Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

CSEH KRISTÓF
Közigazgatási Jogi Tanszék
Témavezetők: dr. Fazekas János egyetemi docens és
dr. Hoffman István egyetemi tanár

AZ ÖNKORMÁNYZATI AUTONÓMIA, VALAMINT ANNAK A

SZERVEZETALAKÍTÁSI SZABADSÁGRA GYAKOROLT HATÁSA

1. Bevezetés

Az önkormányzatok fontos szerepet töltenek be a jól működő államszervezetben. Egyrészt,

mint a jogállam egyik létfontosságú fogaskerekei, amelyek a fékek és ellensúlyok
rendszerében hatnak a törvényhozó és főleg a végrehajtó hatalom ellenpontjaiként, másrészt
az állam alapvető feladatainak ellátásában, a szubszidiaritás elvét leginkább érvényesítő
egységekként. Működésük az autonómia elve köré szerveződik. Bibó úgy fogalmaz, „[…]
demokrácia nincs eleven, pezsgő, szabad és demokratikus önkormányzati élet nélkül. Minden
országos demokrácia merő fikció, ha nincs meg az egyes emberek számára hozzáférhető
kisebb közösségekben a szabad közélet iskolája.”1
Ez az önállóság érvényesül és érvényesítendő attól függetlenül, milyen felfogással – az
állam helyi kiterjesztéseként vagy a központi akarattól független entitásként – gondolunk a
helyi önkormányzatokra. A magyar jogfejlődés korábban állt már az önkormányzati
alapjogok elismerésének és érvényesítésének a talaján, mostanra szemléletváltást követően –
és 2010 után egyre erősödően – inkább "helyi államként" kezeli az önkormányzatokat. Ettől
függetlenül az önkormányzatok szerepköre, és az abból adódó autonómiájuk mögöttes
tartalma nem változott.
A jogtudomány módszereivel nincs esély az önkormányzati autonómia minden
aspektusának vizsgálatára, így érdemes kiválasztani, melyek azok, ahol a kutatás releváns
eredménnyel szolgálhat. A dolgozat alapvetően az autonómia szervezeti jogi vetületeire
koncentrál. A szervezeti autonómia egyfajta formális megközelítés az autonómia
vizsgálatakor, emellett érdemes azt is elhatárolni, hogy a vizsgált funkcióban milyen
önkormányzati feladat jelenik meg. Ehhez a helyi közügy fogalmán keresztül érhetünk el.
Sem a helyi közügyek, sem a megvalósítás mögött húzódó szervezeti szabadság nem ítélhető
meg abszolútként, ezek elvonásánál, teljes megszűnésénél lényegesen gyakoribb a
kiüresedésük. Az Alkotmánybíróság is ezt az ún. kiüresítési mércét veszi az ilyen tárgyú
vizsgálatának alapjául. Ahhoz viszont, hogy a kiüresedés mértékét meg tudjuk állapítani, az
igazgatási kapacitás fogalma szolgálhat.

1
Bibó 1986a. 321.
345
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

Annak vizsgálatára, hogy ez a valóságban érvényesülő elgondolás-e, szükséges egy átfogó

empirikus elemzés elvégzése. Ennek a vizsgálati szempontjait viszont nagy körültekintéssel
kell megválasztani. A tanulmány egyik célja, hogy felvillantsa az empirikus kutatás alapjául
szolgáló elméleti hátteret, amely talaján a későbbi empirikus kutatás elvégezhető.

2. Az önkormányzatok hatalommegosztásban betöltött egyensúly-funkciójának

relevanciája a közigazgatás szervezetének jogi kötöttségének vizsgálatakor

A rendszerváltozást követően az önkormányzatok a megváltozott hatalmi viszonyok között a

kialakuló új jogrendszer helyi bástyáiként jelentek meg. Ugyan helytálló lehet az a
megközelítés, hogy nem lehet az önkormányzatok fogalmi meghatározásánál értéktöltettel
rendelkező axiómákból kiindulni,2 nem lehet eltekinteni attól, hogy a helyi önkormányzatok a
modern magyar jogfejlődés és a rendszerváltozás utáni államberendezkedés fontos szereplői.
A szakirodalom, az alkotmánybíróság gyakorlata, és a politikai és köznyelv is gyakran ilyen
értékszemlélettel határozza meg őket. Mindezekkel együtt, a későbbiekben kifejtendők
alapján, az önkormányzatiság mögött valódi alkotmányos értékek húzódnak.
Az önkormányzatiság eszméje éles szakításként az államszocialista felfogástól, de
bizonyos értelemben a történeti magyar önkormányzatisághoz visszanyúlva képzett új, a
hatalom túlzott koncentrációjával szembeni biztosítékot. Az azóta eltelt évtizedek jelentősen
átrajzolták a helyi önkormányzatokról kialakított képet, funkciójuk ellátásának elméleti és
gyakorlati aggályai egyaránt megfogalmazódtak. A fejezet célja az önkormányzatiság mögötti
alkotmányos értékek rövid felvázolása, és annak alátámasztása, miért lehet indokolt egy
megváltozott önkormányzatokról alkotott felfogás mellett is a helyi autonómia lehető
legszélesebb biztosítása.
A számos modellel rendelkező, sokszínű önkormányzati rendszereket leírni is kihívásokkal
teli, egy ilyen szabályrendszer megalkotásakor szembe kell nézni ezzel a sokszínűséggel. 3
Erre tett kísérletet a nemzetközi jogban az Európa Tanács által 1985-ben elfogadott Helyi
Önkormányzatok Európai Chartája,4 amely – ennek a dilemmának megfelelően – inkább
iránymutató, önkormányzati standardokat összefoglaló nemzetközi jogi dokumentum, de a
közvetlen kikényszeríthetősége megkérdőjelezhető.5 Ennek az általánosságnak az ellenére a
Charta helye az európai önkormányzatiság vezérfonalaként megkérdőjelezhetetlen. A
későbbiekben a Charta által meghatározott elvekre is támaszkodom, amikor a helyi
önkormányzás tartalmával, a helyi önkormányzatok függetlenségének garanciáival
foglalkozom.

