03.

526 – DRET ADMINISTRATIU II

Semestre Setembre – Febrer 2023 Mòdul didàctic 5
Guia d’Estudi – GES 5

L’activitat de l’Administració
 Presentació, objectius i competències
 Itinerari d’aprenentatge
 Continguts
 Conceptes més importants
 Bibliografia i webs d’interès
 Actualització del mòdul
 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
Presentació, objectius i competències

Aquest quart mòdul té per objectiu l’estudi de l’activitat administrativa des d’un punt de vista
material, és a dir, pretén estudiar els continguts principals de l’activitat duta a terme per
l’Administració. Aquesta anàlisi s’efectua a partir d’una distinció ja clàssica en Dret administratiu
(elaborada pel professor Jordana de Pozas) segons la qual l’Administració pública pot desenvolupar
les següents activitats: intervenció o policia, foment i prestació. Sens dubte, mitjançant l’esmentat
estudi no es pretén esgotar l’ampli ventall d’actuacions administratives, però sí és una classificació
útil per a l’estudi, des del moment en que proporciona un esquema lògic que permet identificar els
elements característics de les principals formes de l’activitat de l’Administració pública. En aquest
sentit, cal tenir en compte que hi ha autors que afegeixen a aquesta classificació altres actuacions
administratives com poden ser la sancionadora, l’arbitral o la dació de béns al mercat, així com
d’altres que proposen un apropament diferent a totes aquelles des del conegut com “Dret de la
Regulació”, és a dir, el Dret que s’aplica a la nova activitat administrativa de regulació.

Seguint la distinció clàssica, l’estudi es divideix en tres grans apartats dirigits a analitzar cadascuna
de les esmentades àrees d’activitat de l’Administració. Cada apartat s’inicia amb l’exposició dels
antecedents històrics, continua amb l’estudi dels trets distintius del tipus d’activitat de què es tracti i
acaba amb l’anàlisi de les mesures més típiques per a cada sector. Així doncs, per al cas de l’activitat
d’intervenció s’estudien les autoritzacions i les sancions administratives (encara que aquestes
darreres excedeixen de l’àmbit estricte de l’activitat de limitació); en l’activitat de foment, s’analitza
la figura de la subvenció; i, finalment, per a l’activitat de prestació, s’analitza la teoria dels serveis
públics i la seva transformació per influència del Dret de la Unió Europea. Hi hauria una quarta i
nova modalitat d’activitat administrativa que actualment ha pres una singular rellevància. Es tracta
de l’activitat de regulació, la qual es distingeix de les formes clàssiques d’intervenció estatal en
l’economia, en tant que consisteix en supervisar el joc econòmic a través de l’establiment de certes
regles i, a la vegada, intervenint de manera permanent – no ocasional – amb la finalitat d’apaivagar
les tensions, fer mediació en els conflictes i tractar d’assegurar el manteniment d’un equilibri,
especialment en l’ordre social.

Des d’aquesta perspectiva, els objectius d’aquest mòdul són els següents:

1. Conèixer els diferents graus i intensitat de l’actuació de l’Administració pública en les seves
relacions amb els particulars.
2. Aprofundir en la potestat sancionadora de l’Administració en el marc de l’Estat de dret.
3. Conèixer l’evolució i el tractament de les autoritzacions administratives, així com de
comunicació i la declaració responsable.
4. Apropar-nos a una Administració pública que estimula al particular a realitzar quelcom o a
deixar de fer-ho (posant especial èmfasis en la subvenció com a mitjà), així com a
l’Administració de caire servicial i prestadora de serveis públics.

Pel que fa a les competències, en aquest mòdul pretenen treballar-se les següents:

Específiques

 Identificació dels principis jurídics, així com les institucions jurídiques específiques.
 Interpretació dels texts jurídics des d'una perspectiva interdisciplinària i utilitzant els
principis jurídics com a eina d'anàlisi.
 Aplicació dels principis del dret i la normativa jurídica a supòsits fàctics.
 Desenvolupament d’un discurs jurídic correctament estructurat.
 Analitzar críticament l'ordenament jurídic.

Semestre Febrer - Juliol 2023 2

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5

Transversals

 Resoldre situacions conflictives o problemàtiques amb decisió i criteris clars.

 Ser capaç d'aprendre amb autonomia i d'adaptar-se a noves situacions.

Itinerari d’aprenentatge
L’itinerari d’aprenentatge de les Guies d’Estudi té per objecte l’ordenació dels diferents
elements docents que figuren a les unitats d’aprenentatge en funció dels passos que hauria de seguir
l’estudiant per obtenir un aprenentatge òptim.

Així, per a la cinquena unitat d’aprenentatge de l’assignatura de Dret Administratiu II, proposem el
següent itinerari:

- Lectura del pla docent, que ens permetrà ubicar en quina fase de la matèria objecte d’estudi
de l’assignatura ens trobem.

- Estudi del mòdul didàctic 4, en base als materials docents i la consulta de la bibliografia
recomanada (molt especialment dels manuals de referència de l’assignatura).

- Consulta de la normativa aplicable, molt especialment de la Constitució espanyola de 1978;

Llei 39/2105, de Procediment Administratiu Comú de les Administracions Públiques; la Llei
40/2015, de Règim Jurídic del Sector Públic; la Llei 38/2003, de 17 de novembre, General de
Subvencions; la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de
serveis i el seu exercici i de la Llei 9/2017, de 8 de novembre, de Contractes del Sector
Públic.

- Realització dels exercicis d’autoavaluació del mòdul, tot contrastant les vostres respostes.

- Formular al consultor els dubtes que es vagin plantejant, de forma que consolidem plenament
els conceptes que s’introdueixen en el mòdul.

