经济转轨、制度与腐败：

中国转轨期腐败蔓延的原因研究

过 勇 著

二○○六年十月
作者简介：

过勇，男，1977 年 10 月出生，安徽含山人。2000 年 7 月和 2006 年

1 月分别在清华大学获得工学学士和管理学博士学位，曾在香港政

策研究所和国务院发展研究中心进行访问研究和研究助理工作，现

在清华大学公共管理学院从事博士后研究。过勇博士专门致力于腐

败和反腐败研究，先后在《政治学研究》、《管理世界》、《经济

社会体制比较》、《改革》和《Communist and Post Communist

Studies》（SSCI）等刊物上发表学术论文 20 余篇；数篇论文被《新

华文摘》、《中国社会科学文摘》等转载；多篇内参获得中央领导

同志批示；参编著作多部，连续三年作为特约专家为透明国际《全

球腐败报告》撰写中国分报告；曾获清华大学研究生“学术新

秀”、清华大学特等奖学金、中国发展研究奖学金和中纪委、监察

部纪念建党八十周年理论研讨会优秀论文奖；在学期间，曾任清华

大学研究生会主席。本书为过勇博士学位论文主要研究成果。
 摘 要

摘 要

数千年来，腐败一直是困扰人类社会发展的痼疾。1978 年以来，中国进入
了以中央集权为特征的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程，腐
败的迅速蔓延不但严重威胁着经济发展，也危害着中国社会的长治久安。中国
转轨期腐败蔓延的主要原因是什么？它与经济转轨和制度变革是什么关系？
目前学术界解释一个国家发展过程中腐败蔓延原因的最主要的理论是亨廷
顿提出的“现代化学说”，然而其在解释前苏联和东欧国家转轨过程中腐败蔓
延原因的时候遇到了一定困境。本研究在总结和评价目前国内外关于腐败成因
研究成果的基础上提出，中国转轨期腐败蔓延的主要原因是经济转轨和与之相
伴的制度变革不同步。本研究分别从腐败动机、腐败机会和制度约束三个维度
分析了经济转轨和制度变革对腐败蔓延的影响机制，并建立了相关指数和高官
腐败案例库对理论假说进行了实证检验。本研究还对东欧和前苏联，以及美国
等国转轨时期的腐败成因进行了探讨，考察了模型的解释力。
本研究得出了如下几项主要结论：①转轨期中国的腐败形势总体十分严
峻，但腐败的特点不断发生变化；②造成中国转轨期腐败蔓延的主要原因是经
济转轨及与之相伴的制度变革不同步；③在治理腐败过程中，加大惩治腐败的
力度可以起到一定的效果，但根本措施是通过制度建设减少腐败机会。
本研究的创新点主要有：①提出了一个基于公共选择理论的分析腐败成因
的新的理论框架；②在国内外已有研究成果基础上，比较系统地研究了中国经
济转轨、制度变革与腐败蔓延之间的关系，提出了一个比“现代化学说”更有
解释力的理论假说；③通过建立高官腐败案例库的方式对腐败现象进行研究，
有助于更好地认识腐败的真面目；④揭示了腐败机会的存在机制，描述了其变
化情况，并证实了其与制度漏洞的相关关系；⑤尝试采用定量的方法研究腐败
问题，在方法论上有一定创新。
本研究认为，1978 年以来中国腐败形势的严峻与经济转轨的大背景是紧密
相关的，在一定程度上是经济转轨和与之相伴的制度变革不同步的结果。这一
结论纠正了社会上，特别是国外少数别有用心人士的错误观点和偏见，对于中
国反腐败工作具有重要的理论意义和实践价值。

I
 摘 要

关键词：腐败；经济转轨；制度；制度变革

II
 Abstract

Abstract

Corruption is a chronic illness that has disturbed the development of human

society for thousands of years. Since 1978, China has entered into the transition from
the planned economy characterized with centralism to the socialist market economy.
During this period, the rapid spread of corruption not only severely threatens China’s
economic development, but also jeopardizes the society’s long-term peace and
stability. What are the main causes for the spread of corruption in transitional China?
What is its relationship with the economic transition and the institution reform?
Currently, the most popular theory that explains the causes for the spread of
corruption during a country’s course of development is the “modernization theory”
proposed by Samuel P. Huntington. However, this theory encounters difficulties
when being used to explain the causes of spread of corruption in the transitions of the
Eastern Europe and the former Soviet Union countries. Based on contemporary
literature, this paper suggests that the main cause of corruption in transitional China is
that the economic transition is not in line with the accompanying institution reform.
This paper analyzes the way by which the economic transition influences the spread
of corruption from three dimensions: motivation, opportunity, and institutional
restrictions. It establishes relevant indexes and a data base for major corruption cases,
to provide a positive test on the theoretical assumption. This paper also discusses the
causes of corruptions in the transition periods of Eastern Europe, the former Soviet
Union and the United States of America, to review the model’s persuasiveness.
Main conclusions of this paper are: (1) during the transition period, corruption in
China worsens in general, while its contents vary consistently; (2) the main cause of
the spread of corruption in transitional China is that the economic transition is not in
line with the accompanying institution reform; and (3) to the fight against corruption,
increasing the possibility of punishment of corruption has “immediate” effects, while
a rudimentary measure is to reduce opportunities of corruption by institution
establishment.

III
 Abstract

This paper has the following academic innovations: (1) it proposes a new
theoretical framework on the basis of the public choice theory to analyze the causes
of corruption; (2) based upon existing literature, it provides a relatively systematical
research on the relationship between China’s economic transition, institution reform
and the spread of corruption, and suggests a theoretical assumption that is more
persuasive than the “modernization theory”; (3) by studying corruption with a data
base for major corruption cases, it helps to better understand real features of
corruption; (4) it unveils the mechanism by which opportunities to corruption exist,
describes their changes, and proves their interrelationship with the leak of institution;
and (5) it tries to study corruption by quantitative method and this is kind of
methodology innovation.
This paper submits that economic transition, and the accompanying institution
reform is the main cause of rapid spread of corruption in transitional China. This
conclusion corrects some misunderstandings and bias existing in the society, and has
important theoretical significance and practical value for China’s anti-corruption task.

Key words: corruption; economic transition; institution; institution reform

IV
 目 录

目 录

第1章 导论 .................................................... 1
1.1 研究背景 .....................................................1
1.1.1 历史背景 .............................................1
1.1.2 国际背景 .............................................3
1.1.3 国内背景 .............................................5
1.2 概念界定 .....................................................7
1.2.1 腐败 .................................................7
1.2.2 经济转轨 ............................................11
1.2.3 制度 ................................................12
1.3 方法论 ......................................................14

第2章 研究框架 ............................................... 16

2.1 问题的提出 ..................................................16
2.2 主要理论观点 ................................................17
2.2.1 历史地理说 ..........................................18
2.2.2 政府本质说 ..........................................19
2.2.3 现代化说 ............................................21
2.2.4 社会结构说 ..........................................23
2.2.5 制度变革说 ..........................................24
2.2.6 体制说 ..............................................25
2.3 基于公共选择理论的腐败成因分析框架 ..........................26
2.3.1 公共选择理论的基本假设 ..............................26
2.3.2 本研究的分析框架 ....................................30
2.4 理论假说 ....................................................32
2.4.1 可能影响腐败蔓延的因素分析 ..........................32
2.4.2 理论假说 ............................................33
2.5 研究路径 ....................................................35

第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势 .................... 37

V
 目 录

3.1 建国以来中国腐败和反腐败的总体状况 ..........................37

3.1.1 建国初期中国的腐败和反腐败 ..........................37
3.1.2 改革开放初期的腐败和反腐败形势 ......................39
3.1.3 90 年代的反腐败斗争 ..................................40
3.1.4 当前反腐败斗争的概况和特点 ..........................42
3.2 中国转轨期腐败的特点和类型 ..................................44
3.2.1 中国转轨期腐败类型划分 ..............................44
3.2.2 中国转轨不同时期腐败多发领域 ........................46
3.3 中国转轨期腐败变化的总体趋势 ................................49
3.3.1 中国官方的评价 ......................................51
3.3.2 中国学者的评价 ......................................53
3.3.3 国际组织的评价 ......................................53
3.3.4 总体评价和估计 ......................................56

第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机 ......................... 58

4.1 腐败动机的来源 ..............................................58
4.1.1 人的欲望 ............................................59
4.1.2 道德与正义 ..........................................61
4.2 经济转轨对非正式制度的影响 ..................................62
4.2.1 “文革”和改革过程中认识的反复降低了对于权威的尊重 ..63
4.2.2 新事物的诱惑动摇了原有的信仰 ........................66
4.2.3 “拜金主义”思想流行提高了人的欲望 ..................67
4.3 经济转轨、制度变革提高腐败动机的途径 ........................68
4.3.1 道德败坏助长腐败动机 ................................68
4.3.2 腐败机会诱发腐败动机 ................................75
4.3.3 制度执行不力提高了社会对腐败的容忍度 ................75

第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会 ........................... 77

5.1 经济转轨与腐败：腐败机会的出现 ..............................77
5.1.1 计划经济体制的特征 ..................................77
5.1.2 中国经济转轨进程和阶段划分 ..........................79
5.1.3 经济转轨的内容 ......................................81

VI
 目 录

5.1.4 经济转轨产生腐败的机制 ..............................96

5.2 制度建立与腐败：腐败机会的控制 .............................111
5.2.1 制度的作用 .........................................111
5.2.2 转轨期中国的制度建立 ...............................114
5.2.3 转轨期制度建立过程中存在的问题和困难 ...............115
5.3 制度漏洞的出现 .............................................118

第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束 ........................ 120

6.1 对公职人员行为选择的分析 ...................................120
6.2 影响公职人员选择的因素分析 .................................122
6.2.1 机会成本 ...........................................122
6.2.2 法律处置成本 .......................................128
6.2.3 经济处罚成本 .......................................130
6.2.4 精神压力 ...........................................131
6.3 腐败惩处力度对腐败的影响 ...................................131

第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析 .......................... 133

7.1 实证检验方法 ...............................................133
7.1.1 建立指数 ...........................................134
7.1.2 建立高官腐败案例库 .................................150
7.2 经济转轨、非正式制度对腐败动机的影响 .......................162
7.2.1 评价腐败动机提高的指标体系 .........................162
7.2.2 经济转轨、非正式制度提高腐败动机的实证检验 .........163
7.3 经济转轨、制度建立对腐败机会的影响 .........................164
7.3.1 腐败机会指数 .......................................164
7.3.2 高官腐败案例发生的转轨背景 .........................166
7.3.3 转轨过程中不同地区之间的腐败差异 ...................169
7.4 经济转轨期制度执行的变化情况 ...............................173
7.4.1 腐败惩处力度和腐败水平的关系 .......................173
7.4.2 高官腐败案例表现出来的特征 .........................174

第8章 转轨国家腐败的国际比较 ................................ 183

8.1 东欧和前苏联国家的转轨与制度变革 ...........................183

VII
 目 录

8.1.1 东欧和前苏联国家的转轨 .............................184

8.1.2 东欧和前苏联国家转轨中的腐败 .......................189
8.2 其它国家转轨过程中的腐败状况 ...............................193
8.2.1 美国进步时代的腐败状况 .............................193
8.2.2 其他国家转轨过程中的腐败状况 .......................198
8.3 不同转轨国家腐败蔓延与转轨、制度变革的关系 .................199

第9章 结论与公共政策建议 .................................... 201

9.1 本研究的结论 ...............................................201
9.1.1 转轨期中国的腐败状况总体恶化，但内涵不断发生变化 ...201
9.1.2 造成中国转轨以来腐败蔓延的主要原因是经济转轨和制度变革
.........................................................202
9.1.3 加大惩治力度可以起到立竿见影效果，但根本措施是制度建设
.........................................................204
9.2 中国加强廉政建设的战略选择 .................................205
9.2.1 树立坚定信仰，推行廉洁教育 .........................205
9.2.2 严惩腐败行为，加强权力约束 .........................208
9.2.3 正视转轨危机，完善制度框架 .........................212
9.2.4 国家廉政建设的最终目标是实现良治 ...................216

第 10 章 结语 ................................................. 221
10.1 对本研究的总结和评价 ......................................221
10.2 结语和展望 ................................................222

参考文献 ................................................... 224

致 谢 ................................................... 240

附录 A 中国转轨期腐败的 10 种类型 .............................. 241

附录 B 透明国际清廉指数对各国腐败状况的评价 ................... 246

附录 C 高官腐败案例库主要数据来源 ............................. 250

VIII
 表目录

表目录

表 1.1 领导干部对社会形势中存在的问题的判断调查结果 ...................................6

表 1.2 城乡居民对城市社会主要问题的判断调查结果 ...........................................6
表 3.1 中国检察机关重点治理的腐败类型和领域（1979－2003） .....................47
表 3.2 企业家和地方干部对中国过去五年腐败变化情况的看法（2001 年） ....53
表 3.3 中国在部分腐败评价指标中的排名情况比较 .............................................56
表 5.1 中国从计划经济体制到社会主义市场经济体制转轨的历程 .....................80
表 5.2 预算内和政府总的财政收入占 GDP 比重（1978－2003） .......................86
表 5.3 中国私营经济发展情况 .................................................................................92
表 5.4 中国在世界贸易中的市场份额变化情况 .....................................................95
表 5.5 经济转轨滋生腐败的渠道 ...........................................................................108
表 6.1 党政机关和社会团体人均工资相对变化情况（1978－2002） ...............124
表 6.2 中国公务员职务工资标准（2001 年 11 月） .............................................125
表 6.3 中国公务员级别工资标准（2001 年 11 月） .............................................125
表 6.4 全国县以上党政干部受惩处人数及比重（1993－1998） .......................129
表 7.1 中国经济转轨进程（1978－2002） ...........................................................135
表 7.2 经济转轨四个子指标之间的相关系数 .......................................................137
表 7.3 经济转轨因子分析因子矩阵 .......................................................................138
表 7.4 经济市场化指数变化情况（1978－2002） ...............................................138
表 7.5 转轨期制约腐败机会的各类法律数量 .......................................................140
表 7.6 制度建立指数变化情况（1978－2004） ...................................................141
表 7.7 惩处指数变化情况（1978－2002） ...........................................................144
表 7.8 威慑指数变化情况（1978－2002） ...........................................................146
表 7.9 腐败指数变化情况（1978－2004） ...........................................................148
表 7.10 高官腐败案例库指标体系 .........................................................................151
表 7.11 高官腐败案例库 A 的样本.........................................................................153
表 7.12 根据腐败目的划分的各种腐败类型的高官腐败案例数量 .....................166
表 7.13 各种经济转轨改革所造成的高官腐败案例数量 .....................................168
表 7.14 案例库 A 中不同时期案例的平均案值变化情况.....................................177

IX
 表目录

表 7.15 中国检察机关查处腐败大案情况（1980－2002） .................................177

表 7.16 案例库中不同时期案例的平均潜伏期变化情况 .....................................181
表 8.1 部分东欧和前苏联国家转轨期间 GDP 增长率（1990－1997） .............187
表 8.2 清廉指数对部分转轨国家腐败状况的评价（1996－2003） ...................189
表 8.3 中国、前苏联和美国转轨情况比较 ...........................................................199
表 9.1 地方干部和企业家对中国各领域腐败程度的评价（2001 年） ..............211
表 B.1 中国和其他国家清廉指数比较（1996－2003）.......................................246
表 B.2 中国和其他国家清廉指数变化情况比较（1980－1996）.......................248

X
 图目录

图目录

图 2.1 分析框架：公职人员腐败/廉洁选择分析 ....................................................31

图 2.2 本研究的腐败成因分析框架 .........................................................................31
图 2.3 两个腐败成因分析框架之间关系图 .............................................................32
图 2.4 影响中国转轨期腐败变化的因素分类 .........................................................32
图 2.5 本研究的研究路径 .........................................................................................36
图 3.1 中国民众对廉政建设和反腐败工作的满意度（1996－2003） .................44
图 5.1 经济转轨的内涵 .............................................................................................81
图 5.2 预算内和政府总的财政收入占 GDP 比重变化情况（1978－2003） .......87
图 5.3 净外国直接投资占 GDP 比重国际比较（1980－2002） ...........................94
图 5.4 经济市场化、制度建立与腐败机会之间关系示意图 ...............................119
图 5.5 转轨不同阶段腐败机会变化情况示意图 ...................................................119
图 6.1 公职人员腐败－廉洁选择的决策树 ...........................................................121
图 6.2 党政机关和社会团体平均工资相对变化情况（1978－2002） ...............123
图 7.1 影响公职人员廉洁/腐败决策的因素分析图 ..............................................134
图 7.2 经济自由化、分权化、私有化和经济全球化的变化趋势（1978－2002）
...................................................................................................................................137
图 7.3 经济市场化指数变化情况（1978－2002） ...............................................138
图 7.4 制度建立指数变化情况（1978－2004） ...................................................142
图 7.5 制度累积指数变化情况（1978－2004） ...................................................143
图 7.6 惩处指数变化情况（1978－2002） ...........................................................145
图 7.7 威慑指数变化情况（1978－2002） ...........................................................147
图 7.8 中国腐败指数的变化情况（1978－2003） ...............................................149
图 7.9 案例库 A 中各种腐败类型的案例数量.......................................................156
图 7.10 案例库 A 中腐败高官按被发现时省份或中央部门分布图.....................156
图 7.11 案例库 B 中腐败高官按开始作案时级别分布图 .....................................157
图 7.12 案例库 B 中腐败高官按被发现时级别分布图 .........................................158
图 7.13 案例库 B 中腐败高官按罪名分布图 .........................................................158
图 7.14 案例库 B 中腐败高官按被发现时省份或中央部门分布图 .....................159

XI
 图目录

图 7.15 案例库 B 中案例按被发现时间分布图 .....................................................160

图 7.16 案例库 B 中腐败高官按工作层面分布图 .................................................161
图 7.17 案例库 B 中腐败高官按所在部门分布图 .................................................161
图 7.18 腐败机会指数变化情况示意图 .................................................................165
图 7.19 案例库中东、中、西部地区各年开始作案案例数变化情况 .................170
图 7.20 案例库中各省份腐败案例分布图 .............................................................171
图 7.21 案例库中中央部门案例数变化情况 .........................................................172
图 7.22 腐败惩处力度和腐败水平之间关系图 .....................................................174
图 7.23 案例库 A 中历年新出现和被发现的高官腐败案例数量.........................175
图 7.24 案例库 A 中历年高官腐败案例存量情况.................................................176
图 7.25 案例库 A 中案例开始作案年份和被发现年份之间关系.........................180
图 8.1 转轨国家的腐败类型划分 ...........................................................................192
图 9.1 世界银行对中国治理水平的评价 ...............................................................219

XII
 第1章 导论

第1章 导论

腐败是伴随着人类社会发展的痼疾。无论是古代社会，还是现代社会；无
论是发展中国家，还是发达国家，都为之深深困扰。千百年来，无数仁人志士
为铲除腐败现象进行着不懈的斗争。然而，腐败如同“野火烧不尽，春风吹又
生”的野草，不仅没有被消灭，还有进一步蔓延的趋势，造成了巨大的经济损
失，形成了严重的社会污染，也构成了严峻的政治挑战。20 世纪 90 年代以
来，在全球范围内开展合作，打击腐败行为已经成为世界各国的广泛共识。
1978 年，中国开始实施改革开放政策，开启了从中央集权的计划经济体制
向社会主义市场经济体制转轨的步伐。在这个进程中，伴随着经济迅速发展，
腐败现象开始蔓延，并严重威胁着社会稳定和中国的长远发展。中国的腐败问
题不仅在国内引起了热烈的反响，也引起了国际社会的广泛关注，其中关于中
国转轨期腐败蔓延原因的探讨尤其成为学术研究的重点。本研究围绕这一问
题，着重讨论了经济转轨、制度与腐败之间的关系，提出了一系列理论假设，
并进行了实证检验，为解释中国转轨期腐败蔓延的根源提供了一种理论假说。
作为一个发展中大国，中国的反腐败努力和经验总结必将对全世界，尤其
是其他发展中国家的反腐败斗争具有重要的借鉴意义。

1.1 研究背景

1.1.1 历史背景
腐败是伴随着私有制和阶级的出现而开始存在的。从奴隶制社会开始，腐
败便成为一种无处不在的社会现象，并成为封建王朝历史轮回的主线之一。正
如吴晗所指出的，“贪污这一现象，假如我们肯细心翻读过去每一朝代的历
史，不禁令人很痛心地发现‘无代无之’，竟是与史实同寿”，“一部二十四
史，充满了贪污的故事”。①翦伯赞在其《贪污列传序》中也提出，“自殷商

① 吴晗：《论贪污》，《云南日报》，1947 年 11 月 14 日。转引自苏双碧、王宏志编：《吴晗选集》，
天津，天津人民出版社，1988 年版，第 268 页。

1
 第1章 导论

以降，跟着私有制财产制度和阶级国家的成立，贪污遂成为统治阶级的职
业”。②
在原始社会，由于生产资料公有制，没有私有观念，也就无所谓腐败。但
是随着生产出现剩余，发生了占有他人劳动成果的，奴役他人劳动的行为，奴
隶制开始出现，腐败也应运而生，最初表现为贪污。③据历史学家分析，早在
黄帝时期，蚩尤作为他的对立面，就是一个“庶人之贪者”。蚩尤“惟始作
乱，延及于平民，罔不寇贼、鸱义、奸宄，夺攘矫虔”。④《诗经·大雅·桑
柔》曰：“贪人败类”，这是对“贪”字的最早记载。⑤
据赵晓耕、高向阳考证，早在夏朝就设立了官刑惩治贪官⑥，西周就出现
了惩贪法。⑦然而，随着私有制经济的发展，腐败之蠹不断在中华大地上蔓
延。中国古代素有“重农抑商”的传统，但是“法律贱商人，商人已富贵矣”
⑧
。为了争取政治权利和地位，保证商业活动的进行，商人开始大规模行贿。
在政权内部，卖官鬻爵之风也开始盛行。
在中国的历史上，各种贪官层出不穷。宋时便有官僚“黩货暴敛，十有六
七”的惊呼，元人更反映“贪污害民者十盖七八”的危机，到明、清两代则已
形成“贪官污吏遍布内外、弥漫天下”的严重情势，神州大地几乎达到“无官
不贪”的地步。⑨“三年清知府，十万雪花银”⑩，这是民间对贪污泛滥现象的
写照。

② 翦伯赞：《贪污列传序》，《新华日报》，1945 年 9 月 2 日。
③ 谭世贵认为，我国最早发生的腐败现象，可以追溯到传说中的长达两千多年的夏、商、周时期。现存
的我国最早一部历史文献——《尚书》对当时历代王朝中发生的各种腐败现象作了较为详细的记载和
归纳。他认为，《尚书》首先把“殉于货色，恒于游畋”称作“淫风”。所谓殉于货色，就是索求贿
赂、女色。其次，它把官员“恒舞于宫，酣歌于室”称作“巫风”。在古人看来，从政者过度沉迷舞
音，也是一种腐败。再次，它把官员大吃大喝、大修宫殿住宅、任人唯亲也看作是腐败现象。谭世
贵：《廉政学》，北京，法律出版社，1995 年版，第 16－17 页。
④ 王春瑜主编，《中国反贪史》，四川人民出版社，2000 年版，第 17 页。
⑤ 王杰、刘振华主编，《较量——中国反贪历程》，江西教育出版社，2002 年版，第 17 页。
⑥ 据传夏朝法官皋陶制定法典，史称《禹刑》，又叫《夏刑》，其中保持了舜时建立的惩贪原则。王
杰、刘振华主编，《较量——中国反贪历程》，第 21 页。
⑦ 周穆王时期，甫侯以《夏刑》中的《赎刑》为基础，制定了《吕刑》。《吕刑》包括“五刑”、“五
罚”、“五过之疵”等内容。其中“五过之疵”就是为官的五种弊端，指的是惟官：畏惧权势；惟
反：乘机报怨；惟内：因裙带关系而不依法办事；惟货：贪赃枉法；惟来：接受请托。有“五疵”者
就要治罪。“五疵”之中的“惟货”就是针对当时官场上勒索财货，贪赃枉法的风气而制定的。王
杰、刘振华主编，《较量——中国反贪历程》，第 23 页。
⑧ 《汉书·食货志》。
⑨ 盛瑞裕、周腊生主编：《肃贪通鉴》，武汉，湖北人民出版社，2001 年版，第 3 页。
⑩ 吴敬梓：《儒林外史》，济南，山东文艺出版社，2003 年版，第 68 页。

2
 第1章 导论

无论是秦汉、隋唐，还是宋元明清、中华民国，腐败都是改朝换代的重要
原因之一。从政权初建时除垢纳新、政治清明；到政权巩固之后贪官逐渐掌握
实权，贪贿成风；再到政权逐步走下坡路，腐败横行，民不聊生；直至新的力
量兴起，完成改朝换代。“执政——腐败——垮台”，成为一个王朝更替的历
史周期律。
腐败一直是人类社会面临的一个大敌，与人类社会的发展如影随形，无法
摆脱。腐败的出现和蔓延是人类社会薄弱面的表现，它是在信息不完全和信息
不对称情况下，人类集体行动困境的结果。有腐败，就有反腐败。从魏征、范
仲淹，到包拯、海瑞，他们个人所做的反腐败努力虽然在当时具有一定的意
义，但是在中国整个历史发展进程中都显得十分有限，只是一个个美好的片
断。如何应对腐败的挑战，这是人类社会将在很长一段时期内的重要挑战。
文明史就是人类的欲望和人用来控制它的禁制之间长期斗争的历史。11

1.1.2 国际背景

在国外，腐败也有了数千年的历史。据《欧盟成员国预防腐败措施》介
绍，1997 年 12 月的一个考古小组在叙利亚的拉卡地区发现了约 150 个楔形文
字，记述了在这个发掘地点藏着起源于公元前 13 世纪的亚述文明和一个行政
中心。考古人员还发现了一份相当于“内务部”的部门掌管的特殊档案，上面
记载着收受贿赂的政府雇员，一些政府高官和一位亚述公主的名字也赫然在
目。12
在过去二十年中，全世界对于腐败问题给予了前所未有的关注，使之成为
一个全球性的话题。如果我们关注每天的报纸和广播、电视，会发现各种腐败
丑闻不绝于耳。目前在许多国家，腐败都成为公共媒体报道的热点。这清楚的
表明，尽管世界上很多地区都在，或宣称在进行着反对腐败的努力，但是腐败
仍然是威胁人类发展的大敌。从发达国家到发展中国家，从成熟市场经济国家
到转轨国家，从欧洲到拉丁美洲，几乎无一幸免。但是显然，发展中国家和转
轨国家的腐败问题更为突出，有的甚至处于严重危机之中。这也威胁着国际社
会对这些地区长期经济增长的信心。联合国秘书长安南曾指出，“腐败是全球
的公害，它破坏经济，削弱民主和法制，扰乱社会秩序，并使有组织犯罪和恐

11 英国历史学家泰勒语。
12 乔云华：《地狱门前》，北京，新华出版社，2004 年版，第 39 页。

3
 第1章 导论

怖主义更加猖獗，给发展中国家的人民带来更大的苦难。”13世界银行行长沃
尔芬森也提出，“腐败癌症将摧毁发展的一切努力”。14
在过去十多年中，许多外国现任或前元首都卷入到了腐败丑闻当中。印度
尼西亚前总统苏哈托、菲律宾前总统马科斯、刚果（金）前总统蒙博托、尼日
利亚前国家元首阿巴查、海地前总统杜瓦利埃、秘鲁前总统藤森、菲律宾前总
统埃斯特拉达和韩国前总统全斗焕、卢泰愚……这一长串名字足以让人触目惊
心。有的腐败行为甚至成为整个国家的灾难，严重破坏了这些国家的发展。印
度尼西亚前总统苏哈托利用手中掌握的政治权力，挪用了 150 亿至 350 亿美
元，扶植子女和亲友构筑商业帝国，从而在经商中获取暴利，控制了国家的经
济命脉。在苏哈托执政的 30 多年时间里，他的家族和亲友网络控制着几乎整
个印尼经济，造就了庞大的商业帝国。有个形象的说法：苏哈托家族“打喷
嚏”，印尼经济就“感冒”。菲律宾前总统马科斯入主总统府后，与夫人伊梅
尔达采取敲诈商人、贪污公款、盗窃国库和非法转移资金等手段获取了大笔财
富，挪用公款数额在 50 亿至 100 亿美元之间，甚至日本支付的战争赔款、国
家财政拨款、退伍军人福利金、总统专用的特别情报基金、世界银行提供的贷
款都没能逃过马科斯夫妇的魔爪。刚果（金）前总统蒙博托，将黑手伸向中央
银行和该国丰富的矿产资源，直接出卖国家所有的铜矿、钻矿和金刚石矿，将
50 亿美元据为己有。15
不仅如此，腐败还逐渐超出了国家的边界，成为全球性的公害。腐败分子
为了逃脱本国法律的惩罚，争相逃往国外。尤其是在一些拉美国家，贪官携款
外逃实为常见，甚至不少前总统都被国际通缉。阿根廷前总统梅内姆逃到了智
利，秘鲁前总统藤森则隐藏在日本。由于各国对腐败的认识存在文化上的差
异，并且腐败往往和政治交织在一起，跨国追逃腐败分子显得十分困难。
到目前为止，各国政府都已经深刻意识到了腐败对国家发展的巨大危害，
并尝试联合起来向腐败宣战。一些国际组织，包括透明国际16（Transparency
International）、世界银行（World Bank）、联合国开发计划署（UNDP）、经

13 见联合国秘书长安南致 2003 年 12 月 9 日在墨西哥召开的国际反腐败高级别会议的信，本次会议与会

国代表签署了《联合国反腐败公约》。《安南呼吁加强国际社会反腐败合作 展开全球反腐》，新华社
2003 年 12 月 10 日电。
14 世界银行行长沃尔森在世界银行 1996 年年会上首次提出了这一观点。
15 根据透明国际《全球腐败报告 2004》的有关内容整理。
16 透明国际是一个在世界范围内致力于与腐败作斗争的组织，它建立于 1993 年，总部设在德国柏林，到
2005 年 5 月为止，它已经在 85 个国家和地区建立了分部。

4
 第1章 导论

济合作与开发组织（OECD）和国际货币基金组织（IMF）等，都在反腐败的
研究、国际合作等方面开展了大量卓有成效的工作。每两年召开一次的“全球
反贪大会”成为反腐败领域官员、学者和热心人士诊断腐败病症，交流反腐经
验的盛会。透明国际发布的清廉指数（CPI）和世界银行发布的“腐败控制”
（Corruption Control）指标等为跨国公司评估海外投资风险提供了重要参照。
2002 年和 2003 年，联合国经过多年的酝酿，制定并发起签署了《联合国打击
跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公约》，为促进反腐败的国际合作做
出了积极的努力，使得束缚腐败分子的法网越收越紧。
当今，腐败已经不是某一个，或一些国家特有的现象，而是世界各国都患
有的社会通病。反腐败，靠一个国家自身的努力是绝对不够的，需要全球范围
内的合作和共同努力。

1.1.3 国内背景

中国 1978 年开始的改革开放和转轨是 20 世纪后期世界范围内的一场伟大

变革。在二十余年的时间里，中国经济创造了一个人类发展史上的奇迹，年均
国内生产总值增长率达到了 9.38％17，人民生活水平大幅度改善，国际竞争力
明显提高，综合国力显著增强，政治体制改革也在稳步推进。然而在这些令人
瞩目成就的背后也有一些隐忧，包括腐败问题几乎与改革如影随形，并且一度
有严重恶化的趋势。当前，中国进入了经济、政治改革和转轨的攻坚阶段，各
类社会矛盾突出，与腐败问题一起相互交织，严重威胁着社会稳定。18能否成
功地战胜腐败，是关系中国经济，乃至政治、社会长远发展的重要因素之一。
根据“中国社会形势分析与预测课题组”每年在中共中央党校对部分党政
领导干部的调查，在过去几年中，领导干部一直认为腐败是当前社会形势中存
在的三大主要问题之一，如表 1.1 所示。19同时，根据社科院“当代人民内部
矛盾研究”课题组对各省部分城市居民的调查，“腐败问题严重”也一直处于
城乡居民对城市社会主要问题关注的前两位20，如表 1.2 所示。此外，根据社科
院“社会形势分析与预测”课题组 2004 年对百名专家的调查，2003 年社会发

17 为 1978 年到 2003 年中国 GDP 年平均增长率，未考虑通货膨胀因素。

18 王绍光、胡鞍钢、丁元竹：《经济繁荣背后的社会不稳定》，《战略与管理》，2002 年第 3 期，第 26
－33 页。
19 该调查要求受调查者按照问题的严重程度依次排出四项，这里取的是限选四项的各问题选中率合计指
标。2002 年该报告中没有该项调查口径。
20 2002 年和 2005 年报告中没有该项调查口径。

5
 第1章 导论

展中存在的问题前三位分别是：“三农”问题依然严重，占 72.5％；腐败现象
依然突出，占 19.3％；经济发展中的隐患显著，占 3.7％。21

表 1.1 领导干部对社会形势中存在的问题的判断调查结果

第一位 第二位 第三位

问题 比例 问题 比例 问题 比例
2000 腐败 70.3 国有企业 50.1 收入差距 47.7
2002 腐败 66.8 失业 64.5 收入差距 57.1
2003 失业 58.7 腐败 50.9 收入差距 42.3
2004 失业 58.7 腐败 50.9 收入差距 42.3

表 1.2 城乡居民对城市社会主要问题的判断调查结果

第一位 第二位 第三位

问题 比例 问题 比例 问题 比例
2000 失业下岗 88.9 腐败问题严重 79.5 收入差距拉大 71.6
2001 腐败问题严重 79.1 失业下岗 75.1 收入差距拉大 64.5
2003 失业下岗 70.4 腐败问题严重 54.7 收入差距拉大 40.4

腐败也已经成为中国最大的经济损失、社会污染和政治挑战。 22当前，我
国的腐败形势依然十分严峻。腐败造成了巨额经济损失，据胡鞍钢估算，在 90
年代后半期，腐败所造成的经济损失和消费者福利损失平均每年在 9875 亿－
12570 亿元之间，占全国 GDP 总量比重在 13.2％－16.8％之间23；腐败形成了
最大的社会污染，具有很强的外部性，影响了社会稳定；同时，腐败也构成了
对中国共产党及其政府合法性的严峻挑战，引起党和国家领导人与全国人民的
极大关注和忧虑。

21 数据来源：汝信、陆学艺、李培林主编：《社会蓝皮书：中国社会形势分析与预测》（2004），北
京，社会科学文献出版社，2004 年版，第 16 页。
22 胡鞍钢、过勇：《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》，《管理世界》，2001 年第 6 期，第 44
页。
23 胡鞍钢：《中国 90 年代后半期腐败造成的经济损失》，《国际经济评论》，2001 年第 5－6 期，第 12
－21 页。

6
 第1章 导论

因此，对中国转轨期腐败蔓延原因的探讨不仅是理论研究亟需解决的问
题，也有着深刻的现实背景，对于中国的反腐败斗争具有重要的意义。

1.2 概念界定
首先对本研究中所涉及的几个主要概念，包括腐败、公职人员、腐败蔓
延、高官腐败、转轨、经济转轨、制度等进行界定，以作为后面分析和讨论的
基础。

1.2.1 腐败

“腐败”是目前新闻媒体和人们话题中最为流行的词汇之一，但是，对于
腐败这个概念还一直存在着许多模糊的认识。在学术研究中，不同的学者对腐
败的定义也不尽相同。近年来学术腐败概念的提出，在国内更是引起了许多争
议。此外，美国会计丑闻的爆发和转轨国家的国家捕获、影响等现象都使人们
传统意义上对腐败的理解发生了微妙的变化。这都要求对腐败一词的内涵作比
较准确的界定。

1.2.1.1 腐败的本义

腐败的原意指的是物质的一种化学运动状态，即物质由原来的纯粹状态而
变质和腐烂。《辞海》将“腐败”解释为“腐烂。《汉书·食货志上》‘太仓
之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。’也泛指败坏、堕落”。《辞
源》将“腐败”解释为“溃烂发臭、陈旧迂腐、腐朽败坏，一般用于对食物的
描绘”。
腐败一词的英文为 Corruption。《牛津法律大辞典》解释 Corruption 是指从
原本纯洁的状况中发生的堕落，尤指出于对捐款人有利的考虑接收金钱或其它
好处，也指在淫秽出版物影响下的堕落。这里所说的 Corruption 有两种含义：
“出于对捐款人有利的考虑接收金钱或其它好处”是从政治学上对 Corruption
的解释，汉语中称为腐败；“在淫秽出版物影响下的堕落”是从伦理学上对
Corruption 的解释，汉语中称为腐化。24

24 [美]阿诺德·J·海登海默：《对腐败性质的分析》，王沪宁主编：《腐败与反腐败：当代国外腐败问
题研究》，上海人民出版社，1990 年版，第 10 页。

7
 第1章 导论

《 布 莱 克 维 尔 政 治 学 百 科 全 书 》 中 专 门 列 了 政 治 腐 败 （ Political
Corruption）词条，“政治腐败是指政治活动家、政治家或官方决策过程中的官
员，利用他们由于担任公职而掌握的资源和便利，为另外一些人谋取利益，以
作为换取一些已允诺的或实际的好处的报偿”。25
在现代社会，“腐败”概念被引申为社会科学，特别是政治学研究的一个
重要范畴，泛指人类的道德行为或社会风气的败坏和堕落。从官员贪污、受
贿、公款吃喝，到社会道德的败坏，直至学术腐败的提出，腐败的外延在不断
地扩大，几乎包括了社会上所有不适当的行为。但是从学术研究的角度来说，
必须对腐败概念的外延进行更为准确的界定，作为学术交流和讨论的基础。

1.2.1.2 学术界的不同定义

由于在不同的文化体系中，对于“什么是腐败行为”的理解往往存在很大
的差异，因此腐败的定义首先是困扰各国学者的一个难题。桑图里亚（Josef J.
Senturia）主编的《社会科学百科全书》（Encyclopaedia of Social Sciences）第
6 卷（1993 年版）给出了腐败的传统定义，即“滥用公共权力谋取私人利
益”。 26 这一定义后来广泛被各国研究机构和国际组织所使用。坦茨（Vito
Tanzi）提出了一个更为广义的定义，“腐败乃是通过关系而有意识地违反规则
以图从该行为中为个人或相关的个体谋取利益”。27 透明国际对腐败含义的解
释比较具体，他们认为，腐败指的是“公共部门中官员，不论是从事政治事务
的官员，还是行政管理的公务员，他们通过错误地使用公众委托给他们的权
力，使他们自己或亲近于他们的人不正当地和非法地富裕起来”。后来随着私
营部门的腐败问题越来越引人注目，透明国际重新对腐败进行了定义，认为其
指的是“滥用委托权力以谋取私人利益”。28
无论对腐败定义是如何具体描述的，我们经过分析后发现，它们基本上都
包括以下几个部分：

25 姜向红：《近年来我国反腐败理论观点综述》，北京，中国方正出版社，1998 年版。
26 [新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——制约国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，
北京，中国方正出版社，2003 年版，第 5 页。
27 Vito Tanzi, “Corruption, Arm’s-Length Regulations and Markets”, in Gianluca Fiorentini and Sam Peltzman, ed.
The Economics of Organized Crime, (Cambridge, Massachusetts: Cambridge University Press, 1995), pp.161-
180. 转引自韦托·坦茨：《世界范围内的腐败：原因、后果、范围和医治对策》，胡鞍钢主编：《中
国：挑战腐败》，杭州，浙江人民出版社，第 211 页。
28 [新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——制约国家廉政体系》，第 5 页。

8
 第1章 导论

对腐败主体的界定。在有的定义中，直接将腐败的主体界定为政府官员，
但随着腐败研究的深入，学者们发现腐败的行为主体远远超出了这个范畴。首
先，腐败的主体既可能是政府官员，也可能是其他掌握公共权力的人。特别是
在我国，腐败的主体更加复杂，不但应该包括行政官员（公务员），还包括党
的机关工作者、行政拨款事业单位和国有企业的工作人员等。近来美国发生的
公司会计丑闻使我们进一步认识到，由于全球化和股票市场的开放性，上市公
司已经变得越来越与公共利益联系紧密，公司的决策层（包括董事会和经营
层）在一定程度上也成了掌握公共权力的人，或者更确切的说，是掌握委托权
力的人。鉴于此，透明国际已经将对腐败的定义扩展为“滥用委托权力谋取私
人利益”。其次，腐败的主体既可能是个人，也可能是一个集团或单位，例如
80 年代的单位腐败现象。29
对腐败行为特征的界定。腐败行为的发生有两个行为要件。一个是腐败者
利用了公共权力；另一个是他（通过不正当地行使公共权力）谋取了私人利
益。由于各个国家的文化背景不同，不同国家对腐败含义的理解不同。在一些
国家被认为是腐败的现象在另一些国家可能就不认为是。例如，在一个国家被
认为是行贿的行为往往在另一些国家仅仅被看作是正常的“礼物”而已。这是
否属于腐败行为？我们只有通过对腐败行为的界定来进行区分，看这些行为是
否符合以上两种行为要件，文化传统和习惯绝不应该成为腐败的借口。
对腐败收益的理解。这里的收益可能是直接收益，例如直接获得贿赂，也
可能是间接的收益，例如子女因此获得出国留学机会、获得退休之后可以在某
企业供职的保证等。巴利（David H. Bayley）认为，腐败一词意味着不正当地
使用权威以得到个人收益，这种收益不一定是金钱，但很多学者倾向于坚持认
为“公共利益”的概念对阐述腐败这样的概念不仅是有用的，而且是必不可少
的。30 有时候，公共权力滥用所产生的收益也不一定归于个人，而是流向个体
所属的政党、阶级、部落、集团、朋友和家庭。这与我们上面所提到的“腐败
的行为主体也可能是一个集团或单位”是相联系的。
综合以上对不同腐败定义的内涵的分析，我们可以从三个不同的广度对腐
败进行定义：

29 Xiaobo Lü, “Booty Socialism, Bureau-preneurs, and the State in Transition: Organizational Corruption in
China”, Comparative Politics, April, 2000.
30 胡鞍钢：《腐败与发展》，胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，第 3 页。

9
 第1章 导论

（1）狭义的腐败。在西方许多学术研究中，腐败主要指的是政府官员的
受贿和贪污行为。受贿和贪污无疑是行政性腐败中最为典型的两种形式31 ，但
以此作为定义显然有点窄。
（2）一般意义的腐败。这主要指的是根据腐败的定义，即“滥用委托权
力谋取私人利益”而确定的腐败行为，正如上面我们所提到的，腐败的主体是
任何掌握委托权力的人，可能是个人，也可能是集团、单位。关键要看是否符
合两个行为要件，即“滥用了委托权力”，并“谋取了私人利益”。
（3）广义的腐败。这可能包括社会上所有不正当的行为，无论是否与公
共权力有关。它最突出的特点就是因为一些不适当的，违反法律或道德规范的
行为，而损害了公众的利益。它相当于我们所称的“腐化”。

1.2.1.3 本研究的定义

在本研究中，考虑到中国转轨期腐败现象的主要特点和类型，我们主要采
用腐败的传统定义，即“公职人员滥用公共权力谋取私人利益”，腐败主体仅
限于公职人员。32
根据《中华人民共和国刑法》的有关规定，贪污贿赂罪的主体为“国家工
作人员”。国家工作人员指的是“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、
人民团体委托管理、经营国有财产的人员”。而在 2005 年 4 月全国人大常委会
颁布的《公务员法》中，公务员的概念被界定为“是指依法履行公职、纳入国
家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”33 法官、检察官、民主
党派机关工作人员都纳入公务员的范围，人民团体、群众团体的工作人员，鉴
于其性质虽不同于国家机关工作人员，但管理上历来属于干部范畴，因此仍按
现行做法，规定其参照公务员法进行管理。34
本研究中的公职人员所指与《公务员法》中所界定的公务员范畴相同。但
是考虑到“公务员”的概念在中国和其他国家有一定差别，因此不使用公务员
的概念，而使用公职人员的概念。

1.2.1.4 腐败蔓延

31 这通常是为了做定量分析或是国际比较。
32 Arnold J. Heidenheimer, “Perspectives on the Perception of Corruption”, in Arnold J. Heidenheimer, Michael
Johnston and Victor T. Levine eds. Political Corruption: A Hand Book, (New Brunswick and London:
Transaction Publishers, 1993), pp.149-164.
33 《中国人民共和国公务员法》，第二条。
34 《我国公务员范围将进一步扩大 党政机关工作人员都属公务员》，新华社北京 2004 年 12 月 25 日电。

10
 第1章 导论

在本研究中，腐败蔓延指的是与 1978 年中国开始转轨的时候相比，中国的

腐败水平有了较大幅度的提高。尽管“蔓延”一词本身是一个动态的过程，但
是在本研究中，它仅指这个变化，而不是指这个动态的过程。因此，腐败蔓延
也仅仅意味着在转轨过程中，中国的腐败水平与 1978 年相比有提高，而不是说
其在整个转轨过程中一直恶化。

1.2.2 经济转轨
1.2.2.1 转轨的定义

转轨指的是政治或经济体制等从一种模式向另外一种模式的转变。转轨可
以分为经济转轨和政治转轨两种类型。35
在中国转轨过程中，采取了经济先行的做法，政治转轨进程相当缓慢。36
到目前为止，尽管中国出台了一系列制度规定来完善政治体制，但是这仅仅是
对原有体制的完善和强化，而不是转轨。因此在本研究中，将不考虑政治体制
转轨对于到目前为止中国转轨期腐败变化的影响。37

1.2.2.2 经济转轨的定义及内涵

经济转轨指的是经济体制由一种模式向另一种模式的转变，包括经济行为
主体和运行方式的转变。
中国经济转轨指的是从以中央集权为特征的计划经济体制向社会主义市场
经济体制的转变。1978 年之后，中国经济经历了一个先改革，后转轨的过程，
这与东欧和前苏联国家有所不同，他们只有转轨，没有改革。所谓经济改革，
指的是针对原有经济制度的缺陷，通过诸如提高效率增加收益的方式，对原有

35 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上
活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需
求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的
私人物品；在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律
制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要做出这两类决
策。方福前：《公共选择理论》，第 2 页。
36 苏珊·奥格登认为，迄今为止，它（中国）已力图推行了大量的经济自由化，与此同时没有搞同样大
量的政治自由化。而且，与东欧和前苏联的政权相比较，中国人是从经济自由化而不是从政治自由化
开始的。[美]苏珊·奥格登：《中文版序》，[美]劳伦斯·迈耶、[美]约翰·伯内特和[美]苏珊·奥格
登：《比较政治学》（第 2 版），罗飞等译，北京，华夏出版社，2001 年版，第 VII 页。
37 根据亨廷顿对民主和民主化的界定，中国的民主化过程才刚刚开始。[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《第三
波——二十世纪末的民主化浪潮》，第 4－11 页。虽然在中国建设社会主义民主政治的过程中出现了
一些腐败类型，但是还不是很普遍，其严重程度与其他腐败类型相比还有一定差距。这些腐败类型包
括在一些地区基层民主选举过程中出现了贿选现象，目前主要存在于两个领域，一个是基层人大代表
的选举；另一个是村长的直选。

11
 第1章 导论

制度进行改革和完善。所谓经济转轨，指的是以新的经济体制，通过培育新的
经济成分，扩大它们的经济机会，增加经济自由等方式，取代旧的经济体制。
经济改革和经济转轨既有联系，更有区别。
在本研究中，为了叙述简便起见，我们将经济改革与经济转轨统称为经济
转轨。也就是说，将中国早期的改革视作转轨的准备期。
经济转轨意味着经济活动从管制到自由，从集权到分权，从公有为主到多
种经济成分并存，从封闭到开放。因此，我们可以将经济转轨分为经济自由
化、分权化、私有化（在中国称为民营化或非国有化）和经济全球化四个部
分。
中国经济转轨以来，政府逐步从市场应该发挥主导作用的领域退出，对经
济生活的直接干预减少，在市场准入、定价、行政审批等领域放松了管制，经
济自由化程度明显提高；财政分权化和行政分权化导致地方政府和企业主要负
责人的自由裁量权变大；随着外资和民营经济的逐步发展并在经济中占有越来
越大的比重，通过国有企业改革、股份制改造、公司上市、资产重组等手段，
除了一些关系到国民经济命脉的国家重点骨干企业，许多公有制经济部门开始
私有化；同时，1978 年开放政策的确立使得中国经济不断走出国门，加入到世
界经济布局与分工中去。中国吸收外商直接投资数额不断增加，目前已经成为
全世界第一大外资吸收国。进出口贸易额持续攀升，对外依存度大。加入世界
贸易组织（WTO）之后，中国更加融入到世界经济体系中去，全方位对外开
放。总的来说，中国的经济市场化程度在不断提高。

1.2.3 制度
1.2.3.1 制度的定义

人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任。信任
以一种秩序为基础，而要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机
会主义行为的规则，这些规则，就可以称之为制度。38
在过去三十多年中，对制度的讨论已经成为经济学研究的重要课题。新古
典经济学由于忽视了交易成本在经济中的重要作用，在解释和预测实际问题上
一 再 遭 到 失 败 。 这 是 制 度 经 济 学 兴 起 的 背 景 。 事 实 上 ， 休 谟 39 （ David

38 [德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，第 3 页。
39 D. Hume, “A Treatse of Human Nature”, T. H. Green and T. H. Grose eds. The Philosophical Works of David

12
 第1章 导论

Hume）、斯密40（Adam Smith）的早期著作中就探讨了制度（如厂商、家庭、
契约、市场、规则等）对经济的影响。1937 年，科斯（Ronald H. Coase）提出
了交易成本理论，开始对制度的作用进行深入的研究。4120 世纪下半叶以来，
经济学对于制度的讨论达到了一个前所未有的高度，并形成了制度经济学派。
哈耶克（Friedrich A. von Hayek）及其他奥地利学派的学者发展了方法论上的
个人主义和主观主义；布坎南 42 （James M. Buchanan）和奥尔森 43 （Mancure
Olson）等公共选择学派理论家提出了关于集体行动逻辑的系统解释；诺斯
（Douglass C. North）等经济史学家则通过分析以往的经济发展强调了制度及制
度变迁对经济绩效的重要性。44制度的作用越来越受到学术界的认可。

1.2.3.2 制度的内涵

新制度经济学认为，制度提供的一系列规则由社会认可的非正式制度、国
家制定的正式制度和执行机制所构成。这三个部分就是制度构成的基本要素。
45

（1）非正式制度
非正式制度是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构
成代代相传的文化的一部分。从历史来看，在正式制度设立之前，人们之间的
关系主要靠非正式制度来维持，即使在现代社会，非正式制度也只占整个约束
很少的一部分，人们生活的大部分空间仍然由非正式制度来约束。一般来说，
非正式制度包括对正式制度的扩展、细化和限制，社会公认的行为规则和内部
实施的行为规则。非正式制度也存在一定局限性。如果没有正式制度，缺乏强
制性的非正式制度就会提高实施成本，从而使复杂的交换不能发生。

Hume. (London: Oxford:Clarendon Press, 1739).

40 [英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（上卷、下卷），北京，商务印书馆，1972 年
版。
41 R. H. Coase, “The Nature of the Firm”, in G.S. Stigler and K.E. Boulding eds. Readings in Price Theory.
(Homewood, IL:Irwin, 1937), pp.331-52. R. H. Coase, “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and
Economics, Vol.3, 1960, pp.1-44.
42 James M. Buchanan, The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan, (Chicago: University of Chicago
Press, 1975). James M. Buchanan, Freedom in Constitutional Contract: Perspectives of a Political Economist,
(College Station: Texas A&M University Press,1978).
43 Mancure Olson, The Logic o f Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, (Cambridge, MA:
Harvard University Press, 1965).
44 [美]道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店、上海人民出版社，1994 年版。
[美]道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海人民出版社和上海三联书
店，1994 年版。
45 卢现祥：《西方新制度经济学》，北京，中国发展出版社，2005 年版，第 38-42 页。

13
 第1章 导论

非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形
态等因素。在非正式制度中，意识形态处于核心地位。
（2）正式制度
正式制度是指人们有意识创造的一系列政策法则。正式制度包括政治规
则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成一种等级结构，从宪法到成
文法到不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们约束着人们的行为。
（3）制度执行
制度执行也可称为制度的实施机制。人们判断一个国家的制度是否有效，
除了看这个国家的正式制度和非正式制度是否完善以外，更主要的是看这个国
家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制，那么任何制度尤其是正式制度
就形同虚设。
检验一个国家的制度实施机制是否有效（或是否具有强制性），主要看违
约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本极高，从而使任何违约行为都
变得不划算，即违约成本大于违约收益。
剧烈的制度变迁是经济转轨的重要组成部分。 46 在转轨过程中，由于经
济、政治和社会生活的运行规律都发生了改变，如果不能及时建立与市场经济
相适应的制度体系，就相当于缺少了保证经济正常运行的规则，公职人员利用
制度缺陷进行腐败行为的机会就会涌现。47

1.3 方法论
本研究以中国转轨期的腐败和经济转轨、制度为分析对象，为了更好地理
清它们之间的关系，主要采取以下几种研究方法：
（1）宏观分析和微观分析相结合，基于微观分析
本研究基于公共选择理论，采用了方法论的个人主义、主观主义和“理性
经济人”假设，提出了一个探讨中国转轨期腐败蔓延原因的分析框架。在这一
框架中，公职人员被看作是一名“理性经济人”，它的选择是以个人利益最大
化为原则的。所以，本研究是从微观层面着手开始分析的。然而，个人在社会

46 [美]杰弗里·萨克斯、胡永泰和杨小凯认为，转轨的核心是宪政规则的大规模改变。经济转轨（即价格
自由化和私有化）只是转轨的一部分。[美]杰弗里·萨克斯、胡永泰、杨小凯：《经济改革与宪政转
轨》，《经济学季刊》，2000 年第 2 期。
47 这里的制度指的是总的制度，而不仅是针对腐败而制定的各种教育、惩处和预防的廉政规则，详细分
析见后。

14
 第1章 导论

中的各种选择，包括廉洁/腐败的选择必然也将受经济转轨和制度环境变化的影
响，对这后两者的分析主要还是在宏观层面上进行。
因此，本研究采取了宏观分析和微观分析相结合的方法，从微观入手，将
抽象出来的一个人符合“理性经济人”假设的公职人员放到经济转轨和制度变
革的大背景中去，研究他的行为选择，从而分析经济转轨、制度变革对于腐败
的影响。
（2）规范分析与实证分析相结合，重于实证分析
本研究在梳理了各种分析腐败成因的文献基础上，提出了解释一个国家发
展过程中腐败蔓延原因的新的理论假说。这一假说的提出以及机制分析都是在
规范分析的框架之下进行的。同时，为了检验理论假说是否成立，本研究还进
行了实证分析，包括通过建立指数和高官腐败案例库的方式对三条可验性理论
假设进行了检验。此外，对前苏联、美国等国转轨过程中腐败蔓延与经济、政
治转轨关系的分析，也验证了理论假说的普遍性和解释力。
因此，本研究采取了规范分析和实证分析相结合的方法，通过规范分析提
出了理论假设，阐述了经济转轨和制度对腐败的影响机制，同时又通过实证分
析检验了理论假说，使得研究更加严谨。
（3）定性分析与定量分析相结合，突出定量分析
腐败是一个古老的政治学问题。在相当长一段时间内，对腐败的研究主要
局限于政治学领域，以定性分析为主。随着经济学作为一种研究方法论的兴
起，对腐败的定量研究成果也逐渐丰富起来。
本研究着力于在分析腐败成因的过程中引入定量分析方法，创新性的建立
了经济市场化指数、制度累积指数、威慑指数等，生动地揭示了经济转轨、制
度与腐败之间的关系，特别是“制度漏洞”的存在和变化机制。本研究另一个
亮点是在搜集大量案例报道的基础上，建立了两个，共计 594 个案例的高官腐
败案例库，并建立了一套指标体系来对它们揭示出来的信息进行统计分析，这
使得我们对于腐败的实际发生情况有了更加准确的认识。
本研究通过在定量分析方面的探索，并将其与定性分析结合起来，使得理
论更加具有可供检验性。这有助于我们更好地理解经济转轨及与之相伴的制度
变革在中国转轨期腐败蔓延过程中的影响机制。

15
 第2章 研究框架

第2章 研究框架

中国转轨期腐败迅速蔓延的主要原因是什么？它与经济转轨，以及制度变
革之间是什么样的关系？
本章首先总结了目前国内外研究腐败成因的文献，将其归纳为历史地理
说、政府本质说、现代化说、社会结构说、制度变革说和体制说等六类，并对
这些理论的贡献和局限性进行了评价；在此基础上，本章提出了一个基于公共
选择理论的腐败成因分析框架。根据这一框架，提出了经济转轨及与之相伴的
制度变革导致腐败蔓延的观点，将其细化为可供检验的三条理论假设，并提出
了研究路径。
本章认为，在目前探讨一个国家在发展过程中腐败蔓延原因的研究中，影
响最大的是亨廷顿提出的“现代化说”，然而这一理论在解释东欧和前苏联转
轨国家腐败蔓延原因时遇到了一定的困境。本研究提出的经济转轨与制度变革
导致腐败蔓延的理论假说对这一理论进行了发展，具有更强的解释力。本章基
于公共选择理论提出了一个分析腐败成因的理论框架，包括腐败动机、腐败机
会和制度约束，并探讨了它们之间的作用机制。利用这一理论框架，本章将本
研究所提出的假说分解为三条可验性理论假设：在中国经济转轨过程中，1）
经济转轨破坏了非正式制度，造成道德败坏，这导致腐败动机大幅度提高；
2）经济转轨打破了原有的制度体系，而与新的经济体制相适应的制度体系尚
未建立，这造成制度漏洞，提供了大量腐败机会，在转轨期间，腐败机会先增
多，后减少，呈“倒 U 字”曲线；3）制度执行不力造成腐败行为被发现概率
低，这是制度约束失效的主要原因。

2.1 问题的提出
在中国 1978 年开始的这场从以中央集权为特征的计划经济体制向社会主
义市场经济体制转轨的伟大的社会变革过程中，腐败的蔓延成为一个挥之不去
的阴影，也是威胁中国经济、社会长远发展的潜在不稳定因素。
在整个经济转轨过程中，腐败形势总体恶化，但是在转轨的不同时期，腐
败呈现出不同的特点和类型。从 80 年代的“官倒”、“公司热”，到 90 年代

16
 第2章 研究框架

土地批租、企业股份制改造过程中的腐败，直至目前处于高发期的组织人事、
工程建设领域的腐败。腐败特点和类型的变化与中国经济转轨所处的阶段，及
与之相伴的制度变革之间似乎有着密切的联系。
目前国际上解释一个国家发展过程中腐败蔓延原因的主要理论是美国政治
学家亨廷顿（Samuel P. Huntington）提出的现代化学说。然而，这一理论在解
释东欧和前苏联国家转轨过程中的腐败问题时却遇到了一定的困境。这使得我
们对于“经济发展到底是不是腐败蔓延的根本原因”这一问题产生疑惑。或
许，我们需要建立一种更有解释力的理论假说，来回答在中国、东欧和前苏
联，以及其它国家类似的转轨经历中，腐败为什么会蔓延的问题。
由于腐败具有隐秘的特性，因此腐败研究的开展显得相当困难。就国内而
言，在转轨过程中，政府和学术界都逐渐注意到了腐败产生的制度性根源，特
别是其与经济转轨之间的关系，然而却缺乏比较系统的理论和实证研究成果。
与此同时，由于中国在相当长一段历史时期内由于客观、主观原因与其他国家
相对隔绝，许多西方的政治家和学者对红色中国一直有偏见，甚至仇视，认为
中央集权的计划经济体制，认为社会主义制度，甚至认为中国的文化传统本身
就是腐败的根源。在“西风压倒东风”48的情况下，腐败状况恶化又成为一些
人抹黑中国政治体制的“证据”之一。这就决定了关于中国转轨过程中腐败蔓
延原因的探讨不仅仅局限在学术研究范围内，也是一个政治问题。
与中国相似，目前世界上许多国家都受到腐败的困扰，不仅包括一些发展
中国家与东欧和前苏联转轨国家，许多发达国家也不能例外。因此，探讨中国
转轨期腐败蔓延的原因，不仅对于中国制定有针对性的防治腐败战略体系具有
重要的理论和实践价值，也会对其它国家的反腐败斗争有着重要的借鉴和启发
意义。

2.2 主要理论观点
腐败的产生有着复杂的政治、经济、社会和文化背景。他就像是一个“黑
匣子”，一代代学者为了揭开其中的奥秘付出了艰苦的努力。在一个社会中，

48 指的是在国际舆论中，西方媒体占绝对优势，主导着话语权。方汉奇：《中国新闻传播一百年》，
《国际新闻界》，2001 年第 6 期。转引自胡鞍钢主编：《健康与发展》，北京，清华大学出版社，
2003 年版，第 122 页。

17
 第2章 研究框架

腐败产生、发展的机制究竟是怎样的？特别是在转轨国家中，哪些因素在腐败
蔓延过程中起到了关键性作用？这一直是一个待破解的谜。
到目前为止，世界各国的学者从不同的角度对于腐败产生的原因做了大量
研究，这为我们分析转轨期中国腐败的成因提供了良好的基础。然而，他们所
提出的理论假说在解释现实问题时都或多或少地遇到了一些困难。关于腐败产
生原因的观点主要分为历史地理说、政府本质说、现代化说、社会结构说、制
度变革说和体制说等六类。

2.2.1 历史地理说

腐败的存在已经有几千年的历史，显然，腐败的成因也具有复杂的历史背
景。一些学者的研究表明，腐败的产生与一个国家的历史、地理、文化传统有
着密切的关系。
阿斯克（W. Ascher）的研究表明，在一些可开采自然资源丰富的国家，
腐败发生的概率会很高。49 他认为，在自然资源部门更容易操纵公共权力来谋
取私人利益，因为资源的开发成本具有隐秘的特性。50
阿德斯和迪·特拉（Alberto Ades and Rafael. Di Tella）发现，如果一个国
家对外国贸易越开放，腐败程度就会越低。51魏尚进（Shangjin Wei）也提出，
经济传统上更加开放的国家腐败往往较少，在廉洁和开放之间存在相互促进的
关系。52特斯曼（Daniel Treisman）对这个观点进一步做了阐述。他指出，较高
的进口水平会增加市场竞争，限制政府官员向潜在的行贿者提供利益保护的机
会，从而会减少腐败。53
拉·波特等人（R. La Porta et al.）通过国际比较研究发现，普通法系由于
更为注重权力的保护，而会有助于改善治理。54

49 透明国际主席艾根在 2004 年度全球廉洁度排行榜新闻发布会上说，2004 年度的清廉指数显示，像安哥

拉、阿塞拜疆、乍得、厄瓜多尔、印尼、伊朗、伊拉克、利比亚、委内瑞拉和也门等富有国，得分都
非常低，这些国家的石油采购所得大多流进了西方石油公司经理、经纪人以及当地官员的腰包。
50 W. Ascher, Why Governments Waste Natural Resources: Policy Failures in Developing Countries, (Baltimore,
Md.: Johns Hopkins University Press, 1999).
51 Alberto Ades and Rafael. Di Tella, “The Causes and Consequences of Corruption”, IDS Bulletin, Vol.27
(Summer 1996), pp.6-10. Alberto Ades and Rafael Di Tella, “Rents, Competition and Corruption”, American
Economic Review, Vol.89 (Winter, 1999), pp.982-993.需要说明的是，这里说的经济开放性是由该国的幅员
和地理等客观因素所决定的，与短期的开放政策没有关系。
52 Shangjin Wei, “Natural Openness and Good Government”, NBER Working Paper Series, No.7765, 2000.
53 Daniel Treisman, “The Causes of Corruption: A Cross-National Study”, Journal of Public Economics, 76(2000),
pp.399-457.
54 R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer and R. Vishny, “The Quality of Government”, Journal of Law,
Economics, and Organization, Vol.15, 1999, pp.222-279.

