SEMINARSKI RAD

Predmet: Pravno uređenje javne uprave

Tema: Budžet i uloga uprave u sistemu javnih finansija

MENTOR: STUDENT:

Doc. dr Amel Delić Abdusamed Kavazović

Sarajevo, jun 2021

SADRŽAJ

1. UVOD............................................................................................3

2. POJAM I NASTANAK JAVNIH FINANSIJA..............................4

2.1 Funkcije javnih finansija........................................................4

3. RASHODI......................................................................................5

3.1 Procjena troškova.........................................................................5

3.2 Vrste rashoda...........................................................................6

4. POJAM I HISTORIJSKI RAZVOJ BUDŽETA.........................8

4.1 Korporativni budžet.................................................................8

4.2 Pravna priroda budžeta..............................................................10

4.2 Ekonomska priroda budžeta......................................................10

4.3 Politička priroda budžeta...........................................................10

5. STRUKTURA BUDŽETA...............................................................11

5.1 Opći dio budžeta.........................................................................11

5.2 Posebni dio budžeta...............................................................12

6. ZAKLJUČAK.............................................................................13

7. LITERATURA.............................................................................14

2
1. UVOD

Budžet i uloga uprave u sistemu javnih finansija su pojmovi sa kojima se

svakodnevno susrećemo a ipak su toliko složeni da se ne mogu objasniti u samo
nekoliko rečenica. U ovom uvodu ću iznijeti osnovna obilježja i karakteristike
pomenutih pojmova, a o kojima će više biti govora u narednim poglavljima. Javne
finansije mogu se definirati kao proučavanje vladinih aktivnosti, koje mogu
uključivati potrošnju, deficite i oporezivanje. Ciljevi javnih finansija su prepoznati
kada, kako i zašto bi država trebala intervenirati u trenutnoj ekonomiji, te također
razumjeti moguće ishode promjena na tržištu. Budžet je procjena prihoda i rashoda
tokom određenog budućeg vremenskog perioda, a koriste ga vlade, preduzeća i
pojedinci. Budžet je u osnovi financijski plan za određeno razdoblje, obično godinu
za koju se zna da uvelike poboljšava uspjeh bilo kojeg financijskog poduhvata.

3
2. POJAM I NASTANAK JAVNIH FINANSIJA

Javne finansije su grana nauke koja proučava prirodu i učinke državnog korištenja
fiskalnih instrumenata- oporezivanje i potrošnju, uzimanje i davanje kredita, kupnje i
prodaje.1 Javne finansije podrazumijevaju međusobne odnose pojedinih državnih
organ ate centralne države i lokalnih vlasti. Osnovna djelatnost javnih finansija su
javna ili zajednička dobra ili usluge neophodne pojedincima što ih pružaju javne
vlasti. Ponekad javne finansije uključuju u svoje aktivnosti i proučavanje položaja
javnih preduzeća koja se sama finansiraju iz djelatnosti koju obavljaju za
zadovoljenje potreba građana. Na taj način javna preduzeća uspijevaju biti izvan
domašaja čistih javnih finansija, ali ih njihov odnos sa državom dovodi u vezu sa
javnim finansijama.

2.1 Funkcije javnih finansija

Postoje tri (3) osnovne funkcije koje je prvi elaborirao Richard Musgrave:

1. alokacijska
Funkcija koja ima zadatak usmjeriti raspoloživa sredstva (javni prihodi)
namjenski2 (na optimalan način) na onaj dio koji služi zadovoljavanju javnih
potreba.

2. distribucijska
Funkcija preraspodjele dohotka, bilo između pojedinaca i obitelji ili između
regija i sektora.

3. stabilizacijska
Funkcija koja se javlja u trenucima kada je gospodarski sektor izbačen iz
ravnoteže (vanjska i unutarnja ravnoteža). Mjerama fiskalne politike se sektor
vraća u stabilnost, tj. ravnotežu.