Continguts

El mòdul didàctic 4, dedicat a l’estudi de l’activitat administrativa, aprofundeix en els

següents continguts:
1. Una exposició general dels diversos tipus d’activitat que pot desenvolupar l’Administració.
2. Un estudi de la denominada activitat d’intervenció, la seva evolució històrica i la delimitació
conceptual de l’activitat. S’inclou, així mateix, una anàlisi de les autoritzacions
administratives, de les comunicacions, prèvies o no, de les declaracions responsables, i de les
sancions que pot imposar l’Administració.
3. Un estudi de l’activitat de foment, prestant especial atenció al concepte i al règim jurídic de
les subvencions establert per la Llei 38/2003, de 17 de novembre, General de Subvencions,
desenvolupada pel Real Decreto 887/2006, de 21 de juliol.
4. Un estudi detallat de l’activitat de prestació, aprofundint en l’anàlisi de la teoria dels serveis
públics i en les diverses modalitats de prestació dels esmentats serveis (gestió directa i
indirecta).

Semestre Febrer - Juliol 2023 3

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5

Conceptes més importants

I. Formes d’activitat administrativa

Com sabem, actualment l’Administració pública desenvolupa un ampli i complex conjunt

d’activitats. De fet, és difícil imaginar un sol àmbit de la vida en la qual l’actuació administrativa no
hi estigui present. Per arribar a aquest punt, però, ha estat necessari el transcurs de molt de temps i
una ingent elaboració doctrinal.

Ara bé, no és possible donar compte, ni tan sols succintament, de totes les possibles activitats
administratives; per això en aquest mòdul centrem l’atenció sobre quatre tipus d’activitats en les
seves expressions més típiques, segons s’exposa en el següent quadre:

ACTIVITAT ACTIVITAT DE ACTIVITAT DE ACTIVITAT DE

D’INTERVENCIÓ FOMENT PRESTACIÓ REGULACIÓ

Autoritzacions Ajuts econòmics Servei públic Autoritats reguladores

administratives (particularment,
Comunicacions (prèvies o subvencions);
no) mesures de tipus
honorífic
Sancions administratives

II. L’autorització administrativa

La teoria clàssica ens diu que l’autorització és un acte d’intervenció o control de

l’Administració pública sobre una modalitat d’exercici de la qual és titular el subjecte privat. Per tant,
mitjançant l’autorització no es concedeix un dret sinó que es controla o modula l’exercici d’un dret
(prèviament existent) quan entra en contacte amb els interessos generals.

En tot cas, la teoria clàssica identificava l’autorització amb un acte d’intervenció puntual; és a dir,
que es limitava al moment previ a l’eliminació de l’obstacle per a l’exercici del dret per un particular.
Per dir-ho d’una altra manera, no se concebia una actuació a posteriori, això és, una vegada ja
s’havia concedit l’autorització. En l’actualitat, en canvi, moltes de les autoritzacions tenen un règim
jurídic de vigilància i control respecte de les activitats desenvolupades pel particular. Això, fins i tot,
pot portar a la retirada de l’autorització per incompliment de les prescripcions contingudes en ella o a
la imposició de sancions administratives. En aquest sentit, l’exemple paradigmàtic en Dret espanyol
està constituït pel procediment d’avaluació d’impacte ambiental.

Per altra banda, també s’ha de destacar el caràcter marcadament reglat de les autoritzacions; és a dir,
la norma general és que si es presenten els requisits exigits per l’ordenament jurídic, l’Administració
està obligada a concedir-la. Aquesta és, per tant, una matèria en la qual la discrecionalitat
administrativa no juga, en principi, un rol gaire rellevant. Amb tot, és precís matisar que l’evolució
d’aquesta figura jurídica ha suposat també algun canvi en aquest aspecte; tal i com s’especifica als
materials d’aquest mòdul, la protecció del medi ambient és una matèria en què s’ha començat a
introduir un major marge de discrecionalitat per a l’autorització de certes activitats (v. gr. industrials,
activitats molestes, insalubres, perilloses, etc.).

Semestre Febrer - Juliol 2023 4

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
Parlant encara de la protecció del medi ambient, cal dir que es poden trobar supòsits en els quals les
autoritzacions estan obertes a noves exigències que no es poden determinar en el moment inicial de
l’atorgament, de manera que, en el moment de concedir l’autorització s’estableix addicionalment
l’obligació que es vagi incorporant la millor tecnologia disponible a fi, per exemple, d’evitar la
contaminació.

III. La comunicació -o comunicació prèvia-

L’autorització administrativa ha estat, històricament, la mesura per antonomàsia utilitzada per

l’Administració Pública per a controlar l’activitat dels particulars amb caràcter previ a la seva
realització. Això explica la seva gran difusió en el nostre ordenament jurídic i l’especial atenció que
es dedica a aquesta figura en el mòdul didàctic.

No obstant, i per exigències del Dret de la Unió Europea (Directiva 2006/123/CE, del Parlament
Europeu i del Consell, de 12 de desembre de 2006, relativa als serveis al mercat interior), el
protagonisme que havia tingut l’autorització ha passat ara, al menys en relació amb les activitats
desenvolupades en l’àmbit econòmic, a les anomenades “comunicacions” i “declaracions
responsables”. Aquestes dues figures, que en realitat es recolzen sobre un mateix mecanisme, ja
existien amb anterioritat al nostre ordenament jurídic (pensi’s, per exemple, en l’article 21 CE, que
prohibeix expressament la necessitat d’autorització per a l’exercici dels drets constitucionals de
reunió i manifestació, imposant en el seu lloc la necessitat d’una simple comunicació prèvia). No
obstant, ara les trobem en l’àmbit de l’activitat econòmica expressament regulades, amb caràcter
bàsic, a l’article 69 de la Llei 39/2015 (LPAC) i també ja desenvolupades amb caràcter general per a
les Administracions públiques de Catalunya als articles 35, 36, 37 i 38 de la Llei 26/2010, de 3
d’agost. Ambdues fórmules suposen una forma de control sobre les activitats dels particulars menys
intrusiva i més respectuosa amb la llibertat que les autoritzacions o, dit en altres paraules, més
adequades al principi de proporcionalitat que ha de regir tota l’activitat de limitació de
l’Administració.