2
Fábián 2016. 35.
3
Crawford 1992. 70.
4
A magyar jogba a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban
kelt egyezmény kihirdetéséről szóló 1997. évi XV. törvény ültette át.
5
Hoffman 2014.
346
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

2.1. Az önkormányzatok, mint önálló hatalmi ág(?): az önkormányzatiság korai

modellje, önkormányzati alapjogi modell

A rendszerváltozást követően a magyar alkotmány – Európában szinte egyedülálló módon – a

helyi önkormányzás jogát a választópolgárok közösségének jogaként határozta meg, s ezzel
az önkormányzást alapvetően a hatalomgyakorlás politikai dimenziójába emelte. Az
alkotmányozó – a magyar történelemben nagyon kivételesnek számító és rövid ideig
érvényesülő felfogást követve – úgy tekintett a helyi önkormányzatokra, mint a demokrácia és
az autonómia letéteményeseire, mintegy sugallva negyedik hatalmi ág jellegüket. A helyi
önkormányzatok a korábbi, monolitikus tanácsrendszerrel való szakítás és a jogállami
minimumok kialakításának igénye miatt abba az alkotmányos funkcióba kerültek, amely
körül a közjogi helyzetük ma is meghatározható. Az önkormányzatiság, illetve az
önkormányzatok autonómiája független ellensúllyá vált a jogállamiság rendszerében. Ennek
az ellensúlyi szerepnek a terjedelme ugyan megkérdőjelezhető, hiszen később az
Alkotmánybíróság is finomított a megítélésén (nem is beszélve az Alaptörvény hatályba
lépését követően megváltozott felfogásról), de az önkormányzatiság értékét nem kérdőjelezte
meg a megváltozott gyakorlat sem.
Az az értelmezés, hogy az önkormányzatok a hatalommegosztás részei, más
megközelítésben is kimutatható. Bibó István gondolatai közt is megjelenik, hogy a helyi
(illetve nem csak a területi alapon szerveződött, hanem általános értelemben az)
önkormányzatok technikailag lehetővé tehetik a hatalomkoncentráció megtörését, és a
horizontális melletti, vertikális hatalommegosztás kialakulását.6 A vertikális
hatalommegosztás elmélete alapján a municipális hatalom a központi akarattól független, azt
ellensúlyozó funkciókat láthat el. Ugyan az elmélet egyik kidolgozója, Benjamint Constant7
szerint a municipális hatalom formálisan nem különül el a hatalmi ágak rendszerében, nem
szükségszerűen definiált az alkotmányos keretek között, de mögötte ugyanaz az alkotmányos
funkció jelenik meg, annak az igénye, hogy az állam szervezetében autonómiával rendelkező
intézményként, a központi hatalom ellenpontjaként segítse a jogállami, demokratikus
működés megvalósulását.8

2.2. Az önkormányzatok nem alapjogi felfogása és az Alaptörvény rendszerében: helyi

állam megközelítés térnyerése

Az Alkotmánybíróság gyakorlata (eltérve a kezdeti állásfoglalásától is) kialakította az

önkormányzati alapjogok értelmezési kereteit. A kilencvenes évek közepére következetesen
érvényesített gyakorlattá vált az a tétel az AB gyakorlatában, amely az Alkotmányban
rögzített alapjogokat olyan hatáskörcsoportokként értelmezte, amelyek az önkormányzatok
számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáiként szolgáltak. Lényeges megállapítása
6
Bibó 1986b. 321.
7
Constant 1862.
8
Váczi 2010. 19.
347
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

az Alkotmánybíróságnak, hogy ez az autonómia nem korlátlan, és alapvetően a végrehajtó

hatalommal és az államigazgatással szemben került megfogalmazásra.9 Ezzel együtt, az
Alkotmánybíróság a törvényhozóval szemben is megfogalmazza az autonómia védelmének
követelményét, pontosabban azt a korlátozást, hogy az önkormányzati alapjogokat nem
vonhatja el, továbbá nem korlátozhatja olyan mértékben, hogy az az alapjog kiüresedéséhez
vezetne. Ezen felül a döntés a helyi önkormányzatokat – az autonómia hangsúlyozása mellett
– „az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül" helyezi el, aláhúzva azt az értelmezést,
hogy az önkormányzatok nem különülnek el az állam szervezetétől.10
Az Alaptörvény rendszere szakít ezzel a korábbi megközelítéssel. Patyi András úgy
fogalmaz, hogy „a különbséget leginkább az teszi szemléletessé, ami a szabályozásból
hiányzik.”11 Az Alaptörvény nem tartalmazza, ezáltal nyilvánvalóan nem részesíti
alkotmányos védelemben a helyi önkormányzáshoz való jogot.12 A szabályozásból kikerül az
önkormányzati alapjogokra való hivatkozás, és az alkotmányozó igyekszik új helyet találni az
önkormányzatoknak az állami szervezetrendszerben, átalakul az önkormányzatok szerepe,
pontosabban az Alaptörvény szövegének szintjén változás áll be a megítélésükben. Bár az
Alaptörvény elfogadása után is előkerül még az Alkotmánybíróság gyakorlatában az
alapjogias megközelítés – például kimondja a testület, hogy „a települési önkormányzatok
alapjognak tekinthető hatáskörcsoportjait jelenleg az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése
tartalmazza” –,13 kikristályosodik az a gyakorlat, hogy „[az] Alaptörvény önkormányzati
alapjogokról nem rendelkezik, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése a helyi közügyek
összetevőit (tartalmi elemeit) határozza meg, felsorolva azokat az alaptörvényi szinten védett
feladat- és hatáskörcsoportokat, amelyeket törvényi keretek között a helyi közügyek intézése
körében a helyi önkormányzatok gyakorolhatnak.”14 Megjegyzendő, hogy ez a kettősség az
Alaptörvény és a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény
(a továbbiakban: Mötv.) szabályainak megfogalmazása miatt is fennállhat: az Mötv. még
ismeri az alapjogot15, amikor az Alaptörvény már nem. Megállapítható, hogy megszűnt az
önkormányzatok alapjogi szabályozása, az önkormányzatokat célhoz kötött autonómiaként
szabályozta az Alaptörvény. A közigazgatáson belül eltolódott a hangsúly a dekoncentrált
feladat-végrehajtásra, jóval kisebb lett az önkormányzatok súlya a rendszerben.