18
 第2章 研究框架

坦茨提出，政府官员倾向于为他们近亲和种族群体谋取利益，因此种族差
异 大 的 国 家 往 往 腐 败 更 加 严 重 。 55 舍 雷 弗 和 韦 史 尼 （ A. Sheleifer and R.
Vishny）的研究也表明，种族分化会导致更有害的腐败类型。56
拉·波特等人还认为，宗教传统也可能会影响腐败程度，更为主张人人平
等的宗教，例如新教，比更具有等级色彩的宗教对权威进行了更多的挑战，因
此对腐败更有约束力。57
还有学者的研究表明，一个国家的文化传统对于腐败可能具有重要的影
响，因为在不同的文化中，对于腐败的理解可能会有很大的差异。在一些国家
被认为是腐败的行为可能在另一些国家完全可以看作是民俗习惯。蔡登
（Gerald E. Caiden）认为，在印度次大陆，腐败是一种生活方式。几乎没有哪
个官员是清廉的。促使腐败的主要因素是送礼以及礼尚往来，其结果“连最坚
定的反腐败努力最终都不了了之”。58
持历史和文化决定论观点的学者分析了为什么具有不同资源禀赋、经济开
放性、法律体系、种族差异、宗教传统、政治体制类型和文化传统的国家腐败
水平会出现明显的差异，并利用国际比较数据进行了实证检验，验证了这些因
素对腐败的影响。然而，历史、地理和文化因素无法解释为什么一个国家在短
期内腐败状况可能会发生明显的变化，因为对于一个特定的国家来说，在短短
几十年的时间里，这些因素基本是不发生变化的。因此，历史、地理和文化因
素可以部分的解释不同国家之间腐败状况的差异，却无法解释中国转轨期腐败
为什么会迅速蔓延。

2.2.2 政府本质说

一些学者认为，腐败是政府管制和授权的必然结果。正如阿克顿勋爵所提
出的那样，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。
格雷和考夫曼（Cheryl W. Gray and Daniel Kaufmann）提出，管制为公职
人员利用公共权力寻租提供了机会，使之可以从事腐败行为。59 坦茨认为，如

55 Vito Tanzi, “Corruption, Governmental Activities, and Markets”, IMF Working Paper, 1994.
56 A. Shleifer and R. Vishny, “Corruption”, Quarterly Journal of Economics, August 1993, Vol.108, pp.599-617.
57 R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer and R. Vishny, “The Quality of Government”, pp.222-279.
58 [美]杰拉尔德·E·蔡登：《建立官员腐败的一般理论》，王沪宁主编：《腐败与反腐败：当代国外腐
败问题研究》，第 99－100 页。
59 [美]切瑞尔 W. 格瑞、丹尼尔·考夫曼：《腐败的根源》，《中国国情分析研究报告》，1998 年第 17
期。

19
 第2章 研究框架

许可证、执照、护照、驾照、特定的文件凭证或授权、不透明的管制，会导致
市民与政府官僚之间打交道时付出过多的交易成本和时间，这是腐败产生的直
接原因。60
塔洛克（Gorden Tullock）、克鲁格（Anne Krueger）等人创立的寻租经济
学理论详细分析了公职人员是如何利用公共权力从事寻租活动的。克鲁格 61
（Anne O. Kruger），巴格瓦蒂62（J. N. Bhagwati），布坎南、图利森和塔洛克63
（James M. Buchanan, R. D. Tollison and Gordon Tullock）和塔洛克64认为，腐败
是一种非生产性的寻租行为，与生产性活动争夺资源。腐败与寻租既有联系，
又相互区别，他们之间有交集。
委托－代理理论通过对公职人员和政府的博弈分析，探讨了公职人员是如
何利用所掌握的委托权力进行寻租的。65 该理论认为，公职人员是政府（即委
托人）的代理人，而得到授权的公职人员的利益并不总是与委托人相一致的，
当出现负的激励，并且没有受到有效制度约束的时候，代理人可能就会从事一
些投机行为，例如腐败。委托－代理理论的一个重要基础是经济学中“理性经
济人”的假设。它认为，公职人员的廉洁/腐败选择是十分理性的，他之所以
可能做出腐败的决定，是因为他们经过计算发现，腐败的收益超过了成本（包
括机会成本）。
提高腐败成本的途径之一就是提高腐败的机会成本，即廉洁的收益。香
港、新加坡反腐败一条重要的成功经验就是实行“高薪养廉”，为公共部门的
人员提供相对于私营部门更高的工资，并实行廉政公积金制度，提高官员腐败
的经济成本。66有效的惩罚机制对于防治腐败来说也具有重要的意义。

60 [美]韦托·坦茨：《世界范围内的腐败：原因、后果、范围》，胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，第
223 页。
61 Anne O. Krueger, “The Political Economy of the Rent – Seeking Society”, American Economic Review, No.64,
1974, pp.291-303.
62 J. N. Bhagwati, “Lobbying and Welfare”, Journal of Public Economics, Vol.14, 1980.
63 J. M. Buchanan, R. D. Tollison and G. Tullock, eds. Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, (College
Station: Texas A. & M. University Press, 1980).
64 [美]戈登·塔洛克：《寻租——对寻租活动的经济学分析》，李政军译，成都，西南财经大学出版社，
1999 年版。
65 [南非]罗伯特·克利特加德：《控制腐败》，杨光斌、何庄、刘伯星等译，北京，中央编译出版社，
1998 年版，第 78－109 页。
66 然而，坦茨的研究也表明，虽然高工资可以降低腐败行为，但却无法消除某些官员的贪婪，对他们而
言，高工资可能还会导致对更高数额贿赂的要求。[美]韦托·坦茨：《世界范围内的腐败：原因、后
果、范围和医治对策》，胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，第 208－241 页。

20
 第2章 研究框架

贝克尔（Gary Becker）的研究表明，假定违法犯罪者被抓获的概率为常
数，则对违法犯罪者的惩罚就成为决定违法犯罪行为发生概率的重要因素。67
在其他条件不变的情下，增加惩罚将会降低腐败行为。而大多数国家还缺乏相
应对腐败进行有效惩罚的法律和管理措施。布伦内迪和韦德（Aymo Brunetti
and Beatrice Weder）认为，新闻自由对腐败的监督就将起重要作用，它能够提
高腐败行为被发现的概率。68
总的来说，以上理论认为，只要有政府存在，就必然存在着管制和授权。
只要有管制和授权，作为代理人的公职人员就有机会进行权力寻租活动。因此
可以说只要有政府，就必然会出现腐败。认为管制和授权形成寻租机会，并进
而导致腐败的理论很好的阐释了腐败机会产生的机制，但是如果只局限于对行
政体制的讨论，就无法更进一步分析到底是哪些因素决定了寻租机会的变化，
特别是在转轨这样大规模制度变迁的时期。

2.2.3 现代化说

亨廷顿通过对美国十九世纪和英国十八世纪等腐败现象的观察，提出了现
代化造成腐败的理论。69他认为，腐败在社会不同发展时期有高低之分，其程
度与社会和经济迅速现代化有关。为此，他提出了三方面原因：首先，现代化
涉及到社会基本价值观的转变70；其次，现代化开辟了新的财富和权力来源，
从而进一步助长了腐败行为；第三，现代化通过它在政治体制输出方面所造成
的变革来加剧腐败。
亨廷顿进一步提出，在现代化过程中，腐败有助于逾越传统的法律或官僚
制度的阻碍而促进经济发展，使得复杂而僵化的行政体制变得灵活一些。这成
为“腐败有利说”的重要依据，认为现代化时期腐败的存在有其合理性。71

67 Gary Becker, “Crime and Punishment: An Economic Approach”, Journal of Political Economy, Vol.76 No.2
(Mar.-Apr., 1968), pp.169-217.
68 Aymo Brunetti and Beatrice Weder, “A Free Press is Bad News for Corruption”, WWZ Discussion Paper,
No.9809, 1998.
69 [美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，北京，生活·读书·新知三联书店，1989 年
版，第 54－65 页。
70 一个社会的道德败坏可能会减少腐败分子的廉耻感，增加腐败动机，从而增加腐败发生的概率。布热
津斯基认为，纵欲无度、道德败坏、文化堕落是导致西方社会越来越腐败的重要根源之一。
71 尽管政治学家、历史学家，以及普通百姓在他们的著作和民间传说中都对腐败现象进行了无情的鞭
挞，但是甚至在 20 世纪 90 年代之前，关于“腐败是否有害”仍然存在着一定的争论。由于第二次世
界大战以后经济迅速崛起的新兴国家和地区，例如日本、印度尼西亚、韩国等常常伴随着严重的腐
败，使得“腐败是经济增长的润滑剂”的“功能主义说”广为流行。“功能主义说”观点认为，腐败
是克服市场分割以及在地方、单位和传统关系网中发挥再分配性功能的需要，它有助于绕过僵硬的体

21
 第2章 研究框架

拉兰和塔瓦勒斯（F. Larrain and J. Tavares）也验证了这样一个假设：富裕

的国家比穷国对良治的需求更高，高收入国家更能够提供良好的制度，因为人
力资本能力不太可能成为约束。72 他们认为，经济发展水平越高，腐败程度就
会越低。
1978 年之后，中国经历了一个现代化的过程，这个阶段腐败的盛行很容易
与现代化联系在一起，这与亨廷顿提出的理论假设恰好暗合。然而如果用这一
理论来解释东欧和前苏联国家转轨过程中腐败蔓延的原因，则会遇到困难。因
为显然，这些国家在从社会主义计划经济体制向资本主义市场经济体制转轨之
前经济、社会发展水平就相当高，转轨过程中经济严重衰退，并没有经历明显
的现代化过程。既然这样，对于中国来说，现代化是否真的是造成腐败蔓延的

制而提高经济运行的效率。[美]圭伦·法布瑞：《分权化、腐败和犯罪：对中国的比较分析》，胡鞍钢
主编：《中国：挑战腐败》，第 180－195 页。巴利认为，腐败对经济发展有一定推动作用，扩大决策
过程中的信息量，产生效率；用于腐败活动的资金以某种形式（如买股票）转化为投资资金，由政府
官员投入到最有发展前途的企业中去；提高官员的质量，如果可以通过腐败得到好处，社会上有才干
的人就会倾向于进入政府系统工作。[美]]戴·巴利：《发展中国家的腐败现象》，《国外社会科
学》，1989 年第 9 期。莱福（Nathaniel Leff）认为，腐败可以是效率增进型的，因为它可以使得政府
更多地代表经济活动主体的利益，对有利于经济发展的行为采取鼓励的态度；政府官员会向行贿的投
资者提供保障；企业被激励获得较高的效率从而保持利润；能够化解政府的政策失误等。从这个意义
上说，腐败就像是一种“润滑剂”。[美]韦托·坦茨：《世界范围内的腐败：原因、后果、范围和医治
对策》，胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，第 208－241 页。张曙光、张维迎、张宇燕等人结合中国
从计划经济向市场经济体制的转轨，也强调了腐败的正效应。张曙光主编：《中国经济学 1994》，上
海人民出版社，1995 年版。然而，考夫曼和魏尚进的研究指出，尽管从个体来看，腐败可能会提高他
的效用，但是从整个社会总体来看，腐败会严重损害制度的权威性，降低效率，并助长公职人员的创
租行为，从而造成巨大的经济损失。他们提出了“腐败是经济增长的‘润滑剂’吗？”这一影响广泛
的问题，对“腐败有益”的谬论进行了全面的驳斥。Daniel Kaufmann and Shangjin Wei, “Does ‘Grease
Money’ Speed Up the Wheels of Commerce?”, NBER Working Paper, No.7093, 1999.关于腐败所造成的社会
福利损失，寻租经济学理论提供了一个能够进行定量计算的工具。克鲁格估计，印度由于寻租所造成
的损失要占国民收入的 7.3％，而土耳其仅进口许可证这一项所产生的租金就占国民生产总值的 15％；
波斯纳估计美国由政府管制所带来的全部福利损失占国民生产总值的 3％。引自贺卫：《寻租经济
学》，第 8 页。艾克曼也对非洲国家转轨期间的租金进行了估算。Susan Rose Ackerman, “High-Level
Rent Seeking and Corruption in African Regimes: Theory and Cases”, Washington D.C.: The World Bank, 1996.
当然，寻租与腐败之间还是有一定区别的，但是租金的耗散往往与腐败具有密切的联系。利用跨国数
据，坦茨和默罗（Paolo Mauro）等人定量分析了腐败对发展的危害，包括对经济增长的负面影响，降
低了对教育和健康领域的支出水平，减少了公共投资，降低了一国的公共投资和基础设施的生产效
率，减少了税收收入并进而降低了政府必要的公共支出能力，降低了外国直接投资（FDI）等。Paolo
Mauro, “Corruption and Growth”, The Quarterly Journal of Economics, Vol.110, No.3, 1995. Vito Tanzi and
Hmid R. Davoodi, “Corruption, Public Investment and Growth”, IMF Working Paper, No.WP/97/139, 2000.
Paolo Mauro, “The Effects of Corruption of Growth, Investment and Government Expenditure: A Cross-
Country Analysis”, in Kimberly Ann Elliott ed. Corruption in the Global Economy, (The Institute for
International Economics, 1997). Vito Tanzi and Hmid R. Davoodi, “Corruption, Public Investment and
Growth”, IMF Working Paper, No.WP/97/139, 1997. Alberto Ades and Rafael Di Tella, “National Champions
and Corruption: Some Unpleasant Interventionist Arithmetic”, Economic Journal, Vol.107 (July), 1997.
Shangjin Wei, “Local Corruption and Global Capital Flows”, Brookings Papers on Economic Activity, 2:2000.
Beata K. Smarzynska and Shangjin Wei, “Corruption and Composition of Foreign Direct Investment: Firm-
Level Evidence”, NBER Working Paper, No.7969, 2000.
72 F. Larrain and J. Tavares, “Can Openness Deter Corruption?” Unpublished working paper, 2000.

22
 第2章 研究框架

根本原因？为什么现代化滋生腐败的理论在解释中国与东欧和前苏联转轨国家
的腐败蔓延时遇到了不同的处境？

2.2.4 社会结构说

一些学者认为，一个社会的结构，特别是政治结构可能会对腐败产生影
响。
墨顿提出了社会满足的腐败理论。他认为，腐败的政治机器可能成为一个
无效的政治结构的替代物，为个人的发展提供了一条“不道德、犯罪和敲诈”
的替代途径。斯梅尔塞赞同墨顿的观点，他认为腐败可以被视作是“对在官僚
和追随者之间新的普遍性的关系中出现的模糊不清的适应过程”。73
格里费斯在对美国社会进行观察之后提出，美国缺乏强硬的阶级结构助长
了这个国家中的政治腐败的发展。其他的观察者对这一问题也作了不同的阐
述，认为其他的现代民主国家有一个统治阶级或上层阶级，它注定要比在更少
阶级意识的美国负责管理政府的、经常变更的群体担负起更多的诚实管理的责
任。74
约翰斯顿提出，国家和公民社会无论哪一方力量过于强大，会造成彼此力
量失衡，都有可能造成腐败。美国的许多腐败现象源于过分强大的、活跃的公
民社会与一个权力分割的国家之间的非均衡状态。私人参与者通过不正当的或
者非法的途径影响政治决策过程是其腐败的主要形式。而在处于变革过程中的
广大发展中国家里，腐败问题长期以来是由于强国家弱公民社会的非均衡造成
的。75
社会结构说认为，在一个国家的社会结构或是政治体系中，如果各方的力
量不均衡，可能会导致权力得不到有效约束，从而滋生腐败。就中国社会而
言，在建国之后阶级相对单一，公民社会长期没有得到发育，因此社会结构说
很难解释中国转轨以来腐败的蔓延。

73 [美]乔治·本森：《关于腐败的理论》，王沪宁主编：《腐败与反腐败：当代国外腐败问题研究》，第
50-51 页。
74 同上书，第 53-56 页。
75 [美]迈克尔·约翰斯顿：《论作为一种反腐败战略的社会发展》，《经济社会体制比较》，1995 年第 6
期，第 25－30 页。

23
 第2章 研究框架

2.2.5 制度变革说

一些学者的研究表明，当发生制度转变的时候，腐败往往会增加。这些制
度变革包括“双轨制”改革、民主化、分权化和私有化等。
在中国经济转轨过程中，采取了以“双轨制”为特征的渐进转轨路径，这
使得人们自然地将其与腐败现象的迅速蔓延联系在一起。龚婷（Gong Ting）认
为，80 年代腐败的蔓延是改革政策的必然结果。76吕晓波（Lü Xiaobo）分析了
转轨期间的单位腐败现象，认为这是行政体制改革的结果。77吴敬琏、荣敬本78
等人利用寻租经济学理论，分析了“双轨制”改革过程中产生的各种租金及由
此产生的腐败机会，认为这是“官商”、“官倒”等腐败形式产生的根源。胡
和立、万安培79和胡鞍钢80等人对不同时期我国的租金规模进行了初步估算。萨
克斯（Jeffrey Sachs）、胡永泰和杨小凯探讨了腐败产生与制度转轨之间的关
系。81 他们认为，转轨的核心是宪政规则的大规模改变，这为腐败蔓延创造了
条件。82
民主有助于减少腐败83，然而民主化的过程则可能成为腐败的沃土。84格陵
（John Girling）在对泰国 20 世纪 50 年代以来民主化过程的腐败现象进行研究
之后发现，民主化会给腐败滋生创造大量机会。85

76 Ting Gong, The Politics of Corruption in Contemporary China: An Analysis of Policy Outcomes, (Westport,
Conn.: Praeger, 1994).
77 Xiaobo Lü, “Booty Socialism, Bureau-preneurs, and the State in Transition: Organizational Corruption in
China”, Comparative Politics, April, 2000.
78 《经济社会体制比较》编辑部编：《腐败寻根：中国会成为寻租社会吗》，北京，中国经济出版社，
1999 年版，第 5－7 页。
79 《经济社会体制比较》编辑部编：《腐败寻根：中国会成为寻租社会吗》，第 29－97 页。
80 胡鞍钢：《腐败：中国最大的社会污染》，胡鞍钢主编：《中国：挑战腐败》，第 34－66 页。胡鞍
钢：《腐败黑洞：公开披露各类腐败的经济损失》，《民主与科学》，2004 年第 4 期，第 15－18 页。
81 [美]杰弗里·萨克斯、胡永泰、杨小凯：《经济改革与宪政转轨》。
82 在反腐败斗争的实践中，中央也逐渐认可腐败蔓延与制度转轨之间的密切关系。江泽民同志指出，
“我国正处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，由于制度和机制的不健全、不
完善，管理和监督工作中存在一些漏洞和薄弱环节，客观上给腐败现象的滋生蔓延留下了可乘之
机”。中共中央纪律检查委员会办公厅编：《中国共产党党风廉政建设文献选编（1921－2000）》
（第四卷），北京，中国方正出版社，2001 年版，第 542 页。
83 艾克曼在分析意大利的情况时曾指出，民主和自由市场并不必然是医治腐败的良药。但是她指的主要
是在所谓民主国家所进行的选举体制和立法过程中，也可能产生大量腐败现象。Susan Rose Ackerman,
“Lessons from Italy for Latin American”, Journal of Public and International Affairs, Autumn, 1998, pp.447-
469.
84 由于中国在转轨过程中民主化进程相当缓慢，它并不能解释腐败为何会迅速增加。亨廷顿认为，用普
选的方式产生最高决策者是民主的实质，民主化过程的关键点就是用在自由、公开和公平的选举中产
生的政府来取代那些不是通过这种方式产生的政府。[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《第三波——二十世纪
末的民主化浪潮》，上海三联书店，1998 年版，第 7 页。
85 John Girling, Corruption, Capitalism and Democracy, (New York: the Routledge Press,1997), pp.59-71.

24
 第2章 研究框架

艾克曼（Susan Rose-Ackerman）认为，由于缺乏可靠的资产评估方法，通
过向社会发布虚假信息，以及在国有企业私有化之后仍保留其垄断权，私有化
包含着一些特殊的腐败动机因素。86考夫曼和西格博姆（Paul Siegelbaum）基于
前苏联和东欧国家转轨过程中的私有化改革，利用契约理论和产权理论，探讨
了不同的私有化路径（是否正式）对腐败的影响。他们的研究表明，腐败与政
客和官僚对经济活动的控制权范围有关，他们的控制权越大，通过受贿的方式
获得租金的机会就会增加。87
菲思曼和戈蒂88（Raymond Fisman and Gatti Roberta），以及裴敏欣89都提
出，分权化改革和腐败之间存在着紧密的关系。
朗切和埃文斯（James E. Rauch and Peter B. Evans）通过分析制度稳定性对
于遏制腐败的作用，从另外一个角度验证了制度变革对腐败蔓延的影响。90 他
们对 35 个发展中国家的比较研究表明，一个国家的政治体系越稳定，政府官员
未来的受益就会越高，腐败的可能性也就越低；公务员的录用和提升越是很少
按照其成绩来加以评判的国家，其腐败的程度就越高。也就是说，制度稳定与
廉洁是联系在一起的。
以上这些研究详细的探讨了“双轨制”改革、民主化、私有化、分权化等
制度转变与腐败蔓延之间的关系，但是很显然，这些研究都只是讨论了一项，
或是一个领域的改革对腐败的影响，无法全面、系统的解释像中国转轨这样一
个大规模制度变革过程中腐败蔓延的原因。

2.2.6 体制说

当腐败如洪水猛兽般伴随着经济改革和增长出现的时候，西方许多政客和
学者都认为，这是红色中国集权、不民主、不自由的结果。
一 些 学 术 研 究 也 支 持 这 样 的 结 论 。 萨 德 霍 尔 茨 和 克 特 泽 尔 （ Wayne
Sandholtz and Wm.Koetzle）的研究认为，国家的民主制度和公民的民主价值越

86 [美]苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，北京，新华出版社，2000 年版，第 38
－42 页。
87 Daniel Kaufmann and Paul Siegelbaum, Privatization and Corruption in the Transition, Washinton D.C.: The
World Bank Institute, 1996.
88 Raymond Fisman and Gatti Roberta, “Decentralization and Corruption: Evidence Across Countries”,
Washinton D.C.: The World Bank Institute, 2000.
89 裴敏欣：《分权化是否会增加腐败？》，《中国国情分析研究报告》，2002 年第 47 期。
90 James E. Rauch and Peter B. Evans, “Bureaucratic Structure and Bureaucratic Performance in Less Developed
Countries”, University of California at San Diego and University of California at Berkeley, manuscript, 1997.

25
 第2章 研究框架

弱，则腐败程度越高；国家的个体经济自由度越大，则腐败程度越低，或者
说，国家对经济控制的程度越高，则腐败程度越高；国家融入世界经济一体化
的程度越高，则腐败程度越低。91
特斯曼（Daniel Treisman）认为，联邦制国家比单一制国家更腐败，因为
地方自治政府之间的竞相受贿会加剧腐败状况。92
于是，腐败问题一度成为西方攻击中国的一张王牌。然而，这一理论无法
解释为什么在中央集权程度更高、更加不开放、国民自由度更低的 1978 年之
前，腐败状况比经济转轨时期要好的多？

以上我们对目前解释腐败产生和蔓延机制的理论做了一个简要的梳理，并
结合中国与东欧和前苏联转轨国家的情况做了简要评论。显然，现有的理论在
解释转轨国家腐败蔓延原因的时候都遇到了一些困难。那么，究竟什么是导致
中国，以及东欧和前苏联转轨国家腐败迅速蔓延的根本原因呢？

2.3 基于公共选择理论的腐败成因分析框架
本研究基于公共选择理论，采用方法论上的个人主义和主观主义，并将公
职人员视作“理性经济人”，在此基础上提出了一个分析框架来对公职人员的
腐败选择进行分析。本研究认为，腐败行为的发生有三个关键性要素：腐败动
机、腐败机会和制度约束。93

2.3.1 公共选择理论的基本假设

公共选择理论兴起于 20 世纪 40 年代，但其思想起源可以追溯到熊彼得
（Joseph A. Shumpeter）的著作《资本主义、社会主义和民主》。1948 年，英
国经济学家布莱克（Duncan Black）发表了《论集体决策原理》一文，为公共
选择理论奠定了基础。之后，布坎南和塔洛克为公共选择理论的发展和完善做

91 [美]韦尼·萨德霍尔茨、W m.克特泽尔：《解释腐败：经济结构、民主制度和贸易》，胡鞍钢主编：
《中国：挑战腐败》，第 242－263 页。
92 Daniel Treisman, “The Causes of Corruption: A Cross-National Study”, Journal of Public Economics, 76(2000),
pp.399-457.
93 本研究基于公共选择理论提出的分析框架与其他学者提出的有所差异。程文浩认为，可以用权力、腐
败动机和腐败机会的三维框架来分析腐败成因。Wenhao Cheng, “Institutional Roots of China’s Political
Corruption in the Reform Era: An Emperical Study”, Ph.D.diss., Yale University, 2002.而何增科则提出了激
励机制、机会结构和约束机制的分析框架。何增科：《反腐新路：转轨期中国腐败问题研究》，北
京，中央编译出版社，2002 年版，第 74－79 页。

26
 第2章 研究框架

出了重要的贡献，前者还因此获得了 1986 年的诺贝尔经济学奖。他们合著的

《一致同意的计算：宪法民主的逻辑基础》被认为是公共选择理论的经典著
作。此外，斯蒂格勒（G. Stigler）、贝克尔（G. S. Becker）、波斯纳（R. A.
Posner）、巴罗（Robert Barro）、阿罗（K. J. Arrow）和赖克（W. H. Riker）
等也是这一理论的代表人物。
与西方主流经济学和政治性相比，公共选择理论的主要特点是：1）试图
建立一种严谨的、原理式的政府一般理论；2）把政治看作是一种个人相互交
易的市场，并且用新古典经济理论对其进行分析；3）分析有关的政治活动，
通过这些分析使人们对政府产生怀疑，进而使人们相信要缩小政府活动的范
围。94 公共选择理论的提出为利用经济学方法研究政治问题提供了一条全新的
思路。
公共选择理论的基本假设主要包括三项内容：方法论的个人主义、主观主
义和“理性经济人”假设。95

2.3.1.1 方法论的个人主义

方法论上的个人主义（methodological individulism）认为，一切社会现象
都应追索到它们的个人行为基础，都必须从个人的角度来分析阐发；个人的目
的或偏好是经济学分析的出发点和基石，必须把个人的有目的性放在首位。因
为，个人根据他们自己的利益采取行动，个人的有目的性乃是一切社会行为的
充分的起因。
在西方社会科学中，方法论上的个人主义由来已久，在 18 世纪下半叶的西
方哲学家和经济学家的著作中就开始流行这些思想。例如，在哲学家和心理学
家边沁（Jeremy Bentham）的著作中就有这方面的初步论述；斯密在他的《国
民财富的性质和原因的研究》一书中把社会上的一切经济现象都看成是具有个
人利己主义本性的“经济人”活动的结果；穆勒（John Stuart Mill）在他的
《政治经济学原理》一书中认为，人不会因为结成团体就变成了另一种完全不
同的东西。
“方法论上的个人主义”这个词是熊彼得在 1908 年首先使用的。米塞斯
（Ludwig Von Mises）则给其下了明确的定义，他认为：“一切行为都是人的

94 方福前：《公共选择理论》，北京，中国人民大学出版社，2000 年版，第 3 页。
95 本部分参见方福前：《公共选择理论》，第 17－24 页。

27
 第2章 研究框架

行为；在个体成员的行为被排除在外后，就不会有社会团体的存在和现实
性”。
需要指出的是，方法论上的个人主义不同于“社会原子论”，后者主要强
调“社会是由个人组成的”。方法论上的个人主义则比社会原子论深刻得多，
它不但把个人和个人的有目的性作为理论分析的出发点，主张对社会现象的分
析应当是从个人到社会，而不是相反；而且不承认社会机构和社会团体也具有
某种意识和目的。

2.3.1.2 主观主义

公共选择理论家把经济学定义为选择科学的西方主流经济学称作客观主义
学派经济学，因为资源配置是从有效率还是无效率可以客观标准确定或者可以
从物质上进行计算。函数的最大值也是客观确定的。他们把公共选择理论称作
主观主义学派经济学。这样的主观主义学派经济学是方法论上的个人主义的衍
生物。个人是集体选择的基本组成单位，是集体行动的最终决策者，也是集体
决策的最终承担者。但是，个人之间是不同等的，他们的偏好、能力和环境条
件都不相同。因而，他们有着不同的愿望、知识和对事物的理解，这样一来，
成本、收益以及选择都具有主观性质。不同的个人对于任何一种活动的价值和
成本都有着不同的评价，这些主观评价是外来的观察者所无法预测的。任何外
部观察者都不能确定社会福利的各种状况，只有个人自己才知道他们自己的效
用。因此，必须给个人充分的选择自由，只要这些个人选择是在规则许可范围
内的。
主观主义学派经济学的一般内涵是：“主观主义学派试图对具有广义含意
的交易活动进行解释……它是人们要做出评价的任何交易活动的理论。这一理
论的实证方面的内容具有以下形式，即通过终止集体之间的交易活动，对均衡
状态下的财产权，从可能观察的行为上提出预见。它也用实证方式预示对交易
或交易活动进行干预时必然制造不完全的交易机会，同时这类交易机会必然是
存在于强制性的与控制性的问题之中。”
布坎南认为，主观主义学派更易于理解和掌握自动秩序原理，因为它采用
了与客观主义学派不同的解释方法和理解方法。主观主义学派不打算用实证方
法或规范方法来解释稀缺资源如何配置。

28
 第2章 研究框架

2.3.1.3 “理性经济人”假设

在公共选择理论中，个人行为被置于中心位置。那么，这里的个人是怎样
的个人呢？公共选择理论认为，这里的个人是具有利己心的、追求自身利益最
大化的个人，也就是斯密所说的经济人或交易者；他们从自己的偏好和效用函
数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。
大多数经济学家在分析人的行为时，都将人看作是理性的经济人。穆勒依
据斯密对经济人的描述和西尼尔（Nassau Wlliam Sinell）提出的个人经济利益
最大化原理，提炼出了经济人（homo enomonics）的假设。具体的说，经济人
就是使市场得以运行的人，即会计算、有创造力、能寻求自身利益最大化的
人；不仅如此，所有的人均在此列，概莫能外。96
公共选择理论的基点使把经济人范式扩大到个人在面临“非商品”选择时
所采取的行为和态度：个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化，也
以成本－收益分析为根据。贯彻在这些模型中的原则是：人就是人，人并不因
占有一个总经理职位，或拥有一个部长头衔就会使“人性”有一点点改变。一
个人不管他使在私营企业里领薪水，还是由政府机关发给工资，或在其他什么
地方，他还是他：假如有可能，他宁可选择能为自己带来更大个人满足的决
策、公共物品和政治家，这些满足包括物质上的满足和纯粹心理上的满足。
休谟曾经认为，政治学的出发点是把每个人都设想成一个无赖，而法学则
假定掌权者将会滥用权力去谋取特殊利益。布坎南接受了休谟的这一思想，他
认为，对于政治家和政府官员，如果要适当地设计出能制约赋予他们的权力和
他们在这些权力范围内的行为的法律－制度规则，就必须把政治家和政府官员
看成是用他们的权力更大限度地追求他们自身利益的人。
公共选择理论把人看作是富有想象力的人。他们认为，一个人会看到他自
己有很多作用、能力和属性，他可以在多种环境、时间、地点中生活。对于他
的个人行为来说，存在许多限制或制约条件。他就是在这些可能存在的约束条
件中进行选择以设法改善自己的前景，同时他不能完全确定他索选择的前景将
会出现什么样的具体情况。个人通过不断地选择来塑造自己。
个人对自身利益最大化的追求并不是没有限制的，这种限制就是宪法规则
的约束。没有宪法约束，个人对自利的追求就会导致公开的冲突，个人选择也

96 贺卫：《寻租经济学》，北京，中国发展出版社，1999 年版，第 32 页。

29
 第2章 研究框架

难以有一个公正的秩序。在宪法秩序范围内，应当给个人以充分的选择自由和
捍卫这种自由。公共选择理论认为，确保个人最佳选择的前提之一是最大化他
们的选择自由。人不是为了求他的效用最大值才要求自由，也不是为了求社会
福利函数的最大值才要求自由，而是要求最大的选择自由，即根据自己的愿望
选择任意替代方案的自由。

2.3.2 本研究的分析框架

基于公共选择理论，本研究提出了一个腐败成因的分析框架，包括腐败动
机、腐败机会和制度约束三个维度。
腐败动机是腐败行为发生的动因。人是有欲望的，然而人同时又是有道德
和正义感的。对腐败动机的分析表明，经济转轨激发了人的欲望，破坏了非正
式制度，造成道德败坏，这使得公职人员不再把腐败看作是“十分罪恶的事
情”而坚决抵制，至少觉得它是“一种选择”。道德不再是一道无法突破的障
碍。
当公职人员有腐败动机的时候，他必须要找到腐败机会，也就是说利用他
手中所掌握的公共权力谋取到私人利益的途径。腐败是制度缺陷的表现。由于
经济转轨对原有的制度体系进行了冲击，使之不能适应经济发展的要求，而与
新的经济体制相适应的制度体系尚未建立，因此出现了制度漏洞，产生了大量
的腐败机会。97
然而，有了腐败动机和腐败机会并不意味着腐败行为就会发生。对于“理
性”的公职人员来说，他还必须要权衡腐败和廉洁两种选择各自的成本和收
益。如果廉洁的收益很高，而腐败的成本很大，他就会认为选择廉洁是相对
“合算”的选择，从而拒绝腐败。影响公职人员成本－收益分析结果的最关键
变量是腐败行为被查处的概率，这取决于制度执行力度。因此，制度执行在一
定程度上决定着制度约束的有效性。
综上所述，腐败机会、腐败动机和制度约束是腐败行为产生的三个重要因
素。腐败机会是前提，腐败动机是触发，制度约束是保障。只有当出现腐败机

97 制度经济学的奥地利学派认为，对规则的分析可以置于人类的有限知识以及方法论上的个人主义和主
观主义语境之中。方法论上的个人主义深刻地认识到，所有的行为都是一个一个人的行为，而不是像
国家、种族或社会阶级一类抽象集体的行为；而方法论上的主观主义则精辟地主张，只有个人才能主
观地认识世界，因此，个人在理解世界的能力和价值判断上是各不相同的。[德]柯武刚、史漫飞：《制
度经济学：社会秩序与公共政策》，北京，商务印书馆，2001 年版，第 40 页。

30
 第2章 研究框架

会，有腐败动机，并且制度对腐败行为无法进行有效约束的时候，腐败行为才
会发生。三者缺一不可。对一个公职人员而言，他面对的廉洁/腐败选择如图
2.1 所示。

腐
败 制
动 度
机 约
束
腐败机会 是
公职人员 收益>0
腐败
成本－收益分析

廉洁

图 2.1 分析框架：公职人员腐败/廉洁选择分析

腐败动机、腐败机会和制度约束这三个因素之间也存在着影响机制。腐败
机会是制度漏洞的体现，而制度约束与制度安排与执行有关，因此它们是相对
独立的；而腐败动机除了受社会道德水平的影响之外，不合理的制度安排和制
度执行不力也会诱发腐败动机，也就是说，腐败机会和制度约束对腐败动机也
会产生重要的影响。因此，构成本研究腐败分析框架的三个要素之间的关系如
图 2.2 所示。

腐败动机

腐败机会 腐 败

制度约束

图 2.2 本研究的腐败成因分析框架

31
 第2章 研究框架

2.4 理论假说

2.4.1 可能影响腐败蔓延的因素分析
从目前国内外关于腐败的研究成果来看，影响腐败产生的因素很多。就这
些因素发挥影响的时效性来看，又可以分为两类：一类是起长期作用的，短期
变化不显著，我们称之为“传统因素”，包括资源禀赋、经济开放性、法律体
系等；另一类是短期内影响明显的，称为“阶段性因素”，包括经济转轨、道
德败坏、民主化等。
两个腐败成因分析框架，即影响腐败动机、腐败机会还是制度约束，以及
是属于传统因素还是阶段性因素，之间的关系如图 2.3 所示。

腐败动机

传统因素

腐败机会
腐败

阶段性因素

制度约束

图 2.3 两个腐败成因分析框架之间关系图

按照上述两个分类框架，我们可以将可能影响中国转轨期腐败蔓延的因素
进行分类，如图 2.4 所示。

传统因素 阶段性因素

腐败机会 资源禀赋、经济开放性 经济转轨、民主化、制度建立

腐败动机 文化传统、种族差异 道德败坏

制度约束 法律体系、宗教传统 激励机制、查处概率

图 2.4 影响中国转轨期腐败变化的因素分类

32
 第2章 研究框架

由于本研究所界定的研究对象为中国转轨期的腐败现象，对于这样一个特
定的国家，以及特定的一段历史时期来说，我们可以认为传统因素基本没有发
生变化。因此，造成中国转轨期腐败蔓延的主要是阶段性因素。在阶段性因素
中，根据前面的分析，本研究不考虑民主化的影响。因此，经济转轨、制度建
立、道德败坏，以及以激励机制、查处概率为主的制度约束，是造成中国转轨
期腐败蔓延的主要因素。

2.4.2 理论假说

在以上这些可能影响中国转轨期腐败蔓延的因素中，我们进一步分析发
现，经济转轨和制度（包括制度的建立与执行）是两个独立的外生变量，而制
度建立、道德败坏、激励机制、查处概率等都是其一部分或共同作用的结果，
基于以上分析，本研究提出了一个解释一个国家发展过程中腐败蔓延原因的理
论假说：

理论假说：在一个国家转轨过程中，腐败的蔓延是政治或经济转轨和与之
相伴的制度变革不同步的结果。

在中国 1978 年开始的改革开放过程中，经济转轨破坏了非正式制度，造成

道德败坏，这提高了腐败动机；同时，经济转轨改变了经济结构和经济运行规
律，使得原有的制度体系无法适应经济发展的要求，而与新的经济体制相适应
的制度体系尚未建立，由此产生了大量的制度漏洞，导致腐败机会涌现；此
外，制度执行不力造成腐败行为被查处的概率偏低，这造成了制度约束失效，
公职人员腐败的激励增加。于是，腐败作为一种投机行为大量出现。
简要的说，在影响中国转轨期腐败蔓延的几个因素中，经济转轨通过破坏
非正式制度造成道德败坏，这影响着腐败动机；经济转轨提供了腐败机会，制
度建立是控制因素，它有助于腐败机会的减少；而制度执行则决定着公职人员
的行为选择结果和制度约束的有效性。
本研究的理论假说可以分为如下几个假设来表述：

2.4.2.1 可验性理论假设 1

理论假设 1：在中国经济转轨过程中，经济转轨破坏了非正式制度，造成
道德败坏，这导致腐败动机大幅度提高。

33
 第2章 研究框架

在中国经济转轨过程中，经济转轨破坏了非正式制度，主要表现为社会原
有的信仰和价值体系被打破，人们内心的欲望被激起，投机心理膨胀，对权威
缺乏尊重，对腐败的容忍度也在增加，这些都使得公职人员的腐败动机大幅度
提高。
由于腐败动机增加，公职人员的“心理防线”变得很脆弱，很容易突破。
这为社会范围内腐败大量滋生创造了心理条件。

2.4.2.2 可验性理论假设 2

理论假设 2：在中国经济转轨过程中，经济转轨打破了原有的制度体系，
而与新的经济体制相适应的制度体系尚未建立，这造成制度漏洞，提供了大量
腐败机会。在转轨期间，腐败机会先增多，后减少，呈“倒 U 字”曲线。

腐败是制度缺陷的表现。虽然不同的腐败事件有着不同的起因，但是总的
来说，一类腐败现象的产生和蔓延必然有其制度根源，这些制度性的缺陷为腐
败的滋生提供了机会。也就是说，腐败机会来源于制度漏洞。
在中国转轨过程中，经济转轨打破了原有的制度体系，在建立与现行经济
体制相适应的新的制度体系的过程中，出现大量制度漏洞，这增加了腐败机
会。从马克思主义政治经济学理论来说，制度漏洞是生产力和生产关系作用的
结果，是上层建筑与经济基础不协调的产物。
理论假设 2 表明，本研究认为经济转轨是腐败增加的主要动因，它提供了
物质基础。考虑到经济转轨与腐败蔓延之间的密切联系，可以得到以下推论。

推论：在转轨不同时期，腐败的主要特点和类型在不断变化，与当时经济
转轨所处的阶段密切联系。

由于中国转轨期腐败蔓延的动因是经济转轨，因此，不同时期腐败的特点
和类型都将与当时经济转轨的内容有关。经济转轨是一个长期的过程，尤其是
在中国，由于采取了一条渐进转轨之路，各项改革的起点并不相同，推进速度
也差异甚大，因此虽然总体看来，腐败机会会先增加，后减少，但是不同时期
腐败的特点和类型会发生很大改变，与当时正在进行的改革密切相关。

34
 第2章 研究框架

2.4.2.3 可验性理论假设 3

理论假设 3：在中国经济转轨过程中，制度执行不力造成腐败行为被发现
概率低，这是制度约束失效的主要原因。

中国经济转轨过程中，腐败蔓延势头的控制与制度约束的改变，尤其是腐
败惩处力度的加大有着密切的关系。
当腐败动机和腐败机会存在的情况下，制约公职人员廉洁/腐败选择的关
键因素就是制度制约的情况，其中最关键的还是腐败行为被查处的概率，即制
度执行力度。加大腐败行为查处力度能够使得腐败成为一种“高成本、低收
益”的行为。

2.5 研究路径
在上文中，本研究在目前国内外关于腐败成因研究成果的基础上，提出了
一个新的分析框架，从腐败动机、腐败机会和制度约束三个维度探讨了经济转
轨、制度变革与腐败蔓延的关系，并提出了一系列理论假设。
本研究在后文中将对这些理论假设进行机制分析和实证检验。首先，本研
究将详细地分析在中国经济转轨过程中，经济转轨、制度变革对腐败动机、腐
败机会和制度约束所产生的影响，包括影响渠道、作用机制和结果等。接着，
通过建立指数和高官腐败案例库的方式，对理论假设进行实证检验。然后，将
中国转轨期腐败的变化情况与东欧和前苏联国家从社会主义计划经济体制向资
本主义市场经济体制激进转轨时期，以及美国从自由竞争资本主义向垄断资本
主义转轨时期的腐败变化情况进行了对比，考察理论假说的解释力。最后，基
于以上研究发现，总结本研究得出的一些结论，提出中国转轨期防治腐败的公
共政策建议。
本研究的研究路径如图 2.5 所示。

35
 第2章 研究框架

建立高
公共选 建立
现象：经济 官腐败
择理论 指数
转轨、制度 案例库
建设与腐败
蔓延

理论假设 理论分析 实证检验 理论解释力 公共政策建议

现有理论
局限性
腐 腐 制
败 败 度 国际
动 机 约 比较
机 会 束

图 2.5 本研究的研究路径

36
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

中国转轨期的腐败是在一个什么样的起点开始变化发展的？它表现为哪些
特点和类型？总体变化趋势如何？在探讨中国转轨期腐败蔓延的机制之前，有
必要对这些问题进行初步探讨，这是成因分析的重要基础。
本章首先简要回顾了 1949 年中华人民共和国成立以来不同历史阶段腐败和
反腐败的总体情况，总结了各个时期腐败提出的“挑战”，以及中国所做出的
“应战”，明确了转轨期腐败变化发展的基础。接着，在总结历年纪检监察和
检察机关反腐败工作重点的基础上，确定了不同时期腐败的特点和类型，以及
多发领域。然后，比较了中国官方部门和有关领导，学者和各国际组织对中国
腐败状况的评价，在此基础上得出了中国转轨期腐败变化的总体趋势。
本章的研究表明，建国之后，中国初步建立起了防治腐败的制度框架，并
通过发动群众监督、严惩腐败行为、领导人以身作则等方式，较好地战胜了腐
败。然而，随着 1978 年开始改革开放，腐败形势迅速恶化，目前虽然其蔓延的
势头得到一定控制，但仍然处于一个较高的水平。在这期间，腐败的类型和多
发领域在不断发生变化，这与当时经济转轨所处的阶段有密切关系。

3.1 建国以来中国腐败和反腐败的总体状况

3.1.1 建国初期中国的腐败和反腐败

对于古今中外任何一个政权来说，腐败都是威胁政权稳定性的重要挑战。
在中国的历史长河中，许多封建王朝都是由于执政期间腐败横行，民不聊生而
丧失了民心，完成了改朝换代。1949 年 3 月，当中国共产党在全国基本上取得
了决定性胜利，即将进入北京之际，毛泽东就表达了“跳出‘其兴也勃焉，其
亡也忽焉’的历史周期律”的信心。
为了保证新中国不重蹈历史覆辙，在建国之初，中国共产党就于 1949 年
11 月和 1950 年 10 月分别成立了中央和各级党的纪律检查委员会，以及政务院
人民监察委员会（1954 年 9 月改组为国家监察部）来负责反腐败工作。1952 年
4 月 18 日，政务院通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》，使得惩治贪污法
律化。反腐败的机构和法律体系初步建立。

37
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

然而，在国家重建的过程中，执政党和政府的一些官员面对糖衣炮弹的攻
击，迅速腐化堕落，腐败现象开始显现。这个时期的腐败主要表现为四种类
型：贪污，非法占有公共财产；投机倒把，在国家物资匮乏的情况下，伙同奸
商进行投机活动；官僚主义，领导干部搞特权，为自己和亲属谋私利；浪费，
大吃大喝，挥霍公款。其中贪污状况尤为严重。
1951 年 11 月 21 日至 12 月 1 日，中共河北省委召开会议，揭发了石家庄
市委书记、前天津地委书记刘青山和天津地委书记张子善的巨大贪污罪行。他
们利用职权，贪污、骗贷达 155 亿元（旧币），被称为“新中国第一大贪”
98
。与此同时，全国范围内贪污案件也大幅度增加99。腐败迅速蔓延的局面震惊
了中央，由此拉开了一场新中国第一次大规模反腐败运动的序幕。
1951 年 12 月 1 日，中共中央发出《关于实行精兵简政、增产节约、反对
贪污、反对浪费和反对官僚主义（简称“三反”）的决定》。12 月 30 日，
《人民日报》发表了关于刘青山、张子善巨大贪污案的报道，同时公开刊登了
中共河北省委《关于开除刘青山、张子善党籍的决议》。这一案件的公开，对
于推动全国的“三反”斗争起到了重要的作用。之后，“三反”运动迅速进入
检举大贪污犯的高潮。到 1952 年 10 月，全国共查出贪污 1000 万元（旧币）以
上者 10 万余人，贪污总金额达 6 万亿元（旧币）。100
在新中国成立之初，中国共产党和中国政府对腐败问题给以了高度重视。
这个时期反腐败的主要特点是充分发动群众来监督、揭发腐败行为，对腐败分
子产生强大的震慑。大规模群众运动式的反腐败使得大量腐败分子无所遁形，
在相当长一段时间内比较有效地遏制了腐败的发生。但是片面强调阶级斗争，
以及政治斗争扩大化的倾向也为后来“文化大革命”的发生埋下了隐患。
1966 年 5 月，“文化大革命”全面发动，这使党和国家陷入了一场持续十
年之久的内乱，也对中国的反腐败斗争产生了巨大的影响。在此期间，虽然中

98 此外，他们还勾结奸商大搞投机倒把，扰乱金融，造成经济损失达 14 亿多元（旧币）；挥霍浪费，仅
开支及送礼就达 3 亿元（旧币）。
99 1951 年 11 月 28 日，中共华北局负责人薄一波、刘澜向毛泽东并中共中央作《关于华北局纪律检查委
员会处理贪污腐化问题的报告》，反映：据不完全统计，华北五省、京、津二市河内蒙古分局党的纪
律检查委员会上半年所处理区以上党员干部违反纪律的 3947 个案件中，贪污案件有 531 件；华北军区
及军区直属各单位党的纪律检查机构所手里的案件中，属于贪污腐化堕落性质的，约占全数的
36.4％。华北局纪委在 1950 年 10 个月时间处理贪污为 32 人，到 1951 年 6 个月的时间内即处理贪污 33
人。华北全区 1950 年一年共处理党员干部贪污受贿腐化堕落者 303 人，而 1951 年上半年就处理了 531
人。《报告》还具体列举了一些干部贪污浪费挥霍的例子。中共中央党史研究室第一研究部编：《中
国共产党廉政反腐史记》，北京，中国方正出版社，1997 年版，第 83 页。
100 李雪勤主编：《新中国反腐败通鉴》，天津人民出版社，1993 年版，第 32 页。

38
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

国共产党和人民在主观上仍希望将廉政建设继续推进，但由于“文化大革命”
对党和国家造成了全面破坏，反腐败机构受到了严重冲击，无法正常开展工
作。1969 年 1 月 31 日，中共中央组织部业务组向中央写了《关于撤销中央监
察委员会机关的报告》。①1969 年 4 月 4 日，党的“九大”通过了《中国共产
党章程》，取消了党的监察机关的条款，中央监委正式被撤销。②这在中国的
反腐败历史中是一段十分惨痛的教训。
“文化大革命”到改革开放初期，中国的经济处于短缺状态，腐败类型与
建国初期基本相似，主要包括贪污、投机倒把、官僚主义、浪费等，单位腐败
现象仍然突出，包括讲排场、摆阔气、大吃大喝、社会集团购买、请客送礼、
大兴土木、挥霍浪费等。

3.1.2 改革开放初期的腐败和反腐败形势

中国共产党十一届三中全会的召开不仅对于中国之后的变革与发展具有里
程碑性的意义，也对中国的反腐败工作产生了深远的影响，全会决定恢复成立
中央纪律检查委员会。之后，文革期间的一系列冤假错案得到了纠正（“平
反”），反腐败机制重新发挥作用。1980 年 2 月，党的十一届五中全会通过了
《关于党内政治生活的若干准则》，作为全体党员干部的行为准则。
改革和对外开放国策的确立，将中国推入了一场轰轰烈烈的历史变革中
去。中国开始了从计划经济向社会主义市场经济的转轨，并且选择了一条渐进
改革的道路，经济、政治和社会制度发生了剧烈的变化。在从计划经济向市场
经济转轨的初期，由于权力的集中和经济短缺，产生了大量的寻租机会，例如
价格（商品、资本和外汇）“双轨制”、土地审批等，出现了投机倒把③、回
扣、军队和政府机关经商办公司、挥霍公款等腐败现象。银行内部监管机制的
不健全滋生了大量腐败大案、要案。从纪检监察和检察机关查处的情况来看，
贪 污 、 挪 用 公 款 、 行 贿 受 贿 、 投 机 倒 把 、 诈 骗 成为腐败犯罪的主要罪名。

① 随后，中央监委机关干部，除留下 5 人和部分专案人员外，其他干部都被下放、改造。
② 黄修荣、刘宋斌主编：《中国共产党廉政反腐史记》，第 213 页。
③ 为 了查 处 企 事 业 单 位 、机 关 、 团 体经 营 活 动 中的 投 机 倒 把犯 罪 案 件 ， 最 高 人民 检 察 院 会同
最 高人 民 法 院制 定 并 公 布了 关 于 办理 企 事 业 单位 、 机 关 、团 体 投 机 倒 把 罪 案的 司 法 解 释。 据
统 计， 1 9 8 8 年 1 0 月 至 1 9 9 0 年 1 月 ，全 国 检 察机 关 共 批 准逮 捕 这 类投 机 倒 把 人犯 4 8 0 人 ，
其 中重 大 案 犯 7 4 人 ； 提起 公 诉 2 0 6 件 3 8 8 人 ，免 予 起 诉 5 0 件 111 人 。对 某 些 国 家工 作 人 员
利 用职 权 为 投机 倒 把 活 动提 供 方 便， 从 中 进 行贪 污 、 受 贿犯 罪 的 ， 检 察 机 关都 依 法 受 理， 立
案 查处 。 见 《最 高 人 民 检察 院 1 9 9 0 年 工作 报 告 》。

39
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

①
在腐败分子中，基层掌管财物实权的人多，1989 年有近 70％的作案分子是企
事业单位的厂长、经理、财会、采购等人员；发生在银行、建筑、粮食、供
销、物资系统的多；在对外经济活动中的贪污、受贿案件增多，一些犯罪分子
向国外、境外商人索取或接受他们的贿赂，而且犯罪金额巨大，有的作案后携
款潜逃。可以明显的看出，这个时期的腐败类型与经济转轨，以及与市场经济
体制相应的制度没有建立健全有密切的关系。
腐败行为的蔓延不仅破坏了经济秩序，也对传统的价值观念产生了强烈的
冲击，因此受到了社会的广泛关注。1989 年前后，社会对于反腐败的呼吁越来
越强烈。1989 年 8 月 15 日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于贪污
受贿投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通知》，掀起了一轮揭发、
打击腐败行为的高潮，先后查处了原铁道部副部长罗云光、原青海省人大常委
会副主任韩福才等腐败要案。1989 年，全国检察机关共受理贪污、贿赂罪案
116763 件。经过审查，立案侦查 58926 件，约占受案数的 50％。受案数和立案
数分别比上年增加 1.6 倍和 1.8 倍。②
在改革开放初期的十年左右时间里，中国的反腐败斗争主要以道德教育和
查处案件为主。③然而，通过通知、文件等形式做出的规定往往得不到长期、
有效的执行。④因此虽然打击腐败的力度很大，但是由于缺乏制度建设，没有
从根本上铲除腐败滋生的土壤，腐败现象仍然处于多发时期。中国执政党和政
府逐步认识到这一问题，并开始重视通过制度化的渠道来开展反腐败斗争。

3.1.3 90年代的反腐败斗争

20 世纪 90 年代以来，随着中国改革开放进一步深化，经济活动继续活
跃，新的发展机遇也带来了新的挑战，为腐败活动提供了新的空间。在社会主
义市场经济体制的建立过程中，对于新出现的一些经济行为和现象，由于没有
相应的制度进行约束，给腐败分子留下许多钻空子的机会。

① 1 9 8 6 年 ，最 高 人民 检 察 院 会同 最 高 人民 法 院 制定 的 《 关 于办 理 当 前经 济 犯 罪 案件 中 具 体运
用 法律 的 若 干问 题 的 解 答》 ， 对 贪污 、 挪 用 公款 、 行 贿 受贿 、 投 机 倒 把 、 诈骗 犯 罪 作 了具 体
规 定。 见 《 最高 人 民 检 察院 1 9 8 6 年 工作 报 告 》。
②《 最高 人 民 检察 院 1 9 9 0 年 工作 报 告 》。
③ 邓小平指出，“我们主要通过两个手段来解决（少数贪污腐化和滥用权力的现象），一个是教育，一
个是法律”。中 央纪 委 宣 教 室编 ： 《 邓小 平 党 政廉 政 建 设 和反 腐 败 理论 学 习 纲 要》 ， 北 京，
中 国方 正 出 版社 ， 2 0 0 2 年 版 ，第 5 9 页 。
④ 任建明：《解析 中 国 廉 政 规 则》 ， 《 党风 月 报 》， 2 0 0 2 年 第 9 期 ， 第 9 － 11 页 。

40
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

进入 90 年代，金融、证券、房地产、土地批租、进出口和税收征管等经济
热点部门成为腐败的高发区。金融部门一些工作人员违章贷款、以贷谋私、索
贿受贿以及挪用公款，犯罪数额一般都比较大。①随着国有企事业单位成为改
革的重点，国有企业领导干部贪污、受贿，在实行国有企业股份制改造及租
赁、拍卖、兼并、集团改组等过程中借机侵吞国有资产、行贿受贿，以及变相
侵吞国有资产等腐败行为开始增多。 ② 同时，基层腐败现象严重，“三乱”
（乱收费、乱罚款、乱摊派）问题突出。③此外，司法机关和行政执法机关的
少数工作人员利用执行法律、管理社会的职务之便，贪赃枉法、徇私舞弊的犯
罪问题严重，引起群众强烈不满。查办司法、行政执法人员贪赃枉法、徇私舞
弊等犯罪行为也成为反腐败工作的重点。
90 年 代以 来，犯 罪 嫌疑人 携巨款潜逃增多成为一个突出的问题。据不
完全统计，1991 年全国有上千名贪污、贿赂犯罪分子携款潜逃，有的已逃往国
外境外④；1993 年共捕获了 600 余名携款潜逃的案犯，其中有 19 名是犯罪金额
在百万元以上的重大案犯⑤。2000 年 底 ， 最 高 人 民 检 察 院 会 同 公 安 部 组 织
开展 了追逃专项行 动 ，有 近 300 名在逃的重大贪污贿赂犯罪嫌疑人落入
法网。在办理受贿犯罪大案要案的同时，中国开始严肃查办严重行贿犯
罪案件，特别是对那些跑官、要官、买官或为谋取非法利益向党政机关
工作人员行贿的行为，成为打击的重点。
90 年代中国反腐败战略最大的变化就是，在严厉打击腐败行为的同时，也
对利用制度建设防治腐败给以了前所未有的重视。1997 年，党的“十五大”提
出了“标本兼治，综合治理”的思路，逐步加大治本力度，通过立法和颁布法

① 在 1993 年查办的案件中，发生在金融系统的仅百万元以上大案就有 72 件。随着证券、股票市场、房

地产市场相继形成，在这些领域里，有的国家工作人员为了牟取私利，贪污、挪用公款从事炒股、炒
房、炒地活动；一些证券、房地产开发等管理部门工作人员利用职权进行贪污受贿，或搞内幕交易、
证券欺诈等犯罪活动。此外，铁路系统工作人员以车、以票谋私的贪污贿赂现象严重，1993 年全国铁
路运输检察机关共立案侦查 563 件 640 人。见《最 高人 民 检 察院 1 9 9 4 年 工作 报 告 》。
② 国有企业改革过程中出现的腐败行为主要包括国有企业中的领导干部贪污受贿；在实行国有企业股份
制改造及租赁、拍卖、兼并、集团改组等过程中，借机侵吞国有资产，行贿受贿；国有企业领导干部
采用非法手段，将国有资产转移到私自经办或亲友经办的企业中变相侵吞；国有企业领导干部在经营
管理活动中以企业名义从事中介活动，将所得据为己有等。见《最 高人 民 检 察院 1 9 9 6 年 工作 报
告 》。
③ 县直机关和乡镇干部在土地开发征用、公益金提留、开办乡镇企业等活动中，利用职权贪污受贿的犯
罪案件；乡镇站所领导干部敲诈勒索、索贿受贿的犯罪案件。1995 年全年共查办国有企事业单位管理
人员 3308 人，查办基层乡镇站所工作人员 5419 人。见《最高 人 民检 察 院 1 9 9 6 年 工作 报 告 》。
④ 《最 高人 民 检 察 院 1 9 9 2 年 工 作报 告 》 。
⑤ 《最 高人 民 检 察 院 1 9 9 4 年 工 作报 告 》 。

41
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

令、法规的形式减少腐败机会，在反腐败举措方面也出现了大量创新性的举
措，在一些领域和地区初步取得了成效。党政机关和军队、武警、政法机关不
再从事经商办企业活动，与所办经营性实体脱钩。行政性收费实行“收支两条
线”管理，积极推行政务、村务、厂务公开，建立有形建筑市场，推进行政审
批制度改革，对领导干部配偶、子女的从业进行了严格的规范。这些措施出台
之后，一些领域的腐败开始减少，但仍有一部分行业和领域的腐败案件数量仍
然居高不下，中国进入了滋生腐败和控制腐败的因素相互角力的“相持”阶
段。

3.1.4 当前反腐败斗争的概况和特点

随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，一些与早期转轨
有着密切联系的腐败类型逐渐在消失，与新时期特点有关的新的腐败行为也在
不断出现。但是总体来说，当前中国腐败案件中，大多数类型已经与其他成熟
市场经济国家并无本质区别。政府采购，特别是公共工程采购成为腐败多发地
带，吏治腐败问题突出，司法和行政执法机关腐败案件频发①，教育、民政等
以前所谓的“清水衙门”成为腐败分子活跃的新领域。当然，还有一些正处于
改革过程中的部门和领域仍然是腐败重灾区，例如每年查处的在国有企业改革
和发展中涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产的国有企业人员人数居高
不下。②
在过去几年中，中国的反腐败综合战略框架进一步得到了完善。中纪委提
出了“教育、监督、预防”三位一体的战略体系，突出了监督和制度预防的重
要地位。在金融证券、国有企业、海关、建筑、医药等八个行业和领域开展系
统预防，完善制度，加强管理，健全监督制约机制。在交通、能源、水利等重
大建设工程中开展专项预防，帮助建立防范机制，减少了职务犯罪和建设资金
流失。2005 年 1 月，中纪委颁布实施了《建立健全教育、制度、监督并重的惩
治和预防腐败体系实施纲要》，提出要用发展的思路和改革的办法防治腐败，

① 行政执法和司法领域的腐败问题突出，2003 年立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的行政执法人
员和司法人员 9720 人，占立案总数的 22.3％，同比上升 1.4 个百分点。见 《最 高 人 民检 察 院 2 0 0 4
年 工作 报 告 》。
② 2001 年查办在国有企业转制、重组过程中私分、侵吞、转移国有资产的贪污贿赂犯罪嫌疑人 17920
人，2002 年查 办危 害 国有 企 业 改革 和 发 展， 涉 嫌 贪 污、 受 贿 、挪 用 公 款 、私 分 国 有 资产 犯 罪
的 国有 企 业 人员 8 4 3 9 5 人 。 2 0 0 3 年 依法查办在国有企业改革改制中导致国有资产流失的犯罪案
件，立案侦查涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产的国有企业人员 14844 人。见 2 0 0 2 － 2 0 0 4
年 《最 高 人 民检 察 院 工 作报 告 》 。

42
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

加快反腐败专门法律的立法工作，探索制定公务员从政道德方面的法律法规，
争取到 2010 年建成惩治和预防腐败体系基本框架。这标志着中国的反腐败战略
体系初见雏形。
在制度建立方面，2003 年，中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条
例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，强化了对党政官员的监督；颁
布实施了《党政领导干部辞职暂行规定》，高官问责制初步成型；中央纪委监
察部全面实行了对派驻机构的统一管理，会同中央组织部成立巡视工作办公室
和巡视组，重点加强了对省部级干部的监督；治理老百姓身边的小腐败成为过
去两年中纪委的一项工作重点；《行政许可法》的实施深化了行政审批制度改
革，规范了政府行为；地方政府创新为反腐败斗争提供了许多新的思路和尝
试。此外，中国在开展国际合作，严厉打击跨国腐败犯罪行为方面取得突破性
进展，先后签署了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和《联合国反腐败公
约》，追捕外逃贪官的网越收越紧。①
随着中国反腐败力度越来越大，机制越来越完善，中国民众对于反腐败工
作的满意度也在增加。由中纪委委托地方纪委和国家统计局进行的一项抽样调
查显示，在过去的 8 年中，受访者对于中国反腐败工作的成效满意度持续增
高，2003 年达到了 51.92％，从 1996 年开始历年满意度依次为 32.8％、
39.96％、37.7％、38.4％、42.03％、42.43％和 48.18％，如图 3.1 所示。该
项调查还表明，群众对反腐倡廉工作的认可度、满意度等 4 项主要指标都比往
年有所上升。76.50％的受访者对过去一年党风廉政建设和反腐败工作成效表
示认可，比前一年提高 2.06 个百分点，这是群众对反腐倡廉成效认可度连续
第 8 年升高；59％的受访者认为去年查处领导干部违纪违法案件有力度，比前
年上升 4.38 个百分点，比 8 年前上升 35.84 个百分点；52.16％的受访者对去
年纠正部门和行业不正之风工作表示满意和比较满意，比前年提高 4.98 个百
分点。②

① 2000 年至 2002 年，共捕获在逃职务犯罪嫌疑人 5115 名，2003 年抓获 596 人。见 2003 和 2004 年《最
高人民检察院工作报告》。
② 该项调查由中央纪委研究室委托地方纪委和有关统计部门进行，2003 年调查地区包括北京、黑龙江、
河北、江苏、江西、湖北、广西、广东、四川、新疆等 10 个省、区、市，采用随机抽样、直接入户方
式，共发放问卷 1.2 万份，有效回收率 99.85％。《抽样调查：群众对反腐倡廉满意度进一步提高》，
新华社 2004 年 1 月 25 日。

43
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

55
51.92

50 48.18
满意度（％）

45
42.03 42.43
39.96
40 37.70 38.40

35 32.80

30
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

图 3.1 中国民众对廉政建设和反腐败工作的满意度（1996－2003）

总的来说，在建国初期，由于中国及时、坚决地对腐败分子进行了严厉的
打击，起到了一定的震慑作用，在很长一段时期内全国整体上说相对比较廉
洁。但是，随着中国 1978 年之后开始推行经济改革和转轨，经济活动日益活
跃，人的价值观念发生很大变化，同时，适应新的经济体制的制度体系又没有
完全建立，这为腐败的滋生和蔓延创造了土壤，腐败形势严重恶化，出现了许
多新的特点和类型，严重威胁着中国的长远发展。
面对腐败挑战，中国的反腐败战略体系不断完善，初步形成了教育、制
度、监督相结合的综合框架，初步遏制了腐败蔓延的势头。过去几年的民意调
查显示，腐败仍然是中国社会关注的热点之一，但民众对反腐败工作的满意度
在逐步增加。

3.2 中国转轨期腐败的特点和类型

3.2.1 中国转轨期腐败类型划分

根据不同的理论假设，以及腐败在不同国家出现的形态，一些学者对腐败
的类型进行了划分，这有助于对腐败特征的把握和对成因的分析。

44
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

坦茨认为，按照不同的划分标准，腐败可以被分为官僚主义的或政府性腐
败，降低成本或增进收益的腐败，胁迫性或串谋性腐败，集中型或分散型，可
预见性或随机腐败，涉及现金或不涉及现金的腐败。①艾克曼将腐败分为 4 类：
偷 窃 式统治（kleptocracy） ， 双边垄断（bilateral monopoly），黑手党统治
（Mafia-domination），竞争性受贿（competitive-bribery）。 ② 透明国际从行贿
的角度归纳为 4 种类型：为了获得紧缺的利益或避免付出代价，为了在那些可
由政府官员酌情决定的事情上捞到好处，为了得到更好的服务，为了不让别人
分享利益或是为了给别人造成损失。格瑞和考夫曼从公共权力被私用，特别是
行贿的角度归纳了 5 种类型的腐败：政府合同，政府收益，公共收入，节省时
间及避免监管，影响立法和监管过程的结果。③约翰逊（Michael Johnson）根据
政治和经济机会的不均等性将腐败现象划分为 4 种类型：利益集团竞争型腐
败，精英统治型腐败，半施舍型腐败（黑手党），施舍机器型腐败。④艾略特
（Kimberly Ann Elliott）把腐败分为 3 类：小腐败，大腐败和影响介入型腐
败。⑤海登海默（Arnold J. Heidenheimer）按人们对腐败行为的容忍程度把腐败
分为三类：黑色腐败，灰色腐败和白色腐败。⑥
以上是对腐败类型的一些简单划分。然而在现实中，各种腐败类型往往是
交织在一起的，以上划分只是有助于我们理解各种腐败类型的本质，以及分析
其产生的制度原因。根据分析的需要，本研究主要从两个维度对中国转轨期的
腐败进行分类。
首先按照腐败行为发生的手段，即其所触犯的刑法或法纪的类型来划分。
《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）专设第八章和第九章对于与腐
败和渎职有关的各种罪行进行了规定。但是由于并不是所有的腐败行为都触犯
刑律，而中国又没有一部统一的类似于《反腐败法》的法律来对各种腐败进行

① [美]韦托·坦茨：《世界范围内的腐败：原因、后果、范围和医治对策》，胡鞍钢主编：《中国：挑战
腐败》，第 212－213 页。
② [美]苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，第 147 页。
③ [美]切瑞尔 W. 格瑞、丹尼尔·考夫曼：《腐败的根源》，《中国国情分析研究报告》，1998 年第 17
期。
④ [美]迈克尔·约翰逊：《公务员、私利和可持续的民主：政治与腐败的较量》，[美]金伯利·A.艾略特主
编：《腐败与全球经济》，刘勇、李宪、刘斌译，北京出版社，2000 年版，第 74 页。
⑤ [美]金伯利·A. 艾略特：《国际政策中的反腐败问题：透视和建议》，[美]金伯利·A.艾略特主编：
《腐败与全球经济》，第 198－202 页。
⑥ Arnold J. Heidenheimer, “Perspectives on the Perception of Corruption”, in Arnold J. Heidenheimer, Michael
Johnston and Victor T. Levine eds. Political Corruption: A Hand Book, (New Brunswick and London:
Transaction Publishers, 1993), pp.149-164.