La diferència principal respecte a les autoritzacions es troba en que, en el cas de les comunicacions,
prèvies o no a l’inici d’una activitat o l’exercici d’un dret, no es necessita cap decisió per part de
l’Administració per a poder iniciar l’activitat o per exercir un dret. Sobre el particular, senzillament,
recau la càrrega d’informar a l’Administració de que es disposa a iniciar una determinada activitat o a
exercir un concret dret, per a la qual cosa reuneix els requisits necessaris. Declaració que, en
ocasions, ha d’anar acompanyada de certs documents que continguin les característiques tècniques de
l’activitat, del local en el que es desenvoluparà, etc. El mer compliment d’aquesta càrrega és suficient
per a que el particular pugui començar a realitzar la seva activitat, corresponent a l’Administració la
tasca d’inspeccionar i verificar la forma en que aquesta es desenvoluparà o s’està desenvolupant i, en
el seu cas, reaccionar en contra.

No existeix, per tant, cap títol habilitant concedit per l’Administració, sinó que es parteix del dret del
particular a realitzar l’activitat i de la correlativa potestat de l’Administració per a reaccionar, en el
seu cas, contra ella. En conseqüència, la inactivitat de l’Administració després de la presentació de la
comunicació no dona lloc a un acte presumpte generat per silenci administratiu positiu: senzillament
no hi ha acte administratiu, perquè el particular no necessita cap acte administratiu per a realitzar la
seva activitat. Inclús és possible que la comunicació pugui ser presentada en un termini posterior a
l’inici de l’activitat quan la legislació corresponent ho prevegi expressament.

IV. La sanció administrativa

La potestat sancionadora de l’Administració pública té el seu reconeixement constitucional a

l’article 25 i 45.3 de la CE. En l’art. 25 es reconeix el dret fonamental a la legalitat sancionadora, el
Semestre Febrer - Juliol 2023 5
 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
principi de culpabilitat i el principi del non bis in idem, i es prohibeix explícitament que
l’Administració civil pugui imposar penes privatives de llibertat. La seva consideració com a drets
fonamentals ha permès una abundant jurisprudència constitucional sobre la matèria que ha recaigut a
través de la via dels recursos d’empara.

Pel que fa al procediment administratiu sancionador la jurisprudència constitucional ha vingut

considerant d’aplicació, amb certs matisos, les garanties processals contingudes a l’art. 24 de la
Constitució, prohibint les anomenades sancions de pla (és a dir, les imposades sense cap procediment
o sense els seus tràmits essencials com l’audiència a les persones interessades).

En la Llei 30/1992 -actualment derogada- s’enumeraven els principis de la potestat sancionadora

(articles 127 a 133) i a continuació relacionava un seguit de principis del procediment sancionador
(articles 134 a 138). En aquell context normatiu precedent, els procediments administratius
sancionadors es consideraven procediments administratius especials, i la seva regulació estava
prevista reglamentàriament (RD 1398/1993 d'àmbit estatal i D 278/1993 en l'àmbit de la Generalitat).
La Llei 39/2015 ha alterat aquesta sistemàtica, ja que el procediment sancionador ha passat a
integrar-se al procediment administratiu comú (art. 1.1 Llei 39/2015), de manera que ha perdut la
consideració de procediment especial. En consonància amb aquest canvi de paradigma, la Llei
39/2015 ha derogat el RD 1398/1993. En conseqüència, en la tramitació dels procediments
sancionadors caldrà aplicar les mateixes regles i principis dels procediments administratius en
general, si bé caldrà tenir en compte diverses singularitats i/o especificitats que la mateixa Llei
39/2015 ha introduït per als procediments sancionadors.

Els principis de la potestat sancionadora s’han recollit als articles del 25 al 31 de la Llei 40/2015, de
règim jurídic del Sector Públic. En virtut d’aquesta potestat sancionadora, l’Administració pot
imposar sancions als qui infringeixin el que disposa l’ordenament jurídic. A diferència d’altres
mesures desfavorables per als ciutadans, les sancions administratives són una manifestació del ius
puniendi de l’Estat. Segons la jurisprudència constitucional, la funció repressiva, retributiva o de
càstig és el que distingeix a la sanció administrativa d’altres resolucions administratives que
restringeixen drets individuals amb altres finalitats (coerció i estímul per al compliment de les lleis,
dissuasió davant possibles incompliments, o rescabalaments per incompliments efectivament
realitzats). Les conseqüències d’aquesta distinció són molt rellevants per quan les garanties
constitucionals que hem esmentat anteriorment únicament seran d’aplicació a la potestat
sancionadora de l’Administració i no a la resta de mesures desfavorables per als ciutadans.

D’acord amb el que disposa l’article 25 de la Llei 40/2015, l’atribució d’aquesta potestat a una
Administració s’ha d’efectuar mitjançant una llei formal, aprovada per les Corts Generals o les
Assemblees Legislatives de les Comunitats Autònomes, o norma amb rang de llei (decret legislatiu i
decret-llei); per tant, queda exclosa una eventual atribució per la via del reglament. Sens perjudici
d’això, la distribució d’aquesta potestat entre els diversos òrgans de l’Administració es pot dur a
terme mitjançant una norma de rang legal o reglamentari (art. 25.2).

De la mateixa manera que en l’àmbit penal, malgrat que amb diferent abast, el principi fonamental a
la legalitat sancionadora inclou els principis de reserva de llei, de tipicitat i de irretroactivitat de la
norma sancionadora desfavorable.

El principi de reserva de llei exigeix que les conductes tipificades com infraccions, així como les
sancions que corresponguin a les mateixes, es trobin recollides a normes amb rang de llei (principi
nullum crimen, nulla poena, sinne lege). En realitat, l’article 25 de la Constitució utilitza el terme
"legislació", cosa que podria portar a concloure que també s’inclouen els reglaments. No obstant
això, tal com es precisa als materials d’aquesta assignatura, el Tribunal Constitucional ha realitzat
una interpretació molt restrictiva del terme esmentat, estimant que només pot ser equivalent a llei
Semestre Febrer - Juliol 2023 6
 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
formal. Tot i així, es tracta d’una exigència menor a la prevista a l’àmbit penal: no es requereix llei
orgànica, sinó llei ordinària; no és d’aplicació a les normes sancionadores anteriors a la Constitució;
s’accepta la tècnica de les normes sancionadores en blanc i, sobretot, s’admet la col·laboració
reglamentària.