2.3. Az autonómia, mint alkotmányos érték rögzítése

Az önkormányzatiság mögött húzódó szabályozás változása azonban nem érinti – legalábbis

deklaratív szinten – annak pozitív megítélését. A nemzetközi jogi kötelezettségek köre, illetve
a teljesítésükre tett vállalás nem változott az utóbbi évtizedekben. A mai napig teljes

9
Lásd például 56/1996. (XII. 12.) AB határozatot, és az abban hivatkozott alkotmánybírósági gyakorlatot
10
56/1996. (XII. 12.) AB határozat
11
Patyi 2013. 383.
12
Siket 2017.
13
3050/2013. (II. 28.) AB végzés
14
3105/2014. (IV. 17.) AB végzés
15
Mötv. 22. § (2) bekezdés
348
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

terjedelmében kötelezőnek tekintett Önkormányzati Charta elvei egyértelművé teszik, hogy az

önkormányzatiságnak helye van az európai, ezáltal a magyar alkotmányos rendszerben is.
Bár az alkotmányos és törvényi szabályozási környezet érdemben változott, és az
Alkotmánybíróság megközelítése is fordulatot vett, alapvető elvek szintjén az
önkormányzatiság értékének megítélése változatlan. Az Alkotmánybíróság (már az
Alaptörvény utáni gyakorlatában is) rögzítette, hogy az önkormányzatiságot alkotmányos
értéknek tekinti, függetlenül attól, hogy az autonómia és centralizáció viszonyát az adott
szabályozási környezet hogyan határozza meg. Jól összegzi az Alkotmánybíróság gondolatait
a kérdésben a 29/2015. (X. 2.) AB határozatból vett idézet: „Magyarország alkotmányossága
hagyományosan az erős önkormányzatiságon nyugszik, még ha ennek terjedelme a
szokásjogot összefoglaló Hármaskönyvtől a közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX.
törvénycikkig részleteiben többször változott is, amikor a politikai, gazdasági, biztonsági
körülmények szükségessé tették az önkormányzati autonómia és a centralizált
hatalomgyakorlás viszonyának (arányának) újragondolását.”
De ha az arányok átrendezése mellett, az alapjogias megközelítésen túl keresünk
értelmezési kereteket, a szubszidiaritás elve felől is megközelíthetjük a kérdést. A
szubszidiaritás elve, vagyis hogy a feladatokat a lehető legalacsonyabb, a polgárokhoz
legközelebbi szinten érdemes ellátni, a nemzetközi környezetben az 1980-as évtized közepén
jelenik meg különböző európai közösségi dokumentumokban, elsősorban arra törekedve,
hogy az európai integráció ne vezessen centralizált szuperállam kialakulásához.16 Egyes
szerzők ugyan korlátozott normativitást látnak az elv mögött,17 az alapdokumentumnak
tekinthető Charta is megfogalmazta a szubszidiaritás elvét: „Általában a közfeladatokat
lehetőleg az állampolgárokhoz legközelebb álló igazgatási szerveknek kell megvalósítaniuk. A
feladatok más igazgatási szervekre történő átruházása a feladat természetétől, jellegétől, a
hatékonysági és gazdaságossági követelményektől függ.”18 Az Alaptörvény hatályba lépését
követően a recentralizáció folyamata a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásában oly
nagymértékű változásokat hozott, amely a helyi közügyek lényegi részét érintette. Így a
decentralizáció és a szubszidiaritás elve a korábbiakhoz képest korlátozottabb mértékben
érvényesül, például a jegyzőktől elvont, a kormányhivatalok által ellátott államigazgatási
feladatok miatt.
Az vitathatatlan, hogy az önkormányzatiság korábbi érvényesülését a 2010-et követő
időszak jogalkotása több ponton is kikezdte. Az utóbbi évek tendenciája, a centralizáció
előretörése egyre több aspektusában érinti a helyi önkormányzatokat, ezen pedig a COVID-19
okozta veszélyhelyzeti jogalkotás is tovább rontott. Ezzel együtt az Alkotmánybíróság
legújabb gyakorlata is hivatkozik még a korábbi elvekre. Változatlanul elutasítva ugyan az
alapjogias megközelítést, de az önkormányzatiság értékének védelmét elismerve foglal állást
a testület, alkotmányos követelményt is megfogalmazva arról, hogy az önkormányzatiság –
bár törvényi szinten korlátozható – nem üresíthető ki.19

16
Kecskés 1999.
17
Chronowski 2005. 87.
18
Charta 4. cikk 3. pont
19
IV/839/2020. AB határozat
349
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

3. Az önkormányzati autonómia funkciórendszerként való megfogalmazása.

Funkcióvesztés és az autonómiai kiüresítése. A kutatás vizsgálatának leszűkítése az
autonómia egyes elemeire

A helyi önkormányzás jogát a számos értelmezési megoldás miatt nehezen határozhatjuk

meg. Ugyanez a probléma rányomja a bélyegét a helyi önkormányzat fogalmának
meghatározására is. A következőkben ahelyett, hogy egzakt fogalom meghatározására
törekednék, a helyi önkormányzás egyes elemeinek meghatározására, és azoknak a dolgozat
rendszerébe illesztésére törekszem, valamint arra, hogy az autonómia fogalmi elemeit
rendezzem. Ehhez a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának fogalmi rendszeréből
indulok ki.
A helyi önkormányzás képlékenysége, fogalmi elemeinek változatossága a Charta
felépítésében is látszik.20 Ez a nagyfokú rugalmasságot biztosító rendszer nemcsak
lehetőséget ad a helyi hagyományoknak és eltérő igazgatási rendszereknek való
megfeleltetésre, hanem kijelöli a legfontosabb tartalmi elemeket is. Kijelöli a helyi
önkormányzásról szóló rendelkezések helyét a nemzeti jogokban, valamint a helyi
önkormányzás tartalmának alapvonalait, az azokat kiegészítő szabályokkal (mint pl. a helyi
önkormányzatoknál foglalkoztatott tisztviselők alkalmazási feltételei) és a függetlenség
garanciáival egyetemben.
A dokumentum által kirajzolt modell alapvetően a generálklauzulás önkormányzat-
felfogás talaján áll. A Charta közvetlen érvényesíthetősége ugyan nem támogatott külön
szankciórendszerrel,21 de a magyar jogba (és alkotmányos rendszerbe) implementálás után a
tartalmi elemei lehetnek a vizsgálódás kiindulópontjai. Ezeket a tartalmi elemeket a magyar
jogban a helyi közügyekbe tartozással lehet rokonértelművé tenni. A helyi önkormányzás
további elemeiben annak az érvényesülése, hogy a helyi önkormányzat maga látja el, saját
szervezetében (vagy legalább ráhatással) ezeket a feladatokat. Ennek a különböző formai
vetületeit az önkormányzati autonómia fogalmával írom le, azzal a kitétellel, hogy az
önkormányzati autonómia vizsgált értelmezése a tartalmi elemeket is meghatározza. Ezek
közül elsődlegesen a szervezeti oldalra igyekszem koncentrálni.

