fez foi
o Mercosul possível, não o ideal ou o imaginado
por observadores acadêmicos ou comentaristas
pouco informados dos meios de comunicação.
De resto, o alegado caráter supranacional das
instituições do Mercosul é mais pensado em ter-
mos comparativos – direta ou indiretamente –
com o modelo europeu do que refletido efetiva-
mente nas dimensões próprias do Mercosul, o
que retira à crítica (ou à proposta) caráter prático
e factível. Deve-se reconhecer, por exemplo, que
não há no presente momento, e após 11 anos de
experiência, vontade política dos países membros
nem consenso entre seus dirigentes para a criação
de uma estrutura com características supranacio-
nais que inclua um secretariado, um tribunal e um
parlamento, segundo um modelo copiado ou si-
milar ao da União Européia.
Por outro lado, um dos aspectos controver-
tidos, e que ainda deverá gerar muita discussão
quando for efetivamente enfocado, diz respeito
ao processo decisório do Mercosul. Baseado na
regra do consenso, o atual sistema permitiu o
avanço das negociações com as conhecidas difi-
culdades em setores específicos. No momento
em que a questão de uma eventual estrutura ins-
titucional de tipo supranacional vier a ser exami-
nada, não haverá como evitar a questão da pon-
deração de votos, a exemplo do que aconteceu
desde o início com o Tratado de Roma que criou
o Mercado Comum Europeu e do que acaba de
ocorrer numa das muitas revisões dos textos cons-
titucionais da UE, o Tratado de Nice, que revisou
Maastricht. A matéria é delicada, porque envolve
a questão de soberania e de igualdade de Estados,
mas será difícil imaginar a aprovação pelos con-
gressos nacionais dos países maiores de um siste-
ma de votação que não reconheça o peso relativo
dos diferentes membros, no caso de uma estru-
tura institucional mais elaborada.
As grandes e difíceis questões com que se
defronta o Mercosul têm a ver, entretanto, com o
seu relacionamento externo, especificamente o
29
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desafio da ALCA e seu reforço num contexto de
contínuas demandas por maior liberalização e
aceitação ampliada dos princípios de tratamento
nacional e não-discriminação no contexto regio-
nal e no plano multilateral. Não que a sobrevi-
vência do Mercosul esteja ameaçada de modo ab-
soluto, uma vez que o bloco é uma construção
política que pode resistir a desafios de tipo co-
mercial ou econômico. Dada sua identidade inte-
gracionista e sua vocação de work in progress, ele
deve apontar para patamares ainda mais avança-
dos de coordenação de políticas setoriais e
macroeconômicas, quando não de projetos socie-
tais, a fim fortalecer-se e implementar confidence
building measures entre os estratos dirigentes e
responsáveis pela condução política e diplomática
do processo. O Mercosul, assim como acontece
no exemplo dos fenômenos monetários, repre-
senta basicamente uma questão de confiança dos
usuários: confiança em sua capacidade de manter
valor, de permitir atingir determinados objetivos
valorizados socialmente (emprego, renda etc.)
que possam ser intercambiados segundo as pre-
ferências do consumidor e a segurança de que sua
presença permeia o conjunto das relações huma-
nas e econômicas cada vez que a necessidade se
faz sentir. Embora alguns dos testes a essas capa-
cidades ainda estejam por vir, o Mercosul conse-
guiu em seus primeiros 11 anos demonstrar soli-
dez e reforço progressivos.
Finalmente, a percepção da opinião pública,
em grande medida equivocada, de que alguma es-
colha deve ser feita entre o destino do Mercosul
e a perspectiva de uma ALCA, justifica alinhar,
como análise conclusiva, alguns elementos de
apreciação sobre as diferenças qualitativas entre
ambos os processos e seu significado para o Bra-
sil e para os demais países membros.
Com todos os seus problemas de união
aduaneira imperfeita e de zona de livre comércio
inacabada, o Mercosul apresenta-se como um
dado da realidade econômica e política da Amé-
rica do Sul, ao mesmo tempo em que representa
um processo real de aproximação de posições en-
tre países que partilham uma história comum. A
ALCA, por sua vez, é uma hipótese de trabalho, as-
sim como a expressão de um processo negociador
30
que se apresenta como de difícil realização por
envolver nações de tradições diversas e que segui-
ram itinerários contrastantes ao longo do tempo.
O Mercosul é uma decisão fundamental-
mente política que se realiza apoiada em decisões
de caráter econômico. A ALCA é uma proposta es-
sencialmente econômica que seus proponentes
originais tentam implementar de forma política.
O Mercosul emerge como um exercício de con-
vergência de interesses entre países situados,
grosso modo, num mesmo patamar de desenvol-
vimento econômico e social, a despeito de diferen-
ças de tamanho entre eles. A ALCA tenciona ni-
velar o terreno de jogo – level the playing field –
entre economias e sociedades ostentando enor-
mes diferenças estruturais entre si, uma vez que
confronta a principal potência planetária, de fato
a única superpotência existente, a três dezenas de
outros países que não chegam a perfazer um
quinto de sua própria massa atômica.
O Mercosul vem praticando um esforço de
auto-contenção nos litígios internos, utilizando
basicamente um mecanismo de administração
política das controvérsias ligadas ao comércio re-
cíproco e só depois recorrendo a um tipo de so-
lução arbitral ad hoc. A ALCA deveria, normal-
mente, ostentar instâncias resolutivas dos confli-
tos comerciais marcadas pela sua relativa automa-
ticidade e independência dos governos com
efeitos econômicos mais ou menos imediatos.
Em suma, o Mercosul é uma modesta construção
integracionista que funciona em regime de con-
domínio, com relativa permeabilidade e associa-
tivismo entre os seus até agora poucos membros.
A ALCA apresenta-se como um imenso edifício
de escritórios em que a impessoalidade de trato e
a frieza das regras padronizadas prometem pou-
cos momentos de excitação e muitos anos de
aborrecimento.
Os mais otimistas acreditam que, quaisquer
que sejam os resultados do processo negociador
da ALCA, o Mercosul irá necessariamente sobre-
viver, ainda que não se saiba exatamente como e
em que condições. Seu desempenho comercial
pode tornar-se francamente medíocre, a depen-
der da profundidade e da extensão da ALCA, as-
sim como sua saúde econômica pode retroceder
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 31 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
significativamente em relação aos prognósticos
realizados no início dos anos 90. Ele poderá, ob-
viamente, sair fortalecido e confirmar o acerto da
decisão original de se construir progressivamente
um mercado comum com base numa metodolo-
gia inovadora em relação às experiências existen-
tes no gênero, na verdade restritas ao precedente
da União Européia. Mas ele também poderá ca-
minhar para a erosão e ser reduzido a um mero
arranjo para consultas políticas de fachada sem
maiores efeitos comerciais efetivos, se hipotetica-
mente absorvido ou diluído numa ALCA bem
mais ambiciosa do que os exemplos tradicionais
de zonas de livre comércio.
No caso da ALCA, subsistem incertezas
quanto ao desenvolvimento do próprio processo
negociador, como a definição precisa do conteú-
do do mandato que está sendo atribuído pelo
Congresso ao Executivo dos EUA. Outras limi-
tações de natureza política – como a ausência de
consultas regulares entre os líderes dos países
membros, a exemplo do que ocorre a cada semes-
tre no Mercosul – e alguns fatores condicionan-
tes – como a desproporção de peso comercial en-
tre os países participantes – atuam para converter
a implementação efetiva da ALCA em um cenário
de incertezas. Se o processo negociador não re-
sultar em acordo até o final de 2004 ou o início de
2005, o cenário hemisférico não será muito dife-
rente do atual, com a proliferação quase anárqui-
ca de esquemas subregionais convivendo com as
tentativas multilateralistas de convivência pacífica
ao abrigo da ALADI ou da OMC. Se por acaso as
negociações se revelarem exitosas, o Mercosul
terá de adaptar sua arquitetura institucional e sua
agenda interna à nova realidade da ALCA.
Do ponto de vista da diplomacia econômi-
ca brasileira, o Mercosul vem sendo caracterizado
tanto pelo presidente Fernando Henrique Car-
doso como pelo chanceler Celso Lafer como o
destino do Brasil, ao passo que a ALCA é apresen-
tada como mera opção. Em princípio, ALCA e
Mercosul podem ser plenamente compatíveis en-
tre si e até mesmo complementares, uma vez que
os esquemas de livre comércio, mesmo baseados
em processos negociais autônomos e indepen-
dentes, tendem a se reforçar mutuamente e a pro-
impulso nº 31
duzir eficiências dinâmicas que potencializam os
ganhos alocativos.
No que se refere especificamente ao caso
desses dois esquemas americanos, pode-se argu-
mentar que uma zona de livre comércio maior
tende a absorver e a diluir a menor, o que ocor-
reu, comparativamente (no gênero união adua-
neira), entre o Benelux e a Comunidade Européia
no decorrer dos anos 70 e 80. Assim, mesmo que
o comércio intra-Mercosul seja absorvido e dis-
solvido no esquema mais amplo da ALCA, o Mer-
cosul tenderá a sobreviver enquanto construção
institucional, pois que resulta de uma decisão po-
lítica no mais alto nível que aponta no sentido de
sua progressão contínua, ainda que lenta e por ve-
zes intermitente, na direção de um mercado co-
mum e talvez até mesmo de uma união econômi-
ca a exemplo da Europa de Maastricht (pelo me-
nos no que se refere à união monetária).
Os perigos que cercam sua evolução co-
mercial aparecem como derivados mais dos desa-
fios competitivos associados ao pólo econômico
dominante e da força centrífuga do dólar dos
EUA do que da ALCA em si. Mas mesmo nessa si-
tuação extrema de eventual inoperância econô-
mica do Mercosul em razão da preeminência ab-
soluta dos EUA no esquema hemisférico, o pro-
jeto subregional do Cone Sul tenderia a sobrevi-
ver, pois compreende bem mais do que simples
compromissos liberalizadores, estendendo-se a
entendimentos sociais, administrativos e políticas
setoriais outras além das meramente econômicas
(justiça, turismo e cultura, ciência e educação,
previdência social, entre várias), o que justificaria
a continuidade desse projeto político e societal.
CRONOLOGIA RELACIONAL DO
MERCOSUL NO CONTEXTO GLOBAL
Antecedentes do Mercosul,
1986-1990
1986 – Ata para a Integração Brasil-Argen-
tina estabelecendo, segundo modalidades basea-
das na complementação industrial, o Programa
de Integração e Cooperação Econômica (PICE),
de caráter “gradual, flexível e equilibrado” e pre-
vendo tratamentos preferenciais frente a tercei-
31
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ros mercados; diversos protocolos setoriais são
assinados bilateralmente.
1988 – Tratado de Integração, Cooperação e
Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina
com o objetivo de consolidar o processo de inte-
gração bilateral e instituir, numa primeira etapa,
um espaço econômico comum no prazo máximo
de dez anos e a harmonização das políticas adu-
aneiras, comercial, agrícola, industrial e de trans-
portes e comunicações, assim como a coordena-
ção das políticas monetária, fiscal e cambial;
numa segunda etapa, proceder-se-ia à harmoniza-
ção gradual das demais políticas necessárias à for-
mação do mercado comum.
1990 – Iniciativa para as Américas, lançada
em junho pelo presidente George Bush para
acompanhar as transformações políticas e econô-
micas em curso na América Latina e oferecer
uma nova modalidade de relacionamento dos
EUA com a região, centrado no comércio, nos in-
vestimentos e na solução do problema da dívida
e com vistas a se chegar a uma Zona de Livre Co-
mércio Hemisférica estendendo-se do Alasca à
Terra do Fogo. No mesmo momento, os presi-
dentes do México, Carlos Salinas de Gortari, e
dos EUA, George Bush, anunciam sua intenção
de negociar um acordo de livre comércio entre os
dois países.
1990 – Ata de Buenos Aires, assinada em 6
de julho, pela qual os presidentes da Argentina e
do Brasil decidem conformar o mercado comum
bilateral até 31 de dezembro de 1994, estabele-
cem uma metodologia apropriada para esse fim
(rebaixas tarifárias generalizadas, lineares e au-
tomáticas, eliminação de barreiras não-tarifárias)
e criam o Grupo Mercado Comum, de caráter bi-
nacional (que já tinha sido estabelecido no Trata-
do de Integração bilateral de 1988, cujo prazo
para a criação de um mercado comum bilateral
era de dez anos). Na mesma ocasião, é firmado o
Tratado para o Estabelecimento de um Estatuto
das Empresas Binacionais Brasileiro-Argentinas.
1990 – Acordo de Complementação Eco-
nômica n.º 14 (ALADI), firmado em dezembro
pela Argentina e pelo Brasil, consolidando o pro-
grama de liberalização comercial concertado no
Tratado de Integração nos prazos definidos pela
32
Ata de Buenos Aires (até 31 de dezembro de
1990) e dando início a um processo de consultas
e negociações com outros países da região com
vistas à ampliação do processo de liberalização
comercial entre o Brasil e a Argentina.
1990 – O Uruguai e o Paraguai, na qualida-
de de observadores, começam a participar de
reuniões entre o Brasil e a Argentina. O Chile,
que também tinha feito consultas sobre o novo
aprofundamento da liberalização do comércio no
Cone Sul, decide não participar dos acertos em
curso em virtude da incompatibilidade de sua es-
trutura tarifária linear e uniforme (então fixada
numa tarifa única de 11%) com a pretendida pelo
Brasil, Argentina e os outros dois membros do
Mercosul.
A fase de transição do processo
integracionista, 1991-1994
1991 – Assinatura do Tratado de Assunção,
em 26 de março, visando a constituição de um
mercado comum entre a Argentina, o Brasil, o
Paraguai e o Uruguai. O tratado definiu um pro-
grama de liberalização comercial de todo o uni-
verso alfandegário num período de transição até
31 de dezembro de 1994 e adotou os mecanismos
de caráter intergovernamental já fixados no pro-
grama bilateral Brasil-Argentina, assim definidos:
Conselho, órgão supremo, de natureza intergo-
vernamental; Grupo Mercado Comum, órgão
executivo, coordenando as atividades de 11
subgrupos de trabalho; Comissão Parlamentar
Conjunta, com representantes designados por
cada Parlamento nacional; estabelecidos os obje-
tivos do estabelecimento de uma tarifa externa
comum, coordenação das políticas macroeconô-
micas e setoriais e harmonização das legislações
dos Estados membros. O Mercosul não cria um
direito comunitário e privilegia o modelo Benelux
de caráter intergovernamental de preferência a
um sistema de tipo supranacional como o euro-
peu.
Acordo relativo a um Conselho sobre Co-
mércio e Investimentos entre os quatro países do
Mercosul e os EUA, em junho. O Conselho reu-
niu-se algumas vezes entre 1991 e 1993 (corres-
pondendo à fase final da Rodada Uruguai) e dei-
impulso nº 31
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xou de ser convocado até 2001, quando foi reati-
vado em função do interesse dos EUA em fazer
avançar o debate sobre a formação da Área de Li-
vre Comércio das Américas.
CMC de Brasília, 17 de dezembro de 1991 –
o Sistema de Solução de Controvérsias (Protoco-
lo de Brasília) cria um mecanismo ad hoc de so-
lução arbitral dos conflitos comerciais entre os
países membros do Mercosul; regime de Sanções
a Falsificações em Certificados de Origem; Ter-
mos de Referências para Acordos Setoriais; Re-
gulamento Interno do Grupo Mercado Comum
(GMC); criação das reuniões em nível ministerial
e reuniões especializadas; delegação ao GMC das
faculdades para aprovar os programas da coope-
ração técnica internacional de apoio ao Mercosul.
Chile e México firmam na ALADI um acor-
do de liberalização do comércio; o Grupo dos
Três (G-3) começa negociações para a liberaliza-
ção do intercâmbio entre a Colômbia, a Venezue-
la e o México. Diversas outras iniciativas na re-
gião andina, na América Central e no Caribe
relançam a integração continental em bases su-
bregionais.
1991-1994 – O Mercosul cria órgãos subsi-
diários e reuniões de ministros, entre elas a de mi-
nistros da Economia e presidentes de Bancos
Centrais (anterior à própria vigência do Tratado
de Assunção), da Educação (Plano Trienal para o
Setor), da Justiça, do Trabalho, da Agricultura;
cria, ainda, diversas reuniões especializadas: de
meio ambiente, de cultura, de ciência e tecnolo-
gia, de turismo etc. Tem lugar intensa atividade de
harmonização das legislações internas, de inte-
gração aduaneira e de adoção de normas e regu-
lamentos técnicos comuns para a livre circulação
de bens no território dos Estados membros. Os
países membros passam a coordenar suas posi-
ções nos foros econômico-comerciais internacio-
nais e o Grupo Mercado Comum (GMC) define
critérios comuns para a negociação de acordos
parciais de comércio no âmbito da ALADI.
1992 – Acordo de cooperação interinstitu-
cional entre a Comissão das Comunidades Eu-
ropéias e as instituições do Mercosul pelo qual se
formaliza o diálogo e a cooperação técnica entre
as duas regiões.
impulso nº 31
CMC de Las Leñas, 26-27 de junho de 1992
– Cronogramas de las Leñas, extenso programa de
medidas para o cumprimento dos compromissos
fixados no Tratado de Assunção, isto é, a confor-
mação do Mercado Comum do Sul até 31de de-
zembro de 1994; o GMC fica encarregado de ado-
tar um cronograma de medidas adicionais para o
pleno funcionamento do Mercosul em 1.º de ja-
neiro de 1995 (alguns prazos serão prorrogados
no decurso dos trabalhos). A Decisão n.º 3/92
aprova o procedimento de reclamações e consul-
ta sobre práticas desleais de comércio (dumping e
subsídios) e a Decisão n.º 5/92 sanciona um pro-
tocolo de cooperação e assistência judiciária em
matéria cível, comercial, trabalhista e adminis-
trativa; Plano Trienal de Educação; adoção de
critérios comuns para as negociações com outros
países da ALADI.
Assinatura do Tratado de Maastricht, em
fevereiro, criando a União Européia (UE) e pre-
vendo inclusive uma união monetária. Através do
Acordo de Cooperação Interinstitucional entre a
Comissão das Comunidades Européias e as
instituições do Mercosul é formalizado um diálogo
entre os chanceleres das duas regiões.
Criação da Comissão Sindical do Mercosul
por iniciativa da Coordenadora de Centrais Sin-
dicais do Cone Sul (ccscs), entidade constituída
em 1986 congregando centrais sindicais dos qua-
tro países membros, além do Chile e da Bolívia;
pelo Brasil, participam a Central Única dos Tra-
balhadores (cut), a Confederação Geral dos Tra-
balhadores (cgt) e a Força Sindical (fs). Começa
a se reunir o subgrupo de trabalho (tripartite) n.º
11 (sgt-11), Assuntos Trabalhistas, posterior-
mente denominado Relações Trabalhistas, Empre-
go e Seguridade Social. Diversas entidades do se-
tor propõem, a par de um Foro Social, uma Carta
dos Trabalhadores do Mercosul, sistematizando
princípios básicos nas áreas social e trabalhista.
Ulteriormente, o governo brasileiro declara ser
favorável à adoção de uma Carta de Direitos
Fundamentais, mas se opõe à vinculação das
questões comerciais com as trabalhistas.
CMC de Montevidéu, 28 de dezembro de
1992 – Criação da reunião de ministros da Agri-
cultura.
33
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1993 – Resolução n.º 7/93 cria, no âmbito
do GMC, o grupo ad hoc sobre Aspectos Institu-
cionais, encarregado de formular propostas para a
futura arquitetura jurídica do Mercosul (art. 18
do Tratado). O Mercosul e o Banco Interameri-
cano de Desenvolvimento (BID) firmam convê-
nio de cooperação técnica não-reembolsável des-
tinado à realização de estudos técnicos e de pro-
jetos de consultoria sobre reconversão produtiva.
CMC de Assunção, 1.º de julho de 1993 –
Aprova o acordo para a Aplicação de Controles
Integrados de Fronteira (Acordo de Recife);
Acordo Sanitário e Fitossanitário; regulamento
relativo à defesa contra importações que sejam
objeto de dumping ou subsídios.
Ratificação do NAFTA pelos Poderes Legis-
lativos dos três países. Em setembro, assinatura
de dois acordos paralelos ao NAFTA: o Acordo
Norte-Americano de Cooperação sobre o Traba-
lho e o Acordo Norte-Americano de Coopera-
ção sobre o Meio Ambiente, graças aos esforços
do governo dos EUA, pressionado pelos movi-
mentos ambientalistas e sindicais do país.
Em outubro, durante a VII Reunião dos
Presidentes do Grupo do Rio, realizada em San-
tiago, no Chile, o presidente do Brasil (Itamar
Franco) lança a idéia de formação de uma Área de
Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA) que in-
cluiria os países do Mercosul, da Comunidade
Andina (CAN) e o Chile.
Conclusão, em dezembro, das negociações
dos acordos multilaterais da Rodada Uruguai; o
Mercosul é objeto de atento exame pelas Partes
Contratantes, ainda em curso, por meio de grupo
de trabalho no âmbito do Comitê de Comércio e
Desenvolvimento.
1993-1994 – Negociação da Tarifa Externa
Comum (TEC) no Mercosul: diferenças de estru-
tura e de níveis de desenvolvimento industrial en-
tre o Brasil e os demais parceiros resultam na
aceitação, durante uma fase de convergência (até
2001-2006), de listas nacionais de exclusão (para
bens informáticos e de capital, por exemplo). Os
países membros decidem harmonizar os incenti-
vos às exportações, respeitando disposições do
GATT.
34
1994 – O NAFTA e seus dois acordos para-
lelos entram em vigor em 1.º de janeiro.
CMC de Colônia, 17 de janeiro de 1994 – O
Protocolo de Colônia prevê garantias mínimas
para os investimentos realizados dentro do bloco
por investidores do Mercosul; regras para as ope-
rações internacionais do mercado de capitais no
âmbito do Mercosul.
Assinatura, em Marraquesh, dos resultados
das negociações comerciais da Rodada Uruguai,
com a criação da Organização Mundial do Co-
mércio (OMC), a funcionar a partir de 1.º de ja-
neiro de 1995.
CMC de Buenos Aires, 4-5 de agosto de 1994
– Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdição In-
ternacional em Matéria Contratual; Acordo so-
bre Transporte de Produtos Perigosos; Protocolo
de Integração Educativa; Regime de Adequação
Final à União Aduaneira; regulamento corres-
pondente ao Regime de Origem; Projeto de Ta-
rifa Externa Comum; Protocolo sobre Promoção
Recíproca de Investimentos entre o Mercosul e
Estados não-membros. O CMC também cria a
Comissão de Comércio do Mercosul (CCM), de
caráter intergovernamental, destinada a adminis-
trar a futura união aduaneira; em sua primeira
reunião (6-7/out.), a CCM aprova seu regimento
interno, definindo reuniões mensais.
Cúpula das Américas, de 9 a 11 de dezem-
bro, em Miami – A declaração final dos chefes de
Estado proclama o objetivo de negociar uma
Área de Livre Comércio Hemisférica até 2005; a
Organização dos Estados Americanos (OEA), a
CEPAL e o BID atuam como suporte técnico e
apoio de secretaria.
CMC de Ouro Preto, 16-17 de dezembro de
1994 – Assinado o Protocolo de Ouro Preto, que
modifica parcialmente o Tratado de Assunção e
dá personalidade jurídica internacional ao Merco-
sul; Tarifa Externa Comum; Código Aduaneiro;
determinação das condições do regime de ori-
gem; normas de aplicação sobre despacho adua-
neiro e sobre valoração aduaneira de mercadorias;
pautas básicas de defesa da concorrência; proto-
colo de medidas cautelares; Acordo de Transpor-
te Multimodal; princípios de Supervisão Bancária
Global Consolidada. Na ocasião, são aprovadas
impulso nº 31
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listas nacionais de produtos em regime de ade-
quação final à união aduaneira (com prazos adi-
cionais para sua integração à TEC até 2001 ou
2006, segundo o caso); criação do comitê técnico
encarregado de definir, antes de dezembro de
1997, o regime comum para o setor automotivo,
que deveria entrar em vigor em janeiro de 2000.
Acordo bilateral Brasil-Argentina sobre interna-
ção de bens de zonas francas.
A nova estrutura institucional definida no
Protocolo de Ouro Preto (que ainda permanece
intergovernamental) compreende os seguintes
órgãos:
• Conselho do Mercado Comum (CMC);
• Grupo Mercado Comum (GMC);
• Comissão de Comércio do Mercosul (CCM);
• Comissão Parlamentar Conjunta (CPC);
• Foro Consultivo Econômico-Social (FCES);
• Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).
As Decisões do Conselho, as Resoluções
do GMC e as Diretrizes da CCM constituem fon-
tes jurídicas do Mercosul e são obrigatórias, de
direito, para os Estados membros; todos os ór-
gãos são igualitários; a tomada de decisão se faz
por consenso; a coordenação principal se dá entre
os Ministérios das Relações Exteriores dos qua-
tro países.
Declaração Solene Conjunta entre o Merco-
sul e a União Européia, em 22 de dezembro, em
Bruxelas, prevendo a negociação em 1995 de um
acordo-quadro inter-regional de cooperação eco-
nômica conduzindo, em última instância, à libe-
ralização do comércio entre as duas regiões.
O Mercosul enquanto união
aduaneira, 1995-1999
1995 – Entrada em vigor, em 1.º de janeiro,
da União Aduaneira (em implementação) do
Mercosul. Encontro dos presidentes do Cone Sul
em Brasília, no dia 2 de janeiro: Bolívia e Chile
começam a negociar sua associação ao Mercosul,
capacitando-se a participar como observadores
nas instâncias técnicas do bloco.
A crise monetária mexicana de dezembro
de 1994 abala o NAFTA e provoca repercussões
no resto da região.
impulso nº 31
Reunião especializada de ministros da Cul-
tura do Mercosul, em Buenos Aires, em 15 de
março, lança o Mercosul Cultural, com a assina-
tura de protocolo prevendo o funcionamento de
sete comissões.
Encontro entre os ministros das Relações
Exteriores do Mercosul e da União Européia
(UE), no dia 17 de março, em Paris, reafirma o
objetivo de se chegar a um amplo espaço de co-
operação e de integração unindo ambas as enti-
dades.
Primeira reunião ministerial do processo de
integração hemisférico, em Denver, em junho,
onde são constituídos sete grupos de trabalho
para preparar o início das negociações “equilibra-
das e abrangentes” (a serem concluídas até 2005)
sobre a base dos acordos subregionais existentes
e de forma plenamente compatível com as obri-
gações vigentes na OMC.
CMC de Assunção, 4-5 de agosto de 1995 –
Protocolo de Harmonização de Normas sobre
propriedade intelectual em matéria de marcas,
indicações de procedência e denominações de
origem; criação de reuniões de ministros da Agri-
cultura e de Saúde; início das negociações com a
União Européia para a assinatura do acordo mú-
tuo inter-regional com vistas a uma integração
entre a União Européia e o Mercosul.
CMC de Punta del Leste, 6-7 de dezembro de
1995 – Programa de Ação do Mercosul para antes
de 2000.
Firmado em dezembro o acordo-quadro de
cooperação inter-regional entre a UE e o Merco-
sul, em Madri: a liberalização comercial “deverá
levar em conta a sensibilidade de certos produ-
tos” (referência à política agrícola comum) e as
regras da OMC.
1996 – O Congresso dos EUA nega autori-
zação para o Executivo negociar (chamada fast
track) o ingresso do Chile no NAFTA, o que leva
este país a se aproximar do Mercosul.
II Reunião Ministerial da ALCA, realizada
em Cartagena, Colômbia, em março: quatro gru-
pos adicionais de trabalho são constituídos e é
proclamado o objetivo de “progressos concre-
tos” até o final do século.
35
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CMC de Buenos Aires e encontro presidencial
de San Luís, 24-25 de julho de 1996 – Acordo de
Complementação Econômica entre Mercosul e
Chile. Assinada a Declaração Presidencial sobre
Compromisso Democrático no Mercosu, pela
qual os quatro países assumem o compromisso
de se consultar e de aplicar medidas punitivas
dentro do espaço normativo do bloco em caso de
ruptura ou ameaça de ruptura da ordem demo-
crática em algum Estado membro. Os presiden-
tes assinam também uma declaração sobre diálo-
go político, estabelecendo um mecanismo de
consulta e de concertação política mútua. Assina-
tura de acordos de associação do Chile e da Bo-
lívia ao Mercosul, ocorrendo antes do início da
negociação de pactos semelhantes com países da
CAN.
CMC de Fortaleza, 16-17 de dezembro de
1996 – Protocolo de Integração Educacional para
a realização de estudos de pós-graduação nas uni-
versidades dos Estados-membros do Mercosul;
Protocolo de Integração Cultural do Mercosul;
fixação de critérios para a participação de tercei-
ros países nas reuniões do Mercosul; regulamen-
to relativo à aplicação de medidas de salvaguarda
às importações provenientes de países não-mem-
bros do Mercosul; Protocolo de Defesa da Con-
corrência no Mercosul; criação de reuniões de
ministros do interior.
1997 – III Reunião Ministerial da ALCA, rea-
lizada em Belo Horizonte, em maio: cria um gru-
po de trabalho sobre Solução de Controvérsias,
mas não logra definir o formato, o cronograma e
a organização das negociações. Os países do
Mercosul tomam posições como bloco e não in-
dividualmente. Na ocasião, é realizado encontro
de negócios, o Foro Empresarial, que vem tendo
significativo sucesso na ampliação do intercâm-
bio em toda a região. O chanceler brasileiro su-
gere a criação de um Fórum Sindical com a fina-
lidade de ampliar a participação na ALCA, mas a
idéia é vetada por alguns países.
CMC de Assunção, 19 de junho de 1997 – O
Mercosul fica configurado como um processo
político que representa seis países, promovendo
uma mudança qualitativa na relação entre o bloco
e os países associados, Chile e Bolívia; aconselha-
36
se a instituição de um mecanismo de consulta e
coordenação para a eventualidade de algum dos
países membros decidir aplicar novas barreiras
não-tarifárias; recomenda-se a rápida introdução
de normas que corrijam esse tipo de restrição e a
eliminação das barreiras burocráticas.
Reunião da primeira Conferência Parla-
mentar das Américas, com a presença de mais de
600 parlamentares de 35 países das Américas e do
Caribe, incluindo Cuba, em Quebec, no Canadá,
em setembro. Os parlamentares pedem uma maior
participação em diversos níveis no processo de
negociação da ALCA e analisam, em particular, as
dimensões sociais, políticas e culturais da integra-
ção. Na sua declaração final, insistem na impor-
tância de diminuir o déficit democrático do pro-
cesso em curso.
Reunidos em Guanacaste, na Costa Rica,
de 28 a 30 de outubro, os vice-ministros respon-
sáveis pelo comércio no hemisfério examinam os
progressos havidos nos preparativos para a aber-
tura do processo de negociação da futura alca.
O Congresso dos eua nega o fast track ao
Executivo que, assim, não tem autoridade para
negociar em uma posição de força junto aos ou-
tros 33 países.
Acordo Brasil-Argentina, em novembro,
decide elevar a Tarifa Externa Comum em três
pontos percentuais, medida a ser implementada
pelos quatro países membros até 31 de dezembro
de 2000.
CMC de Montevidéu, 15-16 de dezembro de
1997 – Acordo-quadro sobre serviços no Merco-
sul (Protocolo de Montevidéu): liberalização pro-
gressiva dos serviços inter-regionais no prazo de
dez anos, dependente da negociação de protoco-
los setoriais para a liberalização de setores espe-
cíficos; regras contra práticas desleais de comér-
cio, compras governamentais e normas de previ-
dência social; concorda-se em ampliar a participa-
ção chilena em todas as instâncias institucionais
do pacto subregional, incluídas aí a máxima ins-
tância executiva do Mercosul, as reuniões minis-
teriais e técnicas e seus foros negociadores; a cú-
pula presidencial do Mercosul formaliza a deci-
são da Argentina e do Brasil de aumentar em
três pontos percentuais a Tarifa Externa Co-
impulso nº 31
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mum, com a outorga de concessões que excetu-
am desse aumento uma lista de bens uruguaios e
paraguaios exportados para a sub-região.
1998 – Difíceis negociações para a definição
de um regime automotivo comum entre os países
do Mercosul e para a liberalização do setor açu-
careiro: este é protegido na Argentina, que, por
sua vez acusa o Brasil de subsidiá-lo.
A Comissão Européia, principal órgão exe-
cutivo da UE, decide propor ao Conselho dos 15
Ministros iniciar negociações com o Mercosul e o
Chile com o intuito de desenvolver uma associ-
ação inter-regional, estabelecendo, entre outros
objetivos, uma zona de livre comércio.
IV Reunião Ministerial do Processo de In-
tegração Hemisférica, em março, em San José, na
Costa Rica, com a definição do formato, da agen-
da negociadora e dos locais e presidências suces-
sivas do processo de negociação (Comitê e nove
grupos de negociação), tendo como base os prin-
cípios da transparência, da participação e da deci-
são consensual. Paralelamente, realizam-se o IV
Foro Empresarial e um encontro acadêmico so-
bre o tema da integração hemisférica, reunindo
intelectuais da região. Os nove grupos de nego-
ciação são os seguintes: Acesso a Mercados;
Agricultura; Serviços; Investimentos; Subsídios,
Antidumping e Medidas Compensatórias; Políti-
cas de Concorrência; Compras Governamentais;
Direitos de Propriedade Intelectual; e Solução de
Controvérsias.
Os países do Mercosul e da CAN assinam em
Buenos Aires, em abril, um acordo-quadro que
prevê a criação de uma zona de livre comércio en-
tre os dois blocos a partir de janeiro de 2000.
II Cúpula das Américas em abril, em San-
tiago do Chile, com Declaração Política dos Pre-
sidentes e Plano de Ação, cujos principais temas
são a educação, o livre comércio, a democracia, os
direitos humanos e a erradicação da pobreza.
Em maio, o Comitê de Acompanhamento
da Conferência Parlamentar das Américas se reúne
em San Juan, em Porto Rico, e sugere que o Brasil
organize e presida a II Conferência Parlamentar.
Reunião do Comitê de Negociação Co-
mercial em Buenos Aires, em junho, onde se dis-
cute, entre vários assuntos, uma forma através da
impulso nº 31
qual os trabalhadores possam participar mais ati-
vamente dos destinos da ALCA, contribuindo
para a democratização do processo. O chanceler
brasileiro exterioriza as reservas do bloco Merco-
sul em relação ao timing do processo de integra-
ção, que, segundo ele, afigura-se acelerado.
CMC de Ushuaia, 24 de julho de 1998 – Pro-
tocolo relativo ao compromisso democrático no
Mercosul, na Bolívia e no Chile; declaração Polí-
tica do Mercosul, da Bolívia e do Chile como
zona de paz; Plano de Cooperação e Assistência
Recíproca para a Segurança Regional.
Cuba é aceita como décimo-segundo país
membro da ALADI, depois de ter participado de
seus trabalhos, na condição de observador, desde
1986.
O Congresso dos EUA nega novamente em
setembro o fast track ao governo Clinton.
Nova reunião do Comitê de Negociação
Comercial da ALCA em dezembro, em Paramaribo,
para tratar de medidas de facilitação de negócios.
CMC do Rio de Janeiro, 10 de dezembro de
1998 – Proclamação do Rio de Janeiro: reafir-
mam-se os direitos humanos e as liberdades fun-
damentais; reitera-se a prioridade do processo de
integração e confirmau-se que o Mercosul é um
instrumento eficaz para realizar esse objetivo;
manifesta-se apoio à evolução das negociações
com a Comunidade Andina, que deve conduzir a
um acordo de livre comércio no ano 2000; ex-
pressa-se confiança nos trabalhos preparatórios à
Cúpula América Latina e Caribe-União Eu-
ropéia, programada para junho de 1999, no Rio
de Janeiro. Assinatura da Declaração Sociolaboral
do Mercosul, criando um comitê tripartite.
1998-1999 – Negociações entre o Mercosul
e a CAN de um acordo de preferências tarifárias
sobre a base do patrimônio histórico, mas que
poderia incluir produtos novos. Esse acordo de-
veria substituir os de alcance parcial existentes
entre os países das duas regiões.
O Mercosul em crise, 1999-2002
1999 – Adoção do euro, em 1.º de janeiro,
como moeda única de 11 dos 15 membros da UE,
consagrando sua união monetária.
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Desvalorização do real e introdução do re-
gime de flutuação cambial, em janeiro; inicia crise
política entre o Brasil e a Argentina; medidas pro-
tecionistas são adotadas pelo setor privado e pelo
governo da Argentina contra produtos brasilei-
ros (têxteis, avícolas, siderúrgicos, calçados, pa-
pel, reforço de barreiras ditas sanitárias); o Brasil
faz apelo ao mecanismo de solução de controvér-
sias do Mercosul e ameaça levar contenciosos à
apreciação da OMC; o presidente argentino Me-
nem ameaça recorrer à dolarização unilateral e
pede uma moeda comum para o Mercosul; o Bra-
sil concorda em discutir a harmonização setorial
como condição prévia à coordenação, no médio
prazo, das políticas macroeconômicas.
Em março, criação da Comissão Sociolabo-
ral do Mercosul pela Resolução n.º 15/99 do
GMC. Essa comissão, que não tem poder sancio-
nador e funcionará através de recomendações di-
retas ao GMC, dependerá sobretudo da ação po-
lítica e da pressão sindical para ampliar o seu pa-
pel e transformar-se efetivamente em um espaço
de negociação, levando para o GMC as questões
sociais.
Em abril, assinatura do primeiro Contrato
Coletivo de Trabalho no Mercosul, entre a Vo-
lkswagen do Brasil e da Argentina e os sindicatos
dos metalúrgicos desses dois países, estabelecen-
do os princípios básicos de relacionamento entre
capital e trabalho no âmbito do bloco.
Em maio, reunião e declaraçãodas centrais
sindicais latino-americanas, caribenhas e eu-
ropéias, no Rio de Janeiro, para discutir e enca-
minhar propostas de medidas significativas para
alcançar o progresso social no que tange aos pro-
cessos de integração em curso.
CMC de Assunção, 15 de junho de 1999 – Ra-
tifica-se a plena vigência das instituições demo-
cráticas no Mercosul como condição para o de-
senvolvimento da integração e a relevância da
cláusula democrática estabelecida no Protocolo
de Ushuaia; reafirma-se o objetivo de continuar
aprofundando o processo de integração, em rela-
ção ao qual os órgãos do Mercosul deverão pros-
seguir com os esforços destinados a obter avan-
ços significativos na agenda de Consolidação e
Aprofundamento do Mercosul; manifesta-se a
38
vontade de fortalecer as relações com a União
Européia e de formar uma associação econômica
inter-regional de caráter político e econômico em
conformidade com o Acordo de Madri, de 1995;
destaca-se a importância que os países do Merco-
sul outorgam ao sistema multilateral de comércio
e ao lançamento de uma nova rodada de negocia-
ções multilaterais globais dentro dos marcos da
OMC, levando-se em conta os mandatos da Ro-
dada Uruguai (os países do Mercosul procurarão
agir de maneira conjunta e coordenada na futura
rodada de negociações da OMC, a ser lançada em
Seattle); Acordo de Cooperação e Facilitação so-
bre a Proteção das Obtenções Vegetais; Acordo
de Admissão de Títulos e Graus Universitários
para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos
Países Membros do Mercosul; criação do Grupo
Ad Hoc de Acompanhamento da Conjuntura
Econômica e Comercial.
Realização no Rio de Janeiro, no final de ju-
nho, da primeira Conferência de Cúpula (Cimei-
ra) entre os Chefes de Estado e de Governo da
América Latina, do Caribe e da União Européia,
com vistas a estreitar os laços de cooperação e de
integração econômica entre as duas regiões. Na
declaração final, assinada no dia 29 de junho, os
chefes de Estado e de governo se comprometem
em avançar na consolidação de uma parceria es-
tratégica entre as duas regiões de caráter político,
econômico e sociocultural.
Na mesma oportunidade, assinatura de um
comunicado conjunto do FCES do Mercosul e do
Comitê Econômico e Social das Comunidades
Européia (CES) defendendo a cooperação inte-
rinstitucional, o fortalecimento da dimensão so-
cial nos acordos de cooperação existentes, a par-
ticipação das instituições representativas da socie-
dade civil nos processos de negociação e, final-
mente, a criação de um Comitê Consultivo Misto,
formado pelo fces e o ces, como existente em
acordos da ue com outros espaços econômicos.
Assinatura da Declaração do Rio de Janei-
ro, em junho, pelo Fórum da Sociedade Civil para
o Diálogo Europa, América Latina e Caribe, de-
fendendo a construção de uma Aliança Social
Continental entre organizações sociais e sindicais
dos países das três Américas e da UE.
impulso nº 31
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Em novembro, reunião ministerial de inte-
gração hemisférica, em Toronto, no Canadá,
onde se discute, entre outros assuntos, a realiza-
ção da III Cúpula da Américas no Canadá.
O Chile reafirma o seu desejo de se inte-
grar ao NAFTA e inicia conversações técnicas nes-
se sentido com os Estados Unidos, embora o
Congresso norte-americano não tenha aprovado
o fast track para esse fim.
Fracasso da conferência da OMC em Seattle,
em dezembro, não por causa de manifestações
antiglobalização, mas devido às posições rígidas
dos Estados Unidos em matéria de antidumping
e de cláusulas sociais e ambientais, assim como
em outros ítens da agenda, de interesse da ue e de
países em desenvolvimento.
CMC de Montevidéu, 7-8 de dezembro de
1999 – Discussão sobre a primeira reunião do
Conselho de Cooperação Mercosul-União Eu-
ropéia para definir a metodologia, a estrutura e o
calendário da negociação inter-regional; preocu-
pação pela falta de resultados da reunião ministe-
rial da OMC realizada em Seattle; exame do estado
de implementação do Programa de Ação em face
das dificuldades econômicas dos países mem-
bros; discussão em torno da política automotriz
comum, ainda não definida entre os países mem-
bros, o que inviabiliza seu estabelecimento em
2000; reunião de alto nível sobre coordenação de
políticas macroeconômicas: harmonização esta-
tística em quatro áreas: fiscal, monetário-finan-
ceira, setor externo e setor real; Chile e Bolívia
são convidados a integrar as discussões sobre co-
ordenação macroeconômica; Convênio de Coo-
peração entre Autoridades Supervisoras de Em-
presas Seguradoras; Memorando de Entendi-
mento Relativo aos Intercâmbios Gasíferos;
Acordo de Assunção sobre Restituição de Veícu-
los Automotores Terrestres e/ou Embarcações
que Transpõem Ilegalmente as Fronteiras; Plano
Geral de Cooperação e Coordenação Recíproca
para a Segurança Regional.
2000 – O Chile declara, mais uma vez, sua
disposição em lograr ingresso pleno no Merco-
sul.
Novo governo argentino, do presidente
Fernando De La Rúa, concorda com o plano bra-
impulso nº 31
sileiro de relançamento do Mercosul, mas persis-
tem as dificuldades para a conclusão definitiva do
acordo relativo aos setores automobilístico e açu-
careiro.
Reunião ministerial Brasil-Argentina em
Buenos Aires, em 27 e 28 de abril, com a presença
dos ministros das Relações Exteriores, Fazenda e
Defesa dos dois países, com o objetivo de relan-
çar o Mercosul mediante uma agenda ampla de
cooperação bilateral nas áreas político-diplomáti-
ca, comercial, de coordenação macroeconômica e
de segurança. Brasil e Argentina decidem: realizar
consultas e coordenação de posições, no sentido
do estabelecimento futuro de linhas de ação co-
muns em matéria de política externa; o tratamen-
to dos temas de defesa deve constar da relação bi-
lateral e contribuir para o fortalecimento da de-
mocracia; iniciar coordenação macroeconômica
por meio da unificação, até setembro de 2000,
dos critérios de cálculo de uma série de indicado-
res da área fiscal e estabelecer metas para esses in-
dicadores, com ênfase no equilíbrio fiscal e na es-
tabilidade de preços; criação de um grupo bilate-
ral de Monitoramento Macroeconômico, para
verificar o cumprimento dessas metas; convidar o
Chile e a Bolívia a participar da coordenação
macroeconômica, bem como o Paraguai e o Uru-
guai; avançar na integração dos mercados de ca-
pital, adaptando as regulações vigentes nos dois
países ao novo contexto regional; criação de um
grupo bilateral de Consulta e Monitoramento
para examinar temas relativos à defesa da concor-
rência, subsídios estatais e defesa comercial intra-
zona e aplicável a terceiros países; aperfeiçoar,
junto com o Paraguai e o Uruguai, os mecanis-
mos de solução de controvérsias; eliminar até 30
de junho de 2000 as licenças prévias aplicadas ao
comércio intrazona e não previstas no artigo 50.º
do Tratado de Montevidéu, de 1980; aprofundar
a integração no setor energético (gás, petróleo e
eletricidade).
CMC de Buenos Aires, 29 de junho de 2000 –
Primeira rodada de negociação de compromissos
específicos em matéria de serviços; disposições
sobre o relançamento do Mercosul em matéria de
acesso aos mercados, normativa Mercosul, aper-
feiçoamento do sistema de solução de controvér-
39
0000_Impulso_31.Book Page 40 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
sias do Protocolo de Brasília, Tarifa Externa Co-
mum, defesa comercial, concorrência, subsídios,
coordenação macroeconômica, incentivos aos in-
vestimentos etc.; autoriza o GMC a iniciar nego-
ciações com a República da África do Sul e com
o México.
Realização em Brasília, em 31 de agosto e
1.º de setembro, a convite do presidente Fernan-
do Henrique Cardoso, de uma reunião de chefes
de Estado da América do Sul para discutir temas
vinculados à democracia, à cooperação política e
à integração física do subcontinente. Trata-se da
primeira grande iniciativa de política externa re-
gional do governo brasileiro desde a Operação
Pan-Americana (OPA, 1958-1959) do presidente
Juscelino Kubitschek, que permitiu, entre outros
objetivos, a criação do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, o primeiro dos bancos regio-
nais voltados ao crescimento.
Em outubro é anunciado acordo sobre me-
tas de convergência macroeconômica a partir de
2002, com fase de transição em 2001; as metas
devem incidir sobre os seguintes elementos:
variação da dívida fiscal líquida do setor público
(3% do PIB, para todos os países; no período de
adequação, 2002-2003, a variação não poderá ex-
ceder 3,5% do PIB); dívida líquida do setor públi-
co (limite máximo indicativo comum para todos
os países de 40% do PIB, a partir de 2010); infla-
ção (índice máximo para o período de adequação,
2002-2005, de 5%; a partir de 2006, o valor má-
ximo será de 4% a.a., com tendência do núcleo
inflacionário não superior a 3% a.a.); são estabe-
lecidos procedimentos para a correção de desvios
em relação a essas metas.
Os governos do Chile e dos Estados Uni-
dos anunciam, em novembro, mesmo sem a con-
cessão de autorização congressual, a decisão de
iniciar negociações para a conclusão de um acor-
do de livre comércio, gerando, com isso, visível
desconforto nos países membros do Mercosul.
CMC de Florianópolis, 14-15 de dezembro de
2000 – Assinados um acordo-quadro para a cria-
ção de uma zona de livre comércio entre o Mer-
cosul e a República da África do Sul e uma De-
claração de Direitos Fundamentais dos Consu-
midores do Mercosul. É revista a estrutura ope-
40
racional do Mercosul, em termos de subgrupos
de trabalho e de comitês técnicos. Convênio de
cooperação entre os bancos centrais para a pre-
venção e a repressão de ativos ilícitos; regime de
origem do Mercosul; acordo sobre isenção de
vistos; SGP; decisões sobre acesso a mercados,
criação de reunião de ministros de Desenvolvi-
mento Social, aperfeiçoamento do sistema de so-
lução de controvérsias, defesa comercial e con-
corrência, revisão da TEC, regimes aduaneiros es-
peciais de importação. Os presidentes dos países
membros do Mercosul, da Bolívia e do Chile
aprovam (Declaração Presidencial sobre Conver-
gência Macroeconômica) as metas e os mecanis-
mos de convergência macroeconômicos referen-
ciados nas estatísticas harmonizadas, que foram
anunciadas em 31 de outubro, e declaram seu
compromisso de envidar todos os esforços para
alcançar o cumprimento dos objetivos estabele-
cidos.
2001 – A assunção de Domingo Cavallo
como novo ministro da Economia da Argentina,
em março, desperta temores quanto a um recuo
do Mercosul a uma situação de zona de livre co-
mércio em virtude de suas pesadas críticas à TEC
e ao funcionamento da união aduaneira e da exi-
gência unilateral de exceções nacionais argentinas
a diversos componentes da TEC, como bens de
capital, informática e alguns insumos e produtos
eletrônicos. A postura firme do Brasil atua no
sentido de preservar o Mercosul de recuos insti-
tucionais e desgastes políticos e econômicos mais
graves, inclusive para preservar seu poder de bar-
ganha no decorrer da fase final e decisiva do pro-
cesso hemisférico.
CMC de Assunção, 21-22 de julho de 2001
(XX Reunião Presidencial) – Participação, como
convidado, do presidente Hugo Chaves, da Ve-
nezuela, que confirma sua decisão de maio, na
qual anunciou a firme intenção de seu país de in-
gressar, individualmente, como novo membro as-
sociado do Mercosul.
Aprofundamento da crise na Argentina e
novas medidas adotadas unilateralmente pelo mi-
nistro da Economia atuam no sentido de esvaziar
o Mercosul. O Brasil reclama da aplicação de sal-
vaguardas unilaterais, não obtém satisfação das
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 41 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
autoridades argentinas e dá início a processo de
consultas no âmbito da OMC com vistas a con-
testar medidas introduzidas pela Argentina para
bloquear seu acesso ao mercado de frangos.
Brasil e Argentina negociam novos acordos
de sustentação financeira com o FMI e o Brasil
consegue novo acordo stand-by, com suporte adi-
cional de US$ 15 bilhões até o final de 2002. A
Argentina também obtém apoio adicional de
US$ 8 bilhões (por um total de US$ 22 bilhões),
mas a situação se agrava com o desmoronamento
da confiança na sustentação da lei de conversibi-
lidade introduzida pelo ministro Cavallo em
1991.
CMC de Montevidéu, 20 de dezembro de
2001 – O presidente Fernando De La Rúa deixa
de comparecer à reunião do Conselho devido ao
agravamento da crise econômica e política na Ar-
gentina, renunciando pouco depois. A reunião é
suspensa (ficando sem decisão proposta de alte-
ração da TEC no sentido de aumentar a tarifa de
bens agrícolas importados de países subvencio-
nistas) e decide-se convocar a reunião na Argen-
tina, no início de 2002, tão logo sejam adotadas as
providências nesse sentido pelo novo governo ar-
gentino.
2002 – Crise política na Argentina desem-
boca na designação, pelo Congresso, do senador
Eduardo Duhalde como novo presidente consti-
tucional pelo período remanescente da adminis-
tração De La Rúa, ou seja, até o final de 2003. A
Argentina hesita em assumir a presidência pró-
tempore do Mercosul, que poderia passar ao Bra-
sil em caráter excepcional; tomada decisão pelo
novo governo argentino de assegurar a presidên-
cia pró-tempore do Mercosul no primeiro semes-
tre de 2002. Novo governo argentino toma posse
anunciando o fim do regime de paridade fixa es-
tabelecida na lei de conversibilidade de 1991, re-
afirma sua adesão ao Mercosul, mas permanecem
dúvidas sobre a aplicação unilateral de salvaguar-
das. Brasil e Argentina acordam em reativar o
Convênio de Créditos Recíprocos, no âmbito da
ALADI. Brasil admite o estabelecimento de siste-
ma de solução de controvérsias de caráter perma-
nente no Mercosul.
impulso nº 31
CMC de Buenos Aires, 18 de fevereiro de
2002 – Os ministros assinam o Protocolo de Oli-
vos sobre Solução de Controvérsias e a cúpula
presidencial aprova a criação de um tribunal per-
manente de revisão, com sede em Assunção, fun-
cionando com um juiz de cada membro pleno e
um por consenso, encarregado da revisão jurídica
dos casos. Esse protocolo derrogou o Protocolo
de Brasília sobre solução de controvérsias.
Desenvolvimento da integração
nas Américas, 2001-2005
2001 – Realização de reunião ministerial da
ALCA, em Buenos Aires, e da III Cúpula das
Américas em Quebec, ambas em abril. Definido
um calendário para as duas últimas etapas do pro-
cesso negociador, a serem conduzidas, respecti-
vamente, pelo Equador, até outubro de 2002, e a
partir dessa data até o final, pelo Brasil e pelos Es-
tados Unidos, conjuntamente. As negociações
deverão estar concluídas o mais tardar em janeiro
de 2005, para que a ALCA possa entrar em vigor
ainda em dezembro desse ano. O presidente
Hugo Chavez, da Venezuela, emite na reunião de
cúpula de Quebec reservas quanto ao calendário
proposto para a implementação da ALCA e decla-
ra, sem coordenação prévia com os demais países
da CAN, sua intenção de colocar seu país como
membro pleno do Mercosul. Várias dúvidas sub-
sistem quanto às possibilidades de um acordo em
torno da ALCA, em função da resistência do Con-
gresso dos EUA em conceder um mandato nego-
ciador ao Executivo e da postura brasileira e de
outros países de lograr resultados verdadeira-
mente equilibrados sobre o acesso a mercados
em setores como o do açúcar, siderúrgico e de
produtos agrícolas e no que se refere a normas
sobre subsídios e barreiras não-tarifárias.
Na etapa de transição para o regime de con-
vergência macroeconômica, os países do Merco-
sul anunciarão, conjuntamente, seus objetivos
específicos de inflação, variação da dívida fiscal lí-
quida do setor público consolidado e dívida líqui-
da do setor público consolidado (deduzidas as re-
servas internacionais) para esse ano. Os objetivos
deverão ser consistentes com as metas comuns
acordadas a partir de 2002.
41
0000_Impulso_31.Book Page 42 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Realização em Washington, em 24 de se-
tembro, da reunião 4 + 1 entre o Mercosul e os
EUA, resultando no apoio conjunto ao lançamen-
to de uma rodada de negociações comerciais da
OMC, à continuidade do esforço em prol da
ALCA e no estabelecimento de grupos de traba-
lho nas áreas de comércio agrícola, de comércio
de bens industriais, do estímulo aos investimen-
tos e de comércio eletrônico.
Conclusão exitosa da conferência ministe-
rial da OMC em Doha, [Em que país] com o lan-
çamento de novo processo negociador para a li-
beralização de mercados e a adoção de novas nor-
mas em matéria comercial. Câmara de Represen-
tantes dos EUA adota versão restritiva de
mandato negociador para o Executivo (fast track
ou Trade Promotion Authority), que recebe críti-
cas no Brasil e em outros países.
2002 – Nova reunião do processo negocia-
dor Mercosul-UE e segunda reunião de cúpula
entre UE e países da América Latina, na Espanha.
Circulação de moedas e bilhetes em euro
nos países pertencentes à zona monetária única
da UE, que passa a contar com a Grécia como
novo membro da UEM-12. Mercosul volta a de-
bater a coordenação de políticas macroeconômi-
cas e a eventual adoção de uma moeda única a
partir do fim da conversibilidade na Argentina.
2001-2005 – Processo de convergência das
últimas exceções à TEC do Mercosul em fase de
revisão, devido às críticas argentinas ao perfil
tarifário comum e à disposição brasileira de aco-
lher determinadas acomodações pontuais.
2002-2005 – Brasil e Estados Unidos exer-
cem a co-presidência das negociações, entre no-
vembro de 2002 e janeiro de 2005, na fase final e
decisiva do processo de discussão da ALCA.
2005 – Término hipotético das negociações
hemisféricas para a conformação, a partir de
2006, da ALCA. Se bem sucedida a negociação, o
processo de implementação de uma zona de livre
comércio hemisférica pode delongar-se por mais
de dez anos, pelo menos. Possível prazo, tam-
bém, para a entrada em vigor de um acordo de as-
sociação entre o Mercosul e a UE, se as negocia-
ções se revelarem exitosas.

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44 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 45 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Washington, 17/jan./02
Dados do autor
PAULO ROBERTO DE ALMEIDA é doutor em ciências sociais,
mestre em planejamento econômico e autor de Formação da
Diplomacia Econômica no Brasil (São Paulo: Senac, 2001),
Mercosul: fundamentos e perspectivas (São Paulo: LTr,
1998) e de Le Mercosud: un marché commun pour
l’Amérique du Sud (Paris: L’Harmattan, 2000).

Recebimento artigo: jul./01

Consultoria: 26/set./01 a 17/out./01
Revisão do autor: 14/jan./02 a 16/jan./02
Aprovado: 22/out./02

impulso nº 31 45
0000_Impulso_31.Book Page 46 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

46 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 47 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

As teorias de integração
regional e os Estados MARCELO PASSINI
MARIANO
subnacionais Centro de Estudos
de Cultura Contemporânea
(CEDEC), São Paulo/SP
REGIONAL INTEGRATION THEORIES marcelo-mariano@uol.com.br
AND THE SUBNATIONAL STATES
KARINA I. PASQUARIELLO
MARIANO
Resumo Este ensaio faz uma revisão das principais correntes teóricas das relações in-
Centro de Estudos
ternacionais buscando um instrumental teórico adequado para analisar a participação
de Cultura Contemporânea
de um Estado subnacional num processo de integração regional.
(CEDEC), São Paulo/SP
Palavras-chave INTEGRAÇÃO REGIONAL – INTERGOVERNAMENTALISMO – NEO- p_mariano@uol.com.br
FUNCIONALISMO – INSTITUCIONALISMO – TEORIAS DE RELAÇÕES INTERNACIO-
NAIS – ESTADOS SUBNACIONAIS – UNIDADES SUBNACIONAIS.

Abstract This essay reviews the main international relations theories in search of an
adequate theoretical instrument to analyze the participation of a subnational State in
a regional integration process.