Ara bé, a través de la col·laboració reglamentària no es podrà crear ex novo infraccions o sancions
administratives, sinó més modestament desplegar, concretar o especificar les previsions establertes a
la llei. És a dir, no podran realitzar-se remissions en blanc al reglament per a tipificar infraccions i
sancions administratives els elements essencials de la qual no es prevegin a la llei. Cal dir, però, que
en determinats àmbits s’ha produït una major flexibilització d’aquesta reserva de llei com és el cas de
les Ordenances Locals o de les normes disciplinàries dels Col·legis professionals.

Pel que fa al principi de tipicitat de les infraccions i sancions, la Constitució estableix un mandat de
taxativitat i predeterminació al legislador, de manera que les conductes constitutives d’infraccions, i
les sancions que els hi corresponguin, han de venir descrites amb la màxima precisió possible a la
norma (principi de lex certa). D’aquesta manera, resulten inconstitucionals les clàusules tipificadores
generals, sense que tampoc es pugui admetre l’aplicació analògica de les normes sancionadores. En
canvi, sí es podrà utilitzar la tècnica dels conceptes jurídics indeterminats.

El principi de tipicitat respon al principi de seguretat jurídica i té com a objectiu que el ciutadà pugui
preveure amb suficient antelació les conductes que poden ser sancionables. Per això, implica també
un mandat a l’aplicador de la norma per a que realitzi una interpretació raonable i previsible de les
normes sancionadores, prohibint les interpretacions extravagants del tipus.

Finalment, el dret fonamental a la legalitat sancionadora també comporta la irretroactivitat de la

norma sancionadora desfavorable (principi de lex previa). En front d’això, l’art. 26 de la Llei 40/2015
imposa la retroactivitat de la norma sancionadora favorable, si bé amb importants matisos i sense
reconèixer-li rang de dret fonamental, per la qual cosa no és susceptible d’empara davant del
Tribunal Constitucional.

A partir d’aquests i d’altres principis, la jurisprudència ha configurat un concepte d’infracció

administrativa com acció u omissió típica, antijurídica i culpable, per a la qual la llei preveu la
imposició d’una sanció administrativa. És a dir, a l’àmbit administratiu sancionador, igual que a
l’àmbit penal, són plenament exigibles (si bé amb certs matisos) els requisits de la culpabilitat del
subjecte infractor i l’antijuridicitat de la seva conducta.

Per altra part, es pot subratllar que, en matèria de sancions administratives, un dels problemes de
solució més difícil ha estat el de l’aplicació del principi de non bis in idem en relació amb les
sancions penals. Aquesta matèria ha originat una interessant jurisprudència (Tribunal Suprem i
Tribunal constitucional) que es pronuncia sobre els límits de la potestat sancionadora, els requisits i
l’abast efectiu del principi abans esmentat.

Finalment, es pot apuntar que la potestat sancionadora, com qualsevol altra actuació de
l’Administració pública, es troba sotmesa al control dels jutges i tribunals del contenciós
administratiu. Ara bé, ja que les sancions administratives constitueixen un tipus d’acte de gravamen,
els efectes del qual sobre l’esfera jurídica individual són especialment greus, el control judicial sol
anar precedit d’una mesura cautelar, normalment de suspensió, mentre s’analitza el fons de
l’assumpte. Si no fos així, en molts casos el recurs podria veure frustrada la seva finalitat legítima.

Semestre Febrer - Juliol 2023 7

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
V. La subvenció

La Llei 38/2003, de 17 de novembre, General de Subvencions, suposa la primera regulació

específica i detallada de la figura de la subvenció a l’àmbit estatal, abans regulada tan sols en una
sèrie de preceptes continguts al Text Refós de la Llei General Pressupostària.

(Nota: Importants les Sentències del Tribunal Constitucional núm. 135/2013, 206/2013, 70/2016 i
33/2018 sobre alguns aspectes d’aquesta Llei)

L’article 2 de l’esmentada Llei defineix la subvenció com una disposició dinerària realitzada per una
Administració pública en favor de persones públiques o privades, que compleixi un conjunt de
requisits:

a) Que l’entrega es realitzi sense contraprestació directa dels beneficiaris;

b) Que l’entrega estigui subjecta al compliment d’un determinat objectiu, execució d’un
projecte, realització d’una activitat, adopció d’un comportant singular, realitzats o encara per
realitzar, o bé la concurrència d’una situació, havent el beneficiari de complir les obligacions
materials i formals que s’hagin establert;

c) Que el projecte, acció, conducta o situació finançada tingui per objecte el foment d’una
activitat d’utilitat pública o interès social o de promoció d’una finalitat pública.

La Llei, a més, determina el concepte també a través d’una definició negativa, és a dir, determinant
una sèrie de supòsits (articles 2 i 4) que queden expressament exclosos de la definició legal de
subvenció i als quals, per tant, no se’ls hi aplicaran les prescripcions legals previstes en la Llei
38/2003.

Aquest concepte de subvenció cal distingir-lo del concepte d’ajut públic construït des del Dret de la
Unió Europea i la jurisprudència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea. El concepte d’ajuda
pública es “una noció més àmplia que la subvenció, comprenen no solament les prestacions positives,
com les pròpies subvencions, sinó igualment, els incentius que, sota formes diverses, alleugeren les
càrregues que normalment graven el pressupost d’una empresa i que, per això, sense ser subvencions
en el sentit estricte de la paraula, són d’idèntica naturalesa i produeixen els mateixos efectes” (STJUE
de 23 de febrer de 1961). Amb aquesta definició àmplia es tracta d’evitar que es falsegi el mercat
interior a través d’aquests incentius que no encaixen estrictament en el concepte de subvenció.

