Türk Anayasalarında Yerel Yönetimler

Anayasalar, bir ülkenin normlar hiyerarşisinde en üstte yer alan hukuki metinleridir.
Anayasa bir ülkenin yasama, yürütme ve yargı organlarının oluşumunu, görevlerini
ve devleti oluşturan organların birbirleriyle olan ilişkilerini düzenleyen temel
metinlerdir. Dolayısıyla Devleti oluşturan erklerden yürütme içerisinde yer alan yerel
yönetimler de bu kapsamdadır. Türk anayasa tarihi bakımından bir
değerlendirme yapıldığında 1876 Anayasası’ndan 1982 Anayasası’na kadar her
anayasada yerel yönetimlere yer verildiği görülmektedir.
5.3.1.1.1876 Anayasası’nda Yerel Yönetimler
1876 Anayasası’nın “Vilayat” başlıklı 108-112. maddelerini kapsayan bölümünde
merkezi yönetim ve yerinden yönetim ilişkileri düzenlenmiştir. 108.
maddede; “Vilayatın usulü idaresi tevsii mezuniyet ve tefriki vezayif kaidesi
üzerine müesses olup derecatı nizamı mahsus ile tayin kılınacaktır” ifadesine yer
verilmiştir.
Maddeye göre, ilin yönetiminin yetki genişliği (tevsii mezuniyet) ve görevlerin ayrılığı
(tefriki vezayif) ilkeleri doğrultusunda gerçekleştirileceğine yer verilmiş ve böylece
Osmanlı yönetiminde “yetki genişliği” ve “görevlerin ayrılığı” ilkeleri hukuk sisteminde
bir yenilik olarak yer almıştır.
109. madde, “Vilayat ve liva ve kaza merkezlerinde olan idare meclisleri ile senede
bir defa merkezi vilayette içtima eden Meclisi Umumi azasının sureti intihabı bir
kanunu mahsus ile tevsi olunacaktır” şeklinde düzenlenmiştir. Bu madde ile
idari teşkilat yapısının il, liva ve kaza olduğu belirtildikten sonra, yılda bir defa olmak
üzere idare meclislerinin ilde toplanacağı ve meclis üyelerinin seçimine ilişkin
yöntemin ise kanunla belirleneceğine yer verilmiştir.
110. maddede ise Vilayet Meclislerinin görevlerine değinilmiştir. “Vilayat Mecalisi
Umumiyesinin vezayifi yapılacak kanunu mahsusunda beyan olunacağı veçhile
turuku meabir tanzimi ve itibar sandıklarının teşkili ve sanayi ve ticaret ve felahatın
tahsili gibi umuru nafiaya müteallik mevad hakkında ve umuma ait maarif ve
terbiyenin intişarı yolunda müzakarata şamil olmakla beraber tekalif ve mürettebatı
miriyenin sureti tevzi ve istihsaline ve muamelatı sairede kavanin ve nızamatı
mevzua ahkamına muhalif gördükleri ahvalin müteallik olduğu makam ve mevkilere
tebliğile tahsis ve ıslahı zımnında arzı iştika etmek selahiyetini dahi muhtevi
olacaktır.” şeklindeki düzenlemeyle meclislerin endüstri, eğitim, ticaret, ekonomi ve
vergi gibi konularda yetkili yerlere görüş bildirme yetkilerinin olduğu belirtilmiştir. Her
ne kadar maddede meclisler sanki birçok konuda yetkili gibi görünseler de ilgili
konularda görüş dışında herhangi bir etkilerinin olmaması bu meclislerin çok da etkili
olmadıklarını göstermektedir. Ancak günün şartlarında
değerlendirildiğinde, en azından meclisin oluşumu için bir seçimin bile yapılmış
olmasını olumlu bir yaklaşım olarak değerlendirmek gerekir.
112. maddede de İstanbul ve taşrada belediyelerin, oluşturulacak meclisler
tarafından yönetileceği, belediyelerin teşkilat yapısı, görevleri ve meclis
üyelerinin seçiminin özel bir kanunla düzenleneceğine yer verilmiştir. “Umuru
belediye dersaadet ve taşralarda bilintihap teşkil olunacak devairi belediye
meclislerile idare olunacak ve bu dairelerin sureti teşkili ve vezaifi ve azasının sureti
intihabı kanunu mahsus ile tayin kılınacaktır.”
