Organizacja wyborów

Wybory parlamentarne – rozumiane jako regularne odnawianie składu

parlamentu w wyniku decyzji podejmowanych w szczególnej procedurze przez
ogół obywateli posiadających pełnię praw politycznych. Wybory muszą być
przeprowadzane na podstawie szczególnych, w tym celu ustanowionych regulacji
prawnych dla zapewnienia uczciwego i uporządkowanego ich przebiegu.
Organizację i sposób przeprowadzania czynności wyborczych reguluje w sposób
szczegółowy Kodeks wyborczy.

- Zarządzenia wyborów
Wybory do Sejmu i Senatu zawsze odbywają się łącznie. Zarządza je Prezydent
nie później niż na 90 dni przed upływem czterech lat od rozpoczęcia kadencji izb
(przypomnijmy, że kadencja rozpoczyna się w dniu zebrania się Sejmu na
pierwsze posiedzenie; art. 98 ust. 1), wyznaczając wybory na dzień wolny od
pracy, przypadający w ciągu 30 dni przed upływem czterech lat od rozpoczęcia
kadencji izb. W razie skrócenia kadencji (tzn. samorozwiązania Sejmu bądź
rozwiązania go przez Prezydenta) wybory muszą zostać zarządzone na dzień
przypadający nie później niż 45 dni od dnia zarządzenia o skróceniu kadencji (art.
98 ust. 5).
Wybory prezydenckie zarządza Marszałek Sejmu. Dzień głosowania musi zostać
wyznaczony między 100. a 75. dniem przed upływem kadencji urzędującego
Prezydenta, a w razie opróżnienia urzędu Prezydenta muszą być zarządzone w
ciągu 14 dni i muszą się odbyć nie później niż w dniu wolnym od pracy
przypadającym w ciągu 60 dni od dnia zarządzenia wyborów (art. 128 ust. 2).
Odsunięcie wyborów (dnia głosowania) w czasie jest dopuszczalne tylko w razie
wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych. Wówczas wybory mogą być
„przeprowadzone” dopiero po upływie 90 dni od zakończenia stanu
nadzwyczajnego. Jeżeli jednak nie zostanie wprowadzony stan nadzwyczajny,
to niedokonanie zarządzenia wyborów we wskazanym terminie tworzy sytuację
niekonstytucyjności.

- Okręgi wyborcze, obwody głosowania

Okręg wyborczy to jednostka terytorialna, w ramach której dokonywane jest
obsadzenie określonej liczby mandatów, a więc wybór określonej liczby posłów
czy senatorów. Okręgiem wyborczym może być województwo lub jego część.
Odmienna jest natomiast koncepcja okręgów wyborczych. Państwowa Komisja
Wyborcza bada na bieżąco zmiany sytuacji demograficznej i przedstawia
Sejmowi wnioski w sprawie zmiany granic okręgów wyborczych i liczby posłów w
nich wybieranych, o ile znajduje to uzasadnienie bądź w zmianach podziału
państwa na województwa i powiaty, bądź w zmianach ludnościowych.
Odpowiednie zmiany są dokonywane w drodze ustawy i należy ich dokonywać
nie później niż na trzy miesiące przed terminem zarządzenia wyborów. Obwód
głosowania to jednostka terytorialna, w ramach której oddaje głosy określona
grupa wyborców. W skład każdego okręgu wchodzi więc pewna liczba obwodów
– w obwodach tych jest jednakowa lista kandydatów, ale każdy obwód obejmuje
inną grupę wyborców uprawnionych do głosowania. Obwody są obecnie
tworzone przez komisarzy wyborczych, powoływanych przez Państwową Komisję
Wyborczą.
Jeśli chodzi o wybory do Sejmu, to – ponieważ art. 96 Konstytucji przewiduje
zasadę proporcjonalności – okręgi wyborcze muszą mieć wielomandatowy
charakter. Utworzono 41 okręgów wyborczych, liczących od 7 do 19 mandatów,
co nadało im bardziej wyrównany charakter.
Jeżeli chodzi o wybory do Senatu, to Kodeks wyborczy z 2011 r. wprowadził (art.
260) zasadę okręgów jednomandatowych. Odpowiednio, inny załącznik do
Kodeksu wyborczego określa granice 100 jednomandatowych okręgów
wyborczych.
W wyborach prezydenckich natomiast – skoro jest tylko jeden mandat do
obsadzenia – istnieje jeden okręg wyborczy obejmujący całe terytorium kraju.
W wyborach prezydenckich natomiast – skoro jest tylko jeden mandat do
obsadzenia – istnieje jeden okręg wyborczy obejmujący całe terytorium kraju.