Keywords REGIONAL INTEGRATION – INTERGOVERNMENTALISM – NEOFUNCTIO-

NALISM – INSTITUTIONALISM – INTERNATIONAL RELATIONS THEORIES –
SUBNATIONAL STATES – SUBNATIONAL UNITS.

impulso nº 31 47
0000_Impulso_31.Book Page 48 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

O
INTRODUÇÃO
s processos de integração regional são impulsiona-
dos pelos Estados e fazem parte de sua lógica estra-
tégica, no entanto, à medida em que evoluem, ge-
ram impactos que vão além dos governos nacionais
participantes, influenciando o conjunto da socieda-
de e especialmente as unidades governamentais
subnacionais, como as prefeituras e os governos es-
taduais. O Mercosul não foge a essa regra. Verifica-
mos na atualidade uma preocupação crescente por parte de governadores
e prefeitos brasileiros que têm seu cotidiano alterado em conseqüência de
decisões tomadas pelas instituições desse processo.
Além da dificuldade de adaptação a decisões sobre as quais muitas
vezes não possuem capacidade de influência, essas instâncias governa-
mentais se deparam com um outro desafio: como intervir de forma efi-
ciente dentro do cenário internacional, tanto no âmbito regional quanto
frente à globalização, se ainda não são reconhecidos como atores desse
contexto.
No cenário internacional recente – marcado pelas tendências de
globalização e de integração regional, assim como de democratiza-
ção da gestão governamental –, é fato que os governos subnacionais
passaram a ter maior relevância, inserindo-se como atores também
no campo das relações internacionais, haja visto as experiências des-
ses governos no processo de integração regional da União Européia
e da América Latina.1
Essa ampliação da atuação dos governos subnacionais ocorre de di-
ferentes modos (exercendo funções de coordenação, articulação, nego-
ciação, mobilização e indução dos agentes envolvidos no processo de in-
tegração regional) e com intensidade variável. No caso brasileiro, os Es-
tados do sul do país, devido à proximidade geográfica, sofrem de forma
mais intensa os efeitos da integração regional e possuem maior necessi-
dade de adequação a esse novo desafio.
O Estado subnacional é uma organização formal com limites ter-
ritoriais, população e funções definidas. “Da perspectiva adotada aqui, o
Estado subnacional pode ser visto como um conjunto de elementos in-
terdependentes, que integram e fazem a alocação de valores em dada so-
ciedade”.2 Ao mesmo tempo, o Estado subnacional é integrante de um
sistema mais amplo, o nacional, que o limita e influencia nessa função.
Entendemos que essa esfera estatal está inserida em um sistema mais
amplo, sendo, portanto, subsistema político que contribui para a realiza-
ção dos objetivos desse sistema. Ao pensarmos numa lógica sistêmica,

1 FUNDAP-CEDEC-PUC, 1998, p. 3.
2 Ibid., p. 3.

48 impulso nº 31
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devemos lembrar que o comportamento de uma
esfera afeta necessariamente o funcionamento do
sistema como um todo.3
Em princípio, portanto, a esfera subnacio-
nal é um meio para que o sistema como um todo
alcance suas finalidades e as defina. Seu objetivo é
prestar serviços à população a que ele se refere,
mas também incorpora tarefas que beneficiam o
sistema federal e geram produtos políticos.
No Brasil, essa lógica é marcada por uma
tendência centralizadora que restringe o grau de
autonomia do sistema estadual. A Constituição
Federal de 1988 introduziu mudanças nesse ce-
nário, ainda não incorporadas plenamente ao fun-
cionamento desse sistema. Na verdade, está em
discussão a relação entre as esferas nacional e es-
tadual e suas respectivas atribuições.
No tocante à política externa e à integração
regional, agrega-se a esse cenário um outro ele-
mento desconsiderado até o momento: os Esta-
dos subnacionais não são considerados pelo di-
reito internacional público como atores válidos
desse sistema. Portanto, sua participação deve ser
realizada por meio das instituições federais com-
petentes.
Analisar a participação de um Estado sub-
nacional num processo de integração regional ou
numa negociação internacional esbarra no pro-
blema de qual é o instrumental teórico mais ade-
quado para tratar dessa questão, sendo ele uma
novidade recente nos estudos e teorias de rela-
ções internacionais.
Analisaremos neste ensaio as principais
correntes teóricas que abordam o fenômeno da
integração regional para iniciar a discussão sobre
quais instrumentos analíticos poderiam ser utili-
zados.
OS DIFERENTES ENFOQUES
A análise de um processo de integração re-
gional pode ser feita sob duas óticas: a realista e a
idealista.
Na primeira, pensa-se o Estado como um
ator único com interesses definidos e, de certo
modo, constantes. Os diferentes atores e interes-
3 Ibid., p. 3.
impulso nº 31
ses presentes no campo nacional tendem a perder
importância nessa perspectiva. Há uma grande
dificuldade para incorporar em suas análises a
atuação de um Estado subnacional.
Essa ótica, também conhecida como para-
digma Estado-cêntrico, coloca os Estados como
atores centrais da política mundial, fazendo uma
divisão entre a alta política (questões de defesa,
conflitos, política externa etc.) e a baixa política
(questões econômicas, sociais etc.). As questões
da alta política são hierarquicamente mais impor-
tantes e, assim, a baixa política é posta em segun-
do plano. Os Estados nacionais são vistos como
atores racionais que operam num ambiente inter-
nacional anárquico caracterizado pela luta em
torno do poder. Isso faz do conflito o aspecto
dominante deste paradigma.4
O principal formulador destes traços repre-
sentativos do enfoque Estado-cêntrico nas rela-
ções internacionais foi Hans Morgenthau, em
sua obra Politics Among Nations, tido por muitos
autores como o pai do realismo político.
Anos mais tarde, Keneth Waltz, em Theory
of International Politics, sistematizou o que veio a
ser chamado de neo-realismo ou realismo estru-
tural. Esse enfoque assume os pressupostos de
Morgenthau, mas apresenta como principal dife-
rença em relação ao realismo o fato de consistir
num esquema teórico rigorosamente construído
baseado na teoria sistêmica da política internacio-
nal. Isso possibilitou ao neo-realismo não sofrer
as críticas comumente feitas ao realismo, relativas
à falta de um instrumental analítico capaz de sus-
tentar seus pressupostos.5
O paradigma Estado-cêntrico é conhecido
como o modelo clássico das relações internacio-
nais ou, ainda, como modelo do ator racional.
Esse agente racional, o Estado nacional, possui
fins e objetivos (segurança nacional, interesses na-
cionais etc.) que devem ser adequados às opções
ou aos cursos de ação possíveis. As conseqüências
das opções tomadas são avaliadas tendo em conta
os custos e benefícios para o alcance de um ob-
jetivo. A escolha racional orienta a ação do Esta-
4 KEOHANE, 1986.
5 Ibid.
49
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do em busca da maximização dos valores com
vistas à realização dos objetivos.6
Pensar a integração regional sob esta ótica é
possível, mas esbarra no nível de aprofundamen-
to do processo. Esta perspectiva preserva a inte-
gridade do conceito de Estado nacional. Portan-
to, a integração só pode ser pensada como uma
alternativa possível num sistema mundial incerto
desde que não crie estruturas supranacionais. É
entendida como uma opção temporária do Esta-
do face às suas dificuldades de inserção interna-
cional. É uma visão mais estática das relações in-
ternacionais, não entendendo o Estado e a própria
integração enquanto fenômenos em processo. A
integração européia é a principal experiência histó-
rica que colocou em questão esse tipo de análise.
A perspectiva realista proporciona maior
dificuldade para analisar as mudanças acontecidas
na política mundial atual, principalmente quando
os focos são a cooperação, a ascensão das relações
transnacionais e o surgimento de novos atores no
sistema internacional. No entanto, permanece
como um instrumento central para entender a
questão dos conflitos e de disputa de poder nesse
cenário.
No caso da ótica idealista, as experiências
de cooperação podem ser abordadas partindo-se
do pressuposto de que a cooperação entre Esta-
dos tende a minimizar o risco de conflito. Nesse
sentido, todo processo de integração regional é,
em princípio, um tipo de cooperação entre Esta-
dos visando regulamentar ou ordenar o contexto
internacional. É uma estratégia para melhorar a
capacidade individual de lidar com problemas
que, isoladamente, não conseguiriam ou enfren-
tariam maiores dificuldades.
A cooperação possibilita o estabelecimento
de objetivos comuns entre os Estados, conside-
rando tanto as pressões nacionais quanto inter-
nacionais sobre eles, e permite a constituição de
normas e estruturas no seio das quais acordos po-
dem ser concretizados. Facilitaria, também, a cria-
ção de consenso entre os atores sobre os com-
portamentos aceitáveis a serem compartilhados
por todos ao promover maior intercâmbio de in-
6 ALLISON, 1988.
50
formações, sendo este um elemento essencial na
cooperação, pois ajuda na adoção descentralizada
de regras e no estabelecimento de padrões de de-
sempenho a serem supervisionados.
As teorias sobre integração regional, em ge-
ral, aceitam o pressuposto de Kant sobre a pos-
sibilidade de estabelecer em um sistema funda-
mentado no estado de natureza algum arranjo
institucional promotor da paz. Os Estados têm o
dever de sair dessa situação e
fundar uma federação de Estados, segundo
a idéia de um contrato social originário, ou
seja, uma união dos povos por meio da qual
eles sejam obrigados a não se intrometer
nos problemas internos uns dos outros,
mas a proteger-se contra os assaltos de um
inimigo externo; essa federação não institui
um poder soberano (...), mas assume a figu-
ra de uma associação, na qual os componen-
tes permanecem num nível de colaboração
entre iguais.7
A integração regional é mais ampla que a
cooperação internacional porque pode resultar
em novas unidades ou entidades políticas ou,
ainda, em uma mudança nessas últimas.8 É a re-
presentação dessa alteração, ao criar algo novo
em que pode haver uma transferência formal ou
informal de poder decisório para sua estrutura
institucional. A integração regional, portanto,
não se restringe à esfera governamental ou à co-
operação intergovernamental, atinge a sociedade
como um todo, gerando interações que fogem
ao controle estatal entre grupos de interesse e re-
presentantes das sociedades.
A cooperação pode ser uma estratégia con-
textualizada e ser abandonada de acordo com a
conveniência, enquanto a integração regional é
menos flexível. Abandoná-la pode gerar resistên-
cias e altos custos para os governos – desde que o
processo tenha atingido um determinado patamar
de interação entre as sociedades envolvidas –, es-
pecialmente quando sua estrutura institucional ga-
nha autonomia e legitimidade.
7 BOBBIO, 1997, pp. 159-160.
8 MATLARY, 1994.
impulso nº 31
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Um dos desdobramentos da perspectiva
idealista é o enfoque que analisa a ação do Estado
na esfera internacional como resultado da ação
interna, em que diversos grupos e atores intera-
gem e disputam entre si o poder para definir ou
influenciar a política externa estatal, assim como
seus interesses e objetivos. É um entendimento
oposto à idéia desenvolvida pelo paradigma Esta-
do-cêntrico, para o qual os Estados são os prin-
cipais e únicos atores da política internacional.
Um dos primeiros autores a desenvolver
este tipo de análise foi Richard Snyder,9 que na
década de 60 concluiu que o Estado se define pe-
los seus órgãos decisórios. Assim, para explicar o
comportamento do Estado, é necessário enten-
der como esses órgãos definem a situação na qual
atuam.
O mesmo tipo de enfoque foi utilizado por
Dean G. Pruitt,10 para quem o comportamento
de uma nação pode ser reduzido ao comporta-
mento dos formuladores de decisões em política
externa. As decisões desses atores são derivadas
da definição que fazem a respeito da situação in-
ternacional tendo por base: 1. as predições sobre
o comportamento futuro de outras nações, 2. as
percepções das características básicas de outra
nação; e 3. as concepções apropriadas para relaci-
onar-se com outra nação.
Nesse ponto, é possível abordar os Esta-
dos subnacionais como um dos atores domés-
ticos possíveis. Porém não há uma formulação
teórica específica para eles, com conceitos e
pressupostos que levem em conta sua especifici-
dade: são parte do aparelho estatal, mas não são
uma instância burocrática apenas, porque possu-
em capacidade decisória, ainda que restrita.
A ASCENSÃO DE NOVOS ATORES
Robert Keohane e Joseph Nye Jr.11 busca-
ram desenvolver um enfoque teórico que acentu-
asse a emergência dos atores transnacionais na
política mundial, questionando os fundamentos
do realismo e do neo-realismo.
9 SNYDER et al., 1963.
10 PRUITT, 1970.
11 KEOHANE & NYE, 1981.
impulso nº 31
Esses autores afirmam que a ascensão das
relações transnacionais produz cinco conseqüên-
cias para as relações interestatais:12 1. mudança de
atitudes em atores dentro dos Estados; 2. pro-
moção do pluralismo internacional através do re-
lacionamento entre grupos de interesse nacionais
em estruturas transnacionais; 3. criação de depen-
dência e interdependência limitando a ação do
Estado nacional; 4. criação de novos instrumen-
tos de influência; e 5. surgimento de atores com
política externa privada, o que pode provocar al-
guma oposição em relação às políticas dos Esta-
dos ou aos seus interesses.
Não descartavam a atuação dos governos
como sendo os principais atores nas relações in-
ternacionais, mas acrescentavam a maior relevân-
cia que as organizações transnacionais assumi-
ram. Assim, amplia-se a quantidade e a qualidade
dos atores que apresentam condições de influen-
ciar, de algum modo, a política internacional.
A crítica feita a esse modelo é que os go-
vernos sempre prevalecem numa confrontação
com atores transnacionais. Keohane e Nye Jr.13
contra-argumentam afirmando que essa afirma-
ção apenas focaliza uma situação limite, ou seja,
casos extremos de confrontação direta entre go-
verno e um ator não-governamental. O impor-
tante não é saber quem ganha numa confronta-
ção, mas identificar os novos tipos de negociação
que, empiricamente, estão presentes nesse tipo
de relacionamento e, por conseguinte, têm limi-
tado a ação dos governos nacionais.
O fenômeno da ascensão das organizações
transnacionais provoca uma maior complexidade
aos assuntos referentes à política internacional,
em que questões antes entendidas como do-
mésticas ligam-se a questões relativas à política
mundial, mudando o leque de atores envolvidos e
fazendo com que a ação dos governos se altere
em virtude da nova disposição de forças. Desse
modo, a distinção antes feita pelo paradigma Es-
tado-cêntrico entre alta e baixa política não se
adapta à nova situação.
12 Ibid.
13 Ibid.
51
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A interdependência é um conceito típico
ideal para explicar as relações entre Estados como
algo que ultrapassa as disputas baseadas em ques-
tões de força e segurança. O poder permanece
como um elemento importante e até central nes-
sa análise, porém incorpora outras esferas – eco-
nômica, social, ambiental etc. – além da mera-
mente militar.14
“A interdependência refere-se a situações
caracterizadas por efeitos recíprocos entre países
ou entre atores em diferentes países”,15 não abar-
cando necessariamente as relações entre os Esta-
dos como um todo e podendo concentrar-se em
um aspecto. Este, contudo, influencia a relação
como um todo. Outra característica da noção de
interdependência é seu aspecto restritivo: é um
fenômeno localizado numa região ou na relação
entre dois países, não tendo um efeito difundido,
como ocorre no caso da globalização, que tem
impacto sobre todos os continentes.
Na teoria da interdependência,16 as relações
entre os Estados ocorrem de acordo com um
conjunto de regras, normas e procedimentos que
regulamentam seus comportamentos e contro-
lam seus efeitos. Essas regulamentações são os
regimes internacionais, entendidos tal como fo-
ram definidos por Krasner – como princípios,
normas ou regras e procedimentos de decisão em
relação aos quais convergiriam às expectativas
dos atores.17
Essa idéia de regime supõe alguma forma
de regulação com um mínimo de aceitação por
parte dos países e de obediência às regras acorda-
das por eles. É a suposição de que um grupo de
atores teria capacidade para definir procedimen-
tos a partir de um consenso mínimo específico,
no qual a negociação faz parte de uma lógica co-
operativa cujo objetivo é a resolução de proble-
mas.
Por trás do conceito de regime internacio-
nal está implícita a idéia dos Estados como inca-
pazes de resolver ou administrar certas questões
14 Idem, 2000.
15 Ibid., p. 105.
16 Idem, 1989.
17 KRASNER, 1993.
52
de forma isolada, porque a solução estaria fora de
seu alcance decisório – como no caso dos proble-
mas ambientais, com origem fora do território
nacional – ou porque o Estado não pode arcar so-
zinho com os custos da solução. “Cada vez mais,
os países estão sendo obrigados a aceitar que, em
certos campos, a soberania deve ser exercida co-
letivamente.”18
Essa limitação na capacidade de solucio-
nar autonomamente determinados problemas é
um forte estímulo para os países cooperarem,
inclusive no caso do Mercosul, cujos partici-
pantes optaram pela integração quando perce-
beram essa alternativa como uma possível saída
para suas dificuldades, no final dos anos 80, em
conseqüência da forte crise financeira do mer-
cado internacional, que provocou impactos ne-
gativos sobre a América Latina como um todo.
Um ponto fundamental para entender essa
reformulação das estratégias governamentais de
intervenção internacional foi a multiplicação dos
fenômenos de interdependência, com seus obje-
tivos domésticos e externos, assim como os inte-
resses governamentais interligados. A interde-
pendência influencia os interesses nacionais, que
passam a pressionar as esferas governamentais
em busca de sua satisfação.19 Ao mesmo tempo,
restringe a capacidade governamental de contro-
lar e responder aos eventos de seu interesse, pois
muitas vezes eles resultam de políticas de outros
Estados.
Uma vez que a autonomia dos Estados está
parcialmente limitada pelo fenômeno da interde-
pendência, surge um dilema para os formuladores
e tomadores de decisão: reafirmar a soberania es-
tatal por meio de decisões unilaterais ou formar
instituições multilaterais e a elas aderir. “A sobe-
rania – princípio pelo qual o Estado tem autori-
dade suprema sobre todas as questões atinentes a
seu domínio territorial – é a pedra angular do atu-
al sistema interestatal.”20
18 COMISSÃO SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL,
1996, p. 52.
19 MORAVCSIK, 1994.
20 COMISSÃO SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL,
1996, p. 51.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 53 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Algumas teorias passaram a defender a
abolição do pressuposto Estado-cêntrico das aná-
lises de relações internacionais por considerarem
esse conceito muito ligado à idéia de centraliza-
ção da autoridade, bastante questionada em con-
seqüência do crescimento da interdependência.
Outras correntes ainda sustentam a utilização do
conceito de soberania, pois diferenciam o Estado
das idéias de soberania e territorialidade, definin-
do-o como uma estrutura de autoridade política
com funções de governança sobre um povo ou
espaço. A regulação e reprodução dessa estrutura
autoritária pode ou não estar centralizada num
único ator:21
o princípio da soberania e as normas que
dele emanam devem sofrer adaptações a
fim de levarem em conta as novas reali-
dades. Os Estados continuam a desem-
penhar importantes funções e devem
dispor de poderes para cumprir essas
funções com eficácia. Mas estas preci-
sam se fundamentar no consentimento
constante e na representação democrá-
tica do povo.22
A internacionalização da autoridade políti-
ca possui duas implicações na teoria de relações
internacionais: aponta para a transformação gra-
dual e estrutural do sistema de Estados de Wes-
tphalia, passando de mútuo reconhecimento para
algum tipo de autoridade, e também para a ten-
tativa de solucionar problemas de ação coletiva
internacional por meio da criação de identidades
coletivas entre as nações, criando um novo pro-
blema, que é fazer isso democraticamente.23
Esse novo tipo de relacionamento entre Es-
tados limitaria a autonomia política de cada um,
mas não ameaçaria a sua soberania formal, porque
sua adesão a um ou mais acordos internacionais
está inserida nas atribuições de uma nação sobe-
rana. Quando os governos assim o fazem, estão
reduzindo sua própria liberdade de ação, tendo
como contrapartida limitações similares por par-
21 WENDT, 1994.
22 COMISSÃO SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL,
1996, p. 53.
23 WENDT, 1994.
impulso nº 31
te de seus parceiros. Ou seja, os governos criam
uma cooperação ao aceitar a limitação de sua so-
berania operacional, para poder atingir resultados
assegurados pela ação dos demais.
A restrição da autonomia é um ônus para
os atores envolvidos em uma relação de interde-
pendência. De acordo com o poder de cada um e
a natureza da relação, serão especificados os cus-
tos e os benefícios, assim como a sua distri-
buição. Do ponto de vista de Keohane e Nye,24
as relações de interdependência sempre implica-
rão em ônus para os envolvidos, não sendo pos-
sível especificar se os benefícios do relaciona-
mento serão maiores do que seus custos; nada ga-
rante que as relações de interdependência signifi-
quem benefícios mútuos e eqüitativos, pois eles
são desconhecidos a priori. Além disso, as rela-
ções de interdependência são geralmente assimé-
tricas.
A interdependência assimétrica descreve a
realidade das relações internacionais: os partici-
pantes sofrem com freqüência limitações, mas,
devido à posse de instrumentos mais efetivos, à
maior capacidade de projetar poder e a um grau
menor de vulnerabilidade, um Estado pode se co-
locar dentro do relacionamento de forma mais
poderosa e repassar assimetricamente parte de
seus custos para o(s) seu(s) parceiro(s).
Para melhor entender esse poder na inter-
dependência é preciso diferenciar duas dimen-
sões: sensibilidade e vulnerabilidade.25 Supomos
que todos os atores internacionais são sensíveis e
vulneráveis aos fatores externos, porém a inten-
sidade com que tais fatores externos os atingem
é bem diferenciada. Um ator pode ter pouca ou
muita sensibilidade, ou vulnerabilidade, o que de-
24 KEOHANE & NYE, 1989.
25 Os conceitos de vulnerabilidade e sensibilidade são mais
aplicados aos Estados do que aos demais atores internacionais
devido às características de cada tipo de ator e às suas formas
de participação no sistema internacional. Existe hoje uma
proliferação institucional que, no entanto, não corresponde a
uma verdadeira transferência ou delegação de competência
por parte dos Estados. Esses conservam ainda seus poderes
de decisão e estão incessantemente buscando a consolidação
de suas influências.
53
0000_Impulso_31.Book Page 54 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
penderá de algumas de suas características parti-
culares.
A sensibilidade é diferente da vulnerabilida-
de, manifestando-se quando alguma alteração no
panorama externo provoca reações internas. A
vulnerabilidade refere-se à capacidade (ou grau
dela) de um ator de arcar com o ônus das mu-
danças necessárias para enfrentar as alterações ex-
ternas. Em termos de custos da dependência, a
sensibilidade refere-se à obrigação de pagar o pre-
ço imposto pelos efeitos exteriores antes que se-
jam alteradas as políticas, enquanto a vulnerabili-
dade está ligada à obrigação de um ator sofrer os
custos impostos pelos eventos externos depois
que as políticas foram alteradas.
A vulnerabilidade é um elemento impor-
tante para entender a estrutura política do relacio-
namento interdependente. O ator com menor
vulnerabilidade aos efeitos externos possui maior
poder de barganha nas relações internacionais
porque possui uma vantagem: qualquer alteração
no seu relacionamento pode representar para ele
custos menores que para os demais parceiros.
A expansão dos blocos econômicos é, en-
tão, um reflexo das pressões provocadas pela as-
simetria de poder no plano internacional, aumen-
tando os riscos econômicos e políticos dos países
que permanecem fora dessa estrutura de blocos e
solapando a possibilidade do país optar por per-
manecer independente. Isso fez com que Estados
em desenvolvimento, geralmente pouco propen-
sos a investir em instituições internacionais, pro-
curassem apoiá-las.
O Mercosul é outro exemplo relevante.
Por um lado, os compromissos que as-
sumimos limitam nossa capacidade de
decidir unilateralmente – este é um re-
sultado incontornável, e por vezes até
desejável, do aprofundamento das rela-
ções internacionais. Assim, arranjos
como o Mercosul e a União Européia
restringem a autonomia individual dos
países que deles participam. Por outro
lado, além dos benefícios que advêm
desses processos nos campos econômi-
co-comercial, político, social e cultural,
54
eles aumentam nossa capacidade de agir
de forma autônoma, e com maior peso,
em nossas relações com o resto do mun-
do e até mesmo aqui nas Américas.26
Os processos de integração regional criam
sempre alguma forma de institucionalização para
coordenar seu desenvolvimento. O Mercosul
não é uma exceção. Desde o início, montou uma
estrutura decisória para a negociação entre seus
participantes, sejam eles representantes do setor
estatal ou do privado.
Há uma distinção entre instituição multila-
teral e processo de integração regional, pois em-
bora o último seja uma instituição internacional
multilateral, sua finalidade é bem diferente. Uma
instituição multilateral é criada para viabilizar
uma determinada finalidade – promoção da paz,
controle nas relações econômicas etc. – garantin-
do previsibilidade nas relações entre nações para
um determinado aspecto. Um processo de inte-
gração regional, no entanto, ultrapassa esse obje-
tivo, ao pressupor alterações nos Estados partici-
pantes e não somente a cessão de soberania, mas
a possibilidade de criação de um poder suprana-
cional.27
Em resumo, temos que a existência da in-
terdependência afetou a política internacional e
o comportamento das nações, significando para
o Estado uma perda de seu status de ator domi-
nante, e praticamente único, da política mundial;
o poder estatal foi obscurecido pelo surgimento
de novos atores internacionais, como as corpo-
rações multinacionais, os movimentos sociais
transnacionais e as organizações internacionais.
Todavia, apesar de sua existência, os Estados
permanecem como os únicos capazes de con-
trolar e regular as relações transnacionais e inte-
restatais.
TEORIA NEOFUNCIONALISTA
A teoria neofuncionalista foi utilizada para
explicar processos de integração, principalmente
26 LAMPREIA, 1998, p. 106.
27 MATLARY, 1994.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 55 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
o europeu, no seu início. Para os neofuncionalis-
tas, integração “significa o processo de transfe-
rência das expectativas excludentes de benefícios
do Estado-nação para alguma entidade maior”.28
Isso ocorreria quando todos os tipos de atores
“parassem de se identificar e os seus benefícios
futuros inteiramente com seus próprios gover-
nos nacionais e suas políticas”.29 Essa nova iden-
tificação, no entanto, não é entendida como uma
tentativa de estabelecer um novo modo de vida,
mas de garantir a continuidade de um velho.30
Haas31 identifica quatro motivações básicas
para uma integração regional:
• desejo de promover a segurança numa dada
região, realizando a defesa conjunta contra
uma ameaça comum;
• promover a cooperação para obter desenvol-
vimento econômico e maximizar o bem-estar;
• interesse de uma nação mais forte em querer
controlar e dirigir as políticas de seus aliados
menores, por meio de persuasão, de coerção
ou de ambos;
• a vontade comum de constituir a unificação de
comunidades nacionais numa entidade mais
ampla.
Esse autor reconhecia que nem todas as
alianças regionais resultam em integração de
mercado. A integração poderia se traduzir
numa força armada unificada mais ampla, capaz
de deter um inimigo que, isoladamente, não se-
ria possível barrar. Essa era uma preocupação
presente nos primórdios da União Européia,
cujos integrantes sentiam-se ameaçados pela
União Soviética. Contudo, com o fim da Guer-
ra Fria, esse tipo de motivação (temor de um
ataque militar) foi perdendo espaço para uma
nova forma de ameaça: a competição econômi-
ca dentro de um mundo globalizado.
De acordo com a teoria neofuncionalista,
os processos de integração seriam impulsionados
28 HAAS, 1964, p. 710.
29 Ibid., p. 710.
30 HAAS, 1963.
31 Idem, 1956.
impulso nº 31
a partir de um núcleo central – chamado funcio-
nal – formado pelos governos que dão início às
negociações, por serem atores com capacidade e
poder para assumir um compromisso desse tipo e
fazer com que a sociedade o respeite. Em outras
palavras, a integração é impulsionada pelo núcleo
funcional constituído pelos governos e as buro-
cracias especializadas para formular sua estratégia
política. A capacidade decisória estaria concentra-
da nesses atores.
Tendo como ponto de partida a iniciativa
burocrático-estatal, o processo iria se esparra-
mando (spillover) para a sociedade, criando uma
dinâmica de reações, demandas e respostas. A
idéia contida no conceito de spillover32 é a de
que a integração, ao se aprofundar, mobiliza
grupos de interesses existentes na sociedade
contra ou a favor do processo. A sociedade não
se limita apenas a respeitar os acordos feitos en-
tre os governos, buscando formas de melhor
intervir e participar das negociações. Esse inte-
resse proporciona ao processo de integração
uma dinâmica própria, tornando-o menos de-
pendente da vontade política dos governos.
O spillover supõe a existência do núcleo
funcional com capacidade autônoma de provocar
estímulos integracionistas, incorporando, ao lon-
go do tempo, novos atores e setores relevantes.33
Esse fenômeno ocorre quando políticos e elites
percebem que a integração pode produzir mais
benefícios econômicos do que sacrifícios e ten-
tam por isso influenciar suas instituições centrais.
O núcleo funcional atrai apoio e amplia o
processo ao passar para os políticos e para as eli-
tes dominantes essa percepção positiva da coope-
ração. A conversão de grupos anteriormente in-
diferentes ou hostis à integração para a posição
de defensores resulta dos sucessos alcançados
que, por sua vez, reforçam o entusiasmo, apre-
32 O termo spillover não possui uma tradução teórica especí-
fica; por isso será sempre usado em inglês; seu significado está
ligado à idéia de derramamento, de algo que começa num
determinado ponto e transborda.
33 HIRST, 1991.
55
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sentando maiores expectativas e novas demandas,
fatores que são mobilizadores do processo. 34
Diante do aumento de interesse dos grupos
organizados, a teoria neofuncionalista conclui
que o spillover pressiona pela criação de uma bu-
rocracia voltada para administrar as questões re-
ferentes à integração, de preferência com caráter
supranacional, pois dessa forma poderia aparar
diferenças nacionais e entre os diversos grupos
setoriais que se sentem ameaçados. Soluções de
cunho regional facilitariam a aplicação de políticas
compensatórias, ao diluir os custos das mesmas
no conjunto do bloco econômico, apesar de exigir
maior capacidade de coordenação e cooperação
entre os países. Ou seja, o spillover influencia a es-
trutura institucional ao explicitar sua incapacidade
de atender às novas demandas e realidades.
O spillover pode ocorrer de forma au-
tomática se o entendermos como algo que
ocorre porque os atores participantes tomam
determinadas decisões políticas para beneficiar
coletivamente seu bem-estar econômico. O au-
tomatismo não implica ausência de conflito, de
dificuldades nas negociações e retrocesso tempo-
rário no processo; sugere, apenas, que esses ele-
mentos levarão a futuras decisões adaptativas.
Em uma sociedade, existe uma multiplici-
dade de valores e interesses que não são necessa-
riamente homogêneos ou aceitos por todos. O
posicionamento e a opinião de um ator perante
um tema são determinados pelos grupos com os
quais se identifica (e seus respectivos valores) e
pelos demais membros de seu grupo, especial-
mente as lideranças, que funcionam como catali-
sadores de preferências já existentes.35
A racionalidade de uma ação é determinada
por interesses materiais (o indivíduo opta ou age
como um consumidor utilitarista, pensando em
obter o máximo benefício com o menor custo) e
por valores que chamaremos de culturais, deter-
minados pelos diferentes papéis que os indivíduos
34 Esse seria um movimento de realimentação, em que cada
objetivo atingido implica novas demandas, que por sua vez
produzem mais realizações, e assim por diante.
35 HAAS, 1956.
56
exercem no interior de uma sociedade e que nem
sempre são coerentes entre si.
No caso dos Estados, seus valores e inte-
resses são determinados pelo conjunto de valores
dos diversos grupos existentes em sua sociedade.
Cada grupo possui uma ideologia formada pelos
valores compartilhados por seus membros.
Quando eles são transformados em ações, tor-
nam-se interesses. Portanto, quando diferentes
grupos compartilham os mesmos interesses, na
verdade estão compartilhando uma série de valo-
res que lhes permite a aproximação e a coopera-
ção, embora possuam e persistam diferenças en-
tre eles.
A cooperação também possibilita uma aco-
modação entre as perspectivas e as conveniências
dos participantes. Para Haas,36 os interesses pre-
sentes em uma sociedade ou defendidos por um
Estado não são permanentes, alterando-se ao
longo do tempo e de acordo com as mudanças
ocorridas no interior das elites e dos grupos or-
ganizados. Há, assim, uma amenização dos con-
flitos e uma limitação natural ao uso da força,
porque as divergências podem se acomodar ao
longo do tempo. Segundo esse autor, as decisões
ou opções dos atores variam de acordo com suas
aspirações, mas também conforme o contexto no
qual os indivíduos estão envolvidos.
De modo geral, todos os grupos pertencen-
tes a um país compartilham os chamados valores
nacionais, intimamente ligados à cultura prepon-
derante e presentes na sociedade, considerada
como o elemento central da identidade dos
indivíduos a ela pertencentes. Essa idéia é funda-
mental para a noção de Estado-nação, pois per-
mite pensar o Estado como uma associação que
pretende preservar a ordem para todos os grupos
de interesse existentes em seu interior e cujas re-
gras devem ser respeitadas por todos.
Para os Estados democráticos, as regras são
determinadas ou resguardadas por um grupo de
políticos (normalmente o partido ou aliança par-
tidária que venceu a eleição) que atua conforme
os interesses dos grupos que lhe dão sustentação,
sem deixar de considerar o restante da sociedade.
36 Ibid.
impulso nº 31
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Para Haas,37 as decisões políticas dos governos se
originam do casamento desses múltiplos interesses.
A maior interação entre as sociedades po-
deria influenciar as opiniões e percepções de seus
cidadãos sobre sua realidade dentro do panorama
nacional,38 ao mesmo tempo em que novos mi-
tos, símbolos e valores seriam criados comunitaria-
mente, favorecendo a ação conjunta. Esses novos
códigos valorativos de comportamento dariam le-
gitimidade às mudanças sociais em andamento.
Para os sindicatos europeus, por exemplo, os te-
mores possibilitaram uma melhor articulação.
Nesse caso, o apoio à integração foi feito sob
uma condição defensiva: a integração deveria tra-
zer benefícios e melhorar as condições de vida
dos trabalhadores.
Os autores neofuncionalistas aceitam o
pressuposto de que os diversos grupos organiza-
dos presentes numa sociedade possuem interes-
ses diferenciados em relação às questões de polí-
tica externa. Segundo Haas,39 podemos classificar
esses grupos em cinco categorias, de acordo com
o grau ou a intensidade de seu interesse e a pre-
ocupação com essas questões:
• grupos permanente e diretamente ligados às
questões de política externa, como exportado-
res e importadores, representantes de organiza-
ções internacionais etc.;
• grupos cuja principal função é a realização de
demandas nacionais, mas que também devem
estar atentos ao cenário externo porque, em
inúmeras ocasiões, a consecução de seus obje-
tivos depende de resultados em negociações
externas (por exemplo, centrais sindicais, as-
sociações comerciais etc.);
• grupos interessados apenas nos problemas ge-
rais da formulação de política externa, como é
37 Ibid.
38 Um dos efeitos das relações transnacionais é o aumento da
sensibilidade entre as sociedades e, com isso, uma alteração no
relacionamento entre os Estados. Essa ação sobre a sensibilidade
das nações resulta na alteração dos comportamentos dos grupos
domésticos constituintes de sua sociedade que, ao serem expos-
tos ou entrarem em contato mais intenso com outras socieda-
des, modificam suas formas de atuação e questionam coisas
anteriormente aceitas e reconhecidas como válidas.
39 HAAS, 1956.
impulso nº 31
o caso das organizações cívicas e educacionais
etc.;
• grupos geralmente preocupados apenas com
as questões domésticas, mas que ocasional-
mente se interessam por uma determinada
questão de política externa;
• grupos que somente se interessam por ques-
tões internacionais em momentos de crise e
emergências. Esse grupo engloba a maior par-
te da população.
Essa classificação aponta para o fato de que a
maioria da sociedade não se interessa pelos temas
relativos à política externa, a não ser quando eles
passam a ter implicações diretas em sua vida. Se
olharmos para o caso do Mercosul, verificamos a
veracidade dessa afirmação, pois conforme esse
processo se aprofunda e origina impactos nos dife-
rentes grupos e classes sociais, aumentam o interes-
se e a preocupação da comunidade nacional em re-
lação ao seu andamento e suas conseqüências.
O interesse de Haas40 pela questão da inte-
gração econômica reside na sua potencialidade de
proporcionar conhecimentos sobre o processo
de formação de comunidades no âmbito interna-
cional. A verdadeira integração somente é possí-
vel quando o critério subjetivo das expectativas
de certas elites é satisfeito. Se as elites41 mais im-
portantes da região têm suas expectativas conver-
gindo com as demandas e os benefícios decorren-
tes da integração, surge uma mobilização que
movimenta e sustenta o processo. Os estreitos
vínculos entre elites ou importantes organizações
nacionais (como partidos políticos, sindicatos,
associações profissionais, organizações religiosas
e outras instituições semelhantes) são essenciais
para uma integração regional ampla.
Por outro lado, se os setores-chave (do nú-
cleo funcional, especialmente) percebem ou acre-
ditam que seus benefícios futuros com a integra-
ção serão menores, o processo tende a retroceder,
podendo haver desintegração.
Outro importante pressuposto da teoria
neofuncionalista para o sucesso da integração é a
democratização do sistema político. A existência
40 Idem, 1963.
41 Elites econômicas e políticas, principalmente.
57
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da democracia permite aos diferentes grupos so-
ciais a participação no processo de integração,
possibilitando o seu aprofundamento e facilitan-
do a sua propagação e manutenção. A democra-
cia, segundo os neofuncionalistas, é essencial
para a ocorrência do spillover. Os neofunciona-
listas acreditam que o spillover é obtido quando
os governos são capazes de garantir a continui-
dade dos ganhos para os segmentos beneficiados
porque eles dão sustentação e apoio à integração.
E, ao mesmo tempo, quando elaboram políticas
compensatórias para os prejudicados, evitando
sua mobilização e oposição, que poderiam criar
empecilhos, dificultando o andamento das nego-
ciações e limitando o seu aprofundamento.
Os grupos participantes devem receber
compensações para equilibrar os possíveis efeitos
deletérios da integração. Uma perspectiva futura
de receber algo em troca do sacrifício presente es-
timula o apoio de grupos inicialmente desfavore-
cidos. Entretanto, essa situação somente pode se
concretizar se os governos criarem um espaço
institucional para a participação.
A teoria neofuncionalista supõe que a inte-
gração econômica requer mais do que a remoção
de barreiras administrativas e fiscais ao comércio,
levando a uma politização do processo. “Integra-
ção pode ser concebida como envolvendo a poli-
tização gradual dos propósitos dos atores”.42
Politização é a ampliação da agenda de negocia-
ção para temas desconsiderados anteriormente
ou considerados não-pertinentes, significando
maior delegação de soberania para o centro de-
cisório da integração.
A conclusão lógica da teoria neofunciona-
lista sobre o spillover é a da necessidade de criação
de uma burocracia voltada para administrar as
questões referentes à integração, de preferência
com caráter supranacional. Isso permitiria aparar
diferenças nacionais, e também entre os diversos
grupos setoriais que se sentem ameaçados.
Soluções de cunho regional facilitariam a aplica-
ção de políticas compensatórias, ao diluir os cus-
tos das mesmas no conjunto do bloco econômi-
42 HAAS, 1963, p. 107.
58
co, apesar de exigirem maior capacidade de coor-
denação e de cooperação entre os países.
Todo processo de integração, segundo a
análise neofuncionalista, possui duas alternativas,
ou tendências institucionais, no seu sistema de-
cisório: a intergovernamental e a supranacional.
A primeira
se dá pela presença de instrumentos decisó-
rios onde os Estados participantes atuam
através de representantes e onde não exis-
tem instituições comuns que possuam po-
deres acima dos Estados nacionais. A buro-
cracia administrativa é reduzida e a dinâmica
do processo gira em torno de um mínimo
denominador comum. No caso da organi-
zação supranacional, o relacionamento de
interesses é mais amplo. Além dos repre-
sentantes governamentais, incorpora-se ao
processo outros atores relevantes das socie-
dades envolvidas e a dinâmica decisória ten-
de a adquirir mais autonomia com relação
aos Estados nacionais. A burocracia admi-
nistrativa, neste caso, é ampliada e busca-se
o incremento de um interesse comum.43
A supranacionalidade surgiria como conse-
qüência do aprofundamento da integração e do
spillover. Sua existência representaria a irreversi-
bilidade do processo e garantiria sua perpetuação.
Quanto aos aspectos políticos, representa o mo-
mento em que a sociedade adquire um espaço
efetivo de intervenção na integração e que os go-
vernos já não controlam mais o andamento das
negociações.
A participação não é suficiente para pressio-
nar os governos a fornecerem compensações aos
grupos negativamente afetados. Eles próprios de-
veriam, segundo Haas, promover uma atuação
conjunta, baseada em uma lógica supranacional.
Essa lógica possibilitaria a formação de uma nova
coalizão com interesses regionais e não mais liga-
da às questões estritamente nacionais, pois have-
ria um novo centro de fidelidade. “Os negociado-
res governamentais e altos funcionários que ope-
ram à margem das pressões políticas e da respon-
43 MARIANO, 2000, p. 37.
impulso nº 31
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sabilidade democrática obtêm uma simpatia
mútua com mais facilidade do que os grupos res-
paldados pela massa.”44
Foi nessas suposições que os neofuncio-
nalistas centraram a atenção em suas análises
sobre a integração na Europa. Acreditavam que
o interesse gerado nos vários setores econômi-
cos promoveria inevitavelmente o spillover até
atingir o conjunto da sociedade (inclusive aqueles
grupos ou indivíduos não interessados em ques-
tões de política externa), criando instituições que
consolidariam a integração e garantiriam a irre-
versibilidade do processo.
A integração européia não apresentou essa
linearidade prevista, sendo permeada por momen-
tos de retrocesso acompanhados por negociações
fundamentadas em barganhas intergovernamen-
tais. O spillover também não correspondeu às ex-
pectativas, não sendo uma constante no proces-
so. Apenas criou uma estrutura institucional su-
pranacional incapaz, por muito tempo, de impul-
sionar uma dinâmica própria e imprimir seu
ritmo à integração. Essa inadequabilidade das
análises neofuncionalistas gerou uma série de crí-
ticas ligadas, principalmente, a dois pontos:
• ao seu determinismo, porque o neofuncionalis-
mo entendia os processos de integração como
movimentos lineares e progressivos, passando
necessariamente por determinadas etapas;
• à sua ênfase na questão do spillover na integra-
ção.
Nesse mesmo sentido caminhou a autocrí-
tica feita por Haas, que apontou como os três
principais problemas da teoria neofuncionalista
as suposições de que: um modelo institucional
definido marcaria os resultados da integração; o
processo teria uma única direção; e o incremen-
talismo seria a principal forma de tomada de de-
cisão.45
Se esses supostos neofuncionalistas não se
verificaram, parte de sua argumentação permane-
ceu válida para outras correntes teóricas, como o
institucionalismo, que também se refere à inte-
44 HAAS, 1963, p. 287.
45 MATLARY, 1994.
impulso nº 31
gração como um tipo de resposta política produ-
zida pelos Estados modernos ao crescimento da
interdependência. Partindo dessa constatação, o
neofuncionalismo chega a outras conclusões,
igualmente incorporadas por outras teorias: o es-
tudo da integração regional deve estar vinculado
à análise do processo de interdependência inter-
nacional,46 sendo a integração considerada como
um regime internacional. Essa idéia neofunciona-
lista de interdependência internacional foi reto-
mada posteriormente por Keohane e Nye, que
teorizaram a questão tentando explicar um mun-
do ainda em mudança. Para eles, as explicações
não podem fundamentar-se numa causa única,
devendo contemplar uma série de fatores para, a
partir deles, formular algum tipo de conclusão; a
integração requer explicações que considerem as
diferentes formas de evolução desse processo, as-
sim como os diversos tipos de institucionalização
e resultados que podem ser produzidos. Isso im-
plica uma visão mais ampla da integração, forma-
da por quatro dimensões básicas:
• a amplitude geográfica compreendida por esse
regime internacional, ou seja, o seu alcance fí-
sico;
• a hierarquia dos temas dentro da agenda de ne-
gociação e de coordenação de políticas;
• os tipos de instituições que realizam a tomada
de decisão, a implementação e o fortalecimen-
to do processo;
• o direcionamento e a magnitude dos ajustes
políticos realizados nacionalmente em conse-
qüência da integração. Esse elemento ajuda a
compreender e a medir o modo como se rea-
liza, no plano interno, a distribuição dos confli-
tos (entre os grupos afetados positiva e negati-
vamente) e como são feitas as compensações e
barganhas entre os próprios Estados.
A TEORIA INSTITUCIONALISTA
Geralmente, as análises sobre o sistema in-
ternacional referem-se a ele como representando
uma situação de anarquia ou como um estado de
natureza em que a guerra é um elemento cons-
46 HAAS, 1963.
59
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tante ou, pelo menos, latente. Essa interpretação
é questionada pela teoria institucionalista, que ad-
mite a descentralização do poder (portanto, uma
anarquia) mas também verifica uma tendência
institucionalizante.
A perspectiva institucionalista aborda os
impactos provocados pelas instituições externas
sobre a ação estatal e as causas das possíveis mu-
danças nas primeiras. A presença de instituições
internacionais no sistema político mundial influ-
encia o comportamento dos governos47 e é cen-
tral para analisar a cooperação entre Estados, ao
supor que os arranjos institucionais afetam, e às
vezes condicionam, as ações governamentais,
por terem impacto sobre:
• os fluxos de informação e as oportunidades de
negociação;
• a habilidade dos governos em controlar o
cumprimento dos compromissos tanto seus
quanto dos demais; isso acaba dando credibi-
lidade aos comprometimentos assumidos;
• as expectativas em torno dos acordos interna-
cionais, pois elas tendem a se tornar mais po-
sitivas.
Para o institucionalismo, “a habilidade
dos Estados em se comunicar e cooperar de-
pende das instituições elaboradas pelos ho-
mens, que variam historicamente e tematica-
mente na sua natureza (com respeito às políti-
cas por elas incorporadas) e na sua força (em
termos do grau em que suas regras estão clara-
mente especificadas e rotineiramente obedeci-
das)”.48
Essa teoria supõe que os atores possuem
pelo menos alguns interesses comuns, entenden-
do a cooperação como uma forma de obter po-
tencialmente ganhos. Outro pressuposto refere-
se à influência das instituições sobre o compor-
tamento dos Estados, imaginando uma variação
constante nas instituições, com conseqüências
sobre as ações estatais.
Keohane define o termo instituições como
sendo “um conjunto de regras permanentes e co-
47 KEOHANE, 1989.
48 Ibid., p. 2.
60
nectadas (formal ou informal) que definem os
papéis comportamentais, limitam a ação e com-
partilham expectativas”.49 As instituições inter-
nacionais podem ser subdivididas em três tipos:
• intergovernamentais formais: entidades criadas
pelos Estados com capacidade de monitora-
mento das atividades e de reagir a elas. São
organizações burocráticas com regras especí-
ficas. Podem ser incluídas neste tipo as
organizações não-governamentais transnacio-
nais;
• regimes internacionais: esse tipo de instituição
possui regras claras acordadas pelos governos
sobre algumas questões das relações internacio-
nais. São instituições que tratam de especifici-
dades e, portanto, não dão conta da totalidade
nem pretendem isso;
• convenções: instituições informais que supõem
a existência de regras implícitas e o comparti-
lhamento de expectativas entre os participan-
tes. Basicamente, representam valores aceitos
e respeitados pelos atores internacionais na
condução de suas ações. Esses valores são mu-
táveis. As convenções são o ponto de partida
para as relações entre os Estados na esfera in-
ternacional porque estabelecem o consenso
mínimo que permite o diálogo e a interação.
A importância das instituições internacio-
nais está na sua influência sobre os interesses dos
Estados, na sua capacidade de promover ações
que, de outra maneira, parecem impensáveis e na
forma como alteram os custos das alternativas
(encarecendo as opções autônomas). Essa im-
portância não é condicionada pelo grau de insti-
tucionalização.
As instituições influenciam as ações e
opções dos Estados porque, segundo o institucio-
nalismo, aceita-se o suposto de que as lideranças
governamentais realizam um cálculo de custo-
benefício para suas ações. As ações humanas tam-
bém provocam alterações nas instituições, tendo,
por sua vez, fortes efeitos sobre o comportamen-
to dos Estados.
49 Ibid., p. 3.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 61 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
A base para a integração está dada quando
duas condições são cumpridas:50
1. quando os atores possuem alguns interesses em
comum, havendo expectativa quanto à possibi-
lidade de ganhos com a cooperação;
2. quando a variação no grau de institucionaliza-
ção se refletir no comportamento dos Esta-
dos, pois as instituições internacionais não são
fixas, estando em constante mutação ao longo
do tempo.
A partir daí, o seu sucesso ou fracasso de-
penderá do arranjo institucional a ser criado pelos
integrantes do processo, sendo o acordo sobre a
estrutura da integração resultante das suas
opções.
A análise institucionalista permite, em últi-
ma instância, entender quais são os canais de re-
presentação das demandas emergentes da socie-
dade que irão influenciar a formulação da política
externa. Estamos introduzindo um elemento re-
lativamente novo nas teorias de relações interna-
cionais, que é a intervenção de grupos de interes-
se no processo de tomada de decisão governa-
mental.
Até pouco tempo atrás, considerava-se que
decisões como a da formação de blocos econô-
micos eram influenciadas somente pelas ações
das elites sociais, enquanto o restante da socieda-
de exerceria um papel passivo. Essa postura está
sendo gradualmente revista, principalmente no
caso europeu, pois tornou-se cada vez maior o
envolvimento de grupos organizados na tomada
de decisão.51
Essa crescente importância está ligada à ne-
cessidade dos governos de ampliar a sustentabili-
dade da integração, garantindo o aprofundamen-
to do processo e a efetividade de algumas medi-
das dependentes da adesão da sociedade. Para que
a sociedade se envolva mais, é preciso criar espa-
ços de participação dentro da própria estrutura
institucional.
50 Ibid.
51 EICHENBERG & DALTON, 1993.
impulso nº 31
As representações da sociedade são os gru-
pos de interesses e os representantes políticos di-
retamente envolvidos na coordenação da integra-
ção e no seu processo decisório. Na Europa, essa
arregimentação social está bastante evoluída, se
comparada ao que se verifica em torno do Mer-
cosul, em que essa participação ainda é restrita.
As estruturas burocráticas que efetiva-
mente participam e coordenam a integração são
atores decisivos porque influenciam de fato as
decisões, a partir de seus próprios objetivos en-
quanto organizações. Sua influência é determi-
nada pelo que esperam e idealizam como sendo
o seu papel no andamento da integração.
A TEORIA INTERGOVERNAMENTALISTA
A teoria intergovernamentalista supõe que
os Estados são atores dotados de uma certa racio-
nalidade e cujo comportamento reflete as pressões
sofridas internamente, vindas de grupos presentes
na sociedade e de pressões externas criadas pelo
próprio ambiente internacional.
Quando nos referimos à ação racional do
Estado, estamos supondo que ele é minimamente
racional, sendo capaz de formular um conjunto
de fins e objetivos com algum grau de ordena-
mento quanto à sua importância e de criar parâ-
metros para a tomada de decisões. O aspecto ra-
cional desse tipo de ação encontra-se no fato de
as decisões governamentais não serem aleatórias,
porque os governos possuem capacidade de ava-
liar as diferentes alternativas e de decidir segundo
os custos e benefícios que a decisão representa.52
O intergovernamentalismo considera esse
modelo de comportamento racional do Estado
como a base para a discussão dos constrangi-
mentos produzidos pelas preferências nacio-
nais. O conflito e a cooperação internacional
são processos com dois estágios sucessivos: pri-
meiro, os governos definem um conjunto de
interesses; em seguida, barganham entre si no
intuito de realizá-los.
Por serem atores racionais e egoístas, os
Estados procurariam sempre atingir altos níveis
52 MORAVCSIK, 1994.
61
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de satisfação e de ganhos individuais com o me-
nor custo possível. Essa é uma forma utilitarista
de entender a lógica pela qual as nações tomam
suas decisões e fazem suas escolhas. Todavia, de
algum modo, esse utilitarismo seria a via que
possibilita a cooperação, ao eliminar parcial-
mente a preocupação de cada um com os gan-
hos dos outros. Esse é um ponto importante na
fundamentação do pessimismo da teoria realis-
ta em relação à cooperação: o receio dos possí-
veis ganhos de seus parceiros graças à coopera-
ção inibe o ator de cooperar.
Sob a ótica liberal das relações internacio-
nais, a cooperação é considerada um meio eficaz
para a consecução dos objetivos do Estado, ou
seja, a promoção do bem-estar interno. Não im-
porta muito quanto benefício os demais obtive-
ram ou obterão. Certamente, quando os ganhos
alheios desestabilizam a balança de poder entre os
países, os custos da participação tornam-se maio-
res do que os da não-participação, e assim a coo-
peração perde sentido.
De qualquer forma, segundo essa teoria,
não cooperar pode ser mais prejudicial que coo-
perar e não receber o esperado porque, com a
não-cooperação, os governos perdem a possibili-
dade de obter ganhos que não conseguiriam iso-
ladamente, mesmo que sejam menores do que os
dos demais participantes.
Os intergovernamentalistas e os neofunci-
onalistas apontam para o fato de a integração ter
impactos sobre as sociedades envolvidas, princi-
palmente nos aspectos econômicos, afetando os
interesses dos grupos que as compõem, sejam
eles organizados ou não. Essas teorias conside-
ram prudente relativizar esses efeitos a fim de evi-
tar uma situação em que a sua oposição pudesse
impedir ou obstaculizar o andamento do processo.
Os governos são constantemente coagidos
a encontrar soluções para os problemas e impac-
tos negativos decorrentes da integração. Ao mes-
mo tempo, suas ações devem estar coordenadas
com os demais países para evitar desentendimen-
tos prejudiciais ao avanço e ao aprofundamento
do processo. O aprofundamento do processo de
integração cria novas demandas de coordenação
62
política entre os países envolvidos, como conse-
qüência da maior interação. Esse fato pode ser ve-
rificado no Mercosul, cuja agenda de negociações
gradativamente foi ampliada, conforme o proces-
so avançou.
Para os intergovernamentalistas, quando
surge no interior de um processo de integração
um auto-estímulo (que os neofuncionalistas cha-
mariam de spillover) para sua manutenção, resul-
tante da participação mais efetiva da sociedade e,
principalmente, dos grupos econômicos, haven-
do uma realimentação automática, criam-se vín-
culos mais sólidos e aumentam a interdependên-
cia e a necessidade de cooperação. Identificamos
nesse aspecto um dos principais estímulos para o
sucesso e a continuidade da integração.
O intergovernamentalismo53 não é uma teo-
ria específica de integração regional tal como foi a
neofuncionalista, é um modelo teórico de rela-
ções internacionais que pode ser aplicado em ca-
sos de integração regional. Está baseado em
suposições sobre o papel do Estado numa coo-
peração multilateral. É uma perspectiva histórica
e estática para explicar as influências dos interes-
ses nacionais sobre os resultados da política de
integração. Para essa teoria, a integração não pro-
voca alterações nos Estados participantes.
Discordamos desse suposto, pois acredita-
mos que a integração regional distingue-se da coo-
peração multilateral justamente pelo fato de pro-
mover mudanças significativas nos Estados en-
volvidos. Assim, consideramos o intergoverna-
mentalismo como uma teoria parcial, útil para
explicar as principais barganhas na integração,
mas não o processo em si.
As análises intergovernamentalistas con-
centram sua atenção nas negociações e barganhas
promovidas pelos Estados no processo de inte-
gração. Sob essa perspectiva, o Estado é um ator
independente buscando atingir um objetivo. A
integração é uma forma de cooperação ou de co-
ordenação política para ajustar o comportamento
desses atores às preferências prévias dos mesmos.
Alguns autores, como Moracvsik e Hoffman, en-
53 Ibid.
impulso nº 31
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tendem a integração regional como um regime
que reduz significativamente os custos de transa-
ção de seus integrantes e possui caráter legal, isto
é, capacidade de aplicar sanções.
Essas análises são influenciadas pelas teorias
dos jogos, especialmente pelo modelo de Putnam54
do two-level games, em que os Estados atuam si-
multaneamente em duas arenas: a doméstica e a
internacional. As estratégias de uma esfera devem
levar em conta as da outra. A teoria do two-level
games supõe que toda atuação estatal internacio-
nal envolve dois processos de negociação: um
voltado para os atores externos e o outro, para os
domésticos. O pressuposto dessa teoria é que os
acordos e compromissos assumidos internacional-
mente necessitam de apoio interno para serem efe-
tivamente implantados e, nesse sentido, os gover-
nos são obrigados a negociar no âmbito nacional
para criar uma base de sustentação que permita
essa implementação. As relações externas de um
país são muito mais dinâmicas e complexas por-
que supõem um diálogo constante em duas fren-
tes e a acomodação permanente dos interesses.
O intergovernamentalismo está embasado
em três elementos essenciais: o comportamento
racional do Estado, a formação da preferência na-
cional e a negociação interestatal.
COMPORTAMENTO RACIONAL
DO ESTADO
A noção de comportamento racional do
Estado significa que os custos e benefícios da in-
terdependência econômica são os primeiros ele-
mentos determinantes das preferências nacionais
e resultam da existência de diferentes coalizões
internas em conflito porque disputam o poder no
âmbito nacional.
O interesse nacional emerge dessas dispu-
tas políticas e entendê-las é uma condição para a
análise da interação estratégica dos países. Os
conflitos internacionais e a cooperação são pro-
cessos de dois estágios: primeiro, os governos
definem os interesses; em seguida, barganham
54 PUTNAM, 1993.
impulso nº 31
entre si para concretizar os objetivos determi-
nados. Esse aspecto é resquício da teoria neo-
funcionalista, ao supor que toda integração
possui internamente um processo preliminar e
constante de identificação das divergências e
dos conflitos, tornando-se uma negociação per-
manente de objetivos sobre os quais será formu-
lado o interesse comum. O intergovernamenta-
lismo considera o modelo de comportamento ra-
cional do Estado a base para a discussão dos
constrangimentos produzidos pelas preferências
nacionais.
As inibições dos Estados para a adoção de
uma postura cooperativa dentro da perspectiva li-
beral das relações internacionais são o receio de
serem ludibriados pelos seus parceiros e de que
os benefícios a serem recebidos sejam menores
do que o custo de cooperar. Quanto à incerteza
em relação aos parceiros, ela oscilará de acordo
com o grau de concordância entre eles: quanto
maior o ônus a quem agir deslealmente e quanto
maiores as retaliações a esse tipo de atitude, me-
nor ela será.
A forma mais eficiente de estimular a co-
operação seria tornar a relação entre os atores
mais durável e fazer com que os custos de deixar
de participar sejam mais altos do que os de con-
tinuar participando. Essa teoria adota uma
noção básica da teoria dos jogos: a repetição do
jogo promove a cooperação ao criar parâmetros
entre os jogadores, por meio da experiência re-
petida, de quais seriam as possíveis atitudes de
seus parceiros. Isso facilita a tomada de decisão
e permite, ao longo do tempo, diminuir as des-
confianças, porque fornece uma previsibilidade
mínima quanto ao comportamento alheio.
FORMAÇÃO DA PREFERÊNCIA
NACIONAL
Esse processo identifica os benefícios po-
tenciais da coordenação política entre governos
nacionais, sendo essa interação uma resposta po-
lítica às pressões internas. Na formulação teórica
sobre a formação da preferência nacional, o in-
tergovernamentalismo aponta para o fato de as
prioridades estatais e suas políticas serem deter-
63
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minadas pelos políticos, que fariam parte de uma
liderança dentro do governo nacional, cujas
identidades e propostas são ecos da sociedade ci-
vil. As pressões mais importantes sobre a políti-
ca externa estão identificadas com os grupos so-
ciais relevantes, com a natureza de seus interes-
ses e com sua relativa influência na política in-
terna. Tudo isso varia com o tempo, o lugar e o
tema tratado e de acordo com os custos e bene-
fícios esperados por todos.
Para os intergovernamentalistas, esses sig-
nificados ou interesses compartilhados nacio-
nalmente representam a primeira fase do proces-
so de cooperação, concretizando-se com a cha-
mada formação de uma preferência nacional. Essa
primeira etapa identifica os benefícios potenciais
da coordenação política na segunda fase, a da
interação entre os Estados, quando são definidas
as possíveis respostas políticas às pressões inter-
nas. Essa teoria supõe que os fins governamentais
na política externa seguem as pressões domésti-
cas dos grupos sociais, cujas preferências seriam
agregadas pelas instituições políticas nacionais.
O interesse nacional emergiria dos confli-
tos políticos entre os grupos sociais, com o ob-
jetivo de obter maior influência política. O in-
teresse nacional também é influenciado pela for-
mação de coalizões nacionais ou transnacionais
e pelas novas alternativas políticas incorporadas
pelos governos de acordo com o momento.
Utilizando o modelo de Rogowski,55
pode-se avaliar os possíveis impactos das variá-
veis externas nos processos políticos domésti-
cos e, inversamente, qual o papel da política in-
terna na determinação dos posicionamentos in-
ternacionais, e entender o estímulo à participa-
ção por parte da sociedade. Esse autor afirma
que, diante das possibilidades de maior exposi-
ção ao comércio internacional, formam-se coa-
lizões sociais de acordo com a capacidade de os
atores competirem nessa nova situação de aber-
tura econômica. Há, nesse modelo, duas variá-
veis causais: os fatores de produção e as varia-
ções nos níveis de exposição comercial. Esta úl-
55 ROGOWSKI, 1990.
64
tima reflete uma série de condicionantes muito
ligados com a capacidade competitiva.
Rogowski baseia sua tese numa adaptação,
para a política, do teorema econômico de Wol-
fang Stopler e Paul Samuelson. Conforme esse
teorema, um país exporta bens que utilizam in-
tensivamente fatores de produção de relativa
abundância em relação à distribuição internacio-
nal e importa os que ele possui com relativa es-
cassez.
Os detentores de fatores de produção be-
neficiados em cada uma dessas situações procu-
rariam traduzir sua situação econômica em ter-
mos políticos, mediante o aumento de sua in-
fluência no processo decisório. Esse modelo te-
órico sugere que coalizões tendem a se formar
de acordo com as flutuações do comércio den-
tro de um processo histórico, cujos resultados
são, em última instância, conseqüência das esco-
lhas e do comportamento dos diferentes atores.
Para o intergovernamentalismo, isso ocorre
porque os grupos articulariam suas preferências,
a serem posteriormente agregadas pelos gover-
nos56 cujo interesse central é sua manutenção no
poder, e para isso usam a força, no caso dos regi-
mes autoritários, ou atendem às demandas, quan-
do são democracias. A relação Estado-sociedade
torna-se o elemento central de toda a análise: sen-
do o interesse dos governos permanecer no po-
der, nas sociedades democráticas, eles precisam
do apoio de uma coalizão que lhes dê sustenta-
ção, baseada em partidos, grupos de interesse e
burocracias, cujas opiniões são transmitidas dire-
ta ou indiretamente por meio das instituições de-
mocráticas e das práticas de representação políti-
ca. Como resultado dessa interação interna, surge
um conjunto de interesses e de finalidades nacio-
nais que é apresentado pelos Estados nas negocia-
ções internacionais.
A maior interação entre as sociedades pode
influenciar as opiniões e percepções de seus ci-
dadãos sobre sua realidade no panorama nacio-
nal, ao mesmo tempo em que novos mitos, sím-
bolos e valores são criados comunitariamente
56 MORAVCSIK, 1994.
impulso nº 31
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entre elas. Esses novos códigos valorativos de
comportamento legitimam as mudanças sociais
em processo. Tais relações interestatais instituem
os governos como agentes por meio dos quais as
sociedades interagem politicamente umas com
as outras. Por outro lado, as relações transnacio-
nais são levadas a cabo por indivíduos ou grupos
sociais que desempenham diretamente seus pa-
péis na política mundial, independente de seus
próprios governos.57
NEGOCIAÇÃO INTERESTATAL
O processo de formação da preferência na-
cional identifica os benefícios potenciais da coor-
denação política feita em cada país a partir das de-
mandas internas, enquanto o processo de intera-
ção interestatal define as possíveis respostas do
sistema político criado pela integração às
pressões desses governos.
No decorrer das negociações, as diferenças
são relativizadas pela estratégia de maximização
dos pontos em comum. Num primeiro momen-
to, as divergências mais difíceis de serem concili-
adas são deixadas de lado, possibilitando a criação
de uma agenda de negociação positiva e permi-
tindo a descoberta de áreas e elementos impulso-
res do processo. A criação da agenda positiva fa-
cilitaria a conciliação dos interesses variados ao
formular patamares mínimos de adequação entre
eles.
No neofuncionalismo, a preocupação está
voltada para a acomodação dos interesses presen-
tes nas sociedades envolvidas. Quando esses estão
bem articulados e a integração é capaz de absorvê-
los e processá-los, provavelmente poder-se-á con-
trolar e minimizar os efeitos negativos sobre de-
terminados setores sociais importantes.
A interação entre demanda-resposta e as
preferências individuais, assim como as oportuni-
dades estratégicas, modelam o comportamento
dos Estados na área de política externa. O papel
das instituições internacionais seria o de minimi-
zar esse desejo racional e egoísta de maximizar os
ganhos individuais absolutos, buscando garantir a
57 KEOHANE & NYE, 1981.
impulso nº 31
distribuição eqüitativa do benefício para o maior
número de países envolvidos.
Os neofuncionalistas consideravam as
instituições supranacionais como o elemento ca-
talisador do processo de integração. A concepção
intergovernamentalista difere dessa posição, con-
siderando a existência de uma estrutura institucio-
nalizada mais restrita (não supranacional) um ins-
trumento adequado para a intervenção social nas
negociações.58 A intervenção social não é feita na
esfera supranacional, mas no próprio âmbito nacio-
nal, estando incorporada às tensões e disputas de
poder nele existentes. A teoria intergovernamen-
talista aponta para a necessidade de compreender
as políticas domésticas como condição prévia
para a análise da interação estratégica entre os Es-
tados e os fenômenos de integração.
A política doméstica torna-se um fator es-
sencial no entendimento da cooperação interna-
cional, porque é nela que os interesses são gera-
dos e onde as disputas dos grupos de interesse
ocorrem. Nesse tipo de análise, a estrutura do
Estado é igualmente importante, uma vez que as
características institucionais podem condicionar
as preferências e interferir na capacidade dos
grupos organizados nacionais influenciarem a
política externa. O problema está na falta de cla-
reza do processo de barganha doméstica e de de-
terminantes bem definidos.
A teoria do two-level games, quando apli-
cada em processos de integração, ganha comple-
xidade ao envolver grande número de atores e de
níveis de interação entre eles, dificultando a exe-
cução de uma análise em que se considera a com-
plexidade dos interesses internos sobre várias
questões e a interação entre estes no plano ex-
terno, incorporando também os objetivos inter-
nos da própria estrutura institucional da integra-
ção.
A solução encontrada pelo intergoverna-
mentalismo para analisar o processo de integra-
ção é considerar somente os Estados como atores
válidos, ignorando a participação dos atores não-
58 MORAVCSIK, 1994.
65
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governamentais, ao supor sua intervenção por
meio dos Estados.
ESTADO SUBNACIONAL: UMA
ADAPTAÇÃO DOS CONCEITOS
O Estado subnacional inserido num pro-
cesso de integração regional deveria ser analisa-
do utilizando-se um esquema analítico próprio.
As várias correntes teóricas descritas anterior-
mente contribuem no sentido de fornecer ele-
mentos que, combinados, permitem essa abor-
dagem do Estado subnacional enquanto objeto
de estudo no campo das relações internacio-
nais.
O Estado subnacional não pode ser trata-
do apenas como um ator interno, porque pos-
sui capacidade decisória institucionalizada sob
o território a que se refere. Na verdade, em
princípio, possui na esfera subnacional as mes-
mas atribuições de um Estado federal. Ou, se
pensarmos em termos intergovernamentalistas,
acomoda os diferentes interesses presentes e, a
partir deles, define seus objetivos e negocia com
os demais atores. Assim sendo, a melhor maneira
de utilizar os conceitos das diferentes teorias ex-
postas anteriormente é transferi-los para a esfera
subnacional, considerando sua atuação externa
como a sua relação com as demais unidades da
federação, com o Estado federal, com outros
países e com organizações internacionais. Des-
se modo, o recorte da análise é a atuação e o de-
senvolvimento da estrutura governamental
subnacional num contexto de crescente inter-
dependência e regionalização.
As noções de vulnerabilidade e sensibilida-
de provenientes da teoria da interdependência
ajudam a traçar a situação de um governo subna-
cional. Sua ascensão é um fenômeno recente e
sua capacidade para lidar com as questões exter-
nas está em processo de desenvolvimento. Os
governos subnacionais são muito vulneráveis nos
processos de integração regional porque não pos-
suem poder decisório direto para lidar com seus
efeitos. Quando um Estado subnacional é preju-
dicado por uma política adotada no Mercosul,
por exemplo, ele tem de se reportar à estrutura
66
do governo federal para conseguir alguma com-
pensação ou adaptar-se para minimizar suas per-
das, o que nem sempre é viável.
Uma forma de enfrentar essa tendência é a
criação de mecanismos decisórios ou de estru-
turas capazes de representar os interesses sub-
nacionais e de influir tanto no interior do Esta-
do nacional quanto no âmbito da integração re-
gional. Um exemplo disso seria a última refor-
ma constitucional argentina, que permitiu às
províncias negociarem acordos internacionais
desde que não entrem em contradição com os
compromissos assumidos pelo Estado nacional,
ou então o caso do Estado de Otawa, Canadá,
que tem ascendido enquanto ator internacional
principalmente devido à sua importância econô-
mica, comercial e tecnológica para o país.
Outra opção é a criação, dentro da estrutu-
ra da integração, de espaços formais de participa-
ção dos Estados subnacionais e, mais especifica-
mente, de seus representantes governamentais,
como ocorre na União Européia com o Comitê
das Regiões. Sendo o mais recente órgão criado
no âmbito da experiência européia, tornou-se ne-
cessário quando a integração alcançou o estágio
de desenvolvimento de uma união econômica.
Isso não afirmar que numa integração intergover-
namental como o Mercosul os interesses subna-
cionais não são ainda relevantes para o seu avan-
ço. Mas podemos direcionar a análise no sentido
inverso, o de saber se os interesses subnacionais
estão se tornando relevantes a ponto de indicar se
o processo caminha para a criação de instituições
supranacionais.
Esse princípio supõe que as diferentes es-
feras de poder – entre elas, a estrutura regional
– possuem capacidade de aplicar suas decisões.
Sua aplicação é válida na Europa porque há su-
pranacionalidade, o que não ocorre no Merco-
sul. A lógica de negociação, nesse caso, está
mais próxima da teoria do two level games, em
que os Estados negociam entre si e com os seus
respectivos atores internos. Sendo assim, um
Estado subnacional brasileiro, por exemplo,
não necessita participar diretamente das nego-
ciações relativas ao Mercosul porque sua inter-
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venção se dá no plano doméstico. Porém, essa é
uma situação que aumenta sua vulnerabilidade.
No mesmo sentido, entendemos que al-
guns ítens levantados por Keohane e Nye59 a res-
peito da ascensão dos atores transnacionais po-
dem também ser aplicados aos governos subna-
cionais como forma de análise empírica. É neces-
sário conhecer:
• o relacionamento com as estruturas políticas
nacionais, regionais e transnacionais;
• as alterações na percepção e nas atitudes dos
formuladores governamentais;
• as possíveis relações de dependência ou inter-
dependência criadas;
• as modificações organizacionais no sentido de
criar novas estruturas ou formas de influência;
• a ascensão de setores no âmbito subnacional
com capacidade de desenvolver alternativas de
inserção próprias.
O neofuncionalismo ajuda a entender
como um governo subnacional se posiciona num
processo de integração regional. A integração é
fruto de uma decisão exclusiva do Estado nacio-
nal e, dessa forma, as relações políticas iniciais
tendem a ter cunho nacional, desenvolvendo um
sistema decisório do qual as estruturas governa-
mentais subnacionais ainda não fazem parte. A
integração se expande com o avanço das negocia-
ções, com o processo de institucionalização e
com a percepção crescente dos efeitos das medi-
das implementadas. Ao mesmo tempo, a falta de
canais apropriados para a atuação política subna-
59 KEOHANE & NYE, 1981.
cional, associada com a crença, muito freqüente,
de que o Estado nacional é o ator internacional
por excelência, prejudica o estreitamente de rela-
ções no âmbito regional.
Entendemos que, dessa forma, o governo
subnacional busca alternativas para influenciar o
processo seja formalmente, através da adaptação
organizacional à nova situação e da utilização
dos mecanismos decisórios institucionalizados
no nível nacional, seja informalmente, por meio
da criação de canais de influência em setores go-
vernamentais ou privados diretamente envolvi-
dos no processo de integração.
As teorias intergovernamentalistas tam-
bém são importantes para a compreensão da
construção de instrumentos negociadores, mes-
mo que não institucionalizados, entre os Estados
subnacionais e o fenômeno da integração regio-
nal. A repetição das negociações – visto que, a
todo momento, os governos são pressionados a
solucionar problemas advindos da integração –
permite que os interesses subnacionais sejam in-
corporados gradativamente na agenda regional,
permitindo o aumento da previsibilidade e um
possível surgimento de instâncias específicas
para o tema.
A utilização desses instrumentais teóricos,
contudo, não dará conta dessa nova realidade e
nem tampouco da complexidade desse objeto.
Permanece, então, o desafio para os estudiosos
das relações internacionais de estabelecerem os
parâmetros teóricos adequados para o entendi-
mento da atuação desses novos atores, os Esta-
dos subnacionais.