3. RASHODI
1
Đelmo Z., „Pravno uređenje javne uprave“, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, Sarajevo, 2009 g, str.
465
2
Javne finansije i njihova funkcija, https://hr.wikipedia.org/wiki/Javne_financije

4
 U proizvodnji, istraživanju, maloprodaji i računovodstvu trošak je vrijednost
novca koji je iskorišten za proizvodnju nečega ili pružanje usluge i stoga više
nije dostupan za upotrebu. U poslovanju trošak može biti trošak stjecanja, a u
tom se slučaju novac utrošen za njegovo stjecanje računa kao trošak. U ovom
je slučaju novac ulaz koji nestaje da bi se stvar stekla. Ovaj trošak stjecanja
može biti zbroj troškova proizvodnje koje je imao izvorni proizvođač i
daljnjih troškova transakcije koje je stvorio stjecatelj iznad cijene plaćene
proizvođaču. Obično cijena uključuje i nadoknadu dobiti iznad troškova
proizvodnje.

3.1 Procjena troškova

Kada razvijaju poslovni plan za novu ili postojeću tvrtku, proizvod ili projekt,
planeri obično izrađuju procjene troškova kako bi procijenili hoće li prihodi /
koristi pokriti troškove (vidi analizu troškova i koristi). 3To se radi i u poslu i
u vladi. Troškovi su često podcijenjeni, što rezultira prekoračenjem troškova
tijekom izvršenja. Cijene plus cijene, cijena je jednaka trošku plus postotak
općih troškova ili profitne marže.

3
J. Scott, „Estimating rehab costs“, BiggerPockets, Los Angeles, january 2019, str. 174

5
3.2 Vrste rashoda

Postoje brojni kriteriji prema kojima se vrši klasifikacija javnih rashoda kojima se
vrši finansiranje javnih službi. Svakako su najznačajniji: vrijeme, mjesto, subjekti i
dr. Prema vremenskom kriteriju rashode kojima se vrši finansiranje javnih službi
dijelimo na: redovne i vanredne rashode.

Redovni rashodi su ona vrsta rashoda koji se u svakom mimentu mogu

predvidjeti.Oni se pojavljuju u budžetu i njihova je visina relativno stalna.Takvi su
izdaci oni koji se izdvajaju za finansijske odbrane, 4 finansiranje administracije u
organima državne službe, finansiranje zdravstva, obrazovanja itd.

Vanredni rashodi su ona vrsta rashoda koja se teško može predvidjeti. Oni nisu
redovni, a i kada postoje nije im stalna visina. Takvi rashodi kojima se finansiraju
izdvajanja za potrebe javnih službi su ona kojima su javne službe pogođene
nepredividivim događajima kao što su npr. elementralne nepogode, neposredna ratna
opasnost, ratno stanje, poremećaji na tržištu itd.

3.3 Karakter javnih rashoda

Polazeći od toga da li finansiranje javnih službi ima karakter javnih rashoda koji
doprinose stvaranju dohotka, možemo ih podijeliti na: produktivne( rentabilne) i
neproduktivne(nerentabilne) javne rashode.

Produktivni javni rashodi su oni koji neposredno ili pak posredno doprinose
stvaranju dohotka. Od onih koji neposredno doprinose stvaranju dohotka potrebno je
spomenuti javne rashode kojima se finansiraju izdaci koji se odnose na ulaganja u
privredne subjekte, odnosno profitne organizacije kao što su mješovita privredna
društva, javna preduzeća i dr. Posredno javni rashodi mogu služiti stvaranju dohotka
ukoliko to oblici finansiranja kojima se vrši finansiranje zdravstvenih ustanova,
finansiranje škola, univerziteta is l.

Neproduktivni javni rashodi ne doprinose ni posredno ni neposredno stvaranju

dohotka. Događa se da ponekad produktivna finansiranja budu beskorisna, kao što je

4
Đelmo Z., „Pravno uređenje javne uprave“, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, Sarajevo, 2009 g, str.
468

6
npr. finansiranje proizvodnje naoružanja i vojne opreme za vođenje rata. S druge
strane, katkada neproduktivna izdvajanja novčanih sredstava mogu dati izvanredne
rezultate kao što je npr. finansiranje inspekcijskih službi, finansiranje izdvajanja
sredstava za pravosuđe, opremanje policije i sl.