Finalment, la Llei 38/2003 regula també tot el que fa referència als subjectes que intervenen en la
relació subvencional, el procediment d’atorgament de les subvencions, les obligacions, deures i drets
que tenen cadascuna de les figures implicades, el procediment de control financer sobre la conducta
dels beneficiaris, les principals causes que donen lloc al reintegrament de la subvenció, així com un
règim sancionador específic.

S’ha de tenir en compte, no obstant, que tant la Llei 38/2003, com el seu Reglament de
desenvolupament (aprovat per Reial Decret 887/2006, de 21 de juliol), tenen només caràcter
parcialment bàsic. En conseqüència, a les Comunitats Autònomes que hagin aprovat les seves pròpies
normes reguladores del règim general de les subvencions, aquestes hauran de ser aplicades en tot allò
que la normativa estatal no tingui caràcter bàsic.

S’ha de dir que la Llei General de Subvencions ha estat objecte de posteriors modificacions. En
particular, són les introduïdes per la Llei 40/2015 i que es refereixen als òrgans i entitats competents
per la concessió de subvencions. La Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado
Semestre Febrer - Juliol 2023 8
 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
para el año 2018, va afegir una disposició addicional 26ena relativa a les fundacions del sector
públic. També la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el
año 2021 ha modificat alguns preceptes de la Llei General de Subvencions, en concret, l’article 10,
relatiu als òrgans competents per a la concessió de subvencions, i l’article 51, sobre els efectes dels
informes de control financer; ha afegit, així mateix, una nova disposició addicional 27ena, relativa a
“Centros Tecnológicos” d’àmbit estatal beneficiaris de subvencions. Novament mitjançant la Llei de
Pressupostos Generals de l'Estat (Llei 22/2021, de 28 de desembre) s'han modificat alguns preceptes
de la LGS, referits al control financer de les subvencions.

També cal tenir en compte la modificació realitzada en el seu moment per la Ley 17/2012, de 27 de
diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2013, afectant a l’article 22.2.a) LGS, relatiu
als procediments de concessió de subvencions, així com la modificació de l’article 7 de la Llei de
Subvencions pel Decret-Llei 7/2013, de 28 de juny, referent a la responsabilitat financera derivada de
la gestió de fons procedents de la Unió Europea.

Així mateix, cal esmentar la modificació efectuada de l’article 13.2 (requisits per obtenir la condició
de beneficiari o entitat col·laboradora) per la Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la
actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican la Ley Orgánica
8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los Partidos Políticos, la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de
junio, de Partidos Políticos y la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.

Per últim, cal tenir present el Real Decreto 130/2019, de 8 de marzo, por el que se regula la Base de
Datos Nacional de Subvenciones y la publicidad de las subvenciones y demás ayudas públicas, en
desplegament de l’article 20 de la Llei General de Subvencions.

VI. L’activitat administrativa de prestació

A diferència de les activitats d’intervenció i la de foment, l’activitat de prestació suposa un grau

més en el protagonisme de l’Administració. Això és així perquè en aquest tipus d’activitat és la
pròpia Administració la que assumeix la gestió d’una determinada activitat. És a dir, ja no es limita a
controlar o fomentar les activitats de tercers, sinó que és la pròpia Administració la que decideix
assumir el desenvolupament d’un servei.

És important tenir present que el concepte que fonamenta l’activitat de prestació només es pot
comprendre adequadament des d’una perspectiva històrica, mitjançant l’estudi i evolució posterior
del concepte i de l’anomenada “Teoria del servei públic”, de matriu francesa (el seu principal teòric
fou Leon DUGUIT). I és que, en efecte, aquesta activitat administrativa que hem anomenat de
prestació s’anirà desenvolupant i consolidant alhora que el propi concepte de servei públic. En
aquesta guia d’estudi no ens centrarem en aquest aspecte, havent-nos de remetre, pel que fa als
antecedents històrics, als materials didàctics.

Pel que fa a la forma d’organitzar els serveis públics, es poden distingir les següents modalitats:

 La gestió directa és la que realitza la pròpia Administració titular del servei o una
entitat auxiliar (és a dir, òrgans o personificacions instrumentals de l’Administració
titular). En aquest sentit, trobem diverses fórmules, la varietat de les quals rau en el
grau d’autonomia jurídica de què gaudeix l’organització que presta el servei.

D’aquesta manera, es poden distingir les següents fórmules organitzatives: a)

autonomia de gestió mínima i b) creació d’un organisme públic, que podrà ser, segons
els casos, un organisme autònom o agència, una entitat pública empresarial, una
Semestre Febrer - Juliol 2023 9
 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
societat mercantil amb capital majoritàriament públic, una fundació pública igualment
depenent d’ella o qualsevol altre entitat instrumental.

 La gestió indirecta és la que es realitza mitjançant contracte, por tercers aliens al

titular del servei. En aquests casos, la normativa de contractes ha vingut establint
diverses fórmules per a la gestió dels serveis públics per particulars: a) concessió de
serveis públics, b) concert, c) gestió interessada i d) societat d’economia mixta.

En relació amb la gestió indirecta, cal destacar els canvis introduïts per la Llei 9/2017, de Contractes
del Sector Públic, que s’anuncien així en l’exposició de motius:

“Por otra parte, como es sabido, el contrato de gestión de servicios públicos hasta la regulación de
esta Ley era un supuesto de gestión indirecta del servicio, lo que implicaba que, mediante este
contrato, la Administración le encomendaba a un tercero, el empresario (normalmente, el
concesionario), que gestionase un determinado servicio público. El que gestionaba el servicio, por lo
tanto, era el empresario o el concesionario, por lo que en todo lo relativo a la utilización del servicio
suponía el establecimiento de una relación directa entre el concesionario y el usuario del mismo.

Por ello, en la medida en que el que gestionaba el servicio público y, por tanto, se relacionaba con el
usuario era el concesionario, era preciso determinar previamente el régimen jurídico básico de ese
servicio, que atribuyera las competencias y determinara las prestaciones a favor de los
administrados.