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Dados dos autores

MARCELO PASSINI MARIANO é doutorando em
ciências sociais (Faculdade de Filosofia e Ciências da Unesp,
campus Marília) e pesquisador do Centro de Estudos de
Cultura Contemporânea (CEDEC).
KARINA L. PASQUARIELLO MARIANO é doutora em
ciências sociais (Instituto de Filosofia e Cîências Humanas-IFCH/
Unicamp) e pesquisadora do CEDEC.

Recebimento artigo: 19/set./01

Consultoria: 19/nov./01 a 18/dez./01
Aprovado: 1.º/abr./02

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Ética y economia: valores

y estrategia cubana de
desarrollo en los ‘90s’
ETHICS AND ECONOMY: CUBAN VALUES
AND DEVELOPMENT STRATEGIES IN THE
90’S
EUGENIO ESPINOSA
Resumen Este artículo analiza la estrategia de desarrollo de Cuba en los 90’s desde el MARTÍNEZ
ángulo de la macroeconomía y en relación a la ética. La primera sección está dedicada Universidad de La Habana
a la relación entre la ética y la economía, explorando el concepto de valor desde el pun- Facultad Latinoamericana
to de vista de ambas disciplinas. La presentación de la estrategia cubana de desarrollo de Ciencias Sociales
en los 90’s se realiza relacionando valores, objetivos y políticas en los 90’s, durante la (FLACSO), Cuba
crisis y la recuperación, y explorando convergencias y divergencias entre los valores y eugenioes2001@yahoo.es
las políticas. El análisis va de los cambios a las continuidades, a las nuevas condiciones eugenio@flacso.uh.cu
externas e internas, las vulnerabilidades de la economía cubana y formula una propu-
esta para superarlas.

Palavras-chave ECONOMIA – ÉTICA – ESTRATEGIA – CUBA.

Abstract This article analyzes Cuba’s development strategies in the 90’s from a ma-
croeconomic point of view and in its relationship with ethics. The first section is de-
voted to the connections between ethics and economy, exploring the concept of va-
lue from both points of view. The presentation of the Cuban development strategy
connects values, goals and policies in the 90’s, during the crisis and the recovery, and
exploring its congruencies and divergences. The analysis extends to the changes and
the continuities in economic and social policies, the new external and internal condi-
tions, the vulnerabilities of the Cuban economy and presents a proposal to overcome
them.

Keywords ECONOMY – ETHICS – STRATEGY – CUBA.

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Hay valores que no tienen precio

Hay precios que no tienen valor
La Habana, 3 /Dic./00

L
EEM

INTRODUCCIÓN A UNA NUEVA ECONOMÍA

a economía como ciencia nos sitúa en el terreno de
los valores y los precios, de las relaciones sociales de
producción, distribución, cambio y consumo;1
mientras la ética nos conduce al mundo de los valo-
res y principios. Aparentemente muy alejadas la una
de la otra y, sin embargo, su cercanía está dada por
algo más que la coincidencia en el vocablo de valo-
res.
Hay precios que no tienen valor. Carlos Marx ponía el ejemplo de
la tierra en esa magistral sección del Capital dedicada a la tierra y la renta
del suelo. También puso los ejemplos del honor y la virtud, entre otros,
cuando hablaba de la mercancía y del mercado capitalista en la sección
primera. Podía haberse referido al agua y el aire, los llamados bienes ¿pú-
blicos?, la vida de un hombre, una idea, en fin, el mercado capitalista pu-
ede ponerle un precio a todo, o casi todo. Aquí estamos en el terreno de
la economía.
Sin embargo, hay valores que no tienen precio. La soberanía, la in-
dependencia, la dignidad, la libertad, el honor, la virtud, son valores sin
precio. Ello nos sitúa en el terreno de la ética, o en el de una nueva eco-
nomía. Es el mercado el que pone los precios, pero es el hombre el que
dispone los valores. Un producto que no quiere ser vendido, cualquiera
que éste sea, tiene valor pero no tiene precio.
Esta nueva economía no desprecia al mercado ni al dinero, no lo re-
chaza ni le teme, pero tampoco lo deifica, ni lo fetichiza. Valora los bienes
y servicios tangibles e intangibles no sólo por el trabajo humano conte-
nido en ellos, como postula la teoría del valor-trabajo; no solo por su es-
casez, o por su utilidad como propugna la teoría marginalista. O, para de-
cirlo de mejor manera, procura la utilidad de la virtud como apuntara
Martí (en lenguaje de economía política marxista sería el valor de uso de
la virtud), y considera que el trabajo humano – a través de la historia –
contenido en la defensa de ideas y valores es tan alto que no existe sufi-
ciente dinero en el mundo para ponerle un precio, con lo que volvemos
aquí a la teoría del valor trabajo de Marx. En este caso sería un valor sin
valor de cambio, sin precio.
Por ejemplo. ¿Cuál puede ser el valor de una idea? El mercado pu-
blicitario guarda mucha experiencia en situarle un precio a las ideas. Tam-
bién el mercado de proyectos, o para decirlo más apropiadamente, en el
proceso de evaluación económica de un proyecto hay experiencia acu-

1 MARX, 1972.

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mulada en la valoración del conocimiento.2 Sin
embargo, en el valor de una idea, de un principio,
de un valor ético, ¿está contenido en ellos el tra-
bajo pretérito como resultado de una evolución
histórica que puede ser centenaria, milenaria?
Con el permiso de los economistas, o de
los políticos, o de los académicos, me voy a per-
mitir añadir lo siguiente. Cuando Ho Chi Minh
decía que no hay nada más preciado que la liber-
tad y la independencia, o cuando Fidel Castro
Ruz dice y nos recuerda que vivimos una revolu-
ción que tiene más de 100 años, son ideas, valores
que se tornaron fuerza material en la vida de mu-
chos hombres y mujeres a lo largo del tiempo.
¿Qué valor pueden tener esas ideas, esos valores?
Un ejemplo más cercano podría ser el si-
guiente. Cuando una persona inventa algo nuevo,
que se materializa en un producto, un bien o un
servicio tangible o intangible, como podría ser
una nueva teoría (la economía política marxista),
o un método, o una maquinaria, o una nueva ma-
nera de hacer las cosas que integre, por ejemplo,
valoración de expertos, teoría de juego, comunica-
ciones rápidas y procesamiento computacional de
datos, ¿qué valor puede tener ese producto? Puede
añadirse a lo anterior la movilización social de ac-
tores sociales (en este caso estudiantes universita-
rios) para recoger la información primaria medi-
ante entrevistas, interactuar con la población y
conocer de cerca la realidad social actual. Marx
nos hablaba de los signos de valor privados de
todo valor,3 pero de lo que aquí se trata es del va-
lor de las ideas, no sólo de la innovación. ¿Cuál es
el tiempo de trabajo socialmente necesario para
una idea? La ciencia económica aún tiene un lar-
go trecho que recorrer en este terreno. También
la ética o podríamos decir la axiología.
Este asunto parecería muy alejado de las
cuestiones prácticas de la vida, sin embargo no lo
está. ¿Cómo medir en el PIB de la economía
cubana el aporte en valor de servicios como la
educación y la salud, por ejemplo? En la reciente
sesión del Parlamento cubano se planteó que
2 ESPINOSA, 2000.
3 MARX, 1972, p. 87.
impulso nº 31
“Con toda razón el compañero Fidel ha pedido
que se revise el Producto Interno Bruto y como se
expresan en el mismo los servicios de educación y
salud”.4
Las reflexiones de este texto, que deberían
ir acompañadas del análisis de una propuesta me-
todológica de medición, van dirigidas a introducir
el tema de la estrategia de desarrollo de Cuba en
los ‘90.5
Se ha preferido aquí el concepto de estrate-
gia de desarrollo al de políticas públicas o al de
políticas económicas y sociales porque la noción
de estrategia de desarrollo parece más convenien-
te y apropiada para una sociedad como la cubana
que las nociones de políticas públicas, políticas
ambientales, políticas sociales, políticas económi-
cas etc.
La razón fundamental radica en que los
conceptos de políticas públicas, planificación o
programación del desarrollo6 etc., presuponen
que éstas son elaboradas por los estados y gobier-
nos, y éstos no siempre tienen en cuenta los in-
tereses y necesidades de las poblaciones a las cua-
les van dirigidas, y menos frecuentemente permi-
ten que los diversos actores sociales participen en
el diseño e implementación de las políticas.
En una sociedad como la cubana, en que los
actores sociales organizados no sólo expresan li-
bremente sus intereses sino que forman parte del
proceso de construcción del consenso que con-
duce a una estrategia de desarrollo nacional, sec-
torial o local y de ahí a las políticas,7 el concepto
de estrategia de desarrollo constituye una herra-
mienta más conveniente y expresa mejor los pro-
cesos reales.8
4 RODRÍGUEZ, J.L., 2000.
5 Hay varios antecedentes de abordaje del análisis de la eco-
nomía cubana a partir de la noción de estrategia. Al respecto
puede verse: CASTRO, 1959-1988; RODRÍGUEZ, C.R.,
1968, RODRÍGUEZ, J.L., 1990; GONZÁLEZ, 1993;
GONZÁLEZ & ESPINOSA, 1993; y ESPINOSA, 1988 e
1996.
6 BENARD et al., 1969; PREBISCH 1970; FEDORENKO,
1976; UNESCO-SELA, 1997; y UNESCO, 1997.
7 ESPINOSA, 1996.
8 Idem, 2000.
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ESTRATEGIA DE DESARROLLO DE CUBA
EN LOS ‘90: PRINCIPIOS Y VALORES EN
EL PENSAMIENTO CUBANO
La estrategia cubana de desarrollo en los ‘90
estuvo guiada por un conjunto de valores y prin-
cipios que han estado presentes en la historia de
lucha y en las ideas al menos desde el siglo XIX, y
devenidos en políticas de estado y gobierno a par-
tir de 1959. Aquí sólo se analizará este asunto
para los años ‘90, una de las décadas más difíciles
por las que ha atravesado el pueblo cubano a lo
largo de su historia y la etapa más difícil desde
1959, como ha señalado Fidel Castro Ruz en va-
rias ocasiones.
No podría decirse que estos valores y prin-
cipios son privativos de Cuba. Estas ideas han es-
tado presentes en la lucha y en la historia de mu-
chos pueblos, sin embargo, no son muchos los
países en los que se han materializado en las po-
líticas. Los valores que favorecen el desarrollo hu-
mano rara vez son rechazados como ideas, pero
su materialización en las políticas de estado y go-
bierno, tornar realidad esos valores en la vida de
las personas, resulta verdaderamente difícil. Hay
una distancia, que no es pequeña, entre las ideas
y la realidad que sólo se recorre a través del di-
seño de una estrategia, de la implementación de
las políticas y del seguimiento de las mismas.
A continuación se ofrecen al lector un lis-
tado de valores, principios y conceptos que son
los que han guiado la estrategia cubana de desar-
rollo en los ‘90 y su presencia en diferentes mo-
mentos del pensamiento cubano.
• La independencia económica como base de la
soberanía política, de la continuidad en la po-
lítica social y de la preservación del patrimonio
humano, histórico, cultural y espiritual de la
nación.
• Crecimiento y desarrollo. Desarrollo econó-
mico y desarrollo social.
• El hombre, la mujer, el niño, en fin, los seres
humanos como sujetos y objetos del desarro-
llo sin discriminación.
• Soberanía política, justicia y equidad sociales,
independencia económica.
74
• Dignidad, ética, participación y democracia, li-
bertad, honradez y honestidad, solidaridad e
internacionalismo, preservación del patrimo-
nio material, espiritual y humano de la nación,
paz.
• Sociedad socialista.
La independencia, la soberanía, la libertad y
la justicia y equidad sociales han estado explícita-
mente formuladas en el pensamiento cubano des-
de el siglo XIX, y es en el pensamiento indepen-
dentista de José Martí y Pérez en el que encuen-
tran su expresión más alta. Ese pensamiento mar-
tiano que ha enriquecido y fertilizado el acervo
espiritual e intelectual de los cubanos, de los lati-
noamericanos y caribeños y de todos los ameri-
canos e iberoamericanos.
Más recientemente, Ernesto Guevara de la
Serna escribiría su portentoso ensayo “Soberanía
política e independencia económica” en el que
enlaza “estos dos conceptos que deben ir siempre
juntos” con la historia de Cuba y la de América,
con el nuevo objetivo estratégico a lograr por
Cuba a partir del 1.º de enero de 1959 que “es la
conquista de la independencia económica”, con
los principios de libertad y democracia, “porque
no se habla de lo económico por lo puramente
económico, sino de lo económico como base
para satisfacer todas las demás necesidades del
país, de la educación, de una vida higiénica y sa-
ludable, la necesidad de una vida que no sólo sea
de trabajo, sino de esparcimiento (...)”, con el
propósito de “elaborar todo un plan que nos per-
mita predecir el futuro”, con los objetivos de “la
diversificación del comercio exterior” y “la eleva-
ción del nivel de vida del pueblo”, con el “naci-
miento de la verdadera república políticamente li-
bre y soberana que toma por ley suprema la dig-
nidad plena del hombre”,9 la mujer y el niño.
Desde fechas muy tempranas se distinguió
entre crecimiento y desarrollo en el pensamiento
cubano,10 apuntándose que
9 GUEVARA, 1960.
10 RODRÍGUEZ, C.R., 1948, 1955, 1956.
impulso nº 31
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el problema básico del desarrollo: la confor-
mación estructural de la economía, el hecho
de que no hay desarrollo económico cuan-
do el crecimiento de las fuerzas productivas
se realiza de manera tal que conduce a una
estructura económica que en vez de avanzar
al país de la condición de subdesarrollado a
la de desarrollado, contribuye a mantener o
a agravar el status de país subdesarrollado de
aquel (...) porque no puede haber desarrollo
económico sin un crecimiento simultáneo –
y dentro de ciertos límites – de las diversas
ramas productivas. Este problema fue pre-
visto maravillosamente por Carlos Marx y
aplicado, con genial anticipación, por Vladi-
mir Ilich Lenin en la primera de las obras
científicas sobre el asunto, El Desarrollo del
Capitalismo en Rusia, escrito medio siglo
antes de que los economistas de la decaden-
cia burguesa ‘descubrieran’ el tema del de-
sarrollo a manera de nuevo mediterráneo.
Entre los teóricos burgueses del desarrollo
económico, ha sido Raúl Prebisch quien ha
dejado las cosas en su justo sitio, cuando
postula que desarrollarse ‘no es un mero au-
mentar de lo que hoy existe. Es un proceso
de intensos cambios estructurales’.11
Suscribiendo “sin reservas las palabras de
Prebisch”, Rodríguez apunta que
nosotros vamos un tanto más allá de Walli-
ch, más allá de Pazos y más allá de Prebisch
(...) nuestra segunda tesis radica en que – a
diferencia de los países desarrollados en el
siglo XIX y primera parte de este siglo – el
factor estratégico básico del desarrollo eco-
nómico fundamental de Cuba y otros paí-
ses que están en su caso, no es el empresario
privado, sino que ha de serlo el Estado con
un contenido democrático popular (...).
Con esto no estamos pronunciándonos a
favor de alguna socialización prematura (...).
Lo que queremos decir es que el Estado de-
mocrático popular tendrá que ser el primer
personaje en acción.12
11 Idem, 1955, pp. 41-42.
12 Idem, 1956, pp. 56-59.
impulso nº 31
En el pensamiento cubano el desarrollo
económico siempre ha estado estrechamente
asociado al desarrollo social en la medida en que
es el hombre el sujeto y el objeto del desarrollo.
Esa visión abarcadora está presente desde tem-
pranas fechas en el pensamiento y la acción de Fi-
del Castro Ruz, encontrándose abundantes refe-
rencias en la selección temática de sus pronuncia-
mientos durante los 30 años que van de 1959 a
1988 y que fuera publicada en 1991.
El desarrollo no sólo es económico sino
también social. Puede haber crecimiento
económico, deformado o dependiente, que
no sirva a este objetivo ni conduzca a los fi-
nes esperados. Una política económica y
social acertada debe tener como centro y
preocupación al hombre. Si se traza una po-
lítica que no corresponda a este contenido,
no habrá desarrollo y ni siquiera paz.13
El desarrollo actuará a la vez trayendo solu-
ciones para la pobreza y contribuyendo, a
través de la educación y la cultura, a que nu-
estros países logren tasas de crecimiento ra-
cionales y adecuadas.14
Hay gobiernos que acceden al poder medi-
ante la lucha popular o revolucionaria y en-
cuentran de repente las espantosas condici-
ones de pobreza, endeudamiento y subde-
sarrollo, que les impiden dar respuesta a las
esperanzas más modestas de sus pueblos
(...) si el sistema es socialmente justo las po-
sibilidades de supervivencia y desarrollo
económico y social son incomparablemente
mayores.15
En esa visión abarcadora están presentes
con fuerza la democracia y la participación. Al
decir de Guevara,
el gobierno no puede dictar normas, hacer
planes, fijar metas, sin la participación del
pueblo, pues en ese caso, sería un plan frío,
burocrático. Por eso mismo, la empresa
debe recurrir a sus funcionarios y obreros
13 CASTRO, 1991, p. 78.
14 Ibid., p. 82.
15 Ibid. p. 93.
75
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para discutir los planes, para incorporar a la
gente a la producción y a los problemas de
la producción de tal forma que el resultado
final sea vivo, producto de discusiones prác-
ticas sobre temas determinados y que pue-
dan ofrecerse conclusiones acabadas. Es
preciso agregar a esto que de acuerdo con
los principios actuales de dirección de em-
presas en los países socialistas, el administra-
dor y el consejo de administración son los
que tienen la responsabilidad única y abso-
luta del cumplimiento de las tareas a ellos
encomendadas. (...) El establecimiento del
sistema socialista no liquida las contradicci-
ones sino que modifica la forma de soluci-
onarlas. (...). Armonizando todas ellas en el
marco de la discusión y la persuasión, mé-
todo básico para actuar correctamente (...).
Este conjunto de organismos revolucionari-
os, el Consejo Técnico Asesor, los sindica-
tos y la administración (...). Debe existir una
amplia integración de estos sectores, discu-
tirse continuamente, establecerse una co-
municación continua que permita intercam-
biar opiniones en cada momento y lograr el
asesoramiento de todos los factores políti-
cos y técnicos necesarios, para que el admi-
nistrador, en última instancia y bajo su en-
tera responsabilidad, tome la decisión”.16
No se trata de categorías abstractas, de co-
lectividades sin rostro, se trata también de la per-
sona individual. Nada más lejano al pensamiento
cubano socialista que esa hipócrita acusación de
que el individuo desaparece en la masa, en el pu-
eblo. En el ensayo que es considerado como una
síntesis de su pensamiento, Guevara aborda el te-
ma.
Intentaré, ahora, definir al individuo, actor
de ese extraño y apasionante drama que es la
construcción del socialismo, en su doble
existencia de ser único y miembro de la co-
munidad (...). El hombre del siglo xxi es el
que debemos crear, aunque todavía es una
aspiración subjetiva y no sistematizada (...).
La reacción contra el hombre del siglo xix
nos ha traído la reincidencia en el decaden-
16 GUEVARA, 1961, pp. 122-131.
76
tismo del siglo xx; no es un error demasiado
grave, pero debemos superarlo, so pena de
abrir un ancho cauce al revisionismo”.17
La hondura de este pensamiento cubano,
del que se han seleccionado chispazos alumbra-
dores corriendo el riesgo que entraña toda selec-
ción breve, no olvida el medio ambiente, ni el de-
terminante papel que la ciencia y la tecnología
han pasado a tener en el desarrollo, ni el peculiar
significado que para Cuba tienen las relaciones
internacionales, ni la importancia de la historia, ni
la relevancia del patrimonio material y espiritual
de la nación.
Respecto al tema ambiental sorprende que
en José Martí y Pérez estaba ya presente la noción
de que el desarrollo actual no debía comprometer
el de las futuras generaciones, idea que resurge en
el concepto de desarrollo sustentable; como tam-
bién estaba en Martí la percepción de que el tema
ambiental tenía y tiene una connotación en las re-
laciones políticas internacionales, al analizar la
utilización que a finales del siglo XIX hiciera los
EUA contra Canadá e Inglaterra del tema de las
ballenas en el Pacífico norte.18
Del peculiar significado que las relaciones
internacionales tienen para Cuba, y viceversa, se
ha escrito mucho y poco. Al decir del profesor
D’Estefano,
Toda nación tiene una presencia internacio-
nal dada, pero algunas – y es el caso de Cuba
– la tienen con gran relevancia. Muy pocos
son los países pequeños que, desde diversos
ángulos, se encuentran en tal caso. Cuba es
uno de ellos (...) Cuba sería la vía que enla-
zaría tres continentes: América, Europa y
Africa, y sería fiel reflejo de las guerras de si-
glos entre las potencias imperiales, lo que
explica que estuviéramos en el centro de la
política de diversos países europeos y ame-
ricanos (...). Las disputas de las potencias
por Cuba se extendieron en el tiempo por
espacio de siglos, a partir del XVI (...). Sólo
en una cosa hubo acuerdo en el tiempo en-
17 Idem, 1965, pp. 371-380.
18 ESPINOSA, 1992.
impulso nº 31
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tre Estados Unidos, Inglaterra, Francia y las
demás potencias europeas respecto a Cuba,
y fue en que la Isla19 no podía pasar a manos
de ninguna de ellas y, por ende, era preciso
que siguiera en manos de España, la poten-
cia débil (...). Ahora bien, la actitud de las
potencias ante la independencia patria, si
bien hizo más larga y dura la lucha, condujo
a un efecto contrario del que se trazaron
otros países: el desarrollo de una nacionali-
dad cubana más firme y resuelta, más con-
vencida de la justeza de su causa, más cons-
ciente de que tenía enemigos poderosos.20
Pero Cuba – al igual que el Caribe – no sólo
ha sido lugar de confluencia y confrontación de
intereses de las potencias, también ha sido y es
espacio de fusión de razas y culturas, unidad de lo
diverso, cuestión primordial en cualquier estrate-
gia de desarrollo. Nadie mejor que Fernando Or-
tiz, catalogado como el tercer descubridor, para
hablarnos de ello, con ese nuevo concepto de
transculturación, incorporado por él a las ciencias
sociales.
La verdadera historia de Cuba es la historia
de sus intrincadísimas transculturaciones.
Primero la transculturación del indio paleo-
lítico al neolítico y la desaparición de éste
por no acomodarse al impacto de la nueva
cultura castellana. Después, la transcultura-
ción de una corriente incesante de inmi-
grantes blancos. Españoles, pero de distin-
tas culturas y ya ellos mismos desgarrados,
como entonces se decía, de las sociedades
ibéricas peninsulares y transplantados a un
Nuevo Mundo, que para ellos fue todo nue-
vo de naturaleza y de humanidad, donde te-
nían que reajustarse a un nuevo sincretismo
de culturas. Al mismo tiempo, la transcul-
turación de una continua chorrera humana
de negros africanos, de razas y culturas di-
versas, procedentes de todas las comarcas
costeñas de Africa, desde el Senegal, por
Guinea, Congo y Angola en el Atlántico,
hasta las de Mozambique en la contracosta
19 El archipiélago cubano.
20 D’ESTEFANO, 1988, pp. 1-6.
impulso nº 31
oriental de aquel continente. Todos ellos ar-
rancados de sus núcleos sociales originarios
y con sus culturas destrozadas, oprimidas
bajo el peso de las culturas aquí imperantes,
como las cañas de azúcar son molidas entre
las mazas de los trapiches. Y todavía más
culturas inmigratorias, en oleadas esporádi-
cas o en manaderos continuos, siempre
fluyentes e influyentes y de las más varias
oriundeces: indios continentales, judíos, lu-
sitanos, anglosajones, franceses, norteame-
ricanos y hasta amarillos mongoloides de
Macao, Cantón y otras regiones del Impe-
rio Celeste (...) ese inmenso amestizamien-
to de razas y culturas sobrepuja en trascen-
dencia a todo otro fenómeno histórico.21
Esa democracia cultural que subyace en la
aceptación del otro con su amestizamiento, esa
tolerancia cultural hacia lo distinto y lo diverso,
raíz profunda de Cuba y de esa América mestiza
como denominara Martí a nuestra América, que
no segrega ni discrimina, que se mezcla en un aji-
aco de identidades para crear una nueva identi-
dad, es el sustrato de esa democracia política que
a través de la construcción del consenso ha sido
y es un componente de la estrategia cubana de
desarrollo en los ‘90.
La Solidaridad – para recibirla y ofrecerla –
y el internacionalismo son valores que no sólo
corresponden a la proyección exterior de Cuba
desde la República en Armas del siglo XIX, tam-
bién están asociados al ámbito de las políticas in-
ternas y a las relaciones interpersonales. Solidari-
dad que va a lo profundo de la condición humana
en la medida en que es conducida por un huma-
nismo radical, esto es, de raíz.
La valorización de la historia, del patrimonio
material y espiritual de la nación, la proyección de
futuro y la continuidad del proceso de desarrollo
son elementos de capital importancia. Al respec-
to, apunta Raúl Castro Ruz
21 También japoneses, alemanes e italianos, además de cari-
beños y latinoamericanos, aunque Ortiz no los menciona
(ORTIZ, 1940, pp. 129-130).
77
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La historia de este país (...). Este pueblo no
ha conseguido nada gratuitamente. Todo le
ha costado muy caro. Su propia guerra de
independencia. (...). Este último año, lo que
más se podría resaltar es la fuerza indestruc-
tible de la unidad de este pueblo que la co-
menzó Martí y la concluye Fidel (...) sabes
que a nuestra edad se piensa en el futuro
(...). Yo pienso que el mejor homenaje que
nos pueden hacer, en primer lugar a los que
cayeron en esta lucha heroica y que no pu-
dieron ver como nosotros este final de siglo
y ver el 42 aniversario del triunfo de la Re-
volución, es que se mantenga la Revolución.
Eso es lo que uno más piensa, que no se des-
víe, que estén alertas, que la experiencia de
lo que sucedió en la Unión Soviética muy
especialmente, no puede pasar aquí. Esa au-
todestrucción del país más grande del mun-
do. Tenemos que tener a las instituciones de
la Revolución, en primer lugar la del Parti-
do, funcionando con una eficacia tal que se
pueda detectar a tiempo los primeros pasos
negativos (...). Y que no nos puedan sor-
prender ni una tontería bien intencionada ni
la maldad de una traición (...) tenemos que
estar pensando en el futuro, en un futuro
que tiene que ser mejor que éste obligatori-
amente (...). El enemigo seguirá. Ahora es-
tán hablando de la era pos Castro y que el
tránsito tiene que ser pacífico, claro que si-
empre habrá tránsito hacia un socialismo
cada vez superior (...). Y cuando hablé de
instituciones perfeccionadas no es suficien-
te, el papel fundamental lo tienen que jugar
la actitud vigilante del pueblo si ve alguna
desviación porque eso se nota y este es un
pueblo instruido, un pueblo culto, un pue-
blo cada vez más politizado (...). Ahora mis-
mo la batalla de ideas. ¿Qué es esto? Nue-
vos métodos de lucha. El énfasis está en la
trinchera de ideas.22
Quede aquí esta breve exposición de valo-
res, principios y conceptos que sirve de preámbu-
22 CASTRO, 2001.
78
lo al listado de objetivos que permitieron la mate-
rialización de las políticas durante los años ‘90.
Objetivos para 1989-1993
• Atenuar los impactos sociales de la crisis eco-
nómica sobre la población.
• Preservar la obra de la Revolución y lo alcan-
zado por el socialismo en Cuba.
• Diversificar las relaciones externas.
• Mantener el crecimiento y el desarrollo en ra-
mas seleccionadas: turismo, biotecnología e
industria básica.
• Conservar la fortaleza del sistema político.
• Reforzar la atención primaria de la salud.
• Valorizar la política ambiental como compo-
nente básico de la estrategia de desarrollo.
• Diversificar las formas de propiedad y de ges-
tión a la vez que otorgarle un espacio al capital
extranjero y al funcionamiento del mercado
en la economía interna.
Objetivos para 1994-2000
• Iniciar y mantener la recuperación económica.
• Conducir la política monetaria, presupuestaria
y fiscal de manera tal de contener la inflación
y el déficit público afectando lo menos posible
las condiciones de vida y de trabajo de la po-
blación, en condiciones de financiamiento ex-
terno reducido.
• Reforzar el consenso sociopolítico a través de
la participación, la representatividad y la de-
mocracia.
• Continuar la reducción de las vulnerabilidades
económicas externas.
• Reestructurar, reorganizar y redimensionar la
economía, a la vez de iniciar las mejoras en las
formas de dirección y administración.
• Mejorar la eficiencia económica sin renunciar
a la eficiencia y equidad sociales.
• Situar la cultura en el centro del desarrollo del
país.
Situación actual
• La economía y la sociedad cubanas son más
complejas ahora que hace 10 años: en su es-
tructura y en sus formas de regulación.
impulso nº 31
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• Las formas de gestión y de propiedad son más
diversas.
• Los rangos de inequidad social son mayores
ahora que hace 10 años, pero muy inferiores a
los de otros países.
• Han surgido nuevos fenómenos sociales más
propios del capitalismo que del socialismo,
acompañados de cierta erosión en los valores.
• La política de bloqueo y agresiones de los EUA
contra Cuba se mantiene y refuerza a pesar de
la creciente oposición que encuentra en nume-
rosos países y sectores políticos del mundo y
de los propios EUA.
• Cuba mantiene relaciones económicas, políti-
cas y culturales con un gran número de países,
empresas y sectores políticos y sociales del
mundo.
• Se mantiene el déficit comercial externo com-
pensado con el dinamismo en la exportación
de servicios.
• La población cubana cuenta con un alto nivel
de salud y educación, favorables niveles de ca-
pacitación técnica y cultural, y un fuerte po-
tencial científico.
• Se ha reducido sustancialmente la dependencia
energética externa, incrementándose sustanci-
almente la eficiencia en la producción y con-
sumo energéticos.
LA ESTRATEGIA ECONOMICA Y
SOCIAL DE CUBA EN TIEMPOS DE
GLOBALIZACION: 1989-2001
El Secretario General de los 71 países ACP
(Africa, Caribe y Pacífico) destacó recientemente
el interés de esa agrupación por Cuba debido a su
desarrollo en educación, salud y producción al-
canzado sin asistencia extranjera en los últimos
10 años.
Lo significativo del caso cubano es que si-
endo un pequeño país del Tercer Mundo, con PIB
en torno a los $ 14.500 millones de dólares, un
producto per capita de apenas $ 1.300 dólares y
dependiendo en un 45% de sus exportaciones de
azúcar, ha tenido que sortear los embates de la
impulso nº 31
competitividad de la globalización, del ajuste ne-
oliberal global, de la política de bloqueo y agresi-
ones de los EUA a un costo estimado para Cuba
de $ 181 mil millones de dólares anuales como
promedio en los últimos 42 años, de la pérdida
del 85% de sus intercambios externos por la de-
saparición del bloque socialista europeo y la de-
sintegración de la URSS y de los efectos de los
cambios climáticos globales.
Es conocido que uno de los impactos de la
globalización neoliberal fue el abandono del deba-
te sobre las estrategias de desarrollo en las ciencias
económicas y sociales. Sin embargo, la noción
de estrategia se continuó profundizando en las
literaturas macreconómica y en la empresarial.23
En el caso de Cuba el consenso de los ciu-
dadanos en torno a valores, objetivos y estrategias
de desarrollo económico y social – las dos prime-
ras tareas en la formulación de toda estrategia de
desarrollo – ha estado presente desde fechas tem-
pranas y ha mantenido su continuidad más allá de
los cambios introducidos en las políticas e incluso
en las estructuras económica y social.
Esos valores y objetivos se encuentran en la
larga tradición del pensamiento económico, polí-
tico y social cubano que diferencia crecimiento y
desarrollo económicos; que destaca la muy nece-
saria interacción y balance entre desarrollo eco-
nómico y social; que sitúa al hombre y a la mujer
como sujetos y objetos del desarrollo; que reco-
noce la soberanía política, la justicia y equidad so-
ciales, la autonomía e independencia económicas
y la dignidad plena del hombre como fundamen-
to de la República; que implanta una democracia
consultiva, representativa y participativa en el
ejercicio de los derechos económicos, políticos y
sociales de los ciudadanos; que promueve la soli-
daridad; en resumen, que impulsa la preservación
del patrimonio espiritual, cultural, ambiental, his-
tórico, material y humano de la nación como va-
lores y objetivos indispensables de la sociedad so-
cialista cubana.
23 THOMPSON & STRICKLAND, 1989; e PÉREZ, 1996.
79
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Estos valores y objetivos, que no son pri-
vativos de Cuba y su historia, han estado presen-
tes en las políticas y estrategias aplicadas desde el
1.o de enero de 1959 y en los años 1989-2001, y
esa presencia en el diseño e implementación de
las políticas económicas y sociales es lo que le
otorga continuidad y coherencia a los 42 años de
socialismo en Cuba y es lo que permite hablar de
una estrategia socialista o de un modelo cubano
de socialismo, con sus variaciones en el tiempo y
más allá o más acá de las virtudes y limitaciones
del concepto de modelo.24
Aunque no es objetivo de este artículo pro-
fundizar en este asunto, baste señalar que a raíz
del colapso del socialismo este-europeo y en con-
traste con la capacidad del socialismo cubano de
sobrevivir y de reiniciar el desarrollo, se levantó el
debate en torno a las reformas en Cuba. Para al-
gunos autores, que presuponen una lógica prees-
tablecida en que las reformas (o la transición) de-
ben seguir un itinerario de programación lineal
que va del socialismo centralmente planificado-
socialismo de mercado-economía mixta-econo-
mía de mercado, en el caso de Cuba no hay es-
trategia ni modelo.25
En este artículo se sustenta todo lo contra-
rio: la estrategia económica cubana es clara, bien
definida y coherente con los objetivos y valores
del socialismo de 42 años en Cuba. Los cambios
y transformaciones ocurridos e implementados
en esos 42 años y, específicamente, en los últimos
10 años, revelan que la aplicación de las políticas
económicas y sociales constituye la puesta en
práctica de aquellos valores y objetivos, adecua-
dos a las nuevas condiciones externas e internas
de la economía y la sociedad cubanas en los años
‘90. En estos 10 años se distinguen dos momen-
tos de transformaciones, continuidad y cambio
24 Sobre virtudes y limitaciones del concepto de modelo, ver
Michael Barrat Brown (Models on political economy, Middle-
sex: Penguin Books, 1987).
25 FONT, 1995.
80
en las políticas macroeconómicas y en las sociales:
1989-1993 y 1994-2001.
El quinquenio que va de 1989 a 1993 se ca-
racteriza por una crisis económica severa que se
expresa en la caída abrupta de los principales in-
dicadores macroeconómicos. La recuperación
económica se inicia en 1994 y mantiene su dina-
mismo en el 2001, aunque aún no se ha alcanzado
el valor de la producción de 1989.
La política macroeconómica diseñada e im-
plementada para enfrentar la crisis e iniciar la re-
cuperación condujo a una menor contracción del
consumo que de la acumulación. Muchos
proyectos y programas de inversión fueron pos-
puestos y otros, los menos, tuvieron acelerada su
terminación, pero se mantuvieron en lo funda-
mental las políticas sociales, incluso hasta el pun-
to de que aumentó la tasa de consumo y dismi-
nuyó la tasa de acumulación en un contexto de
descenso absoluto de ambas.
Estas cifras no sólo reflejan la prioridad que
en Cuba se le otorga a las personas (que son la
principal riqueza del país por su alta calificación,
cultura y nivel educacional) sino, además, que la
estrategia económica fue diferente a la estrategia
social en cuanto a la distribución y asignación de
recursos. En una economía en crisis, con recursos
limitados, se optó por:
1. estrategia de concentración de masa crítica de
recursos de inversión, esto es, concentrar re-
cursos en sectores, ramas y proyectos de in-
versión seleccionados;
2. distribución de los recursos destinados al con-
sumo social y personal siguiendo el criterio de
universalidad y de la mayor equidad y justicia
social posibles, manteniendo la canasta básica
subsidiada, la ampliación de los servicios de bie-
nestar y asistencia social, la gratuidad en los
servicios de salud y educación, política de ple-
no empleo hasta 1993 y de bajo desempleo a
partir de 1994, subsidios a servicios básicos de
cultura, agua, electricidad y alcantarillado.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 81 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Cuba: PIB (millones de pesos), 1981.

PIB per capita PIB Crec acum. 1998/1989
1.851 19.585 – –
1.168 12.776 -34,8 –
1.568 17.481 36,8 89

25000 PIB

20000
2000 PIB per c

15000
1500

10000 1000

5000 500

0 0
1989 1993 1998
89

90

91

92

93

94

95

96

97

98
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

Fuente: elaborado en base a datos en Oficina Nacional de Estadística Cuba: estadísticas seleccionadas, varios años.

Cuba: consumo e inversión (millones de pesos).

Consumo Inversión bruta interna Consumo/PIB Inversión/PIB
1989 12.244 5.063 58,8% 24,3%
1993 10.685 5.965 64,3% 25,8%
1996 18.800 1.900 74,6% 27,5%

20000

15000

10000 Consum
Consumoo
Inversion
Inversion
5000

0
1989 1993 1998

Fuente: CEPAL, 1997: la economía cubana. Reformas estructurales y desempeño en los 90, México, CEPAL/FCE.

impulso nº 31 81
0000_Impulso_31.Book Page 82 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
En resumen, distribución relativamente
equitativa de los recursos destinados al consumo
social y personal y distribución selectivamente
concentrada de los recursos destinados a la inver-
sión. Éste es uno de los elementos de continui-
dad presentes en las estrategias económica y so-
cial aplicadas durante 1989-1993 y 1994-2001. Si
bien la continuidad está en los valores y objeti-
vos, el cambio se produce en los medios e instru-
mentos de las políticas macro y microeconómi-
cas y en la dinámica social que implican.
Los resultados de esa estrategia para la po-
blación cubana han sido reconocidos por orga-
nismos internacionales competentes como el es-
tudio de CEPAL al señalar que “contrariamente a
lo que viene ocurriendo en América Latina, la li-
beralización de mercados en un entorno social
solidario ha servido para mitigar algunos sesgos
regresivos en la distribución de los costos del lla-
mado período especial que se vive” en Cuba.26
“Frente a la magnitud del schock externo, el cos-
to de la política de estabilización resultó relativa-
mente bajo y su distribución más equitativa en
comparación con otras economías latinoamerica-
nas, gracias a la política de garantizar el empleo y
los ingresos de la población”.27
También el PNUD ha valorado favorable-
mente a Cuba “debido a que el gobierno ha efec-
tuado gastos sociales bien estructurados”.28 Estos
reconocimientos tienden más bien a subrayar la
eficiencia de las políticas sociales, sin embargo, en
ocasiones se olvida que la economía y las políticas
macroeconómicas constituyen la base de susten-
tación de las políticas sociales.
De igual manera el Banco Mundial, a través
de declaraciones de su presidente, reconoció re-
cientemente “que Cuba ha hecho un gran trabajo
en educación y salud y no me avergüenza admi-
tirlo”. Las declaraciones de James Wolfensohn
26CEPAL, 1997.
27
Ibid., pp.16 y 66.
28 PNUD, 1997 y 1998, Informe sobre el Desarrollo
Humano; y PNUD 1997 Investigación sobre el Desarrollo
Humano en Cuba, Caguayo, La Habana.
82
tuvieron lugar el 30 de abril a raíz de la presenta-
ción al público de la edición del 2001 del World
Development Indicators, en el que Cuba aparece
situada entre los primeros países del Tercer Mun-
do por sus indicadores sociales, a pesar de la per-
dida de sus relaciones con el CAME, del bloqueo
estadounidense y de que sus políticas macroecó-
micas resultan, en algunos aspectos fundamenta-
les, la antítesis de la ortodoxia neoliberal del Con-
senso de Washington.29
La contraposición entre eficiencia econó-
mica y equidad social no es un asunto nuevo en
la teoría económica ni tampoco en los estudios
sobre la economía cubana. En los debates de los
años ‘80 el análisis del caso cubano para el perío-
do 1959-1985 sirvió para demostrar que era po-
sible conciliar el crecimiento económico con la
satisfacción de las necesidades humanas básicas.30
Las condiciones en los ‘90 son otras para la
economía cubana y para la economía mundial,
pero el caso cubano en esta década sirve para de-
mostrar que es posible mantener la satisfacción
de las necesidades básicas incluso en condiciones
de crisis económica – como efectivamente ocu-
rrió entre 1989-1993. Aún más, que la recupera-
ción económica y la reconversión productiva, in-
cluida la dirigida hacia tecnologías avanzadas y
más eficientes sin (o muy poco) financiamiento
externo es posible sin sacrificar significativamen-
te los objetivos sociales, como es el caso en los
años 1994-2001. Este debate retorna para la ac-
tualidad latinoamericana en la medida en que se
avizora un posible escenario postneoliberal31 en
un contexto de retirada de los flujos de capitales
especulativos.32
Lo ocurrido en estos años ‘90 también de-
muestra otra tesis: que son posibles, convenien-
tes y deseables la soberanía política y la búsqueda
de la independencia económica, que un pequeño
país del tercer mundo puede sostenerse, desarrollar-
29 Internet: <http://www.cnn.com>, feb./02.
30 BRUNDENIUS, 1985.
31 SMITH, 1998.
32 CEPAL, 2000.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 83 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
se y asegurar su reproducción ampliada. La tesis
de la inviabilidad de las economías pequeñas se ha
debatido en numerosas ocasiones en la teoría
económica y en las ciencias políticas. En el caso
de Cuba, a lo largo de su historia asumió diferen-
tes formatos. En el siglo XIX consistió en el mito
de que los cubanos no podían gobernarse por sí
mismos, la sociedad colonial cubana no podía so-
brevivir sin España y la economía cubana no po-
dría reproducirse sin la europea. El desenlace de
las luchas independentistas demostró lo contra-
rio. En la primera mitad del siglo XX, el mito con-
sistió en que la economía cubana no podría fun-
cionar sin la estadounidense y el gobierno cubano
no era posible sin el apoyo gubernamental de los
EUA. El triunfo de la revolución de 1959 demos-
tró lo contrario. En la segunda mitad del siglo XX,
el mito consistió en que la economía cubana no
podría reproducirse sin el subsidio soviético y
que el gobierno cubano no era posible sin la pro-
tección de la sombrilla nuclear soviética. Los años
‘90 demostraron que era posible reestructurar la
economía cubana de forma que fuera capaz de re-
sistir la crisis y desarrollarse a partir de sus pro-
pios recursos.
La clave de la experiencia cubana en los ‘90
está en que es posible lograr resultados económi-
cos y sociales con pocos recursos. No se trata
sólo de que se mantuvo el nivel de gasto social
sino que se elevó la efectividad social del gasto.
En salud, priorizando la atención primaria y la
prevención a través del Programa del Médico de
la Familia, lo que permitió mantener y mejorar
los indicadores de salud que se expresan, por
ejemplo, en la tasa de mortalidad infantil de 7,1
por mil nacidos vivos en 1998, a pesar del dete-
rioro de la red hospitalaria y de la escasez de me-
dicamentos; en educación a través de reforzar las
relaciones escuela-comunidad local y desarrollar
métodos pedagógicos que elevaran la calidad sin
requerir mayores recursos. Los resultados de la
investigación internacional realizada por el Labo-
ratorio de Evaluación de la Calidad de la Ense-
ñanza patrocinado por la Orealc/Unesco así lo
impulso nº 31
atestiguan al colocar a la educación cubana muy
por encima de la media regional.33
Otros factores que influyeron en la profun-
didad de la crisis y, a la vez, inciden sobre la re-
cuperación y la reinserción en la economía mun-
dial son la política de bloqueo de los EUA – re-
forzada en 1992 y 1995 con la aprobacion de las
leyes Torricelli y Helms Burton –, las vulnerabi-
lidades de la economía cubana derivadas de su
alto grado de apertura externa y de sus caracte-
rísticas estructurales34 y los cambios económicos
y climáticos globales.
La política de EUA contra Cuba – sin pre-
cedentes en la historia económica mundial por
sus 42 años de existencia – ha fracasado en sus
propósitos políticos, diplomáticos y económicos
de destruir al régimen cubano, aislarlo internacio-
nalmente y evitar su reinserción en la economía
mundial,35 aunque sí ha logrado infringir un cos-
to económico, social y humano valorado prelimi-
narmente en $ 181 mil millones de dólares en los
últimos 42 años.
La oposición internacional contra esa polí-
tica de bloqueo y agresiones se ha expresado en
declaraciones y acciones por parte de la abruma-
dora mayoría de los países del planeta; por agru-
paciones de países como la Unión Europea, Gru-
po de Río, Caricom, las Cumbres Iberoamerica-
nas; por leyes nacionales espejo para proteger e
incentivar al sector empresarial que ya negocia o
planea negociar con Cuba; por organizaciones
sociales, religiosas y por diversos sectores políti-
cos, incluso al interior de los EUA, como lo reve-
lan las votaciones en el Congreso de ese país en
sus sesiones de 2000 y de 2001.
Momento significativo en ese rechazo in-
ternacional ha sido la Resolución sobre la “Nece-
sidad de poner fin al bloqueo económico, comer-
cial y financiero de EUA contra Cuba”, aprobada
33 LLCE, 1998. Estudio Comparativo en muestra aleatoria de
100 escuelas y 4 mil alumnos para 11 países: Argentina, Boli-
via, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, Honduras, México, Para-
guay, Republica Dominicana, Venezuela.
34 ESPINOSA, 1997.
35 SELA, 1998; LEÓN, 1998; y SELA, 1998.
83
0000_Impulso_31.Book Page 84 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
cada año por la Asamblea General de la ONU du-
rante ocho años desde 1992, con sólo dos votos
en contra.
Ante el colapso del socialismo esteeuropeo
y el reforzamiento de las agresiones y del blo-
queo estadounidense, la estrategia cubana fue y es
la de diversificar geográfica y sectorialmente sus
relaciones económicas y políticas externas, des-
centralizarlas hasta nivel de empresas (500 em-
presas realizan directamente sus operaciones con
el exterior) e impulsar las asociaciones con el ca-
pital extranjero dentro y fuera de Cuba. La refor-
ma del sector externo incluyó un nuevo estilo y
una ejecución más compleja de la política exterior
en sus dimensiones bilateral, multilateral, inter-
gubernamental, interempresarial e inter ONGs. La
entrada de Cuba como miembro en la Asocia-
ción de Estados del Caribe, el Cariforum y en
Aladi; observador en las negociaciones para
Lomé V y país sede de la IX Cumbre Iberameri-
cana son reflejo de los éxitos alcanzados en esta
esfera. Según expertos “el gobierno de La Haba-
na habría practicado una suerte de regionalismo
abierto, estrategia oficial de sus socios subregio-
nales”.36 Podría concordarse con esa afirmación
haciendo la salvedad de que hay aspectos en los
que se coincide y otros en que no en la noción de
regionalismo abierto vista desde La Habana.
Mención especial requiere la favorable aco-
gida dispensada al Programa Iberoamericano de
Salud Integral para los países Centroamericanos
y Rep. Dominicana, propuesto por Cuba a raíz
de los desastres provocados por los huracanes
Mitch y Georges a finales de 1998, por parte de
los responsables de la Cooperación Iberoameri-
cana reunidos en Guatemala.37
Hasta octubre del 2000, 3.407 trabajadores
cubanos de la salud ejercían su profesión como
cooperantes en 57 países de América Latina, Ca-
ribe, Africa, Asia, Unión Europea y EUA.
La creación de la Escuela Latinoamericana
de Ciencias Médicas en las afueras de La Habana
36 LEÓN, 1998.
37 Declaración de Antigua, nov./98.
84
es una realidad a partir de su I Taller Científico-
Metodológico, celebrado en febrero de 1999, y la
llegada en marzo de 1999 de los primeros 600 es-
tudiantes centroamericanos. Hasta noviembre
del 2000 estudiaban allí 3.433 matriculados de 23
países. Esfuerzo de solidaridad de un país pobre
como Cuba que refleja las potencialidades de co-
operación Sur-Sur con pocos recursos. Coopera-
ción que también se refleja en la presencia de
2.377 técnicos cubanos en 18 países y en los
11.300 extranjeros que estudian hoy en las uni-
versidades cubanas.
La continuidad de los objetivos estratégicos
durante 1989-2001, sin embargo, no fue obstácu-
lo para que en 1992 y 1993 se iniciara el cambio
hacia nuevas formas e instrumentos en la gestión
económica y social. El consenso ciudadano, dife-
rente a la unanimidad falsa y estéril, en torno a las
nuevas medidas se produce a través del debate na-
cional y público (asambleas de oct./93 a mayo/
94, momento más duro de la crisis, en las que
participaron 3 millones de trabajadores, 158 mil
campesinos y 300 mil estudiantes), en dos sesio-
nes del Parlamento (mayo y ago./94) y en la ma-
yor incorporación de la investigación económica
y social al diseño de las políticas, aunque resulte
necesario mayor sistematicidad y coherencia en
las formas participativas. No deja de estar presen-
te la oposición que, aunque minoritaria, constitu-
ye un nuevo fenómeno social con singularidades
en el caso cubano a partir de la política estado-
unidense de agresiones respecto a la Isla, una de
cuyas acciones consiste en financiarla desde el ex-
terior.
Los cambios han abarcado todas las esferas
económicas, sociales e institucionales y sus resul-
tados han sido exitosos. Se ha mantenido el cre-
cimiento económico, con baja inflación, bajo dé-
ficit presupuestario, han disminuido las vulnera-
bilidades económicas externas, ha aumentando el
coeficiente de producción nacional en el consu-
mo energético y en el consumo turístico, se han
manteniendo los servicios sociales y se han ex-
pandido los servicios culturales.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 85 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Desde 1990 han sido profundos los cam- • mantener la importancia concedida a los sec-
bios y en varios aspectos de importancia: tores de alta tecnología, especialmente la bio-
• en la estructura de propiedad y las formas de tecnología;
usufructo de la tierra, ampliando las formas • promover el turismo como un sector de im-
cooperativa y la privada, que pasan de tener el portancia en la economía;
24,8% de la tierra en 1992 al 67,2% en 1998; • en la estrategia azucarera, preferenciar la eficien-
• en la política económica y en los criterios de cia y la diversificación;
asignación de recursos con mayor énfasis en la • mejorar los índices de autoabastecimiento
eficiencia, el autofinanciamiento, la competen- energético;
cia y la reducción del monopolio; • perfeccionamiento empresarial a partir del año
• políticas sectoriales asimétricas, favoreciendo 1999, con un mayor grado de autonomía eco-
el proceso inversionista en empresas, ramas y nómica y financiera para las empresas.
sectores seleccionados;
• introducción de nuevas técnicas de planifica- Cuba PIB: tasa promedio anual.
ción y gestión, caracterizadas por métodos in-
directos de regulación y por la descentraliza- 10
PIB %
ción gradual y segmentada;
5
• apertura progresiva y cautelosa al funcionami-
ento del mercado (agropecuario, industrial, de 0
servicios, en divisas y directamente regulado);
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
• impulso a la inversión extranjera bajo diversas -5
modalidades, protegida por la Constitución,
-10
las leyes 77 y 165, y 34 acuerdos interguber-
namentales firmados con 35 países; -15
• políticas monetario financieras activas tendi-
entes al equilibrio presupuestario con bajo ni- -20
vel de deficit, reducción de subsidios, control
de la emisión monetaria, contención de la li-
quidez y de la inflación, estabilidad cambiaria ESTRATEGIAS DE DESARROLLO LOCAL:
con tasas de cambios múltiples, tendencia a la EL CASO DEL MUNICIPIO HABANA VIEJA
apreciación del peso y circulación monetaria EN LA CIUDAD DE LA HABANA 38
dual; Esta presentación tiene por objetivo mos-
• reducción de la Administración Central del trar la importancia de las políticas proactivas en el
Estado y fortalecimiento de su capacidad de ámbito de una comunidad, en este caso, del Mu-
regulación junto a la descentralización territo- nicipio Habana Vieja en la Ciudad de La Habana.
rial y empresarial;
Breve genealogía de un tema
• reforzamiento de la sociedad civil organizada
Para que un territorio y su comunidad pu-
y de la actividad parlamentaria y legislativa;
edan potenciar al máximo sus posibilidades de
• enfasis en la sostenibilidad ambiental e histó-
desarrollo, la población del territorio, su principal
rico cultural;
recurso, su capital humano, no sólo debe incor-
• reforma del sistema bancario;
porar como suyos el diagnóstico y la estrategia
• impulsar estrategias de desarrollo territorial y
comunitario; 38 Ponencia presentada al Congreso de la Asociación Canadi-
• situar la cultura como un elemento clave en la ense de Estudios Latinoamericanos y del Caribe (Calacs),
estrategia de desarrollo; organizada en La Antigua, Guatemala, en febrero de 2001.