Osim gore navedenih javnih rashoda, postoji još jedna podjela a to je s obzirom na
njohivu namjenu a prema njoj postoje lični i materijalni javni rashodi. Lični izdaci su
npr. plate državnih službenika i namještenika, socijalna pomoć, invalidnine, honorari
i sl, dok u materijalne izdatke spadaju troškovi za gorivo, dnevnice, tekuće
održavanje... Također, postoje i javni rashodi u odnosu na subjekte trošenja sredstava
a tu spadaju javni rashodi lokalnih organa vlasti i javnih rashodi centralnih organa
vlasti.

Lokalni javni rashodi se najčešće odnose na one vrste javnih rashoda kojima se
finansiraju opće i zajedničke potrebe organa i institucija iz nadležnosti lokalnih
zajednica tj. općina i gradova.U te rashode spadaju izdaci za nauku, obrazovanje,
kulturu, lokalnu administraciju... Za centralne organe vlasti najčešće su vezani
rashodi koji se odnose na odbranu zemlje, rashodi diplomatsko-konzularnih
predstavništva, unutrašnja sigurnost...

4. POJAM I HISTORIJSKI RAZVOJ BUDŽETA

7
Budžet je finansijski plan za određeno razdoblje, često godinu dana. Takođe može
uključivati planirani obim prodaje i prihode, količine resursa, troškove i izdatke,
imovinu, obaveze i novčane tokove. Kompanije, vlade, porodice i druge organizacije
koriste ga za izražavanje strateških planova aktivnosti ili događaja na mjerljiv način.
Budžet je zbir sredstava dodijeljenih za određenu svrhu i sažetak namjeravanih
izdataka zajedno s prijedlozima kako ih ispuniti. Može uključivati proračunski višak,
osiguravanje novca za buduće korištenje ili deficit u kojem troškovi premašuju
prihode. Riječ budžet dolazi od starofrancuske riječi bougette koja znači "mala kožna
torbica", što je pak umanjenica od galijskog bougea za "kožna torbica, torbica".
Njegova prva upotreba u našem savremenom razumijevanju financijskog plana
dolazi iz brošure „Budžet koju je otvorio William Pulteney“, koja koristi izraz budžet
za opisivanje i kritiku vladine fiskalne politike prema vinu i duvanu. Uobičajena
upotreba riječi "budžet" odnosi se na financijski plan pojedinca ili organizacije
zasnovan na njihovim projiciranim prihodima i troškovima. Kao dodatak, koristi se i
u smislu iznosa koji pojedinac ili organizacija ima na raspolaganju da potroši.

4.1 Korporativni budžet

Budžet kompanije često se sastavlja godišnje, ali možda nije gotov budžet, koji
obično zahtijeva znatan napor, plan je 5 za kratkoročnu budućnost, obično omogućava
stotine ili čak hiljade ljudi u različitim odjelima (operacije, ljudski resursi, IT, itd.)
Kako bi u konačnom budžetu uvrstili svoje očekivane prihode i troškove.

Ako se stvarni podaci isporučeni kroz budžetsko razdoblje približe budžetu, to

sugerira da menadžeri razumiju svoje poslovanje i uspješno ga vode u predviđenom

5
iEduNote Budget, https://www.iedunote.com/budget, decembar 2018

8
smjeru. S druge strane, ako se brojke divlje raziđu s budžetom, to šalje signal „izvan
kontrole“ i cijena dionice može patiti. Planeri kampanje uključuju dvije vrste
troškova u bilo kojoj kampanji: prva je trošak ljudskih resursa neophodnih za
planiranje i izvršenje kampanje. Druga vrsta troškova koju imaju planeri kampanje je
težak trošak same kampanje.Profesionalci zaposleni u ovome često su imenovani
„analitičarom proračuna“,specijaliziranom ulogom financijskog analitičara. To se
obično nalazi unutar područja finansijskog upravljanja kompanije uopšte; ponekad,
posebno, u „FP&A“ (finansijsko planiranje i analiza). Ovaj se budžet odnosi na
planiranje poslovanja organizacije za period od 5 do 10 godina. Na dugoročni budžet mogu
negativno utjecati nepredvidivi faktori. Stoga, sa kontrolne tačke gledišta, dugoročni budžet
treba dopuniti kratkoročnim budžetima. Ovaj se budžet obično crpi za godinu dana.
Ponekad se budžet može pripremiti za kraći period (poput mjesečnog budžeta,
tromjesečnog budžeta itd.). Kratkoročni budžeti su detaljno pripremljeni i ti budžeti pomažu
u vršenju kontrole svakodnevnog poslovanja.