45
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

准确的界定，许多腐败分子只是受到了党纪政纪处分，没有移交给司法机关，
因此，这里讨论的腐败类型以《刑法》的有关内容为基础，但是并不仅限于
此。
中国经济转轨期间，腐败主要包括以下 10 种类型，即贪污、挪用公款、受
贿、行贿、巨额财产来历不明、私分、渎职、挥霍浪费、利益冲突、走私贩私
等。考虑到本研究中所指的腐败主体主要是公职人员，因此将贪污、挪用、受
贿和利益冲突⑦列为讨论的重点，详细分析见附录 A。
其次按照腐败行为所影响的环节，可以分为两类：政治腐败，它主要影响
制度的制定，例如通过行贿等手段获得对行贿者或行贿者所属的集团有利的政
策；行政腐败，主要影响制度的执行，例如通过行贿而提高办事效率，或免受
交通处罚等。由于前一种腐败类型主要涉及政治活动，行为主体一般都是集
团，所以在本研究中不予以考虑，而将关注点放在制度执行过程中发生的行政
腐败。⑧如果没有特别说明，本研究中所称的腐败指的都是行政腐败。

3.2.2 中国转轨不同时期腐败多发领域

腐败的产生与当时的历史和制度环境有着紧密的联系。在中国经济转轨之
前和转轨过程中，由于发展阶段不同，伴随着腐败的特点和类型在不断发生变
化。
腐败与反腐败是一对矛盾，他们既相互联系，又相互区别。我们不能完全
根据反腐败的情况来推断腐败的规模和实际发生情况，因为“腐败黑数”永远
是一个难解的谜⑨；但是由于反腐败对于腐败来说具有很强的针对性，我们可
以从不同时期反腐败的工作重点来粗略了解当时什么类型的腐败最易发、频
发，最受关注，这些腐败可能就是当时最突出的腐败行为。

⑦ 2000 年 1 月，尉健行同志在中央纪委第四次全体会议上的报告中明确规定：“省（部）、地（厅）级
领导干部的配偶、子女不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商
办企业活动。”这是在中央正式文件中首次使用全新的“利益冲突”这个廉政概念，标志着我国廉政
立法特别是领导干部从政道德法规建设的重大突破。李雪勤：《民主与改革》，北京，中国方正出版
社，2001 年版，第 129 页。
⑧ 这种腐败比较隐蔽，也可以看作是政治的正常组成部分之一，不算是“腐败”的行为。在美国和西方
一些公民社会组织发展比较完善的国家，这种腐败类型比较突出。
⑨ 腐败黑数是借鉴“犯罪黑数”所提出的概念，指的是没有被发现的腐败行为占所有已经发生的腐败行
为的比例。黄苇町最早提出这个概念，他提出，有人估计，中国的腐败黑数在 80％－95％之间。黄苇
町：《失落的尊严：惩腐备忘录》，北京，世界知识出版社，1999 年版，第 52 页。任建明对于“腐败
黑数”问题也进行过专门的讨论，见任建明：《“腐败黑数”及其调查方法探讨》，提交给“经济改
革和良治：转轨国家的反腐败”国际会议的论文，北京，清华大学，2002 年 4 月 11 日至 12 日。

46
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

在中国的反腐败工作体系中，从职能分工的角度来说，中纪委总体负责，
检察机关、法院、审计部门、公安机关等分工配合。检察机关查办的案件往往
都是比较严重，触犯刑法的。从各年检察机关报告所反映出来的反腐败工作重
点，可以了解各年中国的主要腐败类型和重点治理领域，如表 3.1 所示。

表 3.1 中国检察机关重点治理的腐败类型和领域（1979－2003）

年份 主要腐败类型 重点治理领域
大案要案，贪污，行贿受贿，重
1979
大责任事故
大案要案，贪污、盗窃，行贿受
贿，私分、侵吞、哄抢国家财
1980
产，玩忽职守，渎职或侵犯公民
民主权利
大案要案，走私贩私，贪污，受
1981 贿，投机诈骗、盗窃国家和集体
财产
大案要案，贪污，行贿受贿，走
1982
私贩私、投机诈骗
1983 大案要案 利用职权，内外勾结
粮食、外贸、商业、供销、石
大案要案，贪污，受贿，走私贩
油、煤炭、银行、运输、基建，
1984 私，投机诈骗，偷税抗税，盗窃
侵犯专业户和经济联合体合法权
国家集体财物
益
粮食、银行、供销、建筑，税
1985 大案要案 收、财务、物价，“公司”、
“中心”、“商行”
1986 大案要案 企业
1987 大案要案；玩忽职守 侵犯公民民主权利
税收、财务、物价，银行、建
1988 大案要案，贪污，受贿 筑、粮食、供销、物资，对外经
济活动
1989 大案要案
1990 贪污大案，贿赂要案
1991 大案要案，行贿，携款潜逃
1992 大案要案

47
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

续表 3.1 中国检察机关重点治理的腐败类型和领域（1979－2003）

大案要案，索贿受贿，徇私舞弊， 司法、行政执法部门，金融等经
1993 贪污，单位走私，出口骗税，携 济管理部门，机关和企业事业单
款潜逃 位
大案要案，司法和行政执法人员徇
私舞弊，危害经济体制改革的各
司法和行政执法部门，金融证
1994 种新的犯罪活动，伪证、包庇、
券、期货、房地产
窝藏等犯罪案件和打击报复举报
人
大案要案，司法人员贪赃枉法、徇 房地产开发、金融证券、土地批
1995 私舞弊，破坏国家重大改革措施 租、进出口和税收征管，司法部
实施，索贿受贿 门，国有企业改革，基层腐败
大案要案，司法、行政执法人员贪
1996 司法部门，国有企业改革，基层腐败
赃枉法、徇私舞弊，渎职
1997 大案要案，贪污贿赂，渎职
大案要案，贪污，索贿受贿，渎
国有企业、金融系统、房地产，
1998 职，徇私舞弊，非法拘禁、刑讯
司法部门
逼供、报复陷害
1999 大案要案
大案要案，“窝案”、“串案”，
2000 行贿，渎职、“侵权”犯罪案 买官卖官，司法部门，贪官外逃
件，徇私舞弊
私分，贪污，行贿受贿，携款潜 国有企业转制、重组，司法部门，
2001
逃，渎职、侵权，贪赃枉法 “官黑勾结”
大案要案，贪污，受贿，挪用公
国有企业改革，充当黑恶势力后台
2002 款，私分，渎职，侵犯公民权
和“保护伞”，贪官外逃
利，行贿
买官卖官，基层腐败，司法和行政执
法部门，国有企业改制，建设工程招
投标，经营性土地使用权出让，房地
2003 大案要案，玩忽职守，滥用职权 产开发与经营，金融，物资采购，充
当黑恶势力后台和“保护伞”，
严重损害群众切身利益的不正之
风

资料来源：中国《最高人民检察院工作报告》，1980－2004 各年。

48
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

从表 3.1 可以看出，中国转轨不同时期腐败的主要类型和多发领域在不断
变化。在转轨早期，贪污、盗窃、私分、哄抢国家财产，以及投机诈骗、走私
贩私等腐败类型相当突出；而到了 90 年代中期之后，这些腐败类型在逐渐减
少，索贿受贿、徇私舞弊成为检察机关查处的主要类型。从腐败重点治理领域
来看，早期腐败案件多集中在金融、税收和流通领域，各种类型的“公司”泛
滥；而到了 90 年代中期之后，土地使用权出让、房地产开发、建设工程、“买
官卖官”和司法部门⑩的腐败案件十分集中。
进入 21 世纪，随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，一
些与早期转轨有着密切联系的腐败类型逐渐在消失，与新时期转轨特点有关的
新的腐败行为也在不断出现。当前，政府采购（包括公共工程建设）、组织人
事、金融、国有企业改革等领域是腐败重灾区。11
既然中国转轨不同阶段腐败的特点和类型有较大差异，那么如何评价不同
时期腐败严重程度的变化趋势呢？

3.3 中国转轨期腐败变化的总体趋势
腐败研究最基本的命题之一就是，如何评价一个国家在不同历史时期的腐
败状况？由于腐败具有隐秘的特性，我们很难清楚地了解一个国家到底发生了
多少腐败，腐败会引起多大的经济损失和什么样的政治后果，腐败的严重程度
有多大。这一直是研究腐败问题的难点，也是腐败研究的重点。一般来说，对
腐败的评价主要可以分为三类。
第一类方法是通过查处腐败案件的情况来评价腐败状况，根据腐败案件所
暴露出来的信息，包括案件反映出来的共同特征、发生频率和案情严重程度
等，总体评估腐败实际发生情况。一些长期从事腐败案件查处工作的官员对腐
败程度的变化具有最直观的感受和丰富的经验，他们所做出的关于腐败变化趋
势的判断尽管个人化色彩较浓，但往往具有重要的参考价值。一些学者也试图

⑩ 行政执法和司法领域的腐败问题突出，2003 年立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的行政执法人
员和司法人员 9720 人，占立案总数的 22.3％，同比上升 1.4 个百分点。见 《最 高 人 民检 察 院 2 0 0 4
年 工作 报 告 》。
11 2001 年查办在国有企业转制、重组过程中私分、侵吞、转移国有资产的贪污贿赂犯罪嫌疑人 17920
人，2002 年查 办危 害 国有 企 业 改革 和 发 展， 涉 嫌 贪 污、 受 贿 、挪 用 公 款 、私 分 国 有 资产 犯 罪
的 国有 企 业 人员 8 4 3 9 5 人 。 2 0 0 3 年 依法查办在国有企业改革改制中导致国有资产流失的犯罪案
件，立案侦查涉嫌贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产的国有企业人员 14844 人。见 2 0 0 2 － 2 0 0 4
年 《最 高 人 民检 察 院 工 作报 告 》 。

49
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

从腐败案件查处情况中寻找规律。罗卡12（Jean-Louis Rocca）和王传利13分别研
究了中国 80 年代和 90 年代查处腐败案件数量的变化，并从中总结了腐败变化
规律。然而，被查处的腐败案件所暴露出来的关于腐败的信息往往是片面的，
即使不考虑仅仅从案件查处数量解读出来的信息离实际情况也有很大的偏差
14
，腐败本身的隐秘性也会造成自我选择问题。15
第二类方法是从主观的角度进行评价，根据对民众、商人或者学者等进行
问卷调查，综合他们的意见而形成评分，作为评价腐败水平的依据。16但是由
于腐败本身是一种违法行为，这种调查具有一定的敏感性，而许多受访者不会
根据自身的经历来回答问卷，很容易受到新闻媒体对腐败案件报道的影响，因
此会出现一定偏差。17此外，绝大多数调查在调查手段上都存在着许多局限性
18
，很难反映腐败的全貌，从中也无法了解历史状况19。但是，由于具有较强的
可行性和操作性，目前国内外关于腐败的定量评价研究大都使用这种方法，包
括清廉指数各个来源报告所进行的调查等。2002－2003 年，谢平和陆磊也运用
这种方法，通过问卷调查对中国金融领域的腐败状况进行了评估，建立了“中
国金融腐败指数”。20
第三类方法是指标角度的研究评价，主要是通过建立一套指标体系来评价
各国腐败状况，但是由于腐败产生的原因十分复杂，这类评价结果到底在多大
程度上能够反映实际情况令人生疑。

12 Jean-Louis Rocca, “Corruption and Its Shadow”, The China Quarterly, No.130(Jun., 1992), pp.404-408.
13 王传利：《1990 年至 1999 年中国社会的腐败频度分析》，《政治学研究》，2001 年第 1 期，第 38－
55 页。
14 我们认为，这种方法具有很大的缺陷。例如 2002 年发现的 2 个腐败案例，其中一个是 2000 年开始发
生的，另一个是 1990 年开始腐败行为就一直存在了，他们所揭示出来的腐败信息差异很大，但是仅从
查处腐败案件频度上反映出来的信息却是一样的。一个更好的办法是将腐败案例剖析开来，了解他们
所反映出来的深层规律，特别是腐败行为的具体发生情况，包括持续时间、案值等。本研究在分析正
部级以上高官腐败案例库的时候做了一些尝试，见后。
15 这是说，我们从腐败案件中统计出来的规律最多只能反映出被发现的腐败行为的特点，而不能概括其
它没有被发现的腐败行为的特征。这是因为那些没有被发现的腐败行为可能就是因为其特征与被发现
的腐败行为不同，才导致其没有被发现。
16 这种方法是由美国社会学家哈德利·坎特里尔首先提出来的，称为“生活梯测量法”。李成言等对
“生活梯测量法”以及廉政政策分析中可能用到的其它社会学方法进行了详细的总结和介绍。李成言
等：《廉政政策分析》，北京大学出版社，2002 年版，第 271－352 页。
17 这类调查往往强调“亲身经历”，通过问被调查者类似于“你在过去一年中是否遇到或看到有腐败行
为发生”这样的问题来了解腐败真实发生情况。
18 例如在样本数量、受调查者范围、调查方法等技术环节上存在的局限性。
19 这种调查主要是根据受访者当时的印象，对过去印象的回忆往往是不准确、不可靠的。
20 谢平、陆磊：《中国金融腐败研究：从定性到定量》，吴敬琏主编：《比较》，北京，中信出版社，
第 8 辑。谢平、陆磊：《金融腐败求解》，《财经》，2005 年第 1 期，第 46－76 页。

50
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

为了了解中国 1978 年改革开放以来腐败的总体变化趋势，本研究通过综

合考虑中国官方的评价、一些学者的研究成果和国际组织的评价，来试图给一
个综合的评价结果。

3.3.1 中国官方的评价

从 80 年代初期开始，中国就敏感地认识到了腐败形势迅速恶化的趋势，
通过各种渠道强调反腐败工作的重要性和紧迫性，同时也认识到这项工作的长
期性。
改革开放之初，邓小平就反复强调，“要整好我们的党，实现我们的战略
目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险”。
21
1982 年，针对改革开放以来出现的腐败状况，他严肃地指出：“我们自从实
行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当
多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。”“如
果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们的党和国家确实要发生
会不会‘改变面貌’的问题”。1989 年国内政治风波平息之后，邓小平更是尖
锐地指出：“这次出这样的乱子，其中一个原因，是由于腐败现象的滋生，使
一部分群众对党和政府丧失了信心。”22
改革开放初期是腐败形势迅速恶化的时期，由于对经济行为的管制逐步放
松，经济活动日渐活跃，出现了许多投机行为和腐败现象。甚至对于“哪些属
于腐败行为”，“腐败孰利孰弊”等问题都存在认识不清的问题。从以上中国
领导人的讲话可以看出，当时中国已经意识到腐败迅速蔓延的严重性，不断对
反腐败工作的重要性进行强调。但是由于整个经济发展环境创造了太多腐败诱
惑，而反腐败手段还主要局限在以教育为主，刚开始逐步加大惩治力度，所以
腐败进入一个迅速扩散期。
经过 1989 年 6 月的政治风波，中央进一步认识到了反腐败工作的重要性
和紧迫性，开始不断加大惩治力度。这时，中国已经逐步掌握了腐败滋生的制
度环境和发展背景，特别是腐败蔓延与体制变革之间的关系。江泽民提出，
“我们建立社会主义市场经济体制，要经历一个艰难的新旧体制转换过程。在

21 中央纪委宣教室编：《邓小平党风廉政建设和反腐败理论学习纲要》，北京，中国方正出版社，2002
年版，第 19 页。
22 同上书，第 20 页。

51
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

这个过程中，由于制度和机制的不健全、不完善，工作中存在一些漏洞和薄弱
环节，也会给腐败现象滋生以可乘之机”。23“近几年揭发出来的问题说明，
腐败现象对我们党政机关和干部队伍的侵蚀是严重的。……腐败是一种历史现
象，不会在短时期内完全消除。全党同志一定要树立长期作战的思想，又要有
现实的紧迫感。”24
这个时期，领导人对于腐败问题的认识已经比较全面和客观，危机感增
强。虽然腐败仍然在蔓延，但是由于中央不断加大打击腐败力度，并在制度建
设方面开始采取一定措施，在一定程度上控制了腐败增长的速度，为后面进一
步战胜腐败奠定了基础。作为长期的反腐败第一线工作者，江苏省纪委书记曹
克明 2002 年 3 月在参加全国政协会议时提出，“从 1992 年到 1997 年，中国的
腐败现象较为严重，蔓延比较快，几乎是直线上升。从 1993 年开始，中共中
央决定在全国开展反腐败工作，经过大力整治，腐败问题 1997 年后呈下降趋
势，反腐工作形势也逐步向好的方向发展。”25他的这番评价基本反映了中国
官方的认识。
以胡锦涛为总书记的新一代领导人，在冷静把握腐败发展规律和反腐败工
作规律的基础上，进一步提出了比较全面的反腐败战略和蓝图。在 2003 年 2
月召开的中纪委二次全会上，胡锦涛针对目前的反腐败形势做出了估计，“现
在一些腐败现象仍然比较突出，导致腐败现象易发多发的土壤和条件还存在。
反腐败斗争的形势仍然是严峻的，反腐败斗争的任务仍然是繁重的，我们必须
继续进行不懈的努力。”中纪委书记吴官正也指出，当前我国“腐败现象易发
多发的土壤和条件在一些领域依然存在，反腐败斗争的形势还比较严峻。有些
地方和部门违反纪律的问题比较严重，重大违纪违法案件一再发生，损害群众
利益的不正之风屡禁不止；形式主义、官僚主义作风，弄虚作假、铺张浪费现
象仍然突出；党风廉政建设和反腐败工作存在一些薄弱环节，纪检监察工作还
需要进一步加强和改进。”
从以上中央领导的讲话、中央文件和纪委系统官员的评价中可以看出，中
央总体认为，转轨期中国的腐败状况严重恶化，形势相当严峻，任务十分繁
重。同时，中央对于遏制、战胜腐败也充满了信心。

23 江泽民：《加强反腐败斗争，推进党风建设和廉政建设》，1993 年 8 月 21 日。江泽民：《论党的建
设》，北京，中央文献出版社，2001 年版，第 102－103 页。
24 江泽民：《在中央纪委第六次全会上的讲话》，1996 年 1 月 26 日。
25 《江苏政协主席曹克明：中国反腐并非“越反越腐”》，中新社 2002 年 3 月 8 日。

52
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

3.3.2 中国学者的评价

关于中国转轨期腐败的变化趋势，许多学者提出了自己的理论假说，或是
通过社会调查等方法来进行评估。
李雪勤认为，中国转轨期腐败程度的发展轨迹呈倒“U”字型，目前中国
正处于这个倒“U”字的高峰期，要到 2010 年左右体制转换和结构转换的过程
基本完成，腐败高发和多发的势头才有望下降。26
2001 年 3 月和 4 月，胡鞍钢、过勇对云南省的 121 名地县级干部和以浙江
省为主的 77 名企业家分别做了“对治理和腐败问题的看法”的调查问卷，其中
有一个问题为“与五年前相比，您所在地区腐败程度的变化情况”，调查结果
如表 3.2 所示。27

表 3.2 企业家和地方干部对中国过去五年腐败变化情况的看法（2001 年）

调查对象 严重恶化 恶化 差不多 好转 大为好转

云南地方干部 0 15.7 43.5 36.5 4.3
浙江企业家 6.6 30.3 35.5 26.3 1.3

从表 3.2 可以看出，无论是云南的地方干部还是浙江的企业家，总的来说
认为过去五年中中国的腐败状况基本变化不大。28 也就是说，他们总体认为这
段时期腐败水平处于一个平台期。

3.3.3 国际组织的评价

近年来，一些国际组织在评价各国的腐败状况方面做了大量的调查工作，
建立了不同的腐败指标体系来对各国的腐败状况进行衡量和比较，他们的研究
结果也逐渐得到了学术界的认可，并越来越多地被用来作为评价一些国家腐败
状况的重要依据。
由于定义的不同和研究视角的差别，各个国际组织用于评价腐败的具体指

26 李雪勤：《反腐败斗争几个问题的思考》，《求是》，1998 年第 13 期，第 25 页。
27 胡鞍钢、过勇：《地方干部如何看待腐败问题——云南地县级干部的问卷调查》，《中国国情分析研
究报告》，2001 年第 24 期。
28 地方干部的评价要高一些，这一方面可能是因为主要是自评，另一方面，对于地方干部来说，他们能
够切身感受到目前打击腐败行为对政府官员所产生的强大震慑力，并能首先感受到预防腐败的一系列
制度建立所带来的效果。而企业家的评价总体来说要低一些，这主要是因为企业家通常是腐败行为的
受害者，他们对腐败深恶痛绝，对地方的腐败程度有一定的成见。

53
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

标也有所不同。目前应用比较广泛的主要有四个国际组织所提供的八种指标：
透 明 国 际 的 清 廉 指 数 （ Corruption Perception Indicator ） 和 行 贿 指 数 （ Bribe
Perception Indicator）；世界银行的腐败控制指标（Control of corruption）；瑞
士 国 际 管 理 发 展 学 院 的 非 法 支 付 （ Irregular payment ） 、 司 法 腐 败 （ Legal
corruption）、贿赂和回扣（Bribes and Kickbacks）指标；世界经济论坛的贿赂
和腐败（Bribe and Corruption）、透明度（Transparency）指标等。29
在这些基于主观印象的调查指标30 中，透明国际的清廉指数目前应用最为
广泛。从 1995 年开始，透明国际每年发布一次各国的清廉指数（CPI），这个
指标是基于大约 10 个覆盖不同领域的调查的加权平均。它以企业界、风险分析
家、一般民众为调查对象，据其经验和感觉对各国进行由 10 到 0 的评分，得分
越高，表示腐败程度越低。清廉指数被称之为“民意中的民意”，因为它是综
合了许多关于腐败的调查报告的结果。以 1999 年为例，它在该年的清廉指数制
作过程中一共参考了 17 份调查报告，其中包括世界经济论坛的《全球竞争力调
查》、瑞士国际管理发展学院的《世界竞争力年鉴》以及世界银行的世界商业
环境调查（World Business Environment Survey）等。由于各个调查报告覆盖的
国家子集不同，一个国家至少需要三份调查报告才能列入当年清廉指数的评
比。但是因为不同国家清廉指数来源的报告不同，也不可避免地会产生了一定
的衡量误差。除了 1996 年开始每年一度发布的清廉指数之外，透明国际还对
1980－1996 年各国清廉指数作了一个估计，具有一定的参考价值。透明国际对
各国不同时期腐败状况的评价结果见附表 B.1 和附表 B.2。

29 除了以上介绍的五类指标之外，还有一些指标也对一些国家的腐败状况进行了评价，包括：国际商务
组织（Business International）指标和国际国家风险指标（International Country Risk Guide）等。国际商
务组织指标是基于在 1980-83 年国际商务组织所组织的一些专家和顾问的调查（通常是一个国家一位专
家），现在由经济学家智囊团进行补充。它根据“商业交易涉及腐败或受到怀疑的支付的程度”将国
家按从 1 到 10 排列。这个指标从 1982 年开始每年由政治风险部门提出，这是一个私人的国际风险投资
部门。
30 我们称这些指标为“主观指标”是因为它们不同于经济社会发展指标的“客观指标”。这些指标都有
一个共同点，就是都是基于主观感觉（perception）的，通过问卷调查或访谈的方式来了解人们对于各
国腐败状况的评价。但是主观感觉并不仅仅意味着凭着印象进行主观臆断。以透明国际为例，他们在
进行调查的过程中，非常注重要求接受调查的人要根据自己的经历（experience），而不是真正的主观
印象。从主观感觉的角度对腐败进行定量研究是一个权宜之计，但有的时候，主观的感觉可能比客观
情况更为重要。以各项调查中的一个重要对象——跨国公司的高级经理为例，他们对一国腐败状况的
印象直接影响着该公司在这个国家的投资决策。透明国际认为，对一个国家腐败的感觉程度越高，外
国投资者在这个国家进行短期投资（高回报）的倾向性就越低。而公众在反腐败方面给以政府的政治
压力也是根据他们的主观感觉的。因此，对腐败程度的主观感觉程度可以成为衡量腐败状况的一个重
要依据。

54
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

透明国际、世界银行等国际组织的评估结果为腐败定量研究提供了可能。
但是应该看到，这些研究都有一定的局限性31 ，在国际上还颇有争议。就中国
而言，由于这些腐败评价指标主要都是从国际的视角来评价中国的腐败状况，
难免有失偏颇。但是到目前为止，清廉指数还是学术界常用的对各国腐败状况
进行评价的指标。
由于透明国际各年公布的清廉指数所覆盖的样本国家数变化比较大32，从
1995 年的 41 个增加到这几年的近 100 个。为了便于国际比较，本研究仅选取
47 个数据比较全的国家（地区）从 1996 到 2001 年之间的评分进行比较，如图
3.2 所示。这些国家基本上覆盖了世界上主要的国家，因此具有比较强的代表
性，同时也有一定的时间序列数据。从中可以看出，就世界主要国家的总体腐
败水平而言，这段时间并没有发生太大变化，中国也相对比较稳定。
同样的，我们选取了 54 个世界主要国家来作为对中国从 1980 年到 1996
年之间清廉指数评分的参照，见图 3.3。图 3.3 表明，1980 年之后中国的腐败
水平急剧恶化，到 90 年代中后期已经达到了相当严重的水平。
7
6
5
4
3
2
1
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

中国CPI 47国平均CPI

图 3.2 1996－2003 年中国和 47 国平均 CPI 比较

31 清廉指数的局限性主要体现在如下几个方面：1）其评价的准确性过于依赖其来源调查的准确性，而一
些来源调查样本有限，其客观性和准确性可以受到一定置疑；2）严格来说，不同国家和一个国家在不
同年份的清廉指数得分是无法比较的，指数制作者兰斯多夫教授 2004 年 9 月份在清华大学演讲时承认
了这一点；3）因为使用三年数据所造成的评价的滞后性；4）对中国的不对等对待，在清廉指数的调
查来源中，没有一项调查的对象包括中国人。过勇：《透明国际清廉指数对中国评估的意义及局
限》，《反腐败导刊》，2005 年第 1 期，第 44－46 页。
32 1995 年为 41 个，1996 年为 54 个，1997 年为 52 个，1998 年为 85 个，1999 年为 99 个，2000 年为 82
个，2001 年为 91 个，2002 年为 102 个，2003 年为 133 个，2004 年为 146 个。

55
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

6
5.30 5.28 5.35
5 5.13
4.73

3
2.43
2

0
1980-1985 1988-1992 1993-1996

中国CPI 54国平均CPI

图 3.3 1980－1996 中国与 54 国平均 CPI 比较

表 3.3 列举了前述几种主要的腐败评价指标所涵盖的样本国家数及对中国
的评分和排名情况。

表 3.3 中国在部分腐败评价指标中的排名情况比较

腐败指数 数据年份 样本国家数 中国得分 中国的排名

清廉指数 2001 91 3.5 57
行贿指数 1999 19 3.1 19
世行控制腐败指标 2000 151 －0.289 82
GCR 贿赂和回扣指标 1998 59 3.53 31
WCY 贿赂和腐败指标 1999 47 2.222 37

数 据 来 源 ： Transparency International, www.transparency.org; World Bank,

http://www.worldbank.org/wbi/governance/gov_data.htm; World Economic Forum, The Global
Competitiveness Report 1999, New York: Oxford University Press, 2000; International Institute
for Management Development, The World Competitiveness Yearbook 2000.

3.3.4 总体评价和估计

从中国官方评价、学者的研究成果，以及国际组织的评价中，我们可以对
中国转轨期腐败的变化趋势做一个基本估计：
（1）转轨初期，中国的总体腐败状况并不太严重
根据透明国际对各个时期中国腐败状况的评价，我们可以看出，在改革开
放初期，即 1980－1985 年期间，中国的腐败状况在世界 54 个主要国家中排名

56
 第3章 中国转轨期腐败的特点、类型与变化趋势

为第 27 位，腐败状况还不太严重，清廉指数为 5.13。根据我们前面对建国初期
以及转轨之前中国腐败和反腐败基本情况的回顾，同样可以得出这样的结论，
就是在转轨之前的计划经济体制时代，甚至是转轨初期，中国的总体腐败状况
并不十分严重。
（2）在转轨进程中，中国的腐败状况迅速恶化
中国官方、学者和国际组织的评价都表明，转轨期中国的腐败迅速恶化，
形势变得相当严峻。国际组织的评价进一步发现，中国的腐败排名大致处于世
界上中等偏差的水平33；如果只考察世界主要国家，则排名相当靠后。根据清
廉指数的评价，在在转轨进程中，中国清廉指数迅速下降，到了 1993－1996 年
期间，下降到了第 50 位，清廉指数为 2.43。
（3）90 年代中期之后腐败蔓延的势头有所遏制，但仍然比较严重
由图 3.2 和图 3.3 可以看出，90 年代中期之后中国腐败蔓延的势头得到了
一定的遏制，清廉指数评分基本维持在 3.4 左右，中国的腐败开始进入滋生腐
败力量和反腐败力量势均力敌的“相持阶段”。34 进入“相持阶段”决不意味
着中国腐败高发、多发的阶段已经过去，腐败形势有了根本性好转，而只是说
随着加大惩治力度和一系列“治本”的制度措施的出台，转轨早期腐败迅速蔓
延，腐败形势迅速恶化的势头已经初步得到控制，但是总体腐败水平仍然处于
一个比较高的水平。35

33 主要根据世界银行的控制腐败指标，它涵盖了世界上 151 个国家。

34 这一评价结果目前在社会上海存在一定争议，但中国官方评价、学者的研究成果和国际组织的评价都
基本支持了这一观点。
35 李雪勤认为，按照党中央确定的战略目标和我国经济社会发展的状况，大约在 21 世纪初我国的社会主
义市场经济体制基本成型，到那个时候，我国的经济结构也基本可以实现由传统到现代的转换。可以
预计，由于我国目前正处于这个双重转换的过程中，消极腐败现象也将继续处在高发和多发的阶段。
要到双重转换过程基本完成，也就是到 2010 年左右，消极腐败现象高发和多发的势头才会降下来。李
雪勤：《民主与改革》，第 5 页。

57
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

腐败动机的存在是腐败行为发生的一个重要前提。腐败动机是从哪里来
的？经济转轨和制度变革会对腐败动机会产生什么样的影响？
本章从伦理学“性本善”和“性本恶”的争论入手，探讨了人内心并存的
两种“恶”、“善”思想的源头：人的欲望，以及道德与正义感，分析了人腐
败动机的来源。接着，讨论了经济转轨和文革遗毒对非正式制度的影响，以及
它和腐败机会大量出现、制度执行不力诱发腐败动机的途径。
本研究认为，人是有利己之心的，这为腐败行为的发生提供了心理上的条
件。当然，作为社会中的一员，人会考虑到自身行为有可能会对其他人产生的
影响，因此将受到道德约束，而道德正是非正式制度的重要组成部分。在不同
的社会环境中，人的腐败动机会发生变化。在中国转轨过程中，经济转轨破坏
了非正式制度，造成道德败坏，它与腐败机会大量出现、制度执行不力一起，
通过多种途径提高了腐败动机。经济转轨对非正式制度的破坏主要体现在：
1）“文革”和改革过程中在一些问题上认识的反复降低了对权威的尊重；2）
新事物的诱惑动摇了原有的信仰；3）“拜金主义”思想流行提高了人的欲
望。这些都为中国经济转轨期腐败的迅速扩散和蔓延创造了思想基础，具体表
现为少数公职人员丧失信仰，目无法纪，贪得无厌，放纵亲属，结交“大
款”，生活放纵等。

4.1 腐败动机的来源
腐败动机来源于人性。所谓人性，指的是人人具有的与生俱来的本质属
性。
关于人性本“善”还是“恶”，自古以来就有很多的争论。在我国古代，
孟子主张性善，荀子主张性恶，告子主张人性无分善恶，还有人主张“性可以
为善，可以为不善” 36 。这些争论从古一直延续至今。然而，仔细甄别会发

36 《孟子·告子上》。

58
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

现，中国历史上人性论争之所以纠缠不清，其症结在于各人所指的人性在内容
上并不相同，因此争论就没有结果。37
事实上，人性中既有善的一面，也有恶的一面。孟子说人性善，荀子说人
性恶，他们并不是没有看到人性的另一面，而是为了政治上的需要38，只强调
各自想要强调的那一面。因此，善和恶在人性中是共存的。
在公职人员决定是否进行腐败行为的时候，他心中往往做着激烈的思想斗
争，一个是名叫“正义”的天神，还有一个是名叫“欲望”的魔鬼。一旦魔鬼
战胜了天神，他就会决定腐败。

4.1.1 人的欲望

虽然在本性本源的问题上争执不休，但是基本上所有中国古代的思想家都
一致认同，人是有欲望的，这是由人类的起源所决定的。西方的许多著名思想
家和学者也持相似的观点。
柏拉图提出了“二元”人性论的观点。他提出，灵魂或心灵是能脱离肉体
而 存 在 的 非 物 质 的 东 西 。 灵 魂 由 三 种 因 素 组 成 ： 理 性 （ reason ） ； 愤 慨
（ indignation ） 、 愤 怒 （ anger ） 或 意 志 （ spirite ） ； 欲 望 （ desire ） 或 情 欲
（appetite）。其中，欲望或情欲是人性的重要组成部分。
罗素认为，促使一个人采取行动的动机，只能是欲望（desire）、情感
（emotion）或激情（passion），随便用哪个词都可以。理性（reason）不是行
为的动机。理性意味着选择正确的手段，去达到你的目的。理性同目的的选择
没有任何关系。罗素援引休谟的话说，“理性是，而且只应当是，激情的奴
隶”。39
人的本性表现为人想做什么和人能做什么。就人想做什么来说，人性表现
为需要、动机、欲望、情感和激情，这些词在实质上涵义是相同的。欲望作为
手段，是多种多样的；情感也是无法列举的。有些欲望可以并存，有些欲望彼
此不能相容，可以说前者是善的欲望，后者是恶的欲望，或者说前者是人性的
健康趋向，后者是人性的不健康趋向，总之都是人性的表现。

37 杨敬年：《人性谈》，天津，南开大学出版社，1998 年版，第 47 页。
38 孟子提倡仁政，荀子提纲礼治。
39 [英]罗素：《伦理学和政治学中的人类社会》，肖巍译，北京，中国社会科学出版社，1992 年版，第 8
页。

59
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

马克思认为人的本性就是人的需要。1844 年，马克思在《詹姆斯<政治经
济学原理>一书摘要》中，首先将人的本质于人的需要联系在一起，他说：
“我的劳动满足了人的需要，从而物化了人的本质，又创造了另一个与人的本
质的需要相符合的物品。”在《1844 年经济学－哲学手稿》中，他进一步阐述
了人的需要就是人的天性。他认为，人的需要与动物的需要不同，后者靠自然
的恩赐、以本能的活动来满足，而前者则靠人的主观能动性、以改造自然的生
产活动来满足。因此，人的需要既是一种内在必然性（必然要满足），又是人
的内在本质力量的体现，它使人们去进行活动。马克思认为，人的需要主要有
人的生物需要和社会需要，有物质需要和精神需要，有个人的需要和社会的需
要，有活动需要、生存需要和发展需要等。同时，他还认为，人的需要的内容
和满足方式受物质生产和社会关系的制约。人的一般需要固然是人的一切活动
的前提，但是必须用物质生产和社会关系去解释人的具体需要，因为二者决定
需要的内容及其满足方式，并不断产生新的需要，使人的需要具有社会历史
性。
1943 年，美国心理学家马斯洛（Abraham h. Maslow）在《人类动机理论》
（A Theory of Human Motivation Psychological Review）一书中提出了需求层次
论。他认为，人有一系列复杂的需要，按其优先次序可以排成梯式的层次。 40
人的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五
类，依次由较低层次到较高层次。41马斯洛的需求层次论认为，需求是人类内
在的、天生的、下意识存在的，而且是按先后顺序发展的，满足了的需求不再
是激励因素等。
综上所述，人是有欲望的。这种欲望来自于人基本的生理需求，是与生俱
来、人人具有的，但是随着社会的发展，人的欲望并不仅限于此。需要、欲

40 其中包括四点基本假设：1）已经满足的需求，不再是激励因素。人们总是在力图满足某种需求，一旦
一种需求得到满足，就会有另一种需要取而代之。2）大多数人的需要结构很复杂，无论何时都有许多
需求影响行为。3）一般来说，只有在较低层次的需求得到满足之后，较高层次的需求才会有足够的活
力驱动行为。4）满足较高层次需求的途径多于满足较低层次需求的途径。[美]马斯洛：《动机与人
格》，北京，华夏出版社，1987 年版，第 23－39 页。
41 这五类需求及具体内容包括：1）生理需求，是个人生存的基本需求。如吃、喝、住。2）安全需求，
包括心理上与物质上的安全保障，如不受盗窃和威胁，预防危险事故，职业有保障，有社会保险和退
休基金等。3）社交需求，人是社会的一员，需要友谊和群体的归属感，人际交往需要彼此同情互助和
赞许。4）尊重需求，包括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心。5）自我实现需求，指通过
自己的努力，实现自己对生活的期望，从而对生活和工作真正感到很有意义。

60
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

望、动机事实上已经成为同义语。满足欲望的手段有所不同，这造成了“人
性”也就有善恶之别。

4.1.2 道德与正义

人的本性不仅包括原始的欲望，还包括作为一种高等动物，人的情感和品
德，最显著的有孟子所说的恻隐之心、羞恶之心、辞让之心和是非之心，即
仁、义、礼、智。这些都是人性中善的表现。宋代理学家以仁、义、礼、智为
天理，以之与人的生活欲望相对立。这些都可以划到道德或正义的范畴。
马克思主义伦理学认为，道德是调整人们相互关系的行为原则和规范的总
和。一定的道德准则和规范是从人们的社会实践中产生的，它一经产生，就作
为一种善恶标准，一方面通过舆论和教育的方式，影响人们的心理和意识，形
成人们的善恶观念、情感和意象，以致集中形成人们内心的信念；另一方面，
又通过社会舆论、传统习俗和规章制度的形式，在社会生活中确立起来，成为
一定社会和一定阶级约束人们相互关系和个人行为的原则和规范。42 王海明将
道德定义为“社会制定或认可的关于人们具有社会效用的行为应该而非必须如
何的非权力规范”。43
在西方社会，伦理（ethics）与道德（morality）两词习惯上可以通用。但
是在汉语文化中，这两个概念有着一定的差别。伦理指的是“人际行为事实如
何的规律及其应该如何的规范”，而道德指的是“人际行为应该如何的规
范”。44
道德规范和法不同，它不是由国家强制制定和强制执行的，而是依靠社会
舆论的力量，依靠人们的信念、习惯、传统和教育的力量来维持的。45
罗素认为，在伦理学中有某种东西超出道德规范之上，用这些东西可以去
评价道德规范。这些东西就是行为必须实现的目的，如一种行为能促进这种目
的，那它就是对的或正当的，否则它就是错的或不正当的。这个目的就是
“善”，善就是人类求生存、求发展的需要的满足。与之相反的是“恶”。所
以应当用善、恶而不是用对、错来作为伦理学的基本概念。46因此，道德规范

42 罗国杰：《马克思主义伦理学》，北京，人民出版社，1982 年版，第 4 页。
43 王海明：《新伦理学》，北京，商务印书馆，2001 年版，第 112 页。
44 同上书，第 105 页。
45 艾思奇主编：《辩证唯物主义、历史唯物主义》，北京，人民出版社，1978 年版，第 318 页。
46 [英]罗素：《伦理学和政治学中的人类社会》，第 40－50 页。

61
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

是达到善这一目的的手段。合乎善的行为都是道德的行为，否则就是不道德的
行为。
正义与道德具有一定的联系，都属于“善”的范畴。慈继伟考察了正义的
道德属性。他认为，如果社会上一部分人的非正义行为没有受到有效的制止或
制裁，其他本来具有正义愿望的人就会在不同程度上效仿这种行为，乃至造成
非正义行为的泛滥。这种现象称为“非正义局面的易循环性”，或“正义局面
的脆弱性”。这一现象独立于正义规范的具体内容：不论一个社会具有什么样
的正义规范，这一现象都有可能发生。在法律制度不健全的情况下，这种可能
性就越大。因此，正义有两个相反相成的侧面：一方面，作为利益交换的规
则，正义是有条件的；另一方面，作为道德命令，正义又是无条件的。“有条
件”的意思是说，具有正义愿望的人能否实际遵守正义规范取决于其他人是否
也这样做。但是，既然愿意遵守正义规范的人能否实际遵守正义规范取决于其
他人是否也这样做，那么，一部分人的非正义行为就有可能导致其他人的非正
义行为，结果使非正义行为蔓延至全社会，所以正义又必须是“无条件”的。
47

由于正义的“有条件”性，只会在一定的条件下才能导致正义的行为。因
此，要维持正义，就需要“他律”，需要法律的强制手段迫使人们遵守正义规
范。久而久之，一个道德有序的社会就可能逐渐形成。法律的作用就在于，它
能够促使具有正义愿望的人毫无勉强地服从正义的要求。
从制度经济学的角度来说，道德和正义都属于非正式制度的范畴。当公职
人员进行廉洁或腐败的抉择时，需要和内心的“道德和正义”，以及周围环境
对自己的压力做斗争。因此，非正式制度能够起到抑制腐败动机的作用。

4.2 经济转轨对非正式制度的影响
如上所述，人的腐败动机来源于两个方面：一是人的欲望，二是人所具有
的道德感或正义感。欲望是人生而具有的，来源于人类的本性和起源，是人性
的重要组成部分之一。以道德和正义为主要内容的非正式制度是人类社会长期
发展中逐渐形成的社会规范，他具有一定的约束力，但一般不具有强制执行
性。在漫长的社会变迁中，道德和正义的内涵是逐步形成、不断丰富，也相对

47 慈继伟：《正义的两面》，生活·读书·新知三联书店，2001 年版，第 1 页。

62
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

稳定的。从制度经济学的角度来看，道德和正义属于非正式的制度，它可能受
经济、政治变革的冲击而动摇，但是其重新确立必然是正式制度长期作用的结
果。非正式制度受到经济转轨影响的直接结果就是道德败坏。
亨廷顿认为，现代化涉及到社会基本价值观的改变。具体地说，价值观的
转变意味着社会内部的集团会逐渐接受天下平等和以成就量人的那些规范，意
味着出现个人和集团对民族国家的效忠和认同，还意味着所谓对国家来说，公
民享有平等的权利并应尽平等的义务这一假定概念的传播。那些按照传统规范
是可以被接受并合法的行为，在这些现代人士的眼里就成了不能接受的和腐化
的行为。因此，处于现代化之中的社会中的腐化现象，在某种程度上与其说是
行为背离了公认的规范，还不如说是规范背离了公认的行为方式。再者，给旧
标准打上问号会摧毁所有标准的合法性。新旧规范的冲突为个人创造了以这两
种规范所不承认的方式进行活动的机会。48
在中国转轨过程中，市场经济的发展使得传统上相对稳定的社会体系发生
了松动，经济的发展和所有制结构的转变改变了社会结构，人们的社会、政治
地位与经济地位出现了严重的不对称，社会思潮汹潮彭湃，各种思想良莠不
齐，许多解放后就已经消灭的丑恶现象又沉渣泛起。这些都对人们的思想产生
了严重的冲击，社会道德败坏，这为腐败蔓延提供了肥沃的土壤。

4.2.1 “文革”和改革过程中认识的反复降低了对于权威的尊重

“文化大革命”是中国现代史上的一场浩劫，它不仅严重破坏了中国迈向
现代化的进程，而且颠倒了社会秩序，使得人们对于是非标准产生了很大的怀
疑。49
在“文革”期间，作为国家权力的体现，司法机关的工作受到了很大的干
扰和冲击。1966 年 12 月，江青在与谢富治等人接见红卫兵时就说：“公安
部、检察院、最高人民法院都是从资本主义国家搬来的，是凌驾于党政之上的
官僚机构，几年来一直是同毛主席对抗的”，号召他们打倒“公检法”。“一

48 [美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第 55 页。
49 “文革”的十年浩劫是对中国社会的一次严重破坏。1966 年 5 月，中共中央召开政治局扩大会议，通
过“五·一六”通知，为“文革”确定了理论和方针。当年 8 月，北京和各地的红卫兵走上街头横扫
“四旧”，掀起了抄家风。红卫兵进而自行抓人、揪斗、游街示众，并私设公堂，滥施刑罚。据统
计，自 8 月下旬到 9 月底的 40 天内，北京有 1700 多人被打死，有 8.5 万名所谓“五类分子”被驱赶
出北京。1967 年，以上海“一月革命”为始，全国各地到处向原来的党政机关夺权，大批“走资派”
被打倒，许多地方都发生了大规模的武斗。程维荣：《走向法治时代——从“文革”结束到中共“十
六大”召开》，上海教育出版社，2003 年版，第 22 页。

63
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

月风暴”以后，全国各级司法机关的组织系统基本瘫痪。1967 年 12 月，中共
中央决定对公、检、法实行军事管制，人民法院被撤消，成为各地公安机关军
管会下属的“审判组”。原来独立的审判机关不复存在，而由公安机关军管会
行使国家审判权。到 1970 年 2 月宪法修改小组会上，康生首先提出在宪法上
不再规定设置检察机关的意见，检察机关的职权由公安机关行使。这个意见后
来得到毛泽东的原则同意。50
由于原有的国家权力机关受到了严重冲击，不仅社会秩序被颠倒，也失去
了社会公正的保护者。正因为如此，冤假错案层出不穷。“文革”中审判的案
件，有的被人为地抹上了一层政治色彩，动不动就与“阶级斗争”、“路线斗
争”挂起钩来；有的仅凭上级或本单位领导人的一句话就定了性，而当时的领
导人大多缺少法律观念，难免指手画脚，信口开河；有的是先入为主，靠捕风
捉影的证据就加以判决，还有的则被掺杂进个人的目的或情绪，具有打击报
复、诬陷迫害的性质。由于办案程序遭到肆意践踏，处理案件实行侦查、起
诉、审判“一竿子插到底”的做法，往往事先已经定案，所谓审判充其量为了
制作一纸既定的判决，办一个“合法”的手续而已。审理案件通常是秘密进
行，采取逼供、诱供、指名问供，甚至刑讯逼供的方式。对重大案件，各地动
辄召开万人甚至十多万人参加的公审大会批斗罪犯，宣布判决，随后不容被告
上诉就游街示众并交付执行。
在这种突出政治目的或者靠刑讯办案的情况下，出现了从党和国家领导
人、各级领导干部与各界知名人士直到普通群众的大量冤假错案。刘少奇、邓
小平、彭德怀、彭真、陶铸、贺龙、陈毅、谭震林、罗瑞卿、陆定一等一大批
领导干部遭到陷害，有的甚至身陷囹圄，含冤而死。1970 年开展的“打击反革
命破坏活动，反对贪污盗窃、投机倒把、铺张浪费”的“一打三反”运动，要
求“放手发动群众，打一场人民战争，掀起一个大检举、大揭发、大批判、大
清理的高潮”。各级公安机关军管会判处了 10 万余件反革命案件，经文革后
复查，冤错率高达 80％至 90％。“文革”中，单人民解放军干部被诬陷的就
有 8 万多人，其中 1169 人被迫害致死。51
“文革”的十年浩劫严重破坏了中国的政治秩序和社会秩序，也引起了极
大的思想混乱。在这场运动中，人们对于是非标准产生了严重的怀疑和混乱。

50 同上书，第 22 页。
51 同上书，第 22 页。

64
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

原有的价值观和社会权威体系在一夜之间轰然倒塌，甚至变成敌对势力。“文
革”遗毒在之后相当长一段时期内在部分人的心中继续作祟。
此外，在改革过程中出现的众多认识上的反复也助长了人们对权威和规则
的不尊重。中国经济改革和转轨的核心内容就是引入市场经济。尽管诚如邓小
平所说的，“计划并不就是社会主义，市场也并不是资本主义”，“市场只是
一种手段”，然而在中国人原有的价值体系中，市场经济一般都是资本主义的
附属品，在当时的教科书中是被批判的。尽管引入市场经济并不意味着要走资
本主义道路，但是相当一部分中国人的心中都出现了这样的疑惑，“会不会今
天认为是错误的东西，明天反而成为正确的？”
在建国初期社会主义改造时期，个体私营经济是作为“资本主义尾巴”被
改造的。然而改革开放之后，中国给予其重新发展繁荣的机会，在宪法和党的
历次全国代表大会报告中的地位也在不断提高。原先属于非法，被群众批斗的
“走资派”一转眼成为“先富起来的人”，生活水平鹤立鸡群，这是对许多人
心理的严重冲击。
在家庭联产承包责任制实行之前，农村主要采取集体所有、集体劳动的形
式。然而，安徽凤阳小岗村农民的一次冒险居然直接推动了中国农村生产关系
的巨大变革，实现了包产到户，按劳分配。类似的例子还有很多，甚至包括
黄、赌、毒等在新中国被宣布一度杜绝的丑恶现象又沉渣泛起。对于改革开放
之后的新社会，人们开始迷惑了，不知道哪些事物代表者正确，代表着未来的
发展方向。
正是在这样的一种情况下，一些人通过钻政策的空子，冒险越过政策边
界，在经济上完成了原始积累，从而获得了成功。随着经济地位的提高，他们
也迅速获得了社会的认可。这对于其他人无形中起到了榜样作用，也开始寻求
突破原有的法律、政策界限获得成功机会。52

52 原河北省国税局局长李真入狱后的一番谈话道出了其中玄机。他说，“廉洁成了一些人茶余饭后的笑
料。无论是我做秘书还是做局长，我都看到过、接触过这样一些人：他们因为廉洁，不仅生活条件得
不到改善，工作上得不到重用，反而还遭到有些人的奚落、责难、孤立和排挤。廉政典型成了‘苦行
僧’。相反，一些贪官，当然包括我在内，口碑不好，举报信不断，却能一次次逃过党纪国法的追
究，还被认为是有能力的干部……这种现实让我怀疑，究竟是我有了病，还是别人有了病，甚至是这
个社会有了病……进而得出了错误的判断：笑廉不笑贪已成为社会普遍现象了……”乔云华：《地狱
门前》，第 164 页。

65
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

4.2.2 新事物的诱惑动摇了原有的信仰

在中国传统社会中，官员是地位仅次于皇族和贵族的阶层。“学而优则
仕”是绝大多数知识分子的梦想。这种思想基本上已经深入了中国人的骨髓，
成为文化的一部分。
1949 年建国之后，尽管中央掀起了多次“反对特权”、“反官僚主义”的
运动，强调群众路线，然而事实上，计划经济的体制决定了公职人员是社会精
英阶层的唯一出路。不管最初是从事企业经营、科学研究，还是其它工作，获
得认可的最终途径还是升职为领导干部，获得级别上的“认可”。领导干部在
商品分配、住房、用车、子女就业等方面享有的优待更是为这种优越地位提供
了“物质保障”。
然而随着改革开放，一部分在原有的社会价值观念中处于较低地位的人迅
速富裕起来，这导致公职人员的经济地位迅速下降，从而与其政治地位产生了
严重的反差。这种反差造成了社会思想的极大混乱。一些公职人员开始怀疑自
己所受教育的正确性，对经济利益从羡慕转向追求。于是，一些人开始下海经
商，而留在公共部门里的人也蠢蠢欲动，并试图利用当时还并不十分明确的公
私界限寻找“发财致富”的机会。整个社会遭遇了极大的信仰危机，公职人员
参与非法事件开始逐渐增多。
同时，随着国门不断打开，西方社会中的一些思潮也开始涌入。一些公职
人员出国之后，看到国外部分发达资本主义国家的繁荣景象，以及他们所倡导
了理念之后，失去了鉴别力，对自己原有的价值观产生了严重怀疑。同时，国
际社会中的一些重大事件也冲击着公职人员的思想，尤其是 20 世纪 90 年代后
期前苏联和东欧社会主义国家的“变色”。作为世界上第一个社会主义国家，
苏联在一夜之间分崩离析，前苏联和东欧的许多国家先后走上了资本主义道
路。这使得部分公职人员对于“共产主义能否实现”这个原先不容置疑的问题
在心里打上了一个很大的问号。与此同时，北京等地区出现了一定规模的政治
风波，这动摇了一部分人，包括少数党员领导干部的理想信念。他们开始放弃
理想，通过各种投机手段来中饱私囊。53

53 原合川县委副书记高万成回忆起自己当时思想上的波动，说道，“1991 年岁末，苏联解体，使我的信
仰发生了大裂变。我想，中国共产党能不能顶住，变不变也很难说呀！两个月后，邓小平南巡讲话发
表了，我误认中国要搞的市场经济和苏联解体后的自由经济是一回事。自由经济就是自由捞钱。于
是，我便用手中余权大捞钱”。邵道生：《高官腐败与信仰危机》，人民网，2003 年 11 月 11 日。

66
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

随着改革和开放所带来的这些观念上的冲击动摇了部分公职人员的原有信
仰和价值体系，使得他们内心的欲望开始占了上风，加速了他们迈出了腐败的
第一步。

4.2.3 “拜金主义”思想流行提高了人的欲望

新中国成立之后，由于长期战乱和帝国主义国家的掠夺，中国基本上是在
“一穷二白”的基础上开始国家重建的。虽然在建国早期，中国的经济取得了
长足的发展，理顺了生产关系，主要产品产量也大幅度增长，但是由于没有遵
循经济发展的客观规律，先后发生了“大跃进”和“文革”的决策失误，错过
了世界技术革命的浪潮，经济发展受到严重影响。在从建国到 1978 年这段时
期，中国的经济年平均增长率低于世界平均水平，仍然没有摆脱经济落后的局
面。
改革开放之后，经过无休止的政治运动之后，迎来社会恢复稳定的中国人
从来没有感到过发展经济是如此的迫切。尤其是在重新对外开放之后，人们发
现对于资本主义国家的陈旧认识已经完全不符合现实情况，日本在战墟中重新
崛起，连韩国、中国台湾、香港、新加坡、马来西亚等国家和地区也呈现出一
幅欣欣向荣的景象。人们对于物质生活提高的要求愈发强烈。
随着经济搞活和对外开放，出现了许多新的经济主体、经济行为和经济现
象。随着中央一系列政策的出台，个体、私营经济开始获得更大的发展空间，
还有少数人利用“双轨制”经济进行投机倒把，于是一批新富起来的群体出现
了。经济基础决定上层建筑。经济结构的这种改变对于社会结构、阶级结构产
生了严重冲击，造成了人们观念上的混乱。
在计划经济时期，人们的经济地位和其政治、社会地位是基本对应的。人
们的收入来源主要靠工资或工分，消费一般都是靠计划调配，即使有钱也不一
定能买的到东西。然而转轨开始之后，商品经济和市场经济的发展使得一部分
原先政治和社会地位都比较富的人通过“投机活动”暴富起来，而在当时的社
会体系中具有“崇高”地位，守着工资过日子的人反而落入清贫。同时，非正
规市场逐渐繁荣起来，并逐渐成为市场的主体。先富起来的人在市场上基本上
可以买到绝大部分商品。这引起了社会上相当一部分人的心理失衡，人们都希
望能够获得更多的收入来改善生活。至于致富的手段，在原有制度体系行将崩
溃，十分混乱的情况下，或许“就看谁的胆子够大”。

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

在这种局面下，人们心态出现严重失衡，“拜金主义”思想开始流行。这
导致了人们对于正义认识的模糊，出现了各种投机行为，其中就包括腐败。

4.3 经济转轨、制度变革提高腐败动机的途径
腐败动机的提高通过多种途径鼓励了腐败行为的发生，使得公职人员突破
“心理防线”显得轻而易举。同时，这种浮躁的、功利的氛围在社会上逐渐蔓
延开来，使得全社会对于腐败行为的容忍度大幅度提高，将其视作“司空见
惯”，甚至“理所当然”的事情，这也诱发了大量腐败动机。

4.3.1 道德败坏助长腐败动机

在中国经济转轨期，道德败坏促使了腐败动机的高涨，主要表现为以下几
种形式：

（1）丧失信仰

意识形态在非正式制度中处于核心地位。诺思（Douglass C. North）认为，
意识形态是种节约机制，通过它，人们认识了他们所处环境，并被一种“世界
观”导引，从而使决策过程简单明了。54 因此，意识形态具有节约交易成本的
作用。然而，当人们的经验与其思想不相符时，他们就会改变其意识形态。55
随着改革开放，不仅资本主义社会的一些“苍蝇”飞进来了，许多封建残
余思想也沉渣泛起。在资本主义和封建残余思想腐蚀下，许多公职人员放弃了
原有的价值观和信仰，脑中的特权思想开始作祟，大肆买官卖官，搞裙带关
系，还有少数官员竟然公然开展封建迷信活动，烧香拜佛，并以此作为腐败的
幌子。
一些高级领导干部在在受到金钱腐蚀的时候，完全丧失了自己的共产主义
信仰。 56 据报道，胡长 清曾对移居国外的儿子说，“总有一天中国会不行
的”，“有两个国籍，将来就有余地了”。为此，胡长清全家都办了化名身份
证和因私出国的护照，准备一有风吹草动时就逃到国外。办案人员在清查李嘉

54 [美]道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，第 53 页。
55 同上书，第 54 页。
56 当前，大量领导干部将子女送到国外定居，这也为我们敲响了警钟。虽然其中有相当一部分是凭自己
的能力或家庭资助去国外工作或学习的，然而这一旦成为一种风气就相当可怕，因为其中还有另外相
当一部分人在国外享用的就是父母在国内腐败所聚敛的财富。想方设法送子女出国定居，这在一定程
度上也是这些领导干部政治信仰丧失的表现。

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

廷的物品时，翻遍其书房、卧室，书桌、书柜，也没找到一本马列著作。倒是
在李嘉廷的卧榻上查抄到两本香港出版的禁书，李嘉廷将之置于枕下，经常拿
来翻阅。57已被枪决的北京电子动力公司原经理兼党委书记陈铭曾公开叫嚣，
“在地球爆炸之前，不可能实现共产主义。”山东泰安原市委书记的胡建学对
其部下私下说：“走社会主义道路没有出路。”湖北鄂州市原人大副主任鄢立
中曾多次私下对同事说，“搞市场经济实际上就是要搞资本主义”。58
不仅有一部分公职人员被资本主义思想腐蚀，在另外一部分官员的头脑
中，封建残余思想也开始发芽。原河北省常务副省长丛福奎作为一种高级领导
干部，竟然在任期间就公然抛弃共产主义信念，不仅烧香拜佛，皈依了佛门并
取法号“妙全”，在家摆设佛堂，每天打坐、供佛、念佛、烧香、拜佛，还以
此为幌子大肆受贿索贿，造成了极坏的社会影响。
改革开放之后，“一人得道，鸡犬升天”的封建残余作风也重新找到了市
场。2000 年 8 月，中央纪委、监察部查处了宁夏回族自治区政协原副主席周文
吉严重违反组织人事纪律、以权谋私案件。从 1993 年 8 月至 1998 年 3 月，周
文吉在任宁夏回族自治区人事劳动厅厅长期间，在没有编制和增干指标的情况
下，不经集体研究，也未经考试、考核，直接签批或授意他人办理，将其 15 名
亲属先后吸收录用为干部。周文吉还违反规定，亲自签批、写条子或打招呼，
使 117 人未经考试、考核直接被吸收录用为干部。他们中的大多数根本不符合
干部录用条件。59
尽管像上面这样丧失信仰，而甘为资本主义，甚至封建主义思想的公职人
员人数有限，然而其破坏性确实巨大的。人一旦丧失了信仰，那么他内心深处
的欲望就很容易被唤醒，进行腐败行为也就不出奇了。

（2）目无法纪

目无法纪是公职人员堕入腐败陷阱的又一个重要导火索，它主要表现为两
个方面：一是滥用职权，独断专行，在单位里搞“一言堂”，将大量权力集中

57 《李嘉廷人生五大悲剧》，新华社 2003 年 5 月 20 日。社科院研究员邵道生对腐败分子的犯罪心态做

了比较深入的分析。他认为，别看这些人当的是共产党的官，面对着前苏联的解体和东欧社会主义阵
营的崩溃却在这样想着：它们的昨天就是中国的明天，中国已经在变，已经在“渐渐地变”，所以什么
共产主义信念，什么社会主义的前途，统统都是假的……应该说，这样的心态在这些贪官污吏中具有
一定的普遍性。《“多面人”李嘉廷——从省长到人民公敌》，《新民周刊》，2003 年 12 月 25 日。
58 邵道生：《高官腐败与信仰危机》。
59 《宁夏政协副主席周文吉以权谋私受到严肃处理》，中新社 2000 年 8 月 9 日电。

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

在少数几个人手中，排斥监督；另一个是特权思想严重，认为身为领导干部，
具有“豁免权”，从而产生侥幸心理。原广州市海监局局长金天保就为他的独
断专行付出了惨痛的代价。60
独断专行、排斥监督的领导干部往往都有贪污、受贿的行为，这也造成了
所谓的“一把手腐败”问题。一些领导干部，不仅在自己的事权范围内一个人
说了算，而且还主动干预事权范围之外的事情。这些官僚主义作风不仅扩大了
领导干部的权力范围，久而久之，也滋生了他们的特权思想，助长了骄横之
气。
原河南省鹤壁市市长朱振江这番“迟到的忏悔”或许能引起许多腐败者的
共鸣。“一开始，我只是想在自己工作范围之内，不违反原则，能帮人则帮
人，我觉得多帮一个人多一条路，并非想收人家的东西。帮人办了事，人家要
感谢，送烟送酒进而送钱。我开始收受他人的钱物时，心中忐忑不安，怕败
露，怕出问题。可是看看周围，别人收了都没事，偏偏自己会出事？从另一个
角度讲，我觉得作为地厅级干部，级别比较高，身上有一层保护色；还有‘刑
不上大夫’的封建残余思想的影响，认为一般抓不到我这一级上。再者，给我
们这一级送礼的都是有一定地位的，保险系数比较大。抱这种侥幸心理，思想
上廉洁自律的防线一打开缺口，就一发不可收拾。”61
上海浦东新区某局原副局长周凯军在法院宣判之后表示，“当我进入检察
机关，被正式逮捕后，才真正感动法律的严肃性”。62 同样，原吉林省总工会
主席在事发之前也坚信，“我是全国劳模，没有人会怀疑我”。63
以上这些鲜活的案例表明，正是由于目无法纪，这些公职人员将自己送上
了腐败的审判席。公职人员出现目无法纪的现象，与他们对权威，特别是有关

60 金天保先后在海南海监局和广州海监局当过局长，人们称他“金老板”、“金大胆”、“金老大”、
“金头”，而这些称号倒是点破了金天保的典型特征——独断专行。他认为“局长负责制就是局长说
了算”。弦外之音就是不要具体领导，拒绝党委监督，由他金天保个人说了算。局里大事由几个“哥
们儿”定，尤其在一些诸如基建、三产、卖地等有利可图的事上，金天保更是个人“做主”。1992
年，海南海监局党委在召开领导班子民主生活会前，广泛征求群众意见，结果群众对金天保很多做法
表示不满。金天保不能正确对待党内监督和群众监督，竟怒气冲冲地对当时的党委书记说：“现在是
什么时候了，你还搞整人那一套！”金天保正是由于排斥监督，独断专行，在犯罪道路上渐行渐远，
最终因受贿罪被判处有期徒刑 15 年。丁品余：《沉重的忏悔》，北京，中国方正出版社，第 33－34
页。
61 同上书，第 10 页。
62 同上书，第 43 页。
63 同上书，第 54 页。

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

法律规定的尊重不够有很大关系，而这正是“文革”和转轨期我们一些认识上
的反复的产物。

（3）贪得无厌

欲望是人类社会不断进步的动力，同时也是许多罪恶的根源。对于公职人
员来说，如果过于注重对物质生活改善的要求，很可能就会跨出迈向腐败的第
一步。
在轰动全国的沈阳“慕马大案”中，原沈阳市常务副市长马向东的妻子章
亚飞在马向东的腐败过程中就扮演了重要的角色。不仅马向东近 3000 万元的受
贿总额中，有 68%与章亚飞有关，而且她本人也利用公职大肆受贿。正是这种
对金钱无止境的追求将这对夫妇送入了监狱。64
原深圳市国税局海洋石油分局局长吴桂标的一席话将这种人的心态表露无
遗。“我当了局长后，沾沾自喜，就不求上进了。认为有职有权了，该考虑考
虑个人的事了，讲贡献少，讲享受多了。特别是看到别人买汽车购洋房，自己
心里不平衡，心想你能买洋楼、买汽车我也能买。但是仅靠个人工资收入是不
可能实现的，于是，贪的思想就出现了，以致以权谋私，收取他人财物，堕入
罪恶的深渊。”65
在许多媒体的报道中，都将腐败官员简化为“贪官”，尽管他们的罪名不
一定是贪污。这个“贪”字一针见血。当人的道德感、正义感和外部环境不能
形成有效约束的时候，隐藏在人内心深处的欲望和贪念就会有机可乘，成为腐
败的动机来源。在中国经济转轨时期发生的腐败行为中，对物质生活的追求和
“拜金主义”是最常见的腐败诱因，在低层的公职人员中更为普遍。

（4）放纵亲属

亲属在公职人员的腐败过程中扮演什么样的角色？原华中电业管理局局长
林孔兴的案例或许能够给我们一些启发，他因伙同妻子王萍受贿、贪污 100 余

64 马向东因犯贪污罪、受贿罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪，一审被依法判处死刑，剥夺政治权
利终身。而据权威部门统计，马向东近 3000 万元的受贿总额中，有 68%与妻子有关。随着地位的升
迁，两人的贪欲也不断增长。从 1984 年至 1999 年的 16 年中，马向东收受了大量贿赂，章亚飞均一一
保管，少则一千，多则数万，她照单全收，从不劝阻。不仅如此，到了 1994 年，章亚飞还开始单独收
受财物，并不断唆使马向东利用职务之便为托请人牟利。据统计，章亚飞利用马向东的职务之便帮人
牟利共 25 次，受贿近十余万元。但是，章亚飞的贪心却还不止于此。1996 年 1 月，章亚飞担任沈阳医
学院附属第二医院院长，从 2 月开始，她便开始利用医院装修、进药之机“自行”受贿，5 次受贿近
46 万元。此外，她还从房地产商手中以成本价购入商品房，转手以市场价卖出而从中渔利。
65 丁品余：《沉重的忏悔》，第 105 页。

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

万元，并为女儿、女婿非法牟利 8286 万元而被判处 13 年有期徒刑，王萍获刑

11 年。在法庭的最后陈述中，林孔兴说：“我没有管好我的家属，这是我很大
的错误和不幸。”这已经不是他第一次发出类似的感叹。据林孔兴称，他的妻
子王萍曾经对他的工作给以了很大的支持，然而当他的职务逐渐升高的时候，
王萍干预他工作的胆量也就越大了。比如，她知道单位哪个职位空缺，开始的
时候，她并不直接跟林孔兴说，而是找具体的办事人员，到处去游说吹风，后
来慢慢发展到直接跟林孔兴提。除了人事安排，王萍在工程发包等方面也是横
加干涉。在一次发包中，林孔兴本来不答应把 28 层住宅楼的装修工程从总工程
中分割出来另行招标，但“怕王萍闹得家庭不和，所以只好答应她”。不仅他
的妻子“狐假虎威”，他的女儿和女婿也利用他这座靠山做起了“无本买
卖”。他们成立了一个皮包公司，专门用作收取工程回扣的工具。
从目前许多腐败案件来看，亲属往往在官员从廉洁走向腐败的过程中扮演
着重要的角色，甚至有学者惊呼，“每个贪官背后都有一个‘贪内助’”。配
偶，甚至家族腐败成为中国腐败的一个重要特点。原阜阳市长肖作新、原宁波
市委书记许运鸿等人都是这样陷入犯罪深渊的。
腐败官员的家人利用其权力和关系谋取巨额经济利益的现象在当地造成了
极其恶劣的社会影响。2000 年的中纪委第四次全会对这个问题给予了高度重
视，之后先后颁发了多个文件，对领导干部配偶、子女和个人的经商情况进行
了严格的限制，并进一步落实领导干部个人财产申报制度，从制度上进行了约
束。但目前此类现象仍然十分突出。

（5）结交“大款”

在中国经济转轨过程中，一个很平常，但是又很不正常的现象就是领导干
部热衷于结交“大款”，而大款也往往把与领导干部的交往作为企业的炫耀资
本和“护身符”。这种怪现象必然催生了腐败等一系列丑恶行为的发生，因为
它为公权和私利的交往提供了一个很好的“贸易平台”。
“大款”傍“高官”、“高官”傍“大款”。权钱交易，谁也不吃亏。金
钱利益将“高官”和“大款”捆绑在了一起。其结果是，“大款们”利用“高
官”手中的权力，谋取自己通过正常途径和手段而谋取不到的利益；而“高
官”得了“大款们”的贿赂自然被牵着鼻子为“大款们”效劳。这时候，什么
党纪国法，全都被利欲熏心的“高官”抛置脑后，对“大款们”的要求，不管

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

合法不合法，有求必应，最终只能是滑入罪恶的泥沼。原海南省副省长孟庆平
66
、原云南省省长李嘉廷、原沈阳市委书记慕绥新等人的堕落，都和热衷结交
大款有很大关系。
有一些不法分子，正是看中了公职人员手中的权力，不惜一切代价结交领
导干部，并希望从中渔利，包括得到紧俏物资，获得贷款，招揽工程项目，甚
至获得对其非法活动的庇护。原厦门远华集团董事长赖昌星、原沈阳市客运集
团总经理夏任凡等人都是“个中翘楚”。被赖昌星俘获的官员是如此之多，其
中一些人甚至在组织人事等问题上都对他言听计从。由于和原厦门海关关长杨
前线非同寻常的亲密关系，厦门海关人员就戏称，“你只要跟赖昌星关系好，
可以发财，还可以升官。”“赖昌星就是我们海关的地下组织部长。”67
结交“大款”反映了这些公职人员急于将自己手中权力“兑现”，获得私
人利益的心态。公共权力在他们眼中完全成了私人物品，他们完全丧失了作为
一名公职人员应该具备的基本思想素质。

（6）“作风”问题

在“生活作风”问题上栽跟头的腐败高官不是少数。目前在新闻媒体中，
“生活作风”这个词已经被用来特指因为不正当性关系，实际上广义的来说，
还包括公职人员参与赌博等其它不当行为。
早在 80 年代，原江西省省长倪献策 68 和原新疆维吾尔自治区副主席托乎
提·沙比尔就都因为对“美色”的追逐而陷入了腐败漩涡。69 在腐败罪行被揭
露之后，沙比尔写下了题名为《魔鬼》一诗，来表达他的悔恨之情：

66 身为高级领导干部，孟庆平却喜欢与一些“个体户”拉拉扯扯，称兄道弟，打得火热。这些“个体户”看中
的是孟庆平的权，孟庆平看中的是“个体户”手中的钱。一个有权，一个有钱。“个体户”利用孟庆平的权
赚钱发了大财，再给孟庆平送钱收买他，让孟庆平给他们办更大的事儿。而孟庆平又非常乐意结交这
些不三不四的人。孟庆平心里清楚，这些人依靠他的帮助成为“大款”，自然不会忘了他。因而，孟庆
平不用说话，不用伸手，这些“大款”就得给他“进贡”。
67 《海关的地下组织部长》，《广州日报》，2001 年 12 月 29 日。
68 倪献策主要是因采取行政干预的手段，替情妇之弟的走私行为说情而受到了惩处，其实自己个人并无
严重的其它腐败行为。
69 沙比尔是一个从工人中成长起来的民族干部，1979 年就被提拔为新疆维吾尔自治区政府副主席，有着
令人羡慕的政治前途。然而，伴随着改革开放，他受到淫秽录像、黄色书刊等宣扬资产阶级生活方式
和性解放的东西的影响，精神逐渐空虚，产生了“别人能搞，我也能搞”的念头，并开始挖空心思寻
找机会。恰在此时一个中年妇女闯进他的心中：从喀什市来了一个退职经商的女人程某，他们在一次
误会上相识后，程某主动找沙比尔套近乎，他们打的火热，无话不谈。这并不难理解：沙比尔见程某
年轻风流，垂涎三尺；程某见沙比尔有那个意思，且手中有权。于是两人暗中互相利用起来，条件
是：沙比尔应程某的要求，给乌鲁木齐市副市长写批条，使程某轻而易举地租到了建筑面积 259 平方
米的四套住房。有了非法活动的场所，程某自然也满足了沙比尔的要求，从此他们开始了长达一年多
的不正当的两性关系。程某为了进一步拉住沙比尔，从中得到实惠，不择手段地找一名待业女青年庄