impulso nº 31 85
0000_Impulso_31.Book Page 86 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
sino que puede y debe participar en el diseño y
ejecución de las políticas.
Aunque podría afirmarse que el tema del
desarrollo ha estado presente desde los orígenes
de las ciencias económicas y sociales y de toda ac-
tividad humana, en rigor adquiere relevancia sólo
en fecha reciente, con el final de la segunda guerra
mundial, las demandas de los países del Sur que
lograban su descolonización, la reconstrucción
europea, la modernización japonesa y el interés
por el crecimiento. En aquella época la cuestión
era el desarrollo nacional, sin embargo, la proble-
mática del desarrollo regional o local adquirió re-
levancia rápidamente, sobre todo cuando se tor-
nó claro que el desarrollo en una economía naci-
onal podía ir acompañado de muy desiguales de-
sarrollos locales y que el crecimiento iba
acompañado de crecientes desigualdades sociales.
El tema del desarrollo regional, territorial o
local ha tenido y tiene importancia en las ciencias
económicas y sociales desde entonces, convirti-
éndose en un tema clásico de las mismas. De
igual manera, el asunto de la Estrategia de Desar-
rollo adquiere relevancia máxima en la medida en
que el desarrollo pasa a ser objetivo prioritario de
política económica de un numeroso grupo de pa-
íses, de gobiernos locales y de los diversos secto-
res sociales que conforman las actuales socieda-
des contemporáneas.
En los ‘80 y ‘90 el tema del desarrollo pier-
de fuerza en las ciencias económicas y sociales
como resultado del predominio de los enfoques
neoliberales, pero hacia final del siglo renace im-
pulsado por las dramáticas consecuencias ambi-
entales y sociales provocadas por dos décadas de
políticas macroeconómicas neoliberales. Es en-
tonces que el problema del desarrollo sustentable
adquiere relevancia para economistas, sociólogos,
geógrafos, antropólogos e historiadores.
Estudiar los asuntos de una estrategia de de-
sarrollo se enmarca en las tendencias más recien-
tes y de mayor importancia para las ciencias eco-
nómicas y sociales, tal y como se revela en el Pre-
mio Nobel otorgado al economista Amartya Sen,
por su obra económica tan cercana a lo social y al
desarrollo. Recientemente este autor definía “el
86
proceso de desarrollo económico como la
expansión de las capacidades de la gente” y no
sólo como disponibilidad de bienes y servicios, o
como la satisfacción de necesidades básicas, o
como la utilidad del bienestar en la satisfacción de
los deseos, o como la satisfacción de los dere-
chos.39
La concepción de desarrollo que aquí se
asume es
aquella que no se limita a establecer metas
de ingreso o producción, ni tampoco a con-
siderar a las personas como meros benefi-
ciarios del bienestar social. El ser humano
pasa a ser considerado como motor, a la vez
que objeto del desarrollo y, por tanto, se le
atribuye la posibilidad y necesidad de parti-
cipar activamente en los procesos de am-
pliación de sus propias oportunidades en
distintas esferas: ingreso, conocimientos,
vida prolongada, libertad, seguridad perso-
nal, participación comunitaria y derechos
fundamentales. Según este nuevo paradig-
ma, el desarrollo debe centrarse en el ser hu-
mano (...). Para que el desarrollo aumente
las oportunidades de las personas, éstas de-
ben disfrutar de un acceso equitativo a esas
oportunidades (...). A veces, la equidad en
oportunidades requiere una restructuración
importante del poder en las sociedades, ya
que se traduce, entre otras medidas, en dis-
tribución de bienes productivos (incluida la
tierra), implantación de políticas fiscales re-
distributivas, mayor disponibilidad de crédi-
to bancario, extensión de oportunidades de
participación y eliminación de barreras para
mujeres y minorías (...). Es importante en-
fatizar que la sustentabilidad debe ser inhe-
rente a cualquier estrategia de desarrollo
(...). Implica que las estrategias de desarrollo
deben satisfacer las demandas y necesidades
de las generaciones presentes, sin compro-
meter la capacidad de las generaciones futu-
ras de satisfacer sus propios requerimientos
(...). La sustentabilidad de las oportunidades
humanas depende de mantener todas las
formas de capital: físico, humano, financie-
39 SEN, 2000.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 87 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
ro, social, medioambiental (...). La esencia
de la sustentabilidad implica que todas las
personas tengan igual acceso a las oportuni-
dades, tanto ahora como en el futuro.40
Para Cuba, la indisoluble relación entre de-
sarrollo económico, social y ambiental siempre
ha tenido relevancia desde los inicios de la Revo-
lución, en las ideas y en las estrategias.41 A partir
de los ‘90 las dificultades ambientales y sociales
del desarrollo y su expresión local readquieren
importancia de primera magnitud dada la
necesidad de atenuar o evitar el deterioro
ambiental, y las desproporciones sociales y
locales que tienden a ser creadas en las nuevas
condiciones mundiales y nacionales. También por
la necesidad de potenciar el territorio, sus
comunidades y todos sus recursos como factores
del desarrollo sustentable.
La tendencia a descentralizar algunas funcio-
nes de la planificación, de la dirección social y de
la generación y asignación de recursos le confiere
a las localidades y territorios una importancia adi-
cional.
Algo de teoría
Los temas de comunidad, medio ambiente
y desarrollo son demasiado amplios y con una
gran tradición teórica por lo que el espacio de un
artículo resulta insuficiente para tratarlos debida-
mente. En este caso sólo serán tratados desde el
ángulo de la necesidad e importancia del diseño e
implementación de una estrategia de desarrollo
local.
Desde que se reiniciaron los estudios sobre
el desarrollo a raíz de la segunda guerra mundial,
surgió el tema de elaborar un plan, un programa,
una estrategia. Entonces se trataba de las econo-
mías nacionales y de las empresas, y se pensaba
que el problema era el crecimiento.
Aunque los temas y las palabras utilizados
en los países del tercer mundo eran similares a
aquellos provenientes de los países desarrollados;
40 Subrayado del autor. PNUD 1997, pp. 3-5. A modo de
curiosidad, podría verse ESPINOSA, 1989.
41 CASTRO, 1992.
impulso nº 31
las realidades, necesidades y urgencias no lo eran,
y surgieron nuevos conceptos, nuevas teorías,
nuevos temas y nuevas palabras. Desde muy tem-
prano se distinguió entre crecimiento y desarro-
llo. También tempranamente se destacó la nece-
sidad del desarrollo social, político y económico.
La producción de la cepal, del Ilpes y de la Unc-
tad fueron un ejemplo de ello. Sin embargo, muy
pronto se revelaron como insuficientes.
En los ‘80 y los ‘90, bajo el peso de la crisis
de la deuda externa y el llamado Consenso de
Washington, se imponen las concepciones neoli-
berales, se abandona el tema del desarrollo, y las
estrategias quedan como un asunto empresarial y
de las teorías de la administración.
No obstante, mientras el tema del desarro-
llo resurge con fuerza a través de las nociones de
desarrollo sustentable; la planificación estratégica
y las teorías de la dirección por valores retoman el
asunto de la elaboración de estrategias.
Aquí se parte de la noción de desarrollo
sustentable a partir de cuatro dimensiones: ambi-
ental, social, política y económica.42 Un buen
ejemplo de concepción multidimensional del de-
sarrollo sostenible nos lo ofrecen Quiroga y Van
Hauwermeiren en su excelente análisis del caso
chileno: “Desde nuestro enfoque, el desarrollo de
la sustentabilidad se refiere a un proceso dinámi-
co de mejoramiento de la calidad de vida que no
sobrepase la capacidad del ambiente para regene-
rar los insumos (materiales y energéticos) toma-
dos por la economía humana, así como para ab-
sorber los desechos producidos”.43
Pero el desarrollo para que sea sustentable
también precisa de la participación poblacional en
la ejecución de tareas y en el diseño de la estrate-
gia, de los planes, de las tareas, en la definición de
objetivos, en fin, en todo el proceso de toma de
decisiones. La sustentabilidad también requiere
recuperar sus gastos con sus ingresos y generar
42 Las dimensiones cultural y científico-tecnológica resultan
de tan grande relevancia que merecerían ser explicitadas
aparte. Aquí se ha sobreentendido que están incluidas en lo
social y económico.
43 QUIROGA & Van HAUWERMEIREN, 1996, p. 1.
87
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excedente capaz de asegurar una reproducción
ampliada de la economía.
Las comunidades locales pueden y de he-
cho están desempeñando un importante papel en
una estrategia de desarrollo sustentable. En su re-
ciente y buen estudio sobre espacios económicos
y globalización, Moneta nos ofrece algunos con-
ceptos útiles:
Se entiende por planificación estratégica de
ciudades al diseño de un proceso continuo,
consensual y concertado de adopción de de-
cisiones integradas destinado a lograr obje-
tivos viables de desarrollo que se establez-
can para la ciudad, a partir de un análisis sis-
témico de múltiples factores interactuantes
basado en una visión de largo plazo de la
evolución nacional, regional y global. Ese
proceso permite evaluar e incorporar los
riesgos, identificar cursos de acción especí-
ficos, elaborar indicadores de seguimiento
sobre los resultados, formular mecanismos
de corrección de políticas y alcanzar una
participación integral de los principales gru-
pos y sectores sociales y económicos loca-
les.
Se necesita contar con una visión de largo
plazo concertada por la comunidad, que
abarque interactivamente las distintas di-
mensiones existentes (ej.: territorial, so-
cioeconómica, política, cultural y ecológica)
en un examen del contexto sub-regional,
nacional, regional y global e identificar las
ventajas competitivas dinámicas y estáticas
(puntos fuertes y débiles). La tarea principal
es la de adaptar el funcionamiento del siste-
ma urbano y su área de influencia a los cam-
bios del entorno, de manera tal de mantener
adecuadas condiciones de crecimiento eco-
nómico y calidad de vida.44
La visión concertada, consensuada por la
comunidad resulta, acá y acullá, de importancia
estratégica. Sólo a partir de que los pobladores
hagan suyo el plan e identifiquen las tareas como
propias porque están dirigidas a la solución de sus
necesidades y sueños, será posible tornarlo viable
44 MONETA, 1999, p. 72.
88
y convertirlo en realidad. Para que un territorio
pueda potenciar al máximo sus posibilidades de
desarrollo, la población del territorio, su principal
recurso, su capital humano, debe incorporar
como suyos el diagnóstico y la estrategia
Antecedentes de una experiencia
en el tiempo
El Municipio Habana Vieja es conocido,
también, como Centro Histórico de la Ciudad de
La Habana, o simplemente, Centro Histórico,
por incluir en su territorio el que fuera recinto
amurallado de la Habana colonial. Sin embargo,
las obras de restauración emprendidas durante
más de veinte años abarcan una mayor extensión
al ampliarse, por ejemplo, al otro lado de la Bahía
de La Habana.
Nadie mejor que el Historiador de la Ciu-
dad de La Habana, Dr. Eusebio Leal Spengler,
para relatar, historiar y explicitar nociones, valo-
res y conceptos que nortearon las obras de res-
cate del patrimonio material y espiritual de este
pedazo de Cuba. Para ello se han seleccionado las
presentaciones que realizara al libro Viaje en la
Memoria: apuntes para un acercamiento a la Ha-
bana Vieja, editado en 1996 por el Plan Maestro
de Revitalización Integral de la Ciudad de La Ha-
bana;45 y la que realizara en el Séptimo Congreso
Iberoamericano de Urbanismo.
Nos dice Leal Spengler en julio de 1996:
Al presentar a Ciudad City el trabajo reali-
zado por la Oficina del Historiador de la
Ciudad de La Habana y, en particular, por el
Plan Maestro, me invade la íntima satisfac-
ción de haber logrado iniciar, finalmente, lo
que durante tantos años consideramos
como virtualmente utópico: integrar armó-
nicamente los trabajos de restauración del
Centro Histórico a la obra social y comuni-
taria, lo cual supone desentendernos, defini-
tivamente, de los halagos tentadores de la
escenografía puramente turística.
45 Gentilmente sugerido por la historiadora cubana y especia-
lista del Plan Maestro, Azalia Arias.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 89 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Recrear la Ciudad, no sólo para verla, sino
para vivirla: he ahí el desafío.
Mas, ¿cómo obtener tales frutos?, cuando el
orden de las prioridades vitales – que todo
país en vías de desarrollo ha de imponer ne-
cesariamente a sus proyectos, y aún, a los
sueños de una u otra generación – reclamen
nuestro máximo interés. Sin embargo, cre-
emos que el urbanismo expresa cabalmente
los hechos culturales esenciales, él es como
el rostro expresivo del cuerpo social. Sin la
cultura – que es suceso de participación y
espejo donde se reflejan las virtudes íntimas
del ser humano – no puede concebirse el
progreso de la sociedad, de ahí que, rabiosa-
mente, defendamos los bienes culturales
como don supremo del espíritu, a la vez que
imponderable tesoro material de los pue-
blos.
He pedido a mi colaboradora, Arquitecta
Patricia Rodríguez, que dibuje las ideas y
nos revele las claves para la comprensión de
los que ahora hacemos, animados de una
iluminada esperanza en el porvenir de nues-
tro país y creyendo que prestamos un servi-
cio útil e invalorable a las futuras generacio-
nes cuando nos consagramos a perpetuar
sus signos de identidad.46
Ciertamente invalorable, ya que hay valores
que no tienen precio mientras hay precios que no
tienen valor. Y esta historia de la valorización de
la Habana Vieja tuvo uno de sus más virtuosos
inicios en 1981. Permítame el lector nuevamente
dejar hablar a uno de sus protagonistas en su sin-
tético y profundo relato de noviembre de 1996:
Cuando en mayo de 1981 se iniciaron las
obras de restauración del Centro Histórico
nuestra idea aun se sustentaba en preocupa-
ciones de carácter cultural. La Organización
de Naciones Unidas para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (Unesco) reconoció el
(...) Centro Histórico como parte del Patri-
monio de la Humanidad, y desde entonces
y hasta 1991, numerosas edificaciones fue-
ron restauradas.
46 LEAL, 1996, p. 7.
impulso nº 31
El 11 de abril de 1986 las Fuerzas Armadas
deciden participar asumiendo la restaura-
ción de las fortalezas de San Carlos de la
Cabaña y de los Tres Reyes del Morro, mi-
entras, el Gobierno de la Ciudad favoreció
convenios de cooperación.
Debo considerar que el logro más impor-
tante fue el surgimiento de una conciencia
social en torno a la restauración del Centro
Histórico (...) la concepción de que era im-
posible restaurar monumentos sin que el
mismo estuviese imbricado en el desarrollo
social, sostenible, comunitario y participati-
vo de todos sus habitantes.
En octubre de 1993 el Consejo de Estado
de la Republica de Cuba aprobó el Decreto
Ley 143 que redefinió las funciones de la
Oficina del Historiador de la Ciudad dán-
dole la máxima autoridad para promover la
conservación y restauración del Patri-
monio Monumental, otorgándole perso-
nalidad jurídica, capacidad para solicitar,
obtener y administrar la ayuda o coope-
ración internacional, a la vez que le con-
fiere facultades dentro del área, declara-
da bajo su protección, para enfrentar las
urgencias de los habitantes del Centro
Histórico.
La oficina, por tanto, planeó y analizó la
cuestión de la vivienda, el saneamiento ur-
bano, la restauración de las escuelas y hoga-
res infantiles. Ha proveído un plan de emer-
gencia para el desayuno de los ancianos sin
amparo; acogió de forma permanente, y en
aulas disgregadas, 670 niños de las escuelas
ruinosas, atendiendo a su alimentación y de-
más necesidades, dando cumplimiento al
sueño humanista de brindar a los escolares
el concepto de propiedad sobre los bienes
del espíritu. Hoy construye diversas obras y
concluyó la restauración de la Basílica Me-
nor de San Francisco de Asís, como sala de
concierto.
Junto a ello la atención puntual a personas
vulnerables, enfermos etc. En el sigilo y la
reserva que el decoro recomienda.
89
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La restauración, con participación de los ve-
cinos y moradores de catorce manzanas en
el barrio San Isidro, y la adquisición total del
equipamiento para la recogida de basura y
desperdicios, da una proporción del verda-
dero mensaje que hoy transmitimos.47
Los años 90 48
48
La Habana Vieja es un municipio de la ciu-
dad capital, La Habana, en el que a cada paso se
encuentra la historia con la actualidad, al consti-
tuir el núcleo original de la ciudad fundada en
1519.
Espacio urbano delimitado por el recinto
amurallado, cuyos muros se derriban entre 1863
e inicios del siglo XX, su devenir se ha caracteri-
zado por la dinámica marcada entre el peligro de
la demolición y las acciones de preservación, con-
servación, recuperación y restauración.
Durante los primeros 50 años de República
en el siglo XX, no faltaron planes de rediseño del
Casco histórico que preveían la demolición y
construcción de nuevos edificios. Planes que afor-
tunadamente no se realizaron por la expansión de
la ciudad hacia el oeste. De esos planes data, sin
embargo, la desaparición del Convento de San
Juan de Letrán, que fuera la primera sede de la
Universidad de La Habana, de la que sólo logró
conservarse una campana hoy situada en su ori-
ginario lugar.
Es justo reconocer que en los primeros pla-
nes de inversión y desarrollo de la joven revolu-
ción cubana, las prioridades se localizaron en las
zonas rurales y en otras ciudades del país, mien-
tras que la capital, y dentro de ella la Habana Vieja,
recibieron pocos recursos. Decisión comprensi-
ble en un país en que el 30% de su población era
analfabeta, en que más del 50% de su producción
industrial se concentraba en la capital, en el que
habían sólo tres universidades, y numerosos po-
47 Ibid., p. 2.
48 Para más detalles sobre la Habana Vieja y el trabajo reali-
zado allí puede verse: Leal, Alomá, Hurtado, Menéndez y
Arias in Viaje a la Memoria: apuntes para un acercamiento a la
Habana Vieja 1996 (1996), material del cual se han tomado
los datos y muchas de las ideas allí expresadas.
90
blados y pueblos carecían de escuelas y hospita-
les.
Luego de consolidadas las iniciales trans-
formaciones revolucionarias en la Cuba de los
años ‘60, se inician los primeros trabajos de pre-
servación y conservación en los ‘70 que se
continuarían en los ‘80.
Los años ‘90 es un período de transforma-
ción y desarrollo en el que, a pesar de la severa y
abrupta crisis económica del ‘91-93 motivada por
la debacle en los países socialistas de Europa y el
reforzamiento de la política de agresiones de los
EUA, cobran impulso los planes y acciones de re-
cuperación y restauración.
La Habana Vieja se extiende en un territo-
rio de 214 ha, con 242 manzanas y 4 mil edificios,
de los cuales 900 tienen valor patrimonial. El es-
pacio ocupado por viales es de 51 ha, y por plazas,
parques y grandes edificios no residenciales hay 50
ha. El territorio con viviendas habitadas asciende a
113 ha.
La población es de 70.658 habitantes con
441 albergados. La densidad poblacional es alta
pero sin llegar al hacinamiento, ya que de acuerdo
al Censo de población efectuado por el Plan Ma-
estro hay 3,3 personas por viviendas, 1,9 personas
por piezas de dormir y 0,9 personas por habita-
ción.
El 50% de los núcleos familiares están
constituidos por dos o tres personas, mientras el
16% son núcleos unifamiliares. Las características
demográficas del territorio no se diferencian de
las del resto del país con su tendencia al enveje-
cimiento y al leve predominio de la población fe-
menina: el 62% está en el rango de edades de 15
a 64 años, el 48% es masculina mientras el 52%
femenina. El 37% de los núcleos tienen ancianos
y más de la mitad no tienen niños.
Entre los programas de recuperación están
aquellos dirigidos a los inmuebles de escuelas,
hogares de ancianos y de atención a la población
de la tercera edad. La valorización patrimonial de
estos inmuebles mediante su recuperación ha
sido una de las líneas de trabajo en el territorio.
Son altos los niveles de escolarización con
un 29% de su población habiendo cursado hasta
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 91 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

7 grados, 49% de 7 a 10 grados y 10% con al me-
nos un año de estudios universitarios, similar a las
tendencias nacionales.
La pea es el 56% de la población con una
tasa de ocupación del 65%, estando ocupadas en
actividades productivas el 52% (comercio, indus-
tria, transporte), mientras el 48% se encuentra
ocupada en los sectores de educación, salud, cul-
tura, arte y asistencia social. El crecimiento de la
ocupación en servicios productivos revela la ten-
dencia a la terciarización del territorio. El 91%
son trabajadores estatales, muy por encima de la
media nacional (75%) y el 4% son trabajadores
por cuenta propia.
La potenciación del territorio a través de
políticas activas de empleo, salud, educación y
asistencia social se ha reforzado mediante la re-
cuperación y revalorización patrimonial de in-
muebles de significación histórica y cultural lo
que ha permitido una sinergia de elevación de la
autoestima de los pobladores y una autopercep-
ción positiva respecto al territorio y a la disposi-
ción de las personas a un mayor compromiso con
los programas de revitalización.
Ello se refleja en los resultados de la encu-
esta social efectuada por el Plan Integral Maestro
de la Habana Vieja a una muestra representativa
de 847 pobladores. El principal problema identi-
ficado por los encuestados es el del estado cons-
tructivo de las viviendas y las dificultades con el
abastecimiento de agua. Sin embargo, el 80% de
los encuestados considera atractiva a la Habana
Vieja por sus valores históricos, arquitectónicos,
culturales, por su centralidad y por su ambiente
social. El 68% prefiere quedarse viviendo en el
territorio, el 85% considera positivos los cambios
en el Centro Histórico y el 84% manifiesta su
disposición a participar en los trabajos de trans-
formación, sea de manera individual o colectiva.
Las tecnologías de participación social de la
población en los cambios de su entorno urbano,
favoreciendo el empoderamiento de las personas
y su sentido de pertenencia al barrio, ha condu-
cido a que los propios pobladores se transformen
a medida que ejecutan la transformación de su
medio ambiente urbano.
La interacción entre el gobierno local, la
Oficina del Historiador de la Ciudad, el Plan Ma-
estro, los pobladores, las organizaciones y las em-
presas localizadas en el territorio ha constituido
un factor adicional de impulso a los programas de
transformación y revitalización, apoyados por
una visión integral del diagnóstico de los proble-
mas y la factibilidad de sus soluciones.
La capacidad de movilizar recursos na-
cionales y de financiamiento internacional ha
sido favorecida por este entorno social positivo y,
a la vez, ha coadyuvado a reforzarlo.

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impulso nº 31 93
0000_Impulso_31.Book Page 94 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Dados do autor
EUGENIO ESPINOSA MARTÍNEZ é doutor em Sociología
(Universidade de Brasília), em Ciencias Sociológicas
(Universidad de La Habana) e em Ciencias Sociales
(Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). Professor e
investigador titular na Universidad de La Habana. Professor
de Rango Regional en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.

Recebimento artigo: 27/ago./01

Consultoria: 16/nov./01 a 28/fev./02
Aprovado: 1.º/abr./02

94 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 95 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Liderança e a nova
dinâmica estratégica
nas relações hemisféricas
LEADERSHIP AND THE NEW STRATEGIC
DYNAMICS IN HEMISPHERIC RELATIONS
Resumo O ensaio analisa a questão da liderança norte-americana a partir de uma nova
dinâmica interamericana. No fim da Segunda Guerra Mundial, a América Latina viu-
se dominada pelos interesses político-estratégicos e econômicos dos Estados Unidos.
Dentro do contexto da Guerra Fria, a importância de uma solução militar do conflito
mundial colocou em segundo plano os fatores socioeconômicos, como a educação e
a erradicação da pobreza. Com o fim da rivalidade entre as duas superpotências, ques- GAMALIEL PERRUCI
tões econômicas e sociais estão assumindo novas dimensões estratégicas. As Cúpulas Marietta College,
Ohio (EUA)
das Américas, primeiro em Miami, em 1994, e mais recentemente em Santiago, pro-
perrucig@marietta.edu
porcionaram o desenvolvimento dessa nova agenda hemisférica. Com a chegada de
mais um século e de um novo presidente na Casa Branca, George W. Bush, as relações
hemisfércas continuarão a ser transformadas, com novas possibilidades para países de
porte como o Brasil.

Palavras-chave LIDERANÇA – ALCA – INTEGRAÇÃO – ESTRATÉGIA – COMÉRCIO.

Abstract The essay analyzes the issue of the American leadership within a new Inter-
American dynamics. At the end of World War II, Latin America found itself domi-
nated by American political/strategic and economic interests. Within the context of
the Cold War, the importance of a military solution for the World conflict relegated
socioeconomic factors such as education and the elimination of poverty to second
place. With the end of the two superpowers' rivalry, economic and social issues are
taking on new strategic dimension. The Summit of the Americas, first in Miami, in
1994, and more recently in Santiago, enabled the development of a new hemispheric
agenda. With the birth of a new century and a new president at the White House –
George W. Bush – hemispheric relations will continue to be transformed, with new
possibilities for important countries such as Brazil.

Keywords LEADERSHIP – FTAA – INTEGRATION – STRATEGY – TRADE.

impulso nº 31 95
0000_Impulso_31.Book Page 96 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

A
Cúpula das Américas, realizada em 1998 no Chile,
II
serviu como exemplo claro da grande transformação
que tem ocorrido nas relações hemisféricas.1 Os Esta-
dos Unidos pediram paciência enquanto o presidente
norte-americano tentava convencer o Congresso a con-
ceder o fast track para as negociações comerciais.2 Vários
países, contrariando a posição norte-americana, expres-
saram abertamente a necessidade de convidar Cuba para
participar do terceiro evento, no Canadá.3 No mais, o Brasil discursou na
cerimônia de encerramento da Cúpula como igual, ao lado dos Estados
Unidos. Em ensaio recente, fiz referência à guerra das estrelas como marca
das novas disputas interamericanas.4 A cúpula no Chile, em 1998, de-
monstrou mais uma vez como os países estão se posicionando no sentido
de prestigiar seus interesses nacionais. Ao mesmo tempo, essa nova di-
nâmica também mostra a dificuldade norte-americana em reter a posição
de líder das Américas.
Este ensaio tem como objetivo principal analisar essa nova dinâmi-
ca interamericana. No fim da II Guerra Mundial, a América Latina viu-se
dominada pelos interesses político-estratégicos e econômico dos Estados
Unidos. Dentro do contexto da Guerra Fria, a importância de uma so-
lução militar do conflito mundial colocou em segundo plano os fatores
socioeconômicos, como a educação e a erradicação da pobreza. Com o
fim da rivalidade entre as duas superpotências, questões econômicas e so-
ciais estão assumindo novas dimensões estratégicas. As Cúpulas das
Américas, primeiro em Miami, em 1994, e mais recentemente em Santia-
go, proporcionaram o desenvolvimento dessa nova agenda hemisférica.
Com a chegada de mais um século e de um novo presidente na Casa
Branca, George W. Bush, as relações hemisférias continuarão a ser trans-
formadas, com novas possibilidades para países de porte, como o Brasil.
A primeira parte deste ensaio aborda paralelos históricos na política
externa norte-americana desde o início do século. Esses paralelos servem
para analisar o contexto histórico das transformações recentes nas rela-
ções hemisféricas. A segunda parte elabora as estratégias políticas dos
principais atores do processo de integração das Américas. Em particular,
o ensaio visa analisar as mudanças da política externa norte-americana. A
última parte do ensaio analisa o impacto do novo equilíbrio no esforço in-
teramericano de integração econômica e social.

1 SOTERO, 1998; e FAIOLA & LIPPMAN, 1998.

2 Fast track, ou via rápida, refere-se à autorização do Congresso norte-americano para o
Executivo negociar acordos comerciais sem emendas de parlamentares. Atualmente, o
termo oficial do fast track é Autoridade para Promoção de Comércio (Trade Promotion
Authority, ou TPA); ver Time to deal on trade. The Economist, 6/out./01, p. 34.
3 A III Cúpula das Américas foi realizada em abril de 2001, no Canadá. Para mais informa-

ções sobre as três Cúpulas, ver o website <www.summit-americas.org>.

4 PERRUCI, 1997, pp. 137-149.

96 impulso nº 31
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PARALELOS HISTÓRICOS DA
LIDERANÇA NORTE-AMERICANA
Desde a independência dos países latino-
americanos, na segunda década do século retrasa-
do, o tema relações hemisféricas quase sempre se
refere não só às disputas territoriais entre vizi-
nhos mas, principalmente, à diplomacia norte-
americana para a região.5 Com a doutrina isolaci-
onista do presidente James Monroe, em 1823
(Monroe Doctrine), os Estados Unidos desenvol-
veram uma política de separação entre o hemis-
fério e o resto do mundo.6 À medida que os Es-
tados Unidos cresceram em poder militar e eco-
nômico, essa doutrina – que no princípio do sé-
culo XIX tinha pouca força diplomática – ganhou
dentes e garras.
A ascensão norte-americana à posição de li-
derança no hemisfério, porém, desenvolveu-se
por etapas, começando no Caribe e na América
Central com a guerra contra a Espanha, em 1898.
Com o tratado entre o Panamá e os Estados Uni-
dos, em 1903, para a construção de um canal li-
gando os dois oceanos, a importância estratégica
da América Central aumentou.7 O presidente
Theodore Roosevelt (1901-1909) em 1904 selou
militarmente a Doutrina Monroe, ao proclamar
que os Estados Unidos viam-se como responsá-
veis pela segurança e estabilidade hemisférica.8
O presidente William Howard Taft (1909-
1913) promoveu, a partir de 1909, a famosa Di-
plomacia do Dólar (Dollar Diplomacy), pela qual
o governo dispôs-se a ajudar até militarmente os
interesses comerciais do setor privado norte-
americano.9 A harmonização da política estraté-
gica com os interesses econômicos pôs o gover-
no nicaraguense nacionalista de José Santos Ze-
laya (1893-1909) em conflito com Washington.
Em 1909, fuzileiros navais estadunidenses foram
despachados para a cidade nicaraguense de Blue-
5 WIARDA, 1992 e 1987.
6 MAY, 1992.
7 MAJOR, 1993.
8 ROSSINI, 1995.
9 MUNRO, 1964.
impulso nº 31
fields para proteger uma propriedade norte-ame-
ricana. Zelaya, sob pressão norte-americana, re-
nunciou. Em 1914, o Tratado de Chamorro-
Bryan cedeu aos Estados Unidos o direito exclu-
sivo para a construção de um canal interoceânico
na Nicarágua. Esse direito, em vista do canal
construído no Panamá, somente serviu para blo-
quear qualquer tentativa de europeus ou asiáticos
de construírem um outro canal na Nicarágua que
viesse a competir com o norte-americano.
A experiência nicaraguense serve como
exemplo da expansão comercial norte-americana
no hemisfério e a ligação entre esses interesses
econômicos e a política estratégica dos Estados
Unidos. Esse tipo de política externa – oposição
a rivais potenciais – é chamado em Washington
de strategic denial.10 Faz parte da evolução da
Doutrina Monroe, no sentido de isolar o hemis-
fério do controle europeu e, ao mesmo tempo,
estabelecer uma posição de liderança hemisférica.
À medida que a economia norte-americana foi se
expandido, a diplomacia de Washington tornou-
se mais audaciosa.
Contudo, divergências apareceram entre o
Executivo e o Congresso quanto ao internacio-
nalismo norte-americano. A Doutrina Monroe
incluía a liderança hemisférica, mas não na Euro-
pa. Logo após a Primeira Guerra Mundial, o pre-
sidente Woodrow Wilson (1913-1921) lutou sem
sucesso com o Senado norte-americano para o
país participar da Liga das Nações, dentro de uma
nova ordem mundial.11 O isolacionismo norte-
americano prevaleceu na década de 30 e só foi
abandonado quando outros países – Alemanha,
na Europa, e Japão, na Ásia – tentaram assumir
posições de liderança nas suas respectivas regiões.
Enquanto a esfera de influência norte-ame-
ricana se expandiu pela América Central e pelo
Caribe na virada do século, a América de Sul – e
principalmente o Cone Sul – permaneceu relati-
vamente independente durante as duas grandes
10 SCHOULTZ, 1987.
11 KUEHL & DUNN, 1997; e KNOCK, 1992.
97
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guerras mundiais. Países como o Brasil e a Argen-
tina puderam até usar a rivalidade comercial entre
os Estados Unidos e países europeus como pon-
to de vantagem. Na década de 30, por exemplo, o
governo Getúlio Vargas comprou armas da Ale-
manha ao mesmo tempo que negociava contratos
comerciais com os Estados Unidos.12
A Política de Boa Vizinhança (Good Neigh-
bor Policy) inaugurada pelo governo Franklin D.
Roosevelt (1933-1945) propôs um processo de
acomodação entre os interesses comerciais nor-
te-americanos e a soberania dos países latino-
americanos.13 Porém, a II Guerra Mundial mu-
dou radicalmente o cenário estratégico. Com a
vitória dos Aliados e a destruição das principais
capitais européias, os Estados Unidos assumiram
uma posição de liderança mundial indiscutível.
Para os norte-americanos, essa nova fase signifi-
cava o abandono de uma doutrina isolacionista
mesmo para com a Europa.
A posição dos Estados Unidos como po-
tência militar e econômica produziu um novo
equilíbrio hemisférico. Dentro desse contexto, o
Cone Sul foi incorporado à esfera de influência
norte-americana através de uma política cautelosa
de Washington, no sentido de controlar as ten-
dências dos países dessa região a ter uma ação in-
dependente.14 Por exemplo, a Conferência Intera-
mericana sobre os Problemas da Paz e Guerra re-
alizada no México em 1945, excluiu a participa-
ção da Argentina. O principal pecado argentino
fora o desenvolvimento de uma política externa
neutra durante a guerra, o que causou consterna-
ção não só aos norte-americanos mas também
aos principais vizinhos.
O Ato de Chapultepéc, assinado durante a
conferência no México, estabelecia o princípio da
segurança mútua. Mas sem a participação da Ar-
gentina, um tratado de defesa coletiva hemisféri-
ca não parecia viável. Do ponto de vista norte-
americano, a resistência daquele à preponderância
dos Estados Unidos poderia promover o desen-
12 GAMBINI, 1977; e HILTON, 1975.
13 GREEN, 1971.
14 PERRUCI, 1993.
98
volvimento de um bloco independente no Cone
Sul, abrindo, assim, um espaço comercial para os
europeus regressarem.15 Depois de fazer uma vi-
sita à Argentina, em 1946, o deputado norte-
americano Joseph Clark Baldwin escreveu uma
carta para o presidente Harry Truman, dizendo
que os ingleses já estavam retornando à América
do Sul. Ele avisou, então: “Os Estados Unidos
certamente terão de agir se quiserem manter a li-
derança hemisférica”.16 Do ponto de vista do
congressista, a posição de liderança pertencia aos
Estados Unidos. Dessa forma, Truman tinha de
atuar rapidamente para dissuadir outras potências
de estabelecerem interesses comerciais no hemis-
fério.
Sob pressão norte-americana, o governo ar-
gentino aceitou o novo equilíbrio nas relações he-
misféricas, o que abriu espaço estratégico para a
Conferência Interamericana para a Manutenção
da Paz e Segurança Continental, sediada no Rio
de Janeiro, em 1947.17 Com a participação da Ar-
gentina, Washington foi coroado como o grande
protetor do hemisfério através da assinatura do
Tratado do Rio, estabelecendo o princípio de se-
gurança mútua para todos os países do hemisfé-
rio.
A neutralização do desenvolvimento de um
bloco independente no Cone Sul propiciou a for-
mação de uma posição hemisférica comum em
relação à política externa soviética na Europa
Central. O sucesso da política norte-americana
relativa aos países do hemisfério também ajudou
na criação de um outro bloco com os países da
Europa Ocidental, a Organização do Tratado do
Atlântico Norte (OTAN), em 1949. A Guerra
Fria chegou na América Latina através da neutra-
lização do Cone Sul e o desenvolvimento de um
bloco americano contra a União Soviética – nova-
mente, uma forma de impor a strategic denial
contra os interesses soviéticos e do Cone Sul.18 A
idéia de bloco servia principalmente como meca-
15 Truman Library, 30/nov./48.
16 Idem, 13/abr./46 (tradução do original em inglês).
17 Idem, 10/fev./47.
18 GREEN, 1970, pp. 149-195.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 99 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
nismo de unificação das políticas externas dos países
da região. Para os Estados Unidos, a harmoniza-
ção representou o desenvolvimento de um ver-
dadeiro Sistema de Segurança Interamericano
(SSI), sob sua liderança.
ESTRATÉGIAS POLÍTICAS DOS
PRINCIPAIS PARTICIPANTES
A idéia de uma política hemisférica unifica-
da não durou muito tempo. Já no princípio da dé-
cada de 50, os países da América Latina questio-
navam abertamente a ênfase dada ao fator militar
da Guerra Fria, enquanto a assistência econômica
ficava em segundo plano. A Revolução Cubana
de 1959 mudou em muito a dinâmica regional.19
A reação norte-americana imediata foi atender
aos problemas econômicos da região. No cálculo
estratégico de Washington, os eventos em Cuba
comprometiam a estabilidade política hemisféri-
ca.20 Com a revolução de Fidel Castro, Washing-
ton parecia aceitar a importância de uma conexão
entre desenvolvimento e segurança.
A Aliança para o Progresso proposta pelo
presidente John F. Kennedy (1961-1963) repre-
sentou uma resposta para essa nova realidade nas
Américas. O plano era semelhante ao utilizado
na Europa Ocidental no fim da II Guerra Mun-
dial (Marshall Plan), mas visava não só o desen-
volvimento econômico mas também a erradica-
ção da pobreza como fator principal que propor-
cionava uma abertura política para a infiltração de
ideologias subversivas no hemisfério. Com o as-
sassinato do presidente Kennedy e a guerra do
Vietname, a Aliança para o Progresso perdeu
apoio financeiro e político em Washington.21
Os governos militares que apareceram na
América Latina nas décadas de 60 e 70 também
proporcionaram uma solução conservadora para
o problema da instabilidade política. De certa for-
19 WRIGHT, 1991.
20 É interessante observar que o governo brasileiro de Jusce-
lino Kubitschek (1955-1960), dentro de um contexto pana-
mericano, tivesse defendido a tese de desenvolvimento-
estabilidade política mesmo antes da revolução cubana. Cf.
REGO, 1988; e BENEVIDES, 1976.
21 HANSON, 1970.
impulso nº 31
ma, serviram de proxy, ou procuração, para a im-
plementação da Doutrina Monroe na América
do Sul. Muitos desses governos, excluindo certa-
mente o do general Alvaro Velasco, do Peru
(1968-1975), simpatizavam com os Estados Uni-
dos no combate ideológico entre o Leste e o
Oeste. O comunismo foi visto como doutrina
alienígena ao hemisfério. Porém, esses governos
tinham também agendas próprias, incluindo o
desenvolvimento econômico. No Brasil, por
exemplo, embora os Estados Unidos tenham
aplaudido a intervenção militar de 1964, dez anos
depois, Washington e Brasília discordaram aber-
tamente quanto à política tecnológica brasileira
na área de energia nuclear.22
Na década de 70, vários fatores contribuí-
ram para o colapso do SSI criado após a II Guerra
Mundial. Primeiramente, a economia norte-ame-
ricana sofreu um período de dificuldades, o que
levou a uma redução do poder econômico de Wa-
shington no sentido de influenciar a agenda he-
misférica. Segundo, com a perda da guerra do Vi-
etname, os Estados Unidos abandonaram a eufo-
ria internacionalista que tinha caracterizado os
governos de Truman até Kennedy-Johnson. O
presidente Richard M. Nixon (1969-1974) ado-
tou uma posição mais realista e, de certa forma,
isolacionista. Essa posição de Nixon diminuiu a
importância (e a necessidade) do SSI.
Outros fatores referem-se a eventos fora
do controle norte-americano. O período de
reconstrução européia introduziu novas potências
econômicas no mercado internacional, abrindo es-
paço estratégico para os países latino-americanos.
Na década de 70, por exemplo, o Brasil foi capaz
de negociar novos acordos de transferência de tec-
nologia européia, mesmo com a oposição estadu-
nidense. Vários países da América Latina, inclusive
o Brasil, tiveram taxas de crescimento altas no
princípio da década, o que os levou a adotar uma
posição mais independente.23 Embora esses gover-
nos mantivessem uma posição anti-comunista de
acordo com os interesses de Washington, na área
econômica houve muita divergência.
22 PERRUCI, 1995.
23 BROOKE, 1981; e BAILEY & SCHNEIDER, 1974.
99
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O governo do presidente Jimmy Carter
(1976-1980), na tentativa de aperfeiçoar a política
externa norte-americana, agravou mais a suposta
harmonia do SSI. Em vez de estratégia militar a
qualquer preço, a exportação de material bélico
foi condicionada aos direitos humanos. A reação
brasileira, em 1977, foi cancelar o acordo bilateral
de assistência militar de 1952 e não mais aceitar as
condições norte-americanas.24 Embora o gover-
no do presidente Ronald Reagan (1980-1988) te-
nha mudado muito a política externa do país,
comparado com Carter, ambos contribuíram
para o colapso do SSI.25 No caso de Reagan, a po-
lítica militar unilateral – apoio estratégico para o
governo britânico na guerra das Malvinas (1982),
a invasão da pequeníssima Granada (1983), o
apoio militar aos contras na Nicarágua (1981-
1988) – esvaziou o ânimo hemisférico no sentido
de cooperação em relação às questões de política
estratégica.
Já o presidente George Bush (1988-1992)
encarregou-se de modificar a política externa
norte-americana frente ao fim da Guerra Fria.
Para os Estados Unidos, esse acontecimento re-
presentou um período muito intenso de auto-
análise, pois tendências isolacionistas reaparece-
ram. Bush, ao citar a necessidade da liderança
norte-americana no desenvolvimento de uma
nova ordem mundial, fez relembrar o presidente
Wilson depois da I Guerra Mundial.26 O Con-
gresso não reagiu da mesma forma que na década
de 20, ao preferir o isolacionismo, mas também
não se determinou bem como internacionalista.
Diante desse dilema, o Executivo manteve a pos-
tura internacionalista, embora o Congresso con-
tinue tentando se definir. Na verdade, foi por isso
que o México lançou a idéia do NAFTA, proposta
que protegeria o acesso mexicano ao mercado
norte-americano diante de tendências isolacionis-
tas em Washington.
24 Após rejeição de ajuda, o novo passo era inevitável. O
Estado de S.Paulo, 12/mar./77, p. 23.
25 Para uma exposição sobre a transição da política de Carter
para a de Reagan, ver MOSS, 1983.
26 DARK & HARRIS, 1996.
100
O presidente Bill Clinton (1992-2000) her-
dou de Bush o mesmo conflito entre isolacionis-
mo e internacionalismo. Embora o seu Partido
Democrata parecesse favorecer as forças isolacio-
nistas do movimento trabalhista, Clinton persis-
tiu na tradição do Executivo como defensor do
internacionalismo. Foi dentro desse contexto que
defendeu a ratificação do NAFTA perante o Sena-
do e propôs a ALCA na I Cúpula das Américas,
em 1994.
O fim da Guerra Fria coincidiu com a saída
do poder dos militares na América Latina.27 Es-
ses dois fatores – o fim de conflitos ideológicos e
a democratização – proporcionaram uma trans-
formação concreta na agenda interamericana. A
questão ideológica voltou-se para o processo de
consolidação da democracia, o respeito aos direi-
tos humanos e a implementação de reformas eco-
nômicas (abertura de mercados para o capital es-
trangeiro, privatização e acordos de livre comér-
cio).28 Até mesmo o México, que se via sob con-
trole de um partido nacionalista e autoritário, o
PRI, tornou-se membro do Gatt (General Agree-
ment on Tariffs and Trade), em 1986.29 Depois,
propôs o NAFTA, em 1993, com o Canadá e os
Estados Unidos, e em 1994 intensificou o pro-
cesso de abertura do regime político, culminando
em 2000 com a eleição presidencial de um candi-
dato de oposição, Vicente Fox.
Na América Central, o Mercado Comum
da América Central (Central American Common
Market, ou CACM), embora criado em 1960, re-
cebeu nova atenção na década de 90, na medida
em que os governos estabeleciam normas demo-
cráticas e reviam objetivos antigos de integração.
No Caribe, o Caricom (Mercado Comum e Co-
munidade do Caribe, ou Caribbean Community
and Common Market), que faz parte de um acor-
do prévio entre os países do Caribe que forma-
ram uma área de livre comércio (Caribbean Free
Trade Association, ou CARIFTA), assinado em
1965, reconheceu que o processo de integração
27 PERRUCI, 1994.
28 Ver, por exemplo, BRITO, 1997; e PAYNE, 1992.
29 LUSTIG, 1992.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 101 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
estava muito lento. Todos os membros concor-
daram, em 1994, em acelerar o ritmo para a pos-
sível criação, num futuro próximo de um merca-
do comum.30
Na América do Sul, o Pacto Andino criado
em 1969 tinha sofrido muitas dificuldades na dé-
cada de 70, principalmente com o governo militar
do Chile. Na década de 80, o Pacto estabeleceu o
livre comércio para um número limitado de pro-
dutos. Em 1992, a Colombia e a Venezuela im-
plementaram um acordo bilateral de livre comér-
cio (com exclusão de motores de veículos e pro-
dutos agrícolas). A Bolívia e o Equador aceitaram
os princípios de uma área de livre comércio
(ALC) para a comunidade em 1993. Já em 1994, a
Colombia e a Venezuela assinaram um acordo de
livre comércio com o México formando, assim,
um novo grupo comercial, G-3. Atualmente, o
Pacto Andino está negociando a formação de
uma ALC com o G-3, o que significaria a partici-
pação do México na integração econômica sul-
americana. Isso é muito significativo, pois seria o
primeiro passo para uma possível integração re-
gional, além das alianças subregionais.
O Mercado Comum do Sul, Mercosul,
constitui o segundo maior grupo comercial atual
das Américas.31 Firmado em março de 1991 com
o Tratado de Asunción, o Mercado é hoje uma
união aduaneira.32 Durante os primeiros três
anos de criação do grupo, o comércio entre os
30 Caribbean Common Market Meets. Facts on File, 24/ago./95,
p. 609.
31 MANZETTI, 1993-1994.
32 Os participantes (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai)
constituem um Produto Interno Bruto em torno de US$ 1
trilhão, com uma população de mais de 200 milhões de habi-
tantes. Entre os antecedentes do Mercosul, podemos citar a
reunião de Buenos Aires, em julho de 1986, entre os presi-
dentes do Brasil e Argentina, durante a qual foi assinado a Ata
para a Integração Argentino-Brasileira. Esse documento ins-
tituiu o Programa de Integração e Cooperação Econômica
(PICE). Em 1988, foi assinado o Tratado de Integração, Coo-
peração e Desenvolvimento entre os mesmos países, com o
objetivo de criar um espaço econômico comum no prazo
máximo de dez anos. Em julho de 1990, os presidentes Fer-
nando Collor de Mello e Carlos Menem firmaram a Ata de
Buenos Aires, com o objetivo de eliminar todos os obstáculos
tarifários e não-tarifários entre os dois países. Paraguai e Uru-
guai juntaram-se ao processo no mesmo ano, o que resultou
no Tratado de Asunción, no ano seguinte.
impulso nº 31
quatros participantes triplicou. O Brasil é hoje
não só o maior parceiro comercial da Argentina
como também o maior investidor, posição ante-
riormente ocupada pelos Estados Unidos.
A NOVA DINÂMICA HEMISFÉRICA
Todo o processo de integração econômica
das Américas, embora ocorrendo em nível subre-
gional, na década de 80 e no princípio de 90 tinha
um caráter globalizante. Os participantes reco-
nheciam, através dos acordos multilaterais, a im-
portância do comércio externo no crescimento
da economia doméstica. Com o fim da Guerra
Fria, as questões ecônomicas tornaram-se pri-
mordiais. Para as novas democracias da América
Latina, integração também se tornou um instru-
mento de harmonização dos interesses políticos
entre vizinhos.
Do ponto de vista norte-americano, a inte-
gração regional recebeu interesse estratégico.
Para os Estados Unidos, a União Européia e o
papel do Japão e China na Ásia tornaram-se fon-
tes de preocupação. A idéia de blocos, que na dé-
cada de 40 tinha um contexto político-militar,
nos anos 90 viu-se associada a nova fonte de ri-
validades entre as potências comerciais. A Cú-
pula de Miami, em 1994, serviu como ponto de
harmonização entre as diversas iniciativas comer-
ciais no hemisfério.33 Mas, de certa forma, a pro-
posta do presidente Bill Clinton, também serviu
para unificar a região sob a liderança norte-ame-
ricana, uma proposta semelhante à feita em 1945
com o Ato de Chapultepéc. Como na década de
40, os Estados Unidos novamente se preocupam
com a ação independente no Cone Sul, hoje re-
presentado pelo Mercosul, e com interesses de
potências comerciais européias e asiáticas.
A diferença, porém, é notável. Desta feita,
os Estados Unidos não detêm o mesmo coman-
do econômico da região. Também o seu poder
militar – embora decisivo na disputa pelo petró-
leo com o Iraque na Guerra do Golfo, em 1991 –
tem pouco uso na área comercial com a América
33 WIARDA, 1995.
101
0000_Impulso_31.Book Page 102 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Latina.34 Ninguém espera que os Estados Unidos
invadam algum país latino-americano por causa
de disputas na área de proteção à propriedade in-
telectual. Nem mesmo o governo norte-america-
no se encontra unido quanto à política comercial
do próprio país. O processo de ratificação do
NAFTA, por exemplo, foi polêmico no Congres-
so. Forças políticas se dividiram em dois campos
de batalha: um grupo que via o acordo como uma
excelente oportunidade para expandir as exporta-
ções para o México e um outro que encarava essa
possibilidade como uma faca de dois gumes na
proteção do meio-ambiente e do mercado de tra-
balho. Com as diferenças salariais bem óbvias, o
medo do segundo grupo era de que o capital sai-
ria dos Estados Unidos à procura de baixo custo
de produção e com ele iriam embora também mi-
lhares de empregos, uma possibilidade política
inaceitável. Também existia o medo de que a es-
tabilidade econômica e política mexicana viesse a
danificar as exportações norte-americanas, no
sentido de diminuir o poder aquisitivo do consu-
midor mexicano.
De certa forma, desde que o NAFTA entrou
em vigor, em janeiro de 1994, os dois grupos têm
encontrado dados que dão credibilidade às suas
expectativas. Durante o primeiro ano do acordo,
o comércio entre os membros cresceu 17%. A
exportação norte-americana para o Canadá e
México cresceu duas vezes mais rápido do que as
exportações para o resto do mundo. O número
de pessoas que pediu assistência ao governo dos
Estados Unidos por causa do NAFTA foi abaixo
do esperado, no período de janeiro de 1994 a fe-
vereiro de 1996.
Ao mesmo tempo, a crise da moeda mexi-
cana, em dezembro de 1994, junto com a incer-
teza política em Chiapas, produziram uma reação
de cautela por parte do Congresso norte-ameri-
cano. Em 1995, o PIB mexicano teve uma queda
de 6%. Com isso, o consumo de produtos ame-
ricanos também caiu. Resultado: a balança co-
mercial norte-americana para 1995 foi negativa
(US$ 15,4 bilhões) pela primeira vez desde 1990.
34 FREEDMAN & KARSH, 1993.
102
Embora o NAFTA não tenha sido o culpado pela
queda (mesmo com o declínio, a exportação nor-
te-americana foi 11% maior que em 1993), o fato
de a exportação mexicana ter crescido em torno
de 25% reforçou o medo do Congresso norte-
americano de que o acordo não estaria trazendo
os benefícios esperados para sua economia inter-
na.
Na Cúpula em Santiago, em abril de 1998,
o presidente Clinton pediu paciência aos inte-
grantes, muitos deles interessados em negociar a
Área de Livre Comércio das Américas (ALCA)
somente depois de o presidente norte-americano
receber o TPA (fast track). Clinton, porém, queria
logo negociar o acordo, crendo que a autorização
seria concedida. A ALCA tem seu início previsto
para 2005 mas até lá muita paciência será reque-
rida para serem resolvidas todas as diferências po-
líticas e econômicas entre seus participantes.35
Agora, com um novo presidente na Casa Branca,
George W. Bush, o Partido Republicano tornou-
se o grande defensor em Washington da ALCA.
Mesmo assim, o Congresso continua dividido.
Com as dificuldades de implementação na
área comercial, outros assuntos têm recebido
atenção hemisférica, principalmente os temas so-
ciais. A integração, dessa forma, não só inclui a
formação de bloco comercial como também uma
discussão de vários temas – por exemplo, a edu-
cação, a erradicação da pobreza e da discrimina-
ção, a preservação e o fortalecimento da demo-
cracia, da justiça e dos direitos humanos. O plano
de ação da Cúpula contém três capítulos dedica-
dos a esses temas e apenas um para a integração
comercial.
O novo equilíbrio interamericano não se
caracteriza pelo confronto entre os Estados Uni-
dos e a América Latina, como ocorreu na década
de 60, quando os governos latino-americanos
questionavam abertamente o modelo econômico
norte-americano. As relações hoje são muito
mais complexas. O México, por exemplo, tem
pouca pressa para implementar a ALCA, pois di-
35 NAFTA, For the Americas, 2001.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 103 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
minuirá sua vantagem com o NAFTA para acesso
ao mercado norte-americano.36 Ao mesmo tem-
po, o México está interessado em um acordo de
livre comércio com a União Européia.37 Por con-
seguinte, os países do Caribe e da América Cen-
tral, que exportam produtos semelhantes aos do
México, criticam Washington por deixar os pro-
dutos mexicanos entrarem nos Estados Unidos
sem tarifas enquanto as suas exportações são ta-
xadas. Eles querem igualdade de acesso (NAFTA
Parity), e a ALCA pode acelerar esse processo de
integração.38
Na América do Sul também existe diver-
gência estratégica entre os principais países. En-
quanto o Chile quer o processo de integração in-
teramericano acelerado, o Brasil tem optado por
uma negociação mais lenta tendo em vista o for-
talecimento do Mercosul como ponto de barga-
nha. Diante das dificuldades do presidente Clin-
ton com o Congresso norte-americano, o Chile
tem se aproximado do Mercosul, embora não de-
seje se unir completamente ao grupo do Cone
Sul. A Argentina também ocupa uma posição es-
tratégica delicada. Ela se vê entre as duas potên-
cias econômicas – Estados Unidos e Brasil – e
tem promovido um balanço diplomático entre os
dois vizinhos.
Enquanto o Mercosul continua ocupando
posição central da sua pauta comercial, a Argen-
tina tem exercido uma política de aproximação
com os Estados Unidos. Por exemplo, apoiou a
política norte-americana contra o Iraque a ponto
de oferecer ajuda militar. Os Estados Unidos têm
usado essas diferenças estratégicas como forma
de contrabalançar a posição brasileira na América
do Sul, inclusive a decisão de vender equipamen-
tos militares mais sofisticados para o Chile e o
fato de proclamar publicamente a Argentina
como aliado oficial, declaração feita em 1997 du-
rante a visita de Clinton a Buenos Aires.
36 BRADSHE, 1994.
37 Ver reportagem da agência de notícias Reuters para a
CNN, 1998.
38 BOHNING & GARVIN, 1998.
impulso nº 31
CONCLUSÃO: UM NOVO MODELO
DE LIDERANÇA?
Na verdade, dentro desse complexo con-
texto de estratégias diversas dos países latino-
americanos e do strategic denial norte-americano,
pode-se dizer que ninguém manda mais no he-
misfério. Não faz mais sentido falar em bloco in-
teramericano, embora os Estados Unidos enca-
rem a integração regional dessa forma. A revista
britânica The Economist caracterizou a II Cúpula
das Américas como o início de um novo mundo
(a new world).39 Para a revista, a respeito das re-
lações hemisféricas, os Estados Unidos hoje se
vêem como primeiro entre iguais. Essa posição as-
semelha-se à maneira como os Estados Unidos
viram o seu papel na Otan durante a Guerra Fria.
Para o novo século, Washington está propondo
uma estratégia semelhante para o hemisfério
como uma maneira de implementar a doutrina de
strategic denial na área comercial.
Embora os Estados Unidos continuem a
encarar o hemisfério como a sua zona de influên-
cia, os países latino-americanos possuem muito
mais flexibilidade estratégica em comparação
com o fim da II Guerra Mundial. O fim da Guer-
ra Fria, dessa forma, abriu ainda mais o espaço es-
tratégico para ações independentes, includindo o
desenvolvimento do Mercosul. A aplicação da
doutrina de strategic denial na área comercial di-
ficilmente será bem recebida pelos países da
América do Sul. Eles querem mais flexibilidade
para promoverem a abertura de novos mercados,
incluindo os europeus e asiáticos. Integração co-
mercial dessa forma não faz parte de construção
de blocos, mas pertence à crescente necessidade
de participar de um processo de globalização eco-
nômica. Com o tempo, o Congresso norte-ame-
ricano compreenderá essa realidade. O Executivo
já entende, embora ainda esteja usando o argu-
mento de blocos cormeciais para convencer o
Congresso a dar a TPA (Trade Promotion Autho-
rity) para o presidente.
Quais são os benefícios e prejuízos desse
novo modelo de liderança interamericana (pri-
39 A new world, The Economist, 25/abr./98, p. 37.
103
0000_Impulso_31.Book Page 104 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
meiro entre iguais)? De certa forma, os países la-
tino-americanos ganham no sentido de poderem
diversificar parcerias comerciais, como o México
e o Mercosul estão fazendo com a UE. Para os Es-
tados Unidos, essa diversificação pode ser inter-
pretada como prejuízo, pois diminui a sua posição
de líder. Mas, ao mesmo tempo, pode ser um
benefício para o governo norte-americano, pois
ele não terá de arcar com a responsabilidade,
principalmente financeira, da implementação dos
objetivos hemisféricos. O verdadeiro prejuízo
deve ser na área social. Com a liderança coletiva
da nova ordem hemisférica, todos querem contri-
buir para a agenda hemisférica. Dessa forma, ela
está ficando superlotada, com a inclusão de mui-
tos objetivos que não podem ser resolvidos a cur-
to-prazo, como a erradicação da pobreza. O mo-
delo de liderança coletivo dentro do novo equilí-
brio hemisférico beneficia aqueles que foram pre-
viamente excluídos do poder hemisférico, como
o Brasil. Mas, ao mesmo tempo, torna-se difícil
criar uma agenda coerente e realista à medida que
decisões têm de atender a diversos interesses na-
cionais e até mesmo subnacionais.
Por exemplo, na II Cúpula das Américas, os
integrantes concordaram com a criação de uma
Aliança Contra as Drogas para ter uma avaliação
dos esforços nacionais na luta contra o tráfico.
Logo o Congresso norte-americano se opôs à de-
cisão, pois diminuiria a importância daquela ins-
tituição na certificação unilateral do combate às
drogas pelos países da região, item controvertido
nas relações latino-americanas com os Estados
Unidos. Já na volta para os Estados Unidos de-
pois da Cúpula, o chefe norte-americano da po-
lítica contra as drogas, Barry McCaffrey, comen-
tou para a imprensa que a nova Aliança tornará o
processo de certificação do Congresso irrelevan-
te.40 Essa declaração causou controvérsia entre o
presidente Clinton e o Congresso republicano,
que quer manter a autoridade de avaliar a perfor-
mance de cada país no combate às drogas.
Nesse novo equilíbrio, o Brasil ocupa uma
posição de destaque. O seu tamanho não só eco-
40 BOHNING, 1998.
104
nômico como também geográfico naturalmente
oferece ao país uma oportunidade para exercer a
liderança, principalmente na América do Sul.
Mas, ao mesmo tempo, a posição norte-america-
na permanece preponderante. Entretanto, en-
quanto o Congresso norte-americano e o presi-
dente discordarem a respeito da estratégia do país
no hemisfério, a posição brasileira fica fortaleci-
da. Como Carlos Eduardo Lins da Silva obser-
vou, depois da II Cúpula das Américas, existe en-
tre os diplomatas do hemisfério uma “crescente
impressão consensual de que o futuro da integra-
ção continental depende do entendimento e da
disposição de dois países: EUA e Brasil”.41
Fica certo que Washington lutará contra
uma ação independente brasileira, da mesma for-
ma como contrariou a política argentina nos anos
40. Existe um consenso em Washington quanto à
oposição a qualquer país ou bloco que queira as-
sumir uma posição de liderança hemisférica (stra-
tegic denial), mas esse mesmo consenso se desfaz
quando o presidente norte-americano propõe ao
Congresso a necessidade de os Estados Unidos
assumirem a responsabilidade de líder.
Para o Brasil, resta saber qual será a evolu-
ção das suas relações bilaterais com os Estados
Unidos. Desde a II Guerra Mundial, o país tem
lutado para ser reconhecido como potência mun-
dial e, dessa forma, merecedor de tratamento es-
pecial por parte de Washington.42 Ao mesmo
tempo, os Estados Unidos têm resistido a essa
tese de parceria especial, com medo de contrariar
os vizinhos. Porém, com o convite feito por Wa-
shington ao Chile para participar do NAFTA e o
reconhecimento formal da Argentina como alia-
do, o presidente Clinton modificou a política
norte-americana de tratamento igual para todos
no Cone Sul. Na verdade, as últimas iniciativas de
Washington parecem ser mais destinadas a conter
a ação independente do Brasil numa política clás-
sica realista – dentro dos padrões de balance of
power.
41 SILVA, 1998.
42 FISHLOW, 1982.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 105 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Em conclusão, as relações hemisféricas barganha. Contudo, os Estados Unidos podem

continuarão evoluindo na direção de mais flexi-
bilidade, principalmente diante da falta de con-
senso em Washington quanto à liderança norte-
americana nas relações interamericanas. Para o
Mercosul, essa condição fortalece sua posição de
explorar divisões no Cone Sul, principalmente
entre os três países mais importantes – Argenti-
na, Brasil e Chile – no sentido de evitar ações in-
dependentes.

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Dados do autor
GAMALIEL PERRUCI
Estudos de mestrado em jornalismo no Texas (Universidade de Baylor), estudos
doutorais em ciência política na Flórida (Universidade da Florida) e professor na área
de treinamento de líderes em Ohio (Marietta College).

Recebimento artigo: 29/jan./01

Consultoria: 9/abr./01 a 2/maio/01
Aprovado: 2/jul./01
Revisão do autor: 26/out./01 a 8/nov./01

106 impulso nº 31
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Pode o Brasil ir ao
encontro de seu futuro
através da ALCA?
CAN BRAZIL FETCH ITS FUTURE
THROUGH FTAA?* FRASER G. MACHAFFIE
Marietta College,
Resumo O desenvolvimento de uma Área de Livre Comércio das Américas ganhou Mar ietta, Ohio (USA)
impulso na Cúpula das Américas realizada na cidade de Quebec em abril de 2001. O machafff@marietta.edu
papel do Brasil é vital para o sucesso das negociações que poderiam levar a essa área,
que se estenderia do Alasca à Terra do Fogo. De que forma os homens e mulheres de
negócios americanos vêem o Brasil como um parceiro comercial importante? E que
opções os observadores no Hemisfério Norte identificam como abertas para o Brasil?
Este artigo fornece as opiniões do autor e representa uma visão da situação existente
em meados de maio de 2001.
Palavras-chave ALCA – FTAA – MERCOSUL – UNIÃO EUROPÉIA.

