현 안 분 석 통일외교통상위원회

제 4 호 (2 0 0 1 - 0 4 ) 수석전문위원실
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2001. 9

남북한 통일 정책의
변천과 비교

1. 머리말

2. 역대 우리 정부의 통일 정책 개관

3. 북한의 통일 정책 변천 개관

4. 남북한 통일 정책의 변천 평가

5.『연합제』와『낮은 단계의 연방제』비교

6. 맺는 말
이 자료는 통일외교통상위원회 소속 의원님들의 의정
활동에 참고가 될 수 있도록 위원회 소관 주요 현안에
대하여 국내외 자료를 분석․정리하여 작성한 것으로서
내부 자료로만 활용하여 주시기를 바랍니다.

2001. 9.

통일외교통상위원회 수석전문위원
 남북한 통일 정책의 변천과 비교

1. 머리말

비록 일부에서는 인종 분쟁, 지역 분쟁 등 국지적 대립이 증가하는 추

세에 있으나, 현재 세계는 대체로 냉전이 종식된 이후 지난 10여년 동안 화
해와 협력의 분위기가 확산되고 있음.

아직 냉전이 지속되고 있는 한반도에서도 남북 분단 이후 반세기만에

개최된 2000년 6월의 남북 정상회담을 계기로 화해와 협력의 분위기가
조성되고 제한적이나마 이산가족 상봉, 경제 협력 등이 시작되었으나,
미국에 부시 행정부가 들어선 이후 미․북 관계가 경색됨에 따라 남북
관계도 다소 소강 국면에 접어들고 있음. 다만 앞으로 미․북 관계 등
주변 여건이 개선되면 남북 관계도 다시 활성화 될 수 있을 것으로 보
이며 남북통일로 가는 길도 더욱 활짝 열릴 수 있을 것으로 보임.

남북 관계의 발전과 남북 통일을 논함에 있어서는 남북한 정부의 통일

정책에 대한 정확한 이해가 반드시 전제되어야 할 것임.

이러한 의미에서 우리 역대 정부의 통일 정책과 북한의 통일 정책 변천

내용을 고찰하고 그것이 현재의 통일 방안에 대하여 갖는 의미를 살펴 봄
으로써 앞으로 통일 정책 추진 과정에서 우리가 참고해야 할 바를 되새기는
것은 매우 중요할 것으로 사료됨.

- 1 -
2. 역대 우리 정부의 통일 정책 개관

가. 제 1공화국
1) 대북 인식
이승만 정부는 통일 문제의 유일한 해결 방안은 이북 지역 수복이
라는 입장에서 북한의 실체를 인정하지 않음(제헌 헌법에도 대한
민국이 유일한 합법적 주권 국가임을 천명).
2) 배경
냉전시기의 이념 대립과 또한 한반도에서 유일하게 UN이 정한 절차에
의해 합법적으로 수립된 정부로서 국제법적, 도덕적으로 우월하다는
인식이 바탕이 됨.
3) 통일 정책 및 접근 방식
(가) 정부 수립시의 합법적, 도덕적 우월성에 기초하여 대한민국
헌법의 효력을 이북 지역에 미치게 하는 것을 통일 정책의 최종
목표로 삼고, 방법론적으로는 한반도 문제의 국제화, 특히
UN을 통한 해결 방법을 모색함.
(나) 정부 수립 직후에는 선거가 실시되지 못한 북한지역에서 UN
결의에 따라 자유선거를 통해 합류하는 방안을 제시함.
(다) 정전 협정 이후에는 UN의 감시 하에 인구비례에 의한 남북한
자유 선거를 실시하여 단일 정부를 구성하자는 방안을 제시함.1)
(라) 이런 방안을 북한이 거부할 경우에는 무력 수단도 정당하다는
입장이었음.

나. 제 2공화국
1) 대북 인식
1960년 4․19 혁명 이후 통일 논의 활성화와 더불어, 평화적 통일
논의가 일부 부각된 점을 제외하고는 기본적으로 제1공화국과 동일.
2) 배경
기본적으로 제1공화국과 동일하며, 특히 사회적 혼란기에 적극적인
통일관을 표방할 수 없었던 정치적 취약성이 있었음.2)

1) 이 방안은 1954. 5. 22에 한반도 문제의 평화적 해결을 위해 개최된 제네바 정치 회담에서 당시
변영태 외무장관이 14개의 통일 방안을 제시한 “제네바 정치회담 연설”에서 표명됨.
2) 이 시기 북한은 우리 정부의 정치적 혼란기를 이용해 대남 공세를 강화하고 있었으며, 1960년
“남북연방제”를 처음 제시하며 남한 내 통일전선전술의 강화를 기도함.