- Komisje wyborcze
Są to szczególne organy państwowe, tworzone w celu zorganizowania i
przeprowadzenia wyborów. Istnieją trzy szczeble komisji wyborczych.
W skali centralnej istnieje Państwowa Komisja Wyborcza, właściwa dla wszystkich
procedur wyborczych i referendalnych. Jest to organ stały, działający także w
okresie między kolejnymi wyborami i referendami. Komisja składa się z
dziewięciu członków powoływanych przez Prezydenta RP na dziewięcioletnią
kadencję. kłada się ona obecnie z jednego sędziego Trybunału Konstytucyjnego i
jednego sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (wskazanych przez
prezesów tych sądów i powoływanych na okres dziewięciu lat) – jeden z nich
musi zostać przewodniczącym Komisji – oraz z siedmiu osób (mających
kwalifikacje sędziowskie) wskazanych przez Sejm i powoływanych na okres
kadencji Sejmu. PKW spełnia zadania nadzorczo-organizacyjne wobec niższych
komisji wyborczych oraz zadania dokonywane przez samą Państwową Komisję
Wyborczą lub przez komisarzy wyborczych będących jej pełnomocnikami.
Zakres tych zadań zależy od rodzaju wyborów, niewątpliwie najbardziej
spektakularne jest ogłaszanie wyników wyborów; w wyborach prezydenckich
Państwowa Komisja Wyborcza dokonuje też rejestracji kandydatów. Zgodnie
z art. 161 § 1 k.w. Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące dla
niższych komisji wyborczych oraz wyjaśnienia dla innych organów państwowych
i samorządowych.
Komisje okręgowe
Nie mają one charakteru stałego i tworzone są przez Państwową Komisję
Wyborczą odrębnie dla poszczególnych wyborów. Ich członkowie powoływani są
spośród osób mających wykształcenie wyższe prawnicze oraz dających rękojmię
należytego pełnienia tej funkcji. W wyborach parlamentarnych podstawowym
zadaniem okręgowych komisji wyborczych jest dokonywanie rejestracji
kandydatów (Senat) lub okręgowych list kandydatów (Sejm) oraz ustalanie
wyników głosowania i wyników wyborów w okręgu. W wyborach prezydenckich
ich rolą jest ustalenie wyników głosowania i przekazanie danych do Państwowej
Komisji Wyborczej. Wszystkie omawiane komisje sprawują też nadzór nad
działalnością obwodowych komisji wyborczych.

Obwodowe komisje wyborcze

Powoływane odrębnie dla każdych wyborów czy referendum. Powoływane są
one spośród wyborców przez komisarzy wyborczych spośród osób wskazanych
przez pełnomocników poszczególnych komitetów wyborczych. Podstawowe
zadanie komisji obwodowej to przeprowadzenie głosowania w obwodzie,
ustalenie jego wyników oraz przekazanie ich do wyższej komisji wyborczej.