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

魔鬼戴上了假面，
成了仙女，
笼罩住我的双眼；
我还以为是一个好梦，
以为自己在天堂里，
从高高的岩石上坠下深渊，
我才醒来。
人们啊，擦亮你的眼睛，
不要被魔鬼缠住。
因贪恋女色而涉入腐败的腐败高官还有很多，例如 2001 年被判死刑的，
号称“四川省建国以来最大的贪污受贿犯”的原乐山市副市长李玉书，湖北省
原副省长孟庆平等。如果说“生活作风问题”在 80 年代还是一个很严重的“罪
名”的话，到了 90 年代，这几乎算不了什么。因为很多人认为，“生活作风”
属于个人问题，并不能算是腐败。但是有多起案例表明，“生活作风问题”往
往成为官员跨出腐败的第一步。
此外，赌博陷阱也是不少官员陷落的原因。据称，“慕马案”的一个线索
就是 1999 年中纪委收到的一项举报，“在澳门葡京酒店、东方酒店等处的赌
场内，发现有几位大陆高级官员多次出入其间参与豪赌”。701997 年，马向东
在中央党校学习期间，也忍不住伙同其赌友宁先杰多次溜到香港、澳门进行豪
赌。马向东赌博每一次输赢都是十几万、几十万。可以说，赌博对于马向东在
腐败之路上越陷越深起到了重要的作用。
生活作风问题的出现一方面与公职人员，特别是领导干部心中特权思想的
作祟有关，另一方面，也反映了他们精神上的空虚和信仰的丧失，因为这是严
重违背中国共产党党员的基本要求和公职人员的行为规范。像原湖北天门市委
书记张二江这样的领导干部的言行71，充分的暴露了他们扭曲的内心世界。

某引荐给沙比尔。……于是沙比尔又和庄某达成了交易。沙比尔同庄某发生关系后，大笔一挥先后给
乌鲁木齐市民航局和自治区劳动人事厅的领导写了批条，要他们给庄某安排工作。之后，程某利用沙
比尔的批条进行倒卖尿素、车皮等活动，非法获利 19 万多元。丁品余：《沉重的忏悔》，第 15 页。
70 《惊天腐败案暴露于偶然事件——马向东等案查处纪实》，《扬子晚报》，2002 年 2 月 19 日。
71 张二江公然支持开赌场，他认为抗旱劳民伤财，他每间房里都装空调，他与 107 个女人有染，被媒体
成为“五毒”书记。

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 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

4.3.2 腐败机会诱发腐败动机

当大量腐败机会出现的时候，会对公职人员产生极大的诱惑，也可能会使
他们的腐败动机提高，从而犯下腐败罪行。
马克思曾对资本家唯利是图的嘴脸进行了深刻的描述，“一旦有适当的利
润，资本就胆大起来。如果有 10％的利润，它就保证到处被使用；有 20％的
利润，它就活跃起来；有 50％的利润，它就铤而走险；为了 100％的利润，它
就敢践踏一切法律；有 300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危
险。”72从理性“经济人”的假设出发，他的这番刻画其实同样也适用于失去
信仰的公职人员。
腐败动机和腐败机会是互相影响的。开始公职人员可能并没有腐败动机或
是动机很低，但是当他面临着巨额腐败收益的诱惑的时候，他内心的欲望就有
可能被激发出来，腐败动机迅速提高。同样的，在强烈的腐败动机驱使下，公
职人员也会想尽办法寻找腐败机会。
在中国经济转轨过程中，本研究认为前一种情况更为常见。由于经济转轨
创造了大量腐败机会，这使得一些公职人员的腐败动机被诱发，在制度约束允
许的情况下，他就会选择进行腐败行为。

4.3.3 制度执行不力提高了社会对腐败的容忍度

在中国经济转轨期间，由于对一些腐败行为没有给予及时的惩处，这造成
了社会对腐败现象的容忍度逐渐提高，这也从一定程度上为腐败的蔓延创造了
环境。这反映了制度约束对腐败动机的影响。
90 年代，中国青少年研究中心在“中国城市青年评价”大型社会调查中问
了这样一题：“如果行贿能解决您目前急需解决的问题，您是否会行贿？”调
查结果表明，只有 24.79％的人回答“肯定不会”和“不会”，回答“肯定
会”和“依情况而定”则占 53.61％，还有 21.6％的人回答“说不清”。华中
师范大学社会心理研究中心在武汉做的“武汉市居民对腐败问题的社会评价”
千人调查中，有这样一道题：“为了办成一件对单位极为重要的事，需向某领
导进贡，你持什么态度”。结果表明，有 53.7％的人认为要“向领导进贡”，
有 30％的人“宁可放弃，也不进贡”，仅有 16.3％的人表示要“向有关部门

72 [德]马克思：《资本论》（第 1 卷），北京，人民出版社，1975 年版，第 829 页。

75
 第4章 经济转轨、非正式制度与腐败动机

检举揭发”。山东诸城是全国著名的国营企业改革的典型，在改革前夕曾对
300 名国营企业的青年职工进行了问卷调查，其中有一道题是：“如果看见企
业里有人偷东西，你怎么办？”结果有 220 人选择了“装作没看见”，占
73％；有 67 人选择了“他偷我也偷”，占 23％；只有 13 人选择了“与他作斗
争”，占 4％。73
三项在不同地区进行，针对不同人群的调查反映出同样一个结果，就是都
有超过 50％的人在面临选择的时候，会采取，或是容忍腐败行为。这说明，制
度执行的结果会对公职人员的选择进行反馈。当社会上存在大量显而易见没有
受到严厉查处的腐败行为的时候，整个社会对腐败的容忍度就会显著提高，认
为腐败是“司空见惯”，甚至“理所当然”的事情，这在很大程度上会提高公
职人员的腐败动机。

73 邵道生：《国患：当代中国腐败现象反思录》，北京，华龄出版社，2000 年版，第 237 页。

76
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

腐败动机的提高为腐败蔓延提供了思想上的准备。然而，腐败行为能否发
生，腐败机会是关键因素。那么，腐败机会是如何产生的？它和经济转轨和制
度建立之间分别是什么样的关系？
本章首先从中国经济转轨的背景入手，分析了经济转轨滋生腐败机会的各
种途径。接着，探讨了制度，特别是正式制度对腐败机会的抑制功能，以及在
正式制度建立过程中所遇到的种种问题。在此基础上，揭示了制度漏洞的存在
机制。
本章认为，以经济自由化、分权化、私有化和经济全球化为内容的经济转
轨打破了原有的制度体系，使之无法对一些新的经济现象和行为进行约束，而
与社会主义市场经济体制相适应的新的制度体系尚未建立，这造成了包括腐败
在内的各种投机行为有机可乘。制度建立中存在的问题主要表现在其需要时
间，具有滞后性，需要不断适应出现的新情况，制度之间需要相互支持，方向
不明确，权威一度受到怀疑等。本章通过建立模型，形象地描绘了经济转轨和
制度建立曲线之间的关系，以及制度漏洞的存在，阐释了腐败机会的产生机
制。

5.1 经济转轨与腐败：腐败机会的出现
在中国转轨的过程中，剧烈的制度变革使得腐败分子有机可乘。这场制度
变革的核心，也是基础就是经济转轨。因此，有必要首先讨论中国经济转轨的
大背景和随之发生的制度变迁。

5.1.1 计划经济体制的特征

1949 年新中国成立之后，中国仿效苏联的体制，在对经济进行社会主义
改造的基础上，建立了计划经济体制。计划经济体制是 1978 年开始的中国经
济转轨的起点，也是基础。它的特征主要可以用以下五个方面来概括：
（1）公有制在经济中占主体地位
1956 年社会主义改造完成之后，公有制在中国经济中占有支配性的地

77
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

位，比重超过了 90％。在工业中，国有经济一统天下；而在农业中，集体经济
占绝对的优势，私营经济基本被消灭，个体经济比重也很低。到改革开放前
夕，这种局面总体上没有太大变化。特别是在一些关系到国民经济命脉的行业
和企业中，其它经济成分几乎完全销声匿迹。
（2）资源计划调配
在计划经济体制中，企业的生产活动都是由国家统一调配的。从投资、技
术开发，到生产计划制定、原材料供给、人员配备，再到产品的分配，都完全
由国家统一安排。价格只是不同企业之间的结算符号而已，并不真正体现商品
的价值。企业也不需要实现盈利，因为所有的投入和产出都是国家的，并由财
政来进行平衡。在计划经济体制中，经济资源都是在严格的生产体系中运转
的，个人很难将资源从体系中转移出来。即使转移出来也没有用，因为不存在
可供这些资源流通的正轨或非正轨市场。
（3）行政集权化
与经济计划运行相对应的就是行政集权化。传统的计划经济体制是以实行
中央集权体制为前提的，由于生产和经营活动是由国家统一安排的，这就要求
国家的权力体系必然是中央集权，自上而下的。然而，中央集权模式很难调动
地方政府的积极性，经济缺乏活力，对于中国这样大国的经济发展是不利的。
于是就出现了这样一个悖论，“一统就死，一放就乱”，在集权和分权之间踌
躇。到 1978 年改革开放之前，中国经济和行政体制中还是以集权占了上风。
（4）经济短缺
在改革开放初期，经济短缺状况相当严重，但在计划经济体制下还不明
显。市场放开之后，商品供不应求的局面充分得以体现，特别是在 1985－1989
年期间达到了高峰。随着生产力的迅速增长，90 年代以来经济短缺的局面逐步
缓解，供不应求的商品比重持续下降，1997 年之后基本为零，市场总体表现为
供求平衡或供大于求。74
80 年代的短缺经济导致了买方市场的形成，无论是生活用品，还是生产
资料，都成了紧缺资源。为了满足消费者的需求和厂商的需要，可以高价购买
商品的非正规市场逐渐形成。因此，当公职人员将所掌握的资源转移出来在黑

74 国家经贸委贸易市场局与中华全国商业信息中心对 2002 年上半年全国商品市场主要商品供求情况的排

队分析表明，在 600 种主要商品种，供求基本平衡的为 82 种，占 13.7％；供过于求的为 518 种，占
86.3％；没有供不应求的商品。刘美珣、[俄]列乌斯基·亚历山大·伊万诺维奇：《中国与俄罗斯两种
改革道路》，北京，清华大学出版社，2004 年版，第 109 页。

78
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

市上销售的时候，不仅需求十分旺盛，而且价格有可能成倍的增加，这形成了
巨大的经济诱惑。
（5）开放程度不高
新中国成立之后，由于西方资本主义国家对刚刚诞生的红色中国持敌视态
度，以及朝鲜战争的爆发，中国在国际上处于十分孤立的地位，国际贸易和交
往的主要对象是其它社会主义国家。然而，1956 年苏共二十大之后，中苏两国
执政党对于马克思列宁主义的一些理论和原则问题，以及当时世界形势的若干
重大问题，出现了严重的分歧，并进行了持续的论战。苏联突然撤走大批援助
新中国建设的专家，使中国的战后重建工作遇到了很大的困难。60 年代初期，
局面甚至发展到了军事对抗。苏联在中苏、中蒙边境陈兵百万。中苏关系降到
了冰点。在持续的冷战环境中，中国的外交形势十分艰难，对外贸易和交往落
入低谷。
1971 年，中国重返联合国。次年，随着美国总统尼克松的访华，中美关
系开始进入一个新的发展阶段，苏联对中国的政治和军事压力随之减轻。中国
开始重新回到世界政治和经济舞台的中央。走出国门的中国领导人亲眼目睹了
世界各国经济的蓬勃发展，具有强烈的紧迫感，逐渐意识到了开放的重要性。

5.1.2 中国经济转轨进程和阶段划分

在中国从 1978 年开始至今的二十多年改革和转轨过程中，中国向社会主义

市场经济体制的转轨可以大体上分为三个阶段：
第一个阶段从 1978 到 1992 年。这是转轨的准备期，即以引入商品经济和
市场为主要内容的经济改革。所谓经济改革，指的是在保留计划经济体制框架
下，对原有计划经济制度缺陷进行改革，主要是进行大规模政策调整，提出了
改革开放政策。经济改革不涉及到国家制度和政治改革，还没有明确提出一个
基于市场经济体制的框架。
第二阶段从 1992 年到 2003 年，以党的“十四大”的召开为标志。这是正
式向社会主义市场经济体制转轨的时期。所谓经济转轨，指的是用新的制度体
制，即现代市场经济体制取代传统的旧经济体制，即计划经济体制，培育新的
经济成分，扩大他们的经济机会，增加经济自由。中国共产党十四届三中全会
对这一体制作出 50 点规定，初步建立起以市场经济为主体的经济体制。

79
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

第三个阶段从 2003 年开始至今。这是社会主义市场经济体制的逐步完善

阶段，以中国共产党十六届三中全会为开端，标志着市场经济体制由创建到成
熟，由初步建立到全面完善。

表 5.1 中国从计划经济体制到社会主义市场经济体制转轨的历程

时间 会议 重要内容
确立了将党的工作重心转移到经济建设上
1978 年 12 月 党的十一届三中全会
来的战略，制定了改革开放的方针。
提出经济改革要“正 确贯彻计 划经 济为
1982 年 9 月 党的十二大
主、市场调节为辅的原则”。
提出社会主义经济是 “有计划 的商 品经
1984 年 10 月 党的十二届三中全会
济”。
提出社会主义经济有 计划的商 品经 济体
1987 年 10 月 党的十三大
制，应该是计划与市场内在统一的体制。
提出中国经济体制改革的目标是“建立和
1992 年 10 月 党的十四大
完善社会主义市场经济体制”。
通过《中共中央关于建立社会主义市场经
1993 年 11 月 党的十四届三中全会 济体制若干问题的决定》，确定了建立社
会主义市场经济体制的框架。
进一步发展和完善了社会主义市场经济的
理论。提出了“公有制实现形式可以而且
1997 年 10 月 党的十五大 应当多样化”，股份制是现代企业的一种
资本组织形式“，并提出了”把按劳分配
和按生产要素分配结合起来“的理论。
“个体、私营等各种形式的非公有制经济
是社会主义市场经济的重要组成部分”；
2002 年 11 月 党的十六大
要“积极推行股份制，发展混合所有制经
济”。
提出完善社会主义市场经济体制的主要任
务是：完善公有制为主体、多种所有制经
济共同发展的基本经济制度，建立有利于
逐步改变城乡二元经济结构的体制，形成
2003 年 10 月 党的十六届三中全会 促进区域经济协调发展的机制，建立统一
开放竞争有序的现代市场体系，完善宏观
调控体系、行政管理 体制和经 济法 律制
度，健全就业、收入 分配和社 会保 障制
度，建立促进经济社会可持续发展机制。

80
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

资料来源：齐桂珍：《经济体制改革大事记》，《人民日报》，2003 年 10 月 20 日，第 13
版。

中国转轨期制度变革的基础是经济转轨，即从计划经济体制向社会主义市
场体制的转轨。中国从计划经济体制到社会主义市场经济体制的变化脉络可以
从如表 5.1 所示的 1978 年以来中国共产党党代会形成的部分重要决议中可以看
出。

5.1.3 经济转轨的内容

与计划经济体制下资源计划调配、行政集权化、公有制占主体地位，以及
开放程度不高等特点相对应的，可以将中国经济转轨的内容分为四个部分，即
经济自由化、分权化、私有化和经济全球化，如图 5.1 所示。这四部分改革具
有不同的发展轨迹，但又相互联系。

经济自由化

分权化
经济转轨
私有化

经济全球化

图 5.1 经济转轨的内涵

经济自由化：指的是经济中市场化比重的不断提高，以及政府对经济活动
的干预，包括市场准入、价格管制等逐步减少的过程。转轨以来，中国对政府
与市场关系这一重大问题进行了持续、深入的探索，不断对政府的定位进行调
整，使之逐步从市场应该发挥主导作用的领域退出，对经济生活的直接干预减
少，在市场准入、定价、行政审批等领域放松了管制，经济自由化程度明显提
高。
分权化：指的是权力由中央向地方，向企业，向社会下放的过程，包括财
政分权化和行政分权化。转轨之后，中央政府将大量的行政审批和决策权下放
到了地方政府和企业，提高了效率。地方政府财政收入提高，事权相应增加；

81
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

企业获得了更多的经营自主权，效益明显改善。中央集权的体制基本上被打
破。
私有化：指的是私营经济（或民营经济）在总的经济中所占的比重逐步加
大的过程。经济体制改革的核心是产权制度改革。在转轨之前，公有制在中国
经济中占主体地位。随着经济体制改革，外资和民营经济逐步发展起来，在经
济中占有相当大的比重。通过国有企业改革、股份制改造、公司上市、资产重
组等手段，除了一些关系到国民经济命脉的国家重点骨干企业，许多公有制经
济开始私有化。这一改革对于产权结构、分配体制、社会保障制度等都带来了
根本性变化，并改变了中国社会的结构。
经济全球化：指的是经济参与国际化程度逐步提高的过程。1978 年开放政
策的确立使得中国经济不断走出国门，加入到世界经济布局与分工中去。全球
经济一体化更是推动了这一进程的加快。中国吸收外商直接投资数额不断增
加，目前已经成为全世界第一大外资吸收国；进出口贸易额持续攀升，对外依
存度大。加入世界贸易组织（WTO）之后，中国更加融入到世界经济体系中
去，全方位对外开放，对外资的限制逐步减少。
下面将对中国经济转轨以来，经济自由化、分权化、私有化和经济全球化
的变化情况分别进行分析。

5.1.3.1 经济自由化

经济自由化的实质就是在经济中引入市场机制。始于 1979 年的经济体制改

革，以“市场化”为基本取向，逐步建立起了适应中国国情的社会主义市场经
济体制。
中国的经济自由化给经济运行带来了根本性的变化，提供了选择的自由，
经济主体的行为独立化，市场取代政府在资源配置中发挥主导作用。个人和企
业对国家的依赖性和依附性减弱，而自主性、独立性增强。在整个经济自由化
改革过程中，政府的职能和机构在不断做出调整，由“缺位”到“补位”，由
“越位”到“归位” 75 ，目的就是要逐渐的从市场应该发挥主导作用的领域退
出，减少对经济活动的干预和行政性垄断，而只在宏观经济运行、控制通货膨
胀等一些必要的领域发挥作用。

75 胡鞍钢、王绍光主编：《政府与市场》，北京，中国计划出版社，2000 年版，第 3 页。

82
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

经济自由化主要发生在两个领域：一个是价格市场化，消费品和生产要
素，包括生产资料、劳动力、资本和生产工具的价格主要由市场机制发挥作用
来决定。另一个是市场开放，各主体都有开展经济活动的自由，包括公有制经
济、私营经济、外资等。76
（1）价格市场化
市场经济体制与计划经济体制最根本的区别之一就是资源配置的手段和方
式。在计划经济体制下，国家控制着整个经济体系的运行。在这样的经济体系
中，价格是不反映商品真实价值的。而在市场经济体制中，市场成为经济资源
配置的主要手段之一，商品的价格开始由该种商品的市场需求和供给所决定。
在从计划经济向市场经济转轨的过程中，中国选择了一条渐进的道路，实行了
价格“双轨制”来减少体制变革对经济体系所带来的冲击。中国的价格市场化
改革始于商品市场，之后扩展到外汇市场（汇率）和资本市场（利率）等。
价格“双轨制”是向市场经济体制渐进转轨的必经阶段，主要体现为两种
价格（计划价格和市场价格）并存，包括商品价格、资金价格（利率）、外汇
价格（汇率）双轨等。一方面，在原有的经济体系中，即在计划轨道上，生产
和价格固定在某一既存水平，通常是上一期的产出水平；而另一方面，在市场
轨道上，在边际上实行自由化，完全自由的市场交易可以在计划部分以外进
行。由于紧缺经济，商品、贷款、外汇供给不足，这样在非正规市场（“黑
市”）上，其价格必然会抬高。于是，就出现了双轨并行的局面。
“双轨制”是以帕雷托改进的方式实施价格自由化的一个实在的机制。
“双轨制”的优点在于，它建立在既存的计划机构之上，保持了经济当事人的
既得利益。它通过在经济中局部保持现状，提供了隐蔽的一次总付的转移支
付，用以补偿改革的潜在受损害者；同时，通过边际上的放开，绝对地改善了
潜在受益者的状况。由于这些转移支付是隐蔽的，不需要公开的税收。由于它
们是一次总付的，它们也不是扭曲的。因此，“双轨制”是处理转轨的政治约
束问题的创造性的方法。
（2）市场准入

76 张曙光认为，市场化的过程就是消除一切特权和歧视，确立平等契约、平等参与、平等竞争的过程。
张曙光：《中国经济的市场化及其测度的几个问题》，北京天则经济研究所工作论文，ISS.10.2000，
2000。

83
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

在计划经济体制中，公有制经济在整个经济生活中占有支配性的地位。企
业经营什么，哪些领域允许哪些企业经营，这些都是由中央统一调配的。然
而，在中国经济转轨过程中，随着新的经济主体，包括外资企业，个体经济和
私营企业的出现，不可能所有的经济活动继续由公有制经济所垄断，这就必然
涉及到市场开放和准入的问题。
在中国经济转轨过程中，最早开放的领域是日用品的生产和销售。由于经
历了十年动乱，1978 年刚开始改革开放的时候，中国还处于短缺经济中，物资
普遍比较匮乏。新的厂商的出现对于弥补供给和需求之间的缺口起到了重要的
作用。在过去二十多年中，公有制经济，特别是国有经济占总的经济比重大幅
度下降。在生活用品、电子产品生产和销售等很多领域市场基本上已经完全放
开。但是仍有相当一部分商品的价格仍然由国家统一确定，包括粮食收购等；
还有许多市场的准入仍然有严格的限制，包括电力、电信、民航、铁路、金
融、保险等。77
由于中国在转轨过程中采取了保守和稳妥的姿态，市场准入是一个渐进的
过程，不同的市场放开时间是不同的，同一个市场也是一步一步逐渐放开的。
在这样的情况下，谁能够获得第一手的政策信息，或是使得政策的制定对于自
己有利，那么就会在市场中抢占有利的地位。
对市场准入的限制和逐步放开是审批经济的一个重要内容。成立一个新的
经济主体需要履行大量、繁琐的手续，进行范围广泛的审查，这不仅提高了进
入门槛，浪费了大量的时间，也为寻租和腐败行为的滋生提供了机会。

5.1.3.2 分权化

在几乎所有的转轨国家中，分权化改革都是经济转轨的重要内容之一。在
中国经济转轨过程中，分权化改革主要包括两个方面：财政分权化和行政分权
化。
（1）财政分权化
财政分权化指的是中央政府将征税权力向地方政府转移。在计划经济时
期，中国的财政管理一直实行统收统支的计划管理体制。为了充分调动地方政
府的积极性，1980 年之后，开始推行“划分收支，分级包干”的管理体制，改

77 根据中国 2001 年加入世界贸易组织（WTO）的承诺，在未来的一些年中，这些对于市场准入的限制将

会逐步放松会取消。

84
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

“一灶吃饭”为“分灶吃饭”。当时财政体制改革的目标是：一方面扩大地方
财权，调动地方发展经济的积极性；另一方面希望增强地方政府增收节支的积
极性，承担地方财政平衡的一部分责任，在中央统一领导和计划下，“各过各
的日子”。在 1984 年“分灶吃饭”体制执行到期时，为了与利改税的改革相同
步，1985 年国务院决定实行“划分税种，核定收支，分级包干”的新制度。从
财政收入划分来看分为中央固定收入，地方固定收入，和中央与地方共享收
入。从支出划分方面看，基本维持了原体制的格局，只做了个别调整。当时全
国已经不存在统一的、标准的、规范的、公平的财政体制，已经形成五种不同
的体制：总额分成体制；定额上缴体制；定额补助体制；大包干体制；民族地
区体制。1986 年又改为实行六种包干体制：收入递增包干体制；总额分成包干
体制；总额分成加增长分成包干体制；上缴额递增包干体制；定额上缴包干体
制；定额补助包干体制。
上述财政体制的改革都是对原有中央集权的、基于“条条专政”为主的、
传统计划经济体制的突破。其基本思路是“放权让利”，即将更多的财权（包
括财政收入和财政支出的权力）下放给地方政府，使地方财政在总财政收支这
块蛋糕中分得更大的份额，形成了以“块块专政”为主的过渡性的财政体制。
这一方面扩大了地方财政自主权，调动了地方政府发展当地经济的积极性，形
成了地方政府主导并推动经济发展的模式，也鼓励了地方之间的经济竞赛，发
展竞争；另一方面也形成了不统一、不规范、不公平的财政体制，激励了各地
区建立大而全，小而全，自给自足的封闭的经济体系，加剧了地区间的恶性竞
争和经济封锁。
王绍光、胡鞍钢78和裴敏欣79的研究表明，财政分权化改革造成了三方面的
后果。首先，国家财政收入的总体水平大幅度下降。国家财政收入占 GDP 的比
重从 1978 年的 31.2％下降到 1995 年的 10.7％，之后由于分税制改革而有所恢
复，到 2003 年达到了 18.5％，但是与改革开始时相比仍有很大差距。即使加上
预算外收入，总的政府财政收入占 GDP 比重也有大幅度下降，如图 5.2 所示。
其次，中央财政支出占总的财政支出比重明显下降。这一比重在转轨初期超过
50％，然后逐渐下降，1996 年达到最低点，为 27.1％，之后开始恢复。第三，
预算外，甚至体制外收入大幅度增加。预算外收入占政府总财政收入的比重在

78 王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，沈阳，辽宁人民出版社，1993 年版。
79 裴敏欣：《分权化是否会导致腐败？》。

85
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

转轨之后开始增加，80 年代后期和 90 年代初期超过 50％，之后开始下降，到

2002 年只占 19.2％。然而同时，由于私设“小金库”和“三乱”所造成的体制
外收入在逐渐增加。

表 5.2 预算内和政府总的财政收入占 GDP 比重（1978－2003）

预算外 预算内 政府总 中央财

预算外 收入占 财政收 财政收 政支出
预算内收
收入 政府总 GDP 入占 入占 占总的
年份 入（亿
（亿 财政收 （亿元） GDP 比 GDP 比 财政支
元）
元） 入比重 重 重 出比重
（％） （％） （％） （％）
1978 1132.26 347.11 23.4 3624.1 31.2 40.8 47.4
1979 1146.38 452.85 28.3 4038.2 28.4 39.6 51.1
1980 1159.93 557.40 32.5 4517.8 25.7 38.0 54.3
1981 1175.79 601.07 33.8 4862.4 24.2 36.5 55.0
1982 1212.33 802.74 39.8 5294.7 22.9 38.1 53.0
1983 1366.95 967.68 41.4 5934.5 23.0 39.3 53.9
1984 1642.86 1188.48 42.0 7171.0 22.9 39.5 52.5
1985 2004.82 1530.03 43.3 8964.4 22.4 39.4 39.7
1986 2122.01 1737.31 45.0 10202.2 20.8 37.8 37.9
1987 2199.35 2028.8 48.0 11962.5 18.4 35.3 37.4
1988 2357.24 2360.77 50.0 14928.3 15.8 31.6 33.9
1989 2664.90 2658.83 50.0 16909.2 15.8 31.5 31.5
1990 2937.10 2708.64 48.0 18547.9 15.8 30.4 32.6
1991 3149.48 3243.30 50.7 21617.8 14.6 29.6 32.2
1992 3483.87 3854.92 52.5 26638.1 13.1 27.5 31.3
1993 4348.95 1432.54 24.8 34634.4 12.6 16.7 28.3
1994 5218.10 1862.53 26.3 46759.4 11.2 15.1 30.3
1995 6242.20 2406.50 27.8 58478.1 10.7 14.8 29.2
1996 7404.99 3893.34 34.5 67884.6 10.9 16.6 27.1
1997 8651.14 2826.00 24.6 74462.6 11.6 15.4 27.4
1998 9875.95 3082.29 23.8 78345.2 12.6 16.5 28.9

86
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

续表 5.2 预算内和政府总的财政收入占 GDP 比重（1978－2003）

1999 11444.08 3385.17 22.8 82067.5 13.9 18.1 31.5

2000 13395.23 3826.43 22.2 89468.1 15.0 19.2 34.7
2001 16386.04 4300.00 20.9 97314.8 16.8 21.3 30.5
2002 18903.64 4479.00 19.2 105172.3 18.0 22.2 30.7
2003 21715.25 117251.9 18.5 30.1

数据来源：《中国统计年鉴》（2001、2004），北京，中国统计出版社。

45

40

35

30

25

20

15

10

0
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
预算内财政收入占GDP比重（％） 政府总财政收入占GDP比重（％）

图 5.2 预算内和政府总的财政收入占 GDP 比重变化情况（1978－2003）

预算外收入的迅速增长是财政体系功能混乱的一个征兆。然而，使得中国
的分权化和腐败之间关系更加独特和相关的是地方政府预算外财政收入的高比
重，以及对这些财政收入使用的不断增加的依赖性和自主权。
（2）行政分权化
行政分权化指的是经济和行政决策权从中央向地方的转移，这包括项目审
批权，投资决策权和干部管理权等。分权化改革之后，地方政府获得了更大的
行政决策权，而企业的经营自主权也大幅度提高。
中国经济改革和转轨的一项重要内容就是日常经济行为中决策的分权化。
这种决策权包括许可证、项目审批、稀缺资源的分配（尤其是资金）、政府的
大型合同、市场管制、公共基金的使用、价格控制等。这些权力决定了租金的

87
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

数量和容易利用的程度。在决策权和租金的分配很集中的体制中，受益者可能
是有权力的利益集团，统治者必须要获得他们的支持。80但是，在地方政治官僚
控制租金分配权的分权化体系中，他们会倾向于将租金分配给那些会利用行贿
行为作为回报的人。在一些情况下，由于地方政治官僚有时仅仅根据行贿的数
额来选择租金的购买者，这可能会导致租金的耗散。但是由于地方统治精英密
切的裙带文化，这种“寻租的民主化”现象可能在中国是一个例外。日常经济
决策的委托和地方独裁后来的形成对腐败产生了直接的压力。决定和分配租金
的能力也增加了地方官员的掠夺能力，因为他们将这种能力转化成了特殊的私
人收入。这种掠夺行为的牺牲者就是被排除在寻租网络之外的消费者和当地的
商人，因为他们被迫为商品和服务支付更高的价格、费用和税收。
干部管理意味着政府官员的招收、提拔和监督。从 70 年代后期开始，招
收、提拔和监督干部的行政权力既被下放给了低层的政府官员，同时也集中到
了这些权力被委派的地方官员手中。这种权力的委派在很大程度上加剧了对国
家代理人的监督过程中“信息不对称”这一传统难题，因为他们的上级作为上
级和下级之间的纵向联系变得更加狭隘了。这种情况直接造成了中共官员控制
下的地方政治的垄断，这些官员很少受到上级的监督。进一步将这种委托－代
理关系深化，就是对媒体和公民社会的控制，横向责任不够（地方司法和立法
机构很少提供平衡力量）。结果是，地方官员进行腐败行为的风险很低。然
而，由于中国各地情况的多样性，行政的分权化并没有在地方层面上产生一致
的公共政策和政府行为。在一些地区（尤其是沿海地区），这种发展表现为没
有导致地方官员腐败行为的蔓延，这可能有助于制定更加灵活的实验性的改革
政策，而这些政策是 分权化最初所要鼓励的。在许多其它地区（特别是内
陆），干部管理的分权化也要对地方官员的各种不正当行为负责，特别是“买
官卖官”，普遍的裙带关系，以及与犯罪团伙相勾结。81
分权化改革不仅强化了地方政府的权力，也使国有企业获得了更多的经营
自主权。国有企业的投资、生产计划制定、研发、生产和销售，可以灵活的按
照市场风向标进行调整，这大大提高了国有企业的竞争力。特别是推行承包制

80 就如 20 世纪 70 年代拉丁美洲的官僚独裁政权那样。在独裁政权中，受益者往往是高层统治者的家庭
成员或其亲信（如同印度尼西亚的苏哈托和菲律宾的马科斯）。
81 裴敏欣：《分权化是否会增加腐败？》。

88
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

和租赁制之后，推行“厂长负责制”，决策效率大幅度提高。但是一种“一人
拍板，缺乏监督”的局面也成为腐败滋生的沃土。

5.1.3.3 私有化

私有化指的是国有产权制度改革，私有化是一个主要的发展方向。82这包括
两个部分：一是产权制度改革；二是私营经济的发展，在经济中所占比重提
高。
（1）产权制度改革
在中国经济渐进转轨的过程中，产权制度改革是经济转轨的一项重要内
容。产权制度改革分为两个阶段，第一个阶段是所有权和经营权分离，推行家
庭联产承包责任制和企业承包制、租赁制；第二个阶段是国有资产的私有化，
包括国有企业和土地的拍卖等。在改革开放之初，产权制度改革的中心是农
业，后来逐步变为企业。
所谓家庭联产承包制就是“包产到户”。在计划体制下，农村实行集体所
有制经济，农业生产采取人民公社制度，集中经营，集中劳动，集中分配。这
种模式造成了“一刀切”和“吃大锅饭”的局面，不利于调动农民的积极性。
1978 年 12 月安徽凤阳县小岗村首次推出了“包干到户”的新模式，并在争议中
开始向全国推广，对农村改革，甚至中国整个经济改革起到了至关重要的作
用。在家庭联产承包制下，土地归集体所有，但将集体所有土地承包到农户，
农户化为最基本的生产经营单位分散劳动，每个农户在完成上缴国家的农业
税，向国家粮食（公粮）等主要农产品和交给集体的公共提留之后，剩余部分
（余粮）全归农户所有，并可以拿到市场自由出售。83家庭联产承包制是以土地
出租为基础，而不是以土地私有化为基础。农民还必须按国家计划所规定的要
求将农产品卖给国家，而不是直接出售给市场。这反映了农业改革的最初目的
是改进计划经济，而不是取代计划经济。84
农村改革为企业的改革提供了动力。十一届三中全会以后，中国实行了一
系列的改革措施，进行了以企业为基础的改革试验。在 70 年代末和 80 年代

82 在东欧和前苏联转轨国家和地区，经济转轨同样伴随着大规模、迅速的私有化。
83 1984 年以前，土地承包使用期一般定为 1 至 3 年，农民纷纷采取掠夺性经营粗耕法，造成地力加速耗
竭。后来已改为 15-20 年。
84 王辉：《渐进革命：震荡世界的中国改革之路》，金绍卿、平常译，北京，中国计划出版社，1998 年
版，第 70－72 页。

89
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

初，面对国有企业在计划经济体制下出现的问题，中国首先对国有企业实施了
放权让利、责任制、利改税、承包经营与转换企业经营机制等改革措施。
首先，开展了扩大企业自主权的试验。在国有企业改革之初，针对此前高
度集中的计划经济体制下国有企业活力的丧失，政府首先从利益调整开始，扩
大企业的经营自主权，力图通过在计划制定、产品销售，特别是利润留存上对
企业下放权力，来刺激企业生产经营的积极性。1978 年 10 月四川省在全国首
先对 6 家国有企业开展企业自主权的试点，并总结了 14 条扩权办法；1979 年 7
月在全省的试点企业扩大到 140 个（100 个工业企业和 40 个商业企业）。1979
年 7 月国务院《关于扩大国有工业企业经营管理自主权的若干规定》等十个文
件，要求在全国各地、各部门开始试点。到 1980 年 6 月，全国试点企业已发展
到 6600 个，约占全国预算内工业企业总产值的 60％，利润的 70％，而企业数
只占 16％；扩权试点商业企业为 8900 个，占企业数的一半。85这是企业开始摆
脱政府行政控制和指令性计划的第一步。
其次，推行各种形式的经济责任制。1984 年，中国共产党十二届三中全会
召开，国有企业改革进入了政策调整后期，即承包经营与转换企业经营机制时
期。这比扩大企业自主权又前进了一步，具有更多的激励因素，这包括：盈亏
包干制，分利润包干和亏损包干；利润留成制，分为全额利润留成，超额利润
留成，基数利润留成加超额利润留成；以税代利、自负盈亏制，即将上缴利润
改为缴纳各种税（费）款。在企业内部实行计件工资制、超产奖、定量奖和浮
动工资制等。
承包制推行之初，对于扩大企业自主权、刺激企业追求盈利目标、强化经
营者利润动机具有一定积极作用。承包制通过合同的形式将企业与国家间的行
政隶属关系转化为以营利为核心的契约关系，强调“包死基数，确保上缴，超
收多留，欠收自补”。企业一方面对国家承担一定的责任，另一方面对自身资
产拥有相对独立的占有权、使用权和收益权，自主经营，自负盈亏。企业的效
益有所提高，此前利润连续下降的局面得到了扭转。到 1988 年，实行承包制的
企业已占到全部预算内工业企业总数的 90％，占大中型企业总数的 95％。企业
承包经营责任制改变了从 50 年代以来实行的国有企业国家所有、国家经营的传

85 董辅礽主编：《中华人民共和国经济史》（下卷），北京，经济科学出版社，1999 年版，第 64－67

页。

90
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

统模式，通过实行所有权与经营权分离，将国有企业转变为国家所有，企业经
营的模式。
这些改革是尝试性的改革，只是对部分国有企业进行局部的改革；它又是
初步性的改革，没有触动计划经济体制的根基，即企业是政府的“附属物”。
例如在鼓励各种形式的经济联合时，实行“三不变”原则，即所有制不变，企
业隶属关系不变，财政上缴渠道不变。这些原则极大地妨碍了企业在不同地
区、不同部门之间的经济联合与经济重组，更谈不上不同要素在企业之间的自
由流动。86
第三，建立现代企业制度。从 1993 年开始，中国国有企业改革进入了以建
立现代企业制度为目标的制度创新阶段。
中国共产党十四届三中全会提出了把建立现代企业制度作为国有企业改革
的目标模式，将这一制度概括为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科
学”十六字方针。为建立现代企业制度，1994 年国务院出台了《关于选择一批
国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案》，提出要重点解决的一个问题
就是确定试点企业国有资产的投资主体，依法对企业中的国有资产实施股权管
理。国家投资公司、国家控股公司以及具备条件的企业集团公司等国家授权机
构中，可以通过各种方式交叉持股，将单一投资主体改组为多元投资主体。国
有股权在公司中的份额，可按产业政策、企业在国民经济中的地位和股权结构
分散程度确定。
1997 年之后，中国国有企业改革的重心开始转向国有经济的战略性调整，
主动从部分领域退出。党的“十五大”提出，要着眼于搞好整个国有经济，从
战略上调整国有经济布局。抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改
组，缩小国有经济的分布范围。到 2001 年，国有及国有控股企业占全部工业企
业总产值比重下降到 25.5％，非国有和非国有控股企业所占比重大幅度上升。

（2）私营经济的发展

86 胡鞍钢认为，这是自我学习的一个结果，是对原有模式的部分否定，同时也是一个历史的进步。在当
时几乎从领导人到企业都没有在市场经济条件下建立企业制度的任何知识、经历和经验，只是简单地
把在农村包干到户的成功的经验借用或移植到企业改革中。实际上，城市改革的环境远比农村改革的
环境复杂得多，并非像人们当时想象的“一包就活”，“一包就灵”，这是典型的封闭型改革的案
例。从 1987 年全面实行第一轮承包制到 1991 年又开始实行第二轮承包制，都是如此。胡鞍钢：《现
代中国经济史论》，北京，清华大学出版社，即将出版。

91
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

在社会主义改造完成之后，个体和私营经济所占比重很低。改革开放之
后，为了解决城镇待业青年和社会闲散人员的就业问题，国家对个体经济的发
展采取了鼓励的态度，并允许私营企业以个体“大户”的形式发展起来。1988
年 4 月，七届人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，增加了
“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展；私营经济是社会主义公
有制经济的补充；国家保护私营经济的权利和利益，对私营经济实行引导、监
督和管理”等内容，确立了私营经济的合法性。在中国经济转轨的进程中，个
体和私营经济不断壮大，在经济中所占比重也不断提高，为转轨期中国经济的
快速增长做出了重要的贡献。中国私营经济发展情况如表 5.3 所示。

表 5.3 中国私营经济发展情况

年份 户数（万户） 人数（万人） 注册资金（亿元）

1978 9.1 164 84
1992 13.9 231.9 221.2
1994 43.2 648.4 1447.8
1997 96.1 1349.3 5140.1
1998 120.1 1709.1 7189.1
1999 150.9 2021.6 10287.3
2000 176.2 2406.5 13307.7
2002 243.5 3409.3 24756.2

数据来源：《中国统计年鉴》，1979－2003 年各年版。

随着私营经济中比重的不断提高，其在国民经济中的地位也越来越受到认
可。1997 年 10 月，党的“十五大”确立了“公有制为主体，多种所有制经济共
同发展是社会主义初级阶段一项基本经济制度”，明确指出“非公有制经济是
中国社会主义市场经济的重要组成部分。2002 年 11 月，党的“十六大”进一步
提出，个体工商户和私营企业主等非公有制的从业人员也是中国特色社会主义
事业的建设者。
伴随着私营经济的发展，私营企业数量也在不断增加（见表 5.4），出现了
一个新的阶层——私营企业主，中国社会结构发生了重大变化。作为最先富起
来的一部分人，私营企业主的收入大幅度增加，但是面对强大的剩下的公有制
经济堡垒，私营企业往往仍有些力不从心，在政策上处于不利地位。这使得私

92
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

营企业主的政治诉求增加，通过行贿的方式收买公职人员成为他们达到政治、
经济目的的一种手段。

5.1.3.4 经济全球化

我们将中国经济对外开放的整个过程统称为经济全球化。这个过程包括两
个阶段：第一个阶段是建立经济特区和确定沿海开放城市，给予外商直接投资
以优惠政策，以点带面的促进外向型经济的发展；第二个阶段是加入世界贸易
组织之后，全面对外开放。经济全球化改革主要发生在三个领域：外商投资，
包括中外合营、中外合资、外商独资企业的建立，以及 90 年代之后大规模外商
直接投资的涌入；国际贸易额的大幅度增长，中国成为世界第八大贸易国；以
及人员的国际交流，包括移民、留学、考察、访问等居民层面的交流和交往。
（1）外商投资
与渐进改革战略相对应的，中国在吸收外国投资方面也采取了逐步推进的
策略。改革开放初期，制约中国经济增长的一个重要瓶颈就是缺乏资本，于是
在促进民间投资的同时，吸引外商直接投资（FDI）成为促进中国经济增长的
重要源泉。
1978 年时中国是世界上少有的“既无内债又无外债”的国家。从 80 年代
初期中国开始积极吸引 FDI，给外商投资以各项优惠政策，鼓励中外合资、中
外合作，以及外商独资企业的建立。面对中国这一庞大的市场，大量外国企业
开始进入中国。但是在开放早期，考虑到对本国产业的保护，以及对西方和平
演变的担忧，在吸收外资方面采取了谨慎的策略，不仅对于投资兴建企业中外
资的比重有上限的规定，对于外资进入的领域也有严格的限制。外资企业在刚
进入中国时期，由于对于中国的文化、政策法律体系、政府与企业关系、市场
需求等尚处于摸索阶段，因此在实际运营过程中，常常会遇到很大的困难，特
别是在如何与地方政府打交道的问题上。
然而，中国市场的吸引力是巨大的，中国投资环境也是在不断改善的。尤
其是 90 年代以来，外国直接投资迅速增长，成为新的重要的投资来源，也成为
中国经济增长的发动机。中国成为美国之后的世界第二大吸引 FDI 国，净外国
直接投资（指实际吸收 FDI 减去对外投资）占 GDP 比重在 90 年代初期大幅度
上升，1993 年达到最高值为 6.37％，而后这一比重有所下降，但仍明显高于世
界平均水平（见图 5.3）。2003 年，中国吸引外商直接投资额继续增长，超过

93
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

美国跃居世界首位，同时，对外资开放的领域和程度都在逐渐深入。2001 年，
中国实现了多年夙愿，成功加入了世界贸易组织（WTO），这使得中国可以以
更加开放的姿态来融入全球经济。
7

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
-1
中国 印度 日本 美国 世界平均

图 5.3 净外国直接投资占 GDP 比重国际比较（1980－2002）

数据来源：World Bank, World Development Indicator 2004, Washinton D.C.: The World Bank
Institute, 2004.

（2）国际贸易
从 70 年代末期，中国开始从一个基本脱离世界经济的十分封闭的社会发展
模式向加强与世界经济联系的半开放的社会发展模式转变。1978 年，中国进出
口额为 206 亿美元，占 GDP 比重仅为 13％；到 2003 年，已超过 8500 亿美
元，相当于 1978 年的 41 倍，占 GDP 比重为 60.3％。87中国出口商品与贸易额
占世界总量比重迅速上升。1975 年这一比重仅为 0.66％，到 1990 年翻了一倍
为 1.44％，2002 年达到 4.56％，2003 年，这一比重可能超过 5％，中国已经成
为世界第四大出口国。
这期间，中国不仅出口贸易迅速增长，而且出口商品结构发生巨大变化。
1980 年初级产品出口占出口总额比重为 50.2％，1985 年又进一步降为 35.0％，

87 国家统计局编：《中国统计摘要》（2004），北京，中国统计出版社，第 17，158 页。此数可能会高

估，因为中国的 GDP 按人民币兑美元的官方汇率计算可能被低估了，由此意味着中国的贸易与 GDP
比率可能被大大的高估。世界银行：《2020 年的中国——新世纪的发展挑战》，中文版，第 7 章注释
2，北京，中国财经出版社，1997 年版。

94
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

到 1990 年又进一步降为 14.6％，2000 年，降为 4.7％；与此同时，制造品出口

额占出口总额比重明显提高，到 2000 年已高达 87.1％，其中高技术产品占出口
总额由 2.6％提高到 22.4％。与此同时，中国各类产品出口额占世界出口总量
比重也不断上升，由 1980 年的 0.62％上升为 1.44％，到 2002 年又上升为
4.56％，其中低技术产品出口从 1985 年的 4.5％提高到 2000 年的 18.7％，高技
术产品的出口从 1985 年的 0.4％提高到 2000 年的 6.0％，见表 5.4。

表 5.4 中国在世界贸易中的市场份额变化情况

1985 1990 1995 2000

市场份额（％） 1.6 1.8 4.8 6.1
初级产品 2.4 2.6 2.5 2.3
资源型产品 1.1 1.3 2.1 2.7
非资源型制造品 1.5 3.4 6.1 7.8
低技术 4.5 9.1 15.5 18.7
中等技术 0.4 1.4 2.6 3.6
高技术 0.4 1.4 3.6 6.0
其他 0.7 0.7 1.4 1.8
出口结构（％） 100.0 100.0 100.0 100.0
初级产品 35.0 14.6 7.0 4.7
资源型产品 13.6 8.2 7.4 6.9
非资源型制造品 50.0 76.2 84.6 87.1
低技术 39.7 53.6 53.5 47.6
中等技术 7.7 15.4 16.9 17.3
高技术 2.6 7.3 14.2 22.4
其他 1.4 0.8 1.0 1.1

资料来源：UNCTAD, World Investment Report 2002: Transnational Corporations and Export

Competitiveness, United Nations, 2002.

（3）人员交流
伴随着资金和商品的流动，中国与海外的人员交往也在不断增加。这种人
员交流和交往分为四种类型：移民，即中国居民到海外定居；留学，中国学生
到海外求学；工作，中国居民受聘、派遣到海外工作；交流和访问，中国居民

95
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

到海外短期访问。随着中国开放程度不断扩大，与海外的人员交流也日趋频
繁。
经济自由化、分权化、私有化和经济全球化，构成了中国经济转轨的主要
内容。中国经济转轨的进程，在很大程度上就是这四个组成部分不断发展变化
的过程。

5.1.4 经济转轨产生腐败的机制

腐败现象的产生与泛滥与经济转轨有关。在中国经济转轨过程中，由于经
济体制发生了一系列的变化，以往正常的秩序受到冲击与破坏，出现了许多新
的经济行为主体和经济现象，助长了投机行为的发生，包括腐败。88集权控制的
消除，地方化（分权化），私有化和经济的对外开放在短期内极大地提高了腐
败的可能性。89
“双轨制”为腐败滋生提供了制度环境。吴敬琏认为，腐败最容易出现在
市场经济的初期，即所谓原始市场经济时期。原因主要有两个，一个是行政权
力对交易活动的干预，使权力可以带来财富，造成一部分超额收入。在这种情
况下，必然有人利用这个公共权力谋利，容易产生腐败。二是市场不规范，规
则不健全，有人就可以混水摸鱼，大发其财。在计划经济和市场经济两套体制
并存的条件下，经济体制存在许多漏洞，行政权力广泛干预，市场不规范，上
述两个前提也将长期存在，成为腐败蔓延的广泛基础。90
下面我们将探讨中国经济转轨是通过什么样的途径来滋生腐败的。

5.1.4.1 经济自由化与腐败

88 王建芹认为，当前以“权钱交易”为特点的腐败，在两种经济环境中不会产生：一种是高度集中的纯
计划经济，企业不作为商品生产的竞争主体，商品和货币的规律不起主导作用，在这种情况下，权力
与金钱交易的难度极大。另一种就是市场经济体制，由于掌握资源配置大权的不是某个人，而是靠市
场通过看不见的手来配置的，国家仅仅利用经济、法律及必要的行政手段对资源配置进行宏观上的调
控。配置资源的权力终极所有者的变迁，使“权钱交易”依附的土壤逐步消失。在这里，唯一能给予
腐败现象滋生以可能的或许是国家调控这一块，但它也会因监督体系的健全和调控手段、方式的正规
化而使腐败现象减少至最低限度。促使“权钱交易”滋生蔓延的条件和媒介，通常只能是介于计划与
市场之间，或说是存在于计划经济向市场经济转换时期形成的过渡体制中。王建芹：《强化监督、制
约权力》，北京，中国方正出版社，1997 年版，第 11－12 页。
89 [美]柏特里克·格林、史蒂芬·J. 柯伯林、默塞斯·拉姆：《腐败的全球化》，[美]金伯利·A. 艾略
特主编：《腐败与全球经济》，第 10 页。
90 吴敬琏：《中国采取了“渐进改革”战略吗？》，吴敬琏等：《渐进与改革——中国改革道路的选
择》，北京，经济科学出版社，1996 年版，第 5 页。

96
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

经济自由化产生腐败的渠道主要有两个：在实行价格“双轨制”的过程
中，公职人员利用公共权力寻租，将计划经济体系中的资源转移到市场中，利
用价格差来牟取暴利；控制市场准入，在经营权行政审批过程中受贿、索贿，
并与新兴的经济主体（主要为私营企业）进行勾结，为他们的非法活动提供支
持。
（1）价格“双轨制”中的腐败
在传统的经济体制下，政府控制着几乎所有的经济资源。在从计划经济体
制向市场经济体制渐进转轨，改革以后，几乎每一种受国家控制的投入品和商
品，市场价格都合法或非法地与计划价格并存，市场价格与计划价格之间的差
异是经济租。据估计，由控制商品价格、利率和汇率而造成的经济租，至少有
2000 亿元，约为 1988 年国民收入的 21.5％。1992 年，仅出自银行贷款一项的
经济租就达到 2200 亿元。非国有企业以及具有自主权的国有企业，都有通过
贿赂和其它手段向国家主管资源配置的机构或人员寻租的激励。91巨额租金为
公职人员寻租，从事腐败行为提供了良机。
在实行“双轨制”的过程中，公职人员，特别是那些在计划经济体制中控
制资源配置的公职人员，就可以利用手中掌握的公共权力进行寻租活动，通过
自己倒买倒卖、“批条子”等手段，将原有经济体系中的资源转移到非正规市
场（黑市）上出售来牟取暴利。同时也出现了一批人，利用此机会向掌管资源
的政府官员行贿，获得配额之后进行倒卖。这种行为严重侵蚀了原有的计划经
济体系，腐败就这样产生了。
在 80 年代和 90 年代初期，由于经济紧缺和经济开始起飞，对原材料、生
活用品、资金的需求非常旺盛，这种类型的腐败很常见。倒卖的对象从彩电到
钢材，从烟草到贷款，几乎覆盖了经济生活的所有方面。以原铁道部副部长罗
云光为首的腐败窝案、“烟王”褚时健受贿案等腐败要案就是在这样的背景下
产生的。
（2）市场准入中的腐败
经济自由化必然伴随着市场开放。在计划经济体制中，几乎所有的经营活
动都是公有制经济控制的。随着转轨的开始，国家开始在一些领域允许市场准

91 林毅夫、蔡昉、李周：《为什么中国经济改革取得了成功》，吴敬琏等：《渐进与改革——中国改革
道路的选择》，第 37－38 页。原载于《经济社会体制比较》1995 年第 4 期。

97
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

入，例如商品零售，生活用品的生产等。而对于那些关系到国民经济命脉的重
要经济领域，开放市场准入的步伐很慢，有的至今也没有完全开放。
国际研究表明，市场准入通常是腐败十分严重的领域。在中国经济转轨过
程中，原有的市场都是公有制经济企业完全控制的，对于个体、私营经济，以
及外资企业这样新的进入者来说，在市场准入过程中会遇到很多障碍。由于原
有体制比较僵化，审批十分严格，程序非常繁琐，使得行政审批成为腐败多发
地带。然而，新的市场进入者不仅会受政府办事低效而困扰，甚至也会受行业
主管部门的敌视。尤其在改革初期，政府机构既是行业监管者、政策制定者，
也是国有企业的“婆婆”，必然会保护国有企业，特别是本行业几个重点骨干
企业的利益，排斥竞争，从而形成“行政垄断”。92到 90 年代末期，电力、电
信、民航、铁路等行业的行政垄断问题仍然十分严重，这也为主管部门提供了
利益寻租的机会。
同时，由于市场准入有渐进的特征，这样就出现了一批企业通过腐败行为
提前获得经营许可早先一步进入市场，或是获得非法授权进行经营活动的情
况。例如，在查处副广西壮族自治区原主席徐炳松的时候发现，曾有玉林一个
度假村的经理林坤想开“典当行”，但这是特种行业，执照审查非常严，须经
公安部门批准。于是，他向徐炳松行贿 2 万元，让他写了一个条子给时任玉林
市市委书记的李乘龙，结果执照不到一周就拿到了。93
此外，新兴的经济主体为了获得经营权，或是有关部门的庇护，以免受到
工商、税务、卫生检疫等部门的“骚扰”，他们往往试图通过行贿的方式在政
府中寻找“靠山”，形成“官商勾结”，为我们的合法或非法经营活动提供支
持。由于转轨期间政策相当不稳定，为这种“打擦边球”现象的出现提供了空
间。

5.1.4.2 分权化与腐败94

分权化主要通过五个渠道有助于腐败的产生：财政分权化使得国家财政收
入总体水平大幅度下降，地方政府为了弥补财政缺口，允许政府部门乱收费、
乱集资、乱罚款，并建立“小金库”，这方便了贪污和挪用等腐败行为；地方

92 Yong Guo and Angang Hu, The Administrative Monopoly in China’s Economic Transition, Communist and
Post-Communist Studies, Vol.37(2004), pp.265-280.
93 刘宁、田惠明主编：《中国之痛》，北京，文化艺术出版社，2001 年版，第 27 页。
94 分权化是否会增加腐败，这个问题在学者界目前仍然存在一定的争论，但是，“许多学者相信分权化
实际上会增加腐败”。裴敏欣：《分权化是否会增加腐败？》。

98
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

党政部门的人事任命权增加，买官卖官现象突出，也为领导干部包庇下属从事
违法或违纪活动提供了方便；在企业“放权让利”改革过程中，由于监管不到
位，国企负责人的腐败问题突出；地方政府的事权增加，在政府采购，特别是
工程项目发包过程中的行贿受贿现象严重；地方领导干部和司法、行政执法机
关公职人员在受贿后，对司法和行政执法过程进行非法干预，严重扭曲社会公
正。
（1）“三乱”和“小金库”
财政分权化使得国家财政收入总体水平大幅度下降，削弱了中央政府的再
分配能力，使得地方政府的财政支出，包括公务员的收入得不到保障，出现了
庞大的财政缺口，这为预算外资金的存在提供了借口和空间。
例如是公安机关等国家权力部门，经费应该由国家财政保证，警察理应
“吃皇粮”。但实际情况是，地方政府在做财政预算时，通常不给足够的预
算，或者有足够的预算，却要他们先创收，然后再返还。创收的途径无非是收
费、拉赞助，以及罚款。这些创收的途径恰恰是腐败的重要来源。2003 年年
中，四川省对全省公安系统的经费状况作了一个调查，结果让人触目惊心。有
个百万人口的县，每年公安部门的正常开支要 2700 万元，可是县财政只给了
1/5，其余的要公安部门自己创收。2002 年这个县公安局创收的结果，等于全
县人均被罚 20 元钱。95
在这种情况下，许多政府部门为了谋取小集团的利益，允许，甚至鼓励政
府部门采取“乱收费、乱罚款、乱摊派”的方式增加本部门的收入，建立了自
己的“小金库”和名目繁多的基金。这不仅成为“三乱”的根源，而且由于这
些“小金库”往往是不公开的，缺乏有效监督，往往成为领导的“私人保险
箱”。这为贪污、挪用、私分等腐败行为的滋生创造了良好的条件。
财政缺口存在的事实为“三乱”和“小金库”的出现提供了借口。预算
外，甚至体制外大量资金的运行成为滋生腐败的体制性原因。
（2）政府采购中的腐败
广义来说，政府采购不仅包括商品，还包括公共工程和服务。从国际上来
看，政府采购一直是腐败的重灾区，以至于“一说到政府内部的腐败，大多数
人会立刻想到围绕供货和服务合同而产生的行贿受贿行为”96。

95 曹勇：《四川：铁腕治警》，《南方周末》，2004 年 4 月 1 日。
96 [新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，第 293 页。

99
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

行政分权化之后，大量的重大项目审批权从中央下放到了地方，这在一定
程度上提高了效率，但也为地方政府在政府采购过程中开展腐败行为提供了机
会。更可怕的是，一些地方政府为了政绩和腐败而设立了一些形象工程，耗费
了大量的政府支出，但是却没有太多的作用。根据世界银行的研究表明，腐败
扭曲了公共支出的结构，使得腐败的政府官员总喜欢使得政府支出投入到一些
大的工程项目中去，而不愿投到教育、卫生等关乎民众切身利益的事业中去，
因为前者更容易开展腐败活动。
中国的经济发展迅速，政府采购规模庞大，这为腐败滋生创造了大量机
会。而由于行政体制改革的滞后，地方政府官员往往能够绕过有关法律法规谋
取私利，对于采购和招投标过程产生决定性影响。特别是 90 年代后期以来，交
通、建设领域成为中国腐败的高发地带，引起了政府和社会的广泛关注。根据
对济南市历城区反贪部门 2002 年查办的案件进行的一项专项调查，查办的案件
70％以上是贿赂案件，而 44.4％的贿赂案件发生在采购环节，特别是基建领域
成为贿赂犯罪高发区，占全部贿赂案件的 63％。97
随着经济的快速发展，中国进入了一个基础设施建设的高峰期。特别是
1998 年之后，为了拉动内需，政府发行大量国债投入基础设施建设，重点是交
通系统。“九五”期间全国公路建设投资 12343 亿元，在扣除价格变动因素后
仍是 1950 年到 1997 年全国公路建设投资总和的 1.7 倍。981998 年，中国交通基
础设施建设投资开始大幅攀升，占全社会固定资产投资的比重接近 10％。2003
年一年公路建设完成投资额就高达 3500 亿元。密集的投资，使得交通系统油水
肥厚。由于传统体制下政府主要官员权力过于集中，厅长就成了“攻关”的对
象。同时，中国也进入了一个大规模城市化的时期，土地批租、房地产开发和
拆迁工程不仅可以拉动当地 GDP 增长，改善城市面貌，为政府官员自己的升迁
积累政治资本，也为官员提供了贪污、受贿的机会。99 正是有着这样的激励，
许多政府官员热衷于建设形象工程和“大白象”工程，不惜投入巨额贷款，为
地方的长远经济发展带来了严重的负面影响。
造成交通等建设领域腐败盛行的一个主要原因就是政府角色的重叠。当前
各地政府都把追求 GDP 增长率作为政府的一项主要工作目标，政府大量的直接

97 Transparency International, Global Corruption report 2004, pp.179-180.

98 李鸿谷、吴琪：《交通厅长们的“事故多发期”》，《三联生活周刊》，2004 年第 9 期。
99 国际研究表明，腐败会使得政府官员更偏好基础设施投资，而不是努力改善贫困人口的状况，因为前
者更容易被利用来开展腐败交易。

100
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

干预经济活动，每年的政府固定资产投资额规模庞大。目前，中国国家建设项
目的投资体制是投资、建设、管理、使用“四位一体”的，交通建设项目往往
是官商合一，同时拥有行政权力和项目建设的经营权。100以河南省交通部门为
例，每年有 40 多亿元的交通规费、通行费收入，交通厅既是收缴者，又是使用
者；每年有近 100 元的统贷转贷资金，交通厅既是受贷者，又是转贷者；每年
正常交通投资在 150 亿元以上，交通厅既是投资者，又是管理者；交通工程招
投标，交通厅既当发包商，又当承包商。101这种政府角色的交叠为官员利用手
中的公共权力寻租提供了机会，尤其是在当前“一把手”权力过大，权力缺乏
有效监督的情况下，公开招投标根本无法得以落实，制度上的巨大漏洞为官员
腐败提供了温床。
从 1995 年原河南省交通厅厅长曾锦成腐败行为被揭露以来，仅在省市层面
就已经有河南、四川、广东、贵州、江苏、安徽等省的 15 名交通厅长或副厅长
先后落马，其频率之高引起了社会的广泛关注。在土地开发、房地产开发和房
屋拆迁中间，包括城市规划建设中间，腐败问题同样比较严重。河南省交通厅
前后三任厅长“前腐后继”的串案现象也说明，如果仅是查处案件，而无法铲
除滋生腐败的土壤，不完善制度建设，将无法根除腐败行为。
（3）“放权让利”改革中的腐败
早期的公有制企业改革的核心是“放权让利”。放权使得企业更有经营自
主权，根据市场规律调整生产；让利是为了进一步调动企业的积极性，加大利
益驱动。这对于活跃经济起到了至关重要的作用。但是，一旦“放”了的
“权”没有有效的监督途径，那么这也可能成为滋生腐败的温床。
在推行企业承包制改革初期，由于企业的激励机制发生了变化，活力大大
增加，业绩上升也非常明显。然而随着时间的发展，由于缺乏一个完善的公司
治理结构，企业负责人的权力无法得到有效制衡。“厂长（经理）负责制”的
后果是厂长（经理）往往在企业内部是一个人说了算。此外，企业承包制虽然
通过将企业的产权和经营权分离的方式激发了企业活力，但是并没有从根本上
解决剩余索取权的归属问题，产权纠纷增加，许多企业的业绩也一落千丈。在
企业承包制改革中兴起的许多“明星”最终以贪污、受贿、挪用而锒铛入狱收
场。

100 许多地区的高速公路开发公司董事长、总经理都由地方交通部门主要负责人兼任。
101 《河南三交通厅长“前腐后继”惊人巧合发人深省》，中新社 2003 年 6 月 2 日。

101
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

（4）吏治腐败
吏治腐败是中国历朝历代始终无法有效解决的一个痼疾。行政分权化为跑
官、买官、卖官提供了更多的机会。尽管在党内、政府内部一般都强调“集体
领导”、“集体决策”，但是实际上，分权化强化了主要领导的权力。这使得
在一些地方和部门，“一把手”往往具有决定性的发言权，出现了“财政一支
笔，任免一张口”的现象。102
腐败窝案103和吏治腐败往往是交织在一起的，后者是前者形成的一个重要
原因。吏治腐败不仅腐蚀了官员队伍，降低了政府的效率，也严重影响了党
风、政风。如果一个官员的职位是买来的，那么他上任之后的第一要务肯定是
疯狂敛财，将自己买官的成本补偿回来。更可怕的是，如果吏治腐败一旦在一
个地区或部门形成气候，那么就会形成一种可怕的氛围：只有通过行贿才能获
得提升的机会，甚至只有通过行贿才能保住自己的职位，那些试图保持自身廉
洁的人唯一后果就是出局。当“买官－卖官”已经形成恶性循环的时候，无法
想象这样的地方政府或政府部门还能够真正履行自身的职能。
腐败窝案的出现往往是“一把手腐败”的结果，一旦一个地区的“一把
手”有腐败行为，有可能整个领导班子都会受到腐蚀。山东泰安胡建学腐败
案、辽宁沈阳“慕马案”和黑龙江绥化马德案都突出反映了这一点。在“慕马
案”中，自市长慕绥新、常务副市长马向东以下，有 17 人是沈阳市党政部门的
“一把手”，从法院到检察院，从建委、财政局、土地规划局到国资局、国税
局，再到烟草专卖局、物价局等，不仅包括行政部门，也包括司法机构。腐败
网络的形成使得“一把手”们的权力更加无法约束，而“一把手”腐败又促进
了地方腐败网络的进一步恶化。大面积的腐败共谋现象严重降低了政府的效
率，也损害了政府的形象和威信。
（5）司法和行政执法中的腐败
计划经济体制的重要特征之一就是集权，党政领导干部，特别是“一把
手”实际上权力几乎得不到有效约束，因此不仅可以对经济生活进行影响，还
可以干预司法和行政执法工作。在转轨早期查办的腐败案件中，领导干部干预

102 因犯贪污罪、受贿罪被判处 19 年有期徒刑的原沈阳市物价局局长王秀珍，既是局长，又是党组书

记，财务收支她“一支笔”审批，干部任免、人员调入、工程招标等更是她一人说了算。一次，王秀
珍决定让一名转业干部进物价局，直到办手续时，她才告诉班子其他成员。《一把手的权力大过天？
从 17 个官员落马看党内监督》，新华社 2004 年 1 月 5 日。
103 腐败窝案指的是一个地区或部门内所形成的腐败犯罪共谋化的现象。腐败窝案早已有之，但是其规模
和严重程度从来没有现在这样引人关注。

102
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

司法和行政执法工作的案件相对比较多，包括干涉工商税务部门执行公务，影
响公安部门办案、司法判决、腐败调查等。
90 年代中期以来，随着政府及司法机关的职能逐步明确，党政机关领导随
意干涉司法和行政执法机关的现象有所减少。但是由于缺乏有效的内部监督机
制，司法和行政执法机关本身的腐败大案要案开始进入高发期。司法机关和行
政执法机关是打击腐败行为的重要依靠力量，也是社会正义的维护者，对于社
会稳定具有至关重要的作用。然而在过去的几年中，司法机关和行政执法机关
不断传出腐败丑闻和其他恶性事件，直接影响了民众对于司法公正的信心。中
纪委原副书记刘丽英认为，司法腐败已经成为当前中国腐败的重要特点之一。
104

这段时期，中国查处了一系列涉及司法和行政执法工作人员的大案、要
案，涉及人民法院105、政法委、检察院、公安部门等，其中 1999 年以来被揭露
的省级高级人民法院院长就有三名，分别是云南省的孙小虹（1999）106、辽宁
省的田凤岐（2002）和广东省的麦崇楷（2002）。此外，湖南省高级人民法院
院长吴振汉涉嫌腐败案也在查处过程中。1072004 年 8 月，江西省检察院检察长
丁鑫发被中纪委立案审查，成为中国第一个被立案审查的在位的省级检察长。
108