- 2 -
 3) 통일 정책 및 접근 방식
(1) 통일 논의 과정에서 북한 정권과의 대화․교류를 인정하지 아니
하거나 배제함으로써, 국제 기구에 의존하는 다소 소극적인 통일
정책을 표방함.
(2) 대한민국을 유일한 합법정부로 보고 UN 감시하의 인구비례에
의한 남북한 자유 총선거를 실시하자는 점에서 종전 통일 정책과
본질적으로 동일함.3)

다. 제 3공화국
1) 대북 인식
5․16을 통하여 등장한 제3공화국은 통일을 이루기 위해서는 반공
태세의 재정비 및 실력 배양을 우선시함으로써, 여전히 북한의 실체를
인정하지 아니하고 경쟁․대립하는 대상으로 인식함.
2) 배경
군사 혁명위원회 혁명공약에서 보여지듯이 반공을 제 1의 국시로
삼고, 경제 건설을 가장 시급한 과제로 부각시켜 정권의 정당성을
확보하고자 하여 실질적 의미의 통일 방안에 대한 고려가 부족함.
3) 통일 정책 및 접근 방식
(가) 경제자립이 통일의 시초라는 “선건설 후통일 정책”을 표방함.4)
(나) 1968년의 닉슨 독트린 이후 1970년대에 세계적으로 긴장완화의
흐름이 나타나자, 처음으로 평화적인 통일 논의를 제시하면서
남북한간 선의의 개발경쟁을 통해 남북간에 가로놓인 인위적
장벽을 단계적으로 제거하자는 입장을 표명함.5)
(다) 구체적으로는 종전과 마찬가지로 UN의 권위와 정당성에 대한
북한의 동의를 촉구하며 인구 비례에 의한 남북한의 자유 선거
실시를 통해 단일 정부를 구성할 것을 제시함.
(라) 남북간 최초의 합의문서라 할 수 있는 「7․4남북공동성명」을
선언하여, 자주․평화․민족 대단결이라는 통일 3원칙을 발표함.6)

3) 1960. 7. 26. 민주당, 통일외무정책 쇄신방안.

4) 1966. 1. 18. 대통령의 국회 연두교서.
5) 1970. 8. 15. “평화통일 구상 선언”.
6) 1972. 7. 4. “7․4 남북공동성명”이 표방한 통일 3원칙은 시기적으로 3공화국에 해당하는 것이
나, 통일 정책의 변천 과정 및 역대 정부별 통일관에 비추어 4공화국(1972. 10월 유신 이후)의
통일관과 부합하며 이후의 “6․23 평화통일 외교정책선언”과도 일관성을 갖는다고 보아야 할
것임.

- 3 -
 라. 제 4공화국
1) 대북 인식
조국 근대화의 가속화라는 명분 하에 단행된 72년 10월 유신으로
남북한 통일문제가 소홀해질 수 있었음에도 불구하고, 이 시기의
정부는「7․4남북공동성명」의 정신에 따라 처음으로 북한의 실체를
인정하고 북한을 평화 공존의 대상으로 인식하기 시작함.
2) 배경
70년대의 전세계적 데탕트 무드와, 60년대 이후의 경제 발전을 근
거로 하여 체제 경쟁시 우월하다는 자신감이 바탕.
3) 통일 정책 및 접근 방식
(가) 7․4남북 공동선언 3원칙(자주통일, 평화통일, 민족대단결)에
근거하여 다방면에 걸친 교류 실시 등을 합의하였으며, 이러한 합의를
추진하고자 “남북조절위원회”를 구성하기로 함.7)
(나) 통일문제를 남북간 내부 문제로서만 해결하기에는 국제 정세의
변화에 비추어 부족하다고 판단한 정부는 종합적 접근방법으로
1973. 6. 23 『평화통일외교정책선언』을 천명함. 이는 평화선린에
기초한 대외 정책을 추진하겠다는 표시로 북한의 국제기구 참여
및 남북한 UN동시 가입을 지원한다는 방안을 표방한 것임.8)
(다) 신뢰회복을 위한 대화와 교류․협력의 추진을 통한 신뢰를 바탕
으로 토착 인구에 비례한 남북 자유 총선거를 지향함.

마. 제 5공화국
1) 대북 인식
제4공화국의 대북관을 계승하여 북한의 실체를 인정하고 평화공존의
대상으로 인식함.
2) 배경
데탕트 무드의 지속과 80년대의 국내외적 경제 안정을 토대로 한
체제 우위를 근거로 더욱 체계화된 통일 정책을 추진함.

7) 그러나 이 시기에도 북한은 남북통일 3원칙을 자의적으로 해석하여 군사문제를 우선하여 해

결할 것 등을 요구하는 등 통일전선전략을 강화하였다는 점을 주의할 필요 있음. 북한이 60년
대에 주장하고 있던 “남북연방제”에서 정치․군사 문제를 먼저 해결해야 함을 강조하는 “고려
연방제”로 변경하여 제의하였다는 데에서 알 수 있음.
8) 이외에도 우리 정부는1974. 1. 18.의 “남북상호 불가침 협정” 체결 제의, 1974. 8. 15.의 “평화
통일 3대 기본원칙” 천명 및 1979. 1. 19의 “남북한 당국간 무조건 대화 제의” 등을 통해 남북
관계의 정상화를 위한 정책의지를 적극 표명함.