Kanuni Esasi’de yerel yönetimlere yer verilmiş olan 108-112. maddeler birlikte
değerlendirildiğinde; seçimle gelen meclislerin oluşması o günün şartlarında iyi bir
gelişme olarak değerlendirilebilir. Ancak meclislerin herhangi bir yaptırımının ya da
kendi başlarına uygulayabilecekleri bir karar alma yeteneklerinin olmayışı kararlarının
tavsiye niteliğinde olması aslında bu meclislerin gerçek manada bir işlevlerinin
olmadığını göstermektedir. Anayasada, günümüzde bile hala mevcudiyetini sürdüren
yetki genişliği ve görev paylaşımı (ayrımı) ilkelerinin benimsenmiş olması o dönem
için önemli bir gelişme olarak değerlendirilebilir.
Anayasa ile yerinden yönetim kuruluşlarına tüzel kişilik verilmemiş olması ise yerel
yönetimler konusunda dönemin yöneticilerinin aslında bu birimleri devlet tüzel
kişiliğinden ayrı birer kamu tüzel kişiliği olarak görmek isteme konusunda niyetlerinin
olmadığını göstermektedir. Buna ilaveten, aslında Osmanlı yöneticilerinin yerel
yönetimleri devletten ayrı birer varlık olarak görmelerinden ziyade, Onları devletin
taşradaki zayıflayan durumunu güçlendirmeye yarayan birer uzantı gibi
değerlendirdikleri söylenebilir.
5.3.1.2.1921 Anayasası’nda Yerel Yönetimler
1921 Anayasası savaş koşullarında hazırlanmış bir anayasadır. Toplamda 23
maddeden oluşan Anayasa’nın 10-21. maddeleri yerinden yönetim kuruluşlarına
ayrılmıştır. Dönemin koşulları göz önüne alındığında, Anayasa’da yerel yönetimlere
oldukça fazla yer verildiği söylenebilir. Ancak ifade edildiği gibi dönemin koşulları bu
Anayasa’nın uygulanmasına el vermemiş ve hükmü çok kısa sürmüştür.
Anayasa’nın İdare başlıklı 10. maddesinde; Türkiye’nin coğrafi durumu ve iktisadi
ilişkileri dikkate alınarak İllere, İller kazlara, kazaların da nahiyelere ayrılacağı
belirtilmiştir. Vilayat başlıklı 11-14. maddelerinde ise, vilayetlerin görevleri, meclislerin
oluşumu ve valiye yer verilmiştir.
Madde 11; “Vilayet mahalli umurda manevi şahsiyeti ve muhtariyeti haizdir.
Harici ve dahili siyaset, şer’i, adli ve askeri umur, beynelminel iktisadi münasebat
ve hükümetin umumi tekalifi ile menafi birden ziyade vilayata şamil hususat
müstesna olmak üzere Büyük Millet Meclisince vaz edilecek kavanin mucibince,
Evkaf, Medaris, Maarif, Sıhhıye, İktisat, Ziraat, Nafia ve Muaveneti içtimaiye
işlerinin tanzim ve idaresi vilayet şuralarının salahiyeti dahilindedir.” şeklindedir.
Görüldüğü gibi 11. madde ile illere ikili bir yapı öngörülmüştür. İllere yerel yönetim
görevlerine ilişkin olarak tüzel kişilik verilmiştir. İç ve dış siyaset, şeri askeri ve adli
işler, yararı birden fazla ili kapsayan işler dışında, Türkiye Büyük Millet Meclisi
tarafından çıkarılacak yasa doğrultusunda, medreseler, milli eğitim, sağlık, ekonomi,
tarım, bayındırlık ve sosyal yardım işlerinin düzenlenmesi ve yönetimi il meclislerine
verilmiştir.
Madde 12’de, il meclislerinin il halkı tarafından seçileceği, meclislerin seçim süresinin
iki yıl olduğu ve meclisin toplanma süresinin senede iki ay olduğuna yer verilmiştir.