据最高法院 2004 年提交全国人大的工作报告，2003 年全国共查处违法违

纪法官 794 人，其中 52 人因滥用审判权、执行权被依法追究刑事责任。而最高

104 《刘丽英：中国仍处腐败易发期 腐败案有八大特点》， 中新社 2002 年 11 月 12 日电。

105 全国规模最大的中级法院之一——武汉市中级人民法院，包括两名副院长、数名副庭长等在内的共 13
名法官，被纪检部门查出受贿 400 余万元，其中 12 人罪证确凿，已被审判（另一名仍在补充侦查
中）。此外，该院还有 9 名法官受到纪律处分，30 名处级以上干部调离岗位。被调整者占全院 70 余名
处级以上干部近一半，在一个法院内违法违纪涉及人员之多堪为全国法院系统建国以来罕见。这也是
近年来中国国内被公开的涉案人数最多的法官集体贪赃枉法串案。俞禾：《法官的腐败同盟 透视武汉
13 名法官的利益共同体》，《中国新闻周刊》，2004 年第 14 期。
106 括号中指的是该官员腐败行为被揭露的年份，下同。
107 其他被查处的国家和省级司法机关负责人还有公安部原副部长李纪周（1997）、重庆市检察院原常务
副检察长郭宝云（2004）、河南人民检察院反贪局原副检察长路晓萍（2001）、贵州省人民检察院反
贪局原局长刘国庆（2002）。此外还有安徽芜湖市人民检察院原反贪局局长潘政治（2002）、辽宁省
阜新市公安局原局长毛景祥（2002）、湖南常德市原纪委书记彭晋镛（2003）、山西省太原市检察院
反贪局原局长贾军英（2002）等。部分内容见《透视公务员违法违纪案件：落马检察官多是一把
手》，《北京青年报》，2004 年 8 月 30 日。
108 与此同时，中国司法机关和行政执法机关还被揭露出其他一系列丑闻，霸州枪杀案和处女嫖娼案等更
是引起了社会各界的广泛关注，暴露了司法领域存在的严重问题，包括滥用职权、逼供、报复证人
等。原河南省平顶山市市委常委、政法委书记李长河雇凶杀害举报人，致 1 人死亡 1 人重伤，被判处
死刑，剥夺政治权利终身。《雇凶杀人致 1 死 1 重伤 原平顶山市政法委书记伏法》，新华社郑州 2001
年 12 月 5 日电。

103
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

人民检察院的报告则称，群体性、团伙性的集体串案正成为司法人员职务犯罪
的突出特征。109
过去几年中，司法和行政执法机关中出现了另一可怕的倾向，就是与110地
方黑势力的勾结。在“慕马”窝案中扮演重要角色的黑社会头目刘涌，在沈阳
人民检察院原检察长刘实、和平区劳动局原副局长高明贤、市中级法院原副院
长、市政协副主席焦玫瑰等人的庇护下，以严密武装组织作“保障”，以残忍
的手段打压竞争对手，以卑鄙的行为垄断市场，以巨额的利益腐蚀官员，在沈
阳迅速暴力致富，并引起了一定社会混乱。2001 年 4 月 3 日，广西百色公安局
副局长林树青，因与黑社会性质犯罪集团相勾结，并为其通风报信，被依法判
处有期徒刑 5 年。1112004 年 8 月 14 日，陕西省渭南市纪委发出通报，通报了
因对本县发生的治安管理混乱、黑恶势力猖獗、司法严重腐败等负有领导责任
的潼关县原县委书记李纪计、潼关县原县长王元安的问题。112
这种现象的出现，反映了司法和行政执法机关内部的制度缺陷，也与新兴
经济主体的主动收买有关系。

5.1.4.3 私有化与腐败

私有化的实质是产权制度改革，这种公私利益转换的领域显然是腐败者的
天堂。私有化通过两个渠道增加了腐败：商人通过行贿使得国有资产被低估，
从而低价购买，获得暴利，国有资产被流失；私营经济的发展出现了一些新的
经济主体，他们作为政治上的弱势群体，希望利用行贿获得资源和保护，行贿
意愿强烈，大大提高了腐败市场上的需求。
（1）国有资产私有化中的腐败
增加企业活力是中国经济体制改革的一项重要内容。无论是早期的承包
制，股份制改造，还是大量中小企业私有化，核心都是要改善企业运营机制，
提高效率，降低管理成本，增加企业竞争力。但是这些改革自身也为少数人利

109 《法官的腐败同盟 透视武汉 13 名法官的利益共同体》，《中国新闻周刊》，2004 年第 14 期。

110 丁智良提出，黑社会性质组织与腐败狼狈为奸，沆瀣一气，共同实施犯罪，概括来说主要表现形式有
操纵型、雇佣型、一体型、亲情型四种。《黑社会与腐败联姻四大形式 已形成“双驾马车”》，中新
社 2002 年 10 月 11 日电。
111 《中国黑恶势力究竟有多恶？》，《扬子晚报》，2001 年 4 月 8 日。
112 导致的恶劣结果是：在陕西省潼关县，一黑社会团伙 7 年伤及群众 80 余人；政法干警充当黑恶势力
“保护伞”，只要送了钱，就可以有案不立、有罪判无罪、重罪判轻罪；29 名干警动用 3 辆警车围堵
县委机关；4 年 90 起刑事案件的 28％是错案。《陕西潼关原一把手未尽责 司法腐败问题触目惊心》，
中新社 2004 年 8 月 14 日电。

104
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

用改革机会窃取国有资产创造了机会。在公有制经济私有化的过程中出现了大
量腐败机会，国有资产流失严重。
在中国经济市场化的过程中，除了国有企业，还有大量国有资产也成为商
品进入市场流通，例如土地等。在计划经济体制中，这些国有资产的所有权属
于国家，免费供国有部门使用，国家通过利税的方式收回补偿。这些国有资产
的价值并没有得到认真的评估。因此，在国有资产私有化，或出售这些国有资
产的过程中，购买者（商人）往往会通过行贿等手段使得国有资产的价值被严
重低估，造成国有资产流失。
（2）新的行贿者出现
私有经济的兴起增加了贿赂市场中的供给。在中国经济转轨过程中，对私
有经济的态度是在逐步发生变化的。从早先的“为辅”的角色到“一个重要组
成部分”，其中经历了重大的转变。
而在改革初期“为辅”的时候，私有经济刚刚发展起来，处于弱势的地
位，他们为了生存和发展，不仅要通过一些非常规的渠道与公有制经济抢关
系，抢资源，还需要通过行贿来获得地方政府的保护。而早期私有经济的治理
结构往往都是十分混乱的，财务灵活，这为开展腐败活动提供了很大的空间。
私有经济的发展，大大增加了腐败市场中的需求。在查处安徽省阜阳市原市长
肖作新腐败案的过程中，检察机关指控肖氏夫妇 10 次受贿，其中 5 次涉及阜阳
市知名民营企业家。而这些民营企业家要么是被索贿，要么是为了保护自己的
应得利益。113

5.1.4.4 经济全球化与腐败

经济全球化使得中国经济和相关活动的范围扩展到全世界，促进了中国的
发展，但是也给腐败带来了新的机会，主要通过以下几种渠道：外国直接投资
的增加提高了腐败供给；在国际贸易中，企业会通过行贿获得进口指标、出口
配额和补贴；转轨早期，对人员出境的限制也提供了权力寻租的机会；全球化
使得转移赃款、贪官外逃更加容易和隐蔽，反腐败工作的难度增加。
（1）外商投资中的腐败
由于拥有世界四分之一左右的人口，并且经济发展相对落后，中国被认为
是一个非常大的市场，吸引着来自全球各地的投资者。中国实行改革和开放战

113 刘宁、田惠明主编：《中国之痛》，第 66－71 页。

105
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

略之后，尽管许多外国人对于红色中国仍然存在歧视，尽管对于中国未来的政
策是否会改变这个问题仍然有很大疑惑，但是还是有许多外商“冒险”进入了
中国市场。由于转轨早期中国的行政体制还相对僵化，对经济的干预多，官员
自由裁量权大，因此为了提高办事效率，获得对自己有利的政策、法规环境，
早期的外商往往会通过行贿的办法来争取获得良好的企业发展空间。
其实在许多发展中国家，由于对投资的渴求和政治、行政管理体制的不完
善，外商的行贿动机往往很强。尽管像美国这样的国家制定了《反对海外行贿
法案》来约束本国企业在海外行贿的行为，但是由于行贿往往成为竞标的“赌
注”，关系到企业是否能够获得合同或经营权，而企业利益往往与国家是紧密
联系在一起的，这样的法案往往执行十分宽松，不具有什么约束力。
中国经济转轨之后，由于外商投资的进入，提高了贿赂市场的供给。
（2）国际贸易中的腐败
国际贸易不是自由贸易，国家可以通过很多途径对于国际贸易进行调节。
中国经济转轨以来，企业的外贸活动受到很多因素的制约，包括外汇、外贸经
营权、进口配额、出口补贴和退税等。由于国家对于外汇是统一管理的，如果
要进口，必须要获得外汇额度；在开放早期，中国是通过一些专门的外贸公司
来进行跨国间贸易的；对于一些重要的商品，为了保护本国的企业，需要对进
口总量进行一定控制，这样进口配额就成为一种稀缺资源；此外，政府为了鼓
励出口，在一些行业实行了出口退税的政策。这些对国际贸易的管制都为寻租
活动的开展提供了空间，使得腐败行为大行其道。
（3）人员出境审批中的腐败
在转轨早期刚开始开放的时候，中国对于人员出境有着严格的限制，特别
是出国定居的，这在当时十分必要，但是无形中也创造了寻租的机会。一些公
职人员在受贿之后，绕过严格的审批程序发放通行证，例如原青海省政法委书
记唐正人就因在受贿之后违规发放赴港单程证而受到查处。
此外，经济全球化也造成腐败追查难度明显加大。中国自从进入转轨社会
以来，经济活动日益活跃，而各种制度，特别是财务管理制度与社会主义市场
经济体制不相称，存在着严重的缺陷。在金融、国有企业等领域，携款潜逃的
事件频繁发生。在 80 年代，这类事件很大程度上集中在金融部门和国企的财务
部门，犯罪者往往仅仅是一个或几个职位不高，但是直接掌管现金的会计或业
务员。他们潜逃的地点主要是在国内。虽然有一些犯罪分子试图通过东北、西

106
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

南一些边境地区潜逃出境，但毕竟是少数，而且由于当时边境管理比较严格，
也比较难以成功。
随着改革开放的不断深入，近几年来潜逃的腐败分子大多是中高级政府官
员。由于中国在国际上的人员交流越来越频繁，这使许多腐败分子有了可乘之
机。有的腐败分子利用特权办理假护照蒙混过关，还有的腐败分子则在出国考
察的时候溜之大吉。同时，他们的腐败所得早已通过地下洗钱、虚假外国投资
或者利用海外帐户受贿而转移到了国外。在打击腐败分子的国际合作体系尚不
完善，并且成本高昂的情况下，对于许多外逃的腐败分子，中国的纪检监察和
检察机关也只能是望洋兴叹。
根据最高人民检察院和公安部联合发布的数据，目前中国至少有 4000 名
涉嫌贪污和贿赂的犯罪嫌疑人在逃，有一些已经逃到了境外，而他们所携带的
赃款总额已经超过了 50 亿元人民币。1142003 年 4 月 20 日中午，58 岁的原浙江
省建设厅副厅长杨秀珠，携同女儿、女婿、外孙女等从上海浦东国际机场出
境，这一消息震惊了全国。据消息人士透露，他们经由新加坡，转道至美国。
那里，有她多年前置下的五处高级房产。此外，原国家电力公司总经理高严，
原贵州省交通厅厅长卢万里、原河南省烟草专卖局局长蒋基芳、原中国银行广
东开平支行行长许超凡、原河南省服装进出口公司总经理董明玉等多名涉案金
额逾亿的高官显要先后逃往国外，其中除卢万里被缉拿归案外115，其他人仍在
异国他乡过着锦衣玉食的生活，挥霍着在国内的腐败所得。2004 年 5 月 28
日，公安部举行新闻发布会通报说，自 1998 年以来，中国公安机关克服困
难，多策并举，先后从 30 多个国家、地区将 230 多名在逃犯罪嫌疑人缉捕回
国。116
综上所述，经济转轨滋生腐败的渠道如表 5.5 所示。

114 《外汇局负责人：反洗钱范围还要扩大到证券保险》，中新社 2003 年 09 月 29 日电。

115 《中国外逃贪官的绞索》，《南方周末》，2003 年 9 月 25 日。
116 《公安部：98 年来有 230 多名外逃经济嫌犯被缉捕回国》，新华社 2004 年 5 月 28 日电。

107
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

表 5.5 经济转轨滋生腐败的渠道

对腐败供给的影响 对腐败需求的影响
类型 改革 结果 产生腐败的领域
（针对公职人员） （针对行贿者）
价格“双轨 将计划经济体系中的资源 拿到指标，通过倒买倒卖 行政审批（紧缺物资、贷款、外
经济自由化 制” 转移到市场中 牟利 汇等）、利益冲突（投机倒把）
市场准入 行政审批，控制市场准入 为了进入市场而行贿 行政审批（经营权）、亲属经商
通过乱收费、乱集资、乱
国家财政收入 小腐败（“三乱”）、设立“小
罚款等手段弥补财政缺
总体水平下降 金库”
口，建立“小金库”
财政分权化
行政拨款 行政审批，掌握拨款权限 通过行贿获得拨款 行政审批（拨款）
税收征管权力
掌握减免税的权力 寻求税收优惠或逃税 税收减免
下放
地方政府人事
分权化 在提拔、安排工作中受贿 为了提拔和安排工作行贿 人事提拔和任命、纵容下属
任命权增大
地方政府事权 在政府采购，特别是工程 通过行贿获得政府采购合 政府采购（工程项目发包、物品
增加 项目招标中腐败 同 采购）、行政审批（渎职）
行政分权化
部门之间权力 对司法和行政执法进行干 通过行贿来干扰司法和行
干预司法和行政执法
划分 预 政执法
企业负责人决策权加大， 为了获得资源以提高效
企业放权让利 贪污、挪用
缺乏有效监督 益，企业行贿动机增加

108
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

续表 5.5 经济转轨滋生腐败的渠道

国有资产私有化 利用行贿侵占国有资产 行政审批（出售国有资产）

产权制度改 国有企业改革 通过行贿联系业务 联系业务
革
为了上市融资而行贿获得 行政审批（股份制改造和公司上
公司上市 行政审批
上市名额 市）
私有化
作为政治上的弱势群体，
私营经济发 新经济主体出 利益冲突（官商勾结，支持企业
希望利用行贿获得资源和
展 现 非法活动）
保护
国有资源出 通过行贿低价获得土地，
土地批租、开发 行政审批（土地）
售 违规经营，牟取暴利
利用行政审批吃、拿、
外商投资 行贿以获得优惠政策 行政审批（外商投资）
卡、要
行贿以获得减免税、进出
行政审批 行政审批（外贸、进出口配额）
进出口贸易 口配额
经济全球化
走私 支持走私贩私 通过走私牟取暴利 支持走私贩私
国际人员交
希望通过非法渠道办理手
往有限制放 出境审批 行政审批（赴港单程证、护照）
续出境定居
开

109
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

5.2 制度建立与腐败：腐败机会的控制
中国经济转轨伴随着大规模的制度变革。1978 年之后，中国经历了一个
剧烈的制度变迁过程。
腐败是制度漏洞的表现，制度漏洞的出现主要是因为对于新的投机行为，
没有有效的制度加以制约。117在中国经济转轨过程中，由于旧的制度体系被打
破，而新的，与社会主义市场经济体制相对应的制度体系尚未建立，这造成了
制度“真空”或漏洞，给许多腐败行为有了可乘之机。正如邓小平所言，好的
制度可以使坏人无法任意横行，而不好的制度可以使好人无法充分做好事，甚
至会走向反面。118
因此可以说，制度对于腐败机会的控制起到了至关重要的作用。首先让我
们分析制度是如何对腐败机会进行控制的。

5.2.1 制度的作用
5.2.1.1 制度抑制投机行为的功能

制度最基本，也是最重要的功能之一就是抑制投机行为和权力的滥用。119
从普遍的意义上讲，制度可以看作是一个社会的游戏规则120，是社会中个人所
必须遵循的一套行为规范。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而
得到贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得
较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理
预期的轨道。可以说，制度最重要的功能之一就是增进秩序，抑制投机行为的
出现。它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可
理解的。秩序鼓励着信赖和信任，并减少着交易成本。

117 王伟光认为，毛泽东反腐败思想一个重要的局限性就是，一定程度地忽略了腐败产生的具体制度和体
制的原因，即腐败产生的制度背景。王伟光：《认真学习三代领导人关于反腐倡廉的重要论述》，中
央纪委、监察部主编：《中央纪委、监察部纪念中国共产党成立八十周年大会暨反腐倡廉理论研讨会
论文集》，2001 年 6 月，北京，第 5 页。
118 邓小平：《邓小平文选》（第 2 卷），北京，人民出版社，1994 年版，第 333 页。
119 柯武刚、史漫飞认为，现在，人们越来越认识到，欧洲人能创造出现代技术文明的原因就在于他们开
发并贯彻了一套人类交往的规则，它抑制了机会主义和权力的滥用。这些规则被称为“制度”。[德]柯
武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，《中文版序言》第 1 页。
120 [美]道格拉斯·C·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，第 1 页。

111
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

5.2.1.2 制度抑制腐败机会的机制

在讨论制度是如何抑制腐败机会的问题的时候，本研究把着眼点放在法律
法规等一般的正式制度上，即“治本”的制度，而不是专门针对腐败行为而制
定的各种立足于教育、监督或处罚的廉政制度，即“治标”的制度。这是因为
本研究认为，前者更多是规范性的，它们的颁布弥补了制度漏洞，减少了腐败
机会；而后者主要是强调对违法行为的惩处，特别是如何加强监督，详细界定
违法违纪行为类型，反复强调制度执行等。为了更好地阐释制度，特别是正式
的法律制度是如何抑制腐败机会的，本研究以《土地管理法》的变迁来进行说
明。
在计划经济体制下，土地的管理主要依靠行政手段，根据国家的需要进行
行政划拨，无偿无限期使用，并禁止土地的市场转让。改革开放之后，随着经
济发展和人民生活水平提高的要求，对土地的需求开始旺盛起来。作为一种重
要的生产要素，对土地的严格管制在一定程度上限制了经济的发展。1982 年，
国务院先后颁布了《村镇建房用地管理条例》和《国家建设征用土地条例》两
部行政法规，对土地的管理和使用进行了规范。在此基础上，全国人大常委会
于 1986 年 6 月 25 日颁布了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地
管理法》）。该法比较系统地界定了土地的所有权和使用权，对土地的利用和
保护，国家建设用地，乡（镇）村建设用地，以及相关法律责任进行了详细的
规定，对于当时规范土地使用具有重要的意义。
然而随着经济的进一步发展，1986 年《土地管理法》的弊病逐渐显现出
来。例如，按照该法的规定，任何单位和个人不得以出租的形式非法转让土
地，这在现实生活中极大的限制了经济活动，出现了国家放松经济体制的大趋
势和原有法律规定的矛盾，出现了一些违法，但是又似乎“合理”的行为。
1987 年，深圳特区在全国率先进行土地使用权有偿转让的试点，由国家出租土
地并规定年限，一次性收取地价，并且允许承租方转让土地使用权或进行抵
押。121这种做法事实上已经违背了 1986 年颁布的《土地管理法》，动摇了其权
威性。然而，由于特区的特殊性，其所进行的这种试点无疑预示着之后改革的
方向。在这种背景下，1988 年，全国人大常委会对 1986 年颁布的《土地管理
法》进行了修订，规定，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转

121 符启林：《城市房地产开发用地法律制度研究》，北京，法律出版社，2000 年版，第 123 页。

112
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

让，国家依法实行国有土地有偿使用制度”。122此外，原先由县级人民政府负
责的乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地审批权限上移。123
为了落实 1988 年修订的《土地管理法》的精神，1990 年 5 月 19 日，国务
院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为土地有偿转让提供
了实施指南。1994 年，全国人大常委会颁布《城市房地产管理法》，第一次明
确规定了土地有偿出让是土地使用权取得的主要形式，并明确规定土地使用者
可以转让土地使用权。这一系列出台的法律法规为土地的有偿转让提供了规
范，但是由于这些法律法规对具体的细节，特别是补偿价格并没有进行详细的
规定，土地出让的方式也具有很大的灵活性，过程不透明，这就造成了一定的
制度漏洞，给了地方政府在行政审批时很大的自由裁量空间，使他们可以随意
确定土地批租的价格，甚至在收受贿赂之后无偿出让土地，不仅使得土地市场
混乱，也造成大量良田被征用后得不到合理利用而撂荒，国家蒙受了巨大的经
济损失。
1998 年，全国人大对《土地管理法》进行了修改，在明确了土地所有权和
使用权的基础上，除了强调耕地保护，还对建设用地的审批进行了详细规定，
并增加了有关监督检查的内容。在法律责任中，对于经济处罚的标准进行了详
细规定。然而，这些法律法规都没有涉及如何进行征地补偿的问题，加上土地
使用权转让过程中出现的大量不规范，甚至腐败行为，在拆迁的过程中引发了
一系列矛盾。2004 年，全国人大常委会再次修订了《土地管理法》，减少了这
方面的制度漏洞。
从以上对中国关于土地管理法律法规建设过程的简要总结可以看出，这些
制度的建立也是与腐败等投机行为进行博弈的过程。在制度不健全的情况下，
相当一部分公职人员利用手中的土地审批权开始寻租活动，这成为腐败的一个
重要领域。124
就《土地管理法》本身来说，它并不是一部专门的廉政法规，但是法律本
身就是对投机行为的一种制度响应。在中国经济转轨过程中，出现的大量经济
行为和活动超出了原有法律规定的范畴，使得对部分投机行为的惩处无法可

122 全国人大常委会关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定，1988 年 12 月 29 日第七届全国人民

代表大会常务委员会第五次会议通过，第一、三条。
123 同上，第二条。
124 1992 年，广东省人大常委会原副主任于飞利用职务之便，为其子女开办的香港德成公司在非法受让、
转让土地使用权中谋取私利，就是利用制度漏洞进行腐败行为的典型案例。

113
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

依，制度漏洞就是这样产生的。尽管不是专门的廉政法规，像《土地管理法》
这样的普通法律还是对于违反法律规定的内容进行了详细规定，甚至包括经济
处罚标准。随着这些有针对性的补充措施的颁布，原有的制度漏洞消失了，如
果之前的投机行为仍然存在，那就不是钻法律漏洞的问题，而是违法的问题，
是制度执行是否有力的问题。

5.2.2 转轨期中国的制度建立

随着经济和政治转轨，原有的计划经济体制下的制度体系显然已经不再适
应新的变化，这要求中国必须建立一套新的适应社会主义市场经济体制的制度
体系。由于中国的转轨是一个渐进的过程，这决定了制度建立也必然是一个逐
步建立和完善的过程。转轨期中国的制度建立主要分为正式制度的建立和非正
式制度的建立，其中又以正式制度的建立为主。
正式制度的建立主要体现为重大决策和法律法规的颁布和实施。重大决策
决定了转轨的方向，而法律法规则对各个领域的行为加以规范，落实有关决策
的精神。
在文化大革命中，虽然没有宣布废止所有的法律法规，但事实上国家陷入
混乱的状态，法律几乎成了一纸空文。而转轨又呼唤新的法律体系。125因此，
当 1978 年中国开始改革开放的时候，法律体系根本无法与新发展起来的市场
经济体制相适应，这要求它也必须做出变革。126
在中国经济转轨进程中，许多关键性的决策都是通过党的文件，甚至是领
导人讲话的形式发布的。1978 年的十一届三中全会，中国确立了将党的工作重
心转移到经济建设上来的战略，确立了改革开放的方针；十二届三中全会解决
了“是否应该发展商品经济”的问题，提出社会主义经济是“有计划的商品经
济”；十四大提出中国经济体制改革的目标是“建立和完善社会主义市场经济
体制”；十六大确认了个体、私营等非公有制经济在社会主义市场经济中的重
要地位。此外，邓小平 1992 年的“南巡讲话”对于加快改革开放步伐具有重

125 [波兰]格泽戈尔兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，上海远东出版
社，2000 年版，第 172 页。
126 柯恩认为，在 1979 年中国经济改革刚刚起步时，中国几乎没有一个正规法律体制所应具备的特征。
苏维埃式的法律体制虽然在 20 世纪 50 年代中期就开始植根于中国，但早已式微。真正使用的法规寥
寥可数而又毫无系统，并且往往将党的命令置于政府的法律规范之上。[美]杰瑞米·A. 柯恩：《中国
近二十年法律发展之回顾》，许传玺主编：《中国社会转型时期的法律发展》，北京，法律出版社，
2004 年版，第 41－47 页。

114
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

要的推动作用。但这些讲话和文件主要都是方向性的，而不是制度性，或规范
性的。
与此同时，针对经济转轨中出现的一些问题，中国也颁布了一系列制度来
进行规定，防止经济中投机行为的泛滥。这些制度一般采取了通知、意见、规
定、条例、决定、回复与请示、办法、法规等多种形式，许多文件都是重复
发，反复强调的，这反映出这类制度在实施过程中缺乏足够的效力。①然而，
这些稳定性并不太强的正式制度的颁布和实施为建立更为规范的制度体系——
法律奠定了基础。
在经济转轨过程中，中国逐渐认识到了法制的重要性。中国共产党十一届
三中全会提出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主法制
化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法
可依、有法必依、执法必严、违法必究”。中国共产党十四届三中全会上出台
的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》指出：“社会
主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”。党的
“十五大”第一次提出了“社会主义法治”的概念和“依法治国”的目标，进
一步强调了法治在中国经济转轨和经济、政治、社会全面发展中的重要地位。
经济转轨对法律体系的建立提出了要求，主要分为两个方面。一是结合转
轨过程中出现的一些新情况，对原有的法律体系进行了不断的完善。1982 年，
中国结合当时的客观实际，颁布了新中国的第四部《宪法》。1988 年、1993
年和 1999 年，又先后三次修宪，先后将一些新的政策和决议补充为宪法的条
款，如确立了私营经济、土地使用权转让的合法化。1979 年颁布的《刑法》也
于 1997 年进行了修订，并于 1999 年、2001 年、2002 年提出了四个修正案。
二是颁布了一些适应社会主义市场经济体制的新法律，包括《公司法》、《审
计法》、《预算法》、《行政诉讼法》等，对个人、公司、政府等市场中的主
体的行为进行了规范。

5.2.3 转轨期制度建立过程中存在的问题和困难

在转轨过程中，国家在制度建立方面的表现对于转轨的成败具有决定性的
意义。 ② 确实，这——而不是自由化——才是转轨的实质和核心。 ① 如果没有

① 任建明：《解析 中 国 廉 政 规 则》 ， 第 9 － 11 页 。
② 科勒德克认为，因此首要的任务是在转轨过程中成功地完成制度设计，但这个任务因制度的不连续性

115
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

及时建立有效的制度，经济转轨就不会取得预期的经济绩效，也会为投机行为
的发生创造机会。然而很遗憾，制度建立总是滞后于经济转轨而发展的，因此
转轨过程中腐败的蔓延显得不可避免。②
腐败和反腐败是一对博弈。由于腐败具有隐秘的特性，腐败和反腐败之间
存在着信息不对称和信息不完全。当公职人员掌握自由裁量权的时候，如果缺
乏制度约束，他可能会存在侥幸心理，利用这一机会进行腐败行为。
在中国转轨过程中，由于制度建立与经济转轨之间存在不对应关系，出现
了大量制度漏洞，为腐败行为的滋生创造了条件。主要体现在以下几个方面：
（1）制度建立需要时间
正式的制度可以在一夜之间被改变，但改变非正式的制度则相当缓慢。因
为它们最终是由人们对周围世界的主观认识所决定的。实际上，即使是正式的
制度也不可能在一夜之间改变，或者更精确地说，为了推倒原有制度安排的种
种法规，大量的准备工作必须在这个夜晚最终来临之前完成。③对于采取渐进
转轨路径的中国来说，新制度的制定和颁布所需要的时间更长。
（2）制度建立具有滞后性
腐败是制度漏洞的反映。当制度漏洞出现的时候，就会有腐败行为发生；
而往往等到腐败行为发生的时候，制度的设计者才会发现制度漏洞的存在，并
设法加以补救。从腐败行为的发生到被发现通常有一个过程，也就是说，制度
设计者了解有关制度漏洞的信息往往是滞后的，甚至根本就不会发现。到他认
识到制度漏洞的严重性并通过制度建立来堵塞漏洞，很可能已经时过境迁。考
虑到制度漏洞的修补，也就是立法和政策制定还需要经过一定的程序，这个滞
后期会更加漫长。
（3）制度需要不断适应出现的新情况

而显得更加困难；老的制度设置已不再起作用，而新的制度设置却尚未到位。[波兰]格泽戈尔
兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，第 169 页。
① Douglass C. North, “The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the
Transition Problem”, WIDER Annual Lectures 1, Helsinki: United Nations University World Institute for
Development Economics Research, March. 转引自[波兰]格泽戈尔兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：
后社会主义转轨的政治经济》，第 168 页。
② 刘峰岩认为，经济结构转换的改革时间短、进程快。而社会主义民主法制的健全和完善需要一个长期
的过程，市场经济所要求的运作规则和运行机制不可能在短时期内建立，行政行为、企业行为和市场
行为也不可能在短时期内得到严密规范和有效约束，腐败的滋生蔓延因而有了客观条件。刘峰岩：
《我国经济转型时期腐败现象滋生蔓延的特点和规律探讨》，中央纪委、监察部主编：《中央纪委、
监察部纪念中国共产党成立八十周年大会暨反腐倡廉理论研讨会论文集》，第 17－18 页。刘峰岩为中
纪委副书记，原天津市纪委书记。
③ [波兰]格泽戈尔兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，第 175 页。

116
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

在中国经济转轨过程中，由于采取了渐进转轨的道路，不断有超出原有体
制约束范围的新事物的出现，这对制度体系提出了很大的挑战，因为原有的法
律体系不可能对后来出现的各种经济现象进行预测。在这种情况下，许多法律
不得不每过一段时间就以颁布修正案的方式进行修订。因此，新的制度体系的
建立不是一朝一夕可以完成的，它是一个不断完善的过程。
（4）制度发挥作用需要相互支持
渐进转轨的一个弊端在于，不同的制度并不是同时颁布的，这样可能会制
约其发挥作用。林毅夫认为，制度的效率会由于周围辅助性制度的细微差别而
大相径庭，其中某些差别很难直接观察到。 ① 先颁布的制度如果思想过于超
前，可能会由于缺乏配套的制度而无法操作；但如果设计比较保守，未来当其
他制度颁布的时候，它又可能会影响其实施。做到恰到好处几乎是不可能的，
因此造成了两个后果：一方面，制度在不断修订，先确立的一些内容可能会在
后面的制度中被推翻；而另一方面，一些制度出台之后可能没有任何操作性，
从而被搁置一边，失去制度的权威性。
事实上，不仅渐进转轨国家无法全面推出一整套完善的、与新的经济体制
相适应的制度体系，即使是激进转轨国家也存在类似的问题。
（5）制度建立的方向不明确
1978 年实行改革开放政策之后，中国开始了向社会主义市场经济体制的
转轨。但是在转轨早期，甚至是决策者对于改革的方向也是模糊的，所以采取
了“摸着石头过河”的策略。经济体制改革的方向是在实践中逐步确立的，这
从中国共产党历次党代会的文件中可以看出。直至 1992 年 10 月，党的“十四
大”才明确提出中国经济体制改革的目标是“建立和完善社会主义市场经济体
制”。
渐进转轨有利于中国经济的持续、稳定、快速增长，有利于社会的稳定，
但是对于制度变革却是非常不利的。尤其是在 1992 年之前，由于对于改革方
向不清楚，中国不可能在改革之初就提出一套完整的、与社会主义市场经济体
制相适应的制度框架，而只能是“走一步，看一步”，做“补锅匠”：哪里出
现问题了，再建立制度来进行规范。
（6）制度的权威一度受到置疑
如前所述，文革遗毒以及在转轨过程中认识上的反复都削弱了制度的权威

① 林毅夫：《再论制度、技术与中国农业发展》，北京大学出版社，2000 年版，第 20 页。

117
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

性。由于许多固有的价值观念和认识被打破，民众对于“什么是对的”往往十
分困惑。往往以前他们恪守的制度规则有一天突然被打破，而那些提前“越
线”，“投机倒把”的人不仅腰包迅速鼓起来了，还有可能有一天会受到政策
的肯定。在这种背景下，社会思想出现了严重的混乱。不仅原有的在计划经济
体制下有效发挥作用的制度体系面临崩溃的危险，新颁布的政策和法规也经常
得不到有效的落实和执行。这是“有法不依”问题的思想根源。
以上分析表明，在与社会主义市场经济体制相适应的新的制度体系建立过
程中，存在着大量的困难和问题，这使得对于包括腐败在内的大量投机行为无
法进行有效的制度约束，这就造成了制度漏洞。

5.3 制度漏洞的出现
在经济体制变革过程中，经济转轨与制度建立之间的关系可以用图 5.4 来
进行说明。随着中国转轨进程，市场经济体制成分不断提高，越来越多的经济
活动超出了原先计划经济体制下制度所规范的范围，投机行为涌现，这要求建
立一套与新的经济活动相适应的制度体系。然而，新的制度体系的建立由于是
对制度漏洞的一种滞后性的响应，因此往往需要一定的时间。在转轨早期，经
济转轨的速度超过制度建立的速度，因此腐败机会大幅度增加；而到了转轨后
期，随着经济市场化程度已经相当高，增速下降，而制度建立速度加快，腐败
机会逐渐缩小。在整个转轨过程中，经济转轨造成的腐败机会变化情况如图
5.5 所示。

经济转轨

制度建立

118
 第5章 经济转轨、制度建立与腐败机会

图 5.4 经济市场化、制度建立与腐败机会之间关系示意图

腐
败
机
会

时间

图 5.5 转轨不同阶段腐败机会变化情况示意图

腐败机会的出现为腐败行为的产生提供了可能。图 5.4 表明，经济转轨与

制度建立的变化曲线之间明显地存在着一个缺口，这就是我们所称的制度漏
洞。当然，在现实中，经济转轨和制度建立都不是连续变量，因此，图 5.4 和
图 5.5 只是一个理论模型，假设经济转轨和制度建立过程中的变革数量足够
多，以致于可以被视作是连续变量进行分析。这一理论假设是否成立？我们将
在下文进一步分析，并进行验证。

119
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

腐败蔓延的一个重要原因是制度约束的失效，使得公职人员在廉洁/腐败选
择的成本－收益分析中，做出了腐败的决策。在经济转轨过程中，制度约束为
什么没有发挥有效作用？它是如何助长腐败蔓延的？
本章探讨了公职人员作为一个“理性经济人”，他在面临廉洁/腐败决策
的时候所面临的各种制度约束，包括机会成本、法律处置成本、经济处罚成本
和精神压力等，并根据成本－收益方法，分析各个变量在经济转轨期的水平和
变化情况，以及对制度约束有效性的影响。
本研究认为，作为“理性经济人”，当公职人员面对腐败机会的时候，将
会进行成本－收益分析，并做出腐败/廉洁选择。如果他认为腐败的收益低于成
本，就会选择廉洁；而如果他认为腐败的收益超过成本，则会选择腐败。当
然，这里的收益和成本不仅包括即期的，还包括预期的；不仅包括经济上的，
还包括道德上，以及受到法律上的惩罚等。在中国经济转轨期，公职人员腐败
的机会成本较低，法律处置成本偏低且不稳定，经济处罚成本几乎没有，精神
压力由于社会道德败坏也没有完全发挥作用，因此这些制度约束并没有充分发
挥作用。然而，导致制度约束失效最重要的原因还是腐败行为被发现的概率
低，被惩处的概率更低。在公职人员廉洁/腐败选择的成本－收益分析中，腐
败行为被查处概率作为系数，其对于结果的影响是决定性的。因此，增加制度
约束的最重要途径就是加大查处腐败的力度。相比其它措施，它能够起到“立
竿见影”的效果。

6.1 对公职人员行为选择的分析
当拥有腐败动机，又有腐败机会出现的时候，公职人员就会对其腐败的成
本和收益进行详细计算和分析，以做出“明智”的决策。根据委托－代理理
论，公职人员扮演的是代理人的角色。作为代理人的公职人员关于腐败和廉洁
决策函数可以采用腐败－廉洁决策树模型（如图 6.1 所示）。
面对腐败机会，公职人员通常有两种选择：腐败或是廉洁。如果代理人选
择廉洁，他将得到相应的报酬，包括即期收入 L 和未来的预期收入 P，加上作

120
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

为一个廉洁公职人员的道德满足感 M。即期收入 L 包括公职人员的工资、津贴

和奖金等收入，预期收入 P 包括住房、养老金、医疗保险等。道德满足感也是
一种效用函数，它与公职人员本人的思想品质及社会责任感有关，也与社会风
气和社会赞誉有关。 ① 当公职人员选择腐败的时候，这些收入就没有了。因
此，可以看作是公职人员腐败的机会成本。
如果公职人员选择腐败，他获得直接贿赂收入（B），但是他将为此付出
各种成本，包括显性成本和隐性成本。显性成本指的主要是腐败的直接投入
I。隐性成本由多种因素决定，包括法律处置成本（法律成本）CL、经济处罚程
度（经济成本）CE、精神或名誉损失（精神压力）CM 和机会成本。MB 代表因
为贪污受贿所付出的道德代价。他的效用函数（U）比较复杂，存在两种可能
的结果，这取决于被查处的概率 p 和逃避的概率（1－p），两种情况的效用函
数大为不同（见图 6.1）。这里，被查处的概率（p）的大小是一个关键的变
量。
公职人员腐败的预期效用函数可以表示为如下方程：
EU＝U【B－I－p（CL＋CE＋CM）＋（1－p）（P＋L），MB】
代理人的决策树如图 6.1 所示：

p
被抓：U【B－I－CL－CE－CM，MB】
被查处
可能性

腐败 1－p
不被抓：U【B－I＋P＋L，MB】

公务员

廉洁

U【L，P，M】

图 6.1 公职人员腐败－廉洁选择的决策树

① 对于那些具有高度“为人民服务”思想、利他型的公职人员来说，他们可能在腐败问题上的立场十分
坚定，这样他们道德满足感（M）的效用函数就很大，甚至可能是无穷大的。但是这类情况毕竟是少
数。本文主要考察了一般的情况，即公务员从职业道德中获得的收益是有限的。

121
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

6.2 影响公职人员选择的因素分析
从公职人员腐败决策树模型中我们可以得出，影响公务员廉洁/腐败判
断，即成本收益分析的主要有以下几个方面因素：机会成本（包括即期收入和
预期收入）、道德满足感、腐败收入、腐败直接投入、法律处置成本、经济处
罚成本和精神压力等。②

6.2.1 机会成本

公职人员腐败的机会成本包括三类：工资，奖金、补贴等非正式收入，以
及住房、养老金、医疗保险等预期收入。如果机会成本大，公职人员在腐败选
择时就需要仔细斟酌，是否值得冒险而失去这些收入。在中国经济转轨过程
中，公职人员的总体工资水平偏低，差别较小；非正式收入不稳定，在不同地
区、不同部门之间存在明显差异；住房、养老金、医疗保险等预期收入没有起
到保廉惩腐的作用。
（1）名义工资
在中国，国家公职人员实行职级工资制。国家公职人员的工资主要由职务
工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。③在改革开放初期，中国公务员
的工资收入并不低，大致相当于全社会的中等水平（见表 6.1）。在经济持续
高增长的情况下，公务员的工资增长相对缓慢。从图 6.2 我们可以看出，从
1978 年到 1995 年，中国公务员的平均工资相对于 GDP 的比率在不断下降，
1995 和 1996 年达到最低点，为 1.14，之后有所上升；其相对于全社会平均工
资水平比率的变化情况也基本相似。跨行业比较也表明，公务员的工资收入相
对于其它行业来说增长较为缓慢，整体水平偏低。由表 6.1 可知，1978 年公务
员的平均收入水平在十五个行业大类中排名为第 7，但是到 1990 年前后已经降
到了第 11 名，到了 90 年代后期才又有所上升。如果考虑到机关公务员的整体
素质高于企业职工，公务员工资水平与社会同类人员平均工资水平的差距更为
悬殊。

② 廉洁的道德满足感和腐败的精神压力是相对的，因此我们可以用“精神压力”这个变量统一考虑。当
公职人员选择腐败，精神压力就是“正的”；而当他选择廉洁的时候，精神压力就是“负的”。此
外，在我们研究所界定的范围内，对于公职人员腐败行为来说，除了行贿，其他类型腐败的直接投入
都很小，几乎可以忽略不计。而对于行贿行为来说，可以在考虑腐败所得的时候从腐败收入中扣除。
因此，我们暂不对以上两个因素进行分析。
③ 见《国家公务员暂行条例》第六十四条。基础工资所有人都一样，以前是 90 元，后来调整为 110 元；
工龄工资每年 1 元，职务工资和级别工资另行规定。

122
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

公务员低薪导致了许多不良后果。一方面政府部门很难留住人才，造成政
府质量的下降；更重要的是，为了抵消“下海”的经济诱惑，以及分权化改革
所造成的后果，政府各部门也开始“广开财源”，通过各种形式来为公务员提
供非正式收入作为补偿，出现了许多公私界线模糊的“灰色地带”，这在一定
程度上也为腐败的蔓延提供了机会。因此，虽然提高公务员的工资水平并不能
保证减少乃至消灭腐败现象，但是使公务员的收入保持相对合理的水平是反腐
败斗争的重要组成部分，是建立一支廉洁、高效的公务员队伍的必要条件。
根据世界银行的一项跨国调查，一个国家公务员工资相对于私营制造业的
工资水平越高，其腐败的程度越小。这项研究表明，保持公务员具有较高的收
入水平对于反腐败具有重要的作用。事实上，新加坡和香港之所以能够成为亚
洲地区最为廉洁的两个国家或地区，“高薪养廉”是其中一条重要成功经验。
④

2.00
1.80
1.60
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
党政和社团人均工资与全国人均工资比率 党政和社团人均工资与全国人均GDP比率

图 6.2 党政机关和社会团体平均工资相对变化情况（1978－2002）

④ 新加坡从 80 年代，香港从 70 年代就开始付给他们的公务员很高的工资，有时甚至超过了私营部门的

最高工资。新加坡内阁部长的工资相当于那些世界上最大的跨国公司首席执行官（CEO）的工资，而总
理的工资是美国总统的好几倍。香港和新加坡之所以能够做到利用高薪来养廉，一个重要的前提就是
这两个地区的经济发达，公共部门小，能够承担“高薪”所需的高额财政负担。而对于中国这样一个
13 亿人口、公共部门非常庞大的国家来说，如果将公务员的工资提高到相当于新加坡和香港的水平，
无疑会使财政不堪重负。

123
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

表 6.1 党政机关和社会团体人均工资相对变化情况（1978－2002）

党政机关和 党政和社团人
在 15 个 全国人 党政和社团人 全国人
社会团体人 均工资与全国
年份 行业大类 均工资 均工资与全国 均 GDP
均工资 人均 GDP 比
中排名 （元） 人均工资比率 （元）
（元） 率
1978 655 7 615 1.07 379 1.73
1979 684 668 1.02 417 1.64
1980 800 7 762 1.05 460 1.74
1981 815 772 1.06 489 1.67
1982 821 798 1.03 526 1.56
1983 923 826 1.12 582 1.59
1984 989 974 1.02 695 1.42
1985 1127 9 1148 0.98 855 1.32
1986 1356 7 1329 1.02 956 1.42
1987 1468 7 1459 1.01 1103 1.33
1988 1707 13 1747 0.98 1355 1.26
1989 1874 12 1935 0.97 1512 1.24
1990 2113 11 2140 0.99 1634 1.29
1991 2275 11 2340 0.97 1879 1.21
1992 2768 11 2711 1.02 2287 1.21
1993 3505 10 3371 1.04 2939 1.19
1994 4962 9 4538 1.09 3923 1.26
1995 5526 11 5500 1.01 4854 1.14
1996 6340 10 6210 1.02 5576 1.14
1997 6981 9 6470 1.08 6054 1.15
1998 7773 9 7479 1.04 6307 1.23
1999 8978 8 8346 1.08 6547 1.37
2000 10043 8 9371 1.07 7078 1.42
2001 12142 7 10870 1.12 7651 1.59
2002 13975 7 12422 1.13 8214 1.70

数据来源：《中国统计年鉴》（1993），第 132、133 页；《中国统计年鉴》（2000），

第 53、143 页；《中国统计年鉴》（2004），第 49、158 页。

124
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

表 6.2 中国公务员职务工资标准（2001 年 11 月）

标 档次
准 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
职务
主 席
副主席 850 970 1090 1210 1340 1450
总 理
副总理
680 785 890 995 1100 1205 1310
国务委员
部 长
560 650 740 830 920 1010 1100
省 长
副部长
460 540 620 700 780 860 940 1020 1100
副省长
司 长
365 435 505 575 645 715 785 855 925 995
厅、局长
副司长
295 355 415 475 535 595 655 715 775 835
副厅、局长
处 长
240 290 340 390 440 490 540 590 640 690 740
县 长
副处长
195 235 275 315 355 395 435 475 515 555 595
副县长
科 长
160 190 220 250 280 310 340 370 400 430 460 490
主任科员
副科长
136 158 180 202 224 246 268 290 312 334 356 378
副主任科员
科 员 117 133 149 165 181 197 213 229 245 261 277 293 309 325
办事员 100 113 126 139 152 165 178 191 204 217 230 243 256 269

资料来源：多维网，www.chinesenewsnet.com，2001 年 11 月 5 日。

表 6.3 中国公务员级别工资标准（2001 年 11 月）

级别 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
标准 1160 1030 903 790 686 586 490 408 340 281 231 190 158 133 115

资料来源：同上。

125
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

（2）工资差距
公务员工资水平偏低的一个重要原因就是不同层次公务员之间工资差别太
小，反映不出他们的能力、作用和所做出的贡献。艾克曼曾提出，公职部门内
最高工资和最低工资之间比较理想的比率大约为 10。⑤而据国家统计局人口与
就业司宋长青和国家人事部综合计划司张义全的研究，中国机关事业单位工资
的平均化倾向严重，主要表现在两个方面：一是工资“平台”现象严重，职
务、学历、资历等差距很大的人员聚集在几个工资平台上。二是单位内部不同
职务人员工资差别过小，形成事实上的平均主义。⑥
造成工资差距过小的一个重要原因就是基础工资和职务工资起点相对都比
较低。经过 2001 年的第四次和第五次加薪，目前职务工资、级别工资、基础
工资三项之和，最高工资标准为 2846 元，比原来提高了 595 元；最低工资标
准为 445 元，比原来提高了 50 元（参见表 6.2 和表 6.3）；最高工资标准与最
低工资标准的比例为 6.4：1，比以前的 5.6：1 略有加大，但是仍不太理想。
公务员工资差距过小造成的结果是：一方面，由于高级公务员的工资水平
与私营部门相比较低，无法吸引优秀的人才为政府服务；另一方面，低级别公
务员的工资水平又相对过高，吸引了太多人的竞争。
（3）非正规收入
虽然中国公务员的名义工资偏低，但在其之外还有大量的非正规收入亟待
规范。非正规收入的存在具有一定的合理成分，补充了公务员的收入，但也是
大量腐败行为的根源。由于这些非正规收入大部分是来自政府的预算外收入，
甚至是体制外收入，因此管理十分混乱，不同地区、不同部门之间的差别比较
大，也为政府部门行政收费提供了看似正当的借口，增加了特别是企业和农民
的负担。预算外支出的存在也为腐败现象的滋生和蔓延提供了土壤。当前将非
正式收入最为对公职人员正式收入的重要补充的不足之处主要表现在下面几个
方面：
首先，非正式收入在不同地区、不同部门之间差别非常大，分配不平衡，
且与部门的工作绩效、工作量没有太大关系。非正式收入高的部门通常也是工
资收入比较高的部门，这更加剧了公共部门内部不同部门之间的收入差距。财

⑤ [美]苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，第 89 页。
⑥ 何增科：《迈向善治的反腐制度创新》，《经济社会体制比较》，2001 年第 4 期，第 44 页。

126
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

政、税收、电信、银行和部分国有企业的公职人员非正式收入非常高，这造成
了公共部门内部的不公平性。
其次，非正式收入的存在为一些部门利用自己手中掌握的公共权力进行寻
租活动创造了借口。由于中国国家财政汲取能力不足，国家财政和地方财政在
公共部门的工资拨款和办公经费拨款上都留有很大的缺口，让各个单位自行解
决，正式收入和社会平均生活水平之间所存在的差距也需要各单位自己想办法
解决，这无疑为一些部门的公职人员滥用公共权力，以单位的名义进行腐败行
为提供了借口。特别是那些具有罚没权力的部门，滥用其手中的公共权力为这
个部门的公职人员创造“灰色收入”，进行集体腐败，增加预算外收入，建立
“小金库”。这些情况下一些财政预算严重不足的基层最为普遍和严重，这也
是农村“三乱”的一个重要根源。此外，由于预算外收入的管理非常混乱，监
督不严，私建的“小金库”往往都掌握在各单位主要的几个负责人手中，这又
为他们贪污腐败行为的滋生提供了土壤。
第三，公私界线不清也从客观上造成了“灰色腐败”的存在。目前，区别
不同级别公职人员的主要标准还是通过住房、用车、补贴、福利等方式，从工
资上反映出来的差距比较小。实际上，这也从一定程度上默许了“公车私用”
等现象，使得公职人员的“私人消费”和“公务消费”难以区分，这不但败坏
了社会风气，还严重影响着反腐败工作。无疑，“公车私用”是一个典型的而
又常常被许多人接受的腐败行为⑦，可以称之为“白色腐败”。规范这些行为
的方法之一就是将各种变相补贴、福利货币化，并纳入工资的范畴之内。
（4）预期收入
公职人员的预期收入主要包括住房、医疗保险和养老金等。作为公职人员
重要的收入之一，目前中国公职人员的住房、医疗保险和养老金制度改革还处
于不断完善之中，没有和廉政建设紧密结合起来。

⑦ 2001 年，杭州西湖区三墩镇率先在浙江实行“车改”。随后，这一做法正在逐渐向杭州、湖州、宁波、
义乌等地推广。2004 年 1 月，义乌市取消了全市镇、街道的所有行政公务用车，对属下 13 个镇(街道)
现有的 100 多辆公务用车通过公开拍卖形式进行处理，聘用的临时工驾驶员全被清退，列入正式编制
的驾驶员实行转岗，对要求辞职的，一次性发给 8 万元补贴，再按实际工龄每满一年发给一个月的基
本工资。自 2003 年 6 月，广东省纪委、监察厅下发《关于积极稳妥推进公务用车制度改革的意见》之
后，“车改”从个别、分散的试点到一个县、一个市区域内全面进行，形成了统一的方案，并逐步向省
直机关和政法机关推进。《浙江公车改革悄然提速 力遏“车轮下的腐败”》，《中国青年报》，2004
年 1 月 6 日。《力遏“车轮腐败” 广东公车改革拟向省直机关延伸》，中新社 2004 年 8 月 24 日电。

127
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

在新加坡和香港等国家和地区，公职人员的养老金已经成为反腐败的一项
有力武器。养老金的金额很高，成为了公职人员重要的未来收益，离退休的日
期越近，养老金的金额就越高；而一旦发现有腐败行为，养老金就会被全部或
部分取消。⑧这样对公职人员来说就有着很强的牵制作用，从根本上解决“59
岁现象”。

6.2.2 法律处置成本

法律处置成本取决于两个因素：一个是腐败行为被发现的可能性有多大；
另一个是被发现之后，会面临什么样的法律惩处？
（1）腐败查处概率
腐败查处概率的高低是影响腐败成本和收益的关键因素。腐败查处概率与
两个因素有关：一是腐败行为被发现的概率，它等于被发现的腐败公职人员与
所有腐败公职人员之比；二是当腐败行为被发现后受到惩处的概率，它等于被
发现同时被惩处的腐败公职人员与所有被发现腐败公职人员之比。公职人员腐
败被查处的实际概率是被发现的概率和受到惩处概率的乘积。
张阳升对 1993－1998 年全国县以上党政干部受惩处人数及比重的分析表
明，全国受党纪政纪处分的党员干部中，腐败罪行实际受到查处被判刑的概率
十分低。他根据中央组织部的数据计算，1993－1998 年全国受党纪政纪处分的
党员干部累计达到 2.89 万人，平均每 100 名受党纪政纪处分的干部只有 42.7 人
被检查机关立案侦查，只有 6.6 人被判刑；其中受党纪政纪处分的省部级干部
被判刑的比例为 10.3％，地厅级比例为 9.1％，县处级比例为 6.4％。相比之下
香港腐败案件的判罪率是 78.4％⑨，存在着明显的差距。具有腐败行为的党政
干部被查处的实际概率就更低。假定全国公职人员腐败行为被发现的概率为
0.1－0.2,那么有腐败行为的党政干部被查处的实际概率 p 为 0.66－1.32％之间；

⑧目前，一些地区开始试行这一办法，但尚未大面积推广。湖南省娄底市中级人民法院从 2000 年开始试

行廉政基金制度，2003 年起正式施行。廉政基金面向所有法官及其他在编工作人员。廉政基金由个人
缴纳金和法院奖励金两部分组成。2004 年初，娄底中院党组研究决定，每月从法官津贴中提取 60 元作
为缴纳金，从院办公经费中拨出与缴纳金相等的金额作为奖励金，组成廉政基金。到年底，没有违法
违纪问题的法官，可全额领取 1440 元的廉政基金。对发生违法违纪问题，受到通报批评的人员，扣罚
两个月的廉政基金；对受到党内警告、行政警告处分的，扣罚 6 个月的廉政基金；对受到党内、行政
撤职处分的人员，扣罚全年廉政基金。《构筑反腐“新防线” 娄底中级法院建廉政金制度》，中新社
2004 年 4 月 14 日电。
⑨ 根据香港廉政公署防止贪污处处长陈志新在清华大学公共管理学院主办的“21 世纪中国反腐败战略”
研讨会上提供的材料，2001 年 4 月。

128
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

其中省部级干部被判刑的比例为 1.03－2.06％，地厅级比例为 0.91－1.82％，

县处级比例为 0.64－1.28％（见表 6.4）。这表明，中国各级公职人员腐败受查
处的实际概率较低，这也是公职人员腐败问题较为严重的一个重要原因。

表 6.4 全国县以上党政干部受惩处人数及比重（1993－1998）

所占比重 占受党纪政纪处 占被检查机关立案

人数
（％） 分的比重（％） 侦查的比重（％）

受党纪政纪处分的
合 计 28901 100.0
省部级 87 0.3
地厅级 2205 7.6
县处级 26609 92.1
被检查机关立案侦查的
合 计 12343 100.0 42.7
省部级 15 0.1 17.2
地厅级 616 5.0 27.9
县处级 11712 94.9 44.0
被判刑的
合 计 1915 100.0 6.6 15.5
省部级 9 0.5 10.3 60.0
地厅级 201 10.5 9.1 32.6
县处级 1705 89.0 6.4 14.6

注：1998 年系 1－10 月份数据。

数据来源：张阳升（中央组织部）：“当前中青年领导干部腐败的特征及其原因”，《中
国党政干部论坛》，2000 年第 1 期。

（2）司法惩处
在惩处腐败行为方面，司法机关掌握着过大的自由裁量权。法律处置成本
CL 主要指的是受到查处的官员被判刑的可能性及轻重。目前中国对腐败案件的
量刑规定有太大的活动空间，司法机关有太大的自由裁量权，容易因为受到各
种因素的干扰而被滥用。

129
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

到目前为止，中国一直没有一部《反腐败法》，这为腐败行为的界定、分
类和量刑等都带来了一定的困难。目前中国查处的腐败案件主要都是根据《中
华人民共和国刑法》第八章关于贪污贿赂罪的规定而判处的。但是目前对腐败
的量刑的规定具有很大的灵活性，主要表现在：1）贪污数额和量刑是区间之
间的对应，对于两个分别贪污五千元和五万元的人来说，他们所面临的都是一
年到七年的有期徒刑；2）第三款规定，如“犯罪后有悔改表现，积极退脏
的，可以减轻处罚或免于刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政
处分”。这两点的界定都十分模糊，这给法院的量刑留下了相当大的灵活空
间。特别是在中国，由于司法体系的独立性不够，受政治因素的影响很大，犯
罪分子完全可以通过关系而减轻，乃至逃脱法律对其的惩罚。在公职人员体系
不完善的情况下，犯罪分子甚至可能在逃脱法律制裁之后得到升迁。此外，在
某些地区竟然出现了判刑之后不但无法得以执行，腐败犯罪者仍然位居原职，
甚至得以升迁的奇怪现象。

6.2.3 经济处罚成本

中国在对腐败行为进行惩处的时候，很少利用罚款手段。在许多案件中，
由于腐败者涉入程度不深，涉案金额较小，在追回腐败所得之后给一些纪律处
分就算结案了⑩，腐败分子并没有受到什么实质性的惩罚，这必然会鼓励其他
公职人员的腐败行为。此外，对于行贿者的经济处罚力度也不够。11 腐败是肮
脏的权钱交易。中国官员腐败典型案例表明，经济收益较高的一方是行贿者，
“以少取多”，所谓的“送去一只鸡，换回一头牛”。贿赂是双方的行为，行
贿者和受贿者都从贿赂行为中获得了非法收入，行贿者不是自愿就是主动参与
腐败行为，他的收益就必然是超过成本的，而他获得这种净收益的方式是非法
的。我们认为，必须要加大对腐败官员的经济惩罚力度，不但要追回非法所
得，还要进行罚款。既然腐败公职人员的家庭从他的腐败行为中获益，它就必
须与腐败的公职人员一起承担对腐败行为的经济处罚成本。12

⑩ 从我们对中国 90 年代部分大、要案的分析来看，基本上没有罚款的，能够追回非法所得就已经是最好
的情况了。更有一些案件中，腐败造成的巨额经济损失无法得到补偿。
11 美国法律的有关惩处办法几乎没有体现出行贿者和受贿者之间的这种不对称性。在美国贿赂双方所受
到的惩罚基本相同，都要被处以“不超过其收取价值（即贿赂）三倍的罚款，或者不超过 15 年的监
禁，或两罚并施”。[美]苏珊·罗斯·艾克曼：《腐败与政府》，第 66 页。
12 大量案例表明，大多数贪官的背后都有一个“贪内助”，许多公务员的妻子、儿女和其他亲人不仅纵
容其贪污、受贿，在很多情况下还起着推波助澜的作用。2000 年，原中央候补委员、宁波市委书记许
运鸿（副部级）因滥用职权罪被判处有期徒刑 10 年，其主要原因就是其妻傅培培和其子许斌从中受贿

130
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

在许多大案的查处过程中，当腐败分子被缉拿归案时，发现他已经将腐败
所得挥霍一空，国家遭受了巨额的、无法弥补的经济损失。目前，腐败官员越
来越多地将其腐败所得隐藏到其家庭成员或亲朋好友的帐户中，这样他们在受
到怀疑的时候，就可以声称对这些财产不具有支配权，从而使得国家无法追回
这些非法所得。近年来出现的另一个趋势就是将腐败所得转移到海外，利用瑞
士等国的银行保密法作为护身符，隐藏腐败所得。于是，在他们出狱之后，甚
至在入狱期间，他们及其家庭又可以享用这些非法所得。这就往往造成了“牺
牲我一个，幸福全家人”的现象。

6.2.4 精神压力

腐败的公职人员有两种精神成本，一是可能被发现的心理负担，二是被发
现或被惩罚之后的“臭名远扬”，“身败名裂”，这些正是他们为腐败所付出
的“精神代价”。当公众和社会对腐败的政治压力与日俱增时，他们的精神代
价会相当高。
如果将行贿者和受贿者信息“公布于天下”，即对腐败分子的罪行应该予
以公开，那么就会对犯罪分子及其家庭形成强大的社会舆论压力。这样，可以
做到不仅使贪污者经济受损，而且使其承担名誉损失，不仅使其个人名誉受
损，而且使其利益相关者名誉受损。13
在中国社会中，腐败分子面临的精神压力无疑是很大的，但是当查处概率
过低，只有 1－2％的时候，这变得似乎毫无意义。

6.3 腐败惩处力度对腐败的影响
尽管中国转轨期对公职人员的激励机制存在各种问题，但是其能否使得公
职人员在受到腐败诱惑时，做出廉洁的选择，还要看这些因素综合作用的结
果。根据对公职人员腐败各项成本和收益的估算，我们发现在中国经济转轨过
程中，与腐败所可能获得的巨大经济收益相比，腐败的机会成本，即廉洁的收
益显得微不足道。然而，这并不是决定公职人员廉洁/腐败选择的最关键因素。

688 万元。因此，腐败公务员的家庭应该承担其腐败的部分成本。
13 从香港廉政和反腐败的经验看，不仅鼓励社会公众进行举报，而且将其个人罪行以及犯罪调查信息公
布于众，使得腐败分子家属及亲朋好友蒙受耻辱，而这些人常常是犯罪分子的教唆者和利益均沾者，
他们必须为此付出代价。因为在中国文化中在社会上丢脸是极大的耻辱，反过来可以利用这种文化传
统抑制公务员及其家属和亲朋好友从事腐败行为的动机。

131
 第6章 经济转轨期的制度执行与制度约束

当腐败行为被发现以及被惩处的概率过低的时候，机会成本再高也会失去意
义。
《中华人民共和国刑法》对于贪污、贿赂犯罪等有着严格的规定，之后随
着转轨过程中新的腐败类型和特点的出现，《刑法》也在不断进行修订，同时
其它制度的建立也进一步减少了制度漏洞，明确了法律的边界。但是有了法律
不代表就能够发挥作用，起到制约腐败行为发生的作用。腐败行为所面临的法
律处罚是严厉的，但是问题是腐败行为被发现，以及被处罚的概率这个因素更
为关键。正是由于这两个概率过低，使得经济处罚和法律处罚等手段无法起到
应有的效果。因此，制度执行是关键因素，在很大程度上决定着公职人员的廉
洁/腐败选择结果。

132
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

前三章分别从腐败动机、腐败机会和制度约束三个维度分析了中国经济转
轨期腐败的产生机制，但是这些理论分析是否与客观发生的情况一致？这需要
实证检验。
本章主要通过两种方法来进行实证检验：一种方法是建立指数，包括经济
市场化指数、制度累积指数、威慑指数和腐败指数等，衡量了转轨期经济转轨
的完成情况、制度建立的完成情况、制度执行所起到的威慑效应，以及腐败水
平等。通过对这些指数变化曲线的比较，可以分析它们之间的相互作用机制。
另一种方法是建立高官腐败案例库，通过高官腐败案例所反映出来的信息来验
证本研究所提出的三条理论假设。
本章首先利用高官腐败案例库中涉案公职人员中有行政干预、生活作风和
家人涉案行为的比例来衡量它们对权威和规则缺乏尊重、价值观和信仰动摇，
以及受“拜金主义”思想影响的程度，验证了经济转轨和非正式制度对腐败动
机的影响。接着，本章建立了腐败机会指数，形象地描述了制度漏洞的存在及
变化机制。在此基础上，根据高官腐败案例库，分析了腐败行为产生的直接原
因及其与经济转轨的直接联系，这些都有力地验证了第二条理论假设。另外，
对转轨过程中东、中、西不同地区不同时期腐败发案频度的分析也支持本研究
的理论观点。然后，本章还通过比较腐败惩处力度和腐败水平变化曲线之间的
关系，以及在查处高官腐败案件过程中所暴露出来的在制度执行方面存在的问
题，验证了转轨期腐败查处概率严重偏低，造成制度约束失效的观点。
本章的分析表明，经济转轨和制度变革通过助长腐败动机，提供腐败机
会，并降低制度约束等方式，使得腐败行为有了很大的发展空间，这是中国转
轨期腐败迅速蔓延的根本原因，验证了本研究的理论假说。

7.1 实证检验方法
本研究主要采用建立指数和高官腐败案例库的方法来对本研究提出的理论
假设来进行检验。

133
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

7.1.1 建立指数

从前文的分析中，我们得出了影响中国经济转轨期腐败变化的几个可能的
主要因素：经济转轨、制度建立和制度执行，这些因素发挥作用的途径如图
7.1 所示。

非正式制度

藐 信 拜
视 仰 金
权 动 主
威 摇 义
正式制度

腐败动机
制度建立 公职
决策
人员

腐败机会
制度约束
经济转轨

机 经 法 惩
会 济 律 处
经 经
分 私 成 处 处 概
济 济
权 有 本 罚 罚 率
自 全
由 化 化 球
化 化

制度执行

图 7.1 影响公职人员廉洁/腐败决策的因素分析图

为了分析这些不同因素与腐败蔓延之间的关系，本研究建立了一系列指数
来定量衡量各种因素对于腐败的影响，包括经济市场化指数、制度累积指数、
威慑指数、腐败指数等。

134
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

7.1.2.1 经济市场化指数

经济市场化指数衡量的是经济体制在从计划经济体制向社会主义市场经济
体制转轨过程中的完成程度。由图 5.1 的分析可知，中国经济转轨主要分为经
济自由化、分权化、私有化和经济全球化四个部分，而经济市场化是推动这四
部分改革的内在动力。因此，我们可以根据经济自由化、分权化、私有化和经
济全球化，利用主成分分析来得出经济市场化指数。然而，这四个变量是无法
直接进行测度的，因此这里我们用一些替代指标来近似衡量，如下所示：
经济自由化——＞农产品收购价格中非国家定价的比重
分权化——＞财政收入占 GDP 比重
私有化——＞非国有工业总产值占工业总产值比重
经济全球化——＞进出口贸易总额与 GDP 的比率
1978－2002 年农产品收购价格中非国家定价的比重、财政收入占 GDP 比
重、非国有工业总产值占工业总产值比重，以及进出口总额与 GDP 比率的数据
如表 7.1 所示。

表 7.1 中国经济转轨进程（1978－2002）

非国有工业总产值占工业总 进出口总额占
财政收入占 GDP 比重
农产品收 产值比重 GDP 比重
购价格中 非国有
年份 非国家定 工业总 进出口
比重 工业总 比重 比重
价的比重 财政收入 GDP（亿 产值 贸易总
（％ 产值 （％
（％） （亿元） 元） （亿 （％） 额（亿
） （亿 ）
元） 元）
元）
1978 7.60 1132.26 3624.1 31.2 948 4237 22.37 355.0 9.80
1979 11.60 1146.38 4038.2 28.4 1007 4681 21.51 454.6 11.26
1980 17.70 1159.93 4517.8 25.7 1238 5154 24.02 570.0 12.62
1981 20.90 1175.79 4862.4 24.2 1363 5400 25.24 735.3 15.12
1982 21.70 1212.33 5294.7 22.9 1485 5811 25.56 771.3 14.57
1983 23.90 1366.95 5934.5 23 1721 6460 26.64 860.1 14.49
1984 32.90 1642.86 7171.0 22.9 2354 7617 30.91 1201.0 16.75
1985 63.00 2004.82 8964.4 22.4 3414 9716 35.14 2066.7 23.06
1986 64.70 2122.01 10202.2 20.8 4223 11194 37.73 2580.4 25.29
1987 70.60 2199.35 11962.5 18.4 5563 13813 40.27 3084.2 25.78