Igualmente había que establecer que la actividad que realizaba el concesionario quedaba asumida
por la Administración respectiva, puesto que no era la Administración la que prestaba directamente
ese servicio.

En definitiva, había dos tipos de relaciones, la que se establecía entre la Administración y el

empresario, concesionario, que era contractual (contrato de gestión de servicios públicos), y la que
se establecía entre el concesionario y el usuario del servicio, que se regulaba por la normativa
propia del servicio que se prestaba.

Por el contrario, en las prestaciones susceptibles de ser objeto de un contrato de servicios, quien las
prestaba, y, por tanto, se relacionaba con el usuario era la Administración, quien, en el caso de
insuficiencia de medios, celebraba un contrato (contrato de servicios), con un empresario particular.
Pues bien, en este esquema incide la regulación de la Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de
2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión. Para esta Directiva el criterio
delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del contrato de servicios es, como se ha
dicho antes, quién asume el riesgo operacional. En el caso de que lo asuma el contratista, el
contrato será de concesión de servicios. Por el contrario, cuando el riesgo operacional lo asuma la
Administración, estaremos ante un contrato de servicios.

Este criterio delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del contrato de servicios ha
sido asumido por la presente Ley. Por ello, determinados contratos que con arreglo al régimen
jurídico hasta ahora vigente se calificaban como de gestión de servicios públicos, pero en los que el
empresario no asumía el riesgo operacional, pasan ahora a ser contratos de servicios. Ahora bien,
este cambio de calificación no supone una variación en la estructura de las relaciones jurídicas que
resultan de este contrato: mediante el mismo el empresario pasa a gestionar un servicio de
titularidad de una Administración Pública, estableciéndose las relaciones directamente entre el
empresario y el usuario del servicio.

Semestre Febrer - Juliol 2023 10

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
Por esta razón, en la medida que la diferencia entre el contrato al que se refiere el párrafo anterior y
el contrato de concesión de servicios es la asunción o no del riesgo operacional por el empresario,
es preciso que todo lo relativo al régimen de la prestación del servicio sea similar. Por ello, se ha
introducido un artículo, el 312, donde se recogen las normas específicas del antiguo contrato de
gestión de servicios públicos relativas al régimen sustantivo del servicio público que se contrata y
que en la nueva regulación son comunes tanto al contrato de concesión de servicios cuando estos
son servicios públicos, lo que será el caso más general, como al contrato de servicios, cuando se
refiera a un servicio público que presta directamente el empresario al usuario del servicio.

Para identificar a estos contratos que con arreglo a la legislación anterior eran contratos de gestión
de servicios públicos y en esta Ley pasan a ser contratos de servicios, se ha acudido a una de las
características de los mismos: que la relación se establece directamente entre el empresario y el
usuario del servicio, por ello se denominan contratos de servicios que conlleven prestaciones
directas a favor de los ciudadanos.

Por último, a este respecto, la Ley, siguiendo la Directiva 2014/23/UE, no limita la concesión de
servicios a los servicios que se puedan calificar como servicios públicos. En consecuencia, se
establece la aplicación específica y diferenciada de determinadas normas a la concesión de servicios
cuando esta se refiera a servicios públicos. Así, por ejemplo, la aplicación de las normas específicas
de estos servicios a las que se hacía referencia anteriormente, esto es, el establecimiento de su
régimen jurídico y, entre otras cuestiones, los aspectos jurídicos, económicos y administrativos
relativos a la prestación del servicio (lo que se viene a denominar su «publicatio»); la imposibilidad
de embargo de los bienes afectos; el secuestro o la intervención del servicio público; el rescate del
mismo; o el ejercicio de poderes de policía en relación con la buena marcha del servicio público de
que se trate.”

En relació amb la Llei 9/2017, de Contractes del Sector Públic, cal tenir present la recent sentència
del Tribunal Constitucional 68/2021, de 18 de març de 2021, per la qual es declaren inconstitucionals
una sèrie de preceptes i apartats d’altres per afectar a les competències de les comunitats autònomes
en matèria de contractació pública. Accesible a: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-
2021-6614

Cal fer una menció, també, als anomenats “principis rectors del servei públic” (lois du service
public), també originàriament de matriu francesa. Així, els tres principis fonamentals que regeixen
pràcticament tota l’activitat prestacional de l’Administració són:

1. Principi de continuïtat: suposa que una activitat, considerada fonamental en quan cobreix
necessitats col·lectives importants, ha d’estar disponible pels ciutadans de forma continua i
regular. Això no vol dir, òbviament que “tots” els serveis públics hagin d’estar a disposició
del ciutadà “les 24 hores del dia”, sinó que s’ha d’interpretar en funció de cada servei. Així,
en alguns serveis l’exigència de continuïtat sí suposarà la disponibilitat les vint-i-quatre hores
al dia (telefonia, electricitat o urgències mèdiques), mentre que en altres no ho serà
(biblioteques, universitat). Per tant, aquest principi de continuïtat s’ha d’assimilar a la idea de
regularitat i de no interrupció injustificada. La importància d’aquest principi és capital, fins al
punt que s’ha afirmat que constitueix “la pedra angular” del servei públic.

Certament, aquest principi de continuïtat s’ha de conciliar amb el dret de vaga, reconegut
constitucionalment, però sempre amb el límit del “manteniment dels serveis essencials per a
la comunitat”. En tot cas, és a l’Administració a qui correspon determinar les obligacions de
continuïtat adients per a cada servei – revisables davant dels tribunals –, sigui mitjançant
reglamentacions unilaterals o a través de les clàusules dels contractes de gestió de serveis
públic.
Semestre Febrer - Juliol 2023 11
 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5

2. Principi d’igualtat: implica que s’ha de garantir un dret d’accés i gaudiment de tots els
ciutadans en condicions d’igualtat i, també, que les regles del servei s’han de configurar sobre
la base de condicions igualitàries per a tots. Òbviament, això no suposa una uniformitat
absoluta, ja que els tractaments diferenciats s’admeten sempre i quan siguin raonables i
proporcionals (per exemple, tarifes reduïdes per a estudiants o tercera edat als transports
públics).

