第一章 導 論

第一節 研究動機與目的

一、研究動機

隨著僵持數十年之久的冷戰落幕後，國際關心的議題也趨於多元化，不
再僅止於美蘇兩大集團的戰和問題。對於發生在自己週遭環境中、且會影響
到自己生活的一切，人類總是格外留意，人類生活環境日趨惡化的現象漸漸
喚起了人們的注意。

根據國際政府與政治百科全書 (International Encyclopedia of

Government and Politics)中的定義，「環境」(environment)是指提供生產用的
自然資源，維生居所及美學上之益處(aesthetic benefits)的空氣、水、土地。
簡言之，環境指的就是水、空氣、土地和資源。它的三個基本功能是支持物
種生存、提供生產資源以及提供美學上的益處；而「污染」則是被排至環境
中，但超過環境可吸收或回收再利用(recycle)份量的廢棄物(Magill 1996︰
427)。雖然公眾對綠色問題的興致有消有長，但隨著已開發國家人民經濟的
日漸富裕，對於生活品質、活動環境的要求便會日漸提高。現今科技的發達
及資訊傳播的快速使得天涯若比鄰，近年來就連一向強調「發展」重於一切
的發展中國家也開始注意到環境污染、環境品質惡化帶給人類的威脅。

環境問題包含範圍甚廣，按照 1992 年地球高峰會中受人矚目的「21 世

紀 議 程 」 (Agenda 21) 中 的 分 類 ， 環 境 問 題 包 括 了 臭 氧 層 破 洞 (ozone
depletion)、森林消失(deforestation)、 1 沙漠化(desertification)、生物多樣性
(biodiversity)的喪失、海洋資源枯竭、有害廢棄物的問題等(World Bank
1997)。然而，細析這些問題的根源，可以發現多來自過度破壞森林。森林

1
聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)與聯合國
環境規劃署(United Nations Environment Programme, UNEP) 對 deforestation 的定義為「土
地 使 用 由 森 林 到 非 森 林 用 途 ， 尚 可 再 生 之 伐 木 用 土 地 除 外 」。
http://www.wri.org/rio-5/rio5frst.html#overview 2001/2/3 下載。

1
不僅能防止土壤流失，從而避免泥沙淤積河川造成氾濫或地表沙漠化，尚可
為千千萬萬森林中之生物提供繁衍生存之場所，維持物種的多樣性，減少物
種滅絕的危機﹔更重要的是森林每年吸收了人類製造出大量破壞臭氧層的
二氧化碳，而為變更森林為農地而燒林的結果卻是直接製造出更多的二氧化
碳、氧化亞氮及間接製造出甲烷等導致溫室效應的氣體。

拉丁美洲與加勒比海區擁有豐富的自然資源，並擁有全世界將近四分之
一的潛在可耕地、五分之一的水電資源及 46%的熱帶雨林(Soareo 1992：
viii)。這些亦是拉丁美洲賴以發展的傳統基礎。隨著 1992 年於巴西里約熱
內盧(Rio de Janeiro)所舉辦的「聯合國環境暨發展會議」(United Nations
Conference on Environment and Development, UNCED)繼 1972 年在斯德哥爾
摩(Stockholm)召開的「聯合國人類環境會議」(United Nations Conference on
The Human Environment, UNCHE)掀起了全球環保風潮，處於發展中國家階
段的拉丁美洲國家自然也面臨在「環境」與「發展」兩者間權衡輕重的難題。
巴西身為南美洲第一大國，幾乎佔了南美洲一半的面積，以其逾 850 萬平方
公里的面積以及逾 1 億 7 千多萬的人口2而言，亦是全世界第五大國。加上
其豐富的自然資源，使它長久以來都被視為一個潛在的強權——拉丁美洲
「沉睡的巨人」(Skidmore 1997：147)；此外，面積逾 500 萬平方公里、相
當於歐洲大陸面積的一半的「地球綠肺」亞馬遜(Amazon)雨林更有 62%的
部分分布在巴西境內(由圖 1-1 可以得知亞馬遜雨林分布在拉丁美洲多國
內，但巴西占了雨林面積的 62%，玻利維亞、祕魯、厄瓜多、哥倫比亞、
委內瑞拉、蓋亞那、蘇利南、及法屬蓋亞那境內則總共擁有 38%的亞馬遜
雨林)，3故隨著全世界環境的惡化，國際對巴西環保行動的關心與日俱增。

巴西在昔日軍政府統治時期大規模開發亞馬遜流域以刺激經濟成長，政
府藉由優惠的稅賦誘因鼓勵全民將亞馬遜的林地夷平，變更為農牧用地，又
大興基礎建設、建立瑪瑙斯(Manaus)自由貿易區以吸引外資、促進巴西的商
業發展、與便利農林牧產品外銷。於是短短數十年間，亞馬遜雨林受到難以
估計的損害。以 1975 到 1978 年來說，短短 3 年間被清除的林地由 28,595

2
根據巴西國家地理統計局(IBGE)之統計資料，巴西面積為 8,511,965 平方公里﹔人口截
至 2000 年為止估計有 169,544,443 人。
http://www.brnet.com.br/pages/eect1/eco_division/index_c.html 2001/3/11 下載。
3
http://library.thinkquest.org/20248/geo.html 2000/3/5 下載。

2
平方公里成長到 77,171 平方公里，亦即每年增加 33.09%，每 2.09 年就成
長一倍(Wood and Schmink 1993︰100)。即便是在進入文人政府時期後，巴
西仍視亞馬遜流域為促其經濟成長之利基，沙尼(Sarney)總統甚至加速擴張
軍方在亞馬遜流域的勢力。在這樣的背景之下，巴西爭取成為 1992 年地球
高峰會主辦國之舉的動力為何，巴西從軍政府時期以至文人政府時期的環境
政策演變又為何，實使筆者深感興趣。

二、研究目的

本文的研究目的在試圖解釋全球化風潮下巴西之環境政策，尤其是巴西
環境政策中最引起世人矚目且最與全世界人類息息相關的亞馬遜流域政
策。在此將透過檢視軍政府時期與文人政府時期的外部環境，也就是國際情
勢以及巴西國內之政治、經濟、社會因素之互動，以了解影響巴西環境政策
之動力。

本文嘗試回答的問題為︰

國際情勢如何與巴西國內之政治、經濟、社會因素相互作用，影響巴西
軍政府與文人政府時期的環境政策(主要是亞馬遜政策)？

環保的問題因為不像核彈威脅般立竿見影，所以不容易喚起正式的注
意，但是，不緊急並不代表不重要。因為等到累積到無法承受再一次爆發，
其結果將極具毀滅性，更非一朝一夕便可補救者。目前環境問題嚴重而又改
革成效不彰的國家多為發展中國家，透過對身為發展中國家之巴西一例之探
討，對其他發展背景相似的發展中國家或許亦可提供作為其評估環境策略時
之參考。

3
圖 1-1 亞馬遜雨林分布圖

註︰深色部分為亞馬遜雨林。
資料來源︰http://library.thinkquest.org/20248/geo.html

4
第二節 研究方法與理論架構

本論文採傳統之文獻分析法進行個案研究，同時兼採比較研究，比較巴
西亞馬遜政策在軍政府執政時期(1964 年至 1985 年)及還政於民至今(1985
年之後)此兩時期所採方針之不同。

本論文借用伊斯頓(David Easton)的政治分析模型(Easton 1965﹔1990)

為架構，以巴西內部之政治、經濟、社會因素為輸入項，經由政治系統運作，
轉換處理需求與支持(demand and support)，最後在外部的國際大環境影響之
下輸出巴西的亞馬遜政策。而政策引起的反饋繼續刺激各輸入項，繼而引發
下一波的需求及支持，如此循環創造巴西亞馬遜政策的推動(見圖 1-2)。

圖 1-2 本文之分析架構模型

國際因素(外部環境)

需求
國內政治因素 政治系統 亞馬遜政策
demands 決策與行動
國內經濟因素 The Political Outputs
支持 Decisions and
國內社會因素 System
Inputs support Actions

反 饋
feedback

資料來源﹕作者部分套用伊斯頓之政治分析模型所繪製。

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第三節 文獻探討

發展中國家長久以來面對的矛盾便是環境與發展之間的衝突。巴西亦無
法倖免於這樣的命運。巴西獨特的政治傳統及統治型態的遞嬗造就其獨特的
決策特色。這不僅表現在其環保決策上，事實上在許多政策的決議過程及實
施上，巴西都展現出與其他國家相當不同的一面。

第二次大戰的發生，使人們相信戰間期所暢行之理想主義的言說太過空
泛，現實主義的學說思想成為主流(Dunne 1997︰112)。現實主義的理論強調
「國家中心」、「主權」、「權力」、與「國家安全」等，配合了二次大戰後的
國際現實，然而它漸漸地無法對 1970 年代後國際關係的轉變提出有力的解
釋。美國國力的減弱與蘇聯共產集團內部的分裂使得 1970 年代的美蘇冷戰
轉趨和緩，兩大集團的和解與勢力相對的減弱，集團內部成員對外行為也有
了較強的自主性，被加諸意識型態的束縛亦漸漸消退。

同時，第三世界國家亦鼓吹中立主義以及不結盟運動﹔當意識型態與社
會制度的不同已非阻撓國家間關係的重大障礙時，國際經濟體系亦有了微妙
的轉變。原本謹守界線的東西方國家開始貿易，蘇聯及東歐國家需要西方的
科技，西方國家亦因市場飽和，希望能擴充在東歐的市場，而前蘇聯的自然
資源豐富，也是西方國家希望合作的對象。意識型態對立鬆弛之後，各國在
國家安全上的顧慮稍稍減輕，一般國家得以就非安全性問題有較多、較大的
運作空間，如經濟問題便是引起各國重視的議題。經濟問題不是可以用武力
解決的，但其迫切性卻與日俱增。政經結構的分離，軍事安全衝突的可能性
降低，經濟力量也不再只是國家權力基礎的一個因素而已等種種改變，都是
現實主義者所未預料到的改變。於是 1960 年代末、1970 年代初，相對於西
方世界提出的多元主義(pluralism)、
「互賴」理論，拉丁美洲的經濟學家與社
會學家開啟了「依賴」理論學說的先河。

依賴理論的基礎係淵源於西方思想，尤以「發展理論」(Development
Theory)與「帝國主義」(Imperialism)對其影響最大。「發展理論」提供的政
治現代化、政治社會化、以及政治文化等諸概念適用於第三世界國家的政治
發展﹔傳統帝國主義所揭櫫的資本主義擴張、階級利益剝削、經濟資源榨
取，又恰與第三世界所遭遇之命運無二致，故很容易為依賴理論學者所援

6
用。依賴理論認為，在第二次世界大戰後，第三世界國家因受歷史發展限制，
大都屬於單一產品出口的型態，僅依賴少數主要初級產品出口至先進國家以
賺取外匯，但就歐美國家本身來講，這些產品僅佔該國總進口量的一小部
份，且由於這些初級產品的供給來源充裕，並不只限定少數幾個第三世界國
家，故這些「中心」國家佔盡了決定產品價格的優勢，更甚者，中心國家國
內的經濟波動，或是國際物價波動，都會即刻使初級產品的價格受到衝擊，
即便值國際物價上漲之際，工業國家製成品的上漲幅度依然遠遠勝過「邊陲」
國家所出產的原料、農產品的漲幅。故長期下來，此種國際貿易結構上的設
計徒然加深邊陲國家對中心國家的依賴，造成「扭曲的發展」(distorted
development)，抑制了邊陲國家的正常經濟發展(Frank 1967)。郝斯提(Karl J.
Holsti)則進一步提出，一國是否傾向依賴，可以從 4 個標準來評斷︰出口高
度集中於某些產品種類、出口金額佔國民生產毛額比例高、產品集中出口至
某些地區、進口產品供應來源集中於某些地區(Holsti 1978︰516)。

巴 西 身 為 依 賴 理 論 的 發 源 地 之 一 ， 其 現 任 總 統 卡 爾 多 索 (Henrique
Cardoso)在 1970 年代更是依賴理論的一代宗師，同時巴西一直以身為拉丁
美洲第一大國感到自豪，也一直想要成為世界強國中的一份子，故在依賴理
論的價值體系影響之下，當時的巴西對西方世界可謂態度十分敵對。即使在
科樂(Fernando Collor de Mello)總統任內推動民營化，但巴西一直是除了古
巴以外，與美國最疏離的拉丁美洲國家，因為在巴西不論是左派或是持民族
主義的保守派都視巴西為此地區唯一能挑戰美國的自然領袖。沙尼(Sarney)
直說：「和美國談判是困難的，因為如果都讓步，將等於放棄未來在世界上
成為一強國的機會(Silverstein 1995︰65)。」這樣的信念使得軍政府時期在
面臨要使更多新的社會團體分享經濟成長的果實，或是全力加速最強有力之
經濟部門的現代化之抉擇時，選擇了後者。即使由此躋身世界強權之林所要
付出的社會成本昂貴，但軍政府認為，這是值得的(Guimarães 1991b：111)。

自 1930 年以降的民粹主義統治階段到 1964 年終告瓦解後，代之而起的

是新的威權主義。新威權主義中，得勢的是工業資本家、反民粹主義之軍人，
以及技術官僚。其統治的要素包括了社會的復員(demobilization)、技術官僚
主義(technocratism)，以及經濟的國際化。政策的形成及實行皆是獨裁的。
掌權者努力避免任何會傷害其個人利益的團體自主運動，而打出的口號卻是
為求安定(Guimarães 1991b：112)。對政府來說，對於環境議題的動員是有
其危險性在的(Hochstetler 1997：214)，故技術官僚的發展，尤其是 1964 年

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之後的發展對巴西的生態政治(ecopolitics)非常重要。因為技術官僚可靠其技
術上「超然中立」的立場，輕易地幫助政府將環境議題由大化小地迴避掉。
更甚者，人們很可能認同技術官僚相對地不偏向任何社會團體之此等地位
(Guimarães 1991b：120)。

軍政府時期浪擲人力、物力、財力，及生態等自然資源。所有繁複的開
發計劃都發生在不到 10 年間，而這些計劃中沒有一個是要求由巴西人民來
做決定的(Guimarães 1991b：124)。故在軍政府時期的生態政治是很悲慘的，
畢竟當時大部分的巴西人普遍相信巴西的自然資源是無限的(Guimarães
1991b：130)。當時並不是沒有相關的環境立法(Valadares 1991：55)，亦有
環保單位，但法律太多、太瑣碎，導致成效不彰，環保單位也不敢在公共政
策上唱反調，畢竟沒有人願意為了環保而反對發展(Guimarães 1991b：131)。
不過亦有學者認為，從 60 年代開始的一連串立法行動、或是建立環境監督
機構等措施來看，則不論是在何種政體之下，都展現出巴西人的確有心彰顯
環保議題(Valadares 1991：57)。

文人政府繼任之後，巴西的經濟、社會狀況等雖有所好轉，但城鄉差距
仍大。儘管如此，1988 年的新憲法第 225 條依舊宣示了「環境是巴西人民
所共同繼承的財產，而委政府與社會以責任，為現在及未來的世代而加以防
衛、守護之」
。1989 年 4 月提出之「我們的大自然」計劃(Nossa Natureza, Our
Nature)，便代表著這樣的一個里程碑(Valadares 1991：57)。該計劃廢除一些
鼓勵伐林的條款及補貼，並中止了大型的政府計劃，更重要的是它提出了建
立保護區的計劃(Perruci 1999︰170)。埃姆斯(Barry Ames)和凱克(Margaret E.
Keck)則認為到了 90 年代，
「永續發展」(sustainable development)一詞已經變
成一個好用卻幾乎失去原有意義的詞彙，政客、官僚、甚至商業領袖都琅琅
上口。然而，環境決策已經不再是技術問題，而是一個典型的政治問題了。
以往學者們不太重視環境決策的政治面(Ames and Keck 1997/1998：1)，可
是事實上環境保決策所牽涉的層面甚廣，不僅需要各方面的協調配合，更是
一場政治的角力。

埃姆斯和凱克認為，影響巴西環保決策的 4 項政治因素有：聯邦制度
(federalism)、代表(representation)的更動、官僚行為的模式，以及司法及其
他監督機關的薄弱。而其他因素尚包括普遍的貧窮及貧富不均，以及 80 年
代到 90 年代初的長期經濟危機。姆紐斯(Muñoz)指出，今天的巴西政府已改

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變態度，要保護亞馬遜(Muñoz 1992︰17)，但是根據埃姆斯與凱克的看法，
由於巴西採行聯邦制度，故中央與地方之間的管轄權容易混雜不清，中央的
政令在地方也不見得能夠貫徹，加以巴西開放名單(open-list)的比例代表
(proportional representation)選舉制度 4 以及傳統上地方與州層級的政治力
量，造就了不連貫的意識型態、脆弱的政黨體系與個人化的政治(personalized
politics)(Hunter 1997﹔Ames and Keck 1997/1998：5-6)。不過亦不乏學者肯
定，在 90 年代之前，巴西的科學家只是各自做著自己的研究，甚至一直到
1990 年代初期，大部分巴西的環境保護論者在作業上仍是相對孤立的(Ames
and Keck 1997/1998︰7)，但為了籌備 1992 年的聯合國環境暨發展會議，各
個非政府間國際組織(INGOs)的科學家之間以及地方性非政府組織的環境
主義者之間已漸漸有了溝通與合作(Hochstetler 1997)。

以亞馬遜政策而言，在 1989 年前，巴西人可燒林闢牧地(ranching)以得

到補貼，且收入零賦稅，這因此鼓勵了土地變更使用，但卻常常放著不用，
以致 1960 到 1976 年間，放牧就佔亞馬遜所伐林面積的 38% (Woodliffe
1990：61)。不過姆紐斯樂觀地認為，今天巴西政府已知道用不同觀點來看
「發展」：不只限於金錢流通，原料買賣，而是要追求社會正義，增進大多
數人的福祉，創造永續發展的情勢，而非消耗環境(1992︰13)。

由以上的探討可知，對於巴西環保之過去、現況、影響因素及前景等等，
學者們從各個不同的角度出發，而有了不同的看法與評估。不過目前並無學
者以一更廣泛概括的層面，從國際及國內各個主要因素出發，來探討其與亞
馬遜政策的關係，故此處將嘗試以此角度切入，期望獲得對巴西環保決策更
全面的了解與認識。

4
政黨選舉時可組成聯盟，選票是以政黨或政黨聯盟計算，然後再以得票數所計出之名額
分配給黨下候選人(Gordon 1998︰79)。

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第四節 論文架構與研究限制

一、論文架構

本論文共分為八章。

第一章為導論，包括研究動機與目的、研究方法、理論架構、文獻探討、
論文架構及研究限制。

接下來分為軍政府時期(1964-1985 年)與文人政府時期(1985 年迄今)兩

部分來探討影響巴西兩時期環境政策之各項因素。

第二章談影響巴西軍政府時期環境政策之國際因素。第一節先說明該時
期國際關係理論的演變與發展情形，第二節探討國際環保合作的開端與國際
非政府間環境組織的行動。

第三章說明影響巴西軍政府時期環境政策之國內因素，分為三節闡述該
時期巴西國內的政治因素、經濟因素、以及社會因素對巴西環境政策的影
響。在政治因素方面，將討論巴西之中央行政、立法結構、及政黨體系等政
治元素﹔在經濟因素方面，將側重巴西的經濟問題、政府經濟策略、及其對
亞馬遜政策之衝擊﹔而在社會因素方面，我們將檢視巴西遭逢之社會問題，
以及原住民團體、工會團體以至於國內外環保團體之交相互動對巴西亞馬遜
政策的影響。

第四章為軍政府時期巴西亞馬遜政策之解析。本文將分兩節著墨於亞馬
遜開發政策與巴西環境機構與立法的發展。

第五章開始為第二部分，也就是影響巴西文人政府時期環境政策的各項
因素討論。第五章所要談的是國際因素的部分，將分兩節述及 1990 年代全
球化風潮的興盛及國際環保合作的日趨成熟。

第六章將檢視影響文人政府時期巴西環境政策之國內因素，與第三章的
結構相同，本章將分三節針對巴西國內之政治、經濟、與社會因素加以探討。

第七章為巴西文人政府時期亞馬遜政策之解析。分為兩節分別說明亞馬

10
遜政策的轉變以及巴西此階段環境機構與立法的發展。

第八章為結論。總結巴西國內政治、經濟、社會因素等輸入項，在受到
國際大環境影響之下，對輸出項—巴西亞馬遜政策的影響，以及輸出項對輸
入項的反饋循環。

二、研究限制

本論文遇到之主要研究限制在於第一手資料多為葡萄牙文，而由於筆者
不諳葡文，故只能由英文資料一知梗概，另外巴西官方網站的英文版資訊亦
不充裕。幸而目前巴西學者以英文著書發表者不在少數，歐美國家對於亞馬
遜議題亦十分關切，適可補不識葡文之憾。另外，國內關於巴西亞馬遜政策
之類的資料並不多，所幸現今網路便利、無遠弗屆，故可藉由閱讀網站資訊，
或透過網路購書與蒐集資料以補不足。

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12
第一部份 軍政府時期 (1964--1985 年)

第二章 影響巴西軍政府時期環境政策之國際因素
第三章 影響巴西軍政府時期環境政策之國內因素
第四章 巴西軍政府時期亞馬遜政策解析

13
14
第二章 影響巴西軍政府時期環境政策之國際因素

1972 年集合全世界數十國專家所組成的「羅馬俱樂部」(The Club of

Rome)發表的第一分報告書成長的極限 The Limits to Growth 立刻為羅馬俱樂
部帶來了高知名度，迄今已用 30 餘種語言售出逾 1000 萬本，產生相當大的
影響。這本報告書雖然引起若干爭議，但它的確激起了全世界就成長與社會
而引起的大辯論，羅馬俱樂部警告工業化國家盲目追求成長的後果，將是耗
盡世界的資源，破壞生態環境，並形成唯物的社會價值觀(羅馬俱樂部著，
黃孝如譯 1992︰10)。

巴西幅員廣大，資源豐富，為南美洲第一大國，與國際社會其他國家的
互動密切，其國內政治行為及決策也受國際大環境影響。尤其在環境的議題
上，巴西境內孕育多樣生命、與人類的生存息息相關的亞馬遜流域，更使其
成為全世界的焦點。軍政府時期與文人政府時期比較起來雖然較為封閉，但
當時的國際關係理論對於塑造巴西的對外關係與態度可謂影響深遠，甚至將
軍政府導至「發展至上」的經濟政策上，亞馬遜雨林也在此情況下遭受大力
開發。

在此不利巴西環境的國際關係局勢之下，國際上還是有一些環保力量慢
慢萌芽，1972 年的「聯合國人類環境會議」(UNCHE)便代表了第一次國際
社會在環境議題上的攜手合作，是國際環保政治的一個重要轉捩點
(Greene，1997︰316)。軍政府時期的巴西即使欲維持主權獨立、不受外力
支配的地位，但終究難以自外於國際社會，國際因素於是便在巴西的環境政
策過程中扮演了相當關鍵性的角色。

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第一節 軍政府時期的國際關係理論背景

一、從現實主義到全球主義

二次大戰的發生，使人們相信戰間期所暢行之理想主義的言說太過空
泛，現實主義的學說思想成為主流(Dunne 1997︰112)。卡爾(E.H. Carr)的著
作「20 年的危機」(The Twenty Years’ Crisis)恰可代表現實主義時代的來臨。
在該書中，卡爾不認同理想主義者「利益和諧」的觀念，提出「國際政治中
扮演重要角色的是權力，而非道德」的說法(Carr 1956︰168)。

美國國力的減弱與蘇聯共產集團內部的分裂使得 1970 年代的美蘇冷戰

轉趨和緩，兩大集團的和解與勢力相對的減弱，集團內部成員對外行為也有
了較強的自主性，當意識型態與社會制度的不同已非阻撓國家間關係的重大
障礙時，原本謹守界線的東西方國家開始貿易，國際關係體系之結構也開始
有了變化。另外，由於意識型態對立開始鬆弛，各國在國家安全上的顧慮稍
稍減輕，一般國家得以就非安全性問題有較多、較大的運作空間。漸漸地國
家不再是唯一的主要國際行為者，國際組織及跨國公司的出現不僅瓜分了國
家作為一主要國際行為者的地位，甚至多少侵犯到國家的主權與其宰制其對
外關係的能力，而政經結構分離，軍事安全衝突的可能性降低，經濟力量也
不再只是國家權力基礎的一個因素而已等種種改變，都是現實主義者所未預
料到的改變。於是 1960 年代末、1970 年代初，若干國際關係學者們開始重
新架構國際關係理論，
「新現實主義」(neo-realism)與「全球主義」的辯論於
焉興起。

新現實主義基本上延續了傳統現實主義的重要原則，不同的只是新現實
主義的關鍵性人物華茲(Kenneth Waltz)受到行為學派的洗禮，接受羅斯克蘭
斯(Richard Rosecrance)、霍夫曼(Stanley Hoffmann)、及卡普蘭(Morton A.
Kaplan)所提出的「系統理論」(systemic theory)，將現實主義裡由「人性」
出發看「權力」這個概念改由從「系統論」出發，認為唯有透過系統層次的
分析才能對國際政治提供可靠的解釋性甚至預測性(Waltz 1986)。全球主義
的出現則係因部分學者認為現實主義已不再能解釋所有的國際現象。國家數

16
目增多、國際組織分量的加重，以及跨國公司的出現，都使得國際主要行為
者已不僅限於「國家」。國家之間的貿易、文化交流來往日趨頻繁，更使國
際關係有了新的氣象，個別國家已不再能憑一己之力獨立解決某些議題，全
球主義之下的「互賴」理論，係應運而生。

二、互賴理論 VS. 依賴理論

最先倡導互賴理論者，其實是經濟學者。國際關係學者囿於傳統國關理
論的束縛，很難跳脫出以國家為中心以及民族主義的思潮，而經濟學者則不
受此限制，甚至強調「超國家」、國際經濟合作的觀點。學者們對於國際間
互 賴 程 度 究 竟 是 提 高 亦 或 是 下 降 引 發 激 烈 辯 論 。 陶 意 志 (Karl
Deutsch)(Deutsch 1961︰267- 299)與華茲(Waltz 1970︰205- 223)認為當時世
界互賴程度較過去為低，但以羅斯克蘭斯(Richard Rosecrance)為首的學者則
不以為然(Rosecrance and Stein 1973)。除此辯論之外，國際建制(regime)的研
究也是從此時期開始的，基歐漢(Robert Keohane)與奈(Joseph Nye)對於國際
建制的倡導引起學界極大迴響，在其之後開始有許多研究國際建制問題的著
作出現(Young 1980﹔Morgan 1980﹔Noreng 1978︰Mayer 1980)。1970 年代
中期之後，互賴理論的探討重點已從爭論「是否互賴」轉為「互賴帶來的影
響與結果」
。譬如哈斯(Ernst B. Haas )便認為互賴增加並不表示國際關係將趨
向穩定與合作(Haas 1975)。

互賴理論的原則大致上都能為學者所接受，但學者們也承認互賴理論並
非普遍地適用於全世界每一地區。至少以今天國際社會上大多數的中小型國
家來講，他們對外的關係是「依賴」大於「互賴」。互賴理論是以西方工業
國家的立場來檢驗國際局勢，在承認互賴事實的同時，呼籲以國際合作來使
彼此均受益，然而小國在國力上、觀念上、與心理上與大國的巨大差距使得
互賴理論很難對其適用，硬要將大國的意識型態強加於小國身上的後果，便
是第三世界的抗拒，以及無從歇止的南北衝突。

有鑑於此，
「依賴」(dependency)理論的聲音亦漸漸從南方國家之間擴散
到全世界，成為與互賴理論相抗衡的第三世界觀點。事實上依賴理論幾乎與
互賴理論同時生成於 1960 年代中期，只是其理論觀點與互賴理論相背，依
賴裡論的目的恰是為改變互賴理論的思想。依賴理論的根源主要來自拉丁美
洲的經濟學家以及社會學家的倡導，巴西現任總統卡爾多索(Fernando