- 4 -
 3) 통일 정책 및 접근 방식
(가) 역대 통일 정책의 체계화 및 통일 과정의 단계별 방안을 구체화
하기 시작함.
(나) 1982. 1. 22.『민족화합 민주통일방안』을 통해 통일 헌법 제정
에서부터 총선거를 통한 통일민주공화국에 이르는 과정을 제시함.
※ 민족통일협의회를 구성하여 국호, 정치이념, 정부형태 및 총선 방법
등을 합의하고, 이 합의를 바탕으로 기초한 통일 헌법에 의거 토착
인구 비례에 따른 남북 자유 총선거 실시로 단일 정부를 구성함.
(다) 1982. 2. 1. “20개 시범 사업”에서 실천 가능한 방안을 제시함.9)

바. 제 6공화국
1) 대북 인식
전 정부의 대북관을 계승하여, 상호 체제를 인정함으로써 북한을
대결의 상대가 아니라 선의의 동반자로 인식함.
2) 배경
6․29선언을 통한 국내의 정치적 안정 및 80년대 중반 이후 시작된
동구권의 개혁․개방 추진, 북방 외교의 성과와 아울러 ‘88 올림픽
개최 등의 국제적 위상을 바탕으로 한 체제 우위.
3) 통일 정책 및 접근 방식
(가) 1988년『7․7 특별선언』을 통해 인적․물적 교류 확대 방안을
제시하고, 그 실천을 위한 노력의 일환으로 『남북교류협력에관한법률』을
제정함.
(나) 1989. 9. 11『한민족공동체통일방안』에서는 대화와 교류 증대를
통해 과도적 단계인 “남북연합”을 거쳐 통일민주공화국을 수립할
것을 제의함으로써 점진적 분위기 조성을 중시하는 접근을 채택함.
(다) 1990. 4. 제1차 남북고위급회담 개최를 계기로『남북간의 불가침
및 교류․협력에 관한 합의서』,『한반도의 비핵화에 관한 공동선언』
및 화해․불가침․교류협력 분야의 관련 3개 부속 합의서를 채택함
(1992. 2. 19. 평양, 제6차 남북고위급회담).10)

9) 이 밖에도 1984. 9의 수재 물자 제공, 1985. 9의 남북 이산 가족 고향 방문과 예술단 교환 방

문 성사, 남북 경제 회담, 국회 회담 등 일련의 실천 방안이 본격적으로 추진됨.
10) 이러한 화해 분위기가 만개하던 때에도 북한의 핵무기 개발 의혹이 증대하였었고 또한
1993. 1. 29에는 우리의 팀스피리트 훈련을 이유로 남북당국 대화를 일방적으로 중단 선언함
으로써 다시 한번 남북관계를 교착 상태에 빠지게 함.

- 5 -
 사. 문민정부
1) 대북 인식
상호 체제를 인정하고, 북한을 화해․협력의 대상으로 인식함.
2) 배경
대내적으로 민주적 정당성을 확보하였으며, 대외적으로는 세계화의
진전, 북한의 경제와 식량난 가중 및 미․북한간의 “제네바 기본합
의서” 채택(1994. 10. 21) 등으로 한반도 지역의 긴장이 완화됨.
3) 통일 정책 및 접근 방식
(가) 통일은 대화, 교류 및 협력의 증대를 통한 점진적 단계적 통일
방안이 가장 실현 가능하다는 인식을 강조하고, 1992년의『남북
기본합의서』를 전제하고 있다는 점에서 전 정부와 거의 동일함.
(나) 1994. 8. 15에 “화해․협력 단계”를 통해 과도 체제인 “남북연합”을
거쳐 “1민족 1국가 1체제 1정부의 단일 국가”를 완성하는 내용의
『한민족공동체 건설을 위한 3단계 통일 방안』을 제시함.11)
(다) 제네바 합의 이행을 위해 대북 경수로 지원을 위한 한반도에너지
개발기구(KEDO)를 공식 발족함(1995. 3. 9).
(라) 한반도 문제에 대한 국제적 이해와 협조를 끌어내기 위하여 남북한
및 미․중이 참여하는 “4자 회담”을 개최함(1997. 12. 9).

아. 국민의 정부
1) 대북 인식
남북간 상호 체제 인정을 바탕으로 북한을 화해․협력의 동반자로
하는 대북 포용 정책이 현실에서 가장 적실한 방안이라고 인식함.
2) 배경
북한의 경제난 및 식량난, 긴장 완화 등 대내․외적으로 여건이 성숙됨.
3) 통일관 및 접근 방식
(가) 기본적으로 문민정부의 통일관을 계승하고 있음. 통일 과정에서
특히 그 중간 과정인 “남북연합”의 점진적 단계의 실효성을 강조함.
※ 단, 국민의 정부가 지향하는 최종 단계의 국가 형태에 관해서는 문민정부와
다를 수 있음.
(나) 남북간 접점을 찾는 실현방안으로 과도 단계인 우리의 “남북연합”과
북한의 “낮은 단계의 연방제”와의 공통점을 모색(2000. 6. 15 “남북공동 선언”).