3.1. A helyi közügy: az autonómia tartalmi oldala

Tomcsányi is megadja már a helyi közügy fogalmát, a „helyi közügy is közügy, közfeladat, de
olyan, amely elsősorban az illető helyi közületet, annak lakóit érdekli.”22 Ez a fajta tömörség a
jogállami szabályozás kapcsán már nem érvényesül, a helyi közügyek 1990-t követő fogalmát
az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban:
Ötv.) rendelkezései, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlata munkálta ki. A szabályozást a

20
Siket 2017.
21
Szente 2014.
22
Tomcsányi 1926.
350
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

Charta által kialakított értékrendszer, valamint annak mielőbbi és teljes átültetése jellemezte,
„az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás lényegében alkotmányos szintre emelte a Helyi
Önkormányzatok Európai Chartájában foglalt önkormányzati jogosítványokat még azelőtt,
hogy formálisan beépült volna a Charta a magyar jogba.”23 Az Alkotmány generálklauzulás
megfogalmazásán túl a helyi közügy fogalmát az Ötv. értelmezte és töltötte fel tartalommal,
amelynek 1. § (2) bekezdése szerint a „helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való
ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek
szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak”. Az
Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben
önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül. Erre
alapozva az Ötv. rögzítette a helyi közügyekben az önkormányzatok primátusát, és a
törvényalkotó helyi közügynek minősülő feladatot csak kivételesen adhatott más állami szerv
hatáskörébe.24
A korábban már említett alapjogias szemlélet tartalmának alkotmánybírósági
újragondolása a helyi közügy fogalmát is érintette. A testület következetes gyakorlatává vált,
hogy nem tartoznak a helyi közügyek körébe azok a kérdések, amelyeket a törvényalkotó
közvetlenül vagy közvetve országos közüggyé nyilvánított.25 Az 55/2009. (V. 6.) AB
határozatban, amely a helyi önkormányzatoknak és az államigazgatási alrendszernek
egymáshoz való viszonyát is meghatározta, az Alkotmánybíróság a helyi közügyek
kategorizálásának rendszerét is kialakította. Ennek alapján a helyi közügyek körébe tartozik
mindaz, amely „kizárólag a település, a megye lakosságát érintik, és amelyekben az
önkormányzat majdnem teljes döntési szabadsággal rendelkezik, szabadon dönt arról is, hogy
vállalja-e a feladat ellátását, s ha igen, milyen módon oldja azt meg”, továbbá, azok az
esetek, amikor „állami feladat ellátásáért való felelősséget, a hatásköröket a törvény
megosztja a helyi önkormányzatok és a kormány között”, végül „amelyek intézése, a helyi
önkormányzat működési területén élők körét meghaladó lakossági kört érint (ilyenek lehetnek
pl. a főváros országos funkcióit figyelembe véve a fővárosi önkormányzat feladatai)”.
Látható, hogy az Alkotmánybíróság is több szempont alapján vizsgálta a helyi közügy
tartalmát, és ezek alapján számos, adott esetben az országos közügytől nehezen elhatárolható
ügy is ide sorolandó. Erre jut Küpper is, amikor azt állítja, a helyi és az országos közügyek
elválasztása problematikus, a két közügytípus határán egy széles "szürke zóna" húzódik, s
csak esetről esetre végezhető el annak vizsgálata, mi tartozik az önkormányzatok
hatáskörébe.26
Az Alaptörvény rendelkezései új irányt szabtak az önkormányzatokra vonatkozó
szabályozásnak, és így a helyi közügy fogalmának is. Az alapjogias szabályozással szakítva,
az önkormányzatokra nézve az Alaptörvény keretszabályokat állapít meg, és feladat- és
hatáskörökként rendezi az szabályozás alapvonalait. Ezzel mintegy „leveszi a keresztvizet” a
korábban lényegesen erősebb védelmi szinttel őrzött önkormányzati feladatokról. Az

23
Nagy 2017.
24
Nagy 2017.
25
Ld. pl. 2/2001. (I. 17.) AB határozat, 36/2002. (VII. 19.) AB határozat, 109/2008. (IX. 26.) AB határozat.
26
Küpper 2009. 1506–1507.
351
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

önkormányzatokat az államszervezet részeként, célhoz kötött autonómiaként definiálja.27

Lényegi változás, hogy „nem deklarálja a törvény, hogy a helyi közügyekért elsődlegesen az
önkormányzatok felelősek, s hogy helyi közügy csak kivételesen kerülhet más szerv
hatáskörébe.”28 A kötelező feladatok (ugyan példálózó jellegű) felsorolásával, valamint azok
elsőbbségének kimondásával az önként vállalt feladatok finanszírozásával szemben
átrendeződik a helyi közügy generálklauzulás megközelítésének értelmezése. Az
önkormányzatokhoz tartozó helyi közügyek listája a korábbinál lényegesen szerényebb, s
csak azért nem rövidebb, mert esetenként bagatell, sarkalatos törvényi formát nem igénylő
feladatok (például helyi piacok) is felkerültek rá.29 Elsősorban a területi önkormányzatokat
tekintve a szabályozás az enumeratív modell irányába mozdult el.30 A települési
önkormányzatok továbbra is szabadon vállalhatnak önként feladatokat, de a szabályozási
környezet (és kimondottan az önkormányzatok finanszírozása) nehezíti a helyi közügyek
körének szabad alakítását. A kötelező feladatok ellátására merevebb kereteket szabhat a
jogalkotó (vagy ahogy a gyakorlat is mutatja,31 gyakran maga rendezi át annak kereteit), az
önkéntes vállalás lehetőségét pedig nehezíti. Az új önkormányzati törvényben is van utalás a
helyi önkormányzás jogára, valamint formálisan érvényesülnek többek közt a Charta egyéb
tartalmi és függetlenség garanciáira vonatkozó rendelkezései is.