17
Henrique Cardoso)便是其中大家。依賴理論的翻譯本在西方問世之後，立即
引起學界重視。

依賴理論學者依據理念的不同所持論點又有所不同。持「帝國主義」觀
點的學者認為，今日第三世界與國際社會之間的關係完全是資本主義世界經
濟制度擴張的結果。資本主義導向的「中心」國家為了維持產品的利潤，需
尋求新的市場來滿足其經濟利益，而缺乏資本、工業落後的「邊陲」國家正
是他們理想的擴張市場(Hobson 1965)。

有新馬克斯主義(Marxism)傾向的知名學者巴倫(Paul Baran)則指出這些
資本主義國家利用各種經濟、政治、甚至是軍事手段強行打開落後國家的門
戶，再加以控制當地的生產工具，破壞當地原有的生產體系。資本國家藉由
國際分工經濟效益原則扭曲當地自給自足的經濟結構，驅使當地居民從事原
料開採、生產初級產品的經濟活動，以供應資本「中心」國家需求，
「中心」
國家再將原料加工製成產品銷至「邊陲」國家獲取暴利。在此過程中，「邊
陲」國家的社會結構也產生了改變，輸出原料與輸入產品使「買辦」階級
(compradore Class)興起，大規模的農產品種植及原料開採提高了地主的經濟
地位。這些利益階級與資本國家連結一起，使社會階級流動僵化、造成社會
貧富不均、與經濟上的對外依賴(Baran 1968)。

由於戰後的國際經濟體系完全是由資本主義國家一手主導，所訂定的遊
戲規則亦僅只考慮到其本身的經濟利益，而置第三世界國家於不顧。第三世
界國家因受歷史發展限制，大都屬於單一產品出口的型態，僅依賴少數主要
初級產品出口至先進國家以賺取外匯，但單一產品經濟結構對一地之經濟與
社會發展有很大的負面影響。一國既把大部分的經濟資源集中於少數產品的
生產上，則其他民生消費品的部分則會更加仰賴進口，如此使得當地在累積
資本上更加困難，且單一產品常常是基本原料產品或是農牧產品，並不需要
科技或企業人才，使得國內人才大量外流﹔更甚者，國際物價波動時，首當
其衝的也是這些初級產品。中心國家佔盡了決定產品價格的優勢，中心國家
國內或是國際的物價上漲時，工業國家製成品的上漲幅度依然遠遠勝過邊陲
國家所出產的原料、農產品的漲幅。故長期下來，此種國際貿易結構上的設
計徒然加深邊陲國家對中心國家的依賴，造成扭曲的發展，抑制了邊陲國家
的正常經濟發展(Frank 1967)。

另外，對於跨國公司的出現與運作，激進的依賴理論學者如法蘭克

18
(Andre Gunder Frank)認為這只是另一種形式的經濟剝削，中心國家至邊陲國
家投資的主要目的是比較利益(comparative advantages)上的誘因及搶佔市
場，帶給邊陲國家的負面結果原甚於正面結果。跨國公司會配合其母國的利
益要求，且由於其在落後國家設廠生產之產品可能只是製成品的一部份，故
落後國家欲經由跨國公司在當地投資而得以技術移轉的這層目的也無可
得。如果跨國公司經營的產業係配合當地經濟發展需求，則又往往產生跨國
公司挾帶其優勢生產力與地主國競爭的情形，反扼殺地主國始萌芽之初級工
業的成長。另外，即便跨國公司有所助於地主國的初級工業發展，但依然沒
有改變僵化的階級結構︰農業時代的地主變成初級工業的壟斷者，買辦轉變
成國際貿易商賈，他們為了獨享利益，故支持現狀，與西方國家的資本家合
作。再則，若干依賴理論學者進一步認為跨國公司帶來的不僅只是產品的技
術，同時也引進了西方國家的價值、思想，影響當地居民轉而追求西方時尚，
進口產品受到國內民眾的喜好，本國的產業則受到打擊(Furtado 1970)。

關於依賴理論的思想，亦有持較溫和主張者，如伊凡斯(Peter Evans)與
卡爾多索便主張第三世界國家對西方國家雖然是依賴的關係，但也不乏發展
的可能性，換言之，以往依賴論者僅強調國外情勢帶給國內發展的限制，但
漸漸地，學者們也開始承認國內問題也是遏止自身經濟發展的重要因素
(Evans 1979﹔Cardoso 1978)，而與資本主義國家往來並非完全無利，不過其
強調資本主義經濟制度導致落後國家對外依賴的基本立場仍然沒變，同時他
們也承認這樣的「依賴發展」可能會產生社會階層化及財富高度分配不均的
社會體系(Kaufman 1975︰307)。

事實上不論是互賴理論學者或是依賴理論學者都同意國際社會存在著
依賴關係的事實，其差別只是互賴理論學者以傳統自由主義觀點來審視依賴
關係，而依賴理論學者則以帝國主義的角度為出發點。身為依賴理論的發源
地之一，巴西國內對西方國家以至於國際體系的觀感自然受到依賴理論的強
烈影響，因此對西方國家的價值與行徑也抱持不滿與敵對的態度。

19
第二節 國際環保合作的開始

一、國際環保合作的開端

1972 年的「聯合國人類環境會議」(UNCHE)常被視為國際環境法發展
的分水嶺，亦是國際環保合作的開始，也代表國家們，尤其是工業國正式承
認跨界議題國際合作的重要性(Elliot 1998︰7)。在 1972 年的聯合國人類環
境會議中，半工業國家諸如馬來西亞、印度、巴西，皆表達出對於工業國家
將焦點置於全球環境保護之上的抗拒。發展中國家的政府大都認為唯有鞏固
其國家的經濟成長之後，才能來談環境保護(Grubb et al. 1993)。自許多發展
中國家的觀點來看，全球環境危機的解決方案不能只從國際貿易體系的改
革、國際開發援助的修改，或降低外債著手。這是因為不平等的世界秩序、
北方國家不永續的生產與消費方式及南方不適當的發展模式所造成的結果
，南北的不平等將沒有什麼改變，
(Elliot 1998︰171)，如不重新定義「發展」
故全球環境的命運取決於世界是不是能夠更衡平、更正義(justice) (Hecht and
Cockburn 1989﹔Silva 1998︰231)﹔另外環境政策無可避免地會是「分配的
政策」(distributive policy)，此分配不僅是在個別國家之內，更是在窮國與富
國之間(Goodman and Redclift 1991)。

二、國際非政府間環境組織的行動

軍政府時期對於國內環境組織相當敏感，特別是將亞馬遜的環境運動視
為欲挑戰現有秩序的象徵，它威脅到軍方「安全」與「發展」的理念，故巴
西境內的非政府組織不若國際非政府間組織活躍。巴西環保團體由於多由中
產階級組成，初始關心的多是都市污染及醫療衛生等問題，對於亞馬遜的關
心微乎其微，反而是因為國際間對亞馬遜的關切，才讓巴西國內開始注意亞
馬遜。不過，巴西的環境主義者並未將亞馬遜的獨特性與其蘊含了全世界生
物多樣性及足以影響全球氣候變遷等種種不可替代性突顯出來，它們將破壞
亞馬遜的開發計劃與聖保羅市的工業污染當作同樣程度的環境問題
(Hochstetler 1997：212)。

20
 國際環境主義者原希望能結合巴西環保團體的力量，無奈卻找不到對亞
馬遜有相同關心與訴求的巴西環保團體，反而發現原住民團體以及農村工會
運動者與他們有共同的理念，即便它們從來不認為自己是所謂的環境主義者
(Hochstetler 1997：214)。

軍政府時期較具代表性的要稱南北方的非政府間組織結盟，將矛頭一致
對向曾部分幫助破壞亞馬遜最甚的兩個計劃－－普倫諾魯埃斯特
(Polonoroeste)計劃5以及大卡雷嘉西(Grande Carajás)計劃6的世界銀行。此兩
計劃都有保護環境及住民的條款，但實行起來都有問題。國際非政府間組織
對世界銀行的控訴後來也被世界銀行內部評估所確認。7另外，之前在巴西
亞馬遜雨林遭到嚴重的墾伐後，漸漸地巴西有一些墾殖計劃希望能將墾殖地
限制在較肥沃、而尚未被原住民使用的地區，而如世界銀行所支持，在馬都
哥羅蘇(Mato Grosso)、倫多尼亞(Rondônia)地區所進行的計劃大致上則是將
高品質、土壤較肥沃的土地分給小農，而將較貧瘠的土地留給森林。對於其
他的農地則鼓勵種植樹木作物，以挽救該些農地上的森林。可是這樣的計劃
招致嚴厲的批評。因為巴西的小農皆是運用混亂但經濟的火耕方式，而非連
續耕作，故他們無法在此墾殖計劃的頭幾年就生產出現金作物，而當他們無
力抵抗惡劣的氣候及客觀條件時，他們便只好廢棄或賣掉這些農地。批評者
認為世界銀行太過低估在此地區提供基礎設施的困難度了。諸如道路、醫
療、教育以及此地區稀疏的人口密度，都不利於亞馬遜地區小型計劃的發
展；更甚者，當大家把心力都集中在這些小型計劃時，大規模的放牧正以極
驚人的速度擴張，其毀滅森林之鉅遠超過這些小計劃所能挽救者
(Binswanger 1991︰827)。總之，這些事件使世界銀行成為國際環境組織攻
擊的目標，也使其日後在審核支持開發計劃時不得不重視對環境衝擊的評
估。

5
普倫諾魯埃斯特計劃係一大規模拓殖及基礎設施計劃。
6
大卡雷嘉西計畫係一大型建設運輸設施及採礦設備之計劃。
7

http://wbln0018.worldbank.org/oed/oeddoclib.nsf/e295f16eb661097785256885007ba550/9959
84b0d0134672852567f5005d83a1 2000/11/27 下載。

21
第三節 小結

軍政府時期的國際外部環境正處於拉丁美洲依賴理論發展之際，依賴理
論的觀點使得巴西軍方對「中心」國家，尤其是美國心生敵意，認為西方國
家以及其所建構的國際經濟體系正是造成南北國家發展落差鉅大的元兇。面
對國際環保人士有心推動的國際合作如「聯合國人類環境會議」，巴西依然
以經濟為最優先考量，並不願與北方國家合作。

唯一有所成效的當推國際非政府間環境組織的努力——南北方的非政
府間環境組織結盟，共同批判世界銀行支持的兩個破壞亞馬遜流域的大型計
劃。可見此時期，國際因素對巴西環境政策的影響力尚不甚大，但是仍舊是
一股制衡的力量。

22
 第三章 影響巴西軍政府時期環境政策之國內因素

軍政府時期的國際觀深受依賴理論的影響，而反應在國內統治上則是特
重國家安全及經濟發展。本章分為三節分別闡述軍政府時期影響巴西環境政
策之國內政治、經濟、及社會因素。

在國內政治方面，巴西如同其他許多拉丁美洲國家一樣，歷經民主與獨
裁互見的坎坷政治發展。統治中心組成份子的不同使巴西軍政府及文人政府
時期的政治結構有頗大的相異處，但也有一些特質是兩個時期並存的，這些
政治特色交錯影響了巴西環境政策的發展。在經濟方面，巴西的經濟一直十
分不穩定，即使是幾十年前的「巴西奇蹟」，也是付出了極高的生態代價及
社會成本而來的。當進口替代工業化在 1960 年代初期告一段落後，巴西經
濟開始出現成長停滯的現象，通貨膨脹亦失去控制(1964 年 中 已 超 過
100%)，國際收支也處於失衡狀態。在社會方面，巴西的自然地理限制與歷
史沿革過程導致其區域發展嚴重失衡，區域發展不公的現象造成人民的所得
及生活水準亦嚴重失衡，社會也為之不安。不滿的人民漸漸匯聚成一股力
量，在不同的場域表達其共同的心聲。

23
第一節 國內政治因素

巴西於 1822 年獨立於葡萄牙，建立帝國，1889 年軍隊推翻了佩德羅二

世(Dom Pedro II)，文人政治家隨即建立第一共和(1889 – 1930 年)，1891 年
創立巴西第一部憲法，確立了聯邦制。在州裡幾乎都由寡頭掌權，而總統為
求穩定，也必須承認這些寡頭的正當性。在國家層級，權力結構可說是「州
長的政治」(politics of the governors)，在地方層級，則是「首領的政治」(politics
of the colonels)。此首領意謂小城鎮或鄉村地區的首腦，可以在任何選舉中
發動集團投票，故其可獲得州及國家層級的發予其勢力範圍的資金以為回
報，鞏固其地位。

在州層級，州領導人以與這些地方首領之交易為籌碼，進而在國家層級
與其他州的領導人相互討價還價(Skidmore 1997：164)，故州政府的權力對
國家決策有一定影響。然而 1930 年瓦加斯(Getúlio Vargas)上台後，此局勢
呈現大逆轉；尤其是 1937 年到 1945 年隨著「新國家」(Estado Novo)的頒布，
權力完全集中在國家手上，地方影響力驟減。1945 年到 1964 年巴西進入第
二共和時期，此階段中央與地方分權，不過是溫和的分權，較不極端。1964
到 1985 年，軍人再度掌權，於是權力又回到國家身上。

由於在軍政府時期，軍方最關心的兩件事便是國家安全以及經濟發展，
故所有一切的政策規劃皆是環繞這兩項目標。軍方之所以特重國家安全與主
權獨立，一部份係因其本身捍衛國家之固有角色所致，另一方面則是對左派
的意識型態十分反感，故共產黨的任何或大或小的行動，都會引起軍方全面
戒備，主動出擊。茲述軍政府時期的政治理念與結構之特色如下。

一、國家安全、主權堅持暨發展主義思想

巴西軍政府掌權之際正值美蘇冷戰期間。是時共產主義四處流竄，各國
政府自危。1970 年代軍方發現有 69 名巴西共產黨員在梅拉瓦(Marabá)一帶
建立總部，這恰恰讓軍方有共產黨滲透到農人與牧人的武力抗爭中的證據，

24
軍方因此大力干預此區。8其實這批共產黨員並無顛覆巴西軍政權之意，他
們只是在地方上建立醫療據點，服務鄉民，但由於軍方對共產意識型態的敵
視，故其反應相當激烈且強硬(Wood and Schmink 1993︰87-91)。其實亞馬
遜流域由於地處偏遠，離政治經濟的中樞東南部甚遠，附近又無強鄰，故早
先是不受重視的區域，直至軍政府開始其「大計劃」(grandeza, greatness
plan)，亞馬遜才開始有重要性(Perruci 1999︰166)。

軍政府的世界觀認為北巴西與多國接壤，國際邊界敏感，易受侵略，如
果透過內部移民及拓殖，應可解決此問題。軍方的企圖，正如該政權之一卓
越戰略家度寇度艾斯爾瓦將軍(General Golbery do Couto e Silva)所說的，要
「讓巴西雨林充滿文明」(Hecht and Cockburn 1989︰102-103)。從軍政府在
亞馬遜之「國家建立」(state-building)與「民族建立」(nation-building)政策，
便可窺知軍方急欲在亞馬遜建立巴西政治的存在，亦反應出亞馬遜在軍方心
目中之國家安全重要性。為達成「國家建立」政策，軍政府透過立法、控制
邊界，及建造公路等方式宣示政府在該區的政治存在﹔為成就「民族建立」
政策，巴西政府加強葡語人口的文化宰制力，以確保地方人民對中央政府的
忠誠(Perruci 1999︰166-167)。

軍政府在執行亞馬遜開發計畫時，相當重要的是要將傳統屬於州精英的
地方控制權奪回中央，因為他們控制了州的行政及立法機關。最影響深遠的
是管理取得亞馬遜資源之制度與程序(主要是土地、金礦與木材)於是中央藉
著築路一步步地將原屬州的權利拿回來。1971 年行政法(Decree Law 1164,
DL-1164)將聯邦土地權延伸到所有聯邦道路每側 100 公里之範圍，且此規定
亦適用於目前還在計劃的聯邦道路。又在國家安全的需要之名義下，
DL-1164 將 3100 萬平方公里的土地 (相當於巴拉州 70%的土地) 劃進聯邦
轄區 (Wood and Schmink 1993︰88)。

8
在對抗游擊隊的過程中，出了一個有名的歷史人物慕拉(Sebastião Rodrigues de Moura)，
以其童年的小名古立歐(Curío)出名。他帶領軍隊於 1974 年中以著名的阿拉瓜亞戰役
(Guerrilha do Araguaia)擊敗游擊隊。古立歐知道如要防止游擊隊再次出現，必須學習他
們，為農村提供所需服務，才能真正贏得農民的心。他在巴拉州(Pará)南部進行自己的拓
殖計劃，故自擊敗游擊隊之後，古立歐進行的就是軍事民粹主義(military populism)。為了
解決「社會問題」，也就是佔領土地但沒有所有權名份的人(posseiros)與放牧者之間的糾
紛，軍方暫時給予他們土地所有權。這是由於當時軍方不希望產生農民運動，故傾向支
持小農(Wood and Schmink 1993︰92)。

25
 除此之外，由於巴西十分強調主權，故軍政府視國際對巴西之不利言論
為嚴重干涉內政，甚至將國際間對其伐林及對印地安族群的存續造成威脅的
強烈抗議指為帝國主義的陰謀(Wood and Schmink 1993︰87)。軍方痛恨世界
銀行(World Bank)及美洲開發銀行(Inter-American Development Bank, IDB)
將保護環境及保護原住民的條款納入貸款條件中，認為侵犯主權，而這也正
是國際及國內非政府組織大力遊說的(Kolk 1998︰1484)。

另一方面，由於軍政府係透過政變上台，為建立其統治的正當性，軍政
府大力倡導發展主義，期待以亞馬遜豐富的礦產資源擴張巴西的工業發展，
並以利用亞馬遜開發政策的經濟利益為擴大其政治聯盟的一種方法。軍政府
亟欲利用外資開發亞馬遜流域，但為了應付國內批評其吸引外資之聲浪，於
是邀集國內資本共同參與，並以地緣政治為理由將開發合理化(Bunker
1985)，大卡雷嘉西(Grande Carajás)計畫——一大型建設運輸設施及採礦設
備之計劃，就是在這種情況下進行的亞馬遜開發計畫。

總之，軍政府大力運用民族主義、主權至上、及發展主義的訴求，於是
「征服亞馬遜」(conquest of Amazon)的重要性就和實現國家威望相連在一起
了，也因而使其行動規模空前(Bunker 1985)，再加上當時大部分的巴西人普
遍相信巴西的自然資源是無限的，且認為亞馬遜確認了巴西的偉大(Kolk
1998)，故開發亞馬遜不僅有領土上、經濟上的意義，更有意識型態、政治
及社會上之重要性。

二、立法部門形同虛設

從 1930 年一直到 1970 年代，絕大多數的巴西人都認為政黨與立法機關

不是民眾提出需求之處(Ames and Keck 1997/1998︰6)。軍政府時代，行政
部門對利益團體有處理權，而國會沒有，故利益團體(大部分是經濟團體)均
直接向官僚抒發其需求(Schmitter 1971)。另外，就代表權來講，巴西的政治
傳統上太重小州的政治權力，1891 年起每州就有 3 位參議員。而軍政府時
期更因為反對者多在大州，故加重東北及北部人煙稀少的小州的政治權力，
造成「過度代表」(over-representation)的不公平現象 (Gordon 1998︰77﹔
Pinheiro 1997︰265)。而 1988 年憲法規定每州最多 70 名、最少 8 名眾議員，
又許可將一些地廣人稀的州劃分為若干新的州，於是對於人口眾多的大州來

26
講更為不公平，也形成現代化改革的阻礙。9

1964 年軍方宣佈革命，而在取得政權後，政黨活動便停止了。軍方以行
政命令(decree)統治巴西。1965 年 10 月舉行的 11 州州長選舉中，反對黨贏
得 8 席，3 週後軍方便宣佈所有政黨為非法。在該時期，總統都是由選舉人
團或是立法機構選出的，州長及行政人員也都是任命的，只有議員是由人民
選舉而生。為了維持其正當性，軍方在宣佈所有政黨為非法之後，又宣佈要
成立兩個新政黨。1965 年 12 月，「國家革新聯盟」(Aliança Renovadora
Nacional, ARENA)與「巴西民主運動」(Movimento Democrático Brasileiro,
MDB)隨即先後成立。前者其實就是軍方的勢力，享有優厚的資源以進行酬
庸，又有法律制度上的優勢，故之後的政黨政治對巴西民主運動非常不公
平。1968 到 1969 年國會還因巴西民主運動的議員侮辱軍政府而遭到關閉 10
個月的命運。巴西民主運動不僅沒有在媒體上曝光的機會，選舉時也受到差
別待遇(Mainwaring 1995：364)。以 1978 年的選舉來說，國家革新聯盟獲得
1200 萬票，取得 231 個眾議院席次以及 41 個參議院席次；而巴西民主運動
共囊括 1600 萬票，但卻只獲得 199 個眾議院席次及 21 席參議院席次
(McDonald and Ruhl 1989：263)。不過在這樣不利的情況下，反對黨巴西民
主運動仍然自 1974 年選舉之後，漸漸追上國家革新聯盟的聲勢。其於 1974
年選舉中的優異表現不僅使軍政府大吃一驚，也使巴西民主運動大大受到激
勵，國家革新聯盟亦因此首次感受到政黨競爭的壓力。

隨著軍政府統治階段的步入後期，巴西的經濟問題與政治自由化潮流逐
漸削弱了政府專制的能力，次級(subordinate)團體與主要(dominant)團體之間
的拉鋸優劣情勢也有所轉變(Silva 1998︰241)。1979 年，軍政府眼看民心思
變，為求保住國家革新聯盟，於是以自由化之名，實施新選舉法，解散兩黨，
以分散反對黨勢力，後來成立了 5 個較具規模的反對黨。在自由化的承諾之
下，軍方決定在 1982 年舉行自 1965 年以來首度的重要行政職位的選舉(尤
以州長選舉最受矚目)。而因擔心選舉結果，軍方於 1981 年再度修改選舉
法，禁止聯盟，以保障傾軍方的大黨(Mainwaring 1995：366)。由軍方的這
些措施可知其運用行政權力動輒修改法令，處處阻礙其他反對黨的發展及其
在立法部門中取得代表權的可能性，加以總統強大的頒布行政法之權力，更
使軍政府時期的立法部門形同虛設。1967 年憲法規定，總統可頒行政法

9
http://www.state.gov/www/background_notes/brazil_0700_bgn.html 2000/12/13 下載。

27
(decree-laws)，除非國會在 60 天內明確拒絕，否則便視同法律。而 1983 年
之前，軍方勢力在兩院皆為多數，故總統的行政法令幾乎一定會變成法律。
1964 到 1968 年，在 2481 條行政法令中，被國會拒絕的僅 33 條；1968 到
1983 年中的 1662 條行政法令，國會全無異議(Mainwaring and Shugart 1997：
64)。

三、技術官僚地位躍升

技術官僚在巴西存在已久，不過他們真正成為政治及社會的行為者則是
自軍政府時期以降。巴西社會有許多特徵，但其中最特出的政治特色便是「世
襲政治」(patrimonialism)，且是公私部門皆然。最具體的便是社會控制，諸
如代理人主義(clientelism)、恩給(patronage)，或統合(cooptation)，另加以溫
和的專制主義(paternalism)、壓制、階級、統治的權威，以及凌駕各社會階
級的地位，形成其世襲政治。文官即使爬到很高的職位，且為精英的代表人，
但仍然無自主權，世襲政治的秩序依舊持續不變(Guimarães 1991a︰76)。故
為維持統治正當性，軍政府巧妙地運用專業的技術官僚(technobureaucrats)
來為政策漂白。

1964 年之前，公家單位雖然受到尊重，但是待遇很低，軍政府 1966 至

1967 年的行政改革中，側重技術官僚中的「技術」部分，亦即指學有專精
的專家，故大幅調高技術官僚的待遇及福利。因此在巴西，自軍政府時期之
後，技術官僚的圈子幾可稱為「國中之國」(Guimarães 1991a︰78-79)，技術
官僚同時也成為軍方少數統治精英遂行其政策之工具。

就一般行政上來講，巴西的官僚作風相當明顯，其官僚塑造自我權威的
優越感，以及在其位謀其事的部門本位主義甚為明顯。另外，官僚政治下，
「越具爭議性的政策，越不會徹底執行」(Guimarães 1991a：87)，正解釋了
為什麼大刀闊斧的農業改革始終沒有實現。官僚們會謹守「底線原則」(the
principle of the bottom line)，在各個衝突的利益間尋求妥協。另外，行政官
僚的「抗拒革新」在巴西環保事務上也一覽無遺。他們表面上會接受新的觀
念，然而實際上會經由限制資源的方式逐步凍結、孤立此新論述，當此行動
表現得不理想(事實上常是在其預期之內)時，該僅被賦予有限資源的負責機
構便成為代罪羔羊。巴西的環境特別秘書處(Secretaria Especial do Meio
Ambiente, SEMA)就是在這樣的官僚體系下艱困生存的。故部會會做出最低

28
限度的可能改變以避免最後產生大幅度的本質上變化，這也就是所謂「動態
的保守主義」(dynamic conservatism) (Guimarães 1991a：88-89)。

某位對於環境特別秘書處(Secretaria Especial do Meio Ambiente, SEMA)

的成立扮演具決定性角色的前巴西政府高階官員說︰「要制定有效的環境政
策，便要製造衝突。」環境問題本身就是具衝突性的，但它在軍政府時期的
巴西並沒有被妥善處理，反而是將衝突惡化，甚至拖延了解決的時間。原因
在衝突兩造的勢力相差過於懸殊。一邊是受益於經濟成長的商人、多國公司
等開發者，另一邊是彼此關係薄弱的環境主義者、社群組織、直接或間接受
到污染或自然資源耗竭影響的個人或專家。居於中間者，則是官僚。技術官
僚在帶領巴西走向發展主義的道路上不可或缺，他們為環境衝突設立了調解
的舞台，但卻單方面為協商做了限制。經由官僚的專業，他們把環境問題一
一分隔開來，於是民眾難以表達與其有關的眾多利益。國家領導者不承認國
家安全有賴生態上健全的發展策略，相反地，環保的準則又被國家軍事安全
利益所歸併。更甚者，迅速的經濟成長比起保育佔有絕對的政策優先地位。
在一場只有一方配有武器的衝突中，另一方勝利的勝算微乎其微(Guimarães
1991a︰85)。

29
第二節 國內經濟因素

巴西的經濟窘境與亞馬遜的開發政策是息息相關的。亞馬遜雨林所佔巴
西之龐大面積比例加以其豐沛的自然資源，都使其受到國內外有心開發者的
覬覦。軍政府時期的巴西在信奉結構主義的思想下，認為通貨膨脹不是財政
的問題，而是結構的問題(Marks 1993︰9)。新古典經濟學(neo-classical
economics)則認為經濟發展與環境沒有關係，他們的假設為：「只要自由市
場的機制運作，則大自然不但能無窮盡地提供資源，亦有無窮盡的空間可容
納利用這些資源後所產生的廢棄物(Porter and Brown 1991︰27)。」故在新古
典經濟理論中，市場經濟下的環境污染是一個外部(externality)的問題，是因
為使用環境所產生的成本和效益沒有完全反應在市場交易中所致(Hodge
1995﹔Andersen 1994)。

1960 年代由於經濟出現危機，政治也隨之不安定，1964 年軍政府取得

政權後大力改革，經濟自 1968 年開始恢復繁榮。1968 到 1973 年平均每年
的實質 GDP 成長高達 11.3%，創造了世所矚目的「巴西奇蹟」(顧瑩華 1992︰
95-96)。從表 3-1 所列出的巴西經濟奇蹟年前後的實質 GDP 成長率中，不難
發現 1964 到 1967 年間之實質 GDP 成長率最高不超過 6.7%，然而自 1968
到 1973 年間，卻未低過 9.5%，1973 年甚至高至 14%。圖 3-1 進一步顯示出
1968 到 1973 年的實質 GDP 成長率與前後數年相比實有相當亮麗的表現。

雖然有這樣高的經濟成長率，但事實上巴西一般人民的生活依舊十分困
苦，故巴西由上到下莫不以追求經濟福祉為最重要目標。軍政府為了彌補其
統治正當性的缺乏，以及其威權統治可能會引起的社會不滿，於是致力於發
展經濟，企圖以高經濟成長平息人民的不滿，進而鞏固維持其繼續統治的可
能性。