Madde 13 göre, il meclisleri il yerel yönetimini yönetmek üzere bir başkan ile farklı
hizmet birimlerini yönetmek üzere bir yönetim kurulu seçer ve icra yetkisi bu daimi
kurula aittir.
Madde 14, ilde Büyük Millet Meclisi’nin vekili ve temsilcisi olmak üzere vali bulunur.
Vali Büyük Millet Meclisi Hükümeti tarafından atanıp görevi, devletin genel ve
müşterek görevini yerine getirmektir. Genel yönetim ve yerel yönetim arasında bir
uyuşmazlık olması durumunda valinin olaya müdahale yetkisi söz konusudur. Genel
yönetim ve yerel yönetim arasında çıkacak uyuşmazlıkta valiye verilen müdahale
yetkisi merkezi yönetimin bir vesayet denetimi şeklinde değerlendirilebilir ancak,
valiye uyuşmazlığı çözme konusunda son sözün verilmiş olması merkezi yönetimin
yerinden yönetim üzerindeki hakim gücünü de göstermektedir.
Anayasada kaza başlığını taşıyan 15. maddede, kazanın bir idari yapılanma olup
tüzel kişiliğinin olmadığına yer verildikten sonra kazanın Büyük Millet Meclisi
Hükümeti tarafından atanan, valinin emri altında olacak olan bir kaymakam
tarafından yönetileceğine yer verilmiştir.
Anayasa’da Nahiye başlığını taşıyan 16-21. maddelerde ise; nahiyenin tüzel
kişiliğinin olduğu (md.16), bir meclisi, idare kurulu ve müdürünün olduğu (17), nahiye
meclisinin doğrudan nahiye halkı tarafından seçilen üyelerden oluştuğu (18), idare
kurulu ve nahiye müdürünün ise nahiye meclisi tarafından seçildiği (19), nahiye
meclisi ve idare kurulunun yargısal, iktisadi ve mali yetkilerinin olduğu ancak bunların
uygulanmasının (yargısal, iktisadi ve mali konulara yönelik uygulamanın) çıkarılan bir
özel kanunla gerçekleştirileceği (20) belirtilmiş, nahiyenin bir veya birkaç köyden
oluşacağı gibi bir kasabanın da nahiye olduğuna (21) yer verilmiştir.
Nahiye yönetimi değerlendirildiğinde nahiyeler, il ve kazalarda olduğu gibi vali ve
kaymakam gibi merkezi yönetimin temsilcileri tarafından değil, doğrudan halkın
seçtiği kişiler tarafından yönetilmektedir. Dolayısıyla Anayasada, nahiye yönetimine
ilişkin olarak il ve ilçe yönetimlerine göre daha fazla özerklik tanındığı söylenebilir.
5.3.1.3.1924 Anayasası’nda Yerel Yönetimler
Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk anayasası 1924 Anayasası’dır. 1924 Anayasası’nda yerel
yönetimlere yeterince yer verildiği söylenemez. Anayasa’nın 85, 89, 90 ve 91.
maddelerinde illere ve yerel yönetimlere değinildiği görülmektedir.
85. maddede, “Devletçe, illerin özel idarelerince ve belediyelerince alınagelmekte
olan resimler ve yüklemeler, kanunları yapılıncaya kadar alınabilir”
şeklinde yerel yönetimlerden bahsedilmiştir. Ancak bu madde doğrudan yerel
yönetimlerle ilgili olmayıp daha önceki bir uygulamanın kanun çıkıncaya kadar devam
edebileceğine ilişkin bir düzenlemeyi belirtmek amacıyla yerel yönetimlere yer
verilmiştir. Aslında 105. maddeden oluşan Anayasada, illerin yönetimi ve yerel
yönetimlere 89, 90 ve 91. maddelerde yer verildiği görülmektedir.