Abstract The development of a Free Trade Area of the Americas gathered momen-
tum at the Summit of the Americas held in Quebec City in April 2001. Brazil's role
is critical to the success of the negotiations which could lead to a free trade area ex-
tending from Alaska to Terra do Fogo. How do US businessmen and businesswo-
men see Brazil as a major trading partner and what options do observers in the Nor-
thern hemisphere consider to be open to Brazil? This paper gives the author's views
and is a picture of the existing situation in mid-May 2001.
Keywords ALCA – FTAA – MERCOSUL – EUROPEAN UNION.

* Tradução do inglês: Anna Magdalena.

impulso nº 31 107
0000_Impulso_31.Book Page 108 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

O Brasil é o país do futuro – e sempre será.

Provérbio brasileiro

E
O futuro não virá até você – você precisa ir buscá-lo.
Provérbio nigeriano

ste trabalho originou-se de uma apresentação oral, que

fez parte do colóquio internacional “O Debate sobre a
ALCA e o Mercosul e seu Impacto na Região de Piraci-
caba”, apresentado em 16 de maio de 2001, com o pa-
trocínio do Grupo Temático Mercosul, ligado à Asses-
soria para Assuntos Internacionais, à Faculdade de
Gestão e Negócios e à Faculdade de Direito da Univer-
sidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP), com o apoio
da assessoria internacional da Prefeitura Municipal de Piracicaba. Optei
pelo uso da primeira pessoa em lugar da terceira para enfatizar a natu-
reza pessoal de algumas das observações feitas no trabalho.1

INTRODUÇÃO
O Mercosul celebrou seu décimo aniversário em março de 2001,
mas poucos vieram à festa. Todas as atenções se concentravam em um
evento a realizar-se em menos de um mês. A III Cúpula das Américas es-
tava marcada para abril na cidade de Quebec, no Canadá, e seria o último
passo para a criação de uma área de livre comércio abrangendo todo o he-
misfério ocidental, do Alasca à Terra do Fogo. Esse processo começou
com a I Cúpula das Américas, realizada em Miami em dezembro de 1994,
quando os chefes das 34 democracias da região se comprometeram a tra-
balhar rumo à criação de uma Área de Livre Comércio das Américas-
ALCA (Free Trade Area of the Americas-FTAA), na qual se eliminariam pro-
gressivamente as barreiras ao comércio e aos investimentos. As negocia-
ções deveriam completar-se até 2005, sendo a implementação feita até o
fim do ano. As negociações reais foram formalmente empreendidas na II
Cúpula, em Santiago, Chile, em abril de 1998.
Neste artigo, forneço minhas impressões sobre a FTAA/ALCA, as
opções do Brasil e a atração que o país apresentaria como parceiro co-
mercial para os negócios americanos. Para preparar o caminho, eu, como
cidadão britânico que há vinte anos vive nos EUA, faço um resumo do que
percebo que o cidadão americano típico pensa quando ouve o nome Bra-
sil. Meus comentários baseiam-se em leituras de literatura americana e
britânica na área de negócios. Menciono especialmente The Wall Street

1 Agradeço ao reitor da UNIMEP, Almir de Souza Maia, ao professor Amós Nascimento e à

sua equipe da Assessoria para Assuntos Internacionais, aos professores, funcionários e
estudantes da UNIMEP, ao prefeito de Piracicaba, professor José Machado, e ao senhor José
de Carvalho Tedesco, da Coopervap, que tornaram minha visita tanto agradável quanto
produtiva. Também agradeço ao Comitê de Aprimoramento do Corpo Docente do Mari-
etta College e ao seu diretor por sua assistência com o custeio e o subseqüente apoio à
minha viagem.

108 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 109 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Journal (Nova York), o Financial Times (Londres), o
Economist (Londres) e o Latin Finance (Coral
Gables, Flórida). Também foi útil o website oficial
do processo (<http://www.ftaa-alca.org>).2 As
observações feitas neste artigo representam uma vi-
são pessoal da situação tal como se apresentava
em meados de maio de 2001.
Meus comentários enquadram-se em qua-
tro tópicos:
1. consciência do Brasil entre os cidadãos ame-
ricanos;
2. como essa consciência tem mudado ultima-
mente;
3. o que os homens e mulheres de negócios
americanos vêem quando consideram o Bra-
sil um lugar de investimentos – o custo Brasil;
4. o que os comentaristas americanos e britâni-
cos vêem como opções abertas para o Brasil.
O QUE OS CIDADÃOS AMERICANOS
SABEM DO BRASIL
Há cerca de um ano, se perguntássemos a
um cidadão americano típico sobre o Brasil, creio
ficaríamos desapontados ao descobrirmos quão
pouco ele sabia. O maior ponto de contato dos
americanos com a América Central e a do Sul é o
México. Mesmo a imagem que têm do México é
distorcida, e assim o cidadão comum dos EUA
presume, já de maneira estereotipada, que qual-
quer lugar ao sul da Flórida é pobre, caótico, cor-
rupto, pronto para aceitar qualquer ajuda que
possa receber dos Estados Unidos, uma fonte de
mão-de-obra barata, onde é mínima a preocupa-
ção com o meio ambiente e só se fala espanhol.
Ao pensar especificamente no Brasil, nosso ame-
ricano típico pode lembrar algo sobre uma dita-
dura militar, inflação anual de mais de 1.000%,
florestas tropicais, macacos e a sexualidade palpi-
tante do Carnaval. Também saberá da paixão na-
2 Este website é mantido pelo Tripartite Committee, formado
pelo Banco de Desenvolvimento Interamericano, a Organiza-
ção dos Estados Americanos e a Comissão Econômica das
Nações Unidas para a América Latina e o Caribe em nome
dos governos membros dos países que participam da FTAA/
ALCA.
impulso nº 31
cional pelo futebol. A eliminação humilhante do
Brasil da Copa América pelas Honduras, em
2001, foi noticiada até mesmo em minha Escócia
natal sob o título “O Brasil despenca em novo
abismo”.3 Mas essa percepção inadequada do Bra-
sil está mudando.
MUDANÇA DE PERCEPÇÕES
O primeiro movimento ocorreu em setem-
bro de 2000, quando, pela primeira vez, 12 presi-
dentes sul-americanos reuniram-se sozinhos ao
redor da mesma mesa. O encontro ocorreu em
Brasília. O décimo aniversário do Mercosul acon-
teceu no início de 2001, mas esse bloco comercial
tem sido amplamente ignorado nos EUA e, ao
que parece, pela maioria das pessoas no próprio
Mercosul. Mas na reunião no outono de 2000, os
presidentes incumbiram-se de estabelecer até ja-
neiro de 2003 uma área de livre comércio que
abrangeria os países do Mercosul e do Pacto An-
dino. Também concordaram em apoiar um mo-
vimento para a criação de uma área de livre co-
mércio das Américas, mas somente “em uma
base eqüitativa e equilibrada eles garantirão o
acesso efetivo dos produtos de exportação sul-
americanos aos mercados”.4 Assim, em setembro
de 2000, surgiu a possibilidade de se desenvolve-
rem dois blocos: no norte, o NAFTA, chefiada pe-
los Estados Unidos, e, no sul, o Mercosul, enca-
beçado pelo Brasil.
Por causa da reunião de setembro de 2000,
nós, no norte, tomamos conhecimento de um
país que tem feito um comércio agressivo tanto
no Mercosul quanto fora dele. Vimos o gás natu-
ral chegando ao Brasil proveniente da Bolívia, da
Argentina e do Equador. Vimos o petróleo vindo
da Venezuela, a eletricidade do Paraguai, da usina
binacional de Itaipu, e da Venezuela.
Nos EUA, descobriu-se que o Mercosul, em
termos geográficos, é mais de quatro vezes maior
que a Europa, representando um mercado de
mais de 200 milhões de pessoas, 80% das quais
são brasileiras. Com um pib excedente conjunto
3 The Scotsman, 25/jul./01.
4 BARBOSA, 2001, p. 152.
109
0000_Impulso_31.Book Page 110 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
de 1 trilhão de dólares, o Mercosul representa a
terceira maior economia no mundo, depois do
NAFTA e da União Européia.
No cenário político, tomamos consciência
de um país que cada vez mais tem agido de ma-
neira adequada à oitava maior economia do mun-
do. Em uma tentativa de manter a estabilidade na
América do Sul, o Brasil foi peça fundamental
para desarmar duas tentativas de golpe no Para-
guai, resolver uma disputa de fronteira entre o
Peru e o Equador e restabelecer um pouco de or-
dem no Equador depois do golpe militar de ja-
neiro de 2000.
Mas o Brasil não era um fantoche dos EUA.
O Brasil não concordou com a ordem dos EUA
de aplicar sanções contra o Peru depois das elei-
ções de 1999. O Brasil também tem criticado
com severidade o grande envolvimento na guerra
contra as drogas na Colômbia – uma preocupa-
ção que, aliás, é a mesma de muitos norte-ameri-
canos. O Brasil tampouco aquiesceu às solicita-
ções dos EUA e de outros países para que as ne-
gociações da FTAA/ALCA fossem concluídas em
2003, em vez de 2005, conforme fora acordado
na primeira reunião de cúpula, em 1994.
Nos EUA, vimos um país que, após muitos
anos de ditadura militar e hiperinflação, deu mos-
tras de confiança e otimismo. Os militares retor-
naram a seus quartéis e o Brasil estava colocando
sua economia e política em ordem. Mas os EUA
estão recebendo sinais contraditórios. Um rela-
tório de 2001 sobre liberdade econômica infor-
mou que há uma melhora no Brasil, refletindo
uma tendência mundial. Mas os brasileiros po-
dem surpreender-se ao saber que a conservadora
Heritage Foundation, de Washington, que desen-
volveu o relatório, situou o Brasil na categoria
dos menos livres, em 93.º lugar, somente um pou-
co acima da Bulgária (95.º) e da Nigéria (97.º) e
muito abaixo de El Salvador (12.º) e da Argentina
(29.º). Esse índice baseia-se em 50 variáveis eco-
nômicas.5
O A.T. Kearney/Foreign Policy Magazine
Globalization Index (Índice de Globalização da
5 O’DRISCOLL, 2001, pp. 105-106.
110
Revista de Política Externa) classifica o nível de
globalização de 50 países desenvolvidos. Esse ín-
dice é calculado com base no exame de diversos
elementos, como o nível de contatos pessoais
através das fronteiras, o uso da Internet, a inte-
gração econômica e movimentos financeiros,
como o investimento estrangeiro direto. No rela-
tório do ano 2000, Singapura foi identificada
como o país mais globalizado, enquanto os EUA
figuraram na 12.ª posição e o Brasil em 43.º (em
um total de 50), logo depois do Peru e antes da
Federação Russa.6 Outro relatório um tanto de-
cepcionante, do ponto de vista brasileiro, veio de
um estudo preparado pela organização não-go-
vernamental internacional Transparency Interna-
tional. Os dados desse estudo mostraram uma re-
lação evidente entre a globalização, tal como foi
medida pelo Índice de Globalização mencionado
acima, e a percepção de corrupção e o nível de di-
reitos civis e políticos usufruídos pelos cidadãos
de uma nação. Em uma matriz cujos eixos são li-
berdade e corrupção, o Brasil está firmemente si-
tuado no quadrante menos liberdade-mais cor-
rupção, junto com o Peru e o México, mas em si-
tuação melhor do que a China e o Quênia.7
Apesar desses relatórios bastante negativos,
os homens de negócio dos EUA reconhecem que
a privatização da indústria está correndo de for-
ma ordenada, eliminando as oportunidades e a
necessidade de corrupção. Além disso, as compa-
nhias que sobreviveram aos anos 90 eram prova-
velmente as mais fortes, especialmente visto que
o BNDES agora estava aplicando critérios econô-
micos estritos e deixando que companhias fracas,
como as Lojas Mappin, falissem.
E então, em abril de 2001, na Cúpula das
Américas, em Quebec, nós, do norte, vimos um
país esperando ser reconhecido como um parti-
cipante importante na mesa de jogo, possivel-
mente um jogador à altura dos EUA. A hipótese
de os EUA e o Brasil assumirem a co-presidência
do Comitê de Negociação de Comércio da alca,
em 2003, não foi um simbolismo sem significa-
6 Measuring globalization, 2001, p. 62.
7 Ibid., p. 61.
impulso nº 31
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ção. Pensem o que pensarem de sua política, o
presidente Fernando Henrique Cardoso foi visto
em Quebec como um homem polido, um nego-
ciador sofisticado, fluente em quatro idiomas e à
vontade no palco mundial. O presidente Cardo-
so levava vantagem na comparação com o presi-
dente dos eua, George W. Bush, que não é um
orador público carismático e que admite que fre-
qüentemente tem dificuldades com sua língua
materna.
CUSTO BRASIL
As companhias americanas e européias têm
investido e comprado seus produtos no Brasil há
um século ou mais. Mas a ALCA agora faz surgir
a possibilidade de um grande aumento nas opor-
tunidades comerciais. Então, o que os homens ou
mulheres de negócios vêem quando olham para o
Brasil? Eles vêem um sistema de tributação com-
plexo, difícil de entender e de ser cumprido. Tam-
bém vêem tentativas em Brasília para simplificá-
lo. Mas deve-se notar que as corporações ameri-
canas reclamam que a complexidade e as altas ta-
xas do sistema de tributação de seu próprio país
coloca-as em desvantagem em relação a compe-
tidores estrangeiros nos mercados nacional e in-
ternacional.8
Há uma preocupação com a falta de trans-
parência na administração societária. Muitas fir-
mas no Brasil ainda são controladas pela terceira
ou quarta geração das famílias que as fundaram.
As estruturas de capital muitas vezes asseguram a
continuação desse tipo de controle, incluindo
ações votantes e com direito a voto ou não e
ações ordinárias e preferenciais. Os direitos dos
acionistas minoritários são muito menores do
que nos EUA. O homem ou mulher de negócios
se pergunta se a Comissão de Valores Mobiliários
tem a vontade e a garra suficientes para fazer seu
trabalho. Entretanto, pode se consolar com o
aparente reconhecimento do problema ao ser es-
tabelecido o Novo Mercado pela Bolsa de Valores
de São Paulo (Bovespa). O Novo Mercado é re-
sultado de um estudo da Bovespa sobre as razões
8 Veja, por exemplo, MERRILL & DUBERT, 2001.
impulso nº 31
de um mercado de capitais aparentemente fraco
no Brasil. O Brasil é um dos principais destinos
dos investimentos estrangeiros diretos, mas a Bo-
vespa buscava formas de melhorar as perspectivas
para os investimentos. As companhias que bus-
cam o Novo Mercado da Bovespa não podem ter
ações sem direito a voto e precisam garantir que
os acionistas minoritários gozem dos mesmos di-
reitos que os acionistas majoritários no caso da
aquisição de uma empresa.9
Os requisitos para inclusão no Novo Mer-
cado são os mais rigorosos entre as bolsas de va-
lores mundiais e somente o tempo mostrará se as
companhias procurarão ser incluídas nele ou se a
maioria preferirá manter suas estruturas patrimo-
niais diferenciadas e buscar a inclusão em bolsas
de valores com requisitos menos rigorosos. Isso
é provavelmente o que vai acontecer, uma vez
que as outras bolsas darão acesso a capitais mai-
ores do que os que se pode encontrar atualmente
no Brasil. Por exemplo, as companhias brasileiras
com estruturas patrimoniais diferenciadas que
procuraram a Bolsa de Valores de Nova Iorque
para ter acesso a bases de capital mais amplas e
profundas incluem a Gerdau e a Embraer, sendo
que esta última entrou no mercado indiretamen-
te, por meio do uso de ações depositárias ameri-
canas.
O sistema bancário é visto como desajeita-
do e caro. Isso é uma combinação de ineficiência
– sendo certas funções reservadas para os bancos
estatais – e tributação sobre as transações. Está
em andamento uma reestruturação grande do sis-
tema bancário, que deveria aumentar a competi-
tividade e, por conseguinte, melhorar a qualidade
e reduzir os custos. Deve-se mencionar, de pas-
sagem, que um dos desapontamentos da União
Européia foi a resistência à redução dos custos
bancários, embora haja uma moeda comum para
transações comerciais. Uma vez que os novos
proprietários dos bancos brasileiros provêem da
União Européia, especialmente da Espanha, tal-
vez os custos vigentes no sistema bancário não
diminuam.
9 MENDONÇA DE BARROS et al., Desafios, 2000.
111
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Não está clara a atitude do governo brasi-
leiro em relação a questões anti-truste. Por exem-
plo, a Antártica e a Brahma se uniram e agora
controlam 70% do mercado de cerveja do Brasil
(a marca Bavaria teve de ser vendida para a Mol-
som, do Canadá). Essa fusão provavelmente teria
sido proibida nos EUA.
Os custo dos empréstimos é um problema
para firmas americanas em busca de possíveis in-
vestimentos ou parceiros comerciais no Brasil.
Esse alto custo atinge especialmente as firmas
menores. As companhias maiores podem ter
acesso a mercados internacionais de empréstimo
e, se possuem rendimentos estrangeiros com os
quais pagam a dívida, evitam as altas taxas de ju-
ros domésticos e o custo cada vez maior de pagar
dívidas externas com um real em desvalorização.
No comércio internacional, houve uma dolariza-
ção de facto das exportações brasileiras, já que a
maioria das faturas é expressa em dólares (o Bra-
sil não é o único, nesse aspecto). Além disso, o
medo do retorno dos altos índices de inflação li-
mitou os empréstimos domésticos a prazos infe-
riores a três anos. Uma empresa americana quer
trabalhar com um parceiro brasileiro que tenha
condições de se expandir. Qual é a fonte de fun-
dos para grandes investimentos no futuro por
parte desse parceiro? O fluxo de caixa das opera-
ções é uma fonte muito limitada.
Um americano considerando perspectivas
de negócios no Brasil notará deficiências na infra-
estrutura básica. Diz-se que as estradas ao redor
de São Paulo são as piores da América do Sul. Seja
essa uma percepção errônea ou a realidade, é fa-
lado tanto que afeta a maneira como os recursos
de Piracicaba são vistos. Após anos de negligên-
cia, a privatização está começando a fornecer um
bom sistema viário, que pode ser comparado ao
sistema interestadual dos EUA com o qual o co-
mércio americano conta. As rodovias atuaisnão
darão conta do aumento no tráfego que resultará
do crescimento nos mercados de manufatura. Al-
gumas firmas estão encarando o desafio. Por
exemplo, a Companhia Vale do Rio Doce, que
tem a mineração como atividade principal, tam-
bém opera um grande sistema ferroviário e diver-
112
sos portos. Obviamente, os portos são importan-
tes para as exportações. A Audi e a Renault esta-
beleceram suas fábricas em função do acesso fácil
ao Porto de Paranaguá. É de especial relevância
para Piracicaba o projeto de hidrovia para os rios
Piracicaba, Tietê e Paraná. Esse projeto multimo-
dal interligando estradas, ferrovias e rios é alta-
mente promissor para toda a região.
Se a economia brasileira há de se expandir,
é essencial que haja fontes confiáveis de energia.
As previsões de racionamento de eletricidade
para o futuro previsível fazem com que os par-
ceiros comerciais americanos em potencial fi-
quem nervosos. Considerando sua própria expe-
riência recente na Califórnia, os EUA reconhecem
a complexidade da questão e sabem que não há
solução rápida.
O governo em nível nacional e estadual está
disposto a investir em treinamento? E quanto às
escolas? O setor privado pode fazer esee investi-
mento a longo prazo? Sem esse compromisso
com uma parceria entre os setores público e pri-
vado, um potencial parceiro comercial americano
preocupa-se com as divisões sociais extremas e os
problemas associados, que só tendem a piorar.
Quando lemos a declaração assinada ao fim da
Cúpula em Quebec, percebemos que se trata de
um documento que, na realidade, fala muito pou-
co sobre o comércio. Nesse sentido, a declaração
de Quebec dá continuidade ao padrão estabeleci-
do em 1994 na primeira Cúpula, em Miami. A
declaração identifica o desenvolvimento econô-
mico como um meio de “fortalecer a democracia
representativa, promover boa administração,
proteger os direitos humanos e as liberdades fun-
damentais”. Há um certo ceticismo quanto ao
que isso realmente significa, mas, aparentemente,
a declaração que pode levar ao livre comércio nas
Américas dedica-se a questões sociais. Mas aonde
os EUA vão querer ir? É pouco provável que os
homens de negócios ou negociadores americanos
concordem 100% com o pedido do presidente
Fernando Henrique Cardoso, na sessão de aber-
tura da Cúpula de Quebec, de “eliminação da di-
versidade injusta – a profunda desigualdade de
impulso nº 31
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renda e condições de vida tanto dentro de países
quanto entre eles”.10
As companhias brasileiras serão capazes de
competir dentro da ALCA ou globalmente? As
companhias são de classe mundial? O Brasil ainda
possui altas tarifas protegendo diversas indústrias.
Isso mudará sob a ALCA. O Brasil é um alvo para
as exportações americanas ou os EUA são um alvo
para as exportações brasileiras? Quando os EUA
consideram os benefícios da ALCA, não ficam
muito empolgados com as oportunidades de co-
mércio oferecidas, digamos, pelo Suriname. Mes-
mo a população das 14 nações que constituem o
Mercado Comum do Caribe (CARICOM) é me-
nor do que a da área metropolitana de São Paulo.
Mas os EUA vêem o Brasil como um vasto mer-
cado novo para seus produtos. No momento, so-
mente cerca de 5% das exportações americanas
destinam-se à região latino-americana como um
todo, excluindo o México. Os EUA vêem uma
oportunidade de expansão. O consumidor brasi-
leiro não é mais patriótico do que qualquer outro.
O consumidor busca qualidade e preço, e não
uma etiqueta dizendo “indústria brasileira”.
Alguém que visite as fábricas ao redor de
Piracicaba poderá deparar com o século XXI e o
século XIX sob o mesmo teto. Podem ser encon-
trados produtos com tecnologia de última gera-
ção protegidos por fortes patentes e com capaci-
dades extraordinárias. Ao seu lado, pode-se ver
uma história diferente: trabalhos em andamento
amontoados por toda parte pedindo para se es-
tragar ou perder, ou, pior, o ciclo do tempo é me-
dido em meses e os fornecedores pedem prazos
de 180 dias para as entregas. O que aconteceu na
fábrica da General Motors em Gravataí, perto de
Porto Alegre, é um exemplo do que as firmas
americanas passaram a esperar que aconteça em
países com economias em desenvolvimento. A
General Motors convidou 60 fornecedores para
participar de licitacões para contratos referentes a
várias peças do que se tornou o Celta. Uma parte
não-negociável do acordo era que os fornecedo-
res teriam de construir suas fábricas como parte
10 CARDOSO, 2001 (ênfase acrescentada).
impulso nº 31
integral da planta da GM. Mais do que isso, as fá-
bricas seriam localizadas de forma paralela à linha
de produção. Esse agrupamento de fábricas não
apenas eliminou muitos problemas logísticos
como permitiu um processo de produção just-in-
time (JIT). A fábrica de Gravataí está produzindo
um Celta a aproximadamente cada dois minu-
tos.11
Quantas firmas brasileiras de engenharia
podem participar desse ambiente? Ou o Brasil
deve simplesmente prover mão-de-obra barata
enquanto companhias não-brasileiras na verdade
acrescentam valor ao produto e enviam os lucros
de volta a um outro país, havendo FTAA/ALCA ou
não?
A mesma questão de qualidade se aplica a
firmas brasileiras desejosas de exportar. Marcas
como a Sadia são bastante conhecidas no Brasil,
fornecem produtos de ótima qualidade e têm
uma grande exportação. Mas mesmo a Sadia ten-
do sido cotada na Bolsa de Valores de Nova Ior-
que desde a primavera de 2001, o nome da com-
panhia não é reconhecido pelos consumidores
americanos. Podem as firmas brasileiras estabele-
cer esse reconhecimento e canais de distribuição
nos EUA a fim de tornar seus produtos competi-
tivos? Uma firma pode ter um excelente produto
mas, se não houver uma boa maneira de torná-lo
conhecido e ao alcance do consumidor, ele não
sairá da prateleira. A Internet não resolve esse
problema. O e-comércio pode ser um canal de
informação eficiente entre vendedor e compra-
dor, mas ainda são os caminhões, os vagões fer-
roviários e as barcaças que entregam os produtos.
OPÇÕES PARA O BRASIL, SEGUNDO
COMENTARISTAS NORTE-AMERICANOS
E BRITÂNICOS
Uma opção para o Brasil veio na forma de
ameaça velada de um antigo secretário de Estado
dos EUA. Escrevendo pouco depois do encontro
da Cúpula em Quebec, Henry Kissinger vislum-
brava “um cenário de disputa” se o Brasil assu-
misse uma posição coerente com o discurso do
11 BURT, 2001.
113
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presidente (português) do Conselho para a
União Européia, no qual ele descreveu de manei-
ra favorável um acordo agrícola entre a União
Européia e o Mercosul como “construir uma
nova ordem mundial multipolar capaz de limitar
a hegemonia natural dos EUA”. A preocupação de
Kissinger era que o Mercosul poderia se tornar
um rival comercial do NAFTA e não um parceiro,
e assim representar uma ameaça para os EUA, o
que, argumentou ele, não poderia trazer benefí-
cios para o Brasil. Kissinger alertou que “Brasil e
Estados Unidos deviam empregar grandes
esforços para evitar (uma) disputa que paira no
horizonte”.
Segundo Kissinger, se o Brasil e o Mercosul
levassem a cabo uma política de confrontação
com os EUA e o NAFTA, o Mercosul perderia, já
que nenhum dos países membros estaria disposto
a abrir mão de suas relações comerciais com os
norte-americanos. Além disso, argumentou, os
EUA retaliariam acelerando suas negociações co-
merciais com as várias nações sul-americanas que
desejam fazer negócios com o NAFTA e os EUA.
O modelo de expansão do NAFTA através da ne-
gociação com países individuais na América do
Sul e Central é atraente para muitos americanos,
pois dá vantagem aos EUA em todas as discus-
sões. Um Mercosul forte poderia ser uma ameaça
à posição dominante dos EUA.
Kissinger encerrou seu artigo com uma
ameaça velada:
Não há motivo para os EUA se oporem ao
Mercosul enquanto este atuar como parcei-
ro do NAFTA no processo de criação da
Área de Livre Comércio das Américas. Mas
vai ser outra coisa se o Mercosul, mesmo
antes de plenamente formado, se transfor-
mar num esforço para excluir os EUA de en-
tendimentos bilaterais com amigos tradi-
cionais ou se adotar práticas semelhantes a
algumas existentes no unilateralismo que
surge na União Européia.12
12 KISSINGER, 2001.
114
Em outras palavras, para usar uma expres-
são da língua inglesa, o Brasil deveria “saber de
que lado do seu pão fica a manteiga”13 (saber o
que é bom para ele) e usar sua forte influência no
Mercosul para convencê-lo a aceitar os planos
americanos para o hemisfério. Kissinger ignora
um grande empecilho para o Brasil e o Mercosul
ao não mencionar as barreiras tarifárias e não-
tarifárias que atualmente limitam o acesso do país
aos mercados americanos.
Um estudo recente conduzido pela Câma-
ra Americana de Comércio Exterior brasileira
mostrou que as exportações agrícolas nacionais
poderiam aumentar em cerca de 8 bilhões de dó-
lares se os EUA reduzissem suas barreiras aos pro-
dutos agrícolas. O estudo também revelou que o
país dominaria o mercado americano de suco de
laranja se existissem condições de mercado ver-
dadeiramente livres.14 Mas, para Kissinger, o Bra-
sil aparentemente não deveria forçar questões
como antidumping e subsídios domésticos nos
EUA. Então, o que os EUA estão dispostos a tra-
zer para a mesa de negociações? Ou o pedido
americano de livre comércio não passa de retóri-
ca? Contudo, o fato de Kissinger escrever esse ar-
tigo deixa implícito que o país é vital para o su-
cesso da FTAA/ALCA.
Uma outra opção é que o Brasil tome a
frente para trazer o Mercosul de volta aos trilhos.
Ele pode convencer as três outras nações – Ar-
gentina, Paraguai e Uruguai –, mais os membros
associados, Bolívia e Chile, de que seus interesses
a longo prazo residem no fortalecimento do
Mercosul? Um Mercosul ampliado, unido e for-
talecido, possivelmente incluindo os países do
Pacto Andino, poderia ser um bloco do sul efe-
tivo para negociar os detalhes da ALCA com um
bloco forte do norte. Se o Mercosul fosse uma
verdadeira união alfandegária, apresentaria uma
frente unida nas negociações. Haverá necessidade
de muita tenacidade nas negociações para fazer os
13 “Brazil should know which side its bread is buttered on”.
14 Alca, 2001.
impulso nº 31
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EUA mudarem de postura quanto às tarifas sobre
o aço, os têxteis e os produtos agrícolas. Essa op-
ção, no norte, é considerada cada vez mais impro-
vável. Devido a ações recentes da Argentina e a
falta de ímpeto, de modo geral, o Mercosul está
sendo visto como seriamente ferido e em risco de
colapso como base de onde se negociar.
Os países do Mercosul têm de confrontar
os EUA com a aparente relutância em trazer ques-
tões sensíveis para a mesa de negociações, ou seja,
importações que competiriam diretamente com
produtos domésticos. O discurso americano de
livre comércio não é consistente com o seu com-
portamento. As barreiras ao livre comércio erigi-
das pelos EUA são reais e foram cuidadosamente
documentadas tanto pelo Brasil quanto pela
União Européia.15
Se o Mercosul pode estar seriamente ferido,
a posição americana não é tão forte quanto parece
à primeira vista. Um fator agravante é a dificul-
dade experimentada pelo presidente Bush em
convencer o Congresso americano a restabelecer
a autoridade via expressa, agora chamada autori-
dade de fomento do comércio. Bush esperava ter
essa carta na manga quando chegou a Quebec em
abril de 2001. A autoridade de fomento do co-
mércio permitiria que o presidente negociasse
acordos comerciais e os submetesse ao Congres-
so para uma votação simples, sim-não, sem a pos-
sibilidade de emendas. Sem essa autoridade, o
presidente tem de negociar um acordo e, então,
confiar nas habilidades de persuasão sua e de seus
colegas do Legislativo para obter os votos para
um acordo com o mínimo de mudanças. Como
comentou certa vez um político americano, “toda
política é local” e será difícil obter os votos para
qualquer acordo proposto que seja consistente
com o rótulo de livre comércio e, assim, reduza as
barreiras à importação de bens que representariam
uma ameaça à produção doméstica do Estado de
um senador ou do Distrito de um deputado. De-
15 BARBOSA, 2000; e Report on United States Barriers to
Trade and Investment, 1999.
impulso nº 31
pois de qualquer emenda, o acordo tem de retor-
nar aos demais 33 países da ALCA para ser apro-
vado, e o ciclo continua. Além disso, há poucos
indícios além da retórica de que o presidente
Bush deseja fazer reduções significativas na
proteção a itens como produtos agrícolas, têxteis
e aço. O embaixador brasileiro nos EUA, Rubens
Barbosa, deixou clara a posição de seu país em re-
lação à autoridade de fomento no comércio.
A autoridade via expressa não é necessária
nesta fase preparatória das negociações.
(…) É absolutamente essencial, entretanto,
que todos os representantes governamen-
tais tenham plenos poderes de autoridade
para negociações por parte de seus países
quando começarem a negociar questões
específicas. (…) De outra forma, todos os
seus países estariam negociando um acordo
sujeito a modificações futuras e mudanças
de opinião por parte do Congresso ameri-
cano, o que não é uma situação viável.16
Enquanto os EUA têm um sistema comer-
cial aberto, com uma baixa tarifa média, as polí-
ticas americanas parecem penalizar o Brasil dis-
criminando um pequeno número de produtos de
grande potencial para as exportações brasileiras.
Na introdução a um relatório recente da embai-
xada brasileira em Washington, o embaixador
Barbosa alegou:
A retirada de barreiras pelos EUA sobre ape-
nas nove produtos brasileiros – suco de la-
ranja, produtos siderúrgicos, açúcar, calça-
dos, fumo, gasolina, camarão, álcool etílico e
óleo de soja em bruto – implicaria em ganho
para o Brasil de cerca de US$ 831 milhões, o
que representaria um aumento de mais de
50% sobre o valor médio das exportações
desses produtos no período 1997-98. A per-
sistência dessas barreiras contradiz o discur-
so liberalizante dos EUA.17
Mas o Brasil também não está de mãos lim-
pas em relação a tarifas, já que sua média tarifária
16 BARBOSA, 2001, p. 154.
17 BARBOSA, 2000, p. 9.
115
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o coloca atrás apenas do Peru, entre os principais
países sul-americanos. Algumas nos EUA são de
opinião de que o desenvolvimento do Mercosul
como uma verdadeira união alfandegária foi obs-
truído pela relutância brasileira em seguir em
frente. Tal relutância decorre, em parte, da sua
preocupação com a perda de soberania quando,
por exemplo, ao estabelecer uma organização in-
dependente para resolver disputas sobre comér-
cio, o Brasil tem de tomar uma decisão: ou assu-
mir um papel de liderança para levar o Mercosul
da condição de área de livre comércio à condição
de uma verdadeira união alfandegária e concordar
que, para ganhar, é necessário também perder um
pouco da soberania, ou aceitar que uma área de li-
vre comércio é o máximo que se pode alcançar.
Em abril de 2000, uma tentativa dos presidentes
dos países do Mercosul de retomar o caminho
em direção a uma união alfandegária fez um certo
progresso. Por exemplo, um dos bens sensíveis,
automóvel, entrará no acordo do Mercosul até
2006, mas a falta de acordo sobre o açúcar, outro
produto sensível, permanece sem solução.
Um grande empecilho para o qual não há
nenhuma solução óbvia e aceitável são as políticas
macroeconômicas diametralmente opostas na
Argentina e no Brasil quanto ao valor das moedas
nacionais. Na Argentina, o peso é fixado em pa-
ridade com o dólar americano, enquanto seu vi-
zinho comercial, o Brasil, em janeiro de 1999 per-
mitiu que o real flutuasse no mercado com uma
intervenção mínima do governo. Assim, entre
dezembro de 2000 e maio de 2001, o real desva-
lorizou cerca de 1/3 em relação ao dólar. Essa
combinação de moedas fixas e flutuantes faz com
que a possibilidade de funcionamento de uma
área de livre comércio, e muito menos de uma
união alfandegária, seja muito difícil.
Uma solução é uma moeda comum, tal
como na União Européia ou como proposto para
o Mercado Comum do Caribe? Recentemente,
Jorge Batlle, presidente do Uruguai, país mem-
bro do Mercosul, conclamou o grupo a fazer
com que Domingo Cavallo, ministro da Econo-
mia da Argentina, projetasse um sistema de moeda
regional para cobrir ao menos o grupo do Mer-
116
cosul. Ele acrescentou que “nada pode ser feito
(em relação às condições comerciais) se um de
nós, especialmente o maior dentre nós (Brasil),
desvalorizar continuamente sua moeda e acentu-
ar de forma permanente o desequilíbrio de preços
na região”.18
Enquanto o comércio internacional de al-
guns países da América do Sul é altamente de-
pendente das exportações para os EUA, as expor-
tações brasileiras são divididas de forma equili-
brada: União Européia, 27%; NAFTA, 26%;
América do Sul (especialmente o Mercosul),
25%; Ásia: 12%. Assim, uma opção para o Brasil
isoladamente, ou preferivelmente como líder do
Mercosul, é continuar a desenvolver laços comer-
ciais mais fortes com a União Européia. Se as re-
lações do Brasil com a Espanha, Portugal, França
e Holanda nem sempre foram amigáveis, seus la-
ços culturais, pelo menos na região Sul, são com
a Europa. Assim, pelo menos psicologicamente,
uma ligação econômica com a Europa pode ser
mais atraente do que operar com a ALCA.
Desde 1995, a União Européia e o Merco-
sul têm trabalhado rumo ao estabelecimento de
uma associação inter-regional com um acordo de
livre comércio como alvo. A União Européia dei-
xou claro que qualquer acordo teria de ser con-
sistente com as regras da Organização Mundial
de Comércio. Isso significa que a agricultura –
uma questão sensível tanto para os países da
União Européia quanto para os do NAFTA – não
poderia ser mantida fora das negociações, uma
vez que a OMC estabelece que os acordos devem
abranger “substancialmente todo o comércio”
(art. 24 do Acordo Geral sobre Tarifas e Comér-
cio), o que foi interpretado como sendo 90% de
todo o comércio, sem exceção de nenhum setor.
Dessa forma, deveria estar mais claro, desde o iní-
cio, quais itens estão em pauta para discussão.19
Tanto a União Européia quanto o Mercosul
têm razões para continuar as negociações e ad-
quirir ímpeto após a primeira cúpula da União
Européia-Mercosul, realizada em junho de 1999.
18 Mercosur Summit, 2001.
19 BULMER-THOMAS, 2000, p. 1f.
impulso nº 31
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O fato de essas negociações estarem em anda- de decisão através de consenso, empreendimento

mento dará ao Mercosul um ponto de apoio
quando ele estiver negociando com os EUA (o
que, a despeito de Henry Kissinger, não é neces-
sariamente uma coisa ruim). Além disso, as tran-
sações entre a União Européia e o Mercosul já é
substancial. Em termos de comércio, há um
superávit em favor da União Européia e, em ter-
mos de investimento estrangeiro direto, a União
Européia já investiu no Brasil mais do que os
EUA. Um estudo feito por Lia Valls Pereira, da
Fundação Getúlio Vargas, mostrou que uma liga-
ção Brasil-União Européia provavelmente acarre-
taria um maior índice de crescimento econômico
para o Brasil do que uma união com a FTAA/AL-
CA, como atualmente se planeja.20
CONCLUSÃO
Enquanto a declaração da Cúpula das Amé-
ricas de abril de 2001 fala sobre estabilizar a de-
mocracia e proteger os direitos humanos básicos,
cada nação, especialmente os eua, ou a União Eu-
ropéia, se esse for o caminho escolhido, tentará
promover seus próprios interesses. Não se trata
de cobiça. é apenas o modo como as negociações
comerciais funcionam. Um exemplo recente é o
abandono, pela administração de Bush, do Pro-
tocolo de Kyoto sobre aquecimento global. A
posição do Mercosul é clara. Há uma aceitação de
que a negociação de um acordo será ditada por
interesses nacionais e que se deverá sacrificar um
pouco de soberania. Mas há um conjunto geral de
princípios estabelecidos: “reciprocidade, tomada
unido (não se decide sobre nada até que tudo es-
teja decidido) e acesso ao mercado por parte de
todos os setores”.21
Na FTAA/ALCA, os EUA conclamam a uma
parceria entre nações. Mas até que ponto o Brasil
deseja ser o parceiro menos importante nessa
nova empresa? O Brasil tem de colocar o Merco-
sul de volta nos trilhos para oferecer uma frente
unida e uma voz sul-americana unida e única às
duras negociações entre agora e 2005.
As nações economicamente fortes sempre
exigem o livre comércio. Foi assim com o Reino
Unido no século XIX e é assim agora com os Es-
tados Unidos. A nação forte está em busca de
novos mercados. O investimento estrangeiro di-
reto é uma coisa boa, pois demonstra confiança
no país em que se está investindo. Mas isso tem
de transitar nos dois sentidos. Mais de 400 das
500 companhias americanas da Fortune têm ope-
rações no Brasil, e para cada Gerdau que investe
em usinas de aço nos EUA, há vinte empresas
americanas operando no Brasil. O Brasil poderia
ver com proveito a experiência do México no
NAFTA. Ou quer se tornar o despejo de lixo para
os produtos agrícolas subsidiados americanos e
ter um Wal-Mart 24 Horas em cada cidade? O
Brasil e os demais países da América do Sul pre-
cisam tomar cuidado para não se tornarem uma
espécie de arrendatários, com os EUA detendo a
maior parte dos meios de produção e o país sen-
do apenas um mero fornecedor de mão-de-obra
barata.

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0000_Impulso_31.Book Page 118 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

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Dados do autor
FRASER G. MACHAFFIE é professor de contabilidade
e gestão, Marietta College, Marietta, Ohio (EUA).

Recebimento artigo: 14/set../01

Consultoria: 9/nov./01 a 22/maio/02
Aprovado: 27/maio./02

118 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 119 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Las nociones de integración

y de supranacionalidad
en el derecho de las
organizaciones
internacionales
THE NOTION OF INTEGRATION AND
SUPRANATIONALITY IN THE INTERNATIONAL
ORGANIZATION’S RIGHTS
Resumen Las Organizaciones Internacionales ocupan un lugar destacado en la socie-
dad internacional. El modelo más avanzado de una organización de estas caracterís-
ticas y de un Derecho de integración son, sin lugar a dudas, la EU y el Derecho co-
munitario europeo. Este tipo de OI y de Derechos son los que se estudian en el pre-
sente trabajo, donde, en su primera parte, se examina la tensión existente entre sobe-
ranía e integración, centrándonos en la evolución que va de unas Constituciones
estatales a la “Constitución” de la UE, tomando como guía para ello los principios de
atribución de competencia y de primacía que nos indican hasta que punto se ha avan-
zado en el proceso de integración. En la segunda parte se examinan las semejanzas y
diferencias de dos nociones cercanas pero profundamente distintas: soberanía y su-
pranacionalidad. En relación con ello, no somos partidarios de la utilización del con- JOSE MANUEL
cepto de supranacionalidad para definir estas OI, puesto que en las mismas no se da SOBRINO HEREDIA
tal fenómeno jurídico-político. En cambio se da una integración basada en la atribu- Universidade da
ción voluntaria por parte de los estados miembros del ejercicio de la soberanía (pero Coruña, Espanha
no de la propia soberanía) a estas OI. jms@udc.es
Palabras-clave ESTADO – SOBERANÍA – INTEGRACIÓN – SUPRANACIONALIDAD –
UNIÓN EUROPEA – ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL.

Abstract International Organizations hold a notable position in the international

society. The most advanced model of an organization of these characteristics and
of an integrationist law are, undoubtedly, the EU and the European Community
Law. This kind of International Organizations and Laws are analyzed in this
work, the first part of which examines the existing tension between sovereignty
and integration, focusing on the evolution extending from some State constitu-
tions to the EU “Constitution”. In the second part of the work, the differences
and similarities of two close though completely different notions are examined:
sovereignty and supranationality. As to this, we do not support the use of the
concept of supranationality to define such International Organizations, since the
juridical-political phenomenon does not occur there. However, an integration
base on the voluntary attribution of the Member States in the exercise of their
sovereignty (but not of sovereignty itself) to those IO does occur.
Keywords STATE – SOVEREIGNTY – INTEGRATION – SUPRANATIONALITY –
EUROPEAN UNION – INTERNATIONAL ORGANIZATION.

impulso nº 31 119
0000_Impulso_31.Book Page 120 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

U
INTRODUCCIÓN
no de los rasgos más sobresalientes de la Sociedad
internacional contemporánea es la presencia y
proliferación de Organizaciones Internacionales,
esto es, de mecanismos institucionalizados de co-
operación permanente y voluntaria que dan vida a
unos sujetos independientes dotados de voluntad
propia destinados a alcanzar unos objetivos colec-
tivos. Rudimentarias y principalmente técnicas en
un principio, las Organizaciones internacionales se han ido afirmando a
lo largo del presente siglo, al ampliarse y diversificarse su campo de ac-
tuación que, en la actualidad, abarca en la práctica a la totalidad de las ac-
tividades humanas. Su multiplicación, el incremento de sus competen-
cias, no podía dejar de afectar al Orden jurídico internacional, y, en este
sentido, al no adaptarse convenientemente al Derecho internacional clá-
sico, ha propiciado la aparición de un Derecho institucional cuya lógica
postula un cierto grado de subordinación del Estado a los organismos
creados. Es, precisamente, dentro de este proceso jurídico donde surge el
Derecho de la integración.
En consecuencia, cabe observar cómo las Organizaciones Interna-
cionales han pasado a ocupar, progresivamente, un lugar significativo en
la vida internacional; y si bien ello, ciertamente, no ha supuesto el des-
plazamiento del Estado nación, que continua siendo la espina dorsal de
la Sociedad internacional, lo que sí ha hecho es, por un lado, abrir fisuras
en el monopolio que, hasta fechas recientes, ejercían los Estados en ma-
teria de subjetividad internacional y, por otro lado, cuestionar el dogma
de la soberanía absoluta del Estado. Lo que explica que el Estado miem-
bro de una Organización en proceso de integración (la UE, el Mercosur
o la Comunidad Andina) no se asemeje ya a aquel Estado nación de co-
mienzos de siglo en Europa o en América.
Las razones de ello son varias pero, por lo que ahora nos interesa,
vienen ligadas al fenómeno de la Organización internacional, esto es, de
estos nuevos sujetos internacionales que poseen una existencia jurídica
propia distinta del conjunto de los Estados que los componen. En efecto,
van a disfrutar de personalidad jurídica internacional pero, a diferencia de
los Estados, sujetos originarios y soberanos, que poseen una personalidad
plena y general, la personalidad de las Organizaciones va a estar afectada
por el principio de la especialidad que inspira todo su régimen jurídico;
es decir, va a estar limitada a los objetivos y funciones que les fueron con-
fiados, tal y como aparecen enunciados o pueden deducirse de sus trata-
dos constitutivos y han sido desarrollados en la práctica. Se trata, en su-
ma, de una personalidad funcional, que se nutre de las competencias que
les atribuyen los Estados. Los ámbitos atribuidos pueden ser más o me-
nos numerosos e importantes, sin embargo, nunca se encuentra como en
el Estado, frente a un campo de acción teóricamente ilimitado.