30
 表 3-1 巴西經濟奇蹟年間及前後實質 GDP 成長率列表
單位︰%

年 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

實質 0.6 3.4 2.4 6.7 4.2 9.8 9.5 10.3 11.3 11.9 14 8.2 5.2
GDP
成長
率

註︰粗體字為巴西經濟奇蹟年(1968-1973 年)之實質 GDP 成長率。

資料來源︰巴西國家地理統計局(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,
IBGE)。

% 圖3-1 巴西經濟奇蹟年間之實質GDP成長率變化圖
16
14
實質GDP成長率
12
10
8
6
4
2
0
年
63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

註︰1968-1973 年即世人所指巴西之「經濟奇蹟年」。為突顯該期間經濟成長之強
勁，本圖將巴西此期間前後數年之 GDP 消長趨勢一併表於圖中以供比較。
資料來源︰巴西國家地理統計局(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,
IBGE)。

31
 巴西經濟的問題可約略分為以下幾項。

一、國內外貿易失衡

軍政府經濟上犯下的一個最大錯誤就是拋棄傳統自由貿易理論的國際
分工原則，而採結構學派的內需導向之進口替代工業化政策。受結構學派思
想影響，巴西認為只有自給自足，才能擺脫對工業國家的依賴，免受其剝削，
故巴西一心想發展自己本身的資本與技術密集工業(顧瑩華 1992︰95)。

雖然軍政府時代的巴西創造出傲人的經濟成長率，但在資金與技術俱缺
的情況下，不但無法建立自己的資本與技術密集工業，反而更依賴工業國
家。又由於此類工業之風險與規模並非一般私人企業所能承擔，因此必須靠
政府經營，而政府經營造成效率低落與缺乏競爭力，打不開外銷市場，終形
成財政與外貿赤字。為了鼓勵國人消費這些國產且成本高的高價位產品，巴
西政府又不惜以所得集中政策，培養中上階層的人的消費能力，導致所得分
配不均的問題也越益惡化(顧瑩華 1992︰97-98)。

二次大戰以後，拉美國家的經濟發展策略多為進口替代工業化，而工業
化也的確為拉美國家帶來了高經濟成長率。表 3-2 列出巴西第二次世界大戰
之後，1950 到 1962 年間實行進口替代工業化經濟政策時期的實質 GDP 成
長率，在此 13 年間，巴西經濟以驚人的速度成長，1958 年更達實質 GDP
成長率 10.8%的顛峰，而工業部門的實質成長率更維持在 GDP 實質成長率
的水準以上，1958 年的工業部門實質成長率為 16.2%。吾人從圖 3-2 中便可
清楚看見巴西在戰後實行工業化之後，工業部門成長曲線比起實質 GDP 的
成長更加亮眼。1947 到 1962 年間的經濟成長率平均每年超過 6%以上，而
1956 到 1962 年的密集工業化階段，平均每年的實質產出成長率更達 7.8%。
工業產值佔 GDP 比重攀升(顧瑩華 1992︰95)。儘管當時拉丁美洲國家推行
工業化的時間不完全一致，然而其實行原則卻都是一樣的︰
1. 在國家保護下進行。限制甚至禁止外資流入。
2. 依靠國家資本，建立眾多國營企業。
3. 累積資本的方式仍然與以前相同，以傳統的出口部門來累積資本，進
口工業化所需的先進設備及原料。

表 3-2 1950-1962 年實質 GDP 暨工業部門成長率列表

32
 單位︰%

年 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962

GDP 實質 6.8 4.9 7.3 4.7 7.8 8.8 2.9 7.7 10.8 9.8 9.4 8.6 6.6
成長率

工 業 部 門 11.3 6.4 5.0 8.7 8.7 10.6 6.9 5.0 16.2 11.9 9.6 10.6 7.8
實質成長
率

資料來源︰巴西國家地理統計局(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,

IBGE)。

圖 3-2 1950-1962年實質GDP暨工業部門成長圖
%
18
16
14 GDP實
12 質成長
率
10
工業部
8 門實質
6 成長率

4
2
0
50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

年
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

資料來源︰巴西國家地理統計局(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,

IBGE)。

然而，依賴傳統出口品所得之外匯並不足以滿足工業化所需之進口設
備，而完全將傳統出口部門的出口收入投入進口替代之工業部門中，又使出
口部門的生產力及競爭力停滯不前，於是在對進口需求日增，出口收入卻不
變的情況下，貿易失衡的現象越益嚴重(吳國平 1999︰2)。表 3-3 即顯示巴

33
西自 1971 年開始的 10 年，幾乎年年都處在貿易逆差的情勢中，其中尤以
1974 年最為嚴重，逆差為 46 億 9 千萬美元﹔即使偶有順差，也只是小額順
差，如 1973 年的 700 萬美元。圖 3-3 透過巴西進口額，出口額，及其差額
的呈現，刻劃出巴西貿易失衡的現象。

表 3-3 1970-1985 年進出口貿易收支列表

單位︰百萬美元

年 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

出口額 2739 2904 3991 6199 7951 8670 10128 12120 12659 15244 20132 23293 20175 21899 17005 25639

進口額 2507 3245 4235 6192 12641 12210 12383 12023 13683 18084 22955 22091 19395 15429 13916 13153

貿易 232 - - 7 -469 -354 -225 97 -102 -284 -282 1202 780 6470 13090 12486
341 244 0 0 5 4 0 3
餘額

資料來源︰巴西國家地理統計局(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,

IBGE)。

二、外債遽增

從 60 年代起，拉丁美洲國家開始採取舉債發展的做法。在發展民族工
業的思想指導下，拉美國家不願過多地使用外國的直接投資，故對以投資形
式進入國內工業領域的外資數量有所限制，相反地，對於以借貸形式進入市
場的外國資金則提供種種方便，就這樣依靠不斷吸收外國資金來彌補外貿赤
字，平衡國際收支(吳國平 1999︰3﹔顧瑩華 1992︰97)。

34
 圖3-3 1970-1985年進出口貿易收支圖
百萬美元

30000
25000
20000 貿易餘
額
15000 進口額
10000 出口額
5000
0
-5000
-10000
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
年

資料來源︰巴西國家地理統計局(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística,

IBGE)。

1973 和 1979 年的兩次石油危機將巴西的經濟帶向錯誤的發展方向。其

犯下的錯誤正是想藉著外債的不斷增加來完成其浩大的發展計畫(尤其是石
化工業)。隨著 1979 年國際利率大漲及 1982 年墨西哥爆發外債危機，巴西
因外債本息負擔過重及國外資金短缺，而陷入經濟困境(顧瑩華 1992︰96)。
由於外資短缺，80 年代的巴西陷入以債養債的惡性循環，亦出現戰後最嚴
重的經濟衰退及最嚴重的惡性通貨膨脹。經濟成長率也跌至歷史低谷(吳國
平 1999︰4)。從圖 3-4 可看出巴西的外債在 1970 至 1985 年的 15 年間明顯
地呈現逐年遞增的趨勢，從表 3-4 的外債列表中更可清楚發現巴西在 1970
年的外債為 131 億美元，到了爆發石油危機的 1973 年時，其積欠的外債已
翻了 1 倍，成為 278 億美元﹔第二次石油危機時，更已增加到 686 億美元，
累積到軍政權下臺的 1985 年，巴西外債已經逼近 900 億美元。

35
 表 3-4 1970-1985 年巴西外債列表
單位︰10 億美元(1982 年幣值)

年 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

外債 13.1 15.6 21.5 27.8 34.0 37.5 45.5 51.8 66.2 68.6 71.0 74.5 83.2 88.2 92.3 89.2

資料來源︰Frieden 1987。

圖3-4 1970-1985年巴西外債漸增趨勢圖

10 100
億 90
美
80
元
70 外
債
60
50
40
30
20
10
0
年
70
71
72
73
74
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
85
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19

資料來源︰Frieden 1987。

三、通貨膨脹嚴重

巴西的通貨膨脹比起其他拉丁美洲國家為時較久，其高居不下的通貨膨
脹率一直困擾著巴西政府，也吞噬了巴西高經濟成長的果實。由表及圖 3-5
便可知巴西的通貨膨脹情形非常嚴重，1964 到 1979 年間最低的通膨率為
15.6%，最高為 83.9%，而進入 1980 年代後，也就是軍政府統治接近尾聲的
幾年中，通貨膨脹率更是飆昇至 3 位數，如 1985 年的通膨率便高達 225.5%。
巴西在這樣的情況下還能維持生存及相對的穩定是因為政府實施「物價指數

36
制」(indexation)10，幾乎調整每一項物品的價格。雖然這帶動了經濟成長，
但結果卻是深深扭曲了巴西的經濟(Reid 1998︰85)。軍政府無力控制飆漲的
通貨膨脹率，在經濟表現無法使人民滿意的情況下，最後只能將政權拱手讓
人。

% 圖3-5 1964-1985年通貨膨脹增長趨勢圖
300

250 通貨膨脹率

200

150

100

50

0
64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84
年
19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

19

資料來源︰瓦加斯基金會(Fundação Getúlio Vargas)。

表 3-5 1964-1985 年通貨膨脹率列表

單位︰%

年 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974

通膨率 83.9 37.0 37.6 24.3 23.5 20.0 19.0 19.2 15.6 15.7 33.6

年 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985

通膨率 29.0 45.0 42.7 38.7 53.9 100.2 109.9 95.4 154.5 220.6 255.5

資料來源︰瓦加斯基金會(Fundação Getúlio Vargas)。

10
「物價指數制」係指契約或法律中規定有關貨幣支付的數目，根據物價指數的變動而調
整。一些經濟學家認為，這種指數化的措施雖能減少通貨膨脹的重分配效果，但會削弱
國家與人民對抗通貨膨脹的決心(林本利、林炳文、徐耀南 1995︰263)。

37
第三節 國內社會因素

巴西在行政上分為 26 個州和 1 個聯邦行政區，但按自然地理、經濟發

展和政治情況來劃分，則可分為 5 個不同的區域︰東南部、南部、東北部、
中西部和北部(見圖 3-6)。此 5 地區地理上的先天自然條件如資源分布、地
形區隔，加以其數百年來的歷史沿革，造成巴西各個地區的經濟基礎、財富、
聚落型態、人口密度及多樣性，以及社會的特徵都大異其趣。

一、地理與歷史因素造成區域發展失衡

巴西的東北部區域是殖民地時期第一批被開拓的地區之一，也是外國移
民最早定居的地區，它是 16 世紀初世界上最主要的蔗糖產地之一，也一度
是巴西的經濟中心。隨著 17 世紀下半葉加勒比海地區蔗糖業的發展，世界
糖價暴跌，東北地區的甘蔗繁榮期也隨之結束(Willumsen and Fonseca
1997︰237)。然而，東北部內陸乾燥區卻也因為放牧過度及大量伐木採炭，
導致植被日亦稀少，週期性的大旱成災。故此區不僅是巴西最貧瘠的地區，
也是南美洲最大的貧困區(吳洪英 1998︰27)。

東南部興起於 17 世紀末，是巴西的經濟奇蹟，而聖保羅州(São Paulo)

則是東南部的經濟奇蹟。其面積不到全國總面積的 3%，人口不到全國的
20%，可是卻提供了聯邦稅收的一半，僱用了近 40%的巴西工業勞動力。其
工業生產佔巴西工業生產的一半，咖啡、棉花和稻米的產量也約佔全國半
數。故聖保羅州是全國最主要的工農業產地，不過它同時也消耗了全國物資
的一半(吳洪英 1998︰25-26)。

在以往，北部地區和中西部地區是巴西經濟最落後的地區，尤其北部地
區，是 5 大區中面積最廣而人口最稀的地區，絕大部分仍為原始的亞馬遜雨
林所覆蓋。不過在過去幾十年，巴西在商業方面有整個國家逐漸整合的趨
勢。1966 年巴西第一位軍人總統布朗哥(Marshall Castello Branco)的「國家
整合計畫」(Programa de Integração Nacional, National Integration Program,
PIN)藉由加強對落後地方的開發及東南部及南部地區的再開發，以達成削減
區域差距的目標。為開發中西部地區，政府遷都巴西利亞(Brasília)，並以其

38
為中心加強交通網絡的建設。這些公路與鐵路對推動中西部邊遠地區的經濟
發展具有重要意義(吳洪英 1998︰29)。

圖 3-6 巴西行政區劃圖

註︰北區包括 Acre, Amapá, Amazonas, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins。

東北區包括 Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba,
Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia, Fernando de Noronha。
東南區包括 Minas Gerais, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo。
中西區包括 Goiás, Mato Grosso do Sul, Brasília。
南區包括 Paraná, Santa Catarina, Rio Grande so Sul。

資料來源︰http://www.immigration-usa.com/maps/brazil_map.html 2001/3/1 下載。

39
 於是，1930 年代開始朝向內部及南部主要城市，尤其是聖保羅遷徙的
趨勢，在 1970 年以後不再。經濟活動變得較不集中，漸漸往其他地區擴散(包
括東北部)，而人口亦隨之遷移。從表 3-6 甚至可發現在 1980 年代，成長最
快的地區是地廣人稀的北部和中西部，北部地區，亦即亞馬遜雨林區的人口
數佔全國人口數的比率由 1960 年代的 3.65%成長到 1980 年代的 4.94%﹔中
西部則由 1960 年代的 2.01%增加約 1 個百分點到 3.12%﹔反之人口較多的
東北、東南、及南區占全國人口的分布比率在這 20 年中不升反降。再由圖
3-7 分別代表 5 大區人口分布比率的曲線大多相距頗遠的情形來看，巴西 5
大地理區人口分布比率相差十分懸殊的事實不言自明。

除了人口分布比例懸殊之外，巴西區域發展差距的問題亦頗為嚴重。表
3-7 及圖 3-8 即顯示了巴西 5 大地理區 GDP 的分布概況，東南、東北，和南
部地區無論是在 1960、1970、或 1980 年代，都很明顯地囊括了 90%左右的
GDP，雖然北部及中西部在軍政府時期的開發下，GDP 由 1960 年代的占全
國 4.4%增長到 1980 年代占全國 GDP 的 8.4%，但就橫向的比較來看，區域
之間的差距仍然非常大。特別值得注意的是，亞馬遜雨林所在的北區雖然人
口比起中西區稍多，但其占全國 GDP 分配的比率卻一直是最低的。

表 3-6 1960-1990 年代巴西 5 大地理區人口分布比率表

單位︰%
年代
人口分布 1960 1970 1980 1990

北區 3.65 3.87 4.94 3.42

東北區 31.65 30.18 29.26 29.27

東南區 43.71 42.79 43.47 44.64

南區 16.79 17.71 15.99 15.62
中西區 2.01 2.65 3.12 3.55

資料來源︰巴西國家地理統計局(IBGE)。

40
 圖3-7 1960-1990年代巴西5大地理區人口分布比率圖
%
50
北區
40
東北區

30 東南區
南區
20 中西區

10

0
1960 1970 1980 1990 年

資料來源︰巴西國家地理統計局(IBGE)。

表 3-7 1960-1990 年代巴西 5 大地理區 GDP 分配比率列表

單位︰%
年代
人口分布 1960 1970 1980 1990

北區 2.0 2.2 3.2 3.9

東北區 14.1 12.0 12.2 13.1

東南區 64.1 65.0 62.1 57.6

南區 17.4 18.2 17.3 16.7
中西區 2.4 2.6 5.2 8.7

資料來源︰Willumsen and Fonseca 1997︰245。

41
 圖3-8 1960-1990年代巴西5大地理區GDP分配比率圖
%
70
北區
60
東北區
50
東南區
40
南區
30
中西區
20
10
0
1960 1970 1980 1990 年

資料來源︰Willumsen and Fonseca 1997︰245。

由以上各區域不同的發展模式看來，巴西地區發展的失衡導致經濟發
展、國民所得收入分配、全國人口等的分布不均，亦導致巴西城鄉差距極大，
都市人口膨脹。所得分配不均表面上沒有外債或通膨此種經濟問題來得明
顯，但事實上貧富不均很容易引起社會與政治的不安，自然也會反過來威脅
到經濟成長(顧瑩華 1992︰96)。

二、巴西環境運動的沿革

巴西民間的環境運動可以溯自 1970 年代初期，且因地區的不同，而在

訴求及行動策略上有很大差異。全國性的環境運動則是 1980 年始出現。環
境團體一開始係加入範圍較廣的反軍人聯盟，而將其環境訴求擺在追求政治
轉型的目標之後，不過他們在 1980 年代中期便已可以不必再屈就，而提出
其真正的環保訴求，這與巴西其他社會運動比起來，算是相對佳的表現。至
於開始有全國性環境團體的考量，則是自 1984 至 1985 年一群里約的環保行
動主義者想要創立綠黨(Partido Verde, PV)開始。雖然環境主義者終究同意由
綠黨來代表所有環境主義者的聲音，但對於它在政治上應如何運作仍多所辯
論(Hochstetler 1997︰205-206)。

42
 以地方層級來看，1971 年成立的「自然環境保護協會」(the Gaucho (of Rio
Grande do Sul) Association for Protection of the Natural Environment,
AGAPAN)是公認最大且歷史較久的巴西地方性環境組織。這個組織與一般
組織不同，它是相當自願性質的組織，且參與者都能將其專業技術及資源奉
獻給組織。依以往紀錄看來，自然環境保護協會相當鼓勵其成員從事政治參
與，甚至競選議員。它也用實質的資源支持其會員競選(Hochstetler 1997：
208)。自然環境保護協會透過其成為議員的會員，而與政治保持的聯繫。這
層關係猶如刀的雙刃，它是自然環境保護協會用以影響政治的管道，但同時
也使它可能受制於政治。有人批評該協會最重要人物，也是巴西最有名的環
境主義者，曾任「國家環境秘書處」處長的荷賽•路森柏格(José Lutzenberger)
成了瑕疵環境政策的白手套，但也有人認為一味批評路森柏格只會削弱了環
境團體在政府中唯一可依賴的聲音(Hochstetler 1997：211)。

一般來說，非政府的環境組織(environmental NGOs)如果為一專業組
織，則其政策立場通常是來自中產階級的智識思想﹔但如果該組織係立基於
農民，其經濟利益通常會引領其倡導結合環境與發展的草根發展思想(Silva
1998︰233)。而如同全世界絕大部分的環境運動所遇到的情形一樣，巴西的
環境主義者大多是受過良好教育的人或是中等階級，11故光靠巴西的環境主
義者，並不足以構成群眾運動(Hochstetler 1997︰192)。但若要因此就說環境
主義者與群眾一點關係也沒有，則又流於武斷。當生態上不健全的農業措施
帶來了沙漠化，當沙漠化現象大量毀壞了植物、動物，以及人類社會群居的
棲息地，當簡陋的衛生設備殺死了魚群、河川，以及人類，環境問題與人民
生存的相關性，不言可喻。畢竟環境主義的成功端視社會大眾能不能得到一
合理程度的安全與舒適(Desai 1998︰9)。

巴西的環境主義者了解到透過與群眾運動的合作與組織聯盟，才能增加
群眾對環境議題的敏感度，同時也才得以在國家層級的政治領域中發揮較大
的作用(Hochstetler 1997︰193)。要發揮此種「溢出」(spillover)的效果，必

11
譬如人們常常所稱巴西的「環境主義的奮鬥」(environmentalist struggle)其實主要是里
約熱內盧南區(South Zone)鄰戶聯盟(neighbourhood associations)的努力。譬如自 1970 年以
來 Gávea 的社區團體就對地產的投機買賣提出抗爭。這類社區團體用的口號包括：
「我們
要樹，不要炒地皮。」(We want trees, not high rises.)「我們要呼吸。」(We want to breathe.)。
這一區的中上階級人口較集中，故其社區團體比環境組織擁有更多資源。且其訴求的人
民範圍較明確——即一特定的社區(Fuks 1994︰453)。

43
須運用群眾運動中「組織上的聯盟」(organizational coalitions)、
「重疊的社會
運動社群」(overlapping social movement communities)、
「共享的人員」(shared
personnel)，以及「外部環境的變遷」(changes in the external environment)，
以形成下一個接續的運動(Meyer and Whittier 1994︰278)。環境主義者與群
眾運動的結合在軍政府時期尚不那麼明顯，然而印地安人、無地農民這些因
生計受困而在忍無可忍之下組成的「草根組織」(grassroots organization,
GRO)，正是「由下而上」發展模式的關鍵。因為這些組織賦予窮人挑戰既
有社經及政治利益的力量，他們也是民眾參與的主要火車頭(Fisher 1993)。

軍政府時期的發展主義加上對國家安全的關切使亞馬遜的部落族群處
境非常艱難。填滿此區「空間」(empty spaces)的目標完全無視住在此地約
20 萬的原住民族印地安人。軍政府對於不同種族的印地安人毫不尊重，更
甚者，印地安人跨越不同生態區的廣泛使用土地之維生策略也被認為是無生
產力地寡占資源。亞諾麻米(Yanomami)人游移於巴委邊境的生活方式，更使
軍政府有國家安全上的顧慮(Wood and Schmink 1993︰87)。然而印地安人是
巴西的原住民族，自葡萄牙人殖民巴西以降，其生存空間不斷遭到擠壓、剝
奪，其賴以維生的森林資源亦隨著伐林行動而遭到破壞，從其人口銳減的現
象便可知其惡劣的處境。長期的備受欺凌隨著教會的幫助12以及國際人權組
織及倡議人權人士的揭露，巴西原住民族漸漸形成一股群眾運動的勢力。

另外，無地農民也是另一股群眾運動力量的來源。巴西歷史上個人擁有
土地所有權的方式是「私佔土地」(squatting)。這個權利自 1850 年起受到正
式承認，不過此方式是溯自殖民時代(Binswanger 1991︰823)。一個私佔土
地者如果住在一塊未被宣稱所有權之公有地上，且「有效地」(effectively)
加以使用滿 1 年又 1 天，則對 100 公頃的土地擁有使用權；如果在此條件下
滿 5 年，則可獲得擁有權。這看似可嘉惠小農，但是聯邦的土地有多達 3
千公頃是兼採上述原則以及其他規定。以大卡雷嘉西地區來說，它採行下述
規定：
「聲稱住在某土地上之居民，可優先取得其所清除森林面積 3 倍面積
之土地的所有權。」這自然鼓勵人民迅速清除林地，即使他們在農作上並不
需要這麼做。而大公司因為有財力，故甚至自己開道路，深入無人之境，佔
領大片林地，再加以清除(Binswanger 1991︰823)。除了經濟發展的目標外，

12
宗教團體在組織及協助組織反抗奪取土地的行為上扮演重要角色。他們或許是從人權
為出發點(Adriance 1995)。

44
軍政府的想法是亞馬遜可吸收南部因為農業工業化而被淘汰的難民
(refugees)以及存在東北部的不平等的土地持有結構(Danaher 1995︰107)，只
是沒想到在其政策設計不當及通貨膨脹嚴重的經濟條件的雙重打擊之下，小
農根本無力與大地主競爭，只能眼看著土地任由大地主或佔領、或買去。傳
統的火耕(slash-and-burn agriculture)是由移動的農民(shifted cultivator)運
作，耕作方式係建立在符合生態安全原則的基礎上。它靠一段時期的休耕來
恢復地力，減低對森林的威脅；而軍政府的政策導致沒有地的農民(或被趕
出自己的地的農民)只好以伐林，減短休耕期以維持生計。於是小農與大地
主之間的衝突不斷，上萬的無地農民也集結成一股不滿的潛在勢力。

45
第四節 小結

在檢視了巴西軍政府時期政治、經濟、及社會面情勢後，我們可以發現
在政治方面，在威權統治的 20 年中，巴西軍政府為求其能持續統治，故對
於政黨活動及國會諸多限制，利用不斷地修法以達成其削弱政治發展的目
的，也間接造成巴西民主政治至今仍處於相對不成熟的狀態。而為了平息國
內對政治發展受到限制的不滿，軍政府致力於經濟計劃，於是巴西的經濟及
社會方面都經歷了史無前例的改變。加速發展的都市化及工業化創造了龐大
的工業勞動力，但巴西的亞馬遜雨林也在沒有妥善規劃的大舉開發之下而遭
到嚴重的破壞。

環境問題的廣泛，以及政府能力的有限，使得巴西必須在環境議題上有
所取捨，但是挑出一特定領域之後，卻會出現部會及社會制度內部以及彼此
間管轄權歸屬的爭端，驗證了賽門(Herbert Alexander Simon )的「有限理性」
(bounded rationality)說(Simon 1957︰198-200)。賽門認為因為環境、時間以
及心理因素交錯而生的壓力會導致決策者很難一一列出各種選擇，然後挑一
最有利的﹔辛格(Singer 1965)亦指出，在壓力和焦急的情況下，人無法依照
理性的原則去行動。故表面上是技術層面的標準、規範，其實都是要經政治
談判妥協的。

雖然就一般事務來說，巴西的官僚作風相當明顯，不過，就實際重大政
策方向之決策來看，軍政府時期只是塑造出技術官僚中立而崇高的形象，使
其成為為政府政策漂白的工具，政治事實上是由少數軍方的統治精英所把
持，並非經由各獨立政治行為者之相互磋商。由軍政府時期政黨屢遭解散或
限制、選舉法規一再依照軍方利益修改，以及總統龐大的行政權力便可知，
國會的制衡力量在該時期根本無從發揮，政府政治一面倒向行政部門；立法
部門也在軍方刻意設計制度之下，使得反對勢力不易進入國會。在大部分國
會成員皆接受軍方恩給的情況下，國會成為軍方合法化其政權、實現其國家
安全及民族主義價值的工具，行政部門與立法部門之間並沒有公平的互動。

而在經濟方面，自軍政府時期以降，巴西的經濟表現一直處在極端不穩
定的情勢之下。政府的經濟政策錯誤，行政體系的腐化及效率不彰，加以巴

46
西社會文化的傳統，都在在不利於巴西的經濟發展。軍政府時期為增強其統
治的正當性，政府將經濟成長視為國家安全以外的第一重大目標，此外，國
內外貿易失衡、外債危機，與嚴重的通貨膨脹，都使巴西經濟雪上加霜，而
亞馬遜龐大的土地與資源適足以為巴西經濟發展豐厚的利基，故巴西經濟問
題的嚴重程度恰跟亞馬遜流域的命運良窳成反比。

最後在社會因素方面，巴西的地理條件及歷史傳統形成巴西各區域極不
平衡的發展。儘管軍政府及文人政府皆透過大型開發計劃力圖振作各區域的
經濟，但成果仍然有限，對亞馬遜的開發計劃甚至反而導致貧富差距拉大、
印地安人的生存權利受損，也滋生了更多社會及環境的問題。所幸環保精英
與草根團體合作的社會運動模式在軍政府時期默默醞釀，某種程度上逐漸扭
轉了亞馬遜流域在面對政治壓力及經濟驅力時的頹勢。

47
48
 第四章 巴西軍政府時期亞馬遜政策解析

在闡述過巴西軍政府時期的國際環境，以及國內政治面、經濟面、社會
面等影響巴西環境暨亞馬遜政策產出的因素(輸入項)之後，本章將檢視本文
所套用伊斯頓模型中最後的輸出項－－亞馬遜政策。

在現代文明的文化架構下，人類不屬於自然的一部份，而是獨立存在於
自然以外，於是傳統政策如農業、教育、或公共福利政策，都是從「正面」
(positive)的目標中去闡述其正當性。它們都「提供」某些東西給社會。然而
環境政策則是以「負面」的形象出現，是現代文明的毀壞者，因為它總是呼
籲人們不要做某事，且總是強調實行那些「正面」的政策的負面副作用。另
一方面，一些「負面」的政策，譬如財政政策，雖然「懲罰」了一群人，但
同時也嘉惠了其他人，且他們所自我宣稱的正當性來自社會所賦予的強制力
量。沒有人喜歡繳稅，但是大家都同意政府需要收入以實行國家計劃，而所
有人也都期待從國家的計劃中受益，但環境政策便不是如此。即使維持物種
生存之重要性有很大的強制影響力，但是生態政策的提倡者往往在其他利益
的脅迫下屈服，故生態政策的正當性通常奠基於協調不同的慾望需求與維生
系統容受力(carrying capacity)上(Guimarães 1991a︰84)。環境政策本質上固
有的矛盾與缺陷使其比起其他政策來說更顯侷促與窒礙難行，除非執政者對
環境政策有夠強的政治意願，才能使其順利誕生並獲實行。