135
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.1 中国经济转轨进程（1978－2002）

1988 76.00 2357.24 14928.3 15.8 7874 18225 43.20 3821.8 25.60
1989 64.70 2664.9 16909.2 15.8 9674 22017 43.94 4155.9 24.58
1990 74.80 2937.1 18547.9 15.8 10860 23924 45.39 5560.1 29.98
1991 77.80 3149.48 21617.8 14.6 11670 26625 43.83 7225.8 33.43
1992 81.80 3483.87 26638.1 13.1 16775 34599 48.48 9119.6 34.24
1993 87.50 4348.95 34634.4 12.6 25677 48402 53.05 11271.0 32.54
1994 79.30 5218.1 46759.4 11.2 43975 70176 62.66 20381.9 43.59
1995 78.60 6242.2 58478.1 10.7 60674 91894 66.03 23498.7 40.18
1996 79.00 7404.99 67884.6 10.9 63422 99595 63.68 24133.8 35.55
1997 80.00 8651.14 74462.6 11.6 77765 113733 68.38 26967.2 36.22
1998 80.06* 9875.95 78345.2 12.6 85427 119048 71.76 26857.7 34.28
1999 82.59* 11444.08 82067.5 13.9 90540 126111 71.79 29896.3 36.43
2000 83.95* 13395.23 89468.1 15.0 71.35* 39273.2 43.90
2001 85.16* 16386.04 97314.8 16.8 73.93* 42183.6 43.35
2002 86.24* 18903.64 105172.3 18.0 76.52* 51378.2 48.85

数据来源：《中国统计年鉴》，1979－2004 年各年；农产品收购价格中非国家定价的比重
数据来源于：胡鞍钢：《知识与发展：中国新的追赶战略》，《管理世界》，2000 年第 1
期。
14
注：*为本人插值得到的数据。

将以上四个变量在转轨期的变化情况描述出来，见图 7.2。

14 2000 年之后，《中国统计年鉴》的有关统计口径发生了变化，取消了“非国有工业总产值”这一项，
而代之以“规模以上非国有工业总产值”。

136
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002
农产品收购价格中非国家定价的比重（％） 财政收入占GDP比重（％）
非国有工业总产值占工业总产值比重（％） 进出口总额占GDP比重（％）

图 7.2 经济自由化、分权化、私有化和经济全球化的变化趋势（1978－2002）

从图 7.2 可以看出，四个变量在转轨期的变化曲线具有一定的相似性，他
们的相关系数矩阵如表 7.2 所示。这说明经济转轨四个方面的进程是相互呼应
的，总体变化趋势一致。

表 7.2 经济转轨四个子指标之间的相关系数

经济自由化 分权化 私有化 经济全球化

经济自由化 1 －0.899** 0.858** 0.909**
分权化 －0.899** 1 －0.810** －0.829**
私有化 0.858** －0.810** 1 0.948**
经济全球化 0.909** －0.829** 0.948** 1
**
：相关性在 0.01（2－tailed）水平上是显著的。

对经济自由化、分权化、私有化和经济全球化四个变量做因子分析，发现
只 有 主 成 分 1 的 特 征 值 大 于 1， 为 3.627 ， 它 的 方差 能 够解释 总 方 差 的
90.681％，其他几个变量解释能力很低。因此我们认为，主成分 1 就是我们所
定义的经济市场化指标，他决定了经济自由化、分权化、私有化和经济全球
化。因子矩阵见表 7.3，经济转轨指数的计算结果经过 0－1 标准化处理后表

137
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

7.4 所示。

表 7.3 经济转轨因子分析因子矩阵

变量 成分
经济自由化 0.962
分权化 －0.928
私有化 0.950
经济全球化 0.969

1.00

0.90

0.80

0.70

0.60

0.50

0.40

0.30

0.20

0.10

0.00
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

图 7.3 经济市场化指数变化情况（1978－2002）

表 7.4 经济市场化指数变化情况（1978－2002）

经济市场化
经济自由化 分权化 私有化 经济全球化
指数
1978 7.60 31.20 22.37 9.80 0
1979 11.60 28.40 21.51 11.26 0.061
1980 17.70 25.70 24.02 12.62 0.143
1981 20.90 24.20 25.24 15.12 0.200
1982 21.70 22.90 25.56 14.57 0.219
1983 23.90 23.00 26.64 14.49 0.229

138
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

1984 32.90 22.90 30.91 16.75 0.297

1985 63.00 22.40 35.14 23.06 0.469

续表 7.4 经济市场化指数变化情况（1978－2002）

1986 64.70 20.80 37.73 25.29 0.527

1987 70.60 18.40 40.27 25.78 0.597
1988 76.00 15.80 43.20 25.60 0.665
1989 64.70 15.80 43.94 24.58 0.624
1990 74.80 15.80 45.39 29.98 0.705
1991 77.80 14.60 43.83 33.43 0.752
1992 81.80 13.10 48.48 34.24 0.815
1993 87.50 12.60 53.05 32.54 0.848
1994 79.30 11.20 62.66 43.59 0.973
1995 78.60 10.70 66.03 40.18 0.967
1996 79.00 10.90 63.68 35.55 0.919
1997 80.00 11.60 68.38 36.22 0.939
1998 80.06 12.60 71.76 34.28 0.925
1999 82.59 13.90 71.79 36.43 0.931
2000 83.95 15.00 71.35 43.90 0.975
2001 85.16 16.80 73.93 43.35 0.960
2002 86.24 18.00 76.52 48.85 1.000

图 7.3 表明，中国的经济转轨进程自 1978 年之后发展相当迅速，到了 90

年代中后期，经济市场化程度已经相当高。1985 年经济市场化程度迅速增加与
农产品价格放开有关，1989 年稍有回落是因为“六四”政治风波，而 1995－96
年的下降与分税制改革和经济软着落有联系。
需要说明的是，这里所衡量的经济市场化指数与目前经济学界关于经济市
场化指数的研究有所差异。本研究所定义的经济市场化指数主要包含经济因

139
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

素，而一般的经济市场化指数往往都涵盖了政府行为、规则和法律体系的因
素。15

7.1.2.2 制度累积指数

制度包括正式制度，也包括非正式制度。非正式制度的形成往往是正式制
度长期作用的结果，因此这里主要考虑正式制度的变化。在正式制度的建立
中，法律法规的制定是一个重要的组成部分。本研究利用与社会主义市场经济
体制相适应的法律法规建设的完善程度来衡量制度建立的状况。
1978 年之后，中国经历了一个法律体系重建的过程。在过去的二十多年
中，几乎所有原有的法律都得到了修订或废止，并制定了大量与社会主义市场
经济体制相适应的法律。到目前为止，现行有效的法律、行政法规大约为 500
件。在这些法律和行政法规中，我们逐一进行了考察，选取与经济活动和政府
在经济活动中行为有关的 258 部法律和行政法规作为我们的研究对象。16这些
法律所属的类型如表 7.5 所示。

表 7.5 转轨期制约腐败机会的各类法律数量

诉讼及非
类型 宪法类 民商法类 行政法类 经济法类 社会法类 刑法类 诉讼程序
法类
数量 28 54 58 103 4 5 6

我们定义：
制度建立指数——＞法律制定指数
法律制定指数＝∑（当年所制定或修订的法律或行政法规×w）
需要说明的是，这里的制度建立指数和法律制定指数考察的都是 1978 年
之后新制定或修订的法律或行政法规，1978 年之前制定的部分法律显然有部分

15 在关于中国市场化指数的衡量方面目前已经有大量的研究成果，见卢中原、胡鞍钢：《市场化改革对
中国经济运行的影响》，《经济研究》，1993 年第 12 期；陈宗胜、吴浙、谢思全等：《中国经济体制
市场化进程研究》，上海人民出版社，1999 年版；陈宗胜、周冰、钟茂初等：《中国经济体制市场化
进程研究》，《中国社会科学季刊》（香港），1998 年夏季卷；吴群刚：《制度变迁对长期经济绩效
的影响机制：理论、模型及应用》，清华大学经济管理学院博士学位论文，2002 年 8 月；等。
16 没有包括在内的法律和行政法规（包括修正案）包括部分宪法类（例如国旗法、戒严法等）、民商法
类（例如收养法）、行政法类（例如保守国家秘密法、缔结条约程序法）、经济法类（例如基本农田
保护法）、社会法类（例如妇女权益保障法）、刑法类（例如预防未成年人犯罪法）等。

140
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

在 1978 年之后仍然发挥作用的，但是可以视作一个常数，为了计算方便，这
里将其简化为 0，这并不影响总的分析结果。
其中：
W 为权重。当年制定的法律权重为 1，法律修正案的权重为 0.5；当年制定
的行政法规的权重为 0.8，行政法规修正案的权重为 0.4。17
制度累积指数——＞法律累积指数
法律累积指数（n）＝ 1978 法律制定指数（n）
n

计算各年的制度建立指数和制度累积指数，如表 7.6 和图 7.4、图 7.5 所

示。

表 7.6 制度建立指数变化情况（1978－2004）

制度累
行政法
法律修 行政法 制度建 制度累 积指数
类型 法律 规修正
正案 规 立指数 积指数 （标准
案
化）
1978 0 0 0 0 0 0 0
1979 7 0 0 0 7 7 0.035
1980 1 0 0 0 1 8 0.041
1981 0 0 0 0 0 8 0.041
1982 3 2 0 0 4 12 0.061
1983 1 2 0 0 2 14 0.071
1984 2 1 0 0 2.5 16.5 0.084
1985 4 0 2 0 5.6 22.1 0.112
1986 8 2 4 0 12.2 34.3 0.174
1987 3 0 5 1 7.4 41.7 0.211
1988 4 1 4 0 7.7 49.4 0.250
1989 4 0 1 0 4.8 54.2 0.274
1990 3 1 4 0 6.7 60.9 0.308
1991 4 0 3 0 6.4 67.3 0.341
1992 5 1 4 2 9.5 76.8 0.389

17 这里的权重为作者根据法律对投机行为的约束效果人为设定，如果换成其它合理的值，法律制定指数
和法律累积指数的值会有变化，但是变化曲线总体上与现曲线比较吻合。

141
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

1993 6 4 7 2 14.4 91.2 0.462

1994 5 1 5 1 9.9 101.1 0.512
1995 15 3 2 1 18.5 119.6 0.606
1996 6 3 4 0 10.7 130.3 0.660
1997 6 1 7 2 12.9 143.2 0.725
1998 4 2 10 0 13 156.2 0.791

续表 7.6 制度建立指数变化情况（1978－2004）

1999 4 6 13 1 17.8 174 0.881

2000 5 4 5 0 11 185 0.937
2001 1 10 0 0 6 191 0.967
2002 4 5 0 0 6.5 197.5 1
2003 3 0 0 0 3 200.5
2004 3 8 0 0 7 207.5
合计 111 57 80 10

20

18

16

14

12

10

0
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

图 7.4 制度建立指数变化情况（1978－2004）

142
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

250

200

150

100

50

0
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

图 7.5 制度累积指数变化情况（1978－2004）

从表 7.6 和图 7.5 中可以很明显的发现，在经济转轨早期，虽然市场经济成

分在经济中占的比重越来越大，但是制度建立，特别是法律法规的制定速度并
没有达到应有的水平。1992 年之后，法律法规的出台速度增加明显，这与党的
“十四大”确立社会主义市场经济转轨的方向具有紧密的联系。总体上看，制
度累积指数变化曲线是一个“凹”函数，这说明随着转轨进程，法律法规的出
台速度是加快的。

7.1.2.3 惩处指数和威慑指数

制度的一个重要作用就是能够对违反制度的行为进行惩罚。因此，对腐败
行为的惩处在一定程度上反映了制度执行的效果。本研究中用每年惩处县处级
以上公职人员的人数来衡量对腐败行为的惩处力度。选用这一指标主要有两方
面原因：一是腐败要案往往在社会上影响相当广泛，能够对违反制度的人起到
一定的威慑作用；二是其它统计口径，如每年经济案件立案数，会由于立案标
准发生变化而改变，也受检察院和法院系统办案能力的瓶颈限制。历年检察机
关立案查处的腐败案件数量，其中大要案数量，以及被查处的县处级以上人数
如表 7.7 所示。
然而由于在 80 年代早期，检察机关并没有公布当时每年查处的县处级以上
公职人员人数，因此我们只能通过以下几个约束条件来进行估算：1）被查处

143
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

的县处级以上人数与立案件数的比率在增加；2）从 80 年代中期以后的情况来
看，查处县处级以上人数有波动，且波动周期为 5 年；3）1983－1987 年查处
的县处级以上人数为 1500 人。根据以上约束条件，我们估算了 1978－1987 年
历年查处的县处级以上公职人员人数，以此计算每年的惩处指数，并进行了 0
－1 标准化处理，如表 7.7 所示。

表 7.7 惩处指数变化情况（1978－2002）

立案总数 大案要案数 县处级以上 县处级以上 惩处指数

（件） （件） （人） （人） （标准化）
1978 20 0
1979 30 0.003
1980 1－6 月 4000 89（贪污） 50 0.009
1981 1－9 月 31000 190 0.052
1－9 月 32605
1982 2512 220 0.062
33000
1983 120 0.031
1984 22000 2100 200 0.055
1985 28000 6200 270 0.077
1986 49557 13888 700 件 500 0.148
1987 30651 410 0.120
1983-1987 155000 1500
1988 16200 2900 194 194 0.054
1989 58926 13507 875 875 0.263
1990 51373 11295 1188 1188 0.360
1991 46219 11894 924 924 0.278
1992 36700 9526 1452 1452 0.441
1988-1992 214318 4629
1993 56491 27914 1037 1037 0.313
1994 60312 28626 1915 1915 0.583
1995 63953 29419 2262 2262 0.690
1996 61099 34879 2699 2699 0.825
1997 53533 48066 3175 0.971

144
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.7 惩处指数变化情况（1978－2002）

1733（50 万
1998 35084 1820 1820 0.554
元以上）
1999 38382 13969 2200 2200 0.671
2000 45113 18086 2871 2871 0.878
1319（100
2001 36447 2670 2670 0.816
万元以上）
2002 3269 1
1997－
207103 12830
2002

资料来源：《中国检察年鉴》，1988－2001 各年，北京，中国检察出版社；中纪委书记在
中纪委历次全会上的讲话；黄修荣、刘宋斌主编：《中国共产党廉政反腐史记》；何增
科：《反腐新路：转型期中国腐败问题研究》，第 52 页；中纪委向党的“十六大”的工
作报告。

0.9

0.8

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

0
1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002

图 7.6 惩处指数变化情况（1978－2002）

图 7.6 表明，在整个转轨过程中，查处的县处级以上公职人员人数大幅度
增加，并且周期性波动。一般在举行中国共产党全国代表大会的那一年，查处
的县处级以上公职人员人数达到极点，第二年迅速下降，之后缓慢上升，至下
一次开中国共产党全国代表大会的时候再次达到下一个极点。消除波动因素的
影响，总的来看，对腐败的惩处力度总体上在不断加大，尤其是 1989 年之后，

145
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

每年查处的县处级以上公职人员人数迅速增加。到 90 年代后期，惩处人数基本
比较稳定。
然而，对腐败行为进行惩处并不能立刻发挥威慑作用，而需要一定的时
间，并有累积效应。不仅仅是当年所查处的腐败案件会对潜在的腐败分子产生
威慑，过去一段时期内查处的腐败案件都会产生这样的效果。因此，假设惩处
指数的时间函数为 f（y），那么，我们这里定义威慑指数：
d（y）＝ f（y）+f（y－1）×0.8＋f（y－2）×0.6＋f（y－3）×0.4＋f（y
－4）×0.2
计算获得 1978－2002 年的威慑指数，如表 7.8 和图 7.7 所示。

表 7.8 威慑指数变化情况（1978－2002）

年份 惩处指数 威慑指数
1978 0 0
1979 0.003 0.003
1980 0.009 0.0114
1981 0.052 0.061
1982 0.062 0.1102
1983 0.031 0.116
1984 0.055 0.1396
1985 0.077 0.1748
1986 0.148 0.2674
1987 0.12 0.3128
1988 0.054 0.2806
1989 0.263 0.4528
1990 0.36 0.6804
1991 0.278 0.7694
1992 0.441 0.9954
1993 0.313 1.0292
1994 0.583 1.2812
1995 0.69 1.5762
1996 0.825 1.9402
1997 0.971 2.3408

146
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.8 威慑指数变化情况（1978－2002）

1998 0.554 2.2184

1999 0.671 2.1648
2000 0.878 2.3006
2001 0.816 2.3368
2002 1 2.5588

2.5

1.5

0.5

0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

图 7.7 威慑指数变化情况（1978－2002）

7.1.2.4 腐败指数

第 3 章第 3 节总结了目前对各种腐败状况的评价方法，并介绍了一些应用
比较广泛的评价指标和结果。总的来说，透明国际的清廉指数具有相对较高的
权威性，与其它评价结果基本一致。因此，本研究将使用清廉指数的评价结果
来作为对不同历史时期中国腐败状况的评价。
由于透明国际是 1995 年成立的，并于 1996 年首次发布清廉指数，因此如
何评价 1996 年之前中国的腐败状况成为一个难点。事实上，目前也没有任何一
个部门、学术机构或组织能够给出一个比较精确的评价。但是透明国际综合其
他组织的评价结果（主要是问卷调查结果）给出了 1980 年以来各国一段时期内
腐败的平均水平，如附录 B 中附表 B.2 所示。这为我们的衡量工作带来了一定

147
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

参照。根据他们的评价，1980－1985 年期间中国的评分为 5.13 分，属于相对较

好的水平；1988－1992 年的评分为 4.73 分；1993－1996 年的评分为 2.43 分。
按照灰色模型方法18，我们对已有的数据进行处理，得到 1978－2004 年清
廉指数对中国腐败状况的评分，如表 7.9 所示。19由于清廉指数是从正面，即廉
洁的角度来评价的，满分为 10 分，所以：
腐败指数 ＝ 10 分 － 清廉指数
计算结果如表所示。腐败指数满分为 10 分，越高代表越腐败。

表 7.9 腐败指数变化情况（1978－2004）

年份 清廉指数 腐败指数 腐败指数（标准化）

1978 5.78 4.22 0
1979 5.77 4.23 0.003
1980 5.73 4.27 0.015
1981 5.66 4.34 0.035
1982 5.57 4.43 0.061
1983 5.45 4.55 0.096
1984 5.30 4.7 0.140
1985 5.14 4.86 0.187
1986 4.96 5.04 0.239
1987 4.77 5.23 0.294
1988 4.57 5.43 0.353
1989 4.35 5.65 0.417
1990 4.30 5.7 0.431

18 灰色模型方法大致介绍如下：首先，数据处理的延续性原则：惯性实际上反映的是系统“势”的大小。
系统越大，“势”越大，表现出来的惯性也就越大，数据的规律性也就越强。灰色模型就基于这个特点
的。其次，灰色系统理论把一切随机过程看成是在一定范围内变化的、与时间相关的灰色过程。由于
灰色理论将随机变量当作是在一定范围内变化的灰色量，将随机过程当作是在一定范围、一定时间区
域内变化的灰色过程。第三，灰色理论将这些看似无规律的历史数据经累加生成后，与原来值相比具
有明显的指数增长规律，由于微分方程的形式是指数增长形式，因此，很自然，就可以利用微分方程
模型来拟合生成后呈指数增长规律的数据列，利用这个微分方程就可以比较容易地进行数据序列拟
合，再进行逆生成，还原为原序列所需的数据。
19 需要说明的是，灰色模型方法处理所得的结果中，1980－1985 年，1988－1992 年，以及 1993－1996
年的平均评分并不满足约束条件，我们只将清廉指数这段时期的评价结果作为一个参照来处理。我们
试图用样条拟合和多项式拟合的方法来处理数据，但是从结果来看，很明显与实际情况存在严重偏
差。或者说，我们认为清廉指数这段时期的评分结果也只能反映一个大致的趋势，而并不精确的评价
了实际情况，与他对 1996 年之后的评价结果并不切合。

148
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.9 腐败指数变化情况（1978－2004）

1991 3.94 6.06 0.536

1992 3.58 6.42 0.641
1993 3.03 6.97 0.802
1994 2.46 7.54 0.968
1995 2.35 7.65 1.000
1996 2.43 7.57 0.977
1997 2.88 7.12 0.845
1998 3.5 6.5 0.665
1999 3.4 6.6 0.694
2000 3.1 6.9 0.781
2001 3.5 6.5 0.665
2002 3.5 6.5 0.665
2003 3.4 6.6 0.694
2004 3.4 6.6 0.694

各年的腐败指数变化情况如图 7.8 所示。

8

2
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

图 7.8 中国腐败指数的变化情况（1978－2003）

149
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

7.1.2 建立高官腐败案例库

以上，本研究通过建立指数的方式衡量了中国转轨进程，制度建立和制度
执行的情况。这是从宏观层面上的实证检验，然而，仅有这些可能还是不够
的。为了进一步了解腐败发生的微观机制，还需要仔细分析腐败案例所反映出
来的信息。

7.1.2.1 案例库分析的理论基础

探索腐败实际发生情况，其中一个方法就是对已经揭露的腐败案例进行系
统的研究，分析其内在的产生机制。然而，由于腐败具有隐秘的特性，仅仅统
计不同时期纪检监察和检察机关查处案件的数量来作为分析依据是远远不够
的，因为同一时间被揭露的两个案子，即使腐败官员层次、案值等特点近似，
但是如果他们开始作案的时间不同，可能腐败的产生机制会有很大的区别。因
此，只有把腐败案件逐个剖析开来，提取每个案件所蕴含的腐败信息，并进行
统计分析，才能相对比较准确地把握一系列案件背后的规律，找出滋生腐败的
制度漏洞。
在所有的腐败案件中，有两种类型的案件社会影响最大，也最具有代表
性。一类是大案20，指被查处腐败案件的涉案金额非常庞大；一类就是要案21，
指的是受到查处的腐败者的行政级别很高。在后一类中，突出表现为不同时期
所查处出来的高官发案的频率及案值的大小。从社会影响上来看，高官腐败已
经成为百姓关注的热点问题。对高官腐败行为的查处结果，直接影响到百姓对
于国家反腐败工作的信任。而作为国家高级公职人员，他们的腐败行为本身具
有很强的代表性。因此，本研究选取高官腐败案例作为对象进行研究。对高官
腐败案例特点的详细分析也会有助于我们深入了解腐败滋生的制度根源，对于
促进制度建设具有重要的启发意义。
由于腐败问题的敏感性，任何国家都不会把所有的腐败案件信息完全向公
众公开，中国也不例外。到目前为止，我们还无法对中国转轨以来查处的腐败
案例做一个比较科学的全面或抽样统计分析。因此，我们这里只能采取一种次

20 各地方检察机关对腐败大案的标准界定有所不同。1999 年 1 月，北京市检察院决定从 1999 年起将贪污

贿赂大案标准由 2 万调整为 5 万元，挪用公款大案标准从 5 万提高到 10 万元。《北京市检察院调整贪
污大案标准》，《广州日报》，1999 年 1 月 29 日。2003 年 2 月，云南省检察院也将经济犯罪案件大案
标准从 5 万元放宽至 10 万元。《云南省经济犯罪重案大案认定标准有变》，新华社云南频道 2003 年 2
月 17 日。
21 各地方检察院对要案的标准界定也不统一，有的规定为科级以上，有的规定为县处级以上。

150
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

优选择，将已经公开的腐败案件作为我们的研究对象，并在此基础上进行统计
分析。为此，我们建立了两个数据库，分别记作案例库 A 和案例库 B。案例库
A 包括 1978 年以来几乎全部被查处的副部级以上（含副部级）公职人员腐败案
例；案例库 B 包括 1978 年以来部分被查处的正处级以上（含正处级）、副部
级以下（不含副部级）公职人员腐败案例。根据前面的类型划分，我们研究的
腐败类型主要包括贪污、挪用、受贿和利益冲突。

7.1.2.2 数据来源

我们所建立的数据库的主要信息来源包括：正义网、人民网“反腐倡廉”
版 、 《 检 察 日 报 》 、 中 纪 委 各 次 全 会 文 件 、 《 中 国 检 察 年 鉴 》 （ 1988 －
2004）、各种腐败案例集等，以及大量腐败研究文献中所收录的案例。案例来
源的具体情况见附录 C。
在案例的筛选过程中，我们要求必须有比较详细的报道，至少具备三方面
信息：主犯姓名、主要罪行和犯罪金额。
针对每一个案例，我们建立了如表 7.10 所示的指标体系来反映其特征：

表 7.10 高官腐败案例库指标体系

一级指标 二级指标
数据来源
主犯姓名
进行腐败行为的主要省（市、自治区）
基本信息 性别
出生年（用于计算作案时和判刑时年龄）
学历
开始作案时所在单位名称
开始作案时级别
开始作案时工作层次（国家级、省级、市级、县
级）
职业信息
开始作案时职务
开始作案时部门（党委、政府、政府部门、党委部
门、人大、政协、金融、司法、国企等）
案发时所在单位名称

151
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.10 高官腐败案例库指标体系

案发时级别
案发时工作层次
案发时职务
案发时部门
开始作案年份
被发现年份
被发现原因（举报、案件牵连、工作检查、潜逃、
自首等）
被抓获年份
立案年份
作案信息
主要罪行（贪污、受贿、挪用、行贿、巨额财产来
历不明、私分等）
各项罪行作案金额
挽回经济损失
同案人数
作案金额是否包括同伙
宣判年份
惩处信息
判刑
逃亡地点（包括国外）及时间（以月为单位）
是否有生活作风问题
附加信息 家人（主要是配偶和子女）是否参与犯罪行为
其他需要说明的信息（是否赌博、炒股、吸毒，其
它罪行）

7.1.2.3 案例库 A 的基本情况

根据不完全统计，案例库 A 共收录 1978－2004 年间副部级以上高官腐败

案例共 68 个。表 7.11 为按照被发现年份划分的，案例库 A 中样本的情况。

152
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

表 7.11 高官腐败案例库 A 的样本

年份 样本数 样本中涉案高官姓名及原任职务
1978 0
1979 0
1980 0
1981 0
1982 1 杨义邦（化工部副部长）
1983 0
1984 0
1985 0
倪献策（江西省省长）、王道力（航天工业部副部长）、洪清源（安
1986 3
徽省省委秘书长）
1987 1 宁英海（解放军成都军区政治部秘书长）
1988 0
托乎提·沙比尔（新疆维吾尔自治区副主席）、罗云光（铁道部副部
1989 3
长）、梁湘（海南省省长）
1990 2 韩福才（青海省人大常委会副主任）、张辛泰（铁道部副部长）
1991 0
1992 0
李效时（国家科委副主任）、陈水文（湖北省副省长）、郭政民（贵
1993 3
州省委常委、公安厅长）
黄纪诚（北京市政协副主席）、欧阳德（广东省人大副委员长）、王
1994 4
宝森（北京市常务副市长）、陈希同（北京市委书记）
辛业江（海南省人大常委会副主任）、韦泽芳（海南省人大常委会副
1995 5 主任）、铁英（北京市人大常委会副主任）、贺明保（甘肃省委常
委、公安厅长）、周冠五（首钢公司党委书记）
边少斌（民航总局副局长）、常征（贵州省政协副主席）、孟庆平
1996 5 （湖北省副省长）、于飞（广东省人大常委会副主任）、唐正人（青
海省政法委书记）
姜殿武（河北省人大常委会副主任）、许运鸿（宁波市委书记）、成
克杰（全国人大常委会副委员长）、徐炳松（广西壮族自治区副主
1997 8 席）、李纪周（公安部副部长）、李恩潮（广西壮族自治区纪委书
记）、张希森（中国联合石油公司总裁）、金德琴（中国国际信托投
资公司副董事长）

153
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.11 高官腐败案例库 A 的样本

鲁家善（交通银行副行长）、陈忠（新疆建设兵团副司令员）、周文
吉（宁夏回族自治区副主席）、李大强（湖北省神华集团有限公司副
1998 5
董事长、前湖北省副省长）、李耀祺（港澳国际集团有限公司董事
长）
秦昌典（重庆市人大常委会副主任）、王式惠（重庆市政协副主
席）、徐鹏航（国防科工委副主任）、吴文英（全国纺织总会会
1999 9 长）、胡长清（江西省副省长）、刘知炳（广西壮族自治区常务副主
席）、朱小华（光大银行董事长）、郑光迪（交通部副部长）、石兆
彬（福建省委副书记）
丛福奎（河北省常务副省长）、慕绥新（沈阳市委书记）、王乐毅
2000 4
（海关总署副署长）、查克明（中国华能集团公司副董事长）
李嘉廷（云南省省长）、王怀忠（安徽省副省长）、田凤歧（辽宁省
2001 4
高等人民法院院长）、王庆录（广西壮族自治区政协副主席）
王雪冰（中国银行行长）、潘广田（山东省政协副主席）、麦崇楷
2002 4
（广东省高等人民法院院长）、张国光（湖北省省长）
刘方仁（贵州省委书记、省人大常委会主任）、程维高（河北省委书
记、省人大常委会主任）、田凤山（国土资源部部长）、刘长贵（贵
2003 6
州省副省长）、王钟麓（浙江省国际信托投资公司董事长、原浙江省
副省长）、刘克田（辽宁省副省长）
2004 1 韩桂芝（黑龙江省政协主席）
合计 68

案例库 A 中所包含的案例数量比检察机关在这一阶段查处的总数要多，因
为该案例库除了包含所有已经公开的受刑事处分的副部级以上腐败要案，还包
括少数受党纪政纪处分的有严重贪污、挪用、受贿和利益冲突行为的高级公职
人员；但是比纪检监察机关查处的总数要少，因为纪检机关查处的案件不但包
括各种腐败行为，还包括失职等与腐败本质上有所区别的违法违纪行为，这些
案件大多数没有进入司法程序而只进行了内部党纪、政纪处分 22 ；此外，表
7.11 中所列的各年所包含的腐败案例数量与纪检监察或检察机关的统计数据有
所差异，因为该表统计是根据腐败行为被发现的年份，而《中国检察年鉴》等

22 当然，其中也不乏有一些政府官员虽有腐败行为，但上级党政机关由于考虑到罪行不太严重或其它一
些原因，只进行了内部处理加以警告的情况。但是由于这些查处结果不公开，我们对此无法进行统计
研究。

154
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

资料中所统计的有关查处人数有的是按照被发现年份，有的是按照立案年份，
还有的是按照宣判年份23，所以无法与我们的统计直接进行对照。
由于中国经济转轨以来，中国因为腐败问题被查处的副部级以上腐败要案
数量有限，而且其中影响较大，特别是受到刑事处分的案例更是基本上全部公
开，其中官方正式资料中所提到的副部级以上腐败要案都已经包含在我们的案
例库中。因此，我们基本上可以认为，案例库 A 包含了这段时期查处的所有严
重的副部级以上腐败要案。
除此之外，到目前为止涉嫌腐败的原国家电力公司董事长高严和原新疆维
吾尔自治区副主席阿曼·哈吉、原湖南省高级人民法院院长吴振汉、原江西省
人民检察院检察长丁鑫发、原重庆市委常委、宣传部长张宗海、原江苏省委常
委、组织部长徐国健等，由于纪检监察机关尚未公布具体案情，法院也尚未宣
判，因此先暂不作分析。另有原云南省高级人民法院院长孙小虹因违法财经纪
律，私设“小金库”受到党纪、政纪处分，但本人并没有贪污、受贿、挪用、
巨额财产来历不明等行为，因此在本研究中不将其作为分析对象。
案例库 A 中，涉案腐败高官的罪名分布情况如图 7.9 所示。24

60
受贿
50

40
案例数量

30 公私利益冲突

20

10 贪污
挪用
0
腐败类型

23 例如，2003 年中国媒体广泛报道，该年共有 13 名省部级干部受到查处，而事实上这些案件的查办进度

不一，有的刚被发现，有的已经立案，而有的到了宣判阶段。在我们案例库中根据被发现年份的划
分，这些案件分别分在 2001－2003 年。
24 四种腐败类型的案例数量累加超过了本案例库的样本总数，因为有一部分腐败高官兼有多种类型的腐
败行为。

155
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

图 7.9 案例库 A 中各种腐败类型的案例数量

从地域分布来看25，在案例库 A 中，沿海地区高官腐败的发案率稍高于内
陆地区，但平均案值明显高于内陆地区。在我们所统计的 53 起地方高官腐败案
例中，北京最多，为 7 起，其中 3 起为中央直属的国有企业负责人；广西和海
南在沿海地区是最多的，为 5 起；辽宁其次，为 4 起；河北、广东各 3 起；浙
江 2 起；福建、山东各 1 起；而江苏、上海、天津等地 1980 年之后尚没有发现
高官腐败案；就内地而言，贵州 4 起，黑龙江、江西、安徽、湖北、重庆、青
海、新疆各 2 起，四川、甘肃、宁夏、云南各 1 起，如图 7.10 所示。相比较而
言，沿海地区发案率稍高于内陆地区。但从案值来说，沿海和北京、云南等经
济较为发达省份高官腐败的涉案金额明显高于其它内陆省份。
8

0
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
部委官员数 地方政府官员数

图 7.10 案例库 A 中腐败高官按被发现时省份或中央部门分布图

7.1.2.4 案例库 B 的基本情况

尽管副部级以上高官腐败案例库具有很强的代表性，然而由于样本有限，
其反映的信息具有一定的局限性。为了更加广泛地了解中国转轨期腐败的特
点，本研究还建立了正处级以上，副部级以下官员腐败案例库，即案例库 B。
该案例库包括 526 个案例。由于这些案例信息的获取只是通过媒体的公开报

25 本研究中暂未考虑香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的腐败现象。

156
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

道，既不是科学取样的，也不涵盖中国转轨期所查处的所有副部级以下、正处
级以上案件，因此在时间序列等方面都不具有代表性。26 然而可以肯定的是，
这些都是不同阶段影响最大，受社会关注最多的案件，在一定程度上能够反映
当时中国腐败变化发展的特点，以及反腐败重点治理的领域，因此在腐败所发
生的领域、特点等方面具有一定的代表性，特别是能够有针对性的揭露出腐败
滋生背后的制度漏洞。
案例库 B 中所包含案例的结构有如下一些特征。从行政级别上来说，他们
开始作案和被发现时的级别分布如图 7.11 和 7.12 所示。如前所述，本案例库所
选取的案例要求当腐败公职人员被发现时，他的行政级别在正处级以上（含正
处级）。

副处
2.5% 正厅
20.5%

正科
正处 1.0%
40.1%

副厅
35.9%

图 7.11 案例库 B 中腐败高官按开始作案时级别分布图

26 事实上，1978 年以来中国查处的正处级以上腐败要案人数超过 4 万人，其中许多案件的细节都没有完

全披露，我们不太可能对其做系统的分析。

157
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

正厅
25.7%
正处
34.0%

副厅
40.3%

图 7.12 案例库 B 中腐败高官按被发现时级别分布图

从图 7.12 可以看出，案例库 B 中所含的腐败高官，正厅级、副厅级、正处

级基本上各占三分之一，副厅级稍多。
案例库 B 中腐败高官的罪名主要包括贪污、受贿、挪用、利益冲突和行
贿，其分布情况如图 7.13 所示。
500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0
贪污 受贿 挪用 利益冲突 行贿

图 7.13 案例库 B 中腐败高官按罪名分布图

158
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

从图 7.13 中可以发现，同案例库 A 一样，案例库 B 中罪名最集中的仍然是

受贿；其次是贪污、挪用；利益冲突相对较少，这是因为其中相当一部分是和
其它罪名并犯的，法院主要用其它罪名追究刑事责任；与案例库 A 不用的一点
是，案例库 B 中有 13 名公职人员有行贿行为。
案例库 B 中腐败高官按被发现时工作所在的省份，或是中央部门（包括中
央部委、国家级事业单位等）划分，结果如图 7.14 所示。
新疆
宁夏
青海
甘肃
陕西
西藏
云南
贵州
四川
重庆
海南
广西
广东
湖南
湖北
河南
山东
江西
福建
安徽
浙江
江苏
上海
黑龙江
吉林
辽宁
内蒙古
山西
河北
天津
北京
中央部门
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

案例库B中案例数 案例库A中案例数

图 7.14 案例库 B 中腐败高官按被发现时省份或中央部门分布图

159
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

综合案例库 A 和 B 的情况来看，广东、湖南、浙江、江苏、辽宁、北京等
省（市、自治区）被发现的正处级以上腐败官员数量较多，中央部门的案例数
量也相当可观。
案例库 B 中案例按被发现年份分布如图 7.15 所示。
80

70

60

50

40

30

20

10

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

图 7.15 案例库 B 中案例按被发现时间分布图

总的来看，1989 年之后发现的高官腐败案例较多，其中随着政治周期的影
响有波动，但是总体集中在 1993 年到 2000 年之间。2001 年之后的案例较少，
这是因为我们的统计口径是案件被发现的时间，其中有相当一部分尚未审结，
因此没有包括在本案例库中。
按照案例中腐败高官所工作的层面，即是在国家级、省级、地市级、县级
还是乡级公共机构工作，分布图如图 7.16 所示。其中不包括国有企业负责人和
海关工作人员。此外，按照所涉及腐败高官的工作部门划分如图 7.17 所示。其
中党委指的是涉案工作人员在所在单位党委任书记、副书记、秘书长等职务，
党委部门指的涉案工作人员是所在单位党委下属部门，例如组织部、宣传部的
负责人，其它同理类推。考虑到金融领域具有一定特殊性，因此将其从国有企
业中拿出来单列。

160
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

国
县 4.5%
19.2%

省
32.4%

乡
市 0.2%
43.7%

图 7.16 案例库 B 中腐败高官按工作层面分布图

司法 团委
金融 0.4% 党委
2.3%
海关 5.5%
14.6%
2.1%

国企 党委部门
10.5% 1.1%

人大 政府
0.6% 11.6%

事业
军队、武警
2.1%
0.4%

政府部门
48.9%

图 7.17 案例库 B 中腐败高官按所在部门分布图

从上面对案例库 B 中案例和所涉及腐败高官的特点分布中可以看出，该案
例库中所含案例具有比较强的代表性，其反映出来的规律对于了解该段时期中
国腐败的变化、发展情况具有一定的参考意义。

161
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

7.2 经济转轨、非正式制度对腐败动机的影响
并不是所有腐败公职人员滋生腐败动机的原因都是经济转轨，因为腐败是
一个古老的政治、社会问题，有着复杂的背景。然而，经济转轨确实通过破坏
非正式制度，促进了腐败动机的滋生，降低了腐败的阀值。
本研究先建立了几个指标来衡量转轨期腐败动机的变化，并根据案例库的
统计分析进行验证。

7.2.1 评价腐败动机提高的指标体系

第 4 章的分析表明，经济转轨助长腐败动机的途径主要是：1）降低了对权
威和规则的尊重；2）动摇了原有的价值观和信仰；3）助长了“拜金主义”思
想的流行。
为了验证在腐败行为的实际发生过程中，这些途径是否真正发挥了作用，
本研究建立了一套指标体系来进行衡量，并通过案例库中所提供的数据进行验
证。
这套指标体系主要包括三项指标：
（1）行政干预
在中央集权的计划经济体制中，几乎所有的资源都是靠行政命令在体制内
运行的。然而随着经济转轨，市场经济和私营经济主体的出现使得行政命令的
目的不再单纯，而有可能被用于谋取私人利益。在转轨过程中，中央不断制定
各种规则来规范政府行为和市场行为，区分公私界限，以减少这种滥用公共权
力的行为。随着转轨进程的深入，在完美的市场经济体制模式下，政府应该做
到依法行政，各个部门按照对自身职能的界定行使公共权力。然而，一些公职
人员打了一个时间差，这个时间差就是规则的制定和颁布到真正落到实处之间
所需要的时间。正是由于这个时间差，使得利用逐渐得到约束的行政权力干预
越来越不属于本部门所管辖事务的行为有了可乘之机。
藐视法律规定的另一种表达就是独断专行。在经济转轨初期，分权化改革
强化了地方政府和国有企业领导人的权力，然而却缺乏有效的监督途径，这是
“独断专行”和“一把手腐败”出现的制度原因。
因此，我们可以用公职人员越权干预的发生频率来衡量他们对规则的尊重
程度，这种干预有两种表现形式：1）批条子，在转轨早期对象主要包括紧缺

162
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

物资、贷款、拨款等，到了中后期以土地、国有资产等为主；2）干预行政执
法和司法审判。
（2）生活作风
经济转轨对公职人员的冲击是巨大的，结果不仅使得部分官员的价值观发
生了改变，也使得他们的生活更加糜烂，突出表现为相当一部分腐败公职人员
被指有生活作风问题。
生活作风问题和腐败往往是相互促进的。一方面，一些公职人员因为“红
颜祸水”不能自拔，为了维护“金屋藏娇”的巨大成本，在“情人”或“情
妇”的怂恿和要求下，大胆做起了非法勾当。另一方面，一些公职人员在获得
大量腐败所得之后，精神上十分空虚，为了掩盖因从事违法行为而造成的心理
上的恐惧和慌张，他“只得”去享受一些醉生梦死的生活。
（3）家人涉案
腐败往往是贪念所致。贪念的来源有多种，有发自腐败公职人员自己内心
的，也有在家人或朋友的教唆下膨胀的。
家人诱发腐败行为主要有几种形式：1）劝导公职人员进行腐败行为，贪
污、挪用公款或收受贿赂等，以满足自身的物质或心理需要；2）直接干预公
职人员的日常公务，利用人事安排、工程发包等机会直接收取大量贿赂。3）
创办公司，利用该公职人员的影响力进行非法经营，从中牟取利益或进行洗钱
活动。
我们很难区分在多少案件中，腐败行为的发生和涉案公职人员的贪念之间
有什么样的直接关系，然而，我们可以统计家人直接干预公职人员日常公务和
利用该公职人员的影响力进行非法活动的发生频率。这一比例低于家人诱发腐
败行为的比例，更低于腐败动机源于贪念的比例。因此，如果这一比例很高，
将在相当大程度上能够说明问题。

7.2.2 经济转轨、非正式制度提高腐败动机的实证检验

我们主要通过案例库 A 和 B 所提供的数据进行实证检验。
就行政干预发生的频度而言，据我们不完全统计，在案例库 B 中，在腐败
原因可查的 422 个案例中，仅行政机关负责人越权批贷款和进行贷款担保就达
到了 76 件，占 18.0％；而干预行政执法和司法的案例则达到了 27 件，占
6.4％。在案例库 A 中，在腐败原因可查的 47 个案例中，这两个数据分别达到

163
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

了 19 件，占 40.4％和 7 件，占 14.9％。这些大量的行政干预，甚至干预行政执

法和司法的行为充分反映了这些公职人员对于制度的不尊重，而滥用公共权力
干预自己职权范围之外的事务，特别是经济活动。
就家人直接参与腐败行为的情况而言，在案例库 A 中，据我们不完全统
计，1992 年之前的 10 起案例中，至少有 2 起有腐败高官的家人涉入；在 1992
年之后的 58 起案例中，至少有 24 起表明，家人在高官进行腐败行为中扮演了
积极的角色，占 41.4％。27而在案例库 B 中，526 个案例中这样的情况至少有
136 件，占 25.9％。这里只统计了家人的影响，与涉案公职人员有不正当性关
系和相关关系的其他人的作用并不在统计之列，而事实上，他们也在发挥类似
的作用。尽管如此，如此高的家人涉入比例也反映了他们对于腐败的“争先恐
后”和贪得无厌的嘴脸。
就腐败公职人员发生生活作风问题的频度而言，在案例库 A 中，据我们不
完全统计，涉案的 68 名高官中，至少有 18 起涉及“生活作风问题”，占
26.5％；而在案例 B 中，526 名公职人员中至少有 84 人性关系复杂，占
16.0％。由于统计手段的局限性，实际数字可能比这个高得多。一些官员和学
者惊呼“几乎每一个贪官背后都有一个‘贪内助’”28 ，虽然有些言过其实，
但是在一定程度上也反映了这种情况的普遍性。
需要注意的是，这些统计结果仅仅提供了一条底线。由于我们的数据来源
主要是新闻媒体的公开报道，而可能由于有关媒体报道不充分，或我们统计不
完全等缘故，出现了遗漏的情况。我们相信这种情况大量存在，实际数据将比
这些要高不少。但仅仅是以上这些统计结果，也足以说明经济转轨通过破坏非
正式制度对腐败动机提高所产生的实际影响。

7.3 经济转轨、制度建立对腐败机会的影响

7.3.1 腐败机会指数

本研究认为，经济转轨和与之相伴的制度变革不同步是制度漏洞是腐败机
会的主要来源。然而，这一假设是否成立？是否真的存在这样的漏洞？它是如

27 比较典型的案例有慕绥新的妻、女受贿案，许运鸿的妻、子受贿案，陈希同的儿子腐败案等。
28 山东省人民检察院副检察长李少华在查办大量腐败案件的基础上提出了这一观点。《警惕虚假投资成
为腐败“遮羞布”》，新华社 2003 年 6 月 17 日。

164
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

何变化的？这里我们希望能够给出一个比较形象的描述。我们定义腐败机会指
数等于经济市场化指数与制度累积指数之差（均为标准化之后）。
我们在一张坐标图中画出经济市场化指数和制度累积指数的变化曲线，如
图 7.18 所示。它表明，在转轨初期，经济转轨速度相当快，而制度累积指数增
加相对缓慢；从 90 年代后期开始，经济市场化指数变化速度逐渐放缓，制度累
积指数的增长速度迅速提高。可以很明显的看出，经济转轨进程和制度建立之
间存在明显的滞后效应，在经济市场化指数和制度累积指数之间存在一个巨大
的漏洞。我们认为，这就是我们所称的制度漏洞，它造成了腐败机会。在中国
经济转轨过程中，腐败机会指数经历了一个先增加，后减少的过程，呈“倒 U
字”形。这与第 5 章所提出的理论假说十分吻合。
当然，图 7.18 是对经济市场化指数和制度累积指数进行 0－1 标准化处理
之后得到的结果，并不能完全反映客观情况。在 2001 年甚至造成了腐败机会指
数为负的结果。实际上，图 7.18 只是一个示意图，他反映了制度漏洞确实存
在。至于由经济转轨所造成的腐败机会什么时间减少为零，也就是说经济市场
化指数曲线和制度累积指数在什么时间交汇，目前还得不出结论。有一点是肯
定的，就是根据当前中国经济转轨和制度建立的进程，这个时间不会是 2001 或
2002 年，而是之后的某个时期。从目前来看，两者之间的制度漏洞仍然很大，
腐败机会依然处于一个比较高的水平。
1
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
制度累积指数 经济市场化指数

图 7.18 腐败机会指数变化情况示意图

165
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

数据分析表明，经济市场化指数、制度累积指数和惩处指数之间存在比较
强的相关关系。由于制度建立和执行是对经济转轨所做出的一种制度性响应，
我们认为这是一个必然的结果。但是这样却使得我们无法对这三个指数与腐败
指数的作用机制做出进一步验证。

7.3.2 高官腐败案例发生的转轨背景

对腐败案例的深入剖析也使得分析这段时期腐败产生的原因成为可能。对
腐败案例的统计研究揭示了腐败行为产生的制度背景。

7.3.2.1 腐败产生的直接原因

在我们所建立的高官腐败案例库 A 和 B 中，我们根据腐败行为发生过程中
涉及到的公共利益，对各腐败高官所从事腐败行为的类别进行了进一步剖析。
我们将腐败产生的直接原因分为项目审批、人事关系、行政干预、政府采购和
利益冲突五种类型，其中按照其直接目的又分为一些小的类别，并统计所涉及
的案例库 A 和 B 中高官腐败案例数量，结果如表 7.12 所示。

表 7.12 根据腐败目的划分的各种腐败类型的高官腐败案例数量

案例数量
类型 直接目的
案例库 A 案例库 B
渎职 4 2
紧缺物资 3 43
贷款审批和担保 19 76
外汇 1 3
土地 5 21
股份制改造和股票上市 6 12
行政审批
出售国有资产 1 4
拨款 1 14
经营权、执照 8 31
外贸 0 7
外商投资 2 5
税费减免 0 9

166
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.12 根据腐败目的划分的各种腐败类型的高官腐败案例数量

提拔和任命 11 98
纵容下属 4 0
招生 0 4
人事关系 赴港单程证/护照 5 10
户口（农转非） 0 10
评优 0 1
参军 0 1
支持走私贩私 4 25
行政干预
干预司法和行政执法 7 27
工程项目发包 14 109
政府采购 物品采购 1 18
城市规划、房地产开发 0 10
投机倒把 1 5
自己或亲属经商办企业 10 8
利益冲突 联系业务 1 8
亲属受贿 3 0
支持企业非法活动 5 15

表 7.12 的统计结果表明，从高官腐败案例所揭示的信息来看，贷款审批
和担保、人事提拔和任命、工程项目发包成为最为突出的腐败类型。这与我们
的观察，以及中国反腐败机构近年来工作的重点是吻合的。

7.3.2.2 腐败发生与经济转轨之间关系

进一步探讨腐败发生的制度性根源，我们发现其与经济转轨之间存在密切
联系。按照腐败行为与经济转轨之间的关系进行划分，各种改革举措所产生的
高官腐败行为数量如表 7.13 所示。

167
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

表 7.13 各种经济转轨改革所造成的高官腐败案例数量

腐败行为数
类型 改革 产生腐败的领域
A B
价格“双轨 项目审批（紧缺物资、贷款、外汇
24 127
制” 等）、利益冲突（投机倒把）
经济自由化
项目审批（经营权）、自己或亲属经
市场开放 19 39
商
“三乱”、设立“小金库” －* －
财政分权化
行政拨款 0 14
人事提拔和任命、纵容下属、人事安
15 114
排（招生、参军、评优、农转非）
政府采购（工程项目发包、物品采
分权化
购、城市规划、房地产开发）、项目 19 139
行政分权化 审批（渎职）
税收减免 0 9
干预司法和行政执法 7 27
贪污、挪用 7 168

企业股份制 项目审批（出售国有资产） 1 4
改造 项目审批（股份制改造和股票上市） 6 12
私营经济发 利益冲突（官商勾结，支持企业非法
5 15
展 活动）
私有化
国有资源出
行政审批（土地） 5 21
售
国有企业经
联系业务 0 8
营
外商投资 行政审批（外商投资） 2 5
行政审批（外贸、进出口配额） 0 7
进出口贸易
经济全球化 支持走私贩私 4 25
国际人员交
行政审批（赴港单程证、护照） 5 10
往
注：* 本案例库没有对这种类型的腐败进行分析，因为这类行为通常只涉及违纪，而没
有进入司法程序。实际上，原最高人民检察院反贪污贿赂局局长罗辑和原云南省最高人民
法院院长孙小虹都因私设“小金库”而被免职。

168
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

对照表 7.12 和表 7.13 可以发现，高官腐败案例的成因基本上都可以归结

到经济转轨，及与之相伴的制度变革。从腐败行为所利用的制度漏洞角度来
说，项目审批中的腐败和利益冲突都与经济转轨开始之后新出现的经济活动有
关，不同的是在前一种类型中，公职人员利用手中的公共权力进行寻租而成为
行贿分子的俘获对象，本身并不直接参与到经济活动中去；而在后一种类型
中，公职人员或其亲属亲自进入到经济活动中去，公职人员本人似乎并没有从
这些行为中直接获益，但是却出现了严重的利益冲突。行政干预类型的腐败与
政府权力过大有一定关系，这是计划经济体制的遗留特征之一，却因分权化而
得以在腐败产生过程中发挥更加突出的作用。政府采购是政府适应市场经济体
制的行为之一，即使是在成熟市场经济中也存在，但是由于转轨期的制度不完
善而滋生腐败。人事关系中的腐败部分与转轨期公职人员，特别是领导干部放
任下属或下属单位从事非法经济活动有关，但更多的还是体现为吏治腐败（买
官卖官），它与西方政治市场中的腐败还有一定的差别。吏治腐败在中国封建
社会就是一种十分突出的腐败类型，却由于经济转轨，特别是分权化而得到了
促进。

7.3.3 转轨过程中不同地区之间的腐败差异

在中国经济转轨过程中，尽管采取了一种“先试点，再铺开”的策略，建
立了在政策上享受更多优惠的经济特区、沿海开放城市，然而总的来说，许多
重大改革措施，特别是法律法规的制定都是在全国范围内同步推行的，也就是
说各个地区之间的转轨步伐应该基本上是一致的。尽管如此，由于各个地区原
有经济基础不同，在改革开放中经济活跃程度不同，经济发展水平并不同步，
地区间经济发展差距有扩大的趋势。
在这种情况下，是否会存在地区间腐败水平的差异？这种差异与经济发展
水平、转轨进程等因素有关系吗？我们将腐败案例库 A 和 B 中的案例放在一起
分析不同地区在不同时期腐败案例数变化情况。
从图 7.14 中可以很明显地看出，根据腐败案例库 A 和 B 的统计，在中国经
济转轨过程中，一些沿海地区，例如广东、浙江、江苏、辽宁和北京发案率最
高，而一些西部省份，例如西藏、内蒙古、甘肃、青海统计在案例库 A 和 B 中
的案例相对较少。

169
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

我们按照中国不同地区经济发展水平的不同，将各个省、市、自治区分为
东部、中部、西部三个组别。东部包括辽宁、北京、天津、河北、山东、江
苏、上海、浙江、福建、广东、广西、海南等 11 个省份；中部包括黑龙江、吉
林、山西、河南、湖北、安徽、湖南、江西等 8 个省份；西部包括内蒙古、新
疆、甘肃、宁夏、陕西、青海、西藏、四川、云南、贵州、重庆等 12 个省份。
根据开始作案年份，将案例库 A 和 B 中案例按照所在地区进行统计。在案
例库 A 和 B 所涵盖的所有 594 个案例中，属于中央部门的有 39 个，剩下的 555
个案例中，开始作案时间有统计的共有 503 个案例。统计结果如图 7.19 所示，
东部 11 省份共有 260 个案例，中部 8 省份有 138 个案例，西部 12 省份有 105
个案例。
70

60

50

40

30

20

10

0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
东部 中部 西部

图 7.19 案例库中东、中、西部地区各年开始作案案例数变化情况

为了更清楚的反映案例库 A 和 B 中，不同省（市、自治区）的案例分布情
况，我们将各省份分为三类：1）腐败活跃地区：案例数量在 25 件以上（含 25
件）；2）中间地区：案例数量在 10 件以上（含 10 件），25 件以下；3）腐败
较少地区：案例数量在 10 件以下。如图 7.20 所示。

170
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

图 7.20 案例库中各省份腐败案例分布图

图 7.19 和图 7.20 表明，根据案例库 A 和 B 的统计结果，经济较发达地区

的高官腐败案例发案率要比欠发达地区高；然而，欠发达地区的腐败案例数变
化曲线并没有整体滞后于较发达地区的迹象。这说明，如果可以用案例库 A 和
B 中腐败案例数衡量各地区腐败水平的话，它主要和该地区在转轨过程中经济
活跃程度有关，与不同地区在经济转轨步伐方面的差异关系不明显。
此外，我们还对中央部门的 39 个案例进行了统计分析，其中有 36 个案例
开始作案年份可查。将这些案例按开始作案年份进行统计，结果如图 7.21 所
示。

171
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

图 7.21 案例库中中央部门案例数变化情况

图 7.21 表明，根据案例库 A 和 B 的统计，在 80 年代后期和 90 年代中期，

中央部门高官腐败案例处于多发期。进一步研究发现，这两个时期国家部委官
员腐败行为的特点有所差异。在 1992 年之前主要是在自身体系内部腐败，特别
是通过政府部门经商的方式涉足经济领域，利用审批权力谋取利益。在中央要
求党政机关所属经济实体和管理的直属企业脱钩之后，这种腐败现象在逐渐减
少。但是，1992 年之后，又有一种新的腐败形式在国家部委中出现，就是一些
公职人员与一些地方性的企业勾结在一起，利用手中掌握的行政权力，为这些
企业谋取利益。如果说前一种腐败类型还是以单位腐败为主的话，后一种腐败
基本上是这些政府官员个人的行为，自身直接从中获利。在副部级以上高官腐
败案例中，其中有 5 起与金融部门有关，还有 4 起与企业股票上市有关，这些
案例涉案金额都非常庞大，这突现了作为一个重要的经济部门，中国的金融监
管在 90 年代初、中期有很多的漏洞。
这种特点与分权化改革有着紧密的联系。在转轨初期，中央集权体制占主
导地位，成为腐败多发地带。随着大量审批权力的下放，地方政府成为企业
“游说”的重点，成为 90 年代高官腐败的高发领域。但是在一些国家重点管制
的部门，包括金融、海关等，仍是腐败分子觊觎的对象。
以上分析表明，腐败机会源于经济转轨和与之相伴的制度变革不同步造成
的制度漏洞。大量案例表明，腐败行为产生的直接动因是经济转轨。

172
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

7.4 经济转轨期制度执行的变化情况
在经济转轨期，中国惩处腐败的力度明显加大。无论是查处案件的数量，
还是涉案金额、要案的比重都有了大幅度的提高。然而，这是否意味着腐败行
为被发现和惩处的概率在提高？从高官腐败案例库来看，查处腐败案件的难度
在加大，表现为窝案、串案增多，案件潜伏期增长，大多数高官腐败案例是通
过案件牵连被发现等。因此，很难说制度约束得到了加强。
然而，在转轨过程中，腐败蔓延势头的控制确实与制度约束，尤其是腐败
惩处力度有着一定的关系。

7.4.1 腐败惩处力度和腐败水平的关系

加大惩处腐败的力度是否能够起到遏制腐败的作用？我们比较了 1978－
2002 年之间中国的腐败指数、惩处指数和威慑指数变化情况，如图 7.22 所
示。
图 7.22 的分析表明，在中国经济转轨期间，查处腐败的力度逐步加大，
到 1994 年之后已经到达了一个很高的水平，并相对稳定。在转轨早期，腐败
查处力度不大，腐败蔓延的势头非常迅猛；1994 年之后，腐败查处力度明显加
大，腐败状况迅速恶化的速度明显得到了控制，腐败水平停止攀高，并开始徘
徊；到 1997 年，查处力度继续保持在较高水平，中国的总体腐败水平开始有
所下降。
以上分析清楚地反映了腐败惩处力度与腐败水平之间的相关关系，尽管它
们之间是否有因果关系还有待进一步探讨。从 80 年代末到 90 年代末期，加大
惩处腐败的力度对于控制腐败迅速蔓延的趋势能够起到“立竿见影”的效果。
但是 1998 年之后，继续保持对腐败进行严厉惩处所发挥的作用已经无法进一
步收到成效了。这时需要通过制度建设，减少腐败机会来实现。1997 年，党的
“十五大”提出“标本兼治，综合治理”，“惩防并举，注重预防”的思路，
应该说是审时度势，非常及时的战略转变。

173
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

1.2

1.0

0.8

0.6

0.4

0.2

0.0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
腐败指数 威慑指数 惩处指数

图 7.22 腐败惩处力度和腐败水平之间关系图

7.4.2 高官腐败案例表现出来的特征

考虑到案例库 B 中的案例不是随机抽样，无法做时间序列分析，因此，本
部分分析主要根据案例库 A，必要时适当引用一部分案例库 B 中的数据。从对
案例库 A 的分析我们发现，中国转轨期间腐败的严重程度在不断增加，表现为
发案频率增加，各个时期累积存在的腐败高官数量在增加，涉案金额也大幅度
增长；腐败案件的复杂性在提高，使得查处难度增大，表现为窝案、串案增
多，腐败潜伏期延长，以及大多数腐败行为是通过案件牵连而被发现。

7.4.2.1 腐败的严重程度在增加

（1）高官腐败增量变化情况
从纪检机关查处的情况来看，1992 年之前查处的高官腐败数量要大于 1992
年之后。29 。但是我们的案例库分析表明，从严重的腐败案例，也就是真正受
到严厉的党纪、政纪处罚，甚至被司法机关判刑的高官数量，1992 年之后大幅
度增加。1978－2004 年新出现和被发现的高官腐败行为数量如图 7.23 所示。

29 根据中纪委在党的“十四大”上所作的报告，仅 1987－1992 年受到查处的省部级官员就达 110 人。值

得注意的是，这里提到的是查处年份，我们案例库中统计的是根据被发现年份。

174
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

12

10

0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
新出现数量 被发现数量

图 7.23 案例库 A 中历年新出现和被发现的高官腐败案例数量

从图 7.23 可以发现，腐败行为被发现的数量曲线总体上滞后于新出现的
腐败行为数量曲线。1993 年前后成为腐败的高发期。但是实际上，由于 1993
年之前各年腐败行为被发现的概率一般要高于 1993 年之后。因此，1993 年不
一定会，实际上肯定不会成为顶点。也就是说，在信息完全的情况下，1993 年
之后各年新出现的副部级以上高官腐败案例数量完全有可能超过 1993 年。
从被发现案例数量变化曲线来看，20 世纪 90 年代后期以来，被发现的腐
败案例数量进入一个高峰期。需要指出的一点是，近几年有多起案件由于尚未
审理完结，案情没有完全公布，所以不在我们的案例库中。事实上，2000 年之
后发现的副部级以上高官腐败案件数量比 1998 和 1999 年更多。
（2）高官腐败存量变化情况
如果我们考察腐败案件的持续时间，在我们所建立的案例库中，将每年有
副部级以上高官腐败行为在发生的腐败案例数量累加，得到各年高官腐败的存
量情况，如图 7.24 所示。根据这一指标，可以了解各年高官腐败的总体严重
程度，这也在一定程度上反映了这段时期中国腐败现象总的严重程度。
图 7.24 表明，1978 年之后，副部级以上高官腐败的存量开始增加，到
1995 年已经至少有 42 名副部级以上公职人员在同时进行腐败行为。随着被发
现的腐败案例数量继续增加，1995 年之后这一数字还有可能上升。1995 年不

175
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

一定是顶点，之后的曲线不一定是在下降；即使是，下降速度也肯定没有这么
快。
45

40

35

30

25

20

15

10

0
1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

图 7.24 案例库 A 中历年高官腐败案例存量情况

（3）涉案金额变化情况
从涉案金额上说，90 年代查处的案例与 80 年代相比也有大幅度提高。在
我们所统计的 68 个案例中，除去有 9 个案例涉及的腐败高官没有直接贪污、受
贿或挪用公款，而纵容家人、下属从事违法行为之外，在其它 59 个案例中，
1990 年之前（含 1990 年）查处的共有 7 个案例，涉案金额（包括贪污、受
贿、挪用或巨额财产来历不明这四项腐败类型）最高仅为 3.5 万元，平均 1.7 万
元；1991 年至 2000 年查处的共有 38 件，涉案金额差距开始拉大，最高为王宝
森贪污人民币 25 万、美元 2 万，挪用人民币 10124 万、美元 2538 万；李耀祺
贪污人民币 61400 万、港币 150 万；成克杰受贿 4109 万，最低为受贿 2.2 万，
平均受贿或巨额财产来历不明罪案值为 296.8 万元。案值超过 100 万的有 12 个
案例，占 31.6％。2001 年及之后查处的案例有 14 个，案值最高为 997.68 万
元，最低 39 万元，平均 320.8 万元，超过 100 万的有 11 个，占 78.6％。如表
7.14 所示。

176
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

表 7.14 案例库 A 中不同时期案例的平均案值变化情况

最高案值 最低案值 平均 超过百万比

时期 案例数量
（万元） （万元） （万元） 重（％）

1978－1990 7 3.5 西服、收录机 1.7 0

1991－2000 38 42315 2.2 296.8 31.6
2001－2004 14 997.68 39 320.8 78.6

此外，据纪检机关统计的数字，全国万元以上大案的发案率也在迅速递增
（见表 7.15），其中到 2000 年为止，100 万元以上的特大案件基本上以 4 年
增加一个数量级的速度在增加。查处腐败案件所直接挽回的经济损失也在迅速
增加。

表 7.15 中国检察机关查处腐败大案情况（1980－2002）

1 万元以 1－10 万 10－50 万 50－100 100 万元 挽回损失

年份
上 元 元 万元 以上 （亿元）
1980 89
1981
1982 2512
1983
1984 2100 0.90
1985 6200 2.68
1986 13888 8.00
1982－87 30651 16.30
1988 2943 4.23
1989 13057 78 3 3 4.82
1990 11295 21 17 8.10
1991 11316 391 35 21 5.00
1992 10511 3.65
1988－92 49122 1782 122 81 25.8
13148 955 55 57 20.00
1993
18191 265 22.00

177
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

续表 7.15 中国检察机关查处腐败大案情况（1980－2002）

1994 23977 367 34.00

1995 29420 504 49.00
1996 31053 630 67.80
1997 36548 1394 56.30
24567 931
1998 43.80
9391
1999 12969 40.90
2000 16017 1335 47.00
2001 1319 41.00
1998－
5541 220
2002

注： 1980 年数字仅包括贪污；1980 年之后为受贿和贪污；1993－1997 年，开始包括挪用

罪，挪用 5 万元以上，其中 1993 年上、下两行数字分别为包括和不包括挪用罪；1998 年
之后为贪污、受贿 5 万元或挪用 10 万元以上，其中 1998 年数字上一行为贪污、受贿 1 万
元以上或挪用 5 万元以上，下一行为贪污、受贿 5 万元或挪用 10 万元以上。
资料来源：《中国检察年鉴》，1988－2001 年各年；中纪委书记在中纪委历次全会上的讲
话；黄修荣、刘宋斌主编：《中国共产党廉政反腐史记》；何增科：《反腐新路：转型期
中国腐败问题研究》，第 52 页；中纪委向党的“十六大”的工作报告。

（4）受贿罪比重不断提高
受贿罪已经成为中国高官腐败的主要罪名。在案例库 A 中，1980－1988 年
发现的 5 起案例中，有 3 起涉及受贿，占 60.0％，案值都很低，其中一起是收
受西服、收录机等物品，另外两起分别受贿 2 万和 1.27 万元。1989－1992 年的
5 起案例中，有 4 起涉及受贿罪，占 80.0％，作案金额平均为 2.0 万元。而到了
1993 年之后，发现的 58 起案例中有 46 起有明显的受贿行为，占 79.3％，其中
还不包括纵容亲属受贿的。此外，犯有贪污罪的有 6 人，占 10.3％；犯有挪用
罪的有 3 人，占 5.2％；犯有巨额财产来历不明罪的有 3 人，占 5.2％。可见，
受贿罪已经成为中国高官腐败的突出类型。下面我们将着重对 1993 年之后发现
的 46 起受贿罪行进行详细分析。
在这 46 起受贿案例中，受贿金额在百万元以上的共有 18 起，占 39.1％，
其中 500 万元以上的有 9 起；受贿金额在 50－100 万元之间的有 8 起，占

178
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

17.4％；在 10－50 万元之间的有 10 起，占 21.7％；低于 10 万元的有 10 起，

占 21.7％；没有低于 1 万元的。
我们的研究还发现，在受贿来源可以统计的 39 起案例中，行贿人达到 10
人以上的仅有 4 件，剩下的 35 件案例中，平均行贿人只有 2.7 人，其中有 11
起只有 1 人。受贿金额巨大，但行贿人数很少，甚至通过中介受贿30的事实表
明，大多数涉案的高官在作案手法上是比较谨慎的，得到的个人收益并不少，
但减少了被发现的风险。

7.4.2.2 腐败查处难度增大

无论从数量还是从严重程度来说，被发现的腐败行为都在增加。然而，这
并不意味着腐败黑数就在减小，因为分析结果表明，腐败查处的难度也在增
大。因此，很可能是腐败存量本身在增加。
从已经查处的副部级以上高官腐败案例来看，案件复杂程度不断提高，出
现了以下几个特点：
（1）腐败窝案、串案在增多
早在 1989 年被发现的铁道部副部长罗云光的受贿案就因涉案人员人数之
广、层次之高而在全国引起了很大震动。31 自那以后，全国纪检机关陆续揭露
出了一批新的腐败窝案、串案，仅涉及省部级的就有多起。
从 1995 年开始，河南省交通厅三任厅长曾锦城、张昆桐和石发亮相继落
马。这种腐败串案的出现突出反映了制度的不健全。成克杰受到查处之后，广
西一大批从玉林地区走出来的干部都腐败“东窗事发”，仅省部级就有徐炳
松、李恩潮两人受到查处。
一些地方政府出现的窝案更是令人担忧。早在 1996 年，原泰安市委书记胡
建学因受贿 61 万元被判死缓，此案涉及原泰安市委副书记、市委秘书长、副市
长、公安局长等 6 人，当时受到了广泛关注。此后又发现了多起地方主要党政
领导集体腐败的窝案。2000 年侦破的“慕马案”，涉及副省级干部 1 名，副厅
级 4 名，正处级 11 名，县处级 7 名，非法所得 2 亿多元人民币。远华案更是涉
及广泛，仅省部级官员就有 2 名。2004 年被揭露的黑龙江省绥化市市委书记马
德卖官受贿案，是建国以来查处的最大卖官案，牵涉原国土资源部部长田凤