4.2 Pravna priroda budžeta

9
Pri razmatranju pravne prirode budžeta susrećemo se u teoriji sa raznovrsnim
stajalištima o pravnom karakteru ovog finansijskog instrumenta. Iako se najčešće
budžeti donose u formi zakona, ima mišljenja da je budžet zakon samo u formalnom,
a ne i u materijalnom smislu. Pravni aspect budžeta se odnosi na pitanja pravnog
ustroja finansiranja javnih rashoda. U tom smislu budžet je opći podzakonski akt koji
donosi državni organ, tj predtavničko tijelo političko-teritorijalne zajednice po
posebnom postupku. Budžet ima svoju materijalnu stranu u vidu prihoda i rashoda i
fornalnu u vidu postupka i načina donošenja i načina provedbe tj. izvršenja.

4.3 Ekonomska priroda budžeta

U ekonomskom smislu, budžet je jedan od značajnijih instrumenata preraspodjele

nacionalnog dohotka. On se koristi i kao instrument politike tržišta i cijena,
ujednačavanja uvjeta privređivanja, reguliranja strukture potrošnje, uticanja na
uspostavljanje određenih robno-novčanih odnosa, usmjeravanje investicijskih
ulaganja, uticanja na obim štednje ili ostvarivanja nekih drugih ciljeva ekonomske
politike. 6U ekonomskom smislu, budžet se odnosi na ekonomske efekte odnisni na
fiskalnu vezu između budžetskih sredstava i ekonomskih tokova, pa se u osnovi
javljaju dva globalna ekonomska učinka budžeta.

4.4 Politička priroda budžeta

Politički smisao budžeta ogleda se u činjenici dag a donosi najveće političko-

predstavničko tijelo na području političko-teritorijalne zajednice kojoj pripada.
Budžet je istovremeno značajno sredstvo kontrole djelatnosti izvršno-političkog
organa i uprave kao izvršilaca budžeta. Analiza i kritička ocjena budžeta sa
političkog stajališta se odnose na pravo širih i užih političko-teritoijalnih zajednica
kao i na utvrđivanje prihoda budžeta i njihovog obima i namjene njihovog trošenja i
na regulisanje nadlžnosti određenih upravnih organa za izvršavanje budžeta.

5. STRUKTURA BUDŽETA

6
Đelmo Z., „Pravno uređenje javne uprave“, Fakultet za javnu upravu Sarajevo, Sarajevo, 2009 g, str.
473

10
Struktura budžeta postaje okvir unutar kojeg se razvrstavaju rashodi i prihodi i
ulivaju u računovodstveni sistem. Struktura fonda je vjerovatno najvažnija
klasifikacija jer identificira računovodstveni entitet za koji se moraju pripremiti
pojedinačni budžeti.Budžet se u pravilu donosi u obliku zakona po strogoj zakonskoj
proceduri7. Čini se opravdano mišljenje koje upućuje das budžet s materijalnog
aspekta nije zakon iz razloga što on ne sadrži nikakvu pravnu normu.Da bi se
razumjela pravna priroda budžeta potrebno je imati u vidu njegovu strukturu. Sastoji
se iz dva osnovna dijela a to su opći dio budžeta i posebni dio budžeta.