就巴西而言，巴西政府對待環境議題的立場是技術官僚與軍人聯盟的產
物。其政策奠基於一由「迅速經濟成長」
、「國家安全」
、「官僚專業分工」組
成的三角鼎之上。經濟成長的重要性凌駕保育，環境問題要從國家安全的角
度解讀，另外則是透過官僚專業將環境管理的任務區隔分工(Guimarães
1991a：91)。

49
第一節 亞馬遜開發政策

為解決巴西區域發展不均的問題以及增進經濟發展，軍政府試圖開發北
部地廣人稀卻又資源豐富的亞馬遜地區。1966 年引導私人投資北巴西的計
劃「亞馬遜行動」(Operation Amazonia)，其特色亦是其財政誘因，
「亞馬遜
開 發 監 督 」 (Superintendência do Desenvolvimento da Amazonia, The
Superintendency for the Development of the Amazon, SUDAM)變成聯邦計劃
的執行單位。新政策的目的就是要吸引來自巴西各地的企業家。首先發展交
通﹔其次，政府策劃在 15 個優先發展地區重點發展採礦業、畜牧業以及加
工業，如「大卡雷嘉西計畫」﹔第三，開發水電資源﹔第四，設置瑪瑙斯
(Manaus)自由貿易區。 13 瑪瑙斯自由貿易區的面積廣大，佔全國面積的
26%，15 年之內，逾 10 億元欲投資亞馬遜放牧的金額獲批准(Wood and
Schmink 1993︰84-85)。經由政府提供的各種優惠政策加以鼓勵開發，30 年
後的今天，瑪瑙斯已成為高樓林立、經濟繁榮的現代化都市，也是巴西進口
貿易最重要的集散地(吳洪英 1998︰30)。

而到了 1970 年代初期，亞馬遜開發計劃的礎石為「國家整合計劃」

(National Integration Plan, PIN) ， 包 括 建 造 跨 亞 馬 遜 公 路 (Transamazon
Highway)——延伸 5000 多公里的未鋪砌的道路；允許小農在公路兩旁 100
公頃的面積拓殖，如此一來貧窮的農民及無土地者就會自人口過剩的東北區
前來拓殖(Fearnside 1986﹔Smith 1982)。根據政府當時的文宣，跨亞馬遜公
路將連接「沒有土地的人民和沒有人民的土地」(Wood and Schmink 1993︰
88)。另外，1974 年 12 月之前建立的公司以及「亞馬遜開發監督」給予證
書批准，認為是符合該地區經濟利益的公司可 10 年免稅。此外，資金不足
者亦可向亞馬遜銀行(Amazon Bank, BASA)借貸(Wood and Schmink 1993︰
85)。

不過如果因此而認為亞馬遜有大片物主不明的土地，那將會是個錯誤。
因為事實上當初興建鐵路時，大部分聯邦與州政府的土地都被一些個人或公
司聲稱為其所擁有，即使事實上是否如此令人相當懷疑。這些土地的所有權

13
1967 年為了刺激工業及經濟成長，軍政府在瑪瑙斯(Manaus)建立一自由貿易區。

50
就這麼被買賣交易著。而經由一些「合法化」的過程，可以使某些地區內所
有宣稱的擁有人都合法擁有各該筆土地。而由「亞馬遜開發監督」或是「大
卡雷嘉西計劃」所同意的公司計畫，可獲得取得土地所有權的特別優惠
(Binswanger 1991︰822)。

軍政府時期引起巴西全國瘋狂開發亞馬遜流域的主因是軍政府時期的
稅制──巴西的所得稅則事實上是免除了農業所得稅，因此農業成為一絕佳
逃稅的管道。這使得城市裡的投資人以及公司競相爭奪邊緣地區未開拓或甚
至已有聚落的土地。這樣的競逐結果造成土地持有比例愈益不平均。大農場
買下小農場，而大規模的林地被轉換為農業用地。法人和個人運用各式所得
稅則中的特別條款後，可分別有 80%以及 90%的農業收益免繳稅(Binswanger
1991︰821)。固定的投資物、動物、建築、機器以及車輛不但可以在第一年
就算成完全折舊，之後還可以跌價好幾次、分別從 2 倍到 6 倍不等。高達
80%的農業收益就可以依此種方式逃過稅賦。如果最後的支出額乘以投資額
超過了當期所得，之後的 4 年便可減免稅賦。故加總下來，幾乎所有的農業
收入都免稅。甚至連一些消費稅都可以被文飾成農業成本，因此連一些非農
業所得亦可逃過被課稅的命運。相較於農業收益的優厚待遇，法人來自其他
來源的收益卻要繳納 35%-45%的稅(Binswanger 1991︰822)。

這樣的稅務制度會使得法人與個人都樂意進行農業計劃，即使農業計劃
報酬率低於非農業事業的報酬。然而小農與其他貧窮的個體並不能享受此稅
制的好處，因為他們不繳所得稅。更甚者，由於大公司及富人的炒作，即使
給予小農及窮人以補貼，他們要買到土地還是殊為困難。照理講土地的價值
應反應農業收益的現值，巴西這樣的制度無異扭曲了土地真正的價值
(Binswanger 1991︰822)。

故 1964 年之後，軍方建高速公路等交通建設﹔以區域發展計劃欲吸引
外資及國內投資者，鼓勵利用資源﹔其農業及經濟政策又包括了土地集中
(concentration)政策及南方農業機械化；對未被使用的土地課以較高的稅；
針對亞馬遜的開墾計劃則提供各種借貸、稅賦優惠(Browder 1988)。軍政府
時期的若干開闢牧地、增加家畜產量的計劃，如「亞馬遜開發監督」
、「大卡
雷嘉西計劃」、「亞馬遜投資基金」(Fundo de Invesmentos de Amazonia,
FIDAM)等單位便是透過賦稅優惠的誘因更加速伐林的腳步(Binswanger
1991︰824)，其中放牧是新計劃中稅賦優惠最多的，自然造成亞馬遜區的大

51
量伐林(Fearnside 1987)。

然而「征服亞馬遜」的迷夢很快就屈服於現實了。「國家整合計劃」在
5 年內吸引 10 萬人前去拓殖，而當拓殖速度不如預期，政府便更積極強調
以農牧開墾佔有土地的優惠好處。然而事實證明在此區施行農牧的經濟上之
不可行，1970 年代初期農民就發現低地熱帶的農業行不通。由「拓殖及農
業改革處」所安置梅拉瓦(Marabá)、阿特米拉(Altamira)以及依特杜瓦(Itatuba)
的新移民面臨了許多問題，特別是農產品銷路的問題。故政府在 1970 年末
再次移回拓殖政策，繼續吸引移民，而不管拓殖及農業改革處已經無法負荷
(Perruci 1999︰167)。在擁進之移民遠遠超過拓殖及農業改革處所規劃的社
區的情況下，小農只要看到還未開墾的地，就認為是可以開墾的。牧人、農
人及掠地者的暴力事件時有所聞，於是商業界利用媒體對掠地暴力事件的報
導，大力宣傳「民營化」可使「掠奪」行為消失，轉而以較「理性」的方式
佔有土地。1970 年中，商業的遊說壓力成功了，公家的拓殖，也就是小農
相對惟一得到利益的機會，真正被剝奪了(Wood and Schmink 1993︰89)，僅
剩下西北州倫多尼亞還有大規模的政府執行的拓殖計劃。倫多尼亞州的小農
拓殖是地方政府自 1960 年代後期起推行，1978 年強硬派軍官兼反叛亂專家
古立歐(Curío)成為州長，並得到世界銀行的金融支持，舖設 BR-364 公路以
及贊助聯邦控制的小農拓殖計劃，即普倫諾魯埃斯特計劃(Branford and
Glock 1985︰28-30)。而經濟充裕、大多來自巴西中、南部的投資人利用「亞
馬遜開發監督」提供的優惠稅賦及貸款計劃，將大片土地買下，變成農牧用
地，或是買下當房地產投資，以對抗未來的通貨膨脹。

1974 年底，梅迪西(Médici)總統的繼任者傑塞爾(Geisel)更進一步宣佈其
亞馬遜計劃包括拍賣由拓殖及農業改革處控制的公家土地。在枉顧土地所有
權是多麼混亂，也不管為印地安人適當劃界的問題的情況下，搶購亞馬遜的
行動大肆展開，亞馬遜雨林遭到大規模的破壞。1974 年後的官方資料亦顯
示由於認為無限制地一直放農民進入亞馬遜地區不能助於該地區發展，故政
府開始阻止農民人口的流入，而轉以另一種方式墾殖︰由公家、私人投資有
經濟潛力的領域如放牧、大規模農業，及礦業等(Wood and Schmink 1993︰
90)。於是回顧起來，70 年代初原訂分配亞馬遜土地給小農的計劃又與其經
濟發展計劃相矛盾了。

軍政府自認為所設計的亞馬遜開發計劃不僅解決了窮人無土地的問

52
題，又可拖延重新分配已開發土地的問題。而強烈反共的意識型態也將軍方
的干涉亞馬遜合法化。不過事實上對國際化的指控也只是誇張矯飾，因為外
國資金就是軍政權時期引進的。總而言之，1964 年之後，軍方大興基礎建
設，以區域發展計劃吸引國外及國內投資者，鼓勵利用資源，又對未被使用
的土地課以較高的稅，並針對亞馬遜的開墾計劃提供各種借貸、稅賦優惠，
不顧環境成本地求巴西經濟發展。

53
第二節 巴西環境機構與立法的發展

一、巴西環境機構的發展

1960 年代晚期，巴西國會就提出巴西有建立國家環境政策的需要。1967
年首先建立的「國家衛生政策」(National Sanitation Policy)，以及同年衛生
局(Health Ministry)成立的「國家環境污染控制委員會」(National Council for
Environmental Pollution Control) 可 算 是 巴 西 環 境 政 策 的 開 端 (Guimarães
1991a：82)，不過其重的是污染控制而非環境管理。巴西軍政府時期對於環
境的觀念尚停留在處理空氣、水及土壤污染的問題，甚於自然資源管理的問
題(Guimarães 1991a：81)。

由於與其他軍人總統比起來，費格雷多(Figueiredo)對控制污染的問題還
算重視，再加上 1972 年聯合國人類環境會議後之斯德哥爾摩宣言(Stockholm
Declaration)呼籲成立專門機構，故「環境特別秘書處」(Secretaria Especial do
Meio Ambiente, Special Secretariat for the Environment , SEMA)的成立時機終
於成熟。不過斯德哥爾摩宣言結束後一年多，政府仍沒有進一步行動，真正
促成其成立的實是因梅迪西總統的幕僚長德阿布雷歐(João Leitão de Abreu)
教授的家鄉因為木漿工廠運作的關係，被陣陣惡臭所瀰漫，不僅造成當地居
民暈眩、嘔吐，甚至造成傳染病的流行，故梅迪西政府才發布行政命令以解
決此一情勢。1973 年 10 月，由於德阿布雷歐抓住了時機，使得環境特別秘
書處(相當於環保署)終於成立，在內政部轄下。然而，一個機構成立之背景、
原因會影響該機構人員對其任務的認知。一個基於處理緊急狀況而生的機
構，日後也會以同樣的態度、模式來處理其日常事務，形成該組織的文化
(Guimarães 1991a：82)。環境特別秘書處作為一個部會之次級機構，幾乎沒
有什麼政治影響力，政府可藉由將環境問題簡化成與專業知識有關的技術問
題的方式而將其非政治化，尤其 1964 年後技術官僚的發展，對巴西的生態
政治(ecopolitics)非常重要。因為技術官僚可憑恃其技術上「超然中立」的立
場，幫助政府輕易地將環境議題四兩撥千金地迴避掉(Guimarães 1991b：
120)。另外在地方層級，大部分的州則是在 1980 年代初期建立其各自的環
境機構(Ames and Keck 1997/1998︰2)。

54
 不過值得一提的是 1979 年費格雷多上任總統不久後，為了處理巴拉州
南部阿拉瓜亞(Araguaia)、度坎丁(Tocantins)河沿岸地區升高的暴力，1980
年在國安會的建議之下，建立了一個新機構「阿拉瓜亞－度坎丁土地執行團
隊」(Executive Group for Araguaia-Tocantins Lands, GETAT)。
「阿拉瓜亞－度
坎丁土地執行團隊」接管拓殖及農業改革處的人事及資源，但直接向國安會
及總統負責，掠過拓殖及農業改革處。其自主性比之前的土地機構都高。其
實該執行團隊的成立是有政治及意識型態目的的－－為對付政治上對政府
及對該區政策的不滿。1982 年 8 月「國家土地政策計劃」(National Program
of Land Policy, PNPF)和「土地事務特派部」(Extraordinary Ministry for Land
Affairs, MEAF)加強了軍方對亞馬遜土地議題的控管。隨著國安會接掌農業
政策，拓殖及農業改革處的地位就下降了(Wood and Schmink 1993︰93)。
「阿
拉瓜亞－度坎丁土地執行團隊」在調查、登記轄下土地所有權方面比之前幾
個部會做得都好很多。它化解了地方的緊張、建立一般民眾對政府的政治支
持，且其發出的上千土地所有權也的確有助於降低邊遠地區的土地衝突
(Wood and Schmink 1993︰94)。

巴西軍政府時期從聯邦到州層級大大小小與環境相關的單位非常多，但
是所屬機構龐雜。以 1978 年的聯邦來說，6 個部會之下共有逾 16 個機構是
管理污染問題的。而 80 年代曾有一群技術官僚計算出光是聯邦層級，便有
逾 60 個機構是負責管理漁業活動的，故環境特別秘書處在執行任務時必須
與眾多的機構磋商(Guimarães 1991a：86)。此外，該處被置於內政部之下，
層級太低，內政部又是一專責都市發展之部會，更與環保的宗旨背離，故與
經濟部門比起來，環境特別秘書處能夠發揮的作用很有限。以官僚實際運作
來看，巴西國家政策可能規定環境特別秘書處必須參與某科技相關活動，於
是執行的部會就納入一環境特別秘書處的成員於一跨部會的委員會之內，不
過該執行單位很清楚這個委員會的建議不會對活動造成任何影響；又如，法
律規定大規模的基礎建設計劃必須經過環境衝擊及自然資源可得性的評
估，於是負責單位便在此計畫之下設立一個環境單位，而事實上這個單位對
整個計劃是沒有影響力的(Guimarães 1991a：88)。在這樣的部會本位主義及
「上有政策、下有對策」的行政官僚作風之下，儘管巴西不乏環保機構，但
其要徹底落實環保的目標無異緣木求魚。

另外，發展中國家的環境機構中也較缺乏專業人士、獨立性及資源。巴
西環保機關中央集權的本質更降低了政府控制污染、保護環境的能力。

55
(Danaher 1995︰107) 因此巴西的環境特別秘書處以一個缺乏資源、人力、
以及影響力的組織，又是官僚的陪襯，其成績已屬難得(Guimarães 1991a︰
91)。世界銀行指出，1978 到 1980 年間，美國有 2.5%GNP 用在環保的行動
上。而同一時期取樣 40 個第三世界國家的結果卻發現沒有任何一個國家花
超過 0.3%GNP 在環保上。更有調查指出巴西甚至只花 0.065%GNP (Morell
and Poznanski 1985︰152)。可見環境特別秘書處的確是巴西聯邦政府中最小
又最窮的部會之一。它與其他部門如經濟、工業部門相比較起來顯得弱勢許
多(Desai 1998: 17)。

二、巴西環境立法的發展

巴西環境立法的正式經驗要追溯到 20 年前。1972 年聯合國人類環境會

議結束後，巴西政府在 1973 年建立了環境特別秘書處，1981 年通過了第一
個廣泛的環境法規「國家環境政策法」(Law 6938/81)，開啟了巴西環境的法
律時代。
「國家環境理事會」(CONAMA)據此法成立，其成員來自聯邦的部
會、州行政機關、商業及職業協會，以及幾個環保組織(Ames and Keck
1997/1998︰3)。不過儘管 Law 1413 允許州及市政府管理工業的行動，Decree
76.389 也使聯邦政府有權因污染問題而關閉相關工廠設施，但 1977 年通過
的 Decree 81.07 卻授權聯邦政府在事關國家安全利益的考量下，可不關閉對
環境有害的工業。14

巴西社會的重要組成因子為階級、溫和的專制主義、壓制，與威權主義。
然而它們又可以不同的形式出現。巴西雖然採溫和的專制主義，但又是一個
極端形式主義(formalistic)的社會。規則與法條遠比事實重要。15 另外，巴
西也是一個同時存在溫和的專制主義與壓制的社會。總是會存在一受敬畏的
「 大 聖 父 」 (Big Father) ， 由 具 煽 動 群 眾 能 力 的 領 袖 將 國 家 擬 人 化
(personification)，而恰恰與失去人性(depersonalised)的群眾形成對位關係。
這樣的情勢適足以用代理人政治的格言來體現︰「對我們的朋友，什麼都好
談﹔對我們的敵人，依法辦理。」( “To our friends everything, to our enemies
the law.”) 故在巴西的社會裡，有關係者靠關係﹔沒關係者依法律。這些綜

14
http://www.worldbank.org/nipr/brazil/braz-over.htm 2001/2/2 下載。
15
一直到 1991 年，巴西公民尚需要一份文件證明他的存在，以辦理及定期更新與政府之
間關係的一些事項，而不能單單只是本人出現在官僚面前(Guimarães 1991a: 75)。

56
合起來就造就了形式主義的(formalistic)、失去人性的(depersonalised)，和法
律主義的(legalistic)的巴西，卻也同時造就了輕忽法律與規範、支持代理人
主義、朋黨關係(kinship)的巴西(Guimarães 1991a: 75-76)。無怪乎會有學者
認為巴西是擁有最多法律條文的國家，卻也是最不尊重法律的國家(Marks
1993︰28)。

另外，法律條文被運用的方式跟編纂法律的人、學習法律的人所預期的
不見得都一樣。理想與現實之間的差距是難以克服的。除了公民社會在運用
法律上態度消極之外，將保護環境與保護公共財間的關係畫上等號其實又有
一定的困難度，畢竟有太多種行為者及利益捲入關於環境保護的司法案件中
了(Fuks 1994︰447)。更甚者，發展中國家政府是否有意願及能力執行環境
政策及法規也是個問題。在許多發展中國家，政客及官僚的貪污隨處可見。
像巴西人便認為某種程度的貪污是正常的，特別是當這些事是嘉惠自己家人
或朋友利益時(Gordon 1998︰80)。甚至因為相信政府官員必定貪污，廣大的
群眾也就不尊重法律，鑽法律漏洞試圖規避(Pinheiro 1997︰269)。是故會造
成污染的工商業只要賄賂或買通政府官員，就可以不去理會環境法規(Desai
1998︰12)。

57
第三節 小結

為維持統治的正當性，軍政府時期的統治當局試圖以開發亞馬遜流域、
創造經濟成長的方式以平息群眾對高壓統治的不滿，然而巴西本身的資金並
不足夠達成此大舉開發的標的，於是軍政府以各種稅賦及經濟政策上誘因吸
引外資及巴西的企業家共同開發亞馬遜流域。然而此舉卻造成貧富差距加
大、社會日益不公、亞馬遜流域的氣候土質由於不適農作，也慘遭荒廢，亞
馬遜眾多森林被砍倒夷為平地的損失更是難以估計。

巴西的環境機構雖然在「聯合國人類環境會議」後成立，且從聯邦層級
以至州層級林林總總為數甚多，但始終沒有太大政治影響力，責任歸屬也劃
分不清。環境立法方面，在此時期雖然有所發展，但巴西重朋黨關係及代理
人主義的特色卻使得法條的效力因人而異，難以揮發應有的制裁力。

58
第二部份 文人政府時期 (1985 年迄今)

第五章 影響巴西文人政府時期環境政策之國際因素
第六章 影響巴西文人政府時期環境政策之國內因素
第七章 巴西文人政府時期亞馬遜政策解析

59
60
第五章 影響巴西文人政府時期環境政策之國際因素

除了少數相信市場機制的學者(Tucker 1982﹔Simon 1981)外，越來越多

人承認地球的資源及其吸收地球人口的力量已經頗為吃緊，它已經快沒有能
力支撐這種物質富裕的生活型態，所以必須以很小心計劃及理性的方式來使
用它。極端的生態主義者認為全球的環境惡化其實是反映出「一個文明僵局」
(a civilization impasse)，亦即北方國家的生產水準表現在北方都已不可行，
更遑論其他地方(Sachs 1992︰35-36)，故全球環境危機事實上是一個「文明
的危機」(civilizational crisis)。現代工業社會的基礎──科技、市場資本主
義以及大自然受人類主導的思想都受到挑戰(Rogers 1994﹔Sachs 1992﹔
Leiss 1994)。然而無可否認的是，現今的自由貿易經濟體系仍然維持強勢，
所以就連生活富裕的工業國家也不願意為了環保而犧牲經濟成長。1995 年
美國國會通過一法律，允許在阿拉斯加北極圈內的「國家野生動物保護區」
(National Wildlife Refuge)探勘石油。雖然柯林頓最後未簽署此法律，但也可
看出即使是美國，在為了經濟發展的狀況下，仍然是會做出有害環境的決策
(Desai 1998︰4)。日前布希(George W. Bush)總統以美國出現能源危機，亟須
能源為由，宣佈不履行溫室氣體減量的「京都議定書」(Kyoto Protocol)，此
舉引起了全球震撼，因為畢竟美國人占全球人口比例只有 3% - 4%，卻使用
了全球能源的 3 成，16所以不論是富國、窮國，其實都傾向經濟成長，故除
非政治人物有意願將經濟成長與環境保護相調和，在兩者之間妥協，才有可
能達到最佳的平衡點。

16
見中時電子報 2001/3/31。
http://ec.chinatimes.com.tw/scripts/chinatimes/iscstext.exe?DB=ChinaTimes&Function=ListDo
c&From=8&Single=1

61
第一節 全球化風潮的興起

時序邁入 90 年代，國際關係理論新現實主義與新自由主義的大辯論仍
未告終，然而「全球化」(globalization)的傾向已然愈益明顯。冷戰期間以偏
極化的意識型態切割世界，而蘇聯與華沙公約集團的瓦解結束了為時近半世
紀的冷戰，國際關係於是開始展現新的局面。全球化的風潮不僅出現在經濟
層面的國際貿易之中，不僅表現在政治層面的國際組織運作之上，更顯現在
社會及文化層面的跨國交流之間。

「全球化」係社會關係的本質轉變為相對無距離與無疆界的過程，因此
人類是在一個逐漸演變成單一地方的世界(the world as a single place)中活動
(Scholte 1997︰14)。紀登斯(Anthony Giddens)1994 年的著作跨越左派與右派
Beyond Left and Right: The Future of Radical Politics 開宗明義便肯定了全球
化趨勢的影響(Giddens 1994︰4-7)。紀登斯強調︰

「全球化並不只是一個經濟的現象，它也不應該與『世界體系』(world
system)的出現畫上等號。全球化事實上是時間與空間的轉變，我將它界
定為遠距離的行動，而其近年來程度上的增強與即時迅捷的全球通訊與
大眾運輸方式有關(Giddens 1994︰4)。」

通訊的迅捷及無遠弗屆，國際組織及跨國社會運動數量及規模的成長，
生態問題如溫室效應及臭氧層破洞等的全球性及跨國性，工業生產線的跨疆
界設廠與裝配，科技與技術標準的全球統一，甚至軍事上的洲際彈道飛彈、
間諜衛星，都使得全球化已經成為顯而易見的趨勢，生活在 20 世紀末的人
類比上一代的人在某種程度上感覺得到世界正在變成一個單一的地方，而非
由許多不同的地方組成(Scholte 1997︰15-16)。

紀登斯 1998 年的著作第三條路 The Third Way: The Renewal of Social

Democracy 也提到，「全球化」這個字眼在十年以前，尚很少被學術著作或
是一般通俗書刊所引用，但是現在這個述語已經無所不在，政治演說中如果
沒有提到這個字眼，就似乎缺乏了完整性(紀登斯著，鄭武國譯 1999︰32)。
德國名學者貝克(Ulrich Beck)也承認「全球化」確實是過去數年(也將是未來
幾年)最常被使用(及誤用)和最少被定義，且政治上影響最深的(爭議性)字彙

62
(貝克著，孫治本譯 2000：28)。1992 年「羅馬俱樂部」繼引起舉世注目的
第一份報告書 成長的極限之後，又出版 第一次全球革命 The First Global
Revolution，書中宣稱認為人類現正處於形成一個新型態「世界社會」(world
society)的初期階段。這個新社會的來臨主要是因為先進科技的興起(羅馬俱
樂部著，黃孝如譯 1992︰14)。全球革命並非基於任何一種意識型態，它是
由一些前所未有的社會震盪而來，引起震盪的因素包括社會、經濟、科技、
文化及種族等多方面，它們總合起來的影響尚無人知曉。近年來更不乏學者
指出︰「全球化問題已經進入大多數政治與經濟論辯的核心領域(Beres
1998)。」

對於「全球化」現象，特別是經濟全球化的起源，不同學者有各種不同
的界定，主張「資本主義世界體系」的華勒斯坦(Immanuel Wallerstein)認為
經濟全球化開始於 16 世紀殖民主義開始之時；羅伯森(Robertson)則認為起
始點是 19 世紀中(Robertson 1992)；另有部分學者如羅斯諾(James Rosenau)
認為全球化是 1950 年代末開始的(Rosenau 1990)，亦有的學者提出 1970 年
代才是全球化現象的起始點(Harvey 1989)。無論全球化的起源是何時，我們
可以確定的是，全球化發展興盛的階段是相當新近的歷程(Scholte 1997︰
17)。

63
第二節 國際環保合作的開展

一、 永續發展概念的成形

「永續發展」 (sustainable development)可算是國際間最廣為接受的調和

經濟成長與環境保護兩者的概念(Desai 1998︰5)。「永續發展」概念首先是
在 70 年代早期的環發宣言中提出的(Redclift 1987︰32)。世界環境發展委員
會(World Commission on Environment and Development, WCED)1987 年在其
著名的報告書「我們共同的未來」(Our Common Future)中，發展出「永續
發展」的一概括架構。永續發展有四個原則(WCED 1987﹔World Bank
1992)︰1. 運用對環境傷害最小的科技，建立體質健康的經濟體﹔2. 以對環
境友善的方式注意貧窮人民的基本需求﹔3. 不剝削未來世代的環境品質以
滿足當代所需﹔4. 公民社會充分參與政策的決定與實踐。

它預見了「一個經濟成長新世代的可能性，而此經濟成長必須是要在奠
基於維持並擴張環境資源基礎的政策之上。」它也認為「這樣的成長是對減
緩許多開發中國家內正在加劇的嚴重貧窮來說，是絕對重要的(1987︰1)。」
「環境和發展不是兩個分離的挑戰；他們是絕對彼此相關的(1987︰37。」
不過世界銀行不用「永續發展」這個術語，因為認為它的解釋太分歧了：

它在政治階層……受歡迎的原因來自其同樣地模稜兩可，這也使它被做
了技術性的運用：環境主義者聽見「永續」 ，而發展主義者聽見「發展」 。
這個術語暗示著我們「雙贏」(win-win)的選項尚待發掘(World Bank
1992︰26-27)。

儘管目前學者們對於「永續發展」一詞的爭議頗多，亦不乏學者認為目
前強調的國際經濟方向其實是和永續發展不符合的(Pettiford 1996︰ 298)，
但由於其缺乏一統一的定義，故在各自解釋之下，它仍然是目前環保人士最
常用也最通用的呼籲。