11) 문민 정부의 이러한 적극적인 통일 정책은 ‘94. 6.에 남북 정상 회담 개최를 합의하기에

이르렀으나, 동년 7. 8에 김일성이 사망함으로써 개최되지 못함.

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<참고 1>
역대 정부 통일 정책 개관 요약
구 분 대북 인식 배 경 통일관 및 접근 방식 비 고
ㅇ 실체 불인정 ㅇ UN 승인 유일 ㅇ 북한 지역의 총선거 ㅇ 1948. 8. 15 정부
ㅇ 실지 회복 대상 합법 정부로서 후 남한 정부 편입 수립시
제1공화국 우월성 ㅇ UN 감시하 인구비례 ㅇ 1954. 5. 22 변영태
의한 남북 자유 총선 외무장관의 제네바
정치 회담 연설
ㅇ 1공화국과 동일 ㅇ 제1공화국과 ㅇ UN 감시하 인구비례 ㅇ 1960. 7. 26 통일외무
(단, 1공화국에 동일 의한 남북 자유총선 정책 쇄신 방안
제2공화국
비해 통일논의 실시 후 정부 구성
다양)
ㅇ 실체 불인정 ㅇ 반공이 국시 ㅇ 선건설 후통일 ㅇ 1966 국회 연두교서
ㅇ 실지 회복 대상 제1호(혁명공약) ㅇ 선의의 경쟁 인정 ㅇ 1970. 8. 15
제3공화국 ㅇ 유엔 감시하 인구비례 평화통일구상선언
의한 남북한 총선거
ㅇ 실체 인정 ㅇ 데탕트 무드 ㅇ 자주통일, 평화통일, ㅇ 7․4 남북공동성명
ㅇ 평화공존 대상 ㅇ 경제 발전을 민족화합 원칙 (‘72. 7. 4)
제4공화국 토대로 한 경쟁 ㅇ 토착인구 비례 남북
우월 의식 자유총선거 실시
ㅇ 실체 인정 ㅇ 데탕트 무드 ㅇ 통일헌법에 따른 토착 ㅇ 민족화합민주통일
ㅇ 평화공존 대상 ㅇ 경제 안정을 인구비례 의한 남북 방안(‘82. 1. 22)
제5공화국 토대로 한 체제 자유총선거 실시 ㅇ 20개 시범사업 추진
우월감 ㅇ 통일정책의 종합화, (‘82. 2. 1)
단계별 구체화 시도
ㅇ 상호체제 인정 ㅇ 사회주의 붕괴 ㅇ 남북연합의 과도단계 ㅇ 77 특별선언
ㅇ 선의의 동반자 따른 화해 협력 거쳐 통일 헌법이 정하는 (‘88.7.7)
제6공화국 조류 바에 따라 총선거 실시 ㅇ 민족공동체통일방안
ㅇ 체제경쟁 우위 (‘89.9.11)

ㅇ 상호체제 인정 ㅇ 북한의 경제난 ㅇ 남북연합의 과도단계 ㅇ 1994.8.15 ｢한민족

ㅇ 화해․협력의 ㅇ 제네바 미북간 거쳐 단일 국가로의 공동체 건설을 위한
문민정부
대상 핵합의 통일 완성 3단계 통일방안｣
(1민족1국가1체제1정부 완성)
ㅇ 상호체제 인정 ㅇ 체제경쟁 우위 ㅇ ‘남북연합’과 북한의 ㅇ 2000.6.15 『남북공동
ㅇ 선의의 동반자 ‘낮은 단계의 연방제’ 선언』
국민의 ㅇ 화해․협력의 와의 공통점 모색
정부 대상 (완성형태에 대해서는
문민정부와 차이)
ㅇ 대북 포용 정책

- 7 -
3. 북한의 통일 정책 변천 개관 12)

가. 1950년대 : ‘무력적화통일정책’
1) 북한은 해방 이후 일관되게 남한의 무력적화통일정책을 견지함.
2) 북한 정권 헌법 제103조에서 ‘조선인민민주주의 공화국의 수부는
서울이다’고 규정하여, 남한을 적화 통일의 수복 대상으로 간주함.

나. 1960년대 : ‘남북 연방제’

1) 1960. 8. 15에 김일성이 과도기적 남북한 연방제안을 제의.
2) 당분간 남북한의 현재 정치 제도를 그대로 유지하면서, 동시에 두
정부의 대표로 구성되는 최고민족위원회를 조직하여 남북한 경제․문화의
통일을 지향해 나갈 것을 제의.
3) 당시 남한은 남북총선거 등을 통한 정치적 방안을 주로 제기하였음에
비해 경제․문화적 교류를 강조하는 기능주의적 통합론을 제시함.13)

다. 1970년대 : ‘고려 연방제’

1) 남북의 정치제도를 그대로 유지한 채, 최고민족회의에 의해 정치적,
군사적 문제를 먼저 해결하고 남북 총선거를 통한 연방 정부를 구성
하며, 그 국호를 ‘고려연방공화국’으로 하자고 제의함.14)
2) 기본적으로 남북연방제의 연장에 있으나, 경제․문화 교류에 앞서
정치․군사 문제를 먼저 해결할 것을 강조.
3) 정치․군사 문제의 합작과 교류뿐 아니라, ‘고려연방공화국’이라는
단일 국호 아래 대외관계(UN 가입 등)를 일원화 하자고 제의함.