3.2. Az önkormányzati autonómia elemei: a vizsgálat leszűkítése a szervezeti

autonómiára

Az önkormányzatok tehát autonómiák, függetlenül a rájuk vonatkozó szabályozás mögött

húzódó felfogástól és a pontos tartalmi elemeitől. A fogalom mögött azonban számos
különböző értelmezés húzódhat meg, és nem is írható le egyetlen szempont
figyelembevételével. A helyi autonómia vizsgálatára is támpontot adhat a Charta egyes
rendelkezéseinek értelmezése, de ezzel együtt is számos különböző vizsgálati szempontot
találhatunk a fogalom körüljárására. Az autonómia értékelése könnyen válhat szubjektív
szempontok áldozatává, ugyanis nehéz minden értelmező számára elfogadható mércét alkotni
hozzá. Számos megközelítés közül példaként Ladner és Keuffer tizenegy vizsgálati
szempontot állapít meg, melyeket igyekeznek számszerűsíteni.32 Kutatásuk eleve az
autonómia szerteágazó értelmezési megközelíteseit veszi alapul, a leírt indikátorok is széles
skálán mozognak.
Kiemelt kérdéskör, hogy a helyi önkormányzatok formálisan mennyire autonómak, és van-
e választásuk abban, milyen feladatokat látnak el. Ehhez kapcsolódik azoknak a funkcióknak
(ellátott feladatoknak) a vizsgálata, ahol az önkormányzatok ténylegesen részt vesznek a
szolgáltatások nyújtásában, akár saját pénzügyi forrásokból vagy saját szervezetük révén. (A

27
Nagy 2017.
28
Pálné Kovács 2016.
29
Horváth M., 2014.
30
Hoffman 2012.
31
Lásd az 5.3. fejezet
32
Ladner 2018.
352
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

kutatás azokat a feladatokat vette figyelembe, amelyeket tipikusan a helyi önkormányzatok

látnak el Európában, mint az alapfokú oktatás, a szociális segítségnyújtás, az általános
egészségügyi szolgáltatások, a területük feletti rendelkezés, a helyi tömegközlekedés, a
lakhatás, és a helyi rendészet33). Ehhez kapcsolódó szempontként vizsgálták azt is, hogy az
önkormányzatoknak milyen befolyása van a feladatok ellátásának módjára.
A következő vizsgált csoport a pénzügyi autonómia, ezen belül az adóztatás képességét
vizsgálták, azt, hogy milyen a feltétel nélküli támogatások aránya az önkormányzatok
finanszírozásában, továbbá a saját bevételek arányát, valamint a hitelfelvétel jogát, illetve
annak korlátait. Ezeken felül pedig az önkormányzatok szervezeti autonómiáját, ideértve a
képviseletre vonatkozó választási rendszerét is, valamint az autonómia alkotmányban vagy
egyébként jogban garantált kikényszeríthetőségét, a törvényességi felügyelet mértékét, és azt,
hogy az önkormányzatok milyen mértékben vannak bevonva az őket érintő döntéshozatalba,
milyen érdekképviseleti eszközökkel rendelkeznek.
A jelen vizsgálat szempontjából a helyi közügy fogalmához köthető szempontokon túl a
szervezeti autonómiára, valamint a feladatellátás módjára vonatkozó vizsgálati indikátorokat
emelem ki. Ezek azok, amelyek a jogtudomány és közigazgatás-tudomány módszereivel,
alapvetően a szabályozási környezet empirikus vizsgálatával és az ahhoz kapcsolódó
metajurisztikus kitekintésekkel vizsgálhatóak. Az első pontban összegyűjtött szempontok
nagyrészt tartalmi kérdések, a helyi közügybe tartozással kapcsolatosak a magyar jogban.
Ezek a később bemutatandó jogszerűségi vizsgálat alapján előkérdésként dőlnek el. A
pénzügyi vonatkozású elemek vizsgálatára – jelen tanulmány keretei között – nem térek ki
érdemben. Az utóbbi kiemelten fontos lehet az igazgatási kapacitásra vonatkozó vizsgálat
során.
Az Alaptörvény, valamint az ahhoz kapcsolódó szabályozás érintette a szervezeti
autonómia területét is. Ezt az önkormányzatok alkotmányos rendszerben betöltött
pozíciójának változása is előre vetíti, ugyanis az önkormányzati feladatok szabadabb elvonása
a szervezet kialakítására is hatással lesz. Az Alaptörvény 32. cikke ugyan rögzíti az
önkormányzatok szervezetalakítási szabadságát, de ennek a szabadságnak a terjedelme –
ahogyan a korábbi szabályozásban is – a „törvény keretei között” kitétellel szűkített. A kitétel
a korábbi szabályozás szellemével is összhangban áll, a német szabályozás megoldására
hajaz.34 Ez a korlátozhatóság továbbra is összhangban áll a Charta rendelkezéseivel: elismeri
az önkormányzati jogok korlátozását, de megkívánja az arányosságot, valamint azt, hogy
alkotmányban vagy törvényben korlátozzák ezeket a jogokat.35
A szervezet szabad kialakításának joga a feladatellátásra vonatkozó szabályokon keresztül
is kifejeződik. Az önkormányzati hatáskörben maradt feladatok ellátásában is csökkent, az
önkormányzatok mozgástere. Kilépve az Alaptörvény keretei közül, az Mötv. rendelkezései
alapján jogszabály a feladattelepítéssel egyidejűleg meghatározhatja a feladatok ellátásának
minimális szakmai, személyi stb. feltételeit, illetve ellenőrzéshez kötheti a feladatátvállalás
kérdésében kötelezően megkötendő megállapodásokat. Az ezzel kapcsolatos előzetes