64
二、國際對亞馬遜的重視

亞馬遜雨林是世界上現存最大的雨林，佔了全世界雨林的三分之一。
17
1987 年的亞馬遜火災引起相當大的國際關注，
「巴西國家空間研究中心」
(Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, INPE)亦發布了令人憂心的伐林數
據，而當民主的政治氣候允許公開辯論之後，關於亞馬遜開發計劃的批評聲
浪大起，衛星影像更顯示 1975 到 1978 年之間被清除的林地由 28,595 平方
公里成長到 77,171 平方公里，亦即每年增加 33.09%，每 2.09 年就成長一
倍(Wood and Schmink 1993︰100)。於是自文人政府上台以來，重要的國際
組織、非政府間組織，及國家都對巴西的亞馬遜表現出相當大的關心(Kolk
1998︰1482)。不過另一個關注貧窮國家環境的原因是，在工業國家中，嚴
重的環境損害以及自然資源的剝奪已然形成，故與富有國家比起來，預防或
減低貧窮國家中的環境惡化現象代價較低。這也就是為什麼富國對「債務換
取大自然」(“debt for nature swaps”)有興趣的原因(Desai 1998︰2)。

到了 1980 年代末之前，巴西與國際環境主義遊說團體之間的直接連結
使得地方環保團體享受到前所未有的資源和可信度(Wood and Schmink
1993︰100)。而國際間除了關心森林迅速消失的問題以外，也關心雨林遭伐
之下的受害者，特別是印地安人及橡膠採集者的命運 (Kolk 1998︰1485)，
故到了 1990 年代，巴西以及全世界關於亞馬遜的辯論主題已經轉移成亞馬
遜開發政策會對環境及人權造成什麼結果，關於發展主義模型的衡平及永續
性也受到質疑。分析家們重新評估較不為人知的森林產品，而可以作為一特
產銷售歐美；對於原住民的文化、管理智慧都漸漸看重， 18 (Wood and
Schmink 1993︰101)。在國際對巴西環境的關心以及巴西環保觀念之改善的
背景下，沙尼政府於 1989 年 4 月開始亞馬遜的環境計劃，廢除一些鼓勵伐
林的條款及補貼，並終止了大型的政府計劃，他的繼任者科樂更積極延續沙
尼的計劃(Kolk 1998: 1485)。

17
http://www.worldbank.org/pics/pid/br39290.txt 2000/4/10 下載。
18
軍政府從前的觀念是：小型製造商沒有效率﹔農民在文化上就是落後的﹔由印地安人
及亞馬遜原住民進行礦物開採是落後而緩慢的，不應存在﹔傳統的知識系統沒價值﹔熱
帶雨林除了一些硬木以外，沒有其他經濟或生物的價值(Wood and Schmink 1993︰86)。

65
三、巴西的環保外交行動——爭取主辦地球高峰會

在國際情勢的推波助瀾之下，巴西外交部在 1989 年美國國會代表團造

訪後不久後，就興起了主辦「聯合國環境暨發展會議」的念頭，以促進國家
的環保形象，並獲得實質的「綠色財富」(“green” money)。19 1992 年，聯
合國環境暨發展會議在巴西的里約熱內盧舉行。巴西爭取主辦該項會議的行
為意義重大，巴西對環保的態度因為該會議而有了很大的轉變——從抗拒轉
變到合作。會議期間的國際互動也更有助於為之前已經在籌備的「先導計劃」
(pilot program)20塑造出一個由巴西政府、世界銀行、歐洲理事會(European
Council)、贊助國及非政府間組織緊密合作的國際環保聯盟(Kolk 1998︰
1491)。隨著籌備聯合國環境暨發展會議，巴西環保組織與其他社會團體間
發展出新的網狀系統，非政府間組織之間的溝通與合作亦漸漸增加。

在地球高峰會中，發展中國家的立場與聯合國人類環境會議時基本上並
無太大不同：北方必須承諾轉移科技與資源、增加進入北方市場的路徑、減
少債務、在安全及環境等領域方面對多國公司加以管理，南方才願意在環境
問題上讓步，其焦點在於發展中國家堅持要將環境保護與經濟發展連結。南
方國家要求北方國家援助增加，以補償其因對付保護環境而產生之負面衝擊
所日漸增加的成本。他們也要求北方國家低價甚至免費轉移有利環境的先進
科技，以使他們能在不減少經濟成長之餘亦可保護環境(Desai 1998: 4)。不
過南北雙方的針鋒相對已不若斯德哥爾摩會議上之尖銳。地球高峰會後，南
北爭論減緩，森林議題的政治化也稍事消退︰在森林方面，北方有所妥協，
接受不只是保護熱帶林重要，而是所有森林都重要的觀念。德國政府更宣佈
只進口永續生產的木材，趨向較合作的態度(Kolk 1996)，南方對於北方侵犯
主權的控訴也減少了，於是合作終大於衝突(Kolk 1998︰1491)。

19
http://research.amnh.org/biodiversity/Climate/biolovejoy.html 2000/12/5 下載。
20
此計畫為 1990 年 7 大工業國(G7)休士頓高峰會(Houston Summit)中由德國前總理柯爾
(Kohl)提出的。休士頓宣言中歡迎巴西政府共同努力，並要求世銀及歐洲共同體執委會
(Commission of European Community, CEC) 為 先 導 計 劃 擬 定 計 劃 。 見
http://www.gtz.de/pp-g7/english/ 2000/11/26 下載。

66
 不過回顧聯合國環境暨發展會議，有的學者認為「21 世紀議程」(Agenda
21)沒有訂出優先順位，不是好的行動計劃(Susskind 1994︰41)﹔有的學者則
讚許 21 世紀議程包含了許多有用的意見，但須「國家」肯用心經營配合才
有實質意義，意指其有財務運作上的困難。另有一些學者則認為 21 世紀議
程太受限於現存權力結構之下，而不能提供任何有用的行動架構(Holmberg
1992︰4)。事實上該議程內容共 40 章、800 頁，包含 4 部分：社會經濟面
向；環境議題；加重如婦女、小孩、青年、原住民、非政府間組織等主要族
群(major groups)的角色；實行方法。而範圍過於廣泛的結果是無法深入探討
每一項的細目。議程當中有 15%都沒獲共識，且充滿了許多些智巧的妥協
和但書，就連處理財政、資源、機制的第 33 章都融入了小心的外交妥協(Elliot
1998︰23-24)。再加上 21 世紀議程本身並無拘束力，故成果自然是宣示作
用大過實際執行成效。不過巴西的主動參與地球高峰會的確為其環保外交的
代表，不僅國內外媒體大篇幅報導此次地球高峰會，國內民眾也透過此次大
規模在巴西境內舉行的國際會議多少感染到比從前多出許多的環保使命感。

四、保護亞馬遜的先導計劃(PP-G7)

1980 年代國際及巴西的非政府間組織的活動引起了相當大的國內注意
及反響。目前為止，保護巴西雨林的「先導計劃」(Pilot Program) 算是國際
合作及資源移轉的兩大佳例 之一。21 由於當時的巴西文人政權不再認為外
國的態度是對內政的干預，也不再認為國際是偽善的，故有助於在巴西營造
出一個較正面的氣候來解決伐林問題。這也就是保護亞馬遜的先導計劃的背
景。此計畫為 1990 年 7 大工業國(G7)休士頓高峰會(Houston Summit)中由德
國前總理柯爾(Kohl)提出的。休士頓宣言中歡迎巴西政府的努力，並要求世
界銀行及歐洲共同體執委會(Commission of European Community, CEC)為先導
計劃擬定計劃，次年於倫敦通過。於是眾多歐洲國家中對雨林的命運展開熱
烈討論。以德國來說，許多德國的環保組織在 1989 年的環境備忘錄中表達
出他們的關切，該備忘錄共有逾 100 個非政府間組織簽署，此主題也在德國
國會內被熱烈討論及調查(Kolk 1998︰1486)。

21
另一個佳例是由 Global Environment Facility, GEF 執行。

67
 而巴西當時的態度之所以有所轉變，一方面係由於環境議題漸漸開始會
成為巴西參與國際協商或談判時的阻礙，如世界銀行及美洲開發銀行都訂定
了較嚴格的借貸限制，使巴西不得不顧慮；另一方面，巴西也發現環境可成
為一潛在的力量來源，巴西可藉由允諾保護亞馬遜而獲得額外的基金或獲得
其他讓步。

在籌備先導計劃時，就常有人提出是否應在聯合國環境暨發展會議召開
之前就做出成果，這樣似乎較能展現 7 大工業國、歐洲共同體執委會以及巴
西政府對環保議題的誠意，於是世銀、歐洲官員以及巴西政府便以此論據向
贊助國施壓爭取經費。巴西政府更威脅如果無法得到充足的資金，便要公開
譴責 7 大工業國，畢竟迅速撥款予巴西亦可防止反對此計畫者的巴西民族主
義者之政治勢力坐大。最後，歐共體執委會經過估算，顯示出此計畫的經濟
意涵：撥款給巴西以降低巴西的二氧化碳排放量將比在歐洲達成同一目標成
本低(World Bank 1991︰2)。世界銀行在實行此先導計劃時也較謹慎，以避
免又遭到如在普倫諾魯埃斯特計劃及大卡雷嘉西計劃中被指責的命運。

這次的計劃是在巴西政府沒提出要求的狀況之下就主動提出之一援助
計劃，而由巴西部會自己決定接受與否，以何形式接受。在內部討論時，外
交部較怕受國際干預，故主張只接受已策劃好的部分；而國家環境秘書處
(Secretariade Meio Ambiente, National environmental secretariat, SEMAM)則
強力支持包含了新計劃的詳細計劃書。當時基於地球高峰會將屆，而同意執
行該計劃又可以得到免費的經濟援助，所以總統傾向後者，最後選擇了國家
環境秘書處的建議(Kolk 1998︰1486-1487)。此計畫因為以軟性訴求，且世
界銀行要求巴西政府主動參與籌備提案，故一方面可使敏感的巴西不覺受侵
犯，22另一方面也可使計劃較有有效實行的可能性。23

22
1998 年亞馬遜森林因聖嬰現象造成大火，火勢之強已威脅到亞諾麻米人的生命安全，
羅來馬州的 15%受到影響，此面積相當於整個比利時。聯合國不斷去信詢問需不需要援
助，但政府與軍方對接受國際援助一事的態度十分猶豫與矛盾。因為如果接受援助，意
味著巴西缺乏管理亞馬遜的能力，且軍方也不同意讓外國部隊進入巴西領土範圍內﹔然
而，巴西政府根本沒有人力及設備去控制一發不可收拾的火勢。最終，巴西政府同意接
受國際援助，但需在巴西的指揮之下。然而為時已晚，火勢最後是靠著四月的雨才被撲
滅(Perruci 1999︰177-178)。從此事件便可知巴西政府對國際社會的敏感與猜疑。
23
http://www.worldbank.org/pics/pid/br39290.txt 2000/4/10 下載。

68
 該計劃的籌備過程一直到 1992 年中為止都進展良好，但 1992 年 7 月政
治情勢大逆轉。一方面是地球高峰會的會期結束使得人民對環境議題的注意
力降低，再者隨著科樂的政治醜聞爆發，為挽救其政治生涯，他轉向保守勢
力，24 是民族主義者的聲音再度獲得注意，隨即國家環境秘書處改組，改
革派離開，之前好容易才平息的反對先導計劃之聲又起。這些保守派人士包
括了在亞馬遜有利可圖的人、倡導巴西主權者、以及懷疑國際援助計劃者。
不過此階段的政策改變並未反轉先前努力過的進步局勢，雖然它們的確遭受
到障礙，但其他計劃，特別是科學計劃進展神速(Kolk 1998: 1488)。先導計
畫雖遭逢了政治局勢的改變、經濟狀況困難等阻礙，但仍繼續進行。

佛蘭克(Itamar Franco)總統時期由於其本身缺乏政治權力及可信度，故
進度延緩，而卡爾多索上任後，籌備 5 年的先導計劃終於開始見成果。主要
計劃是原住民土地計劃(保護原住民及其土地之資源)、自然資源政策計劃(強
化亞馬遜各州之環境管理實體)，以及支持採集保留區以作為科學研究及森
林資源管理之用。25贊助國保證給予約 2 億 2 千 9 百萬美元，而其中德國就
捐了 1 億 2 千 2 百萬美金，26其次是歐盟的 4 千 7 百萬美金。27直到目前為
止，此先導計劃可說是個相當大有可為的國際環境合作範例，其力量在於主
張尋求當事國的支持。它是最大的單一國家環境計劃，且用贈與代替借貸，
其受惠者相當多。它同時也是歐盟與巴西之間目前最大的正在進行的計劃。
28
而從此國際計劃中亦可看出世界銀行的政策轉變，它開始注意較小型的計
劃以及地方 NGOs 的參與。29

隨著國際環保的跨國發展合作，使得巴西的環保群眾組織受到國際資助
而日漸壯大，其政治重要性從巴西的環保外交活動以及國內的制憲過程中都
可看見有了顯著的提昇。雖然大部分的非政府組織還是必須解決其組織上的
問題，雖然還是有許多非政府間組織正在期待決策者能接受他們所提出「代
表」公民社會的宣稱，但不管是在環保議題相關的外交政策或國內政策上，

24
事實證明討好議員亦無助留任，科樂於 1992 年 10 月被迫辭職。
25
http://www.worldbank.org/pics/pid/br6571.txt. 2000/4/8 下載。
26
http://www.gtz.de/pp-g7/english/finanz.htm. 2000/11/10 下載。
27
http://www.worldbank.org/pics/pid/br6571.txt 2000/4/8 下載。
28
http://europa.eu.int/comm/external_relations/brazil/intro/. 2000/4/13 下載。
29
http://www.worldbank.org/pics/pid/br6571.txt 2000/4/8 下載。

69
非政府組織皆已經成為一股有強烈成長潛力的執行及維持永續發展的力量。

不過，先導計劃的進行並不等於否定巴西目前環保政策的模糊不確定。
事實上巴西一方面回應國際的關切，推出反伐林的措施，但是另一方面，它
又設計新的亞馬遜開發計劃。譬如 1996 年 7 月，卡爾多索政府施行了「亞
馬遜計劃」(Amazon package)，宣佈禁伐兩種稀有樹種(mahogany、virola)
兩年，重新探討目前伐木業契約對環境的衝擊，並對農業區的伐林加諸更多
限制，以回應 1992 年中到 1994 年中的高伐林數字(每年伐林率比 1990 年至
1991 年高了 34.6%)﹔30但另一方面 1995 年的「法定亞馬遜整合政策計劃」
(Integrated Policy Plan for Legal Amazon)，目標卻是在促進區域整合，該計
劃企圖建立通往加勒比海及太平洋更佳的通道，其中包括建造新的跨亞馬遜
公路以連接西亞馬遜與祕魯；新的水力發電計劃也在進行。另外關於原住民
土地的政策仍然受到高度爭議，且這些政策的資金來源部分還是要依靠來自
外國的借貸(Kolk 1998︰1489)。

此外，雖然媒體對於 7 大工業國對亞馬遜的援助頗多著墨，但其承諾其
實還有待落實。譬如在 1999 年的預算中，卡爾多索便將預期自 7 大工業國
獲得的援助金額由 6 千 1 百萬美金修正為 640 萬美金。在國際貨幣基金施壓
要巴西縮減預算赤字的情況下，卡爾多索甚至在 1999 年初掀起一場政治風
暴，因為根據 7 大工業國與巴西的協議，巴西要出 7 大工業國提供金額的
10%，也就是 250 萬美金(Perruci 1999︰178)，而他打算將 7 大工業國提供
給亞馬遜先導計劃的 2 億 5 千萬美金退回。卡爾多索希望 7 大工業國信守
1992 年在地球高峰會上的承諾，否則其政權將亦削減巴西的承諾以平衡預
算(Perruci 1999︰178)。

由這些矛盾的政策看來，巴西的環保態度仍舊是曖昧不明的，甚至我們
可以說其大力配合先導計劃，主要為的還是經濟上的利益。不過，由於巴西
聯邦政府畢竟是先導計劃合約的一造，也是執行時惟一的依靠，故中央在地
方上的權限便增大了(Kolk 1998：1491)，如前所述中央相較於地方的頹勢也
可望獲得些許平衡，這對營造出一個較有利於中央決策的政治環境的確有好
處。

30
http://www.dfid.gov.uk/public/what/strategy_papers/brazil_csp_text.html. 2000/12/8 下載。

70
五、不利亞馬遜的全球化趨勢

眾所週知環境問題是無法以國界來切割的。當世界衛生組織(World
Health Organization, WHO)已提出警告說，全世界具較大重要性的藥用植物
到 21 世紀將面臨全面消滅的危險﹔聯合國糧農組織(Food and Agriculture
Organization of the United Nations, FAO)也警告說地球上 75%的原生種穀物
在 20 世紀已經消失(林憲德 1999︰236)，環境問題的國際性不言自明。

由於環境主義是全球主義的一個直接產物，傳播及資訊交換的迅速與便
利不僅動員了跨國的社群，也使環保性質的國際組織逐漸壯大，甚至導致忽
略其要求可能會出現公共關係上的夢魘等下場，許多非政府間組織，譬如綠
色和平(Green Peace)、國際特赦組織(Amnesty International)，或是世界自然
基金會(World Wide Fund for Nature)，都主導了國際媒體。對於違反其所認
為「國際道德標準」的國家，其皆可動員媒體予以譴責(Perruci 1999︰165)。
但這並不等於在地球高峰會議後，巴西亞馬遜雨林的命運就此步上坦途。事
實上，亞馬遜流域反而因為經濟區域整合、進而全球化的趨勢而遭遇到更大
的傷害。21 世紀議程中宣示永續發展將經由貿易自由化而達成，而事實上
這其中的矛盾早已被證實(Pettiford 1996︰301﹔Menotti 1998︰354)。跨國公
司利用市場開放的機制加速掠奪第三世界，各國為了在經濟全球化的壓力中
提昇競爭力，莫不對政府施壓要求降低環境門檻、增加補貼，以在全球競爭
中奪得一席之地，如美國就在伐木業遊說下取消限制伐木的條款(Menotti
1998︰355)。

隨著經濟體規模的益愈增大，股東的獲利期盼亦升高，公司必須靠大規
模經營才有辦法達到股東們的要求(Menotti 1998︰355-356)。未來 WTO 的
勢在必行更加深了環境主義者對巴西環保前景的憂心。當亞馬遜成為國際資
本家眼中潛力無窮的地域之際，也就是其漸漸邁向毀滅之時了。

71
第三節 小結

從軍政府執政以來，巴西國內的民族主義及發展主義便與國際的環保風
潮交相互動，影響了巴西的環保政策走向。軍政府時期，封閉的政治使得民
族主義及發展主義佔了優勢，然而文人政府時期開始以後，國際的勢力對巴
西產生深遠的影響，亦使此時期的總統們不得不顧及國外的要求，以博得道
德上的美名、經濟上的支持，甚至國內的選票，如地球高峰會、保護亞馬遜
的先導計劃等便是在這些誘因之下成形的。

八面玲瓏者如卡爾多索便既注意到國際的環境主義也兼顧國內民族主
義者的堅持。他的亞馬遜政策依然支持亞馬遜地區的經濟成長與區域整合，
但他也強調需要尊重亞馬遜的「自然及文化的多元性」。在卡爾多索的亞馬
遜政策中，軍隊扮演很重要的角色，政策聲明中不僅提及軍隊保護亞馬遜的
角色，也提到其對偏遠的原住民及非原住民地區提供社會援助(Perruci
1999︰174-175)。卡爾多索一方面安撫國內民族主義的勢力，另一方面還是
要順應國際社會的要求。在之前一次至華府訪問前美國總統柯林頓(Clinton)
之前，他簽署了一項名為「綠色法令」(decreto verde, green decree)的行政命
令，規定任何在亞馬遜出資的政府，包括受有優惠的農人，必須有環境安全
的保證(Perruci 1999︰176)。總之，民族主義者在全球化愈益盛行的今日，
要對抗目前高度受國際影響的巴西不啻是相當困難的(Kolk 1998: 1485)。

然而，全球化趨勢既是保護亞馬遜的助力，亦是傷害亞馬遜的幫兇。國
際化的非政府間組織倡議保育亞馬遜不遺餘力，但經濟的全球化趨勢扼殺了
中小型企業生存的空間，也使大型企業對一國政策有更大的影響力，而此趨
勢對有心保護亞馬遜的人士可是說是一利空因素。因此整體來說，國際因素
對巴西環境政策的影響為正負兼存、利弊兼具。

72
第六章 影響巴西文人政府時期環境政策之國內因素

文人政府時期的巴西雖然受到全球化趨勢的影響甚大，但其國內局勢對
其環境政策的影響力仍不可小覷。

在政治方面，1985 年軍方還政於民，而在 1988 年的憲法頒布後，州的

權力變得很大，中央與地方極端分權。從憲法規定聯邦稅收有一大部分要分
給州及市31便可一知端倪。巴西中央與地方的衝突、行政與立法部門的衝
突、以及政黨體系與軍人勢力的問題在在為巴西民主化的成績打了折扣。在
經濟方面，巴西總統卡爾多索(Fernando Henrique Cardoso)曾說：「特權
(privilege)、恩賜(patronage)再加上貧窮(poverty)，使巴西成為一個「不公平」
(unjust)的國家(Reid 1998︰79)。」雖然經濟成長似乎導致環境問題，但經濟
的繁榮與安全卻又似乎促成了環境保護。因為隨著生活的富裕，人們會把環
境良窳看做是「生活品質」的一部份(Redclift and Goodman 1991︰4)。在巴
西，全國上下追求經濟成長尤力有未逮，遑論為維持生活品質而保護環境
了，故文人政府時期，經濟問題仍是執政者不惜犧牲環境傾全力欲解決的課
題。在社會方面，隨著經濟的發展，區域的不平衡造成嚴重的貧富不均，擁
護環境主義的中產階級與窮人的群眾運動結合形成一股社會運動 32 的力
量，加以國際行為者對於亞馬遜原住民族的關切與聲援，終將來自巴西不同
階層、不同來源的聲音凝聚成一股不可忽視的力量。

31
巴西 1988 年憲法見 http://www.uni-wuerzburg.de/law/br00000_html 2000/10/5 下載。
32
社會運動的定義為︰眾多人有組織地行動以改變(或抗拒改變)社會上某些重要的觀
點。此名詞最早是由法國的聖賽門(Saint-Simon)於 18 世紀之交所使用，用以表徵在該處
發生的社會抗議運動。現在這個名詞多與主流政治體系以外的團體或組織相關(Marshall
1996︰489)。

73
第一節 國內政治因素

軍政府統治後期，巴西人民對軍政府的不滿情緒以及對民主的渴望日漸
高昇。軍方以為透過一步步放鬆管制，朝向政治自由化的方向邁進便可平息
眾怨(Hunter 1997︰37)，但沒想到結果卻正好相反。反對黨在軍政府所訂立
嚴苛艱困的條件之下仍然獲得民眾越來越高的支持率。1985 年的選舉中，
主張改革的文人成功地擊敗了軍方精挑細選出來的總統候選人。巴西自此脫
離軍政府時期，而步入文人政府時期。

文人政府時期的政治特色與軍政府時期部分大異其趣，但亦有自軍政府
時期即一脈相承之處。其政治特色大致包括︰中央與地方的權力拉鋸、政黨
體系的分裂與脆弱、行政與立法部門的衝突，以及未完全消退的軍人勢力。

一、中央與地方的權力拉鋸

巴西幅員遼闊，採行的又是聯邦制，故中央與地方之間的關係本就不容
易相當緊密。輔以巴西 1988 年的憲法規定聯邦稅收有一大部分要分給州及
市，於是掌管有經濟上重要性之州的州長即刻就會成為國內政治中的主要角
色。在巴西，州長一般來說比參議員有力，而國會議員甚至寧可捨議員而去
當一個中等規模城市的市長，因為新的市通常有更多酬庸的機會。另外，由
於巴西的政黨乏組織化，故州長對國會議員是否能夠連任有相當大的影響
力，能選上的議員大多都是迎合州長的，於是州長可進而影響國家的立法，
而以酬庸、金融幫助為談判條件(Gordon 1998︰78)。

一般來講，除了像南方的富有大州外，幾乎所有州的經濟來源如預算及
借貸、緊急救助等都依靠中央，然而州的政治影響力卻比較大。雖然在較發
達的南方，其經濟利益的組成較為多元，人民對政治較具知識，政治人物來
源亦較多樣化，但在大部分州內，政治傳統以來就是由少數家族獨占、有利
可圖的事業，而這些家族本身又是由主要的經濟團體，如製糖業或畜牧業集
團所支持著(Hunter 1997︰10)。北區及東北區的州由於資源流通受限，故政
客更得以利用國家及報刊的特許權(concessions)控制媒體－－電視及電台
(Scott Mainwaring 1995︰396)。如沙尼與科樂的家族就各自擁有 1 家電視
台，且又分別擁有 5 家及 3 家電台(Pinheiro 1997︰265)。總之，一般而言，

74
巴西的國會議員重地方利益甚於國家利益。他們視自己在中央的角色是居中
撈油水的，能為家鄉撈越多，對自己的選票數量也越有利。故要他們自己投
票減少州的預算，或是為全國性政策著想，簡直是搬石頭砸自己的腳，沒有
人會願意(Reid 1998︰84-85)。因此整體而言，巴西的政治環境是有利州、
市政府及在地方上具政經影響力的家族，而不利於中央決策機構的(Hunter
1997︰97-99)。

另外，中央與地方的權責劃分也不夠清楚。就拿國內的環保決策來說，
歷史上某方面的環境政策是由州政府所負責的，如污染控制、海岸管理、以
及其他林地與保護區的管理，而有些權責則是由州政府與市政府，或是州政
府與聯邦政府共同分擔的，另外尚可透過簽訂正式協定重新指定責任歸屬，
於是州、市、聯邦之間的管轄權歸屬混淆不清的現象便極為常見。譬如，州
建立了污水處理設備，但市沒有經費去安裝此系統。又如河川流域的管理就
牽涉到州的水管理與公共衛生當局、聯邦的能源部門、以及許多市政當局的
土地使用規劃。此外，管轄權歸屬不清的狀況也常發生在聯邦的環境機關「國
家環境暨可更新自然資源處」((Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis, IBAMA)與州的環境機構之間，另外也常發生
在邊遠地區之聯邦政府的土地機關「拓殖及農業改革處」(Instituto da
Colonização e Reforma Agrária, National Institute for Colonization and Agrarian
Reform, INCRA)與 州 層 級 有 關 土 地 與 環 境 的 機 構 之 間 (Ames and Keck
1997/1998︰5)。

二、政黨體系的分裂與脆弱

巴西的政黨從 1945 年才開始算是有群眾基礎(Gordon 1998︰79)，發展

迄今時間尚短，而 1964 年到 1985 年的軍事威權統治，又阻礙了甫起步的巴
西政黨政治。1985 年的憲法修正案對政黨之成立要求寬鬆，故除了左派政
黨如工黨與共黨外，其他政黨多乏根基與傳統。

政治體系不穩定是來自中央與地方的權力分割以及聯邦層級之分權的
結構缺陷。巴西的選舉制度採開放名單的比例代表制，其政黨極乏制度化。
政黨的制度化對於民主國家中政黨政治的建立殊為重要。曼偉林(Scott
Mainwaring)為政黨的制度化建立了四個評判標準︰1. 政黨競爭之規則與本
質的穩定﹔2. 主要政黨有穩定的社會基礎﹔3. 主要政治行為者遵從選舉過

75
程與政黨的正當性﹔4. 政黨本身組織健全。他比較了拉丁美洲國家政黨的
制度化程度，吾人從表 6-1 中即可清楚發現巴西在以上 4 個標準的評比中有
3 項皆敬陪末座，其政黨制度化程度遠低於哥斯大黎加、智利、烏拉圭等 8
個拉丁美洲國家，僅僅勝過祕魯而已(Mainwaring 1995︰4-17)。