라. 1980년대 : ‘고려민주연방공화국’
1) 1980. 10. 10 노동당 6차 대회에서 제안된 ‘고려민주연방공화국’안은
남과 북이 동수로 참여하는 ‘최고민족회의’를 통해 남북의 지역 정부를
지도 관리하자는 제의임.

12) 북한에서는 정권변화라는 것이 무의미하므로 시기별, 혹은 통일정책 명칭 기준으로 구분함.

13) 단, 주2)에서도 언급하였듯이 남한의 정치적 상황을 이용한 일종의 통일전선전략의 방편으로
제기됨. 이러한 점은 2000. 6. 15. 이후를 제외한다고 하더라도, 역대 북한의 통일 정책을 이해
하는 기본적 배경이 됨을 인식할 필요가 있음.
14) 1972. 5. 3. 김일성 담화 및 1973. 6. 23. “평화통일 5대 강령” 등에서 이를 주장함. 이러한 변
화의 배경은 70년대의 국제 정세 변화와 더불어 남북한 국력 역전 현상으로 인해, 북한은 혁
명전략적 측면에서 미군 철수와 함께 평화협정 체결의 전제 조건으로 정치․군사적 성격을
부각시킬 필요가 있었음.

- 8 -
 2) 연방 정부가 군사 및 외교권을 행사하고 남북 지역 정부는 각자의
지역에서 내치만을 담당함.15)
3) 종전 ‘고려연방제’가 단일 국호를 가진 통일의 최종 모습을 강조한
반면에, ‘고려민주연방제안’은 통일 이전의 과도기적 국가 형태의
측면을 다소 보이고 있음.
4) 이 방안은 이후 북한의 통일 정책의 기본 골격이 되고 있음.

마. 1990년대 : ‘1민족 1국가 2제도 2정부’에 기초한 연방제

1) 김일성이 1991년 신년사에서 ‘고려민주연방공화국’의 발전 형태로
제시한 내용으로, 하나의 민족국가 안에 서로 다른 두 개의 제도와
두 정부를 구성하는 내용임.
2) 이는 연방제가 갖는 특성에 국가연합제적인 요소(각 자치 정부의
제도와 체제를 그대로 인정하며 강한 권한을 부여)를 더욱 가미함.16)

바. 2000년대 : ‘낮은 단계의 연방제’

1) 2000. 6. 15. 남북 공동선언에서 북한이 우리의 ‘남북연합’과의 접점을
찾고자 제시한 방안임.17)
2) 이는 90년대의 통일 정책을 시대 상황 변화에 맞게 계승한 것으로,
정치, 군사, 외교권 등 남북 정부의 기능과 권한을 그대로 두고 그
위에 ‘민족통일기구’를 구성하는 방안임.
3) 잠정적으로는 남북의 각 자치 정부에 더 많은 권한(현존 권한 전체
혹은 대부분)을 부여하며, 장래에는 중앙 연방 정부의 기능을 더욱
더 높여 연방제 본연의 형태로 진행하겠다는 의미로서 ‘점진적인
연방제 통일 추구’ 방안이 될 수 있음.

15) 이는 70년대의 ‘고려연방제’보다 더욱 순수한 형태의 연방제를 채택한 것으로 보이며, 그 배

경에는 남한의 월등한 경제력을 사실상 인정하면서 북한 주도의 통일일 기대하기 어렵게 되
자, 서로의 체제를 그대로 인정하고 남과 북이 동등하게 참여하는 통일정부를 구성하는 연방
제를 통해 사회주의 체제 유지를 보장받기 위해 나온 것으로 보임.
16) 이는 남한과의 국력 격차가 더욱 심각해지자, 당시 우리의 ‘3단계통일방안’이 종국적으로 지
향했던 ‘1민족 1국가 1체제 1정부’ 라는 제도 통일론을 회피하기 위한 수단으로 제시된 것으로 판단됨.
17) 이에 대한 상세 내용은 아래 별도 항목 참조.

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<참고 2>
북한의 통일 정책 변천 요약
통일 정책 및
구 분 대남 인식 배 경 비 고
접근 방식
ㅇ 실체 불인정 ㅇ 냉전 체제 ㅇ 무력적화통일 ㅇ 북한 헌법 제 103조
ㅇ 실지 회복 대상 ㅇ 국력 우위
1950년대 ㅇ 내부적인 체제
혼란의 통일 필요

ㅇ 실체 인정 ㅇ 냉전 체제 ㅇ 남북 연방제 ㅇ 1960. 8. 15 김일성

(대남 전략상) ㅇ 남한의 정치적 ㅇ 경제․문화적 교류와 경축사
1960년대 ㅇ 실지 회복 대상 혼란에 대한 혁명 협력의 촉진 강조
역량 강화

ㅇ 실체 인정 ㅇ 남북간 국력의 ㅇ 고려 연방제 ㅇ 1972. 5. 3 김일성

ㅇ 교류․협력의 역전 ㅇ 정치․군사적 합작과 담화
대상 ㅇ 데탕트 무드 교류의 강조 ㅇ 1973. 6. 23 “평화통일
1970년대 ㅇ 상황 변화에 ㅇ 단일국호, 대외관계 5대 강령”
대한 혁명 역량 일원화
강화