5.1 Opći dio budžeta

Opći dio budžeta se sastoji iz normativnog dijela i bilansa prihoda i

rashoda.Normativni dio općeg dijela budžeta sadrži pravne norme odnosno propise i
pravila o obavezama organa i organizacija u pogledu izvršenja budžeta, zatim
propise o mjerama za održavanje budžetske ravnoteže, propise o osiguranju
zakonitog korištenja sredstava, propise o budžetskoj kontroli i dr. Također, u
normativni dio budžeta se unose brojčano izraženi ukupni prihodi po osnovnim
načinima ostvarivanja, te ukupni rashodi uključujući i budžetske tekuće i stalne
rezerve. U bilansni dio općeg dijela budžeta unose se ukupni sistematizirani državni
prihodi po vrstama i ukupni državni rashodi raspoređeni po osnovnim
namjenama.Očigledno je da opći dio budžeta, posebno njegov normativni dio ima
karakter zakona i u formalnom i u materijalnom smislu, dok bilansni dio općeg dijela
budžeta predstavlja zakon samo u formalnom smislu jer se donosi po postupku po
kojem se donose i drugi zakoni.

5.2 Posebni dio budžeta

7
South Dakota Department for legislative audit,
https://legislativeaudit.sd.gov/resources/counties/County_Section_3/County_Section%203_Budget
%20Structure.pdf

11
Posebni dio budžeta je isključivo brojčani pregled rasporeda rashoda po nosiocima i
neposrednim korisnicima sredstava, kao i rasporeda po namjeni. Bilansni i posebni
dijelovi budžeta kao akti upravno-pravnog karakera nisu bez obaveznosti u pogledu
izvršenja i odgovornosti, ne samo naredbodavaca nego i budžetskih korisnika.Budžet
je obavezan podzakonski akt, kako u vezi rashoda jer se smiju trošiti samo sredstva
za one potrebe za koje su predviđena(legalitet rashoda).

Budžetski iznosi imaju limitiran karakter, što znači da se ne smiju prekoračiti.

Također, izvršioci budžeta smiju realizirati samo one prihode koji su utvrđeni u
budžetu(legalitet prihoda).Budžetske institucije postoje na nivou države, entiteta,
kantona u Federaciji Bosne i Hercegovini in a nivou lokalnih zajednica(gradova i
općina).

6. ZAKLJUČAK

12
Javne finansije pružaju dobru strukturu za razmišljanje i rješavanje pitanja javnih
finansija. Učinkovitost i pravednost glavni su kriteriji za odlučivanje o tome koje
usluge i proizvode država treba ili ne treba pružiti. Bez javnih finansija, mnoge stvari
koje su potrebne društvu jednistavno ne bi bile dostupne ili pružene javnosti i što bi
moglo rezultirati katastrofalnim posljedicama po društvo ili zajednicu, stoga će
planiranjem efikasne upotrebe tržišta za vrijeme mogućeg propasti istog omogućiti
uravnoteženo i sigurno društvo. Što se tiče budžeta, glavni budžet - koji kulminira
novčanim budžetom, proračunskim računom dobiti i gubitkom i bilansom stanja -
formalno iznosi finansijske aspekte planova uprave za budućnost i pomaže u
praćenju stvarnih izdataka u odnosu na te planove.Kontrola uključuje korake koje je
menadžment poduzeo kako bi povećao vjerovatnoću da svi dijelovi organizacije rade
zajedno na postizanju ciljeva postavljenih u fazi planiranja.Da bi bio efikasan, dobar
sistem budžetiranja mora osigurati i planiranje i kontrolu. Dobro planiranje bez
efikasne kontrole je gubljenje vremena i truda.

7. LITERATURA

13
1. Đelmo Z., „Pravno uređenje javne uprave“, Fakultet za javnu upravu Sarajevo,
Sarajevo, 2009 g

2. Javne finansije i njihova funkcija, https://hr.wikipedia.org/wiki/Javne_financije

3. J. Scott, „Estimating rehab costs“, BiggerPockets, Los Angeles, januar 2019

4. South Dakota Department for legislative Audit,

https://legislativeaudit.sd.gov/resources/counties

5. iEduNote Budget, https://www.iedunote.com/budget, decembar 2018

14