表 6-1 拉丁美洲政黨制度化程度

國家 標準 1 標準 2 標準 3 標準 4
按政黨制度 政 黨 競 爭 之 規 主要政黨所 主要政治行為者遵 政黨本身 加總
化程度高低 則 與 本 質 的 穩 擁社會基礎 從選舉過程與政黨 組織健全 結果
順序排列 定程度 的穩定度 正當性的程度 的程度
哥斯大黎加 2.5 3.0 3.0 3.0 11.5
智利 2.5 3.0 3.0 3.0 11.5
烏拉圭 3.0 3.0 3.0 2.5 11.5
委內瑞拉 2.5 2.5 2.5 3.0 10.5
哥倫比亞 3.0 3.0 2.5 2.0 10.5
阿根廷 2.0 2.5 2.5 2.0 9.0
墨西哥 1.5 2.5 1.5 3.0 8.5
巴拉圭 1.0 2.5 1.0 3.0 7.5
玻利維亞 1.0 1.0 2.0 1.0 5.0
厄瓜多 1.0 1.0 2.0 1.0 5.0
巴西 1.0 1.0 2.0 1.0 5.0
祕魯 1.0 1.0 1.0 1.5 4.5

註︰表格中的數字代表該項程度高低。 3.0 表高﹔2.5 表中高﹔2.0 表中﹔1.5 表中

低﹔1.0 表低。

資料來源︰Mainwaring 1995︰17。

76
 再者，巴西政黨的全國性組織弱、控管無效率、皆由州或地方控制，且
沒有共同原則或政治目標(McDonald and Ruhl 1989：294﹔Hunter 1997︰
17)。聯邦層級中，多數議員代表了州與地方的利益；但在州層級裡，卻完
全是地方(或是家族或經濟團體)的利益主導，其餘的議員則代表了分散的宗
教或職業團體。由於在聯邦層級或州層級來講，整個州都是選舉區，於是金
錢在聯邦眾議院及州議會的選戰中，佔有相當重要的地位。事實上，議員不
是對社會或是政黨負責，政黨甚至不提供其競選所需經費來源，故他們對選
舉經費的需求使得他們成為經濟利益的俘虜(Ames 1995)。在這樣的背景下
選上的議員，大多視其所享有的優厚福利為對個人的賞賜而非公眾的託付，
而在關心其直接的個人利益之餘，他們關心的是有沒有工作缺、地方工程計
劃等等，而非公共政策。跟美國有點相像地，利益輸送、私人利益團體的立
法遊說、以及整體公共利益政治(如總經成長、物價穩定、教育醫療及環境
保護等)都是巴西政治的關切重點，但比起一般成熟的民主國家，第一項所
佔的份量未免太重。而這有一部份正是因為乏組織的小黨林立的結果
(Gordon 1998︰80)。巴西原憲法中規定了能於國會中活動之政黨的最低票數
門檻限制，而 1988 年的新憲法廢掉了這個規定，於是國會中便有許多的政
黨存在(Marks 1993︰22)。

巴西的大選區制度鼓勵了多黨、同時也保護了小黨的得票，於是對形成
不穩定的選舉聯盟及在內閣中各式各樣的政黨結盟造成相當強大的誘因。為
了選舉的目的，不同派系、不同地區之不同政黨可組成寬鬆的聯盟。選民與
候選人也因為大選區的關係而不會有什麼接觸。更甚者，開放名單比例代表
制等於合併了所謂的黨內初選及一般的黨之間的競爭，故與其對抗別黨的候
選人還不如擊敗自己政黨的候選人來得有利(Mainwaring 1995︰395)。此
外，所謂的黨綱只是為了應付政黨成立的規定而設，政黨內部並無嚴格的黨
紀，也無從去約束個別政治人物。如 1987 到 1990 年間，就有 40%的國會
議員棄原黨而轉投其他政黨(Hunter 1997︰17)。1994 年的眾議員選舉中，513
個席次裡有 17 個政黨，且大多是意識型態雜亂無章的政黨。其中只有 8 個
黨超過 30 人，最大的黨只有 107 人，且議員任意更換政黨也不會受罰(Gordon
1998︰79)。巴西政黨體系乏組織化的情形是軍政府時期、文人政府時期皆
然，由此可見其政黨受地方利益影響甚重，政黨政治尚未成熟。

77
三、行政與立法部門的衝突

巴西存在兩種在本質上就不同的政治制度。一種是類似美國的「分權」
(separation of powers)政治制度；另一種卻是像英國「權力整合」(integration
of powers)的議會制度。換言之，巴西的總統制及聯邦制是與美國一樣的，
但多黨的國會體系則是較近似歐洲的傳統，而這就造成了巴西政治體系結構
上的緊張(Marks 1993︰18)。巴西政治圈及學術圈對於巴西應採行總統制或
內閣制已辯論多年。1988 年新憲法中對於此問題也熱烈討論，本來看似很
有可能移向內閣制的(或是內閣總統混合制)，但是最後還是以 212︰344 落
敗，1993 年交付公投的結果仍舊是總統制獲勝(Gordon 1998︰76)。這樣融
合兩種制度的政治制度不但未見兩者之優點，反徒然造成權力的「侵占」
(invasion)──行政機關侵犯司法權、立法機關侵占行政權；反之，司法機
關又有權侵犯立法機關的領域(Marks 1993︰22)。

軍政府時期由於行政部門強勢，立法部門實際上沒有與行政部門相抗衡
的力量，故行政部門與立法部門之間自然也談不上衝突。然而到了文人政府
時期，隨著選舉制度恢復正常運作，立法部門的力量與從前相較之下也越來
越大，疲弱的政治制度及不穩定的多黨體系便無可掩飾地成為行政與立法部
門之間關於區域利益與聯邦利益衝突之極大原因。這些衝突已形成「決策癱
瘓」(decision-making paralysis)、無法治理以及制度失敗的惡性循環。總結
來說，總統與國會之間持續的衝突與談判已造成「制度疲乏」(institutional
fatigue)，某種程度地威脅到制度的崩潰，同時也惡化了經濟問題(Marks
1993︰vii- viii)。

在行政權方面，1988 年的憲法給予總統很大的立法權，其中在實行上
最重要的是可對「重要且緊急的事項」行使有 30 天效力的行政命令權力
(decree power)。巴西 1988 年憲法第 62 條賦予總統對於緊急情勢行使「臨時
措施」(medidas provisórias, provisional measures)之權，其頒布之法令在 30
天內可不需經國會批准。33 照理說總統發布的行政命令必須經國會於 30 天
之內通過才有效，但實際上總統常常是到期後再發布一次同樣的行政命令，
以維持該法令的效力，且文人政府時期的 4 個總統常常是將此權力當作一般
性的立法權力來用，而非只用在真正的緊急事件(Gordon 1998︰77)。另外，

33
http://www.uni-wuerzburg.de/law/br00000_.html 2000/3/21 下載。

78
費格雷多(Figueiredo)與李蒙吉(Limongi)(1995)的統計指出，1989 年到 1994
年通過的 1259 條法律中，有 997 條都是總統發起的；只有 176 條是立法機
關發起的，剩下的 86 條則是司法機構發起的(Mainwaring and Shugart 1997：
65)，可見行政機關立法權之大。

不過此行政命令權不可用在修憲上。憲法修正案要兩院皆五分之三通過
才算通過。此一限制對總統力量影響很大，因為許多國家的一般法在巴西都
被納入憲法管理的範圍(Gordon 1998︰77)。另外，雖然總統看似有很大的權
力，但這必須是在國會支持該總統時才得以成立。在文人政府時期，總統一
開始通常會受到國會支持，但在蜜月期過去後，當總統想要進行改革時，國
會議員為了保護其既得利益，便易形成府會衝突。因為黨派眾多的關係，總
統沒有一主要政黨支持，故必須小心維繫與每一個議員的關係，這樣的體制
使得總統難以無後顧之憂地進行大力改革。總統不僅要顧及黨派利益，還要
顧及區域之均衡分贓，並注意重要之州的州長需求(Hunter 1997︰14)。由於
沒有處理好跟國會議員間的關係，沙尼執政後期政令便無法推行，1988 年
憲法完成後賦予地方龐大的權力，使得沙尼更是左右掣肘。科樂也是遇到同
樣的難題，國會雖然通過其提出之臨時措施，但卻大幅修改，1989 年到 1994
年的 229 個臨時措施中，有 113 個被修改(Mainwaring and Shugart 1997：
107)。另外，在一般立法上，總統仍仰賴國會支持，畢竟要國會通過，才能
成為法案。

故相當諷刺地，當文人政府時期的巴西在政治的民主化上有了明顯的進
展，總統再也無法無視於立法部門的存在而遂行其是之際，行政部門有意進
行的全國性改革卻反遭民主制度所限。憲法賦予總統的行政法令權力雖然方
便行政部門執行其改革計劃，但從沙尼、科樂身上，都可清楚見到不理會國
會的結果，終究是落得政策癱瘓的下場。無怪乎巴西學者德果埃西(Walder de
Góes) 認 為 巴 西 民 主 政 權 過 渡 期 的 危 機 「 實 質 上 是 個 統 治 性 的 危 機 」
(essentially a crisis of governability)，政府既無法形成一可運作的國會多數，
亦無法使輿論支持政府的政策決定(Marks 1993︰ 41)。

四、未完全消退的軍人勢力

主張改革的文人雖然終於在 1985 年掌權，但是其提出的土地及其他改

革很快就遭到既得利益者的反對。軍隊－－最大的既得利益者之一，雖已被

79
移除正式的決策權，其對政治的影響力亦漸漸不若以往，但事實上其對亞馬
遜政策的影響力並未因政權移交文人政府而全然消退，在 1990 年代初冷戰
結束後反而更加升高(Hagopian 1996)。亞馬遜的議題使得軍人得以提出其所
應承擔 3 項以國家安全為名的任務(Perruci 1999︰168)︰

1. 保證亞馬遜仍為巴西主權下之領土﹔34
2. 保護亞馬遜地區巴西邊界的領土完整﹔
3. 抵擋來自國際社會的環保壓力，以維持巴西在國際體系中政治獨立
的地位不受破壞。

以文人政府時期的「北分水嶺」(Calha Norte)計劃來說，由於其一部分
是回應亞諾麻米人(Yanomami)跨國界移動35所造成的國家安全問題，故仍然
可以打著國家安全的旗號。此計畫的籌備時間甚短，僅僅數月之久，根據此
計畫，軍方可在邊界地區建立軍事管理區(military colonization)，並促進巴西
北邊領土的交通運輸。而由軍方控制的拓殖計劃 1989 年又延伸到西亞馬遜
地區(Wood and Schmink 1993︰98)。甚至在 1995 年 12 月，軍方又在一部長
級會議中倡議將亞馬遜的部分土地劃出來建立兩個與委內瑞拉、哥倫比亞，
以及祕魯的「緩衝區」，由軍方戍守以維國家安全。36而這兩區內逾 90%的
居民是原住民族，同時也是富含礦藏的地區(Perruci 1999︰176)。

將北分水嶺計劃與軍政府時期的亞馬遜開發計劃「大卡雷嘉西」計劃相
比較，可以看出雖然名義上兩者不同，但在目標及方法上，軍政府時期與文
人政府時期是其實很相似的。因為沙尼保留了軍方的土地特許權，為其保留
了軍事基地及訓練用地，故軍方在新共和時期甚至受惠更多。在此條款下，
軍方 1988 及 1989 年於亞馬遜獲得之土地便逾 600 萬公頃，此外另有一廣大
區域供軍方做核試及丟棄核廢料之用，再加上北分水嶺計劃之下軍方獲得的
邊界墾殖地，軍方在此區直接控制了 1000 萬公頃的土地，這些特許權使軍
方成為亞馬遜最大的地主(Wood and Schmink 1993︰99)。

34
軍方宣稱如果巴西軍隊從亞馬遜撤軍，國際社會便會試圖部署國際武力以保護「地球
的肺」(Perruci 1999︰172)。
35
原住民族的居住領域與現代國家的國界劃分衝突時有所聞，其游牧的生活型態也使其
無一固定居所，經常遊走於不同民族國家間。
36
這個構想係北分水嶺計劃的延伸。

80
 此外，軍方的遊說能力亦不容小覷。譬如為遊說議員支持軍方的「亞馬
遜警戒系統」計劃(System for the Vigilance of the Amazon, SIVAM)，軍方將
11 名屬於國防委員會的國會議員以飛機載至瑪瑙斯(Manaus)，對其「簡報」
亞馬遜的情勢。在簡報中，軍官們列舉了他們對亞馬遜主權上已做的妥協與
讓步，包括對原住民保留地劃界問題的退讓，以及容忍對國家礦產資源感興
趣的「宗教團體」的存在(Perruci 1999︰176)。

軍方除了繼續主導拓殖亞馬遜的計劃外，在其他領域也仍具影響力。當
初軍方同意 1964 年移交政權時所提出的要求便包括：
1. 涅維斯(Neves)必須與軍方保持秘密聯繫(Zaverucha 1998：107)；
2. 堅拒經直選產生制憲國民大會，37只同意由現任議員組成制憲會議；
3. 保證軍方在移交政權後不會被控以違反人權的罪名等(Hunter 1997︰
39)。

沙尼當選副總統前 6 天尚是主要傾軍方政黨的黨主席，其傾向軍方的程
度可想而知。在制憲會議中，不僅是沙尼坐視軍方以叛變威脅國會通過其所
欲的條款，甚至國會本身也沒有反彈。一些軍政府時期的情報組織，在文人
政府時期也依然存在，而這些情報組織是國會無法管理的(Zaverucha 1998：
111﹔Hunter 1997︰44)。1988 年憲法甚至規定由總統頒軍階予直隸聯邦之軍
官，而隸屬於州之軍官之升遷則由州長決定﹔38而在一般民主國家裡，軍官
升遷事宜是要經國會通過的。至今文人總統尚未有過拒絕軍人升遷的紀錄，
故軍人與總統的關係強化，軍隊成了行政權的延伸(Zaverucha 1998：115﹔
Hunter 1997︰15)。

軍人與文人政府的過渡時期會出現政軍雙方的妥協是難以避免的，在發
展中國家，威權階段結束，回歸憲政，並不必然保證等同步入民主政治的坦
途(Pinheiro 1997︰262)。但以巴西邁入民主化已 15 載來看，則其軍人的影
響力實不可謂不大，巴西直至 1999 年才得以成功地將陸、海、空軍三個軍
事部門合而為一個國防部，39在此之前三軍各自維持其獨立的地位，故在文
人政府內部關於全國性重要事項的決議上，光是軍方就掌握了 3 票，因此其

37
此乃因軍方擔心一旦直接選舉制憲大會的成員，其將無法控制最後制定出之憲法的結
果。
38
http://www.uni-wuerzburg.de/law/br00000_.html 2000/10/30 下載。
39
http://www.defesa.gov.br/historia/historia.htm 2000 年 4 月 27 日下載。

81
在亞馬遜地區的既得利益以及其傾向民族主義、重視主權不受干預的意識型
態堅持更使吾人不可忽視其對亞馬遜政策之影響力。

82
第二節 國內經濟因素

軍政府統治末期的經濟問題是其選舉失利的因素之一。然而，進入文人
政府時期之後的巴西，經濟狀況並未立見好轉。從軍政府時期延續下之外
債、赤字，以及充滿弊端的制度仍存留著。尤其是嚴重的通貨膨脹，更吞噬
了巴西經濟成長的果實。直到卡爾多索就任財政部長，並推行「黑奧計劃」
(Real Plan)，巴西的經濟狀況漸漸開始好轉。文人政府時期巴西的經濟特色
大致如下所述。

一、通貨膨脹獲得控制

文人政府上台後，首先面對的難題就是居高不下的通貨膨脹，1986 年
的克魯撒多計劃(Cruzado Plan)更造成某些巴西文化的畸形發展。克魯撒多
計畫目的在控制通貨膨脹，然而它是一個非正統的(heterodox)政策，它建立
新貨幣，將巴幣 Cruzeiro 改為巴幣 Cruzado，1000 元舊幣換 1 元新幣，並利
用廢除物價指數制、全面凍結物價、薪資、與匯率的方式，期望能抑制通膨
(Maddison 1992︰40)。克魯撒多計畫將通貨膨脹歸罪於商人、而非政府的財
政擴張，發展到最後，更引導出決定延期償付外債的結果。這造成了巴西被
孤立，而外資也停止匯入的可怕金融結果(Marks 1993︰9)。

科樂競選時，他打出的口號是：以獨特的方式打擊通貨膨脹、解除國家
管制、民營化、貿易自由化，以及與國際金融社會妥協。然而在他當選之後，
做到之前所承諾者卻相當有限(Marks 1993︰10)。不過，雖然巴西比其他拉
丁美洲國家晚了 10 年，但近 5 年做了頗大的努力，文人政府的歷屆領導人
試圖邁向市場經濟、將沒有效率的國家現代化，尤其在卡爾多索任內，更使
巴西經濟出現一番新氣象。他的作為雖然也招致一些批評者指出他浪費掉了
藉由成功減輕通貨膨脹而產生的政治力量，而將政治資本花在爭取連任上
(Reid 1998)，但對於改善巴西的經濟狀況，卡爾多索的確功不可沒。卡爾多
索是 60 年代「依賴學派」的引導人之一，奠下了國家領導、進口替代的經
濟及民族主義的政治，但不久之後他就往中間路線移動，1993 到 1994 年擔
任財政部長，並帶領優秀的自由主義經濟學者團隊，設計出「黑奧計劃」，
最後通貨膨脹終於藉由該計劃得到舒緩。
83
 1994 年 7 月 1 日起，巴西施行高幣值，高利率及市場開放等配套措施，
亦即黑奧計畫。從表 6-2 可看出實行這個計畫之後，巴西的通貨膨脹率便由
1994 年時的 2406.8%，陡降至 1996 年全年僅 9.3%的通膨率，再降至 1997
年的 4.34%，而 1998 年全年通貨膨脹率更僅 3.06% (見表 6-2)。短短 2 年間，
黑奧計畫使巴西的通貨膨脹率由 4 位數遽降至 1 位數，從圖 6-1 中便可明顯
地看出在 1994 年之前，巴西的通貨膨脹率震盪劇烈，且常常處於驚人的高
點，但 1994 年以後便突然陡降，呈現巨幅下滑的現象，
「黑奧計劃」對於抑
制通貨膨脹顯然有相當良好的成效。

表 6-2 1985-1999 年通貨膨脹率列表

單位︰%

年 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

通膨率 225.5 142.3 224.8 684.5 1320.0 2739.7 414.7 991.4

年 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

通膨率 2103.7 2406.8 14.8 9.3 4.34 3.06 9.33

資料來源︰

1. 1985-1996 年︰瓦加斯基金會(Fundação Getúlio Vargas)。

2. 1997-1999 年︰巴西國家地理統計局(IBGE)。

「黑奧計畫」被認為是巴西近代歷史中一個最合理的財富分配計畫。最
貧困的階層因而受益(張寶宇 1997︰24)。它之所以得以成功，原因包括：
1. 它聰明且支持市場的設計避免了人為的物價凍結情況。
2. 巴西之前已經撤除許多進口的障礙。因為新貨幣40使進口便宜，地方
製造商的價格自然也壓低了﹔

40
1980 年代為了降低嚴重的通貨膨脹率，巴西在短短的 3 年中就更換了 2 次貨幣，一次
是 1986 年 2 月底，將巴幣 Cruzeiro 改為巴幣 Cruzado，1000 元舊幣兌換 1 元新幣﹔一次
是 1989 年 1 月 15 日，將 Cruzado 改為 New Cruzado，也是 1000 元舊幣兌換 1 元新幣(顧
瑩華 1992︰96)。

84
 3. 巴西在 1993 年已重新談判其外債，外國投資者也發現這塊新興市
場，41故外資得以支持因此產生的貿易赤字(Reid 1998: 85)。

% 圖6-1 1985-1999年通貨膨脹趨勢圖
3000

2500

2000
通膨率
1500

1000

500

0
年
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
資料來源︰

1. 1985-1996 年︰瓦加斯基金會(Fundação Getúlio Vargas)。

2. 1997-1999 年︰巴西國家地理統計局(IBGE)。

雖然近來其通貨膨脹率又有緩緩上升的趨勢，但比起 80 年代時之通貨
膨脹規模，已是相當大的進步。故就目前來看，成功地控制通貨膨脹是巴西
數十年來經濟方面的重要成就。

二、公共財政收支失衡

(一) 稅賦不公加深貧富不均

普遍的貧窮及貧富不均，以及 80 年代到 90 年代初的長期經濟危機所帶

41
也許是受巴西民營化或是看好南錐的潛力，外資大量匯入。1996 年外國直接投資淨流
入 110 億美元，而 1990 到 1993 年的年平均只有 14 億美元 (Reid 1998: 80)。

85
來的持續的衝擊都是影響巴西亞馬遜政策的因素之一。瓦加斯獨裁時期的策
略 是 深 化 工 業 化 的 過 程 ， 基 礎 是 國 家 、 多 國 公 司 與 國 內 公 司 (national
companies)的三邊聯盟(Evans 1979)。這樣的資本主義發展導致了快速的經濟
成長，尤其是耐久消費財及資本財，而這些所需的金融、組織的知識又只有
多國公司才能提供。故國家是引導、吸引外資進來投資重要經濟部門的角
色。國內公司雖較不重要，但也主導了建築業，且在農牧業及輕工業也活躍
(Kolk 1998︰1484)。

1960 及 1970 年代的經濟奇蹟並沒有減緩其嚴重的不平等，包括地區、

工業、種族及社會團體間的不平等皆依然存在(Reid 1998︰79)。而發展主義
(developmentalism)視資本聚集、外國投資以及大型經濟計劃為達成高成長率
的方法(Sikkink 1991︰32)。故從軍政府以至文人政府皆重視大型、資本密集
的投資甚於小型勞力導向的計劃，並認為科技可以增進福祉，解決一切因經
濟成長而帶來的外部問題(Wood and Schmink 1993︰86)，故其經濟模型恰是
建立在極端分配不均的財富與所得之上。這樣資本財與消費財工業才得以成
長。在亞馬遜區域大型拓殖恰巧符合此發展模式(Kolk 1998︰1484)。於是政
府透過對農業(特別是在亞馬遜地區的林地使用變更)給予稅賦優惠大力推
行其開發政策。一般課徵土地稅時，會對持有土地多者課以較高的稅率，使
得財富較為平均。巴西的稅法原則上亦是如此，但是由於包含了許多的例外
狀況，故在實際上並無法採用此種較高稅率。巴西的土地採累進稅率
(progressive land tax)，依照土地使用的密度以及生產力的高低，最多可減免
90%的稅(Binswanger 1991︰824)。而問題就是，林地被認為是低密度、生產
力低的土地，故包含森林的農地跟包含牧地的農作地比起來，前者會被課以
較重的稅。

巴西一方面徵收了將近 30%GDP 的稅收42，但它的稅制卻對生產稅及工

資稅課以重大負擔，懲罰了真正產生經濟效率的人。太過少數的人負擔太多
的稅賦，且這些稅並不能嘉惠所有巴西社會，而是為了維持過度的政府官僚
結構(Marks 1993︰xiii)。另一方面，國家真正得到的稅收很少。自 1988 年
憲法將鐘擺搖至極端分權的一端後，市所分配到的稅收佔總稅收的比例從
10 年前的 11%到現在的 16%，這也難怪在這 10 年之中，市的數目成長了
25%。不過，由於州與聯邦政府仍然要提供許多重要領域的服務，譬如教育

42
以拉丁美洲的水準來講已算高。

86
與衛生，故中央的負擔更形沉重(Reid 1998︰88)。更甚者，巴西大約有將近
一半，也就是相當於 21%到 23%GDP 的稅賦被逃掉了，如果所有的稅都補
齊了，則總稅收將會超過 40%GDP，故普遍逃稅現象的社會成本高昂。巴
西的稅賦及所得分配不均，及嚴重的逃稅現象造成總稅收少。儘管有學者疾
呼改變歲入來源，並分配自聯邦政府至州及市的社會領域之開銷責任，但是
顧及其既得利益，政治人物們顯然不願這麼做(Marks 1993︰xii)。

(二) 文職行政部門(civic service)的人事制度造成鉅額財政赤字

卡爾多索任職財政部長為巴西帶來了新氣象。其「黑奧計劃」有效地控
制了歷時多年嚴重的通貨膨脹，外資也因此蜂擁而進。然而，由於亞洲金融
危機的效應席捲巴西，1997 年 10 月之後，巴西再也不能依靠良好的外在環
境了，其長期的財政缺失也要付出更高的代價。外資擔心巴西公共財政的赤
字問題及其收支失衡，故對巴西沒信心，導致 1997 年 10 月不到一個禮拜的
時間，中央銀行就花了 60 億美金，即其存底的十分之一以挽救貨幣(維持新
建立之物價的穩定也就是他們主要的成就)。卡爾多索及其團隊不惜採取強
硬措施，中央銀行於是首次將利率加倍，高達 43%。接著政府宣佈一連串
增稅政策、縮減花費至 180 億(相當於 2.5%GDP)，暫時安撫了市場幾個月，
但 1998 年第一季的經濟比起 1997 年的末季，還是萎縮了 1%。失業率也攀
到 8%，是 1984 年來的最高點(Reid 1998︰81)。

在巴西通膨嚴重的年代，巴西的國家預算根本是捏造虛構的，重點是看
財政部發現金的速度。政府可以靠著拖延支出之前已承諾的花費來應付通
膨。政府可說是意料之外通貨膨脹的主要受益者，經濟學家們稱之為「通貨
膨脹稅」(inflation tax)(林本利、林炳文、徐耀南 1995︰243)。黑奧計劃的成
功使得通貨膨脹稅的時代宣告結束，錢也重回人民口袋。43 然而，伴隨而
來的是，政府之前所有的花費的承諾突然間都必須依面額兌現，自然造成政
府財政上的負擔(Reid 1998︰87)。

43
1994 年到 1996 年消費大增正說明了黑奧計劃的進展。

87
 此棘手的高財政赤字的問題之根源是政治性的。44公共部門的借款(the
public sector borrowing requirement, PSBR)是財政赤字的最大來源，1995 年
竄升到 7.2%GDP，雖然 1996 年 9 月到 1997 年 9 月的 PSBR 降至 4.5%，但
至 1998 年 12 月又高達 7.7% GDP。45 政府身為一個大借貸者，其債務在受
到高利率影響之下自然更驚人。且政府對於公共部門的支出亦乏有效的控
制，國家對於支出項沒有排列出優先順序，對於不同等級政府之間的開銷花
費之責任亦沒有明確的區分(Marks 1993: xi)。

另外，巴西文職行政單位的薪資及退休金亦是政府一大負擔。以人口數
來講，其實巴西公家單位的組織並不算太大，只是以人民的平均所得來講，
公家單位的人事支出相當高。聯邦政府預算的五分之四都在人事費(薪資及
退休金) (Reid 1998︰88)，同時人事費亦佔巴西 GDP 極高的比例(以 1998 年
來說，公務員人事費佔了近 11% GDP) (呂銀春 1999︰14)。而對卡爾多索來
說，最棘手的就是這些相關法規都規定在憲法裡。其實卡爾多索政府是結合
了 5 個政黨的執政聯盟，故其人馬在參眾議院都屬多數，照理說任何提案要
過 60%應屬容易，但事實上在修憲時會遇到兩個障礙：1. 1988 年憲法第 66
條中關於修訂憲法的程序規定，不僅要兩院皆有逾 60%的議員同意修訂，
且必須要逾 60%的議員都同意某一修正案，才可修訂﹔46 2. 巴西政黨紀律
不彰，執政的五個黨之中有兩黨內部分裂，其他許多少數黨又對行政者敵視
(Reid 1998: 84)。

為了改革公共財政，卡爾多索就職總統後，於 1995 年 2 月向參眾兩院

提交了一份修憲草案，內容包括了 10 項修正案，涉及 1988 年憲法的 30 項
條款。其大致可分為以下幾方面︰

1. 打破國家對經濟的壟斷，加速企業民營化。

1988 年憲法第 176 規定礦業資源、水利資源屬土地資源，對其探勘、

開採、和利用的權利屬於聯邦政府，須經聯邦政府批准，由巴西人

44
巴西的經濟成長事實上都被公共的財政支出吞噬掉了。很多研究都已指出，如果巴西
要開始減少貧窮，則它每年的經濟成長必須達到 5%- 6%，而巴西是極難做到這一點的
(Reid 1998︰83)。
45
http://www.australiabrazil.com.au/brazinfo.html 2000/12/7 下載。
46
http://www.uni-wuerzburg.de/law/br00000_.html. 2000/10/5 下載。