3. Principi de mutabilitat o adaptabilitat: implica la possibilitat que els poders públics

puguin modificar les condicions de prestació dels serveis públics en la mesura en que aquesta
modificació convingui per a la satisfacció de l’interès general. Això explica, per exemple, la
previsió de l’article 290 de l’esmentada Llei 9/2017, segons el qual “La Administración podrá
modificar las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas
por los usuarios, únicamente por razones de interés público y si concurren las circunstancias
previstas en la Subsección 4.ª de la Sección 3.ª del Capítulo I del Título I del Libro Segundo
de la presente Ley”, però també altres previsions contingudes a diverses lleis que permeten
modificar les obligacions de servei públic dels operadors postals i de telefonia.

Els tres principis esmentats són els principis clàssics que es van formular a mesura que es va anar
desenvolupant el propi concepte de servei públic. Amb el temps, s’han incorporat també altres
principis, com per exemple el principi d’assequibilitat, el principi de qualitat o fins i tot el principi de
neutralitat, que podríem considerar com una concreció del principi constitucional d’objectivitat de
l’article 103 CE.

Finalment, convé també fer una breu menció a la qüestió de l’establiment dels serveis públics. Amb
caràcter general, podem afirmar que, fins i tot en aquells casos en que existeix un mandat
constitucional exprés en relació amb un servei públic (sanitat, educació, Seguretat Social), el
legislador disposa d’un ampli marge per tal de determinar l’abast i el contingut de les prestacions i
l’extensió del servei, en funció de les diverses circumstàncies polítiques i socioeconòmiques de cada
moment.

No obstant això, en alguns àmbits específics sí podem parlar d’un “dret a l’establiment i el
manteniment del servei públic”: concretament, en l’àmbit local, on la Llei de Bases de Règim Local
determina una sèrie de serveis mínims obligatoris i reconeix als veïns un dret subjectiu a exigir-ne la
seva prestació en determinats supòsits. En efecte, l’article 26 LRBRL imposa als Municipis la
prestació –per ells mateixos o bé associant-se- d’un conjunt de serveis mínims obligatoris, que venen
graduats en funció de la població. Per la seva banda, l’article 18.g LRBRL reconeix als veïns el dret a
exigir la prestació o, en el seu cas, l’establiment del corresponent servei públic sempre que es tracti
d’un dels serveis mínims obligatoris. Així, si l’Administració no estableix un servei dels considerats
obligatoris, o decideix la seva supressió, el particular pot:

a) Impugnar els pressupostos municipals que no prevegin els crèdits necessaris per a
l’establiment o finançament del servei (art. 170.2.b. LHL).

b) Si es tracta de reclamar una prestació precisa i concreta que no requereix actes previs de
reconeixement, el particular pot utilitzar la via judicial contenciosa-administrativa mitjançant
el recurs contra la inactivitat de l’Administració (art. 29 LJCA).

Finalment, cal fer també una menció expressa a l’actual model de servei públic europeu, basat en la
lliure competència en condicions d’igualtat entre empreses públiques i privades per a la prestació de
serveis considerats essencials. El nou model posa en dubte el concepte de servei públic clàssic,

Semestre Febrer - Juliol 2023 12

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
imperant a bona part de l’Europa occidental durant la part central del segle XX i basat en la titularitat
pública i el monopoli.

Així, per tal de fer realitat el mercat interior i les llibertats comunitàries, el TJUE va començar a
exigir, en aplicació de determinats preceptes dels Tractats (actualment, l’article 106 TFUE) que en
els grans sectors econòmics com el transport aeri, els serveis postals o les telecomunicacions
poguessin operar, en condicions d’igualtat, tota mena d’empreses, sense importar la seva naturalesa
pública o privada: "Els estats membres no han d'adoptar ni mantenir, respecte de les empreses
públiques i les empreses a les quals concedeixin drets especials o exclusius, cap mesura contrària a
les normes del present tractat". Això suposa, doncs, la impossibilitat de concedir, per part dels Estats,
ajuts i privilegis a les seves empreses públiques. Ara bé, en aplicació també dels Tractats, serà
possible excepcionar la competència en determinats casos i, en particular, quan l’aplicació de les
normes de la competència impedeixi, de fet o de dret, el compliment de la missió específica confiada
a aquelles empreses prestadores.

No obstant, això no suposa que els poders públics deixin de responsabilitzar-se de la prestació
d’aquests serveis, ja que conserven la regulació dels sectors esmentats a través de les corresponents
autoritats de regulació (configurades, des del punt de vista de l’organització administrativa, com a
autoritats independents).

VII.- L’activitat de regulació dels sectors econòmics d’interès general.

Com ja hem comentat, el sistema tradicional de serveis públics ha sofert una profunda
transformació que consisteix en el lliurament al mercat bona part d'aquests serveis que deixen així
d'estar sota titularitat pública i són prestats en règim de competència per les empreses que decideixin
operar en el sector de què es tracti.

Lliurats ara aquests serveis al mercat, el gran repte que es planteja és l'atenció dels interessos generals
que, en molts casos, poden diferir de la lògica i dinàmica del mercat que, en principi, rebutja
qualsevol intervenció pública que no sigui per assegurar el seu bon funcionament. El sistema que
s'introdueix i en què aquests serveis i sectors abans públics, ara liberalitzats, s'enquadren és el sistema
de regulació.

L'activitat de regulació es realitza generalment per instàncies que tenen aquesta específica funció
reguladora en el sector de què es tracti: són les agències o autoritats reguladores especialitzades, la
característica determinant és la separació i independència total pel que fa als operadors.

Bibliografia i webs d’interès

Com ja hem anat recordant, per aprofundir en els conceptes estudiats en aquesta unitat es
recomana la consulta d’algun dels principals manuals de referència de l’assignatura, que inclouen
apartats específics relatius a l’activitat de l’Administració. En aquest sentit, els manuals que podeu
consultar són, a tall d’exemple:

- SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. Derecho administrativo: parte general. Madrid: Tecnos, 2021.
17a Ed.