120 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 121 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
El reparto de competencias entre la Orga-
nización y sus miembros es un criterio que nos
permite, precisamente, distinguir entre aquellas
Organizaciones internacionales – las más nume-
rosas – a las que sus Estados miembros no han
cedido el ejercicio de competencias soberanas y
que se proponen simplemente instituir una coo-
peración entre los mismos y coordinar sus acti-
vidades con vistas a la satisfacción de unos inte-
reses comunes; y aquellas otras Organizaciones –
la excepción – en las que se produce una transfe-
rencia real del ejercicio de competencias sobera-
nas, aceptando sus Estados miembros limitar –
aunque sólo sea en materias restringidas – sus
competencias, sometiéndose de este modo a una
autoridad exterior y superior a los mismos que se
concentra en las instituciones de la Organización,
creándose de este modo unas Organizaciones in-
ternacionales que tienden hacia la integración o la
unificación de sus Estados miembros en aquellos
ámbitos en los que se les haya transferido com-
petencias y a las que unos las califican de Orga-
nizaciones supranacionales y otros prefieren de-
nominarlas simplemente Organizaciones de inte-
gración o en proceso de integración.
En estas últimas Organizaciones se opera
una cesión de competencias de los Estados miem-
bros a los órganos comunes que se caracteriza,
además, por suponer la atribución de poderes del
mismo tipo que los que resultan de las funciones
superiores de un Estado a unos órganos indepen-
dientes de los Estados, y por la posibilidad que ti-
enen dichos órganos de pronunciarse por mayo-
ría en caso de estar formados por representantes
gubernamentales (y no por unanimidad como en
las Organizaciones tradicionales), al tiempo que
las decisiones que adopten podrán tener, en de-
terminadas ocasiones, autoridad directa e inme-
diata en los órdenes jurídicos nacionales, donde,
además, se van a aplicar con carácter prevalente.
Estas características nos presentan unas
Organizaciones que se sitúan entre las Organiza-
ciones internacionales clásicas y las estructuras
federales. La distribución de competencias que se
opera en su seno es tan profunda que no pueden
equipararse absolutamente a las Organizaciones
impulso nº 31
tradicionales, mientras que la retención de determi-
nados poderes soberanos por sus Estados miem-
bros impiden también que puedan ser calificadas
de Estados federales. Es, en el marco de estas Or-
ganizaciones donde se ha comenzado a hablar de
mecanismos supranacionales.
El modelo más avanzado de una Organiza-
ción de estas características y de un Derecho de
integración es, sin lugar a dudas, la Unión Euro-
pea y el Derecho comunitario europeo y, por esta
razón, voy a tomarlos como referentes a la hora
de examinar los aspectos que, a mi entender, des-
tacan en el estudio del Derecho de la integración
y en el de la noción de supranacionalidad. En
efecto, el proceso de integración europeo ha
alumbrado un peculiar Derecho de la integración,
el Derecho comunitario europeo. Este Derecho
convive dentro de los sistemas jurídicos de los
Estados miembros con el Derecho nacional y ti-
ene frecuentemente sus mismos destinatarios. En
tales circunstancias se hace imprescindible saber
que normas se aplican. Pues bien, la atribución de
competencias que acompaña a este modelo de in-
tegración implica necesariamente el reconocimi-
ento de los efectos de los actos adoptados por las
Instituciones comunitarias, de tal forma que di-
chos actos podrán tener efecto directo en el De-
recho interno y van a prevalecer sobre el Derecho
nacional contrario. Ello nos llevará a exponer en
las páginas que siguen, en primer lugar, la tensión
integración-soberanía, de la que se deriva la cues-
tión de la aplicación efectiva de las normas comu-
nitarias en los sistemas jurídicos nacionales (a) y,
posteriormente, intentaré matizar las nociones de
integración y de soberanía a fin de aplicarlas a las
Organizaciones internacionales regionales que
hoy se encuentran en un grado más avanzado de
institucionalización (b).
INTEGRACIÓN JURÍDICA Y SOBERANÍA
De las Constituciones de los
Estados nación a la “Constitución” de
la Unión Europea
Una rápida visión de la historia del conti-
nente europeo arroja como elemento identifica-
121
0000_Impulso_31.Book Page 122 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
tivo la presencia de Estados nación, titulares ex-
clusivos del ejercicio de una soberanía que se es-
timaba individual, abstracta y absoluta y, en cuyo
marco, la organización política de los mismos gi-
raba exclusivamente en torno a sus Constitucio-
nes nacionales. Con el tiempo, este panorama co-
menzó a transformarse, sobre todo, desde el mo-
mento en que se crean Organizaciones internacio-
nales que pasan a poseer, también, el ejercicio de
competencias soberanas. Veamos, brevemente,
cómo se desarrolló este proceso y luego cómo se
concretó en la actual Unión Europea.
Como es sabido, al finalizar la Segunda
Guerra Mundial la situación en el continente eu-
ropeo era tal que numerosas ideas federalistas que
se había ido construyendo conceptualmente en el
período de entreguerras encontraron un excelen-
te caldo de cultivo. En efecto, en aquella Europa
arruinada y destruida fueron germinando una se-
rie de movimientos, conferencias y, sobre todo,
Organizaciones internacionales de un modelo
nuevo, que inician un lento pero continuado pro-
ceso de integración de los pueblos europeos. La
novedad de tales Organizaciones radica en que
sus Estados miembros, a través de mecanismos
constitucionales internos que lo prevén, van a ce-
der a las mismas el ejercicio de parcelas de sobe-
ranía cada vez más amplias, dando entrada, de tal
manera, a una nueva idea de soberanía, la de una
soberanía relativa y divisible.
Este proceso, de corte inicialmente funcio-
nalista, sustentado en realizaciones concretas a
través de las cuales se fueron creando unas soli-
daridades de hecho, se inicia el 9 de mayo de 1950
con la Declaración Schuman, en la cual el enton-
ces Ministro de Asuntos Exteriores francés anun-
ciaba la propuesta hecha a Alemania de creación de
una Comunidad Europea del Carbón y del Ace-
ro, abierta a la participación de otros países de
Europa. Esta Organización vio la luz el 18 de
abril de 1951 y con ella aparece una nueva ex-
presión en el lenguaje jurídico internacional, me
refiero a la de “supranacionalidad” recogida en el
art. 9, §s. 5 y 6 de su Tratado constitutivo (men-
ción hoy desaparecida, como consecuencia de su
122
abrogación por el art. 19 del Tratado de Fusión de
1965).
Distintos avatares internos a Europa la han
ido impulsando por el camino de una progresiva
integración. Este camino nos lleva a la firma en
Roma el 25 de marzo de 1957 de los Tratados por
los que se crean la Comunidad Económica Euro-
pea y la Comunidad Europea de la Energía Ató-
mica, con lo que se conforman los tres elementos
esenciales que sustentan la columna comunitaria
del Ordenamiento Jurídico comunitario. Desde
entonces el proceso de integración no ha cesado
de avanzar, a veces más rápido otras más lenta-
mente, hasta ir configurando una Unión Europea
no ya solo económica (el Mercado interior único
es una realidad desde el 1.o de enero de 1993),
sino también política (merced al Tratado de Ma-
astricht del 7 de febrero de 1992), así como social
(gracias al Tratado de Amsterdam del 2 de octu-
bre de 1997) y, en fin, monetaria (plasmado en la
moneda única, el euro, el 1.o de enero de 1999).
La Unión Europea es la denominación con
la que se conoce la fase actual de este proceso de
integración europea que acabamos, brevemente,
de esbozar. Está construida, tal como se despren-
de del Tratado de Amsterdam, sobre tres pilares
jurídicos: uno de naturaleza comunitaria, el con-
formado por las tres Comunidades preexistentes
(la CECA, de 1951; la CE, de 1957; y, la CEEA, de
1957) y dos de esencia intergubernamental: la
Política Exterior y de Seguridad Común y la Co-
operación en materia de Justicia Penal y Policía.
Su misión fundamental es la de organizar
de modo coherente y solidario las relaciones en-
tre los Estados miembros y entre sus pueblos.
Hoy en día, el número de Estados que participan
en este proceso de integración económica, polí-
tica y social es el de quince, puesto que a los seis
Estados originarios que conformaban la “Pe-
queña Europa” (Alemania, Bélgica, Francia, Ita-
lia, Luxemburgo y Países Bajos), se le fueron aña-
diendo: primero, en 1973, Dinamarca, Irlanda y
el Reino Unido; más tarde, en 1981, Grecia; lue-
go, en 1986, España y Portugal; y, finalmente, en
1995, Austria, Finlandia y Suecia. Este incremen-
to progresivo de Estados miembros sigue abierto
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 123 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
y desde 1998 se desarrollan negociaciones oficiales
para la adhesión de nuevos países europeos. A lo
largo de la Conferencia Intergubernamental de
2000 se discutieron las reformas necesarias en el
marco institucional y en el proceso decisorio que
deben acompañar a tal ampliación y que han sido
recogidas en el Tratado de Niza del 26 de febrero
de 2001.
Para alcanzar los objetivos que aparecen fi-
jados en las Reglas internas de la Organización la
UE cuenta con una estructura institucional donde
aparecen reflejados los diversos intereses que in-
tervienen en la construcción europea, y dispone,
asimismo, de un Ordenamiento jurídico propio y
autónomo, el Derecho comunitario europeo que
se caracteriza, como veremos, por su primacía
con respecto a los derechos internos de los Esta-
dos miembros y por el efecto directo de toda una
serie de disposiciones comunitarias.
En este sentido, las normas comunitarias
no tienen como únicos destinatarios a los Esta-
dos ni como objeto exclusivo las relaciones inte-
restatales o los comportamientos estatales, sino
que, además, afectan a los derechos y obligacio-
nes de los particulares y están dirigidos a éstos,
quienes pueden invocarlas ante los Tribunales.
Por estas razones, el Derecho comunitario euro-
peo se configura como el ejemplo más ilustrativo
de un Derecho de la integración, en su doble ver-
tiente, de construcción teórico-conceptual y de
realización de avances y experiencias concretas.
El núcleo normativo de este Derecho de in-
tegración que es el Derecho comunitario cubre,
fundamentalmente, el mercado interior, con sus
libertades fundamentales (libre circulación de
mercancías, libre circulación de trabajadores, li-
bertad de establecimiento, libre prestación de ser-
vicios y libre circulación de capitales y pagos) y
su régimen en materia de competencia. Este mer-
cado se complementa con unas políticas comuni-
tarias en los siguientes ámbitos: económico y
monetario, agrícola, de visados, de asilo e inmi-
gración, de transportes, fiscal, de empleo, comer-
cial, social, de educación y juventud, cultural, de
consumidores y de sanidad, de redes transeuro-
peas, industrial, de cohesión económica y social,
impulso nº 31
de investigación y desarrollo tecnológico, ambien-
tal y de cooperación al desarrollo. Este corpus de
normas se enriquece, además, con otras de natu-
raleza intergubernamental en los terrenos de la
cooperación en el ámbito de la Política Exterior y
de Seguridad común y en el de la cooperación po-
licial y de justicia penal.
El Derecho comunitario se ha ido convirti-
endo, progresivamente, en el verdadero cimiento
jurídico de la construcción europea. De manera
que sin su presencia y sus características, difícil-
mente se hubiera avanzado en todos los frentes
en los que la integración comunitaria europea lo
ha hecho hasta la fecha. En este sentido, hay que
subrayar que las Comunidades Europeas son no
sólo fruto del Derecho (los Tratados constituti-
vos) sino que, además, constituyen Comunida-
des de Derecho y la Unión Europea, fundada en
ellas, comparte esta naturaleza. El Derecho co-
munitario constituye, pues, un factor importante
de integración y un rasgo diferenciador de la mis-
ma respecto de otros modelos de Organizaciones,
como son las Organizaciones de cooperación, e,
incluso, de otras que inmersas también en proce-
sos de integración se encuentran aún en fases me-
nos adelantadas (Mercosur o Comunidad Andi-
na). Ello explica, además, que las relaciones que
se dan en la UE entre sus sujetos (Estados miem-
bros, Instituciones y personas jurídicas y físicas)
se hayan legalizado en una alta medida y se encu-
entren bajo el control del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas a quien compete ga-
rantizar el respeto del Derecho en la interpreta-
ción y aplicación de las normas comunitarias (art.
220 ce).
Pero, además, si el Derecho comunitario
constituye un verdadero Derecho de integración
se debe, en buena medida, a que ha conseguido
implantarse profundamente en la realidad jurídica
de los Estados miembros y ello es concebido, in-
terpretado y aplicado como una norma uniforme
por los ciudadanos, las administraciones y los ór-
ganos jurisdiccionales de todos los Estados miem-
bros, y al hecho de que son los propios particu-
lares quienes lo han invocado ante sus jueces na-
cionales, como reconoce una reiterada jurispru-
123
0000_Impulso_31.Book Page 124 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
dencia iniciada en la STJCE del 5 de febrero de
1963,1 lo que en parte, convierte a estos últimos
en unos importantes instrumentos de control de
la correcta aplicación de este Derecho.
Ello ha permitido que, el propio proceso de
integración europeo, haya, a su vez, gestado un
Ordenamiento de corte “constitucional” autóno-
mo,2 donde tienen cabida principios y normas
cuyos destinatarios no son únicamente los Esta-
dos y las Instituciones comunitarias, sino que,
además, afectan a los derechos y obligaciones de
los propios ciudadanos comunitarios y están dir-
igidos a éstos quienes pueden invocarlas ante sus
Tribunales. Mediante el mismo se regulan las re-
laciones de todos los sujetos de la Unión Euro-
pea entre sí y con su estructura institucional, se
fijan los objetivos comunes, se distribuyen las
competencias y se establecen las reglas de juego
mediante las cuales se adoptan las decisiones de
obligado cumplimiento, aplicables directamente
en los Estados miembros y con primacía sobre la
legislación nacional. Todo ello implica, de un
lado, los necesarios ajustes y previsiones en las
Constituciones políticas de los Estados miem-
bros y, de otro, supone la aparición, merced a la
atribución del ejercicio de competencias sober-
anas a las Instituciones de la Unión Europea, de
un modelo constitucional aplicable a los Tratados
constitutivos de esta Organización internacional.
Lo que encierra un problema jurídico: un Tratado
no es una Constitución, una Organización inter-
nacional no es un Estado Federal. Aspectos que
paso a examinar en el siguiente apartado.
Atribución del ejercicio de
competencias soberanas,
integración jurídica y
supranacionalidad
El proceso de integración europeo se ci-
menta sobre el Derecho comunitario europeo.
1 Van Gend en Loos, 26/62, Rec. p. 1.
2
Véanse, en este sentido, los pronunciamientos del TJCE:
STJCE (23/abr./86), “Los Verdes”, 294/83, Rec. p.1339; Dic-
tamen C-1/91 (14/dic./91), EEE, Rec. p. I-6079; Dictamen
3/94 (13/dic./95), GATT-OMC-Acuerdo marco sobre los
plátanos.
124
Este Derecho de integración, propio y autóno-
mo, se crea, aplica y desarrolla gracias a que los
Estados miembros han consentido limitar, a fa-
vor de las Instituciones comunitarias y en ámbi-
tos específicos, el ejercicio de sus derechos sobe-
ranos.
En efecto, para conseguir los objetivos
mencionados y para desarrollar mediante unas
normas jurídicas propias y autónomas el mercado
interior único y las políticas que lo complemen-
tan, la Unión Europea tiene atribuidas una serie
de funciones y de competencias. En este sentido,
cabe destacar a título preliminar, como la Unión
Europea y las Comunidades europeas sobre las
que se sustenta, no gozan de competencias ilimi-
tadas y ello a pesar de estar destinadas a la prose-
cución de amplias metas y a ejercer poderes de
vasto alcance, puesto que, a diferencia de los Es-
tados y a semejanza de las demás Organizaciones
internacionales, no poseen, según la expresión
tradicional, más que una simple competencia de
atribución.
Este principio aparece claramente enuncia-
do en el art. 5 del Tratado CE, donde se dice que:
“La Comunidad actuará dentro de los límites de
las competencias que le atribuye el presente Tra-
tado y de los objetivos que éste le asigna”.
Pero quién dice atribución de competencias
a las Instituciones comunitarias, dice lógica-
mente, también, limitación correlativa de poderes
soberanos de los Estados miembros. Este fenó-
meno, definidor de los procesos de integración,
ha sido puesto de relieve por la jurisprudencia del
TJCE, donde se ha subrayado como, a diferencia
de los tratados internacionales ordinarios, el tra-
tado de la CEE instituyó un ordenamiento jurídi-
co propio, que al quedar integrado en el sistema
jurídico de los Estados miembros a partir de la
entrada en vigor del mismo, se ha impuesto a sus
jurisdicciones; y como, al crearse una Comuni-
dad de duración ilimitada, dotada de instituciones
propias, de personalidad, de capacidad jurídica,
con capacidad de representación internacional y,
más concretamente, de poderes efectivos que
emanan de una limitación de competencia o de
una transferencia de atribuciones de los Estados a
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 125 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
la Comunidad, éstos últimos han limitado, aun-
que en esferas delimitadas, sus derechos sobera-
nos y creado, de esta forma, un derecho aplicable
tanto a sus nacionales como a ellos mismos.3
El buen desarrollo de este fenómeno para-
lelo de atribución de competencias y de despo-
seimiento de poderes soberanos, debe descansar
en dos datos ineludibles y previos: uno, que los
sistemas constitucionales internos de los Estados
miembros lo permitan, esto es, que las Constitu-
ciones políticas hayan preparado el terreno; y,
dos, que dichos Estados no estén aferrados a la
doctrina de la soberanía absoluta, pues, si tal
ocurriera, sería imposible su participación en Or-
ganizaciones de integración.
Por lo que se refiere a este segundo dato,
vemos cómo la atribución de competencias –
vuelvo a insistir, en todo proceso de integración –
descansa en una noción de soberanía alejada de la
tradicional idea de una soberanía abstracta indivi-
dual, inalienable y absoluta. En efecto, si por so-
beranía entendemos – en la clásica definición del
Prof. Carrillo Salcedo – al conjunto de compe-
tencias y derechos de que cada Estado indepen-
diente es titular en sus relaciones con otros Esta-
dos, cabe suponer que todo proceso de integra-
ción parte de la idea de la divisibilidad de su ejer-
cicio. Al respecto, podemos ver, además, cómo
son varios los factores que, hoy en día, están ero-
sionando la imagen casi mítica de la soberanía;
por un lado la progresiva institucionalización de
la Comunidad internacional y el consiguiente in-
cremento de las funciones atribuidas a las Orga-
nizaciones internacionales, por otro lado, la con-
figuración de un orden público internacional,
mediante el establecimiento de normas jurídicas
imperativas, con la consiguiente merma del rela-
tivismo que ha sido una característica tradicional
del Derecho internacional y que se evidencia en
las transformaciones relativas a los derechos hu-
manos, los crímenes internacionales, la responsa-
bilidad internacional del Estado etc. Y, en fin, por
otro lado, la presencia en algunos ámbitos, de cier-
3 STJCE, de 15 de julio de 1964, Costa c. ENEL, Rec. 1964,
p. 1.159.
impulso nº 31
tos actores internacionales que concentran el po-
der económico y que como consecuencia del fe-
nómeno mundializador de los mercados no re-
paran en fronteras, ocasionando el consiguiente
debilitamiento de aquellos elementos que la doc-
trina estima indisociables de la noción de sobe-
ranía: esto es, el ejercicio de las competencias y
funciones de Estado con exclusividad, plenitud y
autonomía.
Es el ejercicio divisible de la soberanía lo
que permite a unos Estados asociarse con otros y
ceder todos parcelas de la misma para su ejercicio
común por unas Instituciones con la finalidad de
alcanzar unos intereses colectivos. Ello no supo-
ne, ni mucho menos, negar a la soberanía su con-
dición de elemento esencial del sistema interna-
cional del que aún continúa constituyendo su cla-
ve de bóveda. Ahora bien es esta idea la que po-
sibilita los necesarios reajustes, fusiones o
ejercicios comunes de estas competencias sobe-
ranas que conlleva todo proceso de integración y,
en particular, el representado por la construcción
europea.
Esta noción de soberanía, al facilitar la ce-
sión del ejercicio de competencias, plantea, en
cada caso concreto, la necesidad de determinar
quién, Estado o Unión Europea, posee dicho
ejercicio sin que se excluyan, según los casos, ni
las acciones conjuntas, ni la realización por el Es-
tado de actividades subordinadas. Este procedi-
miento trae como corolario que las Instituciones
comunitarias no van a disfrutar siempre del mis-
mo tipo de competencias y que variarán según las
acciones a desarrollar, de manera que en algunos
ámbitos gozarán de competencias exclusivas, en
otros estas competencias las compartirán con los
Estados miembros y, en otros, no tendrán ningún
tipo de competencias. Además, en el caso en que
estemos ante competencias compartidas, la actu-
ación comunitaria deberá efectuarse respetando
el principio de subsidiariedad, en el sentido de
que esta actuación solo tendrá lugar cuando ra-
zones de necesidad y de eficacia así lo exijan, con-
formándose este principio en un elemento fun-
damental en los procesos de integración.
125
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Como se ha repetido desde la doctrina, este
reparto de competencias evoca, evidentemente,
los modelos estatales federales. Pero las diferen-
cias con los mismos son sustanciales, así y a dife-
rencia de las Constituciones federales, los Trata-
dos constitutivos de las Comunidades Europeas
no contienen títulos o capítulos consagrados al
problema de la atribución de competencias. En
efecto, esta atribución no se hace por materias,
sino en forma de acciones a realizar, funciones a
cumplir, por lo que habrá que descender a las dis-
posiciones concretas de estos Tratados para saber
cuáles son los poderes impartidos, qué institución
es la beneficiaria, y en qué formas y condiciones
se ejercitarán dichas competencias.
El Derecho comunitario, Derecho de inte-
gración por antonomasia, nace, pues, en virtud de
atribuciones de competencias de los Estados mi-
embros a las Comunidades, cuyas Instituciones
pasan a ejercer efectivamente las competencias
soberanas que les han sido cedidas. En este sen-
tido, lo que caracteriza a la UE es que sus Estados
miembros han renunciado al ejercicio de compe-
tencias soberanas, y no sólo a aquellas que son re-
lativas a concretas materias técnicas (como ocur-
re en la generalidad de las Organizaciones inter-
nacionales) sino también, y esto es lo novedoso,
respecto a funciones que corresponden al ámbito
esencial de la propia existencia en tanto Estado.
Ahora bien, hay que advertir, antes que na-
da, que se trata de una cesión voluntaria, esto es,
no nos encontramos ante una imposición. En
efecto, al respecto debemos partir de la propia
noción de Organización internacional que, como
se sabe, la califica de asociación “voluntaria” de
Estados creada por un tratado internacional. De
ello se desprende que los Estados miembros, co-
nocedores de las características del Ordenamien-
to jurídico comunitario y de la Organización in-
ternacional al que corresponde, deciden, libre y
voluntariamente, adherirse a la Unión Europea,
con ello resuelven, igualmente, obligarse por su
Tratado constitutivo y por los actos normativos
de sus Instituciones. A partir del momento de la
adhesión los Estados miembros no podrán ya in-
vocar sus propias Constituciones para sustraerse
126
a las obligaciones derivadas del Tratado de adhe-
sión. Tal obstáculo viene consagrado en una rei-
terada jurisprudencia del Tribunal Internacional
de Justicia, y en los arts. 26, 27 y 46 de los Con-
venios de Viena sobre derecho de los Tratados de
1969 y 1986. En efecto, todo Estado, independi-
entemente de sus preceptos constitucionales,
como sujeto internacional está obligado a respe-
tar sus compromisos internacionales, no pudien-
do invocar frente a otros Estados parte en el tra-
tado su propia Constitución para sustraerse a las
obligaciones que éste le impone.
Por otro lado, el Derecho que regula una
Organización en proceso de integración, como
es el caso de la UE, no puede ser concebido como
un Derecho estático, sino como un Ordenamien-
to jurídico sujeto a una profunda evolución, por
lo que todo intento de valoración del mismo
debe tener en cuenta esta condicionante tempo-
ral. Y así, al estar suponiendo este proceso una
verdadera transferencia del ejercicio de compe-
tencias soberanas de los Estados miembros a fa-
vor de las instituciones comunes, en materias
cada vez más amplias y diversas, se le ha ido otor-
gando al Ordenamiento Jurídico de la Unión Eu-
ropea una cada vez mayor autonomía respecto de
los Derechos nacionales y del Derecho internacio-
nal. Tal evolución ha añadido nuevos elementos
de complejidad en el debate en torno a la natura-
leza jurídica de esta Organización y a las caracte-
rísticas del Derecho que viene creando.
En relación con ello, cabe recordar que la
cuestión de la naturaleza jurídica de las Comuni-
dades Europeas y de la Unión Europea, ha rete-
nido desde siempre la atención de la doctrina.
Así, desde comienzos de los años cincuenta en
que se creó la CECA, distintas respuestas han in-
tentado resolver esta cuestión. Estos intentos se
han traducido en una amplísima literatura jurídi-
ca, sin que se haya conseguido dar una respuesta
completa y definitiva, debido principalmente al
hecho de que las Comunidades Europeas y la
Unión Europea se encuentran inmersas, como
señalaba, en un proceso de cambio permanente.
De manera que las diferentes teorías reflejan y
determinan al mismo tiempo el clima y las pers-
impulso nº 31
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pectivas políticas de la época en que fueron for-
muladas, éste ha sido el caso de las denominadas
teorías: federalista, internacionalista, supranacio-
nalista o funcionalista, entre otras que, a mi en-
tender, han sido superadas por el propio proceso
de construcción europea que no puede encerrarse
en ninguno de estos modelos histórico-teóricos.
Lo que me parece indudable es que la Uni-
ón Europea no constituye una Federación y que
en el horizonte no se vislumbran unos Estados
Unidos de Europa, por utilizar una expresión
muy querida por los federalistas de entreguerras.
Eso sí, nos encontramos ante un modelo original
de Organización internacional, que se aleja de las
Organizaciones internacionales clásicas o de co-
operación y al que algunos han denominado “Or-
ganización supranacional”, si bien yo prefiero ca-
lificarla, simplemente, de Organización de inte-
gración, o utilizando un paralelismo con la fór-
mula antes mencionada, unos Estados Integrados
de Europa.
Sus particularidades derivan de la circuns-
tancia de que se trata, como dijera el juez Pesca-
tore, de una organización que es, ante todo, una
organización integradora de Estados, y no, como
el Estado una organización integradora de indivi-
duos. Idea que parece también inspirar la conoci-
da Sentencia del Tribunal Constitucional Ale-
mán, del 12 de octubre de 1993, cuando afirmaba
que el Tratado de Maastricht de 1992, que estaba
examinando, sería el fundamento de una unión
cada vez más estrecha de los pueblos de Europa,
organizados en Estados, pero no de un Estado ci-
mentado en un pueblo europeo.
Ello nos aleja, a mi juicio, de la idea de su-
pranacionalidad entendida como sustento de un
Super-Estado, esto es, en tanto que fenómeno ju-
rídico que supone la creación de un nuevo sujeto
internacional dotado de soberanía y, además, su-
perior a los entes Estatales que lo componen (que
por ello deberían, en el plano internacional, per-
der soberanía y, consiguientemente, uno de los
elementos constitutivos de la noción de Estado).
Pero esto creo que no ocurre ni tiene por qué
ocurrir en relación con la UE, donde a lo que más
se ha llegado es a la cesión no de la soberanía sino
impulso nº 31
del ejercicio de competencias soberanas, en par-
celas que aunque cada vez son más amplias, tam-
bién están, hay que decirlo, perfectamente deli-
mitadas en la mayor parte de los casos.
Ello nos acercaría a otra idea de supranacio-
nalidad que implicaría, en la línea de una corriente
doctrinal, la existencia de una estructura integra-
da por Estados distintos que mantienen la titula-
ridad de sus soberanías, pero dotada también de
órganos propios, cuyas decisiones se imponen a
los Estados miembros, más precisamente, que ti-
enen efecto directo en el territorio de los Estados
y que, en caso de colisión, prevalecen sobre las
normas dictadas por los Estados. Esto es, una es-
tructura propia de una Organización que se en-
cuentra en proceso de integración. Ahora bien, es
un proceso de integración singular que, además,
se aleja de otros modelos similares que se desar-
rollan en otras partes del mundo y, en particular,
en América Latina.
Integración y supranacionalidad en sentido
de supraestatalidad, son expresiones cercanas
pero no sinónimas. Puesto que la integración no
exige la renuncia por parte de los Estados miem-
bros a su soberanía, solamente precisa que éstos,
en virtud de dicha soberanía, cedan voluntaria-
mente el ejercicio de la misma a la Organización
de que se trate. Supranacionalidad en tanto supra-
estatalidad, significaría, en cambio, que estamos
más allá de una mera cesión del ejercicio de la so-
beranía, y que aparecen nuevos entes internacio-
nales por encima de los Estados dotados de so-
beranía. Por mi parte, yo pienso que tal cosa no se
produce por lo que respecta a la Unión Europea,
por lo que prefiero hablar, hoy por hoy, de un
proceso de integración, sustentado en la primacía
del Derecho comunitario y en la eficacia directa
de sus normas. Aunque no descarto que, una vez
agotada la técnica integradora, sea necesario pasar
a otra fase nueva que precisaría de la elaboración
de una verdadera Constitución europea y, en este
sentido, cincuenta años de aplicación de la men-
cionada técnica parecen mostrar que ésta ya no es
suficiente para hacer avanzar el proceso de cons-
trucción europeo, lo que explica la emergencia de
127
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nuevas – tal vez no tan nuevas – manifestaciones
a favor de modelos federales para Europa.
Al comenzar a mostrar señales de fatiga el
proceso de integración se multiplican las reflexi-
ones en torno a la federalización en Europa. Este
nuevo proceso se sustentaría en un “Tratado-
Constitución” que, por ejemplo, en el pensami-
ento del Ministro de Asuntos Exteriores alemán,
Joschka Fischer, debería sustentarse en los Esta-
dos nación sin reemplazarlos. Tan difícil ecuación
se sustentaría sobre el reparto de soberanía entre
Europa y los Estados Nación a través de la apli-
cación del principio de subsidiariedad, al que se le
daría rango constitucional. Según estas ideas, las
Instituciones deberían representar tanto a los Es-
tados Nación como a los ciudadanos europeos,
estableciendo, por ejemplo, en el Parlamento Eu-
ropeo dos cámaras, una formada por diputados
elegidos por los ciudadanos y otra por senadores
extraídos de los Estados miembros, o un presi-
dente de la Comisión elegido mediante sufragio
directo por los ciudadanos etc.
Estos planteamientos, no muy alejados de
otros efectuados por personalidades europeas
como H. Schimdt, V. Giscard o J. Delors, retoma
la idea de una Federación de Estados Nación sus-
tentada en un núcleo reducido de países, puesto
que, lógicamente, habrá países europeos que no
quieran o no estén en condiciones de participar
completamente en una aventura jurídico-política
de tal envergadura. De este modo se apunta hacía
la utilización del mecanismo introducido por el
Tratado de Maastricht de 1992, consistente en la
Cooperación reforzada, de manera que un grupo
más o menos pequeño de países la llevarían a
cabo y en su marco elaboraría un nuevo Tratado
que a su vez constituiría el núcleo de la futura
Constitución de la Federación, en la que se pre-
verían instituciones propias, tales como Gobier-
no con un Presidente directamente elegido por
los ciudadanos y un Parlamento bicameral.
Más recientes son los planteamientos del
Canciller Schröder que recoge la necesidad de
una reforma radical de las Instituciones de la UE
y donde se propone, en concreto, que la Comi-
sión Europea se convierta en un “gobierno euro-
128
peo”, el Consejo de Ministros sea transformado
en una “Cámara de Estados” (según el modelo
del Bundesrat), el Parlamento Europeo con com-
petencias plenas en materia presupuestaria, y la
devolución de ciertas competencias a nivel naci-
onal, especialmente en el ámbito de las políticas
regional y estructural.
INTEGRACIÓN Y SUPRANACIONALIDAD
La aplicación del Derecho de
integración en el sistema jurídico
nacional de los Estados miembros
La participación de un Estado en una Or-
ganización internacional significa, necesariamen-
te, que en su sistema jurídico interno van a co-
menzar a coexistir normas nacionales y normas
de la Organización y que al tener, con frecuencia,
el mismo destinatario éstas podrán entrar en co-
lisión. Ello plantea problemas relacionados con la
recepción de las decisiones elaboradas por la Or-
ganización y con el lugar que éstas ocupan en los
ordenamientos jurídicos internos. En este senti-
do, la aplicación directa y prevalente de la norma
comunitaria sobre la nacional es uno de los fac-
tores que mejor permiten valorar el grado de ma-
durez jurídica alcanzado por un proceso de inte-
gración.
Por lo que se refiere a la recepción de las de-
cisiones creadas por las Organizaciones interna-
cionales en los sistemas jurídicos internos de los
Estados miembros hay que destacar, para comen-
zar, que en los procesos de integración la teoría
que impera es la denominada teoría monista. Re-
cordemos al respecto que el Derecho internacio-
nal no determina las condiciones en que la incor-
poración de las normas internacionales ha de pro-
ducirse da, como es sabido, libertad al Estado
para ello (principio de autonomía institucional),
pudiendo éste adscribirse a una de las dos grandes
corrientes que se dan en la práctica: la dualista:
para la que orden internacional y orden interno
son sistemas jurídicos separados e independien-
tes que coexisten paralelamente como comparti-
mentos estancos, de manera que para que un Tra-
tado produzca efectos internos es necesario que
impulso nº 31
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el Estado retome sus disposiciones en una norma
nacional o las introduzca en el orden nacional a
través de una fórmula jurídica que opere la recep-
ción. En ambos caos se produce una “naciona-
lización” de la norma internacional siendo aplica-
da por el juez en calidad de regla nacional. Al
contrario, la concepción monista se basa en la
unidad del ordenamiento jurídico. La norma in-
ternacional se aplica de manera inmediata, en tan-
to tal, sin recepción ni transformación en el or-
den interno de los Estados parte en el Tratado.
Éste se integra en el sistema de reglas que deben
aplicar los Tribunales nacionales, y sus prescrip-
ciones son válidas ante ellos en su condición ori-
ginaria de reglas internacionales.
La concepción monista es, por lo que co-
mentamos, la única vía compatible con el sistema
jurídico de una Organización de integración, en
la que a sus Instituciones se les ha atribuido el
ejercicio de competencias soberanas en el terreno
legislativo. Si nos referimos al Derecho comuni-
tario europeo, vemos cómo éste se integra en el
sistema jurídico de los Estados miembros, lo que
supone que en el interior de cada Estado miem-
bro coexisten el Derecho comunitario y el Dere-
cho interno, cada uno con su propia autonomía.4
De manera que el Derecho comunitario no es
Derecho nacional, pues aunque integrado en el
sistema jurídico nacional, tal integración se pro-
duce sin que aquél pierda su naturaleza específica
original de Derecho comunitario.
Esta idea es la que inspira a la doctrina ju-
risprudencial comunitaria en la materia desde la
ya lejana Sentencia Costa c. ENEL de 1964, cuan-
do el TJCE afirmaba que: “a diferencia de los tra-
tados internacionales ordinarios, el Tratado de la
CEE ha instituido un orden jurídico propio inte-
grado en el sistema jurídico de los Estados miem-
bros desde la entrada en vigor del Tratado, y que
se impone a sus jurisdicciones”.
De este modo, los Estados miembros pue-
den, respecto del Derecho internacional, como
así ocurre en algunos casos, conservar un sistema
4STJCE de 5.2.63, Van Gend en Loos, 26/62, 17.12.70, Inter-
nationale Hadesgessellschaft; 6.10.82, CILFIT, 283/81.
impulso nº 31
de recepción dualista por lo que se refiere a las
normas internacionales, pero deben descartarlo
cuando se trata de normas comunitarias, en cuyo
caso la concepción monista se impone, como re-
coge la generalidad de la doctrina, con las siguien-
tes consecuencias:
• el Derecho comunitario se integra de pleno
derecho en el orden interno de los Estados mi-
embros, sin necesidad de ninguna fórmula es-
pecial de introducción;
• las normas comunitarias ocupan su lugar en el
orden jurídico interno en calidad de derecho
comunitario;
• los jueces nacionales tienen la obligación de
aplicar el Derecho comunitario.
Desde este planteamiento monista, el De-
recho comunitario forma parte del Derecho que
se aplica por y en cada Estado miembro, pero no
se confunde con el Derecho interno; el juez
cuando lo aplica o interpreta lo hace teniendo
presente su naturaleza de Derecho comunitario.
De manera que cuando las Instituciones comu-
nitarias ejercen las competencias atribuidas lo ha-
cen en respeto a los Tratados debiendo atenerse a
los procedimientos de producción normativa es-
tablecidos en las normas comunitarias y a la con-
secución de los objetivos establecidos en las mis-
mas. En este sentido, la entrada en vigor, la pu-
blicación y los efectos jurídicos de la norma co-
munitaria se rigen, asimismo, por los Tratados y
no por el Derecho de los Estados miembros; lo
mismo ocurre con el sistema de recursos contra
los actos de las Instituciones, que es el previsto en
los Tratados, correspondiendo al TJCE la compe-
tencia exclusiva en la materia.
El Derecho comunitario europeo al aplicar-
se en los Estados miembros no pierde su natura-
leza comunitaria, pero ello no significa que cons-
tituya un derecho ajeno o extranjero al sistema
jurídico de dichos Estados, sino que es Derecho
propio de cada uno de ellos, tanto como lo es su
Derecho nacional. Si es Derecho propio de cada
uno de los Estados miembros, significa que se
aplica en su Sistema jurídico junto a las normas
nacionales; pero, como ocurre que ambos Orde-
namientos, el nacional y el comunitario, al coe-
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xistir en el interior de cada Estado miembro, tie-
nen unos mismos destinatarios, las personas físi-
cas y jurídicas, frecuentemente va a generarse,
como ya adelantaba, una relación entre la norma
comunitaria y la norma nacional. En tales casos,
los principios fundamentales que rigen las relacio-
nes entre el Derecho comunitario y los Derechos
internos de los Estados miembros no se encuen-
tran, como es sabido, expresados en los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas, sino
que han sido identificados y formulados por el
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
a través de una construcción jurisprudencial ba-
sada fundamentalmente en los caracteres y obje-
tivos propios de las Comunidades Europeas y de
su ordenamiento jurídico.
Los cimientos de esta construcción juris-
prudencial ya clásica, generalmente considerada
como un elemento esencial del acervo comunita-
rio, están constituidos por el efecto directo (que
supone básicamente la aptitud de las normas co-
munitarias para crear, sin necesidad de ningún
complemento normativo de Derecho interno, si-
tuaciones jurídicas subjetivas) y la primacía del
Derecho Comunitario sobre el Derecho interno
de cualquier rango (Dictamen del TJCE de 14 de
diciembre de 1991, sobre el Proyecto de Acuerdo
sobre la creación de un EEE, 1/91, Rec. p. -6079).
A estos principios ya clásicos hay que añadir, a la
luz de la jurisprudencia más reciente, el de la res-
ponsabilidad del Estado por daños causados a
particulares como consecuencia de la violación
del Derecho comunitario (STJCE, de 19 de novi-
embre de 1991, Francovich y Bonifaci, C-6/90 y
C-9/90, Rec. p. I-5357).
En suma, los principios que inspiran las re-
laciones entre ambos ordenamientos jurídicos,
podrían resumirse de la siguiente forma:
• la norma comunitaria adquiere automática-
mente estatuto de derecho positivo en el orden
interno de los Estados: aplicabilidad inmediata
(no precisa de un acto de “nacionalización”);
• la norma comunitaria es susceptible de crear,
por ella misma, derechos y obligaciones para
los particulares: efecto directo (quienes pue-
den invocarla ante sus tribunales);
130
• la norma comunitaria ocupa en el orden inter-
no un lugar con rango de prioridad sobre las
normas nacionales: primacía;
• el Estado puede incurrir en responsabilidad
por los daños causados a los particulares cuan-
do incumpla con las obligaciones que le in-
cumben en virtud del Derecho comunitario.
Las consecuencias derivadas de este princi-
pio van a ser que las normas comunitarias de
efecto directo en tanto parte integrantes, con
rango de prioridad, del ordenamiento jurídico
aplicable en el territorio de cada uno de los Esta-
dos miembros, deberán ser aplicadas apenas en-
tran en vigor, a pesar de la eventual preexistencia
de una ley nacional incompatible, y durante todo
el período en el que siguen en vigor, a pesar de la
adopción ulterior de una ley incompatible.
El que estos principios no queden en letra
muerta depende de la actitud de la administración
y, sobre todo, de los órganos jurisdiccionales na-
cionales a los que atañe, en su ámbito de compe-
tencia territorial y funcional, la aplicación de las
normas comunitarias según la interpretación da-
das a éstas por el Tribunal de Justicia y la tutela de
los derechos subjetivos conferidos por dichas
normas, garantizando de este modo la plena efi-
cacia del Derecho comunitario, en caso de con-
flicto, sobre el Derecho interno. En un Derecho
como el comunitario, que se integra en el sistema
jurídico de los Estados miembros, y cuyos desti-
natarios no son sólo los Estados y las Institucio-
nes sino también los particulares, quienes pueden
invocarlo ante sus jurisdicciones, es imprescindi-
ble que los jueces nacionales participen en la apli-
cación judicial del mismo. A ellos corresponde,
en virtud del principio de cooperación estableci-
do en el art. 10 Tratado ce, proporcionar la pro-
tección jurídica que se deriva para los justiciables
del efecto directo de las disposiciones del Dere-
cho comunitario (STJCE de 19/jun./90, Factorta-
me, c-2 13/89).
Esto añade una característica diferenciadora
al Derecho comunitario europeo respecto de
otros Ordenamientos jurídicos de Organizacio-
nes internacionales. En este sentido, un elemento
jurídico propio a un proceso avanzado de inte-
impulso nº 31
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gración es que los jueces nacionales se transfor-
man en jueces naturales u ordinarios del Derecho
comunitario, lo que les convierte en una pieza
clave a la hora de garantizar la aplicación del Or-
denamiento comunitario. Ello no significa que al
incorporarse un Estado a la UE deba adaptar su
estructura jurisdiccional, tal proceder no es nece-
sario si recordamos como los Tratados constitu-
tivos consagran el principio de respeto de la iden-
tidad de los Estados miembros, ésto es de la au-
tonomía institucional del mismo. Ahora bien, el
juez nacional se convierte en juez comunitario y
por tanto debe aplicar, conforme a esta naturale-
za, el Derecho comunitario.
De la doctrina sentada por la jurisprudencia
del TJCE se extrae la importancia que se le atri-
buye en el sistema judicial comunitario al juez na-
cional, al permitirle controlar la “comunitarie-
dad” de su legislación nacional, que modifica de
hecho el sistema constitucional de los Estados
miembros, máxime cuando el Tribunal de Lu-
xemburgo invita a “todo juez nacional compe-
tente” a dejar inaplicada “por su propia autori-
dad”, cualquier ley estatal, incluso posterior, in-
compatible con el Derecho comunitario, sin que
tenga que pedir o esperar su eliminación previa,
por vía legislativa o por cualquier otro procedi-
miento constitucional.Este papel de juez de de-
recho común que desempeña el juez nacional, al
que le incumbe la aplicación judicial de las nor-
mas comunitarias, le viene atribuido por el Dere-
cho comunitario y no por el Derecho constitucio-
nal del Estado miembro. De manera que su actua-
ción, dejando inaplicada una norma nacional con-
traria al Derecho comunitario, no constituye una
actividad de control de la constitucionalidad de la
misma. Ya que aquella inaplicación se efectúa en
un marco “paraconstitucional”, esto es, fuera del
ámbito cubierto por la Constitución; si esto no
fuera así, el único control posible sería el efectua-
do por el Tribunal Constitucional, lo que de he-
cho no ocurre. En efecto, la aplicación judicial del
Derecho comunitario sólo tiene lugar en los ám-
bitos en los que, voluntariamente, el Estado mi-
embro cedió el ejercicio de sus competencias so-
beranas y al cederla posibilita que en ellos el juez
impulso nº 31
nacional se convierta en juez comunitario y ga-
rantice el cumplimiento de las normas que con-
forman este Ordenamiento.
Como vengo repitiendo, la incorporación
de un Estado a una Organización de integración,
pongamos la Unión Europea, conlleva la atribu-
ción del ejercicio de ciertas competencias sobera-
nas a la misma, entre ellas las legislativas. A partir
de este momento, en el Derecho interno de cada
Estado miembro conviven el Derecho nacional y
el Derecho comunitario; el primero rige y despli-
ega sus efectos en el ámbito de los poderes que el
Estado se ha reservado al concluir el Tratado de
adhesión; el segundo interviene plenamente en el
nuevo ámbito jurídico al que se ha incorporado el
Estado al concluir el citado Tratado, de manera
que en éste último las normas que deberán ser
aplicadas son las normas comunitarias. Estamos,
de este modo, frente a lo que se conoce como la
teoría de los dos Ordenamientos, distintos pero
coordinados, que goza de gran predicamento en
la doctrina y apoyo en la jurisprudencia del Tri-
bunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Según esta teoría, la Constitución se aplica-
rá en los ámbitos en que el Estado ha reservado
su competencia y en los restantes regirá, en cam-
bio, el Derecho comunitario. Ello exige que todo
Estado deba adecuar su Constitución (expresión
de la voluntad soberana de los pueblos y funda-
mento de la adhesión a una Organización inter-
nacional) antes de entrar en la UE a fin de permi-
tir al Derecho comunitario que despliegue la to-
talidad de sus efectos, y si esto ocurre, no tendrá
por qué darse un conflicto entre la Constitución
y el Derecho comunitario, puesto que al aplicarse
en espacios jurídicos distintos, no se producirá
colisión ni habrá que resolver cuestiones de jerar-
quía.
La validez de los Tratados constitutivos de
las Comunidades Europeas y de la Unión Euro-
pea, así como cualquier posterior revisión de los
mismos, precisa de un fundamento constitucio-
nal en cada uno de los Estados miembros. En este
sentido, las Constituciones de los Estados miem-
bros prevén la existencia de “cláusulas de apertu-
ra” que permiten su integración en estructuras
131
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políticas de integración dotadas de autoridad supe-
rior e independientes de los mismos y que signifi-
can la cesión de competencias constitucionales.
De este modo, observamos que existen
Constituciones que contienen cláusulas genéricas
habilitando al Estado para concertar, en condici-
ones de reciprocidad muchas veces, limitaciones
de soberanía, bien para asegurar la paz y la justicia
en el orden internacional (Preámbulo de la Cons-
titución Francesa de 1946; art. 11 de la Constitu-
ción italiana), bien para transferir a instituciones
internacionales derechos de soberanía (art. 24 de
la Constitución de Alemania), bien para transferir
competencias legislativas, ejecutivas y judiciales
(art. 67 de la Constitución holandesa; art. 49 bis de
la Constitución de Luxemburgo), o poderes de-
terminados (art. 25 bis de la Constitución belga).
En esta línea de habilitación genérica, hay
Constituciones que autorizan la delegación de
poderes derivados de la propia Constitución (art.
92 de la Constitución de Austria; art. 20 de la
Constitución de Dinamarca), o que atribuyen a
Organizaciones o instituciones internacionales el
ejercicio de competencias derivadas de la Cons-
titución (art. 93 de la Constitución española) o,
en fin, que atribuyen a órganos de Organizacio-
nes internacionales competencias previstas en la
Constitución y para aceptar restricciones o limi-
taciones de soberanía (art. 28, 2 y 3 de la Cons-
titución de Grecia).
En todos estos supuestos, la realización
práctica de los mismos precisa de técnicas legis-
lativas con quórum muy reforzados (leyes orgá-
nicas, en el caso español) o incluso de aprobación
por referéndum (en el caso danés cuando se dan
ciertas condiciones previas).
Pero, además, con los avances del proceso
de integración europea, observamos cómo ciertas
Constituciones de los Estados europeos están in-
troduciendo nuevas técnicas, que introducen ma-
tizaciones a estas cláusulas de habilitación gené-
rica, así en algunas de ellas se reconocen expresa-
mente los rasgos fundamentales del Derecho co-
munitario y, especialmente, su primacía (por
ejemplo, art. 29 de la Constitución de Irlanda;
art. 94 Constitución de Holanda; art. 8.3 de la
132
Constitución de Portugal). E, inclusive, en algu-
nos casos, en especial en el de aquellas Constitu-
ciones que sufrieron alguna revisión con ocasión
del complejo proceso de ratificación del Tratado
de la Unión Europea de 1992, además de mencio-
narse estos principios se hace referencia a la perte-
nencia a la UE y al compromiso sobre su progresi-
vo desarrollo (art. 88 de la Constitución francesa;
arts. 23 y 24 de la Constitución alemana).
Estas afirmaciones hacen suponer que en la
eventualidad de una retirada de estos países de la
UE, lo que siempre es posible dada la naturaleza
de Organización internacional de la misma, sería
ahora necesario llevar a cabo una previa reforma
constitucional que lo permitiera, lo que no hace
más que ahondar el proceso de integración y re-
afirmar la construcción europea.
Cercanía y lejanía jurídica de
dos nociones no intercambiables
Con frecuencia se observa cómo los tér-
minos integración y supranacionalidad se utilizan
indistintamente para caracterizar procesos, dere-
chos y Organizaciones internacionales que con-
templan la atribución del ejercicio de competen-
cias soberanas de los Estados a unas Instituciones
comunes. Y, particularmente, se asiste a una rei-
terada utilización de la expresión “supranacional”
para referirse a ciertas Organizaciones que como
la Unión Europea o, más correctamente, las Co-
munidades europeas, se encuentran en un avan-
zado estado de integración.
Ahora bien, con las técnicas jurídicas actu-
ales, con los procedimientos jurídicos y políticos
utilizados por estas Organizaciones europeas no
cabe, en mi opinión, hablar de supranacionalidad.
Conviene, pienso, efectuar ciertas precisiones
que permitan resituar ambas nociones, integraci-
ón y supranacionalidad, dentro del Derecho de
las Organizaciones internacionales, para así po-
der comprender mejor qué es la UE y qué alcance
tiene el Derecho comunitario, así como para
también entender mejor otras Organizaciones
internacionales que, en la estela jurídica de la UE,
van también construyendo sus propios procesos
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 133 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
de integración, como sería el caso, por ejemplo,
de la Comunidad Andina o del Mercosur.
En este sentido, las líneas que siguen pre-
tenden ofrecer de manera sintética lo que, a mi
juicio, es un proceso de integración y en qué se
diferencia de un proceso supranacional.
En primer lugar, y desde la perspectiva del
Derecho, un proceso de integración supone que
los Estados atribuyen el ejercicio de competencias
soberanas a un nuevo sujeto internacional: la Or-
ganización internacional de integración. De esta
afirmación se desprenden varias consecuencias:
• la cesión que se opera es la del ejercicio de
competencias soberanas, no la de la soberanía;
• la cesión del ejercicio de competencias se efec-
túa mediante atribución y no a través de una
transferencia de soberanía, por consiguiente,
no se trata de un acto jurídico definitivo;
• que este nuevo sujeto, en nuestro caso, la Or-
ganización de integración, disfruta de perso-
nalidad jurídica internacional, pero a diferencia
de los Estados esta personalidad no es univer-
sal sino que es funcional, esto es, se ve limitada
a la consecución de los objetivos fijados en las
“reglas de la Organización” (art. 2 del Convenio
de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre
Estados y Organizaciones Internacionales o en-
tre Organizaciones Internacionales de 1986);
• que es, precisamente, para alcanzar dichos ob-
jetivos para lo que los Estados miembros le
atribuyen el ejercicio de competencias sobera-
nas; de lo que se deduce que esta cesión del
ejercicio de competencias soberanas se realiza
en determinadas materias de interés común
decididas libremente por los Estados miem-
bros en forma convencional;
• para que esta cesión se acomode conveniente-
mente al Ordenamiento jurídico de los Esta-
dos miembros es aconsejable, sino necesario,
que esta cesión tenga un fundamento consti-
tucional. Esto es, que las Constituciones de
los Estados miembros contengan “cláusulas
de apertura” que posibiliten la integración de
estos Estados en una estructura política dota-
impulso nº 31
da de autoridad superior e independiente de
los mismos;
• lógicamente, las Constituciones se verán afec-
tadas por este proceso de integración en cuan-
to limita los poderes del Estado (no la legiti-
midad del poder) y hace de la norma
comunitaria norma prevalente sobre la estatal
y convierte al juez nacional en juez ordinario
del Derecho comunitario.
En segundo lugar, estos procesos de inte-
gración, sin desplazar al Estado nación como
centro de la Sociedad internacional, se añaden a
otros fenómenos internacionales que cuestionan
radicalmente el tradicional dogma de la soberanía
absoluta del Estado. En este sentido, alteran la fi-
sonomía del Estado y coadyuvan a alejarlo del
modelo de Estado nación de comienzos del Siglo
XX, dando entrada, de esta forma, a una nueva
idea de soberanía, la de una soberanía relativa y
divisible, e incorporando al lenguaje jurídico una
nueva expresión, la de “supranacionalidad”. De
todo ello cabe extraer ciertas conclusiones:
• el principio de atribución de competencias so-
bre el que descansa toda Organización de in-
tegración toma como punto de partida una
noción de soberanía alejada de la tradicional
idea de una soberanía abstracta individual, ina-
lienable y absoluta;
• de este modo, si por soberanía entendemos,
como veíamos, al conjunto de competencias y
derechos de que cada Estado independiente es
titular en sus relaciones con otros Estados, la
posibilidad de dividir el ejercicio de estas com-
petencias y derechos es lo que permite el fun-
cionamiento de una Organización de integra-
ción;
• es, precisamente, el ejercicio divisible de la so-
beranía, lo que lleva a y posibilita que unos Es-
tados se asocien con otros y que creen Insti-
tuciones comunes para alcanzar unos intereses
colectivos;
• esta noción de soberanía, al facilitar la cesión del
ejercicio de competencias, plantea, en cada caso
concreto, la necesidad de determinar, quién, Es-
tado u Organización internacional, posee di-
133
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cho ejercicio sin que se excluyan, según los ca-
sos, ni las acciones conjuntas, ni la realización
por el Estado de actividades subordinadas.
Este procedimiento trae como corolario que
las Instituciones comunitarias no van a disfru-
tar siempre del mismo tipo de competencias y
que variarán según las acciones a desarrollar,
de manera que en algunos ámbitos gozarán de
competencias exclusivas, en otros estas com-
petencias las compartirán con los Estados mi-
embros y, en otros, no tendrán ningún tipo de
competencias;
• este reparto de competencias evoca, evidente-
mente, los modelos estatales federales. Pero
las diferencias con los mismos son sustanciales,
así y al contrario de las Constituciones fede-
rales, los Tratados constitutivos de las Organi-
zaciones de integración no contienen títulos o
capítulos consagrados al problema de la atri-
bución de competencias. En efecto, esta atri-
bución no se hace por materias, sino en forma
de acciones a realizar, funciones a cumplir, por
lo que habrá que descender a las disposiciones
concretas de estos Tratados para saber cuáles
son los poderes impartidos, qué institución es la
beneficiaria, y en qué formas y condiciones se
ejercitarán dichas competencias;
• las Organizaciones de integración se funda-
menta pues, en una cesión voluntaria de com-
petencias por parte de sus Estados miembros;
esto es, no nos encontramos ante una imposi-
ción. En efecto, toda Organización internaci-
onal es una asociación “voluntaria” de Estados
creada por un Tratado internacional. De ello se
desprende que los Estados miembros, conoce-
dores de las características del Ordenamiento
jurídico comunitario y de la Organización in-
ternacional al que corresponde, deciden, libre
y voluntariamente, adherirse a la Organización;
con ello resuelven, igualmente, obligarse por
su Tratado constitutivo y por los actos norma-
tivos de sus Instituciones. A partir de este mo-
mento, los Estados miembros no podrán ya
invocar sus propias Constituciones para sus-
traerse a las obligaciones derivadas del Tratado
134
de adhesión (tal obstáculo viene consagrado
en una reiterada jurisprudencia de la Corte In-
ternacional de Justicia, y en los arts. 26, 27 y 46
de los Convenios de Viena sobre derecho de
los Tratados de 1969 y 1986).
Por fin, en tercer lugar, la importancia de las
competencias atribuidas a la Organización, la in-
dependencia de sus instituciones, la autonomía
del Derecho comunitario, convierten a estos pro-
cesos en unos fenómenos institucionales nuevos
y excepcionales dentro del panorama internacio-
nal. Ello ha llevado a discutir sobre su naturaleza
jurídica, a defender posturas enfrentadas y a in-
terrogarse sobre el alcance de nociones complejas
como integración y supranacionalidad. En relación
con ello se pueden presentar las siguientes refle-
xiones:
• es indudable que una Organización de integra-
ción, véase la Unión Europea, no constituye
una Federación, ni en el horizonte se vislum-
bran unos Estados Unidos Andinos. Eso si,
nos encontramos ante un modelo original de
Organización internacional, que se aleja de las
Organizaciones internacionales clásicas o de
cooperación y al que algunos han denominado
“Organización supranacional”, y otros la han
calificado, simplemente, de Organización de
integración, o utilizando un paralelismo con la
fórmula antes mencionada, unos Estados In-
tegrados Europeos;
• sus particularidades derivan de la circunstancia
de que se trata de una Organización que es,
ante todo, una organización integradora de
Estados, y no, como el Estado una organiza-
ción integradora de individuos;
• lo que nos aleja de la idea de “supranacionali-
dad” entendida como sustento de un Super-
Estado, esto es, en tanto que fenómeno jurí-
dico que supone la creación de un nuevo su-
jeto internacional dotado de soberanía y, ade-
más, superior a los entes Estatales que lo
componen (que por ello deberían, en el plano
internacional, perder soberanía y, consiguien-
temente, uno de los elementos constitutivos
de la noción de Estado);
impulso nº 31
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• pero esto no ocurre ni tendría por qué ocurrir
en relación con la Unión Europea, donde a lo
que más se ha llegado es a la atribución (que
no transferencia) no de la soberanía sino del
ejercicio de competencias soberanas, en parce-
las que, aunque cada vez son más amplias,
también están, hay que decirlo, perfectamente
delimitadas en la mayor parte de los casos;
• ello nos acercaría a otra idea de “supranacio-
nalidad” que implicaría la existencia de una es-
tructura integrada por Estados distintos que
mantienen la titularidad de su soberanía, pero
dotada también de órganos propios, cuyas de-
cisiones se imponen a los Estados miembros y,
más precisamente, que tienen efecto directo
en el territorio de los Estados y que, en caso de
colisión, prevalecen sobre las normas dictadas
por los Estados;
• la base de este proceso son unos Tratados in-
ternacionales concluidos por Estados sobera-
nos y, por consiguiente, no una Constitución.
Por medio de ellos los Estados crean una Or-
ganización internacional a la que le atribuyen
competencias. El sujeto creado es, pues, una
Organización no una Supranación o un Supra-
estado;
• dado que las competencias que se le atribuyen
afectan, a diferencia de la generalidad de las
Organizaciones, a funciones esenciales de los
Estados, es preciso que con carácter previo és-
tos hayan adecuado sus Constituciones inter-
nas para que se posibilite tal transferencia de
competencias;
• y dado que entre estas competencias se encu-
entran las legislativas, ocurre que a partir de
este momento, en el Derecho interno de cada
Estado miembro conviven el Derecho nacio-
nal y el Derecho comunitario, el primero rige
y despliega sus efectos en el ámbito de los po-
deres que el Estado se ha reservado al concluir
el Tratado de creación o de adhesión a la Or-
ganización de integración, el segundo intervi-
ene plenamente en el nuevo ámbito jurídico al
que se ha incorporado el Estado al concluir el
citado Tratado, de manera que en éste último
impulso nº 31
las normas que deberán ser aplicadas son las
normas comunitarias;
• estamos, de este modo, frente a lo que se co-
noce como la teoría de los dos Ordenamien-
tos distintos pero coordinados. Según esta te-
oría, la Constitución se aplicará en los ámbitos
en que el Estado ha reservado su competencia
y en los restantes regirá, en cambio, el Dere-
cho comunitario. Ello exige que todo Estado
adecue su Constitución (expresión de la vo-
luntad soberana de los pueblos y fundamento
de la adhesión a una Organización internacio-
nal) antes de entrar en la misma, a fin de per-
mitir al Derecho comunitario que despliegue
la totalidad de sus efectos, y si esto ocurre, no
tendrá por qué darse un conflicto entre la
Constitución y el Derecho comunitario, pues-
to que al aplicarse en espacios jurídicos distin-
tos, no se producirá colisión ni habrá que re-
solver cuestiones de jerarquía;
• la integración respeta la identidad de los Esta-
dos miembros y se basa en el diálogo perma-
nente entre los intereses nacionales y el interés
comunitario;
• los Estados están presentes a lo largo de todo
el proceso, de manera que las renuncias que
van haciendo a sus propias facultades son pre-
visibles y controlables. Ellos son, en suma,
quienes definen el proceso e, incluso, si así lo
deciden, pueden salirse del mismo, puesto que
tratándose de una Organización siempre será
posible retirarse de la misma.
En resumen, integración y supranacionali-
dad en sentido de supraestatalidad, son expresio-
nes cercanas pero no sinónimas. Puesto que la in-
tegración no exige la renuncia por parte de los
Estados miembros a su soberanía, solamente pre-
cisa que éstos, en virtud de dicha soberanía, atri-
buyan voluntariamente el ejercicio de la misma a
la Organización de que se trate. Supranacionali-
dad en tanto supraestatalidad, significaría, en
cambio, que estamos más allá de una mera cesión
del ejercicio de la soberanía, y que aparecen nue-
vos entes internacionales por encima de los Esta-
dos dotados de soberanía. Tal cosa no se produce
135
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por lo que respecta a la Unión Europea, por lo
que es preferible hablar, hoy por hoy, de un pro-
ceso de integración sustentado en la primacía del
Derecho comunitario y en la eficacia directa de
sus normas.
CONSIDERACIONES FINALES
El proceso de integración, desde la perspec-
tiva del Derecho, significa que los Estados, por-
que se lo permiten sus propias Constituciones
nacionales, han atribuido el ejercicio de compe-
tencias soberanas a un nuevo sujeto internacio-
nal, la Organización de integración. Que esta
atribución se refiere a materias y ámbitos especí-
ficos, aunque no estáticos, sino sujetos a la diná-
mica de todo proceso y a la ampliación de com-
petencias en virtud de los poderes implícitos de la
misma, tal y como son determinados a través de
la actuación de los Tribunales de Justicia inspira-
dos en una interpretación teleológica y sistemá-
tica de los Tratados constitutivos.
Que estas competencias se concentran, por
lo que se refiere a la UE, en el desarrollo del Mer-
cado interior único, con sus libertades y con su
régimen de defensa de la libre competencia y se
prolonga en los ámbitos cubiertos por una plura-
lidad de políticas de distinta generación y alcance,
tanto exclusivas como compartidas, tanto com-
plementarias como, en fin, de mera coordinación.
A la hora de valorar los avances de un pro-
ceso de integración, la aplicación efectiva del
principio de primacía de la norma comunitaria
sobre la norma nacional constituye un elemento
sumamente revelador de la madurez del sistema.
En este sentido, su aplicación por los jueces na-
cionales que son, a su vez, jueces ordinarios del
Derecho comunitario en los Estados miembros,
va a ser absolutamente clave. Sólo en aquellas Or-
ganizaciones donde tal aplicación sea normal y
cotidiana podremos afirmar la existencia de un
real proceso de integración. En fin, y como se ha
dicho por voces muy autorizadas, la primacía es
un elemento existencial en estos procesos.
Por otro lado, la importancia de las compe-
tencias atribuidas a la Organización, la indepen-
dencia de sus instituciones, la autonomía del De-
136
recho comunitario, convierten a estos procesos
en unos fenómenos institucionales nuevos y ex-
cepcionales dentro del panorama internacional.
Ello ha llevado a discutir sobre su naturaleza ju-
rídica, a defender posturas enfrentadas: interna-
cionalistas y puramente nacionales. Por mi parte,
abandonando toda idea de que el proceso en sí
deba indefectiblemente conducir a una Federaci-
ón europea, pensamos que nos encontramos ante
un modelo singular de Organización internacio-
nal, en la que participan unos Estados que cada
vez se ven más condicionados por la misma, y
para los que cada vez resulta más difícil el retirar-
se de ella e, incluso, en algunos casos, imposible
sin previa reforma de sus Constituciones internas
(como en Francia o en Alemania). Pero, a pesar
de ello, no dejan de ser Organizaciones interna-
cionales, creadas por un Tratado y no por una
Constitución, y que es susceptible, en todo caso,
de ser denunciado por sus Estados partes.
Esta es, en mi opinión, la vía que viene si-
guiendo la UE desde aquél lejano 9 de mayo de
1950. Tal vez, la técnica funcionalista y la mecá-
nica integradora, como vimos, no sea ya suficien-
te para satisfacer adecuadamente las exigencia de
la futura Europa. Tal vez, el proceso de integración
europea haya tocado fondo y no pueda seguir al
ritmo actual con una UE ampliada a treinta países
miembros y utilizando para ello los mismos meca-
nismos jurídicos que organizaban la integración de
los seis países que conformaban la “Pequeña Eu-
ropa” originaria de esta aventura de cincuenta
años.
Frente a esta situación de fatiga institucio-
nal, política y jurídica, creo que, para poder seguir
avanzando en este proceso, sería necesario que la
actual Europa de los Estados Integrados diera el
salto jurídico y político hacia la Federación de Es-
tados de Europa, pero tal salto, para que no se
produzca sobre el vacio, ha de darse con el acu-
erdo soberano de los Estados miembros y en el
marco de la elaboración de una Constitución eu-
ropea en cuya redacción además de las autorida-
des gubernamentales estuvieran presentes los re-
presentantes de los pueblos europeos.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 137 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

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Dados do autor
JOSE MANUEL SOBRINO HEREDIA é catedrático
de derecho internacional público. Cátedra Jean
Monnet de derecho comunitario. Director del Instituto
Universitario de Estudios Europeos Salvador de Madariaga,
Universidade da Coruña, Espanha.

Recebimento artigo: 6/nov./01

Consultoria: 19/nov./01 a 18/dez./01
Aprovado: 1.º/abr./02

impulso nº 31 137
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A ordem econômica
mundial: considerações
sobre a formação de blocos
econômicos e o Mercosul
THE WORLD ECONOMIC ORDER:
CONSIDERATIONS ON THE CONSTITUTION
OF ECONOMIC BLOCKS AND MERCOSUL
Resumo O presente artigo tem como principal objetivo analisar o Mercado Comum
do Sul (Mercosul) no contexto da formação de blocos econômicos, como um estágio
no processo de constituição de uma economia mundial integrada, identificando suas REGINA CÉLIA
origens, antecedentes e resultados. Verificou-se que o Mercosul faz parte de um pro- FARIA SIMÕES
cesso de integração econômica criado a partir da assinatura do Tratado de Assunção, Universidade Metodista de
em 26 de março de 1991. Ainda se pode constatar que a zona de livre comércio é uma Piracicaba (UNIMEP)
realidade e que a união aduaneira, que nasceu com a entrada em vigor da Tarifa Ex- rcsimoes@unimep.br
terna Comum (TEC), em 1.º de janeiro de 1995, continuará a ser aperfeiçoada ao lon-
go dos próximos anos. O trabalho conclui que, após dez anos de existência, o Mer- CRISTIANO MORINI
cosul defronta-se com os desafios concretos de uma etapa de consolidação da união Universidade Metodista de
aduaneira em direção ao Mercado Comum. Piracicaba (UNIMEP)
cmorini@unimep.br
Palavras-chave MERCOSUL – INTEGRAÇÃO ECONÔMICA INTERNACIONAL – CO-
MÉRCIO INTERNACIONAL.

Abstract This article focuses Mercosul's integration concerning regional economic

processes building-up, as a stage of an ongoing integrated World economy, in aspects
as origins, backgrounds and results. Mercosul is part of an integration process idea-
lized during the Treaty of Asuncion's signing, dated of March 26, 1991. Nowadays it
is possible verify that Mercosul is a Free Trade Zone turning to a Customs Union due
to the External Common Tariff (ECT). As of January 1st, 1995, ECT is improving
Mercosul's internal relations. That is the turning point to Mercosul: is must change
challenges into real consolidation.

Keywords MERCOSUL – INTERNATIONAL ECONOMIC INTEGRATION – INTERNA-

TIONAL TRADE.

impulso nº 31 139
0000_Impulso_31.Book Page 140 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

U
INTRODUÇÃO
ma das características da era contemporânea é o
agrupamento de países em blocos econômicos no
contexto da estratégia das grandes potências e das
empresas multinacionais de darem início a um
novo ciclo expansionista internacional.1
A constituição dos blocos econômicos aten-
de também à estratégia de países periféricos que
buscam atrair capitais externos, dos quais carecem,
para promover o crescimento de suas economias debilitadas há décadas,
como é o caso do Brasil e da Argentina com o Mercado Comum do Sul
(Mercosul).
Nesse sentido, o Mercosul é considerado um processo de inte-
gração econômica,2 denominado Mercado Comum, cuja fase atual é a
União Aduaneira Imperfeita, por ainda existir lista de exceções às
isenções tarifárias de importação e por haver indefinições temporais na
aplicação da Tarifa Externa Comum (TEC).
A aproximação Brasil-Argentina está na origem da formação do
Mercosul. A integração entre os dois países foi impulsionada por três fa-
tos principais: 1. a superação das divergências geopolíticas bilaterais; 2. o
retorno ao regime democrático, com o fim do período de exceção; e 3.
a crise do sistema econômico internacional.
Um dos primeiros passos para o que depois se transformaria no
Mercosul foi a assinatura da Declaração de Iguaçu, firmada em 30 de no-
vembro de 1985 pelos presidentes José Sarney e Raúl Alfonsín. A decla-
ração tinha por objetivo retomar os níveis de comércio bilateral observa-
dos na década anterior, que crescia a uma taxa geométrica de 19% ao
ano.3 Buscava, ainda, acelerar a integração dos dois países em diversas áreas
(técnica, econômica, financeira, comercial, entre outras) e estabelecia as
bases para a cooperação no campo do uso pacífico da energia nuclear.
Em 20 de julho de 1986, foi assinada a Ata de Integração Brasileiro-
Argentina, que estabeleceu os princípios fundamentais do Programa de
Integração e Cooperação Econômica (PICE). O objetivo do PICE foi pro-
piciar a formação de um espaço econômico comum por meio da abertura
seletiva dos mercados brasileiro e argentino e estimular a complementa-
ção econômica de setores específicos das economias dos dois países.4
O processo de integração evoluiu, em 1988, com a assinatura do
Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, cuja meta era
constituir, no prazo máximo de dez anos, um espaço econômico comum
por meio da liberalização integral do comércio recíproco.

1 BARBOSA & CÉSAR, 1994, p. 54.

2 AMORIN, 1991, pp. 13-18.
3 PRESSER, 1993, p. 32.
4 BAUMANN & LERDA, 1987, p. 88.

140 impulso nº 31
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Esse tratado previa a eliminação de todos
os obstáculos tarifários e não-tarifários ao comér-
cio de bens e serviços. Em 6 de julho de 1990,
Brasil e Argentina firmaram a Ata de Buenos Ai-
res, mediante a qual fixaram a data de 31 de de-
zembro de 1994 para a conformação definitiva de
um Mercado Comum entre os dois países. Em
agosto de 1990, Paraguai e Uruguai foram convi-
dados a incorporar-se ao processo integracionis-
ta, tendo em vista a densidade dos laços econô-
micos e políticos que os unem ao Brasil e à Ar-
gentina. Em consequência, foi assinado, em 26 de
março de 1991, o Tratado de Assunção para
Constituição do Mercado Comum do Sul (Mer-
cosul).
O Tratado de Assunção, ato fundacional do
Mercosul, constitui junto com o Protocolo de
Brasília, de 1991, e o Protocolo de Ouro Preto,
de 1994, os principais instrumentos jurídicos do
processo de integração.
O Tratado de Assunção define-se, na reali-
dade, como um acordo-quadro, na medida em
que não se esgota em si mesmo, mas é continua-
mente complementado por instrumentos adicio-
nais e negociado pelos quatro Estados membros
em função do avanço da integração. O Tratado
estabelece, fundamentalmente, as condições para
se alcançar, até 31 de dezembro de 1994, a Zona
de Livre Comércio entre os quatro países, etapa
anterior ao Mercado Comum.
Nesse sentido, determina, entre outros ob-
jetivos:
• o estabelecimento de um programa de libera-
lização comercial, que consiste de reduções
tarifárias progressivas, lineares e automáticas
acompanhadas da eliminação das barreiras
não-tarifárias;
• a coordenação de políticas macroeconômicas;
• o estabelecimento de listas de exceções ao
programa de liberalização para produtos con-
siderados sensíveis;
• a constituição de um regime geral de origem e
de um sistema de solução de controvérsias.
O Protocolo de Brasília, assinado em 17 de
dezembro de 1991, estabelece o sistema de solu-
ção de controvérsias do Mercosul. O Cronogra-
impulso nº 31
ma de Las Leñas, assinado em junho de 1992,
aborda os interesses comerciais necessários para
que o Tratado de Assunção se complete e o Mer-
cado Comum torne-se realidade. Prevê não ape-
nas a criação de uma zona de livre comércio, mas
uma união aduaneira.5
Com a assinatura do Protocolo de Ouro
Preto, em dezembro de 1994, o Mercosul passa a
contar com uma estrutura institucional definitiva
para a negociação do aprofundamento da integra-
ção. Além disso, o Protocolo de Ouro Preto es-
tabelece a personalidade jurídica do Mercosul,
que, a partir de então, poderá negociar como blo-
co acordos internacionais.
A partir de 1.º de janeiro de 1995 termina o
período de transição, iniciando a nova fase de
consolidação da união aduaneira imperfeita, que
se estenderá até 31 de dezembro de 2005.
Este artigo aborda o Mercosul no contexto
da formação de blocos econômicos, como um es-
tágio no processo de constituição de uma econo-
mia mundial integrada, identificando suas ori-
gens, antecedentes e resultados, tratando, portan-
to, do estágio per si (enquanto integração do
Mercosul em si), e não menciona a constituição
de uma economia mundial integrada por deli-
mitação de foco do objeto de estudo de caráter
científico.
ORIGEM DOS BLOCOS ECONÔMICOS
A globalização da economia e da sociedade
baseada na expansão sem precedentes do capita-
lismo e comandada pelo crescente domínio das
corporações transnacionais está levando ao de-
senvolvimento de uma nova ordem mundial.
Essa nova ordem tem como características prin-
cipais o fim da Guerra Fria, o incremento da
guerra comercial entre empresas e países e a for-
mação de blocos econômicos regionais.
Preocupados com as conseqüências das
guerras comerciais, os grandes empresários euro-
peus e norte-americanos estão procurando criar
um cenário mundial mais previsível, no qual a
concorrência possa ser controlada e medida.
5 ALMEIDA, 1998, p. 121.
141
0000_Impulso_31.Book Page 142 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Procura-se criar regiões protegidas por
meio da união entre vários países em que um gru-
po de empresas tem interesses comuns, dificul-
tando a entrada de produtos de empresas de ou-
tros países ou regiões. Pode-se encarar a forma-
ção de blocos econômicos regionais de comércio
como uma tentativa de aumentar a segurança dos
empresários que atuam no bloco contra a con-
corrência de empresas mais eficientes de outros
países ou blocos.
Embora a existência de interesses econômi-
cos seja fundamental para a integração de vários
países, é curioso o fato de que as empresas só
conseguem realizar essa integração com a
interveniência estatal. A motivação do mercado
em busca de novas fontes de rentabilidade e o es-
tímulo do governo para melhorar o bem-estar da
população – com o aumento da renda e a geração
de novos empregos – propulsionam a integração
para os fins desejados e planejados.
FORMAS DE CONSTITUIÇÃO
DE BLOCOS ECONÔMICOS
Os blocos econômicos foram criados com
a finalidade de desenvolver o comércio de deter-
minada região. Para alcançar esse objetivo, elimi-
nam as barreiras alfandegárias, o que diminui o
custo dos produtos. Com isso, criam maior po-
der de compra dentro do bloco, elevando o nível
de vida de suas populações. Como o mercado
passa a ser disputado também por empresas de
outros países membros do bloco econômico,
cresce a concorrência, o que gera a melhoria de
qualidade e a redução de custos. Os blocos po-
dem funcionar como etapas para um mundo sem
fronteiras.
Quase todas as grandes economias mundiais
(em termos de Produto Nacional Bruto) encon-
tram-se, de alguma forma, envolvidas em proces-
sos de integração econômica: Estados Unidos
(NAFTA), Europa (União Européia e EFTA),
América Latina (Pacto Andino e Mercosul), Ásia
(APEC) e África (SADC). Os processos de inte-
gração econômica são conjuntos de medidas de
caráter econômico e comercial que têm por ob-
jetivo promover a aproximação e, eventualmente,
142
a união entre as economias de dois ou mais paí-
ses.6
Esses processos concentram-se, em um pri-
meiro momento, na diminuição ou mesmo na
eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifárias
que constrangem o comércio de bens entre esses
países. Uma etapa mais adiantada de integração
exigirá esforço adicional, podendo envolver a de-
finição de uma Tarifa Externa Comum (TEC), ou
seja, uma tarifa a ser aplicada por todos os sócios
ao comércio de bens com terceiros mercados
(países extra-zona).
Associado a esse exercício, impõe-se o es-
tabelecimento de um Regime de Origem, meca-
nismo pelo qual se determina se um produto é
originário ou não da região. Avançando ainda
mais, chegamos a arranjos avançados de integra-
ção que admitem a liberalização do comércio de
serviços e a livre circulação dos fatores de produ-
ção (capital e trabalho) e exigem a coordenação
de políticas macroeconômicas e até mesmo a de
políticas fiscais e cambiais. Em grau extremo, a
integração econômica pode levar, inclusive, à
adoção de uma moeda única.
As formas de integração baseiam-se, funda-
mentalmente, na vontade dos Estados de obter,
através de sua adoção, vantagens econômicas que
se definirão, entre outros aspectos, em termos
de:
• aumento geral da produção, através de um me-
lhor aproveitamento de economias de escala;
• aumento da produtividade, através da explora-
ção de vantagens comparativas entre sócios de
um mesmo bloco econômico;
• estímulo à eficiência, através do aumento da
concorrência interna.
De acordo com as teorias do comércio in-
ternacional, consideram-se cinco as situações
clássicas de integração econômica: zona (ou área)
de preferências tarifárias, zona de livre comércio,
união aduaneira, mercado comum e união econô-
mica (também monetária).
Zona de Preferências Tarifárias – A zona
de preferências tarifárias, etapa mais incipiente de
6 FLORÊNCIO & ARAÚJO, 1996, p. 61.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 143 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
integração econômica, consiste na adoção recí-
proca, entre dois ou mais países, de níveis tarifá-
rios preferenciais, ou seja, as tarifas incidentes so-
bre o comércio entre os países membros do gru-
po são inferiores às cobradas de países não-mem-
bros. À diferença entre as tarifas acordadas e as
aplicadas ao comércio com terceiros mercados
dá-se o nome de margem de preferência.
Arranjos dessa natureza constituem, em
geral, etapas preliminares na negociação de zonas
de livre comércio. Exemplos significativos de zo-
nas de preferências tarifárias são muitos dos acor-
dos celebrados no marco da Associação Latino-
Americana de Integração (ALADI) e o recente
acordo bilateral Brasil-México para o comércio
de bens automotivos.
Zona de Livre Comércio – A segunda eta-
pa de integração é a zona (ou área) de livre co-
mércio (ZLC), que consiste na eliminação de to-
das as barreiras tarifárias e não-tarifárias que inci-
dem sobre o comércio dos países do grupo. Se-
gundo as normas estabelecidas pelo General
Agreement on Tariffs and Trade (GATT) – acordo
sobre comércio internacional que vem sendo ne-
gociado em rodadas sucessivas desde 1947 e que
deu origem à Organização Mundial de Comércio
(OMC) em 1994 –, um acordo é considerado
zona de livre comércio quando abarca ao menos
80% dos bens comercializados entre os membros
do grupo.
A determinação da origem de um produto
dá-se através do Regime de Origem, mecanismo
indispensável em qualquer acordo de livre comér-
cio. O melhor exemplo de uma ZLC em funcio-
namento é o Acordo de Livre Comércio da
América do Norte (NAFTA), firmado em 1994
entre os Estados Unidos, o Canadá e o México.
União Aduaneira – A união aduaneira
(UA) corresponde a uma etapa de integração eco-
nômica na qual os países membros de uma zona
de livre comércio adotam uma mesma tarifa às
importações provenientes de mercados externos,
a Tarifa Externa Comum (TEC). A aplicação da
TEC redunda na criação de um território aduanei-
ro comum entre os sócios da UA, situação que
torna necessário o estabelecimento de disciplinas
impulso nº 31
comuns em matéria alfandegária e, em última
análise, a adoção de políticas comerciais conjun-
tas. O Mercosul tornou-se, a partir de 1.º de ja-
neiro de 1995, o melhor exemplo de uma união
aduaneira latino-americana.
Mercado Comum – Um quarto modelo
ou forma de integração é o chamado mercado co-
mum, que tem a União Européia como principal
exemplo. A maior diferença entre o mercado co-
mum e a união aduaneira é que esta última regula
apenas a livre circulação de mercadorias, enquan-
to o mercado comum prevê também a livre cir-
culação dos demais fatores produtivos. A expres-
são fatores produtivos compreende dois grandes
elementos: capital e trabalho. Da liberalização
desses fatores decorre, de um lado, a livre circu-
lação de pessoas (trabalhadores ou empresas) e,
de outro, a livre circulação de capitais (investi-
mentos e remessas de lucro, entre outros).
A livre circulação implica a abolição de to-
das as barreiras fundadas na nacionalidade e a ins-
tituição de uma verdadeira condição de igualdade
de direitos em relação aos nacionais de um país.
No que se refere ao capital, a condição de mer-
cado comum supõe a adoção de critérios regio-
nais que evitem restrições aos movimentos de ca-
pital em função de critérios de nacionalidade.
Nessas situações, o capital de empresas oriundas
de outros países do mercado comum não pode
ser tratado como estrangeiro no momento de sua
entrada (investimento) ou saída (remessa de lu-
cros ou dividendos). Além disso, o mercado co-
mum pressupõe a coordenação de políticas
macroeconômicas e setoriais (definição de metas
comuns em matéria de juros, fiscal, cambial).
União Econômica e Monetária – A união
econômica e monetária (UEM) constitui a etapa
mais avançada e complexa de um processo de
integração. Ela está associada, em primeiro lu-
gar, à existência de uma moeda única e de uma
política comum em matéria monetária conduzi-
da por um Banco Central comunitário. A gran-
de diferença em relação ao mercado comum es-
tá, além da moeda única, na existência de uma
política macroeconômica não mais coordenada,
mas comum.
143
0000_Impulso_31.Book Page 144 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

O único exemplo de uma união econômica
e monetária, ainda em processo de construção, é
a União Européia. Em 1992, com a assinatura do
Tratado de Maastricht, foram definidos os pré-re-
quisitos para a entrada dos países-membros da
CEE na nova UEM: déficit público máximo de 3%
do PIB; inflação baixa e controlada; dívida pública
de, no máximo, 60% do PIB; moeda estável den-
tro da banda de flutuação do Mecanismo Euro-
peu de Câmbio; e taxa de juro de longo prazo
controlada. Em janeiro de 1999 foi lançado o
Euro (não disponível em espécie até dezembro
de 2001), moeda única reconhecida por 12 dos 15
países membros da UE.
A moeda foi usada apenas em transações
bancárias até dezembro de 2001. Em 2002, pas-
sou a circular nos países que a adotaram, substi-
Gráfico I
tuindo gradativamente (segundo calendário pró-
prio em cada país-membro) as moedas locais
para fins de transações correntes, como compras
e pagamentos. Foi criado, igualmente, um Banco
Central Europeu, que está sediado na Alemanha.
A formação de um bloco se dá de acordo
com as conveniências dos países envolvidos e
em função de suas principais características. O
Mercosul é uma união aduaneira, mas tem por
objetivo constituir um mercado comum. Sendo
assim, podemos dizer que o Mercosul é um pro-
jeto de construção de um mercado comum que
se encontra na fase de união aduaneira. Por ou-
tro lado, a União Européia é o projeto de cons-
trução de uma união econômica e monetária
que se encontra em vias de ser efetivamente im-
plementada.