30 例如李平就是成克杰受贿的一个重要中介。
31 此案涉及铁道部系统部级干部 1 名，厅级 15 名，处级 19 名，科级 13 人，共 48 人，犯罪总金额 96
万。

179
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

山、原黑龙江省政协主席韩桂芝等众多高官和绥化市一大批官员，共有 265 名
官员涉案，其中包括绥化市下辖 10 个县市的众多处级以上干部，仅绥化市各部
门的“一把手”就有 50 余人。这一案件引发了东北政坛的大地震，仅黑龙江就
有 5 名副省级或以上干部被撤职。32
（2）进入 90 年代，腐败潜伏期在变长
腐败潜伏期指的是从腐败分子开始作案到被发现期间的时间跨度。我们的
研究发现，腐败案例被发现年份距离开始作案年份越来越长，即腐败的潜伏期
在增加。在案例库 A 中，有 66 个案例的开始作案年份和被发现年份可查；而
在案例库 B 的 526 个案例中，有 479 个案例的这些指标可查。
对案例库 A 的分析表明，1978 年以来，腐败行为被发现年份偏离开始年份
的情况越来越多，越来越严重，如图 7.25 所示。对案例库 B 的分析结果同样如
此。
2005
2003
2001
1999
1997
1995
腐败被发现年份

1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
腐败开始年份

图 7.25 案例库 A 中案例开始作案年份和被发现年份之间关系

根据腐败行为被发现的时间统计，在 1980－1988 年期间，案例库 A 中 5

个案例的平均潜伏期为 1.80 年；案例库 B 中 32 个案例的平均潜伏期为 2.19
年，其中 1982 年有一个案例早在 1971 年就已经发生，腐败潜伏期高达 11 年，
如果将这个奇异点排除，剩下 31 个案例的平均潜伏期为 1.90 年，比案例库 A

32 此案尚在进一步侦察过程中。

180
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

的结果稍高，如表 7.16 所示。由于 80 年代初期和中期腐败案件的严重程度不

高，因此从作案到被发现有两年的时间是比较正常的。
在 1989－1992 年期间，案例库 A 和案例库 B 的统计数据和 1980－1988 年
期间基本相似。但值得注意的是，1989 年 8 月 15 日，最高人民法院、最高人
民检察院发布《关于贪污受贿投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通
知》，掀起了一轮揭发、打击腐败行为的高潮，这有助于更快、更多的发现腐
败行为，从而减少腐败潜伏期。
在 1993－1997 年期间，案例库 A 和案例库 B 中的平均腐败潜伏期都有了
明显的增加，分别达到了 3.17 年和 2.67 年。同时，如果扣除 1982 年的奇异
点，这段时期的最长潜伏期也有了明显的增加。
在 1998－2002 年期间，案例库 A 和案例库 B 中的平均腐败潜伏期进一步
大幅度攀升，分别达到了 6.44 年和 5.00 年。案例库 A 中在 2003－2004 年期间被
发现的 7 个案例，平均腐败潜伏期甚至达到了 8.00 年。
总的来看，中国经济转轨以来腐败潜伏期在不断增加。我们研究发现，在
1992 年之前，案例库 A 的平均潜伏期都低于案例库 B，而在 1992 年之后完全
相反。这表明，对省部级官员的监督实际上是在减弱的，他们一旦有腐败行
为，就需要经过较长时间才会被发现。

表 7.16 案例库中不同时期案例的平均潜伏期变化情况

1980－1988 1989－1992 1993－1997 1998－2002 2003－2004

阶段
A B A B A B A B A B

样本数 5 32 5 60 24 235 25 153 7 0

最长潜伏期 4 11 3 6 8 11 14 15 10 －

最短潜伏期 1 0 1 0 1 0 3 1 3 －

平均潜伏时间 1.80 2.19 1.80 2.13 3.17 2.67 6.44 5.00 8.00 －

此外，我们的研究还发现，在案例库 A 中，1990 年之前的 9 起案例，所有

的腐败官员案发时的职务与其开始进行腐败行为时的职务相同；而在 1990 年之
后的 59 起案例中，有 32 名腐败高官在第一次进行腐败行为之后，到案发前的
这段时间内升了官或调任，占 56.1％。在案例库 B 的 526 个案例中，有 142 个
腐败官员的职务发生了变化，占 27.0％；有 84 人的级别提高，占 16.0％，其中

181
 第7章 经济转轨与腐败关系的实证分析

69 人生了 1 级（相当于从正处级升到副厅级，或是副厅级升到正厅级），14 人
升了 2 级，1 人在 10 年内连升 3 级。这说明我们的干部考核体系存在一定的问
题，离任审计也没有发挥有效的作用。
（3）高官腐败主要是通过案件牵连而被揭露
尽管从官方统计的数据来看，每年通过举报而被查处的案件占全部查处案
件的比重相当高。33 但是从高官腐败情况来看，主要还是通过案件牵连而被发
现。案例库 A 中，在可以查到数据的 46 件案例中，有 37 件是因案件牵连被发
现的，占 80.4％；有 6 件因举报，占 13.0％；其他原因的有 3 件34。这一方面
反映了现在对于高官的监督，无论是党内监督还是群众监督都还远远不够。35
从以上对腐败增量、存量、案值变化情况，以及腐败查处难度变化的分析
结果来看，转轨期中国的腐败状况迅速恶化，到 90 年代后期和 21 世纪初期，
所查处的案例严重程度和复杂程度都在大幅度增加。

以上分析表明，中国转轨期惩处腐败的力度在不断加大，有效的遏制了腐
败继续蔓延的势头。然而由于司法机关办案能力存在一定瓶颈，腐败行为也不
断朝着复杂化、国际化、高科技化等方向发展，继续加大惩处腐败的力度相当
困难，而且作用有限。腐败查处概率是否提高了，从目前的情况很难判断。然
而从反腐败的角度来说，这时候必须要加强制度建设，通过减少腐败机会来降
低腐败行为发生的概率。

33 根据高检的报告，1988 年，所立的大的贪污、受贿经济罪案件 50％是通过举报渠道立案的。黄修荣、

刘宋斌主编：《中国共产党廉政反腐史记》，第 352 页。1988－1994 年，全国检察机关共受理群众举
报 169 万件，所立案侦查的案件有 80％是群众举报的。黄苇町：《失落的尊严：惩腐备忘录》，第
343 页。
34 包括携款潜逃、投案自首等。
35 特别是 90 年代后期发现的一些案例，简直达到了肆无忌惮的地步，知情者很多，但没有人敢于捅这些
马蜂窝，造成了少数腐败分子凌驾于党纪国法之上的后果，造成了极其恶劣的社会影响；另一方面，
也反映了中国对于腐败案件“一查到底”的决心，这在一定程度上也对腐败分子有相当高的震撼力。

182
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

第8章 转轨国家腐败的国际比较

通过前面的理论分析和实证检验，我们基本可以得出这样的结论：中国
1978 年之后的腐败蔓延与经济转轨和制度变革有着密切的关系。但是这种情况
是不是只是中国才有的偶发事件？或者说，本研究提出的理论假说是否能够解
释其它国家在转轨过程中腐败蔓延的原因？
本章首先将东欧和前苏联转轨国家的腐败情况与中国进行对比，分析转轨
国家中腐败的变化情况及与转轨、制度变革的关系，以及不同转轨路径下腐败
类型的区别；之后以美国进步时代的转轨为例，简要回顾了英国、日本、韩国
等资本主义国家历史上在类似转轨过程中的腐败和制度变革。
本章的研究表明，在许多国家的曾经或正在经历的转轨时期，无论是东欧
和前苏联国家从社会主义计划经济体制向资本主义市场经济体制的转轨，还是
美国从自由竞争资本主义到垄断资本主义的转轨，甚至英国从农业经济向工业
经济的转轨，都经历了一个腐败的高发期。造成转轨期腐败蔓延的根本原因是
经济转轨和制度变革不同步所形成的制度漏洞。这也是上层建筑滞后于经济基
础的变化，在两者相互适应过程中出现的结果。对这些国家转轨期腐败及其成
因的探讨考察了本研究所提出的理论假说的解释力。

8.1 东欧和前苏联国家的转轨与制度变革
中国与东欧和前苏联国家向市场经济体制的转轨是二十世纪九十年代以来
全球经济、政治生活中最重要的事件之一。1990 年，东欧和前苏联社会主义国
家在西方和平演变的影响下，原有的经济、政治体制突然崩溃，发动了大规模
的私有化改革，实行“休克疗法”，迅速转轨到了资本主义市场经济模式36 。
与他们的经历不同，虽然中国从 70 年代末期以来也开启了经济转轨的步伐，但
是选择了一条渐进改革的路线。不同的改革路径产生了不同的经济绩效，也对
腐败水平产生了重要的影响。

36 科勒德克认为，在转轨开始时，人们并不那么肯定未来的出路在于恢复资本主义，而是探索某种“社
会主义市场经济”，只是到后来才越来越认识到自由市场经济应当是资本主义经济。[波兰]格泽戈尔
兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，第 31 页。

183
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

8.1.1 东欧和前苏联国家的转轨

20 世纪 80 年代，东欧和前苏联国家的社会主义计划经济体制遇到了前所未
有的困难。37 就前苏联而言，第二次世界大战之后，由于与美国长期的军事对
峙和冷战，它不断加大经济的军事化程度，加剧了经济困难，也使得国内的各
种社会矛盾日益激化。1985 年 3 月，戈尔巴乔夫就任苏共中央总书记，并提出
了“新思维”，宣布在政治、经济、外交等方面进行全面改革。与中国 80 年代
的改革开放政策相似，最初前苏联的改革也主要是对社会主义计划经济体制的
完善，引入市场机制，增加经济活力。
然而与中国的政治体制不同，苏联是一个联邦制国家。在前苏联体制下，
加盟共和国、自治共和国等38 之间的民族问题本来就存在巨大隐患。在经济改
革的过程中，由于对一些核心问题存在严重分歧，而戈尔巴乔夫所倡导的新思
维又对原有的意识形态产生了激烈的冲击，动摇了将各加盟共和国维系在一起
的政治共识，引起了社会上思想的混乱39 ，民族矛盾和冲突被进一步加剧，特
别是非俄罗斯民族和俄罗斯民族之间的关系变得紧张，民族分离倾向升温。
1990 年 3 月至 5 月，波罗的海三国相继发表独立宣言，声明脱离苏联；5 月，
俄罗斯联邦通过了主权宣言；10 月，乌克兰议会通过了一部新的宪法。之后，
其他加盟共和国，甚至一些小的自治共和国也相继宣布独立。1991 年 8 月 19
日，发生了震惊世界的“8·19 事件”40 ，之后，戈尔巴乔夫解散了苏联共产
党，苏联这个世界上第一个社会主义国家从此分崩离析。

37 保加利亚、捷克斯洛伐克及东德等国出现了“制度停滞”，罗马尼亚、阿尔巴尼亚更是走向了改革的
反面，试图使经济进一步集权化，比以前更加封闭。[波兰]格泽戈尔兹·W·科勒德克：《从休克到治
疗：后社会主义转轨的政治经济》，第 8 页。
38 前苏联市一个多民族的联邦制国家，由 15 个加盟共和国、20 个自治共和国、8 个自治州和 10 个民族专
区组成，共有 100 多个民族。
39 前苏联解体之后，俄罗斯掀起了一股对前苏联时期人物和文化作品重新评价的热潮。1991 年，矗立在
莫斯科街头的捷尔仁斯基和斯维尔德罗夫的塑像就已被推倒，捷尔仁斯基广场也随之恢复旧名——卢
比扬卡；横贯莫斯科市中心地区的主干大道马克思大街也恢复了它的旧名——剧院巷，猎品市场，苔
藓街。在文化领域，报纸上连篇累牍地载文说一部苏联文学史根本不是文学发展的历史，而是“意识
形态斗争前线的胜利报告”，法捷耶夫史“最陈旧的幻想”，《青年近卫军》“缺乏内在冲突”，
“没有性格”，阿·托尔斯泰的天才用的不是地方，他的《彼得大帝》是借古媚今，为三十年代斯大
林的大规模镇压进行辩护。李毓榛、任光宣等：《俄罗斯：解体后的求索》，长春，吉林摄影出版
社，2000 年版，第 1－2 页。同时，宗教热潮开始兴起。
40 1991 年 8 月 19 日清晨 6 点，苏联副总统亚纳耶夫突然发布命令宣布，鉴于苏联总统戈尔巴乔夫健康状
况已不能履行总统职务，根据苏联宪法，他本人即日起履行总统职务。亚纳耶夫同时宣布，成立苏联
“国家紧急状态委员会”。在苏联部分地区实施为期 6 个月的紧急状态。在此期间，国家全部权力移
交给苏联国家紧急状态委员会行使。苏联国家紧急状态委员会发表《告苏联人民书》说，戈尔巴乔夫
倡导的改革政策已经“走入死胡同”，“苏联国家和人民的命运处在极其危险的严重时刻”，呼吁苏联公民
支持该委员会使国家摆脱危机的努力。然而，时任俄罗斯联邦总统的叶利钦不会听命于紧急委员会的

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

苏联解体之后，各加盟共和国大都选择了向资本主义市场经济转轨的道
路。本研究中以俄罗斯的转轨为例来详细分析这些转轨国家的转轨历程及出现
的问题。俄罗斯的转轨分为两个方面：经济转轨和政治转轨。
（1）经济转轨
在转轨之前，与中国相比，前苏联采取的计划经济体制更为严格41，然而矛
盾也更为突出。由于信息不完全和不对称而造成的系统性误差，政企不分造成
的管理主体多元化，无法提供有效的激励机制，官僚主义严重等弊病，到了 20
世纪 80 年代，前苏联的计划经济体制遇到了很大的困难。而在实践过程中，同
中国的情况相似，苏联的政治家和经济学家们也越来越认可市场在经济中的重
要作用。42这是前苏联经济体制转轨的背景。
1985 年 3 月，戈尔巴乔夫出任苏共中央总书记，开始大力推行经济体制改
革。当时在改革的路径选择上，存在激进派和渐进派之争，最终，信奉在西方
经济学中占主流地位的新古典经济学的激进派取得了胜利。在萨克斯43 和世界
银行、国际货币基金组织专家的帮助下，当时的俄罗斯副总理盖达尔提出了一
揽子改革方案，在俄罗斯总统叶利钦的支持下决定实行“休克疗法”。1992 年
1 月 2 日，俄罗斯开始实行以全面放开物价和国有资产私有化为主要内容的改
革，希望能够在短期实现从计划经济体制到成熟市场经济体制的完全跨越。
1991 年 12 月 19 日，俄罗斯政府做出“关于放开物价措施的决定”，从
1992 年 1 月 2 日开始，除政府队少数生产技术性产品和劳务的提价做出规定
外，其余的所有产品和劳务，均采用自由价格和自由收费标准。到 1992 年 3 月

命令，他跳到议会大厦前的坦克上发表演讲，指责紧急状态委员会要恢复苏联的政治铁幕统治，并号
召群众进行总罢工。在叶利钦的鼓动下，情况发生逆转。21 日晚 8 点，戈尔巴乔夫发表声明，强调他
已完全控制了局势，并称将于近日内重新完全行使他的总统职权。22 日凌晨，戈尔巴乔夫于从黑海休
养地克里米亚乘飞机返回苏联首都莫斯科，对“国家紧急状态委员会”的成员进行了监管。以维护苏联
原有的联盟体制为目标的“8·19 事件”失败后，苏联解体的形势已无法逆转。
41 例如在农村的所有制改革方面，苏联的集体农庄名义上是集体所有制，实际上是一种变相的国有制，
在相当长一段时期内，农庄主席由政府委派国家干部担任，由政府发给工资，其职责只要对国家负
责，而无需对农庄负责；集体农庄的生产计划和分配制度，由国家统一下达和规定，农庄没有自主
权。而在中国，农村的所有制关系和分配关系经过不断调整，最后明确定位在“三级所有，队为基础
上”。此外，在中国，商品交换、商品流通的控制范围相对比较宽松。周尚文等：《比较与借鉴：中
俄经济转轨研究》，上海人民出版社，2002 年版，第 8－9 页。实际上，中国结合本国农村发展状况的
具体国情，推行的是集体所有制经济，与严格的计划经济体制要求还有一定差别。
42 前苏联著名经济学家沙塔林院士在他主持的《向市场过渡：构想和纲领》中指出，“人类还没有创造
出比市场经济更为有效的东西。只有向以市场关系为基础的经济体制过渡，才能解决数十年积累起来
的最尖锐的问题，把中国经济与世界经济有机地联接起来，……”。唐朱昌主编：《俄罗斯经济转轨
透视》，上海社会科学院出版社，2001 年版，第 13 页。
43 俄罗斯专门聘请了萨克斯担任政府顾问，寄希望于他所倡导的“休克疗法”在俄罗斯能够取得成功。

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

底，90％以上的消费品和 80％以上的生产资料价格，已不受国家调控。44为了
防止因为物价放开而可能出现的高通货膨胀，俄罗斯政府采取了无赤字预算，
紧缩银根，大幅度削减预算开支，提高税率以增加预算收入。
与此同时，私有化改革也在全方位开展。1990 年开始，俄罗斯先后颁布了
一系列法律和决议，包括《俄罗斯联邦国有和市有企业私有化法》和《1992 年
俄联邦国有和市有企业私有化纲要》等，通过对国有和市有企业私有化，建立
了对生产资料的私有关系，并对私有化的原则、方式和程序等问题做了详细规
定。1992 年 12 月至 1994 年 6 月 30 日属于私有化的第一阶段（被称为“证券
私有化”阶段），政府向市民发放面值 1 万卢布的有价证券，并在规定的有效
期内购买招标拍卖的私有化项目、私有化过程中成立的股份公司的股票、专门
的私有化投资基金会股票、入股非国家办的养老基金会等。在 1994 年 7 月 1 日
开始的第二阶段（“货币私有化”阶段），要求职工用自己的货币购买已经或
即将开始私有化企业的股票，以此作为俄罗斯私有化吸引急需投资的手段。
在叶利钦宣布从 1992 年 1 月 2 日开始在俄罗斯实行“休克疗法”的时候，
他曾公开许诺，通过实行“休克疗法”，确保在 1992 年秋季以前实现经济稳
定，到年底前使人民的生活水平逐步改善。然而事与愿违，在激进转轨的开始
阶段，俄罗斯的经济绩效远低于预期。到 1992 年底，国民收入比上年减少了
20％，工农业产值分别下降 18.8％和 10％，商品零售价格上涨了 25 倍，其中
食品价格上涨了上百倍，通货膨胀率高达 2200％。居民的货币收入虽有增长，
但远远落后于物价的涨幅，实际收入下降了 44％。同时，一直习惯于靠政府和
银行贷款的大部分国有企业的拖欠开始大幅度增加，企业的欠款总额从 1992 年
1 月的 370 亿卢布剧增至 1992 年 8 月的 32000 亿卢布。大批企业停产和半停
产，失业人口比 1991 年增加 60 多倍，达 400－500 万人。45
“休克疗法”短期糟糕的经济表现在俄罗斯国内引起了强烈的不满。但是
由于前期的改革木已成舟，以及来自西方社会的压力46 ，激进转轨的道路在俄
罗斯的经济体制改革中得以坚持。然而，随着激进改革派在 1993 年 12 月的新
议会选举中遭到惨败，以切尔诺梅尔进为首的稳健派在政府中占主导地位，在
坚持改革路线的基础上，着重强调调整改革方针，致力于遏制通货膨胀，刺激

44 唐朱昌主编：《俄罗斯经济转轨透视》，第 15 页。
45 同上书，第 17 页。
46 西方国家以承诺提供贷款和经济援助的方式来作为对俄罗斯“休克疗法”的支持。

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

经济发展，恢复工农业生产，并于 1994 年 2 月提出了《二月提纲》，放缓了激

进转轨的步伐。之后在俄罗斯国内的政治斗争中，激进改革派和渐进改革派各
有输赢，经济政策不断进行修正，但是总的格局已经形成。
由于东欧和前苏联各加盟共和国转轨的起点不同，在转轨过程中采取了不
同的策略①，制度绩效也有很大差异，如表 8.1 所示。但是总体来说，大多数国
家的经济经历了一个迅速衰退时期，经济增长率连续多年为负，通货膨胀严
重，经济短缺，简直是一场灾难。

表 8.1 部分东欧和前苏联国家转轨期间 GDP 增长率（1990－1997）

国家 增长率（％） 世行改革进程分类②
波兰 1.6 4
捷克 －1.1 4
匈牙利 －1.7 4
罗马尼亚 －2.2 3
白俄罗斯 －5.5 1
俄罗斯 －7.7 2
立陶宛 －9.8 3
乌克兰 －10.1 1

数据来源：[波兰] 格泽戈尔兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治
经济》，第 140 页。

（2）政治转轨
在推行经济转轨的同时，前苏联也开始了政治体制转轨。1988 年 6 月，戈
尔巴乔夫提出了“人道的、民主的社会主义”的概念，并把社会主义多元化、
民主化和公开性作为三大革命性倡议。1990 年 2 月和 7 月召开的中央全会及二
十八大，将这一思想正式落实为苏共的行动纲领和基本方针。1990 年 2 月 7 日
召开的苏共中央全会，通过了题为《走向人道的、民主的社会主义》的纲领草
案，公开表示同意实行“政治多元化”，建立多党制，放弃苏共的“垄断

① 即使是采取“休克疗法”，但是具体的实施上存在很大差异。
② 世行改革进程分类：4 表示改革领先，3 表示改革高级阶段，2 表示改革中级阶段，1 表示改革进展缓
慢，0 表示受区域冲突影响的国家。

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

权”，实行“三权分立”。然而，这些思想直到苏联解体浪潮中才在一些加盟
共和国付诸实践。
1990 年 5 月，俄罗斯第一次举行了俄罗斯人民代表大会和地方苏维埃的直
接选举，1991 年 6 月又举行了第一次俄罗斯总统选举。在选举中，俄罗斯“民
主派”掌握了国家领导权。1990 年 10 月 12 日，以当时俄罗斯最高苏维埃主席
叶利钦为首的联邦宪法委员会制定了一部“俄罗斯联邦宪法草案”，其核心是
改变俄罗斯社会经济制度，建立总统制共和国。但是由于当时苏联共产党还掌
握着联盟国家政权，这些政治、经济改革还无法全面实施。
苏联正式解体后，1991 年 11 月俄罗斯人民代表大会对有关俄罗斯联邦总统
的宪法条款进行修改，赋予总统特殊权力，推行经济体制的激进转轨，总统的
权力得到了加强。之后，俄罗斯国内关于是否应采取“休克疗法”的争论表明
上围绕的是改革路径的选择问题，实际上反映了两大权力中心——作为行政执
行机关首脑的总统和立法机关的最高苏维埃之间的权力斗争。为了取得政治优
势，俄罗斯总统叶利钦和政府为了扭转因现行宪法而造成的对己不利局面，于
1993 年 12 月 12 日强行举行就宪法草案的全民投票，结果涉险过关，彻底巩固
了总统作为国家权力核心的地位。
新宪法在立法原则、国家的基本政治制度、基本经济制度以及国家地位等
方面做出了重大调整：取消了“社会主义”的提法和共产主义发展目标，改变
了国家的阶级性质和意识形态理论基础；确立西方“民主政治”基本原则作为
其立法原则，以人民主权、联邦制、共和制、分权为基础，确定俄罗斯是共和
制的民主联邦法制国家，实行“三权分立”，建立了政治多元化和多党制；规
定了俄罗斯的基本经济制度，废除了公有制，代之以“私有财产神圣不可侵
犯”的原则。
政治转轨之后，俄罗斯国家权力结构发生了根本变化。与前苏联时期相
比，国家权力代表机关的地位急剧下降，而执行权力机关，特别是总统地位则
大大提高，而议会和司法机构在很大程度上受制于总统。①1993 年 12 月，议会

① 根据俄罗斯宪法，“俄罗斯联邦的国家权力由俄罗斯联邦总统、联邦会议（联邦委员会和国家杜
马）、俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦法院行使”（第 11 条第 l 款）。然而，他们所行使的国家权力是
有所不同的，其中最突出的是总统掌握着大部分重要的国家权力，总统是“国家元首”，是“俄罗斯
联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障”（第 80 条），是“俄罗斯联邦武装力量最高统帅”（第 87
条第 l 款）。值得注意的是，1993 年 11 月出台的《俄罗斯联邦军事学说的基本原则》增加了武装力量
维护国内政治稳定的职能，允许使用武装力量消除国内危机。总统拥有决定国家对内对外政策基本方
向、决定国家重要官员任免、领导政府、组成和解散政府、确定国家杜马的选举、解散国家杜马、决

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

选举与新宪法投票同时举行的。国家杜马选举的结果是左派共产党人取得了胜
利，而支持总统、政府的政治力量并未取得多数席位。这为双方的政治和解和
妥协创造了基础，在一定程度上制约了经济体制改革各项政策的颁布和实施。
在总统选举、国家杜马选举以及地方选举过程中，政党政治逐渐得到发
育，并形成了党派斗争的格局。在国家杜马中，左派力量始终处于重要地位，
而其他各类政党更替频繁，其中许多都是昙花一现。经过十多年的民主政治实
践，俄罗斯的政党格局逐步形成，走中间路线的政党逐渐兴起并占有重要的地
位。
随着新宪法的颁布和宪法所规定的各项政治制度的逐步确定，俄罗斯的政
治转轨逐步并轨，在资本主义民主政治框架下进入到了一个稳定发展的轨道。

8.1.2 东欧和前苏联国家转轨中的腐败

在经济迅速衰退的同时，东欧和前苏联国家的转轨过程中腐败状况总体上
也在严重恶化，这也引起了关于腐败蔓延与经济、政治转轨关系的讨论。①表
8.2 是 1996 年以来透明国际清廉指数对部分转轨国家腐败状况的评价。

表 8.2 清廉指数对部分转轨国家腐败状况的评价（1996－2003）

1996 年
国 家 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
排名
24 波 兰 5.57 5.08 4.6 4.2 4.1 4.1 4.0 3.6 3.5
25 捷 克 5.37 5.20 4.8 4.6 4.3 3.9 3.7 3.9 4.2
30 匈牙利 4.86 5.18 5.0 5.2 5.2 5.3 4.9 4.8 4.8
43 俄罗斯 2.58 2.27 2.4 2.4 2.1 2.3 2.7 2.7 2.8
45 中 国 2.43 2.88 3.5 3.4 3.1 3.5 3.5 3.4 3.4

由于各个国家转轨的起点不同，转轨的目标，以及过程不同，在转轨期间
出现的腐败类型和特点也有很大差异。

定全民公决等一系列实权。潘德礼主编：《十年巨变》（俄罗斯卷），北京，中共党史出版社，2004
年版，第 19－20 页。
① 科勒德克认为，转轨国家似乎比与其发展程度相同的国家腐败程度稍轻，并且也不比某些人均国内生
产总值水平更高的国家（包括一些经合组织和欧盟成员国）更腐败。然而，他利用 1997 年清廉指数所
做的说明并不具有说服力。而且这些转轨国家在 1997 年之后腐败状况都有明显的恶化。[波兰]格泽戈
尔兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，第 192 页。

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

90 年代中后期以来，转轨国家，尤其是东欧和前苏联转轨国家的腐败问题
逐渐成为学术界研究的热门课题。科勒德克认为，与发达的市场经济国家不
同，转轨经济的一些具体特征更易使腐败发展，最重要的三个特征是私有化、
放松管制与新闻媒体。如果制度薄弱，市场文化贫乏而不足以支持市场经济，
就会出现一种特殊的制度安排——有组织犯罪。俄罗斯 40％的经济活动与有组
织犯罪有关。①李克建立了一个一般均衡模型对转轨国家的体制性（机制性）
腐败进行了分析，认为腐败增加了转轨国家特权集团（包括腐败的官员及其利
益相关者）的福利，并造成了福利损失。②
在这些研究中，世界银行和国际货币激进组织的一系列研究成果最为引人
注目，他们从实证的角度比较系统的研究了东欧和前苏联转轨国家的腐败问
题。这些研究主要根据世界银行在东欧和前苏联地区进行的一项基于企业层面
的 调 查 — — 1999 年 经 营 环 境 和 企 业 绩 效 调 查 （ Business Environment and
Enterprise Performance Survey，简称 BEEPS），对转轨经济的腐败现象进行了
初步的分类，对其存在范围及对经济绩效和发展的影响进行了定量研究，得出
了许多有益的结论。
根据国际货币基金组织阿贝德和达乌迪的研究（George T. Abed and Hamid
R. Davoodi），他们将转轨经济的腐败主要分为两类：一类是国家捕获（state
capture），一类是行政性腐败（administrative corruption）。 ③国家捕获指的是
“公共部门或私人部门的个人、群体或企业为了其自身的利益，通过向政府官
员提供非法的、秘密的个人报酬的方式来影响法律、规章、法令和政府其它政
策的制定”，它是上层腐败（grand corruption）的一种重要表现形式。行政性
腐败指的是“通过向政府官员提供非法的、秘密的个人报酬的方式来为政府或
非政府的参与者提供报酬，故意扭曲现行法律、规则和规章的执行”，它主要
表现为下层腐败或小腐败（petty corruption）。
基于同一调查，赫尔曼、琼斯（Geraint Jones）和考夫曼对转轨经济的腐败
类型进行了进一步归纳，认为在国家捕获和行政性腐败之外，还有一种腐败类
型——影响（influence）。④按照他们的定义，影响指的是企业在没有向政府官

① [波兰]格泽戈尔兹·W·科勒德克：《从休克到治疗：后社会主义转轨的政治经济》，第 197－200
页。
② 李克：《转轨国家的机制性腐败：一个一般均衡模型》，《经济社会体制比较》，2003 年第 1 期。
③ George T. Abed and Hamid R. Davoodi, “Corruption, Structural Reforms, and Economic Performance in the
Transition Economies”, IMF Working Paper, No.WP/00/132, 2000, pp.1-2.
④ Joel Hellman, Geraint Jones, Daniel Kaufmann and Mark Schankerman, “Measuring Governance, Corruption,

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

员提供非法的、秘密的报酬的情况下，对法律、法令、规则和规章制度的制定
施加影响。其与国家捕获最大的区别就在于它不通过向政府官员行贿的方式，
而是利用企业自身所具有的在产权、规模、市场力量、与政府部门关系等方面
的优势。
世界银行认可了对东欧和前苏联转轨国家腐败类型的如上划分结果，并进
行了进一步的分析。①他们提出，这些国家中不同腐败类型的严重程度也有很
大差异，这与这个国家发动转轨时初始条件、制度遗产，以及转轨过程中本国
领导人反腐败的政治意愿有很大关系。公民社会的发育，国家干预的传统，民
主程度，自然资源的丰富程度，转轨过程中领导人是否稳定等，都会对不同类
型腐败产生影响。
然而，这两项研究都有一定的局限性，主要是没有充分考虑政府在腐败产
生过程中所可能发挥的主动作用，例如主动创租行为；以及没有考虑在中国等
渐进转轨国家，不同转轨路径对腐败类型的影响。 ② 因此，在他们研究基础
上，过勇、胡鞍钢提出了转轨国家腐败类型划分的一个新框架，如图 8.1 所
示。③

and State Capture: How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies”, The
World Bank Policy Research Working Paper, No.2312, 2000, p.6.
① 世界银行的这项研究负责人为 Sanjay Pradhan，成员包括 James Anderson，Joel Hellman，Geraint
Jones，Bill Moore，Helga Muller，Randi Ryterman 和 Helen Sutch。
② 尽管中国与前苏联和东欧转轨国家在转轨期间腐败都相当严重，但是由于转轨路径不同，腐败的特点
和类型也有较大差异。1999 年商业环境和企业绩效调查所覆盖的主要是原苏联和东欧转轨经济，这些
国家与中国在转轨方面的最大差异就在于，它们都采取了“休克疗法”，而中国则是沿着渐进的道路
逐步完成转轨的。转轨道路选取的不同对腐败的类型有很大的影响。在原苏联和东欧转轨经济，“休
克疗法”打破了政府与企业之间原有的联系，大多数企业实行了私有化，国有企业与政府之间的联系
也没有原先那么紧密。在转轨过程中，政府的能力也受到了削弱，与计划经济时期相比不可同日而
语。这限制了既得利益集团的活动。正如赫尔曼等人的研究成果所表明的，只有那些规模比较大、与
官僚机构联系比较多、在产权上国有经济成分比较多的企业才具有比较大的“影响”，而对于一些新
兴的企业，如果要影响政策制定过程，就只能通过采用经济收买，即国家捕获的方式。
③ 关于对转轨国家腐败类型重新划分的研究成果已经发表。Yong Guo and Angang Hu, “The Administrative
Monopoly in China’s Economic Transition”, Communist and Post-Communist Studies, Vol.37(2004), pp.265-
280.

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

腐败类型 直接提供非法报酬 不直接提供非法报酬

规章制度建立过程 国家捕获、行政垄断① 影响

规章制度执行过程 行政腐败② 关系③

图 8.1 转轨国家的腐败类型划分

其实，无论是属于下层腐败的行政腐败，还是国家捕获和影响这两种上层
腐败的表现形式并不仅限于采取“休克疗法”的转轨经济，在实行市场经济的
国家都比较普遍，只是由于转轨经济由于制度不健全，而表现得更为突出。奥
尔森对美国工会、行业集团、农会、卡特尔和国会的院外集团等的分析就突出
反映了国家捕获和影响这两种上层腐败形式在西方成熟市场经济国家的存在。
④
如前文所描述的那样，国家捕获和影响恰恰也是美国进步时代转轨最突出的
两种腐败类型。
在前苏联的转轨过程中，尽管其采取了激进转轨的模式，似乎在制度建立
方面创造了相比渐进转轨国家更加有利的条件，然而，它在制度转轨方面的成
效却乏善可陈，这是前苏联转轨之后不仅经济全面衰退，腐败水平也迅速提高
的根本原因。⑤与此形成对照的是，东德依靠大规模组织努力的支持，直接套
用了西德的联邦宪法和民法、刑法、商法，从而使经受了时间考验的外在制度

① 在中国，由于采取了渐进改革的方式，政府与国有企业之间的紧密关系是逐步放松的。在许多行业，
一些原有的国有垄断部门的既得利益受到了很大的保护。但这与赫尔曼等人所提出的“影响”和“国
家捕获”又有所不同。“影响”和“国家捕获”都是企业主动的行为，从经济学上来说其实质是在
“寻租”。而中国对国有垄断部门的保护——我们称之为行政垄断（administrative monopoly）——是
一种政府主动的行为，为了保护其原来所属企业的既得利益而主动“创租”。我们认为，恰恰是行政
垄断才是转轨经济所特有的上层腐败的形式，随着转轨的结束，行政垄断腐败也将逐渐减少。
② 这里所谓的行政腐败就是本研究中所指的腐败。
③ 需要说明的一点是，我们将“关系”也列为转轨经济中一种重要的腐败形式，它指的是在不直接提供
非法报酬的情况下对规章制度的执行过程进行影响的行为，这在中国比较普遍，其在不同国家发挥作
用的程度与一个国家的文化传统也有一定的关系。“关系”最常见的表现形式就是，政府官员利用公
共权力为其亲属和朋友谋取个人私利。应该看到，完全没有利益交换的“关系”几乎是不存在的，因
此“关系”其实也是一种腐败，或者说是潜在腐败的类型。
④ [美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海，三联书店上海书店，1995 年版。
⑤ 柯武刚、史漫飞认为，从有效协调上的损失——从而产出和投资上的损失——这一角度来看，一个已
知制度系统退位的代价多能提供的反面教训就是俄罗斯在共产主义、中央计划和强权崩溃之后的苦涩
经验。这个制度系统虽然失败了，但在它终结的同时，并没有在共同的、可预见的有序化方法方面出
现明显的萌芽，这导致了俄国人生活水平的下降，其程度超过了 1930 年代西方的大萧条。1990 年代
初，俄罗斯出现了一些残缺的、不成体系的制度。[德]柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公
共政策》，第 537 页。

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 第8章 转轨国家腐败的国际比较

“从天而降”。①这加速了其制度转轨的步伐，制度漏洞的空间减少，腐败水
平明显低于俄罗斯。

8.2 其它国家转轨过程中的腐败状况
腐败蔓延现象并不是中国，甚至也不是 20 世纪 90 年代末期以来东欧和前
苏联转轨国家所独有的。国际比较研究表明，在一个国家的经济转轨时期，腐
败往往会迅速蔓延，但是随着转轨的结束而得到收敛。这种经济转轨过程包括
从计划经济向市场经济的转轨，也包括广义的从一种经济或政治体制向另一种
体制的转轨。②

8.2.1 美国进步时代的腐败状况

进步运动（progressive movement）是美国发生在 19 世纪末和 20 世纪初的

一系列改革运动的通称。③因进步运动而得名的进步时代（progressive era）在
美国国家制度建立历史上具有重要的意义。在进步时代，美国经历了一个经
济、政治体制转轨的过程，这个时期也成为腐败的多发期。布劳克（Alan A.
Block）认为，美国进步时代腐败的爆发是多种因素的结果，其中最重要的一个
就是在经济全球化过程中，资本主义的性质发生了改变。④

8.2.1.1 美国进步时代转轨的背景

19 世纪 50 年代，在资本原始积累和大力引进西欧科学技术的基础上，美
国的工业化迅速推进。到 1850 年，美国的 GDP 总量紧随英、法、德三国，跃

① 同上书，第 539 页。
② 亨廷顿以美国进步时代改革和英国工业革命时期为例来说明现代化会导致腐败增加，其实从本研究的
观点来看，这两个现代化过程也可以被看作是转轨的过程。转轨是一个比现代化更大、更全面的框
架。他们都关注于制度变革，但是现代化这个概念本身就肯定了制度变革的方向是“优化”的，是向
好的方向发展的。举例来说，东欧和前苏联国家 20 世纪 90 年代的经济转轨并不属于现代化的范畴，
但是符合本研究的分析框架。
③ 王希认为，关于进步时代的分期，美国历史学界尚有分歧，大致有两种意见。其中一种以 1901 年西奥
多·罗斯福（Theodore Roosevelt）接任总统为起点，以 1917 年伍得罗·威尔逊（Woodrow Wilson）执
政时美国正式卷入第一次世界大战为终点。这种分期法强调由城市中产阶级领导的进步运动和由罗斯
福和威尔逊推动的联邦一级的改革。另外一种分期法把 19 世纪 80 年代末至第一次世界大战结束之间
的所有改革运动——包括工业化时期的劳工、农场主联盟、平民党和社会主义党等运动——都纳入进
步主义的范畴。我认为后一种分期法更为合理，因为罗斯福和威尔逊政府时期的许多改革立法实际上
都是对早期运动的回应。王希：《美国进步时代的改革——兼论中国制度转型的方向》，《中国国情
分析研究报告》，2002 年第 34 期，第 2 页。
④ Alan A. Block, “American Corruption and the Decline of the Progressive Ethos”, Journal of Law and Society,
Vol.23, No.1(March, 1996), pp.19-35.

193
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

居世界第 4 位，人均 GDP 达到了 1806 美元，居世界第 5 位。①1861 年至 1865

年的南北战争解放了奴隶，加速了中西部的开发，促进了国内统一市场的形
成，带动了钢铁、石油、汽车等新兴工业的发展，推动了工业化的全面展开。
美国经济发展速度之快，令全世界瞩目。
与中国的转轨过程相似，19 世纪后半叶经济的迅速增长改变了社会结构，
经济基础的改变也对上层建筑的调整提出了要求。这样，美国就开始了同样十
分艰难的转轨历程。

8.2.1.2 美国进步时代的转轨与制度变革

美国进步时代的转轨主要分为经济转轨、政治改革两个方面，以及与之相
伴的制度制度。在此期间，美国的政治体制并没有发生根本性的改变，而只是
一种改良，所以它并不符合我们所提出的转轨造成腐败蔓延的分析框架。在转
轨过程中，美国完成了国家制度重建的过程。
（1）经济转轨
19 世纪末，随着大规模的工业化，美国的市场格局发生了重大调整，在一
些重要的行业中出现了垄断竞争的局面。美国经济也由自由竞争的资本主义逐
步发展到垄断资本主义阶段。1879 年，洛克菲勒（John D. Rockefeller）组建了
标准石油公司，以行业内部的兼并消除了竞争对手。19 世纪末 20 世纪初，在
金融资本的介入下，跨行业跨地域的产业合并达到高潮，几乎每一个重要产业
的生产和销售都掌握在本行业的巨型托拉斯手中。② 到 1904 年，全国最大的
318 家托拉斯总共拥有 70 多亿美元的资产，相当于美国工业总财富的 40％多。
到 1908 年时，全国 440 家大公司的资产总和达到了 200 亿美元。③财富如此集
中、规模如此巨大的产业在美国历史上是前所未闻的。托拉斯的出现不仅标志
着美国工业化进入了垄断资本主义时代，也改写了传统的自由竞争市场规则。
进步时代美国经济从自由竞争资本主义向垄断资本主义的转轨导致了贫富
差距扩大，并推动着工业化和城市化。在转轨过程中，美国社会的贫富差距迅
速扩大，这也改变了社会结构。1900 年，卡内基的年收入是 2300 万美元，而

① Angus Maddison, The World Economy: Historical Statistics, OECD publication, 2003, pp84-87.
② 其中最著名的巨型托拉斯包括：通用电气公司、全国饼干公司、美国罐头公司、柯达胶片公司、美国
橡胶公司和美国电话电报公司等。
③ 1901 年组建的美国钢铁公司是第一家资产超过 10 亿美元的巨型托拉斯，控制着全国各地数百家工厂，
拥有专有铁路线、铁矿及其他配套产业，雇佣 17 万名工人，控制着全国钢产量的 60％，年总收入超过
了美国财政部。

194
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

一个钢铁工人的年收入却只有 450 美元。当时美国总人口为 7600 万，其中不到

2％的富人占有了美国总财富的 60％，占人口 33％的中产阶级拥有的财富为总
财富的 35％，而占总人口 65％的穷人所拥有的财富不到国家总财富的 5％。①
垄断资本主义的形成使得劳工无产者的队伍日益扩大，并恶化了他们的生活。
②
19 世纪后期，劳联在铁路、钢铁和煤矿等主要工业组织了许多声势浩大的全
国性罢工，极大地震撼了美国政府和大资本势力，联邦政府不得不动用军队进
行镇压。美国南北战争之后，南部的奴隶制被废除，这为经济发展提供了更大
的市场需求和原材料供给，促进了统一市场的形成，工业化进程也得到了促
进。此外，城市化也伴随工业化发展起来。③
在进步时代之前，美国奉行的是自由竞争的资本主义政策，政府对经济的
干预很少。然而，经济结构和社会结构的巨大调整要求美国的经济体制进行相
应转轨，开展大规模的经济改革，建立与垄断资本主义经济相适应的经济制
度，尤其是加强政府在社会福利和市场监管等方面的职能。
为了回应劳工和农场主的抗议运动，各州先对州内经济秩序进行了管制。
1907－1908 年间，有 15 个州建立了经济管制委员会，对工业、商业和金融业
进行监管，管理范围包括电力、煤气、电话和电报等公用事业，并延伸到铁
路、肉类加工、食品和药物的生产与销售以及保险业等与民生关系重大的行
业。除了经济管制之外，州还在公共健康、教育、税收、罪犯改造以及对自然
资源的控制等方面行使管理权。
联邦一级的制度变革主要集中在反垄断、改革关税和银行制度、征收所得
税等方面。1886 年的《州际商务法》和 1890 年的《谢尔曼反托拉斯法》代表
了联邦政府管制经济、限制托拉斯的早期努力。在 1903—1912 年间，在罗斯福
和塔夫托两任共和党总统的推动下，制定了一系列反托拉斯法，包括 1903 年的
《埃金斯法案》（Elkins Act）（禁止铁路公司使用回扣和免费乘车等经营手
段）、1906 年《赫伯恩法案》（Hepburn Act）（将联邦州际商务委员会的管制

① 王希：《美国进步时代的改革——兼论中国制度转型的方向》，第 5 页。
② 黑人、妇女、新移民的工作时间长，收入微薄，安全没有保障，工伤事故经常发生。工业化高潮时
期，美国工业事故每年平均致使 35 000 工人丧生，50 万工人致残，但资方以签约自由为名，不向因工
而伤残的工人提供任何赔偿。1911 年，纽约市一家制衣“血汗工厂”发生火灾，因工厂缺乏防火装
置，一百多名移民女工被活活烧死。
③ 内战前美国城市人口仅占全国总人口的 20％，到 1900 年，城市人口达到了 40％。全国的城镇（以
25000 居民为单位计算）从 1860 年的 400 个增加至 1900 年的 1737 个。王希：《美国进步时代的改革
——兼论中国制度转型的方向》，第 8 页。

195
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

权延伸到所有铁路运营业、原油输送、轮渡和桥梁等行业，要求各行业建立统
一的成本会计制度）、1910 年的《曼—埃金斯法案》（Mann-Elkins Act）（禁
止对铁路职工以外的人提供免费乘车的优惠，赋予 ICC 制定长短程铁路运费的
权力，并可管制电话电报等通讯领域）。①1913 年，民主党人威尔逊上台后，
敦促国会制定了影响更为久远的反托拉斯措施。此外，美国还在关税和所得税
改革，金融制度改革等方面取得了积极的进展，回应了平民党人的改革要求。
（2）政治改革
经济转轨和由之产生的社会结构的变化所造成的压力迫使政治结构做出了
重要的调整，特别是需要对政府在市场中发挥的作用进行重新思考。19 世纪末
和 20 世纪初，许多美国的城市控制在政治机器手中，这些城市通常与那些试图
获得合同、特许权或受保护的市场的私人企业达成腐败和欺诈的交易。②在这
种背景下，联邦政府和州政府，总统、国会和法院之间的权力配置发生了重大
变化，推动着政治改革的过程。
当时美国政治体制存在的主要问题就是联邦权力的分散和政治民主制度存
在严重缺陷。由于“政治分赃制”，政府往往被经济转轨形成的垄断资本和利
益集团所控制，能力受到严重削弱，政党和议会也成了政治分赃的机器。在进
步运动中，面对劳工、平民党人、妇女等进步力量的压力，许多州开始采取措
施来增加政治透明度，例如制度统一的“秘密选票”来取代由政党制作的选
票，给予选民投票自主性的保障，打破基层政党组织对选民的控制；采用党内
预选制作为产生本党公职候选人的方式，取代了原先由州政党上层内定候选人
的做法；准许妇女参加选举，增加了民主参与；并在在游说、政治捐赠等方面
作了严格的限制。此外，1913 年联邦参议员的选举由州议会的推选改为由各州
选民直接选举，出现了各种各样的游说集团，他们对政治活动的参与扩大了民
众参与政治的方式，同时也改变了对政治参与的资源和结果的分享。在联邦一
级，从西奥多·罗斯福总统开始，总统的权力得到加强，并开始预算体制改
革，开创了由总统部门提出预算的先例，并建立了联邦预算局专门负责编制国
家行政预算，大大提高了财政管理的效率。

① 王希：《原则与妥协》，第 377－394 页。
② 世界银行：《1997 年世界发展报告——变革世界中的政府》，北京，中国财政经济出版社，1997 年
版，第 105 页。

196
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

总的来说，通过进步运动改革，在从自由竞争的资本主义向垄断资本主义
转轨过程中加强了经济管制，建立了“监管型政府”，有效的控制了垄断势力
对政府的渗透和控制。政府体制改革促进了政府的民主化、公开化，信息公开
制度也初步建立，使得民众能够更好的监督政府，并增加对公共政策过程的参
与。
如果说进步运动是 19 世纪末和 20 世纪初美国经济、社会和政治改革的推
动力量，那么罗斯福新政就是这场转轨的收尾。通过近 100 年的制度建立过
程，美国完成了其现代制度建设，为以后经济的长远发展奠定了良好的基础。
美国进步时代的转轨虽然是在资本主义制度范围内的一次改良运动，但是
与中国 1978 年开始的转轨历程相似，他们都经历了一个经济、政治体制的大规
模变迁。①而这场转轨的起因都是经济转轨，中国是从计划经济体制向社会主
义市场经济体制的转轨，而美国是从自由竞争资本主义向垄断资本主义的转
轨。制度变革是对经济转轨的响应。②

8.2.1.3 美国进步时代的腐败

在美国进步时代转轨过程中，当经济、政治和社会制度尚未对转轨做出响
应的时候，美国社会出现了严重的危机。不仅政治腐败猖獗，还出现了市场秩
序混乱，劳资冲突剧烈，社会道德失序等情况。这与中国经济转轨之后发生的
情况相当一致。当然，由于转轨的起点和终点都不同，当时美国的腐败类型与
中国转轨期的情况有所差异。
垄断资本形成之后，不仅垄断了市场和生产，消除潜在竞争对手，而且利
用雄厚的财力贿赂政府官员，控制选举结果，从而获取经济特权，制造了一个
“政府中的政府”。垄断资本主义所形成的大资本势力通过政治捐款、支持竞
选等方式，间接或直接地影响了政府的经济和社会决策。而在转轨之前美国的
政治体制中，政党成为有产阶级讨价还价的利益集团，政府成为特殊利益的代
言人。当时政党政治中的“分赃制”也为这种公开的政治腐败开了绿灯。因为
竞选与政府公职的分配挂钩，所以政府职位成为执政党的囊中私物，由其任意

① 张宇燕等认为，19 世纪末至 20 世纪初美国腐败现象高发的主要原因是商人集团对官僚集团的收买和控

制，经济的高速增长、政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源之权力的加强，与工业化进程相
伴的迅速城市化，美国法律法规的不健全或相对滞后，整个社会风气都被拜金主义所弥漫。这与本研
究的观点是相当一致的。张宇燕、富景筠：《美国历史上的腐败与反腐败》，《国际经济评论》，
2005 年第 3 期，第 5－11 页。
② 正如马克思所提出的那样，经济基础决定了上层建筑。

197
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

分配。在内战和重建时期曾经扮演过激进社会改革角色的共和党，在 19 世纪后
半期，逐渐演变称为大财团的代言人。政治腐败在城市和地方政府一级更为盛
行。一些大工业城市（如纽约）的政府基本上为所谓“政治机器”（political
machines）的“大老”（bosses）所控制，这些大老通过自己或其在政府中的代
理人掌握了分配城市经济资源的权力，将公共财按自己的政治需要分配给同党
和支持者，所谓“诚实的索取”（honest graft）——即从出卖政府预定开发的
公共事业的情报中谋取利润的做法——便是一种普遍行为。可以说，任人唯
亲、行贿受贿、以权谋私和买官卖官都是这一时代美国政治文化的一部分。①
张宇燕等的研究也表明，在 19 世纪末至 20 世纪初，美国的行政腐败和司
法腐败、立法腐败都相当严重。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派
过程，并把持着法官席位的任命权。于是，许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶
或傀儡，而不再是司法公正的代言人。通过控制议会选举和操纵立法程序，腐
败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌，并且为其腐败行径披上了光明正大的
“合法”外衣。私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。②
在这种情形下，行贿受贿、以权谋私、买官卖官都成了例行公事，政治腐
败泛滥成灾，联邦参议院成为了事实上的“百万富翁俱乐部”。马克·吐温的
小说《镀金时代》就是对当时美国政治腐败的生动描述。③
在进步运动过程中，当时美国社会的腐败一面得到了充分的曝光。其中，
“黑幕揭发运动”（muckraking）起了重要的作用。所谓“黑幕揭发者”是一
群新闻记者、杂志编辑、作家和社会改革者，他们在 1902 至 1906 年间采写了
大量的专题报道，其中林肯·斯特弗斯的《都市耻辱》揭露了城市政府的腐
败，雷·斯坦纳德的《审判铁路》揭露了铁路垄断。④这些作品生动记录了进
步时代转轨过程中美国社会种种令人难以置信的弊病和问题，包括官商勾结、
行贿受贿、任人唯亲等。

8.2.2 其他国家转轨过程中的腐败状况

不仅仅是进步时代的美国，其他许多国家在转轨过程中也有过类似的腐败
经历，尤其是在转轨早期。

① 王希：《美国进步时代的改革——兼论中国制度转型的方向》，第 3 页。
② 张宇燕、富景筠：《美国历史上的腐败与反腐败》，第 7－8 页。
③ [美]马克·吐温：《镀金时代》，上海译文出版社，1979 年版。
④ 王希：《美国进步时代的改革——兼论中国制度转型的方向》，第 17－18 页。

198
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

在韩国、日本和亚洲其它发展中国家，任人唯亲的资本主义是一个突出的
问题①，拉美国家在经济起飞过程中也普遍受到了腐败问题的困扰。
魏德曼（Andrew Wedeman）也提出，在工业革命时期，英国的政治体制也
受到腐败侵蚀，贵族用金钱、特权、爵位和投其所好来购买议员的支持，政府
高级官员接受贿赂、礼物和其它好处。富人为亲属购买下议院的议席来保障自
身的经济利益。1832 年的改革减少了大量滥用权力的行为。也就是说，英国的
腐败是在工业革命逐步进行之后才减少的，而不是之前。在 1789 年之前，任人
唯亲在法国也非常盛行。从这个意义上说，当前处于转轨期的中国的腐败现象
并不算特别的严重。②

8.3 不同转轨国家腐败蔓延与转轨、制度变革的关系
以上我们对东欧和前苏联国家 20 世纪 90 年代之后的转轨，美国进步时代
的转轨，英国工业革命，以及亚洲的韩国、日本等国“二战”之后的经济起飞
过程等进行了简要分析。显然，在这些大规模的经济和政治转轨过程中，都伴
随着剧烈的制度变革。
我们对中国、前苏联和美国进步时代的转轨进行了比较，如表 8.3 所示。

表 8.3 中国、前苏联和美国转轨情况比较

项目 中国 前苏联 美国
19 世纪末，20 世纪
转轨时期 1978－ 1990－
初
从计划经济体制到社 从计划经济体制到资
从自由竞争资本主义
经济改革/转轨 会主义市场经济体制 本主义市场经济体制
到垄断资本主义转轨
转轨 转轨
从中央集权体制到资
政治改革/转轨 改革 改革
本主义民主体制转轨
政治体制（转轨后） 社会主义 资本主义 资本主义
制度转轨 显著 显著 显著
转轨路径 渐进 激进 渐进

① 格陵对东南亚的菲律宾、印度尼西亚和泰国经济发展和政治民主化过程中的腐败问题进行了探讨。
John Girling, Corruption, Capitalism and Democracy, (New York: the Routledge Press,1997), pp.42-71.
② Andrew Wedeman, Great Disorder under Heaven: The Paradox of Endemic Corruption and Rapid Growth in
Contemporary China, China Review, Vol.4, Fall, 2004.

199
 第8章 转轨国家腐败的国际比较

续表 8.3 中国、前苏联和美国转轨情况比较

经济增长 迅速增长 迅速衰退 迅速增长

贫富差距 明显扩大 明显扩大 明显扩大
腐败状况 严重 严重 严重
国家捕获 国家捕获
行政垄断
腐败类型 影响 影响
行政性腐败
行政性腐败 行政性腐败

一方面，经济、政治和社会秩序的变化催生了大量新的行为方式，这超出
了原有制度体系所能约束的范围，使得在抑制投机行为的时候常常陷入“无法
可依”的境地，从而创造了大量腐败机会。人们的思想也在变革过程中受到了
冲击，腐败动机提高，这些都助长了腐败的滋生和蔓延。而另一方面，由于与
新的经济、政治和社会行为模式相适应的新的制度体系的建立和发挥作用尚需
要一段时间，这使得在相当长一段时间内投机行为得不到有效约束。对投机行
为进行严厉惩处的必要性的认识，也往往是滞后性的。这些都导致腐败处于高
发状态。因此，本研究认为，在一个国家转轨过程中，腐败蔓延是经济或政治
转轨，和与之相伴的制度变革不同步导致的结果。
在一个国家的历史发展过程中，往往要经历几次这样大规模的转轨过程。
到目前为止，在转轨过程中出现腐败蔓延的现象几乎是不可避免的。无论是英
国几个世纪以前的“革命”，还是中国、俄罗斯等国现在正在经历的经济、政
治转轨，都是如此。
从根本上来说，这是因为人们在对腐败挑战进行制度回应的时候具有滞后
性。

200
 第9章 结论与公共政策建议

第9章 结论与公共政策建议

通过以上分析，本章总结了本研究的主要结论，并就中国的廉政建设战略
提出了几点公共政策建议。
本研究的结论主要是：1）转轨期中国的腐败形势总体十分严峻，但腐败
的特点不断发生变化；2）造成中国转轨期腐败蔓延的主要原因是经济转轨及
与之相伴的制度变革不同步；3）在治理腐败过程中，加大惩治腐败的力度可
以起到一定的效果，但根本措施是通过制度建设减少腐败机会。
本研究的公共政策建议主要是：1）树立坚定信仰，推行廉洁教育，包括
牢固树立“立党为公，执政为民”的思想；制定各行业廉洁行为规范，进行有
针对性教育；加强青少年廉洁教育，营造良好社会氛围。2）严惩腐败行为，
加强权力约束，包括坚定不移的加大查处腐败力度，丝毫不放松；加强对领导
干部的监督，约束“一把手”权力；明确腐败多发易发领域，并进行重点治
理。3）正视转轨危机，完善制度框架，包括改善国家治理结构，强化国家廉
政体系；加快法制建设，坚持依法行政；建立民众反馈机制，加强舆论监督；
在重大改革前充分考虑腐败因素，转被动为主动。4）国家廉政建设的最终目
标是实现良治。

9.1 本研究的结论
中国转轨期腐败蔓延的原因是什么？本研究在充分吸收目前国内外对于腐
败成因的研究成果基础上，提出了一个新的分析框架，比较全面、系统的分析
了中国转轨期腐败迅速蔓延的原因，探讨了经济转轨、制度变革对于腐败蔓延
的影响机制，并进行了实证检验。
从本研究中，可以初步得出以下几点结论：

9.1.1 转轨期中国的腐败状况总体恶化，但内涵不断发生变化

对腐败现象进行比较准确、系统的描述是成因研究的重要基础。本研究在
综合中国官方的判断，中国国内学者的研究，以及国际组织的评价等基础上，
利用正处级以上高官腐败案例库，验证了中国腐败总体变化趋势，即：转轨期

201
 第9章 结论与公共政策建议

中国的腐败状况总体恶化，但是内涵不断发生变化，在不同时期出现了许多不
同的特点和规律。
本研究认为，20 世纪 70 年代末期以来，无论从高官腐败案例发案频率、
涉案金额，还是从复杂程度、潜伏时间、被发现原因等指标考察，中国的腐败
形势都相当严峻。尽管考虑到案例库在取样方面的局限性，但是我们总体认为
中国转轨期腐败的变化基本符合“倒 U 字曲线”，并且目前正处于最高点前
后。
同时，本研究发现，不同时期腐败的特点和类型也在发生变化，并且与经
济转轨所处的阶段紧密相关。在转轨早期，倒买倒卖，“批条子”，由亲属经
商办企业而造成的利益冲突等腐败类型十分突出；而进入市场经济体制逐步完
善阶段，虽然一些腐败类型仍与同期进行的改革和转轨，例如国有企业改革等
有关，但是大量腐败类型已经“国际接轨”，与成熟市场经济国家的腐败类型
相似，包括政府采购（含公共工程）中的腐败，吏治腐败等。认清腐败的类型
和特点对于我们采取有针对性的防治措施具有重要的意义。
对腐败特点和类型的分析可以透视出制度的变迁，特别是其中暴露的制度
缺陷。在转轨前期，经济转轨和制度建立滞后造成了大量的制度漏洞，在制度
执行不力的情况下，这为腐败迅速蔓延提供了机会；进入转轨中期，惩治腐败
的力度明显加大，腐败迅速蔓延的势头在一定程度上得到了控制，然而由于转
轨仍然在进行中，腐败机会仍大量存在，腐败行为短期内不会大量减少；而到
了转轨后期，随着经济转轨基本完成，制度建立跟上，以及制度执行力度持续
很大，腐败开始减少。当前，中国就处于转轨中期，滋生腐败的因素在减弱，
但仍大量存在，而控制腐败的因素在增强，腐败与反腐败的斗争进入“相持阶
段”。

9.1.2 造成中国转轨以来腐败蔓延的主要原因是经济转轨和制度变革

本研究比较系统的探讨了中国 1978 年以来腐败蔓延与经济转轨、制度变

革之间的因果关系。腐败有着深远的政治、经济和社会背景，其成因十分复
杂。本研究在综合目前国内外关于腐败成因研究基础上，提出了经济转轨及与
之相伴的制度变革是造成中国 1978 年以来腐败蔓延的主要原因的观点，并进
行了论证。

202
 第9章 结论与公共政策建议

本研究建立了一个分析腐败原因的理论框架，分别从腐败动机、腐败机会
和制度约束三个角度分析了经济转轨和制度变革所造成的影响。本研究认为，
由于“文革”和改革过程中在一些问题上认识的反复降低了对权威的尊重，新
事物的诱惑动摇了原有的信仰，以及“拜金主义”思想流行提高了人的欲望，
经济转轨破坏了非正式制度，通过多种途径提高了腐败动机，造成少数公职人
员丧失信仰，目无法纪，贪得无厌，放纵亲属，结交“大款”，生活放纵，社
会对腐败现象的容忍度也显著提高。在经济转轨过程中，经济自由化、分权
化、私有化和经济全球化对原有的制度体系造成了严重的冲击，使得原先的制
度已经不能适应经济转轨的要求，而适应社会主义市场经济体制的新制度的建
立又遇到许多困难，包括需要时间，具有滞后性，需要相互配合，方向往往不
明确，权威容易受到怀疑等。这种新旧制度的交替为腐败创造了肥沃的土壤，
滋生了大量的腐败机会。价格“双轨制”改革、市场准入、政府采购（包括工
程建设）、企业改制、外商投资、国际贸易、组织人事、司法和行政执法等领
域都在不同时期成为腐败高发期。而同时，公职人员处于“负激励”之中，腐
败查处概率偏低直接导致是“腐败”，而不是“廉洁”是公职人员的“理性”
选择。
通过建立腐败机会指数，本研究清楚的展现了中国经济转轨期腐败机会的
存在及其变化特点。正处级以上高官腐败案例库的建立更是鲜明地指出了大量
频发的高官腐败案例与经济转轨、制度变革之间的密切关系。
为了证明该理论假设的普遍适用性，本研究还将中国经济转轨时的腐败变
化情况与东欧和前苏联，以及美国进步时代的转轨经历进行了比较。分析结果
表明，经济体制转轨在促进经济发展的同时，也必然会造成腐败蔓延。因此，
过分夸大中国转轨期腐败的严重性和危害是不可取的，更不能把腐败蔓延归因
于社会主义意识形态，乃至中国的文化传统。
当然，这并不意味着我们就可以不重视腐败所造成的经济、政治、社会危
害，认为不必对腐败采取任何措施，等转轨结束之后它就自然会消失，因为制
度建设（包括制度的建立和实施）是转轨同样重要的组成部分。如果不能及时
进行有效的制度建设，不仅腐败无法得以控制，转轨也有失败的危险。

203
 第9章 结论与公共政策建议

9.1.3 加大惩治力度可以起到一定的效果，但根本措施是制度建设

历史经验表明，当腐败蔓延的时候，加大惩治腐败力度可以起到一定的效
果。尽管这不是根本性的解决办法，从短期来说却是十分有效的，也是反腐败
战略成功的基础。这一点可以解释为什么封建王朝会在腐败中灭亡，也可以说
明建国初期取得反腐败阶段性胜利和 90 年代中期以来腐败蔓延势头得以控
制。
然而，制度建设才是战胜腐败的根本之策。制度的重要作用之一就是防止
投机行为的发生。从 90 年代中后期开始，中国反腐败理论研究和实践都开始
把制度建立作为一项重要的工作内容，这是在总结多年工作经验和教训基础上
摸索出来的发展道路。然而值得注意的是，通常在反腐败工作中所指的制度建
设与本研究中界定的制度建设具有重要的区别。前者主要指的是为了有效遏制
腐败行为的发生而制定的一系列制度，包括教育制度、监督制度、预防制度和
惩处制度等，而后者的外延更加广泛，包括一切与市场经济体制相适应的正式
或非正式制度，其中主要是正式制度，例如法律制度。许多法律制度并不是针
对某种腐败行为而制定的，但是它一般都会对该领域中的投机行为进行约束，
而事实上，腐败就是一种由公职人员进行的，利用了公共权力的特殊的投机行
为。因此，这些制度对于抑制腐败机会都能够发挥重要的作用。因此，我们所
指的制度建设涵盖了“法治建设”，但不仅限于此。
制度建立是对腐败的一种响应，是人类对于“挑战”的一种“应战”。从
这个意义上说，控制腐败蔓延的根本措施就是建立完善的制度体系，并且强化
制度执行的力度，对投机行为进行有效的惩处。
本研究归纳并验证了中国转轨期腐败的特点、类型和变化趋势，通过建立
一个新的理论分析框架，验证了经济转轨在腐败蔓延中所起到的关键性作用，
明确了制度建设对于控制腐败，乃至保障转轨成功的重要意义。这些结论的得
出对于正确看待当前中国的腐败和反腐败形势，纠正“认识误区”，充分认识
制度建设的作用，结合实际情况制定科学的反腐败战略具有重要的理论意义和
实践价值。

204
 第9章 结论与公共政策建议

9.2 中国加强廉政建设的战略选择
本研究比较系统地分析了中国转轨期腐败蔓延的原因，尤其是经济转轨、
制度变革与腐败蔓延之间的关系，得出了许多重要的结论，具有丰富的公共政
策涵义，这对于中国的反腐败斗争具有一定的参考价值。在比较借鉴古今中外
各类政权在反腐败方面的经验和教训基础上，本研究认为，一个良好的、完善
的、有效的反腐败战略框架必须要有三个方面的制度选择：树立坚定信仰，推
行廉洁教育；严惩腐败行为，加强权力约束；正视转轨危机，完善制度框架。
国家廉政建设的最终目标是实现良治。

9.2.1 树立坚定信仰，推行廉洁教育

欲望是腐败的根源，因此，反腐败工作的一个重要组成部分就是抑制公职
人员的腐败动机，帮助他们牢固树立“立党为公、执政为民”的思想；通过制
定行业和职业行为规范，明确腐败的可能后果；加强青少年廉洁教育，营造一
个良好的、廉洁的社会氛围。
（1）牢固树立“立党为公，执政为民”的思想
信仰是人的灵魂。对于公职人员来说，必须要牢固树立“立党为公，执政
为民”的思想，这样才能筑好“思想防线”，从根本上防止腐败行为的发生。
一个国家的发展通常可以分为三个阶段：第一个阶段是经济的发展，即物
质物质财富迅速地聚集，社会生产力得到大幅度提高；第二个阶段是制度建设
时期，经济从粗放型向节约型转变，通过加强制度建设减小社会交易成本；第
三个阶段是文化的建设，即重新树立一个社会的信仰和价值观。目前，中国正
处于第二个阶段，文化建设才刚刚起步，但作用已经凸现。
在建国初期，中国能够迅速控制腐败一度蔓延势头的一个重要原因就是，
公职人员普遍具有坚定的共产主义信仰。特别是作为当时中国领导人的老一辈
无产阶级革命家，他们是从极其坚苦的条件下带领中国人民取得政权的，耳闻
目睹了旧社会的黑暗与各种丑恶行为，十分清楚腐败的巨大腐蚀作用，以及对
新生政权的危害。因此，他们以身作则，不仅自己保持艰苦朴素的作用，还主
动对亲属的行为进行了约束，为全党全社会树立了良好的榜样。他们对于腐败
疾恶如仇的态度也使得许多潜在的腐败者噤若寒蝉。几次整风运动在全党全国
范围内统一了思想，使得对腐败现象的仇视达到了顶点，甚至有将腐败现象扩