ㅇ 실체 인정 ㅇ 현격한 남북의 ㅇ 고려민주연방공화국 ㅇ 1980. 10. 10 김일성,

ㅇ 평화공존 대상 경제력 차이 ㅇ 연방정부가 군사 및 노동당 제 6차 대회
ㅇ 북한 주도의 외교권 행사
1980년대
통일 기대 곤란 ㅇ 지역 정부는 각자의
지역 자치

ㅇ 상호체제 인정 ㅇ 사회주의권 붕괴 ㅇ 1민족 1국가 2제도 ㅇ 1991. 1. 1 김일성

ㅇ 평화공존 대상 ㅇ 국제적 고립 2정부 신년사
ㅇ 경제난 ㅇ 각 지역 정부의 권한
1990년대 강화
ㅇ 국가 연합적 요소를
더욱 가미

ㅇ 상호체제 인정 ㅇ 사회주의 붕괴 ㅇ 낮은 단계의 연방제 ㅇ 2000. 6. 15 남북정상

ㅇ 선의의 동반자 따른 화해 협력 ㅇ 현존 남북한의 모든 회담
ㅇ 세계화 기능과 권한을 그대로
2000년대 ㅇ 경제난에 따른 인정
개방 불가피성 ㅇ 잠정적, 점진적인
연방제 통일 추구

※ 이 표는 우리 통일 정책과 대비하기 위하여 임의로 재구성 것임.

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4. 남․북한 통일 정책의 변천 평가

가. 통일 정책의 다양성 및 유연성

1) 우리의 통일 정책은 제1공화국, 제2공화국 시기를 제외하고는 대체로
국내․외적인 상황과 남북관계의 변동에 따라 다양하고도 신축적인
방안으로 대응하였음.
2) 북한은 1950년대의 노골적인 무력적화통일 정책 이후, ‘연방제’안을
채택(1960년대)한 뒤부터는 기본적으로 큰 변화없이 주요 골격을
유지하고 있음.

나. 통일 정책의 함의
1) 우리의 통일 정책을 국내 정치적 상황 및 정권의 특성을 배제하고
논의할 수는 없으나, 대체로 우리 정부의 역대 통일 정책은 국민적
염원 달성이라는 차원의 순수한 동기에서 추진됨.
2) 북한은 인민의 결속과 남한의 상황변화에 대응하여 혁명전략강화라는
전략적 측면을 통해 사회주의 체제 고수에 초점을 맞추어서 통일
정책을 추진함.

다. 통일 정책의 접근법
1) 우리의 통일 정책은 분단국간 접근이 용이한 비정치적 분야 즉,
경제․사회․문화 교류 확대를 통해 기능적 통합의 필요가 증대될 때
정치적 기구와 통합체제를 형성해 나간다는 ‘기능주의’ 및 상호
신뢰 구축을 위한 대화와 협력을 통한 ‘점진적’ 과정을 중시하는 일종의
‘귀납적’ 접근법에 기초함.
2) 북한의 기본 통일 방안은 ‘연방제’안을 통하여 정치적 문제부터 해결
하려 한다는 면에서 ‘연방주의’에 근거하며, 또한 일거에 정치적 문제를
‘포괄적’으로 해결하자는 면에서 일종의 ‘연역적’ 접근법에 기초함.

라. 통일의 최종단계
1) 1989년의 ‘한민족공동체통일방안’ 이후 현재의 우리 통일 정책에서
‘남북연합’ 단계 이후의 최종 단계 국가의 형태나 체제를 미리 예정
하지는 않으나 궁극적인 지향점은 통일민주 단일국가로 볼 수 있음.
2) 북한은 1960년대 ‘연방제’안을 제기한 이후 기본적으로 통일의 마지막
단계로 연방국가를 최종 목표로 하고 있음.

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 마. 국제 관계의 반영
1) 우리 정부는 정부 수립 직후부터 당시의 역학 관계뿐만 아니라, 각
시기별 국제 정세의 변화를 신축적으로 통일정책에 연계시킴.
2) 북한은 냉전 시대 이후에도 일관되게 사회주의 체제 유지 차원에서
접근하였기 때문에 통일 정책 또한 마찬가지로 국제 관계와 연계를 하지
못하고 고립된 정책을 추진함.

5. 『연합제』와『낮은 단계의 연방제』비교

가. 우리의 『연합제』안
1) 6․15 공동 선언상의 우리측『연합제』안은 현재 우리 정부의 공식
적인 통일방안으로서 1989년 9월 국민의견수렴 절차를 거쳐 마련된
｢민족공동체통일방안｣의 정신을 계승한 것으로 보아야 함.18)
※ ｢연합제』안이 김대중 대통령의 ｢3단계 통일방안｣을 의미하는 것은 아님.