88
 或民族私人資本實施開發﹔第 177 條規定，巴西石油、天然氣、及
其他液態碳氫化合物的探勘、開採、和生產，石油的進出口、運輸，
及管道修建由政府(巴西石油公司)壟斷。47卡爾多索廢除國家對經濟
部門的壟斷，為私人資本向經濟領域擴大投資提供了法律的保障與
客觀條件﹔另外，外資的私人資本在巴西經濟領域中增強預示著企
業之間的競爭將更加激烈，國有企業的生產力也可望獲得激勵。另
外，由於國有企業的生產效率提昇，政府便可減少對其補貼，大大
減輕政府的財政負擔，並將經費轉向其他社會領域的發展上(呂銀春
1996︰36)。

2. 深化稅收改革︰

巴西一向以稅賦重、稅收體制混亂著稱。根據 1988 年憲法，聯邦收

入的 40%用於聯邦政府人員開支，25%轉移給州及市，25%用於償還
公共債務，只有 10%可以作為基礎設施、社會發展投資。政府提出
降低稅收，擴大稅基的構想，但遭到多方反對。聯邦政府為爭取 5000
多位市長及 28 位州長在其他議題方面的支持，也只好放棄稅制改革
的構想。直到 1999 年初，為了不使巴西金融動盪進一步惡化而導致
更加嚴重的後果，巴西國會方對財政改革給予了支持，於 1 月 19 日
通過了稅制改革。決定在今後 3 年繼續徵收臨時金融流通稅(或稱支
票稅)，其稅率從 1998 年的 0.20%提高到 1999 年的 0.38%，2000 至
2001 年的 0.30%(呂銀春 1999︰12-13)。

3. 文職行政部門體制改革︰

根據 1988 年憲法，只要是政府的職員，不論考績為何，政府都無權
解僱，退休後工資還增加 20%。於是聯邦政府據此進行改革，僅對
稱職的員工做職業保障，且將非國家直接管轄的公共機構(如醫院、
大學、博物館等)改為不隸屬於聯邦政府(呂銀春 1996︰34-35)，且允
許各級政府以公務員工作表現不佳，或是總工資支出逾總收益的
60%為由，解僱任期內的雇員。481998 年通過的憲法行政改革包括給

47
http://www.uni-wuerzburg.de/law/br00000_.html. 2000/10/5 下載。
48
因為這是在許多州及市都出現的狀況，故此措施可能可以為政府省很多經費，不過因
顧及選舉，此規定從次年方開始實行。

89
 予州機構更多的行政彈性，中期來看應可提升公共部門的品質(Reid
1998︰89)。值得一提的是，文職行政部門體制的改革比起稅制及退
休金制度的改革較為順利，是此三者中唯一在 1999 年前便已修憲通
過的項目。

4. 退休金制度改革︰

退休金是最重大的財政問題(Reid 1998︰89)，為國家一大負擔。1997
年聯邦政府退休金計劃及提供私人部門工人退休金的國家社會安全
局(National Social Security Institute, INSS)登記在案的退休金赤字高
達 2.4%GDP，其中以公共部門的問題較大。1996 年公家付給 290 萬
退休公務員的退休金總額超過國家社會安全局付給 1700 萬私人部門
退休員工的退休金總額。在公共部門，許多退休人員都利用法律漏
洞︰他們在 40 多歲退休，可以拿到比在任最後薪水還高的退休金，
之後隨著公務人員調薪而跟著調，使政府的負擔更為沉重(Reid
1998︰89)。

巴西的退休制度是在 40 年代建立的，由於當時人民的平均壽命低，
故勞工平均 52 歲可以退休，但人均壽命的提高使勞工領取退休金的
年限加長，加重了社會的負擔。巴西社會的退休人口與在職人口的
比例成長快速，且政府官員、議員、記者、軍人等特權階級的退休
金又更為優厚，擴大了貧富差距。故新的改革法案主要內容包括延
長工作年限、提高公務員繳納社會保險金的比重，且亦開始對退休
公務員的退休金加以課稅，取消特權階級享受的特殊退休待遇，並
規定每名退休者只領取一份退休金。此法案的通過對減輕公共財政
赤字有相當大的助益 (呂銀春 1996︰35-36﹔1999︰12-13)。

除了上述幾項財政改革之外，為因應泰國、俄羅斯金融危機對巴西金融
情勢之連帶衝擊，1998 年 10 月 28 日巴西政府制定了 1999 年的財政改革計
畫。國際貨幣基金為穩定巴西受到亞洲金融危機的衝擊，亦與巴西政府協
商，要求其改變財政政策，並訂定目標︰從 1999 年起要實現財政盈餘，並
在今後兩年內逐步提高盈餘﹔通貨膨脹在 1999 年要在 16.8%以下，而 2000
年始，要大幅下降，2001 年要達到 3%的目標﹔經濟成長方面，除 1999 年
不可避免地會出現負成長以外，2000 與 2001 年巴西必須保持 3%左右的經
濟成長率。而國際貨幣基金的承諾則是向巴西政府支付 1998 年許諾的 415

90
億美元的貸款，於是 1999 年 11 月 13 日，巴西與國際貨幣基金簽訂了 3 年
內 415 億美元的貸款協議，49 國際貨幣基金並在此基礎上允許巴西動用 80
億美元的國內外匯儲蓄﹔另外世界銀行則新增 10 億美元的貸款(吳國平
1999︰1)。加以 1998 年 10 月 4 日卡爾多索連任總統，執政黨聯盟已在行政
與議會中佔有優勢，故財政改革方案得以順利通過(呂銀春 1999︰10)。

三、對外部門脆弱

世界經濟國際化的趨勢使資金在國際間流動越來越自由,速度也越來越
快，於是對資金短期流入或流出的國家都造成較大衝擊。拉丁美洲國家對外
資流量的多寡變化十分敏感，對外部門亦是巴西經濟中的一個非常重要的部
分，卻又是一個非常脆弱的部門。為了適應國際經濟發展的趨勢，科樂在執
政的兩年中曾力圖使巴西經濟逐步對外開放。政府為此目標曾採取一系列措
施，諸如制定工農業產品質量和國際競爭計劃，以提高產品在國際市場上的
競爭力﹔實施民營化計劃，提昇企業效率﹔大幅度降低進口稅率﹔廢除國家
對國內市場保護的有關法律等。但這些計劃受限於憲法條款規定，只能在有
限度的範圍下進行(呂銀春 1996︰33)。

又如 90 年代，外資大量流入巴西，對其匯率與利率都產生壓力，巴西
既要保持吸引外資的寬鬆條件，又要限制短期投機資本的流入。政府以極大
代價保持國內的利率高於國際利率，以保持其對外資的吸引力，而這種高利
率政策又導致國內企業轉而向國際資本市場借貸，再度提昇經濟對外資的依
賴程度。一旦外資不再挹注國內，經濟的穩定立即遭逢困境(吳國平 1999︰
6)。

為解決巴西的經濟困境，政府除了財政政策上的改革外，亦大幅改變其
貨幣政策──巴西的匯率機制出現 52 年來的轉變。政府在 1999 年 1 月 15
日決定，1 月 18 日宣佈實施自由浮動匯率，央行將在匯率波動過大時進行
必要的監控，同時央行的優惠利率從 36%提高到 41%，銀行隔夜貸款利率
由 29%提高至 41%。金融交易稅也由 0.2%提昇至 0.38%(譚雅玲 1999︰15)。
實行自由浮動匯率造成巴西金融局勢劇變，巴貨幣黑奧急劇貶值，1999 年 1
月巴西央行宣佈黑奧不再釘住美元，而採浮動匯率後，當月的巴幣黑奧比美

49
http://www.bcb.gov.br/ingles/public/wps/wps1.pdf 2001/3/1 下載。

91
元之匯率馬上就從之前的 1.21︰1 貶成 1.52︰1，2 月更貶至 1.91︰1。50為
了避免由此引發的外資恐慌性外逃及國內搶購美元風潮，巴西政府相應提高
了國內儲蓄利率，使本就已高的利率進一步攀升。1997 年東亞金融危機爆
發後，巴西政府已將國內利率調高到 29%。1999 年 3 月以後，巴西央行利
率又調至 45%。加以 1999 年以來政府的一系列政策，導致物價指數已開始
呈現快速上漲的趨勢(吳國平 1999︰7)。

然而，巴西央行認為停止對外匯市場的干預，便不必動用外匯儲蓄來穩
定外匯市場，可藉此提高償還外債的能力，並恢復國際金融市場對巴西的信
心(呂銀春 1999︰12)。當然貨幣貶值與匯率下調各有利弊(呂銀春 1999︰
11)。其最主要弊端有︰
1. 加重了企業償還外債的負擔，影響其再投資的能力﹔
2. 導致物價上升，引發通貨膨脹﹔
3. 降低外資在巴西投資的信心。

而其益處則有︰
1. 避免巴西因幣值過高而引發金融動盪，避免更大的金融風險﹔
2. 促進巴西出口，增加外貿盈餘﹔
3. 為巴西政府調低利率創造條件。

故降低關稅，以及使匯率回歸現實，將匯率與國內通膨的變化與國際主
要外幣的變化相結合，使本國貨幣貶值，可間接使巴西貿易政策轉變，使其
在開放進口的同時，也鼓勵本國產品出口。

卡爾多索政府進一步將巴西經濟政策從封閉的內向型發展轉變為開放
型發展。透過民營化吸收資金，打破過去對外資的傳統限制，加快民營化的
腳步，吸引外國資本。從 1995 年起，巴西將國家壟斷經營的石油、採礦、
電信與近海航運等領域向私人領域及外資企業開放，51 凡價值逾 450 億美
元的企業皆進行民營化，包括一向象徵巴西國家工業力量的礦業及運輸業的
巨人 CVRD (Companhia Vale do Rio Doce)也在 1997 年民營化了(Reid 1998：
80)。巴西政府又透過多種管道吸引外資，譬如透過債務資本化(顧瑩華

50
http://www.bcb.gov.br/ingles/public/wps/wps1.pdf 2001/3/2 下載。2 年後的現在，巴幣比
美元為 2.17︰1。見 http://www.xe.net/ucc/convert.cgi 2001/3/31 下載。
51
http://www.bcb.gov.br/ingles/public/wps/wps1.pdf 2001/3/1 下載。

92
1992︰96)，發行債券以吸引外資，並發展拉美國家之間的貿易(特別是南錐
共同市場)52以為補充。巴西在 1996 年和 1997 年在國外分別發行了 191 億美
元和 178 億美元的融資債券(吳國平 1999︰5)。

不過，即便 1994 年墨西哥金融危機後，巴西政府對金融體制進行了改

革，整頓了巴西體質不健全的銀行，而使銀行的呆帳、壞帳較少，運轉基本
面正常，亦因此成為抵禦金融風暴的重要支柱(呂銀春 1999︰13﹔譚雅玲
1999︰18)，且巴西泡沫經濟的成分較少，墨西哥金融危機後，巴西又比較
注重調動內需，以避免國際短期資本投機者的炒作(譚雅玲 1999︰18)，然而
在目前的經濟環境下，巴西的出口很難有大的突破。因為世界初級產品價格
大跌(吳國平 1999︰8)，而巴西多為初級產品與以初級產品為原料的產品。
且日幣的回穩減弱了對亞洲投機炒作的預期，卻加大了對拉美金融市場的投
機，特別是巴西金融市場﹔歐洲經濟看好的趨勢也促使資金開始從美洲轉向
歐洲(譚雅玲 1999︰17)，故流向拉丁美洲的資金無可避免地會減少。

52
譬如 1996 年南錐共同市場在巴西的出口中亦占了 23.5%，在進口中的比重則達
20.4%(吳國平 1999︰5)。

93
第三節 國內社會因素

一、巴西環境組織的困境

巴西有許多社會組織參與環境政治，但巴西逾 1 千個環境組織中，大部
分都是小規模、地方性、單一議題，或教育性的。而剩下少數有能力有效干
預決策的，行為卻又缺乏一貫性。環境組織參與州層級的環境理事會
(CONSEMAs) 以 及 聯 邦 的 國 家 環 境 理 事 會 (Conselho Nacional do Meio
Ambiente, National Environmental Council, CONAMA)，但是這些本質上係屬
規範性的(normative)機關在實質問題上扮演的角色卻力量薄弱。即便現行法
律中規定要將有組織的利益團體納入決策理事會中，但是政府常常是將這些
理事會的性質限制到純諮商的角色，或是根本不召集理事會。另外，錯誤地
認為「保證參與權就會帶來安全」也使環境團體在決策方面的成效有限
(Ames and Keck 1997/1998︰30)。且在這些非政府的環境組織中，僅有極少
部分是「專業化的」(professionalized)組織，且其大部分都集中在里約熱內
盧、聖保羅和巴西利亞(Ames and Keck 1997/1998︰7)這些中上階層較為集
中的地區。

儘管這些組織有著類似的訴求，但對政治的忠誠有時會分化聲稱擁有同
樣目標的組織，且巴西人民在價值、社經條件以及社會團體的組織資源方面
的異質都使其對於環境事務的看法難以趨於一致。另外，根據「集體行動邏
輯」，除非參與的人可以得到沒有參加就不能得到的好處，否則屬於某一團
體 裡 的 個 人 是 不 會 參 加 集 體 行 動 的 ， 此 即 為 「 特 選 誘 因 」 (selective
incentives)(Fuks 1994︰459)。偏偏環境政策不像任何其他政策，總會使一方
的利益凌駕另一方﹔在環境政策中很難斷定誰是贏家、誰是輸家。環境政策
無法被直接衡量或個別處理(individualization)，譬如我們無法得知哪一個特
定團體從使飲用水免於污染或使臭氧層免於破壞中得利(Guimarães 1991a︰
83)。

另外，巴西民間的非政府環境組織如一些較科學性的環境組織所進行的
研究計劃，其經費不是來自國際的資金就是跟國家的部會訂下的合約。雖然

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有一些環境組織堅持完全獨立於國家之外，不過也有一些環境組織主張要有
一監督政府計劃的正式角色。而就如同在美國境內的情況一樣，草根團體常
常指責專業保育組織的精英主義，以及對國家或國外贊助者過於依賴(Ames
and Keck 1997/1998︰7)。這也正是巴西環境組織遭逢到的兩難︰希望能維
持中立獨立的地位，但若接受外來的金錢援助對組織來講不啻是個強有力的
幫助(Hochstetler 1997：210)。此外有一些社會運動或非政府組織提出其可「代
表」公民社會，但這種宣稱是相當無說服力的，原因之一也恰是因為許多非
政府組織本身依賴政府的財政支援。

二、環境主義者與群眾運動的結合

(一) 社會運動理論初探

關於社會運動理論，有兩派主流的說法︰資源動員(resource mobilization)
理論和新社會運動(new social movements)理論。資源動員論者只重視社會運
動對於實質政策或政治場域的影響，強調實質資源所扮演的重要角色，它強
調理性，以及充裕的資金、領導、與組織的重要性(Marshall 1996︰450)﹔而
新社會運動理論者則較強調社會運動所發揮對社會觀念之潛移默化的作用
(Hochstetler 1997：214-215)，它在 20 世紀的末幾十年裡於政治變遷的過程
中扮演越來越重要的角色，它是指有組織、有目的性的群眾活動(Marshall
1996︰489-490。中上階級較認同「新社會運動」(Fuks 1994︰454)。雖然大
部分拉美的社會運動都透過政府的統合措施而有了平息的空間，導致在受到
政府掌控的地方所能發揮的功效有限，但並非與政府有關係便不可能是真正
的社會運動(Pereira 1997)。社會運動不必然要與政府衝突。

社會運動可能有的四種政治角色為︰「代表」(representation)、
「國家轉
變」(state transformation)、「文化政治」(cultural politics)，以及「非正式政
體」(informal polity) (Hochstetler 1997)。前兩者是比較實質具體的角色，而
後兩者則是較為潛在抽象的影響。以「代表」的功能來說，社會運動透過集
體的行動表達公民共同的利益與想望，試圖影響政府的政策，雖然與政黨的
形式不同，但亦不失為一種「代表」的形式，且社會運動與政黨同樣也是個
人與政府之間的媒介(Hochstetler 1997︰197)。只是政黨通常代表著極端制度
化的一端，而社會運動則在極端非制度化參與的另一頭。不過也有例外，譬
如巴西綠黨就是將社會運動的本質以政黨的形式呈現(Hochstetler 1997︰

95
198)。另外，以「國家轉變」的功能來看，拉丁美洲有許多經由社會運動終
使國家政權轉移的例子，這也就是為什麼當權者對於社會運動特別敏感。

除「代表」與「國家轉變」以外，社會運動同時也有改變文化型態的政
治功能。它可透過集體行動的本身讓參與的成員的認知有所轉變，強化集體
認同，而並非只侷限在政治上的實質成就。大學與媒體是文化政治的兩大焦
點，巴西綠黨的產生與作為也是文化政治裡的一環。故文化上的政治參與成
功端賴其是否建立了鮮明的象徵意義與認同(Hochstetler 1997︰201-202)。最
後，社會運動尚可能發揮「非正式政體」的政治角色。它雖然沒有政體之名，
卻可透過運動過程行影響決策之實。

(二) 環境主義者的動員

巴西的重回民主使得草根組織、巴西政黨、地方與國際的非政府組織，
以及美國國會得以共同組成一龐大的聯盟。這個聯盟支持次級社會團體的草
根發展途徑，最著名的便是建立採集保留區(extractive reserves)以及印地安
土地的劃界與所有權。採集保留區將廣闊的森林幾乎只留給森林居住者為維
生而不毀壞森林再生能力的情況下採集如橡膠等經濟資源 (Silva 1998︰
241)。

歷時 3 年的修憲會議是巴西各地環境主義者僅次於地球高峰會之大規
模動員。費德曼(Fábio Feldmann)是環保團體所提名「綠色名單」中唯一勝
選之環境主義議員。修憲會議進行時，巴西環境主義者發起動員，在國會前
面抗議遊行，收集了支持其主張法案之萬人連署名單，此外也積極遊說個別
議員。環境主義者們透過不斷的努力(包括在會場外遊行抗議、會場內發動
遊說)，終於爭取到 1988 年憲法中特地規範環境的一章——1988 年憲法第
225 條宣示了「環境是巴西人民所共同繼承的財產，而委政府與社會以責
任，為現在及未來的世代而加以防衛、守護之。」雖然某些其最重視的條款
如全面禁止生產核能並未獲採納(Hochstetler 1997：206)，但是憲法已接受了
保育的一般原則。

在為修憲會議而動員的這 3 年間，環境主義者也體認到，政治上的代表
權反不如基礎廣博的社會運動動員來得有效(Hochstetler 1997：207)。環境團
體的力量取決於其財政與組織的能力，以及可得之專業知識的品質(Silva
1998︰233)，中上階級的環境主義者與其他群眾團體如失業農民團體、原住

96
民團體等結合，終匯聚成令政府不敢輕忽的力量。

在巴西籌辦地球高峰會的過程中，環境主義者也發現藉由擴張公民權
利，促進公眾參與的管道與機會，可提昇環境運動的力量。為了達成此目的，
在地球高峰會舉行的同時，巴西環境主義者同時也舉辦了屬於非政府間組織
的地球高峰會－－全球論壇(Global Forum)。全球論壇吸引了 3 萬人參與會
議，也吸引了世界媒體的目光(Hochstetler 1997：206-207)。文人政府期間，
國際的環保非政府間組織結合巴西民間的次級社會團體，派代表至美國遊
說，對美國國會施壓，以強制世界銀行停止破壞巴西雨林的援助計劃。53這
些行動對於在全世界以及巴西本國塑造環保議題的重要性都起了觀念上的
深耕作用，亦即社會運動政治角色中「文化政治」的功能。大眾傳播媒體的
傳導是文化政治的一個例子。近幾年巴西的主要報紙中增加了關於環境的報
導，一些較小的區域性報紙也跟進，許多報紙甚至擁有環境的版面。電視台
對於這方面的新聞報導也增多了，最大的電視網「環球電視」(TV Globo)
有了一週一次的生態節目，甚至也有新聞工作者已開始專攻環境領域的研究
(Ames and Keck 1997/1998︰10)。

在巴西的社會運動中尚有一支引起國際關切與國內爭議的隊伍－－原
住民族。由於軍政府時期在亞諾麻米人的棲地發現了金礦，使得亞諾麻米人
的生活自此受到很大的威脅。引起國際震驚的亞諾麻米屠殺之起因為 1993
年 5 月，金礦工人未如約將承諾的物品交給亞諾麻米人以交換其在印地安人
土地上採礦的權利。由於亞諾麻米人對金礦工人的食言而肥感到憤怒，故有
兩名亞諾麻米人進入一礦工紮營區，偷走一台收音機，毀壞一張吊床。而礦
工則在次月殺掉四名來訪的印地安人以示報復，於是暴力行為升高。數個星
期後，印地安人攻擊紮營區並殺掉廚師。7 月，一群礦工趁大部分印地安村
落的男人都外出打獵時，攻擊該村落。此次屠殺有 12 名印地安人遇害，大
部分是孩童。在此次屠殺事件發生後，佛蘭克政府倉促成立「環境與法定亞
馬遜部」(Ministry of Environment and the Legal Amazon)，以協調政府各部門
在亞馬遜的運作(Perruci 1999︰173-174)。

53
在地球高峰會中，恰可見外部力量站在草根發展聯盟的一方，以制衡政府的伐林行動
(Silva 1998︰243)。

97
 在非政府組織的努力之下，1988 年巴西憲法的第 8 章終於承認了原住
民族安全居住於祖傳土地上的權利，確保了亞諾麻米人的土地權(Wood and
Schmink 1993︰99)。不過，憲法第 2 章第 20 條又規定傳統上印地安人佔有
的土地屬於聯邦。更甚者，憲法同時亦規定國家的邊界地帶因有國家安全上
的重要性，故隸屬軍方的管轄之下。這些條款的互相矛盾使得亞馬遜土地所
有權問題一直存在爭議(Perruci 1999︰169-170)。關於原住民土地的劃界問
題，最常引起的爭議為其土地與人口比例問題。以羅來馬(Roraima)州為例，
該州原住民約佔總居民的 10%，但是若按照聯邦政府的規定劃分，則他們
幾可獲得全州 65%的土地﹔另外，以亞諾麻米人來說，他們的游牧生活型
態使得他們需要的土地比定居農作型的人民要多得多。54故原住民通常都會
需要相當多的土地。另外，也由於其游牧的生活型態，印地安人的移動常是
跨國界的，過去幾十年中就有許多來自蓋亞那(Guyana)的印地安人移居巴
西，這樣的爭議使得軍方民族主義者得以宣稱其對「遷徙的印地安人」控制
巴西領土的憂心(Perruci 1999︰171)。儘管巴西政府有其安全考量，55 但國
際的壓力亦相當龐大，故此議題仍然維持高度爭議性，原住民族的力量也因
國際組織的推波助瀾而大為增進。

54
亞諾麻米人的土地與葡萄牙的面積一樣大。巴西原住民的土地面積相當於巴西 11.13%
的土地面積，也就是等於英國加上法國(Perruci 1999︰170)。
55
如亞諾麻米屠殺實際上是發生在委內瑞拉境內，只是行屠殺之實的是巴西礦工。據估
計巴西有 16000 名金礦工在委內瑞拉工作，一年出產 25 噸的黃金。由於巴西與委內瑞拉
之間的國界不明，導致每逢兩國中有一國要取締非法採礦，特別是取締越界採礦時，兩
國軍隊之間便常有衝突。另外由於巴西人悄悄跨過邊界進駐玻利維亞，故巴西與玻利維
亞之間也有邊界衝突(Perruci 1999︰174)，故軍人的安全顧慮其來有自。

98
第四節 小結

文人政府時期的巴西在政治的民主化上有了明顯的進展，總統再也無法
無視於立法部門的存在而遂行其是。憲法賦予總統的行政法令權力雖然方便
行政部門執行其改革計劃，但從沙尼、科樂身上，都可清楚見到不理會國會
的結果，終究是落得政策癱瘓的下場。又由於巴西的政黨體系分裂，使得總
統無法憑恃一多數政黨支持，而必須與個別議員打好關係，故談判妥協的技
巧便相當重要。可惜的是，由於聯邦制、巴西傳統政治文化以及其選舉制度
等種種影響，使得政黨對議員來說沒有實質上的意義，議員大部分亦不是為
「全國人民」喉舌的議員，而只在乎其所屬州或市的地方利益，且此利益多
半是經濟利益。在此基礎下所妥協出來的政策是很難有利於環境的。且雖有
學者認為透過國會內不同政治利益之間不斷地協商談判，可避免政策走上極
端(Marks 1993︰43)，然而透過政治妥協，有時卻也導致有效、長遠的解決
方案無法出線。另外，軍方的勢力並未因巴西政權轉移至文人政府而完全退
出政治場域，故其一貫的意識型態以及其在亞馬遜地區的既得利益對亞馬遜
政策以至於其他國家重要安全政策的影響都仍然存在。

文人政府時期充斥 1980 年代以至於 1990 年代早期的冗長經濟危機也

對政府的環保決策過程產生不利的影響。雖然卡爾多索的「黑奧計劃」成功
地抑制了不利巴西經濟的高通貨膨脹率，文職行政部門的人事制度(包括賦
稅、體制、退休金制度等)改革也漸上軌道，但其對外部門仍然脆弱，再者
黑奧計畫的社會效益雖然明顯，但其經濟效益並未明顯反應在經濟成長上，
因為支持黑奧計畫的高利率、高匯率及抑制農產品價格的政策阻礙了經濟的
有效成長(張寶宇 1997︰24)，故即便巴西的通貨膨脹已脫離惡夢，但經濟成
長率的表現不若以往卻代之而成為目前政府遭詬病的原因之一。

環保精英與草根團體合作的社會運動模式在人政府時期終得以順利進
行(Barraclough and Ghimire 1996)，關心環境的地方團體透過與國際非政府
間保育組織、地方與中央政府中同情其訴求的官員、國際組織、政黨、以及
有組織的農民與勞工團體等社會運動結盟來保護自己的居地及求生自然資
源免於被剝削蹂躪。這些結盟特別為居住在森林裡及其附近的鄉村居民開啟
了可以供其維生之政策選項的政治空間(Silva 1998︰239-240)。儘管環境組

99
織因受制於募款能力的關係，其獨立性偶會遭到質疑，但環境組織能漸漸壯
大，而非殞落，仍是我們所更樂見的﹔另外，雖然各個團體的訴求不見得完
全一致，但他們總能在其中找到重要的交集。

總之，從巴西軍政府時期轉移到文人政府時期來看，巴西逐步邁向民主
化之不爭的事實，但是民主與環保並不必然有絕對的正相關。就政治面來
看，雖然巴西的民意已經有較公平公開的管道得以抒發，但巴西政治體系的
種種結構上及傳統上的缺陷卻對民主政治的優勢起了頗大的抵銷作用，故若
欲其對巴西的環境發展出有利的政策，除非政治人物能摒除私利，大力落實
與推動真正的民主(而非民粹)政治，並改革有弊端的政治制度，否則恐怕要
從其他層面著手，方會有較大的成效。在經濟方面，不論歷屆巴西政府意識
型態為何，收支失衡永遠是巴西經濟的一大問題，也因此政府所關心的重要
經濟重點之一莫不是如何靠進口替代以守住外匯存底，或是如何靠出口擴張
來產生外匯存底。在這種經濟至上的執政重點主導之下，亞馬遜的命運實在
令人無法樂觀以對。在社會因素方面，社會運動不僅扮演了實質的「代表」
角色，更重要的是它塑造了關懷環境的社會文化。文化的影響力雖然表面上
不易觀察到，但長期來講卻是最能深遠、深刻地影響巴西人民以至於政府的
力量。雖然群眾的注意力可能是於 1992 年聯合國會議期間達到最高峰，但
之後仍一直維持著比之前高出許多的水準(Ames and Keck 1997/1998︰
10)。儘管大眾傳播媒體常是以大雜燴的方式呈現這些問題，很少做有系統
的、自始至末的完整交代(Ames and Keck 1997/1998︰29)，但由其大力倡導
環保議題也可得知環境問題在巴西社會的能見度已有日漸升高的趨勢，故社
會面力量的提昇是有利巴西環境政策制定的正面因素。