205
 第9章 结论与公共政策建议

大化的倾向，这是中国建国之后迅速遏制腐败蔓延势头，使得相当长一段时期
内腐败几乎销声匿迹的重要原因之一。
改革开放之后，由于“文革”遗毒，以及经济体制改革和对外开放所带来
的思想上的冲击，部分公职人员的信仰和价值观受到了极大的冲击，丧失信
仰，目无法纪，贪得无厌，放纵亲属，结交大款，生活作风糜烂，这都使得他
们很容易突破“心理防线”，堕入腐败深渊。许多人在走下审判台时，才幡然
悔悟，后悔自己没有牢固树立“为人民服务”的思想，过多强调个人利益和享
乐。
大多数的腐败类型都发生在公私边界。当制度不完善的时候，作为掌握大
量公共权力的人，利用手中权力谋取个人私利是很容易的事情。而欲望总是在
人的心中蠢蠢欲动。因此，一旦公职人员心中没有牢固的“立党为公，执政为
民”的思想，而认为自己位高权重，享有特权和“政治免疫力”，那么，他就
很难抵御腐败诱惑。
从长远来看，中国的反腐败建设有赖于不断加大惩处力度和加强制度建
设，然而，帮助公职人员树立正确的信仰和价值观同样重要，甚至更加意义深
远。这是一个长期的过程，需要在实践中不断巩固、发展。
（2）制定各行业廉洁行为规范，进行有针对性教育
中国历来十分重视对党政领导干部的廉洁教育，这是中国反腐败斗争的基
本经验之一。1997 年，中共中央印发了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若
干准则（试行）》（下简称《若干准则》），这是对以中共党员为主的公职人
员在廉洁从政方面的一部详细的规定。《若干准则》与《刑法》的有关规定不
同，它涵盖了许多对公职人员如何廉洁从政的详细规定，更具有参照价值。制
度的重要功能之一就是能够提供行为准则的作用，减少违反法律的机会。
然而随着腐败现象越来越复杂化，仅仅靠一部《若干准则》来约束公职人
员的行为显得过于笼统。这需要我们在《若干准则》的基础上，编订更多各种
适用于不同行业和职业的行为规范手册，使其对于公职人员预防腐败诱惑能够
发挥更有针对性的作用。香港廉政公署在制定行业廉政行为规范方面做了大量
细致的工作，这成为香港反腐败战略成功的重要经验之一。在香港廉政公署制
定的分行业的手册中，它可以非常详细、清楚的告诉公职人员，在他工作的各
个环节中，他可能会遇到什么样的问题，受到什么样的诱惑，他如果“越轨”
之后可能会遭到什么样的处罚，等等。这样，这些工作人员对于自己可能犯下

206
 第9章 结论与公共政策建议

的腐败行为的途径和后果一清二楚，这能够帮助他进行理性的思考，从而坚决
的抵制腐败诱惑。
各种国内外的行业协会在廉洁自律方面也可以发挥更大的作用。过去二十
年中，国际社会在反腐败领域的重要工作之一就是推动国际廉政规制建设，这
也是到目前为止最卓有成效的工作。除了国家政府之间缔结的《联合国打击跨
国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》，以及区域性的《经合组织反对
在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约》、《美洲国家反腐败公约》和《亚
太地区反腐败行动计划》等之外，一些国际行业协会也制定了大量行为准则和
标准。1996 年 1 月，世界贸易组织颁布的《政府采购协定》正式生效。1996
年 3 月，国际商会发出建议，敦促成员国采纳为限制贸易中的腐败行为而设计
的行为准则。1996 年 6 月，国际律师协会也通过一项类似决议。2000 年，透
明国际发布了《商业反贿赂准则》。我们可以充分借鉴这些行业性的行为准则
和规范，帮助一些行业有针对性的防止腐败行为的发生。
（3）加强青少年廉洁教育，营造良好社会氛围
人是社会的动物。公职人员在进行廉洁/腐败选择的时候，在很大程度上
会受到社会氛围的影响。一个社会对待腐败问题的态度，受一个国家历史文化
传统的影响，但是社会当时的思想潮流、制度变迁等也会对其产生深刻的影
响。在中国经济转轨过程中，正是由于社会风气堕落和对腐败的容忍度提高，
提高了公职人员的腐败动机。
贪得无厌是许多腐败分子的最初动机。在转轨初期，集中表现在“五十九
岁”现象。就是说，一些公职人员，特别使领导干部，看到周围腐败行为频
发，觉得自己快退休了，如果不“抓紧时间捞一把”就吃亏了，从而陷入腐败
诱惑。而最近几年查处的一些大案的表明，“二十六岁现象”十分突出，也就
是说，有一部分人，他们刚走上工作岗位就开始腐败。①这种变化反映出，腐
败的思想已经开始在青少年中蔓延。现在，“腐败”甚至进入了中小学，在一
些地方出现了学生干部受贿现象。②

① 1998 年至 2000 年，北京市海淀区检察院共查办各类贪污贿赂、渎职案件 112 件，30 岁以下国家工作人

员职务犯罪案件 20 件 21 人，占 18％，25 岁以下的 7 人，26 岁至 29 岁的 14 人，其中整 26 岁 6 人，犯
罪嫌疑人平均年龄 25.6 岁，“26 岁现象”因此而得名。李玲、李继华：《低龄国家工作人员职务犯罪
的现状分析与预防对策》，中国预防学研究会预防职务犯罪专业委员会编：《中国职务犯罪预防调查
报告》，北京，中国民主法制出版社，2004 年版，第 576 页。
② 据报道，天津一小学生，作为小组长，在收受铅笔、橡皮、练习本等礼物之后，“利用职权”帮助同
学隐瞒他们没有完成作用和没做值日等行为。《小学生组长学会“受贿”》，新华社天津 3 月 9 日电。

207
 第9章 结论与公共政策建议

加强青少年廉洁教育已经到了刻不容缓的地步。在价值观、世界观形成时
期，如果不对青少年进行良好的廉洁教育，可能会使他们长大之后走上腐败的
不归路，造成严重的社会隐患。重视青少年廉洁教育是香港廉政公署的一项重
要经验。他们通过短片、海报、手册、网站等多种形式，寓教于乐，在潜移默
化中让青少年树立了“廉洁光荣，腐败可耻”的道德观念。透明国际也在积极
推动这方面工作，并且出版了一本《青少年廉洁教育指南》，详细总结了各国
在这项工作中取得的经验。
2005 年 1 月，中央颁布实施了《建立健全教育、监督、预防并重的腐败惩
防体系》，将廉政文化建设作为反腐败工作的一项重点。2005 年 4 月，教育部
廉政文化进校园和青少年廉洁教育研讨会在杭州举行，一些地区还举行了“小
手拉大手”等活动，这些对于推动我国的青少年廉洁教育都是十分有利的。然
而，这些还仅仅是个开始。

9.2.2 严惩腐败行为，加强权力约束

本研究表明，加大惩治腐败的力度能够起到一定的作用。从中国转轨期反
腐败斗争的经验可以发现，严惩腐败行对于遏制腐败蔓延的势头作用明显。因
此，要取得反腐败斗争的成功，必须要坚定不移的加大查处腐败力度，丝毫不
放松；坚持依法行政，约束“一把手”权力；特别是要明确腐败多发易发领
域，并进行重点治理。腐败和反腐败，就是这样一对博弈。当“反腐败之手”
压倒“腐败之手”的时候，社会廉洁很快就能实现。
（4）坚定不移的加大查处腐败力度，丝毫不放松
历史经验表明，反腐败战略失败的一个重要因素往往就是不能一如既往的
坚持对腐败行为进行严厉的打击。③在惩治腐败腐败的过程中，必须要注意以
下三个方面：
要保持法律的公平性，既“拍苍蝇”，又“打老虎”。中国古代在这方面
的教训是显而易见的，由于不同皇帝对待贪贿的态度不同，官员级别高低、远
近亲疏程度也不同，不同历史时期查处腐败的力度变化很大。久而久之，腐败
分子摸清了规律，惩处也就失去了应有的威慑作用。新中国成立之后，由于复
杂的政治和社会环境，腐败现象开始蔓延开来。为了用实际行动证明了我们惩
治腐败的决心，1951 年，中央严厉查处了“新中国第一大贪”，中共石家庄市

③ 宋朝在这方面的教训就很具有代表性。

208
 第9章 结论与公共政策建议

委书记、前天津地委书记刘青山和天津地委书记张子善，这在全国上下引起很
大震动。这给了大家一个强烈的信号，有力地震慑住了许多潜在的腐败分子。
在社会主义法制环境下，没有任何凌驾于国家和法律之上的个人，这使得我们
能够将所有的腐败分子绳之以法，保证法律的威严。
要维护法律的严肃性，对腐败采取零容忍的态度。在反腐败斗争中，我们
必须坚持一点，就是腐败不存在轻或重的问题，而只存在“是”或“不是”的
区别，这是一个道德问题。对待腐败现象，必须采取零容忍的态度，这样才能
从根本上消除腐败者的侥幸心理，起到应有的威慑作用。过去几年中，一些地
方和学者发明了各种工具，包括“廉政帐户”，希望通过鼓励一批公职人员偿
还腐败所得的方式“挽救”他们。如果退出赃款就可以抹去腐败罪行，我们认
为这是不可取的。不论在技术上存在的问题，从道德和法律上来说，都是不可
接受的。尽管从短期来看这可能显得过于严厉，但是对于一个国家和民族的长
远未来来说，这是我们必须要采取的态度。
（5）加强对领导干部的监督，约束“一把手”权力
权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。④失去监督的权力如脱缰之
马，会对社会造成严重的破坏。近年来一系列腐败要案大爆发暴露了我国对党
政官员，特别是高级领导干部监督的失效。尽管从官方统计的数据来看，每年
通过举报而被查处的案件占全部查处案件的比重相当高。但是根据本研究对高
官腐败案例库的分析，相当一部分是通过案件牵连而被发现。这反映了现在对
于高官的监督，无论是党内监督还是群众监督都还还需要进一步加强。特别是
90 年代后期发现的一些案例，简直达到了肆无忌惮的地步，造成了少数腐败分
子凌驾于党纪国法之上的后果，造成了极其恶劣的社会影响。
近年来，省部级高官落马频率的陡增也凸显了当前对省部级缺乏监督。很
多对一般党政官员行之有效的监督制度到了省一级就失效了。谁来监督省委书
记和部长？这是一个急需解决的问题。理论上中国对领导干部的监督机制基本
上是比较健全的，但实践中却经常遇到问题。地方党的纪检部门、人大、政协
都可以监督领导干部的所作所为，但事实上，这样的监督往往显得无力。
为了改变这种局面，中央采取了一系列措施来加强自上而下的纵向监督。
2004 年 2 月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律
处分条例》强调了纪委工作的相对独立性；2004 年 10 月修订颁布了《中国共

④ 英国阿克顿勋爵提出的箴言。

209
 第9章 结论与公共政策建议

产党党员权利保障条例》有力地保障了举报人的权利；2004 年 4 月颁布的《党
政领导干部辞职暂行规定》同样体现了中央提高对于高级政府官员要求，实行
问责制的决心。⑤2004 年初，中共中央还决定，中央纪委监察部今年全面实行
对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导，
改为由中央纪委监察部直接领导。⑥此外，旨在加强对省部级干部监督的巡视
制度也在逐步落实中。⑦
然而，这种纵向的监督仅仅是一个方面。历史表明，中国的官员非常擅长
应付这种自上而下的监督，而他们最害怕的是来自人民的无所不在的横向监
督。正如毛泽东同志所说的那样，只有充分发扬民主，让人民来监督政府，才
能使公职人员不敢越雷池一步。
（6）明确腐败多发易发领域，并进行重点治理
无论是一个人，还是一个社会，力量总是有限的。因此，我们必须把有限
的力量凝聚起来，优先用在那些最需要的地方。防治腐败是有成本的，必须要
讲效率。因此，确定防治腐败的重点部门和关键领域是反腐败应该优先考虑的
问题。当腐败猖獗的时候，要想有效地打击腐败，必须首先深入研究腐败的各
种类型⑧，为防治腐败做好知识准备和理论指导。
确定防治腐败的重点部门和关键领域主要需要考虑三个方面的因素：一是
哪些领域腐败的政治危害最大；二是哪些领域的腐败造成的经济损失最大；三
是哪些领域最容易滋生腐败。

⑤ 2004 年 4 月，中国总理温家宝主持召开国务院常务会议，对中石油川东钻探公司去年 12 月井喷事故、

北京密云县今年元宵灯会人员伤亡事故和吉林省吉林市中百商业大厦特大火灾事故作出处理决定，同
意中石油公司总经理引咎辞职。其后，密云县县长和吉林市市长也先后辞去职务。高官问责的做法是
从去年“非典”事件中北京市长孟学农和卫生部长张文康辞职开始的。当时很多人认为这样做可能是为
了来自国内外的政治压力，只是一种权宜之计。不过对上述事件处理方式以及 2004 年 4 月《党政领导
干部辞职暂行规定》的颁布实施表明，高官问责不仅延续下来，而且开始落实到制度层面。
⑥ 《人民日报》发表评论员文章指出，这是党中央为改革和完善纪律检查体制做出的重大决策，是加强
党内监督的一项重大举措，对于充分发挥派驻机构的职能作用，加强对驻在部门领导班子及其成员的
监督，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，具有十分重要的意义。对派驻机构实行统一管理，有利
于使派驻机构保持相对的独立性，增强权威性，强化派驻机构的监督检查职能，把工作的重点放在对
领导班子和领导干部的监督上来，逐步完善对权力的监督制约机制。《中央完善纪检监察体制 党报称
利于形成反腐合力》，中新社 2004 年 4 月 8 日电。
⑦ 2003 年初，中央纪委、中央组织部巡视工作办公室和巡视组经中共中央、国务院批准正式成立，45 名
巡视工作人员全部到位，并已在贵州、湖南等地开展巡视工作，其任务是对省级领导班子及其成员进
行监督。按计划，巡视组将在四年时间里，把三十一个省区市巡视一遍。这是加强对省级干部监督的
一项重要举措。
⑧ 艾克曼认为，一个对反腐败问题持严肃态度的国家，应当深入细致地研究腐败的各种类型，从而明确
腐败在哪些领域内的危害最大，以及官方在哪些环节上能够最有效地打击腐败。[美]苏珊·罗斯·艾克
曼：《腐败与政府》，第 302 页。

210
 第9章 结论与公共政策建议

国外针对成熟市场经济国家的研究表明，腐败常常来源于政府对经济对过
度干预。税收、海关等是腐败最容易滋生等领域。而在中国经济转轨过程中，
腐败多发易法的领域显然和经济转轨具有密切的联系。2001 年，胡鞍钢和过勇
的调研结果发现，在我国，垄断行业、海关、税收系统等领域的腐败最严重
（见表 9.1）。而本研究的分析表明，干部人事、工程建设和干预行政执法和
司法已经成为腐败的多发领域。
结合上面两项研究结果，我们认为，腐败易发、多发的领域主要是那些公
共权力过大，官员的任意处置权过大的领域，特别是那些涉及到权、钱人的环
节，腐败最为严重。⑨综合考虑三个方面因素，我们认为防治腐败的优先次序
如下：
首先，优先防止和严厉打击惩治反贪、纪检、检察、监察、法院、审计、
司法、海关、公安、武警和军队系统的腐败，它们是国家专政机构，一方面国
家要保证它们“吃皇粮”，另一方面国家要求它们必须执法公正，保证廉洁，
这是中国反腐败的前提条件；
其次，重点防止和坚决打击干部人事、工程建设、重大公共投资、金融、
国有资产产权转让、政府采购等领域的各类腐败，因为这些领域腐败金额巨
大，腐败行为猖獗，防止和打击这些领域的腐败才能保证公共利益和国家利
益，减少腐败的经济损失；
第三，坚决惩治与人民切身利益息息相关的各类垄断行业的腐败，如交
通、铁道、民航、电力、电信、卫生、教育等行政垄断行业部门的腐败，以及
各类“乱收费”、“乱集资”、“乱摊派”、挪用扶贫救灾款等违法违纪行
为，因为这些行业腐败直接损害广大消费者和利益相关者的切身利益，为人民
所深恶痛绝，也是广大人民对党和政府抱怨和不满的直接原因。

表 9.1 地方干部和企业家对中国各领域腐败程度的评价（2001 年）

地方干部 企业家
排序
行 业 腐败程度 行 业 腐败程度
1 垄断行业 4.30 垄断行业 4.42

⑨ “从近几年揭露的重大腐败问题看，违法犯罪分子之所以能够得逞，一个重要原因是在权、钱、人的
管理制度上存在一些漏洞”，尉健行：《加大治本力度，狠抓工作落实，取得反腐败工作的新成效—
—尉健行同志在纪律委员会第五次全体会议上的工作报告》，《党风与党纪》，2001 年 1 期（总第
511 期）。

211
 第9章 结论与公共政策建议

2 海关 4.01 海关 4.30
3 税收系统 3.22 税收系统 4.05
4 司法系统 2.78 建筑业 4.02
5 建筑业 2.71 司法系统 4.00
6 人事部门 2.68 各级主要领导干部 3.97
7 财政系统 2.58 交通管理部门 3.73
8 各级主要领导干部 2.16 人事部门 3.68
9 交通管理部门 2.16 财政系统 3.66
10 银行证券 1.97 工商部门 3.64
11 工商部门 1.92 银行证券 3.61
12 纪检部门 0.53 纪检部门 2.91

注：5 为最严重，0 为最不严重。

资料来源：胡鞍钢、过勇：《地方干部如何看待腐败问题——云南地县级干部的问卷调
查》。

9.2.3 正视转轨危机，完善制度框架

加强制度建设，实现“源头治理”是反腐败战略成功的根本保障。它要求
我们必须不断改善国家治理结构，强化国家廉政体系；加快法制建设，坚持依
法治国；建立民众反馈机制，加强舆论监督。考虑到我国当前仍处于经济转轨
过程中，因此有必要在重大改革前充分考虑反腐败因素，转被动为主动，从而
赢得反腐败斗争的最终胜利。
（7）改善国家治理结构，强化国家廉政体系
腐败是制度漏洞的表现，因此，只有通过制度建设改善国家治理结构才是
反腐败取得成功的根本保障。战胜腐败的根本举措是国家制度建设，在国家制
度建设中加强廉政建设，而这不仅仅是纪检监察和检察机关才有的责任。要重
视各种力量在廉政建设中的作用，使得它们之间既相互联系又相互支持，具有
互补性。不能就反腐败而言反腐败，而应该充分重视国家制度建设在其中的作
用，这是一个重要的思路转变。国家廉政建设的目标是形成政府、市场和公民
社会之间良好的互动关系，最终实现“良治”。

212
 第9章 结论与公共政策建议

2000 年，透明国际提出了一个国家廉政体系建设的框架和一整套理论，
对我们具有重要的启发意义。⑩透明国际认为，医治腐败的根本途径是构建国
家廉政体系，这是最有效的反腐败的改革计划，也是人类反腐败智慧的结晶。
不论一个国家处在什么样的发展阶段，采用什么样的社会制度，腐败的程度多
么严重，建立国家廉政体系对于医治腐败都具有普遍性和适应性。这一体系旨
在将腐败由“低风险、高回报”的行为变为“高风险、低回报”的行为。
透明国际组织提出了一种具有横向问责性的最常见的“廉政支柱”11，这
包括：行政机构、议会、司法机关、公务员机构、监督机关（公共财政委员
会、总审计长办公室、调查机构、警察机关、反腐败机构，等等）、公民社会
（包括职业和私人部门）、大众媒体、国际行动者。国家廉政体系是一种有效
的诊断和防治腐败的新模式。它代替那种孤立的制度（譬如司法机关）或孤立
的规则和实践（譬如刑法），整体地审视体系内部相关性、内在依存度和综合
有效性。腐败经常是一个系统性的问题，这不同于公务员偶尔利用公共权力机
会从事腐败的情况。
建立国家廉政体系的目的是实现国家职能的转变，由“劣治”转为良治。
如果说腐败是“劣治”的重要标志，任意滥用公共权力，扭曲分配公共支出，
浪费使用公共资源，损害和减少公共福利；廉政则是“良治”的重要标志，合
理运用公共权力，公平分配公共支出，有效利用公共资源，增进和扩大公共福
利。反腐败努力，并不只是意味着抑制腐败，它只是达到建立起一个更有效、
公平、高效的政府的更大的目标的工具性东西。一个廉政体系包含了广泛的改
革观，通过政府过程（领导行为规范、机构改革、法律改革、官僚机构的程序
性改革等）和社会改革解决公共部门易于发生的腐败。反腐败的重点是改革和
改变滋生腐败的体制温床，而不只是处置和惩罚个人。建设国家廉政体系的最
终目标是使腐败行为者（官员个人和集团）要承担“高风险”而得到“低回
报”。正是如此，该体系被设计成预防腐败在先，而不是依靠事后的惩罚。
透明国际提出的“廉政支柱”理论框架提供了一个良好的权力制衡框架，
可以防止腐败对公共利益的损害，培育一个有利于提高官员决策质量的环境。
它对于我国的国家廉政体系建设具有一定的启发意义。

⑩ [新西兰]杰瑞米·波普：《制约腐败——制约国家廉政体系》。
11 “廉政支柱”由透明国际的易布拉希姆•苏式首先在坦桑尼亚提出。此后，在越来越多的文献中可以找
到这种提法。

213
 第9章 结论与公共政策建议

（8）加快法制建设，坚持依法行政
中国经济转轨的过程，也是中国适应社会主义市场经济体制的法律体系不
断建立健全的过程。本研究认为，正是经济转轨和制度制定之间的错位造成了
大量的腐败机会。制度建设不仅限于廉政规则，重点是与社会主义市场经济体
制相适应的制度体系，特别是法律法规的建设。制度建设的根本目的是节约成
本，既节约社会交易成本，也节约社会治理成本。制度的建立会压缩腐败机会
产生的空间，而制度的执行则会对投机行为，包括腐败进行有效的惩处。因
此，防治腐败的一个重要方面就是加快法制建设，约束法人和自然人的各种行
为，减少投机空间。
目前我国关于反对腐败行为的法律规范和文件显得过于繁杂，在党委和行
政系统并行颁布规定，重复发文现象相当严重，这往往使得公职人员“看花了
眼”，不知道哪些规定针对自己这个特定约束对象是有效的。因此，当务之急
是制定一部统一的《反腐败法》，加快其出台的速度，使得查处腐败行为有更
加清楚、明确的法律可依。
立法工作的另一个重点就是进一步加强对政府行为的约束。不仅要继续加
大查处个人腐败的力度，还要注重纠察机关单位的违法违纪行为。近年来，国
家审计署的工作报告每年都在全社会范围内引起了热烈的反响。1998 年的审计
报告揭开了粮食收购资金 6 年来损失 2140 亿的瞠目事实，1999 年的审计报告
爆出了水利部长期、甚至在 1998 年大洪水期间仍将水利建设资金挪作他用的
惊天大案。2004 年审计署的报告表明，体育总局违规动用奥委会专项资金
1.31 亿元；少数地方挪用挥霍教育经费问题比较严重；一些地方虚报套取挪用
私分救灾金问题严重；财政扶贫资金被挤占挪用问题较突出；财政资金投资效
益不高的问题非常突出。这些审计结果表明，政府本身的违法违规行为依然存
在，坚持依法行政是公共管理改革的一个重要方向。
2003 年 8 月 27 日，《中华人民共和国行政许可法》在十届全国人大常委
会第四次会议上获得通过，并于 2004 年 7 月 1 日起正式实施。这部法律的通
过对于中国的行政体制改革有着重要意义，因为他约束的对象主要是政府。8
月 29 日，在国务院法制办召开的记者招待会上，国务院法制办副主任汪永清
表示，如何防止和治理行政审批过程中的腐败问题，是中国制订《行政许可
法》的“一个最基本的出发点”。12 《行政许可法》带来的是一种理念上的改

12 《国务院法制办：绝大多数腐败案件与行政审批有关》，新华社 2003 年 8 月 29 日。

214
 第9章 结论与公共政策建议

变。在其实施之前，只要是法律没有禁止的，政府就可以设立审批事项；而现
在，除了得到许可的，政府不得擅自设立审批事项。这可以说是一个根本性的
转变。他可以有效防止各部门自我授权，为本部门或本系统设定和扩大权力，
从而谋取小团体或者个人的利益。2004 年 4 月，国务院发布《全面推进依法行
政实施纲要》，将坚持依法行政作为今后改革的一个重点，这是一个令人鼓舞
的信号。
行政法规的颁布实施将会大大促进了政府职能的转变，使得政府从应该由
市场发挥作用的领域完全退出，同时促进政府管理方式的创新，提高政府依法
行政的水平，有效防止腐败。
（9）建立民众反馈机制，加强舆论监督
无论是反腐败还是防腐败，都不能靠发动政治运动，也不能搞群众运动，
但是必须依靠人民的力量，依靠人民的广泛参与和政治民主，这是中国反腐败
最大的力量，也是我们战胜腐败的重要历史经验。13当今世界范围内公共管理
发展的一个重要趋势也是，公民通过各种途径在公共事物处理过程中发挥越来
越重要的作用，横向监督成为治理必不可少的一个组成部分。
民主是腐败的天敌。在政治领域中民主越广泛，公众监督的机会就越多，
抑制腐败滋生、蔓延的政治压力就越大。因此，要强化社会对政府官员腐败行
为的监督，披露各种与公众利益相关的信息，使公众获得更多的知情权和表达
权。
没有信息就不会有问责。信息就是权力，拥有它的人越多，就会有越多的
权力得以分配。把信息带给公众的主要途径，便是一个独立和自由的新闻媒
体。一个社会的运转越是开放和透明，公共领域内百姓能接触到的信息就会越
多。新闻媒体能够起到为公众筛选信息的作用。新闻媒体能够使得外部监督更
加有效。
在世界范围内信息日益容易获得的时代里，媒体的广泛影响和技术进步使
知识和信息成为经济生活的主体。14因此，应鼓励和保障新闻舆论监督（实质
是群众监督和民主监督）；联合这些机构和群众形成防止腐败产生的政治压力
和社会环境；赋予披露官员腐败行为的新闻采访和言论自由，并给予适当的经

13 邓小平认为，反对腐败是长期的、经常的斗争，不搞群众运动，但必须依靠群众，坚决惩治腐败。中
央纪委办公厅编：《邓小平论党风廉政建设和反腐败》，北京，中国方正出版社，1998 年版，第 66
页。
14 [美]金伯利·A.艾略特主编：《腐败与全球经济》，第 8 页。

215
 第9章 结论与公共政策建议

济鼓励和必要的政治鼓励；允许舆论对案件调查进行监督，这有利于防止司法
腐败，并对涉案人员形成威慑力量；办案组应及时向社会通报案件进展状况，
由神秘化转向公开化或半公开化，只有在符合公众利益的情况下，才能对信息
予以保密。
要积极鼓励公民举报腐败案件，不但要保障举报人的人身安全和个人权
利，还要对他们进行必要的物质奖励。特别是要鼓励内部人举报，由于这些人
处于腐败集团内部，对腐败细节非常清楚，如果他们能够主动举报，无疑对案
件的侦破和成功起诉都能发挥重要的作用。对于主动举报的内部人，应给以减
刑，甚至免于起诉等激励措施。
（10）在重大改革前充分考虑腐败因素，转被动为主动
到目前为止，腐败蔓延是经济和政治转轨的必然产物。每一项重大改革，
在推动中国向社会主义市场经济体制迈进的同时，也不可避免地产生大量腐败
机会。本研究表明，中国转轨不同时期的腐败类型与当时所进行的改革是密切
相关的。建立和完善社会主义市场经济体制并不能自动地减少腐败，必须要有
制度建设作为保障。
因此，在酝酿重大改革措施的时候，我们不仅要考察其政治环境、经济环
境、社会环境和国际环境，还要充分考虑其可能对经济体制造成的冲击。如果
我们能够预先估计到改革出台和实施之后，暴露出来的制度漏洞，那么我们就
可以前瞻性的采取一些措施，减少腐败机会，从而在整个反腐败斗争中变被动
为主动，掌握主动权。
与其亡羊补牢，不如未雨绸缪。

9.2.4 国家廉政建设的最终目标是实现良治

腐败和良治就像是一个硬币的两个面。腐败盛行必然与制度漏洞和治理不
善联系在一起。因此，从另一个角度来说，国家廉政建设的过程也就是实现良
治的过程。
在过去几年中，“良治”在国内外已经成为一个相当时髦的概念，它代表
着公共管理改革的一个重要发展方向。
英语中的“治理”（governance）可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的
“操舵”一词 15 ，原意主要是指控制、指导或操纵，与 government 的含义交

15 戈丹认为，治理一词 90 年代首见于北欧诸国，后来就遍及全世界。有些作者把这个词追溯到 16 世

216
 第9章 结论与公共政策建议

叉。16长期以来，governance 一词专用于与国家事务相关的宪法或法律的执行问
题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。17但是，自从 20 世纪 80
年代末以来，治理被赋予了新的含义，逐渐与统治（government）区分开来。
不同学者和组织对治理的定义差别很大18 ，总的来说可以概括为以下几点
特征。首先治理是一种公共管理的总体模式，涉及政治事务、经济事务、社会
事务等社会生活各个领域，是各种公共事务管理方式的综合；其次，治理与
“统治”的最大区别在于，其行为主体既可以是公共机构，也可以是私人部
门、公民社会，甚至是个人；最后，治理的制度可以是正式的，也可以是非正
式的。
治理的核心思想在于多主体（公共部门、私人部门、公民社会组织）对公
共事务的共同参与。19治理思想认为，随着社会的发展，特别是全球化和公民
社会的兴起，国家已经不再是参与一个国家的政治、经济和社会事务的唯一力
量，强大的私人部门和公民社会享有越来越大的发言权，需要承担越来越多的

纪，更多的则是把它追溯到 18 世纪；当时，法语 gouvernance 一词曾经是启蒙哲学把开明政府与对市

民社会的尊重结合起来的向往中的一个要素。后来它被译成了英语 governance，用于种种语境。[法]让
－彼埃尔·戈丹：《现代的治理，昨天和今天：借重法国政府政策得以明确的几点认识》，《国际社
会科学》（中文版），1998 年第 3 期，第 49 页。
16 斯托克指出，在奥斯博恩和盖布勒的著作中，治理有时被当成“统治”使用，指的是经过改良的统
治。[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》（中文版），1998 年第 3
期，第 20 页。
17 周言认为，长期以来，“治理”一词专用于与国家公务相关的宪法或法律的执行问题，或指在特定范
围内行使权威。周言：《以西方为中心的“全球治理论”》，《光明日报》，2001 年 2 月 27 日。
18 罗西瑙将治理定义为“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作
用”。引自俞可平主编：《治理与善治》，北京，社会科学文献出版社，2000 年版，第 2 页。UNDP
将治理被定义为“行使政治、经济和行政权力来管理国家事务”，认为它是一个复杂的机制、过程、
关系和制度，通过这些机制、过程、关系和制度，公民和团体可以清楚地表达他们的利益，行使其权
利和义务，协调其差异。UNDP 认为，治理有三个领域和组成部门，分别是国家（包括政治和政府机
构）、私人部门和公民社会。UNDP, Concepts of Governance and Sustainable Human Development, 1996
世界银行将治理定义为，“为了公益而通过正式或非正式的传统和制度行使权威”。这包括：选举、
监督和更换政府的程序，涉及政府有效地设计和实施健全的政策的能力，以及公民和国家对管理经济
和社会相互作用的制度的尊重。World Bank, The Quality of Growth, (Washinton D.C.: The World Bank
Institute, 2000), p.129.全球治理委员会在于 1995 年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，
对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总
和”。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治
理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既
涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。全球治理委员会：
《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995 年版，第 23 页。引自俞可平主编：《治理与善
治》，第 4 页。
19 20 世纪 90 年代中期以来，国际组织在中国开展的项目中越来越强调“参与式发展”。以扶贫领域为
例，根据康晓光等人对非政府组织（NGO）扶贫行为的研究，在受调查的 20 个在中国大陆开展扶贫行
动的非政府组织中，所有资金主要来自海外的 6 个非政府组织，扶贫项目的受益者都比较有效地参与
到项目中去了；而在资金来源主要为国内的其它非政府组织中，对参与的强调相对要少一些。康晓
光：《NGO 扶贫行为研究》，北京，中国经济出版社，2001 年版。

217
 第9章 结论与公共政策建议

社会责任。20而在统治模式下，政府是管理公共事务的唯一力量。21这是统治和
治理的根本区别之一。治理思想的提出从理论上解决了“国家消亡之后公共管
理何以可能”的问题。22公共管理改革的方向就是从以政府为中心的“统治”
逐步实现以多主体共同参与为特征的“治理”。23
俞可平总结了良治的六个基本特征：合法性（legitimacy），要尽可能增加
公民的共识和政治认同感；透明性（transparency），指的是政治信息的公开；
责任性（responsibility），指的是人们应该对自己的行为负责；法治（rule of
law），指的是法律是公共政治管理的最高准则；回应（responsiveness），公共
管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应；有效
（effectiveness），主要指管理的效率。24
世界银行治理问题专家考夫曼等人提出了一个比较全面的治理评价体系
25
，他们将治理分为三大类六个组成部分。这三个大类分别是：发言权和责
任，包括公民自由和新闻自由，以及政治稳定；政府的有效性，包括决策和公
共服务提供的质量，以及没有太多的管制负担；法治，包括对财产权的保护和
司法独立，以及对腐败进行控制（world bank，2000）。26

20 星野昭吉认为，全球化所带来的全球问题已经超出了民族国际治理能力的范围，任何政府都会感到难
于对付全球化给安全、经济稳定、社会正义与秩序以及生态环境的保护带来的种种问题。面对一个又
一个接踵而来的全球性冲突，民族国家的范围及其权限在不断地减弱。[日]星野昭吉：《全球政治学—
—全球化过程中的变动、冲突、治理与和平》，北京，新华出版社，2000 年版，第 272 页。
21 从这个意义上讲，支持治理的许多专家认为，应该减少政府在经济、社会事务中发挥的作用。治理思
想的提出突破了“政府与市场”的二分法，认为更多地应该发挥公民社会的作用，从而形成三者的互
动。
22 何增科：《迈向善治的反腐制度创新》，《经济社会体制比较》，2001 年第 4 期。
23 治理并不总是有效的，其中好的方式我们称之为健全的治理（sound governance），或“元治理（meta
governance）”、“健全的管理”和“良治（good governance）”。其中世界银行所提出的“良治”概
念被广泛使用，对其特征的描述也最为充分，反映了治理所要达到的目标。元治理指的是自组织的组
织。杰索普认为，元治理承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，
而且还能使各种自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。国内有的学
者，例如俞可平、何增科等，将 good governance 翻译为“善治”。[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起
及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学》（中文版），1998 年第 3 期，第 45
页。
24 俞可平主编：《治理与善治》，第 9 页。
25 这个评价体系是以 13 个不同组织提出的 300 多个衡量指标为基础的，资料来源包括许多私人预测和商
业风险组织、思想库和其他非政府组织已发表或未发表的数据，以及多边和其他组织的调查结果。数
据库涵盖了 170 个国家，主要反映了 1997－1998 年的情况。
26 前两个方面都涉及到治理定义的第一部分：政府官员选举、更换所通过的程序。发言权和责任包括政
治程序、公民自由和政治权利，它反映了在一个国家中公民在何种程度上能够参与到政府选举过程中
去，也包括媒体的独立性，媒体可以发挥监督政府官员，并迫使他们对自己的行为负责的作用。政治
稳定和暴乱衡量了当权的政府被可能违反宪法的和（或）暴力手段动摇或推翻的可能性。第三和第四
个指标概括了政府设计和实施健全的政策的能力。政府效率包括对公共服务提供的质量的主观感受，
官僚机构的质量，公务员的能力，公务员抵制政治压力的独立性，以及政府承诺的可信度等。这一部

218
 第9章 结论与公共政策建议

发言权和问责
100

80

60
控制腐败 政治稳定/没有暴力
40

20

法治 政府有效性

制度负担

图 9.1 世界银行对中国治理水平的评价

图 9.1 中反映了世界银行对中国治理水平的评价。根据这一评价，中国的
政治稳定性情况相对最好，其次是政府效率和法制水平，最差的就是发言权和
责任，这与前面提到的公民社会发展不好，外部监督缺乏有关。
因此，实现良治是中国国家制度建设的最终目标。UNDP 将良治的主要特
征归纳成 19 条。其中，UNDP 特别强调，良好的治理结构是可以广泛参与的，
这意味着所有治理机构的成员都可以发言影响决策。这是民主体系的合法性基
础。决策程序和方法应该是透明的，这样有效的参与才有可能。那些被选举出
来在政府、企业和公民社会组织中进行决策的人应该对公众负责，也对机构的
利益相关者负责。治理机构在执行其功能方面应该是有效率和有效果的，反映
了人们的需求，简化和允许而不是控制，根据法治来运作。对于所有的治理机

分主要关注的是政府生产和实施良好的政策所需要的“投入”。制度负担主要集中在政策本身。它包
括对市场不友好政策，例如价格控制或不充分的银行监管发生率的衡量，以及对在一个领域（例如国
际贸易和商业发展）过度的规章所强加的负担的感觉。后两个指标在更为广泛的意义上总结了公民和
国家对管理他们相互作用的制度的尊重。法治衡量了代理人信任和遵守社会规则的程度。它包括对暴
力和非暴力犯罪发生率的主管感受，司法机关的效率和可预见性，以及合同的强制执行。腐败衡量了
对腐败的主管感受。腐败常常表现为参与腐败行为的双方对管理他们相互行为的规则缺乏尊重，因此
根据定义反映了治理的失败。

219
 第9章 结论与公共政策建议

构来说，最大的挑战之一就是建立和要求对他们所服务的人的尊重。这些机构
应该能够容忍相反的观点，提供公平获得机会的条件，并应该是服务导向的。
27
这些思想值得我们在制度建设过程中加以借鉴和参考。

27 UNDP, Concepts of Governance and Sustainable Human Development, 1996.

220
 第 10 章 结语

第10章 结语

10.1 对本研究的总结和评价
腐败的产生有着深厚的政治、经济、社会和文化背景。针对某一个国家或
地区特定历史时期的腐败成因，可以从不同的角度来进行分析。本研究基于公
共选择理论，利用方法论的个人主义、主观主义和“理性经济人”假设，提出
了一个分析腐败成因的新的理论框架，分析了他们对于腐败产生原因的作用机
制，以及这些因素之间的关系和相互影响。
利用这一分析框架，本研究对中国转轨期腐败蔓延的原因，尤其是经济转
轨及与之相伴的制度变革对腐败蔓延的影响机制进行了理论分析和实证检验。
这不仅回答了为什么在一个国家转轨过程中腐败会蔓延的理论问题，突破了亨
廷顿“现代化导致腐败”理论无法解释东欧和前苏联转轨国家腐败状况恶化现
象的困境，对于中国当前的反腐败实践工作也具有重要的意义。把握了腐败产
生的制度根源，使我们能够更好地认清形势，并采取措施铲除滋生腐败的土
壤。
本研究试图在腐败的定量研究方面有所突破。由于腐败具有隐秘的特性，
要想真正了解腐败行为实际发生的情况往往是很困难的，甚至是不可能的。本
研究采用建立腐败案例库的方法，选取具有重大社会影响的正处级以上高官腐
败案件作为研究对象，并对每一个案件进行了深入剖析，了解腐败现象的总体
变化规律、产生原因等，使我们对于中国转轨期的腐败现象有了更进一步的了
解，尽管离真实情况可能还有很大差距。通过对 68 个副部级以上腐败要案和
526 个正处级以上、副部级以下腐败要案的统计研究，得出了许多重要的结
论，其中包括第一次提出“腐败潜伏期”概念和计算方法，并发现了“腐败潜
伏期在增加”的结论，这对于中国的反腐败理论和实践都具有重要的启发意
义。
建立腐败案例库是一项十分困难，也是十分繁琐的工作。在案例库分析
中，本研究建立了一套指标体系，针对每个案例都提取指标中要求的信息，来
进行统计分析。然而，由于腐败案卷属于保密资料，我们无法通过正式的渠道
获取，而只能通过官方和媒体正式发布的信息。尤其是在 80 年代和 90 年代早

221
 第 10 章 结语

期，这类报道往往是不规范的、重复的，有时为了找到一个关键信息而不得不
翻阅大量的资料。经过两年多时间的持续工作，最终建立起了本研究中的高官
高官腐败案例库。尽管它仍然存在一定的不足和局限性，但是对于深入了解腐
败现象，验证本研究所提出的理论假说都具有重要的作用。从这个意义上说，
建立案例库的工作虽然繁琐和困难，但却是重要的、无可替代的。
然而，本研究也存在着许多局限性和不足，这一方面是因为作者自身能力
的局限，另一方面也因为腐败研究本身是一个世界性的难题。这不仅是因为腐
败具有隐秘的特性，也因为腐败往往与政治斗争紧密结合在一起而具有敏感
性。腐败的产生有着悠久的传统和复杂的社会背景，是一个社会各种制度缺陷
的集中体现。探讨其成因不仅是一个政治学问题，也涉及经济学、社会学、法
学、伦理学、历史学等。这种跨学科问题的性质决定了开展腐败研究工作的困
难性。对于一名青年学者来说，对这些学科都要有一个比较全面、准确的把握
是很困难的。在腐败要案案例库分析中，由于案例的选取是科学取样的，因此
所揭示的信息存在一定的偏差。此外，本研究对腐败现象的讨论具有一定局限
性。本研究根据需要，将腐败定义为“公职人员滥用公共权力谋取私人利益”
28
，尽管这类腐败在中国转轨期是主流，但是尚有许多其它类型的腐败现象不
在本研究所涵盖的范围之内。这包括在基层民主选举中出现的政治腐败，股份
制公司和非政府组织内部的腐败，单位腐败等。这是一个缺憾，希望以后有机
会能够进行进一步的探讨。
尽管本研究存在许多不足和局限性，然而总体来说，它对于了解中国转轨
期腐败的特点、成因和对策，尤其是经济转轨、制度与腐败之间的关系，还是
具有许多启发意义。希望在以后的研究中能够有机会不断克服本研究的不足和
局限性，将针对中国转轨期腐败问题的研究深入下去。

10.2 结语和展望
任何一个民族都会遇到严峻的挑战。挑战来源于制度缺陷，特别是像中国
这样的国家正处于经济转轨和政治转轨时期，其挑战的严重性几乎与制度缺陷
的程度成正比。对付挑战和响应挑战最好方式就是制度建立和制度创新。29

28 这与对腐败的衡量，例如清廉指数对腐败的定义也是一致的，因此在逻辑上没有什么问题。
29 胡鞍钢、过勇：《转型期防治腐败的综合战略与制度设计》，第 54 页。

222
 第 10 章 结语

在中国 1978 年实施改革开放政策之后，腐败的迅速蔓延不仅在短期造成了

巨大的经济损失和社会污染，也构成了对中国经济和社会长远发展的严重挑
战。然而，从历史的角度来看，腐败的变化发展与制度环境有着密切的关系。
在中国经济转轨的过程中，由于旧的制度体系被打破，而与经济行为和现象相
适应的新的制度体系尚未建立，这为腐败滋生创造了机会。因此，中国转轨期
腐败的蔓延有其必然性，这是与历史发展阶段紧密联系的。当然，这并不意味
着我们可以原谅腐败行为，更不意味着我们可以幻想腐败现象会随着经济的发
展而自动减少。战胜腐败的根本措施是制度建设，包括正式制度和非正式制度
的建立，以及制度的执行。
随着有中国特色的社会主义市场经济体制的健全，特别是与此相适应的制
度体系的不断完善，腐败动机会将逐渐降低，腐败机会将逐渐减少，而制度约
束则将逐渐加强，由经济转轨所造成的腐败现象会逐渐减少。
如果说经济转轨造成腐败蔓延是历史发展的必然结果，那么人类战胜腐败
挑战的最主要武器就是制度建设。
这是一场漫长的，与人类自身的战争。

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239
 致谢与声明

致 谢

衷心感谢导师胡鞍钢教授。他严谨的科研作风和忧国忧民从不懈怠的高贵
品质深深感染着我，使我终身受益。
感谢王绍光教授、崔之元教授、康晓光教授、裴敏欣博士、吕晓波教授、
程文浩副教授、任建明副教授、何增科博士、孟庆国副教授一直以来对我研究
工作的关心和指导，感谢国情中心全体老师和同学，这里良好的科研氛围给了
我有力的支持，和他们的讨论使我受益匪浅。
感谢我父母一直以来对我默默的关心。感谢爱人刘萍对我的支持和帮助。

240
 附录 A 中国转轨期腐败的 10 种类型

附录A 中国转轨期腐败的10种类型

根据不同的标准，可以将腐败划分为很多不同的类型。本研究从腐败分子
作案的手法，即罪名角度，将中国转轨期的腐败现象其划分为 10 种不同类型。
在分析基础上，确定其中四种类型，即贪污、受贿、挪用和利益冲突作为本研
究的重点。
《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）专设第八章和第九章对于
与腐败和渎职有关的各种罪行进行了规定。但是由于并不是所有的腐败行为都
触犯刑律，而中国又没有一部统一的类似于《反腐败法》的法律来对各种腐败
进行进行准确的界定，许多腐败分子只是受到了党纪政纪处分，没有移交给司
法机关，因此，这里讨论的腐败类型以《刑法》的有关内容为基础，但是并不
仅限于此。
中国经济转轨期间，腐败主要包括以下 10 种类型。

（1）贪污
《刑法》第八章第三百八十二条规定，国家工作人员利用职务上的便利，
侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。受国家机
关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，
利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，
以贪污论。第三百九十四条又规定，国家工作人员在国内公务活动或者对外交
往中接受礼物，依照国家规定应当交公而不交公，数额较大的，依照《刑法》
第三百八十二条、第三百八十三条的规定定罪处罚。
贪污是人类历史上最早出现的，也是最常见的腐败类型，几乎在所有的国
家和所有的历史时期都存在。新中国成立之后，最早集中出现的就是贪污行
为，并因此成为“三反”的主要内容之一。转轨开始之后，经济活动开始活
跃，特别是党政机关办企业，创收渠道增多，而且缺乏监管，这为贪污行为创
造了机会。

241
 附录 A 中国转轨期腐败的 10 种类型

中国经济转轨时期，贪污主要表现为贪污公共财物。在转轨早期，贪污者
一般是那些缺乏监管的新发展起来的企业、公司负责人，或是金融机构的工作
人员、会计等。而到了转轨中后期，贪污犯几乎存在于所有的领域。

（2）挪用公款
《刑法》第三百八十四条规定，国家工作人员利用职务上的便利，挪用公
款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，
或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪。
1990 年前后是挪用公款犯罪的高发期。由于财务和金融监管不力，会计和
金融业工作人员成为挪用公款罪的多发人群。挪用的目的有贪图享乐、赌博，
也有用作从事倒买倒卖、经商办企业、炒股等。

（3）受贿
《刑法》第三百八十五条规定，国家工作人员利用职务上的便利，索取他
人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。国家工作
人员在经济往来中，违反国家规定，收受各种名义的回扣、手续费，归个人所
有的，以受贿论处。第三百八十七条规定，国家机关、国有公司、企业、事业
单位、人民团体，索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益，也以受贿罪论
处。情节严重的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责
任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。这些单位在经济往来中，在帐外暗中
收受各种名义的回扣、手续费的，以受贿论，依照前款的规定处罚。第三百八
十八条还规定，国家工作人员利用本人职权或者地位形成的便利条件，通过其
他国家工作人员职务上的行为，为请托人谋取不正当利益，索取请托人财物或
者收受请托人财物的，以受贿论处。
受贿意味着公私利益的交换。行贿者希望通过行贿，能够使得受贿者利用
手中的权力，向其提供紧缺的资源。在转轨早期，这些资源包括商品（特别是
家电）、生产资料（煤炭、钢材、车皮等）、贷款、外汇额度、审批指标等；
在转轨后期，包括土地、公职职位、国有资产、公共合同等。在转轨不同时
期，对这些腐败行为也有着特定的称谓。例如“批条子”、“走后门”等。
“批条子”指的是在紧缺经济和“双轨制”经济中，一些投机倒把分子通过拉
关系或行贿等手段，向公职人员索取计划内指标，到黑市上去高价倒卖，或是
将“条子”转卖给其他人来牟取暴利。条子相当于是提货单，腐败公职人员通

242
 附录 A 中国转轨期腐败的 10 种类型

过批条子的形式划拨物资，因此称为“批条子”。条子的内容有：资金、生产
资料（煤炭、钢材、车皮等）、生活用品（彩电、糖等）等，以及一些具体的
要求。“走后门”指的是通过拉关系、行贿等手段越过关系达到目的的行为。
走后门的目的包括招工招干、参军、购买商品等。

（4）行贿
《刑法》第三百八十九条规定，为谋取不正当利益，给予国家工作人员以
财物的，是行贿罪。在经济往来中，违反国家规定，给予国家工作人员以财
物，数额较大的，或者违反国家规定，给予国家工作人员以各种名义的回扣、
手续费的，以行贿论处。因被勒索给予国家工作人员以财物，没有获得不正当
利益的，不是行贿。
行贿的原因主要是绕过正式的制度，而谋取对行贿者有利的政治、经济地
位，包括通过行贿获得稀缺资源，快速通过审批，谋取一官半职等。行贿者的
身份可以是商人、普通百姓，也可以是公职人员。由于本研究所涉及的腐败主
体是公职人员，因此不考虑非公职人员所进行的行贿行为。公职人员行贿的目
的主要是谋求提拔，换取上级对自己非法行为的支持等。

（5）巨额财产来历不明
《刑法》第三百九十五条规定，国家工作人员的财产或者支出明显超过合
法收入，差额巨大的，可以责令说明来源。本人不能说明其来源是合法的，差
额部分以非法所得论，处五年以下有期徒刑或者拘役，财产的差额部分予以追
缴。
巨额财产来历不明是 1997 年开始设立的一种罪名，它的出现使得可以将那
些原本由于没有确凿证据证明腐败行为，但财产远超过合理收入来源的腐败嫌
疑者绳之以法。该罪名的设立更多是为了执法的需要。从非法收入来源的角度
来说，不能说明来历的收入无非是贪污、受贿等所得。因此，这里先不将其作
为一种腐败类型。

（6）私分
《刑法》第三百九十六条规定，国家机关、国有公司、企业、事业单位、
人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，属于私分
罪。数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以拘役或者

243
 附录 A 中国转轨期腐败的 10 种类型

罚金。私分具有一定的贪污性质，本研究将其视作共谋性贪污行为，和贪污一
起讨论，不再单独对其进行分析。
中国经济转轨之后，政府财政收入占 GDP 的比重一直处于一个较低的水
平，并持续降低；中央政府财政收入占总的财政收入的比重也在不断下降。于
是政府的事权和财权之间就出现了严重的不对称。一方面，政府继续“大包大
揽”，发挥着全能政府的作用；而另一方面，政府无力提供那么多的资源，特
别是无法保证向地方政府提供足够的财政转移支付，这为预算外资金，甚至体
制外资金的存在提供了“合理”的基础。为了弥补财政缺口，政府机关被允许
通过经商办企业、乱罚款、乱摊派、乱收费来“创收”，这不仅混淆了公私界
限，滋生了许多腐败行为，也使得许多政府机关和单位建立了“小金库”。这
些“小金库”缺乏监管，往往成为几个领导的个人“保险箱”，其具体的数额
仅有几个核心人物知道，这都为私分提供了方便。

（7）渎职
《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职
守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，犯渎职罪。
公职人员如果仅仅是因为过失而导致公共财产、国家和人民利益遭受重大
损失，其行为属于“失职”，不在本研究范围之内。渎职的原因往往是为了个
人或亲属、小团体的利益受贿或获得其他好处，其动因主要是受贿。因此，我
们这里先不考虑渎职单独作为一种腐败类型。

（8）挥霍浪费
挥霍浪费指的是公职人员在进行公务消费的时候浪费，或是利用公务消费
机会谋取私利的行为，包括大吃大喝，超标分房、配车，公款消费等。《刑
法》中没有对挥霍浪费的行为做出相应规定。公职人员出现挥霍浪费行为时主
要是依据党纪政纪进行处罚的，一般都不会判刑。因此，本研究也不将其作为
研究对象。

（9）利益冲突
利益冲突指的是公职人员利用职权，为自己或亲属的经营活动提供方便的
行为。在转轨早期，商品经济刚刚发展起来，许多公职人员或亲属下海经商办
企业，利用公共权力，或通过拉关系、行贿的方式获得经营特许、紧缺物资
等，或是仅仅建立一个皮包公司进行倒卖活动。早期主要表现为投机倒把，指

244
 附录 A 中国转轨期腐败的 10 种类型

的是公职人员利用价格差倒买倒卖赚取利润的行为。新中国成立之后，由于经
过长期战乱之后物资极为短缺，少数投机分子从中开展投机倒把活动，这也是
“三反”的内容之一。在转轨早期，商品经济刚开始发展，但仍处于短缺经济
阶段，这又为投机倒把泛滥提供了机会。从一般意义上说，投机倒把行为本身
并不属于腐败，但是由于其往往是利用公共权力获得紧俏资源，因此也属于腐
败类型。转轨中后期，在中央多次对公司进行了清理整顿之后，公职人员自己
参加经营活动的情况减少，更多的是为亲属的经营活动提供方便。

（10）走私贩私
在计划经济体制下，国际贸易活动是受到严格控制的。在中国加入世界贸
易组织（WTO）之前，走私贩私活动十分猖獗。其中一些地方的公职人员，执
法人员，甚至地方政府和政府部门，都成为走私贩私的主体。他们损害了国家
的利益，但却为小集团获得了丰厚的经济回报，而这种非常规的收入往往也成
为他们腐败的收入来源。有公职人员或政府参加的走私贩私活动显然属于腐
败。这与海关执法人员被收买从而放纵走私行为还有着一定的区别。在本研究
中，不将单位腐败作为研究对象。
综上所述，中国转轨期腐败的主要类型包括：贪污、挪用、受贿、利益冲
突。

245
 附录 B 透明国际清廉指数对各国腐败状况的评价

附录B 透明国际清廉指数对各国腐败状况的评价

透明国际清廉指数 1996－2003 年和 1980－1996 年对部分主要国家腐败状

况的评价如表 B.1 和表 B.2 所示。

表 B.1 中国和其他国家清廉指数比较（1996－2003）

1996
年排 国 家 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
名
1 新西兰 9.43 9.23 9.4 9.4 9.4 9.4 9.5 9.5
2 丹 麦 9.43 9.94 10.0 10.0 9.8 9.5 9.5 9.5
3 瑞 典 9.08 9.35 9.5 9.4 9.4 9.0 9.3 9.3
4 芬 兰 9.05 9.48 9.6 9.8 10.0 9.9 9.7 9.7
5 加拿大 8.96 9.10 9.2 9.2 9.2 8.9 9.0 8.7
6 挪 威 8.87 8.92 9.0 8.9 9.1 8.6 8.5 8.8
7 新加坡 8.80 8.66 9.1 9.1 9.1 9.2 9.3 9.4
8 瑞 士 8.76 8.61 8.9 8.9 8.6 8.4 8.5 8.8
9 荷 兰 8.71 9.03 9.0 9.0 8.9 8.8 9.0 8.9
10 澳大利亚 8.60 8.86 8.7 8.7 8.3 8.5 8.6 8.8
11 爱尔兰 8.45 8.28 8.2 9.2 7.2 7.5 6.9 7.5
12 英 国 8.44 8.22 8.7 8.6 8.7 8.3 8.7 8.7
13 德 国 8.27 8.23 7.9 8.0 7.6 7.4 7.3 7.7
14 以色列 7.71 7.97 7.1 6.8 6.6 7.6 7.3 7.0
15 美 国 7.66 7.61 7.5 7.5 7.8 7.6 7.7 7.5
16 奥地利 7.59 7.61 7.5 7.6 7.7 7.8 7.8 8.0
17 日 本 7.05 6.57 5.8 6.0 6.4 7.1 7.1 7.0
18 中国香港 7.01 7.28 7.8 7.7 7.7 7.9 8.2 8.0
19 法 国 6.96 6.66 6.7 6.6 6.7 6.7 6.3 6.9
20 比利时 6.84 5.25 5.4 5.3 6.1 6.6 7.1 7.6
21 智 利 6.80 6.05 6.8 6.9 7.4 7.5 7.5 7.4

246
 附录 B 透明国际清廉指数对各国腐败状况的评价

续表 B.1 中国和其他国家清廉指数比较（1996－2003）

22 葡萄牙 6.53 6.97 6.5 6.7 6.4 6.3 6.3 6.6

23 南 非 5.68 4.95 5.2 5.0 5.0 4.8 4.8 4.4
24 波 兰 5.57 5.08 4.6 4.2 4.1 4.1 4.0 3.6
25 捷 克 5.37 5.20 4.8 4.6 4.3 3.9 3.7 3.9
26 马来西亚 5.32 5.01 5.3 5.1 4.8 5.0 4.9 5.2
27 韩 国 5.02 4.29 4.2 3.8 4.0 4.2 4.5 4.3
28 希 腊 5.01 5.35 4.9 4.9 4.9 4.2 4.2 4.3
29 中国台湾 4.98 5.02 5.3 5.6 5.5 5.9 5.6 5.7
30 匈牙利 4.86 5.18 5.0 5.2 5.2 5.3 4.9 4.8
31 西班牙 4.31 5.90 6.1 6.6 7.0 7.0 7.1 6.9
32 土耳其 3.54 3.21 3.4 3.6 3.8 3.6 3.2 3.1
33 意大利 3.42 5.03 4.6 4.7 4.6 5.5 5.2 5.3
34 阿根廷 3.41 2.81 3.0 3.0 3.5 3.5 2.8 2.5
35 玻利维亚 3.40 2.05 2.8 2.5 2.7 2.0 2.2 2.3
36 泰 国 3.33 3.06 3.0 3.2 3.2 3.2 3.2 3.3
37 墨西哥 3.30 2.66 3.3 3.4 3.3 3.7 3.6 3.6
38 巴 西 2.96 3.56 4.0 4.1 3.9 4.0 4.0 3.9
39 哥伦比亚 2.73 2.23 2.2 2.9 3.2 3.8 3.6 3.7
40 菲律宾 2.69 3.05 3.3 3.6 2.8 2.9 2.6 2.5
41 印度尼西亚 2.65 2.72 2.0 1.7 1.7 1.9 1.9 3.4
42 印 度 2.63 2.75 2.9 2.9 2.8 2.7 2.7 2.8
43 俄罗斯 2.58 2.27 2.4 2.4 2.1 2.3 2.7 2.7
44 委内瑞拉 2.50 2.77 2.3 2.6 2.7 2.8 2.5 2.4
45 中 国 2.43 2.88 3.5 3.4 3.1 3.5 3.5 3.4
46 巴基斯坦 1.00 2.53 2.7 2.2 2.3 2.3 2.6 2.5
47 尼日利亚 0.69 1.76 1.9 1.7 1.2 1.0 1.6 1.4
平 均 5.71 5.73 5.77 5.76 5.74 5.78 5.76 5.81

数据来源：透明国际（德国）。
注：巴基斯坦 2000 年的数据和尼日利亚 1999 年的数据没有，为了计算方便，用插值法对
该年数据进行了估计。

247
 附录 B 透明国际清廉指数对各国腐败状况的评价

表 B.2 中国和其他国家清廉指数变化情况比较（1980－1996）

96 年排
国家 1980-1985 年 1988-1992 年 1993-1996 年 变化
名
1 新西兰 8.41 9.30 9.43 1.02
2 丹 麦 8.01 8.88 9.33 1.32
3 瑞 典 8.01 8.71 9.08 1.07
4 芬 兰 8.14 8.88 9.05 0.91
5 加拿大 8.41 8.97 8.96 0.55
6 挪 威 8.41 8.69 8.87 0.46
7 新加坡 8.41 9.16 8.80 0.39
8 瑞 士 8.41 9.00 8.76 0.35
9 荷 兰 8.41 9.03 8.71 0.30
10 澳大利亚 8.41 8.20 8.60 0.19
11 爱尔兰 8.28 7.68 8.45 0.17
12 英 国 8.01 8.26 8.44 0.43
13 德 国 8.14 8.13 8.27 0.13
14 以色列 7.27 7.44 7.71 0.44
15 美 国 8.41 7.76 7.66 -0.75
16 奥地利 7.35 7.14 7.59 0.24
17 日 本 7.75 7.25 7.05 -0.70
18 中国香港 7.35 6.87 7.01 -0.34
19 法 国 8.41 7.45 6.96 -1.45
20 比利时 8.28 7.40 6.84 -1.44
21 智 利 6.53 5.51 6.80 0.27
22 葡萄牙 4.46 5.50 6.53 2.07
23 南 非 7.35 7.00 5.68 -1.67
24 波 兰 3.64 5.20 5.57 1.93
25 捷 克 5.13 5.20 5.37 0.24
26 马来西亚 6.29 5.10 5.32 -0.97
27 韩 国 3.93 3.50 5.02 1.09
28 希 腊 4.20 5.05 5.01 0.81

248
 附录 B 透明国际清廉指数对各国腐败状况的评价

续表 B.2 中国和其他国家清廉指数变化情况比较（1980－1996）

29 中国台湾 5.95 5.14 4.98 -0.97

30 约 旦 5.30 5.51 4.89 -0.41
31 匈牙利 1.63 5.22 4.86 3.23
32 西班牙 6.82 5.06 4.31 -2.51
33 土耳其 4.06 4.05 3.54 -0.52
34 意大利 4.86 4.30 3.42 -1.44
35 阿根廷 4.94 5.91 3.41 -1.53
36 玻利维亚 0.67 1.34 3.40 2.73
37 泰 国 2.42 1.85 3.33 0.91
38 墨西哥 1.87 2.23 3.30 1.43
39 厄瓜多尔 4.54 3.27 3.19 -1.35
40 巴 西 4.67 3.51 2.96 -1.71
41 埃 及 1.12 1.75 2.84 1.72
42 哥伦比亚 3.27 2.71 2.73 -0.54
43 乌干达 0.67 3.27 2.71 2.04
44 菲律宾 1.04 1.96 2.69 1.65
45 印度尼西亚 0.20 0.57 2.65 2.45
46 印 度 3.67 2.89 2.63 -1.04
俄罗斯
47 5.13 3.27 2.58 -2.55
（苏联）
48 委内瑞拉 3.19 2.50 2.50 -0.69
49 喀麦隆 4.59 3.43 2.46 -2.13
50 中 国 5.13 4.73 2.43 -2.70
51 孟加拉国 0.78 0.00 2.29 1.51
52 肯尼亚 3.27 1.60 2.21 -1.06
53 巴基斯坦 1.52 1.90 1.00 -0.52
54 尼日利亚 0.99 0.63 0.69 -0.30
平 均 5.30 5.28 5.35 0.05

数据来源：透明国际。

249
 个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果

附录C 高官腐败案例库主要数据来源

[1] 正义网，www.jcrb.com.cn。
[2] 《检察日报十年光盘》。
[3] 人民网反腐倡廉版，www.people.com.cn。

[4] 安江、以德、传金：《泰山反贪风暴》，北京，新华出版社，1996 年版。

[5] 《巴山文学》，1993 年第 6 期（总第 81 期），反腐纪实专号。
[6] 本书编写组：《90 年代中国惩治腐败大案要案纪实》，北京，中国方正出版社，1998
年版。
[7] 达群：《查办“九·七”大案纪实》，北京，中国方正出版社，1996 年版。
[8] 丁品余、熊胜安编：《触目惊心的事实——全国反腐败大案要案特辑》，北京，经济
日报出版社，1996 年版。
[9] 方珏等编：《官员警示录》，银川，宁夏人民出版社，1993 年版。
[10] 方文：《天怒》，呼和浩特，远方出版社，1996 年版。
[11] 方燕编：《反腐败大曝光》，北京，今日中国出版社，1993 年版。
[12] 费洪智等编：《廉政大观》，北京，长征出版社，1991 年版。
[13] 贾璋岷编：《迷失的晚节——老干部犯罪心态实录》，成都，四川人民出版社，1997
年版。
[14] 俭苑：《特案追踪》，北京，中国方正出版社，1995 年版。
[15] 李蔚、胡水旺编：《共和国刀下贪官谱》，北京，团结出版社，1993 年版。
[16] 黎晓、周岩编：《共和国肃贪内幕纪实》，北京，团结出版社，1993 年版。
[17] 李雪勤主编：《新中国反腐败通鉴》，天津人民出版社，1993 年版。
[18] 李雪勤：《中国拒绝腐败——现阶段反腐败透视》，北京，中国言实出版社，1997 年
版。
[19] 李云霞编：《中华蠹虫》，北京，学苑出版社，1989 年版。
[20] 连正编：《震惊国人的大贪案》，北京，中共中央党校出版社，1995 年版。
[21] 刘峰岩、黄炎智主编：《古今中外反腐倡廉要览》，天津人民出版社、人民日报出版
社，1994 年版。
[22] 刘海年、韩延龙主编：《中国历代贪贿案例选注》，北京，法律出版社，1998 年版。
[23] 刘华主编：《决不饶恕——1993－1997 共和国反腐肃贪大审判》，呼和浩特，内蒙古
人民出版社，1997 年版。

250
 个人简历、在学期间发表的学术论文与研究成果

[24] 马春生主编：《警钟——新中国 40 年领导干部违法违纪案件实录》，保定，河北大学

出版社，1992 年版。
[25] 倪鸿福主编：《申城反贪风云录》，上海，东方出版中心，1997 年版。
[26] 施美芬、王霁虹主编：《利剑飞扬——华夏反腐肃贪录》，北京，经济管理出版社，
1993 年版。
[27] 王光英主编：《当代中国反腐倡廉典型案例通览》，北京，中国检察出版社，1996 年
版。
[28] 吴晔、安哲、梁永琳编：《一个省长的堕落》，西安，华岳文艺出版社，1988 年版。
[29] 西西编：《权钱交易录》，北京，中国广播电视大学出版社，1993 年版。
[30] 鲜琦：《廉政风暴》，成都，四川人民出版社，1995 年版。
[31] 鲜琦：《中国反腐》，成都，四川人民出版社，1998 年版。
[32] 岩石编：《中国反腐 20 年》，哈尔滨，黑龙江人民出版社，1998 年版。
[33] 杨书文、陈正云主编：《中外职务经济犯罪实录》，北京，法律出版社，1997 年版。
[34] 于济洋：《天恨——中央纪委、监察部在行动》，北京，中华工商联合出版社，1998
年版。
[35] 雨露主编：《廉政风暴中的大要案》，成都，四川人民出版社，1994 年版。
[36] 赵信：《一个记者笔下的肃贪报告》，北京，新华出版社，1997 年版。
[37] 甄言编：《反腐败特大案件实录（中国 1989－1993）》，北京，现代出版社，1993 年
版。
[38] 郑晖、赵德威编：《党政干部警示录》，北京，华文出版社，1997 年版。
[39] 《中国监察》杂志社：《沈阳“慕绥新、马向东”案查处纪实》，北京，中国方正出
版社，2002 年版。
[40] 钟洁编：《通向深渊的脚印——违纪案例选》，上海人民出版社，1986 年版。
[41] 中央纪委办公厅编：《正义与邪恶——惩治副部最新大案要案查处纪实》，北京，中
国方正出版社，1995 年版。
[42] 中央纪委监察部案件审理室编：《党纪政纪案例参考》（第 1－3 辑），北京，中国方
正出版社，2000 年版。
[43] 中央纪委宣传教育室编：《忏悔录——12 个领导干部违纪违法后的反省》，北京，中
国方正出版社，2002 年版。
[44] 周冶陶主编：《贪欲·堕落·毁灭——全国经济犯罪大案要案述评》，北京，新华出
版社，1993 年版。
[45] 最高人民检察院编辑组：《重大贪污受贿渎职案案例选编》，北京，中国政法大学出
版社，1989 年版。

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