33
Ladner 2018. 11.
34
Hoffman 2010.
35
Nagy 2017.
353
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

tudományos álláspont kedvező volt,36 ugyanakkor azt már egyértelműen a mérlegelési

mozgástér indokolatlan, illetve korlátlan szűkítésének lehet tekinteni, hogy törvény a
feladatellátás szervezeti formáját kötelezően meghatározhatja. Ugyanígy vélekedett Szente
Zoltán: „a lehetőség mégis lényegesen korlátozza a helyi autonómiát, hiszen annak épp az az
egyik inherens jellemzője, hogy az önkormányzatok maguk dönthetik el, hogy egyébként
kötelező feladataikat milyen módon teljesítik.”37 Ez a meghatározottság azért is fontos, mert a
helyi-területi szint az államigazgatási feladatok és hatáskörök szétpontosításának terepe. Nem
egyszerűen szervezési technika, mivel összekapcsolódik az állami szerepek kiterjedésével és a
kormányzatokon belüli munkamegosztással.38 Tehát az, hogy a helyi önkormányzatok milyen
rugalmasan alakíthatják ki a feladataik ellátásához szükséges kereteket, a feladatellátás
hatékonyságán túl a saját legitimitásuk szempontjából is kiemelkedően fontos kérdéskör.

3.3. Egy lehetséges irány: az igazgatási kapacitás vizsgálata

Sem a helyi közügyek, sem a megvalósítás mögött húzódó szervezeti szabadság nem ítélhető
meg abszolút értelemben. Ezek elvonásánál, teljes megszűnésénél lényegesen gyakoribb a
kiüresedésük, részben ez indokolhatja azt is, hogy az Alkotmánybíróság a kiüresítési mércét 39
alkalmazza annak megítélésekor, amikor a helyi önkormányzatok védett hatáskörcsoportjait
veszélyeztető korlátozást vizsgál. Ennek a kiüresítésnek lehet mércéje az igazgatási kapacitás
(administrative capacity) fogalma, pontosabban az igazgatási kapacitás csökkenésének
vizsgálata.
Az igazgatási kapacitás vizsgálatával számos szerző foglalkozik,40 de alapvetően nem áll a
jogtudományi kutatás középpontjában. Arra azonban, hogy a vizsgált szervezet
kapacitásainak gyengülése hogyan mutatható ki, már kevesebb szerzőnél találunk utalást. A
folyamat kutatásának aktualitását adta az utóbbi időben az angolszász irodalomban például a
Trump-adminisztráció agency típusú szerveket érintő tevékenysége, vagy a koronavírus
világjárvány kezelésével kapcsolatban a brit National Health Service hatékonyságának
vizsgálata.41 Utóbbi esetében érdekesség, hogy az autonómiákat és igazgatási kapacitásokat
érintően a hazaitól eltérő trendek is megfigyelhetőek: a hatékonyság növelésének ígéretével
az NHS feladatainak egy részét a helyi önkormányzatokhoz telepítette a brit jogalkotó, amivel
gyengítette az egészségügyi szervezet reagálóképességét.42 A vizsgálat szempontjából
számításba kell venni, hogy a fent hivatkozott gyakorlat alapvetően nem a helyi
önkormányzatokra, hanem az államigazgatási szervekre vonatkozóan vizsgálja az igazgatási

36
Pálné Kovács 2016.
37
Szente, 2012.
38
Horváth M., 2012.
39
Így nevezi el pl. a IV/839/2020. AB határozat indokolása
40
Lásd pl. Christensen, R. K., and B. Gazley. 2008. Capacity for public administration: Analysis of meaning
and measurement. Public Administration and Development: The International Journal of Management Research
and Practice 28 (4), 265–79.; Wu, X., M. Ramesh, and M. Howlett. 2015. Policy capacity: A conceptual
framework for understanding policy competences and capabilities. Policy and Society 34 (3–4): 165–71.
41
Kirchhelle 2020.
42
Ansell et al. 2021.
354
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

kapacitás csökkenését, de ennek az értékelése a helyi önkormányzatok esetében is releváns

lehet.
Ahhoz, hogy az igazgatási kapacitás vizsgálatába bocsátkozzunk, számos szempontot kell
megnéznünk. Az igazgatási kapacitás meglétének alapfeltétele a megfelelően képzett
személyzet, a feladat ellátásához szükséges infrastruktúra megléte, a megfelelő szervezési
folyamatok biztosítása, valamint mindezek stabil pénzügyi fedezete. Általában elmondható,
hogy a kapacitás kialakulásához szükséges a jó gyakorlatok kifejlődéséhez szükséges idő is, a
hatékony működés gyakran támaszkodik helyben meglévő tudásra, szervezeti kultúrára, a
feladatot ellátók informális hálózati kapacitásaira.43 Hasonlókat állapít meg a magyar
önkormányzati rendszer elemzésekor a magyar irodalom is. A megyei önkormányzatok
átszervezése kapcsán pl. Pálné Kovács Ilona állapítja meg, hogy azok a kapacitásaik alapján
megoldhatatlan új feladatokat kaptak, azok ellátására „csak aránytalan pénzügyi, szervezeti,
személyi ráfordításokkal tehetők alkalmassá”.44
Az igazgatási kapacitás szempontrendszere összekapcsolható az autonómia
alapfeltételeinek tekintett pénzügyi és szervezeti kérdésekkel. A fent leírt karakterisztikák
érvényesüléséhez, valamint azoknak a kellő mértékű organikus kialakulásához az igazgatási
szervezet viszonylagos stabilitása, rugalmas, az ellátandó feladatokhoz illeszkedő
kialakításának lehetősége, valamint mindezek stabil anyagi fedezete szükséges. Az a tény,
hogy az igazgatási kapacitás vizsgálata során az informális tudás, a szervezeti kultúra,
valamint a jó gyakorlatok kialakulása is vizsgálati szempont lehet, aláhúzza az önkormányzati
szervezetek egyik előnyét, a helyi innováció lehetőségét és a jó gyakorlatok kialakításának és
megosztásának viszonylagos könnyebbségét az autonómiával nem rendelkező
(államigazgatási) szervekkel szemben. Az igazgatási kapacitás vizsgálatánál tehát szempont
lehet a szervezet autonómiájával való összevetés, vagyis, hogy mennyiben segíti az
autonómia a kapacitások kialakulását. Ugyanígy, a megfordított vizsgálat is eredményeket
hozhat: vajon az autonómia megléte mennyiben segíti elő az igazgatási kapacitások
fejlődését?