- Zgłaszanie kandydatów
Jest to politycznie najważniejszy moment każdej procedury wyborczej.
Konstytucja ogólnie stanowi, że: „Kandydatów na posłów i senatorów mogą
zgłaszać partie polityczne oraz wyborcy” (art. 100 ust. 1), a kandydatów na
Prezydenta może zgłaszać co najmniej 100 000 wyborców (art. 127 ust. 3 zdanie
drugie).
W wyborach prezydenckich procedura zgłaszania kandydatów obejmuje trzy
etapy. W pierwszym zostaje zawiązany komitet wyborczy popierający – na
zasadzie wyłączności – określonego kandydata. Może to uczynić wyłącznie grupa
15 obywateli (art. 90 § 1 k.w.), pod warunkiem zgromadzenia 1000 podpisów
wyborców popierających daną kandydaturę (art. 299 § 1 k.w.); partie polityczne,
jako takie, nie mogą tworzyć komitetów wyborczych (art. 84 § 3 k.w.). Na tej
podstawie Państwowa Komisja Wyborcza rejestruje komitet wyborczy (a
ewentualne spory co do rejestracji rozpatruje Sąd Najwyższy). W drugim etapie
komitet wyborczy musi zgromadzić 100 000 podpisów osób popierających
danego kandydata. Po zgromadzeniu wymaganej liczby podpisów pełnomocnik
komitetu wyborczego formalnie zgłasza kandydata na Prezydenta, a Państwowa
Komisja Wyborcza dokonuje rejestracji kandydata, o ile zgłoszenia dokonano
zgodnie z przepisami prawa (art. 304 k.w. – ewentualne spory rozstrzyga SN). W
trzecim etapie Państwowa Komisja Wyborcza sporządza i ogłasza listę
kandydatów, a tym samym rozpoczyna się właściwa kampania wyborcza.
Problem nadmiaru kandydatów pozostaje więc nierozwiązany. Niemniej taki
system zgłaszania kandydatów został spetryfikowany na poziomie
konstytucyjnym (art. 127 ust. 3) i nic nie zapowiada jego zmiany.
Podobny jest schemat zgłaszania kandydatów do Senatu. Prawo zgłaszania
przysługuje partiom politycznym, koalicjom tych partii i wyborcom – jedni i
drudzy tworzą w tym celu komitety wyborcze (art. 84 § 2 k.w.). Do Senatu
kandydować można tylko w jednym okręgu wyborczym, nie można
równocześnie kandydować do Sejmu. Każde zgłoszenie kandydatury na senatora
musi być poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców stale zamieszkałych w
danym okręgu wyborczym (art. 265 k.w.). Kandydatów rejestruje okręgowa
komisja wyborcza, a w razie odmowy rejestracji ostateczne rozstrzygnięcie
należy do Państwowej Komisji Wyborczej.
W wyborach do Sejmu zawsze konieczne jest zgłoszenie listy kandydatów.
Prawo zgłaszania list przysługuje komitetom wyborczym, które mogą być
tworzone przez partie polityczne (wówczas funkcję komitetu wyborczego pełni
odpowiedni organ partii), koalicje tych partii (wtedy jednak próg wyborczy ulega
podniesieniu do 8%) oraz przez wyborców (art. 84 § 2 k.w.). Wyborcy (w liczbie
przynajmniej 15) muszą najpierw utworzyć komitet wyborczy, a następnie zebrać
1000 podpisów wyborców, popierających utworzenie komitetu (art. 204 §
6 k.w.).Należy przypomnieć, że do wyborów sejmowych stosuje się system
progów wyborczych – każda partia, koalicja czy komitet wyborczy musi więc
uzyskać odpowiedni odsetek głosów w skali kraju. Kodeks wyborczy wprowadził
– w odniesieniu do wyborów do Sejmu – zasadę parytetu: na każdej liście
kandydatów musi znajdować się minimum po 35% kandydatów każdej z płci (art.
211 § 3 k.w.), a uchybienie temu wymaganiu powoduje odmowę zarejestrowania
listy. Podobne rozwiązania wprowadzono odnośnie do wyborów do Parlamentu
Europejskiego oraz wyborów samorządowych. W wyborach do Sejmu zgłoszenie
listy okręgowej musi być poparte podpisami co najmniej 5000 wyborców stale
zamieszkałych w danym okręgu wyborczym. Liczba kandydatów na liście nie
może przekraczać dwukrotności ogólnej liczby mandatów w danym okręgu i
musi znaleźć się na niej minimum po 35% kandydatów każdej z płci. Kolejność
umieszczenia na liście ustalana jest przez komitet zgłaszający. Nie ma to
wprawdzie znaczenia decydującego, bo to wyborca przyznaje pierwszeństwo
kandydatowi z listy, zaznaczając jego nazwisko. Listy okręgowe zgłaszane są do
okręgowej komisji wyborczej; w razie odmowy zarejestrowania rozstrzygnięcie
podejmuje Państwowa Komisja Wyborcza, od czego przysługuje jeszcze skarga
do Sądu Najwyższego (art. 218 § 2 k.w.).
- Kampania wyborcza
Każde ugrupowanie prowadzi ją w sposób ciągły, starając się za pomocą różnych
metod pozyskać dla siebie sympatię opinii publicznej, a zarazem pozbawić tej
sympatii ugrupowania i polityków konkurencyjnych. Możliwość swobodnego
prowadzenia kampanii wyborczej stanowi niezbędny warunek dla zapewnienia
wyborom pluralistycznego (wolnego) oraz rzetelnego charakteru. Trzeba jednak
pamiętać, że polityczna kampania zaczyna się znacznie wcześniej, nabierając
tempa w okresie bezpośrednio poprzedzajacym zarządzenie wyborów. Także
wówczas brak dochowania politycznej neutralności przez instytucje władzy
publicznej może skutkować pozbawieniem wyborów przymiotu rzetelności.