<참조> 김대중 대통령의 ｢3단계 통일방안｣의 주요 내용

ㅇ 김대중 대통령의 ‘3단계 통일론’은 절차적 측면에서 평화공존→평화교류→평화통일의
3단계를 포함하여 ‘4대국 평화보장론’과 함께 비교적 일찍 제시된 통일방안임.
(1971. 3. 24. 김대중 대통령 후보 선거 공약)
ㅇ 1970년대 이래 김대중 대통령은 통일 과정의 실체적 측면의 한 모형으로서
일찍이 남북한 두 정치적 실체의 인정을 전제로 ｢공화국연합제(국가연합제)｣ 및
｢남북연합｣을 중심으로 한 ‘3단계 통일론’을 주장함.
ㅇ 1980년대 이후 통일 논의가 활성화되면서 ｢공화국연합제(국가연합제)｣와 ‘3단계
통일론’의 현실 접합성을 강조하며, 통일 방안의 평화공존→평화교류→평화통일의
3단계를 ｢공화국연합제(국가연합제)｣의 3원칙으로 하고 ‘새로운 3단계’로서
‘1연합2독립정부’ → ‘1연방2지역자치정부’ → ‘1국가 1정부’를 설정함.
- ‘3단계 통일 방안’은 남북한 화해와 협력을 촉진하는 잠정적, 제도적 장치로
서의 ‘남북연합’ 단계를 특히 중시함.
- 통일 단계의 최종 단계인 ‘1국가 1정부’를 편의상 완전 통일 단계로 보고,

18) 우리의 통일 방안의 기본인 “3단계 통일정책”은 남북간 화해와 협력→남북연합→통일 국가

달성이라는 단계를 상정하고 있음. 그러므로 궁극적인 통일의 최종 단계에 관해 살피고자 한
다면, 북한의 “느슨한 연방제”와는 오차가 상당히 발생할지 모르나, 현재의 통일 정책으로 인
정될 수 있는 『6․15 정상회담 공동선언』 2항에서 밝힌 통일 방안이 현실에서의 점진적인
단계를 상정하고 있으므로, 그 중간 과정에 있는 “남북연합”과 “느슨한 연방제”간의 공통 분
모 찾기는 가능하며, 이에 근거하여 양 측 통일 정책의 접근 가능성을 모색하는 것이 실효적
이라는 전제를 두고 이 범위 내에서 비교하였음.

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 중앙 집권제 또는 여러 개의 지역 자치 정부들을 포함하는 보다 세분화된
연방제를 지향함으로서, 그 이전 단계의 통상적 의미의 연방제를 의미하는
‘1연방2지역자치정부’와는 구별됨.19)
ㅇ 1989년 이후의 「민족공동체통일방안」은 ‘남북연합’ 단계 이후 연방 정부를
예정하지 않고 통일 헌법을 채택하여 통일민주공화국으로의 단계로 이전하는 데
비해서, 김대중 대통령의「3단계 통일방안」은 ‘남북연합’ 이후 ‘연방’의 개념을
설정하고 있다는 점에서 차이가 남.

2) 우리측 ｢남북연합｣의 개념
(가) 1민족 1연합 2체제 2정부를 유지하면서 남북정부간 협의체를
구성하여 통일과정을 관리토록 함.
(나) 남북 지역정부가 각각 내정, 외교, 군사권을 독립적으로 행사함.

나. 북측의 『낮은 단계의 연방제』안

1) ｢낮은 단계의 연방제｣ 개념20)
(가) 1민족, (1 느슨한 연방), 2체제, 2정부 체제를 상정하고 있음.
다만, 독자 권한은 없는 상징적 형태의 연방정부를 상정하고 있음.
(나) 남북한 현 정부가 내정․군사․외교권을 비롯한 현재의 기능과
권한을 그대로 보유하되, 이러한 형태를 장기간 유지하여 단계적
으로 발전시켜 나갈 것을 예정함.

다. 양측 안의 공통점
1) 점진적․단계적 접근
(가) 즉각적인 통일의 실현이 어렵다는 점을 감안, 통일의 중간단계를
설정하여 단계적․점진적으로 통일을 지향함.
(나) ‘연합’ 단계를 상정하지 않고 있던 북한의 ‘연방제’안이 우리의
‘연합제’안에 접근한 것으로 보아야 할 것임.
2) 남북한 현 체제의 상호 인정․존중 및 장기 공존을 전제
(가) 각 지역 정부가 군사․외교권을 비롯한 현재의 기능과 권한을
그대로 보유하는 2체제 2정부를 유지함.
(나) 국가보안법 폐지, 주한미군 철수 등의 전제조건이 없음.
(다) 양 방안 모두 평화적 교류와 협력의 장기적인 과도기를 상정함.

19) 아태평화재단,「김대중의 3단계 통일론」, 1995.

20) 북측이 80년대부터 주장해 온 종전의 ｢고려민주연방제안｣은 1민족, 1연방, 2체제, 2정부 체제를
상정하고, 연방정부가 외교권 및 군사권을 행사함.