- COSCULLUELA MONTANER, Luís M. Manual de Derecho Administrativo. Parte General.

Madrid: Ed. Civitas, 2021, 32a Ed.

Semestre Febrer - Juliol 2023 13

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5

- ESTEVE PARDO, José. Lecciones de Derecho Administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2021,
11a. Ed.

- PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Administrativo. Valencia: Tirant lo

Blanch, 2021, 11a Ed.

- MENÉNDEZ, Pablo; EZQUERRA, Antonio: Lecciones de Derecho Administrativo. Madrid:

Thomson Reuters, 2021, 2ª ed.

Per altra banda, com sempre, es recomana també l’estudi del tema amb la legislació corresponent.
En aquest sentit, podeu acudir a les bases de dades jurídiques que la Biblioteca de la UOC posa a la
vostra disposició i que trobareu en l’apartat “Fonts d’informació” de l’aula.

Finalment, a banda d’aquesta bibliografia general, podeu trobar molts altres treballs doctrinals sobre
qüestions concretes en matèria d‘activitat administrativa. Per exemple, poden ser-vos d’utilitat els
següents:

Amb caràcter general:

JORDANA DE POZAS: “Ensayo sobre una teoría del fomento en el Derecho

Administrativo”, en Revista de Estudios Políticos, núm. 48, 1949.

Sobre l’activitat sancionadora de l’Administració:

 ALARCÓN SOTOMAYOR, Lucía; BUENO ARMIJO, Antonio; IZQUIERDO

CARRASCO, Manuel; REBOLLO PUIG, Manuel: Derecho Administrativo Sancionador, Ed.
Lex Nova, Valladolid, 2010.
 AMOEDO-SOUTO, Carlos Alberto: “Actividad sancionadora”, en Manual de
Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2023.
(https://www.revistasmarcialpons.es/revistaderechopublico/article/
view/1630/2016 )

 GALLARDO CASTILLO, María Jesús: Los Principios de la potestad sancionadora. Teoría

y práctica, Ed. Iustel, Madrid 2008.

 NIETO GARCÍA, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 5ª edición, Ed. Tecnos,

Madrid, 2012.

 HUERGO LORA, Alejandro (Director), Problemas actuales del Derecho Administrativo

Sancionador, Ed. Iustel, 2018.

Sobre l’activitat de prestació:

 SOSA WAGNER, Francisco: La gestión de los servicios públicos locales, Ed. Thomson-
Civitas, 7a. edición, Madrid 2008.

 CARLÓN RUIZ, CARLÓN RUIZ, Matilde: “Nuevo y viejo en la concesión de servicio

(público), Revista Española de Derecho Administrativo, nº 202, 2019, págs. 83-122.

Semestre Febrer - Juliol 2023 14

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
 MARTINEZ-ALONSO CAMPS, José Luis, “La nueva configuración de la gestión indirecta
de los servicios públicos de resultas de la Ley de contratos del Sector Publico de 2017;
algunas consideraciones con especial incidencia en el subsistema local”
http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1508227

 MAGALDI, Nuria: “Actividad de prestación y garantía”, en Manual de Derecho

Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2023.
(https://www.revistasmarcialpons.es/revistaderechopublico/article/view/1626/2008 )

 MARTINEZ-ALONSO CAMPS, José Luis, “La nueva configuración de la gestión

indirecta de los servicios públicos de resultas de la Ley de contratos del Sector Publico de
2017; algunas consideraciones con especial incidencia en el subsistema local”, http:/
laadministracionaldia.inap.es, 1/2/2018.
http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1508227

Sobre l’activitat de foment:

 FERNÁNDEZ FARRERES, Germán (Dir.), Comentario a la Ley General de Subvenciones,

Thomson-Civitas, Madrid, 2005.

 GARCÉS SANAGUSTI, Mario, PALOMAR OLMEDA, Alberto y ARTEAGABEITIA

GÓMEZ, Idoya María (coord.): Derecho de las subvenciones y ayudas públicas, Aranzadi,
2018 (2 ed.).

 PASTOR MERCHANTE, Fernando: “Actividad de promoción y fomento”, en Manual de

Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2023.
(https://www.revistasmarcialpons.es/revistaderechopublico/article/view/1627/2010 )

Sobre l’activitat de supervisió i inspecció:

 CANALS AMETLLER, Dolors. El ejercicio por particulares de funciones de autoridad:

control, inspección y certificación, Ed. Comares, Granada 2003.

 DARNACULLETA GARDELLA, Mercè. Autorregulación y derecho público. La

autorregulación regulada. Madrid, Barcelona: Marcial Pons, Barcelona, 2005.

 TARRÉS VIVES, MARC. Normas técnicas y Ordenamiento jurídico. Tirant lo Blanch,

Valencia, 2003.

 RODRÍGUEZ FONT, Mariola: “Actividad de ordenación y control”, en Manual de

Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2023.
( https://www.revistasmarcialpons.es/revistaderechopublico/article/view/1625 )

 GARCÍA URETA, Agustín: La potestad inspectora de las Administraciones Públicas, Ed.

Marcial Pons, Madrid 2006.

Sobre la actividad de regulación:

 ESTEVE PARDO, José. Principios de Derecho regulatorio. Servicios económicos de

interés general y regulación de riesgos, Ed. Marcial Pons, Madrid, 2021.

Semestre Febrer - Juliol 2023 15

 03.526 – DRET ADMINISTRATIU II
GES 5
 LEÑERO BOHÓRQUEZ, Rosario: “La actividad de regulación”, en Manual de
Derecho Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2023.
(https://www.revistasmarcialpons.es/revistaderechopublico/article/view/1628/2012 )

IMPORTANT: ES RECOMANA CONSULTAR LES ACTUALITZACIONS DE LES

DISPOSICIONES MÉS RELLEVANTS D’AQUEST MÒDUL A LA WEB DEL BOE (Anàlisi i
versió consolidada)

Semestre Febrer - Juliol 2023 16