Kodeks wyborczy wskazuje między innymi, że agitacja może być realizowana

poprzez zbieranie podpisów popierających zgłoszenie kandydatów po uzyskaniu
pisemnej zgody pełnomocnika wyborczego. Każdy, kto prowadzi taką formę
agitacji, może zbierać podpisy w czasie i w sposób, który będzie wykluczał
stosowanie jakichkolwiek nacisków zmierzających do ich wymuszenia.
Zabronione jest na mocy istniejących przepisów zbieranie lub składanie
podpisów w zamian za korzyść majątkową lub osobistą. Agitację można
prowadzić w okresie przedwyborczym. Kodeks wyborczy wskazuje, że dokładnie
chodzi o czas od dnia przyjęcia przez właściwy organ zawiadomienia
o utworzeniu komitetu wyborczego na zasadach, w formach i w miejscach
określonych do tego celu. Nie można między innymi prowadzić agitacji w lokalu
wyborczym oraz na terenie budynku, gdzie taki lokal się znajduje. Nie można też
agitować na terenie:

 urzędów administracji rządowej i samorządowej;

 sądów;
 zakładów pracy w sposób i w formie zakłócających normalne
funkcjonowanie,
 jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych
podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz oddziałów obrony cywilnej,
w tym w skoszarowanych jednostkach podlegających ministrowi
właściwemu do spraw wewnętrznych;
 szkół – istnieje zakaz agitacji wobec uczniów.