100
 第七章 巴西文人政府時期亞馬遜政策解析

軍政府時期對亞馬遜流域昔日的大肆破壞隨著民主政府的上台而曝
光，引起國際環保團體以及主要國家的關切，故與軍政府時期比較起來，雖
然經濟成長仍然是政府的重要考量，但文人政府時期的巴西受到國際壓力以
及社會面力量的影響，確實對亞馬遜政策做出某種程度上的修正。在環境機
構的發展方面，國家環境秘書處的地位也終於獲得提昇；另一方面，環境立
法在文人政府時期有了值得注意的發展，如 1985 年的「普遍利益法」便肯
定了環境的價值，後續的憲法及其他相關法律也都規範了對環境的尊重及保
護。

101
第一節 亞馬遜政策的轉變

1985 年巴西文人政府甫上台就受到國際環保輿論的壓力。而由於巴西
社會及政府的組成迎合的是一個權力集中、排他的權力結構，決策過程中反
應的是社會中最有組織之團體的特別利益(Guimarães 1991a︰78)，故沙尼政
府一方面需安撫國內民族主義者，另一方面又需要與國際社會合作以換得國
際上的支持。

環境問題與一個城市的大小、密度以及 成長率並沒有絕對的關 聯
(Satterthwaite 1998︰70)，貧窮也不必然導致環境惡化，事實上窮人常常是
用永續的方式以維持其生存。只是許多窮人及大部分窮國的政府將減少貧窮
及生存的重要性擺在環境保護之前(Desai 1998︰2)，目前許多拉丁美洲的國
家其實已經是都市化、半工業化的國家，有著龐大的中等階級。這些中等階
級自然會想追求如工業國家之中等階級的生活(Desai 1998︰4)，因此持續下
去的環境污染和生態破壞的現象使得越來越多人認為是政府的管理或是法
令規章出了問題，無法有效保護環境。有些環境主義者更認為這是一味地強
調持續經濟成長而不去管束工業擴張所致(Rogers 1994﹔Sachs 1992﹔Tokar
1987)。

1989 年 4 月沙尼宣佈開始保育亞馬遜的環境計劃，名為「我們的大自
然」(Nossa Natureza, Our Nature)。該計劃廢除一些鼓勵伐林的條款及補貼，
並中止了大型的政府計劃，更重要的是提出了建立保護區的計劃。不過另一
方面，他仍加速軍方在亞馬遜的擴張，大玩兩面政策。他的繼任者科樂則更
積極傾向環保取向，希望將巴西建立為世界環境捍衛者的形象，56 而此形
象到 1992 年聯合國環境暨發展會議時更為高張(Perruci 1999︰170-171)。卡

56
1990 年，科樂下令拆掉羅來馬州亞諾麻米土地上的簡便機場，而軍方係參與空運此區
外 3 萬 5 千名礦工至此工作。羅來馬州一半的土地被雨林所覆蓋，而據估計只有 4%的土
地受到環境上的破壞。在 1980 年代，此州平均年產 12 噸的黃金，飛機總是非常繁忙地
載運這些外來的礦工。當科樂在 1991 年宣佈將此州的四分之一土地劃給亞諾麻米人時，
由於等同於一夕之間關閉四分之三的金礦生產，故經濟榮景在 1991 年突然一落千丈
(Perruci 1999︰170)。

102
爾多索就任總統後，一方面繼續與七大工業國合作亞馬遜的先導計劃，另一
方面又執行「巴西行動」(Brasil em Açao, Brazil Action)，藉由大興貿易的基
礎設施以徹底開發巴西的自然資源及節省運輸成本。在此間原住民受其傷害
最深，例如 Xavante 民族大力抗爭馬都葛羅蘇州達斯莫德河(Rio das Mortes)
的河川工程，因為此工程一旦完成，將使鉅量的穀物得以大型平底船載運至
歐洲市場，但改變了河川的生體系後，卻會影響該地方的魚群存量，使
Xavante 人頓失日常蛋白質的主要來源(Menotti 1998︰360)。。

如果說行政部門是破壞環境的罪魁禍首則又失之偏頗。根據巴波撒(Luiz
Barbosa) 1996 年在亞馬遜地區所做的調查，發現當地有 66%的受訪者認為
巴西應運用亞馬遜的資源來促使國家發展。另外，有 75%的受訪者同意(或
有些同意)「外國人正試著要接管亞馬遜」
。而由於此因素，70%的受訪者同
意軍方應保護亞馬遜免於被外國人侵犯，且擔心亞馬遜被國際化(Barbosa
1996)。甚至在 1996 年，巴西已經成功地誘使幾家亞洲的伐木公司購買了幾
百萬英畝的特許權，57 同時巴西也快速地將 39 個國有森林民營化，以確定
美國的伐木公司會將投資重鎮轉移到巴西(Menotti 1998︰360)。畢竟對巴西
人與亞馬遜當地居民來說，工業國家本身拒絕改變其生活及消費型態，卻要
亞馬遜不發展，這是不可接受的，因為這無異是「生態殖民主義」(ecological
colonialism)(Danaher 1995︰103)。

57
這些伐木公司估計幾年內都會將自己國家的林木砍伐殆盡，故計劃向巴西移動。

103
第二節 環境機構與立法的發展

一、環境機構的發展

聯邦的環境機構「國家環境暨可更新自然資源處」(Instituto Brasileiro do
Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, Brazilian Institute of
Environment and Renewable Natural Resources, IBAMA)於 1989 年建立，取代
了環境特別秘書處，並統一先前分散之管理資源的機構。58另外，科樂時期
重新恢復了國家環境秘書處(SEMAM)，而 1980 年代只能在各個部會中游移
的國家環境秘書處在 1994 年終於取得「部」層級的地位，在佛蘭克總統的
直接管轄下。

雖然表面上看起來，巴西的環境機構比起軍政府時期已受到重視，但事
實上不論是在中央或地方，總統與州長都會試圖在官僚中保留一權限上的空
白地帶，以使其能操縱其所認為擁有最高優先順位的領域。在中央政府裡，
職權的分配總是相當的不平均，制定經濟政策的機構總是排在第一位，而像
教育則是排在最末位，環境機構也很少享有較高的順位(Ames and Keck
1997/1998︰8-9)。環保部門與其他部門如經濟、工業部門相比較起來顯得疲
弱許多，且各個環保機關之間協調也不足(Desai 1998︰17)。

另外，不論是在聯邦或是州的層級裡，巴西的環境機構長期以來都面臨
無能力影響較強有力機構在做政策規劃時的早期階段，而這些計劃是會影響
到環境的。雖然 1986 年巴西國家環境理事會通過了一個決議案，規定某些
種類計劃的環境評估報告必須獲得環境機構的通過，但是這些環境機關對諸
如土地使用、公共衛生與廢棄物政策，以及能源製造等重要領域，卻沒什麼
控制力。土地規劃、農業、能源、教育，以及衛生部門都對環境有重大的衝
擊，且它們都被列於州環境理事會(CONSEMA)以及特別計劃的協調單位
中，但在「計劃設計」(project design)階段就進行協調則是相當罕見的(Ames
and Keck 1997/1998︰9)。

58
http://www.worldbank.org/nipr/brazil/braz-over.htm 2001/2/2 下載。

104
 埃姆斯和凱克(Ames and Keck)針對巴西四個州進行研究59，結果發現有
效與穩定的官僚組織能促進一州對其所擁有的任何資源都做理想的運用，不
過他們也發現即使是在官僚結構穩定的地方，環境機關仍然時常被置於決策
圈之外，州長已經做了政策選擇之後才與之磋商。管轄權的混淆不清以及不
確定是這四州都會遇到的問題，究竟哪一個機構負責哪一個任務，在每一州
都是一團亂。而在這種情況下，個人的權力及關係(connections)的重要性就
呼之欲出了。即使是在環保方面最成功的巴拉那州，決策仍然高度依賴個
人：州長的兄弟擔任此州新環境機關的首長，故阻止了新的經濟計劃並減緩
了舊開發計劃的實行(Ames and Keck 1997/1998︰28)，故即使是在文人政府
時期，環境機構在巴西政府中所佔的份量仍不算大。

二、環境立法的發展

1985 年聯邦的普遍利益法(Diffuse Interest Law )(No. 7347/85)賦予環境

組織、政府部門以及地檢署起訴危害環境的個人、企業及政府部門的權利。
重要的是，這些訴訟不需要提出個人受到傷害的證據(Ames and Keck
1997/1998︰10)，同時該法律也規定了對傷害環境、消費者，以及有歷史、
藝術、美學或風景價值的財貨或權利提出民事公訴的義務。60而巴西法律環
境時代的高峰則是 1988 年，當年憲法將普遍利益(diffused interests)——消費
者及環保的利益完整納入憲法之中(Cavalcanti 2000︰137-138)。1990 年消費
者法規(the Consumer Code) Law 8078 將所有相關權利擴張涵蓋到適用於任
何其他集體或普遍利益。在此基礎上，有組織的公民社團可經由鄰戶聯盟、
環境組織，或其他將尚在爭辯討論中的普遍利益納入其章程目標的組織，合
法地開始進行法律程序(Article 3 of Law 7347/85)(Fuks 1994︰450)。1998 年
2 月 12 日通過的 Law 9605 則規範了對環境有害活動之刑事懲治。Law 9605
意欲代換散落在各個環保法律，譬如森林法(Forest Code)、捕魚法(Fishing
Code)、狩獵法(Hunting Code)，以及前述 1981 年 Law 6938 中的刑事懲罰規
定。此法的目標是對污染或損害環境之當事者課以刑事責任。它並不是為了
要廢除破壞環境所應擔負的民事賠償責任而設。另外，此法不只適用於直接

59
埃姆斯與凱克針對巴拉那(Paraná)、貝能布古(Pernambuco)、馬都葛羅蘇(Mato Grosso)、
倫多尼亞(Rondônia)四州之環保決策做研究。
60
http://www.eli.org/elrinternationalna/articles/brazilmonteiro.htm 2000/11/22 下載。

105
損害環境者，同時亦適用於察覺此犯罪行為卻沒有在能力範圍內阻止其發生
者。嚴格來說，這表示技術顧問、稽核員，以及公司的律師都有可能要負起
損害環境的刑事責任。61

由巴西法律條文中，可知巴西藉由「普遍利益」的觀念承認了保護自然
世界所得利益的全球性特色－－一體均霑(Fuks 1994︰447)。普遍利益的出
現是試圖回應「看不見」(invisible)的集合物以法律的能見度與正當性，普
遍 利 益 的 特 色 在 於 該 物 體 的 廣 泛 性 (comprehensiveness) 及 不 確 定
(indetermination)(Fuks 1994︰448)。在巴西司法上是奉「普及原則」(principle
of universality)為環境問題的基礎。根據法律精神，環保是普遍共享的利益，
是一公共財，國家假設此利益是普遍而同質地存在於社會之中。然而，當我
們說到「基本公共利益」(primary public interest)時，卻有兩個矛盾(Fuks
1994︰449)：

1. 當幾乎沒有社會動員，又那兒來的集合體去集體地行使公共利益
呢？

2. 對於此利益價值的觀點不是同質性的，而是根據社會部門而有所不
同。

如果巴西人在價值、社經條件以及社會團體的組織資源方面都能更同
質，對於環境事務的看法也就會較趨一致﹔要改變價值歧異的問題，也只能
靠改善組織資源，使其更為衡平了。以目前狀況來講，環境有時是大家的共
有財，有時卻又只是一小群人的共有財，故有效的環境策略在巴西，是特別
會有問題的，因為巴西傳統的政治互動形式就是不強調普遍利益的。國家統
合主義承認並調節有良好組織的組織利益後，剩下的就視而不見了。在政治
方面，巴西目前仍缺乏政黨能提出可令人信賴的主張來代表普遍利益，因為
許多環境的財貨(environmental goods)是不可分的，所以它們很少能當作代
理人主義下政治談判時的通貨。另外，有些環境措施會侵犯到強有力的私人
利益(Ames and Keck 1997/1998︰27)，故雖然不乏法條規範，但巴西環保的
效率受限於政府實行環境政策及強制執行環境法規的能力(Desai 1998︰
17)。巴西腐化(corruption)的程度嚴重。腐化可以有很多種形式，也許是直
接的利益交換，也或許不涉及任何金錢上的價值。以環境政治來說，最重要

61
Ibid.

106
的政府腐敗形式是透過「結構」(structure)的方法。官員為求生存並獲得國
家的支持，皆盡量避免成為問題製造者，因此政府部會及國營企業時常正是
最糟糕的捍衛環境者。政府部門是第一個宣稱體認到環境之重要性者，但它
也是第一個將環境問題隱藏到檯面下的單位(Guimarães 1991a︰79)。

環境訴訟並不是把製造污染的單位與整個社會放在天秤的兩端。即使理
論上來說環境真的是一集體的利益，但行使上社會也沒有動員起來以防衛這
個利益。另外，此利益並非都是同樣的或普遍的，像中上階級的動員就較多。
另外，動員起來的環保利益其實常會跟其他特定利益團體相糾結(Fuks
1994︰455)。譬如在里約熱內盧的環境訴訟統計中可以看出，四分之一的調
查結果顯示政府要為環境損害負責，於是訴訟常常會變成州政府兩部門間的
衝突(Fuks 1994︰456-457)﹔又譬如檢視里約熱內盧關於環境的法律衝突案
件就可發現，其環保訴訟的主要人物是國家，可能是經由公共部(Ministério
Público)、62 環境控制機構、行政部門的律師、或國有公司進行，而公共部
是環境問題的主要辯護者，調查、興訟、引領法律程序(Fuks 1994︰450)。
雖然沒有規定，但是由公共部提起的訴訟通常都是其調查後的結果。這一方
面顯示出提出環境訴訟所需法律程序的複雜性，另一方面，為提出訴訟而先
行調查所需的時間冗長，也使此類行動的效率大打折扣。偏偏環境訴訟議題
的特點有二：需要複雜的技術及科技調查研究；如果不即刻採取行動，無法
逆轉的環境傷害就會發生。此外，時間、技術的問題也是使公民社會不願用
訴訟的原因。於是以里約熱內盧來說，公民社會用的是提出譴責以及其他較
間接次要的程序(Fuks 1994︰451)。63

故巴西雖然已經有了制裁破壞環境者的法律為工具，但公民社會的環保
組織與其他造成環境損害的部門比起來，力量微不足道。雖然巴西法律已經
將社群團體之進行法律程序的花費最小化，但是這些非政府組織仍然缺乏研
究環境科學的科技專家做後盾，對司法制度又信心不足，故其參與方法才會
變 成 是 向 公 共 部 提 出 告 發 ， 再 由 公 共 部 提 起 訴 訟 (Ames and Keck
1997/1998︰10)。

62
巴西「公共部」是類似我國地檢署的機構。
63
如果是只計算提出「檢舉」的案子，就可發現有組織的部門與缺乏組織的部門所提出
的檢舉案件數一樣多，因為檢舉不如訴訟般需要付出極大的成本(Fuks 1994︰453)。

107
第三節 小結

由軍政府時期以及文人政府時期兩者的亞馬遜開發政策觀之，巴西政府
對於亞馬遜流域的破壞確受到國際壓力影響而起碼在表面上有所收斂，但是
值此之際，國內的民族主義及發展主義意識型態仍舊非常強勁，故亞馬遜雨
林也並未因為巴西的步入民主而脫離險境。在環境機構的發展方面，儘管其
宣示性的功能仍大過實質的功能，但在文人政府時期，其在聯邦所居層級比
起軍政府時期已有所提昇。

最後，以法律面來看，在民主國家中，政策監督的工作可由立法機關中
的委員會、法院、媒體以及人民團體來執行，而巴西的國會及州議會時常是
召集議會的調查委員會(commission)來調查控告破壞環境的案件，但是只有
極為少數的常設委員會(committee)有效地執行監督之責。原則上，巴西的行
政法律提供了訴諸法院的機會，但司法體系的積弱不振以及其進行速度異常
的遲緩，使得訴訟在巴西不像在美國那般具吸引力。雖然這情況已有些改
善，尤其是在發展較佳的南方，但是法院仍然只有在提供諸如臨時強制令
(temporary injunctions)等短期的補救措施上較有效力，而非解決長期的議題
(Ames and Keck 1997/1998︰9-10)。

一直以來，巴西司法領域中惟一參與訴訟的集合體就是國家，不過文人
政府以後漸漸為承認集體利益代表性的合法性鋪路，社會終不再只被視為個
人的集合體，同時也是由集體的約定所組成。雖然集體利益的涵蓋範圍尚缺
乏一清楚的輪廓，但公民利用法院為一強迫政府遵守環境規範之途徑的能力
顯然已提昇。雖然這些訴訟常常是由政府本身之半獨立的部門所發起，但這
些訴訟的確有助於消弭法律以及履行法律之間的距離，也對保護亞馬遜流域
免於非法破壞起了一定程度的警告作用。

108
 第八章 結論

一國的政策產出常是受到該國政治、經濟、社會因素等的影響，而在巴
西，由於其境內的「地球綠肺」亞馬遜雨林攸關人類之永續生存，故特別引
起國際重視，也因此巴西的環境決策除了受到國內政治、經濟、社會因素影
響以外，國際面的衝擊對之也深具撼動力。在第一章中，筆者已提出本文欲
嘗試回答的問題，接著的各章則闡述了巴西軍政府時期與文人政府時期的外
部環境(國際情勢)、伊斯頓政治分析模型中的輸入項(國內政治、經濟、和
社會因素)與輸出項(亞馬遜政策)。本章將對之前提出的問題作一回答。

本文欲回答的問題為︰國際情勢如何與巴西國內之政治、經濟、社會因
素相互作用，影響巴西軍政府與文人政府時期的環境政策(主要是亞馬遜政
策)？

一、 外部環境分析

(一) 軍政府時期

1972 年的「聯合國人類環境會議」代表著國際環保合作的開端，發展
中國家與已開發國家第一次在如此大規模的國際會議上就環境問題交換意
見，然而雙方並沒有達成共識，兩方也都不願退讓，發展中國家更直言唯有
鞏固國家的經濟成長後，才願意談環境保護。軍政府時期正是拉丁美洲「依
賴」觀點的國際關係理論興盛之際，南方國家敵視北方國家的發展模式，亟
欲靠自己的資源與力量達成經濟成長的目標。另外，由世界銀行幫助了兩個
破壞亞馬遜甚深的開發計劃—普倫諾魯埃斯特計畫與大卡雷嘉西計畫來
看，也可知當時即使是已開發國家，對環境保護的概念與環境衝擊的評估亦
尚未達成一致的共識與成熟度，才會做出後來引起國際嚴厲批評的決議。

(二) 文人政府時期

此時期國際情勢對巴西環境政策的影響，亦可說是有利有弊。「永續發
展」概念的成形是在 80 年代，國際對亞馬遜雨林的重視也在 1992 年的地球
高峰會(Earth Summit)以及 90 年代始保護亞馬遜雨林的先導計劃(PP-G7)中
顯露無遺，國際組織對巴西環境組織的援助亦為巴西環境運動增添力量。惟

109
全球化趨勢雖為亞馬遜帶來契機，卻也為之蒙上一層陰影。區域經濟的整合
趨勢日漸擴大，在此景況下未來國際間的經濟競爭必日益激烈，當各國經濟
團體皆各自對政府施壓要求補貼或降低環境標準以增加競爭力時，巴西政府
要如何應對國外的競爭與國內的壓力，在經濟成長跟環保之間取得一個平衡
點，著實需要智慧。

二、輸入項分析

(一) 軍政府時期

軍政府時期統治巴西人民的軍方所秉持的最高政策指導方針便是「國家
安全」與「經濟發展」。其在政治上除了極端重視國家安全之外，亦堅持捍
衛民族主義與主權獨立，而亞馬遜地廣人稀，又與數鄰國皆壤，自然使軍方
希望透過在該區域宣示其政治的存在以保護國家領土不受侵犯。另外，威權
政體的本質導致軍政府時期的立法部門形同虛設，政黨發展受到政府嚴重的
干擾甚至阻礙，軍人總統大權獨攬，決策僅由少數人把持，一般公民社會亟
乏發聲機會，於是軍方便利用技術官僚的中立形象為其政策漂白或乾脆推
諉，或是運用其專業將環境問題作切割，使民眾在試圖爭取其權益時備多分
力。最後加上拉美國家一貫的統合主義與恩給的政治文化，於是即使民間有
反對政府亞馬遜政策的聲浪，也自動被掩蓋或隱於檯面下進行了。

在經濟因素方面，為了將統治正當化，軍方極端重視經濟發展，因為唯
有透過此途徑才能壓制民眾對威權統治的不滿。巴西錯誤的經濟政策導致其
國內外貿易失衡、外債驚人、通貨膨脹情形更是嚴重。常年的外貿赤字、以
債養債的惡性循環、高達 3 位數甚至 4 位數的通貨膨脹率，使巴西付出慘痛
的代價，而軍政府為了刺激經濟成長，遂以各種賦稅誘因與開發政策鼓勵全
民將亞馬遜雨林剷平，利用亞馬遜的天然資源與廣大土地以追求經濟果實，
而枉顧未來世代將須付出的生態代價。雖然巴西在軍政府時期的確創造出所
謂的「巴西奇蹟」
，但其為時畢竟短暫，在其他經濟指標依然惡劣的情況下，
人民的生活仍然相當困苦，故經濟上的考量仍是軍政府時期最重要的政策目
標之一。

就社會面來看，巴西由於地理與歷史因素造成其區域發展失衡，亞馬遜
所在的北部地區雖然占了龐大的面積，但人口分布卻不到全國的 5%，所創
造出的實質 GDP 也居全國末位，平均只在 3%左右，遠不及東南部地區的

110
平均逾 60%。可想而知地，巴西貧富不均的情形十分嚴重，中產階級數量
相對較少。而依據世界其他國家的情形，環境主義的興起通常是由中產階級
發起，故巴西的環境運動必須由中產階級結合群眾運動才得以創造龐大又有
智識基礎為領導的力量。巴西最早的民間環境運動始於 1970 年代初期，算
是相當晚，且當時巴西社會的群眾運動尚屬於在醞釀期，故即便軍政府時期
亞馬遜的原住民族及無地農民所受到的不合理待遇已使其蘊積眾多不滿，但
並未出現明顯的中產階級與群眾運動的合作。

總結來說，巴西軍政府時期由於政治民族主義強烈，人民又乏管道表達
反對意見﹔全國上下一味不惜犧牲亞馬遜以追求高經濟成長﹔社會上的環
境運動發展尚未成熟﹔國際間對於環境保護的共識亦尚處於模糊階段，故造
就出一面倒向「大力開發亞馬遜」的政策決議。相較於政治與經濟因素的強
烈動機，社會與國際因素的薄弱力量根本不足以阻止亞馬遜流域的慘遭破壞
與不永續發展。

(二) 文人政府時期

1985 年文人重新執政，巴西開始走向民主，可預期的是民主政治對巴
西將有正面的影響。然而文人政府時期的政治特色一大部分係延續傳統的巴
西政治文化，恩給與統合主義的精神依然充斥在各層級的關係中。中央與地
方的權力拉鋸戰到了文人政府時期由於憲法的保障，遂形成地方政府佔優勢
的局面，議員關心的是地方的利益，而非全國的利益，故並不利於全國性的
政策決定。另外，由於巴西的政黨發展時間尚短，故政黨體系相當分裂與脆
弱，這種情形使得候選人傾向自行籌措競選經費，而非在政黨的統管之下。
由於個人不容易有龐大財力，加上巴西的大選區制度，選民對當選者之監督
能力較小，使得巴西傳統上政治經濟資源都為少數大家族所把持，於是議員
代表的不見得是廣大的民意，反而是少數既得利益者的意見，且立法機關的
壯大使其與行政機關的衝突漸深，於是殊為諷刺地，即便此時期的文人總統
有心改革經濟、施行環境政策，但卻反遭立法機關掣肘。此外，軍人介入政
治的情形並未因其表面上的下臺便完全消失，他們在亞馬遜地區的利益以及
民族主義的意識型態自然對亞馬遜政策有影響力。

經濟方面，巴西在一陣摸索後，終於在卡爾多索的領導下擺脫高通膨的
惡夢，外資也有大幅度的增加，對於公共財政收支失衡的情形，政府也在這
幾年針對稅收制度、行政部門體制，以及退休金制度等積極地提出改革法

111
案，也陸續獲得通過﹔至於對外部門脆弱的問題，巴西於 1999 年以宣佈實
施自由浮動匯率為因應﹔雖然東亞與俄羅斯的金融風暴對巴西也造成了傷
害，但整體而言巴西的經濟在合宜的制度調整下比起軍政府時期已改善許
多，只是卡爾多索的黑奧計畫雖然成功地控制了通貨膨脹，但卻也抑制了經
濟成長，故在穩定物價後，巴西政府的目標仍然是刺激經濟增長，故巴西經
濟好轉對於亞馬遜政策是幸抑或是不幸，吾人仍持保留的態度。

不過若以文人政府時期的社會面來看，則亞馬遜的前景便樂觀許多。雖
然巴西目前有眾多非政府環境組織規模都不大，資源也不夠充裕，政府也不
見得重視，但此時期中產階級與群眾運動開始結合運作，使得環境運動力量
大增，1988 年制憲會議時期以及 1992 年地球高峰會中的環境主義者社會動
員都象徵著群眾環境運動的覺醒，亦吸引了全世界的目光。國際組織及國際
非政府組織對巴西非政府環境組織及亞馬遜原住民族的命運更是十分關
心。即便目前其對政治的直接影響有限，但透過環保文化與價值的深耕，必
可對未來的世代產生長遠的影響，政客們也會因選民的傾向而漸漸加強其環
保的訴求。

三、輸出項與反饋過程分析

在始自軍政府時期以至文人政府時期的種種國內及國際面的輸入項交
錯影響之下，吾人可以觀察到巴西的環境政策輸出在軍政府時期與文人政府
時期之間有了些許變化。軍政府時期嚴重傷害環境、小農、與原住民族的亞
馬遜政策引起國內草根群眾與由中產階級為首的環保團體的不滿，國際上也
因對亞馬遜雨林的特別重視而對巴西政府的亞馬遜政策特別關心，這些因回
應軍政府亞馬遜政策輸出所造成的反饋形成新的國內政治、經濟、社會、以
及國際面的刺激，持續推動激盪著巴西的政府部門﹔雖然巴西的民族主義意
識型態始終非常強烈，但文人政府時期的總統如沙尼、科樂、卡爾多索等終
在國內社會與國際壓力之下，開始規劃並實行保育亞馬遜的計畫，此外在環
境機構與環境立法方面也漸有進展，巴西環境部的成立尤其代表著環境機構
在政府結構裡地位層級的提昇。不過不可否認地，巴西政府經濟發展上的考
量與政治現實上的限制一定程度地阻礙了巴西環境政策的設計與徹底落
實，而這些因素也同樣會形成對決策單位的刺激，最後影響到日後的巴西環
境政策輸出。

112
 總結以上影響巴西環保決策之外部環境、輸入、輸出因素、及反饋歷程
的影響，巴西文人政府時期的亞馬遜政策在政治、經濟因素，以及全球化國
際因素的各自正負作用之下雖然不致像軍政府時期般一面導向大肆開發，但
若要說會有極大幅度的修正，恐也過於樂觀。李普賽(Lipset)指出，越富有
的國家，維持民主制度的機會也越大(1960︰31)。而這個原則在之後 30 年
的發展中似乎也受到支持(Diamond 1992)。但民主與環保之間並沒有一定的
關聯。除非這個社會大部分的人民都相信環保的價值，那麼民主的特色，如
言論自由、集會、組織及選舉等等才會在環保議題上發揮作用。社會因素恰
是影響人民塑造其價值觀、提昇巴西環保力量的來源。透過公民社會的力
量，對環境的重視會漸漸擴散到政治面，引起政治人物的重視，最後再輔以
國際力量的支持，相信巴西人對於自己的環境會有越來越多的深思與關懷。

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