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 3) 선 교류협력, 후 제도 통일
(가) 평화공존과 교류협력을 통한 민족 동질성 회복 후 제도적 통일 달성.
(나) 실질적인 민족사회의 통합이 이루어지기 전에 단일 연방정부를
비롯한 제도적 통일을 추진하지 않음.
4) 남북간 협의체 구성
양측 공히 명칭은 달리하고 있으나「남북연합기구」(남한) 와「민족
통일기구」(북한)와 같은 내정․외교․군사권이 없는 협의체 성격의
통일관리기구를 상정함.

라. 양측 안의 차이점
1) 연방 단계의 상정 여부
(가) 우리측 『연합제안』
ㅇ ‘연방’단계를 최종적으로 상정하고 있지 않음.
ㅇ 남북연합 단계에서 충분한 여건과 준비가 성숙되어 통일민주
공화국으로 이행시 충분한 협의를 통해 연방제를 포함한 국가
형태를 결정하면 된다는 입장임.
(나) 북측 『낮은 단계의 연방제안』
ㅇ ‘낮은 단계의 연방제’는 ‘연방제’를 지향하는 잠정적인 중간 단계로
해석될 수 있음.
※ 북측의 1980년대「고려민주연방제안」은 ‘연방’을 최종 형태로 상정하
고 있으나, 현재 북한의 입장이 연방제 이후 단일정부 국가를 상정하고
있는지 여부는 명확하지 않음.21)
2) 상징적 형태의 연방정부 존재
｢낮은 단계의 연방｣은 독자적인 권한은 없으나 상징적 형태의 ｢연방 정부｣를
상정하고 있을 가능성이 크다는 것이 ｢남북연합｣과의 차이점임.

마. 평가
1) 그 동안 접점을 갖지 못했던 남북한의 통일방안이 ‘연합단계’를 매개로
합의를 모색할 단초를 마련하였다는 것이 가장 큰 의의일 것임.
2) ‘연합제’안과 ‘낮은 단계의 연방제’안은 통일에 이르는 잠정적 중간
단계를 상정하고 있다는 점에서는 실질적으로 같은 내용이나 중간
단계 이후의 최종적인 통일방식은 명확히 일치한다고 할 수 없음.

21) 단, ‘낮은’이라는 표현이 함축하는 의미는 현실적으로 잠정 단계를 두었다는 의미이지, 기존

연방제를 포기하지는 않았다는 의미로 해석해야 할 것임.

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<참고 3>
｢연합제｣와 ｢낮은 단계의 연방제｣의 비교 요약
구 분 연 합 제 낮은 단계의 연방제
① 1민족, 1연합, 2체제, 2정부 ① 1민족, (1 느슨한 연방), 2체제, 2
정부
② 군사․외교․내정권 ② 군사․외교․내정권
특징 → 남북한 각 정부 보유 → 남북한 각 정부 보유
③ 남북연합 → 통일민주공화국 ③ 낮은 단계의 연방 → 연방
→ (단일통일국가)
*연방이 최종 국가형태인지 불명확
① 단계적․점진적 접근 ② 남북한 현체제 인정
공통점
③ 선 교류 협력․후 제도 통일 ④ 남북간 협의체 구성
① ‘연방’단계 상정하지 않음. ① 궁극적으로는 ‘연방’ 단계를 상정
하고 있을 수 있음.
(북한이 명시적으로 연방제를 포기
차이점
하고 있지 않기 때문임)
② 상징적인 연방정부 불요 ② 상징적인 연방정부 구성
- 독자적인 권한은 없음.

6. 맺는 말

이 글에서 남․북한 통일 정책을 비교 평가하는 것은 기본적으로 그간 남․북한이

내놓은 여러 형태의 통일 정책간에 존재하는 차이를 확인하고, 각각의 통일 방안에서
접근 가능한 접점을 찾아내어 실효성 있는 공통의 통일 방향을 찾아내는 데
그 목적이 있음.

6․15 공동 선언은 우리의 ｢연합제｣와 북한의 ｢낮은 단계의 연방제｣간 접점을

찾아 공통의 통일 방안에 관한 논의의 기초를 마련한 것으로 평가되는바,
앞으로는 이러한 최소한의 공통 접점에 대하여 대내적으로는 국민적인
합의를 도출하기 위해 우리의 역량을 결집하고, 대외적으로는 국제적인 협조와
이해를 구하기 위한 제반 노력을 경주하는 것이 우리의 당면 과제일 것임.

또한, 통일 정책의 변천 과정을 고찰함으로써 남북한이 갖고 있는 상호 인식의

격차를 확인하고 그와 더불어 그간 북한이 보여온 태도에 대한 정확한 인식을
바탕으로 향후의 통일 논의에 있어 오류에 빠지지 않도록 경계하는 것도 이 글의 목적임.

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현안분석 제4호(2001-04)
남북한 통일 정책의 변천과 비교
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발행처 : 국회 통일외교통상위원회 수석전문위원실

편집처 : 국회 통일외교통상위원회 수석전문위원실
인쇄처 : 국회사무처
발행일 : 2001년 9월

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