Gdy chodzi o wybory parlamentarne, to kampania wyborcza w rozumieniu

Kodeksu wyborczego rozpoczyna się z dniem ogłoszenia zarządzenia Prezydenta
o wyborach, a kończy się 24 godziny przed dniem głosowania (art. 104). A oto
najważniejsze postanowienia Kodeksu wyborczego:
1. Zapewnienie swobody poszczególnym ugrupowaniom (komitetom
wyborczym) w prowadzeniu kampanii
2. Nałożenie dodatkowych obowiązków na podmioty prowadzące kampanię
wyborczą.
3. Ustanowienie szczególnej procedury reagowania na nieprawdziwe dane i
informacje zawarte w plakatach, hasłach, ulotkach
4. Ustanowienie szczególnych zasad dostępu komitetów wyborczych do
publicznego radia i telewizji. Każdemu komitetowi wyborczemu zapewnia się
bezpłatny i równy dostęp do czasu antenowego
5. Ustanowienie szczególnych regulacji dotyczących finansowania kampanii
wyborczej.Wydatki na kampanię są pokrywane ze źródeł własnych
poszczególnych komitetów wyborczych. Każdy komitet wyborczy ma obowiązek
złożenia Państwowej Komisji Wyborczej sprawozdania o przychodach,
wydatkach i zobowiązaniach komitetu. Od finansowania kampanii wyborczej
należy odróżnić finansowanie wyborów (tzn. pokrycie kosztów związanych z
ich organizacją i przeprowadzeniem). Te koszty pokrywa budżet państwa (art.
123–124 k.w.).