Gráfico I
fases da integração econômica entre países

ZONA DE LIVRE COMÉRCIO

Livre Comércio

UNIÃO ADUANEIRA
Livre Comércio
Política Comercial Uniforme

MERCADO COMUM
Livre Comércio
Política Comercial Uniforme
Livre Movimento de Fatores de Procução

UNIÃO ECONÔMICA
Livre Comércio – Política Comercial Uniforme
Livre Movimento de Fatores de Procução
Harmonização de Algumas Políticas Econômicas

INTEGRAÇÃO ECONÔMICA TOTAL

Livre Comércio – Política Comercial Uniforme
Livre Movimento de Fatores de Procução
Harmonização de Todas Políticas

Fonte: Carvalho & Silva (2000, p. 227).

144 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 145 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
BLOCOS ECONÔMICOS
Mercosul
Para discutirmos a posição do Brasil em
busca da integração econômica, política e cultural
com vistas a uma comunidade latino-americana
de nações, devemos analisar nossa realidade polí-
tica interna e externa. Após a Segunda Guerra
Mundial, intensificou-se a política brasileira no
tocante à convivência internacional e, concomi-
tantemente, à integração regional.
De há muito o país faz parte de organiza-
ções e tratados, tanto no nível regional como no
internacional, sempre visando maior integração
entre os povos. Assim, sua busca atual de inte-
gração latino-americana não deve ser vista como
um fato isolado. A vocação histórica vocação
para o bom entendimento com os demais países
fez com que o Brasil procurasse participar de
organizações cujos princípios fossem voltados
para a coexistência pacífica e para a opção por não
exclusão de nenhuma região do mundo para a
viabilização de negócios, além da forte e marcan-
te presença em foros multilaterais de negociação.
Atendo-se exclusivamente à integração re-
gional, o Brasil e os países da América Latina já
assinaram inúmeros tratados direcionados à for-
mação de um mercado comum. Para melhor en-
tendimento do desenvolvimento da integração
latino-americana, nomeamos deles, suas possibi-
lidades e conseqüências:
Comissão Econômica para a América La-
tina (CEPAL) – Este órgão foi criado pelo Con-
selho Econômico e Social em 24 de junho de
1948, e é tido como o primeiro a referendar a
idéia de integração regional, apoiando a necessi-
dade de ser discutida e criada uma união aduanei-
ra. Sediado em Santiago do Chile, um dos seus
principais objetivos é manter e incentivar as rela-
ções econômicas dos países da América Latina
entre si e com as demais nações.
A proposta de um mercado regional foi fei-
ta através da CEPAL, em 1956, como forma de de-
senvolver a industrialização. Apoiados pela CE-
PAL, Brasil, Argentina, Chile e Uruguai estuda-
vam estabelecer uma zona de livre comércio no
impulso nº 31
que chamaram de Cone Sul. Nessa ocasião, pro-
jetaram um tratado para a formação de um mer-
cado comum latino-americano. O acordo realiza-
do por esses quatro países constituiu, posterior-
mente, as bases do Tratado de Montevidéu, de
1960.
Associação Latino-americana de Livre
Comércio (ALALC) – Criada pelo Tratado de
Montevidéu, cujo objetivo era a criação de um
mercado comum regional após a implantação de
uma zona de livre comércio entre os países da
América Latina.. Inicialmente, foi integrada pela
Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguai, Peru e
Uruguai. Até 1967, já tinham aderido Colômbia,
Equador, Venezuela e Bolívia. Naquele ano, os
chefes de Estado e de governo do continente
propuseram a formação do Mercado Comum
Latino-americano a partir de 1970 e dentro do
prazo máximo de 15 anos.
Uma das causas da estagnação da ALALC
foram os governos ditatoriais instalados na Amé-
rica do Sul. Na década de 70, o processo de inte-
gração, que era a meta do Tratado, estava supera-
do.
Devido à estagnação da ALALC, Bolívia,
Chile, Colômbia, Equador e Peru constituíram
um subgrupo regional andino por meio do Acor-
do de Integração Sub-regional de Cartagena, de
1969. Houve a adesão da Venezuela em 1973 e a
retirada do Chile, em 1976.
Associação Latino-americana de Integra-
ção (ALADI) – O tratado de criação da ALADI foi
assinado em 12 de agosto de 1980, reunindo dez
países latino-americanos: Argentina, Bolívia, Bra-
sil, Chile, Colômbia, Equador, México, Paraguai,
Uruguai e Venezuela. Seu objetivo a longo prazo
é o estabelecimento, de forma gradual e progres-
siva, de um mercado comum latino-americano.
O tratado criou mecanismos específicos para li-
beração do intercâmbio comercial intra-regional,
com a redução tarifária. Seu artigo 1.˚ define
como objetivo o prosseguimento do processo de
integração, promovendo o desenvolvimento
econômico-social, a harmonia e o equilíbrio da
região. Seu artigo 2.˚ estabelece como metas o
desenvolvimento da promoção e a regulação do
145
0000_Impulso_31.Book Page 146 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
comércio recíproco, a complementação econô-
mica e o desenvolvimento das ações de coopera-
ção econômica.
O tratado reforçou a supremacia dos inte-
resses individuais dos países membros e limitou
os compromissos multilaterais, o que deixou para
os países o poder de decisão de relacionarem-se
com países desenvolvidos. Devemos lembrar
que, na década de 80, governos civis voltaram ao
poder através de eleições democráticas. Mas, ao
mesmo tempo, o endividamento externo e a crise
do petróleo geraram dificuldades que influencia-
ram o processo integracionista em andamento.
REGULAMENTAÇÕES
Ata de Iguaçu – Assinada em novembro de
1985 entre os presidentes José Sarney e Raúl Al-
fonsín para desenvolver e efetivar a integração
econômica entre Brasil e Argentina, declaração
tinha por objetivo retomar os níveis de comércio
bilateral observados na década anterior. Buscava,
ainda, acelerar a integração dos dois países em di-
versas áreas (técnica, econômica, financeira, co-
mercial etc.) e estabelecer as bases para uma co-
operação no campo do uso pacífico da energia
nuclear.
Acordo de Integração e Cooperação Eco-
nômica Brasil-Argentina – Em julho de 1986,
em Buenos Aires, como complemento à Ata de
Iguaçu, foi instituído o Programa de Integração e
Cooperação Econômica (PICE). Seu objetivo era
de propiciar um espaço econômico comum, com
a abertura seletiva dos respectivos mercados e o
estímulo à complementação de setores especí-
ficos da economia dos dois países, com base nos
princípios da gradualidade, flexibilidade e equilí-
brio, de modo a permitir a adaptação progressiva
dos setores empresariais de cada Estado às novas
condições de competitividade. Esse Programa é
tido como o próprio núcleo do processo integra-
cionista, pois através dele foram adotados princí-
pios de maior flexibilidade e equilíbrio, dinami-
zando, principalmente, os setores industriais. Fa-
zem parte desse Programa 24 Protocolos, especi-
ficando os assuntos nele tratados.
146
No mesmo ano, foram concluídos Acor-
dos de Complementação Econômica (ACEs), no
âmbito da ALADI, entre Uruguai e Argentina
(ACE-1) e entre Uruguai e Brasil (ACE-2).
Tratado de Integração, Cooperação e De-
senvolvimento – Com vistas a consolidar seu
processo de integração, Brasil e Argentina assina-
ram, em 29 de novembro de 1988, o Tratado de
Integração, Cooperação e Desenvolvimento, no
qual demonstraram o desejo de constituir um es-
paço econômico comum no prazo máximo de
dez anos, por meio da liberalização comercial.
Entre outras medidas, prevê a eliminação de to-
dos os obstáculos tarifários e não-tarifários ao
comércio de bens e serviços e a harmonização de
políticas macroeconômicas. O Tratado foi sanci-
onado pelos Congressos brasileiro e argentino
em agosto de 1989.
Nessa fase, foram assinados 24 Protocolos
sobre temas diversos, como bens de capital, trigo,
produtos alimentícios industrializados, indústria
automotriz, cooperação nuclear. Todos esses
acordos foram absorvidos em um único instru-
mento, denominado Acordo de Complementa-
ção Econômica n.˚ 14, assinado em dezembro de
1990 no âmbito da ALADI, que constitui a base
para a implementação ulterior do Mercosul.
Estatuto das Empresas Binacionais (Brasil
e Argentina) – O tratado para o estabelecimento
desse Estatuto foi assinado em Buenos Aires em
6 de julho de 1990. Com as mudanças introduzi-
das nos programas econômicos dos governos
brasileiro e argentino e a adoção de novos crité-
rios de modernização e de competitividade, os
presidentes Collor e Menem firmaram a Ata de
Buenos Aires, com a finalidade de reduzir os pra-
zos de integração Brasil-Argentina.
Este é um acordo de suma importância,
pois decorre diretamente do Tratado de Integra-
ção, Cooperação e Desenvolvimento firmado em
29 de novembro de 1988. Estabelece a comple-
mentaridade industrial e tecnológica entre as em-
presas e a criação e o funcionamento de empresas
binacionais, fato significativo no processo de in-
tegração empresarial.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 147 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
O Estatuto foi visto como o primeiro pas-
so para a transnacionalização das empresas do
Mercosul. Fixou o prazo de 31 de dezembro de
1994 para a formação definitiva do mercado co-
mum entre o Brasil e a Argentina. Em agosto do
mesmo ano, Paraguai e Uruguai juntaram-se ao
processo, o que resultou na assinatura do Tratado
de Assunção, para a constituição do Mercado
Comum do Sul (Mercosul).
Tratado de Assunção – O Tratado de
Assunção é o instrumento jurídico fundamental
do Mercosul, que comporta elementos tanto de
continuidade como de mudança em relação aos
esforços integracionistas até então empreendidos
no continente. Por um lado, procura dar prosse-
guimento, no plano regional, aos trabalho da
ALALC (1960) e da ALADI (1980). No bilateral,
busca aprofundar os princípios acordados entre
Brasil e Argentina na Declaração de Iguaçu
(1985), no Programa de Integração e Coopera-
ção Econômica (1986) e no Tratado de Integra-
ção, Cooperação e Desenvolvimento (1988).
Note-se que todos esses mecanismos criaram
vínculos entre economias tradicionalmente dis-
sociadas, além de consolidar um diálogo político
privilegiado entre os quatro países. Por outro la-
do, representa uma mudança no modelo de de-
senvolvimento no âmbito do Cone Sul, dado o
esgotamento do modelo de substituição de impor-
tações e a premente necessidade de adotar-se um
processo de abertura econômica e de aceleração
da integração regional. Esse processo fundamen-
ta-se na abertura seletiva e gradual de mercados e
no estímulo à complementação de setores espe-
cíficos das economias, visando uma inserção mais
competitiva na economia internacional.
O artigo 1.º estabeleceu a data de 31 de de-
zembro de 1994 para a implementação definitiva
da livre circulação de bens, serviços e fatores pro-
dutivos entre os países, através da eliminação dos
direitos alfandegários e de todas as restrições
não-tarifárias à circulação de mercadorias ou
qualquer outra medida de efeito equivalente. O
texto legal determinou, também, o estabeleci-
mento de uma Tarifa Externa Comum (TEC) e a
impulso nº 31
adoção de uma política comum em relação a ter-
ceiros países.
A coordenação de políticas macroeconômi-
cas e setoriais de comércio exterior, agrícola, in-
dustrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de
serviços, alfandegária, de transportes e comunica-
ções e outras deve ser feita de modo a que elas se
acordem, a fim de assegurar condições adequadas
de convivência entre os Estados membros.
O Tratado de Assunção é visto como uma
quase carta constitucional, pois é flexível a ponto
de abrigar não apenas a situação inicial como si-
tuações e necessidades futuras no âmbito integra-
cionista.
Para o período de transição entre o nasci-
mento do mercado comum até 31 de dezembro de
1994, estabeleceu-se que os Estados membros
adotassem um regime geral de origem, um sistema
de solução de controvérsias e cláusulas de salva-
guarda (art. 3) e também se acordou uma coorde-
nação para fazer frente às práticas de dumping ou
políticas desleais de terceiros Estados (art. 4).
As ferramentas para a construção do Mer-
cado Comum do Sul ficaram definidas em vários
instrumentos:
• um programa de liberação comercial que per-
mitisse chegar até 31 de dezembro de 1994
com tarifa zero, sem barreiras não-tarifárias
sobre a totalidade do universo tarifário;
• a coordenação de políticas macroeconômicas,
que se realizará gradualmente de forma con-
vergente com os programas de desgravação
tarifária e a eliminação de restrições não-tarifá-
rias;
• o estabelecimento de uma tarifa externa co-
mum, que incentive a competitividade externa
dos Estados partes;
• a adoção de acordos setoriais, com o fim de
otimizar a utilização e mobilidade dos fatores
de produção e alcançar escalas operativas efi-
cientes (art. 5).
A administração e execução do Tratado e
dos acordos específicos e decisões que se adotem
no quadro jurídico por eles estabelecidos durante
o período de transição estão a cargo do Conselho
147
0000_Impulso_31.Book Page 148 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
do Mercado Comum e do Grupo do Mercado
Comum (art. 9). O Conselho é o órgão superior
do Mercado Comum, instância que dá a condu-
ção política e define as tomadas de decisões para
assegurar o cumprimento dos objetivos e prazos
estabelecidos para sua constituição definitiva (art.
10). É integrado pelos ministros das Relações Ex-
teriores e ministros de Economia dos quatro pa-
íses (art. 11).
O Grupo do Mercado Comum é o órgão
executivo, coordenado pelos ministros das Rela-
ções Exteriores. Estabeleceu-se que suas funções
seriam as de: velar pelo cumprimento do Tratado;
tomar as providências necessárias ao cumprimen-
to das decisões adotadas pelo Conselho; propor
medidas concretas tendentes à aplicação do Pro-
grama de Liberação Comercial, à coordenação de
política macroeconômica e à negociação de acor-
dos frente a terceiros; e fixar programas de traba-
lho que assegurem avanços para o estabelecimen-
to do Mercado Comum.
O Mercosul passou a constituir, em 1.º de
janeiro de 1995, uma união aduaneira, encerrando
o período de transição e dando início a uma nova
etapa, que tem sido qualificada como período de
consolidação da União Aduaneira.
Num prazo de cinco anos, portanto, o
Mercosul transformou-se de um simples projeto
existente apenas no articulado do Tratado de
Assunção em um esquema de integração comple-
xo e operativo. O significativo avanço institucio-
nal do Mercosul pode ser constatado pelo amplo
cumprimento do Protocolo de Brasília, do Cro-
nograma de Las Leñas, que reúne as datas limites
para a execução de tarefas necessárias a integração
e, ainda, pelo Protocolo de Ouro Preto.
Protocolo de Brasília para Soluções de
Controvérsias – No Tratado de Assunção, artigo
3.º e Anexo III, Argentina, Brasil, Paraguai e Uru-
guai se comprometeram a adotar um sistema de
solução de controvérsias que deveria vigorar du-
rante o período de transição. Este instrumento,
assinado em Brasília em 17 de dezembro de 1991,
asseguraria o cumprimento do Tratado e das dis-
posições que dele derivassem baseado na justiça e
equidade. Conforme dispõe seu artigo 1.º, seria
148
aplicado nas controvérsias sobre a interpretação,
a aplicação ou o não-cumprimento das disposi-
ções contidas no Tratado de Assunção, dos acor-
dos celebrados em seu âmbito e das decisões do
Conselho do Mercado Comum e das Resoluções
do Grupo Mercado Comum.
O Protocolo de Brasília previa três fases:
• Negociações diretas – As negociações diretas
não poderiam, salvo acordo entre as partes, ex-
ceder um prazo de 15 dias a partir da data em
que um dos Estados membros levantasse con-
trovérsia;
• Intervenção do Grupo Mercado Comum –
Não poderia estender-se por prazo superior a
30 dias, a partir da data em que fosse subme-
tida a controvérsia;
• Tribunal Arbitral ad hoc – O Tribunal Arbitral
decidiria a controvérsia com base nas disposi-
ções do Tratado de Assunção, nos acordos ce-
lebrados em seu âmbito, nas decisões do Con-
selho do Mercado Comum, nas Resoluções
do Grupo Mercado Comum e nos princípios
e disposições de direito internacional aplicá-
veis à matéria. O Tribunal deveria se pronun-
ciar, por escrito, num prazo de 60 dias, pror-
rogáveis por no máximo mais 30, a partir da
designação de seu presidente.
Cronograma de Las Leñas – O documen-
to assinado pelos presidentes, chanceleres e mi-
nistros da Economia aborda os interesses comer-
ciais necessários para que o Tratado de Assunção
se complete e o mercado comum se torne reali-
dade. Ele prevê não apenas a criação de uma zona
de livre comércio, mas uma união aduaneira. Las
Leñas previu também a criação de 11 grupos en-
carregados dos temas principais a serem estuda-
dos em profundidade por técnicos dos quatro pa-
íses e de apresentar propostas para atuação con-
junta nas áreas mais sofisticadas do Mercosul, ou
seja, “nas áreas de política macroeconômica, in-
dustrial e agrícola, comércio exterior, infra-estru-
tura, normas técnicas e relações trabalhistas”.7
7 CORRÊA, 1992, p. 8.
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 149 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Tab. 1. Mercosul: Dados gerais.
Indicadores Brasil
População (milhões) 165,7
Área (milhões de km2) 118,5
PIB (bilhões US$) 701,5
Fonte: Ministério das Relações Exteriores, 2000.
XVI Reunião do Grupo Mercado Comum
(Protocolo de Ouro Preto) – No dia 17 de de-
zembro de 1994, realizou-se na cidade de Ouro
Preto, Brasil, a Reunião do Conselho do Merca-
do Comum, com a presença dos presidentes da
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e tendo
como convidados o presidente da República da
Bolívia e o ministro da Economia da República
do Chile. Na ocasião, foi divulgado um Comu-
nicado Conjunto dos presidentes dos países do
Mercosul, com 27 itens. Os valores democráticos
no bloco foram reafirmados, sendo considerados
essenciais para a conformação de um mercado
comum, o objeto final do processo em curso.
Enfatizou-se que o Mercosul não deverá
ser visto apenas por seus aspectos comerciais ou
econômicos mas que, dentro do projeto de inte-
gração, áreas como a educação, a cultura, a infra-
estrutura, o meio ambiente e as comunicações,
entre outras, deverão ser prioridades.
Na histórica Reunião de Ouro Preto, os
quatro países resolveram, em linhas gerais, suas
relações comerciais, através de compromissos
irrenunciáveis que lhes darão a chance de partir
para desafios maiores com os outros parceiros in-
ternacionais (União Européia, NAFTA e a virtual
ALCA, entre outros). Por haver pontos sensíveis,
nem todos os temas agendados foram resolvidos,
sendo que alguns ficaram para futuras negocia-
ções e acordos. Em contrapartida, foram aprova-
das pelo Conselho 18 decisões que trarão grande
avanço no processo de integração.
CARACTERÍSTICAS DO MERCOSUL
O Mercosul é um processo de integração
econômica entre Brasil, Argentina, Paraguai e
Uruguai inaugurado em 26 de março de 1991
com a assinatura do Tratado de Assunção, que fi-
xou as metas, os prazos e os instrumentos para
sua construção. Esse processo visa reduzir ou
impulso nº 31
Argentina Paraguai Uruguai Mercosul
137,0 15,5 13,3 11211,5
112,8 10,4 10,2 1111,9
282,8 1119 17,8 1.011,1
acabar com a discriminação e as barreiras que li-
mitam o comércio entre os Estados membros,
iniciando pela redução total ou parcial das alíquo-
tas tarifárias aplicadas ao comércio entre os países
que dele participam. Posteriormente, serão redu-
zidas as restrições não-tarifárias, que é a proibição
de importar determinados produtos. Ele foi cria-
do como um novo modelo de desenvolvimento,
caracterizando-se pelo incentivo à abertura eco-
nômica e a aceleração dos processos de integra-
ção regional.
Perfil dos Países do Mercosul
O Mercosul abrange uma área de 11,9 mi-
lhões de quilômetros quadrados – equivalendo a
aproximadamente 9% da superfície ocupada por to-
dos os países do mundo –, onde estão cerca de 211,5
milhões de habitantes e um Produto Interno Bruto
(PIB) da ordem de US$ 1,01 trilhões (tab. 1).
O território brasileiro é três vezes maior
que o argentino. As populações brasileira (159
milhões em 1995) e argentina (33,9 milhões em
1995) representam 96% da população do Merco-
sul. Somadas, as populações paraguaia e uruguaia
representam apenas 4% desse total.
Dos quatro países que formam o Mercosul,
o Brasil é o que apresenta o processo de urbani-
zação mais acelerado, embora revelando uma
concentração urbana menor que a Argentina. O
fenômeno da urbanização é relevante para a inte-
gração porque as cidades tendem a representar
um potencial de mercado consumidor mais am-
plo do que as zonas rurais. Portanto, quanto mais
urbanizado o parceiro comercial, maior tende a
ser seu mercado potencial. Por outro lado, grande
parte da população está à margem do processo
econômico. A concentração de renda brasileira é
uma das mais fortes do mundo.8
8 CARVALHO, 1991, p. 29.
149
0000_Impulso_31.Book Page 150 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Tab. 2. Brasil: Intercâmbio Comercial – Totais gerais (US$ milhões, FOB).

Ano Exportações Importações Saldo
1980 20.132 22.955 -2.804
1981 23.293 22.091 1.202
1982 20.175 19.395 779
1983 21.899 15.429 6.470
1984 27.005 13.916 13.098
1985 25.639 13.153 12.471
1986 22.349 14.044 6.294
1987 26.224 15.051 11.174
1988 33.789 14.605 19.186
1989 34.383 18.263 16.125
1990 31.414 20.661 10.752
1991 31.620 21.041 10.579
1992 35.793 20.554 15.308
1993 38.555 25.256 13.009
1994 43.545 33.079 10.583
1995 46.506 49.858 -3.352
1996 47.747 53.286 -5.539
1997 52.994 59.838 -6.844
1998 51.140 57.714 -6.574
1999 48.011 49.210 -1.199
2000 55.086 55.783 -697
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Industria e Comércio Exterior – SECEX, 2001.
O Produto Interno Bruto (PIB) dos quatro As exportações brasileiras evoluíram de
países do Mercosul é superior a 50% do PIB da US$ 20,1 bilhões em 1980 para US$ 47,7 bilhões
América Latina. No ano de 1995, o PIB do Mer- em 1996. Cabe ressaltar que, de 1991 para 1992,
cosul ficou em US$ 1,01 trilhões. A presença o crescimento foi de 13% e que, de 1992 para
conjunta do Brasil e da Argentina – com um PIB 1993, de 8%, contrastando com o crescimento
de US$ 701,5 bilhões e US$ 282,8 bilhões, res- mundial, de apenas 4% (tab. 2).
pectivamente – confere uma representatividade O desempenho do Brasil em 1992 e 1993
regional expressiva, em termos de produto, a reverteu o quadro de estagnação de 1990 e 1991,
qualquer grupo de integração latino-americano. quando as exportações caíram de US$ 34,4 bi-
O PIB do Paraguai e do Uruguai são bem meno- lhões em 1989 para US$ 31,4 bilhões em 1990 e
res, de US$ 9 bilhões e US$ 17,8 bilhões, respec- US$ 31,6 bilhões em 1991, aproximadamente,
tivamente. voltando a evoluir a partir de 1992.
As importações brasileiras atingiram cerca
DESEMPENHO DO BRASIL NO de US$ 23 bilhões em 1990 e US$ 53 bilhões em
1996. A média de importações, que no início de
COMÉRCIO INTERNACIONAL
1980 girava em torno de US$ 20 bilhões, caiu para
O Brasil, a partir de 1980, vinha apresen- US$ 15 bilhões no período de 1983 a 1988, só se
tando saldos comerciais significativos, dentro de recuperando em 1989, revelando que a economia
uma política de comércio exterior que incentiva- brasileira era extremamente fechada. Em 1997,
va as exportações e continha as importações, se- tanto em relação às exportações quanto às impor-
guindo os imperativos das negociações da dívida tações, os dados apontam recordes históricos de
externa brasileira (por 15 anos, aproximadamen- desempenho, com valores de US$ 52,99 milhões e
te, o país apresentou saldos positivos na sua ba- US$ 59,83 milhões, respectivamente, apresentan-
lança comercial). do um saldo negativo de US$ 6,84 milhões.

150 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 151 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Tab. 3. Brasil: Intercâmbio Comercial – Exportação (US$ milhões, FOB).

Anos Argentina Paraguai Uruguai Mercosul total Totais gerais
1990 645 380 295 1.320 31.414
1991 1.476 496 337 2.309 31.620
1992 3.040 543 514 4.097 35.793
1993 3.658 952 776 5.386 38.555
1994 4.135 1.054 732 5.921 43.545
1995 4.041 1.301 812 6.154 46.506
1996 5.170 1.324 811 7.305 47.747
1997 6.770 1.407 870 9.047 52.994
1998 6.748 1.249 881 8.878 51.140
1999 5.364 744 670 6.778 48.011
2000 6.233 832 668 7.733 55.086
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – SECEX, 2001.

DESEMPENHO DO BRASIL portações totais brasileiras. Em 1995, a participa-

NO MERCOSUL
Para o Mercosul, foram destinados em
1990 cerca de US$ 1,3 bilhões, ou seja, 4,2% das
exportações totais. Em 1995, com a consolidação
da união aduaneira, foram destinados US$ 6,1 bi-
lhões, ou seja, 13,2% das exportações totais. Em
1998, a participação das exportações brasileiras
para o Mercosul em relação às exportações brasi-
leiras totais atingiu 17,4%. É importante observar
que a participação do Mercosul vinha crescendo
rapidamente, caindo para 14,1% e 14% nos anos
de 1999 e 2000, respectivamente (tab. 3).
Do Mercosul, o Brasil importou US$ 2,3
bilhões em 1990, representando 11,2% das im-
ção atingiu 13,7% e continuou crescendo até
1998, ou seja, 16,3%. Já em 1999 e 2000, a parti-
cipação caiu para 13,6% e 14%, respectivamente
(tab. 4).
A tabela 5 apresenta o saldo do intercâmbio
comercial do Brasil em relação ao Mercosul, no
período 1990-2000.
A tabela 6 mostra os grupos de produtos
exportados para o Mercosul e as importações
brasileiras por grupos de produtos provenientes
do Mercosul. Esses dados revelam a importância
do bloco tanto como destino das exportações
quanto como origem das importações brasileiras.

Tab. 4. Brasil: Intercâmbio Comercial – Importação (US$ milhões – FOB).

Anos Argentina Paraguai Uruguai Mercosul total Totais gerais
1990 1400 333 587 2320 20661
1991 1615 220 434 2269 21041
1992 1732 195 302 2229 20554
1993 2717 276 385 3378 25256
1994 3662 352 569 4583 33079
1995 5591 515 738 6844 49972
1996 6805 552 944 8301 53346
1997 8032 517 967 9516 59838
1998 8034 351 1042 9427 57714
1999 5812 260 647 6719 49210
2000 6843 351 601 7795 55783
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – SECEX, 2001.

impulso nº 31 151
0000_Impulso_31.Book Page 152 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Em 1992, as exportações do Brasil para o
Mercosul concentraram-se principalmente em
material de transporte (26,1%), máquinas e equi-
pamentos (17,1%), metais comuns (12,4%) e pro-
dutos alimentares (10%). Em 1995, as exportações
brasileiras centraram-se principalmente em mate-
rial de transporte (18,1%), máquinas e equipamen-
tos (18%), produtos químicos (12,3%), produtos
alimentares (12,7%) e metais comuns (10,3%),
mantendo, portanto, o mesmo perfil. As importa-
ções do Brasil provenientes do Mercosul também
apresentaram o mesmo desenho, concentrando-se
em produtos alimentícios: 50,8% e 41,5% nos
anos de 1991 e 1995, respectivamente.

Tab. 5. Intercâmbio comercial do Brasil (US$ milhões – FOB).

Anos Argentina Paraguai Uruguai Mercosul total Totais gerais
1990 (754) 48 (292) (998) 10752
1991 (138) 276 (97) 41 10579
1992 1038 348 212 1598 15239
1993 941 677 390 2008 13299
1994 474 701 163 1338 10466
1995 (1550) 786 74 (690) (3466)
1996 (1635) 772 (133) (996) (5599)
1997 (1262) 889 (97) (470) (6844)
1998 (1286) 898 (162) (550) (6574)
1999 (448) 484 23 59 (1199)
2000 (611) 481 67 (63) (698)
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – SECEX, 2001.

Tab. 6. Brasil: Exportação e importação – Mercosul.

EXPORTAÇÃO IMPORTAÇÃO EXPORTAÇÃO IMPORTAÇÃO
GRUPOS DE (US$ MILHÕES) (US$ MILHÕES) (%) (%)
PRODUTOS
1992 1995 1992 1995 1992 1995 1992 1995
Alimentos/fumo/bebidas 412 780 1.153 2.829 10 12,7 50,8 41,5
Minerais 149 243 61 822 3,6 3,9 2,7 12
Químicos 335 756 193 280 8,1 12,3 8,5 4,1
Plásticos/borracha 305 539 78 281 7,4 8,8 3,4 4,1
Calçados/couro 37 60 139 172 0,9 0,9 6,1 2,5
Madeira 25 39 22 43 0,6 0,6 1 0,6
Papel 174 296 24 104 4,2 4,8 1,1 1,5
Têxtil 247 303 249 547 6 4,9 11 8
Minerais não metálicos /
68 122 17 41 1,6 1,9 0,7 0,6
metais preciosos
Metais comuns 513 637 49 100 12,4 10,3 2,2 1,4
Máquinas/equipamentos 707 1.108 156 471 17,1 18 6,9 6,9
Material de transporte 1.076 1.117 111 1.041 26,1 18,1 4,9 15,3
Ótica/instrumentos 28 41 9 11 0,7 0,7 0,4 0,2
Outros 52 88 8 44 1,3 1,4 0,3 0,6
Total 4.128 6.154 2.268 6.821 100 100 100 100
Fonte: Secretaria do Comércio Exterior – SECEX, 1997.

152 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 153 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
Desde as negociações iniciais para estabele-
cer o Mercosul, em 1991, observou-se um cresci-
mento vigoroso no intercâmbio regional, devido
ao processo de desgravação tarifária e à reorienta-
ção do comércio entre os países participantes.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Mercosul deu largos passos em direção à
meta de constituição do Mercado Comum do
Sul. A zona de livre comércio, etapa precedente,
já é uma realidade. A união aduaneira nascida
com a Tarifa Externa Comum (TEC), em 1.º de
janeiro de 1995, continuou a ser aperfeiçoada ao
longo dos próximos anos.
O artigo do presidente Itamar Franco, pre-
parado para publicação no Diário El Nacional, de
Caracas, em junho de 1993, dizia:
O Brasil, a Argentina, o Paraguai e o Uru-
guai deverão efetivamente constituir, até o
final de 1994, uma Zona de Livre Comércio
(...) e uma União Aduaneira. (...) A forma-
ção de Mercado Comum entre nossos qua-
tro países é tarefa altamente complexa e de-
verá constituir uma evolução ao longo do
tempo. (...) O Mercosul é um processo ne-
gociador que não se esgotará em 1.º de ja-
neiro de 1995.
O Mercosul deixou de ser uma variável de
política externa para se tornar, simultaneamente,
uma variável de política econômica, na medida
em que se configurou num instrumento indis-
pensável de inserção competitiva das economias
dos países membros no mercado internacional.9
Em bloco, os países têm mais força e, assim, o es-
forço da integração torna-se positivo. Desde sua
criação, vem consolidando seu funcionamento e
atingindo resultados expressivos, contribuindo
para a criação de um clima receptivo de expansão
do COMÉRCIO, apesar dos recentes acontecimen-
tos políticos e econômicos ocorrido na república
argentina.
Para evidenciar os avanços do Mercosul, as
tabelas 3 e 4, apresentadas acima, mostram alguns
9 SEITENFUS, 1994, p. 114.
impulso nº 31
dados sobre a evolução do comércio intra-Merco-
sul no período 1990-2000. Esse comércio interno
foi multiplicado muitas vezes desde a criação da
união aduaneira até atingir seu nível máximo em
1998. Em 1999, veio a crise, mas houve recupera-
ção no ano seguinte, embora ainda sem retornar ao
volume de 1998. No início de 2002, fruto da ins-
tabilidade política e da grande crise econômica na
Argentina, despencou o comércio intraMercosul:
as exportações do Brasil para a Argentina diminu-
íram aproximadamente 60%, havendo a interrup-
ção momentânea, inclusive, das quotas de com-
pensação do comércio de itens automotivos.
O Brasil não registra superávit comercial
com o parceiro argentino desde 1994 e o cenário
para os próximos anos deverá manter essa cons-
tatação. A importação de produtos argentinos
pelo País revelou para a Argentina que a parceria
conosco no Mercosul superou qualquer expecta-
tiva, pois a política externa brasileira apontou,
claramente, para a ajuda comercial sem a necessi-
dade da contrapartida argentina. Para tentar su-
perar a perda de divisas com a queda brutal das
importações argentinas de produtos brasileiros, o
Brasil já há três anos procura desenvolver novos
mercados, a exemplo do mexicano, sul-africano,
saudita, russo e chinês. Por fim constata-se que,
recentemente, a Argentina deixou de ser o segun-
do maior comprador dos produtos brasileiros.
O projeto do Mercosul se desenvolveu, por-
tanto, numa situação de crescente participação de
seus países nos fluxos comerciais mundiais nos
anos de 1994 a 1998. Desde então, o Mercosul foi
marcado por problemas cambiais tanto na Argen-
tina quanto no Brasil, além da recente recessão
econômica argentina, que refreou o comércio a ní-
veis não imaginados. Assim, foram identificadas as
seguintes vantagens em participar de um processo
de integração como o Mercosul: dinamização eco-
nômica, consolidação do processo de liberalização
comercial, atração de investimentos e fortaleci-
mento das instituições democráticas.
Porém, cabe destacar que a conjuntura bra-
sileira durante a maior parte do período de transi-
ção era difícil. Até 1993, não havia um documen-
to formal do bloco explicitando o entendimento
153
0000_Impulso_31.Book Page 154 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

de que o mercado comum era uma meta a ser
alcançada ao longo do tempo. Em 1994, o Mer-
cosul ainda era uma incógnita, pois havia muitas
dúvidas sobre as metas a serem efetivamente bus-
cadas. A união aduaneira implantada em 1.º de ja-
neiro de 1995 passou pela prova de fogo dos dois
primeiros anos.
Pode-se afirmar que as crises, desde a au-
tomobilística até a dos têxteis ou a dos alimentos,
não passaram de bolhas alarmistas, até que a Ar-
gentina atravessasse o atual estágio de recessão e
quase depressão econômica, o qual ainda caberá
ser melhor analisado. As discussões da futura
ALCA colocaram no centro da agenda sub-regio-
nal o debate sobre o aprofundamento do Merco-
sul, ainda que sob forte “onda” protecionista dos
Estados Unidos. As reuniões e possibilidades de
acordos comerciais entre Mercosul e União Eu-
ropéia também contribuem para uma redefinição
da identidade do Mercosul.
Agradecimento
Aos alunos da UNIMEP Marisa Lazani Dai-
nese e Juliano Aparecido Rinck.

Referências Bibliográficas
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FLORÊNCIO, S.A.L. & ARAÚJO, E.H.F.Mercosul Hoje. São Paulo: Editora Alfa Omega, 1996.
PRESSER, M.F. Abertura externa e integração regional: o caso do Mercosul. Estudos Especiais, Cecon, Campinas, 2: 1-13,
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SEITENFUS, R.A.S. Manual das Organizações Internacionais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997.
__________. Para uma Nova Política Externa Brasileira. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1994.

Dados dos autores

REGINA CÉLIA FARIA SIMÕES é doutora em economia,
professora da área de economia na graduação e na pós-graduação da UNIMEP.
CRISTIANO MORINI é mestre em integração latino-americana
e professor da área de gestão de negócios internacionais na
graduação e na pós-graduação da UNIMEP.

Recebimento artigo: 5/nov./01

Consultoria: 9/nov./01 a 6/mar./01
Revisão do autor: 15maio/02 a 5/jun./02
Aprovado: 1.º/jul./02

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A Comunidade de
Desenvolvimento
da África Austral (SADC):
rumo à integração política
e econômica *
SOUTHERN AFRICA DEVELOPMENT
COMMUNITY (SADC): TOWARDS POLITICAL
AND ECONOMIC INTEGRATION
RUKUDZO MURAPA
Resumo Este artigo considera a atual tendência rumo à constituição de novos blocos Vice-chanceler da Africa
econômicos a partir do ponto de vista da experiência africana. Seu objetivo é revisar University (Zimbábue),
brevemente os diferentes momentos e aspectos envolvidos na criação e desenvolvi- consultor da UNDP,
mento de um Mercado Comum Africano. Inclui algumas observações políticas, eco- World Bank e outras
nômicas e históricas sobre os desafios e oportunidades para o contínuo desenvolvi- agências internacionais
mento de uma comunidade de Desenvolvimento da África Austral. vc@syscom.co.zw
www.africau.edu
Palavras-chave COMUNIDADE DE DESENVOLVIMENTO DA ÁFRICA AUSTRAL
(SADC) – INTEGRAÇÃO REGIONAL – ÁREA DE LIVRE COMÉRCIO – UNIÃO ALFAN-
DEGÁRIA – PRESENÇA COLONIZADORA – ESTADOS DA LINHA DE FRENTE.

Abstract This essay considers the present trend towards the constitution of new eco-
nomic blocs from the point of view the African experience. It aims at briefly revi-
ewing the different moments and aspects involved in the creation and development
of an African Common Market. It includes some political, economic and historical
remarks about the challenges and opportunities for the further development of a
South African Development Community.
Keyword SOUTHERN AFRICAN DEVELOPMENT COMMUNITY (SADC) – REGIONAL
INTEGRATION – FREE TRADE AREA – CUSTOMS UNION – SETTLER PRESENCE –
FRONTLINE STATES.

* Tradução do inglês: Cristina Paixão Lopes.

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A
INTRODUÇÃO
história moderna tem sido caracterizada pela formação
de blocos de países como estratégia de autodefesa e de-
senvolvimento socioeconômico. Mais marcadamente,
os exemplos da Organização do Tratado do Atlântico
Norte (Otan) e da União Européia (UE) têm sido de-
terminantes.
Na África, essa mesma tendência pode ser identi-
ficada na criação da Comunidade para o Desenvolvi-
mento da África Austral (SADC) e da Comunidade Econômica dos Es-
tados da África Ocidental (ECOWAS), que têm sido consideradas deter-
minantes na integração regional econômica africana. A SADC tem ampliado
o número de países participantes na comunidade, indo dos nove originais
para 14, bem como o âmbito e a natureza de seus objetivos. No entanto,
ainda enfrenta desafios em termos de integração, dadas as disparidades e
os variados níveis de estabilidade e democracia entre os países membros.

INTEGRAÇÃO REGIONAL
A integração regional refere-se ao
movimento para estabelecer ligações entre e em meio a um grupo de pa-
íses dentro de um determinado espaço geográfico, motivado pelos in-
teresses comuns e compartilhados para cooperação nas áreas de comér-
cio e outros setores econômicos, com vistas a alcançar uma zona de livre
comércio e, subseqüentemente, estabelecer uma união alfandegária.1

Os países soberanos consideram a necessidade de integrar ou coo-

perar regionalmente apenas se perceberem ganhos coletivos no acordo.
Por todo o mundo, a integração regional está sendo considerada a van-
guarda para o desenvolvimento e a sustentabilidade econômicos e a es-
tabilidade política. Blocos comuns incluem a União Européia (UE), a Co-
munidade Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS), a Co-
munidade Africana do Ocidente (EAC), a Comunidade de Desenvolvi-
mento da África Austral (SADC), o Acordo de Livre Comércio da
América do Norte (Nafta), o Mercado Comum do Cone Sul (Merco-
sul), a Associação das Nações do Sudoeste Asiático (Asean), e o Fórum
de Cooperação Econômica do Pacífico Asiático (Apec).
Os países comercializam mais significativamente com seus vizi-
nhos do que com os países distantes. Como tal, “a pura análise econô-
mica mostra que, com as pré-condições corretas, podem-se esperar bene-
fícios econômicos significativos, potencialmente mensuráveis, com a in-
tegração regional”.2 O benefício fundamental da integração econômica
está na utilização de vantagens comparativas de Estados membros. As-

1 Secretaria da ACP, 1997.

2 EVANS et al., 1999, p. 4.

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sim, têm condições de aguardar benefícios eco-
nômicos significativos em níveis mais profundos
de integração regional.
Normalmente, a integração regional se ma-
nifesta:
1. pelo estabelecimento de uma zona de livre co-
mércio, envolvendo a remoção de barreiras
tarifárias e não-tarifárias;
2. pelo estabelecimento de uma união alfandegá-
ria pela qual todas as restrições ao comércio e
ao movimento de agentes dentro da área são
removidas; e
3. pela harmonização de políticas econômicas,
monetárias, fiscais, sociais e outras políticas
setoriais.
A integração também é influenciada pelo
desejo de promover uma frente comum de defesa
e segurança.
Muito se tem escrito sobre a integração
regional, porque há uma crescente compreensão
de que a sua promoção é um poderoso paradig-
ma de desenvolvimento que pode permitir às
nações alcançar recuperação e crescimento eco-
nômico robusto e auto-sustentável. Parece ser
uma panacéia para a melhoria da qualidade de
vida dos povos de países pobres. Ela tem sido
considerada fonte de esperança para milhões de
pessoas para quem a vida parece não ter qual-
quer sentido, já que enfrentam uma pobre infra-
estrutura educacional e de saúde, níveis impor-
tantes de subnutrição, pobreza, desemprego e
subemprego.
No entanto, é preciso observar que a bus-
ca da cooperação e integração regionais per se
não pode ser uma solução para políticas nacio-
nais de desenvolvimento e administração ruins e
falidas. Na realidade, observou-se que os países
que se beneficiaram imensamente da integração
regional são aqueles que projetaram e imple-
mentaram políticas nacionais que sustentam e
estimulam a produção, os investimentos e o co-
mércio. O ambiente político e econômico nacio-
nal tem de sustentar o processo de integração
para que qualquer desenvolvimento possa ser
alcançado.
impulso nº 31
A SADCC
O período de transição da década de 1960
para a de 1970 foi marcado por maciça revolta po-
lítica no continente africano. Foi o tempo da des-
colonização e independência, e esse movimento
ocorreu com relativa rapidez na maioria da Áfri-
ca. No entanto, na África do Sul, onde a presença
do colonizador era considerável, houve resistên-
cia à descolonização. Em conseqüência da resis-
tência do colonizador, a luta pela independência
assumiu uma estratégia totalmente diferente, das
negociações políticas ao confronto militar, de paí-
ses como a Rodésia (Zimbábue), África Oriental
Portuguesa (Moçambique), África Ocidental
Portuguesa (Angola), África do Sul e Namíbia.
Conseqüentemente, a Organização de
Unidade Africana (OUA) decidiu estabelecer um
Comitê de Libertação, sediado em Dar Es Salaam
e liderado pela Tanzânia. No cumprimento de
suas responsabilidades como base do Comitê de
Libertação, a Tanzânia reuniu Estados, que se tor-
naram conhecidos como Estados da Linha de
Frente (países vizinhos aos locais onde havia re-
sistência). Foram os Estados da Linha de Frente e
o Comitê de Libertação da OUA que assumiram a
responsabilidade de mobilizar apoio internacional
para movimentos de libertação como Frelimo
(Moçambique), Zapu e Zanu (Zimbábue), MPLA
(Angola), Swapo (Namíbia) e ANC e PAC, na
África do Sul.
Com a independência de Moçambique,
Angola e Zimbábue, a liderança dos Estados da
Linha de Frente sentiu a necessidade de tratar de
questões econômicas na região. O presidente da
Tanzânia, Julius Nyerere, convocou uma reunião
consultiva em Arusha, Tanzânia, em 1979, para
discutir a idéia de uma aliança econômica entre o
crescente número de Estados da Linha de Frente,
visando coordenar e harmonizar suas políticas
econômicas. A reunião contou com a participa-
ção dos Estados da Linha de Frente, bem como
dos líderes dos movimentos de libertação de pa-
íses que ainda não tinham alcançado um governo
de maioria. Após uma extensiva deliberação so-
bre a visão do presidente Nyerere, resolveu-se
explorar a possibilidade de criar alguma forma de
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mecanismo regional que examinasse, monitoras-
se e coordenasse questões de desenvolvimento
econômico nos países independentes da África
Austral. Esse mecanismo veio a se tornar a Con-
ferência de Coordenação para o Desenvolvimen-
to da África Austral (SADCC).
A SADCC foi oficialmente formada em 1.o
de abril de 1980, seguindo a adoção do Protocolo
de Lusaka, e passou a funcionar em Lusaka, Zâm-
bia. Tornaram-se membros da SADCC Angola,
Botsuana, Lesoto, Malavi, Moçambique, Suazi-
lândia, Tanzânia, Zâmbia e Zimbábue. Assim, a
SADCC nasceu das experiências positivas de ínti-
ma cooperação entre governos e povos da África
Austral em sua luta contra a resistência colonial
e as políticas do apartheid na região. Fortes laços
de solidariedade surgiram de um sentimento de
propósito comum e ação conjunta contra o co-
lonialismo e o racismo. Quando da independên-
cia, a maioria desses países enfrentava pobreza
em massa, atraso econômico e ameaça de
desestabilização da África do Sul na região. Da-
das essas circunstâncias, a necessidade de traba-
lhar junto tornou-se um imperativo ainda mais
urgente e foi vista como um instrumento de so-
brevivência política, desenvolvimento econômi-
co e avanço social. Esses Estados começaram a
explorar áreas de interesse mútuo. Isso primeiro
se manifestou por meio dos agrupamentos dos
Estados da Linha de Frente. A SADCC tornou-se,
em essência, o braço econômico desses Estados.
O bloco coordenou seus esforços, recursos
e estratégias para apoiar movimentos de liberta-
ção e, ao mesmo tempo, resistir às agressões do
regime de minoria branca na África do Sul. Além
disso, a liderança da SADCC estava convencida de
que o fato de seus países dependerem economi-
camente da África do Sul impedia seu próprio de-
senvolvimento. Portanto, buscaram reduzir essa
dependência e adotar políticas que visassem a in-
tegração de suas economias. Por meio da SADCC,
os países fundadores buscaram, primeiro, de-
monstrar os benefícios tangíveis do trabalho con-
junto e do cultivo de um clima de segurança e
confiança entre os Estados membros. Assim, a
SADCC representava uma visão de autoconfiança
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coletiva. Foram identificados os seguintes objeti-
vos estratégicos:
1. reduzir a dependência do mundo exterior e,
em particular, da África do Sul;
2. promover a autoconfiança coletiva dos Esta-
dos membros;
3. promover e coordenar a cooperação econômi-
ca por meio de um projeto e de uma aborda-
gem orientada por setor;
4. promover uma ação conjunta para garantir a
compreensão internacional e seu apoio prático
para a estratégia da SADCC.
De modo a alcançar as prioridades nacio-
nais por meio de uma ação regional, cada Estado
membro assumiu a responsabilidade de coorde-
nar um ou mais setores. Isso envolvia a proposi-
ção de políticas, estratégias e prioridades para o
setor e processar projetos para a inclusão no pro-
grama setorial, monitorando seu progresso e
apresentando relatórios ao Conselho Ministerial.
As responsabilidades setoriais da SADCC eram as
seguintes:
• Angola – comissão de energia;
• Botsuana – pesquisa agrícola, produção de ani-
mais e controle de doenças de animais;
• Lesoto – meio ambiente, administração da ter-
ra e água;
• Malavi – pesca, área florestal e vida selvagem;
• Moçambique – cultura, informação, esportes,
comissão de transportes e comunicação;
• Suazilândia – desenvolvimento de recursos
humanos;
• Tanzânia – indústria e comércio;
• Zâmbia – emprego, trabalho e mineração;
• Zimbábue – produção agrícola, alimentação,
recursos agrícolas e naturais.
O grau de sucesso no desempenho dos Es-
tados membros na administração de suas respec-
tivas pastas diferiu de um setor para o outro. Em
grande medida, isso foi determinado por uma va-
riedade ou uma combinação de fatores. Entre
eles, os principais foram: 1. o compromisso do
país para com o sucesso da pasta que administra-
va; 2. os níveis de recursos nacionais (humanos,
financeiros e materiais); 3. a habilidade do país
em mobilizar o auxílio de doadores internacio-
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nais; e 4. o grau de interesse do doador em certo
país ou pasta.
É importante observar que enquanto a SAD-
CC como um todo procurava reduzir a dependên-
cia da região sul africana do mundo exterior, tal re-
dução na realidade nunca ocorreu. Na verdade, a
dependência aumentou, já que suas operações de-
pendiam grandemente do auxílio de doadores.
Nem um único país empenhou recursos suficien-
tes para satisfazer as exigências para a efetiva im-
plementação de sua pasta. Surpreendentemente,
mal se podia achar um projeto – em qualquer pas-
ta que fosse – concebido, desenvolvido e imple-
mentado sem um doador por trás. Em muitos pa-
íses, mesmo os funcionários de governo encarre-
gados de auxiliar na administração da pasta do país
recebiam seus salários ou gratificações do doador
que fornecia assistência financeira e técnica a esta
pasta. Geralmente, os salários pagos por meio de
fundos do doador eram muito mais altos do que
os dos servidores civis. O resultado é que muitos
servidores civis preferiam trabalhar para a pasta da
SADCC de seu país. Além de receber salários mais
altos, eles se beneficiavam bastante das freqüentes
viagens internacionais e dos pagamentos de diárias
delas decorrentes.
Alguns objetivos foram alcançados pela
SADCC, particularmente nas áreas de transporte e
comunicações, energia e pesquisa agrícola. O
progresso para a redução da dependência da re-
gião e para o alcance da integração das economias
dos países da África Austral foram modestos.
Durante a década de 1980, a SADCC garantiu, efe-
tivamente, o investimento internacional, particu-
larmente nos setores de transportes e comunica-
ções, em que 216 projetos, no valor de US$ 6,6
bilhões (75% do investimento), foram entregues
em sua primeira década. A maior parte desse in-
vestimento veio dos países nórdicos. Ela também
ajudou a manter unido um bloco de países carac-
terizados por desenvolvimento regional desigual,
ruptura política e diversidade ideológica. A maior
realização da Conferência foi o estabelecimento
de uma firme base para a integração regional da
impulso nº 31
África Austral. A antiga SADCC promoveu a so-
lidariedade tanto entre os governos quanto entre
os povos da região em várias esferas da vida.
Com o estabelecimento da democracia e do
governo da maioria na África do Sul, em 1994, o
papel dos Estados da Linha de Frente chegou ao
fim e a liderança da SADCC passou a enfocar as
questões econômicas. Para isso, ela foi transfor-
mada de uma livre fraternidade de nações de uma
mesma região em uma comunidade econômica.
O objetivo, agora, era desenvolver estratégias e
políticas que levassem os Estados da África Aus-
tral a emergir como um bloco econômico. A
Conferência de Coordenação para o Desenvolvi-
mento da África Austral (SADCC) deixou de exis-
tir e nasceu a Comunidade para o Desenvolvi-
mento da África Austral (SADC). A SADC falhou
na criação de uma integração regional genuína e
eqüitativa.
A INTEGRAÇÃO DA SADC
A SADC foi estabelecida por meio de um
tratado, em 1992. Esse tratado tem por objetivo
melhorar as habilidades técnicas e administrativas
dentro da região e estipula o estabelecimento de
uma série de protocolos voltados para uma maior
integração regional inter alia: os protocolos do
comércio, energia, educação e turismo. O proto-
colo do comércio é o mais significativo e teve de
ser ratificado por 2/3 dos países membros antes
de ser efetivado.
De acordo com o Unidade de Pesquisa de
Políticas Econômicas da Namíbia (NEPRU),3 os
objetivos do Protocolo do Comércio são:
3 NEPRU, 1998. A Namibian Economic Policy Research
Unit (NEPRU), estabelecida em 1990, é o principal instituto
independente de pesquisas econômicas na Namíbia. É um
instituto autônomo, governado por um Conselho de Cura-
dores independente, com três objetivos principais: assessorar
o governo da Namíbia como centro de excelência profissional
através da pesquisa para a formulação de políticas e tomadas
de decisão nas áreas estratégicas de macro e socioeconomia;
treinar os namibianos em habilidades especiais; e construir
uma base de informações para fonte de pesquisas sobre
assuntos namibianos.
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• liberalizar ainda mais o comércio intra-regio-
nal de bens e serviços, com base em acordos
de comércio justos, mutuamente eqüitativos e
benéficos, complementados por protocolos
em outras áreas (como a de energia), para ga-
rantir uma produção eficiente dentro da SADC,
refletindo as atuais e dinâmicas vantagens
comparativas de seus membros;
• contribuir para melhorar o clima de investi-
mentos domésticos entre fronteiras e estran-
geiros;
• intensificar o desenvolvimento econômico, a
diversificação e a industrialização da região; e,
por último,
• intensificar o processo de integração regional
através do aumento do comércio intra-regio-
nal e facilitando o comércio entre fronteiras.
O protocolo toma providências no sentido
de que a redução de tarifas ocorra dentro de oito
anos após a ratificação pelos 2/3 dos Estados
membros da SADC, enquanto se espera que a
zona de livre comércio seja totalmente imple-
mentada. Algumas das principais disposições do
protocolo são o comércio de bens e serviços, par-
ticularmente as regulamentações de origem e os
procedimentos alfandegários.
Em relação ao comércio de bens, o objetivo
é a eliminação de barreiras tarifárias e não-tarifá-
rias ao comércio intra-regional. As barreiras
tarifárias incidem sobre os produtos importados
para proteger as indústrias nacionais da competi-
ção estrangeira e para levantar impostos para o
governo. As barreiras não-tarifárias são cotas glo-
bais, preços mínimos, restrições quantitativas e
exigências locais.
Pela genuína e eqüitativa cooperação regio-
nal, a SADC busca promover a autoconfiança co-
letiva e a formação de elos mais fortes entre seus
membros. Como afirmado anteriormente, hoje
há 14 países membros da SADC: Angola, Botsua-
na, República Democrática do Congo, Lesoto,
Malavi, Maurício, Moçambique, Namíbia,
Seychelles, África do Sul, Suazilândia, Tanzânia,
Zâmbia e Zimbábue. A SADC representa a aspi-
ração de alcançar uma forma mais profunda e am-
pla de integração regional entre os Estados mem-
160
bros, indo além de uma coordenação em nível se-
torial, em busca de cooperação, convergência e,
finalmente, integração em áreas como a de polí-
tica monetária e fiscal, taxa de câmbio e regimes
de comércio, e o movimento irrestrito de capital
e trabalho e de bens e serviços no interior da
África Austral. Os Estados membros visionam a
África Austral como uma região caracterizada
pela paz, boa vizinhança e tranqüilidade, onde as
nações tenham maior crescimento econômico e
seus cidadãos gozem de prosperidade duradoura
como um direito humano fundamental. Entre os
objetivos da SADC estão:
1. alcançar desenvolvimento e crescimento eco-
nômico, aliviar a pobreza, aumentar o padrão
e a qualidade de vida dos países da África Aus-
tral e dar apoio aos socialmente desamparados,
por meio da integração regional;
2. desenvolver valores, sistemas e instituições
políticas comuns;
3. promover e defender a paz e segurança;
4. promover o desenvolvimento sustentado a
partir da autoconfiança coletiva e da interde-
pendência dos Estados membros;
5. alcançar a complementaridade entre estratégias
e programas nacionais e regionais;
6. promover e maximizar o produtivo emprego e
a utilização dos recursos da região;
7. alcançar o uso sustentável dos recursos natu-
rais e a efetiva proteção do meio ambiente;
8. fortalecer e consolidar as antigas afinidades
históricas, sociais e culturais e os elos entre os
povos da região;
Para alcançar esses objetivos, o tratado re-
quer que os Estados membros da SADC:
1. harmonizem as políticas e planos políticos e
socioeconômicos dos estados membros;
2. encoragem os povos da região e suas insti-
tuições a tomar iniciativas para desenvolver
laços econômicos, sociais e culturais por toda
a região e participar plenamente na imple-
mentação de programas e projetos da SADC;
3. criem instituições e mecanismos apropriados
para a mobilização dos recursos necessários à
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implementação dos programas e projetos da
SADC e suas instituições;
4. desenvolvam políticas que objetivem a pro-
gressiva eliminação de obstáculos à livre
movimentação de capital e trabalho, bens e
serviços, e dos povos da região entre os Esta-
dos membros;
5. melhorem a administração e o desempenho
econômico por meio da cooperação regional;
6. promovam o desenvolvimento, a transmissão
e o domínio da tecnologia;
7. promovam a coordenação e a harmonização de
relações internacionais dos Estados membros;
8. garantam entendimento, cooperação e apoio
internacional e mobilizem o influxo de recur-
sos públicos e privados na região;
9. desenvolvam outras atividades que os Estados
membros decidam, em apoio a esse tratado.
As estruturas da SADC são, essencialmente,
as mesmas que existiam na SADC: a Cúpula de
Chefes de Estado, o Conselho de Ministros, o
Comitê Permanente de Antigos Oficiais e uma
Secretaria, chefiada por um secretário executivo.
A Secretaria tem a responsabilidade de adminis-
trar questões relativas à organização, bem como à
implementação de decisões tomadas pelo Conse-
lho e pela Cúpula.
Dez anos após sua formação, a SADC deci-
diu abandonar a abordagem descentralizada a
partir de setores em favor de uma abordagem
centralizada. Foi constituído um Comitê Minis-
terial para projetar o Plano Regional de Desen-
volvimento Estratégico e Indicativo para a região,
para cinco anos, junto com o recém-criado De-
partamento de Planejamento, Gênero e Desen-
volvimento Estratégico e Harmonização Política.
Ligados a esse Departamento estarão quatro jun-
tas, que reúnem as atividades e programas da
SADC que se inter-relacionam: comércio, indús-
tria, finanças e investimentos; infra-estrutura e
serviço; alimentação, agricultura e recursos natu-
rais e desenvolvimento humano e social.
A implementação da reestruturação está
em andamento e espera-se que esteja concluída
em dezembro de 2002.
impulso nº 31
O STATUS POLÍTICO E ECONÔMICO
DA REGIÃO DA SADC
Visão política
O bloco da SADC é composto por Estados
altamente diversificados em suas condições so-
cioeconômicas e políticas. Embora todos eles se
declarem democráticos, bem poucos contêm as
instituições que caracterizam as modernas demo-
cracias em seus sistemas políticos, como eleições
livres e justas, um Judiciário independente e im-
prensa livre. Em muitos deles, a elite governante
não tolera a oposição política e pouco respeita o
sistema de leis. Em alguns países envolvidos em
guerras civis, a busca de ideais democráticos ob-
viamente tornou-se difícil. Pelo menos dois dos
Estados membros, Angola e República Demo-
crática do Congo, estão envolvidos em contínuas
guerras civis que têm impedido os esforços do
governo para exercer a hegemonia política em
todo o território nacional.
No entanto, em um esforço para alcançar a
integração política, a SADC tem tido um papel
cada vez maior na solução de conflitos nesses Es-
tados. A corporação tem assumido a liderança na
busca de um desfecho para as guerras no Congo
e Angola, bem como para a atual crise política do
Zimbábue. Angola, Namíbia e Zimbábue envia-
ram tropas para oferecer apoio militar ao governo
do Congo contra ataques de grupos rebeldes que
contavam com o apoio militar e político dos go-
vernos do Burundi, Ruanda e Uganda.
Visão econômica
Em 1999, a soma do Produto Interno Bru-
to da SADC era estimado em US$ 178,3 bilhões.
Como observado anteriormente, as economias
da região são estruturalmente variadas e estão em
variados estágios de desenvolvimento. O PIB da
África do Sul, de US$ 131 bilhões, é maior do
que a soma do PIB de todos os outros países da
SADC. Os índices de inflação na região também
variam grandemente, da hiperinflação em Angola
(248%), Zimbábue (112%), República Demo-
crática do Congo (45%) e Zâmbia (20%) a índi-
ces de inflação relativamente baixos na Tanzânia
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(8%), Moçambique (5,5%) e África do Sul
(5,5%). O crescimento econômico regional di-
minuiu, em média, registrando um crescimento
médio de 2,2% em 1999. No ano 2000, a soma
das economias cresceu 3%. No entanto, a dívida
externa dos países, individualmente, permanece
em níveis inaceitavelmente altos.
Excluindo a África do Sul, as economias
dos outros 13 países da região podem ser consi-
deradas em desenvolvimento. Numa base de país
para país, a República Democrática do Congo
mal atingiu um crescimento superior a 1% ao ano
nas últimas duas décadas. O Zimbábue tem en-
frentado sérios desafios econômicos nos últimos
três anos. Todos os setores da economia têm-se
retraído, de modo geral. No ano 2002, a econo-
mia do Zimbábue está projetada para se retrair no
índice altíssimo de 7,3%. Embora Moçambique
tenha passado a maior parte do seu período de in-
dependência sob tumulto político, registrou um
impressionante crescimento econômico desde
que as hostilidades cessaram. Seu atual cresci-
mento econômico está entre 10% e 12%. No en-
tanto, as recentes enchentes provocadas pelo Ci-
clone Eline afetaram o desempenho da economia
moçambicana. Angola ainda se encontra envolvi-
da em uma guerra civil que não dá sinais de que-
rer chegar ao fim, apesar do recente assassinato
de Jonas Savimbi, líder do movimento rebelde
UNITA. Outros países, como a Zâmbia e o Mala-
vi, também não registraram crescimento econô-
mico significativo. Animadoramente, Botsuana e
Maurício mantiveram os mais altos índices de
crescimento econômico, acima de 5% ao ano, ao
longo das duas últimas décadas.
Apesar da estimulante direção política que
está sendo adotada, a SADC está enfrentando sé-
rios desafios para estabelecer um bloco regional
viável, dadas as suas disparidades econômicas.
Tendo em vista esse cenário, fica difícil antecipar
uma próspera integração econômica num futuro
próximo. Na verdade, a SADC estabeleceu 2000
como o ano para instituir a zona de livre comér-
cio. No entanto, o protocolo elaborado para al-
cançar esse fim só foi ratificado em 2000, quatro
anos após a sua proposta original.
162
ATUAIS DESAFIOS
A integração regional é conduzida por
compromissos obrigatórios para o cumprimento
das diferentes fases do processo, como o estabe-
lecimento de uma zona de livre comércio. No en-
tanto, como mostra a demora na ratificação, al-
guns Estados membros não aderem a esses com-
promissos. Esse comportamento leva à falta de
credibilidade e, às vezes, à instabilidade regional.
Além disso, alguns membros acreditam que não
estão colhendo benefícios iguais com a integra-
ção e relutam em remover as barreiras ao livre co-
mércio. É o caso da África do Sul, que na verdade
desenvolveu uma fobia contra países vizinhos em
vez de se mostrar favorável a eles, apesar de do-
minar a economia da região. Em 1995, a África
do Sul era responsável por 52% das exportações
intra-SADC, enquanto absorvia apenas 8% das
importações intra-SADC. Falando claramente,
isso significa que a África do Sul, que tem a maior
economia dentro do grupo, mais exporta do que
importa dos países da SADC. O Zimbábue é res-
ponsável por 61% das importações da África do
Sul dentro do bloco, seguido por Zâmbia e Ma-
lavi, com 17% e 13%, respectivamente.
Parece claro que não existe suficiente von-
tade política por parte da liderança da SADC para
impor as obrigações de integração. Os níveis de
cooperação não são suficientes. A construção na-
cional parece preceder a integração regional.
Além disso, a instabilidade política, a falta de paz,
a insegurança nacional e o colapso da lei e da or-
dem caracterizam um número significativo des-
ses países, entre eles, Zimbábue, Angola e Repú-
blica Democrática do Congo.
As economias da SADC caracterizam-se por
moedas muito instáveis. O crescimento no co-
mércio regional é mutuamente benéfico se as ta-
xas de câmbio de todos os países não forem dis-
torcidas. A maioria das moedas regionais é super-
valorizada em níveis variantes. Esse sistema torna
caro para um país importar do outro, ou muito
barato, se sua moeda for mais forte. Ao avaliar a
integração regional, o Instituto de Pesquisas In-
ternacionais sobre Políticas Alimentares (IFPRI)
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 163 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
concluiu que o mais importante obstáculo ao co-
mércio inter-regional é a distribuição desigual de
custos e benefícios entre os países. A Comissão
Econômica para a África (ECA) argumentou, em
outubro de 1997, que a condição ideal para a in-
tegração regional seria uma situação em que to-
dos os membros tenham iguais níveis relativos de
desenvolvimento e um grau significativo de dife-
renças na natureza e composição de seus recur-
sos, o que forneceria um ambiente condizente
para a complementaridade entre os países. Os
membros da SADC caracterizam-se por imensas
disparidades no desenvolvimento econômico.
Atualmente, existem barreiras ao comércio
que terão de ser eliminadas para que a zona de li-
vre comércio vire uma realidade. Os procedimen-
tos alfandegários, como a não-uniformidade no
trânsito de cargas e nas exigências de seguro,
também são uma barreira ao comércio. Ademais,
não existe qualquer transparência no comércio e
nos incentivos aos investimentos. O comércio
intra-regional constitui apenas 12% de todas as
exportações e importações dos países membros e
é dificultado pelos bens comercializados. Falando
claramente, a exportação de matéria-prima (pro-
dutos agrícolas e minerais) permanece o principal
sustentáculo das economias da África Austral,
com óbvias ramificações para o comércio intra-
regional.4 As economias da SADC são pequenas e
a maioria delas depende grandemente da agricul-
tura. A semelhança de recursos oferece poucas
oportunidades para o comércio intra-regional.
Já foi dito que a África do Sul é a maior
economia da região – três vezes maior que todo
o resto da SADC. Embora haja uma determinação
para que os demais países interajam positivamen-
te com a África do Sul, eles permanecem apreen-
sivos com as tendências hegemônicas dessa
nação.
Finalmente, existem outros agrupamentos
que influenciam o progresso da SADC, entre eles
o Mercado Comum da África Austral (Comesa),
a União Aduaneira da África Austral (Sacu) e a
4 Um ponto de vista da NEPRU, de 1998.
impulso nº 31
Área de Comércio Preferencial (PTA). A Suazi-
lândia, a Namíbia, o Lesoto e a África do Sul, por
exemplo, são membros da Sacu. Pelo menos 3/4
dos membros da Sacu pertencem também à PTA
ou ao Comesa. Esses agrupamentos às vezes se
complementam, às vezes são conflitantes. Além
disso, todas essas corporações estabeleceram pro-
gramas muito ambiciosos e o serviço civil dos
respectivos países não têm a capacidade para im-
plementá-los.
CONCLUSÃO
O programa da SADC está longe de estar
completo. Embora sua direção seja bastante po-
sitiva, seu ritmo é dolorosamente lento. Os paí-
ses membros continuam a competir por investi-
mentos em vez de cooperarem; comportam-se
como Estados soberanos, ao invés de comunida-
de. A SADC permanece principalmente intergo-
vernamental, com uma secretaria pequena e rela-
tivamente fraca, dependente da ajuda de servido-
res civis e políticos em todos os Estados mem-
bros.
A implementação do protocolo sobre a
zona de livre comércio foi extremamente lenta.
Além disso, houve uma série de disputas comer-
ciais, principalmente entre o Zimbábue e a Áfri-
ca do Sul, as maiores economias da região. Vá-
rias outras economias menores permanecem cé-
ticas em relação aos benefícios, numa região do-
minada por uma grande economia como a da
África do Sul, que já está negociando enormes
vantagens comerciais com a opulenta União Eu-
ropéia.
No entanto, em um mundo que caminha
para uma economia global, o objetivo da SADC
deve ser buscado com infalível determinação.
Os benefícios virão somente se os Estados
membros mantiverem uma forte vontade polí-
tica e estiverem dispostos a abrir mão de sua au-
tonomia na projeção e implementação de polí-
ticas nacionais.
163
0000_Impulso_31.Book Page 164 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