3.4. Autonómia a közügyek ellátásában, mint alkotmányos érték

Tehát egy szervezet autonómiája, legyen az helyi önkormányzat, vagy a közigazgatási

intézményrendszer más eleme, általában valamilyen alkotmányos érték megjelenítése. Ennek
alapja, hogy a többségi hatalomgyakorlás az alkotmányosság jelenlegi felfogása alapján nem
lehet korlátlan. Az alkotmány maga határoz meg olyan határokat, melyek a többségi hatalmat
gyakorló számára is áthatolhatatlanok. Ezt a szempontot Győrfi Tamás is kiemeli, mikor azt
írja, hogy „a többségi elv ugyanis maga is igazolásra szorul, s a kisebbség számára csak úgy
elfogadható, ha a legfontosabb döntéseket nem a többségi elv játékszabályai szerint
hozzák.”.45 Ugyan erre plasztikus példa az alapjogok rendszere, de a többségi hatalom

43
Ansell et al. 2021.
44
Pálné Kovács 2016.
45
Győrfi, 1996. 73.
355
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

korlátjának tekinthető többek között az önkormányzati rendszer is. Kérdés az, hogy ennek a
hatalmi korlátnak mi a jellegadó eleme: az önkormányzat vagy az autonóm ellátás? Ha az
utóbbi, akkor ugyan elismerjük azt, hogy az önkormányzatiság nem öncél, de deklaráljuk azt
is, hogy az autonóm formában ellátott feladatok önmagukban igényelnek bizonyos
alkotmányos védelmet.

4. Zárszó helyett: az autonómia-funkciórendszer gyengülésével kapcsolatos alkotmányos

aggályok, valamint a védelméhez szükséges jogi garanciák

Összegezve a korábbiakat: a helyi önkormányzatok autonómiájának alapja önmagában

védendő funkciórendszer, és ezt a rendszert a kifejezett alkotmányos értéke miatt védelem
illeti meg, ezért szükséges megtalálnunk azokat a garanciákat, amelyek ennek a biztosítását
szolgálják. Ennek a vizsgálatára csak egy vetületből, a szervezeti autonómia oldaláról teszek
kísérletet.
A hatalommegosztási és jogállamisági szerep megőrzéséhez garanciák kiépítése szükséges
az autonóm funkciók elvonása vagy gyengítése esetén. A funkciók átrendezése nem járhat az
autonómia olyan jellegű meggyengítésével, amivel az önkormányzat elveszítené a betöltött
szerepét. Az autonóm funkciók elvonása végső soron a szervezetalakítási szabadság
korlátjaként értelmezhető. Ha az önkormányzati funkciórendszer egyes, az autonómia
biztosítása szempontjából fontos elemeit emeli ki a jogalkotó, akkor az adott funkció további
ellátásához – vagyis a feladat megvalósításához – azt kell biztosítania, hogy az továbbra is
alkalmas legyen eredeti rendeltetése ellátására.
Ha az önkormányzati funkciórendszer egyes, az autonómia biztosítása szempontjából
fontos elemeit vonja el a jogalkotó, akkor két mérce szerint kell, hogy megfeleljen az
alkotmányosság mércéjének. Egyrészt biztosítania kell, hogy az önkormányzat autonómiája
nem üresedik ki (melyet a meglévő, kiüresítési mérce alapján az Alkotmánybíróság vizsgál),
vagyis az autonóm szerv továbbra is érdemi autonómiával működik. Másrészt vizsgálni kell
azt, hogy az érintett és az autonómia lényegi eleméhez kapcsolódó funkció további
ellátásához (vagyis a gyakorlatban az érintett közfeladat megvalósításához) rendelkezésre
állnak-e azok a garanciák, amelyek biztosítják, hogy a funkció is továbbra is betölti az
alkotmányos szerepét, vagyis a hatalomkoncentráció gátjaként szolgál.
Ennek vizsgálatához felállítható egy teszt: ha az elvont funkció alapvetően helyi közügy,
és érinti az autonómia egyes elemeit (a vizsgálat szempontjából a szervezeti autonómia bír
relevanciával), azokat vagy elvonja, vagy olyan mértékben csorbítja, hogy funkciójuk
ellátására tovább nem lesznek alkalmasak, akkor a feladat további ellátásához biztosítani kell
a jogállamiságban betöltött szerep érvényesüléséhez szükséges minimális (szervezeti)
garanciákat. Vagyis, ha az elvont feladat az önkormányzati autonómiát szolgálta, akkor az
elvonás után is el kell tudnia látnia az egyensúlyok rendszerében betöltött szerepét.
De kérdésként merülhet fel, vajon tényleg megállapítható-e ez a követelményrendszer nem
csak az autonóm önkormányzat, hanem a funkció irányában is? Az önkormányzatiság, a helyi

356
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

önkormányzat, és az autonómia sem egzakt fogalmak, a különböző értelmezések között nehéz

megtalálni, melyek a valóban lényegi, az önkormányzati autonómiát tartalommal kitöltő
fogalmak. Annak a – a helyi közügyek fogalmának tartalmi szűrőjén, illetve az autonómia
kritériumainak való megfelelés vizsgálata után történő – meghatározása, hogy melyek a
ténylegesen alkotmányos értéket hordozó részelemek. Ha igen, akkor ezekhez lehet rendelni
az alkotmányos védelmet. Ebben az esetben a korlát viszont nemcsak az önkormányzatok
szabadságának a védelme lesz, hanem kimondható, hogy az új szabályozásban a funkciókat is
védelemben kell részesíteni. Ez utóbbi esetben figyelemmel kell lenni arra is, hogy a funkció
ellátásának az autonómiája, mint érték ne sérüljön, illetve szűnjön meg. Ez pedig – ha tehető
egyenlőség a korábbi és új autonómia-szint közé – a törvényhozó, illetve adott esetben a
Kormány szervezetalakítási szabadságának korlátjaként fog funkcionálni. Ilyen
funkcióátrendezésre akkor kerülhet sor, ha az új szabályozás biztosítja a kellően autonóm
feladatellátást, ehhez pedig valószínűleg az ellátás szervezeti formájának autonómiáján
keresztül vezet az út.
Az Alkotmánybíróság mostani gyakorlata a fenti értelmezéssel nincs összhangban. Az
3180/2018. (VI. 8.) AB határozatban például rögzíti az önkormányzatok tulajdonhoz való
jogára nézve, hogy az állam és az önkormányzat viszonyában az önkormányzat vagyonát (és
általában a nemzeti vagyon) tekintve a feladathoz kötöttség érvényesül, ami az Alaptörvény
XIII. cikk (1) bekezdése szerinti általános tulajdonhoz való jog közérdekű korlátja. Az
Alaptörvénynek a döntésben hivatkozott rendelkezései együttes értelmezéséből az
Alkotmánybíróság érvelése szerint az következik, hogy valamely korábban önkormányzati
feladat- és hatáskör állami feladattá válása lehetővé teszi az adott feladat ellátását szolgáló
önkormányzati vagyontárgyakra nézve az önkormányzatok tulajdonhoz való jogának állami
korlátozását. Ebben az értelmezésben nem szól arról, hogy az elvont funkció (vagy az azt
szolgáló vagyon) bármilyen megkülönböztetett védelmet élvezne.