- Głosowanie
Może ono się odbywać tylko w lokalu obwodowej komisji wyborczej i trwa od
godz. 7.00 do godz. 21.00. W tym czasie w lokalu wyborczym powinno być stale
obecnych przynajmniej dwie trzecie członków obwodowej komisji wyborczej;
każdy komitet wyborczy może też wyznaczyć swojego męża zaufania, który ma
prawo być obecny podczas głosowania i liczenia głosów, a także rejestrować
(nagrywać) przebieg tych czynności. Wyborcom umieszczonym w spisie
wyborców wydaje się kartę (karty) do głosowania (art. 40 § 3 k.w.). Następnie – z
zachowaniem wymogów tajności – wyborca oddaje głos. Głosowaniem
osobistym jest również głosowanie korespondencyjne. Wyborca
niepełnosprawny o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w
rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i
społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych może głosować
korespondencyjnie.Pełnomocnictwa do głosowania może udzielić wyborca, który
ukończył 18 lat, ma orzeczenie o umiarkowanym lub znacznym stopniu
niepełnosprawności oraz osoba, która najpóźniej w dniu głosowania ukończyła
60 lat.
- Ustalenie wyników
W pierwszym etapie obwodowe komisje wyborcze ustalają wyniki głosowania w
poszczególnych obwodach głosowania. Etap ten może być rejestrowany, ale
zakazane jest rozpowszechnianie tego materiału. Ustala się najpierw liczbę osób
uprawnionych do głosowania, liczbę osób, którym wydano karty do głosowania, i
liczbę kart do głosowania, które znalazły się w urnie (frekwencja wyborcza).
Potem ustala się liczbę głosów nieważnych. Następnie – w wyborach
prezydenckich i senackich – ustala się liczbę głosów, która została oddana na
poszczególnych kandydatów. Natomiast w wyborach sejmowych ustala się liczbę
głosów oddanych na każdą z okręgowych list wyborczych oraz liczbę głosów
oddanych na każdego kandydata z danej listy. Wyniki głosowania przekazuje się
do wyższej komisji wyborczej.
W wyborach do Sejmu jest nią okręgowa komisja wyborcza, która sumuje dane o
wynikach głosowania w poszczególnych obwodach i przekazuje je do
Państwowej Komisji Wyborczej. Państwowa Komisja Wyborcza sumuje wyniki
głosowania w skali kraju i ustala, które komitety wyborcze przekroczyły progi
wyborcze upoważniające je do udziału w podziale mandatów (5%, dla koalicji –
8%). Na tej podstawie okręgowe komisje wyborcze dokonują – w oparciu o
system d’Hondta - proporcjonalnego rozdziału mandatów między listy okręgowe
oraz przydzielają te mandaty kandydatom z poszczególnych list, stosownie do
kolejności otrzymanych głosów w ramach danej listy.
Po zakończeniu wszystkich prac Państwowa Komisja Wyborcza podaje do
publicznej wiadomości wyniki wyborów do Sejmu, wydaje posłom zaświadczenie
o wyborze oraz przedkłada Marszałkowi Sejmu i Sądowi Najwyższemu
sprawozdanie z wyborów.
Jeśli chodzi o wybory do Senatu, to proces ustalania ich wyników kończy się w
okręgowych komisjach wyborczych. Ponieważ wybory senackie przebiegają w
oparciu o zasadę większości względnej, głosowanie zawsze musi przynieść wynik
ostateczny. Na tej podstawie Państwowa Komisja Wyborcza dokonuje
wspomnianych wcześniej czynności końcowych.
W przypadku wyborów prezydenckich okręgowe komisje wyborcze dokonują
tylko zbiorczego zliczenia głosów ze swego terenu, a wynik głosowania zostaje
ustalony dopiero przez Państwową Komisję Wyborczą. Ponieważ stosuje się tu
zasadę większości bezwzględnej, wynik ten będzie ostateczny tylko wtedy, jeżeli
któryś z kandydatów uzyska więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. W
braku tej większości po 14 dniach przeprowadzana jest druga tura głosowania.
Pozostają w niej jedynie dwaj kandydaci, którzy uzyskali kolejno największą
liczbę głosów. Jeżeli któryś z tych kandydatów wycofa zgodę na kandydowanie,
utraci prawa wyborcze lub umrze, to umieszcza się kandydata kolejnego. W
drugiej turze jeden z kandydatów musi otrzymać powyżej połowy ważnie
oddanych głosów i wówczas zostaje uznany przez Państwową Komisję Wyborczą
za wybranego. Zanim jednak obejmie on urząd, konieczne jest stwierdzenie
przez Sąd Najwyższy ważności wyborów – przypomnijmy, że po drugiej turze
głosowania powinny pozostać przynajmniej dwa miesiące do zakończenia
kadencji poprzedniego Prezydenta (art. 128 ust. 2).
- Weryfikacja ważności wyborów
Obecne przepisy nie określają żadnych formalnych przesłanek ważności
wyborów, nie wymagają więc, by w głosowaniu wziął udział określony odsetek
uprawnionych. onieczną, ale i wystarczającą przesłanką ważności wyborów jest
ich zgodny z prawem przebieg. Badanie ważności wyborów należy obecnie
niepodzielnie do władzy sądowniczej (art. 101 i art. 129). Procedura tego badania
jest rozłożona na dwa stadia: najpierw orzeka się o protestach wyborczych (o ile
zostaną wniesione), potem (zawsze) o ważności wyborów.
Trzeba pamiętać, że unieważnienie wyborów następuje jedynie w sytuacji
takiego naruszenia prawa,które mogło wywrzeć wpływ na wynik wyborów.
- Protest wyborczy jest to skierowany do sądu wniosek wyborcy, wskazujący
określone uchybienie w przeprowadzeniu wyborów i domagający się
unieważnienia wyborów w całości lub w części. Prawo wniesienia protestu ma
każdy wyborca, a także przewodniczący właściwej komisji wyborczej oraz
pełnomocnik każdego komitetu wyborczego. Podstawą protestu może być
dopuszczenie się przestępstwa przeciwko głosowaniu lub naruszenie przepisów
Kodeksu wyborczego dotyczących głosowania, ustalenia wyników głosowania lub
wyników wyborów (art. 82 § 1 k.w.). Gdy chodzi o wybory parlamentarne, protest
wnosi się na piśmie do Sądu Najwyższego najpóźniej siódmego dnia od
ogłoszenia wyników wyborów przez Państwową Komisję Wyborczą. Jest on
rozpatrywany przez skład trzech sędziów w ramach Izby Kontroli Nadzwyczajnej i
Spraw Publicznych Sądu Najwyższego, który wydaje opinię w przedmiocie
protestu.
Teraz dopiero można się zająć badaniem ważności wyborów. Rolę zasadniczą
pełni tu Sąd Najwyższy, oczywiste jest więc, że rzetelność wyborów staje pod
znakiem zapytania, gdy Sąd ten – w swym składzie czy sposobie działania –
przestaje dawać gwarancje bezstronnego orzekania.