Referências Bibliográficas
ACP SECRETARIAT. Regional Integration and Co-operation; Realistic Avenues in the next Millennium, Sept./97.
AFRICAN DEVELOPMENT BANK. Economic Integration in Southern Africa, 1993.
AMIN, S. et al. Prospects for Disengagement and Development in Southern Africa. London: Zeb Books, 1987.
CLAYTON, P. Is Regional Economic Integration a Good Idea? Standard Bank Investment Corporation Limited, 1998.
EVANS, D. et al.The Cost of Non-Integration. Harare: SAPES Books, 1999.
MANDELA, N.Welcome and Opening Address by President Nelson Mandela at the Summit Meeting of SADC Heads of State
and Government. Kempton Park, Aug./95.
OGEJIDE, A. et al. Regional Integration and Trade Liberalization in Sub-Saharan Africa. London: Macmillan Press, 1999.
SADC.Trade Protocol, May/98.
SOUTHERN AFRICAN PEOPLES SOLIDARITY NETWORK (SAPSN). Making Southern African Development, Cooperation
and Integration a People Based, People Centered and People Driven Regional Challenge to Globalization, Windhoek,
2000.

Dados do autor
RUKUDZO MURAPA
Vice-Chanceler da Africa University (Zimbábue), consultor
da UNDP, World Bank e outras agências internacionais

Recebimento artigo: 4/mar./02

Consultoria: 20/maio/02 a 29/maio/02
Aprovado: 1.º/jul./02

164 impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 165 Monday, September 30, 2002 10:52 AM

A Era Vargas e os seus

legados a longo prazo
Entrevista com
Jens R. Hentschke*
THE VARGAS ERA AND ITS LONG-TERM
LEGACIES. INTERVIEW WITH
JENS R. HENTSCHKE, BY NAPOLEÃO SABÓIA

O senhor escreve que, no Brasil, o Estado centralizador, na-

cionalista, intervencionista, corporativo e autoritário se de-
senvolveu nos dois períodos ditatoriais de sua história: o de
Getúlio e o dos militares, a partir de 1964. A que o senhor
atribui o fenômeno?
JRH – Não diria que o Estado Novo introduziu o intervencionismo
estatal. Ao contrário, tal política, como também elementos autoritários e
corporativistas, tinha sido uma característica da história brasileira desde o
JENS R. HENTSCHKE
University of
Newcastle-upon-Tyne (Ingla-
seu início. Para Raimundo Faoro, a própria conquista já foi obra de um terra) e University Ruprecht
capitalismo estatal mercantil, transferido para a colônia. Em Os Donos do Karl, Heidelberg (Alemanha)
Poder, esse historiador descreve, em detalhes, o papel significativo que o J.R.Hentschke@
newcastle.ac.uk
Estado desempenhava na economia brasileira e mostra que uma classe di-
rigente burocrático-patrimonialista dispunha do monopólio sobre o po-
der e se comportava como árbitro da Nação e como detentora da sobe-
rania. Vamireh Chacon concluiu que o Brasil importou de Portugal um
Estado, não uma sociedade. A República Velha, usualmente considerada
como corporificação do liberalismo econômico e da ortodoxia monetá-
ria, foi, devido às crises agrícolas ciclicamente recorrentes, forçada a se
desviar de seus princípios e a reagir de uma maneira pouco ortodoxa. Por
exemplo, a expansão monetária tornou-se praxe para o financiamento
dos déficits governamentais e a valorização do café. O Instituto do Café
de São Paulo tornou-se uma autoridade setorial reguladora permanente.
Também pode-se descobrir o intervencionismo estatal na política de imi-

* Entrevista concedida em outubro de 2001 a Napoleão Sabóia, correspondente de O

Estado de S.Paulo em Paris, a respeito do livro Brasil, Perspectivas Internacionais, a ser publi-
cado pela Editora UNIMEP.

impulso nº 31 165
0000_Impulso_31.Book Page 166 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
gração ou na reforma constitucional de 1926, que
centralizou a política financeira. Até políticas
econômicas de cunho nacionalista, mesmo que
inconseqüentes, já existiam nos anos 20. Parece-
me importante analisar essas tendências porque
seria um erro considerar o Estado Novo como
um regime de depressão. A crise econômica mun-
dial de 1929 desempenhou, sem dúvida, um papel
significativo na aceitação de uma nova política
econômica e, em conseqüência, da reorganização
do Estado. Porém, a Grande Depressão não re-
presentou uma ruptura radical. Ela somente ace-
lerou um processo de centralização política e de
intervencão econômica que tinha começado na
última década da República Velha. Há outro pon-
to importante a que dou ênfase no meu artigo. A
historiografia tem freqüentemente ignorado o
fato de que, quando eclodiu a Revolução de 30 e
foi derrubado o sistema clientelista e regionalista,
havia no Brasil – e, além do Brasil, somente na
Venezuela – uma geração alternativa de líderes
políticos cuja orientação fundamental correlacio-
nava-se com as exigências da crise econômica
mundial. A influência do positivismo gaúcho no
processo da reconstrução nacional de que Vargas
falou não poderia ser exagerada. O que os gaú-
chos, apoiados pelos tenentes nacional-revolucio-
nários, queriam estabelecer era uma ditadura de-
senvolvimentista que seria capaz de industrializar
o país e convertê-lo numa grande Nação. O Es-
tado funcional moderno gradualmente substituiu
o velho Estado cartorial. O Estado Novo supe-
rou os particularismos dos Estados federais e, em
conseqüência, deu ao governo central a soberania
interna para implementar políticas econômicas
nacionalistas de maneira mais efetiva. Em suma, o
intervencionismo estatal não representou um fe-
nômeno novo, mas o caráter das intervenções ti-
nha mudado.
A respeito do golpe de 1964, vejo mais con-
tinuidades do que descontinuidades, tanto no ní-
vel econômico quanto no político-estatal. O mo-
delo de desenvolvimento abraçado por Getúlio,
uma substituição industrial de importações, não
foi interrompido, mas somente modificado.
Como Philip Schmitter e Thomas Skidmore
166
comprovaram, o regime burocrático-autoritário
dos militares foi estabelecido para garantir a con-
tinuidade desse modelo, mas sem a semi-compe-
titividade e o populismo do segundo governo
Vargas, que levaram, na opinião dos militares, à
mobilização rural no final dos anos 50 e às pro-
messas de reformas estruturais.
Os Mitos da Era Getúlio lhe inspiram que
gênero de reflexão?
JRH – Estive no Brasil em abril de 1994,
quando a privatização da Companhia do Vale do
Rio Doce foi debatida. Ouvi Leonel Brizola fa-
lando numa manifestação na Cinelândia, no Rio
de Janeiro. O discurso dele foi caracterizado por
uma linguagem populista. Brizola lembrou os ca-
riocas que Getúlio, o pai dos pobres, tinha conce-
dido o voto às mulheres e sempre se preocupara
com do povo. Não mencionou que Getúlio tam-
bém era, na expressão de John Wirth, o tio dos ri-
cos, que jamais quebrou os privilégios das classes
tradicionais. A sociedade brasileira no final da
era Vargas não se apresentava mais igualitária. A
cidadania sempre era regulada. Não havia uma
democracia racial, outro mito. É indiscutível que
o Brasil progrediu muito nessa época, mas o des-
mantelamento dos mitos construídos pelo De-
partamento de Imprensa e Propaganda é signifi-
cativo para a consolidação da democracia. Pare-
ce-me que cada vez menos brasileiros se apegam
aos falsos ideais do período populista. Há um
grande interesse na revelação das origens e con-
seqüências a longo prazo do Estado centraliza-
dor, autoritário, nacionalista e intervencionista.
É por isso que os livros revisionistas de uma
nova geração de estudiosos, como Edgar de
Decca, Fernando de Moraes ou William Waack,
encontram tão grande aceitação.
O senhor contesta particularmente a mitologia
criada em torno da legislação do trabalho, con-
siderada muito avançada para a época, mas que
só tinha “caráter recomendatório para os cam-
poneses” e também excluia, na prática, “ampla-
mente os negros e as mulheres”. Como explica
o fato de esse aspecto da história social e polí-
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 167 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
tica do Brasil ter ficado na sombra por tanto
tempo?
JRH – Não se pode esquecer que, durante a
ditatura militar, não foi possível realizar estudos
independentes e críticas de ciência política ou so-
ciologia. O livro The Vargas Regime. The Critical
Years, escrito pelo norte-americano Robert M.
Levine em 1970, foi banido no Brasil, mas tor-
nou-se um best seller durante a abertura. Já em
1988, no ano em que Brasil proclamou nova
Constituição, Angela Maria Castro Gomes pu-
blicou a sua tese de doutoramento A Invenção do
Trabalhismo, que muito contribuiu à conscienti-
zação da natureza da participação política e social
no Brasil. O centenário da abolição da escravatu-
ra incitou pesquisas importantes, que desvende-
ram o mito de Brasil como sendo uma democra-
cia racial. Pense, por exemplo, nos estudos de
Yvonne Maggie ou de Carlos Hasenbalg. Mas o
senhor tem razão. Em geral, a historiografia tem
analisado as idéias normativas de Vargas e dos
seus correligionários, o texto das leis sociais e a
estrutura institucional nos vários campos políti-
cos, mas raramente tem perguntado pela imple-
mentação da legislação. De que maneira mudou a
vida diária de brasileiros comuns? Quem real-
mente se beneficiou da legislação social da era
Vargas? Qual foi o preço da inclusão ou da exclu-
são? Poucos historiadores, mais notavelmente
Levine e José Carlos Sebe Bom Meihy, salientam
essas questões. Eles utilizam os métodos da his-
tória oral, colaboram com colegas em vários paí-
ses e incorporam estudantes pós-graduados nas
suas equipes de pesquisa. Precisamos mais desses
estudos empíricos e interdisciplinares. Também
seria importante pesquisar o getulismo de forma
comparativa.
O senhor afirma que, durante a ditadura de
Getúlio, havia outra concepção de Estado, que
opunha a democracia ao autoritarismo e a livre
iniciativa ao intervencionismo, concepção en-
carnada pelas elites liberais. Que ensinamentos
o senhor tira dessa controvérsia, que acabou
sendo banida pelo dirigismo autoritário de Ge-
túlio?
impulso nº 31
JRH – O que digo é que os sete anos entre
a Revolução de 30 e a instauração do Estado
Novo foram caracterizados por uma crise de he-
gemonia e dominação. Diferentes correntes polí-
ticas e ideológicas lutaram em favor de alternati-
vas tanto no plano das estratégias socioeconômi-
cas de desenvolvimento quanto no plano políti-
co-estatal. Quando os efeitos diretos e negativos
da Grande Depressão foram vencidos, tratava-se
de decidir se o Brasil deveria regressar a um mo-
delo de exportação ou se deveria seguir em dire-
ção a um modelo de industrialização compensa-
tório e voltado à substituição das importações.
Disso dependiam as duas concepções rivais de
Estado em suas duas dimensões: democracia ver-
sus autoritarismo e liberalismo versus intervencio-
nismo. As oligarquias, que se chamaram liberal-
constitucionalistas, consideraram o modelo de
exportação como normalidade e a substituição
industrial das importações e o intervencionismo
do Estado, como estratégias de emergência. Se
eles requeriam o retorno ao sistema constitucio-
nal de 1891, não devemos esquecer que, durante
a República Velha, o federalismo tinha degradado
em um regionalismo estreito e a democracia re-
presentativa e presidencial, em um regime oligá-
rquico e semi-ditatorial. Para as forças políticas
que assumiram o poder em 1930, os gaúchos po-
sitivistas e os tenentes nacional-revolucionários,
um regime autoritário, embora que inclusivo ou
corporatista, representou o penhor da moderniza-
ção capitalista do país porque, na sua opinião, elei-
ções num sistema clientelista levariam inevitavel-
mente ao retorno das oligarquias ao poder. Pre-
cisamente, isso aconteceu em 1933-34. Porém, os
novos governantes nunca trataram de mobilizar o
povo. A esquerda, representada por anarquistas,
comunistas, aliancistas e prestistas, tampouco
ofereceu soluções liberal-democráticas.
Do que o senhor escreve, depreende-se que os
dois regimes ditatoriais engendraram um cor-
porativismo patronal e sindical que explicaria a
dificuldade do Brasil em abrir suas fronteiras e
se adaptar às normas da economia moderna,
normas precursoras do processo de mundiali-
167
0000_Impulso_31.Book Page 168 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
zação. É esse mesmo o seu enfoque? O que
acrescentaria a respeito?
JRH – Deixe-me repetir, primeiro, que, ao
meu ver, o Brasil progrediu enormemente duran-
te a era Vargas. No final da República Velha, era
um país agrícola com uma monocultura regional.
Nos anos 60, já se podia denominar o Brasil de
um país agrícola-industrial. A substituição indus-
trial de importações era uma necessidade diante
da Grande Depressão, seguida da recessão de
1937 nos Estados Unidos, da Segunda Guerra
Mundial, da reconstrução da Europa Ocidental e
do Japão como objetivo prioritário da política
norte-americana no período pós-guerra e da
Guerra de Coréia. Para um quarto de século, a in-
fluência metropolitana era fraca, e Brasil aprovei-
tou-se da honeymoon de que falou André Gunder
Frank. Sem a implementação, em geral eficaz, do
novo modelo econômico, o Brasil talvez não ti-
vesse alcançado a condição de um take-off coun-
try, isto é, um país em vias de desenvolvimento. É
a mesma coisa com a legislação social. Se antes da
Revolução de 30 já existiam elementos de um in-
tervencionismo estatal no plano econômico, a
chamada questão social ainda era tratada como um
caso de polícia. Foi Getúlio quem introduziu uma
legislacão social e deu início a uma ordenação ju-
rídica das relações de trabalho. É somente nessa
base que podemos analisar por que esse modelo
fracassou, ou seja, que deficiências e debilidades
estruturais lhe eram inerentes. Este é o enfoque
do meu trabalho. Respeito a sua pergunta, e
pode-se dizer o seguinte: durante os anos 30,
uma classe empresarial ainda não existia. Foi o
Estado quem preencheu o vácuo e formou e edu-
cou a burguesia industrial. Similarmente, Vargas
integrou ao sistema político, de forma preventiva
e manipulada, um movimento de trabalhadores
que era politicamente ativo mas ainda não coeso.
É por isso que o proletariado reconheceu, desde
o início, os canais de participação controlada a ele
oferecidos e passou a associar intimamente os
seus interesses com o Estado. Sindicatos oficiais
haviam substituído as organizações previamente
existentes. Em conseqüência, faltaram ao movi-
mento dos trabalhadores sindicatos autônomos
168
com larga experiência na solução de conflitos so-
ciais ou mesmo em negociações salariais. As as-
sociações, câmaras e corporações da elite burgue-
sa, igualmente organizadas de cima, também dis-
punham de vínculos diretos com o Estado. Os
empresários preferiam aproveitar esses caminhos às
árduas negociações por acordos que envolveriam
partidos fracos. O resultado era o que Liliana de
Riz chamou de uma “estatalização da política”. O
regime militar despolitizou o processo político,
mas mantinha as instituições corporativistas. An-
tes da abolição do corporativismo e da criação de
um sistema político pluralista, o Brasil não podia
se integrar eficazmente na economia mundial.
Na história da idéias liberais no Brasil, o senhor
destaca os nomes de Roberto Simonsen e de
Eugênio Gudin. Qual contribuição de cada um
deles o senhor considera essencial?
JRH – Roberto Simonsen foi um vanguar-
dista da industrialização. Ele se engajou muito
precocemente em favor de mudanças nos pontos
de vista do empresariado industrial. Fez tentati-
vas, por exemplo, para convencer os empresários
da necessidade de incorporar os trabalhadores à
empresa para evitar lutas de classe. Uma elite bur-
guesa educada deveria assumir uma co-responsa-
bilidade na conduta da sociedade e na superação
do subdesenvolvimento do país. Simonsen pas-
sou a aceitar cada vez mais o papel inicial do Es-
tado ativo, que orienta a energia humana na dire-
ção de um objetivo predeterminado de maneira
racional. Para ele, sem certo planejamento, não
seria possível haver indústria alguma, e sem
industrialização, não se chegaria a uma indepen-
dência verdadeira e a uma ordem política estável.
Não existiria uma interdependência entre libera-
lismo político e comércio livre. Gudin opôs-se a
Simonsen: a democracia seria ligada a uma eco-
nomia liberal com um Estado que garantisse o
laissez-faire. Capitalismo do Estado e um regime
totalitário eram, para Gudin, apenas dois lados de
uma mesma medalha. Ele estava convencido de
que a Grande Depressão tinha decorrido de um
fenômeno político, a Primeira Guerra Mundial, e
da inexperiência do novo líder econômico, os Es-
impulso nº 31
0000_Impulso_31.Book Page 169 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
tados Unidos. Gudin participou da reorganiza-
ção do Estado, mas rejeitou o intervencionismo
estatal a favor de indústrias artificiais. Essa con-
trovérsia é a expressão da luta por alternativas nos
anos anteriores à instauração do Estado Novo, de
que falamos antes. Aliás, depois da recessão mun-
dial de 1974-75, quando o Ernesto Geisel debatia
o papel econômico do Estado, foi mais uma vez
Gudin quem liderou o partido da desestatização.
O que representavam, na verdade, os empresá-
rios brasileiros da época?
JRH – Antes dos congressos dos industriais
no final do Estado Novo, uma classe empresarial
que coletiva e agressivamente formulou os seus
interesses não existia, pelo menos não fora de São
Paulo. Havia uma pequena vanguarda de indus-
triais modernos que ganhou influência depois do
golpe de 1937, por exemplo, Simonsen. Eles en-
tenderam a importância econômica e política de
um consenso entre empregadores e empregados.
A maioria dos empresários, porém, era pouco
avançada e conservadora diante das questões so-
ciais. Na República Velha, os industriais ainda
apoiaram, na maioria dos casos, os partidos das
oligarquias, por exemplo, o Partido Republicano
Paulista. Creio que precisamos de mais informa-
ções sobre o papel de empresários no Partido De-
mocrático dissidente entre 1926 e a Revolução
Constitucionalista. É um fato que a maioria dos
empresários tentava torpedear a legislação social
de Lindolfo Collor e de seus sucessores. Assim
como, na República Velha, elaboraram listas ne-
gras e inventaram toda uma série de truques para
evitar a aplicação das leis. De certa maneira, o tra-
balhador podia garantir seu emprego com mais
segurança caso não insistisse no respeito aos seus
direitos. Uma vez, Vargas disse, frustradamente,
que apenas queria ajudar os empresários, mas eles
simplesmente não o entenderam.
E hoje, que percepção os europeus, os estudio-
sos têm dos empresários brasileiros?
JRH – Talvez seja melhor perguntar a em-
presários europeus ou a economistas que dis-
põem de contatos diretos e experiências pessoais.
O que é certo é que o empresariado brasileiro de
impulso nº 31
hoje, pelo menos nos centros dinâmicos, como
São Paulo, não é comparável com o do período
que analiso em meu artigo. Como historiador,
explicaria as mudanças nas atitudes e percepções
dos industriais da seguinte maneira: depois do se-
gundo choque ocasionado pelo preço do petró-
leo, no início dos anos 80, quando os Estados
Unidos reagiram com uma política protecionista
e de altos juros, os países latino-americanos exi-
giram, pela primeira vez, mais mercado e menos
intervenção estatal. Mas passou-se toda uma dé-
cada perdida antes que Brasil se despedisse do seu
próprio nacionalismo econômico. As dificulda-
des com a privatização da Companhia Vale do
Rio Doce revelaram a indolência do modelo an-
terior. Quando o processo de globalização come-
çou, não existia uma alternativa à crescente libe-
ralização da economia brasileira. Não sou um ad-
vogado indiscriminado do novo modelo neolibe-
ral. A globalização expôs o Brasil a uma
competição internacional enorme. Esse processo
oferece oportunidades, mas também coloca ris-
cos para os países que não são capazes de concor-
rer. O Brasil, como um todo, é um gigante que
tem enfrentado o desafio da globalização com
bastante êxito. A integração do Brasil no Merco-
sul – junto com o seu rival histórico, a Argentina
– permitiu ao país almofadar a transição difícil de
uma economia superprotegida e voltada ao mer-
cado doméstico para uma economia integrada no
mercado mundial, cada vez mais liberalizado. Po-
rém, muitas empresas não puderam concorrer e
trabalhadores perderam o emprego. Temos fala-
do muito sobre o papel do Estado. No processo
de internacionalização da economia, o Estado
tem menos possibilidades de implementar políti-
cas econômicas soberanas. O seu papel no plano
econômico é muito mais limitado. Mas concordo
com o colega Bolívar Lamounier que, ao invés de
destruir o Estado indiferenciadamente, ele deve-
ria ser reorganizado, e até mesmo fortalecido, nos
campos de ação em que se encontra subrepresen-
tado, como na área social. O Brasil certamente
tem empresários modernos e cosmopolitas, que
foram educados no próprio país ou nas universi-
dades estadunidenses e européias, e que estão
169
0000_Impulso_31.Book Page 170 Monday, September 30, 2002 10:52 AM
bem preparados para a conduta da economia glo-
balizada. As elites brasileiras sempre souberam
como se ajustar às novas condições internacio-
nais. Entretanto, o que é igualmente importante
e tradicionalmente menos desenvolvido, é uma
crescente responsabilidade social.
A tese defendida por Simonsen sobre a neces-
sidade de se implantar no Brasil uma indústria
pequena e média para que se alcançasse um de-
senvolvimento mais harmonioso ainda lhe pa-
rece válida?
JRH – Absolutamente. O Brasil ainda é um
pais de poucos gigantes industriais, tanto nacio-
nais como estrangeiros, e milhares de microem-
presas com menos de dez empregados. No en-
tanto, são os primeiros que geram quase a metade
do valor total da produção industrial, enquanto as
últimas, que representam mais ou menos dois
terços de todas as empresas no país e empregam
grande parte da população economicamente ati-
va, participam da produção industrial com uma
percentagem marginal. Mais do que isso, as con-
dições de vida dos empregados nessas microem-
presas são muito piores do que as dos que estão
nas empresas grandes e, às vezes, sequer corres-
pondem às leis nacionais. Uma indústria pequena
e média é subdesenvolvida. Aliás, temos uma si-
tuação similar nas áreas rurais, onde encontramos
uma polarização entre latifúndio e minifúndio,
ambos igualmente improdutivos, sem falar dos
milhares de camponeses sem terra alguma. Ques-
tão agrária e desenvolvimento industrial não po-
dem ser separados; representam uma relação di-
alética. Essas polarizações descritas e ademais a
hiperconcentração da indústria no triângulo São
Paulo-Rio de Janeiro-Minas Gerais são, certa-
mente, obstáculos para um desenvolvimento so-
cioeconômico harmonioso.
A economia informal que floresce hoje no país
não seria, pelo menos em parte, uma decorrên-
cia de tal carreira?
JRH – Claro. Um dos legados da era Vargas
é a concentração unilateral no desenvolvimento
industrial, com a criação de ilhas de moderniza-
ção. Macroeconomicamente, as receitas do setor
170
agrícola foram redistribuídas para o setor indus-
trial. Ainda que o conjunto da economia brasilei-
ra dependesse em grande parte do crescimento
do volume de exportação da agrícultura, a produ-
tividade desta última estagnou e acabou até mes-
mo por se retrair em decorrência da falta de estí-
mulos materiais. O Estado eximiu-se de comba-
ter o latifúndio. Quando as ligas camponesas co-
meçaram a exigir o seu 1930 e João Goulart
prometeu reformas estruturais, os militares, te-
mendo a extensão do pacto populista ou até uma
segunda Cuba, intervieram. Eles também se con-
centraram no desenvolvimento da indústria e da
infra-estrutura, aliás com conseqüências ecológi-
cas desastrosas. A população rural migrou para as
grandes cidades, mas a indústria não foi capaz de
absorver os migrantes que logo encheram as fa-
velas e o setor informal da economia junto com
as vítimas urbanas da modernização e com as pes-
soas que, devido ao enorme crescimento da po-
pulação, jamais conseguiram ser integradas no
processo de reprodução. Se tivesse havido uma in-
dústria pequena e média, a dinâmica dos setores
industriais e, em conseqüência, a sua capacidade de
oferecer empregos certamente teria sido maior.
O senhor se interessa pela história da instrução
pública no Brasil. O que houve de errado nas
políticas públicas no setor? Em que medida es-
ses erros se refletiram no desenvolvimento do
país? Como o senhor vê o problema agora?
JRH – Estou escrevendo um livro sobre as
reformas educacionais da era Vargas. Espero que
esse estudo seja uma contribuição ao debate so-
bre os legados de Getúlio e nos ajude a entender
melhor a elaboração e a implementação de polí-
ticas sociais em sociedades regionalmente diver-
sas, multiraciais e multiétnicas. Escolhi a educa-
ção porque, até hoje, tem sido uma das esferas
mais fracas do setor público. Por isso é importan-
te perguntar se Vargas e os seus sucessores popu-
listas já tomavam um caminho equivocado. Até
que ponto as magníficas visões deles tornaram-se
realidade? Quem se beneficiou das reformas edu-
cacionais? Como se pode explicar as discrepâncias
entre idéias normativas, leis e implementação?
impulso nº 31
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Nós sabemos que o legado da era Vargas neste se-
tor é contraditório. Por um lado, os gaúchos, no
seu credo positivista, consideraram a educação,
especialmente a técnico-profissional, como pré-
condição da eliminação do atraso e estabelece-
ram, poucos dias após a Revolução de 30, um Mi-
nistério de Educação e Saúde. Pela primeira vez, o
Estado criou todo um sistema de educação, em-
bora os ensinos primário e normal somente fos-
sem incluídos em 1946. Por outro lado, a cidada-
nia era regulamentada. A reforma Capanema
criou um sistema de duas classes, que reservava a
formação escolar secundária em instituições pri-
vadas de ensino às classes média e alta, enquanto
destinava às camadas menos favorecidas uma for-
mação técnica e profissionalizante. Era quase im-
possível passar de uma opção de carreira escolar a
outra. Essa legislação, ratificada sob o signo do
autoritarismo, continuou como lei até a promul-
gação da Lei de Diretrizes e Bases de 1961 e, em
parte, até sua reedição em 1971. A historiografia
revela duas debilidades: de um lado, pesquisas en-
focaram a educação superior e negligenciaram os
setores secundário e, particularmente, o primá-
rio; de outro lado, a maioria das publicações ba-
seou-se na literatura secundária e nos arquivos
particulares de personalidades políticas dirigen-
tes. Estudos de caso são, numa expressão de José
Luiz Nunes, “pérolas raras”. Concordo com este
colega que precisamos de uma microhistória da
educação que proceda das próprias instituições
escolares e da memória viva dos diretores, pro-
fessores, técnicos e inspetores escolares. No meu
livro, comparo a implementação da educação em
sete municípios dos Estados de Rio de Janeiro e
do Rio Grande do Sul. Essa microhistória revela
as variedades do processo de implementação das
reformas. Muito dependia do grau de intervencio-
nismo federal e estatal, dos recursos do municí-
pio, do papel pessoal de prefeitos ou inspetores,
da relação entre os setores público e particular,
das tradições históricas e do civismo das comu-
nidades. Quanto à segunda parte da pergunta, a
situação atual, o balanço não me parece favorável.
Enquanto se introduz computadores modernos
em algumas escolas de São Paulo, muitas crianças
impulso nº 31
no Nordeste sequer têm prédios escolares, mo-
bília e material didático apropriados e suficientes.
Quando vivia no Brasil em 1997, escolas em
Teresópolis, um município relativamente avança-
do, foram fechadas devido à falta de professores.
Também existem diferenças enormes e injustifi-
cáveis no salário de professores de Estados dinâ-
micos e de Estados periféricos, de regiões urba-
nas e de áreas rurais, assim como entre professo-
res universitários e seus colegas das escolas pri-
márias. Esses últimos, em muitos casos, sabem
apenas como sobreviver. Estatísticas que se refe-
rem somente à matrícula e não consideram a eva-
são escolar enganam o leitor. Estou convencido
de que é na solução do problema da educação que
está o maior potencial para o desenvolvimento do
Brasil.
Como analisa a evolução política, educacional,
econômica do país nas últimas duas décadas?
JRH – É difícil fazer tal avaliação em poucas
palavras. Quando os militares abandonaram o
poder, o país encontrava-se numa crise mais grave
do que em 1963-64. Duas recessões mundiais ti-
nham destruído o contraditório milagre brasileiro
e, com isso, a raison d’être da ditadura. Era como
se voltassem as sombras do passado: políticos
que representaram ou o populismo clássico da era
Vargas ou o próprio regime militar. O neopopu-
lismo de Collor, que atualmente é estudado por
cientistas políticos ingleses, era expressão de uma
nova telecracia e misto com uma das enfermida-
des mais resistentes do Brasil, a corrupção. Cada
um dos muitos programas de estabilização
macroeconômica e as reformas monetárias entre
1986 e 1994 fracassaram, levando o país a uma
hiperinflação. A população perdeu a confiança na
política. Claro, também houve alguns êxitos nes-
sa década perdida: a Constituição de 1988, que,
apesar da tendência tradicional de regular cada
detalhe e das contradições típicas entre o texto e
a realidade constitucionais contém artigos notá-
veis a respeito da conservação do meio ambiente
e da proteção dos direitos da população indígena;
o surgimento de um partido político de tipo no-
vo, o Partido dos Trabalhadores, e do novo sin-
171
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dicalismo; a fundação do Mercosul; a conferência
ecológica da ONU no Rio de Janeiro e até o im-
peachment do presidente Collor, que revelou um
certo grau de consolidação da jovem democracia.
Porém, foi especialmente o governo de Fernando
Henrique que abriu o Brasil a um processo de
modernização econômica e política.
Qual é a imagem do Brasil na Europa hoje?
JRH – Como já disse em entrevista ao Es-
tadão por ocasião do quincentenário do descobri-
mento, o Brasil sempre tem incitado a imagina-
ção e atraído o interesse dos europeus. É uma das
destinações mais populares entre os turistas,
mesmo que haja ainda a visão estereotipada de
um paraíso terrestre com os clichês de praia, sam-
ba, mulatas e futebol. As escolas secundárias eu-
ropéias ministram um conhecimento sobre o país
que é bastante rudimentar e eurocentrista. Mas o
interesse dos alunos em aprender mais é grande.
Neste ano, matriculamos aqui em Newcastle-
upon-Tyne mais estudantes no nosso curso de
Estudos Latino-americanos do que em todos os
anos anteriores. A maioria deles decide passar
pelo menos parte do seu Year Abroad no Brasil.
Um problema é que há alguns brasilianistas de
grande reputação nas universidades européias, es-
pecialmente na França, na Inglaterra, na Alema-
nha e na Holanda, mas o que falta são estruturas
institucionais, como institutos, centros, cátedras
e jornais dedicados ao estudo do Brasil. Porém, o
estudo do país no ramo dos area studies ou das di-
versas disciplinas mães, ou seja, história, ciência
política, ciências econômicas, literatura etc., ofe-
rece uma vantagem: os europeus enfocam aspec-
tos interdisciplinares e comparativos que, segun-
do a minha experiência, não desempenham um
papel tão significativo nos currículos das univer-
sidades brasileiras. Nós, professores universitários,
tratamos de dar aos estudantes os instrumentos
metodológicos que lhes permitam analisar por
que, de um lado, o Brasil é um campeão da
globalização, motor do Mercosul e produtor de
tecnologias de ponta e, do outro lado, a sociedade
brasileira tem ficado, nas palavras de Manfred
Mols, “distributivamente dilacerada” e “participa-
172
tivamente obstruída”. São precisamente essas
contradições que representam a atual imagem do
país. No entanto, a percepção do Brasil na Euro-
pa tem mudado consideravelmente na última dé-
cada, quando as tendências pluralistas na socieda-
de brasileira têm se fortalecido. Surgiu uma socie-
dade civil muito viva. Movimentos como o MST
atraem a atenção dos estudiosos.
O governo Fernando Henrique foi determi-
nante na mudança da percepção que se tem
hoje do Brasil no estrangeiro?
JRH – Sem dúvida. Foi ele, um cientista so-
cial internacionalmente reconhecido, que, já an-
tes da sua eleição como presidente, salientou a
necessidade de abandonar a era Vargas. Com isso,
Cardoso esclareceu que a saída da crise não po-
deria consistir em um retorno ao nacionalismo
desenvolvimentista e aos instrumentos populis-
tas e corporativistas. A Nova República finalmen-
te começou a buscar um recomeço estrutural.
Claro, a política de privatizações e a integração ao
mercado mundial já tinham sido iniciadas duran-
te o governo Collor, mas seus programas de es-
tabilização fracassaram e os escândalos políticos
paralisaram o presidente. Com o Plano Real,
Cardoso conseguiu um êxito enorme, embora
economistas criticassem o excesso do valor da
nova moeda, que se tinha tornado um objeto de
prestígio para o governo. Por isso, a crise de 1999
foi quase inevitável. Estudiosos também critica-
ram que Fernando Henrique tivesse se compro-
metido com deputados e partidos tradicionais
para ser eleito e para poder implementar uma re-
forma constitucional que permitia a reeleição
presidencial. Isso impediu outras reformas neces-
sárias, por exemplo, as dos impostos, da educação
e dos seguros sociais, sem falar da reforma agrá-
ria. Não obstante, o governo de Fernando Hen-
rique demonstra uma sinceridade na solução dos
problemas socioeconômicos que não se conhecia
nas administrações anteriores.
Concorda com a definição de Clemenceau, se-
gundo a qual “o Brasil é um país do futuro e
permanecerá assim”?
impulso nº 31
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JRH – Não. Esta avaliação é demasiado pes-
simista e fatalista e parece-me um pouco cínica.
O Brasil é um país extremamente rico, que tem
todos os recursos humanos e materiais para se
tornar uma potência global. Em muitos aspectos,
isto já é uma realidade. O país figura entre os dez
poderes industriais mais importantes. Porém,
parte do país, como o Nordeste, ainda revela to-
das as características de um país subdesenvolvido.
Falta também uma classe média forte, a sociedade
é polarizada. O Brasil nunca experimentou uma
revolução social. As suas elites sempre buscaram
o progresso, mas via uma modernização conser-
vadora ou transição orgânica. Jamais aspiraram
impulso nº 31
uma sociedade egalitária e aberta porque teme-
ram que transformações sociais pudessem minar
a ordem. Esta obsessão com controle, hierarqui-
zação e segurança nacional impediu que o desen-
volvimento econômico se realizasse de forma
harmoniosa. Uma verdadeira reconstrução nacio-
nal – o lema mágico nas bandeiras das elites, de
Getúlio a Collor de Mello – não é possível sem a
desestatização e o fortalecimento das formas re-
presentativas da política, sem a inclusão das mas-
sas populares e sem a interação entre Estado e so-
ciedade civil. Isto é o que, na minha opinião, ain-
da separa o país atual do país do futuro.
Dados do entrevistado
JENS R. HENTSCHKE
Lecturer in Brazilian and Portuguese Studies, University of
Newcastle-upon-Tyne (Inglaterra), e livre-docente em
Political Science, University Ruprecht Karl, Heidelberg
(Alemanha).
Recebimento artigo: 4/jan./02
Aprovado: 15/abr./02
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REVISTA IMPULSO

NORMAS PARA PUBLICAÇÃO

PRINCÍPIOS GERAIS
1 A Revista IMPULSO publica artigos de pesquisa e reflexão acadêmicas, estudos analíticos e resenhas
nas áreas de ciências sociais e humanas, e cultura em geral, dedicando parte central do espaço de cada
edição a um tema principal.
2 Os temas podem ser desenvolvidos através dos seguintes tipos de artigo:
• ENSAIO (12 a 30 laudas) – reflexão a partir de pesquisa bibliográfica ou de campo sobre determi-
nado tema;
• COMUNICAÇÃO (10 a 18 laudas) – relato de pesquisa de campo, concluída ou em andamento;
• REVISÃO DE LITERATURA (8 a 12 laudas) – levantamento crítico de um tema, a partir da bibliografia
disponível;
• COMENTÁRIO (4 a 6 laudas) – nota sobre determinado tópico;
• RESENHA (2 a 4 laudas) – comentário crítico de livros e/ou teses.
Obs.: cada lauda compreende 1.400 toques, incluindo-se os espaçõs entre palavras.
3 Os artigos devem ser inéditos, vedado o seu encaminhamento simultâneo a outras revistas.
4 Na análise para a aceitação de um artigo serão observados os seguintes critérios, sendo o autor in-
formado do andamento do processo de seleção:
• adequação ao escopo da revista;
• qualidade científica, atestada pela Comissão Editorial e por processo anônimo de avaliação por pa-
res (peer review), com consultores não remunerados, especialmente convidados, cujos nomes são
divulgados anualmente, como forma de reconhecimento;
• cumprimento das presentes Normas para Publicação.
5 Uma vez aceito o artigo, cabe à revista a exclusividade em sua publicação.
6 Os artigos podem sofrer alterações editoriais não substanciais (reparagrafações, correções gramati-
cais, adequações estilísticas e editoriais).
7 Não há remuneração pelos trabalhos. O(s) autor(es) recebe(m) 10 (dez) separatas do
seu artigo. Ele(s) pode(m) ainda adquirir exemplares da revista com desconto de 30%
sobre o preço de capa, bem como a quantidade que desejar(em) de separatas, a preço de
custo equivalente ao número de páginas e de cópias delas.
8 Os artigos devem ser encaminhados ao editor da Impulso, em três cópias, sendo uma com os dados
do autor e as outras duas apenas com o título do artigo (portanto, sem identificação de autoria),
acompanhadas de ofício, do qual constem:
• cessão dos direitos autorais para publicação na revista;
• concordância com as presentes normatizações;
• informações sobre o autor: titulação acadêmica, unidade e instituição em que atua, endereço para
correspondência, telefone fax e e-mail.

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ESTRUTURA
9 Elementos do artigo (em folhas separadas):
a)IDENTIFICAÇÃO
• TÍTULO (e subtítulo, se for o caso), em português e inglês: conciso e indicando claramente o con-
teúdo do texto;
• nome do AUTOR, titulação, área acadêmica em que atua e e-mail;
• SUBVENÇÃO: menção de apoio e financiamento eventualmente recebidos;
• AGRADECIMENTO, se absolutamente indispensável.
b)RESUMO E PALAVRAS-CHAVE
• Resumo indicativo e informativo, em português (intitulado RESUMO) e inglês (denominado
ABSTRACT), com cerca de 150 palavras cada um;
• para fins de indexação, o autor deve indicar os termos-chave (mínimo de três e máximo de seis)
do artigo, em português (palavras-chave) e inglês (keywords).
c)TEXTO
• deve ter uma INTRODUÇÃO, UM DESENVOLVIMENTO E UMA CONCLUSÃO. Cabe ao autor criar
os entretítulos para o seu trabalho. Esses entretítulos, em letras maiúsculas, não são numerados;
• no caso de RESENHAS, o texto deve conter todas as informações para a identificação do livro co-
mentado (autor; título; tradutor, se houver; edição, se não for a primeira; local, editora; ano; total
de páginas; e, se houver, título original e ISBN). No caso de TESES, segue-se o mesmo princípio, no
que for aplicável, acrescido de informações sobre a instituição na qual foi produzida.
d)ANEXOS
• Ilustrações (tabelas, gráficos, desenhos, mapas e fotografias).
e)DOCUMENTAÇÃO
NOTAS EXPLICATIVAS: serão dispostas no rodapé, remetidas por números sobrescritos no cor-
po do texto.1
CITAÇÃO com até três linhas: deve vir no bojo do parágrafo, destacada por aspas (sem itálico),
após as quais um número sobrescrito remeterá à nota de rodapé com as indicações do SOBRENOME
do autor, ano da publicação e página em que se encontra a citação.2
CITAÇÃO igual ou maior a quatro linhas: destacada em parágrafo próprio com recuo de quatro
centímetros da margem esquerda do texto (sem aspas) e separado dos parágrafos anterior e posterior
por uma linha a mais. Ao fim da citação, um número sobrescrito remeterá à nota de rodapé, indicando
o SOBRENOME do autor, ano da publicação e a página em que se encontra esta citação.3
Os demais complementos (nome completo do autor, nome da obra, cidade, editora, ano de publica-
ção etc.) constarão das REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS, ao fim de cada artigo, seguindo o padrão abaixo.

1 Essa numeração será disposta após a pontuação, quando esta ocorrer, sem que se deixe espaço entre ela e o número sobrescrito da

nota. Como o empregado nas Referências Bibliográficas, nas notas de rodapé o SOBRENOME dos autores que tenham sido citados
deve ser grafado em maiúscula, seguido do ano da publicação da obra correspondente a esta citação. Ex.: CASTRO, 1989.
2 FARACO & GIL, 1997, pp. 74-75.
3 FARIA, 1996, p. 102.

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A lista de fontes (livros, artigos etc.) que compõe as Referências Bibliográficas deve aparecer no fim do ar-
tigo, em ordem alfabética pelo sobrenome do autor e sem numeração, aplicando-se o seguinte pa-
drão:
LIVROS
SOBRENOME, N.A. (nomes do autor abreviados, sem espaçamento entre eles; nomes de até dois autores, separar por
“&”; quando mais de dois, registrar o primeiro deles seguido da expressão “et al.”). Título: subtítulo. Cidade: Edi-
tora, ano completo, volume) . [Não deve constar o número total de páginas].Ex.:
FARACO, C.E. & MOURA, F.M.Língua Portuguesa e Literatura. São Paulo: Ática, 1997, v. 3.
FARIA, J. A Tragédia da Consciência: ética, psicologia, identidade humana.Piracicaba: Editora Unimep, 1996.
GARCIA, E.E.C. et al. Embalagens Plásticas: propriedades de barreira. Campinas: CETES/ITAL, 1984.
GIL, A.C.Técnicas de Pesquisa em Economia. São Paulo: Atlas, 1991.
• MAIS DE UMA CITAÇÃO DE UM MESMO AUTOR: após a primeira citação completa, introduzir a
nova obra da seguinte forma:
• _________. Empregabilidade e Educação. São Paulo: Educ, 1997.
• OBRAS SEM AUTOR DEFINIDO:
• Manual Geral de Redação. Folha de S. Paulo, 2ª. ed., São Paulo, 1987.
PERIÓDICOS
NOME DO PERIÓDICO. Cidade. Órgão publicador. Entidade de apoio (se houver). Data. Ex.:
REFLEXÃO. Campinas. Instituto de Filosofia e Teologia. PUC, 1975.
• ARTIGOS DE REVISTA:
SOBRENOME, N.A.Título do artigo.Título da revista, Cidade, volume (número/fascículo): páginas incursivas, ano.Ex.:
FERRAZ, T.S. Curva de demanda, tautologia e lógica da ciência. Ciências Econômicas e Sociais, Osasco, 6 (1): 97-105,
1971.
• ARTIGOS DE JORNAL:
SOBRENOME, N.A.Título do artigo,Título do jornal, Cidade, data, seção, páginas, coluna. Ex.:
PINTO, J.N. Programa explora tema raro na TV, O Estado de S.Paulo, 8/fev./1975, p. 7, c. 2.
FONTES ELETRÔNICAS
A documentação de arquivos virtuais deve conter as seguintes informações, quando disponíveis:
• sobrenome e nome do autor;
• título completo do documento (entre aspas);
• título do trabalho no qual está inserido (em itálico);
• data (dia, mês e/ou ano) da disponibilização ou da última atualização;
• endereço eletrônico (URL) completo (entre parênteses angulares);
• data de acesso (entre parênteses).
Exemplos:
Site genérico
LANCASHIRE, I. Home page. Sept. 13, 1998. <http://www.chass.utoronto.ca:8080/~ian/index.html>
(10/dez./98).
Artigo de origem impressa
COSTA, F. Há 30 anos, o mergulho nas trevas do AI-5. O Globo, 6.12.98. <http://www.oglobo.com.br>
(6/dez./98).

impulso nº 31 177
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Dados/textos retirados de CD-rom

ENCICLOPÉDIA ENCARTA 99. São Paulo: Microsoft, 1999. Verbete “Abolicionistas”. CD-rom.
Artigo de origem eletrônica
CRUZ, U.B. “The Cranberries: discography”. The Cranberries: images. Feb./97. <http://
www.ufpel.tche.br/~bira/cranber/cranb_04.html> (12/jul./97) .
OITICICA FILHO, F. “Fotojornalismo, ilustração e retórica”. <http://www.transmidia.al.org.br/reto-
ric.htm> (6/dez./98).
Livro de origem impressa
LOCKE, J. A Letter Concerning Toleration. Translated by William Popple. 1689. <http://www.constitu-
tion.org/jl/tolerati.htm>.
Livro de origem eletrônica
GUAY, T. A Brief Look at McLuhan’s Theories. Web Publishing Paradigms. <http://hoshi.cic.sfu.ca/
~guay/Paradigm/McLuhan.html> (10/dez./98).
KRISTOL, I. Keeping Up With Ourselves. 30/jun/96. <http://www.english.upenn.edu/~afilreis/50s/
kristol-endofi.html> (7/ago./98).
Verbete
ZIEGER, H.E. “Aldehyde”. The Software Toolworks Multimedia Encyclopedia. Vers. 1.5. Software Too-
lworks. Boston: Grolier, 1992.
“Fresco”. Britannica Online. Vers. 97.1.1. Mar./97. Encyclopaedia Britannica. 29/mar./97. http://
www.eb.com:180.
E-mail
BARTSCH, R. <abnt@abnt.org.br> “Normas técnicas ABNT – Internet”. 13/nov./98. Comunicação
pessoal.
Comunicação sincrônica (MOOs, MUDs, IRC etc.)
ARAÚJO, C.S. Participação em chat no IRC #Pelotas. <http://www.ircpel.com.br> (2/set./97).
Lista de discussão
SEABROOK, R.H.C. <seabrook@clark.net> “Community and Progress”. 22/jan./94. <cyber-
mind@jefferson.village.virginia.edu> (22/jan./94).
FTP (File Transfer Protocol)
BRUCKMAN, A. “Approaches to Managing Deviant Behavior in Virtual Communities”. <ftp://ftp.me-
dia.mit.edu/pub/asb/papers/deviance-chi-94> (4/dez./94).
Telnet
GOMES, L. “Xerox’s On-Line Neighborhood: A Great Place to Visit”. Mercury News. 3 May 1992. telnet
lamba.parc.xerox.com 8888, @go #50827, press 13 (5/dec./94).
Gopher
QUITTNER, J. “Far Out: Welcome to Their World Built of MUD”. Newsday, 7/nov./93. gopher Uni-
versity of Koeln/About MUDs, MOOs, and MUSEs in Education/Selected Papers/newsday (5/
dec./94).
Newsgroup (Usenet)
SLADE, R. <res@maths.bath.ac.uk> “UNIX Made Easy”. 26 Mar.1996. <alt.books.reviews> (31/
mar./96).
10 Os artigos devem ser escritos em português, podendo, contudo, a critério da Comissão Editorial, se-
rem aceitos trabalhos escritos em outros idiomas.

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11 Os artigos devem ser digitados no EDITOR DE TEXTO WORD, em espaço 1,5, corpo 12, em papel
branco, não transparente e de um lado só da folha.
12 As ILUSTRAÇÕES (tabelas, gráficos, desenhos, mapas e fotografias) necessárias à compreensão do tex-
to devem ser numeradas seqüencialmente com algarismos arábicos e apresentadas de modo a garantir
uma boa qualidade de impressão. Precisam ter título conciso, grafados em letras minúsculas. As TA-
BELAS devem ser editadas na versão Word.6 ou 7, com formatação necessariamente de acordo com
as dimensões da revista. Devem vir inseridas nos pontos exatos de suas apresentações ao longo do tex-
to; não podem ser muito grandes e nem ter fios verticais para separar colunas. As FOTOGRAFIAS de-
vem ser em preto e branco, sobre papel brilhante, oferecendo bom contraste e foco bem nítido. GRÁ-
FICOS e DESENHOS devem ser incluídos nos locais exatos do texto. No caso de aprovação para pu-
blicação, eles precisarão ser enviados em disquete, e necessariamente em seus arquivos originais (p.
ex., em Excel, CorelDraw, PhotoShop, PaintBrush etc.) em separado. As figuras, gráficos e mapas,
caso sejam enviados para digitalização, devem ser preparados em tinta nanquim preta. As convenções
precisam aparecer em sua área interna.
13 ETAPAS de encaminhamento dos artigos: 1. Apresentação de três cópias impressas do artigo para sub-
missão à Comissão Editorial da Revista e aos consultores, juntamente com brevíssimo currículo do
autor. Os pareceres, sigilosos, são encaminhados aos autores para as eventuais mudanças; 2. Se apro-
vado para publicação, o artigo deve ser reapresentado à Editora, já com as devidas alterações even-
tualmente sugeridas pela Comissão Editorial, em uma via em papel e outra em disquete, com ar-
quivo gravado no formato Word. Devem acompanhar eventuais gráficos e desenhos suas respectivas
cópias eletrônicas em linguagem original. Após a editoração final, o autor recebe uma prova para
análise e autorização de impressão.

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