89. madde, “Türkiye, coğrafya durumu ve ekonomi ilişkileri bakımından illere, iller
ilçelere, ilçeler bucaklara bölünmüştür ve bucaklar da kasaba ve köylerden
meydana gelir.” şeklindedir. 90. maddede ise, illerle şehir, kasaba ve köylerin
tüzel kişilik sahibi olduğu belirtilmektedir. 91. maddede de, illerin işlerinin yetki
genişliği ve görev ayrımı esaslarına göre yürütüleceği düzenlenmiştir.
Genel bir değerlendirme yapıldığında, 1921 Anayasası’ndan farklı olarak;
1924 Anayasası’yla şehir kasaba ve köylere tüzel kişilik tanınmıştır. Ancak bu
Anayasa ile 1921 Anayasası’nın çizdiği ademi merkeziyetçi çerçeveden uzaklaşıldığı,
bir önceki döneme göre yerel yönetimler konusunda bir zenginleşme sağlanamadığı
söylenebilir (Şengül, 2010: 39; Ökmen ve Parlak, 2010: 145).
5.3.1.4.1961 Anayasası’nda Yerel Yönetimler
1961 Anayasası’nın, idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği başlıklı 112.
maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim
ilkelerine dayanır dendikten sonra, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu
ve bu konunun kanunla düzenleneceğine yer verilmiştir.
1961 Anayasası’nda yerel yönetimlerle ilgili düzenleme 116. maddede yer almıştır.
Mahalli İdareler başlığını taşıyan bu maddeye göre; mahalli idareler, il, belediye ve
köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk
tarafından seçilen kamu tüzel kişileri olarak tanımlanmıştır. Yine aynı maddenin
devamında, mahalli idarelerin seçimlerinin kanunun gösterdiği zamanlarda ve 55.
maddede yazılı esaslara göre yapılacağı, mahalli idarelerin seçilmiş organlarının
organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetimin ancak yargı yolu
ile olacağı, mahalli idarelerin kuruluşları, kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri,
yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgilerinin kanunla
düzenleneceği, bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynaklarının sağlanacağı
düzenlenmiştir.
Bilindiği gibi belediye başkanları 1963 tarihine kadar belediye meclislerinin kendi
üyeleri arasından seçtikleri kişilerden oluşmaktaydı. Ayrıca başkanlar vali ve
Cumhurbaşkanı tarafından da onaylanmaktaydı (Ökmen ve Parlak, 2010: 146). 1963
tarihinde çıkarılan bir kanunla belediye başkanlarının doğrudan halk tarafından
seçilmesi uygulamasına geçilmiş ve başkanların vali ve Cumhurbaşkanınca
onaylanmasına da son verilmiştir.
Yerel yönetimlerin karar organlarının organlık sıfatlarını kazanmaları ve kaybetmeleri
konusundaki denetimin ancak yargı yoluyla olması (md.116/3), yerel yönetimlere
görevleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlanmasının (md.116/4) anayasal
güvenceye alınması, yerel yönetimlerle ilgili 1961 Anayasası ile getirilen temel
yenilikler olarak ifade edilebilir. Karar organlarının organlık sıfatlarının yargı
denetimine ilişkin uygulamada bir sorun olmamakla birlikte, yerel yönetimlerin
görevlerine yönelik kendilerine kaynak sağlanması konusunun gerek 1961
Anayasası, gerekse günümüzde yeterince sağlandığı söylenemez. Bu nedenledir ki,
yerel yönetimler daha çok merkezi bütçeden kendilerine ayrılan paylarla görevlerini
yürütebilmektedirler. Bunun bir sonucu olarak da, yerel seçimlerde halkın, merkezi
bütçeden daha fazla pay alabilmek umuduyla mahalli idare seçimlerinde genel olarak
iktidar partilerine mensup belediye başkan adaylarını desteklemeyi yeğledikleri hatta
zaman zaman başka partilerden belediye başkanlığını kazanmış belediye
başkanlarının partilerinden istifa ederek iktidar partilerine mensup olmayı tercih
ettikleri bilinen bir gerçektir.
5.3.1.5.1982 Anayasası’nda Yerel Yönetimler
İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği başlıklı 123. maddede
idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceğine yer
verildikten sonra, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden
yönetim esaslarına dayandığı ifade edilmiştir. Anayasanın 123. maddesi, 1961
Anayasası’ndaki 112. madde ile paralellik göstermektedir.