Felhasznált irodalom

Ansell, Christopher. K. et al. (2021): The Loss of Capacity in Public Organizations: A

Public Administration Challenge, Perspectives on Public Management and Governance.
(February). doi: 10.1093/ppmgov/gvaa025. (2021. 07.05)
Bibó, István (1986a): A koalíció egyensúlya és az önkormányzati választások. In:
Válogatott tanulmányok. 1945-1949. Budapest: Magvető Kiadó
Bibó, István (1986b): Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Válogatott
tanulmányok. 1945-1949. Budapest, Magvető Kiadó
Chronowski, Nóra (2005): Integrálódó alkotmányjog. Budapest – Pécs, Dialóg Campus
Constant, Benjamin (1862): Az alkotmányos politika tana. Fordította Perlaky, Sándor.
Pest, Trattner-Károlyi Nyomda

357
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

Crawford, Colin (1992) European influence on local self‐ government? Local Government
Studies, (1)
Fábián, Adrián (2016): A helyi önkormányzat (nem jogi) fogalmáról. Új Magyar
Közigazgatás, (4)
Győrfi, Tamás (1996): Az Alkotmánybíróság politikai szerepe. Politikatudományi Szemle,
(4)
Hoffman, István (2010): Néhány gondolat a helyi közügy fogalmának értelmezéséről.
Közjogi Szemle, (4)
Hoffman, István (2012): Modellváltás a megyei önkormányzatok feladat- és hatásköreinek
meghatározásában: generálklauzula helyett enumeráció? Közjogi Szemle, (2)
Hoffman, István (2014): Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb
intézményeiről és modelljeiről – A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainak,
valamint azok változásainak tükrében. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó
Horváth M., Tamás (2014): Átváltozás (Az önkormányzatok kétharmados törvényi
szabályozása, 2010–2014). Új Magyar Közigazgatás (1)
Horváth M., Tamás (2012): Kiszervezés – visszaszervezés: a heyi közszektor változása.
Fundamentum (2)
Kecskés, László. (1999): EK-jog és jogharmonizáció. Budapest, Közgazdasági és Jogi
Könyvkiadó
Kirchhelle, Claas (2020): Giants On Clay Feet – COVID-19, infection control, and public
health laboratory networks in England, the US, and (West-)Germany (1945-2020), SocArXiv.
doi: 10.31235/osf.io/uv57t. (2021. 07.05)
Küpper, Herbert (2009): A helyi önkormányzás joga. In: Jakab, András: Az Alkotmány
kommentárja. Budapest, Századvég Kiadó
Ladner, Andreas – Keuffer, Nicolas (2018): Creating an index of local autonomy –
theoretical, conceptual, and empirical issues. Regional and Federal Studies
Nagy, Marianna (2017): A helyi-területi önkormányzatok és az Alaptörvény. Közjogi
Szemle (4)
Pálné Kovács, Ilona (2016): Modellváltás a magyar önkormányzati rendszerben. In: Jakab,
András, Gajduschek, György: A magyar jogrendszer állapota. Budapest, MTA
Társadalomtudományi Kutatóközpont, Jogtudományi Intézet
Patyi, András (2013): Gondolatok a magyar helyi önkormányzati rendszer általános
szabályairól. In: Szoboszlai-Kiss, Katalin: Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére.
Győr, Universitas-Győr Nonprofit Kft.
Siket, Judit (2017): A helyi, területi önkormányzatok közigazgatási autonómiája
Magyarországon: Történeti és nemzetközi kitekintéssel, figyelemmel a Helyi
Önkormányzatok Európai Chartájára. PhD értekezés, Szeged http://doktori.bibl.u-
szeged.hu/id/eprint/3950/
358
 Cseh Kristóf: Az önkormányzati autnómia, …

Szente, Zoltán (2012): Az önkormányzati rendszer átalakítása. Fundamentum (2)

Szente, Zoltán (2014): Az Európai Önkormányzati Charta végrehajtásának monitoringja az
Európa Tanács gyakorlatában. Új Magyar Közigazgatás (1)
Tomcsányi, Móric (1926): A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, Királyi
Magyar Egyetemi Nyomda
Váczi, Péter (2010): Alkotmányos korlátok a közigazgatás szervezete és működése felett.
De iurisprudentia et iure publico – Jog- és politikatudományi folyóirat (1)

***

AUTONOMY OF LOCAL GOVERNMENTS AND ITS IMPACT ON

ORGANIZATIONAL FREEDOM

Municipalities play an essential role in a well-functioning state organization: acting as a

counterpoint to the legislature and the executive branch in the system of checks and balances
and being a fundamental organizational level that most enforces the principle of subsidiarity.
The autonomy of local governments is a constitutional value, and as such, must be enforced
regardless of whether we think of local governments as local extensions of the state or
independent entities independent of the central will. Suppose legislation threatens some
aspects of the system of local government functions that are important for ensuring autonomy.
In that case, it must be ensured that the autonomy of the local government is not hollowed out
(which is already examined by the Constitutional Court of Hungary). Moreover, it is also
necessary to investigate if there are guarantees in place for the further performance of the
threatened function, which ensures that the function continues to fulfill its constitutional role
and serves as a barrier to the concentration of power. The study aims to shed light on the
theoretical framework in which this thesis can be examined regarding the organizational
freedom of both local governments and the central authority.

359