1982 Anayasası’nın Mahalli İdareler başlıklı 127. maddesinde doğrudan yerel
yönetimlerle ilgili düzenlemeye yer verilmiştir.
“Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını
karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene
kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun
olarak kanunla düzenlenir.
(Değişik: 23/7/1995-4121/12 md.) Mahallî idarelerin seçimleri, (…) beş yılda bir
yapılır. Ancak, milletvekili genel veya ara seçiminden önceki veya sonraki bir yıl
içinde yapılması gereken mahallî idareler organlarına veya bu organların üyelerine
ilişkin genel veya ara
seçimler milletvekili genel veya ara seçimleriyle birlikte yapılır.
Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetim biçimleri getirebilir.
Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin
itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak,
görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan
mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir
olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.
Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü
ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum
yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla,
kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.
Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında
Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri
ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere,
görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.”
Bir önceki başlıkta irdelenen 1961 Anayasası’ndaki yerel yönetimlere ilişkin
düzenleme ile 1982 Anayasası’ndaki bu düzenleme birbirlerine benzemekle birlikte
1982 Anayasası’nda bazı farklılıklar da söz konusudur (Şengül, 2010: 40-42). İlk fark,
mahalli idare tanımında görülmektedir. Şöyle ki, 1961 Anayasası’nda “genel karar
organları”ndan söz edilmişken, 1982 Anayasası’nda “karar organları”ndan söz
edilmiştir. Bir diğer fark ise organların seçimine ilişkindir. 1961 Anayasası’nda yerel
yönetim organlarının halk tarafından, 1982 Anayasası’nda ise bu organların, kanunda
belirtilen seçmenler tarafından seçileceğine yer verilmiştir. Anayasada, karar
organlarının seçimle geleceğine ilişkin düzenleme mevcuttur ancak, yürütme
organlarının ne şekilde göreve geleceklerine ilişkin bir düzenleme söz konusu
değildir. Uygulamada, seçimle yönetime gelen yürütme organları olduğu gibi (muhtar,
belediye başkanı), atama ile gelen yürütme organları da (il özel idaresinde vali)
vardır. Uygulamadaki bu farklılıklara rağmen, yerinden yönetim prensibine uygun
olarak, yerel yönetimlerin tüm organlarının seçimle işbaşına gelmeleri yerinden
yönetim anlayışına daha uygun bir yaklaşım olarak savunulabilir (Yıldırım, 2000: 21;
Şengül, 2010: 41).
Yerel yönetimlere ilişkin, bu iki Anayasadaki bir diğer fark ise, yerel yönetimlerin
seçilmiş organlarının organlık sıfatlarına ilişkindir. 1961 Anayasası’nda seçilmiş
organların organlık sıfatlarını kazanma ve kaybetmelerine ilişkin denetimin ancak
yargı yoluyla yapılacağı şeklinde bir düzenlemeye yar verilmiştir. 1982
Anayasası’nda ise “ancak” ibaresine yer verilmeksizin denetimin yargı yoluyla
yapılacağı hükmü yer almaktadır. Ayrıca 1961 Anayasası’nda olmayıp da 1982
Anayasası’nda yer verilen bir diğer konu da içişleri bakanının, görevi ile ilgili bir suç
nedeniyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan yerel yönetim organlarının
veya bu organların üyelerinin geçici bir tedbir olarak mahkemenin kesin kararına
kadar görevden uzaklaştırabilme yetkisinin olmasıdır (Koçak, 2008: 24; Şengül,
2010: 41) İçişleri bakanına böyle bir yetkinin verilmiş olması zaman zaman siyasi
nedenlerle kullanılabilmektedir. Şayet delillerin yok edilmesi vs. gibi nedenlerle
görevden uzaklaştırma gerekiyorsa bunun tıpkı yürütmeyi durdurma kararlarında
olduğu gibi mahkemelere tanınan bir yetki olması, hiç şüphesiz günümüzde ortaya
çıkan; siyasi kaygılarla belediye başkanlarının görevden uzaklaştırıldığına yönelik
tartışmaları sona erdirecektir.